CAPTULO V

CRIMES CONTRA O ORDENAMENTO

URBANO E O PATRIMNIO CULTURAL

Osmar Pires Martins Jnior

1. OS BENS NATURAIS E CULTURAIS NO CONTEXTO DO
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL
O debate sobre o ordenamento urbano e o patrimnio cultural interessa
aos profissionais que atuam em percia criminalstica, pois o assunto envolve todos os
agentes sociais e os cidados em geral.
A discusso deve ser enriquecida a partir das diversas vises de
profissionais e pesquisadores sobre o fenmeno urbano e sua interface com a cultura
para que se compreenda melhor o papel do perito na promoo do desenvolvimento
urbano sustentvel. Nessa abordagem, procurar-se- desenvolver o ponto de vista da
cultura numa interface da evoluo da espcie humana com o meio ambiente urbano.
Diegues (1996, p. 135-7), a respeito, opina que:
[...] j existe a nvel internacional uma conscincia crescente que a proteo da
diversidade biolgica, de espcies, ecossistemas e genes no pode ser dissociada
daquelas culturas tradicionais que possuem um vasto conhecimento do meio natural que
vivem [...], alertando para a necessidade de proteger tanto a biodiversidade quanto a
diversidade sociocultural [...].
De acordo com o art. 216 e seus incisos da Constituio Federal, o
patrimnio cultural constitudo por bens de natureza:
Intangvel ou imaterial, que so as formas e os modos de expresso, de
fazer e de criar;
Tangvel ou material, que so os objetos, documentos, edificaes,
obras, conjuntos urbanos e stios histricos, paisagsticos, artsticos, arqueolgicos,
paleontolgicos, ecolgicos e cientficos.
Os bens culturais so o conjunto da produo dos homens nos aspectos
emocional, intelectual e material; e todas as coisas que existem na natureza. Enquanto
categoria, tais bens distinguem-se em:
Naturais: so os de ordem natural, os elementos da natureza;
Materiais: so os de ordem material, as criaes dos homens;
Intelectuais: so os de ordem intelectual, como os 'saberes' dos
homens que proporcionam melhoria do bem-estar geral;

In: TOCHETTO, D. (Org.). Percia Ambiental Criminal. 3. ed. Campinas: Millennium, 2014 (Tratado de
percias criminalsticas) ISBN 978-85-7625-255-9

Assessor Tcnico da Agncia Municipal do Meio Ambiente de Goinia, doutor em Cincias Ambientais
e mestre em Ecologia pela Universidade Federal de Gois UFG; bilogo, engenheiro agrnomo e
bacharelando em direito; autor, dentre outros, dos livros Percia Ambiental e Assistncia Tcnica:
instrumentos de defesa dos direitos individuais e coletivos. 2. ed. Goinia: Kelps/PUC-GO, 2010, 440 p.;
A verdadeira histria do Vaca Brava e outras no menos verdicas. Goinia: Kelps/UCG, 2008, 524 p.;
Arborizao urbana & qualidade de vida: classificao dos espaos livres e reas verdes. Goinia:
Kelps/UCG, 2007, 312 p; Introduo aos Sistemas de Gesto Ambiental: teoria e prtica. Goinia:
Kelps, 2005, 244 p.

2
Emocionais: so os de ordem emocional, como o sentimento
individual ou coletivo.
Por sua vez, a Lei n 6.938/81 que instituiu a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, no art. 3

, I, define meio ambiente como: [...] o conjunto de condies, leis,

influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que permite, abriga e rege
a vida em todas as suas formas [...].
Os bens naturais e culturais integram, portanto, o conceito de meio
ambiente. O processo de discusso sobre o ordenamento urbano e o patrimnio cultural
deve, portanto, contribuir para o desenvolvimento urbano sustentvel.
2. BIOLOGIA, CULTURA E EVOLUO
A espcie humana dotada de caractersticas bioculturais nicas dentre
todos os seres vivos, como a elaborao da cultura simblica; o desenvolvimento de
memria; a projeo de acontecimentos futuros; a capacidade de criar situaes novas; e
de desenvolver um modo singular de vida.
A espcie humana atual, Homo sapiens sapiens em latim, homem
duplamente sbio o produto final da evoluo da vida. Todas as demais espcies
surgiram, desenvolveram e muitas desapareceram antes do surgimento do homem na
face da Terra.
Assim, as condies adequadas sobrevivncia e ao desenvolvimento do
homem foram criadas e proporcionadas por muitas outras espcies. A vida humana, tal
como conhecida, seria impossvel de se desenvolver sozinha na face do planeta.
Um exemplo da interdependncia entre os seres vivos est no
desenvolvimento dos ciclos biogeoqumicos, como o do carbono e do oxignio, que so
elementos fundamentais para os seres clorofilados (algas e plantas que consomem CO
2

e produzem O

) e os consumidores (animais que produzem CO

2
e consomem O

).
Os seres clorofilados surgiram milhes de anos antes que os animais,
num intervalo de tempo geolgico suficiente para que a atmosfera terrestre fosse
enriquecida de oxignio, numa concentrao suficiente para o aparecimento
subseqente dos demais seres consumidores.
No entanto, pelo fato da espcie humana ser o coroamento da evoluo
biolgica, concepes equivocadas, como o antropocentrismo, conferiram-lhe o papel
privilegiado de "centro do universo", ocupando um lugar "acima e/ou fora da natureza".
Hoje sabemos que a nossa espcie no pode prescindir das demais,
mesmo que aparentemente "insignificantes", pela simples razo de que os caracteres
bio-psicolgicos humanos bem como os caracteres orgnicos de qualquer ser vivo
so resultantes da interao entre gentipo e ambiente, conforme se expressa na relao:
Fentipo = gentipo + ambiente.
Segundo Dias (1994), a constituio gentica do homem moderno pouco
se alterou nos ltimos 50 mil anos, remontando do homem da idade da pedra. As
caractersticas anatmicas, fisiolgicas e psicolgicas do homem atual foram herdadas
de uma espcie humana (Homo sapiens) que tinha uma vida social caracterizada pelo
nomadismo coletivo, caando animais silvestres e coletando frutos e razes para a sua
sobrevivncia. Muitos hbitos e atitudes humanos foram incorporados de forma
instintiva aos estilos e comportamentos da vida moderna, sem que a maioria das pessoas
3
se aperceba que eles so uma herana cultural herdada dos nossos longnquos
antepassados.
Os meios modernos de vida humana transformam e substituem cada vez
mais os ambientes naturais pelos no naturais. Para a consecuo desses meios de vida
foram constitudas obras que, no seu conjunto, formam um valioso acervo cultural. As
cidades, por exemplo, so importantes fenmenos culturais. Elas surgiram com os
Sumrios, entre 3.100 e 2.500 a.C. No decurso de 2.500 geraes humanas, as cidades
evoluram abruptamente e implicaram numa acelerada mudana dos hbitos e estilos de
vida da humanidade.
As metrpoles, entrementes, surgiram apenas nas ltimas 200 geraes.
E em to pouco tempo a humanidade concentrou-se nelas, numa tendncia irreversvel
de desvinculao do campo e dos ambientes naturais. De acordo com Dias (1994), o
descompasso de tempo entre a evoluo sociocultural (ESC) e a evoluo biolgica
(EB) um reflexo do intenso processo de adaptao cultural e de padres de
socializao por que passa a humanidade aps o advento do fenmeno da urbanizao
(fig. 01). A velocidade acelerada deste processo impe formas abruptas que muitas
vezes dissociam o homem da natureza.

Com efeito, a adaptao do citadino ao meio sociocultural ocorre em
desarmonia com certas caractersticas biolgicas humanas. Um exemplo do
descondicionamento biolgico do ser humano aos ambientes no naturais est no
funcionamento do sistema nervoso autnomo. Este parte do sistema nervoso
responsvel pelo controle das funes e atividades involuntrias do organismo, como
presso arterial, temperatura do corpo, contrao da musculatura lisa das vsceras,
batimentos cardacos. A homeostasia ou equilbrio do meio interno do organismo
depende do funcionamento do sistema nervoso autnomo. Uma parte desse sistema,
chamado simptico, formado por fibras adrenrgicas, atua liberando os hormnios
adrenalina e noradrenalina em momentos de ameaa ao equilbrio orgnico. Nessa
situao, ele acelera o batimento cardaco, a dilatao dos bronquolos pulmonares e das
artrias coronrias, promove a vasoconstrio e o aumento da presso arterial, do nvel
de glicose no sangue, bem como da taxa do metabolismo celular (LERNER, 1982).
Portanto, os hormnios adrenrgicos esto relacionados a "situaes de
emergncia", de tenso emocional ou fsica que caracterizaram as condies de
existncia do gnero humano durante a quase totalidade da experincia de vida de cada
indivduo da populao. Isto , a maior parte da experiencia humana se deu em meio a
uma "natureza hostil", com adversidades que colocavam em risco a sobrevivncia da
espcie.
4
O homem moderno, urbanizado, ao contrrio, enfrenta na maior parte do
seu tempo "situaes de emergncia" que requerem relaxamento e calma, raciocnio e
reflexo para superao das dificuldades. Funes estas que dependem de outro
mediador qumico, a acetil-colina, liberado pelo sistema parassimptico, e que atua
constantemente sobre o corao, bronquolos, pupila, etc, numa ao antagnica aos
mediadores adrenrgicos.
A tendncia do homem urbano, de maneira paradoxal, cada vez mais
refugiar-se nos ambientes naturais, como as praias, os hotis-fazendas ou at mesmo
uma esticada para a chcara ou fazenda, aproveitando os fins de semana, feriados ou as
frias para o recondicionamento do equilbrio interno e alvio do estresse provocado
pela agitao urbana, para a qual o organismo humano no se encontra preparado
biologicamente.
Os ambientes que preservam os bens naturais e culturais proporcionam
ao homem moderno condies de readequao dos nveis de hormnios e neuro-
transmissores que mediam a atuao do sistema nervoso e dos rgos internos,
permitindo o reequilbrio homeosttico.
3. O HOMEM E OS PROCESSOS ECOSSISTMICOS NATURAIS E
CULTURAIS
No contexto de redescoberta e valorizao dos ambientes naturais,
torna-se necessria a preservao do patrimnio cultural como premissa ao
desenvolvimento urbano sustentvel. As cidades devem proteger os atributos peculiares
de que so dotadas, relacionadas aos bens de natureza tangvel, dos quais so ainda
prdigas.
Alm disso, as cidades devem proteger os bens culturais de natureza
intangvel, que expressam o significado e o papel que elas representam no processo do
desenvolvimento histrico nacional e/ou regional, de acordo com as especificidades e os
contextos econmicos, polticos e sociais, prprias a cada uma delas.
Estudos em desenvolvimento sobre o processo de ocupao do continente
sul-americano permitem identificar e relacionar fatos histricos com estilos e hbitos de
vida das populaes autctones brasileiras, contribuindo para conhecer valores
tradicionais que foram transmitidos vida moderna e esto internalizados nos hbitos e
estilos de vida das populaes atuais.
Os estudos da antroploga Niede Guidon desenvolvidos no Stio
Arqueolgico do Boqueiro da Pedra Furada, em So Raimundo Nonato (PI), numa
regio de transio do cerrado para a caatinga, apontam indcios de que o povoamento
do continente sul-americano remonta h 50 mil anos.
Tais indcios levaram pesquisadores, como Barbosa (2002), a
desenvolver a tese da rota de migrao e ocupao pelo Planalto Central Brasileiro,
onde se localizam importantes biomas como o Cerrado, os Pampas, o Pantanal, pores
da Amaznia Meridional, Caatinga e Mata Atlntica, alm das rotas tradicionais dos
colonizadores europeus e dos negros africanos que chegaram ao continente sul-
americano pela costa brasileira.
O autor citado ensina que as rotas migratrias humanas se articulam
histria evolutiva do nosso continente, que se caracteriza por oscilaes climticas
verificadas desde o Pr-Cretceo, h 136 milhes de anos, quando a regio era coberta
5
por uma vegetao sub-desrtica com mares rasos, circundados por extensos desertos,
ocupados por grandes animais, como os rpteis gigantes, que posteriormente foram
extintos. No Cretceo Superior, com o soerguimento do Planalto Brasileiro, ocorreram
grandes mudanas das paisagens, quando os climas se tornaram mais midos e os rios
passaram a correr para o mar, at o Tercirio Mdio, quando foram elaboradas as
formaes vegetais hoje existentes no continente. No Quaternrio, h 2,5 milhes de
anos, as oscilaes do Pleistoceno favoreceram levas migratrias de animais em direo
aos biomas continentais, onde mamferos de grande porte se desenvolveram, como os
tatus-gigantes, preguias-gigantes, mastodontes, bem como atraram o nomadismo do
homem primitivo caador-coletor pela rota do Planalto Central Brasileiro.
O patrimnio cultural das cidades brasileiras, de acordo com o autor
citado, se insere nos processos evolutivos de colonizao e de migrao dos povos pr-
histricos do continente sul-americano, refletindo nos modos e estilos de vida das
populaes locais, nos artesanatos, nas cermicas e na arquitetura, mas tambm no
cultivo da mandioca, do feijo, do amendoim e da flora nativa, na arte culinria que se
inter-relaciona geralmente s festas tradicionais, dentre outros aspecto do patrimnio
cultural brasileiro.
4. FUNDAMENTOS LEGAIS PROTEO DOS BENS NATURAIS E
CULTURAIS NO ORDENAMENTO URBANO BRASILEIRO
1

De acordo com o conceito jurdico, meio ambiente, stricto sensu, abrange
o conjunto do patrimnio natural e sua inter-relao com os seres vivos. Em sentido
amplo, considera-se a mltipla interao dos meios natural, artificial e cultural.
O meio ambiente natural constitudo pelos recursos naturais solo, gua,
ar atmosfrico, flora e fauna; o meio ambiente artificial formado por edificaes e
construes, equipamentos urbanos pblicos e comunitrios como ruas, praas, parques
e reas verdes; e o meio ambiente cultural formado pelo patrimnio arqueolgico,
artstico, histrico, paisagstico e turstico.
A conceituao de meio ambiente evoluiu de uma concepo
antropocntrica que considera o ser humano como nico sujeito detentor de direitos e
deveres para uma concepo holstica de defesa de outros entes que compem o meio
ambiente (fauna e flora), os quais passaram a ser sujeitos detentores do direito de
existncia, como bens de uso comum, o que amplia a proteo contra atos lesivos
praticados por outrem (MILAR, 2011).
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/81,
no art. 3, I, define meio ambiente como: [...] o conjunto de condies, leis, influncias
e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as formas [...].
A Constituio Federal (CF) estabelece dispositivos de proteo aos bens
naturais e culturais. O art. 225 assegura o direito ao meio ambiente equilibrado,
enquadra os bens naturais e culturais como de uso comum do povo e estabelece a
incumbncia de defend-lo e de preserv-lo ao Poder Pblico e Coletividade.
[...] Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes. [...]
6
O patrimnio gentico encontra dispositivo de preservao no art. 225,
1, II; o patrimnio nacional, no art. 225, 4; a fauna e flora no art. 23, VII e no art.
225, 1, VII da CF.
O art. 5
o
, LXXIII da Carta Magna assegura a todo brasileiro dotado de
capacidade civil a propositura de ao popular contra os atos lesivos ao patrimnio
natural e cultural, que so tipificados no art. 225, 3 como crimes sujeitos a sanes
penais e administrativas, alm da obrigao de reparar os danos causados.
O cidado detentor do direito aos bens culturais, valendo-se de
instrumentos constitucionais para sua efetivao, verbis:
[...] Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais
e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a
difuso das manifestaes culturais.
1. O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e
afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional.
2. A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao
para os diferentes segmentos tnicos nacionais.
3. A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual,
visando ao desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder
pblico que conduzem (Emenda Constitucional 000.048-2005):
I - defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II - produo, promoo e difuso de bens culturais;
III - formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas
dimenses;
IV - democratizao do acesso aos bens de cultura;
V - valorizao da diversidade tnica e regional. [...]
A proteo constitucional do patrimnio cultural brasileiro encontra
mandamento no art. 216, verbis:
[...] Art. 216. Constitui patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expresso;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV os objetos, documentos, obras, edificaes e demais espaos destinados s
manifestaes artstico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico,
arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.
1. O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros,
vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao.
2. Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao
governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem.
3. A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e
valores culturais.
4. Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei.
5 - Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de
reminiscncias histricas dos antigos quilombos. [...]
7
Alm dos atributos naturais e culturais estatudos no art. 216, outros bens
so tambm protegidos constitucionalmente, como as guas, no art. 20, III e 26, I; as
ilhas no art. 20, IV e 26, III; os recursos naturais da plataforma continental no art. 20, V;
as cavidades naturais subterrneas no art, 20, X; e as florestas, a flora e a fauna nos
artigos 23, VII e 24, VI; as praias, no art. 20, IV.
Princpios e postulados para o desenvolvimento urbano sustentvel
O princpio do desenvolvimento sustentvel encontra-se impregnado de
carter eminentemente constitucional, ex vi art. 225 da Carta Magna, j que o meio
ambiente ecologicamente equilibrado deve ser preservado para as atuais e futuras
geraes. Esse princpio fundamenta-se numa poltica ambiental integrada ao
desenvolvimento econmico, por meio da gesto racional dos RNs. No mesmo diapaso
da norma, com apoio na doutrina prevalecente, a jurisprudncia reconheceu o meio
ambiente ecologicamente equilibrado como um tpico [...] direito de terceira gerao,
de altssimo teor de humanismo e universalidade, que assiste, de modo subjetivamente
indeterminado, a todo o gnero humano [...] (BRASIL, 2005, p.7).
Segundo Milar (2011), Amado (2012) e Machado (2012), o
desenvolvimento sustentvel um princpio que atende as necessidades intergeracionais
no sentido das transmisses adjacentes, herdadas, transmitidas e adquiridas dos bens
ambientais de uso comum do povo, bem como as necessidades transgeracionais de
transmisso de processos ambientais essenciais manuteno das condies saudveis
de vida. Em suma, busca-se evitar que acontecimentos ambientais catastrficos de
causas antrpicas sejam transmitidos aos descendentes. Por isso, a proteo do meio
ambiente conditio sine qua non ao avano tecnolgico, pois assegura um grau mnimo
de sustentabilidade ao desenvolvimento humano.
Epistemologicamente, os postulados so proposies admitidas como
verdade, sem a necessidade de demonstrao, mas cujo carter no aparente, sendo,
portanto, algo que se assume como vlido, no como um dogma, mas como uma das
condies a vigorar para um dado modelo. Um postulado fundamental ao
desenvolvimento sustentvel a precauo.
O Estado brasileiro assumiu compromissos internacionais para com o
desenvolvimento sustentvel, como signatrio da Declarao do Rio de Janeiro,
aprovada na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, em 1992, segundo a qual, o princpio da precauo deve ser
observado diante da ameaa de danos srios ou irreversveis e quando a ausncia de
absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada para postergar medidas preventivas
viveis contra a degradao ambiental (CNUMAD, 1992).
Mais do que um princpio, a precauo um postulado articulado com
base em dois pressupostos: a possibilidade de que condutas humanas causem danos
coletivos vinculados a situaes catastrficas que podem afetar o conjunto de seres
vivos (perigo de dano grave ou irreversvel) e a falta de evidncia cientfica (incerteza) a
respeito da existncia do dano potencial. Tem-se, assim, um importante conceito a ser
aplicado em face de ao humana que envolva situao de perigo abstrato, com o intuito
de inibir o risco de perigo potencial, conceito esse, orientador de outras normas, sejam
elas de significado tico, tcnico ou jurdico.
No mbito da cincia ambiental, os postulados jurdicos so os elementos
formais que definem mtodos de aplicao de outras normas, que estruturam a
8
interpretao de princpios e regras mediante a exigncia, mais ou menos especfica, de
relaes entre elementos com base em alguns critrios, podendo, assim, ser chamados
de supernormas.
Existem os postulados hermenuticos e os postulados aplicativos. Os
postulados hermenuticos so proposies que criam a possibilidade de se obter uma
correta compreenso do ordenamento, seja jurdico, seja tcnico, a exemplo dos
postulados da unidade, da coerncia e da hierarquia que apontam para a interpretao
das normas como um sistema que relaciona a parte ao todo, na medida de sua
interdependncia, dentro de uma estrutura escalonada e hierrquica. Tais postulados se
adequam concepo holstica da sustentabilidade global, em conformidade com a
Teoria Geral dos Sistemas TGS de Bertalanffy (1977). J os postulados aplicativos
so normas que definem mtodos ou critrios de aplicao de outras normas, ditas de
segundo grau. Poder-se- dizer, quanto ao direito ambiental, que o postulado da
precauo define a aplicao dos princpios da precauo propriamente dita, da
preveno e do poluidor-pagador.
Diante do objetivo estratgico da sustentabilidade das aes humanas, o
bem jurdico meio ambiente, de uso comum do povo, encontra proteo no princpio da
precauo, toda vez que a ao pretendida envolver os elementos do risco de leso ao
patrimnio ambiental e da incerteza ou dvida quanto ao nvel de conhecimento
cientfico ou tcnico disponvel envolvendo determinada ao ou empreendimento. Em
consequncia, o princpio da precauo aplica-se mediante obrigao de no fazer (arts.
250 e 251 do CC). Ou, dito de outra maneira, cabe sociedade o direito de exigir e, ao
obrigado, o dever de abster-se do desenvolvimento da ao, atividade ou
empreendimento que envolva impactos criticamente significativos de gravidade
irreversvel e abrangncia global.
Por sua vez, envolvido o elemento risco de leso, mas existindo tcnica
disponvel de proteo integridade do bem jurdico, dentro dos padres sustentveis de
produo e consumo, ento, aplicam-se os princpios da preveno e do poluidor-
pagador, consistentes na adoo da tcnica recomendada de controle ou de mitigao e
de internalizao dos custos pelo agente poluidor/degradador. Por conseguinte, tais
princpios aplicam-se mediante obrigao de fazer (arts. 247 e 249 do CC), ou da
adoo das medidas estabelecidas pelo rgo competente no ato do licenciamento ou da
autorizao, conforme normas e procedimentos pertinentes.
Em se tratando do direito fundamental ao meio ambiente, o postulado
constitucional da precauo implica adoo de vrios princpios e mecanismos
preventivos, que permitem o alcance do objetivo de salvaguarda dos bens juridicamente
protegidos, diante da ameaa de ocorrncia de danos irreparveis ou irreversveis, que
tornam impossvel retornar ao status quo anterior os componentes estruturais e
dinmicos do meio ambiente, afetados por certos impactos humanos degradantes ou
poluidores. A precauo segue o adgio melhor (e menos oneroso) prevenir do que
remediar.
Uma das formas de se efetivar o princpio da precauo o estabelecido
no art. 225, 1, III, IV e V da CF, que incumbiu ao Poder Pblico definir espaos
territoriais e seus componentes a serem legalmente protegidos, bem como a realizao
do EPIA e o controle das atividades impactantes. Essa forma de efetivao do
desenvolvimento sustentvel encontra amplo respaldo na jurisprudncia, verbis:
9
[...] lcito ao Poder Pblico qualquer que seja a dimenso institucional em que se
posicione na estrutura federativa (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e
Municpios) autorizar, licenciar ou permitir a execuo de obras e/ou a realizao de
servios no mbito dos espaos territoriais especialmente protegidos, desde que, alm de
observadas as restries, limitaes e exigncias abstratamente estabelecidas em lei, no
resulte comprometida a integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais
territrios, a instituio de regime jurdico de proteo especial, cf. art. 225, 1, III da
Constituio Federal [...]. (BRASIL, 2006)
Portanto, os espaos legalmente protegidos ELPs decorrem do princpio
da obrigatoriedade da proteo ambiental estatudo no texto constitucional, no sendo
cabvel a sua inobservncia, sobretudo em se tratando de atividades e empreendimentos
de ocupao e expanso urbana, no que tange aos danos que possam causar ao meio
ambiente.
Requisitos de sustentabilidade urbanstica
A lei federal de parcelamento do solo urbano estabeleceu requisitos
urbansticos de loteamento, fundamentados na melhoria da qualidade de vida.
Estabeleceu para todo o Brasil normas imperativas, visando a um mnimo de conforto
para o morador, dotando a rea loteada de equipamentos urbanos e comunitrios. A
essas exigncias urbansticas, o projeto de loteamento est submetido aos requisitos
fundamentais, quanto ao local a ser parcelado, vedado em terreno encharcado, sujeito
eroso ou inundao, em reas marginais aos cursos dgua ou naqueles locais que
impliquem em risco de vida ou perigo sade humana (MACHADO, 2012).
Sendo o parcelamento uma competncia tpica dos municpios que, na
hierarquia dos poderes, o mais prximo do povo, pode-se avaliar que as mazelas
urbano-ambientais e sociais refletem a insuficiente conscincia da cidadania brasileira.
Esse quadro precisa mudar urgentemente. A questo urbana necessita ser colocada na
pauta poltica, tcnica e cientfica e ser tratada com prioridade nos centros de deciso da
sociedade brasileira. Para os eclogos humanos, o desenvolvimento social o resultado
do aprimoramento constante das interaes entre o homem e o meio ambiente, tanto
fsico como biolgico ou social. Esse aprimoramento consequncia da adaptao
evolutiva do ser humano, bem como da aquisio de novas aptides fsicas, intelectuais,
sociais e polticas.
Segundo Dansereau (1999), o Bem-Estar Social BES pode ser um dos
efeitos do desenvolvimento social; o primeiro um indicador econmico do segundo.
Alm do econmico, existem outros indicadores do desenvolvimento social que esto
relacionados satisfao das necessidades integrais do ser humano, no tocante ao
indivduo, sociedade e ao destino da nossa espcie. Por isso, o autor critica a
sociedade de consumo, que tenta confundir os dois conceitos, difundindo
propositadamente a ideia da economia do bem-estar, que implica em fazer prosperar a
produo e a venda de mercadorias, como estratgia de crescimento do comrcio e da
indstria. No se deve entender que essa crtica de Dansereau, pelos seus prprios
fundamentos, se volte contra a Teoria Econmica do Bem-Estar, da economia
ecolgica. O autor critica a formulao keynesiana
2
, pois no desenvolvimento aquele

2
Termo relativo doutrina formulada por John Maynard Keynes (1883 1946), economista e financista
britnico que propugnou a interveno do Estado na economia capitalista, contribuindo para a
recuperao dos pases ocidentais arrasados pela Segunda Guerra Mundial. Sua doutrina baseia-se no
10
calcado em polticas baseadas no poder de compra, especialmente de bens de consumo.
Essa doutrina da economia tradicional resultou numa falcia, como no Brasil dos anos
70 crescer o bolo para depois repartir. A riqueza produzida ficou concentrada nas
mos de poucos, agravou as desigualdades regionais e sociais, concentrou a renda,
gerou instabilidade e excluso social crescente.
Por sua vez, o desenvolvimento urbano, extremamente demandador de
recursos e gerador de produtos degradadores e poluidores, requer a formulao de uma
poltica de desenvolvimento sustentvel, voltado s estratgias de satisfao das
necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras
atenderem s suas prprias necessidades (WCED, 1987).
A ideia da sustentabilidade, embora no seja consensual, contm uma
sensibilidade que dificulta a sua definio clara. A experincia urbanstica em curso na
Amrica Latina sugere que mais fcil definir o que no sustentvel, por exemplo,
uma poltica urbana de expanso fsica reproduzir a desigualdade e a segregao
socioambiental (PNUMA, 2010; ONU-HABITAT, 2012).
Da a importncia do debate sobre o instrumental urbanstico, a
recuperao da mais-valia fundiria e sua repartio, voltada para os segmentos sociais
e os fragmentos espaciais, ambos carentes de proteo socioambiental, tudo de acordo
com a funo socioambiental das cidades.
Funes socioambientais da propriedade e da cidade
Em face das implicaes ambientais resultantes da aplicao dos
princpios expostos, exsurge, nesse ponto, a preocupao com a possvel limitao ao
direito de propriedade, que uma das garantias fundamentais do cidado, ao lado do
direito vida, liberdade, igualdade e segurana (art. 5 caput da CF).
A absolutizao do direito de propriedade poderia levar supresso dos
princpios relacionados ao desenvolvimento sustentvel. E tal no pode ocorrer, pois,
dentre os requisitos bsicos do direito propriedade pblica ou particular, a
Constituio Federal estabeleceu a funo socioambiental, como um dos seus atributos
a ser obrigatoriamente exercido, tanto no campo (art. 186, II da CF), como nas cidades
(art. 182, caput, 2 da CF).
Em perfeita harmonia para com a Lei Maior, o Cdigo Civil determina no
art. 1.228, 1, que [...] o direito de propriedade deve ser exercido em consonncia
com suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservadas [...] a flora,
a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico,
bem como evitada a poluio do ar e das guas [...].
A norma constitucional e infraconstitucional encontra respaldo unnime
na doutrina, que no enxerga limitao ao direito proprietrio exigir-se o cumprimento
de um dos atributos relativos s funes sociais e/ou ambientais da propriedade, verbis:
[...] A funo socioambiental no configura simples limitao ao exerccio do direito de
propriedade, e sim tem carter endgeno, apresentando como quinto atributo, ao lado do
uso, gozo, disposio e reivindicao. Na realidade, operou-se a ecologizao da
propriedade. [...] (AMADO, 2012, p. 52).

princpio da tendncia natural do ser humano para o consumo, que seria limitado apenas pelo poder de
compra.
11
O respeito natureza , assim, uma caraterstica da configurao
estrutural do direito da propriedade urbana e, portanto, um fundamento da ordem
urbanstica estabelecida nos dispositivos do art. 182 da CF, segundo os quais a poltica
de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Competncias Federativas e Ordem Urbanstica
A Constituio Federal repartiu as incumbncias entre os entes
federativos, como se ilustra na fig. 02, seguindo o modelo tripartite de competncia:
competncia privativa da Unio, prevista no seu art. 22, para legislar exclusivamente
sobre gua, energia, recursos minerais e nucleares; competncia concorrente entre
Unio, Estados e DF, prevista no seu art. 24, para legislar e estabelecer normas gerais
sobre a matria ambiental; e competncia comum entre Unio, Estados, DF e
Municpios, prevista no seu art. 23, para administrar sobre a matria ambiental.

Figura 02. Competncia tripartite entre Unio, Estados, DF e Municpios
Fonte: adaptado de Antunes (2012).
Para o cumprimento da exigncia constitucional de promoo do
desenvolvimento sustentvel, os Municpios so dotados de competncias, ao lado da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal DF, como entes organizativos,
administrativos e polticos autnomos da Repblica Federativa do Brasil (arts. 1 e 18
da CF).
As diretrizes, os princpios e os objetivos da poltica de desenvolvimento
urbano, estabelecidos nos arts. 182 e 183 da CF se fundam no conceito da funo
socioambiental da propriedade urbana, a ser efetivada dentro de um ordenamento de
natureza pblica e de interesse social, no qual o uso da propriedade pblica e privada
deve ser exercido em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados,
bem como do equilbrio ambiental, podendo o Poder Pblico municipal lanar mo do
parcelamento e edificao compulsrios, do imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana IPTU, progressivo no tempo e no espao, da desapropriao com
pagamento mediante ttulos da dvida pblica com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
Estatuto da Cidade EC/2001
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamentou os artigos 182 e
183 da CF e institui o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais de proteo ao
ordenamento urbano e ao patrimnio cultural, verbis:
12
[...] Art. 1. Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-
estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental [...].
O EC/2001 constitui instrumental de efetivao das diretrizes
constitucionais de poltica urbana, por meio do estabelecimento de normas de ordem
pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
No seu art. 2 estabelece diretrizes propriedade urbana, visando impedir usos
incorretos do solo e os efeitos indesejados da degradao ambiental, vejamos:
[...] Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao
infraestrutura urbana; [...]
g) a poluio e a degradao ambiental [...]
O objetivo geral do EC/2001 o pleno desenvolvimento das funes
socioambientais da cidade, dentre os quais se destacam a garantia do direito a cidades
sustentveis, entendido como garantias fundamentais moradia, ao trabalho e ao lazer,
bem como ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana e aos servios pblicos,
para as atuais e as futuras geraes. Tais objetivos sero alcanados mediante gesto
urbana democrtica, participativa e cooperativa entre os governos, a iniciativa privada e
todos os setores da sociedade no processo de urbanizao, promovendo-se o
planejamento do desenvolvimento das cidades e da distribuio espacial e territorial,
assim como o ordenamento, controle do uso e do parcelamento, da edificao ou do uso
excessivo ou inadequado do solo.
Os objetivos estatutrios no se limitam ao ambiente intraurbano,
requerendo a necessria integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, assim como a adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de
expanso urbana sustentvel. Nesse aspecto, os objetivos ganham contornos de
equidade, mediante justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao, promovida por meio de adequados instrumentos de poltica econmica,
tributria e financeira, privilegiando investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais.
Ou seja, dentre os objetivos legais a serem perseguidos pelas cidades e
seus cidados, destaca-se a Repartio da Mais-Valia Fundiria, que a recuperao dos
investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis
urbanos, e sua correspondente distribuio para o alcance das metas de proteo,
preservao e melhoria do meio ambiente natural e construdo, assim como de
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda.
Os princpios do desenvolvimento sustentvel, da funo social da
cidade, da equidade e da gesto democrtica so fundamentais para o alcance dos
objetivos estratgicos da cidade sustentvel.
13
O princpio do desenvolvimento sustentvel, institudo nos incisos I, VIII
e XII do art. 2, normatiza a lgica da justia intergeracional, mediante garantia do
direito a cidades sustentveis.
O princpio da funo social da cidade est associado ao do
desenvolvimento sustentvel, significando a vinculao do desenvolvimento urbano
(caput do art. 182 da CF), com o direito ao meio ambiente (art. 225 da CF) e com o
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e de servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as atuais e futuras
geraes, voltado eliminao da pobreza e reduo das desigualdades sociais.
J o princpio da equidade, insculpido nos incisos X, XI, e XIV do art. 2
do Estatuto da Cidade EC/2001, orienta a justa distribuio dos benefcios e nus
consequentes do processo de urbanizao, bem como a necessidade de regularizao
fundiria como forma de incluso social, instituindo instrumentos que permitem
recuperar uma parte da valorizao de imveis privados ocasionadas por investimentos
pblicos (art. 2, XI).
O EC/2001 instrumentaliza o Poder Pblico para o alcance dos objetivos
gerais acima citados, conforme seu art. 4, quais sejam:
a efetivao dos instrumentos de poltica urbana, que depende da
gesto democrtica, da participao dos diversos segmentos da comunidade (arts. 2, II
e 43 a 45), da gesto oramentria participativa (art. 4, III, f), do referendo popular e
plebiscito (art. 4, V, s) e outros previstos no EC para a execuo de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano;
o planejamento municipal por meio do plano diretor, zoneamento e
gesto oramentria participativa; os instrumentos tributrios e financeiros, como a
contribuio de melhoria; os institutos jurdicos e polticos como referendo popular e
plebiscito, desapropriao, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria,
limitaes administrativas, tombamento e criao de Unidades de Conservao UCs;
alm dos instrumentos urbansticos citados, como Outorga Onerosa do
Direito de Construir OODC, Transferncia do Direito de Construir TDC, Operao
Urbana Consorciada OUC; assim como as ferramentas de controle da qualidade
ambiental, como Estudo Prvio de Impacto Ambiental EIA e Estudo Prvio de
Impacto de Vizinhana EIV.
Plano Diretor PD
Por sua vez, o Plano Diretor, previsto no 1 do art. 182 da CF, enquanto
instrumento bsico de ordenao da funo social da cidade e da propriedade se
constitui um conjunto de normas obrigatrias para aglomerados com mais de vinte mil
habitantes, elaborado por lei municipal especfica, com a funo de integrao do
processo de planejamento municipal, de regulao e de ordenamento das atividades e
dos empreendimentos do prprio Poder Pblico Municipal e das pessoas fsicas ou
jurdicas, de Direito Privado ou Pblico, de crescimento e da transformao, tanto na
zona urbana como na rural.
Entre os autores, unnime a avaliao do PD como instrumento como
de extrema importncia jurdica e urbanstica. Machado (2012, p. 369) enfatiza a viso
jurdica:
14
[...] O Plano Diretor tem prioridade sobre outros planos existentes no Municpio ou que
possam vir a ser institudos. O termo diretor tem dimenso jurdica considervel, pois
um plano criado pela lei para fazer com que as outras leis municipais, decretos e
portarias, anteriores ou posteriores, tenham que se ajustar ao plano diretor. O plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual devem incorporar as
diretrizes e as prioridades contidas no plano diretor (art. 40, 12 da Lei 10.257/2001)
[...].
De um ponto de vista urbanstico, o PD se constitui num importante:
[...] documento que sintetiza e torna explcitos os objetivos consensuados para o
Municpio e estabelece princpios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base para
que as decises dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano
convirjam, tanto quanto possvel, na direo desses objetivos. [...] (SABOYA, 2007, p.
39).
Em conformidade com a funo socioambiental das propriedades urbana
e rural, determinadas no 2 do art. 182 e no art. 186 pela CF, o art. 40 do EC definiu o
Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana, das funes sociais da cidade e de garantia do bem-estar de seus habitantes. O
conceito constitucional mnimo do Plano Diretor foi ampliado pelos arts. 41 e 42 do EC,
para um leque maior de cidades e com um elenco de providncias necessrias
efetivao das diretrizes da sustentabilidade urbana.
O plano diretor obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder
Pblico municipal pretenda utilizar ttulos da dvida pblica de emisso aprovada pelo
Senado Federal para o pagamento da desapropriao de imveis urbanos que no
cumprem sua funo socioambiental, conforme 4 do art. 182 da CF; integrantes de
reas de especial interesse turstico; inseridas na rea de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional;
includas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos.
De acordo com o art. 42-A do EC/2001, os municpios com reas
suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou
processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, devidamente includos no Cadastro
Nacional, devero incluir nos seus respectivos PDs, os parmetros de parcelamento, uso
e ocupao do solo, de modo a promover a diversidade de usos e a contribuir para a
gerao de emprego e renda; o mapeamento das reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos, levando-se em conta as cartas geotcnicas; o planejamento de
aes preventivas e de relocao de populao de reas de risco de desastre; as medidas
de drenagem urbana necessrias preveno e mitigao de impactos de desastres; e
as diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos irregulares e para
demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, visando implantao de
programas habitacionais.
Os municpios enquadrados na obrigatoriedade de elaborao do PD
devem incluir as determinaes da Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
LPNRH n 9.433/97 e, para as cidades com mais de quinhentos mil habitantes, o PD
dever conter o Plano de Transporte Urbano Integrado.
15
O art. 42-B, incisos I a VII do EC/2001 instituiu que o PD conter a
delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsria, a descrio da infraestrutura e da demanda, bem como um
sistema de acompanhamento e controle do uso do solo sustentvel, alm de projetos
especficos que contenham, no mnimo:
demarcao do permetro urbano;
delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos trechos
sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres naturais;
diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas para
infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas, urbanas e sociais;
parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a
promover a diversidade de usos e contribuir para a gerao de emprego e renda;
demarcao de ZEIS e de outros instrumentos de poltica urbana para
uso habitacional em local permitido;
diretrizes e instrumentos especficos para proteo ambiental e do
patrimnio histrico e cultural; e,
mecanismos para garantir a justa distribuio dos nus e benefcios
decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso urbana e a
recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante da ao do poder
pblico (isto , recuperao e repartio da Mais-Valia fundiria urbana).
Em sntese, os princpios constitucionais fundamentais norteadores do
Plano Diretor, contidos no EC/2001, so: desenvolvimento sustentvel; funes sociais
da cidade e da propriedade; igualdade e justia social; e, participao popular e gesto
democrtica.
Teoricamente, o ordenamento urbanstico imprimiu ao planejamento
certas caractersticas inovadoras que o diferencia do planejamento tradicional, que se
apoiava nas ferramentas do zoneamento, padres de controle e uso solo. Estabeleceu-se
uma cidade ideal disciplinada pelo ordenamento estatutrio, mais flexvel s
negociaes entre os agentes produtores do espao urbano, em contraste com a cidade
real, derivada das condies de desigualdade socioeconmica, com todos os reflexos na
formao do tecido urbano e do mercado imobilirio.
O planejamento inovador lana mo dos instrumentos tradicionais como
impulsionadores de novos conceitos, fundados na regulamentao dos princpios
constitucionais e em outros dispositivos a serem elaborados pelos municpios, de acordo
com o grau de gesto democrtica e participao popular.
O Plano Diretor concebido pelo EC/2001 adotou a noo de
planejamento antecedente e consequente, cuja implementao deve levar em conta os
elementos inerentes ao processo de desenvolvimento urbano, quais sejam:
[...] a) interdependncia, que significa que para saber se uma ao adequada
necessrio conhecer as outras aes diretamente relacionadas a ela. o caso, por
exemplo, de um investimento pblico em infraestrutura de saneamento bsico num local
ainda desabitado, que depende de outras aes (construo de vias de acesso,
equipamentos urbanos, ocupao por habitaes etc.) para ter o resultado desejado;
b) indivisibilidade, que significa que muitas das aes no podem ser feitas em etapas
pequenas de acordo com o crescimento paulatino da demanda; para surtir efeito, elas
precisam ter um tamanho mnimo inicial para que possam funcionar. o caso de vias
que precisam ligar dois pontos e que, caso sejam feitas parcialmente, perdem sua
utilidade, por exemplo.
16
c) irreversibilidade, que significa que no possvel efetuar uma ao e depois
modific-la ou substitu-la sem significativos custos adicionais. Uma vez que a via
esteja pronta no possvel reloc-la caso o efeito no desenvolvimento do local no
esteja de acordo com o previsto.
d) incerteza, que significa que no possvel prever os valores, no futuro, das variveis
que so importantes para as decises a serem feitas no presente. [...] (SABOYA, 2007,
p. 46).
No h um contedo nico e nem um modelo de Plano Diretor. Ele deve
ser elaborado de acordo com a realidade de cada local, a partir das diretrizes, dos
princpios e instrumentos criados pelo EC/2001.
Zoneamento Urbano
A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente LPNMA n 6.938/81
estabeleceu objetivos de preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propcia vida, visando a assegurar condies ao desenvolvimento sustentvel nacional,
com base no Controle e Zoneamento das atividades poluidoras, monitoramento da
avaliao da qualidade do meio ambiente, recuperao de reas degradadas e na
educao ambiental.
Em consonncia com a LPNMA, o Estatuto da Cidade instituiu o
Zoneamento Ambiental como um dos instrumentos do poder de polcia administrativa,
com a finalidade de garantir a salubridade, tranquilidade, paz, sade e bem-estar do
cidado. O Zoneamento discrimina usos e limita o direito de propriedade, que no
poder ser utilizada da maneira desejada unicamente pelo proprietrio, mas, conforme a
cidade, dividida em reas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e
a ocupao do solo, especialmente os ndices urbansticos.
Os principais objetivos do Zoneamento Ambiental so o controle do
crescimento urbano e do trfego; a minimizao dos conflitos entre usos e atividades; a
proteo de reas inadequadas ocupao urbana; e, a manuteno dos valores das
propriedades e do status quo (JUERGENSMEYER & ROBERT, 2003).
Implicitamente, a manuteno de valores e status quo constitui a
principal motivao do Zoneamento, que determinado de acordo com o tipo de uso do
solo e com o carter excludente de certas reas da cidade, principalmente em relao s
classes desfavorecidas, como vilas, cortios, habitao popular e comrcio de pequeno
porte.
Os objetivos do Zoneamento podem ser alcanados por meio de aes
individuais e do Poder Pblico Municipal de controle e uso do solo, do tamanho dos
lotes e do porte das edificaes, da proporcionalidade entre ocupao e infraestrutura,
proteo s reas frgeis e/ou de interesse cultural, equilbrio do ambiente urbano
mediante parmetros de densificao e volumetria do espao construdo, bem como
preservao dos espaos naturais. Esses objetivos so manejados pelos agentes
produtores pblicos e privados do espao urbano, secundados por espordicas aes dos
representantes da sociedade civil organizada, representando o cidado.
Controle por Zona de Uso
As atividades urbanas causadoras de incmodos devem ter sua
localizao controlada, aplicando-se mecanismos como limitaes por zonas, regulao
paramtrica e limitaes pelo sistema virio.
17
A limitao por zonas o mecanismo mais comumente adotado nos
municpios, por meio do qual os usos e atividades so divididos em categorias e
subcategorias (residencial, comercial, industrial, agrcola etc.). Cada zona possui diretriz
quanto possibilidade de abrigar diferentes usos, como residenciais, comerciais de
pequeno ou grande porte, ou industriais.
A regulao paramtrica consiste na permisso ou proibio para que
determinada atividade se instale em cada zona, com base em parmetros de
incomodidade. A aplicao desse parmetro enfrenta questes de recursos,
infraestrutura e falta de transparncia, dada indisponibilidade de meios, instrumentos e
informaes para permitir o acesso e o controle pblico sobre os parmetros.
As limitaes pelo sistema virio classificam os usos e atividades em
categorias e definem, para essas, nveis de incomodidade, de acordo com uma lgica de
gradaes intermedirias: vias arteriais so mais tolerantes incomodidade; e, as vias
locais so mais intolerantes incomodidade.
Os mecanismos devem ser aplicados para incentivar o uso misto em todas
as zonas e, ao mesmo tempo, evitar o convvio de usos incompatveis, de acordo com o
nvel de resoluo atribudo s zonas.
Os dispositivos legais acima mencionados so instrumentos de poltica
urbana promocionais do desenvolvimento sustentvel, potencialmente capazes de
contribuir para a melhoria das condies socioeconmicas da populao e para a
preservao dos espaos livres, enquanto bens pblicos de uso comum do povo,
legalmente inalienveis e imprescritveis, incorporando-os ao cotidiano citadino como
essenciais sadia qualidade de vida (MACHADO, 2012).
Resta observar a aplicao dos mesmos realidade prtica do
gerenciamento e produo do espao urbano dos pases da Amrica Latino e do Caribe e
do Brasil, em particular. Montandon (2009), Furtado et al. (2007) e Morales-
Schechinger (2005), dentre outros autores, avaliaram as experincias municipais da
regio em comento e concluram que os resultados da aplicao dos instrumentos de
poltica urbana, apesar dos avanos obtidos, seguem a linha condutora da especulao
imobiliria,
[...] como decorrncia das maiores possibilidades resultantes dos benefcios concedidos
pelo Poder Pblico, por meio da legislao urbana e dos investimentos polticos
programados na mesma rea. Tais investimentos, pblicos e privados, proporcionaram a
valorizao da terra, tendo como consequncia a modificao de padro social e
urbanstico como processo de elitizao e a concentrao de recursos em determinadas
reas da cidade, resultando no encarecimento do solo e apropriao privada de parte da
valorizao imobiliria. [...] (MONTANDON, 2009, p. 15)
5. ESPAOS LIVRES: BENS PBLICOS INALIENVEIS, INDISPONVEIS E
INAPROPRIVEIS QUE PRESTAM SERVIOS UTI UNIVERSI
De acordo com Alves (2007) e Machado (2012), remonta s civilizaes
antigas o princpio da Administrao dos bens pblicos da coletividade. Dentre os
pensadores da Grcia antiga, Plato (429 - 347 a.C.) escreveu na obra A Repblica sobre
a forma ideal de Estado e sobre o conceito de Justia; na Roma Antiga, o Imperador do
Oriente Justiniano (527 - 565 d.C.), que sistematizou o Direito Romano no Corpus Iuris
Civilis, consignando nas Institutas a existncia de bens comuns a todos por direito
natural, ad exemplum o ar, a gua corrente, o mar e seu litoral, bem assim as coisas (res)
18
de uma cidade, como o teatro, o estdio e quaisquer outros assemelhados e comuns, que
so pblicos e pertencem coletividade, enquanto outros so particulares e
transferveis. O usus publicus era a caracterstica da res publicae, e isso se compreendia
facilmente, pois ningum poderia adquirir direitos sobre os loca publica, que estavam
extra commercium, intervindo o pretor para assegurar a garantia deste Direito Pblico.
Exitosamente, tais postulados universais se fizeram inserir na concepo
moderna da tutela estatal dos direitos difusos, coletivos e individuais indisponveis.
Paradoxalmente, em pleno sculo XXI, vivenciam-se conflitos superados pela histria
da humanidade. Os pretores contemporneos, contrariando princpio basilar que
enquadra os bens pblicos como res publicae de usus publicus, laboram no interesse do
capital especulativo e dilapidador do patrimnio pblico.
Exemplifica-se o problema acima exposto com o processo que tramitou
na 3 Vara da Fazenda Pblica Municipal da Comarca de Goinia, com pronunciamento
final do STJ, no Recurso Especial REsp n 1230323-GO sob a relatoria do Min.
Herman Benjamin. O STJ declarou que o bem pblico originalmente afetado a escola
pelo Decreto Municipal n 19/1951, posteriormente, reenquadrado como Praa pela Lei
Municipal n 7.813/98, se tratava de praa privada de propriedade de uma grande
empresa particular.
No caso, importa discutir o marco referencial para o meio ambiente
urbano no que se refere conceituao, classificao e caracterizao dos bens e
servios pblicos, visando proteo do patrimnio ambiental e cultural urbano.
Bens e servios pblicos
Segundo Mello (1997), Rodrigues (2002), Meirelles (2003), Gonalves
(2008), Moreira (2010), Granziera (2011) e Di Pietro (2012), h bens que esto fora do
comrcio ou res extra commercium, que no podem ser comprados ou vendidos, pois
so inalienveis, indisponveis e inapropriveis. H bens que esto no comrcio ou res
in commercium, que podem ser comprados ou vendidos, pois esto livres de quaisquer
restries transferncia ou apropriao, gratuita ou onerosa, de um patrimnio a outro,
quer por sua natureza, quer por sua disposio legal, sendo, portanto, alienveis,
disponveis e apropriveis.
No caso acima exemplificado, o bem Praa ou Escola resulta do
parcelamento do solo urbano. Tal bem tem sua existncia no mundo jurdico
condicionada ao cumprimento do que se exige na Legislao Urbanstica e dos
Registros Pblicos. De acordo com o art. 167, I, 19 e 20, da Lei n 6.015/73 dos
Registros Pblicos, a validade ou existncia do bem decorre de ato prprio do registo,
no CRI, seja do loteamento urbano ou rural, seja do contrato de promessa de compra e
venda de terreno loteado sob a vigncia do Decreto-Lei n 58/1937, seja da cesso e
promessa de cesso, para o loteamento formalizado a partir da vigncia da Lei dos
Registros Pblicos, de 1973.
Classificao dos bens e dos servios
Os bens existentes no parcelamento do solo urbano, de acordo com a
norma e a doutrina dos autores supra, so:
19
Res extra commercium, que no so alcanados pelas relaes
jurdicas regidas pelo Direito Privado, pois, como bens fora do comrcio, so
inalienveis, indisponveis e inapropriveis;
Res in commercium, que so objeto das relaes regidas pelo Direito
Privado, pois, como bens colocados no comrcio, esto livres de quaisquer restries
que impossibilitem sua transferncia ou apropriao, gratuita ou onerosa, de um
patrimnio a outro, quer por sua natureza, quer por sua disposio legal, sendo,
portanto, alienveis, disponveis e apropriveis.
Em conformidade com a mais pacfica doutrina, norma e jurisprudncia,
os dispositivos atinentes aos direitos e obrigaes sobre os bens derivados do
parcelamento do solo detm ordem de comando automtica. Basta observar o memorial
descritivo e a planta do loteamento para que se determine, claramente e sem nenhum
recurso tcnico alheio ao saber de qualquer pessoa, a existncia e a natureza de um bem
originado do parcelamento urbano. Ou se trata de bens pblicos ou se trata de bens
particulares. Ambos, criados pelo ato de aprovao do loteamento e do seu registro no
cartrio competente. Os bens pblicos, res extra commercium, destinados ao uso
coletivo, saem da titularidade do domnio particular do loteador e se transferem,
automaticamente, ao domnio pblico de titularidade do Municpio, so inalienveis e
inapropriveis. Os bens particulares, res in commercium, de domnio do loteador,
destinam-se finalidade individual, so alienveis e apropriveis pelo consumidor final.
Igualmente, de acordo com o Desembargador Federal Joo Batista
Gomes Moreira, os bens pblicos, indiferente ao seu enquadramento, esto adstritos ao
critrio fundamental de sua finalidade, verbis:
[...] Todos os bens pblicos, includos os dominicais, devem ser vistos sob o prisma de
que sobre eles no prepondera o domnio da vontade particular, em si mesmo, devendo
valer o primado finalstico dos princpios do Direito Administrativo. [...] Da mesma
forma, o domnio pblico recebe enfoque notadamente dicotmico classificando-se os
bens pblicos propriamente ditos (os de uso comum e os de uso especial) e em domnio
privado do Estado ou patrimnio fiscal (bens dominicais). [...] O Direito Administrativo
vem superando tais dicotomias na medida em que se afirma como seu critrio
fundamental a finalidade pblica, independentemente da classificao pblico e privado
[...] (MOREIRA, 2010, p. 214-215).
A classificao dos servios pblicos extensa Prprio, Imprprio,
Efetivo, Potencial, Especfico ou Divisvel, como exposto no subttulo Taxa-espcie de
tributo. In casu, aborda-se a classificao de servios dos bens originados do parce-
lamento urbano, que podem ser:
Servios uti universi so aqueles prestados a todos, indistintamente,
de forma direta ou indireta, ad exemplum, a defesa do territrio nacional, os servios
diplomticos, as pesquisas cientficas, a iluminao pblica, o saneamento bsico etc.,
alm dos servios de regulao, proviso, suporte e culturais prestados pelos bens
ambientais.
Servios uti singuli so aqueles cuja finalidade a satisfao
individual dos cidados, como servios de energia eltrica, gs, transporte, telefonia,
ensino, sade, assistncia e previdncia social, que so remunerados por taxas, pois a
taxao uma forma de tributao que decorre de lei e de uma atividade estatal
especfica em relao ao usurio-contribuinte.
Os servios universais esto relacionados natureza do bem, e no
titularidade dominial. Um bem de domnio particular pode prestar servios uti universi.
20
A finalidade do bem pode advir, assim, da prpria destinao natural do bem, como o
ar, os oceanos, os rios; ou pode advir da lei ou do ato administrativo, como a Lei
Florestal que afeta as reas de preservao permanente APP e de reserva legal RL,
inclusive em reas privadas, ou a Lei do Loteamento que afeta os bens pblicos de
acordo com sua destinao de vias de circulao e de espaos livres.
Os servios universais, regulados por lei ou ato administrativo, segundo
Difine (2008), podem ser remunerados na forma de tributao imposta a todos os
cidados, indistintamente, independente de qualquer atividade estatal especfica relativa
ao contribuinte. J os servios universais, advindos da destinao natural do bem, como
os mares, os rios, os lagos, as praias, os parques, as florestas etc., prestam servios de
livre apropriao, sem gerar uma contraprestao especfica dos cidados. Tem-se aqui,
o objeto de estudo da Economia Ecolgica que, fundada na Teoria Econmica do Bem-
Estar, desenvolve tcnicas e mtodos de valorao ambiental.
Caractersticas dos bens pblicos
De acordo com a doutrina majoritria, o regime jurdico dos bens
pblicos definido de acordo com as caractersticas a eles inerentes, quanto
Disponibilidade, Alienabilidade, Penhorabilidade, Prescritibilidade e Onerabilidade.
Quanto Disponibilidade, temos os bens Indisponveis por Natureza No Patrimonial,
que no so disponveis e, geralmente, so de uso exaurvel, como o ar, a gua, a biota,
as matas, as praas, os parques; os bens Indisponveis de Natureza Patrimonial, que
tambm no so disponveis porquanto neles se prestam servios pblicos, v.g., os
hospitais, escolas, teatros, ginsios, delegacias de polcia; e os bens patrimoniais
Disponveis, que so de disponibilidade permitida, obedecidas as normas pertinentes ao
setor pblico.
Quanto Alienabilidade, os bens podem ser inalienveis ou
intransferveis do acervo patrimonial a que pertencem, sob qualquer forma transao,
alienao, troca, doao, cesso, emprstimo, permuta, venda. So exemplos, a praa, o
parque, o hospital, a escola; e os alienveis, que podem ser alienados ou transferidos, tal
como o prdio da Administrao, que pode ser negociado sob qualquer uma das formas
citadas, desde que obedecida a legislao prpria.
Quanto Penhorabilidade, h os bens Impenhorveis, que no se
sujeitam penhora; e os Penhorveis, que a ela se sujeitam. Quanto Prescritibilidade,
um termo que designa efeito da prescrio, os bens so Imprescritveis, quando no
podem ser usucapidos; e Prescritveis, quando podem ser usucapidos, isto , se sujeitam
ao instituto da usucapio, que permite aquisio mediante posse mansa e pacfica aps
certo lapso de tempo. E, finalmente, quanto Onerabilidade dos bens pblicos, tm-se
os No Onerveis que so insuscetveis de servir de garantia de crdito, como nos casos
de hipoteca, penhor e anticrese; e os Onerveis que podem servir essa garantia.
Os bens pblicos, enquanto objetos imateriais expressam um idealismo
sem carter econmico, a exemplo da liberdade, da honra, da integridade moral, do
meio ambiente ou da vida, que so bens juridicamente protegidos. J os objetos
materiais significam coisas que integram o patrimnio particular ou pblico.
Nesse sentido, a CF conceitua os bens pblicos como um conjunto de
bens mveis e imveis pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico, inclusive os
de domnio privado, quando destinados prestao de um determinado servio pblico.
O rol constitucional no taxativo ao definir os bens pertencentes Unio (art. 20) ou
21
aos Estados (art. 26) e, de forma indireta, no os relaciona aos Municpios pelo simples
fato de que somente o Poder Local possui espao geogrfico prprio, ao passo que os
demais entes federativos no os detm.
A norma, a doutrina e a jurisprudncia consagraram, aos Municpios,
competncia para legislar sobre o parcelamento, uso e controle do solo urbano; Unio,
cabe instituir normas gerais, como o fez no Estatuto da Cidade e na Lei de Loteamento.
O parcelamento rural, por sua vez, est sujeito aprovao do INCRA, pelo rgo
metropolitano e pela Prefeitura Municipal, conforme Lei n 4.504/64, DL n 57/66 e Lei
n 5.172/66.
Ecologizao da cidade
O Cdigo Civil brasileiro operou a ecologizao da cidade ao inserir a
funo socioambiental da propriedade como um dos requisitos para o exerccio do
direito proprietrio (art. 1.228); ao estabelecer restries ao direito de construir,
mediante regulamentos administrativos (art. 1.299); ao diferenciar os bens pblicos dos
particulares e enquadr-los em trs categorias, cada qual dotada de caractersticas
prprias (arts. 98 e 99).
O Cdigo Civil classifica e ordena os bens pblicos de acordo com as
suas destinaes ou afetaes em:
Bens de uso comum do povo (art. 99, I, do CC) so aqueles de uso
universal ou uti universi, tais como as vias de comunicao, os rios e os mares, as
praas e os parques, enfim, o meio ambiente (art. 225, caput, da CF). So inalienveis,
indisponveis, inapropriveis e imprescritveis.
Bens de uso especial (art. 99, II, do CC) so aqueles afetados ou
destinados a uma destinao especfica, como os edifcios e terrenos destinados aos
servios da Administrao Pblica e aos equipamentos pblicos, sejam eles
comunitrios (escola, hospital, posto policial, estdio, ginsio e quadra de esportes,
mercado, playgrounds) ou urbanos (saneamento, drenagem, telefonia, iluminao). No
podem ser alienados enquanto mantiverem a condio de bens especiais.
Bens dominicais (art. 99, III, do CC) so aqueles que no tm uma
destinao especfica, a exemplo das terras devolutas, jazidas minerais e terrenos
baldios, sobre os quais a Administrao exerce os direitos de proprietrio, podendo
usufruir e dispor da coisa, obedecidas as normas legais pertinentes.
O CC institui regime jurdico especial aos bens pblicos, quais sejam:
[...] Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so
inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar
[...] e, ainda: [...] Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio. [...].
Estabelece, ainda, no art. 103, que o uso dos bens pblicos deve ser em regra gratuito,
ou retribudo, conforme for estabelecido legalmente pela entidade responsvel pela sua
administrao.
Requisitos urbansticos de qualidade de vida
A proteo dos espaos livres de funo ambiental, a manuteno da
biodiversidade ou a preservao das caractersticas paisagsticas naturais no se
confundem com as medidas do plano de loteamento, usualmente destinadas ao lazer,
arruamentos e outras destinaes obrigatrias.
22
A Lei do Loteamento n 6.766/79 define os requisitos urbansticos
mnimos qualidade de vida urbana, consistentes em exigncias fundamentais
referentes aos terrenos e aos equipamentos pblicos, constantes em diversos
dispositivos, como:
No art. 2, 4, 5 e 6, que define lote como terreno servido de
infraestrutura bsica, dotada de vias de circulao e de equipamentos urbanos mnimos
de drenagem, saneamento, abastecimento, iluminao pblicos e vias de circulao;
No art. 3, p.u., que probe o parcelamento de terrenos em reas de
risco, legalmente protegidos ou sem condies sanitrias;
No art. 4, caput, I, III e 1, que estabelece os requisitos urbansticos
de reas destinadas circulao, equipamentos pblicos e espaos livres, proporcionais
densidade de populao prevista para a gleba. A proporcionalidade entre reas
pblicas e privadas, desde a promulgao da Lei, em 1979, de, no mnimo, 35% de
reas pblicas; a partir de 1999, essa exigncia foi revogada pela Lei n 9.786/99, que
incumbiu aos Municpios a definio dos ndices urbansticos, dentre eles, a
proporcionalidade das reas pblicas.
Aduz, ainda, no art. 9, 1, I a VI e 2, I a IV que define os espaos
territoriais legalmente protegidos e torna obrigatria a indicao dos equipamentos
pblicos e dos espaos livres nos desenhos do projeto, como bens pblicos de valor
intrnseco ou de valor de no uso (art. 3, p.u.) ou de uso uti universi (art. 4, I),
destinados a todos, indistintamente, para servir s funes socioambientais urbanas de
habitar, trabalhar, recrear-se, circular e promover o desenvolvimento sustentvel.
Os equipamentos pblicos podem ser urbanos e comunitrios. Os equipa-
mentos urbanos (art. 2, 5 da Lei de Loteamento) so aqueles destinados aos servios
pblicos de saneamento ambiental (drenagem, esgotamento e abastecimento) e de ilumi-
nao. Os equipamentos comunitrios (art. 4, 2 da mesma Lei) so os destinados aos
servios pblicos de sade, educao, cultura, lazer e similares.
A legislao de parcelamento, uso e controle do solo urbano, desde o
Decreto-Lei - DL n 58, de 10.12.1937, passando pelo Decreto-Lei DL n 271, de
28.02.67, at a atual Lei n 6.766, de 19.12.1979, estabeleceram a clara distino entre
bens pblicos e privados, enquadrando aqueles nas categorias de espaos livres e vias de
comunicao, cujo domnio se transfere ao poder pblico municipal como efeito
jurdico imediato da inscrio do loteamento no Cartrio de Registro de Imveis.
A atual Lei do Loteamento, no art. 4, caput, determina: [...] o sistema
de circulao, os equipamentos pblicos e os espaos livres de uso comum devem ser
proporcionais densidade projetada [...] pelo plano de loteamento aprovado por
decreto do Prefeito Municipal.
Em decorrncia, repetindo o art. 4 do DL n 58/37 e o art. 4 do DL n
271/67, ordena a atual Lei do Loteamento, no art. 22, que [...] os bens pblicos
integrantes dos planos de loteamento, desde a data do registro no Cartrio de Registro
de Imveis, integram o domnio do Municpio [...].
O ordenamento urbanstico brasileiro no admite qualquer dvida sobre o
assunto. De acordo com o art. 3 do DL n 58/37: [...] a inscrio torna inalienveis,
por qualquer ttulo, as vias de comunicao e os espaos livres constantes do memorial
e da planta [...]. Tornam-se bens pblicos nos termos do art. 99, I e II e art. 100 do
Cdigo Civil Brasileiro.
23
Na mesma linha, o art. 17 da atual Lei do Loteamento diz: [...] os
espaos livres de uso comum, as vias pblicas e praas, as reas destinadas a
equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, no podero ter
sua destinao alterada pelo loteador, desde a aprovao do loteamento [...].
Os dispositivos da norma so reafirmados pela jurisprudncia e pela
doutrina, que no deixam dvidas sobre a afetao, destinao, funo e domnio dos
espaos livres urbanos, tendo em vista os postulados, princpios e diretrizes voltados
sustentabilidade das aes humanas.
Conforme ensinamentos dos melhores doutrinadores, j citados, os bens
pblicos constantes dos planos de loteamento, regularmente aprovados, em face de suas
caractersticas especiais, so inalienveis, inapropriveis, indisponveis e
imprescritveis.
6. BENS PBLICOS: NORMA, DOUTRINA E JURISPRUDNCIA
Como vimos, o Cdigo Civil dividiu os bens em privados e pblicos. A
CF 1988 inseriu no ordenamento jurdico ptrio uma nova categoria, o bem difuso,
tambm de uso comum do povo, de natureza social, de titularidade indeterminada, de
domnio verdadeiramente pblico, pertencente a toda a populao, e no simplesmente
estatal, seja da Unio, do Estado, do DF ou do Municpio.
De acordo com a legislao vigente no Pas, as reas de preservao
permanente APP e de reserva legal RL so exemplos de bens de interesse difuso,
vedados ao manejo direto do seu uso, indiferente do domnio, se pblico ou privado,
pois so bens legalmente protegidos no interesse maior da coletividade. Ao se converter
o solo rural em urbano, a APP e a RL se tornam unidades de conservao municipal, em
geral de domnio pblico, de titularidade indefinida, pertencente ao povo. Tais reas
legalmente protegidas, no entanto, so alvos frequentes de infraes as mais diversas,
praticadas diariamente nos centros urbanos e de expanso urbana do nosso Pas.
A norma
A Carta Magna definiu o meio ambiente e estabeleceu como prioridade a
defesa e preservao ambiental, verbis (grifamos):
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Pargrafo 1. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
das espcies e ecossistemas; [...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidos somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo [...].
O mandamento constitucional conferiu ao meio ambiente importncia e
prioridade de natureza pblica e intergeracional, como bem de uso comum, a ser
protegido e defendido pelo Poder Pblico e pela coletividade. O Poder Pblico, em
todas as esferas da Unio, dos Estados e dos Municpios, no tem a discricionariedade
para definir se o solo coberto por florestas nativas ou matas de galeria e ciliar, em caso
de solo rural de expanso urbana, ou se os espaos livres urbanos de parques ou praas,
24
em caso de solo urbano, podem ou no ser parcelados e alienados. A legislao
imperativa ao dizer que estas reas legalmente protegidas de uso comum so
inalienveis, no passveis de usucapio ou qualquer outro instrumento de barganha, j
que no pertencem ao proprietrio do imvel, ao loteador ou ao Prefeito, e sim, como
bem de interesse difuso, pertence a toda a sociedade.
No mesmo diapaso da Lei Maior, a Lei n 6.938/81, que instituiu a
Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA, declarou o meio ambiente como
patrimnio pblico (grifos do autor):
Art. 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no
Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana
nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios:
I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio
ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido,
tendo em vista o uso coletivo [...].
As autoridades que administram as Prefeituras Municipais no podem
dispor dos bens pblicos ambientais como se eles fossem bens particulares, colocados
no comrcio ou como se eles fossem bens dominicais, de domnio da Prefeitura, sujeitos
alienao mediante licitao pblica. Na verdade, os bens pblicos de uso comum e
especiais so de titularidade indivisvel, pertencente coletividade, ao povo.
As reas de interesse proteo, preservao e recuperao do meio
ambiente devem ser enquadradas como Zonas de Proteo Ambiental ZPAs no
Memorial Descritivo do Plano de Loteamento aprovado pela Prefeitura, como unidade
legalmente protegida. A falta desse enquadramento representa uma transgresso ao art.
3 da Lei de Parcelamento do Solo Urbano n 6.766/79, verbis:
[...] Art 3. ...
Pargrafo nico. No ser permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias
para assegurar o escoamento das guas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem
que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento) salvo se
atendidas exigncias especficas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao;
V - em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies
sanitrias suportveis, at a sua correo [...].
O Estatuto da Cidade EC/2001 regulamentou as diretrizes gerais de
proteo ao ordenamento urbano, normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-
estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
A poltica urbana, de acordo com o art. 2 do EC/2001, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das Funes Sociais da Cidade e da Propriedade
Urbana, mediante ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar a utilizao
inadequada dos imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou
inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infraestrutura urbana; a poluio e a degradao ambiental.
In dubio pro natura
25
O mandamento constitucional e infraconstitucional conferiu ao meio
ambiente importncia e prioridade de natureza pblica e intergeracional, como bem de
uso comum, a ser protegido e defendido pelo Poder Pblico e pela coletividade.
Portanto, em matria ambiental, a Unio, o Estado e a Prefeitura no tm a
discricionariedade para autorizar o parcelamento, a alienao ou construo em APPs e
RLs, enquadradas como ZPAs, pelo ordenamento urbanstico, como Espaos Livres de
parques, praas, equipamentos comunitrios ou urbanos.
A legislao imperativa ao dizer que essas reas afetadas finalidade
pblica por natureza ou por ato legal, so bens pblicos inalienveis, inapropriveis e
indisponveis, j que no pertencem ao proprietrio do imvel, ao loteador ou ao
dirigente do ente estatal e sim, como bens de interesse difuso, pertencem a toda a
sociedade.
Uti supra, havendo dvida sobre a avaliao do impacto ambiental
causado por determinado empreendimento, deve-se aplicar o princpio in dubio pro
natura e decidir em favor da natureza, abstendo-se de execut-lo. Nesse sentido,
colaciona-se deciso do TRF 1 Regio que anulou ato de autorizao construtiva de
impactante sede do Ministrio Pblico Federal em Gois, com 6 mil toneladas, em ZPA,
dentro do raio de 200m de nascente do crrego dos Buritis, no Setor Marista, em
Goinia, verbis:
[...] Ementa. Direito Ambiental. Terreno da Unio. Proximidade de nascente.
Classificao da rea, pelo Municpio de Goinia, como ZPA. Desclassificao, a
pedido, para atender ao interesse de construo da sede da Procuradoria da Repblica
em Gois. Reduo ao raio mnimo previsto na lei e, alm disso, considerando como
nascente o ponto onde a gua aflora da tubulao. Lenol fretico a 2m de profundidade.
Aplicao do princpio in dubio pro natura. Nulidade do ato. [...]. (BRASIL, 2002)
Em sntese, o patrimnio pblico urbano institudo pela norma formado
pelas Vias de Comunicao e pelos Espaos Livres. As Vias de Comunicao so as
avenidas, alamedas, ruas e vielas que se destinam ao sistema de comunicao virio. Os
Espaos Livres so os bens pblicos enquadrados pelo Cdigo Civil como de uso
comum do povo, de uso especial e dominical. Os espaos livres de uso comum,
no art. 66, so os parques, bosques, jardins de representao, praas, reas verdes e
outros espaos no construdos, vegetados ou no, destinados ao necessrio equilbrio
do meio ambiente urbano.
Os Espaos Livres so tambm os bens pblicos enquadrados pelo artigo
67 do Cdigo Civil como de uso especial, isto , os equipamentos pblicos. Estes
podem ser subdivididos em Urbanos e Comunitrios. Os Equipamentos Urbanos
referem-se a abastecimento de gua, servios de esgotos, energia eltrica, galerias de
guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado ( nico do art. 5 da Lei 6.766/79). Os
Equipamentos Comunitrios so os que se relacionam educao, cultura, sade, lazer,
esporte, recreao e similares ( 2 do art. 4 da Lei citada).
Alm disso, o loteamento deve ser dotado de proporcionalidade entre
reas pblicas (sistema virio, equipamentos pblicos e espaos livres) e reas privadas.
Essa proporcionalidade foi fixada pelo 1, do art. 4 da Lei 6.766/79 com base num
percentual mnimo de 35% de reas pblicas do total da gleba loteada.
No entanto, este e outros dispositivos que fixavam ndices urbansticos
foram alterados pela Lei n 9.785/99, deixando ao encargo dos municpios a fixao de
percentuais mnimo e mximo, de acordo com as leis municipais e com o planejamento
26
local. Isto , manteve-se o princpio, deixando ao encargo do Poder Local, a definio
do quantum de proporcionalidade.
At mesmo as pouqussimas cidades brasileiras planejadas desde seu
incio, como Goinia, Braslia e Palmas, no possuem Planos Diretores que efetivam o
percentual de 35% de Espaos Livres pblicos. A regra vigente nas nossas cidades a
gesto omissiva ou comissiva para com a dilapidao do patrimnio pblico,
evidenciando a prtica cotidiana de crime contra o ordenamento urbano.
A jurisprudncia
Os Tribunais ptrios firmaram uma inequvoca jurisprudncia a respeito
dos bens pblicos urbanos, destacadamente os Espaos Livres enquanto bens de
domnio municipal, que so dotados das caractersticas especiais de inapropriabilidade,
inalienabilidade e imprescritibilidade, visando a preserv-los.
Nesse diapaso, merece ser lanado colao o Acrdo do TRF 4
Regio, verbis (grifos do autor):
Ementa. Direito. Bens pblicos municipais, civil e administrativo. Loteamento aprovado
pelo Municpio. Regularizao fundiria. [...] Denunciao da lide ao Municpio. 1. Sem
embargo da referida e aparente complexidade da causa, verificada, in fine, de singela
soluo, a procedncia da demanda estaria a violar, entre outras normas legais, os
Decretos-Leis n 58, de 10.12.1937 e n 271, de 28.02.967, que dispunham sobre os
loteamentos e venda de terrenos. [...] 11. De acordo com o Decreto-Lei n 58, de
10.12.1937, [...] uma vez aprovado o loteamento, considerando os termos do art. 3, a
inscrio torna inalienveis, por qualquer ttulo, as vias de comunicao e os espaos
livres constantes do memorial e da planta. 12. Sobreveio o Decreto-Lei n 271, de
28.021967, [...] vigente at 20.12.1979, com a entrada em vigor da Lei n 6.766/79, que
em seu art. 4 prev que desde a data da inscrio do loteamento passam a integrar o
domnio pblico de Municpio as vias e praas e as reas destinadas a edifcios
pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo [...].
Acrdo. Vistos e relatados estes autos em que so partes as acima indicadas, decide a
Egrgia 4 Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, dar
provimento aos recursos e remessa oficial, nos termos do relatrio, votos e notas
taquigrficas que ficam fazendo parte integrante do presente julgado [...]. (BRASIL,
2011)
Na mesma senda, encontra-se farta jurisprudncia nos julgados dos
tribunais ptrios, como os que se colacionam a seguir, a ttulo de ilustrao (grifos
nossos):
Ementa: Usucapio extraordinrio. rea livre destinada a templo religioso pelo loteador.
Inalienabilidade e imprescritibilidade. Inteligncia do artigo 3, do Decreto-lei 58/37,
o registro do loteamento torna inalienvel todo e qualquer espao vazio, constante
da planta e do memorial, ainda que destinado a equipamentos comunitrios, razo pela
qual no pode ser objeto de usucapio, porque a prescrio aquisitiva pressupe a
alienabilidade alienabile ergo preascriptibile. (GOIS, 1993, p. 7)
E ainda (grifamos):
Loteamento. rea reservada. Domnio do municpio. Desnecessidade de registro acerca
de inalienabilidade. Inscrito o loteamento sob a vigncia do Decreto-lei 58/37,
tornaram-se inalienveis, a qualquer ttulo, as vias de comunicao e os espaos
27
livres, constantes do memorial e da planta, dentre estes os espaos sem numerao.
Remessa e apelo conhecidos e improvidos. Deciso unnime. (GOIS, 1997a, p. 4)
Elucidativo ao estudo em apreo a recuperao do Parque dos Beija-
Flores, no Setor Ja, em Goinia. A retomada do parque se deu no bojo de cruenta
polmica sobre a dominialidade e a destinao de espao livre de afetao natural e
legal, uti universi (GOINIA, 2007). A importncia do caso que, aps seis dcadas da
criao da capital goiana, pela primeira vez, a Prefeitura e a Comunidade requereram ao
Judicirio o domnio e a posse de um bem pblico de uso comum do povo, inaugurando
um caso concreto, com deciso transitada em julgado, de anulao de ato lesivo ao
Patrimnio Ambiental, conforme acrdo colacionado, verbis (grifos nossos):
[...] Ementa. Loteamento. Bens de domnio pblico. O efeito que torna as reas
reservadas ao bem comum em domnio pblico, opera-se de imediato ao se registrarem
o memorial e a planta do loteamento, tornando as vias de comunicao e os espaos
livres destinados ao uso da comunidade, imediatamente inalienveis a qualquer ttulo
e, a fortiori, fora do comrcio, sendo vedado dar-se lhes qualquer outra destinao, ad
exemplum, da doao.
Acrdo. Vistos, relatados e discutidos [...], acordam os componentes das Cmaras
Cveis Reunidas do Egrgio TJ-GO, por maioria dos votos, em conhecer dos embargos
infringentes e os rejeitar, nos termos do voto do Relator [...]. (GOIS, 1997b, fls. 828-
29).
O TJ-GO, em Duplo Grau de Jurisdio n 3851-4/195, manteve a
deciso monocrtica que declarou nula a escritura e o registro de alienao da rea
pblica. O voto do Des. Antnio Nery da Silva possui manifestao conclusiva e
elucidativa sobre a demanda, assim exposta: [...] que o parque volte a ser parque,
para que os homens deixem de vez o primitivismo que habita as cavernas do desrespeito
natureza e a sociedade [...] (grifamos) (GOIS, 1997b, fls. 716-30).
As decises supratranscritas, dentre outras dos Tribunais ptrios,
confirmadas nas instncias superiores do Poder Judicirio, estabeleceram uma
formidvel unidade jurisprudencial, doutrinria e normativa sobre as reas legalmente
protegidas de espaos livres e reas verdes urbanas, em especial, como patrimnio
socioambiental da comunidade, a exemplo da deciso do Superior Tribunal de Justia,
in litteris (grifos do autor):
[...] No me parece razovel que a prpria Administrao diminua sensivelmente o
patrimnio social da comunidade. Incorre em falcia pensar que a Administrao
onipotentemente possa fazer, sob a capa da discricionariedade, atos vedados ao
particular, se a prpria lei impe a tutela desses interesses. [...]. (BRASIL, 1998)
A doutrina
O respeitado doutrinador Hely Lopes Meirelles afirma ser da tradio do
direito municipal brasileiro, insculpida nas Leis de Parcelamento do Solo Urbano, desde
o Decreto-Lei n 58/1937, que a inscrio do loteamento produz, de imediato, trs
efeitos jurdicos (grifamos):
[...] a subdiviso da rea para efeito de alienao individual dos lotes; a imutabilidade
da situao urbanstica traada na planta e descrita no memorial descritivo; a
transferncia das vias de comunicao e dos espaos livres para o domnio pblico do
Municpio, do que decorre a inalienabilidade dessas reas [concluindo que] no h
necessidade de invocao da teoria francesa do concurso voluntrio para justificar uma
28
transferncia de domnio prevista em lei e tradicional em nosso direito, frequentemente
aplicada pelos nossos tribunais. [...] (MEIRELLES, 1971, p. 277-8)
O loteador, seja ele pblico ou particular, submete-se ao mesmo
ordenamento urbanstico. O loteador no dono dos espaos livres pblicos de uma
cidade. No caso, o titular dos espaos livres urbanos o povo da cidade que a habita!
Alm da norma do Cdigo Civil e da Lei de Loteamento, o entendimento doutrinrio
convergente sobre o assunto em pauta. Ensina a doutrina de Machado (2012), que o
poder de disposio sobre os bens pblicos foi vedado de forma explcita ao loteador
(art. 17, da Lei do Loteamento) e de forma implcita ao Municpio (art. 100 do CC).
No mesmo sentido, a doutrina internacional converge sobre o papel do
Estado Moderno na regulao do direito de propriedade, que se transforma da
propriedade-direito em propriedade-funo, com destinao social e imposies
urbansticas, sanitrias, ambientais, segurana etc. O jurista espanhol Gmez-Ferrer
Morant ensina h quatro dcadas que, do conflito de interesses entre o pblico e o
privado, quando se apresentam duas tradicionais opes ou a socializao da
propriedade ou a subordinao do interesse particular ao pblico resultou uma via
intermediria do princpio da gratuidade ou da no indenizao, fruto do carter de
interesse geral do gravame (MORANT, 1971).
Decorre do exposto que absurdamente ilgico ordem legal supor que
a Administrao Pblica Estadual ou Municipal seja ente subversivamente
legitimado para promover a dilapidao do patrimnio social do povo: [...] No se
admite a figura do Municpio-loteador [ou, ainda, do Estado-loteador], verdadeiro
confiscador de reas, recebendo-as para uma finalidade e, a seu talante, destin-las para
outros fins [...]. (MACHADO, 2012, p. 433)
Depreende-se a necessidade de adequada interpretao das normas
jurdicas aplicveis ao processo de desenvolvimento sustentvel urbano, com nfase
para o patrimnio jurdico de natureza uti universi, que submetido ao processo de uso
e ocupao, caracterizados pela desafetao em desacordo s caractersticas de bens
inalienveis. A dilapidao dos Espaos Livres associa-se flexibilizao dos institutos
APP e RL nos espaos urbanos, com o intuito de comercializ-los, o que poder agravar
o equilbrio ambiental j to instvel das grandes cidades. Os aspectos incontroversos
das normas constitucionais e da legislao infraconstitucional, referentes aos bens
legalmente protegidos, podero estar em confronto com os aspetos controversos das
alteraes promovidas no Cdigo Florestal, algumas j efetivadas e outras que se
prenunciam, como se expe neste captulo.
7. USO E ABUSO DO SOLO URBANO
O instrumental do Estatuto da Cidade de controle e uso do solo capacita o
Poder Pblico proteo do Patrimnio Ambiental Urbano. Entrementes, a gesto
efetivamente desenvolvida na esmagadora maioria das cidades tem sido insuficiente
para coibir as afrontas s determinaes constitucionais de preservao do meio
ambiente urbano ecologicamente equilibrado.
A urbanizao, ao concentrar pessoas e atividades em espaos
relativamente reduzidos, promove pesados investimentos estruturais pblicos,
registrando-se um duplo efeito de valorizao e de concentrao fundiria.
29
O fenmeno discutido se manifesta nos municpios, com reflexos sobre
os constituintes do espao urbano, tanto na sua forma natural como construda. Por isso,
o ordenamento urbanstico estabelece normas cogentes que objetivam harmonizar a
relao espao e forma urbana, por meio de princpios, diretrizes e padres de uso do
solo.
O espao natural no ecossistema urbano no apenas o espao fsico
antes que nele sejam introduzidas adaptaes pelos homens. A transformao dos
ambientes naturais pelo processo de urbanizao no implica supresso de um pelo
outro. Os espaos legalmente protegidos do meio rural se convertem em espaos livres
urbanos; as reas com restrio de uso geralmente possuem remanescentes de vegetao
nativa que constituem bens juridicamente protegidos; e o parcelamento do solo rural
produz novos espaos que, quando dotados de atributos especiais, assumem a forma de
bens pblicos.
Afetao e desafetao dos bens pblicos
Afetao o instituto pelo qual se torna um bem vinculado finalidade
pblica; significa atribuir ao bem uma destinao, consagrando-o ao uso comum do
povo ou ao uso especial. Como j dito, a afetao pode advir da prpria destinao
natural do bem; ou pode advir da lei ou ato administrativo, a exemplo dos Espaos
Livres dos planos de loteamento afetados a vias de circulao e Espaos Livres. Por sua
vez, a desafetao o procedimento jurdico de desvinculao do bem sua finalidade
pblica, transformando-o da categoria de uso comum do povo ou de uso especial para a
categoria dominial.
Toda propriedade rural que se submete ao processo de parcelamento do
solo, ao se converter em rea loteada, altera a natureza da propriedade, de rural para
urbano. O loteador no pode, por meio de escrituras pblicas ou qualquer outro meio de
alienao, transferir a terceiros particulares bens de uso comum do povo, de uso
especial ou dominicais, de cuja titularidade o Municpio, conforme mandamento
constitucional e infraconstitucional. Eis o ditado do art. 22 da Lei do Loteamento n
6.766/79, verbis:
Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e
outros equipamentos urbanos, constante do projeto e do memorial descritivo.
A violao ao preceito legal sujeita o infrator responsabilizao civil,
prevista no art. 159 do CC: [...] aquele que por ao ou omisso voluntria, negligncia
ou imprudncia, violar direito, ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o
dano [...]. O sujeita, tambm, responsabilizao penal, estabelecida no art. 50 da Lei
do Loteamento, a saber:
Art. 50. Constitui crime contra a Administrao Pblica:
I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo
para fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com
as disposies dessa Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e
Municpios.
As fazendas localizadas em reas de expanso urbana, quando
submetidas ao processo de parcelamento do solo de rural para urbano, convertem seus
espaos legalmente protegidos (ELPs) reas de preservao permanente, de reserva
30
legal, com restrio de uso e unidades de conservao, em zonas de proteo ambiental
(ZPAs) Parques Naturais Municipais e outros Espaos Livres, por determinao do
art. 11, 4, da LSNUC. Esse processo de converso permite constituir, assim, um
patrimnio juridicamente protegido, com destinao uti universi. De acordo com os arts.
98, 99 e 100 do CC, os bens pblicos, servem ao povo e a ele pertencem, por isso so
inalienveis, indisponveis inapropriveis, imprescritveis e no usucapveis. Os bens
pblicos so afetados ao uso universal que, enquanto se mantiver, no pode a lei operar
a desafetao dos mesmos, sob pena de se cometer leso ao patrimnio pblico. Esse
o entendimento esposado pela melhor doutrina, verbis (grifos no no original):
[...] A classificao dos bens pblicos no arbitrria ou discricionria, [pois] a
finalidade do bem pblico que a faz e no a vontade do legislador [e, portanto], a
simples desafetao legal na ausncia da desafetao de fato, no suficiente para a
alienao dos bens de uso comum do povo [...] (MACHADO, 2012, p. 415).
A dilapidao oficializada de bens pblicos
Di Pietro (2012) entende que a inalienabilidade no absoluta, a no ser
com relao queles bens que, por sua prpria natureza, so insuscetveis de valorao
patrimonial, como os mares, praias e rios. Esclarece que os bens tornados inalienveis
em decorrncia de destinao legal e sejam suscetveis de valorao patrimonial
poderiam perder o carter de inalienabilidade, desde que percam a destinao pblica.
A partir do esclio da autora, obscurecendo que os bens de uso comum
do povo e os de uso especial so insuscetveis de apropriao econmica, tais bens
poderiam ser desafetados com escopo no art. 100 do digesto civil brasileiro, que diz:
[...] os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis,
enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar [...] e
reenquadrados como bens dominicais, conforme seu art. 101, que diz: [...] os bens
pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei. [...].
Os dispositivos mencionados so manipulados e desvirtuados por agentes
pblicos com o propsito doloso de afastar os bices jurdicos de res extra
commercium, que vinculam o patrimnio social s finalidades supra, inter e
intrageracionais da sociedade, com o intuito de torn-los res in commercium. Uma
atividade parlamentar diversionista, intensa e rotineira se desenvolve nos Poderes
Municipais e, particularmente em Goinia. A desafetao de bens pblicos to
preocupante que foi registrada no prprio Plano Diretor da Cidade como fator de
dilapidao do patrimnio social, ipsis litteris:
[...] No h uma estrutura normativa prpria, os instrumentos so frgeis e
desarticulados. Prova disso a perda frequente de reas, seja sob a forma de doao,
venda ou permisso. De acordo com dados fornecidos pela Comisso Tcnica de
Controle das reas Pblicas CTAP, no perodo de 2003 a 2005 foram emitidos 582
pareceres favorveis venda de reas pblicas e 76 permisso de reas pblicas.
Ressalte-se que as permisses de uso com reas de at 2 mil m, de carter precrio e
provisrio, na prtica tornam-se permanentes, uma vez que no h ao do poder
pblico no sentido de reav-las. Em outras palavras, legalmente so de domnio
pblico, mas particulares de fato. [...] (SEPLAM, 2007, p.130-131) (grifamos).
O uso e o abuso do instituto da desafetao de bens pblicos uti universi,
de uso comum e de uso especial aliena o patrimnio social no interesse menor de alguns
grupos, em detrimento do interesse coletivo, do errio e do meio ambiente. A partir
31
desse fato, infere-se que o referido instituto da desafetao se insere no quadro geral das
alteraes no Cdigo Florestal, dentro das quais, o instituto dos espaos territoriais
legalmente protegidos ELPs, como reas de preservao permanente, de reserva legal
e com restrio de uso, repercutindo no processo de converso do solo rural em urbano,
na produo e apropriao do espao urbano.
A relao entre abuso do solo rural e do solo urbano pode ser
exemplificada na flexibilizao dos ELPs. Ao promulgar a nova Lei Florestal a
Presidncia da Repblica vetou o artigo aprovado pelo Congresso Nacional, por
interesse da bancada do agronegcio, que pretendia reduzir a manuteno de APPs e
RLs nas propriedades rurais com at quatro mdulos fiscais, que estivessem localizadas
no entorno das regies metropolitanas e aglomerados urbanos. Como o mdulo fiscal
varia de 05 a 110 hectares, a medida representaria a supresso da vegetao nativa em
propriedades de at 440 hectares, o que tornaria as cidades ainda mais ridas. Os ELPs
do solo rural submetido ao parcelamento convertem-se em Parques Naturais
Municipais, por determinao do art. 11, 4 da LSNUC; e de acordo com o art. 99, I,
II do CC, so Espaos Livres que se enquadram numa categoria especial de bens
pblicos de uso comum do povo (art. 225, caput da CF) e, no caso de Goinia, os ELPs
so reas de preservao permanente (APPs) que se convertem em reas do Patrimnio
Natural (arts. 104 a 108 do Plano Diretor).
Da porque tornar-se necessrio discutir o uso do solo rural e seus
principais institutos de manejo racional, na perspectiva da integrao urbano-rural e da
multifuncionalidade do rural metropolitano, como subsdio ao modelo de gesto urbana
sustentvel.
8. INTEGRAO URBANO-RURAL
Como j exposto no item 2, em face da milenar trajetria evolutiva da
espcie humana, a experincia secular, relativamente curta, do desenvolvimento em
aglomerados urbanos impe nossa sociedade enormes dificuldades de adaptao,
individual e coletiva, inclusive tendentes a promover o distanciamento entre o homem e
a natureza, chegando ao rompimento dos laos que os unem. Por isso, conforme Martins
Jnior (1996; 2013), Panzutti (2010), Galvo e Vareta (2010), a adequada gesto dos
espaos metropolitanos assume papel estratgico para vencer o desafio da
sustentabilidade, da proteo do patrimnio socioambiental e cultural do homem ps-
moderno.
As reas ambientalmente sensveis do espao metropolitano, das reas de
expanso e do rural metropolitano devem ser analisadas, tratadas e enquadradas nos
planos diretores municipais como zonas de proteo ambiental ZPAs, sob o regime
jurdico de bens de direito difuso, de interesse de toda a sociedade.
A expanso fsica desenfreada das cidades nas regies metropolitanas da
regio latino-americana e do Brasil em particular tem implicado no parcelamento,
ocupao e uso direto do solo de reas legalmente protegidas, em afronta Lei do
Loteamento n 6.766/79 que, no art. 3, diz:
Art. 3. Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano
diretor ou aprovadas por lei municipal.
32
As reas sensveis devem ser demarcadas no Memorial Descritivo do
Plano de Loteamento aprovado pela Prefeitura, como espaos territoriais legalmente
protegidos, por determinao do pargrafo nico e incisos I a V do artigo 3 da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano, que probe o parcelamento do solo em terrenos
alagadios e inundveis, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento
das guas; que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que
sejam previamente saneados; com declividade igual ou superior a 30% sem as medidas
de segurana aprovadas pelo rgo competente; em terrenos onde as condies
geolgicas no aconselham a edificao; em reas de preservao ecolgica ou naquelas
onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo.
Zonas de Proteo Ambiental ZPAs
Tem-se, portanto, um liame de proteo da natureza ao se converter o
solo rural em urbano. Os ELPs se convertem em ZPAs, contribuindo para a manuteno
da biodiversidade ou a preservao das caractersticas paisagsticas naturais no meio
urbano. Esta diretriz no se confunde com as exigncias urbansticas destinadas ao
lazer, arruamentos e outras destinaes obrigatrias, conforme requisitos do artigo 4, I
a IV e seus 1 e 2, da Lei do Loteamento, segundo os quais, os loteamentos devero
atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
as reas destinadas a sistemas de circulao, a equipamentos urbanos
(abastecimento pblico, esgotamento, drenagem, redes pblicas de telefone e energia
eltrica etc.), a equipamentos comunitrios (educao, cultura, sade, lazer e similares),
bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de ocupao
prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal;
os lotes tero rea mnima de 125m e frente mnima de 5m, salvo
quando a legislao estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o
loteamento se destinar urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais
de interesse social, previamente aprovados pelos rgos pblicos competentes;
ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio
pblico das rodovias, ferrovias e dutos, ser obrigatria a reserva de uma faixa non
aedificandi de 15m de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica;
as vias de loteamento devero articular-se com as vias adjacentes
oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local;
a legislao municipal definir, para cada zona em que se divide o
territrio do municpio, os usos permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e
ocupao do solo, que incluiro, obrigatoriamente, as reas mnimas e mximas de lotes
e os coeficientes mximos de aproveitamento.
Unidades de Conservao: reas especialmente protegidas
A Lei n 9.985/2000 define Unidade de Conservao UCs como uma
categoria de rea especialmente protegida, nos meios rural e urbano, qual seja:
[...] Art. 2. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as
guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo
Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de
administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo [...].
De acordo com a Norma Legal, as UCs se subdividem em duas
categorias: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel.
33
[...] Art. 8. O Grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes
categorias de unidade de conservao:
I - Estao Ecolgica;
II - Reserva Biolgica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refgio de Vida Silvestre [...].
Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentvel as seguintes categorias
de unidade de conservao:
I - rea de Proteo Ambiental;
II - rea de Relevante Interesse Ecolgico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e
VII - Reserva Particular do Patrimnio Natural. [...]
No Grupo das Unidades de Proteo Integral, as UCs so de posse e
domnio pblico, sendo que as categorias Monumento Natural e Refgio de Vida
Silvestre podem ser, tambm, de domnio privado. Todas elas tm em comum o uso
indireto do solo, isto , a lei veda qualquer explorao direta dos recursos naturais
dentro dos seus limites territoriais.
No Grupo das Unidades de Uso Sustentvel, as UCs so de posse e
domnio pblico, exceto Reserva Particular do Patrimnio Natural que, como o prprio
termo indica, de domnio privado, sendo que as categorias rea de Proteo
Ambiental e rea de Relevante Interesse Ecolgico podem ser, tambm, de domnio
privado. Todas elas tm em comum o uso direto do solo sob o regime de plano de
manejo sustentvel, devidamente aprovado pelo rgo competente.
Multifuncionalidade do rural metropolitano
Em face do princpio constitucional que define o meio ambiente como
bem de uso comum do povo e que subordina a questo dominial da propriedade ao
interesse ou direito difuso da coletividade na preservao dos atributos ambientais de
espaos pblicos ou particulares, os ELPs do ambiente rural devem ser especialmente
protegidos, incorporados ao ordenamento urbano como Espaos Livres e enquadrados,
de acordo com o plano e o memorial de loteamento, numa das diversas categorias de
ZPA ou de UC. Estabelece-se, assim, a possibilidade de convivncia harmnica entre os
ambientes urbano e rural, ao se estabelecer a preservao dos seus atributos naturais.
Em consonncia com o exposto, Mattos (2012) opina que, embora as
grandes cidades brasileiras apresentem a tendncia comum s demais da regio latino-
americana de expanso urbana, nota-se que os agentes produtores do espao urbano,
como no caso de Goinia, no manifestam a mesma euforia das duas ltimas dcadas
pela simples ampliao dos limites urbanos. Segundo o autor, diminuiu a iniciativa no
Parlamento Municipal de implantao de loteamentos nas zonas rurais, isolados e
distantes do centro urbano, apontando a tendncia da integrao urbano-rural na
perspectiva da multifuncionalidade do rural metropolitano.
O Estatuto da Cidade EC/2001, no art. 2, incisos I, VII e XII,
estabelece que a propriedade urbana e a cidade tenham funes sociais, que sero
cumpridas se observarem as diretrizes gerais visando a assegurar o direito cidade
sustentvel, integrao urbano-rural e proteo, preservao e recuperao do
patrimnio ambiental natural e construdo.
34
Os dispositivos citados situam o ordenamento urbanstico brasileiro e
goianiense, em particular, na perspectiva do que se discute nas melhores experincias de
integrao urbano-rural e de cidades sustentveis.
Na Comunidade Europeia e em outras a respeito da multifuncionalidade
das paisagens rurais como uma ferramenta para o desenvolvimento. Galvo & Vareta
(2010) avaliam que, tanto nos pases do norte como do sul, as paisagens rurais tm
sofrido, ao longo dos ltimos anos, transformaes acentuadas, destacando o papel da
agricultura na dinmica das paisagens, de maneira que, sobretudo nas regies
metropolitanas, a agricultura cada vez mais uma das atividades do mundo urbano.
Consolida-se na Europa o carcter multifuncional das paisagens rurais em
geral, e da atividade agrcola em particular, na tica da multifuncionalidade da
agricultura, que considera a atividade agrcola inserida num conjunto de funes alm
da produo de bens agrcolas e agroalimentares, no direcionadas apenas pura
competitividade de produo, mas desempenhando um papel essencial para o
desenvolvimento das reas rurais ao preservar, por exemplo, os bens e tradies
culturais.
Assim, de acordo com o autor supra, na experincia citada, as paisagens
rurais articulam-se em trs grupos de recursos identitrios:
[...] i) Os recursos histrico-culturais, ligados matriz histrica do territrio, onde se l
a espessura do tempo atravs de um sistema de objetos, geralmente edifcios e
monumentos; a proliferao de Rotas culturais, elaboradas escala de um ou vrios
municpios, so os sinais mais vivos da importncia desses recursos nas reas do
interior;
ii) Os recursos ecolgico-naturais, fundamentalmente constitudos pela interligao
entre os sistemas hidrolgicos, geomorfolgicos, bioclimticos e vegetais no territrio;
nos ltimos 15 anos, muito se tem trabalhado tambm na inventariao do patrimnio
geolgico, geomorfolgico e botnico; a divulgao local destes estudos refora pouco a
pouco a sensibilizao da populao para a necessria integrao da gesto do ambiente
nos objetivos de desenvolvimento dos territrios; ou seja, os habitantes tendem
doravante para uma maior participao nas questes paisagsticas; e,
iii) Os recursos sociais e simblicos, que assentam no valor atribudo paisagem; no s
no que se refere s paisagens emblemticas para a memria e identidade coletiva de uma
regio ou nao; mas tambm no valor atribudo pela populao local, que incorpora,
tanto as prticas de uso dos solos, como as formas de percepo e da afetividade que
liga as pessoas aos seus quadros de vida. [...]. (GALVO & VARETA, 2010, p. 61-86)
No Brasil, o espao rural multifacetado da Regio Metropolitana de So
Paulo pode ser assim compreendido:
[...] A adoo do territrio como espao de anlise supera as polaridades limitantes:
rural-urbano; cidade-campo; excluso-incluso; espao-territrio, alm de proporcionar
a formulao de perguntas sobre a construo dos mapas territoriais, de forma a
alcanar o escopo e a complexidade, compatveis com as intrincadas redes e ns da
sociedade contempornea. Considerando o debate e as orientaes das polticas
agrcolas e de desenvolvimento rural, que tomaram lugar nas ltimas dcadas, no
apenas no pas, mas principalmente na Europa, evidencia-se [que] a abordagem
territorial vem de encontro superao das dicotomias to limitantes para as anlises;
proporciona a insero do global no local e vice-versa; constitui-se nos primeiros passos
para a construo de uma matriz terica e qui um novo paradigma; [...] oferece melhor
representatividade das complexidades ambientais, culturais, sociais e econmico-
polticas das realidades empricas [...]. (PANZUTTI, 2010, p. 15)
35
Cabe o exemplo de Goinia, cujo Plano Diretor estabelece, no art. 9, a
estratgia de sustentabilidade socioambiental, com base na prioridade ao
desenvolvimento local e na qualidade do Patrimnio Ambiental, abrangendo os
Patrimnios Cultural e Natural. Esta norma contribui para a implementao de polticas
pblicas tendentes a consolidar o carter multifuncional do espao rural na regio
metropolitana, instituda pela LC n 27/1999, alterada pela LC n 78/2010. Destaca-se a
rea de proteo ambiental APA da bacia hidrogrfica do ribeiro Joo Leite, que
possui rea total de 76.539ha, dos quais 9.771ha esto localizados na regio norte do
municpio de Goinia, contendo 9.832ha de formaes florestais nativas na bacia,
incluindo o Parque Estadual Altamiro de Moura Pacheco com 3.946ha, enquadrados
como Zona de Proteo de Vida Silvestre ZPVS, alm de 7.014ha de remanescentes
florestais dotados de potencial funo de Corredores Ecolgicos nas APPs ao longo das
drenagens e nas nascentes, sem sobreposio com a ZPVS (MARTINS JNIOR &
PAPALEO, 2008).
Pelas razes apresentadas, o recorte espao-temporal do uso do solo rural
metropolitano, numa viso multifuncional, deve ser integrado ao uso do solo admitido
nas reas Urbanas para que o desenvolvimento ocorra de acordo com os preceitos
legais da funo socioambiental da cidade.
Da a necessidade de se considerar os dispositivos adequados da
legislao florestal no processo de converso do solo rural em urbano, especialmente
nas regies e aglomerados metropolitanos, como se expe a seguir.
9. A NOVA LEI FLORESTAL E OS INSTITUTOS DE INTEGRAO
URBANO-RURAL
A Lei n 12.651, de 25.05.2012, alterada pela Lei n 12.727, de 17.10.
2012, regulamentada pelo Decreto 7.830, de 17.10.2012, instituram a nova Legislao
Florestal brasileira, com diversos vetos e modificaes, dentro de um processo
legiferante deflagrado pela bancada do agronegcio na Cmara Federal que, na
polmica sesso de 25.05.2011, aprovou o projeto de lei PL n 1.876/99 que revogou
o antigo Cdigo Florestal, institudo pela Lei n 4.771/1965; referido PL enfrentou duras
crticas de importantes segmentos da sociedade brasileira (BRASIL, 2010; RAUPP &
PALIS JUNIOR, 2010; METZGER, 2010).
A Presidncia da Repblica, na Mensagem n 440, de 17.10.2012, vetou e
justificou os arts. 4, 15, 35, 59, 61-A, 61-B e 83 do PL n 1.876/99, editou a Medida
Provisria n 571/12 e promulgou nova legislao florestal, contendo as modificaes
que foram fundamentadas em trs princpios: no anistiar, no estimular desmatamentos
ilegais e assegurar a incluso social no campo em torno dos pequenos proprietrios
(BRASIL, 2012).
O princpio da incluso social foi inserido na Lei Florestal n 12.651/12
por meio de dispositivos que asseguram a reduo da exigncia de recomposio de
mata ciliar para pequenos produtores que plantaram em rea de preservao permanente
APP.
O caput do art. 61-A da nova Lei Florestal autoriza a continuidade das
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em reas rurais
consolidadas at 22.07.2008, mas as propriedades com 01 at 04 mdulos fiscais MFs
so obrigadas a manter ou recuperar APPs numa faixa de 5m a 15m, para rios de
qualquer tamanho, da seguinte maneira:
36
Para os imveis rurais com rea de at 01 MF que possuam reas
consolidadas em APPs ao longo de cursos dgua naturais, ser obrigatria a
recomposio das respectivas faixas marginais em 5m, contados da borda da calha do
leito regular, independentemente da largura do curso dgua.
Para os imveis rurais com rea superior a 01e de at 02 MFs que pos-
suam reas consolidadas em APPs ao longo de cursos dgua naturais, ser obrigatria a
recomposio das respectivas faixas marginais em 8m.
Para os imveis rurais com rea superior a 02 e de at 04 MFs que
possuam reas consolidadas em APPs ao longo de cursos dgua naturais, ser
obrigatria a recomposio das respectivas faixas marginais em 15m.
Para os imveis rurais com rea superior a 04 MFs que possuam reas
consolidadas em APPs ao longo de cursos dgua naturais, ser obrigatria a
recomposio das respectivas faixas marginais.
Nos demais casos, conforme determinao do programa de
regularizao ambiental PRA deve-se observar o mnimo de 20 e o mximo de 100m,
contados da borda da calha do leito regular.
Nos casos de reas rurais consolidadas em APPs no entorno de
nascentes e olhos dgua perenes, ser admitida a manuteno de atividades
agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatria a recomposio
do raio mnimo de 15m.
Para os imveis rurais que possuam reas consolidadas em APPs no
entorno de lagos e lagoas naturais, ser admitida a manuteno de atividades
agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural, sendo obrigatria a recomposio
de faixa marginal com largura mnima de:
5m, para imveis rurais com rea de at 01 MF;
8m, para imveis rurais com rea superior a 01 e de at 02 MFs;
15m, para imveis rurais com rea superior a 02 e de at 04 MFs; e,
30m, para imveis rurais com rea superior a 04 MFs.
Nos casos de reas rurais consolidadas em veredas, ser obrigatria a
recomposio das faixas marginais, delimitadas a partir do espao brejoso e encharcado,
de largura mnima de 30m em projeo horizontal, para imveis rurais com rea de at
04 MFs; e, de 50m, para imveis rurais com rea superior a 04 MFs.
A recomposio das APPs poder ser feita, isolada ou conjuntamente,
pelos seguintes mtodos:
Conduo de regenerao natural de espcies nativas;
Plantio de espcies nativas;
Plantio de espcies nativas conjugado com a conduo da regenerao
natural de espcies nativas;
Plantio intercalado de espcies lenhosas, perenes ou de ciclo longo,
exticas com nativas de ocorrncia regional, em at 50% da rea total a ser recomposta,
para o caso de pequena propriedade ou posse familiar explorada no regime da
agricultura familiar ou do empreendimento familiar rural, incluindo assentamentos e
projetos de reforma agrria.
Em todos os casos acima citados, verificada a existncia de risco de
agravamento de processos erosivos ou de inundaes, o poder pblico determinar a
adoo de medidas mitigadoras que garantam a estabilidade das margens e a qualidade
da gua, aps deliberao do Conselho Estadual do Meio Ambiente CEMAM.
37
Alm disso, as APPs localizadas em imveis inseridos nos limites de
unidades de conservao (UCs) de Proteo Integral, criadas por ato do poder pblico
at a data de publicao da Lei Florestal, em 18.10.2012, no so passveis de ter
quaisquer atividades, acima enumeradas, consideradas como consolidadas, ressalvado o
que dispuser o Plano de Manejo da respectiva UC.
reas de Uso Restrito
A Lei Florestal n 12.651/12, nos arts. 10 e 11 manteve o instituto reas
de Uso Restrito, previsto no antigo Cdigo Florestal de 1965. Nos pantanais e nas
plancies pantaneiras s so admitidas exploraes dos recursos naturais RNs
mediante planos de manejo sustentvel, sendo vedado o desmatamento, que s poder
ser realizado mediante expressa autorizao do rgo competente.
Nas APPs de encostas de morros com inclinao entre 25 e 45 s sero
permitidos o manejo florestal sustentvel e o exerccio de atividades agrossilvipastoris,
bem como a manuteno da infraestrutura fsica associada ao desenvolvimento das
atividades, desde que observadas boas prticas agronmicas, sendo vedada a converso
de novas reas, excetuadas as hipteses de utilidade pblica e interesse social.
Assim, as reas rurais com restries de uso do solo so ELPs que devem
merecer o correspondente enquadramento no processo de converso para solo urbano.
Tais ELPs se convertem em Espaos Livres ou em ZPAs no meio urbano.
Espaos Territoriais Legalmente Protegidos ELPs
A multicitada norma do art. 225, 1, III, da CF, ao dispor que todos tm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impor que o poder pblico e a
coletividade vm defend-lo e preserv-lo, criou instrumentos para assegurar a
efetividade desse direito e incumbiu, ao Poder Pblico, a definio dos espaos
territoriais e seus componentes naturais. A alterao e a supresso destes espaos so
permitidas por meio de lei, vedados quaisquer usos que comprometam a integridade dos
atributos protegidos.
Tem-se, assim, a definio constitucional do instituto chamado espaos
territoriais legalmente protegidos ELPs, submetidos ao postulado constitucional da
reserva absoluta de lei, isto , somente a lei em sentido formal e especfico, no devido
processo de expedio do ato normativo do Poder Legislativo, poder autorizar a
alterao e/ou supresso dos ELPs, condicionada integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo.
As reas de preservao permanente (APPs), de reserva legal (RLs),
unidades de conservao (UCs) e reas verdes urbanas (AVUs) so espcies do gnero
ELPs, recaindo sobre eles a vedao imposta pelo dispositivo constitucional que no
permite a sua alterao ou supresso, exceto quando prevista em lei, desde que, repita-
se, preservados seus atributos naturais. Por bvio que a norma guarda dispositivos de
autocontrole, posto que o condicionante mantm-se em permanente conflito de
vigilncia com o permissivo, isto , enquanto durar os atributos justificadores da criao
dos ELPs, eles no podero ser alterados e/ou suprimidos (BRASIL, 2002).
O digesto florestal brasileiro, institudo pela Lei n 12.651/12, em geral,
manteve os ELPs criados pela Lei n 4.771/65 e inovou no ordenamento do uso do solo
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com institutos e instrumentos que se adequam aos tempos atuais, como as AVUs e a
Cota de Recuperao Ambiental CRA, dentre outros, a seguir discutidos.
reas de Preservao Permanente APPs
O art. 3 da nova Lei Florestal define APP como rea protegida, coberta
ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos,
a paisagem, a estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
O art. 4, incisos I a XI, da Lei em comento, manteve, em geral, a
obrigatoriedade das APPs, da maneira a seguir exposta.
As faixas marginais de qualquer curso dgua natural perene e
intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura
mnima de:
30m, para os cursos dgua de menos de 10m de largura;
50m, para os cursos dgua que tenham de 10 a 50m de largura;
100m, para os cursos dgua que tenham de 50 a 200m de largura;
200m, para os cursos dgua que tenham de 200 a 600m de largura;
500m, para os cursos dgua que tenham largura superior a 600m.
As APPs no entorno dos lagos e lagoas naturais tero faixa com largura
mnima de 100m, em zonas rurais, exceto para o corpo dgua com at 20ha de
superfcie, cuja faixa marginal ser de 50m e, de 30m, em zonas urbanas.
As APPs localizadas no entorno dos reservatrios dgua artificiais,
decorrentes de barramento ou represamento de cursos dgua naturais, tero suas faixas
definidas na licena ambiental do respectivo empreendimento.
So APPs, pelo efeito automtico da nova Lei Florestal, as reas
localizadas:
no entorno das nascentes e dos olhos dgua perenes, qualquer que
seja sua situao topogrfica, com o raio mnimo de 50m;
nas encostas ou partes dessas com declividade superior a 45,
equivalente a 100% na linha de maior declive;
nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
nos manguezais, em toda a sua extenso;
nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100m em projees horizontais;
nas reas dos topos de morros, montes, montanhas e serras, com altura
mnima de 100m e inclinao mdia maior que 25, delimitadas a partir da curva de
nvel correspondente a 2/3 da altura mnima da elevao sempre em relao base,
sendo essa definida pelo plano horizontal determinado por plancie ou espelho dgua
adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais prximo da
elevao;
nas reas com altitude superior a 1.800m, qualquer que seja a
vegetao;
nas veredas, numa faixa de largura marginal mnima de 50m de
projeo horizontal a partir do espao permanentemente brejoso e encharcado.
So, ainda, de preservao permanente, de acordo com o art. 6, I a IX da
Lei em comento, reas declaradas de interesse social, por ato do Chefe do Poder
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Executivo, e destinadas a conter a eroso do solo e mitigar riscos de enchentes e
deslizamentos de terra e de rocha; proteger as vrzeas, restingas ou veredas e as reas
midas; abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaados de extino; proteger stios
de excepcional beleza ou de valor cientfico, cultural ou histrico; formar faixas de
proteo ao longo de rodovias e ferrovias; assegurar condies de bem-estar pblico; e
auxiliar a defesa militar do territrio nacional.
Reserva Legal RL
O art. 12, I e II, da nova Lei Florestal estabelece a obrigatoriedade de
manuteno de um percentual da rea da propriedade rural, com cobertura de vegetao
nativa, a ttulo de Reserva Legal RL, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as
APPs, observados os percentuais mnimos de 80% no imvel situado na Amaznia
Legal; de 35% no imvel situado em rea de cerrado; de 20% no imvel situado em rea
de campos gerais; e, de 20% nos imveis localizados nas demais regies do Pas.
reas Verdes Urbanas AVUs
As funes ecofisiolgicas e sociais das formaes vegetais de diversos
ecossistemas resultam servios uti universi que exercem efeitos positivos e
indispensveis de proteo do solo e dos cursos dgua, de suas nascentes e olhos-
dgua ou fontes; de controle dos processos erosivos e de assoreamento; de reteno do
hmus e nutrientes indispensveis fertilidade e permeabilidade do solo; de
processamento do ciclo hidrolgico, regulao do equilbrio dos fluxos dgua
superficiais e subterrneos na bacia hidrogrfica; de controle das inundaes em
perodos das cheias fluviais, sobretudo nos de picos pluviomtricos; filtrao de
poluentes que migram pelo solo das reas agricultveis e urbanizadas.
Em face dessa importncia, consagra-se, no art. 2 da Lei Florestal de
2012, a tutela da vegetao nativa sob o regime de bens de uso comum do povo,
incumbindo-se Unio, aos Estados, ao DF e aos Municpios, em colaborao com a
sociedade civil, a responsabilidade comum pela sua preservao e restaurao, verbis:
Art. 2 As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao
nativa, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a
todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
A nova Lei Florestal assim define rea Verde Urbana AVU:
Art. 3. Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
XX - rea verde urbana: espaos, pblicos ou privados, com predomnio de vegetao,
preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de
Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Municpio, indisponveis para construo de
moradias, destinados aos propsitos de recreao, lazer, melhoria da qualidade
ambiental urbana, proteo dos recursos hdricos, manuteno ou melhoria paisagstica,
proteo de bens e manifestaes culturais; [...].
Os Planos Diretores Municipais, conforme dispe os arts. 4, V, m, 25,
26 e 27 do EC/2001, a exemplo de Goinia, que no art. 25, I a IV do seu Plano Diretor,
devem estabelecer Regime de Proteo das reas verdes urbanas (AVUs),
instrumentalizando o poder pblico municipal no direito de preempo para aquisio
de remanescentes florestais relevantes, especialmente a criao de espaos pblicos de
lazer, UCs e reas de interesse histrico, cultural e paisagstico; da transformao das
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RLs em AVUs nas expanses urbanas; de exigncia de AVUs nos loteamentos; e da
aplicao de recursos oriundos da compensao ambiental.
O entendimento supra foi recepcionado pela norma brasileira, que
disciplina a converso do solo rural em urbano e transforma as reas legalmente
protegidas APPs e RLs em AVUs, a serem enquadradas numa das categorias de
Espaos Livres, afetados prestao de servios uti universi, res extra commercium,
bens pblicos indisponveis, inalienveis e inapropriveis.
Programas de Regularizao Ambiental PRAs
A nova Lei Florestal determinou, no art. 59, caput, o prazo de um ano,
prorrogvel por uma nica vez, por ato do presidente da Repblica ou do governador,
para que a Unio, os Estados e o DF regularizem ou adequem as atividades
agropecurias, realizadas sob suas respectivas jurisdies, s novas normas florestais,
por intermdio dos competentes PRAs, a serem implantados nesse mesmo prazo, verbis:
Art. 59. A Unio, os Estados e o Distrito Federal devero, no prazo de 1 (um) ano,
contado a partir da data da publicao desta Lei, prorrogvel por uma nica vez, por
igual perodo, por ato do Chefe do Poder Executivo, implantar Programas de
Regularizao Ambiental - PRAs de posses e propriedades rurais, com o objetivo de
adequ-las aos termos deste Captulo.
10. OS INSTRUMENTOS ECONMICOS DE GESTO INTEGRADA DO
ESPAO RURAL METROPOLITANO
A Lei Florestal em exame criou institutos e instrumentos inovadores em
relao ao digesto anterior, ampliando o controle sobre a explorao, o transporte e o
consumo de produtos florestais nativos, alm de desburocratizar, estimular o plantio e
consumo de produtos florestais de origem plantada, com o objetivo de reduzir a presso
sobre a floresta nativa.
Adotou-se um sistema informatizado e integrado de controle da origem
dos produtos florestais, inserido no Cadastro Ambiental Rural CAR, criado no mbito
do Sistema Nacional de Informao do Meio Ambiente SINIMA, pelo art. 29, III,
como a base estrutural de um sistema de registro pblico eletrnico de mbito nacional,
obrigatrio para todos os imveis rurais.
A finalidade do CAR integrar as informaes ambientais das
propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento,
combate ao desmatamento, planejamento ambiental e econmico. O cadastro
constitudo por planta e memorial descritivo contendo indicao das coordenadas
geogrficas de pelo menos um ponto de amarrao do permetro do imvel, a
localizao dos remanescentes de vegetao nativa, APPs, RLs, reas de uso restrito e
reas consolidadas.
O Plano de Manejo Florestal Sustentvel PMFS, estabelecido no art.
31, contempla tcnicas de conduo, explorao, reposio florestal e manejo
compatveis com as formaes vegetais dos variados ecossistemas. O PMFS condio
necessria ao licenciamento ambiental para a explorao de florestas nativas e
secundrias, pblicas ou privadas, e ser simplificado para a pequena propriedade ou
posse rural familiar.
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O Plano de Suprimento Sustentvel PSS, criado no art. 34, obrigatrio
s empresas industriais que utilizam grande quantidade de matria-prima florestal, a ser
submetido aprovao do rgo competente do Sisnama. O instrumento busca
assegurar a equivalncia da produo ao consumo de matria-prima florestal pela
atividade industrial, mediante programa de suprimento com a indicao
georreferenciada de sua origem, que poder ocorrer mediante matria-prima em oferta
no mercado por um prazo no superior a 10 anos. Os grandes consumidores de carvo
vegetal ou lenha sujeitam-se utilizao exclusiva de matria-prima de origem
plantada.
Servido Ambiental
Esse instituto, inicialmente criado como Servido Florestal pelo art. 44-A
do Cdigo Florestal de 1965, foi incorporado, ampliado e regulamentado nos termos
dos arts. 78, 78-A, 79 e 80 da nova Lei Florestal, bem como dos arts. 9-A, 9-B e 9-C da
LPNMA n 6.938/81.
O art. 78 da Lei Florestal vigente e o art. 9-A da LPNMA instituram a
servido ambiental como a rea da propriedade rural, a ttulo oneroso ou gratuito,
temporrio ou perptuo, que esteja submetida a regime limitado ou restrito de uso, em
toda a propriedade ou parte dela, visando a preservar, conservar ou recuperar os
recursos ambientais existentes. Se em toda a propriedade, a Servido Ambiental
equivale RPPN para fins creditcios, tributrios e de acesso aos recursos de fundos
pblicos; se em parte da fazenda, a Servido Ambiental dever possuir rea excedente
da APP, RL e de uso restrito.
O proprietrio poder firmar o compromisso mediante instrumento
pblico ou particular ou, ainda, termo administrativo junto ao rgo competente do
Sisnama, fazendo-se constar memorial descritivo com pelo menos um ponto de
amarrao georreferenciado, objeto, direitos e deveres do proprietrio instituidor e
prazo, averbao na matrcula do imvel no CRI competente, sendo vedada a alterao
da destinao da rea enquanto durar o prazo estipulado.
A servido ambiental, quando objeto de compensao de RL, dever ser
averbada na matrcula dos imveis envolvidos ou na matrcula especfica quando objeto
de contrato de alienao, cesso ou transferncia, em favor de outro proprietrio ou de
entidade pblica ou privada que tenha a conservao ambiental como fim social. Esse
contrato deve conter, dentre outras exigncias, a delimitao da rea, o objeto, os
direitos e deveres e os benefcios de ordem econmica do instituidor e do detentor da
servido ambiental.
So deveres do instituidor ou proprietrio do imvel serviente, dentre
outras obrigaes estipuladas no contrato: manter a rea; prestar contas sobre as
condies dos recursos naturais ou artificiais; permitir a inspeo e a fiscalizao da
rea pelo detentor da Servido Ambiental. Esse tem os deveres, frente a outras
obrigaes estipuladas no contrato, de documentar as caractersticas ambientais da
propriedade; monitor-la periodicamente para verificar o cumprimento da obrigao;
prestar informaes necessrias a quaisquer interessados na aquisio ou aos sucessores
proprietrios; manter relatrios e arquivos atualizados com as atividades da rea objeto
da servido.
Cota de Reserva Ambiental CRA
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O instituto foi inicialmente criado como Cota de Reserva Florestal CRF
pelo art. 44-B do Cdigo Florestal de 1965, sendo recepcionado, ampliado e
regulamentado pela nova Lei Florestal, nos termos dos arts. 44 a 50, sob a denominao
de Cota de Reserva Ambiental CRA, como ttulo nominativo representativo de rea
com vegetao nativa primria ou com vegetao secundria em qualquer estgio de
regenerao ou recomposio ou de reas de recomposio mediante reflorestamento
com espcies nativas.
A CRA pode ser constituda sob o regime de:
Servido Ambiental, conforme exposio supra;
rea de RL instituda voluntariamente sobre a vegetao que exceder
os percentuais de 80% no imvel situado em rea de florestas; 35% no imvel situado
em rea de cerrado; 20% no imvel situado em rea de campos gerais e nas demais
regies do Pas;
RPPN, nos termos do art. 21 da LSNUC, excluda a vegetao nativa
em sobreposio RL do imvel; e,
Propriedade rural localizada no interior de UC de domnio pblico que
ainda no tenha sido desapropriada.
O proprietrio de imvel includo no CAR pode requerer ao rgo
competente do Sisnama a emisso de CRA, juntando laudo comprobatrio do rgo
ambiental oficial ou por entidade credenciada, documentos pessoais do proprietrio e da
propriedade, listados no art. 45, 1, I a V da Lei Florestal, com destaque para o
memorial descritivo da rea a ser vinculada ao ttulo, contendo pelo menos dois pontos
de amarrao georreferenciado relativos ao permetro do imvel e RL. Aprovada a
proposta, ser emitido o ttulo correspondente a cada hectare de rea com vegetao
nativa, existente ou em processo de recuperao, bem como identificao do nmero da
CRA no sistema nico de controle, do proprietrio e da propriedade rural com a
dimenso, a localizao exata da rea vinculada e o bioma correspondente.
De acordo com o arts. 47 e 48 da Lei Florestal obrigatrio o registro da
CRA pelo rgo emitente, no prazo de 30 dias, contados da data da sua emisso, em
bolsas de mercadorias de mbito nacional ou em sistemas de registro e de liquidao
financeira de ativos autorizados pelo Banco Central do Brasil, podendo ser transferida,
onerosa ou gratuitamente, a pessoa fsica ou a pessoa jurdica de direito pblico ou
privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente. A CRA pode
ser utilizada para compensar RL de imvel rural situado no mesmo bioma da rea
gravada no ttulo, respeitados os requisitos estabelecidos no 6 do art. 66.
A rea vinculada emisso da CRA poder ser utilizada conforme PMFS
ou alienada em transmisso inter vivos ou causa mortis do imvel, que no elimina nem
altera o vnculo de rea contido no respectivo ttulo. A CRA somente poder ser
cancelada por solicitao do proprietrio rural, em caso de desistncia de manter reas
nas condies legalmente previstas; automaticamente, em razo de trmino do prazo da
servido ambiental; por deciso do rgo competente do Sisnama, no caso de
degradao da vegetao nativa da rea vinculada ao ttulo.
Instrumentos Econmicos de Gesto Ambiental
Como se sabe, as normas regulamentares de controle da poltica de
qualidade do meio ambiente podem ser de carter repressivo, em complemento s de
carter preventivo. Os instrumentos de comando-e-controle de poltica ambiental
CECs so de carter repressivo, a exemplo dos padres, parmetros e normas fixados
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pela legislao de que dispem os agentes polticos autoridades do Poder Executivo,
Legislativo, Judicirio e do Parquet para fazer cumprir os interesses predominantes da
sociedade.
Os instrumentos econmicos de gesto ambiental IEGAs so de carter
preventivo, pois internalizam os custos ambientais por meio de prticas de produo e
consumo mais eficientes e sustentveis dos recursos socioambientais. No caso, cabe ao
Estado viabilizar o potencial de realizao das trocas entre agentes privados, que
negociam diretamente entre si os ttulos CRAs, com base no princpio do direito de
comercializao ou trading rights. Esses ativos ganham eficincia, se colocados numa
bolsa de reserva ambiental, um locus institucional especfico onde os ttulos sero
negociados de forma mais abrangente, num mbito de trocas que vo da microbacia,
passando pela bacia hidrogrfica e alcanando o bioma no qual o ativo est vinculado.
Assim, sero abrangidos fragmentos maiores e mais conservados, a serem protegidos
mediante realizao de compensaes agregadas dirigidas, em reas previamente
selecionadas.
A perspectiva da multifuncionalidade do rural metropolitano e da funo
socioambiental da cidade coloca no cenrio da integrao urbano-rural, as funes e os
servios da natureza na tica da economia ambiental. Assim, em sintonia com as
orientaes da ltima Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentvel (Rio+20), a Lei Florestal criou os IEGAs, com nfase para a CRA, j
exposto em linhas volvidas e para o Programa de Apoio e Incentivo Preservao e
Recuperao do Meio Ambiente. Este programa objetiva a adoo de tecnologias e
prticas de gesto florestal e conservao da biodiversidade.
Alm disso, a Lei Florestal estabelece categorias e linhas de ao de
pagamento ou incentivo a servios ambientais os chamados PSAs em retribuio,
monetria ou no, s atividades de conservao e melhoria dos ecossistemas, tais como:
o sequestro, a conservao, a manuteno, o aumento do estoque e a
diminuio do fluxo de carbono, visando o controle dos gases de efeito estufa GEEs e
dos efeitos das alteraes climticas globais ;
a manuteno da beleza cnica natural, da biodiversidade, das guas,
dos servios hdricos, das APPs, das RLs e reas de usos restritos;
a regulao do clima, a conservao e o melhoramento do solo;
a valorizao cultural e do conhecimento tradicional ecossistmico.
Para a efetivao dos objetivos almejados, o novo Cdigo
Florestal criou instrumentos a serem aplicados pelo Poder Pblico, como:
contratao de seguro agrcola e de crdito agrcola em condies
mais vantajosas do que os praticados no mercado;
deduo das APPs, RLs e reas de uso restrito da base de clculo do
ITR, gerando crditos tributrios;
destinao de parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso
da gua, na forma da LPNRH n 9.433/97, para a manuteno, recuperao ou
recomposio das APPs, RLs e reas de uso restrito na bacia hidrogrfica;
linhas de financiamento para atender iniciativas de recuperao de
reas degradadas, preservao voluntria da vegetao nativa, manejo florestal e
agroflorestal sustentvel de espcies da flora nativa ameaadas de extino;
iseno de impostos para os principais insumos e equipamentos a
serem utilizados para os processos de recuperao e manuteno das APPs, RLs e reas
de uso restrito.
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Os 2 e 4 do art. 41 da Lei Florestal autorizou a diferenciao
tributria para empresas que industrializem ou comercializem produtos originrios de
propriedades ou posses rurais que cumpram os padres e limites legais das APPs, RLs e
reas de uso restrito, alm de consider-las elegveis para quaisquer PSAs, configurando
adicionalidade para fins de mercados nacionais e internacionais de redues de
emisses certificadas de GEEs, objetivando a criao de um mercado de servios
ambientais.
11. RESPONSABILIZAO POR DANO AO PATRIMNIO NATURAL E
CULTURAL
O termo urbanizao refere-se tendncia de concentrao populacional
nas cidades, encerrando uma dupla implicao: no sentido quantitativo de acrscimo
no adensamento e no sentido qualitativo de decrscimo da qualidade de vida. A
questo decorre do ecossistema urbano se constituir num espao limitado e densamente
povoado (LAGO, 1991), com um metabolismo muito mais intenso por unidade de rea
quando comparado com o ecossistema natural. Nas cidades, ocorre um influxo maior de
energia com intensa necessidade de entrada de materiais e de sada de resduos
(RICKLEFS, 1996).
A urbanizao deve se realizar em funo do objetivo geral da poltica
urbana em todo territrio nacional, qual seja, o bem-estar dos habitantes, conforme art.
182 da Lei Maior, verbis:
[...] Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes
[...].
Por isso, a atividade econmica seja ela industrial, comercial,
agropecuria ou outra requer atitude responsvel do agente frente ao potencial de dano
ambiental no ecossistema urbano. A atividade econmica que venha causar dano
ambiental, mesmo dotada de autorizao legal, por meio de outorga, licena ou outro
documento expedido pelo rgo competente, no isenta o agente responsvel de
promover a reparao do dano, inclusive integral, com a recomposio total do bem
ambiental, quando se trata de dano reversvel. Em se tratando de dano irreversvel, o
agente responde pela indenizao financeira como medida compensatria ao dano
causado.
O dano ambiental definido como a leso aos recursos ambientais com
consequente degradao ou alterao adversa do equilbrio ecolgico. O dano causado
por ao de pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado. O dano resulta na
poluio ambiental ou na degradao da qualidade ambiental, como resultado da
alterao adversa das caractersticas fsicas, qumicas ou biolgicas dos atributos do
meio ambiente por interferncia humana (poluio) ou no (degradao). Esta ltima
decorre de transformaes espontneas da prpria natureza, mas, pode ser causada por
atividade antrpica, surgindo, ento, o fenmeno da poluio.
A Lei n 6.938/81 no art. 3, I e III, definiu os termos degradao,
poluio, poluidor e recursos naturais, verbis:
[...] II degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do
meio ambiente;
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III poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante da atividade que direta ou
indiretamente:
a) prejudique a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) crie condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afete desfavoravelmente a biota;
d) afete as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;
e) lance matrias ou energia em desacordo com os padres estticos ou sanitrios do
meio ambiente.
IV poluidor, a pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental;
V recursos ambientais, a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os
esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera, a fauna e a flora
[...].
A Lei n 9.605/98 dos Crimes Ambientais instituiu o laudo de reparao
do dano ambiental e a percia de constatao do dano ambiental, verbis:
[...] Art. 17. A verificao da reparao a que se refere o 2 do art. 78 do Cdigo
Penal, ser feita mediante laudo de reparao do dano ambiental, e as condies a serem
impostas pelo juiz devero relacionar-se com a proteo ao meio ambiente. [...]
Art. 19. A percia de constatao do dano ambiental, sempre que possvel, fixar o
montante do prejuzo causado para efeito de prestao de fiana e clculo de multa.
Pargrafo nico. A percia produzida no inqurito civil ou no juzo cvel poder ser
aproveitada no processo penal, instaurando-se o contraditrio. [...]
Os danos ambientais submetidos a exames periciais so causados pela
poluio ou degradao que, de maneira direta ou indireta, prejudicam: i) o prprio
homem na sua sade, segurana, bem-estar ou atividades socioeconmicas; ii) as formas
de vida animal e vegetal; e, iii) o meio ambiente nos seus aspectos fsicos, biolgicos,
qumicos ou estticos.
De acordo com Arajo (2001), a poluio ambiental pode ser
classificada, a partir dos bens lesados que integram o patrimnio ambiental, em:
Poluio degradadora dos recursos naturais poluio das guas, do
ar, do solo e do subsolo; por agrotxicos na agricultura, nos alimentos e nas bebidas;
por resduos slidos; poluio sonora, trmica, radioativa; ou outro tipo de poluio
decorrente do progresso cientfico, tcnico, econmico ou do mau uso da propriedade.
Poluio degradadora dos bens integrantes do patrimnio cultural
poluio paisagstica, descaracterizadora das criaes cientficas, artsticas e
tecnolgicas, ou destruidoras de obras, documentos, edificaes e demais espaos
artstico-culturais, dos conjuntos urbanos, parques, stios de valor histrico, paisagstico,
artstico, arqueolgico, paleolgico, espeleolgico, ecolgico, cientfico.
De acordo com a autora citada, nem toda alterao das condies
ambientais se caracteriza como poluio. A responsabilizao por dano exige o nexo
causal entre atividade e prejuzo efetivo. Por exemplo, o aumento populacional, os
veculos motorizados, a indstria e a agropecuria produzem alteraes ambientais
normais e tolerveis no sujeitas responsabilizao ambiental. Essas atividades
passam a ser reprimidas quando se tornam intolerveis e prejudiciais, na forma de
poluio ou agravos ao meio ambiente, tornando-se atividade ilcita, passvel de
tipificao penal, de acordo com a Lei n 9.605/98 dos Crimes Ambientais.
A caracterizao do dano ambiental exige procedimentos periciais
conduzidos por equipe de profissionais experientes e habilitados nas reas bitica,
socioeconmica e fsica, embasados em mtodos, equipamentos e recursos necessrios
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avaliao da qualidade do meio ambiente, bem como as alteraes nela promovidas em
decorrncia da atividade investigada.
A autoridade do poder pblico responsvel pelo controle da atividade
econmica, de acordo com o art. 37, 6, art. 225, 3 da CF/88 e com o art. 14, 1 da
Lei n 6.938/81, responde solidariamente pelo dano ambiental decorrente de atividade
que, de maneira errada, indevida ou incompleta, foi licenciada ou autorizada pelo
Estado. A lei somente exclui da reparao do dano o agente privado responsvel pela
atividade econmica ou o agente pblico responsvel pelo controle da atividade
potencialmente poluidora quando o risco no foi criado, isto , a atividade inapta
quanto produo de risco; o dano no existiu; ou quando o dano no guarda relao de
causalidade com aquele que criou o risco.
O 3 do art. 225 da Carta Magna previu a tripla responsabilizao nas
esferas civil, penal e administrativa, dotadas de fundamentao e finalidade prprias. A
responsabilizao administrativa busca promover a infrao administrativa de violao,
por ao ou omisso, a regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao
do meio ambiente.
A violao ao preceito legal sujeita o infrator responsabilizao civil
prevista no art. 159 do Cdigo Civil [...] aquele que por ao ou omisso voluntria,
negligncia ou imprudncia, violar direito, ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a
reparar o dano [...].
A responsabilizao civil um instituto que permite cobrar da pessoa
fsica ou jurdica, pblica ou privada infratora, a reparao ou a indenizao dos danos
ambientais quando eles forem, respectivamente, reversveis ou irreversveis. Em matria
ambiental, a responsabilidade civil objetiva, tanto do particular como do Estado. Basta
ao lesado comprovar o nexo de causalidade entre o fato ou ao danosa e o dano
ambiental decorrente.
Sujeita o infrator, tambm, responsabilizao penal, estabelecida no art.
50 da Lei 6.766/79, a saber:
[...] Art. 50. Constitui crime contra a Administrao Pblica:
I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo
para fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com
as disposies desta Lei ou das normas pertinente do Distrito Federal, Estados e
Municpios [...].
A responsabilizao penal busca a punio do agente pblico ou privado
pela infrao ambiental com penas restritivas de direito, inclusive priso, no devido
processo penal, assegurado a amplo direito de defesa e o contraditrio.
A legislao constitucional e infraconstitucional recepcionou a
responsabilidade objetiva pelos danos ambientais, ou seja, aquela que independente de
culpa, resultando, de consequncia, na reparao objetiva do dano ambiental causado,
conforme art. 225, 3 da CF, art. 14, 1 da Lei n 6.938/81, art. 927, nico do
Cdigo Civil, artigos 27, 28 I, 20, 17, 9 da Lei n 9.605/98 de Crimes Ambientais, Lei
n 7.661/88 de danos zona costeira, Lei n 7.802/89 de danos oriundos de atividades
com agrotxicos, Lei n 8.171/91 de danos causados por atividade agrcola, dentre
outras.
A responsabilidade objetiva se fundamenta na Teoria do Risco Criado,
em face da crescente industrializao, do aumento da degradao ambiental, da
47
proliferao de atividades danosas, enfim, da crise ambiental e dos fenmenos da
globalizao. O agente responde pela reparao ou pela indenizao em virtude de
haver realizado uma atividade apta a produzir risco (MORATO LEITE, 2000).
Embora a transgresso ambiental possa ser apurada nas esferas civil,
penal e administrativa, e legalmente tipificada como crime ambiental, no devido
processo de apurao, sob a competncia da Polcia Judiciria ou da instncia
administrativa, constata-se, frente ao acentuado contexto poluidor e/ou degradador, uma
desconfortvel sensao de impunidade, que decorre de comunicao ineficiente, s
vezes inexistente, entre apurao e punio tanto no mbito judicial como no
contencioso administrativo.
12. CRIMES CONTRA O ORDENAMENTO URBANO E O PATRIMNIO
CULTURAL
No raro, no processo de ordenamento urbano, verificam-se infraes aos
bens naturais e culturais tipificadas como contravenes penais pelo Cdigo Florestal de
1965, que foi revogado pela nova Lei Florestal n 12.651/12.
Entrementes, o digesto florestal vigente deixou uma lacuna na matria
antes disciplinada pela Lei n 4.771/65, nos seus arts. 26 a 31, verbis:
[...] Art. 26. Constituem contravenes penais, punveis com trs meses a um ano de
priso simples ou multa de uma a cem vezes o salrio-mnimo mensal, do lugar e da
data da infrao ou ambas as penas cumulativamente:
a) destruir ou danificar a floresta considerada de preservao permanente, mesmo que
em formao ou utiliz-la com infringncia das normas estabelecidas ou previstas nesta
Lei;
b) cortar rvores em florestas de preservao permanente, sem permisso da autoridade
competente;
c) penetrar em floresta de preservao permanente conduzindo armas, substncias ou
instrumentos prprios para caa proibida ou para explorao de produtos ou
subprodutos florestais, sem estar munido de licena da autoridade competente;
d) causar danos aos Parques Nacionais, Estaduais ou Municipais, bem como s Reservas
Biolgicas;
e) fazer fogo, por qualquer modo, em florestas e demais formas de vegetao, sem
tomar as precaues adequadas;
f) fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar incndios nas
florestas e demais formas de vegetao;
g) impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de
vegetao;
h) receber madeira, lenha, carvo e outros produtos procedentes de florestas, sem exigir
a exibio de licena do vendedor, outorgada pela autoridade competente e sem munir-
se da via que dever acompanhar o produto, at final beneficiamento;
i) transportar ou guardar madeiras, lenha, carvo e outros produtos procedentes de
florestas, sem licena vlida para todo o tempo da viagem ou do armazenamento,
outorgada pela autoridade competente; [...]
n) matar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de ornamentao de
logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia ou rvore imune de corte;
o) extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de preservao permanente,
sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou qualquer outra espcie de minerais; [...]
q) transformar madeiras de lei em carvo, inclusive para qualquer efeito industrial, sem
licena da autoridade competente.
Art. 27. proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetao.
Pargrafo nico. Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo
em prticas agropastoris ou florestais, a permisso ser estabelecida em ato do Poder
Pblico, circunscrevendo as reas e estabelecendo normas de precauo.
Art. 28. Alm das contravenes estabelecidas no artigo precedente, subsistem os
48
dispositivos sobre contravenes e crimes previstos no Cdigo Penal e nas demais leis,
com as penalidades neles cominadas.
Art. 29. As penalidades incidiro sobre os autores, sejam eles:
a) direto
b) arrendatrios, parceiros, posseiros, gerentes, administradores, diretores, promitentes
compradores ou proprietrios das reas florestais, desde que praticadas por prepostos ou
subordinados e no interesse dos preponentes ou dos superiores hierrquicos;
c) autoridades que se omitirem ou facilitarem, por consentimento legal, na prtica do
ato.
Art. 30. Aplicam-se s contravenes previstas neste Cdigo as regras gerais do Cdigo
Penal e da Lei de Contravenes Penais, sempre que a presente Lei no disponha de
modo diverso.
Art. 31. So circunstncias que agravam a pena, alm das previstas no Cdigo Penal e
na Lei de Contravenes Penais:
a) cometer a infrao no perodo de queda das sementes ou de formao das vegetaes
prejudicadas, durante a noite, em domingos ou dias feriados, em pocas de seca ou
inundaes;
b) cometer a infrao contra a floresta de preservao permanente ou material dela
provindo. [...]
As infraes florestais passveis de tipificao penal so as constantes da
Lei n 9.605/98 dos Crimes Ambientais. Os processos de degradao decorrentes de
ocupaes que afrontam a norma de parcelamento do solo urbano podem configurar
crimes elencados na lei citada, que tipifica as aes contra o Meio Ambiente, o
Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cultural conforme artigos abaixo transcritos:
[...] Dos Crimes contra a Fauna:
Art. 29. ...
1. ...
I - quem impede a procriao da fauna, sem licena, autorizao ou em
desacordo com a obtida;
II - quem modifica, danifica ou destri ninho, ninho, abrigo ou criadouro
natural.
Dos Crimes contra a Flora:
Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente,
mesmo que em formao, (...).
Art. 39. Cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, [...]
independentemente de sua localizao.
Art. 40. Causar dano direto ou indireto s Unidades de Conservao [...].
1 - Entende-se por Unidades de Conservao [...] Parques Municipais [...] ou
outras a serem criadas pelo Poder Pblico.
[...]
Art. 48. Impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais
formas de vegetao.
Art. 49. Destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio,
plantas de ornamentao de logradouros pblicos [...].
Dos crimes contra o Ordenamento Urbano e o Patrimnio Cultural:
Art. 64. Promover construo em solo no edificvel, ou no seu entorno, assim
considerado em razo de seu valor paisagstico, ecolgico, artstico, turstico,
histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental, sem
autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida [...].
No caso das ocupaes das reas legalmente protegidas serem
autorizadas pelas Prefeituras Municipais, configura-se potencial infrao contra a
Administrao Ambiental, prevista nos artigos 66, 67 e 68 da Lei n 9.605/98, verbis:
[...] Dos Crimes contra a Administrao Ambiental:
49
Art. 66. Fazer o funcionrio pblico afirmao falsa ou enganosa, omitir a verdade,
sonegar informaes ou dados tcnico-cientficos em procedimentos de autorizao ou
de licenciamento ambiental.
Art. 67. Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou permisso em
desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja
realizao depende de ato autorizativo do Poder Pblico.
Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de faz-lo, de cumprir
obrigao de relevante interesse ambiental. [...]
De tal forma que, segundo os ditames constitucionais e
infraconstitucionais, o Poder Pblico tem o poder/dever de impedir tais edificaes em
reas legalmente protegidas APP, RL, UC etc. bem como determinar a imediata
paralisao de processos degradativos usualmente verificados nesses locais, compelindo
os responsveis recuperao ambiental das reas degradadas, sob pena de aplicao
das responsabilizaes civis, administrativas e penais descritas na Lei de Crimes
Ambientais Lei n 9.605/98, como segue:
[...] Art. 3. As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e
penalmente, [...] nos casos em que a infrao seja cometida por deciso do seu
representante legal [...], no interesse ou benefcio da sua entidade.
nico. A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas,
autoras, coautoras ou partcipes do mesmo fato [...].
Toda propriedade rural que se submete ao processo de parcelamento do
solo urbano se transforma em rea loteada, com alterao da natureza da propriedade,
de rural para urbano. No pode, portanto, o loteador, atravs de escrituras pblicas ou
qualquer outro meio de alienao, transferir a terceiros particulares, ilegalmente, bens
de interesse difuso, bens de uso comum do povo, bens de uso especial ou bens
dominicais, de cuja titularidade o Municpio, conforme mandamento constitucional e
infraconstitucional, a exemplo da Lei n 6.766/79, verbis:
[...] Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do
Municpio as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e
outros equipamentos urbanos, constante do projeto e do memorial descritivo [...]
Depreende-se do exposto, a incorporao do princpio constitucional que
define o meio ambiente como bem de uso comum do povo e que subordina a questo
dominial ao interesse ou direito difuso da coletividade na preservao dos atributos
ambientais de espaos pblicos ou particulares, a serem especialmente protegidos e
incorporados ao ordenamento urbano como Espaos Livres e enquadrados, de acordo
com o plano e o memorial de loteamento, numa das diversas categorias de UCs.
13. A DILAPIDAO DOS ESPAOS LIVRES DEPRECIA A QUALIDADE DE
VIDA URBANA
De acordo com Milano (1992), os espaos livres, as reas verdes e a
arborizao urbana so conceitos bastante correlacionados. Os espaos livres so reas
no edificadas com potencial para se transformarem em reas verdes. Toda rea verde
um espao livre, no sendo verdadeira a recproca. Um determinado espao livre poder
transformar-se em rea verde se nele, por exemplo, for implantada uma praa, ou poder
permanecer como tal se, ao contrrio, for construdo um estacionamento com superfcie
impermeabilizada e com inadequada cobertura vegetal. A arborizao urbana, por sua
50
vez, o conjunto de reas pblicas e privadas com vegetao em estado natural ou
predominantemente arbrea.
Para Lapoix (1979) os espaos abertos ou externos so os espaos no
construdos e no destinados implantao de obras de infraestrutura, no interior e nas
proximidades dos setores reservados construo. Como se visualiza na tab. 1, o
conceito bastante amplo, incluindo-se como espao livre, os parques, praas, bosques,
jardins, florestas naturais e reas verdes, as superfcies cobertas por gua e reas
destinadas prtica esportiva, as ruas, estradas, alamedas, passeios e caminhos; estes
espaos podem ser pblicos ou particulares, localizados tanto na zona urbana como na
rural.
Os termos tcnicos acima discutidos convergem conceituao de
Espao Livre, que se contrape ao termo Espao Construdo, em reas urbanas.
Segundo Lima et al. (1994), o Espao Livre tem que ser integrado ao uso do espao, sua
escala e funo, devendo esta ltima, satisfazer trs objetivos principais: ecolgico,
esttico e de lazer.
Tabela 01 Classificao dos espaos abertos
Quanto (ao) Espaos Descrio/Exemplos
Tipologia
Canais Ruas; avenidas; vielas
Abertos Praas; parques; alamedas
Livres
Paisagsticos vazios urbanos;
Naturais parques e florestas;
Arquitetnicos ptios; miolos de quadras
Fechados
reas livres praas internas;
Arquitetnicos claustros e vazios de projeto
Forma
De dominncia vegetal
(Espaos verdes)
reas com cobertura natural do solo (vegetao ou
massas dgua) locais de parada, passeio e lazer
De dominncia mineral
(Espaos livres)
reas cuja poro maior constituda de elementos
construdos locais de trocas, animao, equipamentos,
habitao, comrcio
Plantado
reas com cobertura do solo em parte natural e outra
artificial
Uso
De estar urbano
Locais de Encontro ou de Atividade praas; largos;
ptios;
Locais de Lazer ou de Repouso parques, jardins
pblicos, margens de rios e lagos
Rede viria
Vias de circulao de veculos e de pedestres ruas,
avenidas, vielas
Fonte: Martins Jnior (2007, p. 147), adaptado de Vieira (1994, p. 13-16)
Como j exposto em linhas anteriores, do ponto de vista do uso e
parcelamento do solo urbano, a norma, a doutrina e a jurisprudncia consagraram as
categorias de espaos livres e vias de comunicao no ordenamento do uso e controle do
solo urbano brasileiro, mas a dura realidade urbana nacional a falta de controle no uso
do solo, a violao do ordenamento urbano e do patrimnio cultural.
Os Espaos Livres na histria das cidades
A histria dos Espaos Livres se confunde com a histria da prpria
cidade. Nas cidades-estado da Grcia existiam: i) a cidade alta ou acrpole com seus
templos e prdios sagrados; e, ii) a cidade baixa onde se localizava a praa pblica ou
gora. A praa como espao aberto ou livre tem sua referncia inicial no gora que, no
dizer de Mumford (1982, p. 166), [...] o centro dinmico da cidade grega, um local de
assemblia aonde a gente da cidade ia-se reunir [...]. Essa funo social do espao livre
permaneceu nas cidades dos pases latinos como descendente direto do gora grego.
51
O Frum Romano seguiu a tradio do gora grego, sendo mais que uma
praa aberta, um recinto de traado regular com santurios, templos, prdios da justia e
casas do conselho, circundados por majestosas colunatas. O autor citado ensina que o
Frum Romano era uma combinao de gora e acrpole, refletindo a ordem militar e o
poder absoluto dos governantes romanos. E ainda que na cidade medieval a praa do
mercado reinvestiu as funes do antigo gora grego e do Frum Romano, onde
tambm se situava a catedral e os edifcios caractersticos da organizao da sociedade,
e para onde todas as atividades convergiam, desenvolvendo as funes culturais,
polticas e de socializao.
Na maior parte das cidades medievais se encontrava um bairro ou ncleo
central rodeado por uma srie de anis irregulares, circundando-o e protegendo-o.
Segundo o autor citado, essa forma espacial foi gerada por foras opostas de atrao e
de proteo: os edifcios pblicos e as praas abertas encontram segurana por trs de
um labirinto de ruas que convergiam irregularmente para eles.
Esse padro medieval foi suplantado pelos urbanistas barrocos que
traaram as ruas em direo ao centro da cidade, na clssica forma do asterstico (radial
concntrico). Segundo Mumford (1982, p. 333), h excees ao padro medieval, pois
se verificam [...] presbitrios e igrejas de aldeias que so edifcios livres, levantados no
meio de um campo verde aberto feio de parque, como o que existe em frente de
Notre Dame, em Paris [...].
A cidade medieval no desapareceu com o fim da vida medieval no
sculo XVI. Algumas das suas instituies se renovaram no sculo seguinte, como
revela a arquitetura gtica e neogtica (VIEIRA, 1994). A Peste Negra do Sculo XVI
uma doena epidmica grave que dizimou milhares de pessoas na Europa causou uma
profunda alterao nas instituies medievais, determinou uma nova ordem, visvel no
sculo seguinte. Os urbanistas e construtores renascentistas modificaram a estrutura da
cidade medieval e executaram planos com ruas retas e espaos abertos.
Paradoxalmente tendncia de maior higienizao e humanizao, o
surgimento e desenvolvimento do Estado Moderno e da tecnologia exerceram sobre a
cidade influncia decisiva. Como at o sculo XVI a defesa predominava sobre o
ataque, as cidades localizavam-se estrategicamente em colinas inacessveis ou encostas.
Com o avano da arte de guerrear, a nova artilharia tornou vulnervel o aglomerado
urbano, que a partir de ento comeou a se fortificar. As novas fortificaes afastaram
para longe da urbe os jardins, pomares e praas. Mumford (1982, p. 391) afirma que
[...] os espaos abertos foram cobertos por construes, destruindo os padres
medievais das cidades que assumiram um padro militar [...].
Ao mesmo tempo afirma o autor a mudana de uma economia
baseada na troca de mercadoria para uma economia monetria aumentou grandemente
os recursos do Estado, impulsionados pelo capitalismo militarista e pelo imperialismo
colonialista. As instituies refletiram a nova base econmica e revolucionou os
conceitos, como o do espao urbano, organizado de forma contnua e associado ao
movimento e ao tempo. Na cidade barroca, a avenida viabilizou a mais importante
funo urbana, serviu aos interesses militares da nova ordem. Exemplificou esta
tendncia a destruio de castelos e bairros inteiros para a construo de amplos
bulevares em Paris a mando de Napoleo III.
Com o desenvolvimento da larga avenida, a segregao entre as classes
sociais tomou forma na prpria cidade: de um lado, os ricos transitaram pelo largo leito
da via; de outro, os pobres se arrastavam pela estreita calada. Dessa forma, a unidade
52
de planejamento da cidade barroca passou a ser a rua e no a vizinhana ou o bairro e,
como herdeira das ideias renascentistas, transmitiu esta herana no traado radial-
concntrico, com avenidas radiais partindo de uma praa central expresso da
exaltao monarquia centralista.
A Revoluo Industrial no sculo XIX alterou fortemente o espao
urbano. As fbricas tornaram-se donas do solo urbano e suburbano. A evoluo da
sociedade humana avanou para uma escala tendente completa substituio dos
recursos naturais. Nos seus primrdios, a industrializao promoveu intenso
adensamento das cidades europias, espalhando a degradao social e a poluio
ambiental. Nesse contexto, no final do sculo XIX, surgiu a cincia do urbanismo para
disciplinar os exageros da industrializao: Camillo Sitte (1848-1903), Tony Garnier
(1869-1948) e Ebenezer Howard (1850-1928) vem os espaos livres e os parques
urbanos como solues sanitrias (VIEIRA, 1994).
Em meados do sculo XX, em sintonia com o desenvolvimento da
sociedade industrial, desenvolveu-se o conceito das funes urbanas: habitar; trabalhar;
locomover-se; e, recrear-se. Esta ltima funo resguarda a existncia dos espaos livres
urbanos. No entanto, tal como na transio da cidade medieval para a barroca, os
espaos livres apesar do indubitvel avano ocorrido, sob condio histrica diversa
muitas vezes so tratados como sobras pelos administradores da cidade.
14. POPULAO E AMBIENTE URBANO NO BRASIL
A populao brasileira atingiu 195,2 milhes de habitantes, com uma
densidade demogrfica de 22,9 hab.km
-2
e desigualmente distribuda no territrio, pois
no Estado do Amazonas, com rea correspondente a 18,4% do total nacional, a
densidade demogrfica de 2,3 hab.km
-2
, enquanto no DF, que tem rea inferior a 0,1%
do territrio, o adensamento humano alcana 462,1 hab.km
-2
. A populao urbana
brasileira aumentou 165% em 30 anos, com uma taxa de urbanizao de 85%. As dez
regies metropolitanas (So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza,
Braslia, Curitiba, Recife, Goinia e Porto Alegre) abrigam 1/3 da populao total, num
espao geogrfico de apenas 43 mil km, correspondente a apenas 0,5% do territrio
nacional (IBGE, 2012).
Apertada sntese dos desafios urbansticos
As metrpoles crescem acima da capacidade de suporte dos ecossistemas.
Um dos impactos mais graves se relaciona ao ciclo hidrolgico: as bacias hidrogrficas
no possuem capacidade de atendimento da demanda, gerando dficits no
abastecimento pblico, que se transformam em crise quando as demandas atingem entre
10 e 20% das descargas totais mdias dos rios da regio; se as demandas ultrapassarem
os 20%, o recurso gua se transforma em fator limitante ao desenvolvimento
socioeconmico urbano. Atualmente, 10% dos habitantes no so atendidos por
adequado sistema de abastecimento pblico no Brasil. A soluo desse problema passa
pela integrao de polticas de desenvolvimento dos solos urbano e rural, pois uma
metrpole com um milho de habitantes gera uma demanda de 5m.s
-1
de gua potvel,
requerendo, em consequncia, a preservao de uma bacia hidrogrfica de 1.200km
(REBOUAS, 1994).
53
Frente a tal quadro, o combate ao racionamento e a crise do
abastecimento das cidades brasileiras passa pela adoo de planos de manejo de
recursos hdricos com base nas bacias hidrogrficas.
Por sua vez, o planejamento urbano deve adotar uma metodologia
baseada no saneamento ambiental, abrangendo questes que se integram entre si meio
ambiente, infraestrutura e saneamento (gua, esgoto, lixo e drenagem pluvial), com os
aspectos socioeconmicos da qualidade de vida (sade, educao, lazer etc.).
Parcelas expressivas da populao urbana esto privadas dos servios
urbanos essenciais sade pblica e ao meio ambiente saudvel. O problema ambiental
bsico reside na falta de tratamento de 64,7% do esgoto sanitrio que coletado
diariamente e que lanado in natura no solo ou nos mananciais. O dficit na cobertura
de sistema adequado de esgotamento sanitrio atinge 124 milhes de pessoas (IBGE,
2010; BRASIL, 2008).
Outro problema das cidades brasileiras o lixo urbano, cuja produo
domiciliar diria de 130 mil toneladas. Os servios de coleta atendem 91,2% dos
domiclios, mas no atendem 12 milhes de pessoas em todo o Pas. Aliado ao dficit de
cobertura, a qualidade do servio prestado precria, uma vez que ocorre disposio
final inadequada, a cu aberto, na esmagadora maioria dos municpios, prejudicando o
solo, as guas e a sade pblica. Tanto pela elevada produo per capita, como pela
forma de lanamento e de disposio dos resduos urbanos, verifica-se o esgotamento da
capacidade de ciclagem dos ecossistemas afetados e o comprometimento dos RNs.
De acordo com a Teoria Geral de Sistemas TGS, esses elevados outputs
dos ecossistemas urbanos so os sintomas tpicos de um sistema fechado, regulado em
tendncia, propenso crise e ruptura do seu funcionamento (BERTALANFFY, 1977).
Desigualdade regional e social
Os dficits de saneamento urbano, segundo os dados censitrios, afetam
desigualmente as regies, sendo mais acentuados naquelas mais desfavorecidas
economicamente. Os domiclios urbanos atendidos por esgotamento sanitrio variam de
menos de dois por cento, na regio Norte, para pouco mais de setenta por cento, na
regio Sudeste. Nas regies Norte e Nordeste, cerca de quarenta e cinco por cento e de
trinta e seis por cento das residncias, respectivamente, no so atendidas por servio de
coleta de lixo urbano, enquanto nas regies Sul e Sudeste, esses percentuais so da
ordem de treze por cento, respectivamente (BRASIL, 2008; IBGE, 2010).
Alm da desigualdade regional, as cidades brasileiras e, principalmente,
as regies metropolitanas, caracterizam-se por forte segregao social e espacial. A
segregao social se expressa na segregao espacial, e ambas decorrem de polticas
pblicas excludentes. A segregao socioambiental revela a dimenso do dilema urbano
atual, implicando em enormes investimentos de recursos pblicos nas reas de
infraestrutura e de sade pblica. A poltica de saneamento ambiental urbano exclui a
populao de baixa renda: um tero das residncias sem saneamento refere-se a famlias
com ganhos inferiores a 3 salrios mnimos; nessa mesma classe de renda esto mais da
metade dos domiclios urbanos que no so atendidos pelo servio de esgotamento
sanitrio, por rede de esgotos ou por fossas spticas, contribuindo para o
recrudescimento e persistncia de doenas endmicas e epidmicas no meio urbano
brasileiro e para a incidncia preocupante de doenas, como febre amarela, hansenase,
tuberculose, hepatite e malria (ONU-HABITAT, 2012).
54
A populao urbana possui, em geral, quatro estratos diferenciados de
composio e densidade distintas. O primeiro estrato formado pelos habitantes das
reas organizadas da cidade e que desfrutam os servios pblicos implantados. O
segundo estrato formado pelos habitantes das reas perifricas da cidade, de
urbanizao mais recente e relativamente planejada; esse estrato composto pela
populao pobre que no desfruta de servios pblicos adequados.
O terceiro estrato formado pelas populaes que vivem em condio de
pobreza nas reas sem urbanizao regular. O quarto estrato formado pela populao
que vive em condio de indigncia, que habita ou permanece nas ruas e nos espaos
pblicos; esse estrato compe um quadro tpico da degradao urbana latino-americana
e brasileira, sendo constitudo pelos segmentos sociais do segundo e terceiro estratos
citados, que foram excludos do processo de desenvolvimento nacional e local.
O crescimento da populao na periferia o triplo do que ocorre na
cidade como um todo. O fenmeno relaciona-se ao crescimento espacial desigual da
populao brasileira. Essa tendncia confere um carter anrquico urbanizao do
pas, em prejuzo da qualidade de vida urbana ou Bem-Estar Social (BES). Esse
fenmeno tambm est associado degradao ambiental, que afeta mais fortemente os
grupos de baixa renda. As populaes mais carentes esto assentadas em condies
insalubres de habitao, ocupando espaos urbanos desprovidos de infraestrutura, de
alto risco, sujeitos a enchentes, deslizamentos e processos erosivos.
O Censo Demogrfico mostra que 11,4 milhes de pessoas, equivalentes
a 6% da populao recenseada, vive atualmente em aglomerados subnormais (IBGE,
2011). Esse dado demonstra a continuidade de um ciclo no qual persistem condies
inadequadas de vida, associadas s ms condies de uso do solo. O ambiente agredido
volta-se, no s, mas principalmente, contra a populao pobre, mostrando a
interrelao entre os dramas social e ambiental.
ndice de rea Verde - IAV
Segundo Martins Jnior (2013), so escassos os estudos sobre os espaos
pblicos nas cidades brasileiras, refletindo a situao reinante na regio da Amrica
Latina, tanto nos seus aspectos qualitativos, relativos s funes legais ou sociais, como
nos quantitativos. As medies quantitativas mudam de acordo com a definio de
espao pblico stricto sensu, como praas e parques, ou de espao pblico lato sensu,
como rea no edificada, caladas, vias e espaos para pedestres, zonas desportivas,
alamedas, jardins, verde de acompanhamento virio, zonas de reserva florestal ou de
preservao ambiental.
[...] A conservao da biodiversidade urbana, semiurbana e periurbana um dos grandes
desafios que enfrentam as cidades latino-americanas e caribenhas [...], submetidas a
intensos processos de depreciao do capital natural, com a inexorvel perda dos
servios ambientais associados [...] (PNUMA, 2010, p. 157-8).
Os espaos livres e as reas verdes jogam um papel importante na
melhoria da qualidade de vida urbana. Elas so um indicador ambiental, calculado
atravs do ndice de rea Verde IAV, que fornece a quantidade de rea verde, em
metros quadrados, disponvel para cada habitante de uma cidade. O avano da
conscincia ambiental por parte dos cidados, a priorizao das questes ecolgicas na
pauta dos meios de comunicao tradicionais e alternativos, bem como os debates e
55
decises nos fruns globais aps a Rio-92 no foram ainda suficientes para reverter a
tendncia de reduo do IAV.
A medio realizada pelo PNUMA, em 2010, sobre AVUs em cidades
latino-americanas e caribenhas (fig. 03), constatou uma distribuio caracteristicamente
irregular, tanto na qualidade como na quantidade da oferta dos espaos livres
socioambientais. Nas zonas urbanas mais centrais ocorre dficit na oferta de espaos
acessveis ao cidado, livres, com a funo socioambiental, em contraste com a relativa
oferta de espaos livres em reas no urbanizadas, cujos solos ainda so cobertos por
vegetao primria ou secundria na zona rural.
Do ponto de vista quantitativo, ocorrem variaes no IAV que vo desde
30m na cidade do Rio de Janeiro, 20m em Bogot, 15m na cidade do Mxico, a 2m
por habitante em Santiago, Buenos Aires e So Jos da Costa Rica.
No Brasil, o quadro de tendncia oferta deficitria de AVU, apontado
pelo PNUMA (2010), se mantm, conforme estudo de Milano (1992), atualizado por
Martins Jnior (2007): a cidade de Goinia possui IAV de 94,51m por habitante,
predominando espaos legalmente protegidos ELPs; Curitiba, com IAV de 51m per
capita, determinado em grande parte pela poltica de incentivo fiscal que proporciona
abatimento no IPTU proporcionalmente rea do terreno que mantida com cobertura
vegetal em fundos de vale, visando ao controle das enchentes; em Vitria (ES), o IAV
de 82,70m composto por Unidades de Conservao das encostas da Serra do Mar que
preservam importantes resqucios da Mata Atlntica; em Maring (PR), o IAV de
20,62m per capita, onde se destaca a categoria do verde de acompanhamento virio,
constitudo pela arborizao de ruas e praas.

Figura 03 reas verdes em m/hab. em cidades selecionadas na Amrica Latina (Fonte: PNUMA,
2010, p. 158)
A maioria das cidades latino-americanas, portanto, apresenta dados
reveladores de uma gesto de uso do solo hostil preservao do patrimnio ambiental,
natural e cultural, frente aos parmetros de qualidade de vida urbana, que requerem [...]
em torno de 13m per capita, sendo 6m.hab
-1
de Parques de Bairros e de 6,7m.hab
-1
de
Parques Setoriais, por serem Espaos Livres pblicos de funo recreativa, localizados
prximos s residncias urbanas [...](MARTINS JNIOR, 1996, p. 65-66).
56
12. A Percia como instrumento de proteo do patrimnio ambiental e cultural
3

A percia tcnica um meio de prova, um instrumental que estrutura
tanto a atividade do Estado como da iniciativa privada na comprovao de
irregularidades e/ou crimes, punindo-os e exigindo a reparao do dano ou impedindo
preventivamente sua ocorrncia.
Nunes (1994) conceitua a percia nas esferas criminal, cvel e
administrativa, verbis:
[...] Percia - Exame realizado por tcnico, ou pessoa de comprovada aptido e
idoneidade profissional, para verificar e esclarecer um fato, ou estado ou a estimao da
coisa que objeto de litgio ou processo, que com um deles tenha relao ou
dependncia, a fim de concretizar a prova ou oferecer o elemento de que necessita a
Justia para julgar. No crime, a percia obedece s normas estabelecidas pelo Cdigo de
Processo Penal (arts. 158 e seguintes), devendo ser efetuada o mais breve possvel,
antes que desapaream os vestgios. No cvel compreende a vistoria, a avaliao, o
arbitramento obedecendo s normas procedimentais do Cdigo de Processo Civil, arts.
145 e 420. [...]
A degradao, poluio e agresso ambiental so avaliadas mediante
realizao de pesquisa in loco, levantamentos, comparaes, medies e aplicao de
parmetros, por profissionais competentes, que podero comprovar o ato irregular ou
criminoso contra o meio ambiente e o ordenamento urbano.
Na esfera estatal, a percia poder ser utilizada em nvel de
convencimento de rgos Ambientais, Ministrio Pblico e Justia. A Constituio
Federal refora as assertivas da Lei da Ao Civil Pblica Lei 7.347, de 24 de julho de
1985, atribuindo em seu art. 129, III a tarefa constitucional de agir em prol do meio
ambiente ao Ministrio Pblico, a saber:
[...] Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
[...] III promover inqurito civil pblico e a ao civil pblica, para a proteo do
patrimnio pblico, social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos
[...] (grifamos).
A Lei n 7.347/85 consagrou no s o Ministrio Pblico MP como
autor da relevante tarefa de defesa do meio ambiente e dos interesses difusos e
coletivos, mas tambm empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia mista ou
associaes que so detentores desta importante tarefa (art. 5).
[...] Art. 5. A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico,
pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser proposta por autarquia,
empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que:
I - esteja constituda h pelos menos 1 (um) ano, nos termos da lei civil;
II - inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, ou a
qualquer outro interesse difuso ou coletivo [...].

3
Texto elaborado com base em MARTINS JNIOR, O. P. (2010). Percia Ambiental e Assistncia
Tcnica: Instrumentos de Defesa dos Direitos Individuais e Coletivos. 2. ed. Goinia: Kelps/Ed. PUC-
GO. pp. 35-48. 440 p.
57
A Lei n 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, art. 14, 1, atribui ao Parquet titularidade da Ao Ambiental, Penal e Civil
na proteo do meio ambiente. Cita-se o art. 14, verbis:
[...] Art. 14. ...
1. Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor
obrigado, independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade
civil e criminal por danos causados ao meio ambiente [...].
A prestao administrativa e jurisdicional dos dispositivos legais citados
requer instrumentalizao da percia tcnica para comprovar a existncia e comprovao
do fato. Os dados tcnicos, na grande maioria dos problemas ambientais, so meios
indispensveis de comprovao da existncia e da origem do dano.
Diante da inegvel necessidade da percia como um dos instrumentos
comprobatrios eficazes, a Lei Orgnica Nacional do MP estabeleceu que:
[...] Art. 26. No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder:
I instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos
pertinentes, e para instru-los:
[...]
b) requisitar informaes, exames, periciais e documentos de autoridades federais,
estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da Administrao direta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
c) promover inspees e diligncias investigatrias junto s autoridades, rgos e
entidades a que se refere a alnea anterior [...].
A Percia Ambiental se realiza mediante aplicao de arcabouo legal. A
legislao vigente no pas buscou disciplinar a Percia em todas as reas onde estas
atividades so imprescindveis comprovao ou no da existncia do fato, o que
subsidia as definies e formaes de juzo dos rgos institucionais sobre as
pendncias, quer no mbito administrativo, quer no mbito judicirio.
Com base nos padres estabelecidos pelo Poder Pblico, os Peritos
elaboram Laudos na rea ambiental, abordam os fatores abiticos, biticos e
socioeconmicos e desempenham papel preponderante na promoo do
desenvolvimento sustentvel em geral e urbano em particular.
15. PROCEDIMENTOS PARA O EXAME PERICIAL E INSTRUMENTAL DO
PERITO
4

O instrumental de significativa importncia para os peritos constitudo
pelo conhecimento tcnico e cientfico inerente ao trabalho pericial, assim como pelos
instrumentos, equipamentos e materiais que possam servir de apoio ao trabalho, desde
os elementos que compem o processo judicial, at os utenslios mais simples
necessrios ao cabal desempenho da funo pericial.

4
Texto elaborado com base em MARTINS JNIOR, O. P. (2010). Percia Ambiental e Assistncia
Tcnica: Instrumentos de Defesa dos Direitos Individuais e Coletivos. 2. ed. Goinia: Kelps/PUC-GO. pp.
135-152. 440 p.
58
Preparao tcnico-cientfica
Para a avaliao pericial de impactos e danos no meio urbano
fundamental o conhecimento inerente ao ecossistema das cidades, no sentido ecltico e
de seus componentes especficos, afetos ao fato jurdico a ser periciado. O universo de
conhecimento amplo e complexo, como estrutura e dinmica do ecossistema, bacias
hidrogrficas, drenagem urbana, hidrogeologia, permeabilidade do solo,
bioclimatologia, capacidade de disperso de poluentes, biota e biocenose, aspectos
socioeconmicos, plano diretor, uso do solo, patrimnio cultural, sistemas de reas
legalmente protegidas e unidades de conservao.
No menos importante o conhecimento da legislao especfica sobre o
tema que caracteriza a finalidade da percia. Outro aspecto so as questes relacionadas
tica, ao exerccio da profisso dentro dos limites das atribuies legais, frente aos
interesses conflitantes entre as partes, atento aos seus prprios valores morais, equilbrio
e bom senso, ao cumprimento de normas tcnicas, tudo norteado pelo compromisso
com a verdade.
Levantamento de dados
Os dados levantados in loco constituem a base ftica para a elaborao
do laudo pericial e dos pareceres dos assistentes tcnicos. Os dados de campo so
entendidos como elementos fsicos, documentos e informaes disponveis e
necessrias ao total esclarecimento dos fatos questionados nos autos. Como esses
elementos se revestem de importncia decisiva para a concluso da percia, devem
merecer especial ateno do perito.
No caso de bem imvel, faz-se observao visual, mensurao e
descrio detalhada de todos os elementos que tenham relao com a finalidade da
percia, incluindo medies e obteno de amostras e fotografias que possam comprovar
e/ou ilustrar os fatos constatados, lanando-se mo de formulrios adequados para as
anotaes pertinentes.
Observadas as peculiaridades de cada caso, vrios so os pontos de
interesse que devem ser identificados, caracterizados, mensurados e/ou fotografados.
Em se tratando, por exemplo, de ao de desapropriao por utilidade pblica e sendo o
objetivo da percia encontrar o valor do bem, para fins de se estabelecer a justa
indenizao, necessrio descrever detalhadamente todos os elementos e fatos que
possam exercer influncia positiva ou negativa sobre o valor do imvel avaliado.
Na vistoria, ao tempo que a equipe percorre as vrias partes do imvel,
tendo em mos mapa, imagem de satlite, formulrios para anotaes e instrumentos
para fotografia e medies, registram-se todos os detalhes importantes, como:
dimenso, localizao, forma geomtrica, dentre outros, nos seus aspectos econmicos,
sociais e ambientais.
Alguns fatores, embora externos ao fato jurdico, no caso de bens,
tambm exercem influncia decisiva sobre a avaliao, devendo, por isso, merecer
especial ateno dos membros da equipe, no sentido da sua correta identificao e
ponderao de suas influncias. Entre os fatores externos, destacam-se: caractersticas
socioeconmicas do municpio; principais atividades econmicas da regio, dentre
outros.
59
Equipamento e material de trabalho
Para o bom desempenho de suas funes importante que o perito utilize
alguns instrumentos de trabalho que, em razo da natureza diversificada das percias,
devero ser escolhidos em funo das caractersticas de cada percia.
Antes de sair para o trabalho, necessrio que o perito certifique-se de
ter em mos todo o equipamento e material que dever utilizar, verificando tambm
suas condies de funcionamento.
A tab. 02 relaciona alguns dos principais instrumentos e material de
trabalho que podero ser utilizados, de acordo com a natureza de cada percia.
Provas
As provas so evidncias dos fatos. Para a percia, provas so os
elementos comprobatrios da procedncia e da validade das afirmaes e dos dados
levantados na pesquisa.
As anlises dos fatos e as decises judiciais se do luz das provas
carreadas aos autos. Ao juiz atribuda a obrigao de motivar suas decises judiciais
(art. 93, IX da CF e arts. 131, 458, II e 535, II do CPC) e ao perito atribudo o encargo
de auxili-lo a cumprir essa obrigao, atravs do esclarecimento tcnico ou cientfico
dos fatos a serem considerados pelo juiz. Todos os dados resultantes dos levantamentos
internos e externos ao objeto da percia sero mais consistentes e confiveis na medida
em que forem devidamente representados por elementos de prova.
Tabela 02 Relao do tipo de percia com o correspondente equipamento e material de trabalho.

Fonte: MARTINS JNIOR (2010, p. 144)
De igual forma, na medida do possvel, as afirmaes e concluses do
laudo pericial devem estar respaldadas por provas documentais ou por demonstraes
60
matemticas especficas, que devem acompanhar o laudo.
Algumas regras que devem ser observadas pelo perito e pelos assistentes
tcnicos a respeito das provas, como as relacionadas, a seguir.
a) somente faa alegao que se possa provar;
b) quando puder sustentar uma alegao com prova, faa-o sob qualquer
condio;
c) mantenha os elementos de comprovao identificados e acessveis, de
forma que possam ser utilizados em apoio aos seus argumentos;
d) peque mais pelo excesso de provas do que pela falta;
e) s utilize provas vlidas, honestas e confiveis;
f) quando se usar como elemento de prova documento emitido por
terceiro, indispensvel a assinatura do emitente devidamente reconhecida;
g) quando se tratar de documento tcnico, assim entendido, por exemplo,
mapa, caderneta de campo e memorial descritivo, quando for o caso;
h) embora reconhecido o valor jurdico de determinados documentos,
como escrituras de imveis periciados, deve-se atentar para o fato de que, nem sempre
as informaes neles constantes representam a verdade dos fatos. Nesses casos, o perito
deve pesquisar, por exemplo, o real valor do imvel com base no valor de mercado, bem
como sua real dimenso, a partir de medies confiveis ou, em casos especiais, fazer a
ressalva quanto ausncia de medio.
O laudo pericial apenas um dos elementos de prova que o juiz utiliza
para a anlise e julgamento da questo. Vrias outras provas que se lhe apresentem
tambm podem servir de base para suas decises (art. 436 do CPC).
16. AS PERSPECTIVAS DA ATUAO PERICIAL NAS AES COLETIVAS
AMBIENTAIS URBANAS
A degradao e a poluio ambiental so realidades gritantes do mundo
moderno. O fenmeno da acelerada urbanizao e da metropolizao, em particular,
tornam cada vez mais ameaador os problemas urbanos, que so inmeros, sempre
colocando em risco o ordenamento urbano e o patrimnio cultural.
De acordo com Nardini & Santos (2007), o crescimento econmico a
todo custo, fundado na viso tradicional da propriedade, responde em grande parte pela
segregao espacial, social e econmica existente nas cidades brasileiras. O princpio
jurdico e constitucional da funo social da propriedade urbana passa pela efetivao e
adequao ao Plano Diretor, s leis de zoneamento, o uso e ocupao sustentveis do
solo, ao cdigo de posturas e ao Estatuto da Cidade.
O sistema de proteo dos bens legalmente protegidos e os instrumentos
processuais de defesa do patrimnio ambiental e cultural apresentam imperfeies e
fragilidade de aplicao que justificam a adoo dos meios de composio dos conflitos
relativos s relaes que envolvem o meio urbano. E mesmo nessa hiptese, a prova
pericial se torna meio de convencimento e ajustamento entre as partes, tendo como
referncia a soluo do conflito, a cessao e recuperao do dano.
A atuao pericial torna mais efetiva a legislao, contribuindo no
controle das condutas lesivas e na reparao do dano ambiental, na razo direta da
participao dos cidados e dos agentes pblicos, por intermdio dos seus rgos
legitimados. O exerccio profissional pericial, embora relativamente novo na rea dos
61
direitos e interesses difusos, experimenta grande potencial de crescimento frente aos
desafios de promoo do desenvolvimento urbano sustentvel.
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