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Editado por
Eduardo Lora
Prlogo de
Francis Fukuyama
En la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que
suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como
el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales
o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu
cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y
la organizacin del Estado; las instituciones scales tales como el presupuesto, los
impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encarga-
das de las polticas econmicas sectoriales (nancieras, industriales y de infraestructu-
ra) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En
cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor
hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
cmo hacerlo.
-Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-
mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-
tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la
regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos
observadores.
-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica
Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la
Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de
Johns Hopkins University, Washington, DC.
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F ORO SOBRE DE SARROL L O ECONMI CO DE AMRI CA L ATI NA
El estado
de las reformas
del Estado
en Amrica Latina
ISBN 978-958-8307-14-5
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
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Reforma del estado.ai 7/27/07 2:23:43 PM
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El estado de las reformas del Estado
en Amrica Latina
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EL ESTADO DE
LAS REFORMAS DEL ESTADO
EN AMRICA LATINA
Eduardo Lora
Editor
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
PUBLICACIN CONJUNTA DEL BANCO MUNDIAL,
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Y MAYOL EDICIONES
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The State of State Reform in Latin America
2007 The Inter-American Development Bank
Todos los derechos reservados
El estado de las reformas al Estado en Amrica Latina
2007 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.
Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
info@mayolediciones.com, Bogot, Colombia
This work was originally published by The World Bank in English as The State of State
Reform in Latin America in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol
Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case
of any discrepancies, the original language will govern.
Publicado originalmente en ingls como: The State of State Reform in Latin America
por el Banco Mundial en 2006. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol
Ediciones, editorial que es responsable de su precisin. En caso de discrepancias,
prima el idioma original.
Los puntos de vista y opiniones expresados en esta publicacin son de los autores y no
reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.
Derechos y autorizaciones
El material de este libro est protegido por derechos de autor. La copia o transmisin
no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violacin de
las leyes aplicables. El Banco Mundial estimula la difusin de esta obra y normalmente
conceder la autorizacin con prontitud.
Para obtener autorizacin de fotocopiar o reimprimir cualquier parte de esta obra, por
favor enviar una solicitud con informacin completa al Copyright Clearance Center,
Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telfono 978-750-8400, fax
978-750-4470, www.copyright.com.
Todas las dems averiguaciones sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsi-
diarios, deben dirigirse a la Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW,
Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.
org.
Primera edicin en castellano: agosto de 2007
ISBN 978-958-8307-14-5
Traduccin al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos
Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.
Diseo de cubierta: Banco Mundial
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones
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Foro sobre desarrollo
de Amrica Latina
Esta serie se cre en 2003, con el fin de promover el debate, difundir
informacin y anlisis, y compartir el inters y la complejidad de los
aspectos de mayor actualidad del desarrollo econmico y social de Am-
rica Latina y el Caribe. Es patrocinada por el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica
Latina y el Caribe y el Banco Mundial. Los textos escogidos para esta
serie son representativos de las investigaciones y las actividades de ms
alto nivel realizadas por estas instituciones y han sido seleccionados en
funcin de su importancia para la comunidad acadmica, las autoridades,
los investigadores y los lectores interesados en estos temas.
Miembros del Comit Asesor
Ins Bustillo. Directora, Oficina de Washington, Comisin Econmica
de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe.
Jos Luis Guasch. Consejero Regional para Amrica Latina y el Caribe,
Banco Mundial.
Stephen Haber. Profesor de la ctedra A.A. y Jeanne Welch Milligan,
Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de Stanford e
investigador superior de la ctedra Peter and Helen Bing, de la Ho-
over Institution.
Eduardo Lora. Asesor principal, Departamento de Investigaciones, Banco
Interamericano de Desarrollo.
Jos Luis Machinea. Secretario ejecutivo, Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe.
Guillermo E. Perry. Economista jefe para la regin de Amrica Latina y
el Caribe, Banco Mundial.
Luis Servn. Gerente de Investigaciones de la Vicepresidencia de Econo-
ma del Desarrollo, Banco Mundial.
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Los colaboradores
Juan Benavides es profesor del Departamento de Administracin de la
Universidad de Los Andes, Bogot, Colombia.
Alberto Chong es economista principal de investigaciones del Depar-
tamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Juan Carlos Cortzar es especialista en modernizacin del Estado del
Departamento 1 de Operaciones Regionales del Banco Interamericano
de Desarrollo, Washington, DC.
Robert Daughters es especialista principal en desarrollo urbano del
Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de
Desarrollo, Washington, DC.
Koldo Echebarra es representante de la oficina local en Chile del Banco
Interamericano de Desarrollo, Santiago, Chile.
Gabriel Filc es coordinador de proyectos e investigador del Cippec
(Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento) de Buenos Aires, Argentina.
Arturo Galindo es el economista jefe de la Asociacin Bancaria de Co-
lombia, profesor del Departamento de Economa de la Universidad de
Los Andes, Bogot, Colombia.
Leslie Harper es especialista en modernizacin del Estado del Departa-
mento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Eduardo Lora es el asesor principal del Departamento de Investigaciones
del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Gustavo Mrquez es consejero principal laboral del Departamento de
Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington,
DC.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA viii
Alberto Melo es economista senior para pases, del Departamento 3
de Operaciones Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Carmelo Mesa-Lago es profesor emrito distinguido de la Universidad
de Pittsburg, Pittsburg, Pennsylvania.
Alejandro Micco es el director de Mercados de Capital del Ministerio
de Finanzas de Chile, Santiago, Chile.
Juan Carlos Navarro es jefe de la Unidad de Educacin del Departamen-
to de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, DC.
Ugo Panizza es economista senior de UNCTAD, Naciones Unidas en
Ginebra, Suiza.
J. Mark Payne es especialista en sociedad civil del Departamento de
Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, Was-
hington, DC.
Juan Cruz Perusia es especialista asistente de programas de la Seccin de
Operaciones de Investigaciones Educativas del Instituto de Estadsticas
de la Unesco, Montreal, Canad.
Andrs Rodrguez-Clare es profesor de economa de Pennsylvania State
University, University Park, Pennsylvania.
Carlos Scartascini es economista senior del Departamento de Investiga-
ciones del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC.
Mariana Sousa es estudiante de doctorado de la Universidad de Notre
Dame, South Bend, Indiana.
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Contenido
Prlogo xv
Francis Fukuyama
Reconocimientos xxi
Siglas y abreviaturas xxiii
1. LA REFORMA DEL ESTADO EN AMRICA LATINA: UNA REVOLUCIN
SILENCIOSA 1
Eduardo Lora
2. LA REFORMA POLTICA: CAMBIANDO LAS REGLAS DEL JUEGO 65
J. Mark Payne y Juan Cruz Perusia
3. BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA:
OBJETIVOS, DESAFOS Y RESULTADOS 99
Mariana Sousa
4. LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS
EN AMRICA LATINA 139
Koldo Echebarra y Juan Carlos Cortzar
5. INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 175
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
6. TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 209
Eduardo Lora
7. REFORMAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y POLTICA 243
Robert Daughters y Leslie Harper
8. PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 297
Alberto Chong y Juan Benavides
9. DOS DCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 325
Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo Panizza
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA x
10. POLTICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 355
Alberto Melo y Andrs Rodrguez-Clare
11. LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 397
Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Mrquez
12. LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO:
AMRICA LATINA EN LAS DOS LTIMAS DCADAS 433
Juan Carlos Navarro
RECUADROS
4.1 Uruguay: un punto de inflexin en el tamao de la burocracia 153
4.2 Per: la reduccin ineficaz del tamao de la administracin
pblica 154
4.3 El avance de la meritocracia en Chile 158
4.4 Mrito y flexibilidad en el gobierno central de Costa Rica 159
4.5 Brasil: Reforma y adaptacin de una burocracia administrativa
clsica 162
4.6 Burocracias clientelistas en los pases centroamericanos 167
4.7 La creacin de burocracias basadas en mritos
en las administraciones tributarias 170
5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de
Responsabilidad Fiscal de Brasil 189
12.1 Un catlogo de reformas educativas: la amplia y sostenida
reforma educativa en Chile 437
GRFICOS
1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad poltica, 2004 10
1.1b Imperio de la ley y control de la corrupcin, 2004 11
1.2 Calidad de la administracin pblica 20
1.3 ndice de madurez del proceso de descentralizacin 34
1.4 Calidad regulatoria, 2004 36
1.5 Gasto pblico social per cpita 45
1.6 Distribucin del gasto pblico social 46
2.1 Sistemas de eleccin presidencial (nmero de pases) 72
3.1 Remuneracin de los jueces y tasa de compresin salarial, 2000 120
3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en pases
latinoamericanos seleccionados 121
3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto en pases
4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica 144
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CONTENIDO xi
4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999 152
4.3 Valor de la nmina del sector pblico, 1995 y 1999 155
4.4 ndice de consistencia estratgica de la administracin pblica 156
4.5 ndice de mrito 157
4.6 ndice de capacidad funcional 160
4.7 Subndices de capacidad funcional 161
4.8 Tamao y calidad de la administracin pblica 164
4.9 Configuraciones burocrticas 165
5.1 La trayectoria de las reformas 184
5.2 Instituciones presupuestarias en 2000 y resultados fiscales,
2000-2002 197
6.1 Ingresos tributarios en Amrica Latina 223
6.2 Ingresos tributarios por tipo de impuesto 227
6.3 ndice de neutralidad 230
7.1 Tendencias de descentralizacin fiscal 245
7.2 reas de prioridad en las reformas de polticas de
descentralizacin, 1996 y 2004 247
7.3 Descentralizacin del gasto 255
7.4 Nivel de descentralizacin sectorial, 1985, 1996, 2004 269
7.5 Principales obstculos para la descentralizacin, 1996 y 2004 271
7.6 Impuestos asignados con mayor frecuencia a gobiernos
subnacionales 277
7.7 Impuestos subnacionales: administracin tributaria
y responsabilidades de polticas tributarias 278
7.8 Nivel de madurez en los procesos de descentralizacin
en la regin versus descentralizacin del gasto 290
8.1 Actividad econmica de empresas de propiedad del Estado 301
8.2 Ingresos provenientes de privatizacin de los pases en desarrollo,
1990-99 303
8.3 Privatizacin en Amrica Latina, 1990-2000 306
8.4 Ingresos mundiales de privatizacin por sectores, 1990-2000 306
8.5 Composicin sectorial de los ingresos mundiales de privatizacin,
1990-2000. 307
8.6 Cambios en la rentabilidad despus de la privatizacin 312
8.7 Eficiencia operativa despus de la privatizacin 313
8.8 ndice de regulacin en el sector de telecomunicaciones 317
8.9 ndice de regulacin en el sector elctrico 317
9.1 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en los
activos bancarios totales, segn regiones 331
9.2 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en los
activos bancarios totales, Amrica Latina 332
9.3 Indicadores de desempeo relativo de bancos de propiedad
del Estado versus bancos privados 334
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xii
9.4 Liberalizacin financiera 337
9.5 Liberalizacin financiera en Amrica Latina 338
9.6 Cumplimiento promedio de los principios de Basilea para
la supervisin bancaria efectiva 341
9.7 Reformas a los mercados de capitales en Amrica Latina 343
9.8 Bonos locales como proporcin del PIB 344
9.9 Activos de los fondos de pensiones 345
9.10 Derechos efectivos de los acreedores 349
9.11 Duracin de los procesos por quiebra 350
CUADROS
1.1 Cambios en las reglas de eleccin presidencial, 1978
(o ao de transicin a la democracia) a 2004 14
1.2 Indicadores de calidad de reformas judiciales en pases
seleccionados 18
1.3 Reformas a las instituciones presupuestales 24
1.4 Recaudo de impuestos en 1985-89 y 2000-03 30
1.5 Modelos y caractersticas de las reformas de pensiones en
Amrica Latina, 2005 48
1.6 Reformas institucionales en educacin: descentralizacin
y evaluaciones acadmicas 54
2.1 Cambios en las reglas de la eleccin presidencial, 1978
(o ao de transicin a la democracia) a 2005 70
2.2 Reformas a los sistemas de eleccin presidencial 74
2.3 Reformas a las reglas sobre reeleccin presidencial 78
2.4 Duracin del perodo presidencial 80
2.5 Reformas electorales a la Cmara Baja 83
2.6 Reformas al sistema electoral para el Senado 84
2.7 Efectos tericos esperados de las reformas: Cmara Baja 86
2.8 Efectos tericos esperados de las reformas: Cmara Alta 86
2.9 Elecciones primarias 89
2.10 Legislacin vigente en determinadas reas de reglamentacin
de la financiacin electoral y de los partidos 91
2.11 Lmites sobre el gasto y la duracin de las campaas electorales 92
2.12 Reformas significativas que afectan la reglamentacin
de la financiacin poltica 94
3.1 Objetivos, medios, indicadores de xito y principales
promotores de las reformas 102
3.2 Tipos de reformas segn tipos de reformadores, 1985 a 2004 106
3.3 Principales obstculos a la independencia judicial, por pases 111
3.4 El papel y composicin de los consejos judiciales en pases
C3.5 ndice de reforma judicial en 10 pases latinoamericanos
seleccionados 124
3.5
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CONTENIDO xiii
4.1 Procesos de reforma en Brasil, Chile y Per 148
5.1 Resumen de las reformas fiscales en Amrica Latina 184
5.2 Restricciones numricas en Amrica Latina 185
5.3 Relaciones entre los poderes: facultades del legislativo
para efectuar cambios a la propuesta del ejecutivo 191
5.4 Restricciones a los ministerios de lnea en sus negociaciones
con el ministerio de finanzas, 2005 193
5.5 Manejo de caja, 2005 194
5.6 Promedio del saldo fiscal primario 197
5.7 Resultados de las regresiones. Variable dependiente:
resultado primario del gobierno general 198
6.1 Tasas impositivas, 1985, 1995 y 2003 214
6.2 Incentivos tributarios a la produccin e inversin,
aos alrededor de 2000 216
6.3 Niveles de exencin de impuestos a los ingresos personales
y niveles mnimos de ingresos gravados con la tasa mxima 219
6.4 Ingresos tributarios como porcentaje del PIB, por pases 224
6.5 Costos del recaudo de impuestos en pases latinoamericanos
seleccionados, 1998 228
6.6 ndice de neutralidad tributaria, pases seleccionados 231
6.7 Impuestos a las transacciones financieras 232
6.8 Resumen de los estudios sobre la incidencia de los impuestos
a los ingresos y al valor agregado 233
6.9 Gastos tributarios en pases seleccionados 237
6.10 Prdida de ingresos tributarios por los Acuerdos de Libre
Comercio con E.U. 233
7.1 Primer ao de elecciones democrticas para jefes
municipales y de gobierno intermedio del poder ejecutivo 249
7.2 Reformas que afectaron la autonoma poltica
y participacin ciudadana en los gobiernos subnacionales 251
7.3 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles avanzados
de descentralizacin 257
7.4 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles intermedios
de descentralizacin 259
7.5 Secuencia de reformas fiscales en pases con descentralizacin
limitada o incipiente 264
7.6 Polticas de restriccin al endeudamiento por pases, 1996 y 2004 285
8.1 Caractersticas que afectan el alcance y la secuencia
de la privatizacin 310
9.1 Participacin de activos bancarios pblicos 333
9.2 Requisitos de capital en Amrica Latina 340
9.3 Implementacin de fondos privados de pensiones 345
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xiv
9.4 Medidas del desarrollo del mercado de acciones para pases
seleccionados, 2003 346
10.1 Proteccin de las importaciones en el mundo en desarrollo
en 1985 y en los primeros aos de la dcada de 2000 358
10.2 Actividad de las empresas de propiedad del Estado como
porcentaje del PIB 361
10.3 Los fondos sectoriales tecnolgicos de Brasil 374
10.4 Fondos de apoyo a las actividades de ciencia y tecnologa
en Chile 377
10.5 Programas de promocin de redes de produccin horizontal,
vertical y territorial 380
10.6 Incentivos financieros y fiscales para sectores especficos
en Amrica Latina y el Caribe, 2001 381
10.7 Resumen de los incentivos fiscales a las exportaciones 386
10.9 Crdito otorgado por bancos pblicos de desarrollo 390
11.1 Caractersticas de los sistemas de pensiones en Amrica Latina,
2005 402
11.2 Sistemas privados y pblicos: indicadores de desempeo,
2000-04 406
11.3 Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas 422
12.1 Nivel de gobierno responsable de la educacin 439
12.2 Sistemas de evaluacin en Amrica Latina 449
12.3 Tasas de matrcula, 1990 y 2000 462
12.4 Aos de educacin, 1990 y 2000 463
12.5 Comparacin de tasas de matrcula escolar entre los quintiles
1 y 5 de distribucin del ingreso 465
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Prlogo
Francis Fukuyama*
1
EN LA LTIMA DCADA HA SURGIDO un amplio consenso en torno a la
importancia de las instituciones y la capacidad de los Estados de pro-
porcionar bienes pblicos indispensables como determinantes esenciales
del crecimiento econmico. El nfasis en las polticas econmicas que
caracterizaron gran parte de los aos ochenta y noventa ha dado paso a
una mayor apreciacin del hecho de que las polticas deben ejecutarse
dentro del marco institucional apropiado: si ste no existe o no funciona
de manera adecuada, una poltica que de otra forma sera buena, tal como
la privatizacin o la liberacin de los mercados de capital, podra tener
consecuencias muy negativas. A su vez, la calidad del funcionamiento de
las instituciones y la capacidad de reformarlas dependen de una multitud
de factores polticos, pues las instituciones afectan y reflejan los intereses
de actores importantes en cada sociedad.
Sin embargo, el consenso sobre la importancia de las instituciones ha
ocultado varias reas de incertidumbre. Una de ellas se refiere a cules
instituciones son exactamente las ms importantes para el crecimiento
econmico. Los economistas han tenido la tendencia a enfatizar los dere-
chos de propiedad y las instituciones legales necesarias para protegerlos.
Un rgimen de derechos de propiedad existe dentro de otro conjunto
de instituciones, esto es, el sistema poltico general cuyas funciones son
facilitar la accin colectiva, resolver conflictos y legitimar decisiones
tomadas por la comunidad poltica. Un sistema poltico dado puede
no ser suficiente para generar la voluntad poltica de, por ejemplo,
reformar un sistema judicial corrupto, o puede ser inestable debido a la
incapacidad de resolver conflictos sociales sobre distribucin o acceso
al poder poltico. Adems, el trmino instituciones como lo utilizan
normalmente los economistas comprende no slo reglas formales tales
como constituciones y sistemas legales, sino tambin normas y hbitos
informales que interactan con las leyes y normas formales en formas
complejas, las cuales son aun ms difciles de observar y tranformar.
* Profesor de la ctedra Bernard L. Schwartz de Economa Poltica Internacional
en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xvi
As, aunque se ha establecido la relacin emprica entre las institu-
ciones y el crecimiento, sabemos mucho menos sobre los mecanismos
que moldean a las instituciones y las estrategias prcticas y operables
que pueden ocasionar la reforma institucional. Por eso es importante
estudiar la experiencia actual de los pases que han emprendido reformas
institucionales, examinar qu progreso se ha realizado, qu obstculos
existen y cules han sido los efectos de las reformas que han tenido xito.
En esto radica el valor del presente volumen sobre reformas estatales en
Amrica Latina.
Quizs el hallazgo ms notable en este libro es que se ha llevado a
cabo en toda la regin una silenciosa revolucin institucional, que ha
escapado a la atencin de muchos observadores. Amrica Latina ha ex-
perimentado muchas adversidades fuertes. Argentina sufri una severa
crisis en 2001 que provoc la disolucin de su rgimen monetario y un
incumplimiento masivo de su deuda pblica. Venezuela ha presenciado
un desmantelamiento continuo de sus instituciones democrticas bajo
la presidencia de Hugo Chvez, como tambin la politizacin de sus
instituciones econmicas. Populistas similares han aparecido en la escena
en Bolivia, Ecuador y en otros pases de la regin. En Hait, la regin
contempla una genuina falla del Estado.
Estos casos tan visibles de inestabilidad, sin embargo, desvan la
atencin del amplio progreso en formacin de capacidad institucional
realizado en otros lugares de la regin. En El estado de las reformas del
Estado en Amrica Latina se documenta un nmero apreciable de reas
en las que ha ocurrido este progreso. De la mayor importancia son las
instituciones responsables del diseo de las polticas monetaria y fiscal: los
bancos centrales, ministerios de finanzas y autoridades presupuestarias.
La crisis de la deuda latinoamericana de principios de los aos ochenta
surgi, al fin y al cabo, precisamente a causa de los dbiles diseos institu-
cionales en estos campos. El aumento del precio del petrleo provocado
por los choques petroleros de los aos setenta ejerci presin sobre las
cuentas corrientes y, a diferencia de la rpida reaccin de Asia oriental,
muchos pases latinoamericanos importadores de petrleo respondieron,
no recortando los gastos del gobierno para mantener el equilibrio fiscal
bajo control, sino incurriendo en deudas en petrodlares reciclados. Por
su parte, los pases exportadores de petrleo se embarcaron en niveles
de gasto muy por encima de sus ingresos. Los bancos centrales cubrieron
los dficit fiscales por medio de emisiones monetarias, lo que condujo a
espirales inflacionarios, cada de las monedas, devaluaciones y recesiones.
Las consecuencias de esta mala administracin de las polticas macroeco-
nmicas fueron devastadoras: las tasas de crecimiento y los ingresos per
cpita se estancaron o cayeron y los ndices de pobreza aumentaron.
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PRLOGO xvii
Hoy la situacin es muy distinta. La independencia de los bancos
centrales ha aumentado y es muy superior la capacidad tcnica de los
gobiernos para administrar los presupuestos. La capacidad de controlar el
dficit fiscal requiere a menudo reformas polticas importantes. En pases
grandes de rgimen federal, como Argentina, Brasil y Mxico, los Esta-
dos individuales abusaron de sus poderes constitucionales y acumularon
desequilibrios fiscales aunque el gobierno central mantuviera la disciplina
presupuestaria; los presupuestos nacionales no pudieron alinearse sin una
reasignacin de poder entre los gobiernos centrales y estatales.
Amrica Latina se enfrenta hoy a desafos no muy diferentes a los
de finales de los aos setenta, cuando subieron con rapidez los precios
de la energa y surgi una abundante oferta de financiacin externa que
se tradujo en dficit fiscales y de cuenta corriente. An as, en general,
pocos gobiernos de la regin parecen inclinados a repetir los errores
macroeconmicos del pasado, lo cual ha sido vlido en pases como
Argentina y Brasil dirigidos por presidentes de izquierda que han sido
cautos en cuestionar los nuevos consensos sobre la administracin pru-
dente de la macroeconoma.
Un segundo campo importante de reforma ha sido el intento de
descentralizar el poder poltico, no slo a nivel de Estados individuales
(como ha sucedido por mucho tiempo en los grandes pases federales de la
regin), sino tambin hacia las municipalidades y localidades. Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Per y Venezuela, han emprendido iniciativas
importantes en esta direccin. En Brasil, la ciudad de Prto Alegre incur-
sion en un experimento muy notorio de presupuestacin participativa
durante los primeros aos de la dcada de 1990, lo que ha tenido el
efecto positivo de debilitar las tradicionales redes de clientelismo y de
obligar a los gobiernos locales a ser ms transparentes en cuanto al uso
de los fondos. La elaboracin presupuestal participativa se ha extendido
ahora a ms de 140 ciudades de Brasil y se ha replicado en otras partes
de la regin. En Colombia, la eleccin directa de alcaldes ha permitido
a las municipalidades enfrentar de diversas formas los problemas de in-
seguridad resultantes del trfico de drogas y experimentar tambin con
diversas modalidades de reforma educativa.
Pero la descentralizacin, claro est, no es una panacea y su impacto
depende en buena parte de la forma en que se comparten responsabili-
dades y presupuestos entre autoridades centrales y locales. Con la ley de
descentralizacin de 1994 de Bolivia, se cre un gran nmero de pequeas
unidades administrativas, pero la ley no les concedi poder real en reas
crticas como la educacin. La capacidad de los estados subnacionales
para manejar los dficit presupuestarios ha sido un obstculo en los pases
federales, como Argentina y Brasil, aunque con la Ley de Responsabilidad
Fiscal de 2000 Brasil avanz en la solucin de este problema.
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xviii
Como lo indica este libro, el diseo de sistemas descentralizados es
crtico para su xito o fracaso. No es suficiente con slo trasladar la
responsabilidad a un nivel inferior de gobierno. Si ste contina depen-
diendo de los recursos del gobierno central, o no se enfrenta a restric-
ciones presupuestarias rgidas, puede viciarse el intento de reforma. Es
importante mantener lneas de autoridad distintas, pues si se prestan para
la renegociacin constante, los esfuerzos fluirn hacia esa actividad en
lugar de hacia la implementacin de polticas pblicas.
Por ltimo, se han emprendido numerosos esfuerzos para reformar los
sistemas polticos, sea para hacerlos ms representativos o para incrementar
la eficiencia de la toma de decisiones. Hace dos dcadas, el politlogo Juan
Linz critic el presidencialismo como institucin en Latinoamrica.
1
La
naturaleza propia de las elecciones presidenciales produjo a menudo lde-
res elegidos por slo una minora del electorado y tales lderes carecieron
por tanto de legitimidad. En el debate suscitado por Linz, la atencin se
desplaz de la forma como funciona el ejecutivo a los sistemas electorales.
En Amrica Latina, las legislaturas con mucha frecuencia no fueron capaces
de generar mayoras fuertes y estables para dar soporte a las iniciativas
provenientes del ejecutivo. En esto, las reglas precisas (como la inhabilidad
de los partidos polticos en Colombia para controlar quin participaba en
sus propias listas) fueron de mucha importancia.
La gran actividad en este campo ha tenido con frecuencia resultados
mezclados. Argentina, Colombia y Per extendieron perodos de gobierno
para los presidentes, reforma que puede o no ser deseable en s misma,
pero que coincidi con las ambiciones de presidentes particulares para
continuar en el cargo. La introduccin de votaciones de segunda vuelta
resuelve el problema de los presidentes minoritarios, pero tiende tambin
a fragmentar los sistemas de partidos. El diseo de sistemas polticos im-
plica compensaciones entre bienes sociales en competencia (por ejemplo,
decisin contra resolucin), con el resultado de que no hay un diseo
institucional claramente ptimo.
Este libro tambin demuestra que siguen presentes enormes debilida-
des en las instituciones latinoamericanas que continuarn restringiendo las
perspectivas de la regin para el desarrollo econmico y las democracias
estables. Las ms serias son la corrupcin y el dbil imperio de la ley
en virtualmente todos los pases excepto Chile, haciendo inseguros los
derechos de propiedad y dirigiendo gran parte de la actividad econmica
1 Ver Juan J. Linz, Democracy: Presidential or Parliamentary - Does It Make a Di-
fference? (artculo preparado para el Taller sobre partidos polticos en el Cono
Sur, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars, Washington, DC, 1984)
y Juan J. Linz, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy 1 (invierno,
1990): 51-69.
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PRLOGO xix
al sector informal. La administracin pblica general contina siendo
deficiente y los gobiernos que fracasan en prestar servicios pblicos ne-
cesarios para sus votantes debilitan su propia legitimidad y provocan el
cinismo sobre la democracia misma. En la Venezuela de Hugo Chvez se
ha presenciado una sustancial regresin institucional porque el presidente
ha politizado o colocado bajo su control virtualmente todas las institu-
ciones de responsabilidad horizontal: Congreso, sindicatos, la comisin
electoral, la compaa petrolera estatal y el sistema judicial.
Es comprensible que el progreso haya sido ms lento en un rea como
la reforma legal que en la reforma de instituciones referentes a la poltica
macroeconmica. Esta ltima incluye agencias pblicas con bajo volumen
de transacciones y alta especificidad. Una institucin tal como un banco
central toma relativamente pocas decisiones y las que toma son rpida-
mente controlables. Por eso es relativamente fcil para los principales,
mantener responsables de su comportamiento a sus agentes. Eso mismo
es mucho menos vlido en los sistemas legales, porque el alto volumen
transaccional y la baja especificidad dificultan mucho ms el mantener
responsables a los agentes.
En una publicacin anterior del Banco Interamericano de Desarrollo,
La poltica de las polticas pblicas,
2
se argumenta que ha cambiado la
agenda de investigacin en el rea de las instituciones. La importancia
general de las instituciones es algo aceptado ya, como tambin las for-
mas tericas en las que los distintos tipos de diseo institucional afec-
tan al diseo de polticas. Lo que se comprende menos son los rasgos
especficos de instituciones particulares muchos de los cuales son ms
producto de reglas informales que formales los cuales a menudo mar-
can la diferencia entre efectividad y falta de funcionalidad. El contexto
local, la historia y la tradicin son extremadamente importantes para
configurar la manera como funcionan las instituciones especficas; sin
un entendimiento emprico de estos factores, es imposible avanzar con
un programa viable de reformas institucionales. Es en este contexto que
El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina hace una contri-
bucin muy valiosa a la creciente literatura sobre instituciones y sugiere
caminos especficos hacia adelante en la etapa siguiente del desarrollo
institucional latinoamericano.
2 Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarra, Eduardo Lora y Mark Pa-
yne, 2005. La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 2006. Washington, DC: Banco Interamericano de De-
sarrollo.
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Reconocimientos
EL PRESENTE LIBRO ES PARTE de un ambicioso proyecto sobre instituciones
polticas y de gobierno en Amrica Latina, que realiza el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID). Las semillas de este proyecto se sembraron hace
ms de cuatro aos con un estudio de la Red de Investigacin Latinoame-
ricana dirigido por Ernesto Stein y Mariano Tommasi, que vino a ser la
base del Informe de Progreso Econmico y Social 2006 del BID titulado
La poltica de las polticas pblicas. En la preparacin de este trabajo
pionero estuvieron involucrados virtualmente todos los colaboradores
de este volumen, a quienes originalmente se les solicit preparar notas
sucintas sobre el estado de los distintos tipos de instituciones pblicas de
Amrica Latina. Percatndose de que existan grandes vacos para produ-
cir siquiera una descripcin bsica de los gobiernos latinoamericanos, los
colaboradores con generosidad acordaron embarcarse en una empresa
ms ambiciosa, la cual ahora se refleja en el presente libro. El estado de
las reformas del Estado en Amrica Latina se ha beneficiado de muchas
sinergias con los otros componentes de ese proyecto ms amplio.
Un verdadero ejrcito de investigadores, escritores, editores y personal
administrativo contribuy a hacer de este libro una realidad. Aparte de los
autores de los captulos, muchas otras personas merecen reconocimiento
especial por su investigacin econmica y sus comentarios sustanciales a
numerosos borradores, como son Martn Bes, Cecilia Caldern, Mauricio
Crdenas, Regina Crdenas, Cindy Clement, Eduardo Fernndez-Arias,
Florencio Lpez-de-Silanes, Claudio Store, Vito Tanzi, Luiz Villela y un
rbitro annimo. Tambin merecen agradecimientos especiales todos
aquellos que participaron en el Taller sobre Reforma del Estado, llevado
a cabo en las instalaciones principales del BID en agosto de 2005 y en
otros seminarios relacionados.
Gran parte de la informacin para los captulos del libro provino de
fuentes de los pases de la regin. Me gustara ofrecer mis agradecimientos
a todos los ministerios, institutos de estadstica, autoridades oficiales y
a otras fuentes de datos de los pases de toda Amrica Latina. En parti-
cular, las autoridades de numerosos pases respondieron a una serie de
encuestas sobre instituciones de presupuestos que fueron indispensables
para la preparacin del captulo 5.
Las ideas se convierten en libros exitosos gracias al apoyo editorial y
administrativo capaz. Por su ayuda excepcional en esta rea me gustara
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA xxii
agradecer a Heather Berkman, Juan Camilo Chaparro, Rita Funaro, Elton
Mancilla, Mara Helena Melasecca y Mariela Semidey. Por colaborar en
todo estoy muy agradecido al equipo editorial del Banco Mundial liderado
por Dina Towbin bajo la direccin de Santiago Pombo y al equipo de
Mayol Ediciones para la versin espaola, liderado por Mauricio Jim-
nez y Mara Teresa Barajas. Por ltimo, este libro no habra sido posible
sin las mltiples contribuciones de Carlos Andrs Gmez-Pea, quien
proporcion meticulosa asistencia investigadora y sigui cuidadosamente
el proceso de produccin de principio a fin.
Eduardo Lora
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Siglas y abreviaturas
ABA/Ceeli* Iniciativa del Derecho de Europa Central y Oriental de la
Asociacin Norteamericana de Abogados
AIOS Asociacin Internacional de Organismos de Supervisin de
Fondos de Pensiones
AVEC Asociacin Venezolana de Escuelas Catlicas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
Carce Comit Asesor Regional de Comercio Exterior Red Co-
lombia Compite
EPE Empresa de Propiedad del Estado
IDA ndice de Descentralizacin de Actividades
IED Inversin Extranjera Directa
IMD ndice de Madurez de Descentralizacin
IRJ ndice de Reforma Judicial
IVA Impuesto al Valor Agregado
I&D Investigacin y Desarrollo
Feirep Fondo para la Estabilizacin, Inversin Social y Productiva
y la Reduccin de la Deuda Pblica (Ecuador)
FEP Fondo de Estabilizacin del Petrleo (Ecuador)
FMI Fondo Monetario Internacional
Fundef Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin
Fundamental y la Valorizacin de la Enseanza (Brasil)
GATT* Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
GFS* Anuario de Estadsticas de las Finanzas Pblicas Fondo
Monetario Internacional
Grade Grupo para el Anlisis del Desarrollo
Llece Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad
de la Educacin
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econ-
micos
PIB Producto Interno Bruto
Pirls* Programa en Estudio de Alfabetizacin en Lectura Interna-
cional
PISA* Programa de Evaluacin Internacional Estudiantil
Preal* Programa de Promocin de la Reforma Educativa de Amrica
Latina y el Caribe
Timss* Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias
(*) Por sus iniciales en ingls
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1
La reforma del Estado en Amrica
Latina: una revolucin silenciosa
Eduardo Lora
EN LA DCADA DE 1980 ENTR EN CRISIS el Estado intervencionista, pater-
nalista y centralista que, con diversos grados de xito, haban intentado
establecer los pases latinoamericanos durante medio siglo siguiendo el
ejemplo de Europa.
1
La crisis del Estado en Amrica Latina se manifest
plenamente a partir de la erupcin de la crisis de la deuda externa, cuan-
do Mxico declar la moratoria de sus obligaciones en 1982. La crisis
surgi primero como un problema fiscal, porque se agotaron las fuentes
que durante varias dcadas haban financiado la expansin del aparato
burocrtico, como la gradual monetizacin de economas en expansin,
2

las rentas provenientes de la prestacin de los servicios pblicos en con-
diciones monopolistas a las clases altas y medias, las contribuciones de
los trabajadores a sistemas de seguridad social que an tenan muy pocos
pensionados y la obtencin de recursos tributarios de fcil recoleccin
pero que entorpecan el comercio internacional y distorsionaban las de-
cisiones de inversin y produccin. Los indicios de agotamiento de estos
recursos fiscales ya eran evidentes en varios pases en los aos setenta,
pero las soluciones se aplazaron porque los altos precios del petrleo,
aparte de crear nuevas rentas en los pases exportadores del crudo como
Mxico y Venezuela, alimentaron el reciclaje de los excedentes financieros
1 Whitehead (1994) proporciona una excelente resea histrica de la transforma-
cin del Estado en Amrica Latina desde 1930. Pereira (1998) analiza las causas
e implicaciones de la crisis del Estado.
2 El aumento en la circulacin de dinero fiduciario (es decir, cuyo nico respaldo
es la promesa del gobierno soberano) es una fuente de financiamiento sin mayor
costo para el Tesoro, que recibe el nombre de seignorage o seoraje (beneficio
de acuacin).
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EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA 2
de los pases petroleros del Medio Oriente a travs de prstamos bancarios
para los gobiernos latinoamericanos. Cuando el aumento de las tasas de
inters internacionales y la consecuente crisis de la deuda pusieron fin a
esta fuente de prstamos, algunos pases acudieron en forma creciente
a la emisin monetaria desbordada, poniendo en marcha o acelerando
procesos inflacionarios ya arraigados en varios pases. A los pocos aos
este mtodo
3
tambin habra de perder efectividad a medida que el p-
blico le hua a las monedas nacionales.
Pero la crisis del Estado latinoamericano no fue solamente una crisis
fiscal; tambin fue una crisis de funcionamiento del aparato administrati-
vo y, como consecuencia final de todo, una crisis de legitimidad poltica.
La expansin del Estado desde la dcada de 1930 se haba asentado
sobre bases firmes en Argentina, Chile y Uruguay, que contaban ya con
capacidades administrativas y recursos humanos calificados, y logr
consolidarse tambin en buena medida en Brasil, Colombia, Costa Rica
y Mxico, que haban establecido una densa red de organismos pblicos
relativamente eficaces. Hacia la dcada de 1980, la complejidad que
alcanzaron los aparatos administrativos en la mayora de pases haba
llevado a la burocratizacin, es decir el exceso de empleo pblico,
4
y a
rendimientos decrecientes de los recursos utilizados, que se manifestaban
en el estancamiento de las coberturas y el deterioro de la calidad de los
servicios de educacin, salud, agua, electricidad y telecomunicaciones.
En los pases con capacidades burocrticas ms modestas e instituciones
pblicas ms dbiles, no slo eran evidentes las deficiencias de cobertura y
calidad, sino tambin problemas ms crticos de corrupcin y desperdicio
de recursos; y en algunos la captura de las polticas econmicas por parte
de los grupos de inters y los sectores vinculados al poder.
5

La crisis de legitimidad del Estado tuvo expresiones muy diversas
dependiendo de los contextos polticos. Los regmenes militares desarro-
llistas vigentes en buena parte de Suramrica promotores del desarrollo
industrial y de masivas inversiones en infraestructura directamente sopor-
3 Que se conoce con el nombre de impuesto inflacionario, pues es un recurso
fiscal que se deriva de la prdida de poder de compra del dinero en manos del
pblico.
4 Segn Whitehead (1994), mientras que el empleo pblico en promedio en Amri-
ca Latina absorba slo 0,8% de la poblacin en 1925, haba ascendido a 1,2% en
1960 y en 1980 representaba ya 4,8% de la poblacin total (aunque incluyendo
en esta ltima cifra las empresas estatales). En los pases desarrollados la tenden-
cia fue semejante: segn Tanzi y Schuknecht (2000), pg. 26, como porcentaje del
empleo total, el empleo pblico pas de 3,7 en 1913 a 12,3 en 1960 y a 17,5 en
1980.
5 Corrales (2003) describe en forma concisa las deficiencias de la capacidad del
Estado y su captura.
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UNA REVOLUCIN SILENCIOSA 3
tadas por el Estado, sin mucha consideracin de su viabilidad financiera
y econmica perdieron el limitado respaldo popular con que alguna
vez haban contado y la capacidad econmica para cooptar a las lites
empresariales y financieras. Aunque la dictadura de Pinochet implant
un modelo de Estado ms a tono con las nuevas tendencias liberales de
mercado neoliberalismo, y consigui poner rpidamente en pie a la
economa despus de la profunda crisis de 1982, al mejorar las condi-
ciones de vida la arraigada tradicin democrtica e institucional de los
chilenos logr restaurar la democracia en forma totalmente pacfica en
1990. Las democracias mono o bipartidistas y excluyentes de Colombia,
Mxico y Venezuela se vieron forzadas a abrir espacios de participacin
a los grupos polticos y sociales marginados, lo que a la postre dio lugar
a cambios profundos en los regmenes polticos de estos pases en los
noventa. Algunos de los pases centroamericanos ms pobres, manejados
todava por gobiernos de corte patrimonialista, atravesaron por guerras
civiles e inestabilidad poltica, como antesala a la democracia.
Esta crisis multidimensional del Estado contribuy en forma decisiva
a producir tres fenmenos comunes a todos los pases latinoamericanos,
que cambiaron la fisonoma econmica y poltica de la regin. Estos fen-
menos fueron la democratizacin, la estabilizacin macroeconmica (es
decir la reduccin de la inflacin y el control de los grandes desrdenes
fiscales a ella asociados) y la apertura de los pases al comercio interna-
cional mediante la reduccin de aranceles y otras trabas al comercio. De
los 18 pases latinoamericanos, en 1980 solamente seis eran gobernados
por presidentes elegidos popularmente. Dos dcadas ms tarde, todos
los pases tenan elecciones regulares, y aunque 11 presidentes fueron
depuestos entre 1992 y 2005 (Stein y otros, 2005), en todos los casos
fueron remplazados en pocos das o semanas con arreglo a los mecanis-
mos constitucionales. La estabilizacin fue igualmente generalizada. A
finales de la dcada del ochenta, de los mismos 18 pases 11 tenan tasas
de inflacin de ms de 20%, y cuatro sufran de aumentos de precios
de ms de 1.000% anual. En contraste, en el perodo 2001-05 ningn
pas tuvo una tasa de inflacin promedio superior a 20%, y slo cinco
pases registraron en alguno de estos aos una inflacin por encima de
esta cota (con un mximo de 41% en Argentina en 2002). La apertura
comercial fue tambin un fenmeno comn a todos los pases. El arancel
promedio a las importaciones en los pases suramericanos pas de 55%
en 1985 a aproximadamente 10% en el ao 2000, y en el grupo de pases
centroamericanos y Mxico se redujo aun ms, al pasar de 66% a 6%.
La apertura internacional se extendi tambin al comercio de servicios,
a la inversin extranjera directa y al financiamiento internacional.
Por supuesto que la crisis del Estado no fue la nica causa detrs de
la democratizacin, la estabilizacin o la apertura. Otra causa que con-
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tribuy a estos fenmenos fue la globalizacin, puesto que la reduccin
de los costos de transporte y la difusin de las nuevas tecnologas de la
informtica y las telecomunicaciones elevaron las ganancias potenciales
del comercio y del cambio tecnolgico, a la vez que aumentaron la expo-
sicin de los pases a las nuevas tendencias ideolgicas sobre el Estado y
sobre el manejo de la economa. El derrumbe de los sistemas comunistas
de Europa en 1989 y el retorno de los capitales internacionales a los
pases latinoamericanos, gracias al Plan Brady
6
y a la creciente liquidez
internacional, ayudaron a consolidar el proceso de democratizacin de
Amrica Latina y crearon alicientes para iniciar procesos de reforma
econmica. La frustracin que haba dejado la dcada perdida de los
aos ochenta y la promesa que ofreca replicar las polticas que haba
adoptado Chile, contribuyeron a reforzar el inters por la estabilizacin
y la apertura econmicas. El xito de los pases del sureste asitico con
modelos de crecimiento basados en la disciplina fiscal y la orientacin
hacia las exportaciones, seguramente contribuy tambin a las nuevas
orientaciones de poltica.
7
Los elementos ms comunes de la primera
oleada de reformas que se produjo en este contexto dieron lugar al co-
nocido Consenso de Washington (Williamson, 1990).
La democratizacin, la estabilizacin y la apertura son el punto de
partida de este libro.
8
Estos fenmenos que, como hemos visto, fueron
en parte propiciados por la crisis del Estado, contribuyeron a impulsar
las reformas del mismo durante las dos ltimas dcadas (proceso que ya
se haba iniciado en algunos casos antes de estos fenmenos).
9
Por su
misma naturaleza, la democratizacin dio origen a las reformas de los
6 Iniciativa liderada por el gobierno de Estados Unidos bajo la direccin de Ni-
cholas Brady para convertir las deudas bancarias incumplidas de los pases en
desarrollo en bonos a largo plazo para restaurar el acceso de esos pases a las
finanzas internacionales.
7 Actualmente se reconoce, sin embargo, que la versin de ese modelo que fue
difundida tan exitosamente por el Banco Mundial (1993), exageraba el papel
de los mercados y minimizaba la importancia que en realidad haba tenido el
Estado como promotor de nuevos sectores y como coordinador de los esfuerzos
de inversin e innovacin.
8 Entre los numerosos estudios sobre la democratizacin latinoamericana vale la
pena destacar Huntington (1991). Sobre la estabilizacin macro y la apertura
comercial se sugiere Edwards (1994) y Kuczinsky y Williamson (2004).
9 Hay numerosos antecedentes de reformas de instituciones estatales en diversos
pases antes de la democratizacin, la estabilizacin o la apertura, que ocurrie-
ron en respuesta a las seales de crisis de los sistemas tradicionales de provisin
de los servicios sociales o de intervencin en los sectores econmicos. Un caso
destacado es Chile, donde importantes reformas tuvieron lugar durante la dicta-
dura (1973-1990). Sin embargo, en la mayora de pases es slo desde mediados
o finales de los ochenta que los intentos de reforma del Estado implican una
ruptura con los moldes anteriores de organizacin y manejo del mismo.
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sistemas polticos, y en especial de los electorales, y del funcionamiento
de los partidos, no slo para hacer posible el sufragio, sino para acer-
car al electorado a los rganos legislativos y hacerlos ms relevantes.
La democratizacin tambin indujo diversas reformas de los sistemas
judiciales, tanto para impedir los excesos del poder presidencial que se
tuvieron en los regmenes autoritarios, como para ampliar el acceso a la
justicia ms all de las lites. Puesto que en la mayora de pases la de-
mocratizacin se extendi en los aos ochenta y noventa a los gobiernos
provinciales y municipales, fortaleci la demanda popular para ampliar
y mejorar los servicios domiciliarios y sociales que son responsabilidad
de estos gobiernos subnacionales, incidiendo, por tanto, en la reforma
de estos sectores.
La estabilizacin de precios fue desde un principio una conquista
vulnerable, porque prcticamente en todos los pases se bas inicialmente
en recortes abruptos del gasto pblico o en manejos de la tasa de cambio
imposibles de sostener indefinidamente. Pero los dividendos polticos
de controlar la inflacin fueron tan sustanciales
10
, que los partidos en
el gobierno rpidamente cerraron filas para apuntalar los logros a travs
de otras reformas, como la independencia del banco central, el fortale-
cimiento de los sistemas tributarios o las privatizaciones y, cuando estos
puntales mostraron no ser suficientes, la reforma de las instituciones pre-
supuestales. El consenso sobre la importancia de la estabilidad de precios,
y sobre la necesidad de una slida situacin fiscal para darle base, tambin
contribuy a la reforma de los sistemas financieros y de los sistemas de
pensiones, ya que la amenaza de crisis en estos sectores era y en muchos
pases an contina siendo un factor de debilidad fiscal, ya que el Estado
es el garante ltimo del funcionamiento de estos sistemas.
Por su parte, la decisin de integrar ms estrechamente las economas
a los flujos de comercio, inversin, financiamiento y tecnologa, incidi
en la reforma de diversas reas de funcionamiento del Estado en las
dos ltimas dcadas. La apertura fue en s misma un reconocimiento de
que el Estado estaba perdiendo autonoma para proteger la economa y
mantener la competitividad, para manejar la poltica macroeconmica
en direcciones opuestas a las tendencias financieras internacionales o
para financiarse con impuestos al comercio internacional.
11
En conse-
cuencia, las polticas e instituciones tributarias se reformaron en parte
10 Vase al respecto la revisin de estudios y las estimaciones economtricas de
Lora y Olivera (2005). Los principales beneficiarios de la reduccin de la infla-
cin fueron los asalariados y las clases medias urbanas, grupos decisivos electo-
ralmente en muchos pases.
11 Corrales (2003) muestra que, aunque a menudo se afirma que la apertura fue el
resultado de presiones externas, las deficiencias del Estado fueron una causa ms
poderosa.
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para compensar los menores recaudos arancelarios, pero tambin para
mejorar la competitividad de los productos nacionales y atraer inversin.
Las prcticas de regulacin de los sistemas financieros y de los sectores
de infraestructura se adecuaron en lo posible a los estndares internacio-
nales con los mismos fines. En los pases ms expuestos a la competencia
internacional, la apertura contribuy tambin a iniciar procesos de re-
forma en los sectores de educacin y justicia y a fortalecer los derechos
de propiedad intelectual. Adems, la mayor integracin internacional
posiblemente contribuy tambin a la dispersin de las ideas, facilitando
por ejemplo la propagacin de las reformas de los sistemas de pensiones
inspiradas en el modelo chileno, la multiplicacin de las entidades regu-
latorias independientes
12
y la difusin de algunos sistemas exitosos de
proteccin social, como el programa Oportunidades de Mxico.
Al hacerse evidente la crisis del Estado en los ochenta y producirse
recortes repentinos en el gasto pblico, liquidaciones de empresas esta-
tales y un virtual colapso de algunas funciones del Estado en los pases
ms severamente afectados, los opositores a las reformas crearon el
mito de que el antiguo modelo de Estado paternalista, intervencionista
y generador de empleos pblicos innecesarios sera remplazado por un
Estado minimalista, concentrado en proteger los derechos de propie-
dad, asegurar la estabilidad macroeconmica y garantizar el acceso tan
solo a los ms elementales servicios de justicia, salud y educacin. Este
temido Estado de corte neoliberal nunca lleg a ser una realidad. Como
se documenta ampliamente en este libro, el nuevo Estado que se perfila
despus de dos dcadas de reformas es de un corte ms social-liberal,
para utilizar el trmino acuado por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998),
arquitecto de la reforma del Estado brasileo durante la presidencia de
Fernando Henrique Cardoso. En comparacin con el modelo de Estado
anterior, esto significa un Estado ms acotado en tamao y en objeti-
vos; ms representativo y legtimo; menos centralizado; ms gerencial y
menos burocrtico; promotor en lugar de protector del sector privado
y del empleo, y garante del acceso a los servicios bsicos de educacin,
salud y seguridad social, aunque no necesariamente productor de estos
servicios en su totalidad. Sin embargo, as como el Estado neoliberal
nunca se materializ plenamente, tampoco este ideal liberal corresponde
exactamente al Estado de ningn pas latinoamericano.
En este libro no se pretende analizar todos los aspectos de la reforma
del Estado de las dos ltimas dcadas. Su objetivo ms limitado es concen-
trarse en las reas ms importantes de reforma de carcter institucional,
las cuales han sido mucho menos estudiadas en forma sistemtica que las
12 Sobre la difusin internacional del capitalismo regulador vase Levi-Faur y Jor-
dana (2005).
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reformas econmicas resultantes de la estabilizacin y la desregulacin,
que son la columna vertebral del Consenso de Washington. Como fue
sealado por Moiss Nam (1994), y verificado luego por numerosos
estudios, las reformas institucionales, o de segunda generacin son un
complemento necesario para que las reformas del Consenso de Washing-
ton puedan efectivamente acelerar el crecimiento y contribuir a lograr
otros objetivos de desarrollo.
13
Aunque hay muy valiosos estudios para diferentes reas de reforma
del Estado, ningn trabajo ofrece una visin panormica del conjunto
de la reforma. Con este libro se intenta llenar parte de este vaco, apro-
vechando una serie de monografas comisionadas por el Departamento
de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el
fin de describir el alcance de las principales dimensiones de las reformas
institucionales del Estado que, en forma silenciosa y gradual, han tenido
lugar en Amrica Latina. Este esfuerzo es parte de un proyecto ms amplio
sobre polticas pblicas, que incluye estudios sobre los aspectos polticos
de los procesos de reforma y el papel de los actores y las instituciones
polticas en la toma de decisiones pblicas, temas stos que se tocan aqu
apenas en forma marginal (vase Stein y otros, 2005).
El libro est estructurado alrededor de cuatro grandes reas de reforma
institucional: a) las instituciones polticas y la organizacin del Estado,
b) las instituciones fiscales, tributarias y de descentralizacin, c) las insti-
tuciones de las polticas econmicas sectoriales, y d) las instituciones de
las polticas sociales. Se trata de una agrupacin imprecisa pues, como
veremos, hay diversos cruces entre estas reas de reforma. Tampoco es
totalmente ntida la separacin con las reformas econmicas de primera
generacin, lo cual no debe ser sorprendente dado que las medidas de
liberacin y las reformas institucionales actan en espacios comunes.
En cada una de estas reas, en el libro se busca resumir los objetivos
de las reformas, describir y medir su alcance, e identificar los principa-
les obstculos para su implementacin y eficacia, especialmente los de
naturaleza institucional. El enfoque metodolgico es esencialmente de
esttica comparativa entre la situacin antes y despus de las reformas.
Con este enfoque no se hace justicia a la complejidad de los procesos de
reforma ni a la diversidad de las experiencias nacionales, pues se dejan de
lado los procesos polticos de reforma y el papel de los diferentes actores
econmicos y sociales en dichos procesos.
14
Sin embargo, tiene la virtud
13 Vase, por ejemplo, Burky y Perry (1998) y Lora y Panizza (2002).
14 Sobre los procesos polticos de reforma se sugiere consultar los trabajos de Stein
y otros (2005). Para el caso de los sectores sociales un trabajo excelente es Kau-
fmann y Nelson (2004). Navia y Velasco (2004) ofrecen un panorama general
sobre la poltica de las reformas y abundante bibliografa adicional.
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de que permite identificar los rasgos ms comunes de las reformas y sus
resultados con base en indicadores cuantitativos y criterios comunes.
La conclusin central de esta revisin de las reformas del Estado es que
en Amrica Latina ha tenido lugar una revolucin silenciosa, en la cual
el Estado se ha transformado gradualmente en muchas dimensiones. La
extensin y profundidad que ha tenido la reforma del Estado contrasta
con la opinin en boga segn la cual la regin ha puesto demasiado empe-
o en las reformas macroeconmicas y en la liberacin de los mercados,
descuidando las dimensiones institucionales del desarrollo.
Instituciones polticas y organizacin del Estado
Es paradjico que la crisis del Estado centralista e hipertrofiado en la
dcada de 1980 haya creado la oportunidad para recuperar o establecer
las instituciones democrticas en varios pases latinoamericanos,
15
en
lugar de haber producido cambios abruptos o improvisados en las estruc-
turas de gobierno o en la organizacin del Estado, como de hecho haba
ocurrido en varios pases en circunstancias anteriores de crisis. Desde
que se restauraron las democracias, las sociedades latinoamericanas les
han brindado apoyo relativamente amplio, aunque en forma persistente
manifiesten su insatisfaccin por los resultados. As lo revelan claramen-
te los indicadores de opinin de Latinobarmetro, que existen desde
1996.
16
En ese momento, quienes consideraban que la democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno, eran mayora en 16 de
los 17 pases encuestados (la nica excepcin era Honduras), y quienes
consideraban que en ciertas circunstancias un gobierno autoritario puede
ser preferible que un gobierno democrtico eran una minora (que en
ningn pas superaba el 26% de los encuestados). En cerca de una dcada
transcurrida desde entonces, el apoyo a la democracia ha cado en casi
todos los pases, excepto Chile, El Salvador, Mxico y Venezuela. Aparte
de estos cuatro pases que apoyan la democracia, slo son mayora en
otros seis pases (Argentina, Costa Rica, Nicaragua, Panam, Repblica
Dominicana
17
y Uruguay), pero, sin embargo, son menores o han tenido
muy poco cambio los porcentajes de quienes estaran a favor del autorita-
rismo (excepto en Paraguay y, en menor medida, Per). Por consiguiente,
15 Sin embargo, la conexin entre crisis del Estado y democratizacin es menos
estrecha y mecnica de lo que esta afirmacin sugiere. Es importante tener pre-
sente, por ejemplo, que en Per se hizo frente a la crisis del Estado a comienzos
de los noventa con medidas que implicaron retroceso en las instituciones demo-
crticas.
16 Vase The Economist, octubre 29, 2005, pp. 39-40.
17 Que no estaba incluido en 1996.
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la democracia est lejos de estar consolidada, pero los latinoamericanos
siguen considerndola el peor sistema de gobierno, excepcin hecha de
todos los dems, como dijo Winston Churchill.
De esta manera, no es sorprendente que la reforma de las instituciones
democrticas de gobierno haya sido un proceso continuo y an incon-
cluso. Las principales reformas han aumentado la legitimidad del sistema
presidencial, pero han limitado el poder del ejecutivo frente a poderes
legislativos ms representativos de la diversidad de intereses polticos y
frente a un sector judicial que ha adquirido un nivel de independencia
y autonoma desconocido anteriormente en Amrica Latina. Aunque el
ejecutivo est sometido ahora a mayores controles polticos que en ningn
otro momento en el pasado, su capacidad ha sido fortalecida mediante
reformas a la administracin pblica que han tenido diversos grados de
xito en unos pases y otros.
Puesto en un contexto mundial, el avance de las instituciones polticas
de Amrica Latina es muy destacado en comparacin con otras regiones
en desarrollo, si bien muy incompleto frente a los patrones de los pases
desarrollados, y muy variado entre unos pases y otros. As lo sugieren
los indicadores de voz y rendicin de cuentas y estabilidad poltica
construidos por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005), que se presentan en
el grfico 1.1. Otros indicadores internacionales confirman que Amrica
Latina se encuentra a la cabeza del mundo en desarrollo en materia de
libertades democrticas y civiles gracias al avance de las ltimas dcadas
(ver BID [2000], pp. 14-16). Sin embargo, los pases latinoamericanos
ocupan posiciones menos destacadas en otras dimensiones de la calidad
del gobierno, especialmente en imperio de la ley y control de la co-
rrupcin. Estas deficiencias sugieren que queda un largo camino por
recorrer en materia de reforma de los sistemas de justicia y de moderni-
zacin del aparato estatal.
Reforma poltica
La estructura bsica de los regmenes polticos latinoamericanos ha
cambiado muy poco desde la transicin a la democracia: todos los pases
siguen teniendo sistemas presidenciales; con excepcin de Argentina,
Brasil, Mxico y Venezuela, que tradicionalmente han sido pases for-
malmente federales, los dems se han mantenido como pases unitarios;
y la estructura de las Cmaras legislativas se ha mantenido esencialmente
igual, excepto en Per y Venezuela donde se pas de un sistema bicameral
a uno unicameral.
Sin embargo, como advierten Mark Payne y Juan Cruz Perusia, en el
captulo 2, sera errado concluir de lo anterior que los regmenes pol-
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Grfico 1.1a Voz y responsabilidad y estabilidad poltica, 2004
Desarrollados
Amrica Latina
Europa oriental
Asia oriental Voz y
responsabilidad
Estabilidad poltica
frica
Resto de Asia
Medio Oriente
Costa Rica
Colombia
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Ecuador
Per
Honduras
Bolivia
Nicaragua
Distancia (en desviaciones estndar)
con respecto al promedio mundial
El Salvador
Brasil
Mxico
Argentina
Panam
Uruguay
Chile
2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005.
ticos han permanecido inalterados. Sin cambiar la estructura bsica, las
reformas han sido mltiples, alterando en muchos aspectos importantes
las reglas del juego poltico. Las reformas polticas no han tenido una
orientacin nica, como es lgico dada la relacin compleja e incluso
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Chile
frica
Amrica Latina
Resto de Asia
Europa oriental
Asia oriental
Medio Oriente
Desarrollados
Costa Rica
Uruguay
Panam
Brasil
Mxico
El Salvador
Bolivia
Honduras
Per
Nicaragua
Colombia
Argentina
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Venezuela
Imperio de la ley
Control de la
corrupcin
1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
Grfico 1.1b Imperio de la ley y control de la corrupcin, 2004
imposible de predecir entre las reglas polticas y sus resultados en trminos
de efectividad, legitimidad, representatividad y participacin ciudadana
de los sistemas polticos, y dado que algunos de estos objetivos, aunque
deseables en principio, pueden ser parcialmente excluyentes entre s.
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Por ejemplo, una reforma electoral que mejore la representatividad en
el Congreso de todos los partidos polticos muy posiblemente reduzca la
efectividad de ste para lograr decisiones. La falta de una orientacin uni-
forme en las reformas polticas tambin es el resultado de las motivaciones
oportunistas que han tenido con frecuencia los lderes reformadores.
Los sistemas de eleccin presidencial han sido objeto de importantes
cambios, que se resumen en el cuadro 1.1. Solamente El Salvador, Hon-
duras, Mxico y Panam han mantenido esencialmente inmodificadas las
reglas de eleccin presidencial. En trminos generales, ha disminuido el
nmero de pases que utilizan el sistema de mayora simple y ha aumenta-
do la utilizacin de sistemas de dos vueltas, bien sea con mayora absoluta
(como ocurre en la mitad de los pases de la regin) o con algn umbral
reducido (como ocurre en cuatro casos). No hay ningn pas que haya
transformado un sistema de dos vueltas por uno de mayora simple. Es
decir, ningn pas ha ido en la direccin contraria a la tendencia general
de dotar al presidente de una mayor legitimidad.
La posibilidad de reeleccin presidencial ha sido otro aspecto central
de las reformas a las reglas electorales. La tendencia general ha sido la
introduccin de cambios para permitir la reeleccin inmediata, como se
ha hecho en Argentina (1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Repbli-
ca Dominicana (2002) y Venezuela (1998). En Costa Rica y Ecuador se
permiti la reeleccin no inmediata. Las reformas fueron en la direccin
contraria en Nicaragua y Per (donde se prohibi la reeleccin inmediata)
y en Paraguay (donde se prohibi la reeleccin en general). Otra tendencia
clara ha sido la reduccin en la duracin del mandato presidencial, que en
promedio pas de 5 a 4.7 aos en promedio en la regin (sin embargo,
en Bolivia y Venezuela se ampli el perodo presidencial). En parte como
resultado de estos cambios de duracin, hoy da en la mayora de pases
las elecciones presidenciales y legislativas no son simultneas. Tambin es
importante anotar que en la mayora de pases la realizacin de elecciones
primarias es una prctica comn en los partidos polticos.
Las reglas electorales para la Cmara Baja tambin han sufrido grandes
transformaciones. Slo tres pases (Brasil, Costa Rica y Chile) no han
adoptado reformas en este campo, mientras que Argentina y El Salvador
introdujeron reformas relativamente marginales. La tendencia general de
la reformas ha sido el rediseo de los distritos electorales para mejorar la
representatividad, as como el cambio de listas cerradas a listas abiertas
en las que el elector tiene la posibilidad de escoger entre los diferentes
candidatos de un mismo partido. Con respecto al Senado, dos pases con-
solidaron sus Congresos en una sola cmara (Per y Venezuela), mientras
que Argentina, Colombia y Mxico hicieron reformas importantes a las
reglas de eleccin de los senadores.
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En el captulo 2 Payne y Perusia ofrecen una evaluacin de los po-
sibles efectos de estas reformas sobre la capacidad de los sistemas elec-
torales para ser participativos, representativos y efectivos. Los autores
concluyen que las reformas a los sistemas de eleccin para la Cmara
Baja han producido una ganancia clara en trminos de participacin,
entendida como la facilidad que ofrece el sistema electoral para que haya
una relacin directa entre los electores y sus representantes. En materia
de representatividad y efectividad, los resultados son menos claros, en
parte debido a la tensin que suele darse en la prctica entre ambas ca-
ractersticas, toda vez que la representatividad es la medida en que cada
partido queda representado en proporcin a sus votos, mientras que la
efectividad se refiere a la capacidad que ofrece el sistema para tomar
decisiones mayoritarias. En trminos generales, en Centroamrica ha
habido una tendencia a favor de la representatividad (con algn costo
en trminos de efectividad), mientras que en pases como Colombia y
Per ha ocurrido lo contrario. En el caso de los Senados, la tendencia
muestra una ganancia en trminos de representatividad en los pases que
introdujeron reformas (Argentina, Colombia y Mxico).
En conclusin, las instituciones polticas de Amrica Latina han estado
en proceso de cambio desde el retorno de las democracias. La frecuencia
de los cambios refleja no slo que las reglas de la competencia poltica
an se encuentran poco establecidas, sino tambin que las democracias
de la regin estn todava explorando la forma de conciliar objetivos
no totalmente compatibles. La presin ciudadana y la dinmica misma
de la competencia electoral han producido reformas que han tendido a
aumentar la legitimidad del ejecutivo y a estrechar la relacin entre los
electores y sus representantes en las Cmaras legislativas. Sin embargo,
en otras dimensiones los efectos han sido ms diversos y en ocasiones las
reformas han conseguido fortalecer intereses polticos de ciertos grupos
en desmedro de otros y a costa de la capacidad del sistema para buscar
el beneficio colectivo.
Reforma judicial
Como parte de las reformas de segunda generacin, muchos pases de la
regin han adoptado cambios importantes en sus sistemas judiciales desde
mediados de los aos ochenta. El propsito central de estas reformas
ha sido fortalecer la rama judicial, frente al ejecutivo y el legislativo, al
tiempo que se ha buscado mejorar la administracin de justicia en dimen-
siones que van desde la seleccin y manejo de personal hasta la solucin
de conflictos por mecanismos alternativos. Dado que las reformas judi-
ciales pueden ser muy variadas, Mariana Sousa, en el captulo 3 de este
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libro, ha utilizado una clasificacin que distingue tres tipos de reforma:
las reformas tipo I corresponden al cambio en la ley propiamente dicha;
las reformas tipo II corresponden a la efectiva implementacin de las
leyes en el sector judicial y sus instituciones de soporte; en tanto que las
reformas tipo III son aquellas que afectan el papel del poder judicial en
el proceso de diseo de las polticas pblicas, como control y contrapeso
de las decisiones y acciones de los otros poderes.
Al considerar el conjunto de reformas, Argentina y Ecuador se desta-
can como los reformadores ms activos. Brasil, Colombia, Costa Rica y
Repblica Dominicana caen en la categora intermedia de reformadores
sustanciales, seguidos por Bolivia, Chile, Guatemala, Mxico, Paraguay,
Per y Venezuela, que han llevado a cabo algunas reformas, y finalmente
por El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Uruguay, pases donde
ha habido muy poca. Sin embargo, la magnitud de la reforma no indica
cul ha sido el grado de xito en alcanzar los objetivos deseados, como
se ver ms adelante.
Las reformas legales o de tipo I han sido las ms frecuentes. En la
gran mayora de pases se han simplificado los cdigos de procedimiento,
especialmente los penales, con el nimo de facilitar el acceso a la justicia
de sectores ms amplios de la poblacin y se han expedido leyes que
permiten el uso de mecanismos alternativos de solucin de conflictos.
La magnitud de las reformas ha sido mucho menor en las de tipo II, que
son de carcter ms institucional, pues tienen que ver con el efectivo
funcionamiento de las Cortes, la Polica y otras entidades de la rama
judicial. Las reformas de este tipo incluyen el fortalecimiento gerencial y
administrativo de las Cortes, la creacin de entes especializados como los
Consejos de la Judicatura, la capacitacin de jueces y el uso de sistemas
de informacin que buscan mejorar la eficiencia del sector.
Tambin han sido limitados los alcances de las reformas tipo III, que
se relacionan con la independencia y autonoma de la rama judicial, en
aspectos como los mecanismos de nominacin y eleccin de los jueces,
la autonoma presupuestal, la creacin de Cortes constitucionales y los
mecanismos de revisin judicial por parte de la Corte de mayor jerarqua.
Estas reformas han estado orientadas a reducir la interferencia poltica
en la eleccin de los magistrados y jueces, mejorar las remuneraciones
y ampliar los perodos de nombramiento, aumentar el presupuesto y
crear entes especializados a cargo de la administracin del presupuesto
y la seleccin y promocin de los jueces. Un captulo aparte ha sido el
otorgamiento de mayores poderes de revisin a las Cortes Supremas y,
en algunos casos, a las nuevas Cortes Constitucionales. Estas reformas
buscan mejorar la estructura de incentivos que afectan el comportamiento
de los jueces y su capacidad para tomar decisiones independientes, y por
tanto su efectividad depende no slo de las normas y la forma como se
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implementen, sino tambin de las percepciones y actitudes de los polticos
y del pblico en general sobre el sistema judicial. (En Amrica Latina, los
niveles de confianza en la justicia son precarios y las percepciones sobre
la independencia del sistema son muy diversas entre unos pases y otros,
con Uruguay y Chile a la cabeza, y Paraguay y Venezuela a la zaga).
Los resultados de las reformas judiciales, especialmente las de los tipos
I y II, han sido variados. Por ejemplo, en el campo del nombramiento
de los jueces con criterios tcnicos algunos pases han tenido xito con
los consejos judiciales (Costa Rica), mientras otros los han abandonado
por inefectivos (Ecuador). De igual forma, en materia de reforma de los
sistemas de salarios, algunos pases han logrado establecer remunera-
ciones bastante elevadas (Brasil), mientras que en otros los cambios no
han conseguido aumentar suficientemente los salarios (Ecuador) y en
otros, las mayores remuneraciones slo han favorecido a las altas Cortes
(Nicaragua). En relacin con la autonoma presupuestal, mientras que
la situacin en teora ha mejorado en la mayora de pases, por diversas
razones la independencia en la prctica ha progresado mucho menos en
varios pases.
En sntesis, existe una gran heterogeneidad tanto en las iniciativas
de reforma judicial como en el logro de los objetivos deseados. En un
valioso intento de sntesis del avance de las reformas, Sousa ha construido
un ndice que tiene en cuenta 26 factores de calificacin de los sistemas
judiciales en 10 pases, cuyos resultados se resumen en el cuadro 1.2. Las
mejores calificaciones se encuentran en los factores que miden los poderes
formales y las garantas de funcionamiento que se han otorgado a los
sistemas judiciales. Las calificaciones son menos favorables en relacin
con los recursos de presupuesto y los niveles salariales. Finalmente, en
materia de calificacin y seleccin de jueces, transparencia, responsabi-
lidad y eficiencia, los resultados dejan mucho que desear en la mayora
de casos. Considerando el conjunto de la reforma judicial, Costa Rica
y Chile han logrado los mayores avances, mientras que en El Salvador,
Guatemala y Honduras queda un trecho largo por recorrer.
Administracin pblica
La reforma de la administracin pblica ha sido un componente menos
destacado de los cambios en la organizacin del Estado, en parte porque
ha ocurrido a la sombra de las reformas polticas y econmicas, y slo
ocasionalmente como una reforma propia. Cuando ha sido una reforma
explcita, el propsito central ha sido introducir modelos organizativos y
prcticas de gestin para mejorar la responsabilidad, autonoma y capa-
cidad tcnica de las burocracias estatales. Pero como producto de otras
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reformas se han producido muchos otros cambios en la administracin
pblica, dando como resultado final una gran heterogeneidad de formas
organizativas y configuraciones burocrticas, incluso dentro de un mismo
pas. Evaluar el avance de estas reformas es una tarea compleja, debido
no slo a esta diversidad sino tambin a las limitaciones de informacin
bsica sobre el tamao y funcionamiento del servicio civil.
Con algunas excepciones importantes, las reformas han conducido a
reducir el tamao del empleo pblico, que para la regin como un todo
pas de 5,4% de la poblacin en 1995 a algo ms de 4% en 1999. Sin
embargo, los promedios regionales esconden grandes diferencias entre
pases. Las burocracias de Chile y Colombia son las de menor tamao
(1% de la poblacin), mientras que en Panam, Uruguay y Venezuela,
para mencionar slo algunos casos, su tamao es superior a 5% de la
poblacin. En trminos de costos, la nmina estatal representa entre
6% y 10% del PIB en la mayora de pases, con excepcin de Chile y
Guatemala donde se ubica por debajo de 4% del PIB. En la mayora de
pases, aunque las reformas han producido una disminucin en el empleo
pblico, han implicado un incremento en su costo.
No obstante, la informacin sobre tamao y costo de la nmina estatal
dice poco acerca de la calidad de la administracin pblica. Por eso, el
Dilogo de Transparencia y Gestin Pblica del Banco Interamericano de
Desarrollo ha construido una serie de indicadores cualitativos que miden
los niveles de eficiencia de la burocracia, el grado de conexin entre los
sistemas de servicio civil y las prioridades estratgicas de los gobiernos,
as como el grado de autonoma, profesionalismo y capacidad tcnica
del servicio civil. Al analizar todas estas variables, Koldo Echebarra y
Juan Carlos Cortzar, en el captulo 4, concluyen que slo dos pases
Chile y Brasil tienen burocracias funcionales, eficientes, autnomas
y, sobre todo, sintonizadas con las prioridades de los gobiernos (grfico
1.2). Un segundo grupo de pases, entre los que incluyen a Argentina,
Colombia, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, se encuentran en
una categora intermedia en la que los avances han sido modestos, lo
que sugiere la necesidad de reformas adicionales. Por ltimo, un amplio
grupo que comprende a Bolivia, Ecuador, Per y todos los pases centro-
americanos, con excepcin de Costa Rica, presentan ndices de calidad
burocrtica insatisfactorios.
Las reformas de la administracin pblica han sido muy diversas en
su profundidad y eficacia. Tres dimensiones clave de la reforma han sido
el tamao de la burocracia, la introduccin de criterios de mrito para la
seleccin de funcionarios y la flexibilizacin de la gestin de los recursos
humanos. En las tres dimensiones se encuentran contrastes marcados en
las reformas de unos pases y otros. Considrese, por ejemplo, los casos
de Uruguay y Per en relacin con el tamao de la burocracia. Entre
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1997 y 2000 en Uruguay se redujo la planta de personal con un progra-
ma que incluy la restructuracin de funciones, el retiro voluntario con
incentivos de numerosos funcionarios y el rediseo de los sistemas de
remuneracin. El programa no solamente apoy con xito la reubicacin
por fuera del sector pblico de cerca de 3.500 personas, sino que redujo
los costos de funcionamiento del sistema pblico y facilit la reorga-
nizacin funcional. En Per, en 1991, el gobierno puso en marcha un
programa de compra de renuncias de funcionarios pblicos que redujo
la planta en cerca de 300.000 personas. Sin embargo, al ao siguiente se
reanud la incorporacin de personal mediante contratos por servicios
no personales para evadir las restricciones, llevando en la prctica a
la informalizacin del empleo pblico, sin reduccin significativa del
nmero de funcionarios.
La introduccin de criterios de mrito y desempeo tambin ha te-
nido desenlaces diversos. En Chile es una pieza central de la estrategia
de gestin por resultados que se ha profundizado en forma gradual pero
efectiva en los ltimos aos. En el caso de Brasil, el fortalecimiento de la
meritocracia en el gobierno federal ha elevado de 39% en 1995 a 63% en
2001 la proporcin de funcionarios con diploma universitario. En Costa
Rica cerca de la mitad de las plazas del gobierno central se cubren con
selecciones basadas en mrito, gracias a la relativa independencia de que
Grfico 1.2 Calidad de la administracin pblica
Fuente: captulo 4.
70 60 50 40 30 20 10 0
El Salvador
Brasil
ndice de calidad (escala 0100)
Panam
Honduras
Paraguay
Per
Ecuador
Nicaragua
Bolivia
Guatemala
Repblica Dominicana
Venezuela
Trinidad y Tobago
Jamaica
Mxico
Argentina
Colombia
Uruguay
Costa Rica
Chile
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goza la entidad que controla los procesos de seleccin. En cambio, en los
dems pases centroamericanos el ingreso a la administracin pblica y el
progreso en la carrera estn fuertemente influidos por criterios polticos
o clientelares, y diversos esfuerzos por introducir mecanismos tcnicos
de seleccin han sido rpidamente abandonados. La flexibilizacin de
la gestin de recursos ha ido de la mano de la profesionalizacin en la
mayora de pases. Sin embargo, a pesar del xito de la reforma de la
administracin pblica iniciada en Brasil en 1995, se termin fortale-
ciendo las meritocracias tradicionales de la administracin central, ms
que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales. Ms que
en ninguna otra rea, la reforma de la administracin pblica est condi-
cionada en su alcance y efectividad por el peso de las prcticas polticas
y la cultura de cada pas.
Descentralizacin fiscal, tributaria e institucional
La situacin de crisis fiscal e inflacionaria en que se encontraba inmersa
la mayor parte de Amrica Latina hacia finales de los aos ochenta fue
el factor propulsor de la primera generacin de reformas, que se ocup
primordialmente de la estabilizacin macroeconmica y la liberaliza-
cin de los mercados que estaban ms reprimidos. La situacin de crisis
convenci a los lderes polticos de la conveniencia de dar autonoma a
los bancos centrales, que fue una de las primeras reformas en el campo
de las instituciones macroeconmicas. Entre 1988 y 1996, los bancos
centrales de 12 pases latinoamericanos fueron reformados por ley o por
Constitucin, otorgndoles mayor autonoma en el diseo y ejecucin
de la poltica monetaria con el objeto de asegurar la estabilidad de pre-
cios. Un elemento central de la mayor autonoma consisti en limitar el
acceso del gobierno al financiamiento del banco central. Estas reformas
contribuyeron efectivamente a reducir la inflacin pero, en forma muy
reveladora, el grado de xito tuvo ms que ver con la independencia
operativa de los bancos centrales para manejar los instrumentos de po-
ltica monetaria y fijar sus objetivos, que con el grado de independencia
formal o de jure consagrado en las normas (Jcome, 2001).
As las cosas, limitar el acceso de los gobiernos a los recursos de
emisin en muchos pases demostr no ser suficiente para asegurar la
autonoma monetaria de los bancos centrales y para impedir el endeu-
damiento excesivo de los gobiernos, especialmente en un contexto de
acceso renovado al financiamiento externo y de crecientes necesidades de
recursos fiscales debido a la prdida de recaudos tributarios por cuenta
de la apertura comercial y la mayor movilidad internacional de las bases
tributarias, y en razn de las mayores presiones de gasto como resultado
de la democratizacin y las tendencias de descentralizacin en algunos
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pases. Este contexto explica la importancia que adquirieron las reformas
institucionales en el rea fiscal durante los aos noventa.
Reformas a las instituciones presupuestales
Los resultados fiscales no son producto de las decisiones de un planifica-
dor social pendiente de velar por el bienestar colectivo, sino el resultado
de procesos polticos donde una diversidad de actores persiguen sus pro-
pios intereses o los de sus representados. Las instituciones presupuestales
deben cumplir el objetivo de disciplinar el comportamiento de estos
actores para evitar la tragedia de los comunes, es decir el gasto exce-
sivo e ineficiente de los recursos pblicos. En un estudio pionero sobre
el tema, desarrollado en el BID a mediados de los aos noventa (Alesina
y otros, 1996), se identificaron tres grupos de reglas que contribuyen a
evitar la tragedia de los comunes en materia fiscal: a) las restricciones
numricas sobre el monto o la trayectoria del dficit, el gasto pblico
o el endeudamiento; b) las reglas de procedimiento que establecen una
separacin clara de responsabilidades entre el ejecutivo y el Congreso
en las decisiones presupuestales para evitar que ste decida aumentos del
dficit fiscal o del gasto total, y que centralizan en el ministro de finanzas
las decisiones de control final del gasto para imponer disciplina sobre
los ministerios de lnea; y c) las reglas de transparencia que facilitan la
vigilancia pblica y el control centralizado del presupuesto.
En el captulo 5, Gabriel Filc y Carlos Scartascini utilizan este enfo-
que analtico para estudiar las tendencias de reforma de las instituciones
presupuestales entre comienzos de los aos noventa y 2004
18
. Como se
resume en el cuadro 1.3, prcticamente todas las reformas han ido en la
direccin de mejorar el control de los resultados fiscales. En materia de
restricciones numricas hubo avances en 12 de los 18 pases considerados.
Un grupo importante de pases opt por promulgar leyes integrales de
responsabilidad fiscal que incorporan lmites al gasto, al dficit o a
la deuda pblica.
19
En Chile, aunque no existe una ley, se estableci la
regla de alcanzar un supervit de 1% del PIB en aos normales, o mayor
cuando suben los precios del cobre o la economa se encuentra en auge
(y viceversa). Aparte de estos lmites, varios pases cuentan con marcos
18 El estudio original del BID obtuvo informacin para 1990-93, que es la base
para la comparacin con la situacin actual. Sin embargo, Filc y Scartascini tie-
nen en cuenta otros aspectos de las instituciones presupuestales que no fueron
estudiados o no son comparables con el estudio anterior.
19 Argentina (1999), Brasil (2000), Per (2000 y 2003), Panam (2002), Ecuador
(2002), Colombia (2003) y Venezuela (2003). En Guatemala se firm un pacto
fiscal en 2000 que establece metas numricas, pero no tiene vigencia legal.
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plurianuales para dar previsibilidad y flexibilidad a las metas anuales. Las
leyes de responsabilidad fiscal de Argentina y Per establecieron, adems,
fondos de estabilizacin de ingresos tributarios y la de Ecuador cre
un fondo de estabilizacin de ingresos petroleros. Tambin se crearon
fondos de estabilizacin petrolera en Colombia, Mxico y Venezuela (en
adicin al fondo del cobre chileno en funcionamiento desde 1987 y el
cafetero en Colombia desde 1940
20
). Varios pases establecieron tambin
restricciones fiscales numricas a los gobiernos subnacionales, que se
mencionan en la seccin de descentralizacin ms adelante.
En el campo de las reglas jerrquicas o de procedimiento, las reformas
han sido mucho menos extensas. Excepto en Guatemala, en Amrica
Latina las legislaturas tienen restricciones para modificar el monto del
gasto total o del dficit propuesto por el ejecutivo (aunque en Bolivia y
Paraguay no operan en la prctica). De igual forma, exceptuando slo
seis pases (Bolivia, Guatemala, Honduras, Panam, Per y Venezuela),
es el ministro de finanzas quien tiene la ltima palabra en las discusio-
nes presupuestales, lo cual facilita el control fiscal. Ecuador fue uno de
los pocos pases donde hubo un cambio importante en esta relacin de
poderes, que tuvo por objeto limitar las potestades del Congreso frente
al ejecutivo.
Con el nimo de fortalecer la autoridad del Ministerio de Finanzas
frente a las dems unidades del gasto, los principales cambios tuvieron que
ver con las prcticas de administracin de los recursos, y especialmente
con la gestin de caja y el manejo de la deuda. Un elemento central de
esas reformas ha sido la introduccin de la cuenta nica del tesoro, que
han adoptado 14 pases, mejorando as el control de caja (aunque no
necesariamente el control de causacin) sobre los recursos fiscales.
Las normas de transparencia han adquirido importancia en la ltima
dcada con la expedicin de leyes que establecen el libre acceso a la
informacin y la divulgacin de los resultados fiscales. Doce pases han
expedido normas con el propsito de mejorar la transparencia, y en
cinco de ellos esas normas son parte integral de los principios legales de
responsabilidad fiscal.
Como en el estudio de hace una dcada (Alesina y otros, 1996), en la
investigacin reciente de Filc y Scartascini se encuentra que los resultados
fiscales claramente tienden a ser mejores en pases que tienen buenas
instituciones fiscales. El dficit fiscal primario en los pases con peores
instituciones es mayor en 2,5 puntos del PIB que en los pases con las
mejores instituciones. Los autores hacen notar que las restricciones nu-
mricas y las reglas de procedimiento estn ms claramente relacionadas
con los resultados fiscales que las reglas de transparencia, posiblemente
20 Que es de naturaleza privada, no fiscal.
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porque stas tienen un papel complementario. Sin embargo, como se
advierte en el estudio de Alesina y otros, un buen ndice no es garanta
de xito, porque las mejores normas fiscales pueden no funcionar cuando
los incentivos polticos no estn bien alineados o cuando surgen circuns-
tancias extraordinarias que no se pueden acomodar polticamente. A una
conclusin semejante se llega en una evaluacin detallada de estudios de
casos sobre la eficacia de las reglas numricas incorporadas en las leyes
de responsabilidad fiscal (Kopits, 2004). Ms que el diseo tcnico o la
jerarqua legal de las normas, lo que importa para su cumplimiento es la
transparencia de las cuentas fiscales, la calidad de los procesos de formu-
lacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto y el apoyo del electorado.
Por consiguiente, la eficacia de las instituciones formales (que son ms
susceptibles de definir y medir) depende fuertemente de las instituciones
informales, especialmente de la cultura y las prcticas polticas.
Reformas tributarias
La poltica y la administracin tributarias han sido reas muy activas
de reforma desde la crisis de los aos ochenta, y especialmente en la
primera mitad de los noventa. Las medidas de apertura, la globalizacin
y la sustancial reduccin de la inflacin que limitaron las posibilidades
de financiamiento del dficit fiscal con emisin monetaria fueron los
factores detonantes de esta presin reformadora.
En este contexto, el objeto primordial de las reformas tributarias de
las dos ltimas dcadas ha sido aumentar el recaudo sin generar costos
excesivos de administracin. Sin embargo, ste no ha sido el nico
objetivo. Consistente con las tendencias internacionales, las reformas
propuestas por los gobiernos desde finales de los ochenta han buscado
mejorar la neutralidad y la equidad horizontal reduciendo diferencias de
tratamiento entre sectores y eliminando incentivos y exenciones.
La bsqueda de la neutralidad suele facilitar la administracin tributa-
ria, pero no suele suceder lo contrario. Los impuestos a las transacciones
financieras, la generalizacin de los mecanismos de retencin de impues-
tos, las unidades de grandes contribuyentes y la introduccin de sistemas
simplificados de recaudos para las pequeas empresas han sido medidas
administrativas efectivas para aumentar el recaudo que han entrado en
conflicto, no slo con la equidad horizontal sino con la eficacia de las
normas legales, haciendo ms vlida que nunca la observacin de Richard
Bird de que en los pases en desarrollo, la administracin es la poltica
tributaria (Bird y Casanegra, 1992, Shome, 1999).
La bsqueda de la progresividad (es decir, la equidad vertical) ha
pasado a ocupar un papel bastante modesto en las reformas propuestas
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por los gobiernos, que han dado una gran importancia al impuesto al
valor agregado (IVA) como instrumento de recaudo. Ms bien han sido
los Congresos los que se han opuesto con frecuencia a las propuestas de
ampliacin de la base del IVA y de unificacin de sus tasas, por considerar
que se trata de un impuesto regresivo por naturaleza.
En el captulo 6 intento mostrar cmo la bsqueda de mayores recau-
dos, mayor neutralidad y una administracin tributaria ms eficaz, pro-
dujo cambios profundos en los regmenes tributarios de Amrica Latina.
En el impuesto de renta a las empresas el cambio ms importante fue la
reduccin de la tasa de un promedio de 42% en 1986 a 31,7% en 1990
y a 30% desde finales de esa dcada. En los impuestos a las personas,
la reduccin de las tasas fue ms pronunciada: la tasa marginal ms alta
pas en promedio de 50% en 1985 a 33,7% en 1990 y a 25% en 2001.
Esta aparente prdida de progresividad se compens con el aumento del
ingreso bsico exento (de un promedio de 60% del ingreso per cpita a
mediados de los ochenta a 230% en 2001), y con la reduccin del nivel
de ingreso gravado a la tasa marginal ms alta (que pas de 121 veces el
ingreso per cpita a mediados de los ochenta a unas 20 veces el ingreso
per cpita a comienzos de la presente dcada). La transformacin ms
importante en la estructura de los impuestos provino de la expansin
del IVA y el aumento de su alcuota, de 10% en promedio a finales
de los aos ochenta a 15% aproximadamente desde comienzos de los
noventa. Los otros impuestos indirectos perdieron importancia, con la
notable excepcin del impuesto a las transacciones financieras, cuyo uso
se extendi desde finales de los aos noventa. Adems, se eliminaron o
simplificaron muchos otros impuestos.
Si se juzga por el recaudo tributario total, el efecto de las reformas
puede parecer muy modesto. En 2004, el recaudo tributario promedio
en Amrica Latina fue 15,7% del PIB, nivel no muy diferente del 15,4%
alcanzado en 1985, y apenas 1,9 puntos porcentuales por encima del
nivel ms bajo a que llegaron los recaudos tributarios en 1989. Aunque
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Repblica Dominicana aumenta-
ron considerablemente los recaudos desde finales de los aos ochenta,
en Chile, Mxico, Panam, Trinidad y Tobago y Venezuela se dieron las
tendencias opuestas (cuadro 1.4). Sin embargo, debe recordarse que las
reformas ocurrieron en un contexto adverso para la tributacin, y que
el aumento del recaudo no fue el nico objetivo de las reformas.
Los efectos de las reformas fueron mucho ms notables en la produc-
tividad de los impuestos (medida por la relacin entre el recaudo como
proporcin del PIB y la tasa del impuesto
21
). En el caso de los impuestos
21 En el caso del IVA la productividad se calcula ms exactamente como la relacin
entre el recaudo como proporcin de la demanda interna (el PIB menos las ex-
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a la renta la productividad aument en promedio 70% y en el caso del
IVA se elev 54%. El efecto combinado de los cambios de tasas y las
mayores productividades tributarias fue una mejora en la neutralidad de
todo el sistema impositivo, que fue especialmente clara hasta mediados
de los aos noventa, pues simultneamente se redujo la importancia de
los impuestos ms distorsionantes, como los impuestos al comercio, los
impuestos indirectos (especficos a diversos consumos) y numerosos
pequeos impuestos. En los ltimos aos las reformas han sido menos
efectivas y han introducido modalidades de impuestos y mecanismos
de recaudo ms dainos para la neutralidad del sistema. Las mejoras de
productividad y neutralidad del sistema tributario hasta mediados de
los aos noventa fueron comunes a todos los pases. Posteriormente los
cambios han sido ms heterogneos.
La mayor importancia que ha adquirido el IVA como fuente de re-
caudo ha suscitado preocupacin en diversos medios por sus posibles
efectos sobre la distribucin del ingreso. Aunque es cierto que el IVA
recae mucho ms sobre los grupos de bajos ingresos que el impuesto a
la renta, su efecto final sobre la distribucin del ingreso es de muy poca
importancia. Lo que importa realmente para la distribucin del ingreso es
el monto del recaudo, ya que ste influye mucho ms sobre el potencial
redistributivo de los impuestos. Sin el mayor recaudo del IVA no habra
sido posible elevar el gasto pblico social, como efectivamente ocurri
en casi todos los pases desde 1990, como veremos ms adelante. Una
cuestin diferente es que el gasto pblico podra estar ms concentrado en
los grupos de bajos ingresos, generando as una mayor redistribucin.
Los retos que dieron impulso a las reformas tributarias de las dos
ltimas dcadas no han desaparecido. La globalizacin continuar
creando termitas fiscales que encontrarn nuevas formas de erosionar
los recaudos tributarios.
22
La creciente importancia de los acuerdos de
integracin econmica hemisfrica y mundial implicar sacrificios adi-
cionales de recaudos arancelarios. Los regmenes polticos continuarn
ejerciendo presin para que los regmenes tributarios respondan a la
diversidad de intereses de sus representados, en detrimento del recaudo
total.
23
Frente a estas presiones, algunos gobiernos seguramente apelarn
a nuevos impuestos, efectivos para recaudar aunque dainos para la in-
portaciones ms las importaciones) y la tasa bsica del IVA. Sin embargo, estas
medidas son de todas formas aproximaciones bastante burdas que mezclan en
un solo saco los efectos que tienen sobre el recaudo las exclusiones de ciertos
ingresos o bienes de las bases tributarias, los tratamientos especiales y exenciones
que se conceden a diversos sectores, y los problemas de evasin.
22 La expresin termitas fiscales se debe a Tanzi (2001).
23 Un anlisis del papel de los sistemas polticos en la definicin de la poltica tri-
butaria se encuentra en Stein, et al. (2005), captulo 6.
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versin o la eficiencia, especialmente en los pases donde las posibilidades
de continuar aumentando el IVA estn limitadas por razones polticas o
prcticas. Con suerte, otros intentarn aprovechar mejor el potencial de
los impuestos a la renta y la propiedad de las personas, y buscarn que
los gobiernos subnacionales desarrollen su propia capacidad tributaria.
Descentralizacin fiscal y poltica
Con las nicas excepciones de Argentina y Brasil, que son pases con
organizacin federal, el resto de pases latinoamericanos eran muy cen-
tralizados poltica, administrativa y fiscalmente hasta la dcada de 1980. El
retorno de la democracia en sociedades ms prsperas, ms urbanizadas y
ms complejas econmica y polticamente puso en marcha un proceso de
descentralizacin que an est lejos de concluir. En 2004, 19,3% del gasto
pblico fue ejecutado por los gobiernos subnacionales, lo que representa
un aumento importante frente a los coeficientes de descentralizacin de
13,1% en 1985 o 17,3% en 1996. Argentina, Brasil y Colombia tienen
actualmente coeficientes de descentralizacin del gasto cercanos a 15%,
y Bolivia, Mxico y Venezuela cercanos a 30% (aunque Bolivia es uno de
los pocos pases que ha experimentado una tendencia hacia la recentra-
lizacin). En varios de los pases pequeos no ha habido, sin embargo,
ninguna tendencia clara de descentralizacin.
Siguiendo el enfoque de un trabajo del BID muy reconocido en esta
materia (BID 1997), en el captulo 7, Robert Daughters y Leslie Harper
evalan el progreso de las diferentes dimensiones institucionales de la
descentralizacin desde mediados de los aos noventa. En materia de
descentralizacin poltica, encuentran que la eleccin de alcaldes, que
ya estaba extendida a la gran mayora de pases haca una dcada, ha
empezado a llevarse tambin a los niveles intermedios de gobierno (esta-
dos, provincias, departamentos o regiones). Es una tendencia incipiente,
pues aparte de los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y
Venezuela), slo Colombia, Paraguay y Per tienen elecciones en estos
niveles de gobierno. Algunos pases han cambiado el mtodo de eleccin
de alcaldes de indirecto a directo (Chile, Costa Rica, Repblica Domi-
nicana y Venezuela) y han separado el momento de estas elecciones de
las de los gobiernos nacionales (Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua
y Repblica Dominicana).
La eleccin de alcaldes ha impulsado la demanda poltica para
las otras dimensiones de reforma institucional que forman parte del
proceso de descentralizacin. Hasta mediados de los aos noventa, la
descentralizacin de las responsabilidades de provisin de servicios a
las comunidades locales se haba concentrado en los servicios bsicos de
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infraestructura (basuras, mantenimiento de vas y obras urbanas). En la
ltima dcada se ha extendido a los servicios de nutricin, manejo de
hospitales, agua potable y vas interurbanas, los cuales tienen exigencias
de organizacin y demandas de habilidades ms complejas. Tambin ha
habido cierta tendencia hacia la mayor descentralizacin en los sectores
de educacin y otros servicios sociales, como se discute ms adelante,
aunque condicionada por la resistencia de las organizaciones sindicales
en esos sectores. Otros factores que han limitado la descentralizacin,
segn Daughters y Harper, han sido la falta de claridad en la separacin
de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno (Brasil,
Colombia, Ecuador) o, en ocasiones, la asignacin de responsabilidades
sin soporte de recursos o atribuciones fiscales para obtenerlos (Mxi-
co). Puesto que la efectiva descentralizacin de responsabilidades es un
proceso gradual y dispendioso, la falta de continuidad en las prioridades
de descentralizacin en los gobiernos nacionales ha retrasado su avance
(Ecuador y Per).
Como hay muy pocos impuestos que puedan ser manejados con mayor
eficiencia por los gobiernos locales que por los gobiernos centrales, la
descentralizacin de las atribuciones tributarias es siempre insuficiente
frente a la descentralizacin del gasto. Sin embargo, en Amrica Latina
hay un potencial de impuestos locales desaprovechado (por ejemplo, en
los impuestos a las propiedades inmuebles y al consumo de combustibles)
y poco inters poltico en todos los niveles de gobierno por desarrollarlo.
Los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para asumir los costos
polticos y la rendicin de cuentas que acarrea la tributacin local. Los
gobiernos nacionales no han propiciado una mayor descentralizacin
tributaria pues temen el debilitamiento de los recaudos nacionales y
porque no desean desatar competencia o aumentar las desigualdades
entre jurisdicciones. Argentina, Brasil y Colombia son los pases que han
concedido mayores atribuciones tributarias a los gobiernos subnacionales.
Brasil es el nico pas que tiene IVA subnacional, cuyos recursos repre-
sentan cerca de la cuarta parte de toda la carga fiscal del pas.
El creciente desequilibrio entre las responsabilidades de gasto y los
esfuerzos de recaudacin de impuestos a nivel local se ha cubierto con
mayores transferencias de recursos desde el gobierno central, reguladas
en la mayora de los pases por sistemas de coparticipacin de los ingresos
tributarios nacionales. En la literatura sobre descentralizacin se ha esta-
blecido que las transferencias generan menos problemas de ineficiencia
y corrupcin en el gasto cuando se hacen en forma automtica con base
en una frmula transparente. En cuatro de cinco pases con informacin
comparable entre 1996 y 2004 hubo una mejora segn este criterio
(Chile, Ecuador, El Salvador y Per), mientras que en Argentina aument
ligeramente la discrecionalidad en algunos programas.
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Hacia mediados de los aos noventa, Brasil y Colombia enfrentaron
serios problemas de sobreendeudamiento de los gobiernos subnaciona-
les, seguidos luego por Bolivia, Ecuador y Per. Esto propici una serie
de reformas para limitar la autonoma de endeudamiento y mejorar las
instituciones fiscales de los gobiernos subnacionales. En Brasil, Colom-
bia, Ecuador y Mxico se establecieron lmites al endeudamiento (en los
tres primeros casos como parte de las leyes de responsabilidad fiscal).
En Colombia se estableci un sistema de vigilancia de las cuentas fisca-
les, cuyos resultados determinan los lmites de financiamiento de cada
gobierno subnacional. En Mxico se limit el crdito que los bancos de
desarrollo subnacionales pueden prestar a sus gobiernos y se prohibi
todo rescate por parte del gobierno nacional. A pesar de estas medidas,
en la mayora de los dems pases la posibilidad de endeudamiento de
los gobiernos subnacionales depende de aprobaciones discrecionales por
parte del gobierno nacional, que no garantizan la disciplina.
Daughters y Harper presentan un indicador sinttico que intenta me-
dir la calidad y la consistencia de las diferentes dimensiones institucionales
de la descentralizacin y para esto tienen en cuenta lo siguiente: a) si
hay elecciones de alcaldes y gobernadores, b) qu responsabilidades de
ejecucin del gasto tienen estos gobiernos, c) de qu tantas atribuciones
tributarias gozan, d) qu tan automticas y de libre asignacin son las
transferencias de recursos fiscales, y e) qu tan controlado est el en-
deudamiento de los gobiernos subnacionales.
24
Este ndice de madurez
del proceso de descentralizacin, como ellos lo denominan, indica
progresos en las instituciones de descentralizacin en todos los pases
en la ltima dcada, con cambios pronunciados en Bolivia, Ecuador
y Per (grfico 1.3). Argentina, Brasil y Colombia aparecen como los
pases con mayor avance en el conjunto de dimensiones institucionales
de la descentralizacin, seguidos por Bolivia, Chile y Ecuador. Hay una
estrecha correlacin entre la madurez institucional del proceso de des-
centralizacin y el coeficiente de descentralizacin del gasto
25
(e incluso
entre los cambios en ambas variables
26
), que sugiere que hay un proceso
de aprendizaje y adaptacin institucional a medida que se profundiza la
descentralizacin.
24 Para cada una de estas dimensiones se construye un ndice en una escala que
va de cero a uno, donde uno representa las instituciones ms adecuadas para la
descentralizacin. El ndice de madurez del proceso de descentralizacin se
calcula como el promedio de estos cinco ndices menos la mitad de la desviacin
estndar de los cinco ndices. Con esta correccin se busca castigar la inconsis-
tencia entre las distintas dimensiones de la descentralizacin.
25 0,92, calculada para 2004, con base en el grfico 7.8.
26 0,71, calculada para los cambios entre (cerca de) 1995 y 2004, con base en el
grfico 7.8.
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Instituciones de las polticas sectoriales
Los criterios para la intervencin del Estado en los diferentes sectores
econmicos ha sufrido grandes transformaciones a lo largo de las ltimas
dos dcadas. Con la crisis fiscal, administrativa y de legitimidad del Estado
en los aos ochenta, las viejas formas de intervencin perdieron su apo-
yo. Las reformas hasta mediados de los noventa estuvieron encaminadas
principalmente a reducir la participacin directa del Estado en las activi-
dades productivas y financieras y a remover obstculos para la iniciativa
privada en diversas reas de la economa. A medida que los procesos de
privatizacin y de liberalizacin de los mercados perdieron impulso, hasta
detenerse prcticamente por completo a finales de los aos noventa, fue
reconocindose la importancia de las normas e instituciones de regulacin
y aceptndose sus limitaciones. De esta forma ha empezado a consolidarse
un nuevo paradigma de intervencin del Estado en el que ocupan un lugar
central las instituciones especializadas en la regulacin y supervisin de
los diversos sectores econmicos, pero en el que ocupan espacio otras
formas de accin del Estado para promover el desarrollo de la iniciativa
privada en ciertos sectores, actividades, regiones o segmentos de mercado
Fuente: captulo 7.
Grfico 1.3 ndice de madurez del proceso de descentralizacin
1,0 0,9 0, 8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Brasil
Argentina
Colombia
Bolivia
Chile
Ecuador
Paraguay
Honduras
Per
Guatemala
Nicaragua
Costa Rica
El Salvador
Panam
1996
2004
ndice (escala 0 1)
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en donde la presencia de externalidades o las fallas de coordinacin limi-
tan la inversin o la innovacin. En esta seccin se discuten las reformas
de las instituciones del Estado relacionadas con los sectores de servicios
pblicos, el sector financiero y el sector industrial en general.
Los pocos indicadores que permiten comparar a Amrica Latina
con otras regiones del mundo en materia de calidad de la regulacin de
los sectores econmicos sugieren que los esfuerzos de reforma institu-
cional en estas reas han dado frutos importantes. Segn el indicador
diseado por Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) que se presenta en
el grfico 1.4, el pas latinoamericano tpico tiene un marco regulato-
rio semejante en calidad al de los pases del sureste asitico y no muy
distante del tpico de los pases desarrollados. Como en otros campos,
hay grandes diferencias entre los pases de la regin, y entre unas reas
de regulacin y otras. Adems, como se enfatiza en este libro, no exis-
ten mtodos de regulacin universales que puedan operar por igual en
todas las situaciones en pases con estructuras econmicas o polticas
distintas. Por consiguiente, estas comparaciones generales deben tomarse
con bastante cautela.
La propiedad y regulacin de los sectores de servicios pblicos
Las privatizaciones han ocupado un papel protagnico en la agenda
reformista en Amrica Latina. Medido en trminos del nmero de em-
presas enajenadas, de su contribucin al PIB, del valor de mercado y,
por supuesto, del monto de los recursos fiscales obtenidos, el proceso
de privatizaciones no tiene paralelo. Como resultado de la privatizacin,
la participacin en el PIB de las empresas pblicas se redujo de 10% del
PIB en 1987 a la mitad una dcada ms tarde, y los gobiernos recibieron
ingresos por la venta de las empresas un monto superior a US$170 mil
millones en el perodo 1990-99, ms de tres veces la cantidad de Europa
del Este y Asia Central, la segunda regin con mayor venta de activos
estatales. La gran mayora de pases privatizaron total o parcialmente los
servicios de telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y saneamiento.
De hecho, 75% de los ingresos por privatizaciones provinieron de la
venta de empresas de servicios pblicos e infraestructura, mientras que
11% se origin en los sectores de servicios financieros y 14% en otros
sectores. Sin embargo, las privatizaciones no avanzaron uniformemente
en todos los pases de Amrica Latina. Argentina, Bolivia, Chile y Per
fueron los privatizadores ms ambiciosos, mientras que Costa Rica,
Ecuador, Nicaragua y Uruguay decidieron mantener una fuerte presencia
del Estado en diversas actividades econmicas, y especialmente en los
sectores de servicios pblicos e infraestructura.
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Un aspecto interesante del proceso de privatizaciones que analizan
Alberto Chong y Juan Benavides, en el captulo 8, fue la exclusin de
ciertos sectores, considerados estratgicos. Este fue el caso de la elec-
tricidad en Brasil, las telecomunicaciones en Costa Rica y Uruguay, el
transporte y los servicios de saneamiento en Per, el cobre, los puertos
Grfico 1.4 Calidad regulatoria, 2004
2,0 1,5 1,0 0,5 0 0,5 1,0 1,5
Chile
frica
Medio Oriente
Resto de Asia
Europa oriental
Asia oriental
Amrica Latina
Desarrollados
Costa Rica
El Salvador
Mxico
Uruguay
Panam
Brasil
Per
Bolivia
Guatemala
Colombia
Nicaragua
Honduras
Ecuador
Paraguay
Argentina
Venezuela
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y el petrleo en Chile. Prcticamente todos los pases mantuvieron una
importante presencia estatal en la banca. La gran heterogeneidad de los
sectores estratgicos sugiere que las consideraciones de carcter poltico,
cultural e histrico han sido dominantes en la escogencia de los sectores
susceptibles de ser privatizados. En los ltimos aos, el proceso de venta
de activos estatales parece haberse detenido, en parte por la dificultad
de reformar la propiedad estatal en los sectores ms sensibles desde un
punto de vista poltico que, de nuevo, varan de pas a pas.
La dificultad poltica contrasta con la evidencia reciente sobre los re-
sultados de las privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios
pblicos e infraestructura. Desde una perspectiva econmica, los estudios
son contundentes a la hora de estimar las ganancias en eficiencia asociadas
al proceso de enajenacin de activos pblicos. En promedio, la relacin
ingresos operativos a ventas aument en 14 puntos porcentuales en las
empresas privatizadas en la regin. Con base en los estudios para cinco
pases que se resean en el captulo, puede afirmarse contundentemente
que la principal razn de la mayor rentabilidad fue el aumento de la
eficiencia, en gran medida gracias a la modernizacin tecnolgica y la
eliminacin de empleo redundante, y no el aprovechamiento de ventajas
monopolistas. En efecto, los costos unitarios se redujeron, en promedio,
16% despus de las privatizaciones, la relacin ventas/activos aument
26% y la relacin ventas/empleo se elev un impresionante 70%, y todo
ello en un contexto de expansin de los servicios y de mejoras de cali-
dad. Por supuesto, ocurrieron casos en los que no se observaron estos
resultados tan favorables. A partir de la informacin disponible, puede
concluirse que los fracasos en los procesos de privatizacin estuvieron
asociados a deficiencias en los marcos regulatorios que permitieron al in-
versionista privado ejercer poder de mercado, impidiendo a los consumi-
dores participar de los beneficios de la privatizacin. La reaccin pblica
en contra de las privatizaciones se debe no slo al xito econmico que
representaron las empresas privatizadas para los nuevos inversionistas,
sino tambin a la resistencia y visibilidad de los trabajadores despedidos
y al halo de corrupcin que rode muchas de estas operaciones.
Dado que el grueso de las privatizaciones se concentr en los ser-
vicios pblicos y la infraestructura, el mayor desafo que enfrentaron
los gobiernos fue desarrollar marcos regulatorios adecuados, especial-
mente en aquellos sectores con condiciones de monopolio natural o
estructuras de mercado oligopolistas. En algunos sectores la regulacin
oper bastante bien. Por ejemplo, en el caso de la telefona la evidencia
indica que cuando las privatizaciones se dieron en contextos en los que
exista un regulador independiente, los resultados fueron favorables en
trminos de eficiencia laboral y densidad de lneas. Como adems los
precios de venta de los activos privatizados fueron mayores en aquellos
pases que contaban previamente con entes reguladores, era deseable
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tener una regulacin eficiente con antelacin a los procesos de privati-
zacin. Por consiguiente, puede parecer paradjico que sta haya sido
ms la excepcin que la regla, ya que las privatizaciones se hicieron, en
su mayora, antes de que hubiera un marco regulatorio adecuado. El
sector de la infraestructura de transporte es un buen ejemplo de la filo-
sofa privatice ahora, regule despus. El costo de esta estrategia no ha
sido despreciable, pues como resultado en este sector la renegociacin
oportunista de contratos ha sido la norma. Chong y Benavides exploran
las dificultades que se enfrentan en la prctica para establecer un marco
regulatorio previo a las privatizaciones y sealan los principales desafos
que enfrenta actualmente la regulacin.
Las instituciones pblicas en el sector financiero
Reflejando un cambio radical de visin sobre el rol del Estado en las
actividades financieras, en las ltimas dcadas se redujo notablemente la
participacin de la banca pblica y se liberaron todos los aspectos de la
intermediacin financiera. Como resultado, la proporcin de la banca
pblica se redujo de 64% en 1970 a 40% en 1995
27
, y Amrica Latina
pas de ser la regin con menor liberacin financiera a comienzos de los
aos noventa a tener estndares similares a los de los pases desarrollados
a finales de la dcada.
28
Prcticamente todas las economas de la regin
eliminaron las regulaciones relacionadas con las tasas de inters, los plazos
y la asignacin sectorial de los crditos. Adems, se redujeron las reservas
legales y se eliminaron las restricciones a la propiedad extranjera de los
bancos. Tambin se removieron las restricciones al endeudamiento externo
del sector privado, as como los controles de capitales y los sistemas de
tasas de cambio mltiples.
Sin embargo, como advierten Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo
Panizza en el captulo 9, estas reformas no se tradujeron en una expan-
sin ms dinmica del conjunto del sector financiero, como se hubiera
esperado. La profundidad financiera en Amrica Latina llega apenas a
una tercera parte de la que se observa en Asia oriental y la mitad del nivel
promedio de las economas desarrolladas. En la prctica, la baja profun-
didad financiera refleja que las necesidades de financiamiento de muchas
empresas se encuentran insatisfechas o, que en caso de satisfacerse, tienen
lugar por fuera de los mecanismos formales de crdito. Aparte de escaso,
27 Existen, sin embargo, grandes diferencias entre pases. A mediados de los aos
noventa, la banca pblica representaba ms del 50% del total de la banca en
Argentina, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela.
28 Segn los indicadores de Kaminsky y Schmukler (2003).
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el crdito en Amrica Latina es costoso y extremamente voltil, como ha
sido documentado en un reciente estudio del BID (BID, 2004).
En parte como resultado de estos escasos avances, la liberacin ha
retrocedido en algunos pases de la regin desde finales de los aos
noventa. Brasil, Colombia, Ecuador y Mxico, entre otros pases, han
mantenido o reintroducido inversiones forzosas, crdito dirigido a ciertos
sectores y lmites superiores a las tasas de inters. Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Per y Venezuela han establecido gravmenes a las
transacciones financieras como medida expedita de fcil recaudo tribu-
tario con efectos potencialmente muy dainos sobre la intermediacin
financiera. Los escasos avances en ampliar y estabilizar el crdito tambin
han reanimado el inters en la banca pblica, aunque con un enfoque
influido por las enseanzas del pasado.
La nueva intervencin pblica ha estado guiada por un manejo de los
bancos estatales con criterios privados, tanto en el cumplimiento de las
normas de regulacin prudencial, como en el reclutamiento de personal
y su administracin. Aunque el nuevo enfoque no descarta la posibilidad
de que la banca pblica otorgue subsidios, se acepta que debe haber meca-
nismos transparentes y explcitos para otorgarlos. Es el caso, por ejemplo,
de las garantas parciales y la creacin de instituciones especializadas para
apoyar ciertos segmentos del mercado de crdito, como el hipotecario.
Galindo y coautores argumentan que la falta de mejores resultados
despus de la liberacin financiera puede atribuirse, en parte, a la ausencia
de reformas complementarias que interactan con la liberacin financie-
ra. La liberacin tiene un efecto pobre sobre el crecimiento cuando las
instituciones que respaldan los contratos de crdito y la proteccin de
los acreedores son dbiles. Si el sistema judicial no est preparado y las
regulaciones inhiben el uso de instrumentos para mitigar el riesgo como
las garantas, no se materializarn los beneficios de la liberacin.
Lo que es peor, la liberalizacin puede convertirse en un arma de
doble filo, que aumente la propensin a las crisis financieras cuando las
funciones de las instituciones de regulacin y supervisin son de mala
calidad. Con respecto a los estndares de regulacin financiera, los
requisitos de capital en Amrica Latina son en apariencia relativamente
estrictos y acordes con los estndares internacionales. Sin embargo, los
aspectos ms institucionales de la regulacin muestran mltiples defi-
ciencias. De un total de 30 principios requeridos para la supervisin
bancaria efectiva segn el Acuerdo de Basilea
29
, los pases de Amrica
29 El Acuerdo de Capitales de Basilea es un conjunto de principios bsicos acepta-
dos por los pases desarrollados con el fin de regular y supervisar sus sistemas
bancarios; esos principios se utilizan cada vez ms como puntos de referencia
para evaluar la calidad de la regulacin bancaria en los pases en desarrollo.
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Latina cumplen slo con la mitad. Por ejemplo, en la mayora de pases
no se hacen evaluaciones adecuadas de los prstamos bancarios, no se
efectan las provisiones recomendadas, no hay supervisin consolidada
de grupos financieros y la agencia regulatoria carece de independencia.
Dos reas de reforma institucional de gran importancia que haban
sido virtualmente ignoradas hasta hace muy pocos aos son las relativas
a los derechos de los acreedores y al manejo de la informacin crediticia.
Estas instituciones son fundamentales en la relacin crediticia porque
pueden ayudar a resolver los problemas asociados al riesgo moral y las
asimetras de informacin. La proteccin de los derechos de propiedad
en los contratos financieros es muy dbil en Amrica Latina, pero pases
como Mxico y Brasil han reformado las normas legales recientemente
para mejorarlos. En unos pocos pases tambin se han tomado medidas
en los ltimos aos para facilitar el uso y recuperacin de las garantas,
que se dificulta en la mayora de pases latinoamericanos por la falta de
registros adecuados de propiedad, y la lentitud y altos costos de los pro-
cesos judiciales. Por su parte, las instituciones de manejo e intercambio de
informacin crediticia (conocidas como bureaus de crdito o centrales de
informacin crediticia) estn relativamente bien desarrolladas en Amrica
Latina, pero en varios pases se encuentran amenazadas actualmente por
intentos de limitar el uso de esta informacin a travs de propuestas de
ley que abogan incorrectamente por la privacidad de la informacin.
La reforma de las polticas industriales
Uno de los principales componentes de las reformas de primera gene-
racin fue el desmonte de las polticas industriales asociadas al protec-
cionismo, los subsidios selectivos y la intervencin directa del Estado en
ciertas actividades productivas. El cierre de los otrora influyentes Minis-
terios de Desarrollo Econmico, que ejemplific el fin de las polticas de
desarrollo productivo enmarcadas dentro del modelo de sustitucin de
importaciones, llev a no pocos analistas a sugerir el fin de las polticas
industriales. Bajo el nuevo modelo, los mercados se encargaran de la
asignacin de recursos, de manera que las polticas industriales aparecan
como innecesarias e, incluso, inconvenientes.
Sin embargo, desde mediados de los aos noventa en parte como
resultado de los pobres resultados de las reformas las autoridades co-
menzaron a interesarse por un nuevo tipo de polticas industriales. En la
mayora de pases este cambio tuvo lugar entre 1994 y 1996, cuando se
adoptaron planes o estrategias de mediano y largo plazo, para el desarro-
llo del sector industrial. Las nuevas polticas industriales se convirtieron
en la vlvula de escape a travs de la cual se desfogaron muchas de las
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crticas relacionadas con los efectos de las reformas estructurales, espe-
cialmente en lo relacionado con la capacidad de reconversin industrial
de los sectores ms afectados por la liberacin comercial.
Las nuevas polticas vinieron acompaadas de un lenguaje renovado,
en el que la bsqueda de una mayor competitividad se convirti en el
factor aglutinante e integrador de iniciativas. En este sentido, ms que
proponer un regreso al modelo de sustitucin de importaciones, la nueva
poltica industrial se propuso orientar la gestin del Estado hacia aquellas
actividades y servicios indispensables para mejorar la competitividad de
la produccin local, como la infraestructura de transporte y comunica-
ciones, la disponibilidad de mano de obra calificada y la investigacin en
ciencia y tecnologa, entre otros. La nueva poltica industrial no subestima
la importancia de la estabilidad macroeconmica ni trata de oscurecer
o contrarrestar las seales de los precios mediante el uso de subsidios
masivos, que en algunos pases fueron comunes en el pasado.
Como lo anotan Alberto Melo y Andrs Rodrguez-Clare, en el cap-
tulo 10, las nuevas polticas industriales se han conducido esencialmente
bajo dos modelos alternativos. El primero, un modelo orientado por la
demanda, se caracteriza por un esquema en el que todos los grupos de
actores interesados (gobierno, gremios, empresarios) dialogan acerca
de los vehculos e instrumentos que se requieren para mejorar la com-
petitividad. A partir de all se adquieren compromisos, normalmente
estructurados alrededor del concepto de cadenas productivas, en las que el
sector privado y el sector pblico establecen metas especficas orientadas
a elevar la productividad y la competitividad. Lo que llama la atencin
de este modelo es que las estrategias y compromisos estn orientados a
mejorar las cadenas productivas existentes, ms que a introducir nuevos
sectores o crear nuevas industrias a la luz de una estrategia de desarrollo
de mediano y largo plazos. La poltica industrial colombiana es un buen
ejemplo de este modelo.
En contraste, el segundo enfoque, que los autores denominan de
orientacin estratgica, deliberadamente busca modificar el vector de
bienes y servicios producidos, ms que apoyar y promover los sectores
existentes. La poltica industrial brasilea se enmarca dentro de este
modelo, en el que se busca estimular el desarrollo de largo plazo de sec-
tores que se consideran estratgicos, como semiconductores, software,
productos farmacuticos, y de biotecnologa y nanotecnologa. Aunque
bajo este modelo el sector privado tambin participa, es claro que el
sector pblico juega un papel ms activo en la definicin de sectores
productivos prioritarios.
Las nuevas polticas industriales en Amrica Latina combinan una
diversidad de elementos: polticas comerciales, de ciencia y tecnologa,
de promocin de la pequea y mediana empresa, de capacitacin y de
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desarrollo regional, entre muchas otras. Melo y Rodrguez-Clare no
pretenden ofrecer un balance de todas ellas. El captulo se concentra en
las polticas e instituciones de innovacin y desarrollo tecnolgico, en
los incentivos para la produccin y la inversin, y en los mecanismos
fiscales y financieros para promover las exportaciones. Estas reas son de
inters porque se encuentran en proceso de cambio y permiten identificar
contrastes entre lo nuevo y lo viejo.
Las polticas para promover la innovacin tecnolgica han tenido
grandes transformaciones en los ltimos aos, al pasar de un modelo
basado en la oferta de investigacin y desarrollo por parte de alguna
agencia estatal a un sistema de incentivos a la demanda por innovacin
tecnolgica. Los principales componentes del nuevo modelo son: a) una
mayor formalizacin legal del sistema de ciencia y tecnologa, b) la creacin
de fondos (que pueden ser sectoriales o no) para apoyar la modernizacin
tecnolgica, c) una activa participacin del sector privado en el proceso, y
d) la separacin en distintas entidades de gobierno de la funcin de diseo
de polticas, por un lado, de las funciones de programacin, promocin,
ejecucin y evaluacin, por otro. Brasil da hasta la fecha el ejemplo ms
acabado de apoyo a la innovacin tecnolgica a travs de fondos para sec-
tores especficos, en consonancia con su enfoque estratgico. En contraste,
Chile es el mejor ejemplo del sistema ms horizontal de apoyo a la ciencia
y la tecnologa a travs de fondos que otorgan subsidios a la demanda sin
distincin de sector, que es la esencia del enfoque de demanda.
Con respecto a los incentivos a la produccin y la inversin, subsis-
ten programas de provisin de crdito a largo plazo dirigidos a sectores
especficos en unos pocos pases de la regin y una multiplicidad de
incentivos fiscales para apoyar sectores especficos de la economa, entre
los que sobresale el turismo (en los pases andinos, Centroamrica y el
Caribe), as como la minera, la reforestacin y otras actividades basa-
das en recursos naturales. Pero junto a estos incentivos tradicionales,
pases como Argentina y Brasil han empezado a desarrollar programas
de asociacin pblico-privada para llevar a cabo inversiones en cadenas
de produccin especficas, con diversos incentivos que van desde el
compromiso mutuo de realizar inversiones complementarias, hasta el
financiamiento de capital semilla.
Las polticas de promocin de exportaciones son de vieja data en la
regin. Aunque en el pasado los incentivos tributarios fueron generaliza-
dos, bajo los nuevos criterios de la OMC se han reducido al reembolso
de los impuestos y aranceles sobre las importaciones en los procesos de
exportacin, especialmente en las principales economas de Suramrica.
Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en estos pases, las exenciones
tributarias (tanto en el caso de impuestos directos como indirectos) a las
actividades de exportacin, son todava frecuentes en Mxico, Centro-
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amrica y el Caribe. Un caso aparte son las zonas especiales de proceso
de productos de exportacin, existentes en prcticamente todas las eco-
nomas de la regin, que son el instrumento favorito para canalizar los
incentivos tributarios a inversionistas extranjeros y actividades de expor-
tacin localizadas en reas especficas. Por su parte, los incentivos finan-
cieros a las exportaciones son frecuentes en las economas de Suramrica
con excepcin de Bolivia y en Mxico, que conservan bancos pblicos
orientados a la financiacin de exportaciones a travs de diversas lneas
de crdito, normalmente a plazos y tasas ms favorables. En contraste,
los pases centroamericanos y del Caribe han dejado la financiacin de
las exportaciones en manos de la banca comercial privada. Las agencias
de promocin (no financiera) de exportaciones son una constante en
la regin, con la excepcin de Bahamas, Hait, Paraguay y Surinam.
Existe una amplia gama de posibilidades institucionales, dependiendo
del grado de participacin del sector privado y de las actividades de
la agencia, que adems del suministro de informacin de mercados en
ocasiones se responsabiliza de la promocin de la inversin extranjera
directa en el pas.
No existen evaluaciones empricas sobre la efectividad de las nuevas
polticas industriales y de innovacin. De acuerdo con Melo y Rodr-
guez-Clare, los resultados son difciles de observar no slo porque estas
polticas son an muy recientes, sino porque han sido aplicadas en forma
tmida e inconsistente. Por ejemplo, los montos de crdito otorgados
por los bancos de desarrollo son muy bajos en comparacin con la
experiencia de la Repblica de Corea, y los recursos fiscales asignados
a la promocin de la innovacin son escasos e inestables. Aunque hay
mucha experimentacin que puede ser deseable, a menudo no se cum-
plen algunos principios reconocidos como que los subsidios deben ser
temporales. Cabe concluir que las polticas industriales y de innovacin
an estn reinventndose.
La reforma de las polticas sociales
La organizacin del sector pblico en los sectores sociales presenta los
rasgos del modelo de Estado centralizado, paternalista y burocrtico que
se adopt en Amrica Latina desde la dcada de 1930 siguiendo el patrn
europeo. Ese modelo mostr ser eficaz para la extensin de los servicios
y el mejoramiento de las condiciones de salud y educacin hasta la dca-
da de 1980.
30
Por ejemplo, en materia de salud, se pas de 40 aos de
30 Los patrones histricos que se resumen en estos prrafos se encuentran analiza-
dos en mayor detalle en BID (2000), captulo 1.
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expectativa de vida en 1942 a ms de 60 aos en 1980 y el progreso fue
an ms significativo en los indicadores de mortalidad infantil, aunque
tambin hubo notable progreso en la educacin primaria. Los hombres
nacidos hacia 1960 (quienes debieron pasar por el sistema educativo entre
1966 y mediados de los aos ochenta) recibieron 7,7 aos de educacin
en promedio, mientras que quienes haban nacido alrededor de 1930
slo haban recibido unos 4,7 aos. Las mujeres tuvieron un progreso
aun ms rpido: de 3,7 aos de educacin quienes nacieron hacia 1930
a 7,2 aos 30 aos ms tarde.
Aunque estos avances continuaron en las dos ltimas dcadas, el ritmo
de progreso se volvi ms lento y se hicieron notables las deficiencias de
calidad y equidad generadas por el sistema tradicional de organizacin
estatal. Esto fue especialmente notorio en materia educativa, aunque
tambin es vlido para la salud y la seguridad social. Los latinoameri-
canos que nacieron hacia 1978 recibieron ocho aos de educacin, con
una mejora en una dcada de slo 0,4 aos en el caso de los hombres y
0,9 aos en el caso de las mujeres. La brecha educativa con respecto a
Estados Unidos, que se haba reducido notablemente hasta la generacin
de 1960, cambi muy poco posteriormente (y se ampli con respecto a
los pases del sureste de Asia, donde los logros educativos continuaron
mejorando), pues la regin fue incapaz de extender a los niveles de se-
cundaria los logros de cobertura alcanzados en educacin primaria. Lo
que fue ms grave an, se hizo evidente que la calidad de la educacin
en Amrica Latina es muy inferior a la de Asia o Europa oriental, para
no hablar de los pases desarrollados.
Con la crisis fiscal de finales de los ochenta, fueron muy extendidos
los temores de que se sometieran los sectores sociales a una asfixia presu-
puestal que llevara a echar por tierra los logros de las dcadas anteriores.
Paradjicamente, el lento progreso de los indicadores de salud y educacin
se ha dado en medio de una cierta abundancia fiscal en estos sectores. El
gasto social pblico per cpita (en precios constantes) aument casi 50%
durante los aos noventa
31
. nicamente en Ecuador el gasto social per
cpita es actualmente ms bajo que a comienzos de los noventa, mientras
que en Bolivia, Colombia, Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Domi-
nicana se ha doblado, si bien desde niveles muy modestos (grfico 1.5).
Pero el esfuerzo fiscal que se ha hecho para apoyar los sectores sociales
no ha resultado ser muy efectivo: no se encuentra ninguna relacin entre
el aumento en el gasto en educacin y los cambios en la cobertura de la
31 Pasando de 333 dlares en 1990, a 461 dlares en 1998 (a precios de 2000),
nivel que no sufri mayores cambios en los cinco aos siguientes (en 2003 fue
481 dlares). Estos datos provienen de Cepal (2005).
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educacin primaria o de la secundaria en la dcada de 1990.
32
(Es ilus-
trativo sealar que tampoco entre los pases desarrollados se encuentra
ninguna correlacin entre el gasto pblico y los indicadores de desarrollo
32 Las correlaciones son -0,088 y -0,06, respectivamente, para datos de 12 pases
que miden los cambios entre 1990 y 2000 en el gasto per cpita en educacin
y en la cobertura de la matrcula para los grupos de 12-15 aos y 16-19 aos
(segn las cifras que presenta Navarro en el captulo 12).
Grfico 1.5 Gasto pblico social per cpita
Fuente: Cepal, 2005.
1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0
Nicaragua
Ecuador
Honduras
Paraguay
Guatemala
Bolivia
El Salvador
Repblica Dominicana
Per
Colombia
Venezuela
Mxico
Brasil
Panam
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argentina
2003
1990
Promedio de pases de ALC
US $ constantes de 2000
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humano, y que algunos pases que redujeron sustancialmente el tamao
del sector pblico no sufrieron el deterioro de las condiciones sociales que
se teman; ver Tanzi, 2005). La ineficacia del gasto social puede deberse
tambin al hecho de que, en general en Amrica Latina, est muy poco
concentrado en los grupos de bajos ingresos, con la notable excepcin
de Chile (vase el grfico 1.6). Este problema tender a ser ms agudo
en las dcadas que vienen, con el aumento del gasto en pensiones, que es
el componente ms inequitativo del gasto social (y que no est incluido
en las estadsticas del grfico).
Para resolver los problemas de estancamiento de la cobertura, baja
calidad e inequidad que padecen los sectores sociales en Amrica Latina
han sido ms importantes las reformas institucionales orientadas a cam-
biar los incentivos de los proveedores y los usuarios que los esfuerzos
fiscales dirigidos a apuntalar los viejos sistemas de organizacin. En esta
seccin se resumen las conclusiones centrales de los captulos del libro
dedicados a los sistemas de pensiones, proteccin social y educacin.
33
33 Para una valoracin de las pocas y en gran parte incipientes reformas en salud,
ver Baeza y Packard (2006).
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III V
Grfico 1.6 Distribucin del gasto pblico social
Fuente: Cepal, 2005.
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Las reformas a los sistemas de pensiones y proteccin social
Los sistemas tradicionales de pensiones garantizadas por el Estado a tra-
vs de un sistema colectivo de reparto simple fueron objeto de reformas
profundas en 11 pases que, entre 1993 y 2004, establecieron sistemas de
capitalizacin individual (donde la pensin depende del monto ahorrado
por el individuo), inspirados en el modelo chileno creado en 1981, con
miras a mejorar la cobertura de la seguridad social, reducir las ineficien-
cias administrativas y financieras, estimular el desarrollo del mercado
de capitales y prevenir los futuros desequilibrios fiscales del sistema. En
Bolivia, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana las
reformas prevn que el viejo sistema de reparto simple sea totalmente
sustituido a la postre por el nuevo sistema de capitalizacin, como en
Chile (cuadro 1.5). Colombia y Per han optado en cambio por sistemas
paralelos (en donde los trabajadores pueden escoger a cul de los dos sis-
temas afiliarse), mientras que Argentina, Costa Rica, Ecuador y Uruguay
decidieron establecer formas distintas de modelos mixtos que mezclan el
sistema pblico de reparto simple (o de capitalizacin parcial colectiva),
con la capitalizacin individual para todos los trabajadores. En los dems
pases no se han establecido sistemas de capitalizacin individual, aun-
que algunos han introducido cambios importantes a las condiciones de
afiliacin y beneficios del sistema de reparto. Brasil estableci un sistema
de cuentas nacionales para los trabajadores privados afiliados al sistema
(manteniendo la gestin pblica) e inici un proceso de unificacin de los
regmenes para los funcionarios pblicos. Venezuela, que haba aprobado
en 1998 una reforma de tipo mixto, no la implant debido al cambio de
gobierno, y en 2002 orden la integracin de todo el sistema provisional
con administracin pblica y capitalizacin parcial colectiva.
Los objetivos de las reformas de pensiones se han cumplido apenas
en forma parcial, segn se desprende de la evaluacin que ofrecen
Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Mrquez en el captulo 11. En materia
de cobertura los resultados no son favorables, pues en promedio en los
pases que hicieron reformas la cobertura de los sistemas de pensiones
en 2004, medida por el nmero de cotizantes, alcanz apenas 26% de
la fuerza laboral,
34
mientras que antes de las reformas era en promedio
38%, y en los pases donde no hubo reformas es 46%. Entre las posibles
causas de la baja cobertura estn las tendencias hacia la informalizacin
del empleo, las altas tasas de contribucin a cargo de trabajadores y
34 Las cifras de algunos pases no son estrictamente comparables antes y despus de
la reforma, porque no usan el mismo nmero de meses para establecer quines
son cotizantes. Con base en encuestas de hogares, el Banco Mundial calcula co-
berturas despus de la reforma que son mayores en Argentina, Chile, El Salvador
y Mxico que las presentadas en el cuadro.
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empresas despus de las reformas, los altos costos administrativos en los
fondos de pensiones, y la garanta de pensin mnima (que puede inducir
a los trabajadores de bajos ingresos a dejar de cotizar una vez han ganado
ese derecho).
En relacin con los problemas de ineficiencia administrativa y financie-
ra, los resultados han sido mixtos. Por un lado, los costos administrativos
en el sistema privado son muy elevados, pues representan en promedio
una quinta parte de las contribuciones, debido a los altos costos de mer-
cadeo, publicidad y comisiones de los vendedores (mientras que en los
sistemas pblicos no llegan en promedio a 4% de las contribuciones). Sin
embargo, los rendimientos reales de los saldos ahorrados en los fondos
privados son respetables: desde el inicio de la operacin hasta 2004 estu-
vieron por encima de 10% en tres pases, y entre 6 y 10% en los dems,
con la excepcin de Repblica Dominicana. Pero esto no se debe a que
hayan logrado diversificar considerablemente su portafolio de inversiones,
puesto que en siete de nueve pases con informacin ms de la mitad de
los fondos estn invertidos en papeles pblicos y muy poco en acciones
u otros instrumentos. La diversificacin del mercado de capitales que ha
ocurrido en Chile es ms bien un caso aislado atribuible slo en parte
a la reforma de pensiones, y mucho a otros factores institucionales. Sin
embargo, la gradual acumulacin de fondos puede propiciar desarrollos
favorables de los mercados de capitales en otros pases con adecuada
regulacin financiera y aislamiento poltico.
Los efectos de las reformas pensionales sobre la sostenibilidad fiscal
son objeto de gran debate. En principio, las cuentas de capitalizacin
individual ponen coto al surgimiento de futuras obligaciones fiscales
para pagar pensiones. Sin embargo, al crearse estas cuentas manejadas
por fondos privados se generan costos de transicin por el hecho de
que el sistema pblico deja de recibir las contribuciones de los afiliados a
los fondos. Tambin hay costos de transicin por la expedicin de bonos
de reconocimiento para los trabajadores que se trasladan del sistema
pblico al privado. Y hay costos fiscales por el pago de las garantas de
pensin mnima en el nuevo sistema (que no son costos de transicin).
La discusin radica en que los costos de transicin pueden durar mucho
tiempo y exigir un elevado esfuerzo fiscal, lo cual puede elevar el monto
y el costo de la deuda pblica, e incluso poner en jaque la estabilidad
macroeconmica. Por ejemplo, en Chile, despus de dos dcadas de
reforma, el costo fiscal de la reforma en 2001 fue 7,2% del PIB, y en
Argentina antes de la crisis 4,6% del PIB. En promedio, en ocho pases,
los costos fiscales en 2001 fueron 2,7% del PIB. Por consiguiente, la
creacin de un sistema de capitalizacin puede ser inconveniente en
pases que arrancan con altos niveles de deuda pblica o instituciones
inadecuadas para realizar ajustes fiscales profundos. Estos problemas
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son mayores donde los sistemas pblicos de reparto tienen ms aos y
la estructura de edades de la poblacin es ms madura.
El remplazo de los sistemas pblicos de pensiones por sistemas de
capitalizacin administrados por el sector privado prometa en principio
reducir la injerencia del Estado en la seguridad social y, por extensin,
la posible intromisin de la poltica en la proteccin de los trabajadores.
No result ser as. El papel del Estado contina siendo esencial para pro-
mover la afiliacin, regular y supervisar el sistema, financiar los costos
de transicin y proveer pensiones mnimas y asistenciales. En la prctica,
los papeles del Estado se han multiplicado pues sigue administrando los
regmenes pblicos que apenas estn en proceso de unificacin en la
mayora de pases (dejando regmenes separados para las Fuerzas Arma-
das y, en muchos casos, el sistema judicial y otros sectores). Adems, las
reformas rara vez se han hecho de un solo golpe, como en Chile. Ms
comn es observar un proceso de reformas que exige una gran injeren-
cia del Estado y que abre diversos espacios para la negociacin poltica.
Inevitablemente, la proteccin de los trabajadores contina bajo la gida
de la poltica, especialmente en los pases que carecen de la solidez fiscal
y de las instituciones presupuestarias para absorber sin contratiempos
los costos de transicin de la reforma.
Durante los aos noventa no slo se reformaron los sistemas de
pensiones, sino tambin otros componentes del sistema de proteccin
social. Es importante destacar los nuevos programas de transferencias
condicionadas para el alivio de la pobreza. Hacia mediados de esos aos,
Brasil y Mxico fueron lderes en la introduccin de este tipo de subsi-
dios, que se han extendido luego a Argentina, Chile, Colombia, Ecuador,
Honduras, Jamaica y Nicaragua. Los programas de transferencias directas
condicionadas se distinguen por estar dirigidos exclusivamente (al menos
en principio) a beneficiarios de bajos ingresos, y porque apuntan a romper
el ciclo de pobreza creando incentivos para la educacin, la nutricin y
la atencin mdica de los nios. Las evaluaciones de los programas de
Colombia, Mxico y Nicaragua indican que han contribuido a aumentar
considerablemente las inscripciones escolares
35
. El efecto sobre asistencia
escolar es menos impactante pero tambin positivo; en cambio no se ha
encontrado que estos programas contribuyan a que los nios obtengan
mejores resultados en las pruebas de conocimiento. Tambin se han
comprobado efectos favorables sobre prevencin e incidencia de varias
enfermedades y sobre los patrones de alimentacin familiar.
35 En Mxico, el aumento de la matrcula en secundaria debido al programa se
calcula entre 7,2 y 9,3 puntos porcentuales para nias y entre 3,5 y 5,8 puntos
para nios; en Colombia entre 4 y 6 puntos en las reas rurales y entre 12 y 14
puntos en las zonas urbanas; y en Nicaragua 22 puntos en las reas cubiertas por
el programa (Rawlings, 2004).
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La rpida introduccin de estos programas de transferencias es pro-
misoria, especialmente porque muestra que es posible hacer reformas
innovadoras y efectivas en pases con circunstancias institucionales muy
diversas. Sin embargo, podra afirmarse que es una nueva forma de hacer
poltica social al margen de los canales organizacionales y polticos regu-
lares. Existe el temor de que, como ocurri con los fondos de inversin
social (se crearon entidades paralelas para eludir obstculos institucionales
en la ejecucin de programas sociales apoyados por organizaciones inter-
nacionales), disminuyan las posibilidades de reforma de los ministerios
y las dems entidades pblicas tradicionalmente a cargo de las polticas
sociales. Tambin se discute si, por ser programas nacionales, estn ero-
sionando el poder poltico y el espacio de accin de los gobiernos loca-
les. Por ltimo, se debate de qu forma deben ser integrados de manera
coherente con el resto de los programas de seguridad social.
La reforma del sector educativo
Tradicionalmente, los sistemas educativos en Amrica Latina han estado
organizados en forma centralizada alrededor de un ministerio que realiza
las funciones de financiacin, asignacin de recursos, contratacin de
personal y control administrativo. Esta organizacin monopolista genera
usuarios dbiles, pues las familias y los estudiantes no tienen posibilidad
de incidir en las decisiones; genera sindicatos fuertes de maestros, pues
crea incentivos para que ellos se organicen tambin en forma centralizada
frente a los gobiernos; y genera estructuras ineficientes de mando porque
los gobiernos operan con un horizonte ms breve que los usuarios o que
los maestros (y por tanto tienden a subestimar los costos y beneficios de las
acciones de largo plazo) y porque la naturaleza de los servicios educativos
genera serios problemas contractuales (o de agencia), pues las acciones de
los maestros y las escuelas son difciles de monitorear y evaluar, y el tamao
y la complejidad del sector dificulta cualquier esfuerzo de coordinacin.
En este contexto, son ms factibles las reformas orientadas a expandir
el sistema que a introducir cambios estructurales al sistema de organi-
zacin, o a los incentivos con que operan escuelas y maestros (ver Stein
y otros, 2005, captulo 10). Sin embargo, en las dos ltimas dcadas ha
habido importantes progresos en tres tipos de reforma estructural que
han buscado resolver los problemas de ineficiencia, falta de innovacin
y adaptacin del sistema, y baja calidad en los resultados educativos.
Las tres reformas son la descentralizacin, el desarrollo de sistemas de
evaluacin y las alianzas pblico-privadas para la prestacin de servicios
educativos, las cuales son analizadas por Juan Carlos Navarro, en el
captulo 12, y se resumen en el cuadro 1.6.
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Aparte de estas reformas a la oferta, por el lado de la demanda ha sur-
gido una nueva generacin de sistemas de subsidios que busca incentivar
a las familias a mantener a los nios en la escuela, como se mencion en
relacin con las transferencias condicionales de dinero.
La descentralizacin de la administracin, y en menor medida del
financiamiento, de los sistemas escolares pblicos hacia los gobiernos
subnacionales (o directamente hacia las escuelas) ha sido el tipo de refor-
ma ms comn en la regin desde los aos noventa. La descentralizacin
es una respuesta a los problemas de organizacin del sector, que busca
acercar la toma de decisiones a los usuarios, y por tanto crear algn
control democrtico sobre las decisiones educativas, con la expectativa
de que esto se traduzca en mayor eficiencia, innovacin y adaptacin a
las condiciones locales. En seis pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia y Mxico), las decisiones administrativas se entregaron a los
gobiernos subnacionales, y en tres pases centroamericanos (El Salva-
dor, Guatemala y Nicaragua) directamente a las escuelas. En Honduras,
Panam, Paraguay y Venezuela los intentos de descentralizacin no se
han consolidado o incluso fueron revertidos. Aunque el principal temor
a la descentralizacin ha sido la falta de capacidades en los gobiernos
o las comunidades locales, la evidencia es claramente indicativa de que
el mejoramiento institucional ha sido, precisamente, el principal efecto
de la descentralizacin, que se ha traducido en mejores capacidades de
gestin y en la aparicin de mecanismos efectivos de coordinacin entre
niveles de gobierno. Tambin hay evidencia de que la descentralizacin
ha contribuido a valiosas innovaciones educativas, como el programa de
autonoma escolar en el estado de Minas Gerais en Brasil, la introduccin
de las escuelas de jornada completa en el estado de Mrida en Venezuela
y diversas innovaciones en el Distrito Escolar de Bogot en Colombia.
La debilidad ms seria de la descentralizacin educativa ha sido
la dificultad en ajustar el sistema de transferencias fiscales o crear las
atribuciones tributarias en los gobiernos subnacionales para respaldar
el proceso. Esta crtica no aplica a Brasil, donde se logr combinar la
descentralizacin con reformas a los mecanismos de financiamiento e
incentivos, con resultados muy alentadores de cobertura y eficiencia en
todo el sistema (Kaufmann y Nelson, 2004). En cambio, en Argentina,
la falta de respaldo fiscal entorpeci la iniciacin del programa, que fue
parte de una poltica de ajuste fiscal, y llev a la postre, paradjicamente, a
que el gobierno federal se hiciera cargo de la financiacin de la educacin
a travs del incentivo docente. En Venezuela, el proceso de transferir el
manejo de las escuelas a los gobiernos subnacionales se paraliz del todo,
pues stos se negaron a asumir los costos de las prestaciones y pensiones
de los maestros por falta de recursos. En Mxico las transferencias a los
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estados para el financiamiento de las escuelas son objeto de continuas
renegociaciones que limitan la efectividad de la descentralizacin.
La segunda reforma de importancia ha sido la introduccin de sis-
temas de evaluacin en 14 pases. Esta reforma aparentemente sencilla
tambin ha implicado un desarrollo institucional considerable, asociado
a la formacin de grupos de especialistas y de direcciones ministeriales
o institutos semiindependientes de evaluacin, la formacin de redes
internacionales que hacen viables las pruebas comparativas internacio-
nales, y la legitimacin poltica y social de las pruebas. Sin embargo,
las evaluaciones son an un instrumento subutilizado para modificar el
funcionamiento y los incentivos del sector, debido a la difusin tarda,
incompleta o inadecuada de los resultados para que puedan servir a
las decisiones de las familias o de los administradores del sector. Esta
deficiencia es menos notoria en el caso de los programas de evaluacin
y acreditacin de universidades en varios pases de Centroamrica o en
los exmenes para facultar el ejercicio de ciertas profesiones que se han
establecido recientemente en Brasil y Colombia.
El tercer campo de reforma han sido las alianzas pblico-privadas
que buscan aprovechar las aparentes ventajas de la educacin privada en
materia de costos y de esquemas de gestin e incentivos para ampliar la
cobertura y mejorar la calidad de la educacin financiada con recursos
pblicos. Han surgido tres formas bsicas de crear estas alianzas. El ms
antiguo es el modelo de subsidios directos a la demanda (vouchers),
adoptado por Chile en los aos ochenta, y que cubre cerca del 40% de
la matrcula primaria y secundaria de ese pas en la actualidad. En este
modelo los proveedores privados compiten por los estudiantes que son
los beneficiarios de los subsidios. Luego est el modelo de licitacin,
ejemplificado por Bogot, donde los proveedores privados compiten por
la administracin de escuelas que han sido construidas por el gobierno
local, y por ltimo el modelo de convenio negociado, tipificado por
la red de Fe y Alegra en Venezuela y otros pases, mediante el cual
el gobierno financia parcialmente escuelas de administracin privada
a cambio de que den atencin a nios de bajos ingresos. Todas estas
modalidades comparten la ventaja de efectividad en costos, pero es
objeto de intensa discusin tcnica si tienen algn beneficio en trmi-
nos de calidad. Aunque los resultados escolares de los beneficiarios de
los subsidios directos a la demanda son mejores que los de las escuelas
pblicas, no es claro si esto se debe a que las escuelas privadas producen
mejores resultados o a que sencillamente seleccionan a los estudiantes
con mejores posibilidades acadmicas. De igual forma, las escuelas de
convenio negociado muestran una clara superioridad frente a las escue-
las pblicas en indicadores intermedios como las tasas de repeticin o
abandono, pero no en los resultados de aprendizaje. Por su parte, si bien
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el modelo de licitacin es muy reciente, sugiere que s es posible disear
contratos con incentivos adecuados para mejorar el desempeo de los
administradores y los docentes.
Estas reformas de organizacin buscan afectar el resultado educativo
mediante intervenciones en el lado de la oferta. nicamente en el sistema
de voucher hay una accin directa sobre la demanda, que busca conferir
poder al estudiante (en alguna medida tambin los sistemas de evaluacin
fortalecen al usuario aunque, como hemos visto, este potencial no se ha
aprovechado suficientemente). Por el lado de la demanda, la reforma ms
importante ha sido la creacin de sistemas de transferencias directas de
dinero condicionadas, entre otras cosas, a la asistencia escolar, que fueron
mencionadas en la seccin sobre sistemas de proteccin social.
Conclusin
La reforma del Estado ha sido una revolucin silenciosa que ha cambiado
muchas dimensiones del paisaje institucional en Amrica Latina. Dado
el prejuicio muy extendido de que en esta regin se han descuidado las
reformas institucionales esenciales para el desarrollo, el rasgo ms sor-
prendente de esta revolucin es su extensin y alcance. En prcticamente
todas las reas analizadas en este libro predomina el mejoramiento, o
cuando menos la innovacin institucional, incluso en reas de relativa
complejidad tcnica y poltica, como son las instituciones fiscales y tribu-
tarias o los sistemas de pensiones. Los retrocesos (hacia organizaciones
o prcticas inadecuadas a la luz de la experiencia existente) tienden ms
bien a ser excepcionales o relativamente marginales.
El proceso de las reformas que hemos resumido no ha ocurrido en
forma aleatoria, aunque tampoco ha respondido a ningn plan precon-
cebido. En parte porque la crisis de la deuda que se inici en 1982 y
que culmin en 1989 con la expedicin del Plan Brady afect de forma
semejante a muchos pases, las reformas han tendido a darse en oleadas.
Por ejemplo, las reformas tributarias ms profundas se concentraron en
unos pocos aos hacia comienzos de los noventa; entre 1993 y 1998
ocurrieron la mayora de las reformas de pensiones ms ambiciosas, y
las leyes de responsabilidad fiscal se expidieron alrededor de 2000. Las
privatizaciones, que tuvieron su auge a comienzos de los aos noventa,
prcticamente se interrumpieron desde 1998. La creacin de entidades
independientes encargadas de regular los sectores privatizados tambin se
dio en oleadas,
36
aunque el proceso de ajuste de la regulacin ha sido un
36 Vase Jordana y Levi-Faur (2005) para un anlisis cuantitativo del proceso de
difusin de las agencias reguladoras autnomas.
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proceso ms continuado. Las reformas menos concentradas en el tiempo
han sido las ms estrechamente relacionadas con la organizacin del apa-
rato administrativo del Estado y con el funcionamiento de los servicios
de educacin y justicia. Es notorio que despus de la primera oleada en
cada rea de reforma institucional, los intentos posteriores han tendido
a ser ms cautelosos en los nuevos pases reformadores, y en todas partes
han estado seguidos de ajustes orientados a fortalecer y consolidar las
reformas iniciales, ms que a revertirlas. Todo esto sugiere no slo que
algunas causas externas comunes a la regin han sido importantes para
desatar procesos de reforma, sino que en la prctica se han dado procesos
de aprendizaje y emulacin entre unos pases y otros.
Las reformas institucionales no han tendido a ocurrir en paquetes
(bundling), como aparentemente s fue el caso de las reformas econmicas
de primera generacin en algunos pases (Lora y Olivera, 2004). Antes
bien, las reformas institucionales se caracterizan por el fraccionamiento
(unbundling), a costa muchas veces de la consistencia temporal o la
integridad del proceso de reforma sectorial. Por ejemplo, la descentrali-
zacin del gobierno hacia las provincias y municipios idealmente debera
hacerse en forma sincronizada en todas sus dimensiones (asignacin de
responsabilidades de prestacin de servicios, atribuciones para recaudar
impuestos, transferencias del gobierno central a los gobiernos locales,
atribuciones y lmites al endeudamiento), pero lo que se observa en la
prctica es que primero se avanza en la asignacin de responsabilidades,
luego en materia de transferencias, luego en disciplinar el endeudamiento,
etctera. O si se considera la reforma de pensiones, lo ideal sera intro-
ducir simultneamente reformas fiscales para financiar los costos de la
transicin de un sistema pblico a un sistema privado o mixto, porque
en estos nuevos sistemas el sector pblico deja de recibir las contribu-
ciones de quienes se afilian al sector privado. Con la nica excepcin
de Chile, no se adoptaron oportunamente las medidas de ajuste fiscal
necesarias para acomodar la transicin. Lo mismo podra decirse de las
privatizaciones de las empresas de servicios pblicos, en las que el patrn
ms comn fue privatizar primero y regular despus, o de la reforma
en educacin, en la que ciertos avances en materia de descentralizacin
de las responsabilidades no se han apoyado con sistemas adecuados de
transferencia de recursos fiscales para financiar esas responsabilidades,
o en las que el surgimiento de sistemas de evaluacin del desempeo de
los estudiantes no ha ido acompaado de cambios de importancia en el
sistema de incentivos con que operan las escuelas y los maestros para
poder mejorar la calidad de la enseanza.
Este fraccionamiento de las reformas parece deberse a que los go-
biernos han tratado de aprovechar espacios polticos, por reducidos que
sean, para empujar cambios en la direccin deseada, con la esperanza
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quizs de que se generen luego los intereses para continuar el proceso.
Las primeras oleadas de privatizaciones en Argentina y Per, o la reforma
de pensiones colombiana son ejemplos especialmente destacados de esta
estrategia oportunista de reforma, pero distan de ser los nicos. Estas es-
trategias no siempre funcionan: ocasionalmente se han revertido algunas
reformas institucionales promisorias (la descentralizacin en Venezuela)
y frecuentemente las reformas oportunistas han tomado su propio curso,
difcil de alterar (por ejemplo, impuestos de urgencia, que se vuelven per-
manentes a pesar de sus defectos, como los impuestos a las transacciones
financieras en varios pases) o han generado poderosos anticuerpos para
avanzar ms (por ejemplo, las escuelas por licitacin en Bogot).
Aunque unas cuantas reformas institucionales han buscado reducir
los espacios para la discrecionalidad de los polticos (las reglas fiscales,
las transferencias automticas a las regiones, los impuestos planos y
sin excepciones, los sistemas nicos de pensiones, etc.), esos espacios
se reproducen nuevamente, poniendo de manifiesto que, igual que la
naturaleza, la poltica tiene horror al vaco. Un ejemplo paradigmtico
es la reforma de pensiones. Sin embargo, esta conclusin no se aplica,
o al menos no en igual medida, a las reformas econmicas de primera
generacin, donde una vez que se cerr el espacio para el juego poltico,
no se ha vuelto a abrir, al menos hasta la fecha, pues los bancos centra-
les continan siendo independientes, la apertura de importaciones no
se ha revertido y las tasas de inters siguen siendo libres en la mayora
de pases.
37
Tampoco se ha aplicado, al menos hasta ahora, en la nueva
generacin de subsidios condicionados a las familias de bajos ingresos
(como Oportunidades en Mxico), a pesar de que fueron establecidos al
margen de los canales tradicionales de la administracin y la poltica.
Todo lo cual refuerza la conclusin central de este libro: es sorpren-
dente que se hayan logrado cambios tan profundos en las ms diversas
instituciones polticas, econmicas y sociales, y que esos cambios hayan
ocurrido y continen ocurriendo de forma silenciosa. Sin embargo, las
reformas del Estado no siempre han sido exitosas, como hemos indicado
en algunos casos en este captulo y como se discute en mayor detalle en
el resto del libro. El fraccionamiento o adopcin incompleta de ciertas
reformas puede explicar algunos de los fracasos, como acabamos de ver.
No obstante, puesto que rara vez existe un plan articulado para llevar
a cabo una reforma, aquello que parece ex-post como un caso de frac-
cionamiento, puede ser simplemente desconocimiento sobre los reque-
37 Sin embargo, los desarrollos recientes en Argentina bajo Nstor Kirchner y en
Venezuela bajo Hugo Chvez, y los anuncios de poltica de Evo Morales en tor-
no a su eleccin en diciembre de 2005, sugieren que es limitada la resistencia de
las reformas de primera generacin a la intromisin poltica.
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rimientos de la reforma. ste puede haber sido el caso de las iniciativas
de descentralizacin tempranas de Brasil o Colombia.
Este ejemplo es relevante, adems, porque pone de presente que, a
diferencia de la mayora de las reformas econmicas de primera genera-
cin, que consistan en eliminar o simplificar la intervencin del Estado,
las reformas institucionales son, por su naturaleza, de mayor complejidad,
ms inciertas y ms difciles de implementar. Ms aun, a diferencia de las
reformas econmicas de primera generacin, por lo general involucran
a una diversidad de actores durante el proceso de diseo, aprobacin y
puesta en funcionamiento, lo cual las hace ms dependientes del proceso
poltico. Por consiguiente, sus posibilidades de xito dependen no slo
de la consistencia y el refinamiento de sus detalles tcnicos, sino de si
el proceso poltico para aprobarlas e implementarlas es conducente a
soluciones que, aunque tcnicamente no sean las ptimas, sean estables,
adaptables, coherentes, orientadas al inters pblico y puedan implemen-
tarse con las instituciones formales e informales existentes.
38

Por ltimo, el xito de las reformas del Estado puede verse condicio-
nado por los efectos no planeados o no previstos de esas mismas u otras
reformas. Hemos visto, por ejemplo, que las reformas de los regmenes
para las elecciones legislativas que han tratado de mejorar la representa-
tividad, lo han hecho a costa de reducir la efectividad de los Congresos
para tomar decisiones. Esto tambin puede haber afectado la eficacia
de las instituciones fiscales, puesto que Congresos ms representativos
pero ms fragmentados pueden ser ms propensos a aumentar el gasto
pblico y el dficit fiscal. Estas tendencias al gasto excesivo pueden, en
principio, contrarrestarse con instituciones presupuestales ms jerrqui-
cas, que confieran ms poder al ejecutivo para recortar gastos, pero esta
discrecionalidad puede daar la eficiencia de los programas de gasto que
sufren los recortes y deteriorar la composicin de todo el gasto pblico,
especialmente cuando hay restricciones para recortar unos tipos de gastos
y no otros (el gasto en sueldos y salarios de los funcionarios pblicos o los
pagos de pensiones a los jubilados son menos factibles de sufrir recortes
que el gasto de inversin).
Es claro, por tanto, que no hay frmulas mgicas para la reforma
del Estado. A lo largo de este libro veremos que algunos principios
generales pueden servir de hiptesis iniciales para orientar ciertas refor-
mas. Sin embargo, el xito de cualquier reforma institucional depende
no solamente de que se respeten ciertos criterios tcnicos bsicos, sino
de que en sus detalles ms especficos la reforma se adapte al contexto
institucional y poltico.
38 Una elaboracin extensa de este enfoque analtico es el estudio de Stein y otros
(2005).
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2
Reformando las reglas del juego:
la reforma poltica
J. Mark Payne y Juan Cruz Perusia
LA OLA DE REFORMAS DEL ESTADO QUE se extendi por Amrica Latina
ocurri, en la mayora de los pases de la regin, durante la transicin
desde sistemas polticos relativamente cerrados hacia unos ms abiertos
y democrticos. La desaparicin de los regmenes polticos autoritarios
y semiautoritarios fue, en parte, el resultado de la crisis de legitimidad,
fiscal y administrativa del Estado desarrollista, como fue analizado en
el primer captulo. En algunos pases, principalmente en el Cono Sur
(Argentina, Chile y Uruguay), la liberalizacin poltica consisti en
restablecer las Constituciones democrticas, as como las tradiciones y
prcticas democrticas establecidas. En un segundo grupo de pases, que
comprende a aquellos de Amrica Central, Bolivia y Ecuador, el rgimen
de transicin se inici con la democratizacin de Estados con muy poca
experiencia previa en materia democrtica. En un tercer grupo, que in-
cluye a Mxico, Paraguay, Colombia y Venezuela, la liberalizacin poltica
redund en la apertura de los sistemas monopartidistas o bipartidistas
hacia grupos sociales y polticos generalmente marginados. El relativo
subdesarrollo de la mayora de las democracias jvenes y la necesidad
de enfrentar importantes retos, como consolidar la legitimidad poltica
y social, contribuyeron a generar un clima favorable para las frecuentes
y profundas reformas de las normas polticas heredadas al momento de
la transicin democrtica. De este inestable entorno surgieron repetidos
llamados para estructurar procesos de toma de decisiones colectivas ms
incluyentes, responsables y eficientes, as como un continuo inters de los
grupos polticos en restructurar las normas a su favor. En consecuencia,
junto con las profundas reformas a las instituciones econmicas y fiscales
que se registraron a partir de 1985, las instituciones polticas tambin
sufrieron amplias y reiteradas transformaciones.
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Las reformas de las instituciones polticas persiguieron diferentes
propsitos. Para que estas reformas puedan ser sancionadas como leyes,
deben ser compatibles con los intereses de los grupos polticos dominan-
tes. Por ende, es inevitable que las reformas polticas se vean parcialmente
influenciadas por los intereses particulares del poder y las lites. En
algunas ocasiones estas motivaciones han sido dominantes, aun cuando
algunos de los proponentes de las reformas las califiquen como medios
necesarios para fortalecer la gobernabilidad democrtica. Por ejemplo,
las reformas constitucionales de 1993 en Per eliminaron la cmara alta
del Congreso, establecieron un distrito nacional nico para la eleccin de
los legisladores (en remplazo del anterior sistema de mltiples distritos) y
autorizaron la reeleccin presidencial, todo lo cual sirvi a los propsitos
de debilitar a la potencial oposicin poltica y de centralizar el poder
durante la administracin Fujimori. Sin embargo, las reformas de las
instituciones polticas tambin pueden ser el resultado de las demandas
de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil, en busca
de un sistema democrtico ms efectivo y representativo. Tales demandas
pueden alterar, por lo menos temporalmente, el balance poltico de los
costos y beneficios de las reformas y conducir a cambios que fortalecen
ostensiblemente alguna dimensin del sistema democrtico.
Las reformas de las instituciones polticas son esencialmente im-
portantes por el impacto que pueden tener sobre la capacidad de los
individuos para ejercer sus derechos polticos y civiles. Cabe sealar,
sin embargo, que estas reformas tambin son valiosas desde un punto
de vista instrumental, en virtud de sus efectos sobre la capacidad de los
ciudadanos de discutir y articular las necesidades de la sociedad (Sen,
1999). La construccin de instituciones econmicas y sociales eficientes
parece depender de que haya instituciones democrticas eficaces que per-
mitan el diseo de reglas justas y eficientes; que aseguren una equitativa y
permanente aplicacin de dichas reglas, y que garanticen su adaptacin a
las condiciones y necesidades sociales, econmicas, histricas y culturales
especficas de un pas (Payne y otros, 2006; Rodrik, 2000). En conse-
cuencia, los avances logrados en algunas reas de la reforma del Estado
descritas en este libro han dependido en alguna medida del desarrollo
de un conjunto de instituciones polticas que promueven la cooperacin
entre actores polticos y sociales (Stein y otros, 2005).
Debemos destacar, sin embargo, que mltiples factores complican el
anlisis del progreso en materia de reforma poltica. En primer lugar,
a diferencia de la mayora de las otras reas de reforma institucional,
existe un menor consenso sobre los objetivos ltimos de la reforma.
Entre estos posibles objetivos se encuentran la estabilidad poltica, la
eficiencia en el proceso de toma de decisiones, la participacin poltica
incluyente, la equidad en la representatividad, la legitimidad poltica, la
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REFORMANDO LAS REGLAS DEL JUEGO: LA REFORMA POLTICA 67
transparencia y la responsabilidad poltica (rendicin de cuentas). Por ello,
es muy difcil generar consensos acerca de cul de estos objetivos debe
priorizarse en un determinado pas en un momento dado. En la mayora
de los casos, la bsqueda de uno de estos objetivos, por ejemplo una
representatividad ms incluyente, podra ir en desmedro de algn otro,
como la eficacia en el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar,
la teora que relaciona las reformas de las instituciones polticas con estos
objetivos est menos desarrollada que en la mayora de las otras reas de
reforma. Esto se debe a que la gobernabilidad democrtica y el proceso
de formulacin de polticas pblicas son el resultado de la interaccin de
diversas dimensiones de la institucionalidad poltica. En este contexto, la
comprensin de los efectos de una determinada reforma poltica sobre
el desempeo del sistema democrtico requiere que se tomen en cuenta
el contexto institucional general, as como la cultura e historia poltica
(Stein y otros, 2005). Sin embargo, es difcil desentraar los efectos
de una reforma porque otros factores, como las crisis econmicas o la
amplia erosin de la legitimidad del sistema poltico, pueden opacar sus
efectos. Por ende, establecer los efectos de las reformas polticas sobre
determinadas caractersticas de la gobernabilidad democrtica en una
regin requerira de un detallado anlisis para cada uno de los pases
que no es el enfoque de este libro.
Este captulo tratar de analizar el estado de las reformas polticas
con una amplia perspectiva regional y en forma acotada. En tal sentido
presentar, en primer lugar, los efectos tericos esperados para cada
una de las reas de reforma manteniendo otras reglas institucionales
constantes. Cabe sealar que, en algunos casos, las alternativas de re-
forma involucran compensaciones entre objetivos tericos susceptibles
de competir entre s, mientras que en otros los beneficios parecen ser
ms claros e identificables. A continuacin se presentarn las reformas
que se han implementado y algunas de las motivaciones subyacentes.
Finalmente, se plantearn algunas conclusiones parciales y preliminares
sobre los efectos visibles de estas reformas.
Panorama de las reformas polticas
en Amrica Latina
Durante las dcadas de los aos setenta y ochenta, gran parte de los
debates acadmicos sobre el resquebrajamiento de los sistemas demo-
crticos a lo largo de las dcadas anteriores, se centr en la naturaleza
presidencialista de los regmenes polticos existentes en Amrica Latina.
Algunos analistas sostenan que el presidencialismo, con jefes de gobierno
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elegidos popularmente y por un perodo fijo, contribuy a exacerbar los
problemas de gobernabilidad. Los mismos analistas argumentaban que
estos problemas se hubieran podido evitar, o por lo menos administrar
con mayor eficacia, dentro del marco de un sistema parlamentario en el
que los incentivos para la cooperacin entre el ejecutivo y el legislativo son
mayores (Di Palma, 1990; Linz, 1990; Linz y Stepan, 1978, Linz y Valen-
zuela, 1994). Cabe destacar que, pese a los mritos de los argumentos de
estos comentaristas del presidencialismo, ninguno de los pases de Amrica
Latina opt por una transformacin hacia un sistema parlamentario.
Los pases no slo no alteraron la estructura bsica de los regme-
nes polticos, sino que tampoco cambiaron formalmente la estructura
territorial de sus sistemas polticos. As, la regin sigue teniendo cuatro
pases formalmente federales Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela,
mientras que el resto son repblicas unitarias. La estructura de la rama
legislativa cambi en Per y Venezuela, al pasar de sistemas bicamerales
a unicamerales.
La estabilidad de las estructuras generales de los sistemas polticos
podra llevar a concluir que durante las dos ltimas dcadas la democracia
en la regin ha sufrido pocas transformaciones en cuanto a su organiza-
cin. Sin embargo, ste no es el caso. Aunque la estructura central de los
sistemas polticos en la regin ha cambiado poco, se han implementado
mltiples reformas de las instituciones y de las reglas que, en teora,
deberan afectar directamente las dinmicas de la contienda electoral y
de la representacin, y el funcionamiento del rgimen democrtico en
general. Las reformas se han llevado a cabo en distintas reas, incluidos los
sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores, las reglas
relacionadas con la reeleccin presidencial, los poderes constitucionales
de los presidentes y de los legisladores, los procesos mediante los cuales
los partidos eligen a sus candidatos, y la financiacin tanto de los partidos
polticos como de las campaas electorales. Adems, la descentralizacin
ha otorgado una mayor autonoma poltica, financiera y administrativa
a los niveles subnacionales del gobierno, impulsada esencialmente por la
eleccin popular de autoridades locales (vase el captulo 7).
En pases con regmenes presidenciales en los que las ramas del po-
der ejecutivo y legislativo se eligen por separado, la interaccin entre
los sistemas empleados para elegir al presidente y a los legisladores es
un factor determinante de las relaciones entre estas ramas y los vnculos
de responsabilidad poltica que se desarrollan entre los representantes
elegidos. Las siguientes dos secciones examinan las reformas que han
tenido lugar en la eleccin de los polticos de estas dos ramas. La seccin
final analiza las reformas a los sistemas de nominacin de candidatos y
de las reglamentaciones sobre la financiacin de los partidos polticos y
de las campaas electorales.
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Reformas a los sistemas de eleccin presidencial
Las reformas adoptadas en materia de la eleccin presidencial incorporan
cambios en el cociente requerido para ganar las elecciones, las reglas rela-
cionadas con la reeleccin, la duracin de los perodos presidenciales y las
fechas de celebracin de las elecciones presidenciales en relacin con las
elecciones legislativas. Desde 1978 (o el ao de transicin democrtica en
cada uno de los pases)
1
hasta 2005, 14 pases reformaron por lo menos
uno de estos aspectos del sistema de eleccin presidencial (cuadro 2.1).
Slo El Salvador, Honduras,
2
Mxico y Panam no realizaron cambios
a las reglamentaciones electorales vinculadas con la presidencia.
Sistemas de eleccin presidencial: umbrales para determinar
el vencedor
Los sistemas electorales presidenciales empleados en la regin inclu-
yen los sistemas mayoritarios simples (pluralista), los mayoritarios con
segunda vuelta y los de segunda vuelta con umbrales reducidos. En el
primer sistema el candidato con el mayor nmero de votos triunfa. En el
segundo, un candidato deber obtener una mayora (50% ms un voto)
de los votos para ser declarado vencedor en la primera vuelta. Si ningn
candidato obtiene la mayora, se realiza una segunda vuelta entre los dos
candidatos con mayor votacin en la primera vuelta. En el tercero, se
exige un umbral inferior a la mayora para que un candidato pueda ser
declarado vencedor en la primera vuelta y as evitar una segunda vuelta
entre los dos candidatos con el mayor nmero de votos. Por ejemplo, en
Costa Rica, el primer pas en adoptar el sistema de umbral reducido, el
1 El ao base para el examen de las reformas en este captulo es 1978 o el ao
que se considera como el de la transicin hacia la democracia. No se especifica
un ao particular para la transicin de Mxico, en virtud de que experiment
un prolongado proceso de liberalizacin y democratizacin a lo largo de este
perodo. El ao seleccionado como ao base para el anlisis de Mxico es 1982,
porque este es el ao en el que se eligi al primer presidente del perodo com-
prendido entre 1978 y 2005. Los aos base para cada pas son los siguientes:
Argentina (1983), Bolivia (1982), Brasil (1985), Chile (1990), Colombia (1978),
Costa Rica (1978), Ecuador (1979), El Salvador (1984), Guatemala (1985),
Honduras (1982), Mxico (1982), Nicaragua (1990), Panam (1989), Paraguay
(1989), Per (1980), Repblica Dominicana (1978) y Venezuela (1979).
2 Aun cuando la reforma no se explica por las dimensiones analizadas, en 1985
Honduras experiment con el sistema de votacin simultnea doble para elegir
al presidente, en el cual los partidos polticos podan presentar varios candida-
tos. El candidato con el mayor nmero de votos perteneciente al partido con el
mayor nmero de votos era el vencedor.
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umbral es del 40%; en Argentina el umbral es del 45% o del 40% con
una ventaja del 10% sobre el candidato que obtuvo el segundo lugar en
las votaciones.
El sistema de eleccin presidencial en un pas produce efectos directos
e indirectos. Muy posiblemente tiene efectos directos sobre la legitimidad
del mandato del presidente. Uno de los objetivos perseguidos por quienes
promovieron el sistema de segunda vuelta era asegurar que, aun en un
sistema multipartidista, el candidato presidencial que ganara las elecciones
obtuviera, a travs de la segunda vuelta, un mandato popular ms amplio.
Esto, supuestamente, le permitira gobernar de manera ms eficaz. Se
consideraba que en la segunda vuelta los candidatos tendran que llegar
a acuerdos con otros partidos y grupos de inters, lo cual ofrecera una
Fuente: Payne y otros, 2006.
Cuadro 2.1 Cambios en las reglas de eleccin presidencial, 1978
(o ao de la transicin hacia la democracia) hasta 2005
Pas
Sistema
electoral
Simultaneidad
de elecciones
Duracin
del perodo Reeleccin
Pases
con algn
cambio
Argentina X X X X X
Bolivia X X X
Brasil X X X X X
Colombia X X X
Costa Rica X X
Chile X X X
Ecuador X X X X
El Salvador
Guatemala X X
Honduras
Mxico
Nicaragua X X X X
Panam
Paraguay X X
Per X X
Repblica
Dominicana X X X X
Uruguay X X
Venezuela X X X X
Total 8 6 7 10 14
cap2.indd 70 01/08/2007 21:46:09
base poltica ms slida de la que se obtendra en un sistema pluralista
con una minora de votos.
Sin embargo, los efectos indirectos del sistema mayoritario con se-
gunda vuelta sobre el sistema de partidos pueden afectar las relaciones
entre el poder ejecutivo y el legislativo en el largo plazo. Esto, en virtud
de que tal sistema electoral tiende a incrementar el nmero de partidos
polticos que obtienen representacin en el Congreso. Bajo este sistema,
es poco probable que un candidato triunfe en la primera vuelta. Como
consecuencia, los incentivos para que los partidos se fusionen o formen
coaliciones antes de las elecciones disminuyen y es ms probable que
los partidos polticos ms pequeos presenten sus propios candidatos
presidenciales y listas independientes para el legislativo. Asimismo, el
sistema mayoritario con segunda vuelta le permite a los ciudadanos votar
conforme a sus verdaderas preferencias de partido en la primera vuelta,
lo cual contribuye a la fragmentacin de la representacin en el Congreso
y reduce las posibilidades de que el partido del presidente obtenga una
mayora (Jones, 1995; Payne y otros, 2006, Shugart y Carey, 1992). Los
estudios empricos comparativos entre pases apoyan la hiptesis de que
el nmero de candidatos presidenciales y el nmero efectivo de partidos
representados en el legislativo tienden a ser mayores en el sistema ma-
yoritario con segunda vuelta que en los sistemas pluralistas (Cox, 1997;
Jones, 1995 y 1999).
La adopcin de un sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos
exige una compensacin entre los objetivos de ampliar la base del manda-
to del presidente electo y el de promover relaciones ms manejables entre
las ramas del poder ejecutivo y legislativo. Dicho sistema incrementa las
posibilidades de que un candidato sea elegido presidente en la primera
vuelta. Como consecuencia, los partidos cuentan con mayores incentivos
para conformar coaliciones preelectorales, lo cual tiende a su vez a reducir
el nmero de partidos que presentan listas independientes de candidatos
al Congreso, concentrando, por ende, el voto para el legislativo.
Las reformas de los sistemas electorales presidenciales no han sido
impulsadas nicamente con el propsito de fortalecer los mandatos de
los gobiernos y es probable que no se haya prestado mayor atencin a las
consecuencias vinculadas con la fragmentacin del sistema de partidos. Al
igual que con otros tipos de reforma poltica, el inters propio de actores
polticos clave fue, en algunas oportunidades, la motivacin principal.
En algunos casos se favoreci el sistema mayoritario con segunda vuelta
cuando dos o ms partidos deseaban disminuir las posibilidades de que
un partido minoritario pudiera alcanzar la presidencia. En otros casos, se
favoreci el sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos porque los
partidos polticos que contaban con la mayora del electorado consideraban
que esto favoreca las posibilidades de que sus candidatos triunfaran en la
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primera vuelta. Slo cinco de los 18 pases estudiados emplean el sistema
pluralista para elegir al presidente: Honduras, Mxico, Panam, Paraguay
y Venezuela. Por su parte, Argentina, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua
emplean el sistema de segunda vuelta con diversos umbrales. Los otros
nueve pases utilizan el sistema mayoritario con segunda vuelta.
El sistema utilizado para elegir al presidente ha sido objeto de refor-
mas en muchos pases de la regin desde 1978. A comienzos del perodo
analizado la mayora de los pases elegan a su presidente a travs del
sistema pluralista; ahora la gran mayora utiliza alguna forma de sistema
de segunda vuelta (grfico 2.1). El cambio hacia un sistema mayoritario
con segunda vuelta ocurri en Colombia, Repblica Dominicana y Uru-
guay. En Argentina y Nicaragua se sustituy el sistema pluralista por el
sistema de segunda vuelta con umbrales reducidos (cuadro 2.2). No se
han presentado transiciones de un sistema de segunda vuelta a un sistema
pluralista. nicamente Ecuador, mediante la transicin del sistema ma-
yoritario con segunda vuelta al sistema de segunda vuelta con umbrales
reducidos, experiment una transformacin en direccin contraria desde
el inicio del perodo democrtico hasta 2005 (Payne y otros, 2006).
Se puede hallar evidencia de la tendencia del sistema mayoritario con
segunda vuelta a producir una fragmentacin del sistema de partidos.
Mientras que se observ un promedio de 4,6 partidos efectivos en las
contiendas electorales en las que el presidente fue elegido a travs del
sistema mayoritario con segunda vuelta, slo se observaron 2,7 partidos
efectivos en las elecciones pluralistas y 3,4 en las elecciones por el sistema
de segunda vuelta con umbrales reducidos (Payne y otros, 2006).
Grfico 2.1 Sistemas de eleccin presidencial
(nmero de pases)
Fuente: Payne y otros, 2006
Nota: a. Corresponde al ao de la transicin hacia la democracia para cada pas, o 1978
en caso de que los pases fueran democrticos antes de este ao.
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Simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas
La simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas tam-
bin afecta la fragmentacin de la representacin en el Congreso y la
posibilidad de que el partido del presidente controle la mayora de los
escaos. Cuando las elecciones para las dos ramas del poder se realizan
en momentos diferentes, las opciones de los votantes de entre las listas
legislativas no se ven limitadas (o influenciadas) por su eleccin de pre-
sidente, tal y como sucede cuando las elecciones para ambas ramas se
realizan simultneamente. Dadas las pocas restricciones sobre las opciones
de los votantes, es posible que un mayor nmero de partidos participen
en la contienda, lo cual tender a incrementar el nmero de partidos que
obtienen representacin en el Congreso. Adems, al realizarse elecciones
para el Congreso no simultneas o de mitad del perodo, los candidatos
del partido del presidente no se benefician de la plataforma de la eleccin
presidencial y es posible que obtengan menos escaos legislativos que si
las elecciones se hubieran celebrado simultneamente con las presiden-
ciales. Adems, las elecciones no simultneas, al separar las elecciones
presidenciales de las elecciones legislativas y subnacionales, podran ser
vistas como algo positivo pues favorecen el establecimiento de mayores
vnculos de responsabilidad entre los votantes y los oficiales electos, as
como brindan la oportunidad para que los votantes expresen a mitad del
perodo su aprobacin o desaprobacin sobre el desempeo del partido
de gobierno o de los partidos legislativos.
A finales de 2005, doce pases contaban con sistemas en los que las
elecciones presidenciales y legislativas se celebraban simultneamente:
Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Ni-
caragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. Los dems pases cuentan
con sistemas en los que las elecciones para las dos ramas del poder no
son simultneas o son slo parcialmente simultneas.
Como se muestra en el cuadro 2.1, seis pases modificaron, en alguna
medida, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas
entre el ao de retorno a la democracia y 2005. Brasil y Ecuador, dos de
los pases con mayor fragmentacin del sistema de partidos, cambiaron sus
sistemas electorales de elecciones no simultneas o parcialmente simult-
neas a elecciones simultneas. El cambio hacia elecciones completamente
simultneas en Brasil en 1994 fue el resultado de la reduccin del perodo
presidencial de cinco a cuatro aos, reduccin que tambin se aplic al
perodo de los legisladores.
3
En Ecuador, las elecciones legislativas a
3 Las elecciones tanto para la Cmara de Diputados como para el Senado se rea-
lizan simultneamente con las elecciones presidenciales, pero slo uno o dos
tercios de los miembros del Senado se eligen cada cuatro aos.
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los legisladores se realiza al mismo tiempo que la del presidente.
4
En
Argentina, la reduccin del perodo presidencial de seis a cuatro aos
increment, por lo menos en teora, la simultaneidad de las elecciones con
la eliminacin de una de las contiendas electorales de mitad de perodo.
5

Chile experiment dos reformas que afectaron la simultaneidad de las
elecciones. La primera redujo el perodo presidencial de ocho a seis aos,
lo cual transform el sistema de parcialmente simultneo a uno en el cual
las elecciones presidenciales y legislativas se realizan simultneamente
slo cada doce aos. Sin embargo, en 2005, el perodo presidencial se
redujo an ms, a cuatro aos, lo cual produjo la plena simultaneidad
de las elecciones presidenciales y legislativas.
6
Sin embargo, en los dos pases restantes, el sistema se transform en
la direccin opuesta. En Repblica Dominicana el sistema cambi de
plenamente simultneo a no simultneo como consecuencia de la nica
reduccin del perodo de un presidente (Joaqun Balaguer, 1994 a 1996)
a dos aos, mientras que el perodo de los legisladores de cuatro aos no
sufri alteracin alguna. Finalmente, el aumento del perodo presidencial
de cinco a seis aos en Venezuela, al mismo tiempo que se mantuvo el
perodo de los legisladores en cinco aos, condujo a que las elecciones de
las dos ramas del poder se lleven a cabo en aos diferentes, coincidiendo
slo cada treinta aos.
La transicin hacia elecciones no simultneas en Repblica Dominica-
na gener, claramente, complicaciones para la gobernabilidad democrti-
ca. En 1996, Leonel Fernndez Reyna gan las elecciones presidenciales,
pero como resultado de las elecciones legislativas realizadas en 1994 su
partido controlaba slo el 11% de los escaos en la Cmara Baja y 3%
de los escaos en la Cmara Alta. De la misma manera y como resultado
de las elecciones legislativas del 2002, cuando Fernndez fue reelegido
a la presidencia en 2004 su partido controlaba apenas el 27% de los
escaos de la Cmara Baja y el 7% de los escaos de la Cmara Alta. En
comparacin, la transformacin hacia elecciones plenamente simultneas
4 Antes de 1988, los diputados elegidos en los distritos provinciales se elegan cada
dos aos, mientras que aquellos del distrito nacional se elegan cada cuatro aos.
5 Habida cuenta que en Argentina la Cmara de Diputados y el Senado cuentan
con elecciones cada dos aos, con la reduccin del perodo presidencial a cuatro
aos ahora slo se celebra un proceso electoral a mitad del perodo en vez de
dos. No existe ley alguna que obligue a las provincias a celebrar sus elecciones
el mismo da que las elecciones presidenciales. Por esta razn, en 2003, muchos
diputados y senadores provinciales fueron elegidos en una fecha diferente a la de
la eleccin presidencial.
6 La nica excepcin es que slo la mitad del Senado se elige cada cuatro aos
porque los senadores cuentan con perodos de servicio de ocho aos.
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en Brasil en 1994 parece haber facilitado la conformacin y la duracin
de coaliciones de gobierno, al mismo tiempo que increment el poder
de negociacin de los presidentes.
El perodo presidencial y la reeleccin
Permitir la reeleccin presidencial ha sido un tema de gran controversia
en la regin. Si bien es cierto que se ha prestado alguna atencin a las
consideraciones tericas, tales como que permitir la reeleccin inmediata
facilita la responsabilidad poltica y electoral o incrementa el riesgo de
la acumulacin y el abuso del poder, tambin lo es que la principal fuer-
za detrs de las reformas para permitir la reeleccin ha sido el inters
personal de los presidentes con alta aceptacin popular, as como de sus
partidos polticos. La prohibicin de la reeleccin ha sido liderada, por lo
general, por las fuerzas polticas opositoras a los presidentes que fueron
reelegidos y percibieron por esta razn un abuso del poder.
La teora del liberalismo democrtico apoya la nocin de permitir por
lo menos una reeleccin presidencial inmediata. La reeleccin proporciona
una ms amplia gama de opciones para los votantes. Prohibir la reelec-
cin de presidentes exitosos y populares interrumpe el progreso que se
est alcanzando, reduce los horizontes temporales y genera problemas de
legitimidad para sus sucesores. La reeleccin tambin obliga a una mayor
responsabilidad poltica (rendicin de cuentas), porque tericamente es
ms probable que los presidentes preocupados por lograr su reeleccin
respondan a los intereses de los ciudadanos. Ms an, sera lgico esperar
que la reeleccin presidencial promueva una gobernabilidad ms eficiente,
pues es ms probable que los presidentes logren mantener un mayor poder
e influencia a lo largo de sus mandatos. Sin embargo, si el Estado de De-
recho y los controles efectivos sobre los abusos de la autoridad del poder
ejecutivo y de la generosidad del Estado son insuficientes, la reeleccin
presidencial puede generar los espacios para que se presente una acumu-
lacin del poder y la subsiguiente erosin progresiva de la democracia.
Dentro del marco de las leyes relacionadas con los sistemas de eleccin
presidencial, las reglamentaciones sobre la reeleccin han sido las que se
han reformado con mayor frecuencia. Diez pases han cambiado su posi-
cin respecto a la reeleccin y tres de ellos lo hicieron en dos ocasiones
(vase el cuadro 2.3). Se permiti la reeleccin inmediata en Argentina
(1994), Brasil (1997), Colombia (2005), Repblica Dominicana (2002) y
Venezuela (1998). Cabe sealar asimismo que en Ecuador y Costa Rica
7

7 La reeleccin presidencial se prohibi en Costa Rica mediante reforma constitu-
cional de 1969. Sin embargo, la Sala Constitucional tumb esta reforma en 2003
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las limitaciones para la reeleccin se tornaron algo menos restrictivas
porque la reeleccin se hizo posible despus de transcurridos uno o dos
perodos presidenciales, en vez de estar completamente prohibida. Las
reglas para la reeleccin se tornaron ms restrictivas en Paraguay y Ni-
caragua. Mientras que en Paraguay la reeleccin qued completamente
y el pas volvi a aplicar la norma original contenida en la Constitucin de 1949
por medio de la cual los presidentes pueden reelegirse despus de ocho aos de
concluido su mandato (dos perodos presidenciales).
Cuadro 2.3 Reformas a las reglas sobre reeleccin presidencial
Reeleccin inmediata
permitida
Reeleccin no inmediata
permitida
Reeleccin
no permitida
Argentina
(1994hasta el presente)
Argentina
(198394)
Bolivia

Brasil
Brasil
(198597)

Colombia
Chile
Colombia
(197891)
Costa Rica

Colombia
(19912005)
Costa Rica
(19782003)
Ecuador
(19962004)
El Salvador
Ecuador
(197996)

Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
(199095)
Nicaragua
Panam
Paraguay
(198992)
Paraguay
Per
(19932000)
Per (198093 y 2000
hasta el presente)
Repblica Dominicana
(197894 y 2002
hasta el presente)
Repblica Dominicana
(19942002)

Venezuela
Uruguay
Venezuela
(197898)
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prohibida, en Nicaragua slo se prohibi la reeleccin inmediata, es decir,
se puede reelegir un presidente despus de haber cumplido un perodo
presidencial fuera del cargo.
Finalmente, en tres de los pases las reglas sobre la reeleccin se cam-
biaron en dos oportunidades. En 1991 la nueva Constitucin de Colombia
cambi las reglas sobre la reeleccin, de forma tal que se prohibi com-
pletamente la reeleccin en vez de permitir la reeleccin no inmediata
de los presidentes. Posteriormente, en 2005, una reforma hizo posible
la reeleccin inmediata de los presidentes. En Repblica Dominicana se
prohibi la reeleccin inmediata en 1994, pero se permiti nuevamente
ocho aos despus. La reforma constitucional de 1993 en Per permiti
la reeleccin inmediata del presidente, pero una reforma promulgada
en 2000 permiti la reeleccin slo despus de un perodo presidencial
tras la culminacin del mandato.
Es difcil evaluar el impacto de las reformas en esta rea. Las restric-
ciones impuestas sobre la reeleccin en Nicaragua, Paraguay y Repblica
Dominicana parecen haber estado dirigidas a bloquear la posibilidad de
que un lder fuerte dominara una vez ms la poltica por un largo perodo,
tal y como fuera el caso en esos pases con Anastasio Somoza (o Daniel
Ortega), Alfredo Stroessner y Joaqun Balaguer, respectivamente. En este
contexto, las reformas significan el alejamiento de las antiguas prcticas
polticas y se hacen necesarias para asegurar el constante pluralismo
en la divisin del poder poltico nacional. No obstante, las presiones
generadas para ofrecer a los presidentes populares la oportunidad de
continuar ejerciendo el poder fueron evidentes en Argentina, Brasil,
Colombia, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. Dependiendo de
la efectividad de los controles y equilibrios polticos, as como de las
cualidades del presidente, la reeleccin puede ser benfica o perjudicial
para la institucionalizacin y efectividad democrtica.
En relacin con la duracin del perodo presidencial, se presentaron
cambios en siete pases (cuadro 2.4). Cinco pases Argentina, Brasil,
Chile, Guatemala y Nicaragua redujeron la extensin del perodo pre-
sidencial. Chile lo hizo en dos ocasiones, primero de ocho a seis aos y,
posteriormente, de seis a cuatro aos. Dos pases, Bolivia y Venezuela, los
extendieron. Como consecuencia de estos cambios, la duracin promedio
del perodo presidencial en la regin disminuy de 5 a 4,6 aos.
Reformas a los sistemas electorales legislativos
Es difcil encontrar un diseo ptimo para el sistema de eleccin de los
miembros de la rama del poder legislativo, no slo por las restricciones
impuestas por el contexto social, econmico e histrico de un pas, sino
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tambin porque todas las cualidades deseables de un sistema electoral
son difciles de obtener al mismo tiempo. Entre stas estn las cualidades
de la representatividad, la efectividad y la participacin (Nohlen, 1998
y 1999).
La representatividad es la medida en la cual cada partido se encuentra
representado en el Congreso en una proporcin similar a los votos que
obtiene en las elecciones y la posibilidad de los partidos de minora para
obtener curules. La efectividad es la medida en la cual la composicin
partidaria del Congreso facilita la formacin de consensos y los cambios
en las polticas pblicas cuando es necesario. Finalmente, la participacin
es la medida en la cual el sistema electoral promueve vnculos slidos
entre los ciudadanos y sus representantes.
Las reformas dirigidas a optimizar el cumplimiento por parte del
sistema electoral de una de estas funciones, usualmente repercuten en el
cumplimiento de las otras dos. Por ejemplo, es probable que una reforma
dirigida a facilitar la participacin de los partidos de minoras produzca
un aumento en la fragmentacin del sistema de partidos, lo cual dificulta
la generacin de consensos en el Congreso, al mismo tiempo que limita
la capacidad de los electores para asignar responsabilidades por el desem-
peo del gobierno o de las acciones de poltica. Las reformas dirigidas a
mejorar la participacin en el sistema, como cambiar de distritos propor-
cionales plurinominales a distritos uninominales, podra resultar en una
representacin poltica desigual y en una menor representacin de los
partidos de minoras. Los esfuerzos dirigidos a mejorar la participacin
por medio del desbloqueo de las listas de los partidos y permitir a los
electores emitir un voto preferente, tambin puede reducir la efectividad
4 aos 5 aos 6 aos
Argentina (6) Bolivia (4) Chile (8)
Brasil (5) El Salvador Mxico
Chile (6) Nicaragua (6) Venezuela (5)
Colombia Panam
Costa Rica Paraguay
Ecuador Per
Guatemala (5) Uruguay
Honduras
Repblica Dominicana
Cuadro 2.4 Duracin del perodo presidencial
Nota: El nmero entre parntesis indica la duracin del perodo antes de la reforma.
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al promover la divisin y la competencia al interior de los partidos y
dificultar la formacin de mayoras para la aprobacin de las leyes.
Como en el caso de otros tipos de reformas, la reforma del sistema
electoral est generalmente motivada tanto por los intereses propios
de los partidos polticos ms poderosos, como por las consideraciones
sobre valores y objetivos democrticos abstractos. Sin embargo, si bien
es cierto que los intereses de los polticos electos y de los partidos do-
minantes se ven mejor servidos por el sistema electoral que les permiti
acceder al poder, tambin existen ocasiones (como cuando los partidos
estn perdiendo el apoyo popular o cuando existen amplias demandas
ciudadanas) en las cuales los partidos polticos en el poder apoyarn una
reforma. Sin embargo, las reformas adoptadas generalmente reflejan una
combinacin de los objetivos de inters pblico identificados por los
defensores de la misma y los intereses de los polticos.
Desde 1980 se han llevado a cabo numerosas reformas de los sistemas
electorales legislativos, pero slo una pequea proporcin de stas alter
fundamentalmente la naturaleza del sistema electoral. Los cambios ms
profundos a las cmaras bajas (o de la Asamblea Nacional en los siste-
mas unicamerales) se presentaron en Bolivia (1994), Colombia (2003),
Ecuador (1998 y 2002), Mxico (varios aos), Paraguay (1990), Per
(1993 y 2000) y Venezuela (1990). En Bolivia y Venezuela, las reformas
adoptadas cambiaron el sistema electoral de representacin proporcional
con listas de partido cerradas a un sistema proporcional personalizado,
en el cual una proporcin de los representantes son elegidos individual-
mente en distritos uninominales. Una reforma adoptada en Colombia
en 2003 exigi a los partidos que presenten una lista electoral nica en
cada distrito electoral (en vez de mltiples listas, como se haca regular-
mente antes de la reforma) de manera que las curules se otorgan a los
partidos en proporcin a los votos obtenidos con la lista nica, en vez
de a las listas mltiples. Esta reforma redujo, adems, los incentivos para
la fragmentacin de los partidos al cambiar la frmula para la asigna-
cin de los escaos del sistema Hare de cociente con mayor residuo al
sistema DHont.
8
La reforma de 1998 en Ecuador transform el sistema
de representacin proporcional con lista cerrada a uno mayoritario en
8 En el sistema Hare de cociente con mayor residuo, el nmero total de votos
vlidos en un distrito electoral en particular se divide por el nmero de escaos
que se otorgarn. Durante la primera distribucin se asignan los escaos a los
partidos de acuerdo con el nmero de cocientes que stos obtengan. Si an
permanecen escaos sin asignar, stos se conceden a los partidos con el mayor
nmero de votos residuales una vez que los cocientes hayan sido restados del
total de sus votos. En el sistema DHont el total de los votos obtenidos por cada
partido se dividen por una serie de divisores (1, 2, 3, etc.) y los escaos se asig-
nan a cada partido de acuerdo con el orden de magnitud de los cocientes.
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distritos plurinominales, reforma que sera posteriormente revertida,
en 2002, al reestablecer la naturaleza proporcional del sistema pero con
listas abiertas en las que los votantes pueden elegir diversos candidatos
de listas de diferentes partidos. Aunque Mxico mantuvo su sistema
electoral de miembros mixtos, en el cual los legisladores son elegidos a
travs del voto mayoritario en distritos uninominales y mediante repre-
sentacin proporcional en los grandes distritos plurinominales, adopt
una serie de reformas que afectaron significativamente la ponderacin
de los dos componentes del sistema. Paraguay cambi en 1990 de un
sistema proporcional puro (con un distrito nacional nico) a un sistema
proporcional pero con distritos plurinominales. En 1993, Per cambi su
sistema electoral de representacin proporcional en distritos plurinomi-
nales a una forma ms pura de representacin proporcional (empleando
un distrito nacional nico), reforma que sera revertida al sistema original
en 2000, pero con un Congreso ms pequeo y un menor nmero de
diputados elegidos en cada distrito.
Aparte de estas reformas de mayor alcance, muchos pases de la re-
gin han adoptado reformas susceptibles de afectar sutilmente las tres
funciones esenciales del sistema electoral. Las reformas incluyen cambios
en la frmula empleada para traducir el porcentaje de votos del partido
en el porcentaje correspondiente de escaos para cada distrito; cambiar
el nmero de escaos por distrito como resultado de los cambios en el
tamao general del Congreso o de la creacin o eliminacin de distritos,
incluidos, en algunos casos, la creacin de un distrito nacional nico;
cambiar de listas cerradas y bloqueadas a listas abiertas en las que los vo-
tantes tienen la opcin de seleccionar a un candidato en particular adems
de una lista de partido; dividir o separar la votacin de forma que los
votantes tengan la opcin de votar por diferentes partidos para presidente,
las cmaras legislativas y los oficiales subnacionales, y cambiar la fecha
de celebracin de las elecciones legislativas en relacin con las elecciones
presidenciales. El cuadro 2.5 resume las reformas implementadas en la
regin entre 1980 y 2005, de acuerdo con esta categorizacin.
El cuadro tambin muestra claramente la variacin en la estabilidad de
las reglas electorales. Como ya lo mencionamos, siete pases implementa-
ron significativas reformas electorales para la Cmara Baja y tres de stos
Ecuador, Mxico y Per, lo hicieron por lo menos en dos ocasiones.
Tres pases no cambiaron sus sistemas electorales (Brasil, Chile
9
y Costa
Rica) y dos pases realizaron reformas relativamente menores en un ao
(Argentina y El Salvador). Los seis pases restantes adoptaron reformas
9 La reforma constitucional de Chile en 2005 elimin la figura de senadores nom-
brados y vitalicios. Como consecuencia, en la actualidad todos los senadores se
eligen en forma directa en distritos binominales.
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que afectaron mltiples mbitos del sistema electoral o adoptaron dos o
ms reformas en aos diferentes (Payne y otros, 2006).
Tambin se implementaron reformas en los sistemas de eleccin
del Senado de aquellos pases que iniciaron el perodo con Congresos
bicamerales (cuadro 2.6). Dos pases transformaron las dos cmaras del
Congreso en una sola cmara (Per y Venezuela), mientras que otros
tres (Argentina, Colombia y Mxico) reformaron significativamente
los sistemas empleados para elegir a los senadores. La reforma en Ar-
gentina remplaz el mtodo indirecto de eleccin de los dos senadores
por provincia, llevada a cabo por las asambleas legislativas provinciales
por la eleccin directa mediante el voto popular, a travs de un sistema
pluralista en el que el partido mayoritario obtiene dos escaos y la pri-
mera minora obtiene uno. Colombia cambi el sistema de eleccin de
senadores de una representacin proporcional en distritos plurinominales
a la representacin proporcional con un distrito nacional nico. Por su
parte, Mxico transform su sistema pluralista a un sistema segmentado,
combinando el pluralista con representacin de minoras con la repre-
sentacin proporcional en un distrito nacional nico. Otras reformas
electorales para el Senado estaban principalmente dirigidas a separar el
voto para las listas o los candidatos al Senado del voto para la presidencia
o para la Cmara Baja.
Cules son los efectos que estas reformas puedan tener sobre el
funcionamiento de los sistemas electorales de la regin? Los cuadros 2.7
y 2.8 indican los efectos sobre las tres funciones tericas de los sistemas
electorales entre el principio y el final del perodo analizado. Es claro
que la direccin de las reformas nos dice poco sobre el grado en el cual
los sistemas cumplen en realidad con dichas funciones. Los indicadores
de direccionalidad que se observan en ambos cuadros se asignan nica-
mente cuando el cambio terico esperado e implcito en la reforma es
relativamente inequvoco. Los efectos de los cambios generados por las
reformas pueden variar ostensiblemente, pero los indicadores de direc-
cionalidad no permiten captar su magnitud.
Los esfuerzos de reforma electoral para la Cmara Baja (o Asamblea
Nacional) mantuvieron la proporcionalidad como principio bsico de
la representatividad en la regin. Las nicas excepciones son Chile, con
su sistema binominal, y Mxico, con su sistema segmentado. Estos dos
sistemas fueron adoptados antes de la democratizacin de dichos pases
y, por ende, no se incluyeron dentro de las reformas presentadas en los
cuadros 2.5 y 2.6. La reforma de Ecuador de 1997 es el nico caso que
presenta una desviacin, de corto plazo, del principio de representacin
proporcional, pero en 2002 el principio fue reinstaurado. As, los princi-
pales cambios en el equilibrio entre representatividad y efectividad han
surgido ms como resultado de sutiles cambios en el grado de represen-
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Pas Representacin Efectividad Participacin
Argentina +
Bolivia +
Brasil
Chile
Colombia +
Costa Rica
Ecuador + +
El Salvador +
Guatemala + +
Honduras + +
Mxico +
Nicaragua
Panam + +
Paraguay +
Per +
Repblica Dominicana +
Uruguay +
Venezuela +
Cuadro 2.7 Efectos tericos esperados de las reformas:
Cmara Baja (o Asamblea Nacional)
Pas
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Representacin Efectividad Participacin
Argentina + +
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia +
Mxico +
Paraguay +
Per +
Repblica Dominicana +
Uruguay
Venezuela +
Cuadro 2.8 Efectos tericos esperados de las reformas:
Senado
Nota: a. Los pases excluidos no tienen Senado.
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tacin proporcional generados por modificaciones a caractersticas como
el tamao de los distritos electorales y el tipo de frmula electoral. Por
lo tanto, las reformas a lo largo de la regin han tendido a favorecer una
mayor representacin pero de manera limitada.
Una tendencia relativamente uniforme en toda la regin ha sido la
adopcin de cambios que brindan a los ciudadanos sistemas mejorados
para la eleccin de sus representantes. En algunos casos, como la adop-
cin de los sistemas de representacin proporcional personalizada en
Bolivia y Venezuela, y la apertura de las listas electorales de los partidos
en Ecuador y Repblica Dominicana, las reformas han sido significati-
vas. En otros casos, se ha promovido sutilmente la conformacin de un
vnculo ms cercano entre los representantes y sus electores, a travs
de la separacin del voto para las dos cmaras del Congreso o del voto
para el Congreso y la presidencia (Guatemala, Honduras, Panam y
Paraguay), la diferenciacin de las fechas de celebracin de las contien-
das electorales presidenciales y legislativas (Repblica Dominicana), o
la creacin de nuevos y ms pequeos distritos electorales (Paraguay y
Repblica Dominicana).
En relacin con la Cmara Alta, tres pases Argentina, Colombia y
Mxico registraron el cambio ms significativo en cuanto a la funcin
de la representatividad. La reforma constitucional de Argentina en 1994
cambi el sistema electoral de tal forma que ahora los senadores se eligen
directamente, en vez de a travs de las asambleas legislativas provinciales;
su mandato se redujo de nueve a seis aos, y el nmero de senadores
elegidos por provincia se increment de dos a tres, asignndose el tercer
escao al partido con la segunda mayor votacin. Colombia elimin
sus distritos electorales regionales a favor de un distrito nacional nico,
creando asimismo circunscripciones especiales para los pueblos indgenas
y para las comunidades afrodescendientes. Finalmente, Mxico opt por
incrementar el nmero de senadores elegidos por estado de dos a cuatro
en 1993, asignndose el ltimo escao al partido con la segunda mayor
votacin. Posteriormente, con la reforma de 1996 se redujo el nmero de
escaos por estado a tres (dos escaos asignados al partido que obtuvo la
mayora de los votos y el tercero al partido con la segunda mayor vota-
cin), al mismo tiempo que cre un distrito nacional con 32 miembros
para que una cuarta parte de los senadores fuese elegida mediante la
representacin proporcional. Aparte del cambio al unicameralismo en
Per y Venezuela, las nicas otras reformas que favorecieron la funcin
de la representatividad mediante la separacin del voto para el Senado
y la Cmara Baja, y de las elecciones presidenciales y legislativas fueron
Paraguay y Repblica Dominicana, respectivamente.
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Reformas a los partidos polticos y a la financiacin
poltica
La regulacin de los partidos polticos ha sido tradicionalmente difcil
por su naturaleza tanto pblica como privada. Si bien es cierto que la
organizacin interna de los partidos polticos puede considerarse como
un asunto privado, la postulacin de candidatos para cargos pblicos
es un asunto de naturaleza pblica. Esto genera mayores demandas de
transparencia y participacin, lo que ha derivado en una tendencia re-
formista, a partir de la dcada de los aos noventa, orientada a brindarle
al Estado una mayor participacin en la reglamentacin del proceso de
seleccin de candidatos pblicos y de la financiacin de los partidos y
de las campaas electorales.
Democratizacin interna de los partidos polticos
La democratizacin interna de los partidos polticos iniciada durante la
dcada de los aos noventa fue una respuesta a las demandas sociales por
una mayor transparencia y participacin y a la decreciente legitimidad de
los partidos polticos. Dada su resistencia a renunciar al control y al temor
de debilitar la cohesin del partido, los lderes polticos generalmente
han sido reacios a apoyar la adopcin de reglas que les exijan emplear
procedimientos ms democrticos y abiertos para escoger candidatos a
los cargos pblicos. Sin embargo, en algunos casos, la amenaza de perder
el apoyo popular y la competencia desencadenada por nuevas fuerzas
polticas ha despertado un inters en la reforma.
Al mismo tiempo, el uso de elecciones primarias para la seleccin de los
candidatos surgi no slo como consecuencia de una demanda por contar
con partidos polticos ms responsables y democrticos, sino que tambin
contribuy a escoger candidatos donde existan coaliciones entre partidos.
Este fue el caso de la Concertacin en Chile en 1993 y 1999 y de la Alianza
en Argentina en 1999, donde las elecciones primarias abiertas permitieron
la designacin del candidato presidencial de los partidos que componan
la coalicin poltica. De igual manera, en algunos pases, determinados
partidos polticos han recurrido al uso de elecciones primarias para resol-
ver sus disputas internas de liderazgo, aunque no se los exija la ley. Aun
cuando las elecciones internas pueden amenazar la unidad de los partidos
en el corto plazo, en el largo plazo stas deben contribuir a fortalecer y
diversificar las estructuras de liderazgo y a hacer ms responsables a los
partidos de cara a sus miembros y a la ciudadana en general.
El cuadro 2.9 muestra los pases donde la obligacin de celebrar
elecciones primarias se encuentra reglamentada a travs de una ley o de
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la Constitucin. Con la adopcin de elecciones primarias en Argentina,
Bolivia, Honduras, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela durante
la ltima dcada, son nueve los pases que ahora las estipulan por ley.
Adems, partidos individuales han celebrado elecciones primarias en
algunas ocasiones en Argentina,
10
Chile, Ecuador, El Salvador, Mxico,
Nicaragua y Repblica Dominicana.
Financiacin electoral y de los partidos polticos
La intervencin del Estado en la financiacin de las campaas electora-
les y en las actividades de los partidos polticos tampoco se consider
prioritaria durante los primeros aos de las transiciones democrticas.
Recientemente, sin embargo, este tema se ha convertido en una de las
10 La ley que estipula la obligacin de realizar elecciones primarias abiertas y simul-
tneas en Argentina no ha sido aplicada an. Las primarias que se han celebrado
hasta el momento han sido a discrecin de los partidos individuales.
Fuentes: Friedenberg, 2005; Payne y otros, 2006.
Cuadro 2.9 Elecciones primarias

Pas
Ao de incorporacin de la obligacin
a realizar primarias
Se han usado las
primarias?
Argentina Ley (2002). Estableci primarias abiertas y
simultneas. Eliminada temporalmente en
2003.
Algunas veces
(abiertas y
cerradas).
Bolivia Ley (1999). Esta ley an no se ha aplicado. Algunas veces.
Colombia No existe obligacin de realizar primarias,
pero si los partidos escogen hacerlas estn
reguladas por la ley.
Algunas veces.
Costa Rica Ley (1952). S.
Honduras Ley (2000). S.
Panam Ley (1997). S.
Paraguay Ley (1996). S.
Per Ley (2003). Todava con opcin de
nominacin por lderes de partido elegidos
internamente.
No.
Uruguay Constitucin (1996). S.
Venezuela Constitucin (1999). Algunas veces.
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principales reformas polticas en debate. Los objetivos perseguidos por
la reforma de la financiacin poltica incluyen promover una mayor
igualdad en la contienda electoral; reducir las barreras financieras para
que individuos puedan aspirar a los cargos pblicos; reducir la medida
en que las decisiones de poltica pblica de los polticos se orientan a
complacer a quienes los financiaron en vez de a satisfacer los intereses de
sus electores, y disminuir el riesgo que el dinero sucio o ilcito corrompa
el sistema y socave el Estado de Derecho (Usaid, 2003).
Cualesquiera sean sus principales objetivos, los pases de Amrica Latina
han implementado medidas dirigidas a reformar la financiacin poltica
con diversos grados de xito. Se adoptaron reformas a lo largo de la regin
desde principios de la dcada de los aos ochenta; ahora en todos los pa-
ses, salvo en Venezuela, el Estado proporciona apoyo financiero directo a
los partidos polticos (o candidatos) para las campaas electorales u otras
necesidades organizacionales (cuadro 2.10). Adems, siete pases exigen
que los canales privados de televisin brinden espacios de publicidad
electoral a los partidos polticos. Sin embargo, en Bolivia, El Salvador,
11

Guatemala, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay se proporciona el
acceso nicamente a los medios de comunicacin de propiedad del Estado,
los cuales tienden a contar con una audiencia mucho menor que los medios
de comunicacin privados (Griner y Zovatto, 2004).
Diez pases han establecido lmites sobre el monto de las contribu-
ciones individuales a los partidos polticos, a las campaas de candidatos
individuales o sobre el monto total de las contribuciones privadas que
los partidos o los candidatos pueden aceptar. Las reformas tambin han
prohibido las donaciones de varias entidades, como empresas, gobiernos
o individuos extranjeros; contratistas del Estado; corporaciones, o grupos
sociales y polticos. Las reglamentaciones tambin se han tornado ms
estrictas en cuanto a exigir a los partidos y a los candidatos que infor-
men y respondan por el origen de las contribuciones, el monto de los
ingresos y la naturaleza de sus gastos, especialmente cuando los fondos
provienen del Estado (Griner y Zovatto, 2004; Payne y otros, 2006).
En ocho de los pases el gasto de las campaas est limitado, bien sea a
travs de un lmite especfico sobre el gasto total o mediante algn tipo
de restriccin sobre el monto total de publicidad en los medios. Al mismo
tiempo, doce pases limitan la duracin de la campaa electoral o del
perodo en el que los candidatos y los partidos pueden hacer publicidad
a travs de los medios (cuadro 2.11). No obstante, la efectividad real de
tales restricciones vara ostensiblemente de pas a pas.
11 En trminos prcticos, el tiempo al aire proporcionado no se utiliza en El Sal-
vador, mientras que en Guatemala la televisin pblica ces sus operaciones a
principios de 2004.
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La reforma de la financiacin poltica desde 1985 ha presentado una
tendencia hacia el aprovisionamiento de recursos pblicos para cubrir
una parte de los costos de las campaas o de los presupuestos opera-
tivos de los partidos (cuadro 2.12). Sin embargo, se ha preservado un
sistema mixto de financiacin pblica y privada, en el que los partidos
y los candidatos defienden su libertad de dedicar grandes sumas de
dinero privado a sus campaas. En algunos casos, las reglamentaciones
han establecido que toda o una proporcin de la financiacin pblica
se dirija hacia la inversin en los partidos polticos en vez de al gasto
en las campaas electorales y, en un pequeo nmero de casos, se han
tomado medidas para intentar limitar el gasto total de las campaas.
Pas
Lmites sobre el gasto
total de la campaa
Lmites sobre la duracin
de la campaa o de la
publicidad en los medios
Argentina X X
Bolivia X
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Brasil X
Chile X
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Colombia X X
Costa Rica
Ecuador X X
El Salvador X
Guatemala
Honduras X
c
Mxico X X
Nicaragua X
Panam
Paraguay X
Per X
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X
Repblica Dominicana
Uruguay X
Venezuela X
a
Cuadro 2.11 Lmites sobre el gasto y la duracin de las campaas
electorales
Fuente: Griner y Zovatto, 2004.
Nota:
a. El lmite no se establece sobre el gasto total sino sobre la cantidad de tiempo al aire que
puede ser adquirido por canal de televisin o de radio, o ambos.
b. Slo respecto de los gastos reembolsables por el Estado.
c. Este lmite no se hace cumplir en la prctica.
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La imposicin de reglamentaciones dirigidas a asegurar un acceso ms
equitativo a los medios de comunicacin ha sido una tendencia incipiente
(Payne y otros, 2006).
Las reformas dirigidas a mejorar la transparencia y la responsabili-
dad poltica (rendicin de cuentas) no han logrado, en su gran mayora,
alcanzar sus objetivos. Los informes financieros de los partidos no son,
por lo general, ampliamente difundidos, las auditoras no se realizan en
forma oportuna y, en muchos casos, la informacin sobre los ingresos y
los gastos refleja nicamente los rubros presupuestales vinculados con
los recursos pblicos, o es inexacta o incompleta. Adems, los estndares
de transparencia y responsabilidad se aplican usualmente a los partidos
pero no a los candidatos individuales. Los menores avances de la reforma
a la financiacin poltica se han registrado en el fortalecimiento de los
mecanismos y de las instituciones de supervisin, as como en la creacin
y en la efectiva aplicacin de sanciones por incumplimiento de la trans-
parencia y de otras reglamentaciones en materia de financiacin poltica.
Sin embargo, se est prestando una creciente atencin a este tema y las
organizaciones de la sociedad civil estn cada vez ms comprometidas
en contribuir a supervisar las finanzas de los partidos.
Conclusiones
La relativa estabilidad de los regmenes democrticos en Amrica Latina
a lo largo de las ltimas dos dcadas no ha fomentado la estabilidad de
las reglas del sistema democrtico. Ms bien, la mayora de los pases
han enmendado significativamente o reformulado sus Constituciones
o adoptado cambios en la legislacin sobre los partidos polticos y las
contiendas electorales. El catalizador de la reforma poltica est asociado,
en parte, a la transicin y a la consolidacin democrtica en contextos
en los cuales exista una limitada experiencia previa con la democracia
antes de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, la frecuencia de las
reformas polticas es tambin el resultado de la naturaleza dinmica de
la competencia poltica democrtica, de la lucha por construir la legiti-
midad y la capacidad de la democracia de reaccionar ante los cambios
de la opinin de los ciudadanos.
En algunos casos la reforma ha sido impulsada por activistas de-
mocrticos interesados en mejorar la responsabilidad democrtica y en
aumentar la participacin e influencia de los ciudadanos. En otros, la
reforma ha pretendido otorgar ventajas a uno o ms grupos polticos sobre
los dems, aunque haya sido presentada con el propsito de promover
el inters pblico general.
Lo que queda claro es que las reglas que rigen el proceso de for-
mulacin de polticas pblicas son, en s mismas, objeto de reformas e
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inherentes a los procesos generales de reforma del Estado examinados
en otros captulos de este libro. Al mismo tiempo, las reglas del juego
poltico existentes contribuyen a dar forma a las reformas polticas viables
y a los efectos que tales reformas tienen sobre el funcionamiento de la
democracia. La experiencia adquirida por los pases de Amrica Latina
a partir de 1985 demuestra claramente que la democracia se encuentra
vigente, que las presiones ejercidas por los ciudadanos y la dinmica de
las contiendas electorales pueden, a veces, inducir reformas polticas que,
aunque de manera limitada, vayan en contra de los estrechos intereses del
statu quo poltico y que tienen el potencial de mejorar la manera como
funciona la democracia y fortalecer la legitimidad de las instituciones
democrticas. En este contexto, parecera necesario lograr avances en la
sensibilizacin de los polticos en torno al inters pblico general, en el
incremento de las posibilidades de cooperacin intertemporal entre los
actores polticos, y en el fortalecimiento de los controles y equilibrios
institucionales, para progresar en la reforma de otras instituciones rela-
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3
Breve panorama de la reforma
judicial en Amrica Latina:
objetivos, desafos y resultados
Mariana Sousa
COMO PARTE DE LAS LLAMADAS REFORMAS de segunda generacin, desde
mediados de la dcada de 1980 muchos pases latinoamericanos han
tomado medidas importantes para transformar el sistema judicial.
1
El
contenido y rapidez de estas reformas han variado segn los pases, y
aunque no se han alcanzado todos los objetivos buscados y no se previeron
algunas consecuencias de los ajustes de las polticas, el consenso es que
el proceso de reforma judicial no slo ha fortalecido la rama judicial del
poder en relacin con la ejecutiva y legislativa, sino que tambin ha me-
jorado los mecanismos de administracin de casos, capacitacin judicial,
administracin y resolucin de conflictos (Hammergren, 2002b; Popkin,
2001; Santiso, 2003). En el presente captulo se revisan las tendencias
generales del proceso de reforma judicial en Amrica Latina, resaltando
sus objetivos principales, sus desafos y sus resultados. Se presenta un
ndice de reformas judiciales para pases seleccionados de la regin y se
concluye con un breve panorama de las principales implicaciones de la
reforma judicial en el proceso de desarrollo de polticas.
En el perodo inmediatamente anterior a los aos ochenta, el sistema
judicial en Amrica Latina tuvo un papel subordinado en el proceso de
diseo de polticas, si se lo compara con las otras dos ramas del gobierno.
En un contexto de dictaduras militares y crisis econmicas recurrentes,
1 En el presente captulo sistema judicial incluye no slo las labores de las Cor-
tes judiciales sino tambin el marco general legal e institucional relacionado con
la administracin de justicia (esto es, abogados, polica, fiscales, defensores p-
blicos y toda la legislacin civil, penal y constitucional).
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la independencia judicial era rara. Los jueces se nombraban segn sus
preferencias polticas y la Corte Suprema era vista generalmente como
un organismo de aprobacin rutinaria al arbitrio de las administraciones
gobernantes. En aquel momento los politlogos, diseadores de polticas
y la opinin pblica en general consideraban a los sistemas judiciales
latinoamericanos como poco importantes, dbiles y en gran parte do-
minados por el ejecutivo.
2
Recientemente, a raz de que muchos pases de la regin experimen-
taron el marchitamiento de gobiernos autoritarios, los nuevos gobiernos
democrticos han declarado como objetivos importantes de sus polticas
la implantacin del imperio de la ley, un sistema judicial independiente
y un sistema de Cortes y tribunales de buen funcionamiento (Dakolias,
1996). Algunos resaltaron la importancia de un sector judicial indepen-
diente basndose en preocupaciones por los derechos humanos (Keith,
2002; Skaar, 2001). Otros reconocieron que el imperio de la ley era una
condicin necesaria (aun cuando no fuera suficiente) para la democracia
(Mndez, ODonnell y Pinheiro, 1999; ODonnell, 1999 y Prillaman,
2000) y el desarrollo econmico (Feldt y Voigt, 2003 y Posner, 1999). A
travs de toda la regin, la cantidad de ayuda y prstamos provenientes
del extranjero orientados hacia la mejora del sistema de Cortes recibie-
ron un impulso considerable (Biebesheimer y Payne, 2001 y Buscaglia
y Dakolias, 1996). El inters en la literatura sobre el sistema judicial ha
aumentado, cosa que no sorprende, y el presente trabajo proporciona
evidencia significativa sobre el activo papel poltico de las Cortes latinoa-
mericanas y su creciente impacto en la poltica y gobernabilidad pblica
(Gargarella, 2003 y Schedler, Diamond y Plattner, 1999).
Los objetivos, medios, promotores y estrategias
de las reformas judiciales
Dentro del contexto de democratizacin y liberalizacin econmica, las
reformas buscaron lograr sistemas judiciales ms eficientes, indepen-
dientes y responsables, mediante medidas tales como la incorporacin
de nuevas tecnologas y sistemas de informacin, la implementacin
de mtodos de capacitacin para la profesionalizacin de los estrados
judiciales, la modernizacin de cdigos de procedimiento y la creacin
de nuevos tribunales (Messick, 1999). En algunos casos se alcanzaron
con rapidez los objetivos perseguidos. En otras circunstancias, fuerzas
polticas poderosas han sido capaces de dominar el proceso de reforma y
2 Ver Werner (1984) con referencia a posibles explicaciones del papel histrico de
dependencia del sistema judicial.
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BREVE PANORAMA DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMRICA LATINA 101
revertirlo o inclinarlo a favor de ciertos intereses polticos o econmicos
(o ambos) que no eran el objetivo original buscado (Blair y Hansen, 1994
y Eyzaguirre, 1996). Aun cuando se hubiesen expresado como objetivos
socialmente deseables, algunos cambios del sistema judicial han sido
producto de la presin de intereses propios de grupos polticos. En el
cuadro 3.1 se resumen los diversos objetivos de las reformas judiciales,
los medios comunes para lograrlos, indicadores para medir el xito de
las reformas y sus principales promotores.
Aunque estos objetivos no son independientes entre s, amerita
analizarlos individualmente. Esto tiene especial importancia cuando
se considera el proceso de implementacin de estas reformas, que en
muchas circunstancias revel importantes conflictos entre los objetivos
sealados (Biebesheimer y Cordovez, 2000 y Jarqun y Carrillo, 1998). El
propsito de los mayores niveles de independencia judicial, por ejemplo,
fue reducir los posibles abusos de poder por parte del ejecutivo. Pero en
realidad, la independencia judicial a menudo ha creado incentivos para
que el personal judicial haga mal uso de los recursos o tome decisiones
motivadas polticamente, cuando se aprovechan de una cantidad excesiva
de discrecin y falta de responsabilidad (Golpeen, Gargarella y Skaar,
2004 y Vargas Viancos, 1999).
3
En forma semejante, aun cuando los cambios en las leyes se hayan
interpretado generalmente como signo de modernizacin, tambin han
disminuido la eficiencia (por lo menos a corto plazo) hasta el grado de
que en ciertos casos lleg a ser necesario capacitar jueces para utilizar la
nueva legislacin.
4
La evolucin de la reforma judicial ha revelado as la
dificultad de perseguir todos los objetivos en forma simultnea.
Aun ms, los diversos objetivos de la reforma ocasionan el uso de dife-
rentes medios, medidas de xito y principales promotores, lo que puede
crear debates sobre las mejores estrategias para un programa exitoso de
reforma judicial. La divisin es clara entre quienes argumentan que no
se puede alcanzar la reforma sin un consenso previo de la sociedad en
general (como Blair y Hansen, 1994, y Dakolias, 1995) y quienes sostie-
nen que un proyecto de reforma en s mismo puede ayudar a crear este
consenso (por ejemplo, Hammergren, 2001). Los del primer grupo creen
que cuando falta dicho apoyo, la reforma judicial debera abandonarse y
en su lugar sugieren concentrar los esfuerzos en formar consenso (esto
es, forjar asociaciones viables) para la reforma abriendo el dilogo entre
3 Vale la pena anotar que el abuso de recursos y falta de responsabilidad ha puesto
en duda la misma conveniencia de proporcionar al sistema judicial mayores ni-
veles de independencia. Los crticos reclaman que la rama judicial no puede ser
una caja negra sin ninguna supervisin externa.
4 La extrema lentitud del proceso de adjudicacin es una queja recurrente en mu-
chos pases latinoamericanos.
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el gobierno, los colegios de abogados, los gremios econmicos y otras
organizaciones no gubernamentales. Los del segundo grupo sostienen
que, aun sin un gran consenso inicial dentro de la sociedad, los donantes
externos y otros partidarios de la reforma pueden crear suficiente vo-
luntad poltica para al menos iniciar el proceso de cambio.
5
Segn este
grupo, el proceso de reforma no debera esperar hasta un nivel ptimo
de apoyo pues da mayores oportunidades a las fuerzas antirreformistas
de descarrilar cualquier intento de modificar el statu quo.
Esas opiniones divididas destacan los grandes factores que influyen
en la rapidez y seriedad de la reforma, entre los que se incluyen las ex-
periencias histricas, la habilidad poltica de los lderes, la organizacin
y disciplina de sus partidos polticos, la capacidad institucional y, por
ltimo, el nivel de consenso en la sociedad civil y qu tan bien ste puede
ser controlado por los lderes polticos. Sin embargo, lo ms importante
es que centra la atencin en el hecho de que la reforma judicial se realiza
en por lo menos dos etapas: la iniciacin (promulgacin de revisiones
constitucionales y nuevas leyes) y la implementacin (conversin de con-
ceptos abstractos en estructuras concretas). En algunas circunstancias, se
inicia la reforma pero no se implementa por el alto costo del cambio y la
falta de consenso dentro de la sociedad sobre la necesidad y los benefi-
cios de la reforma (Finkel, 2003). Como resultado, los avances judiciales
institucionales han quedado como cambios meramente en el papel.
Tipos de reformas judiciales y reformadores
De hecho, los esfuerzos para reformar el sector judicial equivalen a un
proceso en curso de cambios acumulativos en la ley misma (reformas de
tipo I), en instituciones relacionadas con la ley (reformas de tipo II) y en
el papel del sistema judicial como actor independiente en el proceso de
diseo de polticas (reformas de tipo III) (Carothers, 1998). En cada uno
de estos tres tipos de reforma, se fomentan diversos objetivos y medios,
y el grado de xito puede medirse nicamente pas por pas. Aunque no
es posible presentar aqu una lista exhaustiva de reformas exitosas, en el
cuadro 3.2 se destacan las principales categoras de reformas judiciales
experimentadas en 18 pases latinoamericanos durante el perodo 1985-
2004.
6
Estos pases se dividen en tres grupos de acuerdo con el grado de la
5 Lo que no significa que se garantice la sostenibilidad de las reformas.
6 Los 18 pases incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
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reforma.
7
Argentina, Chile, Costa Rica, Ecuador y Repblica Dominicana
se clasifican como reformadores de gran alcance por haber promulgado
cambios en al menos nueve (de 11 posibles) categoras de reforma du-
rante el perodo de anlisis. Bolivia, Brasil, Colombia, Paraguay y Per
se ubican en el grupo de reformadores de mediano alcance por haber
promulgado reformas judiciales en siete u ocho categoras durante el
mismo perodo. Por ltimo, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Uruguay y Venezuela mostraron poca inclinacin a
las reformas, puesto que hicieron esfuerzos visibles para cambiar el sector
judicial en seis o menos categoras. Aunque a distintos ritmos y niveles
de xito, los 18 pases han dado pasos para cambiar el sistema judicial
en por lo menos cuatro de las 11 categoras identificadas.
Las reformas de tipo I incluyen modificaciones importantes de la
legislacin o de los cdigos sustantivos y de procedimiento, bien sean
parciales o completas.
8
Con mucha frecuencia la intencin es moderni-
zar el sistema judicial, mejorar la eficiencia y aumentar la accesibilidad
del sistema judicial de amplios sectores de la poblacin simplificando
los cdigos de procedimiento y cambiando las leyes referentes al uso de
mecanismos alternativos de resolucin de disputas. En general, la nueva
redaccin de las leyes se ha centrado en el dominio de la justicia criminal;
9

algunos pases en los que se ha hecho as son Argentina (1992), Bolivia
(2000), Chile (2000), Colombia (1991), Costa Rica (1997), Ecuador
(2001), El Salvador (1998), Guatemala (1994), Honduras (2000), Pa-
raguay (2000) y Venezuela (1999). Estos cambios han introducido un
sistema de mayor antagonismo, remplazando los documentos escritos
con argumentos orales y juicio pblico ante un jurado o un juez (Payne
y otros, 2002). Los principales promotores de estas reformas han sido
los donantes externos y los miembros del gobierno: algunos resultados
comunes visibles son el aumento de la acumulacin de casos (al menos a
corto plazo) por falta de experiencia y jurisprudencia interpretativa con
respecto a la nueva legislacin, ms inters del pblico en general en los
procedimientos de las salas de audiencia (por su naturaleza ms dinmica)
y cambios en la gestin de los casos (Vargas Viancos, 1996). Aunque se
han logrado mejoras importantes en la redaccin y aprobacin de nuevos
7 El cuadro 3.2 no le dice al lector el grado de xito de las reformas judiciales
promulgadas. Slo muestra si un pas ha dado pasos significativos para cambiar
el statu quo dentro de cada uno de los tipos posibles de reforma judicial.
8 Las reformas del tipo I pueden llamarse tambin reformas legales. Debido al
predominio de la tradicin del derecho civil en Amrica Latina, las reformas
judiciales con frecuencia se han igualado a las legales. Aqu, las reformas legales
constituyen un tipo de reforma judicial.
9 Aunque sin restringirse a ella. Otros campos incluyen el Derecho comercial y el
de familia.
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cdigos, en algunos pases todava falta avanzar en definir el bosquejo
de una legislacin apta, que produzca la capacidad institucional para la
implementacin de cambios legales (Hammergren, 1998a).
Las reformas de tipo II incluyen esfuerzos para fortalecer el funciona-
miento de las Cortes, la Polica u otras instituciones judiciales por medio
de sistemas de informacin, cambios en la gestin organizativa, programas
mejorados de capacitacin de recursos humanos y creacin de organismos
como el consejo judicial y la oficina del defensor pblico (o reformulacin
de los existentes). Aunque algunas de estas revisiones institucionales son
pertinentes para la independencia judicial, sus objetivos tienen alcances
en otras reas: mayor accesibilidad al sistema de justicia, eliminacin de
vicios tradicionales, como corrupcin y mejora general del desempeo de
los tribunales. Los principales promotores de este tipo de reforma han sido
grupos cvicos (locales e internacionales) y ellos esperan mejorar la imagen
del sistema judicial ante la opinin pblica. Dada la dificultad intrnseca
de efectuar comparaciones de fortalecimiento institucional por pases, el
progreso de este tipo de reformas debe medirse con evaluaciones de los
informes hechos en cada pas (Hammergren, 1998b).
10
Las reformas de tipo III incluyen cualquier cambio al proceso de nom-
bramiento, promocin y evaluacin de jueces; modificaciones que afectan
el tiempo de ejercicio y remuneracin de los jueces; garantas al sistema
judicial de mayor autonoma con respecto a la estipulacin y gestin de
su presupuesto; reformas en el tamao y estructura de la Corte superior;
la creacin de una Corte Constitucional o la revisin de los poderes de
revisin judicial de la Corte superior. En conjunto, el propsito de estas
reformas es obtener mayores niveles de independencia judicial.
11
Aunque
las fuentes de sta varan, una reforma de tipo III exitosa requiere una
modificacin profunda en la estructura de incentivos para los diseadores
de polticas. Es decir, ms all de los cambios legales e institucionales, los
polticos deben empezar a percibir la independencia del sistema judicial
como una caracterstica esencial y valiosa del proceso de diseo de po-
lticas. Como es lgico, los grupos cvicos, los donantes externos y los
mismos jueces han unido fuerzas para presionar el cambio en la actitud
de los funcionarios del gobierno en varios pases latinoamericanos, de tal
10 La dificultad tiene que ver con el hecho de que el concepto de fortalecimiento
institucional es muy particular a la historia de cada pas, lo mismo que a su con-
texto social, poltico y econmico.
11 Aunque la independencia judicial tiene muchos significados y dimensiones, en
este captulo se sigue la definicin de Keith S. Rosenn del concepto: el grado al
cual los jueces deciden realmente los casos de acuerdo con sus propias determi-
naciones de la evidencia, la ley y la justicia, libres de coercin, adulaciones o ha-
lagos, interferencia o amenazas de autoridades oficiales o ciudadanos privados
(Rosenn, 1987).
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modo que acepten el sistema judicial como una entidad independiente de
toma de decisiones. La ejecucin satisfactoria de estas reformas depende
del grado al que puedan desarrollarse estos cambios de actitud.
Al revisar los tipos de reformas realizadas en los pases de Amrica
Latina, que aparecen en el cuadro 3.2, es posible identificar algunas
tendencias generales. Mientras las reformas del tipo I han sido em-
prendidas con frecuencia por los tres grupos de reformadores, para el
conjunto de reformadores de poco alcance ha sido en particular difcil
realizar reformas del tipo III. Dentro de las reformas del tipo II, han
sido comunes la creacin y fortalecimiento de instituciones judiciales y
las modificaciones para ofrecer mejor acceso a la justicia, pero no puede
decirse lo mismo de los cambios que mejoren los sistemas de informacin
y la capacitacin de jueces y el personal judicial. Dentro de las reformas
del tipo III, la restructuracin del sistema de carrera se ha observado a
menudo en los tres grupos de reformadores y los cambios que favorecen
la mayor autonoma presupuestaria los promulgaron principalmente los
reformadores de gran alcance.
Estos patrones generales sugieren que no existe frmula uniforme para
restructurar el sistema judicial. Los enfoques de las reformas van desde el
tratamiento de choque hasta el enfoque gradual. Aunque algunas refor-
mas fueron de gran cubrimiento, otras centraron la atencin en alterar
aspectos especficos del sistema judicial. En ningn caso la iniciacin de
las reformas garantiza su xito.
En general, los cambios desde mediados de los aos ochenta se han
efectuado en gran parte en la direccin de mecanismos menos motivados
polticamente de seleccin de magistrados para la Corte Suprema y jueces
de rangos inferiores, aumentos en las remuneraciones, perodos ms lar-
gos o vitalicios, aumentos en la asignacin presupuestal al sector judicial,
creacin de consejos judiciales (responsables de la gestin presupuestal y
de la promocin y nombramiento de jueces), mayor nmero de programas
educativos para mejorar el profesionalismo de los jueces, mayores pode-
res de revisin constitucional a las Cortes Supremas y, en algunos casos,
creacin de Cortes constitucionales separadas. Por lo menos pueden verse
algunas mejoras parciales en proteccin de derechos humanos: se atiende
un mayor nmero de casos, los jueces estn mejor preparados y toman
ms en serio su trabajo, se toman las decisiones con menos prejuicios y
se castiga a los jueces corruptos (Usaid, 2001). Aun los crticos estn de
acuerdo en que no deben subestimarse el logro de sistemas judiciales ms
independientes, la gestin eficiente de los casos, los mejores recursos
judiciales y la mejor proteccin de los derechos humanos (Correa Sutil,
1999; Hammergren, 2002b; Prillaman, 2000 y Ungar, 2002).
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Los desafos que enfrenta la reforma judicial
Los objetivos de la reforma no se han alcanzado con facilidad porque el
proceso de cambio est necesariamente lleno de conflictos y la resistencia
directa a la reforma ha provenido de los partidos de oposicin, la clase
poltica que se ha beneficiado de un sistema judicial controlado y, algunas
veces, del sistema judicial mismo (Popkin, 2001). Por ejemplo, en 1990, el
nuevo gobierno democrtico de Chile intent pasar reformas que habran
causado la creacin de un Consejo Nacional de Justicia y la modificacin
de la estructura de la Corte Suprema, pero esas sugerencias nunca se apro-
baron por la severa oposicin tanto del sistema judicial (que interpret las
reformas como una amenaza a su independencia) como de los partidos de
oposicin (que teman las consecuencias para los violadores de los derechos
humanos del rgimen de Pinochet). El ejecutivo mismo, en algunas instan-
cias ha intentado recuperar el control del sistema judicial. En Argentina, el
inters del presidente Menem en recuperar el control de la Corte estuvo
detrs del aumento en el tamao de la Corte Suprema de cinco a nueve
miembros. Se han observado esfuerzos semejantes por parte del ejecutivo
en Guatemala, Honduras, Panam y Per. El cuadro 3.3 es revelador
en su resumen de los principales obstculos a la independencia judicial
identificados en una encuesta (entre otras fuentes) realizada por la Due
Process of Law Foundation (Fundacin para el Debido Proceso de la Ley)
en colaboracin con la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales
en pases latinoamericanos seleccionados en 2000 (Usaid, 2001).
A estas fuerzas de resistencia pueden agregarse otras dos barreras al
cumplimiento exitoso de los objetivos de las reformas. A pesar de los
esfuerzos de reforma, la percepcin del pblico general sobre el sector
no ha mejorado. En la encuesta Latinobarmetro (2004) se muestra que
slo el 32% de los encuestados en 18 pases latinoamericanos tiene un
grado alto o algn grado de confianza en el sistema judicial.
12
En
Argentina, por ejemplo, los niveles de baja confianza llegaron al 90,3%
en 2003, seguida por Paraguay (88,0%), Ecuador (84,6%) y Mxico
(81,1%) (Popkin, 2004). nicamente en Costa Rica ms de la mitad de
los encuestados tuvo confianza alta en el sistema judicial. Sin apoyo
pblico general se deterioran los mecanismos de control de los ciudadanos
sobre los vicios tradicionales del sector judicial y disminuye la demanda
de mayor transparencia e independencia judicial. En adicin, los medios
no siempre han representado un papel positivo en la legitimacin de las
12 Aunque las razones de estos bajos niveles de confianza en el sistema judicial estn
ms all del alcance del presente captulo, cabe identificar algunas explicaciones
plausibles, a saber: falta de responsabilidad, acceso limitado al sistema judicial,
altos niveles de corrupcin y retrasos significativos en el proceso judicial.
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reformas y el trabajo de las Cortes. Con mucha frecuencia slo subrayan
los fracasos del sector, culpndolo de los altos niveles de criminalidad
e impunidad en ciertos pases latinoamericanos. Tomados en conjunto,
estos dos factores dificultan an ms la obtencin de un consenso a favor
del cambio en el sistema de justicia (Domingo y Sieder, 2001).
Los determinantes de la reforma judicial exitosa
A pesar de los numerosos desafos, la bsqueda de los principales factores
del xito de la reforma judicial en Amrica Latina es extremamente va-
liosa.
13
Aunque sea difcil transferir el contenido de una reforma judicial
exitosa de un pas a otro, se pueden sacar muchas lecciones del anlisis de
experiencias compartidas a travs de las fronteras, lo cual es en particular
pertinente para que los pases latinoamericanos eviten repetir errores y
en cambio promuevan mejoras adicionales tanto en el desempeo de sus
sistemas judiciales como en la calidad de su autoridad democrtica. A
continuacin se identifican algunas de estas lecciones.
Con base en la observacin de que la implementacin adecuada de
reformas depende de una voluntad poltica y judicial comprometida, y de
una base amplia de soporte de la sociedad, un proceso exitoso de reforma
judicial tiene que ser transparente y estar sujeto a un control sistemtico.
La transparencia garantiza el acceso a la informacin de calidad sobre el
estado de la reforma y sus efectos sobre las actividades del sistema judicial.
El control sistemtico motiva el cumplimiento continuo de los estndares
y estrategias de la reforma. Tomadas en conjunto, estas caractersticas per-
miten mayores niveles de conciencia pblica y consenso en relacin con los
problemas del sistema judicial y la importancia de la reforma. Los mayores
niveles de conciencia y consenso, a su vez, invitan a la inclusin y participa-
cin no slo de actores clave sino tambin de distintos grupos de la sociedad
civil. En ltimo trmino una mayor inclusin y participacin refuerzan la
demanda pblica y el compromiso de las lites con la reforma.
14
Una estrategia bien definida de reforma, emparejada con una coordi-
nacin eficiente y un liderazgo capaz, contribuyen tambin al xito de la
reforma judicial. Estos factores facilitan la identificacin de debilidades
y la elaboracin de mejores prcticas, evitando as la duplicacin de es-
fuerzos y el malgasto de los recursos. Adems, sirven como mecanismos
adicionales para detectar y castigar la corrupcin tanto en el sistema
13 xito significa el grado con que efectivamente se logran los objetivos de un
cierto programa de reforma judicial.
14 Formar coaliciones a favor de la reforma con bases amplias es, en especial, im-
portante cuando los jueces mismos suelen ser conservadores y adversos al cam-
bio (Buscaglia y Dakolias, 1996).
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judicial como en el proceso de reforma. El mantenimiento de la integri-
dad y legitimidad de los programas de reforma son fundamentales para
conseguir el progreso deseado.
Adems, el xito de la reforma judicial depende de la inclusin de
esfuerzos de reforma en las agendas de restructuracin institucional y
econmica general (Henderson y Autheman, 2003). Puesto que el siste-
ma judicial no existe en el vaco, reformas polticas y socioeconmicas
complementarias pueden mejorar la sostenibilidad de la reforma judicial.
Una prensa libre, por ejemplo, puede difundir informacin vital para la
implementacin de la reforma judicial.
Por ltimo, contar con un entendimiento preciso de las necesidades y
vulnerabilidades de cada pas es esencial para el diseo apropiado de una
reforma exitosa. Frmulas mgicas y recetas de reformas de tipo talla
nica para todos provenientes de agentes externos a la regin tienen una
aplicabilidad limitada (Hammergren, 2003). Si los reformadores no cono-
cen las peculiaridades del entorno socioeconmico y poltico nacional, se
deterioran la definicin de los problemas, las causas y las soluciones.
Los resultados diferenciados
de las reformas judiciales
Ms all de los determinantes de las reformas judiciales exitosas, debe
destacarse que el mismo tipo de reforma ha producido a menudo distin-
tos resultados segn el pas (y tambin dentro de cada pas). El tema de
los consejos judiciales es un ejemplo que viene al caso. Para mejorar los
procedimientos de seleccionar y promover jueces, as como para aumentar
la independencia del sistema judicial mediante la administracin de su
presupuesto, muchos pases latinoamericanos decidieron seguir el mo-
delo europeo de establecer consejos judiciales. Sin embargo, con mucha
frecuencia estas nuevas burocracias se han sujetado a la misma clase de
politizacin que se supona ayudaran a reducir (Hammergren, 2002a).
Los partidarios de la creacin de consejos judiciales sostienen que a pesar
de todos los problemas, el establecimiento de consejos judiciales es un
avance significativo con respecto a los criterios anteriores para el nom-
bramiento de jueces, como en Costa Rica, pero los escpticos no estn de
acuerdo y proponen la disolucin de los consejos judiciales, como sucedi
en Ecuador debido a la falta de efectividad. Independientemente de los
mritos de los argumentos de ambos grupos, lo que s es evidente es que
la composicin y responsabilidades asignadas a los consejos judiciales no
son las mismas en todos los pases de Amrica Latina, lo que sugiere que
los efectos de la reforma a estas entidades han variado significativamente
(ver el cuadro 3.4).
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A continuacin se presentan otros dos ejemplos del impacto dife-
renciado de las reformas judiciales en varios pases latinoamericanos.
Primero, aunque en general han mejorado los salarios judiciales, siguen
siendo bajos todava en muchos pases cuando se los compara con los del
sector privado, y por esto no atraen lo suficiente a profesionales califi-
cados (una excepcin importante es Brasil). En algunos casos, la mejora
en salarios ha ocurrido slo en la cumbre de la jerarqua judicial que no
ha resuelto necesariamente el problema de los jueces y fiscales de baja
calificacin. En el grfico 3.1 se presenta esta situacin y se muestran
los salarios anuales de los jueces de la Corte Suprema y de tribunales
inferiores en dlares de Estados Unidos a tasas de paridad de poder
de compra en el ao 2000. Aunque en Ecuador el salario de los jueces
aument 100% en 1992 y 40% en 2002, la remuneracin de los jueces
de primera instancia todava se considera baja y no competitiva (Banco
Mundial, 2002). En Nicaragua, mientras los jueces de la Corte Suprema
reciben salarios altos, los de las Cortes inferiores pugnan por mantener
un ingreso razonable (de ah que tenga la ms alta tasa de compresin,
es decir la relacin entre el salario ms alto y el ms bajo). Por ltimo,
Brasil es un ejemplo de remuneracin competitiva en todos los niveles
jerrquicos judiciales y tiene una baja tasa de compresin.
El presupuesto judicial ofrece un segundo ejemplo del impacto dife-
renciado de las reformas judiciales. Aun cuando los cambios en la ley han
hecho responsable al sistema judicial de proyectar su propio presupuesto
en pases como Argentina, Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay, en la
prctica slo en algunas democracias es independiente su ejecucin de
la aprobacin del ejecutivo o la legislatura. En la mayora de pases se
controlan los recursos financieros para el sistema judicial ya sea porque
el ejecutivo desembolsa estos recursos por medio de cuotas o porque el
presupuesto judicial requiere alguna autorizacin especial de otras ramas
del poder. Por esto, es lgico que el grado de autonoma presupuestaria
de facto haya variado significativamente a travs de la regin (Usaid,
2001).
Al observar los indicadores cuantitativos del xito de las reformas,
se notan todava considerables variaciones a nivel de anlisis individual.
Los indicadores subjetivos de independencia presentan como ejemplos de
pases con altos niveles de independencia judicial a Brasil, Chile, Costa
Rica y Uruguay. Por el contrario, la mayor parte de los dems pases
latinoamericanos tienen una puntuacin inferior al promedio mundial
de independencia judicial (ver el grfico 3.2). Como ilustracin de que
la iniciacin de reformas no conduce necesariamente a su implementa-
cin completa, en el grfico 3.3 se presentan los indicadores de jure y
de facto de independencia judicial. Su coeficiente de correlacin es tan
solo 0,334.
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Grfico 3.1 Remuneracin de los jueces y tasa de compresin, 2000
Fuente: Banco Mundial, Grupo de Prctica de Reformas Legales y Judiciales, http://www.
worldbank.org/legal/legar/.
a. Los jueces de segunda instancia son responsables de las audiencias de casos adjudicados
inicialmente en tribunales inferiores y de corregir posibles errores legales cometidos por
jueces de primera instancia.
b. Los jueces de primera instancia son responsables de intentar verificar los hechos en los casos
de naturaleza civil, comercial o criminal cuando se presentan por primera vez en los tribunales
judiciales (inferiores).
c. La tasa de compresin es la relacin entre el salario ms alto y el ms bajo.
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El ndice de reforma judicial
Una vez ms, la iniciacin de reformas no significa necesariamente que
hayan sido implementadas con xito o que se alcanzaron las metas pro-
puestas. Las secciones sobre los desafos que enfrenta la reforma y sobre
los resultados diferenciados de las reformas judiciales proporcionan la
evidencia para esta afirmacin. En esta seccin se presenta, como un es-
fuerzo para ofrecer una evaluacin general, un ndice de reforma judicial
(IRJ) para 10 pases latinoamericanos seleccionados, el cual se basa en
el ndice desarrollado por la Iniciativa del Derecho de Europa central y
oriental de la Asociacin Norteamericana de Abogados (American Bar
Association) (ABA/CEELI, 2002) y sirve como herramienta analtica para
evaluar los logros de los esfuerzos de reformas.
El IRJ no es un indicador cuantitativo en el que los pases obtienen
puntos cuando se realizan ms reformas. Debido a las dificultades me-
todolgicas de desarrollar una medida cuantitativa del progreso de las
reformas de los pases, se registra cada uno de los pases seleccionados
con una correlacin negativa, neutral o positiva con cada uno de los
Grfico 3.2 Indicadores subjetivos de independencia judicial en
pases latinoamericanos seleccionados
Fuente: Foro Econmico Mundial, 2005.
6 5 4 3 2 1 0
Nicaragua
Promedio mundial
ndice subjetivo de independencia judicial
(escala de 1 a 7)
Venezuela
Ecuador
Paraguay
Argentina
Panam
Bolivia
Honduras
Per
Guatemala
Colombia
El Salvador
Repblica Dominicana
Mxico
Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguay
Amrica Latina
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Grfico 3.3 Indicadores de independencia judicial de jure y de facto
en pases latinoamericanos seleccionados
Fuente: Feld y Voigt, 2003.
Estados Unidos
1,0 0 0,8 0,9
Indicador de independencia judicial
(escala de 0 a 1)
Nicaragua
Per
Guatemala
Hait
Honduras
Panam
Uruguay
Trinidad y Tobago
Unin Europea
Bahamas
Venezuela
Paraguay
Argentina
Costa Rica
Bolivia
Chile
Mxico
Ecuador
Repblica Dominicana
Brasil
Colombia
ndice de jure
ndice de facto
0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
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factores analizados.
15
Cada factor de reforma corresponde a una
declaracin de lo que se espera despus de la terminacin del proceso
de reforma judicial de un pas.
16
Si la realidad del sistema judicial de un
pas dado corresponde a la declaracin, se marca como una correlacin
positiva. Por el contrario, si lo declarado no concuerda con los hechos
del sector judicial de cada pas, se registra una correlacin negativa. Por
ltimo, si existen seales de correlacin mixta con la declaracin en las
que alguna evidencia positiva factual se modera con alguna negativa el
pas recibe una evaluacin neutral. Las 26 declaraciones utilizadas como
factores de reforma se presentan en el Apndice 3A.
En adicin, es importante anotar que se utilizaron los Informes na-
cionales sobre independencia judicial producidos por la Fundacin para
el Debido Proceso Legal en colaboracin con la Fundacin Internacional
para Sistemas Electorales como base para la evaluacin del sistema judi-
cial de cada pas. Estos informes se prepararon en 2000 y aparecieron
como Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial,
publicacin tcnica de la Usaid en 2001. Puede haberse dado un mayor
progreso en el tiempo que ha transcurrido desde la publicacin de esos
informes y, por tanto, toda la informacin presentada en el cuadro 3.5
debe interpretarse con cautela.
Entre los 10 pases latinoamericanos revisados, Chile y Costa Rica
han alcanzado los resultados concretos ms positivos en el proceso de
reforma judicial. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos de reforma que
se han dado en El Salvador, Guatemala y Honduras, estos pases no han
logrado todava los resultados propuestos. Adicionalmente, la evidencia
sugiere que en todos los pases los objetivos de eficiencia, responsabili-
dad y transparencia han sido los ms difciles de alcanzar y los poderes
de revisin judicial de las Cortes superiores demuestran una expansin
importante.
15 Un buen vistazo de las dificultades metodolgicas de componer un ndice cuan-
titativo se puede ver en cualquiera de los informes de los pases del ndice de
Reforma Judicial ABA/CEELI disponibles en http://www.abanet.org/ceeli/publi-
cations/jri/home.html.
16 Aunque estas declaraciones se elaboraron en la ABA/CEELI para pases de Euro-
pa oriental, tambin se pueden aplicar al contexto latinoamericano.
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Conclusin e implicaciones de las reformas judiciales
para el proceso de diseo de polticas
Desde 1985, los pases latinoamericanos han pasado por un importante
proceso de reforma judicial, aunque a diferentes velocidades. Dentro del
contexto de liberacin poltica y econmica, estas reformas se encamina-
ron a mayores niveles de independencia judicial, eficiencia, acceso a la
justicia y eliminacin de prcticas corruptas. La implementacin de estas
reformas revel importantes dificultades para lograr simultneamente
todos los objetivos. Las demandas de cambio han venido de varias fuentes
que van desde intereses polticos arraigados hasta falta de confianza de los
medios y la opinin pblica con los sectores judiciales. Los efectos de las
reformas han variado segn el pas (y dentro de cada pas), pero se han
observado avances considerables. Los pases que se aseguraron de que el
proceso de reforma fuera transparente, abierto a amplia participacin y
adecuado a sus propios contextos socioeconmicos y polticos, fueron
capaces de capitalizar los beneficios de la reforma judicial exitosa. Lo que
muestra este breve examen de la experiencia latinoamericana es que las
reformas en el sector judicial han producido algunos cambios diferencia-
dos pero significativos en la estructura y funcionamiento de las Cortes,
lo que a su vez puede causar impacto en la forma en que stas revisan las
leyes, conforman su contenido, hacen cumplir otras reformas polticas y
actan como representantes alternativos de la sociedad. Como mnimo,
las reformas judiciales han iniciado el debate sobre el papel que puede y
debe asumir la rama judicial en el proceso de diseo de polticas.
Ms especficamente, parece que la divisin de poderes y la funcin
del sistema judicial en el proceso de diseo de polticas no estn tan ntida
ni precisamente definidas como se supone tradicionalmente.
17
Primero,
con el establecimiento de estructuras institucionales conducentes a nive-
les superiores de independencia judicial, las Cortes se han hecho menos
subordinadas y el sistema judicial se ha reposicionado en relacin con
otras ramas del poder. El nmero de dictmenes judiciales en contra de
las preferencias del ejecutivo ha aumentado en general en muchos pases
y, en conjunto, es aparente la mayor importancia de las decisiones de las
Cortes tanto en polticas pblicas como en la poltica general del pas
(Shapiro y Stone Sweet, 2002 y Tate, 1992). Adems, la ampliacin de
los poderes de revisin judicial ha forzado a los legisladores a conside-
rar la adecuacin constitucional al elaborar la legislacin (Stone Sweet,
2000). El debate de polticas ahora incluye esfuerzos para anticipar la
17 Tradicionalmente, el papel de las Cortes en el proceso de diseo de polticas ha
sido de naturaleza reactiva: interpretar las leyes y establecer su legalidad dado
un cuerpo ya existente de reglas y normas slo cuando se les solicite.
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reaccin de las instituciones judiciales (Ferejohn, 2002). Por ltimo, el
nombramiento de jueces de la Corte superior sigue siendo en gran parte
poltico. Si las Cortes no fueran pertinentes para el proceso de diseo
de polticas, no predominara tanto el inters estratgico en el control
de los nombramientos en stas.
Hace falta todava un mayor entendimiento de por qu y cmo las
Cortes afectan tanto al proceso de diseo de polticas como a sus resulta-
dos. Aunque las discusiones sobre la judicializacin de la poltica hacen
nfasis en la funcin de las Cortes para afectar las polticas pblicas y
su influencia en la poltica (Tate y Vallinder, 1995), en la literatura no
se ha explorado an el vnculo entre la reforma del papel del sistema
judicial en el proceso de diseo de polticas y las caractersticas de las
polticas pblicas, por lo cual sera de gran valor un estudio exhaustivo
sobre este tema.
Por el momento, es suficiente con especular sobre qu son capaces de
hacer los sistemas judiciales de Amrica Latina en el proceso de diseo
de polticas. En primer lugar, las Cortes pueden actuar como instancias
de veto. Siguiendo el trabajo de Tsebelis (2002), quien argumenta que
el cambio de polticas se hace ms difcil cuando aumenta el nmero de
instancias de veto, las Cortes asumen este papel cuando se requiere su
aprobacin para decretar cambios de polticas (Andrews y Montinola,
2004, 56). En segundo lugar, las Cortes pueden afectar el contenido
de las polticas segn sus propias preferencias, cumpliendo su papel de
formadores de polticas. En vez de ser un simple sello de aprobacin,
cuando los sistemas judiciales revisan las leyes para determinar su intencin
legislativa o cuando dan nuevas interpretaciones a una pieza de legislacin,
se estn vinculando al proceso de disear la ley, pues estn imprimiendo
sus propias preferencias de polticas en los resultados de esas polticas. La
tercera funcin posible que pueden ejercer los sistemas judiciales es seme-
jante a la del inspector de calidad. Las Cortes pueden tener la obligacin
de asegurar la aplicacin efectiva de otras reformas de polticas estatales
(como privatizacin o reforma fiscal y de pensiones) y ejerceran en este
caso el papel de hacer valer los acuerdos y como mediadores entre partes
contratantes. Cuando actan como inspectores de calidad, las Cortes no
se ocupan principalmente de juzgar la constitucionalidad de las leyes
que pasan los gobiernos, sino ms bien de la supervisin de actividades y
conflictos cotidianos en los que est involucrado el gobierno y que las dos
partes contratantes no pueden resolver por s solas, ni tampoco la agencia
reguladora. Por ltimo, un cuarto papel posible para la rama judicial es el
de representante de la sociedad. En general, es difcil para ciertas clases
dentro de la sociedad, usualmente las de menor categora socioeconmica,
causar impacto directo en el proceso de diseo de polticas. Puesto que
los sistemas judiciales pueden destacar ms ciertos asuntos o conflictos
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que otros, pueden ofrecer una voz a los grupos marginados y un canal
alternativo de representacin de la sociedad.
Dada esta variedad de posibles papeles del sistema judicial en el
proceso de diseo de polticas, es importante ser cautelosos acerca del
camino que hay por delante. Temiendo el aumento del poder judicial en
ese proceso, algunos gobiernos latinoamericanos han detenido o echado
marcha atrs los avances hechos por las reformas judiciales. Ejemplos de
pases con reacciones negativas de reformas son Ecuador y Venezuela, en
los que el ejecutivo se apropi indebidamente de las labores del sistema
judicial e interfiri los procesos normales de separacin de poderes. El
proceso de la reforma judicial est lejos de ser completo y sus resultados
siguen siendo inciertos, adems de que no son claros sus efectos en la
dinmica del proceso de diseo de polticas. Aunque ha pasado el tiempo
de los sistemas judiciales dbiles, dependientes e irrelevantes, los logros
finales de la reforma judicial dependern de la capacidad de los pases
latinoamericanos para superar las barreras al cambio.
Apndice 3A. Los factores de la reforma judicial
(Adaptado de los informes de pases del ndice de Reforma Judicial de ABA/
CEELI)
I. Calidad y educacin
Factor 1: Capacitacin judicial. Se requiere que los jueces tengan un grado
profesional en estudios legales y alguna experiencia prctica, o capacitacin
acadmica especfica en Derecho sustantivo y de procedimiento, as como en el
papel de los jueces en la sociedad antes de ser nombrados.
Factor 2: Proceso de seleccin y nombramiento. Se selecciona y nombra a los jueces
segn criterios imparciales y apolticos por medio de exmenes estandarizados,
requisitos de experiencia profesional y umbrales de desempeo.
Factor 3: Educacin legal permanente. Se requiere que los jueces tomen cursos
continuamente (sin cargo para ellos) en varios campos del Derecho para mante-
nerse actualizados con los cambios ms recientes en la legislacin.
II. Poderes judiciales
Factor 4: Revisin judicial de la legislacin. Existe una entidad judicial que pueda
establecer la adecuacin constitucional del resto de la legislacin y se ejecuten
las decisiones.
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Factor 5: Supervisin judicial de la prctica administrativa. La rama judicial tiene
poder de supervisar los actos administrativos obligando al gobierno a cumplir
con sus deberes legales.
Factor 6: Jurisdiccin judicial sobre libertades civiles. La rama judicial es la nica
autoridad facultada para evaluar casos sobre derechos y libertades civiles.
Factor 7: Sistema de revisin de apelaciones. Existe un sistema de revisin de
apelaciones que permita reconsideracin de decisiones judiciales y las revoque
cuando sea lo apropiado.
Factor 8: Desacato, citaciones y poderes de aplicacin. El sistema judicial puede
ejercer sus poderes de desacato, citaciones y/o poderes de aplicacin sin temor
de intromisin e irrespeto por parte de otras ramas del poder.
III. Recursos financieros
Factor 9: Insumos presupuestarios. La rama judicial colabora con la legislatura
y/o el ejecutivo para determinar asignaciones de presupuesto y administra de
forma independiente el gasto de sus recursos.
Factor 10: Suficiencia de salarios judiciales. Los salarios judiciales se consideran
competitivos y suficientes para atraer y mantener jueces bien capacitados.
IV. Medidas preventivas estructurales
Factor 11: Ocupacin garantizada. El nombramiento de un juez se hace ya sea
por un perodo fijo o en forma vitalicia garantizada.
Factor 12: Criterios objetivos de avance judicial. Se promueve a los jueces con
base en criterios objetivos y estndares imparciales.
Factor 13: Destitucin y disciplina de jueces. Slo se puede destituir a los jueces
por va transparente y proceso de juicio imparcial por mala conducta.
Factor 14: Asignacin de casos. El proceso de asignacin de casos se gua por un
mtodo objetivo, tal como lotera.
Factor 15: Asociaciones judiciales. Existe una asociacin judicial y sta es activa
en la promocin de los intereses de los miembros del sistema judicial.
V. Responsabilidad y transparencia
Factor 16: Decisiones judiciales e influencia impropia. Los jueces toman sus deci-
siones de acuerdo con su examen de la evidencia y su entendimiento de la ley y
la justicia, sin interferencia inapropiada de otras autoridades oficiales, intereses
privados y jueces superiores.
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Factor 17: Cdigo de tica. Existe un cdigo judicial de tica y se espera que los
jueces lo acaten durante su ejercicio.
Factor 18: Proceso de quejas de conducta judicial. Existe un proceso importante
para el registro de quejas pblicas contra la conducta de los jueces.
Factor 19: Acceso del pblico y de los medios a las audiencias. El pblico en
general y los medios tienen acceso a las audiencias en los salones de las Cortes
o tribunales.
Factor 20: Publicacin de decisiones judiciales. Se publican las decisiones judiciales
y/o se hacen disponibles al examen pblico.
Factor 21: Mantenimiento de los registros de los juicios. Se registran o transcriben
las audiencias de las Cortes y se mantienen con acceso abierto al pblico.
VI. Eficiencia
Factor 22: Personal de apoyo de la Corte. Los jueces cuentan con personal bien
equipado para ayudarles a realizar su trabajo en forma eficiente.
Factor 23: Posiciones judiciales. La creacin de nuevas posiciones judiciales sigue
procedimientos objetivos.
Factor 24: Archivo de casos y sistemas de seguimiento. Los sistemas de archivos de
casos y de seguimiento garantizan que los casos se estudien sin largos retrasos.
Factor 25: Computadores y equipos de oficina. Existe disponibilidad suficiente
de computadores y equipos de oficina para el manejo eficiente de las cargas de
casos.
Factor 26: Distribucin e indexacin de las leyes actuales. Los jueces reciben
permanentemente la jurisprudencia y actualizaciones de la legislacin.
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4
Las reformas de la administracin
y el empleo pblicos
en Amrica Latina
Koldo Echebarra y Juan Carlos Cortzar
DESDE 1990 SE HAN VISTO importantes transformaciones en la poltica, la
sociedad y la economa de los pases latinoamericanos y, por extensin, en
su aparato estatal. Las reformas del sector pblico han afectado a multitud
de instituciones y de polticas, produciendo cambios de gran envergadura,
tanto en el papel como en la forma en la que el Estado desempea sus
funciones. Dos grandes tendencias polticas y econmicas han impulsado
estos cambios: el proceso de democratizacin y la profundizacin de la
economa de mercado. Como resultado, aunque el Estado ha delimitado
sus funciones, ha adquirido una mayor responsabilidad poltica ante los
ciudadanos por su bienestar.
En este captulo se analiza cmo han afectado estas grandes tendencias
a la administracin pblica, una institucin a la que las grandes teoras
polticas y econmicas prestan poca atencin, pero que constituye la
caja negra del funcionamiento del Estado. La administracin pblica es
el agregado de organizaciones, personas, reglas formales e informales,
capacidades y prcticas, cuya misin normativa es convertir las polticas,
las leyes y el presupuesto en servicios tiles a los ciudadanos. En este
proceso de intermediacin la administracin pblica no es neutral, y de
su configuracin y los incentivos que produce se derivan efectos tras-
cendentales sobre los ciudadanos. La administracin pblica convierte
las expectativas y deseos sobre el modo de funcionamiento del Estado
en la realidad que experimentan los ciudadanos.
Este captulo est dedicado a analizar la evolucin que ha experi-
mentado la administracin pblica en medio de las transformaciones
de la regin. El centro de atencin del anlisis son diversas variables
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empricas que permiten caracterizar la situacin del empleo pblico,
una de las dimensiones ms importantes de la administracin pblica.
En la medida que el empleo se base en mritos y sea estable, la capacidad
profesional y la consistencia de las funciones pblicas con las polticas
oficiales sern factores institucionales bsicos para una administracin
pblica competente y neutral.
Sorprendentemente, la transformacin de la administracin pblica en
la regin se explica ms como consecuencia de otras reformas polticas o
fiscales que como fruto de un esfuerzo autnomo de reforma. Esto sig-
nifica que el gran reto pendiente, la construccin de una administracin
basada en mritos, no es muy diferente del que se planteaba en los aos
sesenta. Esas reformas, no obstante, han dejado tras de s una adminis-
tracin menos centralizada y ms compleja en la que pueden emerger
dentro de un mismo pas configuraciones burocrticas diversas. Esto
plantea hacia el futuro la necesidad de que la estrategia de reforma de la
administracin pblica sea ms tolerante con la diversidad de estructuras
y organizaciones que se han desarrollado hasta la fecha.
La siguiente seccin se dedica a caracterizar la administracin pblica
como objeto de las reformas. Se analiza la trayectoria de la regin en los
ltimos aos, teniendo en cuenta que la administracin pblica puede
transformarse con reformas econmicas y polticas de las que no es objeto
principal o por reformas especficamente dirigidas a su transformacin.
En la seccin subsiguiente se discuten las estrategias seguidas por distintos
gobiernos para reformar su administracin pblica, y despus se describen
los cambios en el empleo pblico, los cuales son de especial relevancia para
entender las transformaciones del servicio pblico. Luego se presenta un
sistema de indicadores que permite valorar los aspectos cualitativos ms
importantes de la administracin pblica. Con base en esa informacin,
se describen los principales modelos de administracin pblica que se han
desarrollado en la regin despus de las reformas, identificando algunos
de sus ejemplos ms relevantes. En la seccin final se presenta un balance
de las transformaciones alcanzadas y los retos pendientes.
La administracin pblica como objeto
de las polticas de reforma
Se ha descrito a la administracin pblica como la parte sumergida del ice-
berg que constituye el conjunto del aparato estatal. Esta metfora expresa
dos atributos de la administracin pblica que son relevantes para analizar
su transformacin. El primero es que la administracin constituye la parte
ms voluminosa del aparato estatal, agrupando la inmensa mayora de los
recursos materiales y personales al servicio del Estado; el segundo es que,
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LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN Y EL EMPLEO PBLICOS 141
a pesar de su tamao, la administracin pblica tiene una posicin subor-
dinada e instrumental en el seno del Estado, operando bajo la direccin
del gobierno y bajo el control de los otros dos poderes del Estado. Esta
subordinacin le otorga muchas veces un papel secundario en las reformas
del Estado, siendo ms un objeto de transaccin de las grandes reformas
polticas y econmicas que un objeto de reforma en s mismo.
Esto no quiere decir que la administracin sea nicamente una herra-
mienta organizacional del gobierno y, por tanto, de fcil transformacin
por parte del mismo. La administracin pblica, por la magnitud de los
medios que la componen, adquiere una dimensin institucional propia,
lo que le da una dinmica ms all de la poltica y la economa. Las
reformas polticas y econmicas tienden a desconocer esta dinmica y
operan bajo hiptesis simples que tienden a producir efectos no deseados
en el funcionamiento de la administracin. Por ejemplo, acudiendo a una
lgica poltica que considera a la administracin pblica como un objeto
subordinado del gobierno elegido democrticamente, en muchos pases
se deja a discrecin del gobierno un gran nmero de cargos pblicos.
Dada la relativa autonoma del aparato administrativo, esta discrecin
puede dar como resultado sencillamente que se ocupan los cargos pero
no se logra reorientar la administracin hacia los objetivos polticos del
gobierno de turno. Igualmente, desde la lgica de la poltica fiscal se
pueden formular planes drsticos de contencin de salarios que, si no
contemplan la capacidad de negociacin de los sindicatos, pueden acabar
en conflictos de los que se derivan acuerdos salariales ms costosos que
los que hubieran podido obtenerse desde una visin de la poltica salarial
como parte de la poltica de empleo.
Pero, por otro lado, tambin puede considerarse poco realista la visin
tradicional de la reforma administrativa que contemplaba aisladamente
la organizacin y el funcionamiento de la administracin y proyectaba
su transformacin sin reparar en su importancia poltica y econmica.
Especialmente en los pases en desarrollo, la administracin ha tendido
a evolucionar ms como un recurso poltico que como una institucin
autnoma que, apoyada en la neutralidad y capacidad de los funcionarios,
sirva al imperio de la ley. El componente poltico de la administracin
pblica implica que cualquier transformacin deber basarse en la mo-
dificacin del modelo poltico subyacente. Algo similar puede decirse de
su importancia fiscal, lo que significa que la administracin pblica debe
considerarse como parte de la poltica presupuestaria, especialmente en
lo relacionado con recursos y salarios. Cualquier reforma de la admi-
nistracin que ignore los parmetros fiscales en los que se inscribe est
condenada a no funcionar o a no ser sostenible.
Desde 1990, considerando al Estado en su conjunto, la administracin
pblica en Amrica Latina raramente ha sido el objeto directo de las re-
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formas ms importantes, que han estado dominadas por consideraciones
polticas y econmicas. La regin ha experimentado un fuerte proceso de
democratizacin que ha introducido, por primera vez en algunos pases,
las reglas bsicas de un sistema poltico plural, competitivo y donde las
opiniones se expresan libremente y pueden tener acceso al poder. Es nor-
mal que, en este contexto, la atencin institucional tienda a desplazarse
del ejecutivo al legislativo y al resto de las piezas indispensables para el
funcionamiento de la democracia. Adems, los gobiernos subnacionales
ganan espacio poltico a travs de procesos de democratizacin y des-
centralizacin que tambin causan impacto en el aparato administrativo.
Por otro lado, la regin experiment en esos mismos aos un cambio
radical del paradigma de desarrollo dominante. El llamado Consenso de
Washington propuso un conjunto de medidas encaminadas a formar un
Estado ms acotado y disciplinado fiscalmente, que cediera a las fuerzas
de mercado el impulso del desarrollo. En este contexto la administracin
pblica se vio desplazada del centro de atencin, excepto por su relevancia
para las polticas fiscales.
Si bien desde principios de la dcada de los noventa las reformas
administrativas han tenido una posicin secundaria frente a las refor-
mas polticas y econmicas, la administracin pblica ha sido objeto de
transformaciones, porque estas ltimas han alterado su organizacin y
funcionamiento. Aunque muchos pases se han planteado una agenda
especfica de reformas administrativas, salvo excepciones como Brasil o
Chile, el efecto ha sido marginal y en ocasiones no ha logrado siquiera
contrarrestar los efectos perniciosos de otras reformas sobre la eficacia y
la capacidad de la administracin pblica.
No obstante, la regin no ha sido ajena al movimiento terico y
prctico ms amplio sobre reforma de la administracin pblica que se
ha vivido en estos aos en los pases desarrollados. Como consecuencia
inicialmente de polticas fiscales restrictivas, pero ganando autonoma con
respecto a las mismas, las polticas de reforma administrativa bajo el signo
de la nueva administracin pblica se han abierto camino causando
impacto en la organizacin y funcionamiento del Estado en numerosos
pases occidentales. El tema central ha sido la introduccin de modelos
organizativos y de prcticas de gestin que orienten la administracin
pblica hacia la racionalidad econmica y no slo hacia la administra-
tiva. Aunque la nueva gestin pblica no es fcil de traducir a modelos
o tcnicas tradicionales, las rutinas de la administracin pblica se han
visto alteradas en muchos pases por el afn de elevar el rendimiento y
mejorar la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos.
La regin ha hecho eco de este movimiento y, con el apoyo de los
organismos multilaterales de crdito, numerosos pases han introducido
modelos y tcnicas inspiradas en la llamada nueva gestin pblica. Aun-
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que no hay muchos datos para evaluar estas iniciativas, s se encuentra
diversidad, tanto en su grado de efectividad en transformar las rutinas
de los pases, como en alcanzar mayores cotas de eficacia y eficiencia.
Como los datos que se presentan a continuacin sealan, la mayora de
las administraciones de los pases de la regin siguen operando segn un
modelo patrimonial con baja autonoma y efectividad, donde apenas se
destacan algunos pases o algunos enclaves de racionalidad y eficacia.
Es ms, puede argumentarse que la aplicacin de tcnicas gerenciales
en un contexto de alta politizacin y baja neutralidad administrativa es
contradictoria con los requerimientos bsicos de estabilidad y autonoma
que requiere el fortalecimiento de la administracin pblica en los pases
en desarrollo.
Las estrategias de reforma de la administracin
pblica en la regin
Como se ha sealado, la administracin pblica es el agregado de organi-
zaciones, personas, reglas formales e informales, capacidades y prcticas,
cuya misin normativa es convertir las leyes en polticas y el presupuesto
en servicios tiles a los ciudadanos. Las reglas y rutinas que atraviesan
transversalmente a toda la administracin pblica como las referidas a la
gestin presupuestaria y financiera, el servicio civil, el aprovisionamiento,
el desarrollo organizacional y el control generan incentivos que guan,
constrien y motivan la accin de las organizaciones y los funcionarios
pblicos (Barzelay, 2001). La reforma de la administracin pblica
consiste as en un conjunto de intervenciones coherentes que pretenden
reorientar dichos incentivos institucionales para que organizaciones y
funcionarios tiendan a una mayor eficiencia, eficacia y responsabilidad
en la generacin de servicios tiles para la ciudadana.
En el presente captulo se describen los esfuerzos de reforma de las
administraciones a partir de dos dimensiones. La primera consiste en la
envergadura o el grado en que los procesos de reforma se han propuesto
o han logrado afectar los diversos componentes transversales de la admi-
nistracin pblica (presupuesto, control, servicio civil, aprovisionamien-
to, desarrollo organizacional, etc.). La segunda dimensin consiste en
el grado de profundidad con que se ha pretendido o logrado modificar
dichos componentes transversales. Considerando ambas dimensiones
construimos la tipologa que muestra el grfico 4.1.
La tipologa permite identificar procesos de reforma que combinan
diferentes grados de integralidad y profundidad. As, por ejemplo, pro-
cesos de reforma usualmente identificados como modelos ejemplares de
la nueva administracin pblica, como son los del Reino Unido, Nueva
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Zelanda y Australia, podran clasificarse dentro o cerca del cuadrante IV,
puesto que lograron reformas que no slo afectaron la mayora de los
componentes transversales de las administraciones pblicas, sino que lo
hicieron con una profundidad significativa.
Tres procesos de reforma recientes en Amrica Latina nos permiten
apreciar la lgica interna de los procesos de reforma atendiendo al grado
de integralidad y profundidad que se propusieron lograr y los que efec-
tivamente lograron. El primero fue el proceso de reforma del aparato
pblico realizado en Brasil entre 1995 y 1998 durante el primer gobierno
de Cardoso, el cual condujo a una enmienda constitucional que cont
con el apoyo mayoritario del Congreso. Las reformas comprendan la
autorizacin de nuevas formas de organizacin (como las agencias y las
denominadas organizaciones no gubernamentales cuasi autnomas) la
inclusin de nuevas formas de empleo pblico y la flexibilizacin de la
estabilidad en el cargo de los funcionarios pblicos (Gaetani, 2003). Las
reformas permitieron el fortalecimiento sustantivo del carcter merito-
crtico de la administracin central, promoviendo su profesionalizacin
y disminuyendo el peso de la planta de personal en el presupuesto fe-
deral. Luego de la aprobacin de las reformas se desactiv el ministerio
especialmente creado para impulsarlas el Ministerio de Administracin
y Reforma del Estado, MARE con lo cual el proceso perdi algo de
impulso, pero de ninguna forma fue descontinuado o revertido.
Una reforma que se caracteriza por haber ganado impulso y alcance
con el tiempo es, en cambio, la adelantada en Chile desde 1990 y que
contina hasta la fecha. En un primer momento (1990-94) la reforma de
la administracin no era una prioridad explcita en la agenda guberna-
Fuente: Compilacin de los autores.
Grfico 4.1 Estrategias de reforma de la administracin pblica
+
I
III
Profundidad de las reformas
(cun profundo es el cambio
en los componentes?)
Integralidad de las reformas
(cuntos componentes se afectan?)
II
IV
+
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mental, pero se desarrollaron iniciativas especficas para la nivelacin de
las condiciones en la administracin y la modernizacin de la gestin de
algunos organismos. Entre 1994 y 1996 el tema gan peso dentro de la
agenda del gobierno, generndose un conjunto de iniciativas orientadas
a cambiar el centro de atencin de la administracin pblica hacia la
eficiencia, la eficacia y la calidad del servicio. Se cre, adems, un Co-
mit Interministerial responsable de supervisar el proceso de reforma, al
interior del cual adquiri un liderazgo central el Ministerio de Hacienda.
A partir de 1997 se ejecut un programa ya estructurado de reforma en
varias dimensiones de la administracin, con una definicin estratgica
e iniciativas de carcter ms integral en reas como tecnologas de in-
formacin, compras gubernamentales, rediseo gerencial y gestin por
resultados (Armijo, 2002). Entre otros aspectos, se logr establecer un
sistema de convenios de gestin y un sistema de evaluacin por resulta-
dos, ambos vinculados a la asignacin presupuestal de cada organismo.
Finalmente, en 2003 se puso en prctica una significativa reforma del
empleo pblico, instaurndose el Sistema de Alta Direccin Pblica que
permite la seleccin de los altos directivos con base en sus mritos, as
como una nueva poltica en materia de acceso a cargos y carrera del
personal profesional.
La iniciativa de reforma que tuvo lugar en Per entre 1995 y 1997
sigui un derrotero diferente. A partir de preocupaciones vinculadas al
peso fiscal de la planta de personal del sector pblico durante el primer
gobierno de Fujimori (1990-95), el esfuerzo de reforma cobr fuerza
en la agenda de gobierno en 1995. Con un liderazgo compartido de
forma conflictiva entre la Presidencia del Consejo de Ministros (que
haca hincapi en los aspectos organizativos y de gestin de la reforma)
y el Ministerio de Economa y Finanzas (que insista ms bien en la
reduccin del peso fiscal de la planta de personal) se busc aprovechar
la oportunidad abierta en la Ley de Presupuesto de 1995 para aprobar
mediante facultades legislativas delegadas al Ejecutivo un vasto conjunto
de reformas. stas deban cubrir desde la restructuracin organizativa
de los ministerios hasta la modernizacin de la gestin del personal,
las compras gubernamentales y los sistemas de control. En una carrera
contra el tiempo, un equipo de consultores gener en 1996 un vasto
paquete de propuestas legales de reforma, para finalmente chocar contra
el obstculo insalvable de la negativa presidencial a aprobarlas. Dicha
negativa provino tanto del temor que produca el elevado costo poltico
de una iniciativa que inclua una significativa reduccin de personal,
como de la resistencia de importantes intereses sectoriales dentro del
propio gabinete ministerial, pues mediante la restructuracin organizativa
propuesta varios ministros podan perder el control de enclaves de poder.
Ante la negativa, el equipo de consultores se desband y las propuestas
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de reforma fueron enviadas al Congreso una vez vencido el plazo para el
uso de las facultades delegadas al presidente, para nunca ser aprobadas
(Cortzar Velarde, 2002).
Volviendo a la tipologa propuesta en el grfico 4.1, la experiencia
chilena parece haberse iniciado en el cuadrante I pasando progresiva-
mente hacia el cuadrante IV, ganando en el camino una mejor posicin
en la agenda gubernamental y el apoyo poltico necesario. As, es una
experiencia que pone de manifiesto una estrategia de reforma incremen-
tal. El caso peruano sigui el camino inverso. Habindose propuesto
lograr una reforma integral y profunda de la administracin pblica
(cuadrante IV) slo obtuvo algunas restructuraciones organizacionales
de menor importancia (cuadrante I). El caso brasileo podra ser situado
alrededor del centro del grfico 4.1, pues las reformas propuestas y eje-
cutadas tuvieron un alcance medianamente integral y una profundidad
intermedia (as, por ejemplo, no se propuso ni se logr una reforma tan
sustantiva del empleo pblico como el logrado en Chile ni se cubrieron
tantos aspectos de la administracin pblica como se pretendi hacer
en Per). A diferencia de lo ocurrido en Chile, los procesos brasileo y
peruano parecen ser manifestacin de una estrategia integral de reforma,
pues ambas iniciativas se orientaron explcitamente con mayor o menor
grado hacia el logro de cambios globales y generalizados, aunque con
resultados bastante diferentes.
No es posible ni adecuado intentar establecer una recomendacin
respecto a cules estrategias de reforma las que se acercan ms al
extremo incremental o al integral son ms tiles o exitosas. Las es-
trategias adoptadas deben corresponder al anlisis que las autoridades
gubernamentales tengan de los problemas, de los recursos para hacerlo
y de los resultados deseados. Pero s es posible profundizar brevemente
en la lgica interna de cada uno de los tres procesos de reforma a los
que hemos hecho referencia, para establecer algunas consideraciones
que debern ser sometidas a mayor prueba en el futuro sobre qu
factores pueden conducir a procesos relativamente exitosos de reforma
o a rotundos fracasos.
1

En el cuadro 4.1 se describen tres dimensiones de las iniciativas de
reforma en Brasil, Chile y Per:
Los procesos previos a las decisiones: cmo entraron las ideas de
reforma en la agenda y lograron mantenerse en ella? Cmo se
generaron y seleccionaron las propuestas especficas de reforma?
1 El anlisis propuesto se inspir en Barzelay (2003) y se bas en varios casos de
reforma.
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La toma de decisiones: quin y cmo tom las decisiones de
reforma?
La implementacin de los cambios: cmo se pusieron en marcha
los cambios y se mantuvo el impulso?
La comparacin de los tres casos permite elaborar algunas reflexiones
generales sobre el desarrollo de los procesos de reforma de las adminis-
traciones pblicas:
La prioridad que las reformas tengan en la agenda de gobierno no es
una garanta de xito, pues aunque pueda atraer importante apoyo
poltico tambin las expone excesivamente al debate y conflicto
poltico general, como ocurri en Per. Una posicin menos visi-
ble puede protegerlas del desgaste poltico y facilitarles conseguir
gradualmente apoyo poltico, como en el caso chileno. El avance
progresivo del tema en la agenda del gobierno chileno influy
en la continuidad de la reforma (mientras que en los otros casos
desapareci rpidamente o se desvaneci progresivamente).
El grado de experiencia y la participacin institucional del equipo
tcnico-poltico responsable de las reformas es un aspecto clave a
considerar. Los fuertes conflictos de competencia como los que
tuvieron lugar en Per y Brasil dificultan tanto la coherencia del
proceso de reforma como su permanencia en la agenda. Es claro
que el proceso de seleccin y elaboracin de propuestas de reforma
debe recaer sobre el ejecutivo, aunque la toma de las decisiones
recaiga fundamentalmente en ste o en el poder legislativo.
El ritmo de desarrollo de las propuestas de reforma debiera dar el
tiempo necesario para obtener aprendizajes a partir de experiencias
iniciales. Una de las mayores virtudes del proceso chileno fue que
el despliegue progresivo de las reformas permiti al equipo y al
gobierno ganar experiencia antes de su generalizacin y sancin
legal. El camino inverso, que apuesta por una gran reforma legal
que luego es implementada de manera relativamente generalizada,
puede llegar a buen trmino (como en Brasil), pero puede tambin
verse expuesto a bloqueos en la toma de decisiones que virtualmente
extinguen el esfuerzo de reforma (como en Per).
El encadenamiento de la iniciativa de reforma con otros temas de
importancia en la agenda gubernamental puede ayudar a su xito,
siempre que la reforma logre mantener una identidad propia.
As, la vinculacin de la reforma de la administracin pblica
a los intereses de poltica econmica en Chile y Brasil que sin
embargo no la redujo a una simple derivacin de los problemas
fiscales ayud a que la reforma tuviera el impulso necesario. La
relacin ambivalente que la iniciativa de reforma tuvo con las preo-
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4
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cupaciones fiscales en Per contribuy en cambio a que sufriera
un fuerte desgaste poltico, al imponerse ante la opinin pblica
una visin de la reforma fundamentalmente como un esfuerzo
de reduccin de la fuerza laboral en un contexto de subempleo y
desempleo extendidos.
La concentracin de la toma de las decisiones de reforma en el
Ejecutivo no necesariamente es una opcin efectiva, pues, por
ejemplo, no funcion en el caso peruano; en tanto que la expe-
riencia brasilea muestra que una reforma donde las decisiones
corresponden mayormente al legislativo puede progresar exito-
samente. Por otra parte, postergar las decisiones legislativas a un
momento de mayor madurez del proceso, funcion adecuadamente
en Chile. Distribuir adecuadamente el peso de las decisiones que
deben tomar distintos actores, as como la secuencia de ellas, es
un elemento clave del diseo de las estrategias de reforma.

Los puntos sealados permiten afirmar que la vulnerabilidad y el
xito de los procesos de reforma no dependen exclusivamente de que
la estrategia adoptada tienda a ser ms integral o incremental. El xito
parece depender, en gran medida, del diseo y puesta en prctica de
acciones relativas a la inclusin del tema en la agenda gubernamental,
la elaboracin tcnica de las propuestas de poltica, la ingeniera de la
toma de decisiones y la implementacin de las mismas. Tanto el enfoque
de cambio incremental como el de cambio integral pueden llegar a buen
trmino si se tienen en cuenta estos aspectos y se despliegan de forma
relativamente coherente.
Impacto de las reformas en el tamao
de las administraciones pblicas
Puesto que la regin realiza desde mediados de los ochenta un proceso
de ajuste y disciplina fiscal, cabe preguntarse cul ha sido su efecto sobre
el tamao de la administracin pblica, y en particular sobre el empleo.
Esta es una pregunta difcil de responder dada la escasa fiabilidad de la
informacin estadstica sobre el empleo pblico, ya que los datos no
estn suficientemente actualizados y las estadsticas fiscales no siempre
son veraces o coherentes. Es habitual, por ejemplo, que parte del empleo,
especialmente el contratado o interino, no figure como tal o que parte
de las retribuciones econmicas al no figurar como salario escapen a
la estadstica de empleo. Adicionalmente, la administracin pblica se
ha visto afectada en algunos pases por procesos de descentralizacin y
contratacin externa que no siempre han supuesto reduccin neta de
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empleo en el servicio pblico. La ausencia de datos impide analizar este
impacto, aunque hay razones para pensar que la descentralizacin haya
producido un incremento neto en el nmero de efectivos (por reduccin
de economas de escala y por mayor exposicin a prcticas clientelistas)
y que la contratacin externa haya reducido ms el costo que el nmero
de efectivos empleados, causando un impacto a la baja en las remunera-
ciones de los trabajadores vinculados a esta forma.
En trminos generales, los datos disponibles apuntan a que los pro-
cesos sealados provocaron una reduccin del empleo pblico, excepto
en Argentina, Bolivia y Brasil (ver el grfico 4.2). De acuerdo con los
datos compilados por el Banco Interamericano de Desarrollo a travs de
encuestas en los pases, el empleo pblico civil como proporcin de la
poblacin total se redujo de un promedio de 4,8% en 1995 al 4,5% en
1999, y con una amplia dispersin entre pases (entre 6,3% en el caso
de Uruguay y 1,8% en Nicaragua, en 1999).
2
La reduccin es real, si
bien menos dramtica de lo que pudiera esperarse, dadas las adverten-
cias expresadas sobre procesos de descentralizacin y contratacin de
servicios. Mientras que algunos procesos de reduccin del empleo han
sido exitosos y duraderos, aunque limitados en su alcance, como el de
Uruguay (vase el recuadro 4.1), otros han sido revertidos, como pone
de manifiesto el caso de Per (ver el recuadro 4.2).
En relacin con la nmina pblica, su costo en la regin pas de re-
presentar el 7,3% del PIB en 1995 al 7,8% al final de la dcada
3
, siendo
Brasil, Guatemala y Nicaragua las nicas excepciones a esta tendencia de
aumento (ver el grfico 4.3). De esta manera, la reduccin del empleo
pblico no se ha reflejado en general en menores costos, lo que implica
que ha ocurrido un aumento en la remuneracin promedio de los em-
pleados (aunque posiblemente no de los contratistas externos, como
ya se mencion). Ms aun, segn estudios basados en informacin de
individuos empleados dentro y fuera del sector pblico, los funcionarios
oficiales perciben salarios que son significativamente ms altos que los de
trabajadores con caractersticas semejantes de edad, gnero, educacin
y experiencia que estn empleados en el sector formal manufacturero.
4

Por supuesto, esta informacin dice poco sobre la capacidad de las bu-
rocracias de cumplir sus funciones, tema que se aborda a continuacin.
2 Aunque no son estrictamente comparables, los clculos de Whitehead (1994)
para 1980 indican que el empleo pblico equivala al 4,8% de la poblacin total
de la regin.
3 Para Chile, Colombia y Per los datos corresponden al gobierno general.
4 Ver Panizza (1999, 2000).
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Evaluacin de los atributos de calidad
de las administraciones pblicas
Una aproximacin cualitativa a las administraciones pblicas requiere
examinar en qu medida stas estn dotadas de los atributos instituciona-
les necesarios para el desempeo de las funciones normativas que tienen
asignadas en una democracia representativa. Idealmente, la administra-
cin pblica debe ser responsable ante las autoridades democrticamente
elegidas por la preparacin, gestin e implantacin de polticas que
respondan al mandato poltico que dichas autoridades encarnan. Pero,
8 7 6 5 4 3 2 1 0
Chile
Porcentaje de la poblacin total
Colombia
Nicaragua
El Salvador
Bolivia
Ecuador
Brasil
Repblica Dominicana
Costa Rica
Mxico
Argentina
Panam
Venezuela
Uruguay
Promedio de pases
latinoamericanos
1995
1999
Grfico 4.2 Empleo total en el sector pblico, 1995 y 1999
Fuente: Compilacin de los autores con base en informacin de estudios comparativos de
sistemas de servicio civil en 18 pases latinoamericanos, realizados como parte de la Red
sobre Administracin de Polticas Pblicas y Transparencia.
Nota: Los datos para Chile, Colombia y Ecuador corresponden al nivel del gobierno
general. El promedio para Amrica Latina slo incluye datos de los pases que cuentan
con informacin para el nivel del sector pblico total.
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en consonancia con lo anterior, las administraciones deben tambin
velar por valores e intereses ciudadanos que estn por encima de los
intereses polticos de los gobernantes de turno, as como defender la
neutralidad de la accin del Estado frente a las posibles arbitrariedades
de los gobernantes. Para ello es necesario que las administraciones gocen
de autonoma frente a aquellas demandas de polticos y grupos de poder
que atenten contra los intereses ciudadanos o la neutralidad de la accin
pblica. Como resulta obvio, los dos requerimientos anteriores exigen
que la administracin pblica tenga la capacidad tcnica necesaria para
ejercer eficazmente su funcin, tanto en el diseo de las polticas como
en el ejercicio neutral de la autoridad pblica.
Recuadro 4.1 Uruguay: un punto de inflexin en el tamao
de la burocracia
Entre 1997 y 2000 se produjo en Uruguay un proceso selectivo de reduccin
de la burocracia que marc un punto de inflexin en la dinmica de creci-
miento de la administracin pblica. Se generaron ahorros anuales estimados
en US$ 86 millones, de los cuales US$ 53 millones anuales se reasignaron a
los ministerios para mejorar la gestin interna y las condiciones de trabajo. El
Programa de Reforma del Estado incidi de manera significativa en la gestin
de los recursos humanos: a) se restructuraron las funciones de las unidades
ejecutoras, producindose la eliminacin de 9.000 puestos de trabajo y la baja
voluntaria e incentivada de ms de 7.000 funcionarios pblicos; b) se estable-
cieron aproximadamente 100 nuevos puestos de alta especializacin, con plena
dedicacin y salarios competitivos; c) en el contexto de una nueva estrategia
de capacitacin fueron recalificados 1.940 mandos medios y superiores; d) se
dise e implement un sistema de supervisin de las condiciones laborales
para verificarlas y ofrecer una informacin bsica comn a todas las unidades
de la administracin central; y e) se dise un sistema de informacin de re-
tribuciones para hacerlas ms transparentes, incluyendo todos los conceptos
percibidos por los funcionarios pblicos.
El programa incluy el apoyo a los funcionarios afectados mediante la
prestacin de servicios de capacitacin y asistencia tcnica, y se reentrenaron y
reasignaron aproximadamente 2.400 funcionarios. Al finalizar el Programa, se
haban excedido las metas previstas, apoyndose ms de 3.500 perfiles laborales
y planes empresariales. Las evaluaciones externas del programa indican que
fue muy exitoso, tanto en su aceptacin por parte de los afectados como en
su efectividad para la reinsercin laboral en el mercado de trabajo: un 90% de
los funcionarios que dejaron la funcin pblica logr su insercin en el sector
privado, casi la totalidad de ellos bajo la modalidad de microempresas.
Fuente: Compilacin de los autores basada en operaciones anteriores del BID sobre
el tema en Uruguay.
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Recuadro 4.2 Per: la reduccin ineficaz del tamao de la
administracin pblica
El nuevo gobierno electo de Per en 1990 hall una situacin crtica en las
cuentas fiscales. La recaudacin tributaria haba cado del 13% al 4,9% del
PIB en los ltimos cinco aos, generando un creciente dficit fiscal. Dado que
la nmina pblica representaba el 26% del gasto corriente total, reducirla se
convirti en un importante objetivo. Las preocupaciones fiscales del gobierno
condujeron as a identificar el sobredimensionamiento del personal del aparato
pblico como un tema prioritario en la agenda econmica.
A iniciativa de las autoridades econmicas, el gobierno puso en marcha en
1991 un proceso de compra de renuncias de los empleados pblicos, que fue
seguido por un proceso de reorganizacin de las entidades pblicas con el fin
de eliminar plazas de trabajo. Como resultado de este proceso, el volumen del
empleo pblico se redujo drsticamente en 1992. Una consecuencia indeseada
fue el traslado al sector privado de buena parte del personal profesional ms
capacitado con el que contaba el sector pblico.
Empleo en el sector pblico peruano
Fuentes: BID, 2005c; Webb y Fernndez Baca, 1994.
Sin embargo, la fuerza laboral de las entidades pblicas comenz a crecer
otra vez, fundamentalmente mediante la incorporacin de nuevo personal a
travs de los contratos por servicios no personales. Este tipo de contrato no
tena precedentes en la legislacin laboral peruana, no corresponda a ninguna
categora jurdica especfica (se amparaba de manera genrica en el Cdigo Civil
y en la Ley de Contrataciones Estatales) y careca de una regulacin adecuada.
Lograba as escapar a las frreas limitaciones establecidas para la incorporacin
de funcionarios pblicos. Las posibilidades que ofreca para evitar las severas
restricciones para la contratacin y remuneracin de los trabajadores pblicos
facilitaron la renovacin de las plantas de personal en algunas de las entidades
existentes y el alistamiento de los nuevos organismos descentralizados que se
crearon de manera paralela a los ministerios y entidades de lnea. Como re-
sultado de este proceso, en la siguiente dcada el tamao de la administracin
pblica peruana lleg a ser muy similar al de 1990 (ver el grfico).
1990
0
100
200
300
400
500
600
700
1992 2003 1993
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Grfico 4.3 Valor de la nmina del sector pblico, 1995 y 1999
Fuente: Carlson y Payne, 2003.
Nota: Los datos para Chile, Colombia y Per corresponden al nivel del gobierno
general.
16 14 12 10 8 6 4 2 0
Guatemala
Porcentaje del PIB
Per
Chile
Colombia
Uruguay
Repblica Dominicana
Nicaragua
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Paraguay
Argentina
Mxico
Brasil
Promedio de pases
latinoamericanos
1995
1999
Para evaluar la calidad de la administracin pblica, resultan tiles
para el presente captulo los resultados de un trabajo realizado en el
contexto del Dilogo Regional de Poltica sobre Transparencia y Gestin
Pblica del Banco Interamericano de Desarrollo. El estudio, desarrollado
entre 2002 y 2005, se propuso evaluar la calidad del empleo pblico en
18 pases de Amrica Latina bajo un marco comn que intenta reflejar en
qu grado los pases satisfacen una serie de requerimientos institucionales
de calidad del empleo.
5

5 Para consultar todos los documentos relacionados con el Dilogo de Transparen-
cia y Gestin Pblica, vase http://www.iadb.org/int/drp/esp/Red5/Transparen-
ciamain.htm.
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El grado en que las administraciones pblicas responden a los mandatos
y prioridades de los gobiernos se mide mediante un ndice de consistencia
estratgica (ver el grfico 4.4). Dicho ndice revela la vinculacin entre
los procesos y prcticas de gestin de los sistemas de servicio civil y las
prioridades estratgicas gubernamentales. En una escala de 100 puntos,
slo las administraciones de Brasil y Chile lograron ndices superiores a 50,
mientras que Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay muestran ndices
alrededor de los 40 puntos, y Mxico y Venezuela apenas superan los 30
puntos. En los dems pases todos con ndices inferiores a 20 persiste
la desconexin entre los sistemas de servicio civil y las prioridades estra-
tgicas de los gobernantes. En estas condiciones, difcilmente pueden los
gobernantes disear e implantar polticas que respondan a sus mandatos
polticos y a las expectativas de los ciudadanos.
El grado de autonoma de la burocracia se mide mediante un ndice de
mrito (ver el grfico 4.5), que evala el grado en el que existen garantas
efectivas de profesionalismo en el servicio civil y el grado de proteccin
efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. Pueden distinguirse tres grupos de pases en trminos
del grado de autonoma de la burocracia, de acuerdo con los valores de
este ndice de mrito. Brasil, Chile y Costa Rica lideran el grupo, con
Grfico 4.4 ndice de consistencia estratgica de la administracin
pblica
80 0
Paraguay
ndice (escala de 0 a 100)
Repblica Dominicana
Per
Panam
Ecuador
Nicaragua
El Salvador
Honduras
Guatemala
Bolivia
Venezuela
Mxico
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Colombia
Brasil
Chile
70 60 50 40 30 20 10
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ndices entre 55 y 90 (sobre 100), reflejando una ejecucin generalizada
de los principios de mrito en las decisiones de seleccin, promocin y
desvinculacin, que est bien ejemplificada por los casos de Chile y Costa
Rica (ver recuadros 4.3 y 4.4). Les sigue un grupo de pases con ndices entre
30 y 55, que incluye a Argentina, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela,
en los cuales coexisten espacios de mrito con tradiciones clientelistas o
de camaradera. Por ltimo, un amplio grupo que comprende a Bolivia,
Ecuador, Per, Paraguay y todos los pases centroamericanos, con excepcin
de Costa Rica, presentan ndices por debajo de 25, reflejando una fuerte
politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y promocin.
Para poder desempear papeles sustantivos en el diseo e implanta-
cin de las polticas pblicas, adems de autonoma, la administracin
requiere capacidades tcnicas adecuadas e incentivos para un desempeo
efectivo. El ndice de capacidad funcional (ver el grfico 4.6) es una buena
aproximacin a esta capacidad, en el que se tienen en cuenta variables
relacionadas con la calificacin profesional de los servidores, la gestin
de las remuneraciones, la gestin del rendimiento y la flexibilidad o
adaptabilidad de los sistemas de trabajo, que se describen a continuacin.
Utilizando dichos ndices, distinguimos tres grupos de pases en la regin,
liderados por Brasil y Chile, que se destacan con ndices cercanos a 60,
y que muestran una capacidad tcnica considerable.
Grfico 4.5 ndice de mrito
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Panam
El Salvador
Nicaragua
Honduras
Ecuador
Per
Guatemala
Repblica Dominicana
Paraguay
Bolivia
Venezuela
Mxico
Colombia
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Chile
Brasil
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Recuadro 4.3 El avance de la meritocracia en Chile
La administracin chilena ha sido una de las pioneras en la regin en la intro-
duccin de tcnicas de la nueva administracin pblica. Bajo el impulso del
Ministerio de Hacienda se ha desarrollado un sistema de control de gestin
que comprende el desarrollo e implantacin de indicadores de desempeo,
evaluaciones de programa e institucional (incluido el gasto), un conjunto de
programas de mejoramiento de la gestin ligados a pago por desempeo, un
fondo competitivo para el financiamiento de nuevos programas o la refor-
mulacin o expansin de programas existentes y el desarrollo de balances de
gestin integral. Esta iniciativa forma parte de la estrategia del gobierno de
conceder mayor autonoma de gestin a los servicios pblicos a cambio del
control fiscal sobre la efectividad de la ejecucin de los programas, lo que ser
reforzado con la puesta en marcha del sistema de informacin de la gestin
financiera del Estado.
En este contexto, la modernizacin del empleo pblico y, en particular, la
creacin de un nuevo marco para la gestin de los funcionarios pblicos, ha
sido considerado como un requerimiento institucional bsico para profundi-
zar en la estrategia de gestin por resultados de la administracin chilena. La
reforma se puso en marcha a travs de la aprobacin y promulgacin de la
Ley del Nuevo Trato Laboral y Alta Direccin Pblica (Ley 19.882 de junio
de 2003). Esta es una iniciativa que se origin en un acuerdo suscrito en di-
ciembre de 2001 entre el Gobierno y la Asociacin Nacional de Empleados
Fiscales (ANEF), y que fue incluida en enero del 2003 en la Agenda Nacional
de Reforma del Estado, acordada con todas las fuerzas democrticas con re-
presentacin parlamentaria.
La reforma realizada se centr en cuatro grandes objetivos:
Instaurar el Sistema de Alta Direccin Pblica, con un proceso de preselec-
cin pblica y basada en mritos de los altos directivos (primer y segundo
nivel de los servicios), manteniendo la designacin por las autoridades
polticas correspondientes y estableciendo un sistema de incentivos remu-
nerativos con base en desempeo; el sistema es supervisado por un Consejo
de la Alta Direccin Pblica designado en el legislativo por mayora de dos
terceras partes, lo que permite una participacin de varios partidos en el
mismo.
Impulsar una nueva poltica en materia de acceso y desarrollo del personal
de la administracin pblica, extendiendo los sistemas de acceso profesiona-
lizado por concurso hasta el tercer nivel de los servicios y creando sistemas
transparentes de concursos para la promocin interna.
Establecer un incremento de las remuneraciones variables de un 8% en un
perodo de tres aos por cumplimiento de metas basadas en los programas
de mejoramiento de gestin.
Crear en el Ministerio de Hacienda el Departamento Nacional del Servicio
Civil, como la nueva institucin para hacer efectivos los cambios introdu-
cidos en la Ley.
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Recuadro 4.4 Mrito y flexibilidad en el gobierno central
de Costa Rica
Las prcticas de gestin de los recursos humanos en el gobierno central de Costa
Rica muestran una mejor incorporacin de los criterios de mrito y flexibilidad
que muchos otros pases de la regin.
ndices de mrito y flexibilidad: Costa Rica y promedio regional
El Estatuto de Servicio Civil (promulgado en 1953) establece procesos de
seleccin por concurso pblico, la igualdad de acceso a los cargos pblicos, el
nombramiento basado en la idoneidad comprobada, el mrito, la carrera adminis-
trativa y la estabilidad en el puesto. En la prctica existen tambin elementos de
flexibilidad, como criterios de seleccin modificables, la realizacin de concursos
internos o externos, la posibilidad de cancelar plazas por razones de restructu-
racin y la de establecer regmenes diferenciados en cada organizacin.
Aproximadamente la mitad de las plazas del gobierno central se cubren
mediante procesos en los cuales se garantiza razonablemente la aplicacin de
los criterios de mrito y profesionalismo como base para las remuneraciones,
para evitar prcticas de arbitrariedad y politizacin. La mayora de las posiciones
se abren a concursos internos o externos, existiendo un nmero razonable de
puestos en los que se designa a personal de confianza o por decisin poltica.
El reclutamiento es generalmente abierto, profesional y relativamente indepen-
diente, tanto a nivel regulatorio como en la prctica. Uno de los principales
factores determinantes de que las decisiones de incorporacin se ajusten al
criterio de mrito, es el margen relativamente amplio de independencia con
que cuenta la Direccin General de Servicio Civil, entidad central que controla
los procesos de seleccin.
La administracin de recursos humanos es tambin ampliamente flexible
y esto se manifiesta en la forma bastante liberal como pueden aplicarse las
herramientas de organizacin del trabajo, la existencia de mecanismos de
escape a la rigidez del subsistema salarial a travs de adiciones salariales, la
posibilidad de despido por incapacidad manifiesta, la posibilidad de reducir
plazas por razones organizativas y las oportunidades que la capacitacin brinda
para escalar rutas de carrera.
Fuente: BID, 2005a.
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50
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5
ndice de flexiblilidad
Costa Rica Media regional
ndice de mrito
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Les sigue un grupo de pases con ndices entre 35 y 50, formado por
Argentina, Colombia, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela. El grupo
con peores resultados presenta ndices de entre 10 y 25, y est formado
por Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.
Este ndice de capacidad funcional resulta de la combinacin de tres
atributos. El primero expresado mediante el ndice de competencia alu-
de a la eficacia con que se aseguran niveles de calificacin profesional
adecuados en los servidores pblicos. El segundo al cual se refiere el
ndice de eficacia de incentivos mide el grado en que las polticas y
prcticas de gestin de los recursos humanos contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio. Entre las prcti-
cas de gestin consideradas destacan las de gestin de remuneraciones
y gestin del rendimiento. Finalmente, el tercero que se refleja en el
ndice de flexibilidad alude al grado en que las polticas y prcticas de
servicio civil facilitan la adaptacin a los cambios y la adopcin de inno-
vaciones. El grfico 4.7 muestra el comportamiento de estos subndices
para cada uno de los tres grupos de pases que hemos distinguido en el
prrafo anterior.
Los puntajes de los pases del primer grupo (Brasil y Chile) reflejan
sistemas de servicio civil capaces de influir e incentivar positivamente el
Grfico 4.6 ndice de capacidad funcional
70 60 50 40 30 20 10 0
Honduras
Paraguay
Panam
Per
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Repblica Dominicana
Venezuela
Mxico
Uruguay
Colombia
Argentina
Costa Rica
Chile
Brasil
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desempeo de los empleados pblicos. Los funcionarios pblicos de estos
pases tienen grados elevados de tecnificacin profesional y sistemas de ca-
pacitacin con algn grado de contenido estratgico. El puntaje del ndice
de eficacia de incentivos responde a sistemas ordenados de gestin salarial,
con relativa equidad interna y procesos para mejorar la competitividad
salarial, as como procesos de evaluacin que comienzan a relacionar el
desempeo individual con el grupal e institucional. Los sistemas de trabajo
son flexibles, especialmente en el caso de Brasil, donde actualmente es
posible la promocin horizontal (como alternativa a las carreras jerr-
quicas) y donde las relaciones de trabajo fueron en general flexibilizadas
mediante una enmienda constitucional (vase el recuadro 4.5).
En el caso de los pases del segundo grupo (Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela) el aspecto ms dbil respecto
a su capacidad funcional reside en las posibilidades que tienen sus siste-
mas de servicio civil para incentivar a los empleados pblicos mediante
el sistema salarial y la gestin del desempeo. Pese a que dichos pases
han pasado por procesos de ordenamiento del sistema salarial, persis-
ten situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad
salarial en los niveles gerenciales. En estos pases ha habido intentos
Grfico 4.7 Subndices de capacidad funcional (ndices promedio por
grupos de pases)
Nota: El primer grupo comprende a Brasil y Chile; el segundo a Argentina, Colombia,
Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, y el tercero a Bolivia, Repblica Dominicana,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per.
n
d
i
c
e
(
e
s
c
a
l
a
d
e
0
a
1
0
0
)
Primer grupo Segundo grupo Tercer grupo
Grupos de pases
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Efectividad de los incentivos
Competencia
Flexibilidad
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Recuadro 4.5 Brasil: Reforma y adaptacin de una burocracia
administrativa clsica
La reforma de la administracin pblica en Brasil es excepcional por un con-
junto de razones.
En primer lugar, porque ningn pas se ha embarcado en la incorporacin
de los modelos gerenciales con la misma ambicin que Brasil durante el
primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso.
En segundo lugar, porque estas reformas han terminado fortaleciendo la
naturaleza tradicional basada en mritos de la administracin central, ms
que reformando el aparato estatal bajo esquemas gerenciales.
En tercer lugar, porque se han conseguido importantes progresos en la
reforma de la gestin de los recursos humanos, a pesar de las enormes
dificultades polticas que esto planteaba en el contexto del sistema poltico
brasileo.
Dos factores incidieron para que la reforma adquiriera prioridad en el primer
mandato del presidente Cardoso. Por un lado, la visibilidad del enorme costo
de la factura salarial del sector pblico como resultado de la Constitucin de
1988. Por otro lado, el nombramiento de Luiz Carlos Bresser Pereira como
ministro de Reforma del Estado, arquitecto intelectual y poltico de la reforma
y quien aprovech su amistad con el Presidente para que la reforma ganara
impulso y perfil poltico. En el segundo mandato la salida de Bresser Pereira y
la desaparicin del Ministerio de Reforma del Estado no significaron el fin de
la dinmica reformadora. Al contrario, sta se benefici de la consolidacin en
un nico ministerio de las reas de gestin, recursos humanos, presupuestos y
planificacin. El deterioro de la situacin fiscal hizo que la reforma se concen-
trara en el control del gasto de personal y el fortalecimiento de la meritocracia
en reas clave del poder ejecutivo.
Como resultado, en unos pocos aos el perfil de los recursos humanos en la
administracin federal cambi significativamente. En primer lugar, los gastos
de personal pasaron de representar ms del 50% del gasto corriente del presu-
puesto federal en 1995 al 35% en 2001; a pesar de la reduccin del gasto, el
sueldo promedio de los funcionarios pblicos creci 21% en ese perodo. En
segundo lugar, mientras que en 1995 slo el 39% de los funcionarios federales
tenan grado universitario, esa proporcin subi a 63% en 2001. La reforma
iniciada en 1995 no consigui crear una burocracia totalmente profesional y
basada en mritos en la administracin federal, pero ha logrado importantes
progresos en esa direccin.
de aplicacin de sistemas generalizados de evaluacin del desempeo,
pero tienen dificultades de implementacin. En cuanto a la promocin
de la competencia profesional de los servidores pblicos, si bien en estos
pases se requiere la titulacin universitaria, hay situaciones de sobreca-
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lificacin de funcionarios (en Costa Rica) y situaciones en las cuales ms
que la competencia se promueve una cultura del ttulo (en Uruguay).
Los manuales de cargos existen, pero se basan en mritos formales (en
Venezuela y Colombia). Por otra parte, la flexibilidad de los sistemas de
trabajo es algo menor que en el grupo anterior de pases, con rigidez en
la estructura de cargos (en Uruguay y Venezuela) y exceso de rigidez en
las descripciones de puestos (en Colombia).
Los pases del tercer grupo (Bolivia, Repblica Dominicana, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per),
con puntajes muy bajos en los tres ndices, presentan una situacin de
grave precariedad en la capacidad tcnica de sus administraciones pblicas.
Al igual que en el segundo grupo pero con puntajes muy inferiores su
mayor debilidad reside en los sistemas de retribucin y gestin del de-
sempeo. Estos pases comparten entre s la diversidad de criterios de
pago, la falta de informacin sobre las remuneraciones, los altos niveles
de desigualdad y la ausencia de evaluacin de desempeo (pese a estar
anunciada en las normas) o intentos de aplicacin parcial con fuerte
sesgo a la benevolencia. La competitividad salarial vara dentro de este
grupo, pero aun cuando los salarios promedio son semejantes a los del
sector privado, persisten segmentos con baja competitividad debido a la
dispersin de los sistemas salariales. En relacin con los ndices de com-
petencia y flexibilidad, estos pases tienen fuerzas laborales con muy baja
calificacin profesional, perfiles y puestos laborales definidos sin estudios
tcnicos o simplemente inexistentes (en Per), sistemas de capacitacin
sin contenido estratgico y sistemas de puestos sumamente rgidos. Sin
embargo, en algunos pases, debido al escaso desarrollo de los sistemas
de gestin del empleo, no hay propiamente un problema de rigidez, pues
no existen reglas que impidan las decisiones discrecionales (en Bolivia y
Repblica Dominicana).
Es ilustrativo comparar ahora estos resultados cualitativos con el ta-
mao de la burocracia (ver el grfico 4.8). Para este propsito se utiliza
el ndice sinttico de servicio civil que incorpora las dimensiones de efi-
ciencia de la inversin en el servicio civil, mrito y capacidad funcional,
as como otros ndices cualitativos. El resultado indica que la cantidad y
la calidad no estn necesariamente correlacionadas, pues hay pases carac-
terizados por burocracias disfuncionales, grandes o pequeas. Solamente
Brasil y Chile tienen administraciones pblicas de tamao relativamente
moderado que a la vez son aceptablemente funcionales.
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La heterogeneidad al interior de la administracin
pblica: formas burocrticas y papeles predominantes
A pesar de la anterior caracterizacin general, la burocracia en los pases
de Amrica Latina no se presenta como un actor nico y homogneo.
Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de
la burocracia estatal, se trata ms bien de un conjunto de organizaciones
complejas e independientes, que no necesariamente responden a la misma
configuracin entre autonoma y capacidad. Esta heterogeneidad puede
proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato
estatal y el grado en el que diferentes partes de la burocracia pueden
representar distintos papeles, hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida esta afirmacin, se desarrolla una
descripcin de las formas que puede tomar el actor burocrtico al interior
de los pases (ver el grfico 4.9). Se trata de formas o tipos, que distan
de ser exactas y que se proponen con fines exclusivamente descriptivos.
Estos tipos pueden coexistir de forma simultnea en el aparato estatal,
Fuentes: Carlson y Payne, 2003; Longo, 2005.
Nota: El tamao de la burocracia se define como el empleo pblico total como porcentaje
de la poblacin total. El ndice sinttico de servicio civil es una combinacin de un conjunto
de ndices de eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad
integradora del servicio civil.
Grfico 4.8 Tamao y calidad de la administracin pblica
0
ndice sinttico de servicio civil (escala de 0 a 1)
disfuncional
7
6
5
4
3
2
1
0 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Venezuela
Panam
Repblica Dominicana
Per
Bolivia
Guatemala
Colombia
Chile
Brasil
Paraguay
Honduras
El Salvador
Mxico
Ecuador
Nicaragua
0,8
funcional
T
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m
a
o
d
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b
u
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(
%
)
p
e
q
u
e
a
g
r
a
n
d
e
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aunque su grado de presencia puede diferir de pas a pas, con confor-
maciones especficas dependiendo de los contextos histricos y de las
prcticas polticas predominantes. Asimismo, cada tipo de burocracia
muestra una propensin a determinados papeles en el proceso de diseo
de polticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el marco
del actual anlisis.
La burocracia administrativa o clsica
Se caracteriza por una baja capacidad y una autonoma relativamente
alta. Est compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas
en los diversos ministerios y sectores del Estado. Este mbito est nor-
malmente cubierto por normas formales de mrito, que no se aplican y
que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar
una burocracia weberiana clsica. En esta configuracin, los funcionarios
han llegado a sus cargos ms por criterios polticos que por mritos, pero
pueden tener estabilidad. Cuentan con poca capacidad tcnica y es dif-
cil utilizar incentivos para mejorar su desempeo. Son los mbitos ms
baja
Capacidad
A
u
t
o
n
o
m
a
alta
baja
Burocracias clientelistas
(Repblica Dominicana,
Paraguay y pases centroamericanos,
excepto Costa Rica)
Equipos de asesores tcnicos.
Enclaves protegidos
(Bolivia PRI)
Administraciones tributarias
(Chile, Mxico, Per).
Administracin central (Chile)
Administracin federal
(Brasil)
Burocracias sociales (educacin, salud)
Cuerpos profesionales
(diplomticos y tecncratas)
Burocracias econmicas
(banco central, agencias
regulatorias)
Unidades ejecutoras de
proyectos con organismos internacionales
Fondos y agencias
(Fondos de inversin social)
ad hoc
Funcionarios interinos y
provisionales (Argentina,
Colombia, Per, Uruguay)
Burocracias administrativas
(Ecuador, Per, Venezuela)
Burocracias administrativas
(Argentina, Colombia,
Costa Rica, Uruguay)
alta
Grfico 4.9 Configuraciones burocrticas
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afectados por recortes presupuestarios (en algunos pases, como Per o
Uruguay, el ingreso a estos cuerpos est congelado). Aqu se sitan, en
distintos grados de autonoma y capacidad, las burocracias administrati-
vas de Ecuador, Per o Venezuela (en el nivel ms bajo) y de Colombia,
Costa Rica y Uruguay en el nivel ms alto.
Este tipo de burocracia tiene poca capacidad para ejercer un papel
activo en los ciclos de decisin e implementacin de las polticas pblicas.
Su escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase de toma de
decisiones, que ocurre sobre todo en la superestructura poltica de los
ministerios, de la cual est desconectada. Pueden desempear algn papel
en la implantacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control
de procedimientos burocrticos y no hacia la gestin de los servicios. Su
potencial como recurso para el intercambio poltico es limitado como
consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo declive
de su importancia cuantitativa.
La burocracia clientelista
Se caracteriza por baja autonoma y baja capacidad. Este grupo est
conformado por funcionarios que ingresan temporalmente al gobier-
no segn criterios de confianza o afiliacin partidaria. Las rotaciones
ministeriales o los cambios de gobierno influyen en la conformacin
de las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Un
subconjunto de estas burocracias se produce cuando el control del acce-
so y la permanencia no estn en manos del sistema de partidos, sino de
organizaciones sindicales o gremios. Los casos ms acentuados se dan
en los pases centroamericanos (vase el recuadro 4.6), con la excepcin
de Costa Rica, en Bolivia (salvo en algunos enclaves con sistemas por
mritos), Repblica Dominicana y Paraguay. En Mxico, el control del
aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido
gobernante para los conjuntos de jefes (hasta la recientemente aprobada
Ley de Carrera) y los sindicatos para los restantes puestos de trabajo.
Paralelamente, es posible encontrar ncleos de estas caractersticas en
otros pases, como Argentina (designaciones transitorias), Colombia
(designaciones provisionales), Uruguay (contratados) o Per (servicios no
personales), al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo
que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y
desvinculaciones.
Los papeles de esta configuracin se vinculan a su carcter de recurso
poltico del partido gobernante que los intercambia por votos o apoyos
polticos. Esta burocracia es una extensin ms del actor poltico par-
tidario, pudiendo tener alguna capacidad de veto frente a segmentos
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Recuadro 4.6 Burocracias clientelistas en los pases
centroamericanos
Las burocracias de los pases centroamericanos con excepcin de Costa
Rica presentan las caractersticas de escasa autonoma y baja capacidad tcnica
propias de las burocracias clientelistas. Los ndices de mrito, consistencia estra-
tgica y capacidad funcional en El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua
y Panam, son claramente inferiores a la media regional.
ndices de servicio civil: Pases centroamericanos (sin Costa Rica) y media
regional
El ingreso a la administracin pblica y el progreso en la carrera estn
fuertemente influidos por criterios polticos o clientelistas, bien sea porque
no existe un marco normativo que regule dichos procesos (en Nicaragua) o
porque existiendo dicha normativa, es desconocida en la prctica (en Hon-
duras y Guatemala). La convocatoria abierta a concursos de seleccin es una
prctica muy poco utilizada y los contados esfuerzos por introducirla han sido
rpidamente abandonados (en Guatemala). Se registran, sin embargo, algunas
acciones y avances tendientes a evitar la discriminacin en la contratacin en
funcin al gnero y grupo tnico (en Nicaragua, Honduras y El Salvador). El
despido de un nmero significativo de empleados pblicos como resultado
de los cambios en la conduccin poltica de las entidades pblicas es una
costumbre bastante extendida. Por otra parte, la inexistencia generalizada de
polticas salariales lleva a que las prcticas de compensacin sean presa fcil
de presiones corporativas y clientelistas.
El escaso desarrollo de las funciones de planificacin, gestin del rendi-
miento y capacitacin conduce a que la gestin de los recursos humanos est
desvinculada de las prioridades estratgicas del gobierno y de las organizaciones
pblicas.
(Contina en la pgina siguiente)
0
n
d
i
c
e
(
e
s
c
a
l
a
d
e
0
a
1
0
0
)
40
35
30
25
20
15
10
5
Media pases Centroamrica Media regional
Mrito Consistencia
estratgica
Capacidad
funcional
ndices de servicio civil
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burocrticos profesionales o basados en mritos, con los que puede entrar
en conflicto. Su papel en la elaboracin de polticas o su implantacin
es prcticamente nulo, salvo en el plano ms operativo de las tareas ms
simples y rutinarias.
La burocracia paralela
La forman equipos tcnicos o de proyectos. Lo propio de esta
modalidad es la baja autonoma y alta capacidad. Est conformada por
conjuntos de jefes que se han incorporado bajo formas contractuales
flexibles, que se han expandido en la mayora de los pases de Amrica
Latina desde principios de los aos noventa, mostrando tendencias a
consolidarse. Su rgimen laboral suele estar regido por normas relativas
a contratos de servicios u otras formas jurdicas. No forman parte de
las estructuras permanentes aunque en varios pases la renovacin de
estos cuerpos se realiza sucesivamente. Estos grupos de funcionarios no
responden estrictamente a un partido poltico y presentan conocimiento
experto en algn rea temtica de poltica. En la mayora de los casos
se han incorporado para cubrir determinadas necesidades tcnicas y en
algunos casos han desarrollado habilidades tcnico-polticas. Suelen
configurar instituciones paralelas, o lo que se ha denominado ministe-
rios paralelos, fuera o al interior de las dependencias ordinarias. Estas
estructuras pueden ser ms o menos exitosas y encontrar resistencia por
parte de los otros actores burocrticos internos.
Su participacin en el ciclo de las polticas pblicas es diferente, segn
la posicin que ocupen. Una versin est representada por los equipos
de asesores tcnicos que desempean un papel clave en el diseo de las
alternativas de poltica cerca a la cabeza del poder ejecutivo. Otra versin
La inexistencia o debilidad de los sistemas de gestin del desempeo expre-
sada en la falta de sistemas eficaces de evaluacin del desempeo la ineficiencia
de los sistemas salariales y la debilidad de la oferta de capacitacin, inciden
para que las administraciones pblicas muestren una baja capacidad tcnica
para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Aunque ha
habido algunos esfuerzos por mejorar la organizacin de los puestos de trabajo
o permitir despidos por razones tcnicas u organizacionales (en Nicaragua y
Guatemala), en general los sistemas de empleo siguen siendo muy rgidos,
impidiendo la movilidad y el traslado horizontal.
Fuente: BID, 2005b.
(Continuacin recuadro 4.6)
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consiste en equipos centrados en asegurar la ejecucin de las polticas, los
proyectos o la entrega efectiva de determinados servicios pblicos. Aqu
podemos situar, en diversas combinaciones de autonoma y capacidad,
los grupos que gestionan proyectos con financiacin internacional o los
fondos sociales.
La burocracia basada en mritos
Se caracterizan por combinaciones diferentes de alta autonoma y capa-
cidad. Estn integradas por funcionarios con estabilidad, reclutados por
mrito e incorporados a carreras profesionales, con diversos incentivos
a un desempeo profesional de su trabajo. Integran este grupo tanto
burocracias administrativas en las que se ha preservado el mrito y la
capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y cargos guber-
namentales), entidades independientes vinculadas a la burocracia fiscal
o econmica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las
administraciones tributarias como la Sunat y el Servicio de Impuestos
Internos en Per y Chile; vase el recuadro 4.7), y carreras profesionales
que han establecido estatutos propios de personal basados en el mrito
y la capacidad (la carrera diplomtica en diversos pases, como Mxico
o Brasil, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos
tcnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros pases).
A medio camino entre las burocracias administrativas y las basadas en
mritos, aunque dependiendo de los pases y de los sectores, se situa-
ran las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores de
educacin y salud).
Estas son burocracias que opinan y actan. La mayora tienen res-
ponsabilidades especficas: reas de la poltica pblica que requieren
un grado de formacin o conocimiento diferencial, lo que les atribuye
opinin y capacidad de influencia sobre el rea en la cual actan y les
convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orienta-
cin al inters pblico de las polticas. Conforman un actor y presentan
culturas especficas, que pueden ser cerradas y con fuerte compaeris-
mo, lo que produce sesgos corporativos (a lo cual se ha denominado en
Brasil aislamiento burocrtico). Esto les puede hacer ms propensos a
participar en el diseo que en la implantacin de las polticas y a reivin-
dicar espacios de decisin autnomos, lo que les genera conflictos con
el poder poltico; tambin es normal que puedan establecer alianzas con
otros poderes del Estado e incluso con intereses externos, lo que, por
un lado, les atribuye capacidad de interlocucin externa, pero les hace
susceptibles de captura.
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Recuadro 4.7 La creacin de burocracias basadas en mritos en
las administraciones tributarias
Para enfrentar la crisis fiscal, hacia finales de la dcada de 1980 los gobiernos
empezaron a realizar importantes esfuerzos por incrementar la recaudacin
tributaria (vase el captulo 6). A la par que introdujeron cambios en sus polticas
tributarias, emprendieron significativas reformas de las entidades recaudado-
ras de tributos internos. Hasta los aos ochenta la gran mayora de entidades
recaudadoras eran organismos de lnea de los ministerios de finanzas, regidas
por las normas generales de gestin del empleo pblico. A finales de los aos
noventa, como resultado de esfuerzo reformador, en diez pases (Argentina,
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per y
Venezuela) las administraciones tributarias gozaban de algn tipo de autonoma
presupuestaria, financiera o administrativa.
Un elemento comn en los procesos de reforma de las administraciones
tributarias fue dotarlas de marcos normativos que les permitieran gestionar sus
recursos humanos con algn grado de autonoma respecto a los sistemas regula-
res de empleo pblico. Una de las reformas ms radicales fue la que experiment
la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat) de Per,
mediante la cual se permiti incluso que los funcionarios fueran contratados
bajo el rgimen laboral privado. En la mayora de casos se incluyeron cambios
o regmenes especiales dentro del marco general de gestin de los recursos
humanos, que permitieron a las entidades recaudadoras incorporar nuevo
personal mediante concursos pblicos, implementar carreras administrativas
internas y mejorar significativamente los niveles salariales. Es importante tener
en cuenta que estos cambios no fueron adoptados de manera provisional o
temporal, puesto que formaron parte de un paquete de medidas de reforma
sustantiva de entidades permanentes y de lnea como son las administraciones
tributarias mediante las cuales se implantaron marcos administrativos que
aunque son diferentes a los de buena parte de las administraciones pblicas
en general, gozan de estabilidad hasta la fecha.
Las administraciones tributarias que fueron reformadas lograron conformar
plantas de personal con un elevado componente profesional, reclutado por
mrito, vinculado a los objetivos estratgicos de la organizacin y con capacidad
para participar en el proceso de elaboracin de la poltica tributaria y para
mejorar sustantivamente los procesos de fiscalizacin, recaudacin y servicio
al contribuyente. El diagnstico del servicio civil peruano muestra que la Sunat
obtiene puntajes superiores a los del resto de la administracin pblica en los
ndices de mrito y capacidad funcional, constituyendo as una buena muestra
de una burocracia basada en mritos en funcionamiento.
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Conclusiones
En los ltimos aos las administraciones pblicas en Amrica Latina han
sido objeto de numerosas transformaciones, la mayora como resultado
de reformas econmicas y fiscales, pero en ocasiones como producto
de estrategias de reforma directamente enfocadas en la gestin pblica.
Como resultado, se ha reducido el empleo pblico directo, aunque no se
ha moderado el costo de la nmina pblica. El xito y la sostenibilidad
de las estrategias de recorte del empleo pblico ha sido muy variado. Un
fenmeno habitual ha sido la aparicin de burocracias paralelas y empleos
con diversas formas contractuales. Tambin ha habido transferencia de la
actividad empleadora a los gobiernos subnacionales, todo lo cual puede
restar validez a las estadsticas disponibles.
Aunque los reformadores parecen haber sido conscientes de la ne-
cesidad de mejorar la calidad del desempeo de las administraciones
pblicas, infortunadamente, salvo en algunos pases (como Brasil y Chile)
y en algunos sectores (burocracias fiscales y regulatorias) no se constatan
progresos notables. Las administraciones de la regin siguen fuertemente
caracterizadas por su falta de autonoma y capacidad tcnica, por su escasa
capacidad para incentivar a los trabajadores pblicos y por la falta de
coherencia entre los recursos humanos disponibles y los necesarios para
enfrentar los desafos de poltica de los pases. Idealmente, la reforma
de las administraciones pblicas ha perseguido reducir el tamao de la
burocracia y mejorar su calidad, combinacin que slo han conseguido
Brasil y Chile. Otros pases, como Mxico y Uruguay, han conseguido
elevar el desempeo, pero a un costo mayor. En general, la reforma de
las administraciones pblicas en los dems pases ha sido promovida por
una orientacin fiscalista que no ha producido los recortes esperados de
gasto y que no ha mejorado el desempeo.
Las transformaciones de las administraciones pblicas de las dos
ltimas dcadas han dado origen a las ms diversas configuraciones
burocrticas. Incluso dentro de un mismo pas, en algunas reas de po-
ltica ha mejorado sustantivamente la gestin de los recursos humanos,
mientras que otras se hallan sumidas en los tradicionales problemas de
escasa autonoma y baja capacidad tcnica. Aunque esto implica mejoras
parciales, tambin configura un escenario ms complejo de reforma, dado
que conlleva plantearse distintas rutas de intervencin sobre diversos
sectores de la administracin. Una implicacin importante de esta situa-
cin es que deben mirarse con extrema cautela los enfoques de reforma
de carcter uniforme, pues se corre el riesgo de poner en peligro los
avances logrados en determinados sectores (como las administraciones
tributarias) por un afn homogenizador. Una aproximacin ms selectiva
y contingente de los esfuerzos de reforma debe equilibrarse con procesos
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que busquen paulatinamente dar coherencia al conjunto, mediante el
fortalecimiento de las funciones transversales de gestin de los recursos
humanos, basadas en unidades centrales altamente profesionalizadas, con
gran autonoma tcnica y dotadas de instrumentos de gestin que vayan
mucho ms all de la pura administracin de personal.
Tras todos estos aos, el avance de la gestin basada en mritos
sigue siendo el gran reto de la reforma de la administracin pblica en
Amrica Latina. No obstante, en las sociedades abiertas de hoy no debe
confundirse a los sistemas basados en mritos con la creacin de una casta
de funcionarios que, una vez han demostrado su competencia tcnica,
pueden evadir exigencias de rendimiento y responsabilidad. Tampoco
con la creacin de burocracias paralelas al amparo de los prstamos de
organismos internacionales; stas deben asumirse como situaciones tran-
sitorias y estar sujetas a estrategias de institucionalizacin en el mediano
plazo. Los pases necesitan administraciones competentes pero flexibles,
capaces de responder y adaptarse a las demandas de la sociedad. La expe-
riencia de algunos pases, como Chile, demuestra que se puede avanzar
al mismo tiempo en los sistemas basados en mritos y en la capacidad de
crear incentivos, manteniendo un sector pblico eficiente y flexible.
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1930. En The Cambridge History of Latin America, Leslie Bethell, edi-
tora, Vol. 6, 3-95. Cambridge, RU, Cambridge University Press.
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Instituciones presupuestarias
Gabriel Filc y Carlos Scartascini
A MEDIADOS DE LOS AOS OCHENTA, la mayora de las economas latinoame-
ricanas atravesaba una crisis fiscal. El endeudamiento externo de algunos
pases se haba multiplicado por 10 desde la dcada anterior y el dficit
fiscal en varios casos superaba el 10% del PIB. Las restricciones que
gener la crisis de la deuda fueron superadas en un primer momento a
travs de la utilizacin del impuesto inflacionario,
1
solucin que llev
a las crisis hiperinflacionarias de finales de la dcada. En ese contexto,
el presupuesto no operaba como deba, o sea como una herramienta de
planeacin de las polticas pblicas. Con la disminucin de la inflacin y
el asentamiento de las nuevas democracias, el presupuesto cobr renovada
vigencia, principalmente por el inters del poder ejecutivo por mante-
ner las finanzas bajo control, el de los partidos polticos en el Congreso
por responder a las demandas de gasto pblico y servicios sociales, y el
de la sociedad civil por controlar a sus representantes. Al reabrirse los
mercados de capitales internacionales para los pases latinoamericanos,
gracias al Plan Brady en 1989, se generaron incentivos adicionales para
el buen manejo macroeconmico, y por consiguiente para mejorar el
proceso presupuestario.
2

1 El impuesto inflacionario es la prdida del poder adquisitivo del dinero en poder
del pblico, que ocurre cuando el gobierno financia el gasto mediante el aumen-
to de la cantidad de dinero disponible en la economa, ms all del aumento de
la demanda monetaria.
2 El escenario internacional tambin fue clave para impulsar reformas presupues-
tarias, tanto por los cambios que operaron en diversos pases desarrollados (por
ejemplo, el Gramm-Rudman-Hollings Act en Estados Unidos, el Tratado de
Maastricht en la Unin Europea, y el Fiscal Responsibility Act en Nueva Ze-
landa) como por el nuevo inters en la literatura en explicar los sucesos de los
ochenta y las diferencias entre los pases. El denominado consenso de Washing-
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Los objetivos de las reformas a las instituciones presupuestarias estu-
vieron estrechamente ligados a las causas que las motivaron. El proceso
de democratizacin en muchos pases contribuy a fomentar reformas
que permitieran a los nuevos actores polticos participar en el proceso
de asignacin de los recursos pblicos con mayor informacin a partir
del incremento de la transparencia de las cuentas pblicas. La crisis de la
deuda contribuy a propiciar reformas lideradas por el poder ejecutivo, en
particular los ministros de finanzas en consonancia con las instituciones
financieras internacionales, orientadas a controlar el dficit pblico para
garantizar la sostenibilidad de las cuentas pblicas. El proceso de demo-
cratizacin y control de las finanzas pblicas gener tambin demandas
de la sociedad por lograr una mayor efectividad del gasto. As, el poder
ejecutivo, principalmente a travs de los ministerios de lnea, reconoci
la necesidad de mejorar la provisin de bienes pblicos para evitar un
descontento creciente de la poblacin. Los organismos multilaterales se
sumaron a este proceso mediante la promocin de mecanismos de asigna-
cin de gasto que permitieran asegurar la progresividad y la orientacin
del gasto hacia los grupos de menores ingresos.
Por otra parte, en el campo de las instituciones presupuestarias,
desde 1985 se introdujeron lmites legales a los resultados fiscales, se
modificaron las relaciones de poder dentro del proceso de negociacin
del presupuesto, y se mejor la transparencia de la informacin fiscal.
El presente captulo se concentra en el anlisis de dichas reformas a las
instituciones presupuestarias, entendidas como las reglas y procedi-
mientos por las cuales se preparan, aprueban, ejecutan y controlan los
presupuestos. El conjunto especfico de instituciones presupuestarias en
que se concentra este captulo es aquel que fue definido para Amrica
Latina en los influyentes trabajos de Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi
y Grisanti (1999), expandido con algunas otras instituciones que recien-
temente han recibido atencin por parte de los gobiernos.
Los presupuestos y los resultados fiscales dependen tambin de las
instituciones polticas, las cuales afectan los procesos de negociacin y,
consecuentemente, los incentivos de quienes participan del proceso pre-
supuestario. Por consiguiente, las reformas de los sistemas electorales, del
sistema de partidos, del Congreso, o de los procesos de descentralizacin,
pueden afectar tanto o ms los resultados fiscales que las reformas a las
instituciones presupuestarias.
ton le otorg un envin adicional a este tipo de reformas, siendo la bsqueda de
disciplina fiscal y los cambios en la prioridad del gasto, dos de sus componentes
esenciales.
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INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 177
Las lecciones que se derivan de este captulo son las siguientes:
Los procesos de reforma, y los tipos de reformas emprendidas,
han estado determinados por los objetivos de poltica y el contexto
poltico en el cual se produjeron.
Las instituciones presupuestarias determinan en buena medida los
resultados fiscales.
El xito de las reformas (y las restricciones fiscales) depende en
gran medida de la coyuntura en la cual son introducidas.
El xito de las reformas depende del esquema de incentivos im-
perante en el sector y en el juego poltico general.
Las reformas a las instituciones presupuestarias pueden tener
efectos de retroalimentacin sobre el juego poltico en general. En
algunos casos, este juego puede fortalecer las nuevas instituciones
y hacer ms sostenibles los resultados. En otros, puede jugar en
contra de la viabilidad de las reformas.
La importancia de las instituciones presupuestarias
Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimien-
tos y prcticas segn los cuales se elaboran, aprueban e implementan
los presupuestos y mediante los cuales se determinan: a) las magnitudes
del gasto pblico total, el dficit fiscal y el endeudamiento pblico (e
implcitamente, por tanto, la sostenibilidad de las cuentas del sector p-
blico); y b) la asignacin de los recursos por tipos de gasto y por grupos
de beneficiarios.
Si las decisiones presupuestarias fueran determinadas por un planifi-
cador social capaz de internalizar todos los intereses, objetivos y restric-
ciones sociales, no sera necesario contar con un proceso presupuestario
formal. En la realidad, durante el proceso presupuestario interactan
numerosos actores, cada uno con sus incentivos y motivaciones, que
inciden en el tamao y la distribucin de los recursos del Estado, sujetos
al marco institucional que rige dichas interacciones. Este proceso de
negociacin genera resultados que pueden diferir considerablemente
de los que se obtendran si existiera un planificador social. Por ejem-
plo, las decisiones presupuestarias pueden generar decisiones de gasto
ineficientes, dficit insostenible, o gasto pblico que responda al ciclo
poltico. Las instituciones presupuestarias pueden contribuir a reducir
esas divergencias. En particular, las instituciones presupuestarias pueden
mitigar el problema de los recursos comunes, que resulta del hecho
de que cada individuo por separado tiene inters por extraer lo ms que
puede de un fondo comn, ignorando el efecto de su comportamiento
sobre el tamao total del fondo, y por tanto sobre el bienestar colecti-
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vo. En materia fiscal, este problema se manifiesta en niveles excesivos
de gasto pblico, dficit fiscal y endeudamiento.
3
En este contexto, las
instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas del jue-
go, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario, o
distribuyendo el poder, las responsabilidades y la informacin entre los
diferentes actores, afectando as los resultados fiscales. Por ejemplo, el
problema de los recursos comunes puede reducirse si se imponen lmites
numricos al gasto total, o si se concentra el poder de decisin del gasto
en aquellos actores que tienen mayores incentivos para defender la dis-
ciplina fiscal. Esta es la razn para otorgarle ms poder al ministro de
hacienda dentro del ejecutivo, y ms poder al ejecutivo en relacin con el
legislativo para decidir la magnitud total del gasto.
4
Por supuesto, estos
arreglos no bastan para lograr otros objetivos que tambin pueden ser
deseables, como mejorar la representatividad del gasto pblico, para lo
cual puede ser deseable incrementar la participacin de los legisladores
dentro del proceso, dndoles mayor libertad para efectuar reasignaciones
entre las partidas de gasto propuestas por el ejecutivo.
3 El problema de los recursos comunes tiene origen en dos importantes caracte-
rsticas de los presupuestos pblicos: a) mientras los beneficios de los programas
pblicos tienden a concentrarse, los costos tienden a financiarse de un fondo
de recursos comunes; b) el presupuesto es el resultado de un proceso de deci-
sin colectiva, que involucra una variedad de agentes: legisladores, ministros
de gasto, el ministro de finanzas, etc. Dado que la mayor parte de los agentes
involucrados en el proceso presupuestario representa intereses geogrficos o sec-
toriales, la combinacin de estas dos caractersticas de los presupuestos pblicos,
bajo ciertos arreglos institucionales, puede generar una sobreutilizacin de los
recursos comunes y producir gastos y dficit excesivos.
4 El poder ejecutivo, en particular el presidente y el ministro de finanzas tienen
inters en la sostenibilidad de las cuentas pblicas (al menos en el corto plazo)
dado que la ciudadana tiende a sealarlos como los responsables del manejo
macroeconmico. Este inters en la sostenibilidad puede observarse en apartes
de discursos de distintos presidentes latinoamericanos: Vicente Fox (Mxico):
...Y el tercer punto, mantener una estricta disciplina fiscal, aplicando medi-
das de austeridad y programas de ahorro en el gasto del sector pblico, en el
mensaje ante la LVIII Legislatura del Congreso de la Unin (1 de septiembre de
2001). Abel Pacheco (Costa Rica): Necesitamos la reforma fiscal para sanear
de una vez por todas las finanzas pblicas; crear un entorno macroeconmico
saludable y generar aun mayor confianza en los inversionistas y los productores
(San Jos de Costa Rica, 8 de mayo de 2002).
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Las reformas a las instituciones presupuestarias
en Amrica Latina
Los resultados fiscales dependen no slo de las instituciones presupues-
tarias, sino tambin de las instituciones polticas, y en general del marco
legal e institucional en el que se desenvuelve el Estado. En el presente
captulo nos limitamos, sin embargo, a describir las reformas que se
introdujeron a aquellos aspectos de las instituciones presupuestarias
que se han destacado en forma especial en la literatura (Alesina y otros,
1998; Stein, Talvi y Grisanti, 1999; Von Hagen, 1992; Von Hagen y
Harden, 1995) por su impacto en los resultados fiscales; estos aspectos
abarcan las reglas fiscales, las reglas de procedimiento y las reglas de
transparencia.
Las reglas fiscales introducen lmites superiores para ciertos indica-
dores fiscales seleccionados (restricciones numricas) y limitaciones a la
contratacin de deuda que pueden ayudar a reducir las divergencias que
se producen como consecuencia del problema de los comunes y el uso
estratgico de los recursos pblicos.
5
Estas restricciones pueden diferir de
acuerdo con el indicador de desempeo fiscal al que se refieren, al rango
legal de la norma que las establece, a su cobertura, etc. Por ejemplo, para
reducir el dficit pueden incluirse leyes o normas de nivel constitucional
de presupuesto equilibrado.
Las reglas de procedimiento determinan las funciones y prerrogativas
de los actores que participan en las negociaciones. Por ejemplo, reglas
ms jerrquicas pueden concentrar el poder en materia presupuestaria
en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el ejecutivo en
relacin con el legislativo.
6
5 Si se respetan, sus resultados pueden eliminar algunas de las debilidades del
proceso presupuestario. Sin embargo, pueden tambin generar incentivos para
la contabilidad creativa, limitar la flexibilidad de las polticas y dejar abierta
la posibilidad de que los gastos y los impuestos acten en forma estabilizadora
(al menos en el caso de las reglas de presupuesto equilibrado). Por otro lado, las
reglas presupuestales pueden resultar inoperantes si no hay mecanismos para
hacerlas cumplir.
6 Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder en forma ms pareja. Las reglas
de procedimiento ms jerrquicas, que concentran el poder en aquellos actores
con mayores intereses en mantener las finanzas bajo control pueden ayudar a
mantener la estabilidad de las cuentas pblicas. Por supuesto, incrementando
la jerarqua no se consigue necesariamente una mayor representatividad de los
gastos o que el ejecutivo no use sus nuevas atribuciones estratgicamente para
obtener beneficios polticos inmediatos, generando ciclos electorales en el pre-
supuesto.
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Las reglas de transparencia permiten incrementar la disponibilidad
de informacin y as favorecen la viabilidad del resto de las reglas. Por
ejemplo, si se introducen reglas numricas y/o de procedimiento para
disminuir el dficit, una mayor transparencia puede evitar prcticas que
tergiversen su efectividad, como la contabilidad creativa.
Dado el vasto universo de cambios legales que pueden afectar las
instituciones presupuestarias, en este captulo nos concentramos en el
subconjunto de instituciones que han resultado ms relevantes para los
resultados fiscales segn estudios acadmicos previos y la experiencia de las
autoridades econmicas. De esta manera, por el lado de las reglas fiscales,
se considera la existencia y jerarqua de reglas numricas que restringen el
gasto total, el dficit o el endeudamiento, la utilizacin de marcos fiscales
de mediano plazo, las restricciones al endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, y la existencia de fondos de estabilizacin. La introduc-
cin de leyes de responsabilidad fiscal cobra particular inters dentro de
estas reformas. Por el lado de las reglas de procedimiento, se considera el
poder del ministerio de finanzas sobre los ministerios de lnea en la etapa
de elaboracin, el poder del ejecutivo sobre la legislatura en la etapa de
aprobacin, y el poder del ministerio de finanzas mediante el manejo de
caja durante la etapa de ejecucin. Por ltimo, dentro de las reglas de
transparencia, se considera cunto cubre el presupuesto de la totalidad de
las erogaciones del Estado y la disponibilidad de dicha informacin, con
especial nfasis en la promulgacin de leyes de transparencia.
La informacin proviene de un conjunto de encuestas sobre prcticas
y procedimientos presupuestarios que realizaron conjuntamente la Or-
ganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), comple-
mentadas con preguntas especficas para precisar en qu han consistido
y en qu momento se hicieron las reformas desde 1990. Las respuestas a
las encuestas (que reflejan la normativa vigente pero no necesariamente
las prcticas en algunos casos) permiten identificar las restricciones pre-
supuestarias que afectan todas las etapas de elaboracin del presupuesto.
Esta informacin ha sido cotejada y complementada con el anlisis de
los marcos legales y de documentos conexos producidos por el Banco
Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional.
El camino de las reformas
Desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las institu-
ciones presupuestarias en Amrica Latina. En un nmero importante de
pases se introdujeron restricciones numricas, fondos de estabilizacin,
marcos plurianuales y restricciones al endeudamiento de los gobiernos
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subnacionales. En varios pases las restricciones numricas se introdujeron
en el marco de leyes de responsabilidad fiscal.
En trminos de los procedimientos, la introduccin de los sistemas
financieros integrados supuso un aumento de la jerarqua del poder eje-
cutivo, principalmente a travs de la introduccin de la cuenta nica de
tesorera. En trminos de transparencia, las leyes de responsabilidad fiscal
usualmente incluyeron captulos particulares sobre el tema, y aquellos
pases que no lo hicieron por esa va promulgaron leyes especficas.
Si bien en la mayora de los pases estos cambios han ido en forma
consistente en la direccin de fortalecer las instituciones presupuestales y
la disciplina fiscal, en algunos casos se ha dado marcha atrs, en particular
con los lmites establecidos al dficit. En situaciones de crisis, algunos
gobiernos optaron por relajar los lineamientos legales y reducir los reque-
rimientos fiscales de las leyes vigentes; otros directamente desconocieron
o evitaron cumplir con las nuevas reglas y procedimientos.
Se dieron dos momentos claramente diferenciados en el proceso de la
reforma fiscal. A mediados de los aos noventa, se produjo un auge de las
reformas tendientes a otorgar mayor jerarqua a los ministerios de finan-
zas en las decisiones fiscales, probablemente como parte del proceso ms
amplio de estabilizacin y reforma estructural. El segundo momento de
intensa actividad reformadora en materia presupuestal ocurri hacia fina-
les de dicha dcada, cuando se introdujeron gran parte de las restricciones
fiscales y las normas de transparencia. En el cuadro 5.1 y el grfico 5.1 se
presentan la composicin y evolucin de las reformas a las instituciones
fiscales desde 1990. Mientras que las reformas de las reglas jerrquicas se
concentran principalmente entre 1994 y 2000, las reformas a las reglas
fiscales y de transparencia tuvieron lugar mayoritariamente a partir de
1998. Los 18 pases de la muestra introdujeron al menos una reforma a
sus instituciones presupuestarias en el perodo analizado. Estas reformas
tuvieron una alta dispersin. Por ejemplo, Argentina tuvo el doble de
reformas que los pases que le siguieron. En cuanto al tipo de reformas,
siete pases introdujeron leyes de responsabilidad fiscal que impusieron,
entre otros componentes, lmites al gasto o al endeudamiento. Cuatro de
esos pases debilitaron dichos lmites en aos subsiguientes.
Reglas fiscales
Como indican el cuadro 5.1 y el grfico 5.1, la mayora de las reformas
que introdujeron reglas fiscales tuvieron lugar hacia finales de los aos
noventa y principios de la dcada actual. En algunos casos, estas reformas
fueron especficas, pero en su gran mayora se produjeron a travs de
la promulgacin de leyes de responsabilidad fiscal, las cuales han sido
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el elemento ms novedoso en materia de reformas a las instituciones
presupuestarias de los ltimos aos y fueron expedidas con el objetivo
de reducir los dficit fiscales mediante la introduccin de lmites num-
ricos, en algunos casos con horizontes de mediano plazo, y con lmites
ajustables segn la evolucin del ciclo econmico (a fin de evitar ajustes
fiscales que intensificaran los ciclos, en vez de suavizarlos). Asimismo,
estas leyes trataron la problemtica fiscal desde una perspectiva ms in-
tegral, incluyendo temas de transparencia, responsabilidades y relacin
con los gobiernos subnacionales, de especial importancia en los pases
ms descentralizados fiscalmente. Argentina (1999), Brasil (2000), Per
(2000), Ecuador (2002), Panam (2002), Colombia (2003) y Venezuela
(2003) fueron los pases que expidieron leyes de responsabilidad fiscal,
con particularidades propias a cada caso.
Grfico 5.1 La trayectoria de las reformas
Fuente: Clculos de los autores.
Nota: Para elaborar el grfico se ponderaron las reformas segn su pertinencia y direccin
y se normalizaron entre 0 y 1. As, cada curva muestra la transicin de las instituciones
desde su situacin inicial en 1990 hasta su situacin en 2005. La pendiente mide el nmero
de reformas y su importancia relativa.
Restricciones numricas. Principalmente como resultado de las reformas
recientes, en la actualidad la mayora de los pases posee algn tipo de
restriccin numrica al gasto, el dficit o la deuda. Costa Rica, Guatemala
y Nicaragua son las nicas excepciones. Dentro de los pases que han
introducido restricciones, algunos lo han hecho al nivel constitucional, y
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otros al nivel de ley, como puede observarse en el cuadro 5.2. Es impor-
tante destacar, que salvo en Argentina, el poder ejecutivo tiene potestad
por ley para modificar o hacer caso omiso de las restricciones en ciertas
Pas Lmite al gasto Lmite al dficit Lmite a la deuda
Argentina Ley Ley Ley
Bolivia
Brasil Ley Ley
Chile Ley Regla Ley
Colombia Ley Ley
Costa Rica
Ecuador Ley Ley Ley
El Salvador Ley
Guatemala
Honduras Constitucin
Mxico Ley Ley Ley
Nicaragua
Panam Ley Ley
Paraguay Ley Ley
Per Ley Ley
Repblica Dominicana Ley
Uruguay Ley Ley
Venezuela Ley Constitucin
Nota: Siete pases han incluido restricciones adicionales al nivel constitucional, como la
regla de oro, que establece que el gobierno slo puede endeudarse para gastos de inversin
y no para el financiamiento de gasto corriente durante el ciclo econmico.
Por ejemplo, en la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil se establecen lmites relativos al
gasto por objeto, al gasto por nivel de gobierno y por rama del gobierno. Tambin la ley
estipula que el Congreso debe aprobar lmites globales sobre la deuda consolidada federal,
estatal y municipal a propuesta del ejecutivo. Asimismo, la ley impide la contratacin de
operaciones de crdito con anticipacin al ingreso presupuestario en el ltimo ao de
mandato y prohbe el aumento de los gastos de personal en los 180 das que anteceden
al final del mandato. La ley ecuatoriana sujeta el proyecto de presupuesto a dos reglas
fiscales: el gasto primario no se incrementar en ms de 3,5% considerando el deflactor
implcito del PIB, y el dficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por
exportaciones petroleras y menos gastos totales, se reducir anualmente en 0,2% del PIB
hasta llegar a cero. A su vez establece la aplicacin de una poltica de reduccin permanente
de la deuda pblica, tendiente a que la relacin entre el saldo de la deuda pblica total y
el PIB se encuentre en el 40%.
Cuadro 5.2 Restricciones numricas en Amrica Latina
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condiciones. La introduccin de restricciones numricas no siempre ha
tenido resultados inmediatos y en muchos casos dichas restricciones han
sido debilitadas en reformas sucesivas. Ese ha sido el caso en Argentina,
Ecuador, Panam y Per.
7
El caso de Chile merece una mencin aparte,
pues posee una regla de balance estructural, que si bien no tiene categora
de ley, es respetada. Esta norma establece el compromiso de mantener
un supervit estructural del 1%.
8
Este caso muestra que el contexto
institucional poltico, en el que se han insertado restricciones, puede ser
ms importante que su diseo.
Marcos plurianuales. Los marcos plurianuales ofrecen algunos de los be-
neficios de las reglas numricas sin los costos vinculados con su excesiva
rigidez. Estos marcos pueden proveer disciplina y credibilidad al proceso
presupuestario, ya que estipulan las metas y expectativas econmicas a
mediano plazo en los que se basan los presupuestos futuros. No obstante,
la influencia del marco plurianual sobre los resultados puede ser modesta o
nula si durante el proceso de aprobacin del presupuesto anual el legislador
dispone de un margen excesivo para desviarse de l. Dentro de los pases
para los que la aprobacin de un marco plurianual es un requisito legal
se encuentran: Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Paraguay, Per,
Uruguay y Venezuela.
9
Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico y Nicaragua
poseen un marco plurianual, pero ste no establece lmites para cada uno
de los aos que lo componen. En la actualidad, los marcos plurianuales
no constituyen una restriccin efectiva al proceso presupuestario. En la
mayora de los pases ocurren modificaciones a estos marcos ao tras ao
y los presupuestos anuales poco tienen que ver con ellos.
Fondos de estabilizacin. La utilizacin de fondos de estabilizacin es
una herramienta que, con excepcin del caso del fondo del cobre chi-
leno (1985-1987) y el del caf en Colombia (1940), ha sido aplicada
por pases de Amrica Latina slo recientemente. En la regin existen
dos tipos de fondos: los fondos de estabilizacin y los fondos de reserva
presupuestaria o de estabilizacin de ingresos tributarios. Los primeros
estn conformados por los ingresos generados por la exportacin de
recursos no renovables y su funcin principal es nivelar las fluctuaciones
en los ingresos y egresos del Estado y establecer un colchn de seguridad
para enfrentar el eventual agotamiento del recurso no renovable. Los
7 El caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina se analiza en mayor
detalle ms adelante en el captulo.
8 Este supervit es calculado de forma que quede eliminado el efecto fiscal de
las variaciones en el precio del cobre y del ciclo econmico, impidiendo que la
restriccin acte en forma favorable a los ciclos.
9 Uruguay es el nico pas que cuenta con un presupuesto plurianual.
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segundos estn compuestos por los ingresos acumulados durante los aos
de supervit presupuestario as como por recursos extraordinarios del
Estado, como pueden ser las privatizaciones. El objetivo de estos fondos
es contar con recursos para impulsar la demanda y llevar a cabo polticas
de gasto social durante los aos de recesin.
Dentro de los fondos relevantes, adems de los mencionados, cabe
destacar la introduccin en Argentina, en 1999, y en Per, en 2000
(incrementado en el 2003), de fondos de estabilizacin de ingresos
tributarios de acuerdo con lo estipulado en sus leyes de responsabilidad
fiscal. Colombia aadi a su fondo cafetero uno de petrleo en 1995,
mientras que Ecuador en el 2002 y Mxico y Venezuela en 1998 crearon
fondos de estabilizacin de petrleo.
En muchos de los fondos han existido cambios y no siempre han sido
utilizados como se esperaba.
10
En el caso de Ecuador se introdujeron dos
fondos de estabilizacin de ingresos del petrleo: el Fondo de Estabili-
zacin Petrolera (FEP) y el Fondo de Estabilizacin, Inversin Social y
Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico (Feirep).
11
El FEP
fue diseado para compensar las fluctuaciones en el precio del petrleo,
ahorrando cuando los precios estuvieran por encima del valor presupues-
tado, y permitiendo retirar recursos del fondo cuando los precios fueran
inferiores a l. Sin embargo, el ahorro que se debera acumular para
estabilizacin est totalmente preasignado: a) 45% se destina al Feirep;
b) 35% para financiar la reparacin y pavimentacin de la va troncal
Amaznica; c) 10% para financiar los proyectos de desarrollo integral
en cuatro provincias, y d) el 10% para el equipamiento y fortalecimiento
de la Polica Nacional. En el Feirep, si bien se estableca que el 70% se
destinara a recompra de deuda pblica externa e interna, a agosto del
2005, la mayor parte se haba utilizado para recomprar deuda interna,
especficamente bonos colocados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social y para planes sociales.
12
10 En el caso de Venezuela, vase, por ejemplo, La reforma del fondo de estabi-
lizacin: un aumento de la discrecionalidad del gasto, equipo de Venezuela
Analtica. Disponible en http://www.analitica.com/vam/1999.08/reportajes/02.
htm
11 Un anlisis detallado puede seguirse en Almeida, Gallardo y Tomaselli (2005).
12 En Ecuador el uso de estos fondos fue un tema candente en 2005, que sin duda
aument la popularidad del entonces ministro de economa, elegido a la presi-
dencia en 2006. El ministro de economa, Rafael Correa Ecuador renunci
ayer despus de que el Banco Mundial no desembolsara un prstamo de US$100
millones como parte de su paquete de apoyo fiscal al pas... El Banco Mundial
haba objetado que los fondos del Fondo de Estabilizacin del Petrleo que de-
ban ser destinados para la reduccin de la deuda fueran utilizados para financiar
programas sociales. (Oxford Analytica, 2005).
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Restricciones a gobiernos subnacionales. Con los procesos de descentrali-
zacin, las finanzas subnacionales adquirieron relevancia por su potencial
impacto en la estabilidad macroeconmica de los pases y se hicieron
ms comunes los lmites de endeudamiento de estos gobiernos.
13
Dentro
de los casos ms relevantes figuran las reformas en Brasil, Colombia y
Ecuador. En Colombia se fijaron restricciones al apoyo de la nacin a los
gobiernos subnacionales. Ecuador cuenta con lmites al endeudamiento
para los gobiernos seccionales en su ley de responsabilidad fiscal. Brasil
cuenta con lmites similares al endeudamiento, y restricciones en cuanto
a los gastos de personal. Aparte de estos casos, la mayora de los pases
(Costa Rica, Repblica Dominicana, Honduras, Nicaragua, Panam, Uru-
guay y Venezuela) exigen que cada prstamo asumido por los gobiernos
subnacionales sea aprobado por el gobierno nacional. En el caso de Brasil,
estas restricciones parecen haber tenido efecto para mantener las finanzas
de los gobiernos subnacionales bajo control, cambiando la dinmica de
negociacin de la poltica fiscal en el pas (ver el recuadro 5.1).
Reglas de procedimiento
Las reglas de procedimiento regulan las relaciones entre los distintos
actores que participan del proceso presupuestario. En algunos casos estos
actores pertenecen a la misma rama del poder (por ejemplo, durante
la preparacin), mientras que en otros casos las negociaciones se dan
entre distintas ramas (por ejemplo, durante la aprobacin). El poder
del gobierno central sobre el manejo de caja afecta tanto las relaciones
entre las ramas del poder y tambin las relaciones al interior de cada
rama.
Los cambios que se produjeron en estas reglas entre 1990 y 2005
fueron de menor relevancia en comparacin con los que ocurrieron con
las reglas fiscales. Hubo reformas a las reglas que regulan la relacin entre
las ramas del poder pblico, principalmente despus de la aprobacin
de leyes de administracin financiera, que otorgaron a los ministerios
de finanzas herramientas para ejercer este poder.
14
Las reformas de ad-
13 Si bien existen ejemplos anteriores, como las restricciones en Mxico introduci-
das en la Constitucin de 1917.
14 Las reformas de administracin financiera adoptadas por la gran mayora de los
pases de Amrica Latina, estn orientadas a interrelacionar los subsistemas de
presupuesto, tesorera, crdito pblico y contabilidad, en cuanto a normativa,
capacidad operativa e informacin procesada, de modo tal que la responsabili-
dad sobre los mismos quede centralizada en los ministerios de hacienda. Estas
normas buscan el desarrollo de un sistema informativo que facilite las decisiones
y otorgue transparencia al uso de recursos. Tradicionalmente, tanto las cuentas
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ministracin financiera se concentraron en la gestin de caja (gestin de
tesorera) y de deuda, lo que produjo un cambio al interior de la rama
ejecutiva.
15

La primera experiencia de cuenta nica de tesorera en Amrica La-
tina es la de Brasil en 1986. En 1995, Argentina estableci un modelo
en el que la tesorera operaba como un banco para todas las entidades
gubernamentales que deban depositar sus recursos en una cuenta nica
del gobierno. Solamente en Guatemala y Per pueden los ministros
extra-presupuestarias como las excesivas cuentas de tesorera gubernamentales
constituan la norma.
15 Esta reforma fue concebida como parte integral de la modernizacin del Estado
(Asselin, 2000). La cuenta nica en tanto instrumento institucional afecta las
relaciones intra-ejecutivo en la medida en que, al fortalecer los controles de efec-
tivo y el manejo del presupuesto, permite el monitoreo y control oportuno de las
transacciones y el gasto, y extiende a todas las entidades un sentido de disciplina
fiscal que antes recaa solamente sobre el ministerio de hacienda.
Recuadro 5.1 Restricciones a gobiernos subnacionales. La Ley de
Responsabilidad Fiscal de Brasil
Dentro de las restricciones numricas previstas en la Ley de Responsabilidad
Fiscal de Brasil existen lmites prudenciales para los distintos niveles de go-
bierno.
Los lmites al gasto de personal se establecen como porcentaje del ingreso
corriente lquido para todos los niveles de gobierno:
Para el gobierno federal, el lmite es de 50% (40,9% para el poder
ejecutivo, 2,5% para el poder legislativo, 6% para el poder judicial,
0,6% para el procurador).
Para los estados, el lmite es de 60% (49% para el poder ejecutivo,
3% para el poder legislativo, 6% para el poder judicial y 2% para el
procurador).
Para los municipios, el lmite es de 60% (54% para el poder ejecutivo
y 6% para el poder legislativo).
Los lmites para el endeudamiento pblico aprobados en el Senado en el
ao 2001 indican que para el 2016 las deudas no podrn superar en dos veces
los ingresos corrientes del gobierno federal y de los gobiernos estatales, y en
1,2 veces los ingresos corrientes de los gobiernos municipales. Para llegar a
dichos topes, los gobiernos debern reducir cada ao al menos la dcima quinta
parte de la diferencia.
Fuente: Compilacin de los autores con base en la Ley Brasilea de Responsabilidad
Fiscal.
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mantener cuentas de cajas diferentes a las del tesoro sin que los saldos
se transfieran diariamente. El Salvador, al igual que Nicaragua, posee
sistema de cuenta nica del tesoro con excepciones preestablecidas.
Paraguay introdujo en el ao 2000 un sistema de cuenta nica luego de
reducir gradualmente el nmero de cuentas bancarias del gobierno. Bo-
livia, Ecuador, Honduras y Uruguay tambin cuentan con un sistema de
cuenta nica del tesoro. Mxico carece de dicho sistema, aunque posee
una cuenta consolidada de recaudacin, lo que le permite optimizar el
uso de los fondos. En el cuadro 5.1 se presentaron los principales cambios
en las reglas de procedimiento, incluyendo la introduccin de cuentas
nicas y el aumento del poder del ejecutivo y del ministerio de finanzas
para imponer disciplina fiscal.
Relaciones entre los poderes. Las normas que regulan la interaccin
entre los poderes legislativo y ejecutivo durante la etapa de aprobacin
del presupuesto, prcticamente no han variado desde el retorno de la
democracia y son relativamente homogneas en toda Amrica Latina.
Las restricciones existentes se pueden dividir en dos grandes grupos
(ver cuadro 5.3): aquellas que impiden al legislativo aumentar el monto
total del gasto, y aquellas que impiden modificar los niveles de dficit.
Los pases que actualmente se encuentran en el primer grupo son Chile,
Colombia, Ecuador, El Salvador, Per, Uruguay y Venezuela. En el segun-
do grupo estn Argentina, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua,
Panam y Paraguay.
16
Salvo en el caso argentino, donde la restriccin
tiene una base legal, el resto de los pases establecen limitaciones consti-
tucionales. En el caso de Repblica Dominicana, cualquier modificacin
debe ser aprobada por una mayora de 2/3 de los legisladores, haciendo
muy difcil cualquier cambio. Estas regulaciones no siempre impiden la
creatividad de los legisladores para modificar los presupuestos. En al-
gunos casos, las legislaturas identifican fuentes no genuinas de ingresos
16 El caso de Bolivia es particular. Por un lado, la Constitucin indica que todo
proyecto de ley que implique gastos para el Estado debe indicar, al mismo tiem-
po, la manera de cubrirlos y la forma de su inversin. Sin embargo, esta restric-
cin puede ser tomada en forma estricta (tienen que existir recursos genuinos)
o en forma dbil (se puede cubrir con la emisin de deuda). Esta divergencia de
opinin existe en el propio pas. Consultados los actores ms relevantes, mien-
tras que el poder ejecutivo considera sta una restriccin dbil, los diputados la
consideran en forma estricta.
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para justificar incrementos de gastos
17
. En otros, las reasignaciones que
se efectan conllevan incrementos encubiertos de gastos.
18
Relaciones intra-poderes. Normalmente en pases con rgimen presiden-
cial, el presidente o el ministro de finanzas poseen la mayor capacidad
de influencia sobre el presupuesto. El caso ms comn entre los pases
estudiados es que el ministro de finanzas cuenta con la ltima palabra
en las discusiones presupuestarias (Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Mxico, Paraguay y Uruguay, ver cuadro 5.4). El presidente
es quien decide en cinco pases (Argentina, Brasil, Chile, Nicaragua y
Repblica Dominicana), mientras que en el resto de los pases la decisin
final pasa por el gabinete.
Manejo de caja. Las atribuciones del poder ejecutivo, especficamente del
ministro de finanzas, para manejar la ejecucin presupuestaria es otro
de los mecanismos que permiten otorgarle mayor jerarqua al proceso
presupuestario. El ministerio de finanzas puede disminuir los gastos en
situaciones coyunturales desfavorables a fin de mantener el dficit del
gobierno bajo control y favorecer la ejecucin de ciertas partidas. As,
el ministro podra favorecer durante la ejecucin de aquellas partidas
preferidas por l, mientras que podra retrasar o subejecutar aquellas
partidas que han sido introducidas en el proceso por otros actores du-
rante la preparacin y aprobacin del presupuesto. La subejecucin del
presupuesto es comn en muchos de los pases de Amrica Latina.
19
Las potestades de los ministerios de finanzas son amplias en Amrica
Latina. En Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela,
la autoridad presupuestaria aprueba o determina los planes de gastos de
los ministerios y agencias ejecutoras. Asimismo, como puede observarse
17 Por ejemplo, en Bolivia en algunos aos los legisladores incrementaron las esti-
maciones de ganancias de eficiencia de las agencias reguladoras, que luego no se
realizaron. Para mayor detalle, vase Scartascini y Stein (2003).
18 Por ejemplo, en Ecuador el Congreso ha incrementado el gasto en ciertas parti-
das mediante la disminucin de las previsiones para el pago de deuda externa.
Dado que dichos pagos luego habrn de realizarse, la reasignacin es equivalente
a un aumento encubierto de gastos. En el presupuesto del ao 2006, 18 sectores
se beneficiaron de reasignaciones por US$ 396,9 millones, que se compensaron
con una disminucin de los dineros que estaban destinados para el pago de la
deuda pblica de 33,4% a 28,8%.
19 Por ejemplo, en Argentina, entre el ao 2000 y 2003 se subejecut entre un 5% y
un 11%; en Bolivia (1998-2002) un 8% en promedio; en Paraguay (1996-2001)
un 20% en promedio. El ejemplo ms dramtico es el de Brasil, donde en algu-
nos aos se subejecut ms del 30% del presupuesto (ver Alston y otros, 2005).
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en el cuadro 5.5, en 11 pases la autoridad presupuestaria tiene potestades
para retener los fondos ya asignados a las unidades de gasto.
Normas de transparencia
Los aspectos ms relevantes tratados en las leyes de transparencia se
relacionan con la publicidad de los datos fiscales, que incluyen:
La homogenizacin de los datos.
La especificacin de pasivos contingentes.
La publicacin de los supuestos y mtodos estadsticos utilizados
para construir las proyecciones.
Pas
Lmites al gasto de
los ministerios de
lnea
El ministro de finanzas o el
presidente tienen la ltima
palabra en las negociaciones
con el gabinete
Argentina X X
Bolivia X
Brasil X X
Chile X X
Colombia X X
Costa Rica X X
Ecuador X X
El Salvador X X
Guatemala
Honduras X
Mxico X X
Nicaragua X X
Panam X
Paraguay X X
Per
Repblica Dominicana X X
Uruguay X X
Venezuela X
Cuadro 5.4 Restricciones a los ministerios de lnea en sus
negociaciones con el ministerio de finanzas, 2005
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La publicacin del monto de deuda pblica (incluida la flotante)
de los distintos niveles de gobierno.
El anlisis del impacto fiscal de las normas impulsadas por las
distintas ramas del gobierno.
La divulgacin peridica por medios fsicos y electrnicos de la
informacin fiscal.
Varios pases de Amrica Latina sancionaron leyes de acceso a la
informacin o de transparencia fiscal tendientes a que los datos fiscales
sean ms accesibles al pblico. Los pases que impulsaron estas leyes
fueron Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Repblica Dominicana, Ecua-
dor, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela. Pases como Costa
Nota: a. Con aprobacin de la legislatura.
Cuadro 5.5 Manejo de caja, 2005
Pas
La autoridad central
del presupuesto
puede retener fondos
asignados
La autoridad central del
presupuesto puede retener
fondos asignados cuando ya
se han asumido obligaciones
legales en nombre del Estado
Argentina No No
Bolivia No No
Brasil S No
Chile S No
Colombia S
a
No
Costa Rica S No
Ecuador No No
El Salvador S S
Guatemala No No
Honduras S S
Mxico S No
Nicaragua S No
Panam S
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No
Paraguay No S
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Per No No
Repblica Dominicana S No
Uruguay S
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S
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Venezuela No S
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Rica y Nicaragua establecieron principios de publicacin en sus leyes de
administracin financiera, por medio de las cuales se exige hacer el pre-
supuesto asequible al conocimiento pblico en aras de la transparencia.
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Per han incluido clusulas sobre
transparencia en sus leyes de responsabilidad fiscal. El movimiento hacia
la formalizacin de una mayor transparencia es un fenmeno reciente,
pero en rpida expansin, como se mostr en el cuadro 5.1.
Las instituciones presupuestarias
y los resultados fiscales
Como se ha indicado a lo largo de este captulo, las reformas a las institu-
ciones presupuestarias tienen por objetivo afectar los resultados fiscales.
As, por ejemplo, la introduccin de lmites al gasto o al endeudamiento,
o mayores facultades a ciertos agentes buscan restringir el problema de
los comunes y con ello mantener los resultados fiscales bajo control.
Alesina y otros (1998) y Stein, Talvi y Grisanti (1999) encontraron que
estas reglas y restricciones pueden afectar los resultados presupuesta-
rios en Amrica Latina. En el primero de estos trabajos se construy un
ndice de instituciones presupuestarias basado en encuestas a directores
de presupuesto en 20 pases de Amrica Latina para el perodo 1990-
1993.
20
Sus resultados indican que mayores restricciones, ya sea a partir
de reglas ms estrictas, ms jerrquicas o de mayor transparencia, llevan
a menores niveles de dficit y deuda.
Para este apartado, hemos construido un ndice de instituciones pre-
supuestarias que se asemeja al de Alesina y otros (1998) pero incorpora
nuevos aspectos al mismo.
21
Este nuevo ndice conjuga diversos elementos
que afectan las dimensiones de restricciones, jerarqua y transparencia en
20 Su trabajo se basa en parte en los estudios de Von Hagen (1992) y Von Hagen
y Harden (1995), quienes estudian el papel de las instituciones presupuestarias
para explicar el desempeo fiscal en los pases de la Unin Europea.
21 A partir de la informacin recogida en 22 preguntas de la encuesta sobre prc-
ticas y procedimientos presupuestarios de la OCDE/BM/BID, donde se evalu
cada pregunta de acuerdo con el grado de relevancia de las reglas entre 0 y 10,
se construyeron varios subndices e ndices compuestos. El ndice compuesto se
construy a partir de un promedio ponderado de los 3 ndices de acuerdo con el
nmero de subndices que los componen. El ndice de reglas fiscales se construy
a partir del promedio de los subndices de reglas numricas, marcos fiscales de
mediano plazo, restricciones al endeudamiento y fondos de reserva. El ndice de
reglas de procedimiento se construy a partir del promedio de los subndices de
restricciones a la legislatura, restricciones a los ministerios y de manejo de caja.
Para un anlisis detallado respecto de la construccin del ndice, vase Filc y
Scartascini (2005).
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el presupuesto y est compuesto por tres subndices. El primero de ellos,
restricciones, tiene en cuenta las reglas fiscales propiamente dichas, las
restricciones al endeudamiento de los gobiernos subnacionales, si exis-
ten fondos de reserva, y si se utiliza un marco fiscal de mediano plazo.
El segundo, jerarquas, tiene en cuenta el grado de discrecionalidad en
el manejo de caja, las restricciones a los ministros de lnea y las restric-
ciones sobre el poder legislativo para efectuar cambios a la propuesta
de presupuesto del gobierno. El tercero, transparencia, considera cun
exhaustivo es el documento presupuestario y si hay fondos y gastos ex-
trapresupuestarios. El ndice general se construye mediante un promedio
ponderado de los subndices de acuerdo con la cantidad de temas que
cubren. El grfico 5.2 presenta la relacin entre dicho ndice compuesto
para el ao 2000 y los balances primarios del gobierno general para el
perodo 2000-2002. Como puede observarse, existe una relacin positiva,
donde a un mayor valor del ndice, que equivale a mayores restricciones
numricas, reglas ms jerrquicas y mayor transparencia, los resultados
fiscales tienden a ser ms positivos.
22
Esta misma relacin puede visualizarse en el cuadro 5.6, donde cada
casilla presenta el promedio del saldo fiscal primario para aquellos pases
que se encuentran por encima y por debajo de la mediana para cada uno
de los ndices. Por ejemplo, considerando los valores del ndice, aquellos
pases con mejores valores presentan en promedio un supervit del 0,8%
mientras que aquellos con bajos valores presentan en promedio un dficit
del 1,5%. Esto implica que, nuevamente en promedio, moverse del grupo
de malas instituciones presupuestales al grupo de buenas instituciones
puede tener un impacto fiscal superior al 2% del PIB.
Para hacer comparables los resultados del anlisis de regresiones con
los de Alesina y otros (1998) se utilizan las mismas variables. La variable
dependiente es el saldo primario del gobierno general entre los aos 2000
y 2002.
23
Como variables independientes de control se incluyen el monto
de deuda pblica como porcentaje del PIB en 1999 (deuda), una variable
construida como el producto del cambio en los trminos de intercambio
por el grado de profundidad comercial de la economa (definido como
la suma de las exportaciones e importaciones como porcentaje del PIB)
(comercio), y una medida de la poblacin econmicamente dependiente,
22 Filc y Scartascini (2005) encuentran resultados similares para una muestra de
pases en desarrollo. En cambio, segn los autores, los resultados no son signifi-
cativos para la muestra de pases de la OCDE.
23 De esta manera, la variable ndice est rezagada (medida al 2000) con respecto
a la variable dependiente (2000-2002). Los mismos resultados se obtuvieron
cuando se utilizaron los resultados del saldo del gobierno central. Fuente: World
Development Indicators Database, Banco Mundial.
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definida como el porcentaje de la poblacin menor de 15 aos de edad
y mayor de 65 (dependencia).
24

Los anlisis de regresiones dieron los resultados esperados, como
puede observarse en el cuadro 5.7. Los resultados son significativos tanto
24 Alternativamente tambin hemos usado pagos de intereses de la deuda pblica
como porcentaje del PIB. Las fuentes para estos datos son World Economic Out-
look Database, abril 2004, y World Development Indicators Database, World
Bank.
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ndice de instituciones presupuestarias (en escala de 1 a 10)
Grfico 5.2 Instituciones presupuestarias en 2000 y resultados
fiscales, 2000-2002
Posicin del pas en
el ndice ndice Restricciones Jerarquas Transparencia
Sobre la mediana 0,8 1,1 0,3 0,2
Bajo la mediana 1,5 1,8 0,9 0,3
Diferencia 2,3 2,9 1,2 0,1
Cuadro 5.6 Promedio del saldo fiscal primario (porcentaje)
Nota: Cada casilla indica el promedio del saldo fiscal primario del gobierno general como
porcentaje del PIB en 2000-2002.
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para el ndice compuesto (ndice) como para los subndices de reglas
jerrquicas (jerarquas) y de restricciones (restricciones). La evidencia
sugiere que aquellos pases con procesos presupuestarios ms jerrqui-
cos acompaados de restricciones sobre sus posibilidades de incurrir en
dficit importantes o acumular deuda, tienen mejores resultados fisca-
les. En trminos econmicos, la diferencia entre un pas en el primer y
cuarto cuartil es aproximadamente 2,3% del PIB, resultado semejante
al del cuadro 5.6.
Con respecto a las regresiones de los subndices, los resultados son
similares, principalmente para las restricciones numricas y las reglas de
jerarqua. En contraste, el subndice de transparencia no es significativo,
lo que sugiere que esta medida tiende a potenciar el valor de las otras en
lugar de resultar vlida por s misma. Asimismo, puede ser uno de los
ndices que ms se ve afectado por las diferencias entre el texto legal y
las prcticas, as como ser esta restriccin la que tarde mayor tiempo en
tener impacto efectivo en los resultados. Mientras que los lmites al dficit
pueden tener efecto inmediato, el impacto de la transparencia se hace
notar a lo largo de los aos, cuando, por ejemplo, organizaciones de la
sociedad civil tienen posibilidad de contar con la informacin, analizarla,
comenzar a abogar por cambios, y que stos se hagan efectivos.
Las reformas en accin
Durante el perodo estudiado se han realizado un gran nmero de refor-
mas a las instituciones presupuestarias en Amrica Latina. Estas reformas
han tenido diversas caractersticas, pero en casi todos los casos incluyeron
aumentos en las restricciones, tanto por la introduccin de reglas num-
ricas, como por el aumento de la jerarqua de los ministerios de finanzas
en la discusin presupuestaria y la mayor transparencia. Despus de
ms de una dcada de reformas, las instituciones presupuestarias siguen
siendo determinantes importantes de los resultados fiscales: instituciones
presupuestarias ms restrictivas, tanto en trminos de lmites numricos
a los resultados fiscales como de una mayor jerarqua a favor de quienes
tienen mayores incentivos a mantener las finanzas bajo control, tienden
a favorecer menores dficit. Sin embargo, pese a esta evidencia general,
hay que tener en cuenta que las instituciones presupuestarias son parte
de un juego ms amplio, que a veces trasciende el propio proceso pre-
supuestario.
El proceso presupuestario cumple funciones adicionales a la de decidir
la magnitud del gasto pblico o su composicin. En general, el proceso
presupuestario es un escenario donde se llevan a cabo numerosas tran-
sacciones polticas que permiten que otras polticas y reformas tengan
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lugar.
25
De esta manera, por ejemplo, el poder ejecutivo puede asegurarse
el voto en favor de cierta poltica pblica por parte de una fraccin de
los legisladores prometiendo (o proveyendo) financiamiento a ciertas
obras que dichos legisladores favorecen, quienes lo pueden utilizar en su
campaa poltica. Dado que estos intercambios son usualmente necesarios
y comunes en las democracias donde los intereses de los legisladores (o
ministros, o jueces, o grupos de inters) son diferentes a los intereses del
poder ejecutivo, el impacto de las reformas al proceso presupuestario
depende en gran medida de cmo alteran el nmero de actores y los
incentivos que ellos tienen para participar del proceso presupuestario y
de los intercambios polticos. Por ello, cuando se analiza el impacto de las
reformas al proceso presupuestario es importante estudiar la adaptacin
de los actores a las nuevas reglas existentes.
En los casos que se presentan a continuacin se puede observar cmo
el impacto de las reglas depende del juego poltico general. En trminos
generales, las reglas que funcionan son aquellas que permiten hacer ms
eficiente las transacciones polticas. Por el contrario, aquellas que bus-
can mejorar ciertos resultados fiscales sin tener en cuenta los incentivos
subyacentes tienen mayor probabilidad de ser eludidas.
Un ejemplo que es relativamente comn en Amrica Latina respecto
de reglamentos que no se cumplen (al menos en su espritu) es la regla
que prohbe a los legisladores incrementar los gastos establecidos en la
propuesta del poder ejecutivo, a menos que se identifiquen fuentes alter-
nativas de financiamiento. El espritu de esta regla es que si los legisladores
deciden incrementar los gastos para obtener cierto rdito poltico, slo
puedan hacerlo en la medida en que internalicen el costo poltico de tener
que incrementar los impuestos. Sin embargo, esta regla es violada por los
legisladores mediante incrementos de las estimaciones de ingresos (sin
incluir medida alguna que permita incrementar los ingresos realmente) o
mediante la reasignacin de partidas. Por ejemplo, como mencionamos,
en Ecuador los legisladores, para aumentar los gastos de ciertas partidas,
han reasignado dineros destinados para el pago de deuda, creando as
necesidades adicionales de financiamiento. En Bolivia, el Congreso ha
incrementado los gastos identificando incrementos de deuda o elevando
las estimaciones de recaudacin del gobierno como fuente adicional de
ingresos. En 1998, el Congreso increment en un 50% las estimaciones
de ganancias de eficiencia de la agencia recaudadora y de la aduana para
25 Por esto, la naturaleza de los cambios que pueden afectar el proceso presupuesta-
rio es amplia. Por ejemplo, reformas polticas (p.e., reformas electorales), refor-
mas al sistema de partidos, reformas al funcionamiento del Congreso, procesos
de descentralizacin, etc., pueden afectar tanto o ms los resultados fiscales que
reformas presupuestarias especficas, como puede ser la aprobacin de una ley
de administracin financiera integrada.
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que pudieran ser aprobados gastos adicionales.
26
Estas mayores ganancias
de eficiencia no tuvieron lugar, y el dficit para ese ao super el 4%,
aun cuando el poder ejecutivo subejecut el presupuesto en ms de un
3%. Por supuesto, este tipo de estrategias no la sigue slo el poder legis-
lativo. Nuevamente, en Bolivia, las estimaciones de ingresos realizadas
por el poder ejecutivo han estado generalmente sobreestimadas, muy por
encima del error o de la incertidumbre en la evolucin de las variables
econmicas
27
. Por tanto, establecer dichos lmites al poder legislativo o
alternativamente al poder ejecutivo puede no tener efecto, por un lado,
si no existe control poltico y social respecto de las estimaciones de ingre-
so, y, por otro, si el intercambio poltico es tal que slo puede lograrse
consenso para la aprobacin presupuestaria mediante el incremento de
los gastos del Estado, o las promesas de incrementarlo.
De esta manera, reformas a ciertas instituciones presupuestarias
pueden ser inefectivas porque no son implementadas, e incluso porque
aunque sean implementadas, hay formas de eludirlas. El caso de los
auxilios parlamentarios en Colombia durante la dcada de 1990 es un
ejemplo de un mecanismo legtimo para descentralizar las finanzas que
fue manipulado por los legisladores para obtener ganancias polticas.
28

Las reglas presupuestarias anteriores a la Constitucin de 1991 prevean
la posibilidad de efectuar transferencias a los legisladores a travs de
auxilios parlamentarios que ellos podan asignar discrecionalmente. De
esta manera, los legisladores podan utilizar dichos recursos en proyectos
con alto rdito poltico. La eliminacin por decisin constitucional de
estos auxilios predeterminados y transparentes, en lugar de disminuir
la discrecionalidad y aumentar la eficiencia de los gastos del Estado,
dio lugar a transferencias de mayores montos y menos transparentes en
los aos subsiguientes. As, las transferencias, en vez de ser generales,
26 Vase Scartascini y Stein (2003). Arajo (1998) hace observaciones similares
para Ecuador, donde despus de que la reforma constitucional de 1994 elimi-
n la potestad del Congreso para cambiar las asignaciones presupuestales, los
legisladores encontraron otras formas para realizar transferencias especiales de
manera discrecional, por fuera de las asignaciones presupuestales.
27 Por supuesto, las sobreestimaciones no son responsabilidad slo del poder legis-
lativo. El poder ejecutivo tambin realiza sobreestimaciones de recaudacin que
le permitan generar un mbito mayor de negociacin al que las finanzas pblicas
le permiten. En el caso de Bolivia, estas sobreestimaciones han sido aun mayores
que las efectuadas por el Congreso. Por ejemplo, en ciertos aos se estimaron
las ganancias de eficiencia cercanas al 20% (mientras que las actuales ganancias
rondaron tradicionalmente el 3%).
28 El anlisis de este caso se basa en los estudios de Hommes (1996), Vargas (1999)
y Echeverri, et al. (2004). Para un anlisis completo del proceso de toma de
decisiones en Colombia, que explica las negociaciones entre el poder ejecutivo y
el legislativo, vase Crdenas y otros (2004).
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se volvieron personalizadas o negociadas, pues eran el resultado de la
negociacin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo para el apoyo
de ciertas leyes. Como consecuencia, el auxilio promedio por legisla-
dor entre el perodo 1968-1990 y 1998 se triplic. Los resultados de la
reforma resultaron muy distintos a lo previsto porque los auxilios eran
un objeto de transaccin poltica muy importante en las relaciones entre
el ejecutivo y el legislativo, dadas las caractersticas del proceso poltico
colombiano.
29
La importancia que adquirieron los auxilios en el debate
pblico llev a que el presidente Uribe incluyera la eliminacin de los
auxilios como un tema explcito de su campaa y en los 100 puntos de
su manifiesto democrtico.
30
El cumplimiento de las leyes de responsabilidad fiscal tambin presenta
un caso de estudio interesante. En teora, las leyes de responsabilidad
fiscal deberan proveer herramientas para mejorar los resultados fiscales
de los pases, pero esto no ha ocurrido en la prctica en algunos casos,
al menos en el corto plazo. La Ley de Solvencia Fiscal implementada en
Argentina en 1999, tena como objetivos principales contener el gasto
pblico, reducir el dficit fiscal y aumentar la transparencia fiscal. Los
principales componentes de la ley fueron un fondo anticclico, reglas
numricas fijas sobre el dficit y el gasto, reglas sobre procedimientos
presupuestarios y medidas para incrementar la transparencia.
31
Las metas
de la ley no fueron cumplidas: los dficit de 1999 y 2000 superaron los
lmites establecidos y la ley se modific para permitir un nuevo esquema
de disminucin del dficit. Sin embargo, en el 2001 el dficit fue casi
15 por ciento mayor que el nuevo lmite y ms de seis veces el lmite
establecido en la ley original para dicho ao.
32
29 Este episodio de la historia presupuestal colombiana es ilustrativo, pues la abo-
licin de una institucin presupuestal, considerada indeseable en un momento
dado, multiplic por ocho su valor, la convirti en ilegal y la forz a funcionar
por debajo de la mesa, sin rendicin de cuentas, ni asignacin de responsabilida-
des. Echeverri y otros (2004).
30 Presidente lvaro Uribe en su Manifiesto democrtico (2002, 7) Que haya au-
diencias pblicas para los reclamos regionales, pero no auxilios parlamentarios
que corrompen la poltica. Si los eliminamos, con cada 10 millones de pesos de
ahorro, podemos financiar una pequea empresa y crear dos puestos de trabajo.
31 Ver Gadano (2003). La ley no slo tuvo el apoyo del ejecutivo y de la bancada
oficialista en el Congreso, compuesta por el Partido Justicialista, sino tambin
de organizaciones privadas por las disposiciones tendientes a incrementar la
transparencia de las cuentas pblicas. Asimismo, al ubicarse dentro del esquema
conceptual de las reformas de segunda generacin impulsadas por el consenso
de Washington, era vista con agrado por las instituciones financieras internacio-
nales y los fondos de inversin.
32 Las dems disposiciones de la ley tampoco fueron cumplidas. Se continu pa-
gando por debajo de la lnea deudas correspondientes a gastos no devengados
con anterioridad. Las iniciativas relacionadas a reforma del Estado (los acuerdos
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La razn de este fracaso fue la intencin de utilizar reglas fiscales
de carcter permanente que serviran para mejorar el comportamiento
fiscal de mediano y largo plazo para un propsito de ajuste coyuntural,
como respuesta a la crisis y las dudas sobre la sostenibilidad del rgimen
de convertibilidad y la solvencia fiscal argentina.
33
As, por ejemplo, la
utilizacin del fondo anticclico previsto en la ley para que la poltica
fiscal pudiera operar en forma estabilizadora, cambi a partir de la crisis
rusa de mediados de 1998. As, fueron eliminadas las clusulas de escape
previstas en las primeras versiones de la ley y se convirti al fondo en un
dispositivo que obligaba a desviar recursos de la recaudacin de impuestos
para acumularlos en una cuenta con la perspectiva de mantener el acceso
del pas a los mercados de financiamiento.
34
Por consiguiente, los cambios en las reglas no son condicin suficiente
para modificar los resultados cuando entran en conflicto con las reglas de
interaccin poltica de los agentes involucrados. Sin embargo, en algunos
casos, los cambios en las reglas pueden tener impacto porque modifican
sustancialmente el juego poltico. En el caso de Brasil, la introduccin de
la Ley de Responsabilidad Fiscal ha servido para mejorar los resultados
fiscales, no tanto por el efecto directo de los lmites al dficit, sino porque
tambin modific las relaciones de poder en el proceso poltico, particu-
larmente entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales.
Debido a la reforma constitucional de 1988, los estados adquirieron
una gran autonoma fiscal (y de endeudamiento) y los gobernadores gana-
ron una gran influencia en el proceso de toma de decisiones no slo a nivel
local sino tambin a nivel nacional.
35
Primero, dado que contaban con un
importante control sobre los recursos a nivel local, podan utilizarlos para
de programa y el Programa de Evaluacin de la Calidad del Gasto) carecieron
de resultados concretos. Por ltimo, las disposiciones para incrementar la trans-
parencia si bien propiciaron una mayor difusin de la informacin fiscal, no
han sido implementadas en su totalidad. Los datos financieros y de ocupacin
del sistema de recursos humanos no se han hecho pblicos en tiempo y forma,
ni tampoco el listado de beneficiarios de jubilaciones y pensiones, ni el estado
de cumplimiento de las obligaciones previsionales de empresas y personas. Ver
Gadano (2003).
33 Este rgimen de tasa de cambio fij la paridad (uno a uno) del peso argentino
con el dlar y estableci el pleno respaldo de la base monetaria con reservas
internacionales.
34 En su mayora, las reglas que se promulgan en Amrica Latina son ms duras
que las promulgadas en los pases desarrollados. Esta severidad busca generar
credibilidad macroeconmica por vas legislativas.
35 Los gobernadores de los estados fueron decisivos en la transicin a la democra-
cia y en la reforma de la Constitucin, que les otorg poderes fiscales, tributarios
y de provisin de diversos servicios. Esta autonoma haba llevado a un aumento
del endeudamiento de los estados, que lleg a poner en jaque al gobierno federal
cuando algunos gobernadores declararon la moratoria de sus deudas en 1998.
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favorecer las posibilidades polticas de los candidatos locales al Congreso
Nacional y con ello afectar las decisiones de los diputados y senadores
federales. Segundo, dado que contaban con autonoma financiera y no
tenan lmites al endeudamiento, podan afectar las polticas del gobierno
federal amenazando los objetivos de estabilidad macroeconmica del
presidente. El nuevo rgimen instaurado por la Ley de Responsabilidad
Fiscal cambi esta situacin, porque autoriz al gobierno federal a fijar
metas de recaudacin y de gasto, a limitar el gasto en salarios y a retener
las transferencias legales en el evento de incumplimiento de las obliga-
ciones de deuda de los estados. Las medidas limitaron el poder de los
gobernadores en el proceso de toma de decisiones de orden federal porque
perdieron la posibilidad de utilizar la amenaza de incumplimiento de sus
obligaciones de deuda como arma de negociacin y porque perdieron
control sobre ciertas partidas de gasto (y sobre el total del gasto) que
utilizaban para influir sobre los legisladores nacionales.
36
En general, las
restricciones numricas fortalecieron la autoridad del gobierno federal
y la centralizacin de las decisiones en materia fiscal.
No slo las reformas a las instituciones presupuestarias pueden afectar
el proceso presupuestario y los resultados fiscales. Tambin los cambios
en las reglas del juego poltico pueden tener efectos sobre el proceso
presupuestario. Por ejemplo, legislaturas ms fraccionadas o poderes
presidenciales ms restringidos, pueden dificultar el manejo fiscal. Las
reformas polticas en Paraguay, que incrementaron la transparencia del
proceso poltico a partir de reglas abiertas y ms transparentes, han
llevado a una mayor fragmentacin de los partidos polticos y la legisla-
tura, y con ello a una mayor dificultad para mantener las finanzas bajo
control.
37
Por tanto, cuando se introducen cambios a las instituciones
polticas se deben tener en cuenta los efectos potenciales en los resultados
fiscales, y de ser necesario, acompaarlas de reformas a las instituciones
presupuestarias que las compensen.
Conclusiones
Desde el perodo de democratizacin, y a raz de las crisis econmicas,
las reformas al proceso presupuestario han sido una prctica usual en
Amrica Latina. En cuanto a las instituciones presupuestarias, hubo
36 Otras medidas que operaron en la misma direccin fueron las privatizaciones de
empresas y bancos pblicos operados por los estados.
37 De una historia de presupuestos equilibrados hasta mediados de los noventa, se
pas a un dficit creciente hacia principios de la dcada, superando 4% del PIB
en el ao 2000. Para un anlisis detallado del caso de Paraguay vase Molinas y
Prez Lin (2005).
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cambios en las reglas numricas, las de procedimiento y las de transpa-
rencia. Dentro de las restricciones numricas, se introdujeron lmites al
gasto, dficit y deuda, se introdujo la nocin de marcos plurianuales de
presupuesto y se establecieron lmites al endeudamiento (y en algunos
casos a la composicin del gasto) subnacional. En el caso de las reglas
de procedimiento, no se dieron cambios sustanciales en cuanto a la
relacin entre los distintos poderes. Sin embargo, s se dio de facto un
avance hacia la centralizacin de las decisiones presupuestarias en manos
del ministro de finanzas. La transparencia de las cuentas pblicas fue
uno de los temas en los que ms se trabaj durante el perodo, donde
la mayora de los pases tuvieron reformas. Si bien en algunos casos los
pases promulgaron reformas puntuales, en la mayora de los casos las
reformas estuvieron enmarcadas en las leyes de responsabilidad fiscal y
leyes de administracin financiera.
La persistencia de las debilidades fiscales indica que no basta con co-
nocer las buenas prcticas y que la aprobacin de leyes no es condicin
suficiente para superar los problemas fiscales de los pases. Primero,
las restricciones fiscales no han sido capaces de operar en el contexto
de alta volatilidad macroeconmica que caracteriza la regin. Por ello,
independientemente de las reglas, los dficit han sido superiores a los
esperados y establecidos en las normativas. Segundo, las instituciones
presupuestarias forman parte intrnseca del proceso de toma de decisio-
nes pblicas y como tal son una parte fundamental de las transacciones
del sistema poltico. Su aprobacin, implementacin y cumplimiento
dependen de los incentivos de los actores que interactan en el proceso
presupuestario. Por esto, restricciones a prcticas como la de los auxilios
parlamentarios pueden ser inefectivas mientras no se produzcan los
cambios necesarios en el proceso poltico e incentivos de los actores. Por
ltimo, es importante entender los efectos que las reformas del proceso
presupuestario pueden tener en el proceso de formulacin de las pol-
ticas en otras reas. Por ejemplo, el incremento del poder del ministro
de finanzas en la negociacin del presupuesto o en su ejecucin, puede
tener un efecto inmediato en los resultados fiscales, pero tambin en las
negociaciones de reformas en otras reas. Consecuentemente, cuando
se analiza la problemtica fiscal es fundamental contar con un enfoque
integral y de equilibrio general.
Resumiendo, las instituciones presupuestarias, como parte del marco
donde se toman las decisiones de gasto, son determinantes importantes de
los resultados fiscales y sus reformas pueden ayudar a conseguir ciertos
efectos buscados, como la disminucin del dficit. Pero estas institu-
ciones forman parte tambin de un proceso de toma de decisiones ms
complejo. Por tanto, quienes hacen recomendaciones de poltica deben
tener en cuenta que:
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Mientras que estas reformas pueden ser necesarias, no siempre
son suficientes para lograr los resultados esperados.
En algunos casos, estas reformas pueden generar conflictos entre
distintos objetivos de polticas (por ejemplo, sostenibilidad versus
representatividad).
Mientras que algunas reformas pueden generar los resultados
buscados, pueden eludirse otras o tener efectos no deseados si no
modifican el esquema de incentivos predominante.
Las reformas al proceso presupuestario pueden alterar el proceso
de toma de decisiones polticas. Sus efectos pueden ser considera-
bles ya que el presupuesto es el terreno en el que se juegan muchas
decisiones de poltica pblica.
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6
Tendencias y resultados
de las reformas tributarias
Eduardo Lora
LAS INSTITUCIONES Y LAS POLTICAS TRIBUTARIAS han sido un campo activo de
reforma desde finales de los aos ochenta. Despus de varios aos de
ingresos tributarios en declive, causados por bajo crecimiento, alta infla-
cin y esfuerzos de recaudacin inefectivos, muchos pases empezaron a
adaptar sus sistemas impositivos, modernizando sus cdigos tributarios y
ofreciendo a los organismos de administracin de impuestos la autonoma
y los recursos para realizar su trabajo. A primera vista los resultados de
estas reformas no son muy alentadores: despus de todos estos esfuerzos,
los ingresos tributarios (sin incluir seguridad social) escasamente alcanza-
ron un promedio de 15,3% del PIB en toda la regin de Amrica Latina
en los primeros aos del presente decenio, en tanto que en la segunda
mitad de los aos ochenta la cifra fue del 14,4% y el promedio en los
pases desarrollados es de alrededor del 30%.
De todos los pases de la regin, solamente Argentina, Bolivia, Bra-
sil, Colombia y Repblica Dominicana han tenido xito en elevar los
recaudos en ms de tres puntos porcentuales del PIB. La mayor parte de
los pases ha podido lograr slo modestos aumentos, y seis pases han
experimentado reducciones. A pesar de todo, esta evaluacin superficial
resulta ser un error: el aparente estancamiento en los impuestos oculta
cambios profundos que los pases han tenido que hacer en sus regmenes
impositivos como respuesta a la globalizacin.
sta ha disminuido la capacidad impositiva a travs de varios canales:
ha forzado a los pases a recortar los aranceles de importacin y otros
gravmenes al comercio; ha inducido tasas impositivas ms moderadas a
los negocios y ha debilitado el potencial de gravamen de los ingresos de
capital personales, todo lo cual es consecuencia de la mayor movilidad
internacional de bienes, inversiones y capitales financieros. La mayor
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participacin del sector privado en sectores antes reservados a empresas
de propiedad del Estado, como las del petrleo, la minera y los servicios
pblicos, ha hecho disminuir las rentas monopolistas que en parte se
traducan en ingresos tributarios de los gobiernos en algunos pases.
Bajo la presin de la globalizacin y de la privatizacin, los gobiernos
se han visto obligados a introducir reformas encaminadas a recuperar
o aumentar los recaudos tributarios para mantener el equilibrio fiscal y
macroeconmico. Esto hizo que el impuesto al valor agregado (IVA) se
convirtiera en el impuesto nmero uno en las agendas de reforma. En 2003
este impuesto gener ingresos que en promedio representaron el 5,2% del
PIB y fue ms de un tercio de los ingresos tributarios totales. A pesar de la
mayor movilidad de las bases impositivas, los impuestos sobre las rentas de
los negocios y de las personas han subido ligeramente (de 3,7% del PIB en
1990 a 4,2% en 2003), aun cuando todava son muy bajos comparados con
el promedio de los pases desarrollados en los que llegan al 12% del PIB.
La calidad del sistema tributario general mejor en forma sustancial,
en especial hasta mediados de la dcada de 1990. Pero el avance se ha
estancado y se ha introducido una nueva cosecha de impuestos muy dis-
torsivos, en especial el impuesto a las transacciones financieras que existe
ahora en siete pases, para satisfacer la necesidad de mayores ingresos
tributarios.
En el presente captulo se ofrece una visin general de las tendencias
principales de reforma tributaria en Amrica Latina desde finales de los
aos ochenta, empezando con una discusin de sus objetivos principales,
a la que le sigue una breve sntesis de los principales cambios efectuados a
los cdigos impositivos y a los sistemas de administracin tributaria, una
evaluacin de los principales resultados en campos como el recaudo, la
neutralidad, la progresividad y la capacidad de redistribucin. Concluye
el captulo con una lista tentativa de los retos para los prximos aos.
No se discuten aqu los impuestos y contribuciones de seguridad social,
que constituyen el tema del captulo 11.
1
Objetivos de la reforma tributaria
El principal objetivo de las reformas tributarias desde finales del decenio
de 1980 ha sido incrementar los ingresos tributarios sin incurrir en altos
costos para el gobierno.
2
Las reformas tributarias en dcadas anteriores
1 Sin embargo, en el cuadro 6.4 se encuentran datos a nivel de cada pas sobre
ingresos tributarios, incluyendo y excluyendo seguridad social.
2 Investigaciones tiles sobre recientes tendencias de reformas impositivas y re-
sultados en Amrica Latina son las de Shome (1999), Stotsky y WoldeMariam
(2002) y Tanzi (2003).
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TENDENCIAS Y RESULTADOS DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 211
se orientaron tambin a elevar los ingresos tributarios, pero fueron menos
conscientes de las limitaciones de la administracin de impuestos, y en
cambio le dieron ms peso a otros objetivos, como la progresividad (Go-
ode, 1993). El imperativo de aumentar los ingresos desde los aos ochenta
fue una funcin de dos condiciones principales: primero, episodios de
alta inflacin en varios pases hicieron aconsejable restaurar el equilibrio
fiscal y evitar la financiacin monetaria de los dficit fiscales (para este
propsito, varios pases concedieron mayor independencia a sus bancos
centrales). Segundo, los aranceles a las importaciones (y en algunos casos
los impuestos a las exportaciones) dejaron de ser una fuente importante de
ingresos fiscales cuando todos los pases adoptaron polticas para liberar el
comercio internacional. En forma ms general, la estrategia de integracin
internacional limit las oportunidades de gravar el movimiento a travs
de fronteras de activos fsicos, recursos financieros e ingresos de todas
las formas movibles de capital, inclusive el capital humano. Dado que a
las polticas impositivas las motivaron principalmente la estabilizacin de
precios y la liberacin del comercio internacional, es apenas lgico que los
objetivos de la poltica tributaria hayan sido ms modestos.
Por supuesto, la obtencin de mayores ingresos (con la base impositiva
limitada por la globalizacin) no ha sido el nico objetivo impulsor de las
reformas tributarias. En consistencia con las tendencias internacionales
en el campo tributario (Goode, 1993 y Harberger, 1990), las reformas
propuestas por los gobiernos en Amrica Latina desde finales de los aos
ochenta se han orientado hacia el mejoramiento de la neutralidad y la
equidad horizontal, reduciendo el tratamiento diferenciado a los sectores
o fuentes de ingresos y limitando los incentivos y exenciones tributarias.
Las medidas encaminadas a la apertura econmica del comercio interna-
cional y las tendencias en la globalizacin han acentuado la necesidad de
estructuras impositivas que no distorsionen las decisiones de inversin
y de produccin. As y todo, en la prctica, el objetivo ha demostrado
ser elusivo por cuanto los cuerpos legislativos ms independientes, frag-
mentados y representativos (ver el captulo 2) son ahora ms sensibles
a la presin de grupos de intereses y a la diversidad de sus electores, lo
que ha llevado a exenciones y tratamientos especiales que van en contra
del objetivo de neutralidad.
3
En general, la neutralidad es coherente con el objetivo de facilitar
la gestin de los impuestos (y por tanto de reducir los costos unitarios
del recaudo), pero pocas veces es vlido lo contrario. De hecho, varias
reformas promovidas por los administradores de impuestos para facilitar
3 En Stein y otros (2005), captulo 8, se encuentra una discusin del proceso de di-
seo de polticas tributarias con estudios de caso de Brasil, Colombia, Paraguay
y Per.
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el recaudo con frecuencia han estado en conflicto con el objetivo de la
neutralidad. El ejemplo reciente ms significativo es el impuesto a las
transacciones bancarias (que produce un impuesto en cascada que afecta
en desproporcin a las actividades menos integradas verticalmente y a
las que tienen un bajo valor agregado por transaccin). Lo mismo es
igualmente vlido para los tradicionales impuestos indirectos selectivos
a ciertos bienes de consumo, como el tabaco, las bebidas alcohlicas y
los combustibles (impuestos que pueden justificarse porque ayudan a
hacer contrapeso a externalidades adversas). En las dos dcadas pasadas,
algunas prcticas administrativas adoptadas con frecuencia con el inters
de modernizar la administracin tributaria, en realidad han debilitado
la neutralidad y la equidad horizontal. Ejemplos de lo anterior incluyen
las retenciones de impuestos, los sistemas impositivos simplificados para
microempresas y los impuestos sobre los activos y otros ingresos basados
en ingresos imputados. Se ha sugerido, de hecho, que se ha abusado de
estos mecanismos a tal grado que han deteriorado el objetivo principal
de incrementar los recaudos (Shome, 1999).
Varios autores han observado con preocupacin el aparente abandono
de los objetivos de redistribucin en las polticas tributarias en Amrica
Latina (Agosn y otros, 2004; Lledo, Schneider y Moore, 2004). Esta
tendencia se ha generalizado en el mundo en desarrollo y entre las bue-
nas prcticas prescritas por los consultores internacionales de impuestos
(Goode, 1993). En el pasado, pareci estar justificado el optimismo sobre
la capacidad de los sistemas tributarios de alcanzar la redistribucin del
ingreso por la experiencia de la posguerra de los pases europeos. Pero
este punto de vista se desvaneci cuando aument el reconocimiento de
que las administraciones de impuestos de los pases en desarrollo tenan
limitada capacidad de manejar esquemas impositivos profundamente
progresivos en entornos polticamente adversos en los que, en la prctica,
las lites pueden debilitar la aplicacin del mecanismo de redistribucin.
Vale la pena anotar que las peores distribuciones de ingreso suelen ser
las de pases en desarrollo en los que las cargas de impuestos efectivos
son las ms ligeras (Agosn y Machado, 2004).
En el pasado, esta correlacin se habra utilizado para promover
sistemas de impuestos ms progresivos; ahora, sin embargo, es ms pro-
bable que se interprete como evidencia de los problemas administrativos
y polticos que encuentran las polticas de impuestos en sociedades en
las que los ingresos y la riqueza estn muy concentrados. Aun as, como
se argumenta ms adelante, la progresividad de una estructura de im-
puestos (esto es, la incidencia del impuesto segn niveles de ingreso) no
debe confundirse con su capacidad de redistribucin, pues esta ltima
depende no slo de la incidencia sino sobre todo del tamao del gasto
pblico financiado con ingresos impositivos.
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Caractersticas clave de las reformas tributarias
Cabe hacer un breve resumen de las reformas introducidas a los prin-
cipales impuestos y sistemas de administracin de impuestos, antes de
evaluar sus efectos sobre los ingresos y otras dimensiones del sistema
impositivo.
Aranceles
A diferencia de otras reformas tributarias discutidas en el presente captu-
lo, que son promulgadas por las legislaturas, las reformas a los aranceles
de importacin, en la mayor parte de los pases, son responsabilidad de
la rama ejecutiva. Entre mediados de los aos ochenta y mediados de
los noventa, todos los gobiernos de Amrica Latina lanzaron programas
para la apertura de sus economas al comercio exterior, usualmente como
parte de una estrategia ms integral encaminada a reducir la inflacin,
incrementar la competencia en los mercados internos y atraer nuevas
inversiones, con el ltimo fin de aumentar la productividad, el empleo y
los niveles de ingreso.
4
Las tasas de los aranceles cayeron de un promedio
de 49% antes de las reformas, a cerca de 13% a mitad de los aos no-
venta, y la dispersin se redujo en forma significativa. Hacia 1995 todos
los pases tenan tasas de promedios de aranceles de menos de 20% (ver
el cuadro 6.1).
5
Estos recortes en los aranceles fueron mayores para los
productos industriales que para los agrarios, que muchos pases todava
protegen con aranceles altos, o variables dependiendo de las condiciones
de los precios. Con todo, los altos aranceles a los productos agrcolas no
son una fuente significativa de ingresos tributarios, pues son esencial-
mente proteccionistas. Aunque las reducciones en los aranceles fueron
sustanciales, los ingresos por los mismos disminuyeron en promedio
slo 0,8% del PIB desde finales de la dcada de 1980 a 2000-2003 (de
2,6% del PIB a 1,8% del mismo) porque las relaciones de importacin
aumentaron en forma sustancial en el perodo y se aplicaron tasas aran-
celarias estndar de manera ms efectiva, al tiempo que se redujeron las
exenciones, las lagunas en la legislacin fiscal y la evasin. (Con todo,
la proliferacin de acuerdos comerciales en el decenio de 1990 afect
tambin las tasas arancelarias efectivas). Para algunos de los pases ms
4 El grado al que se lograron estos objetivos ha sido tema de intenso debate. Para
apreciaciones globales de la discusin, vanse Edwards (1995, captulo 5), BID
(2004a, captulo 5), Lora y Panizza (2002) y Stallings y Peres (2000).
5 Ver el captulo 10 del presente libro en donde se encuentra una discusin de las
implicaciones institucionales de las restricciones al comercio y de su liberacin.
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pequeos y abiertos, como Honduras y El Salvador, las reducciones
arancelarias representaron prdidas mucho mayores de ingresos (2,7%
y 2,2% del PIB, respectivamente).
Impuestos sobre las utilidades y ganancias de capital
de las empresas
Los impuestos corporativos han sido un objetivo importante de las
reformas desde mediados de los aos ochenta. Los cambios ms gene-
ralizados y drsticos fueron las menores tasas sobre las utilidades de las
empresas, que tpicamente cayeron de 43% en 1985 a 34% en 1990,
para finalmente estabilizarse en 30%.
6
Con el fin de no desalentar la in-
versin extranjera, se tendi a fijar las tasas por debajo de la tasa mxima
de Estados Unidos (39,6% desde la reforma de 1986 y en la actualidad
35,0%). Como resultado, las reducciones de tasas tendieron a darse en
forma pareja entre los pases y a estabilizarse con el tiempo. Entre 1988
y 1995, las tasas impositivas para los negocios se modificaron 1,6 veces
en promedio por cada pas; pero en los siete aos siguientes, el cambio
promedio por pas fue de 0,4 veces y mucho ms pequeo. De modo
que, durante los aos noventa el margen de accin para ajustar las tasas
tributarias a los negocios se estrech en forma considerable. Como poda
esperarse, proliferaron los cambios en otros campos.
El nfasis en la neutralidad del sector, que haba constituido el signo
distintivo de la primera ola de reformas tributarias a los negocios hasta
los primeros aos de la dcada de 1990, tendi a declinar desde entonces.
Por ejemplo, en Amrica Central era comn descartar impuestos al capital
extranjero en zonas francas (o de procesamiento de exportaciones) donde
se haban establecido plantas de ensamblaje con el sistema de maquila y en
sectores como el turismo, la minera y la pesca. (Con mucha frecuencia,
esto en la prctica constituye una transferencia de ingresos a los pases
de origen porque los pagos de impuestos a otros pases se deducen de
los que se deben en el pas de origen, como es el caso en Estados Unidos
[Agosn y otros, 2004]). Exenciones del impuesto sobre los ingresos en
industrias del sector primario son bastante comunes en Amrica Latina
(ver el cuadro 6.2).
Los beneficios corporativos se gravan usualmente en la mayora de los
pases de Amrica Latina como cualquier otro ingreso. Pero en Bolivia,
Paraguay, Per y los pases centroamericanos con excepcin de Honduras,
se gravan con menores tasas, cuando se gravan. En varios casos (Bolivia,
6 Para evitar el sesgo debido a observaciones extremas, estas cifras se refieren a las
medianas de los 18 pases en consideracin.
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Incentivos
tributarios
horizontales
Incentivos tributarios a sectores
especficos
Incentivos tributarios a
regiones particulares
Argentina Minera, silvicultura
Bahamas X
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Hotelera, servicios
financieros, licores y cerveza
Barbados X
b
Servicios financieros, seguros,
tecnologa de la informacin
Belice X Minera
Bolivia Minera
Brasil X
c
Chile X
d
Silvicultura, petrleo,
materiales nucleares
X
Colombia X
e
Costa Rica Silvicultura, turismo
Repblica
Dominicana
Turismo, negocios del agro
Ecuador Minera, turismo
El Salvador
Guatemala
Guyana Negocios del agro
Hait X
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Honduras
Jamaica Industria cinematogrfica,
turismo, bauxita, aluminio,
construccin de fbricas
Mxico X
g
Silvicultura, industria
cinematogrfica, transporte
areo y martimo, industria de
publicaciones
Nicaragua Turismo
Panam Turismo, silvicultura
Paraguay X
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X
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Per Turismo, minera, petrleo X
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Trinidad y
Tobago
X
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Hotelera, construccin
Cuadro 6.2 Incentivos tributarios a la produccin e inversin, aos
alrededor de 2000
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Fuente: BID, 2001.
Notas:
a. Los ingresos y las importaciones para proyectos de inversin estn libres de impuestos.
b. El incentivo tributario es para inversionistas extranjeros. Las empresas extranjeras se
gravan con una tasa significativamente inferior a la tasa para las empresas locales.
c. Existen incentivos en impuestos federales a la inversin para las regiones del nororiente
y del Amazonas.
d. Hay dos formas horizontales principales de incentivos tributarios a la inversin (incluyendo
reinversin de beneficios): 1. Se garantiza la depreciacin acelerada para nuevos activos
fijos adquiridos localmente y para activos fijos importados. 2. Los impuestos sobre los
ingresos personales e impuestos adicionales se aplican slo cuando se distribuyen los
beneficios.
e. Hay dos regmenes de impuestos especiales que favorecen regiones particulares afectadas
recientemente por desastres naturales, a saber: la Ley Pez y la Ley Quimbaya. La primera
se aplica a las zonas afectadas por la inundacin del ro Pez en 1995 y la segunda a la
zona productora cafetera afectada por el terremoto de enero de 1999.
f. Hait cuenta con un esquema integral de refugio fiscal.
g. Mediante el Programa de Promocin Sectorial (Prosec), las empresas de 22 industrias
del sector manufacturero pueden importar bienes a tasas preferenciales utilizables en
el sector manufacturero respectivo para la produccin de bienes finales, sean para el
mercado exterior o el domstico.
h. Paraguay ofrece refugio fiscal con duracin de cinco aos para las nuevas inversiones.
i. La duracin del refugio fiscal mencionada en la nota h es mayor (10 aos) si la empresa
que hace la inversin se localiza en los departamentos de Guair, Caazap, Neembec
o Concepcin, o en la Regin Oriental.
j. Las empresas manufactureras que operan en provincias fronterizas y en la regin
amaznica estn exentas del impuesto sobre los ingresos, el IVA y los impuestos
indirectos.
k. Trinidad y Tobago garantiza refugio fiscal integral de hasta 10 aos.
l. Existe exencin tributaria sobre beneficios reinvertidos en empresas manufactureras,
actividades granjeras e instalaciones hoteleras. En adicin, existe una exencin parcial de
impuestos sobre el capital por medio del cmputo del valor fiscal del equipo industrial
al 50%.
m. Las nuevas inversiones en industrias manufactureras, agricultura, pesca, cultivos de peces,
ganadera y turismo reciben una rebaja en impuestos del 20%. En adicin, el impuesto
a las ganancias de capital es del 1%.
n. Las nuevas inversiones en produccin de hidrocarburos tienen una rebaja del 8% en
impuestos. Las compras de equipo de capital y servicios para nuevas inversiones en
petrleo, minera, agricultura y pesquera estn exentas del impuesto de ventas al por
mayor.
Pas
Incentivos
tributarios
horizontales
Incentivos tributarios a sectores
especficos
regiones particulares
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Hidrocarburos, imprenta,
navegacin, silvicultura,
industria militar, aerolneas,
peridicos, difusores de
radio y TV, teatro, industria
cinematogrfica
Venezuela X
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Hidrocarburos y otros sectores
primarios
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(Continuacin cuadro 6.2)
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Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Per), las reformas que empezaron
a mediados de los aos ochenta iniciaron o reforzaron un tratamiento fa-
vorable de los beneficios corporativos y solamente en Nicaragua se movi
la reforma en direccin opuesta (Stotsky y WoldeMariam, 2002).
Para facilitar la administracin de los impuestos a los negocios, varios
pases han tenido por mucho tiempo sistemas de ingresos presuntivos
calculando los pagos de impuestos mnimos sobre ingresos como porcen-
tajes de la propiedad de activos. Otra herramienta corriente utilizada para
hacer expeditos los recaudos es la retencin de una fraccin de ingresos
del negocio a cambio de obligaciones tributarias futuras. La efectividad de
estos mecanismos tendi a bajar en los aos noventa, pues los impuestos
sobre los activos se modificaron con mucha frecuencia o se abolieron en
algunos pases y se redujeron en general las tasas de retencin sobre los
pagos de beneficios corporativos y las remesas extranjeras de dividen-
dos, intereses y regalas (Agosn y otros, 2004; Shome, 1999, y Stotsky
y WoldeMariam, 2002).
Impuestos a los ingresos personales
La reforma ms importante de impuestos a los ingresos personales fue
la reduccin de las tasas mximas, cuya tendencia fue similar a la de los
impuestos a los negocios, si bien ms pronunciada. La tasa marginal
mxima sobre los ingresos individuales cay de una tasa mediana de 50%
en 1985 a 34% en 1990 y a 29% en 2001 (subiendo en 2004 a 30%).
Aun cuando menores tasas han significado menor dispersin de tasas
impositivas entre los pases, las disparidades en las tasas de impuestos a
los ingresos personales son mayores que en las tasas de impuestos a los
negocios. Los cambios en las tasas mximas han sido menos frecuentes,
declinando de un promedio de 1,8 cambios por pas en el perodo 1988
y 1995 a 0,7 cambios por pas entre 1995 y 2002.
A pesar de la apreciable cada en la tasa mxima de impuestos a
los ingresos personales, las estructuras tributarias mantienen aspectos
progresivos significativos: existen exenciones para niveles mnimos de
ingresos individuales y las tasas difieren segn los montos de ingresos
gravables. El monto de ingreso personal exento de impuestos subi de un
promedio de 60% del PIB per cpita a mediados de los aos ochenta, a
230% en 2001 (ver el cuadro 6.3); ms an, se redujeron los niveles de
ingresos gravados con tasas mximas. En promedio, a mediados de los
aos ochenta, la tasa mxima se aplicaba slo cuando los contribuyentes
declaraban ingresos que eran 121 veces superiores al PIB per cpita; estos
umbrales disminuyeron a unas 20 veces el PIB per cpita en 2001. En
teora, estos cambios tendieron a hacer ms progresivas en general las
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Fuente: Stotsky y WoldeMariam, 2005.
Nota: = no disponible.
Cuadro 6.3 Niveles de exencin de impuestos a los ingresos
personales y niveles mnimos de ingresos gravados con la tasa mxima
(mltiplos del PIB per cpita)
Nivel de exencin personal
Niveles mnimos de ingresos
gravados con la tasa mxima
Amrica Latina 1985 1997 2001 1985 1997 2001
Argentina 0,8 1,2 1,7 21,4 14,5 16,5
Bolivia 1,0 10,1
Brasil 0,3 2,1 1,5 10,1 4,2 3,1
Chile 0,2 0,1 0,1 2,8 1,3 1,2
Colombia 0,0 2,7 4,1 20,5 12,0 16,6
Costa Rica 1,2 1,1 0,8 1,4 5,6 3,7
Ecuador 0,4 1,8 2,4 29,2 22,7 8,3
El Salvador 1,4 1,2 171,7 12,7 11,0
Guatemala 0,9 6,3 5,0 356,0 17,5 22,5
Honduras 0,0 5,2 3,6 600,4 103,4 36,0
Mxico 0,7 0,1 0,1 21,3 5,0 44,0
Nicaragua 1,7 6,6 7,7 56,9 47,4 61,2
Panam 0,3 0,9 0,9 89,0 63,1 57,8
Paraguay 0,5 10,4
Per 2,6 2,9 20,1 22,3
Repblica
Dominicana
1,1 0,1 2,3 413,5 34,3 5,8
Uruguay
Venezuela 0,0 0,0 0,0 0,0
Promedio 0,6 2,1 2,3 121,0 24,2 20,7
tasas aplicables a los ingresos personales. (As y todo, la progresividad
dentro de los grupos de ingresos inferiores y superiores se redujo al
considerarlos por separado). El aumento en las exenciones personales
tendi a contraer el universo de los contribuyentes, lo que facilit la
administracin tributaria sacrificando poco o ningn ingreso.
Algunos aspectos de la reforma se encaminaron, con escaso xito, a
reducir las exenciones, las rebajas y los tratamientos especiales otorgados
a clases especficas de ingresos personales, que en conjunto restringen
severamente la efectividad de los impuestos. Estos impuestos siguen estan-
do integrados en forma deficiente en muchos pases por la dependencia
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de mecanismos de retencin que diferencian entre fuentes de ingresos y
que otorgan diversas exenciones, en especial a rendimientos financieros
y beneficios corporativos (Agosn y otros, 2004).
Impuestos al consumo: IVA e impuestos indirectos
En los aos ochenta y principios de los noventa, el remplazo de los
impuestos en cascada a las ventas por el IVA constituy la reforma tri-
butaria ms significativa en Amrica Latina y el Caribe. En 1995 estaban
vigentes sistemas con IVA en 21 de los 26 pases de la regin. En teora,
se cobra el IVA en cada etapa de la produccin y la distribucin, pero
los impuestos pagados sobre bienes de inversin o de exportacin se
descuentan o se reembolsan;
7
en consecuencia, el IVA funciona como
un impuesto al consumo final. Sin embargo, en la prctica, la efectividad
del IVA se disminuye por la informalidad y la dificultad de integrar al
sistema a los pequeos negocios e individuos que suministran servicios
especializados. Las exenciones y las tasas diferenciales de impuestos por
rangos de productos reducen aun ms la efectividad del impuesto.
Hasta finales de los aos ochenta, las reformas relacionadas con el IVA
consistieron en establecer o fortalecer el sistema y fue menor el inters por
cambiar las tasas. La tasa base tpica del IVA era del 10% hasta finales de
los aos ochenta y con varias reformas en los noventa se elev al 15%. Los
cambios en las tasas se hicieron menos frecuentes, cayendo de 1,5 veces
por pas entre 1988 y 1995 a 0,6 en el perodo de los siete aos siguientes.
Desde mediados de los noventa, los cambios ms frecuentes se hicieron en
los mrgenes, al resistir las legislaturas los intentos del ejecutivo de mejorar
la eficiencia del impuesto extendiendo la base o elevando las tasas de lo
que generalmente se considera como un impuesto regresivo.
A diferencia del IVA, los impuestos indirectos y otros impuestos me-
nores han perdido importancia como fuentes de ingresos. Durante los
primeros aos del decenio de 1990, el inters en simplificar el sistema
condujo a la eliminacin de cientos de pequeos impuestos en muchos
pases. En general, los nicos impuestos indirectos restantes fueron los
que generaban ms ingresos y se justificaban con mayor facilidad por
la naturaleza de los bienes gravados (por ejemplo, tabaco, bebidas al-
cohlicas y combustible). En contraste con otros tipos de impuesto, la
7 La obligacin tributaria proviene de la diferencia entre los impuestos cargados
por las ventas (dbito de impuestos) y los pagados anteriormente sobre los insu-
mos (crdito de impuestos). Esta estructura estimula a las empresas a garantizar
que sus proveedores de bienes intermedios hayan pagado correctamente sus im-
puestos.
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diferencia en las tasas de los impuestos indirectos entre los pases no se
ha estrechado, ni siquiera en pases cuyas economas estn relativamente
bien integradas, como los pases centroamericanos (Agosn y otros, 2004).
Aunque los impuestos indirectos representan una oportunidad de recaudo
de bajo costo, generan oposicin de los productores, que son a menudo
pequeos grupos de empresas bien organizadas y muy vocales.
Reformas administrativas
El objetivo de modernizar los sistemas tributarios para facilitar la re-
caudacin de impuestos se complement en los ltimos 20 aos con
una modernizacin completa de los organismos de administracin de
impuestos, lo cual represent un gran cambio con respecto al pasado
cuando se hicieron intentos de trasplantar sistemas tributarios comple-
tos de los pases industriales sin esmero por ajustar las prcticas o las
capacidades administrativas. Hacia 1990 la mayora de las administra-
ciones de impuestos de la regin se haban reorganizado en estructuras
basadas en funciones (servicio al cliente, registros, recaudos, auditoras y
procedimientos legales), en vez de la organizacin anterior por tipos de
impuestos. En los aos noventa, las reformas administrativas incluyeron
principalmente la racionalizacin funcional, la creacin de unidades espe-
ciales de servicios al contribuyente y al cliente, el seguimiento de grandes
contribuyentes, la implementacin general de sistemas de retencin de
impuestos estandarizados y la introduccin de sistemas simplificados para
productores y empresas pequeas (en las que se efecta un solo pago
combinado por impuestos sobre ingresos, IVA e impuestos indirectos)
(BID, 1996, y Shome, 1999). Desde un punto de vista organizativo, el
cambio ms importante en muchos pases fue la mayor independencia
otorgada a los organismos de administracin de impuestos. Como se
discuti en el captulo 4, hacia fines de los aos noventa 10 pases haban
otorgado alguna ndole de independencia presupuestaria, financiera o ad-
ministrativa a estos organismos. Aun cuando estas reformas organizativas
introdujeron mayor flexibilidad y responsabilidad en las administraciones
de impuestos con resultados visibles en algunos pases, como Per, su
impacto fue menos notable en pases en los que el sistema poltico retuvo
su capacidad de interferencia en las decisiones administrativas. No todas
las reformas administrativas de mediados de los aos ochenta requirieron
accin legislativa, a pesar de su importancia para la efectividad del sistema
tributario y es por eso que algunos analistas dicen que en los pases en
desarrollo la administracin de impuestos es la poltica tributaria (Bird
y Casanegra, 1992, citado por Shome, 1999).
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Resultados principales de la reforma tributaria
La prioridad de la reforma tributaria a finales de los aos ochenta y no-
venta fue elevar los ingresos tributarios, objetivo que se alcanz con cierto
grado de xito invirtiendo la tendencia de los ingresos tributarios, que
haban estado disminuyendo desde mediados de la dcada de 1980. Las
reformas fueron exitosas tambin en mejorar la eficiencia de los sistemas
tributarios. Aunque claramente se redujo la progresividad del sistema con
la mayor importancia del IVA, mejor la capacidad de redistribucin de
los impuestos por el aumento de los recaudos.
Recaudo de impuestos
Entre 1985 y 1989, los ingresos tributarios tendieron a disminuir como
respuesta al lento crecimiento econmico, la creciente dificultad de gravar
al comercio y al capital, y la alta inflacin en algunos pases. El promedio
de los ingresos impositivos (sin incluir los impuestos y contribuciones de
seguridad social) declin de 15,4% del PIB en 1985 a 13,6% en 1989. Una
tendencia hacia arriba iniciada en la mayor parte de los pases alrededor
de 1990 elev el promedio de los ingresos impositivos hasta por encima
del 14% del PIB durante los aos noventa y por encima del 15% desde
2000 (ver el grfico 6.1). Aun cuando se logr el objetivo de recuperar
y aumentar los ingresos tributarios, los resultados no fueron impresio-
nantes y las cargas fiscales todava son bajas considerando los estndares
internacionales. No obstante, estos promedios ocultan importantes dife-
rencias entre los pases. Argentina y Brasil tuvieron aumentos en la carga
de ms del 5% del PIB entre finales de los aos ochenta y principios del
decenio actual, y Bolivia, Colombia y Repblica Dominicana de ms de
3% del PIB. As y todo, los ingresos tributarios disminuyeron de forma
significativa en Chile, Mxico, Panam, Trinidad y Tobago y Venezuela
(ver el cuadro 6.4). An ms, mientras unos pocos pases han alcanzado
niveles de recaudos impositivos comparables con los estndares inter-
nacionales (en el perodo 2000-2003 slo Brasil, Jamaica y Trinidad
y Tobago tuvieron cargas tributarias sin contribuciones a seguridad
social de ms de 20%), en varios pases la carga fiscal es todava de
alrededor del 10%. Un caso destacado es el de Guatemala, con el 10%,
a pesar de un consenso pblico declarado de alcanzar un objetivo de
12%;
8
pero tambin deben mencionarse los casos de Panam, Paraguay
8 Para una discusin de las razones polticas de la baja tributacin en Guatemala,
vase Stein y otros (2005), captulo 8.
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Fuentes: Clculos del autor basados en Estadsticas Financieras Oficiales (EFO) y consultas
para 1985-1989 del FMI, artculo IV. Para 1990-2004, las oficinas de estadstica de cada
pas, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI,
artculo IV, y de los informes Recent Economic Developments.
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Grfico 6.1 Ingresos tributarios en Amrica Latina
(hasta 2003)
9
y Venezuela, pases que tienen otras fuentes importantes
de ingresos fiscales que desestimulan la tributacin.
10
Si se tienen en cuenta los muchos factores que influyen en los ingresos
tributarios, no es cosa fcil evaluar el impacto de las reformas sobre las
cargas impositivas. Como se mencion, los pasos dados para la apertura
econmica al comercio internacional redujeron los ingresos arancelarios,
y la mayor movilidad de capital y otras bases gravables redujeron la
capacidad de gravar los ingresos de capital de empresas y personas. Sin
9 Sin embargo, los ingresos tributarios recibieron un importante impulso en 2004
cuando el nuevo gobierno de Nicanor Duarte Frutos fortaleci el organismo de
administracin de impuestos y la legislatura pas una reforma tributaria elimi-
nando muchas exenciones y ampliando las bases para varios impuestos (ver Stein
y otros [2005], captulo 8).
10 Debido en parte a las rentas del Canal de Panam y otras fuentes, los ingresos
totales no tributarios del Gobierno Central de Panam en 2003 llegaron a 6,5%
del PIB. Los ingresos tributarios por el petrleo en Venezuela representan una
importante proporcin de los ingresos tributarios totales pero varan con bastan-
te amplitud (ver el cuadro 6.4), dependiendo no slo de los precios del petrleo
y de sus niveles de produccin, sino tambin de polticas errticas del gobierno
para el sector. Otros pases que reciben ingresos petroleros relativamente impor-
tantes son Colombia, Ecuador, Mxico y Trinidad y Tobago.
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embargo, la mayor estabilidad de precios lograda en muchos pases redujo
el efecto Tanzi: el efecto debilitador de la inflacin sobre los ingresos
tributarios en trminos reales.
11
Dada la mezcla de factores, tiene sentido
analizar la tendencia no slo de la carga fiscal total, sino tambin de los
principales impuestos afectados por la reforma. El recaudo de impuestos
sobre los ingresos, que promediaron el 4,0% del PIB de 1985 a 1989,
mostraron slo cambios menores y eventualmente alcanzaron el 4,3% del
PIB entre 2000 y 2003.
12
Aun cuando algunos pases han hecho avances
importantes, la tributacin a los ingresos en toda Amrica Latina es muy
baja en comparacin con los estndares internacionales,
13
debido ms que
todo a la incapacidad de gravar los impuestos personales. Esto contrasta
con la evolucin de los recaudos de IVA, que subieron de un promedio
de 2% del PIB a finales de los aos ochenta
14
a un notable 5% en 2000-
2003. En este campo el rendimiento fiscal es mayor que los estndares
globales.
15
Los mayores ingresos provenientes de impuestos directos y de
IVA contrarrestarn la cada de los recaudos provenientes de impuestos al
comercio, indirectos y otros, los que pasaron de un promedio combinado
de 8,4% del PIB en la segunda mitad de los aos ochenta al 5,9% del PIB
entre 2000 y 2003. Sin embargo, como se ve en el grfico 6.2, la categora
de otros impuestos ha mostrado algn aumento desde mediados de
los aos noventa porque, buscando incrementar los ingresos tributarios,
varios pases han recurrido a nuevos impuestos, como los impuestos a
las transacciones financieras vigentes ahora en Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, Per y Venezuela.
11 Este efecto se debe a la prdida en el valor real de los ingresos tributarios entre
el momento en que se asume la obligacin y el momento de su pago.
12 Ver el cuadro 1.4, en el primer captulo, sobre esta informacin por pases.
13 Segn el BID (1998, captulo 8), la carga fiscal directa debera ser del 8% del
PIB, en lnea con los estndares globales, para los niveles de ingreso de los pases
latinoamericanos. Los dos pases del Caribe incluidos en la investigacin Jamai-
ca y Trinidad y Tobago tuvieron cargas fiscales directas de 10,0% y 7,5% del
PIB en 2000-2003, que estn ms en la lnea de los patrones mundiales.
14 O 2,9% excluyendo a los pases que no tenan IVA.
15 La carga fiscal de impuesto sobre las ventas, en lnea con los estndares globales,
es del 4% del PIB (BID 1998, captulo 8).
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Grfico 6.2 Ingresos tributarios por tipo de impuesto (como
porcentaje del PIB)
Fuentes: Clculos del autor basados en GFS y en las consultas del artculo IV del FMI para
1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadstica de cada pas, excepto Jamaica y
Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artculo IV, y de los informes
Recent Economic Developments.
No hay informacin disponible sobre los costos administrativos en
que se ha incurrido para alcanzar estos mayores ingresos tributarios. No
obstante, el costo de su recaudo en la mayora de los pases latinoameri-
canos es alto comparado con los estndares internacionales; as, mientras
los costos de recaudo representan entre 0,4% y 1,1% de los ingresos
tributarios totales en los pases desarrollados, slo Chile cae dentro de
este rango en la regin. En Argentina, Ecuador y Per los costos de re-
caudo son del 2% o ms de los ingresos tributarios (ver el cuadro 6.5).
Los factores que encarecen ms el recaudo tributario en Amrica Latina
son la complejidad de los cdigos de impuestos, el excesivo nmero de
exenciones y tratamientos especiales, las dbiles capacidades adminis-
trativas, la falta de apoyo judicial para hacer cumplir las leyes fiscales, la
informalidad generalizada y una cultura de evasin fiscal.
Neutralidad
El segundo objetivo subyacente a la reforma tributaria desde 1985 fue
simplificar las estructuras impositivas y crear sistemas tributarios que no
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IVA
Impuestos sobre los ingresos
Impuestos al comercio exterior
Indirectos
Otros impuestos
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distorsionaran las decisiones de produccin e inversin. Por definicin,
cualquier impuesto exhibe mayor neutralidad cuando para l se utilizan
tasas proporcionales inferiores y se aplica de manera uniforme a todas
las actividades o agentes econmicos. Como ya se ha visto, aunque las
tasas del IVA tendieron a aumentar, las tasas mximas sobre los benefi-
cios corporativos y sobre los ingresos personales disminuyeron, como
lo hicieron los aranceles de importaciones.
16
Una medida aproximada de la uniformidad tributaria es la produc-
tividad de los impuestos la relacin entre el recaudo tributario real
y el potencial dada la tasa bsica o mxima. As, la productividad del
IVA se calcula usualmente como la relacin entre los ingresos obtenidos
como proporcin del PIB y la tasa bsica. Si todo el producto final de
la economa se gravara efectivamente a la tasa bsica, la productividad
16 Se utiliza la tasa mxima de impuesto sobre los ingresos en vez de tasas prome-
dio porque la primera tiene mayor influencia en las decisiones de produccin,
inversin y empleo.
Pases Porcentaje de ingresos tributarios totales
Argentina 2,2
Bolivia
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Brasil 1,6
Chile
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Ecuador
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Mxico 1,5
Per
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2,0
Canad 1,1
Espaa 0,9
Estados Unidos
c
0,4
Fuente: Singh y otros, 2005.
Notas: Las fuentes primarias son los informes anuales y tabulaciones estadsticas de las
autoridades tributarias nacionales, las cuales en general no revelan el mtodo utilizado
para derivar sus cmputos de costos y, a su vez, las relaciones informadas pueden no ser
comparables totalmente.
a. Las autoridades tributarias nacionales en estos pases reciben una proporcin fija de los
ingresos recaudados.
b. No incluye a la administracin de aduanas.
c. Las autoridades de Estados Unidos computan su relacin utilizando ingresos brutos;
el uso de los netos subira la relacin en aproximadamente un 10%.
Cuadro 6.5 Costos del recaudo de impuestos en pases
latinoamericanos seleccionados, 1998
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sera de 1. (Sin embargo, los clculos presentados ms adelante no se
basan en el total del PIB sino en la demanda interna porque, como ya se
anot, el IVA en la regin se designa como un impuesto al consumo.)
17

En promedio, la productividad del IVA aument de 0,23 en 1985, a
niveles de alrededor de 0,32 en 1995 y de 0,35 en 2003. En general,
los aumentos ms significativos en la productividad tuvieron lugar en
los primeros aos de la dcada de 1990, cuando se estaba consolidando
el impuesto. Ms tarde, sin embargo, varios pases, entre ellos Brasil,
Colombia y Venezuela realizaron mejoras significativas, mientras que
hubo retrocesos importantes en Costa Rica, Repblica Dominicana,
Honduras y Jamaica.
La productividad promedio de los impuestos sobre los ingresos
corporativos y personales sigui una tendencia similar. Empezando con
niveles que promediaron 0,072 a mediados de los aos ochenta, se vieron
mejoras sustanciales a mitad del decenio siguiente (cuando el promedio
fue de 0,110), con incrementos ms modestos de ah en adelante. Salvo
en Venezuela, la productividad de los impuestos a los ingresos es actual-
mente mayor que a mediados de los aos ochenta.
Para resumir la neutralidad del sistema tributario en una sola medida,
se aplica en el presente captulo el mtodo utilizado por Lora (2001),
que consiste en combinar en un solo ndice las tasas de los impuestos
principales con sus respectivos valores de productividad. Menores tasas
impositivas y mayores tasas de productividad se reflejan en mayores va-
lores de este ndice de neutralidad. En la versin original del ndice se
tienen en cuenta las tasas impositivas del IVA, los impuestos a los ingresos
y los aranceles de importaciones, pero por limitaciones de datos sobre
ingresos por aranceles slo se consideran la productividad del IVA y del
impuesto sobre los ingresos.
18
Los resultados de este ndice combinado
17 De manera que, en trminos estrictos, la productividad debera calcularse con
relacin al consumo privado. Hemos optado, con todo, por utilizar la demanda
interna debido a las limitaciones en los datos.
18 El ndice es un promedio simple de cinco subndices computados en una escala
de 0 a 1, como sigue: a) la tasa promedio de aranceles de importacin en escala
de 0 a 1 donde 0 es la tasa ms alta y 1 la ms baja del conjunto de observacio-
nes por ao y pas; b) la tasa de impuestos sobre los ingresos (que es a su vez el
promedio de la tasa aplicada a ingresos personales y la tasa mxima aplicada a
ingresos corporativos) en la misma escala; c) la productividad de los impuestos
sobre los ingresos (calculada como la razn entre el coeficiente de ingresos a PIB
y la tasa promedio de impuestos sobre los ingresos) en escala de 0 a 1 (en este
caso, 0 es el nivel ms bajo de productividad y 1 el ms alto); d) la tasa bsica del
IVA en igual escala (siendo 0 la tasa ms alta del impuesto), y e) la productividad
del IVA (calculada como la razn entre el coeficiente de ingresos a demanda
domstica y la tasa bsica del IVA) en igual escala (siendo 0 la productividad
ms baja).
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muestran que la neutralidad de los sistemas tributarios mejor de forma
considerable entre los aos intermedios de la dcada de 1980 y los pri-
meros de la de 1990, con pocos cambios significativos de ah en adelante
(ver el grfico 6.3). El cuadro 6.6 presenta los valores del ndice por pas
para los perodos 1985-1989, 1990-1994, 1995-1999 y 2000-2003. Estos
clculos sugieren un grado importante de convergencia en los sistemas
impositivos a travs de la regin, pues las diferencias en la neutralidad
han sido menos pronunciadas que en el pasado.
Este indicador de neutralidad se refiere solamente al IVA, los impues-
tos sobre los ingresos y los aranceles de importaciones y no al sistema
tributario completo. Hasta mitad de los aos noventa, la tendencia hacia
mayor neutralidad fue probablemente vlida para el sistema completo, ya
que se recortaron o simplificaron otros impuestos como los impuestos a
las exportaciones, los indirectos y muchos otros menores que afectaban
actividades o transacciones econmicas especficas.
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Grfico 6.3 ndice de neutralidad
Fuentes: Clculos del autor basados en GFS y en las consultas del artculo IV del FMI
para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadstica de cada pas, excepto
Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artculo IV, y de
los informes Recent Economic Developments. Para las tasas de impuestos sobre los
ingresos corporativos y personales y el IVA, PricewaterhouseCoopers, Corporate and
Individual Taxes, Worldwide Summaries, varios aos. Para los aranceles, Lora (2001);
Banco Mundial (2005) y clculos del Departamento de Integracin del BID basados en la
World Integrated Trade Solution.
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Sin embargo, como se mencion, la tendencia se ha invertido re-
cientemente en varios pases con la introduccin de los impuestos a las
transacciones financieras y otros impuestos causantes de altas distorsiones.
Los impuestos a las transacciones financieras estn vigentes actualmente
en varios pases, con tasas (en 2000-2002) entre 0,3% y 0,8% e ingresos
hasta de 2,3% del PIB (ver el cuadro 6.7). La naturaleza de cascada de los
impuestos a las transacciones financieras puede distorsionar la cadena de
produccin y alentar acuerdos entre empresas para evitar los pagos en
una y otra direccin; tambin puede inducir mayor uso de efectivo y de
transacciones en el extranjero. A raz de la crisis macroeconmica de 2001
y la aguda devaluacin del peso, Argentina reintrodujo tambin impuestos
a las exportaciones (retenciones), que causan muchas distorsiones.
Cuadro 6.6 ndice de neutralidad tributaria, pases seleccionados
Fuentes: Clculos del autor basados en GFS y en las consultas del artculo IV del FMI para
1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadstica de cada pas, excepto Jamaica y
Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artculo IV, y de los informes
Recent Economic Developments.
Pas 198589 199094 199599 200003
200003 menos
198589
Argentina 0,344 0,517 0,514 0,490 0,146
Bolivia 0,572 0,704 0,644 0,678 0,106
Brasil 0,218 0,413 0,467 0,515 0,297
Chile 0,561 0,573 0,588 0,621 0,060
Colombia 0,466 0,557 0,534 0,568 0,101
Costa Rica 0,466 0,610 0,604 0,622 0,157
Ecuador 0,429 0,567 0,599 0,673 0,244
El Salvador 0,358 0,519 0,628 0,632 0,274
Guatemala 0,490 0,595 0,614 0,634 0,144
Jamaica 0,525 0,706 0,671 0,672 0,147
Mxico 0,458 0,566 0,513 0,513 0,056
Per 0,353 0,436 0,528 0,560 0,207
Paraguay 0,353 0,543 0,700 0,677 0,324
Trinidad y Tobago 0,249 0,558 0,605 0,601 0,351
Venezuela 0,392 0,537 0,546 0,559 0,167
Promedio 0,416 0,560 0,584 0,601 0,185
cap6.indd 231 01/08/2007 21:47:50
La progresividad y la capacidad de redistribucin
Las reformas tributarias desde 1985 han estado sujetas a crtica frecuente
debido a su naturaleza regresiva; especficamente, la mayor participacin
que ha adquirido el IVA y la reduccin de las tasas mximas de impuesto
a las ganancias de las empresas y a los ingresos personales se mencionan
con frecuencia como rasgos regresivos de los nuevos sistemas impositivos.
Un impuesto se considera progresivo (o regresivo) cuando los grupos de
ingresos menores pagan una menor (mayor) proporcin de sus ingresos o
gastos que los grupos de mayores ingresos. Una medida sencilla del grado
de progresividad pura de un impuesto es la diferencia entre la concentra-
cin del impuesto por niveles de ingreso (medidos conforme a un cuasi-
coeficiente de Gini) y la concentracin del ingreso (medida conforme al
coeficiente de Gini). Se conoce a este indicador como la medida Kakwani
de progresividad o regresividad. Como sugiere el cuadro 6.8, con esta
base los impuestos a los ingresos en la regin son fuertemente progresivos:
la mediana de la medida Kakwani para los siete estudios considerados
es de 0,15. Pero no es claro el efecto de las reformas desde 1985 sobre
la progresividad de este impuesto. La reduccin de las tasas pudo haber
disminuido la progresividad, pero puede haberse compensado este efecto
con los efectos combinados de tener menor nmero de contribuyentes de
ingresos medios y bajos (resultantes del mayor umbral de ingresos exentos)
pero mayor nmero de contribuyentes de altos ingresos sujetos a las tasas
ms altas (resultantes del menor umbral al que se aplica la tasa mxima).
Fuente: Adaptado de Gmez-Sabaini, 2005.
Notas:
a. En cada lado de las transacciones; la tasa conjunta es de 1,2%.
b. Ajustada para el perodo en que estaba vigente el impuesto.
c. Tasas promedio, ajustadas para el perodo en que estaba vigente el impuesto.
d. Estimacin basada en datos de recaudos parciales y PIB proyectado.
e. El impuesto grava dbitos y crditos.
f. La tasa fue elevada a 1% entre agosto de 2002 y marzo de 2003.
Cuadro 6.7 Impuestos a las transacciones financieras
Pas y ao Tasa (%) Recaudo (% PIB)
Productividad (%
PIB sobre tasa
prom.)
Argentina, 2001 0,60
a
1,46
b
2,43
Brasil, 2001 0,36
c
1,45
d
3,97
Colombia, 2001 0,30 0,76 2,53
Ecuador, 2000 0,80 2,33
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2,91
Venezuela, 2002 0,75
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La medida Kakwani de progresividad para el IVA sugiere que, en
promedio, este impuesto es en gran parte regresivo (-0,089), aun cuando
en Colombia y Guatemala es ligeramente progresivo, segn los casos de
estudio resumidos en el cuadro. No obstante, como lo anotan frecuente-
mente los autores de los estudios, los clculos suelen sobrestimar el grado
de regresividad, en especial debido a que los coeficientes de concentracin
se calculan en trminos de ingresos y no de gasto
19
y porque raramente
se hacen ajustes que tengan en cuenta la evasin de impuestos. La medida
Kakwani tampoco es una medida satisfactoria de la progresividad porque
no tiene en cuenta la cantidad de impuestos recaudados. Como alter-
nativa, puede utilizarse la medida Reynolds-Smolensky, que s tiene en
cuenta el valor de los recaudos y que consiste simplemente en comparar
los coeficientes Gini antes y despus de impuestos. (Obviamente ambas
medidas tienen el mismo signo para un impuesto dado). Conforme a esta
medida, ninguno de los 14 impuestos a los ingresos o de valor agregado
considerados produce ningn cambio significativo en la concentracin
del ingreso, implicando as que la redistribucin de ingresos causada
directamente slo por los impuestos es insignificante.
No obstante, las medidas de progresividad de Kakwani y Reynolds-
Smolensky no tienen en cuenta el potencial de redistribucin de los
impuestos por medio del uso de los ingresos, lo cual es un inconveniente
porque omiten reconocer que un impuesto neutro (ni regresivo ni pro-
gresivo) que produzca ingresos considerables puede ofrecer mayores
posibilidades de redistribucin que un impuesto extremamente progresivo
(como el impuesto sobre los ingresos) que produzca pocos ingresos. Para
apreciar este potencial de redistribucin, se incluye en el cuadro una ter-
cera medida inspirada por Engel, Galetovic y Raddatz (1997). Con esta
medida se comparan los coeficientes de Gini antes del impuesto con un
coeficiente de Gini despus del impuesto, que supone que los ingresos
del impuesto se distribuyen a todos los grupos de ingresos en cantidades
iguales.
20
Los resultados indican que el potencial de redistribucin del
IVA es significativamente mayor que el del impuesto sobre los ingresos,
lo que se debe claramente al hecho de que con el IVA se recaudan ma-
yores ingresos.
19 Por ejemplo, la medida es sesgada cuando los deciles de los ingresos ms bajos
incluyen personas que experimentan una cada temporal en los ingresos, pero
mantienen sus gastos en lnea con sus niveles permanentes de ingresos.
20 Claramente, segn el grado en que se asigne el gasto pblico de forma ms
redistributiva, ser mayor el efecto sobre el coeficiente Gini final, pero tiene
ms sentido atribuir este efecto de redistribucin a decisiones de gasto que a
la estructura del impuesto. A propsito, un impuesto neutro sobre el 100%
del ingreso, que se redistribuye en forma plana a toda la poblacin, eliminara
ntegramente cualquier concentracin de ingresos.
cap6.indd 234 01/08/2007 21:47:50
Este anlisis no es tan hipottico como pudiera parecer. En forma
contraria a la opinin generalizada, el gasto social ha crecido de manera
sustancial desde principios de los aos noventa en promedio (y en to-
dos los pases de la regin, salvo Ecuador) de 9,3% del PIB en 1990 a
12,2% del PIB en 2003 (o 50% per cpita en trminos reales). Teniendo
en cuenta las restricciones impuestas a los recaudos de impuestos por la
globalizacin y la creciente informatizacin de las economas, el incre-
mento en el gasto social no habra sido posible sin los mayores ingresos
tributarios producidos por el IVA.
En el anlisis anterior se supone que los ingresos tributarios se dis-
tribuyen igualmente entre todos los grupos de ingresos, lo que no dista
mucho de la realidad si se juzga con base en los gastos sociales. Como se
mencion en el primer captulo, Chile es el nico pas en el que los gastos
sociales juegan un papel claramente progresivo, ejemplo que deberan
seguir otros pases en lugar de interferir en los sistemas tributarios con
el alegado propsito de hacerlos ms redistributivos. La evidencia de los
pases desarrollados apoya la validez de esta afirmacin: con cargas fisca-
les mucho mayores, logran mucha redistribucin en gran parte mediante
transferencias, en lugar de hacerlo directamente a travs de impuestos.
21

El impacto redistributivo del sistema fiscal depende tambin del efecto de
los subsidios fiscales al consumo y a la produccin. En el pasado se cana-
lizaban recursos fiscales considerables para cubrir las prdidas operativas
de lo que sola considerarse como bienes pblicos, como la electricidad,
el agua, el alcantarillado, las telecomunicaciones y todos los tipos de
infraestructura de transporte. En contra de lo que usualmente se cree,
los principales beneficiarios de estos subsidios eran los ricos y las clases
medias. En todos esos sectores la recuperacin de costos ha aumentado
significativamente, estando en muchos casos asociada con los procesos
de privatizacin (ver el captulo 8) y como resultado la progresividad del
sistema fiscal total ha mejorado aun ms.
Desafos y temas pendientes
Como hemos visto en este captulo, los sistemas tributarios latinoame-
ricanos han sido objeto de intensa reforma desde finales de los ochenta.
Un simple conteo de las reformas de cierta importancia que han sido
aprobadas por los congresos sugiere que la actividad reformadora ha sido
continua y ms frecuente que en dcadas anteriores.
22
Mientras que entre
21 Ver Perry y otros (2006), captulo 5 sobre una investigacin de la evidencia.
22 Tomando el ndice que dise Mahon (2004) para el perodo de 1977 a
1995, hemos asignado valores cuantitativos para cada accin de congreso
cap6.indd 235 01/08/2007 21:47:50
1977 y 1989, cada pas tuvo en promedio 2.5 reformas, entre 1990 y 2002
el nmero promedio de reformas por pas aument a 4.2. Las reformas
al IVA fueron las de mayor frecuencia, seguidas por diversas reformas
a los impuestos a las empresas y a las personas. Aunque la necesidad de
recuperar y elevar los recaudos puede haber sido una razn importante
para esta mayor actividad reformadora, no hay ninguna evidencia de que
los congresos ms activos en materia tributaria hayan conseguido mayores
ingresos tributarios,
23
ni de que hayan logrado mejorar la neutralidad de
los sistemas tributarios,
24
que eran los dos objetivos ms importantes que
buscaban los gobiernos. Esto sugiere que los resultados de las reformas
tributarias dependen mucho ms de los procesos polticos mediante
los cuales son aprobadas que de su diseo tcnico. Por consiguiente, el
principal desafo futuro consiste en entender y mejorar esos procesos
polticos, ms que en proponer reformas tcnicamente perfectas pero que
tienen pocas posibilidades de ser aprobadas y que, antes bien, pueden
introducir ms distorsiones y dificultades de administracin.
25

Una forma de hacer ms transparentes los procesos polticos de
reforma tributaria consiste en exigir que se hagan explcitos los costos
importante empezando en 1990: a) la reorganizacin de todo el sistema
fiscal (se le asign un valor de 0,2); b) introduccin de IVA (tambin 0,2);
c) expansin significativa de la base para el IVA (0,1); d) aumento en la
tasa bsica del IVA (0,1); e) eliminacin de impuestos menores (0,1); f)
expansin significativa de la base impositiva para impuestos a beneficios
corporativos (0,1); g) aumentos en el lmite superior de la tasa para estos
impuestos (0,1); h) expansin significativa de la base para impuestos a los
ingresos personales (0,1); i) aumentos en el lmite superior de la tasa para
estos impuestos (0,1); j) modernizacin de la administracin de impuestos
(0,1), y k) introduccin de un impuesto a las operaciones bancarias, a los
activos brutos o estructura fiscal simplificada para pequeos contribuyentes
(0,1); la intencin de los valores asignados entre parntesis es que reflejen
el peso relativo de cada reforma. Aunque Mahon no proporciona este nivel
de detalle en sus ndices originales, una comparacin de aos superpuestos
produce resultados similares en ambas escalas.
23 La correlacin entre el ndice de actividad de reforma y el aumento de los
ingresos tributarios entre 1990 y 2002 es virtualmente nula (-0,04), mien-
tras que la correlacin entre la frecuencia de las reformas tributarias (el
nmero de aos con reformas tributarias) y el aumento de los ingresos tri-
butarios es realmente negativa (-0,20).
24 De hecho, hallamos una correlacin negativa entre la intensidad de las re-
formas y el ndice de neutralidad tributaria (-0,11) y tambin negativa entre
la frecuencia de las reformas y el mismo ndice de neutralidad (-0,40).
25 El caso de Colombia, que se analiza en Stein y otros (2005), captulo 8, es
una ilustracin interesante de por qu una mayor actividad reformadora
puede ir asociada a peores resultados.
cap6.indd 236 01/08/2007 21:47:51
de conceder exenciones, incentivos tributarios o tratamientos especiales
a ciertos sectores o grupos de contribuyentes. Se calcula que por estas
razones se pierden ingresos tributarios equivalentes a 9,2% del PIB en
Colombia, 7,3% en Guatemala y 6,3% en Mxico, para citar los tres
casos ms crticos (vase el cuadro 6.9). Aunque algunos pases han
empezado a incluir en sus presupuestos anuales una estimacin de estos
gastos tributarios, es preciso exigir una cuantificacin precisa de cada
exencin o incentivo que apruebe el congreso para que se generen in-
centivos polticos para contener estos gastos.
Total como porcentaje del PIB
Argentina 2,4
Brasil
a,b
1,4
Chile 4,2
Colombia 9,2
Ecuador 4,9
Guatemala 7,3
Mxico
a
6,3
Per 2,5
Uruguay 5,3
Fuente: basado en Gmez-Sabaini (2005).
Notas:
a. Corresponde a gobierno federal o central.
b. Entre los ingresos tributarios directos, se incluyen la contribucin de los beneficios
(contribuo sobre lucro liquido, CSLL) y la contribucin para la financiacin de la
seguridad social (CPSS).
Cuadro 6.9 Gastos tributarios en pases seleccionados
Las tendencias de globalizacin continuarn creando nuevos retos a
los sistemas tributarios. El ms obvio es la profundizacin de los acuerdos
de liberacin comercial. Se calcula, por ejemplo, que el Tratado de Libre
Comercio de los pases centroamericanos con Estados Unidos implica
menores recaudos tributarios equivalentes a 0,17% del PIB en promedio
para los cinco pases en el primer ao, y de 0,42% del PIB en el largo
plazo, al hacerse efectiva la totalidad de las desgravaciones (y sin tener
en cuenta desviaciones de comercio, que pueden amplificar notablemente
estos efectos). Para los pases andinos, las estimaciones sugieren efectos
totales entre 0,4% y 0,6% del PIB (cuadro 6.10).
La mayor integracin comercial y financiera entre los pases de la
regin tambin intensificar la tendencia a armonizar otros aspectos de
cap6.indd 237 01/08/2007 21:47:51
los regmenes tributarios. Para reducir el contrabando, los pases ms
integrados comercialmente se vern forzados a profundizar el proceso de
convergencia de las tasas del IVA y de los impuestos especficos a ciertos
bienes muy mviles. Para mantener o elevar los recaudos de los impuestos
a las empresas y a los capitales internacionalmente mviles seguramente
continuar el proceso de modernizacin del impuesto de renta mediante
figuras como la ampliacin del principio jurisdiccional, la vigilancia e
imposicin basada en precios de transferencia entre la matriz y filiales de
las empresas transnacionales, y los acuerdos internacionales para limitar
la competencia tributaria y para intercambiar informacin. Sin embargo,
es ingenuo esperar grandes resultados de los esfuerzos de armonizacin y
cooperacin internacional, ya que son muy pocos los instrumentos para
imponer disciplina y muy grandes los incentivos de los gobiernos, los
sistemas polticos de los pases, y las empresas para desplazar el terreno
de la competencia tributaria hacia nuevas dimensiones de los sistemas
tributarios (por ejemplo, la manipulacin de las reglas de capitalizacin
o de depreciacin, la aparicin de nuevos parasos tributarios, etc.).
Un tema de creciente debate en la regin es la forma ms adecuada
de aumentar la tributacin personal que, como hemos visto, es extrema-
damente baja. Una posibilidad bastante subutilizada son los impuestos
al patrimonio y a las propiedades. Las experiencias exitosas de algunas
jurisdicciones provinciales en Argentina, ciertos departamentos en Uru-
Efecto en el primer ao Total de efectos estticos
Bolivia 0,40
Colombia 0,50
Ecuador 0,60
Per 0,40
Venezuela 0,50
Promedio de pases andinos 0,45
Costa Rica 0,32 0,33
El Salvador 0,09 0,32
Guatemala 0,16 0,50
Honduras 0,22 0,61
Nicaragua 0,05 0,35
Promedio de Centroamrica 0,17 0,42
Cuadro 6.10 Prdida de ingresos tributarios por los Acuerdos de
Libre Comercio con E.U. (porcentaje del PIB)
Fuentes: Para pases andinos, BID (2004b); para Centroamrica, FMI (2005).
cap6.indd 238 01/08/2007 21:47:51
guay y algunos municipios en Colombia sugiere que este tipo de impues-
tos puede ser una fuente importante de recaudos sub-nacionales (Vase
Gmez-Sabaini 2005). La creciente descentralizacin de las atribuciones
tributarias (vase el siguiente captulo) posiblemente reforzar esta ten-
dencia. Pero, ms all de estos impuestos (que difcilmente podrn generar
ms de 2 o 3 puntos del PIB en las economas ms maduras) continuar
el debate sobre las opciones para gravar los ingresos corrientes, bien sea
directamente por medio de los impuestos a la renta a las personas o a las
fuentes de ingreso a travs de retenciones, o indirectamente, por medio
de los impuestos al valor agregado o al consumo. El hecho de que los
impuestos directos a la renta de las personas generen muy pocos recau-
dos y mnima redistribucin no es tanto el resultado de una tendencia
ideolgica, como a veces se arguye, sino el producto de la globalizacin
(que dificulta gravar los intereses y dividendos), y los procesos polticos
y las capacidades de administracin tributaria en sociedades en las que
el Estado cuenta con poca legitimidad y hay una cultura adversa a la
tributacin. Pero crecientemente se reconoce que gravar intensamente a
los asalariados a travs de una diversidad de impuestos para la seguridad
social y otros fines o, alternativamente, continuar elevando los recaudos
provenientes del IVA, son posibilidades que igualmente estn llegando a
un lmite tanto por razones polticas como administrativas.
Tambin est en discusin la conveniencia de mantener los nuevos
impuestos a las transacciones financieras (y, en Argentina, los impuestos
a las exportaciones), que a pesar de sus posibles distorsiones constituyen
fuentes efectivas de recaudo y que, adicionalmente, han generado nuevas
fuentes de informacin que estn empezando a ser aprovechadas en al-
gunos pases para mejorar el recaudo de otros impuestos. Finalmente, la
organizacin administrativa de las oficinas de impuestos tampoco es un
debate cerrado. No hay conclusiones definitivas sobre la conveniencia de
fundir la administracin de impuestos nacionales con la administracin de
aduanas. Entre las posibles ventajas estn facilitar el recaudo del IVA en
forma integrada para los productos nacionales e importados, hacer ms
expedita la devolucin del IVA pagado por los insumos a las exportacio-
nes cuando estn en el rgimen de tasa cero (como es en la mayora de
pases), y aprovechar la informacin que pueden proveer las aduanas para
mejorar el recaudo de otros impuestos. Sin embargo, las fusiones generan
costos de adaptacin y resistencias burocrticas y polticas y pueden ser
contraproducentes cuando hay diferencias muy marcadas de transparen-
cia y eficiencia entre las dos entidades. Otros temas de organizacin y
administracin abiertos a debate son la concentracin de los esfuerzos
de recaudo en las unidades de grandes contribuyentes y la adopcin de
sistemas simplificados de impuestos para los pequeos contribuyentes.
Finalmente, hay muchas dudas sobre la posibilidad prctica de dotar de
cap6.indd 239 01/08/2007 21:47:51
autonoma presupuestal y operativa a las administraciones de impuestos
cuando no es posible asegurar una independencia poltica efectiva.
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7
Reformas de descentralizacin
fiscal y poltica
Robert Daughters y Leslie Harper
EN LOS CAPTULOS ANTERIORES SE ANALIZ LA REFORMA del Estado desde la
perspectiva del gobierno central. Sin embargo, desde 1985 la regin ha
experimentado una significativa descentralizacin, trasladando impor-
tantes funciones y recursos oficiales del gobierno central a los gobier-
nos regionales y locales. En unos cuantos pases, especialmente los de
regmenes federales y en particular Argentina y Brasil las reformas de
descentralizacin tuvieron un papel sobresaliente incluso desde el siglo
XIX. No obstante, para la mayora de pases de la regin, abrumados por
una herencia colonial centralista, la descentralizacin es un fenmeno
nuevo que introduce nuevos participantes y crea nuevos escenarios para
la formulacin de polticas nacionales.
La ola de descentralizacin se ha movido con rapidez en la regin, pro-
duciendo reformas importantes en los campos poltico y fiscal. Impulsadas
en su mayora por las transiciones democrticas nacionales que sucedieron
en la regin durante los aos ochenta, las reformas de descentralizacin
se centraron inicialmente en los aspectos polticos, especialmente con la
creacin de democracias representativas en el mbito local. Durante los
decenios de 1980 y 1990 se aprobaron reformas electorales en la mayo-
ra de los pases, establecindose as elecciones locales de alcaldes y, en
menor grado, regionales de gobernadores. Con esto se interrumpi una
larga tradicin en Amrica Latina y el Caribe de jefes ejecutivos locales
nombrados por el gobierno central. Esta tendencia, y su estrecho vnculo
con la transicin democrtica ms amplia en la regin, puede observarse
en el cuadro 7.1. En 1980, en todos los pases excepto siete, los jefes
municipales (alcaldes) eran nombrados por el gobierno central. Para
1994 se haba invertido la situacin y en la gran mayora de pases los
alcaldes eran elegidos por los electores locales, ya fuese en forma directa
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o indirecta. En los pases con gobiernos regionales (ms o menos la mitad
de los pases latinoamericanos), los jefes gubernamentales se eligen ahora
por voto popular, aunque esto ha sucedido con ms lentitud y menos
generalizacin que lo ocurrido en el nivel municipal. Como resultado
de estas reformas, y por primera vez en la mayor parte de las naciones,
los jefes ejecutivos locales y regionales tienen un incentivo para ser ms
receptivos a los intereses y rendir cuentas ante sus electores locales.
En el campo fiscal, a su vez, las jurisdicciones local y regional dirigidas
por sus propios jefes ejecutivos empezaron a ejercer presin por mayores
recursos y autoridad funcional para responder a las preferencias de sus
electores. El resultado ha sido una tendencia gradual, pero clara, hacia
la mayor descentralizacin de los gastos pblicos en la regin, como se
indica en el grfico 7.1, en el que se mide la descentralizacin del gasto
promedio en 17 pases para los que se cont con datos comparables en
1985, 1990, 1996 y 2004. La descentralizacin del gasto se define como
la relacin entre los gastos subnacionales y los nacionales.
1
Como lo indica
el grfico, en promedio, este indicador pas de 13,1% en 1985 a 19,3%
en 2004, acercndose as al nivel de descentralizacin de gastos que existe
actualmente en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE), que es 29,1%.
Pero el empoderamiento fiscal de los gobiernos subnacionales en la
regin no se ha visto libre de controversia. Durante la fase inicial de des-
centralizacin, a finales de los aos ochenta y principios de los noventa,
cuando las reformas electorales subnacionales estuvieron en su apogeo,
muchos responsables de formular polticas fiscales y econmicas del nivel
nacional unieron fuerzas con los reformadores polticos para apoyar ini-
ciativas de descentralizacin. Se form as un amplio consenso en torno
a dos beneficios principales de los regmenes descentralizados, a saber:
a) que la descentralizacin contribuye a mejorar los canales de partici-
pacin ciudadana y la rendicin de cuentas, y b) que la descentralizacin
permite una asignacin ms eficaz de los bienes pblicos a una ciudadana
regionalmente diversa. An ms, en el mbito macroeconmico central,
la consideracin general fue que la descentralizacin tambin poda hacer
una contribucin positiva a los objetivos de ajuste estructural con los
que muchos pases se haban comprometido en ese entonces. Al trasla-
dar responsabilidades de gasto, se esperaba que los gobiernos centrales
disminuyeran sus obligaciones y mejoraran sus balances fiscales. Pero a
medida que avanz la descentralizacin fue cada vez ms claro que se
haba exagerado su alcance como mecanismo de ajuste fiscal; el traslado
1 Donde los gastos subnacionales comprenden los gastos totales (inclusive inver-
siones) de los gobiernos locales (municipios) e intermedios (estados, provincias
o departamentos).
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REFORMAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y POLTICA 245
de responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales demostr ser
mucho ms costoso y complejo, tanto poltica como tcnicamente, que
lo previsto. Adems, el resultante crecimiento de las obligaciones fiscales
del gobierno central con los gobiernos subnacionales (ya fuera mediante
esquemas de mayores transferencias intergubernamentales o de prsta-
mos peridicos de rescate de entidades subnacionales sobreendeudadas)
eclips con rapidez las reducciones de gasto que se haban realizado, lo
que llev a una realineacin significativa de posiciones por parte de los
responsables de formular las polticas fiscales nacionales. Para finales de
los aos noventa, muchos ministerios de finanzas de la regin haban
adoptado una actitud mucho ms cautelosa, si no antagonista, hacia las
reformas de descentralizacin abogando por marcos regulatorios de las
finanzas intergubernamentales.
La actitud cautelosa de los economistas del gobierno central no ha
detenido el dinamismo de la descentralizacin en la regin, como se
muestra en el presente captulo. Lo que ha sucedido como resultado de la
actitud ms conservadora de los diseadores de polticas fiscales centrales
es una agudizacin del debate poltico acerca de las nuevas iniciativas de
reforma de descentralizacin. Este debate ha tenido en cuenta de forma
ms explcita los riesgos y rutas crticas implicados en el proceso y los
incentivos requeridos para minimizar tales riesgos. El centro de atencin
del debate se sita en cuatro reas de riesgo crticas:
Grfico 7.1 Tendencias de descentralizacin fiscal (promedios
regionales 1985-2004, porcentajes)
Fuentes: BID (1997) y clculos de los autores, basados en una encuesta del BID sobre
descentralizacin realizada en 2004.
1985
0
5
10
15
20
25
1990
G
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s
)
2004 1996
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La excesiva dependencia de los gobiernos locales de las transferen-
cias del gobierno central. Los primeros dependen ms de stas que
de sus propios ingresos para financiar sus requerimientos de gasto,
distorsionndose as la disciplina fiscal y la rendicin de cuentas
local. Quienes toman las decisiones se ven tentados a transferir los
costos de sus programas a otras jurisdicciones y a inflar los costos
para recibir mayores transferencias, lo que tiene como consecuen-
cia el sobregasto y la menor atencin a la relacin entre costos y
beneficios, un problema de la clsica tragedia de los comunes. En
adicin, si las transferencias oscurecen el vnculo entre el costo de
los servicios y quienes pagan por ellos, se debilita la capacidad de
los electores de castigar el desperdicio y la bsqueda de rentas.
Ocurren distorsiones similares cuando a los gobiernos subna-
cionales se les permite endeudarse fcilmente en un mercado
de crditos blandos, en el que se espera que el gobierno central
otorgue prstamos de rescate. En esta situacin, el incentivo de los
gobiernos subnacionales es sobreendeudarse y el de las institucio-
nes financieras prestar con ligereza, asumiendo ambos grupos que
la carga final de los pagos la llevar el gobierno central. Esta carga
final sobre el gobierno central puede fcilmente salirse de control,
como sucedi en Argentina, Brasil y Colombia en los aos noventa,
comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconmica.
Se tiene tambin un problema de recursos comunes cuando se
distribuyen en forma deficiente las funciones y responsabilida-
des entre el gobierno central y los subnacionales, pues algunas
jurisdicciones trasladarn los costos y cargas a otras. Funciones y
responsabilidades no definidas adecuadamente entre los distintos
niveles de gobierno suelen deteriorar la rendicin de cuentas y
llevar a duplicacin de esfuerzos.
Un problema general en toda la regin es la dbil capacidad ins-
titucional existente en la mayora de los gobiernos subnacionales
que hace difcil, y en ocasiones imposible, que los gobiernos locales
provean con efectividad los bienes pblicos que son de su respon-
sabilidad. Aun si en teora las entidades subnacionales deben poder
responder mejor a las preferencias locales, en la prctica pueden
no responder del todo y esta falta se multiplica por el riesgo de
que las lites locales capturen el poder y corrompan el proceso de
toma de decisiones para maximizar sus ingresos personales.
En el presente captulo se ofrece un esbozo comparativo de los proce-
sos de reforma de descentralizacin que han tenido lugar en los pases de
Amrica Latina y el Caribe en aos recientes. Utilizando como plataforma
una encuesta comparativa e integral, y el escrutinio sobre tendencias de
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Descentralizacin
poltica
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10
20
30
40
50
60
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Poltica
tributaria
Poltica de
endeudamiento
Gastos
1996 2004
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d
Transferencias
descentralizacin emprendido en 1996 (BID, 1997), se actualiza en el
captulo este escrutinio con una nueva encuesta que cubre el perodo
1996-2004, evaluando los cambios ocurridos en los indicadores fiscales
y polticos esenciales de descentralizacin y vinculndolos a las princi-
pales iniciativas de reforma ensayadas en ese perodo. En el campo de
lo poltico, el centro de atencin se fija principalmente en la condicin
de las elecciones democrticas en los mbitos regionales y locales de
gobierno. En el campo fiscal, el anlisis se concentra en cuatro grandes
reas de poltica: descentralizacin del gasto (o administrativa), polticas
tributarias subnacionales, sistemas de transferencia intergubernamentales
y polticas de endeudamiento subnacionales. Conforme a los resultados
de la encuesta, el rea de polticas de mayor prioridad en 1996 en el
mayor nmero de pases fue el de la descentralizacin poltica (esto es,
reformas electorales) seguida de cerca por la descentralizacin del gasto
y, con menor frecuencia, por las transferencias intergubernamentales,
las polticas tributarias subnacionales y, la de menor prioridad de todas,
la poltica de endeudamiento subnacional (ver el grfico 7.2). En la
encuesta de 2004, por otra parte, la descentralizacin poltica pas a
ser la de menor prioridad entre estas cinco reas de poltica, reflejando
as el hecho de que las reformas electorales democrticas locales ya se
haban consolidado en la mayora de los pases a mediados de los aos
noventa. En cambio, en 2004 pas al primer lugar la descentralizacin
del gasto, seguida por las transferencias intergubernamentales, que ocu-
Grfico 7.2 reas de prioridad en las reformas de polticas de
descentralizacin, 1996 y 2004
Fuente: BID (1997) y clculos de los autores, basados en una encuesta del BID de 2004
sobre descentralizacin.
cap7.indd 247 01/08/2007 21:48:08
p el segundo lugar en el rea de reformas de polticas activas. Para ese
mismo ao, las reas de poltica con menor actividad de reforma fueron
el endeudamiento subnacional y las polticas tributarias. En el resto del
presente captulo se exploran estas tendencias, observando en primer
lugar las tendencias de reforma en el rea de la descentralizacin poltica,
seguida de las realizadas en las cuatro reas de poltica fiscal. En la ltima
seccin del captulo se ofrece una resea consolidada de los procesos
de descentralizacin en cada pas, con base en un ndice de Madurez
de Descentralizacin (IMD) que permite una comparacin integral del
avance realizado por cada pas entre 1996 y 2004.
Descentralizacin poltica
Uno de los argumentos ms convincentes para la descentralizacin es la
ventaja natural que los gobiernos locales y regionales poseen en relacin
con el gobierno central para lograr un buen balance entre los bienes
pblicos provistos por los gobiernos locales y las preferencias de la po-
blacin. Este ajuste, sin embargo, slo puede obtenerse si los gobiernos
locales cuentan con mecanismos a la mano que permitan a sus habitantes:
a) hacer que los responsables de tomar decisiones rindan cuentas sobre
asuntos pblicos por medio de elecciones democrticas, y b) comunicar
en forma apropiada sus preferencias a esas mismas personas a travs de la
participacin comunitaria.
Como ya se anot, para mediados de los aos noventa los gobiernos
locales en la regin haban cumplido en gran parte la primera de esas
condiciones: en todos los pases de la regin, a excepcin de Surinam, se
haban instituido elecciones democrticas para alcaldes municipales (vase
el cuadro 7.1). En los niveles intermedios de gobierno estados, provincias,
departamentos o regiones avanz tambin la transicin democrtica, pero
de manera significativamente ms precavida, y en 2004 slo la mitad de
los pases que tenan gobiernos regionales haban instituido elecciones
para sus jefes del poder ejecutivo. Esto refleja una fuerte orientacin mu-
nicipalista en los procesos de reforma de descentralizacin de la regin,
cuando menos en los pases con regmenes unitarios. Muchos de ellos se
muestran renuentes a transferir el mismo grado de autonoma poltica
que han pasado a las municipalidades, a sus gobiernos departamentales,
provinciales o regionales.
El panorama actual de democracia electoral generalizada entre los
gobiernos subnacionales en la regin es un fenmeno reciente, estrecha-
mente ligado a la transicin general hacia regmenes democrticos. Con
referencia de nuevo al cuadro 7.1, el vnculo puede seguirse pas por pas.
En la mayor parte de los pases se instituyeron elecciones subnacionales
casi al mismo tiempo que sus respectivas transiciones democrticas en
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Fuentes: BID (1997) y compilacin de los autores, basada en informacin oficial.
Notas:
n.a. = no aplica.
a. Elegido en forma directa o indirecta.
b. Ao de independencia para los pases del Caribe.
c. No existe el nivel de gobierno.
d. Existe el nivel de gobierno, pero el JGE es nombrado.
e. Hubo excepciones. Durante el rgimen militar los alcaldes de las capitales estatales y de unas 170
ciudades ms fueron nombrados en Brasil.
f. Nicaragua no cuenta con nivel de gobierno intermedio por eleccin, pero el pas tiene dos regiones
especiales (la Regin Autnoma del Atlntico Norte y la Regin Autnoma del Atlntico Sur) en las que
desde 1990 existen Consejos Regionales elegidos que seleccionan un coordinador regional responsable
de las funciones del poder ejecutivo.
g. En el caso de Surinam, se eligen concejales de distrito.
Cuadro 7.1 Primer ao de elecciones democrticas para jefes
municipales y de gobierno intermedio del poder ejecutivo
Pas
Alcaldes
municipales
a
Jefes del gobierno
ejecutivo de estados,
provincias o
departamentos (JGE)
a
Ao de
transicin
democrtica
(TD)
b
Argentina 1983 1983 1983
Bahamas 1997 n.a.
c
1973
Barbados n.a.
c
n.a.
c
1966
Belice 1981 n.a.
c
1981
Bolivia 1985 2005 1982
Brasil antes de la TD
c
1982 1985
Chile 1992 n.a.
d
1990
Colombia 1988 1991 1958
Costa Rica 1949 n.a.
d
1949
Ecuador 1983 1983 1979
El Salvador 1985 n.a.
d
1984
Guatemala 1985 n.a.
d
1985
Guyana 1995 n.a.
d
1966
Honduras 1982 n.a.
d
1982
Jamaica 1962 n.a.
c
1962
Mxico 1917 1917 1917
Nicaragua 1992 n.a.
f
1990
Panam 1995 n.a.
d
1989
Paraguay 1991 1993 1989
Per 1980 2002 1980
Repblica Dominicana 1966 n.a.
d
1966
Surinam n.a.
g
n.a.
c
1987
Trinidad y Tobago 1962 n.a.
c
1962
Uruguay 1984 n.a.
c
1985
Venezuela 1989 1989 1958
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el mbito nacional (as fue en Argentina, Belice, Costa Rica, Repblica
Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Per,
Trinidad y Tobago y Uruguay) o poco despus (en Bolivia, Chile, Nica-
ragua y Paraguay). Pero en otros pases, como Colombia y Venezuela,
slo se efectuaron elecciones subnacionales varios aos despus de sus
respectivas transiciones democrticas.
Adems de la introduccin de elecciones como mtodo bsico para es-
coger funcionarios ejecutivos y legislativos en los gobiernos subnacionales,
la autonoma poltica se ha profundizado con otras reformas importantes
(vase el cuadro 7.2), como el cambio del mtodo de eleccin de alcaldes
de indirecto a directo (en Chile en 2001, Costa Rica en 2002, Nicaragua
en 1995 y Venezuela en 1989) y la separacin del momento de las elec-
ciones subnacionales del de las nacionales (en Brasil en 1997, Costa Rica
en 2002, Repblica Dominicana en 1994, Ecuador en 1991 y Nicaragua
en el 2000). Tambin se establecieron elecciones separadas para cargos
subnacionales (en Honduras en 1997), candidaturas independientes (en
Chile en 2001 y Nicaragua en 1995, luego revertida en 2000), autorizacin
a los votantes para dividir sus votos entre candidatos para el ejecutivo
y el legislativo o elegir candidatos individuales en vez de slo listas de
partidos (en Venezuela en 1989).
Adems de las reformas electorales se fijaron por ley o por estatutos
nacionales mecanismos importantes o instituciones para canalizar y alentar
la participacin ciudadana, empezando con la participacin comunitaria y
los mecanismos de organizacin creados en Brasil en 1988, que eventual-
mente derivaron en reformas de las instituciones fiscales subnacionales a
mediados de los aos noventa con iniciativas pioneras de presupuestacin
participativa en gran cantidad de municipalidades brasileas. De particu-
lar notoriedad son los fuertes mecanismos de participacin comunitaria
y fiscalizacin social implementados en los gobiernos locales durante el
decenio de 1990 en Bolivia, Colombia y Costa Rica.
Descentralizacin fiscal
Como se mencion anteriormente, la regin latinoamericana y caribe
logr una significativa descentralizacin del gasto en las dos ltimas
dcadas, llegando a un promedio regional actual del 19,3% del total
de los gastos pblicos controlado por los gobiernos subnacionales. Sin
embargo, este promedio oculta diferencias significativas entre algunos
pases tanto en el grado de descentralizacin fiscal como en los procesos
de reformas de polticas que lo acompaan. Como se vio en el grfico
7.3, en el que se trazan los cambios en los ndices de descentralizacin
del gasto en pases individuales para el perodo de 1996 a 2004, hay tres
pases en la regin Argentina, Brasil y Colombia con ndices muy altos
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Ao Cambios
Argentina
1983 Primera vez que se realizan elecciones. De provincias para
gobernador; de municipalidad para intendente.
1994 Autonoma legal otorgada a la ciudad de Buenos Aires (sus
ciudadanos eligen ahora directamente al intendente y a los
representantes a la Asamblea Legislativa). Senadores elegidos
directamente en lugar de ser nombrados por las Asambleas
provinciales. Creadas nuevas entidades territoriales y nuevos
mecanismos de consulta popular.
Bolivia
1985 Eleccin de alcaldes y Concejos municipales en reas urbanas.
1994 Extensin de eleccin de Concejos municipales y alcaldes
de capitales departamentales y provinciales a 311 nuevas
municipalidades. Atribucin a los Concejos municipales
para revocar el perodo del alcalde despus de un ao.
Reconocimiento a organizaciones no gubernamentales de
origen popular que las estimul a formar comits de vigilancia
con poder real de veto.
Brasil
1982 Eleccin directa de gobernadores, legisladores estatales y todos
los alcaldes municipales, excepto los de grandes ciudades
estratgicas.
1985 Eleccin directa de alcaldes de ciudades estratgicas.
1988 Autonoma de municipalidades por mandato oficial y aumento
de sus atribuciones administrativas en relacin con los otros
dos niveles de gobierno. Introduccin de mecanismos de
consulta popular.
1997 Eleccin de alcaldes en fechas distintas a las de autoridades
nacionales y estatales.
Chile
1991 Se crea el nivel regional de gobierno.
1992 Eleccin de alcaldes a travs de Concejos municipales.
2001 Eleccin directa de alcaldes a partir de 2004. Autorizacin a
candidatos independientes.
Cuadro 7.2 Reformas que afectaron la autonoma poltica y la
participacin ciudadana en los gobiernos subnacionales
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Ao Cambios
Colombia
1986 Eleccin popular directa de alcaldes (1988).
1991 Establecimiento de eleccin popular de gobernadores y de
autonoma legal de municipios. Perodo de alcaldes extendido
de dos a tres aos. Establecimiento de mecanismo de consulta
popular.
Costa Rica
1998 Remplazo del ejecutivo municipal electo por miembros del
Concejo municipal electo, por alcalde. Introduccin de
plebiscitos, referendos y cabildos. Retentiva de provisin.
Eleccin de Concejos de distritos.
2002 Eleccin directa de alcaldes. Separacin de elecciones de
alcalde y Concejos de distritos de las elecciones nacionales.
Ecuador
1983 De cantn para alcalde.
1991 Establecimiento de sistema que permite elegir a diputados
provinciales y concejales municipales en fechas distintas a la de
elecciones nacionales.
El Salvador
1984 Eleccin de alcaldes.
Guatemala
1995 Perodo de gobierno para municipalidades fijado con
uniformidad en cuatro aos; elecciones completamente
concurrentes con las elecciones nacionales.
Honduras
1990 Autonoma garantizada a las municipalidades; eleccin directa
de alcaldes; establecimiento de mecanismos de promocin de
participacin ciudadana.
1993 Separacin de elecciones para presidente, legislatura nacional y
cargos subnacionales. Votaciones separadas para cada rama en
1997.
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Fuentes: BID, 1997; encuesta sobre descentralizacin del BID, 2004; Montero y Samuels,
2004; Tulchin y Selee, 2004; Usaid e ICMA, 2004.
Ao Cambios
Mxico
1996 Eleccin del alcalde de Ciudad de Mxico en lugar de
nombramiento (primera eleccin en 1997). Elecciones directas.
Nicaragua
1995 Cambio de eleccin indirecta por Concejos municipales a
eleccin directa; reduccin del perodo del alcalde de seis a
cuatro aos; autorizacin para candidaturas independientes;
autonoma legal de gobiernos municipales.
2000 Desautorizacin de candidaturas independientes; elecciones
separadas de las nacionales.
Panam
Paraguay
1992 Eleccin de gobernadores (1994).
Per
1990 Creacin de gobiernos regionales por elecciones.
1992 Gobiernos regionales elegidos remplazados por concejos
administrativos regionales temporales.
2002 Reinstauracin de elecciones para gobiernos regionales;
extensin de perodo de alcaldes de cuatro a cinco aos.
Repblica Dominicana
1994 Separacin de las elecciones locales (y de las elecciones
legislativas nacionales) de las presidenciales.
Uruguay
1984 Para departamentos: intendente 1984.
Venezuela
1989 Eleccin de gobernadores, cambio de sistema de eleccin
de alcaldes de eleccin por Concejos municipales a eleccin
directa.
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de descentralizacin del gasto (cercanos al 50%), que los pone en compaa
de algunos de los regmenes ms descentralizados del mundo, como Cana-
d, Estados Unidos y los pases nrdicos de Europa. En Argentina y Brasil
esto es coherente con sus regmenes federales y sus fuertes compromisos
histricos con el empoderamiento regional. Es en particular explcito en
Argentina, donde la Constitucin define el poder estatal derivndose de
sus provincias y no del gobierno central.
2
Por eso ambos pases han tenido
largos perodos casi dos siglos para desarrollar, debatir y procurar con-
solidar sus marcos fiscales descentralizados. Pero este proceso no siempre
se ha movido en una direccin predecible. La descentralizacin en ambos
pases ha oscilado en forma sustancial entre tendencias de descentralizacin
y recentralizacin.
3
Slo en aos recientes han podido alcanzar los altos
niveles de descentralizacin del gasto en que se hallan hoy, y que resultan
del soporte a la descentralizacin durante las transiciones democrticas
que se realizaron en ambos pases en los aos ochenta, con la expectativa
de que con un marco descentralizado de gobierno disminuira el riesgo de
regresar a regmenes autoritarios.
4
El tercer pas fuertemente descentralizado, Colombia, a pesar de
su rgimen unitario, comparte con Argentina y Brasil una profunda
tradicin regionalista y tiene una larga historia de apoyo fiscal a los
gobiernos subnacionales, acompaada por ciclos de descentralizacin
y recentralizacin de polticas fiscales.
5
No obstante, en trminos de
2 Semejante al rgimen federal de Estados Unidos.
3 Ver Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004), quien analiza los ciclos de des-
centralizacin y recentralizacin en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en los
siglos XIX y XX.
4 Ver Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004). En Argentina, con la restaura-
cin de un rgimen democrtico en 1983, los gobiernos provinciales renegocia-
ron gradualmente hacia arriba su participacin de los ingresos nacionales a los
niveles actuales, comenzando desde un punto bajo de 29% fijado por el rgimen
autoritario en 1976 cuando decidi recentralizar, recortando el nivel previo de
participacin de ingresos de 46% establecido para las provincias a principios
de los aos sesenta. A diferencia de Argentina, en Brasil el rgimen militar de
los aos setenta escogi apoyar la mayor descentralizacin del gasto para los
gobiernos subnacionales incrementando su participacin en las transferencias de
ingresos, creando as las condiciones para la constitucin democrtica de 1988,
que englob la descentralizacin como un principio central de organizacin de
la sociedad brasilea y asign nuevas responsabilidades sectoriales y atribuciones
tributarias a los gobiernos subnacionales, en especial a las municipalidades.
5 Fabio Snchez y Catalina Gutirrez (en Lpez Murphy, 1995) documentan el pro-
ceso de recentralizacin fiscal ocurrido en Colombia entre 1930 y 1967, cuando
la participacin de los impuestos totales recaudados por los gobiernos subnacio-
nales (principalmente los departamentos) disminuy del 46 al 26%, fijando las
condiciones para la actualmente alta dependencia del pas de los sistemas de trans-
ferencia como medio de financiar las necesidades de recursos de los gobiernos
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descentralizacin poltica, la historia de Colombia se ha diferenciado en
forma significativa de las de Argentina y Brasil, porque apenas escogi
renunciar al control central en la seleccin de gobernadores y alcaldes en
los dos ltimos decenios. Antes el pas funcionaba territorialmente ms
como un rgimen desconcentrado,
6
asignndole a los departamentos y
municipios un grado moderado de atribuciones fiscales subnacionales,
pero manteniendo siempre el control central en el nombramiento de jefes
subnacionales. Esto refleja un proceso similar que ocurri por la misma poca en
Argentina, como lo describe Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004).
6 Donde desconcentrado, en oposicin a descentralizado, se refiere a entida-
des del gobierno central que han establecido oficinas e instalaciones locales o
regionales, pero siguen siendo gobernadas o administradas por representantes
del gobierno central.
60 50 40 30 20 10 0
Argentina
Brasil
Colombia
Mxico
Venezuela
Bolivia
Per
Ecuador
Uruguay
Chile
Honduras
Guatemala
El Salvador
Paraguay
Nicaragua
Costa Rica
Panam
2004
1996
Gastos subnacionales
(como porcentaje del gasto nacional)
Grfico 7.3 Descentralizacin del gasto
Fuentes: BID, 1997; clculos de los autores, basados en una encuesta del BID sobre
descentralizacin, 2004.
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del ejecutivo locales y regionales. Lentamente, sin embargo, los formula-
dores de polticas colombianos empezaron a cambiar su inters hacia una
mayor descentralizacin, comenzando con la reforma constitucional de
1968 que instal el primer sistema de transferencias intergubernamentales
en gran escala (el Situado Fiscal). Luego, a mediado de los aos ochenta y
principio de los noventa, como se ve en el cuadro 7.3, la descentralizacin
se aceler con una serie de reformas importantes, dirigidas principalmente
a los gobiernos municipales (ms que a los departamentales), empezando
con la creacin de un nuevo mecanismo de participacin en los ingresos
para los municipios y la eleccin directa de alcaldes. Sigui en 1991 una
nueva Constitucin, que englob el principio de descentralizacin, traspas
la responsabilidad de los servicios de educacin, salud y vivienda a los
departamentos y municipios, y aument en forma sustancial la participa-
cin de los ingresos centrales transferidos a los gobiernos subnacionales.
La participacin de los gastos subnacionales ha subido desde entonces de
manera consistente, yendo del 27% a mediados de los aos setenta al 33%
en 1985 y al 45% en 2003.
Los altos niveles de descentralizacin del gasto logrados por estos tres
pases no se han visto libres de controversia en el rea de las polticas
fiscales nacionales. Para financiar las responsabilidades del gasto de sus
gobiernos subnacionales, cada uno de estos pases cre sistemas de ingre-
sos compartidos con financiacin del presupuesto del gobierno central.
Estas transferencias representan una proporcin tan grande de los presu-
puestos del gobierno central y estn tan hermticamente asignadas, que
han estrechado significativamente la libertad de los gobiernos centrales
para intentar ajustes fiscales y alcanzar la estabilidad macroeconmica.
Cabe identificar un segundo grupo de pases en el cuadro 7.3 Mxi-
co, Venezuela, Bolivia, Per y Ecuador con descentralizacin del gasto
ms moderada, pero de todos modos significativa, estando entre 17,5%
y 31,8% en 2004. Con excepcin de Bolivia, estos pases tienen en
comn un aumento significativo en sus ndices de descentralizacin del
gasto desde 1996, reflejando agendas de reformas de descentralizacin
instituidas en los ltimos 10 a 15 aos. Es decir, los cinco pases estn
prximos a consolidar sus objetivos de reforma (ver el cuadro 7.4).
Los nueve pases restantes de la encuesta Uruguay, Chile, Honduras,
Guatemala, El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Costa Rica y Panam se
caracterizan por bajos o incipientes niveles de descentralizacin y tienen
ndices de descentralizacin del gasto que van desde cerca de un 13% para
Uruguay y Chile hasta tan bajos como 1% a 3% para Panam y Costa Rica.
En los nueve pases la descentralizacin y los gastos han cambiado poco
desde 1996, reflejando en su mayora una actitud de cautela por parte de los
diseadores de polticas hacia las reformas de descentralizacin. En el cua-
dro 7.5 se resumen las iniciativas de reformas especficas iniciadas en cinco
de esos pases: Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Uruguay.
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Ao Cambios
Argentina
1983 Restablecimiento de eleccin directa de gobernadores y alcaldes
en la transicin a la democracia.
1988 La Nueva Ley de Coparticipacin le da a las provincias mayor
participacin en transferencias fiscales automticas.
1991 Transferencia a las provincias de la responsabilidad exclusiva
por los hospitales y escuelas de secundaria (eliminando as
la responsabilidad compartida entre provincias y gobierno
federal).
199293 Los pactos fiscales restringen el nivel de transferencias
automticas y alientan a las provincias a que reformen los
sistemas de tributacin.
1994 La nueva Constitucin engloba la Ley de Coparticipacin. Se
le garantiza al Distrito Federal de Buenos Aires condicin de
provincia, con elecciones para gobernador y legislatura.
Brasil
1975 Reversin parcial de medidas de recentralizacin adoptadas
desde 1964 (que redujeron la participacin de los ingresos
subnacionales y cambiaron a indirectas las elecciones de
gobernadores); el gobierno militar duplica la participacin de
ingresos para los estados y las municipalidades.
1982 Restablecimiento de eleccin directa de gobernadores.
Nuevamente se aumenta la participacin de los ingresos
subnacionales.
1985 Restablecimiento de eleccin directa de alcaldes en las capitales
estatales.
1988 La nueva Constitucin federal engloba la autonoma de las
municipalidades como nivel independiente de gobierno, que
incluye responsabilidad de polticas para educacin primaria,
servicios de salud y bienestar social. Aumenta tambin las
atribuciones tributarias de los estados y municipalidades, y
duplica la participacin en los ingresos tributarios federales de
las municipalidades. (Sin embargo, no se adoptan medidas para
asignar claramente las responsabilidades de gasto compartidas,
que quedan sujetas a negociacin en cada caso).
Cuadro 7.3 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles
avanzados de descentralizacin
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Ao Cambios
199294 La remocin del presidente Collor y el plan antiinflacionario
(Plan real) crean un consenso propicio para adoptar medidas
de responsabilidad fiscal y transparencia.
1995 El sistema nacional de informacin sobre deuda oficial vencida
(Cadin) obliga a todos los gobiernos subnacionales que tienen
obligaciones vencidas con las agencias federales, como Caixa
Econmica, a someterse a un riguroso control mediante un
sistema de indicadores de endeudamiento.
1997 Se implementa el Plan de Incentivos para la Reduccin de
Bancos Estatales (que conduce al cierre o privatizacin de la
mayora de los bancos del Estado) y el Programa de Apoyo
Financiero y Renegociacin de Deudas de Gobiernos Estatales
redefine y fortalece las reglas y mecanismos de endeudamiento
para los estados (incluyendo lneas de base para medir el
desempeo fiscal).
2000 Se sanciona la Ley de Responsabilidad Fiscal, que crea un
nuevo rgimen fiscal de largo alcance para todos los niveles de
gobierno. En el caso de los subnacionales, consolida y completa
las reglas para el endeudamiento (inclusive la prohibicin de
prstamos intergubernamentales) y los estndares de eficiencia
fiscal (en especial estos ltimos), basndose en el Programa de
Apoyo Financiero de 1997. Unifica los estndares contables en
todos los niveles de gobierno.
Colombia
1986 Autorizacin para eleccin directa de alcaldes (a partir de
1988); aumento significativo en las transferencias automticas
de ingresos para los municipios.
1991 La Constitucin Nacional engloba la descentralizacin como
principio de organizacin, establece elecciones directas de
gobernadores departamentales y metas de descentralizacin
para servicios de salud, educacin y vivienda; aumenta en
forma sustancial el monto de las transferencias automticas de
ingresos para departamentos y municipios y las simplifica.
1993 La ley de Asignacin de Responsabilidades y Recursos para
educacin, servicios de salud y vivienda (implementacin de
la Constitucin de 1991) exige la descentralizacin por fases
de estos tres sectores y establece un sistema de transferencias
sectoriales de asignaciones especficas.
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Ao Cambios
1997 La Ley de Endeudamiento Territorial establece el sistema
de semforos para controlar excesos y abusos en el
endeudamiento de los gobiernos subnacionales, a la que le sigue
una ley de restructuracin de deudas subnacionales en 1999.
2000 Se crean indicadores y puntos de referencia comparativos para
la regulacin del gasto pblico de los gobiernos subnacionales
cuyo propsito es generar excedentes presupuestarios.
2001 Consolidacin de sistemas de transferencias de ingresos
intergubernamentales (incluidos el Situado Fiscal y las
Participaciones Municipales) en un solo Sistema General de
Participaciones encaminado con mayor fuerza a reducir los
desequilibrios horizontales regionales.
2003 Ley de Responsabilidad Fiscal, que consolida y detalla
an ms las provisiones de las leyes de 1997 y 2000 sobre
endeudamiento y regulacin del gasto pblico.
Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralizacin de 2004; Montero y Samuels,
Cuadro 7.4 Secuencia de reformas fiscales en pases con niveles
intermedios de descentralizacin
Ao Cambios
Bolivia
1987 Inicio de un proceso sostenido de elecciones municipales
directas (autorizadas previamente en 1942, pero interrumpidas
cinco aos despus).
199496 La Ley de Participacin Popular y la Ley de Descentralizacin
Administrativa aprueban la definicin del concepto territorial de
municipalidad (de modo que incluya reas rurales y urbanas), se
duplica la escala de participacin de ingresos subnacionales (al
20% de los ingresos compartidos) y se asigna responsabilidad
exclusiva a las municipalidades sobre los impuestos a vehculos
y a patrimonios, y se establece responsabilidad compartida
entre municipios y departamentos para la educacin primaria
y secundaria y para los hospitales de segundo y tercer nivel.
Adems, se hace hincapi en la participacin de organizaciones
de la sociedad civil en las decisiones de asignacin, control y
monitoreo de las actividades oficiales locales.
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Ao Cambios
1999 La Ley de Municipalidades clarifica an ms las
responsabilidades municipales.
200004 Se pone en vigencia el Programa de Reajuste Fiscal para las
municipalidades, estableciendo objetivos de ajuste fiscal y
puntos de referencia comparativos dirigidos a hacer sujetos
de crdito a los gobiernos locales, reduciendo ambigedades
en la asignacin de responsabilidades entre departamentos y
municipios, y fortaleciendo el sistema de transferencias a las
municipalidades.
Ecuador
199196 Implementacin del Programa de Desarrollo Municipal a gran
escala, creando nueva cultura de prestacin de servicios en los
gobiernos locales que utilizan endeudamiento para inversiones
en gran escala y formacin de capacidad institucional.
1997 Sancin de la Ley de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana, que define servicios elegibles para descentralizacin
a las provincias y municipalidades; la Ley de Participacin de
Ingresos fija las participaciones subnacionales de los ingresos
centrales en el 15% (para obtenerse en forma gradual).
1998 Se aprueba una nueva Constitucin poltica basada en la Ley
de Descentralizacin de 1997, que establece que todos los
servicios pblicos, salvo los de defensa, seguridad nacional,
poltica extranjera y poltica econmica, son en principio
susceptibles de devolucin a los gobiernos subnacionales.
1999 Se crea la Comisin de Descentralizacin Nacional,
acompaada de un proceso activo de debates sobre
descentralizacin con fuertes enfoques regionalistas.
200001 Se aprueban regulaciones para la Ley de Descentralizacin
definiendo reglas de transacciones y estructura institucional
para guiar la transferencia de responsabilidades a los
gobiernos subnacionales; se aprueba el Primer Plan Anual de
Descentralizacin; la implementacin de la transferencia de
responsabilidades se realiza muy lentamente, caso por caso.
2002 Se aumentan las transferencias subnacionales con una
participacin del 25% del impuesto nacional a las rentas,
definido a voluntad de cada contribuyente; se aprueba la Ley
de Responsabilidad Fiscal, Estabilizacin y Transparencia, que
incluye restricciones al endeudamiento subnacional; se crea
la Comisin Nacional de Competencias para el arbitraje de
procesos de transferencia de responsabilidades.
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Ao Cambios
200304 Se reforma la Ley Orgnica de Municipalidades, que enmienda
mecanismos tributarios y de ingresos para las municipalidades;
se aprueba el Plan Nacional de Descentralizacin para 2004.
Mxico
1980 Se crea el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (pacto
fiscal): los gobiernos estatales renuncian al viejo sistema de
participacin de ingresos vinculado al impuesto federal sobre
las ventas, a cambio de un nuevo sistema vinculado al IVA
federal, al impuesto sobre la rentas personales y a las regalas
petroleras.
1984 Enmienda constitucional que fortalece la autonoma fiscal de
las municipalidades, oficializando la participacin de ingresos
a las municipalidades, transfiriendo la responsabilidad de los
impuestos a la propiedad y asignando la de servicios pblicos
para suministro de agua, pavimentacin de calles y seguridad
pblica.
198485 El fin del monopolio poltico del Partido Revolucionario
Institucional (PRI) lleva al establecimiento gradual de
elecciones abiertas y competitivas en el mbito municipal.
1992 Transferencia de funciones y responsabilidades del gobierno
federal a los estados en: educacin primaria y secundaria;
servicios de salud pblica y hospitales; programas de nutricin;
infraestructura de carreteras; servicios de agua potable
y salubridad. Se crean nuevos sistemas de transferencias
intergubernamentales para cubrir costos, que incluyen
programas de garantas sectoriales especficas.
1997 Eleccin directa del alcalde del Distrito Federal.
1999 Reforma de la Constitucin, que da reconocimiento oficial a las
municipalidades como tercer nivel de gobierno.
2000 Nuevo marco regulador pone en vigencia el control de
endeudamiento subnacional.
Per
1965 Se establece la eleccin directa de alcaldes (basada en la
Constitucin de 1933, que facult a las municipalidades
con autoridad sobre el impuesto a la propiedad y sobre el
endeudamiento).
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Ao Cambios
1979 La nueva Constitucin define, en principio, un tercer mbito
de gobierno autnomo y regional.
1981 Se instituyen las elecciones directas municipales (tras el retorno
a la democracia).
1990 Implementacin del nivel regional autnomo de gobierno
(creacin de 12 regiones que aglomeran los 25 departamentos
existentes); se hizo provisin de transferencias graduales a los
gobiernos regionales de autoridad tributaria para los impuestos
a los ingresos personales y la herencia de propiedades y del
sistema de transferencias (inclusive participacin automtica
de ingresos ms transferencias sectoriales especficas); una
asignacin de responsabilidades excesivamente ambiciosa con
medidas insuficientes de formacin de capacidad y mecanismos
fiscales, y reglas operativas inadecuadas dan como resultado
una administracin cada vez ms catica de los gobiernos
regionales.
1992 La reforma constitucional disuelve las regiones autnomas
(slo reconoce dos mbitos de gobierno, el central y el
municipal).
2001 La nueva reforma constitucional restablece, en principio, el
mbito regional de gobierno.
200203 La puesta en vigor de una serie de reformas de
descentralizacin tiene como resultado lo siguiente: la
creacin efectiva de nuevos gobiernos regionales con eleccin
de funcionarios; la clarificacin de responsabilidades entre
los tres mbitos de gobierno (que se implementar en forma
gradual por fases); la creacin de mecanismos de transferencia
automtica para las regiones (Foncor) y las municipalidades
(Foncomn) que se complementarn eventualmente con un
fondo para apoyar financiacin de inversiones en proyectos
(FIDE); la aprobacin de medidas de responsabilidad fiscal
(limitada) para los gobiernos subnacionales (dentro de la Ley
Nacional de Transferencia y Prudencia Fiscal).
2004 La Ley del Sistema de Acreditaciones fija condiciones para la
transferencia de funciones de gasto y recursos a las regiones y
municipalidades.
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Ao Cambios
Venezuela
1989 Una serie de legislaciones (aceleradas por el Caracazo) autoriza
la eleccin directa de alcaldes y gobernadores, estableciendo
procesos de descentralizacin gradual de responsabilidades del
gobierno federal a los estados, caso por caso, a iniciativa de los
gobernadores individuales. En la prctica, la descentralizacin
se ha efectuado en forma muy lenta por la inefectividad
de los procesos de descentralizacin: los mecanismos para
financiar las nuevas responsabilidades estn definidos en forma
deficiente y el gobierno central los controla en exceso; los
procesos de revisin en el Senado son complicados. Contina
la dependencia del viejo sistema de transferencias de arriba
abajo (Situado Fiscal) creado en 1961, que removi la mayor
parte de la autoridad tributaria de los gobiernos subnacionales.
1993 Creacin del Ministerio del Estado para la Descentralizacin
(reducido en 1995 a una dependencia del Ministerio
del Interior); creacin del Fondo Intergubernamental de
Descentralizacin (Fides) para la financiacin de proyectos
de inversin subnacionales; la participacin subnacional del
Situado Fiscal aumenta de 15% a 20%; se crea la Asociacin
de Gobernadores Venezolanos.
1996 Aprobacin de ley que aumenta gradualmente la participacin
del IVA transferido a los gobiernos subnacionales a travs del
Fides, la incrementa de 18% a 30% entre 1996 y 2000.
En las secciones siguientes se revisan de manera ms sistemtica y
con mayor detalle los procesos de reformas de descentralizacin en la
regin, comparando los cambios ocurridos entre 1996 y 2004 en las
cuatro reas principales de polticas fiscales: asignacin del gasto, po-
lticas tributarias subnacionales, transferencias intergubernamentales y
endeudamiento subnacional.
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Cuadro 7.5 Secuencia de reformas fiscales en pases con
descentralizacin limitada o incipiente
Ao Cambios
Chile
1935 Eleccin indirecta de alcaldes de municipalidades de tamao
pequeo o mediano (por nombramiento en las cuatro
grandes ciudades); dbil responsabilidad funcional para las
municipalidades; el gobierno central recauda los impuestos
municipales (y con frecuencia no los retorna).
197389 El rgimen militar disuelve las elecciones municipales.
Las municipalidades quedan supeditadas a un nuevo nivel
regional de administracin oficial. A pesar de fuertes
restricciones en la autonoma poltica de las jurisdicciones
subnacionales, se fortalecen las responsabilidades funcionales
y los recursos fiscales de las municipalidades y las regiones:
en 1979, la Ley de Ingresos Municipales cre el Fondo
Comn Municipal; se otorgan tambin a las municipalidades
responsabilidades importantes en la administracin de los
programas de educacin primaria y de salud, como tambin
en programas de apoyo de ingresos contra la pobreza
(financiados con transferencias de reembolso de costos). El
resultado es la profesionalizacin de los gobiernos locales.
199192 Se propuso la descentralizacin como piedra angular
de la plataforma de reforma estatal del nuevo gobierno
democrtico, lo que lleva a un prolongado y conflictivo
debate sobre las ventajas y desventajas de gobiernos
descentralizados ms explcitos. Los resultados fueron un
paquete de compromisos de reformas exigiendo completa
autonoma administrativa formal de las municipalidades
y la eleccin indirecta de alcaldes, el establecimiento de
las regiones como nivel intermedio de gobierno formal
con eleccin en forma indirecta de consejos regionales y
nombramiento de los intendentes. Se mantienen y refuerzan
las caractersticas funcionales de descentralizacin creadas
durante el rgimen militar. Pero se mantiene atascada la
definicin de nuevos instrumentos fiscales subnacionales.
1994 Establecimiento de responsabilidad exclusiva de las
municipalidades para la administracin de la educacin
primaria y los servicios de salud.
200002 Se aprueban la Ley de Rentas I y Ley de Rentas II que
incluyen importantes provisiones dirigidas a fortalecer el
rendimiento tributario municipal.
2001 Sancionada la reforma electoral que establece la eleccin
directa de alcaldes a partir de 2004.
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Ao Cambios
Costa Rica
198690 El gobierno de Arias propuso reformas importantes pero
no se aprobaron. Esas propuestas incluan la enmienda
constitucional para la transferencia automtica del 10% del
presupuesto nacional a las municipalidades y la creacin de la
Comisin Consultora sobre Reforma del Estado que propona
eleccin directa de alcaldes, creacin de empresas pblicas
municipales y establecimiento de cdigo impositivo municipal.
199498 El gobierno de Figueres sigui un camino distinto: se
transfiri mayor responsabilidad a la Asamblea Legislativa; en
1995 se transfiri la administracin de los impuestos sobre
bienes races (ISBI) a las municipalidades; pero en 1998 se
modific la ley disminuyendo la tasa impositiva de 0,6% a
0,25%, como resultado de lo cual perdi importancia como
fuente de ingresos.
19982004 Transferencia de la participacin de los ingresos de impuestos
a los combustibles a las municipalidades; aprobada en
la Constitucin la transferencia automtica del 10%.
Aprobacin del Cdigo Municipal en 1998. Proyecto
de ley de transferencia de nuevas responsabilidades a las
municipalidades, sometido al Congreso en 2002, donde
queda estancado.
El Salvador
198489 Primeros pasos para la descentralizacin en el gobierno de
Duarte: eleccin directa de alcaldes en un 85%; transferencia
automtica de 1% de los ingresos nacionales.
1988 Creacin del Fodes para financiar proyectos de inversiones
municipales (1% de los ingresos nacionales).
1991 Aprobacin del cdigo tributario en 1991 que autoriza a las
municipalidades a fijar tarifas por servicios.
1998 Reforma de la ley del Fodes, aumentando las transferencias
a las municipalidades al 6% de los ingresos nacionales
(distribuidas entre Fisdl, Isdem y Comures).
19992000 Propuesta de Estrategia de Desarrollo Local Nacional
con la coordinacin de Fisdl, incluidos esbozos de planes
de descentralizacin sectorial (en especial agua potable,
alcantarillado, educacin, salud y carreteras) que desembocan
en la transferencia de pequeos sistemas de acueducto a 21
municipalidades; desconcentracin en educacin y salud;
transferencia de carreteras terciarias (mandato no financiado)
por MOP.
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Ao Cambios
2003 Aprobacin de propuesta de la Asamblea Legislativa
de aumentar las transferencias a las municipalidades
beneficiarias del Fodes, de 6% a 8%; vetada por el ejecutivo
(argumentando que generara inestabilidad macroeconmica
por no estar vinculada a mayores responsabilidades
municipales y considerar que desalentara la movilizacin
de ingresos de una sola fuente); adems, fue declarada
inconstitucional por la Corte Suprema.
Guatemala
1956 Autorizacin de la Constitucin para eleccin directa de
alcaldes.
1982 El gobierno militar elimina la eleccin directa de alcaldes.
1985 La nueva Constitucin restablece la eleccin directa de
alcaldes y define una transferencia del 8% de los ingresos
corrientes nacionales a las municipalidades (el gobierno slo
empieza a cumplir en los ltimos aos de la dcada).
Comienzos
de 1990
Se incrementa la participacin de ingresos al 10%.
199394 Creacin de los Fondos de Inversin Social y de Solidaridad
para financiar consejos de desarrollo locales regionales;
descentralizacin del impuesto a la propiedad raz;
establecimiento de programas para desconcentrar los
servicios de salud y educacin.
1996 Los Acuerdos de Paz conducen a la promocin de
mecanismos de participacin social local, la creacin de
la Asociacin Municipal y de un nuevo mecanismo de
transferencias adicionales (sobrecargo de 1% en el IVA).
1997 La Ley de Organizacin Ejecutiva autoriza a los ministerios
sectoriales a desarrollar planes de desconcentracin).
200004 El gobierno de Portillo reforma el Cdigo Municipal (2002);
crea la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado,
la Descentralizacin y la Participacin Ciudadana (Copre);
sanciona la Ley de Descentralizacin as como su regulacin
(2002); creacin del impuesto compartido Ivapaz (porcentaje
del IVA, impuesto a los vehculos e impuesto a derivados del
petrleo) a finales de los aos noventa como complemento
a las transferencias constitucionales; se consolidan y
reorganizan en 2001 los Fondos Sociales, despus de crecer
con rapidez en los ltimos aos de la dcada de 1990.
cap7.indd 266 01/08/2007 21:48:10
Ao Cambios
Uruguay
191834 Perodo de significativa descentralizacin poltica y fiscal para
los departamentos (intendencias), que incluye elecciones
directas y atribuciones importantes para la tributacin. Sin
embargo, se culpa a la severa crisis fiscal del pas en 1929
de excesos de descentralizacin que recortan el apoyo
continuo de estas polticas.
1934-35 Negacin de autoridad a los departamentos para recaudar
impuestos y emitir deuda, pero se mantiene la eleccin de
funcionarios locales. Se recentraliza un buen nmero de
servicios agrcolas.
1966 La reforma constitucional asigna la responsabilidad de la
planeacin departamental a la agencia central de planeacin
(OPP).
197384 El gobierno militar disuelve las asambleas departamentales
electas democrticamente y despide a los intendentes electos.
19902004 Implementacin de una serie de Programas de Desarrollo
Municipal con financiacin internacional, fortaleciendo
gradualmente el marco institucional y financiero en apoyo
de la descentralizacin y vinculando la financiacin de las
inversiones al logro de metas de desarrollo institucionales de
los gobiernos departamentales.
1996 La enmienda constitucional define el marco institucional
para la formulacin e implementacin de polticas de
descentralizacin, inclusive la designacin de la OPP como
agencia central principal a cargo de promover y dirigir el
proceso de descentralizacin y la creacin de una Comisin
Sectorial de Descentralizacin (que incluye la Asociacin
de Alcaldes). Se establece la Asociacin de Alcaldes como
representantes oficiales de los gobiernos departamentales.
1999 La Ley de Presupuesto Nacional aumenta la participacin
automtica de ingresos y crea un nuevo fondo de inversiones
para los departamentos del interior (Fondo de Desarrollo del
Interior).
Nota: Comures = Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador; Fisdl
= Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, El Salvador; Fodes = Fondo de
Desarrollo Econmico y Social, El Salvador; Isdem = Instituto Salvadoreo de Desarrollo
Municipal, El Salvador; Ivapaz = Participacin del IVA para las Municipalidades,
Guatemala; MOP = Ministerio de Obras Pblicas, El Salvador.
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Asignaciones de gastos
De las cinco reas principales de polticas de reformas de descentraliza-
cin, la que ha presentado mayor actividad de reformas y generado mayor
debate en los ltimos 10 aos ha sido la de asignaciones de gastos. Aun
cuando la medida de gastos subnacionales sobre gastos totales del gobier-
no (ver el grfico 7.3) ofrece un sentido del relativo peso fiscal agregado
de los distintos niveles de gobierno, no arroja luz sobre cunta o qu clase
de responsabilidad funcional se le asigna actualmente a los gobiernos
subnacionales. Dado que nada ms mide el gasto general, el aumento
puede reflejar incrementos en los gastos subnacionales sin incremento
real en la responsabilidad por la prestacin de los servicios. Para ayudar
a completar el cuadro, el BID construy un ndice de Descentralizacin
de Actividades (IDA) que mide el grado de autonoma de los gobiernos
locales e intermedios en la administracin de los principales servicios
y bienes pblicos.
7
En el grfico 7.4 se presenta el promedio regional
del IDA para cada uno de los campos de servicio pblico o actividad de
la encuesta, comparando los cambios entre 1996 y 2004 con cambios
similares en el perodo anterior de 10 aos (1985-96).
El grfico concuerda con lo que se sabe generalmente sobre descen-
tralizacin en la regin. Ha habido dos grandes oleadas de actividad de
descentralizacin sectorial. La primera consisti en un grupo de servicios
bsicos e infraestructura (manejo de desperdicios slidos, calles urbanas,
transporte urbano y servicios de agua potable y alcantarillado) que son
relativamente fciles de descentralizar, dado que son bienes pblicos
locales clsicos. En la mayor parte de los pases, la responsabilidad de
estos sectores ha sido trasladada a los gobiernos locales desde hace va-
rias dcadas. En el caso del manejo de los desperdicios slidos y calles
urbanas en particular (como se puede ver en el grfico 7.4), el proceso
de descentralizacin est ahora consolidado en gran parte, sin haber ex-
perimentado cambio desde 1996. El transporte urbano y los servicios de
agua potable y alcantarillado, aunque ya relativamente descentralizados
7 El ndice est compuesto de cuatro dimensiones de descentralizacin de activida-
des, es decir, qu nivel de gobierno est a cargo de: a) decidir la cantidad que se
debe gastar en la actividad; b) decidir el uso de los recursos (por ejemplo, gastos
recurrentes versus gastos de inversiones); c) la ejecucin de la actividad (contra-
tacin, empleo de personal, desembolsos), y d) la supervisin (estndares y re-
gulaciones). El ndice vara de 0 a 1, dependiendo del grado de responsabilidad
de los gobiernos subnacionales y el utilizado en el grfico 7.4 es un promedio
de los IDA de todos los pases de la regin. Por consiguiente, un mayor valor
puede significar, bien sea que la actividad est descentralizada en la mayora de
los pases o que los gobiernos subnacionales sean ms autnomos para cumplir
sus responsabilidades.
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en 1996, avanzaron significativamente en cuanto a mayor descentrali-
zacin en los ltimos ocho aos.
Al efectuarse una comparacin de los IDA de distintos pases en la
regin, el anlisis indica que de los pases que se comprometieron acti-
vamente en retornar las asignaciones de gasto a los mbitos inferiores
Grfico 7.4 Nivel de la descentralizacin sectorial, 1985, 1996, 2004
Fuente: BID, 1997 y clculos de los autores basados, en encuesta del BID sobre
descentralizacin de 2004.
1996
1985
2004
1996
1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0
1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0
Ferrocarriles
Telecomunicaciones
Oleoductos
Aeropuertos
Nutricin
Puertos
Irrigacin
Polica
Universidades
Hospitales
Carreteras interurbanas
Vivienda
Energa elctrica
Salud
Educacin primaria
Educacin secundaria
Agua potable
Transporte urbano
Calles urbanas
Desperdicios
Oleoductos
ndice de Descentralizacin de Actividades (IDA) (escala de 0 a 1).
Ferrocarriles
Telecomunicaciones
Puertos
Aeropuertos
Irrigacin
Polica
Energa elctrica
Universidades
Vivienda
Educacin primaria
Educacin secundaria
Carreteras interurbanas
Salud
Nutricin
Hospitales
Agua potable
Transporte urbano
Calles urbanas
Desperdicios
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del gobierno desde 1996, la mayora, incluyendo a Argentina, Brasil y
Colombia, ya estaba bastante descentralizada. En ese grupo Argentina
present los mayores cambios y ha habido algn avance en la descentra-
lizacin de los servicios de agua potable en Mxico. Por ejemplo, de 135
ciudades con poblacin de ms de 50.000 habitantes, 118 cuentan ahora
con autoridades autnomas para esos servicios (Daz-Cayeros, Gonzlez
y Rojas, 2002). Otros pases obtuvieron resultados que indicaron niveles
menores de actividad en este campo.
La segunda oleada de descentralizacin la constituye un grupo de
sectores (educacin, salud pblica, carreteras interurbanas, vivienda,
servicios de polica, energa elctrica) que han sido ms difciles de
descentralizar. En muchos de estos sectores se requiere una elaborada
coordinacin entre los distintos mbitos de gobierno y con proveedores
del sector privado o con los sindicatos nacionales, para que los servicios
se presten de forma efectiva, lo que hace ms controvertido polticamente
y ms complicado tcnicamente transferir mayor responsabilidad a los
gobiernos locales o regionales. Esto ha tenido validez en particular en los
servicios de educacin y salud pblica. Los pases de rgimen federal han
hecho ms progresos, ya que tienen mayor capacidad de apoyar servicios
sociales descentralizados mediante acuerdos complementarios entre los
mbitos locales y regionales. Para el resto de Amrica Latina el proceso
ha sido ms difcil, especialmente donde es limitado el apoyo del nivel
nacional. Como puede observarse en el grfico 7.4, despus de un perodo
de reforma de descentralizacin significativa en estos sectores entre 1985
y 1996, el progreso se desaceler en forma considerable en los ocho
aos siguientes. As sucedi con la educacin, por ejemplo, puesto que
pases como Argentina, Brasil, Colombia y Mxico ya han alcanzado un
nivel significativo de descentralizacin en este sector, habiendo realizado
reformas importantes a principios de los aos noventa.
8
En estos pases, en los aos recientes se ha puesto menos atencin en
profundizar la descentralizacin sectorial y ms en la consolidacin de las
reformas o en mejorar la calidad de la educacin (por ejemplo, reforma
de planes de estudios, capacitacin y profesionalizacin de maestros y
pruebas nacionales). Brasil en particular pudo consolidar las reformas de
descentralizacin que dieron autonoma significativa a las municipalida-
des, especialmente en la educacin primaria. Esto, a su vez, le permiti
al pas centrar la atencin en mejorar la calidad de los sistemas educati-
vos municipales, algo que era una gran necesidad. En los dems pases
mencionados, la consolidacin de las reformas de descentralizacin ha
seguido absorbiendo la atencin de los diseadores de polticas nacionales
durante este perodo, tras haber experimentado un ajuste institucional
8 Ver el captulo 12 para un anlisis detallado de estas reformas.
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difcil ordenando nuevos papeles y funciones entre los distintos mbitos
de gobierno y otros actores, como los sindicatos de maestros. La ausencia
generalizada de cambio en educacin entre 1996 y 2004 puede explicarse
tambin por el hecho de que muchos pases, como Costa Rica, Guatemala
y Honduras, han sido renuentes a hacer cambios significativos hacia la
descentralizacin. Nicaragua constituye una excepcin importante, pues
all se le ha dado mayor autonoma en la toma de decisiones a las muni-
cipalidades para determinar la forma de emplear los recursos y ajustar
los planes de estudio conforme a las realidades locales.
Muchos de los conflictos en la descentralizacin de sectores sociales
han provocado resistencia de las partes interesadas. De hecho el segundo
mayor obstculo a la descentralizacin, sealado por los encuestados, fue
la oposicin de los sindicatos (ver el grfico 7.5). Alrededor de una tercera
parte de los encuestados respondi que fue el obstculo ms importante
para la descentralizacin, slo precedido por la falta de recursos. Esto ha
ocurrido a menudo en pases que iniciaron el proceso de descentralizacin
ms tarde, como Ecuador y muchos pases centroamericanos. Tampoco los
regmenes federales han estado exentos de dichos conflictos. Por ejemplo,
la oposicin de los sindicatos fue mencionada como el obstculo nmero
uno en Argentina.
Grfico 7.5 Principales obstculos para la descentralizacin, 1996 y
2004
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Porcentaje de respuestas
Falta de recursos
Resistencia de sindicatos
Falta de capacidad
Resistencia del gobierno
central
Corrupcin
2004
1996
Fuentes: BID, 1997 y clculos de los autores, basados en encuesta del BID sobre
Otra dificultad experimentada en muchos pases fue que se sanciona-
ron reformas que definan categoras amplias de responsabilidades para
los mbitos local y nacional, pero los detalles no fueron especificados
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correctamente, lo que provoc confusin a la hora de asignar respon-
sabilidades a los gobiernos locales. Para empeorar las cosas, los reque-
rimientos de recursos para las nuevas asignaciones de responsabilidades
intergubernamentales se resolvieron tambin muy a menudo en forma
deficiente. Por una parte, como se anota en las siguientes secciones, las
transferencias automticas a los gobiernos subnacionales se aumentan
con frecuencia sin especificar claramente las nuevas responsabilidades
que deben asumir estos gobiernos a cambio, lo que deriva en que algu-
nos gobiernos subnacionales no asuman sus nuevas responsabilidades.
Este tema se ha debatido con fuerza en Brasil, Colombia y Ecuador en
los ltimos 10 aos. Por otra parte, puede ocurrir tambin el problema
opuesto de mandatos no financiados. Particularmente en servicios como la
educacin y la salud, que tienen altos costos de operacin y obligaciones
contingentes, el gobierno central transfera estos servicios a los gobiernos
subnacionales sin transferir tambin suficientes recursos para cubrir los
costos reales. Este tema especfico se debati, por ejemplo, en Mxico
en 2006. Ambos temas, demasiada y muy poca financiacin, indican que
se requiere una planificacin y sincronizacin de las leyes de asignacin
de recursos y de distribucin de responsabilidades.
En ocasiones, los ministerios de los gobiernos centrales tampoco han
apoyado lo suficiente el trabajo de afinar cada sector. Los tecncratas
del nivel nacional con mucha frecuencia no tienen la descentralizacin
entre sus prioridades, lo que hace difcil obtener un compromiso efectivo
de los ministerios sectoriales, a menos que se d un fuerte mandato del
ms alto nivel y ste se transmita con claridad al ministerio pertinente.
Adems, dicho mandato debe sostenerse un buen nmero de aos, hasta
que se resuelvan los detalles operativos y financieros entre los distintos
mbitos de gobierno. Esto ha sido un reto en particular para muchos de
los pases que tienen niveles moderados de descentralizacin. Por ejemplo,
en Ecuador y Per, sostener un mandato firme lo suficiente para hacer
operable la nueva divisin del trabajo entre los ministerios sectoriales y
los gobiernos subnacionales ha sido muy difcil y ha dado como resultado
prolongados procesos de descentralizacin que han tendido a languidecer
en el mbito del gobierno central.
No obstante, el nivel de actividad de reformas actualmente en mar-
cha en asignaciones de gastos sigue siendo importante. En Ecuador, por
medio de un proceso integral orquestado centralmente por el Consejo
de Modernizacin del Estado, los ministerios sectoriales han empeza-
do a desarrollar planes de accin individuales de descentralizacin y
desconcentracin como base de negociacin para la transferencia de
responsabilidades con las autoridades municipales y provinciales. Infor-
tunadamente, como ya se anot, la implementacin de estas iniciativas de
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descentralizacin sectorial ha sido difcil.
9
Entre 2001 y 2002 Guatemala
aprob reformas de descentralizacin en gran escala similares por medio
de una Ley de Descentralizacin y un nuevo cdigo municipal que por
primera vez traslada la responsabilidad de la educacin primaria a las
municipalidades. En Chile est en discusin una ley que por primera
vez habilita a las municipalidades a crear (o eliminar) puestos y fijar
niveles salariales, que son requerimientos importantes para el manejo
eficiente de los servicios pblicos bajo su responsabilidad. En Nicaragua
se desarrollan programas piloto en el gobierno central (el Ministerio de
Educacin y el Fondo de Inversin Social de Emergencias) para descen-
tralizar responsabilidades en la educacin primaria y en el manejo de
los proyectos de inversin social. En Panam, donde las municipalidades
tienen an responsabilidades limitadas, una propuesta de legislacin le
otorgara la responsabilidad a las municipalidades por el mantenimiento
de escuelas, calles y centros de salud. En Per se sancion una ley en
2003 que estableci los principios y requisitos que deben cumplir los
gobiernos regionales para acreditar el traslado de responsabilidades del
gasto que previamente tena el gobierno nacional.
En conclusin, aun cuando muchos pases latinoamericanos siguen
todava fuertemente centralizados, la descentralizacin de los gastos sec-
toriales ha avanzado en forma significativa desde 1985. Muchos de los
pases que iniciaron este proceso a finales de los aos ochenta y principios
de los noventa siguen afinando la divisin del trabajo entre los distintos
niveles de gobierno. En algunos sectores, en especial educacin y salud,
se le ha prestado mayor atencin a resolver la relacin complementaria
entre los mbitos intermedio y local del gobierno. Otros pases, por ejem-
plo Ecuador y Guatemala, que empezaron a moverse en esta direccin
ms recientemente, se encuentran en la mitad de la curva de aprendizaje,
intentando implementar de manera efectiva los objetivos propuestos en
sus reformas.
Polticas tributarias subnacionales
Aunque la asignacin de responsabilidades del gasto al mbito subnacional
sea importante, tambin es un motivo central de preocupacin la forma en
que los gobiernos subnacionales financien la prestacin de esos servicios.
La financiacin se realiza de tres maneras: por generacin de ingresos
9 Como se mencion, la implementacin del proceso integral ecuatoriano de asig-
nacin de gastos ha sido lenta y engorrosa, en gran parte por la complejidad
del mecanismo y las exigentes demandas organizativas que le impone al aparato
oficial del gobierno central con recursos humanos y financieros limitados.
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de fuente propia (tributacin), por transferencias intergubernamentales
o por endeudamiento (o por una combinacin de las tres). En sta y las
prximas dos secciones se hace una revisin del perfil de la regin en estos
tres campos de polticas, empezando con la tributacin subnacional.
En la literatura de las finanzas pblicas se reconoce generalmente
que la generacin robusta de ingresos propios a nivel subnacional es un
ingrediente fundamental para que una autoridad descentralizada tenga
xito. Mientras ms dependan los servicios locales de ingresos generados
por la ciudadana local, con mayor efectividad reflejarn esos servicios
las verdaderas preferencias y disposicin a pagar de esos ciudadanos.
Por el mismo motivo, mientras ms dependan los servicios locales de
recursos ajenos por ejemplo, transferencias intergubernametales es
ms probable que se desfasen la oferta y la demanda de esos servicios.
Idealmente, los servicios locales deben financiarse completamente con
ingresos propios para garantizar la responsabilidad local, tanto fiscal
como poltica. En la prctica, se ha probado que esto no es posible en
ningn pas. No existen impuestos suficientes que se puedan administrar
eficientemente en los mbitos locales o subnacionales de gobierno para
financiar las obligaciones de gastos que tpicamente se les acaban por
asignar en un rgimen descentralizado.
En un extremo del espectro est la asignacin de responsabilidades
tributarias de cada nivel, de modo que los gobiernos subnacionales puedan
financiar totalmente sus gastos. El otro extremo sera centralizar las res-
ponsabilidades tributarias y financiar gastos de bajo nivel completamente
mediante transferencias. La mayor parte de los pases se encuentran en
algn punto intermedio entre estos extremos. En ellos se utilizan las
transferencias, hasta cierto grado, porque el gobierno central puede
manejar en forma ms eficiente las bases tributarias ms importantes.
Sin embargo, una dependencia excesiva de las transferencias reduce la
autonoma fiscal y rompe el vnculo entre los beneficios de los programas
y quienes los costean. Esto debilita uno de los objetivos principales de la
descentralizacin, como es el de incrementar la rendicin de cuentas de
los gobiernos subnacionales frente a sus electores. Adems, puede con-
ducir a gastos excesivos de los gobiernos subnacionales porque elimina
los incentivos para restricciones presupuestarias.
En Amrica Latina, la poltica tributaria subnacional es notable por
su ausencia relativa. Con la excepcin de Brasil, la mayora de los pases
de la regin no le han dado prioridad a fortalecer los ingresos de fuente
propia subnacionales, prefiriendo en cambio depender de transferencias
del gobierno central como fuente principal de ingresos para sus gobier-
nos locales e intermedios. Aun as, es interesante que en la regin hay
importantes antecedentes histricos de tributacin local. A finales del
siglo XIX y principios del XX, muchos pases latinoamericanos permi-
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tieron significativas responsabilidades tributarias a nivel subnacional. Por
ejemplo, la Constitucin argentina de 1853 le otorg a las provincias
el derecho nico de impuestos directos, y en Chile, en 1891, la Ley
Municipal le otorg a las municipalidades control sobre los impuestos a
la propiedad, impuestos personales e impuestos al tabaco y las bebidas
alcohlicas, y a las industrias y profesiones (Montero y Samuels, 2004,
citando a Valenzuela, 1977). Sin embargo, empezando en la dcada de
1930, esta tendencia se invirti y, parcialmente como resultado de la
Gran Depresin, los gobiernos comenzaron a frenar a las autoridades
tributarias subnacionales, como respuesta a las preocupaciones de que los
amplios poderes tributarios podran estar contribuyendo a la inestabilidad
macroeconmica.
10
La tendencia se reforz tras la Depresin, con un
notable cambio en la regin hacia la economa dirigida (estatismo), que
abogaba por un papel ms fuerte del gobierno central en el manejo de
los sectores pblico y privado. Por ltimo, las innovaciones tecnolgicas
en procesamiento de datos significaron que para los gobiernos centrales
era ms fcil recopilar datos que en el pasado slo se podan obtener a
nivel local. Como resultado, fue mucho ms eficiente para los gobiernos
centrales manejar la recaudacin de impuestos en forma centralizada
y luego compartir los ingresos con los gobiernos subnacionales. Estos
factores llevaron a la adopcin de sistemas de transferencias en la mayor
parte de los pases de la regin (siendo Argentina y Colombia ejemplos
clsicos). Desde entonces, ha existido una mayor preocupacin por las
polticas de descentralizacin del gasto que por la promocin de ingresos
a nivel subnacional. En aos recientes, cuando la autoridad del gasto se
ha expandido entre los gobiernos subnacionales, ha aumentado el inters
en fortalecer los sistemas tributarios regionales y locales; pero este inters
no ha producido an iniciativas importantes de reforma, ni mediante la
mejor explotacin efectiva de las bases impositivas actuales en los go-
biernos subnacionales, ni con la expansin creativa de tales bases con el
objeto de aumentar as las fuentes de financiamiento propio.
Como se confirm en la encuesta de 2004 del BID, la amplia tendencia
en la regin para la asignacin de impuestos en los ltimos 10 aos ha
sido hacia cambios relativamente menores.
11
La mayora de las reformas
10 Es interesante que se revisara este mismo tema de la autoridad tributaria de
nivel local y las preocupaciones sobre inestabilidad macroeconmica en los aos
ochenta, a raz de la crisis de la deuda.
11 Debe anotarse que los pases que respondieron a la seccin de poltica tributaria de
nuestra encuesta de 2004 no fueron, en muchos casos, los mismos de la encuesta
de 1996. An ms, mientras los mayores pases de la regin estuvieron fuerte-
mente representados en la muestra de 1996, los medianos y pequeos estuvieron
mejor representados en la de 2004. Debido a que las polticas tributarias subna-
cionales de los pases grandes con regmenes federales solan ser ms elaboradas e
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realizadas se han centrado en slo un rango estrecho de impuestos, siendo
los ms comunes los impuestos a la propiedad o a los vehculos, por una
variedad de razones. Para empezar, el alcance de la reforma se restringe
por el hecho de que slo un nmero limitado de impuestos estn realmente
disponibles al mbito subnacional. Aunque el tema genera algn debate,
los impuestos usualmente considerados apropiados para los gobiernos
locales y regionales son aquellos relativamente simples de administrar,
que no fomentan competencia entre gobiernos subnacionales y cuyos pa-
gos se asocian estrechamente con los beneficios recibidos. Los impuestos
ms comunes son los tributos locales a la propiedad, a los vehculos, a la
transferencia de bienes races, tarifas de agua potable y a la industria y el
comercio. Infortunadamente, el potencial de generacin de ingresos de
estos impuestos es limitado, comparado con el potencial de ingresos de los
impuestos del gobierno central, como el impuesto al valor agregado (IVA)
o el impuesto de renta. Como resultado, los gobiernos subnacionales de
muchos pases no estn en capacidad de recaudar, a travs de sus propias
fuentes de ingresos, ms de una fraccin de los recursos necesarios para
cubrir sus gastos, forzando as a los gobiernos nacionales a cerrar la brecha
con las transferencias.
12
Los impuestos gravados por el gobierno central
incluyen usualmente, entre otros, los fundamentados en bases impositivas
mviles (para evitar competencia tributaria), los que implican redistribucin
(para evitar desequilibrios horizontales), los sujetos a economas de escala
y los que incluyen a personas de otras jurisdicciones.
La dicotoma se ha reforzado con la resistencia de las autoridades
del gobierno central en muchos pases a otorgar facultades tributarias
significativas a las subnacionales. Adems del temor a ceder importantes
fuentes de ingreso a los niveles inferiores de gobierno, temen la creacin
de competencia tributaria entre diferentes estados o municipalidades, o
agravar problemas de desigualdades regionales entre regiones con bases
tributarias locales fuertes y dbiles. Esto se complica todava ms con la
preocupacin que tienen las autoridades centrales sobre la dbil capa-
cidad institucional de la mayora de los gobiernos locales en materia de
administracin de impuestos.
importantes que las de pases ms pequeos con regmenes unitarios, el anlisis
comparativo entre ambas encuestas slo revela tendencias amplias en vez de
comparaciones exactas.
12 En BID (1997) se midi la brecha, o razn, entre ingresos de fuente propia y ne-
cesidades totales de gasto, conocida como desequilibrio vertical. En promedio,
el desequilibrio vertical de la regin (total de transferencias intergubernamen-
tales sobre total de ingresos subnacionales) fue equivalente al 52%, 10 puntos
porcentuales mayor que el mismo promedio para los pases de la OCDE. Pero
se debe anotar, con todo, que las variaciones entre los pases de la regin fueron
sustanciales, yendo de ms de 80% en El Salvador, Trinidad y Tobago y Venezue-
la a menos de 25% en Paraguay, Per y Uruguay.
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En los grficos 7.6 y 7.7 se muestran los impuestos que se asignaron
con mayor frecuencia a los gobiernos subnacionales en 1996 y 2004, en
Nmero de pases
Regional y local
Local
Regional
Propiedad
Vehculos
Industria y comercio
Transferencia de propiedad
Estampillas
Juegos de azar
Recursos naturales
Ventas o IVA
1996
Combustibles
2004
Nmero de pases
Nmina
Recursos naturales
Combustibles
Ventas o IVA
Estampillas
Juegos de azar
Vehculos
Propiedad
Regional y local
Local
Regional
0 2 4 6 8 10 12
0 2 4 6 8 10 12
Nmina
Fuentes: BID, 1997; encuesta del BID sobre descentralizacin de 2004.
Grfico 7.6 Impuestos asignados con mayor frecuencia a gobiernos
subnacionales
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12 10 8 6 4 2 0
Nmero de pases
Propiedad
Combustibles
Ventas o IVA
Estampillas
Juegos de azar
Vehculos
Recursos naturales
Nmina
Administracin tributaria
Polticas tributarias y administracin
1996
12 10 8 6 4 2 0
Nmero de pases
2004
Propiedad
Vehculos
Estampillas
Juegos de azar
Recursos naturales
Ventas o IVA
Combustibles
Nmina
Administracin tributaria
Polticas tributarias y administracin
una muestra de 11 pases con datos comparables para ambos aos. En el
primero se indica si, en ambos aos, se asign el impuesto a gobiernos
regionales o locales (o ambos). En el grfico 7.7 se hace distincin entre
Grfico 7.7 Impuestos subnacionales: administracin tributaria y
responsabilidades de polticas tributarias
Fuentes: BID, 1997 y clculos de los autores, basados en encuesta del BID sobre
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los impuestos sobre los cuales los gobiernos subnacionales slo tienen un
poder administrativo limitado y aquellos donde dichos gobiernos tienen
algn control en la poltica tributaria, como poder fijar la tasa impositiva
o definir la base impositiva.
Como en 1996, el impuesto de mayor asignacin en 2004 a los go-
biernos subnacionales fue el impuesto a la propiedad. Los 11 pases de
la muestra asignaron este impuesto a gobiernos regionales o locales, y
en casi todos los casos a las autoridades municipales; en poco ms de la
mitad de estos pases, los gobiernos locales o regionales son responsables
tanto de la administracin como de las decisiones de polticas tributa-
rias. La falta de movilidad de su base impositiva, combinada con su alta
visibilidad para la ciudadana local, hacen del impuesto a la propiedad
uno de los ms apropiados para los gobiernos locales, lo que permite
una mayor rendicin de cuentas entre los contribuyentes y el gobierno.
Al mismo tiempo, sin embargo, la alta visibilidad de este impuesto sig-
nifica que tiene mayor probabilidad de generar resistencia poltica; ms
an, el impuesto a la propiedad es difcil de administrar, lo que lo hace
sensible a la debilidad de la capacidad institucional. No sorprende que
en la mayora de pases de la regin, los sistemas de impuestos a la pro-
piedad operen con mecanismos ineficientes de recaudacin y catastros
seriamente desactualizados, lo que produce ingresos efectivos muy por
debajo de los potenciales.
El segundo y tercer impuesto de mayor asignacin a gobiernos subna-
cionales fueron, tanto en 1996 como en 2004, el de automviles y el de
industria y comercio. El nmero de pases que asign ambos impuestos a
gobiernos subnacionales ha crecido, aplicndose el de vehculos ahora en
ms del 90% de los pases. A semejanza de los impuestos a la propiedad,
el de vehculos motorizados funciona bien a nivel local; su alta visibilidad
facilita el establecimiento de una clara rendicin de cuentas entre los
contribuyentes (conductores que utilizan las carreteras) y la prestacin de
servicios oficiales (infraestructura vial). Sin embargo, el mayor uso de los
impuestos de industria y comercio por parte de los gobiernos subnaciona-
les, aunque predecible, no necesariamente es una tendencia positiva. Las
autoridades locales y regionales gustan de confiar en este impuesto por
su facilidad de recaudacin y relativamente baja visibilidad poltica. Sin
embargo, con frecuencia omiten el impacto negativo que este impuesto
tiene en las economas locales, actuando como desincentivo para los
negocios, que de otra forma podran estar interesados en localizarse en
la regin. Los otros dos cambios dignos de anotar durante este perodo
son el mayor uso de los impuestos a la transferencia de propiedades una
tendencia positiva dada la asociacin natural con el impuesto regular a
la propiedad y, de manera interesante, la significativa cada en el uso
de impuestos a los juegos de azar en los gobiernos subnacionales. Dos
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impuestos que continan siendo subutilizados a nivel subnacional son el
impuesto a los combustibles y el impuesto local a la renta.
No causa sorpresa que entre los pases que han otorgado mayor auto-
ridad tributaria a los niveles inferiores de gobierno estn Argentina, Brasil
y Colombia. En efecto, Brasil ha sido uno de los pases ms proactivos
en este campo. Aun cuando la Constitucin brasilea de 1988 aument
las transferencias, tambin fortaleci en forma significativa la autoridad
tributaria subnacional. De hecho, Brasil es el nico pas de Amrica Latina
que tiene un IVA subnacional, lo que lo convierte en uno de los pases
ms descentralizados del mundo y, aunque este impuesto no ha dejado
de causar controversia,
13
constituye una importante fuente de ingresos
propios para los estados, 25% de los cuales se comparte con las municipa-
lidades. En la actualidad, los gobiernos subnacionales recaudan el 32% de
los impuestos del pas (Souza, 2004). Chile ha estado experimentando un
proceso de municipalizacin asignando mayor participacin de impuestos
y gastos a nivel local; la participacin tributaria subnacional aument
de 7,2% del ingreso tributario total en 1990 a 8,6% en 2000. Adems,
el pas tiene dos nuevas leyes tributarias (la Ley de Rentas I en 2000 y
la Ley de Rentas II en 2002) cuyo propsito es apoyar la recaudacin
tributaria municipal.
Otros pases tambin han progresado, aunque con fuentes ms con-
vencionales de ingresos tributarios. En Colombia se ha logrado un avance
significativo en el aumento de los ingresos tributarios municipales, que
han subido de 0,8% del PIB en 1990 a 1,9% en 2000 (Wiesner, 2003).
Entre los pases de Centroamrica siguen existiendo grandes diferencias
entre las obligaciones del gasto y las fuentes tributarias de los gobiernos
municipales, si bien se ha logrado progreso significativo en aos recientes.
El Salvador instituy impuestos a la nmina a nivel local y estaban en
marcha discusiones en 2005 sobre una posible reforma de impuestos mu-
nicipales, en especial a la propiedad. En Guatemala, estuvo en discusin
un proyecto de ley del cdigo impositivo con el que se modernizaran
los impuestos municipales a las actividades econmicas y tambin est en
consideracin la transferencia de regalas a los gobiernos subnacionales.
En Nicaragua, la brecha fiscal entre la autoridad tributaria y la genera-
cin de ingresos por fuente propia ha sido particularmente grande, y ha
forzado a las municipalidades a racionar los recursos. Sin embargo, el
panorama ha empezado a mejorar con una importante Ley de Solvencia
Municipal, sancionada en 2003, que autoriza a los gobiernos municipa-
les a gravar con impuestos los activos fijos y las ventas; dos proyectos
de ley estn tambin en consideracin con el propsito de mejorar el
13 Pues ha causado problemas, como distorsiones en la carga impositiva y dificulta-
des en su administracin.
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recaudo tributario en el nivel local y uniformar los procedimientos de
tributacin. Por ltimo, en Panam est en discusin la transferencia a
las municipalidades del recaudo de impuestos a la propiedad.
Transferencias intergubernamentales
Con pocas excepciones, los gobiernos locales suelen confiar ms en las
transferencias intergubernamentales que en la tributacin local para
abordar las necesidades de recursos que enfrentan. Como ya se dijo, en
dos de los tres pases con mayores ndices de descentralizacin del gasto,
Argentina y Brasil, los ambiciosos sistemas de participacin de ingresos
(el Rgimen Federal de Coparticipacin, los Fundos de Participaao
Estadual e Municipal y el Situado Fiscal) fueron creados desde los de-
cenios de 1930 y 1940 para financiar los crecientes requerimientos de
gasto de los gobiernos subnacionales. En los dems pases de la regin,
empezaron a funcionar sistemas similares de participacin de ingresos
en los aos sesenta (Situado Fiscal en Colombia y Venezuela) o, con
mayor frecuencia, a finales de los ochenta o noventa (Bolivia, Ecuador,
Guatemala y Mxico).
Los sistemas de transferencias intergubernamentales se crean normal-
mente con dos objetivos centrales: a) reducir los desequilibrios fiscales
verticales entre los gobiernos subnacionales, o b) reducir las desigual-
dades regionales (desequilibrios horizontales) entre jurisdicciones ricas
y pobres (o en ambas). Puesto que los dos tipos de desequilibrio fiscal
existen en todos los pases en mayor o menor medida, las transferencias
constituyen un instrumento de poltica fiscal indispensable en un rgimen
descentralizado. El desafo para los diseadores de polticas es cmo crear
sistemas de transferencias que cumplan estos objetivos con efectividad y
al mismo tiempo minimizar las distorsiones que puedan crear.
Aun cuando existan muchas clases de transferencias, entre las que
estn las determinadas por una participacin especfica en los ingresos
nacionales, las de suma fija, o las ad hoc ao a ao, las ms comunes en
la regin son aquellas determinadas como proporcin de los ingresos
tributarios, que pueden basarse en frmulas o ser discrecionales, y son
de particular importancia en Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela.
No obstante, estos sistemas tienen un buen nmero de complicaciones,
a saber: a) el problema de los recursos comunes, donde los gobiernos
subnacionales no tienen incentivos para colaborar en la recaudacin de
los impuestos compartidos; b) distorsiones en la prestacin de servicios
locales a partir de cuotas de gastos sectoriales algunas veces impuestas
por las reglas de transferencia del gobierno central; c) reduccin de la
capacidad del gobierno central para efectuar ajustes fiscales durante crisis
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econmicas;
14
y d) la inestabilidad de ingresos que imponen las trans-
ferencias a los gobiernos subnacionales cuando sus gastos permanecen
relativamente fijos.
Otra distorsin potencial importante, producto de las transferencias,
es el riesgo de que los gobiernos subnacionales caigan en la pereza fiscal
y descuiden sus propios recursos locales para la generacin de ingresos,
prefiriendo presionar al gobierno central por transferencias adicionales
en lugar de dedicarse a la labor polticamente arriesgada de conseguir o
mejorar la recaudacin tributaria local. Esto lo empeora el problema de
las operaciones de rescate el hecho de que los gobiernos centrales con
mucha frecuencia rescaten a las jurisdicciones que tienen deficiencias
financieras con apropiaciones de transferencias especiales lo que estimula
el gasto indisciplinado y excesivo en los gobiernos subnacionales. Aun en
pases como Mxico, donde los sistemas de transferencia son relativa-
mente modestos en comparacin con los presupuestos oficiales centrales
totales,
15
el impacto de la pereza fiscal puede ser fuerte: el 90% de los
ingresos locales en Mxico proviene comnmente de las transferencias
federales. Es ms, en la mayor parte de los pases de la regin, las tasas
de recaudacin efectiva para la mayora de los impuestos locales son en
general bajas. Aunque mucho de esto se pueda atribuir a la dbil capacidad
institucional, es indudable que el problema de la presin tributaria es
influido por el mismo incentivo a la pereza fiscal. Un segundo motivo de
preocupacin importante asociado con las transferencias interguberna-
mentales, es la discrecin que los gobiernos centrales tengan en el manejo
de los sistemas de transferencia. El consenso bsico en la literatura de
finanzas pblicas es que los gobiernos subnacionales se desempearn
con ms eficiencia si se les distribuyen las transferencias en forma no
discrecional (esto es, automticamente, con base en criterios transparentes
basados en frmulas) y si la cantidad y fuente de financiacin asignada a
una transferencia dada tampoco es discrecional (o sea, predeterminadas,
ya sea mediante frmulas o una cantidad fija). Con base en estos criterios,
se puede medir la discrecin en el sistema de transferencia de distintos
pases por medio de un ndice de dos dimensiones: a) cmo se determina
14 Puesto que los ingresos se comparten, cualquier aumento en los impuestos tie-
ne un efecto menguado sobre la situacin fiscal del gobierno central, al mismo
tiempo que estimula el gasto de los gobiernos subnacionales cuando se necesita-
ra ajuste fiscal.
15 Las transferencias a los gobiernos subnacionales representan slo 7,9% de los
gastos corrientes del gobierno central en Mxico, en comparacin con 39,6% en
Argentina y 31,6% en Colombia (Finot, 2004).
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la cantidad total de transferencia, y b) cmo se distribuyen los fondos
entre los diferentes gobiernos regionales y locales.
16
Al aplicar medidas del ndice de Discrecionalidad de Transferencias a
13 pases con datos comparables entre 1996 y 2004, surge una tendencia
hacia la menor discrecin en las polticas de transferencias interguber-
namentales de esos pases. Desde 1996, cuatro pases Bolivia, Ecuador,
El Salvador y Per han pasado en forma perceptible hacia polticas de
transferencia ms automticas, basadas en frmulas, tanto para determi-
nar la cantidad de las transferencias como para distribuir los fondos a los
gobiernos subnacionales. En Per, este cambio es resultado de criterios
basados en frmulas que se aplicaron despus de 1996 a dos importantes
programas de transferencia, el fondo de alivio de la pobreza Vaso de Leche,
administrado por los gobiernos locales, y el Fondo Comn Municipal. Sin
embargo, como el mecanismo principal de transferencias subnacionales
de Per, los Fondos Ordinarios para Gobiernos Regionales, sigue siendo
16 El ndice de Discrecionalidad de Transferencias es un promedio ponderado com-
puesto del grado de discrecionalidad de cada una de las transferencias del nivel
central a los gobiernos subnacionales de un pas dado. El ndice vara entre 0
y 2, donde 0 representa el nivel mnimo de discrecin y 2 el mximo. Para
computar el ndice, se cruzaron dos tipos de criterios de decisin en el grfico:
criterios empleados para determinar la cantidad de una transferencia dada y
criterios empleados para determinar la distribucin de la transferencia entre las
jurisdicciones. Cada uno de ellos se representa en un eje separado del grfico.
El primero se calcul de la siguiente manera: si la cantidad de la transferencia
es: a) un porcentaje preestablecido de los ingresos nacionales o de un impuesto
nacional especfico: 0 puntos; b) un monto fijo definido por la ley: 0 puntos;
c) un reembolso de gastos subnacionales aprobados: 1 punto; d) una cantidad
ad hoc: 2 puntos. A su vez, el segundo criterio se calcul as: si los fondos de
transferencia se distribuyen: a) como funcin directa de los ingresos recaudados
en la jurisdiccin de origen: 0 puntos; b) segn criterios menos explcitos y ob-
jetivos: 1 punto; c) sin criterios explcitos, a discrecin del gobierno central: 2
puntos. Luego se invirtieron los resultados y se dividieron entre 2 para hacerlos
compatibles con el ndice de Madurez de Descentralizacin (IMD), de manera
que el rango final variara de 0 a 1, correspondiendo el 0 a mayoritariamente
discrecional y 1 a mayoritariamente automtico en cantidad y distribucin. La
autonoma de endeudamiento se calcul de la siguiente forma: a) se calific
con 0,75 si el pas no tena autonoma en el nivel subnacional (si el pas tena
autonoma en un nivel de gobierno subnacional, pero no en el otro, entonces se
calific con 0,75 al nivel que no tena endeudamiento, que luego se promedi
con la calificacin para el nivel que s tena); b) se calific con 1 punto si el pas
tena endeudamiento subnacional y lmites a la cantidad de deuda permitida al
nivel subnacional; y por ltimo, c) se calific con 1 punto si el endeudamiento
subnacional requera autorizacin del gobierno central o de la rama legislativa.
La participacin poltica se estableci con: a) un punto si el pas tena elecciones
locales; b) un punto por elecciones locales directas; c) un punto por elecciones
regionales, y d) un punto por elecciones regionales directas.
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financiado y distribuido de forma discrecional, el ndice general de dis-
crecionalidad para el pas sigue relativamente alto. Otros pases en los
que se ha reducido la discrecionalidad son Colombia y Costa Rica.
Autonoma de endeudamiento subnacional y responsabilidad
fiscal
Como ya se anot, la encuesta regional mostr que las polticas de en-
deudamiento subnacional han atrado mayor atencin desde mediados de
los aos noventa. Esa mayor atencin se ha dado en respuesta directa a
las crisis fiscales experimentadas en toda la regin durante la dcada y la
percepcin de muchos diseadores de polticas macroeconmicas de que
una poltica de endeudamiento subnacional exageradamente liberal en
muchos pases estaba contribuyendo a la inestabilidad macroeconmica
nacional. Empezando en la segunda mitad de esa dcada con Brasil y Co-
lombia (los dos primeros pases de la regin en tener serios problemas de
endeudamiento subnacional excesivo, pronto seguidos por otros pases con
niveles intermedios de descentralizacin Bolivia, Ecuador y Per), se ha
realizado un buen nmero de reformas en la regin dirigidas a controlar
la autonoma de endeudamiento y aumentar la responsabilidad fiscal de
los gobiernos subnacionales.
17
El cuadro 7.6 presenta los cambios en la
poltica de endeudamiento subnacional que se han dado en varios pases
de la regin entre 1996 y 2004, utilizando cuatro clases de restricciones
aplicadas comnmente a los gobiernos subnacionales: a) prohibicin total
de endeudamiento, b) endeudamiento condicionado al consentimiento del
gobierno central, c) limitaciones al uso de los fondos prestados (por ejemplo,
slo para inversiones), y d) lmites cuantitativos a la cantidad de endeuda-
miento permitida al gobierno subnacional. Como puede verse a partir del
cuadro 7.6, tanto el nmero de pases que impusieron restricciones como
el nmero de restricciones en la mayora de los pases, han aumentado.
Los lderes en esta tendencia de reformas han sido Brasil y Colombia.
Respondiendo al endeudamiento cada vez ms fuera de control de sus
gobiernos subnacionales, a mediados de los aos noventa ambos pases
empezaron a aplicar gradualmente los frenos a las prcticas de endeuda-
miento de sus gobiernos locales y regionales con una serie de reformas
parciales. Brasil empez con la creacin del sistema de Cadin (Cadastro
Informativo de Crditos No-Quitados Com o Setor Pblico Federa, o Lista
de Montos Vencidos con el Sector Pblico Federal) en 1995, que oblig a
17 En Chile no hubo necesidad de reformas para el apoyo de restricciones al endeu-
damiento, pues se prohibi el endeudamiento subnacional en los aos setenta
bajo el rgimen militar.
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los gobiernos subnacionales a presentar informacin financiera detallada
al gobierno federal cuando su deuda estuviera atrasada; a este sistema
le sigui en 1997 el Proes (Plan de Incentivos para la Reduccin de la
Actividad Bancaria Estatal), con el propsito de abordar las obligaciones
financieras de los gobiernos estatales como resultado de la frecuente in-
solvencia de los bancos estatales, y el Programa para el Apoyo Financiero
y Renegociacin de la Deuda de los Gobiernos Estatales, que redefini y
fortaleci las reglas y mecanismos de endeudamiento para los estados, y
fortaleci considerablemente el uso de lneas de base estandarizadas de
desempeo fiscal. Las reformas iniciales se reunieron bajo el paraguas de
una Ley de Responsabilidad Fiscal integral aprobada en 2000. Esta ley, sin
precedentes en la regin, cre un nuevo rgimen fiscal de largo alcance
para todos los niveles de gobierno y para los subnacionales en particular,
consolid y refin las reglas de endeudamiento, incluyendo la prohibicin
de endeudamiento intergubernamental y la formacin de estndares de
eficiencia fiscal en el Programa de Apoyo Financiero de 1997.
De manera semejante, en Colombia, en 1997 se sancion una reforma
pionera, la Ley de Endeudamiento Territorial comnmente conocida
como la Ley de Semforos que estableci un sistema de seguimiento
fiscal y financiero para la evaluacin del endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, condicionando los prstamos de aquellos con condicin
de luz roja al consentimiento previo del Ministerio de Hacienda. Esta
ley fue seguida en 1999 y 2000 de una ley de restructuracin de deudas
subnacionales, que empez a hacer frente a las serias obligaciones acumu-
ladas de los gobiernos subnacionales por las obligaciones de las pensiones
de los empleados y la Ley 617 que defini un sistema de indicadores y
marcas de referencia para regular los gastos pblicos subnacionales con
el propsito de generar supervit fiscales. Finalmente, se consolid el
proceso en 2003 con la sancin de la Ley Colombiana de Responsabilidad
Fiscal, detallando an ms las provisiones de las leyes de 1997 y 2000.
Poco despus de las reformas de Brasil y Colombia, otros pases siguie-
ron el ejemplo con importantes reformas fiscales dirigidas a contener el
endeudamiento subnacional. Ecuador y Per aprobaron leyes nacionales
de responsabilidad fiscal en 2002 que incluan importantes regulaciones
de primera etapa para el endeudamiento subnacional. Si bien ambos
pases han avanzado abordando amplias categoras de reforma, no han
efectuado seguimiento con programas reguladores ms detallados para
sistemas contables disciplinados, que soporten el endeudamiento de los
gobiernos subnacionales. Mxico, sin embargo, es un caso aparte, pues
el gobierno federal introdujo en 2000 un novedoso enfoque de manejo
de la deuda subnacional, donde las fuerzas del mercado se utilizan para
controlar la deuda subnacional, en vez de aplicar una supervisin directa
del gobierno central. Como en muchos otros pases de la regin, en los
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aos noventa el gobierno central liber de apuros a los gobiernos sub-
nacionales endeudados en exceso. Esta cultura de crditos blandos fue
reforzada con la intercepcin de ingresos locales para asegurar el pago
de deudas subnacionales y una regulacin bancaria ms dbil para el
endeudamiento subnacional que para los prstamos comerciales. Recono-
ciendo las serias distorsiones que generaba esta situacin especficamente
crditos excesivos a entidades subnacionales y el creciente riesgo moral
permitido por el gobierno federal, se puso en vigor un nuevo marco de
endeudamiento subnacional, el cual incluy: a) el compromiso de no
rescatar a gobiernos estatales ni municipales; b) endurecimiento de las
regulaciones del crdito de los bancos privados a los estados (equivalentes
a los crditos comerciales), y c) reglas para la divulgacin pblica de la
deuda y de los dficit fiscales de los estados como condicin de endeu-
damiento con los bancos federales de desarrollo o para autorizacin
federal de prstamos del sector privado.
En conclusin, se ha logrado sustancial avance desde mediados de
los aos noventa en el manejo del endeudamiento subnacional. Se han
realizado reformas en muchos pases que han mejorado el marco regu-
latorio, poniendo en cintura la cultura de crditos subnacionales y, en
el proceso, fortaleciendo la disciplina fiscal en los gobiernos estatales y
municipales.
Medidas de madurez de la descentralizacin
en la regin
Si se reunieran las tendencias descritas en las secciones anteriores, en
qu posicin quedara la regin? Es posible tener una idea del avance
de la descentralizacin en cada pas? El indicador estndar de descentra-
lizacin del gasto la relacin entre los gastos subnacionales y los gastos
nacionales dice poco sobre la calidad del proceso de descentralizacin,
es decir, qu tan apropiadas son las polticas de descentralizacin en cada
pas. ste es un asunto clave porque la mayor descentralizacin del gasto
en s misma, si no se contina y coordina con reformas y acciones en
campos complementarios de polticas como la tributacin y el endeuda-
miento subnacional, puede distorsionar los incentivos de los gobiernos
subnacionales para actuar de manera fiscalmente responsable y puede
debilitar el vnculo entre las preferencias de los habitantes locales y el
acervo de bienes pblicos e impuestos.
En esta seccin se presenta un ndice compuesto, el ndice de Madurez
de Descentralizacin (IMD), con el que se clasifica a los pases no por
los montos en que han descentralizado sus gastos, sino por lo apropiadas
o efectivas que han sido sus reformas en las cinco reas clave revisadas
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en el captulo, a saber: descentralizacin poltica, asignacin del gasto,
tributacin subnacional, transferencias intergubernamentales y manejo
de la deuda subnacional. Especficamente, se clasifica a los pases segn
cinco logros de reformas, utilizando indicadores que se basan en los datos
de las secciones anteriores:
Representacin democrtica local, medida como un compuesto de
cuatro variables ficticias, que indican si se llevan a cabo elecciones
democrticas (directas o indirectas) a nivel local o intermedio de
gobierno.
18
Asignacin efectiva de funciones y responsabilidades en varios
niveles de gobierno; indicador compuesto basado en el IDA, que
mide el grado en el que cada pas ha avanzado en la delegacin
de responsabilidad de sectores especficos de los gobiernos sub-
nacionales, en especial los sectores clave de educacin y salud.
19
Fortalecimiento del sistema de tributacin subnacional a travs de la
expansin de la autoridad subnacional sobre los impuestos locales
bsicos (a la propiedad y a los vehculos) y la expansin creativa
de la base impositiva subnacional. El indicador utilizado es una
medida compuesta del grado de la autoridad subnacional sobre los
impuestos a la propiedad y a los vehculos, y la asignacin de los
impuestos sobre ventas o ingresos personales (o ambos) en el nivel
subnacional (utilizando los datos de los grficos 7.6 y 7.7).
20
Menor discrecionalidad en los sistemas de transferencia interguber-
namentales; corresponde al nivel de discrecin en la administracin
de las transferencias del gobierno central, medido segn un ndice
de discrecionalidad.
21
18 La participacin poltica se calcul otorgando 1 punto si el pas tena elecciones
locales; 1 punto por elecciones locales directas; 1 punto por elecciones regiona-
les, y 1 punto por elecciones regionales directas.
19 La asignacin de gastos sectoriales se deriv as: a) si aument la descentrali-
zacin sectorial: 1 punto; b) si el pas estaba en gran parte descentralizado al
principio, teniendo una puntuacin de 0,35 o mayor en el IDA: 1 punto, y c)
incluyendo la puntuacin del IDA del pas en salud y educacin primaria y se-
cundaria.
20 La autoridad tributaria se calcul as: a) si el nivel local tiene autoridad tributa-
ria: 1 punto; b) si la tiene el nivel intermedio: 1 punto; c) si el nivel subnacional
tiene responsabilidad de autoridad tributaria por impuestos a la propiedad, in-
dustria y comercio, ingresos y ventas: 0,5 puntos por cada uno, y d) si el nivel
subnacional tiene responsabilidad por el manejo de esos impuestos: 0,5 puntos
por cada uno.
21 Vase la descripcin del ndice de Discrecionalidad de Transferencias en la nota
16. Para ser compatible con la escala del IMD, se invirtieron los resultados del
ndice de discrecionalidad y se dividieron entre 2. Como resultado, el rango
final de este indicador en el IMD vara de 0 a 1, correspondiendo el 0 al mayo-
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Formacin de una cultura de crdito responsable para el endeu-
damiento subnacional; el indicador que se usa es una medida
compuesta de varios tipos de restricciones de endeudamiento
fijadas para los gobiernos subnacionales (basado en el inventario
de reformas del cuadro 7.6).
22
Para cada uno de los indicadores se estandarizaron los puntajes en
una escala entre 0 y 1 (a mayor puntaje, ms efectivas o avanzadas son
las polticas en un pas dado). El puntaje general de un pas, su IMD, se
calcula como el promedio de los puntajes individuales para cada uno de
los indicadores ajustado por el grado de dispersin de los indicadores,
para que obtengan mejor puntuacin los pases ms consistentes en el
logro de las cinco reas (ver el grfico 7.8).
23
Al compararlos con la clasificacin de los pases por niveles de
descentralizacin del gasto, los resultados del ndice producen algunos
resultados interesantes. Como es quizs lgico, los pases que de acuerdo
con el ndice muestran el mayor nivel de madurez en sus procesos de
reformas de descentralizacin son Argentina, Brasil y Colombia (todos
con puntaje mayor a 0,6), que son tambin los ms descentralizados desde
el punto de vista del gasto (cerca del 50% del gasto del gobierno total
en los tres pases). Sus altos puntajes indican que han realizado muchas
de las polticas que contribuyen a una autoridad ms efectiva dentro de
un marco descentralizado. En particular, los tres pases han aprobado
leyes de responsabilidad fiscal integrales encaminadas a regular el endeu-
damiento subnacional, si bien en Argentina la implementacin efectiva
de este marco regulador ha sido lenta. Este pas mantiene una ventaja
sobre Brasil en gran parte como resultado de un nivel significativamente
ms alto de descentralizacin de sus servicios pblicos (medidos segn
el IDA) en especial en el sector de la salud y, con menor grado, el de
educacin. Colombia, a su vez, le sigue a los otros dos pases por dos
razones: un nivel relativamente limitado de descentralizacin sectorial
(medido segn el IDA), en especial en salud y educacin, y una poltica
ms restrictiva de impuestos subnacionales. Un alto puntaje general en este
ritariamente discrecional y el 1 al mayoritariamente automtico en cantidad y
distribucin.
22 La autonoma de endeudamiento se calcul en la siguiente forma: a) se otorg
0,75 si el pas no tena autonoma de endeudamiento en el nivel subnacional; b)
un punto si el pas tena endeudamiento subnacional y lmites a la cantidad de
deuda autorizada al nivel subnacional, y c) un punto si el endeudamiento subna-
cional requera autorizacin del gobierno central o de la rama legislativa.
23 As, se calcula el ndice como el promedio de los cinco indicadores, menos la
mitad de la desviacin estndar de los cinco indicadores. Por construccin el
ndice puede tomar valores nada ms entre 0 y 1.
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1,0 0,9 0,8 0,7
AR
BR
CH
HO
EC
CO
PY
NI
CR
ES
PN
BO
PE
GU
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
ndice (escala 0-1)
Brasil (BR)
Argentina (AR)
Colombia (CO)
Bolivia (BO)
Chile (CH)
Ecuador (EC)
Paraguay (PY)
Honduras (HO)
Per (PE)
Guatemala (GU)
Nicaragua (NI)
Costa Rica (CR)
El Salvador (ES)
Panam (PN)
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
2004
1996
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0, 8
0,9
1,0
Descentralizacin del gasto e ndice de madurez de descentralizacin
Gasto subnacional
(como porcentaje del gasto nacional)
n
d
i
c
e
d
e
m
a
d
u
r
e
z
d
e
d
e
s
c
e
n
t
r
a
l
i
z
a
c
i
n
(
0
-
1
)
ndice de madurez de descentralizacin (escala de 0 a 1)
Grfico 7.8 Nivel de madurez en los procesos de descentralizacin
en la regin versus descentralizacin del gasto
Fuentes: BID, 1997 y encuesta del BID sobre descentralizacin de 2004.
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ndice no significa automticamente que un pas haya superado todas sus
deficiencias fiscales intergubernamentales, como lo atestiguan las serias
presiones fiscales que padece Argentina por cuenta de los atrasos en la
implementacin efectiva de sus nuevas leyes de responsabilidad fiscal y la
significativa carga que los gobiernos subnacionales siguen imponindole
al sistema fiscal nacional.
24
Los indicadores de polticas capturados por el
IMD tienen slo el propsito de ofrecer una medida aproximada de los
avances efectuados en el marco de polticas intergubernamentales de un
pas. En especial, en el rea crtica de polticas de responsabilidad fiscal
intergubernamental, el ndice no est afinado lo bastante para capturar
problemas que pueden aparecer de implementaciones retrasadas o de
posibles defectos en el diseo operativo de las reformas.
En los pases restantes, las clasificaciones del IMD varan de forma
bastante notable cuando se las compara con sus respectivas clasificacio-
nes de descentralizacin del gasto. Entre el grupo medio de pases en la
clasificacin del ndice (Bolivia, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay y
Per) son dignos de mencin los puntajes de Chile, Ecuador y Paraguay
pues alcanzan una clasificacin considerablemente alta en el IMD por sus
niveles de descentralizacin del gasto, que indican marcos de polticas
relativamente bien estructurados. En Chile, los elementos clave de este
marco incluyen su sistema descentralizado de prestacin de servicios de
salud pblica y una poltica fiscalmente conservadora que prohbe el
endeudamiento subnacional. En Paraguay, aunque est an en una etapa
muy temprana de descentralizacin del gasto, se ha establecido ya un
sistema de representacin democrtica para funcionarios municipales y
departamentales, las transferencias intergubernamentales se financian
y asignan con base en frmulas y el endeudamiento subnacional est
estrechamente regulado.
Tambin dignos de notar en este grupo intermedio de pases son los
grandes incrementos registrados en el IMD en Ecuador y Per y, en un
menor grado, Bolivia, entre 1996 y 2004, reflejando las agendas de re-
forma a gran escala implementadas en los tres pases durante ese perodo.
Ecuador experiment las mayores transformaciones, registrando agudos
incrementos en tres de los indicadores clave de reforma. El endeudamien-
24 Los gobiernos subnacionales de Argentina en 2005 fueron responsables de
aproximadamente el 21% del total de deuda pblica consolidada del pas. Sin
embargo, la magnitud completa de la carga impuesta por los gobiernos subna-
cionales sobre la estabilidad fiscal del pas sobrepasa este indicador de deuda; se
necesitara incluir, por ejemplo, la significativa cantidad de deuda del gobierno
central acumulada como resultado de anteriores operaciones de rescate de deu-
das de los gobiernos provinciales. Tambin debera registrar las transferencias
especiales de presupuesto efectuadas a favor de las provincias por el gobierno
central para abordar las deficiencias fiscales de las provincias.
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to subnacional, anteriormente sin regulacin, se sujet a un completo
paquete de regulaciones bsicas bajo una nueva Ley de Responsabilidad
Fiscal. En adicin, la discrecin que antes exista en el sistema de trans-
ferencias intergubernamentales fue eliminada y los gastos subnacionales
crecieron significativamente como porcentaje de los gastos totales del
gobierno de 8% a 18% como resultado de la implementacin de un gran
mecanismo nuevo de participacin de ingresos. Adems, se efectuaron
tambin pequeas ganancias al trasladar los servicios pblicos bsicos a los
gobiernos subnacionales. Per y Bolivia experimentaron tambin cambios
en este perodo, y en Per ha sido particularmente ambiciosa la agenda
de reformas. Se restablecieron las elecciones democrticas en el mbito
regional y, como en Ecuador, se aprob una Ley de Responsabilidad
Fiscal con un conjunto completo de regulaciones sobre endeudamiento
subnacional, en contraste con 1996 cuando no existan regulaciones.
Adicionalmente, la discrecin en el sistema de transferencias interguber-
namentales fue recortada parcialmente, aunque contina siendo relati-
vamente alta. Cabe notar que Bolivia logr el cuarto valor ms alto en
la muestra de pases en 2004, en parte por su relacin relativamente alta
de gasto subnacional a nacional, pero tambin porque logr importantes
avances en tres reas de gran importancia: establecimiento de elecciones
directas para gobernadores regionales; agudos recortes de discrecin en
sus reglas de transferencias intergubernamentales, y aprobacin de un
marco regulador para el endeudamiento subnacional.
En el nivel inferior del ndice se agrupa una cantidad de pases pe-
queos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panam), la
mayora de los cuales figura tambin en el extremo inferior de la clasifi-
cacin de descentralizacin del gasto. Los puntajes relativamente bajos
en el IMD de estos pases reflejan el limitado progreso que han logrado
en sus marcos de polticas subnacionales e intergubernamentales. Por
ejemplo, mientras todos, salvo Panam,
25
han hecho avances importantes
en reducir la discrecionalidad en sus sistemas de transferencias interguber-
namentales, tambin han evitado en forma uniforme establecer sistemas
polticamente representativos para sus unidades intermedias de gobierno.
Y aun cuando el endeudamiento municipal est autorizado en los cinco
pases, poco progreso se ha logrado con excepcin de Guatemala en la
definicin de marcos reguladores adecuados para el endeudamiento sub-
nacional. De manera semejante, los cinco pases continan presentando
niveles inusualmente bajos de descentralizacin sectorial, en particular
en los servicios de salud pblica y educacin, comparados con el resto
de la regin latinoamericana, as como polticas muy restrictivas de tri-
25 El sistema de transferencias municipales de Panam sigue siendo en gran parte
ad hoc.
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butacin subnacional y generacin de ingresos, con la parcial excepcin
de Nicaragua.
Conclusiones
La regin se ha comprometido amplia y profundamente con un modelo
de autoridad descentralizada. Dados los relativamente dbiles recursos
institucionales de la regin, sin embargo, y la limitada experiencia de la
mayor parte de los pases con este modelo de autoridad, no cabe espe-
rar marcos intergubernamentales estables en ninguno de los pases de
la regin en el corto o mediano plazo. Aun en pases con largo historial
de rgimen federal, como Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, slo
recientemente se han fijado marcos de autoridad descentralizada con
controles y equilibrios apropiados. En los dems pases, con regmenes
unitarios, y dada la tradicin centralista de Amrica Latina, la creacin
de este nuevo marco tomar mucho ms tiempo.
Como se ha demostrado en esta revisin comparativa, se ha logrado
avanzar mucho en la regin. Hay, sin embargo, mucho trabajo por hacer
todava. Cules son algunos de los factores que necesitan tener en cuenta
los diseadores de polticas en el camino hacia adelante, para avanzar y
aprovechar la experiencia ganada desde los aos ochenta?
Asegurar la secuencia apropiada de reformas de descentralizacin,
en particular cuando se consideran las mayores participaciones de
ingresos para los gobiernos subnacionales. La experiencia indica
que un enfoque gradual e individualizado es usualmente lo me-
jor, teniendo cuidado de no apresurar la reforma, en particular
en la relacin entre las asignaciones de ingresos y gastos. Debe
tenerse cuidado especial para evitar profundizar las transferencias
subnacionales antes de haberse resuelto adecuadamente las corres-
pondientes asignaciones de responsabilidades subnacionales y de
que se hayan explotado apropiadamente las fuentes de ingresos
propios. Esto, a su vez, apunta a dos reas de polticas de alta
prioridad para el futuro:
Revisar cuidadosamente la asignacin intergubernamental de
funciones y responsabilidades dentro de los sectores. Los pases
de mayor avance en la descentralizacin, que han creado sis-
temas de prestacin de servicios pblicos estables y efectivos,
son los mismos que se han tomado el tiempo de resolver cui-
dadosamente divisiones de trabajo entre los distintos niveles
de gobierno. Todava hay mucho trabajo para la mayora de
los pases de la regin, en particular para aquellos que estn
en las fases iniciales de descentralizacin.
cap7.indd 293 01/08/2007 21:48:12
Fortalecer la generacin de ingresos de fuente propia de los
gobiernos subnacionales. Muchos pases de la regin luchan
actualmente con el estrs fiscal intergubernamental como
resultado de una dependencia excesiva de sus gobiernos subna-
cionales de las transferencias del gobierno central. En el mbito
nacional esto puede producir rigidez en el planeamiento fiscal
y en la elaboracin del presupuesto, y en el mbito subnacional
debilita la rendicin de cuentas de los gobiernos subnacionales
para con sus electores. Para reducir estos problemas se necesi-
tarn mayores esfuerzos para fortalecer la legislacin tributaria
subnacional; disear incentivos para la generacin de ingresos
de fuente propia en los sistemas actuales de transferencias
intergubernamentales o en nuevos, e invertir intensamente
en fortalecer los sistemas de recaudo de impuestos en el nivel
subnacional.
Asegurar apoyo poltico adecuado para la descentralizacin. Ase-
gurar que cualquier iniciativa de reforma de descentralizacin
propuesta sea una prioridad en todos los niveles de gobierno y
entre tantos actores como sea posible. Por ser la descentralizacin
prolongada y de muchas facetas, requiere un slido y continuo
compromiso, en particular cuando los detalles operativos y fi-
nancieros se resuelven entre los distintos niveles de gobierno.
Esto implica un esfuerzo concertado y continuo de promocin y
formacin de consenso entre todos los actores vitales, en especial
los legisladores y los representantes de la sociedad civil, as como
los mismos gobiernos subnacionales y los representantes clave
de los ministerios sectoriales pertinentes. Sin dicho soporte, las
reformas languidecern en los ministerios centrales durante aos
o sern bloqueadas por poderosos grupos de inters.
Invertir en reformas legislativas de alta calidad comprometidas con
la definicin precisa de los detalles operativos. Es necesario fortale-
cer la calidad de las leyes, regulaciones e instituciones responsables
de la implementacin (y de la resolucin de conflictos) asociada
con las reformas de descentralizacin. Con mucha frecuencia las
leyes que afectan las polticas intergubernamentales se formulan
sin preocupacin por las inconsistencias o contradicciones con las
leyes existentes. Los pases que cuentan con marcos de polticas
intergubernamentales ms efectivos han aprendido la importancia
de afinar los detalles operativos en la formulacin de reformas
efectivas. A causa de los lmites presupuestarios y de conocimiento
tcnico, se desatiende esto con frecuencia y la consecuencia es un
marco de polticas que no puede implementarse.
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Invertir en la creacin de estndares uniformes (de contabilidad y
medidas de desempeo) y sistemas de informacin (plataformas y
organizacin de datos). Los mecanismos eficientes de coordinacin
horizontal y vertical entre niveles de gobierno no pueden crearse
sin invertir mucho ms en sistemas de informacin uniformes.
Apoyar la formacin de capacidad institucional de largo plazo.
Asegurarse de que el nivel subnacional tenga la capacidad tcnica,
gerencial e institucional para manejar las tareas ms complejas
asociadas con la descentralizacin fiscal. Por ejemplo, los gobiernos
subnacionales deben tener las destrezas necesarias, los arreglos
organizacionales, los recursos y los sistemas administrativos (pre-
supuestales, de administracin tributaria y similares) para cumplir
sus mandatos. Es importante que las instituciones pblicas sean
slidas y transparentes, pues la descentralizacin puede agravar
la captura del aparato estatal por intereses particulares y el clien-
telismo, a los cuales son particularmente propensos los gobiernos
subnacionales.
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cap7.indd 296 01/08/2007 21:48:12
8
Privatizacin y regulacin
en Amrica Latina
Alberto Chong y Juan Benavides
DURANTE LA MAYOR PARTE DEL SIGLO XX, los gobiernos latinoamericanos favo-
recieron la propiedad estatal y la administracin de empresas en industrias
estratgicas, basados en la idea de que fallas en el mercado ameritaban
dicha decisin. En general, las empresas de propiedad del Estado se de-
sempearon, y siguen desempendose, en forma deficiente ya que, con
pocas excepciones, han demostrado que son despilfarradoras e ineficientes
y producen bienes y servicios de baja calidad y alto costo. Protegidas de
la competencia, las empresas de propiedad del Estado tenan el mandato
implcito o explcito de mantener los precios por debajo del nivel de recu-
peracin de costos, lo que acarreaba crecientes prdidas financieras, que
en algunos casos llegaron a ser equivalentes hasta un 5 o 6% del PIB.
Estas distorsiones condujeron a operaciones de rescate y presiones
fiscales excesivas. Para cubrir las prdidas de las empresas de propiedad
del Estado fue necesario que los gobiernos financiaran mayores dficits
fiscales y aumentaran los ingresos tributarios, redujeran el gasto pblico
en otras reas, o ambas cosas. La financiacin de las prdidas de las em-
presas estatales a travs del sistema bancario estatal aument los costos de
intermediacin, redujo el acceso del sector privado al crdito y puso en
peligro la viabilidad del sistema financiero en general. Al estar cada vez
ms restringidos, los gobiernos quedaron tambin incapacitados para pro-
porcionar capital a dichas empresas estatales, tanto para mantenimiento y
reparaciones como para sus necesidades de expansin e inversin. Hacia
finales de los aos ochenta, este modelo de funcionamiento econmico
haba sufrido un colapso en la mayora de los pases de la regin que lo
haban aplicado.
Coincidiendo con lo anterior, a principios de la dcada de los noven-
ta, la teora de incentivos econmicos haba llegado a su apogeo de tal
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forma que la participacin privada lleg a ser vista como particularmente
atractiva y, hasta cierto punto, inevitable. En este sentido las regulacio-
nes sobre privatizacin e incentivos se presentaron esencialmente como
herramientas para promover ganancias en la eficiencia y mejorar el
equilibrio fiscal.
La privatizacin y la regulacin introdujeron fuertes restricciones
presupuestarias que forzaron a las empresas estatales a mejorar su de-
sempeo, tanto por la consecuente reduccin de costos y mejora en la
calidad de los productos, como en la expansin de capacidad productiva,
lo cual, a su vez, se tradujo en un incremento directo en el bienestar de
los consumidores. Dicho lo anterior, dos elementos prcticos que han
limitado la aplicacin de estrategias privatizadoras han sido la capacidad
institucional y las presiones fiscales:
La capacidad institucional y los correspondientes riesgos asociados
no han atrado la inversin privada a algunos sectores o pases, lo
que se observa con claridad en sectores como el de agua potable y
servicios sanitarios, en los que slo el 11% de las conexiones eran
privadas en el 2003. El problema es que el riesgo de expropiacin
para los socios privados es alto, porque estos servicios tpicamente
se perciben como un derecho, lo cual abre espacios polticos que
pueden ser aprovechados por intereses creados. En general, los
riesgos comerciales y polticos son altos debido al descontento con
la liberalizacin y la privatizacin, tal como lo indican recientes
encuestas de opinin (como Latinobarmetro). Aunque se han
propuesto muchas hiptesis para explicar este descontento, se
adelantan aqu dos posibles explicaciones: a) los altos niveles de
desigualdad y derechos de propiedad inequitativamente reparti-
dos destruyen la confianza en las instituciones pblicas y en los
inversionistas privados; b) el descontento general parece indicar
una insatisfaccin recurrente con las autoridades, la cual se refleja
en el rechazo por los procesos de privatizacin.
Segundo, las presiones fiscales prevalecieron con frecuencia sobre
las consideraciones de eficiencia. Una estrategia comn fue que
el Estado garantizara concesiones privadas de monopolios legales
u oligopolios (sean regionales, de exclusividad a largo plazo, o
ambas) en licitaciones organizadas para maximizar los ingresos del
gobierno. Un ejemplo de esta prctica es el caso de los telfonos
mviles. Se crearon rentas econmicas para luego ser compartidas
entre los operadores privados y el Estado, lo que condujo a inefi-
ciencias tales como prdidas de bienestar a corto plazo directas
e indirectas, un desincentivo a la entrada de empresas, y una
penetracin ms lenta de nuevas tecnologas).
cap8.indd 298 01/08/2007 21:48:26
PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 299
Por el lado positivo, la regin latinoamericana fue pionera en atraer
participacin privada para obras de infraestructura, que represent ms
o menos la mitad del total de inversiones por US$786.000 millones
efectuadas en los pases en desarrollo entre 1990 y 2003.
1
Chong y L-
pez-de-Silanes (2005) muestran que, en trminos netos, la privatizacin y
otras formas de participacin privada contribuyeron en forma positiva al
bienestar. Sin embargo, se aplic la alternativa privada aun en circunstan-
cias en que (vistas en retrospectiva) la competencia o la regulacin inde-
pendiente tuvieron pocas oportunidades de florecer y dar resultados. El
optimismo excesivo y la simplificacin conceptual dieron como resultado
un gran nmero de disputas ineficientes y rompimientos de contratos que
se agravaron por la inexperiencia tcnica en el diseo de licitaciones en
entornos legales, fiscales e institucionales dbiles (ver Guasch, 2004).
La participacin privada en el gasto en infraestructura, una de las reas
clave de privatizacin, decay en forma constante despus de 1998 (de
US$70.800 millones en 1998 a US$15.700 millones en 2003). Como la
inversin pblica fue vctima de los ajustes fiscales en muchos pases,
2

la inversin total en infraestructura cay fuertemente, a pesar de los
enormes requerimientos de infraestructura. En efecto, se necesitaran
unos US$117.000 millones anuales (alrededor del 6% del PIB) en gastos
de infraestructura para alcanzar el monto equivalente de activos por
trabajador en la Repblica de Corea en 2005.
3
Hay tres posibles factores
que podran explicar la cada de la inversin privada en infraestructura:
a) una disminucin de la actividad econmica; b) menor rentabilidad de
los activos pblicos existentes restantes despus de haberse privatizado
las mejores empresas de propiedad estatal durante los aos noventa y,
c) el pequeo nmero de empresas elegibles para privatizacin, debido
a que el sistema judicial no es confiable para hacer respetar los derechos
de propiedad de los inversionistas privados.
En las primeras tres secciones del presente captulo se ofrece la base
lgica de la privatizacin, incluyendo una descripcin bsica del historial
de privatizacin en Amrica Latina y otros lugares, resaltando algunas
diferencias muy importantes entre los pases de la regin. En la seccin
siguiente se ofrece evidencia emprica del impacto de la privatizacin en
las economas latinoamericanas, seguida por otra seccin en la que se
1 Las inversiones en proyectos nuevos representaron el 29% y las concesiones el
17% del valor total de los proyectos de infraestructura por US$374.000 millo-
nes en la regin que contaron con participacin privada entre 1990 y 2003. El
restante 54% fue generado por privatizaciones.
2 En algunos pases la contraccin de la inversin pblica total en infraestructura
ha sido mayor que las mejoras en el saldo fiscal (3,08% y 2,8% del PIB, respec-
tivamente, en Brasil; ver Caldern, Easterly y Servn, 2003).
3 Clculos de los autores a partir de Fay y Morrison (2005).
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discuten los temas de regulacin ms pertinentes para la regin. En la
ltima seccin se resume el captulo y se sacan conclusiones.
Razones bsicas para la reforma
Las ventajas de la competencia y regulacin eficaz en relacin con la
estrategia de propiedad del Estado estn ya bien establecidas (Kikeri
y Nellis, 2004). En la literatura se hace hincapi en dos razones para
explicar el deficiente historial de la propiedad estatal. En primer lugar,
el control imperfecto y los deficientes incentivos para los gerentes de las
empresas de propiedad del Estado se traducen en un desempeo inferior.
Las acciones de la empresa promedio de propiedad del Estado no se ne-
gocian en el mercado de valores y no existe amenaza de que sea tomada,
pues el control est en manos del Estado. La disciplina de los acreedores
no juega ningn papel, porque la mayor parte de los prstamos de esas
empresas son deuda pblica y las prdidas se cubren tpicamente con
subsidios o transferencias fiscales. Adicionalmente, los consejos directivos
rara vez implementan buenas prcticas de gobernabilidad corporativa y
la rotacin gerencial obedece a fuerzas polticas y no a las del mercado
(Vickers y Yarrow, 1998).
La segunda corriente en la literatura hace hincapi en los aspectos
de economa poltica de la produccin estatal. Dicha corriente resalta
el conflicto de intereses inherente en la direccin de las empresas de
propiedad del Estado, donde los gerentes buscan maximizar su capital
poltico tomando decisiones ineficientes. Las interferencias polticas en
la produccin de las empresas producen empleo excesivo, elecciones
deficientes de productos y localizacin e inversiones ineficientes (La Porta
y Lpez-de-Silanes, 1999). Las empresas estatales tienen restricciones
presupuestales laxas, lo que les permite implementar prcticas deficientes
en vista que los gobiernos no desean sufrir el costo poltico de empresas
que entren en quiebra (Sheshinski y Lpez-Calva, 2003).
La magnitud de la privatizacin en el mundo
Motivados con la evidencia de fracaso de las empresas de propiedad es-
tatal, los gobiernos de ms de 100 pases han emprendido programas de
privatizacin desde 1980 (Megginson y Netter, 2001). En todo el mundo,
los ingresos anuales de la privatizacin subieron en forma vertiginosa a
finales de los aos noventa, llegando a su mximo de ms de US$100.000
millones en 1998 (OCDE, 2001). Lgicamente, los pases industriales
han privatizado con menos vigor que las naciones en desarrollo. Entre
1984 y 1996 la participacin de las empresas de propiedad del Estado en
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los pases industriales decay de un mximo de 8,5% a un 5,0% del PIB,
mientras que en los pases en desarrollo la produccin de las empresas
de propiedad estatal disminuy en forma ms pronunciada, en particular
en Amrica Latina (ver el grfico 8.1).
Segn Sheshinski y Lpez-Calva (2003), entre 1980 y 1997 la ac-
tividad de las empresas de propiedad estatal como porcentaje del PIB
disminuy de un 11% al 5% en los pases de medianos ingresos y de 15%
a 3% en los de bajos ingresos. En los pases en desarrollo se han visto
tambin grandes reducciones en el empleo en las empresas de propiedad
del Estado. Por su parte, en los pases de medianos ingresos el empleo en
esas empresas ha disminuido de un mximo de 13% a un 2% del empleo
total y en los de bajos ingresos ha cado, de ms del 20%, a un 9%.
La privatizacin empez lentamente, con slo unas pocas transaccio-
nes por ao en la mayor parte de los aos del decenio de 1980. El nmero
de transacciones lleg a un mximo a mediados de los aos noventa,
disminuyendo despus de 1997. Entre 1990 y 1999, las privatizaciones
llegaron a un monto acumulado de alrededor de US$850.000 millones,
creciendo desde US$30.000 millones en 1990 a US$145.000 en 1999.
La magnitud de la privatizacin ha variado a travs de las regiones y
dentro de ellas. Por ejemplo, en el frica subsahariana, slo unos pocos
gobiernos adoptaron abiertamente una estrategia explcita de privatiza-
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frica
Asia
Amrica Latina
Pases industriales
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Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005.
Grfico 8.1 Actividad econmica de empresas de propiedad del
Estado
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cin, y por ende el aparato estatal todava representa ms del 15% del PIB
en la regin.
4
Asia es otra regin con grandes variaciones; varios pases
asiticos no han buscado con consistencia estrategias de privatizacin.
China, por ejemplo, ha seguido un proceso de privatizacin ad hoc por
ms de dos dcadas y slo recientemente se ha comprometido a privatizar
todas las empresas estatales, salvo las ms grandes. En India, donde la
privatizacin no ha figurado de manera prominente hasta ahora, se calcula
que el 43% del capital en acciones del pas es todava de propiedad del
Estado. Aun despus de la crisis asitica de 1997, cuando los fondos de
capital privados y los potenciales inversionistas esperaban grandes ventas
de empresas estatales a bajos precios, muchos gobiernos de la regin
todava se aferraban a sus activos en sectores como el de la energa, las
telecomunicaciones, el transporte y la banca (The Economist, 2001).
En contraste, tanto las economas en transicin como las economas
latinoamericanas han estado muy activas en sus respectivos esfuerzos
privatizadores. Para facilitar su trnsito a economas de mercado, la mayor
parte de esos pases lanzaron programas masivos de privatizacin, que
dieron como resultado drsticas reducciones de propiedad estatal. Sin
embargo, estos programas han demostrado ser impopulares y en ocasio-
nes han generado acusaciones de corrupcin, retrasos deliberados en la
implementacin de reformas de gobierno corporativo y no han permitido
una proteccin adecuada para los nuevos inversionistas minoritarios.
Aun contra el teln de fondo de masivas transformaciones econmicas
en las economas en transicin, el historial de privatizacin de Amrica
Latina es notable. En los aos noventa, Amrica Latina represent el
55% de los ingresos totales por privatizacin del mundo en desarrollo
(ver el grfico 8.2).
Sin embargo, no obstante ser la regin ms activa en la dcada de
1990, Amrica Latina ha detenido virtualmente su proceso de privati-
zacin en aos recientes.
El mpetu de la privatizacin se ha desvanecido tambin en otras
regiones, quedando los gobiernos todava en propiedad de muchos
negocios. De hecho, las empresas de propiedad estatal an representan
ms del 20% de la inversin y alrededor de un 5% del empleo formal
en el mundo (Kikeri, 1999). Si se mide en forma apropiada, los gobier-
4 Sin embargo, por la investigacin reciente sabemos que el esfuerzo de privati-
zacin en frica puede haberse subestimado en gran medida. Bennell (1997)
argumenta que la mayora de los artculos que tratan sobre la privatizacin en
frica se han basado en muestras de baja calidad o desactualizadas. Utilizando
una encuesta exhaustiva de transacciones de privatizacin, que abarca 16 aos
(1980-95) e incluye ms de 2.000 privatizaciones, l concluye que los programas
de privatizacin africanos son mayores de lo que se crea previamente y que han
aumentado en forma sustancial durante los aos noventa.
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nos pueden poseer o controlar ms de lo que aparece a primera vista.
La propiedad oficial de los bancos proporciona un claro ejemplo y los
datos para finales de los aos noventa indican que despus de terminados
los programas de privatizacin bancaria en muchos pases, el promedio
mundial de propiedad oficial de los 10 bancos principales era todava de
42%, y del 39% si se excluyen los anteriores o actuales pases socialistas
(La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer, 2002).
Estos datos sugieren que, aunque la privatizacin ha disminuido la
propiedad oficial, no la ha reducido a niveles insignificantes. Inclusive
puede no ser factible privatizar totalmente: las alternativas puramente
privada o puramente pblica son los extremos de un rango de elecciones
que debe contemplarse en la vida real, en especial cuando los proyectos
son de gran rentabilidad pero la fuerza de la ley es ineficaz. Entonces la
privatizacin se derrota a s misma porque los activos de los inversionistas
privados probablemente sean expropiados y los riesgos de expropiacin
son particularmente grandes donde los fondos pblicos son en extremo
escasos: a mayor rentabilidad de un activo privatizado, mayor ser la
tentacin de un gobierno de tomar sus ganancias.
Pueden ser necesarios esquemas de propiedad y herramientas geren-
ciales (variedades del enfoque de asociacin pblico-privada) que repre-
senten segundos o terceros ptimos si se reconoce que las restricciones
institucionales no pueden eliminarse en el futuro cercano. Benavides y
Medio Oriente
y frica
septentrional
Amrica
Latina
y el Caribe
Europa y
Asia central
Asia oriental
y Pacfico
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frica
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Grfico 8.2 Ingresos provenientes de privatizacin de los pases en
desarrollo, 1990-99
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Vives (2005) ofrecen una taxonoma de estructuras financieras basadas
en la rentabilidad de los proyectos y en las condiciones locales resumidas
en dos factores: la credibilidad del espacio fiscal y el imperio de la ley.
Adems proponen: a) arreglos de beneficios compartidos entre gobiernos
e inversionistas privados si un tercer partido no puede hacer valer los
derechos de propiedad (por ejemplo, concesiones de vas de peaje); b)
uso de asociaciones clsicas pblico-privadas cuando se pueda materia-
lizar la compensacin fiscal de valor por dinero, y c) movilizacin de
recursos no monetarios (por ejemplo, derechos de tierras o participacin
comunitaria) cuando el espacio fiscal sea insuficiente, pero el proyecto
sea econmicamente promisorio aunque no rentable.
Una mirada ms cercana a la magnitud
de la privatizacin en Amrica Latina
Aun cuando no se dispone de una cuenta precisa, se estima que se han
vendido decenas de miles de empresas pblicas en todo el mundo. Las
principales privatizaciones han ocurrido en el sector infraestructura, prin-
cipalmente telecomunicaciones y energa, seguidas por el sector primario,
incluyendo petrleo, minera, agricultura y silvicultura. Es importante
destacar que telecomunicaciones representan alrededor del 36% de todos
los ingresos provenientes de privatizacin entre 1990 y 2000, siendo
tambin importantes el sector de energa (16%) y el financiero (15%).
En conjunto las empresas de servicios pblicos (telecomunicaciones,
energa y petrleo y gas) representan un 62% de todos los ingresos, en
tanto que las industrias reguladas, como las telecomunicaciones, energa
e instituciones financieras, representan un 67% de los mismos. Ms aun,
si se utiliza una definicin ms amplia del sector infraestructura, que
incluya a las empresas de petrleo y gas, el alcance sera del 68% de los
ingresos. Es claro que los gobiernos han vendido principalmente activos
bsicos de infraestructura industrial y financiera en sus programas de
privatizacin (Megginson, 2005).
En general, puede decirse que Amrica Latina acogi la privatizacin.
Es de notar en forma especial el programa de Chile, tanto por haber sido
el primero de Amrica Latina como por la privatizacin de Telfonos de
Chile, en la que se tuvo una gran participacin de Recibos de Depsitos
Norteamericanos (ADRs) dirigidos a inversionistas de Estados Unidos,
que abri el camino para que los pases en desarrollo entraran directa-
mente en los mercados de capital internacionales. El programa de Mxico
fue de vasto alcance y de un xito notable en la reduccin del papel del
Estado en la que previamente haba sido considerada como una econo-
ma intervencionista. La Porta y Lpez-de-Silanes (1999) sealan que en
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1982 las empresas mexicanas de propiedad estatal producan el 14% del
PIB, reciban transferencias y subsidios netos equivalentes al 12,7% del
mismo y representaban el 38% de las inversiones de capital fijo. Para
junio de 1992 el gobierno haba privatizado 361 de las 1.200 empresas
de propiedad del Estado y prcticamente haba eliminado los subsidios
dirigidos a las empresas estatales (Megginson, 2005). Si bien es cierto que
otros pases latinoamericanos tambin ejecutaron grandes programas de
privatizacin, el programa de mayor importancia en la regin es el que se
llev a cabo en Brasil, dados el tamao de su economa y de su programa
de privatizacin, como tambin el hecho de que el gobierno de Cardoso
estuvo en capacidad de vender varias empresas de propiedad estatal muy
grandes, como Celebras en 1998 (Megginson, 2005).
A pesar de toda la actividad de la regin, es importante destacar
ciertas diferencias entre pases en la magnitud de la privatizacin. Por
ejemplo, pases como Ecuador, Nicaragua y Uruguay, realizaron pocas
privatizaciones en los aos noventa, mientras otros como Argentina,
Bolivia, Guyana, Panam y Per obtuvieron ingresos por privatizacin
de ms de 10% del PIB (ver el grfico 8.3). La diferencia en la magni-
tud de la privatizacin entre los pases de la regin y la gran cantidad
de activos en manos del Estado resaltan la importancia de entender el
historial de la privatizacin para as aplicar las lecciones aprendidas a
los futuros programas.
En Amrica Latina el 75% de los ingresos de privatizacin ha prove-
nido de servicios pblicos y de infraestructura, 11% del sector financiero
y el resto de petrleo, gas y manufacturas. Con las privatizaciones de
industrias manufactureras se obtuvo alrededor del 16% de los ingresos
totales de los pases en desarrollo entre 1990 y 1999, de los cuales, en
trminos regionales, Amrica Latina represent una gran proporcin de
la actividad de privatizacin, en especial en trminos de ingresos. Ar-
gentina, Brasil, Bolivia, Chile y Mxico vendieron empresas pequeas y
medianas en un principio, pero expandieron sus programas con rapidez
incluyendo grandes empresas de infraestructura y energa; las mayores
contribuciones en los ltimos aos provinieron de la venta de empresas
de infraestructura y energa en Argentina, Brasil y Mxico. Es interesante
que la privatizacin de empresas manufactureras en Amrica Latina no
fuera importante, salvo por algunas viejas industrias consideradas estra-
tgicas, como acero, aluminio y otras (Florio, Carrera y Checchi, 2004).
En el grfico 8.4 se presentan los ingresos mundiales provenientes de
privatizaciones por sectores y en el grfico 8.5 las participaciones de los
ingresos en el tiempo.
El proceso de privatizacin en Amrica Latina difiere marcadamente
del de otras regiones, como Europa oriental y frica, y esto subraya el
hecho de que los determinantes de la privatizacin en cada regin son
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Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005a.
Nota: Clculos efectuados utilizando dlares constantes de 1999.
Grfico 8.3 Privatizacin en Amrica Latina, 1990-2000
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Uruguay
Guyana
Costa Rica
Bahamas
Ecuador
Barbados
Colombia
Honduras
Nicaragua
Chile
Trinidad y Tobago
Jamaica
Mxico
Repblica ominicana D
Venezuela
Belice
Guatemala
Brasil
El Salvador
Argentina
Panam
Bolivia
Per
Paraguay
Ingresos de privatizacin acumulados como porcentaje del PIB
Finanzas
Telecomunicaciones
Transporte
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Grfico 8.4 Ingresos mundiales de privatizacin por sectores,
1990-2000
Fuente: Megginson, 2005.
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diferentes. La privatizacin dentro de la regin latinoamericana fue
diferente en forma muy importante en sus distintos pases, reforzando
el hecho que los factores econmicos no fueron los nicos, y quizs ni
siquiera los ms importantes, que determinaron las elecciones de polti-
cas de privatizacin. Como sealan Florio, Carrera y Checchi (2004) la
mayor parte de los pases latinoamericanos privatizaron las telecomuni-
caciones, electricidad, gas y, en menor grado, servicios de agua potable y
sanitarios, pero la privatizacin de ferrocarriles, aerolneas, aeropuertos
y autopistas fue menos extensa.
La privatizacin de los sectores financiero y productivo no fue tan
importante porque la participacin privada siempre estuvo presente en
esos sectores. Sin embargo, la mayora de pases decidieron retener por lo
menos un banco pblico y la mayora tambin retuvo el control de empresas
relacionadas con recursos naturales, como las de petrleo, gas y cobre.
Por ejemplo, aunque Brasil busc un programa relativamente grande de
privatizacin, mantuvo la participacin estatal en la electricidad, el sector
financiero y el petrleo (Chong y Lpez-de-Silanes, 2005). En forma seme-
jante, mientras la mayora de los pases de la regin privatiz las empresas
de telecomunicaciones, Colombia, Costa Rica y Uruguay no lo hicieron
(Chong y Lpez-de-Silanes, 2005; Lora, 2001; Pombo y Ramrez, 2005).
En Per no se incluyeron el transporte, los servicios de saneamiento bsico
y una gran proporcin de agricultura y petrleo (Torero, 2005). Aun Chile
retuvo empresas pblicas en sectores clave, a saber, cobre, petrleo, bancos,
servicios postales, ferrocarriles y puertos (Fischer y Serra, 2002). Argenti-
Grfico 8.5 Composicin sectorial de los ingresos mundiales de
privatizacin, 1990-2000.
Fuente: Birdsall y Nellis, 2002.
Infraestructura Manufacturas Sector
primario
Servicios
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na se destaca por no retener empresas importantes para el Estado con la
salvedad de algunos bancos nacionales y provinciales y algunas empresas
provinciales de saneamiento bsico (Galiano y otros, 2005). En contraste,
Uruguay fue el pas que menos privatiz en la regin y, de hecho, fue el
nico que no privatiz la electricidad, el petrleo ni las telecomunicacio-
nes, y en el que las privatizaciones se decidieron explcitamente por voto
democrtico. Ningn otro pas ha mostrado esta participacin popular en
el debate de la privatizacin (Florio, 2004).
La secuencia de privatizacin fue distinta en los pases de la regin.
Bolivia, Chile, Mxico y Nicaragua privatizaron primero las empresas de
propiedad estatal de los sectores competitivos, como manufactura y finan-
zas, y posteriormente los monopolios y empresas de servicios pblicos.
Argentina, Brasil, Colombia y Per vendieron ambos tipos de empresas
simultneamente. En Argentina y Bolivia se mantuvo la estructura mono-
polista de algunos sectores, con el fin de maximizar ingresos, inclusive en
sectores como el de telecomunicaciones en el que la tecnologa permita
mayor competencia (Florio, 2004). Los gobiernos utilizaron distintos
mtodos para vender las empresas de propiedad del Estado al sector pri-
vado, como ventas totales a travs de opciones internacionales abiertas,
ofertas pblicas de acciones, contratos de concesin, transferencia directa y
otros. La intensidad de uso de cada estrategia fue diferente en los distintos
pases; por ejemplo, Argentina, Chile, Mxico y Per emplearon ventas
directas, pero en Bolivia se utilizaron los esquemas de capitalizacin con
mayor frecuencia. Los contratos de concesin se utilizaron principalmente
en los servicios de saneamiento bsico, infraestructura de transporte y
exploracin y produccin de petrleo (Florio, 2004).
Como argumenta Megginson (2005), las anteriores diferencias sim-
plemente resaltan el hecho que la decisin sobre qu sectores y empresas
pblicas deben privatizarse es un tema de controversia, especialmente si
se parte de un esquema poltico donde divergen los medios para alcanzar
objetivos especficos (Boycko, Shleifer y Vishny, 1996). Un gobierno con
fuerte oposicin para privatizar tpicamente considera que debe actuar
con rapidez negociando adecuadamente con los representantes clave de
grupos de poder importantes, ya sean las cabezas del partido opositor,
los burcratas dentro de los ministerios o los trabajadores y gerentes
de las mismas empresas estatales. En teora, la eleccin de qu sectores
privatizar debe ser sencilla. Algunos sectores como ventas minoristas o
industria ligera que operan en mercados competitivos son relativamente
fciles de vender, en tanto otros, en particular la industria pesada y activos
de infraestructura, presentan mayor dificultad y demandan una mayor
preparacin (Megginson, 2005).
La dificultad de privatizacin puede valorarse con base en caracte-
rsticas observables de los sectores, como se muestra en el cuadro 8.1.
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Basado en esta informacin, Bornstein (1999) argumenta que el comercio
minorista, los servicios al consumidor y las industrias de vivienda, operan
en sectores que ya son parcialmente privados y se requiere relativamente
poca inversin en capital complementario para que los activos estatales
sean competitivos. La privatizacin de estos sectores debe ser atractiva y
estar relativamente libre de controversia. Cuando se pasa hacia la parte
inferior del cuadro 8.1, se ve que en esos sectores las empresas presentan
a los gobiernos mayor dificultad para su venta rpida. La industria ligera
puede requerir inversiones sustanciales y quizs inversin extranjera di-
recta para que sea viable econmicamente. La industria pesada tambin
requiere inversiones y puede calificarse como estratgica y dejarse fuera
de los planes de privatizacin (Meggison, 2005). Ejemplos incluyen el
cobre en Chile, la energa en Brasil, el petrleo en Per y otros. Los secto-
res bancario, de telecomunicaciones y electricidad se enfrentan con retos
similares a la industria pesada, con la complicacin adicional que en estos
casos es tambin importante tener apoyo de instituciones reguladoras para
poder funcionar adecuadamente. La secuencia de privatizacin en elec-
tricidad difiere segn el nivel existente de propiedad pblica (municipal,
estatal o nacional), la clase predominante de tecnologa de generacin de
energa pblica y la manera en que se definen y transfieren los subsidios.
En Guatemala y Nicaragua, plantas hidroelctricas pblicas para las que
ya se han recuperado los costos (costos hundidos con costos de operacin
muy bajos) se utilizan para subsidiar el consumo de energa de la mayor
parte de la poblacin, lo cual convierte a la generacin de energa en un
candidato improbable para la privatizacin, pues los sistemas fiscales de
estos pases no tienen capacidad de soportar transferencias directas a los
clientes. Sin embargo, en estos dos pases se privatiz rpidamente a las
empresas distribuidoras de energa porque formaban anteriormente parte
de una sola empresa distribuidora de propiedad del Estado con cobertura
nacional. No obstante, en Colombia, las grandes plantas hidroelctricas
posedas por el gobierno central estuvieron entre los primeros activos
en ser privatizados (por presiones fiscales) mientras la privatizacin ha
sido lenta en el negocio de la distribucin porque muchas de las empre-
sas estn controladas por gobiernos subnacionales con poco inters en
perder control.
Historial de privatizacin
En general la evidencia emprica muestra que la privatizacin conduce
no slo a mayor rentabilidad, sino tambin a mayor crecimiento de la
produccin, a mayores beneficios fiscales y a mejoras de calidad y acceso
para los pobres. En telecomunicaciones y electricidad, la participacin
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privada cambi la naturaleza de la prestacin de servicios. A principios
de 1990, slo el 3% de los clientes de telfonos y electricidad eran
servidos por empresas privadas; en 2003, la proporcin pas a ser del
86% y el 60% en telecomunicaciones y electricidad, respectivamente. Las
telecomunicaciones privadas fueron un xito al aumentar rpidamente la
cobertura, reducir precios e introducir nuevos servicios. Similarmente,
en otros sectores de infraestructura, se observ lo siguiente:
En electricidad se materializaron ganancias en eficiencia, aunque
distribuidas en forma desigual. Los clientes gozan de una oferta
ms segura pero las empresas gozan de una participacin mayor
aun de los beneficios totales. Esto sucede porque las grandes
empresas de distribucin y transmisin de electricidad tienen
mejores habilidades de negociacin que las nuevas instituciones
reguladoras, y los pequeos mercados de generacin han facilitado
a las empresas gozar de altos mrgenes de precios.
Agua potable y saneamiento bsico siguen resistindose a la partici-
pacin privada. Como se mencion, slo el 11% de las conexiones
eran privadas en 2003. El riesgo de expropiacin de estos servi-
cios es alto para los socios privados, porque se perciben como un
derecho y un punto de fcil negociacin en poltica local.
Los resultados en proyectos de transporte son ambiguos. La parti-
cipacin privada se limit a segmentos de redes de vas primarias
y algunos puertos y aeropuertos.
Existen ejemplos de fracaso, pero una abrumadora evidencia sugie-
re que no son argumento para detener la privatizacin; estos fracasos
pueden entenderse dentro de un marco de economa poltica. Las races
del fracaso pueden rastrearse hasta la participacin sustancial del Estado
en procesos opacos; diseo de contratos no concordante con restriccio-
nes institucionales especficas; cambios en la regulacin inadecuados
e insuficiente desregulacin y reforma de autoridad corporativa, que
incrementa el costo del capital y limita la restructuracin de la empresa
en un entorno competitivo.
En un reciente esfuerzo de investigacin, Chong y Lpez-de-Silanes
(2005)
5
muestran que hubo ganancias sustanciales en rentabilidad des-
pus de la privatizacin, medidas segn las relaciones de utilidad neta a
ventas y utilidad operativa a ventas (ver el grfico 8.6). Para los pases de
su muestra, la mediana de la relacin utilidad neta a ventas aument 14
puntos porcentuales y la de utilidad operativa a ventas en 12. Las mayores
5 Los pases incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-
bia, Per y Mxico.
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ganancias estuvieron en Per y Argentina, en donde los cambios en la
mediana llegaron a unos 20 puntos porcentuales en cada relacin. Brasil
present las menores ganancias, entre 2 y 5 puntos porcentuales, depen-
diendo de la relacin. A diferencia de sus contrapartes en otros pases,
en Colombia, Costa Rica y Uruguay algunas de las grandes empresas de
propiedad estatal eran rentables antes de la privatizacin. Por ejemplo,
los niveles colombianos de rentabilidad relativa se explican en parte por
la protectora poltica industrial implementada por el gobierno durante
los aos ochenta que, en el caso de las telecomunicaciones, dio como
resultado un monopolio pblico en las llamadas a larga distancia.
La principal razn de las ganancias en rentabilidad fue la mejor efi-
ciencia operativa producto de la privatizacin. Los costos por unidad
cayeron considerablemente siendo la mediana de la cada equivalente al
16% para los pases con datos disponibles (ver el grfico 8.7). Las rela-
ciones de ventas a activos muestran una tendencia semejante en cuatro
de cinco pases. La mediana del aumento en esa relacin es 26%, y Per
es el nico pas con una disminucin, de ms o menos un 20%, en la
relacin de ventas a activos porque las empresas de propiedad del Estado
privatizadas emprendieron grandes inversiones que sobrepasaron los au-
mentos de produccin. Por ltimo, el impacto en la relacin de ventas a
empleo es dramtico, con una mediana de ganancias en este indicador de
casi 70%. Chile y Mxico muestran los resultados ms impresionantes:
sus relaciones de ventas a empleados se duplicaron. El anlisis hasta el
momento sugiere que las ganancias en rentabilidad de las empresas pri-
Grfico 8.6 Cambios en la rentabilidad despus de la privatizacin
Argentina Per
0
I
n
c
r
e
m
e
n
t
o
e
n
p
u
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t
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25
20
15
10
5
Bolivia Brasil Chile Mxico
Relacin utilidad neta a ventas
Relacin utilidad operativa a ventas
cap8.indd 312 01/08/2007 21:48:28
vatizadas resultan principalmente de ganancias en eficiencia y no de otros
factores relacionados (despidos, por ejemplo). La mayora de los pases
presenta recortes drsticos en empleo y stocks de capital razonablemente
consistentes. Quizs el hallazgo de mayor impacto es que el producto de
las empresas estatales privatizadas aument en forma dramtica, a pesar
del decreciente empleo y las modestas inversiones. Las mayores ganancias
estuvieron en Mxico y Colombia, en los que el producto mediano subi
68% y 59%, respectivamente. El pas de menor aumento en el producto
fue Brasil, donde las ventas reales aumentaron el 17%.
El reto para los gobiernos: la regulacin
Sin duda, un reto clave para los gobiernos es el desarrollo de un marco
regulador apropiado despus de la privatizacin, sobre todo para proveer
de servicios bsicos a la poblacin ms pobre. Con base en la evidencia,
un elemento comn en muchos ejemplos de privatizacin fallida es la
regulacin inadecuada, que lleva a niveles de competencia por debajo
del ptimo y permite a los productores apropiarse de rentas que no son
compartidas con los consumidores. Aunque la posicin clsica de los
crticos es argumentar en contra de la privatizacin adicional, la amplia
evidencia emprica muestra que la privatizacin puede realizarse correc-
tamente y producir ganancias sociales.
Dos instancias prominentes demandan un anlisis cuidadoso de la
regulacin en el contexto de un proceso privatizador: los monopolios
naturales y oligopolios, y las industrias en las que el gobierno tiene un
0
C
a
m
b
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o
p
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u
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20
40
60
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100
120
20
40
Costo por unidad
Relacin de ventas a activos
Ventas por empleado
Per Bolivia Brasil Chile Mxico
Grfico 8.7 Eficiencia operativa despus de la privatizacin
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porcentaje alto de la propiedad de los activos, aun en el caso en el que
ninguna firma individual tiene poder para controlar el mercado. La ne-
cesidad de una regulacin efectiva se debe comprender en el contexto del
proceso pos-privatizacin necesario para evitar abusos producto de una
desregulacin sin contrapesos que podra poner en riesgos el bienestar
social, en particular al permitir ganancias extraordinarias a expensas de
los consumidores (Allen y Gale, 1999; Yarrow, 1986). En otras palabras,
la competencia y la regulacin deben considerarse cuidadosamente como
parte del proceso de privatizacin. En este sentido, Winston (1993)
argumenta que con regulacin adecuada es posible producir mejoras en
eficiencia que beneficien a consumidores y productores. La regulacin
de sectores oligoplicos se complica por la debilidad de la autoridad
reguladora. En dichos sectores, se necesita complementar el esfuerzo re-
gulador con nuevas reglas y requerimientos de divulgacin, para mejorar
la supervisin y reducir el abuso del poder de mercado.
Una regulacin efectiva complementa a la privatizacin de dos ma-
neras. Primero, la competencia elimina a las empresas menos eficientes;
el proceso puede tomar mucho tiempo, o no funcionar del todo, si la
regulacin inhibe la entrada de nuevas empresas o hace que la salida sea
muy costosa. Wallsten (2002) efectu un anlisis economtrico de los
efectos de la privatizacin y regulacin de las telecomunicaciones en un
panel de 30 pases en Amrica Latina y frica; sus resultados muestran que
la competencia de operadores mviles y la privatizacin combinadas con
la existencia de un regulador separado se asocian de forma significativa
con aumentos en la eficiencia laboral, el nmero de lneas fijas per cpita
y la capacidad de conexin. Una interpretacin de sus resultados sugiere
que la privatizacin de industrias oligoplicas sin reforma reguladora
concurrente, no necesariamente mejora el bienestar. Chong y Galdo (de
prxima publicacin) muestran tambin que los pases en los que exista
una agencia reguladora antes de la privatizacin, obtuvieron precios de
privatizacin ms altos en la industria de telecomunicaciones.
Segundo, un entorno regulador adecuado complementa la privatiza-
cin elevando el costo de la intervencin poltica. Aunque un monopolio
ineficiente despilfarre sus ingresos sin poner en peligro su existencia, una
empresa ineficiente en una industria competitiva tendra que recibir un
subsidio para mantenerse a flote. La introduccin de la competencia obliga
a los polticos a pagar a las empresas directamente por acciones motivadas
polticamente mientras que previamente los costos de estas medidas los
absorba una empresa de propiedad estatal que no tena que preocuparse
por su desempeo en el mercado. Colombia y Mxico ofrecen buenos
ejemplos de polticas reguladoras adecuadas que, cuando acompaan a
la privatizacin, pueden usarse como niveladoras para transformar el
panorama econmico y reducir la interferencia poltica en la economa. A
cap8.indd 314 01/08/2007 21:48:28
principios de los aos noventa, Colombia inici un programa de apertura
econmica a travs de la promocin de la competencia y la desregulacin.
Como explican Pombo y Ramrez (2005), se concibi la privatizacin
como instrumento para la desregulacin econmica y la promocin de la
competencia. Una dcada antes Mxico empez a transformar su economa
anteriormente cerrada y caracterizada por controles de capital, regulacin
de precios, restricciones a la inversin extranjera directa, aranceles altos,
cuotas de importacin y un gran sector pblico de propiedad del Estado.
Como en Colombia, la privatizacin a la par con la desregulacin jug
un papel clave en el esfuerzo para restructurar la economa y ayudar a
las empresas de propiedad estatal privatizadas a ponerse a la altura de
sus equivalentes privadas.
La regulacin adecuada puede imponerse en tres momentos distin-
tos: antes de la privatizacin, durante ella y despus de haberse vendido
la empresa. En la literatura tcnica sobre el tema se hace nfasis en la
importancia de contar con regulacin eficiente en una etapa temprana.
La regulacin antes de la privatizacin de la industria puede acelerar el
proceso privatizador y ayudar a las empresas a venderse a mayores pre-
cios si reduce el riesgo regulador, como argumentan Bortolotti, Fantini
y Siniscalco (2001) para el sector de la electricidad. Wallsten (2002)
encuentra que los pases que establecieron una autoridad reguladora se-
parada para el sector de telecomunicaciones antes de la privatizacin, no
slo se beneficiaron de mayor inversin y penetracin sino que tambin
ganaron con la disposicin de los inversionistas a pagar mayor cantidad
por las empresas. Sin embargo, no es fcil establecer regulacin efectiva
antes de la privatizacin, al menos por tres razones: primera, es proba-
ble que cambios al rgimen regulador antes de la privatizacin causen
disminucin en los beneficios de las empresas de propiedad estatal, lo
que implica mayor necesidad financiera para el gobierno. Segunda, sin la
presin de la privatizacin inminente, la voluntad poltica de verdadera
reforma reguladora puede no materializarse. Por ltimo, los gobiernos
con poca experiencia en privatizacin encuentran difcil realizar reformas
reguladoras efectivas antes de la privatizacin.
La regulacin en el momento de la privatizacin resuelve los dos
primeros problemas y reduce riesgos. La evidencia muestra que mientras
haya un marco regulador adecuado durante la privatizacin, o antes de
ella, tanto los consumidores como el gobierno se benefician del proceso.
La falta de capacidades reguladoras en el momento de la privatizacin,
junto con el deseo de maximizar el precio en el momento de la venta,
ha llevado a varios gobiernos a posponer una regulacin completa y
clara. Intentar establecer un marco regulador adecuado despus de
la privatizacin puede ser difcil desde una perspectiva de economa
poltica. Dado que la agencia encargada de hacer cumplir y regular
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los contratos es a menudo la misma entidad o una subordinada que
realiz la privatizacin, puede haber incentivos para que no se cumplan
cabalmente los contratos. Chong y Snchez (2003) documentan que para
un amplio nmero de concesiones en proyectos de infraestructura, el
sector privado tuvo la capacidad de negociar y mantener una regulacin
protectora despus de la privatizacin debido a la amenaza de quiebra,
retiro o desercin de futuros compromisos de inversin, todos los cuales
afectan la reputacin y credibilidad de los polticos involucrados en la
privatizacin. De acuerdo con la evidencia hallada en Guasch (2001),
en los ltimos 15 aos los contratos de concesin en los pases en de-
sarrollo han llevado a menudo a renegociaciones. En Amrica Latina y
el Caribe, el 40% de todos los contratos de concesin se renegociaron
unos 2,2 aos despus de haberse firmado. Engel, Fischer y Galetovic
(de prxima aparicin) argumentan que las negociaciones oportunistas
de concesiones son comunes debido al enfoque utilizado de privatice
ahora y regule despus. Los costos excesivos en las concesiones y reglas
confusas sobre las contingencias les ofrecen a los propietarios privados la
oportunidad de aprovechar y extraer rentas econmicas del gobierno. Por
ltimo, tratar de alterar en forma sustancial el marco regulador despus
de la venta tambin puede ser difcil porque se crean nuevos opositores
contra la regulacin en el momento de la privatizacin. A los accionistas
y gerentes de las empresas de propiedad estatal privatizadas se unen los
trabajadores y aun los consumidores, quienes se podran beneficiar del
statu quo de las regulaciones protectoras de las empresas.
Mediante la utilizacin de una encuesta reciente del Banco Mundial
(Wallsten y otros, 2004) sobre diversos aspectos regulatorios en los sec-
tores de telecomunicaciones y electricidad, se construye aqu un ndice
general de reforma reguladora para Amrica Latina como un intento de
medir la magnitud de los esfuerzos reguladores en la pos-privatizacin en
la regin. En particular, se centra en leyes recientes y decisiones regulado-
ras en ambos sectores. A cada pregunta de cada categora se le asigna un
valor de 1 cuando la respuesta es consistente con el avance regulador, y
un valor de 0 de otro modo. En el anexo 8A se presenta el cuestionario.
Por ejemplo, para la pregunta ha sancionado completamente el Parla-
mento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones? se asigna
un valor de 1 si la respuesta del encuestado es s, ya que refleja una
caracterstica asociada tpicamente con un nivel superior de regulacin.
La encuesta contiene 22 preguntas para empresas de telecomunicaciones y
24 para proveedores de electricidad, divididas en tres amplias categoras,
y se resumen en un ndice agregado que es la suma simple de los valores
1 asignados a cada pregunta. En los grficos 8.8 y 8.9 se presentan los
resultados comparativos para las telecomunicaciones y la electricidad,
respectivamente. El ndice muestra hasta qu grado los pases fueron
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diligentes en el establecimiento de conjuntos formales de reglas y proce-
dimientos para implementar regulaciones despus de la privatizacin.
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Guatemala
ndice de regulacin de telecomunicaciones
(escala de 0 a 20)
Belice
Panam
Chile
El Salvador
Honduras
Mxico
Ecuador
Bolivia
Venezuela
Costa Rica
Colombia
Argentina
Per
Brasil
Repblica Dominicana
Jamaica
Barbados
25 20 15 10 5 0
Ecuador
ndice de regulacin de electricidad
(escala de 0 a 25)
Chile
El Salvador
Nicaragua
Mxico
Colombia
Repblica Dominicana
Panam
Costa Rica
Argentina
Fuente: Wallsten y otros, 2004.
Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver
anexo 8A.
Grfico 8.8 ndice de regulacin en el sector de telecomunicaciones
Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver
anexo 8A.
Grfico 8.9 ndice de regulacin en el sector elctrico
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En el sector telecomunicaciones, la varianza entre el valor mximo
del ndice (Barbados) y el mnimo (Guatemala) es alta. En general, las
reformas en el sector elctrico no han procedido con tanta rapidez como
las reformas en el de telecomunicaciones, razn por la cual se cubre un
menor nmero de pases en el grfico 8.9 que en el 8.8. Argentina presenta
el nivel ms alto de activismo de emisin de reglamentaciones cuando se
usa este ndice general, y Ecuador ocupa el ltimo lugar. Por construccin,
el ndice no mide el desempeo regulador, y su impacto en la calidad del
resultado debe examinarse caso por caso. Por ejemplo, Jamaica presenta
un alto ndice de regulacin en telecomunicaciones, pero existi conjun-
tamente durante mucho tiempo un monopolio obligatorio protegido. En
2005, en Argentina funcionaban todava reglas formales en la regulacin
de la electricidad que fueron muy alabadas internacionalmente antes de
la crisis macroeconmica de 2002, pero medidas posteriores de poltica
y atajos en su aplicacin (a los precios, recuperacin de costos, creacin
de empresas pblicas con discrecin para intervenir en el mercado y
nombramientos polticos de los reguladores) las han hecho ineficaces.
La efectividad de la regulacin no puede valorarse aisladamente y las
regulaciones deben verse como un componente de la frontera institu-
cional de posibilidades. Otros componentes pueden incluir organismos
antimonopolio, tribunales, el poder ejecutivo, los niveles nacional y local
de gobierno, y el ministerio del sector en el caso de los servicios pblicos.
Pases con fuertes regmenes presidenciales son con frecuencia renuen-
tes a otorgar independencia real a un organismo regulador. Adems, el
organismo est sujeto a reducir la independencia de facto en pases en
los que los polticos tienen espacio para interferir con decisiones para
limitar la autoridad del sistema judicial. Adicionalmente, en los pases
ms pequeos y ms pobres, la privatizacin de un activo puede constituir
el evento individual ms importante en los negocios del pas en varios
aos, creando el terreno para una estrecha pero indeseable relacin bi-
lateral entre el poder ejecutivo y las empresas. En dichos contextos las
decisiones del ejecutivo pueden anular las competencias de otras institu-
ciones del sector, forzando a la regulacin fuera de la funcin que deba
ejercer. En sectores como los de agua potable y saneamiento bsico, que
pueden abarcar cientos de empresas aisladas y heterogneas en el nivel
subnacional y en pases en los que el problema clave es una insuficiencia
de cobertura, se requiere ms de un regulador centralizado para lograr
resultados sectoriales adecuados. La calidad de la regulacin depender
en gran parte de las decisiones de las autoridades sectoriales y locales.
La coordinacin de la regulacin ser importante, en particular con refe-
rencia al crecimiento de nuevas agencias de regulacin independientes y
semi-independientes en todos los sectores en la regin, que aumentaron
de 43 en 1979 a 134 en 2002 (Jordana y Levi-Faur, 2005).
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Conclusiones
La privatizacin en Amrica Latina empez ms temprano, se difundi
ms y con mayor rapidez que en cualquier otra parte del mundo en
desarrollo. En la dcada de 1990, los ingresos acumulados provenientes
de la privatizacin en 18 pases latinoamericanos alcanzaron el 6% del
PIB. De 1990 a 2001, la inversin privada slo en infraestructura lleg a
US$361.000 millones. Se vendieron ms empresas y de mayor tamao en
la regin y se obtuvieron ms ingresos que en casi cualquier otra regin
del mundo. Sin embargo, la privatizacin no ocurri por igual a lo largo
de la regin y son muy grandes las diferencias entre pases. Los sectores
privatizados y el potencial de mayor privatizacin dependen del pas y
parecen no estar vinculados a variables puramente econmicas, sino a la
capacidad institucional y a la fuerza de la ley. Aun as, el historial general
de las privatizaciones es positivo y contrasta con la idea corriente de que
la privatizacin es negativa para las sociedades.
De hecho, la opinin pblica y los diseadores de polticas en Amrica
Latina y otras regiones se han vuelto en contra de la privatizacin. Los
estudios que se revisaron en el presente captulo no niegan que haya ha-
bido fracasos, pero s demuestran que aquellos no constituyen la norma.
La mayora de instancias de fracasos se pueden explicar por dos factores.
En primer lugar, los procesos opacos con intensa participacin del Estado
abren las puertas a la corrupcin y al comportamiento oportunista. En
segundo lugar, un deficiente diseo de contratos y captura reguladora
se asocian con una falta de regulacin adecuada.
En general, un enfoque de economa poltica explica por qu es difcil
efectuar cambios en la regulacin despus de la privatizacin y por qu las
empresas privatizadas pueden renegociar sus contratos favorablemente.
El perfeccionamiento de nuevos marcos reguladores puede tomar tiempo
considerable y requerir soluciones transitorias de corto plazo para evitar
el regreso a los errores del estatismo e impulsar la iniciativa privada. Las
polticas en pro del crecimiento vinculadas con mejoras en el clima de
los negocios y la capacidad institucional harn cada vez ms factible la
opcin privada a largo plazo, siempre que se acepte el cabal respeto a
los derechos de propiedad de los inversionistas.
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1. Telecomunicaciones
Legislacin sobre telecomunicaciones
Ha sancionado completamente el Parlamento leyes marco
para el sector de las telecomunicaciones? 0 No 1 S
Prohbe la ley explcitamente a los operadores la
emisin de licencias que les permita ofrecer ms de
un servicio de telecomunicaciones? 0 No 1 S
Es obligatoria la contabilidad separada para los servicios? 0 No 1 S
Organismos reguladores
Ha empezado a funcionar un organismo regulador
separado del servicio y del ministerio de comunicaciones? 0 No 1 S
Puede el regulador principal obligar a emitir
informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Est disponible pblicamente la informacin
financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un
grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo
Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S
Puede el ejecutivo despedir a discrecin al regulador? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por conflicto de
intereses? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por incompetencia? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por corrupcin? 0 No 1 S
Pueden los consumidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Pueden los competidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Se han creado cuerpos reguladores regionales? 0 No 1 S
Decisiones reguladoras
Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones
sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas
Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las
reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 S
Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S
Anexo 8A: Cuestionario de ndice de regulacin
cap8.indd 320 01/08/2007 21:48:29
Publica el regulador explicaciones de las decisiones
en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones
de las decisiones? 0 No 1 S
2. Electricidad
Legislacin sobre electricidad
Ha sancionado el Parlamento leyes marco dirigidas a
reformar el sector elctrico? 0 No 1 S
Prohbe la ley explcitamente a los operadores la propiedad
conjunta de servicios de electricidad (como generacin,
transmisin, distribucin y menoreo o suministro)? 0 No 1 S
Permite la ley la entrada de nueva propiedad privada
de energa? 0 No 1 S
Organismos reguladores
Ha empezado a funcionar un organismo regulador
separado del servicio y del ministerio? 0 No 1 S
Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un
grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo
Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S
Razones para despedir al jefe o a los comisionados:
conflicto de inters. 0 No 1 S
incompetencia. 0 No 1 S
corrupcin. 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente los lineamientos de
polticas? 0 No 1 S
Puede el ministro o el presidente dar instrucciones
verbales al regulador? 0 No 1 S
Se han creado organismos reguladores regionales? 0 No 1 S
Proceso y decisiones reguladoras
Puede la agencia obligar a las empresas de servicio a
emitir informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Es auditada por un regulador la informacin
financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Hace disponible pblicamente el regulador la
informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Existe un proceso de consultas antes de las decisiones
del regulador? 0 No 1 S
(Continuacin cuadro anexo 8A)
cap8.indd 321 01/08/2007 21:48:29
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Tienen derecho grupos de consumidores a participar
en los procesos reguladores? 0 No 1 S
Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones
sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas
Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las
reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente las decisiones
reguladoras? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S
Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones
de las decisiones? 0 No 1 S
Publica el regulador explicaciones de las decisiones
en la prctica? 0 No 1 S
(Continuacin cuadro anexo 8A)
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9
Dos dcadas de reformas
financieras
Arturo Galindo, Alejandro Micco y Ugo Panizza
UN SISTEMA FINANCIERO SLIDO es crucial para garantizar el crecimiento
econmico de largo plazo. El sistema financiero debe estar en capacidad
de identificar actividades econmicamente rentables y de suplirles los
fondos necesarios para que puedan llevarse a cabo. La evidencia emprica
en este frente es contundente. El principal determinante del crecimiento de
las empresas es el acceso a mercados financieros. En los pases donde las
restricciones crediticias son ms fuertes, ya sea en forma de menor acceso
a crdito o un elevado costo del financiamiento, el sector productivo es
incapaz de crecer. En los pases de Amrica Latina, los sistemas financieros
son muy pequeos. En promedio, la relacin entre el crdito al sector
privado y el PIB, la medida comnmente utilizada para medir el tamao
de la intermediacin financiera, es cercana a 30%, lo cual es menos de la
mitad de la relacin para los pases de Europa occidental (FMI, 2005).
La importancia que juega el sistema financiero en el crecimiento ha
llevado a diversos analistas a lo largo de la historia a cuestionarse el
papel que debe jugar el gobierno en la promocin de su desarrollo y
su estabilidad. Desde los primeros trabajos de Arthur Lewis, Alexander
Gerschenkron, Gunnar Myrdal y varios otros eminentes economistas
del desarrollo que escribieron en los aos cincuenta y sesenta, ha exis-
tido algn consenso en que el Estado debe jugar un papel primordial
en el sector financiero. Mayor desacuerdo entre los economistas gira
alrededor de en qu forma debe tener lugar la intervencin, esto es, si
debera ser directamente a travs de la propiedad estatal de bancos de
primer o segundo piso (o ambos) y por imposicin de topes a las tasas
de inters y crditos dirigidos, o indirectamente mediante la provisin
de infraestructura bsica y regulacin para promover el desarrollo de
los mercados privados.
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Los pases latinoamericanos han pasado de un lado a otro de esta
controversia. Durante las dcadas de 1960 y 1970 predominaron las
opiniones sobre intervencin directa. A mediados de los aos setenta
varios pases latinoamericanos liberaron abruptamente sus sistemas
financieros. En el Cono Sur, tras un impulso inicial en el crdito, las po-
lticas financieras de laissez-faire que apoyaban la participacin privada
sin restricciones en los mercados financieros condujeron a una crisis
financiera general a travs de toda la regin (Daz-Alejandro, 1985).
Entonces los pases invirtieron sus estrategias, abandonaron las prcticas
de laissez-faire e introdujeron regulaciones y restricciones ms estrictas en
sus sistemas financieros, que vinieron con una nacionalizacin de facto
del sector bancario y la aplicacin generalizada de topes a las tasas de
inters y polticas de crdito dirigido.
El panorama sobre la intervencin estatal en el sector financiero volvi
a cambiar en los aos noventa. La nueva posicin fue que el gobierno no
deba dirigir el crdito (ni mediante regulacin ni mediante propiedad
directa de los bancos) sino que la intervencin estatal deba enfocarse
en el mejoramiento del marco regulador y la supervisin con el fin de
promover sistemas financieros estables, cosa que llev a la privatizacin
de varios bancos pblicos y a la liberacin de mercados crediticios (se
abolieron o se redujeron en forma sustancial los topes a las tasas de inters
y al crdito dirigido y tambin se redujeron los requisitos de reservas).
Las caractersticas principales de esta nueva liberalizacin fueron la par-
ticipacin extranjera y la implementacin de mecanismos de regulacin
y supervisin diseados para evitar las crisis que afectaron a la regin
en los aos ochenta. A pesar de estos esfuerzos, el desarrollo financiero
durante los aos noventa fue dbil y para el final de la dcada, tras una
gran crisis de los mercados internacionales de capitales, se deprimi la
mayora de los sistemas financieros, los cuales no pudieron satisfacer las
necesidades financieras de muchas empresas.
Se han derivado varias lecciones de los fallidos intentos por desarrollar
formas adecuadas de intervencin estatal en la banca y en la actualidad
se implementan muchos enfoques novedosos. En el presente captulo se
describen las principales tendencias de intervencin estatal en los mer-
cados financieros y el panorama innovador de muchas intervenciones
modernas. Antes de hacerlo, debe hacerse hincapi en que ninguna re-
forma al sector financiero podr tener xito en un entorno caracterizado
por la inestabilidad macroeconmica. La crisis argentina de 2001-2002
demuestra que aun en presencia de un marco regulador excelente, los
grandes shocks macroeconmicos pueden tener un efecto devastador en
el sector bancario. De hecho, las caractersticas actuales de los mercados
financieros latinoamericanos tienen profundas races en la historia ma-
croeconmica de la regin. La historia de alta inflacin, por ejemplo, no
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DOS DCADAS DE REFORMAS FINANCIERAS 327
slo contribuy a atrofiar los mercados financieros de la regin sino que
adems es la raz de su alto grado de dolarizacin financiera, una de las
principales fuentes de vulnerabilidad macroeconmica de la regin.
Reformas bancarias
Los argumentos convencionales para la intervencin estatal en el sector
bancario se pueden clasificar en cinco grandes grupos: a) aminorar las
fallas del mercado producto de informacin costosa y asimtrica, b) finan-
ciar proyectos socialmente valiosos pero no rentables financieramente, c)
promover el desarrollo financiero y ofrecer acceso a servicios bancarios
competitivos a los residentes de reas aisladas, d) mantener la seguridad
y consistencia del sistema bancario, y e) habilitar el funcionamiento
adecuado de los bancos privados en el entorno general.
En primer lugar, los mercados financieros en general y bancarios en
particular son mercados intensivos en informacin. El cmulo de informa-
cin acumulada por los bancos juega un papel importante en canalizar el
ahorro para financiar las mejores oportunidades de inversin disponibles.
Sin embargo, dado que la informacin tiene caractersticas de bien pblico
(sin rival en el consumo y con altos costos de exclusin) y con mucha
frecuencia conlleva costos fijos de adquisicin, los mercados competitivos
no suministran informacin suficiente y la presencia de altos costos fijos
lleva a la competencia imperfecta en el sistema bancario. Adems, la in-
formacin puede destruirse con facilidad, lo que aumenta el costo de las
quiebras bancarias pues los clientes del banco quebrado pueden perder
su acceso al crdito. La informacin asimtrica puede tambin conducir
al racionamiento del crdito, esto es, una situacin en la que dejan de
financiarse satisfactoriamente (o del todo) buenos proyectos por falta de
informacin verificable.
1
Puede argumentarse lo mismo sobre la relacin
entre los depositantes y los bancos: la falta de informacin bancaria espe-
cfica puede convencer a los ahorradores a no depositar su dinero en los
bancos, en particular en sistemas bancarios incipientes en los que an no
se han establecido relaciones duraderas con los clientes.
En segundo lugar, los incentivos para los prestamistas privados pueden
ser limitados para financiar proyectos que produzcan externalidades.
As, la participacin directa del Estado sera un medio para compensar
imperfecciones del mercado que no permitan la completa financiacin
1 De hecho, el racionamiento puede ocurrir como un fenmeno adverso de selec-
cin en el cual, agrupando buenos y malos proyectos, el prestamista puede au-
mentar los costos de financiacin hasta el punto de sacar del mercado los buenos
proyectos. Sobre una discusin en detalle de los fracasos del mercado debidos a
informacin costosa y asimtrica, ver Stiglitz (1994).
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de inversiones socialmente valiosas (pero sin atractivo financiero). Alter-
nativamente, puede justificarse la intervencin estatal con teoras de gran
empuje como la formulada originalmente por Rosenstein-Rodan (1943).
Otro argumento sostiene que los bancos frustran la poltica monetaria
expansionista al tener incentivos limitados para prestar durante contrac-
ciones econmicas y pocas de bajas tasas de inters y no consideran los
efectos de largo plazo de aumentar los prstamos y estimular la economa
para salir de la recesin (este es el punto de vista macroeconmico).
2
En
dicho caso, la intervencin estatal podra resolver un problema de coor-
dinacin y hacer ms efectiva la poltica monetaria. Un argumento terico
relacionado a favor de la intervencin estatal sugiere que una regulacin
prudencial efectiva (y en algunos casos, los propios incentivos de los
bancos) tienden a hacer que los bancos privados sean demasiado adversos
al riesgo para financiar todas las inversiones potencialmente rentables.
3

Entonces, en ausencia de mercados de capital desarrollados que permitan
fuentes alternativas de financiacin, como sucede en la mayora de los
pases en desarrollo, puede garantizarse la intervencin estatal.
El tercer argumento invocado con mucha frecuencia por los partida-
rios de la intervencin del Estado en el sector bancario es que para los
bancos privados no es rentable abrir agencias en reas rurales y aisladas
y por tanto es necesaria la intervencin del Estado para ofrecer servicios
a sus residentes. Subyacentes al argumento estn los supuestos de que
garantizar acceso a los servicios bancarios aumenta el desarrollo finan-
ciero, con externalidades positivas sobre el crecimiento o la reduccin de
la pobreza (vase, por ejemplo, Burgess y Pande, 2004) y que el acceso
a los servicios financieros es, en todo caso, un derecho y el Estado debe
hacer un esfuerzo para garantizar su provisin universal. A lo largo
de lneas similares, se ha abogado tambin por la presencia de bancos
pblicos como medio de garantizar un comportamiento competitivo en
un sector bancario que es de otra manera colusorio. Sin embargo, esta
justificacin slo tiene validez si se acepta que mientras la capacidad de
regulacin y control del sistema bancario por parte del Estado es limitada
o propensa a la captura, su capacidad para manejar los bancos pblicos
no est sujeta a problemas semejantes.
2 La regulacin prudencial puede crear un desincentivo adicional, pues la calidad
tanto de la cartera de los bancos como de los proyectos de inversin tienden a
deteriorarse durante una recesin.
3 Hay por lo menos dos razones de por qu puede suceder esto. Primera, debido
a la presencia de externalidades en el sector bancario, el regulador puede tener
en la mira un nivel de riesgo subptimo y, segunda, los costos de la regulacin y
del poder de mercado significativo pueden inducir a los grandes bancos privados
a alejarse tmidamente de inversiones arriesgadas para proteger el valor se su
franquicia.
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Estos tres grupos de argumentos se han utilizado para justificar dos
formas de intervencin: por medio de propiedad directa de intermediarios
financieros (de primer o segundo piso) o por medio de regulacin de los
contratos financieros imponiendo lmites a las tasas de inters o fijando
objetivos de crdito de los bancos privados para ciertos sectores.
En cuarto lugar, los bancos son instituciones inherentemente frgiles
dado que sus obligaciones consisten en los depsitos a la vista y sus acti-
vos en prstamos menos lquidos, situacin que puede conducir a retiros
masivos de fondos de los bancos y a quiebras bancarias generalizadas. Sin
embargo, la fragilidad bancaria por s misma no justifica la intervencin
oficial dirigida a garantizar la estabilidad del sistema bancario a menos que
las quiebras generen grandes externalidades negativas. Es exactamente en
este sentido que los bancos son especiales porque, adems de intermediar
el crdito, ofrecen tambin dos servicios que tienen naturaleza de bienes
pblicos: son la fuente de respaldo de liquidez de las dems instituciones
y el canal de transmisin de la poltica monetaria (Corrigan, 1982). La
necesidad de intervencin estatal surge tambin del hecho de que, debido
a los altos ndices de apalancamiento que caracterizan a las instituciones
financieras en general, los gerentes y propietarios de los bancos cuentan
con fuertes incentivos para perseguir actividades de inversin de mayor
riesgo que las preferidas por los depositantes.
4
Esto no representara
problema si los depositantes pudiesen hacer seguimiento a las operacio-
nes de los gerentes bancarios, pero existe un problema en el monitoreo
bancario porque los pasivos bancarios son en buena parte propiedad de
pequeos depositantes, quienes tienen incentivos y capacidad de controlar
actividades bancarias muy limitados.
5
Los argumentos finales se relacionan con el entorno general de con-
tratacin en el que funcionan los bancos. Las herramientas principales
con las que se relacionan los bancos con sus clientes son los contratos de
depsito y de prstamo. Si el entorno general de contratacin no funciona
adecuadamente y las reglas del contrato y las obligaciones de cada parte
interesada no se definen y hacen cumplir claramente, puede debilitarse
la capacidad de compromiso en transacciones financieras y ser intiles
los contratos de crdito y depsito. El papel del gobierno es, entonces,
ofrecer los bienes pblicos necesarios (cumplimiento y adjudicacin de
4 Vase Jensen y Meckling (1976) y, como tratamiento en libro de texto, Freixas y
Rochet (1997).
5 El mismo problema afianza el papel de los bancos como monitores delegados
de las inversiones de los depositantes, como lo seala Diamond (1984). Se han
invocado estos argumentos para reforzar la necesidad de regulacin prudencial
ms rigurosa, en oposicin a la participacin estatal directa en las actividades
bancarias.
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contratos) de modo que los bancos y los clientes puedan relacionarse
mediante arreglos contractuales.
Tendencias recientes en la banca de propiedad del Estado
La participacin de los activos bancarios controlados por el sector p-
blico vara con gran amplitud segn las regiones y los pases. Los pases
industriales y los de frica subsahariana tienen la menor participacin
de propiedad estatal bancaria (alrededor del 30% en 1995, ver el grfico
9.1).
6
Asia meridional, el Medio Oriente y frica septentrional tienen
la mayor participacin de propiedad estatal de bancos (cerca de 90% en
Asia meridional y por encima de 50% en el Medio Oriente y en frica
septentrional). Las economas en transicin de Europa oriental y Asia
central, despus de los masivos programas de privatizacin de los aos
noventa, pasaron de la propiedad estatal casi completa de bancos (90%
en 1985) a niveles intermedios de propiedad estatal en 1995 (los datos
para 2001 indican un nivel an menor).
7
El nivel de propiedad estatal de bancos en Amrica Latina es similar
al promedio de los pases en desarrollo y presenta una tendencia fuerte
a decrecer. En 1995, la propiedad oficial de bancos corresponda al 60%
de la de los aos setenta. Sin embargo, hay grandes diferencias entre los
pases de la regin, teniendo Costa Rica la mayor participacin de pro-
piedad oficial de bancos (90% en 1995, inferior al 100% que tena en
1970; ver el grfico 9.2) y Trinidad y Tobago la menor (1,5%). La mayor
parte de los pases de la regin privatizaron en forma agresiva tanto en
los aos setenta (durante el perodo 1970-85 el promedio de propiedad
estatal de bancos descendi de 64 a 55%) como en los noventa (en el
perodo 1985-95 baj de 55 a 40%).
8
Ecuador, Chile y Per fueron los
que ms privatizaron pasando de niveles de propiedad estatal rondando
el 90% a menos de 40%. Solamente Uruguay aument la propiedad es-
tatal de bancos, pasando de 42% en 1970 a 69% en 1995. Otros pases
experimentaron grandes vaivenes en el proceso de privatizacin y nacio-
nalizacin de bancos. Mxico, por ejemplo, pas de 82% de propiedad
estatal en 1970 a 100% en 1985 y volvi a 35% en 1995. Un patrn
semejante es vlido en Bolivia, Colombia, El Salvador y Nicaragua.
9
6 Los datos que aqu se describen incluyen bancos comerciales y de desarrollo.
7 En Bonin, Hasan y Watchel (2003) se encuentran detalles de privatizacin ban-
caria en los pases en transicin.
8 Estudios de privatizacin bancaria en Amrica Latina incluyen los de Beck, Cri-
velli y Summerhill (2003); Clarke y Cull (2002) y Haber y Cantor (2003).
9 En Nicaragua, la propiedad estatal pas de 90% (en 1970) a 100% (en 1985) y
a 63%. En Colombia, de 57% (en 1970) a 75% (en 1985) y regres a 53% (en
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Datos ms recientes muestran que el patrn de privatizacin bancaria
ha continuado en la mayor parte de los pases. De 1995 a 2001, con las
grandes privatizaciones bancarias se obtuvieron ingresos de US$5.500
millones en Brasil (aportando la privatizacin de Banespa US$3.600
millones), de US$800 millones en Mxico y ms de US$ 500 millones
tanto en Colombia como en Venezuela (Megginson, 2003). El cuadro
9.1 ilustra la evolucin reciente de propiedad oficial de bancos en 10
pases latinoamericanos.
10
En l se muestra que Argentina, Brasil, Costa
Rica y Nicaragua fueron los que ms privatizaron. La participacin de
1995). En El Salvador, pas de 53% (en 1970) a 100% (en 1985) y a 26% (en
1995). En Bolivia, pas de 53% a 69% y regres a 18% (en 1995).
10 El cuadro 9.1 no es comparable en forma directa con el grfico 9.2 pues los
datos del cuadro slo incluyen bancos comerciales mientras los del grfico inclu-
yen tambin bancos de desarrollo. Adems, los datos del grfico incluyen slo
los activos de los 10 mayores bancos, en tanto que los del cuadro incluyen todos
los bancos que operan en el pas. Por ltimo, los datos del cuadro se calcularon
asignando el 100% de propiedad oficial a los bancos que tienen por lo menos el
Porcentaje de activos bancarios totales
Asia meridional
Medio Oriente y
frica septentrional
Europa oriental y
Asia central
Pases en desarrollo
Asia oriental y Pacfico
Amrica Latina
frica subsahariana
Pases industriales
0 20 40 60 80 100 120
1995
1985
1970
Grfico 9.1 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en
los activos bancarios totales, segn regiones
Fuente: La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer, 2002.
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activos controlados por bancos de propiedad estatal cay tambin en
Chile, El Salvador y Guatemala, mientras en Colombia permaneci
relativamente constante.
Dos factores impulsaron la privatizacin bancaria. El primero fue pu-
ramente fiscal: durante las crisis, la presencia de bancos pblicos aumenta
significativamente los costos fiscales de manejar una recesin y, cuando
se los compara con los bancos privados, el desempeo de los pblicos,
medido segn indicadores estndar de rentabilidad, es usualmente defi-
50% de los activos posedos por el gobierno y el 0% de propiedad oficial a los
dems.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Costa Rica
Argentina
Nicaragua
Uruguay
Venezuela
Colombia
Paraguay
Ecuador
Repblica Dominicana
Mxico
Brasil
Honduras
Per
El Salvador
Guatemala
Chile
Bolivia
Panam
Trinidad y Tobago
1995
1970
Porcentaje de activos bancarios totales
Fuente: La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer, 2002.
Grfico 9.2 Participacin de los bancos de propiedad del Estado en
los activos bancarios totales, Amrica Latina
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ciente.
11
Por esto, se consider a la privatizacin como fuente importante
tanto de ingresos como de reduccin de costos del sector pblico.
En el grfico 9.3 se presentan indicadores de desempeo de bancos
pblicos en relacin con los bancos privados de propiedad local.
12
All
se muestra que los bancos pblicos cobran tasas de inters inferiores a
las de sus contrapartes privadas y tambin pagan menores tasas sobre sus
depsitos (0,9 puntos porcentuales menos). Los bancos pblicos suelen
tambin prestar ms al sector pblico (la diferencia entre la proporcin de
prstamos del sector pblico de bancos privados y pblicos es de 8 puntos
porcentuales) y tienen una mayor proporcin de prstamos incumplidos
(alrededor de 8 puntos porcentuales). Por ltimo, los bancos pblicos
tienen menor rentabilidad que sus equivalentes privados (la diferencia
del rendimiento sobre activos es de 0,4 puntos porcentuales).
11 Vase, por ejemplo, Crdoba (2005) para una discusin del papel de los bancos
pblicos en la crisis financiera colombiana de finales de los aos noventa. A
pesar del hecho de que los bancos pblicos se designan con un objetivo social en
mente, en la mayora de los casos su desempeo se mide utilizando criterios es-
tndares para bancos privados, como rendimiento sobre activos, ingresos netos
por intereses, etc.
12 Se obtuvieron todos los valores efectuando una regresin a nivel de bancos, con-
trolando el tamao (expresado como el logaritmo de los activos totales) e inclu-
yendo una variable ficticia con valor de 1 para bancos pblicos y otra variable fic-
ticia con valor de 1 para bancos de propiedad extranjera. Los valores trazados en
el grfico 9.3 son los coeficientes de la variable ficticia para los bancos pblicos.
Pas 1995 1998 2000 2002
Argentina 42,5 29,2 25,7
Bolivia 0 0 0 0
Brasil 52,8 49,6 46,6 42,7
Chile 13,3 10,6 9,5 10,3
Colombia 19,6 16,3 21,1 19,4
Costa Rica 81,0 76,7 73,2 68,0
Guatemala 6,4 3,8 3,8 3,2
Honduras n.a. 3,2 2,3 1,8
Nicaragua 53,0 13,3 0,5 n.a.
El Salvador 9,1 7,0 5,7 4,3
Cuadro 9.1 Participacin de activos bancarios pblicos (porcentaje)
Fuente: BID, 2005.
Nota: = no disponible, n.a. = no aplica.
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Aunque estos resultados deben observarse con cautela pues son
correlaciones simples que controlan slo por el tamao de los bancos,
sugieren que mientras los bancos pblicos suelen ser menos eficientes que
los privados (con mayor nmero de prstamos incumplidos o no produc-
tivos, mayor nmero al sector pblico, mayores costos administrativos
y menores rendimientos) al mismo tiempo son percibidos como ms
seguros y de ah que puedan reconocer menores tasas sobre sus depsitos
y extender crditos a tasas inferiores.
13
Una explicacin alternativa para
estas menores tasas de inters es que los bancos de propiedad estatal pue-
den beneficiarse de subsidios indirectos que provienen de los depsitos
oficiales a los que no pagan o pagan muy poco inters.
14
El segundo impulsor de la privatizacin fue la evidencia emprica de
que los bancos de propiedad del Estado a menudo son presa de intereses
polticos y no cumplen sus objetivos sociales (por ejemplo, la evidencia
indica que los bancos pblicos no incrementan el crdito a los sectores
13 Micco, Panizza y Yez (2004) encuentran resultados parecidos agregando un
conjunto completo de controles a nivel bancario.
14 Como sucede en Chile, donde el Banco del Estado de Chile maneja la cuenta
corriente del gobierno central.
Grfico 9.3 Indicadores de desempeo relativo de bancos de
propiedad del Estado versus bancos privados
Fuente: Clculos de BID (2005) basados en balances generales para el perodo 1993-2003.
Incluye bancos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico
y Per.
Nota: La tasa de prstamos, la de depsitos y el rendimiento sobre activos se miden en
puntos bsicos (100 puntos base son 1%). Los prstamos del sector pblico e incumplidos
se miden en puntos porcentuales.
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que ms lo necesitan, como las pequeas y medianas empresas o sectores
econmicos que sufren de mayores asimetras de informacin).
15
Hacia nuevas formas de banca pblica
El hecho de que las reformas implementadas en los aos noventa no pro-
dujeran los resultados esperados en el crdito y el crecimiento del PIB ha
producido un escepticismo sobre los procesos de reforma y un renovado
inters en la banca pblica. Sin embargo, los diseadores de polticas,
conscientes de las pasadas experiencias con bancos pblicos mal adminis-
trados, estn intentando implementar nuevas formas de intervencin de
mejores enfoques y mayor sofisticacin. Esta nueva ola de intervenciones
inteligentes se caracteriza por el diseo de intervenciones especficas
adaptadas a necesidades especficas y a las condiciones institucionales.
Ejemplos de estas formas de intervencin incluyen riesgos compartidos
mediante garantas parciales y agrupamiento de riesgos de prestatarios
que de otra forma estaran demasiado distribuidos.
Los casos reconocidos de bancos pblicos exitosos alrededor del
mundo comparten algunos atributos comunes que ofrecen las siguientes
lecciones de polticas:
El objetivo social del banco pblico debe establecerse con claridad
y la institucin debe someterse a constante evaluacin sobre el
cumplimiento del objetivo fijado.
El subsidio recibido por el banco pblico debe medirse claramente
y utilizarse para realizar anlisis de costo beneficio de las activi-
dades de la institucin.
Los bancos pblicos deben cumplir su objetivo social en el contexto
de polticas eficaces y competitivas, encaminadas a maximizar el
rendimiento social.
La administracin del banco pblico debe ser profesional y sus
polticas de empleo transparentes.
Aunque el gobierno debe fijar los objetivos ltimos de un banco
de propiedad estatal, su administracin debe ser independiente
en las operaciones y por completo autnoma del gobierno o de
cualquier otra forma de influencia poltica, en especial con respecto
a la definicin e implementacin de sus polticas de prstamos y
garantas.
15 Discusiones sobre el particular se hallan en Galindo y Micco (2004) y BID
(2005).
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El banco pblico debe cumplir todos los requisitos prudenciales
seguidos por los bancos privados.
La tendencia principal en la propiedad estatal de bancos ha sido redu-
cir la participacin del Estado en bancos de primer piso y fortalecer los
de segundo piso y los bancos de desarrollo. Se han identificado las buenas
prcticas y en la actualidad se aplican formas novedosas de intervencin
financiera a travs de toda la regin.
Tendencias actuales en la participacin del Estado
en los contratos financieros
El gobierno puede intervenir en los mercados crediticios en forma directa
mediante la propiedad de intermediarios financieros pblicos y en for-
ma indirecta por medio de la regulacin del sistema financiero. Existen
varios tipos de regulacin: la que directamente conforma y afecta los
contratos de crdito, como la imposicin de lmites a las tasas de inters,
la estructura de madurez de los prstamos, la asignacin de crditos y
otras parecidas, que en ocasiones se conocen como polticas de represin
financiera, y la que afecta en forma indirecta el comportamiento de la
banca, como la legislacin prudencial y la supervisin, la habilitacin
del entorno de contratos y otras parecidas. En la presente seccin se
tratan las tendencias recientes en los primeros tipos de regulacin y en
la siguiente se discutirn los segundos.
En la mayor parte de las regiones, la liberalizacin financiera ha sido
un proceso gradual y continuo, pero Latinoamrica es una excepcin (ver
el grfico 9.4). De hecho, muchos pases latinoamericanos emprendieron
rpidas estrategias de liberalizacin a mediados de los aos setenta y
luego, despus de una serie de crisis financieras, revirtieron la estrategia
a principios de los ochenta. Al comenzar la dcada de 1990, una vez ms
emprendi Latinoamrica la estrategia de liberalizacin que nuevamente
fue revertida parcialmente en los ltimos aos de esa dcada. El grfico
9.5 muestra que la cada en el ndice de liberalizacin financiera se debi
enteramente al comportamiento de Argentina y Venezuela, los cuales,
en los ltimos cinco aos regresaron a niveles de represin financiera
similares a los de principios de los aos ochenta. Este nuevo vaivn fue
resultado de polticas, pero tambin de la recientes crisis econmicas que
se interpretaron como fracasos de las polticas neoliberales que caracte-
rizaron la dcada de 1990 (Panizza y Yez, 2005).
Vale la pena mencionar que ninguna teora ofrece una respuesta
definitiva sobre cul debe ser la relacin entre liberalizacin financiera y
desempeo econmico. Por una parte, los modelos de mercados perfectos
cap9.indd 336 01/08/2007 21:48:43
Grfico 9.4 Liberalizacin financiera
en la tradicin de Goldsmith (1969), McKinnon (1973) y Shaw (1973)
sugieren que eliminar las restricciones a las tasas de inters y los controles
de crdito debe aumentar los ahorros, expandir el tamao de los mercados
de crdito y mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos. Mediante
estos mecanismos, la liberalizacin debe promover el crecimiento al reducir
efectivamente el costo de los fondos para las empresas.
16
Por otra parte,
algunos autores opinan que el paradigma de los mercados eficientes es
engaoso cuando se aplica al sector financiero, que est plagado de serios
problemas de informacin asimtrica y riesgo moral (Stiglitz, 2000).
Es interesante que la evidencia ahora sugiera que la liberalizacin
financiera en Amrica Latina no cumpli lo prometido por falta de refor-
mas complementarias fundamentales. Galindo, Micco y Ordez (2002)
16 Sobre la relacin entre el aumento del tamao y la eficiencia de los mercados
financieros y el crecimiento, ver King y Levine (1993) y Beck, Levine y Loayza
(2000) en cuanto a evidencia por pases, y Rajan y Zingales (1998) en cuanto a
evidencia por pases e industrias. Galindo, Schiantarelli y Weiss (2005) ofrecen
evidencia sobre la mayor eficiencia en la asignacin de fondos debida a la libera-
cin financiera.
Fuente: La liberalizacin financiera se basa en los indicadores creados por Kaminsky y
Schmukler (2003), actualizados por los autores.
Nota: El ndice por pas se calcula como el promedio simple de liberalizacin en la cuenta
de capitales, el sistema financiero local y el mercado de valores. Esta medida vara de 1 a
3, donde 3 representa liberalizacin total. El ndice por regin en el grfico es el promedio
por ao de los pases en cada regin.
cap9.indd 337 01/08/2007 21:48:43
muestran que la liberalizacin financiera ha causado poco impacto en el
crecimiento en pases en los que las instituciones que soportan los mer-
cados de crdito y promueven los derechos de los acreedores son dbiles.
Aunque la liberalizacin financiera aumente la capacidad de administrar
y diversificar el riesgo, no se pueden explotar sus ventajas si el sistema
judicial no est igualmente preparado y las regulaciones inhiben el uso
de instrumentos de reduccin de riesgo como las garantas.
17
17 Demirg-Kunt y Detragiache (1998) muestran que los pases que liberaron sus
sectores financieros tuvieron mayor probabilidad de caer en crisis bancarias que
los que no lo hicieron, pero eso dependi en gran parte de la calidad de las
instituciones reguladoras y supervisoras predominantes en el momento de la
liberacin. Una vez ms, muchos pases de Amrica Latina presentan bastante
debilidad en estas reas.
Grfico 9.5 Liberalizacin financiera en Amrica Latina
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5
Argentina
Venezuela
Resto de Latina Amrica
Fuente: La liberalizacin financiera se basa en los indicadores desarrollados en Kamisnky
y Schmuckler (2003), actualizados por los autores.
Nota: En el grfico se traza el promedio simple de un ndice de liberalizacin en la cuenta
de capital, el sistema financiero local y el mercado de valores. Esta medida vara de 1 a 3,
donde 3 representa liberalizacin total. El ndice de Liberalizacin Promedio en el grfico
es el promedio simple de la medida de liberalizacin de los pases en cada ao. El Resto
de Amrica Latina incluye a Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per.
cap9.indd 338 01/08/2007 21:48:43
Hacia la promocin de una banca eficaz y estable
Se han efectuado grandes reformas en el perodo desde 1990 en los cam-
pos de la regulacin y supervisin prudencial de los bancos, las cuales
constituyen herramientas importantes para aliviar la seleccin adversa
y el riesgo moral en la banca. La mayor integracin de los mercados
financieros requiere mtodos estandarizados para facilitar la estabilidad
financiera.
Existen dos argumentos clsicos a favor de la regulacin bancaria. El
primero mantiene que la regulacin es necesaria para la proteccin de los
ahorradores pequeos. Dados su pequeo tamao y su fragmentacin,
los depositantes individuales no cuentan con la capacidad de controlar si
los gerentes de los bancos actan con prudencia y reflejan sus intereses.
En este contexto el regulador y el supervisor se convierten en los repre-
sentantes de estos ahorradores. Los requisitos de capital, las polticas de
provisiones y los requerimientos de inyecciones de capital cuando sean
necesarias, son una forma de crear los incentivos para que los gerentes
acten en inters de los depositantes.
18
La segunda base racional a favor de la regulacin parte de la necesi-
dad de proteger el sistema de pagos y el sistema financiero en general.
Por cualquier razn, bancos que normalmente son solventes, pueden
estar sometidos a problemas de falta de liquidez.
19
An ms, si ocurre
pnico financiero en contra de un banco dbil, el rumor puede causar
que se produzca pnico en contra de bancos ms fuertes del sistema,
temiendo vnculos financieros reales entre ellos. Los retiros masivos de
depsitos bancarios tienen efectos negativos significativos en el resto de
la economa y de ah que se consideren en general como muy costosos,
en especial si afectan, como generalmente sucede, a bancos saludables o
impiden el funcionamiento normal del sistema de pagos. En particular,
si fallan bancos saludables, puede perderse la informacin de los clientes
(la informacin privada que tenan esos bancos sobre sus clientes) y la
economa puede sufrir una crisis por escasez de crdito.
Los requisitos de capital constituyen una de las ms debatidas re-
gulaciones prudenciales, pero con independencia del debate terico, la
mayora de los pases alrededor del mundo, y ciertamente tambin los
pases latinoamericanos, han adoptado regulaciones de capital que se
derivan del Acuerdo de Basilea (ver el cuadro 9.2). De hecho, en com-
paracin con los estndares internacionales que sugieren una relacin
mnima de capital a activos en riesgo de 8%, los requisitos de capital en
Amrica Latina parecen ser relativamente ms severos.
18 Una discusin sobre el tema se encuentra en Dewatripont y Tirole (1994).
19 Este es el argumento de Diamond y Dybvig (1983).
cap9.indd 339 01/08/2007 21:48:43
Pero aunque haya regulaciones al capital vigentes, faltan por adoptarse
muchos otros elementos centrales de los principios de regulacin pru-
dencial.
20
Los 30 principios del Acuerdo de Basilea para una supervisin
bancaria efectiva se dividen normalmente en siete captulos: a) objetivos,
autonoma, facultades y recursos; b) licenciamiento y estructura; c) regu-
laciones prudenciales y requisitos; d) mtodos de supervisin continua; e)
requisitos de informacin; f) facultades formales de los supervisores, y g)
banca internacional. El grfico 9.6 muestra que Amrica Latina cumple
en forma deficiente estos principios. En particular el pas promedio de la
regin cumple parcialmente slo con 6,8 de los 30 principios y a cabalidad
20 Por estar los bancos de la regin sometidos a crisis mucho mayores que los ban-
cos de los pases industriales, es razonable pensar que el 8% de Basilea no sea
suficiente para garantizar la estabilidad bancaria y que los requisitos de capital
sean superiores al mnimo recomendado.
Cuadro 9.2 Requisitos de capital en Amrica Latina
Pas
Porcentaje de requisitos
de capital
Ao de adopcin de los
requisitos de capital
Chile 8,0 1989
Mxico 8,0 1994
Panam 8,0 1998
Trinidad y Tobago 8,0 1994
Belice 9,0 1996
Colombia 9,0 1992
Ecuador 9,0 1995
Per 9,0 1993
Bolivia 10,0 1995
Guatemala 10,0 1995
Honduras 10,0 1998
Nicaragua 10,0 1999
Paraguay 10,0 1991
Uruguay 10,0 1992
Brasil 11,0 1995
El Salvador 11,0 1993
Argentina 11,5 1991
Venezuela 12,0 1993
Fuente: Superintendencias Bancarias.
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slo con otros ocho. El grfico muestra que el comportamiento de la
regin es ligeramente mejor que el promedio de los pases en desarrollo
pero mucho peor que el promedio de los pases industriales.
El comportamiento de la regin es particularmente malo en tres reas
clave. En primer lugar, en el campo de la regulacin prudencial menos
del 10% de los pases cumple los principios relativos a evaluacin de
crditos y provisin por deudas malas, riesgo de tasa de inters y riesgo
de liquidez. En segundo lugar, los pases de la regin deben consolidar
la supervisin y supervisar apropiadamente los vnculos entre los bancos
y otras empresas financieras, incluidas entidades en el extranjero. En
tercer lugar, la calidad e independencia de las agencias reguladoras son
muy deficientes en la mayora de los pases: menos del 20% de los pases
cumple los principios relativos a la independencia operativa y a los re-
cursos de la agencia reguladora, el marco legal adecuado y la proteccin
legal para supervisores y medidas correctivas.
Tal vez el mayor problema sea la deficiencia en la supervisin. Con
mucha frecuencia no se toman medidas correctivas apropiadas porque le
falta independencia a los supervisores, lo que se debe a que no cuentan
con proteccin legal efectiva. La falta de independencia real del supervisor
afecta el funcionamiento de todas las regulaciones. Las presiones polticas
o legales ocasionan que los funcionarios pasen por alto el incumplimiento
de las regulaciones y produzcan un pobre control en temas sensibles, como
No
evaluado
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Amrica Latina
Otros pases en desarrollo
Pases industriales
Cumple Cumple en
buena parte
Materialmente
no cumple
No cumple
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20
15
10
5
0
Grfico 9.6 Cumplimiento promedio de los principios de Basilea
para la supervisin bancaria efectiva
Fuente: BID (2005) basado en el Programa de Evaluacin del Sector Financiero del Banco
Mundial y el FMI.
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los prstamos a empresas o individuos relacionados con el banco o con
conexiones polticas. Adems, la supervisin deficiente anula los efectos
positivos de los altos requisitos de capital. En particular, aun cuando
todos los pases dicen que siguen la metodologa de Basilea para calcular
los activos en riesgo, hay distintas interpretaciones de lo que implica la
metodologa de Basilea. Adems, una valoracin del requerimiento de
capital debe comenzar con una determinacin de si las prcticas contables
valoran los activos en forma apropiada, si los prstamos incumplidos se
tratan apropiadamente y si los bancos hacen provisiones razonables. De
ah que, aun cuando los pases cumplan el requisito de capital Basilea I
en libros, a menudo la realidad es muy distinta pues con frecuencia se
permiten excepciones y la accin correctora es dbil. El anlisis inade-
cuado de riesgos amplifica los problemas.
Los crticos de la expansin del papel del Estado en la supervisin
bancaria argumentan que, aun en un sistema en el que se diseen apro-
piadamente las regulaciones y los supervisores tengan las facultades
apropiadas, stos pueden carecer de la informacin requerida para aplicar
efectivamente esas regulaciones. Segn esta opinin, la nica manera
efectiva de garantizar la estabilidad bancaria es hacer que el mercado
imponga disciplina a los bancos. Aunque se pueda pensar que la disci-
plina de mercado y la supervisin sean slo sustitutos, en la realidad son
complementos estratgicos. Las regulaciones apropiadas pueden mejorar
el poder disciplinador de los mercados y stos pueden mejorar el poder
disciplinador de los supervisores; juntos proporcionan una mayor disci-
plina que la suma simple de los dos componentes.
Resumiendo, aunque en el pasado reciente el Estado ha jugado un
papel importante en la adopcin de medidas reguladoras dirigidas a
garantizar la intermediacin financiera estable, estas medidas a menudo
no se hacen cumplir por la debilidad institucional de las agencias de
supervisin. Los diseadores de polticas de la regin necesitan hacer un
esfuerzo mucho mayor para mejorar el funcionamiento de las agencias
supervisoras y reguladoras y aprovechar las ventajas de las complemen-
tariedades potenciales entre la regulacin y la disciplina del mercado.
Se necesita ms trabajo en dos campos. Primero, se debe garantizar la
independencia de las agencias supervisoras; segundo, debe mejorarse la
capacidad de las agencias para realizar supervisin consolidada. Dado que
la falta de esta ltima puede constituir un obstculo significativo para que
en la regin se adopte Basilea II, los organismos supervisores bancarios
deben intentar ganar apoyo poltico para aumentar sus facultades y ase-
gurar recursos adecuados. Ms an, a medida que la banca se hace cada
vez ms global, este campo ser de mayor importancia en el futuro.
cap9.indd 342 01/08/2007 21:48:44
Reformas a los mercados de capitales
Durante la dcada de 1990, varios pases latinoamericanos se concen-
traron en edificar las bases para el desarrollo del mercado de capitales
creando organismos como comisiones de valores y cambios locales,
desarrollando marcos de regulacin y supervisin y trabajando para
facilitar las operaciones de mercado mediante el diseo de bolsas de
valores centralizadas, declaracin de acciones y sistemas de liquidacin,
acuerdos de custodia y mejorando la contabilidad y los estndares de
divulgacin. En el grfico 9.7 se resumen las reformas emprendidas en los
pases latinoamericanos. En tiempos ms recientes, se han hecho esfuerzos
adicionales para pasar nuevas leyes y regulaciones con el propsito de
mejorar la proteccin de los derechos de los inversionistas, en particular
los derechos de los accionistas minoritarios y disuadir el delito de tran-
sacciones con informacin privilegiada (Banco Mundial, 2004b).
Hasta el momento el resultado de estas reformas ha distado mucho
de ser satisfactorio. El tamao de los mercados de acciones y bonos de
la regin sigue siendo muy bajo segn los estndares internacionales. En
el grfico 9.8 se compara el mercado local de bonos de Amrica Latina
con los de Asia oriental y de los pases industriales y se puede ver que
el mercado de bonos latinoamericano no slo es pequeo sino que est
intensamente sesgado hacia los bonos del gobierno (para 2004, los bonos
Grfico 9.7 Reformas a los mercados de capitales en Amrica Latina
Fuente: Banco Mundial 2004b.
para 2002
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Creacin de
agencia
supervisora
Fijacin
de leyes
sobre ventas
internas
Acuerdos
de custodia
Sistemas de
comercio
Procesos
de declaracin
y liquidacin
antes de 1990 para 1995
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Grfico 9.8 Bonos locales como proporcin del PIB (promedio
ponderado)
Fuente: Borensztein, Eichengreen y Panizza, 2006.
corporativos representaban el 2,5% del PIB en Amrica Latina y el 9%
en Asia oriental).
21
El deficiente desempeo del mercado de bonos de la regin es aun
ms sorprendente porque Amrica Latina fue pionera en el desarrollo
de fondos privados de pensiones (ver el cuadro 9.3), que ahora manejan
aproximadamente US$147.000 millones (alrededor del 12% del PIB de
la regin; ver el grfico 9.9).
22
La creacin de los fondos de pensiones
no produjo el impacto esperado en el desarrollo del mercado, pues por
razones prudenciales las carteras se limitaron a unos pocos bonos corpo-
rativos de alta calificacin, bonos oficiales y ttulos valores extranjeros
seleccionados. De acuerdo con la Asociacin Internacional de Organis-
mos de Supervisin de Fondos de Pensiones (AIOS), para diciembre de
2004, en promedio, 48,1% de los activos de los fondos de pensiones
eran bonos del gobierno, 16,8% inversiones en instituciones financieras,
13,4% inversiones en el extranjero y solamente 10,7%, 8,4% y 2,1%
eran inversiones en acciones locales, bonos corporativos y fondos mu-
tuos, respectivamente.
21 Vase un anlisis detallado del mercado latinoamericano de bonos en Borensz-
tein, Eichengreen y Panizza (2006).
22 Los fondos privados de pensiones empezaron a operar en Amrica Latina duran-
te los aos noventa, salvo en Chile, que inici este sistema en 1980.
1994 2004 1994 2004 1994 2004 1994 2004
Amrica
Latina
Europa oriental
y Asia central
Asia oriental
y Pacfico
Pases
industriales
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120
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Corporativos
Financieros
Del gobierno
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Algo interesante es que, aunque la reforma de los mercados de
capitales caus impacto limitado en los mercados internos, fue una
impulsora definitiva de la internacionalizacin y la globalizacin. En
forma notable, las reformas condujeron a una mayor participacin de
la actividad internacional en relacin con la interna (Banco Mundial,
Pas Ao de implementacin
Argentina 1993
Bolivia 1996
Chile 1980
Colombia 1993
Costa Rica 2000
El Salvador 1997
Mxico 1996
Per 1992
Repblica Dominicana 2001
Uruguay 1995
Cuadro 9.3 Implementacin de fondos privados de pensiones
Fuente: AIOS, 2004.
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Proporcin del PIB
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US$ (miles de millones)
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Grfico 9.9 Activos de los fondos de pensiones
Fuente: AIOS, 2004.
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2004) y claramente, la globalizacin caus impacto positivo en las em-
presas capaces de tener acceso a los mercados internacionales, pero tuvo
tambin consecuencias negativas pues redujo la liquidez de los mercados
internos y golpe a las empresas ms pequeas incapaces de acceder a
los mercados internacionales.
Adems de tener un tamao pequeo, el mercado de capitales la-
tinoamericano es ilquido. La relacin de rotacin en la regin est
bien por debajo de la observada en otros mercados emergentes, como
Hungra, India y la Repblica de Corea (ver el cuadro 9.4). La iliquidez
del mercado de acciones refleja tanto concentracin de la oferta (la
propiedad concentrada de empresas resulta en relaciones de flotacin
el porcentaje de acciones ofrecidas para transacciones con respecto al
total de acciones emitidas muy bajas) como de demanda (que en algunos
pases est completamente dirigida por inversionistas institucionales que
en su mayor parte compran y conservan). Chile proporciona un claro
ejemplo de concentracin, en donde el promedio de flotacin libre de
las acciones es de menos de 40%. Los 10 mayores accionistas en las 40
mayores corporaciones poseen ms del 80% de la empresa y alrededor
del 70% de las acciones de las empresas ms negociadas es conservado
por accionistas que controlan la mayora. En adicin, las acciones ms
lquidas las conservan inversionistas institucionales mediante la estrategia
de comprar y conservar.
Empresas
registradas
Capitalizacin
burstil
(% de PIB)
Relacin
de
rotacin
Concentracin del
mercado (fraccin de
acciones registradas
posedas por accionistas
minoritarios)
Argentina 107 30 0,1 0,4
Brasil 367 46 0,3 0,7
Chile 240 105 0,1 0,4
Colombia 114 18 0,0 0,4
Hungra 49 20 0,5 0,6
India 5.644 48 1,0 0,4
Mxico 159 20 0,2 0,7
Repblica de
Corea
1.563 64 2,1 0,7
Cuadro 9.4 Medidas del desarrollo del mercado de acciones para
pases seleccionados, 2003
Fuente: Base de datos de mercados emergentes de la Corporacin Financiera Internacional
disponible en http://fisher.osu.edu/fin/databases/emdb.htm.
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Aumentar la liquidez no es tarea fcil, pues est positivamente co-
rrelacionada con el tamao del mercado, las economas de escala y los
efectos de redes y de aglomeracin. Segn se mencion, en Amrica Latina
el impacto adverso del pequeo tamao del mercado en la liquidez se
amplifica por una alta concentracin de ventas de unas pocas acciones
de alta calificacin. As, las mejoras a la infraestructura del mercado
pueden incrementar ligeramente la liquidez, pero no llevar a aumentos
lo bastante grandes para asegurar un desarrollo ms fuerte.
23
Proteger los derechos de los acreedores: un largo
camino por delante
Un ambiente adecuado para el cumplimiento de los contratos es un campo
clave para que los gobiernos ayuden a que la intermediacin financiera
sea ms profunda y estable. Para entrar en relaciones financieras, deben
hacerse explcitas las obligaciones de cada parte en un contrato de crdito
y debe haber un agente que haga cumplir las obligaciones y que est listo
para actuar cuando se requiera. Infortunadamente, en los pases latinoa-
mericanos, la proteccin efectiva de los derechos de propiedad en los
contratos financieros es dbil y, con excepcin de pocos casos como los
de Brasil, Chile y Mxico, se ha visto muy poca reforma. La proteccin
de los derechos de los acreedores mediante reglas y regulaciones que
especifiquen con claridad la propiedad de los activos incluidos en los
contratos de crdito y la eficiencia de su ejecucin se han identificado
como campos cruciales para promover el desarrollo y estabilidad de
los mercados financieros y aumentar el acceso al crdito para sectores
marginales.
24
Investigacin reciente ha mostrado que aumentar la pro-
teccin de los derechos de los acreedores puede causar impactos notables
en la profundidad de los mercados de crdito, contribuir a una mayor
estabilidad de esos mercados y promover el acceso al crdito a sectores
que usualmente han tenido mayores restricciones crediticias, como las
pequeas y medianas empresas.
25
Varias instituciones limitan la capacidad de asegurar los derechos
de los acreedores en Amrica Latina. En la mayora de los pases no
se disean leyes para proteger a los acreedores, en especial a travs de
acceso gil a diferentes formas de garantas. Aunque se pueda acudir a
las garantas, los bajos niveles de imperio de la ley y de eficiencia de los
23 Vase una discusin detallada en Banco Mundial (2004b).
24 Vase una discusin completa en BID (2005).
25 Vanse discusiones detalladas en Galindo y Micco (2005) y BID (2005).
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sistemas judiciales de la regin impiden asegurar en forma apropiada los
derechos de propiedad.
26
Los pases latinoamericanos estn rezagados con respecto a los de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)
y otros pases de mercados emergentes en la proteccin de los derechos
de los acreedores (ver el grfico 9.10). La medida en el grfico ilustra
el grado al que las regulaciones y la observancia de la ley protegen a los
acreedores.
27
El ndice sugiere que las condiciones en Amrica Latina
son precarias, porque los derechos de los acreedores en la regin, no
slo son dbiles, sino que escasamente se hacen valer. Con base en esta
metodologa, la proteccin de los acreedores en Amrica Latina tiene
extrema necesidad de reforma.
Los pases latinoamericanos tambin presentan mal comportamiento
en otros indicadores utilizados comnmente para medir la calidad del
entorno institucional y la capacidad de efectuar contratos. La ineficiencia
de los tribunales en el manejo de las disputas de contratos y la prolonga-
da duracin de los procedimientos de quiebra (ver el grfico 9.11) son
notorios en la regin (ver captulo 3).
26 No tener capacidad de crear garantas es tambin un impedimento importante
para el desarrollo de los mercados crediticios en Amrica Latina. En muchos pa-
ses, las clases de activos que pueden utilizarse como garantas son muy limitadas
y se reducen en su mayora a activos fijos como los bienes races. Utilizar activos
corrientes como cuentas por cobrar, inventarios, produccin agrcola o clases si-
milares de activos, es mucho ms difcil, en parte porque las reglas y regulaciones
no proveen definiciones adecuadas de garantas que incluyan estos activos, pero
tambin porque los registros de activos fijos estn bastante subdesarrollados.
Este ltimo punto disminuye inclusive la posibilidad de utilizar bienes races
como garanta en muchos pases.
27 El ndice tienen dos componentes. El primero, basado en La Porta y otros (1998),
indica la calidad del marco regulador y resume las regulaciones que determinan
los derechos de los acreedores a controlar las garantas si las empresas acuden a
la reorganizacin o se declaran en quiebra. El componente regulador del ndice
considera si: a) las regulaciones imponen un congelamiento automtico de los
activos en caso de reorganizacin; b) los acreedores asegurados tienen el dere-
cho de recibir en primer lugar sus pagos en caso de quiebra; c) las regulaciones
exigen que las empresas consulten a los acreedores antes de acudir a la reorgani-
zacin, y d) las regulaciones ordenan la remocin de la administracin de la em-
presa durante la reorganizacin. Una respuesta positiva a cada uno de los cuatro
elementos del ndice se interpreta como proteccin de derechos de acreedores.
Las regulaciones reflejan lo que expresa la ley, que no es necesariamente lo que
sucede en la prctica. Es importante tener en cuenta las diferencias en la obser-
vancia de la ley de pas a pas. El segundo componente del ndice es una medida
de observancia de la ley. El ndice del grfico es el producto de la medida de
calidad legal por el indicador de observancia. Valores mayores implican superior
proteccin efectiva.
cap9.indd 348 01/08/2007 21:48:44
La falta de reformas en este campo tan importante impidi que la
primera generacin de reformas orientadas al mercado produjera resul-
tados ms fuertes. La debilidad del entorno contractual indica que este
es un campo en el que el Estado debe jugar un papel crucial.
Conclusiones
El papel del Estado en los mercados financieros de Amrica Latina ha
cambiado en forma significativa desde mediados de los aos ochenta. La
regin ha pasado de la alta intervencin, tanto en forma de propiedad
directa y alta represin a mediados de los aos setenta, hasta el entorno
actual de relativamente menor propiedad pblica y menor represin,
combinada con regulacin y supervisin ms fuertes.
Ms an, el enfoque de la propiedad pblica directa est cambiando,
a medida que la intervencin estatal se orienta ms hacia necesidades
especficas de financiacin y se reforman los estatutos de muchos bancos
pblicos para aislarlos de posible intervencin poltica en las decisiones
de crdito.
0,45 0,35 0,25 0,15 0,05 0
Colombia
Promedio en otros
mercados emergentes
Bolivia
Argentina
Guatemala
Mxico
Paraguay
Honduras
Ecuador
Per
El Salvador
Repblica Dominicana
Jamaica
Brasil
Trinidad y Tobago
Venezuela
Panam
Uruguay
Costa Rica
Chile
Promedio en Latina Amrica
Promedio en la OCDE
Escala (01)
Grfico 9.10 Derechos efectivos de los acreedores
Fuente: BID, 2005.
cap9.indd 349 01/08/2007 21:48:45
Aunque se han liberado muchos sistemas, la evidencia indica un re-
troceso en algunos pases, el cual, junto con las deficiencias en proveer
un entorno adecuado de contratacin, siguen siendo retos cruciales para
lograr sistemas financieros ms profundos y estables.
Los gobiernos han jugado un importante papel en la pasada dcada
en la provisin de regulacin prudencial y supervisin apropiadas. En
comparacin con los aos ochenta, la regin ha avanzado en aspectos
importantes en este campo. No obstante, quedan por tratar muchas de-
bilidades, como el manejo de la supervisin consolidada, los descalces de
moneda en los balances de bancos y deudores, o la valoracin del riesgo
de la deuda estatal cuando la soberana se clasifica como dbil, entre
otros. Deben surgir soluciones creativas de parte de los reguladores de
la regin para abordar estos y otros temas. Este es un momento crucial
para los encargados de las polticas regionales en su tarea de propor-
cionar un marco para la intermediacin financiera profunda y estable,
cuando el mundo se mueve hacia la adopcin de los nuevos estndares
de regulacin y supervisin de Basilea II.
Los esfuerzos del sector pblico para promover mercados financieros
ms profundos se han enfocado en polticas que van ms all de inter-
venciones especficas en los mercados de crdito y de capitales. En varios
pases se han hecho esfuerzos para garantizar un ambiente legal y jurdico
12 10 8 6 4 2 0
Jamaica
Nmero de aos
OCDE (economas no emergentes)
Bolivia
Mxico
Per
Nicaragua
Costa Rica
Argentina
Colombia
Repblica Dominicana
Ecuador
Paraguay
Guatemala
Uruguay
Venezuela
Chile
Panam
Brasil
Promedio de Amrica Latina
Otras economas emergentes
Grfico 9.11 Duracin de los procesos por quiebra
Fuente: Banco Mundial, 2004a.
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adecuado para el desarrollo de estos mercados. Ejemplo de ello son el
desarrollo de los fondos privados de pensiones al igual que las reformas a
la infraestructura de los mercados de capitales de la dcada del noventa.
Los beneficios plenos de estas reformas an estn por alcanzarse.
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10
Polticas e instituciones
de desarrollo productivo
Alberto Melo y Andrs Rodrguez-Clare
LAS POLTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO pueden definirse como aqullas
que tienen por objetivo fortalecer la estructura de produccin de una
economa nacional particular.
1
En esta amplia definicin se incluye
cualquier medida, poltica o programa dirigido a mejorar el crecimiento
y la competitividad de sectores grandes de la economa (la industria ma-
nufacturera, la agricultura); de sectores especficos (la industria textil,
la industria automotriz, la industria de la computacin y similares) o el
crecimiento de ciertas actividades clave (la investigacin y el desarrollo,
las exportaciones, la formacin de capital fijo, la formacin de capital
humano). El objetivo en ltimas es aumentar el crecimiento econmico
y mejorar la competitividad de la economa en general. Las polticas
de desarrollo productivo pueden dirigirse a productos, a servicios o a
empresas especficas dentro de un sector sin dirigirse al sector como un
todo. Pueden enfocarse en temas horizontales directamente relacionados
con la produccin, como la innovacin tecnolgica y la inversin, o en
reas genricas que producen efectos indirectos en la produccin, como
la educacin, la salud y los hbitos laborales. Hablando en forma estricta,
las polticas de desarrollo productivo no se limitan ni a las polticas de
gobierno (leyes y regulaciones) ni a otras medidas de poltica que afectan
el entorno de los negocios y el marco institucional en el que operan las
empresas. En realidad comprenden cualquier programa a corto, mediano
o largo plazo dirigido a aumentar el crecimiento y la productividad ya
1 Nuestra definicin sigue claramente la definicin de poltica industrial propues-
ta por el Industrial Modernisation Centre (2003).
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sea formulado o ejecutado por una institucin pblica o por una entidad
privada o por una organizacin no gubernamental.
En el presente captulo se examina la evolucin de las polticas de
desarrollo productivo en Amrica Latina en el ltimo medio siglo,
haciendo hincapi en el perodo posterior a las reformas. El captulo
empieza, en la prxima seccin, con un repaso de la poca de sustitucin
de importaciones. A continuacin viene una seccin que describe las
polticas de desarrollo en el perodo de liberalizacin de los mercados.
Las ltimas dos secciones proporcionan, respectivamente, una muestra
de las polticas actuales de la regin y ofrecen una evaluacin preliminar
de esas polticas.
2
Las polticas de desarrollo productivo
en la poca de la sustitucin de importaciones
Las polticas latinoamericanas de desarrollo despus de la Segunda
Guerra Mundial se inspiraron, como en la mayor parte de los pases en
desarrollo, en dos ideas: la primera, que el desarrollo econmico es el
proceso mediante el cual un pas pobre evoluciona hacia una economa
con las caractersticas generales de los pases ms desarrollados, prestando
especial atencin al fortalecimiento de sus sectores manufactureros; la
segunda, que el mercado por s solo es incapaz de realizar esa transfor-
macin. Varios fundamentos conceptuales dieron sustento a esta segunda
idea. Entre ellos estn los siguientes:
La tesis de los precios relativos declinantes y voltiles de las expor-
taciones primarias de los pases en desarrollo (Prebisch, 1950).
La tesis segn la cual las economas de escala dinmicas (externas)
favorecen ms a la industria que a la agricultura (lo cual es un
argumento a favor de la proteccin de la industria naciente; vase
Bruton, 1998).
El supuesto de que hay numerosas imperfecciones en los mercados
internos que impiden el flujo de recursos hacia los sectores de
mayor rendimiento; y
El argumento de que, en razn de la indivisibilidad de las in-
versiones y la existencia de economas de escala que dan lugar
a monopolios naturales, es preciso coordinar las inversiones
2 El captulo es una versin reducida de un documento de trabajo escrito por los
autores como material de base para el presente libro. Ver Melo y Rodrguez-Cla-
re (2005).
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POLTICAS E INSTITUCIONES DE DESARROLLO PRODUCTIVO 357
de diversos sectores para que cualquier proyecto individual sea
rentable (Rosenstein-Rodan, 1943).
En razn de estos argumentos el desarrollo era visto como un reto
que demandaba la intervencin del Estado en mltiples niveles: la
proteccin comercial en forma de altos aranceles y cuotas para ciertas
industrias; los subsidios de inversin y los prstamos subsidiados; la
regulacin para impedir la competencia en ciertas reas, de manera que
una o unas cuantas empresas pudieran obtener economas de escala; la
inversin pblica directa en los monopolios naturales y en las industrias
que proveyeran materias primas o bienes intermedios para otras indus-
trias o que exigieran compromisos de inversin tan grandes que fuera
irrealista esperar que el sector privado los emprendiera. Producir este
gran empuje implicaba una enorme transformacin del Estado, que
inclua la creacin de nuevos ministerios, institutos o agencias pblicas
para realizar las muchas tareas asociadas con las nuevas polticas de
desarrollo. Los gobiernos crearon as bancos pblicos (tanto bancos
de desarrollo como bancos comerciales), nuevas empresas de servicios
pblicos y empresas propietarias de acciones para la administracin de
las inversiones pblicas en las operaciones manufactureras y agrcolas.
Se ampliaron algunos ministerios para cumplir sus nuevos deberes de
regulacin y de otorgamiento de subsidios y se crearon ministerios de
planeacin para desarrollar planes de inversin pblica.
En general, el Estado creci en forma significativa y su nueva funcin
condujo a una gran acumulacin de poder y accin discrecional que,
en general, no estuvo acompaada de exigencias claras de obtencin
de resultados o de rendicin de cuentas. El objetivo de esta seccin es
describir con mayor detalle las polticas de esa poca y sus implicaciones
para el Estado. La seccin se concentra en las dos reas ms importantes:
las polticas comerciales y la poltica de inversiones. Despus de un breve
repaso de las polticas implementadas, la discusin pasa a las implicaciones
de estas polticas para el Estado.
Las polticas comerciales
Las opiniones sobre el comercio y el desarrollo a finales de los aos cua-
renta y en los aos cincuenta fueron muy distintas de las que generalmente
se mantienen hoy. No hubo nada en esa poca que pudiera jugar el papel
que despus jugaron las milagrosas tasas de crecimiento de las economas
de Asia oriental orientadas hacia las exportaciones (en los aos setenta
y ochenta) para convencer a los economistas y a los responsables de la
formulacin de las polticas del papel positivo que poda representar el
comercio internacional en el proceso de desarrollo. Por el contrario, como
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lo resaltaron Lindauer y Pritchett (2002), en ese entonces, el milagro
econmico era la Unin Sovitica. Sencillamente, era difcil que la ma-
yora de la gente aceptara que abrir las puertas al comercio internacional
pudiera hacer que una economa pobre, basada en la agricultura, pudiera
transformarse en una economa rica e industrial. Como lo expres Bruton
(1998), la opinin predominante era que, por el hecho de que ya existan
economas industriales en el norte, para poder industrializarse, las na-
ciones del sur tenan que proteger sus economas de las importaciones
del norte y concentrarse en realizar nuevas actividades que produjeran
un conjunto de productos manufacturados que en ese entonces se impor-
taban. De esa manera cambiara la estructura de la economa y, en algn
momento futuro, sera posible un comercio exterior que contribuira a
los objetivos de desarrollo (p. 904).
El principal instrumento de proteccin de los mercados fueron los
aranceles a las importaciones, acompaados generalmente por cuotas.
Como se muestra en el cuadro 10.1, los promedios arancelarios eran muy
altos en la regin latinoamericana, siendo los de los pases centroamerica-
nos algunos de los ms altos del mundo. Si se incluyesen los equivalentes
Proteccin
arancelaria total
en 1985
Proteccin
arancelaria
total
en 2000
b
Cobertura de
barreras no
arancelarias en
1985
c
Amrica del Sur 51,0 10,4 60,0
Amrica Central 66,0 5,9 100,0
Caribe 17,0 9,8 23,0
frica septentrional 39,0 20,7 85,0
Otros pases de frica 36,0 14,7 86,0
Asia occidental 5,0 13,8 11,0
Otros pases de Asia 25,0 20,3 21,0
Fuentes: Para los datos de 1985 la fuente es Edwards (1994), quien tom los datos de
Erzan y otros (1989). Para los de 2000, clculos de los autores.
Notas:
a. Incluye aranceles y para-aranceles.
b. El ao considerado vara segn el pas, pero todos los datos corresponden a aos entre
2000 y 2004.
c. Medidas como porcentajes de los renglones de importacin cubiertos por barreras no
arancelarias. Los datos sobre barreras arancelarias y no arancelarias son promedios
ponderados.
Los pases en cada regin puede diferir ligeramente entre 1985 y 2000.
Cuadro 10.1 Proteccin de las importaciones en el mundo en
desarrollo en 1985 y en los primeros aos de la dcada de 2000
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arancelarios de las cuotas de importacin en estos clculos, la tasa de
proteccin sera sustancialmente mayor.
El panorama se complicaba todava ms por la gran dispersin de
las tarifas aplicadas a los distintos productos, lo que conduca a altas
tasas efectivas de proteccin para algunas industrias y a procedimientos
aduaneros y administrativos engorrosos y complejos. De acuerdo con
Balassa (1971) y Little, Scitovsky y Scott (1971), los de Brasil, Chile y
Mxico fueron algunos de los regmenes comerciales ms distorsionados
del mundo, con variaciones muy altas en las tasas efectivas de proteccin
segn las industrias. Lin (1998) compar las polticas comerciales de la
Repblica de Corea, Taiwn (China) y Argentina durante la dcada de
1970 y hall que las tasas efectivas de proteccin del sector manufacturero
fueron de -1% en Corea, 19% en Taiwn y casi 100% en Argentina.
Muchos pases entraron en acuerdos comerciales regionales con la
idea de que la proteccin a la industria naciente necesitaba mercados
de mayor tamao de tal manera que se pudieran realizar las economas
de escala deseadas. Esta fue, en particular, la teora detrs del Mercado
Comn Centroamericano y del Pacto Andino, creados en la dcada de
los sesenta. Estos acuerdos comerciales requeran la negociacin de
aranceles a nivel muy detallado y dieron por resultado procedimientos
y requisitos aduaneros engorrosos para validar el origen y el contenido
de los embarques.
Una consecuencia de la fuerte proteccin fue la creacin de un sesgo
en contra de las exportaciones, lo cual dio por resultado bajas tasas de
crecimiento de las exportaciones en muchos pases. Una reaccin comn
a este fenmeno fue la creacin de incentivos fiscales y de subsidios a
las exportaciones, dispositivos que disminuyeron, en parte, el sesgo en
contra de las exportaciones, pero que claramente impusieron demandas
an mayores a las burocracias para ejercer el control y la asignacin de
dichos incentivos.
La poltica comercial resultante fue compleja e impuso pesadas de-
mandas sobre al aparato estatal en lo que se refiere al diseo, a la imple-
mentacin y a la constante revisin de la misma. No obstante, como lo
mostraron Balassa (1971) y Little, Scitovsky y Scott (1971), esta poltica
comercial no parece haber producido los resultados deseados.
Otra consecuencia de la fuerte proteccin ejercida bajo la estrategia
de sustitucin de importaciones fue que estimul la bsqueda de rentas
improductivas, esto es, actividades que desvan recursos de sus usos pro-
ductivos hacia el cabildeo improductivo pero rentable (Bhagwati, 1982;
Rosendorff, 2005). En la medida en que estas actividades gastan recursos
que podran, de otra manera, dirigirse a actividades ms productivas,
son socialmente derrochadoras. Bajo la sustitucin de importaciones, el
subconjunto ms importante de estas actividades socialmente improduc-
cap10.indd 359 01/08/2007 21:49:00
tivas pero individualmente rentables era posiblemente la bsqueda de
rentas mediante aranceles protectores para extraer de los consumidores
transferencias de ingreso y de riqueza por la va de fijar precios por en-
cima de los que prevaleceran si el comercio fuese libre (Krueger, 1974;
Srinivasan y Bhagwati, 1999). Es un hecho bien documentado que, bajo
la industrializacin por sustitucin de importaciones, Amrica Latina fue
el paraso de los buscadores de rentas. Por el mismo motivo, es razonable
que el fin de la sustitucin de importaciones ocasionara una reduccin en
gran escala de las actividades de bsqueda de rentas en la regin.
La poltica de inversiones
La opinin general despus de la Segunda Guerra Mundial era que el
ahorro y la inversin eran los factores determinantes del desarrollo
econmico. Citando a Arthur Lewis: El problema central de la teora
del crecimiento econmico es entender el proceso mediante el cual una
comunidad pasa de ahorrar un 5% de su ingreso a ahorrar un 12% de
su ingreso (Lewis, 1955, 325-26). La ayuda a los pases en desarrollo
se consideraba primariamente como una forma de aliviar la restriccin
sobre la inversin y el crecimiento originada en la baja tasa de ahorro.
An ms, los gobiernos utilizaron su capacidad de endeudamiento para
financiar proporciones cada vez ms altas de la inversin total, la cual se
destin no slo a la infraestructura, sino tambin a empresas comerciales
de riesgo a gran escala que se consideraban o demasiado grandes o con
suficiente importancia estratgica para ser dejadas en manos privadas.
As, la participacin pblica en las inversiones totales creci en forma
sustancial, pero slo para disminuir nuevamente en los aos ochenta
como resultado de la crisis financiera. Por ejemplo, en Costa Rica, la
participacin del sector pblico en la inversin total subi de menos de
20% a principios de la dcada de los sesenta a ms de 30% a mediados
de los setenta, mientras que la participacin de las empresas estatales en
el acervo total de capital aument de alrededor del 12% a cerca del 20%
en el mismo perodo (Rodrguez-Clare, Senz y Trejos, 2002). La creacin
de las empresas estatales ocasion tambin un notable aumento en la par-
ticipacin del Estado en el PIB, participacin que decay posteriormente
durante la dcada de los noventa como resultado directo de los esfuerzos
de privatizacin de muchos pases en desarrollo. Little y otros (1993)
calcularon cifras similares para otros pases latinoamericanos y hallaron
que las empresas estatales representaron, en el perodo 1970-73, casi
el 30% de la inversin total en Mxico, el 20% en Chile y el 17,5% en
Argentina. Como se ve en el cuadro 10.2, este fenmeno fue generalizado
entre los pases en desarrollo (ver tambin el captulo 8).
cap10.indd 360 01/08/2007 21:49:00
Una consecuencia inmediata del aumento en la importancia de la
inversin pblica fue la necesidad de algn tipo de planeacin econ-
mica a mediano plazo, lo que provoc la creacin de los ministerios de
planeacin o de las agencias de planeacin en la mayora de los pases
latinoamericanos. De hecho, las instituciones financieras multilaterales
impusieron a menudo tales planes como condiciones para los prstamos
de inversin. En palabras de Bruton (1998): A principios de los aos
sesenta virtualmente todo pas en desarrollo tena algo que reciba el
nombre de plan. Casi todos los planes anunciaban un objetivo de cre-
cimiento (del PIB y de algunos sectores) y luego asignaban la inversin
anticipada en los sectores de la economa que consideraban necesarios
para lograr el objetivo (p. 911).
Otro campo en el que el Estado asumi un papel capital fue el de
la banca. En muchos pases latinoamericanos se nacionalizaron bancos
durante los aos cuarenta y cincuenta, y en la mayor parte de los pases
la participacin de las actividades bancarias del Estado por medio de
bancos pblicos aument en forma drstica. En 1970, la participacin de
los activos bancarios poseda por los bancos pblicos de la regin lleg
al 70%. Esta relacin cay significativamente en las dcadas siguientes
y el papel del Estado pas a ser el de regulador y supervisor ms que el
de banquero (ver el captulo 9).
Pero el papel del Estado en la promocin de inversiones no terminaba
all. Aparte de efectuar inversiones directas, tambin se subsidiaba la
inversin privada en reas consideradas consistentes con la estrategia de
desarrollo, lo que se lograba concediendo exenciones arancelarias a los
equipos importados y subsidios a las tasas de inters, aunque tambin se
otorgaban subsidios directos a ciertos proyectos privados.
Pases (por grupo de ingresos) 1980 1997 Cambio
Pases de bajos ingresos 15,0 3,0 12,0
Pases de ingresos medianos, franja baja 11,0 5,0 6,0
Pases de ingresos medianos, franja alta 10,5 5,0 5,5
Pases de ingresos altos 6,0 5,0 1,0
Cuadro 10.2 Actividad de las empresas de propiedad del Estado
como porcentaje del PIB (puntos porcentuales del PIB)
Fuente: Sheshinsky y Lpez-Calva, 1999.
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Las implicaciones para el Estado
Como se ha mencionado, la sustitucin de importaciones dio pie a una
estructura compleja de aranceles, sobretasas de importacin y cuotas
diferenciadas minuciosamente por categoras de bienes, y en constante
proceso de renegociacin y cambio. Esto hizo necesaria una burocracia
tcnica responsable de la tarea, usualmente asignada al ministerio de
economa o de industria. Con la liberalizacin unilateral y con la incor-
poracin al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus
iniciales en ingls), las estructuras arancelarias se volvieron mucho ms
simples y se eliminaron las sobretasas y las cuotas. Como consecuencia,
esta burocracia perdi mucha importancia y, en cambio, con el nuevo
nfasis en los acuerdos de libre comercio, fue esencial contar con grupos
de tecncratas capaces de entender y negociar los modernos acuerdos
compatibles con el GATT. A estos grupos se les ha ubicado en general
en los nuevos ministerios de comercio (como en Colombia o Costa Rica)
o en los ministerio de relaciones exteriores (como en Brasil y en Chile).
En consecuencia, el balance de poder cambi dentro del gobierno, pa-
sando de los ministerios de economa o de industria a los de relaciones
exteriores o de comercio exterior.
Las polticas de inversin experimentaron un cambio similar. El
nfasis anterior en la inversin y las altas tasas de inversin pblica
haban llevado a la creacin de ministerios o agencias de planeacin,
que fueron muy poderosas en los aos sesenta. Con las reformas de las
dcadas de 1980 y 1990, decayeron la inversin pblica y las empresas
estatales, lo que llev a un debilitamiento gradual, e incluso al cierre,
de dichos ministerios. La planeacin de las inversiones pas a depender
principalmente de los ministerios de finanzas, que ejercen un poder real,
pues controlan el presupuesto.
El papel del Estado como productor desapareci casi por completo,
salvo en los servicios pblicos y en la banca. A las empresas estatales res-
tantes se les impusieron ms restricciones y ms controles. El concepto de
empresa de propiedad estatal que se comportaba como empresa privada
casi desapareci. Y las agencias que las supervisaban se esfumaron.
Se supona que los nuevos incentivos evitaran la llamada escogencia
de ganadores y que, en cambio, se esforzaran por ser neutrales en rela-
cin con los sectores particulares. La tendencia fue hacia la transparencia
y hacia la eventual inclusin de cualquier subsidio en el presupuesto,
con excepcin de los incentivos fiscales a la inversin extranjera directa
(IED). Los nuevos incentivos fueron tambin automticos en lugar de
discrecionales; desaparecieron, por tanto, las oficinas y los burcratas
encargados de la asignacin de incentivos a empresas particulares y
aparecieron, en su lugar, oficinas o agencias responsables de verificar
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que se satisficieran ciertos criterios para obtener algunos subsidios o
exoneraciones tributarias.
En suma, la evolucin de la poltica industrial tuvo varias implica-
ciones importantes. Indujo a reducir la burocracia estatal, a dejarla con
menores poderes discrecionales, actuando bajo restricciones ms fuertes
y ms claras, y con un mayor grado de rendicin de cuentas, responsabi-
lidad y transparencia. Los ministerios poderosos, como los de planeacin
y de economa que deban efectuar la planeacin y la supervisin de las
inversiones, las regulaciones y los incentivos se marchitaron, dando paso
a una red de agencias ms descentralizadas, especializadas en tareas como
la promocin de las exportaciones, la atraccin de IED, la regulacin de
los monopolios y la defensa de la competencia.
Las polticas de desarrollo productivo
en el perodo de liberalizacin
Los cambios radicales en las polticas tienden a pasarse de la raya. As, el
rechazo de las polticas de desarrollo productivo propias del enfoque de
sustitucin de importaciones llev, en muchos lugares, al rechazo a ul-
tranza y de cualquier tipo de poltica industrial y sectorial. La posibilidad
de que pudiera existir un conjunto de polticas de desarrollo productivo
coherentes con el proceso de reformas estructurales y, al mismo tiempo,
necesarias bajo las nuevas condiciones de economas ms abiertas, fue
descartada por muchos de una manera sumaria. La idea subyacente de
que las fuerzas del mercado llevaran espontneamente a una reasigna-
cin ptima de recursos como resultado incuestionable de las reformas
liberales, fue un factor dominante en las nuevas tendencias intelectuales
y de poltica pblica.
No obstante, hacia mediados de los aos noventa, el ambiente y las
actitudes de los gobiernos y los dirigentes de opinin con respecto a las
polticas de desarrollo productivo haban cambiado en forma notoria.
En aquel tiempo, ya era mayor la percepcin entre los agentes y las
autoridades econmicas de que las reformas estructurales no estaban
produciendo los resultados prometidos. Aun ms, las presiones, los des-
equilibrios y las dificultades del proceso de restructuracin industrial y los
resultados no deseados de las reformas, crearon condiciones favorables
para el surgimiento de un nuevo tipo de poltica industrial consecuente
con la nueva estrategia de desarrollo orientada al mercado adoptada por
la mayor parte de los pases de la regin.
Melo (2001) examin el cambio resultante en la direccin de las
polticas industriales en varios pases latinoamericanos y del Caribe y
encontr tres rasgos notables. Primero, el punto de giro hacia la adopcin
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de nuevas polticas industriales fue casi simultneo en un nmero signi-
ficativo de pases y su ocurrencia data, grosso modo, de mediados de los
aos noventa con los varios pronunciamientos crticos de polticas que
tuvieron lugar en el trienio 1994-96. Segundo, en la mayor parte de los
pases el cambio de direccin tom la forma de la adopcin y el anuncio
de planes, programas y estrategias explcitas, de mediano a largo plazo,
para el sector industrial. Tercero, el punto de giro en las polticas fue
generalmente el resultado de un debate pblico sobre los efectos de las
reformas estructurales y sobre la necesidad de mejorar la competitividad
de la industria interna en el nuevo contexto de una economa nacional
ms abierta. A estos rasgos, en el presente captulo se agrega el hecho de
que las nuevas polticas industriales vinieron a ser yuxtapuestas en forma
variable y compleja con los remanentes de las polticas e instituciones de
la poca de la sustitucin de importaciones.
Las nuevas polticas de desarrollo productivo en Amrica Latina son
todava un fenmeno naciente. La caracterstica que las define es que
se dirigen a mejorar la competitividad de los productores nacionales en
la nueva economa mundial, ms integrada y abierta. En lugar de estar
diseadas para evadir los resultados del mercado, stas buscan remediar
las fallas del mismo a travs de la provisin de bienes pblicos y de la
intervencin del gobierno para estimular la oferta de bienes con externa-
lidades positivas. El espritu animador tras las polticas emergentes no es
un regreso al modelo de sustitucin de importaciones. Tampoco buscan
interferir con el mecanismo del mercado a travs de un uso sistemtico
y generalizado de subsidios arbitrarios. Adems, en contraste con lo que
hacan muchos responsables de las polticas de la poca de la sustitucin de
importaciones, sus proponentes tampoco pasan por alto la importancia de
la estabilidad macroeconmica y de las polticas macroeconmicas sanas.
Al contrario, la estabilidad macroeconmica no slo se prescribe explci-
tamente sino incluso se subraya de una manera enrgica como condicin
para el crecimiento de las inversiones y la modernizacin industrial.
Un rasgo genrico clave de los nuevos enfoques en materia de polticas
de desarrollo productivo es que stas se esfuerzan por dar respuestas a un
conjunto central de cuestiones (como la productividad, la eficiencia, la
calidad de los productos, etctera) que buscan mejorar la competitividad
de los pases. Los obvios supuestos implcitos en estas formulaciones son:
que la liberalizacin del comercio exterior lleg para quedarse; que no
slo es deseable sino todava posible cambiar la distribucin mundial
prevaleciente de las ventajas comparativas de modo que los pases de la
regin aumenten las exportaciones de bienes manufacturados (y aun de
bienes y servicios de alta tecnologa) y disminuyan su dependencia de
las exportaciones relacionadas con el sector primario; y que el gobierno
debe jugar un papel en el logro de estos propsitos.
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El resto del captulo sita en contexto, describe y evala las actuales
polticas de desarrollo productivo en Amrica Latina. Empieza con una
discusin general de los enfoques alternativos emergentes en la regin,
con nfasis en la hiptesis de los dos paradigmas.
La hiptesis de los dos paradigmas
Esta hiptesis sostiene que en la regin estn surgiendo dos enfoques
para el diseo de polticas industriales. El primero, el enfoque impulsado
desde la demanda, hace nfasis en responder a las necesidades de los
sectores existentes en la economa privada con el fin principal de elevar
su competitividad internacional. El segundo, el enfoque impulsado por
consideraciones estratgicas, se caracteriza por su nfasis en las defini-
ciones precisas de los cambios deseados, a mediano y a largo plazo, en el
vector de bienes y servicios producidos por la economa y por el uso de
polticas selectivas para fomentar un nmero pequeo de industrias.
Para explorar en mayor detalle las caractersticas de los dos paradig-
mas, es til comparar y contrastar las formas en que se conciben, disean
e implementan las polticas de desarrollo productivo en los casos de
los mejores representantes empricos de los dos paradigmas. El enfoque
impulsado por la demanda es bien representado por las polticas de de-
sarrollo productivo de Colombia y el mejor representante del enfoque
gobernado por consideraciones estratgicas es Brasil.
El enfoque impulsado desde la demanda. En Colombia, la discusin y la
definicin de polticas y las acciones para el desarrollo productivo han
girado, en un grado considerable, alrededor de una alianza y un dilogo
entre el sector pblico y el sector privado, que se ha manifestado en un
conjunto de vehculos e instrumentos organizativos.
3
Los primeros pasos
se dieron en 1994 con la creacin del Consejo Nacional de Competiti-
vidad, organismo adscrito directamente a la Oficina del Presidente de
la Repblica y bajo la direccin tcnica del (ahora extinto) Ministerio
de Desarrollo Econmico. El gobierno adopt una estrategia basada en
abrir un dilogo con el sector privado concerniente a la definicin de
acuerdos de competitividad por cadena de produccin. Esos acuerdos
tuvieron el propsito de mejorar el entorno de los negocios y elevar la
productividad. Se realiz un salto significativo en 1999 con el inicio de
los Encuentros Nacionales para la Productividad y la Competitividad,
concebidos como foros para el dilogo pblico-privado. El primero de
3 La descripcin del modelo colombiano de diseo de polticas y dilogo se basa
en Velasco (2003).
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estos encuentros tuvo lugar ese ao en Cartagena y fue un evento que
marc el inicio de una tendencia. El presidente Pastrana present la
Poltica Nacional de Productividad y Competitividad, invit al sector
privado a trabajar conjuntamente para lograr los objetivos de la pol-
tica y propuso los principios de: a) responsabilidad compartida de los
sectores pblico y privado por sus resultados, y b) responsabilidad de
los funcionarios del sector pblico por los compromisos asumidos por
el gobierno en las reuniones semestrales del Encuentro Nacional. Estas
reuniones han sido, desde entonces, una institucin clave para el dilogo
pblico-privado y para las discusiones de polticas y son, con mucho, el
foro ms importante pblico-privado de Colombia.
El espritu del dilogo pblico-privado se desarroll y profundiz an
ms mediante el establecimiento de la Red Colombia Compite y de los
Comits Asesores Regionales para el Comercio Exterior (Carce). La Red
Colombia Compite es, en realidad, un conjunto de diez redes especializa-
das, cada una orientada a la deliberacin sobre un rea temtica particular.
El trabajo y el dilogo en cada red giran alrededor del diagnstico y la
resolucin de problemas para impulsar la competitividad. Los factores en
cuestin se seleccionaron utilizando como gua las dimensiones definidas
en el Foro Econmico Mundial como los principales determinantes de
la competitividad de cualquier pas, con adaptaciones adecuadas al caso
colombiano.
4
Las redes especializadas son un punto de reunin y una
estructura de comunicaciones donde los representantes del gobierno
nacional, del sector empresarial, de los trabajadores, de los gobiernos
regionales y locales y de la academia realizan un diagnstico conjunto
de la situacin en conexin con el factor en cuestin y se embarcan en
un dilogo prctico dirigido a la formulacin de soluciones y a la pro-
gramacin de acciones concretas.
Los Carce son el instrumento de una estrategia de descentralizacin.
La idea central es que la consecucin de competitividad tiene una dimensin
regional ineludible. Los Carce son organismos para el dilogo pblico-
privado y para la discusin de polticas a nivel regional.
Una pieza crtica de la alianza pblico-privada es la firma de acuerdos
orientados a promover la competitividad de las exportaciones entre el
gobierno nacional y los empresarios y organizaciones de comercio de una
cadena de produccin particular. Los objetivos bsicos son elevar la produc-
tividad y mejorar la competitividad de la cadena particular. Los acuerdos
incluyen compromisos tanto del sector pblico como del privado.
4 Las diez redes son: Ciencia y Tecnologa, Finanzas, Internacionalizacin de la
Economa, Instituciones, Administracin, Educacin, Trabajo, Infraestructura,
Transporte y Telecomunicaciones, y Energa y Gas.
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La experiencia colombiana ha sido muy influyente y procesos seme-
jantes de asociacin y dilogo pblico-privado en Bolivia, Costa Rica,
Repblica Dominicana, Ecuador y Per han llevado tpicamente al esta-
blecimiento de Consejos Nacionales de Competitividad con participacin
(variable) del sector privado y a la definicin de planes o estrategias na-
cionales de competitividad que resumen la visin conjunta del gobierno
y de las clases empresariales en dichos pases.
El enfoque colombiano en el diseo de las polticas industriales es
un enfoque de abajo hacia arriba. El gobierno dirige todos los esfuerzos
organizativos, de poltica y de actividad a saber, las polticas nacionales
de productividad y competitividad, las Conferencias Nacionales sobre
Productividad y Competitividad y los comits asesores regionales para el
comercio exterior hacia los sectores de exportacin existentes. Desde
el remplazo del viejo Ministerio de Desarrollo Econmico por el nuevo
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, no parece que haya habido
un solo pronunciamiento o un solo documento de poltica de las autori-
dades o de las instituciones gubernamentales colombianas que contenga
declaracin alguna sobre la necesidad de que el gobierno colombiano
ayude a crear y a desarrollar nuevas cadenas de produccin o nuevas in-
dustrias con el fin de profundizar una estrategia de desarrollo de mediano
o de largo plazo.
5
La referencia a este elemento faltante en el enfoque
colombiano prepara el camino para la discusin del enfoque emergente
alternativo, el enfoque gobernado por consideraciones estratgicas.
El enfoque gobernado por consideraciones estratgicas. A primera vista, el
diseo de las polticas industriales en Brasil sigue un estilo ms tradicional
que en Colombia. El gobierno central define las polticas y las ejecuta a
travs de un conjunto de agencias. En abril del 2004 se lanz una nueva
poltica industrial y, a principios del 2005, se cre la Agencia Brasilea
para el Desarrollo Industrial con el fin de coordinar la ejecucin de las
polticas industriales y controlar su progreso en las distintas agencias.
La poltica industrial brasilea tiene una visin estratgica bien definida
resaltando la necesidad de seleccionar un pequeo conjunto de sectores
industriales que deben ser promovidos mediante polticas verticales se-
lectivas. Es decir, las polticas brasileas son la expresin de una voluntad
poltica definida de cambiar el vector de bienes y servicios producidos
por la economa en una direccin definida y no se trata simplemente de
5 No fue siempre as en Colombia. Apenas hasta el ao 2000, en un documento
de poltica del ahora extinto Ministerio de Desarrollo Econmico colombiano
se hizo una distincin entre, por una parte, las cadenas de produccin existentes
que requeran un mayor fortalecimiento y desarrollo y, por otra, nuevas cadenas
de produccin que deberan promoverse para convertir al pas en un actor en los
mercados en los que an est ausente. Sobre este particular, vase Melo (2001).
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un conjunto de medidas y acciones de poltica destinadas a promover y
asistir a los sectores existentes. Los sectores industriales seleccionados para
atencin especial caen en dos categoras. En la primera categora estn, en
la terminologa de la poltica industrial brasilea, los sectores de opcin
estratgica. stos son los sectores de semiconductores, programas infor-
mticos, productos farmacuticos y bienes de capital (Governo Federal do
Brasil, 2003). La segunda categora la constituyen un conjunto de sectores
considerados como los portadores del futuro, presumiblemente por su
potencial de afectar profundamente la productividad y la competitividad.
stos son: la biotecnologa, la nanotecnologa y la produccin de energa
a partir de la biomasa (Jaguaribe, 2004; Teixeira, 2005).
La participacin del sector privado tambin es importante en este
enfoque. El documento fundamental de la poltica brasilea declara
explcitamente que tanto la multiplicidad de situaciones como las es-
pecificidades a nivel de las empresas reafirman la necesidad de que se
discutan y se negocien con el sector privado las polticas industriales,
tecnolgicas y de comercio exterior, por cuanto aqul es responsable de
las inversiones productivas y de la produccin industrial (Governo Fe-
deral do Brasil, 2003, 10). Ms an, la recientemente constituida Agencia
Brasilea para el Desarrollo Industrial debe ser gobernada por un consejo
deliberativo constituido por ocho representantes del gobierno y siete del
sector privado y de la sociedad civil. En adicin, se han organizado foros
de competitividad especficos para las distintas cadenas de produccin
como instrumentos de una alianza pblico-privada para abordar los temas
que afectan la competitividad de las cadenas de produccin seleccionadas
(esto se discutir ms adelante en el presente captulo).
El enfoque impulsado por consideraciones estratgicas se practica en
relativamente pocos pases: Argentina, Costa Rica, Mxico y Venezuela,
adems de Brasil. Entre stos, Costa Rica merece una consideracin
especial. Como concluy uno de los autores del presente captulo, la
estrategia de desarrollo de Costa Rica se basa en la tecnologa y en el
capital humano, jugando el papel principal la inversin extranjera directa
de algunas multinacionales de alta tecnologa (Rodrguez-Clare, 2001).
Sin embargo, dos caractersticas diferencian el enfoque costarricense de
atraer la inversin extranjera de otros enfoques. Primero, en el contexto
de una fuerte alianza pblica-privada, el sector privado, representado
por la Coalicin Costarricense para Iniciativas de Desarrollo, juega el
papel principal en la atraccin de la inversin extranjera. Segundo,
desde principios de los aos noventa la estrategia se ha concentrado en
slo unos cuantos sectores. Por ejemplo, el plan estratgico de 1993 se
centr en las industrias elctrica, electrnica y de telecomunicaciones
(Rodrguez-Clare, 2001).
Muchas caractersticas son comunes a ambos enfoques. En particular,
todas las caractersticas generales de las polticas industriales emergentes
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en Amrica Latina, sealadas al principio de este captulo, son compar-
tidas por los dos enfoques y stos tienen muchas concepciones, temas y
polticas en comn.
Qu explica entonces la existencia simultnea de los dos enfoques?
En el presente captulo se sugiere una hiptesis preliminar que combina
determinantes de economa poltica con elementos institucionales. Segn
esta hiptesis, para que en un pas determinado domine el enfoque go-
bernado por las consideraciones estratgicas, se requiere la confluencia
de al menos dos de los siguientes tres elementos: a) la existencia de una
tecnocracia suficientemente fuerte; b) la existencia de instituciones ofi-
ciales en las que esa tecnocracia pueda ejercer su influencia profesional
e intelectual,
6
y c) la presencia de ncleos de empresarios privados que
sean capaces de ir ms all de una visin corporativista de corto plazo
y de interactuar con la tecnocracia para generar una perspectiva estra-
tgica de largo plazo para las polticas de desarrollo productivo. En la
experiencia latinoamericana, la tecnocracia se ve a s misma como la
representante tanto del punto de vista del futuro del pas como de los
intereses de la racionalidad tcnica. Sin embargo, si este segmento social
no es suficientemente fuerte, si no est suficientemente representado en
la burocracia estatal, si son dbiles o inexistentes las agencias particulares
a travs de las cuales pueda expresar sus opiniones e intereses a favor
de la racionalidad y si no cuenta con un aliado en por lo menos un seg-
mento de la clase empresarial, no podr ser una influencia dominante
en la conformacin de las polticas pblicas. La posibilidad de que el
pas desarrolle un enfoque gobernado por consideraciones estratgicas
se vuelve nula.
En ausencia de una tecnocracia lo bastante fuerte que se exprese a
travs de instituciones fuertes y capaces (y posiblemente aliadas a un
segmento de la clase empresarial orientado a largo plazo), la economa
poltica predominante en los pases de Amrica Latina genera polticas
de desarrollo productivo moldeadas por la influencia de los sectores
productivos existentes y las consideraciones estratgicas y de largo plazo
se ven relegadas, lo que produce como resultado un enfoque predomi-
nantemente impulsado por la demanda.
6 El tipo de agencias oficiales a las que se refiere dicha afirmacin son las agencias
de planeacin, los bancos pblicos de desarrollo, los ministerios de industria y
comercio, las agencias de ciencia y tecnologa y las agencias de apoyo al comer-
cio exterior.
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Una muestra de las actuales polticas industriales
en Amrica Latina
Las polticas de desarrollo productivo incluyen un conjunto diverso de
elementos: las polticas comerciales; las polticas de inversin; las pol-
ticas de ciencia y tecnologa; las polticas dirigidas a la promocin de las
microempresas y de las pequeas y medianas empresas; las polticas de
capacitacin y mejoramiento de los recursos humanos y las polticas de
desarrollo regional pertenecen todas a este conjunto. Dado que el pro-
psito del presente captulo es slo ofrecer una ilustracin general de los
tipos de polticas de desarrollo productivo que se utilizan en la regin, la
discusin se limita a cuatro subconjuntos de polticas, a saber:
Las dirigidas a promover la innovacin y el desarrollo tecnol-
gico.
Las encaminadas a fomentar la integracin y a fortalecer las redes
de produccin.
Las dirigidas a promover el crecimiento del producto y la inver-
sin.
Las de promocin de exportaciones.
En Cepal (2004) y en Melo y Rodrguez-Clare (2005) se pueden hallar
discusiones ms completas de las polticas industriales de la regin.
Las polticas y las instituciones de promocin
de la innovacin y el desarrollo tecnolgico
La discusin se inicia con un repaso de los cambios en la dimensin ins-
titucional de las polticas de ciencia y tecnologa en las dcadas recientes,
para luego examinar la gama de intervenciones gubernamentales dirigidas
a promover la innovacin y el desarrollo tecnolgico.
La dimensin institucional. En el campo de las polticas de desarrollo
tecnolgico han ocurrido grandes transformaciones conceptuales e insti-
tucionales. Como lo seala la Cepal (2002), en la poca de la sustitucin
de importaciones el sector pblico tuvo un papel fundamental mediante
su apoyo directo e indirecto al desarrollo de capacidades tecnolgicas.
Una forma fue la creacin de la infraestructura institucional para la
ciencia y la tecnologa, la cual consta de dos piezas clave. La primera fue
el establecimiento de agencias pblicas autnomas descentralizadas los
Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnologa a los que se les encarg la
responsabilidad de la formulacin de las polticas del rea y la promocin
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de la investigacin cientfica y del desarrollo tecnolgico. La segunda par-
te, que antecedi al establecimiento de los consejos nacionales, consisti
en toda una gama de institutos y laboratorios pblicos de investigacin,
localizados tanto dentro como fuera de las universidades pblicas.
El concepto bsico detrs de esta infraestructura institucional fue que
para el Estado era suficiente organizar y subsidiar como bienes pblicos
la oferta de conocimiento cientfico y destrezas tecnolgicas. La idea era
que, resolviendo el cuello de botella en el lado de la oferta, se llegara casi
automticamente a una situacin en que las tecnologas fuesen adoptadas
por empresas, en el lado de la demanda.
7
El modelo basado en la oferta termin en crisis y vino a ser remplazado
en numerosos pases en la dcada de 1990 por un nuevo enfoque que
puso el nfasis en los incentivos del lado de la demanda (Cepal, 2004).
8

En este enfoque, se le asigna prioridad al diseo y a la utilizacin de
instrumentos para promover la demanda de innovacin tecnolgica y
para apoyar la transferencia de conocimiento tecnolgico a las empresas
de los sectores productivos. Los subsidios a la demanda juegan un papel
importante en este modelo, pero se han asignado de forma tal que las
polticas tecnolgicas se han vuelto ms horizontales y ms neutrales.
El nuevo enfoque estuvo acompaado de una reforma institucional.
Los principales componentes de la reforma fueron una mayor formaliza-
cin legal del sistema nacional de ciencia y tecnologa; la introduccin de
programas (o, inclusive, agencias) de financiacin para la modernizacin
tecnolgica, claramente diferenciados de los programas (o agencias)
tradicionales a cargo de la financiacin de la investigacin cientfica; la
implementacin de un enfoque ms participativo que asigna un mayor
papel al sector empresarial y permite ms dilogo con l; la separacin
de la funcin de diseo de polticas con respecto a las funciones de pro-
gramacin, promocin, ejecucin y evaluacin, y la asignacin de ambas
funciones a agencias gubernamentales distintas.
Un cambio conceptual e intelectual que contribuy a crear y a moldear
la atmsfera para la reforma fue la cada vez mayor aceptacin en la regin
de la idea de la innovacin productiva como prctica social conducida
por una amplia variedad de actores. La mayor parte de las lites respon-
sables por las polticas de ciencia y tecnologa adopt las herramientas
conceptuales del enfoque de los sistemas nacionales de innovacin y las
aplic al anlisis de los temas estratgicos, institucionales y de polticas.
7 Esta manera de concebir la relacin entre ciencia y tecnologa y sus aplicaciones
productivas en las empresas se conoce como el modelo de oferta lineal. Vanse
las discusiones en Cepal (2002, 2004).
8 Se puede consultar una discusin del proceso que condujo a este resultado en
Melo y Rodrguez-Clare (2005).
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Numerosos pases incorporaron formalmente esta idea sistmica en sus
reformas legales de los aos noventa, como se observa enseguida.
Los fondos tecnolgicos. El instrumento de poltica pblica ms impor-
tante desarrollado por los pases en la regin para apoyar la innovacin
tecnolgica es el fondo tecnolgico. Los fondos tecnolgicos proporcio-
nan crditos, subsidios o donaciones a las empresas que se comprometen
a realizar innovacin y modernizacin tecnolgica. En la forma en que se
disean los fondos tecnolgicos tambin se expresa la diferencia entre el
enfoque gobernado por consideraciones estratgicas y el enfoque impul-
sado desde la demanda. As, el esquema brasileo de fondos orientados
a sectores especficos tipifica claramente una poltica de largo plazo
dirigida hacia el fortalecimiento de un conjunto particular de sectores
productivos. El propsito de los catorce fondos brasileos es la promocin
de la investigacin y el desarrollo (I&D) en los sectores del gas natural,
las tecnologas de informacin, los recursos hdricos, la energa, los ne-
gocios agrcolas, la infraestructura, la minera, el transporte terrestre, la
industria espacial, las telecomunicaciones, la salud, la biotecnologa y la
aeronutica, as como tambin apoyar la cooperacin tecnolgica entre
los centros universitarios de investigacin y las empresas.
9
Los fondos
sectoriales de Brasil se financian tpicamente con ingresos de las empresas
de cada sector. Las leyes que establecen cada fondo sectorial individual
definen la proporcin del ingreso de las empresas que se debe asignar
para las actividades de I&D (Cepal, 2004). El cuadro 10.3 presenta las
caractersticas de siete de los catorce fondos sectoriales brasileos.
Por otra parte, los fondos tecnolgicos de la mayora de los dems
pases son impulsados desde el lado de la demanda. En el fondo tpico
impulsado por la demanda, los recursos provienen del presupuesto
pblico, con frecuencia como contrapartida de prstamos del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, entidades que han
sido muy activas en este frente. El acceso a los fondos es competitivo, lo
que es consistente con un enfoque horizontal de polticas en el sentido de
que no se concede preferencia a ningn sector particular (Cepal, 2004).
El sistema chileno de fondos ilustra este enfoque basado en los subsidios
a la demanda (vese el cuadro 10.4).
9 El fondo dedicado para este propsito es el Fundo Verde e Amarelho.
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Las polticas de fomento a la integracin y al fortalecimiento
de las redes de produccin
Es posible utilizar varias clasificaciones alternativas para organizar la
informacin acerca de las variadas polticas de promocin de las redes
empresariales que se practican en la regin. Para los propsitos del
presente captulo se utiliza la clasificacin propuesta por Dini (2002),
quien distingue entre las redes horizontales, las redes verticales y las redes
territoriales. Las horizontales son esquemas de cooperacin entre empre-
sas pequeas y medianas. Las verticales resultan de los vnculos entre las
grandes empresas y sus proveedores (que con frecuencia son pequeas
y medianas). Las territoriales son esquemas de colaboracin entre las
empresas y otros actores (los gobiernos locales, las universidades, las
organizaciones no gubernamentales y otras) de las comunidades locales
(ciudades, regiones, distritos) dirigidas al desarrollo de ventajas compe-
titivas apropiables por las empresas participantes. El cuadro 10.5 ofrece
un resumen de los pases que tienen programas dirigidos a la promocin
de redes horizontales, verticales y territoriales.
Los incentivos fiscales y financieros para la produccin
y la inversin
Los incentivos fiscales y financieros para la produccin y para la inversin
son incentivos que, al menos en principio, estn abiertos a todos los pro-
ductores que cumplen ciertas condiciones (especficas a la lnea de crdito
o incentivo fiscal en cuestin), independientemente de que produzcan
para el mercado interno o para el mercado externo. Dichos incentivos
pueden dividirse en dos amplias categoras, dependiendo de si predomina
un esquema de incentivos horizontales o si se hace nfasis en las polticas
selectivas. Las polticas horizontales se emplean tanto en los pases que
practican un enfoque gobernado por consideraciones estratgicas como
por los pases que implementan un enfoque impulsado por la demanda.
En contraste, las polticas selectivas son caractersticas del subconjunto
de pases que practican el enfoque gobernado por consideraciones es-
tratgicas. (En la regin, un cierto nmero de pases pertenecientes a
ambas categoras tradicionalmente han aprobado incentivos tributarios
a favor de sectores especficos con el propsito de atraer la inversin
extranjera directa a sus sectores de recursos naturales, principalmente a
los hidrocarburos y a la minera).
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Esta discusin de incentivos para la inversin y la produccin se limita
a una descripcin de las prcticas mediante las que se implementan las
polticas selectivas en los pases que utilizan el enfoque gobernado por
consideraciones estratgicas. En Cepal (2004) y en Melo y Rodrguez-
Clare (2005) se pueden encontrar resmenes panormicos de las formas
horizontales de apoyo financiero y fiscal proporcionado por las entidades
gubernamentales en la regin.
Desde mediados de la dcada de los noventa, la forma en que se
practican en la regin las polticas selectivas ha cambiado de manera
significativa. Para apreciar el contraste entre la vieja y la nueva forma,
es ilustrativo empezar recordando la situacin que se presentaba en un
momento tan tardo como el ao 2001. En ese ao, Melo (2001) hall
que, en los pases latinoamericanos que empleaban incentivos selectivos
financieros o fiscales para promover la produccin y la inversin, los
sectores basados en recursos naturales eran el objetivo ms frecuente de
esos incentivos. En la mayora de los casos, los incentivos se diseaban
para atraer la inversin extranjera directa (vase el cuadro 10.6).
Aparte del sesgo a favor de los sectores de recursos naturales, el rasgo
ms sobresaliente de la informacin del cuadro 10.6 es que los incentivos
tributarios se utilizan con ms intensidad que las lneas de crdito como
instrumentos para estimular la inversin y la produccin. El predominio
de los incentivos tributarios refleja que el propsito de la mayora de los
incentivos fue promover la inversin extranjera directa en los sectores
primarios tradicionales. Como es bien sabido, los inversionistas extranje-
Pas Horizontal Vertical Territorial
Argentina x
Brasil x x x
Chile x x x
Colombia x x
Costa Rica x
Ecuador x
El Salvador x x
Honduras x
Mxico x x x
Nicaragua x x x
Per x x
Uruguay x
Cuadro 10.5 Programas de promocin de redes de produccin
horizontal, vertical y territorial
Fuente: Dini, 2002.
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Pas
Prstamos a sectores
especficos (distintos al de
agricultura)
sectores especficos
Argentina Minera, silvicultura
Bahamas Hotelera, servicios
financieros, licores y cerveza
Barbados Servicios financieros, seguros,
tecnologas de informacin
Belice Minera
Bolivia Minera
Brasil Petrleo, gas natural,
embarque, energa,
telecomunicaciones,
programas informticos,
industria cinematogrfica
Chile Silvicultura, petrleo,
materiales nucleares
Colombia Industria cinematogrfica
Costa Rica Silvicultura, turismo
Ecuador Minera, turismo
El Salvador Minera, sector servicios
a
Guyana Negocios del agro
Honduras Sector transporte,
camarones
Jamaica Industria cinematogrfica,
turismo, bauxita, aluminio,
construccin de fbricas
Mxico Industria cinematogrfica Silvicultura, industria
cinematogrfica, transporte
areo y martimo, industria
editorial
Nicaragua Turismo
Panam Turismo, silvicultura
Per Turismo, minera, petrleo
Repblica
Dominicana
Turismo, negocios del agro
Cuadro 10.6 Incentivos financieros y fiscales para sectores
especficos en Amrica Latina y el Caribe, 2001.
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ros generalmente no tienen restricciones de crdito, por lo que las lneas
de crdito no representan mucho incentivo para ellos.
La mayor parte de los incentivos del cuadro 10.6 se mantienen toda-
va
10
y son parte integral del conjunto de polticas de desarrollo produc-
tivo en esos pases. Sin embargo, se han desarrollado nuevos mtodos y
nuevas polticas que representan la direccin a seguir en el futuro.
Para ilustrar la direccin en la que estn empujando las nuevas pol-
ticas, considrese la forma en que se ha trabajado la idea de los foros de
competitividad como expresin de la alianza pblico-privada en Argen-
tina y en Brasil en los ltimos aos. Comenzando en 2000 en Brasil y en
2003 en Argentina, las autoridades han instituido foros de competitividad
para algunas cadenas de produccin seleccionadas. Aunque la idea de
organizar dichos foros para el dilogo y la cooperacin pblico-privada
debe haberse inspirado en la experiencia colombiana de los Encuentros
Nacionales de Competitividad, la idea ha experimentado importantes
transformaciones en las manos de los encargados de las polticas argenti-
nas y brasileas. Los foros de competitividad pasaron a ser un elemento
del enfoque gobernado por consideraciones estratgicas. En adicin, los
formatos organizativos argentino y brasileo incorporan dos cambios
mayores en comparacin con el modelo colombiano. En primer lugar,
los foros existen para cadenas de produccin, de manera que no existe en
10 Una excepcin notable y bien conocida es el cambio en el rgimen tributario y
de regalas para la inversin privada en el sector de hidrocarburos en Venezuela
en el gobierno del presidente Chvez.
Pas
Prstamos a sectores
especficos (distintos al de
agricultura)
sectores especficos
Trinidad y Tobago Hotelera, construccin
Uruguay Hidrocarburos, impresin,
embarques, silvicultura,
industria militar, aerolneas,
peridicos, radiodifusoras,
teatro, industria
cinematogrfica
Venezuela Hidrocarburos y otros
sectores primarios
Fuente: Melo, 2001.
Nota: a. Las industrias de servicios incluidas con lneas de crdito propias son turismo,
transporte, programas informticos y otros servicios.
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los mencionados pases nada comparable a los Encuentros Nacionales de
Competitividad, que jugaron un papel tan prominente en la experiencia
colombiana. En segundo lugar, Argentina y Brasil se han abstenido de
replicar las redes temticas del esquema colombiano.
A semejanza del modelo colombiano, los foros argentinos y brasile-
os apuntan a realizar el diagnstico de los obstculos para la compe-
titividad que encuentran las cadenas de produccin seleccionadas y a
llegar a acuerdos en materia de planes de accin y de compromisos para
eliminar dichos obstculos. La iniciativa brasilea incorpora tambin
los contratos de competitividad los cuales deben ser firmados por el
gobierno, los empresarios y los trabajadores en los que se definen los
compromisos que asumen todos los participantes representados en el
foro particular. En el momento de escribir el presente libro (mediados
de 2006), se haban establecido nueve foros de competitividad en Ar-
gentina y 16 en Brasil.
La idea y la prctica de los foros de competitividad incluyen un ele-
mento fuerte de determinacin por el lado de la demanda de las medidas
de poltica. Sin embargo, en Brasil y en Argentina, los sectores priorita-
rios no son slo los sectores de exportacin existentes sino tambin las
cadenas de produccin que las polticas nacionales industriales han fijado
como prioritarias. Adems, algunos de los sectores prioritarios tienen,
con base en consideraciones de desarrollo econmico, las caractersticas
de industrias nacientes y se los trata como tales. Esto es especialmente
claro en Argentina, donde las cadenas de produccin priorizadas han
recibido tratamiento diferencial y son ahora objeto de regmenes legales
promocionales.
11
Los regmenes especiales legales incluyen estabilidad
fiscal por un perodo de 10 aos, la exencin de impuestos a la renta
sobre las utilidades, la exencin de derechos de importacin para los
insumos, los materiales y el equipo destinados a ser usados en proyectos
de investigacin y desarrollo y el establecimiento de fondos sectoriales
especficos para financiar proyectos de inversin y contribuir con capital
de riesgo y con capital semilla a la creacin de nuevas empresas en los
sectores seleccionados.
12
Los sectores ms consolidados que participan
en el marco de los foros de competitividad, como el sector de materiales
para las obras de construccin civil y la cadena de produccin de los bie-
nes de madera y los muebles, reciben apoyo en una variedad de formas
(como capacitacin laboral, mejoramiento de la calidad, facilitacin del
comercio exterior, informacin de mercados y planeacin estratgica),
11 Por ejemplo, el Rgimen Promocional para la industria de la computacin y el
Rgimen Promocional para Industrias de Biotecnologa.
12 Entre los fondos especficos del sector han recibido especial atencin el fondo de
biotecnologa y el de la industria de la computacin.
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pero no reciben trato de rgimen promocional especial y tampoco reciben
incentivos fiscales o financieros sustanciales. En particular, a diferencia de
la industria informtica y de la biotecnologa, dichos sectores no reciben
el beneficio de un fondo financiero para proyectos de inversin.
Los incentivos fiscales y financieros para las exportaciones
Los incentivos fiscales. Los incentivos fiscales a las exportaciones tienen
una larga tradicin en la regin. Se iniciaron en los aos sesenta con el
rgimen de polticas de sustitucin de importaciones en pases como
Argentina, Brasil, Chile y Colombia (Cepal, 2004) y posteriormente
fueron adoptados en la mayora de los pases y han evolucionado como
respuesta a los cambios ocurridos en las reglas del comercio multilateral
y en los acuerdos regionales de comercio, y a las peculiaridades y a las
restricciones de la situacin fiscal en los pases particulares. En tiempos
ms recientes, siguiendo las reglas de la Organizacin Mundial del Co-
mercio, algunos pases de Amrica del Sur han reducido o eliminado los
reembolsos de los impuestos y de los aranceles para los exportadores. Por
contraste, son comunes las exenciones tributarias (de impuestos directos
y de impuestos indirectos) que favorecen las actividades de exportacin
en Mxico, en Amrica Central y en el Caribe. Un mecanismo de pro-
mocin de exportaciones utilizado en la mayor parte de los pases es el
tratamiento especial que se concede a las zonas de procesamiento de las
exportaciones. Estas zonas son el instrumento favorito en la regin para
canalizar incentivos tributarios hacia los inversionistas extranjeros dis-
puestos a establecer, en esos enclaves, unidades de produccin orientadas
a la exportacin. En el cuadro 10.7 se resumen los incentivos fiscales
concedidos por los pases en la regin.
El apoyo financiero. En el cuadro 10.8 se resumen las diversas formas de
apoyo financiero ofrecido por las entidades del sector pblico a los expor-
tadores. Ntese el claro contraste entre un grupo compuesto por los pases
suramericanos distintos a Bolivia y Per, ms Mxico, Jamaica, Trinidad
y Tobago y Barbados, por una parte, y los pases centroamericanos ms
Bolivia y Per, por la otra. En el primer grupo, el patrn predominante
es la disponibilidad de crdito de instituciones financieras oficiales, mien-
tras en el segundo el patrn tpico es que no existen recursos pblicos
disponibles para los exportadores y stos deben depender de los bancos
comerciales privados para sus necesidades de financiacin. De los once
pases que ofrecen financiacin del sector pblico a los exportadores,
cuatro lo hacen a travs de agencias financieras pblicas cuya misin
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especfica es la de ofrecer crdito a los exportadores domsticos
13
y los
siete restantes lo hacen por medio de sus principales bancos pblicos de
desarrollo o de otras instituciones financieras gubernamentales.
14
Una evaluacin preliminar de las actuales polticas
de desarrollo productivo en la regin
Es difcil hacer una evaluacin crtica de las polticas de desarrollo pro-
ductivo en la regin por la ausencia de datos cuantitativos sistemticos
tanto sobre la escala de las intervenciones como sobre sus resultados y
sus impactos. Por un lado, parece no haber datos confiables sobre el costo
fiscal de las polticas industriales para los pases. Incluso los datos sobre
los recursos dedicados por el sector pblico a la provisin de crditos y a
otras formas de asistencia financiera a las empresas son incompletos. Por
otro lado, el subdesarrollo demostrable de los enfoques orientados a los
resultados en la administracin del sector pblico en la regin significa
que las intervenciones pblicas para promover el desarrollo productivo
carecen tpicamente de la batera de lnea base y de indicadores de resul-
tados y de impactos que los diseadores de polticas y los observadores
independientes necesitan para evaluar la efectividad de las intervenciones.
En la etapa de diseo, las polticas y los programas de desarrollo produc-
tivo en la regin carecen, en general, de los sistemas de informacin que
permitan la identificacin y la medicin de los resultados.
La literatura disponible sobre la implementacin de las polticas
industriales y la evaluacin de su impacto refleja estas restricciones.
Debido a que la ausencia de indicadores de seguimiento y de impacto
produce incertidumbre en cuanto a los efectos de las polticas, los estudios
evaluativos no pueden ir ms all de hacer conjeturas sobre probables
conexiones entre ciertas tendencias, pero no pueden demostrar relaciones
causales estrechas entre las intervenciones de poltica y los fenmenos
13 Los cuatro pases y los respectivos bancos de promocin de exportaciones son
Colombia con Bancoldex, Jamaica con el Banco Nacional de Jamaica para Expor-
taciones e Importaciones, Mxico con Bancomext y Venezuela con Bancoex.
14 Los siete pases que ofrecen crdito a los exportadores a travs de sus principales
bancos pblicos de desarrollo o de otras instituciones financieras oficiales son
Argentina (por medio del Banco de Inversiones y Comercio Exterior, BICE),
Barbados (por medio del BIDC), Brasil (por medio del Bndes), Chile (por medio
de la Corporacin de Fomento de la Produccin, Corfo), Ecuador (por medio
de la Corporacin Financiera Nacional, CFN), Trinidad y Tobago (por medio de
Tidgo) y Uruguay (por medio del Banco de la Repblica Oriental del Uruguay).
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aducidos.
15
Un ejemplo de este enfoque es el hallazgo de Velasco (2003)
segn el cual las exportaciones no tradicionales aumentaron en aquellas
cadenas de produccin colombianas que firmaron acuerdos de compe-
titividad orientados a las exportaciones con el gobierno nacional. La
conexin propuesta como hiptesis es suficientemente razonable, pero
queda en duda qu proporcin del aumento en las exportaciones puede
acreditrsele a las polticas oficiales. En forma semejante, Alonso (2002)
presenta un buen inventario de polticas sectoriales en Amrica Central
pero queda inhabilitado por la pura falta de datos sobre los resultados
de las polticas para calibrar sus efectos.
Existen excepciones al carcter tentativo de las evaluaciones de im-
pacto existentes cuando las evaluaciones en cuestin limitan su alcance
al examen de programas especficos. Por ejemplo, Larran, Lpez-Calva
y Rodrguez-Clare (2001) y Rodrguez-Clare (2001) evaluaron el gran
xito de las poltica costarricense orientada a lograr que Intel efectuara
inversiones en el pas. Estos autores sealan el efecto favorable que tuvo
el tener a Intel adentro
sobre los esfuerzos de Costa Rica en el sentido

de atraer inversin extranjera directa de alta tecnologa y mencionan
tambin los encadenamientos hacia atrs generados por las operaciones
de Intel (en particular en las reas de logstica y de transporte) y las sig-
nificativas externalidades derivadas de la capacitacin por parte de Intel
de su fuerza laboral y de su apoyo a algunos programas educativos en
las universidades pblicas. Se han evaluado, por otra parte, unos pocos
programas de fomento a la integracin y al fortalecimiento de redes
empresariales. As, segn Dini (2002), Benavente y Crespi (1997a y
1997b) evaluaron los programas chilenos Profo y FAT para pequeas y
medianas empresas; Cepal (2000) evalu el programa argentino de los
Centros para el Desarrollo Empresarial y Ventura (2001) evalu el pro-
grama mexicano de Reconversin Empresarial para Exportaciones. Pero
a pesar de estos esfuerzos, la evaluacin del impacto de las polticas de
desarrollo productivo no se est efectuando en forma rigurosa debido a
las restricciones de datos.
As, la evaluacin general de estas polticas que aqu se propone es
solamente cualitativa y preliminar hasta que no se cuente con la suficiente
cantidad de datos duros.
Las incursiones de Amrica Latina en las polticas de desarrollo acti-
vistas han sido tmidas e inconsistentes (Rodrguez-Clare, 2004). En gran
medida, esto se debe a que las polticas de desarrollo productivo han sido
obstaculizadas por su asociacin, en la mente de muchas personas, con las
15 Para esta parte de la discusin se ha hecho uso de Cepal (2004).
* Referencia al lema de esa empresa que acompaa a su logo (Intel inside) en las
etiquetas de los equipos de cmputo (N. del T.).
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viejas polticas industriales de la era de la sustitucin de importaciones.
Aun cuando las polticas de desarrollo productivo estn protagonizan-
do una especie de regreso y rehabilitacin, no existe an un consenso
generalizado en cuanto a su potencial y a sus lmites. En adicin, an es
necesario aclarar algunas cuestiones analticas e institucionales antes de
que las polticas emergentes para el desarrollo productivo de las econo-
mas abiertas en esta era de creciente globalizacin puedan ser una parte
confiable de la caja de herramientas de los formuladores de las polticas
como lo son hoy, digamos, las polticas fiscales y monetarias.
La expresin ms clara de la timidez generalizada para implementar
las polticas existentes de desarrollo productivo son los recursos mnimos
que se les han dedicado. Si bien es limitada la informacin disponible, los
recursos movilizados por los bancos de desarrollo como porcentaje del
PIB (vase el cuadro 10.9) ofrecen una medida de cun limitados son.
Poniendo a la Repblica de Corea como punto de comparacin, el cuadro
10.9 muestra que aun Mxico y Brasil, que hacen esfuerzos notables en
trminos absolutos, se quedan bastante cortos con respecto al esfuerzo
coreano de 6,7% del PIB. El nico pas que muestra esfuerzos en la misma
categora es Costa Rica, donde la cartera de prstamos del Banco Nacional
de Costa Rica alcanza un impresionante 6,5% del PIB. Desde un prin-
cipio, un factor limitante en la financiacin de las polticas productivas
ha sido la crnica restriccin presupuestaria caracterstica de los sectores
pblicos en pases con bajo recaudo tributario caracterstica que es casi
universal de las estructuras tributarias latinoamericanas una restriccin
que empeora cuando se emprenden esfuerzos de ajuste fiscal.
En la competencia presupuestal con necesidades que se perciben como
ms apremiantes (por ejemplo, la necesidad de aumentar el gasto social),
los requerimientos de financiacin de las polticas industriales suelen
pasarse por alto o simplemente descartarse. En parte, este resultado es
tambin atribuible a una actitud ms vigilante hacia el comportamiento
de bsqueda de rentas. An no han sido olvidados los costos sociales
de la bsqueda generalizada de rentas de la poca de la sustitucin de
importaciones y muchos ven las polticas industriales como sospechosas,
aunque generalmente sin una verdadera justificacin. Con mucha frecuen-
cia se establece un crculo vicioso: a las agencias a cargo de las polticas
industriales que carecen de apoyo suficiente en la opinin pblica y de
un sector social que las respalde suficientemente, se les asignan recursos
presupuestarios limitados; las agencias se desempean por debajo tanto de
las necesidades como de las expectativas; pierden, por tanto, reputacin
y peso dentro de la estructura de poder del Estado; su limitado sector de
apoyo tiende a encogerse an ms; las nuevas asignaciones de presupuesto
son todava ms bajas y empieza entonces una nueva ronda de bajo de-
sempeo, prdida de reputacin y nuevas restricciones presupuestarias.
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Como se concluye en Cepal (2004), los fracasos en la implementacin y
la percepcin de que las polticas no funcionan socava su legitimidad
entre los empresarios y, de manera algo paradjica, llevan a una situacin
en la que los empresarios se quejan de la falta de recursos disponibles
para las polticas mientras al mismo tiempo no utilizan completamente
los que estn disponibles (Cepal, 2004, 258).
Las restricciones presupuestarias no explican por s solas las insuficien-
cias en el desempeo. La dbil capacidad institucional es generalizada en
los sectores pblicos de la regin y es la responsable de gran parte de la
ineficacia de muchas polticas. Sin embargo, un cierto nmero de insti-
tuciones oficiales responsables de las polticas de desarrollo productivo
pertenecen a las islas de competencia y de eficiencia que pueden hallarse
en casi cada pas de la regin (ver captulo 4). Entre stas estn algunas
de las instituciones de apoyo a la innovacin tecnolgica, algunos de
los bancos pblicos de desarrollo y varios organismos de promocin de
exportaciones. En algunas de dichas entidades est empleada una parte
del mejor capital humano de los sectores pblicos de la regin.
Bien aparte de las cuestiones relacionadas con los recursos, con la imple-
mentacin y con la capacidad institucional, algunas debilidades existentes se
derivan del hecho de que los formuladores de las polticas industriales estn
en el proceso de buscar y encontrar su propio camino, al mismo tiempo
que estn inmersos en los retos cotidianos planteados por el diseo y la
implementacin de las polticas. Se est efectuando mucha experimenta-
cin en la regin en materia de polticas industriales. En estas condiciones,
el aprendizaje por ensayo y error y sobre la marcha es inevitable en una
situacin histrica en la que se presentan desafos sin precedentes. Estas
limitaciones incluyen los acuerdos de la Organizacin Mundial del Co-
mercio que imponen restricciones a las polticas industriales; los acuerdos
comerciales regionales y bilaterales que imponen restricciones adicionales
propias, en ocasiones aun ms fuertes; la competencia internacional ms
intensa que nunca; las brechas tecnolgicas que literalmente se amplan
da a da, etctera. Gran parte de la experimentacin es pertinente, fresca
y promisoria. Pero tambin hay bastante que est basada en actitudes
reactivas o improvisada o inspirada en modas pasajeras.
16
Una debilidad particular del clima intelectual para la formulacin de
polticas industriales en varios pases de la regin es que, si se va a basar
el juicio en las polticas efectivamente existentes, la nica conclusin es
que no se han aprendido las lecciones de otras regiones del mundo. Por
ejemplo, dos principios clave de las polticas industriales de la experiencia
16 Por ejemplo, en opinin de los autores, algunas de las cosas que se dicen y hacen
en el tema de las aglomeraciones de empresas (o clusters) tienen toda la aparien-
cia de una adhesin superficial e irreflexiva a lo que est de moda.
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de Asia oriental a saber, que los subsidios deben ser dependientes del
desempeo y adems temporales estn ausentes en un buen nmero de
las polticas de apoyo practicadas en la regin. Las actuales polticas de
desarrollo productivo son tambin vulnerables a las presiones de grupos
de intereses especiales y, en ese sentido, siguen siendo peligrosas. Al
permitir la posibilidad de intervencin selectiva o de polticas que res-
pondan a contextos especficos, stas pueden terminar abriendo la caja
de Pandora de los comportamientos de bsqueda de rentas y otros abusos
relacionados, si se aplican en los contextos institucionales equivocados
o bajo las reglas de juego equivocadas.
En el lado positivo, sin embargo, algunas caractersticas de las polticas
de desarrollo productivo emergentes constituyen contribuciones genuinas
al arsenal del pensamiento y la prctica del desarrollo econmico. Primero,
la idea de una alianza pblico-privada hacia el logro de objetivos de desa-
rrollo cruciales (como la mejora de la competitividad y el aumento de la
productividad) y la prctica de los dilogos pblico-privados sistemticos
y organizados para discutir el diagnstico de los problemas, las medidas
de poltica y los compromisos de accin son contribuciones importantes
a las polticas industriales del futuro. En estos dilogos pblico-privados,
el esfuerzo conjunto para identificar dnde yacen los problemas y dnde
se pueden hallar las posibles soluciones, es un anuncio del nuevo estilo
de diseo de las polticas industriales que est tomando forma en todo
el mundo, un nuevo estilo en el que el proceso de descubrimiento, o de
autodescubrimiento, como lo han llamado Hausmann y Rodrik (2002),
de dnde estn las ventajas competitivas potenciales y cules son los
obstculos para su desarrollo, es tan importante como el contenido de
las polticas para vencer esos obstculos.
17
Segundo, la cantidad pura y simple de experimentacin que se est
llevando a cabo en la regin exhibe los rasgos de todos los procesos
de innovacin. Se ensayan nuevas formas y medios de hacer poltica
industrial y se someten a las duras pruebas de la realidad, de los intere-
ses internos en conflicto y de la competencia extranjera. El proceso de
aprendizaje en curso es una etapa necesaria en la ruta hacia unos nuevos
marcos de referencia para la poltica industrial, ms consistentes y menos
tmidos en los que las polticas de desarrollo productivo puedan desplegar
efectivamente su contribucin a las metas del crecimiento econmico y
la modernizacin. Como escribi el poeta espaol Antonio Machado:
Caminante: no hay camino; se hace camino al andar.
17 Este tema se discute en forma inteligente en el importante artculo de Rodrik
(2004).
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11
Las reformas de los sistemas de
pensiones y asistencia social
Carmelo Mesa-Lago y Gustavo Mrquez
DESDE LOS AOS OCHENTA, la consolidacin de la democracia, la inestabi-
lidad macroeconmica y los cambios en el funcionamiento del mercado
de trabajo contribuyeron a generar una fuerte demanda por nuevos
instrumentos de proteccin social. El aumento de la desocupacin y el
empleo informal llev a grupos en extrema pobreza o sin acceso al mer-
cado de trabajo formal a demandar alternativas de proteccin frente a las
repetidas turbulencias macroeconmicas, especialmente desde mediados
de la dcada de 1990. Adems, la bsqueda de mecanismos para reducir
el creciente dficit de algunos sistemas pblicos de seguridad social, y la
perspectiva de mayor eficiencia y profundizacin financiera asociada a
la implantacin de sistemas privados de pensiones ocasionaron la refor-
ma de los sistemas tradicionales de aseguramiento contra los riesgos de
vejez, invalidez y muerte.
En el presente captulo se describen las reformas de las instituciones
y polticas de seguro y asistencia social desde finales de los ochenta. Esta
introduccin pone estas reformas en contexto con las transformaciones
del Estado y la economa. En la siguiente seccin se describen los cambios
en los sistemas de pensiones, en tanto que la ltima seccin se dedica a
la evolucin de las instituciones y las polticas en materia de asistencia
y proteccin social
Los aos noventa fueron una poca de reformas concertadas en todos
los aspectos de la poltica social. La consolidacin de la democracia en
la mayor parte de los pases de la regin posibilit la expresin de una
serie de demandas sociales por mayor proteccin y mejor acceso a servi-
cios sociales de alta calidad. Aparte de aumentar el gasto social (vase el
Captulo 1), estas demandas exigieron reformar las instituciones a cargo
de las polticas sociales, y especialmente las de proteccin y seguridad
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social, que estaban controladas por burocracias ineficaces y grupos que
utilizaban los recursos como instrumento clientelista para perpetuarse en
el poder.
1
En ninguna otra rea fue ms claro el agotamiento del viejo
modelo de Estado paternalista y burocrtico. El sistema pblico de pen-
siones basado en contribuciones ligadas al empleo y diseado para cubrir
los riesgos de vejez, invalidez y muerte era el eje central de la poltica de
proteccin al ingreso. La premisa financiera bsica de estos sistemas era
una continua expansin del empleo formal que permitiese financiar los
beneficios de los trabajadores retirados con base en las contribuciones de
los trabajadores activos y cotizantes. Pero el aumento del desempleo, la
expansin de los trabajos informales y la recomposicin de los sectores
productivos,
2
redujo el nmero de cotizantes y el volumen de cotizacio-
nes a los sistemas de seguridad social. La presin sobre el dficit fiscal
que implicaba cubrir los dficit corrientes de los sistemas de seguridad
social fue un importante estmulo para la bsqueda de alternativas de
financiacin y funcionamiento de estos sistemas. Algunos pases optaron
por reformas paramtricas, tratando de alinear el nivel de beneficios y las
contribuciones al sistema sin cambios fundamentales en su estructura, y
en particular sin crear sistemas privados de pensiones. En otros pases,
siguiendo el ejemplo de la reforma de la seguridad social chilena, se
hicieron transformaciones estructurales que incluyeron la creacin de
sistemas privados de pensiones, en algunos casos complementarios del
sistema pblico y en otros sustituyndolo por completo. Un argumento
importante en el contexto de la poca era que ese tipo de sistemas pri-
vados creaba una serie de instrumentos financieros de largo plazo que
podran contribuir a la profundizacin del mercado de capitales.
Ahora bien, en un contexto donde la importancia del empleo formal
(con contribuciones a la seguridad social y beneficios) est perdiendo sig-
nificado, las reformas a la seguridad social no responden a las demandas
de los grupos sociales excluidos de tales empleos. Es para estos grupos,
en algunos casos muy vocales, donde las reformas a los programas de
asistencia social se vuelven cruciales. Los programas de asistencia social
que existan eran muy pequeos y en general basados en pensiones de
gracia para personas de edad avanzada, sin derecho a programas regulares
de pensiones. En ese marco, la poltica de ingresos de los aos ochenta
consista en la manipulacin de la demanda agregada y no era pensada
1 Para una discusin detallada del modelo tradicional en poltica social y sus
cambios, ver Franco (1996) y Molina (2002).
2 En particular la creciente importancia relativa del empleo en los sectores de
servicios, donde las tasas de afiliacin y contribucin a los sistemas de seguridad
social son menores.
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LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y ASISTENCIA SOCIAL 399
como parte de la poltica social. La poltica de ingresos dependa de tres
instrumentos fundamentales:
Controles de precios y subsidios a bienes de consumo.
Manejo de la demanda agregada a travs de decisiones de inversin
y empleo pblico.
Poltica salarial, incluyendo mecanismos de indexacin salarial y
aumentos generales de salarios por decreto.
La larga crisis de los aos ochenta y los repetidos procesos de ajuste
fiscal redujeron el campo de accin de esta clase de polticas. Su finan-
ciamiento contribuy a generar un alto nivel de endeudamiento y fue
un factor determinante en la generacin de brotes inflacionarios fuera
de control en repetidas ocasiones durante esos aos. El Consenso de
Washington represent una reorientacin fundamental de las polticas
pblicas en la mayor parte de los pases de la regin desde una ptica de
manejo de la demanda agregada hacia una lgica de mantenimiento de
equilibrios macroeconmicos fundamentales. Este cambio en la ptica
y la orientacin de las polticas pblicas implic, por supuesto, cambios
fundamentales en la forma que operan los sistemas de asistencia social.
Caractersticas, desempeo y desafos
de los sistemas pblicos y privados de pensiones
en Amrica Latina
La reforma de los sistemas de pensiones fue un componente central de
las reformas del Estado durante la dcada de 1990. Basados en el ejem-
plo de la reforma chilena e impulsados por la necesidad de contener los
crecientes dficit corrientes de los sistemas de pensiones, un nmero
importante de pases de la regin emprendieron procesos de reforma. A
pesar de esta motivacin comn, los sistemas que emergieron fueron muy
variados y respondieron en diversa medida a las peculiaridades locales
del contexto donde fueron adoptados. Esta seccin se divide en tres
partes: a) conceptos y caractersticas de los sistemas privados y pblicos
de pensiones y clasificacin de los 20 pases de Amrica Latina entre los
dos sistemas; b) comparacin de los efectos de los sistemas privados y
pblicos basada en diez indicadores de desempeo, y c) desafos pen-
dientes en ambos sistemas.
3
3 Esta seccin se basa en Mesa-Lago (2004a, 2004b, de prxima aparicin) a me-
nos que se especifique una fuente distinta.
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Conceptos y caractersticas de los sistemas pblicos
y privados
Los sistemas pblicos y privados de pensiones de seguridad social se
diferencian en cuatro caractersticas: cotizacin, prestaciones, rgimen
financiero y administracin. El sistema pblico tiene cotizacin no de-
finida (las cotizaciones totales aumentan con el tiempo segn madura el
sistema y envejece la poblacin), prestaciones definidas (determinadas
y garantizadas por la ley), rgimen financiero de reparto sin reservas o
de capitalizacin parcial colectiva (reserva parcial para el colectivo de
asegurados), y administracin pblica (por el organismo del seguro social
o por el gobierno central). El sistema privado tiene cotizacin definida
(no debe aumentar en el tiempo), prestaciones no definidas (su monto
depender de la suma acumulada en la cuenta individual del asegurado,
su salario y densidad de cotizacin, as como del rendimiento de la in-
versin), rgimen financiero de capitalizacin plena e individual (cuenta
individual propiedad del asegurado cuyo fondo se invierte) y en la ma-
yora de los casos administracin privada (por corporaciones privadas
con nimo de lucro y dedicacin exclusiva), aunque la administracin
puede ser tambin mltiple (privada, pblica o mixta).
Se definen como reformas paramtricas las que fortalecen financie-
ramente un sistema pblico a largo plazo mediante el aumento de la
edad de retiro o de las cotizaciones, o mediante frmulas ms estrictas
de clculo de la pensin. Se definen como reformas estructurales las que
sustituyen total o parcialmente el sistema pblico por uno privado. En
12 pases de Amrica Latina las reformas estructurales han seguido tres
modelos distintos: sustitutivo, paralelo y mixto. En el segmento superior
del cuadro 11.1 se clasifica a los doce pases entre los tres modelos y se
indica la fecha de inicio del funcionamiento del sistema privado y sus
cuatro caractersticas, mientras que en el segmento inferior del cuadro se
listan los ocho pases que tienen sistemas pblicos y sus cuatro caracters-
ticas fundamentales y se indica en una nota cules han tenido reformas
paramtricas. El modelo sustitutivo es seguido por seis pases: Chile
(el pionero, en 1981), Bolivia y Mxico (1997), El Salvador (1998), la
Repblica Dominicana (gradualmente en 2003-2006 pero el proceso se
ha paralizado) y Nicaragua (suspendido indefinidamente debido al alto
costo fiscal de la reforma por una ley en 2005 que restableci el sistema
pblico). Este modelo cierra el sistema pblico a nuevos afiliados y lo
remplaza por un sistema privado con las cuatro caractersticas explicadas,
salvo en Mxico donde la administracin es mltiple y la prestacin puede
ser definida o no definida. El modelo paralelo se ha implementado en
dos pases: Per en 1993 y Colombia en 1994; no se cierra el sistema
pblico sino que se reforma, se crea un sistema privado y los dos com-
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piten entre s. El sistema pblico tiene sus cuatro caractersticas tpicas
(salvo en Colombia donde el rgimen financiero es el de capitalizacin
parcial colectiva en vez de reparto), mientras que el sistema privado tiene
tambin sus cuatro caractersticas (nuevamente, salvo en Colombia donde
la administracin es mltiple). El modelo mixto es seguido por cuatro
pases: Argentina (1994), Uruguay (1996), Costa Rica (2001) y Ecuador
(en agosto de 2005 an no haba entrado en vigor, debido a un recurso
de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema). Este modelo integra un
sistema pblico que otorga una pensin bsica con un sistema privado que
ofrece una pensin complementaria, sin cerrar el sistema pblico a nuevos
afiliados. Cada sistema tiene sus cuatro caractersticas tpicas, excepto
que el privado tiene administracin mltiple en los cuatro pases.
Los ocho pases latinoamericanos restantes mantienen un sistema
pblico con sus cuatro caractersticas tpicas y varios han aprobado re-
cientemente reformas paramtricas: Brasil en el programa para empleados
privados en 1998-1999 y en el programa para funcionarios pblicos en
2004; Costa Rica en la porcin pblica de su sistema mixto en 2005;
Cuba en 2005; Panam en 2005 (pero el presidente se vio forzado a sus-
penderla debido a manifestaciones pblicas), y Venezuela en 2002 y 2005.
Se han considerado reformas estructurales o paramtricas en Guatemala,
Honduras y Paraguay; no ha habido discusin pblica de la reforma en
Hait, al menos hasta mediados de 2005.
Comparacin del desempeo de los sistemas privados
y pblicos
En esta seccin se comparan los sistemas privados y pblicos de pensiones
en Amrica Latina con base en diez indicadores de desempeo, los cuatro
primeros de carcter social y los seis ltimos de tipo financiero:
Cobertura de la poblacin econmicamente activa.
Edad de retiro y esperanza de vida.
Monto de las pensiones.
Equidad de gnero.
Competencia y costos administrativos.
Cotizaciones sobre los salarios.
Cumplimiento en el pago de las cotizaciones.
Impacto en el ahorro nacional, el mercado de valores y la diver-
sificacin de los portafolios de inversin.
Rendimiento de la inversin.
Acumulacin del fondo y equilibrio financiero y actuarial.
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En el cuadro 11.2 se resumen las estadsticas de los nueve indica-
dores de desempeo disponibles en diez sistemas privados (se excluyen
Ecuador y Nicaragua porque sus sistemas no han entrado en vigor) y
en siete sistemas pblicos (se excluye Hait por falta de datos). La Aso-
ciacin Internacional de Administradoras de Supervisores de Fondos de
Pensiones Latinoamericanos (AIOS) publica semestralmente estadsticas
normalizadas de los 10 pases con sistemas privados, pero no existe una
asociacin y series estadsticas similares para los sistemas pblicos.
4
Cobertura de la poblacin econmicamente activa. En 2004 haba 160
millones de personas aseguradas por sistemas de pensiones de seguridad
social en la regin, 67% en sistemas pblicos (incluyendo el componente
pblico en sistemas mixtos y rezagos de asegurados en sistemas pblicos
cerrados) y 33% en sistemas privados y componentes privados en sistemas
mixtos. El porcentaje asegurado en sistemas privados variaba como sigue:
100% en Bolivia y Mxico; 87-98% en Argentina, Chile, Repblica Do-
minicana, El Salvador y Per, y 50-54% en Colombia y Uruguay, donde
el sistema pblico tena 46-50% de los asegurados. En Costa Rica todos
los asegurados estn en los dos pilares del sistema mixto.
La cobertura en los sistemas privados decay en todos ellos entre el
ao anterior a la reforma estructural y 2004; el promedio ponderado de
cobertura de los diez pases descendi de 38% a 26%; las mayores cadas
fueron en Argentina, de 50% a 27% (debido a la crisis econmica) y Per,
de 31% a 12%. No hay una serie estadstica histrica que permita trazar
la tendencia en la cobertura de los sistemas pblicos. La comparacin
de la cobertura esttica en los sistemas privados (2004) con los sistemas
pblicos (entre 2001 y 2003) muestra que, independientemente de la na-
turaleza del sistema, los pases pioneros, con los sistemas ms antiguos
y desarrollados de seguridad social, tenan la cobertura mayor: 46-59%
(Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay, con la excepcin de Argentina, 21%;
no hay cifras de Cuba), seguidos por los llamados pases intermedios:
22-59% (Colombia, Mxico, Panam, Venezuela, con la excepcin de
Per, 12%) y por ltimo los llamados pases tardos, los ltimos en
crear sistemas de seguridad social y con los sistemas menos desarrollados:
7-22% (Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras y Paraguay). El promedio ponderado de cobertura de los sistemas
privados fue de 26,3% (fuertemente influenciado de manera negativa
por la baja cobertura de Argentina) versus un promedio de 41,4% en
los sistemas pblicos (fuertemente influenciado de manera positiva por
la alta cobertura de Brasil).
4 La AIOS agrupa administradoras de fondos de pensiones y por tanto no incluye
administradoras de sistemas tradicionales pblicos anteriores a las reformas.
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El anlisis anterior indica que no ha ocurrido el esperado aumento de
cobertura en los sistemas privados a pesar de incentivos como la propie-
dad de la cuenta individual y la relacin ms estrecha entre cotizacin y
monto de la pensin, un punto reconocido por un estudio reciente del
Banco Mundial que evala las reformas estructurales en el ltimo decenio
(Gill, Packard y Yermo, 2005). Las dos causas principales del declive en la
cobertura de los sistemas privados y tambin de varios sistemas pblicos
son el crecimiento del sector informal (especialmente el trabajo por cuenta
propia) y el proceso de flexibilizacin laboral que promueve empleo de
tiempo parcial, sin contrato o subcontratados; los trabajadores tanto en
el sector informal como en los tipos de empleo indicados usualmente
carecen de cobertura. Slo los seis pases pioneros otorgan pensiones no
contributivas o asistenciales a los pobres, que son los que tienen mayor
cobertura y menor sector informal e incidencia de pobreza.
Edades de retiro y esperanza de vida. La mayora de las reformas estruc-
turales aumentaron las edades de retiro con el fin de aumentar la cuenta
individual y garantizar una pensin mnima; no obstante tambin la ma-
yora permite el retiro anticipado cuando la suma depositada en la cuenta
individual del asegurado es suficiente para financiar la pensin mnima.
El promedio de la edad normal de retiro en los sistemas privados es 61
aos para la mujer y 64 aos para el hombre, comparados con edades
respectivas de 59 y 61 aos en los sistemas pblicos. Debido a la mayor
edad requerida en los sistemas privados, la esperanza promedio de vida
de un pensionado hombre al momento del retiro es 16,1 aos y el de
una mujer pensionada es 21,0 aos, comparadas con esperanzas respec-
tivas de 17,7 y 22,6 aos en los sistemas pblicos. Algunos aumentos
de la edad de retiro han sido proporcionales con la esperanza de vida
de la poblacin, como en Chile, pero en Uruguay, que tiene la tercera
esperanza de vida ms alta de la regin, la edad de 60 aos es an muy
baja. Por el contrario, en Bolivia, que tiene la esperanza de vida menor
de la regin despus de Hait, la edad de 65 aos es muy alta y resulta
en un promedio menor de esperanza de vida de un pensionado (13,0 y
14,8 para hombres y mujeres). En los sistemas pblicos, las edades de
Cuba (55 y 60 para hombres y mujeres), que tiene la segunda esperanza
de vida ms alta en la regin, son demasiado bajas, lo cual resulta en los
promedios de esperanza de vida de pensionados mayores (20,5 y 27,2
aos), encareciendo el sistema de manera considerable y contribuyendo
al desequilibrio financiero que enfrenta.
Monto de las pensiones. Otra promesa implcita de las reformas estruc-
turales es que el sistema privado pagara pensiones ms altas que las del
sistema pblico pero es difcil verificar este supuesto debido a la falta de
series estadsticas al da y comparables entre los dos sistemas. Adems, es
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prematuro predecir qu ocurrir en el futuro pues el sistema privado no
ha madurado. En Chile, ms de veinte aos despus de la reforma, slo
20% de las pensiones totales en 2002 eran privadas. No obstante, las
pensiones promedio de vejez privadas chilenas en 2001-2002 (un 63%
de todas las pensiones privadas) eran 24% menores que el promedio de
las pblicas, mientras que lo opuesto ocurra con las pensiones de inva-
lidez y sobrevivencia. De esta forma, el promedio ponderado de todas
las pensiones privadas era 3% mayor que el promedio de las pblicas.
En Argentina la crisis provoc una reduccin en 65% de la pensin
proyectada para un asegurado promedio. En Colombia, las pensiones
pblicas promedio eran superiores al promedio de las privadas, por lo
que la mayora de los asegurados estaba afiliada al sistema pblico, pero
la ley de 2002 introdujo cambios para reducir gradualmente dicha brecha
y en 2004 la mayora de los afiliados ya estaba en el sistema privado. Se
estima que 30% de los hombres y 50% de las mujeres afiliadas en Chile
no renen las condiciones para obtener la pensin mnima, mientras
que en Per las proporciones respectivas son 30% y 60% (Gill, Packard
y Yermo, 2005).
Equidad de gnero. Debido a causas externas e internas a los sistemas de
seguridad social, la mujer usualmente tiene una cobertura menor que
la del hombre y recibe una pensin inferior. Las causas externas son la
menor tasa de participacin laboral y mayor tasa de desempleo de las
mujeres respecto a los hombres, el salario ms bajo pagado por la misma
tarea, y la mayor ocupacin proporcional en empleos no calificados con
salarios bajos y no cubiertos por la seguridad social; por todo ello las
mujeres acumulan menos cotizaciones que los hombres durante su vida
laboral. Las causas de inequidad de gnero internas al sistema incluyen
una edad de retiro menor a la del hombre (cinco aos menos en cinco
sistemas privados y en cinco pblicos) la cual, unida a una esperanza de
vida entre 4 y 5 aos mayor que la del hombre, resulta en una esperanza
de vida promedio como jubilada entre 9 y 10 aos ms que el hombre.
Los sistemas privados acentan la inequidad de gnero por tres razones:
a) exigen un nmero mnimo de cotizaciones para conceder la pensin
mnima (la mayora tambin ha aumentado los aos de cotizacin re-
queridos para obtener la pensin regular), haciendo an ms difcil el
acceso para las mujeres; b) se basan en las cotizaciones durante toda la
vida laboral activa en vez de los ltimos aos (como en la mayora de
los sistemas pblicos), lo cual perjudica a la mujer cuya densidad de
cotizacin es menor que la del hombre, y c) aplican tablas actuariales
diferenciadas por gnero (mientras que los sistemas pblicos usan tablas
unisexo); al dividirse la suma acumulada en la cuenta individual por el
promedio de esperanza de vida, las pensiones de las mujeres resultan
menores que las de los hombres (ms an si ellas se retiran cinco aos
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antes). Algunos sistemas pblicos utilizan las cotizaciones de los hombres
para subsidiar las de las mujeres, compensando as parte del costo de la
crianza de los hijos que se carga principalmente sobre la mujer (en Chile
el sistema pblico para los obreros anterior a la reforma reconoca a la
madre trabajadora un ao por cada hijo vivo). Si se igualaran las edades
de retiro entre hombres y mujeres en los cinco sistemas privados donde
actualmente son diferentes, se fortalecera la acumulacin de fondos en
las cuentas individuales. Esta mayor cantidad de fondos permitira una
pensin mayor a las mujeres, a cambio de una edad de retiro cinco aos
mayor. Aun as, es necesario encontrar mecanismos que compensen la
mayor esperanza de vida de las mujeres. Finalmente, igualar la edad de
retiro entre gneros en dos de los sistemas pblicos reduce significati-
vamente sus costos.
El impacto combinado sobre los gneros de las causas antes explicadas
se ha medido en Chile para 2001-2002: el fondo acumulado en las cuen-
tas individuales de las mujeres era entre 32% y 46% del acumulado por
los hombres, la tasa de remplazo femenina era 52-57% comparada con
81-86% de la masculina, y la pensin promedio de la mujer retirada a
los 60 aos era 60% de la del hombre y 87% si se retiraba a los 65 aos.
Los sistemas mixtos tienden a compensar ms la inequidad de gnero que
los sustitutivos, porque su parte pblica atena dicha inequidad mientras
que la privada la acenta, pero dicho efecto depende de la participacin
de las dos partes. Por ejemplo, en Costa Rica la compensacin es mayor
que en otros pases, porque la pensin pagada por el sistema pblico es
el principal y el privado es complementario, mientras que lo opuesto
ocurre en Argentina.
Competencia y costos administrativos. Se argumenta que los sistemas
privados reducen el costo administrativo porque eliminan el monopolio
de los sistemas pblicos e introducen la competencia y mayor eficiencia.
La mayor eficiencia debera verse reflejada en una mejora notable en
cuanto al registro, el mantenimiento de las cuentas individuales y el tr-
mite ms rpido de la pensin. Pero las mltiples administradoras hacen
perder la ventaja de las economas de escala de un gestor nico, gastan
recursos considerables en publicidad y en comisiones a vendedores o
promotores, y perciben una ganancia. Adems se ha demostrado que la
competencia no funciona de manera adecuada en la mayora de los siste-
mas privados, porque slo hay dos administradoras (los casos de Bolivia
y El Salvador) o porque existe un alto grado de concentracin en las tres
mayores (71-86% del mercado en Chile, Repblica Dominicana, Per y
Uruguay; AIOS 2005). Adems, varios pases no proveen al asegurado
informacin comparativa sobre las comisiones, primas y rendimiento
a fin de que pueda seleccionar a las mejores administradoras. Tambin
se asevera que la industria es oligoplica y tiene una clientela cautiva,
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ha impuesto restricciones al nmero de veces que un asegurado puede
cambiar de administradora (con el fin de reducir los gastos de operacin);
la competencia entre las administradoras por mercados estrechos genera
comisiones ms altas, y slo una fraccin de la reduccin en los costos
operativos se traspasa a los afiliados como comisiones ms bajas (Gill,
Packard y Yermo, 2005).
El costo administrativo en los sistemas privados consiste en una co-
misin (usualmente adems del salario) que se paga a la administradora
para gestionar la cuenta individual, la inversin del fondo y la pensin
de vejez; la comisin incluye una prima que la administradora traspasa
a una compaa de seguros privada para cubrir los riesgos de invalidez y
muerte (en Mxico y Colombia se hace por el sistema pblico). Calculado
como porcentaje de los ingresos, el costo administrativo (excluyendo
el componente de la prima) en 2004 fluctu entre 7% en la Repblica
Dominicana y 40% en Colombia, y el promedio ponderado de los diez
pases fue de 20% (clculos de Mesa-Lago, de prxima aparicin). Los
gastos por salarios, comisiones a los vendedores, publicidad y otros
operativos absorbieron un promedio de 12% del ingreso, el 8% restante
fue ganancia (AIOS, 2005). Slo se pudo obtener informacin sobre
costos administrativos (tambin como porcentaje de los ingresos) en
cinco sistemas pblicos y fluctuaron entre 0,5% en Honduras y 8,7%
en Guatemala; el promedio ponderado fue de 3,9%, una quinta parte
del promedio de los sistemas privados. Las economas de escala, la no
necesidad de gastos de publicidad y comisiones a vendedores, y la au-
sencia de ganancia en los sistemas pblicos parecen sobrepasar la mayor
eficiencia de los sistemas privados.
Cotizaciones sobre los salarios. La cotizacin sobre el salario en los
sistemas privados (que incluye el depsito en la cuenta individual, la co-
misin y la prima) flucta entre 7% en Argentina (11% antes de la crisis)
a 13% en El Salvador. En Costa Rica la cotizacin de 4,5% es slo para
el depsito y el resto se financia con un porcentaje sobre el rendimiento
de la inversin; y en la Repblica Dominicana adems del 7% hay tam-
bin un porcentaje sobre el rendimiento para cubrir parte de los costos
administrativos; excluyendo estos dos pases, el promedio ponderado de
la cotizacin en los sistemas privados es 11,9%. Los tres sistemas mixtos
tienen una cotizacin adicional para financiar el componente pblico, de
manera que la cotizacin total aumenta considerablemente el promedio
citado de los sistemas privados. Entre los sistemas pblicos, la cotizacin
de Brasil es con creces la mayor (28%) y jalona hacia arriba el promedio
de este grupo a 11,1% (ligeramente inferior al promedio de los sistemas
privados); substrayendo a Brasil el promedio se reduce a 8,3%.
Con la teora de que la cotizacin patronal incrementa el costo de
produccin, incentiva la sustitucin de mano de obra por capital y hace
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menos competitivas las exportaciones, las reformas estructurales elimina-
ron dicha cotizacin en Bolivia, Chile y Per, y la redujeron en Argentina
y Uruguay. Seis pases aumentaron la cotizacin del trabajador, pero slo
tres tambin incrementaron la del patrono. Adems la comisin y la prima
son pagadas slo por el trabajador en todos los pases, salvo en dos en
que comparte con el patrono. No hay consenso acadmico ni validacin
emprica a la referida justificacin terica, ya que se argumenta que la
cotizacin patronal puede en la prctica ser pagada por el trabajador o
transferida al consumidor. Adems, la eliminacin de la cotizacin patro-
nal ha aumentado la carga sobre el trabajador, el costo fiscal o ambos y ha
creado desincentivos para la afiliacin (ver la seccin siguiente). Del total
de la cotizacin, el trabajador paga 65,2%, el patrono 24,5% y el Estado
(en dos pases) el 10,3% restante. Los sistemas pblicos han mantenido
la cotizacin patronal y sta representa 69,4% de la cotizacin total, el
trabajador slo paga 30% y el Estado 0,6% (en un pas).
Cumplimiento en el pago de las cotizaciones. Se supone que en los sistemas
privados hay un mejor cumplimiento en el pago puntual de las cotiza-
ciones, estimulado por la propiedad de la cuenta individual y la relacin
estrecha entre la cotizacin y el nivel de la pensin; por otra parte, el
incremento de la cotizacin del trabajador puede crear desincentivos para
el cumplimiento. En 1998-2004, el porcentaje de afiliados cotizantes ac-
tivos en el ltimo mes cay en todos los sistemas privados y el promedio
baj de 58% a 41% (AIOS, 2000 a 2005). En 2004 dicho cumplimiento
oscil entre 35% en Argentina (el ms bajo debido a la crisis) y 68% en
Costa Rica; el promedio ponderado de los diez sistemas fue 40,7%, o
sea, 59,3% no pag puntualmente su cotizacin. La morosidad patronal
es importante en Chile donde la deuda por dicho concepto aument seis
veces entre 1990 y 2002 y en el ltimo ao ascendi a US$526 millones,
equivalente a 1% del valor total de los fondos de pensiones. Cabe resaltar
que 43% de ella era incobrable por quiebra de las empresas deudoras.
Infortunadamente no hay series estadsticas ni cifras recientes sobre cum-
plimiento en los sistemas pblicos, lo cual impide la comparacin. No
obstante, la escasa informacin disponible indica que hay un alto grado
de evasin y morosidad en Panam, Paraguay y Venezuela.
Ahorro nacional, mercado de valores y diversificacin de los portafolios.
Otro supuesto de los sistemas privados es que incrementan el ahorro
nacional, ayudan a desarrollar los mercados de valores, crear nuevos
instrumentos y diversificar la cartera de inversin del fondo de pensiones.
En Chile, el pas con el perodo ms largo para observar el impacto de la
reforma estructural en el ahorro nacional, se han realizado cinco estudios
(ver Mesa-Lago, de prxima aparicin), tres de los cuales concluyen que
ha tenido un efecto negativo (alrededor de -3% del PIB); un estudio arroja
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resultados debatibles y otro concluye que el impacto ha sido positivo. Uno
de dichos estudios tambin sostiene que la evidencia emprica coincide
con la nocin de que la reforma ha contribuido al desarrollo del mercado
nacional de valores, pero los autores advierten que dicha evidencia no
constituye prueba fehaciente, porque el mismo puede haber sido causa-
do por otros factores ajenos a la misma; por el contrario, otro estudio
sostiene que el aporte de los flujos de pensiones sobre el desarrollo del
mercado financiero chileno ha sido bastante robusto.
Con respecto a la diversificacin de los portafolios, el impacto nega-
tivo de la transicin sobre los ingresos tributarios (ver la seccin Acu-
mulacin del fondo y equilibrio financiero y actuarial) ha inducido a
muchos gobiernos a fijar lmites a las cantidades que se pueden invertir en
ciertos instrumentos y restringir la inversin en instrumentos extranjeros
a favor de deuda pblica interna; hay muy poca inversin en el sector
privado nacional a travs de acciones y bonos, y el alto inters pagado
por los bonos pblicos ha generado altos rendimientos, pero stos no
pueden mantenerse en el largo plazo, especialmente en los pases con
dficit fiscal fuerte y riesgo de incumplimiento de pago (Gill, Packard
y Yermo, 2005). En 2004, la cartera estaba lejos de la diversificacin
esperada: alrededor de 50% estaba invertida en deuda pblica en siete
pases y ms de 80% en otros dos; Chile, Repblica Dominicana y Per
eran los nicos pases en los que menos de una tercera parte de los activos
de los fondos de pensiones estaba en deuda pblica. En promedio, la
deuda pblica representaba el 55% de las inversiones de los fondos. La
inversin en acciones promediaba 8% y slo en tres pases era importante
(13-38%); varios pases prohben invertir en instrumentos forneos, cuya
participacin promedio en los portafolios era de 5,6% y slo es de gran
importancia en cuatro pases (7-27%).
La mitad de los sistemas pblicos tiene rgimen de reparto y carece
de reservas para invertir (Brasil, Cuba y Venezuela). Los otros cuatro tie-
nen reservas e inversin pero slo se logr obtener informacin reciente
de Panam, donde 52% del fondo estaba en deuda pblica y no haba
inversin en acciones e instrumentos extranjeros. Informacin menos
actualizada de Guatemala y Honduras indica que tambin la mayora
de sus carteras estaba invertida en valores de deuda estatal; lo mismo
ocurra en el sistema pblico de Colombia y Costa Rica (82% y 89%,
respectivamente) (AIOS varios aos). De manera que, con pocas excep-
ciones, ni los sistemas privados ni los pblicos han logrado diversificar
sus portafolios y stos se han concentrado de forma excesiva en deuda
pblica, un problema que se agrava en los pases pequeos que carecen
de mercados de valores o donde stos son incipientes.
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Rendimiento de la inversin. En los 10 sistemas privados el rendimiento
bruto real de la inversin del fondo, desde el ao de su creacin hasta
finales de 2004, promedi anualmente 7,3% (oscil entre -8,8% en la
Repblica Dominicana y 12,9% en Uruguay). Este es el rendimiento
bruto y para calcular el neto hay que deducir el costo de la comisin por
la gestin del programa de vejez, pero ni los pases ni la AIOS publican
el rendimiento neto. Estimaciones gruesas en tres pases indican 7,6%
bruto y 4,3% neto en Per, 7,7% y 5,9% en Mxico, y 9,9% y 8,1%
en El Salvador, con base en informacin sobre rendimientos brutos y
comisiones de la AIOS. Entre 1981 y 2000 el rendimiento bruto del
fondo de pensiones chileno promedi 11,9 puntos porcentuales menos
que el del ndice Selectivo de Precios de Acciones de la Bolsa de Santiago,
y entre 1993 y 2000 el rendimiento del fondo peruano fue inferior al
inters de depsitos bancarios y de los bonos Brady. Si se toma el perodo
1993-95, el rendimiento bruto es muy superior al de 1995-2000, debido
a varias crisis econmicas y del mercado de valores; estas fluctuaciones
presentan un riesgo importante para los asegurados: si se retiran en la
cresta del mercado de valores tendrn una buena pensin, pero el valor
de su cuenta individual puede disminuir drsticamente durante una cri-
sis, especialmente si es prolongada como en Argentina. Dicho riesgo se
atena en los modelos mixtos, que combinan una pensin garantizada
con otra sometida a la volatilidad del rendimiento del capital.
Entre los sistemas pblicos, el promedio anual del rendimiento real
slo se pudo obtener en tres pases y en diferentes perodos entre 1994
y 2002: 10,4% en Guatemala, 6,2% en Honduras y 5,6% en Panam,
para un promedio de 7,4% en los tres pases, similar al promedio de los
10 sistemas privados; pero debe tenerse en cuenta que los otros cuatro
sistemas pblicos carecen de inversin y si stos se incluyeran en el pro-
medio ste bajara sensiblemente. La pensin garantizada en los sistemas
pblicos se afecta menos por la volatilidad del mercado que la pensin
privada, pero no es inmune a la falta de diversificacin en los portafolios,
como se ha visto en varios pases en los que las reservas de los fondos de
pensin han experimentado rendimientos bajos o negativos.
La concentracin de la inversin en deuda pblica interna, comn
a los sistemas privados y pblicos, conduce a una excesiva y riesgosa
dependencia de las tasas de inters fijadas por los gobiernos, que puede
afectar negativamente el rendimiento de la inversin y el monto de la
pensin en el largo plazo. Argentina, hasta 2000, tena el rendimiento
real promedio ms alto en los sistemas privados (15%) debido a los altos
intereses pagados por el gobierno, pero ste presion a los administrado-
res de pensiones a convertir instrumentos basados en dlares hacia bonos
garantizados en pesos y la Superintendencia de Pensiones apoy este
movimiento aumentando el lmite de los instrumentos de deuda pblica;
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la crisis de 2001-2002 provoc la devaluacin del peso, la reduccin de la
tasa de inters, una cada drstica del valor de los fondos, el rendimiento
real y la pensin antes proyectada en dlares. Por el contrario, cuando
la crisis econmica de 1982-83 amenaz la existencia del nuevo sistema
privado chileno, la superintendencia jug un papel positivo crucial pro-
moviendo la diversificacin de la cartera y reduciendo la participacin
en deuda pblica de 50% a 19%.
Acumulacin del fondo y equilibrio financiero y actuarial. Se aduce que
los sistemas privados generan una acumulacin de capital mucho mayor
que los pblicos y, debido a que se basan en cotizacin definida y rgimen
financiero de cuenta de propiedad individual, pueden manejar mejor el
envejecimiento de la poblacin, evitar el incremento de la cotizacin y
eliminar el dficit fiscal en el largo plazo. Sin embargo, con el aumento
de la esperanza de vida y perodos mayores de jubilacin, para evitar
una reduccin en el monto de la pensin en el largo plazo ser necesario
subir la cotizacin. Ha ocurrido una sustancial acumulacin de capital
en los sistemas privados, aunque vara entre los pases de acuerdo con el
tamao de sus economas, nivel de salarios, rendimiento de la inversin
y el tiempo que el sistema privado ha estado en operacin. Las ms altas
acumulaciones a finales de 2004 se encontraban en los pases con las eco-
nomas y nmero de asegurados mayores, as como donde las reformas
eran ms antiguas. Los totales (en millones de dlares) fueron as: 60.799
en Chile, 42.524 en Mxico, 18.306 en Argentina y 11.067 en Colombia;
por el contrario, las menores acumulaciones estaban en los pases con
las economas ms pequeas, menor nmero de asegurados y reformas
ms recientes: US$488 millones en Repblica Dominicana y US$476
millones en Costa Rica. Como porcentaje del PIB, la acumulacin fluctu
entre 1,9% en la Repblica Dominicana y 59% en Chile. Sin embargo,
la mayor acumulacin en la regin (US$80.000 millones) se registr en
Brasil, el pas con la mayor economa y el mayor nmero de asegurados;
aunque no tiene un sistema privado y estos recursos se encuentran en
los fondos complementarios de pensiones de carcter voluntario con
aportes de patronos y trabajadores. En los dos nicos sistemas pblicos
con datos disponibles, las reservas eran US$1.681 millones en Panam
y US$498 millones en Guatemala (13% y 2,4% del PIB, respectivamen-
te), pero tres pases, incluido Brasil, no tienen reservas en sus sistemas
pblicos, de manera que la evidencia emprica respalda el reclamo de
mayor acumulacin de capital en los sistemas privados.
No obstante, la acumulacin del capital debe balancearse con tres
costos fiscales que ocasiona la reforma estructural, todos financiados por
el Estado: el dficit operacional del sistema pblico cerrado que se queda
con las pensiones en curso de pago pero con pocos o ningn cotizante;
el valor de las cotizaciones aportadas al sistema pblico cerrado que se
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traspasan al sistema privado (bono de reconocimiento o pensional), y la
pensin mnima garantizada a todos los asegurados cuyo monto en la
cuenta individual es insuficiente para financiar dicha pensin. El dficit
operativo se presenta en todos los pases, mientras que el bono de reco-
nocimiento no se paga en los modelos mixtos porque no hay traspaso
de afiliados. La pensin mnima no se garantiza en Bolivia y slo par-
cialmente en Per (los modelos mixtos pagan una pensin en el sistema
privado). Los beneficios ms generosos durante la transicin han sido los
garantizados por Chile, que tambin tiene los costos fiscales ms altos,
mientras que otros pases han restringido el bono y la pensin mnima a
fin de reducir el costo fiscal. Los estimados de ste como porcentaje del
PIB en los sistemas privados en 2001 fluctuaban entre 0,5% en Mxico
a 7,2% en Chile (despus de 20 aos de reforma) y promediaban 2,7%
en ocho pases, excluyendo Costa Rica y Repblica Dominicana (Gill,
Packard y Yermo, 2005); la reforma de Costa Rica no ha arrojado dficit
fiscal debido a que todos los asegurados pertenecen a los dos sistemas.
El balance financiero en los sistemas pblicos como porcentaje del PIB
entre 2000 y 2004 gener un supervit en tres pases (Panam, Paraguay y
Guatemala) y arroj dficit en tres (Brasil, Cuba y Venezuela); el promedio
fue un dficit de 1,4% del PIB, mientras que el promedio del costo fiscal
en los sistemas privados fue 2,7%. No obstante, ambas cifras no son tc-
nicamente comparables ya que una es el balance y otra es el costo fiscal;
adems los sistemas privados han hecho total o parcialmente explcita la
deuda pensional implcita (el valor presente de todas las obligaciones de
pensiones en el largo plazo). Faltan proyecciones normalizadas a largo
plazo del balance financiero de los sistemas pblicos como el costo fiscal
en los sistemas privados, pero s hay proyecciones actuariales de seis pases
que indican que en dos de ellos (Guatemala y Honduras) la cotizacin
actual es excesiva o suficiente (de forma que no hay que aumentarla
por un largo perodo); en Costa Rica se dispuso en 2005 un aumento
gradual de la cotizacin actual para mantener el equilibrio; mientras en
los otros tres pases la cotizacin tiene que aumentarse sustancialmente
(Cuba, Panam y Venezuela) (Mesa-Lago 2004b).
Desafos pendientes
Los sistemas privados y pblicos de pensiones enfrentan desafos, algunos
comunes y otros diversos. Los comunes son:
La reversin de la cada en la cobertura, debida al crecimiento del
sector informal y la flexibilizacin laboral, para lo cual hay que
disear programas especiales que incorporen a los trabajadores
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por cuenta propia y otros similares (mediante incentivos fiscales
a los de bajo ingreso, como en Costa Rica), as como introducir
pensiones asistenciales adaptadas a los pobres en la mayora de
los pases.
El ajuste proporcional de la edad de retiro con el incremento de
la esperanza de vida y la homologacin de la edad entre los sexos
(lo que implica el incremento de la edad de jubilacin de la mujer
en cinco aos en 10 pases).
El desarrollo de estadsticas que permitan comparar el monto de
las pensiones en ambos sistemas.
La eliminacin de la discriminacin de gnero en el mercado de
trabajo, lo que reduce el monto de las pensiones de las mujeres.
El control de la evasin y la morosidad en las cotizaciones (insti-
tuyendo el delito contra la seguridad social y sanciones fuertes a
los violadores, como en Costa Rica).
La diversificacin adecuada del portafolio de inversiones, pro-
moviendo la creacin de nuevos instrumentos y permitiendo la
inversin en instrumentos extranjeros (como en Chile, Per y
Colombia), especialmente en los pases pequeos sin mercado de
valores o donde stos son incipientes.
El estudio de posibles combinaciones de beneficio definido y no
definido (pensin garantizada y dependiente de una cuenta indi-
vidual).
La elaboracin de proyecciones slidas a largo plazo sobre los
costos fiscales de la transicin en los sistemas privados y sobre el
equilibrio financiero y actuarial en los sistemas pblicos.
La unificacin en varios pases de sistemas de pensiones diversos
al general (en particular los que tienen sistemas pblicos) a fin de
permitir la movilidad al empleado.
La homologacin de las condiciones de acceso y normas de clculo
de las pensiones, para promover la igualdad de trato.
Los desafos propios de los sistemas privados son:
La disminucin de la edad de retiro excesivamente alta en algunos
pases (como Bolivia) que reduce de manera drstica el perodo
de jubilacin.
La disminucin del impacto negativo del sistema en la equidad
de gnero, mediante tablas de mortalidad unisexo, cuentas indi-
viduales compartidas entre cnyuges, etc.
La mejora de la competencia en el sistema, facilitando la entrada
al mercado de ms administradoras, permitindoles utilizar la
infraestructura de entidades financieras en operacin.
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La reduccin de los altos costos administrativos, considerando la
fijacin de topes ms bajos a las comisiones (como en Bolivia y
Repblica Dominicana) y el cambio en la forma de clculo de la
comisin, al pasar de un porcentaje del salario a un porcentaje del
saldo o del rendimiento (como en Costa Rica).
La investigacin de las causas de incumplimiento en el pago inclu-
yendo si los requerimientos de mayor cotizacin de los trabajadores
exceden a los incentivos propios del sistema.
La posible reintroduccin de la cotizacin patronal en los tres
pases que la eliminaron y una distribucin ms equitativa de la
cotizacin entre trabajador y patrono en el resto de los pases.
La posibilidad de que el asegurado pueda seleccionar un fondo de
inversin entre varias alternativas (como en Chile).
El reforzamiento de la agencia supervisora como una entidad
autnoma que juegue un papel activo en la difusin de la infor-
macin y educacin de los asegurados, la diversificacin de los
portafolios y la transferencia a los asegurados de la reduccin de
costos operativos de las administradoras.
Los desafos propios de los sistemas pblicos son:
La elaboracin y publicacin de estadsticas peridicas sobre
cobertura de la poblacin, cumplimiento puntual en el pago de
las cotizaciones, costos administrativos, distribucin de la cartera
por instrumentos, rendimiento de la inversin y monto de las
reservas.
El aumento de las edades de retiro muy bajas en varios pases en
relacin con la esperanza de vida (Cuba, Panam, Venezuela) a fin
de reducir costos y mejorar la sostenibilidad financiera.
El establecimiento de una relacin ms estrecha entre cotizacin
y monto de la pensin.
El aumento de la eficiencia en aspectos como el registro, la ad-
ministracin de la cuenta de los asegurados y la tramitacin de
las pensiones, como se ha logrado en la mayora de los sistemas
privados.
La promocin de programas complementarios de pensiones que
suplementen la pensin bsica otorgada por el sistema pblico
(como en Brasil).
El ajuste de las cotizaciones para mantener o restablecer el equi-
librio financiero y actuarial a largo plazo.
La creacin de organismos tcnicos y autnomos de regulacin y
supervisin del sistema.
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Caractersticas y desempeo de los programas
de asistencia social
La expansin del empleo informal en la regin ha limitado el alcance
de los sistemas de seguridad social y ha dejado fuera de su proteccin
a una fraccin creciente de la poblacin. El resurgimiento de la ines-
tabilidad macroeconmica desde mediados de los aos noventa ha
reforzado esta tendencia y obligado a los gobiernos de algunos pases a
buscar alternativas para contener el impacto social de la desocupacin y
la dependencia de la economa informal. En esta seccin se ofrece una
descripcin estructurada de estos cambios: primero el contexto social y
econmico en que surge la demanda de instrumentos de proteccin al
ingreso, luego una sntesis sobre las nuevas modalidades de transferencias
condicionadas, para concluir con algunas reflexiones sobre la efectividad
de estos nuevos instrumentos.
Crisis y proteccin al ingreso durante los aos noventa
En los aos ochenta cambiaron drsticamente los mercados de trabajo
de la regin y, con ellos, las condiciones en las cuales se esperaba que
operaran las polticas pblicas en general y, en particular, las polticas
de ingreso. Por un lado, las repetidas contracciones del gasto pblico
en el despertar de la crisis de la deuda (1981-83) redujeron el empleo
formal y presionaron a segmentos importantes de la poblacin hacia
relaciones de trabajo no reguladas, ms precarias que las establecidas en
las leyes laborales y, consecuentemente, con menor proteccin contra
la prdida del empleo. Por otro lado, la respuesta del mercado de tra-
bajo al crecimiento econmico se alter dramticamente en la primera
mitad de los aos noventa. En contraste con la dcada anterior, las altas
tasas de crecimiento del producto que se observaron especialmente
hasta mediados de los aos noventa (asociadas a la mayor estabilidad
macroeconmica y a las reformas estructurales) no generaron una cada
del desempleo. De hecho, aun en un perodo de relativamente alto cre-
cimiento como 1990-94, la tasa de desempleo creci en varios pases.
Las sucesivas crisis a partir de 1995 reforzaron esta tendencia y la tasa
de desempleo promedio de la regin continu creciendo hasta el 2000.
En algunos pases, la crisis de fin de siglo extendi esta tendencia hasta
2003 y es slo en aos ms recientes cuando empieza a observarse una
moderacin del desempleo.
La combinacin de desempleo con empleo informal vari por pas
dentro de la regin (ver Duryea, Jaramillo y Pags, 2003), pero de todos
modos revela los nuevos lmites a las polticas de empleo y manejo de la
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demanda agregada. Aun en contextos de crecimiento (como el de 1991-
94) atender las crecientes demandas sociales de la poblacin afectada
por el proceso de modernizacin requera cambios en la composicin
del gasto para atender a grupos ms pobres, menos conectados a la red
pblica que suministra los servicios sociales. Durante los aos noventa los
pases de la regin aumentaron tanto el monto del gasto pblico social,
como su importancia dentro del gasto pblico total (Cepal, 2003).
La volatilidad macroeconmica asociada a las diferentes recesiones y
los consecuentes rpidos aumentos de los ndices de pobreza y desempleo
crearon una fuerte demanda social por programas para proteger a la
poblacin contra los riesgos de prdida de empleo e ingresos (Mrquez,
2000). Esta demanda contribuy a la creacin de una serie de programas
orientados a proteger a los grupos considerados ms vulnerables frente
a la inestabilidad macroeconmica. Estos programas se inspiraron en
la necesidad de conservar el apoyo poltico a los esfuerzos de reforma,
diseados en un contexto de crisis, y frecuentemente en condiciones de
fuerte crecimiento del desempleo y cada de salarios. En consecuencia,
el producto final de esta construccin de redes de proteccin social fue
un conjunto de programas que, en general, no tenan ni la coherencia
ni el tamao necesario para satisfacer las necesidades de proteccin del
ingreso de los grupos afectados por el proceso de modernizacin (Acosta
y Ramrez, 2004; Mrquez, 2000).
En lugar de un sistema coherente de proteccin social se crearon di-
versos programas y acciones orientadas a transferir ingresos a una parte
de la poblacin y que pudieran crecer en el corto plazo. La respuesta
particular de cada pas vari sustancialmente en funcin de su tradicin
e historia de intervencin en el mercado laboral, y en trminos de la
ecuacin poltica que haca que ciertos grupos fueran ms o menos visibles
en funcin de sus necesidades de proteccin al ingreso. En los pases que
escogieron esta va se realizaron programas de obras pblicas de pequea
escala (organizados sea a travs de los Fondos de Inversin Social
5
o a
travs de gobiernos sub-nacionales y organizaciones no gubernamentales
al estilo del Programa Trabajar en Argentina)
6
y otros mecanismos (como
programas de entrenamiento de corto plazo) destinados fundamental-
mente a contener el impacto social de la desocupacin. Estos programas
operaron como fuentes temporales de ingreso sin proveer otro camino
de salida en trminos de acumulacin de capital humano o adquisicin
de habilidades productivas. Adicionalmente, estos programas tienden
a generar derechos adquiridos para sus beneficiarios, lo que hace muy
difcil su remocin o reforma.
5 Ver Tendler (2000).
6 Ver Ravallion (2000).
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En otros pases la visin que predomina es que esa transferencia de
ingresos es insuficiente para romper el crculo vicioso que va de la pobreza
a la baja inversin en capital humano, a la vulnerabilidad y de vuelta
a la pobreza. Romper ese crculo vicioso requiere de transferencias de
ingreso a los ms pobres condicionadas a un aumento en la inversin de
la familia en educacin, salud y nutricin de los menores. Con el objeto
de maximizar las complementariedades entre los diversos programas
focalizados, se espera que ellos operen en el marco de una red de pro-
teccin social que proteja el ingreso de los ms pobres al tiempo que
crea incentivos para aumentar su esfuerzo de desarrollar capital humano
(Acosta y Ramrez, 2004).
El uso de mtodos altamente sofisticados para seleccionar los bene-
ficiarios de este nuevo tipo de transferencias permite, adems, mejorar
el impacto distributivo del gasto pblico. Como Levy (2005) seala, los
criterios de focalizacin y su aplicacin estricta permiten concentrar las
transferencias de ingreso en los grupos de menores ingresos.
Programas de transferencias condicionadas
La introduccin de programas de transferencias condicionadas no fue
un proceso fcil dadas las condiciones institucionales de los pases de
la regin. Si bien en los pases desarrollados de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, los programas de transferencias
son los principales instrumentos de asistencia social, tanto en la cantidad
de gasto como en el volumen de poblacin cubierta (Tabor, 2002), en
los pases de la regin se gasta poco y se cubren fracciones menores de
la poblacin con este tipo de programas (OIT, 2000).
Hay dos rasgos que distinguen estos programas dentro del repertorio
de polticas sociales en la regin. En primer lugar, estos programas, por
su propia naturaleza, tienden a implementarse al lado de los programas
ya existentes que normalmente controlan agencias y sindicatos. Los sis-
temas de prestacin de servicios sociales pueden utilizarse para inscribir
beneficiarios, pero normalmente los programas de transferencia de
dinero utilizan recursos humanos y sistemas separados de los recursos
normales de los ministerios que producen y entregan servicios sociales
tradicionales.
En segundo lugar, estos programas se basan en la percepcin de que
la limitacin fundamental que enfrenta la poblacin objetivo es su capa-
cidad de tener acceso a niveles de consumo adecuados para mantener y
expandir su capital humano. En este sentido, estos programas tienen como
objetivo estimular mediante condicionalidad la demanda por servicios
de educacin, salud y nutricin.
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Los programas de transferencias condicionadas que se han desarrolla-
do en la regin desde finales de los aos noventa representan un intento
de atacar los factores que afectan la demanda por capital humano de
los grupos ms pobres de la poblacin. Normalmente, estos programas
consisten en la entrega de efectivo a hogares pobres condicionada a las
inversiones de esos mismos hogares en educacin, salud y nutricin. A la
fecha seis pases de la regin han adoptado alguna variedad de programas
de transferencias condicionadas. Ellos son: Brasil, Colombia, Honduras,
Jamaica, Mxico y Nicaragua (ver cuadro 11.3).
En otros pases se ha discutido la adopcin o transformacin de al-
gunos programas existentes hacia este modelo y cabe esperar que en los
prximos aos veamos ms pases adoptando este tipo de programas.
Estos programas se dirigen a los hogares pobres y operan a travs
de la entrega de efectivo, condicionado a que los beneficiarios cumplan
ciertos requisitos de inversin en capital humano, tales como asistencia
escolar de los nios, chequeos mdicos para nios y madres, y programas
de instruccin nutricional para los adultos. En el inventario de progra-
mas existentes a la fecha estas tres caractersticas (entrega de efectivo,
focalizacin y condicionamiento a inversiones en capital humano) no son
separables y tienen implicaciones importantes en el diseo y la operacin
de los programas.
La entrega directa de efectivo a las familias, en lugar del financia-
miento indirecto a travs de la oferta de ciertos servicios o el subsidio
a ciertos consumos, tiene como ventaja fundamental el permitirle a las
familias optimizar el uso de su ingreso de acuerdo con sus preferencias.
Al mismo tiempo, la transferencia de efectivo tiene menores costos de
transaccin que programas equivalentes de entrega de subsidios en especie
y evita la creacin de mercados secundarios que pudieran capturar una
parte de los recursos transferidos (Rawlings, 2004).
Los sistemas de focalizacin utilizados se basan en instrumentos de
identificacin basados en la localizacin geogrfica, ingresos y activos de
los hogares. La operacin a nivel centralizado y el uso de informacin
emprica y verificable (encuestas sociales y levantamientos de rea) ayudan
a minimizar errores de inclusin y exclusin, aunque implica costos de
operacin nada despreciables. Adems, la misma centralizacin de los
programas tiende a reducir el campo de accin de los gobiernos locales
que desde una perspectiva formativa deberan ser actores fundamentales
en una estrategia de lucha contra la pobreza (Rawlings, 2004).
El condicionamiento en inversiones en educacin y salud es uno de
los rasgos ms prometedores de este tipo de programas. Gracias a los
requerimientos de inscripcin y asistencia escolar, chequeos mdicos para
los nios (y muchas veces madres embarazadas y lactantes) y educacin
nutricional para las madres, los programas tienden no slo a aumentar
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la inversin en capital humano de las familias, sino tambin a romper
la cadena de transmisin intergeneracional de pobreza. Por otro lado,
estos programas tienden a aumentar la presin del pblico para mejorar
la oferta y la calidad de los servicios de educacin y salud (Rawlings,
2004).
Mxico fue el pionero con la introduccin del programa Progresa en
agosto de 1997, el cual fue resultado de la preocupacin del gobierno
mexicano por los niveles de pobreza que se mantenan altos (particular-
mente en las reas rurales) pese a la aceleracin del crecimiento durante
los aos noventa. El diagnstico del gobierno del presidente Ernesto
Zedillo fue que los programas de transferencia existentes en Mxico
no llegaban a los ms pobres (entre otras cosas porque eran objeto de
manipulacin poltica a nivel local) y tenan excesivos costos adminis-
trativos (producto de la fragmentacin de polticas y programas; ver
Coady [2003]). En la medida en que la pobreza est asociada a un bajo
nivel y una muy lenta acumulacin de capital humano, estos programas
no hacan nada para aumentar la capacidad de los pobres para acelerar
su acumulacin (Levy, 1994).
Progresa fue un nuevo e innovador programa de transferencias condi-
cionadas que concentr la transferencia de recursos a familias en extrema
pobreza en las reas rurales. Hay pocos programas en el repertorio de
polticas sociales de la regin que haya sido ms exitoso que ste. Sus
evaluaciones son unnimes en identificar efectos importantes sobre el
bienestar y la capacidad de generar ingresos de sus beneficiarios (Skoufias,
2001). El programa ha sido y contina siendo replicado en distintos pa-
ses de la regin y en Mxico mismo el programa fue extendido a reas
semiurbanas y urbanas en el ao 2001 con el nombre Oportunidades.
El programa consiste en una transferencia en efectivo equivalente
a aproximadamente 20% del consumo de las familias beneficiarias,
focalizada en los grupos ms pobres de la poblacin, condicionada a la
permanencia de los menores en la escuela y a la asistencia de los miembros
de la familia a centros de salud. La caracterstica distintiva del programa
es el mecanismo de focalizacin que opera en tres etapas. En la primera
etapa se seleccionan las comunidades rurales ms pobres, en la segunda
se seleccionan dentro de ellas a las familias ms pobres, mientras que
la tercera etapa se desarrolla en reuniones con la comunidad local para
revisar los mecanismos de focalizacin y la seleccin de beneficiarios.
Este mecanismo formal de focalizacin busca impedir la manipulacin
del proceso de seleccin de beneficiarios por polticos locales: el programa
es federal, las localidades son seleccionadas por funcionarios del gobierno
federal y las transferencias van directamente a las familias beneficiarias,
sin ninguna intermediacin de los gobiernos estatales o locales.
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Desde el punto de vista de la toma de decisiones de poltica, uno de
los factores ms llamativos de Oportunidades es el nfasis en la evalua-
cin del programa por evaluadores externos independientes. Frente a la
percepcin de que las elecciones del 2000 podan llegar a desplazar del
gobierno al partido oficial, una evaluacin efectiva y creble era crucial
para defender al programa del debate poltico electoral y del posible
cambio de partido en el gobierno. Las evaluaciones del programa sirvie-
ron para soportar con informacin objetiva y creble su imagen de que
los recursos llegaban a los pobres (o al menos llegaban mejor de como
lo hacan en los programas tradicionales) y exclusivamente a ellos (la
focalizacin del programa es eficiente).
Honduras empez a implementar el programa PRAF II a finales del
2000 como sucesor del programa PRAF, originalmente diseado como
un mecanismo de transferencias incondicionales de ingreso para aumen-
tar la demanda agregada. Con PRAF II el programa fue convertido en
un sistema de transferencias condicionadas y focalizadas en familias en
extrema pobreza. El nuevo programa incluye un sistema de focalizacin
ms ajustado a identificar familias en extrema pobreza, un conjunto de
intervenciones (subsidios a la demanda) en las reas de educacin, salud
y nutricin orientadas a romper la transmisin intergeneracional de la
pobreza, y un muy elaborado sistema de monitoreo y evaluacin.
Tambin a finales del 2000 se empieza a implementar como plan pi-
loto en Nicaragua la Red de Proteccin Social. Este programa se focaliza
geogrficamente en grupos en extrema pobreza e incluye intervenciones
en educacin, salud y nutricin orientadas a aumentar la permanencia de
los nios de esas familias en la escuela y a aumentar el uso de los servicios
de salud y nutricionales. En ambos sectores el programa incluye incentivos
a la oferta en la forma de asignaciones presupuestarias adicionales para
enfrentar el mayor uso de los servicios por las familias incorporadas en
el programa (Morley y Coady, 2003).
El programa PATH (Programme of Advancement Through Health and
Education, Programa de Progreso por medio de Salud y Educacin) se
comenz a implementar en Jamaica en el 2001 como parte de una reforma
integral de la red de proteccin social. Las familias con ingresos por debajo
de la lnea de pobreza reciben una transferencia en efectivo y asistencia
en la forma de acceso gratuito o subsidiado a programas seleccionados
de educacin y salud. El programa consolida una serie de intervenciones
previamente focalizadas en nios y ancianos, y los integra a travs de un
sistema nico de focalizacin e identificacin de beneficiarios.
Colombia empez en 2002 la implementacin de un programa de
transferencias condicionadas, Familias en Accin, como respuesta a la
crisis ms aguda de la economa en por lo menos 70 aos. El programa
se present como remplazo para un conjunto de prestaciones y servicios
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que se consideraba estaban mal focalizados y eran poco efectivos en esti-
mular la inversin de las familias en capital humano. Las transferencias en
efectivo estn dirigidas al 20% ms pobre de la poblacin urbana y rural
y comprenden incentivos monetarios para la inversin de los hogares en
educacin, salud y nutricin (Attanasio y Mesnard, 2005).
PETI fue uno de los primeros programas de transferencias condicio-
nadas en efectivo, diseados para combatir las formas ms peligrosas de
trabajo infantil en Brasil. El programa es fundamentalmente de naturaleza
remedial pues trata de inducir a las familias a reinsertar los nios en el
sistema escolar y, por tanto, a retirarlos del mercado de trabajo.
El programa Bolsa Familia (canasta familiar) fue lanzado en Brasil
en 2003 y consolida en una sola operacin subsidios como Bolsa Escola
(canasta escolar), Bolsa Alimentao (canasta alimenticia), Carta Alimen-
tao (registro nutricional) y Auxilio-Gas (auxilio para combustibles).
El programa PETI fue mantenido como un programa aparte dado que
su objetivo (reduccin del trabajo infantil) es remedial y no preventivo
como se pretende que sea Bolsa Familia. El programa otorga un subsidio
en efectivo a familias con ingresos por debajo de la lnea de pobreza
condicionado a asistencia escolar y asistencia a centros de salud, tanto
de madres embarazadas como de todos los nios en la familia. Se espera
que la unificacin de todos esos programas bajo Bolsa Familia promueva
la eficiencia y mejore la focalizacin de la poltica de asistencia social
en Brasil.
7
Resultados y temas pendientes
La visin general que emerge de la creciente literatura dedicada al anlisis
de la efectividad de los programas de transferencias en efectivo es la de
que estos programas cumplen en forma eficiente con el objetivo de reducir
la pobreza. Levy (2005, 132), refirindose al programa Progresa, seala
que las evaluaciones de impacto realizadas en reas rurales muestran
que el programa es efectivo en costos y ha causado impactos positivos en
educacin, salud y nutricin. Los hallazgos de evaluadores de impacto
en reas rurales muestran que el programa es efectivo en costos, selec-
ciona la poblacin objetivo apropiadamente y causa impacto positivo en
educacin, salud, nutricin y dieta. Los evaluadores han indicado que
estos programas son efectivos en dirigirse a grupos que nunca haban
recibido apoyo del gobierno central; que son efectivos en inducir cambios
7 Ver PR-2912, propuesta brasilea de un prstamo para apoyar el sistema de
proteccin social, Banco Interamericano de Desarrollo, noviembre, 2004.
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de comportamiento en los pobres y que han podido hasta ahora escapar
de las trampas del clientelismo.
Una innovacin fundamental de los programas de transferencias
condicionadas ha sido el uso estratgico de las evaluaciones como ins-
trumento para mejorar las probabilidades de supervivencia y expansin
de los mismos. Estas evaluaciones han sido incorporadas en el diseo
de los programas y muestran que stos han sido eficaces y efectivos en
proteger el ingreso de los pobres y en promover su acumulacin de capital
humano (Coady, Grosh y Hoddirott, 2004; Rawlings y Rubio, 2004).
Las evaluaciones han provisto medidas precisas de impacto sobre logro
educativo y estado nutricional de la poblacin objetivo, y han permiti-
do obtener informacin acerca de los beneficiarios presentes y futuros
de los programas, dando as un elemento adicional para protegerlos
de intervenciones polticas y de cambios de prioridades por mayoras
polticas circunstanciales.
Se ha desarrollado en los ltimos aos un importante cuerpo de lite-
ratura describiendo y discutiendo las evaluaciones de las transferencias en
efectivo condicionadas.
8
En todos los casos analizados, estas evaluaciones
han encontrado que los beneficiarios de estas transferencias aumentan
su asistencia escolar tanto en enseanza bsica como, cuando es el caso,
en enseanza secundaria. Otro efecto frecuentemente observado es una
reduccin del trabajo infantil. Los programas han tenido tambin impacto
en indicadores nutricionales y sanitarios, frecuentemente asociados a la
distribucin de micronutrientes. Los beneficiarios de estos programas
registran menos problemas nutricionales, una menor incidencia de en-
fermedades y un aumento en la cobertura de vacunaciones. En todos los
casos los niveles de consumo de los grupos beneficiarios han mejorado
como consecuencia de su participacin en los programas. Las evaluacio-
nes han encontrado que ms del 80% de los recursos destinados a estos
programas llegan al 40% ms pobre de las familias.
En varios de los pases donde se han implementado estos programas
de transferencias condicionadas, se han convertido en pieza fundamental
de las polticas de proteccin social. Sin embargo, ninguno de esos pro-
gramas prev la creacin de incentivos para que las familias se graden
de los programas de asistencia social a programas normales de seguridad
social vinculados a una relacin de trabajo. En el fondo, ni siquiera el
ms eficiente de los programas de asistencia social puede eliminar la po-
breza si la economa no est produciendo los puestos de trabajo de alta
calidad necesarios para que los beneficiarios de estos programas entren
a los sistemas de seguridad social normales.
8 Ver Aedo (2005) y Rawlings (2004) para referencias a evaluaciones publicadas
sobre programas de transferencias condicionadas.
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Por otra parte, muchos analistas argumentan que estos programas de-
mandan mucho de los muy escasos recursos humanos de alta calificacin
en su diseo e implementacin, distrayendo estos recursos de la tarea
fundamental de reformar y volver ms eficientes los sistemas de educacin
y salud. La baja calidad de esos sistemas est en la raz de muchos de los
problemas que hicieron a esas familias vulnerables a las crisis y las dejaron
atrapadas en situaciones de pobreza. Adicionalmente, si los sistemas de
educacin y salud no mejoran la calidad de sus servicios, los programas
de transferencias condicionadas pueden tener como efecto el condenar
a los pobres a consumir servicios de baja calidad. Sin embargo, muchos
defensores de estas transferencias argumentan que la propia presin de
los beneficiarios que ahora asisten y usan esos servicios puede ser un
elemento movilizador de cambios. La evidencia disponible a la fecha no
confirma ninguna de estas dos posiciones.
Por ltimo, es razonable preguntarse si programas que han sido tiles
para atender las necesidades de familias en extrema pobreza en reas
rurales lo sern como mecanismo generalizado de asistencia social. Las
evaluaciones preliminares de Oportunidades
9
sugieren que la extensin
a reas urbanas de un programa originalmente diseado para reas
rurales no ha resultado en prdidas de efectividad ni de eficiencia. Aun
cuando estas evaluaciones dan motivos para el optimismo, es necesario
proceder con cautela dado el pequeo nmero de experiencias con las
que contamos.

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12
Las reformas educativas como
reformas del Estado: Amrica
Latina en las dos ltimas dcadas
Juan Carlos Navarro
ENTRE 1980 Y PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI, los sistemas educativos latinoame-
ricanos han atravesado por una sostenida ola de reformas. El teln de
fondo de este activismo reformista es un amplio acuerdo social sobre la
necesidad de incorporar al sistema educativo a todos los nios y jvenes
y de lograr que su estada en el sistema educativo sea cada vez ms sig-
nificativa y prolongada.
Ha habido reformas educativas en prcticamente todos los pases de
la regin, si bien con intensidad y consistencia muy diversas. Brasil vivi
un proceso de reforma que afect a la mayor parte de los aspectos de la
poltica educativa durante los ocho aos de gobierno de Cardoso (1995-
2002), con visibles impactos en la mejora de los indicadores educativos.
En el interior de Brasil, varios gobiernos estatales se han destacado por
sus reformas en reas como autonoma escolar (Minas Gerais), rendicin
de cuentas (Curitiba) y otros. Durante los gobiernos de la Concertacin
desde 1990, Chile ha sostenido un ritmo consistente de reformas gracias
a consensos nacionales alrededor de la prioridad otorgada a la reforma
educativa. Chile realiz reformas educativas ms profundas que ningn
otro pas de la regin (ver el recuadro 12.1) y cuenta hoy con indicado-
res educativos sobresalientes, aunque ha enfrentado severos problemas
para mejorar la calidad del aprendizaje. Tambin desde 1990, Colombia
ha pasado por sucesivos intentos por introducir reformas legales, sobre
todo fundamentadas en la descentralizacin de la prestacin de servicios
educativos, con audaces innovaciones en algunos distritos escolares o
regiones especficas en aspectos como el otorgamiento de cupones educa-
tivos (vouchers), la evaluacin de docentes o las alianzas pblico-privadas
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para la administracin de escuelas. Uruguay adopt reformas originales
durante la dcada de 1990, que produjeron resultados bien documenta-
dos. Argentina descentraliz el sistema educativo y efectu un cambio
curricular profundo, pero su ejecucin ha sido desigual y algunos de los
diseos iniciales han experimentado cambios y hasta reversiones, debido
en parte a la volatilidad econmica por la que ha atravesado el pas.
Tambin Mxico ha atravesado, desde 1993, por un ambicioso proceso
de descentralizacin de la educacin, y en paralelo ha introducido nu-
merosos programas especiales dirigidos a mejorar la equidad y la calidad
de la educacin, con resultados visibles. Repblica Dominicana, tras la
adopcin de un Plan Decenal a principios de los aos noventa, sigui
un camino lineal y continuo en el que sucesivas administraciones dieron
prioridad al desarrollo educativo, produciendo un salto significativo
en la cobertura y en la cantidad y calidad de los recursos destinados a
la educacin. El Salvador super la guerra civil de los aos ochenta en
medio de un dilogo nacional acerca de la importancia de la educacin
para el desarrollo nacional, lo que ha permitido construir una consistente
y efectiva poltica educativa por ms de una dcada. Nicaragua ha sido
pionero en la experimentacin de la autonoma escolar, dando a las
asociaciones de padres y maestros poderes inusuales para organizar el
proceso escolar. Bolivia ha sostenido, desde principios de la dcada de
los noventa, un proceso vigoroso de reformas educativas, que ha tenido
avances y retrocesos parciales, pero sin llegar a detenerse.
Este panorama general no hace justicia con la dimensin y la riqueza
de las reformas de cada pas, y obviamente pasa por alto importantes
reformas que tuvieron lugar en los pases no incluidos en este corto
listado. Existe, adems, como es sabido, una considerable diversidad en
las condiciones educativas de los distintos pases, lo que hace an ms
difcil cualquier intento de sntesis significativa (Urquiola y Caldern,
2005). Por tanto, escapa a la extensin e intencin de este captulo el
desarrollar un panorama exhaustivo y detallado de las reformas edu-
cativas en Amrica Latina, una tarea ms ambiciosa para la que existen
excelentes fuentes.
1
1 Gajardo (2003) produjo recientemente una extensa y bien organizada revisin
de las reformas de los aos noventa; el volumen editado por Gajardo y Puryear
(2003) representa una excelente introduccin general al tema de las reformas
educativas en Amrica Latina. La Comisin Internacional sobre Educacin,
Equidad y Competitividad Econmica en Amrica Latina y el Caribe produjo
en el ao 2001 un reporte lleno de informacin y perspectivas acerca de las re-
formas en la regin (Preal, 2001). Navarro, Carnoy y De Moura Castro (1999),
discuten lo que estiman fueron las lneas principales de las reformas del perodo.
Cada pas o subregin cuenta con fuentes considerables para su estudio: para
Chile ver Cox (2004), OECD (2004) y Delannoy (2000); Carnoy, Cosse, Cox y
cap12.indd 434 01/08/2007 21:49:44
LAS REFORMAS EDUCATIVAS COMO REFORMAS DEL ESTADO 435
El punto de partida de este captulo es demostrar que la mayora de
las reformas educativas de importancia, emprendidas durante las dos
ltimas dcadas en Amrica Latina, fueron de naturaleza institucional. El
consenso prevaleciente entre los expertos y autoridades educativas de la
regin lleg a ser que no bastaba con mejorar los aspectos estrictamente
pedaggicos del proceso educativo, sino que haba que hacer nfasis en
modificar la forma de tomar decisiones, la relacin del gobierno con la
ciudadana, las responsabilidades de los distintos mbitos de gobierno
y la estructura y capacidades del mismo. As, reformas curriculares,
inversiones en infraestructura, libros de texto, formacin docente o
dotacin de computadoras para las escuelas tuvieron, como siempre,
un buen espacio en la actividad de los ministerios de educacin, pero al
mismo tiempo temas como descentralizacin, evaluacin, rendicin de
cuentas, participacin comunitaria y autonoma escolar, hicieron parte
del lenguaje compartido por los reformadores de la educacin en todo
el continente.
En el presente captulo se propone revisar de forma sinttica las prin-
cipales tendencias de las reformas educativas, entendidas como parte de la
reforma del Estado en general. Una de las formas ms radicales en que un
Larrachea (2004) editaron un exhaustivo anlisis comparativo de las reformas
en Argentina, Chile y Uruguay. Revisiones recientes de las reformas en Argen-
tina y sus resultados pueden encontrarse en Rivas (2004) y Tedesco (2005). La
fuente ms importante para el caso de Bolivia la constituye Contreras y Talavera
(2004). Pardo (1999) contiene un anlisis de las reformas en Mxico durante
el perodo que nos ocupa, y el ms reciente volumen publicado por el Ceneval
(2004) ofrece amplia informacin acerca de los impactos de la reformas en ese
pas. Una excelente descripcin de las reformas en Uruguay puede leerse en
ANEP (2000). El informe de la Comisin Centroamericana para la Reforma
Educativa presenta una excelente sntesis de logros y retos de la poltica edu-
cativa en esa regin (Preal, 2003); un volumen editado por Navarro, Taylor,
Bernasconi y Tyler (2000) recoge recuentos de la reforma educativa en toda la
regin, pero con nfasis especial en Centroamrica y Repblica Dominicana;
las reformas en este ltimo pas pueden revisarse con mayor profundidad en
lvarez (2004). La construccin de acuerdos nacionales sobre educacin como
fundamento de reformas en el caso de El Salvador ha sido bien descrita y con-
textualizada en Reimers y McGinn (1997). De Moura Castro (2003) presenta
una revisin compacta de las reformas educativas de Brasil en los noventa, pero
existe una multitud de fuentes acerca de aspectos particulares de la educacin
en Brasil en aos recientes. Para Colombia, ver Aldana y Caballero (1997). Al
menos tres obras muy importantes han aparecido en aos recientes, que revisan
las reformas educativas de Amrica Latina, con un nfasis en los aspectos de
economa poltica y de mecnica de adopcin e implantacin de las reformas,
ms que desde el punto de vista de su impacto educativo como tal. En ellas se
encuentran tratados los casos de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador, Mxico, Nicaragua y Venezuela; se trata de Angell, Lowden y Thorp
(2001), Grindle (2004) y Kauffman y Nelson (2004).
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Estado puede experimentar reformas es mediante una redistribucin de
las responsabilidades que corresponden a cada mbito de gobierno tres
en la mayor parte de los pases: nacional o federal, estatal o provincial
y municipal o local. Otra modalidad consiste en el fortalecimiento de la
capacidad de un gobierno en particular para realizar una funcin esencial
para la que careca con anterioridad de las adecuadas competencias o
estructuras. Finalmente, la tercera gran corriente de reforma del Estado
tiene que ver con una redistribucin de las tareas que la poltica pblica
asigna al sector pblico y al privado. Con base en el amplio espectro de
reformas educativas emprendidas en Amrica Latina en tiempos recientes,
en particular, se abordan las siguientes tres lneas de reforma:
Descentralizacin, entendida como la transferencia de la responsa-
bilidad del manejo de aspectos significativos del sistema educativo
desde el gobierno nacional hacia otros niveles de gobierno.
2
En
este punto se incluyen tambin los que pueden considerarse casos
extremos de descentralizacin, como las reformas centradas en la
autonoma escolar.
Desarrollo de sistemas de evaluacin, entendidos como la ins-
titucionalizacin de sistemas para la medicin de la calidad del
aprendizaje en las escuelas y universidades, as como su utilizacin
en la mejora de la poltica y el debate educativo.
Alianzas pblico-privadas, entendidas como asociaciones en las que
la oferta privada de educacin gana especial prominencia a travs de
algn proceso, a veces espontneo pero especialmente deliberado,
de complementacin con la accin pblica en educacin.
Estos tres puntos constituyen una lista bastante completa de aquellos
aspectos en los que las reformas han implicado modificaciones funda-
mentales en la organizacin pblica para la provisin de educacin. En el
primer caso, la descentralizacin introduce los gobiernos subnacionales
como actores con responsabilidad educativa. En el caso de los sistemas
de evaluacin, se crea una capacidad previamente inexistente en el sector
pblico educativo, por lo general en el mbito nacional o central. Es decir,
la reforma del Estado entendida como la creacin de capacidades y su ins-
2 Aunque hay amplias variaciones en los detalles especficos acerca de qu acti-
vidades o responsabilidades educativas han sido transferidas en los numerosos
procesos de descentralizacin, tpicamente stas incluyen el mantenimiento de
la infraestructura escolar y el pago de salarios y la administracin del personal
docente. Por lo general el control de currculo ha sido mantenido en manos de
entidades nacionales, aunque abriendo un espacio para acomodar temas regio-
nales y locales. Tambin la responsabilidad de evaluar el sistema se ha mantenido
por lo general bajo control del gobierno central.
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Recuadro 12.1 Un catlogo de reformas educativas: la amplia y
sostenida reforma educativa en Chile
Aunque es equivocado plantear la experiencia de algn pas en particular como
modelo o paradigma de reformas en otros lugares con condiciones, historia o
recursos muy diferentes, la reforma educativa de Chile es notable por su conti-
nuidad y porque permite destacar elementos que, en diferentes combinaciones,
han caracterizado a la mayor parte de las reformas de Amrica Latina. Despus
del impulso a la municipalizacin y la introduccin del sistema de cupones
(vouchers) durante los aos ochenta bajo el gobierno militar que no han sido
revertidos los gobiernos de la Concertacin democrtica han orientado los
esfuerzos de reforma hacia lo siguiente (segn la sntesis proporcionada por
Arellano, 2005):
Ampliacin de la cobertura, particularmente en la enseanza media, y aumen-
to del tiempo de actividad escolar mediante la jornada escolar completa.
Nuevos materiales pedaggicos, completa modernizacin del currculo e
intensa capacitacin de profesores, todo con el propsito de mejorar el
trabajo en el saln de clases.
Estmulo a programas focalizados para atender alumnos en dificultades o en
riesgo de abandonar, en las escuelas urbanas ms pobres y en zonas rurales
o apartadas.
Mejora de las condiciones de trabajo del profesorado, contribuyendo a
recuperar el inters por la actividad docente.
Introduccin gradual de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin
en las escuelas.
Mejora de los instrumentos de evaluacin del desempeo del sistema esco-
lar (modernizacin del sistema nacional de evaluacin y participacin en
pruebas comparativas internacionales).
Aunque ningn pas de la regin ha lanzado un programa general de cu-
pones (Colombia hizo algunos experimentos locales que no se mantuvieron)
la gran mayora incursion en alguna variante de descentralizacin, tal como
se ver adelante. Los aos noventa fueron la dcada de la expansin de la
educacin media en casi toda la regin, y tambin la era de la recuperacin de
los recursos educativos (despus de la penuria de los ochenta) y de los cambios
curriculares. Todo esto se implement con criterios de focalizacin y multitud
de programas compensatorios. En general, se ha logrado la recuperacin de los
salarios docentes, aunque ninguno ha llegado a introducir medidas de incentivos
y evaluacin tan definidas como Chile. Los intentos, con mucha frecuencia
ambiciosos aunque no siempre coronados con xito, de introducir tecnologa
de informacin en el proceso de aprendizaje se han generalizado y tambin ha
sido comn el desarrollo de sistemas de evaluacin de aprendizaje.
Fuente: Compilacin del autor.
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titucionalizacin. Finalmente, en el caso de las alianzas pblico-privadas,
se logra un cambio, aunque sea en campos limitados, de la organizacin
bsica del sector educativo, modificando el modelo tradicional basado
en el monopolio pblico y un grupo de escuelas privadas de cobertura
mnima y restringidas a una clientela de lite. Como se ver, en los tres
casos se trata de reformas bastante extendidas a lo largo y ancho de
Amrica Latina, y respecto a las cuales existe la suficiente experiencia,
si bien no siempre evaluaciones concluyentes, como para intentar un
balance preliminar y para extraer algunas lecciones.
Descentralizacin
El tipo ms comn de reforma institucional en educacin en los aos
noventa fue la transferencia de la administracin y, en menor medida,
del financiamiento de los sistemas escolares pblicos hacia mbitos sub-
nacionales de gobierno, especialmente en los pases de mayor extensin
geogrfica (ver el cuadro 12.1).
El argumento a favor de la descentralizacin
En los aos ochenta, la descentralizacin ya haba avanzado un buen
camino en pases como Brasil y Chile.
3
La justificacin principal de este
tipo de reformas era la complejidad y diversidad que haba alcanzado
el sistema educativo y que haca muy difcil su manejo desde un centro
burocrtico dedicado a controlar hasta el ltimo aspecto administrativo
de escuelas que, muchas veces, se encontraban a miles de kilmetros y
de sistemas en los que los estudiantes se contaban por millones y los
docentes por centenares de miles.
Este es un diagnstico bien fundamentado. Los sistemas educativos
latinoamericanos han estado fuertemente controlados, a lo largo de la
mayor parte de su historia, por los ministerios centrales. Las decisiones
acerca de quin ensea, cmo y cunto se remunera a los maestros y qu
se ensea, han estado distantes de las comunidades locales y regionales y
las autoridades que las representan. El ministerio central rara vez tiene
la capacidad para supervisar el funcionamiento de las escuelas, incluso
en aspectos tan simples como verificar si se imparten las clases, si asisten
3 El anlisis de estos casos ha producido una muy abundante literatura a la que
escasamente puede hacerse justicia aqu: McGinn y Street, 1986; Winkler, 1989;
Navarro, 1990; Espnola, 1997; Hanson, 1999; Winkler y Gershberg, 2000; Ra-
czynski y Serrano, 2001; Kaufman y Nelson, 2004, entre otros.
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los maestros o los alumnos o si se cubren los contenidos estipulados en
los programas nacionales de estudio, mucho menos para saber si ocurre
un aprendizaje significativo. Los ministerios centrales de educacin
llegan, en muchos casos, a ser ms efectivos en suprimir la innovacin
que en garantizar el buen funcionamiento y la calidad de los procesos y
resultados educativos. Las reformas descentralizadoras buscan corregir
este centralismo incompetente.
Acercar las decisiones a los usuarios ofrece la expectativa de producir
una mejora en la rendicin de cuentas y el control democrtico de las
decisiones pblicas. Debido a la heterogeneidad de preferencias entre
ciudadanos de diferentes jurisdicciones acerca del nivel y las caractersticas
de un bien semipblico como la educacin, los gobiernos subnacionales
Pas 1980 2005
a
Inicio de la
descentralizacin
b
Argentina Nacional Provincial 1976, 1991
Bolivia Nacional Municipal 1994
Brasil Nacional/estatal Estatal/municipal 1988, 1995
Chile Nacional Municipal 1981
Colombia Nacional Dep./municipal 1991, 2000
Costa Rica Nacional Nacional
Ecuador Nacional Nacional
El Salvador Nacional Nacional/escuela 1991
Guatemala Nacional Nacional/escuela 1994
Honduras Nacional Nacional 1995
Mxico Nacional Estatal 1993
Nicaragua Nacional Nacional/escuela 1993
Panam Nacional Nacional 1998
Paraguay Nacional Nacional 1998
Per Nacional Nacional
Rep. Dominicana Nacional Nacional
Uruguay Nacional Nacional
Venezuela Nacional Nacional 1989
Cuadro 12.1 Nivel de gobierno responsable de la educacin
Fuente: Compilacin del autor.
Notas:
a. Los casos en los que un pas tuvo iniciativas de descentralizacin educativa pero el
mbito de gobierno en 2005 era an nacional, corresponden a procesos no consolidados
o completamente revertidos.
b. Aos mltiples indican varias iniciativas importantes de descentralizacin.
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tienen alguna ventaja para producirlo con mayor eficiencia. ste se cons-
tituy desde el principio en un argumento que proporcion un fuerte
respaldo a las iniciativas descentralizadoras en el mbito educativo, y
permiti contrarrestar el escepticismo de aquellos que vean en la des-
centralizacin un grave riesgo para la coherencia de los sistemas e incluso
para el mantenimiento de una cultura nacional unificada
4
.
Las experiencias de autonoma escolar
Los principios de eficiencia, participacin y acercamiento entre infor-
macin y decisin que subyacen a los procesos de descentralizacin
educativa recin descritos, han tenido su encarnacin ms audaz en una
serie de experiencias de autonoma escolar que varios pases implemen-
taron durante la dcada de los noventa. Siguiendo a Espnola (2000), se
pueden clasificar las experiencias de autonoma escolar en dos grupos,
segn si el ejercicio de la autonoma transferida a la escuela tiene que ver
predominantemente con aspectos de gestin del proceso escolar o con
las estrategias pedaggicas a poner en prctica dentro de cada escuela.
Las experiencias mejor documentadas y difundidas del primer tipo son
las de Nicaragua y del estado de Minas Gerais en Brasil, mientras que
Argentina, Chile, Colombia y Uruguay, adelantaron importantes inicia-
tivas del segundo tipo.
En el caso de la autonoma de gestin, las decisiones transferidas a
los planteles escolares han sido generalmente tres: eleccin de directo-
res, evaluacin y supervisin del personal docente y administracin de
modestos recursos financieros, generalmente aquellos necesarios para
el mantenimiento de la infraestructura del plantel o para programas
especiales complementarios al plan bsico de estudios. De estos tres
campos, el de la eleccin de directores parece haber sido el de menores
consecuencias; y el de mayor impacto, en contraste, el de la evaluacin
de docentes. Una serie de evaluaciones de estas experiencias de auto-
noma ha mostrado que fueron efectivas en incrementar la inscripcin
y la asistencia de estudiantes, as como reducir el ausentismo docente,
mejorar la contribucin y la participacin de las familias en la educa-
cin de sus hijos y producir un mejor uso de los recursos bajo el control
de las escuelas

(Arcia y Belli, 2001; Espnola, 2000; King, Rawlings y
4 En su curiosa trayectoria, el argumento en pro de la descentralizacin pas en
diez aos aproximadamente entre 1990 y 2000 de estar a la defensiva como
una imposicin tecnocrtica que ignoraba las tradiciones educativas nacionales,
a convertirse en un imperativo cultural, dictado por la diversidad tnica, regio-
nal y racial de los pases.
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Ozler, 1996; Paes de Barros y Mendonca, 1998; Preal, 2000; Winkler
y Gershberg, 2000). La evidencia no apoya, sin embargo, la existencia
de un vnculo causal entre autonoma y mejores resultados de aprendi-
zaje y, al menos en el caso de Nicaragua, existen indicios de que puede
haberse incrementado la desigualdad de resultados entre escuelas. En el
caso de la autonoma pedaggica, son pocos los resultados claramente
establecidos, y se restringen principalmente a un impacto positivo en la
motivacin de maestros y directivos.
Un hecho de importancia documentado por la ms reciente investi-
gacin sobre el tema (Gunnarsson y otros, 2004), es que la adopcin de
una poltica de autonoma escolar tiende a beneficiar a aquellas escuelas
que de antemano contaban con mayor capacidad de gestin y mejor lide-
razgo del director o la comunidad educativa, pero puede no tener efectos
apreciables en escuelas que carecen de estas caractersticas. La experiencia
muestra que la adopcin efectiva de esquemas de autonoma escolar es un
proceso gradual que exige un competente y prolongado compromiso de las
autoridades centrales para orientar y educar a los actores que se mueven
en el contexto escolar (familias, docentes, estudiantes y directivos).
La descentralizacin en contexto
La descentralizacin de la educacin, al mismo tiempo, debe verse en el
amplio contexto de los procesos de descentralizacin poltica y adminis-
trativa que avanzaron en la regin durante el mismo perodo (vase el
captulo 7). La organizacin del Estado para proveer servicios educativos
se vio afectada por tendencias generales hacia una mayor participacin
poltica y social, y hacia el desarrollo de gobiernos subnacionales elegidos
democrticamente, con mayor autonoma y capacidad de gestin. Esto
ayuda a explicar que la descentralizacin de la educacin haya avanza-
do aun contando con la oposicin de las organizaciones sindicales que
agrupan a los docentes, que en general han visto a esta reforma como
una seria amenaza a su poder de negociacin a escala nacional.
De hecho, si bien es fuerte el argumento a favor de la descentraliza-
cin desde una ptica que contemple nicamente la esfera educativa, lo
usual ha sido que cambios o circunstancias que se encuentran ms all
de dicha esfera hayan desencadenado los procesos de descentralizacin
de la educacin.
En Argentina, la descentralizacin sufri de una temprana asociacin
con el gobierno militar, que fue el promotor de la descentralizacin de
la educacin primaria. Cuando el gobierno democrtico emprendi
la descentralizacin de la educacin secundaria en los aos noventa,
la iniciativa fue liderada por el ministro de Hacienda y en buena me-
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dida impuesta sobre las provincias, que en principio resistan asumir
responsabilidades nuevas sin el correspondiente apoyo financiero. Por
consiguiente, lo que poda haber sido una poltica educativa medular y
cuidadosamente implementada, apareci de entrada como parte de un
programa de austeridad fiscal de un gobierno central ansioso por liberarse
de responsabilidades de gasto.
Venezuela es otro ejemplo en el que se percibe el impacto de una
reforma integral del Estado en la educacin. La eleccin directa de go-
bernadores y alcaldes dio lugar, a finales de los aos ochenta, a legislacin
que buscaba entregar a los estados y municipios las responsabilidades en
el rea educativa, entre otras. El resultado fue una ola de innovaciones
educativas patrocinadas por los gobiernos estatales y locales, as como
una considerable expansin del gasto pblico en educacin que produjo
una explosin de demandas sociales dirigidas a las nuevas autoridades
subnacionales (Navarro, 2000). En este caso, la aparicin de una nueva
relacin entre votantes y autoridades electas en el marco de un proceso de
reforma del Estado gener incentivos que produjeron una intensificacin
de la accin colectiva en educacin y cualitativamente impuls la intro-
duccin de nuevos enfoques y experimentos a escala local, algunos de los
cuales ganaron influencia a escala nacional en momentos posteriores.
Inclusive en el caso de Mxico, en el que se puede argumentar que
la descentralizacin era parte de una poltica para mejorar la eficiencia
y calidad de la educacin, los gobernadores electos y en particular
aquellos de partidos polticos diferentes al que histricamente tuvo el
control del gobierno federal fueron decisivos en la adopcin e imple-
mentacin del Anmeb (Acuerdo Nacional para la Modernizacin de
la Educacin Bsica), acuerdo poltico que inici la descentralizacin
educativa en ese pas.
No debe inferirse de casos como estos, sin embargo, que los gobiernos
subnacionales han dado siempre la bienvenida a la descentralizacin de
la educacin. En la experiencia de Colombia a principios de la dcada de
1990, la resistencia de las municipalidades a aceptar responsabilidades
para las que no estaban preparadas, fiscal y organizativamente, jug un
papel principal en el estancamiento del proceso de descentralizacin
educativa (Lowden, 2004). En Venezuela, la descentralizacin educativa
avanz en el sentido de llevar a los gobiernos subnacionales a hacer ms
en educacin, pero no en el sentido usual de aceptar transferencias de
responsabilidades y escuelas que en principio haban estado en manos del
gobierno nacional. La razn principal fue que nunca pudieron definirse a
satisfaccin de las autoridades subnacionales los aspectos fiscales prcticos
relacionados con esta transferencia de responsabilidades.
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Impacto de la descentralizacin
Para entender la dinmica de los procesos de descentralizacin, es preciso
analizar sus impactos y resultados. Estos pueden discutirse al menos en
dos planos:
El educativo propiamente dicho; en otras palabras, ha conducido
la descentralizacin de la educacin a mejor calidad en el apren-
dizaje, mayor equidad en la oportunidad y mejores resultados
educativos?, ha creado sistemas educativos ms eficientes?
El relacionado con la manera de hacer las polticas educativas;
esto es, como resultado de las reformas descentralizadoras, hasta
qu grado han llegado a ser las polticas educativas ms estables,
presididas por mejores capacidades tcnicas y de gestin, sintoni-
zadas con el inters pblico, capaces de resistir cambios drsticos
en el ambiente econmico-poltico en que se mueven y menos
generadoras de conflicto?
Es relativamente poco lo que se sabe acerca del impacto de la edu-
cacin en los resultados de aprendizaje. En el ms riguroso estudio de
este tipo de efectos, Galiani y Shargrodsky (2002) encontraron que, en
promedio, puede detectarse un efecto positivo en las puntuaciones de
los exmenes estandarizados de los nios argentinos como resultado del
proceso de descentralizacin en ese pas. Sin embargo, en lo que parece
un claro paralelo con los estudios sobre el impacto de la autonoma es-
colar, los mismos investigadores detectaron que los efectos favorables de
la descentralizacin se concentraban en las escuelas y provincias que, de
entrada, podan contar con mejores capacidades para gestionar recursos,
y al contrario no eran visibles en escuelas o provincias en condiciones
institucionales o socioeconmicas precarias.
Por otro lado, la evidencia muestra en forma contundente que los
intentos por descentralizar la educacin han producido un legado de
capacidad institucional para formular e implementar poltica educativa
en los gobiernos subnacionales, donde antes no haba prcticamente
ninguna. Sin embargo, el crecimiento de las capacidades institucionales
ha sido irregular. La poltica local ha mostrado ser igualmente poderosa
pero no necesariamente ms constructiva que la poltica nacional cuando
influye directamente en el funcionamiento de los sistemas educativos.
5

En algunos pases, tras aos de descentralizacin, no ha sido posible
5 Es interesante constatar, sin embargo, que en algunas ocasiones como la refor-
ma en el estado de Minas Gerais en Brasil polticas como el impulso a la auto-
noma escolar han sido deliberadamente planteadas con el objetivo de rescatar
a las escuelas de la corrupcin y el clientelismo poltico que en determinados
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producir un crecimiento de la capacidad institucional a la par con las
responsabilidades asignadas en educacin, y en todos, como era de espe-
rarse, el fortalecimiento institucional ha progresado mucho ms rpido
en unas jurisdicciones que en otras.
6
No han faltado, finalmente, fracasos
y retrocesos en los procesos de descentralizacin educativa.
Pero, considerando que el desarrollo de las administraciones pblicas
subnacionales es un beneficio, hay que aceptar que el balance es muy
favorable a la descentralizacin. Las reformas iniciaron una dinmica
de cambio que ha tomado un empuje propio. En un proceso de toma
de decisiones en el que normalmente los sindicatos docentes y las auto-
ridades nacionales eran los nicos participantes, ahora existe un tercer
actor los gobiernos subnacionales con la fuerza necesaria para hacer
sentir sus puntos de vista.
7
Especialmente en los pases grandes, la mejora de las capacidades de
los gobiernos subnacionales ha facilitado la gestin de los sistemas educa-
tivos. Ciertos desarrollos institucionales en los casos de Argentina, Brasil
y Mxico indican que la maduracin de los procesos de descentralizacin
educativa est llevando a un mejor grado de coordinacin entre los m-
bitos de gobierno que va ms all de lo previsto en los diseos originales
de las reformas descentralizadoras. El Consejo Federal en Argentina o
las reuniones peridicas de dilogo de polticas entre las secretaras de
educacin de los estados y la autoridad federal en Mxico son ejemplos
de instancias de concertacin que estn mejorando la coherencia de las
polticas educativas, incluso aos despus de tomadas las medidas iniciales
de descentralizacin.
momentos y lugares ha caracterizado a la administracin educativa de estados y
municipios (dos Mares Guia, 1999).
6 Esta caracterizacin general de los efectos institucionales de los procesos de des-
centralizacin educativa han sido documentados para varios pases, pero proba-
blemente el estudio ms detallado y en profundidad es el del Cippec en Argenti-
na (Rivas, 2004). A elementos como los mencionados, el estudio en cuestin les
encuentra una asociacin positiva entre crecimiento de las inscripciones e imple-
mentacin de reformas en las provincias argentinas, si bien observa que en varias
de ellas el gobierno central termin por hacerse cargo en la forma de poner la
implementacin de la descentralizacin y sus principales iniciativas en manos de
equipos residentes en las provincias pero financiados por el ministerio central.
El estudio concluye con un balance positivo del proceso de descentralizacin
de los noventa, pero identifica una fuerte conflictividad y un grado importante
de fragmentacin heterogeneidad en la implementacin y los resultados de la
reforma como rasgos presentes en la experiencia argentina.
7 Un tratamiento ms extenso de las implicaciones de la entrada de un tercer actor
de importancia en el juego bsico de la toma de decisiones acerca de poltica
educativa, puede encontrarse en Navarro (2005). La profundizacin de los te-
mas de economa poltica de las reformas educativas excede las posibilidades de
este captulo.
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Adicionalmente, en diversas ocasiones gobiernos estatales o muni-
cipales han producido innovaciones educativas de mucho valor para el
diseo de reformas de alcance nacional. As, mucho de lo que se sabe
acerca de los efectos de un programa radical de autonoma escolar se
debe a la extraordinaria experiencia adelantada a mediados de la dcada
de 1980 en el estado de Minas Gerais, en Brasil. La introduccin de
escuelas de jornada completa por parte de la gobernacin del estado de
Mrida en Venezuela condujo, con el paso de los aos, a un consenso
nacional sobre la necesidad de mover el sistema educativo entero hacia
escuelas con ese horario, consenso que todava se est implementando, a
pesar de la sucesin de varios gobiernos con orientaciones polticas muy
diversas y de los profundos desacuerdos que subsisten en ese pas sobre
la descentralizacin de la poltica educativa. En Colombia, el Distrito
Escolar de la ciudad de Bogot se ha ganado con mritos la reputacin
de ser una fuente de innovaciones en poltica educativa que ha atrado
atencin internacional y se ha convertido en fuente de inspiracin para
otros reformadores. Los ejemplos podran extenderse.
Por otro lado, el balance favorable de estos cambios debe contrastarse
con otras facetas de los procesos de descentralizacin que no siempre
fueron igual de constructivas. Si bien con frecuencia se entendi la descen-
tralizacin como una poltica que requera cambios en la estructura y las
funciones del tradicional ministerio central, en la prctica este principio
no siempre se interpret de forma adecuada. En ciertos casos esto llev
al debilitamiento o desmantelamiento de las capacidades del Ministerio
de Educacin, antes de que los entes subnacionales alcanzaran suficiente
desarrollo institucional, creando un saldo negativo en cuanto a capacidad
de diseo e implementacin de polticas educativas.
8
Descentralizacin educativa y federalismo fiscal
La debilidad ms seria de los procesos de descentralizacin de la educacin
en Amrica Latina ha estado en otra parte: en la dificultad de ajustar el
esquema fiscal a las realidades de la descentralizacin poltica o adminis-
trativa del sector. En otras palabras, aunque se han tomado decisiones
8 Un argumento de peso utilizado en todos los casos para detener o retrasar los
procesos de descentralizacin educativa fue la falta de capacidad de gestin en
los gobiernos subnacionales. Aunque este elemento es digno de tenerse en cuenta
al disear polticas de descentralizacin, la experiencia de las dos ltimas dca-
das indica que, paradjicamente, la mejor manera de desarrollar la capacidad
de los gobiernos subnacionales es otorgndoles responsabilidades. No es fcil
encontrar casos de fortalecimiento institucional de municipalidades o provincias
en ausencia de transferencias reales de competencias a esas instancias.
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importantes en materia de transferencia de responsabilidades a estados y
municipios, y en varios casos se ha aumentado el grado de autonoma que
gozan estos niveles de gobierno para intervenir en la poltica educativa,
muy rara vez se han acompaado estas transformaciones con transferencias
o impuestos capaces de crear sistemas bien financiados y con incentivos
compatibles con la maximizacin del bienestar de los ciudadanos.
Se trata de un problema bsico de eleccin pblica: si un determina-
do mbito de gobierno recibe una responsabilidad especialmente una
cuantiosa y visible como el sistema escolar la maximizacin del bienestar
de los ciudadanos requiere que esta transferencia sea financiada, bien
sea a travs de nuevos impuestos locales o de transferencias del gobierno
central, que sean crebles y estables, y que no deterioren los incentivos
para que los gobiernos subnacionales mantengan la disciplina fiscal y
presten eficientemente los servicios. Ambas alternativas son complejas
tanto tcnica como polticamente. En la prctica, tal complejidad ha
impedido encontrar arreglos fiscales estables que soporten el proceso
de descentralizacin educativa.
As, tanto en Argentina y Brasil como en Mxico y Venezuela, la
descentralizacin educativa ocurri y ha permanecido durante aos sin
acuerdos institucionales eficientes en materia de federalismo fiscal. En
Argentina, el colapso del financiamiento de la educacin por parte de
los estados, cuando los ingresos fiscales se redujeron como consecuencia
de la recesin de finales de los aos noventa, llev al cierre temporal de
varios sistemas provinciales, a un incremento en los conflictos laborales
del sistema educativo e, irnicamente, a un regreso de facto al financia-
miento de la educacin por parte del gobierno federal, en la forma de
pagos por concepto de incentivo docente.
En Mxico, con la excepcin de algunos elementos de racionalidad
introducidos en los ltimos aos gracias a la intensa coordinacin entre
la Secretara de Educacin Pblica y los secretarios de educacin de los
estados, las transferencias fiscales para el financiamiento de las escuelas
descentralizadas han seguido procedimientos en buena parte ad hoc, que
se renegocian ao tras ao y estado por estado. En Venezuela el proceso de
transferencia de escuelas del gobierno central a los gobiernos subnacionales
se paraliz del todo, dada la negativa de los gobiernos de los estados a asu-
mir los compromisos pendientes con los maestros en materia de beneficios
sociales y pensionales previamente contrados por el gobierno central.
En este contexto, Brasil se destaca como una excepcin, gracias a
las reformas en el financiamiento del sistema educativo descentralizado
introducidas a mediados de los aos noventa. Con la creacin del Fundef
(Fundo para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorizao do Magisterio, Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo
de la Enseanza Fundamental y la Valorizacin del Magisterio) se esta-
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blecieron por ley las responsabilidades educativas de estados y munici-
pios, y se cre una estructura de financiamiento adecuada para suplir
las necesidades de fondos del sistema. Como un elemento adicional, se
fij un papel para el gobierno federal como garante de la equidad en el
gasto, definiendo un mnimo de gasto por alumno y comprometiendo al
Ministerio de Educacin a complementar los fondos de aquellos estados
que con fondos propios no pudiesen alcanzar ese mnimo. Estas reformas
produjeron un fuerte crecimiento de los flujos de estudiantes, elevaron
el acceso equitativo a la educacin y mejoraron el logro educativo. Esta
es una prueba de que un esquema de financiamiento eficiente puede
representar la diferencia entre una descentralizacin que crea problemas
y una que crea excelentes resultados educativos (Draibe, 2004).
El futuro de la descentralizacin
Las reformas de descentralizacin en Amrica Latina no han podido
resolver varias de las deficiencias fundamentales de la educacin en la
regin. Entre stas figura la baja calidad de los aprendizajes, que segn
toda la evidencia disponible se encuentra estancada y muy por debajo
de los logros de los pases de Asia oriental y de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Aunque ms adelante
se volver con mayor detenimiento a este tema, de momento cabe como
conclusin provisional resaltar que las abundantes e intensas iniciativas
de descentralizacin de la educacin no corrigieron estos deficientes
resultados. En el presente es claro que el cambio en el mbito de go-
bierno que ejerce la responsabilidad por la administracin de determi-
nadas escuelas no necesariamente implica una mejora en la calidad del
aprendizaje. Aunque puedan manejarse mejor las escuelas, o incluso ser
mejor su capacidad de respuesta a las comunidades en las que funcionan,
esto no significa que necesariamente estn dadas las condiciones para
que cambie la forma de enseanza, las capacidades de los docentes o el
apoyo que stos reciben para hacer su trabajo, as como el liderazgo que
puede ofrecer el director de cada escuela. La probabilidad de que ocu-
rran estos cambios puede ser mayor cuando la administracin educativa
reside en la administracin local o provincial, en contraste con un lejano
y burocratizado ministerio central, pero aun as la descentralizacin no
llega a ser condicin suficiente.
En consecuencia, si bien es razonable esperar que los ms avanzados
y vigorosos procesos de descentralizacin sigan su curso, especialmente
en los pases de mayor extensin geogrfica, en los aos inmediatos la
descentralizacin posiblemente pasar a un lugar secundario en el men
de reformas favorecidas por las autoridades educativas en la regin.
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El desarrollo de sistemas de evaluacin
A mediados de los aos ochenta, en la etapa inmediatamente preceden-
te a la ola de reformas educativas tratadas en el presente captulo, no
era posible responder a la pregunta de qu tanto estaban aprendiendo
los estudiantes en las escuelas. Con la excepcin de algunos esfuerzos
pioneros en unos pocos pases, la capacidad para recoger informacin
estandarizada y representativa acerca de los resultados de aprendizaje
simplemente no exista. El tema es trascendente, pues una de las crticas
recurrentes al manejo de los sistemas escolares es que suelen estar guia-
dos por medidas de insumo nmero de inscritos, gasto por alumno,
etctera y no por resultados. El aprendizaje es el fin ltimo del sistema
escolar y sin informacin acerca de esta dimensin no puede hablarse
de poltica educativa orientada a resultados. Los resultados educativos
de una sociedad son el producto de innumerables decisiones tomadas
por los estudiantes y sus familias, en funcin de la informacin que
adquieren acerca del valor de la educacin, as como de la calidad y
efectividad con la que distintos proveedores son capaces de producir
servicios educativos. La falta de informacin acerca de resultados de
aprendizaje empobrece considerablemente estas decisiones privadas, as
como las polticas pblicas.
Los aos noventa, en contraste, fueron testigo de un captulo ex-
cepcional de adquisicin de capacidades gubernamentales en el rea de
evaluacin de los sistemas educativos en Amrica Latina. El cuadro 12.2
resume los avances de algunos pases.
9
Lo que se ha ganado
Cada uno de los pases incluidos en el cuadro cuenta hoy, en alguna
medida, con los componentes principales de un slido desarrollo insti-
tucional en el rea de evaluacin, as:
Un grupo (aunque insuficiente para constituir una masa crtica)
de especialistas altamente calificados en los aspectos tcnicos de
la evaluacin educativa.
Fondos suficientes para recoger peridicamente informacin sobre
logros de aprendizaje en educacin primaria y secundaria.
9 Una revisin muy completa de la evolucin reciente de los sistemas de evalua-
cin del aprendizaje en Amrica Latina puede encontrarse en Ferrer (2005).
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Legitimidad social y poltica para desarrollar sus actividades.
10
Redes y relaciones internacionales que alimentan y respaldan las
actividades de evaluacin dentro de cada pas, y con frecuencia
llevan a los diferentes pases a participar en pruebas comparativas
internacionales.
11
Un cierto grado de institucionalizacin, en la forma de direcciones
ministeriales bien establecidas o institutos semiindependientes
dedicados a la organizacin, implementacin y anlisis de pruebas
de evaluacin de aprendizaje.
Existen considerables disparidades en la consolidacin de cada uno de
estos elementos en distintos pases de la regin. All donde han madurado
en mayor medida puede hablarse de una reforma educativa a partir de la
evaluacin, como sucedi durante la administracin Cardoso en Brasil,
gracias al desarrollo de un sofisticado y poderoso instituto de evaluacin
educativa dentro del Ministerio de Educacin, el INEP (Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais, Instituto Nacional de Estudios e
Investigaciones Educativas). En su conjunto, estos elementos constituyen
un caso de adquisicin de capacidades institucionales crticas por parte de
los ministerios de educacin de Amrica Latina, sin paralelo en ningn
otro aspecto de la poltica educativa. Las autoridades educativas tienen
hoy a su disposicin informacin extremadamente valiosa para marcar
el rumbo de las polticas y establecer prioridades. Buena parte del debate
educativo y la presin pblica para producir mejoras en los sistemas edu-
cativos, proveniente de medios de comunicacin, la comunidad empre-
sarial, la oposicin poltica y las familias, se informa directamente de los
resultados de las pruebas estandarizadas de desempeo tanto nacionales
como internacionales. La incorporacin de la educacin como un ele-
mento crucial para la competitividad de las economas latinoamericanas
se basa, al menos en buena parte, en la informacin acerca de puntajes
en matemticas, ciencias o lenguaje.
10 En contraste, por ejemplo, con la fuerte crtica existente en Estados Unidos res-
pecto al uso de pruebas estandarizadas de aprendizaje como parte fundamental
de la poltica educativa.
11 Un buen nmero de pases de Amrica Latina ha participado, en algunos casos
repetidamente, en las ms reconocidas pruebas internacionales comparativas de
desempeo escolar, entre ellas Timss (Tercer estudio Internacional de Matem-
ticas y Ciencias), PISA (Programa de Evaluacin Internacional Estudiantil) y Pirls
(Programa en Estudio de Alfabetizacin en Lectura Internacional). La mayor parte,
de hecho, particip en una iniciativa de este tipo nacida en la misma regin, el
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, Llece,
organizado por Unesco-Orealc.
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Evaluacin y educacin superior
Es oportuno agregar que el crecimiento de las capacidades pblicas para
la evaluacin educativa no se limita a los niveles de primaria y secundaria.
El nivel terciario tambin ha sido un mbito frtil para la introduccin de
iniciativas de evaluacin de varios tipos. Un buen nmero de pases cuen-
ta hoy a diferencia, de nuevo, de los aos anteriores a la dcada de los
noventa con programas de evaluacin y acreditacin de universidades.
Estos mecanismos prosperan pues estn orientados a mejorar la calidad y
la responsabilidad de las instituciones de educacin superior, algo bienve-
nido por las mismas instituciones, en contraste con reformas al financia-
miento o a los mecanismos de gobierno. La implementacin de sistemas
de evaluacin y acreditacin de instituciones y programas de educacin
terciaria representa un cambio fundamental en la funcin del Estado en la
educacin, pues incorpora el principio de rendicin de cuentas y la nocin
de que una funcin pblica de importancia es la de producir y difundir
informacin que ayude a la sociedad como un todo y a los individuos a
tomar mejores decisiones, en este caso en materia educativa.
Es imposible hacer justicia aqu a todos y cada uno de los avances rea-
lizados en un buen nmero de pases en este campo. Un par de ejemplos,
sin embargo, pueden ayudar a ilustrar el tipo de cambios en juego.
12
As,
en El Salvador, la creacin de instrumentos de evaluacin a finales de los
aos noventa permiti introducir principios ordenadores y estndares de
calidad en la educacin superior privada que haban estado ausentes como
resultado del conflicto armado en los aos previos. En varios pases se
han creado instituciones especializadas, dirigidas a promover y supervisar
procesos de acreditacin, y en algunos casos, como el de Centroamri-
ca, se han creado redes internacionales para adelantar esfuerzos en esta
direccin. Brasil, en lo que constituye uno de los casos ms originales,
cre en 1997 el Provo (la gran prueba), un instrumento mediante el
cual se somete a todos los estudiantes del ltimo ao de ciertas carreras
a una prueba de conocimientos considerados mnimos necesarios para el
ejercicio profesional posterior. Los resultados, segn los cuales cada ca-
rrera de cada institucin recibe una letra que califica a sus graduandos, se
difunden ampliamente, lo que ha resultado ser un estmulo para aquellos
programas e instituciones que no resultaron favorecidos en las primeras
rondas, a invertir en mejorar su desempeo (Guimaraes, 2002).
12 En Tyler y Bernasconi (2002), puede encontrarse una discusin de los principios
en los que se fundamenta este cambio en la accin del Estado en la educacin
superior, as como una descripcin de los avances en la regin, principalmente
en Centroamrica. Los casos de Argentina, Brasil y Chile pueden encontrarse en
Mora y Fernndez-Lamarra (2005).
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La prxima frontera: la utilizacin de las evaluaciones
Las evaluaciones de desempeo de educacin primaria y secundaria no
se utilizan con igual eficacia que las de terciaria, siendo ste el taln de
Aquiles de todo este esfuerzo (Iaies, 2003). Hoy existe abundante infor-
macin acerca de qu tanto estn aprendiendo los nios y jvenes en las
escuelas de Amrica Latina, pero esta informacin sufre de: a) subutiliza-
cin, pues las bases de datos estn disponibles muchas veces sin que sean
adecuadamente explotadas desde el punto de vista de la investigacin
educativa; b) falta de difusin, pues en ocasiones aquellos que se supona
iban a beneficiarse de la misma no la reciben, o la reciben tarde y en un
formato inadecuado; c) inadecuacin en su diseo a los propsitos origi-
nalmente declarados, como cuando se intenta ofrecer retroalimentacin a
las escuelas nicamente con estadsticas agregadas para toda la muestra,
con un nivel inadecuado de desagregacin, y d) reaccin poltica negativa
que impide una buena utilizacin de la informacin recolectada, lo que
suele suceder o bien porque los resultados se distribuyen al pblico de
manera inadecuada, o porque el gobierno toma la decisin de no revelar
la informacin por no considerarla halagadora (Ravela, 2002).
A pesar de esto, en ciertas ocasiones se ha logrado poner a funcionar
los resultados de las evaluaciones educativas como una parte constructiva
de la poltica pblica (Cueto, 2005). Particular mencin merece aqu la
experiencia de Chile con el SNED (Sistema Nacional de Evaluacin de
Desempeo de los Establecimientos Educacionales) y de Mxico con
Carrera Magisterial. En ambos casos se utilizan metodologas complejas
para el otorgamiento de incentivos monetarios a los docentes, de tal forma
que los resultados de las pruebas proporcionan informacin irremplaza-
ble para determinar qu docentes han hecho una mejor contribucin al
aprendizaje de los estudiantes (Vegas y Unmansky, 2005).
Cmo construir capacidad institucional en educacin
Es difcil explicar por qu hay logros excepcionales en este campo de
capacidades del Estado, y no en otros. El asunto no ha sido todava
examinado con profundidad. A manera de hiptesis, se pueden sugerir
las siguientes razones:
La creacin de estas capacidades guarda relacin, hasta cierto
punto, con un mejoramiento general del profesionalismo y la
capacidad institucional de los ministerios de educacin, pero ha
llegado mucho ms lejos y ha sido mucho ms rpida que el mejo-
ramiento de otros campos. Incluso en reas que podran suponerse
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directamente relacionadas con las capacidades evaluativas, como
por ejemplo sucede con las estadsticas educativas, no se ha en-
contrado un desarrollo institucional semejante. Y en pases donde
puede detectarse un estancamiento o hasta un retroceso de las
capacidades de los ministerios de educacin, el rea de evaluacin
ha conservado bastante su solidez. Aunque los avances en el rea
de evaluacin pueden tomarse como un indicador de la mejora
de las capacidades institucionales de los ministerios de educacin,
tales avances han sido lo suficientemente rpidos, generales y
considerables como para que sean exclusivamente resultado de
una mejor gestin educativa pblica en general. La consistencia y
continuidad en el desarrollo de capacidades de evaluacin educati-
va es ms digna de reconocimiento cuando se tiene en cuenta que
por lo regular los resultados de estas pruebas tienden a ser bastante
decepcionantes, mostrando que el aprendizaje en las escuelas deja
mucho que desear en cualquier pas de la regin.
13
Desde el punto de vista poltico, la mayor prioridad concedida a
la educacin por los lderes polticos, sociales y empresariales de
las sociedades latinoamericanas puede haber sido un factor contri-
buyente. El detonante de muchas de las reformas educativas ms
importantes en un buen nmero de pases ha sido la conviccin
por parte de las lites de que es necesario mejorar la competiti-
vidad de la economa nacional y de que las inversiones en capital
humano son crticas para este propsito en la economa global
contempornea. De la mano con la prioridad en el discurso ha
ido la prioridad en la asignacin de recursos,
14
y esto ha tenido
impacto en la responsabilidad y en la demanda de informacin
por parte de los ministerios de hacienda, los legisladores y los
contribuyentes al fisco en general.
13 Slo como ilustracin de este punto, comparando varias pruebas nacionales de
aprendizaje para tercer y cuarto grado de educacin primaria en Paraguay, El
Salvador, Ecuador, Honduras, Brasil y Chile, en un reciente informe se reporta
que en tres de los seis pases apenas entre 1% y 33% de los estudiantes de la mi-
tad del alumnado de menor nivel socioeconmico pudo responder correctamen-
te a preguntas de comprensin de un texto escrito. En los tres pases restantes la
proporcin correcta de respuestas era indistinguible de la que hubiese resultado
si todos los estudiantes hubiesen respondido la prueba al azar. Estos resultados
corresponden al ao 2001 (Schiefelbein, 2004).
14 Aunque hay considerable variabilidad de pas a pas, la fraccin del PIB dedicada
a gasto en educacin por el sector pblico creci del 4,1% al 4,9% entre 1990 y
el 2000 (Bruneforth, Motivans y Zhang, 2004). Desgraciadamente para la discu-
sin contenida en este captulo, no existe un recuento sistemtico de cunto del
gasto educativo corresponde a cada nivel de gobierno.
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Adicionalmente, parte de los logros en el rea de evaluacin puede
acreditarse a la consistencia de los esfuerzos internacionales por
actuar en esta rea. Las cumbres regionales de jefes de Estado se
han pronunciado sobre la importancia del rea de evaluacin, y
en el caso particular de la Cumbre de las Amricas en Santiago
de Chile en 1999, llevaron a la creacin de un programa regional
dedicado a intercambiar experiencias y concertar iniciativas en el
rea de evaluacin del aprendizaje. Tanto el Banco Interamericano
de Desarrollo como el Banco Mundial han considerado el tema de
mejorar las capacidades de evaluacin como una prioridad en sus
operaciones en educacin por ms de una dcada, reforzando as
las prioridades de los gobiernos. Tambin han cumplido un papel
importante los esfuerzos de cooperacin regional, en particular el
Laboratorio Latinoamericano de Calidad de la Educacin (Llece,
una iniciativa de la Unesco), que no solamente realiz una prueba
comparativa regional, sino que acompa la prueba con programas
deliberadamente dirigidos a reforzar la capacidad tcnica de los
pases en el rea de la evaluacin. Adicionalmente, la operacin
de redes originadas en los pases de la OCDE a travs de inicia-
tivas como el Programa Internacional de Evaluacin Estudiantil
(PISA) y el Tercer Estudio Internacional sobre Matemticas y
Ciencia (Timss) ha tenido un efecto beneficioso, actuando como
fuente de transferencia tecnolgica y aportando estndares inter-
nacionales legtimos a los programas de evaluacin educativa en
Amrica Latina (Tiana, 2000). Finalmente, redes profesionales
y de especialistas, como la promovida por la Asociacin para la
Revitalizacin Educativa en las Amricas/Grupo de Anlisis del
Desarrollo (Preal/Grade) siguen jugando un papel vital en difundir
experiencias y afinar avances tcnicos en el campo de la evaluacin
educativa.
Alianzas pblico-privadas para la provisin
de servicios educativos
Los servicios educativos formales estn organizados con una sorprendente
similitud alrededor del mundo. Un gran sistema educativo pblico admi-
nistra las escuelas y contrata a los maestros, quienes ensean en escuelas
que son gratuitas para las familias y estudiantes, pues se financian con
impuestos. El Ministerio de Educacin ejerce supervisin sobre las acti-
vidades de las escuelas, regula los deberes y derechos de los maestros y
directores y les proporciona instrumentos para su trabajo.
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Esta forma de organizacin ha sido cuestionada por numerosas
iniciativas en diversos pases, pero todas las frmulas alternativas de
organizacin han sido excepcionales o pasajeras en su aplicacin.
En Amrica Latina la cosa no es distinta. Con la nica salvedad, par-
cial, de Chile, la organizacin pblica de los sistemas educativos de la
regin es bastante uniforme, y en todo ajustada al modelo general recin
descrito. Por otra parte, como en la mayor parte de los pases del mundo,
en Amrica Latina existe un sector educativo privado. La explicacin
universal para la presencia de este sector, especialmente en los niveles
primario y secundario, es la llamada demanda idiosincrtica, por parte
de familias que desean imprimir un tono particular a la educacin de
sus hijos ciertos valores religiosos, por ejemplo que por definicin es
difcil encontrar como tal en las escuelas pblicas.
La historia reciente de Amrica Latina, sin embargo, sugiere que hay
algo ms que grupos sociales con preferencias especiales en juego. Se trata
de lo que puede denominarse una falla de gobierno en contraposicin
a la expresin usual de falla de mercado esto es, una situacin en la
que la oferta de educacin pblica deja de tener la cantidad o calidad
mnima necesaria para satisfacer la demanda de buena parte de las familias
que normalmente hubiesen enviado a sus hijos a escuelas administradas
directamente por el Estado. En una circunstancia de este tipo, el sector
privado entra a llenar un vaco de lo que, bajo condiciones econmicas
y sociales estndar, hubiese sido el espacio de la escuela pblica.
Los casos ms extremos de este fenmeno pueden encontrarse en
los renombrados modelos de escuelas independientes en varios pases
de Centroamrica, de los cuales el ms conocido es probablemente el
sistema Educo (Educacin con participacin de la comunidad). El origen
de la red de escuelas conocidas con este nombre es una situacin cuasi
hobbesiana, en la que el Estado ha dejado de tener control incluso
control en el sentido de la capacidad de gobernar y mantener un mono-
polio de la violencia legtima sobre ciertas reas de su territorio. Esto
lo hace incapaz de satisfacer la demanda educativa, pero esta demanda
crea su propia oferta, en la forma de escuelas que no pertenecen origi-
nalmente al sistema educativo formal, cuyos maestros son contratados
directamente por las comunidades en las que trabajan, creando as una
relacin laboral completamente diferente de la usual en sistemas educa-
tivos convencionales.
15
15 El Salvador, con posterioridad al fin del conflicto armado, ha desarrollado un
cuidadoso proceso de integracin de las escuelas Educo al sistema formal, inten-
tando al mismo tiempo no perder las principales ventajas que su modelo espon-
tneo y autnomo les pudo haber otorgado.
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Pero claramente existen otras formas de prestacin privada de servicios
educativos. En forma reveladora, el lema institucional de la red de escuelas
Fe y Alegra es la escuela all donde termina el asfalto, transmitiendo
en una frase la idea de que est dedicada a atender nios en condicin
de pobreza, y de que se especializa en atender poblaciones en las que la
oferta regular de servicios educativos no siempre llega, o tiene problemas
en establecerse y consolidarse.
El desarrollo institucional de trascendencia que se quiere resaltar es
justamente el proceso gradual mediante el cual los sistemas pblicos han
empezado a tratar de canalizar la actividad de los proveedores privados
de educacin para los fines de calidad, eficiencia y equidad propios de
los sistemas pblicos.
Una oportunidad para ganancias mutuas
La experiencia de algunos pases con escuelas administradas por entes
no gubernamentales pero que reciben financiamiento pblico es espe-
cialmente pertinente en este contexto. La calidad y la capacidad de las
escuelas privadas varan tanto o ms que las del sector pblico, lo que
hace inapropiada cualquier conclusin en trminos de la superioridad de
un tipo de escuela sobre otro. Varios estudios indican que, para un nivel
de calidad dado, las escuelas privadas tienden a operar con costos ms
bajos. Usualmente, el esquema de gestin e incentivos en el que operan
es diferente al de la escuela pblica, dando como resultado directores
ms proactivos y con un margen de accin ms significativo en la gestin
de sus escuelas, mayor participacin de padres y representantes en la
marcha de la escuela, apoyos pedaggicos y ambientes normativos mejor
establecidos y aplicados. Por otro lado, el tamao de la escuela privada
se encuentra generalmente restringido como consecuencia de la falta de
capacidad de pago de familias que, aunque aprecian la calidad, no logran
costearse este tipo de educacin.
En situaciones como sta hay mucho espacio para la colaboracin
entre el sector pblico y los proveedores privados de educacin. Con
financiamiento pblico, las escuelas privadas podran adelantar la ex-
pansin de una oferta a ms bajo costo, y podran prestar sus servicios
a poblaciones de bajos ingresos, mientras que el sistema pblico podra
beneficiarse de los ahorros que tienden a producir estas escuelas, as
como de la experticia administrativa y pedaggica del sector privado en
funcin de conseguir una mejor educacin para grupos en condicin de
pobreza o en zonas especialmente aisladas o inalcanzables por el sistema
pblico. Este espacio para ganancias mutuas est siendo aprovechado de
forma deliberada por varios pases de Amrica Latina, con aproximacio-
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nes variadas, dependientes de su historia institucional y sus capacidades
reguladoras.
Tres enfoques para las alianzas pblico-privadas
Aparte del caso de Educo ya mencionado, que surge de necesidades
extremas en circunstancias extraordinarias, existen tres tipos de alianzas
pblico-privadas, que pueden ilustrarse con casos bien estudiados:
La ampliacin de la oferta privada en subsidios pblicos concedi-
dos a los estudiantes. Este modelo, en esencia el cupn educativo
originalmente propuesto por Milton Friedman (1955), lo inici
Chile a mediados de los aos ochenta, generando un crecimiento
rpido de la oferta privada hasta llegar a representar cerca del 40
por ciento de las inscripciones en educacin primaria y secundaria.
En este esquema, una familia puede enviar sus nios a una escuela
pblica o a una privada, mientras el financiamiento sigue al nio,
dondequiera que ste estudie (excepto un grupo reducido de escuelas
con clientela de muy altos ingresos; Peirano y Vargas, 2004).
El modelo de licitacin de escuelas pblicas a proveedores priva-
dos, ejemplificado de manera ms pura por el caso de las escuelas
en concesin del Distrito de Bogot en Colombia. En este caso el
sector pblico construye los locales escolares necesarios para la
expansin de las inscripciones, pero invita a oferentes privados a
proponer esquemas de administracin de las escuelas, a cambio
de un subsidio por estudiante. Una vez seleccionada la propuesta
ganadora, se firma un contrato de ejecucin, en el que el ente
privado generalmente una escuela o red de escuelas privadas de
reconocida calidad se compromete a alcanzar ciertos resultados
en trminos de inscripciones y aprendizaje en un marco temporal
definido (Villa y Duarte, 2004).
El modelo de convenio, en el cual se negocia un acuerdo glo-
bal multianual entre el gobierno y un grupo de redes privadas
de educacin, mediante el cual el gobierno financia un cierto
nmero de escuelas de administracin privada a cambio de que
stas cumplan con ciertos objetivos, particularmente de atencin a
nios provenientes de familias de bajos ingresos o en zonas margi-
nadas, tanto rurales como urbanas. Este modelo ha alcanzado una
expresin especialmente formal y bien institucionalizada en el caso
de Venezuela, en el acuerdo entre el Ministerio de Educacin y la
AVEC (Asociacin Venezolana de Escuelas Catlicas), que permite
financiar las actividades de la red de Fe y Alegra y otras redes de
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afiliacin catlica en un marco de cierta previsibilidad y flexibilidad,
puesto que cada ao pueden solicitarse ampliaciones cuando se
demuestran necesidades no atendidas y existe la capacidad instalada
en las redes privadas para responder a la demanda creciente por
educacin de ciertas comunidades (Gonzlez y Arvalo, 2004).
La controversia acerca de los impactos
Si bien la efectividad en costos es una ventaja que comparten cada una de
estas tres aproximaciones a las alianzas pblico-privadas en educacin,
normalmente se espera que en cada una de ellas los beneficios provengan,
adicionalmente, de otras fuentes especficas a cada enfoque.
En el caso del modelo de cupones, se estimula un cuasi-mercado edu-
cativo, con la introduccin de presiones competitivas entre las escuelas.
En este caso se crea un mecanismo mediante el cual la consolidacin
de una buena reputacin es esencial para las escuelas de administracin
privada, y esa reputacin, se supone, ha de provenir en ltima instancia
de sus resultados. Adems, las escuelas pblicas en Chile dependen de
la municipalidad, lo cual debera ofrecer tambin incentivos para res-
ponder con un mejoramiento continuo ante las presiones creadas por la
competencia privada y la de otros municipios.
Medir estos beneficios potenciales ha sido uno de los temas recurrentes
de la investigacin educativa reciente. Dado que Chile permanece como
uno de los pocos pases, si no el nico, que ha adoptado la organizacin
del sistema escolar basada en cupones y dada la excelente base de datos
que proporciona el Simce (Sistema Nacional de Medicin de Calidad
de la Educacin), se cuenta con abundantes anlisis cuantitativos que
han producido beneficios observables en la calidad de la educacin y
ofrecen una comparacin entre las escuelas privadas subvencionadas y
las pblicas. La controversia se centra en calibrar las consecuencias del
efecto de seleccin adversa, segn el cual los mejores estudiantes tienden
a ser atrados a las pocas escuelas privadas subvencionadas, dejando el
sistema municipal con una abrumadora concentracin de los alumnos
menos aventajados. En contraposicin, puede ser vlido que los mejores
resultados se deban a que la mezcla de insumos de las escuelas privadas
subvencionadas tiende a ser ms eficiente y a las externalidades positivas
de la competencia.
16
Dado que la experiencia de Chile constituye con
mucho el mayor experimento en la adopcin de un modelo de cupones
16 Un recuento reciente del debate cientfico acerca de los efectos del sistema de
cupones chileno puede encontrarse en Contreras y otros (2005). Importantes
antecedentes del debate son los trabajos de Aedo y Larraaga (1994); Aedo y
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educativos, no es probable que el debate y los esfuerzos por obtener
resultados cada vez ms depurados a travs de la aplicacin de mtodos
analticos de creciente sofisticacin vayan a concluir pronto.
En el caso de las escuelas en concesin en Bogot, las ventajas de un
esquema de alianza pblico-privada deberan provenir de los efectos de
la competencia para ganar la licitacin, y adems de contratos mejor de-
finidos y orientados a resultados, con reglas transparentes de renovacin,
sanciones y recompensas, en lugar de los tradicionales sistemas basados
en la medicin de insumos, propios de la organizacin convencional de
los sistemas escolares pblicos. El caso de Bogot ha demostrado que
en la prctica es posible escribir contratos de desempeo que parecen
compatibles con los incentivos correctos para que los administradores
y docentes se comporten de tal forma que maximicen el bienestar y
aprendizaje de los nios. Aunque las escuelas en concesin se encuentran
en pleno funcionamiento y abundante evidencia cualitativa indica que
parecen tener buenos resultados, lo reciente de la experiencia impide
presentar conclusiones de evaluaciones.
En el caso del modelo basado en un convenio al estilo AVEC, no
existen las ventajas de competencia, puesto que de entrada se restringe
el subsidio pblico a un grupo de escuelas que previamente es declarado
elegible. Tampoco se produce la eficiencia que se espera de un modelo de
licitacin ni, tal como existe el convenio, de la presencia de contratos de
desempeo. Los beneficios provienen de que el subsidio pblico permite
ampliar el radio de accin de escuelas que tienen relaciones contractua-
les orientadas a obtener buenos resultados, con directores proactivos y
maestros que estn ms motivados o reciben mejor apoyo pedaggico.
En suma, un modelo de gestin escolar ms eficiente. La investigacin
disponible, concentrada sobre todo en escuelas de la red Fe y Alegra,
indica que stas exhiben buenos indicadores intermedios reduccin de
tasas de repitentes, de extraedad y de abandono en particular en com-
paracin con la escuela pblica, si bien esta superioridad no se extiende
consistentemente a los resultados de aprendizaje (Bruni-Celli, 2005).
Algunas escuelas de Fe y Alegra presentan mejores resultados que escue-
las pblicas comparables, pero no todas ni siempre, lo que indica que el
modelo no produce resultados uniformes en materia de aprendizaje.
Es claro tambin que el primer modelo est diseado principalmente
para mejorar la eficiencia, mientras que tanto el segundo como el tercero
se relacionan ms con los objetivos de equidad y acceso para los nios
y jvenes ms desfavorecidos. Para los tres sistemas, mejorar la calidad
del aprendizaje es una meta primordial.
Sapelli (2001); Hsieh y Urquiola (2002); McEwan y Carnoy (1999) y Mizala y
Romaguera (2000).
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La eleccin del mejor modelo para cada circunstancia
Adems de los casos ilustrativos que se han desarrollado en detalle, se
han intentado modelos similares en otros contextos en la regin. As, la
municipalidad de Las Condes en Santiago de Chile ha incursionado en
un modelo de concesin. Varios pases de Amrica Latina poseen extensas
redes de escuelas privadas que han llegado a convenios con el sector p-
blico con grados diversos de definicin y estabilidad, como por ejemplo
Bolivia y, al menos en parte, Per. Las escuelas Fe y Alegra funcionan en
una docena de pases de la regin, en todos los casos en el marco de algn
arreglo que les permite acceder a subsidios pblicos, aunque en ningn caso
esos arreglos tienen el nivel de formalizacin del convenio venezolano.
Algunos gobiernos no han revisado en lo absoluto sus prcticas de subsidio
pblico a la educacin privada, y por ende continan desaprovechando el
espacio para conseguir beneficios pblicos a travs de asociaciones pbli-
co-privadas, cuando no produciendo efectos abiertamente contrarios a la
poltica pblica como lo es, por ejemplo, el sostenimiento de cuantiosos
subsidios pblicos a escuelas privadas de lite, tal como ocurre en Argentina.
En casos de no regulacin, como estos, los costos de transaccin de la
relacin entre proveedores privados de educacin y el gobierno tienden a
ser muy altos, dada la dificultad que tienen las escuelas no oficiales para
prever lo que suceder el ao prximo cada ao el subsidio tiene que
renegociarse y por ende para crecer y estabilizarse.
Sera equivocado, por otra parte, sostener que alguno de los tres mo-
delos descritos es superior en toda circunstancia. La experiencia ha mos-
trado en forma concluyente que el modelo de cupones tiene exigencias
muy grandes de informacin y supervisin, que no estn disponibles en
todos los ministerios de educacin. Aunque la experiencia con el modelo
de licitacin es ms reducida, a primera vista los costos de informacin
son similarmente considerables. En contraste, el modelo de convenio
parece adaptarse ms fcilmente a situaciones en las que la capacidad
de supervisar la conducta y la calidad de la oferta privada es mucho
ms limitada. La introduccin del convenio, sin embargo, es valiosa en
la medida en que, al ser ms predecible la conducta del sector pblico,
permite el desarrollo ordenado de la oferta privada y su direccionamiento
segn las prioridades pblicas.
Si se acepta esta conclusin, podra decirse que cada pas enfrenta un
dilema entre, por un lado, la complejidad institucional e informativa re-
querida para operar un sistema basado en incentivos y contratos altamente
eficientes, y, por otro, la simplicidad informativa acompaada de ms altos
costos de transaccin y menores incentivos a la eficiencia en las relaciones
entre gobierno y proveedores privados de educacin. Cada pas debera
poder escoger un punto ptimo entre estos extremos dadas sus particulares
caractersticas y capacidades institucionales (Navarro, 2004).
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Los sistemas educativos latinoamericanos son, en su abrumadora
mayora, pblicos y no hay duda de que seguirn sindolo en el futuro.
La dimensin de los retos y la debilidad del Estado indican, sin embar-
go, que mejorar la educacin en la regin es una tarea en la que ningn
esfuerzo puede desperdiciarse. Al contrario, la poltica educativa debe
incorporar como propio el principio de que la responsabilidad por la
educacin no es slo estatal, sino social en el sentido ms amplio, y toda
la energa no-gubernamental que est dispuesta a canalizarse hacia el
sector educativo debe ser bienvenida, aprovechada al mximo y, desde
el punto de vista de la poltica pblica, integrada lo mejor posible con
los objetivos de la poltica educativa.
Resultados educativos y reformas
La dcada de los aos noventa fue un perodo de avances significativos
en el desempeo de los sistemas educativos de Amrica Latina. En el
cuadro 12.3 se comparan las tasas de matrcula de los aos 1990 y 2000
en 12 pases de la regin para varios grupos de edad y permite constatar
la magnitud de estos avances, extraordinarios en los casos de Brasil y
Nicaragua. Los nicos pases que aparecen con un retroceso en los tres
grupos de edad son Colombia y Ecuador, posiblemente debido a los
efectos de las agudas recesiones de fin de siglo en estos pases.
El cuadro 12.4, por su parte, muestra una conclusin muy similar, esta
vez a partir de la comparacin del promedio de aos de educacin. De
nuevo, la mayor parte de los pases pudieron avanzar en el logro educativo
de sus nios y jvenes durante los aos noventa.
Estos avances, sin embargo, dejaron sin resolver varios problemas
clave de la educacin latinoamericana, tanto en el frente de equidad como
en el de calidad del aprendizaje. En el cuadro 12.5 se comparan las tasas
de matrcula correspondiente a nios y jvenes cuyo hogar se sita en el
primer quintil de la distribucin del ingreso con los de aquellos prove-
nientes de hogares ubicados en el quinto quintil. En todos los pases la
incorporacin de los nios y jvenes al sistema escolar es muy desigual,
particularmente en las edades propias de los estudios pos-primarios. En
los pases de ms bajos ingresos y tambin en Brasil esta diferencia se
extiende inclusive a los nios en edad de educacin primaria. Aunque
se puede afirmar que las nuevas generaciones latinoamericanas tienen
en general un ms alto nivel de logro educativo, y que no est remota la
meta de universalizacin de la educacin primaria, es claro que persisten
considerables desigualdades en el acceso a la educacin.
Sin embargo, es importante preguntarse qu tanto ha avanzado la edu-
cacin en Amrica Latina en comparacin con otras regiones del mundo,
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puesto que en una economa globalizada con alta movilidad de factores
de produccin e intensiva en conocimiento, los pases necesitan capaci-
dad para atraer inversiones y para generar empleos bien remunerados,
especficamente en los sectores de exportacin. Las recientes mediciones
comparativas internacionales permiten constatar que, cuando se trata de
calidad de la educacin, el desempeo de la regin deja mucho que desear.
No solamente los resultados de aprendizaje de los pases latinoamericanos
que han participado en las pruebas Timms o PISA estn muy por debajo
de los obtenidos por pases de la OCDE, sino que se ubican, adems, por
debajo de lo que cabra esperar para el nivel de gasto por estudiante en
educacin (Bruneforth, Motivans y Zhang, 2004).
17
Infortunadamente, no existe suficiente trabajo de investigacin para
establecer si reformas como las descritas en este captulo explican los
resultados mixtos que tuvieron los sistemas educativos durante la dcada
pasada. Varias de las reformas el Fundef brasileo, por ejemplo estn
estrechamente asociadas con avances extraordinarios de la educacin.
Pero de esto no puede concluirse que un determinado tipo de reforma
cause impactos significativos en todos los casos. Esto se debe a que en
cada pas las reformas ocurren como parte de paquetes complejos de
polticas educativas, que van desde reformas institucionales como las
descritas aqu hasta la pura y simple construccin de escuelas.
En el marco de estos paquetes, cabe observar dos regularidades:
Las reformas ms frecuentes son aquellas que estn alineadas
con las preferencias de las organizaciones sindicales de maestros,
mientras que las que nunca ocurren, o slo lo hacen bajo condi-
ciones extremadamente excepcionales, son aquellas a las que se
oponen los sindicatos de manera frontal (Navarro, 2005). As, y
a pesar del afn reformista tpico de los ltimos aos, muy poco
se ha hecho para introducir evaluacin o incentivos en la carrera
docente. Los procesos de descentralizacin, que muchas veces han
contado con la oposicin de sindicatos docentes, generalmente
se han adelantado cuando se estipula que la descentralizacin
no afectar el funcionamiento y la influencia del sindicato en el
mbito nacional.
Los aspectos en los que pueden registrarse algunos logros slidos
en cuanto a la forma en que funciona el Estado en educacin, estn
asociados a procesos en los que ha sido posible crear acuerdos ge-
nerales acerca de objetivos de mediano y largo plazo, y sostener la
cooperacin entre los actores principales de la poltica educativa.
17 Un ejercicio de comparacin de la educacin latinoamericana para un amplio
nmero de dimensiones e indicadores puede encontrarse en BID (2006).
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El caso ms claro lo constituye probablemente el de la adquisicin
de capacidades para evaluar el desempeo de los sistemas educa-
tivos, y tambin, all donde ha sido exitosa la descentralizacin
educativa.
Esto no implica necesariamente que las reformas discutidas en el
presente captulo carezcan de importancia o no afecten el fondo de los
problemas educativos. Muchas de las polticas educativas de las ltimas
dcadas han tenido efectos beneficiosos, pero s puede detectarse una
predisposicin en las reformas segn las lneas recin sealadas. Si se
adopta el supuesto razonable de que avances significativos en la calidad de
la educacin dependen principalmente de un mejoramiento sustancial de
la enseanza y, por ende, del desempeo de los maestros por definicin,
objetivos realizables slo en plazos ms bien prolongados, el corolario
tiene que ser que las reformas han tenido efectos menores sobre la calidad
que sobre otras dimensiones, como el acceso y la equidad.
En balance, resulta imposible endosar la opinin segn la cual las
reformas recientes han fracasado, puesto que los resultados educativos
son favorables en muchos aspectos. Pero puede afirmarse, sin lugar a
equivocaciones, que cualesquiera que hayan sido sus logros, no consiguie-
ron producir progresos claros en importantes problemas de la educacin
latinoamericana, particularmente su baja calidad. Se han aprendido
algunas lecciones valiosas y especficas, y tal vez esto conlleve a una
mejor comprensin de los problemas que an debe enfrentar la reforma
educativa. La siguiente seccin presenta conclusiones que intentan sin-
tetizar estos aprendizajes.
Conclusin: lmites y posibilidades de la reforma
del Estado en educacin
La revisin anterior indica que en tres aspectos importantes ha habido
una transformacin del Estado en el sector educativo:
Ha ocurrido una diversificacin en el mbito de gobierno con la
responsabilidad de proveer o regular la educacin, ilustrada por
las reformas descentralizadoras.
Ha habido construccin de capacidades pblicas, como resultado
de un fortalecimiento de las instituciones del gobierno central en
reas crticas, como la evaluacin educativa.
Ha cambiado el papel del Estado como proveedor directo de edu-
cacin. En algunos casos, este rol se ha transformado a financiador
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y regulador de la oferta privada, como queda ilustrado en el caso
de las asociaciones pblico-privadas.
Cada pas de Amrica Latina incursion en al menos uno de estos
caminos durante las dos dcadas pasadas. Varios incursionaron en dos o
tres al mismo tiempo, y de esta rica experiencia, llena de altibajos, logros
y lecciones, emergen algunos mensajes generales:
Estas reformas son factibles, a pesar de las enormes dificultades.
La descentralizacin educativa fracas o se distorsion en algunos
casos, pero tambin ha producido beneficios claramente observa-
bles en otros. El fortalecimiento institucional de los ministerios
de educacin es muchas veces considerado una causa perdida
por observadores externos, pero la experiencia de la creacin y
consolidacin de sistemas nacionales de evaluacin muestra que
es posible con la combinacin adecuada de consistencia, voluntad
poltica y cooperacin internacional y regional. El paso a modelos
que intentan aprovechar el potencial de los proveedores privados
de educacin en conjunto con las metas de la poltica pblica es,
probablemente, la ms difcil de todas las reformas, por lo que
implica en trminos de cambios bsicos en la funcin del Estado,
pero a pesar de esto se ha ido abriendo paso en la regin.
No hay un modelo nico para adelantar estas reformas. Cada pas
debe considerar su cuadro de condiciones histricas, culturales,
geogrficas y en particular las fortalezas y debilidades de su ad-
ministracin pblica, y escoger el modelo que haga mejor justicia
a esas condiciones.
Desde el punto de vista de la estabilidad de las polticas educativas,
su coherencia y su capacidad para servir el inters pblico, las re-
formas educativas de naturaleza institucional, que han afectado la
estructura, funciones o capacidades del Estado de manera directa,
arrojan un balance positivo. Sin embargo, no deben ignorarse los
numerosos y a veces costosos errores cometidos al adoptar algunas
de estas reformas a medias, con expectativas poco realistas o con
insensibilidad a las condiciones locales.
Estas reformas no han llevado a un incremento significativo de
la calidad en el aprendizaje. Aunque podra argirse que la des-
centralizacin ha mejorado la equidad por la expansin de la
tasa de matrcula, la calidad sigue siendo un objetivo elusivo.
Esto sugiere que es preciso vincular las reformas institucionales
en educacin con polticas para afectar lo que pasa dentro de los
salones de clase.
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Un Estado inteligente, en trminos de poltica educativa, es capaz
de distribuir la administracin de los servicios educativos entre los
diferentes niveles de gobierno, logra extraer el mayor beneficio social
de alianzas con proveedores privados de educacin y cuenta con las
capacidades para obtener informacin de los resultados educativos y
utilizarlos efectivamente (Wolff y De Moura Castro, 2003). Amrica
Latina ha conseguido avanzar mucho en la direccin de un Estado con
estas caractersticas, pero tiene todava un camino largo por recorrer, y
no todos los pases se encuentran en la misma posicin. Profundizar las
reformas educativas de tipo institucional, que implican una modificacin
en la forma como funciona el Estado, sigue siendo un reto para los en-
cargados de la poltica educativa.
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TOPIC.
cap12.indd 474 01/08/2007 21:49:47
A
actividad, ndice de descentralizacin
de, 268
Acuerdo General de Aranceles y
Comercio (GATT), 362
acuerdos de libre comercio, prdida
de ingresos tributarios por, 238
administracin
reforma de, pblica. Ver
administracin pblica y
reforma de empleo pblicos
sistemas de pensin, costos de
pblicos versus privados,
409, 410
sistemas tributarios, reformas
administrativas de los, 221
Administracin de Polticas Pblicas
y Dilogo de Transparencia
del Banco Interamericano de
Desarrollo, 19, 155
administracin pblica y reforma de
empleos pblicos, 139-173
atributos de calidad, 152-164
autonoma, 153, 156, 158, 169
burocracias clsicas o
administrativas, 162, 165-166
burocracias clientelistas, 166-168
burocracia paralela, 168-169
calificaciones profesionales, 157,
160
capacidad tcnica y funcional,
153, 157-164, 165
como objetivo de polticas de
reforma, 140-143
efectividad de los incentivos,
160-161
estrategias para, 143-150
factores de integralidad y
profundidad, 143-144
flexibilidad, 144, 157, 159-161,
163
heterogeneidad de sistemas en
Amrica Latina, 164
implementacin de, 147-149
ndice de consistencia estratgica,
156
ndice de mritos, 156, 157
mritos, 156, 158, 169, 170
proceso de toma de decisiones,
147-149
procesos previos a decisiones,
146, 148-149
responsabilidad, 139, 143, 169,
152
salarios, 141, 151, 153, 163
tamao de la administracin,
impacto de la reforma en el,
150-152, 164
tipos de formas burocrticas,
164-170
frica subsahariana
privatizacin en, 301, 303
proporcin de activos bancarios
controlados por el sector
pblico, 330-331
AIOS (Asociacin Internacional de
Supervisores Latinoamericanos de
Fondos de Pensiones), 404
Alesina, Alberto, 22, 61, 206
Alonso, Eduardo, 388, 393
Amrica Central. Ver tambin pases
especficos
ndice
ndice.indd 475 14/08/2007 18:04:00
administracin pblica y reforma
de empleos pblicos, 19,
157, 166, 167
crisis y revolucin silenciosa en, 3
reforma a polticas de desarrollo
productivo, 42, 358, 384,
388
reforma educativa, 53-56, 451,
455, 451n12
*
reforma poltica, 13, 65
reforma tributaria, 215, 221,
237, 238
Andinos, pases. Ver tambin pases
especficos
reforma de poltica sectorial en
los, 42
reforma tributaria en los, 237,
238
Andrews, Josephine T., 132
Argentina
Administracin pblica, 19, 151,
156, 157, 160-161, 166, 169
crisis financiera, 326
crisis y revolucin silenciosa en
reforma estatal, 2
descentralizacin fiscal y poltica,
29-33, 243, 246, 250, 254,
257, 270, 271, 275, 280-
281, 289, 291, 254n4,
291n24
gobierno democrtico, apoyo
latinoamericano del, 8
privatizacin, 35, 305, 307-308,
312, 318
reforma de asistencia social, 419
reforma de instituciones
presupuestarias en, 23, 181,
186, 190-194, 192n19, 203
reforma de polticas de
desarrollo productivo, 42,
359-360, 368, 382-384,
385n14
reforma del sector financiero,
39, 326, 331, 336
* Las notas se indican con una n.
reforma del sistema de asistencia
social, 50
reforma del sistema de
pensiones, 47, 51, 401, 404,
408, 413, 414
reforma educativa, 53, 434, 440,
441, 444, 444n6, 446, 460,
reforma judicial, 16, 105, 110,
111, 119
reforma poltica, 9, 12, 65, 68,
70, 72, 76, 77, 79, 82, 87,
89
reforma tributaria, 27, 222, 226-
227, 231, 238, 239
Alianzas pblico-privadas
circunstancias que indican la
necesidad de, 303-304
desarrollo productivo, 366-
369
reforma educativa, 56, 436,
454-461
Asia
Asia central. Ver Europa oriental
y Asia central
Asia oriental
desempeo educativo
comparado con el de
Amrica Latina,447
mercados de capital
comparados con los
latinoamericanos, 343-344
mercados de crdito
comparados con los
latinoamericanos, 325
subsidios y reforma de
polticas de desarrollo
productivo, 392
Asia suroriental, ejemplos de
reforma estatal en, 4
australiano, sistema de
administracin pblica, 144
autoritario, gobierno; apoyo
latinoamericano de, 8
Corea del Sur. Ver Corea,
Repblica de
crisis financiera de, 302
ndice.indd 476 14/08/2007 18:04:00
NDICE 477
evaluacin, sistemas de. Ver
sistemas de evaluacin
pblico, 330
reforma del mercado de capitales
en India, 346
auxilios parlamentarios y reforma
de instituciones presupuestarias,
201, 202n30
Asociacin Internacional de
Supervisores Latinoamericanos de
Fondos de Pensiones (AIOS), 404
autonoma de endeudamiento de
gobiernos subnacionales, 284-287
B
Bahamas, reforma de polticas de
desarrollo productivo en las, 43
Balaguer, Joaqun, 76, 79
Balassa, Bela, 393
bancarrota (quiebra), procedimientos,
duracin de, 348, 350
bancos y banca, 327-342
ahorros nacionales, efectos
de sistemas de pensiones
pblicas vs. privadas en los,
411-412
argumentos para la intervencin
estatal en, 327-330
bancos centrales
independencia otorgada a, 21
limitacin de acceso oficial a
financiacin de, 21
controles regulatorios, 339-342
controles supervisores, 339, 341,
342
nuevas formas de banca pblica,
335-336
privatizacin, 330-335
pblico, 330-333
regulacin prudencial, 339-342
requisitos de adecuacin de
capital, 339-340, 342
Barbados, reforma de polticas de
desarrollo productivo en, 385n14
Barezeleay, Michael, 172
Basilea, Acuerdo de, 39, 339-340
Belice, descentralizacin fiscal y
poltica en, 250
Benavente, Jos Miguel, 393
Bienestar, sistemas de. Ver reforma
del sistema de asistencia social
Bird, Richard, 26, 61, 240
Blair, Harry, 133
Bolivia
administracin pblica, 19, 151,
157, 160, 163, 166, 170
29-33, 250, 256, 259, 281,
283-284, 291-292
gasto pblico social en, 44
privatizacin, 35, 305, 308
presupuestarias, 24, 190,
190n16, 192n19, 200-201,
201n27
384
39, 330
pensiones, 47, 400, 404,
405, 411, 415, 416
reforma educativa, 53, 434, 460
reforma judicial, 16, 105, 111
81, 87, 89-90
reforma tributaria, 27, 209, 215,
222
bonos, mercado de. Ver mercados de
capital
Bornstein, Morris, 322
Bortolotti, Bernardo, 322
Brady, Plan, 4, 57, 175
Brasil
Administracin pblica, 19-21,
143-150, 156, 157, 160-163,
169
la reforma estatal, 2, 6
ndice.indd 477 14/08/2007 18:04:00
29-33, 243, 246, 250-267,
254n4, 270-272, 274, 280-
286, 289, 293
privatizacin, 36, 305, 307-309,
312, 313
reforma al sistema de asistencia
social, 51
reforma de asistencia social, 421,
427
188-189, 192, 192n19, 194,
203,
desarrollo productivo, 42
en la era de la sustitucin de
importaciones, 359
era de liberacin, 365, 367,
368
fondos de tecnologa, 372,
374-375
polticas actuales, 372, 374-
376, 382-384, 385n14, 389
39, 40, 331, 347
pensiones, 47, 51, 401, 404,
410, 412, 414, 415, 417
438, 440, 443n5, 444, 446,
450, 451, 461
111, 119
77, 79, 82
226, 229
Bresser Pereira, Luiz Carlos, 6, 62,
162
Bruton, Henry J., 393
Burgess, Robin, 351
Burocracias. Ver administracin
pblica y reforma de empleos
pblicos
C
calidad, indicadores de
de empleos pblicos, 19, 20,
152-163
efecto de la reforma educativa
en la calidad del aprendizaje,
464-466
reforma judicial, 17-18
educacin y calificaciones
profesionales, 124, 126, 130
independencia del sistema
judicial, 108n11, 119, 121,
122
regulacin y reforma reguladora,
35, 36
calidad, inspectores de, el sistema
judicial como, 129
calificaciones profesionales
163
capital, impuestos sobre las
utilidades y ganancias, 215-218
Cardoso, Fernando Henrique, 6,
162
caribeos, pases. Ver tambin pases
especficos
reforma a las polticas de
385
Carrera, Jorge, 323
centralizacin en programas de
transferencias condicionadas de
efectivo, 418-427
Chvez, Hugo, 59
Checchi, Daniele, 323
Chile
Administracin pblica, 19-20,
142, 144, 146-150, 156-160,
163, 169-172
29-33, 250, 256, 264, 273,
275, 280, 284n17, 291
ndice.indd 478 14/08/2007 18:04:00
NDICE 479
latinoamericano para, 8
privatizacin, 35, 304-305, 307,
308-309, 312
190, 192, 194
330, 332, 346, 347
reforma del sistema de pensiones
en, 47, 50-51, 398-400, 404-
405, 408-417
437-438, 440, 452, 454,
455, 457, 458, 460
110-111, 119, 123
360
polticas actuales, 372, 377-
379, 384, 385n14, 388
en la sustitucin de
importaciones, 359, 362
fondos de tecnologa, 377-379
social, 47
82, 82n9, 85, 89
235
China, privatizacin en, 302
Chong, Alberto, 297, 323
Churchill, Winston, 9
Clientelistas, burocracias, 166-168
Colombia
administracin pblica, 19, 156-
157, 160-161, 163, 166, 170
la reforma estatal, 2
29-33, 59, 246, 250, 254,
254n5, 258, 270, 272, 275,
280-286, 289
privatizacin, 36, 307, 308, 309,
312-315
186-188, 190, 194-195, 201,
201n28, 202n29
365-367, 367n5, 382-383,
385n13, 388
39, 330, 332, 333n11
social, 51, 421, 426
reforma del sistema de pensiones,
47, 400, 401, 404, 408, 410,
412, 414, 416
440, 442, 445, 457, 461
119
77, 79, 81, 85, 87
229, 234, 237, 239
Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (Cepal), 370,
380, 388, 391
competitividad de sistemas de
pensiones pblicas vs. privadas,
409-414
competitividad, foros y reforma a
polticas de desarrollo productivo,
382-383
concentracin de la propiedad de los
negocios, 346-347
Concertacin, gobiernos de, Chile,
433
concesin, escuelas de, Distrito de
Bogot, Colombia, 457, 459
Cono Sur. Ver tambin pases
especficos
reforma del sector financiero en
el, 326
reforma poltica en el, 65
consejos judiciales, 115, 116-118
corrupcin
como mayor debilidad de las
entidades latinoamericanas,
2, 9, 11
ndice.indd 479 14/08/2007 18:04:00
246, 271
partidos polticos y financiacin
electoral, 90
privatizacin y, 37, 302,
319-321
reforma judicial y, 108, 109,
110n12, 115, 128
regulacin y reforma reguladora,
320, 321
transferencias a gobiernos
locales en lugar de reducir el
recaudo tributario, 32
Uribe sobre instituciones
presupuestarias y, 202n30
Corea, Repblica de
activos de infraestructura, 299
359, 389
reforma del mercado de
capitales, 346
Costa Rica
160, 161, 163, 166, 167
29-33, 250, 256, 265, 271,
284, 292
presupuestarias, 178n4, 184,
188, 190, 192, 194-195
362, 367, 368, 388, 389
330, 331
pensiones, 47, 401, 404,
409-412, 414-417
110, 111, 115, 123
77, 77n7, 82
reforma tributaria, 218, 229
crdito, mercados de, 325, 336-350
Crespi, Gustavo, 393
Cuba, reforma del sistema de
pensiones en, 401, 404, 405, 412,
417
cupones, sistema de, en la reforma
educativa, 433, 437, 457, 458,
458n16, 460
D
Dakolias, Mara, 133
De Moura Castro, Claudio, 467
demanda, enfoque impulsado por
la, a reformas de polticas de
desarrollo productivo, 365-367
democratizacin, 4
apoyo popular a gobiernos
democrticos en Amrica
Latina, 8
243-244, 254
estabilidad poltica, 93
partidos polticos,
democratizacin interna de,
88
presupuestarias, 175, 205
reforma judicial y, 100
reformas de polticas sociales y,
397
desarrollo productivo. Ver reforma
de polticas de desarrollo
productivo
descentralizacin educativa. Ver
reforma educativa
243-296
reas crticas de riesgo, 245-246
autonoma de endeudamiento
de gobiernos subnacionales,
246, 284-287, 285
autonoma del ciudadano y
participacin poltica,
reformas que afectan la,
251-253
consideraciones de poltica,
293-295
ndice.indd 480 14/08/2007 18:04:00
NDICE 481
corrupcin, 246, 271
crisis y revolucin silenciosa en,
29-33
democratizacin y, 243-244
descentralizacin educativa
descentralizacin general
poltica y administrativa, en
el contexto de, 441-442
federalismo fiscal y, 445-447
descentralizacin sectorial, 268-
273
divisin de funciones y
responsabilidades entre
el gobierno central y los
subnacionales, 246
gastos pblicos, 244, 250, 268-273
IDA (ndice de descentralizacin
de actividad), 268, 269
matriz o ndice de madurez, 33,
34, 248, 287-293
mayores reformas de
descentralizacin fiscal,
pases con, 250-256, 257-259
medida de madurez, 287-293
obstculos a la, 271
recentralizacin, oscilacin con,
254
reformas de baja
descentralizacin fiscal,
pases con, 256, 264-267
reformas de descentralizacin
fiscal moderada, pases con,
256, 259-263
reformas electorales, 243-244,
248-250
responsabilidades tributarias,
273-281
tendencias en prioridades, 247-
248
transferencias
intergubernamentales, 245-
246, 281-284, 283n16
deuda, crisis de la, 175
DHondt, sistema de, 81, 81n8
diferencias entre pases
reforma judicial, resultados
diferenciales de, 115-119
privatizacin, 307, 319
Dini, Marco, 393
Di Palma, Giuseppe, 68
E
economas en desarrollo, magnitud
de la privatizacin en, 300-304
Ecuador
160, 163, 170
31-33, 250, 256, 260-261,
271, 273, 273n9, 281, 283,
284, 286, 291, 292
186-192, 187n12, 194-195,
192n18, 200, 201n26
385n14
39, 330
social, 51
pensiones, 47, 401, 404
reforma educativa, 461
111, 115, 119, 130
reforma poltica, 12, 65, 72-73,
77, 81, 82, 85, 87, 89
reforma tributaria, 223n10, 227,
235
Educacin con Participacin de la
Comunidad (Educo) o Programa
de Escuelas Administrado por la
Comunidad, 455, 455n15, 457
Educativa, reforma, 433-472
alianzas pblico-privadas, 56,
436, 454-461
calidad del aprendizaje, efecto en
la, 464-466, 467
capacidad de evaluacin de
soporte de redes, 454
ndice.indd 481 14/08/2007 18:04:00
comparaciones con pases de Asia
oriental y de la OCDE, 447,
464
52-57
cupones, 433, 437, 457, 458,
458n16, 460
descentralizacin, 53, 438-447
desafos futuros, 447
descentralizacin general
poltica y administrativa, en
el contexto de, 441-442
experiencias de autonoma
escolar, 440-441
federalismo fiscal y, 445-447
impacto de la, 443-445
escuelas de concesin, Distrito de
Bogot, Colombia, 457-459
estabilidad y, 467
ingresos y tasas de matrcula,
461, 465
modelo de acuerdo negociado,
457-458
modelo de licitacin, 457
modelo de subsidios, 457, 459
naturaleza institucional de la,
435, 443, 452-454
programas de transferencia
condicional de efectivo, 421,
428
red escolar Fe y Alegra, 56, 456,
457, 459
requisitos educativos para el
sistema judicial, 124, 126,
130
resultados de, 461-466
sistemas de evaluacin en la
educacin superior, 451
sistemas de evaluacin, 56-57,
436, 448-454
tasas de matrcula, 461-466
tipos de, 52, 54-55
Educo. Ver Educacin con
participacin de la comunidad
o Programa de Escuelas
Administrados por la Comunidad
ejecutiva, rama
presupuestarias y manejo de
caja, 192-193, 194
reforma poltica, dependencia
prctica de la, 200-203
relaciones entre poderes, 190-
192
sostenibilidad de las cuentas
pblicas, intereses creados en
la, 178n4
elecciones. Ver reforma de elecciones
presidenciales
electricidad
privatizacin, 307-309
regulaciones, 315-318, 321-322
El Salvador
administracin pblica, 160,
163, 167
32, 250, 256, 265-266, 280,
283, 292
presupuestarias, 190, 192
reforma del sector financiero, 330
pensiones, 47, 400, 404,
409, 410, 413
455n15
112, 123
90
empleo
ayuda por desempleo. Ver
asistencia social
era de la sustitucin de
importaciones, suposiciones
sobre el empleo en la, 397
pensiones. Ver reforma de
sistemas de pensiones
ndice.indd 482 14/08/2007 18:04:00
NDICE 483
pblico. Ver administracin
pblica y reforma de empleos
pblicos
empleo informal y reforma de
polticas sociales, 395, 416
empresas pblicas, 265, 304, 307,
318
enfoque impulsado por la estrategia
de reforma de polticas de
desarrollo productivo, 365-369
Engel, Eduardo, 240, 323
entorno general de contratos y
reforma del sector financiero, 329,
336, 347-349
equidad horizontal como objetivo de
reformas tributarias, 211
estabilidad
estabilidad poltica, 9, 10, 67-69,
93
estabilizacin de precios, 5, 226
necesidad de, en reforma del
sector financiero, 326
presupuestarias y fondos de
estabilizacin, 186-187
reforma educativa y, 467
reformas de polticas sociales y,
419
Estado, bancos de propiedad del. Ver
bancos y banca
Estado, empresas de propiedad del.
Ver empresas pblicas
Estado, reforma del, en general
Ver marcos institucionales y
reforma del Estado
Estados Unidos, Ley Gramm-
Rudman-Hollings, 175n2
Europa oriental y Asia central
colapso de los sistemas
comunistas, 4
pblico, 330
reforma del mercado de capitales
en Hungra, 346
evaluacin, sistemas de,
reforma educativa, 56-57, 436,
448-454
reforma de sistemas de asistencia
social, 428
exportaciones, incentivos fiscales y
financieros para las, 384-385, 386,
387
F
Fantini, Marcella, 322
Fe y Alegra, red escolar, 56, 456,
457, 459
Fernndez Reyna, Leonel, 76
financiero, sector, reforma del, 325-
353
banca. Ver bancos y banca,
procedimientos de quiebra,
duracin de procesos de, 350
crecimiento econmico a largo
plazo, esencial para la, 325
38-40
desarrollo de mercados de
capitales, 345-347
desarrollo productivo. Ver
inversiones y de desarrollo
productivo
entorno general de contratos y,
329, 336, 347-349
estabilidad, importancia de la, 326
exportaciones, apoyo financiero
a las, 384-385, 387
garantas, 347, 348n26
intervencin del Estado en la,
325-327
mercados de capital
efectos de la reforma en los,
343-347, 411-412
sistemas de pensiones pblicas
vs. Privadas, 411-412
mercados de crdito, 325, 347-
349
patrones de liberacin financiera
en Amrica Latina, 336-338
reformas complementarias
requeridas por la, 337
ndice.indd 483 14/08/2007 18:04:00
regulacin de la banca, 335,
339-342
vs. privadas, 411-412
fiscales, reformas, 21-34
crisis de deuda de las, 175
descentralizacin, 29-33, 243-
296
22-26, 175-207 Ver tambin
reforma de las instituciones
presupuestarias
Ver tambin descentralizacin
fiscal y poltica
incentivos a las exportaciones,
384-385, 386
partidos polticos y campaas
electorales, financiacin de,
89-93, 94-95
presupuestos judiciales, 119,
124, 131
reforma tributaria, 26-29, 209-
242
Ver tambin reforma tributaria
sector financiero, 38-40, 325-
353
Ver tambin reforma del sector
financiero
Fischer, Ronald, 323
flexibilidad en la administracin
pblica, 159
Florio, Massimo, 323
Friedman, Milton, 468
fuerza de la ley, 303, 319
Fujimori, administracin de, Per,
145
G
Galdo, Virgilio, 323
Galetovic, Alexander, 240, 323
Galiani, Sebastin, 470
Galindo, Arturo, 325, 352
Garantas y reforma al sector
financiero, 347, 348n26
GATT. Ver Acuerdo General de
Aranceles y Comercio (GATT)
Gerschenkron, Alexander, 325
Globalizacin
reforma de mercados de capitales
y, 345
reforma tributaria y, 209-211,
237-239
gobiernos subnacionales
ver tambin descentralizacin
fiscal y poltica
autonoma de endeudamiento y
responsabilidad fiscal, 246,
284-287
dbil capacidad institucional de
los, 246
descentralizacin educativa,
impacto de la, 443-444
divisin de funciones y
responsabilidades con el
gobierno central, 246
204
reformas electorales, 243-244,
248-250
reforma tributaria
descentralizacin de
responsabilidades fiscales a
los, 273-281
impuestos al patrimonio y al
capital neto personal, 279
transferencias de remplazo
de recaudo tributario local,
246, 281-284, 283n16
transferencias en lugar de
ingresos, dependencia de,
246, 281-284, 283n16
Gramm-Rudman-Hollings, Ley
(Estados Unidos), 175n2
Griner, Steven, 96
Grisanti, Alejandro, 207
Guasch, Jos Luis, 323
Guatemala
160, 163, 167
250, 256, 266, 271, 273,
280, 292
ndice.indd 484 14/08/2007 18:04:00
NDICE 485
186, 189, 192
reforma del sector financiero, 332
pensiones, 401, 404, 410,
412-415
110, 112, 123
reforma poltica, 73, 79, 87, 90
234, 237
Guyana, privatizacin en, 305
H
Hait
pensiones, 401, 404-405
Hammergren, Linn, 134
Hansen, Gary, 133
Harden, Ian, 195n20
Hare, sistema de, y del mayor
residuo, 81, 81n8
Hausmann, Ricardo, 393
hiptesis de los dos paradigmas
370
Hobbes, Thomas, 455
Honduras
167, 170
250, 256, 271, 292
426
188, 190, 192
social, 51
pensiones, 401, 404, 410,
412-413, 415
110-112, 123
reforma poltica, 12, 69, 72-73,
87, 89
Hungra, reforma del mercado de
capitales en, 346
I
IMD, ver ndice o matriz de
descentralizacin de madurez
IED. Ver inversin extranjera directa,
309-310, 362, 368, 380, 388
Impuesto al valor agregado (IVA),
27, 220-221
clculos de productividad,
27n21, 229
como impuesto mayor en
agendas de reforma, 27, 210,
236
globalizacin e, 238-239
lmites al aumento del, 239
medidas de progresividad, 232-
235
neutralidad e, 229, 229n18
recaudo tributario, 28, 226
reforma tributaria administrativa,
221
impuestos a las transacciones
financieras, 27, 231, 232
impuestos a los negocios, 215
impuestos corporativos, 215
impuestos especficos, 238
impuestos, progresividad de los,
232-235
impuesto sobre la renta, 27-29
impuestos a las empresas, 27,
215
impuestos personales, 218-220,
238-240
incentivos
administracin pblica,
efectividad en la, 160-161
ndice.indd 485 14/08/2007 18:04:00
fiscales y financieros, 384-
387
condicional de efectivo,
incentivos a servicios de
salud y educativos adheridos
a, 421-427
384
reforma tributaria
costos de exenciones e
incentivos, 237
384, 386
incentivos a los servicios de salud
y programas de transferencia
condicional de efectivo, 421-427
independencia
de empleos pblicos, 152
calidad en la, independencia del
sistema judicial como signo
de, 108n11, 119, 121, 122,
de supervisores bancarios, 341-
342
de bancos centrales, 21
reforma judicial
actor independiente en
procesos de diseo de
polticas, el sistema judicial
como (reformas de Tipo III),
104, 108
India, reforma del mercado de
capitales en, 346
ndice de consistencia estratgica de
administracin pblica, 156
ndice o matriz de descentralizacin
de madurez, 33, 34, 248, 287-293
industrial, desarrollo. Ver reforma de
polticas de desarrollo productivo
inflacin, 21, 175n1, 326
infraestructura, privatizacin de,
299, 304-305
instituciones polticas y
organizaciones del Estado, 8-21
instituciones polticas sectoriales,
34-43
instituciones presupuestarias,
reforma de, 175-207
condiciones internacionales
contribuyendo a la, 175n2
22-26
democratizacin e, 176, 204
en accin, 199-204
importancia de las instituciones
presupuestarias, 177-178
jerarqua. Ver subencabezado
reglas de procedimiento
legislatura
auxilios parlamentarios,
201, 202n30
relaciones entre poderes,
reglas de procedimiento
para las, 190-192
marco analtico, 22, 24-25, 177-
180
normas de transparencia, 193-
195
presupuesto judicial, 119, 124,
126, 131
rama ejecutiva e. Ver rama
ejecutiva
recomendaciones de polticas
para, 205-206
recursos comunes, problema de,
177, 178, 178n3, 195
reforma poltica ligada con, 176,
200-204, 200n25
reglas colegiadas, 179n6
reglas de procedimiento, 179,
188-193
manejo de caja, 192-193
relaciones entre poderes, 190-
192
resultados, 195-199
reglas fiscales, 179, 181-188
en la prctica, 202-204
fondos de estabilizacin, 186-
187
marcos plurianuales, 186
restricciones de gobiernos
subnacionales, 188, 189
ndice.indd 486 14/08/2007 18:04:00
NDICE 487
restricciones numricas, 184-
186
resultados, 195-199
resultados fiscales, ndice de,
195-199
inversin extranjera directa, 309-
310, 362, 368, 380, 388
inversiones
mercados de capital
reforma de, 343-347
vs. privadas y, 411-412
desarrollo productivo e
incentivos actuales fiscales y
financieros para produccin
e inversin, 373-384,
vs. privadas, efecto en los,
411-412
ahorros nacionales, 411-412
comparacin de rendimiento
de inversiones, 413-414
IED, 362, 368, 380, 388
Era de la sustitucin de
importaciones, 360-361, 362
IRJ (ndice de reforma judicial),
121-127
J
Jamaica
250
385n13
social, 51, 421, 426
judicial, reforma, 99-137
actor independiente en procesos
de diseo de polticas,
el sistema judicial como
(reformas de Tipo III), 104,
108
agendas generales de reforma,
coordinacin con las, 115
calificaciones profesionales, 124,
126, 130
confianza pblica en el sistema
judicial, 110
consejos judiciales, 115, 116-118
corrupcin, problema de, 108,
109, 110n12, 114, 128
Corte Suprema, 100, 109, 119
la, 15-17
democratizacin y, 100
desafos y obstculos a la, 110-
114
determinantes comunes de
reforma exitosa, 114-115
educacin del sistema judicial,
124, 126, 130
eficiencia, 125, 127, 132
entidades relacionadas con la
ley, cambios en (reformas de
Tipo II), 104, 108, 109
factores de la, 130-132
judicial como signo de
calidad en la, 108n11, 119,
121, 122
IRJ (ndice de reforma judicial),
121-127, 130-132
cuadro de resultados, 124-127
factores de reforma judicial,
130-132
indicadores de calidad, 17, 18
calificaciones de educacin y
profesionales, 124, 126, 130
judicial, 108n11, 119, 121,
122,
ley, cambios en la misma
(reformas de Tipo I), 104,
105, 109
medios, mtodos y estrategias,
100-104, 114-115
objetivos de la, 100-104
poderes del sistema judicial, 124,
126, 130-131
presupuesto judicial, 119, 131
procesos de quiebra, duracin de
los, 350
proceso de diseo de polticas
ndice.indd 487 14/08/2007 18:04:00
el sistema judicial como actor
independiente en el (reformas
de Tipo III), 104, 108, 109
implicaciones en el, de la
reforma judicial, 128-130
papel del sistema judicial en el,
129-130
promotores de la, 100-104
reforma del sector financiero
dependiente de, 317
responsabilidad, 131-132
resultados diferenciales, 115-121
salarios judiciales, 119-120, 124,
126, 131
salvaguardias estructurales, 124,
126, 131
tipologa de la, 104-109
Transparencia, 110, 125, 127,
131-132
K
Kakwani, medida, de progresividad
tributaria, 232-234
Kaufmanm, Daniel, 61
Kirchner, Nstor, 59n37
Kraay, Aart, 61
L
Laboratorio Latinoamericano de
Calidad Educativa (LLECE),
450n11, 454
La Porta, Rafael, 324, 353
Larran, Felipe, 394
Latinobarmetro, encuesta, 8, 110
Legislatura
auxilios parlamentarios, 201,
202n2
elecciones
esfuerzos de reforma, 79-87
simultaneidad de las elecciones
presidenciales con relacin
a, 73-77
presupuestarias y relaciones
entre poderes, reglas
procedimentales para la,
190-192
Levy, Santiago, 430
Lewis, Arthur, 394
Ley de Responsabilidad Fiscal
(Nueva Zelanda), 175n2
liberacin
financiera. Ver reforma del sector
financiero
liberacin comercial, 4, 5
desarrollo productivo y,
363-370
capacidad de tributacin
afectada por la
globalizacin, 209-210, 237,
238
poltica. Ver reforma poltica
desarrollo productivo y,
363-370
licitacin, modelo de asociaciones
educativas pblico-privadas, 457
Lindauer, David, 358, 394
Linz, Juan J., 68, 96
Little, Ian, M.D., 359, 394
LLECE. Ver Laboratorio
Latinoamericano de Calidad
Educativa
locales, gobiernos. Ver gobiernos
subnacionales
Lpez-Calva, Luis Felipe, 301, 324,
388, 394, 395
Lpez-de-Silanes, Florencio, 299,
304, 323, 324
M
Maastricht, Tratado de (Unin
Europea), 175n2
Machado, Antonio, 392
macroeconmica, estabilidad. Ver
estabilidad
marcos plurianuales y reforma de
instituciones presupuestarias, 186
marcos institucionales y reforma del
Estado
reas mayores de, 7
confusin sobre mecanismos de,
xvi-xvii
ndice.indd 488 14/08/2007 18:04:00
NDICE 489
consenso sobre la importancia
de, xv
1-8,
cuestiones fiscales. Ver reforma
fiscal
cuestiones polticas. Ver
instituciones polticas y
organizaciones del Estado
debilidad continua en Amrica
Latina, xviii-xix
importancia de las, 177-178
poltica sectorial. Ver
instituciones polticas
sectoriales
poltica social. Ver reformas de
polticas sociales
progreso de reforma en Amrica
Latina, xvi-xviii
desarrollo productivo,
dimensin institucional de la,
370-372, 392
reforma educativa, naturaleza
institucional de, 435, 443,
452-454
unbundling de, 58
Mastruzzi, Massimo, 9, 61
McKinnon, Ronald I., 337, 353
Megginson, William, 308, 324
Melo, Alberto, 355, 363, 394
Menem, Carlos, 110
mercados de capital
reformas de, 343-347
vs. privadas y, 411-412
meritocrticas, burocracias, 156-
157, 158, 169, 170
Mxico
157, 160-161, 166, 169-171
reforma estatal, 1-3
29, 33, 250, 256, 261, 270,
272, 281, 282, 282n15, 286,
293
privatizacin, 304-305, 308,
312, 313, 314
programa Oportunidades, 6, 59,
425
444, 446, 452
presupuestarias, 23, 178n4,
186, 188n13, 190, 192, 194
39, 40, 331, 347
112
pensiones, 47, 51, 400, 404,
410, 413, 414
359, 360, 384, 385n13, 388,
389
421, 425-426
social, 51
223n10, 237
69, 72, 81-82, 85, 87, 89
Micco, Alejandro, 325, 353
modelo de acuerdo negociado de
asociaciones educativas pblico-
privadas, 457-458
Montinola, Gabriella R., 129, 132
Myrdal, Gunnar, 325
N
Nam, Moiss, 7, 62
nacionales, ahorros, efectos de los
sistemas de pensiones pblicos vs.
privados en los, 411-412
neutralidad y reforma tributaria
impuestos corporativos,
neutralidad sectorial en, 215
objetivo de reforma tributaria, la
neutralidad como, 211,
ndice.indd 489 14/08/2007 18:04:00
resultados de reforma tributaria
con respecto a, 227-232
Nicaragua
160, 163, 167
29, 250, 256, 271, 273, 280,
292
privatizacin, 35, 305, 308-309
426
188-195
330, 331
social, 51
pensiones, 47, 400, 404
reforma educativa, 53, 434, 440-
441, 461
112, 119
reforma poltica, 12, 72-73, 78-
79, 89
reforma tributaria, 218
Nueva Zelanda
Ley de Responsabilidad Fiscal
como parte de condiciones
internacionales que
contribuyen a la reforma de
175n2
administracin pblica y sistemas
de empleos pblicos, 143-
144
O
OCDE, pases de la. Ver pases de la
Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos
Oportunidades, programa, Mxico,
59, 425
Ordez, Guillermo, 337, 352
Organizacin Mundial de Comercio
(OMC), 42
Ortega, Daniel, 79
P
Pacto Andino, 359
pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos. Ver tambin pases
especficos
administracin pblica y sistemas
de empleo pblico en, 143
desempeo educativo en Amrica
Latina comparado, 447, 464
gasto pblico
tendencias de
descentralizacin, 244
mercados de crdito, 348
programas de transferencia de
ingresos, 420
presupuestarias, condiciones
internacionales que
contribuyen a la, 175n2
Panam
163, 167
256, 273, 281, 292
privatizacin, 305
186, 188, 190, 194
pensiones, 401, 404, 411,
412, 413, 414, 415
113
87, 89, 90
223n10
Pande, Rohini, 328, 352
ndice.indd 490 14/08/2007 18:04:01
NDICE 491
Paraguay
160, 163, 166
29, 250, 256, 291
190, 192, 192n19, 204,
204n37
reforma del sistema de pensiones,
401, 404, 411, 415
110, 113, 119
78-79, 81, 87, 89
partidos, reforma poltica de, 88-93
Pastrana, Andrs, 366
Payne, J. Mark, 90, 96
pensiones, reforma del sistema de,
399-417
desafos que se enfrentan en la,
415-417
caractersticas de los sistemas
pblicos y privados, 399-401,
402-403
comparacin del desempeo
de los sistemas pblicos y
privados, 401-415
acumulacin de los fondos y
equilibrio, 414-415
cobertura, 404-405
competitividad, 409-410
confiabilidad del pago de
contribuciones, 411
contribuciones de empleadores
y empleados, 410-411
costos administrativos, 409-
410
edad de retiro, 405
efectos en el sector financiero,
411-412
equidad en gneros, 408-409
esperanza de vida, 405
rendimiento de la inversin,
413-414
la, 47-52, 397-399
inversiones
ahorros nacionales, 411-412
comparacin de rendimiento
de inversiones, 413-414
mercados de capitales, efecto
en, 411-412
mercado de capitales y, 343-345
modelo de sustitucin, 400, 402
modelo mixto, 400, 402
modelo paralelo, 400, 402
modelos y caractersticas, 48-49
monto de las pensiones, 405-
408
privatizacin, 344-345, 397
reformas estructurales, 400
reformas paramtricas, 400
personales, impuestos
impuesto sobre la renta, 218-
220, 238-240
impuestos sobre el patrimonio y
el capital neto, 238-240, 279
Per
administracin pblica, 20, 145-
150, 154, 157, 160, 163,
166, 169, 170
29-33, 250, 256, 261-262,
273, 283, 286, 291, 292
privatizacin, 35, 305, 307, 308,
309, 312
186, 187, 189
reforma de polticas de desarrollo
productivo, 367, 384
39, 330
pensiones, 47, 400, 404,
408-409, 411-413, 415
113
ndice.indd 491 14/08/2007 18:04:01
79, 81, 85, 87, 89
226, 227
poltica comercial en la era de la
sustitucin de importaciones,
357-360
polticas, instituciones, y
organizaciones del Estado, 8-21
administracin pblica, 17-21,
139-173
ver tambin administracin
pblica y reforma de
empleos pblicos
descentralizacin, 29-33, 243-
295
ver tambin descentralizacin
fiscal y poltica
privatizacin, economa poltica
de la, 300, 319
reforma judicial, 13-17, 99-137
ver tambin reforma poltica
reforma poltica, 9-13, 65-97
ver tambin reforma poltica
hiptesis de economa
poltica de la, 369
polticas y diseo de polticas
293-295
presupuestarias, 205-206
reforma judicial
implicaciones de la reforma
judicial para las, 128-130
papel del sistema judicial en
las, 129-130
sistema judicial como actor
independiente en las
(reformas de Tipo III), 104,
108
poltica sectorial. Ver reformas de
polticas sociales
polticas sociales. Ver reformas de
polticas sociales
petrleo, fondos de estabilizacin
del, 23, 187
Pombo, Carlos, 324
precios, estabilizacin de, 5, 211,
226
primarias, elecciones, 89
Pritchett, Lana, 358, 394
Privatizacin, 297-324
bancos y banca, 330-335
corrupcin asociada con la, 37
corrupcin y, 302, 319-321
35-37
desafos reguladores, 313-318,
319, 320-322
diferencias entre pases, 307, 319
economa poltica de la, 300, 319
electricidad, 307-309
empresas pblicas, ineficacia
general de las, 297-300
fracasos de la, 311, 319
infraestructura, 299, 304, 305
magnitud de la
en Amrica Latina, 304-309
por sectores, 304-307
en economas de transicin,
302, 303
en el mundo, 300-304, 306-
307
reforma de sistemas de
pensiones, 397
reforma tributaria y, 209-210
rentabilidad y, 309-313
riesgos de expropiacin, 303
secuenciacin de la, 308, 309,
310
telecomunicaciones, 298, 302,
304, 306-307, 309, 312
procedimiento, reglas de, para
Ver reforma de instituciones
presupuestarias
condicional de efectivo, 51, 420-
427
pblicas, empresas
ineficacia general de las, 297-300
inversin continua en, 301, 302
privatizacin de. Ver privatizacin
ndice.indd 492 14/08/2007 18:04:01
NDICE 493
R
Raddatz, Claudio, 234, 240
rama ejecutiva, 189, 189n15, 213
Ramrez, Manuel, 315, 324
Rawlings, Laura, 421, 431
recentralizacin y descentralizacin,
oscilacin entre, 254
recursos comunes
divisin deficiente de funciones
y responsabilidades entre
los gobiernos centrales y
subnacionales, 246
presupuestarias, 178n3, 179,
195
redistribucin de ingresos y reforma
tributaria
abandono como objetivo, 212
mejoramiento de la capacidad
de redistribucin como
resultado de reformas, 222
reforma en general. Ver marcos
institucionales y reforma del
Estado
regresividad vs. progresividad de los
impuestos, 232-235
regulacin y reforma reguladora
banca, 335-336, 339-342
corrupcin, 320-322
indicadores de calidad, 35, 36
privatizacin y, 35, 313-319
sector de telecomunicaciones,
316-318, 320
sector elctrico, 315-317, 321-
322
redes
capacidad de evaluacin
educativa, apoyo de redes
para, 454
reforma de elecciones presidenciales
cambios en las reglas de las, en
Amrica Latina, 12, 14-15,
70, 74-75
elecciones legislativas,
simultaneidad con relacin a
la, 73-77
reglas de reeleccin y lmites de
perodos, 77-79, 80
sistema de eleccin utilizado,
69-72
reforma del sector financiero, 325-
353
reforma de las instituciones
presupuestarias, 5, 22-26
productivo, 355-395
asociaciones pblico-privadas,
366, 368, 382
clima intelectual para, 391
la, 40-43
definicin de desarrollo
productivo, 355
dimensiones institucionales,
370-372
enfoque impulsado por la
demanda, 365-367
enfoque impulsado por la
estrategia, 367-370
poca de la sustitucin de
importaciones, 356-363
implicaciones para el Estado,
362-363
polticas comerciales, 357-360
polticas de inversiones, 360-
361, 362
fondos de tecnologa, 372, 374-
379
foros de competitividad, 382-
383
hiptesis de economa poltica,
369
hiptesis de los dos paradigmas,
365-370
fiscales y financieros, 384-
385
innovacin y desarrollo tcnico,
promocin de, 370-373
perodo de liberacin, 363-370
polticas actuales, 370-392
dimensiones institucionales,
370-372
evaluacin de las, 385-392
fondos de tecnologa, 372,
374-379
ndice.indd 493 14/08/2007 18:04:01
fiscales y financieros para,
384-385, 386-387
produccin e inversin,
incentivos fiscales y
financieros para, 373-384
promocin de innovacin y
desarrollo tcnico, 370-372
redes de produccin,
integracin y fortalecimiento
de, 373, 380
polticas de inversiones
en la era de la sustitucin de
importaciones, 361-362
IED, 362, 368, 380, 388
incentivos actuales fiscales y
financieros para produccin
e inversiones, 373-384
social, 418-429
50-52
empleo informal y, 398, 418-419
xitos y desafos, 427-429
herramientas de evaluacin, 428
ndices de desempleo, 418-419
programas de proteccin de
ingresos en crisis, falta de
adecuacin de, 418-420
condicional de efectivo, 50-
52, 420-429
reforma de polticas de inversiones y
de desarrollo productivo, 355-395
reforma de sistemas de pensiones,
399-417
reforma educativa, 433-474
reforma poltica, 65-97
9-13
elecciones legislativas
esfuerzos de reformas, 79-87
simultaneidad de las elecciones
presidenciales con relacin a
las, 73-77
elecciones presidenciales. Ver
reforma de elecciones
presidenciales
elecciones primarias, 89
estabilidad poltica, 8-9, 10,
67-69, 93
relacin de reformas
tributarias con las, 236
financiacin de partidos y
campaas electorales, 89-93,
94-95
presupuestarias entrelazada
con la, 176, 199-204,
200n25
regmenes federalistas y unitarios
en Amrica Latina, 68
partidos, 88-89, 91, 92
reforma tributaria, 209-242
administracin, 221
aranceles, 213-215
burocracias meritocrticas y, 169,
170
clculos de productividad,
27n21, 228-229
incentivos, 237
26-29
desafos futuros en la, 235-240
273-281
equidad horizontal como
objetivo de la reforma, 211
globalizacin y, 209-210, 211,
237-238
descentralizacin de
responsabilidades tributarias
a, 273-281
impuestos personales sobre el
patrimonio y el capital neto,
238-239
transferencias de remplazo
de recaudo de impuestos
locales, 246, 281-284,
283n16
incentivos
incentivos, 237
ndice.indd 494 14/08/2007 18:04:01
NDICE 495
384, 386
384, 386
impuestos a las transacciones
financieras, 231, 232
impuestos al consumo, 220-221
impuestos corporativos, 215-218
impuestos especficos, 220-221
impuestos personales
sobre el patrimonio y el capital
neto, 238-239
sobre la renta, 218-220, 238-
239
impuestos sobre la renta
a los negocios, 215-218
personales, 218-220
IVA. Ver impuesto al valor
agregado
neutralidad
como objetivo de la reforma,
212
impuestos corporativos,
neutralidad del sector en,
215
resultados de la reforma
tributaria con respecto a,
227-232
objetivos de la, 210-212
privatizacin y, 209-210
progresividad/regresividad, 232-
235
recaudo de impuestos, 222-227,
228
redistribucin de ingresos
abandono del objetivo de la,
212
mejora de la capacidad
de redistribucin como
resultado de las reformas,
222
reforma poltica, relacin con,
236-237
resultados de, 222
tendencias de ingresos, 27, 30-
31, 209, 222-227
transparencia en, 236
reformas bancarias pblicas. Ver
bancos y banca
reformas electorales
elecciones primarias, 89
financiacin de partidos y
campaas electorales, 89-93,
94-95
gobiernos subnacionales, 243-
244, 248-250
legislatura
esfuerzos de reforma, 79-87
simultaneidad de elecciones
presidenciales con relacin a
las, 73-77
presidenciales. Ver reforma de
elecciones presidenciales
reformas de polticas sociales
corrupcin y, 398
43-57, 397-399
descentralizacin de gastos
sectoriales, 268-273
democratizacin y, 397
distribucin del gasto, 43-46
educacin, 52-57, 433-474
ver tambin reforma educativa
empleo informal y, 398, 418-419
estabilidad macroeconmica, 397
gasto per cpita, 43-45
pensiones, 47-52, 399-417
ver tambin reforma de
sistemas de asistencia social, 51,
418-429
sistemas de asistencia social
Reinolds-Smolensky, medida de
progresividad de impuestos, 233-
234
Reino Unido, administracin pblica
en el, 143
Repblica de Corea. Ver Corea,
Repblica de
Repblica Dominicana
163, 166
29, 250
ndice.indd 495 14/08/2007 18:04:01
192-194
pensiones, 47, 400, 404,
409-410, 412, 414, 417
79, 87, 89-90
229
responsabilidad
en la administracin pblica,
139, 143, 169, 152
en la reforma judicial, 101, 125,
127, 131-132
restricciones numricas y reforma
de instituciones presupuestarias,
184, 185
retiro, sistemas de. Ver reforma de
Rodrguez-Clare, Andrs, 355, 370,
394
Rodrik, Dani, 392, 395
Rosenn, Keith S., 108n11
Rosenstein-Rodan, Paul, 328, 353,
395
Rusia, crisis de, 203
S
Salarios
administracin pblica, 157-163
judiciales, 119, 120, 124, 126,
131
sistemas de pensiones pblicos y
privados, contribuciones de
empleadores y empleados a
los, 410-411
Snchez, Jos Miguel, 323, 316
Scitovsky, Tibor, 359, 394
Scott, Maurice, 319, 394
sectoriales, polticas, instituciones
de, 34-43
desarrollo productivo, 40-43,
355-395
productivo
descentralizacin de gastos
sectoriales, 268-273
privatizacin, 35-38, 297-324
ver tambin privatizacin
regulacin, 35
ver tambin regulacin y
reforma reguladora
sector financiero, 38-40
ver tambin reforma del sector
financiero
secuenciacin de la privatizacin,
308-309, 310
Shargrodsky, Ernesto, 443
Shaw, Edward S., 337, 353
Sheshinski, Eytan, 301, 395
Simce. Ver Sistema Nacional
de Medicin de Calidad de la
Educacin
Siniscalco, Domenico, 315, 322
Sistema Nacional de Medicin de
Calidad de la Educacin (Simce),
458
sistemas de evaluacin, 52, 56-57,
436, 448-454
sistemas de evaluacin de
desempeo
Ver sistemas de evaluacin
sistemas de pensiones, igual de
gnero en, 408-409
sociedad, el sistema judicial como
representante de la, 129-130
Somoza, Anastasio, 79
Stein, Ernesto, 61, 63, 206-207, 242
Stepan, Alfred, 68
Stroessner, Alfredo, 79
Subnacionales, gobiernos. Ver
subsidios
privadas, 457, 459
ndice.indd 496 14/08/2007 18:04:01
NDICE 497
desarrollo productivo en Asia
oriental, 392
subsidios pblicos
privadas, 457, 459
desarrollo productivo en Asia
oriental, 392
Supremas, Cortes, 100, 110, 119
Surinam
descentralizacin en, 248
sustitucin de importaciones
productivo
Ver reforma de polticas de
desarrollo productivo
suposiciones sobre el empleo en
la era de la, 397
T
Taiwn (china), reforma de polticas
de desarrollo productivo en
la era de la sustitucin de
importaciones, 359
Talvi, Ernesto, 195, 207
Tanzi, efecto, 226
Tarifas (aranceles)
productivo en la era de la
sustitucin de importaciones,
358-359, 362
reforma tributaria, 213-215
tecnologa, fondos de, 372
telecomunicaciones
privatizacin, 298, 302, 304,
306-309, 312
regulaciones, 318, 320
Tratado de Maastricht (Unin
Europea), 175n2
transicin, economas de, magnitud
de la privatizacin en las, 302-303
transparencia
en la reforma judicial, 114, 125,
127, 131
en la reforma presupuestaria. Ver
reforma de
en la reforma tributaria, 236-237
reforma de la funcin de las
reglas de transparencia, 181,
193-195
resultados de las reglas de
transparencia, 195-199
Trinidad y Tobago
250
385n14
reforma del sistema financiero,
330
223n10
Tsebelis, George, 129, 136
U
Unin Europea, Tratado de
Maastricht, 175n2
Unin Sovitica, considerada como
milagro econmico en el
perodo de la posguerra, 358
Uribe, lvaro, 202, 202n30
Uruguay
153, 156-157, 160-161, 163,
166, 171
250, 256, 267
privatizacin, 35, 305, 307-308,
312
presupuestarias, 186, 186n9,
188, 190, 192
385n14
ndice.indd 497 14/08/2007 18:04:01
pensiones, 47, 401, 404,
409, 413
330
reforma educativa, 434n1, 440
113, 119
reforma poltica, 65, 72, 89-90
reforma tributaria, 238
V
Valenzuela, Arturo, 68, 296
Valores, mercado de
Ver mercados de capital
Velasco, Mara Piedad, 395
Venezuela
157, 160-161, 163, 166, 170
29-33, 250, 256, 263, 281,
293
186-192, 187n10, 194
382n10, 385n13
pensiones, 47, 401, 404,
411, 412, 415, 417
39, 331, 336
reforma educativa, 53, 442, 445-
446, 457, 460
113, 130
reforma poltica, 12, 65, 68, 72-
73, 76, 79, 81, 85, 87, 89
223n10, 229
Ventura, Juan Pablo, 395
veto, el sistema judicial como
practicante del, 129
Vives, Antonio, 322
Von Hagen, Jrgen, 207
Voz y responsabilidad, 10
W
Wallsten, Scott, 314, 324
Washington, Consenso de, 4, 7, 142,
397
Winston, Clifford, 324
Wolf, Lawrence, 468, 474
Z
Zedillo, Ernesto, 425
Zovatto, Daniel, 90, 135
ndice.indd 498 14/08/2007 18:04:01
Editado por
Eduardo Lora
Prlogo de
Francis Fukuyama
En la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que
suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como
el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales
o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu
cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y
la organizacin del Estado; las instituciones scales tales como el presupuesto, los
impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encarga-
das de las polticas econmicas sectoriales (nancieras, industriales y de infraestructu-
ra) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En
cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor
hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
cmo hacerlo.
-Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-
mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-
tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.
El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la
regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos
observadores.
-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica
Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la
Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de
Johns Hopkins University, Washington, DC.
E
l

e
s
t
a
d
o

d
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l
a
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f
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E
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n

A
m
r
i
c
a

L
a
t
i
n
a
F ORO SOBRE DESARROL L O ECONMI CO DE AM RI CA L AT I NA
El estado
de las reformas
del Estado
en Amrica Latina
ISBN 978-958-8307-14-5
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
C
M
Y
CM
MY
CY
CMY
K
Reforma del estado.ai 7/27/07 2:23:43 PM

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sobre los esfuerzos de Costa Rica en el sentido

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