UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS Reitor: Ronaldo Tadu Pena Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Vice-Diretora: Silvana Cser Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antnio Leite Brando Jos Francisco Soares Juarez Rocha Guimares Maria das Graas Santa Brbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Srgio Lacerda Beiro Silvana Cser Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Representante Residente: Kim Bolduc Representante Residente Adjunto: Lucien Muoz Unidade de Governo Coordenador: Francisco Gaetani Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 2 Leonardo Avritzer Ftima Anastasia Organizadores Belo Horizonte Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG Editora UFMG 2006 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 3 Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG 2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita do Editor. R322 Refor ma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia (organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. Inclui referncias. ISBN: 85-7041-536-2 1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo. II. Anastasia, Ftima. CDD: 981 CDU: 981 Coordenao Tcnica: Francisco Gaetani (PNUD) Editorao de textos: Ana Maria de Moraes Reviso e normalizao: Maria do Carmo Leite Ribeiro Reviso de provas: Michel Gannam e Marco Marinho Projeto grfico e capa: Paulo Schmidt Formatao: Paulo Schmidt Produo grfica: Warren M. Santos Editora UFMG Av. Antnio Carlos, 6627 Ala direita da Biblioteca Central - trreo - Campus Pampulha CEP: 31270-901 Belo Horizonte/MG Tel.: (31) 3499-4650 Fax: (31) 3499-4768 editora@ufmg.br www.editora.ufmg.br Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento SCN Quadra 2 Bloco A Ed. Corporate Financial Center - 7 andar CEP: 70712-901 - Braslia/DF Tel.: (61) 3038-9300 - Fax: (61) 3038-9009 registry@undp.org.br www.pnud.org.br Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 4 Apresentao O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocor- ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti- tucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira. O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da chamada democracia representativa. A multiplicao das experi- ncias de oramento participativo no mbito local, a criao de conselhos com participao social no mbito de diversas polticas pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movi- mentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democr- tica no continente e no mundo. O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publi- cao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destina- se ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira, em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm, de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejvel para a consolidao de processos democrticos fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon- siderao. A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor- tantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela- trio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 5 ao abordarem o tema da relao dos siste- mas polticos nacionais e a qualidade do processo democrtico. Muito se discute sobre a funcionalidade de sistemas polticos em abstrato. Mas, quando se trata de vincular este debate aos desafios de um pas como o Brasil que enfrenta simultneamente os imperativos de combater a pobreza e crescer , as coisas j no so to simples. Os grandes desafi- os da democracia brasileira so o combate desigualdade e a promoo do desenvol- vimento, simultneamente. A construo de um sistema poltico que favorea um proje- to de governabilidade comprometida com estes dois projetos um desafio nacional. A forma que o PNUD encontrou de apoiar esta discusso foi optando por disseminar o debate e os dilemas nele envolvidos. A sociedade precisa apropriar-se das escolhas que conduzem ao sistema poltico que a governa. Optou-se por desagregar os diver- sos ingredientes da discusso sobre refor- ma poltica e mapear as posies existentes sobre cada um deles. A inteno foi escla- recer as divergncias, no process-las, por- que esta tarefa da sociedade brasileira e de sua classe poltica. O produto deste traba- lho, contido no livro, um conjunto de textos que elucidam dilemas e proporcionam an- lises do cenrio brasileiro no que se refere aos desafios afetos ao funcionamento do sis- tema poltico. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio de diversos integrantes da comunidade de cientistas polticos, economistas e socilo- gos da academia brasileira, que se dispu- seram a participar do projeto. A edio deste trabalho se deu em parceria com a Universi- dade Federal de Minas Gerais, instituio qual pertencem os organizadores desta publi- cao, que organizaram a estrutura do livro e a articulao das contribuies. A publicao no um documento oficial do PNUD, embo- ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e os textos sejam de responsabilidade dos respectivos autores. A publicao constituda por dois tipos de contribuies: artigos e verbetes. Os arti- gos que abrem e fecham o livro tratam de questes sobre a democracia cidad e so- bre a funcionalidade ou no do sistema poltico brasileiro, alm de uma contribuio ao debate a partir de um outro pas latino- americano o Mxico que traz um olhar comparativo. Os verbetes referem-se a diver- sos temas, mais ou menos relacionados com o debate sobre a reforma poltica no pas. O conjunto das contribuies proporciona uma viso do mosaico que a discusso da re- forma poltica do pas e das posies em disputa. PNUD Brasil julho 2006 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 6 Sumrio Introduo 11 Parte I Reforma Poltica no Brasil e na Amrica Latina 15 A Reforma da Representao 17 Ftima Anastasia Felipe Nunes Reforma Poltica e Participao no Brasil 35 Leonardo Avritzer Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul 45 Carlos Ranulfo Melo Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira 63 Alberto J. Olvera Traduo: urea Cristina Mota Parte II Entendendo as Mudanas Necessrias no Sistema Poltico 71 1. Republicanismo 73 Republicanismo 73 Heloisa Maria Murgel Starling Financiamento de Campanha (pblico versus privado) 77 Renato Janine Ribeiro Corrupo e Estado de Direito 82 Newton Bignotto Voto Obrigatrio 86 Ccero Arajo CPIs e Investigao Poltica 90 Fbio Wanderley Reis Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 7 2. Participao e Opinio Pblica 94 Iniciativa Popular 94 Sonia Fleury Plebiscito e Referendum 99 Cludia Feres Faria Poltica de Cotas 103 Cli Regina Jardim Pinto Regulao das Pesquisas 107 Rachel Meneguello Regulao da Mdia 111 Regina Mota Francisco Tavares Corporativismo 116 Renato Raul Boschi 3. Mtodo de Constituio das Instncias Decisrias 123 Federalismo 123 Marta Arretche Sistema Eleitoral 128 Antnio Octvio Cintra Lista Aberta Lista Fechada 133 Jairo Nicolau Nmero e Distribuio de Cadeiras na Cmara dos Deputados 137 David Samuels Traduo: Cludia Feres Faria Coligaes Eleitorais 142 David Fleischer Justia Eleitoral 147 Matthew Taylor O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153 Bruno Wilhelm Speck O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159 Mariana Llanos Francisco Snchez Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco Suplentes de Parlamentares 165 Charles Pessanha Ana Luiza Backes Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 8 4. Regras Decisrias 170 Poderes de Agenda do Presidente 170 Magna Incio Modalidades e Procedimentos de Votao nas Modernas Casas Legislativas 175 Sabino Fleury Pertencimento do Mandato 180 Maria Hermnia Tavares de Almeida Migrao Partidria 183 Andr Marenco Clusula de Barreira 188 Mnica Mata Machado de Castro Reforma Constitucional 192 Glucio Soares Emendas Parlamentares 197 Marcus Melo Emendas Constitucionais 202 Cludio Gonalves Couto Oramento Pblico no Brasil Democrtico 207 Paulo Calmon Autonomia/Independncia dos Bancos Centrais 212 William Ricardo de S Independncia do Banco Central: Incompatibilidade entre Teoria e Prtica 216 Marco Aurlio Crocco Frederico G. Jayme Jr. Parte III O Presidencialismo de Coalizo Precisa ser Mudado? 221 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial: o Caso do Brasil sob a gide da Constituio de 1988 223 Fabiano Santos Presidencialismo e Governo de Coalizo 237 Fernando Limongi Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil: Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos? 269 Lucio R. Renn Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 9 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 10 Introduo Leonardo Avritzer Ftima Anastasia A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita, como reorganizao de regras para competies eleitorais peridi- cas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, ou pode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais am- pla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir entre a reforma das instituies polticas, a reforma do comporta- mento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. No Brasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mu- dando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos traos da organizao das instituies polticas, como foi o caso do plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de 90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno de diferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistema poltico e da forma de financiamento de campanha, a criao de novas instituies capazes de aumentar a participao e os dife- rentes padres de interao entre instituies representativas e participativas. No existe, at o momento, um consenso sobre quais so as causas das crises peridicas que atravessam o sistema poltico brasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, proble- matizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se maneira como o sistema representativo e as formas de participao esto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer algumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema de representao e de participao vigente no pas e apresenta su- gestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques- tes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se origem e ao funcionamento das instituies republicanas e demo- crticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam fre- qentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes esto agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam. O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, ofe- rece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas, tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo. Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interesses compartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos modos de agregao e uso do bem pblico. A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos produzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 11 12 e os impactos provveis das alteraes nas regras do jogo presentes na agenda da re- forma, seja sobre o comportamento dos ato- res polticos e seus padres de interao, seja sobre os resultados do jogo poltico. O terceiro elemento central para o debate sobre reforma poltica diz respeito ao arranjo institucional brasileiro, denominado por Srgio Abranches de presidencialismo de coalizo, e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre- sidente se elege por maioria absoluta, mas o seu partido dificilmente consegue uma bancada com mais de 20% das cadeiras na Cmara dos Deputados. Apesar de boa parte da intelectualidade na rea de cincia poltica no Brasil considerar o presidencia- lismo de coalizo como um sistema exitoso (Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, um grupo significativo de crticos do sistema, especialmente na cincia poltica norte-ame- ricana, que questionam o sucesso do presi- dencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring, 1999; Ames, 2003). A crise poltica atual recoloca a discusso sobre o xito do presidencialismo de coali- zo por dois motivos: em primeiro lugar por- que ela pe em questo o mtodo de formao de coalizes. Coalizes podem ser construdas no processo eleitoral, tendo por principal cimento o voto, que o recurso mais legtimo sob a democracia. Porm, sob o presidencialismo com multipartidarismo e representao proporcional, dificilmente sair das urnas uma coalizo governativa majori- tria. Portanto, a transformao da coalizo eleitoral vitoriosa em coalizo governativa majoritria exigir a mobilizao de outros recursos. Embora se saiba que a persuaso e a produo do consenso, resultante do processo deliberativo, so recursos funda- mentais da poltica democrtica, sabe-se, tambm, que no Brasil esses recursos tm sido usados de forma parcimoniosa, espe- cialmente dada a natureza das coalizes polticas que tm sido organizadas com vistas ao exerccio do governo: a grande maioria, para no dizer a totalidade, das coalizes construdas no ps-88, no Brasil, caracterizou-se por ser composta por par- ceiros com pouca afinidade ideolgica e programtica, situao que veio a tornar-se mais aguda sob o atual governo. A questo do presidencialismo de coali- zo remete ao fato de o Brasil ser, entre os pases da Amrica Latina, um dos que con- solidou o seu sistema poltico mais tardia- mente. O sistema poltico ps-autoritarismo na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou a volta ao sistema de partidos existente no perodo democrtico anterior. No caso do Mxico no houve ruptura entre o sistema de partidos que j operava no perodo auto- ritrio e o sistema ps-democratizao. No caso brasileiro, as identidades partidrias pre- gressas no foram recuperadas e um novo sistema partidrio emergiu no contexto da redemocratizao da ordem poltica. Nesta publicao, apresentamos diferentes artigos comparando a situao poltica brasileira com a latino-americana dando destaque ao problema da reforma poltica em perspec- tiva comparada. Finalmente, vale perguntar, reformar para qu? importante sublinhar que a reforma das instituies polticas no Brasil ser bem sucedida se contribuir para o aperfeioamento e o aprofundamento da ordem democrtica, incidindo positivamente sobre o comporta- mento poltico dos atores em interao e sobre os resultados produzidos. Estrutura Este livro sobre reforma poltica no Brasil est dividido em trs partes: uma primeira parte compreende consideraes gerais sobre o funcionamento do sistema poltico no Brasil e na Amrica Latina; a ltima parte procura apresentar a controvrsia que atra- vessa a cincia poltica brasileira no que se refere ao presidencialismo de coalizo. Entre as duas partes, o conjunto de 31 verbetes tem como objetivo oferecer ao leitor inte- ressado na reforma do sistema poltico uma introduo didtica ao amplo cardpio de questes envolvidas nesse tema. Os ver- betes esto organizados em quatro sees: republicanismo, participao, constituio das instncias decisrias e regras decisrias. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 12 13 Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia Os verbetes sobre o republicanismo, tal como foi apontado acima, tm como objeti- vo mostrar que h uma dimenso republica- na que pode estar mais presente na organizao do sistema poltico no Brasil. Eles representam no apenas uma inovao na discusso sobre reforma poltica, que usual- mente no aborda esta dimenso, mas, tam- bm, uma inovao na maneira como a cincia poltica brasileira vem tratando desse tema. Nesse sentido, a concepo que orienta os verbetes a de que as orientaes tericas e os temas amplos da organizao poltica podem ser articulados. O leitor deste livro poder perceber que, freqentemente, no caso do sistema poltico brasileiro, possvel identificar a falta de um elemento cultural ou terico gerando uma prtica poltica pouco produtiva do ponto de vista institucional. O segundo grupo de verbetes trata de diversas dimenses da participao polti- ca. Esses verbetes abordam desde o funci- onamento das instituies participativas no Brasil, tal como o caso dos verbetes sobre plebiscito e referendum, at o caso do cor- porativismo. Mais uma vez, esses verbetes tratam de questes que usualmente no so consideradas objeto da reforma poltica. No entanto, prticas participativas esto cada vez mais presentes no sistema poltico bra- sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado nos prximos tempos devido ao amplo man- dato constitucional que est por trs das for- mas de participao no Brasil democrtico. Nesse sentido, tanto no caso do republica- nismo quanto da participao, a orientao dos coordenadores deste relatrio foi a de ampliar o escopo da reforma de modo a fornecer ao leitor uma viso mais compreen- siva dos problemas envolvidos no funciona- mento do sistema poltico brasileiro. Temos, ainda, dois grupos de questes relacionadas aos processos de constituio das instncias decisrias e de definio das regras decisrias. Esses so os temas mais usualmente ligados temtica da reforma poltica. Mais uma vez, optamos por um trata- mento amplo desses temas com verbetes sobre federalismo; sistema eleitoral; listas; nmero de parlamentares no Congresso Nacional; coligaes eleitorais; justia elei- toral; financiamento de campanha; bicame- ralismo e suplncia de Senador. Nesse primeiro grupo de verbetes, relacionados ao mtodo de formao das instncias decis- rias, o leitor encontrar para cada tema uma definio do assunto ou das alternativas em pauta e do seu funcionamento no Brasil. O ltimo grupo de verbetes trata das regras que presidem as decises polticas no pas e envolve os seguintes assuntos: poderes de agenda do Presidente; natureza do voto dos parlamentares; pertencimento do man- dato; migrao partidria; clusula de bar- reira; reviso constitucional; emendas parlamentares; emendas constitucionais; oramento pblico; independncia do Banco Central. Nesse caso, temos a presena de assuntos eminentemente polmicos abor- dados em alguns casos por mais de uma pessoa expressando a diversidade de posi- es sobre o assunto na comunidade aca- dmica brasileira. Esta publicao est destinado a mem- bros do sistema poltico, a jornalistas e quela parcela da opinio pblica que se preocupa em pensar como melhorar o sis- tema poltico no nosso pas. Cada um des- ses leitores encontrar, nas trs sees do livro, a matria-prima necessria para pen- sar o sistema poltico brasileiro. Como orga- nizar essa matria-prima para que o resultado final seja diferente daquele que temos hoje uma tarefa a que os organiza- dores deste volume no se propuseram. Acreditamos que diferentes propostas de reforma possam emergir da sua leitura. Esperamos ter dado a nossa modesta contri- buio para que essa reforma ocorra e para que ela seja capaz de produzir um sistema poltico mais transparente, mais cidado e mais em sintonia com o pas e com sua opi- nio pblica. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 13 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 14 Reforma Poltica no Brasil e na Amrica Latina Parte I Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 15 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 16 A Reforma da Representao Ftima Anastasia Felipe Nunes Introduo Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica. Por representao poltica se entende o conjunto de relaes esta- belecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeiros so, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania poltica e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu nome e no nome de seus melhores 1 interesses. Os cidados so os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam eles no Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Po- der Legislativo senadores, deputados federais, deputados esta- duais ou vereadores. Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representao que permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contempo- rneas, que so complexas e heterogneas, compostas por mi- lhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontes plurais de formao de identidades coletivas. Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democra- cia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda que fosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje dis- ponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indese- jvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelas coletividades fossem resultados de processos de discusso e de deliberao poltica, essenciais para a formao e a transformao das preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta se restringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria de um carter plebiscitrio. A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori, 1994) 2 para diminuir concomitantemente os custos internos e os riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros (custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quanti- dade e a variedade de recursos que so empregados para realizar 1 A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI, MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos so representativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem no melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados. 2 A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em SARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 17 18 eleies presidenciais em um pas como o Brasil. Os segundos (riscos externos) cres- cem com a diminuio do nmero de deci- sores e so, fundamentalmente, os riscos de tirania, corrupo e incompetncia. Como afirma Sartori, o que seria desej- vel a diminuio concomitante dos cus- tos internos e dos riscos externos seria inalcanvel se fosse considerada exclusi- vamente a varivel nmero de decisores. Porm, a introduo de novas variveis na equao das decises polticas permite que a adoo do mtodo representativo e de re- gras de deciso baseadas nos princpios da igualdade poltica e da soberania da maioria possibilite a diminuio simultnea dos custos internos e dos riscos externos. A soluo propiciada pelo mtodo repre- sentativo ensejou, porm, a produo de novos e diferentes problemas, relacionados: (1) natureza dos laos que unem represen- tados e representantes; (2) capacidade de os primeiros vocalizarem suas preferncias perante os segundos e fiscalizarem e moni- torarem suas aes e omisses; (3) e von- tade e capacidade de os segundos efetivamente agirem em nome dos cidados e na defesa de seus melhores interesses. Portanto, desde que foi inventada, a representao tem sido objeto de inmeras controvrsias e acirrados debates, alm de ser recorrentemente reinventada, com vis- tas ao aprofundamento e ao aperfeioamento das ordens polticas contemporneas. Nas democracias representativas a discusso sobre reforma poltica remete imediata- mente, ainda que no exclusivamente, ao tema da reforma da representao. O que reformar? Quando se fala em refor- ma poltica, se pensa, em geral, em reforma das instituies polticas. No entanto, outras acepes podem ser atribudas expres- so: reforma do comportamento poltico, reforma dos padres de interao poltica, reforma da correlao de foras polticas, reforma das condies sob as quais atuam as instituies polticas. Todas essas ques- tes constituem importantes dimenses do jogo da representao porque: (1) incidem sobre as capacidades dos cidados e dos representantes de jogarem tal jogo com legiti- midade e eficcia e (2) afetam a distribuio de preferncias e de recursos entre os atores e os resultados do jogo poltico. Por que reformar? Para garantir que a re- presentao seja cada vez mais democrtica. A ampliao e o aperfeioamento da repre- sentao democrtica remetem ao desafio de transformar a democracia em um con- junto de interaes iterativas entre represen- tantes e representados, desenvolvidas em um contexto decisrio contnuo e institucio- nalizado. Como fazer? Transformando as Casas Legislativas em cidades mgicas (Fishkin, 1995), ou seja, locais de deliberao poltica que permitam e incentivem a interao en- tre representao e participao polticas, que facultem aos cidados a vocalizao continuada de suas preferncias perante os legisladores e que lhes garantam o acom- panhamento e o monitoramento permanente dos movimentos de seus representantes. Estas so as questes e os temas trata- dos neste artigo. Na primeira seo so de- senvolvidas algumas consideraes de natureza terica, com vistas a subsidiar a argumentao subseqente (segunda seo), relativa ao processo e produo legislativos e aos seus impactos sobre a representao poltica. A terceira seo aborda o desenvol- vimento da agenda da reforma poltica no Brasil, no perodo compreendido entre 1990 e 2006. As concluses trazem um balano das propostas em discusso e dos efeitos esperados de sua aprovao, luz da matriz terica apresentada anteriormente. 1. Lijphart revisitado Em Modelos de democracia (2003), Lijphart prope interessante esquema analtico que permite classificar as democracias contem- porneas em dois diferentes modelos, o majoritrio e o consensual. Para tanto, ele constri dois eixos o primeiro relativo dimenso Executivo/partidos, e o segundo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 18 19 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre estes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de po- deres entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhado a partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maiorias governativas e o modelo consensual se pauta pela disperso de poderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das mi- norias. Nas palavras do autor: O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vrias maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o modelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e a concesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18). O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart: Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite constatar que o desempenho do modelo consensual superior ao do modelo majoritrio, 3 seja no que se refere representatividade e legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia e eficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deve orientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins ao consensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de for- mao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomada de decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios; (4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das insti- tuies polticas. 3 Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que se refere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das de consenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , mas as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho das majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, como tambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientao de suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais da democracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancos centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticas consensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339). Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003. Poder Executivo Grandes Coalizes Governo unipartidrio com maioria estrita Relao entre os Poderes Separao com checks and balances Fuso e predomnio do Executivo Sistema Partidrio Multi- partidrio Bipartidrio Sistema Eleitoral Representao Proporcional Majoritrio Consensual Majoritrio Grupos de Interesse Corporativistas Pluralistas Poder Legislativo Bicameral Simtrico Bicameral Assimtrico (ou Unicameral) Federalismo/ Unitarismo Federalismo Unitarismo Executivo / Partidos Emenda Const./ Veto Maioria Qualific. Maioria Absoluta Reviso Constit. Independ Depend Banco Central Independ Depend Federalismo / Unitarismo Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003) Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 19 20 Vale, no obstante, assinalar, a partir da observao do Quadro I, que os critrios uti- lizados por Lijphart para classificar as de- mocracias atuais em consensuais ou majoritrias no distinguem tais dimenses. Quando ele se refere ao Poder Executivo, por exemplo, o critrio utilizado remete com- posio da instncia decisria (grandes coalizes versus governo unipartidrio com maioria estrita). J quando trata do Poder Legislativo, o critrio relaciona-se s regras decisrias (bicameralismo simtrico versus assimtrico) ao passo que a classificao do sistema eleitoral est informada pelo m- todo de formao das Casas Legislativas (sistema proporcional versus sistema majo- ritrio). Partindo-se da suposio de que seja possvel produzir ganhos analticos atravs da distino entre as dimenses menciona- das mtodo de formao das instncias decisrias; regras de tomada de deciso; composio das instncias decisrias; ope- rao efetiva das instituies prope-se, nesta seo, revisitar Lijphart e apresentar um esquema analtico apoiado em quatro eixos de anlise em substituio aos dois eixos propostos pelo autor. O primeiro eixo, relativo ao mtodo de for- mao das instncias decisrias, englobaria: 1) Formas de Governo (monarquia 4 versus repblica): a distino, aqui, se refere aos procedimentos atravs dos quais so esco- lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias o princpio que informa tal definio a tra- dio, o procedimento o da sucesso por hereditariedade e o cargo vitalcio, enquan- to nas repblicas democrticas o chefe de Estado e o chefe de governo so escolhidos atravs de algum tipo de procedimento elei- toral e os seus mandatos so limitados no tempo e em seu escopo. 2) Sistemas de Governo (presidencialismo versus parlamentarismo): sob o presidencia- lismo existem mecanismos que garantem a interveno dos cidados na definio dos ocupantes dos cargos executivos, enquan- to no parlamentarismo o primeiro-ministro no eleito diretamente pelos cidados. O importante a salientar, no que se refere a estes diferentes procedimentos, que no primeiro se constituem duas correntes de accountability, enquanto no segundo h apenas uma corrente de accountability (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto, faculta maior disperso de poder do que o segundo, j que pode ensejar, como o tem feito, o fenmeno conhecido por governo dividido, caracterizado pelo fato de o partido ou a coalizo poltica que d suporte ao Presidente no controlar a maioria das ca- deiras legislativas. 3) Organizao Poltico-Administrativa (fede- ralismo versus unitarismo): tendo em vista suas caractersticas tendentes descentra- lizao do poder entre os diferentes entes fe- derativos, o federalismo combina melhor com o modelo consensual e o unitarismo com o modelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em am- bos os casos, deve-se atentar para os proce- dimentos (eleies diretas ou indiretas; indicaes; nomeaes, etc.) que informam a escolha dos representantes no mbito subnacional, seja para cargos executivos (go- vernadores, prefeitos), seja para cargos legislativos (deputados estaduais, vereado- res). Eleies diretas para todos os cargos e nveis de governo so procedimentos que se coadunam melhor com o consensua- lismo, enquanto eleies indiretas, indica- es ou nomeaes pelo poder central seriam procedimentos mais afins ao mode- lo majoritrio. 4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos de escolha dos ocupantes das cadeiras legislativas. Sistemas eleitorais podem variar quanto ao tipo proporcional de listas aber- tas, flexveis ou fechadas; majoritrios; ou combinaes entre eles, denominadas pela literatura de sistemas mistos e quanto s determinaes relacionadas aos critrios de elegibilidade e de realizao de campanha eleitoral, especialmente no que se refere ao seu financiamento e propaganda eleitoral. 4 (...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de uma pessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas de perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento de sua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao. Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA, 1986, p. 776). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 20 21 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes 5) Tipo de Cameralismo: as democracias contemporneas podem ser unicamerais ou bicamerais. O unicameralismo coaduna-se melhor com o modelo majoritrio. No caso do bicameralismo, trata-se de examinar o mtodo de constituio das Casas Legislativas e verificar se h congruncia ou incongrun- cia entre os sistemas eleitorais utilizados para a eleio de cada cmara. Considerando- se os tipos Proporcional e Majoritrio, seriam possveis as seguintes combinaes: No que se refere distribuio de po- deres entre os agentes relevantes, pode-se afirmar que o sistema de representao proporcional o mais conducente dis- perso. O sistema majoritrio caracteriza-se pela concentrao do poder nas mos das maiorias governativas. Portanto, a classifi- cao dos legislativos bicamerais em mais, ou menos, consensuais pode ser visualizada atravs do continuum: MM MP PM PP Majoritrio Consensual O segundo eixo refere-se s regras deci- srias que presidem a tomada de decises nas democracias e que afetam a distribui- o de direitos, recursos e atribuies entre os atores, englobando: 1) as regras que definem as prerrogativas e os poderes legislativos e no legislativos do Poder Executivo. Poderes concentrados nas mos do Executivo so tpicos do modelo majoritrio; 2) as regras que definem a distribuio de atribuies e competncias do Poder Legislativo, englobando: a) as que se refe- rem a cada uma das cmaras, no caso do bicameralismo, produzindo bicameralismo Cmara Alta Proporcional Majoritrio Congruente (PP) Incongruente (PM) Incongruente (MP) Congruente (MM) Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente Fonte: Elaborao prpria. Cmara Baixa Proporcional Majoritrio simtrico (consensualismo) ou assimtrico (majoritarismo); b) as que distribuem direi- tos, atribuies e recursos parlamentares, no interior de cada Casa Legislativa, entre legisladores individuais, grupos de legisla- dores (comisses, bancadas partidrias, Co- lgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e o Plenrio. Poderes concentrados nas mos de lideranas partidrias e processos decisrios que tm no Plenrio seu frum privilegiado combinam com o modelo majoritrio; dis- perso de poderes entre os parlamentares individuais e sistema de comisses robusto caracterizam o modelo consensual; 3) as regras que definem as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, obser- vando-se se h separao entre os poderes e checks and balances (consensualismo) ou fuso de poderes e predomnio do Executi- vo (majoritarismo); 4) as regras para proposio e aprovao de emendas constitucionais, se maioria absoluta (majoritarismo) ou qualificada (consensua- lismo); 5) as regras que informam processos de re- viso constitucional, verificando-se se a revi- so feita por rgo independente (modelo consensual) ou no (modelo majoritrio); 6) as regras que informam o status do Banco Central, se dependente (majoritarismo) ou independente do governo central (consen- sualismo). O terceiro eixo refere-se composio das instncias decisrias, que uma vari- vel dependente da interao entre o mtodo de formao das instncias decisrias, as regras decisrias e a distribuio de prefe- rncias e recursos entre os atores. Este eixo englobaria: 1) a composio do Poder Executivo, tendo em vista a presena de coalizes governativas seja no parlamentarismo ou no presiden- cialismo (modelo consensual) ou a pre- sena de governo unipartidrio com maioria estrita (modelo majoritrio); 2) a configurao do sistema partidrio, se multipartidarismo (modelo consensual) ou bipartidarismo (modelo majoritrio), j que Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 21 22 nas democracias os sistemas bipartidrios no o so por imposio legal, mas resultam da interao entre as instituies e as esco- lhas polticas dos atores; 3) a composio do Poder Legislativo, se expressiva da pluralidade de identidades, interesses e preferncias presentes na socie- dade e aberta representao das minorias ou do predomnio de um partido majoritrio, seja ele governista ou oposicionista; 4) no caso de governos de coalizo, a com- posio e a natureza das mesmas, obser- vando-se a sua contigidade no espectro poltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursos utilizados para ciment-las. Coalizes cont- guas e resultantes, fundamentalmente, da competio eleitoral coadunam-se melhor com o consensualismo, por contraste com coalizes ad hoc e/ou intermitentes e construdas a partir de prticas distribu- tivistas. O quarto eixo refere-se operao efetiva das instncias decisrias, que constitui vari- vel dependente das interaes entre os trs primeiros eixos. Neste eixo esto englobados: 1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entre os poderes x predomnio do Executivo. A concentrao de poderes de agenda e de veto nas mos do Poder Executivo caracte- rstica do majoritarismo, enquanto a distri- buio equilibrada desses poderes entre Executivo e Legislativo coaduna-se melhor com o consensualismo. 2) Padres de interao entre os atores da coalizo governativa: coeso x disciplina x distributivismo (fisiologismo, clientelismo, patronagem). 3) Padres de interao entre governo e oposio(es): cooperao x competio. 4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria x pluralismo moderado x pluralismo polari- zado (Sartori, 1994; Santos, 1986). A anlise do arranjo institucional brasilei- ro ps-88 luz da matriz analtica proposta permite verificar que tal arranjo expressa uma combinao de caractersticas do modelo consensual, decorrentes do mtodo de cons- tituio das instncias decisrias, com ca- ractersticas do modelo majoritrio, decor- rentes das regras de tomada de decises. O Brasil uma Repblica, presidencia- lista, federativa, com representao propor- cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo bicameral: na Cmara dos Deputados, eleita atravs do sistema proporcional de lis- tas abertas, se fazem representar os cida- dos, enquanto no Senado Federal, eleito atravs do sistema majoritrio, se fazem re- presentar os estados da Federao (trs se- nadores para cada estado da Federao). Tais caractersticas so, todas elas, ten- dentes disperso de poder entre os atores relevantes, garantem a participao institu- cionalizada das minorias e facultam a ex- presso da heterogeneidade e do pluralismo societais. Portanto, no que se refere ao eixo mtodo de constituio das instncias deci- srias, o Brasil pode ser classificado como pertencente ao modelo consensual de demo- cracia. Vale, no entanto, ressaltar que alguns procedimentos adotados nas eleies pro- porcionais provocam distores na represen- tao e precisariam ser modificados para garantir a observncia do princpio de igualdade poltica entre os cidados. Os dis- tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os estados da Federao, e a Constituio de 1988 determinou um nmero mnimo de oito, e mximo de setenta representantes por cada distrito. Na prtica, isso acarreta uma sub- representao dos cidados de So Paulo e a sobre-representao dos eleitores dos es- tados menos populosos, como Acre e Ro- raima. A legislao eleitoral faculta, ainda, a celebrao de coligaes para eleies pro- porcionais, gerando uma disjuno entre o sistema partidrio eleitoral e o sistema par- tidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.; Anastasia, 1999). Quando se analisa o segundo eixo re- gras de tomada de deciso , percebe-se a operao de um padro bastante distinto. Embora haja procedimentos que se coadu- nam com o consensualismo, a estes se so- mam caractersticas mais afins ao modelo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 22 23 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes majoritrio, que comprometem, muitas ve- zes, a operao efetiva do princpio de dis- perso de poder que informa o modelo consensual. No mbito do modelo consensual, o ar- ranjo institucional brasileiro prev as seguin- tes regras decisrias: 1. bicameralismo simtrico; 2. separao de poderes e freios e contrape- sos institucionais (checks and balances); 3. regra de maioria qualificada para realizao de alteraes (emendas) constitucionais. Porm, as caractersticas majoritrias se impem. Como tem sido assinalado pela li- teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, 2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a Constituio de 1988 concentra poderes le- gislativos e no legislativos nas mos do Pre- sidente: poder de decreto constitucional (medidas provisrias) e delegado; prerroga- tiva de iniciar legislao em determinadas matrias, especialmente aquelas de nature- za oramentria; possibilidade de pedir ur- gncia para a tramitao de proposies legislativas de suas autoria; poder de no- meao de titulares para importantes car- gos da burocracia pblica, a comear de todos os ministros de Estado; controle so- bre a liberao de recursos oramentrios, dado o carter autorizativo do oramento bra- sileiro. Ademais, a reviso constitucional feita pelo prprio Poder Legislativo e no por um rgo independente; o Banco Central no goza de autonomia operacional perante o Poder Executivo, e o Regimento Interno da Cmara dos Deputados concentra poderes de agenda nas mos das lideranas parti- drias e incentiva o comportamento disci- plinado dos legisladores. A composio das instncias decisrias e sua operao efetiva expressam a combi- nao entre os dois primeiros eixos m- todo de constituio das instncias decisrias e regras de tomada de deciso , e a distri- buio de preferncias e recursos entre os atores relevantes: cidados, representantes eleitos e burocracia pblica. Como se sabe, tal combinao, no caso brasileiro, ganha a forma de um presidencialismo de coalizo com alta fragmentao do sistema partid- rio parlamentar e com predominncia legis- lativa do Poder Executivo. A formao e a manuteno das coali- zes governativas tm se constitudo em grandes desafios para os presidentes brasi- leiros. As coalizes vencedoras no mbito das eleies tm sido, geralmente, insufici- entes para fornecer a base parlamentar de sustentao dos governos. Dito em outras palavras: o recurso mais legtimo, nas demo- cracias, para cimentar tais coalizes, o voto, no tem produzido o nmero necessrio de cadeiras no Congresso Federal. Diante dis- so, os presidentes tm mobilizado outros recursos para aumentar o nmero de apoia- dores, como, por exemplo, distribuio de cargos (patronagem) e liberao de emen- das oramentrias. Os fundamentos e os efeitos desse ar- ranjo institucional so motivos de acirrada controvrsia na literatura especializada. 5 Com vistas a identificar o que, nesse arranjo, deve ser modificado, como e em que direo, o presente volume apresenta um conjunto extenso de artigos e verbetes que examinam o tema da reforma poltica. As questes abordadas foram escolhidas seja porque esto presentes na agenda poltica brasi- leira, seja porque deveriam estar, segundo a opinio de vrios analistas, partindo-se do suposto de que o objetivo buscado o do aperfeioamento da democracia brasileira. As prximas sees deste artigo exami- naro mais detidamente um dos aspectos desse arranjo: aquele referido ao exerccio da representao poltica e s suas cone- xes com a participao poltica institucio- nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003), prope-se que qualquer proposta de refor- ma da representao deve ter como meta o fortalecimento das caractersticas consensu- ais da ordem poltica brasileira. 5 A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 23 24 2. Processo e produo legislativos 6 Prope-se, aqui, que o desafio contido na reforma da representao refere-se transformao das Casas Legislativas em cidades mgicas, ou seja, em loci privile- giados de expresso e de processamento institucional do melhor interesse dos cida- dos. Magic town (Cidade mgica) o nome de um filme de Jimmy Stewart, citado por James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic- tcia do Meio Oeste americano que consti- tua, por um milagre matemtico, uma amostra representativa da populao ame- ricana. Fishkin chama a ateno para o fato de que, quando tal descoberta vem a pblico, a populao da cidade, ciente de seu papel de barmetro perfeito da opinio nacional ou, em outras palavras, de capital da opinio pblica americana, comea a desenvolver um crescente senso de responsabilidade, a se informar o melhor possvel e a debater cuidadosamente todas as questes sobre as quais ela chamada a opinar. Obviamente, esses movimentos exporo os habitantes da cidade a um processo de discusso e de deliberao que resultar na produo de uma opinio pblica, em Magic town, muito melhor fundamentada e mais sofisticada do que a do cidado mediano americano. E, portanto, crescentemente divergente da opinio majoritria na socie- dade americana, o que causar um conjunto de problemas e reviravoltas na cidade, que apimentam o enredo do filme, mas no vem ao caso no momento. O exemplo que se tomou emprestado de Fishkin ressalta o impacto provocado nas opinies e preferncias dos cidados de Magic town por sua exposio pluralidade de pontos de vista e de perspectivas que informam os diferentes argumentos. O de- bate e a deliberao pblica acarretaram al- teraes nas definies dos cidados relativamente a quais eram e onde estavam os seus melhores interesses. A transformao das Casas Legislativas em cidades mgicas requer a observn- cia dos seguintes pressupostos: 1. que elas, assim como todos os rgos decisrios que abrigam, sejam constitudas atravs do mtodo de representao demo- crtica; 7 2. que elas promovam, de fato, a realizao da oitava condio das poliarquias, de Dahl, relacionada aos interstcios eleitorais; 8 3. que elas promovam constantemente a interao dos legisladores com os outros atores cidados, lderes de coalizes atravs de canais institucionalizados e deliberativos; 4. que elas tenham suficiente desenvolvi- mento institucional para fornecer aos repre- sentantes eleitos a base informacional ampliada (Sen, 2000) requerida para a con- secuo dos melhores interesses dos cida- dos. Como fazer? Sabe-se que, nas demo- cracias representativas, as duas mais im- portantes atribuies dos parlamentares so as de legislar e de fiscalizar. a eles que cabe a responsabilidade de representar o melhor interesse dos cidados, produzindo polticas expressivas do consenso possvel sobre qual e onde est esse interesse e, ademais, a eles cabe tambm a tarefa de monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para garantir que tais polticas se traduzam em resultados que garantam a consecuo de tais interesses. Para tanto, necessrio formar, no interi- or das Casas Legislativas, uma opinio in- formada, constantemente submetida ao debate pblico e passvel de ser alterada 6 As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo de autoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades, 2006. No prelo. 7 Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos (1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos, por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no representativas a plis grega e de sistemas representativos no democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito bsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). 8 8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 24 25 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes por conseqncia desta exposio, de for- ma a aproxim-la, o mximo possvel, da expresso do melhor interesse pblico. As atribuies de legislar e de fiscalizar devem ser realizadas, como sabido des- de Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a identificao do melhor in- teresse pblico exige a construo de uma base informacional ampliada (Sen, 2000), capaz de abrigar a multiplicidade de identi- dades, preferncias e demandas caracters- ticas das sociedades atuais, e de sinaliz-las para os legisladores, libertando-os dos la- os exclusivos com a sua constituency e capacitando-os a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abrangidos pela Casa Legislativa. Para realizar suas atribuies de legislar e de fiscalizar, os parlamentares desempe- nham atividades variadas que envolvem, em maior ou menor grau, deliberao e deciso poltica e, muitas vezes, interaes continu- adas com outros atores, tais como os lde- res de coalizes, os titulares de cargos no Poder Executivo e os cidados. No interior do processo legislativo, as comisses so as principais instncias de deliberao. O sistema de comisses exis- te para proporcionar ganhos informacionais para os legisladores e para o Plenrio. As comisses funcionam como comits: locais especializados de discusso e deliberao sobre determinados temas, com a virtude de propiciar interaes face a face entre os seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as comisses so, por excelncia, os loci apropriados para a promoo da interao institucionalizada e deliberativa entre repre- sentao e participao poltica. Nas pala- vras de Arnold: As comisses so o verdadeiro corao do processo legislativo. A maior parte do suspense sobre o que o Congresso far a cada ano encontra-se mais nas comisses, que aprovam dez por cento das proposies que so introduzidas, do que no conjunto da Casa, que aprova 98 por cento das leis que chegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154). Cada uma das Casas Legislativas que compem o Congresso Nacional Cmara dos Deputados e Senado Federal possui Comisses Parlamentares, permanentes ou temporrias, com funes legislativas e fiscali- zadoras, na forma definida pela Constituio Federal e por seus Regimentos Internos. No cumprimento dessas duas funes bsicas, de elaborao das leis e de acompanha- mento das aes administrativas, no mbito do Poder Executivo, as comisses promo- vem, tambm, debates e discusses com a participao da sociedade em geral, sobre os temas ou assuntos de seu interesse. O papel desempenhado pelas comis- ses na organizao interna do Congresso Nacional, embora importante, deveria ganhar maior centralidade. 9 Tal postulao se justi- fica pelo seu carter deliberativo e pelo fato de que nelas se situam os principais meca- nismos que facultam a participao dos ci- dados no processo legislativo, existindo, inclusive, em vrias Casas Legislativas bra- sileiras, comisses que admitem sugestes de grupos organizados da sociedade civil e, muitas vezes, as transformam em proposi- es legislativas. A ttulo de exemplo, vale citar a Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados. Criada em maio de 2001, a Comisso de Legislao Participativa tem por objetivos facultar aos cidados acesso ao sistema de produo legal do Pas e aproximar repre- sentantes e representados no Poder Legis- lativo Federal. A CLP tem por atribuio o recebimento de sugestes legislativas da sociedade civil organizada (associaes, sindicatos, entida- des, rgos de classe, ONGs, etc.), exceto de partidos polticos. Tambm podem apre- sentar sugestes legislativas os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta, com participao paritria da soci- edade civil, como, por exemplo, os conse- lhos temticos setoriais (da educao, da 9 Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 25 26 sade, da assistncia social, etc.). Se apro- vadas, as sugestes se transformam em proposies de autoria da Comisso e pas- sam a tramitar em regime de prioridade na Cmara dos Deputados. Antes da criao da CLP, a Constituio j previa a possibilidade de apresentao de projetos de iniciativa popular (art. 61, pa- rgrafo 2), mas a norma constitucional exi- ge que a proposta seja subscrita por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacio- nal (o que equivale atualmente a cerca de 1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelo menos, cinco Estados da Federao, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Essa exigncia dificulta a apresentao de propostas. Tan- to que, nos 15 anos de vigncia da Carta de 1988, apenas trs projetos de iniciativa po- pular foram apresentados Cmara os PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99. Por contraste, atravs desta Comisso, a Cmara dos Deputados abriu sociedade civil um portal de acesso ao sistema de produo das normas que integram o ordenamento jurdico do Pas, chamando o cidado comum, os homens e as mulheres representados pelos Deputados Federais, a levar diretamente ao Parlamento sua per- cepo dos problemas, demandas e neces- sidades da vida real e cotidiana (Cartilha da Comisso de Legislao Participativa, 2005, p. 7). Em cinco anos (2001-2005) 10 de trabalho, a CLP recebeu 362 sugestes legislativas, sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se a pedidos de alterao ou de incluso de proposies legislativas; 22,3% das suges- tes propem emendas ao oramento da Unio, solicitando transferncia de renda para cidades ou instituies especficas. Emen- das ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias no somaram 2% das suges- tes. importante ressaltar que 2002 e 2005 foram os anos em que a CLP recebeu mais sugestes, 59 e 107, respectivamente. 11 Das 362 sugestes encaminhadas CLP entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e 113 transformadas em proposio e encami- nhadas Mesa da Cmara para tramitar na Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro- jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple- mentar, e 22,12% Emendas ao Oramento. Esses nmeros apontam o bom desempe- nho da CLP no que se refere incorporao de demandas da sociedade civil. 12 Pretende-se enfatizar, atravs deste exemplo, que nas democracias contempo- rneas a deliberao no atributo exclusi- vo quer dos processos representativos, quer daqueles participativos. A deliberao deve estar presente, necessariamente, em ambos os plos representao e participao assim como nos canais atravs dos quais representao e participao se comunicam e interagem. Portanto, no apenas as Casas Legislati- vas devem ser instncias deliberativas, j que o que nelas se delibera deve ecoar e reverberar, da melhor forma possvel, os pro- cessos de deliberao em curso nas enti- dades de participao poltica da sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e delibe- rativos de interao entre as instncias de representao e de participao poltica. 3. A reforma em marcha Como fazer? No contexto da nova ordem democrtica brasileira, a reforma poltica tem freqentado a agenda pblica brasileira j desde a promulgao da Constituio de 1988, que previa, em seu texto, a realizao 10 A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativos ao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. As tabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis no Anexo 1, no final deste artigo. 11 A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamente metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182 sugestes que j foram apreci adas, nove receberam o parecer de prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam em tramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comisso conseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido a maioria delas (38) rejeitada. 12 Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275 sugestes encaminhadas CLP, a maioria absoluta refere-se regulao, independentemente de sua autoria. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 26 27 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes de plebiscito sobre forma e sistema de gover- no e uma reviso constitucional, ambos em 1993 (art. 3 das Disposies Transitrias). 13 Ademais desses dispositivos constitu- cionais, vrias iniciativas sobre a reforma da representao foram propostas consi- derao dos legisladores. Entre 1989 e 2005, 14 cerca de 180 proposies legislativas tramitaram no Congresso Nacional, a grande maioria delas de iniciativa de legisladores individuais (deputados ou senadores). interessante observar que h uma con- centrao de apresentao de propostas de reforma no perodo mais recente, especial- mente nos trs ltimos anos, o que explica por que tais proposies, em sua maioria, estejam ainda em tramitao e apenas 11 delas tenham sido transformadas em nor- mas jurdicas. Algumas das proposies que se torna- ram leis provocaram importantes impactos sobre o comportamento dos atores, a din- mica de interao entre eles e seus resulta- dos: (a) a Proposio 1/1995, que foi transformada em emenda constitucional, per- mite a reeleio do Presidente da Repbli- ca, dos governadores de Estado e do Distrito Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/ 1997 estabelece critrios para edio e ree- dio de medidas provisrias (EC 32 de 2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que tramitou como Proposio 1517/1999 e foi transformado em norma jurdica, estabele- ce punio para o crime de compra de vo- tos, prevendo a possibilidade de cassao de registro do candidato que doar, oferecer ou prometer bem ou vantagem pessoal em troca do voto (Lei da Captao do Sufrgio); (d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 d nova redao ao pargrafo 1 o do artigo 17 da Constituio Federal, disciplinando as coligaes eleitorais. H temas que tm sido, recorrente- mente, objetos de iniciativas dos legislado- res: fidelidade partidria, listas partidrias, propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais, financiamento de campanhas, coligaes eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas iniciativas tenham sinais trocados. 15 Vale, no entanto, assinalar, a partir da anlise de alguns dados produzidos no m- bito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares Ibero-Americanas (Mdulo Brasil) 16 , que h alguma convergncia de opinies entre os legisladores quanto natureza e desejabi- lidade de algumas medidas relacionadas ao tema da representao poltica. No que se refere ao sistema eleitoral, verifica-se a existncia de clara preferncia, por parte da maioria dos deputados, pelo sistema proporcional, que garanta a repre- sentao eqitativa de todas as foras pol- ticas, por contraste com a adoo de um sistema majoritrio, que garanta governos fortes e efetivos. A questo relacionada ao tipo de lista partidria j desperta maiores controvrsias, ainda que a maior minoria (aproximadamente 40% dos respondentes) declare preferir a lis- ta aberta caracterizada como um siste- ma de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus repre- sentantes ao sistema de voto de lista fechada, que favorea a formao de parti- dos fortes e coesos (23%). Cerca de 18% dos legisladores escolheram uma posio 13 Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. 14 Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180 proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao, apresentadas entre 1989 e 2005. 15 A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas proposies: Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio Federal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda do cargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito e de grave violao da disciplina partidria; Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiao partidria como condio de elegibilidade; Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa na Constituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular para realizao de plebiscito; Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional; Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistas a cargo eletivo; Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada para eleies proporcionais. 16 Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entre o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CEL- DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica y Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostra de 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionrios foram aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005. As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-se no Anexo I. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 27 28 intermediria da escala, sinalizando suas preferncias, provavelmente, pela adoo de listas flexveis, que sejam previamente or- denadas pelo partido, mas que admitam a interferncia do eleitor no reposicionamento dos candidatos no interior da lista, caso seja de seu interesse. Percebeu-se a existncia de um consenso forte entre os deputados federais quanto s conexes existentes entre democracia e par- tidos polticos, que sinaliza a concordncia dos mesmos com o exerccio do monoplio da representao pelos partidos polticos. A esmagadora maioria de 80% dos responden- tes declarou concordar muito com a frase sem partidos no pode existir democracia. Vale observar que esse consenso atravessa os partidos polticos, s se mostrando um pouco mais frgil no interior do PL. No obstante, 64% dos legisladores con- cordam com a assertiva de que poucas pessoas identificam-se verdadeiramente com os partidos, e 33% concordam que existe um crescente distanciamento entre sociedade e partido no Brasil. Alm disso, quando perguntados sobre suas escolhas relacionadas a questes que expressem conflitos entre a posio do seu partido e a do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a maior incidncia de respostas) declarou vo- tar sempre de acordo com as necessida- des de seu estado, por contraste com 20,9% que disseram votar sempre com o partido destacando-se, a, os deputados petis- tas (52,2%) , e 20,1% que afirmam que sua posio depende dos temas. A pesquisa indagou tambm, dos res- pondentes, suas opinies relacionadas aos temas da fidelidade e da disciplina partid- ria. Embora a disciplina seja uma questo mais polmica, que divide a opinio dos filia- dos a diferentes partidos, a fidelidade parti- dria parece ser um comportamento valorizado, o que se revela bastante curioso em uma Casa Legislativa que tem na mi- grao partidria uma prtica recorrente (Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res- pondentes pensam que, ao desvincular-se do partido pelo qual se elegeu, o deputado deveria renunciar sua cadeira para que ou- tro membro do partido ocupe seu lugar. A opinio declarada pela maioria no conseguiu, no entanto, transformar-se em orientao para a ao, j que as propostas que visam reforar a fidelidade partidria no lograram, at o momento, obter aprovao no plenrio da Cmara dos Deputados. Concluso: Propostas de reforma da representao e efeitos esperados Neste artigo foram abordados temas e questes relacionados representao pol- tica. Na primeira seo props-se revisitar Lijphart, com o intuito de oferecer eixos anal- ticos que permitam distinguir as caractersti- cas dos modelos majoritrio e consensual que se referem ao mtodo de constituio das instncias decisrias, s regras decisrias, composio e ao funcionamento efetivo de tais instncias. No entanto, o argumento cen- tral daquele autor, segundo o qual o modelo consensual mais democrtico do que o modelo majoritrio, foi resguardado e fun- damentou as anlises desenvolvidas na se- gunda e na terceira sees sobre o exerccio da representao poltica no Brasil e sobre as propostas de reforma que freqentam a agenda dos legisladores brasileiros. Portanto, as indagaes sobre o que re- formar e como fazer devem ser respondi- das tendo por parmetro o objetivo de tornar a representao mais democrtica. Nesta perspectiva, as caractersticas que promo- vem a disperso de poder entre os diferen- tes atores devem ser mantidas e, onde necessrio, aperfeioadas: Repblica presi- dencialista, bicameral, com representao proporcional e multipartidarismo. Porm, os procedimentos responsveis por distores na representao, tais como nmeros mximo e mnimo de legisladores por estado da Federao e coligaes para eleies proporcionais deveriam ser altera- dos. Alm disso, considera-se que a demo- cracia brasileira ganharia com a substituio Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 28 29 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes das listas abertas por listas flexveis ou fe- chadas, desde que se garantisse a realiza- o de prvias democrticas para a composio das listas partidrias. Com isso seria possvel fortalecer essas agremiaes, controlar o poder das oligarquias partidrias e ampliar a identificao dos cidados com os partidos polticos. No que diz respeito s regras decisrias seria necessrio promover uma distribuio mais equilibrada dos poderes de agenda e veto entre os poderes Executivo e Legislativo e entre os atores, no interior das Casas Legislativas; aumentar a centralidade do sis- tema de comisses; aperfeioar os instru- mentos de accountability vertical e fortalecer os instrumentos que permitam a vocalizao de preferncias dos cidados perante os representantes eleitos. Os cidados teriam maior capacidade de fiscalizar seus representantes se os legisla- dores tivessem que se manifestar sempre atravs do voto aberto 17 e se houvesse mecanismos que aumentassem os custos relacionados s migraes partidrias. A dis- seminao e o aperfeioamento de meca- nismos institucionalizados de interlocuo entre cidados e representantes eleitos, na arena legislativa, diminuiriam a assimetria informacional entre estes atores e tornariam mais plurais as fontes de informao dos legisladores, capacitando-os para conhecer quais so e como representar os melhores interesses dos cidados. Referncias AMORIM NETO, O.; STROM, Kaare. Breaking the parliamentary chain of delegation: presidents and nonpartisan cabinet members in European democracies. British Journal of Political Science, Cambridge, Inglaterra, v. 36, n. 2, 2006. ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo Flix de; SANTOS, Fabiano. Governabilidade e repre- sentao poltica na Amrica do Sul. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad - Adenauer - Stiftung, 2004. ANASTASIA, Ftima; INCIO, Magna Maria. Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades. Belo Horizonte, 2006. No prelo. ARNOLD, R. Douglas. The logic of congressional action. New Haven/London: Yale University Press, 1990. ARNOLD, R. Douglas. Congress, the press, and political accountability. Princeton: Princeton University, 2004. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Editora do Senado, 2003. CMARA DOS DEPUTADOS. Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Disponvel em: <www.camara.gov.br/comissoes/clp/publicacao>. Acesso em: 01/06 de 2006. CMARA DOS DEPUTADOS. <www.camara.gov.br>. Acesso em: 25/05 e 05/06 de 2006. COLLIVA, Paolo. Monarquia. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica. 2. ed. Braslia: Ed. UnB, 1986. DAHL, Robert. Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1989. DAHL, Robert. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press, 1991. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1999. FISHKIN, James S. The voice of the people: public opinion and democracy. New Haven/London: Yale University Press, 1995. LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituies polticas no Brasil dos anos 80. So Paulo: Loyola, 1993. 162 p. 17 No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 29 30 LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indica- dores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v. 4, p. 33-104, 1999. MELO, Carlos Ranulfo. A dana das cadeiras. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad - Adenauer - Stiftung, 2004. PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C.; MANIN, Bernard (Ed.). Democracy, accountability, and representation. New York: Cambridge University Press, 1999. SANTOS, Fabiano. Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vrtice, 1986. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Poliarquia em 3D. Dados, v. 41, n. 2, 1998. SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. So Paulo: tica, 1994. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000. TIPO Projetos de Lei, Requerimentos de Audincia Pblica, etc. Emendas de Oramento Emendas ao PPA Emendas LDO TOTAL 2001 24 11 - - 35 2002 59 21 - - 80 2003 57 16 1 - 74 2004 28 12 - - 40 2005 107 21 - 5 133 TOTAL 275 (75,9%) 81 (22,3%) 1 (0,27%) 5 (1,43%) 362 (100%) Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005. Anexo I Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005. Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendas oramentria, LDO e ao PPA. Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 TIPO Aprovadas Rejeitadas Prejudicadas Devolvidas TOTAL 2001 3 - - 2 5 2002 27 20 - 1 48 2003 27 38 - 5 70 2004 13 12 8 - 33 2005 14 11 1 - 26 TOTAL 84 (46,15%) 81 (44,5%) 9 (4,94%) 8 (4,39%) 182 (100%) Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005 Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005. Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestes transformadas em proposies. TIPO Projeto de Lei Projeto de Lei Complementar Emenda a Projeto de Lei Indicao Requerimento de Audincia Pblica e Seminrio Requerimento de Informao Emenda ao Oramento Outros TOTAL 2001 1 1 - - - - 5 - 7 2002 20 4 - 2 2 1 5 - 34 2003 22 1 - - 1 - 5 1 30 2004 10 - 1 1 - - 5 - 17 2005 8 - 2 - 3 - 5 7 25 TOTAL 61 (53,98%) 6 (5,31%) 3 (2,65%) 3 (2,65%) 6 (5,31%) 1 (0,88%) 25 (22,12%) 8(7,07%) 113 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 30 31 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes Total 3 1,7% 4 2,2% 19 10,6% 79 43,9% 75 41,7% 180 100,0% Autor de Proposio Comisso - - - 1 25,0% 3 75,0% 4 100,0% Senador, Individualmente - 1 7,7% 1 7,7% 9 69,2% 2 15,4% 13 100,0% Deputado, Individualmente 3 1,8% 3 1,8% 18 11,0% 69 42,3% 70 42,9% 163 100,0% Legislatura (ano) 1989 1990 - 1994 1995 - 1998 1999 - 2002 2003 - 2005 Total Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura, Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005 Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br, no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006. Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Sistema proporcional e sistema majoritrio (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) N.S. Total PDT 2 66,7% - - - - 1 33,3% - - - - - 3 100,0% PT 7 30,4% 3 13,0% 3 13,0% 2 8,7% 2 8,7% 3 13,0% 1 4,3% 2 8,7% - - - 23 100,0% PTB 6 42,9% - 1 7,1% - 3 21,4% 1 7,1% - 2 14,3% - 1 7,1% - 14 100,0% PMDB 8 40,0% 1 5,0% 3 15,0% 1 5,0% 1 5,0% - 1 5,0% 1 5,0% 1 5,0% 2 10,0% 1 5,0% 20 100,0% PL 5 41,7% 1 8,3% 1 8,3% - - - - - - 5 41,7% - 12 100,0% PFL 6 37,5% - 1 6,3% - 7 43,8% - 1 6,3% 1 6,3% - - - 16 100,0% PSDB 6 50,0% - 2 16,7% - 4 33,3% - - - - - - 12 100,0% PCdoB 2 100,0% - - - - - - - - - - 2 100,0% OUTROS 15 46,9% - 4 12,5% - 7 21,9% 2 6,3% 2 6,3% - - 2 6,3% - 32 100,0% Total 57 42,5% 5 3,7% 15 11,2% 3 2,2% 24 17,9% 7 5,2% 5 3,7% 6 4,5% 1 0,7% 10 7,5% 1 0,7% 134 100,0% Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. (1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas. (10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos. PARTIDOS Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 31 32 Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Sistemas de voto (1) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) N.S. Total PDT 2 66,7% - - - - 1 33,3% - - - - 3 100,0% PT 2 8,7% 1 4,3% - 7 30,4% 1 4,3% 4 17,4% 5 21,7% - 3 13,0% - 23 100,0% PTB 9 64,3% 1 7,1% - 2 14,3% - - - - 2 14,3% - 14 100,0% PMDB 6 30,0% 1 5,0% 1 5,0% 3 15,0% - - - 2 10,0% 6 30,0% 1 5,0% 20 100,0% PL 10 83,3% - - 2 16,7% - - - - - - 12 100,0% PFL 3 18,8% - - 5 31,3% - - - 1 6,3% 6 37,5% 1 6,3% 16 100,0% PSDB 1 8,3% - - 4 33,3% 1 8,3% - - - 6 50,0% - 12 100,0% PCdoB 2 100,0% - - - - - - - - - 2 100,0% OUTROS 18 56,3% 1 3,1% - 1 3,1% 1 3,1% - 3 9,4% - 8 25,0% - 32 100,0% Total 53 39,6% 4 3,0% 1 0,7% 24 17,9% 3 2,2% 5 3,7% 8 6,0% 3 2,2% 31 23,1% 2 1,5% 134 100,0% Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. (1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes. (10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos. PARTIDOS Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Se concorda ou no com a frase: Sem partidos no pode existir democracia Discorda Concorda Pouco Concorda mais ou menos Concorda muito N.S. N.R Total PDT - - - 3 100 % - - 3 100 % PT 2 8,7% - 3 13,0% 18 78,3% - - 23 100 % PTB - - 3 21,4% 11 78,6% - - 14 100 % PMDB - 1 5,0% 1 5,0% 18 90,0% - - 20 100 % PL 2 16,7% - 3 25,0% 7 58,3% - - 12 100 % PFL - - 1 6,3% 15 93,8% - - 16 100 % PSDB 1 8,3% - 1 8,3% 10 83,3% - - 12 100 % PCdoB - - - 2 100,0% - - 2 100 % OUTROS 3 9,4% 1 3,1% 3 9,4% 23 71,9% 1 3,1% 1 3,1% 32 100 % Total 8 6,0% 2 1,5% 15 11,2% 107 79,9% 1 0,7% 1 0,7% 134 100 % Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. PARTIDOS Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 32 33 A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Quando h conflitos entre a posio do partido e a do seu estado, voc vota: Sempre com o partido Sempre de acordo com as necessidades de seu estado No comparece votao Depende dos temas N.S.A N.R. Total PDT - 1 33,3% - 1 33,3% 1 33,3% - 3 100 % PT 12 52,2% 3 13,0% - 3 13,0% 3 13,0% 2 8,7% 23 100 % PTB 1 7,1% 10 71,4% - 3 21,4% - - 14 100 % PMDB 3 15,0% 12 60,0% - 4 20,0% - 1 5,0% 20 100 % PL - 7 58,3% 1 8,3% 3 25,0% 1 8,3% - 12 100 % PFL 4 25,0% 7 43,8% - 2 12,5% 2 12,5% 1 6,3% 16 100 % PSDB 3 25,0% 3 25,0% - 4 33,3% 2 16,7% - 12 100 % PCdoB - - - 2 100,0% - - 2 100 % OUTROS 5 15,6% 18 56,3% - 5 15,6% 3 9,4% 1 3,1% 32 100 % Total 28 20,9% 61 45,5% 1 0,7% 27 20,1% 12 9,0% 5 3,7% 134 100 % Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. PARTIDOS Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 Disciplina partidria Deveria se exigir sempre a disciplina de voto na bancada partidria Deveria se permitir sempre que cada deputado d seu voto de Alguns temas deveriam estar sujeitos disciplina partidria Total PDT 3 100% - - 3 100% PT 5 21,7% - 18 78,3% 23 100,0% PTB 6 42,9% 1 7,1% 7 50,0% 14 100 % PMDB 10 50,0% 3 15,0% 7 35,0% 20 100 % PL 3 25,0% 3 25,0% 6 50,0% 12 100 % PFL 7 43,8% 3 18,8% 6 37,5% 16 100 % PSDB 7 58,3% 1 8,3% 4 33,3% 12 100 % PCdoB - - 2 100,0% 2 100 % OUTROS 8 25,0% 12 37,5% 12 37,5% 32 100 % Total 49 36,6% 23 17,2% 62 46,3% 134 100 % Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. PARTIDOS Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005 O que o deputado deveria fazer ao desvincular-se do partido? Conservar sua cadeira e se integrar a outra bancada Renunciar sua cadeira para que outro membro do partido ocupe seu lugar N.R. Total PDT - 3 100% - 3 100% PT 5 21,7% 16 69,6% 2 8,7% 23 100,0% PTB 5 35,7% 9 64,3% - 14 100 % PMDB 6 30,0% 14 70,0% - 20 100 % PL 8 66,7% 3 25,0% - 12 100 % PFL 2 12,5% 13 81,3% 1 6,3% 16 100 % PSDB 6 50,0% 6 50,0% - 12 100 % PCdoB - 1 50,0% 1 50,0% 2 100 % OUTROS 16 50,0% 15 46,9% 1 3,1% 32 100 % Total 48 35,8% 80 59,7% 5 3,7% 134 100 % Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. PARTIDOS Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 33 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 34 Reforma Poltica e Participao no Brasil Leonardo Avritzer O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um siste- ma hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de participao no plano do processo decisrio federal, assim como, no plano local. Duas formas principais de participao foram gera- das pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, refe- rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legis- lador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de 1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa- o, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorpo- rao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des- crever a institucionalidade participativa presente na Constituio de 1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas gera- das pela Constituio. A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genri- ca, uma combinao entre formas de representao e formas de participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo 14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988, passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm na representao o monoplio das formas de expresso poltica institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, pou- cos pases tm essa formulao presente no plano constitucional, ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha pre- sente essa combinao entre representao e participao na sua estrutura poltica. 1 A tentativa de combinao entre participao e representao est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29, 1 Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja HELLER; ISAAC, 2002. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 35 36 incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que dispe que [o] Municpio reger-se- por lei orgnica, (...) atendidos os princpios esta- belecidos nesta Constituio, na Constitui- o do respectivo Estado e os seguintes preceitos: ... iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, atravs de mani- festao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.... Assim, no se trata, quan- do falamos de participao, apenas de um artigo isolado na formulao das formas de expresso da soberania popular mas de uma arquitetura que se desdobra para os entes federados. interessante notar, tam- bm, que a exigncia de participao no se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas abrange tambm o Legislativo. O artigo 61 da Constituio de 1988 assegura que [a] iniciativa popular pode ser exercida pela apre- sentao Cmara dos Deputados de pro- jeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Sendo assim, as formas de exerccio direto da soberania, plebiscito, refe- rendo e iniciativa popular esto amplamente incorporadas no texto constitucional ainda que elas tenham sido pouco exercidas no Brasil democrtico. H uma segunda forma de participao que est prevista na Constituio de 1988 que a de atores ou entidades da socieda- de civil na deliberao sobre polticas pbli- cas. Essas formas presentes nos captulos da seguridade social e da reforma urbana tornaram-se amplamente difundidas no Bra- sil democrtico. Em relao gesto das polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, a respeito da Seguridade Social, assegura o carter democrtico e descentralizado da administrao, median- te gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos cole- giados. O artigo 204, inciso II, sobre a As- sistncia Social, prescreve a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acer- ca da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso, dispe que [o] Estado promove- r programas de assistncia integral sa- de da criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamen- tais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo 186 sobre a reforma urbana requer a elabo- rao de planos diretores municipais em todas as cidades com mais de 20 mil habi- tantes. Nesse caso, apenas a legislao infraconstitucional, o assim chamado Esta- tuto da Cidade, requer a participao da populao na elaborao dos planos direto- res (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006). Assim, o prprio processo constituinte se tornou a origem de um conjunto de institui- es hbridas que foram normatizadas nos anos 90, tais como os conselhos de poltica e tutelares ou as formas de participao a nvel local. Em seguida, iremos analisar o impacto de cada uma das legislaes parti- cipativas no Brasil democrtico. Plebiscito e referendum: uma breve incurso sobre o seu uso poltico no Brasil democrtico Os mecanismos de democracia direta, em especial, o plebiscito, o referendum 2 e a iniciativa popular de lei, no foram as for- mas de participao ampliada mais utiliza- das no Brasil democrtico. Um plebiscito e um referendo foram convocados no Brasil democrtico, o primeiro, acerca da forma de governo, e o segundo, sobre a comercializa- o das armas de fogo. Foram propostas trs leis de iniciativa popular, todas elas apro- vadas ainda que atravs de processos dife- renciados na Cmara dos Deputados. Vale a pena, apesar das poucas experin- cias em curso, discutir os trs tipos de utilizao 2 Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum. Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma lei j aprovada pelo Poder Legislativo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 36 37 Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer dos mecanismos de democracia direta no Brasil democrtico. O primeiro experimento utilizado no Brasil para que a populao se manifestasse diretamente foi o plebiscito da forma de governo, mais conhecido como o plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar do ineditismo da maioria das formas de con- sulta geradas pela Constituio de 1988, o plebiscito sobre a forma de governo no era, em si, indito. Um outro plebiscito foi feito no Brasil em 1963 no contexto da crise que levou ao final da primeira experincia demo- crtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de 1993 foi realizado em um contexto de cons- truo institucional e sua incluso no debate poltico brasileiro deveu-se mais influncia de alguns cientistas polticos, em particular Juan Linz, no processo de construo insti- tucional 3 do que a um debate mais expres- sivo no interior da opinio pblica. No final, o posicionamento da populao acabou obe- decendo mais dinmica poltica de curto prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva lidera- va a corrida presidencial naquele momento. A deciso pela manuteno do presidencia- lismo parece ter sido acertada, pelo menos em relao preocupao de Linz, j que as diversas crises entre o Presidente e o Congresso, em particular a crise atual vivida pelo governo Lula, no parecem ter afetado a estabilidade institucional do pas. No que diz respeito ao referendum, o Bra- sil democrtico teve apenas um caso, que foi o do referendum sobre a comercializao de armas de fogo, realizado no ano de 2005. A origem do referendum sobre o desarma- mento pode ser localizada em um impasse surgido durante a elaborao do estatuto do desarmamento. Naquele momento, entre as diversas iniciativas debatidas para desarmar a populao apareceu a proposta de proibir a comercializao de armas para toda a populao civil, proposta essa que encon- trou oposio em grupos conservadores do Congresso Nacional. O referendum foi ento convocado no no sentido de ratificar uma lei e sim com o objetivo de transferir para a populao uma deciso que causava impas- se no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma vez o posicionamento da populao no refe- rendum foi influenciado por questes polti- cas de curto prazo, em particular a forte crise poltica enfrentada pelo governo Lula, que fez com que esse se ausentasse do debate sobre o assunto. O resultado do referendum foi a derrota da proibio do porte e comer- cializao de armas por civis, uma derrota contundente para os defensores da proibi- o no interior do sistema poltico e princi- palmente no campo da sociedade civil. 4 Assim, se analisamos as duas experincias principais de manifestao direta da popu- lao no Brasil democrtico, podemos ver que elas acabaram obedecendo a dinmi- cas de curto prazo do pas ou do sistema poltico no pouco uso que foi feito desses instrumentos. Entre todas as formas de democracia direta, a mais utilizada no Brasil democrtico foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa popular de lei pode ser apresentada ao Con- gresso Nacional desde que subscrita por 1% do eleitorado distribudo por, pelo menos, cinco estados, com no menos de 0,3% do eleitorado em cada um deles (Pessanha, 2004). Foram apresentados, at o momen- to, trs projetos de iniciativa popular de lei no Congresso Nacional e alguns poucos pro- jetos nos legislativos estaduais dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para os quais existem dados disponveis. Os trs projetos apresentados foram: corrupo elei- toral com um milho de assinaturas, projeto apresentado pela CNBB; mudana na lei de crimes hediondos, com 1,3 milho de assi- naturas; e projeto sobre o fundo nacional da habitao popular, com um pouco mais de trs milhes de assinaturas. Entre os trs 3 A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no sistema poltico. Veja COUTINHO. 4 possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados, foram os setores a favor da proibio do porte de armas. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 37 38 projetos, apenas o primeiro se tornou lei a partir de uma rpida tramitao no Congresso Nacional, e os outros dois se tornaram leis a partir da sua proposio por parlamentares. As duas outras iniciativas de lei que fo- ram apresentadas ao Congresso, mudana na lei dos crimes hediondos e o projeto do fundo nacional da moradia, se tornaram leis por processos mistos, envolvendo a iniciati- va popular e a ao de parlamentares. No primeiro caso, a iniciativa popular de lei pro- ps aumentar a pena para crimes hedion- dos e suprimir a possibilidade de um segundo julgamento em caso de condena- o. Foram coletadas mais de um milho de assinaturas pelos seus patrocinadores, 5 mas o projeto tinha problemas formais liga- dos coleta de assinaturas. No entanto, o relator do projeto de lei sobre o tema incor- porou as sugestes do projeto de iniciativa popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de setembro de 1994, que deu nova redao lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). O outro projeto, o da moradia popular, foi apresentado em 2004, e aprovado em to- das as comisses das Cmaras dos Depu- tados. Nesse momento ele tramita no Senado Federal. Atravs de uma rpida comparao en- tre os mecanismos de exerccio direto da soberania popular possvel perceber que o plebiscito e o referendum no foram muito utilizados no Brasil democrtico e, quando foram, acabaram sendo convocados em decorrncia de conflitos internos ao Poder Legislativo. O instituto de soberania direta que realmente se destaca o da iniciativa popular de lei. Ainda que ele no tenha sido muito utilizado, quando o foi, ele acrescen- tou uma lgica societria ao sistema polti- co. Entre os trs casos, pelo menos dois expressam fortes movimentos da socieda- de civil, a CNBB e o Movimento Nacional de Luta pela Moradia. O terceiro movimento expressa uma personalidade pblica capaz de dar visibilidade meditica ao movimen- to. No entanto, no h dvidas de que dada a amplitude da legislao, os trs mecanis- mos so pouco utilizados no nvel nacional e ainda menos no estadual. 6 Whitaker argu- menta que na forma atual da legislao so- bre a iniciativa popular os casos so pou- cos, e a possibilidade de anulao posterior da legislao grande devido a incertezas do processo de conferncia de assinaturas. Ele sugere a transferncia para as comisses de participao dos legislativos da sistema- tizao das iniciativas populares e a sua pro- posio pelos prprios parlamentares, tal como j acontece no plano federal e em alguns legislativos estaduais (Whitaker, 2003). O que iremos mostrar, em seguida, que os mecanismos participativos efeti- vamente utilizados no Brasil so aqueles li- gados a deliberaes no campo das polticas pblicas. Conselhos e oramentos participativos: a participao nas polticas pblicas As instituies participativas que real- mente se multiplicaram no Brasil democr- tico so os conselhos de polticas e os oramentos participativos. Os conselhos de poltica so resultado das legislaes espe- cficas ou infraconstitucionais que regulamen- tam os artigos da Constituio de 1988 sobre a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e as polticas urbanas. As prin- cipais legislaes participativas surgiram a partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), do Estatuto da Criana e do Adolescente e do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas legislaes estabeleceu a participao de uma forma diferente, mas a partir dos anos 90, todas essas formas de participao fi- caram conhecidas como conselhos. Pode- mos definir os conselhos como instituies hbridas nas quais h participao de atores 5 Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular de lei sobre crimes hediondos. 6 Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais. O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo. A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 38 39 Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer do Executivo 7 e de atores da sociedade civil relacionados com a rea temtica na qual o conselho atua.
O formato institucional dos conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos ado- tam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da repre- sentao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das vagas no conselho. O que importante perceber que h uma grande variao no que se denomina de entidades da sociedade civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001: 7 Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de que eles pertencem estrutura do Poder Executivo. 8 O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel. O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003. 9 Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de deciso. Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001. Sade Assistncia Social Direitos da Criana e do Adolescente Educao Trabalho Meio Ambiente Turismo Cultura Habitao Poltica Urbana Transportes Oramento 98% 93% 77% 73% 34% 29% 22% 13% 11% 6% 5% 5% Grfico 1 Nmero de Conselhos Municipais no Brasil O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos no Brasil democrtico. 8 De acordo com os dados do IBGE, existem conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente e de educao 9 so menos presentes no pas, e h uma grande Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 39 40 variao na sua presena nas diferentes re- gies do pas. As regies Norte e Nordeste so as que ainda no apresentam uma rede completamente constituda de conselhos, com um nmero de conselhos da criana e do adolescente e do meio ambiente significa- tivamente menor do que as demais regies. importante tambm mencionar que os da- dos do IBGE no distinguem entre a infor- mao sobre a presena de conselhos e sua efetividade pensada, seja em termos do nmero de reunies realizadas por ano, seja pela sua capacidade de pautar a delibera- o da poltica pblica a ele vinculada. Da- dos parciais de pesquisa para algumas regies do pas revelam essa discrepncia, que sugere que alguns conselhos no se renem ou, em alguns casos, no chegam nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, Cunha; Cunha, 2003). Ainda que no existam dados conclusi- vos sobre o papel dos conselhos na mudan- a do padro de polticas pblicas nas reas nas quais eles esto melhor estruturados, alguns indicadores parciais merecem ser mencionados. No caso dos conselhos de sade e de assistncia social h uma ten- dncia democratizadora da ao dos con- selhos nos lugares em que eles so mais atuantes. Essa tendncia envolve o levanta- mento de um conjunto de queixas e deman- das sobre o funcionamento de postos de sade, que acaba tendo um efeito positivo sobre a organizao da poltica pblica. Es- ses casos envolvem principalmente grandes capitais com organizao significativa dos conselhos de sade (Coelho; Verssimo, 2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tam- bm evidncias de organizao mais efici- ente das polticas pblicas na rea da assistncia social. A partir da resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social de redistribuir os recursos de emendas de par- lamentares a partir de critrios tcnicos, h uma tendncia mais racional de distribuio dos recursos federais na rea. Assim, ainda que no tenha havido at o momento uma avaliao nacional do papel dos conselhos, existem evidncias parciais de um funcio- namento exitoso em algumas grandes cida- des ou no caso do papel desempenhado por alguns conselhos nacionais, como os da sade e da assistncia social. A outra instituio participativa que tem se destacado no Brasil democrtico o Oramento Participativo (OP), a nica entre as instituies discutidas neste artigo cuja criao no decorrncia direta da Consti- tuio de 1988. O oramento participativo uma forma de balancear a articulao entre representao e participao ampla da po- pulao atravs da cesso da soberania por aqueles que a detm enquanto resultado de um processo eleitoral. A deciso de iniciar o OP sempre do prefeito. A soberania passa a ser partilhada com um conjunto de assem- blias regionais e temticas que operam a partir de critrios de livre participao. Todos os cidados so tornados, automaticamente, membros das assemblias regionais e tem- ticas com igual poder de deliberao. A prin- cipal experincia de OP, at esse momento, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de 1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so outras capitais de porte que tambm tm o oramento participativo. As experincias de oramento participativo tiveram at 1997 um cunho fundamentalmente partidrio, uma vez que a sua grande maioria esteve vinculada ao Partido dos Trabalhadores. A partir de 1997 h uma tendncia expanso do ora- mento participativo e sua pluralizao no universo partidrio. Existiam em 2004 170 experincias de oramento participativo espalhadas pelo pas da seguinte forma: Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004 Fonte: Avritzer, 2006. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 40 41 Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer possvel perceber uma concentrao regional dos casos de OP nos estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais e uma baixa presena de casos nos esta- dos das regies Norte e Nordeste. Vale a pena pensar mais vagarosamente sobre os motivos da concentrao de casos de OP nesses estados. A melhor explicao seria um misto de elementos de uma cultura po- ltica mais participativa (Avritzer, 2006) com elementos da dinmica poltica local. Os ca- sos mais fortes de OP at 2004 estavam concentrados no estado do Rio Grande do Sul, um estado com uma tradio poltica mais igualitria e onde o Partido dos Traba- lhadores se destacou no comeo dos anos 90 como introdutor de polticas participati- vas. Os casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais parecem ser bastante diferen- tes, e a proliferao dos casos de OP parece estar mais ligada dinmica local da vida poltica. No estado de So Paulo, administra- es no petistas que se seguiram a admi- nistraes petistas, em geral, deram continuidade s experincias de oramento participativo em curso. O mesmo parece ser verdadeiro no estado de Minas Gerais, em cidades importantes como Betim e Ipatinga. possvel tambm perceber uma plura- lizao dos partidos cujos prefeitos adotam o oramento participativo. Entre os casos de oramento participativo existentes at 1997, havia 53 experincias no Brasil, 62% entre elas concentradas em administraes do Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas concentradas no campo de esquerda (PSB, PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram re- gistradas 170 experincias de OP no Brasil, 47% dentre elas concentradas no Partido dos Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. (Avritzer, 2006) O principal fenmeno obser- vado nesse perodo o crescimento do n- mero de experincias feitas no espectro poltico centrista, isto , por partidos como o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel perceber em relao s experincias de par- ticipao como o OP que elas tm se am- pliado no Brasil tanto no seu nmero quanto na sua influncia poltica. Originalmente, parte de um repertrio poltico limitado a partidos de esquerda, em especial, ao PT, essas experincias hoje atingem o espec- tro do centro e da esquerda e envolvem um nmero significativo de partidos polticos. No entanto, o que vale a pena avaliar o impac- to dessas formas de participao no siste- ma poltico como um todo, ou seja, se de fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combina- o entre representao e participao alme- jada pelo legislador constitucional. Participao e representao no Brasil democrtico Como mostramos anteriormente, a arqui- tetura institucional do Brasil democrtico hbrida, e privilegia a combinao entre re- presentao e participao. No entanto, o fato de combinar representao e participa- o no quer dizer que as duas formas de soberania poltica foram combinadas nos lu- gares adequados e na proporo correta. Duas observaes mais gerais podem ser feitas sobre essa combinao no Brasil de- mocrtico: em primeiro lugar, as instituies de democracia semidireta, tais como o ple- biscito, o referendum e a iniciativa popular, permaneceram muito mais vinculadas ao fun- cionamento do Congresso Nacional ou dos legislativos estaduais do que seria desej- vel ou do que acontece em outros pases. O plebiscito de 1993 e o referendum de 2005 surgiram a partir de polmicas internas Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacio- nal e no conseguiram substituir essa lgi- ca da disputa interna por uma lgica alm da representao, na qual os mecanismos de democracia semidireta obedecem a um nexo mais societrio. A mesma coisa pode ser afirmada em relao iniciativa popular de leis: as poucas experincias de iniciativa de lei foram prejudicadas por um procedi- mento pouco claro de tramitao no Con- gresso, que no deu iniciativa prioridade na tramitao legislativa, apesar do enorme esforo envolvido na coleta de mais de um milho de assinaturas. Nesse sentido, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 41 42 possvel apontar como o problema maior para a proliferao das formas de participao direta, a dependncia que elas ficaram, na sua formulao constitucional, de autorizao do Congresso Nacional. O ideal em relao a essas formas amplas de consulta da popu- lao que elas sejam amplamente inde- pendentes do Poder Legislativo, e que, com o tempo, adquiram uma lgica prpria. O segundo tema analisado neste artigo, o da proliferao das formas de participao no nvel local, parece apontar na direo con- trria. Os oramentos participativos e os conselhos se tornaram as formas principais de participao no Brasil democrtico. No entanto, essas novas formas locais de parti- cipao no tm se articulado bem com os legislativos locais, que tm sido, via de regra, postos em um segundo plano na sua capa- cidade decisria. Essas instituies, cujas prerrogativas e capacidade de deciso so, em geral, baixas, no tm sido capazes de se articular com as formas de participao e tm perdido legitimidade na poltica local. O ideal seria que os arranjos participativos locais tivessem algum tipo de participao de representantes dos Legislativos. Para isso, faz-se necessria uma mudana norma- tiva, j que a legislao existente entende os conselhos de polticas como parte da estrutura do Executivo, o que, a nosso ver, parecer ser um equvoco. Assim, guisa de concluso, podemos afirmar que apesar da inteno do legislador constituinte de criar formas hbridas de relao entre a partici- pao e a representao, esse objetivo ainda no foi alcanado no Brasil democrtico. desejvel que nos prximos anos as formas de democracia semidiretas adquiram auto- nomia em relao dinmica do Congresso Nacional, assim como desejvel que os arranjos participativos locais se articulem melhor com os legislativos locais. Somente assim cada uma das formas de exerccio da soberania, a participao e a represen- tao, podero complementar dficits ou incompletudes presentes na outra. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 42 43 Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer Referncias AVRITZER, L. (Org.). 2004. A participao em So Paulo. So Paulo: UNESP. AVRITZER, L.; PEREIRA, Maria de Lourdes D. 2005. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria & Sociedade (UFMG), Belo Horizonte, p. 16-41. AVRITZER, L. 2006. Participatory Institutions and multi-centered citizenship in Brazil. No prelo. BRASIL. 2003. Senado Federal. Projeto de Lei 1.555. Dispe sobre o registro, posse e comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM, define crimes e d outras providncias. Comisso de Constituio e Justia e de Redao. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.fenajufe.org.br/ nota.htm>. Acesso em: 01/06 de 2006. CALDEIRA, Teresa; HOLSTON, James. 2004. Estado e espao urbano no Brasil: do planejamento modernista s intervenes democrticas. In: AVRITZER, Leonardo (Ed.). A participao em So Paulo. So Paulo: UNESP, 2004. COELHO, V. S. R. P.; VERSSIMO, Jos. 2004. Consideraes sobre o processo de escolha dos representantes da sociedade civil nos conselhos de sade em So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo (Org.). 2004. Participao em So Paulo. So Paulo: UNESP. p. 105-122. CORTES, S. M. V. 2002. Participao em conselhos municipais de polticas pblicas: arcabouo institucional, organizao do movimento popular e policy communities. XXVI Encontro Anual da ANPOCS, 2002, Caxambu. XXVI Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu: ANPOCS, 2002. v. 1. p. 62. COUTINHO, Sayonara G. Reformas Constitucionais: de Collor a FHC. Revista Direito, Estado e Sociedade, n. 7. Disponvel em: <http://www.pucrio.br/direito/revista/online/rev07_sayonara.html>. Acesso em: 01/06 de 2006. CUNHA, E. S.; CUNHA, E.; AVRITZER, L. 2003. Relatrio de Pesquisa Os Conselhos Municipais de Assistn- cia Social em Minas Gerais. Belo Horizonte: Ncleo de Apoio ao Desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social do Departamento de Cincia Poltica Universidade Federal de Minas Gerais. GAUDIN, Jean Pierre. 1999. Gouverner par contrat. Laction publique en question. Paris: Presses de Sciences Po. HELLER, Patrick; ISAAC, T. M. Thomas. 2002. O perfil poltico e institucional da democracia participativa: lies de Kerala, ndia. In: SANTOS, Boaventura de Souza (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. 2002. Perfil dos municpios brasileiros: gesto pblica 2001. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro: IBGE. 245 p. Disponvel em: <http: //www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2001/munic2001.pdf>. Acesso em: 01/06 de 2006. LAMOUNIER, B. (Org.). 1991. A opo parlamentarista. . . . . So Paulo: Idesp/Sumar. MANSBRIDGE, Jane. 1980. Beyond adversary democracy. Chicago: University of Chicago Press. PESSANHA, C. 2004. A Constituio de 1988 e as Relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil. In: VIII Encontro Luso-Afro-Brasileiro. Coimbra. Disponvel em: <http://www.ces.fe.uc.pt/lab2004/programa/ sessao2.html>. Acesso em: 20/05 de 2006. SGARBI, Adrian; ASSAD, Christianne Cotrim. Democracia semidireta no Brasil. Plebiscito, Referendo, Inici- ativa Popular Legislativa. Teor comunicativo e procedimento. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/sobrepuc/ depto/direito/revista/online/rev05_adrian>. Acesso em: 15/04 de 2006. WHITAKER, Francisco. 2003. Iniciativa popular de lei: limites e alternativas. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 43 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 44 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul Carlos Ranulfo Melo Introduo Os ltimos vinte anos foram marcantes para a Amrica do Sul. Boa parte de seus pases restabeleceu as regras do jogo democr- tico, mas, na grande maioria dos casos, teve que faz-lo em meio a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises econmicas e pela falncia do antigo modelo de desenvolvimento centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens demo- cracias da regio atravessaram perodos de intensa crise poltica e sofreram, em alguns pases, ameaas de retrocesso. Mesmo na- queles casos em que a experincia democrtica no chegou a ser interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colmbia e a Venezuela, o sistema poltico atravessou os anos 80 emitindo cla- ros sinais de instabilidade e perda de representatividade. Em resposta a esse conjunto de fatores, os pases sul-america- nos vm passando por um intenso movimento de inovao e expe- rimentao institucional. A depender do pas, esse processo envolveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, a realiza- o de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanas na legislao ordinria. 1 Este artigo centrar sua ateno em um subconjunto dessas mudanas: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente to- dos os pases do continente modificaram algumas das regras sob as quais so eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu- tivo. 2 Ocorreram alteraes na forma de eleio do Presidente (se por maioria absoluta ou simples) e/ou na durao do mandato. Em alguns pases a reeleio passou a ser admitida, e eleies diretas para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendrios elei- torais sofreram alteraes, fazendo com que as eleies nos dife- rentes nveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No que tange ao Poder Legislativo, alguns pases transitaram do bica- meralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros modificaram o nmero de membros e o processo de composio 1 Brasil (1988), Colmbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma srie de reformas pontuais em sua constituio entre o final dos anos 80 e meados dos anos 90. Argenti na e Bol vi a em 1994, o Uruguai em 1996 e, recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso de processos legislativos ordinrios. 2 A afirmao no inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 45 46 dessa Casa. Finalmente, no que se refere Cmara dos Deputados, foram registradas a introduo de sistemas eleitorais mistos, a modificao no nmero dos representan- tes e a alterao do nmero de cadeiras em disputa nos distritos. O texto est organizado da seguinte ma- neira: na primeira seo feita uma breve abordagem acerca dos problemas envolvi- dos nos processos de reforma poltico-elei- toral e das condies que podem favorecer, ou dificultar, a sua ocorrncia. A seguir so discutidos e comparados os casos da Argen- tina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene- zuela. 3 Para cada pas so apresentados os atores responsveis pela conduo das re- formas, o tipo de constrangimento insti- tucional e/ou social sob o qual atuavam, e analisados os resultados. Na concluso, feito um rpido balano dos seis processos reformistas. O jogo da reforma eleitoral A democracia pode ser entendida como um tipo de jogo em que a incerteza institu- cionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos ins- titucionais possuem impacto sobre o resultado dos conflitos polticos, fazendo com que determinados resultados sejam descar- tados, delimitando o leque dos desfechos possveis e apontando aqueles que so os mais provveis. Isso tanto mais verdadeiro quanto mais consolidado se mostre deter- minado arranjo: a institucionalizao o processo atravs do qual as organizaes adquirem valor e estabilidade (Huntington, 1975, p. 24). Um processo de reforma eleitoral um tipo de mudana institucional que pode en- volver, nas palavras de Tsebelis (1998), alte- raes no conjunto de jogadores, nas jogadas permitidas, na seqncia do jogo e/ou na informao disponvel para cada jo- gada. Trata-se, geralmente, de um jogo mar- cado pela incerteza (Norris, 2000). O conhecimento adquirido pelos atores polti- cos que aprenderam a lidar com as re- gras vigentes e sob estas condies esta- beleceram suas estratgias perde parte de seu valor. A mudana nas regras exigir um novo aprendizado. Mais importante, ain- da, sob as novas regras, os resultados po- dem ser de difcil previso. Mesmo que seja possvel avaliar a possibilidade de ganhos imediatos ligados ao contexto em que se realiza a reforma, a situao pode se alterar com o tempo: no se pode prever como re- agir o conjunto dos atores medida que todos se familiarizem com as novidades; no se sabe exatamente como se combinaro (em termos de efeito sobre o processo pol- tico) as novas e as antigas instituies; no se pode impedir a interferncia de fenme- nos diversos que anulem ou minimizem os efeitos esperados. Em outras palavras, como toda mudana institucional, uma reforma eleitoral um tipo de investimento de longo prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais dif- cil o controle do processo e aumenta a chance de que sejam produzidas conseqncias no intencionais. A experincia recente das democracias consolidadas fornece exemplos de reformas eleitorais cujos objetivos foram plenamente alcanados e outras onde o fracasso foi retumbante. No primeiro caso encontra-se a Nova Zelndia que, a partir de 1993 e aps a realizao de dois referendos, transitou de um sistema eleitoral majoritrio de tipo in- gls para um sistema misto, ao estilo ale- mo. 4 O objetivo dos reformadores era possibilitar o acesso dos partidos minorit- rios House of Representatives e, com isso, conferir maior representatividade ao sistema poltico (Denemark, 1996; Lima Jnior, 1999). 3 Como ficar claro, os pases sero agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai; Bolvia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos pases se justifica por serem expressivos de diferentes contextos de reforma. 4 Os deputados neozelandeses eram eleitos at ento em 99 distritos, cada um deles elegendo um representante para a Cmara. A partir das eleies de 1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritria. O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado disputa no distrito e outro disputa entre as listas partidrias. O nmero de votos dados nas listas serve como referncia para o clculo das cadeiras atribudas aos partidos, o que assegura que os resultados da eleio sejam proporcionais, corrigindo a distoro tpica dos sistemas majoritrios puros. O sistema misto foi introduzido pelos alemes em 1949. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:27 46 47 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo O objetivo foi alcanado, e a partir das elei- es seguintes a Nova Zelndia passou a apresentar um sistema multipartidrio. 5 A Itlia ilustra o segundo caso. Tambm em 1993 e novamente aps a realizao de referendos, os legisladores italianos substi- turam o sistema de representao propor- cional em vigor desde o ps-guerra por um sistema misto. 6 O objetivo era reduzir a frag- mentao partidria e aumentar o grau de estabilidade governamental (Morlino, 1996). Mas a mudana no sistema, segundo Pas- quino (1997), apenas reforou uma tendn- cia, j em curso, de desalinhamento eleitoral e crise do sistema partidrio, que terminou, como se sabe, por implodir pouco tempo depois. A partir de 1994 as eleies italia- nas passaram a ser polarizadas por duas grandes coalizes, de centro-esquerda e centro-direita, dentro das quais se abrigava um enorme nmero de novas organizaes partidrias. Em 2005 a Itlia, por iniciativa do governo Berlusconi, voltou a adotar o sis- tema de representao proporcional para Cmara e Senado. 7 A incerteza inerente ao processo reformista pode dificultar a construo de uma coali- zo capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais coalizes contem com apoios no poder Exe- cutivo e na sociedade, a adeso de uma maioria de congressistas se mostra essen- cial para o sucesso da empreitada. Legisla- dores, como se sabe, so especialmente preocupados com sua reeleio, e no se deve esperar que adiram a projetos que co- loquem em risco sua sobrevivncia poltica. Dessa forma, os atores interessados em li- derar processos reformistas devem lanar mo de estratgias de persuaso e de modi- ficao (Arnold, 1990). O objetivo das primei- ras no s o de convencer os legisladores quanto justeza das propostas em pauta, mas principalmente o de tranqiliz-los quan- to a seus impactos eleitorais. Quanto s se- gundas, trata-se de modificar aspectos da proposta ou de tornar sua implementao gradual, de modo a contemplar as prefern- cias de seus liderados, atrair novos adeptos e, se possvel, dissuadir oponentes. Finalmente, preciso levar em conta o arranjo institucional em tela. Democracias que se organizam com base em arranjos consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcio- nais (Powell, 2000), tendem a ampliar o n- mero e a pluralidade dos representantes presentes no processo de produo de pol- ticas, o que aponta para a necessidade de conformao de maiorias mais amplas e para processos decisrios mais negociados e incrementais. Democracias que, por outro lado, se baseiam em uma concepo majo- ritria tendem a concentrar poderes nas mos de uma maioria estrita, diminuindo o nmero de atores com poder de negocia- o e, em funo disso, podendo tornar mais fceis os processos de mudanas, ainda que, no limite, tambm possam gerar deci- ses menos representativas. O impacto do arranjo institucional pode ainda ser maior ou menor a depender do grau de desinstitucionalizao exigido pela pro- posta reformista. Evidentemente, reformas polticas baseadas em projetos de lei ordi- nria so mais fceis de serem aprovadas do que aquelas que exigem alteraes cons- titucionais. Neste ltimo caso, o sucesso da empreitada reformista poder depender, ain- da, do qurum necessrio para a realizao de emendas constitucionais. Exigncias de maiorias mais elevadas conferem s dife- rentes minorias maior poder de veto sobre as mudanas. Apesar de permanecerem cercadas de incertezas, reformas eleitorais tm sido fre- qentes nos ltimos vinte anos. E se isso ocorre deve-se a que os resultados obtidos pelos arranjos eleitorais vigentes passam a 5 O domnio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas eleies de 2002, a Cmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu momento de maior fragmentao, apresentando um nmero efetivo de partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentao voltou a diminuir e o valor de N baixou para 3,0. 6 O sistema misto na verso italiana distingue-se da matriz alem pelo fato de que 75% dos eleitos so escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das vagas a serem preenchidas a partir das listas partidrias. 7 O novo sistema italiano traz como inovao um bnus de maioria, de modo a garantir que a coalizo mais votada no possua menos do que 340 (em 630) cadeiras na Cmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava que sua coalizo chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda que coalizes partidrias necessitam obter pelo menos 10% da votao nacional (votos vlidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de partidos que concorram sozinhos, a exigncia cai para 4%. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 47 48 ser percebidos como desvantajosos para atores polticos dotados de poder de agen- da e veto. E ainda que estes no se lancem de imediato em busca de novas regras, trata- ro de introduzir o tema e iniciar o processo de construo de uma coalizo reformista. Nesse caso, a possibilidade de que o proje- to reformador avance aumenta medida que tais atores possuam preferncias institucio- nais alternativas plenamente desenvolvidas (Tsebelis, 1998). A percepo quanto indesejabilidade dos resultados gerados por determinado sis- tema eleitoral pode estar restrita elite pol- tica ou disseminada pela sociedade. No primeiro caso, trata-se de verificar se o inc- modo grande o suficiente para que os ato- res arquem com o custo de construir uma coalizo. No segundo, preciso verificar a ocorrncia ou no de um movimento de opi- nio pblica capaz de sensibilizar o sistema representativo. Se o movimento de reforma eleitoral res- tringe-se ao universo da elite poltica, sendo dbil a presso advinda da sociedade, o grau de liberdade da primeira aumenta. Nesse caso, sempre que a maioria articulada em torno da proposta reformista se sentir em condies de prever as suas conseqncias ela procurar desenhar instituies que a beneficiem em detrimento de outros interes- ses. 8 Como veremos, possvel enquadrar os casos da Argentina e do Uruguai nesta situao. Diante de um movimento na opinio p- blica forte o suficiente para exigir as mudan- as, a margem de manobra dos representantes diminui. Ainda que estes, temendo pela perda de legitimidade do sistema e pela sua pr- pria sobrevivncia poltica, procurem assu- mir a dianteira do processo, o grau de incerteza quanto aos resultados e a possibi- lidade de perda de controle sobre a dinmi- ca do jogo aumentam de modo considervel. Dos pases aqui analisados, Venezuela e Bolvia exemplificam essa possibilidade. Finalmente, possvel tambm que, na ausncia de presses sociais 9 e diante da incapacidade dos atores polticos em construir uma coalizo estvel, a agenda reformista mantenha-se na pauta, mas as reformas no se viabilizem, ou se realizem de forma pontual, ou muito tardia. Aqui possvel se encaixar os casos do Brasil e do Chile. O processo de reforma em seis pases sul-americanos Argentina e Uruguai Argentina e Uruguai realizaram uma re- forma constitucional nos anos de 1994 e 1996, respectivamente. Nos dois casos, a iniciativa partiu do governo Carlos Menem, no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no se- gundo. A Constituio argentina determina, tanto hoje como poca, que a necessidade da reforma seja declarada por 2/3 de seus membros, sendo ento convocada uma Constituinte exclusiva. No Uruguai, a refor- ma deve ser aprovada por 2/3 da Assem- blia e submetida a referendo. O principal impulsionador da reforma argentina foi o presidente Carlos Menem, do Partido Justicialista (PJ), que buscava introduzir na Constituio o direito reeleio. Ocorre que a Unio Cvica Radical (UCR) aliada a alguns partidos de centro-esquerda controlava mais de 1/3 da Cmara dos Depu- tados, o que tornava necessria a negociao. Menem tinha como for-la podia convo- car um referendo no vinculatrio do qual certamente sairia vitorioso , mas no como evit-la. Do outro lado, ainda que encontrasse alguma resistncia no interior de seu partido (UCR), Ral Alfonsn interessava-se por ne- gociar algumas mudanas. O resultado foi o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos dois lderes no final de 1993. 8 De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores polticos que projetam instituies podem prever suas conseqncias para determinados grupos, a tendncia que as instituies resultantes sejam de tipo redistributivo, ou seja, seu objetivo seria o de melhorar a situao de um grupo em detrimento de outro. Evidentemente, nunca possvel eliminar a incerteza e tanto os atores podem errar no seu exerccio de projeo, como aquilo que se apresenta vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante. 9 Em todos os pases aqui analisados, o tema da reforma poltica encontra-se sempre presente na imprensa, nos meios acadmicos, e nos crculos onde se discute poltica sem que, necessariamente, d origem a um movimento de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema poltico. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 48 49 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo No que se refere ao sistema eleitoral, as principais modificaes na Constituio ar- gentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001; Anastasia; Melo; Santos, 2004): A reeleio passou a ser permitida, mas o mandato presidencial foi reduzido de seis para quatro anos. Alm disso, o Presidente passou a ser eleito de forma direta e em sistema de dois turnos, desde que o primei- ro colocado no obtenha pelo menos 45% dos votos vlidos, ou um mnimo de 40%, acrescido de uma vantagem de pelo menos 10% sobre o segundo colocado. At 1989, a eleio do chefe do Executivo Federal era feita em um s turno por um Colgio Eleito- ral cujos eleitores eram escolhidos em 24 distritos plurinominais (23 provncias mais a capital federal), sob as mesmas regras vigen- tes para a Cmara dos Deputados. 10 No Senado, cada provncia passou a contar com trs senadores eleitos diretamente para mandatos de seis anos. As duas primeiras cadeiras so reservadas ao partido que ob- tm a maioria dos votos, enquanto a terceira vaga cabe primeira minoria. A cada dois anos, um tero das 24 provncias renovam seus representantes. At ento eram elei- tos dois senadores por provncia para um mandato de nove anos. A eleio ocorria de forma indireta nas assemblias provinciais. No contexto de um reforo organizao federativa do pas, Buenos Aires adquiriu maior autonomia administrativa e passou a ter seu prefeito eleito diretamente. At en- to o ocupante do cargo era indicado pelo Presidente da Repblica. No Uruguai, a reforma da Constituio foi patrocinada pelos dois partidos tradicionais Nacional e Colorado 11 e apoiada por uma pequena organizao de centro-esquer- da, o Nuevo Espacio. Juntos, os trs parti- dos controlavam pouco mais de 2/3 do Congresso. A motivao imediata da refor- ma era clara: dificultar o acesso da Frente Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de uma confluncia de organizaes de esquer- da, emergira como terceiro partido uruguaio em 1971 e, aps o fim da ditadura militar (1973-1984), manteve crescimento ininter- rupto, chegando a pouco mais de 30% dos votos em 1994. Na eleio presidencial da- quele ano, realizada em um s turno, a vo- tao de seu candidato, Tabar Vzquez, ficou a menos de 2% do primeiro colorado, Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo a oposio da FA, a reforma foi aprovada, e submetida a referendo, venceu com 50,4% dos votos, pouco mais do que o exigido pela Constituio (Lanzaro, 2001). As principais modificaes no sistema eleitoral uruguaio foram as seguintes: Adoo da regra de dois turnos para a elei- o presidencial; Estabelecimento de uma candidatura ni- ca por partido. Tradicionalmente o sistema poltico uruguaio admitia que as faces par- tidrias lanassem candidaturas prprias para a presidncia da Repblica, assim como lis- tas distintas para a Cmara e Senado. O total de votos de cada partido na eleio presi- dencial era obtido pela soma de seus diver- sos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo somatrio fosse majoritrio e declarado pre- sidente o candidato mais votado no interior deste; Obrigatoriedade de que os candidatos presidenciais sejam escolhidos por meio de eleies internas abertas. As eleies pas- saram a ser realizadas simultaneamente em todos os partidos no ltimo domingo do ms de abril anterior s eleies gerais; Modificao no calendrio eleitoral, de for- ma que as eleies municipais passaram a se realizar seis meses aps a presidencial. 12 10 Alm disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgncia. De acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias considerao de uma comisso bicameral a quem caberia analis-lo antes da apreciao pelo plenrio. Passados mais de onze anos aps a reforma essa comisso no foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a transferncia de poderes ao Executivo, a nova Constituio institui a figura do Chefe de Gabinete, o qual indicado pelo Presidente, mas pode ser removido pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997). 11 O regime uruguaio sempre se caracterizou pela fora de seus dois partidos, criados ainda no sculo 19, e pelo seu carter consociativo. O pas experimentou perodos de governo colegiado, e aps os anos 30 passou a ser comum a participao da oposio no governo, qualquer que fosse o partido vencedor. 12 Ademais das modificaes no sistema eleitoral, a reforma reforou a posio do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o qurum necessrio para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 49 50 Nos dois pases os objetivos de curtssi- mo prazo dos atores que conduziram o pro- cesso de reforma foram alcanados. Carlos Menem se reelegeu presidente em 1995, mas as mudanas realizadas em 1994 am- pliaram o espao institucional da oposio (Jones, 1997) e contriburam para que pela primeira vez na histria argentina um tercei- ro partido ultrapassasse uma das organiza- es tradicionais. O candidato presidencial da FREPASO uma organizao de cen- tro-esquerda que contava entre seus funda- dores com dissidentes do PJ superou a votao da UCR e praticamente igualou a sua fora na Cmara dos Deputados. Nas eleies seguintes, em 1999, uma aliana entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicia- lismo sua maior derrota em todos os tem- pos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). A comparao entre os arranjos institu- cionais antes e depois de 1994 no deixa margem para dvida. A reeleio, a introdu- o do segundo turno e o fim do Colgio Eleitoral nas eleies presidenciais, as elei- es diretas para a prefeitura de Buenos Ai- res e para o Senado, bem como a ampliao deste ltimo, fizeram com que o sistema poltico argentino ganhasse pontos em ter- mos de representatividade e accountability. Tais mudanas no foram suficientes, no entanto, para evitar que no calor da crise que se abateu sobre o pas em 2001 e que levou renncia do presidente De la Rua, os ar- gentinos sassem s ruas aos gritos de que se van todos. Ainda que a crise tenha sido resolvida por meios institucionais, no resta dvida de que os acontecimentos aba- laram profundamente a legitimidade dos partidos e de lderes polticos nacionais. 13 No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- nal conseguiram impedir que Tabar Vzquez chegasse presidncia da Repblica em 1999. O candidato da Frente Ampla venceu o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas perdeu no segundo para o candidato do partido Colorado, apoiado pelo Nacional, Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleio seguinte, contudo, a esquerda manteve sua trajetria ascendente, e Vzquez venceu as eleies no primeiro turno, obtendo ainda maioria de 51,5% na Cmara e 56,7% no Senado. Resultados eleitorais parte, as mudan- as no arranjo institucional tambm reforam a democracia uruguaia nos quesitos de repre- sentatividade e accountability. Com a intro- duo do segundo turno e da candidatura nica por partido deixou de existir a possi- bilidade da eleio de presidentes minori- trios no pas. Nas eleies de 1989 e 1994, os presidentes uruguaios haviam sido elei- tos com 22,6% e 24,7% dos votos, respec- tivamente. Da mesma forma, a introduo de eleies internas abertas para a escolha dos candidatos presidenciais representou uma considervel oxigenao de um siste- ma poltico desde sempre acostumado di- nmica das listas fechadas. Trata-se de medida que contribui para o aumento do grau de inclusividade do sistema poltico; de um avano na direo apontada pela quarta con- dio da poliarquia de Dahl 14 (1989), na me- dida em que aumenta o nmero de pessoas com algum poder de definio das alternati- vas colocadas votao (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Venezuela e Bolvia De acordo com Robert Dahl (1989), sob determinadas condies no h arranjo de- mocrtico que consiga se estabilizar. Os ca- sos da Venezuela e, em menor grau, da Bolvia so exemplos de situaes em que a elite poltica, ao perceber a reduo do grau de legitimidade do arranjo institucional em tela e sentindo aumentar a presso social por mudanas, assume a dianteira do pro- cesso de reformas, mas termina por perder o controle do processo. Os dois casos me- recem um pouco mais de ateno. 13 A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento expressivo da UCR, que na eleio presidencial de 2003 conseguiu apenas 3% dos votos, embora tenha mantido alguma fora no Congresso. Carlos Menem tambm sentiu o gosto da crise: nas eleies de 2003 obteve pouco mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995. 14 De acordo com Dahl, entre as condies que permitem o avano das poliarquias rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade poltica est a de que qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma das quais considera prefervel a qualquer daquelas na ocasio apresentadas, pode inseri-la(s) entre as apresentadas votao (1989, p. 72). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 50 51 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo A estabilidade do presidencialismo vene- zuelano, aps o pacto de Punto Fijo, em 1958, e at o final dos anos 80 guardava forte rela- o com uma brutal concentrao de poder no eixo Poder Executivo/sistema partidrio. 15 Em regime de duoplio, Ao Democrtica (AD) e Comit de Organizao Poltica Elei- toral Independente (COPEI) partilharam o controle do processo poltico formal e da or- ganizao da sociedade civil, partilha defini- da com base nos resultados das eleies presidenciais. O Presidente, alm de porta- voz da nao, era tambm o rbitro desta disputa particular, cabendo-lhe as decises referentes partilha do poder o que se desdobrava na nomeao de ministros, go- vernadores, dirigentes de empresas estatais e um sem-nmero de cargos na mquina administrativa. No arranjo institucional resul- tante, os poderes Legislativo e Judicirio perdiam autonomia. As condies vigentes na Venezuela comearam a se modificar na dcada de 80. A economia entrou em declnio, a infla- o subiu e a renda caiu, frustrando as ex- pectativas da populao quanto melhoria do nvel de vida. Ao mesmo tempo, como decorrncia de trs dcadas de estabilida- de e recursos abundantes, a sociedade ha- via alterado o seu perfil, ensejando o surgimento de associaes e de movimen- tos que no mais dependiam dos partidos e no se mostravam dispostos a se subme- ter s suas redes. Finalmente, os casos de corrupo passaram a se tornar mais fre- qentes, ao passo que aumentava a percep- o, por parte da sociedade, de que o sistema poltico, em especial os partidos, era incapaz de lidar com o problema (Anas- tasia; Melo; Santos, 2004). Conforme relata Lucena (2003), as pres- ses da sociedade civil se faziam no senti- do de reivindicar mais poder aos cidados e menos aos partidos polticos. A absten- o, que nunca havia ultrapassado os 13%, fechou a dcada na casa dos 50%. E em 1989 uma revolta popular contra medidas adotadas pelo presidente Carlos Andrz Prez (AD) foi brutalmente reprimida pelo Exrcito nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos (Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a sociedade civil e o sistema poltico. Prez, que havia firmado um acordo com o FMI sem consultar sequer seu partido e pretendia implementar um pacote de reformas econ- micas de carter neoliberal, no conseguiu terminar seu mandato: depois de enfrentar duas tentativas de golpe militar lideradas pelo ento coronel Hugo Chvez, em feve- reiro e novembro de 1992, o Presidente foi destitudo sob a acusao de malversao de dinheiro pblico. 16 A primeira resposta oficial ao desconten- tamento crescente veio ainda em 1984, quando o presidente Jaime Lusinchi criou a Comisso Presidencial para a Reforma do Estado (COPRE), composta por intelectuais e acadmicos sem filiao partidria, por um grupo de notveis e por representantes dos partidos. A partir de ento, e at que o pro- cesso fosse interrompido com a vitria de Hugo Chvez nas eleies de 1998, a elite poltica venezuelana colocou em curso uma srie de modificaes no sistema poltico nacional. As principais mudanas realizadas at 1998 foram: Estabelecimento, em 1988, de eleies diretas para governadores e prefeitos, simul- taneamente escolha das Assemblias 15 Em 1958, um acordo firmado entre os trs maiores partidos venezuelanos permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucesso de governos caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um perodo de grande estabilidade democrtica. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, alm de oferecer uma srie de garantias a empresrios, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia que os trs partidos aceitariam os resultados das eleies, trabalhariam para a formao de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concesses por parte do maior partido, a AD, e gerou dissidncias sua esquerda. 16 Sob o governo Prez verifica-se a primeira fissura no duoplio partidrio. A segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo aps, por uma recm-criada Convergncia Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro governo da histria democrtica da Venezuela sem a presena de nenhum membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas iria oferecer mais do mesmo (JMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaa de colapso do sistema bancrio, o que lhe fez declarar estado de emergncia econmica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse (McCOY, 1999); veria seu capital poltico ser rapidamente corrodo e sua frgil base parlamentar desconstituda ao adotar medidas antipopulares e apresentar um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer AD para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise, mas ao mesmo tempo no disposta a conceder a Caldera mais do que o necessrio para a sobrevivncia, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas de curto flego (CORRALES, 2000; JMENEZ, 2003). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 51 52 Legislativas e Cmaras Municipais. Anterior- mente, os governos subnacionais eram no- meados pelo Presidente da Repblica; Introduo, em 1989, de um sistema elei- toral misto, nos moldes do adotado na Ale- manha, em substituio ao sistema de representao proporcional de lista fechada. Diferentemente do sistema alemo, o cl- culo dos votos dados aos partidos passou a ser feito nos estados e no no plano nacional, o que diminui a proporcionalidade dos resul- tados alcanados. Como forma de corrigir parcialmente tal distoro, foi mantida uma sistemtica de alocao de cadeiras compen- satrias; Modificao na composio do Conselho Supremo Eleitoral, que tambm teve seu nome alterado para Conselho Nacional Elei- toral, de forma a torn-lo independente dos partidos polticos. At 1993, o CSE era composto por nove membros, sendo cin- co indicados pelos partidos com maior vota- o nas ltimas eleies e quatro cidados sem vinculao partidria eleitos pelo Con- gresso; 17 Alterao, em 1998, do calendrio eleitoral, de forma que as eleies para o Congresso, governadores e Assemblias Legislativas passaram a se realizar um ms antes da es- colha presidencial. 18 Como dito na introduo, o processo de reforma poltica na Venezuela, pelo menos em sua primeira fase, redundou em absolu- to fracasso. Condutores do processo, os dois grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam reassentar as bases de legitimidade do sis- tema. Para tanto tinham que torn-lo mais aberto e competitivo. A estratgia reformista visava, em especial, diminuir a centralizao poltica no plano federal e reduzir o controle dos partidos sobre o processo eleitoral e legislativo. A expectativa era de que o con- junto das iniciativas adotadas apontasse para um cenrio no qual: a) os recursos de patro- nagem disposio do Presidente e dos l- deres partidrios diminuiriam com a introduo das eleies diretas nos planos subnacionais; b) estas mesmas eleies ge- rariam a abertura de novos espaos para a competio poltica possibilitando, em con- seqncia, a emergncia de lderes nos pla- nos regionais e abrindo espao para que pequenos (ou novos) partidos crescessem pela periferia do sistema, modificando, em mdio prazo, o seu funcionamento; e, final- mente, d) os representantes eleitos nos dis- tritos passariam a ter incentivos no sentido de patrocinar interesses locais ou, pelo me- nos, articul-los queles definidos e persegui- dos pelos lderes partidrios no Congresso. O desafio, para os condutores do processo reformista, estava em conciliar essa tendn- cia disperso de poderes com a manuten- o de sua proeminncia no interior do sistema poltico (Kornblith; Levine, 1995; Crisp, 1997; Lucena, 2003). A dinmica da reforma seria, no entanto, superada pela da crise, que rapidamente as- sumiria um carter sistmico, atropelando as intenes dos reformadores e desmon- tando o regime de Punto Fijo antes que a estratgia reformista lograsse algum resul- tado. No contexto de uma crise institucional da democracia e do Estado, de um esgota- mento das identidades conectadas com o regime de partidos e de um contundente repdio ao antigo regime, Hugo Chvez ven- ceu a eleio presidencial de 1998 com 56% dos votos vlidos, sem que AD e COPEI con- seguissem apresentar candidaturas compe- titivas. 19 Uma vez no governo, Chvez deu origem a outro processo de reformas, muito mais radical do que o anterior e em direo opos- ta, com o objetivo de fundar uma nova rep- blica no pas. Aproveitando-se de seu enorme prestgio, da fragilidade e desarticulao daqueles que poderiam fazer-lhe oposio, o presidente eleito conduziu a Venezuela a sucessivas escolhas eleitorais, por meio das quais imps seu projeto. 17 Segundo JMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia alm do CSE uma vez que eram os partidos, e no a Justia Eleitoral, os responsveis por recrutar os membros das mesas escrutinadoras. 18 As eleies subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez que a durao dos mandatos distinta. Governadores e prefeitos so eleitos por trs anos. 19 AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleies para o Congresso, realizadas um ms antes das presidenciais, desistiram de suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresrio Salas Roemer, do ento criado Projeto Venezuela. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 52 53 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo Do ponto de vista das regras do jogo, o sucesso de Chvez na conduo de seu pro- jeto reformista foi facilitado pela forma como foi convocada e posteriormente eleita a Assemblia Nacional Constituinte em 1999. De acordo com a Constituio ento vigen- te, reformas constitucionais s poderiam ser realizadas por meio de emendas aprovadas por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de ruptura institucional (Amorim Neto, 2002), Chvez convocou por decreto um referendo sobre a convocao da ANC. Sob intensa presso poltica, a Suprema Corte Venezue- lana aceitou o referendo convocatrio, mas posicionou-se contrariamente a que os po- deres da ANC fossem alm de escrever a nova Constituio (McCoy, 1999). Por outro lado, correspondendo ao exacerbado majori- tarismo que passaria a caracterizar a demo- cracia bolivariana, os 131 membros da ANC foram eleitos por pluralidade, ou seja, um por cada distrito e em maioria simples. Majoritrio em quase todos os distritos, o chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando com as mos livres para fazer a Constituio que quisesse sem qualquer interferncia da oposio. 20 No que diz respeito ao sistema eleitoral, as principais modificaes introduzidas por Chvez foram: Dissoluo do Senado; Reduo do nmero de membros do Con- gresso Nacional; Elevao da durao do mandato presiden- cial de cinco para seis anos; Introduo da reeleio; Instituio da revogabilidade de todos os cargos eleitos, mediante convocao de re- ferendo por pelo menos 20% dos eleitores da circunscrio que o elegeu, depois de transcorrida metade de seu mandato. O sucesso de Chvez na conduo de seu projeto poltico implicou um regime mar- cado por um grau de concentrao de po- deres ainda maior do que o anterior. Se o poder poltico na Venezuela at 1998 encon- trava-se concentrado no eixo Executivo/AD/ COPEI, nos dias de hoje estes ltimos j no contam tampouco se pode dizer que exista um sistema partidrio minimamente estruturado , ao passo que o primeiro adquiriu maiores poderes de agenda e veto em face de um Legislativo to pouco robus- to quanto antes. 21 Na Bolvia, o processo de reforma polti- ca teve seu momento decisivo em 1994. O pas havia retomado a vida democrtica em 1982, aps uma incrvel sucesso de gol- pes militares. 22 Na dcada seguinte, aps o fracasso do primeiro governo democrtico uma coalizo de centro-esquerda que ter- minou por levar o pas a uma hiperinflao tem incio uma srie de governos basea- dos em pactos realizados entre os cinco maiores partidos inicialmente Movimento Nacionalista Revolucionrio (MNR), Ao De- mocrtica Nacionalista (ADN) e Movimento de Esquerda Revolucionria (MIR), aos quais se juntaram a Unio Cvica Solidariedade (UCS) e o Conscincia de Ptria (CONDEPA) 20 O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a convocao da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive, dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justia, os governadores e as Assemblias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88% concordaram com os termos propostos por Chvez. As eleies para a ANC se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma absteno de 54% do eleitorado, Chvez obteve vitria ainda mais retumbante: dos 131 deputados eleitos, 123 pertenciam sua coligao. Em 25 de dezembro de 1999, um outro referendo aprovou a nova Constituio. Dos que foram s urnas a absteno foi de 56% 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000 o Congresso Nacional foi dissolvido e eleies gerais foram convocadas para junho (presidente, Congresso, governadores e Assemblias Legislativas), e outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chvez foi reeleito em 2000 agora para um mandato de seis anos com direito reeleio com 59,7% dos votos. A absteno ficou em 44% (JMENEZ, 2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999). 21 No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre os dois regimes ntido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram limitados a um veto de tipo suspensivo, revogvel por maioria simples dos presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY; SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, alm de manter o decreto delegado, o Presidente: a) pode fazer comentrios, vetar total ou parcialmente uma lei aprovada pelo Legislativo exigindo-se maioria absoluta dos presentes para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matrias referentes a oramento, endividamento pblico, organizao da administrao pblica e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sesses extraordinrias da Assemblia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocao de referendo; e) pode dissolver a Assemblia Nacional, e convocar eleies em 60 dias, se houver remoo de trs vice-presidentes executivos no mesmo perodo constitucional em conseqncia de moes de censura (TSEBELIS; ALEMN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). 22 Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades democrticas foram restabelecidas e realizadas eleies gerais. A vitria de uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. At 1982, quando assume Hernn Siles Suazo, em uma coalizo liderada pelo MNR, nada menos do que oito generais estiveram frente do pas (GAMARRA, 1997; ARANIBAR, 2005). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 53 54 (Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). 23 A din- mica moderada da competio entre os partidos permitiu que o processo de demo- cratizao fosse conduzido paralelamente introduo de drsticas medidas de austeri- dade econmica. 24 Mas em que pese a re- lativa estabilidade poltica dos primeiros dez anos, a poltica econmica neoliberal no se mostrou capaz de evitar o declnio das con- dies de vida da grande maioria da popu- lao. Como resultado, em 1995, o governo de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR) eleito em 1993 teve que enfrentar uma srie de conflitos envolvendo trabalhadores, estudantes, professores, plantadores de coca e um movimento de carter separatista. Durante 180 dias o pas esteve sob estado de stio (Gamarra, 1997). O processo de reformas teve incio antes da ecloso dos protestos. Em 1993, o go- verno fez aprovar no Congresso a Ley de Declaratria de Necesidad de Reforma de la Constitucin Poltica del Estado. 25 Em 1994, foi apresentado um amplo e ambicioso pro- jeto de modernizao, o Plan de Todos, que inclua em sua agenda poltica uma srie de mudanas no sistema poltico e eleitoral. As modificaes efetivamente realizadas no sistema eleitoral foram: Determinao de que o segundo turno das eleies para a presidncia da Repblica, que na Bolvia realizado no Congresso sempre que nenhum candidato alcana a maioria absoluta dos votos, se realizasse entre os dois primeiros colocados e no entre os trs primeiros como anteriormente; Ampliao do mandato presidencial de quatro para cinco anos; Introduo de eleies diretas para pre- feito, com o segundo turno sendo realizado, se necessrio, nas Cmaras Municipais. Os mandatos foram ampliados para cinco anos, sem que, no entanto, as eleies nacionais e subnacionais coincidissem; Introduo do sistema eleitoral misto em substituio representao proporcional de lista fechada. O novo sistema s seria defini- tivamente regulamentado em 1996, entran- do em vigor nas eleies de 1997; Estabelecimento de uma clusula nacio- nal de barreira de 3% nas eleies para a Cmara dos Deputados. Percebendo o agravamento das tenses sociais, os proponentes das reformas pre- tendiam: a) aumentar a representatividade do sistema poltico atravs da introduo de deputados eleitos em distritos uninominais; 26 b) reduzir a fragmentao partidria por meio da clusula de barreira; c) descentralizar o processo poltico e d) diminuir a possibilidade de impasses por ocasio do segundo turno das eleies presidenciais (Jost, 1998). Tal como na Venezuela, embora de ma- neira menos espetacular, as tenses acu- muladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram com que o multipartidarismo moderado bo- liviano entrasse em crise levando de roldo a estabilidade poltica e o otimismo dos reformadores. Snchez de Lozada havia sido eleito pela coalizo MNR/MRTK. 27 A aliana com o MRTK (Movimento Revolucionrio Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez um lder indgena, Vctor Hugo Crdenas, assumisse a vice-presidncia do pas e re- presentou uma tentativa de Lozada e do MNR de recuperar o prestgio perdido entre as massas pobres e reatar o elo com a Bolvia profunda (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997). A aliana MNR/MRTK gerou um governo que, ao mesmo tempo, mantinha a poltica econmica liberalizante e assumia como objetivo estabelecer uma democracia autn- tica, real y participativa em contraposio democracia formal (Jost, 1998, p. 452). 23 MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizaes de centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer. UCS e CONDEPA surgiram como organizaes de carter populista, articuladas em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolvia. 24 Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz a Nova Poltica Econmica, que inicia o processo de liberalizao da economia boliviana (GAMARRA, 1997). Essa poltica representava o reverso da estratgia de desenvolvimento implementada pelo prprio MNR nos anos 50. 25 A Constituio boliviana , dos casos aqui analisados, a que menos obstculos coloca sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a concordncia de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). 26 Esta era a inteno dos reformistas, o que no significa que seja possvel assumir que a introduo de distritos uninominais seja, de fato, conducente a um aumento do grau de representatividade do sistema poltico. 27 Alm do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de esquerda, o Movimento Bolvia Livre (MBL) e a UCS. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 54 55 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo Ao final do governo, no entanto, as esperan- as da populao indgena e camponesa se frustrariam. Em 1997 Hugo Banzer venceria as elei- es presidenciais e conduziria um governo conservador amparado por uma coalizo to ampliada quanto inconsistente (Mayorga, 2001). Diante da incapacidade da esquer- da, ou pelo menos o que havia sobrado da tradicional esquerda boliviana representada pelo MNR, MIR e MBL, de expressar mini- mamente as reivindicaes populares, a Bolvia veria surgir novos atores sociais e novas formas de protestos, envolvendo os povos indgenas e os plantadores de coca, que passariam a questionar de forma radi- cal a ordem estatal e colocariam em xeque a poltica pactuada pelos grandes partidos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Em 2002, o sistema partidrio boliviano emergiu das urnas drasticamente modifica- do (Ballivin, 2003). Trs dos cinco grandes partidos UCS, CONDEPA e ADN pra- ticamente desapareceram do Congresso Na- cional. Ganharam representao o Movimento ao Socialismo (MAS), cujo candidato presi- dencial (Evo Morales) chegou em segundo lugar no primeiro turno, e a Nova Fora Revo- lucionria (NFR). Snchez de Lozada (MNR) foi novamente eleito, renunciando um ano depois em funo de um levante popular. Finalmente, em 2005, Evo Morales vence, no primeiro turno, as eleies para a presi- dncia da Bolvia. No Congresso, o MIR per- deu toda a sua representao e o MNR conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O sistema partidrio ps-democratizao ha- via se desconstitudo, e a Bolvia adentraria um outro perodo de sua histria. Chile e Brasil Entre os pases aqui analisados, Brasil e Chile so aqueles em que a agenda de re- forma poltica apresenta mais dificuldades para ser implementada. Podemos iniciar pelo Brasil, onde o tema mantm-se na pauta desde o fim dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Grosso modo pode- se distinguir entre duas agendas de refor- ma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga a introduo do parlamentarismo, de um sis- tema distrital misto com clusula de barrei- ra de 5% para a Cmara dos Deputados e do voto facultativo. Tal agenda parte do diag- nstico de que o sistema poltico brasileiro padece de crnica instabilidade poltica, advinda da combinao entre presidencia- lismo e multipartidarismo. 28 Uma segunda agenda, centrando a aten- o no aperfeioamento da representao proporcional no Brasil, prope: a) corrigir a desproporcionalidade gerada pelo atual cri- trio de distribuio das cadeiras na Cma- ra dos Deputados entre os estados; b) instituir algum mecanismo de fidelidade par- tidria ou que iniba a troca de legenda entre uma eleio e outra; c) proibir as coligaes para as eleies proporcionais; d) substituir o sistema de lista aberta por um outro, de listas preordenadas, fechadas ou flexveis; e) suprimir o preceito que define o quocien- te eleitoral como clusula de excluso (Tava- res, 1998; Lima Jnior, 1997; Melo, 2006). 29 Nenhuma das agendas logrou grande sucesso. A proposta de parlamentarismo foi derrotada no plebiscito de 1993. O sistema distrital misto esteve em discusso na fra- cassada Reviso Constitucional de 1994. Durante o primeiro governo FHC, a Comis- so de Estudos para a Reforma da Legisla- o Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Relatrio Final da Comisso Tem- porria Interna encarregada de estudar a re- forma poltico-partidria, de autoria do Senador Srgio Machado (1997), voltaram ao tema, sem sucesso. Alm disso, desde 1982, em todas as legislaturas, parlamentares apresentaram propostas contendo alguma 28 No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada por uma teoria da representao mnima. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligrquico sobre a competio poltica no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor, ameaado na ltima dcada pelo acentuado crescimento numrico do eleitorado e do pblico atento. 29 Alm dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa, discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema de representao proporcional no Brasil. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 55 56 forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No que se refere primeira agenda menciona- da, o nico avano registrado foi a aprova- o da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a obteno de 5% dos votos vlidos para a Cmara dos Deputados distribudos em, pelo menos, um tero dos estados, com um mnimo de dois por cento do total em cada um deles como condio para o funcio- namento parlamentar, em qualquer Casa Legislativa, e critrio para acesso ao Fundo Partidrio e propaganda gratuita no rdio e na TV. A clusula ir vigorar a partir das elei- es de 2006. Durante o governo Lula, a Cmara dos Deputados instituiu a Comisso Especial da Reforma Poltica. Essa Comisso, aps rea- lizar 26 reunies, sete audincias pblicas e fazer um vasto levantamento de todas as pro- postas existentes no Congresso, encami- nhou em dezembro de 2003, Comisso de Constituio e Justia, o Projeto de Lei 2.679, propondo: a) a adoo do sistema de listas fechadas; b) a proibio de coliga- es para as eleies proporcionais; c) a criao de federaes partidrias com dura- o de pelo menos trs anos aps a posse; d) a instituio de uma clusula de barreira de 2% dos votos vlidos; e) o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais (Soares; Renn, 2006). Em agosto de 2005, a proposta estava pronta para ser includa na ordem do dia e votada, o que acabou no ocorrendo. Dezoito anos aps a nova Constituio, foram as seguintes as modificaes no sis- tema eleitoral brasileiro: Reduo, por ocasio da Reviso Constitu- cional de 1993, do mandato presidencial de cinco para quatro anos; Excluso dos votos brancos do clculo do quociente eleitoral (o que provocava sua ele- vao artificial); Instituio, em 1996, da reeleio para os cargos executivos; Extino, em 1998, da regra que definia os deputados como candidatos natos (indepen- dentemente da vontade das convenes partidrias) s eleies imediatamente subseqentes; Aprovao, em 2006, do fim da verticalizao obrigatria das coligaes partidrias; Aprovao, em 2006, de regras mais rgi- das sobre o financiamento das campanhas eleitorais, as quais determinam: a) o cancela- mento de registro de candidatura ou cassa- o de mandato no caso de uso comprovado de caixa 2; b) a divulgao de dois relatrios parciais de arrecadao e gastos por parte dos candidatos durante a campanha, sem necessidade de revelar doadores; c) a proi- bio de que entidades beneficentes e reli- giosas, entidades esportivas e organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos, organizaes da sociedade civil de interesse pblico, faam doaes de cam- panha; d) a proibio de showmcios e distri- buio de brindes pelos candidatos. Como se percebe, so modificaes pontuais, nada que permita dizer que qual- quer uma das duas agendas anteriormente mencionadas esteja sendo efetivada. Em dois casos, nos votos brancos e no quoci- ente eleitoral, foram realizados aperfeioa- mentos incrementais na legislao. O fim da verticalizao significou uma reao do Congresso a uma interpretao do TSE no que concerne s coligaes para as eleies majoritrias. 30 A reduo do mandato presi- dencial teve como objetivo principal eliminar a figura da eleio solteira, fazendo coincidir as eleies estaduais e a nacional. Somente as modificaes aprovadas nos mecanis- mos de financiamento eleitoral, em 2006, guardam relao com momentos de crise poltica e levam em conta os humores da 30 A verticalizao foi instituda pelo TSE para as eleies de 2002 por meio de uma interpretao da legislao j existente. Determinava que as coligaes estabelecidas para as eleies estaduais fossem coerentes com aquelas definidas para a disputa da presidncia da Repblica. Longe de garantir coerncia s coligaes, a verticalizao apresentou duas conseqncias no previstas: a) a proliferao de alianas informais nos estados entre partidos, ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligaes diversas e, b) a desistncia, por parte de alguns partidos, de participar formalmente da disputa presidencial lanando candidato ou coligando-se como forma de manter a liberdade para as coligaes estaduais. Em 2006, o Congresso aprovou legislao especfica sobre o assunto, liberando as coligaes a partir de 2008. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 56 57 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo opinio pblica. 31 E em apenas uma oca- sio, a introduo da reeleio, o Poder Exe- cutivo mobilizou sua maioria no Congresso com o objetivo de alterar a legislao, nesse caso, a seu favor. Esta ltima observao remete a um pon- to levantado por Soares e Renn (2006). Se- gundo esses autores, a discusso sobre reforma poltica no Brasil faz parte da agenda do Poder Legislativo, geralmente tem origem em iniciativas individuais dos congressistas, e raramente chega ao plenrio. Ora, como se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Exe- cutivo brasileiro quem apresenta cerca de 85% das proposies legislativas aprovadas no Congresso Nacional. Isso certamente aju- da a entender por que a reforma poltica no pas no vai muito alm dos debates, no Congresso e na academia, e dos noticirios na imprensa. O ltimo pas a ser analisado, o Chile, o caso de maior estabilidade institucional dentre os seis e, certamente, em toda a Amrica do Sul. De 1989, ano que marca a eleio do primeiro presidente aps a dita- dura do General Pinochet, at 2005, o siste- ma eleitoral chileno havia passado por apenas duas modificaes dignas de regis- tro, ambas por ocasio do processo de rede- mocratizao: o aumento do nmero de senadores eleitos e a diminuio do man- dato presidencial de oito para seis anos. Ao longo de todo esse perodo, uma coa- lizo de centro-esquerda, a Concertacin por la Democracia, venceu as eleies presiden- ciais, derrotando a coalizo conservadora, mas nunca conseguiu maioria suficiente nas duas Casas Legislativas 3/5 dos mem- bros para modificar vrios dos artigos da Constituio imposta por Pinochet em 1980. Entre os maiores problemas merecem des- taque: os excessivos poderes do Conselho de Segurana Nacional, a inamovibilidade dos comandantes das Foras Armadas, a presena de nove membros no eleitos no Senado e o sistema eleitoral baseado em distritos binominais. 32 Parte da explicao para a longevidade da constituio ditatorial est na fora eleito- ral da direita chilena, cujos dois maiores partidos Unio Democrtica Independente (UDI) e Renovao Nacional (RN) sempre obtiveram votao suficiente para atuar como atores com poder de veto sobre qualquer mudana constitucional proposta pelos go- vernos da Concertacin. Particularmente, como assinala Garretn (2001), a iniciativa do veto sempre coube UDI, extremamente fiel ao legado pinochetista e capaz de man- ter sob sua influncia a RN. A outra parte da explicao, no entanto, reside na prpria herana constitucional da ditadura. De um lado, a presena dos nove senadores no eleitos, entre eles membros designados pelas Foras Armadas e pelos Carabineiros, sempre favoreceu a bancada conservadora. De outro, o sistema eleitoral sempre beneficiou a fora minoritria, no caso a coalizo direitista. o caso de expli- car melhor. Nas eleies chilenas, tanto para a Cmara como para o Senado, so eleitos dois representantes por distrito sendo 60 distritos para a primeira casa e 19 para a segunda. As duas cadeiras so destinadas para o partido ou coalizo majoritria ape- nas quando esta obtm mais do que o do- bro de votos da segunda colocada. Quando esta ltima obtm pelo menos 1/3 + 1 dos votos, sua representao iguala-se da coa- lizo majoritria. Isso terminou por garantir coalizo conservadora, na maioria das vezes, a segunda colocada nos distritos, mais ca- deiras do que votos no Congresso chileno. Apenas recentemente, em setembro de 2005, aps um longo processo de negocia- o, os resqucios autoritrios puderam ser retirados da Constituio. Ainda que a coali- zo conservadora tivesse condies de con- tinuar a exercer seu poder de veto, optou por 31 Embora as mudanas tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de um ano das eleies de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata. Segundo declarao do ministro Marco Aurlio de Mello ao jornal Estado de So Paulo do dia 26 de maio de 2006, o anseio popular por mudanas pesou na deciso, referindo-se s expectativas de mudana geradas por ocasio do escndalo do mensalo. Outras modificaes devem vigorar a partir de 2008: a) definio, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para cada cargo em disputa; b) proibio de divulgao de pesquisas nos 15 dias que antecedem as eleies; c) definio do tempo de televiso de cada partido com base na bancada eleita e no na existente por ocasio da posse. 32 Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram o alcance do poder presidencial, como a eliminao da capacidade do Presidente de dissolver a Cmara dos Deputados. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 57 58 no faz-lo, certamente tentando se desven- cilhar do passado e entrar na disputa presi- dencial de 2006 em melhores condies. Foi devolvida ao governo civil, atravs do Presi- dente da Repblica, a prerrogativa de con- vocar o Conselho de Segurana Nacional e de nomear, bem como remover, os coman- dantes das Foras Armadas e dos Carabi- neiros. Foi ainda ampliada a composio do Tribunal Constitucional, rgo encarregado de resolver os conflitos entre os poderes de Estado, que deixou de contar com a pre- sena do representante das Foras Arma- das. Quanto ao sistema eleitoral, no houve acordo para que fosse modificado o siste- ma eleitoral assentado em distritos binomi- nais. Dessa forma puderam ser realizadas duas alteraes: A reduo do mandato presidencial de seis para quatro anos; A extino das vagas reservadas aos sena- dores designados ou vitalcios. 33 Concluso Reformas eleitorais costumam ser fen- menos complexos. Qualquer sistema, aps razovel tempo de funcionamento e mesmo que apresente problemas, tem a seu favor a inrcia. Os atores polticos conhecem sua estrutura de escolha, tm sua disposio estratgias de ao conhecidas e podem se antecipar s aes dos adversrios. A alte- rao, ainda que temporria, desse quadro sempre motivo de preocupao e, muitas vezes, razo suficiente para bloquear proces- sos reformistas, por mais bem-intenciona- dos que estes sejam. Por outro lado, seja porque as experincias de reforma deste tipo so muito recentes, seja porque o desem- penho de um sistema poltico invariavel- mente multideterminado, difcil prever com segurana quais sero os efeitos da mudan- a proposta, ou seja, no h como ter certeza de que os objetivos iniciais dos reformado- res sero alcanados. Desse modo, possvel prever que pro- cessos reformistas, na ausncia de presses advindas da sociedade, tm poucas chan- ces de serem iniciados at que: a) os resul- tados gerados pelo sistema vigente passem a desagradar a um nmero expressivo de atores dotados de poder de agenda e, b) as vantagens de se optar por novas regras ou por um novo sistema estejam claras para o partido ou coalizo majoritria. Na Argentina e no Uruguai, a reforma elei- toral teve incio por deciso de parcela da elite poltica, sem que houvesse outro cons- trangimento que no aquele estabelecido em lei, ou seja, os respectivos quruns neces- srios para a mudana constitucional. Na Argentina, a motivao inicial das reformas foi a disposio do presidente Carlos Menem de conseguir o direito reeleio. Para su- perar o constrangimento institucional, no entanto, foi necessria a negociao com o principal partido de oposio. Dessa forma, o processo assumiu as caractersticas de um jogo de soma positiva. As mudanas foram aprovadas, a situao conseguiu seu objetivo imediato a reeleio do Presidente , a oposio ampliou o seu espao institu- cional, e o sistema poltico tornou-se mais representativo e accountable. Nada disso impediu que poucos anos depois a socie- dade argentina se levantasse furiosa contra todos os seus representantes, e o pas mer- gulhasse em profunda crise. No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- nal, pressionados pelo crescimento da Frente Ampla, possuam a maioria necessria para dar incio ao processo de reforma e trataram de faz-lo. Mas as mudanas no foram capazes de modificar, e nem seria de se esperar que o fossem, a tendncia de reali- nhamento eleitoral ento em curso no pas. A Frente Ampla continuou a avanar no eleito- rado at ento cativo dos partidos tradicio- nais. No venceu as eleies que se seguiram reforma constitucional de 1994, mas o fez de forma inapelvel no pleito seguinte. Tambm nesse caso, como na Argentina, o processo reformista acabou ge- rando efeitos positivos para o sistema de representao no pas. 33 Eram considerados senadores vitalcios os ex-presidentes a partir do General Pinochet. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 58 59 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo Na presena de presses sociais que expressam uma perda de legitimidade do sistema poltico, os processos de reforma so cercados de maior grau de incerteza. Mesmo que se estabelea uma coalizo re- formista, seus membros tero que agir sob circunstncias que no escolheram, sero forados a abandonar ou modificar regras que lhes eram favorveis e obrigados a apos- tar em outras, cujas vantagens podem no lhes ser muito claras. Venezuela, de modo mais dramtico, e Bolvia ilustram essa possibilidade. Ali os re- formadores foram simplesmente atropela- dos pela evoluo do processo poltico, e as reformas iniciais fracassaram na sua inten- o de recuperar a legitimidade dos parti- dos e do regime poltico. No caso da Venezuela possvel sustentar que parte da explicao residiu no carter essencialmen- te endgeno do processo reformista. Desde o incio, a Comisso encarregada de condu- zir os trabalhos era formalmente responsiva apenas ao Presidente da Repblica. Suas propostas tinham que ser aceitas pelos dois partidos que controlavam o Congresso e contavam com recursos suficientes para minimizar os riscos de quebra de seu duo- plio. Embora pudesse ser evidente para polticos dotados de uma viso mais ampla que, em termos de estabilidade, os benef- cios gerados pelo sistema j no eram os mesmos, certamente, no havia consenso quanto parcela de poder a ser cedida e quais seriam as conseqncias disso (Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda a explicar por que, ao longo de todo o pero- do em que as modificaes foram sendo debatidas e implementadas, as organizaes independentes da sociedade civil tiveram seu acesso ao processo sistematicamente ne- gado (Lucena, 2002). Havia uma enorme dis- tncia entre a expectativa prevalecente na sociedade e a ao dos reformistas. Sob Chvez, esse vazio seria parcial- mente preenchido. O sucesso do chavismo na conduo de seu projeto de reformas ex- plica-se no apenas pelo atropelo e manipu- lao das regras que lhe possibilitaram folgada maioria na Constituinte e, posterior- mente, no Congresso. preciso levar em conta a capacidade do presidente venezue- lano em vincular sua plataforma poltica ao sentimento amplamente difundido de rup- tura com o antigo regime e de um novo co- meo para o pas. Assentado nesta base, Chvez conduziu uma reorganizao institucional e concentrou poderes em suas mos. Os procedimentos adotados para a chamada refundao da repblica venezuelana encontraram respal- do em expressiva parcela da sociedade. Como se sabe (PNUD, 2004), a adeso democracia, em que se pese a inexistncia de regimes no regidos pela competio eleitoral, est longe de ser universal na Am- rica Latina. Mesmo entre os que se decla- ram adeptos do regime democrtico, so muitos os que se deixam seduzir pela idia de governos fortes, ou seja, dispostos e em condies de, sempre que necessrio, ignorar partidos, Congresso e outros obst- culos a efetiva resoluo dos problemas nacionais. 34 Em mdio prazo possvel prever pro- blemas para a Venezuela em decorrncia da estratgia levada a cabo por Hugo Chvez. Os traos mais marcantes do atual arranjo institucional venezuelano so o exacerbado majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber, 1997). Um regime poltico em que os freios vontade da maioria, mesmo da mais ex- gua, no existem e que se apia na relao direta entre o lder carismtico e as mas- sas. 35 Um processo de concentrao de poderes que, longe de conferir estabilidade, mantm o pas em uma dinmica marcada 34 De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convico democrtica, 26,5% possuem tendncia claramente no-democrtica e 30,5% so ambivalentes, ou seja, esto, a priori, de acordo com a democracia, mas consideram vlido tomar decises antidemocrticas na gesto de governo se, na sua opinio, as circunstncias assim exigirem (2004, p. 142). 35 No que se refere exigidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de absteno que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos ltimos anos. Nas eleies legislativas de 2005, boicotadas pela oposio, o ndice chegou a 75%. A relao de Chvez com as massas bem exemplificada na constituio dos Crculos Bolivarianos. Definidas como uma forma de organizao social que materializa o princpio da democracia participativa, tais organizaes seriam a base do poder popular. Mas por trs da fachada cvica, esconde-se o brao armado do chavismo, uma tropa de choque mobilizvel para a defesa do Presidente e a hostilizao da oposio nas manifestaes de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004, p. 154). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 59 60 por acentuado grau de polarizao poltica. O arranjo institucional venezuelano afastou-se do sistema de segurana mtua que, de acordo com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia. Cada um dos lados, chavistas e antichavis- tas, trabalha para retirar o outro de cena, re- duzindo o espao para a tolerncia e o dilogo. Como afirmam Anastasia, Melo e Santos: possvel que Chvez se mantenha no po- der a despeito da oposio. Mas pouco provvel que a Venezuela desfrute de algu- ma estabilidade nos prximos anos. Falta um mnimo de consenso, seja quanto s alter- nativas de poltica, seja quanto aos procedi- mentos para dirimir os conflitos. Tampouco se pode apostar que o recm-inaugurado arranjo institucional se consolide. O novo regime tem a fragilidade peculiar das cons- trues apoiadas em lideranas carismticas; Chvez o seu alfa e o seu mega, e a sobre- vivncia de ambos encontra-se intimamente conectada (2004, p. 156). Na Bolvia, como pode ser visto, o pri- meiro governo de Snchez de Lozada (MNR) se aliou a um partido de origem indgena na formulao do projeto reformista, numa ten- tativa de recuperar os vnculos com a gran- de massa de excludos do pas. Dez anos depois, o mesmo Lozada seria forado a renunciar de seu segundo governo devido a um levante popular. A aliana MNR/MRTK, firmada em 1993, primava pela incongrun- cia. De um lado, bradava por uma democra- cia participativa, de outro, oferecia ao povo boliviano um cardpio ortodoxo em termos de poltica econmica. O governo seguinte, do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de minimizar o impacto democratizante de al- gumas das reformas contidas no Plan de Todos. Ao fim e ao cabo, a estratgia refor- mista revelou-se incapaz de conter o proces- so de eroso do sistema partidrio e do prprio regime representativo. No vcuo ge- rado pela crise, a eleio de Evo Morales trouxe a esperana de que as reivindicaes da Bolvia profunda sejam levadas em con- ta. Do sucesso ou fracasso de seu governo e no caso de sucesso, dos procedimen- tos adotados pode depender o destino da (frgil) democracia boliviana. Chile e Brasil fornecem exemplos de si- tuaes em que a ausncia de presses so- ciais e a inexistncia de uma coalizo capaz de contornar os obstculos institucionais fi- zeram com que a agenda reformista, ainda que se mantivesse na pauta, se realizasse de forma muito precria. A reforma da Constituio de 1980 sem- pre esteve na agenda da coalizo de centro- esquerda que governa o Chile desde 1989 e, certamente, sempre foi uma aspirao de seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em todas as eleies presidenciais, a Concerta- cin nunca conseguiu os 3/5 de votos em ambas as Casas Legislativas, necessrios para levar seu projeto frente. As mudan- as realizadas em 2005 s foram possveis graas a um acordo com a oposio. Mas as negociaes no permitiram que fosse alterada uma das peas centrais do arranjo imposto por Pinochet: o mtodo de consti- tuio da Cmara dos Deputados. A exis- tncia de distritos binominais responsvel pelo vis acentuadamente majoritrio do sis- tema eleitoral chileno. No Brasil, a explicao para que as refor- mas no sistema eleitoral tenham ocorrido de forma pontual, na forma de pequenos aper- feioamentos de carter incremental ou como resposta a questes conjunturais, repousa no fato de que o ponto, simplesmente, no constou da agenda de nenhum dos Executi- vos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por exemplo, conseguiram constituir maioria legislativa e aprovaram, com maior ou me- nor grau de dificuldade, parte expressiva de sua agenda. Alm disso, os partidos forma- dores de ambas as coalizes PSDB e PT possuam projetos de reforma poltica. No obstante, tais projetos no puderam ser transformados em projetos de governo, pelo simples e bom motivo de que no eram compartilhados pelos seus parceiros de coalizo. Na nica ocasio em que a reforma poltica foi incorporada agenda de um go- verno foi aprovada a reeleio do ento presi- dente Fernando Henrique Cardoso. Alguns Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 60 61 Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo anos depois, ironicamente, o PSDB tentou patrocinar a revogao do mecanismo, sob o argumento de que o mesmo beneficiava em demasia os detentores dos postos exe- cutivos... Este artigo procurou mostrar que a ocor- rncia de um processo de reforma poltica, sua direo e seus resultados, depende de como se combinam presses sociais e cons- tituio de maiorias legislativas. A depen- der de como isso se d, as reformas po- dem ser bem-sucedidas, ainda que os objetivos imediatos dos reformadores sejam suplantados pela dinmica poltica, fracas- sar completamente em seus objetivos, sim- plesmente, no acontecer ou faz-lo de forma muito limitada. Os casos estudados ilustra- ram as trs possibilidades. Referncias ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo; SANTOS, Fabiano (2004). Governabilidade e representao po- ltica na Amrica do Sul. Rio de Janeiro: Fundao Konrad-Adenauer; So Paulo: UNESP. AMORIM NETO, Octvio (2002). De Joo Goulart a Hugo Chvez: a poltica venezuelana luz da experincia brasileira. Opinio Pblica, v. III, n. 2. ARZABE, Hugo San Martin (1998). Nacionalismo revolucionario y modernidad democrtica. In: CORRALES, Juan Carlos (Org.). Las reformas estructurales en Bolivia. La Paz: Fundacin Milenio. ARNOLD, Douglas (1990). The logic of congressional action. New Haven: Yale University Press. BALLIVAN, Salvador Romero (2003). La eleccin presidencial de 2002 en Bolivia. Alceu, v. 3, n. 6, PUC-Rio. CORRALES, Javier (2000). Presidents, ruling parties, and party rules a theory on the politics of economics reform in Latin America. Comparative Politics, January, p. 127-149. CRISP, Brian (1997). Presidential behavior in a system with strong parties: Venezuela, 1958-1995. In: SCOTT, Mainwaring; SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. DAHL, Robert (1989). Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. DAHL, Robert (1997). Poliarquia. So Paulo: EDUSP. DENEMARK, David (1996). Thinking ahead to mixed-member proportional representation. Electoral Studies, v. 14. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. GAMARRA, Eduardo (1997). Hybrid presidentialism and democratization: the case of Bolivia. In: SCOTT, Mainwaring; SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. GARRETN, Manuel Antnio (2001). La cuestin del rgimen de gobierno en el Chile de hoy. In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO. KORNBLITH, Miriam; LEVINE, Daniel (1995). Venezuela: The Life and Times of the Party System. In: SCOTT, Mainwaring; SCULLY, Timothy (Ed.). Building democratic institutions party systems in Latin America. Stanford University Press. HUNTINGTON, Samuel (1975). A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: Forense/EDUSP. JMENEZ, Alfredo Ramos (2003). Partidos y sistemas de partidos en Venezuela. In: CAVAROZZI, Marcelo; MEDINA, Juan Abal (Org.). El asedio a la poltica los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Buenos Aires: Konrad-Adenauer. JONES, Mark (1997). Evaluating Argentinas Presidential Democracy: 1983-1995. In: SCOTT, Mainwaring; SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge University Press. JOST, Stefan (1998). La modernizacin del sistema poltico entre 1993 y 1997. In: CORRALES, Juan Carlos (Org.). Las reformas estructurales en Bolivia. La Paz: Fundacin Milenio. LANZARO, Jorge (2001). Uruguay: las alternativas de un presidencialismo pluralista. In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO. LIJPHART, Arend (2003). Modelos de democracia. So Paulo: Civilizao Brasileira. LIMA JNIOR, Olavo Brasil (1997). Instituies polticas democrticas: o segredo da legitimidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 61 62 LIMA JNIOR, Olavo Brasil (1999). Reformas de sistemas eleitorais: mudanas, contextos e conseqncias. Dados, v. 42, n. 1. LESSA, Renato (1997). A poltica da reforma eleitoral: consideraes a partir do caso brasileiro. In: DINIZ, Eli; AZEVEDO, Srgio (Org.). Reforma do Estado e democracia no Brasil. Braslia: UNB/ENAP. LUCENA, Tibisay (2003). Las reformas del sistema electoral venezolano y sus consecuencias polticas: 1988- 1998. Alceu, v. 3, n. 6. MAYORGA, Ren Antonio (2001). Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coalicin en Bolivia. In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO. MACHADO, Srgio (1997). Relatrio final da Comisso Temporria Interna encarregada de estudar a reforma poltico partidria. Braslia: Senado Federal. MAIGON, Thais (2003). La sentencia del desastre. In: CAVAROZZI, Marcelo; MEDINA, Juan Abal (Org.). El asedio a la poltica los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Buenos Aires: Konrad-Adenauer. McCOY, Jennifer (1999). Chvez and the end of partyarchy in Venezuela. Journal of Democracy, v. 10, n. 3. MELO, Carlos Ranulfo (2006). Sistema partidrio, presidencialismo e reforma poltica no Brasil. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Org.). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. MORLINO, Leonardo (1996). Crisis of parties and change of party systems in Italy. Party Politics, v. 2, n. 1. NICOLAU, Jairo (1999). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. NICOLAU, Jairo (2003). A reforma da representao proporcional no Brasil. In: BENEVIDES, Maria V.; VANNUCHI, Alexandre; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo. NICOLAU, Jairo (2005). Voto personalizado e reforma eleitoral no Brasil. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Org.). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. NORRIS, Pippa (2000). The twilight of westminster? Electoral Reform and its Consequences. Paper apresentado reunio anual da American Political Science Association, Washington, DC, 31 de agosto a 2 de setembro. NOVARO, Marcos (2001). Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobierno en Argentina (1989-2000). In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO. PASQUINO, Gianfranco (1997). No Longer a Party State? Institutions, Power and the Problems of Italian Reform. West European Politics, v. 20, n. 1. POWELL, G. Bingham (2000). Elections as instruments of democracy majoritarian and proportional visions. New Haven/London: Yale University Press. PROGRAMA DAS NACES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (2004). A democracia na Amrica Latina. So Paulo: LM&X. PRZEWORSKI, Adam (1994). Democracia e mercado. Rio de Janeiro: Relume Dumar. PRZEWORSKI, Adam; ALEMN, Eduardo (2002). Agenda control in Latin American presidential democracies. Trabalho apresentado na Reunio Anual da American Political Science Association, 29 agosto a 01 setembro. QUIROGA, Hugo (2005). La Argentina en emergencia permanente. Buenos Aires: Edhasa. SANTOS, Wanderley Guilherme (1998). Dcadas de espanto e uma apologia democrtica. Rio de Janeiro: Rocco. SIAVELIS, Peter (2001). Chile: las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo despus de Pinochet. In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO. SOARES, Glucio; RENN, Lucio (2006). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fun- dao Getlio Vargas. TAVARES, Jos Giusti (1998). Reforma poltica e retrocesso democrtico: agenda para reformas pontuais no sistema eleitoral e partidrio brasileiro. Porto Alegre: Mercado Aberto. TSEBELIS, George (1998). Jogos ocultos. So Paulo: EDUSP. UCHOA, Pablo (2003). Venezuela: a encruzilhada de Hugo Chvez. So Paulo: Globo. WEBER, Max (1997). Parlamentarismo e governo numa Alemanha reconstruda. In: Weber. So Paulo: Nova Cultural. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 62 Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira Alberto J. Olvera A natureza da transio mexicana Uma vasta mobilizao cidad pelo respeito aos direitos polti- cos, que marcou todo o pas de norte a sul e de leste a oeste, caracterizou a histria do Mxico durante a dcada de 90 do sculo passado. A resistncia do regime autoritrio, mais antigo do mun- do, em realizar uma verdadeira reforma poltica obrigou os cida- dos a investir uma energia social imensa em um prolongado processo de transio democrtica que culminou nas eleies pre- sidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta poltica em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de outras formas de ao coletiva e de outras reas de democratiza- o da vida pblica. Com efeito, esse processo coincide com uma perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares, com exceo do zapatismo, o qual, sem dvida, no conseguiu articular um verdadeiro movimento indgena nacional (Olvera, 2003). O resultado foi uma transio extremamente prolongada (1988 a 2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua base foi a negociao, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais e a realizao de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse pro- cesso foi, ao trmino de 1996, o acordo entre os trs principais partidos polticos, PRI, PAN e PRD, 1 que tinha como intuito formalizar uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo esta- va voltado para a garantia da autonomia poltica e institucional do Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pblica que cuida da orga- nizao das eleies federais, e o outro, para o estabelecimento de um generoso financiamento pblico aos partidos, o qual, suposta- mente, deveria permitir-lhes ficar ilesos influncia dos interesses privados e do prprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma interessante inovao institucional, que consistiu na nomeao de um conjunto de conselhos eleitorais cidados, formado por per- sonagens pblicos sem partido, que tinham como responsabilidade a direo efetiva da organizao das eleies (IFE) e a assinatura dos subsdios pblicos aos partidos, foi possvel terminar com os conflitos ps-eleitorais em nvel federal. Como garantia adicional criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a ltima instncia jurdica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem. 1 Respectivamente, Partido Revolucionrio Institucional (primeira fora de oposio do pas), Partido da Ao Nacional (conservador) e Partido da Revoluo Democrtica (centro-esquerda). [N.T.] Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 63 64 Essa forma limitada de transio conse- guiu passar pela prova prtica nas eleies de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70 anos, o PRI perdeu a Presidncia da Rep- blica. Nos estados da Federao o proces- so prolongou-se mais, pois as entidades pblicas que eram responsveis pela orga- nizao das eleies estaduais e municipais continuavam sendo controladas pelos parti- dos no poder local em algumas partes do pas. To grande foi este dficit que boa parte das eleies locais, posteriores a 2000, aca- baram sendo decididas pelo Tribunal Fede- ral Eleitoral, em um processo conhecido hoje como judicializao da poltica, que, na realidade, no abarca somente o terreno elei- toral, mas sim quase todos os conflitos in- ternos de uma elite poltica incapaz de dirimir suas diferenas por meio da negociao (Merino, 2003). A onipresena do conflito est garantida por um calendrio eleitoral incoe- rente, no qual todos os anos h, pelo me- nos, trs ou quatro eleies locais (eleies de governador e/ou de Congresso Local em algum estado e de presidentes municipais, que ficam neste cargo somente por trs anos). Alm do mais, a cada trs anos so realizadas eleies de deputados federais, e a cada seis anos eleies para senadores e Presidente da Repblica. A proibio da reeleio em todos os nveis coloca em es- tado de permanente fluidez aos partidos e s elites polticas, que no tm diante de si nenhum incentivo para negociar acordos, e, sim, um sistema que serve para aprofundar os conflitos e marcar as diferenas. Devido a esses obstculos de ordem ins- titucional, a transio no tocou, at agora, nos fundamentos do Estado, ou seja, nas instituies, nas leis e, inclusive, nos pro- gramas do velho regime. Em termos teri- cos rigorosos, pode-se dizer que o antigo regime no foi completamente destitudo, na medida em que ele ainda no foi desmonta- do em seus fundamentos legais, institucio- nais e culturais, e o novo regime no conseguiu ser efetivamente institudo, pois a inrcia do passado domina as escassas inovaes existentes (Cansino, 2000). A ex- ceo dessa regra geral foi a perda do po- der do Presidente da Repblica, que, com efeito, era o grande rbitro de todos os con- flitos at 1997. Nesse mesmo ano, a perda da maioria absoluta na Cmara dos Deputa- dos por parte do PRI ps fim tradio no escrita de que o Presidente dominava por completo o Congresso e o Poder Judicirio. Este ltimo, por sua parte, comeou a ganhar um espao de autonomia graas s refor- mas constitucionais de 1994 e nomeao de uma Suprema Corte completamente nova em 1995 (Gonzlez Plascencia, 2005). Esse processo radicalizou-se em 2000, quando o partido do presidente Vicente Fox, o PAN, ficou com minoria na Cmara dos Deputados nas eleies daquele ano (41,2% a 42,2% do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleies legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI). Assim, a aliana entre o PRI e o PRD foi capaz de vetar no Congresso as iniciativas importantes do Presidente e, inclusive, impor algumas decises de poltica pblica e em matria oramentria. Essa transio democrtica ainda fr- gil e inacabada, e no pode consolidar-se sem uma profunda reforma do Estado, ou seja, uma reavaliao das relaes entre os cidados e o governo, e entre as foras do velho regime e os partidos que representam a oposio poltica frente a ele. O empate de foras polticas determinadas pelo carter incompleto da derrota do partido do velho regime conduziu ausncia de um pacto poltico de transio, j que o processo legis- lativo no abordou as reformas centrais que requerem a construo de um regime polti- co fundado em um conceito mais amplo de democracia. A ausncia de um pacto expli- ca tambm a persistncia de um ambiente de confrontao. A reconstruo do vnculo entre legitimidade e legalidade conquistada atravs da realizao de eleies limpas fica debilitada quando todos os atores polticos recorrem a prticas imorais, ilegais e clien- telistas com o propsito de permanecer no poder e ampliar seus espaos. A experincia da transio deixou claro que o Estado mexicano ficou relativamente Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 64 65 Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera debilitado, primeiramente, com as reformas neoliberais implementadas pelos governos do PRI entre 1985 e 1997, e, tambm, pelo colapso do velho modelo de presidencialis- mo autoritrio, que estava fundado em uma srie de acordos metaconstitucionais, que careciam de uma base jurdica firme (Cres- po, 2005). Com efeito, o Estado mexicano tem problemas estruturais de desenho cons- titucional, j que o sistema presidencialista legalmente precrio, pois o Presidente ca- rece de poderes de controle do Poder Legis- lativo (seu poder de veto fraco) e de capacidade significativa de promulgao de decretos (que podem ser questionados di- ante da Suprema Corte); o Poder Legislativo no profissional, pois no existe reeleio dos legisladores, seus regulamentos inter- nos so obsoletos e trabalham poucos dias ao ano; o Poder Judicirio econmica e administrativamente frgil, alm de pouco transparente, o que propicia a corrupo. Por outro lado, o governo tem grandes espaos de fragilidade institucional, uma vez que al- guns de seus aparatos e organismos esto colonizados por uma densa rede de interes- ses privados, que vo desde sindicatos, em- preiteiros, mfias de polticos profissionais, grupos delituosos e at alguns grupos orga- nizados da sociedade civil, que atuam como meros grupos de interesses. fisicamente precrio, pois sua capacidade de cobrar impostos uma das mais baixas da Amrica Latina (11,8% do PIB). O governo, em senti- do amplo, tem uma profunda incapacidade de inovao. Em outras experincias histricas, a tran- sio foi o momento de fundao de um novo regime, na maioria dos casos, atravs de novas constituies e de novos pactos polticos. Se, por um lado, um novo ordena- mento jurdico no garante a criao de um novo sistema de governabilidade democr- tica, pelo menos permite uma reordenao institucional que pode ter efeitos inovadores. Precisamente nesse ponto, as transies do Mxico e do Brasil divergem. A ausncia de um processo constituinte no Mxico, to ra- dical que nem uma modesta reforma do Estado foi possvel, assinalou o limite polti- co de um processo incompleto que, na pr- tica, foi reduzido a uma pluralizao poltica das elites no contexto de uma continuidade essencial do regime poltico. No Brasil, o processo constituinte que desemboca na Constituio de 1988 marca uma clara se- parao entre o velho e o novo regime e abre brecha jurdica e poltica para as inovaes democrticas que distinguem o Brasil no ce- nrio internacional. O sistema partidrio e os problemas de governabilidade A transio mexicana teve a particulari- dade de criar um sistema com trs partidos principais, nenhum dos quais majoritrio no Poder Legislativo federal; e trs partidos pequenos, com escassa representao par- lamentar. At 1997, o PRI havia sido um par- tido hegemnico, com uma prolongada fase de partido quase nico. O PRI controlava a presidncia, as duas Cmaras Legislativas, os governos dos estados e as presidncias municipais. Nesse carter quase monop- lico fundava-se o poder metaconstitucional do Presidente da Repblica, sendo ele o diretor de todo o sistema. Nas eleies federais de 1997, o PRI per- deu pela primeira vez a maioria absoluta da Cmara dos Deputados, e, nas eleies de 2000, perdeu, tambm, o controle da Cmara dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN e PRD comearam a ganhar os governos de alguns estados e de vrios municpios e, em 1997, conseguiram dar um salto qualitativo, j que o PRD ganhou a primeira eleio de um chefe de governo da Ciudad de Mxico (que at ento era designado pelo Presidente). E o PAN ganhou o governo do estado de Nuevo Len, o mais poderoso economica- mente, e que, somado a outros governos estatais ganhados anteriormente por este partido, permitiam-no governar mais de 30% da populao do pas. Enquanto isso, o PRD tambm avanava, sobretudo em nvel muni- cipal (Lujambio, 2000). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 65 66 Nas eleies de 2000, na qual o PAN ganhou a presidncia, o PAN e o PRI empa- taram suas foras parlamentares, e o PRD quase se converteu em um partido minorit- rio, j que sua fracassada aliana com vrios partidos pequenos o fez perder posies. Sem dvida, seus votos eram estratgicos para constituir uma maioria parlamentar. O PRD considerou que o trunfo do partido de direita era perigoso para o pas, e dado que no havia uma agenda poltica comum com o PAN, as reformas polticas necessrias para dar governabilidade ao pas ficaram penden- tes. O PAN desejava, antes de tudo, termi- nar o ciclo das reformas neoliberais atravs de trs reformas pendentes: a trabalhista (flexibilidade na contratao, penses), a energtica (para permitir investimento priva- do na indstria eltrica) e a fiscal (novos im- postos ao consumo). O PRD no apoiava nenhuma, e o PRI, que at 1999 impulsio- nou o projeto neoliberal, decidiu, como tti- ca poltica, passar para a oposio, pois nenhuma das trs reformas eram populares. Em 2000, diversos fruns de intelectuais e de polticos discutiram os contedos de uma Reforma do Estado que, na realida- de, era uma sntese de uma grande quanti- dade de propostas de reforma constitucional, uma agenda de novas leis, que inclua uma reforma poltica que mudava o calendrio eleitoral (fazendo-o mais racional), uma re- forma do regulamento do Congresso, uma reforma do Poder Judicirio e algumas idias para impulsionar a participao cidad, atra- vs da introduo de formas de democracia direta (plebiscito, referendum e iniciativa popular). Sem dvida, nenhum partido apoiou realmente esta agenda de reformas, pois, dado que no poderiam controlar o processo legislativo, nem estavam dispostos a correr o risco de convocar um Congresso Consti- tuinte, era melhor aguardar e contar com uma conjuntura mais favorvel. Em verdade, no havia uma mobilizao social que exigisse reformas, pois no imaginrio cidado preva- lecia a errnea idia de que a derrota do PRI seria suficiente para mudar radicalmente a vida poltica. Diante desse quadro, o governo do pre- sidente Fox decidiu seguir o caminho da con- tinuidade, o que s foi possvel devido ao tamanho e complexidade do Estado mexi- cano, eficcia das novas polticas sociais criadas no ltimo governo do PRI e do presi- dente Ernesto Zedillo (1994-2000), fora da inrcia burocrtica e ao poder das congre- gaes de funcionrios pblicos. Diferente- mente de outros pases latinos, o Estado mexicano tem presena e controle em todo territrio nacional e, atravs da poltica de subsdios para o combate pobreza, chega at aos povos mais afastados do pas. Mo- ver ou mudar esse enorme Estado uma tarefa complicada e de longo prazo. Devido a essas condies, durante es- ses anos de transio, no se experimentou uma verdadeira crise de governabilidade no Mxico, porm, tampouco, uma reforma da vida poltica. Marcado por certo conflito per- manente, o caso mais prximo de uma cri- se foi a tentativa da Cmara dos Deputados de impor ao Presidente um oramento p- blico nacional diferente do que ele havia en- viado Cmara para aprovao nos anos de 2004 e 2005. Durante esses dois anos, os Poderes Executivo e Legislativo se enfren- taram seriamente, e a lei parecia dar razo ao Legislativo, j que a Constituio indica que de sua exclusiva responsabilidade a aprovao do oramento. O Presidente so- mente pode vetar as leis que tenham pas- sado por ambas as Cmaras Legislativas, o que no o caso do oramento. Sem dvi- da, a Suprema Corte da Nao, atendendo um recurso do Presidente, considerou que o Primeiro Mandatrio pode, sim, ter capaci- dade de reviso do oramento aprovado pela Cmara dos Deputados. Com efeito, nem o Presidente nem os partidos de oposio quiseram levar ao extremo seus conflitos, calculando que os cidados castigariam, nas urnas, o partido que causasse uma verda- deira crise de governabilidade. A Suprema Corte de Justia assumiu o papel de juiz dos conflitos entre os trs po- deres da Unio, entre os poderes estatais e os municipais, e entre estes e a Federao. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 66 67 Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da ausncia de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa via. (Gonzlez Plascencia, 2005) , assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do brasileiro em vrios pontos essenciais. Em primeiro lugar, no Mxico no h coalizes de governo, somente eleitorais, que so, por sua prpria natureza, conjunturais. O nmero limitado de partidos pro- tagonistas tambm influi decisivamente: todos tm presena naci- onal e gozam de um relativo equilbrio de foras, o que um incentivo ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria parlamentar pode governar, conquanto que no tente fazer refor- mas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite inovao poltica e jurdica, que no pode durar indefinidamente, sob pena de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana. Por outro lado, o presidencialismo de coalizo brasileiro obriga a criar alianas entre partidos baseadas em um programa de gover- no, porm o custo disso muito alto devido ao fato de que a dis- perso programtica e de foras entre os numerosos partidos induz formao de coalizes frgeis, oportunistas e de tendncia cen- trista. As coalizes limitam o horizonte das reformas possveis e elevam o custo poltico em nveis tais que deterioram a legitimi- dade dos acertos polticos. Em segundo lugar, o presidencialismo mexicano mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente conta com poucos elementos legais para opor-se s decises do Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela, que uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem parlamentar. No Mxico os partidos tm avanado com numerosas reformas parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como se pode observar no Quadro 1, ,, ,, os partidos tm apresentado mais de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que na poca do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006). Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas Cmara dos Deputados (1982-2006) Origem Legislaturas LII LII LIV LV LVI LVII LVIII LIX* 1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006 Executivo 139 128 70 84 56 37 63 42 Senadores - 60 15 47 24 46 53 60** Partidos 159 352 1997 117 163 493 909 2139 Comisses - 16 12 - 02 29 17 14 Legis. Locais 10 03 - 02 02 34 85 97 Vrios Partidos ND ND ND 10 03 34 82 36 Total 308 559 294 206 250 673 1209 2388 * Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados. ** No considera minutas provenientes do Senado. Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 67 68 Obviamente, nem todas iniciativas se processam e so aprova- das, razo pela qual a taxa de eficincia legislativa relativamente baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo que h mais criatividade e, mesmo que de maneira fragmentria, mltiplas leis acabam se reformando, e outras novas so aprovadas, fazendo mais comple- xo, porm, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As alianas dos partidos para permitir a aprovao das leis so varia- das, o que demonstra que os partidos esto dispostos a cooperar mesmo em temas que no consideram centrais para sua imagem (Nacif, 2005). Quadro 2 - Taxa de Eficincia Legislativa (1982-2006) Legislatura Iniciativas Apresentadas Iniciativas Aprovadas Porcentagem (%) LII 308 166 53,9 LIII 559 223 39,89 LIV 294 131 44,56 LV 260 158 60,77 LVI 250 108 43,2 LVII 673 1985 28,97 LVIII 1209 292 22,65 LIX* 2388 513 21,48 * Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar. A eleio presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de empate poltico entre as trs foras principais. Quem quer que seja eleito presidente ter que enfrentar a mesma situao da falta de maioria de seu partido nas Cmaras de Senadores e Deputados, e, portanto, a mesma necessidade de formar alianas. O ambiente poltico de confrontao eleitoral no favorece as negociaes que poderiam conduzir a tais alianas. Diante disso, dois cenrios se delineiam claramente: o primeiro diz respeito possibilidade de se produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua converso no terceiro partido no Parlamento, no mais o primeiro. Isso possvel dada a polarizao da competio eleitoral entre o PRI e o PRD. Caso isso ocorra, as foras centrfugas que j h algum tempo atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente curto, diviso do PRI, j que tanto o PRD como o PAN atraem quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidrio, rodeado de trs ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam em longo prazo. O segundo cenrio possvel seria o PRI conseguir manter-se unido e colocar-se no centro do espectro poltico. Porm, para isso, seria necessria uma mudana dos dirigentes e uma autntica institucionalizao como partido, o que parece muito dif- cil de ser alcanado. O PRI seria, assim, o partido fiel da balana. Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidncia, o impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 68 69 Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera certo prazo, o desgaste da sociedade e o incio de um novo ciclo de ativao da mobi- lizao popular. guisa de concluso A transio democrtica no Mxico in- completa. As leis, instituies e cultura pol- tica do velho regime seguem vigentes. Sem dvida, a competio entre os partidos autntica, e de se esperar que o impasse atual, criado pelo empate de foras, seja su- perado num tempo razovel. Como se ob- serva, o prximo governo enfrentar, ainda, um cenrio de poderes divididos, com au- sncias de regras e de incentivos para a for- mao de coalizes de governo. Se a esquerda ganhar, ela enfrentar um cenrio parecido com que o PT teve que lidar no caso do Brasil: altas expectativas da populao, um governo com minoria que deve negociar cada poltica pblica, restries orament- rias enormes e uma separao crescente entre o partido, as foras e o movimento da sociedade civil que lhe deram origem e legi- timidade poltica. Sem dvida, a esquerda no Mxico pode alegar a seu favor que o regime poltico que herdou uma camisa de fora que lhe im- pede de transformar o pas, e existe a possi- bilidade de que eles peam aos cidados para se mobilizarem a favor de uma reforma do Estado. As condies podem ser favo- rveis para gerar um processo de mobili- zao orientado para concluir uma mudana de regime que, sem dvida, est pendente. No est claro, no entanto, qual sentido pode seguir tal mobilizao, muito menos qual seria sua fora e seu poder. Porm, est certo que a esquerda teria legitimidade para encabe-la. Por outro lado, o partido de di- reita no poderia, nem gostaria de fazer tal coisa, o que garantiria a continuidade da paralisia. A mobilizao tambm neces- sria para abrir espao poltico para a de- manda de novas formas de participao cidad que permitam aprofundar a limitada democracia mexicana. Sem uma mudana na correlao de foras polticas que v mais alm do plano eleitoral no ser possvel, ao Mxico e ao Brasil, sairem dos dilemas em que se encontram sistemas de governo que tendem a cristalizar os equilbrios e convertem os go- vernos em refns dos interesses dos partidos. (Traduo: urea Cristina Mota) Referncias CANSINO, Csar (2000). La transicin mexicana, 1977-2000. Mxico: Centro de Estudios de Poltica Compa- rada. CASAR, Mara Amparo (2006). Una legislatura de claroscuros. Enfoque. Diario Reforma, n. 633, 7, p. 17-19, mayo 2006. CRESPO, Jos Antonio (2005). Del absolutismo presidencial al presidencialismo dbil. En: AZZ, Alberto; ALONSO, Jorge (Coord.). El Estado mexicano: herencias y cambios. Tomo I: Globalizacin, poderes y seguridad nacional. Mxico: CIESAS-Miguel Angel Porra. EISENSTADT, Todd A. (2004). Cortejando a la democracia en Mxico: estrategias partidarias e instituciones electorales. Mxico: El Colegio de Mxico. GONZLEZ PLASCENCIA, Luis (2005). Transicin y poder judicial en Mxico. En: AZZ, Alberto; ALONSO, Jorge. Globalizacin, poderes y seguridad nacional. LUJAMBIO, Alonso (2000). El poder compartido: un ensayo sobre la democratizacin mexicana. Mxico: Ocano. MERINO, Mauricio (2003). La transicin votada: crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. NACIF, Benito (2005). Qu hay de malo con la parlisis? Democracia y gobierno dividido en Mxico. En: AZZ, Alberto; ALONSO, Jorge. Globalizacin, poderes y seguridad nacional. OLVERA, Alberto J. (2003). Sociedad civil y perplejidad ante la democracia. Metapoltica, Mxico, 30, Julio- Agosto. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 69 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 70 Entendendo as Mudanas Necessrias no Sistema Poltico Parte II Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 71 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 72 Republicanismo Heloisa Maria Murgel Starling O retorno da reflexo poltica e historio- grfica contempornea ao horizonte de idias em que se movimenta uma tradio to an- tiga como a do republicanismo serve a trs propsitos principais. Em primeiro lugar, ofe- rece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer tona elementos conceituais prprios ao exame da natureza das sociedades democrticas no contexto atual; em segundo lugar, indica o propsito de devolver densidade idia de interesses partilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos modos de agregao e uso do bem pblico, de solidariedade poltica e de virtudes civis, entendendo que essa com- preenso original de vida comum decisiva para o futuro da democracia nas socieda- des contemporneas; em terceiro lugar, for- nece elementos histricos e conceituais pertinentes interpretao da realidade es- pecfica de um pas como o Brasil, que ain- da no conheceu uma experincia poltica capaz de ser legitimamente chamada de republicana. Res publica: a expresso latina e reto- ma o sentido e a histria das instituies romanas. Mas o termo que lhe serve de paradigma politia grego e procura dar conta da formulao de uma Constitui- o ou regime poltico, de natureza inclusiva e plural, formado por homens livres, ricos e pobres, empenhados numa vida partilhada entre todas as partes da comunidade. Tanto para Aristteles quanto para Plato, essa idia traduziu a busca por um regime capaz de contemplar necessariamente os interes- ses da polis: coibir os excessos; evitar os 1 Republicanismo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 73 74 extremos; garantir a justa medida na qual se realiza a justia poltica; no se confundir com a manifestao da expresso poltica da maioria ou da minoria, vale dizer, com os dois regimes dominantes na Grcia clssi- ca, a democracia e a oligarquia. Foi o termo politia, nome de uma obra de Plato, que Ccero traduziu para o latim res publica. Assim, os conceitos e as questes pr- prias tradio do republicanismo preten- dem acentuar, na expresso res publica, a referncia natureza poltica da comunida- de que designa sua agregao em vista do bem, dos direitos e dos interesses co- muns, o koinon sympheron dos gregos. Com efeito, o fim visado pela tradio no dire- tamente a virtude dos cidados , ao con- trrio, a efetivao da polis como forma especfica de organizao do convvio dos homens, vale dizer, a existncia mesma da cidade vista como uma espcie de totalida- de poltica capaz de indicar, desde sua ori- gem grega, a possibilidade de agregao de seus membros, tendo em vista o bem, os direitos e os interesses comuns. essa finalidade que nos remete, no fundamental, significao de coisa pblica, de esfera dos interesses comuns, do bem comum. Respublica, res populi: o que pertence ao povo, o que se refere ao domnio pblico, o que de interesse comum e se ope ao mundo de coisas e assuntos privados, mun- do relativo alada dos particulares, grupos, associaes ou indivduos. A rigor, tambm decorre da referncia natureza poltica da comunidade, a relao que a tpica do republicanismo manteve com determinadas caractersticas particula- res a um tipo muito especfico de cidade a cidade que adquiriu a liberdade de admi- nistrar seus prprios assuntos. Nesse ponto existe, sem dvida, um componente indis- socivel de um certo ideal de cidade que a tradio republicana retomou do Quattrocento italiano, em especial dos trabalhos produzi- dos pela gerao dos humanistas cvicos de Florena, preocupados em encontrar novos parmetros para o significado da vida ativa no interior das comunidades polticas. Contudo, certo que a diviso entre o mundo dos interesses comuns e a esfera dos assuntos privados no ocorre de ma- neira espontnea. A rigor, ela se impe, jus- tamente, pela postulao de um espao pblico, dotado dos instrumentos que as- seguram seu reconhecimento, o carter co- letivo de sua apropriao e suas regulaes. Assim, o conceito repblica, visto na pers- pectiva da tradio do republicanismo, no designa apenas a existncia de uma esfera de bens comuns a um certo conjunto de ho- mens, mas tambm, de imediato, a consti- tuio mesma de um povo, o lugar ptrio, suas instituies, regras de convivncia e agncias de administrao e governo, cujas orientaes derivam de um momento de ins- tituio ou fundao poltica. Repblica se diz, ento, sobretudo dos regimes constitucionais de governo, daque- les em que as leis e regulaes ordinrias, bem como as disposies do governo, deri- vam dos princpios que conferem sua forma sociedade e, postos acima de todos, pro- tegem a comunidade de todo interesse par- ticular ou transitrio, de toda vontade caprichosa ou arbitrria. Desse modo, o con- ceito repblica, na raiz de sua tradio, nos remete particularmente idia de governo de leis (e no de homens), de imprio da lei e mesmo de estado de direito, expres- ses que declaram, na sua acepo mais imediata, a prescrio de que os que man- dam tambm obedeam, mesmo nos ca- sos em que a forma de governo no seja democrtica e em que apenas alguns, ou mesmo um s, ocupam as posies de mando e os postos de governo. A preocupao com a esfera pblica pensada como lugar de efetiva ao dos ci- dados oferece ao republicanismo uma con- cepo ativa de liberdade associada ao vivere civili invocado por Maquiavel vale dizer, associada a um movimento constante de expanso que, articulado cena da cidade, permite a todos exercerem suas potenciali- dades na qualidade de cidados. Como se v, trata-se de uma certa concepo de liber- dade capaz de combinar-se tanto com a Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 74 75 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] ausncia de dependncia da vontade arbi- trria de um ou de muitos homens quanto com a dimenso da ao e da participao dos indivduos na vida da polis. Dessa concepo ativa de liberdade os sculos 18 e 19 retiraram algumas conse- qncias. Uma delas, uma certa percepo do que poderia ser definido a poltica da liberdade, como se costumava dizer poca da Revoluo Americana: a idia, por exem- plo, que o poder estava na periferia, nos diversos estados soberanos, livres e inde- pendentes; ou, ento, que esse poder se concentrava nos legislativos e, em particular, nas cmaras baixas; ou, ainda, que a liber- dade s florescia em Estados pequenos. De outro lado, a noo de que organismos go- vernamentais secundrios como, por exemplo, estados ou provncias , poderiam efetivamente compartilhar soberania com o poder central. Uma outra ordem de conseqncias muito caracterstica da sensibilidade repu- blicana que se formou na vertente anglo-sax da tradio veio da intuio de que havia algo muito pertinente na defesa do direito do in- divduo desfrutar os prprios bens com imu- nidade contra a ao arbitrria do prncipe ou de seus representantes. Dito de outro modo: essa tpica colocou em relevo a pos- sibilidade de uma conduta poltica orienta- da pela utilidade, pela concepo da liberdade como um bem que permite go- zar todos os outros bens para usar o ar- gumento e a linguagem de Montesquieu e pela idia de que a forma republicana in- clua o reconhecimento compreensivo de que os interesses tambm possuem valor agre- gativo. A idia de associar bem pblico ao que Tocqueville definiu como o exerccio do inte- resse bem compreendido produziu uma atualizao, para a modernidade, do antigo princpio republicano da virtude. As virtudes possuem dois traos gerais: so qualida- des de carter reais e raras, capazes de ex- primir as paixes humanas em feitos nobres e singulares. Articuladas ao mundo pblico implicam civismo, isto , oferecem um ideal de excelncia no exerccio da cidadania. Contudo, nos tempos modernos, em que ocorre uma perda considervel das antigas virtudes, a oportunidade de se romper o cor- do de isolamento da concentrao do indi- vduo em seu espao privado estaria menos na reativao do ideal moral e mais na iden- tificao racional dos interesses particulares com aqueles da cidadania. Em qualquer dos casos, porm, o elemento dinmico central do republicanismo no tanto a virtude cvi- ca ou o interesse bem compreendido, mas o resultado do seu exerccio como modo de conduzir a vida na polis. Contudo, no caso brasileiro, o percurso do republicanismo durante o sculo 18 e, especialmente, ao longo do sculo 19, no traduziu a possibilidade histrica da sua afir- mao na vida poltica do pas aps o golpe republicano de 1889. Com efeito, a idia de ausncia, de vazio, parece ter aderido for- temente s pretenses de enraizamento e ancestralidade da Repblica no Brasil, pro- jetando um cenrio que se desdobraria nos perodos subseqentes, marcados por forte negatividade quanto possibilidade de se recorrer a uma tradio do republicanismo para enfrentar os problemas que afligem a formao histrica brasileira. Assim, um engano supor que o golpe de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a materializao de um projeto lentamente amadurecido por um longo perodo de ao republicana. No por acaso, a trajetria de consolidao da Repblica at os anos 30 pode ser conhecida entre ns a partir da observao dos processos de sucesso presidencial, momentos em que a no insti- tucionalizao dos procedimentos de esco- lha dos candidatos tornava a estabilidade do experimento republicano dependente da habilidade dos caciques brasileiros, e reve- lava as condies de forte retrao da esfe- ra pblica, oligrquica e hieraquizada, controlada por um nmero reduzido de po- lticos em cada estado, principal sustentculo do federalismo desigual vigente no Brasil. Essa foi sua marca de origem: a Rep- blica se tornou vitoriosa em 1889 sem a Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 75 76 vocao da incorporao dos princpios do republicanismo diante da sociedade que emergia com a expanso da vida mercantil; e permaneceu fiel a essa marca, liberal em economia, excludente em poltica e no social, administrada por homens de frgeis convic- es republicanas. Com efeito, a distncia entre o iderio formador de suas matrizes e o exerccio de sua prtica poltica persistiu ao longo da nossa histria poltica contem- pornea: a Revoluo de Trinta refundou a Repblica impondo o predomnio da Unio sobre a Federao, das corporaes sobre os indivduos e a procedncia do Estado sobre a sociedade civil. O preo da moder- nizao autoritria e da ampliao do esco- po do Estado a fim de abrigar os novos personagens sociais nascidos do mundo ur- bano e industrial importou na perda da auto- nomia da sociedade quanto ao Estado e uma herana do autoritarismo poltico a pesar sobre a histria republicana desse Brasil moderno como ocorreria no regime mili- tar ps-1964 que obedeceu em linhas ge- rais a esse modelo deixando para trs, como um elo do republicanismo ainda a ser retomado, o desafio da construo de uma experincia efetivamente republicana sob condies democrticas. Referncias BIGNOTTO, Newton (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2000. CARDOSO, Srgio (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Edi- tora UFMG, 2004. MAQUIAVEL, Nicolau. Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio. Braslia: Editora da UnB, 1982. MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Abril Cultural, 1979. LESSA, Renato. A inveno republicana. Rio de Janeiro: IUPERJ/ Vrtice, 1988. POCOCK, J. G. A. The machiavellian moment: florentine political thought and the atlantic republican tradition. Princeton: Princeton University Press, 1975. VIROLI, Maurizio. Republicanism. Princeton: Princeton University Press, 1999. TOCQUEVILLE, Alexis de. Democracia na Amrica. Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo: Edusp, 1977. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 76 77 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Financiamento de Campanha (pblico versus privado) Renato Janine Ribeiro Se as campanhas polticas devem ser financiadas com dinheiro pblico ou priva- do uma das discusses discretas que ocorrem na poltica brasileira. No um debate to ruidoso como, por exemplo, o do voto facultativo ou obrigatrio. Alis, o problema da reforma poltica brasileira que poucos assuntos, nela, assumem vulto e so considerados, pela opinio pblica, como relevantes. Uma discusso sobre reforma poltica deve comear indagando se a prpria dis- cusso poltica, em dois sentidos: no de saber se o demos, ns, o povo, efetiva- mente a assume como sua, em vez de con- finar-se ela ao grupo dos especialistas, como se estes fossem engenheiros da vida social e poltica e no de saber se estabelece um recorte entre as posies polticas, sobre- tudo entre direita e esquerda. Nos dois casos, o debate da reforma poltica brasileira pouco poltico, porque confinado a especialistas e porque apartado das divises partidrias. So raros, no debate da reforma poltica brasileira, os temas que polarizam os partidos, ou que chegam arena pblica, sociedade, com forte contedo poltico eu enfatizaria apenas o carter obrigatrio ou facultativo do voto (Ribeiro, 2003),
a corrupo e o financia- mento das campanhas. Uma questo rele- vante como a do voto distrital ou proporcional, que em vrios pases ope direita a esquerda, aqui levantada quase que s tecnicamente, por cientistas polticos. No empolga sequer os parlamentares, quanto mais o povo. Mas na Frana, por exemplo, a eleio distrital dos deputados foi introduzida, em comeos dos anos 1870, para evitar que a cada poucos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 77 78 meses, sempre que surgia uma vaga na Cmara, a eleio se desse no mbito de um departamento inteiro e, assim, mar- casse sucessivos tentos da esquerda repu- blicana contra a direita monarquista que, na poca, controlava um Parlamento eleito s pressas, logo aps a vitria prussiana na guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um plebiscito, e concorria para enfraquecer o peso dos versalheses que haviam esmaga- do a Comuna de Paris e desejavam restau- rar a monarquia em sua vertente legitimista (cf. Halvy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo do presente debate brasileiro que a refor- ma poltica, aqui, no uma questo polti- ca. Uma das raras excees a essa dupla indiferena poltica partidria e popular est no financiamento pblico das campa- nhas eleitorais. um dos temas que mais divide a esquerda e a direita. Enquanto o voto proporcional ou distrital, obrigatrio ou facultativo, pode ter apoios e crticas em to- dos os lados da poltica, e sua discusso parece, sobretudo, tcnica (uma espcie de engenharia da legislao eleitoral com o fito de resolver os grandes problemas polti- cos do Pas), no caso do financiamento p- blico a direita contrria, e a esquerda favorvel. Os argumentos bsicos so sim- ples. Os oponentes do financiamento pbli- co afirmam que dinheiro precioso seria desviado de fins mais nobres a educa- o, a sade, a segurana para alimentar a atividade poltico-partidria. Considerando a m imagem que os polticos tm no Brasil e que se agravou nos ltimos tempos, quando o Partido dos Trabalhadores perdeu a aura que o distinguia das demais agremi- aes compreensvel que essa oposi- o ao financiamento pblico tenha apoio popular. J os defensores do financiamento pblico sustentam que este reduziria a cor- rupo e a desigualdade entre os conten- dores.
Qualquer anlise do financiamento das campanhas deve remeter primeiramente corrupo. Na literatura especializada, a discusso do financiamento uma espcie de finale de anlises ou relatos mais longos sobre a corrupo. Faamos uma tipologia desta ltima, ento. Propomos que seja dita antiga, moderna e ps-moderna. A corrup- o antiga era dos costumes. Dos cidados se exigia que fossem austeros, pondo a res publica acima do interesse privado. A rep- blica antiga era machista, enfatizando a cen- sura lassido dos costumes e abertura feminina aos sentimentos que arriscavam destruir um Estado que tinha de ser varonil. J a corrupo moderna a da apropri- ao privada de fundos pblicos. Tem uma verso, talvez mais amena, que o patrimo- nialismo. Este, se for entendido como a apro- priao do bem pblico como patrimnio privado, geralmente opera em duas vias. O rico apropria-se da coisa pblica, mas cede alguns bens para uso pblico. O emprsti- mo, no Brasil colonial, de prdios privados para sediar cmara e cadeia, o que em tese at mereceria elogio, acarretava a recproca, isto , a percepo de que o aparato estatal poderia servir a seus patrocinadores priva- dos. Formas diversas de patrimonialismo perduram na sociedade brasileira, inclusive algumas muito elogiadas pela mdia, como quando o cuidado com o verde pblico jardins, praas, grama assumido por empresas privadas. Mas a corrupo moderna no se es- gota, nem tem sua figura cannica, no pa- trimonialismo. Sua maior diferena em face da antiga est em substituir a figura da de- gradao dos costumes e da degrada- o feminina dos costumes pela do furto. A corrupo moderna apenas o furto da coisa pblica, reduzida ao errio. A idia antiga de bem pblico , assim, substitu- da, quando se fala do ataque a ele isto , quando o bem comum considerado a par- tir da corrupo, que seu negativo, seu princpio de morte , pela idia moderna de bens pblicos de ordem material. Em vez de um conjunto de valores imateriais, agre- gados na convico qualitativa de uma p- tria ou um coletivo pelo qual valia a pena morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 78 79 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] patria), passamos a quantificar o bem p- blico, mensurando a subtrao dos bens pblicos. Isso debilita o conceito de corrup- o. A acusao, hoje constante, de que os polticos seriam ladres e a reduo, brasi- leira e internacional, do debate poltico dis- cusso da honestidade pessoal dos polticos, acompanham esse downsizing moderno da corrupo. Mas convm empregar moderno entre aspas, porque essa corrupo aparece j no Antigo Regime lembre-se a condenao do filsofo e chanceler ingls, Francis Ba- con, em 1621 e sua denncia, como ates- ta a Arte de furtar, de Manuel da Costa (1601-1667), tambm anterior s revolues que constituem a modernidade poltica. A corrupo , pois, moderna no sentido da modernidade em geral, que se inicia com as Navegaes, mas no moderna no sen- tido poltico, especfico dos regimes mais republicanos e democrticos que surgiram posteriormente. Assim, h uma certa conti- nuidade conceitual entre a corrupo do Antigo Regime e a da modernidade polti- ca. Apesar das alteraes de escala e mes- mo qualitativas entre a corrupo na monarquia absoluta e nos governos eleitos modernos, h sculos no se percebe a cor- rupo, majoritariamente, como sendo a dos costumes e, sim, como furto. Na verdade, por tentador que seja retomar a idia antiga de corrupo, enfrentando pois a corrupo mediante uma educao solidria voltada para um bem comum qualitativamente defi- nido e no apenas por medidas de audi- toria efetuadas por especialistas sobre os atos e instituies estatais , por tentador que seja devolver gora o papel de com- bater a corrupo em vez de deleg-lo a peritos, fazendo-o incompreensvel para o leigo, isto , para o cidado e a Cidade , o risco da retomada do conceito antigo seria ameaar o que Benjamin Constant chamou liberdade moderna. Pois, muito da corrup- o antiga o que hoje chamamos a liber- dade dos modernos, ou liberdade negativa (Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um padro de vida socialmente imposto (Cons- tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restri- to e moderno de corrupo seja mais ade- quado, que o antigo, a nosso tempo. Contudo, em nossos dias cresce uma corrupo ps-moderna. Esta no um fur- to aos cofres pblicos efetuado por indivdu- os ou classes gananciosos. , em seu cerne, uma corrupo fruto da busca do poder pelo poder, que portanto se auto-alimenta, por- que a praticam grupos que tm por finalida- de principal reeleger-se e assim necessitam de recursos pingues para serem competiti- vos no prximo pleito. ps-moderna por- que se joga no plano das imagens. Grassa num ambiente de massas, em que os elei- tores se libertaram das amarras que antes decretavam em quem votassem, mas no vm a formular seu voto de maneira ilumi- nista, pelo exame das diferentes propostas, e, sim, movidos pelo afeto. legtimo votar seguindo o afeto, porque o que se decide no voto so essencialmente valores, e esco- lher um projeto individualista (ou liberal) e social (ou socialista) em ltima anlise ex- cede o que a razo pode gerar. Mas o pro- blema est no seqestro do afeto pela mdia, inflacionando os custos das campanhas mesmo quando a propaganda gratuita e se veda, como no Brasil (mas no nos Esta- dos Unidos, na Argentina e no Uruguai, para citarmos alguns exemplos), a publicidade paga na telinha. Com isso se gera uma nova corrupo, que se distingue da moderna por no beneficiar necessariamente o bolso do corrupto, mas um projeto poltico que pode at ser justo e honrado. O terrvel da corrupo ps-moderna que ela se torna quase a nica maneira de sobreviverem, na cena poltica tornada espetculo, mesmo os honestos.
S cabe estudar o financiamento pblico das campanhas pensando na e contra a corrupo. Ele defendido sobretudo pelas esquerdas, que, mais que isso, propugnam o financiamento pblico exclusivo das campa- nhas, proibindo-se o privado. Isso lgico, porque as esquerdas, se no abrirem mo de seus ideais, dificilmente arrecadaro Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 79 80 grandes fundos junto aos maiores financia- dores, isto , os ricos e as empresas priva- das. Sem um financiamento amplamente pblico das candidaturas, essas tendero a ser refns dos grupos de interesse que as apiem. O custo social pode ser maior do que a economia no gasto pblico resultante do financiamento privado. Grupos de inte- resse cobraro, depois, com forte gio, o que pagaram. Por outro lado, quase impossvel as di- reitas aceitarem uma proposta cortando os recursos que podem obter dos indivduos mais ricos e das maiores empresas. A essa razo pragmtica, soma-se outra: extrema- mente difcil fiscalizar a entrega de recursos s campanhas. Ser fcil burlar as leis exis- tentes ou futuras o que, por sua vez, como apropriadamente comenta Delia Ferreira Rubio, 1 requer a criao de rgos capaci- tados para acompanhar a boa arrecadao e uso do dinheiro, o que, acrescentamos, leva mais uma vez a uma soluo burocr- tica (sem sentido pejorativo) do problema, por meio de algum rgo pblico, como um tribunal ou uma agncia, independente dos poderes eleitos. Em face disso, Rubio pro- pe uma soluo intermediria: o financia- mento pblico, sem proibio da contribuio privada, mas com forte fiscalizao desta ltima (e do uso do dinheiro de ambas). Na verdade, a discusso sobre a doena e seu remdio, isto , sobre a corrupo e o financiamento das campanhas, tem-se tor- nado altamente especializada e prope cada vez mais a criao de rgos tecnicamente capacitados, para coibir as formas de se- qestro privado da coisa pblica. Trabalhos como os de Fleischer, 2 em que pese sua qualidade, apresentam o reforo dos con- troles como a principal sada para um ambi- ente corrupto. Este ponto contrasta com o que dissemos no incio do verbete, quando comentamos que o debate sobre o financia- mento pblico um dos poucos capazes de inflamar os nimos polticos na discus- so brasileira sobre a reforma. Pois, como bem expressa Rodolfo Terragno em seu Proyecto 95, Se as pessoas no confiam nos partidos, a misso da poltica se torna ilusria: para mobilizar e orientar, os partidos precisam ser confiveis. Como confiar em partidos que operam s escuras? Como esperar que ad- ministrem bem o Estado quando no podem (ou no querem) mostrar sua prpria admi- nistrao? Se hoje recebem fundos clandes- tinos, como acreditar que, amanh, tenham independncia e autoridade para punir a clan- destinidade? 3 Porm, se o debate quase candente, as propostas o esfriam. Praticamente no h projeto de soluo de sada que enfatize a soluo republicana seja esta forte, isto , propondo que caiba gora, aos cida- dos, enfrentar a corrupo, seja ela fraca, confiando numa imprensa livre e pluralista para equilibrar os pontos de vista opostos. Nesse sentido, o que se prope em termos de equilbrio de chances entre os partidos, no Brasil, no destoa muito de uma legisla- o eleitoral e um sistema judicial eleitoral cujas principais preocupaes mais pare- cem consistir em coibir a discusso e a ex- presso de idias e seus exageros do que em liberar o debate para os cidados. No fundo, h uma certa amargura ou decep- o no interior desses debates polticos: a renncia expectativa de que a res publica possa prevalecer e, na sua falta, a aposta numa burocracia weberiana que d conta dos excessos. Para aqueles que pensam a poltica como um excesso (Rancire, por exemplo, e os lacanianos), evidentemente, aqui h um erro de base, uma reduo da poltica administrao e livre concorrn- cia entre os partidos, como se crissemos um conselho que, a exemplo do CADE, evi- tasse os monoplios e assegurasse a com- petio. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 80 81 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Notas 1 Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade dos polticos de 87% na Amrica Latina, contra 63% na mdia mundial], a primeira reao a proposta de sol ues normati vas (RUBIO, Del i a Ferrei ra. Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos privados. Novos Estudos Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que A nosso ver, a divulgao pblica da origem e do destino dos fundos que financiam a poltica muito mais importante que o estabelecimento de limites e restries de difcil aplicao e controle, mas conclui: a efeti vi dade das restri es l egai s depende essencialmente da capacidade e eficcia dos rgos de controle. 2 Ver, por exemplo: Uma das razes para que a corrupo poltica seja praticada com uma relativa impunidade no Brasil a total falta de mecanismos internos e externos de controle. In: FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection with campaign finance. Crime, law and social change, 25: 311, 1997; ver, tambm, seus Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing. Washington: CSIS Report; e, especialmente: O impacto da Reforma Poltica sobre a Cmara Federal. Plenarium, 1: 123-41, 2004. 3 Citado, sem indicao do nome de Terragno, no interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004. Referncias CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspec- tiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004. CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada dos modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade. Braslia: Editora da UNB, 1958. FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997. FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing. Washington: CSIS Report, 2002. FLEISCHER, David. O impacto da reforma poltica sobre a Cmara Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004. HALVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930. HALVY, Daniel. La Rpublique des ducs. 1937. RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003. RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16, nov. 2005. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 81 82 Corrupo e Estado de Direito Newton Bignotto Quando se discute reforma poltica no Brasil, um dos obstculos mais citados para o pleno desenvolvimento da vida democrti- ca no pas a corrupo freqente dos agen- tes do Estado e os prejuzos causados pelo que muitos acreditam ser um fato generali- zado na vida pblica. Essa percepo do senso comum acompanha a maneira como alguns cientistas polticos definem o fen- meno da corrupo nas sociedades contem- porneas. Gianfranco Pasquino no conhecido Dicionrio de Poltica, editado dentre outros por Norberto Bobbio, afirma que corrupo designa o fenmeno pelo qual um funcio- nrio pblico levado a agir de modo diver- so dos padres normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em tro- co de recompensa. Corrupto , portanto, o comportamento ilegal de quem desempe- nha um papel na estrutura estatal. Ao colo- car assim o problema, o autor restringe seu alcance aos atores diretamente relacionados com a ao governamental e sugere que a corrupo primariamente um ato ilegal, perpetrado por aqueles que deveriam zelar pelo bom funcionamento do aparelho esta- tal, notadamente os funcionrios. O mbito de ao dos corruptos , pois, essencial- mente o Estado. A abordagem da questo tal como apre- sentada mostra que o principal remdio para a corrupo deve ser de natureza legal, uma vez que ela antes de tudo um ato de ilega- lidade. Isso sugere que uma reforma polti- ca deveria se concentrar na modificao da legislao vigente, visando adequ-la ao carter generalizado que o fenmeno pare- cer ter adquirido na sociedade brasileira. Ocorre que, se estudarmos o problema des- se ponto de vista, ser mister reconhecer Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 82 83 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] que o aparato legal brasileiro, como o de muitas naes democrticas, est longe de ser omisso em relao aos funcionrios que transgridem a lei. O cdigo de conduta do funcionalismo, assim como a legislao bra- sileira em suas vrias formas, prev uma srie de punies, que so aplicadas com maior ou menor sucesso pelas correge- dorias pblicas, assim como pela justia comum. A reforma da legislao certamente pode torn-la mais eficiente diante dos mui- tos desmandos que dominam nossa vida pblica. O que se deve perguntar, entretanto, se a anlise por esse vis abarca todos os aspectos do problema, mesmo na forma como percebido pelo senso comum. O mal-estar que domina muitos setores da so- ciedade brasileira, quando confrontadas com a pergunta sobre o funcionamento do Esta- do, no parece se esgotar na queixa contra a ineficincia dos mecanismos legais em pu- nir os transgressores. A corrupo tida como um problema para a sociedade brasi- leira, em grande medida, porque percebi- da como parte de nossa vida poltica em toda sua extenso e no apenas em uma de suas dimenses. Quando se fala da corrup- o dos polticos, o fenmeno ganha uma amplitude que no est prevista na anlise de muitos cientistas sociais. A restrio da questo, no entanto, como aquela operada por Pasquino, tem o mrito de apontar para solues possveis pelo uso de mecanismos tradicionais de controle das atividades do Estado, que se torna muito mais difcil, quan- do tomamos a corrupo em sua acepo mais larga, que afeta a relao dos cidados de um Estado com a vida poltica em geral e no apenas com uma de suas instncias mais facilmente identificveis. No caso bra- sileiro, parece-nos, entretanto, que o concei- to alargado de corrupo est mais prximo das preocupaes dos cidados comuns, do que a abordagem restritiva proposta por alguns cientistas sociais. Historicamente o problema da corrupo faz parte do vocabulrio da filosofia poltica desde a Antiguidade. Plato abordou a ques- to no oitavo livro da Repblica. Para o pen- sador grego cada regime poltico correspon- de a um tipo de homem. Assim, numa aristocracia, um determinado grupo social restrito ocupa o poder e governa segundo seus interesses e valores. Quando os filhos dos aristocratas perdem a capacidade de reproduzir o comportamento de seus pais, o regime se corrompe e se transforma em outra forma de governo. O importante nessa mudana de regime que ela inevitvel aos olhos do filsofo e se tornava inexorvel com o passar do tempo. A herana platnica foi recebida por Aris- tteles que a ela dedicou pginas lumi- nosas no quinto livro de sua Poltica , e depois foi popularizada pelo historiador gre- go Polbio, que viveu no segundo sculo de nossa era. Ele afirmava que os regimes mudavam segundo uma ordem predetermi- nada e sempre num mesmo sentido. Dos melhores regimes passa-se para os piores at que preciso regenerar inteiramente o corpo poltico. Para resistir a essas mudan- as, necessrio misturar na constituio do regime elementos oriundos das trs for- mas no degeneradas de governo: a reale- za, a aristocracia e a democracia. Com isso pretende-se evitar que a simples passagem do tempo destrua o corpo poltico sem que os homens possam fazer algo para det-la. No entanto, mesmo num regime misto, a corrupo um fato inexorvel, que pode ser retardado, mas no evitado para sem- pre. Para os antigos havia, portanto, uma relao direta entre o comportamento dos homens e a corrupo do corpo poltico, mas ela dizia respeito essncia dos regimes. O que se corrompia eram as formas polticas, mas a origem do processo estava nos homens, nos costumes degradados e na violao freqente da lei. Durante o Renascimento, os humanistas italianos, Maquiavel em par- ticular, retomaram o problema do estudo da corrupo, insistindo sobre o fato de que se os homens fracassam em defender os valo- res republicanos, a corrupo ganha terreno e destri o corpo poltico. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 83 84 Na modernidade Montesquieu abordou, no oitavo livro de seu Do esprito das leis, o tema da corrupo de uma maneira que lem- bra a dos antigos. Para ele : A corrupo de cada governo comea quase sempre pela dos princpios. Mas o que um princpio? Para o pensador, princpio o que faz um regime poltico agir, a seta que guia os ho- mens em suas aes, quando devem fazer escolhas na cena pblica. Numa repblica o princpio sempre a virtude. Isso no sig- nifica dizer que num regime republicano que para ele engloba as democracias os homens ajam virtuosamente ou sejam sem- pre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto de Do esprito das leis, afirma que: Pode- mos definir esta virtude como o amor pelas leis e pela ptria. Este amor. Exigindo sem- pre a supremacia do interesse pblico so- bre o interesse particular, produz todas as virtudes individuais; elas nada mais so do que esta supremacia. Ao se corromper o princpio de uma repblica o que se consta- ta que os homens deixam de agir por amor ptria, ou param de defender os interes- ses pblicos acima de tudo, e passam a se guiar por outros ideais, que tanto podem ser os desejos individuais, quanto a honra, que move as monarquias. No sculo 19, essa maneira de abordar o problema da corrupo deixou de ser consi- derada e foi aos poucos perdendo terreno para anlises mais prximas daquelas que dominam hoje as cincias sociais. Que sen- tido tem ento recorrer ao passado? Certa- mente no podemos mais nos referir corrupo como a um fenmeno natural, nem mesmo esperar da mistura de diversos mo- delos de governo a soluo para as graves questes suscitadas pela corrupo dos agentes do Estado. O que cabe reter a idia de que ao se corromper o corpo polti- co perde sua identidade e deixa de oferecer a seus membros a proteo de suas leis. Para manter viva essa herana devemos, pois, ver de que maneira a modernidade al- terou nossa forma de pensar a natureza dos corpos polticos e sua forma de funcionar. O primeiro passo para efetuar o vnculo entre a tradio e a modernidade reconhe- cer que a identidade das naes contempo- rneas garantida por sua Constituio conjunto de leis fundamentais que no pode ser modificado pelos governantes particula- res e no mais por princpios abstratos ou transcendentes. Embora possamos pen- sar a Constituio de diversas maneiras, o que rene as diversas concepes a idia de que os Estados modernos so estrutura- dos em torno de leis fundamentais, que ga- rantem seu funcionamento e limitam os poderes dos governantes. Tanto para aque- les que, como Rousseau ou Hegel, enxer- gam na Constituio um organismo jurdico, que confere unidade ao Estado, quanto para os que, como Locke e Rawls, vem no apa- rato legal constitucional uma maneira de garantir os direitos individuais pela limitao dos poderes, a afirmao da identidade do Estado moderno por sua Constituio parte do princpio da superioridade das leis sobre as vontades individuais. Nesse sentido, ao criar o mecanismo constitucional, seja pela preservao dos costumes e leis tradicio- nais (Burke), seja pela expresso escrita da vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau), os cidados assumem que desejam viver segundo seus princpios e que estes no podero ser destrudos sem que o Estado tambm o seja. Uma das conseqncias dessa maneira de abordar o problema da fundao das formas polticas que no h Estado de direito e Constituio sem que aja delimitao das fronteiras entre o dom- nio pblico e o domnio privado. Da mesma forma, nessa lgica, a Constituio o mar- co ltimo para decidir da legalidade ou ile- galidade de uma ao. Para pensar o problema da corrupo no Brasil importante fugir de sua interpreta- o corriqueira, levar em conta as relaes complexas, que se estabeleceram ao longo dos anos entre rgos estatais e grupos pri- vados. Dentre ns, a Constituio nunca che- gou a ocupar o lugar que tem na vida poltica de naes como os Estados Unidos. Embora tenhamos uma rica histria constitucional, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 84 85 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] a separao entre o pblico e o privado nem sempre percebida como um fato derivado das leis fundamentais e nela refletidos. De um lado, grupos ou partidos polticos que chegam ao poder costumam desconhecer o fato de que o aparato constitucional cons- titui um limite instransponvel para suas aes. Agindo como grupo privado, vrios atores polticos se comportam como se a vitria nas eleies significasse a posse da totalidade dos poderes do Estado. A confu- so entre a esfera do governo e os domnios do Estado conduzem crena de que a so- berania popular, origem das leis em uma democracia, apenas uma referncia ideal, sem correspondncia na realidade. Por ou- tro lado, o prprio Estado parece reproduzir seus quadros, como mostrou Faoro, criando um grupo dirigente, que no reconhece limi- tes para suas prticas, alm daqueles ine- rentes s disputas polticas. Olhando para esse quadro, possvel concluir que no Brasil, se a corrupo em grande medida o efeito do comportamento ilegal de funcionrios pblicos, ela um fe- nmeno que atinge setores muito mais am- plos de nossa sociedade e ameaa romper o equilbrio constitucional atentando contra alguns de seus princpios fundamentais. Atacar o problema de frente implica retomar o debate sobre as definies entre o pblico e o privado e pensar numa reforma da legis- lao que contemple o conjunto das foras polticas, e no apenas os agentes do Esta- do. Essa ampliao dos horizontes da anli- se ajuda a ver que a corrupo um risco para os fundamentos da democracia. Ao preferir os interesses privados aos interes- ses pblicos, mais do que transgredir a lei, atinge-se o ncleo mesmo do Estado: sua Constituio. Uma reforma da legislao ter pois necessariamente que levar em conta a ameaa representada pelos corruptos e o fato de que a corrupo diz respeito ma- neira como a sociedade como um todo lida com a coisa pblica. O Estado de direito no sobrevive sem que todos os atores en- volvidos no processo sejam responsabiliza- dos e sem a afirmao da superioridade do bem pblico sobre o bem privado. claro que os crimes cometidos por funcionrios e cidados devem ser punidos segundo a le- gislao vigente. Mas, se quisermos levar em conta a natureza verdadeiramente poltica da corrupo, ser preciso prestar ateno a seu nascedouro nas relaes promscuas entre os interesses de agentes particulares e as aes governamentais. Sem uma defi- nio clara das fronteiras entre o pblico e o privado e a extenso da punio a todos os agentes corruptores, as diversas prticas ile- gais, que caracterizam a corrupo no Brasil, sero uma ameaa constante manuten- o do Estado de direito. A idia dos anti- gos de que a corrupo dos homens leva destruio do corpo poltico serve, assim, como uma indicao dos riscos que corre- mos, quando abandonamos o marco das leis fundamentais, para gerirmos a vida p- blica com a lgica imediata das disputas eleitorais. Referncias ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982. BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1992, 2 v. FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001. LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University Press, 1960. MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Editora Abril, 1979. PLATO. A Repblica. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001. RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973. ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 85 86 Voto Obrigatrio Ccero Arajo O voto obrigatrio aquele em que a participao eleitoral no deixada ao arb- trio do eleitor, mas determinada por lei, que assim prev sanes no caso de no-cum- primento. Seu oposto o voto facultativo. Desde sua introduo em pases euro- peus, no final do sculo 19 a regra ado- tada no Brasil desde 1934 , o voto obrigatrio objeto de aceso debate, que incide sobre o prprio carter da participa- o poltica num regime democrtico. O pre- sente verbete dar um panorama desse debate. As razes a favor ou contra o voto obriga- trio podem ser classificadas em dois tipos: I) razes de princpio, que levam em conta o significado e o estatuto mesmo do ato de votar; e II) razes prudenciais, que conside- ram os efeitos benficos ou danosos da obrigatoriedade (ou no) da participao. I) Os crticos costumam argumentar que, se o voto um direito, por definio ele no poderia ser obrigatrio. Das duas, uma: ou possumos um direito, caso em que est em nosso poder exerc-lo ou no; ou somos compelidos por lei a fazer algo, e ento isso de fato uma obrigao, no um direito. Porm, grande parte dos defensores do voto obrigatrio concebem que o voto um direi- to do cidado, o que seria uma contradio patente. H duas respostas distintas a essa obje- o conceitual. Pode-se simplesmente dei- xar de lado a idia de que o voto um direito, para passar a v-lo como um dever do cida- do, passvel da compulso da lei. Nesse caso, faz-se necessria uma linha de argu- mento para explicar por que no seria um direito. Mas h ainda outro tipo de resposta: pensar num sentido de direito compatvel com a simultnea idia de obrigao. O voto Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 86 87 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] seria, por exemplo, assemelhado ao direito educao, no qual se faz necessrio dis- tinguir o acesso a algo, de seu desfrute efetivo. Todo cidado tem direito de acesso educao no sentido de que pode exi- gi-la do Estado , mas, uma vez obtido, no est ao arbtrio do favorecido exerc-lo ou no. Tanto que, nos pases em que a educao declarada um direito, ela tam- bm obrigatria para os seus beneficirios. Em outras palavras, um direito e um dever legal ao mesmo tempo. Mas seria mesmo adequado aproximar o voto educao? A compulsoriedade da educao est relacionada tutela que o Estado reivindica sobre sua populao mais jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais a exercerem sua funo de tutores dos fi- lhos; em caso de falha paterna nessa tare- fa, o Estado se encarrega de cumpri-la diretamente. A tutela, porm, dirigida a pessoas que ainda no atingiram a maiori- dade, isto , a plena autonomia e responsa- bilidade por seus atos. Mas essa idia no se aplica ao voto, que justamente pressu- pe a autonomia, no a tutela. No se con- cede o voto a quem precisa de tutor. E isso nos remete ao cerne do problema de conce- ber o voto como uma obrigao legal. John Stuart Mill, num clebre ensaio so- bre o governo representativo, props que, em vez de pens-lo como um direito indivi- dual que pode ser exercido ou no, ou mesmo transferido, ao arbtrio de seu pos- suidor , o voto deveria ser considerado o resultado de um ato pblico de confiana (trust), que lanaria a seu receptor certas res- ponsabilidades, a comear o prprio ato de votar. O exerccio de qualquer funo poltica, seja como um eleitor ou como um representan- te, um poder sobre os outros. Aqueles que dizem que o sufrgio no um ato de confi- ana, mas um direito, dificilmente aceitaro as concluses a que sua doutrina conduz. Se um direito, se pertence ao eleitor em seu prprio benefcio, com que base poderamos culp-lo por vend-lo, ou por us-lo para re- comendar a si prprio a quem seja de seu interesse agradar? Atribuir a algum um ttulo de eleitor, portanto, no o mesmo que atribuir-lhe um ttulo de propriedade, mas antes oficiar-lhe a obrigao de fazer jus confiana nele depositada, que tambm um reconheci- mento de sua capacidade para contribuir com uma atividade necessariamente concertada. Mais do que da educao, poder-se-ia ar- gumentar, o voto se aproximaria de ativida- des como o servio militar: de um tipo de servio que, ou se realiza coletiva e coopera- tivamente, ou perde sua eficcia. Como no se trata de tutela, no seria contraditrio fa- lar aqui de uma mesma pessoa ter um direi- to de acesso que, sendo algo distinto de um ttulo de propriedade, complementado por um dever de exerccio. Quanto trans- formao desse dever numa obrigao le- gal, esta poderia ser justificada como uma forma de evitar que uma parte dos cidados jogue nas costas dos demais um servio pblico. Seria, em suma, um modo de deses- timular aquilo que os cientistas polticos cos- tumam chamar de efeito do carona. Contudo, h um problema que esse ar- gumento parece no levar em considerao: a qualidade do voto. Num regime democr- tico, o voto define a qualidade de suas deci- ses, especialmente no que diz respeito escolha dos representantes da comunida- de. Nesse sentido, querer que todos partici- pem de uma eleio implica supor que o voto de cada participante faz diferena, e, portanto, que cada voto expressa uma deci- so independente. por isso que a quanti- dade de votos no deve servir de substituto para a sua qualidade. Note-se que, sob essa perspectiva, o direito de sufrgio incom- patvel com a obrigao legal, mas no preciso que o seja com o dever cvico, con- tanto que pensado em termos morais, e, no, jurdicos. O cidado tem o direito (legalmente garantido) e tambm o dever (moral) de vo- tar, mas de votar com sua conscincia. Esse o significado crucial de uma eleio livre e da que tenha de ser formulada em termos de um direito: a livre conscincia do eleitor, sua espontaneidade, digamos assim, define a qualidade de seu voto. Mas exatamente Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 87 88 isso que o instituto da obrigatoriedade pare- ce desprezar. E, ao induzir o voto leviano e alienado, a regra provoca a ampliao de prticas clientelsticas na relao candida- to-eleitor, cada lado vendo nela uma oportu- nidade de troca de favores. II) As ponderaes de princpio, no en- tanto, no esclarecem toda a questo. Mes- mo que argumentos dessa ordem venham a nos fazer pender na direo do voto facul- tativo, seria imprudente desconsiderar os efeitos, reais ou possveis, de sua institui- o numa sociedade com tais ou quais caractersticas. Se desprezamos esse as- pecto, uma medida, em tese, bem-inten- cionada pode revelar-se perversa na prtica. Ou, ainda que correta conceitualmente, a de- pender da estrutura social sobre a qual se ergue, acabe produzindo efeitos danosos que superem muito os benficos. esse o pon- to em que se fixam certos defensores do voto obrigatrio. Tomemos, por exemplo, os efeitos da participao/absteno eleitoral sobre a representao poltica. H quase um con- senso entre os cientistas polticos de que a maior ou menor extenso e variedade dessa participao tem seus reflexos no compor- tamento dos representantes. Quanto mais um determinado grupo social alijado do voto, menor a chance de encontrar agncias polticas dispostas a fazer ecoar suas quei- xas ou defender seus interesses. J o sim- ples fato de um representante saber que essa participao existe, altera seu modo de proceder na arena pblica. De modo que uma participao eleitoral diferenciada de grupos sociais causa efeitos distintos na atu- ao dos governantes. Quem participa me- nos recebe menos ateno. isso que parece ocorrer quando o voto torna-se facultativo. Grupos marginalizados da sociedade marcados desfavoravel- mente pela escolaridade, pela distribuio de renda ou pelo preconceito racial ten- dem a participar menos das eleies. Seu prprio alijamento social os torna mais des- crentes das instituies polticas, logo, me- nos estimulados a votar. No votando, contudo, esses grupos acabam reforando sua marginalizao social, pelas razes ex- postas acima. O voto obrigatrio seria ento uma poltica de Estado que, mesmo no eli- minando a desigualdade poltica derivada da estrutura social, pelo menos a atenuaria. E isso j compensaria as desvantagens da prpria compulsoriedade. De fato, a srie histrica de eleies nos Estados Unidos, onde o voto facultativo, revela uma menor proporo de comparecimento eleitoral da populao negra em relao branca. No Brasil, uma pesquisa de opinio recente in- dica que as faixas de menor escolaridade compareceriam menos do que as de maior escolaridade, se lhes fosse dada a opo de no votar. O caso dos Estados Unidos, especialmente, um alerta para o perigo de que a defesa do voto facultativo se torne um libi para justificar o descompromisso deli- berado para com as camadas mais preteri- das da sociedade. Quanto aos efeitos da absteno sobre as decises de governo, em especial as polticas pblicas, os dados empricos no so claros. Mesmo com informaes incon- clusivas, h quem pondere, tendo em con- ta, por exemplo, a histria do desempenho de Estados como o brasileiro para diminuir as desigualdades sociais mesmo em tempos de democracia, mas com voto obri- gatrio , que o impacto de um compareci- mento eleitoral amplo e variado nulo ou irrelevante. Os porta-vozes dessa opinio at sugerem que, no fundo, os grupos margina- lizados tm um motivo bem razovel para se abster ou desejar se abster: a percep- o, geralmente confirmada, de que seu voto faz pouca diferena. No votar seria, portan- to, um sinal de protesto. Mas se um protesto contra as prticas da representao poltica, por que no votar em branco ou nulo, em vez de se abster? Essa pergunta remete relao entre o com- parecimento eleitoral e o grau de compromisso dos cidados com a sustentao de um re- gime democrtico. Ser que esse compro- misso deve depender exclusivamente do desempenho satisfatrio dos representantes? Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 88 89 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Suas falhas, ainda que graves, deveriam le- var rejeio do prprio regime poltico? Aps uma experincia recente e dolorosa de ditadura militar, essa uma questo inquie- tante para muitos brasileiros sinceramente preocupados em preservar do esvaziamento uma democracia frgil e ainda em constru- o. certo que a rejeio da representao poltica corrente no implica a condenao do regime democrtico em si, diferena que poderia ser muito bem marcada pelo com- parecimento com voto nulo ou em branco. Porm, boa parte do eleitorado potencial no a percebe, o que acaba facilitando o cami- nho da absteno. O voto obrigatrio, por sua vez, no pare- ce ser capaz de corrigir essa deficincia, na medida em que seja fator de participao pouco refletida. Retornamos ento ao ponto crucial: a quantidade no substitui a quali- dade. O compromisso com o regime no funo de nmeros expressivos de compa- recimento que se possam apresentar no fi- nal de um pleito como faziam os governos socialistas autoritrios do Leste Europeu , mas do engajamento consciente e delibera- do na sua sustentao. Assim, desde que os efeitos da partici- pao/absteno so bastante incertos, tanto os defensores quanto os crticos do voto obrigatrio no teriam motivos para se en- trincheirar to rigidamente em suas posi- es. J as vises de princpio, embora muito importantes para iluminar o caminho da dis- cusso, no deveriam permanecer imunes s conseqncias prticas da adoo de uma norma institucional, que certamente variam de acordo com o contexto, social ou histrico, por mais inconclusivas que sejam as pesquisas empricas sobre como elas variam. No fim das contas, ambos os lados tm de reconhecer que a definio instituci- onal do carter do voto no substitui a ne- cessidade de esclarecer a cidadania, atravs dos partidos, dos meios de comunicao e do prprio sistema educacional, a respeito do que est em jogo nesse gesto aparente- mente simples, mas to emblemtico da disposio cvica das naes democrticas. Referncias BENEVIDES, M. V.; VANUCCHI, P. ; KERCHE, F. (Org.). 2003. Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. DAHL, R. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press. ELKINS, Z. 2000. Quem iria votar? Conhecendo as conseqncias do voto obrigatrio no Brasil. Opinio Pblica, VI(1): 109-136. HERRMANN DE OLIVEIRA, L. H. 1999. Voto obrigatrio e eqidade: um estudo de caso. So Paulo em Perspectiva, 13(4): 144-152. KAHN, T. 1992. O voto obrigatrio. Dissertao (Mestrado) FFLCH-USP, So Paulo. Mimeografado. FIGUEIREDO, M. 1990. O voto obrigatrio (comportamento do eleitor bra- sileiro). Textos Idesp, n. 36. So Paulo: Idesp. LIPSET, M. (Org.). 1995. The Encyclopedia of Democracy. Londres: Routledge. PORTO, W. C. 2000. Dicionrio do voto. Braslia: Editora da UnB. STUART MILL, J. 1980. Consideraes sobre o governo representativo. Braslia: Editora da UnB. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 89 90 CPIs e Investigao Poltica Fbio Wanderley Reis As informaes sobre as origens das comisses parlamentares de inqurito so variadas e desencontradas. H mesmo inter- pretaes que as fazem remontar prpria conquista normanda da Inglaterra. Mais usualmente, porm, elas so ligadas aos desdobramentos da Revoluo Gloriosa de 1688 e do desenvolvimento do parlamenta- rismo naquele pas, apesar de que gradual- mente a indicao de comisses especiais tenha ento sido substituda pela atuao do prprio Gabinete na realizao das inves- tigaes sobre eventuais desvios de conduta em assuntos governamentais. Na primeira metade do sculo 19 as comisses parla- mentares de inqurito se estabelecem mais nitidamente na tradio britnica, com seu papel decaindo em seguida at a implan- tao, em 1921, dos Tribunais de Inqurito, destinados a funcionar em bases mais perma- nentes e menos sensveis ao facciosismo ou partidarismo poltico. Mas nos Estados Unidos que as co- misses parlamentares de inqurito mais se desenvolvem. Isso pode ser visto como decorrncia da importncia adquirida pelo recurso a comisses, em geral, no Congresso estadunidense, a qual, por sua vez, pode ser vinculada peculiar dinmica partidria do pas. Girando em torno de partidos cor- respondentes ao que Maurice Duverger de- signou como partidos de quadros (de coeso precria e funcionamento pratica- mente restrito ao prprio Parlamento ou Con- gresso, a no ser nos momentos eleitorais), essa dinmica tende a favorecer a operao de comisses suprapartidrias, em contraste com o efeito produzido no mbito parlamentar pelo longo predomnio, em diferentes pases da Europa, de partidos coesos e disciplinados, de orientao ideolgica mais marcada e mais prximos ao modelo dos partidos de Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 90 91 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] massas de Duverger. Seja como for, as constituies de vrios estados norte-ameri- canos j contemplavam, desde a indepen- dncia, o mecanismo das comisses parlamentares de inqurito, e elas continuam a ter papel destacado, tanto no mbito esta- dual, quanto no federal. A influncia da expe- rincia dos Estados Unidos foi certamente a de maior importncia para a introduo do mecanismo das comisses parlamentares de inqurito no Brasil. Mas elas so tam- bm importantes em vrios outros pases, podendo-se citar Alemanha, Grcia, Irlanda e Austrlia como exemplos de relevo. Um conveniente resumo do status das comisses parlamentares de inqurito nas sucessivas constituies brasileiras forne- cido por Srgio Resende de Barros em texto recente (Barros, 2006). Ausentes das duas primeiras constituies, as de 1824 e 1891, elas vo aparecer pela primeira vez na cons- tituio de 1934, que previa a CPI em seu artigo 36. A CPI era a restrita, porm, C- mara dos Deputados, enquanto o poder para criar comisses de inqurito estava restrito, no Senado, parte dele que funcionava du- rante o recesso parlamentar, a Seo Perma- nente. Omitido, naturalmente, na Constituio de 1937, imposta por Getlio Vargas, o instru- mento da CPI retorna na Constituio de 1946, sendo previsto para ambas as Casas legisla- tivas. J a Constituio de 1967, no artigo 39, prev a CPI mista de deputados e senadores, alm da CPI de cada Casa, introduzindo, ainda, a exigncia de prazo certo para o fun- cionamento da CPI, ademais de reafirmar a exigncia de que ela tenha fato determi- nado como seu objeto, que j vinha desde a Constituio de 1934. A Constituio em vigor, promulgada em 1988, dispe sobre comisses parlamentares de inqurito no pargrafo 3 do artigo 58, rela- tivo a comisses permanentes e temporrias do Congresso Nacional. Diz o pargrafo 3: As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros pre- vistos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa- radamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encami- nhadas ao Ministrio Pblico, para que pro- mova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. A avaliao a ser feita do instrumento representado pelas comisses parlamentares de inqurito e do papel que tm cumprido na vida poltica brasileira equvoca. Em princpio, elas certamente podem trazer con- tribuies positivas e importantes na expo- sio pblica de conduta imprpria em reas variadas e no seu eventual esclarecimento. Contudo, dada precisamente a publicidade que tende a cerc-las, e que afim s pr- prias razes de que existam, a atuao das CPIs se v exposta tambm s complicaes e dificuldades que, do ponto de vista do ideal democrtico, envolvem a operao da opi- nio pblica e as relaes entre maiorias e minorias. Assim, as comisses parlamentares de inqurito so com freqncia, como suge- rido acima, objeto de partidarizao e faccio- sismo excessivos, com conseqncias negativas. Esse aspecto de facciosismo pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao prprio dispositivo do artigo 58 da Consti- tuio que estende s comisses, includas as CPIs, o princpio da proporcionalidade na representao dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa legislativa. Embora o dispositivo possa, sem dvida, pretender justificar-se em termos democrticos, sua vigncia redunda em que os partidos ou blocos majoritrios possam, com freqncia, estabelecer ou bloquear a instalao de CPIs, ou condicionar fortemente o seu funcionamento uma vez implantadas. A justificao democrtica do dispositivo remete importncia da regra da maioria como meio, que parece natural ou mesmo inevitvel, de traduzir em termos operacionais a idia da vontade da coletividade, seja qual for a escala em que esta se defina. Mas os problemas se introduzem se temos em con- ta, com referncia coletividade poltica abrangente, o contraste entre o modelo da democracia direta, que tende a consagrar Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 91 92 sem mais a vontade da maioria em cada momento, e o modelo da democracia cons- titucional, empenhado na construo institu- cional complexa em que regras bsicas limitam o peso das maiorias cambiantes (e da maioria suposta, a difusa opinio p- blica) e tornam possvel garantir os direitos liberais e civis, includos os direitos das mi- norias (como se sabe, a idia dos direitos civis no existia, por exemplo, na Atenas cls- sica, o grande exemplo de democracia di- reta). Ora, as democracias modernas, includa a brasileira, so, com boas razes, democracias constitucionais e representa- tivas (com os partidos polticos cumprindo papel indispensvel no processo de repre- sentao), ainda que haja experimentao mais ou menos intensa com mecanismos de democracia direta em diferentes casos experimentao que se v cercada tanto de aspectos positivos e promissores quanto de conseqncias problemticas. Por outro lado, elas so tambm democracias em que a opinio pblica se faz sentir fortemente e de modo peculiar, tendo em vista a impor- tncia, a diversidade e o dinamismo cres- cente dos meios de comunicao de massas. Tudo isso traz dificuldades avaliao das comisses parlamentares de inqurito. Alguns pretendem ligar a atuao das CPIs justamente ao fato seja como causa ou como efeito de que haja clamor pblico a respeito de determinados assuntos ou pro- blemas, clamor este que mesmo visto como um fator de legitimao delas, parti- cularmente no caso de certos desdobra- mentos especiais, como o do impeachment de governantes. Mas no cabe ignorar a tenso sugerida entre o clamor pblico (ou a opinio pblica) e os princpios que a democracia constitucional e representativa consagra. A presso em favor da unanimi- dade e a tendncia a suprimir a divergncia que se podem apontar na dinmica da opi- nio pblica so, na verdade, traos que, jun- tamente com presses de outro tipo, no s dificultam a manifestao das preferncias privadas e autnticas dos prprios cidados e eleitores: elas so obstculos, igualmente, livre deliberao pelo representante ou parlamentar no exerccio de suas funes, incluindo o trabalho das comisses parla- mentares de inqurito. Se ningum ques- tiona que o voto secreto seja uma conquista democrtica quando se trata do cidado em seu papel de eleitor, pretender algo dis- tinto com respeito s decises no mbito par- lamentar redundaria em defender o chamado mandato imperativo, em que o parlamentar simplesmente faria o que quisessem os elei- tores em cada momento e cuja impropriedade nas condies da democracia constitucional e representativa evidente ainda que po- nhamos de lado a diversidade de presses a que pode estar sujeito o parlamentar e as dificuldades adicionais que vm da. Mas os embaraos envolvidos nesses temas complicados (vejam-se, por exemplo, Elster; Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam tambm, naturalmente, o prprio recurso regra da maioria e proporcionalidade parti- dria no que se refere implantao e ao funcionamento das comisses parlamentares de inqurito, transformando-as em instru- mento sempre disponvel e fatalmente esprio, em algum grau para atores de motivao politicamente mope ou mida. A experincia com as comisses parla- mentares de inqurito na histria poltica mais ou menos recente do pas respalda a ambi- valncia em sua avaliao. Tomemos, para comear, um exemplo relativo s turbulncias do perodo democrtico de 1945 a 1964. Temos, em abril de 1953, a instalao, sob o controle da oposicionista Unio Democr- tica Nacional (UDN) e a inspirao da cam- panha sem trguas empreendida contra o governo constitucional de Getlio Vargas por Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a apurar o suposto favorecimento financeiro que teria sido prestado ilicitamente pelo governo ao jornal ltima Hora, de Samuel Wainer, que competia com a Tribuna e ata- cava Lacerda ferozmente. Embora nada se tenha provado sobre o envolvimento do go- verno, inviabilizando-se uma eventual proposta de impeachment, o fato que a CPI foi um fator saliente do tumulto poltico que cul- minou no suicdio de Vargas em agosto do Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 92 93 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] ano seguinte. E o episdio tem o interesse de permitir salientar de forma singularmente dramtica o carter problemtico do recurso opinio pblica, com suas idas e vindas: qual, na conjuntura, a verdadeira opinio pblica, a que vociferava com Lacerda e a UDN ou a que se viu mobilizada em seguida, com a comoo popular causada pela morte do presidente? Mais recentemente, h vrios exemplos de CPIs cuja atuao pode ser apreciada de maneira positiva, embora a ligao entre a maior ou menor legitimidade de suas decises e o clamor pblico ocorrido em torno delas no seja menos problemtica. Tivemos a CPI de Paulo Csar Farias, tesoureiro da cam- panha de Fernando Collor Presidncia, que se dedicou a apurar denncias de corrupo e resultou, em 1992, no impeachment do presidente, que, em seu ineditismo, redunda em claro reforo do quadro institucional ao fazer-se sem tropelias ou violncias extra- legais. Na esteira desses acontecimentos, e com desdobramentos institucionais que devem igualmente ser vistos com bons olhos, tivemos em 1993 a CPI do Oramento, em que a Cmara foi levada a cortar na pr- pria carne, como se ressaltou ento, com a cassao de vrios deputados os quais incluam, porm, o deputado Ibsen Pinheiro, posteriormente inocentado pela Justia. Levan- tamento realizado por Bertha Maakaroun em matria recente no jornal Estado de Minas (Maakaroun, 2006.) v com grandes reservas os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas no Congresso Nacional nos ltimos 22 anos: no s so poucas as punies efetivas de culpados, mas so tambm grandemente escassos os avanos legais resultantes de suas recomendaes. E os problemas acar- retados pelo facciosismo partidrio continuam a mostrar-se claramente em vrios casos: destaquem-se a CPI do Banestado, levada a sequer produzir um relatrio final em con- seqncia do enfrentamento partidrio entre o presidente e o relator (apesar da gravidade das denncias contidas em material rece- bido do Ministrio Pblico sobre os bilhes de reais em contas de servidores pblicos no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida no Senado, na qual o controle exercido pela oposio ao governo Lula tem permitido que assuma a feio de CPI do fim do mundo, como tem sido chamada na imprensa, com atuao legalmente questionvel. Mas h, na direo contrria, o contra-exemplo de outra CPI recente, a CPI dos Correios, que inega- velmente ajudou a lanar luz sobre os des- mandos do PT quanto compra de apoio no Congresso, no obstante o governo ter su- postamente seu controle total, como regis- trava a imprensa em meados de junho de 2005. Uma indagao final sobre os matizes na ligao entre CPIs e opinio pblica. Ela sugerida, entre outras coisas, pelos dados sobre o persistente apoio popular a Lula que as pesquisas apontam, apesar da derrocada petista de 2005: a continuada exposio pblica das refregas que tm as CPIs como cenrio no concorrer para a intensificao do desgaste da atividade poltica como tal, com conseqncias, ao cabo, certamente negativas? Referncias BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comisses parlamen- tares. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. BARROS, Srgio Resende de. A CPI como instrumento de apurao da corrupo. Disponvel em: <www.raul.pro.br/artigos/cpi.htm>. Acesso em: 13 maio 2006. COUTO, Cludio Gonalves. Voto aberto e prestao de contas. Folha de S.Paulo, 02 de maio de 2006, p. 3. DICIONRIO Histrico-Biogrfico Brasileiro. Verbete Lacerda, Carlos. CPDOC/FGV. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/ verbetes_htm/2684_1.asp>. Acesso em: 12 maio 2006. ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Ed.). Constitutionalism and democracy. Nova York: Cambridge University Press, 1993. KURAN, Timur. Private truths, public lies: the social consequences of preference falsification. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995. MAAKAROUN, Bertha. Muita poltica e pouco resultado. Estado de Minas, p. 1, 3-6, 5 mar. 2006. REIS, Fbio W. Voto secreto, opinio pblica e democracia. Folha de S.Paulo, p. 3, 26 abr. 2006. REIS, Fbio W. Constitucionalismo e opinio pblica. Folha de S.Paulo, p. 3, 11 maio 2006. SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 93 94 2 Participao e Opinio Pblica Iniciativa Popular Sonia Fleury Iniciativa popular designa, em termos genricos, diferentes maneiras de partici- pao popular no exerccio dos poderes Legislativo e Executivo incluindo o plebis- cito, referendo, conselhos gestores, ora- mento participativo, conselhos em termos estritos, ou iniciativa popular legislativa, o poder de acesso de um grupo de cidados na elaborao de um Projeto de Lei, cum- pridos certos pressupostos legais, a ser sub- metido apreciao do Poder Legislativo. Trata-se, em ambos os casos, da conju- gao de mecanismos de democracia repre- sentativa com instrumentos de democracia direta ou de participao popular. No Brasil, como em outros pases, a soberania popular se exerce, primordialmente, por meio da re- presentao da cidadania obtida atravs de eleies de seus representantes no Poder Legislativo e no Poder Executivo. No entan- to, cada vez mais, tornam-se presentes mecanismos de participao popular que demonstram a possibilidade e a necessi- dade de convivncia da democracia repre- sentativa com a democracia participativa. A Constituio Federal de 1988 CF/88 consagra ambas modalidades de exerccio da soberania no artigo primeiro, pargrafo nico, onde se l: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de represen- tantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Os cinco mecanismos de participao popular mais conhecidos e utilizados no mun- do so o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, o recall, e o veto popular. No Brasil, apenas os trs primeiros foram inscritos no artigo 14 da CF/88: Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 94 95 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] A soberania popular ser exercida pelo su- frgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular. A trajetria da inscrio da participao popular nos marcos legais no Brasil tem sido mais retrica que efetiva, s mesmo repre- sentando um novo patamar de exerccio da democracia a partir da CF/88. Benevides (1991) historia a participao popular nas Constituies brasileiras desde a existncia do princpio da revogao dos mandatos de representantes no Imprio, em relao possibilidade de perda de mandato dos eleitos para o Conselho de Procuradores do Estado. No entanto, este instituto previsto em 1822, durou apenas um ano. Tambm menciona a ao popular na Constituio de 1824, que previa a responsabilizao penal dos juzes de direito e dos oficiais de justia em casos de suborno, peita, peculato e con- cusso. No entanto, recorre interpretao do historiador Francisco Iglesias para analisar esta iniciativa como uma forma de disfarar a outorga da Constituio de 1824. A Constituio Federal de 1891 no continha instrumentos de democracia semi- direta, embora as primeiras constituies republicanas de alguns estados da Fede- rao, como a de So Paulo, admitiam no s a revogao dos mandatos legislativos como tambm o veto popular, ou seja, a anulao das deliberaes das autoridades municipais mediante proposta de um certo nmero de eleitores. J as constituies republicanas dos estados do Rio Grande do Sul, de Gois e de Santa Catarina, tam- bm introduziram o princpio do recall , isto , o poder do eleitorado para cassar o man- dato de seus representantes. Enquanto a Constituio Federal de 1934 no acolheu os mecanismos de democracia semidireta, apenas introduzindo a inovao da representao classista, a Carta Outor- gada de 1937 estabelecia quatro modali- dades de plebiscito, relativas alterao da diviso territorial, atribuio de poderes legis- lativos ao Conselho de Economia Nacional, aprovao de eventual emenda ou projeto de alterao da Constituio e, finalmente, rezava que o prprio texto constitucional deveria ser submetido a plebiscito, o que jamais ocorreu. O perodo democrtico que se inaugura em 1945 e se consubstancia na Constituio de 1946 privilegiou a opo por uma demo- cracia representativa sem participao po- pular, vistas como concorrentes, sendo que apenas o plebiscito foi previsto para os casos de alterao da diviso territorial. Por essa razo, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi, por muitos, considerado sem respaldo jur- dico. O clima poltico conturbado pela re- nncia do presidente Jnio Quadros e a edio de Emenda Constitucional (n 4 de 1961), alterando o sistema de governo com a instaurao do parlamentarismo, propi- ciaram a convocao do plebiscito no qual a populao aprovou, mais do que tudo, a retomada dos poderes pelo presidente Joo Goulart. A atmosfera hostil democracia presente na confeco da Constituio de 1967 e da Emenda n 1 de 1969 no permitiu avanos em relao participao popular, apenas acrescentando a consulta prvia populao para a criao de municpios. A exploso da participao popular como tema de debates e como prtica poltica vem a ocorrer com a redemocratizao e a mobilizao e a orga- nizao da sociedade civil em torno das grandes campanhas polticas como as Di- retas J em 1985 e as lutas por uma Assem- blia Nacional Constituinte ANC exclusiva e soberana. Apesar das derrotas sofridas em relao s duas propostas, com a insta- lao da ANC congressual em 1987, h uma intensa campanha pelo direito de apresen- tao de emendas populares que termina vitoriosa. O regimento da ANC garantiu o direito emenda popular, (artigo 24) alm da possi- bilidade de apresentao de sugestes e de audincias pblicas nas comisses tem- ticas. As organizaes da sociedade civil participaram ativamente do processo cons- tituinte fazendo uso destes instrumentos, 1 levando os constituintes a tomarem contato Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 95 96 com a efervescncia dos movimentos so- ciais e com suas propostas de instituciona- lizao da participao popular. Os argumentos em defesa da partici- pao popular so resumidos por Sgarbi e Assad (2006): 1- a democracia semidireta ou participativa um processo permanente de educao para a cidadania ativa; 2- o regime democrtico fortalecido com a cobrana e o controle da populao; 3- corrige os vcios de sistemas de governo desassociados da opinio pblica; 4- os pequenos partidos, apoiados pela opi- nio pblica, so fortalecidos; 5- no mbito municipal, o cidado pode de- cidir sobre questes que lhe dizem respeito; 6- criao de novas lideranas a partir de pe- quenas comunidades; 7- fonte de legitimao e recuperao da esfera poltica, podendo evitar cises. As crticas em relao democracia parti- cipativa esto baseadas na idia de que ela restringiria a prpria existncia do regime democrtico, ao solapar a legitimidade dos representantes eleitos, alm de ser passvel de manipulao da populao pelo gover- nante, fortalecendo, assim, sua autoridade em situaes de conflito com o Legislativo. Em termos histricos encontramos evi- dncias que comprovam a veracidade de argumentos tanto favorveis quanto desfa- vorveis democracia participativa: enquanto na Sua a participao popular tem sido importante fator de fortalecimento dos pe- quenos partidos ou blocos partidrios con- tribuindo para superao de impasses, favorecendo a negociao e, assim, aproxi- mando governo e opinio pblica, a Frana viveu a experincia traumtica de utilizar a participao popular exclusivamente como meio de fortalecer o poder pessoal do gover- nante (Napoleo e De Gaulle). A experincia brasileira recente rica em inovaes em relao combinao de democracia representativa e participativa, embora ainda resista em relao regula- mentao das formas de participao. Em primeiro lugar, resta lembrar que na votao em primeiro turno da Constituio, alm do plebiscito, do referendo e da inicia- tiva popular, tambm foi includo o veto popular, que, no entanto, terminou sendo eliminado no segundo turno da votao. O veto popular pode ser entendido como um referendo revocatrio, pois estabelece as condies nas quais a populao pode der- rubar uma legislao j aprovada pelo Con- gresso. A ausncia do veto popular e do instrumento do recall que garante populao o direito de cassar um represen- tante eleito que no atua da forma prevista tem sido denunciada como restries soberania popular. Com o aumento do des- crdito em relao ao comportamento de parlamentares, identificados como sendo movidos por interesses muito distantes do interesse pblico, cresce na sociedade civil organizada a demanda pela introduo destes instrumentos que poderiam coibir prticas legislativas escusas. Dentro da Cam- panha Nacional em Defesa da Repblica e da Democracia, 2 os senadores Pedro Simon e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de emenda constitucional que institui a revo- gao de mandatos eletivos no Executivo e nas diversas Casas Legislativas. Em relao aos instrumentos includos na CF/88 o plebiscito, o referendo e a inicia- tiva popular so muitas as dificuldades para implement-los de forma mais rotineira no exerccio da democracia, em funo das vrias lacunas no texto constitucional, da demora em promulgar uma legislao infra- constitucional que regulasse estas prticas e, finalmente, da ausncia de uma cultura cvica amplamente disseminada entre a populao. A legislao que regulamentou os instru- mentos constitucionais de participao po- pular tardou uma dcada a ser promulgada (Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que prati- camente repetiu o que estava no texto constitucional. O plebiscito utilizado como uma forma de consulta sobre qualquer questo de inte- resse pblico, 3 no tendo feio normativa, mas servindo para se avaliar a repercusso de uma medida futura a ser tomada. J o referendo um instrumento concernente a Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 96 97 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] ato normativo, de nvel constitucional ou infra- constitucional, podendo anteceder ou no feitura da norma, com carter necessaria- mente vinculativo. Enquanto a doutrina clssica considera que no referendo consultivo, o qual antecede a qualquer lei ou ato normativo, no h ga- rantia de que as autoridades iro acatar a manifestao popular, a opinio atual mais corrente que os referendos devem ter sempre carter vinculante, caso contrrio, seriam plebiscitos (Benevides, 1991). Outra polmica diz respeito convo- cao de plebiscitos e referendos, j que a Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instru- mentos, determinou que em ambos os casos, apenas o Congresso Nacional (mnimo de 1/ 3 dos membros da Cmara ou do Senado) poder faz-lo. Enquanto na CF/88 (artigo 49, XV) o legislador dita que competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e convocar plebiscito, na legis- lao infraconstitucional o termo utilizado, em ambos os casos convocar. Esta alte- rao substancial, na medida em que fica assim vetada a possibilidade de que o povo solicite a realizao de plebiscitos e refe- rendos, pois esta deciso uma prerroga- tiva exclusiva do Congresso Nacional. Sobre este tema, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de autoria do jurista Fbio Konder Comparato, como parte da Campanha Nacional em De- fesa da Repblica e da Democracia. O pro- jeto pretende resgatar o princpio constitucional da soberania popular, ao permitir que plebis- citos e referendos sejam convocados seja por iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por iniciativa de um tero dos membros de uma das Casas do Congresso. Alm disso, o projeto prev a extenso do referendo s emendas constitucionais e aos tratados e outros acordos internacionais, bem como a obrigatoriedade de referendo sobre matrias eleitorais. Tais projetos de- vero ter prioridade em sua tramitao e a revogao ou alterao de uma lei oriunda de iniciativa popular s poder ocorrer se submetida a referendo popular. Este projeto pretende ampliar a partici- pao popular nos termos previstos na CF/ 88, alm de preencher as lacunas na legis- lao atual. So elas: subjetividade embu- tida na definio do que so temas de relevncia nacional; carter no vinculativo das decises submetidas deciso popular; indefinio do mbito da participao popu- lar; ausncia de procedimentos que garantam a prioridade na tramitao e na aprovao de iniciativas populares legislativas. Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma e o sistema de governo, vencendo a forma de governo republicana e o sistema de go- verno presidencialista. J em 2005 houve o primeiro referendo, previsto no Estatuto do Desarmamento, no qual a populao rejeitou a proibio de comercializao de armas de fogo. A iniciativa popular legislativa foi inscrita na CF/88 (artigo 61, pargrafo 2.) e regu- lada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que ela pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de Projeto de Lei subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado, distribudo em pelo menos cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores em cada um deles. Estas condies so consideradas por muitos como altamente restritivas, j que requerem um elevado percentual de partici- pao em uma sociedade que, em muitos lugares, carece de informaes, educao e cultura cvica. Alm disso, no existe regu- lamentao sobre a tramitao, sobre a obri- gao de o Congresso votar estas matrias e prazos para sua regulamentao. A legis- lao em vigor tambm no esclarece se a Presidncia poder exercer seu poder de veto. Mesmo assim, a partir de uma situao de comoo desencadeada pela tragdia que acometeu a escritora Glria Perez e, com o apoio da mdia, foi promulgada lei de inicia- tiva popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol dos crimes hediondos inafianveis e insus- ceptveis de graa ou anistia. Outro Projeto de Lei de iniciativa popular contra a corrup- o eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir de intensa mobilizao da sociedade civil, dando maiores condies Justia Eleitoral para coibir a compra de votos. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 97 98 A principal polmica 4 em relao ao uso da iniciativa popular diz respeito impossi- bilidade atual de que seja usado para propor ao Congresso Nacional emenda Consti- tuio Federal, embora algumas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais asse- gurem este direito populao. As lacunas apontadas no tm sido, entretanto, impeditivas da participao po- pular, mesmo no caso em que a proposta de iniciativa popular esbarrou em um quesito de constitucionalidade, por conter disposies que afrontaram prerrogativas exclusivas do Presidente. o caso de lei de iniciativa po- pular, de 2005, com proposta de criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Popular, do Fundo Nacional de Habitao e de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o enten- dimento de que o projeto originado de inicia- tiva popular constituiria exceo ao princpio da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, sendo o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica. Este caso se assemelha experincia de implantao dos Oramentos Participa- tivos OP em diferentes municpios brasi- leiros, nos quais o Poder Executivo abre mo de sua prerrogativa de formular a lei ora- mentria de forma exclusiva e convoca a populao para, dentro de critrios e regras previamente acordados, participar na formu- lao e acompanhamento de sua execuo. O carter vinculativo da deciso no esta- belecido legalmente, mas por meio de um compromisso moral dos governantes do Executivo e da presso inerente a este me- canismo, para a aprovao do Legislativo. Alm desta inovao no sentido do esta- belecimento de mecanismos de co-gesto social, muitas outras modalidades foram introduzidas a partir da CF/88 e da legis- lao infraconstitucional, no campo das pol- ticas pblicas, onde governo e membros da sociedade civil participam conjuntamente do processo de sua formulao, controle e acompanhamento da execuo. Tendo como parmetro a criao do SUS Sistema nico de Sade, desenhou-se, a partir da CF/88, um novo padro de polticas sociais nas quais foram assegurados mecanismos de participao da populao em todos os nveis governamentais, por meio das instncias colegiadas de co-gesto (Conselhos) e do mecanismo ascendente de formao da poltica (Conferncias). Estas experincias tm se expandido para outros setores de polticas pblicas e, mais recentemente, passaram a incluir a participao popular na discusso do PPA Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das polticas econmicas com a criao do Con- selho de Desenvolvimento Econmico e Social (Fleury, 2006). Notas 1 Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12 milhes de eleitores em temas diversos. 2 Lanada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com o apoio da CNBB e do MST. 3 No caso de criao de territrios ou sua transformao em Estado, bem como na criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios, a CF/88 exige a realizao de plebiscitos (artigo 18, pargrafos 2 e 3). 4 No h proibio expressa sobre o assunto na CF/88 nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas projetos de lei de iniciativa popular. Referncias BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991. FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do governo Lula. In: _____. Estado e gesto pblica vises do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006. SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil, plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e procedimento. Disponvel em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/ rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 98 99 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Plebiscito e Referendum Cludia Feres Faria Uma vez que a representao poltica, embora indispensvel, mostra-se insuficiente como mecanismo de expresso da vontade popular nas sociedades complexas, formas institucionais adicionais de expresso dessa vontade so bem vistas, tanto do ponto de vista terico quanto prtico. neste sentido que o referendo e o plebiscito abrem novas oportunidades para a participao e a deli- berao direta dos cidados em questes concernentes elaborao e reviso de leis, implementao de polticas pblicas e ao controle dos atos dos representantes no Legislativo e no Executivo. No obstante, como veremos a seguir, a utilizao destes institutos varia de conjuntura para conjuntura e de constituio para constituio. Origens etimolgicas dos termos Plebiscito Latim: plebiscitum plebis: povo comum e scitum: decreto. Expresso da vontade do povo sobre questes polti- cas por votao direta. Na antiga Roma, sig- nificava uma lei implementada por uma assemblia do povo, presidida por um tri- buno ou outro magistrado plebeu, indepen- dentemente do Senado (Websters New Twentieth Century Dictionary, 1979). Referendo Latim: referendum. Submis- so da lei, proposta ou em vigor, ao voto direto do povo; direito do povo de votar dire- tamente esta lei (Websters New Twentieth Century Dictionary, 1979). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 99 100 Diferena conceitual entre plebiscito e referendo Uma clara distino conceitual entre os dois institutos motivo de controvrsia tan- to no meio poltico quanto jurdico. Segundo Benevides (1991, 2003), os termos padecem de uma ambigidade semntica. Gemma (1991), por exemplo, mostra que existem aqueles que defendem a existncia do ple- biscito quando o povo delibera sobre um assunto sem ato prvio dos rgos estatais, cuja presena caracterizaria o referendo. Outros afirmam que o plebiscito existe quan- do o povo se pronuncia sobre determinados fatos ou acontecimentos (como, por exem- plo, sobre a escolha de formas de governo) e no sobre atos normativos, e existem ainda aqueles que apresentam o plebiscito como a escolha de um homem, enquanto o refe- rendo diz respeito a um problema (p. 927). Sentido moderno dos termos Plebiscito trata-se, de um modo geral, de uma consulta prvia populao sobre questes de interesse coletivo. Referendo votao popular sobre obje- tos de disciplina constitucional e que ocorre com maior regularidade, podendo ser facul- tativo ou obrigatrio (Gemma, 1991). A regularidade ou no das questes submetidas consulta popular no , para Benevides (1991, 2003), necessariamente um critrio distintivo, aparecendo de formas diferenciadas em vrias Constituies. O que distingue os dois termos , segundo esta autora, a natureza da questo que motiva a consulta popular se normas jurdicas ou qualquer outro tipo de medida poltica e o momento de convocao. Quanto natureza da questo em causa: o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de questo de interesse pblico, no necessa- riamente ordem normativa, incluindo a polticas governamentais. O referendo con- cerne unicamente a normas legais e consti- tucionais (Benevides, 1991, p. 40). Quanto ao momento da convocao: o plebiscito consiste em uma manifestao popular sobre medidas futuras, referentes ou no s normas jurdicas. O referendo sem- pre convocado depois da edio de atos nor- mativos, seja para confirmar ou rejeitar normas legais ou constitucionais em vigor (idem). Exemplos de experincias contemporneas A Sua um dos pases que mais utili- zam o referendo, mas o encontramos tam- bm nas Constituies de vrios outros pases, como Austrlia, ustria, Canad, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Inglaterra, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases Baixos, Sucia e alguns pases da frica de expresso francesa. Nos EUA, o referendo estadual existe em quase todos os estados. Na Amrica do Sul, temos na Bolvia, Chile, Colmbia, Uruguai, Equador, Guatemala, Panam, Venezuela, Peru, Paraguai, Panam e Brasil. O referendo est presente tambm na maioria das Constituies dos pases do Leste Europeu. O contedo e o tipo de referendo variam conforme a conjuntura e a Constituio. As- sim que o referendo pode ser utilizado para ratificar uma nova constituio, como na Rssia em 1993 e na Polnia em 1997, ou para ratificar revises constitucionais, como prev a Constituio espanhola (Silva, 2005, p. 192). Existem ainda tipos distintos de referen- dos, como o Referendo Constituinte (relativo aprovao de uma Constituio), Consti- tucional (relativo reviso da Constituio), Legislativo ou Administrativo (concernente s leis ou atos administrativos), Vinculantes ou Consultivos (relativos ao compromisso das autoridades com o resultado das consultas), Obrigatrios ou Facultativos (relativos ne- cessidade ou no da convocao), Consti- tutivo ou Revocatrio (relativo a uma norma que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles referentes eficcia territorial (Gemma, 1991; Benevides, 1991). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 100 101 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Em que pese a existncia dessa varie- dade de tipos, Silva (2005) chama ateno para algo que os une a todos: o fato de o referendo ser um direito poltico. Segundo a autora, o que permite reunir todas essas modalidades de referendo sob o mesmo nome que todas elas, exceto o referendo consultivo, constituem um modo de associ- ar a vontade do povo a um ato normativo, de tal sorte que essa vontade seja imprescind- vel para a existncia do ato (p. 195). Da a importncia destes institutos enquanto ex- presses adicionais da soberania popular. Por meio deles, nos afirma a autora, os cida- dos tornam-se menos dependentes da von- tade dos representantes, podendo expressar diretamente suas vontades (p. 196). Esta importncia foi relativamente obs- curecida em funo de episdios histricos, como os plebiscitos napolenicos (1799, 1850), aquele convocado por Hitler em 1938, entre outros, atravs dos quais as tcnicas plebiscitrias foram utilizadas para instituir e/ou manter governos despticos. O temor instituio de governos totalitrios com base no apelo popular fez com que o termo assumisse um sentido pejorativo e sua pr- tica fosse vista com desconfiana. im- portante ressaltar, entretanto, que aquilo que est em questo menos o mecanismo de consulta em si e mais a regulamenta- o do instrumento. Dessa forma, tais ins- titutos podem ou no se tornar uma arma nas mos do Executivo, dependente que esto das formas adequadas de regulao (Benevides, 1991, p. 57). Brasil No Brasil, a Constituio de 1988 inau- gurou, de forma indita no pas, a prtica da democracia direta. Fruto de um processo intenso de participao da populao e de seus aliados institucionais na Constituinte, o artigo 14 dessa Constituio instituiu a prti- ca do referendo, do plebiscito e da iniciativa popular legislativa nos trs nveis de gover- no federal, estadual e municipal. Juntamente com a previso desses me- canismos de democracia direta, a Constitui- o reservou ao Congresso Nacional a competncia exclusiva para autorizar referen- do, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e para decidir sobre a relevncia dos temas submetidos consulta popular. Ela mante- ve a exigncia de plebiscito para questes territoriais, ou seja, para a criao de esta- dos e territrios federais (art. 18, pargrafo 3 o ) e para criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios (art. 18, pargrafo 4 o ). Ela no se pronunciou sobre a possibilidade de referendo constitucional (re- forma, reviso ou emenda) e excluiu matria constitucional do mbito da iniciativa popu- lar (art. 60). Ela no especificou se as con- sultas so obrigatrias ou facultativas e no esclareceu se o resultado das consultas vinculante ou indicativo. Dez anos depois, foi promulgada a Lei 9.709/98, que visava regulamentar os meca- nismos diretos de participao popular no pas. Esta norma legal prev que o plebisci- to ser convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo e que caber ao povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que lhe foi submetido. Seu artigo 3 o manteve a convocao do plebiscito sob responsabili- dade do Congresso Nacional, mediante de- creto legislativo, com proposta de, no mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer uma das Casas. Nos mbitos estadual e municipal, o plebiscito deve ser convocado em conformidade com a respectiva Consti- tuio Estadual e com a Lei Orgnica Muni- cipal. A mesma lei prev que o referendo ser convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio. A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em vrios aspectos. Ela no contribuiu para dis- sipar a aludida ambigidade semntica que caracteriza os dois termos, uma vez que a diferena entre os dois institutos limitou-se somente ao aspecto temporal: o plebiscito convocado antes do ato legislativo ou administrativo, e o referendo convocado depois. Alm disso, ao manter nas mos do Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 101 102 Congresso Nacional a prerrogativa de con- vocar o processo de consulta popular sobre matria de acentuada relevncia, ela invia- bilizou tanto a possibilidade de o povo solici- tar a realizao de um plebiscito ou referendo quanto de decidir qual assunto considera importante para ser discutido e consultado no mbito nacional, uma vez que permane- ceu nas mos do Congresso a tarefa de dizer o que ou no relevante (Auad, p. 32). Em funo dos limites dessa Lei, pre- sentes tambm na Constituio de 1988, Benevides (2003) insiste na necessidade de se debater e regular devidamente certas questes para que os mecanismos de de- mocracia direta possam tornar-se, na prti- ca, meios efetivos de expresso da vontade popular. Para tal, sugere a autora, a discus- so e a regulao deve abranger questes referentes ao objeto e tipos de consulta e aos procedimentos para sua realizao. No que diz respeito ao objeto e aos tipos, Bene- vides chama ateno para questes como o carter obrigatrio ou facultativo das con- sultas; se facultativo, sobre o carter indica- tivo ou vinculante de seus resultados e sobre a abrangncia dos temas, ou seja, quais se- ro includos e quais sero excludos das consultas. No que concerne aos procedimen- tos para sua realizao, a autora sugere ques- tes referentes a quem pode autorizar (ou convocar) referendos e plebiscitos, sobre os prazos para convocao, o nmero mnimo de assinaturas necessrias, o processo de coleta, a formulao da questo, a veicula- o das informaes, a abrangncia e a qualidade do debate, o financiamento das campanhas, a utilizao dos meios de co- municao de massa, bem como sobre a continuidade do processo e os meios para enfrentar o bloqueio dos poderes constitu- dos (p. 94-95). Exemplos da prtica de referendo e plebiscito no Brasil Nacionalmente, tivemos no pas, embo- ra no previsto constitucionalmente, um Ple- biscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para definir a permanncia ou no do sistema parlamentarista, instaurado em setembro de 1961, como soluo para a crise provocada pela renncia de Jnio Quadros. Votao: Sim para o Regime Presiden- cialista: 82,02%; No: 17,98%; votantes: 66,23%; votos registrados: 18.565.277 (http://c2d.unige.ch/Brasil). Depois de 30 anos e conforme previsto no artigo 2 do Ato das Disposies Consti- tucionais Transitrias, tivemos o Plebiscito de setembro de 1993 sobre a forma (rep- blica ou monarquia constitucional) e o siste- ma de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). Votao sobre a forma de governo mo- narquia: 13,40%; repblica: 86,60%; votan- tes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552. Votao sobre sistema de governo par- lamentarismo: 30,80%; presidencialismo: 69,20%; votantes: 74,24%; votos registra- dos: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil). Em 2005, tivemos o primeiro referendo da histria do pas, sobre a proibio da comercializao das armas de fogo e muni- es com vistas aprovao (ou no) do artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, co- nhecido como Estatuto do Desarmamento. Votao Sim: 36,10%; No: 63,92%; votantes: 78,16%; votos registrados: 122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil). Referncias AUAD, Denise. Mecanismos de participao popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponvel em: <www.unibero.edu.br/ revistaeletronica/>. BENEVIDES, Maria Vitria. A cidadania ativa referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991. BENEVIDES, Maria Vitria. Ns, o povo: reformas polticas para radicalizar a democracia. In: BENEVIDES, M. V., VANNUCHI; P.; KERCHE, F. (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Instituto Cidadania; Fundao Perseu Abramo, 2003. CENTRE DTUDES ET DE DOCUMENTATION SUR LA DMOCRATIE DIRECTE. Universit de Genve. Disponvel em: <http://c2d.unige.ch/>. GEMMA, Gldio. Verbetes plebiscito e referendum. In: BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia, DF: Editora da UnB, 1991. p. 927, 1074-1077. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br/CCIVIL/Cons- tituio>. SILVA, Daniela Romanelli da. Democracia e direitos polticos. So Paulo: Instituto de Direitos Polticos, 2005. WEBSTERS NEW TWENTIETH CENTURY DICTIONARY. 2. ed. Published by Prentice Hall Press, 1979. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 102 103 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Poltica de Cotas Cli Regina Jardim Pinto A poltica de cotas uma forma de ao afirmativa que reserva, para um grupo espe- cfico, um nmero definido de lugares em eleies de todas as ordens, em vagas para preenchimentos de concursos pblicos e vagas de trabalho em empresas privadas. A poltica de cotas atribuda a grupos que, por suas histrias, encontram-se em condi- es de inferioridade em relao ao conjun- to da populao. Sua aplicao resultado, na grande maioria das vezes, da luta destes grupos por direitos. Nas ltimas dcadas do sculo 20 e nos primeiros anos do sculo 21, mulheres, populaes afro-descenden- tes, nativos em pases de colonizao euro- pia, pessoas com dificuldades especiais tm conquistado espao nos locais de tra- balho, no sistema de ensino e na poltica institucional, principalmente nos parlamen- tos, atravs da poltica de cotas. A poltica de cotas para mulheres nos parlamentos uma das polticas de ao afirmativa mais presentes no mundo ociden- tal, decorrncia, em grande parte, da fora do movimento feminista. As cotas parlamen- tares concretizam-se de duas formas: nas listas partidrias ou como reservas de as- sentos nos parlamentos. A primeira ainda divide-se em espontneas e compulsrias: a espontnea, muito presente nos pases europeus, resultado de polticas internas dos partidos, que resolvem reservar um n- mero especfico de lugares para mulheres em suas listas nas eleies legislativas. Nas cotas compulsrias h leis que definem o percentual de candidatos do mesmo sexo nas listas partidrias, como o caso do Bra- sil, da Argentina e da Blgica. A segunda forma de implementar cotas definir o n- mero de cadeiras no Parlamento para mu- lheres. Na primeira forma, a presena da Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 103 104 mulher nos parlamentos depende, em gran- de medida, dos votos que somam em dis- puta com os candidatos homens (dentro ou fora do partido). No ltimo caso, as mulhe- res chegam ao Parlamento sem disputar votos com os homens. A luta pelas cotas no sistema partidrio para as mulheres est estreitamente ligada ao movimento feminista, disseminado no mundo ocidental a partir da dcada de 70, e ao concomitante descrdito na democracia liberal, que parte do ideal iluminista da igual- dade entre todos os indivduos como a base da justia entre os seres humanos, indepen- dentemente do sexo e de outras diferenas. Mulheres, afro-descendentes e nativos em pases colonizados constituram-se ao lon- go do ltimo quartel do sculo 20 como su- jeitos polticos demandantes de um direito negado pelas democracias liberais que, no considerando a diferena, haviam deixado esses grupos historicamente fora dos parla- mentos e dos cargos de mando poltico. Todos eram iguais, mas os parlamentos e os cargos executivos estavam sendo preen- chidos, repetidamente, por homens brancos. As cotas aparecem como uma forma de compensar pontos de partida muito diferen- tes, que deixavam mulheres e outros gru- pos dominados em condio de grande inferioridade na disputa por cargos polticos. O sistema de cotas, como de resto ou- tras formas de aes afirmativas, sempre foi envolvido em polmicas. Trs delas so significativas: o perigo da naturalizao da diferena, no reconhecendo as razes his- tricas, isto , mulheres, negros, nativos no devem ser sujeitos de polticas de cotas por suas naturezas de serem mulheres, negros ou nativos, mas pelas posies em que as condies histricas os colocaram. Portan- to, a luta deve ser para superar esta condi- o e, conseqentemente, a necessidade das cotas; a segunda delas diz respeito a uma desqualificao da representao ou mesmo da presena de segmentos, que seriam eleitos em decorrncia das cotas e no por qualidades pessoais. Tal polmica desconhece que qualidades pessoais no so necessariamente as razes pelas quais os no diferentes esto nas posies de representao: recursos econmicos, aces- so mdia, redes familiares, muitas vezes, so muito mais poderosos que qualidades pessoais para determinar o lugar de homens brancos nos parlamentos e nos postos do Poder Executivo. A terceira polmica, a mais terica de- las, diz respeito ao que a cientista poltica inglesa Anne Phillips chamou de poltica de presena e poltica de idias, isto : para defender os interesses de um determinado grupo essencial que este grupo esteja pre- sente, ou basta que algum, ou um partido, ou um grupo parlamentar independentemen- te de sua origem defenda suas idias? Esta questo particularmente sensvel, pois a poltica de cotas no garante que as mulhe- res, os afro-descendentes e os nativos elei- tos para cargos legislativos ou executivos, necessariamente, venham a defender as de- mandas dos movimentos feministas, negros ou indgenas. H duas lutas concomitantes nesta questo, a luta para que cidads e cidados discriminados tenham acesso ao mundo da poltica e luta para que cida- dos e cidads discriminados constitudos como sujeitos de luta pelos direitos de seus grupos tenham acesso s posies de po- der. Phillip tem reflexes fundamentais so- bre o tema, afirmando que a presena fundamental para a idia, mas que uma no exclui a outra, isto , mais fcil que os di- reitos das mulheres sejam defendidos pe- las mulheres parlamentares, mas isto no exclui a possibilidade de que as idias este- jam presentes nos representantes homens. Portanto, a eficcia das cotas pode ser me- dida a partir de dois parmetros: o nmero de mulheres que alcanam a eleio e a qualidade da presena em relao s de- mandas dos grupos que deram origem s cotas. Pode haver casos em que as cotas sejam absolutamente cumpridas, e os inte- resses dos grupos que as geraram no se- jam representados. Em qualquer uma destas situaes h uma questo anterior que a da possibilidade Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 104 105 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] da poltica de cotas realmente concretizar a presena da mulher. Estudiosos da questo so bastante unnimes em afirmar que as cotas em si podem modificar, ou no, as condies das mulheres, a partir de combi- naes com uma srie de outros fatores, tais como culturais, histricos e mesmo de en- genharia poltica. Por exemplo, nos pases escandinavos, as cotas foram negociadas no interior dos partidos, o que resultou em um avano muito significativo no nmero de mulheres no Parlamento. Esta negociao, entretanto, s possvel ser feita em condi- es em que as mulheres tm voz reconhe- cida e onde existe uma cultura com valores igualitrios fortes, como o caso destes pases. Em cenrios onde as cotas so impos- tas por lei sua eficcia varia muito segundo o sistema eleitoral. No sistema proporcional onde os candidatos so eleitos a partir de uma lista em grandes regies eleitorais, como o caso do Brasil, na proporo dos votos de cada partido, as mulheres tm mais possibilidade de ser eleitas, do que nos sis- temas majoritrios, onde cada partido en- frenta a eleio em distritos com um nico candidato. No sistema proporcional tambm h diferenas entre listas abertas e fecha- das. Qualquer uma delas oferece vantagens e desvantagens, conforme o cenrio em que estejam: as listas abertas, aquelas onde os partidos apresentam candidatos sem ne- nhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota em um nome, teoricamente, trariam gran- des vantagens para as mulheres, pois pos- sibilitariam a votao a partir de campanhas especficas. Entretanto, a possibilidade de uma campanha vitoriosa est estreitamente ligada ao apoio partidrio e capacidade de angariar fundos privados, quando no h o financiamento pblico das campanhas. Nas listas fechadas a situao apresenta trs nuances importantes. Quando o sistema atri- bui ao partido o direto de ordenar a lista, as mulheres, se no tiverem poder dentro do partido, podem ficar na base desta lista, sem nenhuma possibilidade de eleio. Uma si- tuao distinta quando o partido ordena os candidatos e o eleitor pode mudar esta ordem, o que daria mais chances s mulhe- res e, finalmente, uma terceira situao cons- titui-se de listas compostas alternadamente com um nome de homem e um nome de mulher. Uma outra varivel dentro do sistema elei- toral que pode pesar na presena das mu- lheres no Parlamento o nmero de partidos. Em democracias estabelecidas com um nmero reduzido de partidos mais difcil para a mulher se apresentar com sucesso como candidata, do que em democracias que aceitam um nmero maior de partidos, onde novas foras polticas esto muitas ve- zes mais abertas presena da mulher. A histria da lei de cotas para mulheres no Brasil tem uma trajetria interessante, pois o pas chega a 1997 com a garantia de 30% de mulheres nas listas partidrias para as eleies legislativas em todos os nveis, sem que este fosse um grande tema do movimento feminista, e sem que os parti- dos, por sua vez, tivessem oferecido resis- tncia aprovao da lei. De iniciativa da deputada federal petista Marta Suplicy, a lei vigorou pela primeira vez nas eleies de 1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei 9.100/95). Em 1997 com a nova legislao eleitoral (9.504/1997), este percentual pas- sou para 25% nas eleies de 2000 e 30% a partir de 2002. Esta lei tambm aumentou para 1,5 o nmero de candidatos para cada vaga nos legislativos federal e estadual, e trs para cada vaga nas cmaras munici- pais. A pouca resistncia dos partidos lei das cotas est estreitamente ligada a duas de suas caractersticas. A primeira se refere no-obrigatoriedade do preenchimento da cota de 30% nas listas: o partido no pode preench-la com candidatos homens, mas no sofre nenhuma sano se no a preen- cher com candidatas mulheres. A segunda razo o aumento do nmero de candida- tos. Podendo apresentar 1,5 candidato para cada vaga nas diversas Casas Legislativas, os partidos tm espao de sobra para aco- modar todos os candidatos, no causando Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 105 106 problema a cota de 30%. Esta segunda ra- zo est diretamente relacionada forma como as campanhas eleitorais so financia- das no Brasil. O financiamento privado de- sobriga os partidos de apoiarem de forma igualitria o conjunto de seus candidatos, da que a presena das mulheres, devido s cotas, no muda de forma significativa as possibilidades dos candidatos homens. A poltica de cotas em suas diferentes formas tem sido fundamental para o aumen- to da presena das mulheres nos legislati- vos, nos mais diferentes pases do mundo. No Brasil, estes efeitos ainda so muito t- nues. Para as legislaturas federal, estadual e municipal, que correspondem aos anos de 2003-2006, as mulheres representam 8,7% dos congressistas, 12% nas Assemblias estaduais e 11,7% nas Cmaras de Verea- dores. Do exposto, duas questes merecem ateno: a primeira diz respeito ao fato de que as possibilidades de o sistema de co- tas mudar o quadro da ausncia das mulhe- res no Parlamento esto estreitamente relacionadas a um conjunto de variveis, que dependem tanto da prpria ao na direo de garantir cotas, como da legislao eleitoral e partidria. A segunda questo relaciona-se qualidade da representao feminina e este um tema particularmente complexo, pois uma posio defender a presena das mulheres porque elas so mais de 50% dos eleitores no caso do Brasil, por exemplo, outra, defender a presena de mulheres que entram na poltica com uma plataforma de defesa dos direitos das mulheres. O me- lhor dos mundos seria a coincidncia entre essas duas presenas, mas isso, na maio- ria das vezes, no acontece, grande parte das mulheres que se elegem tem pouca ou nenhuma ligao com o movimento ou causa feminista. No Brasil tem sido muito raro mulheres que se apresentam como candi- datas defendendo uma plataforma feminis- ta, entretanto, interessante acompanhar o comportamento das mulheres parlamentares eleitas para o Congresso Nacional desde 1988. Estas deputadas e senadoras, dos mais diversos partidos, tm atuado como bancada quando os temas so de interesses das mulheres. A primeira experincia neste sentido foi na Constituinte, quando 26 mu- lheres eleitas sem qualquer ligao com o feminismo superaram suas divergncias partidrias, se autodenominaram Bancada Feminina e apresentaram 30 emendas sobre os direitos das mulheres, englobando prati- camente todas as reivindicaes do movi- mento feminista poca. A quase totalidade dessas emendas est presente em forma de artigos na Constituio de 1988. Referncias ARAJO, Clara. Mulheres e representao poltica: a experincia das cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998. DOSSI MULHERES NA POLTICA, MULHERES NO PODER. Revista de Estudos Feministas, v. 9, n. 1, 2001. SOARES, Glucio; RENN, L.. Reforma poltica lies da histria recente. So Paulo: FGV, 2006. MIGUEL, Luis Felipe. Teoria poltica feminista e liberalismo: o caso das cotas de representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 44, out. 2000. PHILLIP, Anne. Gnero y teoria democrtica. Mxico: UNAM, 1886. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 106 107 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Regulao das Pesquisas Rachel Meneguello A regulao das pesquisas um tema controverso que traz o debate da Reforma Poltica para o campo tico do acesso s informaes de campanha e das normas de sua produo, e impe sua definio sobre o papel da opinio pblica na conformao do jogo democrtico. Desde 1965, a regulao das pesquisas tem estado presente na legislao eleitoral brasileira. No Cdigo Eleitoral definido no incio do regime militar, estavam estabeleci- dos os 15 dias anteriores eleio como o perodo de restrio para a divulgao de prvias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255). Essa medida foi mantida e ampliada aps a democratizao em 1985, quando a legis- lao estabeleceu a proibio para o pero- do dos 21 dias anteriores eleio de 1986 (Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores ao 1 turno da eleio presidencial de 1989 e para os 10 dias anteriores ao 2 turno (Lei 7.773/1989). Apenas em 1990 as restries divulgao seriam retiradas da legislao (Resoluo 16.402/1990). Contudo, j em 1988, atravs de recursos apresentados pe- los meios de produo e divulgao de pes- quisas, com base no direito constitucional liberdade de expresso e de informao, a proibio fora suspensa e a divulgao sem restrio de tempo passou a orientar as cam- panhas eleitorais desde ento. Com o fim das restries de tempo, a legislao eleitoral brasileira estendeu seu campo de ao para a regulao das infor- maes tcnicas e polticas consideradas relevantes para a compreenso correta dos resultados divulgados, e que procuravam con- ferir transparncia tanto quanto aos agentes Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 107 108 envolvidos no processo poltico quanto so- bre os parmetros metodolgicos de pro- duo dos dados. Assim, a divulgao das pesquisas passou a ser condicionada ao registro, no Tribunal Eleitoral, das informa- es sobre o contratante da pesquisa, a fon- te pagadora, o valor e a origem dos recursos, e das informaes sobre metodologia, per- odo de realizao, questionrio e amostra. A regulamentao relativa s exigncias tc- nicas e metodolgicas acompanham a di- vulgao das prvias em todos os pleitos eleitorais do perodo. A livre divulgao das pesquisas, no en- tanto, manteve seu carter polmico entre a classe poltica. Na dcada de 90, algumas propostas de emenda constitucional busca- ram definir restries de tempo para divul- gao, chegando at a quatro meses antes da eleio (PEC 43/99). Os trabalhos subse- qentes da Comisso Especial de Reforma Poltica indicariam que o foco de ateno da regulao tambm seria metodolgico, de- talhando as informaes tcnicas da pesqui- sa realizada, ampliando as possibilidades de controle pela Justia Eleitoral sobre a quali- dade dos dados e garantia da transparncia do jogo poltico para o eleitor (Relatrio da Comisso Especial, n 1.767, 22/10/03). Com a Reforma Poltica parcial realizada nos anos de 2005 e 2006 foram definidas novas regras para a realizao das campa- nhas eleitorais e, especificamente para as pesquisas, foi resgatada a restrio da di- vulgao para o perodo dos 15 dias anterio- res ao pleito. No caso das pesquisas, entretanto, contrariando a definio do Con- gresso e a sano da Presidncia da Rep- blica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que as novas regras de campanha tero valida- de apenas a partir da eleio municipal de 2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com altera- es pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/ 05/2006). Em termos comparados, com a mais recente alterao sobre os prazos de restri- o da divulgao, a legislao brasileira passa a ser uma das mais rigorosas em um conjunto dos pases democrticos. As infor- maes do Relatrio elaborado em 2003 pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg, 2003), a respeito da existncia de restries para divulgao de resultados de pesquisas eleitorais em 66 pases, mostram que para 30 deles vigorava algum tipo de restrio. Segundo o Relatrio, os pases com legisla- o mais rigorosa so Luxemburgo, com a restrio de 30 dias; Repblica da Coria, com 23 dias; Itlia e Grcia, com restrio de 15 dias; e a Eslovquia, com 14 dias. Nos demais pases, as restries variam para o perodo entre um e sete dias anteriores eleio. A nova legislao retira o Brasil do grupo em que figurava no referido Relatrio, ao lado de 36 democracias em que vigora a livre divulgao de prvias eleitorais. As mudanas nas determinaes legais traduzem a polmica central sobre a qual reside este tema, qual seja, a discusso so- bre o quanto as pesquisas pr-eleitorais influenciam o eleitorado, informam ou desinfor- mam os cidados, e este debate estende- se para o entendimento sobre o papel que a opinio pblica deve ter no funcionamento da dinmica democrtica. Em grandes linhas, o debate sobre a re- gulao das pesquisas desdobra-se em duas principais dimenses. A primeira de- las relaciona-se ao significado poltico da opi- nio pblica. A defesa da livre divulgao de prvias eleitorais tem como principal ar- gumento o direito bsico informao e ao conhecimento pelos eleitores do movimen- to das foras polticas durante a campanha. Esse argumento reconhece a opinio pbli- ca como um importante agente poltico das sociedades democrticas, que intervm e regula as instituies e que expressa a auto- nomia dos indivduos na sua relao com o sistema poltico. Dessa forma, quando so apropriadamente realizadas e utilizadas pe- los meios de comunicao, as pesquisas tm um papel significativo na dinmica da democracia e constituio dos poderes. Por outro lado, para os que so contrri- os divulgao das pesquisas, o argumen- to central reside em considerar a opinio pblica um espao sem autonomia, que no Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 108 109 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] expressa uma sociedade articulada em inte- resses, resumindo-se expresso de indiv- duos atomizados, facilmente manipulveis pelos agentes do jogo poltico. Em linhas gerais, afirma-se que a dinmica democr- tica da sociedade de massas deve consti- tuir suas bases de legitimidade em estruturas mais slidas do que os efeitos promovidos por informaes de momento, que conduzem os cidados a atitudes meramente reativas nos processos polticos. Nesse sentido, como fontes de informao dos eleitores, os resultados das pesquisas exerceriam uma influncia indevida nas eleies, dadas as possibilidades de erros e de manipulao das informaes pelos agentes do jogo poltico. A segunda dimenso da polmica so- bre as pesquisas diz respeito ao impacto das informaes sobre o processo de deci- so do eleitor. No parece haver dvida quan- to ao fato de que os resultados das pesquisas exercem algum tipo de efeito sobre a deciso de voto. A absoro dos resultados pelos agentes de socializao e intermedirios culturais que realizam a inclu- so do eleitorado na esfera da disputa polti- ca, sobretudo os meios de comunicao, torna praticamente impossvel que as prvi- as eleitorais no sejam somadas ao amplo conjunto de informaes que orientam as pre- ferncias dos cidados. A discusso resi- de, portanto, na intensidade do efeito das pesquisas e aqueles que defendem as res- tries de divulgao tm a seu favor uma extensa produo bibliogrfica que aponta o real impacto das predies eleitorais so- bre o comportamento do eleitor. A tese mais freqente baseia-se na idia de que sua divulgao conduz parte signifi- cativa do eleitorado a votar no candidato que est frente nas pesquisas, contaminando a opinio pblica e distorcendo o curso na- tural dos resultados. Essa hiptese de influ- ncia denominada bandwagon effect uma metfora que faz aluso ao vago de circo que conduz a banda, colocado sem- pre frente da caravana afirma que os resultados das prvias eleitorais colocam uma presso social sobre os eleitores inde- cisos, que so conduzidos a votar no candi- dato apresentado com chances de vitria. As hipteses da influncia abordam ain- da outros efeitos da percepo das informa- es das pesquisas pelo eleitor, como a hiptese do underdog effect, que define a tendncia do voto no candidato que est em ltimo lugar, e a hiptese do voto estratgi- co (o voto til), que resulta do clculo das chances de evitar uma maioria especfica e define o voto do eleitor em uma segunda opo. Por outro lado, alguns estudos tm mos- trado que os efeitos do conhecimento pelo eleitorado de resultados de pesquisas elei- torais tm um impacto menor sobre o pro- cesso de deciso do voto. Esses estudos apontam que esse impacto dependente de situaes especficas do jogo poltico, e ocorrem em geral quando as situaes de disputa eleitoral so acirradas. Alm disso, a influncia das pesquisas depende em parte do grau de confiabilidade estabeleci- do no contexto das campanhas polticas. No caso brasileiro, alguns estudos sobre o papel das pesquisas nas campanhas in- dicam que h uma superestimao do seu impacto sobre o processo de deciso do voto. Anlises realizadas sobre as eleies presidenciais de 1989 e 1994 indicam que seu papel foi limitado, e que as fontes inter- pessoais e a propaganda televisiva, notcias e debates, foram meios muito mais podero- sos de influncia potencial sobre a deciso eleitoral. Os estudos mostram ainda que as pesquisas no figuravam como principal meio de informao poltica, e detinham razovel desconfiana e indiferena de parcelas con- siderveis do eleitorado quanto aos resulta- dos divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar, 1993; Venturi, 1995). O efeito predominante da propaganda poltica, sobretudo veiculada pela mdia ele- trnica, foi da mesma forma identificado para a eleio presidencial de 2002, mas, neste contexto, o grande nmero de pesquisas eleitorais realizadas, o acompanhamento constante pelos institutos de pesquisas do movimento das preferncias por candidatos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 109 110 e seu papel na composio da pauta dos meios de comunicao permitiram sugerir a presena de um grau significativo de influ- ncia sobre a deciso do voto (Figueiredo; Coutinho, 2003). A dificuldade em dimensionar o impacto de meios de informao poltica sobre o pro- cesso de escolha poltica em contextos com- plexos um dos pontos que alimenta a polmica da regulao das pesquisas. Os resultados no so consumidos de forma pura, interagem com a mdia e produzem, a partir da, uma realidade especfica sobre o jogo poltico. O caso brasileiro potencializa essas dificuldades, as campanhas ocorrem em um cenrio composto por mltiplos meios de informao livre e so ainda orien- tadas por uma legislao que permite uma intensa exposio diria propaganda elei- toral pelo rdio e televiso, impossibilitando avaliar o efeito isolado de cada um dos meios com que o eleitor se orienta e decide. Referncias CAVALLARI, M.; OLSEN, O.; STRAUBHAAR, J. 1993. O uso de pesquisas eleitorais em decises de voto. Opinio Pblica, 1, 2: 98-119. CECI, S.; KAIN, K. 1982. Jumping on the bandwagon with the underdog: the impact of attitude polls on polling behavior. Public Opinion Quarterly, 46, 2: 228-242. FIGUEIREDO, R.; COUTINHO, C. 2003. A eleio de 2002. Opinio Pblica, 9,2:93-117. GLYNN, Carrol J.; HERBST, S.; OKEEFE, Garret J.; SHAPIRO, R.Y. 1999. Public Opinion, Westview Press. LAZARSFELD, K. P.; BERELSON, B.; GAUDET, H. 1948. The peoples choice. How the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York: Columbia University Press. MARSH, C. 1984. Back to the Bandwagon: the effect of opinion polls on public opinion. British Journal of Political Science, 15, 1:51-74. SIMON, H. A. 1954. Bandwagon and underdog effects in election predictions. Public Opinion Quarterly, 18, 245-253. SKALABAN, A. 1988. Do the polls influence elections? Some 1980 evidence. Political Behavior, 10, 2: 136-50. SPANGENBERG, F. 2003. The freedom to publish opinion polls results: report on a worldwide update. The Foundation for Information, ESOMAR/WAPOR (European Society for Opinion and Marketing Research/World Association for Public Opinion Research). VENTURI, G. 1995. Pesquisas pr-eleitorais: legitimidade, influncia e contribuies cidadania. Opinio Pblica, 3, 2:129-145. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 110 111 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Regulao da Mdia Regina Mota Francisco Tavares ( col abor ador ) Regulao da mdia a relao que se estabelece entre os mecanismos de contro- le do Estado, por meio de normas e de sua fiscalizao, e a propriedade, circulao e produo de informao dos meios de co- municao na sociedade. Existem outras medidas que podem ser estabelecidas pelo prprio mercado da auto-regulao, deman- da e participao da sociedade civil, em conselhos editoriais, conselhos de curado- res e ouvidorias. O direito liberdade de expresso o prin- cpio sob o qual se baseia a publicidade de fatos que so do interesse de leitores de jor- nais, radiouvintes, telespectadores e internau- tas, caracterizando a circulao de informao e de idias, bem como a formao da opi- nio pblica em um Estado democrtico. A funo publicitria da mdia tem impacto nas escolhas polticas que sero tomadas pelos cidados, conseqncia da construo de suas preferncias ideolgicas e partidrias. Aparentemente, existe uma contradio entre o conceito de regulao e o direito fun- damental liberdade de expresso, o que impede a obteno de acordo entre os di- versos atores sociais com interesses na questo, tais como empresrios, movimen- tos sociais, trabalhadores do ramo da co- municao e agentes polticos. A tenso entre esses conceitos, entretan- to, apenas aparente. Toda mdia alvo de alguma regulao. A fronteira entre regula- o dos veculos de comunicao e censura reside no grau de legitimidade das decises e disposies normativas, mais do que na presena do Estado. Nos ltimos vinte anos, desde o processo constituinte (1986-1988), grupos da sociedade Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 111 112 civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos e universidades) tm pautado o tema do con- trole pblico dos meios de comunicao, com apoio de parlamentares e com encaminha- mento de propostas a serem submetidas a debate, a fim de se tornarem leis. O caso mais notvel da atual Lei Geral das Comu- nicaes, que nos ltimos vinte anos colecio- nou mais de trinta verses, e aguarda um Projeto de Lei que possa convergir os interes- ses inconciliveis do setor. Apesar da constncia dessas iniciativas nenhuma delas teve sucesso, no conseguin- do vencer o fortssimo lobby das emissoras de radiodifuso comercial e empresas jorna- lsticas dentro do Congresso Nacional, no qual um nmero significativo de deputados e se- nadores proprietrio de emissoras de r- dio, televiso e jornais (Stadinick, 1991; Bayma, 2001). Regulao da mdia e democracia Por meio de estudos comparados pos- svel estabelecer uma relao bastante elu- cidativa entre regulao da mdia e processo democrtico. A observao da legislao que limita e controla a propriedade e das barrei- ras impostas circulao e concentrao da informao, em um conjunto de pases (Que- rino, 2002), demonstra que naqueles de tra- dio democrtica consolidada (Noruega, Canad, Alemanha, Inglaterra e Frana) h muito mais regulao do que em democra- cias mais recentes, como o caso da Espa- nha, Portugal, Mxico, Argentina e Brasil. Um caso parte a Itlia, onde no h regra alguma que proba polticos de serem titulares de licena de radiodifuso, o que no ocorre na lei brasileira (n
4.117), apesar de no haver notcia de uma nica cassao de concesso a titular de diploma parlamen- tar, no Brasil. As legislaes da Noruega, Alemanha e Frana no apenas impem li- mites rgidos propriedade cruzada e ao monoplio de mdia, como controlam limi- tes de audincia de emissoras de televiso, a fim de garantir a diversidade cultural e de informao, determinando a veiculao de produo independente, a ser transmitida em horrio nobre e em canais capazes de cobrir pelo menos 50% dos domiclios da rea li- cenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei no- rueguesa impede que uma sociedade possa controlar mais de 20% de circulao nacio- nal de jornais e um tero do mercado nacio- nal de radiodifuso de sons e imagens. Em qualquer um dos casos analisados, a questo fundamental diz respeito ao r- go regulador e, ou fiscalizador. A Frana se preocupa em articular suas duas agncias, o Conselho de Concorrncia e o CSA Con- selho Superior de Audiovisual, por meio de um guia legal para as aes dessas autori- dades. A lei do depsito legal, instituda para os documentos impressos em 1537 e em 1992 para o rdio, vdeo e televiso, facilita a fiscalizao j que toda e qualquer informa- o deve ser depositada para registro em rgo governamental antes de entrar em cir- culao no pas. possvel dizer que nas democracias consolidadas a regulao da mdia uma condio para a garantia da pluralidade e da diversidade de formao de opinio e do respeito s diferenas lingsticas, tnicas, culturais e sociais que coexistem dentro de uma unidade geopoltica. A regulao da mdia no Brasil Existem importantes conquistas legais nos mecanismos de regulao da mdia no Brasil, cuja pouca eficcia conseqncia da cultura jurdico-normativa, do descumpri- mento das leis ou de seu esvaziamento por portarias e decretos, em desrespeito hie- rarquia estabelecida no direito. Os principais dispositivos sero apresentados a seguir. 1. Dispositivos Constitucionais Gerais de Regulao da Mdia no Brasil Estabelecido o vnculo entre o direito hu- mano liberdade de expresso e a regula- o da mdia, necessrio mencionar os Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 112 113 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] dispositivos consignados no mais importan- te texto jurdico do pas, a Constituio Fe- deral: Vedao censura. No lcita, no Bra- sil, qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (art. 220 da Constitui- o). Do mesmo modo, livre a manifesta- o do pensamento, sendo vedado o anonimato (art. 5 o , IV) e livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena (art. 5 o , IX). Direito de resposta. Com vistas promo- o do debate e reparao de danos ou ofensas perpetrados por meio da mdia, assegura-se o direito de resposta, propor- cional ao agravo, alm de indenizao por dano material moral ou imagem (art. 5 o , V). O direito em referncia regulamentado pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obe- decer ao seguinte: a) igual dimenso ofen- sa, com mnimo de cem linhas para veculo impresso, e um minuto, para radiodifuso; b) atendimento em 24 horas ou no prximo nmero ou programa. Imunidade tributria. A Constituio de- termina a no instituio de impostos sobre livros, jornais, peridicos e o papel destina- do sua impresso (art. 150, IV, d). uma medida que visa reduzir o valor desses pro- dutos no pas e popularizar o acesso aos livros e mdia impressa. Seu impacto efe- tivo, como se sabe, muito reduzido. Merece destaque o fato de que os tribu- nais brasileiros tm dado pouca guarida ao direito de resposta. Constitui exceo o pro- nunciamento por escrito do ento governa- dor do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja ao judicial obrigou a Rede Globo de Tele- viso a colocar no Jornal Nacional e na boca do seu apresentador Cid Moreira uma con- tundente critica emissora. Dois outros fa- tos levados a julgamento pelo Ministrio Pblico de So Paulo demonstram a possi- bilidade de acionamento dos atuais meca- nismos, sendo o primeiro a suspenso do Programa Domingo legal, do SBT por uma semana, em 2003, e a retirada do ar do Pro- grama Tardes quentes, da RedeTV, com sub- seqente veiculao de programao de defesa de direitos humanos, durante ses- senta dias, em novembro e dezembro de 2005. 2. Temas sujeitos Regulao Especial Publicidade Governamental No Brasil, o Poder Pblico um dos maio- res anunciantes da mdia e no cumpre siste- maticamente o estabelecido pela Constituio, que limita o uso de recursos para fins publi- citrios a peas informativas, de orientao social e de carter educativo. Nesse ponto pode-se observar um abu- so, por parte dos governos, do uso publici- trio-persuasivo em detrimento da expresso informativa, a qual deveria munir os cidados de dados que lhes permitissem exercer maior controle sobre seus governantes. Pen- sando na transparncia da administrao pblica, seria desejvel: a) a existncia de normas que determinassem menor volume de gastos com publicidade e vedao ex- presso meramente propagandstica; e, b) o acesso, por parte dos cidados, aos dados referentes ao volume de recursos gas- tos com cada veculo de comunicao. Essas medidas seriam coerentes com o princpio da publicidade da administrao pblica, pres- crito no caput do artigo 37 da Constituio. Radiodifuso No Brasil, o acesso aos meios de comu- nicao desigual do ponto de vista do do- mnio da lngua escrita (11,4% da populao analfabeta), do acesso a revistas, livros, jornais e Internet (14,3% da populao est conectada), restando aos pobres e incultos as informaes exclusivamente veiculadas por rdio e televiso, que chegam a 87,8% e 90,0% dos domiclios brasileiros, respec- tivamente (IBGE/2004). A televiso atinge mais a populao brasileira do que a maio- ria dos servios pblicos (gua e esgoto, por Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 113 114 exemplo), sendo a principal e mesmo nica fonte de lazer, cultura e contato com o mun- do para inmeras comunidades distantes de centros urbanos. Assim, seja em funo do massivo alcance, seja em decorrncia das limitaes tcnicas para que todos se ex- pressem por meio do rdio e da televiso, denota-se que esses meios de comunicao devem ser especial e peculiarmente regula- dos em um pas democrtico. A operao de estaes de rdio e de televiso no Brasil um servio pblico, cujo exerccio deve atender a condies objeti- vas e subjetivas. A primeira diz respeito ao recurso natural pblico e limitado chamado espectro de radiofreqncia, a ser utilizado para atender os seguintes princpios: a) con- tedos que atendam a finalidades educati- vas, artsticas, culturais e informativas; b) promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente; c) regio- nalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabele- cidos em lei; d) respeito aos valores ticos e pessoais da pessoa e da famlia, confor- me transcrito do artigo 221 da Constituio da Repblica. No necessria uma demonstrao emprica para se afirmar, com segurana, que a quase totalidade dos radiodifusores privados do Brasil operam seus servios de modo invlido juridicamente, uma vez que no atendem aos critrios, limites e condi- es acima reproduzidos. Quanto aos critrios subjetivos, a Consti- tuio prev um complexo sistema de con- cesso, permisso ou autorizao pblicas. O Executivo pode outorgar e renovar a con- cesso, cuja validade depende de uma rati- ficao por parte do Congresso e cujo cancelamento depende de deciso do Po- der Judicirio. razovel concluir, ento, que a Constituio prescreve interessantes me- canismos de accountability horizontal, ao assegurar que os concessionrios de radio- difuso sejam escolhidos por representante da maioria da populao (Executivo), sob ratificao do Poder que conta com repre- sentantes populares das maiorias e minorias (Congresso), e se submetam ao direito vi- gente, sob pena de perderem a concesso por fora de deciso judicial. Tem-se, ainda, que as empresas de radiodifuso no po- dem ser objeto de monoplio ou oligoplio e devem contar com pelo menos 70% de seu capital votante e capital total pertencendo a brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos. Quanto ao modo de explora- o da atividade, devem coincidir o pblico, o privado e o estatal. Mais uma vez, evi- dente que o texto constitucional freqente- mente ignorado. Propaganda eleitoral Outro aspecto polmico e especfico no campo da regulao da mdia no Brasil a propaganda eleitoral. A lei determina os pe- rodos de emisso televisual e outras formas de propaganda, tendo como regulador o Tri- bunal Superior Eleitoral, que recebe e inves- tiga as denncias de prticas irregulares e procede s sanes. H, em nosso Direito, ditames rgidos acerca da utilizao da mdia nas eleies, desde divulgao de pesquisas at a promoo de debates na televiso. A intensa fiscalizao recproca entre partidos e candidatos a cargos eletivos ex- plica a peculiar eficcia dos dispositivos de regulao da comunicao social no mbito das eleies. Assim, mecanismos como o direito de resposta e a coibio de condu- tas, como calnia, injria e difamao, so mais freqentemente aplicados em proces- sos judiciais de natureza eleitoral do que em aes congneres julgadas pela justia co- mum. Conselho de Comunicao Social A observncia, a regulao e o aprimora- mento aplicativo e interpretativo das normas constitucionais apresentadas esto a cargo de um rgo auxiliar do Congresso: o Con- selho de Comunicao Social. Esse rgo foi instalado em 22 de maio de 2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de 1991, ter estabelecido um prazo de sessenta Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 114 115 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] dias para a sua instalao. O Conselho composto por representantes da sociedade civil, de empresrios e de trabalhadores e tem como misso pensar polticas pblicas para o setor, sugerir legislao e regulamen- tao, analisar as outorgas de concesso e renovao de emissoras e dar visibilidade ao debate da comunicao junto socieda- de. O CCS, entretanto, no cumpre devida- mente seus objetivos, provavelmente em funo de sua composio exacerbadamente corporativa e alheia complexidade da so- ciedade brasileira. Concluso A regulamentao da mdia no Brasil carece de novos instrumentos regulatrios e do cumprimento e vigilncia de princpios constitucionais e leis vigentes, assegurando o exerccio dos direitos difusos. A ao de grupos sociais junto ao Ministrio Pblico tem conseguido, por meio da justia, fazer valer esses direitos, ao aplicar as sanes existentes a empresas privadas de comuni- cao e rgos pblicos, como nas causas citadas. Por outro lado, falta uma dinmica comunicacional que inclua telespectadores, e outros leitores da mdia num debate sobre essas questes to vitais para a democra- cia e, principalmente, pesquisa sistemtica sobre o universo da mdia no Brasil, com a colaborao dos meios de comunicao e informao. Referncias BAYMA, Israel. A concentrao da propriedade de meios de comunicao e o coronelismo eletrnico no Brasil. Assessoria a Bancada do PT na Cmara dos Deputados, Braslia, 27 de novembro de 2001. BITELLI, Marcos Alberto SantAnna. Coletnea de legislao de comuni- cao social - Constituio Federal. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribu- nais, 2004. CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,1964. MOTA, M.R.P. TV Pblica no Brasil. A democracia no ar. Dissertao (Mestrado) FAE/UFMG, 1992. 180 p. MOTA, M.R.P. Proposies de polticas pblicas de incluso social atra- vs da plataforma de TV Digital Interativa. Relatrio I: Histrico da legis- lao da radiodifuso sonora e de sons e imagens no Brasil. 1917-1997: 80 anos de excluso. FUNDEP/CPqD, 2004, 90 p. QUERINO, Carolina. Legislao da radiodifuso e democracia: uma pers- pectiva comparada. Comunicao e Poltica, v. IX, n. 2, Rio de Janeiro, maio/ago. 2002. STADINICK, Clia. A hiptese do coronelismo eletrnico. Porto Alegre: FAMECOS, PUCRS, 1991. Leis BRASIL. Cdigo Nacional das telecomunicaes. Lei n 4.117, de 1962. BRASIL. Lei de Imprensa. Lei n 5.250/67. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. BRASIL. Conselho de Comunicao Social. Lei n 8.389, de 1991. BRASIL. Lei Eleitoral. Lei n 9.504/97. BRASIL. Lei Geral das Telecomunicaes. Lei n 9.472/97. Sites <http://www.ina.fr/inatheque/10ans/index.fr.html>. <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u116266.shtml>. <http://conjur.estadao.com.br/static/text/39269,1>. <http://www1.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/ indicadoresminimos/sintesei<.ndicsociais2005/default.shtm>. <http://www.frigoletto.com.br>. <http://www.tse.gov.br>. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 115 116 Corporativismo Renato Raul Boschi Corporativismo, num sentido mais abrangente, refere-se a uma modalidade de representao de interesses definida em torno de categorias sociais especficas, geralmente a partir da atividade ocupacional, organi- zadas coletivamente para a defesa ou reali- zao de seus interesses. O termo tem suas origens nas corporaes de ofcio surgidas na Idade Mdia em algumas reas da Europa como as guildas dos Pases Baixos que se constituam em grupos organizados, em funo de suas categorias profissionais, para o exerccio de atividades produtivas e comerciais. Ao longo do tempo, com a tran- sio da ordem feudal para o modo de pro- duo capitalista, a organizao corporativa de interesses adquiriu tambm uma cono- tao de classe social, separando de um lado capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal dis- tino em funo da localizao dos grupos no processo produtivo e na estrutura social veio marcar definitivamente o significado do termo corporativismo como se reportando a uma dinmica poltica particular, associada regulao dos conflitos entre capital e tra- balho. Mais especificamente, tal dinmica se relacionava, primeiro soluo harm- nica dos conflitos de interesse e, por ex- tenso, mais tarde, possibilidade de controle do conflito por parte das autori- dades polticas constitudas. Nesse veio, a noo de organizao de interesses corpo- rativos foi apropriada pelo pensamento autoritrio, tendo encontrado expresso for- mal na Carta del Lavoro e aplicada, na prti- ca, com a ascenso do fascismo ao poder na Itlia. Foi essa a verso do corporativis- mo que acabou se difundindo e que foi im- plantada em alguns pases por governos de propenso autoritria, sobretudo na Penn- sula Ibrica e, depois, na Amrica Latina. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 116 117 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Nesse sentido, corporativismo acabou sen- do identificado como a estrutura capaz de viabilizar a soluo dos conflitos de classe atravs de um ordenamento hierarquizado dos interesses, organizados por categorias profissionais ou classe social, com o mono- plio da representao legitimamente reco- nhecido e controlado pelo Estado. Em alguns casos, como no Brasil onde tal estrutura foi implantada pelo governo Var- gas durante a dcada de 30 o ordena- mento foi feito, ainda, segundo critrios territoriais, envolvendo uma hierarquizao do plano municipal, passando ao plano esta- dual, at o federal, com a criao de sindi- catos patronais, de trabalhadores e outras categorias profissionais no mbito munici- pal, federaes no mbito estadual e confe- deraes na esfera federal. A frmula de ordenamento e monoplio da representao de interesses foi tambm adotada em ou- tros contextos, sobretudo por governos so- cial-democratas nos pases nrdicos, mais ou menos mesma poca. Mas, diferente- mente dos pases onde a estrutura corpora- tiva foi imposta, a chegada dos partidos social-democratas ao poder foi pautada pela realizao de pactos, a partir dos quais es- truturas abrangentes de representao foram implantadas para viabilizar a concertao entre os setores do trabalho e do capital com arbitragem estatal, assegurando assim, tanto a governabilidade, quanto a consecuo de metas de desenvolvimento. O reconhecimen- to emprico da diferena entre os processos acima descritos ocasionou a cunhagem dos termos corporativismo estatal e corporativis- mo societal, os quais tiveram ampla vign- cia na literatura especializada a partir dos anos 70, originando tambm a noo de neocorporativismo para se referir modali- dade de pactos que viabilizaram a expan- so do Estado de Bem-Estar da chamada Era Dourada. As conseqncias da ao coletiva or- ganizada e do associativismo, em geral, fo- ram objeto de inmeras reflexes tericas, tanto do ponto de vista do funcionamento da democracia, quanto do ponto de vista do desenvolvimento econmico. dentro desta linha de questes que se insere a discusso mais acadmica sobre o corporativismo, na medida em que se trata, em ltima anlise, de uma forma especfica de ao coletiva organizada com os objetivos de controlar o conflito entre capital e trabalho, por um lado, e de se assegurar o crescimento econmico, por outro. Na sua verso mais tradicional (que antecede aos feitos da social-democracia do ps-guerra e a qual, posteriormente, veio a ser identificada com o fascismo e o autorita- rismo), o corporativismo foi a frmula utiliza- da para se superar o atraso econmico atravs da estruturao e do ordenamento dos interesses de classes, do controle do conflito aberto e da participao poltica e, ao mesmo tempo, constituindo-se no me- canismo bsico de regulao econmica atravs da criao de rgos consultivos envolvendo governo e setor privado. Os pa- ses de industrializao retardatria (que in- cluem a segunda leva de industrializao na Europa e, depois, os pases da Amrica Latina) no apenas se deparavam com o problema de criar ou estruturar uma classe empresarial eficiente, como tambm uma classe operria colaborativa e disposta s tarefas inerentes ao desenvolvimento. Da que se tenha implantado arranjos corporati- vistas em pases como a Alemanha, Itlia, ustria, depois os pases nrdicos, bem como na Argentina, no Mxico, no Chile e no Brasil. No Brasil, este formato permitiu a incor- porao poltica dos trabalhadores sob con- trole do Estado, bem como a organizao do empresariado e sua incluso em alguns rgos consultivos. Alm da estrutura que se implantou no formato descrito anterior- mente, aps a Revoluo de 1930, para os trabalhadores, tal controle se efetivou atra- vs da concesso de direitos sociais com a promulgao da Legislao Trabalhista, a CLT at hoje em vigor na letra, num processo de extenso da cidadania pela via da regu- lao do mercado de trabalho. A Legislao Sindical que presidiu a criao da estrutura de representao de interesses foi, contudo, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 117 118 assimtrica no que diz respeito s limitaes sobre a capacidade de organizao dos se- tores do trabalho em comparao ao patro- nato. Enquanto aos primeiros s era permitido se organizar em sindicatos segundo os cri- trios da legislao em vigor, aos segundos foi facultada a possibilidade de manuteno de algumas associaes preexistentes e, sobretudo, a criao de novas associaes paralelas estrutura oficial, sem as amarras relativas a critrios territoriais ou ao mono- plio da representao. Tal fato teve profun- das implicaes no que diz respeito maneira como a estrutura de representao de interesses do empresariado evoluiu sub- seqentemente: primeiro no que concerne sua maleabilidade e flexibilidade para adap- tao a novas conjunturas, num sentido po- sitivo; segundo, quanto sua fragmentao e disperso, numa direo menos positiva, por exemplo, como um obstculo criao de associaes abrangentes capazes de vi- abilizar a formulao de plataformas de cur- to e longo prazo para o conjunto da classe. A questo mais contundente se refere, po- rm, aos diferenciais de recursos para a ao coletiva entre as classes: enquanto para os trabalhadores a organizao dos interesses estrategicamente mais relevante e s pode se dar dentro de regras rgidas que impli- cam a compulsoriedade de afiliao indi- vidual a um nico sindicato, alm da dependncia aos recursos estabelecidos na legislao, o empresariado, dotado de mais recursos organizacionais e para quem a ao coletiva menos central, pode se valer de dois mecanismos, sendo um mar- cado por essas mesmas normas que regem o funcionamento da estrutura oficial corpo- rativa em bases compulsrias, e o outro, t- pico de uma modalidade voluntria de ao coletiva para a afiliao de empresas. A l- gica envolvida nessa ltima modalidade mais eficaz no sentido de controlar o acesso aos benefcios, por parte daqueles que no contriburam para a produo do bem cole- tivo resultante. Assim, num quadro de ao compulsria, a lgica da ao coletiva fica extremamente pautada pela dependncia a recursos externos, como o imposto sindical, que desde a implantao da estrutura cor- porativa oficial financia as atividades das entidades a ela pertencentes. O imposto sin- dical continua sendo, por essa razo uma das peas-chave na discusso das reformas atualmente em curso, tanto para as entida- des de trabalhadores, quanto patronais, j que financia vrias atividades com base na contribuio do valor de um dia de trabalho deduzidos do salrio em folha para os pri- meiros e uma contrapartida que varia de 0,02 a 0,8%, proporcional ao capital social da empresa para os segundos. Como se viu, no em todos os pases a frmula de corporativismo adotada implicou a restrio de direitos polticos, a conces- so de direitos sociais como forma de con- trole da participao poltica ou a adoo pura e simples de instituies centralizadoras e de cunho autoritrio. Assim, se do ponto de vista econmico importa a relao entre in- teresses organizados e desempenho, do ponto de vista poltico, o eixo de discusses se situa nas dimenses democrticas ou autoritrias do corporativismo. Essa conse- qncia tambm estrutura o debate na Ci- ncia Poltica, demarcando campos analticos distintos em funo do papel dos grupos de interesses e do associativismo, em ge- ral, na dinmica poltica. O pluralismo de veio democrtico e o corporativismo de cunho au- toritrio se constituram como duas tradies analticas distintas, conquanto em ambos os casos a atuao de grupos de interesse es- teja presente e possa ser vista como ineren- te dinmica poltica do Estado capitalista. No primeiro caso so destacados, contudo, os aspectos positivos da atuao de grupos especficos no contexto da democracia. No caso do corporativismo salientam-se, mais freqentemente, os perigos inerentes con- centrao dos interesses em grupos hierar- quizados e controlados a partir do Estado. Os casos do corporativismo dos pases nr- dicos da social-democracia negam a verso autoritria que se atribuiu ao corporativismo, tendo se instaurado, de fato, uma polmica na fase urea do Estado de Bem-Estar, sobre Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 118 119 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] se o arranjo tripartite da negociao de pol- ticas a partir de associaes centralizadas representando os interesses do capital de um lado, do trabalho, de outro e tendo o Estado como um rbitro, se caracterizavam ou no como instituies democrticas. Argumentava-se, de um lado, que a centrali- zao contribua para a politizao das lide- ranas e, portanto, para a criao de uma elite que progressivamente se afastava das bases dentro de cada organizao de car- ter abrangente. Tambm apontado como negativo, nesse particular, era o carter com- pulsrio das decises para a totalidade das categorias representadas por uma associa- o de topo. Posteriormente, com a expan- so de direitos sociais do Estado de Bem-Estar, os resultados positivos de con- certaes tripartites foram destacados, tan- to nas suas dimenses polticas (reduo do conflito), quanto econmicas (estabilida- de macroeconmica, controle inflacionrio e at mesmo como a alternativa para assegu- rar a competitividade de pequenas naes no cenrio internacional). Pode-se dizer que o corporativismo destacado na maioria dos estudos sobre o Estado de Bem-Estar como a varivel central na explicao dos aspec- tos virtuosos daquele modelo. Embora a verso mais difundida do ter- mo corporativismo, recentemente, guarde a conotao de interesses especficos como sendo ilegtimos na poltica por dizerem res- peito tentativa de se fazer valer os interes- ses de minorias, nos Estados Unidos inexiste tal conotao, sendo considerados legtimos os interesses especiais organizados e sua interferncia na vida poltica, como seja, por exemplo, a atuao de lobbies no Congres- so. A existncia de inmeros grupos de in- teresses e outras associaes at mesmo apontada em seus aspectos positivos do ponto de vista do sistema poltico, como uma das caractersticas centrais da democracia e a base mesma para a instaurao do pa- radigma polirquico de corte anglo-saxo. A competio entre mltiplos grupos de inte- resses , assim, uma das caractersticas do sistema democrtico pluralista, no qual se resguarda a possibilidade de representao de distintos interesses em vista da sua frag- mentao, disperso e da eventual alternn- cia de orientaes polticas e dos grupos que disputam o poder pela via das eleies. No veio do debate mais contemporneo que se travou no contexto da retrao do Estado de Bem-Estar, da concomitante implementao de polticas neoliberais e da globalizao, retomam-se as conseqn- cias da ao coletiva e do associativismo sobre o desempenho econmico das na- es. Mas, aqui tambm, de um lado, uma corrente enfatiza fortemente a atuao das chamadas coalizes distributivas no senti- do de se apropriar de rendas em seu bene- fcio e gerar ineficincia, enquanto outra destaca a forte relao existente entre recu- perao econmica, intervencionismo esta- tal e formatos corporativos de relacionamento entre Estado e sociedade. Inicialmente, a partir dos dilemas cruciais acerca da ao coletiva propostos por Mancur Olson em seu clssico A lgica da ao coletiva, esse au- tor se questiona sobre a relao entre inte- resses de grandes grupos, a apropriao de rendas e, numa linha contrria descrita anteriormente do corporativismo como mo- tor do desenvolvimento, sobre a possibilida- de de declnio econmico. Uma srie de estudos posteriores corroborando essa rela- o nefasta entre interesses organizados e apropriao de rendas postulam que o con- luio entre interesses corporativos e Estados altamente intervencionistas e dotados de burocracias ampliadas constituiria um entra- ve ao desempenho econmico. Tais estudos serviram de base para a adoo das refor- mas neoliberais, voltadas reduo do Es- tado e ao controle do chamado rent-seeking. Pode-se aventar que a acepo mais cor- rente de corporativismo enquanto defesa de interesses especiais de determinadas cor- poraes e sua encampao pelo Estado tenha se difundido a partir dessa corrente, no seio do debate mencionado. Por outro lado, estudos recentes focali- zando o sucesso de estratgias de desen- volvimento em cenrios restritivos e Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 119 120 altamente competitivos tm salientado que a explicao do xito se deve ao estabeleci- mento de sinergia e redes de comunicao entre burocracias especializadas e um setor empresarial organizado, ambos resguar- dando sua autonomia relativa. Tal o caso do ressurgimento do Japo no ps-guerra, bem como dos pases do Sudeste Asitico, mais recentemente, os quais desenvolveram enormes capacidades de coordenao en- tre Estado e grupos empresariais para a exe- cuo de polticas industriais no contexto da globalizao. Estudos comparativos sobre a retrao do Estado de Bem-Estar mostram, tambm, que a existncia de estruturas cor- porativas ou de um forte associativismo em- presarial explica tanto menores graus de retrao das polticas sociais e maior capa- cidade de recuperao econmica, quanto menor desarticulao das atividades sindi- cais, posteriormente implementao de reformas neoliberais. Outros trabalhos foca- lizando estratgias de desenvolvimento na globalizao mostram como os regimes pro- dutivos que se definem a partir de incenti- vos das instituies de mercado e uma certa coordenao estatal desenvolvem vantagens institucionais comparativas, tendo como base as relaes associativas que se esta- belecem entre empresas individuais locali- zadas em determinadas cadeias produtivas. Tudo isso sugere a importncia de graus de intervencionismo estatal e articulao de in- teresses organizados ou seja, modalida- des de corporativismo como um fator positivo no desempenho econmico. Neste sentido, embora a primazia das relaes de mercado e a nfase na no-inter- ferncia de fatores polticos preconizadas como condio para o sucesso econmico minimizem e, de fato, desloquem a impor- tncia poltica do vetor trabalho, na realida- de toda a dinmica da globalizao tende a se situar ao redor desse eixo. Desde as mi- graes internacionais dos pases menos desenvolvidos para os desenvolvidos, as polticas de imigrao restritivas que surgem em contrapartida, a flexibilizao de direitos sociais voltada atrao de capitais, os movimentos sociais e os protestos coletivos que surgem em decorrncia, as reaes de cunho nacionalista que opem cticos da globalizao aos seus mais radicais defen- sores, a competitividade no comrcio inter- nacional e at mesmo o sucesso de estratgias de desenvolvimento, so, todos eles, processos determinados por fatores direta ou indiretamente ligados ao empre- go. Toda essa dinmica est marcada por uma contradio entre a necessidade de reforo das instituies de mbito nacional e territorial, por um lado (como o caso das leis de imigrao e restrio de direitos de cidadania a populaes migrantes), e, por outro lado, do enfraquecimento de outras (como os direitos sociais institudos pelo corporativismo). O capital tende a fluir para os contextos onde o custo do trabalho se minimiza a partir da flexibilizao de institui- es corporativas e dos direitos sociais. Ao mesmo tempo, a perspectiva do desem- prego est na raiz da instabilidade e do con- flito social contemporneo, no apenas em pases em desenvolvimento, mas tambm em alguns pases desenvolvidos como Frana e Alemanha, os quais experimenta- ram o xodo de investimentos nacionais para outros contextos, com a conseqente perda de postos de trabalhos e tambm reformas na legislao social. essa a dinmica que informa os pro- cessos de reforma que esto sendo propos- tos na maioria dos pases, entre eles o Brasil, onde a necessidade de atrao de investi- mentos impe, por um lado, medidas de flexibilizao, mas tambm medidas para conter o aumento do desemprego, que pode ter conseqncias sociais e polticas desas- trosas. As reformas em discusso no F- rum Nacional do Trabalho, criado em 2003, se propem a um acordo equilibrado tripar- tite em que se procura atender as reivindica- es de trabalhadores, empresrios e redefinir o papel de arbitragem do Estado. As propostas em discusso, porm, pare- cem ter resultados bastante assimtricos para os atores envolvidos. O projeto procura flexibilizar alguns pontos da Legislao Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 120 121 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Trabalhista em termos de direitos e, ao mes- mo tempo, mantm intocados outros pon- tos da Legislao Sindical, como o imposto e a unicidade sindicais, cuja eliminao se constituiu numa das bandeiras histricas de centrais sindicais como a CUT, desde os anos 80. Na realidade, o projeto de emenda cons- titucional prvio possibilidade de apro- vao do anteprojeto de reforma determina a extino da unicidade sindical e dos con- ceitos de categoria profissional e econmi- ca como critrios para a formao de sindicatos, mas estabelece outras condies draconianas em seu lugar, sobretudo do ponto de vista do papel e do reconhecimento das centrais sindicais. Tambm quanto ao direito de greve, o anteprojeto amplia os li- mites impostos por legislao anterior, bem como mantm a Justia do Trabalho como rbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquan- to a imposio de perdas de direitos pode afetar negativamente os trabalhadores, a manuteno do imposto sindical (ou apenas a sua eliminao gradual e escalonada) reivindicada por ambos, empresrios e tra- balhadores, na medida em que se constitui em um dos pilares de financiamento das suas respectivas entidades corporativas. O anteprojeto privilegia, ainda, uma das deman- das empresariais que defende que o con- trato coletivo determinado pelo Estado deve ser objeto de acordo entre as partes envolvi- das, priorizando, assim, o negociado sobre o legislado. Em resumo, a reforma proposta mantm algumas das caractersticas bsi- cas do corporativismo tradicional, na medi- da em que refora o poder do Estado, atende prioritariamente os interesses do patronato e restringe a liberdade de organizao dos segmentos do trabalho. A no se chegar a um ponto de equilbrio, porm, em funo dos determinantes mais conjunturais que cercam o processo, como o contexto da glo- balizao, perdem os trabalhadores, perdem os empresrios, perde o pas. Na prtica, porm, independentemente das decises a que se chegue no FNT, a Legislao Traba- lhista vem sendo tratada como letra morta e, nos casos de litgio, os empregadores tm optado por encaminhar os casos Justia do Trabalho, reforando a dimenso da ju- dicializao da poltica. Em outros casos tem prevalecido a utilizao de subterfgios que contornam as exigncias da legislao, como, por exemplo, a prtica de evitar con- trataes com carteira de trabalho negoci- ando com os candidatos a postos de emprego uma contratao de servios atra- vs do registro de empresas fictcias, tudo dentro da legislao em vigor. Constata-se, assim, um quadro de desrespeito legisla- o por parte dos empresrios, de fraqueza dos sindicatos em fazerem valer os seus direitos e, ao mesmo tempo, de ausncia de fiscalizao por parte do Estado no senti- do de aplicar a lei vigente. Como uma das instituies republicanas mais estveis, o corporativismo foi objeto de diferentes interpretaes, tanto nos momen- tos iniciais de sua implantao como, mais recentemente, quando se observa a descons- truo das instituies que presidiram todo o perodo do Estado desenvolvimentista. Para o primeiro perodo, os aspectos negativos foram francamente enfatizados em detri- mento dos aspectos positivos. Prevaleceu a nfase no controle das atividades sindicais pelo Estado, em detrimento da nfase na institucionalizao de direitos e polticas so- ciais razoavelmente compreensivas. Preva- leceu a nfase no gigantismo do Estado e na ineficincia do intervencionismo em detri- mento do foco nos ndices expressivos de crescimento econmico durante todo o pe- rodo desenvolvimentista e na criao de uma razovel estrutura de suporte estatal ao setor privado. Assim, no perodo das reformas orientadas ao mercado, a completa superao das instituies da Era Vargas foi salientada como um imperativo. Embora as reformas efetivadas na dcada de 90 tenham introdu- zido uma radical mudana de curso nas caractersticas do Estado e nos padres de intervencionismo estatal, com a conseqente adaptao de muitas das instituies ante- riores ao novo contexto, permanecem aspec- tos do legado corporativista anterior, tanto nas caractersticas estruturais, quanto em Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 121 122 termos do relacionamento Estado/sociedade, como at mesmo em termos do contedo das reformas propostas, em alguns de seus aspectos negativos, como se viu acima. O cenrio institucional resultante ainda se encontra indefinido em termos de um regime produtivo mais tipicamente coordenado por instituies de mercado, ou de coordenao mais centralizada no Estado. Conquanto dis- tinto, o novo modelo guarda uma certa linha de continuidade com o modelo anterior, por um lado, em termos da constituio de al- guns ncleos consultivos para a discusso de diretrizes gerais de desenvolvimento (como o Conselho de Desenvolvimento Eco- nmico e Social) e de implementao de polticas industriais no mbito de agncias de suporte ao setor privado (como o BNDES). Por outro lado, se instituram mecanismos de coordenao pelo mercado, com o refor- o autoridade monetria ainda no sancio- nado legalmente, a implantao de agncias regulatrias autnomas e a operao de al- gumas organizaes de interesses em mol- des mais pluralistas. Um conjunto expressivo de outras organizaes permanece em es- truturas de representao organizadas nos mesmos moldes hierrquicos e territoriais do corporativismo anterior, porm exibindo novas formas de atuao. As organizaes empresariais pertencentes a esta estrutura como o caso da CNI (Confederao Na- cional da Indstria) e de algumas federaes (FIESP, FIRJAN, etc.) se modernizaram bastante e atuam de maneira gil e eficiente para fazer face aos novos desafios impostos por uma economia aberta e pela globaliza- o. Os sindicatos operrios vm passando por um declnio em sua capacidade de mo- bilizao e de organizao, mas ainda tm voz e espao poltico na estrutura do Estado em governos recentes com representantes escolhidos para o Ministrio do Trabalho. Mas se se retm parte do legado, talvez se configure uma nova modalidade de corpora- tivismo, principalmente porque se trata de instituies operando num contexto nacional e sobretudo internacional totalmente distinto. (Escrito durante permanncia no Graduate Center da City University of New York como professor visitante e pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa snior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.) Referncias ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de (1994). O corporativismo em declnio? In: DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1991). O corporativismo na construo do espao pblico. In: BOSCHI, R. (Org.). Corporativismo e desigualdade. A construo do espao pblico no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Rio Fun- do. DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (2000). Globalizao, herana corporativa e representao dos interesses empresariais: Novas configuraes no cenrio ps-reformas. In: BOSCHI, R.; DINIZ, E.; SANTOS, F.. Elites po- lticas e econmicas no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer. DINIZ, E.; BOSCHI, R. (2004). Empresrios, interesses e mercado: dilemas do desenvolvimento no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG/IUPERJ. DINIZ, Eli (1992). Neoliberalismo e corporativismo: as duas faces do capitalismo industrial no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 20, ano 7, outubro. CARDOSO, Adalberto Moreira (1999). Sindicatos, trabalhadores e a co- queluche neoliberal. A Era Vargas acabou? Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. CARDOSO, Adalberto Moreira (2003). A dcada neoliberal e a crise do sindicato no Brasil. So Paulo: Boitempo. COSTA, Vanda R. (1999). A armadilha do Leviat: a construo do corporativismo no Brasil. Rio de Janeiro: Editora UERJ. GOMES, Angela Maria de C. (1988). A inveno do trabalhismo. Rio de Janeiro: Vrtice. LEOPOLDI, M. A. (2000). Poltica e interesses: as associaes industriais, a poltica econmica e o Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra. SANTOS, Wanderley G. dos (1979). Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Campus. WERNECK VIANNA, Luiz (1999). Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 122 123 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Federalismo Marta Arretche A cincia poltica est longe de ter um consenso quer sobre a definio de Estado federativo quer sobre as relaes entre este e os ideais democrticos. H concordncia geral quanto ao postulado de que Estados federativos so aqueles em que um gover- no central convive com unidades federativas independentes, sejam elas provncias, esta- dos, municpios, cantes, etc. Entretanto, diferentes instituies polti- cas so destacadas como essenciais para garantir a estabilidade dessa forma de Es- tado, bem como para caracterizar o que lhe especfico. A multiplicidade de conceitos deriva do fato de que a distribuio de auto- ridade entre as unidades federativas e a Unio, bem como seu equilbrio, so alcan- ados por diferentes instituies polticas, tais como as regras de representao das unidades federativas nas arenas decisrias nacionais; as regras que regem sua auto- nomia poltica; a distribuio de recursos tributrios e fiscais; a distribuio de com- petncias. Finalmente, de fundamental im- portncia so as instituies polticas que garantem a estabilidade da frmula adotada, impedindo que a Unio invada a autoridade das jurisdies, transformando-as em meras unidades administrativas ou, por outro lado, que a autoridade central seja enfraquecida a 3 Mtodo de Constituio das Instncias Decisrias Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 123 124 ponto de ameaar a unidade do Estado- nao. A variedade de arranjos adotados pelos Estados federativos resiste a uma nica, definitiva, definio do conceito. Por conseqncia, as diferentes teorias tendem a privilegiar este ou aquele tipo de instituio poltica como essencial. Igualmente, no h consenso nos julga- mentos acerca das relaes entre esta for- ma de Estado e a distribuio de direitos e de representao poltica, bem como para a garantia dos atributos de estabilidade e accountability da ordem democrtica. No campo da garantia dos direitos, as posies variam entre plos opostos: de autores que defendem que esta a forma de Estado mais adequada garantia das liberdades individuais, dado que a competi- o entre as jurisdies manteria os gover- nos necessariamente limitados (Buchanan, 1995) a autores que defenderam no haver nenhuma relao entre federalismo e liber- dade, de vez que nos EUA este permitiu que minorias no nvel nacional os escravo- cratas se mantivessem como maioria no nvel local, preservando a escravido (Riker, 1975). Os Estados federativos freqentemente adotam alguma modalidade de sobre-repre- sentao das minorias, vale dizer, grupos tnicos ou religiosos concentrados espacial- mente, ou ainda estados/regies menos populosos ou mais pobres. As frmulas so muito variadas, envolvendo, na maior parte dos casos, a formao da Cmara Alta, que representa as unidades federativas. Diferem bastante as interpretaes sobre o signifi- cado desta regra para o ideal representativo. Stepan (1999) considera que a frmula fere o princpio democrtico de que um homem = um voto. Lijphart (1984), ao contrrio, considera que a sobre-representao uma instituio que garante o respeito vontade da minoria e impede a tirania da maioria. Fillipov et al. (2004) vo alm e consideram que a estabilidade democrtica em federa- es assimtricas depende essencialmen- te de regras de sobre-representao; caso contrrio, o domnio da maioria nas decises nacionais implica grandes chances que a minoria opte pela secesso. Com relao estabilidade da ordem democrtica, h autores que enfatizam os efeitos negativos dessa forma de Estado, argumentando que em contextos de conges- tionamento da agenda dos governos, em que muitas e rpidas decises so necessrias, o poder de veto das unidades federativas impediria a tomada de decises, produzin- do paralisia decisria e, por extenso, insta- bilidade democrtica (Lamounier, 1992). Para outra perspectiva, essa forma de Estado seria mais propensa a produzir estabilidade de- mocrtica em sociedades caracterizadas por profundas divises sociais, raciais, tnicas ou religiosas, de vez que preservaria espa- os de autonomia e de representao para as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al., 2004). Concluses igualmente no definitivas presidem o debate sobre accountability. Embora muitos autores afirmem que a pro- ximidade entre governantes e governados derivada da descentralizao da autoridade poltica permite maior controle dos cida- dos sobre as decises dos eleitos (Tocque- ville, [1835]1977; Tiebout, 1956), h autores que demonstram que a disperso da autori- dade poltica permite que os governantes transfiram a responsabilidade de seus atos para governantes de outras jurisdies, evi- tando, assim, as sanes de seus prprios eleitores (Pierson; Weaver, 1993). O Brasil adota a frmula federativa desde 1891, ainda que nos perodos de exceo (Revoluo de 30, Estado Novo e Regime Militar) princpios federativos tenham sido suprimidos, particularmente a autonomia poltica de governadores e prefeitos. Do ar- ranjo federativo adotado pela Constituio de 88, a agenda de reformas concentra-se nas dimenses relativas distribuio de recursos fiscais e de competncias, ao passo que so bastante estveis as instituies pol- ticas que garantem a unidade do Estado federativo, bem como aquelas relativas autonomia poltica e representao dos governos subnacionais. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 124 125 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] So estveis as instituies orientadas a garantir a unidade e estabilidade do estado federativo. A proibio de secesso uma clusula ptrea da CF/88, o que quer dizer que no podem os entes federativos reti- rar-se da Unio, nem esta regra pode ser objeto de emenda constitucional. O Supremo Tribunal Federal desempenha na prtica, entre outras funes, o papel da Suprema Corte, qual seja, opera como uma instncia de arbitragem nos conflitos de interesse entre a Unio e os Estados, interpretando a Constituio. H grande estabilidade nas regras que regem a autonomia poltica das unidades federativas. No Brasil, estados e municpios so unidades federativas autnomas, tendo autonomia para eleger os membros dos Po- deres Executivo e Legislativo. Isto significa que os governos locais tm autoridade polti- ca prpria, derivada de seus prprios eleito- res. Respeitada a distribuio constitucional de competncias, tm autonomia legislativa para adotar suas prprias polticas pblicas, bem como, simetricamente, tm autonomia para aderir (ou no) quelas propostas pelos demais nveis de governo. Entretanto, diferentemente de outros Es- tados federativos, o sistema de governo, bem como as regras eleitorais e de repre- sentao so homogneos em todo o terri- trio nacional. Os governos estaduais e municipais seguem o princpio da separao de poderes e no tm autonomia para definir suas prprias regras e procedimentos elei- torais. Estas so definidas por legislao federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral. Do mesmo modo, as unidades federativas no tm autonomia para estabelecer suas prprias regras de representao legislativa. A Constituio Federal define o nmero de representantes das Assemblias Legisla- tivas estaduais e das Cmaras Municipais. No est na agenda de reformas pol- ticas modificao neste padro homogneo de escolha de governos e representantes. Confirmando este padro, a nica reforma aprovada no perodo recente diz respeito alterao do nmero de vereadores nas Cmaras Municipais, aprovada em 1992, vlida para todo o territrio nacional. So igualmente estveis as regras que regem a representao dos estados nas c- maras nacionais, bem como as que defi- nem o unicameralismo no mbito estadual. Este ltimo definido pela Constituio e deve ser adotado por todas as unidades federativas. Para o Senado, cada estado tem trs cadeiras. Esta a Casa que repre- senta os Estados, o que justifica o princ- pio de equivalncia, independentemente da populao. Para a distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados, o artigo 44 da CF 88 tambm estabelece um princpio de no-proporcionalidade em relao popu- lao: um mnimo de oito, e um mximo de 70 representantes por estado. Na prtica, a frmula sub-representa os estados mais populosos e sobre-representa aqueles com populao mais reduzida. A regra foi adotada na Constituio de 1934 e reiterada por todas as Constituies posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princpio de proporcionalidade vigente na Repblica Velha, que garantia o controle da Cmara dos Deputados pelos estados mais populosos. Atualmente, apenas o estado de So Paulo est sub-representado e os pequenos esta- dos do Norte, sobre-representados; mas, na histria brasileira, variaram os estados beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997). O tema tem sido objeto de vivo e intenso debate acadmico, por suas relaes com os ideais normativos de representao democrtica, bem como de garantia dos direitos das minorias. Entretanto, no entrou para a agenda de reformas polticas, reve- lando, ao contrrio, grande estabilidade desde sua adoo. A estabilidade das regras que dizem respeito distribuio do poder poltico en- tre as unidades da Federao contrasta com a centralidade dos temas relativos distri- buio de recursos tributrios fiscais, bem como de competncias na rea social, na agenda de reformas. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 125 126 Parte expressiva da agenda de reformas do arranjo federativo adotado pela CF 88 re- fere-se s reformas tributria e fiscal. As questes centrais desta agenda dizem res- peito autonomia dos governos subnacio- nais para legislar sobre seus prprios impostos e s regras que regem a distribuio de re- cursos fiscais. As regras fiscais e tributrias da CF/88 implicaram perda de receitas e de autorida- de tributria para a Unio. Na dcada de 90, esta recuperou parte do terreno perdido, au- mentado a carga tributria via elevao de alquotas das contribuies sociais, criando novos impostos, e retendo parte das transfe- rncias constitucionais. Alm disso, aprovou a legislao federal que regula com razovel detalhe o gasto dos governos subnacionais nas reas de sade, educao, previdncia, pessoal ativo e inativo, bem como suas con- dies de endividamento. Tais reformas aumentaram as receitas da Unio e limitaram a autonomia de gasto dos governos locais. Permanece na agenda a questo da auto- nomia dos governos locais para legislar sobre seus prprios impostos. O debate ope, de um lado, os que defendem a necessidade de uma legislao federal que evite os efeitos nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que defendem sua manuteno como instrumento de desenvolvimento econmico das reas menos desenvolvidas. Parte desta agenda j foi adotada por emenda constitucional aprovada em 2003, que estabelece alquotas mnimas para o principal imposto municipal (ISS). Por outro lado, o projeto de unificao do ICMS do governo Lula no foi aprovado. Presena igualmente visvel na agenda de reformas tm as alquotas dos impostos federais de repartio obrigatria, que cons- tituem os fundos constitucionais. Estes so instrumentos de redistribuio vertical de tri- butos e de equalizao fiscal, adotados desde a Constituio de 1946. H intensa barganha federativa em torno da distribuio desses recursos. De um lado, estados e municpios pressionam sistematicamente pela ampliao dos recursos de distribuio automtica, tendo conseguido algumas vi- trias legislativas pontuais. De outro lado, o reconhecimento do limitado efeito equaliza- dor do sistema fiscal vigente tem justificado uma agenda de reviso do modelo de fede- ralismo fiscal, com vistas melhoria de seus efeitos redistributivos, bem como da capa- cidade de investimento do governo federal. Intensa inovao legislativa e institucio- nal caracterizou o perodo recente no que diz respeito distribuio federativa de compe- tncias na rea social. Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competn- cias comuns para as polticas de sade, as- sistncia social, cultura e educao, habitao e saneamento. . . . . Alm disso, privi- legiaram a adoo de um modelo descen- tralizado e democrtico. Ademais, o Brasil adota o princpio da uniformidade de bene- fcios, isto , os tipos e valores dos servios oferecidos pelo Estado devem ser homo- gneos em todo o territrio nacional. Na pr- tica, isso significou que estas polticas sejam executadas preferencialmente por estados e municpios, com a participao da socie- dade civil em conselhos setoriais. Para tanto, transferncias fiscais so mobilizadas para induzir a oferta de bens e servios. Grandes expectativas relacionadas a ide- ais cvicos e democrticos so postas no formato descentralizado e participativo. Es- pera-se que este crie condies favorveis a accountability dos governos, bem como mecanismos de controle e fiscalizao de sua ao. Desde o incio da dcada de 90, parte importante das iniciativas de reforma nestas reas envolveram a implantao dos sistemas descentralizados por poltica se- torial, bem como a implantao de milhares de conselhos setoriais. Estes conselhos, por sua vez, espelham a estrutura federativa do Estado, qual seja, esto organizados em m- bito municipal, estadual e federal. No tocante distribuio das funes entre os nveis de governo, a CF/88 no alterou a estrutura centralizada de gesto das pol- ticas sociais, herdada do regime militar. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 126 127 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Tampouco as reformas implementadas na dcada de 90 alteraram esta estrutura prvia. Para as reas de sade, habitao e sanea- mento, esta estrutura era e permanece centralizada, qual seja, o governo federal con- trola as principais fontes de recursos e nor- matiza seu desembolso, pautando a agenda dos governos locais. Na rea de educao fundamental, esta estrutura historicamente descentralizada, cabendo ao governo federal a atribuio de normatizar condies gerais. Finalmente, os programas de transferncia de renda tiveram forte expanso a partir de 2000. Nestes, os governos locais so execu- tores de programas formulados e financiados pelo governo federal. No constam da agenda de reformas propostas para reverter o padro uniforme de oferta de servios bsicos no territrio nacional. Ao contrrio, as propostas em pauta particularmente no tocante ao SUS e criao do FUNDEB visam elevar a redis- tribuio de recursos da Unio, de modo a tornar o princpio mais efetivo. Isso ocorre em funo da reconhecida desigual capaci- dade de oferta de servios entre as unidades da Federao, derivada de sua desigual capacidade de gasto. Tais desigualdades so avaliadas como injustas, o que revela a supremacia do princpio moral que considera necessria a igualdade de oferta de servios sociais no territrio nacional. Por outro lado, tem presena permanente no debate poltico a contestao do formato centralizado de organizao federativa das competncias comuns, pelo qual a Unio tem elevada ingerncia na agenda social dos governos locais, limitando na prtica sua auto- nomia para definir seus prprios programas. Argumenta-se que esta fere o princpio fede- rativo da autonomia poltica, bem como li- mita a capacidade de os governos locais atenderem s demandas de seus cidados, adaptando-se s necessidades locais. Tais princpios orientam os debates internos organizao de cada poltica setorial e repre- sentam uma tenso permanente nas relaes entre os nveis de governos no que diz res- peito distribuio de autoridade na pres- tao de servios sociais. Referncias BUCHANAN, James (1995). Federalism as an Ideal Political 0rder and an Objective for Constitutional Reform. Publius, 25(2): 19-27. FILIPPOV, Mikhail; ORDESHOOK, Peter C.; SHVETSOVA, Olga (2004). Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge: Cambridge University Press. LAMOUNIER, Bolvar (1992). Estrutura institucional e governabilidade na dcada de 1990. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). O Brasil e as reformas polticas. Rio de Janeiro: Jos Olympio. p. 23-47. LIJPHART, Arend (1984). Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press. NICOLAU, Jairo (1997). As distores na representao dos estados na Cmara dos estados brasileiros. Dados, 40(3). PIERSON, Paul D.; WEAVER, Kent (1993). Imposing Losses in Pension Policy. In: WEAVER, Kent; ROCKMAN, Bert A. (Ed.) (1993). Do Institutions matter? Washington: Brookings Institution. RIKER, William (1975). Federalism. In: GREENSTEIN, Fred; POLSBY, Nel- son (Ed.). Handbook of Political Science. Massachussets: Addison- Wesley Publishing Company. v. 5. STEPAN, Alfred (1999). Para uma nova anlise comparativa do federalis- mo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam poder do Demos. Dados, 42, n. 2, 197-251. TIEBOUT, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditures. The Journal of Political Economy, v. LXIV: 416-424. TOCQUEVILLE, Alxis de [1835] (1977). A democracia na Amrica. Belo Horizonte/So Paulo: Itatiaia/USP. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 127 128 Sistema Eleitoral Antnio Octvio Cintra As eleies desempenham papel essen- cial na constituio do poder nas democra- cias representativas. semelhana das demais atividades polticas que se do no regime democrtico, tambm elas devem se pautar por normas cuja aplicao garan- ta a justeza, a transparncia e a imparciali- dade dos resultados. A literatura da cincia poltica sobre as eleies tem reservado a denominao sis- tema eleitoral ao conjunto de normas que definem: 1) a rea geogrfica em que os representantes sero eleitos e em que os votos sero coletados e computados as circunscries ou distritos ; 2) os graus de liberdade disposio do eleitor na vota- o e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os votos em cadeiras parlamentares ou em postos no Executivo. Dos sistemas eleitorais, como de outros institutos polticos, esperam-se efeitos diver- sos, muito difceis de obter, de modo satis- fatrio, numa soluo equilibrada, que os concilie e seja aceita pelos vrios grupos em competio pelo poder. A forma dos siste- mas eleitorais e as mudanas que sofrem ao longo da histria resultam de conflitos e de negociaes entre as vrias foras polti- cas. Os sistemas eleitorais concretos so reavaliados de tempos em tempos pelos par- ticipantes do jogo poltico, em funo do que eles ganham ou perdem com suas estipula- es. Alguns sistemas, porm, tm-se mos- trado duradouros, como o britnico e o norte-americano, porque os vrios competi- dores polticos aprenderam, ao longo da his- tria, a us-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, recaiam sis- tematicamente sobre um nico grupo. Conquanto resultem da prpria luta pol- tica, os sistemas eleitorais devem, enquan- to instituies democrticas, satisfazer Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:28 128 129 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] certas exigncias normativas, como, entre outras, as de dar representao aos diferen- tes grupos, fortalecer os vnculos entre a re- presentao e os cidados, aumentar a capacidade do sistema poltico de decidir e governar, e tornar os resultados do pleito in- teligveis para o eleitor. Dois princpios eleitorais Na definio de seus sistemas eleitorais, as democracias se deparam com a escolha entre os princpios majoritrio e proporcional. O princpio majoritrio, de longa tradio histrica, pode encarar-se tanto como um critrio para a tomada de deciso em grupos, quanto como um critrio de representao poltica (Nohlen, 1981). Nas deliberaes coletivas, freqente- mente se tomam decises por maioria de votos, sendo essa regra encarada como con- corde com os postulados democrticos. Assim, nas duas Casas do Congresso brasi- leiro, tomam-se as deliberaes por maioria. Os primeiros sistemas eleitorais usados pelas modernas democracias para as elei- es parlamentares aplicaram o princpio majoritrio. O territrio nacional era dividido em circunscries (distritos) e, nelas, se apli- cava alguma modalidade de regra majori- tria para conhecer a quem caberiam as cadeiras em disputa em cada circunscrio. Na verdade, a maioria suscetvel de defi- nio varivel: existe a maioria relativa (tam- bm chamada pluralidade), a absoluta (conhecida tambm como maioria simples) e as maiorias qualificadas (a exigncia, por exemplo, de 2/3 dos votos). A finalidade, explcita ou implcita, da adoo do princpio majoritrio a de repre- sentar as maiorias de cada circunscrio no Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta, assim, da agregao de diversas maiorias distritais. Como, em cada distrito, aprovei- tam-se apenas os votos da maioria, pe- quenas diferenas percentuais entre a votao do partido majoritrio e a do minori- trio em nvel nacional podem traduzir-se, no resultado global do pleito, em grandes diferenas no nmero de cadeiras parlamen- tares. O sistema eleitoral majoritrio preocu- pa-se, pois, com a formao de maiorias significativas no corpo de representantes, vistas como indispensveis para haver go- verno, sobretudo no sistema parlamentarista. Os defensores do sistema majoritrio sustentam, contudo, que tambm as mino- rias conseguiro representar-se. Apesar de os votos minoritrios se perderem na maio- ria dos distritos, pois s os candidatos mais votados levam as cadeiras, nada impede que, em outros distritos, os candidatos do partido nacionalmente minoritrio constituam maioria e conquistem vagas. Agregados, os representantes do partido ou partidos minori- trios podem exercer sua funo parlamentar de oposio e lutar para convencer os elei- tores a neles votar em futuras eleies, para se tornarem maiorias. E no se trata de um desiderato vazio, pois h real revezamento no poder em pases que adotam o sistema majoritrio, como o caso do Reino Unido. Sustenta-se, tambm, que o sistema majoritrio leva eleio de representantes com responsabilidade claramente definida perante eleitorados geograficamente circuns- critos, argumento vlido, sobretudo, no caso norte-americano. A maioria relativa ou pluralidade adotada nos sistemas eleitorais britnico e norte- americano (critrio conhecido como o do first past the post). Outros pases, como a Frana, requerem a maioria absoluta, sendo muitas vezes necessrio, para obt-la, proceder a um segundo turno eleitoral, em que apenas os dois candidatos mais votados no primeiro turno podem concorrer em cada distrito. Freqentemente se disputa apenas uma vaga por distrito, mas pode haver dis- tritos em que se eleja uma representao maior so os distritos plurinominais , seja votando-se em chapas partidrias, ga- nhando a mais votada, seja em candi- datos, ganhando os que obtenham a maioria dos votos, at serem distribudas todas as cadeiras. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 129 130 Alm de seu uso na representao parla- mentar, o sistema majoritrio se usa em algumas eleies senatoriais (caso brasileiro e norte-americano) e nas eleies presiden- ciais, nas quais se adota seja o critrio da maioria relativa seja o da maioria absoluta, com possibilidade de segundo turno (Nicolau, 2004, p. 30). Os argumentos favorveis aos sistemas majoritrios no calaram as crticas dos que os consideravam fechados aos novos elei- torados, surgidos ao longo do sculo 19 na Europa, com a expanso da franquia, como tambm dos setores da elite, temerosos diante da possibilidade da perda de poder no confronto com as novas maiorias. Em conseqncia, a partir da segunda metade daquele sculo, ganhou fora a demanda de outro princpio de deciso e representao, o proporcional. Segundo o princpio proporcional, a de- ciso sobre uma eleio deve atender s pro- pores dos votos conquistados pelos vrios competidores. Na prtica, o princpio de deciso proporcional se traduz em frmulas eleitorais mediante as quais os partidos con- quistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam certo montante de votos, o qual pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral, a mdia maior ou o resto maior. Como princpio de representao, o sis- tema proporcional considera que as eleies visam representar no Parlamento, na medida do possvel, todas as foras sociais e grupos polticos existentes na sociedade, na mesma proporo de seu respectivo apoio eleitoral. O parlamento deve ser um mapa acurado das divises e tendncias da sociedade, reproduzindo-as em seus tamanhos relativos. Para seus propugnadores, ele mais justo, representativo e atende melhor ao impera- tivo democrtico de dar voz s minorias, do que o princpio majoritrio. O sistema proporcional hoje praticado, sobretudo, mediante o uso de listas parti- drias. Contudo, por sua significao hist- rica, meno deve ser feita ao sistema do voto nico transfervel, inventado pelo jurista Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado nas eleies de deputados na Repblica da Irlanda. Esse pas se divide em 41 dis- tritos eleitorais, em que se elegem trs, quatro ou cinco representantes. Os eleitores numeram seus candidatos em ordem de preferncia. O total de votos dividido pelo nmero de cadeiras a preencher, para cal- cular o quociente eleitoral. Os candidatos cujas primeiras preferncias permitem igualar ou superar o quociente so eleitos. Os votos desses candidatos que excederem o quo- ciente so dados s segundas preferncias do eleitor, os votos que sobrarem destes so dados s terceiras preferncias, e assim sucessivamente, at se preencherem todos os lugares. A seguir, apresentamos alguns elementos cuja combinao faz variarem os sistemas proporcionais concretos: a. Os representantes podem se eleger na circunscrio ou distrito nacional como ocorre em Israel ou em pores menores do territrio, que podem ser os estados ou provncias (caso brasileiro) ou parcelas destes. b. Em cada distrito, pode-se eleger nmero varivel de representantes. O tamanho da representao eleita por um distrito sua magnitude e, quanto maior, maior a propor- cionalidade dos resultados. c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor influncia na escolha dos representantes. Como, no sistema proporcional, cada distrito elege certo nmero deles, os partidos apre- sentam seus candidatos em listas, de carac- tersticas variveis. Umas do maior liberdade ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candi- dato dentre os arrolados pela lista do partido, outras, maior fora ao partido, sendo o eleitor obrigado a votar na lista elaborada pelo par- tido e no em candidatos individuais. No voto em candidato, contam, na distribuio de cadeiras, os votos por ele conquistados pessoalmente. No voto partidrio (voto na lista, tal como o nosso voto de legenda), vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja, numa chapa partidria. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 130 131 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] d. Um tipo polar de lista a lista fechada e preordenada, cabendo ao eleitor votar pela lista tal como se lhe oferece, ou rejeit-la por inteiro. invarivel a ordem de precedncia dos candidatos, fixada pelo partido antes da eleio. Na distribuio das cadeiras pelo partido, segue-se a ordem previamente esti- pulada por este e conhecida do eleitor. Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto partidrio, no personalizado. Outros tipos de lista flexibilizam a lista fechada e preordenada. O eleitor pode, em alguns casos, mexer com a ordem prefixada, seja colocando um nmero diante do nome dos candidatos, para indicar quem deseja em primeiro lugar, segundo, terceiro, etc., diferentemente da ordem pre- fixada, seja dando um voto personalizado a um ou mais candidatos da lista (chamado voto preferencial). Em outros casos, pode tambm riscar nomes de candidatos que no deseja na lista, que se torna, ento, semi- aberta. Na lista aberta, no apenas o eleitor pode introduzir as transformaes acima mencionadas, como tambm pode combinar, numa nova ordenao, candidatos de listas diferentes (chama-se a isto panachage) ou introduzir nomes novos. Caso extremo de lista aberta o adotado no Brasil. A lista parti- dria , aqui, apenas uma relao oficial dos candidatos registrados, cabendo ao eleitor escolher um nome entre os apresentados (podendo, porm, optar por votar na legenda partidria, em vez de num candidato). Aps o pleito, os candidatos so ordenados pela sua votao pessoal, sendo eleitos os mais votados, at preencher o nmero de vagas do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen, 1981, p. 106-151). e. Alguns pases distribuem as cadeiras proporcionalmente, mas em duas fases. Na primeira, distribuem-nas em nvel de distrito (estados, provncias ou divises menores). Para corrigir eventuais desproporciona- lidades surgidas nessa primeira rodada, fazem uma segunda distribuio de cadeiras em nvel nacional, usando as cadeiras res- tantes da primeira distribuio. f. Para a distribuio proporcional das ca- deiras entre os partidos, adotam-se regras matemticas, chamadas frmulas eleitorais, divididas em dois grandes grupos: o dos divisores e o dos quocientes. Quando se adotam os divisores, os votos dos partidos, totalizados no distrito, so divididos por uma srie crescente de divisores, sendo os mais conhecidos os divisores dHondt (1, 2, 3...) e os Sainte Lagu (1, 3, 5...). Os quocientes da diviso, conhecidos como mdias, so dis- postos em ordem decrescente, e permitem sucessivas rodadas de distribuio das ca- deiras disponveis, cabendo sempre a ca- deira ainda no distribuda ao partido que, em cada rodada, apresentar a maior mdia (donde a denominao de mtodo das maiores mdias). No caso dos quocientes eleitorais, divide-se o total de votos pelo n- mero de cadeiras a preencher (quociente Hare). O resultado da diviso o quociente eleitoral, pelo qual se divide o total de votos de cada partido, para calcular quantas ca- deiras cada um conquistou (seu quociente partidrio). preciso ainda uma regra para distribuir as cadeiras restantes, aps a pri- meira distribuio. No Brasil, adotamos o quociente Hare na primeira operao, mas se usam os divisores dHondt para distri- buir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109). Sistemas mistos No perodo imediatamente posterior Segunda Grande Guerra, a Alemanha Oci- dental concebeu um sistema eleitoral que busca conciliar os princpios proporcional e majoritrio. Decide-se a eleio de metade dos representantes ao Parlamento Federal pelo critrio majoritrio, aplicado em distri- tos uninominais. A eleio da outra metade segue o princpio proporcional, cabendo aos eleitores votar em listas fechadas e preorde- nadas, apresentadas em nvel estadual. Con- tudo, o clculo do nmero de cadeiras de cada partido (ou seja, o quociente parti- drio) segue a frmula proporcional, com base na votao partidria obtida nas listas, razo de o sistema ser classificado entre os proporcionais. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 131 132 Em anos mais recentes, sistemas mis- tos tm sido implantados em numerosos pases, tais como a Itlia, a Nova Zelndia ou a Rssia, nem todos procurando, como o alemo, seguir os cnones da proporcio- nalidade na atribuio de cadeiras aos parti- dos. Elegem-se, na verdade, dois estratos de representantes, um, segundo o princpio majoritrio, o outro, segundo o proporcional (Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76). Sistemas eleitorais e sistemas partidrios Entre as razes do interesse pelo estudo dos sistemas eleitorais esto seus possveis impactos sobre o sistema partidrio, em particular sobre o nmero de partidos pol- ticos. A cincia poltica considera o nmero de partidos um importante fator para a capa- cidade governativa e a estabilidade do pr- prio sistema poltico (Przeworski et al., 2000). Nos anos 50, Maurice Duverger deu formu- lao geral relao entre o sistema eleitoral e o nmero de partidos. O sistema majori- trio, de maioria simples, levaria ao biparti- darismo, e o proporcional, ou o majoritrio de dois turnos, ao multipartidarismo. Trata-se do presumvel efeito das restri- es do sistema eleitoral sobre o clculo elei- toral do votante. Na pluralidade, o eleitor no desperdiar o voto em candidatos com poucas chances de vitria, e tal comporta- mento induzir, ao longo do tempo, ao estrei- tamento do leque partidrio em dois partidos, primeiro em nvel distrital e, even- tualmente, em nvel nacional. No sistema proporcional, as barreiras so menores e, portanto, no dissuadem o voto em candidatos e em partidos menos popula- res. Desde a sua formulao original, inme- ros autores testaram essas generalizaes e tentaram delimitar-lhes a validade. pre- ciso considerar, por exemplo, a prpria pre- sena, na sociedade, de um sistema partidrio, com maior ou menor estruturao e polarizao interpartidria, ou a existncia de clivagens sociais, entre elas as de car- ter tnico, e sua distribuio geogrfica, para que os sistemas eleitorais possam ou no exercer um efeito redutor sobre o nmero de partidos (Sartori, 1996). Esses condicionan- tes impem, at mesmo, s vezes, inverter a direo da causalidade. Como observa Vernon Bogdanor, a representao propor- cional, em vez de necessariamente causar a multiplicao no nmero de partidos, foi mero reconhecimento da prvia existncia de um sistema multipartidrio (Bogdanor, 1993, p. 197). Referncias BOGDANOR, Vernon (1993). Electoral system. The blackwell encyclopedia of political science. Oxford: Blackwell Publishers. CINTRA, Antnio Octvio (2005). Majoritrio ou proporcional? Em busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral. In: FLEISCHER, D. et al. Reforma poltica: agora vai? Cadernos Adenauer, ano VI, n. 2. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer Stiftung. p. 61-93. NICOLAU, Jairo (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fun- dao Getlio Vargas. NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas electorales del mundo. Madri: Centro de Estudios Constitucionales. PRZEWORSKI, A. et al. (2000). Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. SARTORI, Giovanni, (1996). Engenharia constitucional. Braslia: Editora da UnB. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 132 133 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Lista Aberta - Lista Fechada Jairo Nicolau Um aspecto fundamental no sistema de representao proporcional a definio de quais nomes da lista que o partido apresen- tou nas eleies sero eleitos. Uma opo a lista fechada, sistema no qual os partidos definem antes das eleies a ordem dos candidatos na lista. Neste caso, os eleitores no podem votar em nomes especficos, mas apenas no partido. As cadeiras que o partido obtiver vo para os primeiros nomes; por exemplo, se um partido elege dez repre- sentantes, os dez primeiros nomes ocupa- ro as cadeiras. Entre as democracias que utilizam a lista fechada esto Israel, Espa- nha, Portugal, Argentina e frica do Sul. A Itlia utilizou a lista fechada pela primeira vez nas eleies de 2006. Uma outra opo a lista aberta, siste- ma em que a deciso de quais candidatos sero eleitos depende exclusivamente dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista de candidatos e o eleitor vota em um dos nomes. As cadeiras obtidas pelo partido so ocupadas pelos nomes mais votados da lis- ta. A lista aberta utilizada no Brasil, na Fin- lndia, no Chile e na Polnia. Uma terceira opo a lista flexvel. Nes- te sistema, os partidos definem a ordem dos candidatos antes das eleies, mas os elei- tores podem votar em um determinado nome da lista. O voto dado na legenda confirma o ordenamento dos candidatos definido pelos partidos. Caso um candidato obtenha um nmero significativo de votos (os critrios de contagem variam em cada pas) ele pode mudar sua posio na lista. Esse sistema utilizado na ustria, Holanda, Blgica, Sucia, Dinamarca e Noruega. Nestes pases, em geral, o eleitor confirma a lista partidria, por isso, reduzido o contingente de candidatos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 133 134 que conseguem mudar suas posies na lista.
O Brasil adotou o sistema de lista aberta em 1945, antes de outros pases que se notabilizaram por utiliz-la (ela foi adotada na Finlndia em 1955 e no Chile em 1958). O sistema atualmente em vigor no pas oferece duas opes aos eleitores: votar em um nome (voto nominal) ou em um partido (voto de legenda). As cadeiras obtidas pelos par- tidos (ou coligaes entre partidos) so ocu- padas pelos candidatos mais votados de cada lista. importante sublinhar que as coligaes entre os partidos funcionam como uma nica lista; ou seja, os mais votados da coligao, independentemente do parti- do ao qual pertenam, se elegem. Diferen- temente de outros pases (Chile, Finlndia e Polnia) onde os eleitores tm que obrigato- riamente votar em um nome da lista para ter o seu voto contado para o partido, no Brasil os eleitores tm a opo de votar em um nome ou em um partido (legenda). O voto de legenda contado para distribuir as ca- deiras entre os partidos, mas no tem ne- nhum efeito na distribuio das cadeiras entre os candidatos. J na dcada de 1950 o sistema de lista aberta brasileiro passou a receber crticas de alguns polticos e estudiosos. Dois pontos apareceram com mais freqncia nestas crticas. O primeiro que durante a campa- nha eleitoral, ao invs de cooperarem entre si, os candidatos seriam estimulados a com- petirem pelas possveis cadeiras obtidas pelos partidos. O segundo que os candi- datos teriam fortes incentivos para pedir voto para si, mas poucos incentivos para enfatizar a campanha partidria, o que contribuiria para promover a personalizao e enfra- quecer os partidos. Em geral, essas crticas estavam associadas a outras dirigidas a outros aspectos do funcionamento da repre- sentao proporcional no Brasil (a distoro na representao das cadeiras dos estados na Cmara dos Deputados; os efeitos da frmula eleitoral e a regra das coligaes). Por essa razo, as propostas de reforma elei- toral procuravam ser uma opo no para a lista aberta em particular, mas sim repre- sentao proporcional. Durante as dcadas de 1960 e 1970 o sistema majoritrio (co- nhecido no meio poltico como voto distrital) foi a opo dominante nas propostas de re- forma eleitoral. Nas dcadas de 1980 e 1990 houve uma preferncia por propostas que defendiam a adoo de alguma variao de sistema misto (conhecido no meio poltico como voto distrital-misto).
Em 2003, a Comisso Especial de Re- forma Poltica da Cmara dos Deputados, presidida pelo deputado Ronaldo Caiado (PFL), sugeriu a substituio do sistema de lista aberta pelo de lista fechada nas eleies para Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. Segundo os defensores da proposta, a lista fechada deveria ser adotada por duas razes. A pri- meira o fortalecimento dos vnculos entre os eleitores e os partidos. A segunda que apenas a lista fechada compatvel com o financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais, outra proposta que constava do relatrio. O argumento que seria impossvel controlar os gastos do fundo de campanha devido ao grande nmero de candidatos que disputam as eleies. A pro- posta de adoo da lista fechada no Brasil gerou controvrsia entre estudiosos, polticos e jornalistas. Entre os argumentos apresen- tados trs merecem ser discutidos com mais cuidado. Reduo da escolha dos eleitores. O sis- tema de lista aberta permite que o eleitor faa duas escolhas simultaneamente: por um determinado partido (ou coligao) e por um determinado candidato que concorre por esse partido (ou coligao). No sistema de lista fechada o eleitor poderia apenas votar no partido. Assim, nas situaes em que o eleitor tivesse alguma restrio por um ou mais nomes dispostos nos primeiros lugares da lista (e que provavelmente seriam eleitos) ele no teria nada a fazer. Portanto, o eleitor teria a sua margem de escolha reduzida. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 134 135 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Os defensores da lista fechada argumen- tam que o funcionamento do sistema repre- sentativo no Brasil j tem vrios mecanismos que afetam a escolha dos eleitores. O pri- meiro a coligao entre os partidos, que permite que o voto dado em um candidato de um partido acabe contribuindo para ele- ger um candidato de outro. O segundo a constante troca de partido por parte dos deputados durante o mandato, o que viola a noo de representao partidria; cerca de 1/3 dos deputados abandonam a legenda pela qual eles foram eleitos durante o man- dato. O terceiro um limitado controle da atividade parlamentar: os eleitores tm a li- berdade de escolher o seu candidato, mas essa deciso no passa da cabine eleitoral, j que meses depois da eleio j muito reduzido o contingente de eleitores que se lembram do nome do candidato em quem votaram a pesquisa Estudo Eleitoral do Brasil (ESEB) realizada em dezembro de 2002, dois meses depois da eleio, revelou que apenas 44% dos eleitores lembravam do nome do candidato a deputado federal. A oligarquizao dos partidos. Para muito crticos, o principal efeito da introduo da lista fechada no Brasil seria a oligarquizao dos partidos. Os dirigentes de cada seo partidria passariam a ter o poder de con- trolar a indicao dos nomes que comporiam a lista, priorizando seus aliados para ocu- parem os primeiros lugares na lista e dei- xando os adversrios na parte inferior da lista. O risco existe, mas importante lembrar que alguns pases utilizam os sistemas de lista fechada com relativo sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar um sistema partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religiosos, e a Argentina para garantir a representao feminina na Cmara dos Deputados. A Sucia utilizou com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhuma evidncia de que os partidos nestes pases sejam menos democrticos do que os de outras democracias. Poder-se-ia esperar que a lista fechada estivesse associada a uma menor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligar- quizao). A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David Studlar, comparando 25 diferentes pases, mostrou que no h nenhuma relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar. Outra premissa equivocada da crtica da oligarquizao imaginar que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candi- datos, mas a lista de nomes selecionada pelos partidos de maneira fechada. Em geral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes partidrios e aprovados nas convenes. Com a maior importncia conferida aos par- tidos no sistema de lista fechada, tambm plausvel imaginar que poderamos ter partidos menos oligarquizados (com pri- mrias e convenes mais disputadas, por exemplo), do que os que temos hoje. Alm disso, possvel criar instrumentos para reduzir o controle dos lderes, tais como: assegurar que a lista ser formada propor- cionalmente entre as diversas chapas que disputaro a conveno; garantir que a es- colha pelos delegados (ou filiados) dos no- mes que comporo a lista ter que ser feita pelo voto secreto. Ausncia de prestao de contas perso- nalizada. Uma crtica mais consistente lista fechada que ela no incentiva uma ligao direta dos representantes com os seus elei- tores. Neste modelo, a principal motivao do deputado cultivar o trabalho partidrio (pois esse que garante a boa posio da lista na eleio seguinte), e o parlamentar tem muito pouco interesse em prestar contas de seu mandato populao em geral. Essa a principal crtica feita ao funcionamento da lista fechada na Argentina, em Israel e na Espanha. No sistema de lista aberta em vigor no Brasil os deputados so movidos pela necessidade de sempre estarem conec- tados s suas bases. Os crticos da lista Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 135 136 aberta alegam que essa conexo nem sempre feita de maneira eficiente: algumas reas do estado ficam sem representao direta, j que no conseguem eleger representantes, enquanto outras ficam sobre-representadas; alguns deputados passaram a representar interesses de grupos muito especficos (mo- vimentos sociais, grupos econmicos, igrejas, corporaes) em detrimento de interesses mais gerais; sem contar o disvirtuamento do mandato com envolvimento em esquemas de corrupo. Grande parte das reformas feitas recen- temente em outras democracias tem procu- rado alguma combinao que garanta simultaneamente o voto partidrio e algum tipo de accountability pessoal. Muitos pases (Itlia entre 1993 e 1995, Japo, Nova Zelndia, Bolvia e Venezuela) adotaram sistemas mistos, que combinam a lista fechada e o voto majoritrio-distrital. A Sucia, depois de uma longa discusso, abandonou o sistema de lista fechada por um sistema de lista fle- xvel, que permite que o eleitor altere a lista.
Um passo importante na discusso de reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opo de adoo da lista fechada baila. Esse movimento serviu para discutir com mais cuidado as mazelas e as virtudes do sistema em vigor no Brasil. Um passo adiante ser olhar com cuidado a experincia dos pases que utilizam a lista flexvel. Observar parti- cularmente como a Blgica, a Sucia e a ustria escolhem seus deputados pode abrir novos caminhos para a discusso sobre a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer o vnculo dos eleitores com os partidos, sem perder a possibilidade do voto individual, uma opo que deve ser considerada no atual debate sobre qual a melhor forma de escolher os representantes no Brasil. Um fator que faci- lita que a lista aberta brasileira j permite os dois tipos de voto (nominal e de legenda); restando apenas criar um mecanismo para que o voto de legenda possa favorecer os primeiros nomes da lista. Referncias BOGDANOR, Vernon (1985). Representatives of people? Parliamentarians and Constituents in Western democracies. Aldershot/Hants/England: Gower Publishing Company. CAREY, John M.; SHUGART, Matthew Soberg (1995). Incentives to cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies, v. 14: 4, p. 417-439. CARSTAIRS, Andrew McLaren (1980). A short history of electoral systems in Western Europe. London: George Allen & Unwin. COLOMER, Joseph M. (Ed.) (2004). Handbook of Electoral System Choice. Basingstoke: Palgrave. KARVONEN, Lauri (2004). Preferential voting: incidence and effects. International Political Science Review, v. 25: 2, p. 203-226. KATZ, Richard S. (1997). Democracy and elections. Oxford: Oxford University Press. NICOLAU (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. NORRIS, Pippa (2004). Electoral engineering: voting rules and political behavior. Cambridge: Cambridge University Press. SHUGART, Matthew Soberg (2005). Comparative electoral systems research: the maturation of a field and a new challenge ahead. In: GALLAGUER, Michael; MITCHELL, Paul. The politics of electoral systems. Oxford: Oxford University Press. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 136 137 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Nmero e Distribuio de Cadeiras na Cmara dos Deputados David Samuels Segundo as pesquisas de opinio pblica, os brasileiros tm uma apreciao negativa dos membros do Congresso. Esse senti- mento comum no mundo todo. No meu pas, (EUA), escndalos persistentes com- prometem tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado. Alguma coisa pode ser feita para melhorar a qualidade e a consis- tncia da representao democrtica? Este verbete considera duas reformas potenciais: a mudana no nmero dos deputados e na distribuio deles nos estados brasileiros. As preocupaes relativas ao nmero dos representantes coincidem com o nasci- mento da prpria democracia. Os autores dos Federalist Papers (ver especialmente n- meros 55 e 56) artigos que debatiam a forma que a Constituio dos Estados Unidos deveria assumir durante a conveno cons- titucional americana original sugeriam que a legislatura deveria ser grande o suficiente para retratar os diversos interesses da popu- lao, a fim de construir coalizes, e, assim, tornar a corrupo mais difcil, porm, no to grande que resultasse em confuso e na inabilidade para tomar decises. Mudar o tamanho da Cmara de Depu- tados do Brasil mudaria a qualidade da re- presentao democrtica? Eu sou ctico. Em uma perspectiva comparada, o nmero de Deputados na Cmara no muito grande. De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se argumentar que a Cmara de Deputados muito pequena. Esta tabela mostra a popu- lao de vrios pases, o nmero dos mem- bros da Cmara dos Deputados de uma determinada legislatura e a relao entre a Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 137 138 populao e o nmero dos deputados. Na maioria dos pases que constam nessa ta- bela, essa relao muito menor do que no Brasil. Apenas em pases muito gran- des, como os Estados Unidos e a ndia, essa taxa maior. So muito grandes os parlamentos de pases como Israel, Holanda e Nova Zelndia? De fato, a relao entre a populao e o nmero de cadeiras na Cmara no diferen- cia muito da mdia mundial, sugerindo que o tamanho da Cmara no nem muito gran- de nem muito pequeno. (Analistas tm mos- trado que existe uma relao estatstica extremamente forte entre o logaritmo do n- mero de cadeiras e o cubo do logaritmo da populao, conhecida como a Lei do Cubo. O nmero de cadeiras na Cmara dos De- putados tem historicamente conformado a Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historica- mente a evoluo dessa relao no Brasil. A Figura 1 ilustra essa tendncia. O eixo hori- zontal indica o nmero de cadeiras na C- mara dos Deputados. Isto se relaciona com a populao estimada do Brasil no momen- to da eleio, no eixo vertical. O primeiro ponto, na posio mais baixa esquerda, busca estes dois nmeros no ano de 1872. A linha que conecta os pontos do grfico segue a evoluo do tamanho da Cmara at 2006. A linha s rompe com sua tendn- cia de crescimento quando, em 1970, ela se volta mais para a esquerda. O regime militar no poder, neste perodo, reduziu o ta- manho da Cmara como parte de seu esfor- o para control-la. Entretanto, uma vez iniciado o processo de transio para a de- mocracia, a linha retornou ao seu curso nor- mal de crescimento na medida em que a populao aumentava. Se os militares no tivessem reduzido o tamanho da Cmara, no haveria razo para supor que a Cmara brasileira seria, hoje, maior ou menor do que ela realmente . Se examinarmos a evoluo histrica da relao entre populao e o nmero de ca- deiras no Brasil mais de perto, ns chegare- mos novamente concluso de que o tamanho da Cmara muito pequeno. A Tabela 2 mostra que, em 1872, a Cmara possua um deputado para aproximada- mente 81 mil brasileiros. Essa relao foi diminuindo at 1893, o que significa que a taxa de crescimento da populao na C- mara de Deputados superou a de cresci- mento da populao brasileira como um todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situa- o se inverteu: a taxa de crescimento da populao brasileira tem superado, em mui- to, o crescimento do tamanho da Cmara. O tamanho da Cmara se fixou em 513 depu- tados desde 1994, mas a populao brasi- leira aumentou em mais de 30 milhes de pessoas desde ento. Um argumento a favor do aumento do tamanho da Cmara pode- ria ser feito hoje, principalmente porque a populao brasileira continua a crescer. Di- minuir o tamanho da Cmara, em contraste, muito provavelmente no redundaria em uma economia significativa do oramento fede- ral. Dado que os brasileiros acreditam pou- co nos membros do Congresso, reduzir o tamanho da Cmara poderia torn-los ainda mais distantes de seus representantes. Ademais, a teoria democrtica sugere que a representao poltica aumenta a proxi- midade que as pessoas sentem em rela- o aos seus representantes. Dificilmente uma pessoa pode esperar representar fiel- mente os interesses de 363 mil pessoas. No lugar de ajustar o tamanho da C- mara, os brasileiros podem considerar ajus- tar a forma atravs da qual so alocadas as cadeiras no interior da Cmara. Um fato fre- qentemente mencionado sobre as legis- laturas brasileiras seu alto grau de desproporcionalidade. Desproporcionalidade o grau atravs do qual a proporo da populao em relao s cadeiras varia se- gundo cada estado. Se a populao de todos os estados brasileiros fosse a mesma e o nmero de cadeiras alocadas para cada um deles fosse o mesmo, no haveria despro- porcionalidade na Cmara de Deputados. Entretanto, dado que a Constituio brasi- leira estabelece um mnimo de oito, e um mximo de setenta cadeiras para cada estado, isto est longe de ser o caso. So Paulo possui cerca de 35 milhes de pessoas Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 138 139 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] e tem 70 cadeiras na Cmara, uma pro- poro de 500 mil cidados para cada depu- tado. Essa proporo muito diferente daquela encontrada no Amap, por exemplo, onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito cadeiras, uma proporo de 75 mil cidados para cada deputado. Muitas das democracias consolidadas tm realizado reformas na proporcionalidade das cadeiras nas Cmaras dos Deputados com o objetivo de alcanar aquilo que conhecido como a norma da proporcionali- dade, uma pessoa, um voto, ou seja, o voto dos cidados nos diferentes distritos deve ser igualmente representado na legislatura. Embora a desproporcionalidade no Brasil seja quase dez vezes pior do que a despro- porcionalidade nos Estados Unidos ou no Reino Unido, por exemplo, ela no a pior no mundo: as Cmaras dos Deputados da Argentina, do Chile, do Equador e da Bolvia so muito mais desproporcionais do que a brasileira. O Brasil deveria corrigir a proporcionali- dade na Cmara dos Deputados? Fazer isto significaria dar para So Paulo mais cadei- ras, tirar cadeiras de alguns estados sobre- representados nas regies Nordeste e, especialmente, Norte, ou em ambas. Este objetivo, do ponto de vista da teoria demo- crtica, pode ser normativamente desejvel, mas ele praticamente vivel? A despro- porcionalidade no Brasil apresenta uma lon- ga raiz histrica. A Cmara j era altamente desproporcional antes da queda do Imprio. A Constituio brasileira de 1891 institucio- nalizou a desproporcionalidade existente ao alocar um mnimo de quatro deputados para cada estado. A Constituio de 1933 buscou reduzir o poder dos estados de Minas Gerais e So Paulo, que conformavam a poltica do caf-com-leite, e as injustias contra So Paulo e Minas Gerais continuaram quando as eleies competitivas e o sufrgio universal foram estabelecidos depois da queda de Vargas em 1945. Membros da Assemblia Constituinte de 1946 decidiram aumentar para sete o nmero mnimo de deputados fede- rais de cada estado. Os estados com mais de 20 deputados ganharam ainda um depu- tado adicional, num total de 150 mil cidados. Em uma manobra visando atingir So Paulo, foi institudo que o estado que obtivesse mais de 20 deputados s teria direito a mais um, num total de 250 mil cidados. A Constituio de 1946 aumentou, assim, a desproporcio- nalidade, principalmente contra So Paulo. A desproporcionalidade teve conseqn- cias polticas importantes no perodo de 1945- 1964. Vrios cientistas polticos sugeriram que ela contribua para distanciar o Executivo do Legislativo, uma vez que a composio majoritria e dominante de cada Casa dife- ria substancialmente: uma base urbana para o Executivo e uma base rural para o Legisla- tivo. Dessa forma, a desproporcionalidade pode ter contribudo para a tenso entre Exe- cutivo-Legislativo nesse perodo. Durante a ditadura brasileira (1964-1985), os militares mudaram as leis eleitorais v- rias vezes com o objetivo de fortalecer a ala conservadora do Congresso e enfraquecer principalmente a oposio urbana. Em 1977, o regime estabeleceu um mximo de depu- tados por estado. Essa deciso s afetou negativamente So Paulo, mas ao limitar So Paulo, ela conseqentemente aumentou o peso poltico das regies rurais e mais pobres, onde o apoio ao governo era mais forte. Em 1982, um pouco antes do resta- belecimento das eleies democrticas para deputado federal, o regime aumentou o mnimo de nmero de cadeiras para 18 por estado e, o mximo, para 60. Essa mu- dana favoreceu ainda mais os estados j sobre-representados e melhorou apenas marginalmente a situao de So Paulo, pois em um sistema proporcional justo, So Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de 60 cadeiras. (Nessa mesma poca, Minas Gerais j no era mais sub-representada porque sua populao no tinha crescido to rapidamente quanto a de So Paulo.) Alm disso, os militares criaram o novo estado de Rondnia, na regio mais pobre e mais conservadora do Nordeste, acres- centando, assim, outros 8 deputados e 3 senadores ala conservadora. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 139 140 O aumento da desproporcionalidade na Cmara no terminou com o fim do regime militar. Em 1988, a nova Constituio demo- crtica aumentou o nmero mximo de de- putados por estado para 70, embora So Paulo no tivesse elegido esse nmero de deputados at 1994. Entretanto, entre 1985 e 1990 seis novos estados foram criados, acrescentando 48 deputados (cerca de 10% do total) e 18 senadores (cerca de 20% do total) para as regies menos desenvolvidas, rurais e menos populosas do Brasil. Por con- traste, So Paulo nunca conseguiu estabe- lecer uma boa negociao no sentido de aumentar o tamanho de sua delegao de deputados. So Paulo continua o nico esta- do substantivamente sub-representado na Cmara, embora vrios estados permaneam sobre-representados. Concretamente, os estados que pertencem s regies subde- senvolvidas do Norte, Nordeste e Centro- Oeste possuem 42% da populao e controlam 51% das cadeiras da Cmara. A reproporcionalidade das cadeiras mu- daria a natureza ou a qualidade da represen- tao democrtica no Brasil? Equalizar a relao entre populao e cadeiras nos es- tados brasileiros tem um apelo normativo: os tericos h muito tempo vm sugerindo que a democracia deve buscar considerar cada voto de forma mais igualitria poss- vel. A existncia de um Senado torna clara- mente esse objetivo impossvel, uma vez que os territrios possuem direito representa- o igual no Senado, independentemente de suas respectivas populaes. Entretanto, isso sugere que a Cmara deva ser mantida como a Cmara do Povo enquanto o papel da Cmara dos Territrios deve ser limita- do ao Senado. No Brasil, a distribuio de cadeiras na Cmara favorece os interesses polticos dos estados e das regies sobre- representadas. O resultado disso que o povo e os polticos desses estados possu- em, desproporcionalmente, mais poder para afetar as polticas pblicas, especialmente a distribuio dos recursos oramentrios, do que os cidados e os polticos em outros estados. Isto , certamente, injusto do ponto de vista normativo, mas sobre-representar os interesses das regies mais pobres s expensas das regies mais ricas uma pr- tica bem sedimentada no Brasil. Nessa tro- ca, So Paulo paga um preo poltico. Talvez isto no seja timo do ponto de vista teri- co, mas muito funcional para o Brasil do ponto de vista prtico. Tabela 1 - Mdia do Tamanho das Cmaras dos Deputados Pases Populao Deputados Pop./Deputados Brasil 186.000.000 513 363.000/1 Canad 33.000.000 308 107.000/1 Frana 61.000.000 577 106.000/1 Alemanha 82.000.000 614 134.000/1 ndia 1.100.000.000 545 2.000.000/1 Israel 6.000.000 120 50.000/1 Itlia 58.000.000 630 92.000/1 Japo 127.000.000 480 265.000/1 Holanda 16.000.000 150 107.000/1 Nova Zelndia 4.000.000 120 33.333/1 Portugal 10.000.000 230 43.000/1 Espanha 40.000.000 350 114.000/1 Reino Unido 60.000.000 646 93.000/1 Estados Unidos 295.000.000 435 678.000/1 Tabela 2 - Mdia do Tamanho das Cmaras no Brasil Ano Populao Deputados Pop. Dep. 1872 9.930.477 122 81.397 1881 120.000.000 125 96.000 1890 14.333.915 205 69.922 1893 14.333.915 212 67.613 1933 35.000.000 214 163.551 1934 35.000.000 250 140.000 1945 46.000.000 286 160.839 1950 51.943.813 304 170.868 1954 58.000.000 326 177.914 1962 69.546.751 404 172.145 1966 80.000.000 409 195.599 1970 93.137.796 310 300.445 1974 100.000.000 364 274.725 1978 110.000.000 420 261.905 1982 125.000.000 479 260.960 1986 135.000.000 487 277.207 1990 146.825.472 503 291.900 1994 150.000.000 513 292.398 1998 165.000.000 513 321.637 2002 175.000.000 513 341.131 2006 186.112.794 513 362.793 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 140 141 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] (Traduo: Cludia Feres Faria - DCP-UFMG) Referncias NICOLAU, Jairo M. 1997. As distores na representao dos estados na Cmara dos Deputados Brasileiros. DADOS: Revista de Cincias Sociais, 40(3):441-464. SAMUELS, David; SNYDER, Richard. 2001. Devaluing the vote in Latin America. The Journal of Democracy, 12(1): 146-159. SNYDER, Richard; SAMUELS, David. 2004. Legislative malapportionment in Latin America: Historical and Comparative Perspectives. In: GIBSON, Edward (Ed.). Representing regions: federalism and territorial politics in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press. TAAGEPERA, Rein; SHUGART, Matthew. 1989. Seats and votes. New Haven: Yale University Press. Figura 1 - Populao X N de Deputados (Agradeo ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informaes sobre o nmero de cadeiras nas Cmaras de Deputados desde o sculo 19.) Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 141 142 Coligaes Eleitorais David Fleischer As primeiras teorias sobre as coligaes e as motivaes dos partidos polticos em participar dessas estratgias polticas foram elaboradas no incio dos anos 60 (Gamson), e subseqentemente ampliadas e adapta- das para incluir dados novos e outras expe- rincias. No campo da cincia poltica encontramos dois enfoques sobre coligaes: 1) alianas entre partidos polticos para formar ou compor chapas de candidatos em comum para con- correr s eleies [coligaes partidrias ou eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares); e 2) alianas ou coalizes de partidos (no perodo ps-eleitoral) para sustentar um go- verno com uma maioria efetiva e confivel no Poder Legislativo. Porm, nem sempre um decorre do outro ou seja, muitas vezes a coligao eleitoral que ajudou eleger um grupo de partidos no se converte numa coalizo partidria no Legislativo, para sus- tentar o governo recm-eleito principal- mente em sistemas presidencialistas, pluripartidrios com representao propor- cional (RP) e especialmente quando essa RP usa coligaes com listas abertas como no caso brasileiro. Ainda, os estudiosos que analisam a for- mao e a operao de coligaes eleitorais dividem seus enfoques: 1) Entre presidencialismo e parlamentarismo; 2) Quanto ao grau de pluralismo no sistema partidrio (Dalmoro; Fleischer); 3) Entre os diversos sistemas eleitorais prati- cados (Schmitt); 4) Entre as listas abertas ou fechadas no sis- tema proporcional (Dalmoro; Fleischer); 5) Se sublistas so permitidas (na eleio proporcional e/ou majoritria); Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 142 143 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] 6) Entre a coincidncia (ou no) de eleies majoritrias e proporcionais (Sousa); 7) Entre os impactos de uma clusula de barreira (Machado); e 8) Se existe algum mecanismo ou regra de fidelidade partidria na fase ps-eleitoral. Na Europa, comum a formao de coli- gaes eleitorais abrangentes, como na l- tima eleio italiana, onde duas coligaes praticamente empataram Unio de Ro- mano Prodi e Casa das Liberdades (CDL) de Slvio Berlusconi. Na Alemanha, tambm em 2006, nenhum dos dois grandes blocos Social Democracia (SPD) e a Democracia Crist (CDU/CDS) elegeu uma maioria absoluta de cadeiras no Bundestag e no conseguiu articular uma coalizo majoritria com os partidos menores. Assim, os dois formaram uma grande coalizo nacional para governar. Coligaes eleitorais Embora haja um forte vnculo entre coli- gaes eleitorais e coalizes de governo, especialmente em sistemas parlamentaristas onde a fidelidade partidria muito forte, a presente anlise vai abordar a fase eleitoral deste fenmeno como e por que os partidos se associam em coligaes eleitorais? Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos de coligaes (ou alianas) eleitorais infor- mais em funo da verticalizao das coli- gaes federais/estaduais imposta pelo TSE em maro de 2002 e mantida em 2006 (Santos). Embora a coligao PSDB-PMDB fora formalmente verticalizada em 2002, em apoio a candidatura de Jos Serra Presi- dncia da Repblica, em vrios estados o PMDB traiu este artifcio e mobilizou votos em favor de Lula j no 1 o turno. Em 2006, muitos partidos evitaram participar de coli- gaes presidenciais, para garantir maior liberdade de organizar coligaes diversas nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repe- tiu a sua deciso de 1998 no lanou candi- dato presidencial e no participou de nenhuma coligao presidencial, justamente para ficar livre da verticalizao em nvel estadual. 1 Esta tendncia seria a composio informal de coligaes esdrxulas [termo usado pelo TSE em 2002 para justificar a verticalizao]. Mas, por quais razes os partidos pro- curam participar de coligaes? Em geral, nos sistemas proporcionais, a razo dos pequenos partidos a sobrevivncia elei- toral, frente a barreira do quociente elei- toral quanto menor a bancada estadual, maior esta barreira para os pequenos par- tidos. No Brasil, os menores estados tm uma bancada de oito deputados federais, e assim o quociente eleitoral um oitavo (12,5%) dos votos vlidos, maior ainda que a barreira dos 5%. J nos estados maiores, como So Paulo com 70 deputados federais, o quociente eleitoral menor proporcional- mente 1/70 ou 1,4% dos votos vlidos para eleger um deputado. Logo, seria de se esperar uma maior fre- qncia de coligaes proporcionais nos estados menores, e uma menor freqncia nas unidades maiores. Tambm, a sobrevi- vncia das legendas pequenas [micropartidos] seria facilitada em circunscries maiores (Schmitt). Por exemplo, no perodo 1945- 1964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP, PRT e MTR) sempre conseguiram eleger alguns poucos deputados em So Paulo e outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/ Estado da Guanabara) justamente grandes colgios eleitorais naquela poca (Oliveira). Mas, por que ento os grandes partidos aceitaram os pequenos como parceiros em coligaes proporcionais? Aparentemente, para conseguir uma mobilizao eleitoral um pouco maior contra os outros partidos gran- des em cada estado antes de 1964, fre- qentemente havia apenas duas grandes coligaes em nvel estadual em torno dos dois mais importantes partidos locais (PSD, UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as eleies majoritrias (Presidente, Governador e Senador) so coincidentes com os pleitos proporcionais. Porm, em 1954, 1958 e 1962, metade dos estados brasileiros tinham eleies co- incidentes (Governador e Deputados, ambos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 143 144 com mandatos de quatro anos) enquanto na outra metade havia mandatos no-coinci- dentes (Governador, cinco anos e Deputado, quatro anos). Neste modelo quase experi- mental, Sousa mostrou que em 1962, 42,4% dos deputados federais foram eleitos por coligaes. Mas, nos 11 estados com elei- es coincidentes, 61,7% dos deputados foram eleitos via coligaes eleitorais, po- rm, nos outros 11 estados (com eleies no-coincidentes) apenas 28,3% dos depu- tados foram eleitos via coligaes. Tambm cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas para senador na agenda eleitoral. Assim, nestes 11 estados com eleies coincidentes, alm da coligao para deputado, o partido lder negociava os cargos de vice-gover- nador e senador, alm dos suplentes deste. Muitas vezes, os grandes partidos pro- curam atrair mdios e pequenos partidos para a sua coligao eleitoral para aumentar o tempo disponvel no horrio eleitoral gra- tuito, especialmente para os cargos majori- trios. Outra razo o efeito do federalismo partidrio brasileiro onde alguns partidos so mais fortes em alguns estados, e outros no. Por exemplo, o PDT (um partido mdio) mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio de Janeiro. O PSDB e o PFL so fortes em muitos estados, mas fracos no Rio Grande do Sul, enquanto o PMDB forte em quase todos os estados. J o PT conquistou a maior bancada na Cmara dos Deputados em 2002, mas somente elegeu trs governadores em estados menores (Acre, Mato Grosso do Sul e Piau) (Braga). importante ressaltar que no Brasil nunca se usou a sublegenda em eleies propor- cionais, como em outros pases, por exem- plo, a Argentina. No modelo brasileiro, quando os partidos formam uma coligao para deputado (com listas abertas) estas agremiaes perdem a sua identidade, como se a coligao fosse um balaio grande. Na Argentina, para exemplificar, numa coligao, cada partido participante tem a sua sublista prpria que apurada separadamente. Assim, conforme a votao obtida, aloca-se a cada coligao os assentos proporcionais sua votao, e depois se processa um novo cl- culo proporcional entre as sublistas para ver quantos destes assentos conquistados cabem a cada sub-lema. No Brasil, usou-se o artifcio de sublegenda apenas para cargos majoritrios durante o regime militar (1964-1985) para eleger sena- dores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o MDB poderiam lanar at trs candidatos a estes cargos, e o partido que recebia o maior nmero de votos vencia, e a sublegenda deste elegia o senador ou o prefeito, embora o candidato (sublegenda) do outro partido talvez tenha alcanado a maioria simples dos votos. Este mecanismo da sublegenda foi um casusmo que favorecia a ARENA, que tinha dificuldades em acomodar suas alas (ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleies majoritrias. Nas eleies majoritrias anteriores a 1964, as alianas partidrias eram seladas pela composio das chapas presiden- te/vice-presidente, governador/vice-governa- dor, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito lembrando que naquela poca os vices eram candidatos independentes (desvin- culados do cargo titular), e de suplentes a senador. A partir de 1985, os vices passa- ram a constar numa chapa nica com o titular, mas estes cargos ainda eram negociados para formar coligaes. No perodo pr-1964, o contedo das ali- anas eleitorais tambm era esdrxulo [na linguagem do TSE, em 2002] , conforme o estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD contra a UDN em alguns estados (como Cear), e, em outros, a UDN coligava com o PSD contra o adversrio comum (PTB), como no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getlio Vargas e Adhemar de Barros selaram uma aliana PTB-PSP para o retorno de Vargas Presidncia (o PSP lanou o candidato a vice- presidente) e ainda queriam a adeso do PSD. Porm, o presidente General Eurico Gaspar Dutra vetou essa idia e obrigou o seu PSD a lanar candidato prprio o pouco conhe- cido deputado mineiro Christiano Machado. No entanto, na maioria dos estados, o PSD apoiou a eleio de Vargas informalmente. Assim, o PSD foi cristianizado (Soares). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 144 145 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Nas eleies proporcionais de 1994, por exemplo, vrias coligaes exibiam uma falta de consistncia ideolgica nas suas com- posies por exemplo: o PSDB de F.H. Cardoso se aliou com o PDT em sete esta- dos, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro; e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT em seis estados. O PT tinha uma poltica de coligaes mais consistente naquele ano e se aliou com o PSDB em apenas um estado. Naquela eleio, o PCdoB coligado com o PT conseguiu eleger 10 deputados federais, mas oito destes s custas do PT em fun- o da lista aberta onde o PCdoB man- dava seus eleitores concentrar seus votos em um s nome, enquanto eleitores do PT dispersavam seus votos na legenda. Reforma poltica e coligaes eleitorais Vrias propostas de reformar a legisla- o partidria e eleitoral tm sido apresen- tadas nos ltimos anos. Algumas dessas modificaes propostas teriam impactos so- bre o artifcio de coligaes eleitorais: 1) simplesmente proibir coligaes nas elei- es proporcionais; 2) adotar listas fechadas e preordenadas pelos partidos/coligaes; 3) utilizar sublegendas dentro destas listas fechadas; e 4) adotar o mecanismo de federaes de partidos em vez de coligaes. A simples eliminao de coligaes nas eleies proporcionais seria o fim da maioria dos pequenos e micropartidos no Brasil inclusive os chamados partidos histricos, como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete ou oito partidos maiores sobrevivessem a esta regra (Dalmoro; Fleischer). Adotar listas fechadas outra mudana cogitada nessas propostas para enquadrar o Brasil na variante do sistema proporcional mais freqentemente usado mundialmente. Porm, duas alternativas so apresentadas com ou sem sublistas ou sublegendas. No modelo com sublegendas, cada par- tido participante da coligao apresentaria a sua lista de candidatos previamente orde- nada (do 1 nome ao 20 nome, por exemplo) e na subdiviso das vagas conquistadas pela coligao a parcela alocada a cada suble- genda participante obedeceria ordem pre- estabelecida em cada sublista. Na alternativa sem sublegendas, os par- tidos participantes da coligao balaio grande teriam que decidir quantos candi- datos caberia a cada legenda e a ordem em que estes entrariam na lista nica. Tanto uma como outra alternativa teriam um impacto negativo sobre as chances de os pequenos partidos aproveitarem a coli- gao para eleger seus candidatos, com- parado com a simples lista aberta. Finalmente, a proposta de transformar as tradicionais coligaes eleitorais no Brasil em federaes de partidos foi formalizada atravs do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Depu- tados em 3 de dezembro de 2003. Alm de fechar a lista proporcional para a eleio de deputados, esse PL enquadrou os par- tidos participantes de coligaes [federaes] num esquema de fidelidade ps-eleitoral. Cada federao de partidos [coligao] teria que ficar unida durante trs anos aps a eleio, e seus deputados eleitos seriam impedidos de mudar de partido. De uma vez, esse mecanismo tentaria preservar os pe- quenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar o troca-troca de legendas pelos deputados aps o pleito. Em 2002, por exemplo, a coli- gao que elegeu o presidente Lula (em segundo turno) havia eleito 218 deputados no primeiro turno mas at 1 de fevereiro de 2003 (data da posse dos eleitos) a ban- cada governista havia recebido 34 migrantes e contava com 252 deputados. Mais tarde, com a adeso do PMDB e do PP, a bancada governista chegou a 370 deputados em junho de 2003. Na legislao atual de coligaes, esta aparente unio se desfaz no dia aps o pleito, e cada deputado eleito, cada partido, toma seus rumos de uma maneira indepen- dente como um ficar na linguagem dos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 145 146 jovens. Com a federao de partidos, seria como uma unio estvel de trs anos. Po- rm, o PL 2.679/03 colocou alguns condi- cionantes para formar tais federaes, inclusive a norma de candidato nato (os atuais deputados teriam lugar cativo no topo da lista fechada da federao) obvia- mente, para facilitar a aprovao pelos depu- tados eleitos em 2002. Mesmo com a insero de vrios agra- dos para os deputados, esse Projeto de Lei no entrou na pauta de votao na Cmara dos Deputados por causa de ameaas de trs partidos mdios PP, PTB e PL (os ltimos dois muito beneficiados pela migra- o de deputados em 2002 e 2003). Quem sabe, com uma grande renovao, a nova Cmara consiga, em 2007, votar uma refor- ma poltico-partidrio-eleitoral e modificar este mecanismo de coligaes eleitorais. Nota 1 Nos cdigos eleitorais de 1950 e 1965, estes conjuntos de partidos para fins eleitorais eram chamados de alianas, j na legislao eleitoral a partir de 1985 a denominao passou a ser coligaes. Braslia, 5 de junho de 2006. Referncias BRAGA, Maria do Socorro. 2006. Dinmica de coordenao eleitoral em regime presidencialista e federativo: determinantes e conse- qncias das coligaes partidrias no Brasil. In: SOARES, G. A. D.; RENN, L. R. (Org.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. p. 228-245. DALMORO, Jefferson; FLEISCHER, David. 2005. Eleio proporcional: os efeitos das coligaes e o problema da proporcionalidade. In: KRAUSE; SCHMIDTT (Org.). Partidos e coligaes, p. 85-113. GAMSON, William A. 1961. A theory of coalition formation. American Sociological Review, 26:373-382. KRAUSE, Silvana; SCHMITT, Rogrio (Org.). 2005. Partidos e coligaes eleitorais no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer; So Paulo: Editora UNESP. MACHADO, Aline. 2005. A lgica das coligaes no Brasil. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 43-83. OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. 1973. Notas sobre o comportamento das coligaes eleitorais no Brasil (1950-1962). Dados, Rio de Janeiro, 10:166-183. SANTOS, Fbio. 2006. Verticalizao: a confuso no colo do STF. Pri- meira leitura, 3 de maro de 2006. <http://www.primeiraleitura.com.br>. SCHMITT, Rogrio. 2005. Os estudos sobre alianas de coligaes eleitorais na Cincia Poltica brasileira. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 11-25. SOARES, Glucio Ary Dillon. 1964. Alianas e coligaes eleitorais: notas para uma teoria. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Hori- zonte, 17:95-124. SOUSA, Vivaldo de. 2005. O comportamento das coligaes eleitorais entre 1954-1962: pleitos majoritrios coincidentes com proporcionais. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 27-41. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 146 147 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Justia Eleitoral Matthew Taylor A Justia Eleitoral foi criada em 1932, como parte de uma ampla reforma no pro- cesso eleitoral incentivada pela Revoluo de 1930. Sua criao foi um grande avano institucional garantindo, pela primeira vez na histria brasileira, que as eleies tivessem o aval de um rgo teoricamente imune influncia dos mandatrios (Silva Bohn et al., 2002). Esta instituio foi extinta com o ad- vento do Estado Novo, mas foi reerguida em 1945 e manteve-se em funcionamento con- tnuo desde ento, mesmo durante o regi- me militar de 1964 a 1985. Durante este ltimo perodo, deve-se ressaltar o fato de o processo eleitoral no raras vezes ter sido manipulado pelo regime militar. Entretanto, esta manipulao geralmente se dava no mbito da legislao eleitoral, e no no pla- no de maior atuao da Justia Eleitoral, o processo eleitoral em si (Sadek, 1995). Talvez devido a esta histria, a Justia Eleitoral pde exercer o papel importante que desempenhou na transio para a democra- cia, possibilitando a adoo de novas regras e de novos padres de participao eleitoral distintas daquelas traadas pelo regime militar, alm de proporcionar um nvel mni- mo de confiabilidade ao novo sistema de administrao e controle do processo eleito- ral (Sadek, 1990, 1995). No exagero afir- mar que a Justia Eleitoral foi uma das instituies mais relevantes em termos de providenciar as garantias necessrias para uma transio estvel, tanto nas eleies indiretas de 1985, quanto nas primeiras elei- es diretas de 1989, episdio no qual a ins- tituio foi diretamente responsvel pela implementao e o julgamento dos critrios para o registro de novos partidos polticos e candidatos aos diversos nveis de governo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 147 148 A Justia Eleitoral como instituio A Justia Eleitoral desempenha uma im- portante funo na administrao e condu- o das eleies, cuidando tanto da iseno e lisura do processo quanto da sua abran- gncia e celeridade. Cuida do controle do alistamento eleitoral; do registro das candi- daturas; do controle das campanhas e, em especial, da propaganda eleitoral; da con- tagem e processamento dos votos; da an- lise das contas das campanhas; e da diplomao dos vitoriosos. Apesar de ser uma instituio da Justia, a Justia Eleitoral no somente adjudica disputas no mbito eleitoral, mas tambm rene atribuies dos poderes Executivo e Legislativo: administra e gerencia as eleies e estabelece regras legais atravs da emisso de instrues normativas. A Justia Eleitoral composta de forma parecida aos outros rgos da Justia no Brasil, isto , por um Tribunal Superior Elei- toral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais (TREs) na capital de cada estado e no Distri- to Federal, juzes eleitorais, e juntas eleito- rais (Constituio de 1988, art.118). O TSE, rgo mximo da Justia Eleitoral, com- posto por sete membros, sendo que trs destes so indicados dentre os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre os ministros do Supremo Tribunal de Justia, e dois so nomeados pelo Presidente da Repblica, entre advogados indicados pelo STF. As decises do TSE so irrecorrveis, salvo aquelas que so inconstitucionais ou denegatrias de habeas corpus ou mandado de segurana (art. 119). Os juzes eleitorais so juzes de Direito, e as juntas eleitorais so presididas por um juiz vitalcio e mais dois cidados nomeados pelo TRE local. Com exceo das juntas eleitorais, todos os rgos da Justia Eleitoral so permanentes, mas embora os funcionrios sejam de car- reira, os juzes tm cargo temporrio, sendo que a nomeao para o prazo de dois anos com uma possibilidade de renovao para um segundo binio. Em termos do poder institucional da Jus- tia Eleitoral, so vrias as garantias da pro- vvel continuidade da Justia Eleitoral como poder independente e de razovel influncia dentro do sistema poltico. Alm do histrico geralmente positivo da Justia Eleitoral como rbitro da contestao poltica, e da nomeao de integrantes da Justia Eleitoral oriundos de um Judicirio que j razoavelmente inde- pendente diante dos poderes Executivo e Legislativo, a instituio tambm se bene- ficia por possuir amplas competncias admi- nistrativas que lhe outorgam o poder de regulamentar as leis eleitorais. Adicional- mente, as regras eleitorais so estabelecidas em nvel federal e tm validade em todas as unidades da Federao, ao contrrio da praxe na maior parte dos sistemas federativos (Silva Bohn et al., 339), o que proporciona Justia Eleitoral uma facilidade de agir de forma uniforme em toda o territrio brasileiro. Fraquezas na Justia Eleitoral Em geral, o desempenho da Justia Elei- toral tem sido extremamente positivo em termos da eficincia e autonomia com a qual cumpriu sua funo no perodo ps-autorit- rio. No entanto, esse desempenho mostra alguns desequilbrios. De um lado, a Justia Eleitoral tem se mostrado extremamente efi- caz na melhoria do processo eleitoral, isto , em relao apurao do voto e participa- o generalizada dos eleitores. No pairam grandes dvidas sobre fraudes na urna no dia da votao: a introduo da urna eletr- nica (comeando em 1996, e tornando-se quase universal em 2000) ajudou a tornar o processo de votao mais clere e trans- parente. A capacidade de organizao logs- tica das eleies tambm formidvel: o processo pelo qual as cdulas e urnas so colocadas at nos povoados mais remotos um feito que comprova a extenso e a capacidade do Estado brasileiro. Ainda do lado positivo, o TSE tem mostrado uma capacidade de absorver um eleitorado que cresceu continuamente ao longo do ltimo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 148 149 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] sculo, tanto em seus nmeros absolutos (atualmente em torno de 122 milhes), quanto como porcentagem da populao, culmi- nando na outorga do voto aos analfabetos em 1985, que tornou o sufrgio adulto uni- versal. Enfim, o processo pelo qual os elei- tores participam do processo de votao, supervisionados pela Justia Eleitoral, bene- ficia-se de alta taxa de credibilidade. De outro lado, no entanto, o desempenho da Justia Eleitoral deixa muito a desejar, avanando pouco no sentido de fiscalizar a participao dos partidos ou dos candidatos nas mesmas eleies, e muito menos ainda na punio de eventuais erros decorrentes da atuao destes atores polticos. Tendo em mente o propsito desta coletnea, de ofe- recer subsdios para aprimorar as instituies polticas, essencial assinalar as principais fraquezas da Justia Eleitoral. Estas se resumem principalmente na difi- culdade de monitorar e detectar irregulari- dades e na dificuldade de punir efetivamente os envolvidos em eventuais crimes eleitorais. Embora a Justia Eleitoral seja eficaz na pu- nio de algumas manipulaes do pro- cesso eleitoral, como abusos por parte da mdia ou abusos no horrio eleitoral gratuito, deixa muito a desejar na fiscalizao e pu- nio de irregularidades relativas ao financia- mento irregular de campanhas (caixa dois) e ao uso indevido da mquina governamental. De acordo com um levantamento parcial das representaes feitas diante da Justia Elei- toral, 70% dos procedimentos so relativos ao horrio eleitoral, e apenas 0,3% resulta em condenao por crime eleitoral (Santos, 2003). Estas fraquezas da Justia Eleitoral re- sultam de dois males maiores: o fato de mudanas na legislao sobre campanha e sobre as eleies estarem justamente nas mos dos que mais se beneficiam de uma legislao pouco rigorosa; e a dificuldade de se monitorar eleies efetivamente diante de um sistema poltico-partidrio que incen- tiva um nmero imenso de candidaturas e partidos. O TSE j concedeu registro defini- tivo a 29 partidos polticos, o que lhes per- mite participar das eleies e da propaganda eleitoral gratuita, alm de receber recursos do Fundo Partidrio. Foram quase 380 mil candidatos a cargos municipais, estaduais e federais nas eleies de 2004, sendo que muitos destes concorreram com seus cor- religionrios partidrios, inflando o custo e a agressividade das campanhas. Diante das reconhecidas deficincias tcnico-materiais e de recursos humanos da Justia Eleitoral (Sadek, 1995, p. 67), o elevado nmero de candidatos e partidos e a acirrada concor- rncia entre eles dificultam imensamente a fiscalizao. A coibio preventiva da prtica de cri- mes eleitorais, atravs do monitoramento efetivo dos candidatos e partidos polticos, difcil, em vista das inmeras possveis contravenes, tais como o uso da mquina do governo para favorecer candidatos, o financiamento ilcito de campanhas, e as tentativas de compra de votos, fenmeno que pesquisa nacional estima ter atingido um em cada sete eleitores (Speck, 2003). O monito- ramento de tais infraes pela Justia Elei- toral depende quase inteiramente de denncias advindas da sociedade civil. A nica exceo a esta regra se d no monito- ramento pr-ativo do financiamento de cam- panha, pelo qual todos os candidatos apresentam as contas da campanha para considerao pela Justia Eleitoral at trinta dias aps o pleito. Mas a combinao de campanhas carssi- mas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo de se eleger deputado federal em torno de 4,5 a 6 milhes de dlares), regras incuas ou frouxas tanto de declarao de gastos quan- to do autofinanciamento da campanha pelo prprio candidato (o que dificulta o monito- ramento de ingressos suspeitos), e a falta de uma legislao mais rigorosa, que per- mita a rejeio de contas suspeitas, ten- de a dificultar o trabalho da Justia Eleitoral. Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p. 351), devido a esses fatores, as contas de campanha acabam se tornando uma pea de fico, e a prestao de contas vista como um acordo de cavalheiros, no qual cada partido ratifica a lisura da contabili- dade alheia, para que, em troca, possa ter Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 149 150 as prprias contas aprovadas. O resulta- do, no surpreendentemente, um uso ge- neralizado do chamado caixa dois, pelo qual as doaes e gastos verdadeiros de campanha so feitos longe do olhar da Jus- tia Eleitoral. A dificuldade em se punir infraes deve- se, em parte, a separao institucional da Justia Eleitoral de outras instituies jurdicas: isto , da existncia de esferas diferentes da Justia para tratar de assuntos de cor- rupo por polticos governantes, e, outra, para tratar de irregularidades eleitorais, mes- mo que a prtica da corrupo pelos gover- nantes muitas vezes seja incentivada pelas demandas do sistema eleitoral. Deve ser realada, tambm, a existncia de uma jus- tia privilegiada para alguns polticos, como deputados e ministros, que detm o privil- gio de foro especial, ao contrrio de seus pares no eleitos. Pensando uma nova Justia Eleitoral Qualquer reforma a ser pensada para a Justia Eleitoral deve achar um equilbrio entre diversas metas: aumentar o grau de transparncia disponvel ao eleitorado sobre a real relao entre candidatos polticos e seus financiadores; fortalecer os partidos polticos de forma que eles representem de fato uma tendncia discernvel ao eleitor, e no um emaranhado de interesses diversos e, muitas vezes, internamente conflitantes; e finalmente, criar regras claras, transgres- ses s quais possam ser monitoradas, in- vestigadas e eficientemente punidas de maneira que desestimulem futuros crimes. Mas estes objetivos apresentam duas com- plicaes: a primeira a possibilidade de um excesso de regras que possam ser ig- noradas pela sua complexidade e pelas difi- culdades de implement-las efetivamente. A segunda, de ordem mais imediata, que estas mudanas requerem reformas em trs nveis bem distintos do sistema jurdico e poltico. O primeiro nvel, no qual as reformas podem ser promovidas, interno Justia Eleitoral. Essas mudanas podem ser avan- adas dentro do TSE atravs de resolues de cunho prprio ou de acordos de coopera- o com outras partes da burocracia estatal para tentar aprimorar o controle e a transpa- rncia das eleies. Esforos neste sentido variam desde iniciativas burocrticas, como o recadastramento de eleitores ou a criao de um novo ttulo de eleitor que iniba as frau- des, at esforos que j esto em andamento para aprofundar a cooperao e a troca de informaes com outras instituies do Es- tado. Estes ltimos incluem tentativas de melhorar o monitoramento das campanhas polticas atravs da cooperao entre a Jus- tia Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais de Conta, e o aprofundamento da cooperao com a Polcia Federal e os Ministrios P- blicos, nos esforos de investigao e efetiva punio de eventuais transgresses. No caso da cooperao com a Receita, j est em curso uma inovadora tentativa de acompa- nhamento conjunto da prestao de contas nas eleies de 2006, que poderia ser aprofundada tanto com a Receita quanto com os Tribunais de Conta para desvendar gastos e receitas no declaradas. Outras mudanas internas Justia j foram propostas por uma comisso de no- tveis convocada pelo TSE em 2005, mas ainda no foram implementadas. Entre es- tas esto a melhoria na prestao de contas partidrias, que hoje em dia no se colocam disposio na Internet, dificultando, assim, o acompanhamento pblico, e uma melhor divulgao dos doadores de campanha, com nfase na identificao pblica destes, an- tes das eleies. Ambas as propostas aju- dariam a fechar o cerco aos doadores que se aproveitam da no publicidade das con- tas partidrias para fazer doaes ao parti- do que no raramente so diretamente repassadas a um determinado candidato. Finalmente, uma mudana de efeito prtico poderia ter efeitos imediatos: a realocao dos recursos internos da Justia Eleitoral. Por via de exemplo, o TSE gastou em tornou de Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 150 151 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] R$1 milho no ano passado para renovar sua frota de carros oficiais, mas disps de so- mente cinco funcionrios para realizar todo o controle nacional das despesas partidrias. O segundo nvel de reformas inclui mu- danas na prpria instituio da Justia Elei- toral e na legislao relativa s eleies. Ambas haveriam de ser aprovadas pelo Congresso. Em relao primeira, de lon- ga data a crtica investidura temporria dos membros dos tribunais eleitorais, que apre- senta o inconveniente de impedir uma maior especializao nos assuntos atinentes ao contencioso eleitoral (Sadek, 1995, p. 38). Neste mesmo sentido, a Justia Eleitoral como instituio tambm poderia ser forta- lecida atravs de maiores dotaes ora- mentrias para a Justia Eleitoral e o Ministrio Pblico eleitoral, permitindo a ampliao de sua capacidade (se combina- do com a racionalizao e realocao de seu gasto na linha recomendada acima). Entre as propostas para aprimorar o con- trole dos gastos legtimos de campanha, o aumento da fiscalizao, a criao de bene- fcios para os contribuintes legais, e um au- mento na efetiva punio so essenciais. Em relao fiscalizao, uma proposta seria a contratao temporria de auditores exter- nos pela Justia Eleitoral durante perodos eleitorais. Estes auditores poderiam ser tan- to do setor privado quanto servidores pbli- cos emprestados durante o perodo eleitoral (do Ministrio da Fazenda, dos Tri- bunais de Contas, etc.) para incorporar co- misses temporrias de fiscalizao de contas. Tal proposta no implicaria aumento permanente no tamanho da burocracia, mas garantiria uma divulgao mais rpida das fontes financiadoras legtimas e da relao entre gastos efetivos e rendas declaradas. Uma segunda proposta, do Professor Mar- cos Cintra, centralizaria o oramento dos candidatos na Justia Eleitoral: qualquer do- ao ou gasto declarado teria que passar pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo maior fiscalizao da fonte e destino dos re- cursos declarados. Qualquer gasto extra-ofi- cial seria facilmente reconhecido por no ter passado pela Justia Eleitoral. Em relao a benefcios, uma proposta recorrente a iseno fiscal dos contribuintes, que criaria incentivos para tirar as doaes das sombras e aumentaria a transparncia das campa- nhas. Finalmente, em termos de punio, o aumento das penalidades para a prtica de caixa dois j foi proposto, com um au- mento na pena mxima de cinco a oito anos e a elevao das multas. Mas essas puni- es deveriam ser estendidas, na prtica, no somente aos polticos envolvidos, mas tambm aos doadores, que quase nunca sofrem as conseqncias pela prtica de caixa dois. Reformas mais profundas na legislao relacionada Justia Eleitoral tendem a ser de difcil implementao, especialmente porque a presso pblica a favor da reforma chega a seu apogeu exatamente no auge das crises polticas, quando os congressis- tas esto geralmente distrados pelo acom- panhamento do escndalo. Mas no se deve esquecer que mudanas mais profundas na legislao eleitoral, como o aumento da efi- ccia das penalidades, podem ser efetiva- das atravs dos esforos da sociedade civil. Nesse sentido, a aprovao da Lei 9.840 de 1999 exemplar: um grupo de organizaes civis, liderado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais de um milho de assinaturas para aprovar uma iniciativa popular de lei mudando as penalidades impostas para a compra de voto, impondo no somente uma multa, mas tambm e talvez de maior efeito dissua- sor para os polticos permitindo que a Justia Eleitoral rapidamente invalide a can- didatura de polticos envolvidos. difcil acre- ditar que o Congresso teria tomado a iniciativa de promover esta reforma sem uma presso mais direta da sociedade. Finalmente, embora no seja imediata- mente relevante a questo da Justia Eleito- ral, mudanas mais amplas no sistema poltico-partidrio tambm poderiam ajudar a melhorar a transparncia do sistema elei- toral. As trs propostas mais comuns so Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 151 152 de trocar a representao proporcional para um sistema de voto distrital misto, criar lis- tas fechadas de candidatos dentro de cada partido e introduzir regras mais rgidas de fidelidade partidria. Juntas, estas propos- tas criariam um vnculo mais direto entre elei- tores e seus representantes distritais, diminuiriam a competio entre candidatos do mesmo partido, e fortaleceriam os parti- dos polticos. Em suma, poderiam diminuir o alto custo das campanhas, eliminando um incentivo muito relevante no problema do fi- nanciamento ilegal atravs de caixa dois, alm de aumentar os custos eleitorais de transgresses eleitorais, tanto para candida- tos especficos quanto para seus partidos polticos. Enfim, no faltam propostas para melho- rar a transparncia do processo eleitoral. Al- gumas, como o financiamento pblico das campanhas, no parecem ser solues efi- cazes, porque reduziriam pouco os incenti- vos ao financiamento no contabilizado pelas campanhas. Outras propostas, como um aumento nas penalidades impostas aos in- fratores, dificilmente alcanaro o sucesso se no forem implementadas conjuntamen- te com outras medidas que fortaleam a Justia Eleitoral na sua capacidade fiscali- zadora e punitiva. Finalmente, importante realar a dificuldade de qualquer iniciativa reformista prosperar sem macio apoio po- pular. Tendo em vista a ampla reao popu- lar ao atual escndalo poltico, talvez seja uma hora propcia para se pensar as alter- nativas que possam criar um sistema mais efetivo e capaz de coibir as piores contra- venes das leis eleitorais, garantindo, as- sim, a legitimidade do sistema democrtico brasileiro. Referncias SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral no processo de redemocratizao. In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio. So Paulo: Sumar, 1990. SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995. SANTOS, Reinaldo dos. Mdia e democracia na legislao eleitoral brasi- leira: um levantamento dos mecanismos legislativos de controle e com- pensao do uso dos meios de comunicao em contextos eleitorais (1974-2000). Trabalho apresentado no XXVI Congresso Anual em Cincia da Comunicao, 02-06 de setembro de 2003. SILVA BOHN, Simone Rodrigues da; FLEISCHER, David; WHITACKER, Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparncia. So Paulo: Editora da Universidade Estadual de Campinas, 2002. p. 335-354. SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos uma aproximao emprica. Opinio Pblica IX, n. 1, p. 148-169, 2003. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 152 153 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] O Financiamento de Campanhas Eleitorais Bruno Wilhelm Speck O que compreende o financiamento de campanhas eleitorais? Por financiamento de campanhas eleito- rais entendem-se os recursos materiais empregados pelos competidores em elei- es populares (partidos e candidatos) para organizar a campanha e convencer os cida- dos a lhes conferirem o voto. No compre- ende os custos da organizao do processo eleitoral, como o registro de eleitores, a ins- talao das urnas, os profissionais e volun- trios recrutados para servir no dia da eleio, a adjudicao de processos, etc. que correm por conta do Estado. Tambm no compreendem o financiamento ordin- rio das organizaes partidrias ou a remu- nerao dos representantes eleitos, apesar de ambas as fontes terem muitos vasos comunicantes com o financiamento de cam- panhas. Por outro lado, todos os gastos com a finalidade de convencer eleitores a vota- rem a favor de determinado projeto poltico, partido ou candidato podem ser considera- dos gastos de campanha. Um dos problemas de delimitao do fenmeno de financiamento de campanhas eleitorais diz respeito identificao do pe- rodo de campanha. Mesmo que a legislao em muitos pases defina um perodo oficial para a campanha, atravs de uma definio legal, a dinmica da realidade poltica muitas vezes se impe com fora maior. As pr- campanhas dentro dos partidos, para com- petir pela nomeao como candidato, so uma tendncia do processo de democra- tizao dos partidos em muitos pases. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 153 154 Mesmo que ainda no tenham atrado a ateno dos observadores em muitos pa- ses, elas igualmente envolvem recursos e so parte do financiamento eleitoral. Outro problema de desenhar uma linha divisria se refere aos atores envolvidos no financiamento eleitoral. A arrecadao, ad- ministrao e alocao dos recursos correm, tipicamente, por conta ou dos partidos pol- ticos ou dos candidatos, dependendo do sistema eleitoral e da cultura poltica. Em reao legislao eleitoral, outras modali- dades de financiamento se tornaram fre- qentes. Alguns financiadores efetuam gastos com bens ou servios em favor de candidatos ou partidos, evitando a contabili- zao desses valores como doao. Outras iniciativas so comits em apoio a determi- nados candidatos ou temas, administrando recursos e atuantes com finalidade eleitoral. Ambos os fenmenos, muitas vezes origi- nados para driblar restries impostas pela legislao eleitoral, igualmente configuram financiamento eleitoral. Apesar de que os recursos financeiros tendem a se tornar a moeda mais freqente no apoio material a campanhas eleitorais, formas de apoio material so bastante co- muns. Empresas colocam veculos dispo- sio dos candidatos, fornecem camisetas ou outros bens. Prestadores de servios aju- dam com descontos em pesquisas, ann- cios ou outros recursos valiosos em campanhas. Como a liquidez dos recursos pode ser um problema grande em campa- nhas, crditos financeiros por bancos ou outras instituies so um recurso importante para os partidos polticos. O pagamento de um fornecedor ou prestador de servio po- der adquirir o carter de um crdito, ou, caso esse pagamento nunca ocorra, dever ser contabilizado como contribuio. Os aportes em espcie, os descontos e servi- os gratuitos bem como os crditos finan- ceiros, mesmo que de difcil contabilizao, so parte do financiamento da poltica. Necessidade de recursos e riscos decorrentes do financiamento de campanhas O assunto do financiamento da competi- o poltica se tornou um tema sensvel em todas as democracias modernas. Em siste- mas com eleies competitivas, a propagan- da eleitoral um ingrediente necessrio para a comunicao entre os cidados e os can- didatos a cargos polticos. A competio por votos seria impossvel sem os recursos ne- cessrios para convencer o eleitor. O dinhei- ro tem um papel positivo na competio poltica, mas tambm h riscos decorrentes do financiamento poltico. As crticas dirigidas ao tema do financia- mento da competio eleitoral se referem a problemas de naturezas diferentes. Uma primeira crtica se refere possvel distor- o da competio eleitoral pelo peso dos recursos financeiros em campanhas ou pela distribuio desses recursos entre os com- petidores. Na primeira variante a acusao se refere ao encarecimento das campanhas eleitorais como indicador de uma crescente manipulao do eleitorado pelas modernas tcnicas de propaganda e comunicao. O objetivo da diminuio da importncia do di- nheiro na poltica coincide com o ideal de uma relao mais orgnica e consciente entre os partidos polticos e o seu eleitorado. A mera influncia do dinheiro vista como uma influ- ncia malfica sobre o processo eleitoral. A segunda variante dessa mesma preo- cupao com o processo eleitoral diz res- peito distoro da competio eleitoral a partir da distribuio dos recursos. As cau- sas mais importantes de distoro da com- petio eleitoral por um desequilbrio nos recursos disponveis para a campanha so: o poder econmico dos candidatos que autofinanciam as suas campanhas; o abuso de recursos do Estado para financiar unilate- ralmente candidatos ou partidos governistas; e o acesso desigual ao financiamento pri- vado. Um dos problemas na busca por solu- es para essa distoro reside na dificuldade de identificar qual seria uma distribuio Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 154 155 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] justa dos recursos entre os candidatos. A distribuio totalmente eqitativa dos re- cursos entre todos os candidatos ou partidos raramente defendida. A prpria distribuio desigual dos recursos expressa tambm o enraizamento social de alguns partidos e a falta de apoio popular para outros. A segunda crtica ao financiamento pol- tico se refere subverso do princpio da igualdade dos cidados quanto sua influ- ncia sobre a representao poltica. A am- pliao do sufrgio a todos os cidados, processo consolidado na maioria dos pa- ses modernos durante o sculo 20, est ba- seada no princpio da igualdade do voto. A possibilidade de influenciar o processo de representao pela via de doaes a parti- dos e candidatos abre novamente a ques- to das garantias mnimas para assegurar a eqidade dos cidados. Em sistemas de financiamento poltico sem regulao os cidados tm capacidade muito desigual de aportar recursos para campanhas elei- torais. Adicionalmente, a legitimidade de entidades estrangeiras, empresas, organi- zaes sociais ou instituies em influen- ciarem o processo eleitoral por meio de doaes pode ser questionada. Em defesa desse princpio da igualdade, muitos pases vetam qualquer contribuio de determinados atores ou estabelecem tetos mximos para as doaes para restabelecer parcialmente o princpio da igualdade. A terceira crtica diz respeito possvel dependncia dos candidatos eleitos dos seus financiadores, que poder se expres- sar na futura concesso de favores, vanta- gens ou na representao privilegiada dos interesses, uma vez que os candidatos se elegeram como chefes de governo ou repre- sentantes da sociedade. Esta relao de tro- car apoio financeiro campanha por benefcios aos financiadores, claramente, viola os deveres de representao e tem um nus para a sociedade. Estas doaes que compram acesso ao poder ou outras vanta- gens se aproximam da definio da corrup- o na rea administrativa. Variaes em torno da corrupo da re- presentao poltica pelo financiamento de campanha incluem tambm situaes inver- sas, em que a concesso de contratos van- tajosos ou outros favores ocorre antes da campanha eleitoral. H tambm situaes onde empresas privadas sofrem presso por meio de rgos de fiscalizao, de licenas concedidas ou contratos mantidos com o Estado, aproximando o financiamento da extorso. Em ambos os casos o problema do financiamento privado se mescla forte- mente com a questo do abuso da mqui- na governamental para fins eleitorais. A regulao do financiamento poltico e a discusso sobre a sua reforma esto for- temente vinculadas questo dos objetivos da reforma. A discusso sobre as ferramen- tas de regulao mais adequadas se desen- volve em grande parte em funo dos riscos percebidos como mais prementes e dos valores que devem ser fortalecidos pela re- forma: a garantia de uma competio elei- toral mais equilibrada, a independncia entre financiadores e doadores ou o fortalecimen- to da eqidade cidad no financiamento das campanhas. Mesmo que estes objetivos no sejam mutuamente excludentes, as ferra- mentas a serem escolhidas para enfrentar cada um destes desafios variam bastante. A regulao e reforma do financiamento da competio eleitoral no Brasil Numa perspectiva comparativa a regula- o do financiamento abrange trs aborda- gens, cada uma com ferramentas diferentes, cuja combinao caracteriza o sistema de financiamento poltico de cada pas. A primeira abordagem se baseia na idia de impor limites e vedaes ao financia- mento, de forma a minimizar os riscos decor- rentes do financiamento. Isto inclui a vedao de doaes estrangeiras, de em- presas em geral ou somente das que man- tm relaes contratuais, que dependem de licenas ou permisses do Estado, e a proibio de doaes annimas. Os limites Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 155 156 s doaes permitidas assumem vrias formas, desde a definio de valores m- ximos que doadores individuais podem usar para influenciar o processo eleitoral; limi- tes para as contribuies desses a candi- datos ou partidos individuais; a definio de tetos para os gastos permitidos aos candi- datos e partidos; a limitao do total dos recursos privados permitidos nas campa- nhas. Outra vedao importante no financia- mento poltico se refere ao uso unilateral de recursos pblicos nas campanhas eleitorais. Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio de recursos do governo a favor de partidos ou candidatos vedado por lei. Mas na pr- tica a efetiva coibio do abuso da maquina estatal em favor de determinados candi- datos freqentemente ultrapassa o Cdigo Eleitoral. Ele est fundamentado na construo de um servio pblico livre de ingerncias arbitrrias sobre o quadro de funcionrios. Adicionalmente, a coibio do abuso da m- quina passa pela reforma dos sistemas de compras pblicas, dos sistemas tributrios e de outras reas de fiscalizao e controle onde a arbitrariedade governamental abre margem para o abuso da mquina. Progra- mas sociais de assistncia individual a po- pulaes carentes podem induzir ao mesmo tipo de abuso, condicionando o voto dos elei- tores. Recentemente a questo da alocao dos recursos para a publicidade governa- mental com fins eleitorais se tornou um tema de crticas em muitos pases. O sistema brasileiro, definido na Lei dos Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral de 1997, estabelece que entidades ou go- vernos estrangeiros, instituies pblicas da administrao direta ou indireta; empresas pblicas e sociedades de economia mista, entidades subsidiadas com recursos pblicos; entidades de utilidade pblica; concession- rias e permissionrios de servios pblicos, e entidades de classe ou sindical so veda- das de contriburem com recursos para par- tidos e campanhas. As definies entre as duas normas quanto s vedaes variam ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/ 95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24). Em uma comparao internacional a veda- o do financiamento por entidades de clas- se e sindicatos, herdada ainda da ditadura militar no Brasil, poderia ser considerada ana- crnica. A influncia do conflito entre capital e trabalho sobre a representao poltica e o sistema partidrio talvez seja menos preo- cupante em funo da existncia de certo equilbrio de foras. Contrariamente, a omis- so da legislao brasileira quanto a contri- buies por empresas que prestam servios ou realizam obras para o Estado questio- nvel, pois o risco de uma troca de favores entre o doador e o futuro governante imi- nente. A discrepncia entre a Lei dos Partidos e a Lei Eleitoral grande no que diz respeito ao estabelecimento de limites s doaes. Enquanto a primeira no estabelece nenhum tipo de limite para o aporte de recursos pri- vados, a segunda define tetos para as con- tribuies de pessoas fsicas (10% da renda) e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma causa estranheza por dois motivos: primei- ro, a definio do teto de contribuies em funo do poder econmico dos doadores est em conflito com a idia de garantir a eqidade entre os doadores. A atual legisla- o brasileira transforma a iniqidade social e econmica em norma para o financiamen- to eleitoral. Quem tem uma renda menor poder doar menos s campanhas no s por fora da realidade, mas tambm pela lei. Por outro lado, a inexistncia destes limi- tes para o financiamento dos partidos em combinao com a possibilidade de que partidos transfiram recursos para campanhas eleitorais criam um forte incentivo para con- tornar esta norma legal, utilizando os parti- dos polticos como intermedirios. Esta brecha na lei torna o financiamento poltico menos transparente. Finalmente, no existe um limite estabe- lecido pela legislao acerca de tetos para os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece que os candidatos devam auto-estipular um teto para os seus gastos e comunicar esse valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 18). Essa regra de difcil compreen- so, pois no serve ao propsito de nivelar o Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 156 157 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] montante dos recursos gastos em campa- nhas, tornando as eleies menos custosas. Em resumo, o financiamento poltico no Bra- sil atualmente se caracteriza por ser muito permissivo quanto origem e aos volumes dos aportes para os partidos e campanhas eleitorais. A segunda abordagem na regulao do financiamento da poltica consiste na provi- so de recursos pblicos aos candidatos e partidos. A justificativa destes aportes pblicos aos partidos pode ser o seu papel interme- dirio entre a sociedade e o poder pblico. Os partidos seriam remunerados pelo servio que prestam ao sistema poltico. Outro motivo pragmtico seria o provimento de recursos para substituir parcialmente as outras fontes de financiamento e diminuir os riscos decor- rentes do uso ilegal da mquina ou do finan- ciamento privado. Neste caso a justificativa instrumental. Os partidos recebem recursos pblicos para manter a sua independncia. As formas de financiamento pblico se dividem em trs grupos: as isenes de impostos aos partidos e aos doadores; o acesso gratuito ou subsidiado a servios p- blicos e instalaes; os recursos oramen- trios diretos. No caso brasileiro, a relevncia econmica da iseno do imposto de renda concedido aos partidos polticos limitada. No entanto, o acesso gratuito concedido aos meios eletrnicos de comunicao represen- ta uma forte interveno do Estado na com- petio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito em rdio e televiso foi introduzido em 1962, e durante a ditadura militar a legislao foi complementada em 1974, proibindo a con- tratao de propaganda adicional paga nes- tes meios. Desde ento o sistema brasileiro se caracteriza pela concesso de amplo es- pao gratuito aos partidos antes da eleio. Os 100 minutos dirios concedidos durante 45 dias antes da eleio aos partidos em rdio e televiso representam uma dotao generosa, se comparada a outros pases. O valor comercial deste espao de propagan- da, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra a importncia deste canal de comunicao na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho- rrio eleitoral gratuito concedido durante as eleies nacionais, estaduais e municipais. A distribuio deste espao gratuito em um canal de comunicao to importante quanto rdio e televiso de central impor- tncia para os competidores, principalmen- te levando em conta a proibio do espao adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44). A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fra- es iguais entre todos os partidos que apre- sentam candidatos na eleio e tiverem representao na Cmara dos Deputados. Com o nmero grande de partidos este es- pao acaba sendo extremamente fraciona- do. Outros 2/3 do tempo so distribudos de forma proporcional composio da Cma- ra no incio do perodo legislativo. A vincula- o de um dos mais importantes recursos na eleio ao sucesso eleitoral no passado tende a perpetuar a relao de foras entre os partidos. Outro fator de financiamento vai na mesma direo. Desde 1995 os partidos polticos recebem anualmente recursos diretos do fundo partidrio no valor total de aproxima- damente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais). Estes recursos no so destinados explici- tamente s eleies, mas por outro lado a lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do Fundo Partidrio que deve ser destinado a fins educativos. A distribuio de 99% dos recursos do Fundo Partidrio se d pelo cri- trio do sucesso eleitoral na ltima eleio, perpetuando outra vez a relao de fora entre os partidos atravs dos subsdios pblicos (Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41). Os projetos sobre a ampliao do fundo partidrio e a proibio dos recursos priva- dos em anos eleitorais devem levar em con- ta a necessidade de se intensificar a fiscalizao para coibir de forma eficiente o caixa dois. Outra preocupao a impor- tncia dos critrios de distribuio dos re- cursos do Fundo, quando estes se tornam hipoteticamente o nico recurso na campa- nha. Um desequilbrio nesta alocao dos recursos pblicos influenciar profundamente as chances dos competidores polticos. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 157 158 A terceira abordagem na regulao do sistema de financiamento de campanhas consiste na criao de maior transparncia sobre o financiamento da poltica. A justifi- cativa para tal aposta na transparncia inclui a necessidade de prestao de contas para verificao do cumprimento da legislao vigente, bem como a prestao de contas sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A divulgao da informao sobre os financia- dores permite que outros atores possam participar da fiscalizao dessas declara- es, denunciando informaes incomple- tas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se argumenta que a forma como os partidos tratam da questo dos recursos durante a campanha dar pistas sobre a futura ges- to dos recursos pblicos. Porm, a justifi- cativa central para a maior transparncia sobre o financiamento das campanhas o voto informado. A idia bsica que o finan- ciamento das campanhas parte integral e essencial das propostas polticas que esto sendo apresentadas pelos partidos e candi- datos. Para que os cidados possam fazer uma escolha baseada em informaes, necessrio que saibam antes da eleio os principais dados sobre o financiamento. Poucos pases conseguiram avanar nes- ta direo da produo e divulgao de in- formaes sobre o financiamento antes das eleies. No caso do Brasil, os avanos na prestao de contas foram grandes desde o escndalo em torno do ex-presidente Fernan- do Collor e seu coordenador de campanha Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997 obriga os candidatos e partidos a prestarem contas de forma detalhada sobre a origem e destino dos recursos utilizados na campanha. As doaes so identificadas individual- mente, incluindo nome dos doadores, o c- digo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data da doao. Tambm obrigatrio registrar as doaes em espcie, estimando o seu valor em dinheiro. Todos os recursos de cam- panhas devem ser administrados em uma conta bancria nica de cada candidato. A Justia Eleitoral, responsvel pela organi- zao do processo eleitoral, completou este sistema com a introduo da prestao de contas sobre o financiamento eleitoral em formato eletrnico e a divulgao dos dados para a sociedade. Os escndalos polticos que sacudiram o pas durante o ano 2005 tiveram forte vin- culao com o tema do financiamento da poltica. Parte das revelaes se referiu s prestaes de contas incompletas de parti- dos e candidatos. Este fenmeno do caixa dois indica srias falhas quanto fiscaliza- o da prestao de contas e punio de transgresses. Por outro lado, importante notar que os recursos declarados pelos can- didatos somam mais de um bilho de reais em cada uma das ltimas eleies nacio- nais (2002) e municipais (2004). Com isso a fiscalizao dos dados do caixa um pela imprensa e pela sociedade civil se tornou uma real possibilidade. Por outro lado a lei ainda falha no Brasil no que diz respeito tempestividade da prestao de contas. A obrigao de pres- tao de contas concomitante ao processo eleitoral se limita ainda aos partidos polti- cos que durante as eleies devem prestar contas mensalmente Justia Eleitoral. Tec- nicamente o sistema brasileiro est prepa- rado para exigir informaes detalhadas sobre o financiamento tambm dos seus candidatos durante a campanha. Para tornar o tema do financiamento um assunto para o voto informado do cidado, seria necessrio que estes dados sobre a origem e uso dos recursos em campanha estivessem ampla- mente disponveis antes da eleio. Referncias BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER, Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm. Caminhos da transparncia. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354. FLEISCHER, David. Reforma poltica e financiamento das campanhas eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000. KINZO, Maria DAlva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In: BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization. Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136. SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising: Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002. SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer, ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 158 159 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] O Bicameralismo em Perspectiva Comparada Mariana Llanos Francisco Snchez A atual agenda de reformas polticas no Brasil encontra-se dominada por temas vin- culados aos partidos polticos: listas abertas ou fechadas, migrao partidria, confedera- es de partidos ou o tipo de financiamento. Nesse contexto, a ausncia de formulaes vinculadas ao bicameralismo e ao papel das cmaras legislativas no sistema poltico, so- bretudo o do Senado, no resulta, em princ- pio, surpreendente. Entretanto, desde uma perspectiva continental, essa ausncia pode, sim, resultar chamativa. De fato, nos ltimos anos o papel das cmaras altas tem sido freqentemente objeto de debate poltico e (em menor medida) acadmico, em vrios pases da regio. Como resultado, em al- guns casos, importantes reformas instituci- onais foram levadas a cabo. Em um extremo, as reformas impulsionadas pelos presiden- tes Alberto Fujimori e Hugo Chvez acaba- ram suprimindo as cmaras altas no Peru (1994) e na Venezuela. Em ambos os casos, a abolio do Senado sinalizou claros obje- tivos de concentrao do poder poltico: um Congresso dividido mais difcil de controlar do que um unificado. Sem chegar supresso, e com objetivos diversos, nos outros pases bicamerais da Amrica Latina efetuaram-se reformas que afetaram aspectos da estru- tura e do funcionamento do bicameralismo, tais como o tamanho das cmaras, a durao dos mandatos legislativos ou a eleio direta dos senadores, para citar alguns exemplos. O objetivo destas pginas no agregar mais uma dimenso j extensa agenda de reformas, nem efetuar recomendaes a favor ou contra o bicameralismo. Nosso pro- psito apenas trazer cena o tema, por Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 159 160 duas razes principais. Em primeiro lugar, apesar das reformas propostas no Brasil relacionarem-se basicamente aos partidos polticos, elas tambm esto destinadas a impactar o funcionamento do sistema legisla- tivo, mbito institucional em que os partidos atuam. Assim, no poderamos desconsi- derar a existncia de duas cmaras que, com atribuies similares, participam da compli- cada engrenagem de elaborao das leis. Em segundo lugar, sabe-se que no apenas os sistemas eleitorais geram incentivos ins- titucionais que afetam o comportamento dos atores polticos. As regras internas do Parla- mento tambm o fazem, e, neste sentido, dever-se-ia ter em conta que papel desem- penha a instituio do bicameralismo, ou alguma de suas dimenses, como varivel explicativa de tal comportamento. Por esses motivos, consideramos impor- tante comear examinando as caractersti- cas bsicas do bicameralismo na Amrica Latina, a fim de identificar seus pontos for- tes e fracos e oferecer elementos de anlise para uma melhor compreenso do caso bra- sileiro. A seguir, mostraremos as mltiplas dimenses que compem essa instituio e os mltiplos propsitos perseguidos por elas. Da mesma maneira, nos referimos sua inter-relao com outras instituies. Dessa forma estaremos em condies mais adequadas de avaliar melhor o impacto das propostas de reforma, como tambm de con- siderar se o bicameralismo no seu conjunto ou se algum de seus componentes deveria desempenhar tambm um papel em futuros processos de reforma institucional. Bicameralismo, federalismo e presidencialismo As legislaturas bicamerais quais se- jam, aquelas em que as deliberaes acon- tecem em duas cmaras distintas (Tsebelis; Money, 1997, p. 1) so um modelo legis- lativo bastante difundido na Amrica Latina. A metade dos pases da regio conta hoje em dia com esse tipo de legislatura: Mxico e Repblica Dominicana, alm de sete pases da Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Paraguai e Uruguai. H pou- cos anos, o bicameralismo prevalecia inclu- sive em um nmero maior de pases. Aos casos do Peru e da Venezuela mencionados acima se somam as abolies das c- maras altas que aconteceram no Equador e na Nicargua nos anos 70, e em Cuba, em 1959. Desse modo, nos ltimos cinqenta anos na Amrica Latina se suprimiram mais cmaras altas que nas democracias avan- adas. Ainda assim, o bicameralismo con- tinua sendo uma instituio com grande presena no continente. 1 Os sistemas bicamerais hoje vigentes constituem um grupo homogneo no que se refere a dois elementos bsicos: a legitima- o democrtica das cmaras altas atravs da eleio direta dos seus membros 2 e po- deres constitucionais quase equivalentes para ambas as cmaras. De acordo com essas caractersticas, os bicameralismos do continente encontram-se entre os mais po- derosos do mundo. Para entender melhor o significado e os efeitos que trazem consigo os bicameralismos poderosos podemos comear remetendo a Lijphart (1984, 1999), que distinguiu trs tipos bicameralismo forte, intermedirio e dbil segundo o posicionamento das cmaras legislativas em torno de dois eixos. Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme o qual o bicameralismo simtrico se am- bas as cmaras so eleitas popularmente e possuem poderes constitucionais similares, e segundo, o da incongruncia/congruncia, indicando que ambas as cmaras so incon- gruentes e diferem em sua composio pol- tica. Desse modo, os bicameralismos fortes so ao mesmo tempo simtricos e incon- gruentes; os dbeis combinam assimetria com congruncia; e os intermedirios so casos de assimetria e incongruncia, ou de simetria e congruncia. A classificao de Lijphart um ponto de partida importante, mas suas categorias resultam demasiado agregadas ao ser apli- cadas aos estudos de caso relativamente Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 160 161 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] homogneos como os latino-americanos. Por isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte, 2004) as desagregamos e percebemos que tal procedimento era fundamental para se compreender o papel do bicameralismo, e das segundas cmaras em particular, no sistema poltico. Efetivamente, nossos resul- tados constataram que a maioria dos bica- meralismos da Amrica Latina encontra-se entre as legislaturas mais simtricas exis- tentes. Isso inclui tanto pases federais (Argentina, Brasil e Mxico) como unitrios (Paraguai, Colmbia, Repblica Dominicana, Peru sob a Constituio anterior). 3 Os poderes dos Senados latino-americanos so compa- rveis ao menos nos textos constitucio- nais com o do Senado norte-americano, o qual tem sido geralmente considerado o corpo legislativo mais poderoso do mundo (Smith, 2000) e uma exceo entre as cma- ras altas por possuir o mesmo poder legis- lativo que as cmaras baixas (Sinclair, 1999). O poder das cmaras altas do continente reside em seus poderes constitucionais que, segundo explicamos no nosso estudo, de- vem ser avaliados levando em conta no apenas a participao de cada cmara no processo legislativo, como tambm as re- gras de resoluo de desacordos intercame- rais e as atribuies de cada cmara para controlar o Poder Executivo. Tratando do pri- meiro ponto, todos os Senados tm facul- dades para iniciar seus prprios projetos de lei e para modificar ou rechaar qualquer outro projeto. Sobre as bases desses im- portantes poderes que todos os Senados tm em comum, alguns so mais dbeis/ poderosos que outros devido a alguns fato- res adicionais que tm a ver com o trmite das leis. Por exemplo, algumas cmaras baixas possuem mais atribuies para iniciar os processos legislativos. No Brasil, todos os projetos do Poder Executivo iniciam-se pela cmara baixa enquanto em outros pases o ingresso desses projetos repar- tido entre ambas as cmaras. Da mesma for- ma, no caso de desacordos entre as cmaras, algumas Constituies acabam favorecendo a cmara baixa mais do que ao Senado, como acontece com as disposies para as sesses conjuntas na Bolvia e no Uruguai. Mas, como apontamos, estas diferenas entre bicameralismos, por si s, so muito simtricas no tratamento da legislao. Adicionalmente, os Senados possuem extensas faculdades de controle. Assim como as cmaras baixas, eles podem efe- tuar interpelaes, apresentar pedidos de informao, criar comisses de investigao, etc., faculdades que, nos bicameralismos que operam sob sistemas parlamentares, correspondem apenas Cmara Baixa j que o gabinete politicamente responsvel ante esta Cmara. 4 Alm disso, todos os Senados contam com faculdades exclusivas para confirmar as nomeaes propostas pelo Poder Executivo nas diversas reas como o Poder Judicirio, o servio exterior, as agncias reguladoras. Essa faculdade prpria dos senados da regio e provm do exemplo da Constituio norte-americana. Com essas caractersticas, no restam dvi- das de que estamos diante de senados poderosos ou veto players, ou seja, atores institucionais que podem bloquear a adoo das polticas (Tsebelis, 1995). Em outras pa- lavras, os Senados so um ator central na complexa engrenagem de pesos e contrape- sos ao duplicar os controles do Poder Legis- lativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos frente ao perigo de uma tirania da maioria ou uma tirania da cmara baixa. 5 Na Amrica Latina, esses casos correspondem tanto a sistemas federais como unitrios. Pode-se afirmar, assim, que o bicameralismo sim- trico encontra-se correlacionado com o pre- sidencialismo, e no com o Federalismo, como se acreditava e ainda se costuma argu- mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997). 6 Por certo, a forma como esses poderes do Senado operam efetivamente depende, em grande medida, de como opera a outra varivel que Lijphart definiu como crucial para os bicameralismos: a congruncia/ incongruncia. Segundo o autor, quando ambas as cmaras so congruentes, ou seja, esto ocupadas por maiorias polticas similares, tendero a comportar-se de ma- neira similar, diminuindo, assim, o impacto de suas faculdades de veto. Entretanto, essa Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 161 162 , no nosso entendimento, uma definio um tanto restritiva de congruncia. Apesar das maiorias polticas serem, em geral, um bom preditor do comportamento legislativo, maiorias polticas similares no necessaria- mente implicam que a atuao das cmaras ser semelhante e coordenada. De fato, as opinies podem variar dentro de um mesmo partido, ou o mesmo partido pode repre- sentar diferentes constituencies em ambas as cmaras, ou ambas as cmaras podem diferir quanto s suas regras de deciso in- terna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54). Ainda, outras variveis institucionais, tais como o tamanho das cmaras, o tamanho dos mandatos e os requisitos para ser eleito senador/deputado podem afetar o compor- tamento dos membros de cada Cmara Legislativa. Se definirmos a congruncia de maneira mais ampla, observamos que a paisagem ainda mais variada na Amrica Latina do que o que ocorre com a simetria. Brasil, Argentina e Chile (antes da ltima reforma) so os pases nos quais ambas as cmaras mais se diferenciam porque o sistema de eleio difere para ambas, 7 a durao do mandato maior para os sena- dores, h mais requisitos para ser senador do que deputado, o Senado renova-se par- cialmente, e a Cmara De Deputados total- mente (ou em diferentes propores, como ocorre na Argentina). Se a isso se soma que os Senados so muito menores do que as Cmaras Baixas, principalmente no caso brasileiro, podemos concluir que a lgica com que operam ambas as cmaras muito distinta e que provvel que algumas dife- renas intercamerais persistam, inclusive se ambas contam com a mesma composio poltica. Em geral, os membros das cmaras altas se encontram em estados avanados de suas carreiras polticas e costumam ter posies de liderana nos seus partidos. Alm disso, graas ao tamanho menor da cmara alta, suas relaes com outros sena- dores so informais e diretas, o que favorece as negociaes e os consensos polticos. Com isso, observamos que o papel do bicameralismo e das cmaras altas no sis- tema poltico muito mais amplo e complexo de avaliar do que habitualmente se acredita. Primeiro, com seus poderes simtricos, as Cmaras Altas contribuem ao sistema de pesos e contrapesos no apenas ao fazer mais difcil a concentrao de poder no Exe- cutivo como tambm ao permitir evitar o pre- domnio de uma maioria escassa e/ou circunstancial na outra Cmara, a qual po- deria violar os direitos da minoria no proces- so legislativo. Segundo, os sistemas bicamerais, particularmente os simtricos, dificultam as mudanas do status quo, ou- torgando estabilidade produo legislati- va. Terceiro, o bicameralismo incentiva um mtuo controle de qualidade (Tsebelis; Money, 1997, p. 40) entre as cmaras e um aumento da informao disponvel no traba- lho legislativo. Os mandatos mais longos e requisitos mais exigentes para os candida- tos a senador so, alm da discusso das leis em duas cmaras distintas, elementos que as constituies incorporaram para lograr uma melhor qualidade das leis. Finalmente, o bicameralismo permite a representao de interesses distintos nas duas cmaras, tipi- camente os interesses de entidades territo- riais nos sistemas federais, e diferentes distritos como a representao da nao na sua totalidade no senado e nos distritos menores por deputados em sistemas unitrios. Concluindo, ainda que habitualmente se associe automaticamente o bicameralismo forte e os Senados com a representao dos estados em sistemas federais, esta uma simplificao errnea que carece de reviso. Como exposto acima, a representao dos estados uma funo a mais entre outras de igual envergadura, como a contribuio do bicameralismo ao sistema de pesos e contrapesos. Esse um ponto a se ter em conta em todo o processo de reforma poltica: a presena de duas Cmaras Legislativas d mais complexidade ao processo de ela- borao de leis e formao de maiorias de governo, alm de aumentar as instncias de controle do Poder Executivo. Por outra parte, a representao dos estados no exclu- siva dos Senados nos sistemas federais da Amrica Latina j que a Cmara Baixa est Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 162 163 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] tambm integrada por representantes des- ses distritos. Alm disso, os estados peque- nos j se encontram sobre-representados na Cmara Baixa, efeito que normalmente bus- cado nas Cmaras Altas atravs da contri- buio de cada estado ou provncia com o mesmo nmero de senadores. Algumas reflexes para o caso do Brasil A reforma do sistema bicameral no toma parte da atual agenda de reformas no Brasil, mas os objetivos dessa agenda gi- ram em torno de temas que, de um modo ou de outro, esto vinculados diviso do Legislativo em duas cmaras: a formao de maiorias estveis no Parlamento para ga- rantir a governabilidade... (Hofmeister, 2005, p. 11); ou, segundo expressou tambm o presidente do Senado, a criao de condi- es para um relacionamento produtivo e eficaz entre os Poderes da Repblica, espe- cialmente entre o Executivo e o Legislativo. De modo que o governo possa, de fato, go- vernar. E que o Parlamento possa, de fato, legislar (Calheiros, 2005, p. 2). Como o Poder Legislativo est compos- to de duas cmaras, possvel prever que as reformas do sistema eleitoral que se rela- cionem principalmente ao comportamento dos partidos na Cmara Baixa tero um im- pacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos uma forma em que isso pode chegar a acon- tecer. Se considerarmos que uma parte im- portante da reforma pretende diminuir a infidelidade do parlamentar durante seu mandato e aumentar o controle dos lderes partidrios sobre o comportamento dos seus liderados, no se pode perder de vista que as mudanas nesse sentido introduziro uma maior rigidez na poltica parlamentar. Os governos que chegarem ao poder com maiorias prprias na Cmara Baixa podero gozar delas, mas os que no as tenham enfrentaro dificuldades em alcan-las. 8 Adicionalmente, em um sistema bicameral simtrico, se as duas cmaras tm diferen- te composio, ou se ambas ou alguma delas tem uma conformao poltica diferente do Poder Executivo (divided government), requer-se uma grande vontade negociadora para superar bloqueios. O exemplo da Argen- tina, com um Senado com maioria do Partido Justicialista desde o retorno da democracia em 1983, ilustrativo das falhas a este res- peito: os dois presidentes no justicialistas da terceira onda (Ral Alfonsn; Fernando de la Rua) enfrentaram srios bloqueios legisla- tivos. Nenhum dos dois logrou terminar seu mandato constitucional. Este apenas um exemplo de como as reformas que apontam para um objetivo es- pecfico (como pode ser a consolidao de partidos polticos fortes) podem produzir, ao mesmo tempo, efeitos no desejados. A combinao de partidos polticos fortes com presidencialismo e bicameralismo simtri- co pode trazer novos problemas, como o das maiorias divergentes. Esses problemas iro requerer, por sua vez, novas solues: tal- vez a necessidade de modificar algum as- pecto do sistema bicameral para tornar mais vivel a convergncia de interesses interins- titucionais. Seria conveniente, ento, consi- derar esses riscos no momento de encarar as reformas planejadas. (Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco) Notas 1 Por exemplo, no Peru a discusso sobre um eventual retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente. 2 A Argentina foi o ltimo pas a incorporar a eleio direta de senadores na Reforma Constitucional de 1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores desi gnados nesse pa s, os quai s consti tu am aproximadamente 20% cento da Cmara Alta. 3 Adicionalmente, os outros casos estudados Bolvia, Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituio anterior so menos simtricos que aqueles mencionados no texto principal, mas, ainda, notavelmente simtricos, se comparados com outros bicameralismos fora da regio. 4 Apenas no Chile o Senado no tem estas faculdades. 5 The Federalist Papers, principalmente o n. 62. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 163 164 6 Consultar tambm NEIVA (2004) para concluses similares sobre a relao entre presidencialismo e bicameralismo forte. 7 Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito eleitoral a provncia/estado, mas enquanto o nmero de senadores por distrito permanece estvel, o de deputados varia (com um mnimo de cinco deputados na Argentina, e oito no Brasil). 8 Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005, p. 89) cita L.M.Rodrigues: O eleitor no se incomoda com a infidelidade dos parlamentares migrantes, j que de alguma maneira ajudam o governo a construir maiorias no Legislativo depois de cada eleio. Referncias CALHEIROS, Renan (2005). O Senado e a reforma poltica. XVII Frum Nacional. Rio de Janeiro, maio 2005. FLEISCHER, David (2005). Reforma poltica en Brasil: una historia sin fin. America Latina Hoy, 37, agosto 2004, p. 81-89. HAMILTON, A.; MADISON, J.; JAY, J. (1999). The federalist papers. New York: Penguin Putnam. HOFMEISTER, W. (2005). Apresentao. Reforma Poltica: agora vai? Cadernos Adenauer, ano VI, n. 02. LIJPHART, A. (1999; 1984). Patterns of democracy: government forms and performance in thirty-six countries. Yale: Yale University. LLANOS, Mariana; NOLTE, Detlef (2003). Bicameralism in the Americas: around the extremes of symmetry and incongruence. The Journal of Legislative Studies, v. 9, n. 3, p. 54-86. Frank Cass Publishers. NEIVA, Pedro (2004). Estudo comparado de cmaras altas: os poderes e o papel do Senado nos sistemas presidencialistas. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) IUPERJ, Rio de Janeiro. SARTORI, Giovanni (1997). Comparative constitutional engineering: an inquiry into structure, incentives and outcomes. New York: University Press. SINCLAIR, Barbara (1999). Coequal Partner: the U.S. Senate. In: PATTERSON, S.; MUGHAN, A. (Ed.). Senates. Bicameralism in the contemporary world. Colombus, OH: Ohio State University Press. SMITH, D. (2000). A House for the future: debating Second Chamber Reform in the United Kingdom. Government and Opposition, v. 35, n.3. TSEBELIS, George (1995). Decision making in political systems: veto players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism, and Multipartyism. British Jounal of Political Science, n. 25, p. 289-326. TSEBELIS, G.; MONEY, J. (1997). Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 164 165 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Suplentes de Parlamentares Charles Pessanha Ana Luiza Backes A Constituio Federal CF determina a substituio dos deputados ou senadores por suplentes nos casos de vacncia defini- tiva do cargo (ocorrida por motivos de mor- te, renncia ou perda de mandato) ou afastamento temporrio do titular (licencia- do em caso de doena ou para tratar, sem remunerao, por no mximo cento e vinte dias, de interesses particulares, ou ainda para exercer cargos de Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio de Esta- do, do Distrito Federal, de Territrio, de Pre- feitura de capital ou chefe de misso diplomtica temporria) (art. 56). Na hipte- se de vacncia, no havendo suplente, far- se- eleio para o cargo se faltarem mais de 15 meses para o trmino do mandato (art. 56, pargrafo 2). Cada uma das duas Casas Legislativas tem regras prprias para a escolha dos suplentes, refletindo as dife- renas dos processos de recrutamento: os membros da Cmara dos Deputados, repre- sentantes do povo, so eleitos pelo sistema proporcional (art. 45); os do Senado Federal, representantes dos Estados e do Distrito Federal, pelo princpio majoritrio (art. 46). A regra de preenchimento da suplncia para deputado federal est definida no Cdigo Eleitoral, juntamente com a frmula da re- presentao proporcional (Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, arts. 105 a 113). Aps a eleio, a lista partidria de cada partido ou coligao ordenada de acordo com o re- sultado das urnas, na ordem da votao re- cebida por cada candidato (art. 108). Os mais votados, em nmero equivalente ao do quociente partidrio, so eleitos, e os de- mais passam a constituir a lista de supln- cia, vlida para o partido ou coligao durante Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 165 166 todo aquele mandato (art. 112). A ordem de chamada a definida pelo desempenho de cada candidato na eleio, mesmo que, nos casos de coligao, o suplente seja de ou- tro partido coligado, e, no oriundo da mes- ma legenda do deputado substitudo. Vale lembrar que a regra se aplica tambm se o suplente convocado tiver trocado de partido aps o pleito o critrio para o preenchi- mento das vagas aquele resultante da elei- o, consagrado na lista de suplentes. J para o Senado Federal, a Constituio deter- mina que cada senador ser eleito com dois suplentes (art. 46, pargrafo 3). O mtodo adotado para essa eleio o de chapa nica cada candidato ao Senado con- corre com seus dois suplentes, implicando sua eleio, necessariamente, a eleio dos substitutos. O grande problema dessa fr- mula que ela acaba por ocultar os candi- datos suplncia, cujos nomes no so divulgados durante a campanha, no so votados diretamente e permanecem assim quase sempre desconhecidos dos eleitores. O que se observa na prtica que para a indicao do cargo prevalecem escolhas de parentes, de financiadores de campanha e at acordos para diviso de mandato. No raro, so eleitos suplentes que jamais exer- ceram cargos pblicos e/ou que no teriam condies de disputar, perante o eleitorado, uma cadeira no Senado. A situao torna-se mais sria pelo fato de as vacncias perma- nente e provisria no serem incomuns no Senado Federal. Desde a promulgao da Constituio de 1988, por exemplo, vrios senadores renunciaram ao mandato para assumir cargo de Ministro do Tribunal de Contas (1/3 da composio do Tribunal indicada pelo Senado Federal, que costuma optar por senadores ou ex-senadores); outros renunciaram por razes diversas ou tiveram os mandatos cassados, pela Justia Eleitoral ou por seus pares. No mesmo perodo, vrios senadores se afastaram para exercer cargos previstos na Constituio, principalmente de ministros de Estado, ou por licenas mdi- cas ou ainda para tratar de interesses parti- culares. O mandato de senador nesses casos foi exercido por substitutos que, na maior parte dos casos, no participaram das campanhas e, portanto, no assumiram compromissos com o eleitorado, que os ele- geu sem conhec-los e nem a suas propos- tas. Outras Constituies O preenchimento de vacncia em eleies majoritrias no , realmente, to simples quanto no caso das eleies proporcionais em que, como foi visto, as listas partidrias criam, automaticamente, uma lista de su- plncia (sejam as listas abertas, ordenadas pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As frmulas mais usadas para a substituio de representantes oriundos de eleies ma- joritrias so a convocao de um novo plei- to ou a previso de eleio conjunta de suplentes para os cargos. Nos Estados Uni- dos, cujos desenhos institucionais tiveram grande importncia para os pases sul-ame- ricanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912 que revogou as eleies indiretas para a Cmara Alta, pelas Assemblias Legislati- vas, e estabeleceu eleies diretas para o Senado regulamentou o problema da su- plncia ao dispor que, ocorrendo vagas na representao de um Estado no Senado, a autoridade executiva do Estado convocar eleies para o seu preenchimento. Todavia, a Assemblia Legislativa poder autorizar a autoridade executiva a proceder a nomea- es temporrias enquanto o povo no pre- encher a vaga por eleio, nos termos previstos pela Assemblia Legislativa. No Brasil, j foram experimentadas algumas frmulas. A Constituio de 1891, um pou- co antes dos Estados Unidos, usou a fr- mula da nova eleio, para suprir as vacncias, ao determinar que o senador elei- to em substituio de outro exercer o man- dato pelo tempo que restava ao substitudo (art. 31, pargrafo nico). A Constituio de 1946 partidariza a eleio para o Senado ao criar a figura do suplente ligado ao candida- to, determinando que substituir o Senador, ou suceder-lhe- nos termos do artigo 52, o suplente com ele eleito (art. 60, pargrafo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 166 167 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] 4). Na eventualidade da inexistncia de su- plente, cabia ao presidente da Casa solici- tar ao Tribunal Superior Eleitoral para providenciar a eleio, salvo se faltarem menos de nove meses para o trmino do perodo. Nesse caso, o eleito exerceria o mandato pelo tempo restante (art. 52). A Constituio de 1967 determinou que cada Senador ser eleito com seu suplente (art. 43, pargrafo 2). O pronome reforou a li- gao do suplente ao titular. Em 1977, no bojo do pacote de abril, foi includa a fr- mula de eleio do Senador com dois su- plentes (art. 41, pargrafo 3 da Emenda Constitucional 1/69, com redao dada pela Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo tempo, foi estendido para as eleies do Senado o mecanismo da sublegenda parti- dria (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968 havia institudo o sistema de sublegendas nas eleies para Governador e Prefeito), atra- vs do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o lanamento de mais de um candidato por partido para cada vaga de senador. Segun- do o mtodo adotado, os candidatos no eleitos eram transformados em suplentes. O instituto da sublegenda facultava aos par- tidos polticos o lanamento de at trs can- didatos para o Senado e para as Prefeituras, sendo os votos de todos os candidatos do mesmo partido somados, destinando-se a cadeira ao mais votado dentre eles. O obje- tivo da frmula, contudo, no era resolver o problema da suplncia, mas dar aos parti- dos, durante a vigncia do bipartidarismo forado, a possibilidade de expressar diver- gncias. Propostas em discusso no Congresso a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em exame a de reviver a sublegenda para a eleio de senador, por via de lei ordinria (ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa Ferreira, em tramitao na Cmara). Segun- do a proposta, maneira do que fazia o De- creto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam optar pelo sistema atual (indicando um can- didato e seus dois suplentes) ou lanar at trs candidatos (sendo eleito o mais vota- do, os outros dois convertendo-se em su- plentes). No caso da opo pela sublegenda, teramos a vantagem de obrigar os suplen- tes a disputarem eleies. Do ponto de vista formal, no h nada que impea a criao de um instituto semelhante para a eleio de senadores hoje. Enquanto alternativa para os problemas da suplncia dos senadores, contudo, a soluo deixa a desejar, pois a superao do sistema atual seria facultativa, ou seja, dependeria da opo adotada pelo partido. Alm disso, para que se concreti- zem as vantagens (que os candidatos a su- plente sejam obrigados a buscar apoio junto ao eleitorado), torna-se necessria a exis- tncia de diversas candidaturas no interior do partido. Esse sistema estimularia divi- ses nas nossas j frgeis agremiaes par- tidrias, transformando as eleies em uma disputa interna entre as legendas. Os incon- venientes gerados por essas disputas pro- vavelmente superariam as vantagens associadas s mudanas que se pretendem na forma de escolher a suplncia. b) Tornar suplentes os candidatos mais vota- dos. .. .. Uma alternativa freqentemente aven- tada como soluo para o problema a de transformar em suplentes os segundos e terceiros candidatos mais votados para o Senado, no respectivo estado. Essa frmula, para ser implantada, exige a mudana da Constituio, j que contraria a letra do par- grafo 3 do artigo 46. H vrias Propostas de Emenda Constitucional em tramitao na Cmara, propondo justamente essa altera- o (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/ 2003, 312/2004). Essa mudana seria de f- cil implantao, pois aproveita o sistema de eleio nos moldes atuais, sem necessitar de muitas adaptaes nos mecanismos elei- torais, o que talvez explique o grande nme- ro de propostas que visam institu-la. Entretanto, no parece ser a melhor soluo, pois significaria substituir o eleito pelo can- didato derrotado, cuja proposta pode ter sido amplamente repudiada pelo eleitorado. Alm disso, rompida a afinidade partidria entre o substituto e o titular, podendo gerar todo tipo de atrito na hora da substituio, levan- do mesmo o Senador a evitar o afastamento Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 167 168 para no alterar a participao de seu partido no Senado (impedindo, por exemplo, que se candidate a governador de seu estado, ou que participe de ministrios). c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira alternativa em discusso no Congresso a de permitir ao eleitor votar diretamente no suplente, escolhendo entre as alternativas apresentadas pelo partido. A idia que cada candidato ao Senado seria registrado com vrios candidatos a suplente, e caberia ao eleitor escolher quais deles iriam efetiva- mente se credenciar a substituir o senador eleito. Vale esclarecer que as eleies do titular e de seus suplentes no seriam inde- pendentes entre si, pois o eleitor escolheria os substitutos dentre os oferecidos na cha- pa do partido, os suplentes concorreriam vin- culados candidatura principal. Essa nos parece ser a melhor frmula para solucionar o problema da suplncia, pois obriga os par- tidos a tornar pblicos os nomes dos candi- datos a suplente, entregando ao eleitor a sua escolha. E no tem os inconvenientes das duas anteriores: nem criar suplentes com antagonismos irreconciliveis com os titula- res, nem obrigar diviso dos partidos em sublegendas. J foram apresentadas no Con- gresso Nacional propostas contendo essa frmula, uma implantando a mudana por via de emenda Constituio, e a outra por legislao infraconstitucional. A PEC 67/ 2003, cujo primeiro signatrio o depu- tado Maurcio Rands, prope alterar a Cons- tituio para adotar um sistema desse tipo, estabelecendo que o eleitor faa diretamente a escolha de um suplente, dentre as alter- nativas apresentadas pelo partido. Cumpre registrar que a proposta reduz o nmero de suplentes para um, pois altera tambm o mandato dos senadores, que seria reduzido a quatro anos (o nmero de dois suplentes, que est em vigor hoje, est relacionado ao longo mandato de oito anos, para o qual se considerou que apenas um suplente pode- ria ser muito pouco). No Senado, por sua vez, tramitou um Projeto de Lei visando instituir essa alterao por via de lei ordinria: o PL 29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido no projeto que no seria necessrio alterar a Constituio, pois a redao dada ao par- grafo 3 do artigo 46 no impede que se proceda a uma escolha direta dos suplentes (ao contrrio do que ocorre com a eleio dos vices para os cargos executivos, inseparveis dos titulares, conforme o dis- posto no pargrafo 1 do artigo 77). Essa argumentao parece capaz de resistir ao exame de constitucionalidade requerido para a adoo da medida por legislao infraconstitucional. O projeto do Senador Suplicy afrontava a Carta Magna em outro ponto, porm, j que previa a escolha de ape- nas um suplente, ao invs dos dois expressa- mente determinados na Constituio. d) Suplente assume apenas at nova eleio para senador. Vrios projetos em tramitao no Senado criam novas regras de substi- tuio: o suplente substituiria o titular ape- nas nos afastamentos temporrios; nos casos de vaga, seria eleito novo senador com mandato-tampo nas prximas eleies gerais subseqentes (ver PECs 11/2003 e 8/2004), ou seriam convocadas novas elei- es (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A pro- posta no resolve o problema de suplentes desconhecidos do eleitor, mas pelo menos evita que eles venham a exercer longos mandatos. necessrio considerar, contudo, que a realizao de um novo pleito pode significar custos excessivos; a melhor alter- nativa, no caso, parece ser a de aguardar at a prxima eleio geral. e) Impedir registro de parentes para su- plncia. Outra proposta de alterao s regras de suplncia foi tentada pela Sena- dora Marina Silva (SF PLS 00190/99) pro- pondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei de Inelegibilidade), para vedar o registro de suplentes que fossem parentes do candi- dato ao Senado, at o segundo grau. A pro- posta, contudo, foi rejeitada no Plenrio do Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apre- sentado projeto com idia semelhante, dessa vez, como proposta de alterao cons- titucional (ver PEC 11/2003). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 168 169 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Referncias BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: quadro com- parativo. Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas. Braslia: Senado Federal, 1991. CROOK, Sara Brandes; HIBBING, John R. A Not-so-distant Mirror: The 17th Amendment and Congressional Change. American Political Science Review, v. 91, n. 4, p. 845-853, 1997. FERREIRA, Pinto. O suplente de senador na Repblica Brasileira. Revista de Direito Pblico, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, v. 18, 1971. JOBIM, Nelson; PORTO, Walter Costa (Org.). Legislao eleitoral no Brasil: do sculo XVI aos nossos dias. Braslia: Senado Federal; Subsecretaria de Biblioteca, 1996. MIRANDA, Jorge (Org.). Constituies de diversos pases. Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1986. NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 169 170 Poderes de Agenda do Presidente Magna Incio 1 4 Regras Decisrias O poder de agenda refere-se capaci- dade de determinado ator influenciar ou de- terminar as alternativas consideradas nos processos decisrios, em relao ao con- tedo e aos procedimentos a partir dos quais tais alternativas se convertem em de- cises polticas (Figueiredo; Limongi, 1999; Cox, 2003). Essa influncia exercida, por- tanto, por meio da restrio e seleo das alternativas de polticas e mediante a reduo das oportunidades para a modificao ou substituio dessas alternativas pelos demais participantes do processo decisrio. O sistema de separao de poderes vi- gente no Brasil atribui ao Presidente da Rep- blica um conjunto de competncias e prerrogativas institucionais, que lhe confere recursos e vantagens estratgicas na defi- nio da agenda legislativa e uma forte influ- ncia sobre a produo legal. A abrangncia das iniciativas legislativas e as condies de participao do Poder Executivo na produo legal garantem ao Presidente amplos po- deres de agenda. Tais iniciativas incluem o uso de poder de decreto constitucional e dele- gado, a competncia para propor Emenda Constitucional, a iniciativa legislativa exclu- siva em diferentes matrias, alm da inicia- tiva concorrente em legislao ordinria e complementar. A regulamentao desses poderes legislativos assegura ao Presidente a capacidade de alterar o contexto decisrio, com a adoo de movimentos que afetam os procedimentos e a dinmica do processo legislativo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 170 171 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] A edio de legislao emergencial, por meio de medidas provisrias (MP), consti- tui um dos principais poderes legislativos do Presidente. O recurso ao poder de decreto permite ao mandatrio intervir diretamente sobre o contedo e o ritmo do trabalho parla- mentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, 2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu dispositivos para disciplinar o uso dessas medidas: um papel ativo do legislador, que pode apresentar emendas ao projeto de Lei de Converso da MP, e do Legislativo, j que a aprovao do Legislativo necessria para a manuteno da sua eficcia legal. Embora a autorizao constitucional limite o uso das MPs s situaes de relevncia e urgncia, a edio abusiva dessas medidas incentivou mudanas na regulamentao do dispositivo, embora essas tenham sido lentas e pontuais. As modificaes se concentraram na restrio das matrias suscetveis a esse tipo de ao legal na reviso do rito de trami- tao das MPs nas casas legislativas. O ritmo e a natureza dessas modificaes re- velam um movimento reativo dos legisla- dores diante do uso ascendente das MPs e dirigido para a regulao de um campo mais vasto de matrias. Essas iniciativas, no en- tanto, pouco contriburam para inibir o uso intensivo do poder de decreto presidencial, potencializado pelo recurso reedio de MPs no apreciadas. A Emenda Constitucional 32, de 2001, consolidou a regulamentao do uso das medidas provisrias, mas tambm inovou em alguns aspectos: a extenso do perodo de vigncia legal da medida (de trinta para sessenta dias, prorrogveis), mas com a proibio de reedio, na mesma sesso legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que no foi apreciada no prazo legal; proi- bio de edio de MP sobre matria j disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica (CF, artigo 62, IV); e, regulao dos efeitos de medidas que resulte em instituio ou majo- rao de impostos (CF, artigo 62, pargrafo 2). Dentro desse novo enquadramento legal, a medida provisria tem fora de lei por um perodo de sessenta dias, sendo prorrogvel uma vez por igual perodo, mas perde a eficcia legal se no for convertida em lei dentro dos prazos previstos. A tramitao dessas medidas impacta diretamente o processo legislativo, pois elas entram em regime de urgncia, caso no sejam apre- ciadas em at 45 dias desde a sua publi- cao, com conseqente suspenso das demais deliberaes legislativas at que se conclua a votao. A participao do Presidente no processo legislativo ampliada pela posio mono- plica que este ocupa em relao inicia- tiva de determinadas leis. Cabe privativamente ao Presidente da Repblica a iniciativa de propor legislao sobre matrias oramen- trias, tributrias, de organizao da admi- nistrao pblica, relacionadas criao e extino de ministrios e rgos da admi- nistrao, alterao de efetivos das Foras Armadas, aos servidores pblicos da Unio e dos territrios. Ou seja, a ao legislativa sobre reas cruciais de polticas pblicas somente pode ser deflagrada pela iniciativa deliberada do Poder Executivo. No que tange capacidade de alocar os recursos pblicos de acordo com as suas preferncias e prioridades, as vantagens estratgicas do Poder Executivo so obser- vadas ao longo de todo o ciclo oramentrio. Alm de iniciativa exclusiva, o poder de agenda do Presidente ampliado diante das restries a que as emendas parlamentares esto sujeitas, as quais devem ser compa- tveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias e no podem criar despesas (Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem indicar os recursos necessrios, sendo admi- tidos aqueles decorrentes de anulao de despesas e que no incidam sobre as do- taes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias consti- tucionais para Estados, Municpios e o Distrito Federal (CF, artigo 166, pargrafo 3, inciso II). O carter autorizativo do oramento con- fere ampla discricionariedade ao Presidente na sua execuo das dotaes previstas na lei aprovada pelo Legislativo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 171 172 Essas prerrogativas asseguram ao Presi- dente as vantagens de first-mover na arena legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que o torna capaz de submeter deliberao legislativa propostas mais prximas de suas preferncias. Alm disso, na ausncia de iniciativa concorrente, o Presidente pode es- colher o timing de apresentao dessas propostas diante da antecipao do seu impacto junto aos legisladores, embora, como no caso das leis oramentrias, haja previso de prazos para que a legislao seja iniciada. No caso das leis complementares e ordi- nrias, a iniciativa legislativa compartilhada com diferentes participantes do sistema poltico: membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Rep- blica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tri- bunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica, alm dos cidados, atravs da iniciativa popular. Alm da abrangncia das prerrogativas presidenciais na proposio de leis, o poder de agenda do Presidente exercido medi- ante a modificao dos procedimentos delibe- rativos, por meio da solicitao de urgncia na tramitao de projetos de sua autoria. O regime de urgncia restringe o tempo dispo- nvel para a deliberao legislativa, afetando as condies de exerccio das atribuies de verificao e controle do Executivo por parte do Legislativo. Quando a proposio tramita em regime de urgncia e a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deli- beraes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo consti- tucional determinado, at que se ultime a votao (CF, artigo 64, pargrafo 2, par- grafo com redao dada pela Emenda Cons- titucional n 32, de 2001). Cabe destacar que as regras regimentais da Cmara dos Depu- tados prevm que o Presidente pode solicitar o regime de urgncia depois da remessa do projeto e em qualquer fase de seu anda- mento (RICD, artigo 204, pargrafo1). A prerrogativa de vetar total ou parcial- mente os Projetos de Lei aprovados pelo Poder Legislativo outro componente crucial do poder de agenda do Presidente. Tais dispositivos permitem ao chefe do Executivo bloquear a alterao do status quo, ou seja, a legislao em vigor, por meio do veto total deliberao legislativa, ou alter-la seleti- vamente, atravs da supresso de partes do projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito apreciao do Congresso e, portanto, pas- svel de ser rejeitado ou mantido, a prerro- gativa do Presidente para sancionar as partes no vetadas ampliam a sua capacidade de moldar a legislao de acordo com as suas preferncias, inclusive pela supresso das alteraes interpostas ao projeto original pelos legisladores. O quadro resultante da extenso desse poder de agenda a predominncia do Pre- sidente na produo legal, que se expressa tanto pelo volume de legislao emergencial decorrente do uso ordinrio do poder de decreto (Pessanha, 2002), como tambm envolve mudanas significativas do status quo operadas no nvel constitucional. Em termos de produo legal, no perodo ps- constitucional, o sucesso presidencial atin- ge patamares elevados no Brasil: cerca de 80% das leis sancionadas tiveram origem no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, 2002; Santos, 2003; Incio, 2006). Parte importante da agenda da reforma poltica so as iniciativas voltadas para alterar o arranjo institucional e os efeitos distribu- tivos das regras no que tange ao equilbrio das prerrogativas dos Poderes Legislativo e Executivo na arena congressual. Desde a promulgao da Constituio em 1988, o foco dessa agenda tem se deslocado das mudanas relativas ao sistema de governo para as alteraes nas regras constitucio- nais e infraconstitucionais que regulam os poderes legislativos do Presidente. Embora no Congresso tramitem propos- tas para a adoo do semipresidencialismo ou do parlamentarismo, o apoio ao presiden- cialismo manifestado no plebiscito de 1993 pode ser associado ao deslocamento das Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 172 173 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] agendas de reforma para as questes rela- tivas aos processos eleitorais, organizao partidria e s bases institucionais da re- lao entre o Legislativo e o Executivo. Um volume considervel de iniciativas legislativas tem como foco a distribuio de poderes legislativos e a capacidade assimtrica do Presidente para implementar a sua agenda legislativa vis--vis os parlamentares. Diversas proposies buscam alterar as bases constitucionais de exerccio do poder de decreto do Presidente, por meio das MPs, a despeito da sua recente regulamen- tao pela Emenda Constitucional 32, de 2001. Trs grupos podem ser diferenciados: (1) proposies que buscam definir as matrias insuscetveis de regulao atravs desse dispositivo; (2) proposies introdu- zindo regras para a admisso e a eficcia legal das MPs, e (3) proposies voltadas para a extino do instituto. Entre as propo- sies do segundo grupo, algumas inicia- tivas introduzem a exigncia de aprovao de parecer de uma comisso mista sobre a observncia dos pressupostos da urgncia e relevncia para que se atribua fora de lei MP; redefinem os prazos para a perda desta eficcia e propem a restrio do nmero de MPs tramitando simultanea- mente no Congresso. Um aspecto a destacar diz respeito s condies de verificao e controle entre as casas legislativas no que tange apreciao das MPs. Nessa direo, a discusso so- bre a mudana no rito de tramitao das MPs passou a abranger tambm aspectos rela- cionados aos legislative checks no interior do sistema bicameral. Em relao casa inicia- dora da votao, uma proposta em debate a alternncia entre as Casas legislativas, atualmente uma prerrogativa da Cmara dos Deputados. Outra alterao proposta de zeramento de prazos, ou seja, a contagem, em separado, do perodo de tramitao das medidas em cada Casa legislativa, de forma a garantir ao Senado um prazo adequado de discusso da matria. Essas propostas apontam no s para as iniciativas individuais dos legisladores, mas evidenciam algum grau de mobilizao das casas legislativas em torno dessa agenda, pois parte dessas propostas integra o relatrio de comisso mista especial for- mada para a anlise do rito de tramitao das MPs. Um outro item da agenda de reformas, com impacto sobre os poderes de agenda do Presidente, diz respeito execuo do oramento autorizado pelo Congresso. Um dos focos do movimento parlamentar pela reforma oramentria consiste na limitao da discricionariedade do Poder Executivo na redefinio das prioridades de gasto condu- zida por meio do contingenciamento das dotaes autorizadas na lei oramentria. Nesta direo, tramitam propostas relativas execuo obrigatria das dotaes pre- vistas na Lei Oramentria Anual LOA, tor- nando o oramento impositivo ao invs de autorizativo, como vigente atualmente. Um desdobramento dessa agenda a visibili- dade crescente de propostas voltadas para a integrao das comisses temticas ao processo oramentrio. Essas iniciativas tm como foco a descentralizao do poder de deliberao oramentria e o desenvolvimento de capacidades difusas de acompanha- mento e de fiscalizao pelas comisses temticas. O desenvolvimento dessas capa- cidades revela-se decisivo no s pelo poder de agenda presidencial em matria ora- mentria, mas tambm devido s exigncias decorrentes da adoo de um marco legal de planejamento fiscal plurianual, pautado no princpio de conservao do equilbrio ora- mentrio, o que introduziu novos desafios para a deliberao e a tomada de deciso acerca das prioridades na alocao dos recursos pblicos. Diante desse quadro pode-se concluir que as proposies acima apontam para uma agenda em que o fortalecimento da posio institucional do Poder Legislativo ganha centralidade, indo alm da simples reduo ou extino de prerrogativas e de competncias do Presidente. Se orientadas para o desenvolvimento de capacidades institucionais do Poder Legislativo relativas ao conjunto das atribuies parlamentares Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 173 174 (legislar, fiscalizar e controlar), essas inicia- tivas podero contribuir para a construo de bases mais adequadas de cooperao entre o Executivo e Legislativo e o fortaleci- mento desses Poderes como mecanismos de verificao e controle recprocos dentro do arranjo democrtico brasileiro. Nota 1 Com assistncia de pesquisa realizada por Pedro Lucas de Moura Palotti e Lvia Maria Alves Cndido Pereira, alunos da EG/FJP.) Referncias BRASIL. 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (edio atualizada). Braslia: Senado Federal. ________. 2006. Regimento Interno da Cmara dos Deputados (atualizado). Braslia: Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http:/ /www2.camara.gov.br/legislacao/RegInterno.pdf>. CAREY, J. 2005. Legislative organization (or, what we want from legislatures and what comparative legislative studies tells us about whether we get it). Prepared for Sarah Binder, Rod Rhodes, and Bert Rockman, (Ed.). The Oxford handbook of political institutions. Oxford: Oxford University Press. COX, Gary W. 2005. The organization of democratic legislatures. In: WEINGAST, Barry; WITTMAN, Donald. Oxford handbook of political economy. New York: Oxford University Press. COX, Gary.; MORGENSTERN, Scott. 2002. Latin Americans reactive assemblies and proactive presidents. In: MORGENSTERN, Scott; NACIF, Benito (Ed.). 2002. Legislative politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. p. 446-468. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. INCIO, M. 2006. Sucesso presidencial e presidencialismo de coalizo no Brasil (1990-2004). Tese (Doutorado) UFMG. PESSANHA, C. 2002. O Poder Executivo e o processo legislativo nas Constituies Brasileiras. In: VIANNA, L.W. (Org.). A democracia e os trs Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ/FAPERJ. SANTOS, F. 2003. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 174 175 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Modalidades e Procedimentos de Votao nas Modernas Casas Legislativas Sabino Fleury O processo decisrio no interior das mo- dernas Casas Legislativas admite modali- dades e procedimentos distintos de votao: o voto dos representantes pode ser ostensi- vo ou secreto, simblico ou nominal. A exis- tncia tanto de modalidades quanto de procedimentos distintos de votao relacio- na-se diretamente com a concepo que se tem acerca da natureza da moderna demo- cracia representativa e com as prticas con- solidadas dela decorrentes. Nas antigas democracias diretas, dos quais o exemplo grego o mais conhecido e citado, a condio imperativa quanto participao nos negcios da polis implica- va, para aqueles que eram considerados ci- dados, exigncia da manifestao livre e aberta da sua vontade. O segredo na mani- festao da vontade dos cidados que de- cidiam diretamente sobre os rumos da poltica ou julgavam seus concidados era algo que no teria nem significado lgico e nem aplicabilidade prtica. Examinar, portanto, as formas e os tipos de votao previstos normalmente nos regi- mentos internos das Casas Legislativas im- plica, preliminarmente, assumir como realidade histrica atual a moderna predominncia da representao sobre a participao direta e, a partir dessa premissa, analisar as possibi- lidades de variao no processo decisrio, as quais tm importantes desdobramentos na definio das regras do jogo no interior do Poder Legislativo. Pode-se considerar que a democracia moderna, representativa, tem como elemento Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 175 176 terico comum, presente nas obras de im- portantes pensadores como Hobbes, Locke e Montesquieu, entre outros, nos sculos 17 e 18, o reconhecimento de que parte da so- berania popular deve ser transferida para um nico ou para um colegiado especfico de representantes, que lhes garante a seguran- a individual ou a estabilidade coletiva das relaes econmicas e sociais. Essa trans- ferncia implica o reconhecimento da legiti- midade de atribuies especficas de rgos polticos especializados e, portanto, a inevi- tabilidade da representao dos interesses gerais por meio de mandatos conferidos a representantes escolhidos pela coletividade. Qualquer forma de representao (man- dato) tem como elemento intrnseco o esta- belecimento de vnculos jurdicos e sociais entre duas categorias de sujeitos: os repre- sentados (mandantes) e os representantes (mandatrios). Nos casos mais comuns nas sociedades atuais, em determinadas ocasi- es algumas pessoas conferem poderes especficos a outras para que pratiquem, em seu nome, certos atos que so normalmen- te especficos e bem definidos. Esse o caso, por exemplo, das procuraes que so outorgadas por determinados indivduos para que outros pratiquem, em seu nome, atos jurdicos especficos. Aqui, o mandante de- limita as condies do exerccio do manda- to, acompanha a execuo das atribuies pelo mandatrio e, caso no as considere adequadas, pode, por ato unilateral, extin- guir a relao entre as partes, com a revoga- o do mandato. A natureza das relaes entre mandante e mandatrio imperativa: o descumprimento das condies pactua- das razo jurdica e fundamento vlido para a revogao dessa modalidade de contrato. A lgica dessa relao assenta-se, portan- to, na ampla clareza das decises e na ine- xistncia de qualquer possibilidade de sigilo entre as partes. O exemplo apresentado diz respeito a relaes que se estabelecem preferencial- mente no plano das atividades privadas e normalmente regulado pelas leis civis. No campo da representao poltica a questo no se apresenta historicamente resolvida, ainda que haja, atualmente, o predomnio da concepo que admite a natureza no-im- perativa dos mandatos parlamentares. Esse predomnio est associado aos conceitos consolidados no decorrer do processo histrico de construo das limitaes de- mocrticas ao exerccio do poder dos gover- nantes. Como j se disse, o surgimento do Estado moderno est amplamente associado transferncia de parte da soberania individual ao corpo coletivo, fundamentada no reconhe- cimento de que somente assim poderia ser assegurada a vigncia de determinados va- lores e bens coletivos considerados indis- pensveis para a existncia da sociedade. Nesse contexto, a questo dos limites da delegao, quando colocada, relacionava-se diretamente com o objetivo primordial do contrato: a princpio, seriam intolerveis ape- nas os atos que pudessem afetar diretamente a prpria sobrevivncia da coletividade. Ao longo do processo histrico de cons- truo liberal da democracia moderna, a prin- cipal maneira encontrada para resolver o problema da responsabilizao dos gover- nantes no se relaciona, portanto, com a demarcao dos limites de sua atuao, e sim com o reconhecimento da necessidade de alternncia no exerccio do poder. A deli- mitao temporal dos mandatos, possvel com a existncia de processos peridicos de substituio dos mandatrios, possibili- taria, em tese, aos mandantes o exerccio do controle sobre o exerccio das atribuies dos governantes. A predominncia do con- trole dos mandatos por meio de eleies peridicas contribui para o reforo da tese da autonomia da representao: obedecidos os limites pactuados no contrato, a sua exe- cuo, por parte dos mandatrios, passa a ser objeto de um elevado nvel de discricio- nariedade. Como conseqncia desse pro- cesso, poder-se-ia considerar que, em determinadas situaes, a exposio aberta e ampla dos procedimentos de deciso no seria condio absolutamente necessria, pois a validao do mandato aconteceria no momento eleitoral e teria como principal objeto o exame dos resultados obtidos pelos seus executantes. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 176 177 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Alm dessa caracterstica, um outro fa- tor importante interfere na elaborao das normas regimentais relacionadas com os procedimentos de votao. Autores como David Mayhew (1974) e Douglas Arnold (1990), estudando especialmente o Congres- so norte-americano e o comportamento dos representantes eleitos, apontam como prin- cipal motivao para a sua atuao a busca da reeleio. Entre as estratgias adotadas com vistas a alcanar esse objetivo, os con- gressistas adotam mecanismos que permi- tem maior ou menor rastreamento, por parte dos eleitores, no que diz respeito s suas decises e votaes: escolhas consideradas pouco vantajosas eleitoralmente tendem a ser ocultadas, ao passo que as lucrativas devem ser amplamente expostas. As modalidades e os procedimentos dis- tintos de votao esto, portanto, relaciona- dos, por um lado, ao processo histrico de construo da moderna democracia repre- sentativa, marcado pela natureza no-impe- rativa dos mandatos, e, por outro, lgica da ao dos parlamentares, orientada para a continuidade de suas carreiras polticas.
Examinando-se o caso brasileiro atual, encontramos duas modalidades distintas de votao, previstas constitucionalmente e aplicadas em todas as Casas Legislativas, seja no nvel da Unio, no dos Estados ou dos municpios. So elas a ostensiva e a secreta. Como regra geral adota-se a vota- o ostensiva, na qual o representante aber- tamente manifesta a sua deciso quanto ao fato ou norma em exame. A votao secreta constitui uma exceo e ocorre, em princpio, em situaes expres- samente previstas no texto constitucional perda de mandato parlamentar, suspenso de imunidades parlamentares durante o Es- tado de Stio, eleio para membros da Mesa Diretora, deciso sobre veto presiden- cial. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev, tambm, a possibilidade da adoo de votao secreta quando seja aprovado requerimento nesse sentido, apre- sentado por um dcimo dos parlamentares ou lderes. Ao lado das modalidades apontadas h, tambm, dois tipos de procedimentos dife- renciados de votao: o simblico e o nomi- nal. O procedimento simblico, no qual a manifestao de vontade do representante se d por gestos ou palavras proferidas con- comitantemente por toda a coletividade, constitui a regra geral. No Congresso brasi- leiro, uma vez anunciado o incio do processo de votao os parlamentares favorveis a uma determinada proposio so instados a permanecerem como se encontram (as- sentados ou de p); no Congresso norte- americano a manifestao se faz em primeiro lugar pela manifestao de voz por todos os presentes (pronuncia-se aye quando se favorvel e no, quando se contrrio) e, em caso de dvida quanto ao volume do som, por procedimento anlogo ao brasileiro. O procedimento de votao nominal adotado, no caso brasileiro, quando se exi- ge quorum especial para a aprovao de determinada matria. Isso acontece nos ca- sos de proposta de emenda Constituio, de Projeto de Lei Complementar, de anlise de veto presidencial e em algumas outras situaes especficas mencionadas nos re- gimentos internos, normalmente relaciona- das com a aprovao de indicaes para o exerccio de funes pblicas relevantes ou a remoo dos ocupantes de determinados cargos. Os resultados apurados em votao os- tensiva e pelo procedimento simblico regra geral podem ser co-validados por meio de apurao por procedimento nomi- nal, a partir de requerimento aprovado para que se tenha a sua verificao, desde que o fato seja solicitado por seis centsimos dos parlamentares, tanto no Congresso brasilei- ro, quanto no norte-americano (31 deputados no caso brasileiro, 44, no norte americano). Deve-se notar que a modalidade secreta de votao exige sempre o procedimento nominal, pois o simblico pressupe que se tenha alguma forma de manifestao pblica, embora diluda na coletividade. Nesse caso, divulga-se apenas o resultado final do pro- cesso de votao, sem a discriminao da orientao de cada um dos parlamentares considerados individualmente. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 177 178 Para a efetivao das votaes nominais podem ser utilizados sistemas distintos de apurao da vontade dos parlamentares. Os mais modernos, adotados no Congresso Nacional e em praticamente todas as Assem- blias Legislativas estaduais, so os eletr- nicos, nos quais os representantes registram sua deciso em sistemas computadoriza- dos, protegidos por senhas individuais de acesso. Na impossibilidade tcnica de utili- zao dos sistemas eletrnicos ou nos ca- sos de eleio para postos de direo no Legislativo, utilizam-se cdulas de papel, que so depositadas em urnas. No Senado brasileiro, o regimento interno prev a opo de utilizao de bolas (branca para aprova- o, preta para rejeio), nos casos de falha no sistema eletrnico. O Quadro I permite a visualizao da tipo- logia descrita. Aceitando-se como vlidas as formulaes de Mayhew e Arnold acerca da convenincia da exposio ou do ocultamento da atividade parlamentar e de sua relao com a conti- nuidade nas carreiras polticas, podemos pensar em uma associao entre o processo de votao e o interesse principal dos ocu- pantes dos cargos eletivos, o que leva predominncia de uma forma que associa a mdia visibilidade do posicionamento indi- vidual com a alta freqncia no processo. A regra geral que determina a votao osten- siva pelo procedimento simblico exemplifica claramente essa opo: resguarda-se o prin- cpio da publicidade, inerente moderna Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votao no Congresso Brasileiro Modalidade de Votao Procedimento de Votao Matria (exemplos) Ostensiva Simblico Leis e proposies em geral Nominal Normas com quorum especial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado Quando decorrente de verificao de votao Secreta Nominal Perda de mandato parlamentar Suspenso de imunidades durante o Estado de Stio Exame de veto presidencial Quando decorrente de requerimento previamente aprovado Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 178 179 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] democracia representativa, mas dilui-se a apurao da atividade individual e conse- qente responsabilizao em um ato apa- rentemente coletivo e indistinto. O Quadro II sintetiza essa situao. Considerando-se que o acompanha- mento das atividades dos representantes e a instaurao de uma dinmica permanente de responsabilizao no se limitam apenas ao momento eleitoral, pode-se discutir um modelo de transparncia que varia desde a alta visibilidade, presente nas votaes do tipo ostensiva-nominal, at a inexistente, no tipo secreta-nominal. No h, no entanto, como se julgar a priori a validade de um ou outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabili- dade com a natureza dos assuntos a serem decididos. Nesse sentido, pode-se conside- rar inadequada para a responsabilizao dos representantes e para o funcionamento da moderna democracia a alternativa existente no Congresso brasileiro em que se permite a substituio de uma votao ostensiva-sim- blica por uma secreta-nominal, tendo como fundamento apenas a aprovao de requeri- mento decorrente de convenincias polticas. Mas, por outro lado, no se pode condenar a adoo deste ltimo tipo de votao nos casos de eleio dos membros das mesas diretoras, situao em que o processo guar- da grande semelhana com aquele que re- gulamenta a prpria eleio geral dos parlamentares e que tem no sigilo do voto um dos elementos centrais para a livre ma- nifestao da vontade dos eleitores. Quadro II - Tipos de Votao: Freqncia e Visibilidade Tipo de Votao Freqncia Visibilidade (n de Ocorrncias) Ostensiva simblica Alta (regra geral) Mdia Ostensiva nominal Baixa (situaes especficas) Alta Secreta nominal Rara (situaes excepcionais) Inexistente Referncias ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven: Yale University Press, 1990. BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 1989: Regi- mento Interno da Cmara dos Deputados. BRASIL. Senado Federal. Resoluo n93, de 1970: Regimento Interno do Senado Federal. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Organization of the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization of Congress, December, 1993. DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971. MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London: Yale University Press, 1974. U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington, DC, Jun. 2003. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 179 180 Pertencimento do Mandato Maria Hermnia Tavares de Almeida O mandato est no cerne das relaes entre representantes e representados em um sistema poltico democrtico. Logo, a discusso sobre sua natureza e amplitude ocupa lugar especial nas controvrsias sobre o que e o que deve ser a democracia repre- sentativa. Mandato eleitoral pode ser entendido como um conjunto de poderes concedidos pelo eleitor, por meio do voto, a um candi- dato a represent-lo, habilitando-o a tomar decises de governo, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Sendo o mandato uma delegao de poderes, pertence, em ltima instncia, a quem o concede. Em uma democracia repre- sentativa, por definio, o mandato pertence aos cidados que, a cada eleio, podem reafirm-lo ou revog-lo. Presume-se que os mandatrios correspondam s aspiraes dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a maneira como o fazem e o grau com que o fazem so objeto de controvrsia muito antiga. O mandato tanto pode ser entendido como autorizao ampla para agir, como pode ser circunscrito por uma definio precisa dos objetivos almejados e dos meios e condu- tas preferidos para atingi-los. As discusses sobre a latitude dos man- datos eleitorais acompanharam a histria dos sistemas representativos que terminaram dando origem s democracias contempor- neas. A idia de mandato como autorizao ampla est associada ao pensador e poltico ingls Edmund Burke (1729-1797). Em seu famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de 1774, Burke afirmou que os parlamentares no devem ser agentes ou advogados de interesses determinados nem o Parlamento, um congresso de embaixadores de inte- resses diferentes e hostis. Ao eleger um Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 180 181 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] representante por seu distrito, os eleitores esto escolhendo um parlamentar que no deve abrir mo da sua opinio imparcial, de seu juzo maduro e da sua conscincia ilustrada. Por trs dessa concepo est a premissa de que a eleio um procedi- mento de escolha dos melhores entre todos, que recebero um mandato aberto para de- cidir entre alternativas de polticas de acordo com sua conscincia e seu discernimento. Raciocnio semelhante o dos autores de Os artigos federalistas, de 1787. No captulo 10, James Madison (1751-1836) argumenta que uma das razes da superioridade da repblica (representativa) sobre a democracia (direta) precisamente o mecanismo da delegao do governo a um pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais. O sistema assim concebido permite que as opinies do povo sejam filtradas por uma assem- blia seleta de cidados, cuja sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse de seu pas e cujo patriotismo e amor jus- tia sero menos propensos a sacrific-lo a consideraes temporrias e parciais. O mandato como autorizao ampla seria, assim, a condio da deliberao poltica livre das injunes de interesses particulares e do esprito de faco. No outro extremo, no foram poucos os que, desde os primrdios do governo repre- sentativo, defenderam o mandato impera- tivo, ou seja, uma delegao limitada, por meio da qual o titular estabelece o modo pelo qual o mandatrio dever agir em seu nome. O governo representativo e, a seguir, a democracia representativa desde o incio foram perseguidos pela sombra de uma outra idia de democracia, aquela que postulava a parti- cipao direta dos cidados nas decises pblicas e negava a legitimidade de uma organizao poltica assentada no mandato. O mandato imperativo a revanche da democracia direta sobre o princpio vitorioso da representao. J que a delegao inevi- tvel, que seja mnima sua amplitude e m- ximo o controle do titular sobre o mandatrio. O povo deve reter o poder em suas mos, entreg-lo apenas com parcimnia e s sob a mais estrita superviso, afirmava James Burgh (1714-1775), filsofo ingls que exerceu poderosa influncia sobre os anti- federalistas, durante as discusses que acompanharam a votao da Constituio norte-americana, na Conveno da Filadlfia (1787), e sua ratificao pelos Estados, no ano seguinte. Da mesma forma, os autores de Cattos Letters (1748), outra influncia importante sobre os que se opunham Constituio, afirmavam que O cime pol- tico (...) no povo uma Paixo necessria e merecedora de aplauso. Os governantes devem ser estritamente vigiados, e contra- balanados com Restries mais fortes do que sua Tentao de romp-las. Posio semelhante tiveram as correntes democratas radicais e socialistas europias. O mandato imperativo e a revocabilidade dos mandatos por deciso dos eleitores foram adotados pelos revolucionrios da Comuna de Paris em 1871 e saudados como instru- mentos da democracia socialista, em opo- sio democracia burguesa, por Karl Marx (1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil na Frana (1871). Nos sculos 18 e 19, as discusses entre partidrios do mandato de contedo amplo e do mandato imperativo tiveram um carter eminentemente normativo. Tratava-se de estabelecer que tipo de mandato era mais adequado para realizao de um dado ideal de democracia. Os estudiosos da democracia, no sculo 19, sem abandonar de todo as preocupaes normativas, deslocaram a discusso para o terreno das condies que favorecem o maior ou menor controle dos eleitores sobre os representantes eleitos. Os argumentos situam-se em nveis variados de abstrao e dizem respeito a duas questes: a inteligi- bilidade da vontade dos eleitores e a capa- cidade dos eleitores para efetivamente controlar seus representantes. Joseph Schumpeter (1883-1950) ps em dvida a possibilidade de se atribuir um con- tedo preciso escolha dos eleitores. Em Capitalismo, socialismo e democracia (1942) negou que o povo tivesse uma opinio definida e racional sobre todas as questes individuais e que objetivasse essa opinio numa democracia Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 181 182 escolhendo representantes que zelariam para que essa opinio fosse seguida. Afirmou, ao contrrio, que o nvel de informao e o discernimento dos eleitores eram baixos e, em conseqncia, nula a sua capacidade de controlar a ao dos eleitos, a no ser recu- sando-se a reeleg-los. Dessa forma, todo mandato seria necessariamente delegao ampla e vazia de contedo. Em outro registro, a discusso sobre a natureza e a amplitude do mandato explora os problemas inerentes a toda delegao de poderes e atribuies. Assim, a teoria do titular-agente, desen- volvida por economistas, assenta-se na idia de que a contratao de um agente sempre ocorre em circunstncias de informao incom- pleta e assimtrica, que beneficiam o agente em detrimento do controle do titular sobre seu desempenho. O mandatrio sempre sabe algo que o titular desconhece e que lhe permite agir em benefcio prprio s expensas dos interesses ou expectativas do titular. Aplicada relao especfica entre eleitor e mandatrio eleito, essa teoria afirma que o representante tem interesses prprios no necessariamente coincidentes com os dos eleitores e que ele sempre goza de signi- ficativa liberdade de ao em relao queles que lhe conferiram o mandato. Isto porque o mandatrio conhece mais do que o eleitor as alternativas efetivamente disponveis e as condies em que as decises so tomadas. Como lembra Giovanni Sartori a distino crucial quando se trata de poder entre os titulares que o detm e os que na realidade o exercem, pois o poder , em ltima ins- tncia, exercitium: exerccio do poder. Em outros termos, o mandatrio tem sempre a possibilidade de exercer os poderes que lhe foram delegados sem muita considerao pelas expectativas dos eleitores que lhes outorgam a delegao. Titular do mandato, o eleitor, em uma democracia representativa, de fato tem pouco controle sobre como ele efetivamente exer- cido. Mantm o poder de punir o mandatrio, ex post, votando pela no renovao de seu mandato. Alguns sistemas democrticos dispem do mecanismo constitucional do recall, que possibilita a cassao dos eleitos diretamen- te pelos eleitores, por meio da convocao de eleio com esse objetivo especfico. Considerado um instrumento de democra- cia direta, o recall no uma instituio muito difundida fora dos Estados Unidos, onde foi adotado por 26 estados. Alguns cantes suos possuem uma forma de recall, o aber- rufungrecht, que possibilita a revogao do mandato de toda a assemblia legislativa. A constituio venezuelana de 1999 adotou o procedimento, que possibilitou o referen- do sobre o governo Chavez em 2004. Entretanto, tanto o poder de punir o man- datrio no o reelegendo quanto o de revo- gar seu mandato por meio do recall, onde ele existe, dependem da quantidade e da qualidade de informaes de que o eleitor disponha e de sua capacidade de proces- s-la para formar um juzo sobre o desem- penho de seu representante. Referncias BURGH, J. 1975. Political disquisitions or an Enquiry into public errors, defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Anti- federalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W. Norton & Co., 1974. p. 9. MADISON J. ; HAMILTON A.; JAY, J. Os artigos federalistas 1787- 1788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987. p. 137. MAIN, J. T. Anti-federalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W.Norton & Co., 1974. p. 9. SARTORI, G. The theory of democracy revisited. Trad. da autora. New Jersey: Chatham House Publ. Part one, 1987. p. 29. SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 182 183 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Migrao Partidria Andr Marenco Migrao partidria corresponde estra- tgia individual de troca de partido, adotada por candidatos ou parlamentares, buscan- do incrementar suas oportunidades de car- reira poltica. Pode ocorrer durante o mandato para o qual o representante tenha sido eleito ou, ainda, como infidelidade partidria re- gistrada em algum ponto ao longo de sua carreira. Pelo menos um em cada quatro deputados federais eleitos no Brasil, entre 1986 e 2002, abandonou o partido respon- svel por sua eleio para a Cmara dos Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a fidelidade partidria registrada ao longo da carreira poltica, 53% dos deputados fede- rais eleitos em 2002 possuam registro de filiao a mais de um partido durante sua trajetria pblica. A proporo de deputados que mudam de legenda alguns, vrias vezes na mesma legislatura tem contri- budo para o reforo de uma imagem nega- tiva do Legislativo brasileiro, relacionada fragilidade dos partidos, ao governismo e ao predomnio de ambies particulares e comportamento antitico. Referncias migrao partidria em outras instituies, como o Congresso ame- ricano (Grose, 2003), o Parlamento europeu (McElroy, 2003) e Legislativos da Itlia (Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa (Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que sua ocorrncia nesses casos se verifica em escala residual. Este tambm foi o caso do Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e 1962, quando as raras ocorrncias de mu- dana de sigla no chegaram a afetar signi- ficativamente a composio das bancadas partidrias no Congresso Nacional (Nicolau, 1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma forma, uma rgida legislao em vigor du- rante o regime autoritrio (1964/1985) estabe- lecia penas severas para a infidelidade Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 183 184 partidria, inibindo a adoo dessa estra- tgia. Contudo, a expanso do multipartida- rismo e a crise do PMDB e, em menor medida, do PFL, durante a legislatura eleita em 1986, contriburam para incrementar a freqncia nas trocas de legenda, conver- tendo esse comportamento em um fen- meno endmico na dinmica legislativa e nas carreiras polticas no Brasil. Isso significa que os altos ndices de migrao no esto relacionados apenas a processos de reali- nhamento poltico, como a criao do PSDB, em 1988, ou o colapso do PRN, aps o pro- cesso de impeachment do ex-presidente Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade do sistema partidrio verificada a partir de 1994, sem cises nos principais partidos, a freqncia das trocas de legenda manteve-se elevada, revelando no se tratar de fenmeno de reacomodao de identidades ideolgicas, mas comportamento individual visando maxi- mizar oportunidades de carreira poltica. Conseqncias Quando a defeco partidria ocorre du- rante o mandato parlamentar, a principal conseqncia institucional desse comporta- mento implica uma alterao na correspon- dncia entre votos e cadeiras, violando uma regra bsica da representao poltica, de que a distribuio de preferncias dos elei- tores constitua a condio e medida para definir as oportunidades de acesso a postos pblicos. Para entendermos isso, devemos lembrar que apenas um pequeno nmero de candidatos s cadeiras legislativas obtm sufrgios nominais em nmero igual ou su- perior ao quociente eleitoral (a relao entre o nmero de votos vlidos e as vagas em disputa), assegurando sua eleio com os seus prprios votos. A grande maioria dos eleitos, embora tendo obtido votos nominais em proporo inferior ao quociente, conquista sua vaga beneficiando-se dos votos parti- drios: os votos excedentes dos deputados que alcanaram o quociente eleitoral, os votos dos candidatos partidrios que no so eleitos e os votos conferidos legenda partidria (Santos, 2003). Assim, mesmo que afirme que sua eleio deveu-se sua reputao individual e ao voto pessoal de seus eleitores, esses votos foram insufi- cientes para assegurar a eleio da maioria dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale repetir: o xito eleitoral de um candidato a mandato legislativo depende do desempe- nho de seu partido e da cota de vagas que este ter direito com base na soma dos vo- tos de todos os seus candidatos. Por outro lado, a regra de voto preferencial, operando no Brasil, permite que o eleitor, com um ni- co voto, interfira sobre a distribuio de po- der em dois planos: 1) escolhendo o candidato de sua preferncia e definindo a ordem dos eleitos; e 2) determinando o ta- manho de cada bancada partidria nas C- maras Legislativas. Quando troca de legenda, o parlamentar despreza os votos respons- veis por sua eleio e viola a distribuio de poder poltico entre os partidos, tal como determinada originalmente pelos eleitores. Considerando a observao de uma tendn- cia governista presente na migrao partid- ria, especialmente em contextos de governos de coalizo e com alta popularidade presiden- cial (Melo, 2004), pode-se concluir que este processo interfira, ainda, sobre a disposio e a capacidade do Legislativo em adotar com- portamento pr-ativo, na produo legislativa e no monitoramento e controle sobre agncias governamentais, inibindo processos de ac- countability horizontal. Duas outras conseqncias negativas podem ser associadas migrao partid- ria, seja quando ocorre durante o mandato ou ao longo da carreira poltica. Infidelidade partidria revela que os partidos no so ao menos para os deputados que trocam de legenda condies indispensveis para a gerao de oportunidades de carreira poltica. Quando se pode trocar de partido e ainda assim assegurar uma reeleio, ou, ainda, a mobilidade nos cargos polticos, indica que a fidelidade partidria possui pou- co valor na definio das estratgias da elite poltica. Ou, ainda, que os insumos para a maximizao de carreiras so obtidos junto a outras agncias (como acesso patronagem Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 184 185 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] e a recursos distributivos alocados pelo Poder Executivo, vnculos com organizaes sociais ou meios de comunicao), s quais asseguram-se lealdades preferenciais. Em contraste, a durabilidade temporal nos vn- culos de fidelidade partidria representa uma situao em que a filiao partidria prov meios relevantes para a manuteno do posto poltico, implicando custos maiores para sua ruptura, sendo racional para o parla- mentar cultiv-la. Outra conseqncia associada ao fen- meno da troca de legendas pode ser identi- ficada no incremento do custo da informao para os eleitores sobre reputaes partid- rias. Repetidamente, ouve-se a frase que, no Brasil, os eleitores votam na pessoa e no no partido. O que pode ser vlido, sobretudo, quando se considera o volume de informao necessria para que o eleitor possa estabelecer as diferenas entre cada legenda, dificuldade potencializada pelo n- mero de partidos e candidatos que incre- menta os custos de monitoramento dos eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A estabilidade eleitoral associada fidelidade partidria pode, em longo prazo, gerar a informao necessria para a produo de reputaes partidrias medida que ao votar uma eleio aps a outra, em seu candi- dato preferido, o eleitor resulte por associ-lo legenda, e com isso, termine por constituir identidade partidria. Ao mudar de partido, o representante introduz custo adicional para a gerao de identidades partidrias, uma vez que torna mais difcil a converso de sua reputao pessoal em reputao partidria. Causas Explicaes para a infidelidade partid- ria entre os polticos brasileiros costumam identificar como causas para tal comporta- mento a reduo da incerteza associada manuteno da carreira poltica e os incenti- vos oferecidos pelas regras eleitorais e os procedimentos que regulamentam o funcio- namento interno das Casas Legislativas. Assim, para Mainwaring (1991), a regra eleitoral de lista aberta, ao no promover uma ordem prvia dos candidatos partidrios a postos legislativos, teria estimulado a auto- nomia dos candidatos em relao a seus partidos, uma vez que sua eleio no de- penderia da indicao partidria, mas da quantidade de votos personalizados que cada postulante seja capaz de conquistar, condi- o para o ranqueamento dos candidatos, uma vez conhecida a cota proporcional de cada partido. A partir de um estudo compa- rativo buscando medir o efeito de diferentes modelos de listas eleitorais sobre a robustez dos sistemas partidrios, Carey e Shugart (1996) propuseram um escore para mensurar os meios de controle disposio da lide- rana partidria: controle das nominaes e da ordem dos eleitos, transferncia de vo- tos, restries competio intrapartidria e existncia de barreiras formao de no- vos partidos, promovida pela magnitude dos distritos eleitorais. Nesta direo, a combi- nao lista aberta com elevada magnitude das circunscries eleitorais (tal como obser- vado no Brasil) incrementaria o potencial de competio intrapartidria, reduzindo, simul- taneamente, o controle da liderana partid- ria sobre seus membros e candidatos, com conseqncias presumveis sobre a infideli- dade partidria. Analisando as trocas de partidos na C- mara dos Deputados, Melo (2004) observou que este fenmeno apresenta regularidades, associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais provveis no primeiro e terceiro ano de cada legislatura; 2) a ocorrncia entre parlamen- tares com menor acesso aos recursos de Poder Legislativo (Mesa, liderana partid- ria, presidncia de comisso ou cargos no Executivo); e 3) a uma direo que varia con- forme a natureza e a popularidade do gover- no: migrao governista, quando de governo de coalizo e com popularidade presidencial em alta, ou migrao no-governista, em governos de cooptao ou apartidrios e, ainda, baixa popularidade. Analisando os registros de migrao par- tidria com base em variveis de recruta- mento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 185 186 2006), pode-se verificar que a adoo de estratgias de infidelidade no constitui fen- meno homogneo, variando segundo: 1) caractersticas da circunscrio eleitoral de cada candidato (os estados), positivamente relacionadas com as taxas estaduais de vola- tilidade eleitoral (a flutuao partidria do elei- torado entre uma eleio e a anterior), sendo irrelevante o efeito provocado pela magnitude eleitoral; 2) o tempo de filiao partidria prvio conquista da cadeira legislativa. Maior probabilidade de defeco partidria pode ser verificada entre deputados filiados a menos de quatro anos no partido respon- svel pela vaga, e, quando a troca de parti- do seguida pela tentativa de reeleio para a legislatura seguinte, so observadas me- nores taxas de reeleio entre os infiis e pior desempenho eleitoral (votos e posio na ordem final) entre aqueles que trocaram de legenda aps perodos de filiao parti- dria prvia mais longos (acima de quatro anos). Alternativas As proposies de reformas polticas vi- sando neutralizar os incentivos migrao partidria obedecem a escopos distintos quanto sua amplitude e seguem os diag- nsticos sobre as causas responsveis pela adoo desta estratgia. A exposio de motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona voto preferencial com precrio controle exer- cido pela liderana dos partidos sobre as carreiras polticas de seus membros e ado- ta uma proposta de reforma poltica mais radical, com a introduo de procedimento de listas fechadas, nas quais o ordenamento dos candidatos a ocupar a cota proporcional de cadeiras partidrias ocorre antes da eleio e com base em decises tomadas pelos rgos partidrios: O voto em candidato, em vez de em partido, tem sido diagnosticado, de longa data, inclu- sive por eminentes lderes polticos, como nocivo disciplina e coeso partidrias. Na medida em que boa parcela de nossa repre- sentao poltica enfrenta o desafio eleitoral atravs de esforos e estratgias individu- ais, inclusive no financiamento de campa- nhas, certamente, seu comportamento em relao ao partido no ter as mesmas carac- tersticas que teria, caso o partido fosse rele- vante para a escolha dos eleitores. (Projeto de Lei 2.679, Comisso Especial de Reforma Poltica, 2003.) Paralelamente, propostas de reformas incrementais supem que medidas focali- zadas que ampliem o custo para a infideli- dade, como o aumento do tempo mnimo de filiao partidria, poderiam inibir estra- tgias de migrao, sem os efeitos perversos eventualmente associados ao reforo de mquinas partidrias. Referncias CAIADO, Ronaldo (2005). Reforma para consolidar a democracia. Folha de S.Paulo, 05 jul., p. A3. CAREY, John; SHUGART, Matthew (1996). Incentives to cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral Studies, v. 13, n. 4, p. 417-439. COMISSO DE REFORMA POLTICA DA CMARA DOS DEPUTADOS (2003). Projeto de Lei 2.679. Braslia: Cmara dos Deputados. GROSE, Cristian (2003). Is it rational to switch parties? Long-term versus short-term electoral effects of legislative party switching. Paper presented at the 2003 meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, Illinois. KREUZER, Marcus (2004). Political parties and the study of political development: new insights from the postcommunist democracies. World Politics, v. 56, n. 4. HELLER, William; MERSHON, Carol (2005). Party switching in the Italian Chamber of Deputies. The Journal of Politics, 67, n. 2. MAINWARING, Scott (1991). Polticos, partidos e sistemas elei- torais: o Brasil numa perspectiva comparada. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n.29, p. 34-58. MARENCO DOS SANTOS, Andr (2001). Sedimentao de lealda- des partidrias no Brasil: tendncias e descompassos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 16, n. 45, p. 69-83. MARENCO DOS SANTOS, Andr (2003). Partidos em carne e osso: votos e deputados nas eleies de 2002. Cadernos Adenauer, Rio de Janeiro, v. IV, n. 1, p. 21-37. MARENCO DOS SANTOS, Andr (2006). Regras eleitorais, depu- tados e fidelidade partidria. In: SOARES, Glucio Dillon; RENN, Lcio. Reforma poltica. Lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. p. 176-192. McELROY, Gail (2003). Party Switching in the European Parliament: Why bother? Paper prepared for presentation at the 2003 meeting of the European Consortium for Political Research, Marburg, Germany. MELO, Carlos Ranulfo (2004). Retirando as cadeiras do lugar. Migrao partidria na Cmara dos Deputados. Belo Horizonte: Editora UFMG. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 186 187 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] NICOLAU, Jairo (2002). Como controlar o representante? Conside- raes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2. NICOLAU, Jairo (1996). Multipartidarismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG. THAMES, Frank (2005). Parliamentary party switching in the Ukrainian Rada, 1998-2002. Paper presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 187 188 Clusula de Barreira Mnica Mata Machado de Castro A clusula de barreira , hoje, um dos elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Cdi- go Eleitoral estabelece que os partidos pol- ticos alcancem certo patamar de votos, alm do j exigido pelo quociente eleitoral, para ter direito ao funcionamento parlamentar. Esse instituto , at certo ponto, diferen- te da clusula de excluso, adotada em al- guns sistemas eleitorais do mundo, como os da Alemanha, Grcia e Argentina, onde um partido excludo da competio por cadeiras nos parlamentos e no elege repre- sentantes se no superar determinado limiar de votao em termos nacionais. Esse me- canismo foi concebido como um antdoto contra a tendncia de fracionamento do sis- tema partidrio, caracterstica dos sistemas eleitorais de representao proporcional: impede-se, por meio da clusula de excluso, a possibilidade da existncia de diversos partidos pequenos com representao nos parlamentos, o que dificultaria a formao de governos de maioria estvel e prejudicaria, conseqentemente, a chamada governabili- dade ou estabilidade do sistema poltico. Nos pases em que essa norma foi adota- da, como a Alemanha, impediu-se, de fato, a proliferao de partidos pequenos ao longo do tempo, promovendo-se a concentrao partidria. No Brasil, no fim do regime militar (1964- 1985), tentou-se instituir a clusula de exclu- so, por meio da Emenda Constitucional 25, de 27 de novembro de 1985, que, modifi- cando o artigo 152, pargrafo 1 da Consti- tuio de 1967, estabeleceu que no teria direito a representao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados o partido que no obtivesse o apoio, expresso em votos, de 3% do eleitorado, apurados em eleio geral Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 188 189 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] para a Cmara dos Deputados e distribu- dos em, pelo menos, cinco estados, com o mnimo de 2% do eleitorado de cada um deles. No pargrafo seguinte, entretanto, acres- centou-se: Os eleitos por partidos que no obtivessem os percentuais exigidos pelo pargrafo anterior tero seus mandatos pre- servados, desde que optem, no prazo de sessenta dias, por qualquer dos partidos remanescentes. Mais ainda, de acordo com o artigo 5 da mesma Emenda, esse dispositivo no se aplicaria s eleies de 15 de novembro de 1986, quando foi escolhida a Assemblia Nacional Constituinte. Essas normas nunca entraram em vigor, porque a Constituio promulgada em 1988 nada disps sobre votao mnima em par- tidos polticos para obterem representao parlamentar, impedindo, dessa forma, a ins- tituio da clusula de excluso por meio de lei ordinria. Assegurou-se, no texto consti- tucional, o funcionamento parlamentar dos partidos polticos, a ser estabelecido em lei, de acordo com o inciso IV do artigo 17. Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da Constituio Federal de 1988, estabeleceu a chamada clusula de barreira, ao dispor, no captulo II, artigo 13, que: Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputa- dos obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no compu- tados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles. Entretanto, nas Disposies Finais e Tran- sitrias, a mesma lei, no artigo 57, abran- dou as exigncias para o funcionamento parlamentar dos partidos polticos na Cma- ra dos Deputados, Assemblias Legislati- vas e Cmara dos Vereadores, nas duas legislaturas subseqentes, ou seja, at 2007, ao dispor que: No perodo entre o incio da prxima Legislatura [a de 1999] e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral subse-qente para a Cmara dos Depu- tados, ser observado o seguinte: 1 direito a funcionamento parlamentar ao partido com registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a data da publicao desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou venha a concorrer s eleies gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies consecutivas: a) na Cmara dos Deputados, toda vez que eleger representante em, no mnimo, cinco Estados e obtiver um por cento dos votos apurados no Pas, no computados os brancos e nulos. Para ter funcionamento nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras de Vereadores, durante o mesmo perodo, as exigncias, em geral, eram as mesmas: o partido devia obter 1% dos votos apurados na Circuns- crio, no computados os brancos e nulos. Assim, a clusula de barreira, tal como instituda na Lei 9.096, somente entra em vigor a partir da eleio de 2006: na prxima legislatura, apenas os partidos que alcana- rem, no mnimo, 5% dos votos vlidos para deputado federal, em pelo menos nove esta- dos, com pelo menos 2% do total de votos em cada um, tero direito ao funcionamento parlamentar nas Casas Legislativas (Senado, Cmara dos Deputados, Assemblias Legis- lativas e Cmara dos Vereadores). Ter funcionamento parlamentar exigncia, estabelecida na mesma lei, para participar da distribuio de 99% do Fundo Partidrio, na proporo dos votos obtidos pela sigla para deputado federal (art. 41, inciso II da Lei 9.096). Alm disso, somente partidos com funcionamento parlamentar tero asse- gurado o acesso gratuito ao rdio e tele- viso: podero realizar um programa nacional e um em cadeia estadual e no Distrito Federal em cada semestre, com vinte minutos de durao e utilizar quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto nas redes nacionais e emissoras estaduais (art. 49). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 189 190 Somente os partidos que atingirem a clu- sula de barreira tero direito a uma bancada no legislativo federal, com estrutura de lide- rana, salas e assessores. E somente os partidos com liderana podem pedir a palavra a qualquer tempo em sesses do Congresso e escolher representantes para presidir as comisses de trabalho. Os partidos que no atingirem a clusula de barreira participaro da distribuio de somente 1% do Fundo Partidrio e tero di- reito a apenas um programa gratuito de dois minutos por semestre, em rede nacional. Esses partidos pequenos elegero deputados se alcanarem o quociente eleitoral, mas seus parlamentares no tero direito a toda a infra-estrutura existente nas Casas Legisla- tivas para garantir o funcionamento partid- rio. Sem acesso aos recursos assegurados na Cmara dos Deputados aos partidos m- dios e grandes, os congressistas eleitos por partidos pequenos que no tenham atingido a clusula de barreira vo trabalhar quase como se fossem avulsos. A assessoria da Cmara dos Deputados calcula que, se a clusula de barreira tivesse sido adotada para a legislatura de 2003, con- siderados os votos da eleio de 2002, somente sete partidos teriam garantido seu funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL, PMDB, PP, PSB e PDT. Depois da eleio, tambm PL e PTB incorporaram deputados eleitos por outros partidos e atingiram as exi- gncias da clusula de barreira. Pode-se afirmar que a clusula de barrei- ra, como instituda na lei brasileira, funciona- r como verdadeira clusula de excluso, na melhor das hipteses, no mdio prazo. No afetar diretamente a representao poltica num primeiro momento, j que os parlamen- tares eleitos pelos partidos pequenos que alcanarem o quociente eleitoral podero assumir seus cargos. Mas, sem acesso a recursos, esses polticos s tero provavel- mente duas alternativas: mudar de partido, o que afeta a representao poltica e au- menta a desproporcionalidade da distribui- o das cadeiras nos parlamentos, ou trabalhar com uma srie de limitaes, de forma isolada e sem visibilidade. A tendn- cia, com o tempo, que esses partidos deixem de existir, incorporando-se ou fundin- do-se com outros partidos. Especialmente para os pequenos partidos ideolgicos tra- dicionais no Brasil, a clusula de barreira pode significar uma sentena de morte. J os membros dos partidos nanicos, de alu- guel, se eleitos, provavelmente se adapta- ro mais facilmente s novas circunstncias, inscrevendo-se em partidos mdios e gran- des. Diversos projetos em tramitao na C- mara dos Deputados modificam as exign- cias da clusula de barreira: h propostas de reduo do percentual de votos exigidos para o funcionamento parlamentar dos par- tidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1% dos votos nacionais para a Cmara dos De- putados; h projeto que garante funciona- mento parlamentar ao partido que tenha elegido pelo menos um deputado em cinco estados da Federao; outro revoga os dis- positivos da clusula de barreira; h, ainda, a proposta de se considerar superada a clu- sula de barreira quando o partido preencher uma ou outra das duas exigncias: 5% dos votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos Estados. Esses projetos foram elaborados por deputados do PCdoB e do PL, mas tam- bm tramita na Cmara um projeto de de- putado do PSDB que reduz de 5% para 2% dos votos vlidos nacionais a exigncia da clusula de barreira para o partido ter funcio- namento parlamentar. Esses projetos, se levados votao e aprovados ainda em 2006, supostamente no afetaro o funcionamento parlamentar tal como previsto na lei de 1995, cujas exi- gncias passam a vigorar somente agora. Dessa forma, tudo indica que ser experi- mentada, pela primeira vez na democracia brasileira, a chamada clusula de barreira. Agradeo a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso de Cincias Sociais, que recolheu informaes para este verbete, em pesquisa no stio da Cmara dos Deputados. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 190 191 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Referncias BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: UnB, 1986. LIMA, Eduardo Martins. Sistemas multipartidrios e eleitorais brasi- leiros em perspectiva comparada (1945-1964 e 1985-1998). So Paulo: Annablume; Belo Horizonte: Fumec, 2004. PORTO, Walter Costa. Dicionrio do voto. Braslia: Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. SILVA, Jos Nepomuceno (Org.). Cdigo Eleitoral. 12. ed. So Paulo: Rideel, 2006. TAVARES, Jos Antnio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas: teoria, instituies, estratgia. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 191 192 Reforma Constitucional Glucio Soares As posies relativas reforma constitu- cional formam um contnuo desde as que nos dizem que a Constituio de 1988 no precisa de reformas e sim de tempo; pas- sando pelas que preconizam mudanas pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual estrutura e at as que afirmam que a Cons- tituio reflete uma concepo errada do Es- tado e das suas relaes com a cidadania, devendo ser amplamente reformada ou substituda. Este texto usa a experincia de outros pases para analisar a questo da re- forma constitucional a partir de trs consi- deraes: A extenso da Constituio O carter da Constituio A representao dos partidos no Congresso O tamanho das Constituies varia, e muito. A do Brasil das maiores, como o so a da Argentina, a da ndia e a do Mxi- co. Do lado curto, esto as constituies de pases como a Frana (1958; 1982), a Coria do Sul, a Indonsia e a de Hong Kong (de 1990). Algumas so breves, mas de co- bertura ampla, como as do Canad, da Aus- trlia, e de Singapura. Muitos acham que uma constituio deve ser breve e direta, usando como exemplo a Constituio dos Estados Unidos, que se destaca pela sua durao e brevidade, tem sete artigos e vin- te e sete emendas. A XXVII a emenda foi pro- posta em 25 de setembro de 1789 e ratificada em 7 de maio de 1992, mais de dois scu- los depois. Nos ltimos cinqenta anos ape- nas quatro emendas, de nmeros XXIII a XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado oposto, a da ndia, com 395 artigos, j teve 93 emendas (at 14 de fevereiro de 2006). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 192 193 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Historicamente, as constituies tende- ram a crescer. Sartori, comentando a Cons- tituio da ndia, que tem 395 artigos, e a nossa, com 245 artigos, afirmou que existe uma tendncia ao crescimento das consti- tuies desde o fim da Segunda Guerra Mun- dial. 1 O nmero das constituies funo do surgimento de novas naes: mais da metade das constituies existentes so pos- teriores a 1974. H mais constituies, mas elas tambm so maiores. A tendncia ao crescimento das constituies tambm se observa no nvel estadual. Robert Luce, um importante poltico que era um estudioso das constituies estaduais americanas, concluiu que na primeira dcada elas tinham, na m- dia, dez pginas e meia; nas trs dcadas seguintes, 12 pginas, e de 1815 a 1845, 16 pginas. Outros estados aumentaram o ta- manho das suas constituies: Pensilvnia de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36. A brevidade depende da cobertura, de quantos temas diferentes esto na Consti- tuio. Uma, bem escrita, direta, com am- pla cobertura ser maior do que outra, igualmente bem escrita e direta, mas de co- bertura estreita. Uma deciso crucial, que afeta o tamanho das constituies, o que incluir e o que deixar de fora, para leis me- nores. As primeiras constituies eram polticas e dispunham sobre como deveria ser o Es- tado, suas divises e seus poderes. Em muitos casos, foram seguidas por emendas e disposies sobre os direitos e liberdades individuais. A americana introduziu o famo- so Bill of Rights. Muitas constituies poste- riores adotaram essa modificao. Porm, como notaram Sicat e Sicat, analisando as Constituies tomando a americana como ponto de partida, a extensa presena de direitos econmicos e sociais e garantias nas constituies mais recentes, demons- tra que a nfase nas liberdades individuais no era mais suficiente. Direitos sociais e econmicos foram introduzidos. Essas incor- poraes, de inspirao progressista, cres- ceram com as vrias formas de estados socialistas e social-democratas, mas foram sendo incorporadas por outros estados. A crise financeira dos estados trouxe baila a necessidade de moderar alguns desses di- reitos. Uma linha recente de pensamento in- corpora a noo de equilbrio entre direitos e deveres. possvel ter uma idia de se o equilbrio existe numa Constituio simples- mente contando artigos ou palavras relacio- nados com os direitos e os deveres. Os direitos e os deveres esto desigual- mente representados na Constituio de 1988 por esse critrio. Os deveres apa- recem apenas nove vezes, e destas, os deveres esto imediatamente precedidos por direitos em sete; as outras duas se referem ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico. J direitos (no plural) aparecem 93 vezes. Outras presenas freqentes so garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes, aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua parenta prxima, penses (incluindo penso e pensionistas) outras 41; os benefcios tm forte presena, 81 vezes; a proteo e seme- lhantes outras 48 vezes, e assim por diante. A forte presena de direitos, combinada com a escassez de deveres, sugere que pode haver um desequilbrio na concepo da Constituio. No uma imagem de ns, o povo, mas de uma instituio externa que est l para servir a quem tem direitos sobre ela. Vrios itens que, em muitos pases, so objeto de lei ordinria esto presentes na Constituio de 1988. Figura 1 Direitos e Deveres na Constituio de 1988 O equilbrio entre direitos e deveres uma ampliao da posio de Hayek de que a criao de direitos acarreta, simultanea- mente, a criao de deveres e que os que Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 193 194 tero esses novos deveres precisam dos meios para cumpri-los. Com meios adequa- dos, os direitos constitucionais tm um im- pacto positivo, como demonstraram Lorenz Blume e Stefan Voigt da Universidade de Kassel 2 . Blume e Voigt analisaram muitos indicadores de direitos humanos, polticos e sociais, chegando a quatro fatores, um dos quais tem que ver com direitos de proprie- dade, outro com direitos especficos, eman- cipatrios (de mulheres e de trabalhadores) e dois que se relacionam com direitos polticos e com estruturas democrticas. Todos se rela- cionam com a renda per capita em 2000 (log), mas os direitos de propriedade foram os que mais se correlacionaram; foram, tambm, os nicos que se correlacionaram significa- tivamente com outros indicadores, como o crescimento da renda per capita entre 1993 e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras e regimes opressivos so economicamente ineficientes. O carter paternalista, protecionista e assistencialista do Estado se revela na fre- qncia com que certos temas aparecem na Constituio. Figura 2 Outros tipos de Protecionismo e Assistencialismo na Constituio pases com alta renda per capita. A previ- dncia do setor pblico causa um desequil- brio maior do que a privada, que se refere a um nmero muito maior de pessoas. Essa discriminao um dos fatores que levam a cidadania a um afastamento em relao ao ideal de ver no Estado e na Constituio ns, o povo. Estado, Constituio, polticos e po- der integram a alteridade. A falta de identi- dade com eles gerou uma espcie de lei de Gerson em relao a eles e as conse- qentes atitudes reivindicatrias. O corporati- vismo impede que o Estado e suas instituies sejam percebidos como nossos; a Nao, sim, o Estado, no. Como saber se uma constituio boa ou no? O teste do tempo tem sido enfatizado como critrio para avaliar a qualidade das Constituies. Hague, Harrop e Breslin, em 2001, reforam a imagem das constituies como produtos da engenharia poltica, que devem ser julgadas por quo bem resistem ao teste do tempo. Esses autores acham que freqentes emendas constitucionais in- dicam um sistema poltico sob presso. No devemos esquecer que h dois parmetros importantes na anlise das emendas (e re- formas) constitucionais, o tempo e a dimen- so. H mais o que emendar e reformar em Constituies de ampla cobertura, e se es- pera que as emendas diminuam depois de certo tempo. A maneira de emendar as cons- tituies varia muito. No Brasil, as emendas constitucionais exigem maioria de 60% em cada Casa: Art. 60, III - 2 - A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros. Esta maioria nas duas casas no fcil de ser obtida em temas que separem go- verno e oposio devido pulverizao parti- dria. Os dados referentes Cmara dos No Brasil, a herana corporativista pesou muito sobre os gastos do Estado, conce- dendo ao funcionalismo privilgios e prerro- gativas no encontrveis na maioria dos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 194 195 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Deputados mostram que, em 1990, era neces- srio que os cinco maiores partidos se unis- sem para garantir a aprovao de emendas constitucionais e quatro para obter maioria sim- ples; em 1994, eram necessrias as cadeiras dos trs maiores partidos para a maioria sim- ples e quatro para obter os 60%; situao que se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria simples quanto as emendas necessitavam de todos os votos dos quatro maiores partidos. Figura 3 - Nmero de partidos necessrios para obter maioria simples e para Emendas Constitu- cionais na Cmara dos Deputados Carlos Ranulfo. 4 Antes mesmo de iniciadas as sesses, assim como nos primeiros meses de cada legislatura, observa-se uma debandada de deputados de vrios partidos na direo de partidos da base governista. Esse movimento s existe porque as cadei- ras so consideradas como pertencentes ao deputado e no ao partido e porque as tro- cas so permitidas. Pensar a formao de maiorias governis- tas estveis com base em partidos , ape- nas, a primeira aproximao. Os arranjos institucionais brasileiros estimulam outra caracterstica, a infidelidade partidria, que pulveriza as negociaes para a formao de maiorias estveis com que governar. Alm de negociar com partidos e grupos, o gover- no forado a negociar individualmente com os parlamentares. Reformas constitucionais de interesse do governo podem, com relativa facilidade, ser bloqueadas pela oposio; no obstante, as mais necessrias so as relativas crise fi- nanceira do Estado, porque tocam no seu carter assistencialista, as que eliminem privilgios e as que corrijam o desequilbrio entre direitos e deveres. Um ponto importante de uma reforma constitucional seria aumentar o controle dos eleitores sobre os eleitos. Lars P. Feld e Marcel R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da democracia direta e do maior controle sobre o desempenho econmico na Sua, con- cluindo que existe uma associao robusta entre os dois. Num sistema eleitoral em que alguns inte- resses corporativos e particulares garantem a eleio de parlamentares, difcil alterar a concepo do Estado, tal qual refletida na Constituio, de representao muito desi- gual de interesses, com privilgios e prerro- gativas espalhados no seu texto, a um Estado onde todos sejam, efetivamente, iguais perante a Lei e onde direitos e deve- res, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais importante, que tenhamos uma atitude de paternidade e responsabilidade pelo Estado e no uma atitude exclusivamente reivindi- catria. Ns, o povo... No obstante, esse apenas um exer- ccio ilustrativo. Em 2002, a segunda maior bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB, eram da oposio. Situao semelhante se configurou nas legislaturas que se iniciaram em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas, nos partidos, este exerccio analtico sugere que a distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados tornou difcil governar e mais fcil fazer bloquear a ao do governo e que apenas as mudanas constitucionais quase consensuais so aprovadas. No obstante, a Constituio trazia embutida a necessidade de muitas emendas, haja vista a que a pa- lavra emenda aparece nada menos do que 759 vezes no seu texto. As emendas e refor- mas constitucionais podem ter um impacto sobre o crescimento econmico como argu- mentam Sicat e Sicat. 3 A tentativa de obter maioria para poder governar se reflete nos dados sobre a mu- dana de partidos, muito bem estudada por Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 195 196 Notas 1 No obstante, h vrias revises que reduziram o nmero de artigos, como a da Somlia de 156 para 130, e a da Coria do Sul de 171 para 166. 2 The Economic Effects of Human Rights, Paper N 66/04. 3 Ver, da mesma srie, The Constitution and economic progress: when more is less and less is more. Discussion Paper No. 0413, September 2004. 4 Ver Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria na Cmara dos Deputados (1985/2002). Bel o Horizonte: Editora UFMG, 2004. 212 p. Referncias ANCKAR, Dag; KARVONEN, Lauri. Constitutional amendment methods in the democracies of the world. Paper delivered at the XIIIth Nordic Political Science Congress, Aalborg, Denmark, August 15-17, 2002. FELD, Lars P.; SAVIOZ, Marcel R. Direct democracy matters for economic performance: an empirical investigation. Kyklos, 50, 4, p. 507-538, 1997. HAGUE, R.; HARROP, M; BRESLIN, S. Comparative government and politics. 5. ed. New York: Palgrave Macmillan, 2001. HAYEK, F. (1976). Law, legislation and liberty. The mirage of social justice. Chicago: University of Chicago Press. v. 2. SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering. 2. ed. 1997. SICAT, Gerardo P.; SICAT, Loretta Makasiar. An international comparison of constitutional style: implications for economic progress, university of the philippines school of economics. Discussion Paper No. 0412, September 2004. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 196 197 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Emendas Parlamentares Marcus Melo Juntamente com o trabalho em comis- ses, a apresentao de emendas parlamen- tares representa parte essencial do trabalho legislativo. Uma emenda qualquer propo- sio apresentada como acessria a pro- posta de emenda Constituio, a Projeto de Lei ordinria, de lei complementar, de decreto legislativo ou de resoluo (estes ltimos se referem a competncias privati- vas do Legislativo, e tm pouca relevncia poltica em sentido mais amplo). As emen- das apresentadas visam influenciar as deci- ses de poltica pblica e, como tal, so iniciativas legtimas no processo legislativo. No Brasil, no entanto, as emendas ao ora- mento passaram a ser vistas como meca- nismos ilegtimos e escusos de barganha poltica em virtude de sua estreita vincula- o com jogos de patronagem e corrupo. Em sistemas presidencialistas, principal- mente os multipartidrios, como o caso brasileiro, em que so freqentes os gover- nos de coalizo, as emendas e sua eventual incorporao representam, potencialmente, mecanismos importantes de negociao en- tre os membros da coalizo. O desenho ins- titucional hbrido do pas em que traos proporcionalistas (por exemplo, sistema elei- toral proporcional) coexistem com caracte- rsticas majoritrias (presidentes com amplos poderes) implica maior espao para o tra- balho das oposies ou para a barganha que ocorre durante a tramitao legislativa de uma proposio no seio da prpria coalizo de governo. O espao privilegiado para o emendamento so as comisses congres- suais, embora as emendas tambm pos- sam ser apresentadas no plenrio das Casas Legislativas, seja a de origem da emenda ou a revisora, conforme o caso. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 197 198 Em pases cujos sistemas polticos apre- sentam corte majoritrio h pouca atividade de emendamento. Isso se deve, fundamen- talmente, a trs fatores. Em primeiro lugar, nesses sistemas so freqentes os gover- nos majoritrios de partido nico, em que os partidos tambm so fortes e disciplina- dos (por exemplo, Reino Unido ou Frana). Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposi- o interfere(m) muito pouco na atividade legislativa e governativa, seja porque as re- gras de organizao dos trabalhos legislati- vos conferem grande poder ao partido no governo, convertendo os partidos de oposi- o em expectadores da atividade governa- tiva, ou em virtude de o trabalho das comisses ser inexpressivo. Em terceiro lu- gar, nos sistemas majoritrios de tipo parla- mentarista, h pouco incentivo para o emendamento, o qual, em muitos casos, se confunde com o voto de desconfiana do Legislativo. Em muitos pases que adotaram as instituies parlamentaristas britnicas a prtica de apresentao de emendas a Pro- jetos de Lei ou ao oramento virtualmente desconhecida. Ela substituda por nego- ciao no plano intrapartidrio entre lide- ranas partidrias e suas bases. Esse padro de baixa atividade de emen- damento ainda mais expressivo no caso de emendas ao oramento. A despeito de alguns traos que so universais como, nos casos onde h a possibilidade de apresen- tao de emendas, a exigncia de no se exceder o teto fixado na lei do Executivo, h grande variao quanto ao papel do legisla- dor no processo oramentrio (OECD/World Bank, 2003). Em alguns pases de claro de- senho majoritrio como Austrlia, Irlanda, Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de ou- tros, como Israel e Uruguai), vedado ao Legislativo alterar ou emendar o oramento, cabendo-lhe apenas rejeit-lo ou aprov-lo na ntegra. Em outros casos, embora no haja vedao, os parlamentares nunca intro- duzem mudanas no oramento (por exem- plo, Reino Unido, Sucia, Blgica). H ainda casos em que a proposio de uma emen- da ao oramento equivale a um voto de des- confiana (seis pases em conjunto de 37 pases do survey OECD/World Bank). Em alguns pases permitida a apresentao de emendas, mas se isso no ocorrer, a pro- posta do Executivo aprovada por decurso de prazo (por exemplo, Chile). Em pases como a Colmbia e o Brasil, as emendas parlamentares devem ser aprovadas pelo Executivo para terem efeito legal (no caso brasileiro esto sujeitas ao veto presidencial, sendo passveis, portanto, de serem ainda derrubadas). H variaes tambm quanto ao grau de agregao do oramento. Em muitos casos, permitem-se emendas apenas no que se refere a agregados, e no no nvel programtico e setorial (idem). Com as mudanas introduzidas desde a Constituio de 1988, o Brasil tornou-se par- ticularmente permissivo no que se refere ao ativismo parlamentar na rea do oramento cerca de 70 mil emendas foram apresen- tadas ao oramento em 1993 (em franco contraste com a Constituio de 1967 que, em seu artigo 65, vedava a apresentao de emendas parlamentares). Aps sucessivas medidas restritivas, adotadas depois do escndalo do oramento, os parlamentares podem apresentar emendas limitadas quanto ao valor total da apropriao, ao nmero e ao tipo de emenda (individual, coletiva e de relatoria), e com elevado nvel de desagre- gao (em nvel de projeto). No entanto, essa relativa liberalidade compensada pelo fato de que o oramento apenas autorizativo e, no, mandatrio (caso dos EUA, entre ou- tros). O Executivo tem o poder negativo de deixar de executar emendas, o que lhe per- mite selecionar o oramento a ser executa- do conforme suas preferncias (Alston et al., 2005). As emendas parlamentares adquiriram grande centralidade no debate pblico re- cente, e na literatura de cincia poltica bra- sileira, em trs contextos distintos, dois dos quais marcados por forte crise institucional. Em primeiro lugar, durante o processo de reforma constitucional na dcada de 90, quando a questo do suposto abuso do processo de emendamento por parte dos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 198 199 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] partidos de oposio foi colocada na agenda. A principal questo, neste contexto, refere- se ao impacto do processo de emendamento sobre a capacidade governativa, especial- mente no que se diz respeito aprovao e implementao da agenda de reformas do governo. Neste contexto, o atribulado pro- cesso de tramitao de emendas constitu- cionais na rea da previdncia social, da administrao pblica e da reforma tribut- ria, pelo seu passo relativamente errtico e sua extenso no tempo, levou a crticas e propostas de reforma institucional. Essas cr- ticas tambm estavam vinculadas ao rito pro- cessual de aprovao de emendas, que incluam dispositivos sobre a apresentao de destaques para votao em separado (DVS) as quais favoreciam a obstruo por parte da oposio ao governo. O segundo contexto foi o do escndalo do oramento no incio da dcada de 90, que revelou os mecanismos de corrupo na apresentao de emendas. Finalmente, os escndalos ocorridos durante o governo Luiz Incio Lula da Silva, a chamada crise do mensalo e a crise da mfia dos sanguessugas envolvendo a execuo de emendas ao oramento na rea da sade. O debate na cincia poltica brasileira e internacional em torno dessas questes teve como eixo articulador as relaes Executivo- Legislativo e o papel das emendas ao ora- mento na formao da base de apoio parlamentar ao Executivo. Esse debate se inscreve em uma discusso mais ampla sobre as instituies polticas e seus efeitos sobre a governabilidade. Duas perspectivas rivais podem ser identificadas. O argumen- to geral que conclui que as instituies pol- ticas produzem ingovernabilidade focaliza os seguintes aspectos e relaes de causali- dade: acredita-se que o presidencialismo produz ingovernabilidade devido s origens separadas dos mandatos do Executivo e Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a pos- sibilidade de existncia de executivos sem sustentao parlamentar (Ames, 1995). Argumenta-se, tambm, que esses efei- tos so potencializados pelo uso de regras eleitorais que produzem incentivos para o comportamento individualista dos parlamen- tares, como o voto proporcional com lista aberta adotado no pas (idem). Esses incen- tivos minariam, segundo essa perspectiva analtica, a coeso e a disciplina partidrias. A regra proporcional com clusulas de bar- reira excessivamente permissivas tambm impactaria a governabilidade por produzir um quadro de fragmentao partidria, expres- so em um elevado nmero de partidos efeti- vos, exacerbando os problemas de formao de base de apoio para o governo. O federa- lismo, por sua vez, contribuiria para a ingo- vernabilidade por fortalecer as lealdades polticas de carter local e regional. Nessa perspectiva, portanto, executivos dbeis se- riam refns de um congresso fragmentado e voltado para questes de carter localista e paroquial. As emendas parlamentares seriam, ainda, nessa perspectiva analtica, os exemplos paradigmticos de compor- tamento de tipo localista. Na perspectiva rival, argumenta-se que os executivos dispem de um conjunto de instrumentos institucionais que garantem ao Executivo preponderncia nas relaes com o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002). Dentre esses, destacam-se as medidas pro- visrias, as competncias privativas na rea administrativa financeira e oramentria, e o controle da agenda dos trabalhos congres- suais. Segundo tal perspectiva analtica, os incentivos existentes na arena extracongres- sual arena eleitoral, por exemplo tm pouca influncia no comportamento parla- mentar no Congresso. Nesta ltima arena, as regras de funcionamento do Congresso conferem forte primazia ao Executivo e aos lderes partidrios, possibilitando previsibili- dade ao resultado da interao entre o Exe- cutivo e o Legislativo: poder-se-ia prever efetivamente grande sucesso do Executivo na aprovao de sua agenda. Como a questo das emendas parlamen- tares pode ser analisada nessas distintas linhas argumentativas? Trs aspectos po- dem ser destacados. O primeiro refere-se relao entre execuo de emendas e apoio Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 199 200 ao Executivo. A questo fundamental se h efetivamente uma correlao entre essas duas variveis e qual o mecanismo causal envolvido. Os parlamentares so premiados com a execuo de suas emendas pelo seu apoio ao Executivo ou passam a apoiar o Executivo porque tm suas emendas exe- cutadas? Mueller e Pereira (2002) encontram evidncias para ambas as hipteses, elimi- nando os problemas de endogeneidade nes- sa correlao com o uso de variveis instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005) contestam a plausibilidade dessas hipte- ses, argumentando que a filiao partidria seria um preditor mais importante do com- portamento de apoio do parlamentar, embo- ra o modelo estatstico que testam seja inconclusivo sobre o papel isolado da vari- vel apoio ao Executivo na explicao. Como as duas variveis esto correlacionadas, permanecem problemas metodolgicos para a explicao. A questo tambm no pode ser adequadamente discutida consi- derando-se o comportamento de parlamen- tares da oposio (que, supostamente, seriam aqueles propensos a serem coopta- dos pela execuo estratgica de suas emendas). Afinal, grande parte do jogo ora- mentrio envolve parlamentares da prpria base do governo. Ou seja, no h incon- gruncia entre a correlao entre apoio ao governo e partido, por um lado, e premiao ao parlamentar com base no seu comporta- mento. Algumas questes ainda no esto ade- quadamente respondidas pela literatura, como, por exemplo, a existncia de parla- mentares que no apresentam emendas ao oramento, mas apiam o governo. No possvel concluir, com base no conheci- mento existente, que o governo depende exclusivamente da liberao de verbas para governar. A refutao dessa tese tambm exigiria, obviamente, a considerao de outras variveis para mensurar o efeito iso- lado desta varivel. O segundo aspecto da discusso refere- se interpretao da natureza do jogo poltico em torno do oramento. Uma interpretao desse jogo que os parlamentares tentam maximizar suas chances de reeleio e, para tanto, buscam fundamentalmente apre- sentar emendas que maximizem essas chances. Essa premissa comportamental tem como implicao que as agendas do Executivo Federal e dos parlamentares indi- viduais so distintas em virtude do impera- tivo da chamada conexo eleitoral. Como a base eleitoral do presidente abrange o pas como um todo, o Executivo Federal busca maximizar seu desempenho nas questes para as quais responsabilizado nas elei- es: questes fiscais, desempenho macro- econmico e nvel de desemprego (e, crescentemente, tambm para programas de transferncia de renda). Os parlamen- tares individuais concentram seus esforos em patrocinar emendas que atraiam bene- fcios tangveis para as suas bases (micror- regies ou estados, ou setores). Essas transferncias freqentemente representam um custo para o governo federal (ou um des- vio em relao ao ponto que expressa me- lhor sua preferncia em uma representao espacial de alternativas de polticas). Crti- cos dessa viso sustentam no haver uma agenda parlamentar e outra do Executivo Federal, mas, sim, uma agenda de gover- no e uma da oposio. No limite, argu- menta-se que o Executivo Federal domina o processo oramentrio e ele prprio, atra- vs de suas lideranas (no caso do ora- mento, os relatores da comisso), define parte importante do contedo das emendas parlamentares que j so parte da agenda poltica (e por extenso eleitoral) do Execu- tivo (Limongi; Figueiredo, 2005). O terceiro aspecto refere-se ao papel das emendas individuais no comportamento parlamentar. Aps as mudanas voltadas para racionalizar o processo oramentrio e que foram introduzidas desde 1996, as emendas individuais diminuram sua impor- tncia no conjunto das emendas. Sua pouca expresso em termos de valores quantitativos alocados e em termos relativos vis--vis as emendas coletivas (cerca de 20% do total) e de relatoria tem levado a crticas sobre seu Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 200 201 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] papel no jogo entre o Executivo e o Legis- lativo. No entanto, permanece o enigma de por que tantos parlamentares se envolvem ativamente com o emendamento e a cons- tatao de que, embora diminutas em va- lores, as emendas influenciam as chances de reeleio. A agenda de pesquisas sobre essa ques- to deve considerar outros aspectos em an- lises que controlem o efeito potencial de um amplo nmero de variveis explicativas do apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses se destacam a distribuio de portflios ministeriais, de postos de comando nas empresas estatais e cargos na administra- o pblica federal, nos fundos de penso das empresas, como tambm alocao de contratos e concesso de crdito. Uma an- lise mais fina deveria desagregar os parla- mentares por categorias, uma vez que razovel supor que o jogo das emendas in- dividuais ao oramento envolve um conjunto especfico de parlamentares provavelmente os que no tm acesso a outros recursos polticos, tais como os citados acima. Outra varivel que deve ser considerada a dis- tncia ideolgica entre os membros da coa- lizo pode-se hipotetizar que os membros mais distantes do partido hegemnico seriam mais propensos a trocar apoio por votos. Por sua vez, a operacionalizao dos testes para confirmao dessas hipteses freqente- mente envolve o uso dos registros de vota- es nominais para matrias em que haja encaminhamento conhecido do Executivo sobre a matria. O uso de votaes nomi- nais tambm apresenta problemas metodo- lgicos conhecidos, de forma que o debate em torno dessas questes dever perdurar. Em sntese, possvel identificar poten- cialmente um trade off entre eficincia go- vernativa e extenso da atividade de emendamento. Se, por um lado, o processo de emendamento pode levar ao aprimora- mento tcnico de propostas e, conseqen- temente, a um maior alinhamento ou consistncia entre as preferncias da socie- dade (ou do chamado eleitor mediano), ele tambm pode comprometer a eficcia de governos, ao produzir uma demora indese- jvel no processo de tomada de decises, sobretudo em contexto de choques adver- sos ou crises, e ao afetar a racionalidade na alocao de recursos. Contudo, como assi- nalado, as emendas parlamentares passaram a representar, simbolicamente, as distores e as mazelas da democracia brasileira e as vicissitudes de governos de coalizo. Referncias ALSTON, Lee et al. (2005). Who decides on public expenditures: the political economy of the budgetary process in Brazil. Washington, Inter-American Development Bank. Economic and Social Studies Series, RE1-05-006. AMES, Barry (1995). Electoral rules, constituency ressures, and pork barrel: bases of voting in the Brazilian Congress. The Journal of Politics, v. 57, n. 2. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (2002). Incentivos elei- torais, partidos polticos e poltica oramentria. Dados. Revista de Cincias Sociais, v. 32, n. 2. LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina (2005). Processo ora- mentrio e comportamento legislativo. Dados. Revista de Cincias Sociais, v. 48, n. 4. OECD/World Bank (2003). Results of the survey on budget practices and procedures, Paris. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2002). Comportamento estratgico em presidencialismo de coalizo. Dados. Revista de Cincias Sociais, v. 45, n. 2. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 201 202 Emendas Constitucionais Cludio Gonalves Couto Sucintamente, emendas constitucionais so mudanas pontuais do texto constitu- cional, efetuadas de acordo com procedi- mentos especficos, que so, eles mesmos, fixados na Constituio. Em regra, tais pro- cedimentos so mais exigentes do que os necessrios aprovao de leis, deman- dando consensos polticos mais amplos do que os que propiciam a formao de maiorias parlamentares estritas (50% + 1), requeridas para que leis sejam aprovadas pelo Legisla- tivo. Isso ocorre por ser a Constituio mais importante do que as demais normas legais que a ela se subordinam , pois serve de base vida poltica. Por isso, entende-se que deva possuir maior permanncia, razo pela qual se dificulta sua modificao, con- ferindo-lhe estabilidade e preservando-a de alteraes freqentes, suscetveis de ocor- rer no calor das disputas polticas momen- tneas. Sua condio de mudanas pontuais distingue as emendas de processos espe- ciais chamados de Reviso Constitucional, que por vezes tm carter mais abrangente e so capazes de alterar mais profundamente a Constituio. Tanto as emendas como a reviso podem servir, em princpio, para corrigir imperfeies do texto constitucional (Levinson, 1995), se- jam elas decorrentes da perda de atualida- de diante das mudanas sociais, seja em virtude do que possa ser considerado a pos- teriori um erro dos constituintes. De qualquer modo, tanto a importncia da distino entre emenda e reviso, quanto os procedimen- tos exigidos para o emendamento constitu- cional variam muito entre os pases, sendo impossvel estabelecer um modelo nico, vlido para todos os casos. Tal variao de- corre dos diversos entendimentos sobre o Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:29 202 203 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] significado da prpria Constituio para o regime poltico que embasa. Podemos considerar uma Constituio de duas perspectivas, uma ideal, outra empri- ca. Do ponto de vista ideal, Constituio o ordenamento jurdico supremo e primrio do Estado, determinando (1) suas estruturas fundamentais, (2) as regras bsicas de seu funcionamento e (3) os direitos essenciais de seus cidados. Logo, normas que no cor- respondam a esses trs elementos no so constitucionais e ficam foram do texto da Constituio, sendo remetidas s leis. este o caso de normas que: (a) entrando em mi- ncias, no contemplam exclusivamente o que fundamental, essencial ou bsico nos trs elementos tipicamente constitucionais, mas especificam seu funcionamento; ou (b) simplesmente no tratam desses trs as- pectos, referindo-se a outros assuntos. Tam- bm no so constitucionais as normas que regulamentam de forma partidariamente controversa aspectos dos trs elementos constitucionais mencionados. Ao deixar de estipular normas bsicas, as leis estabele- cem, ao invs disso, normas de carter se- cundrio, tercirio, etc. Estas devem ser, contudo, logicamente compatveis com as normas fundamentais que compem a Cons- tituio. A importncia da compatibilidade decorre da supremacia da Constituio sobre as demais normas: estando hierarquicamente submetidas Constituio, podem variar apenas dentro dos limites que a normativi- dade constitucional admite. Por exemplo, se a Constituio fixa que X > Y, a normativida- de infraconstitucional pode variar infinitamen- te na sua regulamentao de X, fixando X, X, X, etc., mas sempre sob a condio de que todo X > Y. Se alguma norma infra- constitucional uma lei, um decreto implicar que X < Y, ento ela ser conside- rada inconstitucional. Desse modo, se os atores polticos desejarem que X < Y, eles no podero faz-lo por meio de leis ou atos administrativos, que so hierarquicamente inferiores Constituio, precisando mud-la, emendando-a ou revisando-a. Entretanto, empiricamente uma Consti- tuio pode se afastar desse modelo ideal de duas formas distintas. Na primeira, alm do ordenamento jurdico primrio, uma Cons- tituio pode conter normas de carter secun- drio, tercirio, etc., com isso: a) adentrando ao detalhamento dos elementos fundamen- tais da organizao de um Estado; b) tratan- do de matrias referidas a esses elementos fundamentais de um modo sujeito a contro- vrsias partidrias contnuas; ou c) normati- zando assuntos estranhos aos elementos fundamentais da organizao estatal. Neste caso, o critrio de contedo para distinguir o que diz ou no respeito Constituio perde importncia, e resta apenas verificar qual texto legal formalmente designado como sendo a Constituio, independentemente do que possa conter (Couto; Arantes, 2006). A segunda maneira pela qual uma Cons- tituio realmente existente se afasta do modelo ideal quando ela no , na prtica, o ordenamento jurdico supremo do Estado, no ocupando efetivamente uma posio superior na hierarquia das normas (Kelsen, 1990). Isso ocorre caso a normatividade cons- titucional no estabelea limites ao que pode ser feito nas arenas legislativa ou executiva, deixando legisladores ou membros do Exe- cutivo livres para decidir normas que contra- riam a Constituio e mesmo assim so vlidas. Embora em democracias tal latitu- de decisria dificilmente seja desfrutada pelo Executivo, ela em vrios casos o pelo Parlamento, considerado soberano e, portan- to, habilitado a modificar ilimitadamente todo o direito em vigor. Em tais casos, sendo a Constituio equi- parada legislao comum, no mais se verifica uma hierarquia de normas ao me- nos na prtica , e a modificao das deter- minaes constitucionais ocorre facilmente. A facilidade se deve possibilidade de: a) criar normas que contrariam a Constituio sem a exigncia de que esta seja emendada ou revisada; b) passar emendas cuja dificul- dade de aprovao a mesma da aprova- o de leis; c) aprovar leis que contrariam a Constituio, mas no so derrogadas em Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 203 204 funo disso. A primeira situao vale na- queles pases que no tm uma Constitui- o escrita, sendo o direito constitucional costumeiro renovvel e revogvel por deci- ses parlamentares comuns (Reino Unido, Nova Zelndia); a segunda, naqueles casos que, mesmo dispondo de uma constituio escrita, exigem-se para sua modificao procedimentos equivalentes aos da aprova- o de leis (ustria); a terceira se verifica onde uma lei que contrarie a Constituio no possa ser derrogada seno pela vonta- de do mesmo Parlamento que a aprovou (Frana). Outra conseqncia da soberania do Par- lamento nos pases sem supremacia cons- titucional que no haver outro rgo capaz de derrogar leis inconstitucionais. Porm, onde a Constituio for soberana, a derro- gao da legislao e de outras normas jur- dicas ocorrer pela interveno dos tribunais. Esta pode ocorrer: a) apenas de forma loca- lizada, para o caso concreto, quando algum requer o direito de no cumprir leis inconsti- tucionais, sem, contudo, implicar a anulao da lei, que continua valendo para os demais; ou b) de forma geral, abstrata, por meio de um tribunal constitucional ou de uma corte suprema, que se torna instrumento-chave para assegurar sua prevalncia sobre as demais normas, anulando decises parla- mentares majoritrias que porventura estejam em desacordo com disposies constitu- cionais. Portanto, o controle judicial da cons- titucionalidade das leis impede que decises legislativas contrariem preceitos constitu- cionais, requerendo a aprovao de emen- das constitucionais. Da que, na tentativa de explicar os processos de mudana consti- tucional, costume-se relacionar estreitamente as regras de emendamento forma como as cortes controlam (ou no) a constitucio- nalidade da legislao. Todavia, essa relao complicada para o funcionamento da democracia, pois o Judicirio pode agir no apenas como um protetor da Constituio contra normas incons- titucionais, mas tambm como um ator cons- tituinte no-eleito. Donald Lutz (1995) observa que quanto mais difcil for mudar uma Cons- tituio por meio de emendas, mais prov- vel ser a interveno dos juzes na poltica cotidiana. O Judicirio torna-se uma vlvula de escape para mudanas constitucionais desejadas por setores da populao, porm difceis de realizar pelos trmites polticos normais. Levando para os tribunais a redefi- nio dos limites constitucionais legisla- o transforma-se a interpretao judicial num atalho para mudanas: constitucionali- zam-se ou inconstitucionalizam-se judicial- mente normas vigentes que permaneceriam inalteradas at que se conseguisse modifi- car o prprio texto da constituio mediante emendamento. Cria-se, porm, um srio problema de legitimidade democrtica, j que juzes no tm representatividade, pois no so eleitos. Esse quadro caracteriza a situao dos Estados Unidos, onde a Cons- tituio pouqussimo emendada, e a Su- prema Corte possui papel importantssimo na poltica cotidiana. engano supor que o ativismo judicial nos EUA decorra de ser a Constituio desse pas muito sucinta e genrica, tornando-se alvo fcil da interpretao das cortes e facili- tando sua intromisso na vida poltica. O problema no est no carter genrico do texto, mas na dificuldade de emend-lo. As exigncias para modificar formalmente o texto constitucional nos EUA so rigoross- simas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma das cmaras do Congresso (Casa de Repre- sentantes e Senado) para se iniciar uma pro- posta que, depois disso, deve ser aprovada por trs quartos dos estados da Federao nas Assemblias Legislativas ou em con- venes convocadas somente para isso. No casual que se aprovaram apenas 27 emen- das em 220 anos; ou 17 emendas em 215 anos, desconsiderando-se as 10 primeiras, aprovadas num nico pacote negociado quatro anos antes, quando da aprovao do texto original. Noutro extremo est o Brasil: em apenas 18 anos a Constituio foi emen- dada 58 vezes. O que explica essa diferena? O Brasil apresenta uma situao peculiar, comparado a outros pases. A Constituio Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 204 205 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] de 1988 no contm apenas normas funda- mentais, mas uma srie de disposies, que so: a) detalhamentos de normas funda- mentais; b) regulamentaes partidaria- mente controversas delas; ou c) normas completamente estranhas s fundamentais. Nos trs casos, a Carta brasileira, em vez de estabelecer apenas disposies consti- tucionais propriamente ditas, estipula pol- ticas pblicas. Isto traz duas conseqncias, uma prtica, outra de princpio. Conseqncia prtica: a constitucionali- zao de polticas pblicas restringe a liber- dade de governos e maiorias parlamentares estritas para implementar suas agendas. A modificao de qualquer dispositivo da Carta exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legis- ladores na Cmara dos Deputados e no Se- nado Federal, em duas votaes em cada Casa, sendo que qualquer modificao efe- tuada por uma delas naquilo decidido pela outra obriga a uma nova apreciao do pon- to alterado, at haver concordncia. Isto re- quer coalizes parlamentares ampliadas, bem mais onerosas do que as normalmente necessrias para que partidos eleitoralmente vencedores sustentem seus governos e im- plementem suas agendas. Porm, como as exigncias para o emendamento consti- tucional no Brasil so relativamente menores do que em outros pases, verifica-se um ele- vado ndice de emendamento constitucional em termos comparativos cerca de 3,13 emendas por ano. Assim, nossa Constituio apresenta grande volatilidade formal, embora o grosso das modificaes incida no sobre provises verdadeiramente constitucionais, mas sobre polticas pblicas constituciona- lizadas (Couto; Arantes, 2003). Conseqncia de princpio: a constitucio- nalizao de polticas pblicas antidemo- crtica. Em decorrncia dos trmites mais exigentes para o emendamento constitu- cional em relao aprovao de leis, a constitucionalizao de matrias que so alvo da controvrsia cotidiana dos partidos na poltica competitiva obstaculiza a alterao do status quo por governos e maiorias parla- mentares eleitas para faz-lo. Curiosamente, tal situao foi gerada por uma Assemblia Nacional Constituinte que decidiu com base numa regra de maioria estrita (50% + 1) em sesso unicameral, mas que determinou a necessidade de 3/5 dos votos em duas c- maras para alterar suas decises no futuro. Portanto, criou-se no Brasil um problema de legitimidade intertemporal: uma maioria estrita constitucionalizou matrias de natu- reza infraconstitucional, permitindo que no futuro apenas maiorias ampliadas pudessem modific-las, onerando governos e maiorias legislativas com o nus de construir con- sensos ampliados, caso desejassem imple- mentar agendas conflitantes com as polticas herdadas. De fato, os governos brasileiros empe- nharam-se em construir supermaiorias para governar mudando a Constituio. Fernando Henrique Cardoso construiu coalizes que lhe deram cerca de 75% das cadeiras nas duas casas do Congresso; aprovaram-se 35 emendas. Luiz Incio Lula da Silva chegou a deter apoio semelhante na Cmara, mas jamais ultrapassou 60% dos votos no Senado; apro- varam-se 13 emendas. As 48 emendas apro- vadas durante os mandatos desses dois presidentes do uma mdia de quatro por ano, idntica do perodo Itamar Franco, quando oito emendas passaram em pouco mais de dois anos, seis delas (Emendas Constitucionais de Reviso) durante a Revi- so Constitucional agendada no prprio tex- to da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos aps sua promulgao, indicando que os prprios constituintes anteviam que dispo- sies como as da Constituio brasileira necessitariam de mudanas, mesmo que pouco tempo aps sua aprovao. Como negociaes para a aprovao de mudanas sobre disposies de teor parti- drio geram muita barganha, essas emen- das freqentemente inseriram ainda mais polticas pblicas na Carta, sendo raras as emendas que desconstitucionalizaram pol- ticas. Durante o perodo FHC a Constituio brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte dessa taxa decorre de novos dispositivos de polticas pblicas (Couto; Arantes, 2003). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 205 206 Essa dinmica engendrar novas tentativas de modificao no futuro, e, conseqente- mente, permaneceremos longamente presos a uma agenda constituinte. A hiptese inversa, da desconstitucionalizao de polticas p- blicas, parece bastante improvvel. Referncias COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constitucin o polticas pblicas? Una evaluacin de los aos FHC. In: PALERMO; Vicente (Comp.). Poltica brasilea contempornea: de Collor a Lula en aos de transformacin. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2003. p. 95-154. COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constituio, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 21, n. 61, 2006. No prelo. KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes; Braslia: Editora UnB, 1990. LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton University Press, 1995. LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In: LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton University Press, 1995. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 206 207 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Oramento Pblico no Brasil Democrtico Paulo Calmon O oramento pblico o documento que consolida as estimativas das receitas e des- pesas do governo. Nesse sentido, o ora- mento pode ser considerado como um plano que orienta as decises do governo sobre mobilizao e o destino a ser dado aos re- cursos a serem extrados da sociedade. O oramento pblico resolve um proble- ma recorrente no governo, isto , a definio do perfil de alocao de seus recursos. Pro- blemas recorrentes no governo tendem a gerar solues institucionalizadas. Esse pro- cesso institucionalizado de alocao de re- cursos pblicos chamado de processo oramentrio. Cabe enfatizar que alm da fase de elaborao das estimativas de re- ceitas e despesas, o processo orament- rio inclui tambm as fases de execuo e avaliao da alocao desses recursos. O estudo da evoluo dos processos ora- mentrios no tarefa simples. Ele vai alm da anlise centrada apenas na evoluo das tcnicas de gesto das finanas pblicas. Isso porque o processo oramentrio revela muito sobre a natureza do Estado e do regime poltico existente. Algumas das perguntas mais interessantes desse estudo dizem res- peito evoluo das regras que regem as diferentes formas de organizao desse pro- cesso. Esse conjunto de regras tambm chamado de estrutura de governana do processo oramentrio. As caractersticas gerais da estrutura de governana do pro- cesso oramentrio so normalmente espe- cificadas na Constituio de um pas, sendo posteriormente complementadas por um conjunto de normas adicionais. A estrutura de governana do processo oramentrio tem vrias funes, das quais se destacam: a) a definio das arenas Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 207 208 decisrias; b) a certificao dos atores que participaro dessas arenas; e c) a estrutura- o das normas e procedimentos que orien- taro a negociao entre esses atores. Os processos oramentrios tm um papel muito importante na sociedade. Em ltima instncia, eles geram decises que iro definir os ganhadores e perdedores da ao do Estado. No por acaso que al- gumas das grandes revolues na histria tiveram, entre suas principais causas, o descontentamento com os tributos e o perfil do gasto pblico. Como bem afirmou Joseph Schumpeter, um dos grandes pensadores do sculo XX e pai da sociologia fiscal, O esprito de um povo, seu nvel cultural, sua estrutura social, o resultado das suas polticas tudo isso e muito mais est re- fletido em sua histria fiscal, desnudada de todas as frases. Aquele que consegue ouvir sua mensagem tambm capaz de discernir, com maior clareza, os troves da histria. Considere, por exemplo, as duas diferen- tes origens da palavra que usualmente uti- lizada para denominar o oramento pblico e como estas refletem, em grande medida, diferentes percepes do que deveria ser a estrutura de governana do processo ora- mentrio. Na lngua portuguesa, a palavra orar um termo originalmente relacionado tentativa de direcionar uma embarcao, estimando onde se encontra a linha do vento. Nesse sentido, orar uma atividade voltada para a resoluo de um problema tcnico. No entanto, em grande parte dos pases europeus o termo mais utilizado para se refe- rir ao oramento pblico a palavra budget. Trata-se de palavra com origem curiosa: budget era a pasta de couro que o Chanceler do Errio ingls levava ao Parlamento con- tendo a estimativa das receitas e despesas do Rei. O Parlamento ento requeria que o Chanceler abrisse sua pasta (open the budget) revelando as intenes do Rei e sub- metendo-as ao crivo dos representantes elei- tos pelo povo. A prtica de submeter o oramento pblico ao Legislativo prevaleceu na Inglaterra desde o incio do sculo 13. Ela se fundamentava no princpio de que sem representao no haveria taxao. Esse princpio se consolidou e passou a estabe- lecer um dos pilares dos sistemas polticos de vrios outros pases. O oramento enten- dido como budget fundamentalmente um ato de natureza poltica, refletindo a natureza e a dinmica das instituies democrticas nesses pases. E no Brasil? Que estrutura de governana adotada no processo oramentrio brasi- leiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo do tempo? Qual a relao entre a evoluo do processo oramentrio e a trajetria da democracia representativa no pas? O processo oramentrio no Brasil tem peculiaridades que esto diretamente rela- cionadas sua estrutura social, econmica e poltica. Primeiramente, h que se consi- derar a evoluo do Estado e como ela afe- tou a capacidade de programar e controlar as finanas do governo. Ao longo dos anos, o setor pblico brasileiro foi se tornando maior e mais complexo. Em funo disso, os con- flitos dentro do Estado se multiplicaram e tornou-se cada vez mais difcil estabelecer mecanismos eficazes para a coordenao da ao pblica. Apesar dos avanos nas tecnologias de gesto do setor pblico, a tarefa de elaborar e executar o oramento hoje muito mais difcil e complexa do que era h dcadas. Em segundo lugar, mas igualmente im- portante, h que se considerar tambm as condies socioeconmicas do pas. O Bra- sil um pas em desenvolvimento cujo pro- cesso de crescimento foi marcado pela gerao de externalidades sociais importan- tes que aprofundaram um perfil desigual de distribuio de renda e riqueza, somado a uma trajetria da atividade produtiva caracte- rizada por perodos de grande instabilidade macroeconmica. Tais condies impem ao governo uma enorme presso. H sempre a expectativa de que este seja capaz de preco- nizar e implementar aes que resolvam os problemas sociais e econmicos do pas. Essas presses afetam as condies de governa- bilidade democrtica e criam constante incer- teza na gesto dos recursos pblicos. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 208 209 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] Finalmente, pode-se examinar as parti- cularidades da trajetria do sistema poltico e como estas reverberaram na evoluo da estrutura de governana do oramento p- blico. De maneira geral, pode-se constatar a existncia de um movimento pendular nessa estrutura, cuja dinmica regida pela tenta- tiva de elevar a participao do Legislativo nas decises sobre alocao de recursos e pelas frustraes que esse processo gerou, resultando em um movimento oposto, de centralizao de poder no mbito do Execu- tivo. No entanto, o que se constata que esse movimento pendular afetou mais os aspectos instrumentais da estrutura de go- vernana do processo oramentrio do que sua substncia. Em outras palavras, o processo de cons- truo da estrutura de governana do pro- cesso oramentrio tem ocorrido em dois nveis. Em um primeiro nvel, que define a distribuio de poder decisrio entre o Exe- cutivo e o Legislativo, h um movimento pen- dular que reflete a trajetria do sistema poltico brasileiro. Em um segundo nvel, h restries de carter estrutural, associadas dinmica do Estado brasileiro e evolu- o da democracia no pas. Nesse segundo nvel manifesta-se, de forma consistente ao longo do tempo, a existncia de um profundo hiato de capacidade no setor pblico, eviden- ciando as dificuldades enfrentadas pelo Es- tado brasileiro em mobilizar e programar recursos, assim como em coordenar, con- trolar e avaliar adequadamente suas aes no sentido de atender s expectativas e de- mandas da sociedade. Se considerarmos apenas o primeiro nvel, isto , o movimento pendular de concentrao ou desconcentrao do poder decisrio, nota-se que ele ocorre de maneira no harm- nica. De forma muito sumria, poderamos destacar os seguintes marcos principais nesse movimento: A aprovao das Constituies de 1824 e 1891, que estruturam o processo oramen- trio brasileiro, dando papel de destaque ao Legislativo, mas concedendo ao Ministrio da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta oramentria. O veto presidencial proposta orament- ria aprovada pelo Legislativo em 1922, em funo do uso abusivo das emendas parla- mentares, no episdio que marcaria o fim das chamadas caudas oramentrias e se constitui na primeira tentativa de disciplinar sistematicamente a interveno do Legislativo em matria oramentria. A tentativa de concentrar o poder decisrio nas mos do Executivo ao longo do Estado Novo e a iniciativa frustrada de transferir a funo de elaborar o oramento do Minist- rio da Fazenda para o DASP. A recuperao da influncia do Legislativo no perodo de vigncia da Constituio de 1946 e as dificuldades de ordenar o proces- so oramentrio em funo da sucesso de conflitos envolvendo partidos polticos, con- gressistas e burocratas. A reforma oramentria instaurada pela Constituio de 1967 e a Emenda 01/69, que preconizava um papel meramente cerimo- nial ao Legislativo, estabelecia a Comisso Mista de Oramento, com poder terminativo para aprovar o oramento e criava o ora- mento plurianual de investimentos (OPI). Pa- ralelamente, se transferiu para Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, hoje Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto a responsabilidade de elaborar a proposta oramentria. De maneira geral, a centralizao preco- nizada pela reforma oramentria de 1967 teve pouco sucesso. Na verdade, as esti- mativas contidas na dobradinha formada pelo Oramento Geral da Unio e pelo OPI se tornavam rapidamente obsoletas em fun- o das altas taxas de inflao que prevale- ceram nos anos 70 e 80. Com isso, o oramento era continuamente redesenhado ao longo do ano a partir de reestimativas da receita e da concesso de crditos suple- mentares. Alm disso, o oramento tinha abrangncia muito limitada, ficando de fora uma srie de despesas e receitas importan- tes para o governo. Em suma, a despeito da existncia de um regime autoritrio e, su- postamente, gerido de forma hierrquica, a capacidade do governo de programar suas Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 209 210 despesas era pequena e sujeita a diferentes tipos de manipulao e manobras. A Assemblia Constituinte de 1987 al- mejou modificar a estrutura de governana do processo oramentrio, com intuito de tornar esse processo mais transparente e democrtico. Com esse intuito objetivou-se restaurar a influncia do Legislativo nas de- cises e deliberaes sobre o oramento pblico. Ao mesmo tempo, se intentou au- mentar a abrangncia do oramento, que passaria a incluir as receitas e despesas com a previdncia social e os investimentos das empresas estatais. Por outro lado, mantive- ram-se vrios dos elementos estabelecidos anteriormente, tais como uma Comisso Mista de Oramento separada das demais comisses permanentes do Legislativo, que teve seus poderes ampliados. Embora tivesse perdido seu poder terminativo, a Comisso Mista de Oramento passou a centralizar todas as decises sobre matria oramen- tria, constituindo, na prtica, quase como uma terceira casa no Congresso Nacional. Em termos de instrumentos, conforme j mencionado, a Lei Oramentria Anual (LOA) teve seu escopo ampliado e o OPI foi subs- titudo pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que proporcionava uma perspectiva de mdio prazo (quatro anos) sobre os investimentos governamentais. Esses instrumentos foram complementados pela Lei de Diretrizes Ora- mentrias (LDO). A funo da LDO era fixar metas e prioridades da administrao p- blica federal, incluindo a meta para o supe- rvit primrio e orientando a elaborao da LOA e do PPA. Havia grande esperana de que a nova estrutura de governana pudesse tambm inaugurar uma nova fase no processo ora- mentrio. No entanto, a prpria Assemblia Constituinte de 1987 reconheceu a necessi- dade da elaborao de uma lei complemen- tar, que complementasse e especificasse os vrios dispositivos fixados na Constituio. At o momento, tal lei ainda no foi subme- tida ao Congresso Nacional. Isso significa que a reforma oramentria de 1988 perma- nece at hoje fundamentalmente incompleta. Em 2006 a estrutura de governana do processo oramentrio completar 18 anos de vigncia. Ao atingir a maioridade, eviden- cia-se a frustrao daqueles que esperavam que as reformas implementadas pela Cons- tituio de 1988 proporcionariam uma ma- neira mais eficiente e democrtica de planejar, executar e avaliar os gastos gover- namentais. No entanto, ao longo desses anos foram inmeros os escndalos envolvendo a m alocao de recursos pblicos, muitos desses tendo atores no Legislativo como principais protagonistas. Esses escndalos tm afetado no apenas a imagem do Le- gislativo, mas a prpria crena nas institui- es democrticas. Portanto, urgente e fundamental que se faa uma reflexo crti- ca sobre a atual estrutura de governana do processo oramentrio. Dentre as muitas questes que poderiam pautar essa refle- xo, cabe citar as seguintes: a) Como estabelecer mecanismos transpa- rentes e democrticos para negociao do ajuste fiscal, reduzindo a rigidez oramen- tria hoje existente, manifesta em um gran- de nmero de vinculaes e despesas mandatrias, mas ao mesmo tempo garan- tindo um perfil de gastos pblicos que seja politicamente sustentvel, economicamente coerente e justo do ponto de vista social? b) Como integrar melhor as funes de planejamento e oramento, gerando uma programao de gastos que verdadeira- mente reflita as prioridades definidas no Congresso Nacional e que seja factvel de ser implementada, tanto do ponto de vista da administrao financeira, quanto do ponto de vista da anlise e avaliao das polticas pblicas? Como criar condies para o esta- belecimento de um oramento impositivo, e no apenas autorizativo como existe hoje, mas que ao mesmo tempo gere um perfil de gastos coerente com os recursos dispo- nveis e as prioridades elegidas? c) Como fortalecer o controle e a avaliao da ao governamental, reduzindo a oportu- nidade de ocorrncia de desvios ou o uso inapropriado dos recursos pblicos, mas tambm evitando o surgimento de um estilo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 210 211 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] de auditoria ineficiente ou predatria, que consuma tempo e recursos disponveis, mas que gere pouco impacto substantivo em termos de efetividade das polticas pblicas? d) Como estruturar cronogramas, procedi- mentos, regras e arenas decisrias do pro- cesso oramentrio que viabilizem uma participao substantiva, e no apenas ceri- monial, do Congresso Nacional nas decises? E, de semelhante forma, como estruturar canais de deliberao e participao direta da sociedade nas discusses e debates sobre os vrios aspectos do oramento pblico? e) Como estabelecer uma trajetria coerente e sustentvel para criao de capacidade no setor pblico federal, estadual e municipal para elaborao, implementao e avaliao das aes preconizadas no apenas nos seus oramentos? Como capacitar a sociedade para participar desse processo de uma forma construtiva? Tais questes exigiro mudanas que no podero ser geradas apenas pela adaptao do processo oramentrio hoje existente. Elas requerem transformaes estruturais, que esto diretamente associadas s mu- danas no sistema poltico do pas. Portanto, as discusses sobre a reforma oramentria e a reforma poltica deveriam caminhar lado a lado. Elas se complementam e se reforam. O xito ou o fracasso dessas reformas afetar, de maneira muito importante, os limites e as possibilidades da governabilidade democr- tica do pas. Referncia SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG, R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991. Sugesto de 10 textos para serem consultados sobre o tema AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Oramento Participativo: construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005. BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: poltica, favor e dependncia pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1999. BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor pblico no Brasil. So Paulo: Campus, 2005. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2005. LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanas e a crise da fede- rao. So Paulo: UNESP, 2003. MONTEIRO, Jorge Vianna. Lies de economia constitucional brasi- leira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil. So Paulo: Hucitec, 1995. REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O oramento pblico e a transio de poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004. SENADO FEDERAL. Planos e oramentos pblicos: conceitos, ele- mentos bsicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual 2004-2007 e do Oramento 2004. Editado pela Consultoria de Ora- mentos, Fiscalizao e Controle CONORF do Senado Federal. Obtida, por meio eletrnico, em 9 de Junho de 2006 no endereo: <http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 211 212 Autonomia/ Independncia dos Bancos Centrais William Ricardo de S O estado-da-arte do debate normativo sobre o desenho e a implementao da poltica monetria indica como recomendvel um alto grau de autonomia dos bancos cen- trais, por razes tericas e pela evidncia emprica disponvel. Conceitualmente, a auto- ridade monetria dita independente quando autnoma na definio de seus objetivos e instrumentos de atuao. Se sua liberdade restrita escolha desses instrumentos, trata-se de um banco central com autonomia operacional ou com independncia de instru- mentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang, 2004). Como indicadores de independncia ou autonomia so usualmente considerados os processos de indicao das diretorias dos bancos centrais e a eventual existncia de mandatos para os seus membros, bem como o seu tempo de permanncia no car- go. Tambm importam os objetivos e a for- mulao da poltica monetria, assim como as definies quanto concesso de crdi- tos pelo banco. Mandatos mais longos e legalmente de- finidos de modo a impedir ou dificultar a demisso dos seus diretores sinalizam maior autonomia, assim como a eleio da defesa da estabilidade de preos como o objetivo exclusivo do Banco Central, que te- ria a palavra final quando este conflitasse com outras preferncias do governo. Outros ob- jetivos ou a incapacidade de decidir entre prioridades concorrentes implicariam menor autoridade. Por fim, a maior restrio ao papel de emprestador do Banco Central o tornaria mais autnomo. Se o acesso aos seus recursos restrito ao governo central, menos mal. Caso se estenda a outros nveis Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 212 213 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] de governo, a empresas pblicas e ao setor privado, perde-se no quesito autonomia (Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991). Contudo, a diversidade de atribuies e arcabouos legais entre Bancos Centrais no d conta das variaes na sua autoridade de facto. Tal fica evidente, por exemplo, quando se constata que mesmo sem alte- raes no indicador de independncia legal do Banco Central brasileiro entre 1964 e 1989, tenha cado tanto a sua autoridade de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997). H, pois, que tambm ter em conta indica- dores informais. Nessa linha, Cukierman e Webb (1995) desenvolvem um ndice de vulnerabilidade poltica dos Bancos Centrais que indica que parcela das transies pol- ticas implica a troca da direo da autori- dade monetria em um prazo de at seis meses. Quanto maior aquela, maior a vulne- rabilidade. Em termos tericos, um primeiro argu- mento a favor da maior autonomia destaca os prazos para que se manifestem os efei- tos da poltica monetria, primeiro sobre o crescimento da renda ou produto e, depois, sobre os nveis de inflao. A no visualizao dos benefcios de mdio e longo prazo da poltica, aliada evidncia de seus custos mais imediatos ainda que passageiros sobre os nveis de renda e emprego, poria em risco a sua continuidade. Um risco maior em conjunturas eleitorais, quando mais im- portaria angariar suporte poltico j (Blinder, 1999). Alm disso, a desinflao tende a im- plicar custos concentrados e benefcios difu- sos, propensos a angariar apoios menos decididos e oposio mais acirrada, tanto mais se considerada a sua incidncia temporal. Mas a maior autoridade dos Bancos Cen- trais no seria um bom antdoto apenas para os excessos dos polticos: sem barreiras ao uso eleitoral da poltica monetria, abre-se nos mercados a possibilidade do ganho especulativo em um ambiente de incertezas. Fugas de capitais, desvalorizao cambial e mais inflao so os problemas que se evitam se esvaziadas essas incertezas por um Banco Central comprometido com a esta- bilidade dos preos. Afinal, a sua correo aps as eleies sempre impe custos sobre os investimentos, a renda real e o emprego, como no Brasil em 2002-2003, quando da eleio e do primeiro ano do governo Lula. Assim, um guardio da moeda com auto- nomia ou independncia tambm seria um bom antdoto para os excessos dos merca- dos! Alm disso, destaque-se o argumento sobre o vis inflacionrio dos governos que se preocupam tanto com a estabilidade de preos quanto com a taxa de desemprego, do que resultaria um nvel pretendido de emprego maior do que o que se considera a sua taxa natural aqui entendida como o limite a partir do qual mais emprego acarre- taria presses inflacionrias. Essa discrepn- cia entre taxa natural e pretendida resultaria do peso morto (custo social) da tributao (Barro; Gordon, 1983) ou da obteno pelos sindicatos de salrios reais maiores do que os que permitiriam ajustar o mercado de trabalho, gerando desemprego excessivo (Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua diminuio pela expanso monetria que daria vis inflacionrio poltica econmica. Sabe-se, contudo, que s uma inflao inesperada teria impacto sobre o nvel do emprego ou da renda real, e uma vez reconhe- cido que os agentes econmicos tm ampla capacidade de prever as aes do governo, daquela expanso monetria apenas resul- taria, ao fim e ao cabo, a manuteno da taxa natural de desemprego combinada com um mais alto nvel de preos. Porm, a expanso monetria motivada pela busca de alta do nvel de emprego seria mais tpica de pases desenvolvidos. Nos outros, em especial pela pequena dimenso de seus mercados de capitais, seria outra a razo mais provvel das expanses mone- trias e do vis inflacionrio dos governos: a monetizao de seus dficits, dada a impos- sibilidade de se financi-los a custos razo- veis, sem uma alta concomitante e significativa dos juros (Cukierman, 2006, p. 4). Tambm se tem boa evidncia emprica de suporte defesa da autoridade dos Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993); Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 213 214 Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann (1996) e Fischer (1994) deixam claro que pases desenvolvidos com Bancos Centrais com maior independncia de jure convivem com ndices mdios de inflao mais baixos, sendo que em Alesina e Summers (1993) tambm se demonstra que tal no implica menores ndices de crescimento econmico. Alis, a evidncia de que a ao dos Bancos Centrais no tem impacto sobre o crescimento real da economia tambm corroborada por Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993). Porm, a correlao negativa entre a auto- nomia legal do Banco Central e a inflao no prevalecia quando tambm considera- dos os pases em desenvolvimento. Nesses, contudo, mais precria a justaposio en- tre indicadores de facto e de jure da autono- mia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas qualificaes abordagem inicial: por um lado ter-se em conta indicadores informais relevantes e, por outro, a eventual constitucio- nalizao do status da autoridade monet- ria, de modo a reduzir-se a distncia entre suas dimenses legal e real. Quando indicadores como a rotatividade das direes dos Bancos Centrais e a sua vulnerabilidade poltica foram considerados, tambm para os pases em desenvolvi- mento reapareceu a correlao negativa entre inflao e autonomia da autoridade mone- tria (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995). Na linha da segunda qualificao acima referida, Gutirrez (2003) considera no ndice de independncia as medidas constitucionais com relao aos objetivos (...), formulao da poltica, autono- mia econmica e poltica e prestao de con- tas da autoridade monetria, sob a alegao de que para pases em desenvolvimento, mudanas constitucionais refletem melhor a independncia de fato do Banco Central do que leis ordinrias (Maziero; Werlang, 2004, p. 330). Isso feito, tambm para o conjunto con- siderado de pases da Amrica Latina e do Caribe obtm-se a correlao negativa entre inflao e independncia da autoridade mo- netria, nesses casos garantida por provi- so constitucional (Gutirrez, 2003, p.1 e 24). No que respeita relao entre status do Banco Central e crescimento econmico nos pases em desenvolvimento, Cukierman et al. (1993) apontam duas evidncias: se consi- derada a autonomia legal (infraconstitucional), no se verifica qualquer relao, como no caso dos pases desenvolvidos; se a varivel a autonomia de facto do Banco Central, constata-se que a vulnerabilidade da sua direo bem como a freqncia da sua subs- tituio esto negativamente associadas ao crescimento da renda per capita. Ou seja, quanto maiores aquelas e menor a auto- nomia da autoridade monetria , menor o crescimento per capita. Mais ainda, em alguns casos verifica-se tambm um impacto nega- tivo similar sobre a parcela do investimento no total do PIB. Destaque-se que tais resultados esvaziam uma das mais eloqentes e pouco funda- mentadas crticas autonomia dos Bancos Centrais, a de que esta comprometeria o cres- cimento econmico, por seu foco na estabi- lidade de preos. Ou no h evidncia nesse sentido ou existe evidncia contrria, ainda que no generalizvel para todos os pases e variveis consideradas. Uma constatao alinhada com o consenso macroeconmico a respeito de que a poltica monetria no afeta, no longo prazo, as variveis reais da economia, como o crescimento do produto e da renda, que devem ser (...) o objetivo da poltica econmica como um todo. (...) A maior contribuio da poltica monetria aos objetivos de crescimento sustentado de longo prazo a estabilidade do nvel de preos da economia (Maziero; Werlang, 1994, p. 326). Outra crtica usual ao aumento da autori- dade dos Bancos Centrais destaca o seu carter supostamente antidemocrtico. Mas, ainda quando da referncia ao prop- sito de independncia que implicaria dar autoridade monetria inclusive a definio dos seus objetivos , cabe reconhecer que sua adoo em qualquer democracia teria Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 214 215 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] de cumprir todo um rito prvio de legitimao poltica no Executivo e no Legislativo, por representantes eleitos. Em se tratando de autonomia do Banco Central, permanece a aprovao prvia por polticos eleitos e ainda se restringe a sua autoridade mera escolha dos instrumentos para perseguir objetivos definidos por governos tambm eleitos. Alm disso, h que considerar a fartura de mecanismos de informao e prestao de contas tpica da atuao da autoridade monetria independente ou autnoma nas modernas democracias. Em especial com a difuso do uso das chamadas metas de inflao, a partir dos anos 90, criou-se um indicador facilmente monitorvel do desem- penho dos Bancos Centrais. No caso brasi- leiro, por exemplo, a grande disponibilidade de informaes e a periodicidade da presta- o de contas sobre a atuao do Banco Central uma exceo em um universo de grande opacidade decisria. Assim, cabe reconhecer na autonomia do Banco Central a real possibilidade de representao priori- tria das preferncias mais permanentes da sociedade sobre o controle da inflao frente s dos governos, eventualmente mais orien- tadas pela busca do sucesso eleitoral de curto prazo. Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart (2003): Dar poder independente aos Bancos Centrais tambm outra forma de dividir o poder, e se enquadra no grupo de caractersticas da di- viso do poder (a segunda dimenso) do modelo consensual de democracia. Os Bancos Centrais subservientes ao Executivo se enquadram na lgica do poder concen- trado da democracia majoritria (p. 265, 266). Por tudo isso, tambm a crtica ao carter supostamente antidemocrtico da maior autonomia dos Bancos Centrais deve ser vista com reservas. Referncias ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and economic performance: some comparative evidence. Journal of Money, Credit and Banking, 25, p. 151-162. BARRO, R.; GORDON, R. (1983). A positive theory of monetary policy in a natural rate model. Journal of Political Economy, 91, p. 589-610. BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo: Editora 34. CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press. _______. (2006). Central bank independence and policy results: theory and evidence. Lecture prepared for the International Conference on Stability and Growth: The role of the Central Bank. Mexico City, November, 14-15. _______. et al. (1992). Measuring the independence of central banks and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review, 6, p. 353-398, September. _______. et al. (1993). Central bank independence, growth, investment and real rates. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 39, 95-145, Autumn. _______ ; WEBB, S. (1995). Political influence on the central bank: international evidence. The World Bank Economic Review, 9, 3, p. 397-423, September. EIJFFINGER, S.; HAAN, J. (1996). The political economy of central bank independence. Princeton Studies in International Economics, 19, International Finance Section, Princeton University. FISCHER, S. (1994). Modern central banking. In: CAPIE, F. et al. The future of central banking. New York: Cambridge University Press. GRILLI, V. et al. (1991). Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries. Economic Policy, v. 6, n. 13, p. 341-392. GUTIRREZ, E. (2003). Inflation performance and constitutional central bank independence: evidence from Latin America and the Caribbean. Washington: IMF Working Paper 03/53. LIJPHART, A. (2003). Modelos de democracia. Rio de Janeiro: Civi- lizao Brasileira. MAXFIELD, S. (1997). Gatekeepers of Growth. Princeton: Princeton University Press. MAZIERO, P.; WERLANG, S. (2004). Poltica monetria e autonomia do Banco Central. In: GIAMBIAGI et al. Reformas no Brasil : balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 215 216 Independncia do Banco Central Incompatibilidade entre Teoria e Prtica Frederico G. Jayme Jr. Marco Aurlio Crocco A teoria O tema da independncia do Banco Central ganhou corpo no final dos anos 70, aps a publicao de um importante artigo sobre a questo da inabilidade dos policy makers em lidar com o problema do trade- off entre inflao e desemprego (Kydland; Prescott, 1977). Conhecido como o problema de inconsistncia dinmica, o argumento central o de que se a inflao esperada baixa, de modo que o custo marginal de uma inflao adicional seja baixo, os policy makers estaro estimulados a produzir polticas que aumentem o produto temporariamente alm de seu nvel de equilbrio de longo prazo. O problema que o pblico conhece esse incentivo e no ir esperar inflao mais baixa. O resultado que haver mais inflao sem crescimento do produto. A soluo para essa inconsistncia dinmica a delegao da poltica monetria para algum ou alguma instituio extragoverno, no caso, um currency board ou um Banco Central Independente. Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofis- ticaram o modelo ao incluir o problema da credibilidade da poltica monetria. Do ponto de vista terico, um primeiro aspecto que merece uma anlise mais de- talhada a hiptese da existncia de uma taxa natural de desemprego para a qual a economia tende no longo prazo. Admitir essa hiptese significa admitir que os diversos mercados de bens, servios, crdito e de trabalho se ajustam automaticamente, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 216 217 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] fazendo com que a economia caminhe para seu ponto de equilbrio natural. Um segundo pressuposto terico est relacionado ao comportamento dos agentes econmicos, que formariam suas previses acerca do futuro de acordo com a teoria das expectativas racionais. Desse modo, qual- quer atitude discricionria do Banco Central produz rudos que podem levar os agen- tes formadores de preos a errar. Os erros diminuem a credibilidade do Banco Central, ao mesmo tempo em que produzem efeitos sobre o nvel de produto e emprego somente no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a moeda neutra, ou seja, no capaz de afetar os nveis de emprego e renda, mas somente o nvel de preos. Esse argumento, portanto, justifica eventuais polticas de juros altos porque a taxa de juros, que a contra- partida de uma poltica monetria, deve servir aos objetivos de manter a inflao baixa. Os efeitos de curto prazo sobre emprego e renda, no entanto, tendem a se dissipar no longo prazo. Este um ponto central na argumen- tao e que ser retomado adiante. Segundo Kydland e Prescott (1977), sen- do a moeda neutra no longo prazo, a poltica monetria deve se submeter ao objetivo pre- cpuo de garantir inflao constante e baixa. Com efeito, a inabilidade dos formuladores de poltica econmica em se comprometerem com uma poltica econmica de inflao baixa conduzir a um crescimento excessivo da inflao. Segundo esses autores, os pol- ticos so incentivados, sistematicamente, a produzir mais inflao atravs de uma pol- tica monetria mais expansiva (com taxas de juros abaixo da taxa de equilbrio). Em geral, tendem a fazer isso principalmente em perodos pr-eleitorais. No obstante possam ter sucesso em algum momento, como o aumento do emprego e da renda, porque os agentes no esperariam esta atitude do go- verno, este sucesso ocorre apenas no curto prazo. Como visto, no longo prazo, a poltica monetria expansionista produziria apenas aumento de preos sem efeito sobre em- prego e renda. medida que o governo vai repetindo esta estratgia, e os agentes no cometem erros sistemticos, o Banco Central perde credibilidade, e a tentativa de aumentar emprego e renda via poltica monetria no tem nenhum efeito, causando apenas au- mento da inflao. Essa a essncia do argu- mento. A reputao e a credibilidade para se manter uma poltica monetria crvel, e que no produza vis inflacionrio, central para o argumento aqui apresentado (Barro; Gordon, 1983). Para lidar com o problema da reputao e da credibilidade dos formuladores de pol- tica, trs seriam as possibilidades, quais sejam, regra fixa de poltica monetria; Currency Board (o Banco Central se com- promete a manter o cmbio fixo, e a poltica monetria toda ela dependente do volume de reservas internacionais disponveis) ou Banco Central Independente. Neste caso, o presidente do Banco Central deve ser esco- lhido entre pessoas de reconhecida capaci- dade tcnica e que seja avesso inflao. A suposio implcita que este critrio de escolha seja dado, ou seja, no se discute quem e o porqu dessa escolha. Segundo Cukierman (1992), ao apresentar os argumentos tericos que sustentam a tese de independncia, um Banco Central que esteja comprometido com a inflao baixa acabaria atuando positivamente sobre os agentes privados, via credibilidade e repu- tao. Esses efeitos positivos na performance econmica ocorreriam devido ao fato de que estando livre de presses polticas, o Banco Central pode promover a estabilidade, prin- cipalmente devido ao isolamento da poltica monetria dos ciclos polticos eleitorais. Veja que aqui tambm est implcita a suposio, com limitados resultados empricos, de que baixa inflao garante maior estabilidade do crescimento. Importante observar que toda a construo terica acima apresentada pressupe, impl- cita ou explicitamente, que a interferncia da autoridade monetria para aumentar o nvel de produto e emprego necessariamente deletria no curto ou no longo prazos. Mais do que isso, pressupe um sistema de domi- nncia monetria, ou seja, que a poltica fiscal dependente da poltica monetria. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 217 218 Neste caso, a poltica fiscal expansionista gera, cedo ou tarde, a necessidade de aumentar a oferta monetria para financiar gastos, ou mesmo para monetizar a dvida. O corolrio do fundamento terico que d sustentao tese da Independncia (bem como da autonomia) do Banco Central que o Estado deve evitar intervir na atividade eco- nmica, principalmente atravs da poltica monetria, pois no ter qualquer efeito sobre produto e renda. As evidncias emp- ricas no demonstram que a independncia do Banco Central seja a panacia para se obter crescimento virtuoso via mercado. Essas evidncias so ainda mais problem- ticas em pases em desenvolvimento, que em sua maioria sofrem de restries estruturais de divisas. De fato, pases que possuem Bancos Centrais mais ou menos independentes, EUA e o Banco Central Europeu so os exemplos mais tpicos, pos- suem moedas conversveis e com liquidez internacional. Crticas proposta de Banco Central independente Sem esgotar as diversas vises crticas sobre independncia do Banco Central, po- demos levantar dois grupos, quais sejam: crtica aos pressupostos tericos e crtica ao conceito de credibilidade e insuficincia de evidncias empricas. Pressupostos tericos O primeiro aspecto terico a ser anali- sado a suposio da existncia de uma taxa natural de desemprego. Vrios questio- namentos podem ser feitos a esta hiptese. Em primeiro lugar, esto os fatos empricos. Na histria do capitalismo so raros para no dizer inexistentes os perodos em que a economia operou na sua respectiva taxa natural de desemprego. 1 Em segundo lugar, h a discusso sobre em que medida os diversos mercados funcionam da forma supracitada. Limitando-se apenas ao caso do mercado de trabalho, amplamente conhecido o fato de que no existe um me- canismo automtico de ajuste que reduza, ou aumente, os salrios reais de acordo com a oferta e procura por mo-de-obra. possvel observar em vrios pases, em diversos mo- mentos, a existncia de trabalhadores desem- pregados que esto dispostos a trabalhar por salrios mais baixos do que os vigentes. Esto desempregados no porque exista uma suposta falha de mercado, mas sim porque os empresrios no esto dispostos a contratar, mesmo com salrios rebaixados. No o fazem porque contratam em funo de sua expectativa de demanda de seus produtos e no em funo do custo de sua produo. O importante aqui ter claro que trabalhadores e empresrios no se confron- tam com a mesma correlao de foras. Em ltima instncia, quem define quando e quanto contratar so os empresrios. Isto nos leva ao questionamento de um segundo aspecto do ponto de vista terico: o de que a poltica monetria s afetaria as variveis monetrias no longo prazo. A acei- tao dessa hiptese implica utilizar a poltica monetria, e principalmente a taxa de juros, com o nico objetivo de controlar a inflao. Alm disso, em conjuno com a primeira hiptese, isto supe admitir que a utilizao da poltica monetria para tentar alterar o nvel de atividade econmica seria incua, uma vez que a economia sempre tenderia a voltar a operar no nvel de sua taxa natural de desemprego, apenas agora com nveis de inflao mais elevados. Se entendermos a economia capitalista como sendo aquela em que capitalistas buscam preservar, e aumentar, sua riqueza atravs da posse de ativos diversos, como bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos e, at mesmo, a posse de moeda, a poltica monetria teria o poder de alterar a rentabili- dade de diversos ativos. Dependendo do resultado dessa poltica, expresso na renta- bilidade comparada da posse de cada um destes ativos, possvel existir situaes que faam com que os capitalistas prefiram valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliao de sua oferta no implique na gerao de Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 218 219 Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] emprego, como o caso dos ativos finan- ceiros. Ou seja, a poltica monetria tem o poder de permitir que a valorizao do capital ocorra no chamado circuito financeiro e no no circuito produtivo (produo de bens e servios). Alm disso, no existiria meca- nismo algum em uma sociedade capitalista que garantisse, naturalmente, a alterao desse quadro. A poltica monetria poderia, indefinidamente, possibilitar aos capitalistas a ampliao de sua riqueza demandando ativos cuja oferta no implicasse na contra- tao de mo-de-obra. Aceitar que a poltica monetria possa afetar permanentemente o nvel de atividade econmica implica tambm aceitar que necessria uma coordenao entre esta e a poltica fiscal. A no coordenao pode deter- minar o surgimento de duas situaes alta- mente prejudiciais ao desempenho da economia. Em primeiro lugar, poderia surgir uma situao de conflito entre a poltica mo- netria e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer de o Executivo estar conduzindo uma poltica fiscal expansionista, enquanto, no mesmo momento, o Banco Central estaria implemen- tando uma poltica monetria contracionista. 2 Finalmente, do ponto de vista terico, faltaria discutir os determinantes da inflao. A proposta do BCI pressupe que a inflao seja um fenmeno puramente monetrio, onde a quantidade de moeda na economia determinaria o nvel geral de preos. Essa hiptese questionvel. Aceitando esse questionamento, a explicao sobre os de- terminantes da inflao deve ser buscada em outra matriz terica. Entre as diversas explicaes para este fenmeno se destaca aquela que trata a inflao como resultado de um conflito distributivo, principalmente entre capital e trabalho, sobre o excedente produzido na sociedade. A fragilidade do conceito de credibilidade Um dos argumentos fundamentais para a tese de independncia a suposta credi- bilidade que esta deciso daria poltica monetria, facilitando, assim, o combate inflao. Sem dvida, uma poltica governa- mental confivel, qualquer que seja ela, faci- lita a sua implementao e a obteno de seus objetivos. No entanto, o que deve ser discutido como esta credibilidade obtida e o que ela significa. Existem vrios proble- mas com esta interpretao que merecem uma anlise mais detalhada. Inicialmente necessrio reconhecer que o conceito de poltica econmica que tenha credibilidade incorre em um problema de circularidade. Uma poltica para ter credibili- dade deve atingir seus objetivos. No entanto, segundo os adeptos do Banco Central Inde- pendente, para atingir seus objetivos, a auto- ridade monetria deve possuir credibilidade. Ou seja, credibilidade condio e resultado de uma poltica monetria. A necessidade de se implementar polticas confiveis para a obteno dos resultados desejados faz com que polticas alternativas dominante sejam excludas a priori. A possibilidade de se testar outras polticas descartada por definio. Ou seja, a prpria reao de setores da sociedade faz com que alternativas no possam ter o tempo necessrio para atingir seus objetivos, no conseguindo, assim, a credibilidade necessria para se sustentarem no decorrer do tempo. O comportamento de setores da socie- dade anteriormente descrito nos leva ao se- gundo ponto a ser destacado, vale dizer, a credibilidade de uma poltica econmica determinada por fatores endgenos socie- dade onde implementada, e no determi- nada, exogenamente, por um manual de economia qualquer. No atual mundo de libe- ralizao financeira e globalizao, a credibi- lidade de polticas econmicas assegurada pela mobilizao de poderes polticos e econmicos. Como salienta Grabel (1998), programas econmicos no neoliberais se tornam endogenamente no confiveis uma vez que aqueles governos que os pem em prtica, normalmente, so incapazes de impedir que o capital, tanto domstico, quanto internacional, se engaje em atividades que minem tais programas, como, por exemplo, Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 219 220 fuga de capital, suspenso de linhas de cr- dito ou ajudas financeiras. Uma ressalva importante: no se est afirmando aqui que apenas as polticas neoliberais possam ter sucesso no atual contexto, mas, sim, que o critrio de credibilidade no econmico, mas poltico. (Blinder, 1997). Notas 1 A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um conceito mais moderno de NAIRU (Non accelerating inflationary rate of unemployment), que consiste na taxa de desemprego compatvel com a no acelerao da inflao. 2 Esse um problema recorrente na relao entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do Brasil, a dificuldade em coordenar a poltica fiscal e a poltica monetria visvel. Mas mesmo Alan Blinder, um observador acima de qualquer suspeita com relao sua vinculao terica, aponta que um Banco Central independente no conseguiria lograr xito em sua poltica monetria sem a coordenao com o Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma poltica fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que, em ltima instncia, impediria o governo de fazer poltica econmica no curto prazo (Blinder, 1997). Referncias ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and macroeconomic performance: some comparative evidence. Journal of Money, Credit and Banking, 25: 151-162. ALESINA, A.; ROUBINI, N.; COHEN, G. (1997). Political cycles and the macroeconomy. Cambridge: MIT Press. BARRO, R.; GORDON, D. (1983). A positive theory of monetary police in a natural rate model. Journal of Political Economy, 9, Ago. BIBW (2004). Reflections on the current fashion for central bank independence. Cambridge Journal of Economics, v. 28(4), p. 549-76. BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo: Editora 34. CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press. CUKIERMAN, A.; WEBB, S.; NEYAPIT, B. (1992). Measuring the independence of central banks and its effects on policy outcomes. The World Bank Economic Review, 6: 353-398. GRABEL, I. (1998). Coercing Credibility: neoliberal policies and monetary institutions in developing and transitional economies. In: ARESTIS, P.; SAWYER, M. (Ed.). The political economy of central banking. Aldershot: Edward Elgar. KYDLAND, F.; PRESCOTT, E. (1977). Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy, 85: 473-446. NORDHAUS, W. (1975). The political business cycle. Review of Economic Studies, April. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 220 O Presidencialismo de Coalizo Precisa Ser Mudado? Parte III Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 221 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 222 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial O Caso do Brasil sob a gide da Constituio de 1988 Fabiano Santos 1. Introduo A reforma poltica no Brasil se tornou uma espcie de superstio modificaes, de preferncia radicais, so vistas como capazes de grandes e revolucionrias transformaes na cultura cvica de candidatos e eleitores. Recentemente, volta s colunas dos jornais e discursos de polticos a questo do sistema de governo. No basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas, mais uma vez, na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto, bem como, atenta observao da histria recente dos pases de- mocrticos comprova que no existem vantagens de um sistema sobre o outro quanto aos quesitos transparncia e honestidade. Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parla- mentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contes- tada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente insta- bilidade dos regimes presidenciais no passa de uma correlao espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presiden- cialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e naes vtimas de ditaduras militares, estas sim, as naes her- deiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria de redemocratizao. Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os siste- mas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emer- gncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases parlamentaristas da Europa Ocidental do ps-guerra no eram com- postos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 223 224 Legislativo. 1 Em uma palavra, a incidncia de governos de minoria to comum no parla- mentarismo, quanto no presidencialismo. Argumenta-se, alm disso, que os sistemas presidenciais no geram incentivos para a formao de governos de coalizo, o que, mais uma vez, longe est de corresponder aos fatos da vida. S para ficarmos em nosso continente, desde a ltima onda de redemocratizao, o modelo institucional por excelncia na Amrica do Sul o presi- dencialismo de coalizo, experincia rica na qual se observam exemplos de slida esta- bilidade com a Concertacin no Chile, convi- vendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, indito na Argentina, de governo de coalizo com os radicais e a FREPASO. Voltemos, ento, ao tema das diferenas. Uma pergunta talvez elucide a dvida fun- damental: Como possvel a formao de governos de minoria em sistemas parlamen- taristas, se a confiana da maioria do Parla- mento necessria para a sustentao do governo? A explicao simples: ter a con- fiana do Parlamento significa basicamente existir uma maioria partidria que pelo me- nos tolera o governo. Ora, tolerar um gover- no no o mesmo que dele participar. Portanto, freqentemente, governos se for- mam sem que do gabinete faam parte par- tidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. assim a prtica mais comum na Escandinvia, em algumas oca- sies na Frana, na Espanha e em vrios ou- tros pases da Europa. Contudo, quando uma oposio no tolera o governo, derrotando-o em algum ponto importante de sua agenda ou, mais explicitamente, votando uma mo- o de desconfiana, a, sim, novas eleies so convocadas ou nova coalizo de gover- no se forma e aqui que reside diferena fundamental entre um e outro sistema. Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa formada por partidos que fazem oposio, o Parlamento pode vo- tar uma moo de desconfiana e haver a convocao de novas eleies, ao passo que esta possibilidade no existe no sistema pre- sidencial, isto , o governo pode sobreviver, mesmo enfrentando uma oposio majori- tria no Legislativo outra no a experin- cia predominante nos EUA do ps-guerra, os chamados governos divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso no formada pelo partido ao qual filiada e pelo qual se elegeu o presidente. Do ponto de vista da conduo do processo poltico e de negociao da agenda, governos divididos so certamente marcados por idas e vindas, negociaes e, s vezes, conflitos abertos, todavia, isto em nada autoriza a concluso segundo a qual as chances de estabiliza- o do processo democrtico, de sucesso econmico dos governos, da capacidade maior ou menor de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, to- dos os fenmenos que tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de minoria, de coali- zo, ou os dois, ocorrem com a mesma fre- qncia num e noutro sistema. O que os diferencia, sim, que no parlamentarismo o Executivo possui a prerrogativa de dissolver o Parlamento quando lhe parecer de conve- nincia poltica, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no Legislativo. Ade- mais, nesse sistema, uma maioria parlamen- tar tem o poder de derrubar os mandatrios do Executivo, nas ocasies em que a mes- ma decide no tolerar a situao. No presi- dencialismo, por seu turno, a nica forma de interrupo de mandatos parlamentares e do chefe do Executivo, guardados casos extremos de m conduta que levam ao im- pedimento ou cassao, o velho e bom voto popular. A partir destas consideraes, toda uma agenda de pesquisa surge em torno das experincias presidencialistas com foco na dinmica de montagem e manuteno de apoios no Legislativo ao chefe do Executivo. Basicamente, duas prticas institucionais no contexto desse sistema de governo tm cha- mado a ateno dos analistas: os governos divididos e o presidencialismo de coalizo. Neste texto, a nfase recair sobre a segun- da prtica institucional. 1 O estudo clssico sobre o tema de STROM (1990). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 224 225 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos 2. Definio e prtica do presidencialismo de coalizo na Amrica do Sul O que o presidencialismo de coalizo? O termo, que aparece no ano de 1988 em artigo clssico de Srgio Abranches (1988), descreve o modelo institucional tpico da Amrica do Sul: o presidente constri base de apoio concedendo postos ministeriais a membros dos partidos com representao no Congresso, e estes, em troca, fornecem os votos necessrios para aprovar sua agen- da no Legislativo. Assim definido, de fato, a prtica do pre- sidencialismo de coalizo bastante difun- dida em nosso continente. Evidncias coletadas e analisadas por Anastasia, Melo e Santos (2004) revelam que, durante a d- cada de 90, apenas a Argentina no montou governos desse tipo. Bolvia, Brasil e Chile, por outro lado, somente conheceram gover- nos com apoio multipartidrio no Legislati- vo. Colmbia e Uruguai tambm podem ser contabilizados como pases com prtica pre- dominante de gabinetes de coalizo. A inci- dncia de governos minoritrios no desprezvel: nada menos do que 42 gabi- netes contaram com partidos cujo nmero de cadeiras ficou abaixo dos 50% da cmara baixa. Destes, 19 foram gabinetes uniparti- drios (alm da Argentina, com a participao da Colmbia, Equador, Peru e Uruguai). Equador e Venezuela sempre foram gover- nados por presidentes com apoio minori- trio no Parlamento. Alguns pases, como Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia e Uruguai praticam de forma bas- tante consolidada a poltica de montagem de governos majoritrios ou supermajoritrios de coalizo. Nesse aspecto, as experincias so dspares: enquanto o Brasil navega prefe- rencialmente entre coalizes com maiorias amplas e alguns poucos experimentos mino- ritrios (caso isolado do governo Collor), os presidentes chilenos no montaram governos minoritrios, oscilando entre maioria estrita e maiorias amplas, sendo tambm rara esta experincia na Bolvia. De outra forma, en- quanto na Colmbia prepondera o formato quase consensual, no Uruguai a prtica est bem distribuda entre os diversos formatos. Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos (2004), as condies estruturais para uma relao conflituosa entre presidente e Assem- blia esto dadas em poucos casos, mais especificamente, Equador e Peru nos quais existem presidentes com escasso apoio no Legislativo, mas dotados de consi- derveis poderes de agenda, como, por exemplo, o poder de decreto. Em menor medida, algo semelhante aconteceu no Brasil de 1991 a 1992, perodo durante o qual o pas foi governado de maneira claramente apartidria, o que contribuiu decisivamente para o impedimento do presidente Collor. Nas prximas sees, o objetivo ser, num primeiro momento, o de examinar o perfil das coalizes partidrias de apoio ao Presidente no Brasil, assim como os meca- nismos auxiliares de governabilidade cons- tantes da Carta de 1988. Num segundo momento, detectar as conseqncias do presidencialismo de coalizo no Brasil no que concerne ao comportamento dos par- tidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que o intuito da anlise , basicamente, o de descrever processos, apoiada em dados agregados e na literatura contempornea sobre relaes entre Executivo e Legislati- vo em nosso pas. 3. Coalizes parlamentares e a montagem de ministrios no presidencialismo brasileiro Vrios estudiosos criticam os efeitos da combinao entre presidencialismo e multi- partidarismo sobre a governabilidade. Se- gundo Mainwaring, o sistema partidrio brasileiro devido ao alto grau de fragmen- tao e indisciplina no consegue com- pensar os poderes institucionais conferidos ao presidente se este tenta estabelecer uma base estvel de apoio: De forma resumida, a combinao de presidencialismo, sistema multipartidrio fragmentado e federalismo robusto , na maioria das vezes, difcil. (1997, p. 56). Outra predio corrente na Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 225 226 literatura que o parlamentarismo forneceria forte incentivo for- mao de coalizes majoritrias (somada ao fato de que os partidos representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no ple- nrio), enquanto que nos regimes de separao de poderes o resul- tado mais provvel seria a formao de bases de apoio instveis e dependentes da formao de coalizes ad hoc. Pois bem, no caso brasileiro possvel demonstrar que nos dois perodos democrticos os governos se empenharam em maior ou menor grau em formar ministrios levando em conta a fora e o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988; Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de no dispor da ameaa de dissoluo do gabinete tal como no parlamentarismo, os presidentes podem promover mudanas ministeriais para recompor suas bases de apoio. 2 2 Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formao ministerial heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem, com certa freqncia, a estrutura organizacional dos rgos ministeriais aumentando o seu nmero, desmembrando ministrios, fato que visa muito mais presso da diversidade de interesses do que propriamente critrios tcnicos. 3 AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescncia para indicar o desvio de proporcionalidade da relao entre postos ministeriais e o tamanho das diversas bancadas na Cmara. O ndice varia de 0 indicando nenhuma correspondncia entre as variveis a 1, indicando uma alocao perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescncia da Tabela 4. A ltima coluna da tabela indica a porcentagem de ministrios em que os ocupantes no esto filiados a nenhum partido poltico. Tabela 1 Gabinetes presidenciais Sarney I 03/85 - 02/86 PMDB-PFL-PTB-PDS 0,66 93,5 18 Sarney II 02/86 - 01/89 PMDB-PFL 0,64 69,3 14 Sarney III 01/89 - 03/90 PMDB-PFL 0,41 53,3 35 Collor I 03/90 - 10/90 PMDB-PFL-PRN 0,40 50,3 60 Collor II 10/90 - 01/92 PFL-PDS-PRN 0,40 29,6 60 Collor III 01/92 - 04/92 PFL-PDS 0,30 26,2 60 Collor IV 04/92 - 10/92 PFL-PDS-PSDB-PTB-PL 0,46 43,7 45 Itamar I 10/92 - 01/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB (s/partido) 0,62 61,6 20 Itamar II 01/93 - 05/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB-PT 0,59 67,4 38 Itamar III 05/93 - 09/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PSB 0,51 53,3 38 Itamar IV 09/93 - 01/94 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PP 0,48 58,6 52 Itamar V 01/94 - 01/95 PMDB-PFL-PSDB -PP 0,22 55,3 76 FHC I (1) 01/95 - 04/96 PSDB-PMDB-PFL-PTB 0,57 56,3 32 FHC I (2) 04/96 - 12/98 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,60 76,6 32 FHC II (1) 01/99 - 03/99 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,70 74,3 23,8 FHC II (2) 03/99 - 10/01 PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS 0,59 68,2 37,5 FHC II (3) 10/01 - 03/02 PSDB-PMDB-PFL-PPB 0,68 62,0 31,6 FHC II (4) 03/02 - 12/02 PSDB-PMDB-PPB 0,37 45,1 63,2 Lula I 01/03 - 12/03 PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB 0,64 49,3 17,2 Fonte: Amorim Neto (2004). Taxa de coalescncia 3 Tamanho (%) nominal do gabinete - CD Presidente e Gabinete Durao do governo Partidos representados no ministrio % ministros sem filiao partidria Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 226 227 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos A Tabela 1 fornece dados sobre as coali- zes formadas entre 1985 e 2003. Nela po- demos observar o empenho da maioria dos governos em formar gabinetes com fora parlamentar suficiente para a futura apro- vao de suas agendas tal fato pode ser notado na percentagem total de cadeiras controladas (nominal) pelos partidos perten- centes coalizo governamental. No Senado estas porcentagens so mais significativas; para se ter uma idia, nas formaes minis- teriais de incio de mandato as coalizes governamentais no governo Sarney, Collor e FHC detinham o controle de cerca de 81,7%, 58,1% e 68,6% das cadeiras respectiva- mente. Mesmo o governo Collor que tentou se afastar da referida estratgia, com sua pos- tura antipartidria, num momento seguinte foi obrigado a se render a ela, e isto pode ser observado pela sua tentativa final de for- mar um gabinete mais inclusivo. Tanto o go- verno FHC quanto o governo Lula se empenharam em tornar correspondentes a distribuio de ministrios com o peso dos partidos na coalizo, embora o tamanho da bancada parlamentar de apoio montada por FHC fosse bem superior. O indito governo de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5% das cadeiras na Cmara, mas j no incio de governo negociava a entrada do PMDB na coalizo, o que aumentaria a bancada em mais 14,4%, quase alcanando o requerimento de 3/5 para mudanas no texto constitucional. A participao formal atravs da ocupao de pastas ministeriais no se consumou, mas, mesmo assim, o governo contou com o apoio do PMDB e do PP agenda presidencial nos dois primeiros anos de governo. Ademais, alm dos critrios partidrios os governos tambm se empenham em res- ponder diversidade federativa (Abranches, 1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jor- nalstico como no acadmico so comuns as referncias relativas influncia dos go- vernadores sobre as bancadas parlamenta- res na Cmara. Segundo Meneguello, no que tange a formao ministerial, pode-se ob- servar que a composio partidria das co- alizes governamentais federais acompanha o controle partidrio dos governos estaduais no perodo (Meneguello, 1998, p. 77). Os subsistemas partidrios regionais so, por- tanto, outro parmetro relevante para a cons- truo de maiorias governativas. A regio Sudeste tem sido de forma crescente, ao longo do perodo, a maior beneficiria no processo de formao ministerial no go- verno FHC a regio chegou a ocupar 67% dos ministrios seguida em menor medi- da pela regio Nordeste (Meneguello, 1998). Tal fato tambm deveria ser considerado relevante para aqueles que insistem no de- bate sobre a desproporcionalidade represen- tativa dos estados e regies no Parlamento. No caso brasileiro evidencia-se, ento, que quase todos os gabinetes comandam uma maioria nominal na Cmara; mas o que dizer dos nveis de disciplina partidria? Nas diversas coalizes analisadas por Amorim Neto (2000) a disciplina partidria foi funo principalmente do grau de coalescncia do ministrio e do desenrolar do mandato pre- sidencial e, dependendo do partido, da dis- tncia ideolgica em relao ao Executivo. 4 O resultado final indica que uma maior pro- porcionalidade entre o peso dos partidos no ministrio e sua contribuio em cadeiras para a coalizo governamental no Legislati- vo tem efeitos positivos sobre a disciplina dos partidos governantes, mas a disciplina decresce durante o mandato presidencial. Alm da distribuio de ministrios, 5 o pre- sidente e os lderes partidrios possuem prerrogativas em suas esferas de atuao que induzem os parlamentares a coopera- rem. Este ser o tema da prxima seo. 4 H algumas premissas subjacentes s hipteses que bom esclarecer. A hiptese principal quanto maior o grau de coalescncia, mais disciplinado o comportamento dos partidos pertencentes coalizo governante implica motivaes office-seeking. No entanto, partidos tambm tm outras motivaes: maximizao de votos e/ou de polticas. A primeira checada pela hiptese 2: medida que avana o mandato, a disciplina diminui (devido a consideraes eleitorais futuras formam-se faces de oposio), e a outra, pela hiptese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composio da coalizo, mais baixa a disciplina. 5 A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidria. Os parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas contrrias aos seus interesses imediatos, em funo dos ganhos que podem auferir como membros da coalizo de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 38). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 227 228 4. Poderes de agenda do Presidente Na Repblica de 46 o principal recurso de poder disponvel ao presidente era a utili- zao da patronagem num ambiente em que o Legislativo possua importantes prerroga- tivas decisrias e, por isso, compartilhava a agenda com o Executivo (Santos, 1997). Comparativamente, a Constituio de 1988 alterou drasticamente o equilbrio entre os poderes atravs de vrias prerrogativas de agenda concedidas ao governo. Como pro- vam os indicadores referentes propor- o de leis iniciadas e aprovadas na mesma administrao no perodo pr-64 o Exe- cutivo apresentava taxas de sucesso em tor- no de 30% e no perodo ps-88 esse ndice se inverte. Mais impressionante ainda a grande variao no primeiro perodo dos per- centuais entre diferentes governos (entre 9,8% e 45%); enquanto que no perodo ps- 88, ao contrrio, observa-se uma maior es- tabilidade ou uma menor variao nas taxas de sucesso (entre 65,4% 6 e 72%); indican- do que esses novos fatores institucionais tm exercido um importante peso, a despeito de fatores circunstanciais e da variao do ta- manho dos partidos dos diversos presiden- tes (Figueiredo, 2000). O perodo atual se diferencia tambm pelo maior grau de disciplina dos partidos que pertencem coalizo de governo. Parte da explicao encontrada no fato de a agenda ser quase toda originada no Execu- tivo e, geralmente, aprovada em regime de urgncia o que a qualifica como uma agen- da imposta. 7 A grande diferena, entre os dois perodos democrticos, que a patro- nagem acompanhada de poder de agenda fornece uma base mais segura de apoio 8 parlamentar do que o recurso isolado pri- meira. Os atuais poderes de agenda do pre- sidente derivam do monoplio do Executivo na iniciao de projetos (na rea oramen- tria e administrativa), no recurso a requeri- mentos de urgncia e, principalmente, na possibilidade de emitir medidas provisrias com vigncia imediata a partir de sua publi- cao. 9 Figueiredo e Limongi (1999) fornecem evidncias de que a taxa de aprovao de legislao em que o Executivo detm mono- plio de iniciativa altssima apenas qua- tro leis referentes a matrias oramentrias (pedido de abertura de crdito) foram rejei- tadas em 10 anos na Cmara! Por sua vez, o direito de requerer urgncia confere outras vantagens estratgicas ao presidente e altamente correlacionada com as taxas de aprovao das leis, pois: 1) estipula prazos para apreciao da matria, independente- mente da complexidade do assunto e dos interesses envolvidos (a apreciao deve ser feita em 45 dias em cada uma das Cmaras; no havendo manifestao sobre a matria ela vai imediatamente para a ordem do dia); 2) altera o fluxo Legislativo ordinrio ao retirar a matria das comisses, onde vinham sen- do apreciadas, e remet-las diretamente ao plenrio; 3) quanto maior o nmero e o tempo gasto para apreciar matrias oriundas do Executivo, menor o tempo para a Cmara discutir e votar seus prprios projetos. Por- tanto, o requerimento de urgncia permite a interveno na agenda do plenrio, indepen- dentemente da vontade dos parlamentares (j que o mesmo no submetido votao), contrariamente ao caso norte-americano em que o Legislativo controla a agenda autono- mamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins, 2003). 6 Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor. 7 Para a comparao entre os perodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS (2003). Uma boa definio de poder de agenda: definio dos temas substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69). 8 lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir feio inteiramente distinta na ausncia do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular estrategicamente a distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio, retirando tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, pode- se imaginar um cenrio de extrema incerteza para as pretenses do presidente. No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como tambm a taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor (SANTOS, 1997, p. 477). 9 O presidente tem tambm o poder de veto total ou parcial em relao s leis aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria absoluta. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 228 229 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos Medidas Provisrias. Os poderes de agenda anteriores tm efeitos modestos se comparados com aqueles provenientes das medidas provisrias (MP), ou seja, referen- tes capacidade do Executivo de emitir decretos com fora de lei imediata e sem consulta ao Legislativo. O seu uso, a princ- pio, seria limitado a questes de urgncia e relevncia, mas com o tempo passou a en- globar inclusive problemas administrativos e rotineiros. Segundo a Constituio de 1988, a MP teria vigncia a partir da data de sua publicao e deveria ser apreciada pelo Con- gresso em trinta dias, caso contrrio perde- ria sua validade. Na prtica, no entanto, o Executivo freqentemente reeditava as me- didas e, por meio disso, obtinha sucesso ao contornar a necessidade de submet-las a votao. A edio e as freqentes reedies evitavam que o Executivo incorresse nos custos de formao de maiorias, ao contr- rio, estes encargos da ao coletiva eram repassados ao Legislativo. Compreendidos estes aspectos bsicos das MPs, abre-se o debate sobre suas conse- qncias no padro de relao entre o Exe- cutivo e o Legislativo. Tal padro depende muito das estratgias escolhidas pelos presi- dentes; se ele opta por montar um governo de coalizo concedendo postos ministeriais em proporo fora dos partidos no Parla- mento, provavelmente ao emitir MPs ele ten- tar observar o interesse da maioria governativa que lhe d sustentao (e tentar governar por meios ordinrios). O caso do governo FHC emblemtico, pois alm de montar um gabinete com razovel grau de coalescncia, permitiu que os textos legais de diversas ree- dies sofressem alteraes negociadas (Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o exemplo oposto ao formar, no primeiro ano de governo, um ministrio no inclusivo e ao abusar da edio de MPs originais. O Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar em discusso uma lei com o objetivo de re- gular a utilizao dessa forma de poder de agenda, fato que repercutiu de maneira di- dtica sobre o presidente, diminuindo seu mpeto de tentar governar unilateralmente (Power, 1998). As medidas provisrias tinham, por outro lado, o efeito de proteger os membros da coalizo da repercusso de medidas impo- pulares. Segundo Figueiredo (2000), com as reedies, os lderes partidrios no assumi- am diretamente a responsabilidade pblica pela aprovao das MPs, embora participas- sem das modificaes feitas no texto legal. Por isso, as freqentes reedies no po- dem, por outro lado, ser consideradas como abdicao por parte do Legislativo. Poder de agenda e controle sobre o processo legislativo so instrumentos dos governos para a proteo de sua maioria de apoio de decises impopulares e preservao de acor- dos em torno de polticas. Neste sentido, for- jam aes concertadas entre o governo e a maioria que o apia, elevando, conseqente- mente, a cooperao (Figueiredo, 2000, p. 12). Em 2001, contudo, o Congresso Nacional aprova o projeto de Emenda Constitucional N 32, conferindo nova regulamentao ao uso das medidas provisrias. Sob a nova metodologia, a MP passou a ter validade de 60 dias, prorrogveis por mais 60, findos os quais o Congresso obrigado a se manifestar em at 45 dias, sob pena de ter sua pauta trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o mpeto do Executivo em legislar via MPs. Pressupunha-se que os governos selecio- nariam medidas relevantes e urgentes de modo a no paralisar os trabalhos legisla- tivos. A realidade, como comumente ocorre com matrias relacionadas a reformas pol- ticas, mostrou-se bem diferente. A nova regra, ao invs de inibir, produziu um nmero maior de emisses tanto no final do go- verno FHC como no atual governo Lula. Ao mesmo tempo, fato de certa forma raro sob a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no governo FHC e, at agora, sete no governo Lula o que corrobora o ponto a respeito do manto protetor do mecanismo das reedies. Em suma, a eliminao da possibilidade de reedio, assim como a obrigatoriedade da manifestao do plenrio, traz tona a possi- bilidade de conflito aberto e pblico. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 229 230 A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as respectivas mdias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a emisso das MPs sob a antiga regulamentao e a atual a PEC 32. Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o governo Lula, 10 em mdia, emitiu muito mais MPs do que os gover- nos anteriores. Os dados so mais impressionantes se levarmos em conta a excepcionalidade dos anos de implantao dos planos de estabilizao em 1990 e 1994, que empurraram as mdias dos governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os nmeros absolutos nesses anos poderiam ser justificavis sob a tica da relevncia e urgncia. No entanto, uma anlise cuidadosa da Tabe- la 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de regulamentao das MPs do que com o particular ocupante da presidncia. Ou seja, ocorreu um maior nmero de emisses sob as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e incio do gover- no Lula. Este aspecto, os efeitos no antecipados da PEC 32, me- receria anlise mais detida em outra oportunidade. Devido ao renovado mpeto de Lula em continuar emitindo gran- de nmero de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institu- cional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto das MPs, vm de deputados tanto de fora como de dentro da base de governo. No de se admirar, j que Lula no s manteve o mesmo padro de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs para legislar tambm sobre matrias no relevantes e urgentes, como tambm os excedeu em nmero. 11 10 A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido s acusaes de corrupo e s investigaes das Comisses Parlamentares de Inqurito. 11 Devemos reiterar, inclusive pela anlise feita do contedo das proposies, que no haveria motivos justificveis para o excessivo nmero de emisses de MPs no governo Lula. Tabela 2 - Medidas Provisrias Originais por Governo Fernando Collor Itamar Franco Fernando H. Cardoso 1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 mar./dez. jan./dez. jan./out. out./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. N 76 9 4 4 47 91 30 41 34 55 Mdia mensal 8 0,75 0,44 1,33 3,92 7,58 2,5 3,42 2,83 4,58 Total 89 142 160 Mdia por governo 2,92 5,26 3,33 FHC II FHC II - aps PEC 32/2001 Lula Sob regras da PEC 32/2001 1999 2000 2001 2001/2002 2003 2004 2005 2006 jan./dez. jan./dez. jan./set. (15 meses) jan./dez. jan./dez. jan./dez. 2 meses N 47 23 33 102 56 73 42 4 Mdia mensal 3,92 1,92 3,67 6,8 4,7 6,1 3,5 X Total 103 102 175 Mdia por governo 3,12 6,8 4,6 Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 230 231 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos 5. Centralizao decisria no Legislativo Outro fator, que ajuda a tornar concentra- do o processo de formulao de polticas pblicas a centralizao do processo le- gislativo ordenado pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Na Cmara dos Deputados, a distribuio de direitos parla- mentares feita sob critrios partidrios: o princpio da proporcionalidade partidria determina a composio da Mesa Diretora e a distribuio dos parlamentares pelas co- misses. O regimento reconhece a existn- cia do Colgio de Lderes, 12 instncia decisria, que atua de forma centralizada na determinao da pauta dos trabalhos legis- lativos juntamente com o presidente da Mesa Diretora. Os lderes, 13 na prtica, controlam o fluxo de trabalhos legislativos e os direcionam ao plenrio, que passa a ser o principal locus decisrio, neutralizando, assim, as comisses como locus de poder descentralizado. Isto feito atravs do requerimento de urgncia (tem que ser votado e aprovado, ao contrrio da urgncia constitucional; mas, em compen- sao, seus prazos so bem menores), que retira a lei da comisso competente e a envia imediatamente ao plenrio. 14 Para o requeri- mento so necessrios 1/3 dos membros da Cmara ou o apoio dos lderes que repre- sentem esse nmero ou 2/3 dos membros de uma comisso ou da Mesa Diretora. Na prtica, essa prerrogativa acaba se restrin- gindo aos lderes, pois h bvios problemas de coordenao e formao de maioria, o tempo reduzido e difcil reunir o contin- gente necessrio antes que o assunto seja dado por encerrado. Dessa forma, os parla- mentares individuais tm capacidade muito reduzida de direcionar os trabalhos legisla- tivos, o que contrasta com a assinatura do lder, que representativa, ou seja, sufici- ente para expressar a vontade do partido (Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento de urgncia limita, ainda, o direito de propor emendas em plenrio: necessrio 1/5 dos membros para garanti-lo. A maioria dos pe- didos de urgncia feita no interesse do Executivo, sendo que cerca de 70% deles so feitos pelo prprio Congresso (Pereira; Mueller, 2000). Outro fato interessante, avali- zando o papel das lideranas no perodo 1995-1998, que quanto mais extrema foi a preferncia mediana da comisso em rela- o s preferncias do plenrio, maior foi probabilidade da utilizao do requerimento de urgncia (Pereira; Renn, 2001). A nomeao de parlamentares para as comisses feita pela Mesa Diretora de acordo com a indicao dos lderes partid- rios. Segundo Santos (2003), a seleo da- queles que vo compor as comisses baseada na lealdade dos membros posio do partido nas votaes em plenrio. Esse, no entanto, no o nico critrio, pois os lderes se preocupam com a qualidade informacional das leis, principalmente em relao s comisses-chave. Ento, a par da lealdade partidria, entra tambm no clculo dos l- deres a questo da policy expertise, 15 ou seja, leva-se em conta a especializao prvia dos parlamentares. Na Cmara, as duas comisses que preenchem este requisito (e so de extrema importncia tanto para a agenda presidencial como para os membros da coalizo gover- namental) so as comisses de Constituio e Justia e de Redao, que so respon- sveis pela constitucionalidade das leis apro- vadas; e a Comisso de Finanas e Tributao responsvel pelas leis que tm impacto fiscal 12 O Colgio de Lderes um rgo decisrio composto pelas lideranas partidrias e pelo lder do governo. Suas decises devem se dar por consenso. Se isto no ocorre, os votos dos lderes passam a ter o peso proporcional sua bancada, sendo sob esse critrio obtida a maioria absoluta (PACHECO; MENDES, 1998). 13 Segundo o Regimento Interno, os lderes podem usar a palavra nas sesses durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem sem direito a voto participar dos trabalhos de qualquer comisso; encaminhar votaes em plenrio; indicar os membros a compor as comisses; registrar os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever membros para as comunicaes parlamentares antes da ordem do dia e podem, ainda, indicar os vice-lderes da sua bancada (PACHECO; MENDES, 1998). 14 Para os lderes, h a preocupao com a reputao coletiva do partido. Assim, nomeaes para comisses com amplas jurisdies quelas cujo impacto afeta a imagem pblica do partido e altas externalidades (suas decises afetam membros que no participam da comisso) so objeto de interesse primordial para os lderes. 15 As comisses apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta o desenvolvimento endgeno de expertise. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 231 232 (que afetam as polticas distributivas); ambas com poder de veto sobre a apreciao de leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preo- cupao, em virtude de sua posio estra- tgica, de indicar para a presidncia dessas comisses lderes cujas prefernci- as sejam representativas do partido. No tra- balho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se que, na composio da maioria das comis- ses no perodo entre 1995 e 1998, o mem- bro mediano apresentava altos ndices de lealdade ao Executivo. Isso implica que a coalizo governante dispe de timo meca- nismo para barrar leis contrrias aos seus interesses e, ainda, de forma complemen- tar, evitar confrontos no plenrio. Esses no so os nicos mecanismos de que dispem os lderes partidrios vis--vis s comisses, pois os lderes podem a qualquer momento substituir seus membros ou ainda mitigar as comisses permanentes atravs da cria- o de comisses especiais 16 (Pereira; Mue- ller, 2000). As comisses 17 e o plenrio so esvazia- dos como instncias decisrias na medida em que as discusses substantivas so deliberadas no Colgio de Lderes. A parti- cipao dos parlamentares , ento, restrita fase final do processo, quando a lei sub- metida votao. A centralizao decisria no Colgio de Lderes favorece o Executivo ao diminuir as incertezas prprias de um pro- cesso de negociao descentralizado (Figuei- redo; Limongi, 1999). Outro bom indicador do reduzido direito dos parlamentares o curtssimo tempo de tramitao das matrias aprovadas, o que indicaria que os parlamentares se limitam a votar matrias previamente acordadas entre os lderes e o Executivo. Alm disso, as leis introduzidas pelo Legislativo, geralmente por parlamentares individuais, demoram trs vezes mais tempo para serem aprovadas do que as do Executivo: h problemas de sele- o e apreciao devido quantidade e ao tempo a organizao legislativa no foi otimizada para tratar as demandas dos parlamentares individualmente (Figueiredo; Limongi, 1999). 6. Os partidos polticos na Cmara dos Deputados As duas prximas sees sero dedica- das ao estudo das conseqncias do presi- dencialismo de coalizo em termos de comportamento partidrio. Dois temas, em particular, interessam na anlise a seguir: a disciplina partidria e a indicao das lide- ranas partidrias em votaes em plenrio. Figueiredo e Limongi (1999) observaram ser possvel, seguindo a indicao dos lde- res partidrios no perodo 1989-1998, dispor os partidos num continuum ideolgico como se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB e PSDB como partidos de centro, e PDT e PT como partidos de esquerda dispo- sio esta consistente com outros estudos. A idia sugerida por esta ordenao que partidos adjacentes tm maior probabili- dade de encaminharem votos semelhantes; e essa probabilidade decresce medida que aumenta a distncia entre eles conside- rando aquela ordenao como a disposio ideolgica dos partidos num espao unidi- mensional. Em linhas gerais, considerando o contraste entre a coalizo de governo de centro-direita e a oposio, podemos acei- tar esta hiptese, adicionando o fato de que os partidos referidos respondiam por quase 90% das cadeiras da Cmara. 16 As comisses especiais so obrigatrias quando se sobrepem jurisdies ou estiverem em tramitao projetos de emendas constitucionais. 17 S para enfatizar: o papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do Colgio de Lderes; depende do peso ponderado de suas assinaturas para requerimentos, destaques de votao, apresentao de emendas, mas, principalmente, atravs dos requerimentos de urgncia (acordados antes de ir a plenrio) que alteram o fluxo normal de tramitao das matrias, retirando-as das comisses e incluindo-as na ordem do dia; o que dificulta a apreciao crtica de seu contedo pelo plenrio (retira das comisses sua prerrogativa decisria). Vale notar que, por outro lado, os constituintes tinham dotado as comisses com poder terminativo ou seja, com o poder de aprovar projetos em carter final sem passar pelo plenrio (que evitaria a centralizao dos trabalhos no plenrio, ocasionaria ganhos de qualidade por meio de especializao e desafogaria a pauta), exceto se houvesse recurso contra. As comisses como instncia primeira e obrigatria de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam aqueles aptos considerao do plenrio, no deixam de ter sua funo tcnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo fluxo ordinrio (at chegar ao plenrio) e apenas 16% so aprovadas em carter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgncia (entre 1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgncia urgentssima; desconsiderando o trabalho das comisses e esvaziando-as (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 232 233 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos Pode-se replicar este mtodo 18 para o segundo mandato de FHC e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferena de que inclumos dois partidos o PL e o PSB. Esses partidos repre- sentavam menos de 6% das cadeiras na Cmara no perodo 1994- 2001, logrando, todavia, uma ampliao nesta participao para 10% no governo Lula. Ou seja, a incluso dos dois partidos se deve importncia que adquiriram recentemente. O padro de contraste entre a centro-direita e a esquerda, consi- derando a indicao de voto das lideranas semelhante nos dois mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hiptese da consistncia ideolgica no segundo mandato do presidente FHC, mas no no governo Lula. A liderana do PL, no perodo 1999-2002, na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a es- querda, entretanto, neste nterim era um partido irrelevante que re- presentava, em mdia, 2,4% das cadeiras na Cmara (e que alm disso sofreu um esvaziamento devido migrao partidria, ao contrrio do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral prefe- rencial de Lula). Tabela 3 - Indicaes Semelhantes de Voto pelas Lideranas Partidrias (%) Governo FHC II (1999-2002) Governo Lula (2003-2004) PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PPB 93 82 39 95 94 16 13 21 27 90 88 32 88 78 86 87 PFL 79 40 94 92 18 16 22 22 23 74 26 27 18 19 PTB 42 83 81 32 23 31 95 25 92 85 94 94 PL 39 41 69 69 65 27 92 87 92 93 PSDB 97 20 17 25 30 28 22 23 PMDB 21 17 26 82 89 90 PDT 82 82 87 88 PSB 85 98 Fonte: Banco de dados NECON. Este padro de consistncia se desfaz justamente com a as- censo presidncia de um partido fortemente estruturado e ideo- lgico o PT , ao incorporar dois partidos de direita coalizo de governo, o PL e o PTB. Alm disso, outro partido de direita, o PPB, tambm se alinha com o governo nas votaes, mesmo sem participao em ministrios. O PMDB, como de praxe, segue a reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade exercida pelo Executivo podem ser a explicao desse alinhamento informal dos dois ltimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apre- sentaram baixo nvel de coordenao no primeiro ano, indicando encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votaes (e 86% no segundo). 18 A amostra utiliza as votaes que apresentam algum nvel de conflito em plenrio, eliminando aquelas consensuais. Uma votao definida como consensual se os lderes dos maiores partidos PT, PFL, PMDB, PSDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT sinalizam a mesma indicao de voto e, ao mesmo tempo, quando no ocorre a oposio de pelo menos 10% do plenrio. No entanto, bom advertir o leitor de que foram necessrias algumas adaptaes. Por isso, so seguras as observaes das tendncias gerais dentro de cada mandato, mas no to rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, seguro observar que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas no to aconselhvel comparar a diferena numrica entre esse mandato e o de Lula. Neste ltimo, os partidos de oposio entraram constantemente em obstruo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 233 234 De imediato percebe-se que um fenmeno muito interessante ocorre no governo Lula: se durante todo o perodo de redemocrati- zao, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e FHC, predominou um claro padro ideolgico no modo pelo qual os lderes se posicionavam diante das questes postas votao, isto no mais se verifica no perodo que se inicia em janeiro de 2003. O padro atual sofre alterao significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideolgico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB e PPB) versus oposio. Aqui, j podemos observar uma mudana significativa na operao do presidencia- lismo de coalizo. 7. Disciplina partidria Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de repre- sentao proporcional com lista aberta produz o custo de gerar partidos fracos e uma poltica personalizada, que se reflete em indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro enfraqueceria, ento, o controle partidrio no momento eleitoral durante a campanha e posteriormente no controle do comporta- mento dos deputados no Legislativo e impediria a emergncia de uma agregao de interesses coerentes. Uma outra vertente, en- campada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999), insiste na tese de que a impossibilidade de punio aos membros indisciplinados no Congresso no implica na irrelevncia do parti- do. Como vimos, o presidente e os lderes partidrios possuem uma srie de prerrogativas decisrias que induzem os parlamenta- res a um comportamento cooperativo. A Tabela 4 apresenta a percentagem mdia de deputados que declararam o mesmo voto que a liderana partidria. H diversas formas de interpretar estes dados, uma delas afirmando de que os ndices de disciplina so maiores do que aqueles encontrados Tabela 4 - Disciplina Partidria 19 por Governo % Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula 1986-1989 1990-1992 1993 1994-1998 1999-2002 2003-2004 PT 98,8 96,7 97,8 97,1 98,9 95,8 PDT 93,5 92,9 91 91,5 94,3 86,4 PSDB 86,8 88,3 87 92,9 96,4 84,6 PFL 88,2 90,3 87,4 95,1 95 84,3 PPB 85,2 90,9 87,4 84,3 91,2 83,7 PTB 79,5 84,6 83,9 89,7 87 91,3 PMDB 83,7 87,5 91,2 82,3 86,8 83,1 Mdia 88,0 90,2 89,4 90,4 92,8 90,0 Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceo dos dados referentes FHC II e Lula (Banco de dados Necon). 19 Na seleo das votaes, optei pelo mtodo sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar como expressando algum grau de conflito as votaes onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar uma posio contrria aos outros, e quando ocorrer a oposio de pelo menos 10% no plenrio. No entanto, algumas adaptaes se fizeram necessrias a fim de incluir outros partidos menores. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 234 235 Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos no perodo 1946-1964. Santos (1997) afirma que uma diferena fundamental entre os perodos que a partir da Constituio de 1988, a patronagem conjugada com os po- deres de agenda ajudara a construir uma base mais segura de apoio parlamentar e incidiram de forma mais incisiva sobre a dis- ciplina partidria. Contrasta tambm a mu- dana de uma agenda partilhada na primeira experincia democrtica para uma agenda imposta, quase toda originada no Executivo e, em sua maioria, aprovada em regime de urgncia. Por outro lado, podemos analisar os da- dos em si mesmos. Para todo o perodo 1986-2004 a mdia de disciplina ficou em torno de 90%. Considerando apenas o per- odo mais recente, observamos que nos dois mandatos de FHC o padro de disciplina dos partidos muito semelhante, exceo do PPB, que aumentou seu nvel de adeso no segundo mandato de FHC. Nos dois primei- ros anos do governo Lula a queda da mdia de disciplina foi causada pelo aumento da indisciplina no PPB e no PDT, e em maior grau nos dois principais parceiros da ex-co- alizo no governo FHC, agora na oposio. Dito de outra forma, h evidncias de que a presena no governo dos partidos de esquer- da pode produzir quedas nos indicadores de disciplina; nos partidos de direita, ao contrrio, seria a no-participao formal no governo o fator que causaria impacto nega- tivo sobre a disciplina. Entretanto, ainda cedo para afirmarmos isto com segurana. As duas vertentes apresentam elemen- tos importantes ao debate sobre o carter e intensidade da disciplina partidria. Por um lado, os ndices de disciplina calculados em relao s votaes nominais podem repre- sentar a ltima fase de um processo intenso de barganha, como aponta Ames (2001), e este fato no irrelevante, pois os ndices podem no revelar os custos de transao incorridos. No entanto, de outro lado, funda- mental considerar que os ndices do perodo ps-Constituio de 1988 so consistente- mente mais elevados do que no perodo democrtico anterior (que tambm era um regime presidencialista, federal e com representao proporcional de lista aberta). Ou seja, o argumento de Ames no ajuda a explicitar a variao entre os perodos. A levar em conta, principalmente, os trabalhos de Figueiredo e Limongi (1999) e Santos (2003) a explicao residiria na centralizao do processo decisrio na presidncia e nas lideranas partidrias. 8. Concluso A anlise at o momento pode transmitir a impresso de acordo com a qual no exis- tem riscos de instabilidade no sistema pre- sidencial baseado em coalizes. Uma questo que vem imediatamente tona diz respeito crise aguda no relacionamento do Executivo com o Legislativo, a partir de me- ados do mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva. O atual quadro de instabilida- de possui pelo menos duas dimenses fun- damentais: 1) em primeiro lugar, o conflito poltico-partidrio que se desenvolve no Con- gresso; 2) em segundo lugar, o conflito no interior da base de apoio ao governo. A observao do processo poltico em outras partes do mundo indica, ao contrrio do que supuseram, durante boa parte da dcada de 1990, os tericos liberais e de esquerda encantados alguns, desani- mados outros, pelo fenmeno da globali- zao econmica uma acentuao da clivagem entre conservadores e trabalhistas, liberais e social-democratas, direita e esquer- da. Seja nos EUA, com a polarizao entre republicanos e democratas, seja no Parla- mento Europeu, com a diviso dos grupos partidrios entre liberais e social-demo- cratas, seja na Amrica do Sul, com a emer- gncia dos socialistas no Chile, com o Frente Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato que as divergncias no que tange base social, aos interesses e s idias dos parti- dos posicionados direita e esquerda do espectro poltico s tm se aprofundado. In- meros analistas e polticos brasileiros insis- tem em olhar apenas para a poltica monetria e, a partir da, verificando a convergncia no tratamento da poltica cambial e de juros, concluir que no existem diferenas signi- ficativas entre os interesses e a coalizo Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 235 236 social dos que apiam o governo Lula e dos que lhe fazem oposio. Entretanto, sem considerar tais diferenas no conse- guimos entender as motivaes e as estra- tgias dos partidos de oposio, notadamente, PSDB e PFL. CPIs, para a oposio, so um instrumento de combate poltico, com- bate que tem em sua raiz uma disputa pelo poder de definir as polticas de distribui- o e redistribuio de recursos e incenti- vos administrados pelo Estado. O segundo tpico refere-se aos conflitos no interior da base de sustentao do governo Lula administra um conjunto grande e heterogneo de atores partidrios. Alm disso, herda uma agenda de problemas cujo enfrentamento divide aliados e seu prprio partido. Partidos como PL, PTB e PP, de fora intermediria e lutando com todos os meios para sobreviver, dado o espectro da reforma poltica, acabaram disputando espao no esplio ministerial com atores to diversos quanto o PT, o PSB, PCdoB e, num primeiro momento, PDT, PPS e PV. Mtodos e concepes to diversos acabaram por dificultar o trabalho de coordenao da base, surpreendido sistematicamente com denncias, fogo amigo e derrotas no ple- nrio e nas comisses congressuais. O atual quadro de instabilidade nos ensina o quanto o contexto em que se desenrola o conflito partidrio importante. Boa parte das dificuldades pelas quais passa o governo decorre do manejo de uma coalizo com parceiros muito distantes em termos de in- sero social, trajetria poltica e viso de mundo. O preo que partidos como PP e PL cobram para se associar a um partido com o perfil do PT parece alto demais aos olhos do presidente. O ideal, nestas situaes, que o governo organize um ministrio mais homogneo e negocie a aprovao de sua agenda com os partidos de oposio nas comisses do Congresso. Nestas condies, o ganho em termos de transparncia das negociaes e coordenao intragoverna- mental superar, certamente, os custos em termos de conflitos intrabase no Legislativo e das disputas por espao de poder no Executivo. Em outras palavras, a prtica de coalizes no Brasil tem dado enorme contribuio ao processo governativo, toda- via, alternativas podem e devem ser bus- cadas quando o contexto no to propcio para a montagem de ministrios to am- plos. A experincia europia de governos de minoria e a norte-americana de gover- nos divididos esto a para provar que a participao no Executivo no condio necessria para a viabilizao da agenda go- vernamental no Legislativo. Referncias ABRANCHES, Srgio (1988). Presidencialismo de coalizo: O dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, p. 5-33. AMES, Barry (2001). The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press. AMORIM NETO, Octavio (2000). Gabinetes residenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, v. 43, n. 3, p. 479-519. AMORIM NETO, O.; COX, G.; McCUBBINS, M. (2003). Agenda Power in Brazils Cmara dos Deputados, 1989-98. World Politics, v. 55, n. 4, p. 550-578. AMORIM NETO, Octavio; SANTOS, Fabiano (2001). The Executive connection: presidentially-defined factions and party discipline in Brazil. Party Politics, v. 7, n. 2, p. 213-234. AMORIM NETO, Octavio; TAFNER, P. (2002). Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio no controle legislativo das medidas provisrias. Dados, v. 45, n. 1, p. 5-37. ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo F. de; SANTOS, Fabiano (2004). Governabilidade e repre- sentao poltica na Amrica do Sul. So Paulo: UNESP; Fundao Konrad-Adenauer. CHEIBUB, Jos Antonio (2005). Why are presidential democracies so fragile? New Haven. Mimeographed. FIGUEIREDO, Argelina C. (2000). Government performance in multiparty presidential systems: the experiences of Brazil. Paper prepared for the XVIIIth World Congress of Political Science, International Political Science Association. Qubec City, August. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas; Fapesp. MAINWARING, Scott (1997). Multipartism, robust federalism, and presidentialism in Brazil. In: MAINWARING, Scott; SHUGART, Matthew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambrige: Cambridge University Press. p. 55-109. MENEGUELLO, Rachel (1998). Partidos e governos no Brasil contemporneo (1985-1997). So Paulo: Paz e Terra. PACHECO, Luciana B.; MENDES, Paula R. (1998). Questes sobre o processo Legislativo e Regimento Interno. Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2000). Uma teoria da preponderncia do Poder Executivo: o sistema de comisses no Legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.15, n. 43, p. 45-67, junho. PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio (2001). O que que o reeleito tem? Dinmicas poltico-institucionais locais e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados. Dados, v. 44, n. 2, p.133-172. POWER, Timothy J. (1998). The Pen is Mightier than the Congress: Presidential Decree Power in Brazil. In: CAREY; SHUGART (Org.). Executive decree authority. New York: Cambridge University Press. REGIMENTO INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS (2000). Braslia: Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados. SANTOS, Fabiano (1997). Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Rio de Janeiro, Dados, v. 40, n. 3, p. 465-491. SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG. STROM, Kaare (1990). Minority government and majority rule. New York: Cambridge University Press. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 236 Presidencialismo e Governo de Coalizo Fernando Limongi De uns tempos para c, referir-se ao sistema poltico brasileiro nomeando-o como presidencialismo de coalizo se tornou comum. A adjetivao que passou a acompanhar nosso presidencialismo deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial. No praticaramos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teramos um regime com caractersticas prprias. Para o bem ou para o mal, o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular; como um presidencialismo de coalizo. E esse modo peculiar de operar do sistema poltico invocado tanto em tempos de calmaria quanto de turbulncia. Se o cenrio de tranqilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o presidencialismo de coalizo convocado para dar conta do que se passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os acontecimentos pouco abonadores que se l nas pginas dos jor- nais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta ou aquela medida. A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da literatura acadmica e entre jornalistas, relativamente recente, le- vando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria to- mado corpo h pouco. Uma nova denominao que se prestaria a uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma mutao ocorrida nos ltimos anos. No to claro, no entanto, o que est por detrs dessa conver- gncia terminolgica. O que afinal seria um presidencialismo de coalizo? Qual sua forma peculiar de operao? Os dois termos que compem a expresso, presidencialismo e coalizo, so bem conhecidos e de uso generalizado. Sabemos ou deveramos saber o que um sistema de governo presidencialista. Sabemos ou tambm deveramos saber como operam os governos basea- dos em coalizes partidrias. No h nada de especial em um sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizes partidrias. Mas, ento, cabe se indagar por que a juno dos ter- mos seria capaz de nomear algo novo? A primeira parte deste artigo dedicada a investigar as razes que poderiam explicar esta aspirao originalidade, isto , s possveis especificidades do sistema poltico brasileiro que justifi- cariam tom-lo como um novo tipo de regime, como um presiden- cialismo de coalizo com direito a grifo e itlico. A segunda parte trata do funcionamento do sistema poltico brasileiro, de sua estru- tura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 237 238 opera de forma similar a regimes parlamen- taristas. A produo legal em um e outro regime controlada pelo Executivo a partir de seu controle sobre o processo decisrio. O exame da produo legal mostra que o presidente brasileiro no apenas controla a produo legal como tambm tem altas ta- xas de sucesso em suas proposies. Esses traos, usualmente associados a governos parlamentaristas, desmentem boa parte dos diagnsticos existentes acerca da paralisia governamental. No h evidncias de que o governo brasileiro se veja paralisado em fun- o dos obstculos que o Congresso ante- poria s suas pretenses. Se algo, o verdadeiro, oposto: o Congresso coopera com o Executivo. A dominncia e o sucesso legislativo do governo se devem ao apoio consistente dos partidos que participam do governo. Em sis- temas multipartidrios como o brasileiro, quando o Executivo no controla a maioria das cadeiras, recorrer formao de uma coalizo partidria para governar uma op- o usual. 1 No h nada de excepcional nes- ta estratgia. Governos de coalizo um resultado corriqueiro onde no existe um partido majoritrio tanto em regimes presi- dencialistas como em parlamentaristas. As suspeitas de que governos de coalizo seri- am inviveis no presidencialismo no resis- tiram ao exame emprico e terico. Ainda assim a possibilidade de que partidos atu- em e o faam de forma consistente, votan- do de forma coesa e seguindo as orientaes do governo, desafia a credulidade da maioria dos observadores da cena poltica brasileira. A despeito destas convices arraigadas, isto que se passa. Ou seja, a concluso a que se chega, portanto, que no precisamos recorrer a especificidades ou caractersticas singulares para explicar o funcionamento do governo brasileiro. A terceira parte examina as objees usualmente levantadas caracterizao e explicao oferecida na segunda parte. Sus- peita-se que o governo brasileiro carece das bases mnimas para operar recorrendo ao apoio consistente de uma coalizo partidria. O fato de o governo aprovar a maioria das alteraes do status quo legal ocorridas des- de a promulgao da Constituio de 1988 e de sofrer poucas derrotas na arena legisla- tiva tendem a ser minimizados. As objees usuais, a de que a anlise no considera as alteraes impostas pelos legisladores e tampouco leva em conta a parcela da agen- da do governo no submetida em funo da antecipao da derrota, so consideradas e discutidas a fundo. Retoma-se tambm nes- ta seo o debate acerca das bases do apoio consistente s propostas governamentais em votaes nominais. Qual o preo pago pelo presidente para manter unida a sua base de governo? Pode-se dizer que as negocia- es polticas so levadas a cabo por parti- dos? Por fim, a ltima seo oferece conclu- ses a partir da reconstituio do argumen- to desenvolvido. O presidencialismo de coalizo no deve tomar foro de mais uma destas realidades que s teriam lugar no Bra- sil. Governos de coalizo so ocorrncias normais onde nenhum partido controla a maioria das cadeiras no Legislativo. O po- der de agenda com que Executivos tendem a ser dotados, seja em sistemas presiden- cialistas, seja em parlamentaristas, reverte em controle sobre o processo decisrio. Este mesmo controle, permite a estruturao e a proteo da base legislativa de apoio ao governo que se expressa no suporte dos parlamentares em votaes das matrias de interesse do Executivo. A coeso da base do governo explica o sucesso e o domnio do Executivo na arena legislativa. Parte 1: Da denominao Quando o General Ernesto Geisel desen- cadeou o processo de distenso, as expec- tativas entre os acadmicos quanto ao futuro poltico de um possvel regime civil eram fran- camente pessimistas. As chances de que 1 Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formao de uma coalizo legislativa majoritria por partidos de oposio. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 238 239 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi aquele processo culminasse em uma demo- cracia estvel, de acordo com a maioria dos analistas, eram diminutas. As razes invo- cadas para prognsticos to negativos eram as mais variadas. Esta certeza da inviabili- dade de uma ordem democrtica plena ten- deu a crescer ao longo do penoso e tortuoso processo. Com a proximidade do retorno dos militares aos quartis, ganhou importncia crescente o diagnstico institucional, segun- do o qual a combinao do presidencialismo e do multipartidarismo condenaria a demo- cracia instabilidade e ao fracasso. Quando da convocao da Constituinte, isto , quando a distenso j havia desem- bocado em uma democracia, parece-me correto afirmar que havia se formado um consenso no interior das elites intelectuais e polticas do pas. Reformas polticas seriam condies sine qua non para a consolidao da democracia. 2 Tais reformas pediriam dois passos essenciais e fundamentais, a saber, o abandono do sistema de governo presi- dencialista e a revogao da representao proporcional. O mantra repetido por todos era: a consolidao da democracia requer partidos fortes e estes so inviveis sob presi- dencialismo e representao proporcional com lista aberta. A insistncia nas velhas frmulas levaria o pas a conviver permanen- temente com a crise de governabilidade. No havia consenso quanto frmula alternativa a abraar se o melhor seria adotar o parla- mentarismo puro ou semipresidencialismo, se o sistema eleitoral misto ou o majoritrio mas havia convico de que mudar era vital. Qualquer outro modelo institucional seria melhor do que o adotado pela Constituio de 1946. No mais das vezes, a condenao do presidencialismo seguiu as pegadas do tra- balho clssico de Juan Linz (1990 e 1994). Como fartamente sabido, o cientista poltico espanhol oferece uma pletora de razes e argumentos em favor do parlamentarismo. Para fins da discusso desse texto, impor- tante salientar que o exame aprofundado das condies apontadas revela que estas s se sustentam se for verdade que presidentes no podem ser apoiados por uma coalizo partidria no Congresso. Dito de maneira inversa: se presidentes, maneira dos pri- meiros-ministros em governos parlamenta- ristas multipartidrios, puderem contar com o apoio de uma maioria formada a partir de uma coalizo de partidos, se isso for possvel ento, no h razo para supor que a sepa- rao de poderes leve, necessariamente, a conflitos insuperveis entre o Executivo e o Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999 e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconsti- tuio desse argumento). O ponto de partida do raciocnio de Linz conhecido. O presidencialismo um regi- me baseado no princpio da separao dos poderes e, portanto, o Executivo e o Legisla- tivo devem concordar para que alteraes do status quo legal venham a ocorrer. No h garantias de que a maioria dos legislado- res esteja em acordo com a vontade do Exe- cutivo. Mais do que isso, no h incentivos gerados pelo prprio sistema para que a cooperao entre os poderes ocorra. Isto se deve, fundamentalmente, ao fato de os man- datos serem obtidos e mantidos de forma independentes. Assim, esta a concluso, salvo condies excepcionais, o presidenci- alismo tende a gerar conflitos insolveis en- tre os poderes. A separao de poderes igualada, assim, a conflito entre poderes com vontades e pretenses polticas diversas, conflito este que no pode ser arbitrado por nenhum frum legtimo. Ambos os poderes tm origem na vontade popular e no esto submetidos a qualquer outro poder. H situaes em que tal conflito no deve emergir. Se o partido do presidente contro- lar a maioria das cadeiras no Legislativo, espera-se que ambos os poderes sejam capazes de adotar uma agenda poltica co- mum. Quando esta feliz coincidncia no ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo estar condenado ao fracasso legislativo, e o pas, paralisia decisria. No caso de 2 Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanos substantivos imediatos, isto , sem ganhos concretos em termos sociais para a populao mais carente tambm seria invivel, no sobreviveria. Em boa parte das anlises, estes dois pontos estavam intimamente relacionados. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 239 240 pases que adotam a representao propor- cional, como o nosso caso, a possibilidade de presidentes cujos partidos sejam majori- trios, para todos os efeitos, pode ser des- cartada. Para fins de argumentao, no entanto, preciso reter esta possibilidade. Partidos polticos podem estabelecer o elo entre os poderes, a razo para que a ao dos pode- res seja coordenada. certo que nestes ar- gumentos, mesmo esta possibilidade qualificada ou minimizada na medida em que se postula que o presidencialismo no favo- rece a emergncia de partidos disciplinados. Deixando esta objeo para considerao posterior, cabe ento indagar por que presi- dentes minoritrios no recorreriam forma- o de uma coalizo partidria para obter o apoio da maioria dos legisladores? Afinal, governos apoiados por coalizes partidrias so algo normal e corriqueiro em pases parlamentaristas multipartidrios. Por que presidentes no lanariam mo do expe- diente a que recorrem primeiros-ministros? Linz e seguidores oferecem duas razes, ambas singelas e diretas, para rejeitar esta possibilidade. Primeira: presidentes no o faro porque no querem. Simplesmente, relutaro em dividir o poder aps terem con- quistado o grande prmio. Assim, inebria- dos pelo poder obtido nas urnas, em lugar de buscar apoio partidrio no Congresso, presidentes preferiro apelar diretamente aos eleitores, ou melhor, s massas, para recu- perar o tom do argumento, para pressionar o Legislativo e impor sua agenda. A segunda razo oferecida por Linz que se por ventura o fizerem, isto , se buscarem formar uma coalizo, os presidentes ouviro respostas negativas de todos os partidos convidados. Estes preferiro apostar no fracasso do governo, esperando assim con- quistar o grande prmio, o cargo de presi- dente, nas eleies vindouras. Logo, buscar o apoio do povo, usando-o para pressionar o Congresso, seria a nica alternativa poltica vivel deixada a presidentes em exerccio. Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo de poltica plebiscitria. 3 Retornando ao tema deste artigo: o uso corrente da expresso presidencialismo de coalizo pode ser interpretado como o reco- nhecimento de que o Brasil teria superado os obstculos vislumbrados por Linz. Da a necessidade de qualificar o presidencialis- mo brasileiro, de tom-lo como especial. Combinar presidencialismo e coalizes no o normal, o esperado. Na realidade, a expresso Presidencia- lismo de Coalizo foi cunhada por Srgio Abranches em artigo que hoje um verda- deiro clssico da literatura poltica nacional. Para Abranches, a estrutura institucional bra- sileira seria problemtica e tendente a gerar crises no pelo fato de combinar presiden- cialismo e multipartidarismo, como argu- mentavam os adeptos das proposies de Linz, mas sim da adio de um terceiro ele- mento a esta frmula, a saber, o federalismo. Da presena do federalismo, cuja anli- se pelo autor no se limita a seus aspectos puramente institucionais, cobrindo tambm a diversidade e heterogeneidade socioeco- nmica, Abranches deriva que as coalizes para apoiar o chefe do Executivo teriam que atender a critrios extrapartidrios. Isto , ao construir sua base de apoio parlamentar, o presidente teria que combinar critrios parti- drios e federativos, levando em conta, so- bretudo, o poder dos governadores. A conseqncia deste recurso a composi- o de uma coalizo de apoio que, do ponto de vista socioeconmico e poltico, ser marcada pela heterogeneidade. Para que sejam capazes de atender este duplo critrio o partidrio e o federal as coalizes sero necessariamente, sobredi- mensionadas e, mais importante, dada a diversidade dos interesses sociais que abar- cam, fadadas ineficincia governamental. Ou seja, ainda que as coalizes sejam con- cebidas com o objetivo de superar o conflito entre os Poderes Executivo e Legislativo, a grande coalizo partidria-regional acabar 3 Note que o argumento depende fortemente de que os atores polticos relevantes mantenham sua crena de que s h um prmio a disputar e obter: a presidncia. Se presidentes souberem que dependem da cooperao do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a poltica participando do governo, torna-se impossvel sustentar que o presidencialismo seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento, consultar LIMONGI, 2003. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 240 241 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi reduzida impotncia. Muito dificilmente ela ser capaz de garantir a aprovao de uma agenda presidencial consistente. Assim, na viso de Abranches, o presi- dencialismo de coalizo seria uma forma peculiar de funcionamento de governos pre- sidencialistas 4 encontrado apenas no Brasil, ainda que a amostra de regimes presiden- cialistas com que trabalhe seja reconheci- damente limitada. O fundamental, no entanto, notar que o presidencialismo de coalizo, dada a natureza heterognea das coalizes formadas, seria de um regime com alta propenso a se defrontar com crises polticas. Nas palavras do prprio autor, o presidencialismo de coalizo seria um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se quase exclusivamente no desempenho cor- rente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos con- siderados inegociveis, os quais nem sem- pre so explcita e coerentemente fixados na fase da formao da coalizo (1988, p. 27). O texto original repleto de referncias impossibilidade de funcionamento normal e corriqueiro desta forma peculiar de regime poltico. Na raiz dos problemas enfrentados, estaria a falta de mecanismos ou instncias para superar os provveis conflitos entre o Executivo e o Legislativo: Governos de coalizo tm como requisito funcional indispensvel uma instncia, com fora constitucional, que possa intervir nos momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo, definindo parmetros polticos para resoluo de impasses e impedindo que as contrariedades polticas de conjuntura le- vem ruptura do regime (1988, p. 31). Abranches escrevendo antes da elabo- rao da Constituio de 1988, tomando a experincia da Repblica de 46 e os anos iniciais do governo Sarney como exemplos, 5 via poucas chances de sucesso do presi- dencialismo de coalizo. Ao recorrer a coali- zes heterogneas, o presidente se tornaria prisioneiro de compromissos mltiplos, par- tidrios e regionais, situao em que sua autoridade pode ser contrastada por lideran- as dos outros partidos e por lideranas re- gionais, sobretudo os governadores (1988, p. 26). A outra opo, uma coalizo con- centrada, tambm no seria a soluo, pos- to que esta se, por um lado, lhe confere maior autonomia em relao aos parceiros menores, por outro, obriga o presidente a manter mais estreita sintonia com seu pr- prio partido. Se o partido majoritrio hete- rogneo interna e regionalmente, obtm-se o mesmo efeito: a autoridade presidencial confrontada pelas lideranas regionais e fac- es intrapartidrias (1988, p. 26). Em lti- ma anlise, a leitura destes excertos revela que, qualquer seja o curso adotado, presi- dentes no contam com a possibilidade de obter apoio partidrio. Partidos so sempre caracterizados por sua heterogeneidade e pelas consideraes regionais. Linz e Abranches, portanto, discordam quanto possibilidade da formao de coa- lizes sob presidencialismo. Pouco provvel para o primeiro, inevitvel para o segundo. A despeito dessa discordncia de fundo, h pontos comuns a notar. Ambos partem da mesma suposio, a de que a separao de poderes pode ser equiparada a conflito entre poderes. As relaes entre o Poder Exe- cutivo e o Legislativo so pensadas a partir de uma perspectiva vertical, assumindo-se que estes poderes tm vontades divergen- tes e, em ltima instncia, inconciliveis. Um segundo aspecto comum deve ser notado: a ausncia da considerao da hi- ptese de que partidos possam oferecer bases suficientes para a constituio de co- alizes legislativas. Afinal, por que as coali- zes consideradas por Abranches devem ter como eixo consideraes federativas? Por que o simples critrio partidrio no seria suficiente? A razo para tanto decorre da r- gida linha demarcatria traada para distin- guir os regimes parlamentaristas dos 4 O autor reconhece ao longo do texto a existncia de outros dois tipos de presidencialismos, o bipartidrio e o de gabinete. 5 Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq. Uma discusso sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligncia VII (8), 2005. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 241 242 presidencialistas. Neste caso, em verdade, h sobredeterminao, isto , duas razes para que essa hiptese sequer seja cogita- da. De um lado, a suposta incompatibilida- de entre presidencialismo e partidos fortes. De outra, a fragilidade notria dos partidos polticos no Brasil, decorrncia no apenas do sistema de governo, mas tambm da legislao eleitoral e da, no caso de Abran- ches, heterogeneidade social. A possibilida- de de que partidos brasileiros possam ser plos a organizar e estruturar o apoio polti- co ao presidente parece ser inimaginvel. A hiptese no sequer cogitada, quanto mais, testada. No entanto, se no chega a ser ob- jeto de anlise sistemtica, cabe perguntar, de onde vem tamanha certeza? Pesquisas recentes mostram que no h razes para descartar a viabilidade de coali- zes partidrias sob o presidencialismo. Em primeiro lugar, do ponto de vista emprico, Linz estava redondamente enganado. Presi- dentes minoritrios formam coalizes para governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995, Chasquetti, 1998). Em segundo lugar, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mos- traram que a lgica que regula a formao de governos em uma e outra forma de go- verno no radicalmente diversa. No funda- mental, o modelo usado para dar conta do processo que organiza a distribuio de pastas ministeriais e obteno de apoio legislativo no parlamentarismo pode ser estendido ao presidencialismo. Em sendo assim, resta indagar se permanece algo que poderia justificar o tom especial com que o termo presidencialismo de coalizo vem sendo empregado no Brasil. Se coalizes so normais sob presiden- cialismo por que usar o termo presidencia- lismo de coalizo como se ele denotasse algo muito especial? Resta examinar o fun- cionamento, a operao cotidiana do governo brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por Abranches, preciso investigar a natureza das coalizes formadas. Estas so as tarefas a que se volta a seo seguinte. Parte 2: Da estrutura e funcionamento A distino entre as lgicas de funcio- namento dos regimes em que h fuso dos Poderes Executivo e Legislativo (parlamen- tarismo) e aqueles em que vigora a sepa- rao de poderes (presidencialismo) est no cerne dos argumentos poltico-institu- cionais correntes. No entanto, cabe per- guntar se a distino entre estes dois sistemas de governo , de fato, to radical quanto normalmente se apregoa. Sobre- tudo, para o caso em discusso, preciso reconsiderar os efeitos e significado que a separao de poderes tm nos atuais sis- temas presidencialistas. Executivo e Legislativo tm origem dis- tintas sob o presidencialismo. No segue que sejam dois poderes a operar de forma totalmente independente. A definio de pre- sidencialismo oferecida por Shugart e Carey (1992) aponta nesta direo. Segundo es- ses autores, o presidencialismo seria defini- do pela independncia dos mandatos do presidente e dos legisladores, pela durao predeterminada e fixa desses mesmos man- datos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato de o chefe do Poder Executivo possuir con- siderveis poderes legislativos. Considerveis poderes legislativos um tanto impreciso para figurar como critrio em uma definio. Ainda assim, o fato que, em regimes presidencialistas, presidentes so, por definio, dotados de poderes le- gislativos. No tm assento na Legislatura mas so legisladores. O qualificativo consi- derveis necessrio para dar conta da va- riao destes poderes. O mnimo garantido pela Constituio norte-americana, que re- serva ao presidente apenas o poder de veto. Em geral, esta opo minimalista no foi se- guida pelos demais regimes presidenciais. Do ponto de vista de seus poderes legislati- vos, quando comparados ao presidente nor- te-americano, os demais presidentes tendem a ser consideravelmente mais poderosos. Na realidade, as constituies recentes tm ampliado, e muito, os poderes legislativos Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 242 243 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi presidenciais, conferindo ao chefe do Exe- cutivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa das propostas legislativas nas reas mais importantes, como tributao e proposio do oramento. Alm disso, presidentes pas- saram a deter meios para forar a incluso de suas propostas na agenda do Poder Le- gislativo, por meio, por exemplo, da solicita- o de apreciao sob regime de urgncia ou em casos extremos, por recurso ao po- der de decreto. Assim, onde o presidente dotado de considerveis poderes legislativos, o sig- nificado e as conseqncias da separao precisam ser considerados. Presidentes, por fora dos textos constitucionais vigentes em boa parte dos pases presidencialistas, tm presena garantida no interior do Poder Le- gislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclu- sivas de iniciar legislao nas reas mais importantes, estas constituies acabam por lhe reservar o papel de principal legislador do pas. A prerrogativa exclusiva para iniciar legis- lao confere ao chefe do Executivo vanta- gens estratgicas que podem ser usadas para estruturar o apoio s suas medidas no interior do Poder Legislativo. Isto , podem ser usados da mesma forma que se supe sejam usados por primeiros-ministros. No h boas razes para supor que estes pode- res sero usados de forma diversa em um e outro regime. A suposio de que sero usa- dos para confrontar e submeter a oposio do Legislativo parte de uma leitura equivo- cada do significado da separao de pode- res. Nestas, o Legislativo sempre pensado como um ator nico, dotado de um interesse comum cuja realizao o coloca em confronto com o Executivo. No entanto, legisladores tm interesses polticos diversos e conflitan- tes entre si, expressos em sua filiao parti- dria. Alguns se beneficiam do sucesso do Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para os primeiros, os poderes de agenda do Exe- cutivo so bem-vindos. A comparao entre a estrutura da pro- duo legislativa brasileira com a que tem lugar em pases parlamentaristas mostra quo prximo o nosso presidencialismo se encontra desses regimes. Espera-se que governos parlamentaristas controlem a pro- duo legislativa. Esse controle demons- trado computando-se dois ndices, o de sucesso e o de dominncia das iniciativas legislativas do Executivo. Os dois ndices so simples de ser construdos e sua interpreta- o imediata. Quanto ao primeiro, mede- se basicamente a capacidade do Executivo de aprovar as propostas que envia ao Legis- lativo. A maneira bvia de medir o sucesso do governo dada pela razo entre o que logra aprovar sobre o total que envia. A do- minncia mede o controle exercido pelo exe- cutivo sobre a produo de novas normas legais, o que pode ser mostrado dividindo as leis aprovadas cuja proposio se deve ao Executivo pelo total de leis aprovadas. Tabela 1 - Successo e Dominncia do Executivo na Produo Legislativa Democracias Parlamentares (1971-1976) Sucesso * Dominncia ** Alemanha 69,2 81,1 Austrlia 90,6 100,0 ustria 86,7 84,1 Bahamas 97,6 100,0 Canad 71,0 83,0 Dinamarca 89,4 99,4 Finlndia 84,3 84,3 Inglaterra 93,2 83,1 Irlanda 90,1 88,2 Israel 76,4 94,4 Japo 80,0 83,2 Malta 90,0 100,0 Nova Zelndia 84,6 88,3 * Proporo dos Projetos de Lei do Executivo aprovados. ** Proporo de leis propostas pelo executivo sobre o total de leis. Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap; outros pases: Inter-Parliamentary Union, Parliaments of the World, 1976. O sucesso e a dominncia do Executivo so tanto maiores quanto mais estes ndices se aproximam de 100. As expectativas de que o Executivo tenha altos ndices de sucesso e de dominncia em regimes parlamenta- ristas, como mostra a Tabela 1, so ampla- mente confirmadas pelos dados. Estes ndices so resultados da inter-relao entre o monoplio exercido pelo governo sobre a Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 243 244 agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado do(s) partido(s) que apoia(m) o governo. Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, no so radicalmente diferentes. Antes o contrrio. Aqui, como nas demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu- tivo legislar. Do total de 3.165 6 leis ordinrias aprovadas entre a promulgao do novo texto constitucional em outubro de 1988 e dezembro de 2004, o Executivo foi responsvel pela iniciativa de nada mais nada menos que 2.710 delas, isto , o ndice de domi- nncia aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do Executivo. 7 Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. A taxa de sucesso das iniciativas do Executivo de 70,7% para as leis ordinrias. Isto , sete em dez projetos submetidos so aprovados durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeies expl- citas so raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados em todo o perodo. Ou seja, a maioria dos projetos no aprovados no foi rejeitada. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua trami- tao por minorias ativas sem que seja necessrio votar o projeto. No entanto, o oposto tambm verdadeiro: no segue que todo projeto no aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o Executivo lana bales de ensaios, trata de uma mesma matria em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro aprovado. H ainda projetos retirados pelo prprio autor, isto , projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e retirados pelos seus sucessores. Alm disso, entre os projetos no aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no mo- mento da coleta dos dados. Tabela 2 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo Brasil (1989-2004) Governo Sarney Collor Franco Cardoso I Cardoso II Lula Total Partido do Presidente na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) 36,8 8,0 0,0 15,3 18,5 17,5 14,7 Coalizo de Governo na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) 64,4 34,8 58,7 73,4 72,8 50,4 59,1 Sucesso do Executivo (%) 71,3 65,0 66,0 73,0 70,4 79,8 70,7 Dominncia do Executivo (%) 77,9 76,5 91,0 84,6 84,4 95,6 85,6 Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. 6 Excluindo as 206 leis de origem do Judicirio. 7 A dominncia, em realidade, se estende a produo de outras normas como Leis Complementares e Emendas Constitucionais. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 244 245 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi A anlise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e que no foram aprovados revela que, em geral, no possvel creditar esse resultado ao dos congressistas. O Legislativo est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo Executivo. (Para uma anlise detalhada destes casos, consultar Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma anlise cuidadosa da legisla- o referente rea de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005). Possveis objees ao significado destes dados sero tratadas adiante. H dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominn- cia e o sucesso do Executivo na arena legislativa so traos estrutu- rais do atual sistema poltico brasileiro. Se assim no fossem, se dependessem do tipo de coalizo formada pelo presidente ou de suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns, apresentariam maior variao governo a governo. Deve-se ressaltar que estes so traos do nosso sistema atual, posto que no era assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, h diferenas significativas entre os dois textos constitucionais no percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a legislao partidria e eleitoral no foram mudados. No entanto, o texto de 1988 trouxe consigo modificaes de fundo na estrutura e na relao entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente reforado, mantendo-se o esprito e as alteraes impostas pelo regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo; Limongi, 1995). Os poderes de agenda que a Constituio de 1988 confere ao presidente no so, em si mesmos, suficientes para garantir sua predominncia e sucesso legislativo, mesmo na sua verso mais extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via Medida provisria. O chefe do Executivo no pode legislar sem o apoio da maioria. Medidas Provisrias, por exemplo, s se tornam leis se aprovadas pelo plenrio. O mesmo se d em reas de inicia- tiva exclusiva, como taxao e leis relativas ao oramento. Sem o apoio da maioria, presidentes, simplesmente, no governam. Tabela 3 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo Brasil (1949-1964*) Governo Dutra Vargas Caf Filho Nereu Ramos Kubitschek Quadros Goulart* Total Partido do Presidente na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) 52,8 16,8 7,9 33,9 33,9 2,1 23,5 24,3 Coalizo de Governo na Cmara dos Deputados (% Cadeiras) 74,0 88,0 84,0 66,0 66,0 93,0 72,0 77,1 Sucesso do Executivo (%) 30,0 45,9 10,0 9,8 29,0 0,80 19,4 29,5 Dominncia do Executivo (%) 34,5 42,8 41,0 39,2 35,0 48,4 40,8 38,5 * At 31 de maro de 1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram excludos por falta de informao sobre a origem das leis. Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 245 246 A observao pode parecer bvia, mas necessria diante de duas objees comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, no se pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com expedientes antidemocrticos. Ou seja, os dados apresentados no indicam que estaramos diante da reedio de algum tipo de cau- dilhismo ou autoritarismo disfarado. Tampouco se justifica falar em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exem- plo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente de formar e manter unida a coalizo partidria que o apia. Segundo: a referncia para medir se o governo ou no capaz de governar no pode ser a vontade do Executivo. Isto , se em determinada matria no prevalecer a vontade do Executivo, no se pode inferir da que tenhamos mau funcionamento do governo ou qualquer tipo de obstculo estrutural governabilidade. Se a vonta- de do Executivo prevalecesse, a despeito da preferncia da maio- ria, ento, a sim, poderamos definir o governo brasileiro como uma ditadura disfarada. No este o caso, o governo depende da maioria, isto , governa porque esta lhe apia. O fato que os dados relativos ao sucesso e dominncia do governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamenta- ristas. A presuno usual a de que a dominncia e sucesso legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos estender esta presuno ao governo brasileiro? Esta possibili- dade pede, ao menos, considerao. Vejamos. O objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o que pode ser feito recorrendo a dados relativos s votaes nomi- nais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados. 8 Se o apoio po- ltico ao governo brasileiro segue os padres usuais em sistemas parlamentaristas, ento presidentes distribuem posies no minis- trio aos partidos polticos para obter apoio no Legislativo. Presi- dentes, ento, devem formar governos, montar sua base de apoio congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, ento parti- dos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do go- verno e, como conseqncia, passam a apoiar as suas propostas. Faz-se necessrio, portanto, identificar a coalizo formada e testar se esta, de fato, d suporte ao governo nas votaes nominais. A Tabela 4 traz informaes relevantes sobre as coalizes de governo formadas pelos presidentes no perodo ps-1988. A nor- ma tem sido a de formar coalizes majoritrias. Somente Fernando Collor no o fez, j que em nenhum momento chegou a contar com uma maioria na Cmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula, de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem 8 Inclui as votaes dos deputados nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional. A quase totalidade dessas votaes se refere a medidas provisrias que tramitavam pelo Congresso Nacional at setembro de 2001. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 246 247 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi * Composio dos Blocos Parlamentares: BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST; BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL; BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN; BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS; BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL; BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST; BLOCO 7 = PL e PSL. As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco s so contabilizadas quando os partidos permanecem no bloco por todo o perodo da coalizo. ** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critrio de mudana ministerial com a sada do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004. Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Critrios: 1. mudana de mandato e mudana na composio partidria do ministrio (sada ou entrada de ministro de um novo partido formalmente membro da coalizo); 2. incio de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a porcentagem de cadeiras da coalizo no Congresso. super maiorias em razo da importncia que reformas constitucio- nais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o primeiro governo civil formou uma coalizo composta por apenas dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias. Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, o segundo passo testar empiricamente sua fora no plenrio. O teste faci- litado pelo fato de os lderes do governo e dos grandes partidos encaminharem votos antes das votaes nominais. Assim, sabe- se como votam o governo e os principais partidos, sejam eles membros da coalizo do governo ou no. Dessa forma, pode-se analisar o comportamento tanto das bancadas partidrias como da coalizo do governo. Tabela 4 - Coalizes de Governo no Brasil 1988-2004 Presidente Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 Lula 1 Lula 2 Partido do Presidente PMDB PRN PRN PRN Sem Partido Sem Partido Sem Partido PSDB PSDB PSDB PSDB PT PT Partidos nas Coalizes de Governo PMDB-PFL PRN-PDS-PFL PRN-PDS-PFL (BLOCO1)* PDS-PTB-PL-PFL (BLOCO2)* PSDB-PTB-PMDB-PSB- PFL (BLOCO3)* PSDB-PTB-PMDB-PP- PFL (BLOCO3)* PSDB-PP-PMDB-PFL (BLOCO4)* PSDB-PTB-PMDB-PFL PSDB-PTB-PMDB-PFL-PPB (BLOCO5)* PSDB-PMDB-PPB-PTB-PFL (BLOCO6)* PMDB-PSDB-PPB PT-PL-PCdoB-PDT PPS-PSB-PTB-PV PT-PL-PCdoB-PPS-PSB PTB-PV-PMDB (BLOCO7)* Incio da Coalizo 06/10/1988 15/03/1990 01/02/1991 15/04/1992 01/10/1992 31/08/1993 25/01/1994 01/01/1995 26/04/1996 01/01/1999 06/03/2002 01/01/2003 23/12/2004 Durao da Coalizo Dias Meses 529 17,5 322 10,5 438 14,5 168 5,5 333 11 146 5 340 11 449 16 979 32 1.159 38 300 10 355 12,5 343 11,5 % Cadeiras na Cmara (na data de incio) 64,40 29,70 34,59 43,54 60,04 55,64 55,27 57,26 77,19 76,61 45,22 41,91 61,21 Fim da Coalizo 14/03/1990 31/01/1991 14/04/1992 30/09/1992 30/08/1993 24/01/1994 31/12/1994 25/04/1996 31/12/1998 05/03/2002 31/12/2002 22/01/2004** 31/12/2004 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 247 248 Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram matrias de interesse do Executivo. S so consideradas na anli- se as votaes em que houve manifestao explcita do lder do governo. Estas formam a agenda legislativa do Executivo. Pode- mos verificar o funcionamento da base do governo examinando a relao entre a posio do lder do governo e a dos partidos que integram a base de apoio ao governo. 9 importante ressaltar que no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por votao simblica. Alm disso, uma mesma matria pode ser ob- jeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas s proposies apresentadas podem ser objeto de votao nomi- nal. Alm disso, definies da pauta e do prprio processo delibe- rativo solicitaes de urgncia, encerramento de discusso, etc. tambm podem provocar votaes nominais. As decises mais importantes e controversas do ponto de vista poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque esse modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige qurum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e das leis complementares. Quando a aprovao da matria depen- de de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem so- mente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos, como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedi- damente este recurso escasso, isto , reservam seus requerimentos s matrias mais importantes e politicamente sensveis. Vejamos, ento, se de fato, a coalizo partidria formada pela distribuio de pastas ministeriais age no interior do Legislativo. Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situaes: quando todos os lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos que faz parte da coalizo anuncia posio contrria do governo. O primeiro caso classificado como uma votao em que a coalizo age unida, e a segunda, como um caso de diviso na coalizo. Como se v, em poucas ocasies, 142 em 786 votaes, h confli- tos entre os partidos da coalizo do governo, mesmo se utilizando um critrio deveras exigente para tomar a coalizo como unida. Ou seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideran- as e das posies pblicas dos partidos, a coalizo ministerial corresponde a uma coalizo legislativa. Resta analisar como se comportam os parlamentares. 9 Para evitar distores na composio da amostra, foram usadas duas regras adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar, foram includas as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo quando o lder do governo no encaminha voto. Nestes casos possvel deduzir a posio do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas: omisses estratgicas, isto , o lder do governo no indicaria voto ao antecipar derrotas e perodos em que o governo no conta com um lder em plenrio. Alm disso, foram excludas as votaes em que no h conflito partidrio, isto , as votaes consensuais ou unnimes, evitando no inflar artificialmente as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votao classificada como unnime se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 248 249 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi Tabela 5 - Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos das Bancadas Coalizo de Governo Coalizo Unida* Coalizo Dividida** Total Sarney 2 Collor 1 Collor 2 Collor 3 Itamar 1 Itamar 2 Itamar 3 FHC I 1 FHC I 2 FHC II 1 FHC II 2 Lula 1 Lula 2 Total * Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em que pelo menos um lder libera a bancada. ** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo. *** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo. Fonte: PRODASEN, Cmara dos Deputados. Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos do Cebrap. N votaes Projetos do Governo 6 22 24 9 9 2 3 81 209 159 14 77 29 644 % de Disciplina*** 90,7 95,0 93,1 94,6 90,7 93,9 95,9 90,0 87,8 93,8 92,4 95,6 90,1 91,4 N votaes Projetos do Governo 2 1 17 1 23 1 1 13 22 46 1 7 7 142 % de Disciplina*** 41,57 40,21 55,1 77,3 72,3 78,3 69,6 62,0 69,9 79,6 64,8 67,4 67,3 70,1 N votaes Projetos do Governo 8 23 41 10 32 3 4 94 231 205 15 84 36 786 % de Disciplina*** 78,4 92,6 77,4 92,9 77,5 88,7 89,4 86,2 86,1 90,7 90,5 93,2 85,7 87,6 A resposta est nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com seus lderes. Em mdia, 90,8% dos parlamentares votam favora- velmente agenda do governo, quando a coalizo est unida sem que se verifiquem variaes significativas sob diferentes presidn- cias. Quando a coalizo est dividida, a disciplina dos parlamenta- res em relao ao governo cai para 66,8%. 10 Isto sugere que o apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a concluso: o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e no individu- almente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada. Partidos polticos so atores decisivos no interior do processo legislativo brasileiro. O processo decisrio est longe de ser cati- co ou ser governado por interesses individuais. O plenrio alta- mente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nomi- nais. O governo no derrotado por revoltas do plenrio ou pela indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o go- verno no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derro- tas do governo em votaes nominais ocorreu sob a presidncia de 10 Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido dissidente. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 249 250 Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votaes em que a maioria simples era exigida. Como vimos, Collor no formou uma coalizo majo- ritria e, em muitas votaes, apostou na vitria contando com a indisciplina da ban- cada do PMDB. Assim, das derrotas que sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo no tinha apoio dos partidos que controla- vam a maioria das cadeiras. Quando Collor negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi derrotado. O contraste com a performance de Fernando Henrique Cardoso no poderia ser maior. Em seus oito anos de presidn- cia, o governo FHC amargou 11 derrotas em 191 votaes de matrias que dependiam de qurum simples para sua aprovao. A base do governo foi testada em 221 ocasi- es em votaes constitucionais, colhendo apenas 17 derrotas. 11 E preciso entender o significado de derrotas quando estamos fa- lando das matrias constitucionais: signifi- ca, na verdade, incapacidade para aprovar uma alterao do status quo constitucional. Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5 dos votos necessrios para aprovar uma pro- posta. Derrotado, derrotado mesmo, no sen- tido da oposio lograr impor uma alterao da constituio contrria aos seus interes- ses, o Executivo no foi uma vez sequer. Em anlises recentes, tem sido comum reconhecer que o governo FHC se mostrou bem sucedido na arena legislativa ao ser capaz de introduzir modificaes profundas no quadro legal do pas. No entanto, man- tm-se o diagnstico de que as instituies vigentes tornariam o pas ingovernvel, atri- buindo o sucesso do presidente s suas qualidades pessoais, quando no sua virt para dar tons mais elevados explicao. O sucesso legislativo do governo FHC no tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula colheram resultados similares. Em resumo, no h razes para tratar o presidencialismo de coalizo como signifi- cativamente diverso dos governos de coali- zo praticados sob regimes parlamentaristas. Estamos diante de um governo de coalizo em seus moldes clssicos, isto , em que partidos organizam e garantem o apoio ao Executivo. Este no prisioneiro ou refm da sua base. Negociaes polticas garan- tem a aprovao da agenda legislativa defi- nida pelo governo. Parte 3: Das objees Pode-se argumentar que os dados apre- sentados no so suficientes para compro- var a capacidade do governo implementar sua agenda. H inmeras qualificaes a fazer que permitem suspeitar do alcance dos dados apresentados e das interpretaes avanadas. A dominncia do Executivo so- bre a produo legislativa contaria apenas parte da histria, uma vez que nada se dis- se sobre possveis alteraes feitas por par- lamentares por meio de emendas. Como emendas podem representar des- de pequenas modificaes e ajustes at a completa desfigurao da proposta original, o mero cmputo do nmero de emendas aprovadas por projeto no basta para res- ponder questo. Cabe observar que no seria de se espe- rar ou mesmo desejvel que os projetos en- viados pelo Executivo passassem inclumes pelo Congresso. O Legislativo tem autorida- de e legitimidade para participar da elabo- rao das polticas pblicas. Ou seja, a anlise da objeo pede mais do que a iden- tificao imediata de qualquer interveno dos legisladores como um obstculo s pre- tenses do Executivo. A questo de fundo, portanto, no se emendas so ou no apro- vadas, mas sim como so, isto , qual o processo que leva aprovao de uma emenda. A forma como os trabalhos legislativos so organizados, mais especificamente, como so regulados o direito a apresen- tao e apreciao de emendas crucial para entender a questo. A grande maioria 11 Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem-nmero de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim no aprovao de um de seus pontos especficos. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 250 251 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi das propostas ordinrias apresentadas pelo governo aprovada sob regime de tramita- o urgente. Isso implica a retirada do pro- jeto da comisso, diminuio dos prazos de apreciao e, este o ponto a frisar, imposio de restries para considerao das emendas apresentadas. Nestes casos, em ltima an- lise, so apreciadas apenas as emendas que contam com apoio dos lderes partidrios. O fato que o processo decisrio no in- terior do Poder Legislativo se organiza em torno das instncias partidrias. A possibili- dade de participao individual na definio do contedo das proposies legislativas limitada. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados favorece os lderes partid- rios cuja assinatura em questes procedi- mentais tem o peso proporcional sua bancada, ou seja, lderes so tomados como agentes perfeitos das bancadas que repre- sentam, minimizando os custos da ao coletiva dos partidos. Nestes termos, par- tidos, representados por suas lideranas formais, so peas centrais para qualquer negociao poltica envolvendo os interesses do Executivo. Note-se ainda que o Executivo conta com uma poderosa arma para lidar com emen- das indesejveis ou contrrias ao seu inte- resse: o veto parcial e o total. Caso o projeto seja subvertido por meio da aprovao de emendas, o presidente pode simplesmente no promulg-lo, vetando-o na ntegra. Em casos menos dramticos, em que legisla- dores alteram aspectos especficos do pro- jeto ou aproveitam para us-lo para pegar carona, o Executivo pode recorrer ao veto parcial. O presidente faz amplo uso de am- bos os recursos. O veto parcial presidencial usado, sobretudo, em suas prprias pro- postas, indicando que o presidente capaz de impedir mudanas indesejadas. Do total de projetos aprovados de iniciativa do Exe- cutivo, 9,6% foram objeto de veto parcial. Quanto aos projetos propostos por legisla- dores submetidos sano presidencial, nada mais nada menos que 31,4% foram objeto de veto total (Moya, 2006). O significado dos vetos no interior das relaes Executivo-Legislativo vai alm dos aspectos notados acima. Isso porque, em geral, os vetos presidenciais raramente chegam a ser considerados formalmente pelo Congresso Nacional. Isto , no h um esforo visvel para reverter a deciso presi- dencial. Se, de fato, tivessem expectativas de ver as propostas que aprovaram sancio- nadas, por que no procurar derrubar o veto? Uma possvel explicao que parlamen- tares sabem que a proposta ser vetada, mas deixam ao Executivo o custo de faz-lo. Outra possibilidade de que os custos para aprovar uma medida sejam sensivelmente menores dos que os envolvidos para a consi- derao de um veto, afinal, vetos so anali- sados pelo Congresso Nacional em Sesses Conjuntas, cuja convocao pede procedi- mentos prprios. Consideraes estratgicas que envolvem a antecipao da ao do outro ator, que, obviamente, no se encerram na questo do veto, sero discutidas a seguir. Seja como for, o fato que a taxa de domi- nncia do Executivo sobre a produo legis- lativa e o amplo uso que o presidente faz do veto sem que este seja contestado mostra que o Legislativo no capaz de aprovar uma agenda alternativa do Executivo. O nme- ro de projetos aprovados cuja iniciativa se deve a legisladores pequeno. Estudos de caso e eles existem em bom nmero mostram que as leis aprovadas a partir de propostas dos legisladores visam atender interesses midos e paroquiais (Almeida; Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz, 2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como j foi dito anteriormente, esta assimetria um produto direto das prescries constitu- cionais que garantem ao Executivo a prerro- gativa exclusiva de iniciar a legislao nas reas de maior importncia. A vedao cons- titucional para a aprovao de legislao que envolva gastos sem a previso de seus recursos neutraliza os incentivos com que contariam deputados para propor medidas que beneficiem diretamente suas clientelas eleitorais. Os direitos legislativos para tanto foram subtrados dos parlamentares. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 251 252 O significado das taxas de sucesso das iniciativas presidenciais tambm pode ser objeto de questionamento. perfeitamente possvel observar um presidente que rara- mente derrotado e, ao mesmo tempo, que encontre no Congresso um obstculo intrans- ponvel para sua verdadeira agenda. Basta que o presidente reconhea quais so as objees do Congresso s suas pretenses e no o desafie. Isto , se o presidente ante- cipar corretamente quais as preferncias do Congresso, s enviar as propostas que sabe, de antemo, sero aceitas. Seriam aprovadas apenas medidas andinas, sem maior importncia. A objeo, uma vez mais, pede conside- rao aprofundada e, em ltima anlise, no pode ser respondida satisfatoriamente. Se atores forem capazes de antecipar correta- mente, se as relaes forem modeladas como um jogo em que atores tm informa- o completa e perfeita, em equilbrio, o pre- sidente s enviaria as propostas que sabe sero aprovadas (ver, por exemplo, Cameron, 2000). Rejeies no deveriam ocorrer. Mas tambm no deveriam ocorrer vetos, o Con- gresso tambm deveria ser capaz de ante- cipar as preferncias do Executivo, no aprovando as emendas que sabe sero ve- tadas. No entanto, tanto rejeies das pro- postas enviadas pelo Executivo quanto vetos ocorrem. Portanto, um modelo de informao completa e perfeita no capaz de captar as relaes envolvidas. Algumas possibili- dades podem ser consideradas. Considere-se, por exemplo, que a infor- mao seja gerada pela prpria repetio das relaes travadas no passado. A cada proposta enviada e apreciada pelo Congres- so, o presidente recebe uma nova informa- o sobre as preferncias dos legisladores. Se o presidente usar a experincia anterior como guia, isto , o resultado das propos- tas submetidas no passado, h poucas ra- zes para suspeitar que ele seja levado a refrear significativamente suas pretenses. Para definir a estratgia do Presidente, pre- ciso levar em conta ainda o fato de que o custo em que incorre em funo de uma derrota legislativa relativamente pequeno. Seu mandato, diferentemente do que se passa com primeiros-ministros, no est em jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar (Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577). O jogo no se encerra na arena legislativa. Tanto o presidente quanto os legisladores esto de olho nas repercusses eleitorais de seus atos e decises. Neste campo, uma vez mais, o presidente conta com incentivos para tomar a dianteira e colocar o Congresso em posio desvantajosa. Presidentes po- dem apelar com maior facilidade opinio pblica, invocando o interesse nacional de longo prazo, para obter concesses do Con- gresso. Logo, a taxa de sucesso do Executivo um indicador limitado de uma realidade mais complexa. Ainda assim, quando estes fato- res so considerados, eles no justificariam a impotncia do Executivo em virtude de uma antecipao de uma oposio renhida e cr- vel do Congresso. Para que essa resistncia seja invocada, preciso que sejamos capa- zes de identificar sinais da sua existncia. At onde eu saiba, isto nunca foi mostrado de maneira convincente. Recorrer a juzos e opinies de membros do governo 12 e/ou inventariar as propostas do Executivo veiculados pela imprensa 13 no suficiente para comprovar a existncia de 12 STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que mais importante, se a aprovao da maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a deciso presidencial de no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de obstruo?. A resposta a seguinte: Com base nas entrevistas que realizei com ministros do governo Cardoso, no incio de seu mandato e dois anos depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa. 13 AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do presidente para, assim, estudar o problema da no-deciso. Ames se pergunta Como saber que proposies os presidentes iriam mandar ao Congresso se a aprovao lhes parece uma hiptese remota? O autor argumenta que a maioria das propostas razoveis [do Executivo] pelo menos ventilada na imprensa. Em flagrante contradio com os supostos que informam sua anlise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este mtodo parte da hiptese de que as proposies originais do Executivo so sinceras, e no estratgicas. Para alm desses problemas, difcil entender o mtodo de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declaraes de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte proposta (Tabela 16, 25/11/1993): FHC diz que quer acelerar as privatizaes e os cortes dos gastos do governo. Mais difcil, ainda, saber qual o critrio para avaliar o sucesso dessa proposta, quanto mais quando o contedo da deciso correspondente : Estoura o escndalo do oramento, enfraquecendo a capacidade de o Congresso impor obstculos s proposies do Executivo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 252 253 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi uma agenda no submetida pela antecipa- o da obstruo do Congresso. Este recur- so desconsidera os aspectos estratgicos invocados para justificar a antecipao de reaes. O anncio de propostas e, mesmo, seu envio ao Congresso, parte da estra- tgia do Executivo. O Executivo pode radica- lizar na proposta para depois ceder, recorrer a bales de ensaio, ameaar mexer aqui para obter vantagens acol, etc. (ver Diniz, 2005, para uma anlise desse ponto). Em resumo, preferncias so reveladas ao p- blico como parte da relao estratgica em que os atores esto envolvidos. Do ponto de vista metodolgico, fica cla- ro que identificar a verdadeira agenda do Executivo no uma tarefa fcil. A identifi- cao da segunda face do poder h muito desafia os cientistas polticos. Alguns pon- tos, no entanto, podem ser estabelecidos. Revelar uma suposta verdadeira ou sin- cera preferncia dos atores polticos, ex- pressa privadamente, no de qualquer interesse. Interessa estudar as propostas que de fato integram o mundo poltico. Polticos atuam em um mundo repleto de restries postas pelo aparato institucional e pelas pre- ferncias dos demais atores. Para que uma proposta seja considerada como parte da agenda do Executivo deve-se requerer um mnimo de formalizao. Objetivos e inten- es no significam o mesmo que uma agenda. Por ltimo, deve-se notar que pro- posies devem ser testadas tendo em vista sua prpria formulao. A tese de que o pas viveria imerso em permanente crise de governabilidade pos- tula que o Congresso barrar as propostas feitas pelos presidentes. As evidncias empricas nos mostram que tal obstculo simplesmente no existe. Somente diante dessa constatao que os analistas pro- curaram identificar uma agenda no apre- sentada. Na realidade, muitas vezes, a agenda no apresentada inferida a partir dos resultados no obtidos. Por exemplo, Ames invoca a persistncia da inflao, pobreza e desigualdade de renda como indi- cadores dos obstculos postos pelo Con- gresso aos projetos presidenciais. O mnimo que se pede a identificao de projetos efetivos com este fim no aprovados pelo Congresso. 14 Na verdade, o exemplo do combate inflao deve nos alertar para os equvocos contidos neste tipo de raciocnio. O Plano Real foi aprovado sob a mesma estrutura institucional que explicaria o fracasso dos Planos Vero e Collor. Logo, o problema do fracasso do combate inflao deve ser creditado a outros fatores. No foi neces- srio reformar o sistema poltico para dar fim hiperinflao. Custa a crer que projetos consistentes e apoiados pela maioria da populao no sejam submetidos ao Congresso porque sua rejeio seja antecipada com certeza. Sobre- tudo porque o presidente no pode ter suas pretenses barradas por minorias. Seu poder de agenda, expresso, no caso, na prerroga- tiva de editar medidas provisrias e de soli- citar urgncia para apreciao dos projetos, impede que sua agenda legislativa seja engavetada. Isto , o presidente est em condies de forar o Congresso a rejeitar explicitamente a sua proposta. Por que o pre- sidente deveria ceder s ameaas veladas de congressistas? Por que no transferir o nus da rejeio de uma proposta ao Congresso? Em ltima anlise, no h boas razes para supor que as taxas de sucesso e domi- nncia legislativa dos presidentes brasileiros escondam um governo acuado e paralisado. O significado destes ndices no diverso daquele que normalmente lhe atribudo em 14 Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexo: Imaginemos o seguinte enigma: um pas formalmente democrtico enfrenta durante anos crises de i nfl ao, desperd ci o e corrupo no governo, dfi ci ts no si stema previdencirio, servios sociais de m qualidade, violncia e desigualdade social. Parcelas importantes da populao apiam os projetos destinados a combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opem s propostas por razes programticas ou por presso do eleitorado. E, apesar disso, os projetos raramente saem inclumes do processo legislativo. Muitos sem qualquer chance de aprovao, jamais chegam s portas do Congresso. Outros morrem nas comisses. Alguns acabam sendo aprovados, mas a demora na deciso e concesses de substncia minam seu impacto. Raramente o Executivo pode evitar o alto preo a pagar, em benefcios clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar (2003, p. 15). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 253 254 regimes parlamentaristas. Do ponto de vista analtico, as objees discutidas acima se aplicam igualmente Inglaterra, Frana, Dinamarca, etc. A mera possibilidade de que o funciona- mento dos governos citados acima seja equi- parado ao do brasileiro desafia a credulidade de grande parte dos analistas. Existira uma diferena radical entre estes dois mundos, um mundo em que h partidos digno deste nome e outro em que estes, simplesmente, inexistem. Dito de outra forma, a diferena de fundo estaria na forma como as taxas de dominncia e sucesso legislativo so obti- das. Na Inglaterra e demais pases citados acima, o primeiro-ministro teria como ante- cipar a reao do Legislativo, uma vez que o Parlamento povoado por partidos discipli- nados. J foi mostrado acima que no tocan- te sua manifestao emprica, isto , aos ndices de coeso dos partidos, os presi- dentes brasileiros contam com o mesmo tipo de apoio. O funcionamento da base do go- verno, sua capacidade de garantir a aprova- o das matrias de interesse presidencial est acima de qualquer disputa. Em haven- do acordo com os partidos, a expectativa de voto da base presidencial da ordem de 90% dos presentes. Ou seja, o plenrio perfeitamente previsvel. As margens de in- certeza quanto ao resultado da votao so mnimas, e isto que importa para o Presi- dente. Anlises feitas com as mais diversas metodologias e seleo de casos revelam o mesmo cenrio: partidos so coesos. 15 O que est aberto discusso o modo como este apoio obtido. A base funciona, mas o que a move? Qual o combustvel usa- do? Que o Presidente, ou melhor, que o par- tido presidencial seja forado a fazer concesses para a montagem da sua coali- zo no motivo de alarme. da ordem das coisas em governos democrticos. Para obter apoio, o governo cede pastas minis- teriais e movimenta as polticas no espao decisrio na direo dos parceiros que atrai. assim que a se formam coalizes em qual- quer parte do mundo (Austen-Smith; Banks, 1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004). As denncias feitas por Roberto Jefferson acerca da existncia de pagamentos men- sais para azeitar o funcionamento da base do governo teriam apenas provado o que todos j saberiam. Sem vantagens diretas e palpveis para os membros da base de apoio do governo, os parlamentares no votariam com o governo. O mensalo veio ocupar o papel que se atribua liberao de verbas para a execuo de emendas dos parlamentares. Ambos os expedientes reve- lariam um governo frgil, sempre pronto a ceder s ameaas dos parlamentares. Mas por que o Presidente seria forado a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado mais fraco nesta negociao? Custa crer. Est claro que o Presidente no far con- cesses de substncia ou pagar um pre- o em benefcios clientelistas e patronagem para obter apoio parlamentar que excedam o valor esperado do projeto. Se o Presidente sabe calcular, est claro que no far con- cesses que inviabilizem ou contrariem o projeto. Mesmo que se assuma que os parlamen- tares no tenham qualquer interesse real pelas polticas pblicas, que s lhes inte- ressa obter vantagens, sejam elas eleitorais ou mesmo diretas para seus bolsos, a reali- zao desses interesses passa pelo aces- so aos recursos controlados pelo Executivo. Logo, na oposio, parlamentares no rece- bem nenhum desses benficos e devem aguardar a prxima eleio. Esta a nica ameaa real que podem fazer, juntar-se oposio e esperar a prxima eleio. Logo, se so to interessados em benefcios, se estes so to necessrios para sua sobrevi- vncia poltica, basta ao governo oferecer 15 A no ser que se recorra a raciocnios dbios como a classificao proposta por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votaes contestadas e incontestadas. difcil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB, membros da coalizo do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto dos lderes definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor peso na anlise dos coeficientes. Mais difcil ainda saber qual critrio que o levou a tomar o PDT e o PFL por referncias para definir os votos incontestados do PPB. J para o PDT, indicao similar ao PFL, representou ausncia de contestao. Note-se que as votaes unnimes so excludas da anlise que adota o corte usual, isto , maioria menor que 90%. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 254 255 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi qualquer valor maior que zero para obter co- operao. Deputados competem pelos re- cursos escassos controlados por uma nica fonte, o Executivo, este que fica em condi- es de explorar esta situao em seu favor. Tratar os parlamentares dotados de um mesmo interesse, mesmo que seja o da reeleio, desafia os fatos. Parlamentares competem por votos e, por isso mesmo, esto divididos em partidos. O poder de bar- ganha dos partidos cresce com o tamanho da sua bancada e com suas perspectivas eleitorais futuras, isto , com a possibilida- de de ganhar as prximas eleies presi- denciais. Logo, pequenos partidos no constituem um problema para a construo da base do governo. Antes o contrrio. Por definio, tm poucos votos a dar para o Presidente, e suas perspectivas eleitorais futuras no so propriamente auspiciosas. Partidos maiores tm que pesar os prs e contras de fazer parte do governo. O aces- so mquina do governo e a formulao de polticas traz dividendos, mas tambm en- volve custos eleitorais. Partidos com chan- ces de vitria em eleies futuras podem preferir aguardar. Ou, de outra parte, para que os ganhos compensem os custos, po- dem no interessar ao governo, que conta com melhores opes para formar sua base. Por isso mesmo, pequenos e mdios parti- dos so mais facilmente atrados para a base do governo do que os partidos grandes. Na realidade, a experincia brasileira mostra que fazer oposio ao governo uma opo que se reserva a poucos partidos, restrita aos partidos que podem aspirar diri- gir o governo em futuro prximo. Este foi o caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob Lula. O PMDB, em ambos os perodos, ficou a meio caminho. A possibilidade de viabilizar uma candidatura presidencial pr- pria foi sempre o argumento dos que defen- deram que o partido fizesse oposio ao governo. O reconhecimento da inviabilidade dessa alternativa alimentava os que propu- nham a adeso. O combustvel que sustenta a coalizo de governo no Brasil no diverso do en- contrado em outros pases. O processo de- cisrio desenhado de forma a favorecer as iniciativas do governo. Este tem o direito de propor e, com isso, capaz de estabelecer os termos da barganha com sua base de sustentao. Em resumo, a concluso a mesma a que se chega ao se examinar as objees relativas s taxas de sucesso e dominncia legislativa. Em geral, salvo os preconceitos, os argumentos normalmente apresentados para questionar o significado real das taxas de apoio agenda legislativa do Presidente brasileiro so igualmente aplicveis aos de- mais pases parlamentaristas. O Executivo brasileiro est longe de es- tar paralisado. descabido insistir na tese da crise de governabilidade aps o governo ter se mostrado capaz de aprovar tantas Emendas Constitucionais. Resta se apelar para o carter inconcluso ou incompleto das reformas como prova das dificuldades do governo. As reformas aprovadas, tornou-se usual argumentar, foram parciais e, prova- velmente, as menos importantes. H sem- pre uma reforma que poderia ter sido aprovada. A agenda de reformas, no entan- to, no tem fim. A cada reforma feita, uma nova agenda de reformas proposta pelas agncias multilaterais. Segundo a ltima con- tabilidade, o desafio atual promover com sucesso a terceira gerao de reformas (ver Melo, 2005). E novas geraes de reformas nascem do reconhecimento das falhas das propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na implementao da segunda gerao no nos livra da necessidade de passar pela gera- o seguinte. A concluso bvia: o proble- ma pode estar na formulao das propostas. Dito de outra maneira, o resultado das polti- cas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade, no pode ser o critrio para mensurar o de- sempenho do governo. Estas so discusses de outra ordem, isto , que independem da estrutura do sistema poltico. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 255 256 Parte 4: Das concluses O que tomamos hoje como a definio do parlamentarismo, a saber, a fuso e in- terdependncia dos poderes Executivo e Legislativo uma evoluo no esperada e no teorizada de formas de governos mo- nrquicos. Para que o ponto fique claro, vale a pena recorrer caracterizao do governo ingls de meados do sculo XIX oferecida por Bagehot: A breve descrio dos mritos caractersti- cos da Constituio Inglesa reside no fato de que suas partes relevantes so muito complicadas, antigas, venerveis e, de certa forma, impositivas; enquanto sua parte efi- ciente, pelo menos enquanto grandes e cr- ticas aes, decididamente simples e moderna. () O segredo da eficincia da Constituio Inglesa encontra-se na proximi- dade, na fuso quase completa dos poderes Executivo e Legislativo. Segundo a teoria tra- dicional, a qualidade da nossa Constituio consiste na completa separao das autori- dades executiva e legislativa, mas, na verda- de, seu mrito consiste na sua aproximao singular. O elo que conecta o gabinete. Esta nova palavra significa, segundo nosso en- tendimento, um comit do corpo legislativo selecionado para ser o corpo executivo. () A legislatura escolhida para, em tese, elabo- rar a lei considera, de fato, como sua princi- pal funo construir e manter o Executivo. O presidencialismo tradicionalmente caracterizado como um sistema em que pre- valeceria a separao de poderes. A nfase nessa caracterstica leva a que se desconsi- derem as conseqncias dos poderes le- gislativos com que contam os chefes do Executivo nos regimes presidenciais. No entanto, quando estes so considerados, desaparece a rgida linha que dividiria o par- lamentarismo do presidencialismo. Como mostrado nas sees anteriores, o Presidente brasileiro , de jure e de fato, o principal legislador do pas. De jure, porque a Constituio de 1988 confere ao Presidente a prerrogativa exclusiva de propor a alterao da legislao nas reas mais importantes, como oramento, taxao e modificao da burocracia pblica. Por isso, 85,6% das leis aprovadas aps a promulgao da Consti- tuio de 1988 foram apresentadas pelo pre- sidente da Repblica. Alm disso, 71% de todos os Projetos de Lei submetidos ao Con- gresso pelos diferentes presidentes foram aprovados durante o seu mandato, a gran- de maioria deles no mesmo ano em que foi enviado. ndices semelhantes de domnio e sucesso so encontrados nas democracias parlamentaristas. A aprovao dos projetos presidenciais fruto do apoio sistemtico e disciplinado de uma coalizo partidria. Em contraposi- o s vises folclricas vigentes, parlamen- tares seguem as orientaes de seus lderes. O governo governa com apoio parlamentar estruturado e disciplinado. As votaes no- minais do perodo 1989-2004 mostram que os partidos da coalizo do governo, ou seja, os que tm pastas ministeriais, apoiaram os projetos do governo. A disciplina mdia das bancadas que compem a coalizo que apia o governo foi de 90% ao longo do pe- rodo, isto , em uma votao qualquer, nove em dez deputados da base do governo se- guem a indicao de voto do lder do gover- no. As coalizes de governo no Brasil so formadas e obedecem a uma lgica que no difere da que se verifica em sistemas parla- mentaristas multipartidrios. O presidencialismo de coalizo, portanto, no assim to especial. O sistema poltico brasileiro produz decises de acordo com a mesma lgica que rege os demais sistemas polticos. O Executivo tem a prerrogativa da proposio, e suas iniciativas so aprova- das se apoiadas pela maioria. O presidente no pode ir contra a vontade do Congresso. Por isso, precisa formar uma coalizo legis- lativa que lhe garanta a maioria necessria. Como lhe cabe se movimentar primeiro, o Executivo pode explorar ao mximo as van- tagens estratgicas que tal prerrogativa lhe confere. Sobretudo, o Presidente pode usar o seu poder de agenda para formar e man- ter unida a sua base de apoio. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 256 257 Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi O debate sobre a necessidade de reformas polticas no Brasil tem tonalidades surrealistas. Baseado em um diagnstico institucional, ainda que consideraes acerca da estrutura social do pas no fossem descartadas, advogou-se que reformas seriam necessrias para obter governabilidade. Presidencialismo combinado representao proporcional com lista aberta seria uma frmula explosiva, destinada a gerar partidos fracos e um Exe- cutivo impotente. Os defensores dessa fr- mula no se deram conta dos efeitos das modificaes que a Constituio de 1988 adotou em relao ao quadro vigente sob a experincia democrtica anterior. O Poder Executivo foi reforado, dotando-o do poder de agenda necessrio para estruturar o pro- cesso decisrio. O Poder Legislativo no fi- cou imune a essas transformaes, passando tambm por uma redefinio de sua estru- tura organizacional e institucional que reco- locou a participao dos partidos no seu interior. Sobretudo, o Regimento Interno da Cmara e do Senado tomam os partidos polticos como as peas centrais em torno das quais o processo decisrio organiza- do. Ou seja, do ponto de vista dos resulta- dos, o Brasil tem o que as reformas preconizadas pretendem obter. O governo conta com as armas institucionais necess- rias para governar. Nada que se assemelhe crise de governabilidade pode ser detec- tado pelas evidncias empricas disponveis. Se democracias pedem partidos fortes, nos termos dessa formulao, os partidos bra- sileiros atendem esta exigncia. O Brasil, por certo, no um pas desen- volvido ou em que a pobreza e a desigual- dade tenham sido erradicadas, ou mesmo, talvez, enfrentadas com a seriedade e a fir- meza esperadas. Na verdade, as reformas polticas permanecem na agenda na medi- da em que seus objetivos se transformam na velocidade dos acontecimentos. As mes- mas medidas so propostas para sanar qualquer problema, dos riscos da radicali- zao poltica paralisia governamental, do combate inflao erradicao da pobre- za, dos problemas da previdncia ao com- bate violncia urbana. Seja como for, o fato que os governos brasileiros ainda tero que se haver com in- meras geraes e ondas de reformas. At o momento, para as geraes e ondas j pro- postas, o sistema poltico brasileiro no foi um empecilho. No frigir dos ovos, h de se convir, o que constava no manual, foi apro- vado. Se as reformas, as j aprovadas e as futuras, traro os benefcios prometidos uma outra questo. Uma questo que, com base nas evidncias disponveis, no passa pela estrutura institucional adotada. Nem todos os resultados de polticas podem ser derivados das instituies. A poltica no se resume escolha das instituies. H mais, muito mais, em jogo. (Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou responsvel pela redao deste texto particular e, portanto, dos equvocos existentes.) Referncias ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares; MOYA, Maurcio. A reforma nego- ciada: o Congresso e a poltica de privatizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 12(34), p. 119-32, 1997. BAGEHOT, Walter. The English Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p. 8, 9. Edio original de 1867. CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Government coalition and legislative success under presidentialism and parliamentrism. British Journal of Political Science, v. 34, p. 565-587. DINIZ, Simone. Interaes entre o Executivo e o Legislativo no pro- cesso decisrio: avaliando o sucesso e o fracasso presidencial. Da- dos, v. 48(2), p. 333-369, 2005. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. O Legislativo e a ncora fiscal. In: REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando (Ed.). O oramento pblico e a transio do poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2002a. p. 55-92. FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, partidos e poltica oramentria. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 303-344, 2002b. HUBER, John D. Rationalizing parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. LEMOS, Leany Barreiro. O Congresso Brasileiro e a distribuio de benefcios sociais no perodo 1988-1994. Dados, v. 46(4), p. 699-734, 2001. LAMOUNIER, Bolvar. A democracia brasileira de 1985 dcada de 1990: a sndorme da paralisia hiperativa. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). Governabilidade, sistema poltico e violncia urbana. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1994. p. 25-64. PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J.; ALVAREZ, M.; LIMONGI, F. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 312 p. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 257 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 258 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos? Lucio R. Renn 1. Introduo O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recente- mente por vrios autores que se debruam sobre o tema da rela- o Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil. Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que, segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986), em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por mili- tares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presi- dencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do Poder Legislativo. Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocra- cia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a aprovao de leis. 1 Esses recursos facilitam que o Executivo seja o iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo ne- cessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Con- gresso. Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no pe- rodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio an- terior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo 1 No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio. Para esse fi m, ver SANTOS (2001). Para uma di scusso sobre o hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 259 260 partido que apoiava o regime autoritrio era praticamente completa. Hoje, nenhum par- tido do Presidente, aps as eleies presi- denciais de 1989, isoladamente obteve maioria dos assentos no Congresso. Isso significa que o Executivo precisa de coliga- es com diversos partidos para poder apro- var seus projetos de interesse no Legislativo. Surge justamente da o carter de coalizo do presidencialismo brasileiro. O jogo pas- sa a ser centrado na negociao entre Exe- cutivo e partidos polticos para construo de apoio legislativo. Uma relao que antes era de apoio incondicional, aps a redemo- cratizao passa a ser de apoio negociado. A questo-chave do debate atual sobre o fun- cionamento do presidencialismo de coalizo justamente sobre os termos em que se d a negociao entre Executivo e Legislativo e se os parmetros da negociao variam pelas diversas administraes, desde 1988, ou se so constantes, constritos institucio- nalmente. Na verdade, esse debate talvez um dos mais interessantes e sofisticados da literatura sobre poltica brasileira e tem prestado contribuio significativa para a discusso sobre poltica comparada na Amrica Latina. O enfoque deste trabalho ser discutir as crticas acerca do funcionamento do presi- dencialismo de coalizo no Brasil. A nfase, portanto, recai nas limitaes, entraves e possveis implicaes negativas que o de- senho institucional presente possa ter para a democracia no Brasil. Isso no quer dizer que no haja aspectos positivos no funcio- namento do sistema atual. H, na verdade, um esforo por parte de alguns de demons- trar os lados positivos do presidencialismo de coalizo. Tais argumentos fundamentam, inclusive, um ponto de vista desfavorvel necessidade de reformas no sistema poltico brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi; 2006). Os aspectos positivos no sero exaustivamente discutidos aqui, pois so explorados em outros artigos deste volume. Contudo, h diversos autores que apontam para problemas no presidencialismo de coalizo. Segundo essa viso, h limitaes no atual arcabouo institucional e espao para reformas polticas. As vises crticas podem ser divididas em trs perspectivas: a primeira afirma que o sistema no permite a governabilidade. Os incentivos institucionais simplesmente levam paralisia decisria ou ao alto custo de negociao entre Executivo e Legislativo, negociao essa que se d de forma indi- vidualizada entre deputados e Presidente. A segunda no nega que o sistema funcio- ne com base na troca de recursos (cargos, emendas oramentrias) e no apenas na discusso programtica entre partidos, mas que essa troca intermediada por lideranas partidrias. Ou seja, lideranas partidrias da base aliada e o Executivo discutem os aspectos programticos das propostas legis- lativas e utilizam recursos financeiros legais a fim de criar um incentivo a mais para a obteno de cooperao dos deputados. Essas duas vises tm em comum o enfo- que na construo de maiorias dentro do Legislativo. Discutem os mecanismos usados pelo Executivo para obter cooperao dos deputados federais. A terceira viso crtica enfoca principal- mente a discusso sobre qual a natureza da relao entre Executivo e Legislativo, se uma de delegao ou de ao unilateral, e se h variao no tempo nos termos dessa relao. O ponto central, nesse caso, que o presidencialismo de coalizo no funciona de forma uniforme atravs das distintas administraes que governaram o pas. O desenho institucional no condiciona de forma fixa o comportamento dos atores, ge- rando incentivos contraditrios que ampliam em demasia a margem de manobra de go- vernantes e do muito espao para que a capacidade individual dos governantes tenha papel central no gerenciamento da base de apoio no Congresso e na formao de maiorias. Cada uma dessas vises ser explorada em seqncia no texto. Mas, antes, cabe uma rpida reviso da viso mais favo- rvel ao presidencialismo de coalizo. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 260 261 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn 2. As vantagens de coordenao do Executivo Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcio- namento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legisla- tivo, na viso desses autores. O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agen- da legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes de- cisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso. 2 Por- tanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa do Executivo. A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como aloca- o de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria Executivo Legislativo Judicirio Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora 2 Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado, preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados que se sentem mudos no processo decisrio. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 261 262 das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legisla- tivo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na es- sncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986). O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que, de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica. Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de 1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Exe- cutivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do presidencialismo de coalizo. Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrti- co atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, original- mente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente, uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia (Santos; Renn, 2004). Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 262 263 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi (1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um con- junto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado, segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o depu- tado far frente s propostas em discusso na Casa. Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006). Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato, 2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Execu- tivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no Brasil. Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lide- ranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998 Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 263 264 3. Os entraves democracia no Brasil Os crticos mais cidos do funcionamento do sistema descrito acima argumentam que ele gera incentivos para a descentralizao de poder dentro da Cmara e fragiliza a ca- pacidade de coordenao e agregao das preferncias, reduzindo a capacidade de for- mao de maiorias e gerando paralisia deci- sria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames, 1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels, 2003). Segundo essa viso, o Congresso o universo do parlamentar individualizado. Os incentivos eleitorais gerados pelo sistema pro- porcional de lista aberta reduzem os incenti- vos para a cooperao de deputados frente s lideranas partidrias e engendra uma negociao direta entre deputados e Presi- dente. Por que o Executivo controla o ora- mento da Unio, que autorizativo ao invs de mandatrio, e por que o encaminhamento de recursos oramentrios tem papel impor- tante no sucesso eleitoral de deputados, deputados trocam apoio s propostas legis- lativas do Presidente por liberao de recur- sos oramentrios pelo Executivo que sero destinados s bases eleitorais dos deputados (Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn 2001, 2003). Segundo essa viso, a troca de recursos pblicos por apoio que permite que o sistema funcione. Provavelmente, o crtico mais veemente do funcionamento da relao Executivo/Le- gislativo no Brasil Barry Ames (1995; 1995a; 2001). Para ele, o que define essa relao a tentativa exaustiva do Executivo e dos lderes partidrios em obter a coope- rao dos membros do partido nas votaes de propostas do Executivo. Para Ames, o sistema ineficiente porque gera incentivos para a no-cooperao e para a proliferao de atores polticos com capacidade de veto. 3 A negociao, ento, passa a ser cara e ine- ficiente, levando, se no paralisia decisria, pelo menos ao atraso na aprovao de refor- mas necessrias e modificao das pro- postas originais, s vezes alterando de forma radical seu contedo e seu efeito prtico. Para Barry Ames, os sucessivos fracassos na aprovao de reformas necessrias duran- te o governo FHC, a despeito de uma coali- zo de apoio bastante grande e consistente, sinal que o apoio no era automtico e orientado pelas lideranas partidrias. A pergunta que Ames coloca o que explica a cooperao de deputados s lide- ranas partidrias. A resposta simples: pork barrel. Pork barrel o termo utilizado pela literatura americana para se referir, de forma pejorativa, a polticas distributivistas, que Theodore Lowi define como tendo be- nefcios concentrados e custos difusos (1963). 4 So as trocas de apoio por polticas distributivistas, na forma de emendas ora- mentrias, que fazem com que o sistema poltico brasileiro funcione, mas esse funci- onamento subtimo, ineficiente. Pior, o Legislativo, principalmente pelos incentivos de carter personalista e descentralizador do sistema eleitoral, foca muito mais na formu- lao de polticas localistas, de carter cli- entelista, do que de polticas nacionais. As implicaes, portanto, da troca de apoio entre o Legislativo e o Executivo bastante prejudicial democracia brasileira. Essas trocas favorecem a continuidade de prticas antigas, mas ainda arraigadas, de cliente- lismo, fisiologismo e patrimonialismo, que podem, em ltimo caso, estar na base de prticas corruptas. Para Ames, um dos pro- blemas centrais do arcabouo institucional brasileiro que ele no restringe suficiente- mente essas prticas que podem resultar em perdas coletivas graves e que um pas em desenvolvimento e necessitando drama- ticamente de reformas estruturais no se pode dar ao luxo. Diferentemente de Limongi e Figueiredo, que do maior importncia para os compo- nentes centralizadores do sistema poltico brasileiro e enfatizam a predominncia do Executivo, Barry Ames enfoca muito mais os componentes de descentralizao de 3 A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de TSEBELIS (2002). 4 Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 264 265 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn poder, atravs do destaque dado ao impacto do sistema eleitoral. Fica claro, portanto, que o arcabouo poltico brasileiro gera incen- tivos contraditrios para os atores polticos. Elementos de centralizao coexistem com dinmicas que descentralizam o poder. justamente nesse ponto, a existncia de din- micas institucionais contraditrias, que se embasa a segunda viso crtica sobre o funcio- namento do presidencialismo de coalizo. 4. Incentivos institucionais contraditrios Para Pereira e Mueller (2003), o sistema poltico brasileiro tem dimenses contradi- trias. H elementos que descentralizam o poder e h outros que centralizam o proces- so de tomada de deciso nas mos de pou- cas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura federativa e o sistema pluripartidrio, sem dvida, aumentam o nmero de atores pol- ticos com poder de veto e dificultam a cons- truo de apoio legislativo ao Presidente. J as regras internas da Cmara dos Deputa- dos e as prerrogativas legislativas do Presi- dente centralizam o processo decisrio nas lideranas partidrias e no Executivo. Essa dinmica contraditria, por exemplo, leva Pereira e Mueller a argumentarem que os partidos polticos so fortes na arena legis- lativa e, simultaneamente fracos, na arena eleitoral. Dentro do Legislativo, partidos polticos coordenam a negociao pelo apoio s pro- postas do Executivo e influenciam o conte- do programtico dessas decises. Fora do Poder Legislativo, quando da competio em eleies, partidos no funcionam claramen- te como mecanismos de orientao do voto e no afetam determinantemente a sorte elei- toral de seus membros. Essa dualidade possvel porque as leis que regulam eleies e que levam fragilidade eleitoral de parti- dos so contrabalanadas pelas leis que regulam a interao entre partidos e Execu- tivo dentro do Legislativo. Diferentemente de Barry Ames, essa viso reconhece que h mecanismos de centralizao de poder. Barry Ames os desconsidera em sua anli- se, argumentando que mecanismos com o Colgio de Lderes no tm autonomia deci- sria dentro da Cmara dos Deputados. De forma similar a Barry Ames, no en- tanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argu- mentam que dentro do Legislativo, a relao entre lideranas partidrias e o chamado baixo clero se d com base na redistri- buio de polticas distributivas e cargos em troca de apoio s propostas acordadas entre as lideranas partidrias da base governista e o Presidente. A diferena principal dessa viso em relao posio de Ames que a troca de recursos pblicos controlados pelo Executivo por apoio no Legislativo no se d de forma descentralizada, mas interme- diada pelas lideranas partidrias. O Exe- cutivo discute com as lideranas partidrias o contedo programtico das propostas encaminhadas ao Legislativo, fornece os re- cursos pblicos que iro facilitar aos lderes partidrios a obteno de apoio e, posterior- mente, premia os deputados que, de fato, votaram favoravelmente ao Executivo seguindo a indicao dos lderes partidrios. O mais importante na argumentao de Pereira e Mueller (2002) que o custo de se governar baseado na distribuio de recur- sos pblicos baixa. Embora o sistema pri- vilegie as trocas localistas e clientelistas, isso no significa que o Legislativo no participe na discusso sobre temas nacionais e no acarreta custos altos ao Executivo, tendo em vista que o gasto com emendas orament- rias individuais de deputados federais pe- queno, comparado com outros gastos do governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001; 2003) argumentam que o fato de emendas oramentrias terem papel central nas chan- ces de sobrevivncia eleitoral de deputados federais no indica que no haja algum tipo de controle dos eleitores sobre seus repre- sentantes. Esse controle existe e enfoca o papel do deputado na alocao de recursos que melhoram a qualidade de vida de loca- lidades que no receberiam esses recursos por outro meio. Em um pas que necessita Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 265 266 de melhoras infra-estruturais urgentes, o papel de deputados federais em trazer ben- feitorias para localidades sem recursos deve ser visto de forma positiva. Segundo essa viso, como concluso, o sistema se encontra em um equilbrio que permite a governabilidade e que d aos par- tidos polticos na esfera legislativa espao para negociar com o Executivo o contedo e o timing das propostas apresentadas. A viso, portanto, tenta combinar a anlise de Figueiredo e Limongi, que enfoca as instituies internas da Cmara e seus in- centivos centralizadores, com a viso de Ames que enfatiza os incentivos descentra- lizadores gerados pelo sistema eleitoral. A combinao dessas duas perspectivas resulta em uma viso menos negativa do que a de Ames sobre o funcionamento do sis- tema brasileiro, mas uma que ainda res- salta de forma contundente que uma das moedas centrais de troca entre o Executivo e o Legislativo so cargos na burocracia e a execuo de emendas oramentrias. 5. Delegao, ao unilateral e processos individualmente orientados Por ltimo, uma terceira viso crtica ao funcionamento do presidencialismo de coa- lizo enfoca a natureza da relao entre Exe- cutivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que se coloca se o Executivo age ao largo dos interesses do Legislativo ou se h uma co- munho de preferncias entre os dois pode- res que resulta no Legislativo delegando ao Executivo a tarefa e os custos de apresentar propostas legislativas que so do interesse de ambos. A idia que o Executivo, por conta de seus recursos de poder, como cargos e controle do oramento, tem mais facilidade para resolver problemas de coordenao den- tro do Legislativo. Alm disso, o Executivo tem instrumentos legislativos que o prprio Legislativo no dispe como medidas provi- srias (MPs) e pedidos de urgncia, que aceleram o processo de tomada de deciso. Na verdade, a discusso sobre delegao e ao unilateral problematiza o papel das MPs na relao Executivo/Legislativo e se preo- cupa menos com a formao de maiorias dentro da Casa, que o foco dos debates resumidos nas sees anteriores. Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo Figueiredo e Limongi (1999), argumentam que o uso de medidas provisrias no signi- fica necessariamente uma usurpao de poder por parte do Executivo, mas indica sim uma relao onde o Legislativo delega ao Executivo o papel de iniciador das propos- tas legislativas. Ou seja, o Legislativo no abdica de seu papel no processo legislativo, mas assume uma posio onde os custos da negociao de propostas e de aprovao de projetos passam a ser incumbncia do Executivo. Ainda mais, a base de apoio do presidente no Congresso participa ativamente da formulao de propostas e assume res- ponsabilidade por garantir o apoio dos mem- bros de seus partidos aos projetos propostos. Obviamente, o apoio s garantido quando a proposta no vai de encontro aos interesses dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se de um apoio do Legislativo condicional no apenas troca de esplios do poder, mas tambm ao fato do contedo programtico da proposta satisfazer as preferncias dos partidos da base de apoio ao governo. O ponto mais importante da discusso de Amorim Neto e Tafner, onde eles acres- centam ao argumento de Figueiredo e Limon- gi, a idia de que o Legislativo controla o uso de medidas provisrias. Na essncia da idia de delegao est a presena de algum controle por parte de quem delega sobre a ao do agente que recebe a delegao. Pois bem, o Legislativo controla o uso de medidas provisrias, segundo Amorim Neto e Tafner (2002), atravs de mecanismos de alarme de incndio e no atravs de monitoramento constante. A reedio de medidas provisrias funciona como uma postura de espera por parte do legislativo para avaliar a reao da sociedade civil ao impacto da medida provisria. Caso algum grupo social seja negativamente afetado Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 266 267 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn pela medida e se manifesta contrrio, isso funciona como o acionamento de um alar- me de incndio, que leva o Congresso a reexaminar a medida. As reedies, na viso desses autores, so sempre alteraes de curso da proposta inicial levando em considerao as objees de grupos da sociedade civil captados pelo Congresso e acrescentados s novas verses das MPs. Dessa forma, o Congresso Nacional delega ao Executivo os custos de propor a poltica, mas monitora seu funcionamento e realiza ajustes de curso. At a, no h crtica nenhuma ao funcio- namento da relao Executivo/Legislativo no Brasil. A crtica, no entanto, vem em um ou- tro momento do argumento de Amorim Neto e Tafner. Um ponto que os autores trazem que o presidencialismo de coalizo, confor- me a descrio feita por Abranches, s existe mesmo no Brasil durante a primeira admi- nistrao de Fernando Henrique Cardoso. Para esses autores, em perodos anteriores o sistema no funcionava de acordo com a premissa de que o Legislativo exercia con- troles claros sobre o Executivo e que este ltimo conseguia construir maiorias consis- tentes e cooperativas. Portanto, o presiden- cialismo de coalizo no um resultado claro do arcabouo institucional brasileiro, como defendem Figueiredo e Limongi, mas sim um momento, possivelmente de exceo, durante uma administrao que soube recom- pensar seus aliados e lhes dar voz no pro- cesso de formulao legislativa. Nos perodos de Sarney, Collor e Itamar Franco, no se pode falar de uma relao Executivo-Legislativo nos moldes em que ela se d na administrao de Fernando Henrique Cardoso. Pereira, Power e Renn (2005; 2005a) fazem argumento semelhante. Esses autores contrastam duas vises distintas sobre como se d a relao entre Executivo e Legislativo. A primeira a viso de que o Executivo age unilateralmente, passando ao largo do Legis- lativo em suas decises. O Executivo assume essa postura principalmente porque encon- tra um ambiente de conflito e pouca coope- rao dentro do Legislativo e no consegue construir maiorias de apoio que permitam que seus projetos legislativos sejam apro- vados. Para permitir que decises sejam tomadas, o Executivo, ento, apela para o uso de medidas provisrias para reduzir a influncia do Legislativo no processo deci- srio. A reedio de MPs, nessa viso, apenas um mecanismo de perpetuao das propostas tomadas a fim de evitar a partici- pao do Legislativo. A perspectiva da ao unilateral con- traposta por Pereira, Power e Renn viso de que o Legislativo delega ao Executivo o papel de propor polticas e de negociar seu sucesso. Nesse ltimo caso, o uso de MPs se daria em um ambiente de concordncia e de cooperao entre Executivo e Legislativo e um instrumento para tornar o processo legislativo mais rpido e eficiente. O uso de MPs no vem de encontro ao uso de outros mecanismos de legislar, como Projetos de Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumen- tos para governar, sejam eles legislao ordi- nria (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinria (MPs), sem visar com isso usurpar poder do Legis- lativo. Muito pelo contrrio, toma as iniciati- vas contando com o apoio do Legislativo. Estes autores concluem que no perodo de 1988 a 1998 h uma variao por admi- nistrao no uso de medidas provisrias. Essa variao no se d quanto ao nmero absoluto de medidas provisrias editadas. Outrosim, se d quanto ao padro de rela- cionamento entre Executivo e Legislativo nas administraes de Sarney, Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas deveras condicionadas pelas diferenciadas habilidades dos distintos presidentes da re- pblica e suas administraes de construir maiorias no Congresso. O argumento que essas variaes contextuais impactaram as estratgias do Executivo sobre qual meca- nismo de formulao legislativa empregar e impactaram a reao do Congresso frente s medidas provisrias. Ou seja, prevalecia uma relao de ao unilateral por parte do Executivo. J no perodo FHC, quando o Presidente gerenciava sua coalizo de forma bastante proporcional e contava com apoio maior dentro do Legislativo, prevalecia uma Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 267 268 relao de delegao do Legislativo para o Executivo. 5 O impacto do ambiente interno da Cmara, nas administraes de Sarney, Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa em relao ao Executivo, mais levava ao uso de medidas provisrias. J no governo de FHC, quanto menos conflituosa e mais coo- perativa a relao entre Executivo e Legisla- tivo, mais MPs o governo usava. Esses achados levam os autores a argumentar que o uso de MPs em um momento de conflito uma forma de evitar que o Congresso blo- queie a proposta do Executivo; , portanto, uma tentativa de usurpao do poder do Con- gresso. Por outro lado, o uso de MPs em um momento de cooperao entre Executi- vo e Legislativo sinal de que o Legislativo concorda com a MP. Nesse ltimo caso, MPs passam a ser apenas um mecanismo de eficincia legislativa, pois aceleram a trami- tao de propostas que so do interesse tan- to do Executivo quanto do Legislativo. Uma comparao no uso de MPs, me- didas extraordinrias de legislar, e PLs, legis- lao ordinria, nas diferentes administraes permite a anlise da variao no uso de pro- postas distintas pelas diferentes administra- es. Sero examinadas, de forma bastante simples e apenas ilustrativa, duas hipteses. A primeira que o uso de estratgias mistas, combinando MPs e PLs, sinal de dele- gao. O uso exagerado de MPs em compa- rao PLs uma indicao de ao unilateral. J o Presidente que alterna o uso de ambos os tipos de legislao as utiliza para avanar sua agenda governativa, sem necessariamente usar medidas extraordin- rias para limitar a participao do Congresso. A segunda hiptese que a variao, por ms, nas estratgias de uso dos diferentes tipos de proposta legislativa, medida pelo desvio padro, deve ser menor em ambientes mais estveis, onde h maior apoio legisla- tivo e menos imprevisibilidade no comporta- mento do Legislativo. Ou seja, em ambientes menos conflituosos e onde prevalece uma relao de delegao, o Presidente usa de forma consistente e previsvel todos os me- canismos de legislar de que dispe. As mdias mensais de uso de MPs e PLs nos 18 meses da administrao Sarney, contidas no banco de dados de Pereira, Po- wer e Renn (2005), so de sete e cinco com um desvio padro de aproximadamente cin- co unidades para cada caso. Para os 31 meses do governo Collor, as mdias so respectivamente trs MPs por ms e seis PLs por ms, com desvios padro de aproxi- madamente cinco unidades em ambos os casos. Nos 27 meses de administrao de Itamar Franco, as mdias de ambos os ti- pos de legislao giram em torno de cinco com desvios padro de aproximadamente seis. Nos 48 meses do primeiro mandato de FHC, as mdias so em torno de trs MPs e quatro PLs, e o desvio padro de ambas aproximadamente de dois. A primeira hiptese levantada acima no favorece o argumento que h muita variao no uso de uma estratgia mista. Todas as administraes usam, com freqncia si- milar, MPs e PLs. A exceo Collor, que tende a usar mais PLs do que MPs, o que pode vir como uma surpresa para muitos, haja vista sua conflituosa relao com o Con- gresso. Isso favorece a idia de Figueiredo e Limongi de que o impacto do presidencia- lismo de coalizo constante nas estratgias legislativas do Executivo. Contudo, a avaliao da mdia no suficiente. A mdia mascara o padro em que se deram as escolhas no tempo e sensvel aos valores extremos da distribuio. Por isso, tambm necessrio avaliar uma medida de disperso, e no s de tendncia central. Quando investigamos a variao na es- colha do Executivo do tipo de legislao por ms, fica claro que o desvio padro no go- verno FHC, onde h uma relao mais coo- perativa com o Congresso, bem menor do que em administraes anteriores. FHC uti- lizou os dois mecanismos de forma bastante constante e com poucas alteraes de um 5 AMORIM NETO prope o ndi ce de coal escnci a para me medi r a proporcionalidade da representao dos partidos da base aliada no gabinete ministerial. O ndice leva em considerao o nmero de cadeiras que cada partido tem na cmara e o nmero de ministrios que cada partido controla, gerando um indicador do equilbrio da distribuio de esplios do poder com base na capacidade de influncia dos partidos dentro do Congresso (2002). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 268 269 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn ms para o outro. Nos governos anteriores, a variao nas estratgias de escolha de mecanismos de formulao legislativa foi muito maior e mais instvel. A variao me- nor , acima de tudo, indicao da previsibi- lidade das escolhas do Presidente, que s possvel em um ambiente onde h uma noo clara das preferncias do Congresso e da capacidade de formao de maiorias. Onde s h conflito e desordem, prevalece a lgica do oportunismo e reina a instabili- dade, o que se reflete em variao maior dos indicadores de escolha do Executivo dos mecanismos de formulao de leis. exata- mente isso que acontece nas administraes anteriores Fernando Henrique Cardoso. Esses nmeros indicam uma margem ra- zovel de manobra para as distintas admi- nistraes nas formas em que escolhem interagir com o Legislativo. Reflete um pa- dro que no constante e que sensvel ao ambiente legislativo. O problema dessa variao para o sistema poltico que o pre- sidencialismo de coalizo oferece grande amplitude de ao para presidentes e no padroniza seus padres de comportamento de forma a torn-los mais previsveis. Insti- tuies devem aumentar a previsibilidade de comportamentos e reduzir o espao para variaes comportamentais individuais. Ao se examinar principalmente a variao nas escolhas dos presidentes no novo perodo democrtico, fica claro que esses compor- tamentos so bastante instveis, principal- mente em momentos quando a relao entre Congresso e Executivo conflituosa. 6. Concluso Este artigo apresentou trs vises crti- cas com relao ao funcionamento do pre- sidencialismo de coalizo no Brasil. As crticas so basicamente de dois tipos: 1) a construo de maiorias legislativas tarefa difcil no Brasil e passa, necessariamente, pela troca de recursos econmicos, como emendas oramentrias e cargos na buro- cracia, por apoio poltico. Pior, o sistema, como argumenta Ames, cria estmulos a prticas corruptas, ilegais, que se confun- dem com clientelismo, nepotismo e outras variaes de patrimonialismo, muitas j in- corporadas estrutura legal do pas. 6 2) a natureza da relao entre Executivo e Legis- lativo no constante no tempo, dando margem para a influncia da habilidade do governo em gerenciar sua base de apoio. Essa variabilidade de habilidades leva a pa- dres de maior ou menor incerteza em mo- mentos diferentes, o que leva a crer que o arcabouo institucional do presidencialismo de coalizo d excessiva margem de mano- bra para atores polticos e reduz a previsibi- lidade do sistema. Ou seja, o processo poltico muito mais individualmente dirigi- do do institucionalmente constrito. Recentemente, vrios autores, citados acima, escreveram diretamente sobre a ne- cessidade de reforma poltica no Brasil (So- ares; Renn, 2006). O conjunto de vises sobre reformas polticas vai dos mais con- servadores, como Figueiredo e Limongi (2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam que mudanas institucionais seriam teme- rrias neste momento, aos mais reformis- tas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio Amorim Neto (2006), que propem mu- danas no sistema de governo, aumentando as caractersticas parlamentaristas do regime. Entre essas vises, h vrias outras que su- gerem alteraes menores de curso, como reformas pontuais na lei eleitoral a fim de diminuir o nmero de candidatos compe- tindo em eleies (Renn, 2006; Almeida, 2006) e defensores de mudanas em regras 6 O uso legal da alocao de recursos pblicos para localidades especficas atravs de emendas oramentrias de parlamentares e o controle sobre uma enormidade de cargos pblicos so sinais da legalizao do uso de recursos pblicos para a obteno de apoio poltico, que est na essncia de definies de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES et al., 2003). Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 269 270 de lealdade partidria (Marenco, 2006). O que fica claro que no h consenso entre analistas sobre a necessidade de reformas. Mas, tambm deixa claro que nem todos esto satisfeitos com o funcionamento do presidencialismo de coalizo no Brasil. O sistema atual no uma unanimidade entre os especialistas que o avaliam. Essa au- sncia de consenso sinal claro de que h, pelo menos, alguns problemas com o seu funcionamento e que, portanto, ajustes de curso poderiam ser considerados. Referncias ABRANCHES, Srgio Hudson de. 1988. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, 31:1, p. 5-38. ABRUCIO, Fernando. 1998. Os bares da Federao. So Paulo: Hucitec. ALMEIDA, Alberto. 2006. Amnsia eleitoral: Em quem voc votou para deputado em 2002? E em 1998? In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. AMES, Barry. 1995. Electoral strategy under open-list proportional representation. American Journal of Political Science, (May), p. 406-433. ________. 2001. The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: The University of Michigan Press. AMES, Barry; HIROI, Taeko; RENN, Lcio. 2005. The political economy of personnel expenditures: Brazilian states, 1965-1994. Brazilian Journal of Political Economy, 25:1. AMORIM NETO, Octavio. 2002. Presidential cabinets, electoral cycles, and coalition discipline in Brazil. In: SCOTT, Morgenstern; BENITO, Nacif (Ed.). Legislative Politics in Latin America. New York: Cambridge University Press. ________. 2006. A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou ao semipresidencialismo? In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. AMORIM NETO, Octavio; TAFNER, Paulo. 2002. Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio no controle legislativo das Medidas Provisrias. Dados, 45: 5-58. DESPOSATO, Scott. 2006. Parties for Rent? Ambition, ideology, and party switching in Brazils Chamber of Deputies. American Journal of Political Science, 50:1. FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 1995. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e consolidao institucional. 1995. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo: Anpocs, n. 29, p. 175-200. ________. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. ________. 2000. Presidential power, Legislative organization, and party behavior in Brazil. Comparative Politics, 32, 2. ________. 2006. Poder de agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo pluripartidrio. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. FOX, Jonathan. 1997. The difficult transition from clientelism to citizenship: Lessons from Mexico. In: DOUGLAS, Chalmers et al. (Ed.). The new politics of inequality in Latin America: Rethinking participation and representation. Oxford: Oxford University Press. GAY, Robert. 1994. Popular organization and democracy in Rio de Janeiro: a tale of two favelas. Philadelphia: Temple University Press. LAMOUNIER, Bolvar. 1994. Brazil at an impasse. Journal of Democracy, 5:3, p. 72-87. LOWI, Theodore. 1963. American business, public policy, case studies and political theory. World Politics, XVI, 4, p. 677-715. MAINWARING, Scott. 1993. Presidentialism, multipartism, and democracy: The difficult combination. Comparative Political Studies, 26: 198-228. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 270 271 Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn ________. 1999. Rethinking party systems in the third wave of democratization. The case of Brazil. Stanford: Stanford University Press, 1999. MARENCO, Andr. 2006. Regras eleitorais, deputados e fidelidade partidria. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. 2002. Comportamento estratgico no presidencialismo de coalizo: as relaes Entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro. Dados, 45:2, p. 265-301. ________. 2003. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexo eleitoral no Brasil. Dados, 46:4, p. 735-771. ________. 2006. Regras eleitorais e poderes do presidente no Congresso: duas dimenses complementa- res da capacidade governativa. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2001. O que que o reeleito tem? Dinmicas poltico-institucionais locais e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados. Dados, v. 44, n. 2, p.133-172. PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2003. Successful Re-Election Strategies in Brazil: The Electoral Impact of Distinct Institutional Incentives. Electoral Studies, 22, n. 3: 425-448. PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005. Under what conditions do Presidents Resort to decree power: theory and evidence from the Brazilian Case. Journal of Politics, 67:1. PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005a. Opinio pblica, estratgia presidencial e ao do congresso no Brasil: quem manda? Opinio Pblica, v. 11:2, p. 401-421. POWER, Timothy J. 1998. The pen is mightier than the Congress: Presidential decree authority in Brazil. In: CAREY, John; SHUGART, Matthew Soberg. (Ed.). Executive decree authority: calling out the tanks or filling out the forms? New York: Cambridge University Press. RENN, Lucio. 2006. O dilema do rico: Nmero de candidatos, identificao partidria e accountability nas eleies de 2002 para a Cmara dos Deputados. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SAMUELS, David. 2003. Ambition, federalism, and Legislative Politics in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press. SANTOS, Fabiano (Ed.). 2001. O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. ________. 2006. Em defesa do presidencialismo de coalizo. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. SANTOS, Fabiano; RENN, Lucio. 2004. The selection of committee leadership in the Brazilian Chamber of Deputies. The Journal of Legislative Studies, v. 10, n. 1: 50-70. SANTOS, Wanderley G. dos. 1986. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice. SOARES, Glucio; RENN, Lucio. 2006. Reforma poltica: lies da histria contempornea. Co-edited with Glucio Ary Dillon Soares. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. STEIN, Robert; BICKERS, Kenneth. 1994. Congressional elections and the Pork Barrel. The Journal of Politics, 56:2, p. 377-399. TSEBELIS, George. 2002. Veto players: How political institutions work. New York: Russel Sage Foundation. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 271 A presente edio foi composta pela Editora UFMG em caracteres Zurich e impressa pela Label Artes Grficas, em sistema off-set, papel off-set 90 g (miolo) e carto duo design 350 g (capa), em agosto de 2006. Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 01/08/06, 17:30 272