Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012.
Velhos e novos desenvolvimentismos
Ricardo de Medeiros Carneiro * 1
Resumo Na segunda metade dos anos 2000, a retomada do crescimento com distribuio da renda no Brasil e na Amrica do Sul, aps o fracasso do neoliberalismo e sua variante suavizada, o Consenso de Washington, ao promover o crescimento econmico e reduzir significativamente a desigualdade social na regio, contribuiu para o ressurgimento e atualizao de antigos paradigmas de polticas econmicas. A crise financeira global e os impasses do desenvolvimento nas economias centrais deram fora, ao menos nos pases perifricos, busca e consolidao desses novos perfis de poltica econmica. Este artigo prope-se a examinar como tais mudanas influenciaram o pensamento desenvolvimentista no Brasil, dando origem, no perodo recente, a novas correntes interpretativas do desenvolvimento brasileiro e suas relaes com a estratgia inovadora de desenvolvimento em curso. Palavras-chave: Brasil; Pensamento econmico; Desenvolvimentismo.
Abstract New and old developmentalisms In the second half of the 2000s, there was renewed growth and income distribution in both Brazil specifically and South America in general. This growth followed the failure of neoliberalism (and also of its lighter cousin, the Washington Consensus) to promote economic growth, and more significantly, to reduce social inequality in the region. This all contributed to the rise and reformation of old paradigms of economic policies. The global financial crisis and the challenges to development in the core economies have given strength, at least in the peripheral countries, to the quest for and the consolidation of these new kinds of economic policies. This article aims to examine how these changes have influenced developmentalist thinking in Brazil, and how they have recently given rise to new schools of thought regarding Brazil's development. It also examines the relationship between these schools of thought and the new development strategy that is currently in place. Keywords: Brazil; Economic thought; Developmentalism. JEL O10, O11, O14.
Introduo Na segunda metade dos anos 2000, um conjunto de eventos marcantes, como por exemplo, a retomada do crescimento com distribuio da renda no Brasil e na Amrica do Sul contribuiu para o ressurgimento de antigos paradigmas de polticas econmicas, aps mais de duas dcadas de hegemonia de polticas de inspirao liberal na regio. Desde 2008, a crise financeira global e os impasses do
* Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp (IE/Unicamp) / Diretor-Executivo para o Brasil e Suriname do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Washington, DC, USA. E-mail: carneirordm@gmail.com. Ricardo de Medeiros Carneiro 750 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. desenvolvimento nas economias centrais deram fora, ao menos nos pases perifricos, busca e consolidao de novos perfis de poltica econmica. O fracasso do neoliberalismo e de sua variante suavizada, o Consenso de Washington, ao promover o crescimento econmico e reduzir significativamente a desigualdade social na Amrica Latina, em contraposio trajetria recente do desenvolvimento na regio, tambm reforou esse ressurgimento. Por sua vez, as mudanas ocorridas desde os anos 1980, com emergncia de novas potncias econmicas, mormente dentre os pases da sia, cujo sucesso esteve apoiado em polticas no liberais, constituram um importante estmulo mudana de paradigma na Amrica Latina. Este artigo prope-se a examinar como tais mudanas influenciaram o pensamento desenvolvimentista no Brasil, dando origem, no perodo recente, a novas correntes interpretativas do desenvolvimento brasileiro e novos perfis de polticas econmicas. Para tanto, cabe esclarecer que se entende por desenvolvimentismo no um corpo terico propriamente dito, mas uma interpretao peculiar do desenvolvimento brasileiro e latino-americano, qual se associou um conjunto variado de polticas econmicas de natureza intervencionista, portanto antiliberal, mas com matizes muito diferenciadas ao longo de vrios momentos histricos e por diferentes pases. O trabalho inicia-se com a recuperao do pensamento desenvolvimentista clssico da escola da Cepal. Em seguida, expe-se a contribuio da escola da Unicamp e suas principais ramificaes, incluindo sua crtica interna. Na ltima parte, analisam-se as contribuies recentes com destaque para duas principais correntes: o social-desenvolvimentismo e o novo-desenvolvimentismo.
1 O desenvolvimentismo clssico: a Cepal Qualquer anlise sobre a teoria do desenvolvimento perifrico e o desenvolvimentismo, parte obrigatoriamente da obra seminal de Ral Prebisch (1949). No trabalho clssico desenvolvido por ele e seus colaboradores (Cepal, 1949), bem como na Introduo do mesmo Prebisch (1949), o autor faz a crtica proposta do desenvolvimento fundado nas vantagens comparativas com base na diviso internacional do trabalho ento prevalecente, da qual participavam, de um lado, pases produtores de bens primrios e, de outro, produtores de bens industrializados. O documento est permeado pela ideia do desenvolvimento desigual das economias, ou seja, a sua ocorrncia em ondas histricas que sucessivamente vo incorporando as naes economia internacional, mas de maneira distinta e assimtrica. A desigualdade ou assimetria ocorre porque as economias incorporadas de maneira retardatria o so de maneira peculiar como periferia. H um centro Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 751 constitudo historicamente, do qual se irradia a dinmica e ao qual so incorporadas de modo parcial, como fornecedoras de matrias-primas e alimentos, as diversas economias perifricas. Ao discutir o desenvolvimento calcado na referida diviso internacional do trabalho, o documento verifica que os ganhos de produtividade foram substancialmente maiores na indstria ante a atividade primria. Ao constatar, no entanto, que, ao contrrio do que sugeria a teoria das vantagens comparativas, isso no se traduziu em uma queda de preos relativos dos bens industriais ante os agrcolas, indicando um bloqueio na propagao do progresso tcnico conduzindo deteriorao dos termos de trocas entre os dois grupos de pases. Tal deteriorao terminava por agudizar, por meio da reduo da capacidade para importar, aquela que seria a maior restrio ao desenvolvimento perifrico: a restrio de divisas ou, mais propriamente, a restrio externa. Na identificao dos fatores responsveis por essa tendncia, Prebisch (1949) sugere a importncia das estruturas de oferta, como fator crucial. Assim, na economia industrial, os ajustes ao longo do ciclo econmico faziam-se pelas quantidades enquanto nas economias primrias, por meio dos preos. A rigidez de preos industriais ocorreria, em ltima instncia, devido rigidez salarial tanto pela transmisso dos ganhos de produtividade aos salrios nas fases de expanso, quanto pela maior resistncia sua queda nas recesses, em razo da maior organizao dos trabalhadores, reflexo do menor excedente de fora de trabalho em tais economias. Nos pases produtores de bens primrios, os preos e salrios seriam mais flexveis, especialmente em razo do excedente estrutural de fora de trabalho. Embora o argumento de Prebisch (1949) esteja restrito flexibilidade dos salrios e ao excedente de fora de trabalho, ele pode facilmente ser derivado para aspectos mais amplos da estrutura produtiva. A maior propenso ao barateamento de preos dos bens primrios pode ser explicada por razes tcnicas, associadas disseminao das tecnologias e s baixas escalas de produo, implicando menores barreiras entrada, o que geraria uma tendncia recorrente superproduo. Assim, haveria um amplo potencial produtivo, medido pelo excedente de fora de trabalho, disponibilidade de recursos naturais e tcnicas disseminadas que poderiam ser utilizados para ampliar a oferta. No setor industrial, ocorreria o oposto, vale dizer, oferta restrita de mo de obra e tcnicas relativamente monopolizadas. Ao contestar a tese de que o subdesenvolvimento poderia ser superado at por meio do aprofundamento da diviso internacional do trabalho com maior especializao na produo de bens primrios, em Cepal (1949) e Prebisch (1949), o autor levanta alguns elementos para sua caracterizao adicional pela tica da hierarquia dos setores produtivos. Assim, a expanso da indstria seria capaz de criar os mercados para si, mas o contrrio no seria verdadeiro, tendo o setor primrio que Ricardo de Medeiros Carneiro 752 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. depender dos mercados criados pela indstria ou, em sua inexistncia, pelos oriundos da demanda externa. O argumento vai, ento, alm da postulao de que os mercados para bens agrcolas cresceriam a um ritmo inferior ao dos mercados para bens industriais, como decorrncia das distintas elasticidades-renda da demanda. Ele ressalta a maior extenso das cadeias produtivas da atividade industrial e seu potencial mais elevado de ulterior diversificao por meio da criao de novos produtos, vis--vis o baixo potencial das atividades primrias, tanto no que tange ao valor adicionado quanto criao de novos produtos. Ademais, em contraposio ao setor primrio, a indstria, pela sua forma de organizao da fora de trabalho e utilizao de tecnologias e aparatos mecnicos modernamente, mecatrnicos seria o locus privilegiado do progresso tcnico. Alm do menor dinamismo das atividades primrias ante as industriais, os pases exportadores desses bens defrontar-se-iam com uma restrio irremovvel ao crescimento por conta da deteriorao dos termos de intercmbio: esta ltima daria carter recorrente restrio externa por meio do declnio da capacidade para importar. No fundo, a tese defendida por Prebisch a da impossibilidade de alcanar o desenvolvimento por meio do padro hacia fuera baseado na exportao de bens primrios e cuja varivel dinmica a demanda externa. A todo o momento, contrape a ele um outro paradigma, o dos pases centrais, baseados na indstria, no progresso tcnico e na capacidade de ambos de dinamizarem a demanda. A interpretao cepalina do desenvolvimento ou, em particular, do subdesenvolvimento, aprofunda-se na obra de Celso Furtado. Em seus trabalhos, (como, por exemplo, Furtado (1961)), aparece tambm a ideia do subdesenvolvimento como uma situao historicamente determinada, no como uma etapa necessria do desenvolvimento econmico. Sua contribuio original dentro da escola cepalina est associada discusso da continuidade do subdesenvolvimento, mesmo quando as economias perifricas superam a clssica diviso do trabalho como produtoras de bens primrios e adentram o estgio do desenvolvimento hacia dentro por meio da industrializao. Segundo o autor, as economias perifricas constituem-se enquanto desdobramento das economias centrais, a partir da instalao de um ncleo industrial no centro, por meio da produo e fornecimento de matrias-primas e alimentos. A atividade econmica em tais economias dependeria desse centro de vrias maneiras. Em uma situao extrema, quando ela se realizasse com capitais estrangeiros, o nico fator de dinamismo interno seria a massa de salrios. Parte do resultado da atividade econmica, talvez a mais importante, relativa ao lucro, no permaneceria nas economias perifricas e, mesmo que isso no ocorresse, quando os capitais fossem nacionais, tais economias, em razo da especializao e estreiteza de seus mercados, Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 753 ainda dependeriam fundamentalmente da demanda externa como varivel chave do crescimento. No que tange aos fatores dinmicos ou determinantes do crescimento, a distino entre economias centrais e perifricas seria crucial. Nas primeiras, os aspectos associadas oferta, em particular ao progresso tcnico, responderiam pelo dinamismo. J nas segundas, as foras da demanda seriam mais relevantes. Em um primeiro momento, a demanda externa por bens primrios e, em segundo, em situaes de restrio capacidade para importar, a demanda insatisfeita por importaes. Essa distino crucial porque os pases perifricos, por no possurem um ncleo industrial relevante, com autonomia tecnolgica, dependeriam permanentemente da trajetria da demanda e, mais ainda, da demanda externa na determinao da sua expanso, contrastando com o papel do progresso tcnico e da oferta nos pases centrais. Olhando o mesmo processo por outro ngulo, Furtado (1992) ressalta, no mbito do capitalismo desenvolvido, a centralidade do processo de incorporao e difuso de novas tcnicas como determinante do aumento da capacidade de produo e da produtividade. Essa produo ampliada, por sua vez, poderia ser absorvida pelo aumento do investimento, do consumo quando parte dos ganhos de produtividade transferida aos salrios, da, a importncia atribuda por Furtado distribuio da renda, pelo investimento no exterior e pelo gasto pblico. Estes dois ltimos seriam, ainda, importantes fatores de absoro da parcela relativa aos lucros. A forma pela qual, nas economias desenvolvidas, o excedente foi absorvido em uma ou mais das categorias de demanda efetiva: consumo, investimento induzido, investimento externo ou gasto pblico definiu padres de desenvolvimento distintos. O autor no descarta o investimento induzido efeito acelerador como fonte importante de absoro da produo ampliada, mormente quando das ondas de inovao tecnolgica. Ele, contudo, utiliza-se de modo implcito da ideia presente nos modelos keynesianos de crescimento, de que o investimento, ao criar nova capacidade produtiva, amplia ao mesmo tempo a oferta, levando ao aumento prospectivo da ociosidade e a problemas de realizao da produo que s podem ser solucionados pelos mercados externos. A piora da distribuio da renda como declnio da participao dos salrios na renda nacional, por conta de tecnologias poupadoras de mo de obra, acentuaria o problema. No contexto explicitado acima, o subdesenvolvimento visto como uma disseminao parcial ou bloqueada do progresso tcnico. No mbito produtivo, por seu carter restrito, abarcando um nmero pequeno de atividades ou setores ligados exportao de bens primrios ou uma indstria pouco expressiva. Tambm, porque caractersticas peculiares desses pases, como a oferta ilimitada de fora de trabalho, Ricardo de Medeiros Carneiro 754 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. limitariam a transmisso dos ganhos de produtividade aos salrios, restringindo ainda mais, vis--vis, o capitalismo central, o crescimento do mercado interno. A contribuio de Furtado destaca ainda a assimilao desigual do progresso tcnico nas economias perifricas, mesmo naquelas que lograram algum grau de industrializao e este progresso seria menos disseminado nas estruturas produtivas comparativamente aos estilos de vida e de consumo. Isso, na verdade, s seria possvel em economias primrio-exportadoras articuladas a um centro desenvolvido dos quais se absorveria a segunda dimenso, o estilo de vida, pelas camadas de alta renda e o consumo de bens de luxo importados. No plano produtivo, a realidade era a de tcnicas atrasadas ou restritas a poucos setores, sem capacidade de engendrar surtos de inovaes ou progresso tcnico, massa de salrios limitada pelo excedente de fora de trabalho e concentrao da renda com poucos efeitos dinamizadores sobre a economia domstica. A industrializao por substituio de importaes, como etapa superior do desenvolvimento perifrico, desencadeada como resposta ao estrangulamento externo e como a alternativa, portanto, para atender uma demanda insatisfeita por bens de consumo, implicava a substituio da demanda externa pela domstica ou, em suas palavras, no deslocamento do centro dinmico. A economia deixava de ter nas exportaes sua varivel chave de impulso autnomo que agora passava a ser a demanda domstica. Essa ltima seria constituda, em primeira instncia, pela demanda insatisfeita por bens de consumo antes importados e, em segunda, pela massa de salrios pagos na economia e pelo investimento induzido. Sob o ponto de vista dinmico, a utilizao de tcnicas inadequadas, definidas pelo estado das artes no centro, intensivas em capital e poupadoras de mo de obra, limitariam os efeitos multiplicadores sobre o mercado interno, por conta dos elevados requisitos de capital e baixo impacto no emprego. A oferta ilimitada de fora de trabalho, por sua vez, limitaria a transferncia dos ganhos de produtividade aos salrios. Conforme explicitado em Furtado (1969), tais restries ao processo de desenvolvimento agravar-se-iam medida que a substituio de importaes avanava na internalizao da produo de bens de maior valor unitrio, os durveis, nos quais a demanda j era de partida mais restrita. O resultado seria uma tendncia estagnao das economias com as citadas caractersticas. Um dos pontos altos do pensamento desenvolvimentista e que marca sua transio para paradigmas tericos distintos da abordagem cepalina clssica a crtica de Tavares e Serra (1970) tese estagnacionista de Furtado. Em sua essncia, a crtica postula que a interpretao de Furtado, por estar ancorada em pressupostos tericos insuficientes, v.g. a teoria neoclssica, teria sido induzida a confundir a crise cclica na qual estava imersa a economia brasileira e vrias economias latino- americanas, com um processo de estagnao permanente ou secular. Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 755 Para os autores, a varivel central no argumento de Furtado (1969) a relao produto-capital marginal e seu necessrio declnio em razo das caractersticas do processo de substituio de importaes. Como primeira crtica, assinalam que essa varivel de natureza tecnolgica apenas um resultado ex-post do processo de crescimento e no se confunde com a verdadeira motivao do investimento, isto , a eficincia marginal do capital, uma varivel ex-ante e, portanto, expectacional. Questionam, tambm, a inevitabilidade da queda de tal relao luz da natureza do progresso tcnico. Assim, no argumento de Furtado, as tcnicas de produo avanadas utilizadas na indstria de bens de consumo durvel exigiriam maior dotao de capital por trabalhador, ou seja, maior relao trabalho capital, decorrendo, da, o declnio da relao produto-capital marginal. Para Tavares e Serra (1970), isso no seria necessariamente verdadeiro e dependeria da intensidade do progresso tcnico ou do aumento da produtividade do trabalho cujo aumento poderia assegurar a lucratividade dos investimentos. Isso significa que a relao produto- capital s cairia, arrastando a lucratividade e o crescimento, se o aumento da produtividade fosse menor do que o incremento da dotao de capital por trabalhador. Em termos formais, tm-se: P/K = p = relao produto capital marginal P/T = t = produtividade marginal do trabalho K/T = k = dotao marginal de capital por trabalhador. Como, p = t/k , para que p caia, t deve crescer menos do que k. Alm do argumento formal acima, a crtica avana para aspectos histrico- concretos da dinmica da economia brasileira nos anos 1960. Os autores admitem que a economia brasileira vivia durante o perodo uma crise cclica, resultante em boa medida do boom de investimento do perodo do Plano de Metas e que havia conduzido a um nvel de ociosidade expressivo na indstria ou, nos termos de Furtado, a um incremento da relao produto-capital. A ocupao dessa capacidade ociosa estaria obstaculizada por dois fatores distintos: i) insuficincia de consumo decorrente da extrema concentrao da renda em detrimento inclusive dos grupos mdios, ii) indisponibilidade de financiamento, a rigor de poupana, para novos projetos de investimento. A ociosidade elevada e insuficincia da demanda foram resolvidas de forma peculiar no mbito das reformas promovidas pela ditadura militar, como decorrncia do grau de desenvolvimento alcanado pelo capitalismo brasileiro o qual lhe conferia autonomia para que os estmulos pudessem ser buscados no plano domstico. Sob tal ponto de vista, a reconcentrao da distribuio funcional e pessoal da renda desempenhou um papel crucial. A pessoal, por ter permitido criar a demanda Ricardo de Medeiros Carneiro 756 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. necessria para dinamizar o setor de bens de consumo durveis. A funcional, por criar condies para o autofinanciamento parcial do investimento. Essa ltima mudana, junto reformulao da estrutura tributria e do sistema financeiro (a primeira, com seu impacto positivo no gasto pblico e a segunda, no financiamento privado), criaram as condies adicionais para a retomada do investimento, uma vez ocupada a capacidade ociosa.
2 o Desenvolvimentismo crtico: a escola da Unicamp A escola da Unicamp reconhecida como herdeira do pensamento cepalino, mas, ao mesmo tempo, prope-se a super-lo por meio de uma abordagem fundada em outras vertentes tericas, particularmente o marxismo e suas derivaes contemporneas. Reconhece sua relevncia e limitaes, pretendendo nas palavras de Cardoso de Mello (1982) repensar a histria latino-americana como formao e desenvolvimento do modo de produo capitalista. A problemtica dos autores da Escola da Unicamp a do desenvolvimento capitalista entendido, tal qual na Cepal, como industrializao, embora caracterizado a partir de outro aparato terico, como desenvolvimento das foras produtivas capitalistas. Por sua vez, esse desenvolvimento ou industrializao pensado como sendo especfico, por conta de seu ponto de partida as economias exportadoras capitalistas e pelo momento histrico no qual se realiza o da etapa monopolista do desenvolvimento do capitalismo em geral. Aqui, cabe j destacar que, embora tal anlise ir revelar-se mais precisa, ela compartilha com o pensamento da Cepal duas concepes bsicas: i) a de entender desenvolvimento como industrializao; ii) a de caracterizar o desenvolvimento como especfico perifrico, retardatrio ou tardio, em razo do momento histrico em que ocorre. A constituio de foras produtivas tem um significado especfico nessa interpretao, o de industrializao pesada. Desde logo, ela vista como a culminao do processo de desenvolvimento capitalista e a anlise dos condicionantes histricos que permitam alcan-la ou no, constitui o foco da abordagem. Para Tavares (1985), a industrializao pesada conferiria ao capitalismo, incluindo o brasileiro, a autodeterminao do processo de desenvolvimento, o que teria como contraparte a autonomia completa ante a demanda do exterior e, inclusive, a superao da restrio externa, entendida como o limite ao crescimento imposto pela limitao na capacidade para importar. Esta superao suporia, por um lado, a implantao de um significativo setor produtor de meios de produo na economia, por outro lado, que o investimento autnomo passasse a ser a varivel dinmica por excelncia do crescimento. Constituem-se enquanto desdobramento das economias centrais, a partir da instalao de um ncleo industrial no centro, por meio da produo e fornecimento de matrias-primas e alimentos. A atividade econmica em tais economias dependeria desse centro de vrias maneiras. Em uma situao Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 757 extrema, quando ela se realizasse com capitais estrangeiros, o nico fator de dinamismo interno seria a massa de salrios. Parte do resultado da atividade econmica, talvez a mais importante, relativa ao lucro, no permaneceria nas economias perifricas e, mesmo que isso no ocorresse, quando os capitais fossem nacionais, tais economias, em razo da especializao e estreiteza Em Cardoso de Mello (1982), a constituio de foras produtivas especificamente capitalistas tambm associada industrializao pesada e constituio das bases tcnicas do capitalismo, que permitem acumulao de capital libertar-se de diversos tipos de constrangimentos, seja o da demanda corrente, a restrio externa ou, eventualmente, a escassez de fora de trabalho. O autor associa, ademais, a industrializao pesada ao conceito de salto tecnolgico, compreendendo a diferenciao da estrutura produtiva com a implantao de novos setores e sua capacidade de crescer desconectado da demanda prvia, pelos efeitos de encadeamento do novo bloco de inverses, ou seja, destaca o papel do investimento autnomo como varivel dinmica. O conceito de industrializao pesada, portanto, supe no s certa configurao produtiva com a presena decisiva do setor produtor de meios de produo (D I), como tambm a dominncia do investimento autnomo como varivel propulsora do crescimento. Comparando tal interpretao com a da Cepal, mormente a de Furtado (1970), cabe assinalar uma convergncia existente entre elas, na medida em que o ltimo autor citado, a partir de outro aparato analtico de inspirao keynesiana, tambm trata a industrializao como um processo de desenvolvimento no qual a indstria, por meio da diversificao, capaz de autogerar seus mercados, independizando-o da demanda externa. A construo analtica da escola da Unicamp permite, todavia, ir alm e diferenciar os vrios tipos de fatores dinmicos e, sobretudo, distinguir entre investimento induzido e autnomo. Os limites ao desenvolvimento capitalista so vistos nessa abordagem como sinnimos dos limites industrializao. Sob tal ponto de vista, uma pergunta crucial a referente a seus obstculos. A questo pode ser expressa como a dos limites realizao da industrializao pesada ou mais propriamente a dos obstculos quanto implantao. A resposta considera duas ordens de fatores: i) domsticos, relativos configurao da economia nacional (o ponto de partida da industrializao); ii) externos, referentes ao momento histrico de desenvolvimento. No primeiro caso, destaca-se a magnitude dos capitais locais e sua vinculao a atividades de menor densidade de capital e complexidade tecnolgica, portanto, de menor risco e maior rentabilidade. Por sua vez, as escalas de produo, sofisticao e controle tecnolgicos da indstria pesada eram definidos por um padro de concorrncia intercapitalista que j supunha, nas economias centrais, um elevado grau de concentrao e monopolizao. Nessas circunstncias, implantar a Ricardo de Medeiros Carneiro 758 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. indstria pesada era um processo necessariamente descontnuo e exigiria grau elevado de interveno extraeconmica como, por exemplo, papel decisivo do Estado e um contexto internacional favorvel, sobretudo um padro de concorrncia intercapitalista compatvel com a migrao de investimentos para a periferia ou a transferncia macia de tecnologia por mecanismos de cooperao. Tanto Tavares (1985) quanto Cardoso de Mello (1982) ressaltam que as experincias histricas de industrializao pesada no se deram a partir da diferenciao da estrutura industrial existente, mas caracterizaram-se por verdadeiras descontinuidades, com a introduo de novos setores, escalas ampliadas de produo. Em geral, contaram com o decisivo apoio e participao dos estados nacionais. O tema retomado por Coutinho e Belluzzo (1982), para quem, sob o ponto de vista da periferia capitalista, o processo de industrializao no ps-guerra visto como caracterizado, em especial, pela difuso do segmento de bens de consumo durvel. Essa difuso, para ser vivel, exigiu em graus variados a expanso da infraestrutura e do setor produtor de meios de produo. A ltima tarefa demandaria necessariamente uma participao decisiva, direta e indireta, do Estado. Em razo das escalas de produo envolvidas e dos requerimentos de centralizao do capital, haveria necessidade tanto do apoio ao setor privado nacional quanto da criao de empresas estatais 1 . 2 . Os variados papeis desempenhados pelo Estado na articulao dos blocos de capitais, na centralizao do capital por meio do apoio empresa privada nacional ou na criao de empresas estatais e, ainda, na arbitragem dos interesses do capital externo, conferiu-lhes uma funo crucial na industrializao durante a etapa pesada, a de articulador do investimento autnomo ou descontnuo. Ainda de acordo com Coutinho e Belluzzo (1982), nesse padro de industrializao, o setor de meios de produo, amplamente dominado pelo capital multinacional, termina por constituir-se em um obstculo ao desenvolvimento nacional. Por conta da estrutura hierarquizada das empresas multinacionais e da centralidade das matrizes, a gerao de progresso tecnolgico no seria disseminada para a periferia. O mecanismo de expanso capitalista fundado no investimento autnomo e no progresso tcnico estaria sob tal ponto de vista, bloqueado, restringindo-se aos momentos de diferenciao da estrutura produtiva e implantao de novos setores. Outro tema relevante para o desenvolvimento capitalista no Brasil, tratado, mas de maneira menos aprofundada na escola da Unicamp, o das finanas, de suas
(1) Olhando a questo sob outra perspectiva, Lessa e Dain (1982) enxergam outro papel crucial do Estado no desenvolvimento brasileiro, o da conciliao de interesses entre o capital mercantil, predominantemente nacional e o capital industrial, predominantemente multinacional. O Estado seria, assim, o fiador do pacto entre as vrias rbitas ou fraes do capital envolvidos no processo de desenvolvimento brasileiro. Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 759 articulaes e condicionantes ao processo de acumulao. Em seu trabalho original, ao discutir os limites industrializao pesada nos anos 1930, Cardoso de Mello (1982) chama a ateno para os requerimentos de capital necessrios para implant- la, em razo das escalas de produo e sua incompatibilidade com os graus de concentrao e centralizao de capitais existentes no pas. Depois, no trabalho de Tavares (1998), aparece mais explicitamente a tese das finanas como bloqueio ao processo de desenvolvimento capitalista no Brasil. De acordo com essa autora, as finanas condicionariam o processo de desenvolvimento por meio de dois aspectos: i) a atrofia do capital financeiro; ii) a sndrome da liquidez. Na primeira dimenso, destaca a incapacidade do sistema financeiro em aglutinar ou centralizar massas de capital dinheiro e, a partir de tal centralizao, comandar o processo de acumulao. Reconhece que isso foi feito parcialmente por meio do Estado, mas de forma passiva, ou seja, sem comando ou controle da propriedade. No que tange sndrome da liquidez, afirma que por razes variadas, tais como inflao e instabilidade macroeconmica, sempre houve, por parte dos poupadores, uma preferncia por ttulos de curto prazo, impedindo a formao de taxas de juros de longo prazo, dificultando, assim, o desenvolvimento da intermediao financeira necessria para dar suporte ao financiamento da acumulao. Consideradas em todas as suas consequncias, tais caractersticas limitariam o papel do investimento autnomo no capitalismo brasileiro, restringindo- o pela tica dos avanos de capital. Com base na abordagem terica citada, os autores desenvolvem uma periodizao para o processo de desenvolvimento da economia brasileira, durante o perodo da industrializao, utilizando para tanto um esquema analtico inspirado nas equaes marxistas de reproduo em sua atualizao kaleckiana. Especificam um primeiro perodo pr-industrializao, cuja dinmica definida pela interao entre dois setores: o mercantil-cafeeiro, hegemnico e o industrial, subordinado. A subordinao desse ltimo viria tanto da dependncia em relao aos mercados criados pelo primeiro principalmente pela massa de salrios quanto pela capacidade para importar os meios de produo necessrios reproduo ampliada, na inexistncia de uma indstria produtora de meios de produo. Nessa fase, a varivel dinmica ou autnoma, responsvel pelo crescimento, a demanda externa, secundada pelo investimento induzido no setor cafeeiro. Tal setor, por meio da criao de um mercado de bens-salrio, tambm induz a expanso do setor industrial que depende do primeiro duplamente, tanto pelos mercados correntes como pela criao da capacidade para importar, gerada pelas exportaes de caf. Ricardo de Medeiros Carneiro 760 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. Um segundo perodo denominado de industrializao restringida durante o qual o setor industrial ganha autonomia ante o mercantil-cafeeiro e capacidade de liderar o crescimento, porm de forma condicional. As dimenses alcanadas pelo setor industrial fazem com que sua expanso crie os mercados ou a demanda que justificariam a ampliao da produo corrente do investimento. Significa que seu tamanho e diversificao definiriam elevados efeitos multiplicadores combinados com significativo efeito acelerador decorrente do investimento induzido. claro que, em um primeiro momento, os mercados adicionais oriundos do colapso da capacidade para importar decorrentes da crise de 1929 foram cruciais para explicar o impulso inicial, autnomo, ao setor industrial. Esse perodo da industrializao tem algumas limitaes estabelecidas, em ltima instncia, pela capacidade para importar, isto , como no se havia implantado uma indstria de meios de produo suficientemente diversificada, a reproduo do sistema dependia ainda do setor exportador ou de sua capacidade de criar divisas. Sob tal ponto de vista, a industrializao pode ser denominada de restringida. este perodo da industrializao brasileira e latino-americana, marcado por sucessivos estrangulamentos externos e pela reduo absoluta na capacidade para importar que, segundo Tavares (1985), pode ser rigorosamente caracterizado como de industrializao por substituio de importaes. A autonomia ou autodeterminao do processo de desenvolvimento capitalista viria somente com a industrializao pesada e, assim, em vrios sentidos. A diversificao da indstria com a incorporao do setor produtor de meios de produo permitiria tornar a economia independente da capacidade para importar criada pelo setor exportador e converteria o investimento autnomo em fora motriz do crescimento. Assim, a economia brasileira, enquanto economia perifrica, no se diferenciaria mais das economias centrais em sua capacidade de crescer pela autogerao da demanda fundada no papel do investimento autnomo movido pelo progresso tcnico. No caso, o progresso brasileiro e o perifrico assumiriam a forma de introduo de novos setores, aproximando a estrutura produtiva daquela existente nos pases centrais, o catching up. Em vrios textos, autores da escola da Unicamp alertam para as especificidades desse capitalismo. Tavares (1985), por exemplo, embora afirmando que a internalizao do DI conferiria ao capitalismo brasileiro caractersticas similares s dos pases desenvolvidos, em sua trajetria cclica, assinala uma especificidade na sua dinmica que estaria fundada no peso significativo do Estado e do capital estrangeiro na determinao do investimento autnomo. Em texto posterior, Tavares e Belluzzo (1982) reveem parcialmente a proposio da autodeterminao e da autonomia do capitalismo brasileiro, no que tange s suas foras dinmicas, ao afirmarem que o crescimento dos setores lderes Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 761 seria inerentemente instvel por conta de seu pequeno peso relativo no gasto /investimento e no produto. Isso significa que a demanda interindustrial, oriunda dos efeitos multiplicadores, aceleradores e do investimento autnomo, no seria capaz de sustentar o dinamismo do setor industrial e da economia. A reviso, todavia, parcial, pois o que est em questo o tamanho relativo do DI na economia brasileira e em sua estrutura industrial. No se tratava, portanto, de reeditar a tese da crucialidade da demanda e da restrio externas como fatores essenciais e restritivos do crescimento. No caso particular da restrio externa, os autores alertavam para a sua irrelevncia diante do que denominavam de financiamento automtico da necessidade de divisas, no que tange ao investimento, por meio do IDE ou do crdito de fornecedores. Na anlise da dinmica do capitalismo brasileiro, os autores chamam a ateno para a distino do papel do investimento em sua dimenso autnoma, quando da montagem dos novos setores ante aquela induzida, relativa ao efeito acelerador propriamente dito. Na primeira, o bloco de inverses produziria, em seu conjunto, uma dinamizao da economia, ou seja, a demanda interindustrial criaria os mercados ou a demanda para sustentar a expanso. O investimento induzido, contudo, em razo das caractersticas apontadas acima, i.e., pequeno peso relativo do DI, no teria capacidade de sustentar a criao de demanda para dinamizar o conjunto da economia. Sob esse ponto de vista, a economia dependeria dos mercados externos indstria para seu crescimento e teria um perfil cclico mais acentuado. Ao detalhar o argumento, Tavares e Belluzzo (1982) assinalam as peculiaridades do DI no Brasil. Como apontado, um problema de natureza geral seria o menor peso relativo desse departamento e o vazamento parcial para o exterior do impacto do investimento. Por sua vez, o subsegmento de este setor que produz meios de produo para a indstria pesada e a infraestrutura seria mais dinmico, pois sua trajetria estaria associada aos investimentos articulados nos novos blocos de inverso. J o segmento do DI que produziria para manter o setor produtor de bens de consumo teria uma trajetria bem mais instvel. Nesse caso, a razo era dupla: no segmento de bens durveis, a trajetria seria acentuadamente cclica a despeito de sua demanda configurar-se de forma autnoma ante a renda, por conta do crdito. A manifestao de tal demanda teria carter necessariamente discreto no tempo, incluindo fases de saturao. Outro aspecto do problema refere-se desconexo da trajetria do setor produtor de bens de consumo para assalariados daquela do DI. No paradigma terico das equaes de reproduo, o determinante essencial da trajetria do primeiro, dado o investimento e consumo capitalista, a distribuio funcional da renda, ou seja, a massa salarial. Essa ltima, por conta do tamanho menor da indstria na economia brasileira e dos salrios relativamente mais baixos, dependeria muito mais da taxa de Ricardo de Medeiros Carneiro 762 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. urbanizao e da evoluo das atividades mercantis do que da massa salarial da indstria. Dado que o emprego industrial cresceu a taxas elevadssimas durante o processo de industrializao, como analisado por Salm e Silva (1987), superando a dos demais setores, a questo anterior remete muito mais aos salrios propriamente ditos, distribuio de renda e a seu papel na explicao do dinamismo da economia brasileira durante o processo. Os ensaios da escola da Unicamp procuraram demonstrar, alis, corretamente, que seria e foi possvel realizar um processo de desenvolvimento capitalista em simultneo com a concentrao da distribuio da renda, sem que isso o tivesse inviabilizado. O que se prope em tais anlises uma separao radical entre as duas questes, demonstrando que a melhoria da ltima, embora defensvel sob vrios pontos de vista, no estabelece restries ou condicionalidades significativas sobre o dinamismo do primeiro. O tema retomado no ensaio de Cardoso de Mello e Belluzzo (1982), em que discutem um perodo particular da economia brasileira, o do milagre econmico de 1968/73. A tese geral, coerente com os princpios tericos de base marxista-kaleckiana, a de que o setor que produz bens de consumo para assalariados, portanto para o consumo das massas, tem carter subordinado no capitalismo, ou seja, depende da trajetria dos setores produtores de meios de produo e consumo capitalista, DI e DII, respectivamente. Assim, dada a taxa de salrio da economia, a expanso desses dois setores que ocorre a partir do gasto autnomo de investimento e de consumo define o emprego, a massa de salrios e os limites da expanso do DIII. Ao analisarem concretamente o perodo, destacam que o setor dinmico por excelncia foi o DII (consumo capitalista), que associam ao segmento produtor de bens de consumo durvel. De acordo com os autores citados, a liderana do crescimento por meio desse setor exigiu uma reconcentrao da renda, ou seja, a conteno dos salrios de base para permitir o aumento mais rpido dos salrios mais altos, dos quais derivaria uma demanda mais intensa por bens durveis. O argumento assenta-se na concepo de que o consumo de bens durveis somente seria acessvel a uma pequena parcela da sociedade brasileira, por conta de seu valor unitrio mais alto e do nvel de renda mdio da populao. A tese questionvel em um de seus aspectos: embora a limitao absoluta do mercado por conta do nvel de renda vis--vis o alto valor unitrio dos bens seja um fato econmico significativo e possa limitar o crescimento do setor de durveis, no se deduz da que a reconcentrao da renda seja fator decisivo para assegurar sua expanso. Isso porque a demanda do setor tem um componente autnomo crucial, dependente diretamente do crdito e no da renda corrente. O Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 763 argumento deveria, portanto, estabelecer que a reconcentrao da renda foi uma condio essencial para o acesso e expanso do crdito. A especificidade do milagre brasileiro residiria, assim, na liderana do setor de durveis, uma soluo paliativa e temporria para os problemas da realizao dinmica, ou seja, para o descompasso entre o crescimento da demanda e a capacidade de acumulao e a consequente ampliao dos nveis de capacidade ociosa. A reconcentrao da renda seria um elemento essencial para dar maior intensidade demanda pela via do consumo de durveis e prolongar o dinamismo. Pode-se questionar essa interpretao por valorizar excessivamente os efeitos correntes do processo de reconcentrao da renda, desprezando o carter autnomo da demanda por bens durveis, alavancada pelo crdito, circunscrevendo o debate contraposio, criada por tal concentrao, entre o dinamismo aumentado do DII, vis- -vis aquele reduzido no DIII. A pergunta sobre os motivos de o crescimento do perodo no ter sido liderado pela indstria pesada de meios de produo, o DI, (expresso maior da autodeterminao do desenvolvimento capitalista), tem uma resposta pouco satisfatria: a de seu baixo encadeamento via massa de salrios, com o setor de durveis (DII). Sugere-se, portanto, que maior dinamismo seria obtido reproduzindo o padro observado no Plano de Metas, que combinou a expanso da indstria pesada com a de bens de consumo assalariado. Por fim, a tese reconhece de modo implcito que a autodeterminao do crescimento por meio da indstria pesada no estaria assegurada. Sem mencionar explicitamente, atribui os percalos de expanso e liderana do DI a problemas de duas ordens: i) a articulao DI/DI, a expanso autnoma estaria obstaculizada por restries de financiamento; ii) no segmento DI/DII pela desconexes e vazamento da demanda para o exterior e pelas escalas de produo e disponibilidade de tecnologia o que ocorreria tambm, em menor magnitude, na articulao DI/DIII. Tudo isso sugere que a autodeterminao do desenvolvimento capitalista no Brasil, entendido como a proeminncia do investimento autnomo, s ocorreria em momentos particulares nos quais se realizava uma grande diversificao da estrutura produtiva, como no Plano de Metas ou no II PND. Em tais momentos, o investimento autnomo inicial associado aos efeitos multiplicadores e aceleradores posteriores (investimento induzido) foi capaz de assegurar dinamismo ao capitalismo brasileiro, mas o ltimo, pelas vrias razes apontadas configurou-se em um ciclo de expanso relativamente curto. As dificuldades do financiamento de longo prazo e sua dependncia do endividamento externo constituem outro aspecto pouco desenvolvido nas abordagens originais. Isso reala a fragilidade da ideia de autonomia ou autodeterminao do capitalismo brasileiro. Por sua vez, embora o carter subordinado do DIII e da distribuio de renda constitua uma contribuio original, a Ricardo de Medeiros Carneiro 764 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. questo pouco aprofundada dada sua relevncia para entender a dinmica do desenvolvimento brasileiro e os padres particulares do citado desenvolvimento. Uma contribuio que se prope a dar respostas a algumas das questes relativas ao financiamento do desenvolvimento brasileiro e os problemas por ele colocados a de Cruz, (1984). Segundo ele, durante o perodo da industrializao, a despeito das grandes transformaes produtivas, no se desenvolveu paralelamente um sistema de financiamento de longo prazo. Pergunta-se como foi possvel financiar a indstria pesada na ausncia de um sistema domstico de financiamento de longo prazo. Na verdade, a pergunta deveria ser outra, isto , como foi possvel financiar o investimento autnomo na ausncia de um sistema de financiamento compatvel. De qualquer modo, a pergunta pertinente, pois discute de outra perspectiva, a do financiamento, a questo da restrio externa e autonomia do desenvolvimento. Uma primeira tentativa de resposta questo sublinha o plano microeconmico e, mais particularmente, o das estruturas de mercado e da propriedade. Por um lado, destaca as elevadas margens de lucro decorrentes da oligopolizao potenciada pelo protecionismo, como responsvel por alto grau de autofinanciamento das empresas. Por outro lado, ressalta a presena significativa de empresas multinacionais e estatais na estrutura industrial brasileira, portanto, da relevncia de seus esquemas internacionais e parafiscais de financiamento. No segundo caso, a tese parece ser bastante pertinente; j no primeiro, nem tanto, porque, embora o autofinanciamento possa ter desempenhado papel relevante na superao da atrofia do sistema financeiro, ele tem pouca importncia direta para o financiamento do investimento autnomo. O essencial nesse caso a possibilidade de dispensar a poupana prvia, ou seja, os lucros retidos. De qualquer modo, o autofinanciamento tem implicaes sobre o estabelecimento das margens de lucro ampliadas das empresas, com importantes consequncias inflacionrias e distributivas. Os dois outros aspectos mencionados por Cruz (1984) o financiamento externo e aquele com recursos fiscais e parafiscais so cruciais para o financiamento da expanso da indstria pesada, particularmente do investimento autnomo. O autor, no entanto, deduz da uma propenso intrnseca ao sobre- endividamento externo e a desequilbrios fiscais quando, na verdade, essas eram apenas possibilidades abertas pelo padro de financiamento da economia brasileira. Assim, em circunstncias nas quais se realizou a industrializao brasileira, sobretudo no que diz respeito necessidade de centralizao do capital ante as escalas de produo, dificilmente se lograria financiar o investimento autnomo com base em esquemas domsticos privados de financiamento. Por sua vez, tem razo o autor ao apontar os desequilbrios que da decorreram, pois eles eram uma possibilidade concreta e as escolhas de polticas equivocadas a eles conduziram. Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 765 3 A crtica ao desenvolvimento A estratgia desenvolvimentista e as prticas de poltica econmica correspondentes por meio do nacional-desenvolvimentismo sofreram srios reveses aps os anos 1980. Fatores objetivos e ideolgicos tiveram peso nesse declnio que durou ao menos vinte anos. Em primeiro lugar, houve a crise da dvida que sintetiza, na verdade, a derrocada do padro de crescimento nacional-desenvolvimentista. Deu- se, ento, ensejo ao ressurgimento das ideias liberais e de suas prticas de poltica econmica, resumidas no Consenso de Washington. Isso ocorre em simultneo a mudanas profundas no padro de organizao capitalista sintetizadas na liberalizao e globalizao financeiras. Nesse contexto mais amplo, cabe destaque s crticas ao nacional- desenvolvimentismo como, por exemplo, aquelas expressas em documento do Banco Mundial BIRD (1991), no qual se critica principalmente o excesso de interveno estatal nos processos de desenvolvimento da periferia, em particular, na Amrica Latina. A principal objeo do documento estratgia de desenvolvimento com base na industrializao por substituio de importaes, ou seja, com proteo indstria nascente e financiada por taxao, implcita ou explcita, do setor primrio. O ponto essencial destacado no documento a utilizao do protecionismo como forma de viabilizar a indstria nascente e a distoro de preos da decorrente. Isso levaria m alocao de recursos, em desacordo com as vantagens comparativas, e perda de eficincia. Ao realizar tal crtica, o documento assume claramente a tese de que os ganhos de produtividade que constituem a essncia do desenvolvimento econmico estariam associados ao bom funcionamento do sistema de preos, ou seja, a boa alocao de recursos seria uma prerrogativa essencial dos mercados livres e da concorrncia. O paradigma market friendly proposto no documento no descarta a interveno do Estado, mas define bem seu carter complementar e essencialmente regulatrio, isto , direcionado para garantir e viabilizar o melhor funcionamento do mercado. Como todas as interpretaes de sua linhagem, o documento fica em dificuldades para explicar o sucesso do modelo de desenvolvimento do Sudeste asitico comprovadamente intervencionista. Uma sntese de propostas de polticas para o desenvolvimento da periferia e da Amrica Latina, em particular, foi coligida por Williamson (2004) e caracterizada como o Consenso de Washington. Essa estratgia de desenvolvimento de inspirao liberal constituiu-se na verdade das concepes das instituies multilaterais, como FMI e BIRD e dos rgos do governo americano afeitos ao assunto. As recomendaes seguiam a orientao geral da liberalizao com ampliao do papel do mercado e da concorrncia e do encolhimento do papel do Estado. Seus dez pontos eram: disciplina fiscal, reordenamento das prioridades da despesa pblica, Ricardo de Medeiros Carneiro 766 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. reforma tributria, liberalizao das taxas de juros, taxa de cmbio competitiva, abertura comercial, liberalizao do IDE (inward), privatizao, desregulao, garantias do direito de propriedade. No que tange dimenso fiscal, o Consenso era animado pela ideia bsica do crowding out, ou seja, de que era necessria a disciplina fiscal para evit-lo, eliminando- se os dficits pblicos elevados. Embora no houvesse explicitamente a recomendao de reduo dos gastos pblicos, mas apenas dos dficits, como anotado por Williamson (2004), no h, ao menos nas formulaes iniciais, preocupaes explcitas com a postura anticclica da poltica fiscal ou o papel do gasto na sustentao do crescimento ou, ainda, na melhoria da distribuio da renda. O aumento da eficincia das despesas por meio da focalizao nos pobres e a reforma tributria para financi-las mais adequadamente, via ampliao da base com moderao da incidncia, completam as medidas fiscais. As duas proposies seguintes, a liberalizao das taxas de juros e o estabelecimento de uma taxa de cmbio competitiva estiveram cercados de amplas controvrsias por conta dos resultados a elas associados: crises financeiras e de balano de pagamentos. As primeiras resultaram de expanso excessiva de emprstimos associados a taxas de juros elevadas e as segundas, de desalinhamento e apreciao prolongados da taxa de cmbio e, no raro, estiveram associadas, nas assim chamadas crises gmeas. Ao procurar justificar a liberalizao de taxas de juros, Williamson (2004), admite que problemas de amplitude, velocidade e superviso inadequados terminaram por ocasionar os efeitos deletrios observados. No que tange taxa de cmbio, tambm admite que a especificao de um regime intermedirio entre o fixo e flutuante teria ajudado a mitigar o problema do desalinhamento e volatilidade. Na verdade, essa autocrtica no leva em considerao o essencial: o ambiente internacional no qual se propunha as medidas do Consenso era o da globalizao financeira, portanto de liberalizao financeira no plano domstico e internacional. Para que os pases perifricos conseguissem lidar com a mudana de padro e levassem adiante reformas exitosas, mesmo nos termos propostos pelo Consenso, teria sido necessrio um grau de intervencionismo muito maior do que o admitido por esse ltimo. A literatura que trata do desenvolvimento perifrico no contexto da globalizao, mesmo a de inspirao ortodoxa d suporte citada constatao. As duas medidas que ancoravam a ampliao da insero produtiva, a abertura comercial e liberalizao do IDE (inward), estavam de fato mais de acordo como o novo padro de organizao produtiva, com base no outsourcing e a necessidade subjacente de ampliar os coeficientes de comrcio e a internacionalizao produtiva. Surge, contudo, novamente aqui a constatao de que Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 767 elas s produziram resultados relevantes em pases nos quais o processo foi comandado pela poltica industrial. Como medidas de ordem geral, para reduzir o papel do Estado na formao de preos e ampliar a concorrncia, o Consenso sugeria as privatizaes, a desregulao, sendo a ltima entendida, principalmente, como a reduo das barreiras entrada e sada e por fim, mas no por ltimo, a garantia dos direitos de propriedade. Para alm daqueles casos nos quais representaram apenas a transferncia de patrimnio pblico para uma oligarquia, as privatizaes trouxeram alguns resultados microeconmicos positivos como racionalizao e modernizao de empresas nos segmentos sujeitos concorrncia. Nos monoplios naturais, os resultados foram dbios, sobretudo no que tange transmisso de ganhos de produtividade para preos. Por sua vez, h de levar-se em conta que as privatizaes significaram, mormente em pases de maior complexidade econmica como o Brasil, a perda de um importante elemento de coordenao e induo do investimento privado. Medidas de ordem geral como a desregulao ou a ampliao da garantia dos diretos de propriedade so de difcil avaliao. No caso das primeiras, porque se certo que possam ter ampliado a competio em alguns segmentos no menos verdadeiro que no interferiram em profundidade no grau de concentrao ou monopolizao da economia como um todo. No que tange aos direitos de propriedade, deixando de lado aspectos mais gerais, o essencial considerar o impacto da observncia dos princpios da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), na incorporao do progresso tcnico. No h evidncias de que o respeito ao monoplio do ltimo, subjacente a tal regulao e expresso, por exemplo, no respeito a patentes e pagamentos de royalties, tenha produzido resultados expressivos nos pases perifricos.
4 O ressurgimento do desenvolvimentismo A incapacidade do Consenso de Washington em fundamentar polticas econmicas capazes de engendrar processos de desenvolvimento mais duradouros na Amrica Latina levou a crticas recorrentes de suas concepes e, mais que isso, derrota prtica das coalizes polticas que davam sustentao a sua implementao. Nos anos 2000, na Amrica Latina e no Brasil, assistiu-se retomada do crescimento econmico associado melhoria da distribuio da renda, resultantes no s de um contexto internacional benigno, mas de outras prticas de poltica econmica progressivamente mais distantes do neoliberalismo e do Consenso, dando suporte ao ressurgimento do pensamento desenvolvimentista em alguns pases como o Brasil. O pensamento desenvolvimentista no Brasil de hoje pode ser estruturado em duas grandes vertentes: o social-desenvolvimentismo e o novo-desenvolvimentismo. Ricardo de Medeiros Carneiro 768 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. Eles tm origens diversas, tanto na academia quanto em prticas de governos e mesmo de partidos, embora o novo-desenvolvimentismo, originrio do PSDB e em setores do empresariado, tenha adquirido no passado recente um corpo acadmico mais definido e com maior nmero de contribuies. J, o primeiro identifica-se mais com posturas partidrias e polticas prticas de governo, com enraizamento maior no PT e em seus governos, com peso menor na produo acadmica.
4.1 O novo-desenvolvimentismo Essa corrente de pensamento nasce de uma postura crtica s polticas econmicas neoliberais, ao mesmo tempo procurando diferenciar-se do que denomina de velho-desenvolvimentismo. Em relao s primeiras, critica sobretudo a postura da poltica macroeconmica consubstanciada em altas taxas de juros e moeda apreciada e sua incompatibilidade com o crescimento. Esquece-se de enfatizar, todavia, que este foi um resultado prtico, mas no programtico do Consenso e deixa, ento, de realizar uma crtica mais aprofundada do mesmo. Em simultneo, postula que o velho-desenvolvimentismo e sua nfase excessiva no papel do Estado e na poltica industrial estariam superados. Isso porque a industrializao ter-se-ia completado e o essencial seria garantir preos macroeconmicos adequados, com destaque para a taxa de cmbio competitiva. Em sntese, o desenvolvimento econmico seria conseguido pelo manejo apropriado dos preos relativos juros, cmbio e salrios por parte do Estado. O mercado faria o resto. O diagnstico sobre o nacional-desenvolvimentismo, a despeito de conter elementos importantes, s vezes beira a caricatura 2 . 3 A estratgia de desenvolvimento involucrada nesse ltimo compreenderia a industrializao fundada na proteo indstria nascente, na qual o Estado teria inclusive uma participao direta nas atividades de maior risco ou densidade de capital e no gerenciamento e formao da poupana compulsria. Bresser-Pereira (2012) chega a sugerir que o Estado foi crucial ao fazer o papel de uma burguesia nacional frgil. Tal ponto tambm ressaltado por Sics, Paula e Michel (2007) e por Oreiro e Paula (2009), para quem faltou a industrializao por substituio de importaes a constituio de um ncleo endgeno de gerao de progresso tcnico e que tal fato estaria associado ao papel secundrio da empresa nacional vis--vis multinacionais e estatais. A expresso maior seria o atraso relativo da indstria de bens de capital. A anlise dos autores, apesar de apontarem pontos importantes como a fraqueza do departamento de meios de produo e da burguesia nacional, superficial na medida em que no leva em conta as tentativas do desenvolvimentismo
(2) o caso, por exemplo, do texto de Oreiro e Paula (2009), no qual se define os objetivos do novo- desenvolvimentismo negando a volta ao velho-desenvolvimentismo associado ineficincia da substituio de importaes, inflao, ao calote das dvidas e ao descontrole fiscal. Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 769 em cri-los, por exemplo, durante o II PND. Em contrapartida, no explica como e por que em pases sem tradio empresarial privada forte, como na China, o desenvolvimento avanou. A questo mais precisa : no podem as empresas pblicas substituir a empresa privada nacional? O capital estrangeiro via IDE no pode tornar endgeno o progresso tcnico? A falncia do nacional-desenvolvimentismo atribuda a uma srie de fatores. Um deles seria a exausto do processo de substituio de importaes. Isso ocorrera porque o protecionismo generalizado e permanente e a reduo da concorrncia nele implcita teria limitado a competitividade da indstria, ponto compartilhado por Sics, Paula e Michel (2007), Bresser-Pereira (2012), Oreiro e Paula (2009) e como visto, tambm pela ortodoxia. A ausncia de estmulos para a inovao e a baixa escala de produo circunscreveriam a produo industrial ao mercado interno, limitando os ganhos de produtividade. Dois comentrios so necessrios a tais teses: em primeiro lugar, o mercado interno constituiu-se em uma importante alavanca para a ampliao das exportaes de manufaturados, cujo peso na pauta ampliou-se substancialmente aps os anos 1960. Em segundo lugar, o padro de concorrncia capitalista das grandes empresas durante o perodo compreendia exatamente a busca dos mercados internos protegidos, com menor nfase nas exportaes, ou seja, na terminologia de Dunning as principais motivaes do IDE eram o market seeking e o resource based. A fragmentao das cadeias produtivas, por meio do global sourcing e as atividades orientadas exclusivamente para as exportaes constituem o padro de competio ps 1980. Criticar o padro de industrializao perseguido durante o nacional- desenvolvimentismo com base nesse argumento constitui um anacronismo. A segunda razo econmica 34 proposta por Bresser-Pereira (2012) para o declnio do nacional desenvolvimentismo foi a crise da dvida e as respostas dadas pelos governos da regio e do Brasil mesma. Para o autor, a resposta foi de natureza populista, evadindo o ajuste necessrio por meio dos dficits gmeos. A tese de que haveria um ajuste possvel crise da dvida no encontra respaldo na realidade. Os desequilbrios introduzidos na economia pela ruptura do financiamento externo no tinham soluo possvel pelos ajustes de fluxos como mostrado em Carneiro (2002). Com base em tais crticas ao nacional-desenvolvimentismo Sics, Paula e Michel (2007), Oreiro e Paula (2009) e Bresser-Pereira (2012) estabelecem o que seriam os princpios do novo-desenvolvimentismo. Partem da ideia bsica de que o
(3) O autor aponta uma srie de razes ideolgicas que teriam induzido a decadncia do nacional- desenvolvimentismo dentre elas, a valorao da teoria da dependncia que teria eliminado a mediao nacional da problemtica do desenvolvimento, enfatizando a questo social. Assim, a questo distributiva poder impor-se do desenvolvimento das foras produtivas, esta ltima, uma expresso crucial do desenvolvimentismo. Ricardo de Medeiros Carneiro 770 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. crescimento tem na demanda sua fora dinmica principal. Por meio do manejo das polticas macroeconmicas, o Estado garantiria no s a estabilidade de preos, mas tambm a macroeconmica, entendida como a sustentao da demanda. No caso de pases subdesenvolvidos, sua insuficincia crnica estaria associada ao crescimento dos salrios abaixo da produtividade, por conta do excedente estrutural de fora de trabalho, conformando uma insuficincia do consumo e a tendncia sobrevalorizao da moeda domstica, decorrente das rendas diferenciais ricardianas (doena holandesa) e do diferencial de juros, acarretando um crescimento insuficiente das exportaes. A apreciao da moeda impediria o crescimento das exportaes e o desenvolvimento da base produtiva industrial local. A crtica maior que faz ortodoxia repousa exatamente na incapacidade desta em lidar com tais questes ou em perceber a incapacidade do mercado em corrigir ou neutralizar tais tendncias intrnsecas aos pases perifricos. Na comparao entre o que seria o novo-desenvolvimentismo e o que denomina de velho desenvolvimentismo, Bresser-Pereira (2012) faz vrias distines, esclarecendo os contornos do primeiro. Em primeiro lugar, critica o protecionismo caracterstico do nacional-desenvolvimentismo combinado com a apreciao da moeda que teria levado a um menor crescimento das exportaes e menor penetrao das importaes, ou seja, a uma introverso do crescimento, perda de competitividade etc. Novamente, neste caso, os dados no mostram para o perodo da industrializao ps 1950 pouca diversificao das exportaes. Ademais, a introverso era uma caracterstica do crescimento com base no mercado interno, principalmente nas maiores economias da regio. A defesa do primado do progresso tcnico e da inovao invocada pelo novo- desenvolvimentismo no pode ser tomada em abstrato ou como se fosse ausente do velho-desenvolvimentismo. A questo desprezada pelos autores tanto a do padro de concorrncia vigente no perodo como tambm o fato de que, com base nela, internalizaram-se, na economia brasileira, diversos setores produtivos novos, diferenciando a base produtiva e constituindo uma forma radical de progresso tcnico. Quando criticam o que denominam de crescimento introvertido do perodo nacional-desenvolvimentista, os referidos autores definem novos princpios quanto insero externa e estratgia de crescimento. Assim, propem a no utilizao da poupana externa que, para eles, estaria sintetizada nos dficits em transaes correntes e, alternativamente, indicam a prioridade da estratgia exportadora entendida como a centralidade dos mercados externos como indutor do crescimento e a obteno de saldos em transaes correntes. As propostas acima merecem dois tipos de reparo. Em primeiro lugar, ao longo da moderna histria econmica brasileira, entre 1950 e 2010, h apenas Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 771 pequenos perodos nos quais houve absoro de recursos reais do exterior, em 1974- 79 por conta dos choques do petrleo e 1994-1998, em razo da valorizao do real combinado com a rpida e indiscriminada abertura comercial. Nos demais anos, houve dficits em transaes correntes variveis, mas que foram a expresso da conta de renda de capitais e de nveis elevados de endividamento pregressos, os quais no traduziam necessidade de absoro real, mas se deveram s relaes financeiras da economia brasileira com o exterior. As observaes acima sugerem que a discusso do papel da poupana externa no desenvolvimento brasileiro deve necessariamente incorporar a conta financeira movimento bruto de capitais e no apenas a conta corrente movimento lquido de capitais. Se fosse por este ltimo, a absoro de poupana externa seria pequena e incapaz de explicar os momentos de alta vulnerabilidade como os ocorridos durante a crise da dvida e no perodo 1998-2003. A outra questo j assinalada acima diz respeito estratgia de crescimento fundada nos mercados externos. Tal estratgia foi muito eficaz nos pases asiticos que possuam mercados internos limitados e base de recursos naturais pobre. Exportavam manufaturas com taxa de cmbio competitiva, estabelecendo um nexo entre crescimento das exportaes e investimento induzido. Ao longo do tempo, foram fazendo o upgrade tecnolgico das exportaes, diferenciando a estrutura produtiva e criando um mercado interno significativo. Neste caminho, exceto nos ltimos estgios, a taxa de cmbio desvalorizada era bastante funcional ao crescimento. O mesmo no ocorreu no Brasil. Dada a relevncia do mercado interno, a diversificao das exportaes decorreria da diferenciao da estrutura produtiva domstica. Taxas de cmbio mais desvalorizadas tirariam dinamismo do crescimento em razo da perda de salrios e queda de consumo. Dado o grau de abertura da economia mais reduzido, isso no seria compensado pelo aumento das exportaes lquidas. A questo enfatizada no ltimo pargrafo a do papel distinto que o setor externo, o saldo de transaes correntes e a taxa de cmbio devem cumprir em economias com diferentes conformaes estruturais e trajetrias histricas. Os autores novo-desenvolvimentistas levantam um importante requisito do desenvolvimento no perodo recente, o maior grau de abertura comercial, porm derivam da propostas equivocadas. Vale dizer: com a globalizao e a respectiva fragmentao de cadeias produtivas, os coeficientes de abertura comercial requeridos para o crescimento, tanto o de exportao quanto o de importao, ampliaram-se. Tal processo, todavia, no acarreta a imperiosidade de gerao de saldos comerciais permanentes e, assim, a eleio das exportaes lquidas como fonte essencial do crescimento. Ricardo de Medeiros Carneiro 772 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. No que tange ao papel do Estado, postula-se que a postura de maior intervencionismo por meio da mobilizao da poupana e do investimento em setores pesados estaria ultrapassada. Da mesma forma, tambm estaria superada a poltica industrial ativa. O essencial seria o carter regulador do Estado e a gesto macroeconmica com o correto estabelecimento dos preos macroeconmicos juros e cmbio. Embora se defina como crucial a complementaridade entre estado e mercado, como em Sics, Paula e Michel (2007) e Oreiro e Paula (2009), no se define positivamente o que isso significaria. A definio fornecida se apenas negativa: rejeita-se o estado empresrio e o protecionismo. Na verdade, a defesa do Estado regulador no aprofunda o que essencial, nos prprios termos propostos por esta corrente, isto , como ampliar sua capacidade de garantir a concorrncia e a transferncia dos frutos do progresso tcnico aos salrios. Tampouco d conta do papel indutor do Estado, que vai alm de sua postura anticclica e diz respeito garantia do investimento autnomo. Significa que, para alm do aspecto macroeconmico que se traduz no asseguramento da demanda, h um papel crucial do Estado no mbito microeconmico, por meio da reduo do risco, aumento da rentabilidade e viabilizao do investimento privado, englobando formas de interveno variadas inclusive por meio de empresas estatais. Por sua vez, o papel do Estado na melhoria da distribuio da renda praticamente desconsiderado. Sugere-se ainda, alis corretamente, que os dficits pblicos permanentes como estmulo da demanda deveriam ser evitados. O equilbrio fiscal deveria ser perseguido e, da mesma maneira, uma dvida pblica pequena e de longo prazo. A falta de uma definio a propsito do primeiro dificulta o entendimento do ponto. Por sua vez, no razovel postular que uma poltica fiscal inconsequente tenha sido a marca do velho desenvolvimentismo. O mesmo pode ser dito sobre a ideia de maior complacncia com a inflao, pois, na verdade, o patamar de inflao tolerado durante o perodo era mais alto mesmo em pases centrais. Como j assinalado acima, tais afirmaes tm por base os desequilbrios dos anos 1980 durante a crise da dvida que constituram decorrncias inevitveis da transferncia de recursos reais ao exterior para pagamento da dvida. O ponto anterior fica mais claro no texto de Oreiro e Paula (2009), quando se discute o regime de poltica macroeconmica. A proposta dos autores faz uma diferena muito marcada entre o gasto corrente e o investimento, porquanto este ltimo teria importncia maior para a sustentao do crescimento via estmulo e complementaridade com o investimento privado. Em contraparida, esquecem-se de dar a nfase necessria ao gasto corrente e s transferncias e a seu papel crucial na redistribuio da renda e, portanto, acelerao do crescimento via ampliao do multiplicador. A omisso do papel do Estado como elemento crucial na redistribuio da renda uma constante nesses autores. Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 773 Fundado no diagnstico acima, a principal proposta sugerida na rea fiscal a obteno permanente da poupana em conta-corrente por parte do Governo, ou seja, as receitas deveriam ser superiores aos gastos correntes mais os juros e a poupana da resultante, suficiente para financiar o investimento. A proposta, embora contenha elementos interessantes, no define com preciso a postura fiscal, podendo levar a um oramento permanentemente equilibrado e ao sacrifcio de seu carter anticclico. A rigor, tudo dependeria de como o investimento seria financiado. Se integral ou parcialmente, pela poupana, em conta-corrente, ou ainda, totalmente pela dvida. O diagnstico e as propostas relativos s polticas monetria e cambial, respectivamente o regime de metas para a inflao e o de cmbio flutuante, parecem apropriados. No caso da primeira, destaca-se seu carter excessivamente rgido responsvel por manter a taxa de juros muito elevada, o que estaria com certeza associado inflexibilidade operacional do BC, tambm ao fato de no distinguir de maneira apropriada os choques de oferta. Na discusso dos fatores adicionais responsveis pela elevada taxa de juros, aponta-se a dupla indexao. A ideia de que a indexao financeira eliminaria um canal relevante da poltica monetria, o efeito riqueza, parece correta. J, a tese de que a indexao de parcela significativa dos ndices de preos pela inflao passada exigiria mais esforo dos juros, s seria verdadeira se e quando o canal principal, o do cmbio, no estivesse operando. No que tange poltica cambial, a associao do patamar da taxa de cmbio com a abertura da conta capital esquecem-se de acrescentar, do diferencial de juros e tambm da volatilidade parece basicamente correta. A discriminao dos setores tradeables uma consequncia importante da apreciao, embora aqui as afirmaes precisassem ser matizadas. Em primeiro lugar, porque taxas mais desvalorizadas aumentariam o dinamismo dos comercializveis, mas tirariam dos demais que tm peso elevado no Brasil. Por sua vez, afirmar que os primeiros apresentam retornos crescente de escala e os segundos no, algo que necessita de comprovao. Por ltimo, usar recursos fiscais para comprar divisas excedentes e administrar a taxa de cmbio teria como requisito taxas de juros mais baixas para no constranger as demais dimenses da poltica fiscal.
4.2 O social-desenvolvimentismo As reflexes envolvendo o social-desenvolvimentismo so ainda fragmentadas e com menor insero acadmica, tendo resultado em grande medida de debates partidrios e polticas de governo. Sua ideia chave a definio do social como eixo do desenvolvimento, ou seja, prope-se uma inverso de prioridades relativamente ao velho e ao novo-desenvolvimentismo nos quais o desenvolvimento das foras produtivas era o principal objetivo a alcanar. A despeito de continuar relevante, esse objetivo estaria subordinado meta de desenvolvimento social, vale Ricardo de Medeiros Carneiro 774 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. dizer, a direo e intensidade do primeiro estariam subordinadas s prioridades do segundo. Na formulao de Bieslchowsky (2001), a estratgia de crescimento poderia ser sintetizada na ampliao e generalizao do consumo de massas. Sob o ponto de vista dos determinantes do crescimento, a ampliao do consumo de massas fundada na redistribuio da renda seria o fator dinmico primordial. Esta ideia tem um ponto de partida muito forte que o reconhecimento da relevncia do mercado interno enquanto esteio do crescimento em economias como a brasileira. Por sua vez, prope uma inverso radical nos determinantes do crescimento ao atribuir um papel chave ao consumo de massas e redistribuio da renda. Bieslchowsky (2001) postula, na verdade, o que denomina de crculo virtuoso do crescimento a ser obtido por meio de aumento de salrios/ampliao de consumo popular/investimentos/aumento de produtividade/aumento de salrios. Ademais, como ressaltado pelo autor, o sucesso da estratgia dependeria da criao suficiente de empregos, disponibilidade de recursos fiscais e atenuao da restrio externa. A questo do emprego seria equacionada em parte pelo perfil de crescimento e, em parte, pelo tipo de gasto pblico direcionado para maximizar sua ampliao, o que exigiria poltica fiscal compatvel, sobretudo por conta do elevado servio da dvida no incio dos anos 2000. No que tange restrio externa, a ideia central que presidia estratgia era a de que ela seria mitigada pelo prprio perfil de crescimento, vale dizer, a distribuio da renda e o padro de consumo da resultante implicariam menor elasticidade renda das importaes. Em contrapartida, a ampliao da base produtiva e os ganhos de produtividade assegurariam a competitividade das exportaes. A rigor, essa estratgia teria de estar ancorada em polticas distributivas permanentes que acarretassem a melhoria progressiva da distribuio funcional da renda, ou seja, os rendimentos do trabalho teriam de aumentar mais rapidamente do que a produtividade. Em segundo lugar, seria crucial a disseminao e ampliao do crdito. Somente a combinao de ambos permitiria superar o carter subordinado dos segmentos produtores de bens de consumo no capitalismo. Analiticamente, pode-se postular que o papel dinmico do consumo de massas para funcionar a contento compreenderia: melhorias autnomas na distribuio funcional e pessoal da renda, por meio da regulao do mercado de trabalho, da poltica tributria e das polticas sociais, que elevassem a massa de salrios e rendimentos do trabalho, o consumo e o multiplicador da renda e, por sua vez, um incremento autnomo da demanda de consumo por meio do acesso facilitado e ampliado ao crdito. Com tais polticas, poderia ser possvel contar com um dinamismo mais prolongado oriundo da ampliao do consumo, sujeito, todavia, a algumas restries: os ganhos iniciais do multiplicador so muito elevados, como decorrncia da prvia Velhos e novos desenvolvimentismos Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. 775 concentrao da renda, mas tendem a reduzir-se com o passar do tempo. H tambm limites para a melhoria da distribuio funcional e pessoal da renda, que esbarram nas margens de lucro das empresas. Isso significa que, passados os momentos iniciais de redistribuio, esta se tornaria estvel com as transferncias de ganhos de produtividade aos salrios e melhorias adicionais; nos marcos do regime capitalista, s poderiam advir da ao do Estado via tributao e gasto pblico. Por seu turno, a ampliao do consumo financiado por crdito alm da limitao conjuntural da elevada taxa de juros esbarraria no carter concentrado no tempo da demanda de reposio por bens durveis. Dada a elevada concentrao da renda observada no Brasil bem como o baixo nvel de endividamento das famlias, a estratgia proposta acima pode dinamizar a economia por um perodo considervel, mas fatalmente perder impulso com o passar do tempo. Ela, com certeza, ter de ser completada ou secundada por outros eixos dinmicos, em particular, o do investimento autnomo. A ampliao da infraestrutura e suas cadeias produtivas uma das fontes dinamizadoras. H claramente uma demanda reprimida por infraestrutura econmica e social no Brasil e sua ampliao ir constituir-se em elemento autnomo adicional do crescimento em razo das indivisibilidades deste setor como, alis, ocorreu nos momentos de acelerao do crescimento durante o nacional-desenvolvimentismo. Com relao a este eixo de dinamizao do investimento autnomo, convm separar a infraestrutura econmica da social e, na primeira, aquela que rentvel do ponto de vista empresarial da que no . No que tange primeira, sua ampliao pode ser feita por investimentos privados com apoio do Estado na reduo do risco e provimento de financiamento de longo prazo. No que tange segunda, sua expanso depender exclusivamente do aumento do investimento pblico, ou seja, de recursos fiscais. Assim, um limite sua ampliao pode ser a disputa por recursos com as polticas sociais. Considere-se ademais que esta ltima tambm tem um componente expressivo de infraestrutura e que se distingue dos gastos correntes e das transferncias. Tudo isso coloca como relevante a centralidade do papel de coordenao e articulao do Estado e sua capacidade de financiamento. Os segmentos tratados acima tm como caracterstica a orientao predominante para o mercado interno, configurada em baixos coeficientes exportados e coeficientes de penetrao das importaes elevados, ou seja, parte deles deficitrio em divisas. Segue-se que o adensamento de cadeias produtivas com aumento das exportaes lquidas um pressuposto necessrio da expanso do setor, compatvel com um relativo equilbrio da Conta-Corrente do Balano de Pagamentos. A restrio externa pode tambm ser atenuada pela expanso do setor intensivo em recursos naturais e suas cadeias produtivas, tradicionalmente superavitrios do ponto de vista de divisas e, no caso brasileiro, muito competitivo. Ricardo de Medeiros Carneiro 776 Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 749-778, dez. 2012. luz do que foi discutido e da experincia recente do desenvolvimento brasileiro, a estratgia social-desenvolvimentista compreende quatro eixos distintos e necessariamente complementares, mas que vm sendo implementados com diferentes graus de prioridade e maturao: i) a melhoria da distribuio da renda; ii) a ampliao da infraestrutura econmica e social; iii) a reindustrializao via adensamento de cadeias; iv) a expanso do setor baseado em recursos naturais. A melhoria da distribuio da renda, por meio de variadas medidas, acompanhada de acesso ampliado ao crdito, possibilitou a rpida ampliao do consumo de massas. A simultaneidade da expressiva elevao dos preos das commodities e das exportaes lquidas permitiu afastar a restrio externa que poderia advir dessa estratgia de crescimento. A perda de impulso do eixo relativo ao consumo e a reverso do ciclo de preos das commodities torna imperioso que se acelere a transio do modelo para sua sustentao prioritria no investimento autnomo. De acordo com Carneiro (2010), uma estratgia de desenvolvimento em pases perifricos ou o social-desenvolvimentismo tem requisitos ou objetivos mais gerais que se impem para alm daqueles relativos ao formato ou combinao das polticas macroeconmicas particulares. Seu requisito mais geral o primado do papel do Estado como ao poltica consciente em prol do desenvolvimento e o carter subordinado do mercado. Por sua vez, o social-desenvolvimentismo tem necessariamente de definir estratgias consistentes para a resoluo ou equacionamento de alguns obstculos caractersticos do subdesenvolvimento, tais como: a) a superao da inconversibilidade monetria por meio da regulao da insero externa da economia brasileira, como forma de ampliar a autonomia da poltica macroeconmica domstica e viabilizar a constituio de um sistema de financiamento de longo prazo; b) a superao do atraso tecnolgico por meio da implantao dos setores de alta tecnologia em simultneo com a constituio de uma rede de empresas nacionais operando em escala global e a construo de uma infraestrutura econmica compatvel com esse nvel de desenvolvimento; c) a melhora progressiva da distribuio da renda e a reduo da heterogeneidade social por meio de polticas de regulao do mercado de trabalho, polticas sociais distributivas e ampliao da infraestrutura social.
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