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Gobernanza multinivel de

seguridad en Amrica del Sur*


Security multilevel governance in South America
ReCbido: 10/02/2012
Aprobado evaluador into: 28jo2j2012
Aprobado evaluador extero: 15/03/2012
Reumen Absrac
Daniel Flemes"
Michael Radseck-
La agenda de seguridad en Amrica del Sur The secrit y agenda in Sout America require
requiere del maneo simultneo de crisis do- the simultaneous management of domestic
mstcas, cnfictos interestatales y amenazs crises, interstate conficts and transnatonal
tansnaconales. Aunque lodos en d- threats. Though they are located in di:rent
tes nives sicos (naconal, inteacional systemic levels (national, international and
y tansnacional), los tres clusters de confict transnatonal), the tecustes of cnfic t are
fentmente e intracionados y t- ofen interrelated and tend to overlap in the
dena superponerseelas reas defontea dela brder areas ofthe regon. Poltca] decision
reg6n. L decsores poltcos, cnscente de mas are aware o te high complexty of t
la alta compleidad de esta agenda y, a pesar agenda and, despite teir mk dfc,
de sus marcadas dferecs, parecen dispuestos wil ling to build regonal authort stuc
a cnstuir estucturas regonales d autoridad ture tat cr t, manage and regulat
que coordinen, gerencien y reglamenten res- colleve response to sc tats. In additon,
puests colectvas a dichas ameazas. Adems, both the unilateral, bilateral and multlateral
tanto las estuc unilateales, bilaterale y stuctures and the regon's abilit to solv cn
multlaterales cmo la capacdad de la regn ficts have gained importance cmpared to te
L. 0122-49201206)17:1<203:GMSU>2.0.T;2-2
Amcu|OdeIn|gn
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de resolver cnfictos h ganado importncia respeve inter-American stuctures in the past
en cmparacn con las respectvas etucturas decade. Givn this change in te manageet o
interamericanas en la dcada pasada. Dado regonal serit yissue, tquestonarises asto
este cambio en el manejo de los asuntos de whete a multleve approac wit comprehen
seguridad regonal, surge la pregunta si un sive st arcitecture is more iental
enfque multnive con una arquitctra abar- t separate scmes o goverc related to
cativa de seguridad es ms instumental que eacserit ythreat.Sincnetherttditonal
esques separados de gobe reerido a modela of power balance and alliance building
cada amenaza a la seguridad. Dado que ni los nor the security community approach can
modelos tradicionales de equilibrio de poder satctorily elain te dyics o regonal
y de constuccn de alianzas, n el eque de securit, te authors hpotesize and provide
l comunidad de seguridad pueden exlicar en evidenc fr the f tat, at present, dt
forma satria las dc de segudad governce and securit systems coexst and
regonal, los autores preumen y proporconan ovrlap in Sout Ameica.
evidencia repeto a que, en la actualidad, en
Amrica d Sur coexsten y supernen di-
ferentes si de gobeanz de seguridad.
Palabras clave: Key Wors:
Sdad, Amrica Lta Gober Am- Security, Latin America, Govemance, south
rica del sur America
Palabras clave descripor: Keywords Drpr:
Gobebilidad, Descetcn administat- Govemanc, Detralization in govemment,
va, Amrica Lt, Poltca y Gobiero Lt America, Polits and Gment
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Intrucin
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L gobeza de seguridad es un concepto recente en la disciplina de l relaciones
inteaconales y refeja la creente fagentacin de las estructuras de autoridad
relatvas a la seguridad interaconal. Dico concepto se ha aplicado a la arquitectura
d sdad tansatlntca para eplicar su tnsformacn en trminos de un cmbio de
"gobieo" a "gobernza" desde el f de la Guerra Fr (Kmn, 2003, p. 6). Eta
tansfrmacin se eplica por la ausencia de una amenaza militar unifcadora, lo que ha
llevado a u ampliacin de la nocin de seguridad, incuyendo varias for nuevas
de amenazas a la seguridad y, de este modo, al surginento de un nmero crecente de
nuevos actores reltes en el gerenciamiento de la seguridad interaconal. An can
do los estados contnan siendo los actores claves en asuntos relativos a la seguridad,
otas frmas de autoridad -formales e informales- han incrementado su infuenca en
los difrentes niveles sistmics.
En breve, el orden vigente actualmente de seguridad se carateriza por un mayor
gado de fagmentacn y de compleidad que el sistema de seguridad cntralizado de
la Guerra Fra. Para caracterizar esta transformacn gobal, modelos tadiconales
relatvos a relacones de seguridad, tales cmo el de alianzas (Wohrth, 1999), reg
menes de seguridad (Krasner, 1983) y de comunidades de seguridad (Adler y Bae,
1998) deben ser complementados y, en ese sentido, la gobernza de seguridad es un
concepto promisorio. Adler y Greve (2009, p. 59) han conceptualizado a los modelos
tadicionales mencionados como diferentes "sistemas de gobemanza de seguridad",
que pueden superponerse o coestr a lo largo de tempo y de espaco, aplicando la
visin de perspectva mltple de Ruggie (1993) reatva a la gobea regional de
seguridad. Para los propsitos de este artculo, los autores restingen y aplican e con
cepto de gobemanz, por una parte, al rea de pltca de seguridad y, pr otra, al nivel
regonal de anlisis. Mientas que la competenca bipolar de la Guerra Fria claramente
ec l cnsideraciones regonales de seguridad, para la mayora de los estados, hoy
en d, sus problemas de seguridad son casi por completo de orden regonal, siendo las
regones en forma ceciente una unidad de anlisis destacada (L y Morgan, 1997;
Lemke, 2002; Bu yWeaver, 2003).
Ls autores presuponen que diferentes sistemas de gobea de seguridad se su
perponen y coesten en Amrica del Sur. Por un lado, un abanico variado de iniciatvas
bilaterales y multilaterales refean rasgos de una comunidad de seguridad naciente, en
frma notoria, con la recente creacin del Conseo de Da Sudamericno ( m)bajo
el paraguas de la Unin de Nacones Sudamericanas (Unasur). Por otro lado, actores
regonales caves cmo Bri, Colombia y Venezuela se ebarcn en alianzas mt y
armamentstcas con potencas eteras a la regn, tales cmo Franca, Etados Unidos
y Rusia (Flemes y Nolte, 2009). Dichas alianzas parecn ser producto de la lgca de
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equilibrio de poder y, potencialmente, pueden cnducr a una ra armamentista
regonal, a la v de estmular conflictos histricos e idelgcos ya estentes entre
nacones vnas. De esta frma, ni los modelos tadiconales de equilbrio de poder y
ceacn de aa, ni el enfoque de la comunidad de seguridad pueden elicar en
forma sufciente las dinmicas actuales en materia de seguridad en Amrica del Sur. A,
el preente anlisis emprico aba dos sistes de regs difte y fueteente
enfentados, diferentes frmas de concebir el poder y distntas prccas en materia de
seguridad, tales cmo mecnismos de resolucin de cnflictos (Ae y Greve, 2009, p.
63). E el eercco, se fzar el ltmo de estos aspectos.
Teniendo en centa la regn cnsiderada, es procedente eecuar una diferencia
cin adic ional respecto a los actores releantes en el manejo de la seguridad regonal.
A difrencia de lo que sucee en Europa, la soberana nacional todava const uye la
nora subyacente claramente predominante de la poltca regional, en general, y de los
asuntos de seguridad de Amrica de Sur en particular . .i, la participacin de acores
privados y d oto tpo ( ong, organizaciones acadmicas, medios de comunicacn) en e
manejo y toma de desiones reatvas a l seguridad regonal est altamente restingda.
Oos actores no estatales reevantes, como gupos guerrilleros y e crimen organizado,
sern considerados cmo ames o desafos a la seguridad, p no como actores
constucti vos o de gerenciamiento de la seguridad regional.
Reforzando esta visin, los autores rechazan la tendencia a la securitaci6n
(Waever, 1995) inherentes a los conceptos de "seguridad humana" y de "seguridad
social". Si bien es certo que la seguridad de Amrica del Sur se v desafada por otro
tipo de amenazas ms all de las militares, la utlidad analtica de ampliar el con
cepto tradicional de seguridad nacional, incluyendo aspectos econmicos, de salud
y medioambientales, es cuestonable. L ampliacin de la agenda de seguridad con
temas de orden social tansforma a las mismas en cestiones de seguridad estatal,
lo que hace ms probable enfoques militares de defectuosa concepcn referidos a
dichos temas. Esto se aplica en paicular a Amrica del Sur, donde tradicionalmente
las Fuers Armadas han tenido un rol clave en la politica a travs de la intervencin
militar en cuestiones domstcas y donde todava ejercen una gran influencia en los
sectores relativos a la seguridad de muchos estados (Flemes, 2004; Radseck, 2005a).
En lo tocante al pensamiento en materia de seguridad y a los diferentes sistemas de
goberanza en esa temtica, gran pare de las institucones militares, incluyendo a
las academias de las Fueras Armadas en Amrica del Sur, todava adhieren a lineas
de pensamiento y a prcticas inspiradas en el equilibrio de poder, an cando en
otros sectores de las burocracias responsables de la concepcin de polticas, tales
como los cuerpos diplomticos, hayan intealizado profundamente el discurso y l
prctcas identifcadas con los conceptos de la comunidad de seguridad. A fnes de
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delinear el especto analtico de este artclo, la goberanza de seguridad regional
ser entendida como un mecanismo creador de orden:
Lgobanz d segudad regonal deot etc de autrdad fes e innales
que c rdinan, gerencan y regmentan repuestas colectivas a las amenazas de la segu
ridad de los estados e regn delimitada o los esferos cmunes de dicos etados
p promove la seguridad y la estabilidad fea de su regin. Ls deaos colectivos a
la seguridad pueden se subdivididos en cnfictos interesttale, crisis domcas que
aectan la estabilidad regional y amenazs tansnaconales. Ls estc de autridad
unilaterales, bilateales y multlaterale pueen ser cdcdas en frmas insttuconales
de tp fr y vinculante, pro tmbi pueden ser identcdas en normas de cnduct
y d acn ac infrmalmente ente lo estados d la regn.
Amrica de Sur se v conontada cn todos los tpos de desaos a la seguridad men
conados. Ls confl ictos interestatales, las crisis domstcas y las amenazas tnsnaco
nales a la seguridad pueden, incuso, suponerse e interrelaconarse en as zonas
de fontera de Amrica del Sur (Fuente, 2008, p. 13). Ls encarados de la definicn de
poltcas en la regn, conscentes de la alta compleidad de la agenda de seguridad, y a
pesar de sus notorias diferencs1, en forma creciente, pa dispuestos a cnir u
estructura de gobanza de seguridad regonal. Ms an, l estrucuras de autoridad
en Amrca del Sur y las capacidades de la regin para resolver cnfl ictos han adquirido
mayor importncia en cmparacn con las respevas estuctras interamericanas
en la dada pasada. Dado este cambio en el maneo de las cuestiones de seguridad
regonal, se plantea la pregunta acerca de si u enfoque multnivel de u arquitectura
de seguridad abarcatva es ms instumental que esquemas separados de gobanza
relatvos a cada amenaza especfca a la seguridad. lQu tan funcionales han sido l
diferentes estructuras de autoridad en el manejo de la agenda multnivel de seguridad
regonal en Amric del Sur? Partendo de esta pregunta, el presente artculo: 1) defi ne
la agenda de seguridad de la regin; 2) identfca las estuc de autoridad de la re
gn en trminos de las fncones de seguridad cntrales (contencn de las amenazs
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tnsnaconales, p1cn y resolucn de cnfic to, mantenimiento y cnstuccin de
la paz) y 3) ela las diferentes formas y casos de gobemultnivel de seguridad
que emergen en Amrica de Sur.
L agenda de suridad de la regin
L agenda de seguridad en Amrica del Sur caraceriza por lo etensiva, por sus ml
tiples niveles y por su cmpleidad. ddando e gerenciamiento simultneo de csis
domstcas, confictos interestatales y de amenazas transnacionales. A pesar de estar
localizados en niveles sistmics diferentes (naconal, interaconal, tansnacional), los
tres cuers de conficto, fecuentemente, estn interrelacionados y tienden a super
ponerse en las reas fonteris de la regin -por lo que a menudo, en los medios, son
denominados "confictos fontezos" -. Sin ebargo, pr razone de precsin anatc,
es importante efecuar algunas distincones: mientas que los confictos fonterizos
"clsicos" son disputas sobrTfonteras, los as llamados "nuevos confictos fonterizos"
representan matices de conficto permanentes en fonteras que, si bien estn defni
das formalmente, fecuentemente no son controladas, sirviendo como escnarios de
operaciones cruzadas a actores del crimen organizado o como reas de retrada para
los gupos d la guerrilla. A asigar los nuevos confictos fonterizos al cute d las
amenazas tansnaconales, los autores no niegan sus caraceristcas duales, sino todo
lo contraro: es eidente que las zonas de fontera de Amrica del Sur han deenido en
"zonas calientes", debido a que las amenazas tradiconales y las nuevs tienden a super
ponerse y a intensifcarse mutuamente en esos espacios pobremente patru ados. Eto
se ve ilustrado en forma arquepica en e caso de Colombia, donde el conficto armado
m antiguo del cntnente y ha violado l fonteras de todos los paises vecinos3
Crisis domics
E epicntro de las crisis domstcas en Amrica del Sur est dado pr la subregn
andina. L amenaza a la democracia y la seguridad regional radica en el potencial de
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las crisis para proyectarse y hc presentes en estados vcinos y, consecuentemen
te, comprometer la estabilidad poltca de la subregn en su totalidad. Mientras que
las cisis diferen caramente en tnninos de su potencal confictivo, los autores distn
guen ente aquellas crisis domstcas que afectan al orden poltco, la gobemabilidad
democrtca y la integidad territorial:
a. Cisis dmstias qu afectan al orn poltio: aunque l Ferzas Armadas de
Amrica del Sur y no asumen ms una posicn de avanzada, sealndose a si
mismos como gobantes, todava siguen siendo actores poltcos importantes.
Desde la ltima oleada de democratizacin en la regin, han tenido lugar dos gol
pes de estado extosos (el autogolpe del presidente peruano Fjimori, en 1992, y la
destit ucin irregular del presidente ecuatoriano Mahuad en 2000 ), asi cmo cuatro
intentos d golpes militares (Paraguay, 1996 y 2000, y Venezuela, 1992 y 2002),
por no mencionar los rumores peridicos en la regn acerca de eventuales golpes4.
b. Cisis dmstas qe afectan a la gobabilidd dotc: en la subregn
andina, sucesivas crisis de gobieo se han etendido hasta conve en crisis
permanentes del Estado en los ltmos aos (Uanos y Marsteintreet, 2009). Os
curecidas pr agtaciones poltcas, protestas masivas y revuetas, la goberabilidad
democrtica se deerior en forma ms notable en Bolivia (con la altcia de
cuatro jefes de Etado entre 2002 y 2006) y Ecador (con siete presidentes yendo y
viniendo ente 1997Y 2007). E fora tepral, u crisis similar convulsion la era
posterior a Fjimori en Pe (2000 y siguiete). En los 1en que dicos cnfictos
inteos se eplotan con fnes naconalistas, se degradan seriamente las relacones
interestatales y especialmente las relacones ente vnos. Ejemplos recentes han
sido la "guerra boliviana por el gas" en 20035, y el ascnso paitar de u movi
miento populista-naconalista en Per en 20056 Para empeorar an ms las csas,
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el acal presidente de Venezuela, Hugo Cvez, atiza el fego y compromete de esa
manera la seguridad y la estabilidad de la subregn en su tolidad7.
c. C domticas que afectan a l integridad territorial: l disparidades socoe
nmicas que en g medida se superponen con entdades provincales o locales
se han tomado u amenaza a la integridad territ orial de los estados (cntralistas)
de la regn. E Bolivia, los reclamos respecto a mayor autonoma regonal por
parte de las provincas del Este, ricas en recursos, h escalado hasta un concto
semejante a una guerra cn el gobiero cntral del presidente Morales: Santa Cr,
el departamento ms rico, alentado por el alto preco de las commodities, amenaz
incluso cn sin. E esencia, el enfentamiento reresenta la lucha por las rentas
obtenidas de las amplias reseras de gas y de pele del pais8 Rcientemente, un
confico similar afect tambin al Per, rico en minerales. E gobiero de Garcia, en
2008, decret la le marcial en el deparamento sureo de Tan (en la fontera con
Cile) a f de contener las protestas violentas conta su decsin d revisar la le
que regula la distibucn de l rentas mineras (Slac, 2009). Ecuador, miembro de
la opep, con sus peentes conflictos regionales entre la costa, l sierra y l zona
nica rica en peleo, tene todo el potencial para converse en l prxma
vicma de una crisis domstica que afee a su integridad territorial.
Confictos intertales
Un segundo cluster en la agenda de seguridad en Amrica de Sur est dado pr antguos
confictos territoriales y disputas fonterizas, las as lad amenazas tadicionales
(Dominguez, 2003a, 2003b). Cuando los estados sudamericanos se independn en
l dcada de 1820, la mayora de sus fonteras exeras eran limites administratvos
entre los imperios coloniales, en su gan mayora, sin demarcar. Como consecuenca,
los territorios en disputa y los limites feron objeto de crisis diplomticas o, incuso, se
converon en terreno de operacones militares durante las oco guerras que tuvieron
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lugar hasta hoy d en la regn9. Actualmente, solo e 279 de las fonteras contempo
rneas de la regn -medidas de acerdo a su longitud total- reroduce l fonteras
de los tempos coloniales. E 269 fue definido por guerras, el 17% lo fue por recamos
unilaterales de poder, oto 179 se estable a travs de acerdos bilaterales y el 139 es
el resultado de arbitrajes (Foucher, 1991). Este belicso legado ha afctado claente,
y sigue afectndo, las acttudes y patones de conducta de la regin. A, en Amrica del
Sur, no es nada excepconal que las naciones (venas) se contemplen las unas a las otas
con descnfanza mutua y resentmiento o que los generales extapolen en disputas
a c beli, siguiendo, en parte, supuestos geopoltcos en sus escenarios de conficto
(Cild, 1985). Son sobre todo las disputas territoriales antguas, que y desembocaron
en conctos armados, las que se han sedimentado en la conciencia clectiva, en la cual
vecinos o antiguos adversarios de guerra todava son percibidos como enemigos, rivales
o chivos eiatorios.
E Amrica de Sur, los cnc ts territoriale y los cnfc tos lt compaen sus
memos desencte, an cando lo primeros pa motvados mayormente
por u mentalidad aferrada al prestgio y (herido) orgullo nacional, mientras que los
segundos parecieran estar vinclados con mayor fuer a intereses materiales, en pa
c (potenciales) resde peleo, minerales y os pesqueros'0 Ls confictos
interestatales de la regn, con fecuencia, son alimentados por motvos domstcos y
clclos de pder pltco. E epecial, las invocacones de los populistas, al estlo de los
antguos caudillos, apelan al patiotsmo simplista de compatotas a f de der
los de las defi cencs interas y para asege e apoyo de la poblacn en geeral. L
instumentalizacn pltca de los confictos intatales, especalmente en tempos de
cisis, contibuye a elicar por qu anas antguas disputas aoran una y ota vez, pero
tambin por qu son nueete congeadas, sin ser nunca definit ivamente resueltas.
Con dos casos emblemtcos recentemente resueltos en frma pacfca -Argentna
y Cile resolvieron t las disputas pendientes en 1994, Ecuador y Per faron un
acuerdo de paz en 1998 (Herz y Nogueira, 2002; Bonilla, 1999)- quedan al menos tes
9 Lsg0e||sf0e|O0,g0ns O|de0cmnO|QI: LguemenUeA|ge0tI0y|sI|(1825-28), |
S0ermde|Tn|eA||nz( 1864-70, Pmguyv. Argent|0jms||jbmg0y|,|Suemde|%c1I
(1879-83, Ch||ev. |Iv|j%r0|, | Suermdet|c|(1932-34, CO|Omb|v. Per|, | Suermde|
Ch (1932-35, |IvI v. Pmguy|, | Suem de Pq0Ish W|(1981, Ec0dO|v. P|0|, |
S0err de |s m|k|ndsjNIv|0s{1982, Arge0t|0v. Re|nObn|dOde Sm0t|y|S0err
deCe0e(1995, EOdOrv. %r0|.
1 L nIcIOn|es ge00I0 en mOde |ec0m,e0 |cb|Idd,|ImItn|c
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||vi yCh||e.P|b|emene| cse |ue|v|xImmenenkrm b||mI {hO/, 2009).
2) E|e0f0tm|e0r|e0enbuenA|resyNOnv|drp|0sm0de0n
sr mn|r|O Umguy, ||m|e0bm |ses {N|m0d,2006).
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conficos territoriales y cato conficos de lmites an en disputa en Amrica del Sur,
los que invlucran princpalmente a Cile y Venezuela:
a. L disuta territorial entre Bolivia y Cile: la mediterrnea Bolivia reclama a Cile
un acso soberano al Ocano Pacfco desde hace y 130 aos. Elevado a cuestin
vital para la nacn, los bolivianos cnciben dicho reclamo territ orial cmo una
compensacn por la prdida de su departamento litoral, rico en minerales, que
fuera aneado por los militare chileos a fnes del sigo x. E c e espealmente
complicado, dado que calquier acuerdo requiere del consentimiento del gobiero
peruano. Sin embargo, en el pasado, Lima ha vetado cada uno de los acercamientos
entre La Paz y Santago (Maldonado, 2005). Debido a ello, aunque ofthe record,
los chilenos consideran la cnducta de Lima en esta disputa como una prueba de
sus pretensiones rchistas, dado que Per, al igual que Bolivia, supuesamente
nunca super la prda de sus provincias csteras en la guerra del St (1879-83).
b. L disuta trritorial entre Argentina y el Ren Unid: Argentina recama al Reino
Unido un gupo de il en el Atlntco Sur. Dics islas son territorios britnicos de
ultramar desde 1833, siendo las ms fmosas las Falknds/Malvinas. A pesar de su
derrota en la Guerra de l Falands (1982), Buenos Aires presenta reiteradamente
su recamo histric, estipulado en forma imperatva en la Consttucin del pas
(Scindler, 1998, p. 29f.).
c. L disuta territorial de la Antrtida: anos seores de la Antrtda son reca
mados pr Argentina y Chile cmo parte de sus territorios naconales. Los reamos,
basados en datos geolgics y en la proxmidad fsica, se superonen los unos a los
otros, as como con los del Reino Unido. Ninguno de ellos es reconocido por la co
munidad inteaconal, estando congelados todos elos, hasta que est en vigencia
el Tratado sobre la Antrtda hasta el ao 2041.
d. L disputa fonteriza ent Clombia y Venezuela: Bogot y Caracas disputan su
fontera martma sobre el Golfo de Venezuela desde la dada de 1830. El desc
brimiento de petrleo en las a en disputa intensific el cnfico durante el siglo
W. En 1987, el diferendo provoc la crisis de la Corbeta Caldas, cuando u crbeta
colombiana taspas el limite haca las aguas en disputa y fe objeto de coercin por
parte de la Fuerza Area venezolana. En 1992, el conflicto sirvi, ente otas csas,
d pretexto para el intento de golpe de Hugo Chvez en Venezuela. Desde 2002, el
enfentamiento ha visto recado adicionalmente debido al problema principal
causado por el grupo guerrillero clombiano farc y por las difrencias ideolgicas
que separan a los preidentes de Venezuela y Colombia, Hugo Chvez y Av Un b.
e. L disput fnta entre Cile y Pe: Lima y Santo disputan su fontera ma
rftima desde que, en 2005, e Congreso peruano aprob unilateralmente una le que
incenta e lmite marino etpulado en l aguas en disputa, de abundantes r-
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sos pesqueros. L posicn de Per era que la fontera nunca haba sido plenamente
demarcada, pero Chile se most en desacuerdo haciendo referenca a los tatados de
1952 y 1954 etre ambos pases, los que supuestamente de el lmite martmo.
f L disputa .nteria entre Guyana y Venezuela: en 1999, Venezuela reacv un
reclamo territ orial a su pequeo vecino oriental reerido a un rea rica en minerales
que cubre dos tercos de Guyana. Ya, en 1981, Caracas se haba negado a renor un
protoclo que establecla una moratoria para la resolucn del difrendo fonterizo.
El reclamo de Venezuela sobre la regin de Esequibo de Guyana se basa en lo que
Caracas considera un "faude colonial" en un tratado frmado en 1899 en Paris.
g. L disutas .nterias de Surinam: los limites de Surinam con Guyana Francesa,
establecidos por el curso del ro Marowijne en el este, y cn Guyana, dados por el
curso del ro Corantn en el oeste, estn en g pare en situacin de confico. E
limite martmo disputado desde hace un siglo con Guyana se intensifc por el des
cubrimiento de vstas reseras de perleo y gas en las aguas en confico. En 2000,
una compania peolera canadiense que operaba con autorizacn de gobiero de
Guyana fe expulsada de rea en disputa por los militares de Surinam en una cra
demostacin de ferza, impidindosele efectar eploracones en la zona.
Amenazas tansnacionales
E tercr cute de la agenda multnivel de seguridad en Amrica de Sur consiste en
amenazas tonales, l as llamadas nuevs amezas. A contnuacin, e anlisis
se limitar a las amenazs m desaantes que cn fecuenca se superonen unas a
ots: el cmen organizado en tomo al trfc de drogas, las organizacones guerrilleras
y el terrorismo tnsnaconal. E primer lugar, funcionarios guberamentales y obser
vadores acadmicos cinciden en sealar al tfco ilegal de drogas como la principal
amenaza tansnaconal en Amrica del Sur (RoasAravena, 2006). En segundo lugar, l
organizacones guerrilleras operando a travs de las fonteras y las ferzas paramilitares
dif icilmente pueen ser aadas en forma separada de l actvidades del crimen orga
nizado, tales como tfco de armas y de drogas. En tercer lugar, los gupos guerrilleros,
como las farc, y las fuers paramilitares, como las Autodefensas Unidas de Colombia
(auc), han sido sealadas cmo organizacones terrorists por Colombia, Etados Unidos
y la Unin Europea. L otos estados sudamericanos han evitado establecr cnexones
entre dichos acores del cnficto colombiano y la amenaza global del terrorismo isl
mico radical utilizando aquella conceptualizacn. En cuarto lugar, hasta hoy no exste
evidencia acerca de clulas terroristas islamistas instaladas en Amrica del Sur y, por
eso, la regin no se ve confontada con una amenaza concreta de Al-Qaeda u otros ex
temistas relaconados. L que s ha sido obserado por los sericios de inteligencia son
fujos fnanceros de comunidades musulmanas en la fontera triparta ente Pay,
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Brasil y Argentina haca "grupos de benefcienca" en Palestna que pueden haber sido,
a su v, tansferidos a gupos eemistas. Fnalmente, en quinto lugar, an cando
el crimen organizado tene u ferte presenca en Amrica del Sur, partcularmente
en las zonas urbanas de Brasil y de Colombia, l amenazas transnacionales tienen su
culminacin en las reas perifricas de fonteras de la regin, donde se superponen con
l dimensiones y menconadas de la agenda multnivel de seguridad regional.
Una de las situacones ms cmplejas se da lo largo de la fontera sur de Colombia,
donde el control de zonas fonte ejercdo por las milicas paramilitares y la gue
rrilla han permitido un cultvo relatvamente estable de coca. En particular, un tramo
importante de la fontera clomboecatoriana est bajo el control de las farc y se ve
marcado por el trfco de drogas, de armas, de personas y por la prosttucin infntilu.
L fonteras de Colombia con Ecador, Venezuela y Brasil son testigos d las ms
altas tasas de asesinatos. De acuerdo con repores, en su mayoria no confrmados, las
unidades de las farc ocasionamente tambin c la fontera venezolana-brasilera
en la Amazonia: pr un lado, para evadirse del ercito colombiano y, por oto, para
trafcar drogas y armas. L fonteras brasileras en la Amazonia se caracterizan por
su escasa poblacn y por la presenca estatal limitada. Por eemplo, la fontera con
Surinam, un pafs de tnsito de ccafna, y cuyas ferzas de seguridad y fncionarios
gubentales son acusados de formar parte de redes de trfco (Brisce, 2008, p.
4), es prctcamente incontrolable.
Otro punto espco de amenazas transnacionales es Ciudad del Este, de lado
paraguayo de la fontera tripartta entre Argentina, Brasil y Paraguay, que ha sido de
nominada "sin le" a causa del escaso control estatal sobre numerosas actvidades
ilcitas: trfco de armas y drogas, produccin de marihuana, lavado de dinero y cnta
bando de mercanderia autntica y falsifcada (Fuentes, 2008, p. 7). Aems, la cudad
ha sido, desde hace ya tepo, objeto de las sospechas de los sericios de inteigencia
argentnos y estdounidese rspecto a que sus cmunidades de cmercantes h"banesas
y sirias albergan clulas islamistas acvas. Sin embaro, las acusaciones acerc de que
clulas localizadas en la fontera tipartita planearon los ataques efetuados en Buenos
Aires a la embajada israeli en 1992 y al cento cmunitario judo amia en 1994 nunca
feron debidamente probadas.
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uso O0 w|dO0cI O0 mno dO 2008 c00do O| gobIOrno dO bd dO||bOmdmO0v|o| |
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|s dosk||mdOnmdO|nor|oOc0nno.Rromm,OIA ComndoCO0tm|
dOIsLp Ov|dOntOmO0,mnOnOconmc0|sms|ts0r|ddg0bOmmO0t|On
Ecudory Venezue|, en e| r|merc, rmed|ode u0geny, e0 e|undo,d|s0endo
dOsod|re||OmdO Eddo.
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D todastor,IaszonashontcrzasrcmotasdcAmrIcadcISurbcncncnm0n
cIhcchodcguccIEstadodcDcrhocsrccmIazadoorIoszarcsdcIasdrogasyor
Iasmcmsgucrrt crasgucImoncnconmanodcher. LsdIIasaImomcntodc
cnhcntarcIDIIctoyIarcscncadcgruosarmadosaIoIargodctasmntcrassc
rcancc mcntccnIadIsutacnbcCoIombIayEcuadordcbIdoaIbombardcoguc
mccIuaronIasmcmsIombanasaImamcntodcl f cntcrrt1orIoccuatorano
lldc2008. MsaldcIasue cndcl acbvdadcsdcIaguH auansnaconaI
ydcIc1mcn ogado conl InsuhccncasdcILIado dcDo,IadIsutacnbc
CoIombIayEcuadortucarrbadaordkrcncasIdcoIgs,IncuycndoadcmsaIa
VcnczucIadcHugoCv yIIcvando,pro,aunacrIssdIIombcarcgonaI.Mcnbas
CoIombIayVcnczucIanohayandcmarcadocnormaconscnsuadasuncadchontcra,
IarvaIdadoIbcacs usadacnambosascsaradsbacrdcIos conIcosntcmos,
unIcandoaIanacIncnconbadcIcncmgotcmo.1shosbIIdaddIIombcasyIa
rcsuntamovInadadcVcnczuwagucsIgutaIbombardcoIombanoucdc
IntcQrcursccomoIarmcramcstacndcIamaboIIwayIaDsoIIdacn
dcCoIombIacomoaIIadorotagDIcodcLtadosUndos(rscoc,2008, .4).
Esrduras de autridad que afan la seuridad reional
A contnuacIn, sc dt mdIrn Iascstrucuras dc autorIdadgucconsb ycn cI csgucma
dcgobcmanzadcscgurtdaddcAmrIcadcISurscg0nsucarccrunIatcraI,bIIatcraI
omuItIatcraI,ndccndcntcmcntcdcIoscomromIsostormaIcsodcIosrasgosura-
mcntcDtormaIcsdcdIUascsmcIuras.1scsbucmrasuDIIatcraIcsre aacIorcs
cstataIcscIavcs, dcntro ytucradc Iarcgn, l cstruc|uras bIatcraIcs sc rwaconan
rncaImcntc a Ios mccansmos dc coocracIn cn matcra mIItar y dc dctcnsa y
Ias csmctms muIbIatcraIcs mIIcan a Ias nsttucIoncs c nsbumcntos rcIabvos a
t cscccoscnIosnIwIcsrcgonaIyhcmstrco.
Estrucurs unilatrales de autridad
1scsmOuDIIatcraIcsdc autordad dcAmrIcad Sur csIn rcscntadas or
agucIIoscstadosrcgonaIcsyancgonaIcsguccrsgucnsusntcr cnmrmams
ctccbvasobrcIabascdcsuscaacdadmatcraIcscInmatcrIaIcsydcsusr dIIo-
mbcos.Es|ososdcodcrucnconvcrbrsccnInucncIaoIbcaabavdcIa
mcacnycIdsodcnsbtuconaIcsrcgonaIcsoatravsdcIamcdIacncnconmcIos
domsbsoIntcrcstataIcscnAmrcadwSur,ambasrcbcasacordaIosmcr|csIn-
tcr (dcscgurIdad)dcILIado.A rccIo,rocracrt bcarIosroIcsdcrasI,
otcncIarcgonaI,ydcEstadosUDIdos,mow)ugadorIoconmayrnucnca
Wnezue|tmbnueneu0ro||wen|d|nm|c|nrc|o0|stde|rQI0.Pore|em|o,|
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Brasil es el acor cave de Amrica del Su, en especal en lo tocante a la seguridad
regonal, ms que a los asuntos econmics. Esto se debe a que la disposicn de Brasil
a proveer bienes clevos difere segn el tema del que se trate. Brasilia no est dis
puesta a aswnir los cstos de la integracn econmica (Flemes, 2007 ), pero s a proveer
lo que sea necsario para lograr l estabilidad regonal. L disposicn para hacer e
ltmo puede eplicarse por la epectativa de eononas de escala esperadas inducidas
al proveer seguridad y proteccn regonal. Brasil no solo asume un rol protagnico e
c peacn en de y seguridad en Amric del Su (Flee, 2006), sino que tambin
ha incrementado recentemente sus gastos militares a f de asegurarse su estatus de
potenca militar dominante en la regn (Flemes, 2008)1, Ms an, Brasil es el nico
estado latinoamericano que domina la tecnologia del enriqueimiento de uranio desde
2006, pero no est dispuesto a aceptar la demanda de la Agencia Interaconal de Ener
gia Atmica (ae) para que frme wprotocolo adiconal al Tratado de N o Prolifracin.
L mejora tcnica efectuada, por ejemplo, al nico portaviones nucear actualmente en
sericio en Amrica Ltna encuenta su jucacin en l nuea Etrategia Nacional
de Defensa (end) brasilera, publicada en 2008. El factor esencial subrayado en dico
documento es l bsqueda de l seguridad energtica a tavs de la proteccin de las
perforacones del perleo y gas en mar abierto por medio de l proecn de poder
militar y de la disuacn. E ese sentido, las hiptesis de conficto de Brasil incuyen la
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intervencin de potencias er gionales, especfcamente de Estados Unidos, en e
Atlntco Sur y en la Amazonia, donde se concentran los rsos naturales de Brasil.
A difenca de las inversione edas en las economas de los estados de la regn,
el volwnen de las inversiones en estabilidad regional -por eemplo, a tavs de la adqui
sin de tologa y equipamiento mt, que apunt a pr fera a la dca (en
partcular, las capacdades para operar en el mar y en el aire)-varia relatvamente poc
e lo relacionado con el nmero de etados incluidos en la esfera regonal de infuencia.
E nmero de benefcarios de la estabilidad inducda pr Brasil aument durante las
ltmas dcadas desde Argentna en el Cono Sur hasta abarcar a toda Amrica del Sur.
Esto ha cnllevado el "problema del plizonte" (ee-riding): los venos de Brasil se han
bnecado del orden social en evolucn sin tener costos por ello y sin tener que acptar
su predominio ni cumplir con sus demandas. Una solucn al problema d polizonte es
la multlateralizacin del compromiso de Brasil con la estabilidad de Amrca del Sur a
tav del cs. La ayuda mutua y la reciprocdad son los prncipios centrales para evitar
el problema de polizonte y para aumentar la deendencia regional de los estados (Le,
2009). E mreduce e nmero de alianzs independientes ente estados regionales e
incrementa la infuencia de Brasilia sobre sus propias politcas de seguridad.
Ls estucturas de goberregonales, como el my la Unasur en su totalidad,
adems de su dimensin funcional como respuesta a la creente interconectividad
regonal, consttuyen u dimensin de poder cmo instmmentos de dominacin y de
promocn de los intereses del estado dominante a travs de su capacidad de estipular
la agenda (agenda-seting) (Nolte, 2009; Tussie, 2009). L estratega de hegemona
cooperativa de Brasil (Ped, 2001) apunta tambin a agregar poder en el contexto
regonal a f de pr pde haca el nivel gobal, por eemplo, de cara a s pretensin
d conve e miembr pe nente de Conseo de Seguridad de l Nacones Unidas.
Como el bien clectivo de la estabilidad regional inducida por las inicatvas brasileras
tambin sirve a los intereses de estados meores de la regin, es menos probable que
la estructura de gobernza regional sea utilizada para cubrirse contra Brasil. Adems,
Brasil cmparte con la mayoria de los estados de la regin el inters de ecluir actores
extrarregionales de los asuntos de seguridad de Amrica del Sur.
De todas frmas, el proceso de constuccin regonal se ve limitado, en primer
lugar, pr una potenca extera: Estados Unidos. E "limite" se hizo visible durante las
negociaciones sobre el alea. Brasilia prevaleci cmo el mayor oponente a Washington,
an cuando varios pases latinoamericanos esaban interesados en una zona de libre
comerco cntnental. L estados centoamercanos y caribeos (ms Colombia, Per y
Chile) y habian cncuido acuerdos bilaterales de comercio con Estados Unidos. Esto,
sin menconar a Mxco, que est vinculado a la eonoma estadounidense a travs de
tcan (Tratado de Lbre Comercio de Amrica del Norte- nafa).
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Pero la hegemona de Estados Unidos en Amrica Central y en el Cbe no parece
estar ms fuera de disputa. En dicembre de 2008, e gobieo brasilero organiz simul
tneamente cuatro cumbres en la costa de Bahia. De pr s, l cumbres del Mercosur
y de la Unasur refeaban su esfra de infuenca en Amrica del Sur. E Grupo de Ro y
la nueva Cumbre de Amrica Latna y el Caribe, concebida para reemplazar a la oea
(Organizacn de los Estados Americanos), pueden interpretarse cmo una epansin
de la refrenca regional de Brasil; en partcular, porque ambas cumbres ecluyeron a
Etados Unidos e incuyeron a Cuba. Adems, Washington e perdiendo aceptacn
incluso entre los estados de Amrica del Sur. Aexcepcn de Colombia y Per, los pai
ses de la regin recazan la presenca de las Fers Armadas estadounidenses en sus
territorios. Un ejemplo de ello es la base americana en Manta, Eador, que fe cerrada
por el presidente Correa despus de la epiracin del respectvo contato en 2009.
E supueto terc de que las estcras de goberanz de seguridad pueden su
perpnerse y cambiar a tav del tempo tmbin se v cno dado que Etados
Unidos todava es parte de orden de seguridad d Amrica de Sur. E 2008, la Armada
estadounidense anunci la reactvacin de la Cuarta Fota p patllas a lat
noamericanas. L Fota, cncebida originalmente para defender los interese petoleros
de Etados Unidos en Veneuea durante la Segunda Guerra Mundial, y detelada
en 1950, cnsttuir e compnente martmo en el Comando Sur (Soutcom) d Etados
Unidos. Uevar adelante operacones de cntingenca, de combate al 1terrorismo y
actvidades de la as lmada coperacn para la seguridad del teato (theater serrit
copertin-tsc). Sobre todo Colombia puede se vist cmo un puente haca Amrica del
Sur, lo que le pnite a Washington pr poder (militar) en la regin. L relacones
int gionale se h visto seriamente tensionadas a causa de la crcana poltica y
miitar de Bogot a Estados Unidos. E conta a la corriente imperante en la regn, el
presidt Un b prmuee l reacone cn Wan, lo que se evidenca en la ree
te extensin de la presenca miitar de Etados Unidos en Colombia. El personal militar
estadounidense utlizar siete bases militares en los prxmos diez aos a f de apoar
la estategia colombiana de cmbate al nac cnocda cmo Plan Cli. L
cmpetenca ent euctras unilatle de autoridad desarrollada por Brasil y Estados
Unidos revela caramente la dimensin de poder de la gobr regonal. Pero dica
cmpeteca puee ser subsumida por la dimesin fncional, dado que ambo juadore
estn interesados en la esabilidad regonal. E ese sentdo, Washingtn ha delegado
poder a Brasil, cnfrmando su esatus de potencia regonal en numerosas ocasiones.
Estrucuras bilatrales de autridad
Ls escras bilaterales de gobeanza de seguridad se h esablecido, por un lado, a
f de enfentar amenazas tnsnaconales tales cmo el tco de drogas a tavs de las
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fonteras y, por ot lado, a fn d con cna ent las FuAnnadas de pases
vecnos y p coordinar sus poltcas de deensa. Respeto a lo primero, Brasil establec
Comisiones Mixs Antdrogas con Bolivia, Ecdor, Per, Colombia y Venezuela a fn
de contener el comerco ilcto transnaconal de droga. Dichas comisiones apuntan a
establecer un marco para la coperacn entre las policas feerales y las agencias de
inteligeca de los estados partcpantes. Con m al segundo aspecto, una densa r
de cooperacn bilateral en mate militar y colaboracin militar tica abarca por
eemplo maniobras conjuntas, intercambio de personal y cooperacn militar tcnica.
L cooperacn en materia de defnsa y militar en pos de la constucn de cnfnza
e cntada en Argentna, Brasil y Chile. Etos estados han constuido una comunidad
d seguridad desde los noventas (Femes, 2006).
El punto de partda de la insttucionalizacin de la cooperacin bilateral en materia
d defnsa se remonta a 1995. Desde entonces, el Comperseg, que se rene cada meio
ao ha venido garantizando un dilogo poltco continuo en materia de seguridad ente
Argentina y Chile. Este cmit ha heho posible una metodologa estandarizada para
establecer equivalentes ente los presupuestos de defensa de los dos pases y h permi
tdo estableer en 2006 un bataln binaconal para futuras operaciones conjuntas de
mantenimiento d paz. E cntngente militar ,Cruz de Sur" sigue el modelo del bataln
fncoalemn. L misin Unfcp en Cipre sent un precente donde tropas chilenas
fueron incorporadas al contingente argentino. En 1997, Brasil y Argentina tambin
establecieron un mecanismo bilateral de cnsulta para asuntos de deensa (mcc/mae).
Desde 2000, Brasil ha venido establecendo gupos de tabajo bilaterales en poltca
de defensa (gtbd) cn la mayora de los estados sudamericanos. En 2001, el comit de
seguridad y defensa (Cosede) ente Chile y Per estableci cmo foro para discutr
distntas visiones sobre los asuntos bilaterales, cmo e lmite martmo, y para cnstuir
conanza ente las Fuerzas Armadas de los dos pases.
Etos comits de coordinacn han fortlecdo el rol de los ministerios de defesa,
tadicionalmente dbiles, en pacular en relacn a las insttuciones militares. Sin
ebargo, la dimensin poltca de la colaboracn intrarregonal en materia de defensa
todava se ve afctada por defcencs estucturales, lo que se vincula al proble
mtica de las relacones cvico-militares. Ls Fuers Armadas todava controlan los
gupos de tabajo bilaterales asi como los mecanismos de consulta. Junto a la flta
d partcipacin de los exeros civiles, las insttuciones bilaterales sufen de falta de
tansparencia, dado que la mayora de sus registros e casificados.
Estrucurs de autoridad multilaterale
Ls estructuras multilaterales claves que afectan la gobemanza de seguridad en
Amrica del Sur son la Unasur y el Mercosur. Asimismo, e Grupo de Ro a nivel
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latinoamericano y la oea a nivel interamericano tambin eercen infuenca en la go
beranza de seguridad en Amrica del Sur.
Durante l era bipolar, la oea constituy un refeo del "sistema centizado de se
guridad" de la Guerra Fa en Amric Ltna. T el f de dico enfentamiento, los
escnarios tadicionales de amenaza de una "subversin comunista" y la creacn de
estado satlites setorn en obsoletos. De todas mm,las ecr insttuconale
de la era de la Guerra Fa, cmo el Tratado Interamericano de Asistenca Recproa (tar)
y la Junta Interamericana de Densa Gid)1 sobreivieron, sumndose o etuc,
como el Comit de Seguridad Hemisfrica (csh), y adoptndose nuevas convencones
en materia de transparencia en las adquisiones de armas convencionales, contra la pro
duccin y tco ilcitos de armas y contra el terrorismo (Re, 2005b ). Adems, el
surgmiento de nuevas amenazas, como el creciente crimen organizado tansfonterizo
y el terrorsmo transnacional, llevaron a la creacin de Comit Interamercano cnta e
Terrorsmo ( cicte) y de la Comisin Interamericana para e Contol de Abuso de Drogas
(ccad). Amo, la oea foment la prevenciny resolucn de cnficos a tavs de una
Ocna para la Prevencin y Resolucn de Confictos como parte de su Departamento
de Asuntos Democrtcos. E mismo est llamado a involucrarse en asuntos interos de
sus miembros cuando exsta una amenaza a los gobieos elegdos democtcamente1
El mecanismo de consulta poltica en materia de seguridad de la regn, conocido
como Grupo de Ro, que en cierta forma es percibido como la instanca alterativa a la
o dominada por Estados Unidos, es u organizacn inteconal de Amrica Ltna
y algunos de los estados del Caribe. Dicho gup se remonta a 1986 con la "Delaracn
de Ro de Janeiro" suscipta por los oco miembros del Grupo Contadora y del Grupo
Apoyo a Contadora, que men en los confictos cntroamericanos en los ochentas.
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1
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|0gdorsudmennoredom|00.
Pap. Plf. Bot (Colombia}, Vl. 17, No. 1, 203238, em0n|e2012
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221
El compromiso pennanente del Grupo de adaptarse a las nues realidades regonales
e interacionales condujo a su exansin progesiva1 En realidad, w Grupo de Ro
nunca lleg a consttuir W cuero permanente, siendo administado por una secretara
rtr y temporaria y actuando a travs de sus cmbres anuales o sesiones extraor
dinas de los jefes de Estado. Con la Unin Europea, insttuconaliz un dlogo
poltco en 1990 a nivel ministerial, que trata asuntos de pa y seguridad, tales como
tfco de drogas y terrorismo transnaconal.
Rdada en mayo de 2008 e Brasilia, la Unasur e una unin intrgubemamental
que intega dos uniones aduaneras y estentes: e Mercosury la Comunidad Andina de
Naciones17, Se supone que sigue el modelo d la Unin Europea, estableciendo acuerdos
d libre comercio ente sus miembros, libre movilidad d las personas, una monea en
comn, asi como tambin W pasapore. Pares de su estucura provisional es el c
-adems de un Parlamento, un Banc y W consejo planifcado que fcaar aspeos
como wtfco de drogas y el crimen orgaado-. Con wc, Brasil pretendia orignal
mente establecer un mecanismo simir al de la at, basado en wprincpio de defensa
colectiv, pero debi enfentar resistencs, en pacular de Colombia. Finalmente,
los doce miembros de la Unasur convinieron establecer wmcomo W mecanismo de
prencn de confictos sobre la base de consultas mutuas1 Con dos cumbres extraer-
C0b,queReeu|dde|en 19bZ,se 0nI| Gr0oen Z00moe| mIembronmem
Z.Uq0eoc||m0p0mo00mkq0e"h|GmRoms0|w,
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m|0o, 0eserv| mo u0 I0|ot|w 0tm e| eb|e|m|e0 de |s FuensAmds
con|0nmsde|PW romov|dore| r|dentevenezo|noH0goChvez.E0mrm|no,y
e0krmms0v|nn,e|Lp0nmex|u|rEsmdosU0|dos{yHx|de|oss00tde
g0ndddeAmn de| 50 rm|zndoIosmen|smosder|uc|0de0hIde|.
Pp. Pollt. Bgot (Colombia), Vl. 17, No. 1, 203-238, enero-junio 2012
dinarias (Santago de Chile 2008, en ocasin de la agtacn en Bolivia, Bariloche, 2009,
ante la perspectva de la utilizacn de las bases colombianas por Estados Unidos), la
Unasur y h demostado su febiliadd y su relativa efctvidad.
L inicatvas regonales de la adtacn del brasilero Lula da Silva tambin in
trodujeron un cambio partendo de l aspiracn a profundizar el Mercsur -con el Foro
de Consulta y Concertacin Poltca (f ) como instanca clave-hc su extensin19. L
admisin de Venezuela como el quinto miembro pleno del Mercosur en 2006 re
la intencn de Brasil de extender su espacio de maniobra haca el norte de Amrica
del Sur. Despus de Bolivia y Chile, desde 2003, Per, Colombia y Ecuador frmaron
acuerdos d asociacn con el Mercsur. A, el Mercosur ampliado es geogfcamente
conguente con la Unasur -a excpcin de Surinam y Guyna- que, en la acualidad,
es el prncipal fro de cooperacin en materia de politica eeror en Amrca del Sur.
Dentro del marco del Mercosur, la Runin de Ministos del Interior (ri), ceada
en 1yy,tod8V8ese foro d dilogo ms imporante sobre amenazs transnacionales
y de medidas comunes para su contencn. E r ha impulsado, en partcr, l luca
en comn contra el narctrfc y el terrorismo transnacional, establecendo una Ru
nin Especiaada en Autoridades de Aplicacin en materia de Drogas, Preencn de
su Uso Indebido y Rperacn de Drogadepndientes (red) en 1yy8y el de Trabajo
19 E| H Pu0m sIsmtIzr | omcIn ||tIc e0m |os dos mIembr y | m
de|c|ones0|u0Ism0te mmsdos e |nsI|bc|on |nr0c|on|. Por em|o,
|os mncIonr|os de |os m|0|ster|os de Re|c|on Exr|or de| NersurHercur trb|n
0|00tme0de0trode|HCPen|remcInde|encuentrde|GmdeR|oyde|OE.
A|m|smo, |osmIembmde| Ner0memsurord|00de0trode| H Psu ||ne dewIo0
en | Asmb|e Ge0em| de |s Nc|o0 bn|dsye0 e| Conso de 5ur|dd de |s Nc|o0
bnIds. L InteNencI0 |Idemd r |os Esd UnIdos e0 Imq e0 2003 f0e derod r
ms|| y Ch||e en e| Co0o de 5eg0r|dd de Is hoo0es U0|ds des0 de nsu|ms en e|
FOP, erde|nsIdemb|eresInerc|d rWsh|0g0.E|HCPtmbInhImu|do
| Inc|0sInde | c|usu| demmdcdenmde | |QIs|cI0 de| Ner0mercosur en 1997.
D|ch c|0s0| I0| | |0m|meu|s|0 deo|q0IermIembroc0ys|m ||tIno
0dIgn|snormsdemrs.Adems,e|FOPrere|Ac0erdodeUshuIde|mndo
| NemsurNer0rmo 0 de z. En esese0tIdo, e| FOP desrro|| u0 me0Ismo de
mvencI0 de cr|s|s r sQurr | esbI||dd rQIo0| y u0 cI0su| Ners0rNerur
rohIb|e0do| resIdenc|rsonsc0|bIdege0oc|d|o.
Usm|esde|REDI0c|0yn|0cI0de|usoIndebIdodedrogsy|rehbI|ImcIn
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Pap. Plf. Bot (Colombia}, Vl. 17, No. 1, 203-238, em0n|e2012
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Especalizado sobre Terrorismo (gte) en 1999. Ls logros iniciales a nivel operatvo
incuyeron la accn cordinada de las ferzas policles federales de los estados del
Mercosur y un Sistema de Intercambio de Informacin sobre Seguridad del Mercosur
(Sisme ). En tnninos de cooperacin militar y en materia de defensa, la misin de las
Nacones Unidas en Hmu(Minustah) representa un hito para Amrica del Sur, dados el
tamao y la importanca pltco-militar de la operacn. L misin de estabilizacn e
frmada en su mayor parte por tropas sudamericanas, siendo comandada por Brasil21
S demuesta, por primera v en la historia, la voluntad y la capacdad de los paises
sudamericanos de manear cisis regonales por s mismos. Un meanismo denominado
2x9, creado para discutr las problemas y poltcas conjuntas concrentes a Hmuy
a Minustah, rene a los ministos de relacones eeriores y de defnsa de los nuee
pases que envan tropas al pas (Argentna, Bolvia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala,
Paraguay, Per y Uruguay).
Formas y cs de gobernanza multinivel de seuri dad
A cntnuacn, se ael fnconamiento del esquema de gobe multnivel de
seguridad de la regn. Por consiguiente, se demostrar cmo detenninados cnflictos y
desafos a la seguridad del pasado han sido abordados por las estuc de autoridad
consideradas. A fnes analtcos, se estucurarn los casos de acerdo a los tres clusters
de conflico y mencionados. E los subcapitulos, el anlisis se efcuar en forma c
nolgca a fn de iluminar los cambios y corrimientos que han venido o endo dentro
de los esquemas espcas de gobeanza de seguridad en la regn.
El nivel domsico
L frma que predomina en la resolucin de crisis domstcas en Amrica d S es la
men (v tabla1). E fra ecional y fea de trritro sudamecno (at),
los gobieros de dicha regn han interenido por meios mt y policiales a partr de
un mandat de l Nacones Unidos en e cnteo la misin de esabin (Minustah).
z

menmu||dem00Im|enmde|zns|enmsde7.000 so|ddosde13 |s
e0m|. msI|d||Qe| myr 00merode tros con 1.200 hombres, q0e deben mger |
0nddde|hbIt0dePdu PrIn. ChI|em0n 0tI0gende600 so|ddque
n reso0b|esde|g0ndden |0 Nomde| |sdondesesIt0|0nd cIudde0
|mmnc| de HIt|, CH|en.Argenn ro0n ||n de 600 |ddr0bo|r
e|0tIg0osInde||ddeGnIw. E| ||0de bmg0y, detmbIn6so|ddos,
m||e|5urdeHIt|.Ls un|ddesmg0ys,|Iv|ns,ec0r|0sypmnsm|etne|
nt|0gentesudmer|c0o.AmdeCnd,Fmnc|y|EstdosU0Idos~ose||osm|embms
de | m|s|0 v| decrcr |0nno (MIF) - mmb|0 Gum|, Jord0|, |s F|||I0s, 5n
0,&0In,Ne|yCmc|h0envIdou0|ddme0oo|||sI0d|vId0|esH|t|.
Pp. Pollt. Bgot (Colombia), Vl. 17, No. 1, 203-238, enerjunio 2012
Tabla 1: Gobrnanza de seguridad a nivel domstic
Meiadn Intrndn
%r0 1992 OEA, EEbU N|0uh
Gum| 1993 OEA, EEUU,ms||
%rguy1996, 199 Ner0 rsI|
Ecudor20 OEA, EEbU
Wnezue| 2002 ms||,Gr0ode R|o, Ner0r
hIt|20 y.
Co|omb|2007 W0ezue|{f|IId|
||v|20 bnsu(OEA
ho0dums2009 ms||,OEA, EEUb,CD
Pe 1992: en el c de autogolpe del presidente Alberto Fujimori en Per en abril
de 1992, Ldo el Congreso fe do cn e apoo de los militares, la Cnsttucinfue
suspendida y e poder judicl fe objeto de purgas. L mayora de los estados sudameri
canos, incuido Brasil, argument que la eticta aplicacn de los memos d sncn
de la Reolucin 1080 de la oea dsestabilizara al Per an m y producra un deterioro
an mayor de su capacdad de superacin de la crisis inte ecnmica y de seguridad.
L cauta posicn adoptada por la regn impidi el uso efectivo de los mecanismos de
la oea, envndo seles poco caras al presidente Fujimori, quien fnalmente propuso
cnvocr a ele ones p elegr un congso cnsttuyent deotc, un oeto
que fe aprobado en un encuento a h de los ms de la o, que originamente
habian condenado el autogolpe. Varios etados acuaron condenando el golpe en forma
individual. Venezuea rompi relaciones diplomticas y Argentna r a su embajador.
Chile se uni al reclamo de Argentna respecto a que Per deba ser suspendidode la oea.
Etados Unidos suspendi inmeiatamente toda ayuda mt y econmica a Per, a
ecpcin de los fondo cnta elnc y los de cer humanitario. Dos semanas
despus del autogolpe, la administacin de George H. W. Bush modifc su posicin,
renociendo ofcalmente a Fujimori cmo el lider legtmo de Per.
Gatmal 1993: el intento d autogolpe de presidente Jore Serrano fe similar al
eecutado por Fujimori, suspendiendo en mayo de 1993la Consttucin y disolviendo el
Congeso, invocando la luca contra la corrpcn. Sin embargo, la accin de Serrano
choc cn fertes protestas por la mayorla de los segmentos de la sociedad guatemal
teca, desatando u rpida y dura reaccin inteaconal (Cameron, 1994). Estados
Unidos suspndi inmediatamente toda ayuda otorada al pais y la oea rpidamente
activ los procedimientos de sancin. Brasil anunc caramente que no permitrla un
debilitamiento del procso de paz en e que estaba involucrado cmo miembro del Grup
Apoyo a Cntadora. Enfentdo cn dicha presin, en poco d, Serrano renunc cmo
presidente, pidiendo asilo en Panam. El Congeso lo plaz por el Ombudsman en
materia de derecos humanos, Ramiro de Len.
Pap. Plf. Bot (Colombia}, Vl. 17, No. 1, 203-238, em0n|e2012
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Paragay 1996, 1999: en partcr, la diplomaca brasilera, con el apoy de l f.
me posicin de los otos miembros del Mercosur, fe efectiva en l resolucn de la
crisis contituconal de Paraguay en abril de 1996 (Halperin y Lomasne 1998). Aunque
encontraba problemtco rerrir a la Resolucin 1080 de la oea, dado que en realidad
no se haba producdo un golpe de Estado, Brasil termin coincdiendo con la interre
tacin en sentido amplio de los otos gobieros de la oea, que denan a la cisis como
una interrupcn del proceso instituconal democtco. Adicionalmente, el presidente
brasileo Cardoso, en repetdas ocasiones, asegur a su colega paraguayo Wasmos
que sus socos del Mercosur se opotan al abierto desafo al orden conttuconal por
parte de Ovieo y que no se tolerara u alteracin del orden democrtic en un estado
miembro. Los miembros del Mercosur emitieron un comunicado haciendo notar su
profunda preocupacin por los sucesos en Pay, a los que catalogaban cmo "una
seria amenaza a las instituciones democrticas y al orden consttucional". De esa forma,
el Mercosur, en general, y Brasil, en partclar, incementaron signifcativamente los
costos de una potencial alteracn de proceso democrtco, alterando asi las perce
cones y posicones de los actores domstcos. E forma similar, Brasil y sus socios de
Mercosur reacconaron rpidamente fente al resurgmiento de las turbulencas poltcas
que siguieron al asesinato del vicepresidente Argaa en marzo de 1999 Tal como y lo
babia heco en 1996, tambin en e ocasin, el presidente Cardoso jug un rol cave
para resolver l ci, instando a renuncar al presidente R Cubas cuando el Senado
iba a proceder a su desttucn. Haca fines de maro, l ci fe resuelta Ldo Luis
Gonzalz Maccijur como presidente. Cubas se march a Brasil y Oviedo a Aentna,
donde recibieron asilo respevamente.
Ec 2000: a niveinteratonal, fe la presinde Eos Unidos lo que esp
mente infuy en l decsin de las Fuerzas Ad ecuatorianas de faclitar el retomo
al orden cvil. De hecho, pera que feron las intervcone de la oea y el anunco del
gobieo de Etados Unidos de que impndra sancones econmicas en caso de que el
proo insttuconal deotco de Ecador fea intr pido pr un gobieo militr
los momentos decsivos en la resolucin pacfc del golpe de Estado cnta el preidete
eatriano Mahuad. Tambin e Meobjet enftcament la frma irregular e que
Mahuad fera relevado de s cargo. E un comunicado, Brasil y sus socos condenaron el
golpe y apelarn a preerar el Estado de Dereho y a mantener el proceso constituconal.
Adems, el Grupo de Rio exres s gave preocupacin y denunci "cualquier intento
de alteracin d orden consttcional y de las insttcones democrtcas".
Veela 2002: Mercosury, en especial, Brasil reaconaron rpidamente fente al
intento de golpe de estado enVenezuela en abril de 2002 conta el presidente Cv,
tanto a tavs de canales bilaterales como multilaterales. L paises miembros del Mer
cosur emiteron una decracin en la que sealaban que sus gobieros no reconoceran
Pap. Pollt. Bgot (Colombia), Vl. 17, No. 1, 203-238, enerjunio 2012
al gobieo defcto de Venezuea a menos y hasta que se celebraran nues eleciones.
Partcularmente, Brasil monitore de cerca el desarrollo de los acontecmientos en
Venezuela y se embarc en intensas negocacones diplomtcas para identfcar una
posicn cnjwtta de los pases latinoamericanos. Finalmente, la ci venezolana fe
enmarcada en el cntexto de la "casula democtca" de Grupo de Ro, que estaba
justamente reunido en el preciso momento en que produjo el golpe. Ls gobieros
del Grupo reacconaron claramente en contra del golpe emitiendo wta decaracin con
junta que condenaba frmemente la "interrupcn del orden constituconal" e instaba a
la "normaacnde las insttucones democrtcas".
Hait 2004 y siuientes: la misin de estabilizacin de las Nacones Unidas en
Hait (Minustah) refeja Wl caso de interencin de los estados sudamericanos a f
de encarar wta crisis domstica fera de su regn. Los generales del Ejrcito de Brasil
comandan la operacn de paz desde que instalara en 2004. E proceso de desarme
de alrededor de 25.000 rebedes y pandillas criminales consttuye el problema ms
grave cn e que se v cnfontados los cascos azules2 Adems de los esfuerzos en
pos del desarme y de las patls de seguridad, las Wlidades militares contribuyen al
apoo mico a la pblacin y a la reconstruccin de la infaestuctra del pafs ms
pobre de Amrica Lt. Ms an, cerca de 4.000 fnconarios cviles de las Nacones
Unidas. incuyendo ms de 2.000 policas. apoyan el proceso de ceacn del estado
(state-building). En 2004 y en 2005, Minustah se concentr en la organizacn de las
eleciones presidencales a fn de restaurar el poder poltco legtmo. Ren P fe
eleo en 2006 en una eleccn caracterizada por la masiva afuenca de los votantes
a l uas. E trabajo de seguridad y de apoyo logstico de Minutash feron factores
decsivos en los primeros pasos haca un estado viable (Gauthier, 2006). En 2006, el
gobiero haitano y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas convinieron la
refrma de l polica naconal de Hait a f de cear u fer profesional de 14.000
hombres que, para 2011, estara en condiciones de garantzar las condicones mnimas
de seguridad del pais. Pero las insttuciones estatales, incuyendo la polica, la Justica y
el sistema de prisiones, siguen siendo especalmente dbiles. Tambin, las acsacones
de violacones de los derehos humanos perpeadas por los fnconarios de la polida
nacional y el problema de la impunidad contnan siendo causa de gran preocupacin.
E resumen, pese a los esferzos mencionados y a las 43 bajas regstadas ente el
personal civil y militar de las Nacones Unidas, los intentos comunes d las Nacones
E|n0merodemsenc|rc0|c|nen HIt|cIc0|enmsdeZ00.000(A0Inr0on|,
20|. Hst hom, N|nusmh h rec0emdo |o |gu0os c|ens de e||s. E| m ||eg| de
drQsy dermsMc|||Idoor| orosm0rn%u0||cDom|n|c0y | Ie0 ||ne
r dn |osgr0soImInIunm||od0nIdd mconso||drs0 oder.
Pap. Plf. Bot (Colombia}, Vl. 17, No. 1, 203-238, em0n|e2012
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227
Unidas, en general, y de los estados sudamericanos, en particular, para promover la
seguridad y la estabilidad en Hat a tavs de la reforma del sistema de justica y penal
y de la profesionalizac6nde la polica, todava no h tenido xto.
Colmbia 2007: durante 2007, el presidente venezolano Chvez actu cmo me
diador autorizado en el intercambio humanitario en curso ente las farc y el gobiero
colombiano. El presidente colombiano Uribe le haba otorado a Chve permiso para
mediar bajo la cndicin de que todos los ecuetos cn las f tendran lugar en V ee
zuela y que Chvez no contactara en frma directa a miembros de las Fueras Armadas
colombianas sino que lo hara por los cales diplomticos adeuados. Sin embargo, el
president Un b abruptamente dio por tdos los eferzos de meiacin de Chvez
despus de que e contactara personalmente al comandante del Ejrcito Nacional de
Colombia. En repuesta, Cve declar que todava etba dispueso a mediar pero r
al embajador venezolano de Colombia y congel las relacones colombovenezolanas. E
presidente U ribe respndi que Colombia neesitaba ,mediacin contra el terrorismo,
no para que Cvez legalizara e terrorismo". Ms tarde, en 2008, Chvez mie su
desacerdo con la estatega de lucha armada y seestos de las farc. E e mismo ao,
las frc liberaron cto prisioneros poltcos como ,gesto de buena voluntad" haca
Chvez, quien haba negociado e acuerdo.
Bolivia 2008: las violentas turbulencas que amenn la integridad territorial de
Bolivia en setembre de 2008 consttueon e bautsmo de fuego de la Unasur. Bolivia se
vio atapada en una seria csis poltca despus de que Santa Crz, la provinc m rca
en el pas m pobre del subcntnente, declarara su autonoma en un disctdo reeredo
y de que otas t provincas del oriete, B, Panda y Tarija, la siguien en una abiert
rebelin cntra e gobieo federal del presidete Evo Morales. Los violentos coques
ente los simpatntes de gobieo y los opositores e protet dean, al meos, teint
vctmas y desataron una disputa diplomtca que c cn la ein del pas de
ebajador de Estados Unidos. L Unasur reaccion inmediatamente. L presidente de
Chile, Micelle Bacee e s carcter de presidente pr ter de la Unasur, cnvoc
a una cmbre de emegenca para discutr la crisis desatada en Bolivia. En el fndo, nin
guno de los estados (centralistas) es inmune a las demandas separatstas, lo que explica
la adhein unnime de todos los miembros de la Unasur a la Decaracn de la Moneda
en septembre de 2008 respecto a no tolerar ni amena a la integridad territorial
de Bolivia (Malamud, 2008) -rearmando una declaracin anloga del Grupo de Ro de
abril de 2008 que exreaba "un fere respaldo para preserar la unidad y la integidad
territorial" a la adminsitracn de Morales-. L miembros de la Unasur acordaron,
asimismo, esablecr u comisin para invegar la masacre orrida en Panda.
Honduras 2009: el 28 de junio, el presidente electo democrtcamente, Manue
Zelaya, fe exulsado de pas por el Ejrcto hondureo, despus de que desconociera
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la orden de la Corte Sup de canclar un referendo acerca de una reforma de la
Consttucn. Mientas que el Congeso hondureo plazara a Zeaya por e presi
dente de dico cerpo, Roberto Micheletti, el hemisferio en su totalidad, incluyendo a
Etados Unidos, denunci inmediatamente el golpe. L oea cnvoc a u reunin de
emergenca y emit una decaracn a favor del retomo de Zlaya, dicendo que no se
reconocera a ningn o gobiero. A pesar de que se le impidi a Zelaya retomar al
pas, el 21 de septiembre inges a Honduras, regndose en la embajada de Brasil.
Brasil apoya los reclamos de Zelaya de reasumir su cargo y no ha presionado al man
datario o a sus seguidores para que abandonen la embajada. En respuesta a esto, e 29
de octubre del gobiero de facto del presidente interino Michelett present el caso a
la Corte Interacional de Justicia (cj), acusando a Brasil d interfrir en los asuntos
interos de Honduras, al permitr que el depuesto presidente Zelay prmaneciera en su
sede diplomtca de Tegucigalpa y que utlizara la embajada ,como una platafrma de
propaganda politca, amenazando de esta frma la paz y el orden pblico de Honduras",
mientras que las autoridades preparaban las elecciones presidencales cnvoadas para
e29 de noviembre. Hasta ahora, no est c si la Corte aceptar un caso presentado
por una adtac6n que se instal en e poder t un golpe. Brasil, inmediatamente,
rez los cargos, manifestando que e gobieo defcto de Honduras no tena legiti
midad para iniciar un proceso legal ante la cj.
El nivel intrestatal
Ls cnfictos territoriales y l disputas fonterizas en la regin -ya resueltas o no
normamente se han soluconado, ya sea por mediacn o por arbitaje (vase tabla
2). Este ltmo mtodo parecera haber sido e preferido, aunque e arbitraje sea visto
por la mayora de los gobieros sudamericanos como la forma ms frme y vincunte
de resolver en forma denitiva este tp de confictos. Dico esto, cabe mencionar que
tambin las negociacones bilaterales entre l partes en conficto pueden cnducr a
xto, como se demostr con Argentna y Chile en los noventas.
Tabla 2: Gobernanza de seurdad en el nivel intereatal
Aenn-Ch||e 19
Ec0dOr-Pem 1W
Negoiacin bilatral
7
Co|ombI-Ve00e|Z00Zy. 7{s|0|ver|
Aenn-Ur0guy200by.
G0yn-50nnm Z007
Ch||e-Per0Z007y.
||vIh||e200yss. 7 {s|0 |ver|
Meiadn
Pmdegrntes
Pap. Plf. Bot (Colombia}, Vl. 17, No. 1, 203-238, em0n|e2012
Arbitre
7
C{0d|e0|
PC
C{p0d|e0|
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229
Arentina-Cie 1994: Argentna y Chile resolvieron en frma eemplar todas l
disputas an pedientes en los noventas a tavs de negocacones dc bilateles -a
excepcn de una {Lguna de Deieto), que fe dedida por Arbitaje Interacional en
1994-2 El cso puee se considerado cmo un eemplo modelo para la regn. Dada una
voluntad poltca frme en ambas parte, an pases vnos cn un legado marcdo por
una hostidad de antgua data -en los ocentas, ambos pases csi enentan mt
mente en oasin de confcto del Beagle- son capac de reolver numeosas disputas
fntezas en el curso de pcos ao. Colombia y Veezuela, asi como Bolivia y Cile,
siguen dico camino. Comits biatrale estn negociando, repente, las disputas
inttales (agua del Gl de Veezuela, aguas derlo Si aco al Oco Pacc).
Ecuador-Per 1998: t aos despus de la Guerra de Cenepa, Eador y Per
firmaron en 1998 un acuerdo de paz (Declaracin de Paz de ltamarat), estableendo
el marco para finalizar su disputa fonteriza y comenzando cn la demarcacn de las
regones limitofes. E acuerdo fe ratfcado sin oposicin pr los cngesos de ambas
naciones. L mediacn se ri dentro de proceso de Garantes (que hace reerenca
a los cuatro Garantes de Protocolo de Ro, frmado en 1942: Argentna, Brasil, Chile y
Estados Unidos) y que, por eso, se viera obstaculizado durante largo tempo (Simmons,
1999). L ventas ilegales de armas y municiones a Ecuador por parte de Ministro de
Defensa arentno y de Ejrcito cileno durante e cnicto causaron un serio dao a
la legitmidad del procso. A su vez, causaron un escndalo interacional y afectron,
certamente, l imagen de Argentna y Chile como garantes imparciales.
Guyana-8urinam 2007: la disputa ya centenaria a del limite maritmo ente
Guyana y Surinam pudo ser resueta pacfcamente en 2007 a tavs de una interencin
de l Corte Permanente de Arbitaje (epa) de L Haya. Argentna y Uruguay, asi como
Chile y Per, siguen dicho camino. Ambas disputas han sido presentadas a la cij y se
espera que los veredictos se emitan en 2010 y 2015, respectivamente.
El nivel tansnacional
El Mercosur ha desarrollado varios mecanismos prctcos para prevenir y contener
amenazas tansnacionales a nivel conco. E establemiento del Comando Tripartto
de la Triple Frontera en l fontera tripartta entre Argentna, Brasil y Paraguay en 1996
puede se visto como el punto de partida de la policia multlateral y de la colaboracn
e materia de inteligenca. Ls siguientes pasos en pos de accones cordinadas en el
U0 I0 de 50 k de| ||mIde| cmpde hIe|ode| s0rde | Ptgo0I, c0y demrccI0
y mde c0erdo |||m|sy rdd0v| end|e0,e us sIo0| de
h|O |o0. E0200, e|gobIemode ChI|ee0v|u00ot 0enosAq0q0doser0nm
br|sugent|0o do0de mb u0 ||mI de| cm de h|e|o donde | myr| deI re
rec|momr|orge0tI0o.
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Mercosur se reejan en el Cento de Coordnacin de Capacitacin Polical, el Aerdo
Operatvo de Coordnacin de Polica y el Sisme.
E Cent de Coorn de Capactacn Policial fe cado en un encueto de r
en Ro de Janeiro en 2000. Su carcer tnsdiscplinario apunta a apoyar el desarrollo
centfc y tecolgco de entenamiento polical. E Cento de Coordinacn alienta
el interbio de meores prctcas ente los colegas de las policas naconales y busca
desarrollar esquemas de entiento comn y, de eta frma, la adopcin de meidas
comunes de prevencn y represin. Con dichos fnes, se ce un archivo para evaluar
los progamas de entrenamiento de las academias de polica de los estados miembros.
De todas formas, el Centro de Coordinacin carece de una sede propia y de un liderazgo
cntnuado. En vez de ello, la presidencia rotatva semestral de la r designa al director
del cent del respevo ministerio nacional del Interior.
En 2001, los ministeros del interior de los paises del Mercosur frmaron en Buenos
Aires un acerdo reativo a la coperacn operatva de la polica. El tatado deber in
tensifcar la cooperacin de los servicios policales federales de los paises miembros, en
partclar, en reas fonterizas de cara al tfco ilegal de drogas y armas, terrorismo y
lavado de dinero, as como crnenes medioambientales y biopiratera. El procsamiento
legal tnsfonterizo de los delincuentes est reglamentado en e artclo 1 del acuerdo.
Los policas a cargo de un operatvo son autorizados a cruzar las fonteras estatales si
e c es descubierto infagrantiy s la plica federal del estado receptor ha sido
informada habindosele requerido apoyo. Con anterioridad, l autoridades del Mer
cosur encargadas del procesamiento respectv deban solictar a Interpl una orden
intercional de arresto, lo que demandaba ms tiempo y, por eso, con fenca,
terminaba resultando inefectvo.
A pesar de estos pasos iniciales promisorios, la colaboracn transnacional a nivel
policl todava se ve reatvizada por varias flas. A, por eemplo, varios estados del
Mercosur carecen de una cra distncn entre las fuers militares y las feras de
seguidad polical, algunos servicios policales federales e ubicados en los minis
terios de defnsa y, cn fecuenca, las Fuerzas Armadas y los sericios militares de
inteligenca estn concebidos legalmente para reprimir al cmen oranizado. Adems,
las relacones ente estas fueras de seguridad estn parcialmente marcadas por una
considerable rivalidad, que diculta la colaboracin incuso a nivel nacional. Adems
de superar estas debilidades de los seores naconales de seguridad, es vital lograr la
armonizacn legal a nivel regional para una coperacin polical operatva. E prerre
quisito de una defnicin equivlente de los cargos criminales dento de los sistemas de
legslacin del Mercosur todava no sido alcanzado por la r.
El Sisme, implementado en 2005, cont"buye modestamente a la armonizacn de
los cargos ces a travs del registro de l solictudes de arresto de los estados
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miembros, rudimentariamente subdivididos segn los siguientes criterios: acciones
criminales conta la vida y la integidad fsica de las personas, secuestros, tfco de
menores, trfco de rganos, terrorismo, contabando de animales y de bienes, tc
ilegal de drogas, lavado de dinero, falsifcacin de dinero, crimenes medioambientales,
robos y hurtos de vehculos, piratera area y trfc de an .
L r de datos consta de t componentes -datos relatvos a personas, bienes y
casos ciminales-y depende de la disposicin de los estados miebros para prover
dicha informacn. Ls datos relatvos a personas incuyen las solictudes naconales as
como interacionales de arresto, condenas anteriores, avisos sobre personas perdidas
y visas solicitadas y recazadas. L datos relatvos a bienes se referen a velculos
confscados, naves y aviones, en primer lugar. Ms all de eso, se archiva el nmero
serial de las armas confscadas. Un registo de los cntenedores de carga documenta las
imporaciones y exoraciones de los paises d Mercsur a f de deetar rtas d tans
pore de mercadera contrabandeada. Ls datos relatvos a casos criminales resuetos o
no resueltos incuyen informacin sobre las operaciones policles ejecutadas en cada
uno de los estados. E intercambio de informacn apunta a identcar suposiciones
tansnacionales y conexones ente los diferentes casos y, de esta forma, cear la base
para acones bilaterales o multlaterales coordinadas a nivel operatvo.
L encuentos de la red se han venido celebrando u o dos vc al ao y, hasta
ahora, han estado focalizdos en el desarrollo de estategas complementarias para la
proteccinde fonteras. A f de permitr un cntol m eciente del tfc de producos
frmacutcs y de sustancias qumicas que pueden ser utlizadas potencalmente para
la produccn de drogas, los pases del Mercosur se han cmprometdo a informarse
mutuamente a de las eortaciones de dicos productos. Con esa intencn, se
cre un regsto naconal de imprtacones y exortacones de productos frmacu
tcos en los pases miembros. En relacn a la contencn del trfc ilcto de drogas
qumicas, las policas fderales de los estados del Mercosur han eectado la operacn
tansnaconal Sei Fnter, coordinada por la red en 2002 y 2003. Durante dicha
operacn, eeutada en forma conjunta simultneamente en los estados miembros,
los servicos de seguridad arren varios tafcantes de drogas, cnfscaron drogas
qumicas y destozaron sus sitos de produccn.
L razn cucal para incluir al terrorismo tansnacional en la agenda regional de
seguridad ha sido los ataques terroristas a la embajada israel en Buenos Aires y al
cento comunitario judio amia en 1994. En dichos ataques suicidas en el pas sudameri
cano con la mayor cmunidadjudia, feron asesinados ms de cien personas. Despus
de los ataques suicidas de Al-Qaeda del n de septembre de 2001, la r anunci una
amplia colaboracin cnta e nueo tipo de amenaza terrorista y e fortalecimiento del
gte, convirtindolo en un Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (gtp). Los
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exertos que participan de dicha instancia incluyn funcionarios de los ministerios de
relacones exeriores, de fa y del interior, as como agentes de inteligencia y de la
polica fderal. L actividades del gte/gtp, que se reune cada dos semas, cnsisten
en el intercambio y anlisis de informacin reeante, as como la evluacn de las
operacones en curso que concieren a potecales amenas teroristas en el Meur.
A respeo, el gte/gt estable un menismo de comunicacn insttucionaada
(Sistema de Consulta Rpida) para garantzar la comuniccin inmediata de las feras
antterroristas en caso de amenazas o ataques de este tpo. Ae, el gte/gtp gest un
acuerdo multilateral de la n sobre cooperacin operatva de los sericios policales de
inteligencia en materia de cntaterrorismo en 2002. Sobre la base de este acuerdo, cada
estado miembro puede inicar operaciones cnjuntas conta el terrorismo e invitar a
los agentes de los esados socios como obseradores. L operaciones son superisadas
por la polica feeral del estado anfitn y los agentes de los estados socos deben ser
acompaados por agentes de la policia federal de estado anftrin.
Adems de sus fnciones de prcn y contencin de terrorismo, l reunione
de los exertos apuntan a preparar psicones cnjuntas de la rmi y, de esta frma, de los
gobieos de los pases de Merosur de cara a los temas retvos al terrorismo transna
cional a ser tatados en foros interacionales tales cmo la oea y l Naciones Unidas. E
modesto resultado de dicos esferos a nivel prctic se pudo obserr en la Asamblea
2007 de la Interpl cuando Argentna, apoada pr Israe y Etados Unidos, dd la
captura interacional de cnco cudadanos iranes y uno liban pr e ataque al ct
mutual a. L cnduct de los etdos sudameicanos en dica ocasin fe muy vda:
mientas que Venezuela no envi ningn deegado a et su voto, Ecador, goberado
por el presidente Correa. vot a fvor del recamo de Argent y Brasil se abstuvo (Ca
lle, 2009). El importnte nivel de intercambio comercl ente Brasil e Irn y la intensa
actvidad de la cmpana peolea estatal de Bral, Pebr, en Irn puede haber rela
tvdo la voluntad del actor clave en Amrica del Sur de rerar accones cordinadas.
Conclusione
Amrica del Sur paera estar dispuesta a car su propio esquema de goberanza de
seguridad. L nuevas estuc de deensa y seguridad y la cntibucn de la regn a
l misiones de mantenimiento de paz bajo su propia autoridad proporcionan evidenca
en e sentdo. Etos cambios cncerdan y se corresponden con los esferos regonale
de frtecr un per poltco comn, demostado con la creacin de la Unasur, y de
emanciparse de la hegemonia tdicional de Eados Unidos, reflejados en la preferencia
otorgada a los esquemas de resolucn de conflicto sudamericanos, latinoamericanos o,
incluso, cn base en las Naciones Unidas antes que a las instancias e ientos inte
ramericanos. De todas for, la prcia cntnua estadounidense en el subontnente
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demuestra que la emancpacin de la regin de Etados Unidos encuentra su lmite
cada vez que se vean afectados los intereses vitales de Washington. L epansin de la
presenca militar estadounidense en Colombia y la etensin de las inicatvas brasiles
de coperacn haca los estados de Centoamrica y del Cbe demuestran cmo l
estucturas regionales de gobemanza de seguridad pueden superonerse y cmo puede
modifcarse a tavs del tempo y del espacio.
Aunque es demasiado pronto para emitr una aseveracin defnitiva acerca del
modelo naciente de goberanza de seguridad, es caro, en primer lugar, que dicho
esquema tendr en princpio un carcter estatocntico, con escaso inpt de acores
parlamentarios o no estatales. L ferte desviacin hacia las autoridades ejecutvs y,
en partcular hacia las figuras presidenciales, puede proveer la necesaria flexbilidad,
dada la complejidad de la agenda multnivel de seguridad -una agenda que tene su
punto culminante en las zonas fonterizas, donde amenazas nuevas y tradiconales se
suprpnen en los difrentes niveles sistmics (domstc, interestatal y tansnaconal)
y se intensifican mutuamente-. Por e contrario, e ferte componente person tor
nar incalclable al esquema y har a sus productos ms deendientes de la voluntad y
de la "qumica, ente los jefes de Estado que de estructuras de autoridad insttucona
lizadas o, al menos, fradas.
E segundo lugar, el esquema actual de gobernza de seguridad confirma la pro
pensin de Amrica del Su a adoptar procedimientos ad ho o, al menos, a apelar al
arbitaje de las Nacones Unidas Ldo se abordan confictos interestatales y crisis
domstcas, en la mayora de los casos en forma extosa.
E tercer lugar, en e caso de las amenazas tansnaconales, los principios de sobera
n naconal y no interencn, subyacnte al esquema de seguridad regonal, impeirn
un progreso r nentas que los acores regonales estatales y no estatales no estn
dispuestos a pecibir las reas fonte amenazadas como un espacio de seguridad
comn, cuyo cntol efctivo requiere del mismo tpo de acn transnaconal por e que
on, y desde hace aos, el cmen organizado y los grupos guer eros. No cabe
duda que suavizar estos princpios dominantes y sacrosantos implicara un paso enorme
en una regn que todavia mantene disputas territoriales y fonterizas de crte csic.
E carto lugar, a primera vista, el esquema de goberanza de seguridad de la regn
adquiere un fuerte mpetu en lo relatvo a las estuc multlaterales d autoridad,
an ms all de la cntencn de las amenazas transnacionales, las que difclmente
puean ser manejadas de ota frma. Ls casos de arbitraje d conficos interestatales
por las cores de las Nacones Unidas son una ecepcn, dado que se delega el poder de
regulacin en cuerps multaterales situados fera de la regin que deciden en forma
unilateral una vez que las partes en cnficto acceden a presentar sus casos. De todas
frmas, los anisis de los conflictos domsticos e interetatales r que e maneo de
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confictos dento de los cueros multlaterales de la regin est basado, princpalmente,
en estuctras unilaterales de autoridad, siendo Brasil el acor estatal destacado de la
regn. Brasil e el acor que asume l inicatva en forma ms sicatva y que etablec
l agenda de l insttuciones de gobanza de seguridad en Amrica de Sur de frma
m dominante. Ha jugado Wl rol pivote en l mayra de los esfueros de medcn y de
intervcn multlaterales, en partcular en el nivel domstico. E multlateralismo debe
ser frtalecdo meorando y democratzando los esquemas regionales de coperacn
tant a nivel polltc como a nivel opratvo, a f de minimizar las inheente estuctras
unilaterales de autoridad. En tanto la dimensin de poder predomine por encima de la
dimensin fnconal de la goberanza regonal, los desafos multnivel de Amrica del
Sur, en lo relatvo a seguridad, difcilmente puedan ser administados cn efctividad.
En quinto lugar, an si la etabilidad regonal debiera consttuir un inters cmpart
do de todos los actores esatales, tanto regonales como e gionales, la divergencia
en las preferencas d los acores cave imponen -an en e mediano plazo- seros limi
tes a la efevidad y la legtmidad del equema regonal de gobeanza de seguridad. De
heco, los actores regonales caves no solo difieren claramente en trminos de motvos,
percepcones de amenazas e intereses fente a los desaos de seguridad de la regin.
M daino an es e heco de que la mayorla de los estados sudamericanos, sobre la
base de la desconfia mutua o de clculos de poder, mantengan Wl equilibrio ambi
guo ente l retrica de l cnstuccn de cnfnza y e rearme militar cnvencional.
De esta forma, el alisis emprico referza e supuesto postulado de que en Amrica
del Sur coexsten diferentes siste de gobeanza de seguridad, as como diferentes
prccas de seguridad. Prctcas propias de equilibrio de poder, incluso, interactan
con prcticas caracterstcas de Wla comunidad de seguridad cuando, por eemplo, es
trucuras de autoridad unilaterales y multlaterales cmpiten dento de la Unasur y de
su consejo de deensa o cuando los estados de l regin se embarcan e a eeras
por armamento, mientras postulan el ro a la infueca eera y procan que
el maneo de l seguridad regional es Wl asunto eclusivo de Amrica del Sur.
M all de la frma en que las estucturas de autoridad estn cdifcadas en el es
quema de gobernza de seguridad en Amrica del Sur, su efctividad y su legtmidad
depender decsivamente del contexto en el que e inmerso el esquema como t. A
respecto, dos variables aparecen cmo cruciales: los patones de las relaciones clvic
militares, que difieren notablemente dentro de la regn en trminos de supremacia ci
vil y autonomia militar, asi como los patones d conduca interestatal, determinada
parcalmente por u desconfia profnda y por el resentmiento cmo resultado del
beicoso pasado de la regin. E este sentido, las reformas que h comenzado a tener
lugar dentro de los ministerios de defensa, la instituconalizacin de dilogos bilatera
les y multlaterales sobre seguridad y la ceacn de cntngentes militares binaconales
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han alcanzado un progeso sigificativo, contribuyendo realmente tanto a la creacin
de confanz como al reaseguro de la paz. Asimismo, es promisorio que un nmero
crecente de acores no estatales (universidades, thin tanks, medios, escuelas) tam
bin se comprometan cn temas de seguridad, ceando programas de interbio para
estudiantes, efectuando publicaciones conjuntas o ceando redes acadmicas relatvas
a densa regonal y seguridad.
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