Tema IV.

LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIN

ADMINISTRATIVA (1)

Organizacin
administrativa y
Derecho
- La Administracin pblica es un conjunto de organizaciones estructurada en distintos
niveles. El nivel bsico o territorial est conformado por:
Municipio.
Islas y comarcas.
Provincia.
Comunidades Autnomas.
- La Administracin del Estado extiende su competencia a todo el territorio nacional, con
una organizacin jerarquizada piramidalmente, estando el Gobierno en la vrtice.
- El campo de las Ad.P se cierra con los Entes corporativos (Colegios
profesionales, Cmaras Oficiales, Federaciones deportivas, etc.). Son organizaciones de base
asociativa que cumplen a la vez fines privados de sus miembros y fines pblicos,
traducindose en un rgimen jurdico mixto de D pblico y de D privado.
- Dos tesis:
el D no es slo norma, sino normas que regula relaciones entre sujetos.
las reglas de organizacin, al igual que las que regulan relaciones intersubjetivas,
producen indudables efectos jurdicos.
- La infraccin de las normas de organizacin conlleva adems la invalidez de los actos
administrativos relacionados con las mismas.
- Pueden ser consideradas Derecho las normas de organizacin de las AAPP. Tambin hay
normas de organizacin en otras ramas del Derecho, por ejemplo:
Derecho civil. Las que regulan las personas jurdicas.
Derecho mercantil. Composicin y funcionamiento de las sociedades.
Derecho poltico. La organizacin suprema del Estado.
La potestad
organizatoria

- Es el conjunto de facultades que cada Administracin ostenta para configurar su
estructura.
Los titulares de
la potestad
organizatoria
- A raz del constitucionalismo, la potestad organizatoria queda
escindida en varios niveles:
La organizacin del Estado, impuesta por la propia
Constitucin (divisin de poderes, jefatura del Estado,
organizacin territorial,).
El poder legislativo configura los rganos de la Administracin
o habilita a sta para dictar reglamentos de organizacin.
- La competencia para la creacin de los rganos superiores de la
Administracin, est atribuida al Presidente del Gobierno quien lo har
por Real Decreto.
- La competencia para la creacin de rganos directivos se atribuye al
Gobierno: Subsecretaras y Secretaras Generales, etc, mediante Real
Decreto del Consejo de Ministros. Los rganos de nivel inferior a
Subdireccin General se crean modifican y suprimen por Orden
Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro de
Administraciones Pblicas.
- En cuanto a los rganos de las CC.AA., habr de atender a lo que
digan las leyes sobre gobierno y administracin dictadas en el
desarrollo de sus respectivos estatutos.
- Los rganos polticos bsicos de los Municipios y Provincias se
encuentra regulados en la Ley de Bases de Rgimen Local.
Los lmites de la
potestad
organizatoria

- Deben inspirarse y respetar el art 103 de la C, que obliga a la
Admn. a servir con objetividad los intereses generales y a actuar de
acuerdo a los principios de: eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin. La Ley 30/1992 aade 3 ms:
distincin entre Gobiernos y Administraciones, el principio de
cooperacin y el de personalidad jurdica.

El principio de
personalidad
jurdica
- Cada AP es responsable de sus organizaciones con personalidad,
de forma que se puedan dirigir contra el ente matriz las acciones de
responsabilidad por actuaciones de los entes instrumentales.
- Para el TC el principio de cooperacin es un deber general de todas
las AAPP con respecto a las dems, no necesita constitucionalizarse.
El rgano
administrativo
Teora del
rgano
- rgano u oficio es cada una de las partes en la que se descompone la
organizacin de un Ente pblico
rgano: titular o funcionario
Oficio: conjunto de medios materiales y atribuciones que
integran dicha unidad.
- La LOFAGE, configura al rgano como una de los tres elementos
(junto con unidad adva y el puesto de trabajo), sobre los que se
estructura la Admn General del Estado.
- Desde un punto de vista formal considera rganos superiores
(Ministros y Secretarios de Estado) y los rganos directivos
(Subsecretarios, Secretarios Generales, SGTs y DG, y SubDG).
- Desde un punto de vista material considera rganos a las unidades
administrativas de rango inferior.
- Los rganos imputan jurdicamente su actividad a la totalidad de la
organizacin personificada a la que pertenecen. Un funcionario no es
un representante que acta para una AP; acta directamente por ella.

Lmites a la
imputacin al
rgano
administrativo
- La imputacin a las AAPP de los actos de los titulares de sus rganos
debe ser matizada en un doble sentido:
No todos los actos de los funcionarios se imputan sin ms a la
AP a la que sirven.
o Falta personal y faltas de servicio, por la que
responde nicamente el funcionario,
La AP puede resultar vinculada por personas que no estn
investidas formal y legtimamente de la condicin de
funcionarios.
o (casos de anulacin de nombramiento de un
funcionario o de asuncin de funciones pblicas por
simples ciudadanos).
ltimo supuesto de imputacin problemtica: cuando el
titular del rgano ha actuado sin la debida imparcialidad, por
afectarle alguna causa de abstencin o recusacin. Solamente
implicar su invalidez cuando se trate de miembros de
Corporaciones locales que participen en la deliberacin,
votacin, decisin o ejecucin de asuntos en los que deberan
de abstenerse, si ello fuere determinante en el acuerdo.
Clases de
rganos
Podemos realizar la siguiente clasificacin de los rganos:
Constitucionales o no constitucionales.
Individuales y colegiados segn el nmero de titulares que lo
componen.
Simples y complejos: los rganos complejos estn
constituidos por la agrupacin de rganos simples sean stos
individuales o colegiados (Ministerio).
Externos e internos: segn tengan o no la posibilidad de
originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona
jurdica de la que forman parte.
Representativos o no representativos, segn el carcter
democrtico de su eleccin o no.
Centrales y locales segn su competencia se extienda a todo
o a parte del territorio nacional.
Competencia general o competencia especfica.
Activos, consultivos y de control segn desempeen
funciones de gestin, de simple informacin o consulta o de
vigilancia de otros rganos.
La creacin de
rganos
administrativos

- La LRJAP y PAC reitera la prohibicin de la duplicidad de rganos
si no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos.
Igualmente condiciona la creacin de cualquier rgano administrativo
al cumplimiento de los siguientes requisitos:
Determinacin de su forma de integracin en la
Administracin Pblica de que se trata y su dependencia
jerrquica.
Delimitacin de sus funciones y competencias.
Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha
y funcionamiento.
Las bases de la
organizacin
administrativa
La competencia
- La competencia de un rgano es la capacidad jurdica que tiene o el
conjunto de potestades que le atribuye el OJ y que por ello est
autorizado y obligado a ejercitar.
- La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los
rganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo los
casos de delegacin, sustitucin y avocacin previstos en la Ley.
- Los criterios fundamentales de distribucin de la competencia son
tres:
Jerrquico (distribucin vertical)
Territorial (distribucin horizontal)
Material (distribucin por fines, objetivos o funciones)
- Como clases de competencia podemos mencionar:
Competencia exclusiva: referida a una de las formas de
atribucin de competencias a las CC.AA. por sus Estatutos.
Competencia compartida: donde la materia misma se
distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y
diversos Entes pblicos.
Competencias abiertas o indistintas: todos los Entes
territoriales pueden ejercitarlas de forma simultnea y no
excluyente.
Competencia conjunta: supone la intervencin forzosa y
obligada de dos Entes pblicos.
Competencia alternativa: la atribucin a dos o ms entes se
hace de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es
utilizada por uno de ellos no puede ejercerla el otro.
- Tambin debemos hablar de los tipos de incompetencia, que podr
ser:
Manifiesta o no manifiesta dando lugar la primera a la
nulidad de pleno derecho por tratarse de actos dictados por
rganos manifiestamente incompetente por razn de materia y
del territorio; y la segunda a la simple anulabilidad.
Absoluta y relativa: la primera se origina por la falta de
competencia material o territorial y la segunda por falta de
competencia jerrquica.
La distribucin
vertical de
competencias: la
jerarqua
- Es la tcnica ms elemental y tradicional de distribucin de las
competencias.
- Dos condiciones son necesarias para que pueda hablarse de jerarqua:
Existencia de una pluralidad de rganos con competencia
material coincidente y escalonado en distintos niveles en el
seno de la estructura organizativa.
Prevalencia de la voluntad del rgano de grado superior sobre
el inferior, de modo que, aqul pueda dirigir, controlar, y en
su caso, sustituir la actividad del inferior, mediante la
modificacin o anulacin de sus decisiones.
- Las facultades o poderes del poder jerrquico, que normalmente le
acompaan, son:
1. Poder de impulso y direccin, de los superiores sobre los
inferiores, a travs de normas de carcter interno
(instrucciones o circulares).
2. Poder de inspeccin, de vigilancia o control sobre la actividad
de los inferiores, ejercitable de oficio o a instancia o queja de
parte interesada.
3. Facultad de anular los actos de los inferiores a travs de la
resolucin de recursos de alzada.
4. Facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos
inferiores.
5. La posibilidad de delegar las competencias en los rganos
inferiores o, inversamente, la de avocar o resolver por ellos en
determinados asuntos, todo ello en los casos permitidos por
las leyes.
6. El poder de resolver los conflictos de competencia entre los
rganos inferiores.
- Es un deber de respeto, obediencia y acatamiento de las rdenes,
derivados de su situacin de subordinacin, cuyo incumplimiento se
castiga como falta disciplinaria muy grave de desobediencia al
superior y puede originar la comisin de un delito.
- El principio de jerarqua opera entre rganos que ejercen en distinto
nivel la misma competencia dentro de la lnea operativa; no es
aplicable sobre rganos que han sido creados con una cierta vocacin
de neutralidad, en razn de las funciones consultivas o cuasi-
jurisdiccionales que ejercen. Se habla en estos casos de jerarqua
limitada.
- La supremaca, que no jerarqua, es la relacin entre AAPP
territoriales de distinto nivel.


Centralizacin y
descentralizacin
(territorial)

- La centralizacin: forma de organizacin pblica en la que una sola
Administracin, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer
todas las necesidades de inters general y se atribuye todas las
potestades y funciones necesarias para ello.
- Admite la existencia de colectividades locales (Municipios,
Departamentos o Provincias), siendo el Estado quien define sus
necesidades y controla su actividad y servicios mediante tcnicas
incontestables.
- La descentralizacin: proceso que se inici para corregir los excesos
del centralismo.
- La autonoma de la descentralizacin supone que se den los
siguientes elementos:
Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de
competencias propios, frente al Estado y frente a otros Entes
locales que se superponen en su territorio.
Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad
jurdica independiente del Estado y de las otras colectividades
territoriales ms amplias en las que est englobado.
El Estado o las Colectividades locales superiores no controlan
directamente la actividad de los Entes territoriales menores,
trasladndose el peso de la vigilancia a que la supremaca
obliga a los tribunales.
- Como ventaja sobresaliente de la descentralizacin, la de acercar los
niveles de decisin a los administrados y la de conjurar las
disfunciones del centralismo.
- Como inconvenientes:
Reduplicacin de competencias y acciones sobre las mismas
materiales.
Crecimiento de los costes del sector pblico
Peligro de cantonalismo y desgobierno
- Los factores negativos del proceso de descentralizacin son:
Dificultades financieras originadas por la circunstancia que
supone que el mismo individuo es a la vez contribuyente del
Estado, de las Regiones y Entidades Locales.
Inadaptacin de las estructuras sobre las que ha operado la
descentralizacin.
Escaso entusiasmo que en la actualidad despierta.
Descentralizacin
funcional
- Llamada tambin descentralizacin ficticia o descentralizacin por
servicios, tiene como finalidad, otorgar una mayor libertad de gestin a
los responsables de un servicio pblico o actividad administrativa.
- Se trata de un modo de organizacin interna del Estado centralizado
consistente esencialmente en el reconocimiento de la personalidad
administrativa y financiera de un servicio o actividad pblica.
- Es profusamente utilizada por todas las Admn (estatal, autonmica,
local), creando organizaciones especficas, revestidas formal y
jurdicamente de apariencia autnoma, dotadas de personalidad
jurdica distinta del Ente territorial matriz.
Desconcentracin
- La desconcentracin consiste es la transferencia de competencias de
forma permanente de un rgano superior a otro inferior, sea central o
perifrico, dentro de un mismo Ente pblico.
- Su finalidad es la de descongestionar el trabajo de los rganos
superiores trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores,
sean centrales o perifricos, provocando una prdida de poder y
competencias de aqullos ya que esa cesin de competencias es
definitiva.