LOS ASPECTOS FINANCIEROS Y ECONOMICOS DEL FEDERALISMO

ARGENTINO
Por el Prof. Dr. ANTONIO MARIA HERNANDEZ, Profesor de Derecho Constitucional
y de Derecho Pblico Provincial y Municipal en la Universidad Nacional de Crdoba.
Miembro de las Academias Nacionales de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba y de
Ciencias Morales y Polticas de !uenos Aires y de la Academia "nternacional de Derecho
Comparado# $a %aya# %olanda. Director del "nstituto de &ederalismo de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba. Presidente %onorario de la
Asociacin Ar'entina de Derecho Constitucional. Miembro del Comit( )*ecutivo de la
Asociacin "nternacional de Derecho Constitucional y de la Asociacin "nternacional de
Centros de )studios &ederales. &ue Convencional Constituyente de la Nacin# de la
Provincia de Crdoba y de la Ciudad de Crdoba.
I. INTRODUCCION
)n el an+lisis de esta amplia tem+tica# abordaremos la cuestin a la lu, de la reforma
constitucional de -../ en primer t(rmino. $ue'o consideraremos lo acontecido con su
vi'encia hasta la actualidad y finalmente# nos referiremos a la necesidad imperiosa de
cumplir el proyecto federal de la $ey Suprema.
II. ASPECTOS FINANCIEROS
II. A. Tributos y Coprti!ip!i"# i$positi%.
$a reforma de -../ al dar *erar0ua constitucional a la coparticipacin impositiva
-
ba*o
estrictas condiciones# tambi(n aspir a cumplir su ob*etivo de fortalecer el federalismo#
como lo veremos.
)n primer lu'ar# la reforma defini con claridad la &istribu!i"# &' !o$p't'#!is '#tr' '(
)obi'r#o *'&'r( y pro%i#!is, tal como lo haba se1alado la doctrina y *urisprudencia. 2
as calific a los tributos indirectos e3ternos# como nacionales 4en el inc. - del art. 5647 a los
tributos indirectos internos# con car+cter de concurrentes 4en el inc. 8# primer p+rrafo# del
art. 564# y a los tributos directos# como correspondientes slo en forma e3cepcional al
'obierno federal 4en el inc. 8# se'undo p+rrafo# del art. 564.
"nmediatamente despu(s# el inc. 8 del art. 56 prescribi !o$o !oprti!ipb('s (os
tributos i#&ir'!tos i#t'r#os y (os &ir'!tos +u' '# *or$ ',!'p!io#( r'!u&' '(
)obi'r#o #!io#(# salvo la parte o el total de ellos 0ue ten'an asi'nacin especfica. )sta
ltima cuestin fue ob*eto de intensas ne'ociaciones# ya 0ue fue un sistema comnmente
utili,ado para detraer fondos de la masa coparticipativa per*udicando a las provincias# y por
ello se fi*aron especiales condiciones en el inc. 9# como oportunamente se apreciar+.
Aprovechamos para e3presar 0ue tampoco inte'ran la masa coparticipable los tributos 0ue
corresponden a las provincias 0ue poseen recursos naturales# v.'r.# re'alas petroleras#
como una derivacin de su propiedad# reconocida en el art. -8/ de la $ey Suprema.
-
Para un an+lisis de la coparticipacin impositiva en nuestro pas antes de la reforma constitucional de -../#
v(ase nuestro libro :&ederalismo# autonoma municipal y ciudad de !uenos Aires en la reforma constitucional
de -../;# obr. cit.# p+'s. /5<6/. All se puede observar la evolucin ocurrida desde la d(cada de los -.9= y en
particular# los avances producidos en los ltimos a1os por el 'obierno federal sobre los recursos provinciales#
pese a lo establecido en el sistema de coparticipacin vi'ente de la ley N> 89.6/? y an en la propia reforma
constitucional de -../. @ambi(n se puede observar en esta obra el debate reali,ado por la Convencin
Constituyente en cuanto al federalismo y en 'eneral# sobre la descentrali,acin del poder en nuestro pas.
Se'uidamente el inc. 8 diceA BUna ley4convenio# sobre la base de acuerdos entre la Nacin
y las provincias# instituir+ re'menes de coparticipacin de estas contribuciones#
'aranti,ando la automaticidad en la remisin de los fondosB.
Dicha ('y-!o#%'#io debe cumplir adem+s las si'uientes !o#&i!io#'s se'n la $ey
SupremaA -C )l Senado es la C+mara de ori'en. 8C $a sancin debe ser con la mayora
absoluta de la totalidad de los miembros de cada C+mara. 9C No puede ser modificada
unilateralmente. /C @ampoco puede ser re'lamentada. 6C Debe ser aprobada por las
provincias. DC $a distribucin entre la Nacin# las provincias y la Ciudad de !uenos Aires#
y entre (stas# se efectuar+ en relacin directa a las competencias# servicios y funciones de
cada una de ellas# contemplando criterios ob*etivos de reparto. 5C )stos criterios deben serA
la e0uidad# la solidaridad y la prioridad para lo'rar un 'rado e0uivalente de desarrollo#
calidad de vida e i'ualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
$a incorporacin del instituto de la ley4convenio a la Constitucin es# para nosotros# una
trascendental reforma destinada a afian,ar el *'&'r(is$o &' !o#!'rt!i"# ./ustr p!tr
!o$po#'r0, en uno de los captulos m+s conflictivos de la historia ar'entinaA la relacin
financiera entre Nacin y provincias.
$a $ey &undamental# en un notable avance# obli'a a la concertacinA -C )n primer lu'ar#
del Presidente y de los Eobernadores# y tambi(n del *efe de Eobierno de la Ciudad de
!uenos Aires# pues no se puede soslayar su participacin# tanto en el debate sobre la
distribucin primaria# como lue'o en la distribucin secundaria# 4como e3presamente lo
menciona el inc. 8 del art. 564# para formular la base de acuerdos sobre la coparticipacin.
8C )n se'undo lu'ar# el proyecto de ley4convenio debe recibir aprobacin por mayora
calificada# especficamente mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
C+mara# lo 0ue obli'a entonces a un alto 'rado de consenso entre los representantes del
pueblo y de las provincias# pues el funcionamiento le'islativo indica las dificultades para
alcan,ar dicho 0urum a'ravado. 9C )n tercer lu'ar# para culminar este traba*oso tr+mite de
la ley4convenio# si'nada por el consenso y la concertacin# debe lo'rarse la aprobacin por
parte de cada una de las le'islaturas provinciales.
)stos especiales re0uisitos intentan revertir# por un lado# las simples adhesiones 0ue las
provincias deban prestar a la le'islacin 0ue impona casi siempre el 'obierno central
frente a la dependencia de las provincias# y# por otro lado# fi*ar un r('imen definitivo con
re'las claras# 0ue permita un desarrollo e0uilibrado de la federacin# en lu'ar de la
arbitrariedad 0ue ha si'nado la relacin Nacin4provincias.
$a Constitucin ha prescrito la i#t')r!i"# &' ( $s !oprti!ipb(' con los impuestos
indirectos internos y los directos 0ue correspondan a la Nacin en forma e3cepcional# se'n
el inc. 8 del art. 567 pero ha admitido la posibilidad de detraccin de una parte o de la
totalidad de ellos mediante asi'naciones especficas. Sin embar'o# como por esta va se
afect la participacin provincial# 4 en casos como la creacin del &ondo @ransitorio para
financiar dese0uilibrios fiscales provinciales Fley 89.6D8C# o el impuesto sobre intereses y
a*ustes de los depsitos a pla,o fi*o en beneficio de determinadas provincias Fley 89.D6?C 4#
el inc. 9 del art. 56 ha establecido re0uisitos especiales para ellas.
)n efecto# se ordena 0ue las ('y's +u' 'stb('1!# o $o&i*i+u'# si)#!io#'s
'sp'!2*i!s &' r'!ursos !oprti!ipb('s t'#)# ti'$po &'t'r$i#&o y +u' s'#
s#!io#&s por u# +u"ru$ 'sp'!i( &' ( $yor2 bso(ut &' ( tot(i&& &' (os
$i'$bros &' !& C3$r. Geiteramos 0ue este ltimo re0uisito es muy importante
como 'aranta para las provincias# ya 0ue no es f+cil alcan,ar dicho 0urum en la tarea
le'islativa# sin un alto 'rado de consenso.
$a reforma ha impuesto !rit'rios &' r'prto, t#to pr ( &istribu!i"# pri$ri !o$o
pr ( s'!u#&ri. )n relacin a la distribucin primaria# o sea# entre la Nacin por un
lado y las provincias y la Ciudad de !uenos Aires por el otro# debemos se1alarA aC lo
vinculado a asi'naciones especficas# recientemente anali,adas# y bC Bla relacin directa a
las competencias# servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
ob*etivos de repartoB# como dice el inc. 8 del art. 56# en una frase 0ue se correlaciona con
un p+rrafo posterior de la misma norma 0ue e3presaA BNo habr+ transferencia de
competencias# servicios o funciones sin la respectiva reasi'nacin de recursos# aprobada
por ley del Con'reso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de
!uenos Aires# en su casoB. Gesaltamos la trascendencia de este criterio# ya 0ue una de las
herramientas del 'obierno federal para lesionar el federalismo y los derechos provinciales
fue imponer trasferencias de competencias# servicios o funciones a las provincias o a la
Ciudad de !uenos Aires# con lo 0ue centrali, recursos y federali, los d(ficits.
$amentablemente ya sabemos 0ue t$po!o s' !u$p(i" ( &isposi!i"# tr#sitori s',t
&' ( r'*or$, +u' i#&i!" !o$o p(1o pr ( s#!i"# &' ( ('y-!o#%'#io &'
!oprti!ip!i"# 4#t's &' ( *i#(i1!i"# &'( 5o 67784# pero se1alamos 0ue este criterio
ser+ determinante para el momento de la discusin sobre la distribucin primaria# pues
muchos servicios han pasado a la rbita provincial e incluso a la municipal# en un proceso
de descentrali,acin 0ue *u,'amos fundamental para el futuro del pas# y 0ue# en
consecuencia# re0uerir+ un aumento del porcenta*e correspondiente a las provincias y a la
Ciudad de !uenos Aires y despu(s al resto de los Municipios.
$a disposicin transitoria 0ue acabamos de mencionar# tambi(n insiste en el concepto a 0ue
nos referimos# pues prescribe 0ue Bla distribucin de competencias# servicios y funciones
vi'entes a la sancin de esta reforma# no podr+ modificarse sin la aprobacin de la
provincia interesadaB7 y asimismo a're'aA Btampoco podr+ modificarse en desmedro de las
provincias la distribucin de recursos vi'ente a la sancin de esta reforma y en ambos casos
hasta el dictado del mencionado r('imen de coparticipacin. $a presente cl+usula no afecta
los reclamos administrativos y *udiciales en tr+mite ori'inados por diferencias por
distribucin de competencias# servicios# funciones o recursos entre la Nacin y las
provinciasB.
$os !rit'rios &' r'prto pr ( &istribu!i"# s'!u#&ri# o sea# entre las provincias y la
Ciudad de !uenos Aires# deben ser# se'n la norma constitucional 0ue estamos estudiandoA
aC ob*etivosA es decir# claramente determinados# ra,onables y e3entos de parcialidad7 bC
e0uitativosA o sea# con *usticia en el caso concreto# v.'r.# a mayor capacidad contributiva o
poblacional sera e0uitativa una mayor participacin 7 cC solidariosA con ayuda mutua entre
las provincias# v.'r.# con redistribucin 0ue beneficie a las m+s re,a'adas7 y dC prioritarios
para el lo'ro de un 'rado e0uivalente de desarrollo# calidad de vida e i'ualdad de
oportunidades en todo el territorio nacionalA de tal manera 0ue estos propsitos Hvinculados
a los del art. 56# inc. -.# 0ue aspira a ser la nueva cl+usula del pro'reso# con especial
(nfasis en el Bdesarrollo humanoB4# obli'an a un 'ran esfuer,o para corre'ir los
dese0uilibrios# desi'ualdades e in*usticias de la sociedad ar'entina. 2a veremos 0ue estos
mismos criterios deben informar la $ey de Presupuesto# como lo indica el inc. ? del art. 56#
y las iniciativas sobre crecimiento armnico de la Nacin# poblamiento de su territorio y
polticas diferenciadas 0ue tiendan a e0uilibrar el desi'ual desarrollo relativo de provincias
y re'iones# se'n lo prescribe el inc. -. del art. 56.
Para nosotros es de fundamental importancia 0ue se estable,ca un nuevo sistema de
coparticipacin sobre estas bases# e3presivas de los principios de la solidaridad y lealtad
federales# 0ue son esenciales para las federaciones. )s 0ue an las m+s ricas y desarrolladas
no de*an de presentar asimetras# como se observa en los )stados Unidos o en Canad+.
Acaso son similares los ndices econmicos y sociales 0ue se aprecian en California o
Alabama o en Alberta o Nueva )scociaI
8

Por ello# para nosotros tambi(n a0u han sido acertados los criterios del constituyente y
sobre ellos debe avan,arse para producir un desarrollo m+s *usto# e0uilibrado e inte'rado
del pas. )s 0ue no debe olvidarse la distancia 0ue separa al distrito m+s rico# o sea la
Ciudad Autnoma de !uenos Aires# de los m+s pobres# como Santia'o del )stero y
&ormosa.# lo 0ue refle*a la ma'nitud de nuestros desafos y problemas.
Se impone en consecuencia la necesidad de una %'r&&'r po(2ti! &' Est&o 0ue persi'a
la superacin de los 'ravsimos dese0uilibrios 0ue se observan entre los distritos
provinciales# mediante un sistema de i'ualacin como el canadiense# 0ue contemple el
accionar aut(nticamente federal del 'obierno nacional y la solidaridad entre las provincias#
sobre la base de los mandatos constitucionales 0ue estamos anali,ando.
No obstante la claridad y altura de los ob*etivos perse'uidos por el Constituyente# se han
difundido en estos a1os al'unas propuestas 0ue no slo desconocan la letra y espritu de la
$ey Suprema en esta materia# sino 0ue pretendan volver al sistema anterior de completa
separacin de fuentes# con el indisimulado propsito de ahondar las diferencias e3istentes
entre las provincias y centrali,ar an m+s el pas.
9
$a ley4convenio de coparticipacin impositiva no fue sancionada en los pla,os fi*ados# con
lo 0ue se verific una nueva violacin a la Constitucin. M+s all+ de la sentida protesta 0ue
efectuamos por esta demora 4como hombres de derecho y convencionales constituyentes
0ue traba*amos firmemente en defensa del federalismo4# ('#t$os ( pro#t s#!i"# &'
'st' trs!'#&'#t( i#stru$'#to &' ( ('y !o#%'#io.
)stamos convencidos de 0ue (ste es uno de los debates m+s importantes# en el 0ue habr+
0ue utili,ar al m+3imo la inteli'encia# la ima'inacin# la prudencia y la solidaridad# para
resolver el BlaberintoB de la coparticipacin# 0ue es una base fundamental para desarrollar
el proyecto federal rumbo al si'lo JJ".
)n este sentido# resulta imprescindible poner el (nfasis en la distribucin primaria# pues se
han producido muchas modificaciones sobre las competencias# servicios y funciones entre
la Nacin# las provincias y la ciudad de !uenos Aires. A ello hay 0ue sumar el delicado
problema de las trasferencias inter'ubernamentales# la crisis en el sistema previsional# la
8
Gesulta muy ilustrativo anali,ar el caso de la federacin canadiense donde las provincias :pobres; FNova
Scotia# NeK !runsKicL# P.).". y NeKfoundlandC reciben m+s fondos del Eobierno &ederal 0ue las provincias
:ricas; F!ritish Columbia# Alberta# SasLatcheKan# Manitoba# Mntario y Nu(bec# en aplicacin de un sistema
de i'ualacin F:e0uali,ation system;C 0ue es un pro'rama puramente federal. Asimismo e3isten distintos
impuestos en las provincias# adem+s de producirse una clara transferencia de recursos de las Provincias m+s
ricasA Alberta y Mntario# a las restantes. O(ase al respecto el traba*o de Michael !utler# titulado :&ederal4
Provincial &iscal relations in Canada;# preparado para el &orum of &ederations# en el Seminario "nternacional
sobre &ederalismo# reali,ado en Pilar# Provincia de !uenos Aires# los das 8 y 9 de octubre de 8==9# con la
participacin del Pro'rama de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Eobierno de la Provincia de !uenos
Aires. O(ase tambi(n la conocida obra de Gonald $. Patts# :@he spendin' poKer in federal systemsA a
comparative study;# "nstitute of "nter'overnmental Gelations# NueenQs University# Rin'ston# Notario# Canada#
-....
9
)n definitiva# el ob*etivo de estos sectores ha sido el de impedir 0ue efectivamente se cumpla con el
mandato constitucional 0ue establece la coparticipacin. "ncluso se ha lle'ado a sostener desde una visin
economicista 0ue e3isten provincias y municipios inviables. Como otra de las parado*as ar'entinas# mientras
el mundo desarrollado avan,a en la descentrali,acin# en nuestro pas hay sectores de enorme poder poltico y
econmico 0ue persi'uen lo contrario# pese al mandato constitucional.
futura re'ionali,acin# la profundi,acin de los procesos de inte'racin y de
descentrali,acin y el deterioro de la situacin econmico4social# con altos ndices de
desocupacin# mar'inalidad social y pobre,a.
Un $yor r'!o#o!i$i'#to &' ( prti!ip!i"# &' (s pro%i#!is y ( !iu&& &' 9u'#os
Air's 40ue necesariamente debe repercutir despu(s en la coparticipacin a los municipios4#
har+ relativamente m+s sencilla la discusin posterior de la distribucin secundaria# donde
se advierten las disputas entre las provincias 'randes y las chicas# adem+s de la
incorporacin de la ciudad de !uenos Aires.
)studios interdisciplinarios deben fundamentar la decisin poltica 0ue finalmente
estable,ca la ley convenio# 0ue# respetando los criterios constitucionales# afirme la solucin
estructural y 'radual de los problemas# mediante un sistema inte'ral# *usto y perdurable.
Debe e*ercitarse en esta materia una verdadera poltica ar0uitectnica# 0ue supere
anta'onismos partidarios# fortale,ca las relaciones inter*urisdiccionales y posibilite un
desarrollo e0uilibrado del pas
II. 9. E( or)#is$o *is!( *'&'r(.
$a reforma constitucional# en el inc. 8 del art.56# disponeA BUn or'anismo fiscal federal
tendr+ a su car'o el control y fiscali,acin de la e*ecucin de lo establecido en este inciso#
se'n lo determine la ley# la 0ue deber+ ase'urar la representacin de todas las provincias y
la ciudad de !uenos Aires en su composicinB.
)sta fue otra trascendente decisin del constituyente# 0ue elev a la m+3ima *erar0ua
normativa# un or'anismo con las funciones 0ue actualmente desempe1a la Comisin
&ederal de "mpuestos# cuya creacin se debi a la ley 8=.88-# con posterior ratificacin en
la vi'ente ley 89.6/?.
Sus funciones ser+n de "nterpretacin de la ley de coparticipacin7 de e*ecucin de la
misma7 de asesoramiento de los fiscos adheridos y de tribunal administrativo para decidir
si los 'rav+menes locales se oponen al r('imen de coparticipacin. Sus resoluciones podr+n
ser recurridas ante la Corte Suprema de Susticia de la Nacin.
$amentablemente tampoco se cumpli el pla,o fi*ado por la disposicin transitoria se3ta
para la re'lamentacin de este r'ano# coincidente con el de la ley convenio. "nsistimos en
la necesidad de cambiar sustancialmente el actual proceso postconstituyente de la histrica
reforma de -../.
II. C. Puts *'&'r('s &'( pr'supu'sto #!io#(.
$a otra 'ran materia donde la reforma constitucional ha introducido lineamientos de
federalismo financiero es el presupuesto nacional.
)n efecto# el inc.? del art. 56 indica 0ue dicho instrumento debe ser fi*ado por el Con'reso#
Bconforme a las pautas establecidas en el tercer p+rrafo del inc. 8 de este artculoB.
Gecordemos 0ue ellas son la relacin directa a las competencias# servicios y funciones de la
Nacin# las provincias y la ciudad de !uenos Aires# contemplando criterios ob*etivos de
reparto# los cuales hemos anali,ado anteriormente.
Adem+s hay 0ue resaltar 0ue el inc. ? dice 0ue el presupuesto 'eneral de 'astos y c+lculo de
recursos debe efectuarse Ben base al pro'rama 'eneral de 'obierno y al plan de inversiones
pblicasB# lo 0ue para nosotros implica una definicin constitucional 0ue relaciona a la
importante ley con la planificacin# pues no se puede dar otro sentido a las palabras
Bpro'ramaB y BplanB 0ue utili,a la ley suprema. A su ve,# el presupuesto es considerado por
la doctrina cl+sica del derecho financiero como un instrumento de 'obierno# de
administracin y de planificacin.
)n consecuencia# tanto para el 'asto pblico como para el c+lculo de recursos previstos por
el presupuesto# debe e3istir como base un pro'rama de 'obierno y de inversiones pblicas
0ue tambi(n respete las pautas constitucionalesA ob*etivas# e0uitativas# solidarias y
prioritarias para el lo'ro de un 'rado e0uivalente de desarrollo# calidad de vida e i'ualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional.
)ste inciso 0ue comentamos# contiene una po(2ti! !o#stitu!io#( +u' %i#!u( (
pr'supu'sto !o# t'$s 's'#!i('s &'( proy'!to *'&'r(A la re'ionali,acin# la inte'racin#
la descentrali,acin y el fortalecimiento de las autonomas provinciales# de la ciudad de
!uenos Aires y municipales.
Mucho va a costar hacer realidad los elevados propsitos de esta norma# por la ma'nitud de
los cambios 0ue deben operarse# 0ue demandan 'ran voluntad# inteli'encia y consenso
poltico.
$a modificacin del formidable proceso de concentracin operado en nuestro pas resulta
imprescindible para la efectiva vi'encia del federalismo# en el cual las cuestiones fiscales
son de especial trascendencia. !ien deca &riedrich# 0ue el federalismo m+s 0ue un
BestereotipoB era un BprocesoB de dicha estirpe# y 0ue en consecuencia haba 0ue anali,ar
cada una de las realidades estatales# sin efectuar 'enerali,aciones.
/

)s tan rica la norma constitucional anali,ada# 0ue se1ala rumbos de notable si'nificacin
para el futuro# como la descentrali,acin# 0ue es la reforma del )stado del ma1ana. )n este
sentido# tanto la ley convenio de coparticipacin como el presupuesto# deber+n establecer
criterios precisos para las trasferencias de competencias# servicios y funciones de la Nacin
a las provincias en un proceso 0ue re0uerir+ reasi'naciones de recursos y concertacin con
los respectivos rdenes 'ubernamentales# para el debido respeto de las autonomas
provinciales# de la ciudad de !uenos Aires y# posteriormente# de las municipales.
6
/
)n la Convencin Nacional Constituyente de -../ e3presamos al respecto A
BTNu( ha pasado con la participacin en el 'asto por niveles de 'obiernoI Ooy a utili,ar cifras de -.??. )n un
importante estudio sobre federalismo fiscal reali,ado por la &undacin de "nvesti'aciones )conmicas
$atinoamericanas ba*o la direccin de Artana y $pe, Murphy# se dice con claridad 0ue en este a1o la Nacin
participaba en el 'asto con el /8 U7 las provincias con el /5 U y los municipios con el -- U. Pero cuando se
anali,a la participacin de los recursos por niveles de 'obierno nos encontramos con 0ue la Nacin tiene el 5/
U de los recursos# las provincias slo el 8= U# y los municipios el D U. )sto si'nifica 0ue no e3iste el
principio de correspondencia fiscal7 0ue no e3iste correspondencia entre 'astos y recursos. )sto tiene 0ue ser
necesariamente corre'ido por0ue (sta es la e3presin m+s cabal de lo 0ue si'nifica la dependencia de las
provincias y de los municipios con respecto al tesoro federal.
BOeamos tambi(n lo 0ue ha pasado en la redistribucin re'ional en la Ar'entina. As lle'aremos a la
conclusin 4y no citar( cifras de ese estudio para no detenerme4 de 0ue se careci de cual0uier fundamento
econmico en esta materia# y por eso la Ar'entina no ha avan,ado en un desarrollo inte'rado de la Gepblica.
$o mismo se puede decir de las trasferencias del 'obierno nacional a las provincias en la d(cada del ?=B.FCfr.
Antonio MarVa %ern+nde, Fh.C# :Geforma constitucional de -../4$abor del Convencional Constituyente
Antonio Mara %ern+nde, Fh.C# "mprenta del Con'reso de la Nacin# !uenos Aires# -..6C
6
)n este sentido# constituye un estudio destacable en la materia el mencionado traba*o de Artana y $pe,
Murphy# :%acia un nuevo ordenamiento fiscal de la Ar'entina;# de -..9# ya 0ue efecta una propuesta sobre
descentrali,acin# lue'o de una investi'acin comparativa con otras federaciones. @ambi(n debemos se1alar
los aportes del $icenciado Mrlando !racelli # 0ue lue'o de demostrar 0ue la conduccin econmica del
'obierno nacional de Menem y Cavallo centrali,ara el pas# utili,ando como variable de a*uste las finan,as
provinciales y 0ue en los presupuestos nacionales e3isten mnimas referencias a la locali,acin territorial del
'asto pblico# plantea una reforma del )stado sobre la base de la descentrali,acin# con especial referencia a
la relacin Nacin4provincias y provincias4municipios. )l investi'ador mendocino pone (nfasis 4con criterio
0ue compartimos4 en la imperiosa necesidad de capacitar y moderni,ar todos los niveles de la Administracin
III. ASPECTOS ECONOMICOS DEL FEDERALISMO.
III. A. E( 9#!o F'&'r(.
)l inc. D del art. 56 de la Constitucin Nacional prescribe 0ue corresponde al Con'resoA
Bestablecer y re'lamentar un banco federal con facultad de emitir moneda# as como otros
bancos nacionalesB.
)n el seno de la Convencin# hi,o uso de la palabra en nombre de la Comisin de
Gedaccin# el convencional Suan Carlos Ma0ueda. 0uien e3plicit 0ue el sentido de la
reforma era adecuar el actual !anco Central# en su denominacin y concepcin# al )stado
federal# citando como e*emplos las instituciones similares de los )stados Unidos# Sui,a y
Alemania.
D
Compartimos la interpretacin 0ue efecta de esta norma %umberto Nuiro'a $avi( A B)l
car+cter federal 0ue ahora le impone la Constitucin al banco encar'ado de la emisin de la
moneda# no es slo una cuestin de nombre# sino 0ue define la poltica constitucional en el
sentido de 0ue las provincias deber+n intervenir en el 'obierno de dicha institucin. Ser+ el
Con'reso# por ley# 0uien defina dicha intervencin# para lo cual puede servir de modelo la
or'ani,acin federativa de la Geserva &ederal en los )stados UnidosB. Adem+s el autor
se1ala como se'unda apreciacin# 0ue dicho banco tiene por misin principal emitir
moneda# con dos consecuenciasA el car+cter BmonoplicoB de dicha atribucin y la
competencia de Bfi*ar la poltica monetaria en todo el pasB.
5
)l inciso hace mencin a Botros bancos nacionalesB# en referencia a los actuales de la
Nacin# %ipotecario y de Desarrollo.
Por la importancia 0ue tiene la cuestin monetaria y bancaria en la poltica econmica# f+cil
resulta cole'ir el alto ob*etivo de esta norma en derredor de la profundi,acin del
federalismo. @ampoco se ha podido consa'rar a0u por parte del Con'reso# la pertinente
le'islacin re'lamentaria# 0ue se vincula incuestionablemente con los aspectos econmicos
del federalismo.
III.9 .Ls r')io#'s pr '( &'srro((o '!o#"$i!o y so!i(.
)l art. -8/ de la ley suprema dispone# en su primera parteA B$as provincias podr+n crear
re'iones para el desarrollo econmico y social y establecer r'anos con facultades para el
cumplimiento de sus finesB.
)n cuanto a los antecedentes de la norma# slo nos detendremos en los vinculados a la
Asamblea Constituyente.
pblica# para enfrentar estos desafos del futuro ar'entino
!racelli fue ministro de %acienda de la provincia de Mendo,a y presidente del Conse*o &ederal de
"nversiones# y 0ue present los traba*os :Metodolo'a no convencional para el tratamiento de la relacin
Nacin4provincias y provincias4municipios# Aspectos metodol'icos para el an+lisis de las polticas fiscales
provinciales# perodo -.?9<-../; y :$a poltica fiscal# la asi'nacin de recursos pblicos y el presupuesto
nacional;# correspondientes a las Sornadas de &inan,as Pblicas de los a1os -../# -..6 y -..D#
respectivamente# de la &acultad de Ciencias )conmicas de la Universidad Nacional de Crdoba.
%emos opinado sobre estas cuestiones en relacin a los 'obiernos locales en nuestro libro :Derecho
municipal;# tomo "# Depalma# !uenos Aires# -..5# al cual remitimos en ra,n de brevedad.
D
Oer el Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente de -../# @omo "O# p+'s.. 9?-. y ss. .
5
%umberto Nuiro'a $avi(# :Constitucin de la Nacin Ar'entina comentada;#Wavala# !uenos Aires# -..D#
ps. 96? y ss. @ambi(n mencionamos 0ue en nuestro proyecto de reforma constitucional presentado en la
Convencin postulamos la creacin de dicho !anco &ederal.
)n nuestro proyecto de reforma constitucional propusimos la creacin de re'iones y en los
fundamentos e3presamos al respectoA B$a re'ionali,acin es un instrumento apto para el
desarrollo econmico y social de importantes sectores de nuestro territorio. )n tal sentido#
el proyecto prev( la posibilidad de crear re'iones en un marco de coordinacin y consenso#
evitando la imposicin# desde escritorios de tecncratas# de estructuras carentes de sustento
realB. M+s adelante# al intervenir en el debate sobre el despacho de la Comisin de
Gedaccin# di*imosA B)l artculo -=D bis 0ue se postula comporta la cl+usula federal# como
sostiene Pedro S. &ras# y tiene tres aspectos muy claros. )n primer lu'ar# una
re'ionali,acin para el desarrollo econmico y social. )sto si'nificar+ 0ue# m+s all+ de la
e3istencia de r'anos para el cumplimiento de sus fines# no se podr+ afectar ni las
autonomas provinciales ni las autonomas municipales. Naturalmente# tendr+ 0ue ponerse
(nfasis en el desarrollo de las economas re'ionales para ase'urar una Ar'entina 0ue no
si'a siendo un desierto# como deca Alberdi# con al'unas pe0ue1as islas de desarrollo
econmico# sino 0ue e3ista la posibilidad de un desarrollo e0uilibrado de la Ar'entinaB
?
)l (nfasis debe ser puesto en la coordinacin inter*urisdiccional entre los diversos rdenes
de 'obierno y en el e*ercicio de las facultades concurrentes o compartidas# a los fines de la
promocin del desarrollo econmico y social.
BSe trata de crear unidades funcionales 4di*o Castorina de @ar0uini
.
4# 0ue den respuesta a
emprendimientos 0ue por su comple*idad e3ceden las posibilidades de las provincias y 0ue
no son atendidos debidamente por la NacinB.
De estos criterios de fle3ibilidad# funcionalidad y coordinacin inter*urisdiccional 0ue
deben utili,arse en nuestro concepto para la creacin de las re'iones# lle'amos a estas
conclusionesA aC Adem+s de las provincias# pueden intervenir los otros rdenes
'ubernamentalesA el federal# la ciudad de !uenos Aires y los municipios. "ncluso ba*o esta
fi'ura 4piensa !adeni
-=
4 pueden inte'rarse otros entes nacionales o e3tran*eros#
constituy(ndose una fi'ura inter*urisdiccional# cuyo r('imen *urdico 0uedar+ fi*ado en el
acto de creacin. bC Una provincia puede formar parte de m+s de una re'in# si as lo
re0uiere su desarrollo. cC No debe e3istir necesariamente un solo mapa re'ional en la
Ar'entina. dC $a descentrali,acin del 'obierno federal no debe unirse en forma
imprescindible con la re'ionali,acin de las provincias. eC $a conformacin de re'iones
responde a diversos aspectos histricos# 'eo'r+ficos# econmicos# sociales# culturales y
polticos y reclama una visin y estudios interdisciplinarios. f C $a re'ionali,acin del pas
para la inte'racin y el desarrollo econmico y social# tambi(n supone una interrelacin
con la inte'racin supranacional y la provincial# 0ue e3i'ir+ la promocin de las relaciones
intermunicipales. 'C $a re'ionali,acin# como instrumento del proyecto federal# re0uerir+
de una concertacin inter*urisdiccional con efica, 'estin t(cnica y alta calidad en la
direccin poltica. hC )ste proceso importar+ una profunda reforma y moderni,acin de los
distintos rdenes estatales. iC @ambi(n se impone una planificacin estrat('ica# fle3ible#
moderna# democr+tica y con la participacin de las fuer,as del mercado.
)n cuanto al conocimiento del Con'reso Nacional el art. -8/ de la Constitucin e3i'e 0ue
tanto la creacin de re'iones como la celebracin de convenios internacionales# sean
?
:Geforma constitucional de -../. $abor del convencional constituyente Antonio Mara %ern+nde, Fh.C;# ob.
cit.# ps. 9/# /8 y 5-. Para la interpretacin de esta norma constitucional nos remitimos a nuestra obra
:&ederalismo# autonoma municipal y ciudad de !uenos AiresX# obr. Cit.# cap."".
.
:Derecho constitucional de la reforma de -../;# P(re, Ehilou y otros# tomo ""# ob. cit.# p. 959.
-=
Ere'orio !adeni# :Geforma constitucional e instituciones polticas# !uenos Aires# Ad4%oc# -../# p. /9D.
efectuados Bcon conocimiento del Con'reso nacionalB. )l constituyente de -../ impuso#
para estos casos# el mismo re0uisito ordenado por el anterior art. -=5 para los tratados
Bdom(sticosB entre las provincias. M sea 0ue se ratific a0uel apartamiento del precedente
norteamericano# 0ue dispona el BconsentimientoB del Con'reso Fart. "# secc. -=# cl+usula 9C
y nuevamente se insisti slo con el BconocimientoB.
)l ob*etivo no ha sido otro 0ue favorecer an m+s la autonoma de las provincias# ya 0ue el
consentimiento o la aprobacin hubiesen implicado una marcada dependencia del
Con'reso.
De todas maneras el re0uisito del conocimiento apunta a la me*or articulacin y control de
las competencias e intereses federales y provinciales.
%oracio Daniel Piombo# profesor de $a Plata
--
sostiene 0ue el Con'reso podra desaprobar
el acuerdo re'ional# aun0ue no sea necesaria su aprobacin e3presa.
Nosotros creemos 0ue en la instancia hipot(tica de 0ue el Con'reso considere 0ue el
acuerdo interprovincial vulnera los principios constitucionales# habra dos posibles
solucionesA una *urdica# con la eventual participacin de la Corte Suprema de Susticia de la
Nacin# y otra poltica# la intervencin federal# como remedio e3tremo para ase'urar la
supremaca del orden constitucional federal. Pero un pronunciamiento ne'ativo del
Con'reso no de*ara sin efecto al acuerdo# como si fuera el caso de la desaprobacin
III. C. Ls pro%i#!is y (os !o#%'#ios i#t'r#!io#('s.
)n el debate en la Convencin Nacional Constituyente de -../# al referirnos al despacho de
la Comisin de Gedaccin# di*imos sobre esta norma del art. -8/ 40ue denominamos
cl+usula federal4# y respecto a esta cuestinA B. . . )n se'undo lu'ar# este artculo propuesto
contiene la idea de las 'estiones y convenios internacionales. )sto se relaciona con las
facultades 0ue no se pueden desconocer a las provincias como estados de la federacin.
TCmo vamos a impedir 0ue las provincias puedan hacer 'estiones y convenios
internacionales# promover las e3portaciones# fomentar el turismo# buscar inversiones y
celebrar cr(ditos si e3iste el conocimiento del Con'reso &ederalI $as provincias# en virtud
de sus autonomas# res'uardando lo 0ue son las atribuciones dele'adas al 'obierno
nacional# sin afectar la poltica e3terior de la Nacin# podr+n llevar adelante estas materiasB
-8
.
$a reforma ha consi'nado la potestad de las provincias de celebrar Bconvenios
internacionalesB# utili,ando un t(rmino distinto del e3istente antes en la Constitucin# 0ue
al referirse a los acuerdos e3presaba la palabra BtratadosB# en los arts. 85# 9-# D5# inc. -.
Fahora 56# inc. 88C# ?D# inc. -/ Fahora ..# inc. --C# y -== Fahora --DC# cuando se reali,aban
con las potencias e3tran*eras u or'ani,aciones internacionales por parte del 'obierno
federal# y Btratados parcialesB# en los arts. -=5 Fahora -86C y -=? Fahora -8DC# cuando se
trataba de pactos interprovinciales.
--
:@eora 'eneral y derecho de los tratados inter*urisdiccionales internos;# Depalma# !s. As.# -../# cap. -=.
-8
:Geforma constitucional de -../. $abor del convencional constituyente Antonio Mara %ern+nde, Fh.C;#
"mprenta del Con'reso de la Nacin# !uenos Aires# -..6# p. 5-.
Para nosotros 4conforme las opiniones de Pedro S. &ras y %oracio D. Piombo
-9
4 los
constituyentes usaron esta denominacin para indicar un alcance m+s limitado de los
acuerdos internacionales 0ue pueden celebrar las provincias# en comparacin a los tratados
internacionales del 'obierno federal# en e*ercicio de las facultades dele'adas en relaciones
e3teriores.
$a reforma ampli las potestades provinciales sobre la 'estin internacional# sobre la base
de los antecedentes y e3periencias anteriores# y con clara conciencia del rumbo autonomista
0ue debe afirmarse en pos del fortalecimiento del federalismo en un mundo inte'rado y
competitivo7 pero con la prudencia suficiente 0ue indica la pertenencia a una federacin 4no
una confederacin4# donde las facultades en poltica e3terior corresponden al 'obierno
nacional.
)llo e3plica los lmites impuestos en la materia a las provincias# en la norma 0ue
comentamos. )n primer lu'ar# consideramos con !adeni y Nuiro'a $avi(
-/
0ue en virtud
de la prohibicin del art. -8D de la Constitucin de celebrar tratados parciales de car+cter
poltico# las provincias tampoco pueden reali,ar convenios internacionales de esa
naturale,a# por0ue se afectara el e*ercicio de la poltica e3terior dele'ada al 'obierno
nacional. )n consecuencia# concordamos con Sa'Y(s en 0ue Blos convenios provincial4
internacionales no deben e3ceder en su contenido las competencias provinciales Fra,n por
la 0ue solamente pueden operar en los temas propios de las provincias# o en los 0ue poseen
facultades concurrentes con la NacinC y adem+s tienen 0ue respetar el derecho federal
Fconstitucional e infraconstitucionalC e3istente# previo y posterior al convenio provincial4
internacionalB
-6
.
)n cuanto al an+lisis de los otros lmites# tambi(n por ra,ones de brevedad# nos remitimos a
nuestra obra citada sobre &ederalismo. )stamos convencidos de la irreversibilidad de este
proceso de inte'racin supranacional# 0ue re0uerir+ del e*ercicio de relaciones
inter*urisdiccionales 0ue importar+n la reforma de los )stados# la moderni,acin
institucional y la elevacin de la cultura poltica y *urdica.
""". D. Ls pro%i#!is y '( &o$i#io ori)i#rio &' (os r'!ursos #tur('s.
@ambi(n el art. -8/ reconoci a las provincias el dominio ori'inario de los recursos
naturales.
)n el debate en 'eneral en la Convencin Nacional Constituyente e3pusimos al tratarse el
dictamen de la Comisin de GedaccinA B&inalmente# se indica 0ue corresponde a las
provincias el dominio ori'inario de los recursos naturales e3istentes en su territorio. )sto
si'nifica reafirmar los principios de los arts. 9# -9 y -=/ de la Constitucin nacional. Se
trata de una unin indestructible de estados indestructibles# como lo di*o el *ue, Chase en
-9
Sostiene &ras 0ue Bes correcto el uso de la e3presin convenios y no tratados# 0ue 0uedan reservados a la
NacinB F:)l federalismo en la reforma constitucional;# B).D.B# t. -6?# p. --8DC. Piombo sostiene 0ue Baun
cuando la doctrina iusinternacionalista emplea con similar alcance las palabras convenio# pacto y tratado para
referirse a los acuerdos entre )stados soberanos# la vo, tratados siempre e3teriori,a lo conceptualmente m+s
'en(rico y comprensivo. Z. . .[ )n el si'lo actual la palabra tratado su'iere un acuerdo m+s formal o de mayor
importancia o *erar0uaB F:@eora 'eneral y derecho de los tratados inter*urisdiccionales internos;# Depalma#
!uenos Aires# -../# p+'s. -/=<-/-C.
-/
Ere'orio !adeni# :Geforma constitucional e instituciones polticas;# obr. cit.# p. /9?# y %umberto Nuiro'a
$avi(# :Curso de derecho constitucional;# Depalma# !uenos Aires# -.?6# p+'s. -D?.
-6
N(stor P. Sa'Y(s# :$os tratados internacionales en la reforma constitucional ar'entina de -../;# en B$a
$eyB# --<9<./.
una famosa causa sancionada por la Corte Suprema de Susticia norteamericana.
)ntendemos 0ue las provincias tienen el dominio de todo su territorioA suelo# subsuelo#
espacio a(reo y sobre el litoral martimo. Por supuesto 0ue tambi(n creemos 0ue el dominio
se hace e3tensivo a todos los recursos renovables o no. Mportunamente habr+ 0ue se'uir los
lineamientos de &ras# de !idart Campos# de Cano y del Conse*o de Consolidacin de la
Democracia 0ue# con respecto al mar# establecieron 0ue una cosa es el dominio y 0ue deben
e3istir formas de *urisdiccin concurrente para una e3plotacin racional de los recursos
entre 'obierno federal y provincias# a trav(s de empresas federales 0ue naturalmente lo'ren
el me*or aprovechamiento posibleB
-D
.
)l a'udo proceso de centrali,acin 0ue sufri el pas# tuvo como uno de sus aspectos m+s
ne'ativos# el avance del 'obierno nacional sobre el dominio de los recursos naturales de las
provincias. )se desapoderamiento se fue afirmando en leyes del Con'reso y en la
*urisprudencia de la Corte Suprema de Susticia de la Nacin# 0ue ba*o nuestro punto de
vista presentaban la tacha de inconstitucionalidad# pues si bien el te3to de -?69<-?D= no
defina e3presamente la cuestin# deban aplicarse los principios federales de los arts. -# 9#
-9 y -=/. "ncluso lle'amos 4durante la corta vi'encia de la reforma de -./.4 al
reconocimiento del dominio nacional se'n el art. /=# 0ue constitucionali,aba el despo*o.
Por eso esta asi'nacin a las provincias del dominio ori'inario de los recursos naturales#
efectuada por la Convencin de Santa &e y Paran+ de -../# debe observarse como una
contundente e3presin del fortalecimiento del federalismo ar'entino# 0ue fue una de las
'randes ideas4fuer,a de la reforma.
Aclaramos adem+s 0ue para nosotros# por la reforma constitucional ya producida# la
le'islacin centralista ha perdido sus efectos# por una elemental aplicacin de la 'radacin
normativa# determinada por el art. 9- de la ley suprema de la Nacin.
$ue'o de la reforma# estimamos 0ue se han operado cambios sustanciales en esta materia#
con respecto a los puntos antes controvertidos como el mar# hidrocarburos# minerales# los
recursos hdricos y la ener'a# y 0ue no slo alcan,an al dominio# sino tambi(n a la
*urisdiccin. Un e*emplo notable en este ltimo aspecto# es ( $o&i*i!!i"# '*'!tu& '#
'( rt. :;, i#!. <=, +u' &'/ s(%o '( '/'r!i!io &' (os po&'r's &' po(i!2 y &' i$posi!i"#
&' pro%i#!is y $u#i!ipios '# (os 'stb('!i$i'#tos &' uti(i&& #!io#(# siempre 0ue no
interfieran su especfica finalidad y 0ue reviste especial trascendencia para el futuro del
federalismo.
$a ltima parte de la norma 0ue comentamos hace referencia al territorio# y ello tambi(n se
vincula con la e3tensin del dominio de los recursos naturales por las provincias. As lo
di*imos en la Convencin Constituyente# en nombre de la Comisin de Gedaccin# en el
debate en particular de la normaA BCuando nos referimos al alcance de lo 0ue corresponde a
las provincias en cuanto al dominio de los recursos naturales e3istentes en su territorio# la
Comisin interpreta 0ue el territorio comprende tanto el suelo# como el subsuelo# el espacio
a(reo y el litoral martimo. Por supuesto# tambi(n son de dominio de las provincias los
recursos renovables o noB
-5
.
-D
;Geforma constitucional de -../. $abor del convencional constituyente Antonio Mara %ern+nde, Fh.C;#
ob. cit.# p+'. 5-.
-5
:Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente;# Santa &e4Paran+# -../# tomo "O# p. 9?D/.
Uno de los temas m+s importantes es el del mar# donde ya no pueden 0uedar dudas sobre dominio de las
provincias costeras# tal como lo venan se1alando antes de la reforma &ras# !idart Campos# De, y
Marienhoff# entre otros autores. )l Con'reso tambi(n deber+ modificar el alcance de la *urisdiccin provincial
en el mar as como avan,ar en frmulas asociativas con la Nacin# para la e3plotacin de los recursos
)sta clara definicin constitucional sobre el dominio de los recursos naturales por las
provincias en sus respectivos territorios# ha si'nificado un cambio trascendental para
afirmar el federalismo econmico# pero todava no ha podido efectivi,arse por la inaccin
le'islativa y la falta de una adecuada *urisprudencia.
-?
Asimismo consideramos 0ue para la e3ploracin# e3plotacin y aprovechamiento de los
recursos naturales# con un concepto de desarrollo sustentable# se abre un campo amplsimo
para el federalismo de concertacin# mediante la utili,acin de las relaciones y entes
inter*urisdiccionales. )sta moderni,acin institucional ser+ el re0uisito indispensable para
afrontar el 'ran desafo 0ue supone trasformarnos en un pas desarrollado# inte'rado y
e0uilibrado.
No desconocemos 0ue este proceso demanda una elevacin de nuestra cultura poltica# para
poder superar al individualismo e3acerbado# las tendencias corporativas y la imposibilidad
40ue muchas veces padecimos4 de proyectar y e*ecutar polticas ar0uitectnicas frente a los
problemas estructurales de la sociedad y el )stado ar'entinos.
I>. LA REALIDAD DE NUESTRO FEDERALISMO Y EL INCUMPLIMIENTO DE
LA CONSTITUCI?N NACIONAL.
A lo lar'o de la historia ar'entina hemos padecido un profundo proceso de centrali,acin#
0ue ha producido una notoria discordancia entre la constitucin normativa y la realidad
vi'ente. )llo obli'a a la consideracin del federalismo en su fa, sociol'ica o realista# 0ue
apunta a la observacin de la real vi'encia de las normas constitucionales.
Al incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin han concurrido una
multiplicidad de ra,ones# 0ue &ras ha sinteti,ado enA
aC el avance del 'obierno federal sin adecuada resistencia de las provincias Fcomo en
materia tributaria o de las intervenciones federalesC# bC el desarrollo de las virtualidades
centrali,adoras de la propia Constitucin Fcomo por las facultades le'islativas del Con'reso
o la cl+usula comercialC y cC la infraestructura de concentracin socioeconmica en el +rea
metropolitana de !uenos Aires en desmedro del interior y del e0uilibrio del pas.
-.
Sobre las violaciones a la $ey Suprema# reiteramos los si'uientes conceptos contenidos en
un artculo 0ue titul+ramos @E( *r!so &'( proy'!to !'#tr(istA
8=
A :$os recientes
informes de fines del a1o 8==8 sobre Desarrollo %umano de las Naciones Unidas y del
"nstituto de "nvesti'aciones de la !olsa de Comercio de Crdoba han coincidido en su
dia'nstico sobre los 'raves problemas de desi'ualdad# in*usticia# ine0uidad y
desinte'racin# ocasionados entre otras causas# por la e3trema centrali,acin del pas. !aste
observar para ello los ndices de desarrollo humano contenidos en el primero de los
"nformes# 0ue en el caso de &ormosa como punto m+s ba*o alcan,an a =#-6D y 0ue en el
inmensos de la B,ona econmica e3clusivaB 0ue se e3tiende hasta las 8== millas.
-?
)n este ltimo aspecto# no podemos de*ar de se1alar el &allo de la Corte Suprema de Susticia de la Nacin
en el caso :@otal;# en 8==9# donde no se reconoci dicho alcance del territorio de la provincia de @ierra del
&ue'o para poder percibir tributos sobre las e3plotaciones petrolferas 0ue reali,a la empresa en el mar. As se
ha observado nuevamente una *urisprudencia vacilante de nuestro m+s alto @ribunal en el cumplimiento de su
funcin de 'aranti,ar los principios del federalismo.
-.
:Derecho Publico Provincial;# &ras y otros# Depalma# !s.As.# -.?6. # p+'. 9?..
8=
Publicado en el diario :$a Nacin;# de la ciudad de !uenos Aires# con fecha ? de enero de 8==9.
caso de la ciudad de !uenos Aires como punto m+s alto# lle'an a =#?D5# o sea casi D veces
m+s# como demostracin de las diferencias en relacin al territorio.
Se han confirmado los peli'ros y males 0ue desde el si'lo J"J se1alaron entre otros
Alberdi en sus :!ases; al oponerse a la capitali,acin de !uenos Aires# Sarmiento en
:Ar'irpolis; y Alem en su famosa profeca del ?= en el debate sobre la federali,acin de
la ciudad de !uenos Aires. 2a en el si'lo JJ# Martne, )strada nos habl de la :cabe,a de
Eoliath; y m+s recientemente &(li3 $una en su libro :!uenos Aires y el pas;# sostuvo 0ue
(ste es un problema estructural no resuelto 0ue atraviesa toda nuestra historia.
)ste fenmeno notable de concentracin 0ue alcan,ara todos los rdenes de la vida social
ar'entina en relacin a su capital y 0ue se repite en casi todas las provincias# ha sido similar
al producido en otros pases latinoamericanos# 0ue desafortunadamente no han podido
evitar este ras'o comn a las sociedades subdesarrolladas# 0ue presentan un inadecuado
ordenamiento territorial# con marcadas asimetras.
)l proceso de centrali,acin del pas en torno a su +rea metropolitana de !uenos Aires#
donde en menos del -U del territorio se asienta casi el 96 U de la poblacin# se
complementa con la circunstancia de 0ue casi el ?= U de la produccin ar'entina se ori'ina
en un radio 0ue apenas e3cede los 6== Lms. a partir de dicha +rea.
Para nosotros resulta claro 0ue el federalismo como forma de )stado consa'rada en la
Constitucin Nacional de -?69 y -?D=# fue una decisin correcta para solucionar los 'raves
problemas polticos# econmicos y sociales de un pas tan e3tenso# 0ue necesitaba de una
efectiva descentrali,acin del poder.
Pero tambi(n pudo observarse 0ue la dificultosa vi'encia de la Constitucin se hi,o
particularmente evidente en este aspecto# ya 0ue en la realidad se fue imponiendo un
proyecto unitari,ante# de centrali,acin del poder en el Eobierno llamado &ederal# asentado
en el puerto de !uenos Aires# 0ue fue avan,ando sobre el dise1o constitucional y las
autonomas provinciales# as como tampoco se respetaban las autonomas municipales. .
)ste proceso ne'ativo no pudo ser impedido ni si0uiera por la reforma Constitucional de
-../# 0ue tuvo como una de sus ideas fuer,a la profundi,acin de la descentrali,acin del
poder...;
Mbservamos 0ue en tiempos recientes se ha profundi,ado el proyecto centralista# 0ue afecta
los principios federales# como se observa en los si'uientes temasA
A. L L'y !o#%'#io &' !oprti!ip!i"# i$positi%.
)n primer lu'ar# se1alamos el intento de aprobacin por parte del Poder )*ecutivo de la
Nacin durante el a1o 8==/ de un :Acuerdo para la creacin del Sistema de Coordinacin
de Gelaciones &iscales "nter'ubernamentales;# 0ue se'n su art. -> se conformara porA -.
Un nuevo r('imen de Coparticipacin &ederal. 8. $a adopcin de principios de
Gesponsabilidad &iscal y 9. Un Conse*o de Coordinacin &iscal y &inanciero.
)n cuanto a la coparticipacin se prescriba en el art. 8> un nuevo r('imen a partir del -> de
enero de 8==6 0ue constar+ de un r('imen 'eneral y de dos re'menes especiales# se'n el
art. -=> del convenio. $ue'o la norma estableca en cuanto a las asi'naciones especficas
0ue se crear+ la destinada al &ondo de )0uidad Social# prevista en los arts. D> y 5> y 0ue se
mantendr+n las 0ue fi'uran en el Ane3o - del Acuerdo.
Sobre dicho &ondo# el art. D> previ su formacin en base a lo proveniente del incremento
de la recaudacin de impuestos de la masa coparticipable# con un lmite anual de 8./==
millones de pesos y el art. 5> indic 0ue el mismo tendra como destino disminuir las
asimetras econmicas y sociales de las provincias del noroeste y noreste por una parte y
por la otra# mori'erar la deuda social respecto a la poblacin 0ue habita los 'randes
a'lomerados urbanos. )ste artculo finalmente orden 0ue estos recursos seran
administrados a trav(s de un Comit( inte'rado por los Ministerios de )conoma y
Produccin# Planificacin &ederal# "nversin Pblica y Servicios y Desarrollo Social de la
Nacin y por a0u(llas Provincias 0ue representen a las distintas ,onas 'eo'r+ficas del pas
y coordinado por la Sefatura de Eabinete de Ministros.
)n cuanto a la distribucin primaria de la masa coparticipable# el art. /> dispuso 0ue sera
la correspondiente a este a1o 8==/# de acuerdo a la le'islacin vi'ente y mediante
aplicacin de los respectivos coeficientes. Por otra parte# el Eobierno &ederal deba ceder
de su participacin en la distribucin primaria del 8==/ la parte correspondiente a la
Provincia de @ierra del &ue'o y para el caso de la Ciudad Autnoma de !uenos Aires# se
incluira en la participacin del Eobierno Nacional en la distribucin primaria.
Por el art. 6> se mantena el &ondo de Aportes del @esoro Nacional a las provincias#
inte'rado por el ->U de la parte correspondiente al Eobierno &ederal y destinado a atender
situaciones de emer'encia y<o dese0uilibrios financieros de los 'obiernos provinciales#
se'n asi'nacin del Ministerio del "nterior.
Gespecto a la distribucin secundaria# tambi(n se prescriba por el art. ?> del Acuerdo 0ue
se deba alcan,ar el nivel de transferencias efectuadas durante el a1o 8==/# en base a los
coeficientes de la ley 89.6/?# con las modificaciones operadas posteriormente.
Asimismo se ordenaba 0ue una ve, superado dicho lmite# los e3cedentes se distribuiran en
un .=U se'n los coeficientes de la ley precedentemente fi*ada con al'unas modificaciones
y el -=U conforme a coeficientes 0ue ten'an en cuenta indicadores de eficiencia.
&inalmente# en relacin a la coparticipacin# el art. -5> haca referencia al Conse*o &ederal
de Coordinacin &iscal y &inanciero# en cuyo +mbito funcionar+ el Mr'anismo &iscal
&ederal# :en el marco de lo establecido por el inc. 8 del art. 56 de la Constitucin
Nacional;.
$os otros artculos se referan principalmente al tema de la Gesponsabilidad &iscal y por
tanto e3ceden este an+lisis# aun0ue tambi(n para nosotros incurran en inconstitucionalidad
por no respetar adecuadamente las autonomas provinciales.
De la comparacin de este Acuerdo con la Constitucin Nacional en esta materia# sur'e de
manera evidente 0ue el mismo no se adecuaba a las precisas bases establecidas por la $ey
Suprema. )n primer lu'ar# por0ue no era una ley convenio. 2 en se'undo lu'ar# por0ue no
estaban fi*ados especficamente los criterios ob*etivos de reparto se1alados en las bases
constitucionales de la coparticipacin. Por otra parte# esta iniciativa slo buscaba consolidar
la situacin actual# 0ue beneficia al Eobierno &ederal en per*uicio de las Provincias y
Municipios# al mantenerse pr+cticamente los mismos criterios en cuanto a la masa
coparticipable# distribucin primaria y secundaria y asi'naciones especficas vi'entes al
8==/.
)n este ltimo aspecto debemos destacar 0ue la modificacin del sistema de la ley 89.6/?#
sancionada en -.?? en la Presidencia de Alfonsn# fue comen,ado durante el 'obierno del
Presidente Menem y su Ministro Cavallo# 4a trav(s de decretos de necesidad y ur'encia en
no pocas oportunidades4 y con los Pactos &iscales# con el ob*etivo de disminuir el
porcenta*e 0ue se haba reconocido a las Provincias# lo 0ue fue continuado por los
sucesivos 'obiernos nacionales. )s m+s# en esta materia se ha venido aplicando la misma
poltica centralista y en la ne'ociacin con las Provincias han se'uido interviniendo casi los
mismos funcionarios del Ministerio de )conoma desde a0u(lla (poca de comien,os de la
d(cada de los .= hasta la actualidad. $a prueba concluyente de ello es 0ue este Acuerdo#
adem+s pretenda introducir un nuevo &ondo para aumentar la discrecionalidad poltica del
'obierno central.
Por ello consideramos acertada la actitud de los Eobernadores de Crdoba# !uenos Aires#
Santa &(# Corrientes# Neu0u(n y $a Pampa# 0ue formularon serias ob*eciones al proyecto
de Acuerdo del Eobierno Nacional.
)ste recha,o al Acuerdo sin embar'o no impidi la continuidad del inconstitucional e
in*usto es0uema actual# ya 0ue se ha detenido el propsito de sancionar un nuevo r('imen
de coparticipacin acorde a los principios constitucionales.
)n consecuencia# actualmente se ha e3acerbado el avance centralista del 'obierno :federal;
sobre los recursos tributarios de las provincias y municipios# acentu+ndose la dependencia
econmica# poltica y social de estos rdenes 'ubernamentales.
)n efecto# a las detracciones efectuadas a la distribucin primaria mediante el e3pediente de
las asi'naciones especficas# 0ue comen,ara en el 'obierno del Dr. Menem
8-
# se ha sumado
el impuesto al che0ue y especialmente# las retenciones a las e3portaciones de so*a# ma, y
tri'o. De tal manera 0ue la 'aranta fi*ada para las provincias por el art. 5 de la $ey 89.6/?#
de la percepcin de un 9/ U como mnimo de la recaudacin tributaria nacional#
incluyendo tanto los impuestos coparticipables como los 0ue no lo son# tambi(n ha sido
violada# con enormes per*uicios para los otros rdenes 'ubernamentales.
88
Creemos esencial la constitucin de un Foro o Co#*'r'#!i N!io#( &' Gob'r#&or's#
4como e3iste en otras federaciones como la me*icana o norteamericana4# a los fines
consolidar las relaciones inter*urisdiccionales y lo'rar una interlocucin m+s e0uilibrada de
las Provincias frente al poder he'emnico del 'obierno central.
Como se comprender+# es absolutamente imposter'able sancionar la ley convenio de
coparticipacin# para terminar con la violacin de la Constitucin# 0ue ha fi*ado un pla,o ya
8-
2 0ue hemos descripto en nuestro libro :&ederalismo# autonoma municipalX; ya citado# en el Cap. ""# al
anali,ar el tema de la coparticipacin impositiva# con una estimacin de los enormes montos detrados a las
provincias y por consi'uiente a los municipios.
88
)l economista Dr. Salvador @reber# en un artculo periodstico titulado :Supina i'norancia o mala f(I;
publicado en $a Oo, del "nterior# de Crdoba# del 5 de mar,o de 8==?# indica 0ue a las provincias les hubiera
correspondido durante el perodo 8==948==D 8?.=== millones de pesos m+s. 2 con respecto a este a1o en
curso# la consultora )conoma \ Ge'iones ha sostenido 0ue las provincias sacrificar+n 6.6== millones de
pesos m+s a favor de la Nacin# ya 0ue aun0ue reciban mayor cantidad de fondos por transferencias
autom+ticas# su participacin en el reparto de los tributos nacionales caer+ al 9-#6 U# el nivel m+s ba*o desde
8==9 F"nforme publicado en Nueva Gio*a di'ital# $a Gio*a# Ar'entina# - de febrero de 8==?C. )l director de
dicha consultora# Go'elio &ri'erio FnC ha se1alado 0ue el super+vit fiscal del 'obierno central ha continuado
por el aumento de las retenciones a las e3portaciones# mientras 0ue el d(ficit financiero de al'unas provincias
se'uir+ creciendo# encabe,ado por !uenos Aires y la Ciudad Autnoma de !uenos Aires. )l periodista Suan
@urello# de $a Oo, del "nterior# ha indicado 0ue las retenciones por las ventas de so*a alcan,an a un 96U y las
de ma, a un 86 U# 0ue 0uedan en las arcas del 'obierno :federal;# y 0ue por dicho concepto# la Provincia de
Crdoba ceder+ unos 8.96= millones de pesos de la campa1a 8==5<?# de los 0ue no percibe nada# se'n datos
aportados por el economista Suan Manuel Ear,on. $a nota tambi(n refiere 0ue Ear,on ha considerado el
monto de las retenciones en relacin a los Departamentos de la Provincia# resultando 0ue en base a la
poblacin respectiva# 0uienes m+s aportan per capita son los habitantes de Go Seco y @ulumba# con un
promedio de 9..6= dlares. Posteriormente se efecta una comparacin entre los servicios 0ue reciben dichos
habitantes con los de Puerto Madero# en la ciudad de !uenos Aires# 0ue es la ,ona m+s rica del pas#
resultando 0ue el a'ua# 'as natural y electricidad es all mucho m+s barata# en ra,n de los subsidios 0ue se
pa'an en el +rea metropolitana# en detrimento del interior y en violacin de los principios constitucionales del
federalismo# a're'amos nosotros.FCfr. :Go Seco y @ulumba no son Puerto Madero;# $a Oo, del "nterior#
)conoma# p+'. . A del domin'o . de mar,o de 8==?C.
lar'amente vencido y por0ue ello es imprescindible para cambiar la deprimente realidad de
nuestro federalismo.
Para salir del :laberinto; actual de la coparticipacin debemos se'uir nuestro hilo de
Ariadna 0ue no es otra cosa 0ue respetar los mandatos de la $ey Suprema. %ay 0ue fi*ar
una masa coparticipable 0ue no sea disminuda por la elevada cantidad de asi'naciones
especficas hoy vi'entes# 0ue deber+n ser dero'adas en su mayora o en totalidad. $ue'o
hay 0ue fi*ar la distribucin primaria y secundaria en base a los criterios constitucionales.
)n este sentido# resulta decisivo poner el (nfasis en las modificaciones sobre las
competencias# servicios y funciones entre la Nacin# las provincias y la ciudad de !uenos
Aires.
Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la ciudad de !uenos Aires
40ue necesariamente debe repercutir despu(s en la coparticipacin a los municipios4# har+
relativamente m+s sencilla la discusin posterior sobre la distribucin secundaria donde se
advierten las disputas entre las provincias m+s 'randes y desarrolladas y las m+s pe0ue1as
y atrasadas. )n este aspecto# lo 0ue he denominado el triunfo del proyecto centralista ha
dado como resultado un pas de enormes diferencias y dese0uilibrios# se'n los ndices de
desarrollo humano# de producto bruto o de in'reso per c+pita# 0ue es menester modificar.
$os criterios de solidaridad e3i'idos por la Constitucin deben respetarse# como lo hacen
otras federaciones como la canadiense# la australiana o la alemana# 0ue son notables
e*emplos para considerar.
Debe comen,ar ahora mismo este debate comple*o y decisivo# se'n las bases
constitucionales establecidas
89
. Para ello es imprescindible el e*ercicio de una verdadera
poltica ar0uitectnica 0ue supere anta'onismos partidarios# fortale,ca relaciones
inter*uridiccionales y posibilite un desarrollo e0uilibrado del pas conforme al proyecto
federal de la $ey Suprema.
9. E( u$'#to &' (s r't'#!io#'s (s ',port!io#'s
)l pas se conmovi por el aumento de las retenciones a las e3portaciones dispuesto por el
Eobierno# 0ue ori'in una fuerte reaccin de los productores y entidades del campo.
Sobre tan importante cuestin# estimamos necesario reali,ar las si'uientes consideraciones
desde un enfo0ue *urdico e institucional.
)n ese sentido# sostenemos 0ue la medida es i#!o#stitu!io#( por las si'uientes ra,onesA
-. $a misma se instrument por medio de una simple R'so(u!i"# &'( 6= &' $r1o
ps&o &'( Mi#istro &' E!o#o$2 &' ( N!i"#, '# (u)r &' u# L'y
s#!io#& por '( Co#)r'so, como lo re0uiere la Constitucin en los arts. -# /# -5#
56 y concordantes.
Se ha violado un principio esencial en las democracias constitucionales 0ue es el de 0ue no
hay tributo sin ley# 0ue hunde sus races hasta la Carta Ma'na in'lesa de -8-6 y 0ue ha sido
establecido en las respectivas $eyes Supremas. )l principio prescribe 0ue siempre es
indispensable una deliberacin democr+tica de los representantes del pueblo# para
establecer los tributos# mediante una ley# ya 0ue tambi(n se sabe 0ue el poder de imponer
envuelve el poder de destruir. 2 por eso el principio de le'alidad en la tributacin ha sido
consa'rado en las normas constitucionales de los estados democr+ticos.
)ste principio b+sico viene siendo desconocido en nuestro pas por distintos mediosA el
dictado de decretos de necesidad y ur'encia o de decretos dele'ados# basados a su ve,# en
89
Para contribuir a este demorado y fundamental debate# el "nstituto de &ederalismo de la Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba 0ue diri*o# ha editado el libro :Aspectos fiscales y econmicos
del federalismo ar'entino;# Crdoba# 8==?# con los aportes de economistas# *uristas y de otras disciplinas.
inconstitucionales dele'aciones efectuadas por el Con'reso# 0ue no puede dele'ar en
manera al'una este tipo de competencias 0ue son consustanciales a su rol institucional y a
la divisin de los poderes. Oale la pena recordar 0ue nuestra Constitucin prohibe
e3presamente en el art. .. inc. 9 el dictado de decretos de necesidad y ur'encia en materia
tributaria# y lo propio ocurre para los decretos dele'ados# en una elemental interpretacin
sistem+tica y or'+nica. Por otra parte# la le'islacin de emer'encia no debe estar por
encima de la $ey Suprema# como principio b+sico de teora constitucional.
Por si esto fuera poco# la de'radacin institucional es tal# 0ue en base a los decretos antes
mencionados# se dictan simples resoluciones por parte de los Ministros# Secretarios de
)stado# autoridades del !anco Central# etc.# 0ue en forma palmaria e3hiben hasta dnde se
ha avan,ado por el Poder )*ecutivo y sus funcionarios por sobre las competencias
le'islativas del Con'reso.
8. )ste aumento de las retenciones a las e3portaciones# particularmente en el caso de la
so*a 0ue se eleva a m+s del //U# son adem+s inconstitucionales por %io(!i"# &'(
&'r'!Bo &' propi'&& &' (os pro&u!tor's, por !u#to ',ist' !o#*is!tior'&&#
conforme *urisprudencia pacfica de nuestra Corte Suprema de Susticia# 0ue se1ala
un lmite del 99 U.
9. )sta Gesolucin pone de relieve el &'s!o#o!i$i'#to &'( sist'$ r'pub(i!#o
pr's!ripto '# (os rts. 6 y !o#!or&#t's &' ( Co#stitu!i"# N!io#(. $a division
y e0uilibrio de los poderes# como principio fundamental del sistema republicano#
fue e3puesto por pensadores de la *erar0ua de $ocLe# Montes0uieu y Madison y
lue'o adoptado en las $eyes Supremas de las democracias constitucionales.
Desafortunadamente# en nuestro pas y en otros de Am(rica $atina# se ha afectado
este e0uilibrio de los poderes por el fenmeno del hiperpresidencialismo#
caracteri,ado por el avance del Poder )*ecutivo sin los debidos controles del
Con'reso ni del Poder Sudicial y en particular# de la Corte Suprema de Susticia. &ue
Carlos S. Nino 0uien estudi en profundidad esta deformacin del sistema
republicano y democr+tico ar'entino y por nuestra parte# hemos se1alado adem+s#
las lesiones producidas por las emer'encias al orden constitucional as como las
deficiencias de la cultura constitucional y de la le'alidad 0ue padecemos.
/. @ambi(n se ha producido una Bo#& ('si"# #u'str *or$ *'&'r( &' Est&o#
consa'rada en los arts. -# 6# D# -8-# -88# -89# -8/ y concordantes de la Constitucin
Nacional.
)n efecto# al tratarse de impuestos de aduana 0ue slo corresponden al Eobierno &ederal#
no inte'ran la masa coparticipable# de la cual puedan participar posteriormente tanto las
Provincias# como la Ciudad Autnoma de !uenos Aires y los 'obiernos locales. )n el caso
de la Provincia de Crdoba# este aumento si'nifica un aporte apro3imado al tesoro nacional
de 8.6/= millones de pesos# de los 0ue nada corresponden al erario provincial.
Pi(nsese 0ue el art. -8/ de la $ey Suprema reconoci la propiedad de los recursos naturales
de las provincias y sent las bases de la coparticipacin impositiva y del 'asto pblico
federal en los arts. 56 inc. 8 y ?# entre otros aspectos tendientes a fortalecer nuestro
federalismo y la descentrali,acin del poder. Por eso esta medida es centralista y
profundi,a la dependencia poltica y econmica de las provincias.
Consideramos 0ue ha sido manifiestamente insuficiente la reaccin de los Eobernadores de
las provincias m+s afectadas# 0ue se han limitado a reclamar mayores obras pblicas en sus
respectivos )stados. )n particular# esta medida ha afectado especialmente a la Ge'in
Centro y la ausencia de una oposicin f(rrea a esta decisin centralista nos confirma el
punto de vista sobre el proceso de infle3in 0ue estamos sufriendo# ya 0ue no se est+
defendiendo ni por los Eobernadores y por los $e'isladores los derechos de la re'in# pese
a la posibilidad de e*ercer una fuerte presin en el Con'reso# si se formase un blo0ue
re'ional. Creemos 0ue el Con'reso# el Poder Sudicial y las Provincias deben e*ercer de
inmediato sus atribuciones constitucionales en esta materia y 0ue adem+s# no debe
demorarse m+s el debate sobre la ley convenio de coparticipacin impositiva# para dar
cumplimiento al proyecto federal de Constitucin. )n este sentido# debemos poner de
relieve 0ue ha sido sumamente auspicioso el recha,o efectuado por el Senado de la Nacin
al Proyecto de $ey enviado por el Poder )*ecutivo y aprobado por la C+mara de Diputados#
0ue pretenda la ratificacin de la Gesolucin-86# en su art. -> y lo 0ue era todava peor# la
convalidacin del art. 566 y concordantes del Cdi'o Aduanero Fdictado en -.?- cuando
no re'a el )stado de DerechoC# 0ue haba establecido una dele'acin a favor del Poder
)*ecutivo para fi*ar las alcuotas de los derechos aduaneros# en su art. 8>. $amentablemente#
la actual Presidenta de la Nacin# desconociendo el claro mandato del Con'reso# ha
insistido en sostener sus competencias al respecto# en otra clara muestra de nuestro
hiperpresidencialismo.
8/
C. E( &'sti#o &'( )sto pCb(i!o *'&'r(.
Consideramos 0ue no se viene dando cumplimiento al inc. ? del art. 56 0ue establece 0ue el
presupuesto 'eneral de 'astos de la Nacin debe fi*arse anualmente :conforme a las pautas
establecidas en el tercer p+rrafo del inciso 8 de este artculo;# o sea las referidas a la ley de
coparticipacin impositiva# en cuanto a ob*etividad# e0uidad y solidaridad. )n
consecuencia# no se modifica la situacin actual de asfi3iante centrali,acin 0ue impide un
desarrollo armnico del pas
86
.
D. L i#su*i!i'#!i &'( %#!' &'( pro!'so &' i#t')r!i"# r')io#(.
)stimamos 0ue aun0ue el mapa re'ional se encuentra casi formali,ado con las re'iones ya
constitudas del 'ran Norte Ar'entino# Pata'onia# Nuevo Cuyo y Centro# 4faltando slo la
8/
$ue'o del recha,o efectuado por el Senado de la Gesolucin -86# 0ue estableciera las retenciones mviles
sobre productos del campo# con fecha -= de mar,o de 8==? y 0ue ori'inara una de los m+s 'randes y e3tensos
conflictos a partir del restablecimiento de la democracia en -.?9# la Presidenta firm el Decreto -=5D donde
sostuvo 0ue el Con'reso no haba resuelto la cuestin y 0ue en consecuencia# ella deba hacerlo en base a sus
atribuciones presidenciales# para lo cual orden al Ministro de )conoma limitar la Gesolucin -86. Al
respecto insistimos en 0ue nuevamente se viol la Constitucin por las si'uientes ra,onesAA aC )l Con'reso#
mediante el recha,o completo del Proyecto de $ey del Poder )*ecutivo# solucion la cuestin# en aplicacin
del art. ?- de $ey Suprema# 0ue impide la consideracin de dicho proyecto durante las sesiones de este a1o.
bC )n consecuencia dicha Gesolucin -86 0ued dero'ada# ya 0ue el Senado recha, el Proyecto de $ey del
Poder )*ecutivo# aprobado en la C+mara de Diputados# 0ue pretenda la ratificacin de dicha Gesolucin en
su art. -> y adem+s la convalidacin del art. 566 y concordantes del Cdi'o Aduanero Fdictado en -.?- sin
vi'encia del )stado de DerechoC# donde se haba dele'ado la fi*acin de tributos en materia de derechos
aduaneros a favor del Poder )*ecutivo# en su art. 8> FO(ase adem+s Susana Cayuso# :$a Gesolucin -86# el
Decreto -=5D<8==? y el *ue'o de poderes. )fectos de la intervencin del Con'reso de la Nacin;# $a $ey#
Doctrina# 89454=?# p+'. -C. cC No e3iste duda al'una 0ue slo el Con'reso puede sancionar normas tributarias#
conforme los arts. /# .# -5# 56 inc. - y concordantes de la Constitucin Nacional# por lo 0ue resulta
'roseramente inconstitucional tanto este Decreto -=5D como las Gesoluciones dictadas por el Ministro de
)conoma en relacin a ello. dC Sam+s puede e3istir constitucionalidad para cual0uier dele'acin efectuada
por el Con'reso en materia tributaria# conforme el art. 5D de la $ey Suprema# 0ue se suma a los otros artculos
antes citados. )C Se ha tratado en definitiva# de otra e3presin m+s de hiperpresidencialismo# 0ue desconoce
los principios constitucionales de la repblica federal.
86
O(ase el artculo :Sin respeto por el federalismo;# 0ue public+ramos en el diario :$a Nacin; de la ciudad
de !uenos Aires# con fecha -? de diciembre de 8==D.
inte'racin de la Provincia de !uenos Aires y de la ciudad Autnoma4# no se aprecia un
avance de dicho proceso. $as 'raves situaciones institucionales# econmicas y sociales
atravesadas sumadas a la ausencia de una poltica ar0uitectnica se'uramente han infludo
en ello. Slo se advierte ltimamente una cierta actividad destacable en la Ge'in Centro.
Ur'e la modificacin del ordenamiento territorial con proyectos estrat('icos como los
corredores bioce+nicos# 0ue implican la reali,acin de importantes obras de infraestructura
como la terminacin de la autopista Crdoba4Gosario y la consolidacin de los pasos de la
Cordillera de los Andes# de conformidad al acuerdo celebrado por el Mercosur con Chile.
E. E( #o !u$p(i$i'#to &' otrs #or$s r'*'ri&s (os sp'!tos '!o#"$i!os &'(
*'&'r(is$o.
)n este sentido mencionamos lo vinculado a la falta de creacin del !anco &ederal# al
mantenimiento de la le'islacin centrali,ante 0ue no se adecua al principio de la propiedad
de los recursos naturales por parte de las provincias y al insuficiente e*ercicio de las nuevas
competencias en materia de convenios internacionales 0ue faciliten la inte'racin
supranacional# con la participacin de provincias y municipios.
F. Ls ('y's &' Fi##!i$i'#to E&u!ti%o y N!io#( &' E&u!!i"#.
)stas leyes sancionadas por el Con'reso# tambi(n han si'nificado otra lesin al
federalismo# ya 0ue por la primera se dispone por parte del Eobierno &ederal de los fondos
de coparticipacin 0ue corresponden a las Provincias. 2 en cuanto a la nueva $ey Nacional
de )ducacin# tambi(n la reputamos inconstitucional ya 0ue no respeta las pautas federales
de la or'ani,acin de la educacin. No es casualidad 0ue en ve, de $ey &ederal de
)ducacin# ahora la norma se titule $ey Nacional# lo 0ue ya indica la centrali,acin
operada en la materia.
G. L *(t &' uto#o$2 @p('#A pr ( Ciu&& Aut"#o$ &' 9u'#os Air's.
@ampoco puede faltar en este somero an+lisis de los problemas de nuestro federalismo# lo
acontecido con el art. -8. de la Constitucin Nacional# 0ue reconociera la autonoma plena
para la Ciudad de !uenos Aires# en uno de los avances m+s ostensibles de la reforma
constitucional de -../. Sabido es 0ue el Con'reso de la Nacin sancion las leyes 8/.6?? y
8/.D8=# 0ue violaron la letra y espritu de la citada norma suprema# restrin'iendo la
autonoma de la Ciudad# al impedirse una polica y administracin de *usticia plenas.
Gecientemente hemos comentado esta situacin
8D
# 0ue afecta particularmente a nuestra
forma de estado y a las provincias ar'entinas# ya 0ue si'uen contribuyendo al tesoro
nacional 0ue se hace car'o del servicio de polica y de la *usticia nacional Fcivil# penal#
comercial y laboralC de la ciudad m+s rica del pas.
Para nosotros emer'e con claridad el incumplimiento de la Constitucin en cuanto a nuestra
forma federal de estado# de la misma manera 0ue se observa en relacin a nuestra forma de
'obierno republicana# y en particular# por el fenmeno del hiperpresidencialismo. $a
decadencia de nuestro estado de derecho comporta la violacin de los principios de la
repblica federal.
>. LA NECESIDAD IMPERIOSA DE CUMPLIR EL PROYECTO FEDERAL DE
LA CONSTITUCI?N.
%emos vinculamos este proceso de incumplimiento de la $ey Suprema a la anomia 0ue
padecemos# como se1alara Carlos Nino en su libro titulado :Un pas al mar'en de la ley; y
0ue anticipara Suan A'ustn Earca en su obra :$a Ciudad "ndiana; al comien,o del si'lo
8D
)n el artculo titulado :$a Ciudad de !uenos Aires y su autonoma plena;# publicado en el diario :$a
Nacin; de la ciudad de !uenos Aires# con fecha 86 de mayo de 8==5.
pasado# al sostener 0ue los ar'entinos tenamos un verdadero desprecio por la ley. Por
nuestra parte# cuando presidimos la Asociacin Ar'entina de Derecho Constitucional
reali,amos una )ncuesta de Cultura Constitucional# 0ue arro* como sntesis 0ue nuestra
sociedad era anmica.
85
Por ello# se incumpli el proyecto federal de la Constitucin y se consolid el proyecto
unitari,ante# 0ue como hemos observado# ha fracasado a *u,'ar por sus resultados
disvaliosos.
Con el restablecimiento de la democracia a partir de -.?9 avan, el e*ercicio de las
autonomas provinciales y municipales y se moderni, el derecho pblico a trav(s de las
reformas de las constituciones provinciales# de la sancin de cartas or'+nicas municipales y
finalmente de la reforma de la Constitucin Nacional. All est+ la mayor fortale,a del
proceso federal ar'entino.
)n particular la reforma constitucional de -../ acentu la descentrali,acin del poder al
profundi,ar los principios federales# reconocer la autonoma municipal y otor'ar un status
especial a la Ciudad Autnoma de !uenos Aires.
Asimismo est+n sentadas las bases para impulsar el desarrollo de nuevos roles de re'iones#
provincias y municipios en los procesos de inte'racin tanto nacional como supranacional#
en el conte3to del mundo 'lobali,ado en el 0ue estamos insertos.
$as debilidades residen en nuestra falta de calidad institucional ya 0ue no cumplimos el
proyecto federal de la Constitucin. No podemos superar la ostensible dependencia
econmica# financiera# poltica y social de las provincias con respecto al 'obierno federal.
No se advierte inter(s por parte de las autoridades responsables en comen,ar a debatir
proyectos como el de la coparticipacin impositiva# ya 0ue la arbitrariedad actual# 0ue
importa un 'i'antesco desapoderamiento de recursos provinciales y municipales por parte
del 'obierno :federal;# es la base de su podero poltico para su*etar y alinear a los
'obernadores e intendentes# sean o no del partido del 'obierno.
)n definitiva# los problemas de la coyuntura poltica nos impiden la consideracin de un
problema tan delicado como el de nuestro sistema republicano y federal y en particular# el
de las modificaciones 0ue hay 0ue producir para cumplir el 'ran proyecto federal de la $ey
Suprema.
Sostenemos entonces 0ue esto es lo 0ue hay 0ue corre'ir# abandonando el centralismo# en
lu'ar de confundirse con la idea de modificar el federalismo# 0ue ha sido bien definido en
el te3to constitucional pero incumplido# como otros aspectos de nuestra carta fundamental.
)n consecuencia# tenemos la necesidad imperiosa de cambiar para elevar nuestra cultura
poltica y *urdica y respetar y ase'urar la fuer,a normativa de la Constitucin y de su
proyecto federal.
&rente a la profunda decadencia de nuestro )stado no resta otra actitud 0ue recordar $a
$ucha por el Derecho# 0ue nos ense1 Oon "herin'# y con esa conviccin# proponemos el
comien,o inmediato del debate sobre el tema crucial de la ley de coparticipacin
impositiva.# para lo cual este "nstituto de &ederalismo ofrece su colaboracin# a partir de la
obra colectiva de car+cter interdisciplinario antes referida.
85
O(ase %ern+nde, Antonio Mara# Wovatto Daniel y Mora y Arau*o Manuel# :)ncuesta de cultura
constitucional. Ar'entinaA una sociedad anmica;# "nstituto de "nvesti'aciones Surdicas de la Universidad
Nacional Autnoma de M(*ico# M(*ico# 8==6.