ACCION DE GRUPO - Nocin / ACCION DE GRUPO - Naturaleza

La accin de grupo es un mecanismo de actuacin judicial, cuya creacin legal se

debe al mandato expreso del constituyente de 1991, artculo 88, de instituir una
herramienta jurdica para la proteccin de un nmero plural de personas que haya
sufrido un dao. En cumplimiento de ello, la ley 472 de 1998 cre la accin de
grupo con un carcter excepcional y expedito, justificado en la bsqueda de
amparo para aquellos grupos de personas que se encuentran en una situacin de
tal entidad, y que ameritan ser amparados de forma preferencial por una va ms
pronta y rpida que las judiciales ordinarias; de esta forma, se disminuye la
repercusin social del dao por la celeridad de la reaccin del aparato estatal.
Como puede advertirse en el segundo inciso de las dos normas (artculo 3, 46 de
la ley 472 de 1998), el mbito de la accin de grupo est restringido y limitado a la
indemnizacin de perjuicios.

ACCION DE GRUPO - Acto administrativo. Evolucin jurisprudencial / ACTO
ADMINISTRATIVO - Accin de grupo. Evolucin jurisprudencial

En un primer momento, la Sala consider que la accin de grupo se poda intentar
en contra de la administracin cuando el hecho generador el dao fuera un hecho,
omisin u operacin administrativa, as como tambin cuando correspondiera a un
acto administrativo. En la actualidad, la Sala ha modificado su posicin respecto de
los actos administrativos. De conformidad con lo anterior, en aquellas acciones de
grupo en las cuales se pretenda obtener el resarcimiento de los perjuicios
causados por un acto administrativo mediante la discusin de la legalidad del
mismo, la autoridad judicial deber declarar la improcedencia de la accin. Nota
de Relatora: Ver sentencia de 17 de mayo de 2001, radicacin nmero: 85001-23-
31-000-2000-0013-01(AG-010), ponente: Ricardo Hoyos Duque; sobre
IMPROCEDENCIA. EXCEPCIONES: de 15 de marzo de 2006, radicacin nmero:
AG-50012331000200503496-01, ponente: Ruth Stella Correa Palacio



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogot D.C., cinco (05) de marzo de dos mil ocho (2008)

Radicacin nmero: 76001-23-31-000-2004-00066-01(AG)

Actor: LUZ ADELA PERDOMO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y OTROS


Referencia: ACCION DE GRUPO

Procede la Sala a resolver el recurso de apelacin interpuesto por los
demandantes en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 12 de mayo de 2006, por medio de la
cual se decidi:

DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIN DE INEPTITUD SUSTANTIVA
DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIN INTERPUESTA, Y
EN CONSECUENCIA DECLARAR SU INHIBICIN PARA CONOCER DE
FONDO DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, CONFORME CON
LO EXPUESTO EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA
1


(Subrayado fuera de texto)
ANTECEDENTES

1. Demanda
2


El 16 de enero de 2004, Claudia Fernanda Holgun, Giovanny Medina Roldn, Luz
Adela Perdomo, Deysi Esperanza Mesa, Mara Fanny Andrade, J ennifer Ochoa,
Ricardo Mena, Flor de Mara J aramillo, Hernn Vsquez, Luis Orlando Caar, J os
Sixto Sinisterra, Margarita Rivas, Ayda Rodrguez, Efrn Montao, Hilda Nubia
Acosta, Wilson Mario Micolta, Diana Luca Morales, Oscar Humberto Panesso, Luz
J aneth Caldern, J aneth Palomo, Wilmar Cruz, Nicols Rivera, J airo Marmolejo,
por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la accin de grupo,
presentaron demanda contra el Municipio de Santiago de Cali en relacin con los
hechos y pretensiones que a continuacin se refieren:


1.1. Hechos

- El 7 de junio de 1991, el municipio de Santiago de Cali, por medio de la
resolucin No. AP.PU #039, aprob los planos correspondientes al proyecto
arquitectnico de los Multifamiliares La Base.

- El 18 de junio de 1991, el municipio, a travs del Departamento
Administrativo de Control Fsico, concedi la licencia de construccin No.
0024548 para el proyecto Multifamiliares La Base. En la seccin de
Observaciones deca:

1
Folios 935 936, Cuaderno Principal
2
Folios 838 857, Cuaderno 1 A

Mediante Acuerdo # 17 de 1991 se exoner del pago de los
servicios de expedicin de licencia de construccin los programas de
Vivienda de inters social. Igualmente establece que el valor final de
vivienda no puede superar los 135 salarios mnimos
3


- El 27 de junio de 1991, el Instituto de Crdito Territorial expidi la resolucin
No. 2318, por medio de la cual declar que el proyecto Multifamiliares La
Base era uno de los planes o programas elegibles para postulantes al
Subsidio Familiar de Vivienda.
4


- En el mismo ao 1991, Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de
Cali - INVICALI, quien era accionista de la firma constructora Multifamiliares
La Base Ltda. y propietario del inmueble sobre el cual habra de construirse
el proyecto, adjudic las soluciones de vivienda por medio de resoluciones
debidamente motivadas.

- En 1992, el constructor suscribi con los adjudicatarios las promesas de
compraventa correspondientes, por valor de $7.840.000.00 cada una
(equivala a menos de 135 smmlv de la poca). El precio se deba pagar
as:

en la forma de pago se estipulaba que DOS MILLONES
QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.500.000.00) que fueron
consignados en la cuenta del Fondo de Ahorro y Vivienda de Inters
Social - FAVIS - formaba parte del precio, lo cual refuerza la
destinacin a vivienda de inters social que tenan estas soluciones
de vivienda. El saldo del precio, es decir, CINCO MILLONES
TRESCIENTOS CUARENTA MIL PESOS M/CTE ($5.340.000.00) se
cancelara con el producto de la liquidacin de un prstamo que se
solicitara a la corporacin de Ahorro y Vivienda Las Villas a tasas de
inters aplicables a vivienda de inters social.
5


- El 12 de julio de 1993, el Departamento Administrativo de Control Fsico,
mediante la licencia de construccin No. 33035, autoriz la adicin y reforma
del proyecto inmobiliario Multifamiliares La Base, consistente en el cambio
del lote sobre el cual se construiran los 60 apartamentos de los bloques 1 y
2 del proyecto, y en la adicin de 15 apartamentos ms. Respecto de la

3
Folio 839, Cuaderno 1 A
4
Folio 839, Cuaderno 1 A
5
Folio 840, Cuaderno 1 A
calidad de vivienda de inters social, no hubo modificacin alguna por
cuanto se seal:

Este proyecto est exento del pago de derechos de aprobacin y
nomenclatura por ser un programa de Vivienda de Inters SocialLa
direccin de este Departamento Administrativo autoriz la aprobacin
como Vivienda de Inters Social en el nuevo lote a integrar en el
desarrollo, mediante oficio 13436 de junio 23 de 1993.
6


- El 20 de junio de 1994, la constructora Multifamiliares La Base Ltda. dirigi
una comunicacin al Departamento Administrativo de Control Fsico por
medio de la cual renunci:

a los beneficios que ese Departamento Administrativo ha
concedido a los proyectos de vivienda de inters social autorizados
bajo las licencias de construccin # 0024548 del 18 de junio de 1991
y la # 33035 de julio 12 de 1993
7


- El 9 de agosto de 1994, la constructora envi una comunicacin al
Departamento Administrativo de Control Fsico, por medio de la cual solicit
modificar la Licencia de Construccin No. 33035, que afectaba a los 75
apartamentos de los bloques 1 y 2, para sustituir las viviendas de inters
social por soluciones habitacionales que no tengan tal carcter
8


- El Departamento Administrativo de Control Fsico, de acuerdo con el Oficio
No. 015661 del 29 de junio de 1994, autoriz la modificacin de la Licencia
de Construccin No. 33035 en el sentido que esta parte del programa
Multifamiliares la Base no corresponde vivienda de inters social
9

. (La
autorizacin fue dada con una fecha anterior a la solicitud.)
- El fundamento para tomar esta decisin consisti en un avalo
administrativo, radicacin No. 640 del 7 de julio de 1994, practicado al
apartamento 402 del edificio 28, bloque 2 - era parte de los 75 apartamentos
autorizados por la licencia No. 33035 -, por un valor de $18.545.487.28, el
cual exceda los 135 smlmv, por cuanto el salario mnimo para ese ao era
de $98.700.


6
Folio 841, Cuaderno 1 A
7
Folio 841, Cuaderno 1 A
8
Folio 841, Cuaderno 1 A
9
Folio 842, Cuaderno 1 A
- Como consecuencia del cambio de destinacin de las viviendas, el
constructor desconoci las promesas de compraventa suscritas con
anterioridad, y se hicieron unas nuevas en las cuales los inmuebles
adquiridos no tenan la connotacin de vivienda de inters social, cuestin
que modific tambin, en desmedro de los intereses de los adquirentes, las
condiciones de los crditos otorgados.

- El constructor vendi los 75 apartamentos de los bloques 1 y 2 como
vivienda diferente de inters social y, a pesar de no tener autorizacin para
ello, tambin vendi apartamentos ubicados en otros bloques del proyecto
inmobiliario que tenan la condicin de vivienda de inters social como si no
la tuvieran.

1.2. Pretensiones

A continuacin, la Sala transcribir las pretensiones que se consideran de mayor
relevancia para la decisin:

PRIMERA: Que se declare que el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, es
responsable administrativamente de todos los perjuicios materiales y
morales, causados a mis poderdantes, por los hechos antijurdicos que
tuvieron lugar por la actuacin administrativa que condujo a la modificacin
del carcter de vivienda de inters social de los apartamentos de mis
poderdantes, por haber causado daos irreparables al patrimonio y al
bienestar personal de esta comunidad de adjudicatarios.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaracin anterior, se condene
al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, a pagar a mis poderdantes y a los
dems integrantes del grupo, indemnizaciones individuales a todos y cada
uno de ellos por los perjuicios morales y materiales consistentes los ltimos
en el lucro cesante y dao emergente, para lo cual el Honorable Tribunal
ordenar a los demandados cancelar dichas indemnizaciones dentro del
trmino de ejecutoria de la sentencia.

Que se condene al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, a pagar los
perjuicios materiales debidamente indexados desde la fecha en que se
produjo la modificacin del carcter de vivienda de inters social de los
apartamentos de mis poderdantes, o desde la fecha en que la corporacin
Las Villas (hoy Banco AV Villas) inici la financiacin de la vivienda, hasta la
fecha de la ejecutoria de la sentencia que decida esta accin de grupo.
Sobre esta suma indexada, se condenar a pagar los correspondientes
intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha
del pago final, teniendo en cuenta la mxima tasa que sealan las
autoridades monetarias correspondientes.

Que se condene a los demandados a pagar a mis poderdantes los perjuicios
morales causados, los cuales desde ahora considero en cincuenta (50)
salarios mnimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de
la sentencia, para cada uno de ellos.

TERCERA: Que se devuelva el carcter de Vivienda de Inters Social a los
apartamentos de mis poderdantes y al resto de los setenta y cinco
apartamentos que se vieron afectados con la decisin del Municipio de Cali.

()

En el eventual caso que no fueran favorables las anteriores peticiones,
subsidiariamente solicito que se declare de manera directa y objetiva que el
MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI debe indemnizar a mis poderdantes
por todos los perjuicios materiales y morales causados por la falla en el
servicio y posterior modificacin al carcter de sus viviendas, para que
posteriormente mediante el procedimiento correspondiente se establezca el
monto total de la indemnizacin.
10

(Subrayado fuera de texto)
1.3. Fundamentos jurdicos

Los demandantes invocaron como normas aplicables el prembulo y los artculos
1, 2, 5, 6, 13, 23, 29, 42, 44, 51, 58, 60, 88, y 315 numeral 1 de la Constitucin
Poltica; artculos 59 y 60 de la ley 9 de 1989; ley 472 de 1998.

2. Admisin y Notificacin

El 11 de febrero de 2004
11
, por medio de auto, el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca admiti la accin de grupo y notific por aviso al
Municipio de Cali el 19 de febrero de 2004
12
. Se comunic lo propio al Ministerio
Pblico el 19 de febrero de 2004
13
y a la Defensora del Pueblo el 20 de febrero de
2004
14

.
En relacin con la comunidad, sta fue informada de la admisin de la demanda
por parte del Tribunal, mediante la fijacin de aviso en la Secretara del mismo, de
fecha 13 de febrero de 2004
15

.
3. Contestacin de la demanda

10
Folios 844 845, Cuaderno 1 A
11
Folios 858 860, Cuaderno 1 A
12
Folio 864, Cuaderno 1 A
13
Folio 862, Cuaderno 1 A
14
Folio 865, Cuaderno 1 A
15
Folio 863, Cuaderno 1 A

El 4 de marzo de 2004
16

, por conducto de apoderado judicial, el municipio contest
la demanda oponindose a todas las pretensiones. Los fundamentos para ello se
hicieron consistir en que no se haban probado los hechos que las sustentaban y
que el presente caso tena como fundamento una situacin contractual que
vinculaba a la constructora con los demandantes, y no al municipio con los
mismos.
4. Audiencia de conciliacin

El 6 de septiembre de 2004 tuvo lugar la audiencia, con asistencia de los
demandantes Nicols Rivera y Wilmar Cruz, del apoderado del grupo actor y de la
apoderada del municipio. Habida cuenta de la falta de nimo conciliatorio de la
demandada, se procedi con el cierre y el levantamiento de la audiencia.
17


5. Alegatos de conclusin

El 10 de agosto de 2005 se notific a las partes el auto que corri traslado para la
presentacin de los alegatos de conclusin
18

. Las partes dijeron:
5.1. Demandantes

El 17 de agosto de 2005 se present el memorial correspondiente por parte del
grupo actor, por medio del cual insisti en que la decisin de la administracin
municipal de cambiar la categora de vivienda de inters social a los apartamentos
de los demandantes caus un grave perjuicio que debe ser indemnizado
19

.
Para ilustrar el perjuicio presentaron como ejemplo el caso de Nicols Rivera
Trchez, y expusieron las diferencias a las cuales dio lugar la decisin del
Departamento Administrativo de Control Fsico del municipio:

Tipo vivienda / Factor de
comparacin
Vivienda de inters
social
Vivienda que no es de
inters social

16
Folios 883 885, Cuaderno 1 A
17
Folios 1 2, Cuaderno 2
18
Folio 909, Cuaderno 1 A
19
Folios 910 914, Cuaderno 1 A
Valor Total
Apartamento
(en la promesa de
venta)
$ 7.840.000.00 $13.324.000.00
Cuota inicial $ 2.500.000.00 $ 2.665.000.00
Saldo para financiar $ 5.340.000.00 $ 10.659.000.00
Tasa de inters 6% anual 16% anual
Cuota mensual $ 44.604.70 $ 148.701.67

5.2. Municipio de Santiago de Cali

El 17 de agosto de 2005, el municipio present un escrito
20

mediante el cual reiter
que no es l quien debe ser llamado a responder por los perjuicios demandados,
sino la entidad Multifamiliares La Base Ltda., por cuanto fue esta quien dise,
financi, construy y vendi el proyecto.
En relacin con el cambio de calificacin del tipo de vivienda, precis:

La Ley 9 de 1989 modificada en la parte de vivienda de inters social
por la Ley 388 de 1987 (sic) establece que se entiende por vivienda
de inters social aquella que se desarrolla para garantizar el derecho
a la vivienda de los hogares de menores ingresos y en cada plan
nacional de desarrollo el gobierno nacional establecer el tipo y
precio mximo de las soluciones de vivienda con la utilizacin del
subsidio siempre y cuando su valor no supere los 135 salarios
mnimos por unidad de vivienda.
Como se indica en la demanda la modificacin en el tipo de vivienda,
se debi a que esa parte del proyecto Multifamiliares la Base, no
corresponda a vivienda de inters social, con fundamento en el
avalo y a los servicios complementarios de piscina semi-olmpica,
parqueadero y vas pavimentadas.
21

(Subrayado fuera de texto)
Finalmente, sugiri que la oportunidad para ejercer la accin de grupo haba
caducado.

6. Sentencia de primera instancia


20
Folios 915 917, Cuaderno 1 A
21
Folios 916, Cuaderno 1 A
El 12 de mayo de 2006, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, por medio de sentencia
22

, declar improcedente la accin de grupo por
cuando la oportunidad para su interposicin haba caducado. Al respecto seal:
El perjuicio del cual pretenden los actores derivar una reparacin, procede
segn ellos, de la manifestacin de voluntad de la administracin municipal
que dispuso la modificacin de la calidad de sus viviendas, inicialmente
catalogadas como de inters social, lo que se materializ en la autorizacin
para modificar la licencia 33035 del 12 de julio de 1993, contenida en el
Oficio del 28 de junio de 1994 dirigido al Representante Legal de
Multifamiliares LA BASE LIMITADA por la Directora del Departamento
Administrativo de Control Fsico Municipal, que da respuesta al escrito de
fecha 21 de junio de 1994. A partir de esa fecha, con el cambio de
naturaleza de las viviendas adquiridas, se produjo tambin una modificacin
sustancial tanto en su valor, como en los derechos que tendran como
adjudicatarios de las mismas, por tanto desde esa fecha se empezara a
contar normalmente el trmino de caducidad de la accin propuesta,
venciendo el plazo previsto por la ley 472 de 1998 en su artculo 47, el 21 de
junio de 1996. Sin embargo como a la fecha que arroja el clculo de dicho
trmino, an no haba sido promulgada la norma en cita, por ende, el mismo
deber contarse desde la fecha en que ella entr en vigencia, es decir, a
partir del 5 de agosto de 1999. Por ende, a la fecha de presentacin de la
demanda, es decir, el 16 de enero de 2004, la accin se encontraba
ampliamente caducada.
23


La sentencia se notific personalmente el 1 de septiembre de 2006 a la apoderada
del municipio
24
y al apoderado del grupo actor
25

.
7 Recurso de apelacin

El apoderado del grupo actor present el recurso de apelacin ante el a quo
26
,
quien lo concedi mediante auto del 29 de septiembre de 2006
27

.
El 22 de enero de 2007 se present el memorial de sustentacin del recurso
28

, el
cual comprenda, entre otros, los siguientes argumentos:
- El a quo se extralimit en sus funciones al declarar probada la caducidad,
dado que esta es una excepcin previa que debi ser alegada por el
demandado.

22
Folios 919 936, Cuaderno Principal
23
Folio 934, Cuaderno Principal
24
Folio 939, Cuaderno Principal
25
Folio 940, Cuaderno Principal
26
Folio 941, Cuaderno Principal
27
Folio 943, Cuaderno Principal

- El trmino para interponer la accin no haba caducado por cuanto la accin
vulnerante causante, en los trminos del artculo 47 de la ley 472 de 1998,
no ha cesado:

En el presente caso, est demostrado que la Accin del Municipio de
Cali ha sido continua en el tiempo, sigue vigente la licencia o
autorizacin para DESCALIFICAR LA VIVIENDA DE INTERS
SOCIAL.
As mismo, la OMISIN del Departamento Administrativo de
Planeacin y de Control Fsico, en NO CORREGIR EL ERROR ha
sido permanente y contina vigente, es decir, NO HA EXPEDIDO EL
ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOQUE LA AUTORIZACIN DE
MODIFICAR EL CARCTER DE LAS VIVIENDAS, DADA A LA
SOCIEDAD PRIVADA MULTIFAMILIARES LA BASE LTDA.
()
En conclusin, EL DAO ES CONTINUADO y lo ser hasta que no
se expida el Acto Administrativo mediante el cual el Municipio de
Santiago de Cali () modifique la Licencia 36607 de Sep. 30 de 1994
() OCASIONADORAS DEL DAO
29


El Consejo de Estado admiti el recurso por auto del 16 de febrero de 2007
30
y,
mediante auto del 16 de abril de 2007
31

, incorpor al proceso una prueba aportada
por el apelante como anexo al recurso de apelacin.
8. Alegatos de conclusin

El 18 mayo de 2007
32

se corri traslado a las partes para que presentaran sus
alegatos de conclusin, y al Ministerio Pblico para que rindiera concepto, sin que
hubiera pronunciamiento alguno.

CONSIDERACIONES Y ANLISIS DEL CASO CONCRETO

La decisin tomada por el a quo fue la de declarar la caducidad de la accin, pero
la Sala considera que antes que hacer cualquier anlisis a ese respecto, lo que se
debe adelantar es un estudio sobre la procedencia de la accin de grupo en el sub
judice, razn por la cual, a continuacin, analizar los siguientes puntos: 1.

28
Folios 1000 1013, Cuaderno Principal
29
Folios 1009 1010, Cuaderno Principal
30
Folio 1019, Cuaderno Principal
31
Folios 1022 1023, Cuaderno Principal
32
Folio 1033, Cuaderno Principal
Naturaleza de la accin de grupo; 2. Posicin del Consejo de Estado sobre la
procedencia de la accin de grupo respecto de un acto administrativo; 3.
Improcedencia de la accin de grupo en el presente caso.

1. Naturaleza de la accin de grupo

La accin de grupo es un mecanismo de actuacin judicial, cuya creacin legal se
debe al mandato expreso del constituyente de 1991, artculo 88, de instituir una
herramienta jurdica para la proteccin de un nmero plural de personas que haya
sufrido un dao
33

.
En cumplimiento de ello, la ley 472 de 1998 cre la accin de grupo con un
carcter excepcional y expedito, justificado en la bsqueda de amparo para
aquellos grupos de personas que se encuentran en una situacin de tal entidad, y
que ameritan ser amparados de forma preferencial por una va ms pronta y rpida
que las judiciales ordinarias; de esta forma, se disminuye la repercusin social del
dao por la celeridad de la reaccin del aparato estatal.

El artculo 3 de la ley 472 de 1998 la define en los siguientes trminos:
Artculo 3 - Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un
nmero plural o un conjunto de personas que renen condiciones uniformes
respecto de una misma causa que origin perjuicios individuales para dichas
personas.
La accin de grupo se ejercer exclusivamente para obtener el
reconocimiento y pago de indemnizacin de los perjuicios. (Subrayado fuera
de texto)

Por su parte, el artculo 46 de la misma ley prescribe:
Artculo 46 - Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo
son aquellas acciones interpuestas por un nmero plural o un conjunto de
personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa
que origin perjuicios individuales para dichas personas.
La accin de grupo se ejercer exclusivamente para obtener el
reconocimiento y pago de la indemnizacin de los perjuicios.
El grupo estar integrado al menos por veinte (20) personas. (Subrayado
fuera de texto)


33
Artculo 88. La ley regular las acciones populares
Como puede advertirse en el segundo inciso de las dos normas, el mbito de la
accin de grupo est restringido y limitado a la indemnizacin de perjuicios.

En el mismo sentido, el artculo 65 de la Ley 472 de 1998, sobre el contenido de la
sentencia, seala:
ARTCULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que
ponga fin al proceso se sujetar a las disposiciones generales del Cdigo
de Procedimiento Civil y adems, cuando acoja las pretensiones incoadas,
dispondr:
1. El pago de una indemnizacin colectiva, que contenga la suma
ponderada de las indemnizaciones individuales.
()

El legislador no dice respecto de si el juez, en el curso de un proceso de este
gnero, con el propsito de disponer sobre el pago de la indemnizacin, puede
llegar a pronunciarse sobre la validez de un acto administrativo.

2. Posicin del Consejo de Estado sobre la procedencia de la accin de
grupo respecto de un acto administrativo.

En un primer momento, la Sala consider que la accin de grupo se poda intentar
en contra de la administracin cuando el hecho generador el dao fuera un hecho,
omisin u operacin administrativa, as como tambin cuando correspondiera a un
acto administrativo.
34


Los argumentos que en aquella oportunidad se esgrimieron, consistieron en:

El problema que para los efectos de este fallo resulta fundamental definir es
si la accin de grupo al igual que la reparacin directa slo procede cuando
la causa del dao es un hecho, una omisin o una operacin administrativa.
La ley 472 de 1998 se refiere al hecho u omisin como la causa del dao
en algunas disposiciones. En especial, en el pargrafo del artculo 48 que
trata de los titulares de la accin se establece que el actor o quien acte
como demandante, representa a las dems personas que hayan sido
afectadas individualmente por los hechos vulnerantes; el artculo 51 en

Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares
34
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, diecisiete (17) de
mayo de dos mil uno (2001), radicacin nmero: 85001-23-31-000-2000-0013-01(AG-010), actor:
Luis Germn Camargo Hernndez y otros, Demandado: Empresa de Energa de Boyac,
Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque
relacin con la competencia prev que ser competente el juez del lugar de
ocurrencia de los hechos y en el artculo 52 que seala los requisitos de la
demanda establece en el pargrafo que la demanda se dirigir contra el
presunto responsable del hecho u omisin que la motiva, el cual deber ser
determinado. No obstante, en otras disposiciones de la misma ley se
utilizan vocablos ms generales como actividad o accin. El artculo 47
que trata de la caducidad establece que la accin deber iniciarse dentro de
los dos aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o ces la accin
vulnerante causante del mismo; el 50 que trata de la jurisdiccin seala que
esta jurisdiccin es competente para conocer de dicha accin cuando la
misma se origine en la actividad de las entidades pblicas y el 55 que
regula la forma de integrar el grupo comienza sealando que cuando la
demanda se haya originado en daos ocasionados a un nmero plural de
personas por una misma accin u omisin. Con fundamento en estas
denominaciones, considera la Sala que la accin de grupo puede ser
intentada cuando la causa generadora del dao sea un hecho, omisin u
operacin administrativa, pero tambin puede tener lugar cuando la causa
generadora del dao sea un acto administrativo.

En la actualidad, la Sala ha modificado su posicin respecto de los actos
administrativos, al decir, en sentencia reciente
35

, lo siguiente:
Queda por fuera del mbito de la accin de grupo la reparacin del
dao proveniente del acto administrativo, para cuando la antijuridicidad
del dao que de l provenga dependa directamente de la anulacin al
acto, por cuanto escapa al fin, mvil o motivo de esta accin la revisin
de legalidad de actos administrativos y su consecuente anulacin.

La sentencia tendr que ser congruente con esas pretensiones
36

, de
modo que la armona, consonancia y concordancia de la misma se
mirar en funcin de las pretensiones expresadas en el texto de la
demanda y en las dems oportunidades que el ordenamiento procesal
contempla, pretensiones que, a su vez, estn limitadas por el fin, mvil o
motivo de la accin interpuesta.
(...)

Una conclusin se impone: el juez de la accin de grupo no puede
convertirse veladamente en el eficaz sucedneo de la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, y pretender arrogarse competencias que
slo a ella ataen a travs del conocimiento de las acciones tipificadas
por el Cdigo Contencioso Administrativo.


35
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, quince (15) de
marzo de dos mil seis (2006), radicacin nmero: AG-50012331000200503496-01, Actor:
Margarita Ruiz Arango y otros, Demandado: Departamento de Antioquia, Consejera ponente: Ruth
Stella Correa Palacio
36
Artculo 305 del C. de P. C., reformado por el artculo 1 numeral 135 del decreto 2282 de 1989.
Imperativo legal de la consonancia, que a juicio de Devis Echanda, est relacionado a la vez con
el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), lo mismo que con el valor de la cosa
juzgada. (DEVIS ECHANDA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal, Teora General del
Proceso, Tomo I, Decimotercera edicin, Biblioteca J urdica Dik, Medelln, 1994, p. 57.)
4. La Sala recoge as el criterio jurisprudencial adoptado en
providencias anteriores en las cuales admiti la procedencia de la
accin de grupo para obtener la reparacin de los perjuicios
derivados de actos administrativos, con fundamento en que la ley
472 de 1998 no limit el ejercicio de dicha accin para tales efectos.
()
El criterio anterior ser recogido por la Sala, por considerar que la accin
de grupo no procede para perseguir la reparacin de perjuicios
derivados de actos administrativos, porque esto implica resolver
previamente sobre la legalidad del acto, para lo cual estn previstas las
acciones ordinarias.
(...)
5. No le es dable al juez de la accin de grupo resolver sobre las
pretensiones indemnizatorias, cuando stas implican previamente
resolver sobre la legalidad del acto administrativo, en razn del principio
de legalidad que establece el lmite de las competencias relacionadas
con cada accin.
(...)

Por lo que el juez no puede ampliar motu proprio, sin infraccin del principio
de legalidad, esas competencias indemnizatorias al terreno de las
declaraciones sobre la legalidad de los actos causantes de la vulneracin o
amenaza de esos derechos, porque al hacerlo desbordara sus
competencias desconociendo una norma procesal que, huelga decirlo, es de
orden pblico y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento al tenor de lo
dispuesto por el artculo 6 del C. de P. C.

De conformidad con lo anterior, en aquellas acciones de grupo en las cuales se
pretenda obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por un acto
administrativo mediante la discusin de la legalidad del mismo, la autoridad judicial
deber declarar la improcedencia de la accin.

3. Improcedencia de la accin de grupo en el presente caso

Las pretensiones de la demanda estuvieron dirigidas a obtener el resarcimiento de
los daos y perjuicios causados como consecuencia del Oficio No. 015661 del 29
de junio de 1994, expedido por el Departamento Administrativo de Control Fsico
Municipal de Santiago de Cali, de fecha 28 de junio de 1994, suscrito por la
Directora de la entidad, Claudia Marcela Franco Domnguez, por medio del cual se
autoriz la modificacin de la licencia de construccin No. 33035 del 12 de julio
1993, en el sentido que esta parte del programa multifamiliares la Base no
corresponde vivienda de inters social
37

37
Folios 779 780, Cuaderno 1 A (Copia simple)
.

Es decir, en el presente caso se est sealando como causa del dao al acto
administrativo mencionado. Vale advertir que, con posterioridad, el 25 de
septiembre de 2002, el mismo Departamento Administrativo de Control Fsico
Municipal de Santiago de Cali, mediante Oficio 6890, suscrito por la Subdirectora
de Ordenamiento Urbanstico, Liliana Arango Tobar
38

, dio respuesta a un derecho
de peticin presentado por Giovanny Medina Roldn y otros, pero esta actuacin
no constituy alteracin o variacin alguna de la situacin creada por el Oficio No.
015661, en el sentido en que lo nico que hizo fue explicar lo resuelto por el
mencionado oficio y las bases que tom el mismo para la modificacin de la
licencia de construccin. Por tal razn no se puede atribuir a este acto la
causacin o consolidacin del dao, dado que sta se atribuye claramente al Oficio
No. 015661.
Los supuestos daos y perjuicios ocasionados consisten, entre otros, en la
suscripcin de una nueva promesa de compraventa, el pago de un valor superior a
ttulo de cuota inicial por el inmueble, la existencia de un saldo mayor para ser
financiado, la asuncin de unas tasas de intereses superiores, el pago efectivo de
cuotas mensuales ms altas.

Para efectos de determinar si la de grupo era una accin viable en el presente
caso es importante analizar las pretensiones de la demanda, las cuales
comprenden, en trminos generales, lo siguiente:

- que se declare al Municipio de Santiago de Cali como responsable de los
perjuicios causados al grupo actor por la actuacin administrativa que
condujo a la modificacin del carcter de vivienda de inters social de los
apartamentos (pretensin primera);

- que como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado al pago
de los perjuicios (pretensin segunda);

- que se devuelva el carcter de Vivienda de Inters Social a los
apartamentos afectados (pretensin tercera);


38
Folios 793 796, Cuaderno 1 A (Copia simple)
- de manera subsidiaria, que el demandado indemnice al grupo actor por la
falla en el servicio y posterior modificacin al carcter de sus viviendas.

Al respecto, se debe observar, en primer trmino, que en ningn espacio de la
demanda se pide expresamente la nulidad del acto administrativo que
supuestamente ha generado los daos y perjuicios al grupo actor.

No obstante lo anterior, una comparacin de las pretensiones relacionadas con las
que son tpicas de las acciones ordinarias de lo contencioso administrativo, las
asemeja ms a las que se incorporan en la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho, que en las propias de la de reparacin directa, en el sentido en que para
obtener la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por el Oficio No.
015661 del 29 de junio de 1994, se est pidiendo que se devuelva el carcter de
Vivienda de Inters Social a los apartamentos afectados con el cambio, cuestin
que entraa un anlisis sobre la validez del acto.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el inters que persegua el grupo
actor con la demanda haca necesaria la revisin de la legalidad del acto
administrativo y la correspondiente declaratoria de nulidad, cuestiones que no son
posibles por esta va procesal, debido a que la naturaleza de la accin de grupo no
logra extender su mbito de influencia hasta el cuestionamiento sobre la validez de
un acto administrativo.

En efecto, las pretensiones elevadas en la demanda difieren de la reparacin del
dao proveniente de una actuacin de la administracin, materializada en acciones
o en omisiones, tal como lo prevn los artculos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998
transcritos con anterioridad. Por tal motivo, en el evento en que el juez procediera
a dar una decisin de fondo, donde revisara la legalidad del acto administrativo que
dio origen al proceso, estara desbordando la competencia que la ley le otorg,
debido a que no le es posible actuar en tal sentido, y mucho menos anular un acto
administrativo por medio de una accin de grupo.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
de Colombia y por autoridad de la ley,


FALLA:

PRIMERO: REVQUESE la sentencia de fecha 12 de mayo de 2006 del Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca que declar probada la caducidad
de la accin de grupo y deneg las pretensiones.

SEGUNDO: DECLRESE la improcedencia de la accin de grupo en el presente
caso

TERCERO: DENIGUENSE las pretensiones de la demanda como consecuencia
de la anterior declaracin

CUARTO: ENVESE copia de esta providencia al registro pblico de acciones
populares y de grupo.

CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE



ENRIQUE GIL BOTERO RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente





MAURICIO FAJARDO GMEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR




RAMIRO SAAVEDRA BECERRA