Apostila de Teoria Da Administração

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica

TEORIAS DA ADMINISTRAO PBLICA

Gelson Silva Junquilho

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
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A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

J95t Junquilho, Gelson Silva
Teorias da administrao pblica / Gelson Silva Junquilho. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
182p. : il.

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-026-1

1. Teoria da administrao. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Educao
a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).
II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 65.01

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
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MINISTRO DA EDUCAO
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PRESIDENTE DA CAPES
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
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DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
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SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
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METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
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COORDENAO TCNICA DED
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EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
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Coordenao de Produo de Recursos Didticos
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Superviso de Produo de Recursos Didticos
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Auxiliar Administrativo
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Capa
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Projeto Grfico e Finalizao
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Editorao
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Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO

Os doi s pri nci pai s desafi os da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos
polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as
instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo

o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os
cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades
econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste Governo.

Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

SUMRIO

Apresentao .......................................................................................................... 9

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica
Administrao Pblica: noes bsicas. ....................................................................... 15
Como podemos entender a Administrao Pblica?. ................................................... 27
Governabilidade e governana (governance). ........................................................... 32
Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias
Dominao tradicional e Administrao Pblica Patrimonialista. .............................. 41
Dominao racional-legal e Administrao Pblica Burocrtica. ............................. 49
A eficincia versus as disfunes da burocracia. ............................................... 53
A Nova Gesto Pblica. ...................................................................................................... 56
Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros
A configurao do Estado Gerencial. .......................................................................... 67
As caractersticas das estruturas organizacionais. .......................................... 67
Os servidores pblicos no Estado Gerencial. .......................................................... 71
As experincias pioneiras da NGP ................................................................................ 74
Teorias da Administrao Pblica

8
Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira
Os primrdios do patrimonialismo portugus na gesto colonial ......................... 87
O patrimonialismo no Brasil colonial ................................................................... 93
Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao
Brasil: da Monarquia Repblica Velha. .................................................................. 105
A burocratizao: dos anos 1930 a 1985. .............................................................. 116
Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil
O advento da Administrao Pblica Gerencial.................................................... 135
Cr t i cas e al ter nati vas ter i cas t i pol ogia da Admi nistrao Pbl i ca
Gerencial. ................................................................................................ 154
Algumas reflexes crticas aos pressupostos do Gerencialismo ............... 154
Consideraes finais ............................................................................................... 173
Referncias Bibliogrficas .................................................................................... 176
Minicurrculo ..................................................................................................................... 182
Apresentao
9
Mdulo 3

APRESENTAO

Caro estudante!
Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao
Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em
nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao,
da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre
outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso,
voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o
universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica.
Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em
busca de uma formao profissional como gestor pblico.
Para tanto, assumimos com voc o compromisso de
tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e
ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim,
as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do
possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que
estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos
a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/
provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para
discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir
saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico, com
conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico.
Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma
abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao
Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos
e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica.
Histrico-social porque no podemos estudar Administrao
Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,


sem vnculos com fatos histricos, econmicos, sociais, culturais e
polticos de nossa sociedade.
Voc vai poder vincular a teoria com a prtica ao entrarmos
no mundo concreto da Administrao Pblica no Brasil e no mundo.
Dessa combinao que vamos buscar a sua profissionalizao,
dotada de uma postura crtica e reflexiva acerca de nossa realidade.
Cremos que essa tambm a sua expectativa!
Iniciamos ousando propor um desafio: que voc adquira um
olhar mais abrangente sobre o prprio conceito de Administrao,
introduzindo a ideia de prtica social, importante para sua ao
futura como gestor pblico. A partir desse conceito, voc vai poder
sentir como a Administrao Pblica est presente em seu cotidiano.
Dito de outra maneira, iremos tornar o campo da Administrao
Pblica propriamente dito, mais rico para o entendimento das
problemticas atuais. Vamos, ainda, estabelecer algumas distines
conceituais entre Administrao Pblica, servio pblico, poltica
de governo e de Estado, governana e governabilidade.
A seguir, voc far uma viagem desde os primrdios da
Administrao Pblica, conhecendo suas tipologias e os contextos
histrico-sociais que configuraram e tornaram possvel a existncia
da Administrao Pblica em trs verses importantes: a Patrimonial,
a Burocrtica e a Nova Gesto Pblica ou Gerencial. Esta ltima,
por ser o tipo mais recente, merecer maior destaque na Unidade 3,
dedicada exclusivamente ao seu aprofundamento, bem como
ilustrao das experincias mais marcantes em nveis mundiais
Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos.
Tambm vamos passear pela histria da Administrao
Pblica no Brasil, desde a chegada dos portugueses at os dias
atuais. Para isso, vamos tratar das refor mas administrativas
realizadas em nosso Pas, a partir dos anos 1930 at os dias mais
recentes. Voc vai, ento, poder conhecer como se deu a evoluo
das tipologias da Administrao Pblica em nossas terras e estar
apto a pensar novas propostas para o futuro, quando for convidado
para tal fim como gestor pblico.

10
Apresentao
11
Mdulo 3

Entendemos, desse modo, que esta disciplina no somente
um ferramental tcnico para a sua ao como gestor pblico.
Queremos tambm construir um contedo que possa levar voc a
uma reflexo constante para futuras tomadas de deciso na
Administrao Pblica. Esse mais um desafio que lhe propomos,
por meio deste livro didtico.
Afinal, no basta saber como podemos fazer algo, mas sim
e, antes de tudo, por que fazemos algo. A partir da, conscientes do
que, para que e para quem, podemos definir como queremos atingir
nossos resultados. Essa a postura de todo o contedo aqui tratado.
Cremos que voc est cheio de motivos para ousar, a partir de nossa
proposta! Por tanto, acredite, ouse, aprofunde-se na pesquisa
complementar dos temas aqui tratados. A Administrao Pblica
do Brasil contemporneo espera muito de voc como futuro gestor!

Professor Gelson Silva Junquilho

UNIDADE 1

INTRODUO AO ESTUDO DA
ADMINISTRAO PBLICA

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender a Administrao Pblica como prtica social;
Diferenciar Administrao Pblica de governo e de servio p-
blico; e
Analisar os conceitos de governabilidade e governana.


14

15
Mdulo 3

ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS

Caro estudante,
Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico
a respeito de conceitos que julgamos importantes para o
estudo da Admi ni strao Pbl i ca. Ini ci al mente
abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos
Organi zaci onai s, qual sej a, o prprio concei to de
Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta
de pensarmos essa concei tuao to simpl i fi cada
atualmente em grande parte da literatura especializada.
Ai nda que voc j tenha estudado a evol uo do
pensamento admini strativo nas discipli nas Teorias da
Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto
como prtica social vital na formao de um gestor pblico
e de suma importncia para voc entender mais sobre a
Administrao.
A, sim, voc vai poder entrar no campo da Administrao
Pblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaes
conceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nesta
Unidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal,
es te um dos obj eti vos da di sci pl i na de Teori as da
Administrao Pblica. uma introduo.
Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a
utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos.
Tudo bem? Desse modo, voc vai se senti r mai s
familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de
modo mais adequado para entender e interagir com a sua
realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo
mundo real.
Bons estudos!
16

Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dada
a sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia
distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita com
letras maisculas quando nos referimos a entidades e rgos
administrativos e, com letras minsculas, quando fazemos aluso
s funes ou atividades administrativas.
Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre com
letras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar de
estruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhos
ou mquinas administrativas estatais.

Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao
Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de
Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na
disciplina de Cincia Poltica?

Voc tambm j aprendeu al guns concei t os sobre
Administrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Reveja
o material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Neste
livro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estado
ser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira
(1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizao
burocrtica estatal que tem poder particular para definir leis e
tributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governo
e dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica.
De i nci o, para nos apr oximar mos do concei t o de
Administrao Pblica, prudente que entendamos o que estamos
pensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento,
trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temtica
tomando como referncia uma obra do conceituado professor
britnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente,
o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente.
Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administrao
para a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.
17
Mdulo 3

Voc est l embrado de quando propusemos isso na
apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir
nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?

simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar,
uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendo
estudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudos
organizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar o
conceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.

Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos
e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida,
entendermos melhor a Administrao Pblica.

Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlise
de diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ou
Gesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-los
em trs grandes grupos.

O primeiro engloba o que ele chamou de perspectiva
da Administrao como tcnica, ou seja, como um
conjunto conceitual de tcnicas de como administrar.
Dito de outra maneira, uma variedade de abordagens
cuja preocupao apresentar a Administrao como
um ferramental tecnolgico neutro e objetivo. Ou,
ainda, como ensinamentos baseados em modelos
prontos para serem aplicados, em busca dos melhores
resultados coletivos, preestabelecidos e no atingveis
sem sua aplicao nas organizaes, tanto pblicas
como privadas. Assim, temos a Administrao com
estruturas formalizadas de sistemas de controle
capazes de garantir eficincia sobre a coordenao
das aes humanas.
18

Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l!
Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas
disciplinas de Teorias da Administrao I e II?

Nelas, voc conheceu como aquela corrente do
pensamento administrativo prescreveu mtodos para
o alcance de resultados propondo, em suma: The One
Best Way (A nica melhor maneira), ou seja, como,
a partir dos seus ensinamentos, as organizaes
poderiam alcanar o melhor e nico caminho para as
melhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceito
das funes administrativas planejamento, organizao,
comando, controle e avaliao; e a ideia de
departamentalizao e estruturas organizacionais, dentre
outras propostas, to caras ainda nos tempos atuais.
Ent retant o, pensada como uma tcnica, a
Administrao assume a forma de um receiturio pr-
formatado e imposto de cima para baixo pelos
gestores organizacionais, bem como tomado como
verdade nica e pront o para ser util izado por
quaisquer organizaes, no importando onde nem
quando.

Para ilustrarmos, tomemos como exempl o o seguint e
questionamento analgico: o que acontece quando voc usa
uma ferramenta para apertar um parafuso?

Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, a
ferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso,
pois ela j vem com a dimenso exata para uma
determinada bitola de parafuso. Mas, veja s, ela
soment e vai funcionar para essa determinada
especificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramenta
j no se adequar mais. Assim com a Administrao
19
Mdulo 3

Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: uma
mesma ferramenta administrativa pode ser til para
qualquer organizao? O que voc acha?

O segundo grupo diz respeito aos estudos que contemplam
a perspectiva da poltica nas organizaes. Isto , em
contraposio ao tecnicismo do grupo anterior, esses
estudos do nfase poltica, ou seja, questo dos
conflitos de interesse entre grupos nas organizaes
caracterizando os ambientes intra e interorganizacionais
como dotados de grandes incertezas.
Os pressupostos de base so construdos a partir da
noo de que as organizaes so palcos de conflitos
entre grupos ou coalizes que disputam, entre si,
processos de escolha decisria apoiando-se, para a
resoluo desses conflitos, no exerccio de relaes de
poder. A organizao tomada como uma arena
de disputas de grupos dotados de interesses divergentes
em busca do controle das decises.
As estruturas e os processos organizacionais deixam
de representar o aspecto predominante e do lugar aos
conflitos interpessoais e s suas dinmicas contnuas
de negociaes, a partir de interesses distintos dos
membros organizacionais, em busca do alcance de
resul tados organizaci onais. Logo, por mei o de
processos de negociao entre interesses polticos
divergentes, os conflitos so instaurados e resolvidos,
bem como as estr ut ur as or ganizaci onai s so
modeladas e at mesmo transformadas.
Voc pode entender melhor essa ideia se pensar como, no
seu local de trabalho, as pessoas formam grupos com
interesses diversos e disputam espaos de poder. Imagine,
por exemplo, no setor pblico, um secretrio que,
pressionado por moradores de um bairro carente, luta pela
construo de uma unidade de sade. Que discurso este
secretrio da sade ouviria do secretrio de finanas?
20

Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe de
recursos financeiros, no verdade?
Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sade
pode se aliar aos moradores para aumentar a presso
sobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, as
divergncias e mediaes polticas que sero resolvidas
via negociaes. O novo posto de sade poder ser
construdo se o grupo de presso tiver maior fora. Isso
pode acontecer em outras reas como educao, obras
etc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?
Por fim, no terceiro grupo, esto os estudos que pensam
as organizaes a partir de uma perspectiva crtica.
Este grupo constitui uma oposio aos outros dois
grupos, na medida em que descarta a Administrao
tanto como um ferramental tcnico quanto como um
espao de disputa entre grupos e pessoas no interior
das organizaes. Assim, na perspectiva crtica, a
Administrao, influenciada pela obra de Karl Marx e
aplicada aos estudos organizacionais, vista como
mecanismo de controle social a servio dos interesses
maiores de proprietrios de organizaes e de outros
bens privados na sociedade.
Ou seja, em vez de uma tcnica neutra, ela um
ferramental garantidor dos lucros do capitalista, bem
como de controle da ao dos trabalhadores nas
organizaes. Isto porque, em uma sociedade dividida
em classes sociai s antagnicas capitalistas e
trabalhadores , que esto sempre em conflito capital
e trabalho , emerge o papel da Administrao como
fornecedora de instrumental ideolgico para garantir as
relaes de poder. Isto , possibilitar que os capitalistas
possam exercer o controle sobre os trabalhadores e
alcanar os resultados desejados nas organizaes.

O que isso representa na prtica?
21
Mdulo 3

Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja
como as tcnicas admi ni str at i vas per mit i am aos patr es
controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis,
influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra
cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar
crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao
emergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entre
capitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx,
seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista.
A perspectiva de anlise crtica nas

Para assistir um trecho
do filme acesse: <http://
www.youtube.com/
watch?v=XFXg7nEa7vQ>.
Ci
,
ncias Sociais foi inaugurada por Karl Marx,
considerado um autor clssico e um dos
fundadores do pensamento sociolgico. Marx
deixou como legado o marxismo corpo terico
e doutrina poltica de viso de mundo ,
interpretado de diversas formas por estudiosos
Saiba mais

Teri co do soci al i smo. Em
1848, Marx e Engels publica-
ram o Manifesto do Partido
Comunista, o primeiro esbo-
o da teori a revolucionria
Karl Marx
a partir de seus escritos. Ainda que muito
complexo, podemos destacar trs de seus
elementos bsicos:

a anlise histrica das tipologias de
sociedade humana, na qual ganha
destaque o modo de produo da
vida mat eri al (econmi ca)
determinando as instncias sociais,
pol ti cas e espi ri tuai s dos
grupamentos humanos;

a abrangncia das mudanas de um
tipo de sociedade para outra a
partir do progresso tecnolgico, por
que, anos mais tarde, seria denominada
marxista. Embora tenha sido praticamente
ignorado pelos estudiosos acadmicos de
sua poca, Karl Marx continua sendo um dos
pensadores que mais influenciaram a his-
tria da humanidade. O conjunto de suas
ideias sociais, econmicas e polticas trans-
formou naes e criou blocos hegemnicos.
Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl
Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx,
Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro,
Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte:
<http://educacao. uol . com. br/bi ografi as/
ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 mar. 2010.
um lado, e, por outro, as lutas de classe em busca de
ascenso como dominantes, ambos os l ados
relacionados de forma ntima; e

o estudo profundo sobre o capitalismo e as formas de
explorao da classe trabalhadora pelas classes
dominantes proprietrias do capital.
22

O pensamento marxista vasto e constituiu-se em uma
anlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX,
dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donos
de negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores,
desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundo
de oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma
sociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individual
da propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).

Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com
a ideia de gesto como prtica social?

Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daqueles
trs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir as
organizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dos
fenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos,
devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto e
perceber a organizao como um campo complexo de disputa de
poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreender
que uma organizao est inserida em um contexto maior de
conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de uma
dada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos
resultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001).
Logo, o trip tcnica, conflitos entre
grupos e pessoas inter e intraorganizacionais,
bem como os conflitos mais amplos de uma
dada estrutura social tem de ser considerado
como interdependente em nosso cotidiano
como gestores. Sem isso, estaremos sempre
impedidos de agir de forma mais ampla e
consciente, principalmente sobre os vrios
porqus dos fenmenos organizacionais que
nos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob um
nico ponto de vista terico.
23
Mdulo 3

, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de forma
integrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica em darmos
ateno ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e os
procedimentos operacionais; ao como f azer; aos confli tos
interpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formas
possveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, por
fim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos de
vrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticas
e ideolgicas como nos ensinou Marx.
Em sntese, o caminho compreendermos a Administrao
como prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questes
inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as
organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia
(JUNQUILHO, 2001).

Mas o que podemos entender por prtica social?

Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prtica
social consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados e
manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como
base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma
ao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimento
mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que
compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem como
se comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas,
a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.

A noo de prtica social envolve nossas aes dirias,
baseadas no conhecimento de sabermos como fazer
as coi sas de um determi nado modo, acei to e
legitimado no grupo social em que vivemos.
24

Na prtica social a ao baseada no que o grupo considera
como conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtido
na escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prtico
das coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamente
sem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimos
simplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dado
grupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversas
situaes sociais (GIDDENS, 1989).

Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos
evidenciar uma ao como esta? No difcil, vamos
pensar juntos!

Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: um
catlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, a
missa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre se
arruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um calado
combinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhor
conjunto de cala e camisa, se for homem, no assim?
Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usando
roupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano,
ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentar
distintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisa
dizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escola
que o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ou
quele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento no
grupo como algo comum.
Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quase
que de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingo
significa dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.

Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais
so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados
elas trazem?
25
Mdulo 3

A partir dessa noo de prtica social e com base nos
ensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemos
perceber que h uma aproximao definio de Administrao
ou Gesto como uma composio frouxamente articulada de
prticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversos
i nt er esses, recursos e at i vi dades i nerent es ao alcance de
determinados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaes
so pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduos
esto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturao
dos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamente
envolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas.
Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidas
pelos diversos membros organizacionais, internos ou externos s
organizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de serem
controladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados.
Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos de
integrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam os
gestores em busca de resultados comuns nas organizaes.
Entendemos, portanto, que a Administrao comporta
entrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionai s e
tecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversos
intra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextos
sociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas,
econmicas, sociais, culturais e polticas.

Voc ai nda est conf uso? Vamos aj ud-l o! Pense a
Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no
governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e
aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais
disponveis, certo?

Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para as
formas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso desses
instrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia
26

e os demai s membros or gani zaci onai s podem sur gi r da ?
Como poderemos negoci-los politicamente?
E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural,
econmico e histrico, exteriores organizao, podem estar
influenciando as pessoas para determinados comportamentos
reativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veem
o mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociais
fora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticas
podem influenciar controles, planos organizacionais, comando de
pessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte do
cardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica,
conflitos polticos grupais e estruturais.

Pensarmos a Administrao vinculada prtica social
ajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, que
deve, ento, ser constru da a parti r da anl i se
contnua e dinmica do trip.

O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais
nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos s
organizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemos
incrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essa
capacidade de extrema importnci a quando tratamos de
Administrao Pblica, conforme veremos a seguir.
27
Mdulo 3

COMO PODEMOS ENTENDER A
ADMINISTRAO PBLICA?

Agora que voc j visualiza a Administrao e seu vnculo
noo de prtica social, est pronto para seguirmos adiante.
Pri mei ramente, vamos conhecer al guns si gni fi cados
conceituais sobre Administrao Pblica e, depois, faremos
algumas atividades de aprendizagem para voc se certificar
de que compreendeu corretamente o que estamos
estudando nesta Unidade.

Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986,
p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblica
designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo
concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse
pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal .
Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa a
totalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modo
concreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando a
satisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sob
seu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo,
podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menor
autonomia poltico-administrativa em relao primeira.
O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples e
Federativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tanto
poltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituio
de trs poderes Execut i vo, L egi sl ati vo e Judici ri o
independentes, porm nicos para toda a extenso territorial que
compe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de
28

v

Voc conhecer as
caractersticas jurdicas
formas de constituio
e funcionamento das
organizaes
governamentais na
disciplina Instituies de
Direito Pblico e Privado
ministrada ainda neste
Mdulo 3.
poder centr al da qual emanam todos os ordenamentos
administrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certa
descentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos no
possuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se ao
poder central.
J no Estado federativo, os entes regionais Estados e
municpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detm
autonomias que lhes so prprias, no podendo suas competncias
administrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um ato
arbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio.
Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizes
constitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definir
suas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias.
No h a um centro nico de poder (federal), mas sim um
compartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entes
descentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no caso
do Brasil de hoje).
Para tanto, o Estado organizado por meio da Administrao
denominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidades
estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por
entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem
como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas
pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao
com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda,
as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse
pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes
No Governamentais (ONGs).
Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e
esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da
Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade
de Braslia.
29
Mdulo 3

Figura 1: Esplanada dos Ministrios em Braslia
Fonte: <http://www.brasil-turismo.com/distrito-federal/imagens/esplanada.htm>

Em distino Administrao Pblica, temos o conceito de
servio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamos
a ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendo
todo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples
convenincias do Estado.
importante, ainda, entendermos o conceito de governo,
que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, no
pode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio,
Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):

[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e
que determinam a orientao poltica de uma determina-
da sociedade [...]. Por consequncia, pela expresso
governantes se entende o conjunto de pessoas que gover-
nam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas
que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.

Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabe
aos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando,
tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como manter
a ordem jurdica vigente.
30

Assim, ao identificarmos o governo com a atividade poltica
e discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticas
de ao, a Admi nistr ao Pbli ca tem a responsabilidade
profissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas de
governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos
l ot ados os ser vi os pbl i cos. No gover no, est o as
responsabilidades polticas das decises a serem executadas pela
Administrao Pblica.
Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblica
no pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, com
maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do
rgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004).
importante ainda registrarmos a distino entre polticas
de Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia ao
que estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivo
e Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas e
objetivos que um Estado

Em um dado momento histrico, quer ver consagrados para
dado setor da economia ou sociedade. As polticas de
Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade, e
em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um
novo contexto histrico. Para que isso acontea, preciso
apenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se
de polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PE-
REIRA, 2008, p. 125).

J as polticas de governo, em consonncia com as polticas
de Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a serem
alcanados por governantes que ocupam o poder na Administrao
Pblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordo
com uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcas
de uma determinada equipe de governo em setores especficos de
sua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).
31
Mdulo 3

Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado?
Voc consegue identificar as polticas de governo de seus
governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as
polticas ligadas educao pblica em sua cidade?

Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar como
exemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica de
Estado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possa
ficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Para
tanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipal
devero garantir esse direito. Logo, preciso manter condies
bsicas para que toda criana no limite daquela idade tenha
garantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas,
garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.
32

GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
(GOVERNANCE)

Dois conceitos complementares no mundo contemporneo
orientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana
(governance), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidas
governamentais envolvem no s instrumentos institucionais e
recursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meios
polticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem.
De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz referncia
a trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidade
do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas
apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito
capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursos
necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da
tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de
implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo
aspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual
as decises tornam-se incuas.

A governabilidade incorpora articulao do aparelho
estatal ao si stema pol ti co de uma soci edade,
ampl i ando o l eque poss vel e i ndi spensvel
legitimidade e suporte das aes governamentais
em busca de sua eficcia.
33
Mdulo 3

Prat s i Catal (1998, p. 272) introduz a idei a de
governabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidade
de um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentar
positivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolve
uma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmo
autor, depende da inter-relao entre sistemas institucionais
existentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como da
qualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.

Vimos que governabilidade significa a participao dos
diversos setores da sociedade nos processos decisrios que
dizem respeito s aes do poder pblico, e governana,
o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?

De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana
(governance) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial como
proposta ao que aquela entidade identificava como problemas de
m governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980.
Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gesto
de uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governo
para definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ,
1995). Tais capacidades so identificadas como:

Comando e direo: inerentes ao processo de gesto
das pol ti cas pbl i cas, i ncl ui ndo def i nio e
ordenamento de prioridades, bem como garantia da
no descontinuidade dessas polticas no tempo. Cabem
aqui as definies de diretrizes e aes de carter
estratgico que orientam as decises de governo.
Coordenao: diz respeito integrao entre as distintas
unidades governamentais, necessria para a garantia de
cer ta unidade das polticas de governo. Supe a
compatibilizao de interesses distintos e a administrao
de conflitos em torno de um projeto mais global.
34

Implementao: o arranjo entre a mobilizao de
recursos financeiros, polticos, tcnicos e
institucionais; a competncia tcnica do quadro de
servidores pblicos e a base de dados
informacionais para a necessria operacionalizao
das aes estatais.

Para Matias-Pereira (2008), uma boa gover nana na
Administrao Pblica requer a adoo de quatro princpios:
a construo de relaes ticas; a garantia da conformidade em
toda a sua plenitude; a transparncia das aes governamentais;
e a prestao de contas de forma responsvel. A garantia desses
princpios requer, ainda, a participao democrtica de todos os
atores da sociedade civil devidamente organizada.
A boa governana pressupe, na Administrao Pblica,
acompanhamento e controle, por parte dos cidados, no exerccio pleno
de sua cidadania em uma sociedade democrtica, de todas as aes
governamentais. Como ensina Matias-Pereira (2008) a busca
permanente da transparncia na Administrao Pblica deve ser a
condio essencial para que os pases, em especial os latino-americanos,
possam continuar a progredir no processo de desenvolvimento
socioeconmico e na consolidao da democracia. Nesse contexto, o
autor destaca que a transparncia do Estado se efetiva por meio do
acesso do cidado informao governamental, tornando mais
democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil.
Bresser-Pereira (1998a) sintetiza que gover nabilidade
uma capacidade poltica de governar derivada das relaes de
legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto
governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido
amplo, de um governo implementar polticas.

importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos
de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica.
Voc sabe a distino destes trs termos?
35
Mdulo 3

A literatura nos apresenta diferentes significados. Para fins
do nosso estudo vamos considerar a definio apresentada por
Matias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazer
corretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhor
maneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentos
internos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblica
no que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades de
uma determinada coletividade por meio da prestao de servios
pblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deve
ser obtida por esses mesmos servios prestados.

Complementando......

Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica procure
realizar as leituras sugeridas a seguir:
Trabalho e capital monopolista: a degradao do trabalho no sculo

XX de Harry Braverman. No captulo 9 desta obra, o autor explcito
ao afirmar que os gerentes das organizaes esto a servio exclusivo
dos capitalistas.
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial de Luiz Carlos Bresser-

Pereira.
Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na

perspectiva internacional de Luiz Carlos Bresser-Pereira.
36

Resumindo

Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da
Administrao Pblica, a comear pela noo de Administra-
o vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est
lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do
campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla
sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sen-
tido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada
de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar
as nossas aes como gestores pblicos, concorda?
Outra questo interessante a distino entre Admi-
nistrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa re-
flexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no
comando das mquinas estatais, bem como a nossa capaci-
dade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de
recursos pblicos no que tange eficincia, eficci a e
efetividade dos servios pblicos.
Tambm conhecemos os conceitos de governana e
governabil i dade, i ndispensvei s para a sua aval iao,
como futuro gestor, das dinmicas da Administrao P-
blica contempornea.
Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos
temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de
um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso
contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com
seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem. Persista, pois voc o maior res-
ponsvel por seu sucesso.
37
Mdulo 3

Atividades de aprendizagem

Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre
Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos
para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.

1. Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social
para o estudo da Administrao Pblica?
2. Qual a diferena entre Administrao Pblica e servio pblico?

3. Explique os conceitos de governabilidade e governance.

4. Procure identificar, no plano municipal, como se estrutura a Ad-
ministrao Pblica. Depois, observe a sua composio e seus pla-
nos de ao (prioridade das polticas de governo, objetivos, me-
tas etc.). Mostre como se caracterizam as questes da governana
e governabilidade.
5. A Lei Federal n. 10.257/2001, denominada de Estatuto das Cidades,
define, em seu Captulo IV, que as cidades devem garantir a sua
gesto democrtica por meio de rgos colegiados de poltica ur-
bana; debates, audincias, conferncias e consultas pblicas para
assuntos de interesse urbano, bem como a possibilidade da pro-
posio de projetos de lei de iniciativa popular para o desenvol-
vimento urbano. Prope, ainda, a instituio do oramento
participativo democrtico e a obrigatoriedade de um Plano Dire-
tor Urbano para cidades com mais de vinte mil habitantes. A par-
tir dessa legislao, como voc avalia a governana na gesto p-
blica de sua cidade? E a prtica da governabilidade democrtica?
Descreva como se do esses fenmenos. Provavelmente esta vi-
sibilidade vai ajud-lo em seu futuro como gestor pblico!

UNIDADE 2

ADMINISTRAO PBLICA
E SUAS TIPOLOGIAS


Diferenciar os conceitos de dominao carismtica, tradicional
e burocrtica;
Ditinguir a Administrao Pblica Patrimonialista da Burocrtica; e
Compreender a Nova Gesto Pblica e Gerencial.


40

41
Mdulo 3

DOMINAO TRADICIONAL E
ADMINISTRAO PBLICA
PATRIMONIALISTA

Caro estudante,
Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblica
assumiu configuraes distintas ao longo de sua existncia
at os dias atuais. O que fundamental para darmos
continuidade aos nossos estudos.
Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao e
fazendo um percurso histrico mostrando como ele vital
para as ti pologias da Admi nistrao Pbl i ca a serem
descritas. Ser um passo importante, pois a partir desses
conhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nas
prximas Unidades essas mesmas configuraes na histria
da Administrao Pblica no Brasil.
Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para a
construo de novos conhecimentos. Bons estudos!

Vimos, na Unidade 1, o conceito de Administrao Pblica
que de extrema importncia para podermos estudar as suas
tipologias, o seu conceito de dominao e as suas formas de
manifestao. Porm, antes, precisamos deixar claro que a
Administrao Pblica nem sempre existiu como voc a conhece
hoje. Isso pode ser entendido com a introduo da ideia de
atividades de natureza administrativa, ou seja, um conjunto de
42

*Comunidade agrupa-
mento humano cujo sis-
tema de sol idari edade
predomi nantemente
baseado em sentimen-
tos que geram identida-
de comum. Fonte:
Prates (2004).
*Sociedade um agrupa-
mento humano devida-
mente organizado por
mei o de um conj unto
complexo e diversifica-
do de aes padroniza-
das de formas de lingua-
gens especficas, em um
espao geogrfi co de-
terminado, enfim, uma
percepo mecnica de
mundo humano, pois ele
pe claramente proble-
mas de i nter- rel ao
entre grupos, pessoas,
papis sociais etc. Fon-
te: DaMatta (2000).
aes, [...] dentro de uma comunidade* ou sociedade*, voltadas
para a implementao de um sistema de ordem em uma associao
humana qualquer. (PRATES, 2004, p. 109).
Assim, a atividade administrativa um conceito amplo, pois
se efetiva quando, em uma associao, h um grupo de pessoas
comandadas por algum que as governa, apoiado ou no, de forma
eventual, por um quadro administrativo. A simples existncia de
um governante chefe de famlia, presidente de um clube de futebol,
cacique de uma tribo indgena, presidente de uma empresa comercial
cuja ao administrativa seja zelar pela ordem interna, ou governo
do grupo, garante a existncia de uma associao (PRATES, 2004).
Logo, a atividade administrativa sempre existiu, desde os
primrdios de nossa humanidade, diferentemente do que se conhece
hoje por Administrao Pblica, fenmeno tpico do Estado
Moderno, nascido a partir de meados do sculo XV. Nele, realizado
a separao do que pblico, de domnio estatal e coletivo, daquilo
que de propriedade privada. At ento, os governantes no
separavam o bem pblico do bem privado. Desse modo, conforme
afirma Prates (2004), a Administrao Pblica tem como fato
gerador o surgimento do Estado Moderno.

Saiba mais

Max Weber
Voc pode estar se perguntando: como isso
possvel?

Nasceu na Alemanha, viveu
no perodo em que as pri-
mei ras di sputas sobre a
metodol ogi a das Ci nci as
Sociais comeavam a surgir
na Europa, sobretudo em seu
pas, a Alemanha. Publicou A tica Protes-
tante e o Esprito do Capitalismo, que se torna-
ria sua obra mais conhecida. Disponvel em:
<http://educacao.uol . com.br/biografias/
ult1789u508.jhtm>. Acesso em: 2 fev. 2010.

O conceito de dominao e suas formas
de manifestao, mostrados a seguir, vo
configurar tipologias de Administrao Pblica
especficas ao longo da histria nos auxiliando
a entender esse processo. I ni ciaremos o
conceito de dominao e suas tipologias a partir
do legado da obra de um dos pais das Cincias
Sociais, qual seja, o pensador alemo Max
Weber. Inicialmente, comecemos pela definio
do conceito de poder, aqui entendido como a
43
Mdulo 3

probabilidade de algum ou um grupo social de impor sua vontade
prpria a terceiros, a partir de uma dada relao social, mesmo
contra a vontade desses terceiros. Entretanto, o prprio Weber
reconhece que essa definio de poder sociologicamente amorfa,
pois possvel a qualquer ser humano a capacidade de impor sua
prpria vontade a terceiros, em diversas situaes imaginveis.
Por isso, Weber (1984) introduz o conceito de dominao,
considerando que essa ideia mais precisa, j que vai significar a
introduo da possibilidade de que uma relao de mando seja
obedecida, por mei o de uma dada legitimidade. Assim, a
dominao pode ser entendida como sendo um tipo especial de
poder cujos dominantes acreditam que tm o direito de exerccio
do poder, e os dominados acreditam que o seu dever obedecer s
ordens daqueles (MEDEIROS, 1978).
Logo, ela no deixa de ser poder, mas um tipo especial,
isto , deve ser legitimada entre dominantes e dominados por meio
do compartilhamento de certas crenas que vo, justamente, tornar
concreto o exerccio do poder. Fica assim estabelecida a relao
de autoridade. Ou seja, um dado conjunto de crenas de um
grupamento social especfico torna legtima a capacidade de
algum mandar e obter a obedincia de outro algum. O conjunto
de crenas que legitima a relao de mando e obedincia comum
e aceito por dominantes e dominados, em uma relao social.
Lembre-se disso!

Estamos falando de dominantes e dominados, mas o que
voc entende por estes termos? Voc conhece quais so
os tipos de dominao?

De acordo com Weber (1984) so trs os tipos de dominao
possveis: a tradicional, a carismtica e a legal. Considerando que
o tipo tradicional e legal so os que se relacionam direta e
sucessivamente com as tipologias da Administrao Pblica
Patrimonialista e Burocrtica, sero elas as destacadas nesta
44

*Carisma fonte de
crena indutora da obe-
dincia. No campo con-
temporneo das Teorias
da Administrao, a do-
minao carismtica a
base para o exerccio da
liderana nas organiza-
es pblicas ou priva-
das. Fonte: Weber
(1984).
Unidade. A dominao carismtica tem como fonte de legitimao
de autoridade a crena no carisma* que um indivduo possui,
dotando-o de capacidade suficiente para influenciar terceiros
obedi nci a. De acordo com Weber (1984) o carisma faz
referncia a uma qualidade extraordinria da personalidade de
algum, o dom da graa pessoal, algo sobrenatural que esse mesmo
algum possui e que o torna especial perante os demais.
Assim, iniciaremos nosso estudo tratando da dominao do
tipo tradicional, na qual a fonte de crena que a legitima est
baseada na tradio, ou usos e costumes perpetuados em um dado
grupamento social. Ou seja, poderes de mando herdados por meio
de valores ligados a um determinado conjunto de tradio que se
perpetua ao longo do tempo.
De acordo como o prprio Weber (1984), temos a dominao
tradicional a partir da crena cotidiana na santidade das tradies
herdadas de longos tempos e na legitimidade dos contemplados por
essa tradio para exercerem a autoridade (autoridade tradicional).
Logo, o dominado cr na autoridade do dominante a partir da posse
deste ltimo de uma caracterstica tradicional, legitimada pelo dominado,
realizando-se, ento, a probabilidade de obedincia ordem.
Nesse tipo de dominao h um senhor mandatrio, cujos
mritos ou crena legitimadora de seu poder so dados a partir de
regras tradicionais j estabelecidas secularmente. Desse modo,

O soberano no um superior mas sim um senhor pessoal,
seu quadro administrativo no se constitui por funcionrios
e, sim por servidores, os dominados no so membros da
associao, mas sim: 1) companheiros tradicionais ou
2) sditos. As relaes do quadro administrativo para com
o soberano no se determinam pelo dever objetivo do cargo,
mas sim pela fidelidade pessoal do servidor. (WEBER, 1984,
p. 180, grifos no original).

Logo, a obedincia no dada por uma disposio formal
instituda, mas sim pela existncia de uma pessoa que herda, por
tradio, a capacidade de mando e que tem legitimada, pelos
45
Mdulo 3

dominados, essa mesma capacidade. importante observarmos
ainda que nesse tipo de dominao no h qualquer tipo de criao,
de forma deliberada, de novos ordenamentos jurdicos ou at mesmo
administrativos. Isso porque o que prevalece o reconhecimento
da sabedoria tradicional, ou, ainda, daquilo que se poderia chamar
de direito dos testemunhos ou usos e costumes tradicionais.
Observemos, tambm, que um mandatrio pode exercer esse
ti po de domi nao t radi ci onal com ou sem um quadro
administrativo sua disposio. No segundo caso, configuram-se
a gerontocracia uma autoridade que legitimada pelos mais
vel hos, mai s sbi os e conhecedores das t radi es e o
patriarcalismo originrio no qual a dominao se d por regras
fixas de hereditariedade.

Voc deve estar se perguntando como isso na prtica, no?

Um exemplo de dominao tradicional do tipo patriarcal, nos
dias de hoje, pode ser encontrado no critrio de sucesso do trono ingls,
dado pela hereditariedade dos membros da famlia real. A Inglaterra
possui um regime de governo do tipo Monarquia Parlamentarista, em
que um Parlamento tem como atribuio a criao de leis.
O Chefe de Estado, no caso atual a Rainha Elizabeth II do
Reino Unido, como voc pode ver na Figura 2, a seguir, exerce
funes exclusivamnte de carter representativo e diplomtico,
sendo a chefia do Poder Executivo exercida por um primeiro-
ministro, eleito pela maioria do Parlamento. O atual Chefe do
Executivo chama-se Gordon Brown. Ainda assim, a rainha exerce
uma autoridade tradicional sobre seus sditos britnicos, por ser
a atual herdeira do trono. Quando do fim do reinado de Elizabeth II
e declarado vago o trono, assumir, como rei, o seu filho
primognito, o Prncipe Charles (Prncipe de Gales), desde j o
primeiro na fila de sucesso. As regras bsicas do processo
sucessrio da monarquia do Reino Unido so oriundas de fins do
sculo XVII.
46

Figura 2: Rainha Elizabeth II e seu esposo o Prncipe Philip
Fonte: <http://www.royal.gov.uk/MonarchUK/QueenandGovernment/
QueenandGovernment.aspx>

Ainda segundo Weber (1984), quando aparece um quadro
administrativo e at de cunho militar pessoal disposio do senhor,
temos a dominao tradicional do tipo patrimonial. Ela nos interessa
em particular, pois dela chegamos, enfim, Administrao Pblica
Patr i moniali sta. No dizer de Mat ias-Pe rei ra (2008), essa
configurao patrimonial perdurou at a derrocada do Estado
absolutista monrquico, em meados do sculo XVIII, caracterizado,
principalmente, pela no separao entre os patrimnios pessoais
do monarca e o pblico, pois todos os aparelhamentos estatais eram
tomados como algo extensivo ao seu poder.
O Estado absolutist a aquele no qual o poder est
centralizado na figura do monarca, sendo sua delegao de carter
perptuo e legitimado pelo direito divino. No h limites formais
para o governante exercer o poder, alm das crenas em usos e
costumes, e contar ainda com a existnci a de um quadro
administrativo. O Estado Absolutista a primeira for ma de
manifestao do Estado Moderno, tendo perdurado a partir da
metade do sculo XV at meados do sculo XVIII. Observe na Figura
3, a seguir, a opulncia da residncia do rei absolutista francs
Luis XIV no sculo XVII, erguida a partir de 1664.
47
Mdulo 3

Figura 3: Palcio de Versailles
Fonte: <http://www.mariabuszek.com/kcai/101-80/IntroImages/Exam%201/
versailles3.jpg>

A partir da dominao tradicional, podemos caracterizar a
Administrao Pblica Patrimonialista como aquela na qual:

todos os cargos de governo que constituem suas
estruturas administrativas esto sob o domnio pessoal
(comunidade domstica) de um soberano. Para fazer
parte dessa comunidade domstica, o recrutamento
de servidores comeou a ser dado por meio de relaes
de confiana e obedincia estreita a um senhor;
os funcionrios patrimoniais podem ascender a um
cargo mediante concesso do mandatrio, bem como
pela compra ou arrendamento desses direitos, fazendo
jus ao recebimento de benefcios. Podendo ainda
vender esses direitos para terceiros;
o exerccio de um governo fortemente centralizado
e dependente da economia baseada em
atividades comerciais, empreendidas estas
pessoalmente pelo mandatrio;
a apropriao de parte das atividades comerciais
realizada por terceiros, via imposio de tributos e
concesses criadas pelo soberano;
48

Para melhor v
v
v
isualizar
este tipo de dominao
tradicional assista o
filme Elizabeth: a era de
ouro. Veja alguns
trechos desse filme no
endereo eletrnico:
<http://www.youtube.
com/watch?v=
rV9Q_R4Uu00>.
as foras militares so fiis e obedientes autoridade
arbitrria do soberano, inclusive para a expanso
territorial de seus domnios; e

o livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio,
legitimado socialmente pela crena ancestral (tradicional)
de sua capacidade para possu-lo (BENDIX,1979).

Matias-Pereira (2008) conclui que na Administrao Pblica
Patrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso do
poder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobreza
real, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera o
nepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controle
do rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.

Figura 4: Estrutura da Administrao Pblica Patrimonialista
Fonte: Elaborada pelo autor

Com base na Figura 4 podemos evidenciar que em uma
estrutura patrimonialista o poder de um monarca to importante
quanto o papel das tradies usos e costumes da poca na
legitimao das relaes sociais cotidianas vigentes.
49
Mdulo 3

DOMINAO RACIONAL /LEGAL E
ADMINISTRAO PBLICA
BUROCRTICA

Na dominao legal a legitimao das relaes de mandato
e obedincia se estabelece pela crena em ordenamentos, regras e
estatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obedincia no
exer ci da em relao a um senhor por uma tradio
institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de carter
racional*. De acordo com Weber (1984), o tipo mais puro de
dominao legal o exercido por meio da burocracia.
A emergncia da forma de dominao baseada na crena
da l egal i dade ou a existnci a de normas especf icas que
regulamentam e legitimam o exerccio de relaes de mando e
obedincia so fundamentais para reforarmos as mudanas que
ocorreram a partir do sculo XVIII, tais como as Revolues Francesa
e Industrial e a transio para a sociedade capitalista. A dominao
tradicional oferecia muitas resistncias s inovaes sociais poca.
Um senhor com autoridade tradicional tenderia a dificultar as
mudanas necessrias para o desenvolvimento da sociedade
industrial, dado que a industrializao demandava processos
decisrios de longo prazo e determinada estabilidade de regras gerais.
No caberia nesse processo a convivncia com incertezas advindas
do livre-arbtrio deste senhor (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).
importante observarmos ainda que a ocorrncia de traos
burocrticos foi detectada por Weber (1984) desde muito antes do
sculo XVIII, no Egito Antigo, na China; e na Igreja Catlica (sculo

*Racional inerente
faculdade humana da
razo, ou seja, da nossa
capaci dade de raci oci -
nar, de realizar escolhas
e agir de forma calcula-
da em relao ao alcan-
ce de determi nados
fins, ou ainda de nosso
conhecimento natural
no revelado por obra
di vi na. Fonte: Weber
(1984).
50

v

XIII). Entretanto, o tipo de burocracia que passa a predominar na
sociedade, em particular na Europa, a partir do Estado absolutista,
como j vimos, assume as caractersticas que at hoje a identificam.
Segundo Motta e Vasconcelos (2002), so elas:

a racionalizao do Direito, que passou a ser escrito
e organizado de forma hierrquica e lgica em
ordenamentos j urdi cos, substi tui ndo o Di reito
medieval, com base nos costumes e nas tradies no
escritos;
a centralizao do poder estatal devido crescente
facilidade de comunicao e transporte entre as
diversas regies, antes isoladas e difceis de serem
controladas pelo poder central;

o surgimento e a consolidao das indstrias, e o
predomnio da racionalidade tcnica; e

a consolidao da sociedade de massa.

Com base nessas caractersticas podemos evidenciar que os
traos burocrticos so variados e constituem instrumento
indispensvel efetivao da dominao racional/legal.
No dizer de Motta (2000), ela ao mesmo tempo poder, j
que configura e permite a legitimao de relaes de mando e
obedincia; controle, dado que as regras formais que a legitimam
permitem o controle de pessoas, das rotinas e dos procedimentos,
bem como dos resultados; e alienao, pois as regras so formais
e i mpessoai s e ef et i vam o que poderamos chamar de
desumanizao, isto , o indivduo no participa de sua definio,
cabe a ele to somente seguir o prescrito. No processo de trabalho
industrial, por exemplo, a alienao estaria vinculada separao
do trabalhador da capacidade de conceber aquilo que executa.

Lembra-se do filme
Tempos Modernos que
sugerimos na Unidade 1?
Nele encontramos um
modelo de alienao.
No entender de Weber (1984), a dominao legal passa ento
a ser a forma predominante de governo na sociedade moderna,
existindo nas esferas organizadas da sociedade (empresas, clubes,
associaes, partidos polticos etc.) e do Estado.
51
Mdulo 3

Motta (2000) afirma que passamos ento a viver em uma
sociedade moderna de organizaes burocrticas, rompendo as
amarras da sociedade tradicional com seus usos e costumes
seculares, bem como com a autoridade de carter pessoal e
tradicional na pessoa de um senhor dotado de tal capacidade. No
plano concreto, o autor destaca que as estruturas burocrticas
seguem os seguintes princpios:

a definio de regras e estatutos formais que detalham
funes, competncias e diviso de tarefas para o al-
cance de objetivos predefinidos;

os direitos e os deveres claramente delimitados pelos
regulamentos, sendo aplicados indistintamente a to-
dos de uma dada organizao (aqui entendida como
pblica ou privada constituda formalmente com vis-
tas ao alcance de fins predeterminados);
a configurao de uma estrutura hierrquica de man-
do e obedincia, na qual se define quem manda, como
manda e quem e como obedece, estabelecendo legalmen-
te funes e limites da autoridade de cada cargo;

o recrutamento de pessoal estabelecido por regras cla-
ras, baseadas no conhecimento de cada um para o
exerccio de um dado cargo;

o padro de remunerao definido de acordo com as
funes dos cargos;

os sistemas de promoo nas carreiras profissionais
definidos por critrios objetivos; e

a distino entre as funes de uma tarefa que um
indivduo executa, definidas por um cargo, e as ca-
ractersticas pessoais deste mesmo indivduo. a vi-
tria da impessoalidade sobre a pessoalidade, ou da
razo sobre a tradio.

Assi m, quando exercida no Estado, podemos agora
caracterizar a Administrao Pblica do tipo Burocrtica como
52

aquela que apresenta as seguintes caractersticas principais
(BENDIX, 1979; MOTTA; VASCONCELOS, 2002):

a separao da esfera de vida pessoal familiar e priva-
da da inerente ao trabalho, em contraposio s soci-
edades tradicionais, em que o familiar se confundia
com o trabalho tendo em vista o cunho pessoal das
relaes sociais;

a regularidade e a continuidade na dinmica dos
assuntos oficiais;

a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, de-
cretos, portarias), para cada funcionrio pblico: de
seus direitos e deveres; da autoridade para o exerccio
de suas funes, bem como dos meios, recursos, limites
e ocasies especficas nas quais pode exerc-la;
a def i nio de uma hierarqui a admi nist rat i va
(organograma) com a distribuio de funes e auto-
ridade de rgos e de cargos a serem ocupados pelos
funcionrios, estabelecendo as relaes de poder;
a distino entre o que recurso pblico e privado, ou
seja, o funcionrio no dono dos recursos inerentes
para o exerccio de suas atribuies, pois estes perten-
cem ao Estado. Por isso mesmo, ele tem de prestar
contas sobre o seu uso;
a criao de cargos pblicos e no privativos dos
seus ocupantes, no podendo, portanto, serem
vendidos, herdados ou concedidos;

o ingresso para os cargos de carreira na Administra-
o Pblica realizado via concurso pblico por meios
meritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), em
que so medidos conhecimentos e habilidades do in-
divduo sobre determinadas reas, tornando o saber
um recurso de poder;
53
Mdulo 3

a estruturao de carreiras profissionais instituda por
lei, na qual esto definidos as remuneraes, as pro-
moes, as funes especficas de cada cargo, o regi-
me de trabalho, de forma igual e impessoal para todos
os ocupantes de um determinado cargo; e
o exerccio da fidelidade do funcionrio no destina-
do a um senhor e sim aos regulamentos formalmente
institudos. Ele leal ao conjunto de regras impessoais
que definem seu cargo, bem como as suas atribuies,
seus direitos e deveres.

No entendimento weberiano, essas caractersticas da
burocracia seriam fundamentais e superiores s demais (tradio
e carisma), desde o ponto de vist a tcnico, para o pleno
funcionamento das organizaes e, em particular, do Estado no
mundo moderno. Por isso a sua importncia na Administrao
Pblica, pois permitiria o fim do mandonismo patrimonial, dos
benefcios e favores pessoais, bem como a garantia da [...]
preciso, velocidade, eliminao de equvocos, conhecimento do
registro documental, continuidade, sentimento de discrio,
uniformidade operativa, sistema de subordinao. (BENDIX, 1979,
p. 399). Enfim, a despersonalizao das aes, via impessoalidade
das regras, tenderia a garantir tambm maior eficincia na prestao
de servios pblicos.

A EFICINCIA VERSUS AS DISFUNES DA BUROCRACIA

Agora voc deve estar se perguntando: como a burocracia
garantiria mais eficincia Administrao Pblica se o que
se v o contrrio? S ineficincia, filas em excesso e muito
papelrio! tima questo! Vamos explicar esse fenmeno.
54

* Voli tiva rel ati va
ao humana conscien-
te com vistas a um de-
termi nado obj eti vo.
Fonte: Elaborado pelo
autor.
Com base nos estudos weberianos sobre a burocracia,
podemos afirmar que as regras formais no contemplam a ao
humana. Ou seja, o ser humano encontra nessas regras todas as
possibilidades de ao, j que, previamente escritas, funcionariam
como limites s escolhas distintas.
Entretanto, ainda que condicionado a esses limites o homem
considerado um ser, em princpio, livre para decidir e abster-se
de agir. Isso vale principalmente no caso de aes consideradas
voluntrias, ou seja, pertencentes esfera das relevncias
volitivas* e no das impostas. O significado dessas aes surge
exatamente em funo de se comportarem de um modo e no de
outro. Dessa forma, mesmo no domnio das situaes impostas, as
aes do homem no so inteiramente predeterminadas. Mesmo
na situao mais coercitiva (forada) um homem pode decidir no
agir conforme lhe ordenado, se estiver disposto a aceitar as
consequncias da desobedincia (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).
O que no est prevista na analtica weberiana sobre a
burocracia a capacidade do ser humano de agir de forma distinta
ao que est previsto nas regras ou at mesmo no agir, nos dois
modos, i nfri ngi ndo a legisl ao. Logo, a f or mal i zao do
comportamento humano adequada formalidade da lei, no
possvel. Assim, percebemos uma discrepncia entre o que legal
(oficial), formal e o que informal, um hiato entre os mundos
prescrito - das normas, da impessoalidade e o real da
pessoalidade, isto , de sentimentos humanos como o afeto, a inveja,
o cime, dentre outros.
Vrios autores da sociologia organizacional, citados por Motta
e Vasconcelos (2002), estudaram esse fenmeno denominando-o de
disfunes da burocracia, ou seja, aquilo relacionado s interferncias
da ao humana que altera a dinmica das regras formais
produzindo efeitos tidos como indesejveis ou disfuncionais.
Essas disfunes o que costumamos, no senso comum,
denominar de burocracia no servio pblico. Ou seja, vinculamos
aquilo que no funciona de forma eficiente ao conceito de
burocracia que, conforme o mestre Max Weber (1984), seria
exatamente o contrrio.
55
Mdulo 3

Assim, quando nos dirigimos a um rgo estatal e notamos
excesso de carimbos, procedimentos administrativos sem sentido
aparente, processos que demoram a ser resolvidos, estamos lidando
com uma disfuno da burocracia e no com a ideia weberiana do
mesmo conceito. Ou seja, uma distoro da eficincia esperada da
racionalizao burocrtica, ou, ainda, o que Ramos (1983)
denominou de formalismo, isto , o excesso de normas legais que
dificultam o funcionamento adequado da burocracia e leva ao
famoso jeitinho. Ou seja, a forma como um servidor pblico, por
exemplo, contorna eventuais excessos formais, encurtando alguns
procedimentos operacionais para alcanar os resultados de maneira
mais gil, modo sem o qual levaria mais tempo para realizar a
mesma tarefa.
56

A NOVA GESTO PBLICA

O termo Nova Gesto Pblica, na literatura nacional, traduz
a expresso inglesa New Public Management. Ambas significam,
na literatura internacional, as reformas do Estado a partir dos anos
1970, baseadas na corrente gerencialista do pensamento
administrativo. Na Brasil, ela foi introduzida por Bresser-Pereira (1998a)
como Administrao Pblica Gerencial (JUNQUILHO, 2000).
No dizer de Kliksberg (1994), o mundo no final do sculo XX
foi marcado por transformaes de cunho estrutural responsveis
por mudanas profundas e interligadas nos seguintes domnios:

Tecnolgico: a partir do avano considervel da
microeletrnica, das tecnologias de infor mao,
da biotecnologia, entre outras.

Poltico: caracterizado pelo fim dos conflitos entre os
blocos de pases liderados pelos Estados Unidos da
Amrica (EUA) e a at ento Unio das Repblicas
Social istas Soviti cas (URSS) pel a hegemoni a
mundial, logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial.
Econmico: via internacionalizao da economia, por
meio da tendncia formao de grandes blocos
econmicos mundiais, cujas al t eraes em
determinados setores afetaram, em cadeia, vrios
outros elos da cadeia produtiva em nvel mundial.

Neste cenrio, a par tir de meados dos anos 1970, foi
inaugurada uma onda de reformas estruturais que passa pela
recomendao da desregulamentao de mercados e abertura
57
Mdulo 3

comercial/financeira, bem como da privatizao das organizaes
estatais e reduo/redefinio do tamanho do Estado. Esse
movimento reformista ocorreu em meio forte crise econmica
mundial, agravada pela crise do petrleo de 1973, colocando os
modelos de ao intervencionista estatal em questionamento.
At ento, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, de
acordo com Abrcio (1998), prevaleciam modelos que tinham uma
forte interveno do Estado na sociedade, por meio dos planos:

econmico, envolvendo a garantia do pleno emprego e a
atuao direta estatal em reas produtivas estratgicas;

social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar So-
cial (Welfare State), isto , a garantia de implementao
de polticas pblicas nas reas de sade, educao,
segurana pblica, previdncia etc.; e

organizacional, com a nfase recaindo na Administra-
o Pblica Burocrtica e seus princpios.

Ainda segundo Abrcio (1998), alm da recesso econmica
mundial, outros trs fatores levaram crise desse tipo de Estado
intervencionista: a crise fiscal do Estado, isto , a sua incapacidade
cada vez maior de financiar dficits pblicos (despesas maiores do
que as receitas arrecadadas); a inaptido governamental para
resolver problemas e atender demandas sociais crescentes; e o
fortalecimento do setor privado, no qual as grandes empresas
multinacionais passaram a ter muito poder, enfraquecendo a
capacidade dos Estados nacionais de definirem as suas polticas
em nveis macro.

Voc acredita que a crise fiscal possa ser atribuda a questes
meramente tcnicas?

Com base na anlise de autores como Abrcio (1998) e
Bresser-Pereira (1998a), podemos perceber que a crise fiscal do
58

Estado foi dada como algo inerente ao inevitvel aumento de gastos
realizados para cobrir despesas estatais, sem a preocupao de
um questionamento sobre como e por que isso se deu. vista como
uma mera questo de ordem tcnica, como uma m governana.
Entretanto, em uma brilhante e clssica anlise crtica,
o professor norte-americano James OConnor, ancorado na teoria
marxista, apontou que a crise fiscal vivenciada pelo Estado
capitalista, em particular os EUA nos anos 1970, tinha como causa
bsica uma contradio inerente prpria

[...] produo capitalista o fato de a produo ser social
enquanto que os meios de produo so de propriedade
privada [...]. A longo prazo o capital monopolista sociali-
za, mais e mais, os custos de capital e as despesas de
produo. Entretanto, os lucros no so socializados.
(O'CONNOR, 1977, p. 51).

Com isso, o autor chamava a ateno para o fato de que a
socializao dos custos do capital era, em boa parte, absorvida
pelo Estado e pelos seus contribuintes sem a devida compensao
no usufruto dos lucros. No caso do Estado, sem o incremento de
receitas e, pelo contrrio, com o aumento de despesas. Essa viso
crtica, apesar de escrita nos anos 1970, nos parece ainda bem atual
para pensarmos a crise econmica mundial deflagrada em 2008.

A inaptido governamental para resolver problemas
que gera todo um conjunto de crticas ao modelo da
Administrao Pblica do tipo Burocrtica, que passa
a ser tomada como causa para a lentido, o inchao,
emperramento, a inflexibilidade e a ineficincia do
Estado. Dito de outro modo, a m governana estatal.

Surge, ento, um movimento de refor ma do Estado
denominado, na literatura internacional, de Nova Gesto Pblica,
que propunha a adoo de princpios de gesto empresarial nas
59
Mdulo 3

mquinas estatais em regies como o Reino Unido, os Estados
Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia. Vrios autores, entre eles
Bresser-Pereira (1998a) e Abrcio (1988), afir mam que tais
processos no apresentam uma convergncia comum, assumindo,
assim, aspectos distintos em cada pas dependendo das suas razes
histricas, culturais e polticas.
Entretanto, segundo Junquilho (2000), podemos elencar
como iderio geral da denominada Nova Gesto Pblica:

a noo do gasto pblico como custo improdutivo ao
contrrio de investimento coletivo e social;

a identificao dos servidores pblicos como hostis
sociedade, detentores de privilgios e defensores de
interesses particulares;

a crtica interferncia negativa do Estado nos mer-
cados e a eleio da supremacia destes ltimos como
mecanismos mais apropriados de distribuio de bens
e servios sociedade;

a definio do Estado com o papel principal de
promotor/empreendedor, em vez de provedor de
bens e servios sociais;

a importao de prticas gerenciais comuns ao setor
privado da economia, incluindo, nas agendas pbli-
cas, temas como: eficincia, eficcia, produtividade,
avaliao e controle de resultados, governana,
governabilidade, satisfao do consumidor, preveno
e controle de gastos; e

a nfase na importncia do poder e na mudana de
papel dos chamados administradores pblicos para ge-
rentes ou gestores pblicos profissionalizados, no sen-
tido de que passa a ser desejado um perfil voltado
noo de orientador/integrador e empreendedor, dis-
tinto do papel de supervisor ou administrador, tpico
do modelo burocrtico de gesto:
60

v

a privatizao de setores econmicos produtivos estatais;

o incentivo gesto por contratos;

a nfase na desregulamentao dos mercados comerciais
e de trabalho; e

a marginalizao das representaes sindicais.

Assim, as propostas da Nova Gesto Pblica passaram a
adotar um enfoque gerencial em contraposio ao modelo
burocrtico, tendo como experincia mais marcante a Inglaterra
no gover no de Mar garet h That cher, sendo expandidas,
posteriormente, para outros pases.
Por fim, podemos afirmar que a Nova Gesto Pblica

Dentre estes pases,
temos os Estados Unidos,
a Nova Zelndia, a
Austrlia, a Sucia e o
Brasil como veremos na
Unidade 6.
representa um conjunto de reformas da Administrao Pblica que
passou a vi gor ar em di ver sos conti nentes, desafiando as
configuraes vigentes at os anos 1970, calcadas no modelo
burocrtico. Na Unidade 3 voc vai conhecer algumas dessas
experincias pioneiras.
61
Mdulo 3

Resumindo

Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da
Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a
Nova Gesto Pblica.
Pudemos perceber que uma das marcas da Adminis-
trao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens
pertencentes ao senhor governante se confundirem com a
propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que
nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fide-
lidade ao senhor governante, bem como o seu poder arbi-
trrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua
existncia ao longo de sculos.
No entando a Administrao Pblica Burocrtica foi so-
lidificada com o advento do Estado moderno, desenhando
suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A buro-
cracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo
de Administrao Pblica mais puro e apropriado emer-
gncia da sociedade capitalista de base industrial, firman-
do-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais
caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio
como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impes-
soais passam a definir as relaes de mando e obedincia.
Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a
Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas
socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao
modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este
62

como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da so-
ciedade contempornea. Sua plataforma bsica pretende
buscar a transformao da Administrao Pblica, por meio
da adoo de princpios de gesto at ento exclusivos do
setor privado da economia.


Para saber mais sobre Max Weber faa a leitura sugerida a seguir:
Um toque de clssicos: Durkheim, Marx e Weber de Tania Quintaneiro,

Maria Barbosa e Mrcia Gardenia. Nas pginas 105 a 147 voc
encontrar um captulo dedicado a Max Weber.
63
Mdulo 3


Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
a seguir:

1. Descreva o que voc entendeu por dominao e qual a relao
deste conceito com a Administrao Pblica?
2. Cite os tipos de manifestao de uma dominao?

3. Faa uma sntese das trs tipologias de Administrao Pblica vis-
tas nesta Unidade e monte um quadro comparativo. Comente as
principais diferenas entre elas.
4. Se a burocracia representa a eficincia das organizaes, o que
nos leva a denominar de burocracia aquilo que no funciona, ou
ineficiente no servio pblico?
5. Quais caractersticas mais marcantes das trs tipologias podem ou no
ser identificadas na gesto municipal de sua cidade? Descreva-as

UNIDADE 3

A NOVA GESTO PBLICA:
CASOS PIONEIROS


Debater sobre as especificidades do Estado Gerencial;
Compreender as caractersticas da Nova Gesto Pblica na Gr-
Bretanha de Margareth Thatcher; e
Relacionar e caracterizar as experincias internacionais mais
marcantes da Nova Gesto Pblica.



66

67
Mdulo 3

A CONFIGURAO DO
ESTADO GERENCIAL

Caro estudante,
Agora que voc estudou os princpios que marcam a chamada
Nova Gesto Pblica (NGP), vamos, nesta Unidade, conhecer
onde ela foi aplicada a partir do final dos anos 1970.
Destacaremos ainda quatro experincias marcantes
reconhecidas na literatura especializada, tidas aqui como
pioneiras e, sendo o caso britnico, situado como o marco zero,
ou seja, a origem desse movimento de mudanas na
Administrao Pblica de burocrtica para gerencial.
Vamos mostrar tambm como a NGP pensa a ao do
Estado, bem como as experi nci as mundi ai s mai s
marcantes de sua aplicao. Na Unidade 6, veremos como
ela foi praticada no Brasil.
Bons estudos!

AS CARACTERSTICAS DAS ESTRUTURAS
ORGANIZACIONAIS

A partir de agora vamos estudar qual o projeto de Estado
pensado para a NGP, bem como os perfis desejados para a atuao
de servidores pblicos.
Segundo Clarke e Newman (1997 apud JUNQUILHO,
2000), a NGP apresenta uma tipologia de Estado que se ops ao
chamado Estado de Bem-estar Social. Como exemplo, temos o
modelo britnico, cuja tipologia os autores explicam que estava
fundamentada em trs arranjos bsicos:
68

Poltico-econmico: faz referncia ao compromisso
entre o Estado e o capi t ali smo no sentido da
convivncia entre o livre mercado e a proviso
estatal dos direitos cidadania.
Social: diz respeito garantia da satisfao das
necessidades da sociedade britnica.

Organizacional: faz referncia construo de
formas de coordenao baseadas na
Administrao Burocrtica e no profissionalismo.

A partir da crtica s incapacidades desse Estado de Bem-
estar Social em atender s crescentes demandas sociais, surge,
ento, o Estado Gerencial. Como nos mostra Paula (2007), o tipo
de Estado organizado burocraticamente predominantemente
centralizador, hierrquico, seguidor de regras impessoais, lento no
processo decisrio e adepto da diviso entre quem pensa e executa
o trabalho cede lugar, na verso gerencial, a um for mato
organizacional enxuto, descentralizado, estruturado em redes e
intensivo no uso da tecnologia informacional. Assim, propagada
a implantao de programas, como Reengenharia, Qualidade Total,
terceirizao; a diminuio de nveis hierrquicos nas estruturas
formais; dentre outras ferramentas de gesto, no servio pblico.
Paula (2007, p. 98) afirma, portanto, que h uma tendncia
flexibilizao da burocracia, definindo, logo, o Estado Gerencial como:

[...] um corpo poltico e administrativo permeado por movi-
mentos simultneos de descentralizao e recentralizao e tam-
bm por relaes competitivas, tanto horizontais como verti-
cais, nas quais o poder flexibilizado e se encontra disperso.

No dizer de Sano (2003), com a flexibilizao das estruturas
organizacionais ocorre a inverso da lgica de ao do Estado: a
burocrtica, baseada em procedimentos, substituda pela lgica
gerencial, fundamentada em resultados.
Segundo Bresser-Pereira (1998b), a reforma gerencial ps
em prtica uma nova estrutura organizacional para o Estado:
69
Mdulo 3

com um ncleo estratgico formado por parlamento,
tribunais, chefe do Poder Executivo e a alta cpula a
ele vinculada;

com atividades exclusivas de governo composta pelas
for as armadas, pol cias, set or es vi ncul ados
arrecadao, agncias reguladoras e de financiamento,
controle de servios de cunho social e previdencirio;
com servios no exclusivos que envolvem todos
aqueles que so pblicos, mas no necessariamente
estatais, como os das reas de educao e sade,
que podem ser realizados pelos setores privado e
no governamental; e
com a produo de bens e servios constituda por
atividades de cunho empresarial exercidas por
empresas estatais.

Nessa configurao, podemos afirmar que tanto o ncleo
estratgico quanto o setor das atividades exclusivas de governo
devem permanecer em mos estatais, com servidores pblicos bem
remunerados, com formao e carreiras adequadas ao seu bom
desempenho. J os servios no exclusivos deveriam ser pensados
a partir de um modelo alternativo de propriedade pblica no estatal,
com gesto autnoma e regime prprio de servidores no vinculados
s car reir as est at ais. So, por tant o, or gani zaes no
caracterizadas como estatais tampouco como privadas, adotando
um regime jurdico hbrido pblico no estatal. Pblico no que diz
respeito a realizarem atividades de interesse pblico. Sem fins
lucrativos e no estatal na medida em que no esto ligadas aos
aparelhos de Estado. J na rea de produo de bens e servios de
fins comerciais, a propriedade tenderia a ser privada, com
empregados vinculados legislao a ela pertinente.
Osborne e Gaebler (1995) ajudaram na divulgao dessas
propostas da NGP, sugerindo a reinveno dos governos. Em
sntese, os autores pensaram uma Administrao Pblica com
capacidade para incentivar parcerias com o setor privado e
70

pr i vat izaes e para tornar os gover nos compet it i vos e
empreendedores (redutores de despesas e incrementadores de
receitas), geradores de resultados, descentralizados, enxutos,
flexveis, geis e orientados para o mercado.

Voc pode estar se perguntando: e o controle das aes estatais?
Caberia a quem?

Podemos encontrar a resposta em Sano (2003). O autor
pontua quatro tipos de exerccios de controle sobre as aes do
Estado Gerencial. So eles:

Administrativo, ou de procedimentos: aquele
exercido por entidades como os Tribunais de
Contas, auditorias gerais, que tm como agenda o
controle da legalidade dos atos administrativos na
gesto da coisa pblica.

Parlamentar: aquele efetivado pelas instncias do
Poder Legislativo.

Resultado: aquele que define os objetivos e as metas
a serem alcanadas.

Social: aquele formado por instncias organizadas
da sociedade civil conselhos, fruns, associaes de
bairro, dentre outros.

Sendo assim, podemos afirmar que a proposta de controle
das aes estatais, ou seja, do Estado Gerencial, necessita de
flexibilidade, de parcerias com o setor privado, de estruturas
organizacionais mais enxutas, dentre outras inovaes gerenciais.
71
Mdulo 3

OS SERVIDORES PBLICOS NO ESTADO GERENCIAL

Ao falarmos de Estado Gerencial temos que considerar o
perfil dos servidores pblicos nesta nova gesto. Para tanto, vamos
destacar a posio de Bresser-Pereira (1998b) que define como perfil
desejado para os ser vi dores pbli cos a tr ansformao de
administradores pblicos para gerentes. Essa proposta
considerada, pelo autor, como a dimenso cultural no Estado
Gerencial, pois pressupe a mudana dos chamados valores
burocrticos pelos gerenciais.
Du Gay (1994 apud JUNQUILHO, 2000) entende que as
mudanas na Administrao Pblica em busca do modelo gerencial
envol vem o que o autor denomi na de maki ng up * dos
administradores burocrticos. Ou seja, inculcar novas formas de ser
dos atores organizacionais, libertando-os dos valores burocrticos
vinculados s regras de impessoalidade, s hierarquias e aos
procedimentos padronizados, em prol da prtica de valores gerenciais.
Vale destacarmos aqui que os valores gerenciais seriam
aqueles advindos do setor empresarial e que, ao migrarem para o
setor pblico, per mitiriam a for mao de gerentes pblicos
identificados com a primazia do cliente e do mercado, com a
diversidade e a flexibilidade, com as habilidades multidimensionais
dos profissionais, com a delegao em lugar do controle, com a nfase
nos resultados e na educao em vez do treinamento e com estruturas
organizacionais enxutas e geis (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Diante desse cenrio, a Administrao Pblica tem vivenciado
constantemente a transio de comportamentos indesejveis reativos
dos servidores pblicos para um conjunto de atitudes proativas.

Como gestores pblicos devemos incentivar a gesto
participativa via trabalho em equipe, em busca no
s de democratizao das relaes de trabalho, bem
como para atenuar a sua hierarquizao excessiva e
incentivar a delegao de autoridade.

*Making up termo em
ingls tomado como de-
monstrativo de proces-
sos que tendem a atribuir,
ao mesmo tempo, identi-
ficaes a certas pessoas
e as suas atividades de
forma interdependente.
No que tange ao novo
model o gerencial , o
making up dos gerentes
empregado no sentido
de uma reimaginao
de seus perfis burocrti-
cos em prol de um perfil
empreendedor. Fonte:
Du Gay (1994 apud
JUNQUILHO, 2000).
72

Unidade 6
v
, voc vai

Tambm, em prol de atitudes proativas, so incentivadas
prticas em busca da criatividade, da espontaneidade, de resoluo
de problemas, do desenvolvimento de competncias, assim como
da formao continuada gerencial. Importa, ainda, uma postura
de respeito por parte do servidor ao pblico, cabendo-lhe estar atento
ao que se denomi nou por account abi l i t y , ou seja, a sua
responsabilidade perante si mesmo, bem como ao cidado a quem
atende, por meio de servios pblicos.
A prtica da accountability tem a ver com a proteo do
cidado em relao s ms condutas burocrticas, por meio da
efetivao de estruturas que permitam ao cidado exercer o controle
dessas condutas de fora para dentro, em uma sociedade democrtica
(CAMPOS, 1990). Sendo assim, a accountability, ou responsabilizao,
envolve a prestao de contas sociedade das aes de todo o
conjunto da Administrao Pblica.

Voc percebe a prtica da accountability da Administrao
Pblica em sua cidade? Como ela se efetiva? Procure
conversar com alguns conhecidos de seu bairro sobre isso.

At aqui vimos questes
sobre a NGP no mundo.
Na
ver esta questo voltada
para o Brasil.
Em sntese, a proposta da NGP, em relao aos servidores
pblicos, a transformao dos chamados servidores pblicos
burocratas, tpicos da Administrao Pblica Burocrtica, em
gerentes ou empreendedores pblicos, guiados por valores ligados
ao mercado, tomando decises baseadas em suas capacidades de
julgamento sobre o que bom ou mau para um determinado negcio,
atuando em organizaes que deveriam estar inseridas em um tipo
ideal orgnico, ou seja, como aquelas pblicas ou privadas,
direcionadas [...] para a flexibilidade, a agilidade, a criatividade
e a capacidade de inovao. (WOOD JNIOR, 2001, p. 131).
importante observarmos que o modelo da NGP visto at
aqui, embora tenha tido um impacto em nvel internacional, no se
constituiu em um receiturio nico, ou seja, no foi implantado de
73
Mdulo 3

forma igual em todo o mundo, no podendo se constituir, portanto,
em um paradigma universalizante da Administrao Pblica. Ou
seja, sua efetivao [...] altamente varivel, dependendo da
histria, cultura e lideranas polticas e administrativas dos diversos
pases. (BRESSER-PEREIRA, 1998a, p. 52).
74

AS EXPERINCIAS PIONEIRAS DA NGP

consenso na literatura que a NGP, ou Reforma Gerencial
do Estado, foi pioneira na Gr-Bretanha, ou Reino Unido (regio
composta pela Inglaterra, Pas de Gales, Esccia e Irlanda do Norte),
na Nova Zelndia, na Austrlia e nos Estados Unidos (BRESSER-
PEREIRA, 1998a). Entretanto, o caso mais marcante e bem-sucedido
foi o da Gr-Bretanha. Portanto, vamos iniciar o relato por essa
experincia, capitaneada pela ento Primeira-Ministra Margareth
Thatcher conhecida como a dama de ferro tendo governado
de 1979 a 1990.
Com a chegada de Thatcher ao poder tivemos no s uma
reduo do gasto, mas tambm do tamanho do setor pblico. Neste
cenrio, o primeiro passo foi em prol da implantao da Iniciativa
do Gerenciamento Financeiro (IGF), que introduziu sistemas
informatizados de controle gerencial nos diversos setores da
Administrao Pblica, a partir de 1982. Foram desenvolvidos e
implantados, ento, em trs anos, em todos os ministrios
governamentais [...] sistemas de informaes computadorizados,
baseados num desenvolvimento interno da informao, de baixo
para cima. (JENKINS, 1998, p. 204).
Tai s sist emas possi bil itaram a responsabi li zao e a
delegao para cada ministrio da elaborao de seus oramentos,
permitindo o controle adequado de metas e o alcance de resultados
de f or ma equili brada. Assi m, cada gest or passou a ser
responsabilizado pela gesto de seus oramentos, na medida em
que foi possvel controlar receitas e despesas de acordo com as
prioridades definidas e as devidas previses oramentrias para
esses fins.
75
Mdulo 3

Outra iniciativa foi a de estudar a eficincia dos gastos
pblicos por meio da submisso de avaliaes de atividades do
servio pblico, submetidas a escrutnios, ou seja, levantamentos
realizados por meio de perguntas do tipo: quanto custa a atividade?
Qual a sua utilidade? Quais os resultados alcanados? Esses
escrutnios passaram a ser realizados pela Unidade de Eficincia
(Efficiency Uni t), especialmente criada para tai s objetivos
(BRESSER-PEREIRA, 1998a; JENKINS, 1998).
Essa Unidade de Eficincia sugeriu, em meados dos anos 1980,
a criao de um documento conhecido como Prximos Passos (Next
Steps), que originou a reduo da centralizao do servio pblico
britnico e a consequente delegao de responsabilidades de gesto
s agncias executivas. As orientaes gerais passaram a ser dirigidas
em busca de maiores autonomia e flexibilidade na Administrao
Pblica em sua totalidade, bem como de seu corpo gerencial.
Dentre as caractersticas dessas agncias executivas,
algumas ganham destaque. So elas:

o recrutamento de gerentes, tanto do setor pblico
como do privado, por meio de processo seletivo
rigoroso de avaliao de competncias;

a responsabilizao dos gerentes pelo controle e
alcance de resultados; e

a efetivao de contratos de gesto com objetivos e
metas a serem atingidos, definindo a forma de atuao
das agncias. Foi por intermdio desses contratos que
as agncias executivas passaram a ter mais autonomia
e flexibilidade, bem como a proteo de seus gestores
quanto s interferncias de entidades do governo
central na prestao de seus servios.
76

Saiba mais

Terceirizao
Outra ao do governo britnico
foi a terceirizao de vrias atividades
Terceirizao um processo por meio do qual
empresas ou organizaes estatais firmam con-
tratos com outras empresas, delegando a estas
determinadas atividades e passando as primei-
ras a poderem se concentrar em suas atividades
principais. No servio pblico, voc pode ver o
exemplo da coleta de lixo que, em muitos muni-
cpios, feita por empresas privadas
terceirizadas, isto , contratadas para executar
esses servios, podendo o poder pblico concen-
trar seus esforos, de forma direta, em outras fun-
es, como a sade, a educao, dentre outros.
<http://tinyurl.com/nv8k6r>. Acesso em: 9 fev. 2010.
estatais consideradas menos estratgicas,
ou seja, que poderiam ser executadas por
empresas que no do servio pblico.
Outra experincia realizada no sentido da
delegao de responsabilidades pela
prestao de servios, bem como da sua
descentralizao foi o desenvolvimento do
que se chamou de Quangos quase
autonomus non-governamental organizations
, ou organizaes no governamentais
quase autnomas. Ou seja, entidades
que embora prestassem servio pblico
no eram estatais, passando a prestar
atividades pblicas de forma autnoma e descentralizada, por
delegao de competncias do Estado.
Assim,

Hospitais, universidades, e outras entidades sem poder de
Estado foram autonomizadas e transformadas em entida-
des hbridas, entre o Estado e o setor privado, em entida-
des sem fins lucrativos, que no tm servidores pblicos
em seus quadros, que esto livres dos controles prprios da
administrao estatal, mas que esto includas no ora-
mento pblico. Tais instituies transformadas em quangos
tornaram-se mais autnomas e responsveis. (BRESSER-
PEREIRA, 1998a, p. 55).

Em 1992, no governo do ento Primeiro-Ministro John Major,
foi institudo o Citizens Charter (Carta Compromisso com os
Cidados), no qual as entidades prestadoras de servio pblico
passaram a declarar, publicamente, os objetivos e metas a serem
alcanados, com vistas ao maior controle de resultados pelos
cidados, bem como de compromissos assumidos pelos servidores
na prestao de ser vi os de carter pbli co. Essas car tas
77
Mdulo 3

possibilitaram o incremento da avaliao de desempenhos dos
servios pblicos prestados, a partir de consulta ao seu pblico
usurio (ABRCIO, 1998; JENKINS, 1998).

Voc consegue imaginar em sua cidade uma escola ou
universidade, um hospital ou unidade de sade, antes estatal,
funcionando como uma espcie de Quangos? Alm disso,
editando, publicamente, Cartas de Compromisso com objetivos
e metas a serem alcanados? Voc acha que isso melhoraria a
qualidade dos servios prestados? Pense a respeito.

Na Nova Zelndia, as mudanas em prol das reformas na
Administrao Pblica tiveram incio a partir dos anos 1984, no
bojo de um esforo de polticas de liberalizao de sua economia.
At ento, o Estado detinha diversos monoplios, era muito
centralizado, e as organizaes pblicas, por sua vez, dotadas de
pouca autonomia e flexibilidade.
Assim, os principais objetivos de suas reformas estiveram
centrados na melhoria de desempenho estatal, por meio de aes
inerentes avaliao das relaes de custo e benefcio dos servios
pblicos, de melhoria da qualidade em sua prestao, de reforo
da transparncia das polticas estatais, de restrio aos gastos por
meio de poltica fiscal e de maior capacidade para atender as
demandas dos cidados, conforme descreve Richardson (1998).
Segundo ainda essa mesma autora, dentre os princpios da
reforma neozelandesa, podemos destacar: o controle estratgico e
os objetivos claros de polticas; a descentralizao administrativa;
a prtica da accountability; e a prtica da competio para os
servios prestados por agncias e de cunho comercial do Estado.
Fora efetivada, ainda, uma separao entre as chamadas atividades
tidas como comerciais, desempenhadas por empresas de negcios
do governo e, por outro lado, aquelas atividades no comerciais,
estas a cargo do ncleo do setor estatal.
78

Segundo Bresser-Pereira (1998a), a experincia da NGP
neozelandesa foi um dos casos mais extremos, apresentando
especificidades, como:

a implantao de mecanismos de mercado nas ativi-
dades desempenhadas pelas entidades estatais;

a transferncia de atividades comerciais para empre-
sas pblicas;

a privatizao de setores da Administrao Pblica;

o remodelamento de funes de agncias pblicas;

a implantao de novos regimes de gesto e de contra-
tos de trabalho para os servidores pblicos;

a criao de instrumentos de controle e avaliao
de desempenhos de gestores e organizaes
prestadoras de servios pblicos;

a terceirizao de servios no essenciais; e

a aprovao de lei de responsabilidade fiscal, propici-
ando maior responsabilidade dos gestores nos gastos
pblicos, bem como a transparncia da gesto.

Em sntese, em conformidade com Kettl (1998), podemos
afirmar que a Nova Zelndia, bem como a Gr-Bretanha praticaram
uma agressiva privatizao de empresas pblicas. Terceirizaram
muitas das atividades que eram mantidas sob o controle do Estado.
Estes pases procuraram passar do controle de produo para a
aferio dos resultados da atividade. Criaram novos mecanismos
para testar, no mercado, os programas geridos pela Administrao
Pblica, dentre os quais est a exigncia de que os administradores
pblicos entrassem na competio de mercado para os prprios
cargos que ocupavam, e introduziram sistemas muito mais amplos
de controle dos gastos pblicos.
A experincia da Austrlia, iniciada nos anos 1980, teve
como objetivos aumentar a eficincia, bem como a diminuio de
custos dos servios pblicos estatais, para tanto, segundo Bresser-
79
Mdulo 3

Pereira (1988a), foi preciso a adoo de alguns princpios
norteadores, como:

maior autonomia de ao s agncias executivas;

a avaliao de servidores por meio de incentivos mai-
or produtividade e capacidade de inovao, alm de
mais delegao de responsabilidades e autonomia de
ao;

o enxugamento de estruturas administrativas, a melhoria
de rotinas e a integrao de procedimentos
operacionais;

a delegao de autonomia, a redefinio de funes e
as fuses de agncias executivas e outras
entidades de governo; e

a ampliao de competncias gerenciais aos executi-
vos-pblicos, em busca de melhoria de controle e o
alcance de resultados, de nfase na comunicao e
nos processos de trabalho por meio de equipes.

De acordo ainda com Bresser-Pereira (1988a), a partir de
1987 o governo australiano decidiu que a ao ministerial deveria
ser integrada e realizada de acordo com oramentos vinculados a
programas pr i ori t ri os, com obj et i vos clar os e r esul tados
previamente definidos. Tambm foram delegadas aos ministrios
mais autonomia e flexibilizao para realizarem seus oramentos.
Para tanto, foram desenvolvidos sistemas que permitiram a
regulao de peas oramentrias e a avaliao de seus resultados;
a definio de instrumentos de avaliao de alcance de resultados;
a criao de incentivos para gestores pblicos em busca de seus
melhores resultados e a institucionalizao de ferramentas com vistas
responsabilizao, bem como transparncia de suas aes.
Na avaliao de Bresser-Pereira (1988a, p. 60), a NGP
australiana foi mais consensual e menos de cima para baixo do
que o modelo britnico, a partir do [...] desenvolvimento de uma
80

v

Voc lembra das ideias
propostas por Osborne e
Glaeber descritas
anteriormente? Caso no
as tenha fixado, retome a
leitura deste material
para absorver esta parte
do contedo. Se ainda
restarem dvidas, no
hesite em conversar com
o seu tutor.
duradoura coalizo entre lderes polticos e burocrticos, que foi forte
o bastante para incutir as reformas dentro da mquina de governo.
Os Estados Unidos vivenciaram, em um primeiro momento,
desde os anos 1970, iniciativas de reforma administrativa de
entidades pblicas, mas que se restringiram aos nveis municipais
e estaduais de governo. Nos anos 1980, foram buscadas alternativas
para garantir maior eficincia no uso dos oramentos pblicos e
utilizadas prticas do setor privado. Porm, somente a partir de
1993, o ento Presidente Bill Clinton lanou um programa em nvel
federal baseado nas ideias de reinveno do governo, propostas no
livro de Osborne e Gaebler (1995).
Assim, foi lanado o National Performance Review (Reviso
do Desempenho Nacional), programa que teve como concepo
central a execuo de mais trabalho a um custo menor. Nele, o
papel do Estado passa de f or necedor para faci li t ador ou
empreendedor, com vistas maximizao da utilizao de recursos
pblicos em busca de maiores ndices de produtividade e efetividade.
A orientao maior no se deu por uma reduo inconsequente do
tamanho do Estado, mas sim por sua reinveno, mais atento s
demandas do cidado tomado como cliente.
Em sntese, Bresser-Pereira (1998a) aponta que a reinveno
do Estado norte-americano reduziu o nmero de servidores pblicos
em 300 mil, e vrios servios pblicos foram terceirizados e/ou
semiprivatizados por meio de sua transferncia para organizaes
pblicas no estatais. Os gestores pblicos foram incentivados ao
uso de tcnicas empresariai s de gesto, t or nando-se mais
competitivos para o alcance de melhores resultados.
Com base nesta breve explanao, note que dentre as quatro
experincias aqui relatadas, a dos Estados Unidos a que menos
tem ressonncia, embora sejam destacadas as iniciativas do perodo
do governo de Bill Clinton. Bresser-Pereira (1998a) aponta uma
pista para isso ao afirmar que nos anos 1970, quando o Presidente
republicano Ronald Reagan tentou caminhar em consonncia com
o modelo britnico, no logrou tanto xito, dado o pluralismo poltico
reinante no pas poca, dominado pelos democratas, bem como
81
Mdulo 3

a existncia de presso de grupos polticos organizados contrrios
s iniciativas governamentais.
Tambm Abrcio (1998) aponta que o federalismo norte-
americano, atribui um grau de descentralizao muito forte aos
Estados Unidos e dificulta o estabelecimento de um s modelo
administrativo. Ou seja, dadas as caractersticas democrticas do
seu sistema poltico, cada Estado possui seu grau de autonomia,
em nvel local, possuindo seus modelos prprios de legislao e de
organizao dos servios pblicos, tornando o governo central
(federal) menos capaz de ditar uma reforma da Administrao
Pblica de carter geral.


Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.

Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das organizaes sociais
paulistas de Hironobu Sano. Nesta dissertao voc poder ampliar
seus conhecimentos sobre o funcionamento de estruturas vinculadas
aos ser vi os no exclusi vos, por mei o de ent idades no
governamentais. Em particular, o captulo 2, em que o autor define
seus conceitos e apresenta as formas como elas se apresentam em
vr ios Est ados br asi l ei ros. Di sponvel em: <http: / /
www. br e s s e r per e i r a . or g. br / docume nt s / ma r e / os / 03. 10. 15-
DISSERTACAO-HIRO.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2010.

A democracia na Amrica de Alxis de Tocqueville. Neste livro
voc ter acesso a uma leitura clssica e aprofundada sobre o
federalismo norte-americano, na qual, dentre outras questes, o autor
trata de assuntos inerentes centralizao e descentralizao nos
Estados Unidos da Amrica.
82

Resumindo

Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada
em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros
nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em to-
dos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em
oposio Administrao do tipo Burocrtica.
Foi possvel ver que, no modelo gerencial, o Estado
mais flexvel e descentralizado, bem como transfere
parte de suas atividades a terceiros privados ou a entida-
des no governamentais.
Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve
incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth
Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem
de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Esta-
dos Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado
implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mes-
mo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente
democrata Bill Clinton.
Embora semel hantes quanto aos obj etivos de
maximizao da qualidade e da efetividade dos servios
pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demons-
tradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja,
tornaram-se especficas em cada pas.
Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As
Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da
Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios,
poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que
vivenciamos, a partir dos anos 1995, a nossa verso de NGP,
batizada de Administrao Pblica Gerencial.
83
Mdulo 3


Certifique-se que voc entendeu a discusso proposta para
esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
propostas a seguir:

1. Descreva as principais caractersticas do Estado Gerencial, procu-
rando mostrar como ficam suas estruturas organizacionais e as
propostas para os servidores pblicos.
2. Elabore uma sntese com as principais caractersticas das quatro
experincias internacionais de implantao da NGP, mostradas
nesta Unidade.
3. Procure conhecer a estrutura do governo municipal de sua cidade
e escreva uma proposta de como ele poderia funcionar, de forma
geral, nos moldes da NGP. Tente pensar quais seriam as dificulda-
des e as facilidades para a implantao de suas proposies. For-
me um grupo de discusso com os colegas do curso para debate-
rem as suas ideias.

UNIDADE 4

O PATRIMONIALISMO NA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA


Compreender as caractersticas do Estado patrimonial portugus;
Identificar as razes do patrimonialismo na gesto pblica; e
Descrever a Administrao Pblica Patrimonialista no Brasil
colonial.


86

87
Mdulo 3

OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO

PORTUGUS NA GESTO COLONIAL

Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica
no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at
1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a
ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a
nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa,
praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar
como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao
do Estado portugus.
Desse modo, voc vai perceber como a ti pologi a da
Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade
2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia
os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber
melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em
nossa prtica colonial cotidiana.
Bons estudos!

A Admi nistr ao Pbli ca no Br asi l comea na f ase
patrimonial. Para compreendermos essa etapa necessrio
estudarmos suas origens, que no so outras seno aquelas
vinculadas ao Estado patrimonial portugus, transplantadas para
a sua nova Colnia, a partir da chegada de Pedro lvares Cabral e
sua comitiva em 1500. Iniciemos, ento, pelos traos mais
marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa.
Para caracterizarmos o patrimonialismo estatal portugus,
recorreremos obra clssica de Faoro (2001), segundo a qual, aps
anos de guerras entre sarracenos* e espanhis em solo europeu,
surge o reino de Portugal, cujo primeiro monarca, em 1139, foi
Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I.

*Sarracenos povo n-
made pr-islmico que
habitava os desertos si-
tuados entre a Sria e a
Arbia. Fonte: Houaiss
(2009).
88

v
Passa ento, esse soberano como senhor do reino, a dispor

Em caso de dvida sobre
esta no distino entre
propriedade pblica e do
soberano, retorne
Unidade 2 e faa uma
releitura do assunto.
de poder poltico e econmico, dada a posse de todas as terras,
dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo,
ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que
pertencia ao monarca.
Esse mesmo patrimnio monrquico, maior do que o do clero
e o dos nobres, era responsvel pelas rendas necessrias
manuteno da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e
representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao
mesmo tempo, senhor da guer ra e de t er ras. No havi a
intermedirios entre o soberano e seus sditos, sendo estabelecida
uma relao direta de mando e obedincia.

Lembra-se de quando estudamos dominao tradicional, cuja
tradio, no caso da monarquia, institua o direito do herdeiro
ao trono e legitimava o seu acesso ao poder?

Sendo proprietrio das terras o rei as doava nobreza,
outorgando-lhes imunidades tributrias em pagamento por servios
mi l i t ares ou outros prest ados ao rei no. Or ganizada por
circunscries administrativas e distritos, a administrao territorial
cabia aos nobres e ao conjunto de funcionrios mantidos pelas
rendas advindas dos no imunes tributariamente. Todos, entretanto,
nobres admi ni str ador es e funci onr i os, eram escol hi dos,
exclusivamente, pela vontade do rei.
Com vistas efetivao de suas fronteiras territoriais na
defesa contra a ao de invasores, de povoao e cultivo de terras
conquistadas, bem como para atenuar o poder da nobreza e do
cl er o os pr i meir os reinant es portugueses i nsti t uram os
concelhos, ou seja, territrios nos quais eram concedidas terras
a interessados (povo) em nelas habitar, permanecendo estas terras,
no entanto, sob o domnio absoluto do rei. Uma vez concedidas,
cabia aos foreiros povo-las, cultiv-las, bem como defend-las de
89
Mdulo 3

ataques inimigos. Coroa eram devidas contribuies que
garantiam o incremento de renda dos tesouros reais, pois com a
concesso os foreiros no adquiriam a iseno tributria, privilgio
exclusivo da nobreza. Fortalecia-se, desta forma, o surgimento de
uma categoria de funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes
responsveis pelo recolhimento de tributos diversos inerentes s
concesses forais.
Essas receitas, cada vez mais avultosas, bem como o
fortalecimento do poder do monarca em aliana com foreiros
povo , no s minimizavam a fora do clero e nobreza, como
tambm ajudavam a manter a face patrimonial do Estado ao no
ser distinguido o que era pblico do que era patrimnio privado.
O rei concedia o direito ao domnio til da terra ao lavrador, mas
mantinha o direito a receber um tributo, no s sobre esse domnio,
bem como do que era ali produzido, podendo o soberano ser
considerado o principal lavrador da nao (FAORO, 2001, p. 24).
Entretanto, ainda que importantes, as rendas da terra no
eram a fonte exclusiva das riquezas reais, visto que a Coroa estendia
seus domnios para toda a economia vigente. Assim, desde meados
do sculo XIII, o comrcio martimo tornou-se importante fonte de
riqueza. Ou seja, a intensificao de atividades comerciais entre
Portugal e o resto da Europa, bem como com o Oriente, possibilitou
tambm ao monarca apropriar-se de parte das riquezas geradas
por essas expedies comerciais. A partir, ento, da expanso desse
comrcio martimo e das grandes navegaes, deu-se o crescimento
de uma nova classe social: a burguesia*, no vinculada s rendas
da terra, mas financiadora e ligada s atividades comerciais.
Ainda assim, permanece o trao forte da Monarquia patrimonial
portuguesa, em que o soberano se destaca

[...] sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial,
dono do comrcio o reino tem um dominus, um titular
da riqueza eminente e perptua, capaz de gerir as maiores
propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a econo-
mia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p. 38).

*Burguesia classe soci-
al na qual as pessoas
(burgos medi evai s) se
distinguem pela riqueza
de que so detentoras e
por suas relaes mais
ou menos di retas com
os meios de produo.
Fonte: Houaiss (2009).
90

Antes de avanarmos no aperfei oament o do Estado
patrimonial portugus, volte at a Unidade 2, releia os
conceitos e as caractersticas da dominao e Administrao
Pblica Patri moni alist a e procure relacion-las com a
realidade portuguesa vista at aqui. Aproveite, esta uma
oportunidade para voc reforar os seus conhecimentos!

Visando ao aprimoramento da gesto dos negcios da
Coroa, cada vez mais prsperos pelo comrcio ultramarino, emergiu
o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais
grupos de aconselhamento e execuo , sempre ligados ao rei.
Podemos observar, assim, a efetivao do que Weber (1984)
chamou de estamento. Isto , um conjunto de pessoas que se
reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras
de certos privilgios, bem como prestgios, advindos de um
sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos
demais membros de uma coletividade.
Nos estamentos so praticados um modo de vida particular,
efetivando-se a outorga de prestgio social a quem neles est inserido.
Ou seja, os estamentos so formados no Estado por funcionrios
que passam a exercer o poder junto ao monarca, tendo como marca
uma diferenciao em relao aos demais membros da sociedade,
bem como da prpria Coroa. Constituem-se como grupos fechados
que se apropriam de oportunidades econmicas e de cargos
pblicos. So recrutados pelo rei e merecedores de honrarias.
Passam a governar, em paralelo ao monarca, determinando no s
regras econmicas para o comrcio, como tambm influenciando
nas decises de governo em todas as suas funes. O clero, a
nobreza, os comerciantes e o restante da sociedade passam a ser
seus subjugados.
Assim, podemos dizer que o surgimento desses grupamentos
gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual
um grupamento de funcionrios (letrados), sob o comando do
soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela
91
Mdulo 3

justia e elaborao de leis. Trata-se, ento, de um coletivo seleto
de titulares supremos de importantes cargos pblicos com origens
histricas de corpos ministeriais governamentais, razes de uma
burocracia pblica pr-moderna.
Entretanto, segundo Faoro (2001, p. 63), esses estamentos
no se tratavam de burocracia moderna do sculo XX, mas sim de

[...] uma burocracia de carter aristocrtico, com uma ti-
ca e um estilo de vida particularizados, de funcionrios de
alto escalo governamental que tomavam para si o direito
de governar, ainda que sombra de um soberano, assu-
mindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico,
colocando-se acima das demais categorias sociais poca
clero, nobreza, comerciantes (burguesia em ascendncia)
e sociedade em geral.

Em consonncia ao grau elevado de poder, correspondiam
aos privilgios e as honrarias que os distinguiam socialmente como
superiores. Sua entrada no pao real portugus deu-se a partir do
ano 1385, com a ascenso ao trono do rei Dom Joo I.

Agora, voc pode estar se perguntando: como possvel
caracterizarmos a emergncia dos estamentos na monarquia
portuguesa do sculo XIV?

Boa pergunta. Podemos caracterizar esses estamentos como
dotados de certos traos burocrticos, ou seja, a partir de uma
caracterstica marcante do que Weber (1984) definiu como
burocracia: o exerccio do poder, no caso, a partir de um cargo
pblico, tendo como fonte para acesso a esse mesmo cargo o saber
tcnico. Entretanto, a ao desses burocratas no se dava por
critrios objetivos, impessoais na tomada de decises, nem eram,
necessariamente, escolhidos por usarem competncias tcnicas.
92

*Sunturio referente a
despesa luxuosa e
ostentatria inerente
a uma coi sa pomposa,
luxuosa. Fonte: Houaiss
(2009).
Nessa configurao especfica do Estado de Estamento,
dava-se uma apropriao individual do cargo, a partir de uma
indicao do monarca, sem ingresso por meio de aferio de critrios
de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascenso a
um cargo pblico ungia o novo funcionrio de honras aristocrticas.
Um ser superior, ligado diretamente ao ocupante do trono real,
assumindo poder para com este governar e legislar. Ainda nas duras
palavras de Faoro (2001), podemos caracterizar um modelo de
governo no qual o rei o bom homem, preocupado com o seu
povo, cercado de um quadro de funcionrios que ocupam o lugar
da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo,
o gosto sunturio*, a casa ostentatria so necessrios
aristocracia. Nesse cenrio, o consumo improdutivo acaba por
transmitir o prestgio como instrumento de poder entre os pares e o
prncipe sobre as massas, sugerindo grandeza, importncia, fora.
Essa conjugao entre aristocracia estamental e soberano
configura um Estado que manipula a economia como um empresrio,
alimentando-se de receitas advindas da atividade comercial
ultramarina. Foi nesse cenrio que desembarcou Pedro lvares
Cabral e sua comitiva no Brasil, em 1500, sob os auspcios do rei
Dom Manuel I. Como essas razes passaram a influenciar a nossa
Administrao Pblica, a partir de ento, o que veremos na seo
a seguir.
93
Mdulo 3

O PATRIMONIALISMO NO
BRASIL COLONIAL

A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo
patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da
transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando
a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso
aos cargos pblicos poca imperial.
Com a chegada da Corte portuguesa ao Pas, consolidou-se
aqui uma Administrao Pblica forte, hierarquizada de forma
difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da
apropriao do pblico pelo privado, configurando um espao
ambguo e de difcil discernimento entre um e outro. O cargo pblico,
por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e
privilgios aos seus ocupantes.
No entender de Azevedo (1963, p. 225), em estudo clssico
sobre a questo cultural brasileira, a gnese da relao Estado e
sociedade no Brasil teve incio poca de seu descobrimento pelos
portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto
e tomado

[...] como uma providncia que precede os indivduos e a
que se recorre como um sistema de amparo e de proteo.
O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse
coletivo de que ou deve ser a suprema expresso; no
uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos
indivduos, para que esta se possa realizar completamente;
no a sociedade politicamente organizada que, com um
94

espelho mgico, transmite ao indivduo, com sua imagem,
um poder novo: so, antes de tudo, as foras vivas, as
personalidades que agem e tm em suas mos as alavan-
cas do comando. No so as instituies que se respeita,
seja qual for o indivduo em que ela se instalou; mas os
personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio
poltico, envolvendo-se numa aurola de prestgio.

Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo
de 1930, na histria da vida sociopoltica do Brasil, possvel
verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo
decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos.
O Estado assumiu, nesse perodo, caractersticas inerentes ao conceito
de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominao
tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo
mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis.

Lembra-se do conceito de patrimonialismo? De como esse
mesmo conceito permitiu a configurao da tipologia da
Administrao Pblica Patrimonialista? Caso ainda no domine
esse conceito, reveja o que voc j estudou na Unidade 2.

O patrimonialismo no Brasil formou camadas polticas que
sempre se colocaram como superiores e autoritrias em relao
sociedade civil, situada margem do processo de deciso poltica.
Essa estrutura de mando poltico-estatal adaptou-se s mudanas
contextuais, tendo sobrevivido ao longo do tempo e do espao,
mantido o povo margem das decises e sobre ele governando.
Vejamos como isso aconteceu.
De acordo com a literatura, os portugueses, aps a chegada
de Cabral ao Brasil em 1500, pouco interesse demonstraram pelas
novas terras durante os seus primeiros cinquenta anos como Colnia,
j que no foram encontradas riquezas minerais, como ouro e prata,
em especial, que pudessem ser exploradas de imediato. Restou o
95
Mdulo 3

monoplio do pau-brasil, madeira farta poca. Essa inrcia inicial
pode ser explicada pelo fato de que Portugal [...] estava mais preparado
e interessado em descobrir, conquistar, comercializar e, eventualmente,
em pilhar, do que em colonizar. (BUENO, 2003, p. 42).
Assim, as iniciativas portuguesas at o
final de meio sculo de posse da nova Colnia Saiba mais Martim Afonso de Souza
restringiram-se ao envio de algumas expedies
com f i ns de reconheciment o das t err as
encontradas por Cabral. No dizer de Iglsias
(1995, p. 22), a mais importante de todas essas
expedies foi a comandada por Martim Afonso
de Souza. Entretanto, o Brasil passou a ser
cobiado por navegantes oriundos da Espanha,
Frana e Inglaterra, dentre outros, em constantes
invases. Urgia que Portugal, ante as ameaas
de perda do territrio conquistado, providenciasse
a efetiva colonizao de seus domnios.

Militar portugus e coman-
dante da pri mei ra expedi -
o colonizadora de Portu-
gal ao Brasil . Entre 1530 a
1532, foi responsvel pela
criao da vila [...] de So Vicente, no li-
toral, com breve penetrao pelo interior,
at as alturas da atual cidade de So Pau-
lo. Fonte: <ht tp://ti nyurl.com/ykgcgos>.
Acesso em: 22 fev. 2009.
Para tanto, a Coroa portuguesa, pelo ento rei Dom Joo III,
decidiu criar, em 1534, as chamadas capitanias hereditrias.
Ou seja, a diviso do territrio colonial em quinze [...] lotes de
cinquenta lguas de costa e pelo interior, at a demarcao da linha
de Tordesilhas, a ser feita ainda, evidentemente. (IGLSIAS, 1995,
p. 23). Esses lotes deram origem a catorze capitanias que foram
ento doadas a doze donatrios.

Voc sabe dizer como foram distribudas essas terras?

Interessada na colonizao, mas sem querer despender
recursos para tal empreitada, a soluo encontrada pela Coroa foi
a de doar as capitanias a interessados em nelas se estabelecerem
com recursos prprios, porm sob a tutela de Portugal. Mesmo
desinteressados, os nobres se tornaram donatrios militares,
navegadores e altos funcionrios estatais.
96

Podemos, ento, verificar nessa iniciativa o nascedouro de
uma Administrao Pblica descentralizada no Brasil, ainda que
de caracterstica patrimonial, pois a posse do patrimnio pblico
a terra via capitania hereditria era realizada por meio de doao
pela Coroa a um donatrio, no diferenciando o patrimnio pblico
do privado. As principais caractersticas dessa modelagem patrimonial
descentralizada da Administrao Pbli ca podem ser assim
destacadas:

a capitania hereditria era doada a um donatrio,
tambm conhecido como capito-mor, por meio de
cartas de doao e foral, nas quais eram estabelecidos
direitos e deveres dos donatrios e do Estado portugus;
o donatrio passava a ter poder extremo sobre a
capitania, legislando e controlando a terra a ele
designada, responsabilizando-se pelas despesas de
colonizao caracterizando autonomia descentralizada
de gesto;
ao donatrio era concedido o direito hereditrio terra,
sendo est a repassada a seus descendentes,
confundindo a posse do patrimnio pblico com o do
privado; e
a Coroa no abria mo de seu direito de arrecadar
seus impostos reais a partir do que fosse produzido
nas capitanias.

Ent retant o, essa experi nci a de administrao
descentralizada via capitanias hereditrias no logrou o xito
esperado, dadas as vrias adversidades a no vinda de alguns
donatrios aos seus territrios; os ataques indgenas; as invases
de estrangeiros, dos franceses em particular; as mortes drsticas de
alguns donatrios; o pouco interesse de muitos deles em relao ao
seu territrio, dentre outras. Em destaque, a literatura ressalta as
experincias positivas de colonizao realizadas por Duarte Coelho,
em Pernambuco, e Martim Afonso de Souza, em So Vicente.
97
Mdulo 3

As dificuldades encontradas na administrao das capitanias
eram enormes, como ilustra Bueno (2003, p. 45):

Em 12 de maio de 1548, o colono Lus de Gis, irmo do
donatrio de So Tom, Pero de Gis, escreveu, de San-
tos, uma carta desesperada ao rei D. Joo III. Nela, dizia:
[...] se com tempo e brevidade Vossa Alteza no socorre a
estas capitanias e costa do Brasil, ainda que ns percamos
as vidas e fazendas, Vossa Alteza perder a terra [...] porque
no est em mais de serem os franceses senhores dela.

Assim, no restou outra alternativa ao rei que no a de
promover a substi t ui o do model o, de gesto col oni al
descentralizada para centralizada, por meio da
cri ao do Governo-Geral , em 1548,
Saiba mais Tom de Souza
nomeando Tom de Souza, como primeiro
governador-geral. A partir de sua chegada, no
s foi fundada Salvador, a primeira cidade e
capital do Brasil, bem como a Bahia, sendo
que esta localidade tornou-se a primeira
capitania real, ou seja, ela j no era mais de
um donatrio e sim da Coroa portuguesa como
poder central. Entretanto, as demais capitanias
hereditrias no foram desativadas, mas agora
estavam sob o comando do Governo-Geral.
Importante mil itar e pol ti -
co portugus. Chegou ao
Brasi l em maro de 1549 e
i nstal ouse na ento Capi -
tania da Bahi a de Todos os
Santos, edi fi cando a ci dade de Sal vador.
Fonte: <ht tp://www.netsaber. com.br/bio-
grafias/ver_biografi a _c_1068.html>. Aces-
so em: 22 fev. 2010.

Voc percebeu como a Administrao Pblica do Brasil passou
de descentralizada para centralizada? Ou, ainda, de certa
autonomia das capitanias com seus donatrios poderosos para
uma gesto de tipo nacional nica, com poderes sobre todo o
territrio colonial?

Ainda no sculo XVI, segundo Iglsias (1995), outras
capitanias tornaram-se reais, tais como: Rio de Janeiro, Paraba,
98

Sergipe e Rio Grande do Norte. Juntamente com Tom de Souza,
embarcaram para a Colnia funcionrios pblicos, militares e
degredados indivduos condenados a abandonarem Portugal para
cumprimento de pena em outras terras. A configurao do Governo-
Ger al centr al i zado f oi compost a por um poder oso corpo
administrativo capitaneado por um ouvidor-geral (justia), capito-
mor (defesa do litoral), provedor-mor (fazenda) e um contingente
de outros cargos de gesto de diversas graduaes hierrquicas.
Tambm vieram os jesutas sob a liderana de Manoel da Nbrega.
Os direitos e deveres do novo governador-geral foram definidos pelo
Regimento Real, documento de 1548 que pode, no dizer de Bueno
(2003), ser conhecido como a primeira constituio do Brasil.
Entretanto, aps o fim da gesto de Mem de S, de 1558 a
1572, terceiro governador-geral, a Coroa portuguesa, ao perceber
as dificuldades para a administrao de um vasto territrio
constantemente vitimado por invasores e ataques indgenas, optou
por dividir a Colnia em duas regies administrativas: uma com
sede em Salvador, responsvel de Ilhus at o norte, e outra de
Porto Seguro ao sul do Brasil, com sede no Rio de Janeiro. Essa
experincia perdurou at 1578, quando volta, ento, a unificao,
tendo Salvador como cidade-sede do Governo-Geral. Mas, a mais
marcante dessas iniciativas ocorreu em 1621, com a diviso do
continente brasileiro em dois Estados, cada qual com seus
governadores: o do Maranho, sediado em So Lus, abrangendo
do Cear Amaznia, e o do Brasil, com sede em Salvador,
compreendendo as terras entre o Rio Grande do Norte e o Sul.
A razo para essa nova diviso era a busca da eficincia na
gesto do imenso territrio, cuja comunicao era feita via martima
sob condio muito precria e ainda dificultada pelas fortes
correntes martimas que afastavam as embarcaes da costa
brasileira. Somente em 1774, no entendimento de Iglsias (1995),
foram reunificados os dois Estados, sob a gide do Estado do Brasil,
sendo a capital a cidade do Rio de Janeiro, j anteriormente
deslocada de Salvador desde 1763. Essas medidas foram tomadas
99
Mdulo 3

por influncia do Marqus de Pombal, que
tambm extinguiu as capitanias hereditrias.

Saiba mais

Marqus de Pombal

Di ante do expost o, como podemos
caracterizar as marcas da Administrao
portuguesa no Brasil de 1500 a 1808, ano
da chegada de D. Joo VI?

Com a ajuda de Iglsias (1995) e Faoro
(2001), podemos enumerar al gumas
caractersticas marcantes da Administrao
Pblica colonial:
Nome dado a Sebastio Jos
de Carval ho Mel o, membro
da nobreza de Portugal que
foi secretri o de Estado do
Rei no, uma espci e de pri -
meiro-ministro do rei D. Jos I (1750-1777).
Alm da unificao administrativa da Co-
lnia, foi responsvel pelo uso obri gat-
rio da lngua portuguesa em todo o territ-
rio nacional. Fonte: Elaborado pelo autor.

o estilo de gesto predominantemente
patrimonialista, no se distinguindo de forma clara o
que era da Coroa e dos funcionrios, em relao ao
que seria de domnio pblico e privado;
a criao do Conselho Ultramarino em Portugal, a
partir de meados do sculo XVII, que passou a tratar
dos negcios comerciais com suas colnias, sendo
muito poderoso no Brasil e s deixando de existir com
a vinda da Corte portuguesa Colnia em 1808;
a designao de donatrios de capitanias ou governadores-
gerais, tambm estes conhecidos como vice-reis, a partir
de 1718, para a composio dos quadros administrativos
do Conselho Ultramarino na Colnia;

o inchao dos quadros de f unci onr i os na
Admi nistrao col onial para o exerc ci o da
fiscalizao e de atividades ligadas promoo da
justia, sendo criados cargos nem sempre com
definies claras, no raro possibilitando reas de
conflito de atribuies;
100

a instituio de cmaras municipais, como instncias
de poder local, em que s podiam ser escolhidos como
vereadores, bem como votar, os homens bons. Essas
cmaras vivenciaram certa autonomia em relao aos
governos-gerais e s capitanias, dadas as distncias
que dificultavam a comunicao, representando mais
interesses de poderosos senhores locais, geralmente
latifundirios;
a defi ni o de um desenho ver ti cal izado da
Administrao Pblica com a seguinte composio
hierrquica: rei ladeado por um corpo ministerial
de altos funcionrios (os estamentos), governador-geral
ou vice-rei, capites das capitanias e as autoridades
ligadas s cmaras municipais; e

a definio de um corpo distante do perfil do burocrata
moderno. Na Administrao colonial, a exemplo do que
acontecia na Coroa, o funcionrio se constitua sombra
do monarca, por este escolhido, bem como no praticava
a obedincia a regras impessoais de conduta, nem se
vinculava a aspectos de competncia profissional.

Vimos, ento, que o Brasil vivenciou traos patrimonialistas
profundos na constituio de sua Administrao Pblica a partir
de 1500, produzindo, nas palavras de Faoro (2001, p. 259), um
pacto colonial que no foi [...] mais que a expresso global do
tipo de Estado dominante em Portugal.


Para saber mais sobre as capitanias hereditrias faa a leitura da obra
indicada a seguir:

Brasil: uma histria de Eduardo Bueno. Nesta obra, voc encontra a
descrio das capitanias, extenses e limites, bem como seus
donatrios, suas biografias e sagas.
101
Mdulo 3

Resumindo

Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas
da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, ante-
rior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prti-
cas da Monarquia patrimonial na metrpole, bem como a
emergncia dos estamentos, ou seja, do que poderamos
denominar de nascedouro da burocracia estatal, a partir do
surgimento de grupos de funcionrios de alto escalo que
passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca,
beneficiando-se de privilgios e honrarias que os distingui-
am na sociedade, poca.
Na sequncia, verificamos a transposio desse mo-
delo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e
reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais.
A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de
ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obe-
dincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem
to pouco o critrio de mrito profissional era uma condi-
o para o ingresso de funcionrios em seus quadros.
Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse
perodo Colonial, como as experincias das capitanias here-
ditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Esta-
dos, ao norte e ao sul, e sua posterior unificao, tudo isso
em busca de alguma eficincia na gesto da enorme exten-
so de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.


Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso
de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Faa uma sntese das principais caractersticas da Administrao
Pblica Patrimonialista praticada em Portugal.
2. O que significavam os estamentos? Por quais razes no podemos
compar-los burocracia moderna como pensou Weber?
3. Descreva o processo de reproduo do patrimonialismo portu-
gus na administrao de sua Colnia nos trpicos. Procure, ain-
da, sintetizar as experincias de centralizao e descentralizao
administrativas aqui implantadas.

102



103
Mdulo 3

UNIDADE 5

A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO


Entender as caractersticas da Administrao Pblica no Brasil
monrquico;
Compreender o advento da Administrao Pblica Burocrtica nos
anos 1930; e
Discutir o aprimoramento da Administrao Pblica Burocrtica
ps-1964.


104

105
Mdulo 3

BRASIL: DA MONARQUIA
REPBLICA VELHA

Caro estudante,
Nesta Uni dade, voc vai estudar as traj etri as da
Administrao Pblica do tipo Patrimonial a partir de 1808,
com a vinda do rei D. Joo VI e sua comitiva para a Colnia,
quando aportou no Brasil todo um conjunto de prticas
patrimoniais de gesto estatal, antes nunca visto. Nos anos
de Monarquia, desde a independncia de Portugal, essas
prticas no se modificaram, e durante a Repblica Velha,
perodo que se estende de 1889 a 1930, o patrimonialismo
foi assumindo faces t picas, a partir do fenmeno de
coronelismo, solidificando marcas que passam, ento, a
resistir ao tempo.
Entretanto, os anos 1930 foram de fundamental importncia
para a nossa disciplina, pois a partir de um aparato de
mudanas, a nossa Administrao Pbl ica finalmente
assumiu um carter burocrtico provocando uma ruptura
com o tipo Patrimonial. Voc vai ver, ento, que passamos
a vivenciar um perodo de muitas transformaes no setor
pbl i co brasi l ei ro. Um momento hi stri co de mui ta
rel evnci a, no qual a gesto estatal passou a ser
profissionalizada e tcnicas cientficas de Administrao
foram implantadas sem precedentes. Nos anos seguintes,
em particular de 1964 a 1985, fase em que o Brasil vivenciou
os regimes militares de governo, estudaremos o segundo
momento de modernizao administrativa burocrtica no
Brasil, com o advento do famoso Decreto-Lei n. 200/67.
Voc est pronto para continuar essa empreitada? Temos a
certeza de que sim! Bons estudos!
106

v

Saiba mais

Napoleo Bonaparte
Fugindo das foras do exrcito de
Napol eo Bonapart e , a faml i a real
Foi um dos mai s importantes
generai s j vi sto na histri a
mundi al . Autoproclamado e
coroado imperador francs em
1804, em perodo posterior
Revol uo Francesa, conqui s-
tou e dominou grande parte da
Europa, exceo da Inglaterra. Em 1807, for-
ou o rei D. Joo VI a guerrear contra a Ingla-
terra, posio no aceita por Portugal, que a
tinha como parceira. Fonte: Bueno (2003).
portuguesa parte para o Brasil em 27 de
novembro de 1807, desembarcando na Bahia
em 22 de janeiro de 1808. D. Joo VI
governava desde 1799, como prncipe
regente, diant e do reconheciment o de
distrbios mentais de sua me, Maria I. Aps
a morte de sua progenitora, em 1816,
assumi u o trono como monarca sendo
coroado em terras brasileiras.
Em 7 de maro de 1808, a comitiva
real chegava ao Rio de Janeiro, que passava

Lembra-se do filme
Carlota Joaquina,
princesa do Brasil? Caso
ainda no o tenha
assistido procure-o em
uma locadora prxima de
sua casa para explorar a
chegada da famlia real
em nossas terras.
a ser, ento, a sede do Imprio. Na viso de autores como Bueno
(2003), Faoro (2001) e Iglsias (1995), o Brasil deixou de ser uma
simples Colnia, mas ainda no independente da Metrpole.
Entretanto, 1808 marcou o incio da transio para a independncia,
que aconteceria em 1822. Vejamos como isso se deu.
Junto com D. Joo VI, aportou na Colnia uma quantidade
substancial de nobres, cortesos, lacaios, comerciantes, militares
e, o que mais importante para o tema desta Unidade, um conjunto
de altos funcionrios e representantes da mquina governamental
portuguesa. Muitos dos habitantes do Rio de Janeiro, poca,
tiveram suas casas confiscadas para o abrigo dos desembarcados,
entre doze a quinze mil pessoas, j que a cidade no dispunha de
outras habitaes disponveis.
Imagine voc os distrbios causados no Rio de Janeiro,
quando desse desembarque, poca uma cidade com poucos
habitantes e habitaes, ftida e descuidada. H registros de que
cerca de 2.000 proprietrios tiveram suas casas confiscadas, sem
nenhuma forma de indenizao que compensasse, devidamente,
essa espoliao. As casas eleitas para o confisco pela Corte recm-
chegada recebiam o carimbo de PR Prncipe Regente.
Esse carimbo ficou conhecido pelo povo como: Ponha-se na Rua!
Essa prtica, cone do patrimonialismo, gerou fartos descontentamentos
107
Mdulo 3

dos moradores locais em relao aos recm-chegados. Voc tambm
no ficaria revoltado?
O rei apressou-se em organizar aqui o seu corpo ministerial,
por meio da criao das pastas de: Negcios da Guerra e Estrangeiro,
Marinha, bem como Fazenda e Interior. Estava dada a partida para
o emprego pblico abrigar tanta gente aqui chegada. Registremos
que essa estruturao administrativa no resultou em algo distinto
das prticas institucionalizadas em Portugal, j que foram escolhidos
para ocuparem os cargos pblicos aqueles prximos e de confiana
da Corte, em detrimento de seus conhecimentos tcnicos, bem como
foram criadas unidades administrativas redundantes ou sem
utilidade em nossas terras.
D. Joo VI tambm foi o responsvel por vrias medidas
administrativas que marcaram a sua permanncia por treze anos
no Brasil: a abertura dos portos s naes amigas (de fato a
Inglaterra); a fundao do Banco do Brasil; a permisso para o
exerccio de atividades de cunho industrial; a criao de academia
militar e da marinha; a construo de uma fbrica de plvora, do
Jardim Botnico, da Biblioteca Nacional e da academia de Belas
Artes; a construo de duas escolas de medicina; a instituio da
imprensa real; e a declarao do Brasil como Reino Unido Portugal
e Algarve, em 1815.
Como voc pde notar, a vinda de D. Joo VI para o Brasil
foi um marco importante em nossa histria, uma vez que propiciou
a elevao de Colnia categoria de Reino Unido e sede da Corte.
Revogada a pr oi bio para a expl orao da ati vi dade
manufatureira, ato vigente desde 1785, surge a emergncia da
atividade industrial, a partir da explorao de minrio de ferro.
Observemos que, desde dezembro de 1703, Portugal e
Inglaterra haviam fir mado o Tratado de Methuen, tambm
conhecido como Tratado de Panos e Vinhos, pelo qual Portugal
era obrigado a consumir com exclusividade os produtos industriais
ingleses (txteis poca) e estes ltimos, os vinhos portugueses.
Logo, igualmente o Brasil como at ento Colnia portuguesa,
tambm estava subjugado ao mesmo tratado.
108

Surgiram assim trs fbricas, uma em So Paulo e duas em
Minas Gerais, ainda que, aps alguns anos, no lograssem grandes
resultados econmicos satisfatrios, dadas as dificuldades de
transporte de matria-prima e do custo da mo de obra escrava.
Nas fazendas era produzido de tudo, inclusive a fabricao de ferro
para o prprio consumo em forjas artesanais, dificultando a
expanso de mercado para o consumo. Logo, essa prtica retardou
o desenvolvimento industrial.
A abertura dos portos, ainda que tenha favorecido a entrada
de produtos ingleses em consequncia de tratado econmico que
os privilegiava, com taxaes menores do que os de outra
procedncia, permitiu a instalao de vrios estabelecimentos
comerciais de origem inglesa e tambm francesa no Brasil. Desse
modo, podemos perceber a reverso do Pacto Colonial, o qual
estabelecia que o Brasil no podia produzir nada que concorresse
com a metrpole, e que esta ltima detinha o monoplio exclusivo
de importao de produtos que a interessavam, assim como tambm
para ela era o destino de produtos brasileiros exportados.
Fora desenvolvida, a partir de 1818, uma poltica de atrao
de migrantes europeus, tanto para o desenvolvimento de atividades
agrcolas como tambm para as artes e cincias gelogos, botnicos,
mineralogistas, escritores, pintores, artfices, dentre outros. Fora
relevante tambm a vinda ao Brasil de uma misso de artistas
franceses que deixaram um grande legado no campo das artes e da
arquitetura, a qual destacamos, na pintura, os traos de Jean-Baptiste
Debret, cujas obras retrataram o cotidiano dos primeiros anos do
perodo monrquico do Brasil, como podemos observar na Figura 5.

Figura 5: Castigo de escravo
Fonte: <http://www.al.sp.gov.br/web/acervo/prud_moraes/menu_geral/deputa-
do/deputado_1.htm>
109
Mdulo 3

Entretanto, em ter mos de gesto pblica, as prticas
continuavam vinculadas ao patrimonialismo. No se verificou, desse
modo, avanos no sentido de repensar ou readaptar o sistema
monrquico patrimonial de governo ex-colnia, promovida a
Reino. Isso porque o eixo da poltica era o mesmo, secularmente
fundido em um reino que deveria servir camada dominante, ao
seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses; os oficiais da
Armada e do Exrcito, acesso aos postos superiores; os civis e
eclesisticos, empregos e benefcios. Os reinis transmigrados,
arrogantes e desdenhosos da terra, doidos para volver s delcias
lisboetas, no compreendiam o Pas e o tratavam como uma
conquista a ser explorada. (FAORO, 2001).

Voc percebeu como foi importante termos estudado o conceito
de Administrao ou gesto vinculado ideia de prtica social?
E que tambm importante sabermos o que significa
Administrao Pblica Patrimonialista? Em caso de dvida
consulte as Unidades 1 e 2 deste livro. E, se for necessrio
consult e o seu t ut or, pois esses dois concei t os so
f undament ai s para a sua compreenso das aes da
Monarquia no Brasil.

At mesmo o Banco do Brasil embora, em princpio,
devesse atuar em prol das atividades comerciais e de impulso da
rea industrial, a partir de ento permitidas no Pas serviu mais
aos interesses do errio e, por isso, teve vida curta de treze anos.
Do mesmo modo, a receita pblica, ainda que tenha sido
quadruplicada de 1808 a 1820, grande parte dela estimada em dois
teros, era destinada manuteno de luxrias da Corte e seus
agregados, tal como na manuteno de uma mquina administrativa
inchada de funcionrios e de suas regalias.
Em 26 de abril de 1821, o rei D. Joo VI retornou a Portugal,
que poca vivia tempos de transformaes polticas: a Revoluo
Liberal do Porto, eclodida em 1820, havia destitudo do governo

Aqui entendidos como
aqueles naturais de um
reino, no caso, o
portugus.
110

portugus o regente ingls que l estava, desde a fuga da famlia
real para o Brasil, bem como expulsado as tropas napolenicas.
Tendo sido vitoriosa a revoluo, uma junta provisria assume o
governo e exige o retorno imediato de D. Joo VI.
So ento convocadas as Cortes Gerais Extraordinrias e
Constituintes da Nao Portuguesa, que, em 7 de maro de 1821,
votam, inclusive, a proposta de dissoluo da condio do Brasil
como Reino Unido ao de Portugal e Algarve, assim como o seu
retorno condio de Colnia portuguesa. Ousada, essa proposta
de recolonizao no previa nem mais um governo-central no Brasil,
mas sim a diviso do seu territrio em provncias dotadas de certas
autonomias, sendo seus governantes militares indicados pelas
Cortes de Portugal.
Ao partir, D. Joo VI deixou no Brasil o seu filho D. Pedro
como prncipe regente. Entretanto, as Cor t es Constituintes
portuguesas tambm passaram a exigir o seu retorno para Portugal.
A proposta de retorno situao de Colnia de Portugal, bem como
a possibilidade de ser forado a deixar o Brasil, criara um impasse
poltico cujo resultado fora o famoso Dia do Fico, em 9 de janeiro
de 1822. Nesse ato D. Pedro, desobedecendo a ordens explcitas
para o seu retorno a Portugal e amparado por um documento de
oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia, e capitaneado
por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, decide permanecer no Brasil.
Pouco tempo depois, em 7 de setembro do mesmo ano, proclama a
nossa independncia de Portugal. Assim, o Brasil vivenciou seu
regime monrquico de governo independente de Portugal at 1889,
ou seja, durante sessenta e sete anos.
D. Pedro I, em ato autoritrio, outorgava ao Pas uma
Constituio que, em 1824, estabelecia direitos civis e polticos e
instaurava, no di zer de Carvalho (2004), uma monarquia
representativa. Assim, a Carta de 1824 criou quatro poderes:
Executivo, Legislativo, Judicirio e Moderador. Este ltimo estava
acima dos demais e era exercido pelo imperador, dotando-o de
grandes poderes sobre a organizao do sistema de poder poltico,
cabendo-lhe, ainda, a chefia do Estado e do Governo. Passaram a
ser eleitos os deputados gerais por quatro anos, e os senadores,
111
Mdulo 3

aps elaborao de lista trplice, eram escolhidos pelo imperador e tinham
mandato vitalcio. As provncias tambm elegeram seus representantes
legislativos, mas os seus presidentes (como eram conhecidos os
governadores estaduais) foram nomeados por escolha do imperador.
Fora evidenciado, ainda, um avano em relao ao perodo
Colonial, quando s eram escolhidos representantes municipais por
voto dos homens bons (donos de terra, por exemplo), sendo
permitido a outros segmentos da sociedade exercerem o direito do
voto, excetuando as mulheres, os escravos e os analfabetos. Desse
modo, as eleies continuaram demonstrando a fragilidade da
participao do povo na escolha de seus representantes e
agravando, tambm, o poder de manipulao de seus resultados
por presses e interesses de fazendeiros, nas zonas rurais, e de outros
segmentos da sociedade urbana emergente.

Voc pode estar imaginando como eram complicadas as
eleies nesse perodo. Mas pense bem: essas razes parecem
ter fincado fortes laos nas entranhas de nossa poltica, pois
ai nda nos di as de hoje podemos observar cert os
comportamentos bastante condenveis de candidatos a cargos
polticos, no verdade? Reflita sobre as ltimas eleies em
sua cidade e tente identificar fatos que demonstraram certas
prticas no condizentes com um processo eleitoral democrtico.

Em seu perodo de Imprio, D. Pedro I montou treze gabinetes
ministeriais, sendo que, a partir da montagem do quarto, j se fazia
sentir a presena de brasileiros nas pastas do Reino, Justia e
Negcios Estrangeiros e na da Fazenda. Mesmo assim, pouco fora
alterado das caractersticas herdadas da mquina estatal de origem
portuguesa aqui desembarcada desde 1500. Ou seja, foram
mantidas as ineficincias, os desperdcios, os privilgios no uso da
coisa pblica, duplicidade ou rgos pblicos sem utilidade, em
detrimento da ausncia de outros que se faziam necessrios.
112

*Oligarquia regime po-
ltico em que o poder
exercido por um pequeno
grupo de pessoas, per-
tencentes ao mesmo par-
tido, classe ou famlia.
Fonte: Houaiss (2009).
Tendo abdicado ao trono brasileiro, em 7 de abril de 1831,
pressionado por revoltas internas e pela necessidade de assumir o
governo em Portugal, dada a morte de D. Joo VI, em 1826, D. Pedro
I deixa como sucessor seu filho D. Pedro II. Porm, dada a sua menor
idade, o Pas passa a ser governado por regncias at o ano de 1840,
quando declarada a sua maioridade aos quatorze anos, este assume
o comando do Governo. Patrimonialismo e estamento continuam a
ser as marcas da Administrao Pblica nesse novo perodo.
O segundo reinado findou em 15 de novembro de 1889,
com a derrubada da Monarquia e a instaurao da Repblica no
Brasil, por meio de um levante militar resultante de presses
internas contra o regime monrquico. Uma das grandes causas
de insatisfaes foi a gerada pela abolio da escravatura, a qual
libertou mo de obra escrava, porm no indenizou nenhum
proprietri o de terra, at ento donos dos escravos, uma
mercadoria de alto valor econmico poca. Esses grandes
latifundirios passaram tambm a minar o apoio poltico
Monarquia, reforando o sentimento republicano nas esferas
polticas e militares de oposio ao regime.
Liderado pelos militares, o regime republicano era instaurado
no Brasil, tendo como primeiro Presidente Marechal Deodoro da
Fonseca. Contudo, mais uma vez o povo ficou margem desse
processo, cabendo ao movimento das elites, com for te base
oligrquica* rural, forar o fim da Monarquia no Brasil. D. Pedro II
foi deposto e banido do Pas de forma pacfica retornando a Portugal.
Em 1891, foi conhecida a primeira Constituio republicana
do Brasil, sendo extinto o Poder Moderador, o senado vitalcio, dentre
outras marcas do sistema poltico da Monarquia, e adotado o
presidencialismo, com presidentes eleitos pelo voto direto, ainda que
no secreto, para exercerem mandatos de quatro anos sem direito a
reeleio. Foi ento que o Poder Legislativo passou a contar com a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal, compondo o Congresso
Nacional. Os Estados, ex-provncias, ao adotarem o regime federativo,
passaram a ter mais autonomia, a poder organizar suas leis prprias,
desde que respeitados os princpios constitucionai s gerais.
Seus governantes passaram a ser denominados presidentes de Estado.
113
Mdulo 3

Com a i nst aurao da Repbl ica, voc acha que o
patrimonialismo deixou de predominar na gesto estatal?
o que veremos a seguir.

Infelizmente, no foi bem assim. O patrimonialismo
continuou marcante nas relaes entre Estado (coisa pblica) e
sociedade no Brasil, bem como tambm o foi na primeira fase
republicana, conhecida por Repblica Velha, de 1889 a 1930.
Repare que um bom exemplo dessa reproduo patrimonial foi o
fenmeno conhecido como coronelismo.
Em 1831, ainda na Monarquia e anteriormente maioridade
de D. Pedro II, foi criada a Guarda Nacional no Pas, enfraquecendo
o Exrcito, bem como substituindo milcias e ordenanas do perodo
Colonial. Foram ento criados regimentos nas provncias e
municpios, cabendo a direo desses grupamentos locais a
coronis, recrutados entre grandes proprietrios de terras e
comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas.
Esses coronis, por sua vez, passaram a exercer tambm,
alm do poder econmico, o militar e o poltico, tornando-se os
grandes mandatrios locais, com vnculos s grandes propriedades
localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia
rural poderosssima a qual originou o fenmeno que Leal (1993)
denominou coronelismo. De acordo com Carvalho (2004, p. 27)

Os coronis se transformaram em chefes polticos locais.
Quando a Repblica introduziu o federalismo, os governa-
dores dos estados passaram a ser eleitos. Precisavam en-
to do apoio dos coronis para vencer as eleies. Surgiu,
assim, um pacto entre governos e coronis, segundo o qual
estes davam aos candidatos do governo os votos de que
necessitavam e o governo entregava-lhes o controle dos
cargos polticos locais. [...] Formou-se uma pirmide [sic]
de poder: o coronel apoiava o governador, que apoiava o
coronel. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado
114

se aliava ao poder privado dos proprietrios, sustentando-se
os dois mutuamente, em detrimento da massa dos cidados
do campo e das cidades que ficava margem da poltica.

Assim, o sistema poltico continuou excluindo o povo das
grandes manobras polticas pelo acesso e controle do Estado e de
suas mquinas administrativas. A base econmica do Pas era de
origem agropecuria, ento, a consequente riqueza dos senhores
de terra nos municpios interioranos e os poderes poltico e militar
dos coronis permitiam-lhes o manejo de eleies e eleitores a seu
gosto. Assim, eles elegiam governadores que, em troca, em um
crculo vicioso, lhes outorgavam poderes quase que absolutos em
n vei s munici pai s, reproduzi ndo prt icas patr i moni ai s na
Administrao Pblica.
Apesar da extino da Guarda Nacional no fim dos anos da
Repblica Velha, os coronis continuaram a existir, no mais por
meio de um ttulo militar de oficial nem de um corpo de guarda
para comandar, mas sim de forma simblica, como prtica de
indivduos poderosos no Brasil, que so assim denominados no
imaginrio popular pela sua forma autoritria de comandar os seus
negcios e tratar as pessoas, bem como as suas influncias nos
interesses polticos e de Estado. Ou seja, coronis por tradio, isto
, sem a legitimidade legal, mas nem por isso sem poder de mando.

O conceito de gesto vinculado ideia de prtica social
explica como, mesmo tendo deixado de existir
formalmente, ficam as prticas dos coronis
reproduzidas pela ao cotidiana das pessoas. Ou seja,
de poderosos que passam no Brasil a agir amparados
em aes sociais construdas pelos antigos coronis,
legalmente constitudos.
115
Mdulo 3

No importa mais o fato objetivo da no existncia da posse
de um ttulo de oficial nem da existncia fsica de uma guarda.
Assim, as prticas perpassam de maneira subjetiva o tempo
cronolgico e vo se reproduzindo em outras pocas e locais
distintos, sendo legitimadas em nossas conscincias como tais.
Desse modo, passa a se tornar comum ainda nos dias de hoje a
ocorrncia de certos fenmenos para os quais pensamos estar
vivendo a aurora dos tempos da Repblica Velha.
O coronelismo tambm deixou como herana a prtica
patrimonialista do clientelismo, ou seja, a existncia de dependncia
na relao entre dominantes e dominados, na qual o coronel passa
a ser o provedor de todas as coisas, o protetor dos desprotegidos,
aquele que arregimenta um grupamento de pessoas que vivem de
seus favores e, em troca, retribuem com a fidelidade do voto
conhecido como de cabresto.
Assim, o poderoso manda, protege e prov. O dominado,
como que bestializado, obedece e agradece o favor, totalmente
subjugado. Essa relao legitima o poder do mandante em ocupar
todos os espaos de poder, inclusive aqueles do Estado, confundindo
este como coisa pblica com o seu patrimnio privado.
O fim da Primeira Repblica ou, ainda, Repblica Velha, foi
anunciado em 1930, marcando, a partir da, um perodo mpar de
rompimento com a velha ordem na Administrao Pblica no Brasil.

Voc est pronto para continuarmos? A partir de agora vamos
estudar o advento da Administrao Pblica Burocrtica em
terras brasileiras. Preparado?
116

A BUROCRATIZAO:
DOS ANOS 1930 A 1985

O coronelismo foi decisivo ainda na Repblica Velha pelo
que se chamou de poltica dos governadores, ou seja, um pacto
envolvendo aes polticas entre os municpios (poder local), Estados
federativos (poder regional) e Unio (poder central). Por esse acordo,
os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembleias,
que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois
poderes, regional e central o exerccio do governo sem oposies.
A base era mantida pelos coronis em seus domnios (currais eleitorais)
por meio do famoso voto de cabresto, como j vimos, a garantia do
voto eleitoral de seus apadrinhados. Assim, seus partidos dominavam
a poltica regional e viabilizavam apoio total ao governo central.
Logo, como podemos perceber, nos municpios os coronis
organizavam seus eleitorados elegendo quem os interessava, garantindo
a harmonia entre poderes local e regional. A partir da, os partidos
dominantes nos Estados acordavam com o governo central apoio
mtuo para governar sem oposies. Nos Estados, era garantida a
eleio de representantes fiis ao governo central para o Congresso
Nacional, assim como o trip poltico: municpio,

Saiba mais

Caf com leite
Estado e poder central.
Esse mesmo trip foi o que garantiu
Um grande acordo envolvendo So Paulo,
rico na agricul tura do caf, e Mi nas Ge-
rais, economicamente forte na produo
de l ei te, Estados esses mai s fortes eco-
nomi camente poca. Fonte: El aborado
pelo autor.
tambm durante a Repblica Velha, a chamada
poltica do caf com leite. Por esse acordo,
os presi dent es na Repbl i ca Vel ha se
revezaram, em sua grande maioria, entre os
representantes desses doi s Est ados.
117
Mdulo 3

Essa prtica da poltica dos governadores foi inaugurada a partir
de 1898, com a posse do quarto Presidente da Repblica Campos
Sales, instaurando o que se denominou de Repblica Oligrquica,
que perdurou at 1930.

Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca
exercer livremente o direito de escolha de seus representantes
polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto.
Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em
suas terras, em um Pas de economia agrria predominante,
de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma,
era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de
cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em
suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao
Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?

Entretanto, esse predomnio do poder oligrquico rural, que
configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas
patrimonialistas, comeou a ter seus dias contados a partir de 1922,
tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem dominante,
nas palavras de Iglsias (1995), dada a erupo de vrios
movimentos contestatrios. Dos militares, destitudos do poder
central em 1894 (Repblica dos Marechais), emerge o movimento
denominado tenentismo, contrrio s prticas de dominao da
oligarquia rural e liderado por jovens oficiais tenentes, responsveis
por alguns levantes sufocados pelo poder central.
Outro fato importante foi a crise econmica mundial de 1929
que levou derrocada a economia cafeeira e, juntamente com ela,
a elite produtora rural. Uma das maiores crises econmicas
capitalistas at ento vivenciadas em nvel mundial. Teve seu pice
com a queda de valores das aes na Bolsa de Nova Yorque,
ocasionando altas taxas de desemprego, bem como drsticas quedas
na atividade econmica em diversos pases. Essa crise durou at a
Segunda Guerra Mundial.
118

O golpe final contra a oligarquia rural foi a eleio, em primeiro
de maro de 1930, do Presidente Jlio Prestes, paulista, apoiada
pelo seu antecessor Washington Lus, desagradando as elites de Minas
Gerais que contavam com a vez de um presidente mineiro. Estava
desfeito o pacto da poltica do caf com leite. Derrotado nessas
eleies, o candidato Getlio Vargas, unido s elites mineiras, apoiado
ainda por foras militares e liderando a denominada Aliana Liberal,
organizou a conhecida Revoluo de 1930. Esse levante de cunho
militar, no s impediu a posse de Jlio Prestes como tambm levou
presidncia o gacho Getlio Vargas, iniciando um novo perodo
na Administrao Pblica no Brasil.
Em 3 de novembro de 1930, Getlio Vargas assumia a
presidncia do Brasil. Foi o fim da Repblica Velha e com ela o
incio da arrancada do Brasil para a industrializao e a derrocada
do mundo rural em favor do urbano: a ruptura com as oligarquias
rurai s no poder central . Estava inaugurada a era Vargas.
Os governadores passaram a ser indicados por ele e denominados
como interventores. O Congresso foi suspenso, a imprensa passou
a ser censurada. O Poder Executivo tornou-se soberano.

E a Administrao Pblica? Quais os impactos ps-1930?
O que mudou a partir de ento? Voc esta curioso para saber
o que tem a ver a chegada de Vargas ao poder com a
burocratizao do Estado?

Pois bem, foi de fato esse movimento poltico, concretizado
por um golpe de Estado com apoio militarista, que promoveu a
virada do patrimonialismo para a burocratizao das mquinas
estatais no Brasil.
De acordo com a literatura especializada, foi a partir de 1930
que o Estado no Brasil assume seu papel intervencionista na
economia como indutor de seu crescimento de base industrial.
Tambm incorpora uma ao, desenvolvendo polticas com vistas
a atender s demandas da populao desprovida e carente de
119
Mdulo 3

assistncia. a era conhecida como a que marcou a modernizao
do Estado brasileiro em oposio era patrimonial. Moderno no
senti do de que passou a adotar pr i nc pi os baseados na
racionalidade legal, configurando o que se pode, enfim, chamar de
Administrao Pblica Burocrtica.
Assim, essa modernizao do Estado se deu em um contexto
histrico-social especfico, o qual rompeu com as amarras da
economia agrrio-exportadora baseado na exportao do caf e
no enfrentamento de uma forte crise mundial; passou a construir
uma poltica de substituio de importaes, em prol de produo
de bens durveis no Pas; intensificou a migrao campo/cidade,
consolidando, anos mais tarde, a supremacia do urbano sobre o
mundo rural, dentre outras variveis. As mquinas estatais so
ento reinventadas para o alcance de uma nova face do Estado.
Assim, foram criados, entre 1930 e 1964, vrios rgos
governamentais que mudaram no s as caractersticas do Estado,
como formaram, nas palavras de Gouva (1994, p. 85)

[...] pelo menos duas geraes de burocratas que passa-
ram a ter presena obrigatria na formulao e execuo
da poltica econmica de diversos Governos, na gesto das
finanas pblicas e principalmente no seu desenho (ou
redesenho institucional).

Surge a importncia de adotar princpios tcnicos universais
gesto pblica, bem como de formar quadros profissionais
competentes, pertencentes a carreiras especficas nas mquinas
estatais.
Uma iniciativa das mais marcantes desse novo perodo de
reforma do Estado foi a criao do Conselho Federal do Servio
Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n. 579 de
30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo,
conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que [...]
represent ou a af irmao dos pr i nc pi os centr ali zador es e
hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, 1998a,

Voc est lembrado dos
conceitos de burocracia
e de Administrao
Burocrtica, vistos na
Unidade 2? importante
que voc volte a
consult-los para fixar os
conhecimentos sobre a
efetivao do conceito
no Brasil.

Acesse: < http://
www2.camara.gov.br/
internet/legislacao/
legin.html/textos/
visualizarTexto.html?ideNorma=
350919&seqTexto=74074> e
conhea o decreto de
criao do DASP.
120

p. 164). As atribuies do DASP foram assim definidas pelo decreto-
lei que o criou:

a realizao de estudos e diagnsticos de rgos
pbli cos com vi st as defi ni o de mudanas
necessrias economia de recursos financeiros e
oramentrios, bem como otimizao de seus
procedimentos, inter-relaes entre si e melhorias no
atendimento ao pblico;
a responsabilidade pela organizao anual da pea
oramentria a ser enviada ao Legislativo, sob as
instrues diretas do presidente da repblica e, ainda,
acompanhar a sua execuo aps aprovado;
a organizao e a realizao de concursos pblicos
para recrutamento de pessoal e preenchimento de
cargos federai s do Poder Executivo e, ainda, a
definio de polticas de aperfeioamento de seus
funcionrios civis;
a definio de polticas de gesto de materiais;

o assessoramento direto ao presidente da repblica
quando da sano de projetos de lei;

a realizao de inspees no servio pblico; e

a elaborao de relatrios anuais para o presidente da
repblica sobre as atividades realizadas e a realizar.

Como voc pode notar, via DASP os conhecimentos relativos
cincia da Administrao foram introduzidos na gesto pblica.
Ou seja, a profissionalizao das mquinas estatais planos
organizacionais de pessoal e operacional com vistas a atenuar as
influncias de interesses polticos vinculados s prticas de no
distino entre o que seria pblico e privado.
Entretanto, importante registrarmos que, se a burocratizao
permite a profissionalizao tambm possibilita o fortalecimento
121
Mdulo 3

exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas
burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico
e dada a posse de informaes. Assim, surgem os tecnocratas, ou a
tecnocracia pblica, isto , um grupo de funcionrios que passava a
agir como que descolados da poltica com P maisculo. Isto ,
aquela derivada das lutas legtimas pela conquista do poder, na qual
grupos com propostas para uma dada sociedade, defensores de uma
determinada ordem social, desejavam alcanar o poder de Estado,
para, enfim, colocar em prtica suas ideologias.
Desse modo, os tecnocratas desenvolveram um crculo vicioso
nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da
sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas,
em nome de seu saber tcnico, passaram a praticar uma gesto na
qual a populao, no detendo aquele mesmo saber, fora isolada.
Por tanto, em nome de coibir o exerccio da poltica com p
minsculo, aquela que leva a prticas de cunho pratrimonialista,
de interesses mesquinhos de apropriao do interesse pblico pelo
privado, foi institucionalizado um tipo de conduta que descolava a
sociedade civil do processo decisrio, delegando tecnocracia, a
responsabilidade pela definio e conduo das polticas de governo.

Voc entendeu essa prtica? Sabe descrever alguma situao
em que ela seja evidenciada?

simples. Provavelmente voc j ouviu um funcionrio pblico
dizer que tcnico e no poltico e, por isso, suas decises so neutras.
Esse discurso significa que, se por um lado ele detm o saber tcnico,
este usado de forma exclusiva, pela via poltica (aquela com
P minsculo). Mas se por outro lado isso bom, pode significar tambm
algo ruim, pois a partir de seu pretenso conhecimento tcnico, esse
funcionrio fecha-se em uma redoma, freando qualquer discusso
crtica sobre suas decises, provenientes de outras vises de mundo
no plano poltico-ideolgico (poltica com P maisculo).
122

v
Isso quer dizer que, na gesto pblica, nunca um funcionrio

Um tecnocrata convicto
afasta a sociedade civil
da Administrao
Pblica, empobrece a
poltica e pratica uma
gesto autoritria.
totalmente neutro, ou seja, um tcnico ou tecnocrata, agindo de
forma baseada somente no seu conhecimento tcnico. Ele sim um
tcnico-poltico, isto , algum que possui conhecimento tcnico,
mas que est sempre a servio de grupos polticos que ocupam o
poder de Estado e que, em ltima anlise, definem as formas de
ao das polticas governamentais.
Outrossim, o funcionrio denominado tcnico, pois, a
partir de seu conhecimento, executa aes de forma coerente, mas
sempre o faz com o intuito de atingir objetivos que no so
exclusivamente tcnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse
poltico. Mas como tcnico-poltico ele deve estar preparado para
refletir sobre o que faz, ouvir crticas e reclames sociais, saber
negociar em situaes de conflito, utilizando o saber tcnico para
convencer, nunca para impor uma nica alternativa.

Fique atento, futuro gestor pblico: agir como tcnico-
poltico significa, em suma, zelar pelo uso do saber
cientfico, mas sempre atento s aes polticas, ou
seja, s suas capacidades de saber negociar com
interesses complexos e distintos da sociedade civil
que se manifestam na poltica com P maisculo.

Assim, podemos observar o perigo do tecnicismo exacerbado
na gesto pblica. Vamos conhecer algumas outras iniciativas
implementadas entre os anos 1930 e 1964, na arrancada para a
burocratizao da gesto estatal no Brasil. Neste aspecto, a obra
de Gouva (1994) nos possibilita destacar as seguintes iniciativas:

o fortalecimento do Banco do Brasil, no s como
autoridade monetria e comercial, atendendo
alavancagem de polticas pblicas estatais, mas como
um corpo de funcionrios burocrticos dotados de
conhecimento tcnico que lhes outorgava poder na
123
Mdulo 3

conduo do banco. Notemos que o concurso pblico
j marcava a forma de ingresso de funcionrios;
o destaque ao Ministrio da Fazenda, organizao
estatal que passou a incentivar a formao interna de
corpo tcnico de profissionais, e a criar Conselhos e
Comisses Tcnicas, visando ao aumento de seu poder
poltico como agncia responsvel pela formatao de
polticas da rea fazendria;

a criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito
(SUMOC), em meados dos anos 1940, responsvel
pelas diretrizes da poltica financeira estatal, passando
a exercer o papel de entidade monetria com o Banco
do Brasil e o Tesouro Nacional. Foi o rgo que deu
origem criao do Banco Central, em 1964, j no
perodo de governo militar no Brasil;
a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico ( BNDE), fundado em 1952, como
autarquia federal, atualmente empresa pblica federal
desde 1971, com o nome de Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Sua
origem esteve vinculada ao fomento, via financiamento
do desenvolvimento econmico do Pas; e
a instalao da Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE), em 1959, com vistas
alavancagem do desenvolvimento econmico da regio
nordeste brasileira.

important e observarmos que a burocrati zao da
Administrao Pblica brasileira foi dada em um contexto histrico
no qual, a partir da revoluo de 1930 e aps a crise da economia
cafeeira o Brasil inserido na economia industrial. A urbanizao
era um fenmeno cada vez mais crescente, fazendo com que o Estado,
nesse bojo, tivesse de agir de forma mais intervencionista como agente
indutor de um novo pacto de desenvolvimento econmico e social.
124

Assim, podemos afirmar que essa burocratizao no foi
dada ao acaso, mas sim vinculada a novas exigncias de um Pas
que estava passando por grandes transformaes. Iniciada pelo
Presidente Getlio Vargas, tivemos ainda uma experincia marcante
na gesto do Presidente Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961, na
qual a viso de planejamento governamental foi fortalecida por meio
do conhecido e ambicioso Plano de Metas, que tinha como objetivo
fazer o Brasil crescer 50 anos em cinco.
Em 1961, tomou posse como Presidente do Pas Joo Goulart,
Jango, como ficou conhecido o Vice-Presidente de Jnio Quadros,
que renunciara presidncia da Repblica. Jango deu incio ao que
foi chamado de reformas de base, propondo mudanas profundas na
educao; na posse de propriedades urbana e rural (reforma agrria);
no processo eleitoral e na administrao tributria. Foi deposto em
maro de 1964 pelo golpe militar que deu origem a uma nova fase
ditatorial de governo no Brasil, que perdurou at os anos 1985.
Os militares deram continuidade face desenvolvimentista,
iniciada em 1956; entretanto, sob a forma de um regime autoritrio,
em contrapartida democracia experimentada desde 1955. Ainda
assim, podemos destacar que, revelia dos desmandos do
autoritarismo e da represso poltica no Brasil nesse perodo, os
governos militares inauguraram o que se pde chamar de segunda
fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que
trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa
flexibilidade da ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada
pelos rgidos mandamentos burocrticos.
Isso se tornou possvel por meio da edio do Decreto-Lei
n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dentre outras medidas
for taleceu a descentr al i zao admi nistrat i va, a part i r da
diferenciao entre as denominadas Administrao Direta
englobando a prestao de servios vinculados presidncia da
Repblica e aos Ministrios e Indireta relacionada prestao
de servios realizados por outras entidades de natureza jurdica
prpria, conforme seu artigo 5. Eis as principais propostas para a
Administrao Indireta via a criao de:

Autarquias: servios autnomos, criados por lei,
125
Mdulo 3

dotados de personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para a execuo de atividades tpicas
da Administrao Pblica que exijam, para seu melhor
funcionamento, a gesto administrativa e financeira
de forma descentralizada.
Fundaes pblicas: entidades de personalidade jurdica
de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por lei para
o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo
por rgos ou entidades de direito pblico, dotadas de
autonomia administrativa, patrimnio prprio, geridas por
respectivos rgos de direo, sendo custeadas por
recursos da Unio e de outras fontes.

Empresas pbl i cas : enti dades dot adas de
personalidade jur dica de direi t o privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio,
criadas por lei para a explorao de atividade
econmica que o governo seja levado a exercer por
alguma contingncia de convenincia administrativa.

Sociedades de economia mista: dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, criadas por
lei com vistas explorao de atividades econmicas,
sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou
entidade da Administrao Indireta. (BRASIL,
DECRETO-LEI 200-67)

O citado decreto fixou ainda princpios
para o funcionament o da Admi ni str ao
Federal, como o planejamento, a coordenao,
a descentralizao, a delegao de competncia
e o controle.
Entretanto, o Decreto-Lei n. 200/67, ainda
que um segundo marco na reforma burocrtica,
permiti u o fortaleciment o da chamada
administrao paralela, ou seja, u m a

Saiba mais Administrao Federal

Em 1988 a nova Constituio Federal, vigen-
te at os dias atuais, estabeleceu em seu
artigo 37 como princpios gerais da Admi-
nistrao Pblica: a legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia. Fonte: Elaborado pelo autor.
126

Administrao Indireta emergente e eficiente em alguns setores que
obtiveram mais relevo do que os ministrios aos quais estavam ligados.
Este o caso da Petrobras at hoje, por exemplo, em contraposio
a rgos enfraquecidos da Administrao Direta, em sua maioria
mais lentos e deficientes. As carreiras de funcionrios de alto nvel
de formao e salrios foram desprestigiadas na Administrao
Direta, enfatizando a Administrao Indireta, que passou a contar
com melhores quadros de pessoal, bem como com estruturas salariais
mais elevadas.
Podemos destacar, ademais, outra iniciativa tomada pelos
governos militares com vistas modernizao da Administrao
Pbl ica br asi leir a, como a cri ao do Mi ni st r i o da
Desburocratizao, no incio dos anos 1980, e do Programa
Nacional de Desburocratizao [...] que tinham como objetivos a
revit ali zao e agi l izao das or ganizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos
processos administrativos e a promoo da eficincia. (MATIAS-
PEREIRA, 2008, p. 92).

Muito bem, agora voc deve estar pensando como ficaram as
prticas do passado patrimonialista face burocratizao da
Administrao Pblica no Brasil, no verdade? Ser que foram
banidas para sempre? Derrotamos enfim o uso privado do Estado?

Esta uma reflexo muito interessante, pois embora a partir de
1930 tenhamos promovido uma ruptura com o patrimonialismo, suas
prticas no foram totalmente abandonadas. Vejamos essas evidncias.
A implantao da tipologia burocrtica na Administrao
Pblica brasileira no impediu a reproduo de velhas prticas,
bem como a institucionalizao de novas na relao Estado e
sociedade no Brasil. Um estudo muito interessante desenvolvido
por Nunes (1997) mostra como esse processo pode ser visualizado
no perodo que vai de 1930 a 1960. Nele, o autor afirma que foram
127
Mdulo 3

estabeleci dos quatro grandes padres i nst it uci onai s que
disciplinaram essa relao, por meio de quatro gramticas*
conhecidas como: clientelismo, corporativismo, insulamento
burocrtico e universalismo de procedimentos.
Na prtica, essas gramticas puderam ser combinadas de
formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em
detrimento e/ou em conjugao com as demais, servindo de base
para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade.
O cl ient el ismo, que pode ser vi ncul ado or i gem
patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto, vigente desde os
tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de
certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio
de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou
jurdico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas
sem nenhum instrumento legal condicionante.
O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de
interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so
representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas,
reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do
corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas
categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem
determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de
intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios
e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos
conflitos em uma sociedade de classes.
O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de
regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se
no princpio de igualdade de tratamento dos cidados perante a
lei . J o insulament o burocrtico refere-se definio de
instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do
Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao
poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas
aes estatais.
Desse modo, podemos entender o sur gi ment o do
universalismo de procedimentos, do insulamento burocrtico e do

*Gramticas indicao
da exi stnci a de dife-
rentes combinaes
cul turai s e el ementos
dentro de uma mesma
estrutura. Fonte: Nunes
(1997).

Voc se recorda da
discusso sobre o
tcnico-poltico? O
insulamento burocrtico
uma dessas prticas.
128

corporativismo a partir de 1930, enquanto o clientelismo, j uma
prtica recorrente no Pas, continuou sendo conjugado com as
demais gramticas. No primeiro governo Vargas (1930-45), por
exemplo, foi implementado

[...] a legislao corporativista e foram criadas instituies
corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atra-
vs da criao de novas agncias e empresas estatais; bus-
cou-se instaurar o universalismo de procedimentos, princi-
palmente atravs de tentativas de reforma do servio p-
blico e da implantao do sistema de mrito. Estas novas
gramticas modernizantes interagiram com uma antiga,
o clientelismo, que foi traduzido para as instituies for-
mais por meio da operao de um sistema poltico que
beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do
perodo altamente descentralizado da Repblica Velha.
(NUNES, 1997, p. 47).

No perodo que se estendera de 1946 a 1950, o clientelismo
fora retomado como gramtica dominante. O universalismo de
procedimentos fora esquecido, bem como foram enfraquecidas as
agncias insuladas, como o Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP), visto at ento como cone do regime
autoritrio. O corporativismo no fora alterado.
A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e
no de Juscelino Kubitschek, foram criadas diversas agncias estatais
responsveis pela formulao e implementao de polticas
econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica
do insulamento burocrtico como a mais marcante, complementada
pelas demais que no se afastaram de cena. Esse perodo foi
marcado pelo debate em torno do nacional-desenvolvimentismo,
em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas
isoladas das instncias partidrias, tidas como clientelistas.
129
Mdulo 3

No governo Goulart, de 1961 a 1964, a gramtica do
clientelismo foi evidenciada em detrimento das outras trs. J no
perodo militar, o insulamento burocrtico foi a vedete da reforma
administrativa de 1967, por meio do fortalecimento da chamada
Administrao Indireta, que deu margem a criao de vrias
agncias, desvinculadas da participao e do controle da sociedade
civil sobre o Estado.
Assim, podemos evidenciar que no s a reproduo do
clientelismo, herdeiro legtimo do patrimonialismo, mas tambm a
criao de novas prticas ou gramticas, como o insulamento
burocrtico, o universalismo de procedimentos e o corporativismo
permearam a implantao da Administrao Pblica do tipo
Burocrtica no Brasil.
130

Resumindo

Nesta Unidade, verificamos que a Administrao P-
blica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva
de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia
real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes
patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nos-
sas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do
monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas
foram vivenciadas durante anos no Brasil.
S a partir de 1930 que viemos a conhecer a primeira
iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por meio da
introduo de uma grande reforma administrativa do Esta-
do, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel
pela adoo de medidas que passaram a configurar a Admi-
nistrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o ocaso
do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos
patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reprodu-
ziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas ou
gramticas criadas aps as experincias burocrticas.
Os governos militares, ps-1964, reforaram a moder-
nizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo
reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da
descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/
67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Ad-
ministrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta
gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte
e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornan-
do-se lenta e pouco profissionalizada.
131
Mdulo 3

Com base no estudo desta Unidade, podemos eviden-
ciar que todas as mudanas importantes ocorridas na Admi-
nistrao Pblica no Brasil tiveram como pano de fundo o
afastamento da participao popular, ou seja, aconteceram
sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da famlia
real sem o convite dos habitantes da Colnia, pelo contr-
rio, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as ha-
bitaes e outras propriedades privadas para a sua instala-
o. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem
nenhuma interferncia local.
Segundo, a independncia foi decretada pelas mos
de um prncipe, apoiado por elites locais, descoladas do res-
to da sociedade civil. A instaurao da Repblica, de forma
semelhante, foi conquistada por um golpe militar, apoiado
por elites descontentes. A implantao, a partir dos anos
1930, da Administrao Pblica Burocrtica tambm no foi
diferenciada. Outra vez um golpe militar, que no permitiu
a posse de um presidente eleito, rompeu com o poder da
oligarquia rural. Novamente uma trama de elites.
Ampliamos tambm o nosso conhecimento no que
tange a implantao do Decreto-Lei n. 200/67, responsvel
pelo refinamento do modelo da Administrao Burocrtica
brasileira, que se deu em um contexto de regime autorit-
rio de governo, comandado pelos militares que haviam to-
mado o poder, em 1964, e destitudo o ento Presidente Joo
Goulart, ante o medo das consequncias que as suas refor-
mas de base poderiam causar ao Pas.
Como pudemos ver, a passagem da Administrao P-
blica no Brasil do tipo Patrimonial para a Burocrtica ocor-
reu em meio a golpes militares e a deposio de presiden-
tes eleitos.
132

Atividades de Aprendizagem

Agora hora de verificarmos o seu nvel de apreenso
dos temas at aqui tratados. Para tanto , real i ze as
atividades propostas.

1. Sintetize as principais caractersticas das prticas da gesto
estatal no Brasil, de D. Joo VI at o fim da Monarquia. Por
que elas podem ser classificadas como patrimonialistas?
2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas caracte-
rsticas?
3. Por que os anos 1930 foram importantes para a histria da Admi-
nistrao Pblica no Brasil? Quais so as marcas deixadas pela
Administrao Pblica Burocrtica implantada a partir de ento?
4. Comente as gramticas reproduzidas nas relaes entre Estado e
sociedade no Brasil.
5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma admi-
nistrativa no Brasil, de 1964 a 1985?


133
Mdulo 3

UNIDADE 6

A ADMINISTRAO PBLICA
GERENCIAL NO BRASIL


Entender as propostas da Administrao Pblica Gerencial;
Compreender a ideia das atividades no exclusivas de Estado; e
Identi ficar as diferenas entre o modelo burocrti co e o
gerencial.


134

135
Mdulo 3

O ADVENTO DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL

Caro estudante,
Bem-vindo a ultima Unidade desta disciplina. Agora vamos
estudar as propostas de mudana da Administrao Pblica
Burocrtica para a denominada Administrao Pblica
Gerencial no Brasil, baseada nos pressupostos da Nova
Gesto Pblica (NGP) que estudamos na Unidade 3.
Conheceremos esse processo, bem como os seus
desdobramentos at os dias atuais. Voc est preparado
para seguir adiante? Acreditamos que sim!

A partir dos anos 1985, o Brasil, enfim, retornou ao convvio
com a democracia. Findo o perodo dos regimes militares, Jos
Sarney assume a presidncia do Brasil, dado o falecimento de
Tancredo Neves antes da prpria posse. Seu desafio maior foi o de
lutar contra um processo inflacionrio de grandes propores, mas
sem grande xito. No entendimento de Bresser-Pereira (1992; 1996),
o Estado brasileiro se viu envolto por uma grave crise fiscal. Se at
1985 o Estado era o ator principal que bancava part e do
desenvolviment o econmico, passou ento a dar sinai s de
incapacidade financeira para continuar mantendo esse papel. Tal
crise atingiu o seu pice ao final dos anos 1980, tomando propores
incontrolveis, por meio de um processo hiperinflacionrio, em
janeiro de 1990.
Somente a partir desse ano foi dado o alerta sociedade,
momento que coincide com a eleio de Fernando Collor de Mello,
em 1990, primeiro presidente escolhido pelo voto direto aps o fim
da ditadura militar. Em seu governo foram dados, ainda que de
forma atabalhoada, os primeiros passos em direo s reformas
136

econmicas e de gesto estatal. Fora promovida, pois, uma
reforma estatal que trazia em seu bojo a ideia de reduo da
presena do Estado, tanto no plano econmico, como indutor e
executor de polticas de desenvolvimento, como no plano das
polticas de cunho social.
Medidas concretas foram promovidas para contemplarem a
extino e a fuso de entidades governamentais, inclusive
ministrios; o afastamento e o remanejamento de pessoal; e o incio
de um vasto programa de privatizao de empresas estatais,
configurando, desta forma, a desestatizao. Essas medidas tomadas
em prol de uma pretensa racionalizao da mquina estatal
provocaram o desmantelamento desses aparelhos e, ainda, o
desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade.
Envolvido em graves escndalos de corrupo, Fernando
Collor de Mello foi afastado por impeachment da presidncia em
1992, assumindo a presidncia o seu Vice-presidente Itamar Franco,
que nomeia, em 1993, Fernando Henrique Cardoso como ministro
da Fazenda. Inicia, ento, um processo de estabilizao econmica
a ser efetivado aps a entrada em cena do Plano Real, a partir de
1994. Dado o sucesso desse plano, Fernando Henrique Cardoso
(FHC) conquista a eleio para presidente do Brasil naquele mesmo
ano, vindo a tomar posse em 1995.

Voc deve estar se perguntando: por que FHC implantou a
Administrao Pblica Gerencial, no verdade? Em que
contexto histrico-social foi justificada a reforma do Estado
a partir dessa concepo?

Podemos constatar que, desde os anos 1980, vivencivamos
um contexto de desestruturao e crise de um modelo de Estado
desenvolvimentista na Amrica Latina. Dito de outro modo, uma
falnci a dos modos de interveno est atal no continente,
experimentados por volta dos anos 1930 e consolidados nos anos
1950 com o avano de modelos econmicos, responsveis pela
137
Mdulo 3

transio da tradio agrrio-exportadora de sua economia para a
via da industrializao.
Esse perodo ficou conhecido como inerente a um processo
de substituio de importaes e originou o chamado nacional-
desenvolvimentismo, ou seja, uma interpretao que concebia as
economias nacionais latino-americanas como subdesenvolvidas e
em desvantagem perante a concorrncia dos pases industrializados.
Fora necessria, ento, a adoo de medidas protecionistas para
as indstrias nacionais, e admitida, ainda, a ao forte do Estado
na economia, seja como ator importante tanto na definio de
estratgias de crescimento e direo da economia como promotor
direto desse processo de industrializao. Assim, sua atuao seria
sentida firmemente no sistema produtivo, por meio de inverses
econmicas que ampliariam o seu tamanho via empresas estatais.
Um exemplo marcante dessa estratgia foi a criao, em 1942, da
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD).
Somemos a essa estratgi a event os i nerent es s
transformaes na economia capitalista em nvel mundial, como:

As mudanas nos processos de gesto da produo e
circulao de bens que passaram a ter como pressu-
posto bsico o regime da oferta, ou seja, a colocao
no mercado de produtos de baixo custo e em grandes
quantidades capazes de estimular e atender ao con-
sumo de massa. Registramos nesse evento um novo
padro econmico pressionado pela demanda, isto
, em que a produo passou a ser baseada na
maior adequao capacidade de atendimento das
exigncias dos consumidores, por meio da adoo
de mtodos mais flexveis de gesto da produo
envolvendo a utilizao de novas tecnologias.

A constituio de um sistema financeiro internaciona-
lizado no incio dos anos 1960 com a criao de um
mercado para emprstimos e investimentos financei-
ros na Europa e nos Estados Unidos, formado por ati-
vos em dlares vindos de excedentes de pases expor-
138

tadores e de empresas multinacionais, dotado de re-
gulamentao prpria como a taxa de juros. Como
esse mercado operava em dlar, os Estados Unidos
assumiram grande poder de controle sobre a taxa de
juro internacional, trazendo, como consequncia, a
perda de autonomia das autoridades financeiras dos
Estados nacionais. Isto , naquilo que dizia respeito
definio de polticas monetrias e s consequentes
taxas de juros para as suas moedas, enfraquecendo,
em particular na Amrica Latina, as capacidades das
intervenes estatais nas economias locais.
O rearranjo dos processos decisrios locais devido
tendncia unificao de decises em nveis regionais,
envolvendo unificao de mercados entre

Saiba mais

Mercado Comum Europeu

Sucessor, desde 1992, da
Comuni dade Econmi ca
Europeia, teve como ob-
j eti vo i ni ci al i ntegrar
economi as de pa ses
pases, a partir da formao de blocos co-
muns que pudessem combater a prpria
dinmica de enfraquecimento dos Estados
nacionais frente economia mundial
globalizada. Um grande exemplo foi a for-
mao do Mercado Comum Europeu, que
europeus, aps o fi m da Segunda Guerra
Mundial , com vi stas a garanti r-lhes proces-
sos de desenvol vi mento econmico e social
comparti l hados e cont nuos. Atual mente
composto por vinte e sete Estados membros
e sua mai s marcante caracter sti ca a
integrao econmica e comerci al por meio
de um mercado nico que permite a livre cir-
culao, entre seus territrios, de bens, ser-
vios, capitais e trabalhadores. Em 1999, foi
criado o euro, ou seja, uma moeda de circu-
l ao comum entre os Estados-membros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
deu origem atual Unio Europeia.

Esse era o pano de fundo subjacente
Amrica Latina quando da posse de FHC.
Assim, ao iniciar o seu governo, FHC criou
o Ministrio da Administrao Federal e
Ref or ma do Estado ( MARE), sendo
nomeado como mi ni str o o pr ofessor
Bresser-Pereira, que se torna o artfice e
defensor de um processo mais amplo de
reestruturao do Estado, incluindo nela
ref or mas de cunho admi nistrat i vo,
previdencirio e poltico denominada de
Administrao Pblica Gerencial.
139
Mdulo 3

A leitura que o ento gestor do MARE fazia sobre a crise do
Estado brasileiro, naquela ocasio, foi caracterizada por quatro
aspectos. So eles:

Fiscal ou financeiro: poupana pblica negativa e
perda do crdito pblico, diminuindo a capacidade
de interveno do Estado.

Modo de interveno na economia: falncia do
modelo de substituio de importaes adotado
no Pas a partir dos anos 1930.

Forma de administrao do Estado nos moldes
burocrticos: incapacidade de atendimento com
eficcia aos cidados.

Poltico: crises de legitimidade do regime militar, de
adaptao ao regi me democrt ico ( transio
democrtica) e moral (impeachment de Collor).

Registramos que os processos complexos e diversificados de
interveno estatal com vistas ao desenvolvimento nacional, a partir
dos anos 1930, resultaram na expanso de gastos pblicos e de
or gani zaes est at ais, bem como no f or tal eci ment o da
Administrao Indireta. Em paralelo, no foram tomados os
cuidados necessrios para os devidos ajustes nos diversos estgios
de desenvolvimento inerentes reviso de gastos, incentivos e
subsdios, gerando nestes dois ltimos um forte descontrole na
dinmica desordenada.
Verificamos j poca a superposio de rgos estatais
responsvei s pelas dupli ci dades de competncias e pel a
desorganizao dos aparatos pblicos estatais, contribuindo para
a incapacidade cada vez maior dos governos de atenderem as
demandas sociais em relao ao Estado, propiciando um quadro
de descrdito generalizado do setor pblico no Brasil.
140

v

Assim, no governo FHC a Administrao Pblica Gerencial
foi um instrumento por meio do qual se buscou um possvel
redesenho dos

Cont ornos da nova Admi ni st rao Pbli ca: (1)
descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se
recursos e atribuies para os nveis polticos, regionais e
locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da de-
legao de autoridade para os administradores pblicos
transformados em gerentes crescentemente autnomos; (3)
organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs da
piramidal: (4) pressuposto da confiana limitada e no da
desconfiana; (5) controle por resultados, a posteriori, ao
invs do controle rgido, passo a passo, dos processos ad-
ministrativos; e (6) administrao voltada para o atendi-
mento do cidado, ao invs de autorreferida. (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 11-12).

Conhea os detalhes do
Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado no
site <http://www.
bresserpereira.org.br/>.
Criado pelo MARE em 1995, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado passou a conter os princpios gerais da
Administrao Pblica Gerencial, inserida no bojo de um conjunto
de aes inerentes ao que foi denominado de processo de
reconstruo do Estado. Dentre seus objetivos principais constava
modernizar e aumentar a eficincia dos governos da Unio, dos
Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal
destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em
excesso, a fixao de tetos de remunerao para servidores pbicos
e mudanas nas regras inerentes aposentadoria e previdncia.
Assim, na perspectiva da reforma gerencial, o papel do
Estado, contrapondo-se ao modelo do Estado Social Burocrtico,
seria o do Estado Social Liberal, ou seja, protetor dos direitos
sociais, promotor e no agente econmico do desenvolvimento,
capaz de real izar ser vios soci ai s por mei o de estr ut uras
organizacionais flexveis pblicas, porm no estatais. Iniciou,
assim, a transio da Administrao Pblica do tipo Burocrtica
para a Gerencial, ancorada em trs dimenses bsicas. So elas:
141
Mdulo 3

a institucional-legal, compreendendo o papel do Estado
e seus aspectos legais;

a cultural, em que h a transformao de valores
burocrticos para os valores gerenciais; e

a gerencial, por meio da qual se pretendia tornar o servio
pblico mais eficiente e de qualidade para a populao.

Na proposta da Administrao Pblica Gerencial passavam
a prevalecer, ento, valores vinculados qualidade, eficincia e
eficcia dos servios pblicos e busca pelo estabelecimento de
uma cultura gerencial em distino cultura burocrtica nas
organizaes pblicas. Ainda assim, no se tratava de negar
totalmente os princpios do modelo burocrtico, preservando deles
o interesse pblico, os sistemas de mritos e de carreiras estruturadas
de funcionalismo, a avaliao de desempenho e a formao
continuada de pessoal.
Em suma, a Administrao Pblica Gerencial, no bojo de
uma proposta mais ampla da chamada reconstruo do Estado,
visava superar disfunes e desajustes tanto administrativos como
estruturais e crnicos na gesto pblica brasileira, que contriburam
sobremaneira para um impasse gerencial e fortaleceram a crise do
Estado. Dentre essas distores no servio pblico, eram destacadas:

a ri gi dez excessi va de regras e procedimentos
operacionais;

as insuficincias oramentrias, de recursos materiais
e tecnolgicos;

a expanso exacerbada da Administrao Indireta,
como empresas estatais, fundaes, autarquias; as
disparidades entre servidores da Administrao Direta
e Indireta; e

a distribuio desordenada de contingentes de pessoal,
como a carncia ou o excesso em determinadas reas,
os regimes de trabalho, as carreiras, os nveis de
remunerao e capacitao distorcidos, dentre outras.
142

v

Inclua-se nestas
ferramentas gerenciais a
avaliao de
desempenho por meio de
indicadores especficos,
sugerida pela obra
Reinventando o Governo
de David Osborne e Tom
Gaebler.
O pensamento dos formuladores do MARE impunha a opo
por um modelo de Estado que, preservando os ideais democrticos,
pudesse ser desenhado como uma organizao estatal mais enxuta,
reduzidas as suas atividades consideradas no prioritrias, extintas
as redundncias e obsolescncias e, ainda, delegando ao mercado
aquilo que pudesse ser feito por ele, como atividade empresarial de
cunho competitivo. No plano da gesto propriamente dita, os
aparelhos estatais deveriam ser dotados de instrumentos gerenciais
modernos capazes de garantir sua maior eficincia e eficcia.
De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o oramento seria
uma importante pea para um governo de resultados, na medida
em que deve refletir as misses de determinado governo, os seus
objetivos especficos, bem como os resultados de qualidade a serem
alcanados. Logo, torna-se possvel no s o acompanhamento da
execuo daquilo que foi previsto, como tambm a que custos os
resultados foram alcanados no plano qualitativo.
Note que a Administrao Pblica Gerencial pretendida
desde 1995, foi uma das opes do governo FHC frente crise do
Estado, no intento especfico de superar os entraves histricos do
modelo burocrtico clssico e em sintonia com um novo padro de
desenvolvimento, marcado pelas novas tecnologias. Ou, ainda, a
definio de um modelo distinto de Estado, que deveria ser atuante
e gerencial, sem, necessariamente, adotar o gigantismo de seu
antecessor burocrtico, herdado do regime militar.
Neste cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a
defender caractersticas, tais como:

a profissionalizao dos servidores pblicos;

a busca de controle de resultados por meio de
indicadores de desempenho;

a descentralizao administrativa;

a utilizao de tcnicas de gesto consagradas no se-
tor privado da economia, como a satisfao do cida-
do-cliente, a melhoria contnua, a flexibilizao de
rotinas e procedimentos operacionais, a maior parti-
143
Mdulo 3

cipao dos servidores nos processos decisrios, a
valorizao do gerente no lugar do administrador bu-
rocrtico, dentre outras ferramentas; e

a utilizao mais racional de recursos pblicos.

Quant o s aes i ner entes eficinci a da mquina
administrativa, foram propostas alteraes nas configuraes das
organizaes pblicas, assim caracterizadas:

a distino de atividades exclusivas de Estado como
aquelas inerentes regulamentao, fiscalizao, ao
fomento e definio de polticas pblicas, bem como
a sua localizao no chamado Ncleo Estratgico
Estatal, composto este pelo gabinete da presidncia e
ministrios, e pelas cpulas do Poder Executivo com
suas secretarias e agncias vinculadas, diferenciadas
em executivas e reguladoras;
a identificao de atividades no exclusivas de Estado
como aquelas que podem tambm ser executadas pelo
setor privado da economia, de cunho competitivo.
Enquadravam-se nessa classificao os servios
pblicos de carter social ligados educao, sade,
cultura e pesquisa desenvolvidos por universidades,
hospitais, centros de pesquisa e museus e, ainda, os
denominados ser vios de apoio, como limpeza,
transporte, vigilncia e manuteno, que deveriam ser
terceirizados. As atividades de cunho social deveriam
ser executadas em parceria com o Estado, por meio
de entidades de carter pblico, porm no estatais,
denominadas de Organizaes Sociais; e

as atividades empresariais estatais que deveriam ser
transferidas para o mercado por meio de processos de
privatizaes, como siderurgia, telefonia, dentre outras
concretizando e reforando o processo de desestatizao.
144

As atividades exclusivas de Estado seriam concentradas na
instncia denominada de Ncleo Central, ou seja, aquela composta
pelos ministrios e suas secretarias com a incumbncia bsica de
pensar, controlar e avaliar polticas de governo, apoiadas por
agncias do tipo executivas e reguladoras.
As agncias executivas foram constitudas por autarquias e
fundaes pblicas que, com vistas efetivao de polticas
pblicas, tivessem como encargos a tarefa de arrecadar impostos,
implementar aes de seguridade social bsica e garantir a
segurana pblica, por exemplo.

Observe que a propost a de constitui o de agnci as
executivas no institucionalizava uma nova configurao
jurdica no servio pblico, no verdade?

A agncia executiva era uma qualificao que recebia uma
autarquia ou fundao pblica, por meio de decreto presidencial,
a partir de sua deciso de candidatar-se adeso dessa qualificao.
Para tanto, deveria o ente interessado ter a permisso de seu
ministri o, definir uma propost a de projet o institucional e
organizacional e firmar um contrato de gesto com seu ministrio
supervisor. Nesse contrato de gesto, constariam seus compromissos
a serem assumidos em torno de aes e metas a serem cumpridas e
avaliadas, a partir de indicadores de desempenho acordados.
Aps cumprir essas etapas, o ente interessado aguardava a
qualificao por meio da publicao do decreto presidencial.
Com isso, os rgos centrais, ministrios e secretarias, aps
a formulao das polticas, delegariam de forma descentralizada
a sua execuo a essas agncias, as quais seria garantida a
flexibilizao na gesto para o alcance dos resultados previstos
nos contratos de gesto. J as agncias reguladoras diferenciavam-
se das executivas no s por possurem uma maior autonomia,
145
Mdulo 3

mas t ambm por ser em cr i adas por l ei
especfica pelo Congresso Nacional e no por
decreto. Igualmente, passaram a ter como
incumbncia a regulamentao e a regulao
de servios pblicos de carter monopolista,
regulando, mas no determinando, os preos
dest es. Essas agnci as passar am a t er
importncia em setores como o de petrleo
em razo do fim do monoplio da Petrobras e
a pri vati zao de ser vios de telecomu-
nicaes e de energia eltrica.
Conforme explicita o prprio Bresser-
Pereira (1998a, p. 226)

Saiba mais
Congresso Nacional

O edifcio do Congresso Nacional foi pro-
jetado por Oscar Niemeyer e sede do
Poder Legislativo. Sua arqui tetura lem-
bra a l etra H, o prdi o apresenta 28
andares que abri gam ati vi dades admi -
nistrativas. O seu interior apresenta um
vasto acervo cultural e paisagstico. Nas
cpul as se l ocal i zam os pl enri os, na
convexa a Cmara dos Deputados e
na cncava o Senado Federal . Fonte:
<ht tp://www. brasi lviagem.com/pontur/
?CodAtr=2849>. Acesso em: 25 fev. 2010.

A diferena entre os dois tipos de agncia est no fato de
que, embora as duas gozem de maior autonomia adminis-
trativa, as agncias reguladoras so entes pblicos mais
autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas
compete cumprir polticas de Estado, de carter mais am-
plo e permanente, em defesa do cidado, no devendo,
por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de
um governo especfico. Seus dirigentes so detentores de
mandato e tm sua indicao aprovada pelo Congresso,
o que no acontece com os dirigentes das agncias execu-
tivas, que so de livre nomeao e exonerao pelo Presi-
dente da Repblica.

Foram ento criadas por legislaes especficas, entre os anos
de 1996 e 1997, as trs primeiras agncias reguladoras da era
gerencial Agncia Nacional do Petrleo (ANP); Agncia Nacional
de Ener gi a Eltr ica ( ANEEL) ; e a Agnci a Naci onal de
Telecomunicaes (ANATEL). O Banco Central e o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica j funcionavam tambm como
agncias reguladoras. At o primeiro trimestre de 2008, o Pas j
contava com mais sete dessas agncias, sendo a mais recente a
146

a pr
v
oposta de

Para conhecer em
detalhes
concepo e criao das
OS, acesse <http://
www.planejamento.gov.br/
secretarias/upload/
Arquivos/publicacao/
seges/PUB_Seges_Mare_
caderno02.PDF>.
Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), criada em 2005, j no
governo do Presidente Lula.
Agora que voc j sabe o que so atividades exclusivas de
Estado, bem como a forma organizacional que assumiram, vamos
tratar das atividades no exclusivas de Estado. Essa proposio,
sem dvida, pode ser considerada a grande novidade da
Administrao Pblica Gerencial no Brasil. Por seu intermdio,
ser vios pblicos, como sade, educao, cultura e pesquisa
cientfica, prestados diretamente por entidades estatais, passariam
a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas
de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de
interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo
constitudas na esfera do Direito privado.

Voc deve estar pensando: como assim? Isso significaria
privatizar a sade e a educao no Brasil?

A opo pela esfera pblica no estatal no significaria a
privatizao do Estado, conforme os pensadores do MARE. Isso
porque as OS atuariam em reas em que o mercado incapaz de
atuar ou at compete com o Estado (educao e sade, por
exemplo) e cujas organizaes estatais no se apresentam de forma
eficiente e flexvel na execuo de servios pblicos. Do mesmo
modo, as OS seriam pblicas porque estariam voltadas para
o interesse pblico, sem fins lucrativos ou corporativos e no
estatais por no serem de propriedade do Estado. Ou seja, no
confundiriam, neste caso, aquilo que pblico com o que de
natureza estatal.
Logo, para prestarem servios de natureza pblica, as OS
deveriam estabelecer parcerias com o Estado, por meio de um
processo denominado pelo ento ministro Bresser-Pereira como
publicizao, do seguinte modo:
147
Mdulo 3

a deciso da entidade e do ministrio a qual essa se
vincula de se submeter a publicizao;

a extino dessa mesma entidade estatal, por meio de
lei, para que possa ser absorvida por uma associao
ou fundao, criada por pessoas fsicas e de direito
privado; e

a qualificao dessa entidade como organizao social
realizada pelo governo. Essa OS assumiria, ento, por
cesso precria, todos os bens da entidade extinta.

Os servidores pblicos da extinta entidade estatal passariam
a integrar um quadro em extino e, vinculados ao ministrio ao
qual pertenciam, seriam cedidos s OS. Os novos servidores dessa
nova entidade seriam contratados pelo regime da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT). Logo, seriam empregados no vinculados
diretamente ao Estado. Os procedimentos inerentes s compras da
OS permaneceriam vinculados aos processos de licitao pblica,
podendo contar com normativas prprias.
O Estado, por meio de contrato de gesto com a OS,
repassaria recursos necessrios oferta de servios pblicos de
forma gratuita aos cidados. A utilizao desses recursos pblicos
estaria sob controle de rgos internos e do Tribunal de Contas.
Outra garantia de controle do desempenho dessa entidade pblica
no estatal, sem fins lucrativos, seria dado pela constituio de um
Conselho de Administrao que detivesse o poder e que fosse
compost o por membros natos e elei t os, representant es
governamentais e da sociedade civil.
Caberia ainda OS a adoo de instrumentos flexveis de
gesto para o atendimento eficaz ao cidado, bem como a instituio
de canais de comunicao para que seu desempenho fosse
controlado externamente.
Os contratos de gesto tambm seriam instrumentos
importantes para o controle das OS, devendo conter:

os indicadores de desempenho;
148

a viso estratgica, misso e metas institucionais em
acordo com a poltica pblica a qual se vinculam;

os recursos e condies indispensveis ao cumprimento
dos objetivos pactuados;

aos dispositivos institucionais de avaliao de desem-
penho;

as possibilidades que permitam rediscusso e/ou res-
ciso contratual, bem como a sua vigncia e condi-
es para renovao;

as condies de responsabilizao por descumprimento
de pactos contratuais;

as obrigaes mtuas tanto da OS quanto do governo
por intermdio dos ministrios envolvidos; e

a efetivao de condies que permitam a publicidade
de atos e, ainda, o controle por parte da sociedade.

Em princpio, os estrategistas do MARE pensavam que, em
nvel do governo federal, poderiam ser consideradas como atividades
no exclusivas de Estado de maior relevo aquelas exercidas pelas
universidades, pelas escolas tcnicas, pelos centros de pesquisa,
hospitais e museus. Em 1997, foi ento

Saiba mais Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron

Centro de pesqui sa es-
tatal l ocal i zado em
Campinas (SP), o LNLS
um laboratrio aberto a
usurios do Brasil e do
Exterior que oferece condies excepcionais para
os ci enti stas real i zarem pesqui sas em n vel
de competi ti vi dade mundi al . Fonte: <http://
ww w. l nl s. br/l nl s/cgi /cgi l ua. exe /sys /s tart. htm?
sid=60>. Acesso em: 25 fev. 2010.
editada a Medida Provisria n. 1.591,
transformada na Lei n. 9.637 no ano
seguinte, dando incio ao processo de
publicizao de entidades estatais.
As primeiras OS criadas a partir dessas
duas l egislaes absorveram a
Fundao Roquette Pinto, organizao
li gada a at i vi dades de tel evi so
educati va no Ri o de Janeir o, e o
Laboratri o Naci onal de Luz
Sncrotron.
149
Mdulo 3

A estratgia de exti no de entidades est atai s e de
contratao de OS para a execuo de atividades no exclusivas
de Estado foram tambm vivenciadas por Estados e municpios,
como ocorreu na cidade de So Paulo, por exemplo, quando foram
firmados contratos com vrias OS locais para a prestao de
servios de sade. Essa estratgia tem gerado conflitos judiciais
contrrios a esse procedimento. Polmica jurdica semelhante
experimentou o Estado de Santa Catarina que, por meio da
Lei n. 12.929, de 4 de fevereiro de 2004, criou o Programa Estadual
de Incentivo s Organizaes Sociais.
Desse modo, o Estado Social-Liberal se configurou como
flexvel, mais enxuto, descentralizado e publicizado no plano das
estruturas organizacionais, como vimos at aqui. No plano da
transformao da cultura burocrtica para a gerencial, as principais
aes foram tentadas por meio de programas e polticas de recursos
humanos. Dentre elas podemos enumerar:

o Programa de Qualidade e Participao, cuja inteno
era a de implantar princpios de programas de
qualidade total, fartos no setor privado, em todos os
rgos estatais do Poder Executivo, incentivando a
aplicao de tcnicas que buscassem a participao
dos servidores pblicos e seus compromissos com a
avaliao e melhoria de resultados de satisfao dos
seus clientes, internos e externos, dentre outras; e

o Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios,
que, tambm, luz da qualidade total, seria dedicado aos
processos de reestruturao gerencial dos ministrios.

Foi ainda instituda uma nova poltica de gesto de pessoal
a part i r da Emenda Const it uci onal n. 19/ 98, que alter ou
significativamente a Constituio Federal de 1988. A partir dela, a
estabilidade no servio pblico passou a ser efetivada aps trs
anos de estgio probatrio, tendo sido avaliado o desempenho
satisfatrio do servidor. Em caso de desempenho insatisfatrio, o
servidor poderia ser demitido, mas a ele reservada a ampla defesa.

Para saber mais sobre estas
polmicas acesse o site do
professor Bresser-Pereira
<http://www.
bresserpereira.org.br/>.
150

Tornou-se possvel, ainda, a demisso por excesso de
quadros, situao na qual, se comprovada a ameaa aos limites
legais permitidos para gastos com pessoal na Administrao Pblica,
seria permitida a extino do cargo. Contando, ademais, com o
advento da publicizao, bem como com as terceirizaes de
atividades de apoio, o Estado diminuiria seus quantitativos de pessoal
passando a conter custos e a reduzir os seus dficits financeiros.
Foi extinto, tambm, pela mesma emenda, o Regime Jurdico
nico para os servidores pblicos, conforme ditava o artigo 39 da
Constituio Federal de 1988, que obrigava a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os municpios a institurem um regime nico para
todos os seus servidores, baseados em estatutos prprios, impedindo
o regime celetista na gesto pblica, por exemplo. Pela emenda,
essa obrigao deixava de existir.

Saiba mais Supremo Tribunal Federal (STF)

Criado pela Constituio
Federal de 1988, o STF
a Corte responsvel por
uni formi zar a i nterpre-
tao da lei federal em
todo o Brasil , segui ndo
os princpios constitucionai s e a garanti a e defe-
sa do Estado de Di rei to. Fonte: <http: //
www.s tj. gov.br/portal_s tj/publicacao/engine.wsp
?tmp.area=293>. Acesso em: 25 fev. 2010.
Entretanto, no ano de 2000,
os Par tidos dos Trabalhadores (PT),
o Comunista do Brasi l (PC do B),
o Democrtico Trabalhista (PDT) e o
Socialista do Brasil (PSB) propuseram
uma Ao Direta de Inconstitucionalidade,
ADIN n. 2135-4, com pedido de liminar
ao Supremo Tribunal Federal (STF) em
Braslia, julgada procedente por esta
Corte, sendo publicada a liminar
favorvel aos impetrantes em maro de
2008. Com isso, at o julgamento final
pelo STF, o Regime Jurdico nico
retornou ao texto constitucional, conforme redigido em 1988.
Por fim, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), artfice da
reforma gerencial, as mudanas na rea de gesto de pessoas na
Administrao Pblica eram tarefas prioritrias no existente cenrio
poca, implicando o estabelecimento de uma poltica voltada captao
de novos servidores, ao desenvolvimento ou capacitao do pessoal,
implantao de um sistema de remunerao adequado que estimulasse
o desempenho por meio de incentivos e instituio de carreiras
compatveis com a necessria reconstruo do aparelho do Estado.
151
Mdulo 3

Voc sabe quais foram as consequncias dessa reforma
gerencial?

Vejamos que, ainda em 1999, no segundo mandato de FHC,
o MARE foi extinto, sendo suas atribuies transferidas para a
Secretaria de Gesto (SEGES) vinculada ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Esta continuou na mesma linha
de reforma gerencial e desenvolveu: o Programa Nacional de
Desburocratizao, o Programa de Valorizao do Servidor, o
Programa de Gesto Pblica Empreendedora e o Programa de
Qualidade no Servio Pblico.
Na avaliao de Paula (2007, p. 136), [...] ainda no foram
realizadas muitas anlises sistemticas sobre o desenho do aparelho
de Estado, aps a reforma de 1995. De concreto, em nosso
entendimento, podemos observar que durante o perodo de dois
mandatos do Presidente FHC, a reforma gerencial foi amplamente
estudada e cuidadosamente expressada em legislaes especficas.
A vontade poltica estava muito clara por parte do governo em sua
implementao. Contudo, como vimos, a transferncia de atividades
no exclusivas de Estado para as OS, no governo federal, foram
muito tmidas. Na educao, por exemplo, o prprio Bresser-Pereira
(1998a) reconheceu as dificuldades que enfrentou no Ministrio da
Educao, que, se em princpio tomou como positiva a ideia da
publicizao das universidades, a rejeitou posteriormente por
presso dos reitores inviabilizando essa ao.
No tocante proposta das agncias, as executivas no
lograram muito xito. J aquelas definidas como reguladoras,
conforme j vimos, tiveram seu quantitativo aumentado, sendo
algumas delas criadas no mandato do sucessor de FHC, aps 2003.
No plano de gesto de pessoal, a extino do Regime Jurdico nico,
proposto pela Emenda Constitucional 19/98, uma das estrelas da
reforma, sofreu um retrocesso com a ADIN n. 2135-4 at a deciso
final do STF.
O governo do Presidente Lula aproveitou alguns princpios
da proposta gerencial, como a ideia da qualidade no servio pblico,
152

os contratos de gesto, as agncias reguladoras, mas tirou de
evidncia a publicizao. Na educao, por exemplo, em vez de se
falar em extino de universidades e escolas tcnicas, que teriam
as suas funes assumidas por OS, o que se viu nos ltimos seis
anos de governo foi a criao de novas universidades e escolas
profissionalizantes com status de ensino superior, bem como a
contratao de quadros de pessoal pelo Regime nico Estatutrio.
Por meio do Decreto n. 5.378/05 o governo federal criou o
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(GESPBLICA), que em seu artigo 1 define como sua finalidade
a contribuio para a melhoria da qualidade dos servios pblicos
prestados aos cidados, bem como para o aument o da
competitividade do Pas. Seus produtos so:

a avaliao continuada de entidades estatais por meio
de autoavaliao e do Programa de Qualidade no
Servio Pblico, j existente; e

a desburocratizao por meio da simplificao de
processos administrativos e a melhoria na gesto do
atendimento direto aos cidados.

Alguns Estados brasileiros, como So Paulo e Minas Gerais,
vm adotando, em suas legislaes inerentes gesto de pessoal, o
condicionament o para progresso funcional e melhori a de
remunerao ao alcance de metas preestabelecidas. Diante do
exposto, as prescries da Administrao Pblica Gerencial
continuam sendo utilizadas como orientaes nos planos de
mudana cultural, ou seja, procedimentos administrativos e
profissionalizao da mquina estatal no Brasil.
Entretanto, no governo federal, no tocante diminuio do
tamanho do Estado por meio da transferncia de suas atividades
no exclusivas para setores pblicos no estatais, o movimento at
agora tem sido o inverso. Ou seja, a crena a de que a gesto
pblica de qualidade nas reas sociais, como a educao, a sade,
a cultura e a cientfica, consideradas no exclusivas pelo Plano
153
Mdulo 3

Diretor da Reforma do Estado de 1995, pode ser efetivada por entes
estatais, mantidos como propriedades do Estado. Esta parece ser
uma das grandes distines da GESPBLICA em vigor, quando
relacionada aos conselhos da Administrao Pblica Gerencial,
concebida no governo FHC.
154

CRTICAS E ALTERNATIVAS TERICAS
TIPOLOGIA DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL

Agora que voc j sabe como as tipologias da Administrao
Pbl i ca Patrimoni al i sta, Burocrti ca e Gerenci al se
manifestaram no Brasil, situadas em contextos histrico-
sociais especficos, vamos discutir um pouco sobre as crticas
tipologia Gerencial, na literatura internacional e nacional,
bem como apontar cami nhos para uma proposi o
alternativa de tipologia a ser construda.

ALGUMAS REFLEXES CRTICAS AOS PRESSUPOSTOS
DO GERENCIALISMO

A Administrao Pblica Gerencial, ou Nova Gesto
Pblica, se apresenta como uma alternativa ao modelo de
Administrao Pblica Burocrtica, considerando a ineficincia
deste ltimo para lidar com as demandas do Estado contemporneo.
Tais consideraes so muito questionadas na literatura, que elabora
crticas ao gerencialismo na Administrao Pblica.
155
Mdulo 3

A burocracia como tipo especial de poder permitiu a
emergncia das organizaes burocrticas. Ou seja,
aquelas caracterizadas pela existncia de normas
formais escritas, impessoais, nas quais impera a
meritocracia e a separao ntida entre o que pblico
e o que privado.

Desde o advento das abordagens clssicas propostas por
Taylor e Fayol, no incio do sculo XX, grande parte do chamado
pensamento administrativo vem sendo dominado por uma
concepo cartesiana de gesto em que predominam dimenses
objetivas. Isto , abordagens que priorizam os conjuntos de tcnicas
e ferramentas com vistas ao alcance da eficcia e produtividade
organizacionais baseadas nos moldes burocrticos racionais.

Vimos ainda que por meio da Administrao Pblica
Burocrt ica f oi possvel a superao da ti pol ogi a
patrimonialista na gesto estatal, voc concorda?

importante lembrarmos ainda que os estudos analticos
sobre a emergncia da burocracia realizados por Weber (1984) se
referem a uma forma histrica de racionalidade da vida social como
instrumento importante de negao a modelos pr-burocrticos
inerentes patronagem e ao patrimonialismo advindos da
dominao do tipo tradicional.
A tica burocrtica sua aderncia impessoal s regras,
especializao, hierarquizao das relaes sociais, ao apego a
procedimentos regularizados e rotineiros est vinculada a
comportamentos capazes de garantirem a no influncia de
interesses polticos e compromissos particulares, visando
separao entre aquilo que de interesse pblico ou privado, em
uma sociedade democrtica. Se a tica burocrtica assim, dizem
156

v

os crticos, no se pode imputar burocracia as causas da
ineficincia da gesto pblica. Voc concorda com essa afirmativa?
Entre os anos 1950 e 1970, o modelo burocrtico de gesto
passou a ser cada vez mais questionado sobre a sua eficincia para
enfrentar um contexto mundial de grandes transformaes, dentre
elas: a crise do dlar americano, a desestabilizao de economias
mundiais, o aumento da inflao, a elevao de taxas de juros nas
economias centrais, a discusso sobre o papel do Estado como
agente econmico produtivo, a saturao de mercados de certos
bens de consumo durveis no Primeiro Mundo, a emergncia dos
pases do Sudeste Asitico e a grande competitividade de seus
produtos nos mercados internacionais.
Surgem, ento, as iniciativas inerentes s chamadas novas
tecnologias de gesto organizacionais, que passaram a pregar a
flexibilizao dos processos de produo constituindo como palavras

Algumas dessas novas
tecnologias de gesto
so tratadas,
detalhadamente neste
curso, nas disciplinas
Gesto de Operaes e
Logstica II e Gesto da
Qualidade no Setor
Pblico.
de ordem a busca da qualidade total, a gesto democrtica, a
terceirizao, a reduo de estoques, o defeito zero, a polivalncia
do trabalho, a multiqualificao do trabalhador, a reengenharia,
dentre outros. O culto a essas prticas de gesto deu origem ao
movimento gerencialista.
Essas ideias foram reforadas com o lanamento da onda
a Gesto da Excelncia, nos Estados Unidos, nos anos 1980, como
um modelo capaz de conter, em seu bojo, um cabedal de preceitos
necessrios ao alcance do sucesso competitivo das organizaes
produtivas ocidentais nos mercados mundiais.
Al guns atributos passaram a ser caracterizadores de
empresas inovadoras e excelentes. Dentre eles, ganharam destaque:

a determinao para a experimentao constante da
inovao;

a prtica da escuta, do conhecimento e respeito ao
cliente;

a busca da autonomia e do esprito empreendedor dos
lderes e demais membros organizacionais;
157
Mdulo 3

o alcance de ganhos de produtividade por meio das
pessoas, tendo como base o seu maior envolvimento
e participao no trabalho;

o compromisso com os valores organizacionais e a
gesto por resultados;

a procura por estruturas organizacionais enxutas que
possam dar agilidade s decises e aos processos;

a implantao de processos decisrios descentralizados
garantidores de maiores nveis de autonomia em toda
a organizao; e

a crena em uma sociedade de mercado e em seus
aspectos competitivos.

Esse movi ment o gerenci al ist a f oi incor porado
Administrao Pblica, a partir da Gr-Bretanha, com o nome de
Nova Gesto Pblica (New Public Management). No Brasil, como
vimos, essa tendncia foi concretizada por meio da chamada
Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos 1995. Alm de
sua pretenso de certa banalizao da burocracia, outras crticas
so direcionadas ao gerencialismo na Administrao Pblica.

A partir de agora vamos sintetizar a NGP e a sua verso
adaptada no Brasil. Preparado para mais esta descoberta?
Vamos l?

De acordo com Paula (2007), essa tipologia gerencial, ao
ser transplantada do setor privado da economia para o setor pblico,
tr ouxe consi go a i dei a de separao entr e a pol t i ca e a
administrao, tratando a gesto estatal por uma via tecnicista,
descolada de suas bases polticas. Isto , no enfrentou questes
complexas da dinmica da participao social em uma sociedade
democrtica, no integrando questes tcnicas e polticas,
indissociveis no plano das relaes entre Estado e sociedade.
Voc se recorda que na
Unidade 1, deste livro,
tratamos da gesto
tomada como uma
ferramenta neutra na
perspectiva tcnica? Em
caso de dvida, retorne
quelas pginas para
auxiliar a sua reflexo.
158

Algumas limitaes do gerencialismo aplicado gesto
estatal podem ser assim destacadas:

o fortalecimento de uma nova elite gerencial para ocu-
par-se da reorganizao das mquinas estatais, bem
como das atividades de regulao de servios transfe-
ridos para o setor privado;
o reforo do poder de agncias executivas, centrali-
zando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de
governo;

o excessivo reforo da autonomia gerencial, no s
induzindo a uma lgica de cunho individualista, mas
tambm dificultando uma viso de carter global, cole-
tiva, participativa e sistmica de gesto governamental;

a dificuldade para o controle social do poder
decisrio das elites gerenciais pblicas, dada a
nfase na sua autonomia de ao
empreendedora em busca de resultados
maximizadores;
a aplicao indiscriminada e acrtica de modismos
gerenciais (Qualidade Total, Reengenharia etc.) do
setor privado gesto pblica; e

a flexibilizao do modelo burocrtico de gesto es-
tatal baseada na concepo do Estado Gerencial,
visto na Unidade 3.

Desse modo, as crticas esto centradas na dificuldade do
movimento gerencialista em dar conta da compatibilizao entre
ferramentas tcnicas de gesto e a dinmica da poltica da gesto
na Administrao Pblica. Ou seja, sua dimenso sociopoltica,
j que a nfase em dimenses econmico-financeira e institucional-
administrativa coloca em risco a sua capacidade de inovao e de
compromisso com uma agenda governamental incrementadora de
um processo de participao cidad.
159
Mdulo 3

Outra considerao crtica importante s propostas da NGP,
a partir da adoo dos princpios da excelncia empresarial, a
sua pretenso de substituio dos administradores pblicos, tidos
como ineficientes, por gerentes, ou seja, perfis distintos de
comportamento nos quais os valores gerenciais superariam os
valores burocrticos. As crticas a essa nfase nos valores gerenciais
ocorrem exatamente em razo de que essa tendncia reforaria a
postura tcnica do gestor pblico, negando, de certa forma, sua
capacidade de ao como tcnico-poltico, necessria no setor
pblico, como defendemos na Unidade 5.
De outro modo, ancorada nos pressupostos da NGP, a
substituio do perfil denominado como administrador burocrtico
por aquele identificado como novo gerente concebe um perfil
gerencial voltado racionalidade, competio e ao sucesso
enfatizando um tipo ideal de gerente impregnado e obcecado por
desempenhos eficazes, movido pela busca da produtividade e
resultados maximizadores, sempre atento ao mercado. A questo
polmica exatamente a preocupao com essa lgica de ao na
gesto estatal: ser que podemos tratar a gesto de servios pblicos
com a mesma lgica com que tratamos a gesto empresarial
privada? Essa questo o cerne das crticas.
Portanto, apesar de serem importantes para a melhoria da
prestao dos servios pblicos, a introduo de ferramentas mais
apuradas de gesto, como proposto pela NGP ou Administrao
Pblica Gerencial, no caso brasileiro, permitem, por meio de crticas,
a reflexo do modo como essas ferramentas so trazidas do setor
privado da economia sem a sua devida contextualizao para a
gesto pblica, bem como a nfase ao mercado que, segundo seus
crticos, dada na NGP.
Que desejamos uma prestao de servio pblico de
qualidade, ningum duvida; entretanto, temos que pensar sob que
condies ela ser alcanada. Ser que podemos dar ao setor pblico
o mesmo tratamento dispensado s empresas privadas em suas
lgicas de competio e de mercado?

Na Unidade 3 tratamos
dessa proposta da
Administrao Pblica
Gerencial no Brasil, voc
se recorda? Consulte
novamente aquela
Unidade caso sinta
necessidade.
160

Em uma sociedade de mercado, o Estado tende a ser menos
presente no cotidiano dos indivduos, principalmente na oferta de
servios pblicos, atuando mais em sua regulao, por exemplo.
Tambm nessa sociedade o consumo assume uma grande
importncia, pois os indivduos passariam a valorizar aquilo que
tm e no o que so, ou, dito de outra maneira, o ter bens materiais
seria mais importante do que o ser ou existir. Os indivduos tendem
a maximizar seus comportamentos em termos de acesso a esses bens
da sociedade de consumo adotando valores impostos pelo mercado

Com base nessa realidade, como ficariam as necessidades de
usurios de servios pblicos desprovidos de condies de
barganha por uma melhor condio de vida na sociedade?
Vamos ver adiant e uma propost a que sugere um vis
sociopoltico de Administrao Pblica, colocada como uma
possvel alternativa ao gerencialismo.

O modelo Paraeconmico e a ideia
da Administrao Pblica Societal

Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982), importante cientista
social brasileiro, em sua obra A Nova Cincia das Organizaes
publicada no Brasil em 1981, deixou como um de seus principais
legados acadmicos a proposio de uma Teoria da Delimitao
dos Sistemas Sociais ou o modelo Paraeconmico. Nele, o autor
faz uma crtica ao que chamou de modelo unidimensional de anlise
e planejamento dos sistemas sociais, reinante, dentre outros, no
campo da Administrao em especial. Ou seja, um modelo de
sociedade que elege o mercado como principal ordenador de
negcios, tanto em nvel pessoal como social.
Em contraposio, sugere o model o de anl ise
multidimensional cuja caracterstica marcante a ideia de
161
Mdulo 3

Delimitao organizacional, que envolve: a) uma viso de
sociedade como sendo constituda de uma variedade de
enclaves (dos quais o mercado apenas um), onde o ho-
mem se empenha em tipos nitidamente diferentes, embora
verdadeiramente integrativos, de atividades substantivas;
b) um sistema de governo social capaz de formular e
implementar as polticas e decises distributivas requeridas
para a promoo do tipo timo de transaes entre tais
enclaves sociais. (RAMOS, 1981, p. 140).

Assim, o mercado teria uma delimitao quanto a sua
importncia na vida de uma coletividade, no sendo, entretanto,
negadas a sua existncia e importncia. Isso porque o mercado, na
viso de Ramos, reduz os indi vduos a meros agentes de
maximizao de utilidades, sendo permanentemente movidos por
imposies mercantilistas. Logo, seu modelo Paraeconmico
estabelece pressupostos alternativos e complementares a essas
condies, tais como: o mercado mais uma das alternativas na
vida das pessoas e de suas relaes interpessoais; os indivduos
no esto exclusivament e preocupados em maximizar suas
utilidades em prol do mercado, mas tambm em ordenarem suas
vidas em torno de possibilidades de atualizao pessoal; e os
indivduos no esto forados, inteira e exclusivamente, a adotar
valores impostos pela sociedade de consumo.
Pelo modelo Paraeconmico, ainda que existindo o mercado,
o indivduo no deve se tornar seu escravo, ou seja, no deve se
comportar [...] apenas de maneira que venha a corresponder s
expectativas de uma realidade social dominada pelo mercado
(RAMOS, 1981, p. 142). Desse modo, Ramos (1981) pensou uma
alternativa na qual pudesse se concretizar a superao de um
processo unidimensional da vida humana, tanto individual quanto
coletiva. Isto , vencer a possibilidade de os indivduos serem
capturados, exclusivamente, pelos valores do mercado que os
conforma a determinados padres de comportamento de carter
egosta e que privilegiam o ter.
162

A ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais
nos quais o mercado seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas
outras, no tocante s capacidades dos indivduos para desenvolverem
atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o ser.

Voc ficou confuso com essas ideias? Vamos explor-las
melhor?

Na verdade, elas nada mais so do que um refinamento
terico que prope que, em uma dada sociedade, os indivduos
possam se tornar mais livres para, alm de seguir, de modo exclusivo,
normas e padres conformativos de mercado, possam exercitar
outras formas de ser. Em uma sociedade de consumo so impostos
certas regras as quais os indivduos tornam-se importantes, por
exemplo: pela posse de bens como carros, roupas e joias de grife,
belas casas, cargos e status profissional elevados, dentre outros.
Em busca da maximizao desses resultados, os indivduos envidam
esforos, sendo menos importantes aqueles que no os realizam.
Desse modo, concretizam a unidimensionalizao da vida,
o imprio do ter, a competio, as desigualdades. Ao contrrio,
o modelo Paraeconmico prope que a vida humana no seja
pautada exclusivamente por essa maximizao, pois o indivduo
deve ter espao para exercer atualizaes pessoais, ou seja, outras
capacidades que o permitam ser. Isto , a possibilidade de que o
indivduo, ainda que submetido a padres e normas (de mercado,
inclusive), que estes ltimos sejam mnimos, sempre consentidos
pelos prprios indivduos e nunca impostos. Do mesmo modo,
possam ainda desfrutar de outros compromissos ou objetivos de
cunho pessoal , tomados como i ndispensvei s para a sua
atualizao, o seu prprio bem-estar.
Assim, um indivduo, para ser valorizado em uma sociedade,
no precisaria, necessariamente, possuir riqueza material ou ocupar
cargos de destaque. Ainda que dependa de bens para sua
subsistncia, o fato de existir j lhe garante importncia. Este modelo
163
Mdulo 3

pressupe, ademais, uma sociedade menos competitiva, em que os
indivduos possam participar mais intensamente da vida em
coletividade como iguais, menos amarrados ao consumo, mais
ativos no sentido de preservao do social, participando em
instncias decisrias, associativas, sempre em busca de uma
melhoria qualitativa da vida.
Concretamente, o modelo Paraeconmico de Ramos (1981)
prope uma caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica
entre trs categorias: economia, isonomia e fenonomia.
Em l i nhas ger ai s a economi a si gni f i ca o espao
caracterizado pelas organizaes formais empresas privadas, de
fins no lucrativos, dentre outras que:

prestam ou vendem bens e servios a clientes;

sobrevivem graas s suas capacidades de se manterem
eficientes para seus clientes, bem como produtoras de lucros;

em geral tendem a ser grandes e complexas, dadas as
suas estruturas fsica, de pessoal e tecnologia;

empregam pessoas que ocupam cargos e tm suas vidas
profissionais pautadas por meio de planos de
avaliaes de desempenhos e resultados alcanados; e

no socializam as informaes estratgicas nem
internamente nem para o pblico, condicionando
sua divulgao a determinados interesses que lhes
so prprios.

J a isonomia faz referncia a uma dada possibilidade de
constituirmos ambientes mais igualitrios de convivncias sociais,
ou seja, espaos onde todos os seus membros gozem de mesma
igualdade, por exemplo, o SOS Mata Atlntica e o Green Peace.
Nesses espaos, observamos:

as amplas possibilidades de atualizao pessoal, busca
de relaes interpessoais promotoras de qualidade de
vida coletiva e imposies mnimas de
comportamento e, ainda assim, definidas por
consenso;
164

o desempenho de atividades pelas pessoas de forma
voluntri a e motivadas pela satisfao pessoal,
definindo relacionamentos solidrios;

as pessoas desempenhando atividades por vocao e
pela busca de satisfaes intrnsecas e no
ocupando empregos, ou, ainda, no tendo a
maximizao de utilidade como regra;
a no imposio de autoridade do tipo lderes
(mandantes) e liderados (subordinados), prevalecendo
a ideia de comunidade em que a relao de mando
deliberada coletivamente; e

as prticas de relaes interpessoais diretas sem
i nt er medi ri os chef ias, super visor es, di viso
exacerbada de trabalho, por exemplo.

A fenonomia pressupe um sistema social, de carter
espordico ou mais ou menos estvel, iniciado e orientado por um
indivduo, ou ainda por um pequeno grupo, que permite a seus
membros o mximo de opo pessoal e o mnimo de subordinao
a imposies operacionais formais (RAMOS, 1981). Nesse sistema:

as pessoas tm espao para a liberao plena de suas
criatividades, desempenhando atividades automotivadas;

os resultados econmicos de atividades criativas
desenvolvidas so secundrios desafiando princpios
maximizadores de mercado;

os seus integrantes possuem conscincia social, ainda
que suas atividades tenham carter singular; e

uma opo pessoal no pressupe, necessariamente,
abandonar o restant e da soci edade, mas si m
conquistar outras pessoas para compartilharem e
apreciarem experincias para as quais se sintam
confortveis. Podem ser identificadas como exemplos de
organizaes desse sistema as cooperativas de produtores
artesanais e as associaes de economia solidria.
165
Mdulo 3

Em suma, o modelo Paraeconmico estabelece uma crtica
ao aprisionamento dos indivduos s regras e padres exclusivos
de mercado em uma sociedade de consumo, buscando atenuar essa
tendncia por meio da coexistncia das categorias da isonomia e
fenonomia, pressupondo, por meio dessas duas categorias, a criao
de sistemas sociais em que predomine menos competio e mais
solidariedade, mais conscincia social coletiva do que individual.
Enfim, uma sociedade na qual, mesmo existindo o mercado,
as pessoas no sejam totalmente consumidas por ele, podendo ter
atitudes proativas, crticas e independentes em busca de uma ordem
social mais equilibrada e menos injusta.

Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar
se questionando, no ?

Por definio, no modelo Paraeconmico, em sua busca por
situaes alternativas s regras de mercado, a ao estatal deve ser
pautada por uma abordagem

[...] poltica substantiva de alocao de recursos e de rela-
cionamentos funcionais entre enclaves sociais, necessrios
estimulao qualitativa da vida social dos cidados.
(RAMOS, 1981, p. 177).

Para tanto, proposto um modelo que busque um equilbrio
na alocao de recursos pblicos entre as atividades de mercado e
as fenonomias e isonomias.
Dito de outro modo, as alocaes de recursos pblicos no
devem ser exclusivamente canalizadas para incentivos a atividades
de mercado, ou seja, quelas que levem em conta as atividades de
produo e consumo. Em uma sociedade de mercado, a produo
se equivale venda, e o consumo compra.
Podemos afirmar, portanto, que em um mercado os esforos
so concentrados naquilo que se pode vender, e os indivduos
166

produtivos so aqueles que detm emprego formal e que podem
consumir. Ou seja, o mercado considera pouco as reais necessidades
humanas enfatizando o que os indivduos podem ser levados a
consumir, dadas as suas capacidades econmicas.
Sendo assim, temos que as polticas de alocao de recursos
governamentais, fixadas nessas premissas de mercado - na categoria
economia , passam a no considerar investimentos em atividades
vi ncul adas s fenonomias e isonomi as, no i ncenti vando
alternativas no geradoras de retornos econmicos sociedade.
Por isso, pessoas e atividades que se encontram fora daquilo que
signifique ou produza riquezas econmicas so marginalizadas. Fica
de fora dessa alocao uma gama de ambientes que podem ser
produtivos, mas que no dispem de recursos econmicos por
estarem margem das economias.
Uma equilibrada alocao de recursos pblicos deve,
necessariamente, incluir no apenas ambientes nos quais as pessoas
esto inseridas no plano das economias, possuindo empregos e
rendas capazes de adquirir o que precisam, como tambm pessoas
que esto a sua margem, desempregadas ou deslocadas da
capacidade de consumo, no intuito de propiciar qualidade de vida
para todos os cidados independentemente de seu status econmico.
Esse equilbrio deve incentivar ambientes de fenonomia e
isonomia, ou seja, criar condies para a sobrevivncia de grupos
e ati vi dades que no fazem part e dos gr andes i nt eresses
econmicos, mas que podem resistir ao mercado por meio de
iniciativas, como o associativismo, cooperativismo, a produo de bens
artesanais, dentre outras. Assim agindo, fogem ao sistema econmico
convencional e clssico dos grandes empreendimentos empresariais.
O iderio do modelo Paraeconmico nos permite pensar
criticamente as propostas de um Estado Gerencial, como vimos na
Unidade 3, na medida em que concentra orientaes inerentes a
pressupostos de mercado; ou, ainda, no plano organizacional,
importa modelos e ferramentas empresariais de gesto.
O modelo Paraeconmico nos deixa vrias perguntas ainda
sem respostas, tais como:
167
Mdulo 3

A ao do Estado focada na dimenso gerencial no
estaria, assim, podendo ser levada a um desequilbrio
na alocao de recursos, privilegiando as atividades de
produo e consumo em detrimento de ambientes no
diretamente a inseridos as isonomias e fenonomias?
As lgicas das gestes empresariais aplicadas s
polticas governamentais no provocariam uma viso
mercadolgica de servios pblicos como a sade e a
educao, prejudicando aqueles menos favorecidos em
uma sociedade?
Indivduos que no conseguem ou no optam por
insero em atividades nas economias teriam
incentivos para se ocuparem em outras atividades nas
isonomias e fenonomias?

Coerente com o modelo Paraeconmico, Paula (2007), a
partir da crtica Administrao Pblica Gerencial, como vimos
anteriormente, prope, ainda que de forma no definitiva e
acabada, como ela mesmo afirma na obra citada, a ideia de
Administrao Pblica Societal. Ou seja, uma modelagem de gesto
pblica na qual estejam inseridos:
a devida nfase na participao social em processos
decisr i os de pol t i cas pbl i cas, por mei o da
institucionalizao de canais apropriados de acesso
da populao;
a estruturao de uma proposta poltica capaz de
repensar o modelo de desenvolvimento do Brasil;

uma discusso crtica das estruturas das mquinas
estatais, bem como de seus instrumentos de gesto;

a nfase na dimenso sociopoltica da ao estatal
como alternativa s dimenses econmico-financeiras;

a valorizao de iniciativas locais de organizao, bem
como de gesto da coisa pblica; e
168

o incentivo Gesto Social, ou seja, o reconhecimento
de iniciativas locais que incluam demandas de diversos
pblicos-alvos inerentes cultura, ao associativismo,
dentre outras.

Assim, como acabamos de ver, essa postura crtica em
relao Administrao Pbli ca Gerencial salutar, pois
demonstra, acima de tudo, a preocupao com uma ao do poder
pblico afinada com o desenvolvimento de uma sociedade mais
justa, participativa e promotora da incluso social.

Voc, caro estudante, como futuro gestor pblico, deve estar
preocupado com a efetividade da prestao dos servios
pblicos, por isso, procura utilizar as tcnicas de gesto para
o alcance de resultados. Mas lembre-se de que jamais devemos
abrir mo de uma anlise crtica sobre as nossas aes, bem
como de uma viso de mundo na qual, como ensina o modelo
Paraeconmico, haja espaos alternativos para um modo de
vida mais solidrio, mais participativo, mais fraterno entre as
pessoas ainda que coexistindo com o mercado.
169
Mdulo 3

Resumindo

Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administra-
o Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado
nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o
professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por
intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de pro-
postas que pressupunham uma crtica contundente ao mo-
delo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no enten-
dimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de
responder as demandas da sociedade brasileira.
Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Refor-
ma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de re-
construir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores.
O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento
econmico, para se limitar a ser o fomentador desse pro-
cesso, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sen-
tido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da
flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo
espao para as entidades pblicas no estatais as Organi-
zaes Sociais (OS).
Estas, inclusive, caracterizaram, em nosso entendi-
mento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais
da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desen-
volvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como
na de otimizao de procedimentos administrativos.
170

Entretanto, como voc pde observar, o MARE enfren-
tou dificuldades para disseminar e implantar a publicizao.
A no publicizao das universidades, por exemplo, atingiu
o que se propunha de forma mais ousada na proposta da
Administrao Pblica Gerencial no tocante prestao de
servios tidos como no exclusivos do Estado. Derrota tam-
bm sofreu a emenda constitucional do fim do Regime Jur-
dico nico, questo ainda no totalmente resolvida at o
final dos anos 2008.
Pudemos perceber, pelas aes do governo eleito em
2003 at os dias atuais, que alguns princpios da reforma
gerencial vieram para ficar, como as agncias reguladoras, a
manuteno das privatizaes e terceirizaes e, ainda, a
aplicao dos contratos de gesto, as avaliaes de desem-
penho e o receiturio da qualidade total.
Logo, parece ficar claro que a resistncia ao modelo
gerencial se concentrou na forma da propriedade na presta-
o de servios pblicos que, ao contrrio de serem delega-
dos a entidades no estatais, esto sendo incentivadas a
continuarem como estatais, apoiadas pelo GESPBLICA como
programa-mor de gesto organizacional em prol da qualida-
de dos servios prestados.
Vimos tambm que a Administrao Pblica Gerencial
no unanimi dade na l i teratura especiali zada, sendo
criticada por sua nfase nos chamados valores gerenciais de
mercado, transpostos para a gesto estatal . O modelo
Paraeconmico, proposto por Ramos (1981), foi apresenta-
do como pano de fundo para se pensar alternativas da ao
estatal na sociedade contempornea, inclusive a partir da
crtica que este permite prpria Administrao Pblica
Gerencial, em seu vis de mercado.
171
Mdulo 3


Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Uni dade respondendo s ativi dades de
aprendizagem a seguir.

1. Imagine que em sua cidade as universidades, as escolas e os hos-
pitais pblicos estatais foram extintos e, em seu lugar, assumi-
ram as OS. O que voc acharia dessa proposta? Ser que estes
entes funcionariam melhor do que o que voc est acostumado a
ver? Voc apostaria nessa ideia? Crie um grupo de discusso com
seus colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
2. Suponha que um amigo seu, muito crtico em relao s
propostas da reforma do Estado nos moldes da Administrao
Pblica Gerencial, afirme que a verdadeira inteno das
parcerias entre o setor pblico estatal e as Organizaes Sociais
no passa de uma privatizao do servio pblico no Brasil.
Agora, imagine que voc est encarregado de respond-lo, luz
do que vimos nesta Uni- dade, a partir do Plano Diretor de
Reforma do Estado. E ainda que voc tambm possa estar
inclinado a pensar do mesmo modo, procure responder
colocando-se como que se estivesse fazendo parte da equipe
tcnica do MARE, certo? Acesse: < http://
www.bresserpereira.org.br/> e clique no campo Plano Diretor e
Emenda Constitucional para ajudar na elaborao da resposta,
juntamente com o que voc estudou nesta Unidade.
172

3. Elabore um quadro comparativo com as principais caractersticas
distintivas entre a Administrao Pblica Burocrtica, vista na
Unidade 5, e a Gerencial, estudada nesta Unidade.
4. Quais so as principais caractersticas do modelo
Paraeconmico de Ramos (1981)? Em que ele importante para
pensarmos propostas alternativas de gesto pblica?
173
Mdulo 3
Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS

Neste livro, abordamos temticas importantes para a sua
formao como f ut ur o admi ni str ador pbl ico e pudemos
compreender, por meio de uma contextualizao histrica, a
trajetria da Administrao Pblica no Brasil, desde 1500 at os
dias atuais, sendo possvel mostrarmos, com base na teoria, os fatos
do mundo concreto.
Na Unidade 1, introduzimos uma viso ampliada do conceito
de Administrao a partir da ideia da gesto vinculada prtica
social. A inteno foi a de propiciarmos a voc a compreenso de
fenmenos cotidianos de uma forma mais crtica e menos tecnicista.
J na Unidade 2, estudamos conceit os ai nda mai s
fundamentais para a sua formao profissional na rea de
Administrao Pblica. Dentre eles, destacamos a ideia de
dominao e suas manifestaes nos aparelhos de Estado. Como
voc aprendeu, a dominao do tipo tradicional a raiz para a
Administrao Pblica Patrimonial, ou seja, aquela em que o
patrimnio pblico se confunde com o do governante, no havendo
distino entre o que seja coisa pblica e coisa privada. Nessa
tipologia a crena nas tradies, bem como na fidelidade ao
governante, legitimavam sua autoridade.
Diferentemente, a dominao do tipo racional-legal foi a
responsvel pelo surgimento da burocracia que institucionalizou o
exerccio da autoridade por meio da crena em regras e normas
escritas e impessoais. Triunfante, aps o advento da sociedade
moderna, passou a ser predominante como forma de garantia de
legitimao do poder, tanto na gesto pblica como na privada.
No Estado, a dominao foi eternizada pela Administrao Pblica
174

Burocrtica. Nela, ocorreu a separao entre o pblico e o privado.
Os governantes passaram a exercer poder legitimados por normas
e regras de cunho racional. Sua autoridade tem como limite os
ditames legais.
Em contraposio tipologia burocrtica, vimos que surge,
a partir dos anos 1970, a concepo denominada de Nova Gesto
Pblica, um conjunto de pressupostos que introduziram, na gesto
estatal, ideias j consagradas no setor privado da economia mundial.
Na NGP, observamos uma crtica incapacidade da tipologia
burocrtica estatal em atender com qualidade as demandas da
sociedade contempornea.
A rigidez e a inflexibilidade da burocracia, aliadas ao inchao
e ao desperdcio dos gastos pblicos, segundo os defensores da
NGP, tornam necessria uma reformulao da gesto estatal, com
vistas a torn-la mais gil, enxuta e eficaz.
Na Unidade 3, mostramos como nasceu a NGP na Gr-
Bretanha, disseminando a ideia do Estado Gerencial, defendendo um
Estado mais enxuto no plano das estruturas organizacionais por meio
da terceirizao e privatizao, bem como a iniciativa de inculcao
de valores gerenciais aos funcionrios pblicos. Os Estados Unidos, a
Nova Zelndia e a Austrlia so casos marcantes na literatura
especializada dessa nova tipologia de Administrao Pblica.
A partir da Unidade 4 trouxemos o foco da disciplina para o
Brasil. Assim, voc pde compreender a face patrimonialista da
nossa Administrao Pblica desde a chegada dos colonizadores
portugueses, passando pelo regime monrquico, at a poca da
chamada Repblica Velha. Viu, neste ltimo perodo, como os
coronis da poca dominavam a gesto pblica, confundindo o
pblico com o privado. Somente a partir de 1930, na era Vargas,
que o Brasil passou a vivenciar a face burocrtica da gesto estatal
com a implantao do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), rgo que deu incio profissionalizao da
Administrao Pblica em nossas terras.
Os militares, durantes os anos de 1964 a 1985, continuaram
a modernizao da gesto pblica brasileira com a instituio do
famoso Decreto-Lei n. 200/67, fortalecendo a descentralizao da
175
Mdulo 3
Consideraes finais

ao estatal por meio da Administrao Indireta empresas
pblicas, autarquias e fundaes. Por fim, evidenciamos a
implantao do enfoque da NGP no Brasil, com o nome de
Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos 1995. Por
intermdio do Plano Diretor de Reforma do Estado, foram propostas
vrias aes com fins especficos para que o modelo burocrtico
fosse repensando, adotando um conjunto de medidas capazes de
tornar mais gil e eficaz a mquina pblica estatal.
Para concluirmos, mostramos a voc, caro estudante, que a
NGP no unanimidade. Seus principais crticos apontam os
receios de pensar a gesto estatal pelo prisma do mercado. Assim,
a proposta do modelo Paraeconmico foi apresentada como uma
forma distinta de pensarmos a nfase no mercado como nica
alternativa para o bem-estar da sociedade e da qualidade da gesto
pblica nos dias atuais. Assim, com a possibilidade de uma anlise
crtica e contextualizada, histrica e socialmente, que pensamos
a formao de um profissional da Administrao Pblica. Reflita
sobre isso e sucesso em seu aprendizado!
176

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182

MI NI CURR CULO


Possui graduao em Administrao pela Uni-
versidade Federal do Esprito Santo (1981),
mestrado em Administrao pela Escola de Admi-
nistrao de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas (1989) e doutorado pela Universidade Federal de Mi-
nas Gerais (2000).
Realizou estgio de doutorado na cole des Hautes tudes
Commerciales HEC Montreal Canad (1997/1998). Foi secretrio de
Administrao da Prefeitura de Vitria, Esprito Santo (1990/1991), e
secretrio de Educao da Prefeitura da Serra, Esprito Santo (2005/2008).
professor associado da Universidade Federal do Esprito San-
to, atuando no ensino, pesquisa e extenso em nveis de Graduao
e Ps-Graduao Stricto e Lato Sensu da mesma instituio. A sua
rea de pesquisa est ligada s temticas de gesto pblica, cultura
organizacional, teorias organizacionais e desenvolvimento gerencial.
autor de diversos artigos acadmicos em livros e revistas cientficas.
Atualmente ocupa a direo do Centro de Cincias Jurdicas e Econ-
micas da UFES.

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