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Consrcios pblicos e as

agendas do Estado brasileiro


MARCELA CHERUBINE E
VICENTE TREVAS (ORGS.)
2013
FUNDAO PERSEU ABRAMO
Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
DIRETORIA
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo Projetos para o Brasil
Iole Ilada
EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
Coordenao editorial: Rogrio Chaves
Assistente editorial: Raquel Maria da Costa
Equipe de produo: Reiko Miura (org.) e Ceclia Figueiredo
Projeto grco: Caco Bisol Produo Grca Ltda.
Diagramao: Mrcia Helena Ramos
Ilustrao de capa: Vicente Mendona
Direitos reservados Fundao Perseu Abramo
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Visite a loja virtual da Editora Fundao Perseu Abramo: www.efpa.com.br
C755 Consrcios pblicos e as agendas do Estado brasileiro / Marcela Cherubine,
Vicente Trevas (orgs.). So Paulo : Editora Fundao Perseu
Abramo, 2013.
144 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 5)
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7643-206-7
1. Consrcios - Brasil. 2. Estado. 3. Cooperao. 4. Polticas pblicas. 5.
Federalismo. I. Cherubine, Marcela. II. Trevas, Vicente. III. Srie.
CDU 347.721:32(81)
CDD 342.8106
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)
9 APRESENTAO
9 PREFCIO
Iole Ilada
9 INTRODUO
Marcela Cherubine e Vicente Trevas
13 CONSRCIOS PBLICOS E O FEDERALISMO BRASILEIRO
Vicente Carlos Y Pl Trevas
27 CONSRCIOS PBLICOS: POSSIBILIDADES E DESAFIOS
Francisco Fonseca
41 CONSRCIOS PBLICOS: DILEMAS JURDICOS OU POLTICOS?
Wladimir Antnio Ribeiro e Paula Ravanelli Losada
55 CONDIES DE SUSTENTABILIDADE DOS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
Eduardo de Lima Caldas e Marcela Belic Cherubine
71 DESIGUALDADE E COOPERAO FEDERATIVA: UM NOVO OLHAR PARA A
DISCUSSO DOS CONSRCIOS
Patrcia Laczynski e Fernando Abrucio
81 O DESAFIO DO CONSORCIAMENTO NAS REGIES METROPOLITANAS
Mario Reali e Regina Clia dos Reis
95 O DESAFIO DO CONSORCIAMENTO EM SANEAMENTO E EM RESDUOS SLIDOS
Paulo T. Miotta e Silvano Silvrio da Costa
SUMRIO
RENUMERAR
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103 CONSRCIO PBLICO E O SISTEMA NICO DE SADE:
UMA ABORDAGEM JURDICO-ADMINISTRATIVA SITUACIONAL
Lenir Santos, Luiz Odorico Monteiro de Andrade,
Andre Bonifcio de Carvalho e Sandro Terabe
123 CONSRCIOS PBLICOS COMO INSTRUMENTO DE
GESTO DO TRANSPORTE PBLICO URBANO
Nina J. Best e Alton Brasiliense Pires
137 SOBRE OS ORGANIZADORES
139 SOBRE OS AUTORES
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APRESENTAO
Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado
em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se armando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas signicativas no tradi-
cional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergn-
cia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime demo-
crtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, interven-
es em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectu-
ais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns
cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista
de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e im-
pulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a con-
cretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu cres-
cendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da
modernizao conservadora.
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Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais impor-
tantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda en-
contrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desaos pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transfor-
maes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, ocinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do en-
tendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fun-
dao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
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Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano
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, na qual
a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade
com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generaliza-
do de que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas signicativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoes-
tima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de signi-
car, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos impor-
tantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no po-
dem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais
que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
PREFCIO
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.
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Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo conce-
beu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos tem-
ticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto pro-
venientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identicar obstculos e entra-
ves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desaos de grande monta. O primeiro era a denio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como mere-
cedora de um estudo especco. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reete o estabelecimento de divises e recor-
tes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo des-
adora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O de-
bate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos anal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que po-
deramos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desaos, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista
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de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.
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em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir
questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento
que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido mui-
to antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados.
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido
literal: que pas, anal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente auto-
rais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste volume, um qualicado grupo de pesquisadores e gestores,
sob a coordenao de Vicente Trevas e Marcela Cherubine, buscar discu-
tir as caracte rsticas, os sentidos e as possibilidades deste elemento ino-
vador no sistema de governana brasileiro constitudo pelos consrcios
pblicos, no contexto de uma redenio, no pas, do papel do Estado e
das polticas pblicas.
Nessa discusso, sero levadas em conta tanto as estruturas do Estado
federativo como as caractersticas do atual padro de acumulao capitalista,
tomadas aqui como pano de fundo do debate sobre os usos desse instrumento
no enfrentamento a problemas fundamentais para as populaes tais como
sade, saneamento bsico e mobilidade urbana , tanto no caso de pequenos
municpios como no de regies metropolitanas.
Do diagnstico e das consideraes sobre os obstculos a serem ainda
superados emergir, como poder ser constatado, uma defesa poltica do pa-
pel estratgico que os consrcios, em sua condio de arranjos administrativos
baseados na cooperao e na coordenao, podem ter em um programa demo-
crtico e popular de gesto dos territrios brasileiros.
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
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CAPITULO UM
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A publicao Consrcios pblicos e as agendas do Estado brasileiro tem por
objetivo apresentar e analisar uma recente inovao do federalismo brasileiro:
os consrcios pblicos. Na construo deste esclarecimento, os organizado-
res convidaram autoridades e gestores (as) pblicos (as), acadmicos (as) e
pesquisadores (as) sobre o tema em questo. O trabalho resultante constitui
uma contribuio aos propsitos desta importante iniciativa da Fundao Per-
seu Abramo: por em evidncia as transformaes ocorridas nos ltimos dez
anos, tanto em relao dinmica do Estado, quanto s mudanas produzidas
na sociedade brasileira.
Os diferentes textos analisam o contexto, a natureza, o signicado e as
potencialidades deste arranjo institucional de cooperao e coordenao fede-
rativas, que o consrcio pblico, estabelecendo seus nexos com os desaos
e as agendas do tempo presente.
As anlises tiveram vrios pontos de partida e abordaram diferentes
dimenses do processo de consorciamento pblico. Uma primeira, o situa
no contexto de um novo ciclo histrico de desenvolvimento da sociedade
brasileira, que reposiciona o papel do Estado, o vincula a novas agendas e
o faz confrontar com novos desaos. Este novo ciclo histrico se estrutura
no desao de dar sustentabilidade a um processo continuado de crescimento
econmico, cuja dinmica e pujana deriva de um vigoroso mercado interno
de consumo de massa, possibilitando, ao mesmo tempo, efetivar um processo
consistente e duradouro de distribuio de renda.
Aliado a esta dimenso agreguem-se outras. Como viabilizar a estrutura-
o, em nosso pas, de um Estado de Bem-Estar Social, anunciado e enunciado
INTRODUO
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pelo pacto poltico da sociedade brasileira, expresso na Constituio Cidad
de 1988? Como reduzir, com polticas pblicas estruturantes, as desigualda-
des sociais e regionais, ns grdios de um pas de passado colonial escravista,
que h muito anseia construir um horizonte de desenvolvimento e moderni-
dade? Como enfrentar, de forma decisiva, a pobreza, eliminando sua forma
extrema? Como viabilizar os investimentos pblicos que se processam com e
entre as diferentes esferas de governo?
Todos esses desaos e agendas remetem forma especca de organizar
o Estado brasileiro: o Estado federal. Esta questo demanda a compreenso
do federalismo brasileiro, que hoje se expressa no pacto federativo de 1988.
neste contexto que os consrcios pblicos se originam e ganham signicado.
A presente publicao, analisa tambm as possibilidades de efetivao
dos consrcios pblicos face aos impactos do sistema de acumulao capita-
lista contemporneo, que se estrutura em um modelo exvel, ps-fordista,
em que o capital nanceiro ocupa papel central, promovendo a extrema exi-
bilizao dos fatores produtivos.
A conceituao dos consrcios pblicos como arranjos institucionais de co-
operao e coordenao federativas, como associao pblica de entes federados
e como autarquia federativa, so dimenses esclarecidas em diferentes produes
a partir de anlises da Lei n 11.107/2005, a Lei dos Consrcios Pblicos.
A relao entre consrcios pblicos e territrios, consrcios pblicos e a
agenda do desenvolvimento dos territrios local e regional so abordadas de
forma esclarecedora e orientadora.
Os diferentes tipos de consrcios pblicos, seus variados usos na im-
plementao de polticas pblicas e na gesto de servios e empreendimentos
pblicos, so analisados a partir de informaes atualizadas e de um conheci-
mento dos atores e processos em curso. Dessa anlise, resulta uma esclarece-
dora tipologia dos consrcios pblicos.
Tambm analisada a contribuio e o papel dos consrcios pblicos na
questo metropolitana, tanto no que se refere s suas relaes com as formas
de governana estabelecidas pelos estados federados, quanto pelas contribui-
es ao esforo de superar a fragmentao da ao estatal nesses territrios,
que penaliza a cidadania, na medida em que lhe oferece precrios servios e
inconsistentes formas de regulao pblicos.
So apresentados estudos e anlises sobre o consorciamento pblico
na rea da sade, dos resduos slidos e da mobilidade urbana. importante
sinalizar que esses mbitos de polticas pblicas so balizados por impor-
tantes marcos regulatrios, como o Sistema nico de Sade (SUS) e a Lei n
11.445/2010, que estabelece diretrizes para o saneamento bsico; a Lei n
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12.305/2010, que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos; e a Lei
n 12.587/2012, que instituiu diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana, todas com dispositivos indutores do consorciamento.
Tnhamos ainda a inteno de relatar experincias sinalizadoras e exitosas
na rea de fronteira, mas esses sero assuntos a desenvolver noutro momento.
As premissas de sustentabilidade dos consrcios pblicos foram obje-
to de reexo em diferentes textos. Um pacto poltico consistente entre os
atores federativos como ponto de partida do consorciamento; a necessidade
de uma nova cultura poltica que d suporte aos compromissos assumidos; a
exigncia de agregar capacidades tcnica e gerencial gesto dos consrcios;
a questo dos recursos e fontes de nanciamento, todas essas questes foram
consideradas pelos textos que aqui apresentamos.
A principal contribuio, no entanto, refere-se convico comparti-
lhada de todos (as) os (as) autores (as) de que estamos diante de uma inova-
o institucional promissora. Os consrcios pblicos apresentam-se como um
recurso estratgico do Estado brasileiro, um Estado federal, para fazer face
aos desaos de um jovem pas que se transforma, se redesenha, se pactua em
torno de um projeto de nao e desenvolvimento, capaz de constituir uma
sociedade justa, igualitria e democrtica.
Os organizadores
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OS PONTOS DE PARTIDA
A sociedade brasileira vive, hoje, um novo ciclo histrico do seu de-
senvolvimento.
Pas jovem, o Brasil, a partir dos efeitos da crise mundial de 1929 e
das mudanas polticas ocorridas nos anos 1930 do sculo XX, busca superar
as mazelas de um passado colonial escravista, os limites e impossibilidades
de uma economia primria-exportadora e os entraves de um sistema poltico
oligrquico e excludente. Assume o desao de superar sua condio de pas
subdesenvolvido e ingressar em um processo de transformao, abrindo cami-
nhos para um horizonte de desenvolvimento e modernidade, estimulado por
uma nova ordem internacional derivada do ps-Segunda Guerra Mundial.
As temticas da reconstruo e desenvolvimento centralizam as agendas dos
novos organismos internacionais, desenhados pelo sistema da Organizao das
Naes Unidas (ONU), e inspiram os novos Estados Nacionais, oriundos da desa-
gregao do sistema colonial, e aqueles que iniciaram seus processos de industria-
lizao. A Comisso Econmica para a Amrica Latina se constitui em um centro
de pensamento estratgico, formulador de polticas e formador de quadros para a
regio. Sob a liderana intelectual de Ral Prebisch e Celso Furtado, dentre outros,
a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) incidir sobre as agendas
governamentais, as polticas econmicas e a formao de agncias estatais de pla-
nejamento e fomento dos pases da regio.
A luta pela industrializao, pela via das substituies de importaes,
com a criao de empresas estatais estratgicas, na siderurgia e energia, estru-
turao de agncias pblicas de planejamento, o fortalecimento e a criao de
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bancos pblicos de fomento e desenvolvimento; a formao de um mercado
interno e a urbanizao da sociedade; a regulao e incorporao do mundo
do trabalho, em uma economia de baixos salrios, na dinmica sociopoltica
do pas; as tentativas de superar interdies polticas impostas maioria do
povo brasileiro e s foras polticas democrticas, em contradio com o mo-
noplio oligrquico na conduo do Estado; a busca de uma poltica externa
independente e a armao cultural da nossa identidade nacional, este longo
e contraditrio processo histrico congurou um ciclo de desenvolvimento,
denominado nacional-desenvolvimentismo.
Estruturado e conduzido inicialmente por um regime autoritrio, o Es-
tado Novo, nacional-desenvolvimentista consolida-se em um perodo liberal-
democrtico da vida nacional, e teve seu ltimo desdobramento e esgotamen-
to conduzido por um Estado de exceo, a ditadura militar.
A transio poltica para um Estado democrtico de direito, se processa
simultaneamente com um perodo de estagnao econmica e posteriores pol-
ticas econmicas regressivas, expresses de ajustes scais e de um pacto poltico
neoliberal e conservador, estruturado pelos enunciados e estratgias do deno-
minado Consenso de Washington. Ao mesmo tempo, a repactuao poltica da
sociedade brasileira expressa na Constituio de 1988, a Constituio Cidad,
consagra enunciados polticos estratgicos indutores e orientadores da atua-
o do Estado brasileiro em outra direo.
A centralidade da questo democrtica, a armao da cidadania como
fundamento da estruturao do prprio Estado, os enunciados constitucionais
do Estado do Bem-Estar Social, o enfrentamento das desigualdades sociais e
regionais como propsitos da Repblica, a repactuao federativa inovadora,
a emergncia de novos movimentos sociais, a estruturao e consolidao de
novos partidos polticos na cena poltica nacional; este conjunto de variveis,
possibilita uma profunda transformao na histria poltica do pas: a eleio,
para a Presidncia da Repblica, de um lder operrio oriundo das lutas sindi-
cais dos anos 1970 e principal expoente de um partido de esquerda, de massa
e socialista, articulando um campo poltico de centro-esquerda.
Os desaos do tempo presente
A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para presidente da Repblica, em
2002, a reeleio (2006-2010) e a sucesso de Dilma Rousseff Presidncia,
reposicionam o papel do Estado e abrem um novo ciclo de desenvolvimento
da sociedade brasileira.
Retomar o processo de crescimento econmico de forma continuada;
abrir um horizonte de pleno emprego; efetivar um processo consistente de dis-
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tribuio de renda; dar centralidade ao mercado interno de consumo de massa;
restaurar a capacidade do Estado de realizar investimentos pblicos capazes de
ampliar a infraestrutura do pas; consolidar os bancos pblicos, garantir crdito
aos investimentos produtivos privados, e nanciar polticas pblicas estruturan-
tes; desenhar e implementar polticas pblicas capazes de reduzir as desigualda-
des sociais e regionais, e combater de forma consistente a pobreza, erradicando
sua condio extrema; viabilizar a integrao regional nos mbitos do Mercado
Comum do Sul (Mercosul), da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) e
Cpula da Unidade da Amrica Latina e do Caribe (Celac), como dimenso
estratgica do projeto nacional de desenvolvimento; articular foras polticas,
econmicas e sociais para dar sustentabilidade ao protagonismo do Brasil na
cena internacional; todas estas dimenses, aliadas garantia de direitos e ao
exerccio da cidadania e consolidao da democracia, conguram um novo
ciclo histrico de desenvolvimento da sociedade brasileira.
Este ciclo histrico dene agendas e impe desaos. Ele se expressa em
um projeto nacional de desenvolvimento em curso, que produziu nos ltimos
dez anos profundas transformaes na economia, na estrutura social e nas con-
dies de vida da populao brasileira. Essas transformaes sero narradas em
diferentes publicaes desta coletnea.
Hoje, o grande desao refere-se sustentabilidade deste projeto. E a
grande indagao recai sobre a capacidade do Estado brasileiro e seus gover-
nos em viabiliz-la.
O Estado brasileiro est altura destes desaos? Ter condies de im-
plementar e efetivar esta agenda?
O pacto poltico constitucional de 1988 respalda e legitima tal agenda.
A constituio contempla enunciados estratgicos, indutores e orientadores da
ao estatal no enfrentamento destes desaos.
Na ltima dcada, o Estado brasileiro incorporou novos marcos-legais
como o Estatuto da Cidade, as leis do saneamento, dos consrcios pblicos,
dos resduos slidos, da mobilidade urbana, entre outros. Esses marcos-legais
potencializam a ao estatal, fornecendo condies de resolutividade e efetivi-
dade nas diferentes reas de suas abrangncias.
A dinmica do Estado brasileiro, entretanto, presidida pela lgica de
sua forma especca: a lgica do Estado federal.
A indagao feita acima, portanto, tem que ser refeita: a Federao bra-
sileira (a Unio Federal, os estados federados, o Distrito Federal e os munic-
pios) est altura da agenda e dos desaos acima enunciados?
Os padres de conduo do Estado Federal brasileiro operados em suas
diferentes esferas de governo, por suas diferentes e contraditrias elites polti-
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cas e seus partidos polticos, so congruentes com os propsitos e complexi-
dades deste novo ciclo de desenvolvimento?
At quando ser possvel compatibilizar a conduo democrtica, re-
publicana, desenvolvimentista, inovadora e participativa, com a conduo
oligrquica, patrimonialista, autoritria, cartorial e burocrtica, presentes na
dinmica poltica do pas?
Como superar os preocupantes dcits de capacidade de governo com
que opera a maioria dos entes federados?
Como fazer frente aos padres inconsistentes de gesto pblica, que so
incapazes de garantir servios pblicos de qualidade, efetivar a regulao p-
blica, viabilizar com tempestividade os investimentos pblicos, implementar
polticas pblicas inovadoras e estruturar a gesto do territrio?
Como constituir e consolidar burocracias pblicas inovadoras, com com-
promissos democrticos, republicanos e desenvolvimentistas, como contraponto
s burocracias cartoriais e corporativas que operam, de maneira preponderante,
as agncias, servios, atividades, programas e projetos governamentais?
A estas indagaes agregam-se outras, cruciais aos Estados federais.
Como conduzir as relaes intergovernamentais numa lgica de cooperao
e coordenao? Como universalizar polticas pblicas, por meio de sistemas
nacionais federativamente concertados? Como viabilizar a gesto associada de
servios pblicos? Como possibilitar a gesto compartilhada do territrio, na
perspectiva dos desenvolvimentos local e regional?
A busca de respostas a esses questionamentos requer a compreenso do
Pacto Federativo, desenhado pela Constituio de 1988, e do sistema poltico
dele decorrente.
A centralidade da questo democrtica e questo social, alicerada na
cidadania e na armao de direitos, estrutura o pacto constitucional.
Com nitidez, busca-se estabelecer a relao entre democracia e federao
e desta com o aprofundamento da descentralizao poltica. O estatuto cons-
titucional do municpio, como ente federado, expressa esta intencionalidade e
possibilita aos prefeitos romper com a condio de gurante ou coadjuvante
subalterno, no jogo poltico da Federao. Expressa tambm os desaos da ges-
to e do governo das cidades, resultantes das complexidades e contradies do
acelerado processo de urbanizao, congurado por um conjunto crescente de
aglomeraes metropolitanas e por redes de cidades regionalmente polarizadas.
Desta maneira, se produz uma inovao na lgica do Estado federal. O
Estado brasileiro assume o desao de se conduzir como uma Federao tripla.
Esta inovao intensica a complexidade das relaes intergovernamen-
tais no Brasil. Na repartio de competncias entre as esferas de governo se es-
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tabelece uma complexa arquitetura entre competncias exclusivas, privativas,
concorrentes e comuns.
Esta nova realidade, para ser virtuosa e efetiva, requer um federalismo
cooperativo. Mostra-se sintonizada com as modicaes ocorridas no sistema
poltico, pela emergncia autnoma de foras sociais na cena pblica por meio
de novos partidos. Esses partidos iro se desenvolver e se constituir como
foras polticas nacionais relevantes, por meio do exerccio do governo de
inmeros e importantes municpios e alguns estados.
Entretanto, a dinmica da federao brasileira, que se segue pro-
mulgao da Constituio, ser condicionada por outras variveis. Ser
determinada pelas assimetrias federativas, pelos contenciosos federativos,
pelas diversidades e desigualdades regionais e, sobretudo, pela ausncia de
um projeto nacional de desenvolvimento que d contedo e signicado ao
pacto federativo.
A federao brasileira ser tensionada pela guerra scal e outras formas
de competio e disputa entre estados e municpios, submetidos ao perverso
jogo da soma zero, contundente negao de um federalismo cooperativo.
Por imposio da lgica do ajuste scal, nos anos 1990, ocorreu uma re-
centralizao da receita pblica pelo governo federal. A partilha, estabelecida
pelo Pacto Federativo de 1988, foi modicada pelo mecanismo das contribui-
es. A crise scal dos estados, a renncia scal praticada por parte signicati-
va dos municpios e a lgica das transferncias voluntrias da Unio, passaram
a tensionar as relaes federativas.
Ao mesmo tempo, as polticas sociais emanadas da Constituio, impul-
sionadas pelos movimentos sociais e acolhidas pelos partidos polticos, de-
mandaram arranjos institucionais capazes de assegurar coordenao e coope-
rao entre os entes federados, por elas responsveis.
O Sistema nico de Sade (SUS) tornou-se paradigma. exitoso ao
produzir uma arquitetura que integra as competncias, estrutura o sistema
decisrio, dene o nanciamento e estabelece uma diviso compartilhada de
trabalho. Harmoniza as relaes federativas verticais. Tornou-se referncia
para outras reas. Inspirou o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e os
sistemas nacionais de polticas pblicas.
No entanto, esta articulao vertical, de suma importncia para a di-
nmica de um Estado federal, revelou-se insuciente. Um dos desaos das
polticas pblicas federativamente concertadas estruturar capacidades de
coordenao e cooperao horizontais. As polticas de regionalizao na rea
da sade e, a busca de arranjos de articulao regional na educao, esto na
ordem do dia.
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Alm disto, em outras funes de governo, que tambm ensejam polti-
cas pblicas, o desempenho do Estado brasileiro permanece fragmentado e de
reduzida efetividade.
A produo da infraestrutura regional, a regulao e gesto dos servios
urbanos, com destaque para o transporte e mobilidade urbanos, saneamento,
resduos slidos; a gesto compartilhada do desenvolvimento local-regional,
em especial a gesto das regies metropolitanas; todas elas so reas para as
quais convergem competncias, recursos e demandas dos entes federados, exi-
gindo capacidade de coordenar aes e iniciativas.
Os arranjos administrativos utilizados para tais ns revelam-se insu-
cientes e inadequados.
Os consrcios pblicos emergem deste contexto.
Os Consrcios Pblicos: as agendas e os desaos de uma inovao
O Consrcio Pblico um arranjo institucional de cooperao e coor-
denao federativas. uma autarquia associativa, destinada a operar compe-
tncias a ele delegadas.
O Consrcio Pblico no possui competncias originrias. Exerce aque-
las delegadas pelos entes federados associados, a partir de uma lgica inova-
dora. Os municpios, os estados e a Unio quando se consorciam, delegando
competncias, no as renunciam. Participando do Conselho de Administrao
e da Assembleia Geral do consrcio, eles as supervisionam.
O Consrcio Pblico constitui-se como expresso do exerccio das auto-
nomias dos entes federados consorciados.
Como enunciado constitucional, o Consrcio Pblico resulta da Emen-
da Constitucional n 19, de 1998. Representa a possibilidade de amadureci-
mento do federalismo brasileiro. Quando a Federao brasileira se redesenhou
em 1988, uma das grandes questes era aprofundar a descentralizao poltica
do pas. A Federao assim descentralizada revelou-se carente de mecanismos
de coordenao e cooperao.
Os consrcios pblicos como arranjos institucionais, como instrumen-
tos de cooperao e coordenao respondem a essa necessidade. A formao
dos consrcios pblicos decorre de um sosticado marco legal expresso na Lei
n 11.107/2005. Alm de oferecer segurana jurdica, fornece uma complexa
arquitetura de gesto como garantia de efetividade e sustentabilidade ao em-
preendimento proposto. Essa questo crucial, uma vez que o associativismo
consorcial anterior lei de 2005.
Inmeros municpios e alguns estados, no passado recente, se consor-
ciaram. Os consrcios da resultantes apresentavam fragilidades jurdicas e
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institucionais. Entes pblicos, associando-se para compartilhar a gesto de
servios ou empreendimentos pblicos produzem entidades privadas. Esses
consrcios, pela fragilidade de sua contratualizao, tornam-se dependentes
de lideranas polticas para garantir o cumprimento dos acordos e compro-
missos assumidos. Neste contexto, fcil formar um consrcio e mais fcil
ainda desfaz-lo.
A avaliao desta experincia, assim como a busca de informaes e
conhecimentos sobres arranjos de cooperao e coordenao intergoverna-
mentais no mbito internacional, foram cruciais para orientar o grupo inter-
ministerial, constitudo em 2003, encarregado de elaborar o anteprojeto de lei
dos consrcios pblicos.
A aprovao da lei em 2005 e sua posterior regulamentao em 2007
possibilitaram aos prefeitos (as) eleitos (as) e reeleitos (as) em 2008, iniciarem
o processo de formao da primeira gerao de consrcios pblicos ou rede-
senhar os existentes luz desta nova legislao.
Consrcios pblicos foram constitudos em diferentes reas: sade,
saneamento, resduos slidos, transportes, desenvolvimento regional, fron-
teiras, entre outras.
A formao de consrcios pblicos tende a ganhar velocidade em de-
corrncia de novas legislaes e de novas polticas pblicas. O Plano Nacional
de Resduos Slidos e a Lei da Mobilidade Urbana, entre outros, sero fatores
indutores de consorciamento.
Os consrcios pblicos esto criando grandes expectativas. So percebi-
dos como uma sada, para superar as limitaes e insucincias dos municpios
em implementar e gerenciar servios pblicos. Para as regies metropolitanas
comeam a ser visualizados como um complemento importante, ou contrapon-
to aos arranjos de governana institudos. Os estados tendem a considerar os
consrcios pblicos nos seus relacionamentos com os municpios. O governo
federal vem incorporando-os em suas diferentes estratgias e programas.
A necessidade de acompanhar e avaliar esse processo de formao e de-
senvolvimento dos consrcios pblicos estimularam trs importantes institui-
es, a Caixa Econmica Federal (CEF), a Frente Nacional de Prefeitos e o Pro-
grama das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a patrocinarem a
constituio do Observatrio dos Consrcios Pblicos e do Federalismo.
Os levantamentos preliminares do Observatrio esto indicando a im-
portncia e a complexidade do processo de consorciamento pblico em curso
no pas.
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Centro-Oeste Total 466 53 247 53,0
DF 1 1 1 100,0
GO 246 10 55 22,0
MS 78 10 51 65,0
MT 141 32 140 99,0
Nordeste Total 1.794 122 1.037 58,0
AL 102 4 42 41,0
BA 417 20 215 52,0
CE 184 39 180 98,0
MA 217 8 82 38,0
PB 223 20 145 65,0
PE 185 18 163 88,0
PI 224 4 52 23,0
RN 167 8 149 89,0
SE 75 1 9 12,0
Norte Total 449 29 240 53,0
AC 22 2 5 23,0
AM 62 4 16 26,0
AP 16 1 8 50,0
PA 143 10 98 69,0
RO 52 3 24 46,0
RR 15 1 3 20,0
TO 139 8 86 62,0
Sudeste Total 1.668 276 1.465 88,0
ES 78 20 77 99,0
MG 853 104 735 86,0
RJ 92 29 91 99,0
SP 645 123 562 87,0
Sul Total 1.188 157 1.080 91,0
PR 399 62 397 99,0
RS 496 41 401 81,0
SC 293 54 282 96,0
BRASIL 5.565 637 4.069 100,0
Tabela 1
Nmero de consrcios pblicos no Brasil, segundo sua localizao
Grandes Regies e Unidades da Federao - UF (em n
os
absolutos)
Grandes Regies/UF
Total de
municpios
Total de
consrcios
Total municpios
consorciados
Consorciados
(em %)
Elaborao do autor.
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1970 1 1
1985 2 3
1986 4 7
1987 1 8
1989 2 10
1991 1 11
1992 2 13
1993 6 19
1994 10 29
1995 25 54
1996 30 84
1997 26 110
1998 21 131
1999 13 144
2000 10 154
2001 27 181
2002 17 198
2003 5 203
2004 11 214
2005 23 237
2006 13 250
2007 29 279
2008 7 286
2009 41 327
2010 50 377
2011 20 397
2012 4 401
Tabela 2
Consrcios pblicos ativos, segundo abertura de CNPJ
Brasil, 1970 - 2012 (em n
os
absolutos)
Total Acumulado
Fonte: Receita Federal, 2012.
Obs.: No foram lanados consrcios extintos.
Ano de abertura CNPJ
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Elaborao do autor.
Grco 1
Consrcios intermunicipais, segundo abertura de CNPJ
Brasil, 1970 - 2012 (em n
os
absolutos)
450
350
400
300
0
100
50
200
150
250
2012 1970 1986 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Em face deste quadro promissor, uma indagao se impe: os consrcios
pblicos como uma inovao institucional do federalismo brasileiro sero sus-
tentveis? Evitaro as armadilhas e impasses a que foram submetidas outras
inovaes do Estado brasileiro?
Essas indagaes so importantes para armar a necessidade imperiosa
de explicitar, no projeto de formao dos consrcios pblicos, a estratgia da
sua sustentabilidade. Isto requer que o ponto de partida do consorciamento,
o pacto poltico entre os atores federativos, seja consistente. Exige desses
atores uma cultura poltica que supere uma viso imediatista dos problemas
a serem enfrentados, e atenue a dimenso competitiva do sistema poltico.
Requer a formao de uma classe dirigente vocacionada a conduzir o pas em
seu novo ciclo histrico de desenvolvimento.
Este ponto de partida a base para formular as premissas de sustentabi-
lidade do consorciamento pblico.
A necessidade de compartilhar com os parceiros consorciados uma viso
estratgica dos problemas e desaos a enfrentar, bem como das solues a
implementar, constitui-se como outra dimenso da sustentabilidade do em-
preendimento. Requer uma capacidade de dilogo e entendimento, que no
comum cultura dos atores polticos e aos estilos de liderana pblica domi-
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No identicada 178
94.30-8-00 - Atividades de associaes de defesa de direitos sociais 142
84.11-6-00 - Administrao pblica em geral 114
86.90-9-99 - Outras atividades de ateno sade humana no especicadas anteriormente 72
94.99-5-00 - Atividades associativas no especicadas anteriormente 46
38.11-4-00 - Coleta de resduos no-perigosos 20
38.21-1-00 - Tratamento e disposio de resduos no-perigosos 15
84.12-4-00 - Regulao das atividades de sade, educao, servios culturais e
outros servios sociais
15
86.10-1-01 - Atividades de atendimento hospitalar, exceto pronto-socorro e
unidades para atendimento de urgncias
12
86.60-7-00 - Atividades de apoio gesto da sade 7
86.30-5-99 - Atividades de ateno ambulatorial no especicadas anteriormente 5
86.50-0-99 - Atividades de prossionais da rea de sade no especicadas anteriormente 5
94.92-8-00 - Atividades de organizaes polticas 5
01.61-0-99 - Atividades de apoio agricultura no especicadas anteriormente 4
42.11-1-01 - Construo de rodovias e ferrovias 3
86.10-1-02 - Atividades de atendimento em pronto-socorro e unidades
hospitalares para atendimento de urgncias
3
86.30-5-02 - Atividade mdica ambulatorial com recursos para realizao de exames complementares 3
88.00-6-00 - Servios de assistncia social sem alojamento 3
37.02-9-00 - Atividades relacionadas a esgoto, exceto a gesto de redes 2
39.00-5-00 - Descontaminao e outros servios de gesto de resduos 2
64.93-0-00 - Administrao de consrcios para aquisio de bens e direitos 2
84.13-2-00 - Regulao das atividades econmicas 2
84.24-8-00 - Segurana e ordem pblica 2
87.30-1-99 - Atividades de assistncia social prestadas em residncias coletivas e
particulares no especicadas anteriormente
2
94.11-1-00 - Atividades de organizaes associativas patronais e empresariais 2
96.09-2-99 - Outras atividades de servios pessoais no especicadas anteriormente 2
03.22-1-01 - Criao de peixes em gua doce 1
21.21-1-01 - Fabricao de medicamentos alopticos para uso humano 1
36.00-6-01 - Captao, tratamento e distribuio de gua 1
37.01-1-00 - Gesto de redes de esgoto 1
38.39-4-99 - Recuperao de materiais no especicados anteriormente 1
42.13-8-00 - Obras de urbanizao - ruas, praas e caladas 1
43.99-1-99 - Servios especializados para construo no especicados anteriormente 1
47.71-7-02 - Comrcio varejista de produtos farmacuticos, com manipulao de frmulas 1
Quadro 1
Total de consrcios por atividade principal
Brasil (em n
os
absolutos)
Total Cdigo/Atividade principal
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nantes no sistema poltico. Requer, enm, uma capacidade para viabilizar pro-
cessos de concertao poltica que saiba lidar com a diversidade, as assimetrias
e os contenciosos existentes, sinalizando um horizonte de ganhos comparti-
lhados ou mecanismos compensatrios nos resultados pretendidos.
Objetividade de propsitos e focalizao de resultados constituem-se
no terceiro aspecto da sustentabilidade do consorciamento pretendido. O
consrcio pblico no uma frmula mgica. Ele no tem a capacidade de
suprir ou eliminar debilidades, insucincias e restries dos entes federa-
dos associados. O Consrcio Pblico a possibilidade de agregar valor ao
empreendimento proposto, produzindo resultados de curto e mdio prazos,
com qualidade e velocidade impossveis de acontecer se o empreendimento
fosse conduzido de forma fragmentada e solitria, individualmente pelos
entes federados hoje consorciados.
Para isto, fundamental e imprescindvel que o consrcio pblico agre-
gue consistentes e efetivas capacidades tcnica e gerencial. Isto requer que a
direo poltica do consrcio, os chefes de governo consorciados, garanta e
avalize a seleo de um qualicado corpo tcnico e gerencial, comprometido
com a aposta estratgica do empreendimento e portador de uma sensibilidade
inovao. Seria uma tragdia para esta inovao do federalismo brasileiro, se
a conduo e operao dos consrcios pblicos fossem assumidas por buro-
65.50-2-00 - Planos de sade 1
72.10-0-00 - Pesquisa e desenvolvimento experimental em cincias fsicas e naturais 1
74.90-1-04 - Atividades de intermediao e agenciamento de servios e negcios
em geral, exceto imobilirios
1
86.30-5-03 - Atividade mdica ambulatorial restrita a consultas 1
86.40-2-99 - Atividades de servios de complementao diagnstica e teraputica
no especicadas anteriormente
1
86.90-9-01 - Atividades de prticas integrativas e complementares em sade humana 1
91.03-1-00 - Atividades de jardins botnicos, zoolgicos, parques nacionais, reservas ecolgicas e
reas de proteo ambiental
1
94.12-0-00 - Atividades de organizaes associativas prossionais 1
Baixado 1
Paralisado desde meados dcada de 1980 1
Solicitao de baixa indeferida 1
TOTAL GERAL 687
Continuao
Total Cdigo/Atividade principal
Fonte: Receita Federal, 2012.
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cracias cartoriais ou corporativas. um ponto crucial, que no admite desvios,
se se pretende fazer apostas estratgicas na conduo de polticas e servios
pblicos.
Aliada agregao de capacidade tcnico-gerencial, o consorciamento
pressupe alocar e compartilhar recursos dos entes federados consorciados.
Seria um equvoco considerar que o Consrcio Pblico s se viabiliza a partir
de recursos externos. At para obt-los preciso formular projetos consisten-
tes, que assegurem capacidade de execut-los e garantir as condicionalidades
muitas vezes exigidas. Esta tambm uma questo relevante. Alocar recursos
prprios expressa uma conana na aposta e transmite uma credibilidade no
propsito a ser alcanado. O consorciamento pblico no um mero expe-
diente para obter recursos. uma via estratgica para viabilizar polticas e
servios pblicos derivados das competncias constitucionais atribudas aos
municpios, estados e Unio.
Neste sentido, podemos armar que os consrcios pblicos se apresen-
tam como um instrumento estratgico do Estado brasileiro contemporneo
para enfrentar os desaos surgidos no contexto de um novo ciclo de desenvol-
vimento da sociedade brasileira.
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TREVAS, Vicente C. Y P. Consrcios Pblicos: uma aposta estratgica do fede-
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______. A Lei dos Consrcios Pblicos como um novo instrumento de fortalecimen-
to da federao brasileira. 2007.
29
Este texto objetiva analisar as possibilidades de efetivao dos consrcios
pblicos e os desaos interpostos para tanto, notadamente aos municpios,
tendo em vista os impactos do sistema de acumulao capitalista contempo-
rneo (denido como exvel quanto aos fatores produtivos) de um lado, e
os contornos da Leis dos Consrcios Pblicos, de outro. Para tanto, contextos
histricos mediaro a reexo.
TRAJETRIA MUNICIPAL E O PAPEL DOS CONSRCIOS
Particularmente quanto s mudanas que podem ocorrer no nvel muni-
cipal, sobretudo as relacionadas ao investimento e ao desinvestimento do capi-
tal, em particular transnacional, decorrentes do amplo processo de privatizao,
abertura da economia e desnacionalizao da economia brasileira ocorrido nos
anos 1990 , os impactos so extremamente signicativos, uma vez que plantas
produtivas podem ser instauradas ou excludas.
Tal processo de privatizao, abertura da economia e desnacionalizao
inserem-se no contexto da terceira revoluo industrial, isto , de novos patama-
res de investimento, produo e consumo de bens e servios, em que os munic-
pios e, sobretudo, suas populaes sofrem os efeitos quase que imediatamente.
Faamos um breve panorama histrico dos processos urbanos e sociais
havidos na sociedade brasileira, luz do modelo de acumulao, para compre-
endermos os dias atuais e o papel dos consrcios.
Do perodo colonial ao nal do sculo XIX, no apenas a base da eco-
nomia brasileira fora fortemente regionalizada como o modelo foi fortemente
exportador. A colonizao, de cunho exploratrio, simplicou as relaes so-
ciais no sentido de no permitir a existncia de classes sociais autnomas e
CONSRCIOS PBLICOS:
POSSIBILIDADES E DESAFIOS
FRANCISCO FONSECA
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fez da Coroa o verdadeiro poder central, mas com braos bem denidos nos
extensos territrios brasileiros. Embora simplicadas as relaes sociais, o papel
do Brasil Colnia fora extremamente complexo, pois submetido lgica global
do capitalismo comercial: explorao de matrias-primas, comrcio de escravos,
compra de produtos elaborados na Europa, situao essa relativamente estvel
at o advento da Repblica. Somente ao nal do sculo XIX surgem foras in-
dustrializantes, consolidadas na dcada de 1940, momento inicial que perdurou
por cinco dcadas e transformou o pas em uma nao urbano-industrial, embo-
ra com desigualdades sociais e regionais presentes at hoje.
A rapidez desse processo gritante, aguando velhas e criando novas
contradies ao, agora, capitalismo industrial. O poder local, em seu veio oli-
grquico, fora paulatinamente esvaziado com a ditadura de 1937 e com a atra-
o dos empregos/direitos urbanos, garantidos pela Era Vargas, ressalvando-se
que ao trabalhador rural no fora concedido tais direitos. A centralizao,
agora sob o predomnio do Estado nacional e do capitalismo industrial, fez-
se de forma impressionante. Em outras palavras, o pndulo teria girado do
oligarquismo local ao centralismo republicano, mesmo que associado as elites
locais e regionais.
Dessa forma, no perodo Vargas que se d tambm o fenmeno da cle-
re revoluo industrial, o que signicou o estabelecimento de direitos polticos
e sociais simultaneamente constituio de um modelo urbano-industrial. Na
verdade, a Era Vargas sintetiza incrivelmente uma tripla revoluo: industrial;
nacional (a formao de um Estado nacional capaz de fazer-se presente nos
rinces e de se universalizar); e social, em razo da criao de direitos, legisla-
o e instituies sociais inditas.
Ainda quanto ao regime poltico, uma nova realidade centralista (a partir
de 1937) connou poltica e institucionalmente os estados e municpios, o
que, na prtica, perdurou entre o regime militar e a redemocratizao (1964-
1988). Nesse sentido, iniciativas de consorciamento e outras foram claramente
desestimuladas ou mesmo bloqueadas, embora algumas poucas existissem. A
federao manteve esse nome apenas formalmente. Evidentemente, os direitos
sociais e polticos sofreram profundo retrocesso, pois democracia, participa-
o, descentralizao, autonomia incluindo-se a federativa e cidadania
foram conceitos excludos do vocabulrio autoritrio.
Portanto, somente em 1988, momento culminante da resistncia de-
mocrtica, a situao se inverte, de forma indita, pois a descentralizao
tambm federativa, com os municpios alados condio de entes fede-
rativos , agora sinnimo de participao e controle popular e social, fez-se
presente.
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Ocorre, contudo, que ao lado desta a terceira revoluo industrial (ini-
ciada em meados dos anos 1970) deu novos contornos ao capitalismo, porque
imps o modelo de acumulao exvel como preponderante, substituto,
portanto, do velho modelo fordista-keynesiano, vigente desde o ps-guerra,
e presente, como vetor, embora com particularidades, no Brasil.
Os impactos do modelo de acumulao nos municpios
O modelo exvel, ps-fordista, pode ser sintetizado na extrema exi-
bilizao das relaes de produo em que o capital nanceiro ocupa papel
central, ao mesmo tempo em que se articula com o capital produtivo , de
trabalho e de consumo. Segundo Harvey (1992, p. 140-141):
A acumulao exvel [...] se apoia na exibilidade dos processos de tra-
balho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de consumo.
Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produo inteiramente novos,
novas maneiras de fornecimento de servios nanceiros, novos mercados e,
sobretudo, taxas altamente intensicadas de inovao comercial, tecnolgica
e organizacional [...].
Esses poderes aumentados de exibilidade e mobilidade permitem que os em-
pregadores exeram presses mais fortes de controle do trabalho sobre uma
fora de trabalho de qualquer maneira enfraquecida, por dois surtos selvagens
de deao [na dcada de 1970], fora que viu o desemprego aumentar nos
pases capitalistas avanados [...] para nveis sem precedentes no ps-guerra.
O trabalho organizado foi solapado pela reconstruo de focos de acumula-
o exvel em regies que careciam de tradies industriais anteriores e pela
reimportao para os centros mais antigos das normas e prticas estabelecidas
nessas novas reas. A acumulao exvel parece implicar nveis relativamente
altos de desemprego estrutural [...], rpida destruio e reconstruo de habi-
lidades, ganhos modestos (quando h) de salrios reais [...] e o retrocesso do
poder sindical uma das colunas polticas do regime fordista.
Como se observa, a terceira revoluo industrial promove a extrema e-
xibilizao dos fatores produtivos, tais como: o capital, por meio da ascenso
de inditos e preponderantes mercados nanceiros; as formas de produo
(just in time, subcontrao em perspectiva internacional, obsolescncia pro-
gramada, entre outras); os padres gerenciais (empresa enxuta, reengenharia,
downsying); a fora de trabalho (tendo em vista a precarizao e as inmeras
formas temporrias e parciais de contratao, com impactos diretos na organi-
zao do trabalho, fragilizando-o. A chamada pejotizao da economia bra-
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sileira a sntese desse processo); a circulao dos bens e servios (em razo
dos nichos de produo, desovados pela segmentao do consumo, em que o
marketing e a propaganda ocupam papel central, reforando alm do mais a
ideologia do descartvel).
Todo esse movimento ope-se ao modelo fordista e keynesiano, marcado
pela rigidez da utilizao dos fatores produtivos, vigente nos pases de capita-
lismo central e, embora com contornos especcos, tambm presente no Brasil
e em vrios pases de capitalismo perifrico. No caso brasileiro, a Era Vargas,
como apontamos, teve inmeros elementos marcados pelo vetor Estado (com
alguns aspectos semelhantes social-democracia europeia), isto , o desenvolvi-
mento e a criao de direitos sociais foram capitaneados pelo Estado.
Particularmente, quanto fora de trabalho e aos direitos sociais, todos
os aspectos acima referidos esto presentes no Brasil, com o agravante de a
economia brasileira ser historicamente dependente das esferas decisrias in-
ternacionais, alm de extremamente oligopolizada: dvida externa, nvel do
chamado risco pas, investimentos estrangeiros, capital de curto prazo, tec-
nologia de ponta. Aps a privatizao e abertura da economia nos anos 1990
esse processo foi ainda mais potencializado.
Em relao distribuio de renda, historicamente, jamais a riqueza pro-
duzida foi distribuda na proporo de sua criao. Nesse cenrio, o capitalismo
desorganizado e o capitalismo de cassino duas denominaes conhecidas
sobre o modelo exvel a partir da terceira revoluo industrial expressam,
respectivamente, a ausncia de uma coordenao internacional dos capitais pelo
Estado e a predominncia, antes nunca vista, do capital nanceiro sobre o pro-
dutivo, a ponto de diariamente circularem cerca de trs trilhes de dlares em
papeis, isto, dinheiro virtual, no lastreado na economia real. Como a quanti-
dade de mo de obra cada vez mais diminuta, nos trs segmentos da economia,
tanto o emprego formal como os direitos sociais so profundamente atingidos
pela dinmica do novo capitalismo contemporneo, alm da diculdade de os
trabalhadores se organizarem
1
.
Para alm dessas questes estruturais, a hegemonia das ideias neoliberais
presente em governos, instituies multilaterais, universidades, mdia, think-
tanks, nas agendas interna e externa, e no manejo poltico dos fatores produ-
tivos implicou a ocupao de quase todos os espaos ideolgicos. Embora
1. O fato de, a partir do governo Lula, o emprego formal ter alcanado nveis recordes, justifica-se muito mais em razo
do patamar baixssimo havido at ento, do que propriamente um movimento contrrio lgica da acumulao flexvel.
O mais importante observar o estoque potencial de empregos perante os empregos de fato existentes, o que inclui os
criados nos dois governos Lula.
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sempre tenha havido resistncias, foi notrio o enquadramento do modelo
de desenvolvimento e das polticas pblicas na tica dos pressupostos neo-
liberais. Todo esse processo contrasta com o ethos da Constituio de 1988.
Anal, o prprio momento de elaborao da Constituio o declnio das teses
heterodoxas, a decretao da moratria, a crise inacionria e a dvida externa
representou contrauxo importante aos desgnios dos constituintes. Portanto, de
um lado houve e h um capitalismo informalizante, precarizador das relaes de
trabalho, nanceirizado e mundializado (e sem a existncia de um contrapoder,
em razo do ocaso do socialismo), e de outro uma Constituio democrti-
ca, descentralizante inclusive federativa , voltada participao popular e
ampliao dos direitos de cidadania. Esses movimentos representaram um
verdadeiro choque entre duas foras contrrias. Dessa forma, a era dos direi-
tos desfaz-se em larga medida no capitalismo exibilizado. Como exemplo,
o peso das contrapartidas exigidas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e pelo Banco Mundial nanciadores robustos das sociedades perifricas ,
alm dos constrangimentos scais e da ausncia de poupana interna, entre
outros aspectos, so cruciais. Tal processo depende, contudo, da capacidade
de reao dos Estados nacionais, e foi alterado no Brasil no incio dos anos
2000 e, em perspectiva mundial a partir da crise de 2008.
No que tange aos municpios locus da participao popular, da de-
mocracia semidireta e os arranjos federativos, tais como os consrcios , o
aumento exponencial em seu nmero, aps 1988 (criao de cerca de 40%, por
meio de plebiscitos de desmembramento), com todo o aparato executivo/legis-
lativo das grandes cidades, tornou a existncia da maior parte deles completa-
mente dependente dos repasses federais: o chamado Fundo de Participao dos
Municpios (FPM). Em outras palavras, novos poderes e institucionalidades
federativos concedidos aos municpios tornam sua aplicabilidade extrema-
mente dicultada por todo tipo de obstculo e constrangimento provenien-
tes: a) do capitalismo mundializado; b) das entidades multilaterais (ambos
direcionam o papel dos municpios); c) dos limites scais, e tambm insti-
tucionais, em razo da ausncia de autonomia dos municpios por decises
interpostas pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e pelo Congresso Nacio-
nal. Isso tudo afeta, de diversas formas, a democracia e a participao no
Brasil que, a despeito desse conjunto de constrangimentos, vm avanando,
embora num ritmo e numa dimenso aqum do esperado.
Apesar de todas essas diculdades, arranjos poltico-federativos tais
como os consrcios , institucionais, societrios, das polticas pblicas e ou-
tros tambm compem o cenrio da democracia brasileira, num incrvel pro-
cesso de inovao, simultaneamente problemtico e exitoso, mas voltado
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busca de alternativas aos constrangimentos promovidos pela acumulao e-
xvel e pela hegemonia neoliberal. Esta, embora combalida, ainda viceja em
diversos aspectos.
A prpria lgica dos conselhos gestores de polticas pblicas conrma
esta assertiva, dado que articula a gesto oramentria de polticas especcas
participao popular, o que implica na scalizao das verbas utilizadas.
Particularmente quanto aos consrcios, no foram e no so panaceia, e
sim a soluo possvel ao longo de dcadas de desenvolvimento urbano e in-
dustrial acelerado, assim como do contexto ps-industrial das ltimas dcadas.
Nesse sentido, a crescente complexicao da sociedade brasileira desde
os anos 1940 aos dias de hoje, com diversos ciclos de transformaes, em diver-
sas direes, tornou tambm mais complexos os problemas, exigindo dos esta-
dos e municpios respostas distintas a problemas cada vez mais interligados.
Contemporaneamente como decorrncia, portanto, do esforo desen-
volvimentista vigente entre as dcadas de 1940 e 1990 , as chamadas ma-
crometrpoles, por exemplo, articulam milhes de pessoas e uxos diversos
num raio de cerca de 200 quilmetros, impactando oramentos e programas
governamentais nas mais variadas reas. Mesmo pequenos e mdios munic-
pios tm sido afetados por transformaes importantes: por exemplo, entre
inmeros outros, a alterao nas rotas do crime organizado faz a violncia
migrar igualmente para o interior; a instalao de empresas multinacionais em
determinadas regies implica toda sorte de mudanas urbanas; a guerra s-
cal (municipal e estadual), ao atrair empresas impacta a infraestrutura urbana
sem a correspondente capacidade de o poder pblico responder aos novos
desaos. A esse conjunto de problemas, os consrcios possibilitaram seu en-
frentamento de forma mais sistmica e efetiva, alavancando o poder poltico,
mesmo que de maneira informal.
Especicamente quanto Lei dos Consrcios Pblicos, apesar de seus
questionamentos, trata-se de inovao institucional capaz de se contrapor
propositivamente competio predatria do federalismo brasileiro, sinteti-
zada, como aludido, pela guerra scal, em que os entes federados lutam
desesperadamente, e de maneira individual, pela atrao de empresas privadas
ao reduzir sobremaneira os principais impostos municipais: o Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) e sobretudo o Imposto sobre Servios (ISS) e, no
caso dos estados, o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Merca-
dorias e sobre Prestaes de Servios (ICMS).
Embora existam contrapontos predao federativa casos dos Arran-
jos Produtivos Locais (APLs), dos fruns de discusso e deliberao vincula-
dos a secretarias temticas, os fruns informais entre prefeitos, os polos de
desenvolvimento regionais, as cmaras setoriais regionais e outras formas de
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cooperao , so os consrcios pblicos a instituio-chave de articulao
de atores e regies, com suas conuncias e conitos. Isso se d em razo de
sua capacidade de institucionalizar mecanismos de resoluo de problemas
regionais, por meio de instituies pblicas, e da pactuao e mobilizao de
diversos e contrastantes atores. Dessa forma, ao superarem, em sua j longa
trajetria, os limites poltico/administrativos da federao brasileira, os mu-
nicpios ganham um inequvoco reforo institucional e legal os consrcios
pblicos para o enfrentamento dos graves e complexos problemas locais e
regionais brasileiros.
OS CONSRCIOS PBLICOS COMO ALTERNATIVA GUERRA FEDERATIVA
2
Conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos, a promulgao da Lei
n 11.107/2005 um importante marco legal e institucional quanto ao con-
sorciamento no Brasil.
Deve-se relembrar a longa tradio de consrcios de naturezas diver-
sas, inclusive jurdicas na histria brasileira, sobretudo intermunicipais,
cuja caracterstica central foi a informalidade. Isso ocorreu tanto em razo
da inexistncia de uma lei que os permitissem, como pela natureza dos ar-
ranjos que os possibilitaram. Entre outros, pode-se inventariar os seguintes:
acordos por anidades poltico-ideolgicas, de redes polticas, partidrias,
pessoais, por demandas de movimentos sociais e de outros atores relevantes
nos locais consorciados, entre outras motivaes.
Os consrcios, surgidos por razes distintas, tiveram por objetivo
resolver problemas que no se circunscreviam a um municpio ou regio.
Constituram-se, portanto, pela necessidade de articulao governamental
em relao a problemas diversos e complexos, casos, entre outros: do siste-
ma de transporte, isto , a crescente interligao entre pessoas que residem
num municpio e trabalham em outros; dos sistemas de educao e de sa-
de, notadamente a demanda por equipamentos pblicos, com dispndios
correspondentes, sediados num municpio, mas com usurios de outros mu-
nicpios e regies; do desenvolvimento, dada a necessidade de os municpios
atuarem como regies administrativas e/ou polos de desenvolvimento, o
que implica a articulao da cadeia produtiva; e do meio ambiente, em que
a poluio de rios e a destinao de resduos slidos envolvem municpios
e regies. Note-se que esses so apenas alguns dos inmeros problemas em
que os arranjos consorciativos atuam.
2. Parte desta seo inspirada no artigo Alcances e limites da lei dos consrcios pblicos: um balano da experincia con-
sorciativa no estado de So Paulo, de minha autoria e de Thamara Strelec. Ver Strelec e Fonseca, 2011.
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Alm do mais, originrio das experincias de consrcios do setor priva-
do, que correspondiam associao de empresas autnomas para a realiza-
o conjunta e temporria de diversas atividades da vida econmica do pas,
a gura dos consrcios intermunicipais tradicionais, ou seja, as associaes
civis, foram enquadradas juridicamente nos moldes dos convnios, sem aten-
dimento s particularidades tpicas do setor pblico: sujeio a mecanismos
de controle externo, dotao oramentria para a destinao dos recursos,
publicizao, entre outras.
No intervalo que compreende as primeiras experincias da dcada de 1970
at ns da dcada de 1980, os consrcios eram vistos como acordos de colabo-
rao pouco seguros, sem garantia de permanncia e de obrigaes. No contexto
da redemocratizao, embora sem o reconhecimento jurdico dos consrcios na
Constituio de 1988, a poltica nacional de sade, que previu a instituio de
consrcios para o fornecimento de servios de sade, propiciou considervel
aumento desse tipo de arranjo, impulsionando sua regulamentao.
Esse caminho tortuoso no inviabilizou o surgimento de novas experin-
cias, uma vez que, a partir dos anos 1990, o surgimento de consrcios em ou-
tras reas, como meio-ambiente, informtica, resduos slidos, entre outros,
cresceu vertiginosamente.
A realidade dos consrcios, que cresciam independentemente de sua
legalidade, resultado do esforo de lideranas polticas envolvidas, constitu-
ram-se em presso pela aprovao do artigo 247 da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n 173/1995, que objetivava introduzir constitucional-
mente novos arranjos institucionais para a gesto cooperada entre municpios,
estados e Unio. Mesmo com sua aprovao na PEC n 173/1995, o artigo 247
foi suprimido quando da aprovao da Emenda Constitucional n 19/1998,
a chamada Reforma Administrativa do Estado e, em meio nova redao, foi
aprovado o artigo 241 da Constituio Federal, contemplando a instituio de
consrcios pblicos.
Esperava-se solucionar as principais diculdades vivenciadas pelos con-
srcios que j estavam em funcionamento: obteno de recursos externos,
prestao de servios de competncia exclusiva do poder pblico, ausncia de
orientao jurdica acerca da obrigatoriedade para o cumprimento das obriga-
es nanceiras assumidas pelos municpios etc. Resultante dessas questes,
houve empecilhos para o exerccio de atividades e planejamento de mdio e
longo prazos, pois os municpios poderiam sair do consrcio sem cumprir
com as responsabilidades assumidas.
Mesmo com sua aprovao, no governo Lula, o Executivo federal regu-
lamentou o artigo 241, pois se tratava de demanda apresentada pela Carta do
ABC - documento assinado por sete municpios integrantes do Consrcio do
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Grande ABC e pelos membros do Comit de Articulao Federativa (CAF),
constitudo em 2003. Como resultado dessas reivindicaes, o Projeto de Lei
n 3.884 foi submetido ao Congresso Nacional, em 30 de junho de 2004, mas
com resistncias, sobretudo nos campos jurdico e poltico. Respectivamen-
te, juristas salientavam possveis inconstitucionalidades na Lei, e polticos de
oposio ao governo Lula argumentavam que a Lei instauraria a centralizao
poltica na Unio, retirando dos estados seu papel na coordenao federativa.
Tendo em vista o impasse estabelecido para a votao da matria, o Pro-
jeto de Lei n 3.884/2004 foi arquivado, mas foram mantidos os conceitos
centrais do Projeto de Lei n 1.071/1999, em tramitao no Senado poca.
Originou-se assim a Lei n 11.107, promulgada em abril de 2005.
Segundo a lei, os objetivos dos consrcios pblicos sero determina-
dos de acordo com os parmetros dos entes da Federao, componentes do
consrcio, e os parmetros legais da Constituio. Isso garantiria exibilidade
na denio dos objetivos. Em razo do volume e da diversidade de polticas
pblicas necessrias ao atendimento das demandas regionais, os objetivos dos
consrcios pblicos no necessariamente precisariam ser nicos ou tratarem
especicamente de determinada poltica pblica. Poderiam, portanto, assumir
formatos diversos, de acordo com as necessidades de cada consorciado. Por
exemplo, um determinado consrcio, que tivesse por objetivo o desenvol-
vimento regional, poderia estabelecer convnios de cooperao em diversas
reas com entes federativos distintos, integrantes do consrcio. Igualmente,
um mesmo ente federativo poderia integrar diversos consrcios, pactuando
objetivos distintos com cada um deles.
Quanto rea de atuao dos consrcios, a Lei n 11.107/2005 con-
sidera que, independentemente de a Unio integr-los ou no, a rea total
corresponde soma dos territrios e ser assim denida no que tange: a) aos
municpios, quando formada somente por municpios, ou por um estado e
municpios pertencentes a esse estado; b) aos estados ou aos estados e ao
Distrito Federal, quando formado por mais de um estado, ou por um ou mais
estados e o Distrito Federal; c) aos municpios e ao Distrito Federal, quando
constitudo por municpios e o Distrito Federal. Tal variedade de formatos
implica para os entes da Federao em algumas possibilidades, tais como o
consorciamento entre municpios no limtrofes, ou mesmo pertencentes a di-
ferentes estados da Federao. Nesse sentido, a lei incorporou o atendimento
das particularidades polticas, territoriais e outras de cada municpio e regio.
Em outras palavras, possvel a existncia de casos de desinteresse e/ou riva-
lidade poltico entre municpios vizinhos, assim como vocaes produtivas
comuns entre municpios de estados distintos, ou ainda diculdades, na pres-
tao de servios pblicos, compartilhadas entre entes localizados em regies
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distintas, alm de diversas outras particularidades cabveis de consorciamen-
to. Nos mais diversos casos, a exibilidade permitida denota preservao da
autonomia dos municpios e a importncia estratgica conferida ao desenho
territorial uma vez que no apenas geogrco na gesto administrativa
dos novos consrcios pblicos formados.
No que tange sustentabilidade nanceira dos consrcios, a lei procu-
rou reverter uma das fragilidades mais evidenciadas nos consorciamentos ento
vigentes: a inadimplncia dos membros quanto manuteno de suas ativida-
des, notadamente o pagamento das contribuies mensais, por meio das cotas-
partes. Tal inadimplncia implicava diculdades no campo da gesto, como:
incapacidade de oferecer contrapartidas para investimentos externos; dicul-
dades no planejamento de curto e mdio prazos; insegurana dos membros
consorciados em relao permanncia das atividades; e, em termos basilares, o
descumprimento de dvidas assumidas que inviabilizavam a existncia concreta
dos consrcios. A lei procurou resolver essas diculdades por meio do chamado
contrato de rateio, documento que discrimina recursos e contribuies nan-
ceiras ao consrcio. A cada exerccio nanceiro so formalizados os aportes res-
peitando-se as dotaes oramentrias aprovadas pelos membros consorciados.
Em relao scalizao, de acordo com a lei, os consrcios pblicos
sujeitam-se s diligncias do Tribunal de Contas em suas atividades cont-
beis, operacionais e patrimoniais, assim como na execuo de suas receitas
e despesas. Destaque-se que a lei no gerou, para as entidades anteriormente
constitudas, a obrigatoriedade de adotarem nova personalidade jurdica de
direito pblico. Mesmo nos casos de manuteno da personalidade de direito
privado (consrcio pblico de direito privado), deve-se respeitar as normas do
direito pblico, que regem os consrcios constitudos aps a lei. Assim, cam
sujeitos mesma scalizao dos tribunais de contas.
Quanto s modalidades de licitao, a Lei dos Consrcios Pblicos in-
cluiu especicidades, tais como a ampliao dos valores licitatrios e a pos-
sibilidade de licitaes compartilhadas, acompanhadas da contratao pelos
entes consorciados.
Deve-se notar que a Lei n 11.107/2005, ao propor inovaes, tais como a
possibilidade de consrcios se constiturem entre os trs nveis da federao, ob-
jetivou responder s demandas na perspectiva do federalismo cooperativo, su-
perando, assim, o federalismo predatrio. A abertura constituio de arranjos
de cooperao entre nveis federativos distintos permite maior coordenao das
polticas pblicas, na medida em que compartilha responsabilidades correspon-
dentes s competncias de cada ente, mas o faz de modo adaptativo e dinmico,
uma vez que contempla as especicidades dos entes consorciados.
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CONSIDERAES FINAIS
A Lei de Consrcios Pblicos representa um importante precedente na
histria dos consrcios e na organizao do Estado brasileiro, ao institucio-
nalizar relaes historicamente informais e ao reconhecer o consorciamento
como parte do federalismo brasileiro.
Paulatinamente, a Lei de Consrcios Pblicos poder tornar-se instrumen-
to estratgico promoo dos desenvolvimentos econmico e social, ao assumir
servios pblicos diversos. Ressalte-se que, se no plano jurdico os consrcios
pblicos receberam incentivos para o aprimoramento de suas experincias, nos
planos institucional e administrativo h ainda lacunas a serem superadas.
O fenmeno do consorciamento , portanto, um processo complexo, com
avanos e recuos. Nesse sentido, a aludida predao federativa, sintetizada pela
guerra scal, foi, paradoxalmente, acompanhada pela associao consorciada
de municpios que sentiram, por motivaes diversas, a necessidade de coope-
rar. Tal predao tornou-se ainda mais aguda por meio da terceira revoluo
industrial, em que o modelo de acumulao exibilizou os fatores produtivos,
no contexto da desregulamentao internacional promovida pelo neoliberalis-
mo. O amplo processo de privatizao, abertura da economia e desnacionaliza-
o, ocorridos no Brasil, em meio aos dois processos mundiais (exibilidade do
modelo de acumulao e neoliberalismo), fez dos municpios locus privilegiado
aos investimentos e desinvestimentos do grande capital, com todo tipo de con-
sequncias. Da, mais uma vez, o papel dos consrcios como institucionalidade
potencialmente protetora dos interesses dos cidados e dos municpios.
Finalmente, alm dos problemas da Lei, trata-se de um instrumento que
pode, ao longo do tempo e com adaptaes possveis, propiciar, como uma
alavanca, o enfrentamento sobretudo dos problemas intermunicipais pelos
municpios e populaes que os sofrem e, que, em conjunto com outros, pos-
sam super-los numa perspectiva colaborativa.
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41
DE SANTOS A BRASLIA
Nas dcadas de 1940, 1950 e 1960, a cidade de Santos era conhecida
como o Porto Vermelho tamanha era a inuncia das lideranas polticas e
sindicais do Partido Comunista Brasileiro (PCB).
Nesse contexto, em 1951, o municpio de Santos criou a autarquia mu-
nicipal Servio Municipal de Transportes Coletivos (SMTC), para operar os
servios de bondes ante o trmino da concesso da empresa City of Santos
Improvements Company Limited. Os servios eram prestados tanto em Santos
como na cidade vizinha, So Vicente. Em 1966, a SMTC decidiu substituir
os bondes por nibus, porm mantendo suas linhas intermunicipais. Logo
em seguida foi travada uma batalha com a empresa privada que explorava o
servio de transporte intermunicipal, por meio de nibus. Para a polmica, foi
convocado Miguel Reale, jurista que emitiu parecer contrrio continuidade
do servio prestado pela SMTC, entendendo se tratar de uma entidade autr-
quica que vinculava-se territoralidade da pessoa jurdica que a constituiu,
isto , no poderia desempenhar funes fora da circunscrio a que pertence
(Reale, 1969).
Quarenta anos depois, em 30 de junho de 2004, aps o fato indito
da eleio e posse de um presidente da Repblica liado a um partido de es-
querda, o governo federal enviou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n
3.884 propondo a instituio de normas gerais de contratos para a constitui-
o de consrcios pblicos, bem como de contratos de programa para a pres-
tao de servios pblicos, por meio de gesto associada. Novamente o jurista
Miguel Reale reagiu, por meio de parecer que, embora no armasse direta-
WLADIMIR ANTNIO RIBEIRO
PAULA RAVANELLI LOSADA
CONSRCIOS PBLICOS:
DILEMAS JURDICOS OU POLTICOS?
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mente, indicava que haveria inconstitucionalidade e armava que o consrcio
pblico, enquanto autarquia intermunicipal, seria uma soluo que manifesta-
mente no se harmoniza com a tradio de nosso ordenamento jurdico
1
. Ou
seja, uma autarquia municipal no pode atuar fora do territrio do municpio,
mas a autarquia intermunicipal tambm no pode, por ser contra a tradio de
nosso ordenamento jurdico.
Esses dois momentos possuem forte identidade. A diferena que, no
incio do sculo XXI, as vozes de Miguel Reale e de outros, no se zeram ou-
vir, e a Lei de Consrcios Pblicos foi promulgada, est em pleno vigor, no
havendo nenhum questionamento acerca de sua constitucionalidade.
Mas, ca o debate poltico, ocultado em forma de discurso jurdico que
remete a uma luta entre uma tradio centralista e autoritria e a emergncia
das identidades polticas locais, simbolizadas, antes de tudo, pelo municpio.
O nosso convite, neste texto, para conhecer melhor essa luta, mimeti-
zada pelo discurso tcnico-jurdico.
A TESE DAS AUTARQUIAS INTERMUNICIPAIS
Durante o perodo de elaborao da proposta que veio a se tornar o Pro-
jeto de Lei n 3.884, de 30 de junho de 2004, fundamento da Lei n 11.107,
de 6 de abril de 2005 (conhecida como Lei de Consrcios Pblicos), manti-
vemos repetidos contatos com o jurista Dalmo Dallari, que inclusive emitiu
parecer para sustentar a proposta ento apresentada (Dallari, 2005). Desses
contatos, cou evidente a emergncia e a importncia do municipalismo, logo
aps o perodo de democratizao ocorrido com o m do Estado Novo.
Com a redemocratizao, o Brasil praticamente descobria o Municpio
como espao para viabilizar o desenvolvimento e a efetivao de polticas so-
ciais. Surgia, tambm, a gura do poltico municipal, que desenvolvia sua
atuao no mbito do municpio. Tambm o momento da criao do mo-
vimento municipalista mais estruturado, com destaque para a fundao da
Associao Brasileira de Municpios (ABM), criada em 1946, bem como do
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), criado em 1952.
Essa efervescncia da vida municipal teve tambm repercusses no
Direito Pblico, tendo surgido toda uma gerao de juristas municipalistas,
como Victor Nunes Leal (que viria, posteriormente, a integrar o Supremo Tri-
bunal de Federal); Jos Afonso da Silva e Hely Lopes Meirelles, que, ao lado
de Eurico de Andrade Azevedo, publicou uma coluna no jornal O Estado de S.
1. Parecer sobre Consrcios Pblicos. Disponvel em: <www.miguelreale.com.br/>. Acesso em 15 set. 2013.
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Paulo, intitulada Assuntos Municipais, onde eram analisadas as novidades e as
questes do dia a dia da gesto municipal (Meirelles, 1965).
Nessa sua trajetria municipalista, o professor Hely Lopes Meirelles
apresentou, no VI Congresso Brasileiro de Municpios, realizado em 1962, em
Curitiba, uma tese com o ttulo Autarquias Intermunicipais (Meirelles, 1962).
Nessa tese, defendeu a possibilidade de que, por meio de lei estadual, pudesse
se criar autarquias intermunicipais, para que os municpios executassem ser-
vios e obras comuns.
Importante considerar que a tese de Hely Lopes Meirelles estava em sin-
tonia com o que, na poca, se entendia ser o Municpio. Se hoje, o Municpio
considerado ente da Federao, sendo a Repblica Federativa do Brasil formada
pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (art. 1, caput,
da Constituio Federal), no regime da Constituio de 1946, o Municpio era
apenas parte da administrao estadual, dotada de autonomia relativa.
E falamos em autonomia relativa, porque a organizao e a gesto mu-
nicipal eram disciplinadas por lei estadual, conhecida como Lei Orgnica
dos Municpios
2
. Ou seja, era a partir de uma lei editada pelo Estado que o
Municpio deveria pautar sua atuao, pois esta lei que prescrevia o que era
competncia do prefeito, quais secretarias poderia haver, quais competncias
se reconhecia ao Municpio, quais eram as atribuies da Cmara Municipal.
Ora, na lgica do quem pode o mais, pode o menos, havia que se reconhecer
que ao Estado caberia a possibilidade de instituir autarquias intermunicipais,
destinadas execuo de atribuies especcas, de interesse de mais de um
Municpio. Eis a essncia da tese ento debatida.
Contudo, a principal questo era saber se o Estado-membro poderia
criar a autarquia intermunicipal revelia dos municpios, interferindo na sua
autonomia, ou se, em realidade, seria uma lei estadual, no sentido de homo-
logar e dar personalidade jurdica de direito pblico a um arranjo anterior e
voluntariamente estabelecido pelos municpios interessados.
Surgem, assim, da tese das autarquias intermunicipais duas vertentes: a
das autarquias intermunicipais compulsrias, que deu origem s regies me-
tropolitanas; e a das autarquias intermunicipais voluntrias, que deu origem
aos consrcios pblicos.
Se o impacto da tese das autarquias intermunicipais, na sua vertente
de autarquia compulsoriamente instituda, ainda se trata de um debate em
2. A exceo era o Estado do Rio Grande do Sul, onde o municpio elaborava a sua prpria Lei Orgnica, porm devendo
atender aos dispositivos da Constituio gacha que, em sua tradio castilhista, era bastante minuciosa em relao ao
regime municipal.
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curso e com muitas indenies, a vertente da tese da autarquia constituda,
a partir da vontade dos prprios entes da Federao interessados, obteve
mais avanos, do que smbolo a Lei de Consrcios Pblicos. Mas no foi
uma evoluo tranquila.
O mesmo regime militar, que colocou a regio metropolitana sob o jugo
dos governos estaduais, mesmo contrariando frontalmente o texto da Carta
de 1969, tambm tratou de esvaziar o contedo de fortalecimento da gesto
municipal, que estava implcito na noo de consrcio pblico.
Para a compreenso desse processo, tambm nos utilizaremos do ma-
gistrio de Hely Lopes Meirelles. Este doutrinador, em um primeiro momento
defendeu que servios h, de competncia local, que interessam ao mesmo
tempo a vrios municpios convizinhos, mas nenhum deles poder realiz-
los isoladamente, j por falta de recursos nanceiros, j pela carncia de ele-
mentos tcnicos e de pessoal especializado. Em tais casos, recomendvel o
grupamento dos municpios interessados, sob a modalidade de consrcio ma-
terializado numa entidade intermunicipal, que car incumbida da prestao
do servio, em nome e por conta de todas as municipalidades participantes do
acordo administrativo. (...) Advertimos, todavia, que a falta de personalidade
jurdica do rgo executor e diretor do consrcio que tem respondido pelo
insucesso desses acordos, uma vez que cam sem possibilidades de exercer
direitos e contrair obrigaes em nome prprio (Meirelles, 1967).
Em um segundo momento, Hely passa a defender que os consrcios ad-
ministrativos constituem meros acordos, como os convnios, e explica: O que
caracteriza o consrcio e o distingue do convnio que este celebrado entre
pessoas jurdicas de espcies diferentes e aquele s o entre entidades da
mesma espcie (Meirelles (1996). Resumindo: um acordo entre um Estado
e um Municpio, por exemplo, seria um convnio, j o acordo celebrado entre
municpios, como se tratam de entidades da mesma espcie, seria um consrcio
administrativo. Prossegue o professor Hely Meirelles (1996): Feita essa distin-
o, todos os princpios e preceitos regedores dos convnios so aplicveis aos
nossos consrcios administrativos, como vlidas cam sendo as observaes
que zemos quanto organizao e direo daqueles.
Cabe aqui aprofundar o que signica a equiparao do regime jurdico
do consrcio administrativo ao convnio. com o esclarecimento de Meirelles
(1996) que seguiremos: Diante da igualdade jurdica de todos os signatrios
do convnio e da ausncia de vinculao contratual entre eles, qualquer par-
tcipe pode denunci-lo e retirar a sua cooperao quando o desejar, s can-
do responsvel pelas obrigaes e auferindo as vantagens do tempo em que
participou voluntariamente do acordo. A liberdade de ingresso e retirada dos
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partcipes do convnio, trao caracterstico dessa cooperao associativa e,
por isso mesmo, no admite clusula obrigatria da permanncia ou sancio-
nadora dos denunciantes.
V-se, assim, que o sentido de autarquia intermunicipal voluntria origi-
nal do consrcio pblico foi esvaziado, sendo transformado em um mero pacto
de cooperao, de natureza precria, e, portanto, inadequado para disciplinar,
com segurana jurdica, as relaes de cooperao intermunicipais de longo
prazo. Em realidade, como fcil concluir, ao se esvaziar o consrcio pblico,
esvaziou-se tambm parte do contedo da autonomia municipal, levando ao
fortalecimento da centralizao poltica, de cunho tecnocrtico, que caracteri-
zou o regime militar.
Evidente que uma concepo de consrcio pblico, que limita a ao da
cooperao federativa, em especial da cooperao intermunicipal, levou a uma
situao de conito e de superao. Importante observar que o federalismo do
cada um por si, tambm chamado de dual federalism, tem uma direta relao
com a doutrina econmica do laissez-faire, ou da interveno mnima do Esta-
do na economia, como bem apontam os autores norte-americanos
3
. Por outro
lado, o combate s desigualdades sociais, geralmente exige a atuao conjunta
dos entes da Federao, pelo que fundamenta o federalismo cooperativo e
seus instrumentos, que levam a uma atuao coordenada e integrada dos di-
versos nveis de governo
4
.
Da ter sido natural que as foras polticas comprometidas com a efeti-
vao dos direitos sociais, reforadas pela Constituio de 1988, venham a se
chocar com o conceito limitador e centralizador de consrcios administrati-
vos, desenvolvido durante o regime militar.
A NOVA REDAO DO ARTIGO 241 DA CONSTITUIO FEDERAL
O rompimento da concepo de consrcio pblico criada durante o
regime militar teve seu primeiro passo com a nova redao que foi conferida
ao artigo 241 da Constituio Federal, pela Emenda Constitucional n 19,
3. O direito constitucional, do perodo entre a Guerra de Secesso e o New Deal, conhecido pelos constitucionalis-
tas norte-americanos como a era do dual federalism and laissez-faire capitalism. Sobre o tema h profusa produo
acadmica, bastante sofisticada. Para uma anlise objetiva e acessvel, consulte O federalismo norte-americano atual
(Schwartz, Bernard, 1984).
4. Esse federalismo comprometido com as polticas sociais e o combate s desigualdades econmicas e sociais, tpico do
welfare state, levou alguns autores a cogitar a extino do federalism porque no entendiam o federalismo cooperativo
como um autntico federalismo, dado o apego ao modelo anterior do dual federalism. Para uma anlise mais aprofundada
do fenmeno, merece ateno a breve, mas elucidativa, obra de Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat. Karlsruhe:
C.F. Mller, 1962.
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de 4 de junho de 1998 (conhecida como Emenda Constitucional da Refor-
ma Administrativa).
No se pode armar que a primeira vez que o consrcio pblico, ou
instituto semelhante, foi reconhecido pelo texto constitucional. A Carta de
10 de novembro de 1937, outorgada por Getlio Vargas, previa em seu artigo
29 que: os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao,
explorao e administrao de servios pblicos comuns e, ainda, que o
agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade jurdica limi-
tada a seus ns. O pargrafo nico deste mesmo dispositivo ainda previa:
caber aos estados regular as condies em que tais agrupamentos podero
constituir-se, bem como a forma de sua administrao.
primeira vista parece que se reconhecia aos municpios o direito de
criar autarquias intermunicipais, atendidos pressupostos da legislao a ser
editada pelos Estados-membro. Mas a realidade que o texto de 1937 restou
como letra morta, dele no se originando nenhuma autarquia intermunicipal,
inclusive porque a tnica do regime do Estado Novo, inaugurado pela Carta
de 1937, era centralizador a ponto de o Brasil, naquele momento, nem mais
poder ser seriamente considerado Estado Federal.
Afora isso, a Carta de 1937 se tratava de uma traduo com adaptaes
da Constituio polonesa de 23 de abril de 1935, adotada durante o regime
de Jzef Pisudski. Como no contexto europeu, no que evidentemente inclui
a Polnia, os consrcios pblicos intermunicipais, dotados de personalidade
jurdica de direito pblico, eram comuns, a Constituio polonesa dedicava
um dispositivo a eles. Tal dispositivo acabou permanecendo e sendo trazido
ao texto brasileiro no processo de traduo e adaptao realizado pelo jurista
Francisco Campos, autor do texto que se transformaria na Carta de 1937.
Como se fala na linguagem poltica de hoje, tal dispositivo acabou ingressando
no texto constitucional por contrabando
5
.
Retornemos nova redao do artigo 241 da Constituio Federal. A
Emenda Constitucional n 19, de 1998, se originou de Proposta de Emenda
Constitucional (PEC), encaminhada ao Legislativo pelo presidente Fernando
Henrique Cardoso, por meio da Mensagem n 886, de 23 de Agosto de 1995.
Originalmente, no se objetivava alterar a redao j existente no artigo 241,
5. Analisando-se o texto da Constituio polonesa, de 23 de abril de 1935, observa-se que em seu artigo 74, 3 e 4
se afirma algo como os governos locais podero criar entidade para a execuo de tarefas especficas e que a lei
poder reconhecer personalidade jurdica de direito pblico entidade intermunicipal (sindicato de comunas) criada.
Disponvel em: <www.staff.amu.edu.pl/~wroblew/html/konst/pl/Konstytucja%20kwietniowa%201935%20-%20tekst%20
wlasny.doc>. Acesso em 17 set. 2013.
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era sim objetivo acrescentar mais um artigo s Disposies Constitucionais
Gerais. O texto proposto era o seguinte:
Art. 247. Para o m de implementar de modo coordenado funes e servi-
os, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero esta-
belecer entre si:
I - consrcios pblicos para a gesto associada de um ou mais servios, in-
clusive mediante a instituio de rgos e entidades intergovernamentais;
II - convnios de cooperao para execuo de suas leis, servios ou funes;
III - convnios para transferncia total ou parcial de encargos e servios,
estabelecendo lei complementar critrios para incorporao, remunera-
o ou cesso de pessoal, bens e instalaes essenciais continuidade dos
servios transferidos.
No debate que se seguiu apresentao da proposta, o relator da PEC
na Comisso de Constituio, Justia e Redao da Cmara dos Deputados,
deputado Prisco Viana, props a excluso do dispositivo, por entender que as
medidas propostas no eram necessrias, uma vez que na avaliao do deputa-
do o direito em vigor j permitia tais possibilidades. Segundo o relator, a ques-
to era meramente administrativa e no constitucional. Posteriormente, no
mbito da Comisso Especial criada na Cmara dos Deputados para discutir a
mesma PEC, os deputados decidiram restabelecer contedo similar ao origi-
nalmente proposto pelo governo federal
6
. Porm com algumas diferenas.
A primeira a de que, ao invs de se acrescentar mais um artigo ao Ato
das Disposies Constitucionais Gerais, optou-se por conferir nova redao ao
artigo 241 da Constituio Federal que, em seu texto original, cuidava da iso-
nomia salarial entre os delegados de polcia de carreira e os juzes, e membros
do Ministrio Pblico. Sem dvida, muito curiosa mistura de temas.
A segunda diferena que o texto adotado no se utilizou mais de
incisos, sendo zipado, vindo a assumir a redao quase gongrica atual,
que a seguinte:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios discipli-
naro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao
entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos,
bem com a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
6. Sobre este tema, ver: RIBEIRO, Wladimir A., 2005.
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Observe-se que a questo central era substituir a concepo de consrcio
administrativo, que era a de pacto precrio de cooperao, para a concepo
da efetiva criao de uma pessoa jurdica de direito pblico interfederativa, de
modo a viabilizar, em especial, as autarquias intermunicipais.
A NOVA REDAO DO ARTIGO 241 DA CONSTITUIO FEDERAL E
A PERSONALIDADE DE DIREITO PBLICO DO CONSRCIO PBLICO
No pode passar despercebido que a nova redao do artigo 241 da
Constituio Federal menciona consrcio pblico, e no consrcio administra-
tivo, que era a locuo utilizada anteriormente. E fez isso nitidamente para
marcar uma diferena.
Na experincia do direito comparado, especialmente a do direito italiano
e espanhol, a expresso consrcio pblico evoca uma pessoa jurdica de direito
pblico, nascida da cooperao intergovernamental. Evidente o objetivo do
constituinte reformador, ao utilizar a expresso consrcio pblico, em produzir
uma mudana, rompendo com o conceito de consrcio administrativo cunhado
durante o regime militar.
Mas houve discordncias. Alguns autores entenderam que o reconhe-
cimento da personalidade jurdica ao consrcio pblico iria contrariar uma
tradio de nosso ordenamento jurdico
7
; outros que esse reconhecimento
encontraria bices em decises do Supremo Tribunal Federal (STF), que teria
se pronunciado no sentido da inviabilidade de uma autarquia interestadual,
pois a validade da criao de uma autarquia pressupe que a sua destinao
institucional se compreenda toda na funo administrativa da entidade ma-
triz (Medauar e Oliveira, 2006).
Sobre o primeiro bloco de discordncias, h duas opinies jurdicas que
merecem ser destacadas. A primeira a de Floriano de Azevedo Marques Neto,
que analisou detidamente o tema em parecer, concluindo que os consrcios
pblicos por seu regime constitucional sempre devem se congurar como
pessoas jurdicas de direito pblico (Marques Neto, 2005). O seu entendi-
mento se fundamenta em trs razes:
1) A primeira razo que a nova redao do artigo 241 da Constituio
prev consrcios pblicos e convnios de cooperao entre Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. Ora, se tanto o consrcio pblico, como o con-
vnio, podem ter partcipes entes da Federao do mesmo nvel ou se nveis
diferentes de governo, no faz mais sentido a diferenciao que antes se fazia
entre consrcio e convnio, reservando o segundo somente para cooperao
7. Parecer sobre Consrcios Pblicos. Disponvel em: <www.miguelreale.com.br/>. Acesso em: 15 set. 2013.
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que envolvesse entes da Federao do mesmo nvel de governo (por exemplo:
municpio com municpio, Estado com municpio).
2) A segunda concluso deriva da primeira: se no mais a diferena que
antes a doutrina reconhecia, qual ser a diferena? Isso porque a Constituio
menciona os dois institutos, porm no de forma gratuita. E suas concluses
so sob este ponto merecem ser transcritas:
Uma segunda nota de interpretao se refere distino entre convnios e
consrcios. Por se referir aos dois institutos, o constituinte obriga-nos a buscar a dife-
rena entre eles. E, como visto, a diferena tradicionalmente oferecida pela doutrina
(ou seja, que o convnio reuniria entes numa relao federativa vertical enquanto
os consrcios agrupariam entes no plano horizontal
8
) tornou-se imprestvel luz do
texto constitucional.
Tenho para comigo que a distino que se pode extrair do artigo 241 diz
respeito ao tipo de cooperao concertada entre os entes. Enquanto no convnio se
estabelece uma relao de cooperao em que um ente fornece meios para que o
outro exera suas competncias, provendo-o do quanto necessrio e transferindo-lhe
eventualmente obrigaes, no consrcio h uma soma de esforos por meio da qual
os entes consorciados, de forma perene, passam a exercer cada qual suas competn-
cias, atravs do ente consorcial. Naquele (convnio) delega-se o exerccio de uma
atividade pblica de um ente para outro. Neste (consrcio) exerce-se conjuntamente
as competncias de cada ente por um ente por eles integrado.
No convnio, no h necessidade de personicao jurdica como instrumento
para efetivao da cooperao, pois o ente incumbido de faz-lo o prprio ente
federado que recebeu a atribuio e os meios. No consrcio, surge a necessidade de
personicao da inclusive a referncia a consrcios pblicos , pois quem efetiva
os objetivos da cooperao o ente consorcial integrado por todos os consortes e re-
cebedor no exatamente um delegatrio das competncias constitucionalmente
atribudas aos seus integrantes. Eis, ento, a segunda nota: o artigo 241 fez alterar a
velha distino entre convnios e consrcios, sem torn-la irrelevante. A partir dele,
a distino passa a ser no pela natureza dos entes participantes, mas pelo tipo de
relao de cooperao.
3) A terceira concluso do professor Floriano de Azevedo Marques
Neto deriva da expresso consrcio pblico, utilizada pelo novo texto cons-
titucional, porque no passou despercebido a ele que ela diferente da ex-
8. Neste sentido, temos a posio de Digenes Gasparini V-se que a distino entre convnios e consrcios est na diversi-
dade, ou no, dos partcipes. Dos convnios podem participar pessoas pblicas de qualquer espcie, ou mesmo particulares;
dos consrcios podem participar pessoas pblicas, desde que da mesma espcie. De sorte que, entre a Unio, o Estado
Federado e municpios pode haver convnio. Entre dois Estados-membros ou cinco municpios pode haver consrcio. A
participao dos particulares, se no est proibida, descaracteriza, por esta razo, o consrcio (Gasparini, 2004).
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presso consrcio administrativo antes utilizada. E, com preciso, demonstra
que todo o consrcio pblico pessoa jurdica de direito pblico (pelo que,
mesmo previsto na Lei n 11.107, de 2005, consrcios pblicos de direito
privado seriam inconstitucionais).
Alm de Marques Neto, merece destaque sobre o ponto tambm a an-
lise que Marcelo Harger faz da nova redao do artigo 241 da Constituio
Federal, e que merece ser tambm aqui trazida:
Verica-se que o artigo transcrito, na sua parte nal, determina que a lei a
ser editada pelos entes federativos dever autorizar a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos. Surge em decorrncia disso uma indagao. Para quem
seriam transferidos? A resposta bvia que somente se pode transferir algo
para um sujeito de direitos. Jamais se transfere algo para um contrato ou
ajuste, mas por intermdio deles. Admitir que os consrcios permanecessem
entidades despersonalizadas aps a Emenda Constitucional n 19/1998, que
deu nova redao ao artigo 241 da Constituio Federal, implicaria desobe-
dincia prpria letra da Constituio. de se ressaltar que a estrutura de
pessoa jurdica, atualmente assumida pelo consrcio, evita as diculdades
que decorriam da ausncia de personalidade jurdica prpria, e que eram
constantemente denunciadas pelos administrativistas, que sugeriam a criao
de pessoas jurdicas paralelas, especicamente para dar execuo a esses
ajustes (Hager, 2007) .
J a segunda discordncia, de que a personalidade jurdica de direito p-
blico atribuda a uma entidade interfederativa iria contrariar entendimento do
Supremo Tribunal Federal (STF), tambm no possui fundamento. A deciso
mencionada de antes do advento da nova redao do artigo 241 da Consti-
tuio Federal, armando que faltava ao texto constitucional previso para tal
entidade. E, justamente, para trazer tal previso que o texto constitucional
foi modicado pela Emenda Constitucional n 19, de 1998. Este entendimen-
to, inclusive, o mesmo adotado pelos dois juristas que mencionamos.
De qualquer forma, no h como deixar de dizer que a grande modica-
o na compreenso do que consrcio pblico, fortalecendo-o como pessoa
jurdica de direito pblico, no se deu pelo advento da Lei de Consrcios P-
blicos, mas pela prpria modicao constitucional patrocinada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998. O grande mrito da Lei de Consrcios Pblicos
foi o de viabilizar plenamente essa modicao constitucional e da vem a sua
caracterstica mais surpreendente: apesar de tratar-se de uma lei ordinria, o
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seu efeito foi de uma modicao constitucional, pois serviu para tornar efeti-
va uma mudana constitucional ocorrida sete anos antes.
O DESAFIO DO ATO CONSTITUTIVO DO CONSRCIO PBLICO
Porm, a questo da precariedade do consrcio pblico ressurge. que,
mesmo previsto o consrcio pblico, h que se indagar qual seria o seu ato
constitutivo. E no se trata de uma questo simples.
Isso porque o ato constitutivo deve ser, naturalmente, um ato plurilate-
ral, porque a concorrncia da vontade de diversos entes da Federao que
deve originar a entidade interfederativa. Ao contrrio da autarquia tradicional,
criada pela lei de apenas um ente da Federao, necessariamente o consrcio
precisar ser criado por um ato plurilateral, de natureza pactcia, aos moldes
do que acontece com uma associao ou empresa.
Surge aqui um problema. A administrao pblica, a princpio, somente
pode se utilizar de contratos disciplinados por normas gerais xadas por lei
federal
9
. Mas a lei federal nada previa sobre contratos aptos a constituir um
consrcio pblico. Qual a soluo? Utilizar-se de convnios? Utilizar-se de
contratos de Direito Privado?
Nenhuma das opes resolve. O convnio, como j se viu, por sua pre-
cariedade no apto a albergar um consrcio. Nem faria sentido todo o es-
foro, de at se modicar o texto da Constituio Federal, para distinguir a
natureza jurdica do consrcio e do convnio e, logo a seguir, por falta de op-
o, voltar a reuni-las. J utilizar o Direito Privado tambm voltar situao
de precariedade das associaes civis, e que a mudana constitucional visava
a enfrentar. Alm disso, o Direito Privado sempre esteve disposio nada
impedia, ou impede, por exemplo, a criao de uma empresa pblica inter-
municipal , sua utilizao nada signicaria em termos de dar efetividade
mudana constitucional.
Afora isso, a Constituio Federal prev que somente por lei espec-
ca poder ser criada autarquia (art. 37, XIX). No obstante a complexi-
dade da questo de qual ato pactcio serviria de base ao consrcio, h de se
conciliar com a necessidade de que a criao da autarquia teria que advir de
lei. Ou seja, haveria que existir um instituto que fosse pactcio e lei ao
mesmo tempo.
9. A Constituio Federal prev que compete Unio legislar privativamente sobre, normas gerais de licitao e contrata-
es pblicas, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios (...) (art. 22, caput, inciso XXVII). Ou seja, os contratos de Direito Pblico somente
so aqueles previstos em normas gerais estabelecidas por lei federal.
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A natureza do ato constitutivo do consrcio pblico e de como essa ques-
to poderia ser enfrentada pela competncia legislativa da Unio, passou a ser
questo central nos debates do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), criado
pela Portaria n 1.391, de 28 de agosto de 2003, do ministro-chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, com o objetivo de estudar proposies que
promovam o aperfeioamento dos mecanismos de articulao intermunicipal e
de gesto intergovernamental e propostas que permitam o desenvolvimento de
instrumento jurdico de cooperao entre os diferentes nveis de governo.
A opo nal foi a de que o consrcio pblico fosse constitudo por
meio de contrato, que seria celebrado de forma complexa, tanto pelo Po-
der Executivo, mediante a celebrao de um protocolo de intenes (a
designao do contrato antes de seu total aperfeioamento), quanto pelo
Legislativo, mediante raticao, por fora de lei, do dito protocolo de
intenes. Para dar cumprimento ao previsto no art. 37, XIX, da Consti-
tuio Federal, que exige lei para a criao de autarquias, assim como o
prprio art. 241 da Constituio Federal, em sua nova redao, que prev
que os consrcios pblicos devem ser disciplinados por lei de cada um dos
entes da Federao cooperantes.
Contudo, algumas das polmicas continuaram. Um dos maiores crti-
cos era Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que embora defendesse que o
consrcio deva ser pessoa jurdica de direito pblico, entende que seu ato
constitutivo seria um ato administrativo complexo, entendido como o con-
curso de manifestaes de vontade em que uma delas, vrias ou todas so da
administrao pblica, que tem por objeto comum constituir uma relao
jurdica de cooperao, com ou sem a criao de um novo ente, visando a
execuo de obra ou servio pblico, cuja competncia pertena, pelo me-
nos, a uma das partes convencionantes (Moreira Neto, 1970).
A partir desse entendimento, tal doutrinador defendia que, como no
se trata de contrato, no cabia Unio legislar sobre o assunto. Ao m e ao
cabo, a Lei de Consrcios Pblicos, ento proposta, seria inconstitucional.
Na realidade, a doutrina trazida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto a
mesma do ato-unio, de Duguit, questo que j havia sido analisada no
processo de elaborao do Projeto de Lei do Executivo. E uma anlise serena
da questo, evidencia que o reproche trazido pelo eminente professor umi-
nense no se sustenta.
Isso porque h que se distinguir o ato constitutivo da pessoa jurdica
das regras objetivas que a regero. Nesse diapaso, inexorvel que no ato
constitutivo haja um contrato. Isso porque, para constituir a pessoa jurdica,
se formam relaes intersubjetivas, de tal forma que, se nesse momento,
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uma determinada vontade no seja concorde, estaria fora da pessoa jurdica
assim constituda. Por outro lado, o mesmo no ocorre quando da formao
ou modicao das regras objetivas que regero essa mesma pessoa jurdi-
ca, posto que usual que os estatutos sejam elaborados, ou reformados por
maioria de votos sem com isso dizer que a vontade discordante no seria
atingida pela deliberao da assembleia. No primeiro momento, de consti-
tuio da pessoa jurdica, haveria uma relao intersubjetiva (inter partes) e,
no segundo momento, haveria uma relao objetiva (supra partes)
10
.
Isso explica porque o consrcio pblico, mediante procedimento com-
plexo (subscrio de protocolo de intenes, raticao por lei de protocolo
de intenes) constitudo mediante um contrato (contrato de consrcio
pblico) e, depois, tambm e complementarmente disciplinado pelos esta-
tutos, produzidos mediante ato-unio.
DE BRASLIA A SANTOS
Claro que no tema sempre haveria muito a dizer, como no porqu da
Lei de Consrcios Pblicos se utilizar do conceito de associao pblica para
designar o prprio consrcio pblico, inclusive alterando o Cdigo Civil para
evidenciar que a associao pblica um tipo de autarquia; ou ainda a novi-
dade de um Contrato de Direito Pblico isonmico, sem clusulas exorbitan-
tes. Porm, para os ns deste artigo, que deixar claro quais foram os desaos
jurdicos presentes no processo de elaborao da Lei de Consrcios Pblicos,
a anlise at aqui realizada suciente, na realidade at longa. Pelo que muitos
temas devero aguardar outros momentos de reexo.
Cabe deixar claro, porm, que a mudana sempre fruto de muito de-
bate e muito esforo. E foi somente com a cooperao de diversos atores que
se conseguiu produzir o avano que representa a Lei de Consrcios Pblicos,
instrumento importante disposio dos entes da Federao.
Mas, surge outro desao: o de aparelhar a administrao pblica, em
especial a municipal, no uso deste instrumento. Se Santos se socorreu em
Braslia, para que houvesse a mudana jurdico-institucional viabilizando
a cooperao federativa, necessrio que Braslia (ou seja, a Lei de Consr-
cios) alcance Santos e todos os municpios brasileiros, para que o avano
institucional seja utilizado em todo o seu potencial de melhorar a vida de
nosso povo.
10. No sentido de entender o ato constitutivo como um momento prprio e de clara natureza contratual a opinio de
Len Duguit (1927)
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SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte-americano atual. Traduo de lcio
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INTRODUO
A construo social dos territrios mais intensa e dinmica que qual-
quer previso constitucional. Assim, diversas formas de cooperao vo dando
vazo a um conjunto de novos territrios. Se tomarmos como base os munic-
pios, podemos observar vrios territrios em seu interior: os bairros, as re gies
administrativas, as subprefeituras. Esses territrios se caracterizam, muitas ve-
zes, em termos sociolgicos, por uma identidade comum. Essa identidade
pode decorrer de lutas conjuntas dos moradores de um determinado bairro,
ou mesmo pela origem social (bairro operrio, entre outros) ou regional (mar-
cado por uxos migratrios).
Da mesma forma, podemos observar vrios territrios construdos a par-
tir da cooperao entre municpios. Esses territrios tm formatos institucio-
nais diferentes: regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies,
regies integradas de desenvolvimento (Rides), consrcios intermunicipais,
bacias hidrogrcas, arranjos produtivos locais.
O fenmeno da cooperao intermunicipal , por excelncia, interdis-
ciplinar. As bacias hidrogrcas esto marcadas pelo relevo, pela geograa; os
arranjos produtivos locais pela proximidade econmica e organizacional de
atores que atuam em um mesmo setor econmico; as regies metropolitanas e
os consrcios intermunicipais esto marcados por uma circunscrio poltica.
A interdisciplinaridade, alis, uma exigncia quando se pretende dis-
cutir consrcios intermunicipais como territrios de ao pblica, uma vez
que a referida categoria exige a mobilizao de referncias situadas em campos
de conhecimento distintos, tais como a cincia poltica, a geograa, a sociolo-
gia e a economia.
EDUARDO DE LIMA CALDAS
MARCELA BELIC CHERUBINE
CONDIES DE SUSTENTABILIDADE
DOS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
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Este trabalho tem por objetivo reetir sobre a constituio e continui-
dade, ao longo do tempo, dos consrcios intermunicipais como arranjos ter-
ritoriais, e ser organizado em cinco partes, alm desta introduo e das con-
cluses: contexto; breve histrico dos consrcios intermunicipais no Brasil;
marco legal; classicao dos consrcios intermunicipais; e condies para a
sustentabilidade dos consrcios intermunicipais.
CONTEXTO
A demanda por cooperao entre governos locais est presente em vrios
lugares do mundo, impulsionada pela necessidade de economias de escala.
No Brasil, alm da economia de escala, h um dcit institucional para
a cooperao intermunicipal, a despeito do fortalecimento dos municpios e
da ampliao das competncias constitucionais previstas. Em termos gerais
e a partir da Constituio de 1988, o pas avanou em relao competncia
jurisdicional singular. possvel apontar para municpios especcos, estados
e ministrios federais onde h competncia e resolutividade instalada. Mas, na
rea interjurisdicional o balano outro. Os resultados so muito aqum do
esperado (Spink, 2011).
Nos Estados Unidos, o tema emerge como uma espcie de subsidia-
riedade reversa, na qual atores institucionais de nvel de governo local pro-
curam, de forma voluntria, transferir para outros nveis de governo, ou para
organizaes que abarquem territrios maiores que aqueles dos governos lo-
cais isoladamente, a produo, a proviso e o fornecimento de determinados
servios e polticas pblicas.
Na Europa, tambm por decorrncia da Comunidade Europeia, esse
tipo de discusso est associada ideia de mltiplos nveis de governo, ou
seja, discusso sobre governos em nvel supranacional e formas de articula-
o governamental no interior do territrio nacional.
O debate europeu favorece questes econmicas associadas competiti-
vidade dos territrios e tem mostrado a criao e o desenvolvimento de vrios
instrumentos de ao conjunta nos nveis locais. J no nal do sculo XX, as
cifras eram eloquentes: 243 consrcios na Blgica, 893 associaes municipais
na Espanha, aproximadamente 350 comunidades de municpios montanhe-
ses, 1.445 consrcios intermunicipais na Itlia, 355 consrcios nos Pases
Baixos e 75 associaes de municpios em Portugal (De Bruycker, 2000).
No caso francs, o fenmeno da cooperao intermunicipal to in-
tenso e os mecanismos de cooperao to diversos que os prprios franceses
chamam o fenmeno de mil folhas, ou seja, camadas diferentes de acordos,
contratos, arranjos especcos envolvendo um municpio e exigindo que o
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mesmo se articule com outros municpios e diferentes instncias de governo,
para a resoluo de distintos problemas para temas diversos de polticas p-
blicas. Assim, formam-se camadas sobrepostas de territrios como se fossem
mil folhas umas sobre as outras.
H, no caso francs, desde meados dos anos 1990, uma srie de arranjos
intermunicipais, entre os quais as comunidades urbanas (entorno das maiores
reas urbanas), as aglomeraes urbanas (entorno de municpios grandes) e co-
munidades de municpios (entorno de municpios pequenos), alm das associa-
es de municpios e de uma espcie de consrcios entre municpios e entidades
geogrcas chamadas de Conselhos de Desenvolvimento das Provncias (pays).
Em 2008, eram 14 comunidades urbanas reagrupando 327 municpios;
171 aglomeraes urbanas reagrupando 3.003 municpios e 2.393 comunidades
de municpios reagrupando 30.244 municpios (Kerrouche, 2008).
Observa-se, portanto, que h uma srie de arranjos intermunicipais es-
palhados pelo mundo, cada qual criado e desenvolvido como um instrumento
para a resoluo de problemas especcos, o que indica um vasto campo para
a troca de experincias.
BREVE HISTRICO DOS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS NO BRASIL
No Estado de So Paulo, entre 1983 e 1986, foram criados consrcios
intermunicipais nas mais diversas reas
1
.
Em 1984, o tema dos consrcios intermunicipais foi debatido e ganhou
centralidade no 27 Congresso Estadual dos Municpios de So Paulo, poten-
cializando as iniciativas de criao de consrcios. A justicativa para a criao
de consrcios intermunicipais era de que, somando esforos e recursos, os
municpios juntos poderiam vencer diculdades comuns.
Como a legislao vigente poca (1983-1986) no especicava a for-
ma pela qual os consrcios seriam constitudos, foi proposto pelo governo do
Estado que os consrcios fossem associaes civis de Municpios, dotadas de
personalidade de direito privado
2
. No contexto de um regime poltico alta-
mente centralizador, a medida foi proposta com vistas a criar agilidade para
alcanar solues a problemas locais, de maneira simples e desburocratizada.
Reetindo o impulso gerado, foram constitudos, de 1983 a 1986 em
So Paulo, 34 consrcios intermunicipais, 14 deles envolvendo 106 munic-
1. No governo Franco Montoro (1983-1986), o registro das polticas pblicas implantadas foi feito em coletnea de dez
livros publicados pelo governo do Estado de So Paulo. Vide A batalha da descentralizao e participao no governo
Montoro.
2. Vide nota 3.
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pios, para atividades no campo da segurana alimentar nutricional, ainda que
esta no fosse a nomenclatura vigente.
Em 1987, foi constitudo o Consrcio Intermunicipal de Sade da Micror-
re gio de Penpolis, no estado de So Paulo, com sete municpios consorciados,
sob a forma de associao civil e submetido s regras de direito privado
3
.
A partir da Constituio de 1988, embora no houvesse um dispositivo
explcito para estimular a cooperao entre municpios, existia uma previso
indireta amplamente utilizada pelos prefeitos dispostos a criar consrcios in-
termunicipais. Era o inciso X, do artigo 30 da Constituio Federal, segundo o
qual compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local.
Em 1989, foi criado o Consrcio Intermunicipal das bacias dos rios Pi-
racicaba e Capivari
4
, igualmente sob regime de direito privado, que inovou em
vrios sentidos ao permitir a adeso de empresas e o voto de representante
do colegiado da sociedade civil na instncia de deciso, e ao instituir cobrana
pelo uso da gua
5
sendo esta experincia to potente que foi paradigma para
a estruturao da legislao sobre bacias hidrogrcas pelo governo federal.
Na rea da sade, a Lei Federal n 8.080/1990, que cria e dene o Sis-
tema nico de Sade (SUS) e menciona expressamente os consrcios admi-
nistrativos intermunicipais como alternativa para o desenvolvimento de aes
conjuntas pelos municpios, deu ensejo vrias iniciativas.
No estado de Minas Gerais, o Consrcio Intermunicipal de Sade do
Alto So Francisco data de 1993 e, a primeira experincia em consrcios
intermunicipais de sade de Minas Gerais
6
.
Na sequncia, surgiram normas que preconizavam a cooperao no s
para a sade, sendo destaque no estado do Paran, no governo de Jaime Lerner,
a Lei Complementar n 82/1998, que promove a cooperao entre municpios
nas diversas reas da poltica pblica por meio de consrcios intermunicipais,
constitudos sob regime de direito privado, porm com previso expressa na
3. Cruz, Mario do C. M. T. O consrcio intermunicipal de sade da Microrregio de Penpolis como instrumento de viabili-
zao dos sistemas locais de sade. Dissertao de mestrado apresentada na Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV), sob a orientao de Ladislau Dowbor, So Paulo, p. 13 e 53, 1992.
4. Em 2000, foi includa no consrcio a Bacia do Rio Jundia. Disponvel em: <www.agua.org.br/conteudos/50/historico.
aspx>. Acesso em: 2 set. 2013.
5. Castellano, M.; Barbi, F. Avanos na gesto compartilhada dos recursos hdricos nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e
Jundia. Disponvel em: <www.seade.gov.br/produtos/spp/v20n02/v20n02_04.pdf>. Acesso em: 2 set. 2013.
6. Laczynski, Patrcia. Polticas redistributivas e a reduo das desigualdades: a contribuio potencial dos consrcios intermu-
nicipais. Tese de doutorado apresentada na Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional. Orientador: Peter K. Spink, So Paulo, 2012.
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norma de submisso Lei de Licitaes e Contratos Pblicos Lei Federal n
8.666/1993 e Lei de Finanas Pblicas Lei Federal n 4.320/1964, resul-
tando em um hbrido institucional a partir de dispositivos de regimes jurdi-
cos diversos.
Tambm inovador, o Consrcio Intermunicipal das bacias do Alto Ta-
manduate e Billings, no ABC paulista, conhecido como Consrcio Intermuni-
cipal do Grande ABC, de 1990 e com sete municpios foi constitudo origi-
nalmente como associao civil sob regime de direito privado
7
.
Verica-se, ento, que a cooperao entre municpios, durante muito
tempo, ocorreu sem que houvesse normas de direito pblico que garantis-
sem continuidade e segurana aos pactos polticos de suas instituies. Isso,
porm, no impediu que houvesse cooperao, com experincias inovado-
ras e signicativas.
Percebe-se ainda que nunca houve um abandono da ideia de cooperao
federativa, sendo certo que o avano institucional se d, de fato, a partir dos
encargos assumidos pelos municpios com a Constituio Federal de 1988,
que torna necessria a criao de alternativas institucionais para enfrentamen-
to dos desaos.
Neste sentido, a Lei n 11.1107/2005, Lei dos Consrcios Pblicos,
ansiada pelos consrcios ento existentes, de direito privado, para eliminar
dubiedades especialmente no tocante aos rgos de controle externo, e para
facilitar o aporte de recursos nanceiros.
Portanto, a partir das histrias dos consrcios, antes e depois da lei de
2005, se constata que a cooperao via consrcios intermunicipais uma
construo de longo prazo, sujeita a variveis como a alternncia dos dirigen-
tes face s eleies municipais; as dinmicas regionais; e o uxo de recursos
disponveis para as aes e, especialmente, que as histrias exitosas esto liga-
das a um protagonismo poltico mpar.
No caso dos consrcios intermunicipais acima relatados h a presena
forte de um ator poltico local o prefeito que lidera as negociaes para
que o arranjo regional seja assimilado por seus pares - Celso Daniel, prefeito
de Santo Andr (1989-1992; 1997-2000; e 2001-2002) no Grande ABC; Jos
Machado, prefeito de Piracicaba (1989-1992; 2001-2004); e Sinoel Batista,
prefeito de Penpolis (1989-1992) so exemplos de liderana na conduo
poltica para a cooperao intermunicipal.
7. REIS, Regina C. Alternativa Politica no contexto federativo. Integrao Regional no Grande ABC Paulista. So Paulo:
Editora Blucher Acadmico, p. 39, 2008.
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MARCO LEGAL
O consorciamento intermunicipal no Brasil espelha os uxos de centra-
lizao e descentralizao poltico-administrativa decorrentes dos comandos
constitucionais postos.
sob a Constituio de 1946 que o consorciamento intermunicipal
tem impulso, quando os municpios alcanam novas competncias e no
exerccio dessas realizam, em parceria uns com outros, obras e servios de
interesse comum
8
.
Porm, sob a Constituio Federal de 1988 que se abre a possibilidade de
uma cooperao intermunicipal consistente, especialmente a partir da aprova-
o da Emenda Constitucional n 19, de 1998, a chamada Emenda da Reforma
do Estado, que insere no art. 241 da Carta de 1988 a gura dos consrcios
pblicos e autoriza a gesto associada de servios pblicos, a transferncia de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais garantia da continuidade dos ser-
vios transferidos
9
.
A cooperao federativa se insere na agenda do governo federal e d ori-
gem criao de grupo de trabalho interministerial pela Portaria n 1.391, de
28 de agosto de 2003
10
.
A proposta formulada teve complexa tramitao, a Lei Federal n 11.107,
de 6 de abril de 2005, foi anal aprovada, e a complexidade se manteve, dila-
tando o tempo de expedio do decreto de regulamentao, nalmente expe-
dido em 17 de janeiro de 2007, Decreto Federal n 6.017.
Tais instrumentos normativos, lei e decreto, xaram uma institucionali-
dade mnima e, preciso ter claro que, ainda que esta no seja em si suciente
para a cooperao federativa, da forma como foi prevista se constitui como
elemento essencial para que a cooperao se d de forma robusta, sendo rele-
vantes neste sentido:
A natureza jurdica de direito pblico para os consrcios pblicos,
dando um carter mais seguro pessoa jurdica criada;
8. Dallari, Dalmo. Parecer para o Governo Federal, p. 12, 2005. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/
Rev_72/pareceres/consorcio_DalmoAbreuDallari.pdf>, Acesso em: 2 set. 2013.
9. De acordo com o artigo 241 da Constituio Federal de 1988, A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro, por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando
a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
10. Os considerandos da Portaria n 1.391 refletem, alm da preocupao com a criao de municpios, a importncia do
tema da cooperao e coordenao para a implantao das polticas pblicas e o reconhecimento do Governo Lula a esta
relevncia - in Cunha, Rosani E. da, Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento
de cooperao federativa. Revista do Servio Pblico, a. 55, n. 3, p. 20, jul./set, 2004.
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O carter voluntrio da adeso ao pacto politico que d origem aos con-
srcios intermunicipais, legitimando e reforando o compromisso rmado;
A penalizao do ente consorciado, se inexistente a previso de dota-
o suciente para as despesas assumidas pelo contrato de rateio, em sua lei
oramentria ou de crditos adicionais
11
. Isso que garante um uxo de recur-
sos para o ente desde sua criao;
A condio de associao pblica, sob regime jurdico de direito p-
blico, para que o consrcio possa ser destinatrio de recursos do oramento
da Unio
12
.
Porm, de fato, a possibilidade legal de constituio de consrcios p-
blicos e as premissas positivas postas no bastam. O histrico dos consrcios
intermunicipais aponta os demais elementos necessrios para a cooperao
sustentvel: um pacto poltico consistente, uma capacidade de gesto e um
uxo de recursos permanentes e sucientes para as atividades planejadas.
CLASSIFICAO DOS CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
A literatura sobre consrcios intermunicipais utiliza formas diferentes
para classic-los a partir do uso de categorias distintas. H, por exemplo,
classicaes quanto ao tipo de participante no Consrcio Intermunicipal;
quanto natureza jurdica do Consrcio Intermunicipal; quanto nalidade.
Assim, um nico Consrcio Intermunicipal de Sade, que conta com a parti-
cipao de 15 municpios e no tem a participao dos governos do estado e
federal, pode ser classicado como um consrcio regido pelo direito pblico,
de cooperao horizontal e com atuao na rea da sade.
Essa seo procura apresentar uma proposta de
tipologia de consrcios pblicos
a) Quanto aos partcipes, o consrcio intermunicipal pode ser de cooperao
horizontal ou vertical
Os consrcios intermunicipais de cooperao horizontal so aqueles em
que todos os entes consorciados tm o mesmo status constitucional so todos
municpios ou so todos estados. Historicamente, os consrcios intermunicipais
11. Lei Federal n 11.107/2005, art. 8: Os entes consorciados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante
contrato de rateio. (-) 5: Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado que no
consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas
por meio de contrato de rateio.
12. Decreto n 6.017/2007, art. 39: A partir de 1 de janeiro de 2008 a Unio somente celebrar convnios com consrcios
pblicos constitudos sob a forma de associao pblica ou que para essa forma tenham se convertido.
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surgiram como instrumentos de cooperao intermunicipal, ou seja, como ins-
trumentos de cooperao horizontal, o que no impedia o estabelecimento de
convnios e outras formas de cooperao com os governos estadual e federal.
Os consrcios intermunicipais de cooperao vertical, por sua vez, so
aqueles que envolvem entes federados distintos, a saber: Unio, estados, Dis-
trito Federal e municpios, com a ressalva legal de que a Unio somente parti-
cipar de consrcios pblicos com municpios se os estados em que se encon-
trem tais municpios tambm estiverem consorciados (Lei n 11.107/2005,
art. 1, par. 2) .
b) Quanto natureza jurdica, o consrcio intermunicipal pode ser asso-
ciao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem ns econmicos (Lei n
11.107/2005, art. 1, par. 1)
Os consrcios intermunicipais podem adotar a forma de pessoa jurdica
de direito privado sem ns econmicos e, neste caso, seguir o regime legal
posto no Cdigo Civil. Essa a forma histrica de constituio dos primeiros
consrcios intermunicipais, inclusive porque no havia legislao especca
prevendo mecanismos de cooperao intermunicipal. A criao de consrcios
intermunicipais sob regime de direito privado atualmente est em desuso,
especialmente pela restrio a repasses da Unio para consrcios estabelecidos
sob este regime.
A associao pblica , por sua vez, a forma por excelncia dos consr-
cios pblicos, e um dos regramentos introduzidos pela Lei n 11.107/2005.
Sua adoo impe a observncia pelo consrcio das normas de direito pbli-
co, no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, pres-
tao de contas e admisso de pessoal exclusivamente, sendo esta a natureza
jurdica que permite o recebimento de recursos do Oramente Geral da Unio,
nos termos do caput do art. 39 do Decreto n 6.017/2007
13
.
c) Quanto s reas de polticas pblicas de atuao
14
, os consrcios intermu-
nicipais podem ser unitemticos ou multitemticos
Historicamente os consrcios eram constitudos sob a motivao poltica
de resoluo de problemas especcos relativos a uma rea de poltica pblica,
em outras palavras, a um tema de poltica pblica. Entretanto, na formalizao
13. Art. 39: A partir de 1 de janeiro de 2008, a Unio somente celebrar convnios com consrcios pblicos constitudos
sob a forma de associao pblica ou que para essa forma tenham se convertido.
14. No Decreto n 6.017/2007, art. 2, inciso II, h meno rea de atuao do consrcio pblico como referncia ao
espao fsico de exerccio de competncias. Nesta classificao, rea tem o sentido de tema de poltica pblica.
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do pactuado, a constituio dos consrcios se dava sob o carter multitemti-
co, com competncias para atuao em vrias reas de polticas pblicas.
Com o passar do tempo, algumas reas de polticas pblicas, como a
sade, avanam em sua institucionalizao e geram a constituio de consr-
cios intermunicipais formalmente unitemticos, ou seja, aqueles que tm so-
mente uma rea de atuao uma rea de poltica publica, seja sade, desen-
volvimento regional, desenvolvimento socioeconmico, educao, informti-
ca, infraestrutura, meio ambiente, resduos slidos, saneamento, transporte,
turismo, ou outra qualquer -, porm de forma nica.
Hoje, se observa, especialmente na rea da sade, o desdobramento da
cooperao intermunicipal em subtemas, como consrcios intermunicipais
especcos para a realizao de compra de medicamentos, para transporte,
para realizao de exames, entre outros.
d) Quanto natureza de atuao, os consrcios intermunicipais podem ser
indutores de polticas pblicas ou executores de polticas pblicas
Os consrcios intermunicipais indutores de polticas pblicas procuram
fortalecer a ao intermunicipal, a partir de aes como a constituio de pla-
nos regionais e de identicao e, posterior, articulao com atores externos
ao territrio que podem intervir em aes intermunicipais.
J os consrcios intermunicipais executores de polticas pblicas assu-
mem para si, de forma delegada, o exerccio das competncias que outrora
foram dos municpios, que atuavam antes da constituio do rgo regional de
forma isolada e descoordenada, e muitas vezes com aes sobrepostas e perda
de escala. Neste caso, os consrcios intermunicipais podem executar direta-
mente ou apoiar a execuo de polticas pblicas dos entes consorciados.
Tanto os consrcios intermunicipais indutores quanto os executores tm
competncias ligadas a uma ou mais de uma nalidade, entendidas estas como
as atividades de articulao, planejamento, regulao normativa, scalizao,
apoio execuo de servios ou prestador de servios o consrcio intermuni-
cipal tanto pode induzir um de seus membros ou terceiros a planejar, como
pode planejar diretamente a poltica pblica regional, por exemplo.
Os consrcios uninalitrios so aqueles que desenvolvem apenas uma das
competncias na rea ou reas em que atuam. Os multinalitrios so os consr-
cios que se propem executar duas ou mais competncias no seu territrio.
e) Quanto s receitas oramentrias, os consrcios intermunicipais podem
ser arrecadadores de tarifas e preos pblicos, ou no arrecadadores de tarifas e
preos pblicos
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Os Consrcios Intermunicipais arrecadadores de tarifas ou preos pbli-
cos emitem cobrana e exercem atividades de arrecadao de tarifas e outros
preos pblicos pela prestao de servios, ou pelo uso ou outorga de uso de
bens pblicos por eles administrados, ou mediante autorizao especca pelo
ente da Federao consorciado
15
.
Os consrcios intermunicipais no arrecadadores de tarifas ou preos
pblicos, por sua vez, so aqueles que no exercem tais atividades por ausn-
cia de previso em seus contratos de consrcio pblico. Neste caso, os inter-
municipais atuam, geralmente, com estrutura funcional mnima nanciada
pelos valores do contrato de rateio.
Os consrcios intermunicipais tambm podem ser classicados quanto:
possibilidade de outorga de concesso, permisso ou autorizao de obras
ou servios pblicos, ou no; ao prazo de existncia neste caso, os consr-
cios intermunicipais podem ser por prazo determinado ou indeterminado;
raticao, total, parcial ou condicional. A raticao diz respeito anuncia
do rgo legislativo do ente consorciado.
A partir da elaborao de uma tipologia dos consrcios intermunicipais,
possvel uma anlise objetiva que auxilia na compreenso das condicionan-
tes de sua constituio e xito.
CONDIES PARA A CONSTITUIO E XITO DE CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
Quais so as condies para a constituio de consrcios intermunici-
pais exitosos?
A literatura tem indicado que, para a constituio dos consrcios in-
termunicipais, algumas condies so bsicas e necessrias, dentre as quais
se destacam trs: 1) o estmulo, interno ou externo, ao consorciamento; 2)
a existncia prvia do que se convencionou chamar de capital social; e 3) a
existncia de um lder territorial.
Quanto ao estmulo, ser externo quando decorre da existncia de
uma poltica externa ao territrio, que tenha como agente um ator poltico
externo ou uma norma legal externa, poltica que incide no territrio, induz
e estimula a formao de consrcios intermunicipais e a ao cooperada
entre municpios
16
.
A condio relacionada ao capital social aquela na qual a constituio
dos consrcios intermunicipais est diretamente relacionada capacidade pr-
15. Nos termos do pargrafo 2, do art. 1, da Lei n 11.107/2005.
16. Vide leis federais de saneamento, resduos slidos, mobilidade e sade.
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via dos municpios, seus agentes polticos e os atores sociais, com razes na
localidade, estabelecerem laos e relaes de conana (Caldas, 2008).
Jacobi (2006) lana mo de elementos explicativos privilegiados pelos
tericos do capital social, para descrever a constituio do Consrcio do Qui-
riri (SC). Argumentos, alis, pertinentes para um estudo realizado no estado
de Santa Catarina, que tem uma efetiva tradio em organizao territorial.
Estes argumentos, evidentemente, auxiliariam na explicao do surgimento
de consrcios tais como o do Grande ABC (SP), do Ribeiro Lajeado (SP) e de
Trs Passos (RS), ou do Quiriri (SC).
De acordo com tericos do capital social como Putnam, conana um
produto de longo prazo de padres histricos de associativismo, compromisso
cvico e interaes extrafamiliares. Putnam (1996) e Locke (2003) valorizam
o papel das organizaes como mecanismos indutores de comportamentos,
dados os sistemas de valores sociais e a cultura regional (da a possibilidade de
interface com o neo-institucionalismo sociolgico). A tradio cvica e a parti-
cipao, discutidas por Putnam (1996), aumentam a ecincia e a eccia das
organizaes no sentido de induzirem comportamentos sociais. Locke (2003)
preocupado em saber como a conana pode ser construda por meio de um
processo sequencial, que combina interesses privados e polticas pblicas,
valoriza, em seu argumento, o papel das instituies e principalmente das
organizaes. A tese de Locke (2003) de que, empiricamente, mesmo em lu-
gares onde no h uma tradio associativa pode-se construir relaes de con-
ana extrafamiliares. Deriva deste raciocnio que as instituies, em funo
de aspectos culturais, moldam a ao dos indivduos; e no como propugnam
os adeptos da teoria da escolha racional, em razo da lgica e estratgica da
ao dos atores.
Estudos relativos formao do Consrcio Quiriri (Jacobi e Teixeira,
2000; Jacobi, 2006), enfatizaram a tradio associativista de Santa Catarina
(aspecto cultural) e a identidade local criada em torno da Bacia do Alto Rio
Negro. Desde meados dos anos 1970, prefeitos se renem em associaes
de municpios, ora para resolver problemas relacionados com as redes de
transmisso de energia eltrica, ora para construir ou reformar estradas. Esta
capacidade de resoluo de problemas, comuns por parte dos municpios,
constri, ao longo do tempo, relaes de conana entre os referidos atores e
fortalece identidades nacionais.
Ento, identicado o problema comum e os interesses que poderiam
juntar os atores polticos em torno de uma resoluo, a construo da con-
ana j estaria dada pela tradio associativista da regio e pela prpria
identidade regional.
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Segundo Jacobi (2006), sempre houve a cultura da associao e da co-
operao entre os municpios, interpretada, muitas vezes, como herana da
colonizao alem.
Finalmente, quanto terceira condio, a existncia de um lder territo-
rial multi-posicionado (Massardier, 2003), que com legitimidade capitaneia o
processo de implementao das polticas pblicas em nvel regional.
Pode-se dizer, portanto, que os consrcios intermunicipais resultam de
formas peculiares de articulao de interesses locais em torno de determinados
temas de polticas pblicas, considerando a presena de estmulos externos ou
internos ao territrio, de capital social local e de um lder territorial.
O xito de um Consrcio Intermunicipal, por sua vez, est relacionado,
hipoteticamente, ocorrncia das seguintes condies: 1) um pacto poltico de
fundao forte entre os atores polticos locais envolvidos com a institucionaliza-
o do consrcio intermunicipal; 2) capacidade de gesto do consrcio enquan-
to organizao pblica; 3) uxo contnuo e suciente de recursos nanceiros.
O pacto poltico forte pressupe que os agentes polticos, prefeitos no
caso dos consrcios intermunicipais, alcanaram a compreenso da necessi-
dade de consorciamento para a potencializao das polticas pblicas; uma
viso regional para a insero dos municpios que comandam; um compro-
misso com a cooperao e a coordenao de iniciativas; e o foco no planeja-
mento regional como base para as aes consorciadas.
A capacidade de gesto do consrcio intermunicipal pode ser traduzida
em capacidade de seu corpo tcnico a partir da percepo de que recursos
humanos capacitados e continuamente treinados promovem avanos institu-
cionais; capacidade de sistematizar dados e informaes para a tomada de
decises e elaborao de projetos; capacidade de elaborao de projetos para
a potencializao das aes consorciadas e disputa dos recursos nanceiros
pblicos; planejamento de mdio e longo prazos para garantia do foco e da
continuidade das aes.
Quanto ao uxo de recursos nanceiros com condio para um con-
srcio intermunicipal exitoso, deve-se considerar especialmente a compati-
bilizao de sua sucincia face ao planejamento estabelecido. As fontes de
recursos dos Consrcios Pblicos previstos na Lei n 11.107/2005 so: 1)
receitas oriundas de contratos para prestao de servios aos entes consorcia-
dos, contratos tais celebrados por dispensa de licitao; 2) receitas oriundas de
contratos para prestao de servios a outros rgos e entidades no consor-
ciados, sendo certo que nesta hiptese a contratao est sujeita licitao; 3)
a arrecadao de receitas decorrentes da gesto associada de servios pblicos,
mediante cobrana e arrecadao de tarifas e preos pbicos pela prestao de
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servios, ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos por eles administra-
dos, ou mediante autorizao especca, pelo ente da Federao consorciado;
4) contrato de rateio, formalizado a cada exerccio nanceiro e com prazo de
vigncia correspondente s dotaes previstas, com exceo dos contratos que
tenham por objeto exclusivamente projetos contemplados em plano pluria-
nual, ou gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros
preos pblicos, sendo certo que o contrato de rateio a forma exclusiva de
repasse de recursos ao consrcio pblico pelos entes consorciados, conforme
art. 8 da Lei n 11.107/2005; 5) receitas de convnios, com entes consorcia-
dos ou no, que tenham como objeto a descentralizao ou a prestao de
polticas pblicas em escalas adequadas, sendo certo que se a Unio for parte
convenente, o repasse de recursos est condicionado adoo pelo consrcio
do regime de direito pblico.
H desaos a enfrentar quando se faz necessrio recursos de vulto aos
consrcios pblicos, posto que no h previso legal para que sejam sujeitos
de operao de crdito.
Outro desao, relativo aos recursos nanceiros dos consrcios , o fato
de que, para a celebrao de convnio de transferncia de recursos da Unio,
analisada no a pessoa jurdica do consrcio e, sim a condio de cada um
dos entes consorciados. Atualmente, a vericao das condies para conv-
nio se d via extrato emitido pelo subsistema Cadastro nico de Exigncias
para Transferncias Voluntrias (CAUC) para cada ente consorciado, o que
reclama alterao para viabilizar o mais amplo acesso aos recursos federais aos
consrcios intermunicipais.
CONCLUSES
O que se aprende ao longo dessa histria? Algumas lies podem ser
apreendidas, dentre as quais:
1 - Os municpios so entes federativos com competncias especcas e
autnomas. O que a experincia tem demonstrado que apesar de autno-
mos, se reconhecem como interdependentes. A demonstrao desse reconhe-
cimento o esforo para a ao cooperada;
2 - As experincias sobre cooperao intermunicipal no apenas bra-
sileira. Por motivos e, em contextos diferentes, h uma variedade de ins-
trumentos e dispositivos para a cooperao entre governos locais em vrios
pases. Trata-se, portanto, de fenmeno amplo com o qual se pode aprender
e trocar experincias.
3 - A experincia dos consrcios intermunicipais vem de longo tempo, o
que indica que a construo institucional desse dispositivo de poltica pblica
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demorado e o processo de aprendizagem institucional, em termos de coope-
rao, ocorre ao longo do processo.
4 - Os consrcios intermunicipais so um fenmeno construdo como
alternativa territorial para a resoluo de problemas locais assim reconhecidos
tambm por atores locais.
5 - Os consrcios intermunicipais so, em regra, constitudos a partir de
incentivos ao consorciamento, ao acmulo de capital social local e presena
de lderes territoriais multiposicionados.
6 - O processo para a constituio de um Consrcio Intermunicipal,
como dispositivo de poltica pblica, no linear. sinuoso, ocorre em ml-
tiplas arenas e fruns nos quais diferentes atores se reconhecem como parte
desse processo.
7 - Ao longo do tempo, a ideia sobre a importncia e necessidade de
instrumentos de cooperao intermunicipal e sobre a construo social de
novos territrios ganham novos contornos. As ideias so carregadas por
atores, muitas vezes, com experincias prvias sobre os referidos processos
de cooperao intermunicipal e transformam-se ao longo dos processos de
negociao.
8 - Apesar do longo processo institucional para o fortalecimento dos
consrcios intermunicipais ainda h muitos desaos a enfrentar para a cons-
truo do novo conceito de governo, a partir da ideia de cooperao e coor-
denao de aes, para que sejam dadas respostas aos anseios e necessidades
da populao brasileira.
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INTRODUO
O processo social de diferenciao tem dois aspectos: o positivo (diversi-
dade) e o negativo (desigualdade). Por um lado, o Brasil tem uma diversidade
cultural enorme, que deve ser respeitada e garantida pelas polticas pblicas. Por
outro lado, a desigualdade entre indivduos e territrios gritante. Apesar de ser
o nico pas dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) que reduziu
a disparidade de renda nas ltimas trs dcadas (segundo a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico, OCDE), continua sendo o segundo
pas mais desigual deste grupo, superado apenas pela frica do Sul. Enquanto os
10% de brasileiros mais ricos tem uma renda 50 vezes maior que os 10% mais
pobres, a mdia mundial de nove vezes (Chade, 2011).
No Brasil, a desigualdade no se manifesta apenas nos seus aspectos so-
cioeconmicos, mas tambm em relao ao acesso a servios pblicos, afetando
a garantia dos direitos. tambm um pas com fortes disparidades territoriais,
seja entre as grandes regies brasileiras, seja, ainda mais, entre os 5.570 muni-
cpios, conforme o Tribunal Superior Eleitoral (TSE). De fato, se por um longo
perodo a preocupao quanto diminuio da pobreza e da desigualdade este-
ve relacionada simplesmente a questes ligadas renda, atualmente o debate
mais amplo, voltado a questes de desenvolvimento. E o desenvolvimento no
est restrito apenas economia, mas envolve a mudana da sociedade quanto
s suas formas de pensar, suas relaes tradicionais, concepo da sade e da
educao e dos prprios mtodos de produo (Stiglitz, 2000).
Este trabalho prope um novo desao para discutir os consrcios p-
blicos: o desao de atuar sobre a diminuio das desigualdades no Brasil.
PATRCIA LACZYNSKI
FERNANDO L. ABRUCIO
DESIGUALDADE E COOPERAO
FEDERATIVA: UM NOVO OLHAR PARA
A DISCUSSO DOS CONSRCIOS
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Os consorciamentos so instrumentos de gesto local e que se instituciona-
lizaram antes mesmo da legislao criada especicamente para consrcios
pblicos. Portanto, trata-se de uma gura interorganizacional j consolidada
no que diz respeito prtica de cooperao intermunicipal. Alm de atu-
ar em polticas pblicas especcas, como Sade ou Meio Ambiente, es-
tes pactos territoriais tambm precisam ser vistos como instrumentos para
impulsionar o desenvolvimento local, em especial no plano redistributivo.
Embora o governo federal desempenhe um papel importante na reduo
das desigualdades regionais, os governos subnacionais, particularmente por
meio de parcerias, podem e devem atuar em prol da equidade.
O presente texto est estruturado em trs sees, alm de uma intro-
duo e das consideraes nais. A primeira seo apresenta algumas vises
sobre desigualdade e seus impactos no Brasil. A segunda seo aborda o con-
texto brasileiro, em especial o processo de redemocratizao, o federalismo e
as polticas pblicas, seus avanos e diculdades no combate desigualdade.
A terceira seo, os consrcios pblicos como instrumentos com grande po-
tencial para colaborar no processo de diminuio das desigualdades e tambm
de garantia das diversidades.
DESIGUALDADE E SEUS IMPACTOS NO BRASIL
A construo histrica do Brasil foi marcada por um modo de produo
e reproduo social que resultou em desigualdade. As relaes sociais, seja nas
dimenses econmicas, polticas, culturais ou religiosas, se estabeleceram com
formas e contedos assimtricos, concentrando a riqueza e o poder em poucas
classes e setores sociais. A desigualdade e injustia no Brasil tem nas questes
indgena, racial, da mulher, regional, rural e operria as suas diversas dimen-
ses e se manifesta em outras questes sociais, como a sade, o saneamento, a
habitao, o acesso terra etc (Wanderley, 2000).
Alm do ponto de vista da desigualdade entre os mais ricos e os mais
pobres, que se manifesta no apenas na questo da renda, mas tambm nas
condies de trabalho, acesso aos servios, desigualdade de raa e gnero,
condies de moradia, educao, sade, o Brasil desigual em termos geogr-
cos. E isso no ocorre apenas nas pequenas localidades; as cidades mdias
e grandes tambm so marcadas por disparidades sociais. Um exemplo disso
a questo da segurana nas grandes metrpoles e a relao de violncia da
polcia com os mais pobres e os negros.
Do ponto de vista geogrco, um pas como o Brasil, com o tamanho e
a diversidade que tem, em especial no que se refere ao porte dos municpios e
s condies de moradia nas reas rurais urbanas e metropolitanas, apresenta
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diferenas regionais relativas a oportunidades e condies de vida da popula-
o. No apenas as diferenas e desigualdades entre as regies so gritantes,
mas entre os municpios. possvel, inclusive, dizer que a desigualdade in-
termunicipal maior do que a macrorregional. Em termos populacionais, a
maioria dos 5.570 municpios brasileiros so pequenos e mdios, com menos
de 100 mil habitantes (IBGE, 2009). Por outro lado, os dez municpios mais
populosos do Brasil concentram um pouco menos de 17% de toda a popu-
lao nacional (So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Braslia, Fortaleza, Belo
Horizonte, Manaus, Curitiba, Recife e Porto Alegre). A Tabela 1 reproduz da-
dos do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) de 2009, quando
ainda havia 5.565 municipalidades no pas.
Fonte: IBGE, 2009.
Elaborao prpria.
Tabela 1
Distribuio de municpios brasileiros, segundo tamanho da populao
2009
At 5.000 habitantes 1.257 22,6
De 5.001 a 10.000 habitantes 1.294 23,3
De 10.001 a 20.000 habitantes 1.370 24,6
De 20.001 a 50.000 habitantes 1.055 19,0
De 50.001 a 100.000 habitantes 316 5,7
De 100.001 a 500.000 habitantes 233 4,2
Mais de 500.000 habitantes 40 0,7
Total 5.565 100,0
Quantidade de municpios Em % Tamanho da populao
Alm da populao, os maiores municpios concentram tambm a maior
renda. Para se ter uma ideia, So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Curitiba e
Belo Horizonte concentram 25% de toda a renda do Brasil. Segundo Trojbicz
(2012), So Francisco do Conde (BA) o municpio brasileiro com o maior
Produto Interno Bruto (PIB) per capita, R$ 360.815,83, mais de 21 vezes a
mdia nacional, que de R$ 16.917,66. Isso porque este municpio abrigava
a segunda maior renaria em capacidade de reno do pas e uma populao
de apenas 31.699 pessoas.
Alm do tamanho populacional e do PIB per capita, interessante notar
que dos 5.565 municpios brasileiros analisados pelo IBGE em 2009, 1.968
(35,4%) tinham mais de um tero de sua economia dependente do Estado,
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mais especicamente da remunerao paga pela administrao, sade e educa-
o pblicas, bem como pela seguridade social. Ressalte-se que, conforme estes
dados, 57,9% dos municpios do Norte e 76,3% do Nordeste dependiam de sa-
lrios e penses pagos pelo governo para movimentar sua economia, enquanto
no Sul apenas 0,6% dos municpios estavam nesta situao (Trojbicz, 2011).
O CONTEXTO BRASILEIRO
Como o Brasil um pas federativo, as relaes intergovernamentais
no so hierarquizadas como nos pases unitrios, onde o governo central
est acima das esferas regionais e locais (cf. denio de Elazar, 1987). No
caso brasileiro, os governos subnacionais, isto , os governos estaduais e mu-
nicipais tambm tm autonomia e compartilham com a Unio a legitimidade
para elaborao de polticas pblicas. Desde a Constituio de 1988, e como
resultado da descentralizao, os municpios brasileiros no s comearam a
receber mais recursos, mas tambm se tornaram entes federativos. Alm dis-
so, a nova Carta constitucional, bem como as leis feitas posteriormente para
complement-la, se preocupou em criar instrumentos de interdependncia
federativa, como mecanismo de combate desigualdade e de cooperao
intergovernamental.
O processo de municipalizao teve impactos positivos e negativos.
Por um lado, os governos municipais se mostraram inovadores na criao e
implementao de polticas pblicas em vrias reas temticas, como pode
ser visto a partir do Programa Gesto Pblica e Cidadania (GPC), da Fun-
dao Getulio Vargas (FGV). O programa, que funcionou de 1996 a 2005,
visava identicar, analisar e disseminar prticas inovadoras de governos sub-
nacionais (estados, municpios e povos indgenas, incluindo o Executivo,
Legislativo e Judicirio) voltados ao fortalecimento da cidadania e melhoria
da qualidade de vida coletiva. Nos seus dez anos de existncia, o programa
identicou e registrou em um banco de dados mais de 8.000 experincias
inovadoras, localizadas em mais de 890 municpios de todos os tamanhos
distribudos por todos os estados brasileiros.
Por outro lado, a maior autonomia dos municpios intensicou suas dis-
paridades nanceiras, polticas e administrativas. Muitos dos governos locais
apresentam baixa capacidade administrativa, dependncia econmica ou falta
de recursos para responder s demandas da populao, alm da persistncia
de fenmenos polticos oligrquicos. Em suma, a conquista da posio de ente
federativo foi pouco compreendida por muitos dos municpios, uma vez que
a dependncia frente a outros nveis de governo e a fragilidade da sociedade
civil local so, ainda, marcantes (Abrucio, 2010).
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A Constituio de 1988 teve o cuidado de denir medidas de combate
desigualdade entre os entes. A diculdade encontrada foi em relao enge-
nharia institucional, que acabou exigindo vrias revises nos ltimos 20 anos.
Segundo Abrucio (2010, p. 48), no que se refere desigualdade, medidas
tributrias e transferncias vindas do governo federal a principal so os re-
cursos do SUS canalizaram sim, mais recursos para as regies mais pobres e
para os municpios menores. Entretanto, nem sempre foram capazes de garan-
tir a qualidade da descentralizao, por conta de fatores como a baixa capaci-
dade administrativa local, pela m distribuio dos gastos pblicos municipais
e pela diculdade em criar parcerias entre os entes subnacionais.
A unio dos municpios para a ampliao da oferta dos servios p-
blicos, para o apoio aos pequenos produtores e para o desenvolvimento re-
gional pode ser um caminho de superao dos desaos locais. Experincias
consolidadas mostram a capacidade dos consrcios pblicos trabalharem na
diminuio da desigualdade. As receitas de transferncias federais, criadas
com o objetivo de redistribuio podem ser melhor aproveitadas se os mu-
nicpios se associam. Mesmo que o Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) aumente a receita per capita dos municpios pequenos, ele no d
conta de elevar o oramento a ponto do governo municipal construir ou
manter um hospital, por exemplo. Isso faz com que seja necessria a criao
de consrcios para que os municpios pequenos desfrutem de servios mais
amplos no apenas na rea da sade, mas tambm em outras reas sob com-
petncia municipal (Laczynski, 2012).
CONSRCIOS PBLICOS: DIMINUIO DAS DESIGUALDADES E
GARANTIA DAS DIVERSIDADES
Diante de um contexto to desigual, no faltam no Brasil iniciativas que
vm contribuindo com a construo de uma realidade mais justa. Pode-se
armar que as experincias do Bolsa Famlia, Fundo de Participao dos Mu-
nicpios (FPM), Oramento Participativo (OP), Sistema nico de Sade (SUS),
Programa Sade da Famlia (PSF), o Fundo de Manuteno e Desenvolvimen-
to do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Prossionais da Educao (Fundeb) tm apresentado resultados redistributi-
vos, aumentando a equidade e combatendo a desigualdade.
Avanando no eixo das relaes horizontais e intergovernamentais, o
quanto os municpios, a partir de um arranjo especco, isto , os consrcios
pblicos, podem e at onde eles tm capacidade para executarem polticas re-
distributivas? Em primeiro lugar, a prpria Lei dos Consrcios Pblicos apro-
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vada pelo governo Lula em 2005, uma das vrias tentativas de se criar me-
canismos de cooperao e coordenao entre os diferentes nveis de governo,
embora seu alcance ainda seja restrito (Abrucio, 2010).
Em segundo lugar, no campo da desigualdade entre os mais ricos e mais
pobres, os consrcios pblicos so instrumentos que permitem diminuir este
abismo na questo da oferta dos servios pblicos. A cooperao intermuni-
cipal via consrcios pblicos e a capacidade de se dar escala aos municpios
pequenos uma maneira de ampliar a oferta de servios pblicos a popula-
es desfavorecidas.
Em uma pesquisa sobre consrcios e polticas redistributivas, Laczynski
(2012) concluiu que os consrcios no desempenham polticas plenamente
redistributivas, mas s conseguem prestar servios para uma populao de um
municpio porque obtm recursos deste municpio e de outros tambm, au-
mentando seu poder de escala e permitindo que a parcela da populao mais
pobre possa ter acesso a servios e bens pblicos. A autora chama este tipo de
poltica de quasi redistributiva.
Do ponto de vista da desigualdade entre os municpios brasileiros,
a atuao de forma cooperada entre os governos locais (e tambm com os
governos estadual e federal) permite que municpios pequenos no s ofe-
ream servios pblicos (de sade e coleta de lixo, por exemplo) a partir da
participao em consrcios, mas tambm possam estimular e fortalecer a
busca por uma gesto pblica de maior qualidade, com a formao de seus
gestores e servidores pblicos e com a mudana progressiva de cultura. A
possibilidade de mudana cultural e institucional tem de ser includa no
debate sobre coope rao intermunicipal.
Em termos intra-urbano, onde as cidades mdias e grandes so luga-
res de produo e reproduo de segregao socioespacial (Beltro, 2006), os
consrcios tm gerado menor impacto. Se os consrcios so quasi redistributi-
vos em municpios pequenos por possibilitarem escala, os municpios mdios
e grandes aparentam ter mais diculdade de se organizarem em consrcios
para pensar a implementao de polticas pblicas. No toa, os municpios
de regies metropolitanas tm mais resistncia para se organizar em torno de
arranjos regionais. E os que surgiram ao longo dos ltimos anos como, por
exemplo, o Consrcio do Grande ABC, o Consrcio Intermunicipal da Regio
Sudoeste da Grande So Paulo (Conisud) e o Consrcio de Desenvolvimento
do Alto Tiet (Condemat) na Regio Metropolitana de So Paulo constituem-
se ainda como excees, alm de terem menor impacto distributivo.
Finalmente, os consrcios so arranjos construdos em territrios para
articular e alavancar polticas pblicas municipais. E por tratarem de territ-
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rios, os consrcios so resultados de um dilogo entre os atores locais, que de-
tm o saber local. Em outras palavras, os consrcios so ferramentas capazes
de dar condies administrativas aos municpios sem perder de vista sua rea-
lidade, recursos, cultura e histria, podendo garantir o respeito diversidade
e, ao mesmo tempo, o combate da desigualdade brasileira.
CONSIDERAES FINAIS
Analisando de maneira ampla os consrcios, pode-se armar que eles
constituem uma alternativa importante para a implementao de polticas p-
blicas por parte dos governos locais, em especial de municpios pequenos, com
oramentos baixos. As receitas prprias somadas s transferncias da Unio e
do Estado (mesmo que estas transferncias sejam redistributivas) no garantem
a implementao de polticas pblicas com impacto sobre a vida dos morado-
res, entre outros motivos, porque no h escala. Portanto, alm da coordenao
nacional em termos da redistribuio de recursos, h que se pensar em arranjos
territoriais, que promovam a cooperao entre municpios para a garantia de
escala e da implementao de polticas com impacto na vida dos muncipes.
No coincidncia que os consrcios intermunicipais geralmente te-
nham nascido no Brasil em regies com municpios pequenos, a partir da
vontade poltica de prefeitos e lideranas locais, sem a menor estrutura legal e
apoio do governo federal e sobrevivam, embora com grandes diculdades.
O n crtico, na verdade, est na manuteno dos consorciamentos. por
isso que a cooperao federativa, principalmente com os governos estaduais
e mesmo com a Unio, pode impactar no desenho organizacional, trazendo
resultados imediatos e dando sobrevida para os arranjos territoriais locais nas
pequenas municipalidades.
Os municpios grandes tambm se beneciam ao se consorciarem, uma
vez que dividem os custos dos servios pblicos que oferecem com os munic-
pios vizinhos. Muitas vezes, como os municpios maiores tm mais estrutura,
moradores de cidades pequenas utilizam os seus servios, sem que as despesas
sejam ressarcidas pelas prefeituras das cidades onde moram.
Os consrcios, por outro lado, por ser resultado de uma construo co-
letiva regional so instituies formadas por atores locais que conhecem a rea-
lidade da regio e que podem utilizar melhor os recursos que o territrio ofe-
rece. Dessa maneira, os consrcios pblicos so instrumentos que permitem
diminuir as desigualdades, respeitando a diversidade que o Brasil apresenta.
No entanto, os municpios s conseguem oferecer benefcios a um grupo
social se a regio toda contribuir com o pagamento e com a manuteno dos
consrcios. Importante ressaltar que estes arranjos s pensaro esta gover-
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nana intermunicipal a partir de um processo de maturidade dos prefeitos e
tcnicos envolvidos. E, hoje, o tema da redistribuio ainda no est no centro
da agenda dos atores que pensam e tocam os consrcios.
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A realidade da institucionalizao das regies metropolitanas brasileiras
continua a expressar a fragilidade das gestes polticas, administrativa e nan-
ceira dos processos de integrao regional. Essas regies vm sendo constitu-
das a partir da organizao de conselhos, com participao paritria entre os
entes federados, e de fundos metropolitanos ainda no concretizados e opera-
cionalizados, na maior parte das regies.
Apesar dos grandes investimentos da Unio em projetos estratgicos de
infraestrutura urbana e social, o pacto federativo em raros casos acontece com
a ecincia que a demanda da poltica metropolitana exige. No conseguimos
ainda estabelecer um paradigma democrtico de governana metropolitana de
forma a superarmos os desaos na construo de metrpoles com mais justia e
incluso social, com uma infraestrutura mais eciente e maior sustentabilidade.
Alm disso, as relaes intergovernamentais continuam sendo afetadas
pelos conitos de carter poltico-partidrios, os processos eleitorais, federal,
estadual e municipal, a cada dois anos.
A Unio estabeleceu as primeiras regies metropolitanas brasileiras a
partir de uma perspectiva de planejamento que colocava a escala metropoli-
tana na agenda de desenvolvimento nacional, numa perspectiva integradora
do territrio.
A Constituio Federal (CF) de 1988 estabeleceu o princpio da auto-
nomia federativa e valorizou a esfera municipal de poder, reservando a maior
parte das competncias Unio, mas tambm sobreps atribuies entre os
entes federados e promoveu a desvalorizao das competncias dos estados.
Atribuiu Unio a competncia pela denio de diretrizes dos planos regio-
nais de gesto do territrio e de desenvolvimento econmico e social, bem
MARIO REALI
REGINA CLIA DOS REIS
O DESAFIO DO CONSORCIAMENTO
NAS REGIES METROPOLITANAS
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como a denio de diretrizes para o desenvolvimento urbano, infraestrutura
socioambiental e de transporte.
Segundo Arretche (2000), o reconhecimento do municpio como ente fe-
derado no contexto do novo pacto federativo, associado s polticas de descen-
tralizao das polticas sociais, promoveu a valorizao da esfera municipal de
poder, ainda que o balano entre o repasse de recursos para os cofres municipais
e a transferncia de competncias para os governos locais apresentasse uma di-
nmica de desequilbrios que se alternaram ao longo dos anos 1990 e 2000.
Ao mesmo tempo, delegou-se aos estados a instituio das regies metro-
politanas, de aglomeraes urbanas e microrregies, para integrar a organizao,
o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum.
No entanto, aps 25 anos de formulao da nova CF, permanece o desao
da capacidade de coordenao entre os trs nveis governamentais, sobretudo
quanto sua diviso de competncias e atividades concretas de cooperao.
Para entender a realidade dos problemas metropolitanos preciso tam-
bm, brevemente, considerar a evoluo socioeconmica brasileira. O Brasil
passou por grandes transformaes decorrentes do processo de desenvolvi-
mento industrial. A partir da dcada de 1930, o desenvolvimento industrial
estimulou o uxo migratrio, de tal modo que grande parte da populao se
deslocou das reas rurais para os centros urbanos, invertendo a demograa
brasileira para a predominncia da populao urbana.
A partir da segunda metade dos anos 1950, a poltica de substituio
de importaes deu incio expanso da produo industrial, aps a vin-
da das empresas multinacionais produtoras de veculos automotivos atradas
pelo Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek. Apesar das vantagens
desse crescimento econmico, este processo liderado pelo interesse do grande
capital trouxe srios problemas para os municpios acarretando um desenvol-
vimento desordenado, sobretudo das grandes metrpoles, aumentando a con-
centrao urbana. O crescimento populacional das cidades levou formao
das metrpoles e regies metropolitanas.
Diversas regies viveram uma dinmica de conurbao de vrias cidades
prximas, criando demandas sociais, econmicas, de infraestrutura, ambien-
tais e outras que extrapolavam os limites administrativos dos municpios.
O modo de produo do espao capitalista perifrico foi o de expandir a
mancha urbana consolidando as demandas sociais nas periferias, e pressionan-
do novos investimentos pblicos nas reas expandidas, deixando vazios urba-
nos que depois de sua valorizao foram apropriados pelo capital imobilirio.
Esta dinmica resultou em diversas regies conurbadas que foram in-
corporando municpios vizinhos isolados. Municpios que tinham sua cen-
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tralidade, mas que foram absorvidos em grandes metrpoles. Diversas an-
lises da poca colocavam a cidade dual, com espaos urbanos que explici-
tavam as contradies da concentrao de riqueza no territrio, convivendo
com espaos de alta vulnerabilidade e excluso social.
Na dcada de 1980, ocorreu o esgotamento do modelo nacional desen-
volvimentista e a estagnao da economia aps dcadas de acelerado cres-
cimento. O modelo de economia nacional, incluindo mecanismos de redu-
o das medidas protecionistas, induziu as indstrias do setor automotivo a
promoverem reestruturaes produtivas, tecnolgicas e organizacionais para
tornarem-se mais competitivas.
Com isso, grandes indstrias multinacionais iniciaram um processo de
transferncia de importantes unidades de produo instaladas nas grandes
metrpoles, como na Grande So Paulo, para outras cidades do interior do
estado de So Paulo ou para outras regies do pas. As empresas foram atradas
a instalar unidades produtivas em municpios que pudessem oferecer deter-
minados incentivos, tais como: doao de terrenos para instalao de plantas
industriais; melhor infraestrutura viria e logstica nas regies da Grande So
Paulo; iseno de impostos estaduais e locais; concesso de emprstimos pelo
estado a taxas inferiores as praticadas pelo mercado; possibilidades de vanta-
gens de custo menor da fora de trabalho nestas cidades, prevendo inexistir
presso de sindicatos mais atuantes.
Estudos especcos indicaram que, na maior parte dos casos, o prote-
cionismo seletivo direcionado principalmente s empresas montadoras de
capital multinacional, no acelerou a dinmica das economias locais, muito
menos a gerao de novos empregos.
Com o deslocamento das indstrias, de vrios setores, dos gran-
des centros para as regies perifricas, surgem novas regies a partir das
transformaes econmica e urbana destas localidades, tais como: So
Paulo (Taubat, Campinas, So Jos dos Campos, Ribeiro Preto, Soro-
caba, Baixada Santista); Rio de Janeiro (Resende); Paran (So Jos dos
Pinhais, Paranagu); Bahia (Camaari); Minas Gerais (Betim); Gois e Rio
Grande do Sul.
Essas mudanas provocaram consequncias negativas para a economia
local dessas regies, em razo da acirrada competio entre estados e muni-
cpios, provocada pela descentralizao dos capitais, produtores e investido-
res, em busca de vantagens competitivas, como menores taxas do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto sobre Servios (ISS), da co-
ta-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), at
mesmo controle de servios de gua, esgoto, transporte e comunicaes.
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A abertura econmica dos anos 1990, sem nenhuma proteo para a
indstria nacional e o sistema de tributao prejudicaram ainda mais a compe-
titividade dos produtos brasileiros, ocorrendo o aprofundamento do desequi-
lbrio social das regies menos favorecidas, ampliando as desigualdades entre
as regies Norte e Nordeste, Sul e Sudeste.
Alm do cenrio de desmonte gradual no sistema de gesto das regies
metropolitanas, ocorreu o esvaziamento desta estrutura de governana metro-
politana, acelerado pela retrao do governo federal no tratamento das ques-
tes metropolitanas, com reduo da ateno poltica e recursos nanceiros.
Contudo, a estrutura federativa brasileira sofreu grandes mudanas,
desde o processo de redemocratizao. A nova Constituio baseou-se numa
concepo de descentralizao do poder central do Estado, conferindo no-
vas atribuies e maior autonomia dos poderes locais, que trouxe aos go-
vernos subnacionais os encargos para os quais estados e municpios no
tinham como arcar. Ao mesmo tempo em que induziu estados e municpios
competio e guerra scal predatria.
Assim, emergiu um modelo de federalismo descentralizado, tendo o
municpio como ente federado, denindo-se um grande nmero de com-
petncias conjuntas dos trs nveis de poder, o que incluiu ainda grandes
mudanas para o sistema tributrio brasileiro.
No territrio metropolitano, os efeitos dos processos de segregao
socioespacial se expressam de maneira mais contundente. Nas metrpoles,
vastas reas so constitudas por espaos completamente desprovidos de
urbanidade, oportunidades e possibilidades, sobretudo nos municpios da
periferia metropolitana.
De acordo com Fiori (1995), as condies de desintegrao em que se
encontram a maioria desses Estados perifricos, abalados pelas suas crises s-
cais e polticas e, s vezes, pelo ataque ideolgico e poltico de um liberalismo
extremamente irracional, podem estar indicando que o caminho de sua recons-
truo passar pelos poderes locais. Porm, nesse caso, ao contrrio do que se
imaginou, essa tarefa j no se daria na forma de um programa de descentraliza-
o, mas da reconstruo, a partir de baixo, dos corpos polticos e identidades
cidads e da prpria institucionalidade de um novo Estado. Nesse caminho, os
grandes municpios ou metrpoles devero ocupar, muito provavelmente, um
lugar proeminente de decisivo para as demais unidades federadas.
Os municpios-sedes apresentam dinmicas socioespaciais distintas dos
demais municpios que compem as regies metropolitanas. Em alguns esta-
dos foram criadas regies metropolitanas sem mecanismos ecientes de gesto
e sustentabilidade nanceira.
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Gouva (2003), cita alguns dos principais fatores que dicultam aes
efetivas de articulao dos municpios das regies metropolitanas brasilei-
ras, tais como: a resistncia dos grandes municpios em ceder parte de sua
autonomia em favor de uma instncia superior; resistncias por parte de
governos estaduais de que o surgimento de um organismo metropolita-
no, atuando no campo de uma determinada poltica estratgica, poderia se
sobrepor a alguma instituio estadual j existente; ausncia de presso
da sociedade, preocupada com seu cotidiano imediato, pelo fato de que as
intervenes metropolitanas so de difcil percepo dado seu carter infra-
estrutural; inadequao dos recursos nanceiros aos objetivos metropolita-
nos, sobretudo por parte da Unio.
No h como desconsiderar a dimenso territorial dos problemas me-
tropolitanos, faz-se necessria a formulao de um planejamento estratgico
condizente com uma poltica de desenvolvimento regional e urbano que
contemple a complexidade dos problemas, de forma conjunta com estados
e municpios e com a participao da sociedade. Aprofundar o debate em
torno de questes como o nanciamento, buscando mecanismos efetivos de
viabilizao metropolitana combinados com recursos da Unio, estados e
dos municpios.
Com o processo de globalizao e da agenda neoliberal, as metrpoles ga-
nharam importncia mundial e passaram a ser fortes interlocutores econmicos
disputando investimentos, oferecendo vantagens locacionais, tornando-se cada
vez mais competitivas. Assistimos aos diversos planos estratgicos para requali-
cao dos tecidos urbanos para garantir a atratividade espacial para os capitais
deslocados com exibilidade, nesta conjuntura de disperso industrial, de redu-
o do papel do Estado-Nao e a criao de diversas redes de cidades.
O desao que se coloca no novo cenrio como enfrentar este acirra-
mento da dualidade: a cidade global/mundial de fortes investimentos do capi-
tal exvel e a periferia da excluso. Uma nova governana com protagonismo
dos atores locais, interlocuo direta com a sociedade e dilogo com os atores
de expresso nacional e subnacionais.
Durante a ditadura militar, quando foram criadas as primeiras regies
metropolitanas, o tema foi pautado na Constituio de 1967, o texto cons-
titucional atribuiu Unio a competncia para criar regies metropolitanas
mediante a edio de lei complementar. A constituio formal das regies me-
tropolitanas se deu de forma autoritria e centralizada pelo regime militar, por
meio de uma lei federal de 1973. Este foi o paradigma jurdico para a criao
das primeiras oito regies metropolitanas brasileiras: Belm, Belo Horizonte,
Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo, por meio da Lei
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Complementar n 14/1973. E logo depois, por meio da Lei Complementar n
20/1974, foi criada a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro que, inclusive,
resolveu o impasse da extino do Estado da Guanabara.
Nestas leis complementares federais j esto denidos os conselhos de-
liberativos e consultivos que, posteriormente, sero criados por lei comple-
mentar estadual e que at hoje inuenciam a institucionalidade das regies
metropolitanas constitudas. A participao dos municpios nestes conselhos
restrita e submetida ao controle dos estados. Por meio destas legislaes
tambm so criados os planos de Desenvolvimento Integrado das Regies
Metropolitanas, que pautam a perspectiva de unicao dos servios de in-
teresse comum, pela concesso entidade estadual e a constituio de em-
presa de mbito metropolitano.
Esta centralizao foi superada somente com a promulgao da Cons-
tituio de 1988, fruto do processo de redemocratizao. Com ela, passamos
a ter um novo pacto federativo, com o fortalecimento dos municpios, que
passaram a ser vistos por muitos como um partcipe, ao lado da Unio e dos
estados-membros. A nova Constituio tambm redeniu as competncias:
a criao das regies metropolitanas cou a cargo dos estados, assim como a
instituio das microrregies e aglomerados urbanos. Estas entidades urbanas
regionais so constitudas por municpios limtrofes, para integrar a organiza-
o, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
As experincias, a partir desta delegao, continuaram seguindo o para-
digma conselhos/fundos, com modelos de composio dos conselhos e fundos
que nos permitem questionar: como incentivar os municpios a contribuir
num fundo, considerando que sua representao limitada e nem sempre h
poder de deciso sobre as prioridades de utilizao dos recursos? Como pon-
derar o peso da representao de municpios to dspares?
Cabe aqui tambm lembrar que, desde meados dos anos 1990, perma-
nece a discusso sobre a titularidade do saneamento (um dos mais importan-
tes servios de interesse comum) nas regies metropolitanas. De acordo com
atual deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), estados e municpios no
podem resolver unilateralmente esta questo, onde se prope o conceito de
gesto compartilhada com paridade. O que refora a tese da paridade entre
municpios e estados.
Nos ltimos anos, tivemos o surgimento de uma nova gerao de arran-
jos institucionais metropolitanos que, mesmo marcados pelo vis da compul-
soriedade, apresentam outro padro de dilogo e participao.
Experincias importantes na rea de mobilidade, como na Grande Re-
cife e em Belo Horizonte, e seu recorte diferenciado de participao para os
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maiores municpios e para o prprio Estado; a recente dinmica de So Paulo,
com seu Conselho de Desenvolvimento e as sub-regies coincidentes com os
consrcios existentes (do Grande ABC, Consrcio Intermunicipal da Regio
Sudoeste da Grande So Paulo Conisud; Consrcio de Desenvolvimento do
Alto Tiet Condemat; Consrcio Intermunicipal dos Municpios da Bacia do
Juqueri Cimbaju; e o novo consrcio da regio Oeste, em criao); e de Porto
Alegre, com assento inclusive para o governo federal.
De acordo com o Censo 2010, 84% da populao brasileira vive em ci-
dades. O Brasil possui 5.561 municpios, trs quartos deles tm menos de 20
mil habitantes (19% da populao total). Apenas 31 municpios com mais de
500 mil habitantes concentram 27% da populao.
As regies metropolitanas totalizam 54 unidades regionais, incluindo
51 regies metropolitanas, que envolvem 482 municpios, uma populao
de 106 milhes de habitantes, ou seja, quase 58% dos brasileiros vivem nas
metrpoles.
No estado de So Paulo, trs regies metropolitanas So Paulo, Bai-
xada Santista e Campinas , concentram cerca de 24 milhes de habitantes,
ou seja, 58,5% da populao do Estado e 12,9% do total do pas. O Produto
Interno Bruto (PIB) chega a 572,2 bilhes de reais, o que equivale a 57% do
total estadual e a 18,9% do PIB brasileiro. Juntas, as trs regies recolhem 25%
dos impostos no pas.
Em 2011, foi aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de So
Paulo, o PLC n 6, de 2005, que reorganiza a Regio Metropolitana da Grande
So Paulo, cria o respectivo Conselho de Desenvolvimento, autoriza o Poder
Executivo a instituir o Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana,
constituindo-se uma autarquia.
claro que a institucionalizao no signica garantia de integrao
das polticas pblicas setoriais e superao dos problemas comuns, pois
preciso que se estabelea um planejamento metropolitano articulando o
planejamento das sub-regies com os projetos estratgicos de desenvolvi-
mento nacional.
No mbito da poltica local, a articulao entre governos municipais se
colocou como uma das alternativas para vencer os obstculos no sentido de
atendimento das demandas mais urgentes da populao. A partir das duas
ltimas dcadas comearam a se desenvolver algumas experincias locali-
zadas de cooperao intermunicipal. Determinados municpios buscaram
mecanismos de fortalecimento do poder local, a partir de aes polticas
regionalizadas, sob o entendimento de que a realidade impunha desaos
difceis de serem suplantados individualmente.
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Uma nova gesto pblica local/regional aponta tambm para o fortaleci-
mento das administraes como instncias de fomento ao desenvolvimento eco-
nmico, gerao de emprego e reconstituio de infraestrutura e um novo tecido
urbano social. A articulao poltica, de mbito territorial, entre diversos atores
locais se constitui elemento fundamental para envolvimento e atuao de im-
portantes agentes nos processos de desenvolvimento local, aspecto fundamental
para a pactuao territorial e execuo de polticas de integrao metropolitana.
preciso reetir sobre as possibilidades de maior ecincia das polticas
pblicas, com vistas ao desenvolvimento das regies metropolitanas. Analisar
formas e mecanismos ecientes de constituio do planejamento metropolitano,
envolvendo a participao do poder pblico (Unio, governos estaduais e muni-
cipais) e demais instituies representativas dos segmentos da sociedade civil.
luz de algumas experincias bem sucedidas, compreender a evoluo
da estrutura de gerenciamento das polticas pblicas integradas. A partir do
entendimento das novas formas de organizao poltica e de gesto pblica,
conectadas com as perspectivas de fortalecimento do pacto federativo, sugerir
um planejamento regional metropolitano que possa orientar a atuao de sli-
das instituies, com capacidade de transformao do tecido social, sobretudo
das cidades urbanas mais afetadas pelos problemas macroestruturais.
Potencializar a atuao das instituies de carter metropolitano ou re-
gional, tais como consrcios intermunicipais, agncias de desenvolvimento
local e outras, frente aos novos desaos decorrentes das mudanas macroe-
conmicas das ltimas dcadas, como tambm diante das consequncias do
processo recente de descentralizao poltica do Estado brasileiro.
A realidade dos entes federativos (estados/municpios) cada vez mais
tem apontado para a necessidade de aperfeioamento dos mecanismos de co-
operao intergovernamental, a m de reduzir as disparidades existentes e
promover o desenvolvimento integrado das regies.
Considerando as novas atribuies e maiores competncias em relao
s polticas sociais descentralizadas, muitos municpios se articularam, cons-
tituindo consrcios pblicos intermunicipais com o objetivo de ampliar sua
capacidade de gesto e disponibilidade de recursos, para melhor prestar os
servios de sade, desenvolvimento urbano, tratamento de lixo, saneamento
e planos de preservao ambiental, e promover o desenvolvimento econmi-
co regional. Diante dos efeitos negativos do processo de descentralizao, os
municpios buscam mecanismos de fortalecimento do poder local a partir de
aes polticas regionalizadas.
Os consrcios pblicos so um exemplo de gesto pblica comparti-
lhada visando a soluo de problemas comuns. Formados por dois ou mais
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entes da federao, os consrcios visam a conduo de objetivos de interesse
comum, em qualquer rea. Os primeiros consrcios foram considerados me-
ros pactos de cooperao, de natureza precria e sem personalidade jurdica,
assim como os convnios.
A maioria dos consrcios pblicos se formou para promover o desen-
volvimento regional, prestar melhores servios, como na rea da sade, gerir
o tratamento de lixo, gua e esgoto, construo de hospitais, programas de
abrangncia regional.
Atravs das relaes de parceria entre entes federativos possvel a
ampliao da capacidade tcnica, gerencial e nanceira melhorando, deste
modo, a prestao de servios pblicos. A distribuio dos consrcios entre
municpios, segundo as regies do pas, evidencia que essa prtica quase
que uma exclusividade das regies Sul e Sudeste, onde 58% dos municpios
participam de consrcios, contra 24% no Centro-Oeste e 12% nas regies
Nordeste e Norte.
A experincia do Grande ABC paulista, de articulao entre os munic-
pios por meio da formao de organismo regionais como o consrcio intermu-
nicipal, um bom exemplo de cooperao entre poder pblico e sociedade ci-
vil, que possibilitou a elaborao de um planejamento estratgico regional. As
condies socioeconmicas desfavorveis, intensicadas na dcada de 1990,
favoreceram a elaborao de um projeto poltico regional em torno de pro-
postas e objetivos comuns, em certa medida, acima das divergncias poltico-
partidrias e dos diferentes interesses e tenses existentes entre as esferas do
poder pblico, setor privado e da sociedade civil. Assim, deu-se a formao de
arranjos institucionais como o Consrcio Intermunicipal, Cmara Regional e
Agncia de Desenvolvimento Econmico, de modo que as experincias bem
sucedidas do poder pblico local puderam evoluir para alm dos limites da
esfera municipal. O diagnstico sobre as consequncias das transformaes
macroeconmicas e sobre a economia local, indicava a necessidade de encon-
trar alternativas para a crise social decorrente, sobretudo, da evaso industrial
e da diminuio dos postos de trabalho (Reis, 2008).
Um importante trabalho se deu na elaborao do Planejamento Regional
Estratgico de 2000, um instrumento de gesto regional que minimamente
orientou as polticas regionalizadas, com vistas a um cenrio futuro deseja-
do, na tentativa de um projeto sistmico de desenvolvimento local.
O Planejamento Regional Estratgico do Grande ABC (GABC) teve a
participao direta de mais de 300 pessoas, dos executivos e legislativos muni-
cipais, governo do Estado e sociedade civil organizada, representada por mais
de 100 entidades. Este processo deniu um plano estratgico com perspec-
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tivas para dez anos; foram estabelecidos 40 programas, 134 subprogramas e
298 aes estratgicas, aglutinadas em sete grupos temticos chamados eixos
estruturantes.
Melo (2001) considera que o Planejamento Regional Estratgico do
GABC expressou a armao de uma identidade regional autnoma, a partir
da desvinculao da regio da condio de mera periferia da RMSP, relacio-
nada ao iderio do desenvolvimento com sustentabilidade. Segundo o autor,
buscar, de um lado, o surgimento de novas tendncias de desenvolvimento,
consistentes, que requaliquem e potencializem o ambiente econmico regio-
nal, na indstria e na expanso do setor de servios e comrcio de alto valor
agregado. De outro, com importncia equivalente, criar as condies para o
aperfeioamento e renovao contnua do parque industrial j existente.
Um cenrio desejado para os prximos dez anos, portanto, vislumbra a
regio como o grande centro de tercirio avanado do Brasil, mas sem aban-
donar ao contrrio, otimizando-a a vocao industrial que faz parte de sua
histria e foi a razo de seu desenvolvimento passado.
Essa travessia exige ousadia e pede novos paradigmas em matria de de-
senvolvimento urbano e planejamento a entendidos como um conjunto de
aes capazes de produzir a infraestrutura necessria expanso dos setores
econmicos avanados e, especialmente, as medidas sociais e polticas orien-
tadas no sentido de promover e assegurar a equidade social e a sustentao
ambiental para todo o Grande ABC em todos os estratos da populao. Alm
disso, a busca da qualidade scio-ambiental tem que ser vista como meta para
atrair novos investimentos econmicos (Melo, 2001).
De acordo com o art. 241 da Constituio Federal, A Unio, os estados,
o Distrito Federal e os municpios disciplinaro, por meio de lei, os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados (...). Dessa
forma, o consrcio pblico foi reconhecido como instrumento de cooperao
federativa horizontal consrcios de municpios com municpios, ou de esta-
dos com estados , e vertical consrcios de Estado com municpios, ou da
Unio com os estados.
A Lei Federal n 11.107, de 6 de abril de 2005, dispe sobre normas
gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias, ins-
tituindo um ambiente normativo mais favorvel cooperao entre os entes
federativos. A nova legislao atribui aos consrcios pblicos uma personali-
dade jurdica que os convnios no possuem, pois, mesmo os convnios de
cooperao, so meros pactos de colaborao. De acordo com o parecer de
Floriano de Azevedo Marques Neto (2005: p. 20): Enquanto no convnio se
estabelece uma relao de cooperao em que um ente fornece meios para que
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o outro exera suas competncias, provendo-o do quanto necessrio e trans-
ferindo-lhe eventualmente obrigaes, no consrcio h uma soma de esforos
por meio da qual os entes consorciados, de forma perene, passam a exercer
cada qual suas competncias atravs do ente consorcial. Naquele (convnio)
delega-se o exerccio de uma atividade pblica de um ente para outro. Neste
(consrcio) exerce-se conjuntamente as competncias de cada ente por um
ente por eles integrado.
Estas medidas visam a valorizao da gura jurdica do consrcio p-
blico, nos termos do art. 241 da Constituio, a ampliao da capacidade
contratual dos consrcios pblicos; o respeito s normas de direito pblico
relacionadas s compras; a gesto do consrcio pblico por rgo colegia-
do; a exigncia de lei especca para disciplinar os aspectos fundamentais do
consrcio; as regras do oramento; de responsabilidade entre as partes con-
sorciadas; as regras de prestao de contas ao Tribunal de Contas competente;
a possibilidade de repasse de recursos pela Unio; a responsabilizao dos
agentes pblicos que desrespeitarem a determinao de planejamento dos ser-
vios, entre outros. A partir da nova lei, foi possvel complementar o desenho
federativo decorrente da Constituio Federal, em especial no que diz respeito
ao aprimoramento dos mecanismos de cooperao entre os entes federativos.
Precisamos iluminar a inuncia que a dinmica dos consrcios trouxe
para os novos arranjos e a possibilidade de criao de um novo paradigma de
governana metropolitana, que respeite a autonomia dos entes federados e co-
loque uma agenda de cooperao e planejamento, pactuando o enfrentamento
dos problemas de mobilidade, de saneamento ambiental, de incluso social,
de superao do dcit habitacional. Que tambm se inclua no debate e na
pauta de deciso, o planejamento das empresas estatais, concessionrias ou
prestadoras de servios de interesse comum. Sempre com a denio de que
somente trabalhando de maneira articulada vamos superar estes problemas.
Potencializar os instrumentos do Estatuto da Cidade para garantir a fun-
o social da propriedade nos diversos nveis, pactuando nas regies metro-
politanas ndices, parmetros urbansticos e polticas urbanas mais concen-
suadas, que no gerem vantagens locacionais competitivas, mas sim a compe-
titividade sistmica e de cooperao.
A questo metropolitana envolve um leque de vrias alternativas e pos-
sibilidades, combinando autonomia e interdependncia. Somente possvel
pensar na resoluo dos problemas, por meio da atuao compartilhada entre
os trs nveis de governo: Unio, Estados e municpios.
S haver governo metropolitano se houver a institucionalizao, regras
mais claras para o funcionamento de longo prazo, incluindo a prossionalizao
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da governana metropolitana, assim como mecanismos de controle social e par-
ticipao cidad, para que no haja descontinuidade das aes a cada mudana
de governo. Sem desconsiderar a heterogeneidade cultural das diversas regies.
O desenvolvimento das regies passa, necessariamente, pelo fortalecimen-
to das instituies pblicas, pelo estabelecimento de maior dilogo entre muni-
cpios e com o governo do Estado, a m de que se possa constituir um tecido
social mais equilibrado direcionado ao desenvolvimento econmico e social.
O maior desao promover a integrao entre poder pblico e socieda-
de civil, garantindo ecincia da gesto pblica de modo articulado com os
planejamentos regional e metropolitano. Ampliar a capacidade tcnica, nan-
ceira e de gerenciamento do poder pblico, combinando recursos da Unio,
estados e municpios. Tambm necessrio estabelecer um equilbrio entre as
vrias reas do desenvolvimento, dependendo para isto de articulaes mais
complexas, e considerando as demais instituies de carter regional, como os
consrcios pblicos intermunicipais e agncias de desenvolvimento.
Fortalecer um sistema produtivo que saiba distribuir, colocar a dimenso
social de fato como uma prioridade da sociedade. Articular polticas regionais
e integradas fundamental para construir uma sociedade economicamente
vivel, socialmente justa, e ambientalmente sustentvel (Dowbor, 2001).
O fortalecimento das relaes intergovernamentais, entre Unio, estados
e municpios, de fundamental importncia para se constituir um planeja-
mento estratgico no nvel metropolitano, que corresponda s demandas reais
deste territrio, articulado com os planos plurianuais dos diferentes entes,
fortalecendo e denindo vocaes para o desenvolvimento sustentvel.
Diante do insuciente modelo de gesto metropolitana, na maioria dos
estados brasileiros, preciso constituir um sistema mais complexo de governan-
a das metrpoles. Melhorar a utilizao dos recursos endgenos, aproveitar a
capacidade instalada de alguns organismos e instituies locais/ regionais, sejam
eles compulsrios e verticalizados, no caso dos arranjos metropolitanos (agn-
cias/assembleias/conselhos) sob o comando dos governos estaduais; sejam eles
voluntrios, como no caso dos consrcios intermunicipais (horizontais) exis-
tentes nessas regies. A partir do dilogo com os atores locais, representantes
da sociedade civil, constituir um planejamento integral e menos simplicador,
aliado a inovaes tecnolgicas, de gesto e socioinstitucionais.
Contudo, o sistema federativo brasileiro precisa ser repensado, h ne-
cessidade de se constituir um novo pacto federativo, a descentralizao das
polticas pblicas deve estar combinada a mecanismos ecientes de gesto do
territrio, para que se possa alavancar o desenvolvimento. Para isto, o consor-
ciamento pblico um importante mecanismo institucional.
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INTRODUO
Saneamento bsico no Brasil, a partir do advento da Lei n 11.445, de 2007,
abrange abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana, manejo
de resduos slidos urbanos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas.
Mesmo a despeito das boas marcas de reduo da mortalidade infantil
nas ltimas duas dcadas, em boa medida impulsionadas pela melhoria das
condies de saneamento, os indicadores ainda mostram vulnerabilidades sa-
nitrias no pas. De acordo com dados ociais de 2011 do Sistema Nacional
de Informaes sobre Saneamento (SNIS), 17,6% da populao brasileira no
tm gua encanada e cerca de 52% da populao no tm acesso a rede cole-
tora de esgotos sanitrios. Por outro lado, de acordo com a Pesquisa Nacional
de Saneamento Bsico (PNSB) de 2010, 59% dos municpios dispem seus
resduos slidos urbanos em lixes.
Um dos principais motivos pelos indicadores insucientes situa-se na
falta de capacidade de gesto dos municpios, sobretudo em municpios de
pequeno porte. Importante destacar que aproximadamente 70% dos munic-
pios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes.
A possibilidade de gesto associada de municpios entre si; de munic-
pios entre si com estados; de estados entre si, com ou sem a participao de
municpios; entre vrios arranjos possveis a partir da Lei n 11.106, de 2005,
veio apresentar para gestores, nas diversas instncias federativas, uma pos-
sibilidade de buscar escala, reduzir custos e prover capacidade tambm nos
servios de saneamento bsico.
O consorciamento entre entes federados, modalidade de gesto asso-
ciada relativamente recente, constitui-se prtica possvel em diversos pases
PAULO T. MIOTTA
SILVANO SILVRIO DA COSTA
O DESAFIO DO
CONSORCIAMENTO EM SANEAMENTO
E EM RESDUOS SLIDOS
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europeus, e para a superao das principais diculdades encontradas para
alcanar servios sustentveis naqueles pases.
Seja no abastecimento de gua, no esgotamento sanitrio, ou nos res-
duos slidos, os consrcios so prticas de gesto entre municpios de pases
europeus e a adoo desse modelo de gesto permitiu dar escala a unidades
compartilhadas entre municpios, e maximizar recursos, tanto materiais como
humanos. Como resultado a melhoria da prestao dos servios.
SITUAO ATUAL DOS CONSRCIOS EM SANEAMENTO BSICO
A legislao brasileira e os marcos legais
Trs leis federais constituem-se nos marcos legais para a instituio de consr-
cios interfederativos nos servios de saneamento bsico. A Lei n 11.107, de 2010,
e o seu Decreto Regulamentador (Decreto n 6.017, de 2007); a Lei dos Consr-
cios, Lei n 11.445, de 2007, e seu Decreto Regulamentador (Decreto n 7.217, de
2010); a Lei do Saneamento; e, por ltimo, a Lei 12.305, de 2010, e seu Decreto
Regulamentador (Decreto n 7.404, de 2010), a Lei dos Resduos Slidos.
As polticas pblicas e os programas federais em andamento:
Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente, Funasa
O governo federal, por meio dos ministrios do Meio Ambiente, das
Cidades e da Sade (Fundao Nacional de Sade, Funasa), tem incentivado
a formao de consrcio pblicos de saneamento, seja para a elaborao de
planos, seja para melhoria da gesto dos servios.
O primeiro consrcio de saneamento bsico, criado a partir da Lei n
11.107/2005, foi apoiado pelo Ministrio das Cidades no estado do Piau. Publi-
cao especca sobre esse consrcio pode ser encontrada na Internet, na pgina
do Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental.
J o Ministrio do Meio Ambiente vem apoiando desde 2007 a formao
de consrcios pblicos de resduos slidos em todo o Brasil.
A Funasa, representando o Ministrio da Sade, tambm vem apoiando
a formao de consrcios em saneamento em vrios municpios brasileiros.
Consrcios pblicos constitudos em saneamento bsico
Segundo estudo do Observatrio dos Consrcios e do Federalismo con-
cludo em 2012, existem 688 consrcios pblicos institudos no Brasil
1
. Des-
tes, 3% correspondem a saneamento bsico e 16% a resduos slidos.
1. Fonte: Receita Federal, ministrios, Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunais de Contas dos Estados, Secretarias Estaduais e Siconv.
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Como pode ser visto, a quantidade de consrcios pblicos de sanea-
mento pouca em comparao quantidade de consrcios de outros servios.
No entanto, vericamos uma quantidade maior de consrcios em resduos
slidos, em virtude de alguns motivos os quais destacamos.
O entendimento do que se refere a saneamento considera gua e esgo-
tos, e neste caso como a maioria dos municpios tem esses servios prestados
por empresas estaduais, tal modalidade de consrcios no prosperou no pas.
No caso dos resduos slidos, depara-se com uma exigncia da Lei n
12.305/2010, que impe a eliminao dos lixes nos municpios at agosto
de 2014. Tal exigncia levou os municpios a se articularem para equacionar
a disposio nal dos seus resduos em aterros sanitrios, como tambm ela-
borarem seus planos de gesto de resduos slidos de forma associada. Para
tanto, recorreram formao de consrcios intermunicipais e, em alguns ca-
sos, at interfederativos, como os municpios do entorno do DF, o GDF e o go-
verno estadual de Gois, que constituram consrcio especco para a gesto
integrada de resduos slidos e o manejo de guas pluviais. No Rio de Janeiro
est sendo feito um grande esforo para constituir consrcios interfederativos
entre os municpios e o governo do estado.
OS DESAFIOS PARA A FORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS DE SANEAMENTO
Resta claro a diculdade para a gesto de servios de saneamento, seja
para a elaborao de planos, para a regulao, para a scalizao, para o con-
trole social e, principalmente, para a prestao desses servios.
A diculdade de entendimentos polticos para a consecuo da gesto,
associada com a consequente formao de consrcios pblicos, seja com ou
sem a participao do Estado, de fato um dos maiores entraves.
Aliado diculdade de entendimento poltico est a baixa qualicao
dos gestores para a experimentao desse novo modelo de gesto.
O Ministrio do Meio Ambiente avaliou, recentemente, que o custo para
elaborar planos de gesto de resduos slidos para os mais de cinco mil mu-
nicpios brasileiros estaria na ordem de 1 bilho de reais, enquanto bastaria
elaborar cerca de 340 planos intermunicipais de gesto integrada de resduos
slidos, abrangendo a totalidade de municpios, com custo aproximado de
200 milhes de reais.
fcil perceber o ganho de escala que se tem ao buscar a gesto associada
em servios de saneamento, seja para a prestao dos servios, seja para a regula-
o e planejamento desses servios, porm no se verica a expanso de consr-
cios pblicos em abastecimento de gua e em esgotamento sanitrio. No entanto,
verica-se ampliar os casos de consrcios pblicos para resduos slidos.
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A adoo dos consrcios pblicos em saneamento bsico, em pases eu-
ropeus, deveria encorajar gestores municipais brasileiros a buscar essa moda-
lidade institucional, na tentativa de resolver problemas que j foram solucio-
nados naqueles pases.
Falta informao, coragem, ousadia e compreenso dos nossos gestores
municipais e estaduais, para buscar implementar a formao de consrcios
pblicos em saneamento bsico, sobretudo para os pequenos municpios.
O governo federal vem apoiando e incentivando a formao de tais con-
srcios, inclusive priorizando a alocao de recursos para os municpios que
se consorciarem.
A EXPERINCIA DO CONSRCIO DE SANEAMENTO BSICO
NO CIRCUITO DAS GUAS PAULISTA
O incio
O Circuito das guas Paulista formado por seis municpios: guas de
Lindia, Amparo, Lindia, Monte Alegre do Sul, Serra Negra e Socorro. Loca-
liza-se em uma regio formada por relevos e reas de preservao ambiental
h aproximadamente 100 quilmetros da capital paulista.
Administramos a cidade de Amparo no perodo de 2001 a 2012. A ideia
de trabalharmos em conjunto com a regio, em algumas polticas pblicas, nas-
ceu em 2006 com a elaborao do Plano Diretor Municipal, onde consta quatro
macroplanos que denem as polticas de desenvolvimento e crescimento da ci-
dade, so eles: plano de habitao e regularizao fundiria; plano de mobilida-
de; plano de desenvolvimento econmico, dividido em polticas para indstrias,
microempresas e pequenos negcios, agronegcio e turismo; e, plano de sanea-
mento. Nos anos de 2007 e 2008 desenvolvemos os planos de habitao e mo-
bilidade, sendo em 2009 o incio da elaborao dos planos de desenvolvimento
econmico e saneamento.
O plano de saneamento foi dividido em quatro planos especcos: gua,
esgoto, drenagem urbana e resduos slidos, atendendo as Leis Federais n
11.445/2007 e 12.305/2009. Os trs primeiros foram elaborados pela Prefei-
tura Municipal e o de resduos slidos foi elaborado pelo Consrcio de Sanea-
mento Bsico do Circuito das guas Paulista e Regio.
A motivao de formao do consrcio se deu por alguns fatores. Pri-
meiramente, pela densidade populacional dos municpios, pois todos os seis
que formam o circuito e os localizados no entorno possuem menos de 100
mil habitantes, produzindo quantidades de resduos slidos insucientes para
manter um aterro sanitrio nas condies que determinam as legislaes am-
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bientais. Outro fator foi o tempo til do aterro sanitrio do municpio de
Amparo, que recebia resduos de mais cinco municpios da regio, e vencia
em 2010. Alm disso, percebemos que pela pequena distncia entre as cida-
des (todas que formam o consrcio se localizam num raio de 60 quilmetros,
aproximadamente), teramos a oportunidade de reduzir custos para todos
com apenas um aterro que atendesse a regio e, com polticas integradas de
coleta seletiva, compostagem e de materiais da construo civil, gerar emprego
e renda para a populao.
No incio, procuramos compor o consrcio com 14 municpios, cor-
respondendo a um total de aproximadamente 350 mil habitantes (Figura 1).
Posteriormente, foram 12 municpios (Tabela 1) que assinaram o protocolo de
intenes, pois Pedreira e Jaguarina no se interessaram em participar.
Figura 1
Congurao inicial dos municpios do Consrcio de Saneamento Bsico do Circuito das
guas Paulista e Regio
Fonte: Fundao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) - Censo 2011.
GUAS DE LINDIA
ITAPIRA
SANTO ANTONIO DE POSSE
JAGUARINA
PEDREIRA
MORUMGABA
TUIUTI
AMPARO
PINHALZINHO
PEDRA BELA
MONTE ALEGRE DO SUL
SERRA NEGRA
SOCORRO
LINDIA
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A assinatura da carta de compromisso
A carta de compromisso, para a implantao do consrcio, foi assinada
pelos 14 prefeitos, em junho de 2009. Dois pontos so importantes a desta-
car: a presena de um consultor do Ministrio do Meio Ambiente, para a for-
mulao do estatuto, minuta do projeto de lei para a implantao, contendo
metas do plano, a estrutura organizacional do consrcio e o estudo de um
projeto bsico para a regio; outro fato importante foi a composio de um
grupo de gesto, reunindo tcnicos de quatro municpios (Amparo, Pedrei-
ra, Socorro e Itapira) que caram responsveis por acompanhar o trabalho
de implantao do consrcio junto aos municpios menores, sempre com
o apoio do consultor. Estes dois fatores foram signicativos, primeiro pela
presena qualicada de interlocuo com os prefeitos de um consultor, re-
presentando o governo federal, e segundo porque com um grupo de gesto
formado por vrios municpios rompeu-se a ideia de que o consrcio seria
um projeto de uma nica cidade, no caso Amparo, que foi quem iniciou o
processo, impulsionando o conceito de cooperao entre os municpios, que
a grande misso dos consrcios pblicos.
Fonte: Fundao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) - Censo 2011.
Tabela 1
Municpios que aderiram ao Consrcio de Saneamento Bsico do Circuito das guas Paulista e
Regio e nmero de habitantes
(em nmero absolutos)
guas de Lindia 17.266
Amparo 65.829
Itapira 68.537
Lindia 6.712
Monte Alegre do Sul 7.152
Morungaba 11.769
Pedra Bela 5.780
Pinhalzinho 13.105
Santo Antonio da Posse 20.650
Serra Negra 26.387
Socorro 36.686
Tuiuti 5.930
TOTAL 285.803
Populao Municpios
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A assinatura do protocolo de intenes e a
aprovao das Leis Municipais
Aps mais de um ano de trabalho do grupo de gesto, com auxlio
do consultor do Ministrio do Meio Ambiente para a formulao de toda
a estrutura do consrcio, de forma participativa com 14 municpios e seus
respectivos departamentos de meio ambiente, em novembro de 2010 foi as-
sinado o protocolo de intenes por 12 prefeitos e enviado s Cmaras Mu-
nicipais. Em maro de 2012, todas as leis estavam aprovadas sem emendas
nos 12 municpios. Em abril, o estatuto do consrcio foi publicado no Dirio
Ocial do Estado de So Paulo. Aqui vale uma observao importante: per-
cebemos que a participao de todos os municpios envolvidos na denio
da estrutura do consrcio (estatuto, estrutura organizacional, plano de ao
estratgico) muito importante para a consistncia do projeto. O consrcio
deve ser encarado como um instrumento tcnico de gesto cooperativa entre
os municpios e, para isso, deve ter um estatuto e uma estrutura organizacio-
nal coerentes com seu plano estratgico. Nesse caso, isso tudo foi includo
na Lei de formao do Consrcio.
Como plano estratgico, apresentou-se o seguinte:
1) Instalao e denio da forma de gesto de 52 ecopontos (projeto b-
sico) nas 12 cidades, contendo: unidades de transbordo e/ou um aterro; coleta
seletiva; compostagem e estaes de reciclagem de material de construo;
2) Programa de educao ambiental;
3) Construo da sede do Consrcio;
4) Encerramento dos aterros sanitrios das cidades de Amparo e Tuiuti e
implantao da estao de transbordo;
5) Elaborao e aprovao em Lei do Plano Integrado de Resduos Sli-
dos para os municpios integrantes do consrcio.
Tendo como estrutura organizacional:
a) Presidente: um dos prefeitos eleitos pelo seus pares;
b) Superintendente: indicado pelo presidente;
c) Cargos comissionados: no permitido, nem emprstimos de servi-
dores das prefeituras que compem o consrcio;
d) Estrutura com 45 cargos chamados por concurso pblico.
Produtos do plano estratgico executados no ano de 2012
1) Encerramento dos aterros sanitrios de Amparo e Tuiuti e inaugura-
o da estao de transbordo em maio de 2012, atendendo a oito municpios
do consrcio. Com isso, foi realizada uma licitao por meio do consrcio, o
que reduziu o preo por tonelada em comparao ao praticado pelas prefeitu-
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ras de maneira isolada. A inteno a participao dos 12 municpios, aps o
encerramento dos aterros das outras cidades.
2) Contratao em julho de 2012 da empresa responsvel para a elabo-
rao do Plano Integrado de Resduos Slidos para os municpios integrantes
do consrcio.
3) Em abril de 2012, realizao do concurso pblico para a contratao
de servidores para o consrcio.
4) Em abril de 2012, o consrcio conquistou o 1
o
lugar em Boas Pr-
ticas de Sustentabilidade Ambiental Urbana premiao do Ministrio do
Meio Ambiente.
103
INTRODUO
Os consrcios intermunicipais foram previstos em 1937, na Constituio
Federal (CF), como pessoas jurdicas de direito pblico, sem, contudo, ter lo-
grado efeito em razo de o pas estar vivendo sob a ditadura do Estado Novo,
que fez com que o seu reconhecimento fosse apenas formal, no havendo de
fato consrcios pblicos nas estruturas administrativas pblicas.
Em 1988, a CF reconheceu os municpios e o Distrito Federal (DF)
como entes federativos e descentralizou as receitas pblicas, apesar de ter sido
bastante tmida em relao cooperao federativa, deixando para a lei com-
plementar dispor sobre os convnios de cooperao interfederativa (pargrafo
nico do art. 23).
A gura do consrcio intermunicipal continuou no mbito da Adminis-
trao Pblica como pacto de cooperao, de natureza menos complexa no sen-
tido de suas formalidades e estruturas administrativas por despersonalizado,
tal como os convnios.
Na poca, a realidade levou os agentes pblicos, com a nalidade de
garantir melhoria na gesto do consrcio, a criar uma associao de prefeitos,
pessoa jurdica de direito privado, para gerir o termo consorcial. Entretanto,
esse fato passou a sofrer crticas de juristas e questionamentos do Ministrio
Pblico, que entendia ilegal a soluo de se criar uma associao de prefeitos
para gerir os consrcios.
Somente em 1998, com a Emenda Constitucional (EC) n 19, da Refor-
ma Administrativa, que foi inserido no texto constitucional o art. 241 da CF
com a seguinte redao:
CONSRCIO PBLICO E O
SISTEMA NICO DE SADE:
UMA ABORDAGEM JURDICO-
ADMINISTRATIVA E SITUACIONAL
LENIR SANTOS
LUIZ ODORICO MONTEIRO DE ANDRADE
ANDRE BONIFCIO DE CARVALHO
SANDRO TERABE
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Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplina-
ro, por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao
entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e
bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Importante destacar que a CF conferiu competncia a cada ente federa-
tivo para dispor sobre a gura do consrcio no mbito de sua administrao.
Contudo, o legislador federal entendeu que os consrcios so contratos e, por
isso, a Unio deveria, no mbito de sua competncia para dispor de maneira
geral sobre contratos, disciplinar nacionalmente o consrcio.
Lembramos ainda que no caso da sade o art. 10 da Lei n 8080, de
1990, j previa a gura do consrcio administrativo intermunicipal como for-
ma de compartilhamento das aes e servios de sade entre os municpios.
Art.10. Os municpios podero constituir consrcios para desenvolver em con-
junto as aes e os servios de sade que lhes correspondam.
1 Aplica-se aos consrcios administrativos intermunicipais o princpio da di-
reo nica, e os respectivos atos constitutivos disporo sobre sua observncia.
A Lei n 8.141, de 1990, por sua vez, tambm mencionou o consrcio
no pargrafo 3 de seu art. 3, tal a anidade do Sistema nico de Sade (SUS)
com os consrcios por ser uma forma de integrar servios comuns.
3 Os Municpios podero estabelecer consrcio para execuo de aes e
servios de sade, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no
inciso IV do art. 2 desta lei.
CONCEITO
Consrcios so formas de cooperao entre entes federativos. A partir da
nova lei n 11.107, de 2005 , so denidos como contratos rmados entre
os entes federativos para a consecuo de atividades de interesse comum dotados de
personalidade jurdica.
Convnios so meros pactos de cooperao, despersonalizados, como
eram os consrcios antes da atual lei.
Pelo consrcio, os entes consorciados buscam realizar interesses comuns
por meio da racionalizao de uso de recursos, criao de uma identidade
regional, promoo do desenvolvimento local, regional ou nacional, mediante
a conjugao de esforos.
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O consrcio serve para a cooperao horizontal ou homognea e para a
cooperao vertical ou heterognea. Pela nova lei, h vrias possibilidades de
se instituir consrcios que podem ser:
Consrcios entre municpios (horizontal)
Consrcios entre estados (horizontal)
Consrcios entre estado(s) e Distrito Federal
Consrcios entre municpio(s) e Distrito Federal
Consrcios entre estado(s) e municpio(s) (vertical)
Consrcios entre estado(s), Distrito Federal e municpio(s)
Consrcios entre Unio e estado(s) (vertical)
Consrcios entre Unio e Distrito Federal
Consrcios entre Unio, estado(s) e municpio(s)
Consrcios entre Unio, estado(s), Distrito Federal e municpio(s)
PERSONALIDADE JURDICA
O consrcio, pela sua lei, tanto poder se constituir como pessoa jur-
dica pblica de direito pblico ou de direito privado. Em ambos os casos ele
integra a Administrao Pblica Indireta.
Vejamos:
Art. 1) 1 - O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa
jurdica de direito privado.
Art. 6) O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:
I - de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a
vigncia das leis de raticao do protocolo de intenes;
II - de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao
civil (associao civil);
2 - No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o
consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne
realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso
de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
Art. 9) A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obe-
decer s normas de direito nanceiro aplicveis s entidades pblicas.
Pargrafo nico. O consrcio pblico est sujeito scalizao contbil, ope-
racional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente, para apreciar
as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do consrcio,
inclusive quanto legalidade, legitimidade e economicidade das despesas,
atos, contratos e renncia de receitas, sem prejuzo do controle externo a ser
exercido em razo de cada um dos contratos de rateio.
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CONSTITUIO E FUNCIONAMENTO
O documento inicial do consrcio pblico o protocolo de intenes e
seu contedo mnimo deve obedecer ao previsto na Lei de Consrcios Pbli-
cos. Ele subscrito pelos chefes do Poder Executivo de cada um dos consor-
ciados, ou seja, pelos prefeitos, caso o consrcio envolva somente munic-
pios, pelo governador, caso haja o consorciamento de Estado ou do Distrito
Federal, pelo presidente da Repblica, caso a Unio gure tambm como
consorciada, lembrando que a Unio somente pode participar de consrcios
intermunicipais se o Estado tambm participar, no podendo relacionar-se
diretamente com os municpios.
O protocolo de intenes dever ser publicado, para conhecimento
pblico de cada um dos entes federativos que o subscreve.
A raticao do protocolo de intenes se efetua por meio de lei, ca-
bendo a cada casa legislativa a sua aprovao. Se previsto no protocolo de
intenes, o consrcio pblico pode ser constitudo sem a necessidade da
raticao de todos os que assinaram o protocolo. Exemplo: se um proto-
colo de intenes for assinado por cinco municpios, pode se prever que o
consrcio pblico ser constitudo com a raticao de apenas trs muni-
cpios; assim esses municpios no precisaro car aguardando a raticao
dos outros dois. Nesse caso, somente depois de o raticarem, os municpios
faltantes podero ingressar no consrcio. A raticao pode ser efetuada
com reservas.
Caso a publicao da lei ocorra antes da celebrao do protocolo de
intenes, poder ser dispensada a raticao posterior. O protocolo de in-
tenes, aps a raticao, converte-se no contrato de constituio do consrcio
pblico.
Vencidas as etapas 1 e 2, ser convocada a assembleia geral do consr-
cio pblico que decidir sobre os seus estatutos, que devero obedecer ao
previsto no contrato de constituio do consrcio.
Os estatutos podero dispor sobre a organizao do consrcio, escla-
recendo quais so seus rgos internos, quadro de pessoal e demais regras
essenciais para as compras etc.
Os entes da federao consorciados podem ceder servidores ao consr-
cio, da mesma forma que as entidades pblicas conveniadas.
So muitas as matrias que podem ser objeto do consrcio; os itens de-
nidos na lei no so exaustivos, mas exemplicativos. H matrias que so
indelegveis e no podem ser transferidas aos consrcios pblicos. Os con-
srcios pblicos de direito privado no podem exercer todas as competncias
conferidas a um consrcio pblico de direito pblico. Por ser pessoa jurdica
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pblica, com estrutura jurdica de direito privado, sua posio em relao aos
particulares tem que ser de igualdade, no podendo atuar em campos reser-
vados s pessoas pblicas de direito pblico, com poderes sancionatrios,
regulatrios, poder de polcia sanitria etc., bem como gozar de determinados
privilgios prprios das pessoas de direito pblico, prazos processuais, emis-
so de precatrios, entre outros.
O consrcio pode tanto ter um objeto especco como objetivos diver-
sos. E as competncias que so comuns Unio, estados, DF e municpios
podem ser objeto dos consrcios, como o caso da sade, educao, meio
ambiente, assistncia social, cultura, cincia e tecnologia.
Algumas atividades que podem ser objeto de um consrcio: realizao
de compras conjuntas (uma licitao para vrios contratos); agncia regula-
dora regional (somente para consrcios de direito pblico); escola de gover-
no regional; compartilhamento de equipamentos e de pessoal tcnico; servi-
os conjuntos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; unidades
de sade: hospitais, centros clnicos; destinao nal de resduos slidos;
produo de informaes ou estudos tcnicos; patrimnio paisagstico e de
turismo; previdncia social de servidores.
Os consrcios pblicos podero receber recursos pblicos de quatro
maneiras: a) ser contratado por entes da administrao pblica consorciados
(licitao); b) arrecadar receitas advindas da gesto associada de servios
pblicos (servios tarifados); c) receitas de contrato de rateio; d) receitas
de convnios com entes no consorciados. Podem ainda receber auxlios,
subvenes pblicas, realizar acordos, contratos, convnios com outras en-
tidades e rgos do governo.
O consrcio se sujeita scalizao do Tribunal de Contas dos entes
participantes, no importando se a sua constituio de pessoa jurdica de
direito pblico ou privado.
O Decreto n 6.017/2007, que regulamentou a Lei n 11.701, estabe-
lece em seu art. 39 que a partir de 1 de janeiro de 2008 a Unio somente ce-
lebrar convnios com consrcios pblicos constitudos sob a forma de associao
pblica ou que para essa forma tenha se convertido.
Esse dispositivo no se aplica s transferncias obrigatrias da Unio
para estados e municpios executarem aes e servios de sade; somente se
aplica aos recursos considerados transferncias voluntrias.
importante lembrar que o consrcio poder prever a participao de
representantes da sociedade civil nos seus rgos colegiados.
Os consrcios intermunicipais de sade devem observar algumas espe-
cicidades prprias do SUS, conforme Quadro 1:
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Quadro 1
Especicidades jurdico-administrativa do SUS
Caracterizao Especicidades
A direo continua a ser do gestor consorciado (dirigente da sade, art. 9
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da Lei n
o
8.080/90); o consrcio apenas um instrumento de gesto, no
se sobrepondo gesto nica de cada esfera de governo.
As receitas saem do fundo, mediante contrato de rateio e so repassadas
aos consrcios. No pode haver repasse direto da Unio ou do Estado para
o ente consorciado, sob pena de todas as receitas no carem identicadas
no fundo, conforme determina a Lei Complementar n
o
141, de 2012.
Os conselhos de sade scalizaro os consrcios, que devem ser
considerados como um ente jurdico executor de servios de sade, como
qualquer outro ente da administrao pblica.
O consrcio pblico na rea da sade subordina-se ao controle social de
todas as atividades realizadas. A participao da comunidade na formulao
de propostas e na apresentao de reivindicaes referentes aos
consrcios pblicos na rea da sade parte da tarefa do controle social,
exercido por intermdio de conselhos de Sade dos municpios e dos
Estados integrantes do consrcio. Alm dessa forma institucionalizada de
participao social, importante dotar as aes e os servios realizados
pelo consrcio na rea da sade de ampla divulgao. A populao usuria
ser permanentemente informada das aes e servios ofertados, pois so
objetos de interesse pblico. Os conselhos de sade cumpriro papel de
agente scalizador da execuo das aes e servios de sade, contidos
no Plano de Sade Municipal ou Estadual, inclusive aqueles realizados de
forma consorciada.
As nalidades dos consrcios da sade devem estar previstas em planos
de sade, base de todas as atividades do SUS. Caso o Plano de Sade no
explicite as aes e servios consorciados, faz-se necessrio providenciar a
incluso ou adendo, de modo a permitir o acompanhamento pelos
conselhos de sade. Para viabilizar o acompanhamento e avaliao, os
resultados alcanados pelas aes e servios consorciados devem gurar
ainda no respectivo Relatrio de Gesto Municipal ou Estadual.
Os relatrios de gesto da sade devem, na realidade, ser o espelho do
plano de sade, ou seja, demonstrar a sua execuo conforme o previsto.
Participando o municpio de um consrcio, as atividades previstas no
consrcio devem estar compreendidas no plano de sade e nos relatrios
de gesto parcial e anual.
Direo nica
Fundo de Sade
Conselhos de Sade
Plano de Sade
Relatrio de Gesto
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Continuao
Caracterizao Especicidades
O consrcio no pode se transformar num novo ente (da Federao) e
passar a receber diretamente os recursos das transferncias
intergovernamentais devidas aos entes federativos, na forma do disposto
na EC 29/2000.
Poder, sim, por economia processual, o ente federativo, o Municpio, por
exemplo, autorizar que, dos recursos que a Unio ou o Estado deve faz-lo
obrigatoriamente, um determinado valor seja transferido. O contrato de
rateio o instrumento jurdico de repasse dos recursos do consrcio.
Talvez uma previso no contrato de que determinada receita ou valor vir
diretamente de outro ente federativo. Mas isso tem que estar previsto no
contrato e haver de, contabilmente, gurar no Fundo de Sade.
A CIR o espao de deliberao consensual regional, ela no pode ser um
espao de deliberao do consrcio em si, mas sim do sistema de sade
regional, no qual dever se debater e decidir todas as questes do sistema
de sade regional institucional dentre as quais a do consrcio e de
qualquer outra forma de gesto compartilhada do SUS.
O Sistema Nacional de Auditoria (SNA) tem a funo de auditar, controlar e
scalizar as aes e servios de sade do SUS. O SNA dever realizar essas
atribuies nas atividades do consrcio, cabendo aos servios de auditoria
de cada ente consorciado cooperarem entre si, para conjuntamente
vericarem o cumprimento de suas responsabilidades.
Transferncia de Recursos
Comisso Intergestores
Regionais (CIR)
Sistema de Controle Interno
O consrcio no se transforma num novo ente (da federao), passan-
do a exercer as funes que so prprias do dirigente ou gestor do SUS. O
consrcio se congura como uma forma de gerir servios de maneira com-
partilhada, de maneira interfederativa, sujeitando-se a todos os regramentos
impostos a qualquer entidade da administrao indireta, tal qual uma autar-
quia ou fundao.
Poder sim, por economia processual, o ente federativo o Municpio,
por exemplo autorizar que dos recursos que a Unio ou o Estado lhe deve
transferir obrigatoriamente, um determinado valor seja transferido diretamen-
te, consignando-o de todo modo no fundo de sade que o gestor nico dos
recursos da sade.
O contrato de rateio o instrumento jurdico de repasse dos recursos
do consrcio. Talvez uma previso no contrato de que determinada receita ou
valor vir diretamente de outro ente federativo. Mas isso deve estar previsto
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no contrato, e haver de, contabilmente, gurar no fundo de sade pelo fato
de ser o caixa nico do SUS.
O CONSRCIO PBLICO E O SISTEMA NICO DE SADE
O SUS e a gesto interfederativa
A gesto pblica da sade no Brasil dotada de complexidades es-
truturais e operativas, em razo de o pas ser um Estado Federal composto
pela Unio, Estados-membros e Municpios. Essa estrutura estatal requer
mediao entre os entes da Federao na organizao do SUS, exigindo per-
manente interao federativa na construo de sistemas locais, regionais e
estaduais, pelo fato de as aes e servios de sade somente se constiturem
em um sistema se forem integrados em regies de sade.
Por isso, o processo de aperfeioamento do SUS necessita de novos
arranjos administrativos, de carter federativo e intergovernamental, para
a distribuio da competncia comum que cuidar da sade pblica
entre os entes federativos, em razo de suas assimetrias socioeconmicas,
geogrcas e demogrcas, uma vez que um ente sozinho no consegue
garantir a seu cidado o conjunto de servios para atender as suas necessi-
dades de sade.
Essa integrao exige da Administrao Pblica instrumental compe-
tente, que garanta a cooperao, dena as responsabilidades federativas na
sade, integre recursos nanceiros, dentre outros aspectos.
Por isso, os consrcios de sade podem se congurar numa boa es-
tratgia para o fortalecimento do SUS regional, no tocante integrao de
determinados servios que, se desenvolvidos por diversos entes, produzir
ganho em escala, economia processual, troca de conhecimentos, proximi-
dade dos interesses, agregando valores ao somar recursos de diversos entes
para a consecuo de nalidades comuns.
O consrcio, por se congurar como um acordo intergovernamental
para o desenvolvimento de programas e nanciamentos, permite a realiza-
o do federalismo cooperativo, como o caso brasileiro. Essa interdepen-
dncia e coordenao constroem-se na interao entre os entes da federao,
no se confundindo com estruturas hierrquicas, mas sim horizontalizadas.
Sabe-se muito bem que o federalismo cooperativo no exclui os conitos
de competncia, as concorrncias ou as duplicaes de atividades entre os
entes da federao. Contudo, quando se desenvolvem instrumentos capazes
de garantir a resoluo desses problemas, como o caso do consrcio, isso
gera ganhos na realizao de servios pblicos.
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Do direito sade
A CF de 1988 assegura a sade como direito de todos e dever do Estado,
garantindo-a mediante polticas sociais e econmicas direcionadas reduo
do risco de doena e de outros agravos, e ao acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
As aes e servios pblicos de sade devem integrar uma rede regiona-
lizada e hierarquizada, constituindo um sistema nico, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
1) Descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
2) Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuzo dos servios assistenciais;
3) Participao da comunidade.
Seu nanciamento se d com recursos do oramento da seguridade so-
cial, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de ou-
tras fontes. O texto constitucional concebe a sade como direito e institui um
sistema pblico que seja capaz de garantir a integralidade da ateno sade,
resgatando o compromisso do Estado com o bem-estar de sua sociedade.
Em 1990, a Lei n 8.080, ao dispor sobre as condies para a promoo,
proteo e recuperao da sade e organizao do SUS, deniu princpios e
diretrizes que devem perpassar todas as aes e servios pblicos de sade,
mesmo quando executados por consrcios. So eles:
I. Universalidade de acesso aos servios de sade em todos os nveis de
assistncia;
II. Integralidade de assistncia, entendida como conjunto articulado e con-
tnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos,
exigidos para cada caso, em todos os nveis de complexidade do sistema;
III. Preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade fsica e moral;
IV. Igualdade da assistncia sade sem preconceitos ou privilgios de qual-
quer espcie;
V. Direito informao s pessoas assistidas, sobre sua sade;
VI. Divulgao de informaes quanto ao potencial dos servios de sade e a
sua utilizao pelo usurio;
VII. Utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alo-
cao de recursos e a orientao programtica;
VIII. Participao da comunidade;
IX. Descentralizao poltico-administrativa, com direo nica em cada esfera
de governo:
a) nfase na descentralizao dos servios para os municpios;
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b) regionalizao e hierarquizao da rede de servios de sade.
X. Integrao em nvel executivo das aes de sade, meio ambiente e sane-
amento bsico;
XI. Conjugao dos recursos nanceiros, tecnolgicos, materiais e humanos
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios na prestao de
servios de assistncia sade da populao;
XII. Capacidade de resoluo dos servios em todos os nveis de assistncia;
XIII. Organizao dos servios pblicos, de modo a evitar duplicidade de meios
para ns idnticos.
Um sistema que deve ser uno, conceitualmente, e descentralizado, em sua
execuo, a m de cumprir o princpio da subsidiariedade que pauta os estados
contemporneos.
Importante destacar que a gentica do SUS a sua interao federativa,
tanto que em 2011, a Lei n 12.466, de 24 de agosto, alterou a Lei 8.080 para
reconhecer a necessidade de espaos de deliberao colegiada e consensual dos
entes federativos em relao sade, institucionalizando a existncia das co-
misses intergestores do Sistema nico de Sade: as comisses intergestores
regional (CIR), estadual (bipartite) e nacional (tripartite) foram reconhecidas
como fruns de negociao e pactuao, entre os gestores pblicos da sade,
em relao aos aspectos operacionais, nanceiros e administrativos da gesto do
SUS, cabendo-lhes as atribuies de denio de diretrizes nacional, regional e
intermunicipal no que diz respeito organizao das redes de aes e servios
de sade e sua governana institucional; aspectos da integrao das aes e ser-
vios dos entes federados; diretrizes sobre as regies de sade, distrito sanitrio,
integrao de territrios, regulao do sistema e demais temas vinculados inte-
grao das aes e servios de sade entre os entes federados.
Reconheceu ainda o papel institucional do Conselho Nacional de Secret-
rios de Sade (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sa-
de (Conasems), representantes dos estados e municpios nos espaos de gesto
compartilhada do SUS.
O Decreto n 7.508, de 28 de junho de 2011, preencheu uma lacuna no
arcabouo jurdico do SUS ao regulamentar, depois de 20 anos, a Lei n 8.080,
que dispe sobre a organizao do sistema, o planejamento da sade, a assistn-
cia sade e a articulao interfederativa; possibilitando um aprimoramento do
Pacto pela Sade de 2006 e contribuindo efetivamente na garantia do direito
sade do cidado brasileiro. O Decreto n 7.508/2011 regulamenta um conjun-
to de dispositivos estratgicos, cuja implantao fundamental para o fortaleci-
mento do processo de gesto do SUS, conforme destaca o Quadro 2:
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Quadro 2
Decreto n
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7.508/11 e alguns aspectos relevantes
Caracterizao Decreto
Espao geogrco contnuo constitudo por aglomerado de municpios
com a nalidade de integrar a organizao, o planejamento e a execuo
de aes e servios de sade.
Acordo de colaborao rmado entre os entes federativos, com a
nalidade de organizar e integrar as aes e servios de sade na rede
regionalizada e hierarquizada, e que estabelece responsabilidades,
recursos nanceiros a serem disponibilizados e demais elementos
necessrios implementao integrada das aes e servios de sade.
O conjunto de aes e servios de sade articulados em nveis de
complexidade crescente, com a nalidade de garantir a integralidade da
assistncia sade, mediante referenciamento do usurio nas redes
regional e interestadual, conforme pactuado nas Comisses Intergestores.
Correspondem aos servios de atendimento inicial para o acesso universal
e igualitrio Rede de Ateno Sade, que devem referenciar o usurio
para o acesso aos servios de ateno hospitalar, bem como aos servios
de ateno ambulatorial especializada, entre outros de maior
complexidade e densidade tecnolgica. Constituem-se portas de entrada,
os servios de ateno primria, de urgncia-emergncia, os servios de
ateno psicossocial e aqueles de demanda espontnea, como os
servios de Sade do Trabalhador e os Centros de Aconselhamento e
Testagem (CTA) - para diagnstico e preveno de doenas sexualmente
transmissveis;
Descrio geogrca da distribuio de recursos humanos e de aes e
servios de sade ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, que ser
utilizado na identicao das necessidades de sade e orientar o
planejamento integrado dos entes federativos, contribuindo para o
estabelecimento de metas de sade;
Obrigatrio aos entes pblicos e indutor de polticas para a iniciativa
privada. Orientado pelas diretrizes nacionais estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Sade, o planejamento da sade, em mbito estadual, de ser
realizado de maneira regionalizada, em razo da gesto compartilhada do
sistema, a partir das necessidades dos municpios, considerando o
estabelecimento das metas de sade;
Regies de Sade
Contrato Organizativo
da Ao Pblica da
Sade (COAP)
Rede de Ateno Sade
As portas de entrada
do sistema
Mapa da Sade
Planejamento da sade
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Um desao permanente da gesto do SUS fortalecer os vnculos inter-
federativos necessrios sua consolidao, para dar respostas frente s neces-
sidades de sade da populao brasileira.
A insero do consrcio pblico na regio de sade
Por ser o SUS um sistema regionalizado, suas redes de ateno devem
estar integradas em regies onde o direito sade deve se efetivar, por meio
da implementao das polticas de sade. A regionalizao, nesse caso, dire-
triz do SUS, decorre da necessidade de integrar servios de entes federativos,
orientando-se pela hierarquizao da rede de servios. Pelo arcabouo orga-
nizacional do sistema, isso poder se efetivar somente por meio de arranjos
institucionais estabelecidos entre os diferentes nveis de governo.
Como destacado anteriormente, nos termos do Decreto n 7.508/11,
a Regio de Sade denida como o espao geogrco contnuo, constitudo
por agrupamento de municpios limtrofes, delimitado a partir de identidades
culturais, econmicas e sociais, de redes de comunicao e infraestrutura de
transportes compartilhados, com a nalidade de integrar a organizao, o pla-
nejamento e a execuo de aes e servios de sade.
Para instituir uma Regio de Sade, os estados, em articulao com os
municpios, devem observar as diretrizes gerais denidas na Comisso Inter-
gestores Tripartite (CIT).
Continuao
Caracterizao Decreto
Relao Nacional de Aes e Servios de Sade que o SUS oferece ao
usurio para garantia da integralidade da assistncia sade;
Relao nacional que compreende a seleo e a padronizao de
medicamentos indicados para atendimento de doenas ou agravos no
mbito do SUS, sendo acompanhada do Formulrio Teraputico Nacional
(FTN) que subsidiar a prescrio, a dispensao e o uso dos seus
medicamentos, orientados pelos protocolos clnicos e diretrizes
teraputicas;
Instncias de pactuao consensual entre os entes federativos, para
denio das regras da gesto compartilhada do SUS, expresso da
articulao interfederativa.
RENASES
RENAME
Comisses Intergestores
Fonte: Decreto Lei n
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7.508, de 28 de junho de 2011.
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Como o SUS deve garantir o acesso resolutivo em tempo oportuno e
com qualidade populao, para a promoo, proteo e recuperao de sua
sade, somente redes de ateno sade sero capazes de garantir a integrali-
dade da ateno sade, as quais devem ocorrer em razo da ao solidria e
cooperativa entre os gestores.
Sendo as regies de sade importantes recortes territoriais do SUS, des-
tacamos abaixo algumas diretrizes para a sua organizao.
Diretrizes para a organizao das Regies de Sade:
Instituir um processo de avaliao do funcionamento das atuais re-
gies de sade, pelos estados e municpios, a ser pactuado nas Comisses
Intergestores Bipartite (CIB), para o cumprimento do art. 5 do Decreto n
7.508/11, devendo ser informado Comisso Intergestores Tripartite (CIT);
Instituir a Regio de Sade como o espao geogrco contnuo, cons-
titudo por municpios limtrofes, delimitado a partir de identidades culturais,
econmicas e sociais e de redes de comunicao e infraestrutura de transportes
compartilhados, de modo a imprimir uma unicidade ao territrio regional;
Constituir a Comisso Intergestores Regional (CIR) na Regio de Sa-
de, como o foro de negociao e pactuao dos aspectos de organizao e
funcionamento das aes e servios de sade integrados em redes de ateno
sade. A CIR deve ser composta por todos os gestores municipais da regio
de sade e o gestor estadual ou seu representante;
Observar as polticas de sade, na organizao e execuo das aes e
servios de sade de ateno bsica, vigilncia em sade, ateno psicossocial,
urgncia-emergncia, ateno ambulatorial especializada e hospitalar, alm de
outros que venham a ser pactuados para garantir o acesso resolutivo e em
tempo oportuno;
Pactuar os uxos assistenciais e reconhecer as necessidades econmi-
cas, sociais e de sade da populao na regio;
Reconhecer que a Regio de Sade, no que se refere sua composio
poltico-administrativa, uma Regio Intraestadual, quando os municpios
que a compem so todos de um mesmo estado; ou uma Regio Interestadual,
quando os municpios integrantes so de estados diferentes.
O CONSRCIO PBLICO E O CONTRATO ORGANIZATIVO DE AO PBLICA
Conforme denio estabelecida no art. 1, II, do Decreto n 7.508, de 2011,
o Contrato Organizativo da Ao Pblica (COAP) da Sade concebido como:
Acordo de colaborao rmado entre entes federativos com a nalidade de
organizar e integrar as aes e servios de sade na rede regionalizada e hie-
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rarquizada, com denio de responsabilidades, indicadores e metas de sade,
critrios de avaliao de desempenho, recursos nanceiros que sero disponi-
bilizados, forma de controle e scalizao de sua execuo, e demais elementos
necessrios implementao integrada das aes e servios de sade.
O COAP dever ser elaborado pelos entes federativos em cada regio de
sade, instituda de acordo com o art. 5 do Decreto n 7.508, de 28 de junho
de 2011, e com o disposto na Resoluo n 1, da CIT de 2011, cabendo Se-
cretaria Estadual de Sade coordenar a sua implementao.
O objeto do COAP ser a organizao e a integrao das aes e servios
de sade dos entes federativos de uma regio de Sade, em rede de ateno
sade, e suas nalidades esto vinculadas aos seguintes aspectos:
Organizar os servios e aes de sade, no mbito de uma Regio de
Sade, para garantir o provimento da integralidade da assistncia aos usu-
rios, de acordo com a realidade local e no mbito das competncias de cada
ente federativo, fortalecendo a governana regional;
Compartilhar responsabilidades sanitrias de forma solidria e coope-
rativa, de forma a regular as relaes de interdependncia dos entes na rede
de ateno sade, consolidando acordos interfederativos, com base no pla-
nejamento em sade e nos valores e diretrizes do Plano Nacional de Sade,
aprovados pelo Conselho Nacional de Sade;
Garantir segurana jurdica, por meio da denio das responsabili-
dades sanitrias dos entes federativos, na diviso de suas competncias cons-
titucionais e legais.
Garantir a efetividade do direito sade da populao brasileira, por
intermdio de novos arranjos organizacionais no mbito do SUS, discutidos e
pactuados na CIT, CIB e CIR, responsveis pela denio da gesto;
Buscar um nanciamento integrado e adequado s necessidades de
sade da populao nos territrios;
Politizar o debate na sade e trazer o comprometimento dos chefes do
Executivo, de forma a estabelecer e articular estratgias para reorganizar o SUS
visando sua consolidao;
Assegurar maior transparncia e publicidade dos compromissos e gas-
tos com sade;
Forma do Estado se relacionar no interior da prpria administrao
pblica com o intuito de torn-la mais eciente.
No COAP esto estabelecidas, a cada ente signatrio, as responsabili-
dades organizativas, executivas, oramentrio-nanceiras e monitoramento,
avaliao de desempenho e auditoria, conforme Figura 1:
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Figura 1
Estrutura do Contrato Organizativo de Ao Pblica - COAP
Fonte: Resoluo n
o
3/2011 da Comisso Intergestores Tripartite (CIT).
PARTE IV
Responsabilidades pelo
monitoramento, avaliao de
desempenho e auditoria
PARTE I
Responsabilidades
Organizativas
PARTE III
Responsabilidades
Oramentrio-Financeiras e
formas de incentivo
Objetivos e metas regionais,
indicadores, avaliao e
prazos de execuo
Anexo I - Caracterizao
do ente signatrio
e da Regio de Sade
Anexo II - Programao
Geral das Aes e Servios
da Regio de Sade
Anexo III - Planilha dos
servios de sade de cada
esfera e de responsabilidades
pelo referenciamento
PARTE II
Responsabilidades
Executivas
O Consrcio Pblico de Sade no interfere no contrato organizativo de
ao pblica (COAP) por serem contratos com nalidades distintas, ainda que
ambos sejam da sade.
O consrcio a livre unio de entes federativos para a consecuo de ob-
jetivos comuns, devendo para a sua instituio observar todos os regulamen-
tos aqui mencionados, decorrentes da lei que o regulamenta. O COAP tem por
objetivo denir as responsabilidades dos entes federativos de uma regio de
sade quanto organizao e integrao de servios do SUS. O contrato visa
organizar o sistema de sade na regio; o consrcio tem por nalidade unir
esforos de entes federativos, que podem no ser os mesmos de uma regio
de sade, para a organizao de servios determinados. No tem a ver com
denio de responsabilidade quanto integrao dos servios na rede inter-
federativa de sade na regio.
Assim, tanto o COAP quanto os consrcios pblicos so instrumentos
para o fortalecimento das relaes interfederativas, e o COAP no substitui os
consrcios, por ser uma forma de denir as responsabilidades comuns dos
entes federativos na sade.
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SITUAO DO CONSRCIO PBLICO NO SUS
Aspectos referentes ao processo de implantao
O primeiro registro na dcada de 1970 de consrcio na rea da sade foi
em Penpolis (SP), devido ao incio do processo de descentralizao ocorrido
no estado, quando da assinatura do convnio Sistema Unicado e Descentrali-
zado da Sade (SUDS), tendo nos anos 1980 havido um aumento signicativo
na instituio de consrcios. Em 1994, existiam no Brasil cerca de 12 consr-
cios de sade, em 2000, esse nmero passou para 141, e em 2009 chegou a
184, distribudos em 13 estados brasileiros.
Segundo acompanhamento feito pelo Ministrio da Sade, a adoo des-
se instrumento foi crescente na dcada de 1990. A expanso dos consrcios
no Pas resultou que, ao nal do perodo, estivesse presente em todas as regi-
es geogrcas, ainda que com maior frequncia nas regies Sul e Sudeste. A
maioria dos consrcios tinha por objetivo a soluo de problemas especcos
relacionados em geral assistncia, tendo atuado como instrumento de coope-
rao federativa e de fortalecimento do SUS.
No Brasil existiam, em 2008, 176 consrcios atuando na rea da sade,
em 12 estados pertencentes s diversas regies do pas: 15 na Regio Centro-
Oeste, 12 na Nordeste, 3 na Norte, 96 na Sudeste e 50 na Regio Sul, confor-
me demonstram o Grco 1 e o Mapa 1:
Mapa 1 e Grco 1
Distribuio dos Consrcios em Sade no Brasil por estado
2008
Fonte: DAGD/SE/MS - 2008.
15
2
7
3 3
8
65
6
17
24
16
10
MT CE PB RN PA ES MG RJ SP PR RS SC
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SITUAO DO CONSRCIO PBLICO NO SUS
Aspectos referentes ao processo de implantao
O primeiro registro na dcada de 1970 de consrcio na rea da sade foi
em Penpolis (SP), devido ao incio do processo de descentralizao ocorrido
no estado, quando da assinatura do convnio Sistema Unicado e Descentrali-
zado da Sade (SUDS), tendo nos anos 1980 havido um aumento signicativo
na instituio de consrcios. Em 1994, existiam no Brasil cerca de 12 consr-
cios de sade, em 2000, esse nmero passou para 141, e em 2009 chegou a
184, distribudos em 13 estados brasileiros.
Segundo acompanhamento feito pelo Ministrio da Sade, a adoo des-
se instrumento foi crescente na dcada de 1990. A expanso dos consrcios
no Pas resultou que, ao nal do perodo, estivesse presente em todas as regi-
es geogrcas, ainda que com maior frequncia nas regies Sul e Sudeste. A
maioria dos consrcios tinha por objetivo a soluo de problemas especcos
relacionados em geral assistncia, tendo atuado como instrumento de coope-
rao federativa e de fortalecimento do SUS.
No Brasil existiam, em 2008, 176 consrcios atuando na rea da sade,
em 12 estados pertencentes s diversas regies do pas: 15 na Regio Centro-
Oeste, 12 na Nordeste, 3 na Norte, 96 na Sudeste e 50 na Regio Sul, confor-
me demonstram o Grco 1 e o Mapa 1:
No ano de 2009, o nmero de consrcios aumentou para 184 consr-
cios na rea da sade, destes, 42% ainda no estavam adequados Lei n
11.107/05, e 58% j atendiam legislao federal.
Destes consrcios, 35% so pblicos de direito pblico e 23% pblicos
de direito privado. Os estados do Paran, do Cear e de Minas Gerais so
exemplos de unidades federativas que assumiram a conduo de uma poltica
estadual, visando potencializar esse instrumento de gesto interfederativa.
Principais vantagens dos consrcios pblicos no SUS
O consrcio pblico na rea da sade pode propiciar maior efetividade
na produo da sade, na disponibilidade de aes e de servios, na melhoria
da eccia de gesto e no aprimoramento do suporte logstico, para a organi-
zao e funcionamento de redes de sade.
Os consrcios tm sido utilizados para o enfrentamento de diferentes
problemas regionais, tais como:
Gerenciamento de unidades de sade especializadas;
Transporte sanitrio;
Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU);
Aquisio de medicamentos e insumos bsicos mdico-hospitalares;
Prestao de servios especializados.
O consrcio pode, ainda, auxiliar na estruturao de sistemas logsticos
e sistemas de apoio que contribuam para o fortalecimento do poder de nego-
ciao e de compra dos entes federados.
Pontos positivos e negativos quanto a sua gesto
Os consrcios tm muitos pontos positivos, sendo o principal deles, a
possibilidade de unir o que a descentralizao separou, no tocante garantia
da integralidade assistncia sade, impossvel de ser realizada por um ni-
co ente da Federao.
Nesse sentido, todos os elementos, formas, modelos de atuao da ad-
ministrao pblica que possibilitem a unio de esforos, sem perder a auto-
nomia da gesto dos servios, sempre sero um passo frente na conformao
das redes de ateno sade na regio de sade.
Entretanto, alguns pontos negativos podem ser destacados na construo
de um consrcio. Um deles a sua prpria regulamentao, demais complexa,
em especial quanto sua constituio e elaborao do protocolo de intenes,
estatutos etc. Tambm as restries impostas ao modelo de consrcio pblico
de direito privado, como a impossibilidade de se estabelecer convnio com a
Unio, so outro ponto bastante negativo.
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Num balano geral, os pontos positivos so superiores aos negativos e,
para o SUS, o consrcio veste como uma luva para a integrao de servios,
ganho de escala em compras e outras atividades, mesmo no estando sendo
ainda utilizado em todo o seu potencial.
Quanto mais modelos e formas de atuao compartilhada existirem para
o SUS, melhor ser para sua organizao sistmica e regional.
CONSIDERAES FINAIS
Os consrcios intermunicipais de sade j existiam desde 1970, em
especial no estado de So Paulo, onde inicialmente mais se proliferou, po-
dendo ser destacado o consrcio de Penpolis, tendo depois havido uma
expanso para a Regio Sul do Pas.
Eram consrcios que ainda se organizavam no formato de um termo
consorcial, despersonalizado, que, na maioria das vezes, contava com uma
associao de prefeitos, pessoa jurdica de direito privado, para gerenciar
suas atividades.
Esse modelo estava bastante desatualizado para um pas que mantm
profundas desigualdades socioeconmicas e demogrcas, e um conjunto
de servios de atribuio comum dos municpios, como o caso da gua, do
saneamento, da sade, do meio ambiente.
Um pas sem recorte regional, mas to somente municipal, estadual e
central, com as suas dimenses territoriais e desigualdades socioeconmi-
cas, geogrcas e demogrcas, exigia um modo mais seguro, eciente e gil
para gerir servios comuns de modo regional, com benefcios a todos os en-
volvidos, em especial populao destinatria nica dos servios pblicos.
A reforma administrativa da EC n 19 tratou de alterar esse quadro,
instituindo o consrcio pblico personalizado para vencer a barreira im-
posta pelo modelo anterior, que acabava por fazer os arranjos menciona-
dos aqui.
A CF conferiu poderes a todos os entes federativos para dispor sobre
os seus consrcios, tendo, contudo, a Unio, ao disciplinar as normas gerais
do contrato de consrcio, invadido a competncia dos demais entes por ter
sido exaustiva em sua regulamentao, tratando de especicidades prprias
dos demais entes federativos.
Na sade, o consrcio to afeito ao SUS que est mencionado em sua
lei orgnica e na Lei n 8.142. O consrcio um grande aliado para a gesto
compartilhada de determinados servios, como o caso do Servio de Aten-
dimento Mvel de Urgncia (SAMU), das especialidades, hospitais, servios
de apoio diagnstico, compra de medicamentos, dentre outros.
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No se confunde com o contrato organizativo de ao pblica, que no
tem personalidade jurdica, nem gere servios, mas to somente xa respon-
sabilidades federativas na rea da sade.
O consrcio, ao lado de outros instrumentos jurdico-administrativos,
um grande aliado na gesto compartilhada do SUS.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CARVALHO, G.I.; SANTOS, Lenir. Sistema nico de Sade. Campinas. Uni-
camp, 2001, 3 ed.
MEDAUAR, O.; JUSTINO G. de O. Consrcios Pblicos. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2006.
SANTOS, Lenir. Comentrios lei orgnica da sade. Unicamp, 4. ed. 2004.
________. Consrcio Administrativo Intermunicipal. Aspectos gerais. Suas
especicidades em relao ao SUS. Boletim de Direito Municipal. NDJ. n. 1,
ano 2001.
RIGOLIN, Ivan B. Comentrios s Leis das PPPs, dos Consrcios Pblicos e das
Organizaes Sociais. So Paulo: Saraiva, 2008.
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INTRODUO
Mobilidade urbana um tema de crescente importncia nas grandes me-
trpoles brasileiras, seja pela expanso e conurbao das prprias cidades, seja
pela integrao entre elas dentro de uma lgica verdadeiramente metropolita-
na ou regional. Nos modelos de desenvolvimento das ltimas dcadas, com a
presena da especulao imobiliria e da precarizao de servios pblicos,
possvel constatar desigualdades sociais ainda no superadas.
Em junho de 2013, observamos multides em diversas cidades brasi-
leiras tomando as ruas demandando aos governos municipais e estaduais no
apenas a revogao do aumento da tarifa do transporte pblico como tambm
a melhora da qualidade do servio prestado pelas operadoras terceirizadas. A
melhoria de qualidade de vida nas cidades, segundo Maricato (2013), nem
sempre acessvel com melhores salrios ou com melhor distribuio de ren-
da, mas dependem de polticas pblicas urbanas como transporte, moradia,
saneamento, educao, sade, lazer, iluminao pblica, coleta de lixo, segu-
rana, entre outros.
Com a redemocratizao e a promulgao da Constituio Federal de
1988, o transporte pblico cou caracterizado como um servio pblico es-
sencial de interesse e competncia municipal. Para Jobim (2006), a prestao
do servio de transporte entre municpios, ou seja, intermunicipal ou metro-
politano, no chega a ser de interesse ou competncia estadual. J Ramalho
(2009), distingue os tipos de transporte pblico, desta forma, o servio de
transporte pblico intramunicipal da competncia do municpio, e o servio
intermunicipal hoje de competncia do estado. No entanto, o transporte
CONSRCIOS PBLICOS COMO
INSTRUMENTO DE GESTO DO
TRANSPORTE PBLICO URBANO
NINA J. BEST
ALTON BRASILIENSE PIRES
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pblico coletivo intermunicipal em regies metropolitanas no se congura
necessariamente em transporte intermunicipal, uma vez que o deslocamento
realizado dentro de um espao denido e contnuo representado por muni-
cpios interligados, um transporte coletivo pblico intrametropolitano. Da
sua competncia ser metropolitana, ou por meio do acordo de interesse dos
municpios (Ramalho, 2009, p. 112).
Este artigo considera a poltica de transporte pblico essencial e es-
tratgica para o debate de polticas de interesse metropolitano. O Consrcio
Grande Recife, objeto deste estudo, um arranjo institucional inovador para
a gesto compartilhada do transporte pblico coletivo em territrio metro-
politano. um caso nico de articulao entre esferas governamentais para
a gesto compartilhada do sistema de transporte pblico coletivo em regio
metropolitana e apresenta inmeras lies importantes no que diz respeito
governana metropolitana e gesto compartilhada de um servio pblico.
A criao do Grande Recife prope eliminar a sobreposio e compe-
tio entre os servios municipais e intermunicipais de transporte coletivo,
racionalizando o sistema, reduzindo seus custos de gesto e melhorando a
qualidade do servio, tendo sempre em vista as necessidades de deslocamento
do cidado metropolitano.
Este artigo est estruturado em trs sees, alm desta introduo e das
consideraes nais. A primeira seo fala da expanso urbana, da desigual-
dade e do transporte pblico no Brasil, resgatando um pouco do histrico da
temtica e fazendo uma conexo com os desaos atuais para a mobilidade
nos grandes centros urbanos. A segunda aborda o debate sobre o federalismo
cooperativo, apresentando os seus limites e do potencial dos consrcios p-
blicos para superar os desaos de governana das mega cidades brasileiras. A
ltima seo trata especicamente do Consrcio Grande Recife, seu processo
de formao, sua estrutura e busca fazer um balano entre as inovaes desse
modelo e as suas limitaes.
A EXPANSO URBANA, A DESIGUALDADE E O TRANSPORTE PBLICO NO BRASIL
No incio da dcada de 1960, o Brasil foi marcado por profundas transfor-
maes na economia com a intensicao do processo de industrializao,
deixando de ser um pas predominantemente rural para se tornar um pas
com importantes centros urbanos. Com o golpe militar em 1964, foi iniciado
um perodo de intenso crescimento econmico, conhecido como Milagre
brasileiro (1964-1974), que, apesar do nome, foi marcado por contradies
de concentrao de renda e adoo de polticas excludentes com resultados
perversos. Paradoxalmente, o crescimento econmico no signicou melho-
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ria na qualidade de vida da classe trabalhadora, a populao de baixa renda
empobreceu, aumentando sua marginalizao e aprofundando as desigual-
dades sociais, presentes at hoje. A especulao imobiliria contribuiu para
a expulso da populao trabalhadora dos centros urbanos, que foram em-
purradas para as periferias, contribuindo para a periferizao e a expanso
desordenada das cidades.
O processo de urbanizao nos grandes centros urbanos seguiu esse
modelo perifrico. A necessidade de deslocamentos ultrapassou as fronteiras
municipais das cidades capitais, gradualmente adquirindo um carter mais
metropolitano. O modelo de transportes em vigor at ento acabou se mos-
trando inadequado ao contexto urbano, em constante expanso e transforma-
o de maneira desordenada. A adaptao das cidades ao automvel foi reali-
zada como uma cirurgia urbana, sendo prioridade das polticas pblicas de
transporte pela expanso da malha viria para melhorar a circulao e o uxo
dos carros, beneciando as elites e a classe mdia em ascenso.
A poltica adotada gerou a estigmatizao do transporte coletivo, in-
cluindo o bonde urbano, o transporte ferrovirio, os nibus convencional e
eltrico, associados a um transporte ruim e de m qualidade, por serem cole-
tivos e o meio de transporte das massas. Em contrapartida, o transporte bom
era o transporte individual sobre pneus, realizado por automveis. At hoje,
apesar da crescente paralisao dos grandes centros urbanos por conta do vo-
lume de automveis individuais, a liberdade e independncia da mobilidade
individual fazem com que o automvel permanea como um bem de consumo
almejado, somado s polticas de incentivo de compra de automveis, pouco
se avanou na discusso de melhoras do sistema ou da qualidade do transpor-
te pblico urbano
1
.
A ausncia de polticas voltadas para a melhoria da qualidade do trans-
porte pblico gerou uma crise no setor. A omisso, ou falta de interesse do po-
der pblico em realizar investimentos no transporte coletivo, somada cons-
tante expanso urbana, levou a um enorme dcit desse servio pblico, com
dois resultados perversos: para as classes mdia e alta, que tinham condies
de adquirir um automvel, esta poltica fortaleceu o setor automobilstico,
uma vez que tinham condies de custear a alternativa privada do servio;
1. Em janeiro de 2012, aps 17 anos tramitando no Congresso Nacional, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU)
foi sancionada na Lei n 12.578, pela presidente Dilma Rousseff. A PNMU consiste em um conjunto de normas que visam
estimular o uso dos transportes coletivos, a oferta e a ampliao do sistema pblico, integraes entre diferentes modais,
barateamento de tarifas e custeio de gratuidades, assim como facilitar a criao de mecanismos, por parte dos municpios,
de restrio ao uso do transporte individual.
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para a populao de baixa renda, mais dependente desse servio, a falta de
alternativa contribuiu para agravar os ciclos da excluso social e da pobreza.
Um dos principais elementos da discusso sobre mobilidade urbana
hoje diz respeito no apenas ao transporte de pessoas e de carga pelo territ-
rio, mas tambm ao modelo de desenvolvimento nas cidades metropolitanas,
onde as regies mais perifricas, em geral, oferecem menos oportunidades de
emprego e concentram menos equipamentos pblicos, forando os morado-
res dessas reas a se deslocarem para reas mais centrais para satisfazer suas
necessidades de trabalho, estudo e at lazer. Com o aumento populacional e a
falta de investimento no sistema de transporte pblico, observamos, em todas
as grandes capitais, uma demanda reprimida de acesso a servios pblicos e
tambm por mobilidade com qualidade, uma vez que em grande parte das
viagens os usurios do sistema sofrem situaes de superlotao.
A predominncia do automvel, em detrimento da no implementao
de polticas de mobilidade no espao urbano, no curto prazo apresenta um
srio risco para a paralisao e falta de ecincia desses grandes centros eco-
nmicos. No pensar formas alternativas de deslocamento da populao tam-
bm implica, no mdio e longo prazo, em maiores emisses atmosfera, que
contribuem para as mudanas climticas j vivenciadas hoje e para as quais
no estamos preparados.
Regies metropolitanas, consrcios pblicos e a
questo federativa no Brasil
Com a instituio da Constituio de 1988, o Brasil passou de um fe-
deralismo marcado pela centralizao e hierarquizao da tomada de decises
para um modelo federativo descentralizado e democrtico, no qual a auto-
nomia dos entes federativos passou a ser compatibilizada com a sua interde-
pendncia. Para Almeida (2000), o Brasil possui um modelo de federalismo
cooperativo que, por supor competncias compartilhadas entre os trs nveis
de governo, exige um processo permanente de negociao dos termos de co-
operao entre eles.
Apesar da redemocratizao e da descentralizao, profundos desequi-
lbrios e desigualdades inter e intrarregionais persistem, e que no caso das
regies metropolitanas, esses desequilbrios so ainda mais visveis e se ex-
pressam pelo peso poltico, nanceiro e populacional do municpio-capital
e pelo peso nanceiro dos municpios mais industrializados em relao aos
demais (Souza, 2003, p. 145).
Observamos tambm a importncia e diculdade do estabelecimento de
dilogo entre as diferentes esferas de governo e a quase total ausncia de me-
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canismos ou instituies de funo ponte, que consigam reunir os diferentes
entes federativos para um dilogo de cooperao e colaborao para resoluo
de polticas pblicas efetivas e com carter metropolitano. A ausncia de arti-
culao e cooperao entre as trs esferas de governo resulta na incapacidade
de uma governana metropolitana de fato intergovernamental.
No existe um modelo nico para gesto ou governana metropolitana
e, segundo Klink (2009), difcil vislumbrar um modelo institucional nico e
timo para nortear a gesto e organizao das regies metropolitanas (Klink,
2009, p. 418). Possivelmente a repactuao dos entes federativos, num pro-
cesso de negociao e superao dos conitos polticos, seja mais interessante
que o desenvolvimento de uma engenharia institucional complexa, tanto para
a negociao de conitos quanto para o planejamento estratgico.
Em outras palavras, no possvel desassociar o boom de criao de
consrcios, na dcada de 1990, dos processos de redemocratizao e descen-
tralizao poltica. O consrcio um mecanismo institucional relativamente
simples, ecaz e democrtico de colaborao intergovernamental e que, se-
gundo Klink (2008), consolida a busca pragmtica por um grau maior de
coordenao na proviso de diversos servios (Klink 2008, p. 28), bem como
a resoluo de problemas percebidos como comuns. No caso brasileiro, a pr-
pria Lei de Consrcios n 11.107/2005 se apresenta como alternativa institu-
cional interessante para a promoo de um modelo de gesto cooperativa, e
mesmo de governana em regies metropolitanas.
O GRANDE RECIFE
O Grande Recife Consrcio de Transporte Metropolitano (CTM) o pri-
meiro consrcio intergovernamental de mbito metropolitano estabelecido no
pas, e foi o primeiro a ser estabelecido na Regio Metropolitana de Recife
(RMR) para a gesto do servio de transporte pblico coletivo.
O Grande Recife um Consrcio Pblico multifederativo, criado no m-
bito da Lei Federal n 11.107, de 2005, fruto da articulao entre o Governo de
Pernambuco e a Prefeitura de Recife. O Grande Recife foi formalmente institu-
do em 8 de setembro de 2008, aps a extino da Empresa Metropolitana de
Transportes Urbanos (EMTU/Recife). No momento de sua criao, apenas dois
municpios, Recife e Olinda, aderiram ao Grande Recife, apesar de todos os 14
prefeitos terem assinado cartas de inteno de adeso ao consrcio, em 2007.
O Grande Recife inaugurou um novo paradigma na gesto metropolitana
de um servio pblico de mbito metropolitano. Ao criar uma empresa pbli-
ca multifederativa com a inteno de envolver todos os entes metropolitanos
da RMR, o Grande Recife substituiu a EMTU/Recife e passou a compartilhar o
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nus e o bnus entre os entes federativos consorciados, antes exclusivamente
da esfera da empresa pblica estadual, que assumia para si a responsabilidade
supramunicipal do transporte coletivo intermunicipal ou intrametropolitano.
Apesar de ser um instrumento de gesto de uma poltica pblica es-
tratgica, o Grande Recife um arranjo institucional de governana metro-
politana. O consrcio prope um novo modelo democrtico e cooperativo
de gesto de transportes coletivos que pressupe o compartilhamento de
responsabilidades entre os entes das distintas esferas governamentais, que
fazem parte do arranjo, para o desenvolvimento de uma poltica metropo-
litana nica. Alm disto, o seu modelo institucional prev a participao
de representantes dos legislativos das distintas esferas e da sociedade civil,
incluindo representantes dos operadores do sistema de transporte e dos usu-
rios do sistema.
A criao do Consrcio Grande Recife elimina a sobreposio e com-
petio entre os servios municipais e intermunicipais de transporte co-
letivo, racionalizando o sistema, reduzindo seus custos de gesto e me-
lhorando a qualidade do servio, tendo sempre em vista as necessidades
de deslocamento do cidado metropolitano. O Grande Recife um caso
extremo. Diferente de outros consrcios pblicos induzido, por deciso
do governo estadual de Pernambuco, a cooperar e compartilhar a respon-
sabilidade da gesto do sistema de transporte metropolitano com os demais
14 municpios da RMR.
O Consrcio Grande Recife uma experincia pioneira, tanto no sen-
tido da discusso terica sobre a poltica pblica de transporte que em
geral tratada em partes de acordo com a esfera de governo sendo abor-
dada, e que tem por caracterstica ser uma poltica em que a competio
predominante , quanto em relao ao que a literatura aponta em termos
dos arranjos de cooperao intergovernamentais, principalmente em mbito
metropolitano. Na avaliao de Travassos (1996, p. 61), as experincias
brasileiras de gestes metropolitanas dos sistemas de transporte pblico de
passageiros so bem localizadas e limitadas [...] e somente em Recife houve
continuidade at os dias de hoje.
Para Travassos (1996), o arranjo que antecedeu o Consrcio Grande
Recife, a EMTU/Recife, foi um modelo de gesto de grande sucesso que
sobreviveu redemocratizao, quase completando trs dcadas na gesto
metropolitana do sistema de transporte pblico na RMR. At 2008, a EMTU/
Recife era a experincia mais antiga de gesto de transporte metropolitano
que se manteve ativa no pas desde sua criao, em 1979, pelo regime mili-
tar. Travassos comenta que nas demais regies metropolitanas, as aes do
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Poder Pblico no transporte de passageiros tm se caracterizado pela pulve-
rizao da gerncia, disperso das funes ou descontinuidade das entidades
gestoras (Travassos, 1996, p. 61).
A extino da EMTU/Recife signicou que esse novo rgo gestor po-
deria desenvolver uma nova relao a partir do compartilhamento da res-
ponsabilidade da gesto entre estado e municpios. A EMTU se tornou o
tendo de Aquiles do Governo do Estado, uma vez que este sempre assumiu
nus e bnus, principalmente no que diz respeito s decises vinculadas ao
aumento da tarifa. A inteno de criar um novo rgo gestor, compartilhado
com os municpios, era uma forma de compartilhar estas responsabilidades
de modo que os municpios tambm tivessem um papel ativo no que se re-
fere ao transporte metropolitano, principalmente Recife.
O consrcio constitui uma empresa pblica multifederativa de regime
hbrido, ou seja, embora tenha personalidade jurdica de direito privado,
uma entidade de natureza pblica. Por ser multifederativa, esta entidade
passa a constituir a administrao indireta de todos os entes federativos
que a compem. A escolha pela personalidade jurdica de direito privado
se deu com base em dois fatores: a) a possibilidade de assumir esse tipo
de personalidade na Lei Federal n
o
11.107/2005; b) em decorrncia da
necessidade de buscar mecanismos que impedissem o engessamento do
funcionamento da entidade
2
.
Os recursos do CTM so decorrentes da receita da venda de bilhetes/
passagens de transporte pblico coletivo, da quota de contribuio dos s-
cios do CTM estabelecida por intermdio do Contrato de Rateio, da renda
dos bens patrimoniais, doaes, de fundos de transportes e de outras fontes
(Ramalho, 2009, p. 126).
O Consrcio formado por entes governamentais de distintas esferas,
rgos reguladores, scalizadores e gestores, alm de operadores dos ser-
vios de transportes. Por meio de uma engenharia institucional complexa,
mesclando leis e atores, se constituiu a estrutura institucional do Consrcio,
conforme indica a Figura 1.
2. Em uma empresa pblica multifederativa de natureza jurdica de direito pblico, cada mudana realizada necessitaria
uma nova lei por ente federativo. Enquanto no formato de natureza jurdica de direito privado, mesmo que seja necessrio
observar o regimento pblico, possvel contornar alguns dos ns do setor pblico, e realizar uma gesto por consenso, na
qual as decises so acordadas na Assembleia dos Acionistas. (Estas informaes foram disponibilizadas em entrevista com
a diretora jurdica do CTM, Tatiana Vasconcelos, em 24 de novembro de 2010).
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De acordo com a Figura 1, o primeiro plano formado pelos entes go-
vernamentais, neste caso o governo do estado de Pernambuco e as prefeituras
dos municpios metropolitanos consorciados. De forma conjunta, elaborado
o Protocolo de Intenes, espinha dorsal do processo consorciativo, necess-
rio para o encaminhamento de projetos de lei s Cmaras de Vereadores e
Assembleia Legislativa, para raticar o que foi acordado no Protocolo. Uma
vez realizado este processo, o Consrcio formalmente constitudo, como
podemos observar no segundo plano.
No terceiro plano, esto os operadores de transportes, subdivididos em
trs categorias: operadores de veculos de pequeno porte (VPP)
3
; operadores
de nibus
4
; e o Metr de Recife, ou Metrorec
5
. A incluso do Metrorec es-
Figura 1
Estrutura Institucional do CTM
Fonte: Grande Recife, 2008.
Contratos de
permisso
Contratos de
concesso
Contratos de
prestao de servios
Prefeituras das RMR
Protocolo de
Intenes
Governo do Estado
de Pernambuco
ARPE
CSTM
Consrcio
Pblico CTM
Operadores VPPs Operadores nibus Metrorec
Leis
Raticadoras
3. Os operadores de VPPs operam o servio de transporte, com vans e micronibus, por meio de contrato de permisso.
4. O contrato das operadoras de nibus passar de permisso precria concesso quando forem realizadas as licitaes
pblicas referentes s linhas do Sistema Estruturante Integrado (SEI).
5. O Metrorec gerido pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), e o servio realizado a partir de um contrato
de prestao de servios.
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trutura institucional do Consrcio uma inovao em relao antiga EMTU,
j que nunca houve qualquer relao de subordinao do Metrorec EMTU,
mesmo sendo este uma empresa pblica federal que opera um servio local
(Ramalho, 2009, p. 127)
6
.
A estrutura bsica do consrcio compreende a Assembleia Geral dos Acio-
nistas, a Diretoria do Consrcio, o Conselho Fiscal e o corpo tcnico. O Con-
trato Social do CTM dispe sobre a organizao e o funcionamento de cada um
desses rgos, determinando sua composio, bem como as suas atribuies.
Segundo Ramalho (2009), o artigo 45 do Estatuto da Cidade prev a
obrigatoriedade da participao da sociedade civil nos organismos gestores
das RMs e aglomeraes urbanas, cabendo ao Estado dispor de mecanismos
para a participao popular no mbito metropolitano, por meio da criao,
por exemplo, de conselhos metropolitanos setoriais, comits de bacias hidro-
grcas, entre outros. Embora a Lei de Consrcios Pblicos no faa da par-
ticipao da sociedade civil uma exigncia, como podemos ver no Quadro 1
(na pgina seguinte), a composio do Conselho Superior Metropolitano de
Transportes (CSTM) do consrcio seguiu as linhas gerais do Conselho Metro-
politano de Transportes Urbanos (CMTU) da EMTU.
Como podemos observar, so poucas as diferenas entre o CMTU e o
CSTM, sendo acrescida de apenas uma representao, passando de 30 para 31
membros conselheiros (num cenrio onde todos os municpios metropolita-
nos so entes consorciados do CTM)
7
. Com relao s vagas destinadas aos go-
vernantes, no novo Conselho foram ampliados assentos para a ARPE, Detran
e duas novas vagas para o diretor-presidente e para o diretor de planejamento
do CTM, reduzindo o nmero de vagas do Governo do Estado e dos vereado-
res. Quanto representao da sociedade civil, o nmero de assentos no Con-
selho permaneceu igual, no entanto houve modicaes quanto categoria
dos representantes. No fazem mais parte do Conselho os representantes do
Sindicato dos Trabalhadores, ou os representantes de entidades comunitrias.
As vagas foram substitudas pelo representante dos permissionrios (VPPs) e
pelos representantes dos usurios escolhidos por meio de eleio na I Confe-
rncia de Transportes, organizada pelo Governo do Estado.
6. Vale destacar aqui que, apesar da integrao plena do sistema de metr ao Sistema Estruturante Integrado (SEI), a tarifa
do metr diferenciada do restante do sistema, sendo significativamente inferior a menor tarifa de nibus na RMR. Isto
ocorre porque a tarifa do Metrorec determinada pela CBTU, apesar de ser federal, com sede no Rio de Janeiro. A CBTU
tambm possui assento no Conselho do Consrcio.
7. Atualmente, na ausncia de doze dos 14 municpios metropolitanos, o CSTM conta com 19 membros conselheiros, estan-
do ausentes os 12 secretrios dos municpios metropolitanos, cujas pastas estejam relacionadas rea de transportes.
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Quadro 1
Evoluo do CMTU para CSTM
Evoluo do CMTU da EMTU para CSTM do CTM
Conselho Superior Metropolitano de Transportes (2008)
Secretrio de Transportes do Estado de Pernambuco
Secretrio de Planejamento do Estado de Pernambuco
Secretrio de Recife na rea de Transportes
Secretrio de Olinda na rea de Transportes
Secretrios dos demais municpios na rea de
transportes que passem a integrar o CTM (12)
Diretor-Presidente do CTM
Diretor de Planejamento do CTM
1 Representante da CTTU/Recife
Diretor-Presidente da ARPE
1 Representante da Assembleia Legislativa
1 Representante da Cmara dos Vereadores do Recife
1 representante das Cmaras de Vereadores dos demais
municpios que integram o CTM (atualmente Olinda)
Presidente do URBANA-PE (antiga SETRANS-PE)
1 Representante dos permissionrios de VPPs do STPP/
RMR
2 Representantes dos usurios dos transportes
coletivos
1 Representante dos usurios contemplados com o
benefcio da gratuidade
1 Representante dos estudantes
1 Representante da CBTU
1 Representante do DETRAN
31 membros (25 polticos)
Secretrio de Transportes do Estado de Pernambuco
Secretrio de Planejamento do Estado de
Pernambuco
Presidente da EMTU/Recife
Prefeito de Recife
Todos os prefeitos da RMR (13)
2 Vereadores do Recife
2 Vereadores da RMR (em rodzio semestral)
1 Deputado Estadual
Representante da CBUT/Metrorec
Presidente da CTTU
Presidente do SETRANS
Presidente do Sindicato dos Motoristas
3 Representantes de comunidades
1 Representante dos estudantes
-
-
-
-
-
30 membros (23 polticos)
Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos (1989)
Fonte: Baseado em Travassos (1996), Teixeira (2009) e Ramalho (2009).
Elaborao prpria.
Aproveitando a comparao entre o CMTU e o CSTM, tambm apresen-
tamos o Quadro 2, onde alguns itens so comparados entre os dois formatos
de gesto de transportes.
O princpio bsico da criao do Consrcio a gesto associada do Siste-
ma de Transporte Pblico de Passageiros (STPP/RMR), considerado fundamen-
tal para assegurar a ecincia e qualidade na prestao dos servios pblicos
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Quadro 2
Comparao entre modelos EMTU e Consrcio
EMTU + Municpios
Limitada
Convnios
Empresa pblica estadual
Difcil
Precria (permisses)
Menos slida
Gesto do Sistema
Nvel de participao municipal na
gesto metropolitana
Forma de participao municipal na
gesto metropolitana
Estrutura jurdica
Obteno de nanciamento para o
sistema
Relao contratual com operadores
do sistema
Posicionamento frente a terceiros
(usurios/ Governo Federal)
Fonte: Grande Recife, 2008.
Item Consrcio EMTU
Conjunta
Ativa
Como scio
Empresa pblica multifederativa
Mais fcil
Slida (contratos de concesso)
Mais slida
de transportes na RMR. Dessa forma, no que diz respeito aos itens Gesto do
Sistema, Nvel de participao municipal na gesto metropolitana, e Forma
de participao municipal na gesto metropolitana, diferentemente da EMTU,
onde a gesto era de competncia do Governo do Estado, com participao
dos municpios e realizada por meio de convnios, o Consrcio prev a gesto
compartilhada, pela adeso de todos os municpios da RMR ao CTM.
CONSIDERAES FINAIS
O Grande Recife um novo arranjo institucional com base na lei de
consrcios pblicos, desenhado conjuntamente pelo governo estadual e a Pre-
feitura de Recife para criar um novo modelo de gesto compartilhada, saindo
do modelo da EMTU para o Consrcio. O legado da EMTU foi fundamental
para consolidar o processo de transio entre um modelo de gesto e outro.
Identicamos entre as potencialidades, a prpria criao do consrcio,
sua estruturao e a racionalizao do sistema de transporte pblico coletivo
na RMR como um todo, e aqui, principalmente, o impulso que a criao do
CTM deu aos municpios da RMR para passarem a gerenciar, de fato, seus
sistemas de transporte pblico municipais. Se antes o tema talvez no esti-
vesse na agenda das prefeituras, com a criao do CTM, o tema do transporte
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passou a entrar na agenda e a ser cobrado pelos cidados metropolitanos. O
CTM tambm criou um espao de maior articulao e dilogo entre os entes
governamentais com a inteno de colaborao.
Entre os principais limites, identicamos a ausncia de 12 municpios
da RMR, em especial porque a proposta original previa a adeso de todos
os municpios metropolitanos. Apesar disso, passados alguns anos, desde a
inaugurao formal do CTM, e quase seis anos completos desde a sua criao
legal, apenas os municpios de Recife e Olinda continuam fazendo parte desse
arranjo institucional.
O protocolo de intenes alm de denir as porcentagens de participao
na empresa, tambm impe algumas condicionalidades que so necessrias para
que o municpio venha a aderir ao consrcio. Uma delas a racionalizao do
sistema municipal, alm do mapeamento de linhas do transporte municipal, a
regulamentao do transporte alternativo e a eliminao do transporte clandes-
tino. O consrcio alega que a entrada do sistema no organizado prejudicial ao
sistema vigente, no entanto, alguns municpios tem muita diculdade nisso.
Outro fator que diculta a ampliao da abrangncia do CTM a falta de
pernas do prprio rgo gestor em dar apoio tcnico aos municpios para que
estes se adequem s exigncias do Protocolo de Intenes. Os municpios de
Camaragibe, Cabo de Santo Agostinho e Jaboato dos Guararapes, por exemplo,
esto com as suas minutas de lei prontas, nalizando a reestruturao do sistema
municipal antes de encaminhar os projetos de lei para anlise das Cmaras de
Vereadores. Uma maior participao do consrcio nesse processo, junto aos le-
gislativos municipais, poderia facilitar a raticao do Protocolo por essas casas.
A falta de recursos humanos reduz a capacidade do consrcio em expandir suas
aes, o que acaba justicando o atraso tambm na incorporao da gesto do
sistema municipal de transporte de Olinda, que s foi transferido ao CTM quase
dois anos aps a raticao do Protocolo de Intenes.
H, todavia, especulao de que o CTM seja estadual, ou seja, que essa
mudana de EMTU para consrcio um processo lento e ainda no se tor-
nou, de fato, um arranjo compartilhado. Outros acreditam que o arranjo
dominado pelos empresrios de nibus, organizados em um sindicato metro-
politano nico (Urbana-PE, antiga Setrans-PE), e que a adeso ao consrcio
vai signicar o m do transporte complementar e alternativo nos municpios.
Apesar disso, h uma forte movimentao dos municpios metropolitanos em
adequarem seus sistemas de transporte municipais para atender s exigncias
condicionadas no protocolo de intenes, com o objetivo de ingressar nesse
arranjo compartilhado. Os representantes municipais, todavia veem mais be-
nefcios na participao do consrcio do que desvantagens.
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Apesar de suas limitaes, o Grande Recife representa um modelo de
gesto compartilhada do servio de transporte pblico muito relevante, uma
vez que a gesto de sistemas integrados e metropolitanos vai se tornar cada vez
mais importante nas grandes cidades brasileiras, no apenas no que diz respei-
to implementao do Plano Nacional de Mobilidade Urbana nas RMs, mas
tambm no que diz respeito garantia da qualidade do servio de transporte
pblico aos cidados metropolitanos.
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137
VICENTE CARLOS Y PL TREVAS socilogo. Atualmente secretrio-adjunto
de Relaes Internacionais e Federativas da Prefeitura de So Paulo
e integra a Coordenao do Observatrio dos Consrcios Pblicos e
do Federalismo. Foi consultor da presidncia da Caixa Econmica
Federal (2008-2012), assessor Especial do ministro da Justia (2007-
2008), secretrio de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica
no Governo do presidente Lula (2003-2007) e secretrio Nacional de
Assuntos Institucionais do PT (1996-2002).
MARCELA BELIC CHERUBINE advogada, graduada pela Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo. Especialista em Direito do Estado.
coordenadora Executiva do Observatrio dos Consrcios Pblicos e
do Federalismo desde agosto de 2011. Foi secretria de Assuntos Jur-
dicos da Prefeitura de Santo Andr (2001-2007).
SOBRE OS ORGANIZADORES
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SOBRE OS AUTORES
ALTON BRASILIENSE PIRES engenheiro e presidente da Associao Nacional de Trans-
porte Pblico (ANTP) de So Paulo. Foi presidente da Companhia de Enge-
nharia de Trfego de So Paulo (CET-SP) e diretor do Departamento Nacional
de Trnsito (Denatran). Presidiu o Conselho Nacional de Trnsito (Contran),
foi diretor-presidente do Metro-SP e esteve na direo executiva da ANTP.
ANDR BONIFCIO DE CARVALHO sioterapeuta, doutorando em Sade Coletiva
pela Universidade de Braslia (UnB) e professor da Universidade Federal da
Paraba (UFPB). diretor do Departamento de Articulao Interfederativa
da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do Ministrio da Sade.
EDUARDO DE LIMA CALDAS economista, mestre em Administrao Pblica e Go-
verno pela Fundao Getlio Vargas (FGV) e doutor em Cincia Poltica
pela USP. professor da Escola de Artes, Cincias e Humanidades e do
Programa de Ps-Graduao em Cincias Ambientais da USP. Foi secretrio
de Educao da Prefeitura Municipal de Suzano (2009).
FERNANDO LUIZ ABRUCIO cientista social, com mestrado e doutorado em Cincia
Poltica pela Universidade de So Paulo. professor e pesquisador da Fun-
dao Getlio Vargas, onde coordena o Curso de Graduao em Adminis-
trao Pblica. Coordenou os cursos de Mestrado e Doutorado em Admi-
nistrao Pblica e Governo (2006-2010). Foi professor do Departamento
de Poltica da PUC-SP.
FRANCISCO FONSECA mestre em cincia poltica e doutor em histria. professor de
cincia poltica no curso de Administrao Pblica e Governo da Fundao
Getlio Vargas (FGV). Organizador, com Alvaro Guedes (Unesp/Araraquara),
do livro Controle Social da Administrao Pblica cenrio, avanos e dile-
mas no Brasil, do qual tambm autor. Escreveu inmeros artigos e captulos
em livros com temtica referente ao Estado em suas mltiplas interaes.
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LENIR SANTOS advogada, doutora em sade pblica pela Unicamp e especialis-
ta em direito sanitrio pela Universidade de So Paulo. coordenadora da
especializao em direito sanitrio no Idisa-Srio Libans.
LUIZ ODORICO MONTEIRO DE ANDRADE professor da Universidade Federal do
Cear e pesquisador da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). secretrio
de Gesto Estratgica e Participativa do Ministrio da Sade do governo
Dilma Rousseff.
MARIO REALI arquiteto e urbanista, com mestrado pela FAU-USP. Foi prefeito
de Diadema (2009-2012) e deputado estadual (2003-2008). Presidiu o
Consrcio Intermunicipal Grande ABC (2011-2012), foi vice-presiden-
te da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) para assuntos de Consrcios
Pblicos e coordenador do Observatrio de Consrcios da FNP / Caixa
Econmica Federal (CEF)/ Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento (PNUD).
NINA J. BEST cientista poltica e relaes internacionais, graduada pela McGill
University, no Canad. Mestre em Administrao Pblica e Governo pela
Fundao Getlio Vargas (EASP/FGV). Atua no terceiro setor em projetos
de pesquisa e incidncia em polticas pblicas urbanas, sustentabilidade,
desigualdade e direitos.
PATRCIA LACZYNSKI especialista em Administrao Pblica e Governo, com
graduao, mestrado e doutorado pela EAESP da Fundao Getlio Var-
gas. pesquisadora do Centro de Estudos em Administrao Pblica e
Governo (CEAPG) da EAESP-FGV e da Entrelaos Assessoria, Estudos e
Pesquisas, e tcnica do Departamento Intersindical de Estatstica e Estu-
dos Socioeconmicos (DIEESE).
PAULA RAVANELLI LOSADA procuradora do Municpio de Cubato, graduada
pela USP e mestre em direito pblico pela UnB. Atualmente assessora es-
pecial da Subchea de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica.
Foi subchefe-adjunta de Assuntos Jurdicos da Casa Civil e participou da
elaborao da proposta que originou a Lei dos Consrcios Pblicos.
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PAULO T. MIOTTA engenheiro eltrico, graduado pela Inatel, com mestrado em
Engenharia Eltrica pela Universidade Federal de Itajub e especialista
em Gesto Estratgica para Governantes pela Unicamp. assessor tcnico
da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica. Foi
prefeito de Amparo (2009-2012). Presidiu o Consrcio Intermunicipal de
Saneamento Bsico da Regio do Circuito das guas (2011-2012) e foi di-
retor do Observatrio dos Consrcios Pblicos e do Federalismo (2012).
REGINA CLIA DOS REIS cientista poltica, com doutorado pela Pontifcia Uni-
versidade Catlica de So Paulo (PUC). coordenadora geral de assuntos
metropolitanos da Prefeitura de So Paulo. Foi secretria parlamentar do
Senado Federal (2011-2013). Coordenadora do Consrcio Intermunici-
pal Grande ABC (2004-2010) e assessorou a Prefeitura de Santo Andr
(2001-2004).
SANDRO TERABE economista, mestre em avaliao de programas pela Esco-
la Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz
(ENSP/Fiocruz). assessor tcnico do Projeto Qualisus Redes/Banco
Mundial/Ministrio da Sade/Secretaria de Gesto Estratgica e Partici-
pativa - SGEP.
SILVANO SILVRIO DA COSTA engenheiro civil, graduado pela FUMEC-MG, com
mestrado em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos pela Universidade
de Braslia (UnB). presidente da Autoridade de Limpeza Urbana do Mu-
nicpio de So Paulo (AMLURB). Foi secretrio de Recursos Hdricos e Am-
biente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (2010-2011) e presidente
da Associao Nacional de Servios Municipais de Saneamento - Assemae
(2003-2007).
WLADIMIR ANTNIO RIBEIRO advogado, graduado pela Faculdade de Direito da
USP e mestre em cincias jurdico-polticas pela Universidade de Coimbra.
scio da banca Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade
de Advogados. Foi consultor especial do Grupo de Trabalho Interministe-
rial responsvel pela elaborao da proposta do Executivo que originou a
Lei dos Consrcios Pblicos.
Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:
A QUESTO FISCAL E O PAPEL DO ESTADO
Amir Khair
BRASIL, CRISE INTERNACIONAL E PROJETOS DE SOCIEDADE
Wladimir Pomar
POLTICA DE SEGURANA: OS DESAFIOS DE UMA REFORMA
Guaracy Mingardi
CONSRCIOS PBLICOS E AS AGENDAS DO ESTADO BRASILEIRO
Marcela Cherubine e Vicente Trevas
INFRAESTRUTURA, TRANSPORTES E MOBILIDADE TERRITORIAL
Jos Augusto Valente
MODELOS E ALTERNATIVAS ENERGTICAS
Luiz Pinguelli Rosa
PACTO FEDERATIVO, INTEGRAO NACIONAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Carlos Brando e Hiplita Siqueira
REGULAO DO TRABALHO E INSTITUIES PBLICAS
Jos Dari Krein, Jos Celso Cardoso Jr., Magda de Barros Biavaschi e Marilane O. Teixeira
DESENVOLVIMENTO AGRCOLA E QUESTO AGRRIA
Carlos Guilherme A. Mielitz Netto
COMUNICAES, DESENVOLVIMENTO, DEMOCRACIA
Desaos brasileiros no cenrio da mundializao meditica
Marcos Dantas
POLTICA EDUCACIONAL, CIDADANIA E CONQUISTAS DEMOCRTICAS
Balano de uma dcada
Pablo Gentili
POLTICAS SOCIAIS, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
Livro 1 - Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho
Livro 2 - Educao, Seguridade Social, Pobreza, Infraestrutura Urbana e Transio Demogrca
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani
ESTRUTURA PRODUTIVA E COMPETITIVIDADE
Fernando Sarti
CONTEXTO GLOBAL E O NOVO POSICIONAMENTO BRASILEIRO
Samuel Pinheiro Guimares
PADRO DE ACUMULAO E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Vanessa Petrelli Corra
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu
EXPERINCIA DEMOCRTICA, SISTEMA POLTICO E PARTICIPAO POPULAR
Leonardo Avritzer
CIDADES BRASILEIRAS E A QUESTO URBANA
Nabil Bonduk e Rossella Rossetto
O livro Consrcios pblicos e as agendas do Estado brasileiro
foi impresso pela Grca Santurio para a Fundao Perseu
Abramo. A tiragem foi de 500 exemplares. O texto foi composto
em Berkley no corpo 11/13,2. A capa foi impressa em papel
Supremo 250g; o miolo foi impresso em papel Plen Soft 80g.

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