Unidade2 Publico e Privado

UNIDADE 2
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Conhecer e compreender os cinco princpios constitucionais que
regem a Administrao Pblica;
Entender as relaes entre poderes e deveres do servidor
pblico;
Diferenciar os contratos que o setor pblico estabelece com
agentes privados dos contratos celebrados entre particulares; e
compreender as mudanas operadas nas relaes entre pblico
e privado e os desafios colocados Administrao Pblica com a
emergncia do terceiro setor.
OS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA E SUAS RELAES
COM O SETOR PRIVADO
Publico e Privado GP Miolo Grafica 28-10-09.pmd 11/11/2009, 11:14 49
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Especializao em Gesto Pblica
O Pblico e o Privado na Gesto Pblica
51
Mdulo Bsico
Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado
INTRODUO
Em economias de mercado, o Estado no age sozinho, mas
frequentemente associado ao setor privado. Essa associao se faz
sob a forma de contratos. No entanto, os contratos que o Estado
estabelece com os agentes privados no so contratos entre partes
iguais como os estabelecidos entre dois agentes privados e regidos
pelo Direito Comercial , mas entre entes assimtricos e, por essa
razo, so regidos pelo Direito Administrativo e chamados de
contratos administrativos.
Como visto na Unidade anterior, as relaes do poder pblico
com os indivduos e organizaes de particulares so disciplinadas
pelo Direito Constitucional e pelo Direito Administrativo, cuja
funo a de garantir que o Estado venha a estabelecer relaes
justas, racionais e equitativas com os mais diferentes agentes com
que entra cotidianamente em interao no exerccio das suas
funes. Para assegurar a coerncia da ao do Estado, exercida
por uma pluralidade de instituies estatais que desempenham
funes especficas e interagem com os mais diversos pblicos
que o Direito iria estabelecer alguns princpios bsicos para orientar
todos os atos da Administrao Pblica em todas e quaisquer
circunstncias.
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OS CINCO PRINCPIOS ORIENTADORES DA
ADMINISTRAO PBLICA
Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira,
em todas as suas esferas, encontram-se consagrados pelo Direito
Pblico em quase todo o mundo. So eles a:
legalidade;
impessoalidade;
moralidade; e
publicidade.
Em 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 19, iria ser
acrescentado Constituio brasileira mais um princpio:
eficincia.
Pois o princpio da eficinica no se encontra consagrado
no mundo todo.
Vamos examinar como a observncia desses cinco princpios
condiciona as aes dos servidores pblicos no interior da
Administrao Pblica?
O princpio da legalidade o que estabelece a supremacia
da lei escrita, condio sem a qual no poderia existir o Estado
Democrtico de Direito. O objetivo principal desse princpio evitar
o arbtrio dos governantes. Como j vimos, o Estado concentra um
53
Mdulo Bsico
enorme poder nas mos dos governantes
e de seus funcionrios, e no fosse o claro
est abel eci ment o desse pri nc pi o
const i t uci onal , cert ament e o poder
exercido pel a Administrao Pbl ica
sobre os cidados seria exorbitante. De
acordo com o princpio da legalidade,
t oda ao est at al dever,
necessariamente, estar respaldada em lei,
e esta, por sua vez, tem de estar ancorada
no texto constitucional. Alm disso, a
garantia de legalidade na ao do poder
pblico depende ainda da qualidade das
leis, que devem ser elaboradas de acordo
com as normas e tcnicas legislativas
consagradas pelo Direito.
No Direito Positivo, que o direito
de origem romana, vigente no Brasil, toda lei escrita, porm nem
tudo que est escrito e imposto pelo Estado configura uma lei. Para
que um ordenamento escrito seja uma lei, ele dever apresentar as
seguintes caractersticas: a autoaplicabilidade, a generalidade, a
abstrao e o carter coercitivo.
A autoaplicabilidade, a generalidade, a abstrao e o
carter coercitivo so caractersticas indispensveis
das leis.
A autoaplicabilidade significa que a lei no necessita de nenhum
outro ato para ser aplicada, excetuando aqueles casos expressamente
previstos no seu texto, como so os das leis que preveem a edio de
decretos para a sua regulamentao antes de entrarem em vigor.
Quanto generalidade, Rousseau iria argumentar de forma
irrefutvel, no Livro do Contrato Social, que a lei sempre um ato
geral, no podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Assim
Jean Jacques Rousseau (1712 - 1778)
Sua proposta tem interesse tan-
to pedaggico quanto poltico e,
nesse senti do, propunha tanto
uma pedagogi a da pol ti ca
quanto uma pol ti ca da peda-
gogia. Um dos instrumentos es-
senciais de sua pedagogia o da educao na-
tural : vol tar a uni r natureza e humani dade. A
famlia, vista como um reflexo do Estado, ou-
tro dos el ementos centrai s de sua pedagogi a.
Entre suas obras destacam-se: Discurso sobre a
origem da desigualdade entre os homens; Do contra-
to social, e Emlio ou Da Educao (1762). Fonte:
<ht t p: / / www. cent r or ef educaci onal . com. br /
rousseau.html>. Acesso em: 10 ago. 2009.
Saiba mais
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sendo, uma lei pode incidir sobre uma categoria de indivduos, de
mercadorias ou de entidades pblicas, como os municpios ou as
fundaes pblicas, mas deve ser sempre genrica, no podendo
nunca apontar o indivduo X, o fabricante Y de uma determinada
mercadoria, ou o municpio Z como o seu objeto.
Paralelamente generalidade, a lei tambm deve ser sempre
abst rat a, no t rat ando j amai s de casos
concretos. O carter abstrato da lei aquele
que designa uma qualidade separada do objeto
que a possui. Por exemplo, a lei, na sua funo
reguladora, pode estabelecer modelos e padres
de condutas para os administradores pblicos
ou para os condutores de veculos no trnsito,
mas no descrever nenhum caso concreto de
conduta.
Por fim, o carter coercitivo o que torna
a aplicao da lei compulsria sobre o objeto
da legislao. Por isso, uma lei difere de uma
recomendao, que pode ou no ser aceita.
A lei deve sempre ser acatada, ficando os
i nf rat ores submet i dos s sanes
correspondentes. A este propsito, Hobbes, no
Leviat, iria escrever de forma lapidar que as convenes humanas
sem a fora da espada no passam de palavras (covenants, without
the sword, are but words).
Como as leis esto destinadas a regular um universo
extremamente amplo de situaes ao longo do tempo, isto , aquelas
nas quais parea ao Poder Pblico necessrio a sua interveno, a
produo legislativa dever levar sempre em conta a necessidade
de manut eno da coernci a e harmoni a no t ext o l egal .
Internamente, as leis no devem apresentar contradies lgicas,
nem incongruncias, quanto aos seus princpios e objetivos; e
externamente, elas devem guardar conformidade com a Constituio
e com as demais leis vigentes.
Thomas Hobbes (1588 - 1679)
Nascido na Inglaterra. Descobriu os Ele-
mentos, de Euclides, e a geometria, que
o ajudaram a clarear suas ideias sobre a
filosofia. Com a ideia de que a causa de
tudo est na di versi dade do
movimento, escreveu seu pri-
mei ro l i vro fi l osfi co, Uma
Curta Abordagem a Respeito dos
Primeiros Princpios. Em 1651,
publ i cou sua obra-pri ma, o Levi at. Di s-
ponvel em: <http://educacao.uol.com.br/
biografias/ult1789u395.jhtm>. Acesso em:
24 jul. 2009.
Saiba mais
55
Mdulo Bsico
Para que o Estado e seus servidores no abusem do poder
com que esto investidos, o princpio da legalidade requer ainda
preciso e clareza na redao da lei, evitando formulaes confusas
e obscuras, de forma a permitir que qualquer pessoa identifique,
sem dificuldade, o contedo, o sentido e as implicaes da lei a
que se encont ra submet i da. Al m di sso, subj acent e e
complementarmente ao princpio da legalidade, existem o princpio
da necessidade e o requisito de um fundamento objetivo para a
criao de leis. Isso quer dizer que, ao se elaborar novas leis,
necessrio sempre demonstrar racionalmente a sua necessidade,
evitando o estabelecimento de restries suprfluas ou de obrigaes
desnecessrias, o que feriria a presuno de liberdade subjacente
ao Estado Democrtico de Direito, que pressupe um regime legal
mnimo, de forma a reservar ao cidado uma esfera o quanto
maior possvel de liberdade negativa.
O princpio da legalidade fundamental para a defesa do
Est ado democrt i co de Di ret o; ent ret ant o, no garant e, a
legitimidade e justia das normas. Leis tecnicamente perfeitas
podem ser ilegtimas se no emanarem do poder legitimamente
constitudo para legislar. bastante comum, aps golpes de Estado,
a edio de leis em substituio s vigentes durante o regime
der rubado. Essas novas l ei s podem at ser el aboradas em
conformidade com a melhor tcnica do Direito, mas jamais sero
leis legtimas, porque editadas por um indivduo ou grupo de
indivduos que usurparam o poder legislativo legtimo. Por outro
lado, as leis podem ser legais e legtimas, mas causarem injustias
sociais, como o aumento da diferena entre ricos e pobres ou a
reduo dos servios sociais para os mais necessitados. Portanto,
legalidade, legitimidade e justia so conceitos que no devem ser
confundidos.
Neste ponto, voc pode estar se perguntando: por que
necessrio ao gestor pblico conhecer todos esses requisitos
das leis se a ele no cabe legislar, mas administrar?
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Simplesmente porque o princpio da legalidade e todas as
suas derivaes tambm devem necessariamente ser contemplados
em todos os atos da administrao isto , em todos os atos
infralegais, normativos ou no em conformidade com aquilo que
requerido das normas que lhe so superiores.
por i sso que na Admi ni strao Pbl i ca exi stem os
memorandos e ofcios que so os instrumentos de comunicao
oficial internos e externos ao rgo, respectivamente , os quais
devem ser redigidos com objetividade, conciso e clareza tal como
as l ei s para que o seu cont edo sej a adequadament e
compreendido e executado. No entanto, tambm claro que o abuso
ao recurso da emisso de ofcios e memorandos ir constituir uma
disfuno, gerando uma papelada desnecessria que sobrecarrega
o fluxo de documentos nas organizaes pblicas, provocando
lentido nos servios prestados com evidentes prejuzos para os
seus usurios.
Essa disfuno, que sempre nociva ao interesse pblico,
deve ser combatida pelos gestores pblicos sempre que for
identificada, cabendo-lhes reorganizar os fluxos administrativos e
reorientar o trabalho dos seus subordinados, de forma a conferir
racionalidade ao servio, sem comprometer claro a legalidade
dos atos administrativos, cujo nico objetivo a defesa e o
cumprimento do interesse pblico.
O princpio da impessoalidade decorrente direto da
legalidade com que os atos administrativos devem estar
revestidos. Voc sabe por qu?
Porque o servidor pblico, enquanto tal e em qualquer nvel
hierrquico, no age em nome prprio, mas em nome do poder
pblico a partir do cargo que ocupa na Administrao, seja esse
cargo eletivo, comissionado ou efetivo. O autor de todos os atos
pblicos sero sempre o Estado e o servidor que o executa, o seu
agente.
57
Mdulo Bsico
Assim, os atos administrativos sero sempre impessoais em
um duplo sentido: no de quem age que o Estado e no a pessoa
do agente; e no do objetivo da ao que o interesse pblico e
no o interesse das pessoas particulares atingidas pela ao estatal.
A impessoalidade dos diferentes atos administrativos
encontra-se expressa na forma pela qual so editados. Por exemplo,
as leis federais iniciam-se sempre com a seguinte frase: O
Presidente da Repblica. Fao saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:, ao que segue o texto da lei,
encerrando-se o ato com a assinatura do presidente seguida da
do(s) ministro(s) da(s) rea(s) envolvida(s). Nessa formalidade,
revela-se o princpio da impessoalidade, pois sempre o Congresso
Nacional quem decreta (e no os deputados e senadores tais e quais)
e o presidente da Repblica quem sanciona as leis, figurando o(s)
nome(s) do(s) agente(s) que a assina(m) apenas no fim do ato.
O mesmo ocorre com os decretos, resolues e portarias.
No apenas nos atos externos da Administrao, mas
tambm nos internos, a impessoalidade deve ser observada. por
isso que nos memorandos s figuram os cargos de quem os expede
e de quem os recebe.
Vamos ver agora o princpio da moralidade?
O pri nc pi o da moralidade, cont rari ament e ao da
impessoalidade, que decorrncia da legalidade, atributo direto
do agente pblico. Para que a Administrao Pblica aja de acordo
com esse princpio, essencial que os servidores, seus agentes,
apresentem no seu comportamento as virtudes morais socialmente
consideradas necessrias pela sociedade.
A moral refere-se a um conjunto de comportamentos que a
sociedade convencionou serem desejveis ou necessrios para o
adequado funcionamento e convvio sociais. Enquanto conveno,
a moral mutvel ao longo do tempo e varivel de acordo com as
diferentes culturas. Embora prximas, moral e tica no se
v
Amplie seus
conhecimentos sobre a
linguagem utilizada nas
comunicaes oficiais,
atravs do Manual de
Redao da Presidncia
da Repblica no seguinte
site <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/manual/
index.htm>.
58
v
Voc pode consultar o
cdigo de tica
profissional do servidor
civil do poder executivo
federal no endereo a
seguir: <http://
ccivil_03/decreto/
D1171.htm>. Acesso em:
10 ago. 2009.
confundem. A tica refere-se ao comportamento esperado dos
indivduos enquanto membros de uma determinada organizao,
instituio ou categoria profissional, e encontra-se normalmente
estabelecida em cdigos; j a moral diz respeito ao comportamento
esperado de qualquer indivduo e no se encontra necessariamente
escrita.
De acordo com o princpio da moralidade, exige-se dos
agentes da Administrao Pblica probidade e honestidade de
conduta, no s enquanto servidores, mas tambm enquanto
cidados. Exige-se tambm lealdade instituio que servem e
cumprimento das normas e regul amentos, al m das ordens
superiores, sempre claro que estas no forem ilegais, pois
ningum est obrigado a cumprir uma ordem ilegal. Considera-se
imoral o abuso do poder assim como o seu uso em benefcio prprio
ou de terceiros; a aceitao de propinas, a prtica da usura, a
malversao e desvio dos recursos do patrimnio pblico.
A lista de comportamentos morais esperveis do servidor
extensa, e no cabe aqui reproduzi-la. No entanto, podemos afirmar,
sem corrermos o risco de cair em simplificaes, que a observncia
do princpio da moralidade implica na considerao do interesse
pblico nas aes do servidor, ao passo que a imoralidade implica
no uso do poder do Estado com fins privados.
Conhea agora o que nos aponta o princpio da publicidade.
O princpio da publicidade aponta essencialmente para a
clareza e visibilidade social que devem envolver os atos da
Administrao. Os atos do Estado devem ser pblicos em mltiplos
sentidos, porque:
emanados do poder pblico;
no interesse pblico;
para o pblico; e
de conhecimento pblico.
59
Mdulo Bsico
desse ltimo sentido que deriva a essncia do princpio da
publicidade. Excetuando algumas decises, que para terem eficcia
necessitam de sigilo, e alguns processos, que para serem levados a
bom termo requerem sesses reservadas, os atos pblicos, em geral,
pressupem a publicidade, isto , devem ser tornados pblicos.
Contudo, tanto a publicidade quanto o sigilo em certas circunstncias
derivam sempre da mesma motivao: garantir que as decises que
envolvem os interesses dos cidados sejam tomadas em condies
favorveis realizao do interesse pblico, evitando sua captura
pelos interesses privados.
A necessidade de que todos os atos administrativos sejam
escritos deriva, tambm, do princpio da publicidade. Devendo ser
redigido de acordo com as normas e procedimentos decorrentes da
apl i cao do pri nc pi o da l egal i dade, t al como t rat ado
anteriormente, a constncia escrita que permite a clareza e
publicidade necessrias aos atos pblicos. As manifestaes orais,
como os discursos, so importantes meios de comunicao poltica,
mas no so capazes de assegurar a explicitao do interesse
pblico nelas contidas. As palavras vo-se com o vento, alm de
serem passveis de manipulao atravs da oratria.
A exigncia de publicao dos editais de licitao em veculos
da imprensa local de grande circulao tem por finalidade garantir
a publicidade, da mesma forma que todos os atos do poder pblico
s entram em vigor a partir da sua publicao no Dirio Oficial,
isto , a partir do momento em que se tornam acessveis ao
conhecimento pblico.
Chegamos ao l t i mo dos pri nc pi os ori ent adores da
Administrao Pblica: o da eficincia. Vamos entender
melhor este princpio?
O princpio da eficincia aponta para a racionalidade
econmica do funcionamento da Administrao Pblica. do
interesse pblico que os tributos pagos pelos cidados, e utilizados
60
para custear as funes administrativas, no apenas sej am
utilizados de forma legal, impessoal, moral e pblica, como tambm
de forma eficiente, isto , apresentando a melhor relao custo-
benefcio. No possvel imaginar que a Administrao Pblica
seja eficiente se tambm no forem eficientes os processos por ela
utilizados e os agentes que a compem.
Por isso, a eficincia da Administrao , fundamentalmente,
fator da eficincia dos seus gestores e servidores.
At aqui voc estudou os princpios orientadores da Administrao
Pblica. Agora chegado o momento de conhecer sobre os
poderes e deveres do gestor pblico. Vamos l?
PODERES E DEVERES DO GESTOR PBLICO
O gestor pbl i co e todos os servi dores que l hes so
subordinados exercem sempre um conjunto de poderes, que sero
tambm sempre proporcionais e compatveis com o seu respectivo
nvel hierrquico. A todo poder exercido pela Administrao Pblica
corresponde um conjunto de deveres, e essa correspondncia no
aleatria, mas logicamente derivada dos seus princpios orientadores
que acabamos de examinar. Se ao poder exercido pelo agente
investido em um cargo pblico no correspondesse certos deveres,
estaramos diante de um privilgio concedido a um indivduo, e
no de uma funo do Estado a ser exercida no interesse pblico.
O Estado exerce um conjunto de poderes que tm efeito sobre
a sociedade civil e outro que tem efeito sobre a Administrao
Pblica. Compem o primeiro o poder de polcia e o poder
discricionrio, e o segundo, o poder hierrquico e o poder disciplinar.
O poder hierrquico aquele de que dispe o titular do Poder
Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos,
ordenar e rever a atuao de seus agentes. o poder de reorganizar
61
Mdulo Bsico
a Administrao Pblica de acordo com o que cada governo julgar
ser a estrutura mais conveniente para:
a sua forma particular de administrar, que pode ser
centralizada, descentralizada, participativa etc.;
acomodar os diferentes integrantes da sua equipe de
governo, como partidos e outros grupos de apoio
considerados relevantes e necessrios sua gesto; e
atingir os objetivos propostos.
O poder disciplinar tambm exercido para dentro do
Estado e destina-se a punir as infraes funcionais cometidas pelos
servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos da
Administrao. O poder disciplinar visa garantir, por meio da
coero que vai da advertncia demisso que os servidores
da Administrao Pblica mantenham uma conduta compatvel
com os interesses do Estado, isto , com o interesse pblico.
O poder de polcia exercido pela Administrao
Pblica com a finalidade de conter os abusos de
indivduos e grupos na sociedade civil no exerccio da
sua liberdade negativa.
O exerccio desse poder fundamenta-se na supremacia que
o Estado exerce sobre o conjunto da sociedade e justifica-se sempre
pelo interesse social. Sua finalidade defesa do interesse pblico
no seu sentido mais amplo. O poder de polcia exercido sobre
todas as atividades particulares que afetam ou possam afetar os
interesses coletivos, colocando em risco a segurana dos cidados
ou a segurana nacional. Atravs do exerccio desse poder, a
Administrao Pbl ica regul amenta, control a ou contm as
atividades dos particulares. A esfera de exerccio do poder de polcia
delimitada, por um lado, pelo interesse social na interveno do
62
Est ado em det er mi nada rea e, por out ro, pel os di rei t os
fundamentais do indivduo assegurados pela Constituio.
O poder de polcia possui alguns atributos que lhe conferem
efetividade. So eles:
Discricionariedade: s cabe ao Estado determinar
a oportunidade e a convenincia de exerc-lo.
Autoexecutoriedade: a deciso, para ser executada,
no requer a interveno do Judicirio.
Coercibilidade: o respaldo da fora para as medidas
adotadas pela Administrao.
Quanto sua aplicao temporal, o poder de polcia pode
ser tanto exercido de forma preventiva quanto a posteriori.
Preventivamente, o poder de poltica exerce-se por meio de ordens,
proibies, ratificaes e restries; e posteriormente pela aplicao
de mul t as, i nt erdi o de at i vi dades, f echament o de
estabelecimentos, embargo administrativo de obras, demolio de
construes irregulares, destruio de objetos etc.
O poder discricionrio derivado do poder de polcia e confere
Administrao Pblica a liberdade de escolher a convenincia,
oportunidade e contedo de sua interveno. A discricionariedade
a liberdade de ao administrativa dentro dos limites estabelecidos
pela lei e, portanto, no se confunde com a arbitrariedade. O ato
discricionrio desenvolve-se dentro das margens de liberdade
conferidas pela lei, sendo, portanto, um ato legal. J o ato arbitrrio,
contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo, consequentemente,
ilegal. Tomemos como exemplo: uma delegacia de ensino exerce poder
discricionrio ao decidir os critrios de seleo dos estabelecimentos
de ensino a serem inspecionados (os que tm maior nmero de
alunos; os que consomem mais recursos ou os que tm pior
desempenho); o momento de realizao das inspees (no incio,
durante ou no fim do perodo letivo); e o objeto da inspeo (o
cumprimento do programa de ensino, a frequncia dos professores, a
conservao e uso dos equipamentos, a forma de gesto escolar etc.).
63
Mdulo Bsico
Como a Administrao Pblica s age por intermdio de
seus servidores, conclui-se, logicamente, que so estes que, de fato,
exercem os poderes de polcia e discricionrio do Estado. Investidos
desses poderes, os agentes pblicos encontram-se igualmente
submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam
abusivos, tais como:
o dever de agir;
o dever de prestar contas;
o dever de eficincia; e
o dever de probidade.
Dada a importncia desses deveres, em seguida voc ir
encontrar uma breve explicao sobre cada um deles.
O dever de agir do servidor pblico derivado da dicotomia
Direito Pblico/Direito Privado e consoante com o princpio da
legalidade. Como estudamos, na primeira Unidade desta disciplina,
o Estado e seus agentes s podem e devem fazer aquilo que a lei
obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, no agir
quando a lei assim determina constitui omisso, o que no Direito
Penal recebe o nome de prevaricao, definida como crime
praticado por funcionrio pblico contra a Administrao em geral.
Portanto, agir quando a lei determina no uma prerrogativa do
servidor, mas sua obrigao. Da mesma forma, protelar ou usar de
delongas para agir constitui procrastinao, ato expressamente
vetado ao servidor pblico federal pelo seu cdigo de tica.
J o dever de prestar contas derivado da aplicao do
princpio constitucional da publicidade e da responsabilidade de
todo servidor pblico por seus atos administrativos. No basta ao
servidor agir, conforme mandam a lei, os regulamentos e os
superiores hierrquicos aos quais ele se encontra submetido, mas
tambm necessrio que o agente pblico se responsabilize por seus
64
atos e que estes sejam publicamente sustentveis. O servidor tem o dever
de prestar contas a diferentes autoridades e em diversos nveis:
ao seu chefe imediato, que, por sua vez, o responsvel
pelos atos dos seus subordinados perante os seus
superiores;
aos rgos de controle institudos, como corregedorias,
controladorias internas, tribunal de contas e Judicirio; e
ao pblico em geral, constitudo pelo conjunto de
cidados que, direta ou indiretamente, sofrem os efeitos
da Administrao Pblica e pagam os tributos com
que as atividades do Estado so mantidas.
A responsabilidade, para uns, ou a responsabilizao, para
outros que traduz com suficiente preciso o termo ingl s
accountability , nada mais do que o dever do Estado e,
consequentemente, de todos os servidores pblicos enquanto seus
agentes, de prestar contas de seus atos sociedade. Afinal, os
poderes com que todos os atos administrativos se encontram
revestidos so derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem.
O dever de eficincia deriva do princpio com o mesmo
nome, que se tornaria imperativo nas sociedades contemporneas.
A modificao e a modernizao das estruturas produtivas e
econmi cas das soci edades capi tal i stas ao l ongo dos anos
passari am a exi gi r as correspondent es t ransf ormao e
modernizao dos procedimentos de gesto util izados pel a
Administrao Pblica. A eficincia, termo nascido no campo da
economia de mercado, chegaria assim ao Estado fazendo o percurso
contrrio do termo administrao, que, nascido no Estado,
desi gnando os procedi ment os de ao do poder pbl i co,
post eri orment e ganhari a o mercado com a denomi nao
administrao de empresas. Atualmente, no mais se contesta que
a eficincia seja um princpio de interesse pblico to importante
quanto so os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade.
65
Mdulo Bsico
Por fim, o dever de probidade iria derivar do princpio da
moralidade, definido na legislao pelo seu oposto, que a
improbidade administrativa, extensamente tratada pel a Lei
n 8.429, de 02 de junho de 1992, que aplicvel a todos os agentes
pblicos, servidores ou no, de todos os poderes e de todas as esferas
da federao.
Constitui improbidade administrativa uma srie de atos que
importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e
atentam contra os princpios da Administrao Pblica. No cabe
aqui l i st armos as si t uaes que conf i guram i mprobi dade
administrativa, uma vez que, como exigem os princpios da
legalidade e publicidade, a legislao suficientemente clara a
respeito e disponvel a todos. No entanto, cabe destacar que o
extenso e detalhado rol de situaes de improbidade administrativa
indicador, por um lado, da importncia atribuda pelo legislador
conduta do administrador pblico e, por outro, da diversidade de
situaes que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que
atentem contra o interesse pblico. Porque o Estado exerce um
enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e seus
servidores so, ao mesmo tempo, e na mesma medida, repositrios
tanto de esperana quanto de desconfiana populares. Por isso, do
Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de seus servidores,
desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.
OS CONTRATOS DO SETOR PBLICO COM
OS AGENTES PRIVADOS
Como mencionado na introduo desta Unidade, o Estado
frequentemente recorre iniciativa privada para adquirir os bens e
obter os servios necessrios ao desempenho de suas funes. Para
garantir que os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade sejam observados nas relaes que a Administrao
v
Conhea a lei a que
esto submetidos todos
os agentes pblicos do
Brasil consultando o
endereo: <http://
ccivil_03/Leis/
L8429.htm>.
66
estabelece com os agentes privados, foi elaborada uma extensa e
detalhada lei, composta de 126 artigos, instituindo normas para
toda a Administrao Pblica, a qual foi votada pelo Congresso
Nacional e promulgada em 1993.
A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, estabeleceu os
pri nc pi os e normas gerai s sobre l i ci t aes e cont rat os
administrativos referentes a obras e servios incl usive de
publicidade , compras, alienaes, concesses, permisses e
locaes no mbito de todos os Poderes da Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios, extensivos aos seus fundos especiais,
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista controladas direta ou indiretamente por qualquer
dos entes da Federao.
A f i m de assegurar a i sonomi a no t rat ament o dos
fornecedores e prestadores de servios e garantir a contratao da
proposta mais vantajosa para a Administrao, os contratos com
terceiros so necessariamente precedidos de licitaes, excetuando
alguns casos previstos na lei. Diferentes modalidades de licitao
so previstas de acordo com o tipo e valor dos bens e servios
adquiridos, contratados ou vendidos.
Por exemplo, o leilo passou a ser a modalidade de licitao
para a Administrao vender a particulares bens mveis inservveis
ou produtos legalmente apreendidos ou penhorados, assim como
para a alienao de bens imveis a quem oferecer o maior lance,
desde que igual ou superior ao valor da avaliao obrigatoriamente
realizada antes do certame. J o concurso tornou-se a modalidade
para escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos.
Trs outras modalidades de licitao foram detalhadas para
a contratao de obras e servios de engenharia, aquisio de bens
e contratao de outros servios:
convite;
tomada de preos; e
concorrncia.
67
Mdulo Bsico
Quando o preo dos bens a serem adquiridos ou dos servios
a contratar no ultrapassarem um determinado valor, a licitao
torna-se dispensvel. O limite de dispensa de licitao de
R$ 15.000,00 para a contratao de obras e servios de engenharia,
e de R$ 8.000,00 para a aquisio de bens e contratao de outros
servios. Esses limites foram determinados em 1998, continuam
vigentes at hoje, e correspondem a 10% do limite mximo permitido
para a utilizao da modalidade convite.
Convite a modalidade de licitao por meio da qual uma
unidade administrativa envia cartas convite a no mnimo trs
empresas do ramo, solicitando a compra de bens ou a prestao de
servios. A util izao dessa modal idade permitida para a
contratao de obras e servios de engenharia com valor estimado
at R$ 150.000,00, e para a compra e contratao de outros servios
at o valor de R$ 80.000,00.
A tomada de preos passa a ser exigida quando os limites
de val or permi t i dos na modal i dade convi t e t enham si do
ultrapassados, sendo permitida para a contratao de obras e
servios de engenharia com valor estimado em at R$ 1.500.000,00,
e para a compra e contratao de outros servios at o valor de at
R$ 650.000,00. Essa modalidade consiste na licitao entre
interessados devidamente cadastrados no sistema de fornecedores
e prestadores de servio do rgo pblico, envolvendo, portanto,
um nmero bem maior de potenciais fornecedores ou prestadores.
J a concorrncia uma modalidade aberta participao
de todos os que comprovem possuir os requisitos mnimos de
qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto,
tornando-se obrigatria para a contratao de obras e servios de
engenharia cujo valor estimado seja superior a R$ 1.500.000,00, e
para a compra e contratao de outros servios que ultrapassem o
valor de R$ 650.000,00.
A lgica que orienta a dispensa de licitao e a exigncia de
cada modalidade simples: quanto maior for o valor da contratao,
mais ampla deve ser a competio, assim como mais longo e
cuidadoso deva ser o processo licitatrio, tendo em vista assegurar
68
o interesse pblico, e no beneficiar um agente privado em
detrimento dos outros que se encontram no mercado. E quanto mais
baixos forem os valores envolvidos, mais gil deve ser o mecanismo
de aquisio de bens e contratao de servios para no emperrar
o funcionamento da Administrao e lhe impor procedimentos de
sel eo l ongos e caros. Trata-se, por tanto, do princpio da
razoabilidade a orientar tanto a aplicao de cada modalidade de
licitao quanto a sua dispensa.
Conforme esse princpio, modalidades de licitao que em
tempos normais seriam obrigatrias passam a ser dispensveis em
momentos especiais, como em situaes de emergncia ou
calamidade pblica. Tambm so dispensados processos licitatrios
para a aquisio ou locao de imveis para uso da Administrao,
desde que esta demonstre que na regio onde os seus servios devem
ser executados no existem outros imveis venda ou para locao
com as caractersticas requeridas. Caso contrrio, os particulares
que se sentirem lesados pela escolha da Administrao podero
contestar judicialmente a no realizao de licitao. Procurando
contemplar outros casos relevantes em que os processos licitatrios
devem ser dispensados no interesse pblico, sem ferir a isonomia
com que a Administrao deve tratar os agentes privados, a Lei
das Licitaes, como tambm conhecida a Lei n. 8.666, prev
toda uma outra srie de excees que no cabem aqui ser citadas.
Ao gest or pbl i co no necessri o conhecer em
profundidade e detalhadamente a Lei das Licitaes, que rege as
contrataes sob sua responsabilidade, pois, para isso como foi
indicado na introduo desta disciplina ele deve contar com uma
assessoria jurdica especializada para orient-lo em suas aes.
No entanto, ele deve necessariamente estar ciente dos seus princpios
gerais, diretrizes e exigncias mnimas para tomar decises
escl areci das e compat vei s com os pri nc pi os que regem a
Administrao Pblica.
v
Voc pode ter acesso
Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993, no
endereo: <http://
ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm>.
Acesso em: 10 ago 2009.
69
Mdulo Bsico
Antes de passarmos para o prximo e ltimo item desta
Unidade, que tratar das relaes do poder pblico com o
chamado terceiro setor, cabem algumas referncias s
inovaes introduzidas nas relaes entre pblico e privado
posteriores Lei das Licitaes, de 1993. Vamos a elas!
A Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que
disciplina a concesso e permisso de prestao de
servios pblicos a agentes privados, e que fornece o
quadro legal para as privatizaes feitas durante o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
A Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que
est abel ece as normas gerai s para a l i ci t ao e
contratao de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs),
mediante as quais a Administrao Pblica, em todas
as esferas, passa a contratar empresas privadas para
a realizao de obras e prestao de servios que
envolvam um montante superior a R$ 20 milhes,
transferindo-lhe recursos pblicos para a manuteno
dos servios e garantia do seu equilbrio financeiro
somente aps a realizao das obras contratadas.
Essas inovaes so indicaes suficientes do quanto o
Estado brasileiro tem procurado o setor privado como parceiro para
realizar obras e prestar servios de interesse pblico.
Voc certamente compreendeu as relaes que envolvem os
contratos do setor pblico com os agentes privados, tratados
at aqui. Pois bem, na ltima seo desta Unidade voc vai
estudar as relaes entre o pblico e o privado com a
emergncia do terceiro setor. Vamos, ento, conversar um
pouco sobre isso?
70
O PBLICO E O PRIVADO E A
EMERGNCIA DO TERCEIRO SETOR
Embora o Direito brasileiro s reconhea organizaes de
Direito Pblico e de Direito Privado, de acordo com a dicotomia
pblico/privado estudada no incio desta disciplina, no Brasil e no
mundo passaram a surgir organizaes que reivindicam uma funo
e uma identidade distintas das entidades estatais e das organizaes
privadas. Por toda parte, essas organizaes passariam a se
identificar e a serem identificadas como Organizaes No
Governamentais (ONGs).
Embora de Direito Privado, as ONGs estruturam-se como
associaes civis sem fins lucrativos o que as distingue das
empresas privadas, cujo objetivo o lucro que tm como objetivo
o desenvolvimento de atividades de interesse pblico. Nessa
condio, as ONGs operam de acordo com as regras do Direito
privado e, por desempenharem funes de interesse pblico,
passaram t ambm a rei vi ndi car recursos pbl i cos para
desempenhar suas atividades, alm dos recursos oriundos da
iniciativa privada, que desde o seu surgimento vinham garantindo
o seu funcionamento.
Para regular a relao do poder pblico com essas novas
organi zaes, i ri am ser cri adas novas l ei s. Em 1998, seri a
promulgada a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificando
como Organizaes Sociais (OSs) as pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos, cujas atividades fossem dirigidas ao
ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
v
Para mais informaes
sobre as caractersticas
e funes das ONGs,
acesse o site <http://
www.sebraemg.com.br/
culturadacooperacao/
oscip/02.htm>.
71
Mdulo Bsico
No ano seguinte, a Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999,
iria ainda qualificar pessoas jurdicas de direito privado sem fins
lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), habilitando-as a receber recursos pblicos com
a finalidade de promover:
assistncia social;
cultura;
defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
educao e sade gratuitas;
segurana alimentar e nutricional;
defesa, preservao, conservao do meio ambiente e
promoo do desenvolvimento sustentvel; e tambm
estudos e pesquisas, entre uma srie de outras
atividades de interesse pblico.
A qualificao de OSs e OSCIPs e a sua utilizao para a
prestao de servios de interesse pblico so maiores em alguns
Estados da Federao e menores em outros, embora em todos sejam
a forma minoritria de prestao de servios para o pblico. A grande
vantagem imaginada pelo Estado, quando essas figuras legais foram
criadas, era a maior flexibilidade e agilidade com que organizaes
de Direito Privado poderiam prestar servios pblicos. De fato, OSs
e OSCIPs gozam de maior flexibilidade na contratao de pessoal e
celebrao de contratos com empresas comparativamente s
entidades pblicas, embora a utilizao dos recursos pblicos que
lhes forem passados pelo Estado deva tambm obedecer aos
procedimentos licitatrios da Lei n. 8.666, de 21 de julho de 1993.
Todas essas iniciativas do Estado, sempre devidamente
respaldadas na lei em busca de cooperao e parceria com o setor
privado, so fortes indicativos de que a ao estatal direta no tem
se mostrado suficiente para satisfazer s necessidades pblicas. Em
sociedades complexas, como a brasileira, em que o capitalismo se
encontra bastante desenvol vi do, as ati vi dades econmi cas
diversificadas em vrios segmentos e a democracia consolidada,
72
as relaes entre esfera pblica e esfera privada tendem a se tornar,
paradoxalmente, mais tensas e mais prximas. Como forma de
superar esse impasse, alguns autores procuraram identificar um
terceiro tipo de espao organizacional situado entre a esfera
tipicamente pblica e a tipicamente privada, denominando-o pblico
no estatal.
No entanto, e apesar desses esforos, a velha e tradicional
dicotomia pblico/privado no parece estar se aproximando do
colapso ou da soluo e superao. Como bem mostrou Mintzberg
(1998) ao identificar no mundo contemporneo duas outras formas
de propriedade alm da privada e da estatal a propriedade
cooperativa (como as de seguro mtuo) e as organizaes sem
proprietrios (como a Cruz Vermelha e o Greenpeace), localizadas
em uma posio intermediria entre a propriedade estatal,
esquerda, e a propriedade privada, direita , essas novas formas
de propriedade se encontrariam, paradoxalmente, mais afastadas
dos extremos do que estes entre si, tal como uma ferradura, conforme
a Figura 1:
Figura 1: Formas de propriedade nas sociedades capitalistas contemporneas
Fonte: Elaborada pelo autor
73
Mdulo Bsico
De acordo com Mintzberg (1998, p. 150),
[...] o salto da propriedade estatal para a privada mais
fcil de realizar do que fazer a mudana para a proprieda-
de cooperativa ou para as organizaes sem proprietrios.
Talvez seja isso que explique porque nossa ateno se fixou
na polarizao, nacionalizao versus privatizao. O sal-
to muito mais simples: basta comprar o outro lado, mu-
dar os diretores e tocar em frente; o sistema interno de
controles permanece intacto (o mesmo). Na Rssia atual,
em muitos setores, estes saltos foram fceis demais.
O controle estatal deu lugar ao controle privado, sem se
modificar.
Diante dessas dificuldades, o que mais realistamente se pode
esperar que as relaes entre esfera pblica e esfera privada
continuem a se modificar, sem comprometimento da dicotomia
pblico/privado.
Numa economia capitalista e sob o Estado democrtico de
direito, o desafio posto aos gestores pblicos o de criar e recriar
constantemente os mecanismos adequados para assegurar um
equilbrio mnimo entre as foras e princpios opostos existentes na
sociedade, de forma a maximizar o bem-estar coletivo e resguardar
e promover a liberdade e autonomia dos seus cidados, conforme
os cinco princpios que regem a Administrao Pblica inscritos
na Constituio brasileira.
Complementando......
Para saber mais sobre esse tema leia:
Entre o Estado e o mercado: o pblico no estatal de Luiz Carlos

Bresser-Perei ra e Nuri a Cuni l l Grau. Di spon vel em: <ht t p: / /
w w w . b r e s s e r p e r e i r a . o r g . b r / p a p e r s / 1 9 9 8 /
84PublicoNaoEstataRefEst.p.pg.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2009.
74
Resumindo
Nesta unidade, que encerra o seu estudo da disciplina
O pblico e o privado na gesto pblica, voc estudou os
princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, os
poderes e deveres dos agentes pblicos e as relaes
estabelecidas entre setor pblico e setor privado no mundo
contemporneo. Vimos tambm as relaes estabelecidas
entre as organizaes no governamentais, mais conheci-
das como ONGs, com o poder pblico e as tentativas e difi-
culdades enfrentadas pelos tericos da Administrao para
superar a dicotomia pblico-privado a fim de melhorar a pres-
tao de servios pblicos sociedade.
Se voc ainda tem alguma dvida em relao a essas
questes, retorne aos pontos deste texto nos quais elas so
tratadas ou procure esclarecimentos complementares com
o seu tutor antes de passar s atividades de avaliao de
aprendizagem, a seguir.
75
Mdulo Bsico
Atividades de aprendizagem
Para conferir se voc teve um bom entendimento at aqui,
preparamos algumas atividades.
1. Relacione os poderes e deveres dos agentes pblicos e pelo me-
nos trs princpios que regem a Administrao Pblica. Depois
aponte duas razes das mudanas que se produziram entre o Es-
tado e o setor privado nos ltimos tempos.
2. Considerando os contedos estudados nas duas Unidades desta
di sci pl i na, estabel ea as rel aes exi stentes entre as
especificidades da esfera pblica, tratadas na primeira Unidade,
e os princpios que regem a Administrao Pblica, estudados na
segunda parte.
76
Referncias
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos ; GRAU, Nuria Cunill. Entre o Estado e
o mercado: o pblico no estatal. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos;
GRAU, Nuria Cunill. (Orgs.). O Pblico No Estatal na Reforma do
Estado. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34 ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MINTZBERG, Henry. Administrando governos, governando
administraes. Trad. Carlos Antonio Morales. In: Revista do Setor
Pblico, ano 49, n 4, out-dez, 1998.
ROSA, Mrcio Fernando Elias. Direito Administrativo: licitao, contratos
administrativos e outros temas. So Paulo: Saraiva, 2009. (Sinopses
Jurdicas n 20)
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. Trad. Lourdes Santos
Machado. 4 ed. So Paulo: Nova Cultural, 1987. (Os Pensadores)
WEBER, Max. Economia e sociedade. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe
Barbosa. Vol. 1. 3 ed. Braslia: UnB, 1994.
HOUAISS. Antnio. Dicionrio on-line da lngua Portuguesa. Abril de
2007. Verso 2.0a. CD-ROM. 2007.
77
Mdulo Bsico
Referncias Bibliogrficas
78
MI NI CURR CULO
Ricardo Corra Coelho
Bacharel em Cincias Sociais pela Universi-
dade Federal do Rio Grande do Sul (1981), Mestre
em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de
Campinas (1991) e Doutor em Cincia Poltica pela
Universidade de So Paulo (1999). especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamento, e trabalha
no Ministrio da Educao desde 2000. Tem experincia docente nas
reas de Cincia Poltica e Administrao Pblica, com trabalhos nas
reas de partidos polticos, polticas pblicas, educao e formao de
quadros para a Administrao Pblica.

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