1

Revista CEMCI
Nmero 11. Abril-Marzo 2011

La revisin de oficio de los actos administrativos nulos en las Entidades Locales
Elisa MARTN ESPINOSA
1

LA REVISIN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS
EN LAS ENTIDADES LOCALES

Tcnico Admn. General
Excmo. Ayuntamiento de Estepona

Trabajo de evaluacin presentado para la obtencin del
Diploma de Experto en Derecho y Gestin Pblica Local.
Centro de Estudios Municipales y de Cooperacin Internacional.
Granada, convocatoria 2010-2011.

NDICE:

I.- INTRODUCCIN
II.- MEDIOS DE ELIMINACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. CRITERIOS DE
SELECCIN
III.- SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO: EL ARTCULO 62 DE LA LEY
30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMN
IV.- LA REVISIN DE OFICIO EN LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMN
V.- LA REVISIN DE OFICIO DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULAS DE PLENO
DERECHO
1. MBITO SUBJETIVO DE LA REVISIN DE OFICIO. ADMINISTRACIN PBLICA COMPETENTE
PARA LA DECLARACIN DE NULIDAD DE LOS ACTOS Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS
2. INICIATIVA PARA LA REVISIN DE OFICIO DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULAS
3. MBITO OBJETIVO DE LA REVISIN DE OFICIO POR EL PROCEDIMIENTO DEL ARTCULO 102
LRJAP Y PAC
4. PROCEDIMIENTO DE REVISIN DE OFICIO: TRAMITACIN Y DICTAMEN DEL RGANO
CONSULTIVO
5. TRMITE SIMPLIFICADO DE INADMISIN
6. PLAZO PARA DICTAR RESOLUCIN, EFECTOS DE LA FALTA DE RESOLUCIN Y CONTENIDO
DE LA RESOLUCIN EXPRESA
a. Plazo para dictar resolucin
b. Efectos de la falta de resolucin
c. Contenido de la resolucin expresa
Revista CEMCI

2

7. IMPUGNACIN DE LA RESOLUCIN EXPRESA O DESESTIMACIN PRESUNTA E INADMISIN
8. ESPECIALIDADES DE LA REVISIN DE OFICIO DE LAS DISPOSICIONES GENERALES NULAS DE
PLENO DERECHO
VI.- LMITES A LA POTESTAD DE REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
VII.- CONCLUSIN
VIII. BIBLIOGRAFIA

I.- INTRODUCCIN

El presente trabajo tiene por objeto fundamental el anlisis de la revisin de
oficio de los actos nulos de pleno derecho, si bien para ello resulta inevitable y a la vez
debido, hacer referencia al mbito objetivo de la revisin de oficio por motivos de
nulidad de pleno derecho en toda su extensin, es decir, adems de los actos
administrativos, de las disposiciones de carcter general. Asimismo, realizaremos una
breve referencia al resto de procedimientos para la eliminacin de actos
administrativos por parte de la Administracin.

Pese a que este instituto jurdico est plenamente consolidado en el mbito
jurdico-administrativo, contina siendo objeto de inters su estudio, encontrndose
de plena evolucin y de actualidad. Por ello, en el presente trabajo pretendemos
hacer alusin a la jurisprudencia ms reciente en el asunto.

Por otro lado, como indica su ttulo, haremos especial referencia a la revisin
de oficio de los actos nulos de pleno derechos en el mbito de las Entidades Locales de
nuestra Comunidad Autnoma. Para ello, ser relevante tener en consideracin los
numerosos dictmenes emitidos por el Consejo Consultivo de Andaluca sobre esta
materia.

II.- MEDIOS DE ELIMINACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
CRITERIOS DE SELECCIN

La Administracin Pblica, como poder jurdico, genera actos administrativos
que pasan a integrarse en la realidad jurdica, creando, modificando o extinguiendo
situaciones jurdicas favorables o desfavorables para los ciudadanos. Como
contrapunto, el ordenamiento jurdico igualmente reconoce a la Administracin
Pblica la potestad de eliminacin o expurgo de los actos viciados, contrarios al
ordenamiento jurdico, a travs de los procedimientos legalmente previstos.

Existen distintos medios de eliminacin de actos viciados, en funcin de la
naturaleza del acto y vicios concurrentes, as como del sujeto que pretenda dicha
eliminacin. Esto determina que la utilizacin de un medio u otro no sea
Revista CEMCI

3

intercambiable, salvo algunas excepciones
1
. En cualquier caso, para que sean eficaces,
los medios de eliminacin han de adecuarse a las circunstancias concurrentes en cada
supuesto.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, acoge todos
los medios de eliminacin de actos administrativos bajo el Titulo VII De la revisin de
actos administrativos. Dicho Ttulo incluye dos captulos: el primero sobre la revisin
de oficio, y el segundo relativo a los recursos administrativos. La sistemtica seguida
por la Ley, nos indica inicialmente el primer criterio que tradicionalmente ha servido
para clasificar los medios de eliminacin y, su vez, delimitar los supuestos en que
resultarn aplicables: el sujeto interesado en que el acto administrativo desaparezca,
esto es, la Administracin autora del acto o los particulares a quienes perjudica. En el
primer caso, el medio a utilizar sera la denominada revisin de oficio o la revocacin
(Captulo I). Cuando son los particulares quienes pretendan la nulidad del acto
normalmente acudirn a los recursos administrativos (Captulo II), si bien, como
veremos, tambin podrn instar la accin de nulidad.

No obstante, la locucin revisin de oficio para todos los casos que se recogen
en el Captulo I del Ttulo VII, resulta ciertamente un contrasentido, pues muchos de
ellos se refieren a una revisin a instancia de parte, como veremos ms adelante. Por
ello, en lugar de hablar de revisin de oficio en relacin con los supuestos regulados en
los artculos 102 a 106, resulta ms adecuado especificar cada uno de los
contemplados en los mismos, y as distinguir la revocacin, de la revisin de oficio a
instancia de la Administracin y la accin de nulidad para el supuesto de revisin de
oficio a instancia de los particulares.

Asimismo, tradicionalmente algunos autores
2
han venido identificando un
segundo criterio para determinar el medio de eliminacin aplicable, consistente en los
motivos que justifiquen tal pretensin: motivos de legalidad, es decir, la invalidez del
acto porque alguno de sus elementos infrinja el ordenamiento jurdico (revisin de
oficio de actos nulos, declaracin de lesividad y recursos administrativos), o motivos de
oportunidad (procedimiento ms expeditivo contemplado en el artculo 105, la
revocacin). Ahora bien, la precisin contenida en la revocacin, en cuanto sta
resultar aplicable a los actos de gravamen o desfavorables, ms bien apunta como
criterio de seleccin otro ms amplio, el del contenido o naturaleza del acto objeto de
revisin, de modo que los actos declarativos de derechos o favorables habrn de ser
revisados por los procedimientos de revisin de oficio del art. 102, lesividad o recursos,

1
Por ejemplo, como ha expresado el Profesor LLISET BORREL, tratndose de actos declarativos de
derechos o favorables para los interesados, en los que concurra alguna causa de nulidad de pleno
derecho, la Administracin podr optar entre el procedimiento de revisin de oficio del art, 102 LRJAP
y PAC o el procedimiento de lesividad, regulado en el art. 103. De la misma forma, los particulares en
el mismo supuesto, podrn optar materialmente entre la interposicin de un recurso administrativo o
el ejercicio de la accin de nulidad o anulabilidad, novedad introducida por la Ley 4/1999 de
modificacin de la LRJAP y PAC.
2
Francisco LLISET BORRELL, Federico ROMERO HERNNDEZ y Jos Antonio LPEZ PELLICER,
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Edit. El
Consultor, Madrid 2000 (pg. 333)
Revista CEMCI

4

mientras que los actos de gravamen o desfavorables podrn ser objeto de la
revocacin como medio para su desaparicin del mundo jurdico.

Por ltimo, ya dentro de los supuestos de actos declarativos de derechos o
favorables para los interesados que infrinjan el ordenamiento jurdico, podemos
constatar un ltimo criterio determinante, o ms bien, limitativo o condicionante de
la eleccin del medio de eliminacin de actos administrativos: la gravedad del vicio
de que adolezcan (actos nulos de pleno derecho o anulables), que determinar que
slo podr emplearse el procedimiento de revisin de oficio del artculo 102 cuando
estemos ante actos en los que concurran alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho del art. 62 de la LRJAP y PAC. Evidentemente, tal distincin o
condicionamiento nicamente habr de ser tenido en cuenta cuando el
procedimiento que se inicie tendente a la eliminacin del acto sea alguno de los
previstos en el Captulo I de la revisin de oficio, objeto preciso del presente trabajo,
pues los recursos administrativos podrn fundarse en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, ya sean motivos de nulidad o anulabilidad.

Ahora bien, si bien slo podremos acudir al procedimiento de revisin de oficio
previsto en el artculo 102 LRJAP y PAC cuando nos encontremos ante actos nulos de
pleno derecho, ello no quiere decir que para la declaracin de tal nulidad necesaria y
obligatoriamente haya de acudirse al mismo, siendo posible proceder a la declaracin
de lesividad, y posterior impugnacin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.
En tal sentido, como ha expresado el Consejo Consultivo de Andaluca en diversos
dictmenes
3
se recuerda una antigua doctrina que seala que la Administracin
puede acudir a la declaracin de lesividad, aun tratndose de actos que pudieran
estar viciados de nulidad, pues a la postre supone para ella el gravamen de acudir a
la jurisdiccin contencioso-administrativa para anular sus propios actos; doctrina que
en trminos similares, aunque en el estricto plano de la potestad de revisin de oficio,
fue sentada por el Consejo de Estado (dictamen nm. 43.976, de 15 de julio de 1982,
entre otros) al sealar que cuando una ley sanciona con la nulidad plena ciertas y
graves vulneraciones del ordenamiento jurdico, no habra inconveniente en canalizar
el efecto revisorio por la va del entonces artculo 110 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, aduciendo para ello que una tipificacin susceptible de ser
determinante de la nulidad absoluta entraar, obviamente, una infraccin grave
subsumible en las calificaciones de aquel precepto. En todo caso, se deja apuntado
que () deben ponderarse las consecuencias jurdicas que tendra la anulacin del
acto, incluyendo la eventual exigencia de responsabilidad patrimonial por los daos y
perjuicios que pudieran derivar de dicha anulacin. Ponderacin que resulta
obligada, porque no siempre es el restablecimiento de la legalidad vulnerada el bien
jurdico que ha de prevalecer en materia de revisin de actos administrativos.

Antes de adentrarnos en el objeto propio del presente trabajo, en relacin con
las Entidades Locales habra que hacer referencia a otro supuesto de revisin de los
actos administrativos de las mismas: los requerimientos de anulacin a instancia de la
Administracin Autonmica o Estatal, a los que se refieren los artculos 65 y 66 de la
LBRL, que contienen un procedimiento especfico para la anulacin de acuerdos de

3
Dictmenes n 206/2010, de 21 de abril y n 843/2009.
Revista CEMCI

5

las corporaciones locales, de carcter potestativo para las Administraciones
requirentes, pues igualmente pueden impugnar los actos y acuerdos de las Entidades
Locales directamente ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sin necesidad
de previo requerimiento. Desde el punto de vista jurisdiccional y su proyeccin
procesal, la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa se refiere al
requerimiento de anulacin en su artculo 44, y respecto a las Entidades Locales,
especficamente en su apartado 4. En particular, la existencia de requerimiento incide
en el plazo para la interposicin del recurso, que a tenor de lo dispuesto en el artculo
46.6 LJCA ser de dos meses, tanto si la resolucin es expresa como presunta, en lugar
de los seis meses contemplados en el apartado primero de dicho precepto para los
supuestos de desestimacin presunta con carcter general.

Conforme a dicho procedimiento especial, cuando la Administracin del
Estado o de las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus respectivas
competencias, consideren que un acto o acuerdo de alguna Entidad Local infringe el
ordenamiento jurdico, podr requerirla para que anule dicho acto en el plazo
mximo de un mes. El requerimiento de anulacin habr de ser practicado en el
plazo de quince das desde que la Administracin correspondiente tenga
conocimiento del acto o acuerdo, y deber ser motivado, expresando la normativa
que se estime vulnerada. La Entidad Local, en el mencionado plazo de un mes,
previa audiencia a los interesados, podr aceptar dicho requerimiento y,
consecuentemente, anular el acto, o bien rechazarlo. Producido el rechazo expreso
del requerimiento de anulacin o su desestimacin presunta, la Administracin
requirente podr impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa.

El mismo procedimiento ser aplicable en el supuesto cualificado consistente
en que los actos o acuerdos de las Entidades Locales menoscaben las competencias
del Estado o de las Comunidades Autnomas, interfieran su ejercicio o excedan de las
competencias de dichas Entidades (art. 66 LBRL).

Este procedimiento permite dicha anulacin por un cauce distinto a los
procedimientos de revisin de oficio y por medio de recursos administrativos, por otro
lado, expresamente excluidos entre Administraciones Pblicas con carcter general
(art. 44.1 LRJCA). As, como ha indicado el Tribunal Supremo
4
, los propios trminos del
art. 65 en relacin con el art. 53 de la LBRL y artculo 215 del Decreto 2568/1986, de 28
de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin,
Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales, la interpretacin
sistemtica de la Ley de Bases de Rgimen Local y la finalidad que persigue su art.
65, ponen de manifiesto el carcter especfico de dicho procedimiento: el artculo 65
contempla expresamente la facultad de la entidad local de anular el acuerdo al que
se refiere el requerimiento pues deja claro que puede optar entre rechazarlo o
aceptarlo, y el artculo 53, tambin de la LBRL, lo confirma al salvar expresamente
las previsiones especficas de aqul precepto a la hora de remitirse a la Ley del
Procedimiento Comn para la revisin de actos y acuerdos. Por otra parte, el
mecanismo regulado en el artculo 65 LBRL es uno de los elementos del sistema de

4
STS 19/11/2007, rec. n 111/2003.
Revista CEMCI

6

controles encaminados a asegurar el ejercicio por las entidades locales de sus
potestades de conformidad con el ordenamiento jurdico sin mengua de la
autonoma que les reconoce la Constitucin. Y, si bien faculta a otra Administracin
para vigilar que sea de ese modo, deja en manos de la propia entidad local
requerida la decisin de anular sus actos, o en las de los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo para el caso de que su autora opte por mantenerlos. No se trata,
pues, de una revocacin unilateral, que es lo que chocara con los principios y
preceptos invocados, y podra suponer una merma de las garantas de los interesados.

Corroborando lo anterior, el ROF viene a asumir la interpretacin seguida por
el TS y dicta normas al efecto. Entre ellas, la prevista en su artculo 215.3: la necesidad
de previa audiencia a los interesados.

III.- SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO: EL ARTCULO 62 DE
LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN.

Como ha expresado el Tribunal Supremo (STS de 18 de mayo de 2010, n Rec.
3238/2007), la potestad de revisin de oficio, reconocida en general a la
Administracin por los artculos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar actos
administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnacin
por los interesados. Prevista para los vicios especialmente graves provocadores de
nulidad o anulabilidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestacin
extrema de la autotutela administrativa, fundamentalmente cuando de revisin de
actos nulos de pleno derecho se trate regulada en el artculo 102 LRJAP y PAC-,
pues respecto de los anulables, la Administracin se limita a declarar su lesividad
como requisito previo para su impugnacin ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa.

Ahora bien, habida cuenta de la especial configuracin de dicha potestad
administrativa, existen importantes lmites o condicionantes a la misma. El primero de
ellos reside en los motivos que legitiman acudir a esta va revisoria; no todos los vicios
o disidencias del acto con respecto a la norma tienen la misma gravedad o
trascendencia. Slo los defectos, faltas u omisiones ms graves y trascendentes
merecen la calificacin de nulidad de pleno derecho y por ello son susceptibles de
revisin de oficio y declaracin de la misma por la propia Administracin autora del
acto viciado. En estos casos se considera que la infraccin tiene tal relevancia y afecta
al orden pblico de modo que merece todo el reproche legal posible, sin
sometimiento a plazo de la accin que persigue la desaparicin del acto nulo.

Los motivos de nulidad de pleno derecho constituyen verdaderas causas
tasadas, con enumeracin exhaustiva, y cuya especial gravedad, en definitiva,
fundamenta esa potestad excepcional, como, asimismo, tanto el Consejo de Estado
Revista CEMCI

7

como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido entendiendo de manera
constante y reiterada (por todas, SSTS de 30 de marzo de 1982, 17 de octubre de
2000 y 12 de marzo de 2002).
El artculo 62 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, relaciona los actos que el
legislador ha decidido sancionar con la nulidad de pleno derecho. Asimismo, en su
apartado 2 contempla los motivos de nulidad de pleno derecho de las disposiciones
administrativas. A tenor del artculo 62.1, 1. Los actos de las Administraciones pblicas
son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la
materia o del territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia
de sta.
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisicin.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango
legal.
El ltimo apartado acta de clusula residual, remitiendo a otros motivos de
nulidad que pueden establecer disposiciones con rango de ley. Como han indicado
GARRIDO FALLA y FERNNDEZ PASTRANA, el legislador ha optado por un sistema
de lista en la determinacin de los supuestos que ocasionan la nulidad en lugar de
permitir al juzgador su apreciacin discrecional sobre la base de criterios ms o menos
generales como la transcendencia de la infraccin, importancia de los intereses
afectados, carencia de elementos esenciales, contradiccin con el orden pblico, etc.
5

El legislador reduce al mximo los supuestos de nulidad radical y la
jurisprudencia aplica criterios restrictivos en su interpretacin, convirtindolos en
supuestos ciertamente tasados, de anlisis estricto por su carcter excepcional.
Por otro lado, respecto a las disposiciones administrativas, el apartado 2 de
dicho precepto establece: 2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitucin las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.

5
Joaqun MESEGUER YEBRA, Los actos administrativos nulos de pleno derecho (I), Edit Bosch, Madrid,
2001.(pg. 9 y 10).
Revista CEMCI

8

Como se ha expuesto, las causas de nulidad vienen taxativamente
relacionadas en el mencionado artculo, significando adems que su apreciacin se ha
de realizar con carcter restrictivo. No obstante, implcito en el precepto que nos
ocupa, el Tribunal Supremo ha venido a reconocer un supuesto ms de nulidad de los
actos administrativos, concretamente aquellos actos que carezcan de cobertura en
nuestro ordenamiento jurdico, por declaracin de nulidad de la disposicin en la que
se amparaban o en virtud de la cual se hubieren dictado. As, a tenor del
Fundamento Jurdico Dcimo de la Sentencia de 23 de septiembre de 2003 (n Rec.
380/1999):

<<DECIMO.- La tesis expuesta se aparta en cierta manera del planteamiento
ms tradicional de la cuestin, que mantena a ultranza la eficacia de los actos
administrativos firmes dictados al amparo de una disposicin de carcter
general declarada nula de pleno derecho, por entender nosotros que la
enumeracin contenida en el artculo 62.1 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
contempla, como es lgico, exclusivamente aquellos actos dictados al amparo
de una disposicin de carcter general vlida, puesto que si la disposicin
general, de la que dimana el acto, es radicalmente nula y no existe otra que
otorgue cobertura a dicho acto, el principio general del derecho, recogido, entre
otros, en los brocardos quod nullun est nullun producit effectum o quod ab
inicio vitiosum est no potest tractu tempore convalecer, impide que el acto
pueda ser vlido, sin perjuicio de que el propio derecho, atendiendo a otros
principios, como los de seguridad jurdica, buena fe o equidad, preserve su
eficacia, y de aqu que sostengamos que la revisin de oficio, contemplada en el
artculo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo comn,
modificada por Ley 4/1999, no slo procede en los casos contemplados en el
artculo 62.1 de la misma Ley sino tambin cuando el acto ha perdido cualquier
cobertura en el ordenamiento jurdico siempre con los lmites establecidos en el
artculo 106 de dicha Ley, a que antes hemos aludido, razn por la que tanto el
texto del antiguo artculo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958 como el del vigente artculo 102.4 de la Ley 30/1992, utilizan la expresin
sin perjuicio, seguida del modo subjuntivo subsistan, que en nuestra lengua
expresa una posibilidad, es decir que pueden subsistir o no, mientras que, si el
legislador hubiese pretendido la subsistencia en todo caso de los actos, habra
utilizado expresiones como la de subsistiendo los actos firmes dictados a su
amparo, las de subsitirn o subsisten, evidenciadoras de una realidad y no de
una mera posibilidad.>>

Seguidamente realizaremos un breve anlisis de cada una de las causas de
nulidad de los actos administrativos:
a) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Por primera vez, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, incorpor este supuesto
en el listado de las causas de nulidad de pleno derecho, recogiendo la doctrina tanto
del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, que desde un primer
Revista CEMCI

9

momento propugnaban que la lista del entonces vigente artculo 47 de la Ley de
Procedimiento Administrativo deba ampliarse con el supuesto de actos
administrativos que vulneraran los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitucin. En igual sentido se expresaba el Consejo de Estado
6
, dado el relevante
valor reconocido por nuestro ordenamiento constitucional a tales derechos y
libertades, situndolos en una posicin de rango preferente, como resulta de los arts.
10 y 53 CE.
Con la modificacin introducida en dicho apartado mediante Ley 4/1999, se
elimin un elemento distorsionador del contenido de esta causa de nulidad,
desapareciendo la referencia a que la lesin afectara al contenido esencial de los
derechos y libertades, y es que el TS siempre ha considerado que cualquier acto que
lesione un derecho fundamental merece la nulidad de pleno derecho, sin distinguir,
entre el contenido esencial y el accesorio o complementario de un derecho o libertad.
El acto administrativo es nulo si lesiona, vulnera o infringe el contenido del derecho
fundamental, y no cabe un fraccionamiento del mismo que legitime distintos niveles
de proteccin.
Como ha expresado MESEGUER YEBRA, con la formulacin actual de este
supuesto de nulidad de pleno derecho, se ha equiparado la proteccin administrativa
y jurisdiccional del ciudadano frente a cualquier lesin de sus derechos y libertades
fundamentales.
Los derechos y libertades protegidos son aquellos susceptibles de amparo
constitucional, comprendidos en los artculos 14 a 29, y la objecin de conciencia del
art. 30.2 (art. 53.2 CE). La vulneracin, por tanto, de cualquier derecho constitucional
no comprendido entre los susceptibles de amparo ante el TC conllevara como
mximo la anulabilidad del acto lesivo.
b) Respecto a la causa de nulidad consistente en la incompetencia del rgano autor
del acto, lo determinante es que dicha incompetencia ha de ser manifiesta, es decir,
ha de revelarse de manera patente, clarividente, palpable, sin necesidad de hacer un
esfuerzo de interpretacin ni de comprobacin. Adems de manifiesta, la
incompetencia ha de ser grave jurdicamente.

Con ello, tal y como expresamente recoge el precepto, en principio, dicha
incompetencia ha de resultar por razn de la materia o del territorio, quedando por
tanto excluido de tal calificacin el vicio de incompetencia jerrquica. No obstante,
partiendo del carcter irrenunciable de las competencias (art. 12.1 LRJAP y PAC), si
bien es verdad que la jurisprudencia del TS ha venido limitando la apreciacin de la
incompetencia manifiesta a los casos de incompetencia por razn de la materia o del
territorio, tambin lo es que dicha jurisprudencia se ha venido formando en relacin
con supuestos en los que existan dudas acerca de dicha competencia, dudas que no
se ofrecen cuando aun tratndose de rganos jerrquicamente relacionados, la
competencia viene atribuida por un precepto legal, con carcter expreso y de forma
exclusiva e indelegable. As lo ha apreciado recientemente la Sala de lo Contencioso-

6
Dictamen nm. 49405/86 del Consejo de Estado.
Revista CEMCI

10

Administrativo del TS, en sentencia de 5 de mayo de 2010 (n de Recurso
4323/2006)
7
.

En el mbito de la Administracin Local, como ha expresado el Consejo
Consultivo de Andaluca
8
en diversos dictmenes, la apreciacin de la nulidad radical
por aplicacin de la causa del art. 61.1b) LRJAP y PAC (actos dictados por rgano
manifiestamente incompetente) resulta a menudo problemtica, dadas las duras
exigencias doctrinales y jurisprudenciales a las que se condiciona la apreciacin de la
incompetencia manifiesta. No obstante, el Consejo Consultivo ha reconocido
reiteradamente que entre el Pleno y el Alcalde no existe una relacin jerrquica,
resaltando la significacin que tiene el hecho de que el legislador reserve al rgano
colegiado ms representativo de la Corporacin Local una determinada
competencia. Por tal motivo en diferentes supuestos se ha apreciado la concurrencia
de causa de nulidad por razn de la materia al invadir el Alcalde una competencia
reservada al Pleno. En cambio, cuando ha sido el rgano colegiado el que ha
adoptado un acuerdo competencial del Alcalde, con votacin favorable de ste, se
ha concluido, en lnea con la jurisprudencia, que no debe operar dicha causa de
nulidad.

Con ello, cuando el rgano que incurra en incompetencia sea el Alcalde,
ejerciendo competencias que corresponden al Pleno, sin que exista previa habilitacin
por parte del mismo a favor del primero, cabe reconocer que se incurre en el vicio de
nulidad previsto en el artculo 62.1 b) Ley 30/1992. Esta conclusin igualmente es la
mantenida por la doctrina del Tribunal Supremo, sentada, entre otras, en las
sentencias de 18 de octubre de 1982, 30 de marzo de 1994 y 19 de enero de 2004.

Por el contrario, no existir esta causa de nulidad, incompetencia manifiesta,
en supuestos de delegacin de competencias del Alcalde o del Pleno en la Junta de
Gobierno Local, pues evidentemente, adems de no existir tal causa, en ningn caso
sera manifiesta dicha incompetencia. La incompetencia material manifiesta
apreciable en el mbito local lo es respecto al Alcalde y Pleno, dado que entre los
mismos no existe una relacin de jerarqua administrativa, sino nicamente poltica
(Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1992, 11 de mayo de 1996), de
modo que en supuestos de actos dictados por uno en materia de competencia de otro
habran incurrido en incompetencia material y no jerrquica. Por ello, en el caso de
que fuese manifiesta, tal vicio determinara la nulidad de pleno derecho de tales
actos, de modo que no sera posible la convalidacin por el rgano competente,
aunque la jurisprudencia admite la ratificacin.

7
Si bien hay que indicar que, en el supuesto examinado en dicha sentencia, igualmente se expresa
que, aunque se llegara a la conclusin de que la resolucin del rgano ilegalmente delegado no fuese
nula sino anulable y por tanto convalidable, lo cierto es que el vicio de incompetencia jerrquica no
fue subsanado y no se haba convalidado y, en consecuencia, el acto debe ser expulsado del
ordenamiento jurdico.
8
Por citar los ms recientes, Dictamen n 414/2010, de 30 de junio y Dictamen n 281/2010, de 12 de
mayo.
Revista CEMCI

11

c) Actos administrativos de contenido imposible.

Como ha indicado el Tribunal Supremo, en Sentencia de 3 de diciembre de
2008
9
,

<<tradicionalmente se ha venido entendiendo que los actos administrativos de
contenido imposible son aquellos en los que concurre una imposibilidad fsica o
material, pero no imposibilidad legal con carcter general, pues por esta va
podra llegarse a considerar que cualquier acto contrario a la Ley es nulo de
pleno derecho por tener un contenido imposible por incompatible con la Ley.En
este sentido esta Sala ha declarado que La nulidad de actos cuyo contenido
sea imposible ha sido apreciada siempre con suma prudencia por la doctrina y
la jurisprudencia, que trata de evitar que se ample inadecuadamente el
supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurdico para ser
dictado. (...) La imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de
procedimiento debe ser, por ello, de carcter material o fsico, ya que una
imposibilidad de carcter jurdico equivaldra prcticamente a ilegalidad del
acto, que suele comportar anulabilidad (...) la imposibilidad debe ser, asimismo,
originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportara simple ineficacia
del acto. Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que
resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad fsica sobre la
que recaen. Son tambin de contenido imposible los actos que encierran una
contradiccin interna en sus trminos (imposibilidad lgica) por oponerse a leyes
fsicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. La
jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminacin,
ambigedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de
ste (sentencias de 6 de noviembre de 1981 y 9 de mayo de 1985 ) (STS de 19 de
mayo de 2000 ).>>

d) Actos constitutivos de infraccin penal o dictados como consecuencia de sta.

Frente al supuesto de nulidad previsto en la LPA donde slo se castigaban con
la invalidez absoluta los actos constitutivos de delito, la LRJAP y PAC extiende dicha
sancin a los actos constitutivos de cualquier infraccin penal, incluyendo, con ello, las
faltas.

Asimismo, no slo son nulos de pleno derecho los actos constitutivos de
infraccin penal, sino igualmente aquellos que, sin perjuicio de su correccin formal o
legalidad objetiva, hayan sido dictados como consecuencia de una infraccin penal.
La relacin entre la conducta penal y el acto dictado ha de ser directa, estrecha y
causal (GARRIDO FALLA y FERNNDEZ PASTRANA)
10
; la resolucin ha de haberse
dictado no con ocasin de la infraccin penal sino como consecuencia de ella.

9
Rec. n 219/2004, Arz. RJ 2006\66.
10
MESEGUER YEBRA, Joaqun, Los actos administrativos nulos de pleno derecho (II), Ed. Bosch, Madrid,
2001.
Revista CEMCI

12

En este supuesto de nulidad, el aspecto que suscita mayor complejidad tiene
un claro trasfondo procesal, y es el de las cuestiones prejudiciales, pues slo al orden
jurisdiccional penal corresponde en exclusiva el enjuiciamiento de los hechos
constitutivos de infraccin penal (art. 10.2 LOPJ).

En tal sentido, el TS en Sentencia de 26 de noviembre de 2008
11
, tras recoger
los argumentos de la sentencia de instancia a cuyo tenor "El artculo 62.1 d) de la Ley
30/1992, establece que los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno
derecho cuando sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia
de sta. Es palmario que en el caso presente ello no resulta apreciable bajo ningn
concepto, pues, con la mejor doctrina, ha de entenderse que la competencia para
calificar delito la actividad de los agentes administrativos corresponde nicamente al
juez penal, pues sin una resolucin penal previa no es posible juegue este supuesto de
nulidad de los actos administrativos, exigencia que, a la vista de las actuaciones, aqu
no concurre, pues no hay decisin alguna en sede penal y, ni siquiera, consta se haya
promovido procedimiento en la jurisdiccin penal., expresa que

<<Es innegable que la Administracin no puede declarar por s misma que se ha
cometido una "infraccin penal" de la que derive la aplicacin del artculo 62.1
de la Ley 30/1992 a los efectos de la revisin de oficio. Podr admitir la solicitud
de revisin si, entre otras hiptesis, quien la insta acredita un previo
pronunciamiento de la jurisdiccin penal a tenor del cual se haya juzgado que
el acto administrativo impugnado era delictivo (o que se dict a consecuencia
de un delito).
Al ejercer el control jurisdiccional de las decisiones de inadmisin a las que se
refiere el artculo 102.3 de la Ley 30/1992 la Sala de instancia tampoco poda en
el caso de autos, vistas las circunstancias, sino corroborar la que es objeto de
impugnacin. Ni siquiera a ttulo prejudicial (lo impide el artculo 4.1 de la Ley
Jurisdiccional) un rgano de la jurisdiccin contencioso- administrativa es
competente para declarar en su sentencia, con el carcter propio de ste gnero
de resoluciones jurisdiccionales, que se cometi el delito de prevaricacin,
infraccin penal para cuyo castigo es necesario tanto apreciar la concurrencia
de los elementos objetivos del tipo como de los subjetivos. Y si a ello sumamos el
hecho de que la recurrente ni siquiera formul denuncia alguna (al menos no
consta en las actuaciones) para que la jurisdiccin competente resolviera si los
actos recurridos eran constitutivos de la referida infraccin penal, la
consecuencia es que la Administracin debi, como bien hizo, rechazar a limine
la solicitud de revisin basada en la primera de las causas de nulidad
propuestas.>>

e) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de
la voluntad de los rganos colegiados.

En Derecho Administrativo los defectos formales no constituyen vicio de
nulidad, y ni tan siquiera de anulabilidad, pues a tenor de lo dispuesto en el artculo

11
Rec. n 1988/2006 (Arz. RJ 2008\7946)
Revista CEMCI

13

63.2 LRJAP y PAC slo determinarn la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a indefensin de los
interesados. Si no se producen ninguna de estas circunstancias, los defectos formales
merecern la calificacin de meras irregularidades no invalidantes de la actuacin
administrativa.

Por el contrario, el desprecio o la inexistencia absoluta del cauce
procedimental legalmente establecido para las actuaciones administrativas merece la
calificacin de vicio de nulidad radical. La ausencia de procedimiento ha de ser clara,
manifiesta y ostensible, lo que se equipara a la omisin total y absoluta. Ahora bien,
la doctrina y la jurisprudencia han asimilado la omisin de procedimiento adecuado
a aquellas situaciones en las que se ha aplicado un procedimiento distinto al reglado
a tal efecto por la ley, y ello aunque el resultado prctico pueda llegar a ser idntico
o presente importantes coincidencias con el que habra resultado idneo. Por ltimo,
en la evolucin de este supuesto de nulidad de pleno derecho tambin se han
integrado aquellos casos en que, pese a constatarse la tramitacin de procedimientos,
estos carecen de trmites considerados esenciales hasta el punto que tal ausencia no
permita identificar el procedimiento en cuestin. Pero para la apreciacin de esta
causa de nulidad, adems del carcter restrictivo general, habr de analizarse con
prudencia y mesura cada uno de los casos en que se plantee.

En lo que respecta al supuesto de nulidad por vulneracin de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados, viene a constituir una especialidad del anterior, contenido en el mismo
apartado.

Sobre la causa de nulidad del art. 62.1 e) LRJAP y PAC, el TS en la
mencionada Sentencia de 26 de noviembre de 2008, ha expresado que <<para que
se d este motivo de nulidad no basta siquiera con que se haya omitido un trmite
del procedimiento, por esencial y trascendental que sea, es absolutamente necesario
que se haya prescindido 'total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido para ello' (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1988, 12 de
diciembre de 1989, 29 de junio de 1990, 31 de enero de 1992, 7 de mayo y 28 de
diciembre de 1993, 22 de marzo y 18 de junio de 1994 , entre muchas otras), no
pudindose hablar de nulidad cuando se alega infraccin de una norma
procedimental, pero no la inaplicacin de todas o la eleccin de un procedimiento
equivocado (Sentencia de 28 de septiembre de 1994 ), y, en todo caso, 'la omisin ha
de ser clara, manifiesta y ostensible' (Sentencias de 30 de abril de 1965, 22 de abril de
1967, 19 de octubre de 1971, 15 de octubre de 1997 y 30 de abril de 1998 ).

Asimismo, la STS 3 de diciembre de 2008
12
<<la causa prevista en el artculo
62.1.e) de la Ley 30/1992 por haber prescindido total y absolutamente
Tampoco esta causa de nulidad plena puede ser apreciada en el caso
examinado pues la jurisprudencia de esta Sala ha sido especialmente restrictiva en
cuanto al tratamiento de este motivo de nulidad, declarando que los defectos
formales necesarios para aplicar esta nulidad radical deben ser de tal dimensin que

12
n Rec. 219/2004 (Arz. RJ 2009\66)
Revista CEMCI

14

es preciso que se haya prescindido de modo completo y absoluto del procedimiento,
no bastando la omisin de alguno de sus trmites.. Debiendo valorarse
singularmente "las consecuencias producidas por tal omisin a la parte interesada, la
falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido
variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trmite
omitido. (SSTS de 17 de octubre de 1991 y 31 de mayo de 2000) (STS de 5 de mayo
de 2008 )>>.

f) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.

Se trata de uno de los supuestos ms novedosos del artculo 62.1 y comentados
doctrinalmente. Pese a los numerosos casos en los que se plantea, su aplicacin
prctica y constatacin es casi marginal por el rigor que requiere la interpretacin de
sus concretos trminos y las nulidades en general.

Una de las crticas que ha merecido este supuesto es el hecho de que slo sern
nulos de pleno derecho los actos que, infringiendo gravemente el ordenamiento
jurdico, sean favorables, omitiendo cualquier referencia a los de gravamen. No
obstante, dicho reproche no es realmente merecedor de atencin, pues los actos de
gravamen que infrinjan el ordenamiento jurdico son susceptibles de revocacin (art.
105 LRJAP y PAC), procedimiento ms expeditivo y sencillo que la revisin de oficio
de actos nulos de pleno derecho.

Como apreci MESEGUER YEBRA
13
, el nimo que inspira este supuesto de
nulidad radical, pareca ser, en realidad, un mecanismo administrativo de
autoproteccin frente a aquellos actos de carcter estimatorio que, producidos por el
transcurso del plazo legal sin que se hubiera dictado una resolucin expresa, vienen a
reconocer una facultad o derecho al interesado contra legem. La consideracin de
estos actos presuntos para la jurisprudencia refleja la tensin entre dos principios: el de
legalidad y el de seguridad jurdica. No obstante, en su aplicacin a la realidad
jurdica, se ha mostrado como un supuesto mucho ms extenso.

Finalmente, otro de los problemas que plantea este supuesto es la
interpretacin de qu ha de entenderse por requisitos esenciales. As, diversos
dictmenes del Consejo Consultivo de Andaluca, entre otros, el Dictamen n
387/2010, de 23 de junio, expresa que, con carcter general, igualmente suele ser
problemtica la apreciacin de la causa de nulidad prevista en el artculo 62.1 f) Ley
30/1992, actos administrativos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento
jurdico por los que se adquieren derechos o facultades cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisicin. El Consejo Consultivo ha advertido en
numerosas ocasiones sobre la necesidad de evitar interpretaciones expansivas de esta
causa de nulidad, pues no cualquier carencia de requisitos para la adquisicin de
derechos puede ser tenida en cuenta, sino que habr de analizarse si la omisin se

13
Joaqun MESEGUER YEBRA, Los actos administrativos nulos de pleno derecho (II), Edit. Bosch,
Madrid, 2001 (pg. 34)
Revista CEMCI

15

refiere a un requisito esencial. En definitiva, para apreciar la existencia de este vicio
determinante de nulidad radical, se viene a poner en cuestin la distincin entre la
simple anulabilidad y la nulidad de pleno derecho.

Respecto a este supuesto de nulidad -que tiene su origen precisamente en la
legislacin urbanstica-, para evitar que esta causa de nulidad, ya de mbito general,
desvirte el sistema, la jurisprudencia centra su aplicabilidad en la distincin entre
requisitos esenciales y requisitos necesarios. Slo los primeros justificaran la nulidad.
Ahora bien, esta distincin, difcil desde el punto de vista lgico pues lo es entre
gnero y especie (lo esencial es siempre necesario), que como se sabe es convencional,
slo puede ser resuelta con un juicio de razonabilidad sobre la situacin concreta,
ponderando a la hora de decidir o no la revisin la intensidad del inters pblico
restaurado con sta, y el perjuicio al administrado en su situacin adquirida. En la
prctica, este juicio de razonabilidad ha de partir, aunque no sea su nico elemento,
de la finalidad perseguida por la norma o normas infringidas y su relevancia para la
proteccin de los intereses pblicos siempre preferentes.

Efectivamente, como ha sealado el TS en la reiterada sentencia de 26 de
noviembre de 2008,

segn la dogmtica, y en forma congruente con el criterio restrictivo que
debe presidir la aplicacin de la regulacin de las nulidades de pleno derecho,
ya significado en ordinal anterior, no basta con que se incumpla cualquier
requisito de los exigidos por el ordenamiento, es preciso que sea uno de los
esenciales, bien referido a las condiciones del sujeto o al objeto sobre el que
recaiga la actividad
No cabe, en efecto, realizar en los procedimientos extraordinarios de revisin
de oficio contra actos ya firmes un juicio de legalidad sobre todos y cada uno de
los aspectos de aqullos En efecto, para apreciar el vicio al que se refiere la
letra f) del artculo 62.1 de la Ley 30/1992 no basta con que se denuncie una
vulneracin objetiva de las normas reglamentarias aplicables se requiere,
precisamente, atribuir al titular del derecho o de la facultad la carencia de un
requisito esencial. Y, dada la cautela con la que debe afrontarse la revisin de
oficio (que, por dirigirse contra actos ya firmes, perturba en cierto modo la
seguridad jurdica y la posicin de quien result beneficiado por el acto contra
el que nadie interpuso un recurso temporneo), no es posible interpretar en el
sentido que lo hace la recurrente el concepto de "requisito esencial" para la
adquisicin del derecho o de la facultad. No todos los requisitos necesarios para
ser titular de un derecho pueden reputarse "esenciales": tan slo los ms
significativos y directa e indisociablemente ligados a la naturaleza misma de
aqul. En otro caso, se propiciara la desvirtuacin de este motivo
extraordinario de invalidez absoluta, que vendra a parificarse en la prctica
con los motivos de anulabilidad.

En igual sentido, el TS en Sentencia de 7 de octubre de 2010
14
, expresa: Como
sealamos en la Sentencia de 23 de noviembre de 2008, recurso de casacin nmero

14
n Rec. 481/2008
Revista CEMCI

16

1998/2006 para apreciar el vicio al que se refiere la letra f) del artculo 62.1 de la Ley
30/1992, no basta con que se denuncie una vulneracin objetiva de las normas
reglamentarias aplicables (..); se requiere, precisamente, atribuir al titular del derecho
o de la facultad la carencia de un requisito esencial. Y, dada la cautela en idnticos
trminos que la anteriormente transcrita.

IV.- LA REVISIN DE OFICIO PREVISTA EN LA LEY DE RGIMEN JURDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN

La revisin de los actos en va administrativa se encuentra ntegramente
regulada en el Ttulo VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que
comprende los artculos 102 a 119. Claramente, podemos hacer una clasificacin inicial
de los procedimientos tendentes a la eliminacin de los actos administrativos viciados:
la revisin de los mismos a travs de los recursos administrativos y, por otro lado, la
ms propiamente denominada revisin de oficio de los actos y disposiciones
administrativas. El presente estudio se centra en los supuestos y procedimientos de
revisin de oficio, y ms concretamente, por vicios de nulidad de pleno derecho.

Los procedimientos de revisin de oficio se clasifican en funcin del contenido o
naturaleza del acto, as como del grado o tipo de vicios de que adolezcan los actos y
disposiciones cuya revisin se pretende. As, slo los actos y disposiciones nulas de pleno
derecho de conformidad con lo previsto en el artculo 62 de la LRJAP y PAC, sern
susceptibles de la declaracin de nulidad por los trmites previstos en el artculo 102
del mismo texto legal. Los actos que incurran en cualquier otra infraccin del
ordenamiento jurdico, es decir, anulabilidad a que se refiere el art. 63 de la LRJAP y
PAC (y tambin en nulidad, como razonamos previamente), podrn ser objeto del
procedimiento de declaracin de lesividad regulado en el art. 103. Ahora bien, si los
actos son de gravamen o desfavorables podrn ser objeto de revocacin.

En definitiva, los procedimientos de revisin de oficio previstos en el
mencionado Captulo I del Ttulo VII LRJAP y PAC, son los siguientes:

- Procedimiento de revisin de oficio de actos declarativos de derechos o
favorables y disposiciones generales, nulos de pleno derecho (art. 102
LRJAP y PAC).

- Declaracin de lesividad, para actos declarativos de derechos o
favorables, anulables (art. 103), y asimismo los nulos cuando en funcin de
las circunstancias concurrentes se opte por este procedimiento. La
declaracin de lesividad para el inters pblico habr de realizarse en el
plazo de cuatro aos desde que se dict el acto. Una vez realizada, previa
audiencia a los interesados, la Administracin proceder a la impugnacin
del acto ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que
confirmar o no dicha declaracin.
Revista CEMCI

17

- Revocacin de actos de gravamen o desfavorables (art. 105.1).

- Por ltimo, la rectificacin de errores materiales, de hecho o aritmticos
(art. 105.2)

El objeto del presente trabajo es el primero de los procedimientos de revisin
mencionados.

V.- LA REVISIN DE OFICIO DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULAS DE
PLENO DERECHO

A tenor del artculo 102 de la LRJAP y PAC, relativo a la revisin de
disposiciones y actos nulos.
1. Las Administraciones pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o
a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere,
declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto
fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artculo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artculo 62.2.
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar
motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los
interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se basen en
alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones pblicas, al declarar la nulidad de una disposicin o
acto, podrn establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que
proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los
artculo 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratndose de una
disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo
de tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del
mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se
podr entender la misma desestimada por silencio administrativo.
Revista CEMCI

18

La revisin de oficio es un procedimiento distinto al ordinario de impugnacin
de los actos por va de recurso, con una regulacin especfica. Como ha apreciado
MESEGUER YEBRA
15
, es uno de los procedimientos ms desconocidos en el panorama
administrativo y constituye un mecanismo poco utilizado, sobre todo, a instancia de
parte (para el supuesto de actos administrativos), y ello precisamente por el carcter
limitado y excepcional con que podemos caracterizarlo: es limitado, pues slo ser
posible acudir a este procedimiento para eliminar del mundo jurdico los actos
administrativo en los supuestos en los que incurran en algn vicio de nulidad de pleno
derecho previstos en el art. 62 Ley 30/1992, y adems se trate de actos favorables a
los interesados o declarativos de derechos, pues cuando de actos de gravamen o
desfavorables, o limitativos de derechos de los ciudadanos se trate, existe la va
especfica de la revocacin prevista en el artculo 105 de la LRJAP y PAC.
Consecuentemente, no ser lo habitual que los propios interesados a quienes favorece
el acto nulo de pleno derecho insten la revisin de oficio del mismo. Con ello, la
revisin de oficio de actos nulos normalmente ser iniciada de oficio por la propia
Administracin autora del acto. En escasas ocasiones, el procedimiento se iniciar a
solicitud de terceros perjudicados por el acto que se revisa. E igualmente es un
procedimiento excepcional, pues se separa del rgimen general de impugnacin de
los actos administrativo a travs de los recursos correspondientes, encontrndose
dotado de una regulacin independiente, que nicamente podr ser utilizada
cuando realmente se detecten vicios que hagan precisa la retirada del acto del
mundo jurdico.

La potestad de revisin de oficio de los actos administrativos ya estaba
reconocida a la Administracin Pblica en la Ley de Procedimiento Administrativo de
19 de julio de 1958. En la esencia de este procedimiento siempre ha existido un sustrato
de recelo del legislador a reconocer a la Administracin la potestad administrativa
exorbitante que entrae la facultad de eliminar, por su propia voluntad, actos
administrativos favorables o declarativos de derechos de los interesados. Son variadas
las posiciones que doctrinalmente se han mantenido sobre la revocabilidad de los
actos administrativos, pero la postura dominante en nuestro pas ha sido la de
reconocer la irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos y la revocabilidad
de los de gravamen.

Lo peculiar de esta va es la excepcin que supone respecto al principio
general de que nadie puede ir en contra de sus propios actos: frente al principio de
seguridad jurdica y de confianza generada por la actuacin administrativa al
reconocer derechos al ciudadano, se impone en determinados supuestos, el principio
de legalidad, aunque con carcter excepcional, y ello por la gravedad de los vicios en
que incurren los actos nulos de pleno derecho. Pero, ms an, adems del
reconocimiento positivo de la posibilidad de ir contra sus propios actos en estos
supuestos, se atribuye a la propia Administracin autora del mismo, la potestad de
declarar dicha nulidad de pleno derecho y eliminarlos del mundo jurdico, por sus
propios medios, sin acudir a la autoridad judicial. Evidentemente, dado el carcter

15
MESEGUER YEBRA, Joaqun La revisin de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho
y de las disposiciones administrativas Ed. Bosh 2000 Madrid (pag. 7)
Revista CEMCI

19

exorbitante de esta potestad y la afeccin directa de la esfera jurdica de los
interesados, la determinacin de los supuestos en que procede as como el propio
ejercicio de dicha potestad, tendr carcter restrictivo y extraordinario, adems de
encontrarse expresamente limitado por las causas previstas en el artculo 106 de la
LRJAP y PAC, que ms adelante analizaremos.

El rgimen jurdico de revisin de oficio de actos administrativos nulos de pleno
derecho inicialmente previsto en la LRJAP y PAC fue objeto de una profunda
modificacin por la Ley 4/1999, de 13 de enero, con la finalidad de reforzar las
garantas jurdicas de los ciudadanos frente a la actuacin de la Administracin, como
expresa la Exposicin de Motivos de la mencionada Ley. Como indic la sentencia del
TS de 6 de marzo de 2009
16
, tras dicha modificacin legislativa la revisin de oficio se
ha configurado como un verdadero procedimiento de nulidad, recogiendo la
unanimidad que haba concitado en la doctrinal jurisprudencial y cientfica.

Las modificaciones introducidas en el artculo 102 fueron las siguientes:

- Desaparece el aparente carcter potestativo de la revisin de oficio de los
actos nulos de pleno derecho (podrn declarar), establecindose con
carcter preceptivo (declararn)
- Se modifica la redaccin de los actos que deben ser objeto de esta revisin, si
bien no se modifica su contenido. Ello fundamentalmente en lo relativo a la
situacin de los actos que pueden ser susceptibles de declaracin de nulidad,
en cuanto han de ser actos que hayan puesto fin a la va administrativa o que
no hayan sido recurridos en plazo, eliminando la mencin a los recursos
administrativos, con lo que la referencia genrica a todo recurso permite
entender expresamente incluido el jurisdiccional, inclusin que -aunque no
expresa en la redaccin originaria del precepto- se consideraba implcita con
la misma, pues el efecto confirmatorio de la resolucin desestimatoria de los
recursos administrativos, se produce tanto ms an con la sentencia dictada
en un recurso contencioso administrativo, que ha producido los efectos de cosa
juzgada impidiendo un nuevo proceso sobre el mismo objeto, sujeto y causa
de pedir. Efecto que impeda el constante sometimiento a revisin de los actos.
- Con total claridad, la revisin de oficio en supuestos de nulidad no slo
alcanza a los actos administrativos, sino igualmente a las disposiciones
generales, lgicamente, en los supuestos de nulidad que le son propios,
recogido en el apartado 2 del reiterado artculo 62 LRJAP y PAC.
- Se regula un supuesto de inadmisin de tramitacin muy sencilla en casos de
manifiesta improcedencia de la peticin.
- Contiene especificaciones en cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad
de pleno derecho de las disposiciones generales, estableciendo que los actos
firmes dictados en aplicacin de la disposicin general declarada nula no se
vern afectados por tal declaracin.
- Se especifica el rgimen del silencio administrativo.

16
STS 6de marzo de 2009, n Rec: 9007/2004 (Arz. RJ 2009\1585)
Revista CEMCI

20

Entre las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999 aludidas una de las
ms importantes es la ampliacin del mbito objetivo de la misma, admitiendo la
posibilidad de revisar de oficio no slo los actos administrativos, sino tambin las
disposiciones administrativa, como anteriormente estableca la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958. En relacin con la revisin de disposiciones administrativas,
adems, introduce una precisin respecto a sus efectos, la subsistencia de los actos
firmes dictados en aplicacin de la disposicin administrativa revisada de oficio y
declarada nula. Con ello, adquiere nuevamente vigencia la distincin entre la
declaracin de nulidad con efectos ex tunc, y la derogacin ex nunc de las
disposiciones generales.

La revisin de oficio de las disposiciones generales no opera, en ningn caso,
como accin de nulidad. (Exp. Mot. L4/99).

La revisin de oficio de los actos nulos de pleno derecho y el ejercicio de la
accin administrativa de nulidad suponen una correccin del principio de acto
consentido reflejado en el artculo 28 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa. Respecto al alcance de la imprescriptibilidad o ausencia
de plazo en el ejercicio de la accin de nulidad frente a actos y disposiciones
generales, no siempre las posturas doctrinales y jurisprudenciales han sido constantes
en el tiempo. En tal sentido, como expresa la STS de 13 de octubre de 2004,
contemplando las distintas posturas en el asunto (FJ Sptimo):

<<As, durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, se
siguieron posiciones distintas: la que mantena la ausencia de sujecin a plazo
del ejercicio dicha accin en todo caso y la que sostena que la ausencia de
plazo nicamente se produca en el caso del ejercicio de accin al amparo del
art. 109 de dicha Ley ante la Administracin.
Esta ltima es la postura que finalmente se impuso en la jurisprudencia, como
seala la sentencia de 13 de junio de 2003, por referencia a la doctrina
contenida en la sentencia de 2 de diciembre de 1999 y que reproduce en los
siguientes trminos: "Pues bien, es cierto que la expresada doctrina, que reclama
la imprescriptibilidad y consiguiente ausencia de sujecin a plazo, de la accin
impugnatoria, en va jurisdiccional, de los actos administrativos y disposiciones
generales, a los que se atribuya vicio de nulidad radical, absoluta o de pleno
derecho y por lo tanto insubsanable, ha sido mantenida por esta Sala en
Sentencias de 24 de septiembre de 1980, 15 de julio de 1983, 25 de septiembre de
1984, 18 de abril de 1986, y 15 de diciembre de 1987, citadas en su escrito de
conclusiones por la Asociacin recurrente e incluso en otras posteriores, como las
de 24 de octubre de 1994, 8 de abril y 7 de noviembre de 1995, 20 de febrero de
1996, 1 de febrero y 16 de diciembre de 1997 .
Sin embargo es ms reiterada y constante la doctrina contraria. As en
Sentencias de 27 de julio y 25 de septiembre de 1992, 23 de noviembre y 7 de
diciembre de 1993, 11 de octubre 2 y 11 de noviembre, 14 y 16 de diciembre de
1994, 30 de junio y 28 de noviembre de 1995, 4 de enero de 1996, 5 de febrero
de 1997, y mas recientemente en las de 20 de enero y 6 de febrero de 1999.
La mayoritaria doctrina jurisprudencial, de la que son muestra las Sentencias
relacionadas, puede resumirse diciendo que la imprescriptibilidad de la
Revista CEMCI

21

impugnacin de actos o disposiciones administrativas viciadas de nulidad
radical, slo se produce en el ejercicio de la accin prevista en el art. 109 de la
antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy art. 102 de la Ley 30/92 de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn ), cuando se ejercita ante la propia Administracin, ya
que puede serlo "en cualquier momento", por el contrario en el caso de acciones
jurisdiccionales el recurrente ha de someterse a los plazos procesales
correspondientes, ya ejercite directamente la accin de nulidad ante los
Tribunales, ya acuda a ellos contra la resolucin denegatoria de la
Administracin a quien se reclam que la declarara".
Este es el criterio que se mantiene en la actualidad en numerosas sentencias
como las de 20 de diciembre de 2002 y 27 de febrero de 2003.>>

Continuamos con la transcripcin de esta sentencia, pues una vez fijados los
trminos de la imprescriptibilidad de la nulidad y cmo ha de articularse, adems
consecuencia de lo anterior- contina explicitando el alcance de la accin de nulidad,
en general, para actos y disposiciones, y en particular, para stas ltimas, aspectos
que trataremos a lo largo del presente trabajo, y del que ahora se avanza:

<<Por otra parte, esta Sala ha determinado igualmente el alcance de dicha
accin de nulidad, sentando doctrina en el sentido de que ante la impugnacin
de la desestimacin presunta por la Administracin o mediante resolucin
expresa que rechaza inicialmente la peticin de nulidad sin someterla al
procedimiento e informes que establece el referido art. 109 de la LPA, lo
procedente no es resolver en el recurso contencioso administrativo sobre la
validez del acto o disposicin que se impugna sino sobre la procedencia de
ordenar que la Administracin siga el procedimiento establecido y resuelva en
consecuencia.
Tal criterio se plasma en la sentencia de 7 de mayo de 1992, dictada por la Sala
del art. 61 LOPJ en recurso extraordinario de revisin (art. 102 LJ) en los
siguientes trminos."La Jurisprudencia ha entendido que en los supuestos de
total inactividad en que la Administracin, frente a la accin de nulidad del
particular, daba lugar a denegacin presunta por silencio, as como en los casos
de resolucin expresa denegatoria que, de una forma u otra, rechazaba la
peticin de nulidad y no la someta al trmite previsto en el art. 109, de
audiencia de los afectados y dictamen preceptivo y vinculante (en rigor cuasi-
vinculante) del Alto Cuerpo Consultivo, ha entendido que lo procedente, una
vez recurridos en va Contencioso Administrativa estos actos administrativos
denegatorios, no era el examen directo de la validez del acto o de la norma o
de su pretendida nulidad radical sino el que la Administracin sometiese la
peticin o accin al procedimiento formal revisorio que dice el precepto,
recabando el dictamen del Consejo de Estado y resolviendo en consecuencia.
Una solucin contraria, como la adoptada en la sentencia ahora impugnada,
no encuentra apoyo en el principio de tutela judicial efectiva ni en el de
economa procesal, pues no nos hallamos en presencia de impugnaciones frente
a actos administrativos sobre los que se cuenta ya con elementos de juicio para,
sobreponindose a un entendimiento formalista del carcter revisor de esta
jurisdiccin, enjuiciar su validez, ni frente a pretensiones resarcitorias puras y
Revista CEMCI

22

simples, en las que alguna antigua sentencia, como la de 16-11-1974 , super la
ausencia de trmites -y entre ellos el del informe del Consejo de Estado- para
decidir el fondo, es decir, si proceda o no indemnizacin para reparar la lesin
ocasionada a los particulares, pues se trata de un supuesto, el ahora analizado,
en que la accin de nulidad que en s comporta un cierto rgimen privilegiado,
pues en lo concerniente a Reglamentos, permite disponer de una amplia
panoplia de posibilidades de impugnacin al coexistir la accin directa y la
indirecta del art. 39 de la Ley Jurisdiccional, en sus aps. 1 y 2, con esta accin
autnoma de nulidad que sin sujecin a plazo abre el art. 109, vincula a la
Administracin a poner en marcha su potestad revocatoria, pero no permite
que, amparndose en el silencio administrativo negativo o en soluciones
administrativas de rechazo inicial de la peticin de nulidad se abra para los
ciudadanos una va de recurso contencioso administrativo frente a
Reglamentos, sin previo pronunciamiento administrativo. Desde el plano
institucional, el objeto del proceso contencioso administrativo debe ser aqu el
propio juicio formulado por la Administracin activa sobre la revisabilidad del
acto o disposicin general y su eventual nulidad radical, y no directamente el
acto o reglamento del que se pretende esta mxima categora de invalidez. El
rgimen privilegiado de la accin de nulidad tiene la contrapartida de esta
limitacin procesal, ...".
Este criterio se mantiene en sentencia de 30 de junio de 1995, que seala
expresamente que "Esta doctrina se halla revestida de valor normativo, en
cuanto declarada en sentencia resolutoria de recurso de revisin al amparo del
motivo de carcter casacional previsto en el art. 102,1 b) LJCA, en su redaccin
anterior a la Ley 10/92 de 30 abril (Cfr. SSTS 16 junio 1989 y 17 enero 1990).
Con la entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se mantiene la
accin de nulidad respecto de los actos administrativos nulos, "los actos
enumerados en el artculo 62.1 " segn expresin del artculo 102.1.
Sin embargo, no se recoge en dicho precepto la potestad de revisin de oficio
por la Administracin de las disposiciones generales nulas ni, consiguientemente,
la accin de nulidad de los particulares frente a las mismas.
Esto ha planteado problemas de interpretacin de tal precepto sobre la
subsistencia de la potestad de revisin respecto de las disposiciones generales,
con posturas contrarias en la doctrina que, en general, se asocia a la cuestin de
la derogacin o no de la Orden de 12 de diciembre de 1960 que haba
establecido un procedimiento al efecto.
La situacin ha sido clarificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que introduce
de nuevo y de manera expresa en el nmero 2 del art. 102 la potestad de
revisin de oficio por la Administracin de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el art. 62.2 , si bien no recoge el ejercicio de la accin de
nulidad frente a tales disposiciones por los interesados, lo que no constituye una
mera omisin sino que responde a la verdadera intencin del legislador, como
pone de manifiesto la exposicin de motivos de dicha ley cuando seala que "se
introduce la revisin de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera,
en ningn caso, como accin de nulidad".
Resulta igualmente significativo que tal regulacin, a diferencia de la
generalidad de las modificaciones introducidas por dicha Ley 4/1999, es
Revista CEMCI

23

aplicable a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley,
lo que indica el alcance que el legislador pretende dar a dicha modificacin.
Tal precepto (art. 102), como recogen las sentencias de 28 y 30 de noviembre de
2001, ha sido interpretado por nuestra sentencia de 28 de septiembre de 2001
(Recurso contencioso directo nm. 563/2000) en el sentido de que: "Se aprecia
claramente cmo en la revisin de oficio de las disposiciones generales, se ha
excluido de modo tajante (por la Ley 4/1999 ) la solicitud del interesado que s
subsiste como modo de iniciacin del procedimiento para los actos
administrativos, de manera que la revisin de oficio de las disposiciones
generales, se concibe como una autntica y verdadera actuacin "ex officio",
respecto de la cual los particulares slo pueden actuar por la va del derecho de
peticin".
Y siguiendo este criterio, las referidas sentencias de 28 y 30 de noviembre de
2001 vienen a declarar que la solicitud de anulacin formulada cuando la
legislacin vigente y aplicable no reconoce la accin de nulidad "se ha
convertido en un simple derecho de peticin, que segn nuestra sentencia de
fecha 28 de septiembre de 2001 (Recurso contencioso administrativo nmero
563/2000 ) "slo obliga a la Administracin Pblica destinataria a acusar recibo
de la recepcin ( art. 6.2 de la Ley 92/1960 ) y a comunicar al peticionario
interesado la resolucin que se adopte ( art. 11.3 de dicha Ley), que obviamente
puede ser la de su archivo, sin que, por tanto, el peticionario tenga el derecho a
obtener respuesta favorable a lo solicitado, lo cual implica que respecto de la
revisin de oficio de disposiciones generales, los particulares que ejerzan el
derecho constitucional de peticin, solicitando la revisin de oficio de
disposiciones generales, carecen de accin para impugnar el acuerdo que
adopta la Administracin Pblica, cualquiera que sea su significado".
La situacin no resulta afectada por la Ley Orgnica 4/2001, de 12 de
noviembre, reguladora del Derecho de Peticin, por razones temporales, sin
perjuicio de la incidencia que pueda tener respecto de peticiones formuladas
tras su entrada en vigor>>.

As, aun cuando hayan transcurrido los plazos para la interposicin de recurso
contra el acto tanto en va administrativa como jurisdiccional sin haberlo presentado,
la accin administrativa de nulidad solicitando la revisin de oficio permite de hecho
reabrir el plazo de recurso, puesto que contra la resolucin administrativa que se
dicte cabr recurso contencioso-administrativo. No obstante, si dicha resolucin de
revisin de oficio es desestimatoria, no puede ser entendida como una reproduccin
del acto administrativo cuya declaracin de nulidad se reclama, sino como una
negativa al ejercicio de la obligacin de revisarlo de oficio, ajena, independiente o
autnoma respecto a su contenido
17
.

Consecuentemente, la accin de nulidad no se presenta en la Ley como una
garanta principal, sino complementaria de los particulares. Y ello porque a los
particulares les contina resultando ms efectivo y prctico recurrir dentro de los
limitados plazos de caducidad, que confiar en una posterior declaracin de nulidad

17
Comentarios a la Reforma de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (pg. 125)
Revista CEMCI

24

que pueda ser problemtica. El recurso sigue teniendo ventajas con respecto a la
accin de nulidad pues, adems de la posibilidad de adopcin de medidas cautelares
judiciales, no solo de suspensin sino incluso positivas, la va de recurso supone el
ahorro de un nuevo procedimiento va peticin. Adems, en el procedimiento
especial de accin de nulidad operan los lmites previstos en el art. 106, lmites que no
resultan de aplicacin en va de recurso.

1. MBITO SUBJETIVO DE LA REVISIN DE OFICIO. ADMINISTRACIN PBLICA COMPETENTE PARA
LA DECLARACIN DE NULIDAD DE LOS ACTOS Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS

Con carcter general, el legislador reconoce la potestad para la revisin de
oficio de los actos y disposiciones nulas de pleno derecho a la propia Administracin
Pblica autora del acto, entendindose en principio por Administracin Pblica, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 2 de la LRJAP y PAC:

a) La Administracin General del Estado.
b) La Administracin de las Comunidades Autnomas.
c) Las Entidades que integran la Administracin Local.
En el mbito local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local, adems del reconocimiento general de la potestad de revisin de
oficio de sus actos y acuerdos, recogido en el artculo 4
18
, apartado 1 letra g) entre el
elenco de potestades reconocidas a los Municipios, Provincias e Islas, en su calidad de
Administraciones Pblicas territoriales, expresamente el artculo 53 (y, casi con
idntico contenido, el art. 218.1 ROF
19
), dispone:
Sin perjuicio de las previsiones especficas contenidas en los artculos 65, 67 y 110
de esta Ley, las Corporaciones locales podrn revisar sus actos y acuerdos en los
trminos y con el alcance que, para la Administracin del Estado, se establece

18
Artculo 4.1 LBRL: En su calidad de Administraciones pblicas de carcter territorial, y dentro de la
esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a. Las potestades reglamentaria y de autoorganizacin.
b. Las potestades tributaria y financiera.
c. La potestad de programacin o planificacin.
d. Las potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus
bienes.
e. La presuncin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f. Las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.
g. La potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos.
h. Las prelaciones y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pblica para
los crditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y
de las comunidades autnomas; as como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en
los trminos previstos en las leyes.
19
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales,
aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
Revista CEMCI

25

en la legislacin del Estado reguladora del procedimiento administrativo
comn.
En cuanto a la determinacin del rgano competente, habr que acudir a las
normas organizativas de reparto de atribuciones, en nuestro caso, los artculos 21 y 22
de la Ley de Bases de Rgimen Local.

Uno de los primeros aspectos objeto de examen por el Consejo Consultivo de
Andaluca en los expedientes de revisin de oficio que se someten a su consideracin
es, precisamente, la competencia del rgano que la propone y pretende declarar la
nulidad, en su caso. Al respecto, el Consejo Consultivo ha venido afirmando que
corresponde al Pleno la competencia para la declaracin de nulidad de pleno
derecho de los actos del Ayuntamiento; doctrina que se sienta, en un primer
momento, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 110.1 de la Ley 7/1985, sobre el
rgano competente para la revisin de los actos dictados en va de gestin tributaria,
as como lo establecido en los artculos 103.5 de la Ley 30/1992 y 22.2.k) de la Ley
7/1985, sobre la declaracin de lesividad, que directamente se refiere al Pleno. En sus
dictmenes advierte el Consejo que la idea que subyace en la enumeracin de los
rganos competentes de la Administracin del Estado en la disposicin adicional
decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, es la de que la autoridad u rgano superior a
quien haya dictado el acto es la competente para la revisin de oficio. En este mismo
sentido, cabe apelar a lo dispuesto en el artculo 116.1 de la Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca, sobre los rganos
competentes en materia de revisin de oficio.

Esta doctrina asentada del Consejo (Dictamen n 16/1998, entre otros
muchos)
20
, no ha sido alterada tras la reforma introducida por la Ley 57/2003, de 16
de diciembre (Dictamen 353/2004), en cuanto a los municipios que no se pueden
catalogar como municipios de gran poblacin (Ttulo X de la Ley 7/1985). Por tanto,
no siendo de aplicacin el rgimen especfico de los municipios de gran poblacin, la
competencia corresponde al Pleno.

Por el contrario, en supuestos de municipios de gran poblacin rige la regla
para la revisin de oficio de los municipios con ese rgimen organizativo especial, de
manera que el Pleno, la Junta de Gobierno Local y el Alcalde son competentes para
revisar sus propios actos.

2. INICIATIVA PARA LA REVISIN DE OFICIO DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULAS

La revisin de oficio de los actos y disposiciones administrativas, y la
declaracin de nulidad de los mismos por el cauce del artculo 102, ha de ser
declarada por la misma Administracin autora del acto o disposicin. Dicho
procedimiento puede comenzar a iniciativa de la propia Administracin o a solicitud

20
Dictamen del Consejo Consultivo de Andaluca, n 432/2010, de 7 de julio, que contiene referencia a
otros (dictmenes 69/1995, 16/1998, 26/2000, 13/2001, 330 y 353/2004).

Revista CEMCI

26

de los particulares interesados, mediante la denominada accin de nulidad, cuando
la declaracin de nulidad que se pretende lo sea de actos administrativos. Por el
contrario, tal legitimacin de los particulares interesados no existe para la declaracin
de nulidad de las disposiciones generales, que siempre ser a iniciativa de la
Administracin.

Ahora bien, en supuestos de solicitud de nulidad de actos administrativos,
junto con los particulares, la jurisprudencia del TS ha entendido que el concepto de
interesados para formular dicha solicitud comprende igualmente a otras
Administraciones Pblicas, frente a las posturas que han negado tal legitimacin,
mxime teniendo en cuenta en el mbito de la Administracin Local, el cauce
procedimental especial que el ordenamiento jurdico les reconoce con la finalidad de
instar la anulacin de actos y acuerdos de las Entidades Locales, el requerimiento de
anulacin a que se refieren los artculos 65 y 66 de la LBRL.

Al respecto, el TS en sentencia de 29 de septiembre de 2010, ha expresado:

<<La cuestin, pues, que nos concierne se refiere a la interpretacin del prrafo
primero del artculo 102 de la LRJCA, cuando habla de interesado que insta la
revisin de oficio
Ms en concreto, si al margen del supuesto de la revisin por iniciativa
propia de la Administracin autora del acto- puede incluirse, en el mbito
subjetivo del mismo, no solamente a los particulares, sino tambin en este
caso- a la Comunidad Autnoma, en el supuesto de que la Administracin de la
que se pretende el inicio del procedimiento de revisin de oficio, se trate de una
Administracin Local, que en el caso de autos se trata de un Ayuntamiento. En
sntesis, pues, lo que nos ocupa es la determinacin del citado mbito subjetivo
de la expresin a solicitud de interesado que en dicho artculo se contiene, y
las consecuencias que de ello pueden derivarse.
La duda suscitada gira, pues, en torno al concepto de interesado del artculo
102.1 de la LRJAP, que, en principio, no encajara con el concepto que del mismo
del interesado- se establece en el artculo 31 de la misma Ley, ya que dicho
precepto dibuja un concepto de interesado como portador de derechos e
intereses legtimos, mas no de potestades administrativas, como ocurrira en
este caso- con la Administracin autonmica; mas tal circunstancia no implica
que el concepto de interesado pueda resultar alterado por el hecho de que
quien ocupe dicha posicin sea una Administracin pblica investida, sin duda,
de potestades administrativas, pues el legislador ha contemplado en el artculo
31 de la LRJPA -dentro del Ttulo III "De los interesados"- la situacin de una
clsica relacin administrativa en la que un particular (persona fsica o jurdica)
mantiene -llammosle as- un vnculo basado en derechos o intereses con una
Administracin pblica en el marco de un procedimiento administrativo: As, el
artculo 30 anterior de la misma LRJPA se refiere a la capacidad de obrar "ante
las Administraciones Pblicas", el mismo 31 hace referencia a los "interesados en
el procedimiento administrativo", en el 32 de que "podrn actuar" , e, incluso, en
el 35 -ya en el Ttulo IV- se les reconocen, a los "ciudadanos" una serie de
derechos "en sus relaciones con las Administraciones Pblicas".
Revista CEMCI

27

Frente a ello el propio legislador, con anterioridad -Ttulo Primero "De las
Administraciones Pblicas y sus relaciones"- se ocupa, no de las relaciones
bilaterales con los particulares, sino de las relaciones interadministrativas, bien
con carcter general, bien de la Administracin del Estado con las de las
Comunidades Autnomas, bien de estas dos con las que integran la
Administracin local; relaciones de las que, en concreto, se ocupa el artculo 9 de
la LRJPA , para sealar que las mismas "se regirn por la legislacin bsica en
materia de Rgimen Local, aplicndose supletoriamente lo dispuesto en este
Ttulo" -subrayamos lo de este Ttulo, y no el siguiente-. Esto es, lo que se
contiene en el precepto es una remisin a los artculos 55 a 66 de la LRBRL, 61 a
71 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Rgimen
Local (LRL), as como 214 a 217 del Reglamento de organizacin,
funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades Locales, aprobado por Real
Decreto 2568/1986, de 28 noviembre (ROF).
Tal rgimen de relaciones -al margen del previsto en el artculo 67 de la LRBRL-
permite la impugnacin de los actos de las Administraciones, que integran la
Administracin Local, cuando infrinjan el Ordenamiento jurdico (bien mediante
requerimiento previo, bien directamente en va jurisdiccional contencioso-
administrativa) de conformidad con el citado artculo 65 , as como los mismos
actos administrativos menoscaben las competencias del Estado o de las
Comunidades Autnomas, de conformidad con el siguiente artculo 66 de la
LRBRL .
Junto a ello, la regulacin procesal arranca del artculo 46.6 de la LRJCA, que se
remite, a su vez, a los tres primeros nmeros del artculo 44 de la misma Ley, y
no al cuarto en el que se seala que "queda a salvo lo dispuesto sobre esta
materia en la legislacin de rgimen local", que es, justamente, la que
acabamos de citar.
Pues bien, de lo anterior, debe deducirse que el legislador ha excluido la va
impugnatoria de los recursos administrativos en los conflictos que surgen en las
relaciones interadministrativas: As lo dice de forma expresa el artculo 44.1 de la
LRJCA, y as lo dice igualmente el 214.2 del ROF, aunque se refiere solo al
recurso de reposicin; mas ello es obvio, dada la inexistencia de alzada/ordinario
en el mbito de estas administraciones.
Esto es, el legislador ha excluido en este tipo de conflictos los recursos
administrativos, pero no la solicitud de revisin de oficio, como poda haber
hecho, de una forma expresa. A mayor abundamiento, el propio legislador ha
excluido -en el 102.2 de la LRJPA- la posibilidad de que los particulares puedan
instar la revisin de oficio de las disposiciones administrativas, estando solo para
ello legitimadas las Administraciones Pblicas, considerando solo, a los
particulares, legitimados para instar la revisin de los actos administrativos (as
lo ha sealado este Tribunal Supremo en la STS de 22 de abril de 2009, y las
que en ella se citan). Esto es, as como respecto de las disposiciones generales,
solo se permite que la revisin de oficio se inste por la Administracin
competente, sin embargo, respecto de los actos administrativos tal revisin de
oficio puede iniciarse "por iniciativa propia o a solicitud de interesado", sin que
entre los interesados se excluyan a las otras Administraciones. Por ello, la
Administracin autonmica est legitimada en los dos apartados del 102 (actos
Revista CEMCI

28

administrativos y disposiciones generales) y puede instar, como interesada, de
las Administraciones que integran la Administracin Local, el inicio del
procedimiento de revisin de oficio de los actos administrativos y -con
exclusividad- de las disposiciones generales.>>

3. MBITO OBJETIVO DE LA REVISIN DE OFICIO POR EL PROCEDIMIENTO DEL ARTCULO 102
LRJAP Y PAC

Pueden ser objeto de revisin de oficio, los actos administrativos y las
disposiciones de carcter general, los reglamentos, en los que concurran algunas de las
causas de nulidad previstas en el artculo 62, apartado 1 y 2, respectivamente,
examinados previamente.

1.- Actos administrativos nulos de pleno derecho.

a) Como expresa la Sentencia del TS de 3 de diciembre de 2008 <<El artculo
102.1 de la Ley 30/1992, tras la reforma mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero y con
anterioridad concede al interesado una accin de nulidad para que, al margen de los
recurso de naturaleza administrativa y sin sujecin a plazo en cualquier momento
dice el precepto- puedan estimular a la Administracin Pblica para que despoje de
eficacia jurdica a los actos nulos, depurando la actividad administrativa que
adolezca de vicios especialmente graves. Por tanto, esta nulidad nicamente puede
ser instada por el interesado ante la Administracin invocando las causas de nulidad
plena previstas en el artculo 62.1 de la Ley 30/1992>>

Respecto a los actos administrativos nulos, podrn ser declarados por el
procedimiento que nos ocupa, slo si han puesto fin a la va administrativa o cuando
no hayan sido recurridos en plazo. Ahora bien, el anlisis sistemtico del Captulo I del
Ttulo VII de la LRJAP y PAC, nos conduce a apreciar otro de los requisitos que han de
concurrir para acudir a este procedimiento excepcional y limitado, al que ya hemos
hecho referencia: ha de tratarse de actos que sean favorables para los interesados o
declarativos de derechos, pues en otro caso, resulta ms apropiado y especfico para
la anulacin de los mismos la va prevista en el art. 105 LRJAP y PAC, es decir, la
revocacin
21
. La revocacin est especficamente prevista para la eliminacin de los
actos administrativos de gravamen, no declarativos de derechos o desfavorables para
los interesados.

Ahora bien, tal requisito o naturaleza del acto objeto de revisin no viene
explcitamente contemplada en el precepto que nos ocupa. Sin embargo es unnime
la opinin, tanto de la jurisprudencia como de la doctrina, en el sentido que el
complejo y garantista procedimiento previsto para la revisin de los actos nulos de

21
Artculo 105.1 LRJAP y PAC: Las Administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento
sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin
no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.
Revista CEMCI

29

pleno derecho, est reservado y es un instrumento de estabilidad jurdica de los actos
declarativos de derechos.

No obstante, el Consejo de Estado, rompiendo con la tradicin que trae causa
del art. 109 de la LPA, reivindic en su dictamen sobre el Anteproyecto de Reforma
de la LRJAP y PA C
22
, la aplicacin del procedimiento del art. 102 para cualquier acto
administrativo nulo de pleno derecho, sea o no declarativo de derechos, de manera
que para revisin de actos de gravamen o desfavorables tambin se exigiera dicho
rgimen garantista, en atencin a razones de inters pblico y, por otro lado, los
interesados no se vean desprovistos de la accin de nulidad, precisamente en actos
desfavorables para los mismos. En tal sentido, significar que la revocacin de dichos
actos prevista en el art. 105.1 LRJAP y PAC parece estar reservada a la nica
voluntad de la Administracin, por lo que, ante la falta de dicha voluntad puedan los
administrados ejercer la accin de nulidad del art. 102 contra dichos actos
desfavorables.

La definicin ms comn de acto declarativo de derechos es aquella que lo
identifica con los actos favorables para los interesados, en el sentido que generan o
reconocen una situacin jurdica subjetiva de ventaja. El TS los caracteriza como
aquellos que reconocen un derecho que antes no exista o que, al menos, eliminan un
obstculo al ejercicio de un derecho preexistente.

b) Como ya se ha indicado, el acto objeto de revisin tiene que haber puesto
fin a la va administrativa o no haber sido recurrido en plazo. Con carcter general,
podrn fin a la va administrativa las resoluciones y acuerdos a que se refiere el
artculo 109 LRJAP y PAC
23
. En el mbito de las Entidades Locales, el artculo 52.2 de
la LRBRL, establece que ponen fin a la va administrativa, las resoluciones de los
siguientes rganos y autoridades:
a. Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de la
Administracin del Estado o de la comunidad autnoma, o cuando proceda
recurso ante stas en los supuestos del artculo 27.2.

22
Dictamen nm. 5.356/97
5
Artculo 109 LRJAP y PAC: Ponen fin a la va administrativa:
a. Las resoluciones de los recursos de alzada.
b. Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2.
c. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que
una Ley establezca lo contrario.
d. Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.
e. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
Revista CEMCI

30

b. Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por
delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan
fin a la va administrativa.
c. Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una
disposicin legal.
Como antes se indic cuando expusimos las modificaciones introducidas por la
Ley 4/1999, al eliminar la referencia expresa a los recursos administrativos, se refrenda
el posicionamiento doctrinal que desde un primer momento consider que eran
susceptibles de revisin de oficio por el cauce previsto en el art. 102, los actos
administrativos nulos que no hubiesen sido objeto de recurso, tanto en va
administrativa como ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. El fundamento
de dicha limitacin no es otro que poner coto a una permanente posibilidad de
revisin de los actos, contraria a la seguridad jurdica. En tal sentido se ha de significar
que, en el mbito administrativo, la regulacin de los recursos administrativos exige y
obliga a la Administracin a examinar en profundidad y en toda su amplitud el acto
objeto de recurso, debiendo decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados (art.
113.3 LRJAP y PAC). Ello no es incompatible con el principio de congruencia a que ha
de sujetarse la resolucin del recurso con respecto a las peticiones formuladas por el
recurrente. Ahora bien, la verificacin de cualquier otro vicio no alegado o no
relacionado con la pretensin articulada por el interesado por va del recurso,
habilitar a la Administracin para iniciar el procedimiento que corresponda para
purgar el acto viciado.

Idnticos argumentos fundamentan la improcedencia del inicio de un
procedimiento de revisin de oficio por el procedimiento previsto en el art. 102,
cuando dicho acto ha sido objeto de una resolucin judicial que ha producido efecto
de cosa juzgada, impidiendo reproducir un proceso sobre el mismo objeto, sujeto y
causa de pedir. Ahora bien, si el motivo de la accin de nulidad fuera distinto, en
principio, ser posible instar la revisin de oficio en va administrativa. No obstante,
habr que estar a las circunstancias del supuesto concreto, pues en determinados
casos, caracterizados por el hecho de tratarse de actos que haban sido incluso en
varias ocasiones impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo,
el TS (Sentencia de 18 de mayo de 2010, n Rec. 3238/2007) ha considerado que en
caso de ejercerse una accin ordinaria el actor tiene la carga de agotar todos los
motivos de nulidad o anulabilidad en que haya incurrido a su entender el acto
impugnado, so pena de dejar consentidos tales vicios. Hay que tener en cuenta que la
accin de nulidad regulada en el artculo 102 de la Ley 30/1992 constituye un
procedimiento consistente en la declaracin de oficio por parte de las
Administraciones Pblicas, a iniciativa propia o a solicitud de interesado, de la
nulidad de actos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo. Ya este tenor del precepto deja sentado con toda claridad que no
procede la revisin de oficio en el caso de que un interesado hubiera entablado en
plazo el correspondiente procedimiento contencioso-administrativo, puesto que en tal
supuesto o bien la Administracin hubiera podido allanarse, o bien la resolucin
judicial habra resuelto sobre la nulidad pretendida por dicho interesado.
Revista CEMCI

31

No cabe en cambio que un interesado, tras no obtener judicialmente dicha
nulidad, solicite la nulidad de oficio por las mismas u otras causas a las ya alegadas
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa existe ya cosa juzgada que no puede
replantear mediante la accin de nulidad por mucho que lo no alegado en el
momento procesal oportuno fuese una causa de nulidad de pleno derecho.

2.- La revisin de oficio de las disposiciones de carcter general.

Aunque un sector doctrinal se mostr contrario o dubitativo en torno a la
extensin de la revisin de oficio a las disposiciones de carcter general
24
pues
consideraban innecesaria tal previsin legal, la doctrina mayoritaria entendi que
tras la entrada en vigor de la LRJAP y PAC las disposiciones generales o reglamentos
si podan y deban ser objeto de revisin, recogiendo el criterio jurisprudencial y
doctrinal de conformidad con el que son nulas de pleno derecho las disposiciones
generales o reglamentos que vulneren el principio de jerarqua normativa y de
subordinacin a la ley, hoy expresamente recogido en el artculo 62.2 de LRJAP y
PAC, a cuyo tenor:
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
El artculo 102 LRJAP y PAC, con anterioridad a su modificacin por Ley
4/1999, no prevea un procedimiento para la revisin de oficio de las disposiciones de
carcter general. Fue precisamente dicha Ley la que introdujo, en el apartado 2 del
citado artculo, la revisin de oficio de las disposiciones generales en los supuestos
previstos en el artculo 62.2 de la propia LRJAP y PAC, dejando, sin embargo, muy
claro el legislador, en la Exposicin de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible
revisin de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningn caso, como
accin de nulidad. La potestad administrativa de revisin de oficio de disposiciones
generales no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una accin
de nulidad tendente a obtener dicha declaracin de nulidad radical.

Esta y otras especialidades en relacin con la revisin de oficio de las
disposiciones generales sern objeto de anlisis posteriormente.

4. PROCEDIMIENTO DE REVISIN DE OFICIO: TRAMITACIN Y DICTAMEN DEL RGANO
CONSULTIVO

Si bien el art. 102.1 LRJAP y PAC, en su redaccin original, vena referido al
procedimiento de revisin de oficio fundado en una causa de nulidad, especificando
que se instruira y resolver de acuerdo con las disposiciones del Ttulo VI de la Ley,
esta remisin fue eliminada con motivo de la modificacin operada por la Ley 4/1999,

24
GONZLEZ PREZ, Cuchillo Fox, Arozamena.
Revista CEMCI

32

probablemente por la obviedad de la misma, materializando la finalidad de
depuracin de dicho texto legal a que responda la reforma.

Pero, ni inicialmente, ni ahora el art. 102 establece un procedimiento especial
para la revisin de oficio, sino que se remite al procedimiento general, recogiendo
determinados trmites especiales.

Tal y como resulta de su denominacin revisin de oficio, el procedimiento
debe iniciarse y tramitarse por decisin del propio rgano competente; ahora bien
dicho inicio puede serlo por propia iniciativa, o bien, a instancia de persona
interesada cuando de revisin de actos se trate, mediante la denominada por la
doctrina accin de nulidad. Evidentemente, atendida la naturaleza de los actos que
pueden ser objeto de la misma (actos declarativos de derechos), en la generalidad de
los casos, salvo escasas excepciones, no sern los titulares de dichos derechos quienes
soliciten la iniciacin del procedimiento, sino otros interesados que ostentado un
inters legtimo, no son los favorecidos por el acto cuya revisin se pretende. No
obstante, en cumplimiento del art. 31.1 b) en relacin con el artculo 42, ambos de la
LRJAP y PAC, la solicitud de revisin de oficio o la resolucin que se dicte por el
rgano competente iniciando la misma, habr de ser notificada a cuantos interesados
aparezcan en el procedimiento o tengan derechos que puedan resultar afectados por
la resolucin que se adopte, que habrn de ser trados al procedimiento y participar
en el mismo. Asimismo, de conformidad con el art. 31.1 c) LRJAP y PAC, sern parte en
el procedimiento aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin que se dicte y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.

Por otro lado, a tenor del art. 104 LRJAP y PAC Iniciado el procedimiento de
revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin
del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible y difcil reparacin.

Esta previsin, nicamente aplicable a los supuestos de revisin de oficio de
actos administrativos, es muy similar al contenido del art. 111 LRJAP y PAC que regula
la suspensin de la ejecucin de los actos en va de recurso administrativo. En este
caso, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderacin razonada
entre el perjuicio que se causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el
perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del
acto recurrido, podr suspender la ejecucin del acto impugnado, de oficio o a
solicitud del interesado, cuando la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o
difcil reparacin o la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho previstas en el art. 62.1 de la misma Ley.

Pues bien, admitida la suspensin de la ejecucin de los actos administrativos
con motivo de su impugnacin en va administrativa cuando concurran los requisitos
antes indicados, es precisamente el segundo de ellos, que el recurso se fundamente en
alguna de las causas de nulidad del art. 62, presupuesto para el inicio del
procedimiento previsto en el art. 102. Por ello, cuando en materia de revisin el art.
104 prev la posibilidad de suspensin, dicho precepto nicamente menciona el
Revista CEMCI

33

primero de los requisitos a que se refiere el art. 111, es decir, que la ejecucin pudiera
causar perjuicios de imposibles o difcil reparacin.

La impulsin del procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artculo
74 de la LRJAP y PAC, se realiza de oficio por la Administracin.

En cuanto al plazo para instar el procedimiento, ya sea de oficio o a solicitud
de interesado (esta ltima, tratndose de actos administrativos), la Ley establece que
podr realizarse en cualquier momento, por tanto, estamos ante una accin
imprescriptible, que no est sujeta a plazo alguno. Como ha expresado el TS
25
el
procedimiento de revisin de oficio tiene como objeto facilitar la depuracin de los
vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el
inequvoco propsito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnacin
de aquellos derive en su consolidacin definitiva. Se persigue, pues, mediante este
cauce procedimental, ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una
situacin afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en
el tiempo y produzca efectos jurdicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante
transcendencia. No obstante la rotundidad con que se expresa el apartado 1 del art.
102, respecto a la imprescriptibilidad de accin de nulidad, lo cierto es que
materialmente, aunque con carcter muy restrictivo, el transcurso del tiempo acta
como lmite al ejercicio de la potestad de revisin, a tenor de lo dispuesto en el
artculo 106 de la LRJAP y PAC, lmites que analizaremos ms adelante.

Aparentemente y de forma paradjica podra entenderse que, mientras que
en el mbito administrativo la accin de nulidad no est sujeta a plazo alguno, en el
jurisdiccional su ejercicio estara sujeto a los perentorios plazos previstos en el artculo
46 de la LJCA, esto es, para los supuestos ms habituales, dos meses contados desde el
da siguiente al de publicacin o notificacin del acto que ponga fin a la va
administrativa, si fuera expreso, y seis meses, a partir del da siguiente a aqul en que,
de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto (apartado 1 art.
46 LJCA). No obstante, para el supuesto de desestimacin presunta de la solicitud de
nulidad o inadmisin, realizaremos precisiones sobre la accin de nulidad en el
mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en materia de plazos para su
impugnacin.

Como ya se indic al comentar las modificaciones introducidas por la Ley
4/1999 en el art. 102 de la LRJAP y PAC, la declaracin de nulidad de los actos
administrativos en los que concurran alguna de las causas determinantes de la misma
previstas en el art. 62.1 LRJAP y PAC es obligatoria para la Administracin Pblica
autora del acto, que conlleva la idea de que la solicitud de revisin de oficio a
instancia de parte para que la Administracin incoe el procedimiento no es una
peticin graciable y discrecional, sino que determina la obligacin de resolver sobre la
misma. Pese a que la redaccin originaria aparentaba capacidad de decisin de la
Administracin respecto a la posibilidad o no de declarar la nulidad, tanto la doctrina
como la jurisprudencia eran unnimes en admitir que no exista tal facultad
discrecional, sino una verdadera obligacin de la Administracin. As, reiteradamente

25
STS 6 de marzo de 2009, n Rec.:9007/2004 (Arz. RJ 2009\1585).
Revista CEMCI

34

el TS ha confirmado el carcter obligado de la potestad de revisin ante supuestos de
nulidad de pleno derecho, por ejemplo, en sentencia de 6 de marzo de 2009
26
, a cuyo
tenor no puede entenderse esta facultad de revisin como una potestad
discrecional de la Administracin, pues el principio de sujecin al ordenamiento
jurdico de la misma, artculos 9.1, 9.3 y 103.1 de la Constitucin, entre otras normas,
obliga a ello.

Ahora bien, como contrapunto al carcter imperativo de la declaracin de
nulidad de los actos en los que concurran alguno de los vicios a que se refiere el
artculo 62 LRJAP y PAC, se establece la posibilidad de que la Administracin acuerde
la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados en los
supuestos establecidos en el artculo 102.3 LRJAP y PAC.

Iniciado el procedimiento, y previa verificacin de que no estamos ante uno de
los supuestos de inadmisin a limine, de los que nos ocuparemos ms adelante, la
tramitacin del procedimiento se rige por las reglas generales contenidas en la LRJAP
y PAC. El artculo 102 no recoge todos y cada uno de los trmites a que ha de
sujetarse la revisin de oficio de actos nulos, sino determinadas especialidades en la
tramitacin, como es el preceptivo Dictamen favorable del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma.
En tal sentido, aun cuando ninguna mencin contiene, es esencial el trmite de
audiencia a cuantos aparezcan como interesados en el procedimiento, mxime
cuando de estimarse la nulidad, desaparecern los efectos favorables o el
reconocimiento de derechos dimanante del acto objeto de revisin. Por tanto, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 84 LRJAP y PAC, una vez instruido el
procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolucin, el expediente se podr
de manifiesto a los interesados para que en un plazo no inferior a diez das, ni
superior a quince, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estimen pertinentes.
Conferido trmite de audiencia y redactada la propuesta de resolucin, se
recabar el dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autnoma.

Dicho dictamen no slo es preceptivo, sino vinculante. Como ha reconocido la
jurisprudencia, el carcter preceptivo del dictamen del mximo rgano consultivo de
la Administracin, ya sea a nivel estatal o autonmico, supone una importantsima
garanta del inters general y de la legalidad objetiva, y con ello, de los derechos e
intereses legtimos de quienes son parte en el procedimiento y pueden verse afectados
por la resolucin que se dicte.

El carcter preceptivo y vinculante del dictamen supone, para la mayor parte
de la doctrina, que si el dictamen es desfavorable a la revisin es vinculante para la
Administracin, no procediendo la declaracin de nulidad. Por el contrario, no existe
una opinin mayoritaria en cuanto al carcter vinculante del informe favorable. Un

26
STS 6 de marzo de 2009, n Rec.: 910/2007 (Arz. RJ 2009\2131).
Revista CEMCI

35

sector de la doctrina
27
considera que el dictamen favorable no vincula, pues
supondra desnaturalizar el procedimiento ya que el rgano consultivo pasara a
asumir la funcin resolutoria. En cambio, otro sector doctrinal
28
considera que la
introduccin del trmino declararn en el texto del art. 102.1, resuelve la polmica
en el sentido de que tambin el dictamen favorable del rgano consultivo vincula a
la Administracin, postura que comparte MESEGUER YEBRA
29
.

Conforme al carcter del dictamen, este es considerado trmite esencial en el
procedimiento de revisin de oficio del art. 102 y, por tanto, su omisin conlleva la
nulidad de todas las actuaciones que se hayan seguido desde ese instante, y con ello,
de la resolucin que se hubiese podido dictar. En general, esta es la decisin de los
tribunales en los casos de resolucin expresa denegatoria de la declaracin de nulidad
sin someterla al preceptivo dictamen del rgano consultivo. Segn MESEGUER
YEBRA, una vez recurridos en va contencioso-administrativa estos actos
denegatorios, lo procedente no es el examen directo de la validez del acto o de la
norma o de su pretendida nulidad radical, sino la retroaccin del procedimiento al
momento en que se produjo la omisin, y ordenar a la Administracin demandada
que siga los trmites del artculo 102 LRJAP y PAC. No obstante, en funcin de los
trminos en que se haya planteado el debate as como teniendo en cuenta las
circunstancias del supuesto concreto, en el mbito del procedimiento para la
proteccin de derechos fundamentales, los rganos jurisdiccionales contencioso-
administrativos, han dictado pronunciamientos que no se limitan a ordenar a la
Administracin a llevar a cabo el procedimiento de revisin de oficio por los cauces
del artculo 102, sino que adentrndose en el contenido del acto objeto de la solicitud
de revisin, declaran directamente su nulidad, reconociendo derechos y situaciones
jurdicas individualizadas (por ejemplo, Sentencia del TS de 11 de octubre de 2010 -
que alude a anterior de 1 de junio de 2007- y de 23 de enero de 2009)

Pero, salvo en los supuestos antes indicados de procedimientos especiales para
la proteccin de los derechos fundamentales, la naturaleza de la accin de nulidad a
peticin de los particulares se proyecta en el objeto de los recursos contencioso-
administrativos que se puedan formular tanto contra la resolucin de inadmisin de
la peticin como en los supuestos de denegacin de oficio de la revisin de oficio
solicitada. As, en reiteradas ocasiones el TS ha concretado el objeto de dichos recursos
contencioso-administrativos, que lgicamente han de incidir en el contenido de la
sentencia que se dicte en ellos. Por ejemplo, la STS 26 de junio de 2007 (n Rec
7019/2003), en relacin con la accin de nulidad establecida en el art. 102 LRJAP y
PAC (109 LPA anterior), con mencin de sentencias anteriores (Sentencias de 22 de
diciembre de 1992, 4 de enero de 2000 y 23 de abril de 2001) expresa "que no nos
encontramos ante un recurso jurisdiccional en que se accione directamente contra
acto de aplicacin de la norma ilegal, en cuyo caso el recurrente ha de someterse a
los plazos de ejercicio de la accin establecidos en la Ley Jurisdiccional sino que nos
encontramos ante un ejercicio de la accin de nulidad establecida en el artculo 109
de la Ley de Procedimiento Administrativo, -actualmente 102 de la Ley 30/92-

27
FONT DE MORA, PAREJO ALFONSO.
28
MORENO MOLINA
29
Joaqun MESEGUER YEBRA, La revisin de oficioop. cit,.(pg. 22)
Revista CEMCI

36

puesto que en tal caso no existe plazo alguno, ya que en ese precepto se concede una
accin para que, fuera de todo recurso de naturaleza administrativa, ordinario o
extraordinario, y sin sujecin a los plazos de interposicin de los mismos, la
Administracin autora de un acto o disposicin general inicie el procedimiento
revisorio en l reglado, lo siga por todos sus trmites y lo ultime con una resolucin en
el que la pretensin de nulidad ejercitada sea objeto de una decisin, contra la que, si
es desestimatorio, pueda el interesado acudir a la oportuna revisin judicial" La
cuestin de fondo suscitada en el proceso no es tanto la nulidad del acto como la de
declarar si hay indicios suficientes para que la Administracin inicie el correspondiente
expediente de nulidad y depure el acto sometido a su conocimiento, puesto que el TS
tiene declarado que "en el procedimiento de revisin de oficio de actos
administrativos y disposiciones generales, suscitado al amparo del artculo 109 LPA,
dicho examen de fondo est condicionado a la previa tramitacin del procedimiento
adecuado por la Administracin autora del acto o reglamento sujeto a revisin, del
que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera
que, eludido dicho trmite, bien por total inactividad que desemboca en
desestimacin presunta por silencio, bien por resolucin expresa que inicia el trmite
pero no lo concluye, lo procedente no es que la Jurisdiccin entre a conocer del acto o
la norma, sino que ordene a la Administracin que inicie el trmite y lo concluya
dictando la pertinente resolucin expresa en orden a si se produjo la nulidad
pretendida (sentencias de 7 de mayo de 1992, 22 de octubre de 1990, 18 de abril de
1988 y 21 de febrero de 1983 , entre otras).

En el mbito de la Comunidad Autnoma Andaluza, el rgano consultivo
competente para dictaminar en los procedimientos de revisin de oficio de actos o
disposiciones nulas, es el Consejo Consultivo de Andaluca.

En ejercicio de las competencias de organizacin y estructura de sus
instituciones de autogobierno atribuida a la Comunidad Autnoma Andaluza,
mediante Ley 8/1993, de 19 de octubre, se cre el Consejo Consultivo de Andaluca,
con la finalidad principal de dotar al Gobierno y a la Administracin de la
Comunidad Autnoma, de un superior rgano consultivo de carcter tcnico jurdico.
La intervencin del mismo en los expedientes objeto de sus dictmenes y consultas
supone una garanta de legalidad en la toma de decisiones y de proteccin de los
derechos de los ciudadanos, al estar dotado de autonoma orgnica y funcional. En
definitiva, el Consejo es el superior rgano consultivo del conjunto de Administraciones
Pblicas radicadas en la Comunidad Autnoma, y muy especialmente de las
Corporaciones Locales.

Hoy en da, la regulacin del Consejo Consultivo de Andaluca y su actuacin,
vienen establecidas en la Ley 4/2005, de 8 de abril, que deroga la anterior de
creacin, as como por el Decreto 273/2005, de 13 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento Orgnico del Consejo Consultivo de Andaluca en ejecucin y
desarrollo de la citada Ley, derogando el anterior Decreto 89/1994 (modificado por
Decreto 187/1998, de 29 de septiembre).

Revista CEMCI

37

El carcter preceptivo de su consulta en materia de revisin de oficio de actos
administrativos viene recogido en el artculo 17.9 b) de la Ley 4/2005, respecto a los
expedientes tramitados por la Administracin de la Comunidad Autnoma.

Con carcter general las solicitudes de dictamen se formularn cuando el
procedimiento se haya tramitado en su integridad, una vez formulada la propuesta
de resolucin (art. 63.3 D 273/2005)

En los expedientes tramitados por las entidades locales de Andaluca, la
solicitud de dictamen en los supuestos previstos en la legislacin vigente, corresponde
al Presidente de dichas Entidades, acompaando, en su caso, el acuerdo del rgano
competente para efectuarla (art. 22 Ley 4/2005 y 63 D. 273/2005). A la peticin de
consulta deber adjuntarse toda la documentacin que requiera el expediente
administrativo de la cuestin planteada, en concreto, dos copias autorizadas del
expediente administrativo (numerado y paginado, con el ndice correspondiente)
tramitado en su integridad, con los antecedentes, motivaciones e informes previos que
exija la normativa que los regule, incluyendo, cuando as resulte preceptivo, el de
fiscalizacin emitido por la Intervencin, as como la propuesta de resolucin. Si el
Consejo estimase incompleta dicha documentacin, podr solicitar en el plazo de diez
das desde la peticin de la consulta que se complete con cuantos antecedentes,
informes y pruebas sean necesarios, interrumpindose el plazo para emitir el
dictamen (art. 27 Ley 4/2005 y, arts. 64 a 66 D. 273/2005).

El plazo para emitir su dictamen es de treinta das desde la recepcin de la
correspondiente solicitud, salvo en supuestos en que se haga constar la urgencia, en
cuyo caso el plazo se reduce a quince das (art. 25 Ley 4/2005).

Adems, antes de emitir el dictamen, a solicitud de los interesados o de oficio,
el Presidente del Consejo Consultivo podr acordar la audiencia de las personas
directamente interesadas en el expediente, dando vista del mismo por plazo mximo
de tres das y pudiendo aquellos alegar por escrito cuanto en Derecho estimen
procedente (art. 73 D. 273/2005).

5. TRMITE SIMPLIFICADO DE INADMISIN

La Ley 4/1999, recogiendo la prctica administrativa desarrollada en base a lo
dispuesto en el artculo 89.4 LRJAP y PAC
30
, prev expresamente la posibilidad de
inadmisin de las solicitudes de revisin de oficio de actos nulos de pleno derecho, en
un nuevo apartado 3, sin necesidad de recabar el dictamen del rgano consultivo.

30
Art. 89.4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la
inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o
manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo
29 de la Constitucin.

Revista CEMCI

38

La inadmisin podr acordarse por el rgano competente para la revisin de
oficio, en los siguientes casos:

- Cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del artculo
62.
- Cuando carezca manifiestamente de fundamento.
- En el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 54.1 b) LRJAP y PAC, la inadmisin
ha de acordarse motivamente. Para apreciarla y declararla no ser necesario
recabar el dictamen del rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, aunque s
habrn de cumplimentarse los dems requisitos generales del procedimiento, en
especial, la audiencia de los interesados en los supuestos previstos en la Ley.

Adems de la innecesariedad del Dictamen preceptivo, con la Ley 4/99 se
suprime de la redaccin originaria que la resolucin inadmitiendo la solicitud de
revisin no era susceptible de recurso administrativo, sin perjuicio de la competencia
del orden contencioso-administrativo. En la actualidad, dicha resolucin de
inadmisin sigue el rgimen general de impugnacin de los actos administrativos, es
decir, habr que estar al rgimen propio de cada Administracin para averiguar si
dicho acto pone o no fin a la va administrativa, y aun cuando sea as, cabr el
recurso potestativo de reposicin previo al contencioso-administrativo.

6. PLAZO PARA DICTAR RESOLUCIN, EFECTOS DE LA FALTA DE RESOLUCIN Y CONTENIDO DE
LA RESOLUCIN EXPRESA

A .- Plazo para dictar resolucin

El plazo para dictar y notificar la resolucin del procedimiento ser de tres
meses desde su inicio de oficio (actos y disposiciones administrativas) o solicitud a
instancia de interesado (para el supuesto de actos administrativos), como
expresamente establece el art. 102.5 LRJAP y PAC.

Teniendo en cuenta la complejidad de la propia tramitacin del
procedimiento y, en especial, la necesidad de solicitar el preceptivo dictamen del
rgano consultivo correspondiente, ciertamente el plazo legalmente previsto al efecto
es escaso. Por ello resultar conveniente y acertado acordar la suspensin del plazo
para dictar resolucin de conformidad con el art. 42.5, letra c LRJAP y PAC, a cuyo
tenor cabr dicha suspensin cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos
y determinantes del contenido de la resolucin a rganos de la misma o distinta
Administracin, suspensin que tendr efectividad por el tiempo que medie entre la
peticin del informe y la recepcin del mismo, aunque en ningn caso podr exceder
de tres meses. La suspensin del plazo para resolver habr de ser notificada a los
interesados debiendo comunicarse tanto la fecha de peticin del informe como su
recepcin.

Revista CEMCI

39

B.- Los efectos de la falta de resolucin expresa

Son distintos dependiendo de la forma de inicio del procedimiento:

a) Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo
de tres meses sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. En este
supuesto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 44 LRJAP y PAC, la
Administracin contina vinculada al cumplimiento de la obligacin legal de
resolver a que se refiere el artculo 42.1. Ahora bien, dicha resolucin tendr el
contenido previsto en el ltimo de los preceptos mencionados, esto es, la
declaracin de la caducidad del procedimiento con indicacin de los hechos
producidos y las normas aplicables.

En cuanto a los efectos de la declaracin de caducidad del procedimiento, esta
no impedir a la Administracin volver a iniciar el procedimiento. Pero
fundamentalmente hay que significar que, dada la cualificacin de los vicios que se
tratan de depurar mediante el procedimiento de revisin de oficio de actos nulos, en
algunas ocasiones el transcurso del plazo para dictar resolucin podr no conllevar
declaracin de caducidad, pues pueden ser supuestos en los que la cuestin suscitada
afecte al inters general, o es conveniente sustanciarla para su definicin y
esclarecimiento, causas impeditivas de la caducidad a tenor del art. 92.4 LRJA y PAC.

No es infrecuente que los expedientes de revisin de oficio para la declaracin
de nulidad que se someten al Dictamen del Consejo Consultivo, hayan superado el
plazo mximo de tres meses sin que se adopte y notifique resolucin alguna, por lo
que ha de concluirse que el procedimiento ha caducado.

En relacin con la caducidad, el Consejo Consultivo en diversos Dictmenes
31

ha expresado que

hay que comenzar recordando que, a diferencia de lo dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, la Ley 30/1992 establece un plazo
mximo de duracin de estos procedimientos y la aplicacin del instituto de la
caducidad en caso de incumplimiento del mismo. En efecto, el anlisis
sistemtico de la Ley 30/1992 revela, ante todo, que existe una prescripcin
genrica, contenida en su artculo 44.2, que contempla la caducidad como
consecuencia jurdica aparejada al vencimiento del plazo mximo de
resolucin, cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio en los que la
Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. El mismo
precepto precisa que, en los supuestos en los que el procedimiento se hubiera
paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del
plazo para resolver y notificar la resolucin. Hay que hacer notar que la
mencionada caducidad se inserta en el Titulo IV de la referida Ley (De la
actividad de las Administraciones Pblicas), en un artculo destinado a regular
los efectos de la falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio.

31
Dictmenes n 306/2010, de 20 de mayo, n 135/2008 y n 175/2007, entre otros.
Revista CEMCI

40

Esta caducidad que introduce la Ley 30/1992 es distinta de la hasta entonces
regulada en el artculo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
circunscrita a la paralizacin del expediente por causa imputable al interesado,
al haber descartado el legislador que el vencimiento del plazo sin resolucin
expresa en esta clase de procedimientos diera lugar a su caducidad (STS de 6
de marzo de 1990, entre otras).

Tal y como se afirma en la exposicin de motivos de la Ley 30/1992, la
Constitucin alumbra un nuevo concepto de Administracin, y en ese contexto
se amplan y refuerzan las garantas de los ciudadanos para la resolucin justa y
pronta de los asuntos. Al configurar sobre bases distintas la relacin de la
Administracin con el ciudadano, la Ley subraya el objetivo de establecer
garantas frente a la inactividad administrativa y el incumplimiento de la
obligacin de dictar resolucin dentro del plazo establecido. Se trata de evitar
que los derechos de los particulares se vacen de contenido cuando su
Administracin no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones
para las que se ha organizado; garanta que slo cede cuando exista un inters
general prevalente o cuando, realmente, el derecho cuyo reconocimiento se
postula no exista, como apunta la exposicin de motivos citada.

En el contexto que se acaba de mencionar se da paso a la regulacin del
instituto jurdico de la caducidad, como reaccin del ordenamiento jurdico
frente al incumplimiento del plazo de resolucin y notificacin cuando se est
ante procedimientos con efectos onerosos para los ciudadanos que son iniciados
de oficio y no resueltos dentro del plazo establecido.

Al configurar el rgimen jurdico de la caducidad, el propio artculo 44.2 de la
Ley 30/1992 dispone que la resolucin que la declare ordenar el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92. Todo ello, en consonancia
con la norma que obliga a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos
y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin, que en los casos de
caducidad del procedimiento se concreta, segn deriva del artculo 42.1 de
dicha Ley, en una resolucin consistente en la declaracin de la concurrencia de
circunstancia, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.

Aun siendo los procedimientos de revisin de oficio de actos declarativos de
derechos ejemplo paradigmtico para la aplicacin del instituto de la
caducidad en el sentido que esta regulacin adquiere en el artculo 44.2 de la
Ley 30/1992, el legislador ha querido acentuar an ms la garanta que aqulla
supone, buscando un punto de equilibrio entre los principios de legalidad y
seguridad jurdica, frente a la transgresin del plazo de resolucin, lo que
explica que el artculo 102.5 de dicha Ley establezca que: Cuando el
procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo.

Frente a la generalidad de los procedimientos, donde la realizacin de
actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo
implicar la anulabilidad del acto, cuando as lo imponga la naturaleza del
Revista CEMCI

41

trmino o plazo (art. 63.3 de la Ley 30/1992), en los procedimientos de revisin
de oficio iniciados por la Administracin se sanciona del modo indicado la
dilacin administrativa, ordenando la Ley el archivo del expediente como una
manifestacin del principio pro cive que a, su vez, ha de provocar el celo en el
cumplimiento de los plazos, de conformidad con los principios de eficacia y
celeridad que deben presidir la actuacin administrativa (arts. 103.1 de la
Constitucin y 3.1 y 74.1 de la Ley 30/1992).

La operatividad del instituto de la caducidad tiene su fundamento en la
proteccin de los principios ya indicados y se instrumenta sobre la previa fijacin
de plazo concedido a la Administracin para la culminacin del procedimiento
y la notificacin de la correspondiente resolucin a los particulares, de manera
que transcurrido el mismo se produce la consecuencia jurdica prevista por el
legislador como reaccin frente a la dilacin administrativa, es decir, el archivo
de las actuaciones con los efectos previstos en el artculo 92. La contundencia de
esta reaccin se aprecia por contraste con la regulacin vigente hasta el 13 de
abril de 1999, fecha en la que entr en vigor la reforma de la Ley 4/1999. En
sta se aluda al efecto de la caducidad y archivo a solicitud de cualquier
interesado o de oficio por el propio rgano competente para dictar la
resolucin, en el plazo de treinta das desde el vencimiento del plazo en que
debi ser dictada, inciso ste que desaparece en la nueva redaccin.

Sin perjuicio de lo anterior, y dado que en determinadas ocasiones el plazo
establecido por el legislador puede resultar excesivamente breve en atencin a
circunstancias o incidencias de difcil previsin, la propia Ley 30/1992 ha
permitido, en su artculo 42.5, la posibilidad de suspensin de plazo mximo
para resolver un procedimiento y notificar la resolucin en determinados
supuestos. Entre ellos figura el que se refiere a la necesidad de solicitar informes
que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolucin a rgano
de la misma o distinta Administracin, en cuyo caso opera la suspensin por el
tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados,
y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los
mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres
meses. Tal supuesto es de cabal aplicacin a la solicitud de dictamen del Consejo
Consultivo en esta clase de procedimientos.

Como complemento de lo anterior, debe apuntarse la posibilidad excepcional
de ampliacin del plazo mximo de resolucin, siempre que concurran los
presupuestos previstos en el artculo 42.6 de la Ley 30/1992 y con el lmite
mximo que en l se fija (la ampliacin no puede ser superior al plazo
establecido para la tramitacin del procedimiento). Y junto a dicha ampliacin
se contempla la del artculo 49 de la Ley 30/1992, esto es, la ampliacin de los
plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos si las circunstancias
lo aconsejan y con ello no se perjudican los derechos de tercero.

Atendiendo a esta doctrina y en todo caso, ha de recordarse, que la declaracin
de caducidad y archivo del expediente no da lugar por s sola, como apostilla el
artculo 92.3 de la Ley 30/1992, a la prescripcin de las acciones del particular o
Revista CEMCI

42

de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el
plazo de prescripcin. Invocndose la concurrencia de un vicio de nulidad, que
puede ser declarado en cualquier momento por la Administracin (art. 102.1
de la Ley 30/1992), previa la oportuna tramitacin, es claro que el ente local
consultante puede acordar la iniciacin de un nuevo procedimiento.

Por otra parte, la declaracin de caducidad no obsta, en principio, a la
conservacin de determinados trmites del expediente afectado, como
tampoco existe obstculo para su reiteracin y mejora, siendo igualmente
posible que se clarifiquen y concreten las causas de nulidad que servirn de
base, en su caso, para la pretendida declaracin de nulidad. Tambin es claro,
por el propio significado de la caducidad y archivo del expediente, que los
interesados conservan intactas sus posibilidades de defensa y puede realizar
desde el principio nuevas alegaciones y proponer la prueba que estimen
oportuna en defensa de su derecho.

Ahora bien, la apreciacin de la caducidad del expediente por parte del
Consejo Consultivo, y su dictamen concluyendo con tal contenido, no ha supuesto
obstculo alguno para que, atendiendo a los principios de economa procedimental y
de eficacia administrativa, entre a conocer sobre el fondo del asunto que se plantea,
analizando si realmente concurre en el acto administrativo objeto de revisin la causa
de nulidad que se invoca u otra diferente, o bien ninguna de ellas. Todo ello en
consideracin a que el ente consultante, eventualmente, lleve a cabo, una vez
declarada la caducidad del expediente, el reinicio del mismo con la conservacin de
los trmites pertinentes, antes de remitir al Consejo Consultivo el nuevo expediente
para su dictamen preceptivo.
b) Cuando el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado (actos
administrativos), transcurrido el plazo de tres meses sin resolucin expresa, se
podr entender desestimada por silencio administrativo, con las consecuencias
previstas en el artculo 42 y 43 de la LRJAP y PAC, es decir, a los solos efectos de
permitir a los interesados la interposicin de recurso administrativo o contencioso-
administrativo. Ahora bien, se mantiene la obligacin de resolver que corresponde
a la Administracin, que podr adoptarse sin vinculacin alguna al sentido del
silencio.
Al respecto, posteriormente con motivo del examen de los recursos contra la
denegacin, tcita o expresa, de la solicitud de revisin, volveremos sobre este
supuesto.
C.- Contenido de la resolucin expresa

Dado que nos encontramos en el supuesto previsto en el artculo 54.1 b) LRJAP
y PAC, la resolucin ser motivada con sucinta referencia de hechos y fundamentos
de derecho.

Revista CEMCI

43

Adems, resultar de aplicacin al acto revisor lo dispuesto en el art. 57.3
LRJAP y PAC, es decir, con carcter excepcional, se podr otorgar eficacia retroactiva
a los actos cuando se dicten en sustitucin de otros anulados y, asimismo, cuando
produzcan efectos favorables para los interesados, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y esta
no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.

Por otro lado, la resolucin puede contener pronunciamientos sobre el
reconocimiento de indemnizaciones. Si bien, con carcter general, la anulacin en va
administrativa o jurisdiccional de los actos o disposiciones administrativas no
presupone derecho a indemnizacin (art. 142.4 LRJAP y PAC), no obstante, cuando
concurran las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de la LRJAP y PAC,
con la finalidad de evitar que los interesados tengan que iniciar un nuevo
procedimiento para reclamar los daos y perjuicios que la declaracin de nulidad del
acto o disposicin puedan haberles irrogado, la resolucin que la declare podr
reconocerles las indemnizaciones que procedan (art. 102.4).

Dichas circunstancias son las generales que han de concurrir para determinar
la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica, esto es, que como
consecuencia de la actuacin administrativa, se constate la existencia de un dao
efectivo, evaluable econmicamente e individualizado en relacin con una persona o
grupo de personas y que el interesado no tenga el deber jurdico de soportar.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Administracin en supuestos
de declaracin de nulidad, como ha apreciado el Consejo Consultivo de Andaluca,
por ejemplo, en Dictamen n 414/2010, de 30 de junio,
ciertamente, el artculo 102.4 de la Ley 30/1992 no dispone que las Administraciones
Pblicas que declaren la nulidad de una disposicin o acto se pronuncien forzosa e
ineludiblemente sobre las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, y
en este sentido tiene relevancia la expresin podrn establecer, empleada en dicho
precepto para significar que la determinacin de tales indemnizaciones, cuando
resulte procedentes, puede producirse en un momento posterior.

Ahora bien, el Consejo Consultivo destaca que en supuestos en los que la
responsabilidad patrimonial ha sido solicitada por el propio interesado junto con la
declaracin de nulidad del acto en cuestin, denegada por silencio administrativo,
que tras un largo proceso jurisdiccional desemboca en una sentencia que reconoce su
derecho a que se tramite el procedimiento de revisin de oficio, en estos casos, las
exigencias que derivan del principio de congruencia y del deber de resolver sobre las
diferentes cuestiones que suscita el actor (art. 89.1 de la Ley 30/1992), han
determinado que el Consejo Consultivo considere que no estara justificado que se
deje de abordar la cuestin en ese momento y en ese expediente, teniendo en cuenta
que la indemnizacin haba sido solicitada por el actor, alegando los daos que
estima producidos, evalundolos y cifrando el importe de la sumas indemnizatorias
correspondientes, debidamente acreditados, hasta el punto que incluso en ocasiones
se podra decir que el verdadero inters del actor no radica tanto en la declaracin
de nulidad que ha instado, como en la obtencin de una reparacin econmica, de
manera que la va de la declaracin de nulidad es un simple medio de alcanzar el fin
Revista CEMCI

44

principal pretendido. En tales supuestos, slo en el caso de no disponer de los
elementos de juicio suficientes podra explicarse que la Administracin pospusiera el
pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial.
Por ello, constando en el expediente dichos datos, el Consejo aborda su anlisis, no
agravando ms la situacin del interesado y despejando en definitiva si tiene o no
derecho a ser resarcido.

Pero simultneamente hay que tener en cuenta que, la posible existencia de
responsabilidad patrimonial (incluso cuando suponga un elevado coste para las arcas
pblicas) no puede constituir argumento que limite el ejercicio de las facultades de
revisin de los actos, pues en caso contrario se consolidara la ilegalidad en base a
criterios estrictamente econmicos. La Administracin, en el momento de apreciar y
valorar la concurrencia de un supuesto de nulidad de pleno derecho, ha de abstraerse
de las hipotticas consecuencias econmicas de la revisin.

7. IMPUGNACIN DE LA RESOLUCIN EXPRESA O DESESTIMACIN PRESUNTA E INADMISIN

Tanto la resolucin expresa declarando la nulidad del acto o disposicin, como
su denegacin y la inadmisin a trmite de la solicitud, sern susceptibles de recurso
administrativo o contencioso-administrativo.

En el mbito de la Administracin Local, podr interponerse recurso
potestativo de reposicin en el plazo de un mes desde la recepcin de la notificacin
de la resolucin expresa, o directamente interponer recurso contencioso
administrativo en el plazo de dos meses computados de la misma forma (artculo 46.1
LRJCA).
De la misma manera, es aplicable el rgimen general de recursos a la
desestimacin presunta de la solicitud de nulidad formulada. En va jurisdiccional,
contra la desestimacin presunta podr interponerse recurso contencioso-
administrativo, si bien el plazo para ello ser de seis meses contados a partir del da
siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto
presunto (art. 46.1 LRJCA). Por tanto, contra la desestimacin presunta de la solicitud
de revisin de oficio, el plazo mximo global ser de nueve meses (tres para
desestimacin presunta y seis para interponer recurso contencioso administrativo).
Ahora bien, tal y como ha venido indicando el Tribunal Supremo (por
ejemplo, en Sentencia de 23 de enero de 2004, Recurso de casacin en inters de ley
nm. 30/2003, Arz. RJ 2004\1021) en relacin con la extemporaneidad de los recursos
contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos desestimatorios o,
ms bien, supuestos de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por la
Ley 4/1999, efectivamente ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios, sino
slo de ficcin legal que abre la posibilidad de impugnacin en beneficio del
interesado <<As resulta de la nueva redaccin del art. 43.3 de dicha Ley de
Procedimiento Administrativo Comn, al diferenciar los efectos del silencio
estimatorio y desestimatorio, sealando para este ltimo a diferencia del primero o
positivo- que la desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de
permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-
Revista CEMCI

45

administrativo que resulte procedente Por ello, el supuesto de desestimaciones por
silencio negativo ya no puede entenderse comprendido en la previsin del art. 46.1
LJCA, promulgada en momento en que la Ley 30/1992 s pareca considerar tales
desestimaciones como verdaderos actos y no simplemente como una ficcin
legalDesde tales premisas se comprende que quepa concluir como hacemos- que
en la ordenacin legal comentada encuentra de nuevo perfecto encaje la doctrina
jurisprudencial en virtud de la cual no cabe apreciar extemporaneidad en la va
jurisdiccional cuando la Administracin incumple su obligacin de resolver>>. Con ello,
habiendo establecido el artculo 42.1 LRJAP y PAC que La Administracin est
obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla
cualquiera que sea su forma de iniciacin, no es de recibo que su incumplimiento al
respecto pueda redundar en perjuicio del ciudadano, poniendo en contra del mismo
un instituto jurdico el silencio negativo- que precisamente ha sido establecido en su
beneficio, para poder -o no tener que- acudir a los rganos jurisdiccionales de lo
contencioso-administrativo cuando la Administracin incumple su deber de resolver.

Y continua la sentencia referenciada, La Administracin no puede ocultar, ni
desconocer, que es ella quien genera la situacin de inseguridad al no dictar
resolucin expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisin constituye un frontal
incumplimiento del mandato contenido en el artculo 42.1 de la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Siendo esto as, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta
claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situacin de inseguridad jurdica
pueda esgrimir esa inseguridad en su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas
frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.
Hemos dicho de forma reiterada, que nadie puede obtener beneficio de sus propios
errores, omisiones o infracciones

Por ltimo, como recuerda el propio TS en cuanto a los efectos del silencio
negativo, ya el Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86, de 12 de febrero, 204/87,
de 21 de diciembre y 63/95, de 3 de abril, haba proclamado

que no poda juzgarse razonable una interpretacin que primase la
inactividad de la Administracin colocndola en mejor situacin que si hubiera
cumplido con su deber de resolver y hubiera efectuado una notificacin con
todos los requisitos legales para continuar expresando que <<La conclusin a la
que lleg el Alto Tribunal pas por considerar que la situacin de silencio era
equiparable a la propia de una notificacin defectuosa, ya que el interesado no
era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qu rgano y en
qu plazo, lo que habilitaba para aplicar el rgimen previsto en el art. 79.3 LPA
de 1958, de manera que la notificacin slo era eficaz desde que se
interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta
doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000.
Esta doctrina sigue siendo vlida en la actualidad por lo que diremos.
Efectivamente el actual artculo 42.4.2 de la LPAC dispone: En todo caso, las
Administraciones Pblicas informarn a los interesados del plazo mximo
normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio
Revista CEMCI

46

administrativo, incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin del
acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les dirigir al efecto
dentro del plazo de diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el
registro del rgano competente para su tramitacin. En este ltimo caso, la
comunicacin indicar adems la fecha en que la solicitud ha sido recibida por
el rgano competente.
El precepto tiene su origen en el mandato del artculo noveno de la
Constitucin, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la
Seguridad Jurdica.
En l establece una regla general, universal, que no admite excepciones:en
todo caso, regla general que se dirige a las Administraciones Pblicas (todas)
quienes necesariamente informarn a los interesados y un contenido explcito
de ese mandato informativo.
La exgesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes
transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Pblicas no
informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los
plazos para la interposicin de los recursos no empiezan a correr.

El recurso contencioso-administrativo contra la desestimacin presunta de la
solicitud de revisin o su inadmisin expresa, en definitiva, en los supuestos en los que
no se haya seguido el procedimiento previsto en el artculo 102 en todos sus trmites,
condiciona el alcance del enjuiciamiento jurisdiccional de manera que se circunscribe
a determinar si la Administracin debi sustanciar el procedimiento previsto para este
tipo de solicitudes, sin adentrarse a examinar y pronunciarse sobre la nulidad misma
del acto administrativo objeto de la solicitud de revisin de oficio. Al respecto, a lo
largo del presente estudio se ha hecho referencia y transcrito diversas sentencias del
Tribunal Supremo donde se recoge la doctrina jurisprudencial sobre el alcance del
enjuiciamiento jurisdiccional en los recursos contencioso-administrativos cuyo objeto
sea la desestimacin de la solicitud de revisin o su inadmisin.

As, por el ejemplo, la ya mencionada Sentencia del TS de 26 de noviembre de
2008, en la que el objeto del recurso era la inadmisin a trmite de una solicitud de
revisin de oficio, expresa

<<La recurrente, que expondr a lo largo de su primer motivo extensas
consideraciones sobre cada una de aquellas cuestiones, no parece tener en
cuenta, sin embargo, que ninguna de ellas afecta propiamente a lo nico que el
Tribunal de instancia deba resolver: si la inadmisin a trmite de la revisin de
oficio era ajustada a Derecho o no. En la hiptesis de que se hubiera planteado
un recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de la Direccin
General de Carreteras en cuya virtud se autoriz la construccin de las dos
estaciones de servicio en la Autova A-3, sin duda la recurrente tendra razn
pues el tribunal de instancia no las analiza en la sentencia ahora impugnada.
Pero es que, como bien subrayara el propio tribunal, en este litigio no se
trataba de discernir el "posible acomodo a derecho de las resoluciones
originarias" sino exclusivamente si concurran los mritos suficientes para abrir el
procedimiento de revisin de oficio. Es ms, una eventual sentencia estimatoria
slo podra haber concluido en que proceda la apertura del procedimiento
Revista CEMCI

47

revisorio pero no haberse pronunciado sobre su conclusin pues aqul requera,
entre otros trmites, el dictamen preceptivo del Consejo de Estado antes de que
la Administracin resolviese finalmente.

De nuevo repetiremos que en el seno de los procedimientos de revisin de oficio
(y, a fortiori, en el de los recursos jurisdiccionales que versan sobre la inadmisin
de aqullos) no procede volver a examinar la supuesta disconformidad con el
ordenamiento jurdico del acto contra el que se plantea aqulla>>.

8. ESPECIALIDADES DE LA REVISIN DE OFICIO DE LAS DISPOSICIONES GENERALES NULAS DE
PLENO DERECHO

A lo largo de los apartados precedentes ya hemos hecho referencia a algunas
de las diferencias o especialidades propias de la revisin de oficio de las disposiciones
administrativas.

As, como ya se ha avanzado, la revisin de las disposiciones administrativas
nulas por el procedimiento previsto en el art. 102 LRJAP y PAC tiene una importante
limitacin en lo referente a la posibilidad de iniciar el procedimiento a instancia de
parte.

Mientras que en el supuesto de actos nulos el artculo 102.1 LRJAP y PAC prev
la posibilidad de inicio del procedimiento a instancia de interesado, tal previsin es
inexistente respecto a las disposiciones administrativas nulas, pues el apartado 2 del
artculo 102 nicamente establece su iniciacin de oficio; es decir, respecto a las
disposiciones administrativas no existe accin de nulidad. DE LA CUADRA-
SALCEDO
32
critica duramente esta limitacin, mxime cuando la Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, facilita la
declaracin de nulidad de las disposiciones administrativas ilegales mediante la
cuestin de ilegalidad regulada en los artculos 123 y siguientes LJCA. Para este autor
no puede haber argumentos suficientes que justifiquen vedar el inicio del
procedimiento de revisin de oficio a instancia de parte, dado que siempre ser ms
grave mantener en el ordenamiento jurdico una disposicin nula de carcter general,
que un acto nulo de pleno derecho. Por el contrario, para el Consejo de Estado la
posibilidad de inicio de la revisin de oficio a instancia de los particulares, resultara
ms perturbadora para la seguridad jurdica que til para contribuir a la depuracin
del ordenamiento jurdico.
Pero es precisamente la posibilidad que tienen los particulares de impugnar en
sede jurisdiccional una disposicin de carcter general al ejercitar una accin frente a
un acto de aplicacin de la misma, basndose en que aqulla no es conforme a
derecho, lo que justifica la inexistencia de tal accin de nulidad directa, tal y como
indica el TS en sentencia de 22 de noviembre de 2006 (n Rec. 4084/2003, Arz. RJ
2007\2068).

32
Joaquin MESEGUER YEBRA, La revisin de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho
y de las disposiciones administrativas, Edit. Bosch, Madrid, 2000 (Pg. 16).
Revista CEMCI

48

La inexistencia de accin de nulidad frente a las disposiciones administrativas
de carcter general ha sido reiteradamente confirmada por el TS. As, a tenor de lo
expresado en Sentencia de 25 de mayo de 2010 (n Rec. 2687/2006, FJ 2)
Finalmente, el Plan Parcial, como disposicin de carcter general, slo podra
ser declarado nulo por la propia Administracin que lo aprob siguiendo el
trmite previsto en el artculo 102.2 de la Ley 30/1992, siempre que concurriese
alguno de los supuestos contemplados en el apartado segundo del artculo 62
de la misma Ley y sin que tal previsin normativa comporte, como esta Sala
Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de fechas 22 de
diciembre de 1999 (recurso contencioso 344/1997), 12 de julio de 2006 (recurso de
casacin 2285/2003), 16 de noviembre de 2006 (recurso de casacin 4014/2003),
22 de noviembre de 2006 (recurso de casacin 4084/2003), 22 de noviembre de
2006 (recurso contencioso 88/1997) y 28 de diciembre de 2006 (recurso de
casacin 4836/2003 ), que la revisin de oficio de las disposiciones generales
pueda operar, en ningn caso, como accin de nulidad, y sin que se haya
aducido, ni siquiera en casacin, por la recurrente que el Plan Parcial en
cuestin vulnere leyes o disposiciones administrativas de rango superior o est
incurso en cualquiera de las causas de nulidad radical previstas en el citado
apartado 2 del artculo 62, lo que, en cualquier caso, como acabamos de
indicar, no legitimara a la recurrente para ejercitar una accin de nulidad,
pues, de existir tales supuestos de nulidad de pleno derecho, slo la
Administracin Pblica que lo aprob estara facultada para, siguiendo el
procedimiento previsto en el artculo 102.2 de la Ley 30/1992 , declarar su
nulidad con las consecuencias previstas en el apartado 4 del mismo precepto.
Esta limitacin en cuanto a la solicitud de revisin de oficio de las disposiciones
administrativas, reproduce en cierta medida el rgimen jurdico en materia de
recursos administrativos contra las mismas (art. 107.3) en tanto, igualmente, contra las
disposiciones administrativas de carcter general no cabe interponer recurso en va
administrativa. No obstante, la LRJAP y PAC establece una especialidad en el
supuesto de que se formule un recurso contra un acto administrativo basado
nicamente en la nulidad de la disposicin administrativa, pues dicho recurso podr
interponerse directamente ante el rgano que dict la disposicin, si bien, de igual
forma que en el mbito jurisdiccional, la resolucin que se dicte slo alcanzar al acto
administrativo dictado en aplicacin de la norma viciada. En tales casos el rgano
competente podr o, ms bien, tendr que- iniciar de oficio el procedimiento de
revisin de dicha disposicin administrativa, de igual forma que en el mbito
jurisdiccional, cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere
dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin
general aplicada, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal
competente para conocer del recurso directo contra la disposicin, salvo que
igualmente fuere competente para conocer de dicho recurso directo contra la
disposicin general, en cuyo caso declarar directamente la nulidad. De igual forma,
sin necesidad de plantear cuestin de ilegalidad, el Tribunal Supremo anular
cualquier disposicin general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso
contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma (artculo 27 LJCA).
Revista CEMCI

49

Respecto al plazo para el ejercicio de la potestad de revisin de oficio de las
disposiciones administrativas, al igual que ocurre respecto a los actos nulos, no est
sujeto a lmite alguno, pudiendo declararse en cualquier momento.

Una diferencia aparente de la revisin de oficio de las disposiciones
administrativas con respecto a los actos nulos, es que, a tenor del apartado 2 del art.
102, en comparacin con el precedente apartado 1, mientras que en cuanto a los
actos administrativos tal declaracin de nulidad es imperativa para la
Administracin, parece sugerirse que es de carcter potestativo respecto a las
disposiciones de carcter general. Adems, pese a que la Ley 4/1999, modific la
expresin podrn declarar por declarar de oficio la nulidad, ese aparente
carcter potestativo se ha mantenido con respecto a las disposiciones administrativas
nulas, pues el apartado 2 del artculo comentado mantiene la expresin podrn
declarar. No obstante, admitido el carcter obligatorio de la declaracin de
nulidad, el mantenimiento de tal expresin puede venir referido a la imposibilidad de
ser instada por los particulares.

En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de las disposiciones
administrativas, adems de poder conllevar la responsabilidad patrimonial de la
Administracin cuando concurran las circunstancias previstas en el art. 139.2 y 141.1 de
la LRJAP, pudiendo establecerse en la propia resolucin que declare dicha nulidad, el
art. 102.4 establece una importante limitacin a los efectos de la declaracin de
nulidad de las disposiciones administrativas: aun cuando se declare su nulidad,
subsistirn los actos firmes dictados en aplicacin de dicha disposicin.

Son razones de seguridad jurdica y garanta de las relaciones establecidas, las
que han determinado la limitacin de los efectos de la declaracin de nulidad de las
disposiciones administrativas. Como ha expresado el Tribunal Supremo
33
en reiteradas
ocasiones, aunque en puridad de doctrina la declaracin de nulidad de una
disposicin general, por ser de pleno derecho conforme a lo dispuesto en el artculo
62.2 de la Ley de 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (antes, art. 47.2 LPA) produzca efectos ex
tunc y no ex nunc, es decir, que los mismos no se producen a partir de la
declaracin, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dict la disposicin
declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurdica y en garanta de las
relaciones establecidas, se encuentra atemperada por lo dispuesto en el apartado 4,
in fine del art. 102 L30/1992, en el que establece la subsistencia de los actos firmes
dictados en aplicacin de la disposicin general nula, equiparando la anulacin a la
derogacin, en que los efectos son ex nunc y no ex tunc, si bien slo respecto a los
actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos
en funcin del ordenamiento jurdico aplicable una vez declarada nula la disposicin
general.

Ahora bien, como ya se puntualiz al analizar los supuestos de nulidad en el
precedente apartado II del presente trabajo, el TS ha entendido que, implcito en esa
relacin de causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos (art. 62.1

33
Por ejemplo, Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2007, n Rec. 7019/2003, FJ 3.
Revista CEMCI

50

LRJAP, establecidos por el legislador partiendo de la premisa de legalidad de las
disposiciones al amparo de las que se dictaron), en relacin con el apartado 2 sobre la
nulidad de las disposiciones, hallamos otro motivo de nulidad de los actos
administrativos, consecuencia de la conjuncin de nulidad de la disposicin de
cobertura del acto, que puede alcanzar al acto mismo cuando dicha nulidad se haga
valer por el cauce de la accin prevista en el artculo 102, si bien en este supuesto
adquirirn mayor relevancia los lmites a las potestad de revisin previstos en el
artculo 106. As, la mencionada Sentencia de Tribunal Supremo de 23 de septiembre
de 2003, expresa:

<<Examinada la abundante doctrina jurisprudencial relativa a la anulacin de
disposiciones de carcter general, transcrita con precisin y rigor tanto en la
sentencia como en el voto discrepante, y a la vista de los preceptos reguladores
de esta materia, podemos llegar a las siguientes conclusiones:
1 Que la nulidad de las disposiciones de carcter general es siempre radical o
de pleno derecho (artculo 47 de la anterior Ley de Procedimiento
Administrativo y 62.2 de la vigente Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn).
2 Que la nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carcter general
tiene eficacia ex tunc, si bien no conlleva la prdida de efectos de los actos
firmes dictados a su amparo, pues razones de seguridad jurdica exigen su
persistencia, y, por consiguiente, la declaracin de nulidad radical de una
disposicin de carcter general no acarrea automticamente la desaparicin de
dichos actos.
3 Para declarar la nulidad radical de los actos administrativos dictados al
amparo de una disposicin general nula de pleno derecho es inexcusable la va
de la revisin de oficio de dichos actos, siendo la decisin administrativa
susceptible de control jurisdiccional (artculos 102.1 de la Ley de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y 1
de la anterior y de la vigente Ley Jurisdiccional).
4 La revisin tanto en va administrativa como en sede jurisdiccional requiere
examinar si el acto, dictado al amparo de una norma declarada nula de pleno
derecho, tiene cobertura en otra norma del ordenamiento jurdico, en cuyo caso
tendr plena validez.
5 Aun cuando el acto firme, privado de la norma a cuyo amparo se dict,
careciese de cobertura en el ordenamiento jurdico, no procede declararlo nulo
de pleno derecho cuando por la prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, tal declaracin resulte contraria a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (artculo 106
de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn).>>

VI. LMITES A LA POTESTAD DE REVISIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

El artculo 106, con carcter general, establece los lmites a que est sujeto el
ejercicio de las potestades de revisin de oficio. A su tenor,
Revista CEMCI

51

Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las
leyes.
Dejando al margen los supuestos establecidos en las propias leyes, con carcter
general los lmites a la revisin de los actos administrativos vienen impuestos por los
principios generales del Derecho de equidad y buena fe, con la finalidad de corregir
los rigores de la ley cuando de su aplicacin resultan situaciones extremas contrarias a
la Justicia. Segn GONZLEZ PREZ, la equidad opera en el plano de la aplicacin e
interpretacin de la norma, mientras que el principio de buena fe lo hace en el plano
de los actos jurdicos, en relacin con los derechos que se ejercitan y las obligaciones
que se cumplen
34
. La equidad, en atencin a las circunstancias objetivas, atenuar el
rigor de la aplicacin de la ley cuando de ella pueda producirse un resultado
contrario a la justicia, mientras que la buena fe lo hace en funcin de la conducta del
sujeto.

Para apreciar la constatacin y aplicabilidad de los lmites de la revisin,
habr que estar al supuesto de hecho concreto y a las especficas circunstancias que
concurran en el mismo. Tratndose de supuestos de nulidad de pleno derecho, y
declarada la misma, la jurisprudencia del TS
35
considera con carcter restrictivo la
constatacin de los lmites a que se refiere el artculo 106.

Respecto a los lmites de la revisin de oficio, el Consejo Consultivo se ha
pronunciado en diversas ocasiones, como por ejemplo, en los Dictmenes n 280/2010,
de 12 de mayo, y n 245/2010. A tenor del primero de los citados

<< sentada la conclusin favorable a la apreciacin de la existencia de nulidad,
tambin es preciso en el presente caso valorar si concurren circunstancias que
hayan de ser consideradas como un lmite a la revisin de oficio, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 106 de la Ley 30/1992, en el que se
dispone que las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por
prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes.

En este plano, se reitera, en primer lugar, que el precepto parte de la base de
que la causa de nulidad es inequvoca. El artculo 106 no es una norma
interpretativa para restringir la apreciacin de las causas de nulidad, sino una
norma dirigida a limitar una potestad administrativa conectada con las causas
de nulidad; potestad bien singular y exorbitante porque supone la de remocin
de actos firmes de la propia Administracin revisora.

34
Francisco LLISET BORRELL, Federico ROMERO HERNNDEZ Y Jos Antonio LPEZ PELLICER,
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Edit. El
Consultor, 2000 (Pg. 346, cita a Gonzlez Prez, J. El principio de la buena fe, Madrid, Civitas).
35
STS 23 de enero de 2009.
Revista CEMCI

52

La razn de fondo que puede justificarla es la insanabilidad propia de la
nulidad, aun con las puntualizaciones que cabra introducir en la regla quod
nullum est nullum producit effectum, y precisamente por eso es mecanismo a
no utilizar en los casos de anulabilidad, tambin llamada impugnabilidad,
caracterizada doctrinalmente por la nota contraria, pues presupone la eficacia
inicial aunque claudicante del acto. sta es la razn por la que este ltimo
tipo de ineficacia del acto, sobrevenida al ejercicio del poder de impugnacin,
no resulta hbil para actuar esta potestad. En este contexto, la reforma en 1999
de la Ley 30/1992, vino a suprimir la anulabilidad como vicio del acto
susceptible de revisin de oficio, aunque sea obligado decir que hasta ese
momento dicha revisin se cea a las anulabilidades cualificadas; concepto
extrao y quiz poco correcto, por su negativa incidencia sobre la regla general
de ineficacia que en Derecho Administrativo es la anulabilidad,
contrariamente al Derecho Privado, y no la nulidad.

En segundo lugar, hay que insistir en que los lmites a la potestad revisora son
lmites que no ignoran la existencia de los efectos de la nulidad, sino que
pretenden atemperarlos. De ah la referencia a la ponderacin de las
circunstancias concretas, y a estndares abstractos como la buena fe o la
equidad, tpicos de un sistema que atempera las consecuencias rigurosas en la
aplicacin de la ley cuando concurran motivos suficientes.

En tercer lugar, es claro que el artculo 106 de la Ley 30/1992, exige tambin
una interpretacin mesurada, pues en caso contrario acabara convirtindose
en un portillo de escape a las consecuencias de la nulidad, mxime si se
considera que el legislador ha de sancionar con nulidad slo las infracciones de
invalidez extremadamente graves y el intrprete ha de aplicarlas, a su vez,
prudentemente.

Ahora bien, no es menos cierto que el legislador ha consagrado en esta materia
una solucin contraria a la efectividad de la nulidad, y que al conceder esa
posibilidad (sin perjuicio de la insanabilidad de la nulidad), y con prescripciones
tan generales es claro que ha pretendido dotar al artculo 106 de un espacio de
aplicacin que debe ser identificado en funcin de las circunstancias presentes
en cada caso.

El significado institucional del precepto en cuestin lo aclara el Tribunal
Supremo en su sentencia de 17 de enero de 2006 (entre otras que participan de
la misma fundamentacin) al subrayar que la revisin de los actos
administrativos firmes se sita entre dos exigencias contrapuestas: el principio de
legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su
ilegalidad, y el principio de seguridad jurdica, que trata de garantizar que una
determinada situacin jurdica que se presenta como consolidada no pueda ser
alterada en el futuro.

Como bien apunta dicha sentencia, el problema que se presenta en estos
supuestos es satisfacer dos intereses que son difcilmente conciliables, y la
Revista CEMCI

53

solucin no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor
absoluto.

La nica manera de compatibilizar estos derechos, precisa la referida sentencia,
es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos y en este
plano, dada su redaccin, parece evidente que la decisin ltima sobre la
procedencia o no de la aplicacin del artculo 106 depender del caso concreto
y de los bienes jurdicos en juego (FJ 4).>>

Y apreciada la aplicacin de los lmites de la revisin de oficio, atendidas las
circunstancias concurrentes, esta conclusin constituye un bice a la declaracin de
nulidad y sus efectos.

VII.- CONCLUSIN

La potestad de revisin de sus propios actos por parte de las Administraciones
Pblicas supone, junto a la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos,
los mximos exponentes de la autotutela administrativa, en sus dos vertientes,
declarativa o constitutiva, y ejecutiva.

Es uno de los mayores privilegios que, como Poder Jurdico, reconoce el
ordenamiento a la Administracin Pblica. La configuracin del propio Estado de
Derecho y uno de sus pilares, el principio de legalidad, el sometimiento a la ley y al
Derecho de los poderes pblicos que, a su vez, constituye principio rector de la
actuacin de la Administracin Pblica, as como la satisfaccin del inters general
que la dirige, justifican tal reconocimiento.

Ahora bien, como hemos visto, el ejercicio de esta potestad de revisin tiene
carcter limitado, excepcional, extraordinario cuando son actos declarativos de
derecho o favorables para los particulares o ciudadanos los que se pretenden eliminar
del mundo jurdico. Por ello, estas facultades de revisin de sus propios actos quedan
reservadas y limitadas a los supuestos ms evidentes y graves de infracciones en que
puedan incurrir. De la misma manera su aplicacin ha de ser prudente y mesurada,
atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran.

Pese a que constituye una figura tradicional en nuestro Derecho
Administrativo, no por ello est plenamente consolidada, hasta el punto que la
modificacin de su rgimen operada por Ley 4/1999, si bien pretenda depurar el
rgimen anterior y acoger los avances jurisprudenciales en la materia, han supuesto
impulsar un nuevo proceso en la evolucin de este instituto jurdico, presidido por la
proteccin y garanta de los derechos de los ciudadanos, en contraposicin con el
principio de legalidad, en una tensin permanente entre ste y el de seguridad
jurdica. Buena prueba de ello es la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo a la
que se ha hecho referencia a lo largo de todo el trabajo, debiendo significarse
igualmente lo cualificado de la tarea desarrollada por el Consejo Consultivo de
Andaluca, cuya intervencin en los expedientes de revisin de oficio de los actos y
Revista CEMCI

54

disposiciones administrativas nulas de pleno derecho es garanta de legalidad en s
misma.

Por ltimo significar que, si bien el proyecto de trabajo era inicialmente ms
ambicioso, lo extenso y denso de la materia ha determinado su alcance, quedando
para otro momento el anlisis de la revisin de oficio en materias de especial
relevancia y actualidad, tales como la contratacin.

VIII. BIBLIOGRAFA

ALVAREZ CIENFUEGOS, J.M., HUESCA BOADILLA, R., SALA ARQUER. J.M. y XIOL
RIOS, J.A. Comentarios a la Reforma de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Estudio
de la Ley 4/1999, de 13 de enero, Elcano (Navarra): Aranzadi, 1999.

Estudios y Comentarios sobre la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Madrid: Centro de
Publicaciones, Ministerio de Justicia y Boletn Oficial del Estado, Ministerio de la
Presidencia, 1993.

LLISET BORREL, F., ROMERO HERNNDEZ, F. y LPEZ PELLICER, J.A. Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, 2 ed., Madrid: El Consultor, 2000.

MESEGUER YEBRA, J. La revisin de oficio de los actos administrativos nulos de pleno
derecho, Madrid: Bosch, 2000.

___ Los actos administrativos nulos de pleno derecho (I), Madrid: Bosch, 2001.

___ Los actos administrativos nulos de pleno derecho (II), Madrid: Bosch, 2001.

1

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

1

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Revista CEMCI

Nmero 11. Abril-Marzo 2011

Das könnte Ihnen auch gefallen