Recursos Hídricos

Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
governana da gua e cidadania ambiental

1
National Water Resources Policy: water governance and environmental
citizenship
Maria de Ftima S. Wolkmer
Universidade de Caxias do Sul, Caxias do Sul RS, Brasil
Nicole Freiberger Pimmel
Universidade de Caxias do Sul, Caxias do Sul RS, Brasil
Resumo: O artigo aborda a crise ambiental co-
ligada gua. A governana da gua no Bra-
sil comea com a PNRH delineada na Lei n.
9.433 de 1997. Neste marco jurdico, a gover-
nana das guas realiza-se com a participao
social, envolvimento e negociao dos interes-
sados tendo como unidade de gesto a bacia
hidrogrfica e a descentralizao. Dessa for-
ma, a Cidadania tornou-se o eixo estruturante
da governana democrtica, o que implica em
conhecimento e espaos efetivos de partici-
pao. Evidencia-se a importncia de propor
solues mais abrangentes, num dilogo inter-
cultural que construa alternativas a crise am-
biental global que pode ser terminal.
Palavras-chave: PNRH. Crise ambiental. gua.
Governana. Cidadania. Bem Viver.
Abstract: The article discusses the environ-
mental crisis related to water. The water gover-
nance in Brazil begins with PNRH outlined in
Law 9.433 to 1997. In this legal framework, the
governance of water is carried out with social
participation, involvement and negotiation with
stakeholders as a unit of the watershed mana-
gement and decentralization. Thus, citizenship
became the structural axis of democratic go-
vernance which implies knowledge, and effec-
tive spaces for participation. High lights the
importance of proposing a more comprehensive
solution, an intercultural dialogue that builds al-
ternative to the global environmental crisis that
can be conclusion.
Keywords: PNRH. Environmental crisis. Wa-
ter. Governance. Citizenship. Living Well.
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Recebido em: 30/09/2013
Revisado em: 11/11/2013
Aprovado em: 12/11/2013
Doi: http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.2013v34n67p165
Poltica Nacional de Recursos Hdricos: governana da gua e cidadania ambiental
166 Seqncia (Florianpolis), n. 67, p. 165-198, dez. 2013
1 Introduo
A gua um patrimnio natural estratgico. Mais do que um recur-
so imprescindvel produo de bens indispensveis ao desenvolvimento
econmico e social, um elemento vital para a conservao dos ecos-
sistemas e da vida de todos os seres em nosso planeta. Sem gua a Vida
no existe. No entanto, os efeitos alarmantes que a destruio do meio
ambiente est provocando apontam para uma crise epistmica, na medida
em que, o sentido histrico que vem sendo atribudo ao desenvolvimento
sustentvel, na dimenso econmica (crescimento econmico), pode ser
o principal fator dos problemas ambientais. Neste contexto, a gua sem
dvida um dos recursos naturais mais afetados.
Assim, evidencia-se a crise da gua que vem sendo apontada por
muitos como a possvel causa das disputadas deste sculo, cuja escassez
provocaria guerra entre pases, da mesma forma que o petrleo tem sido
desde o sculo passado. Certamente, muitos dos efeitos da crise j so
percebidos na poluio, bem como na quantidade disponvel. Dessa for-
ma, a complexidade da crise impe a anlise entrelaada de diferentes
perspectivas. Por um lado, a partir da perspectiva de mercado cujo ob-
jetivo consolidar a viso da gua como um bem econmico para apro-
priao pelas grandes corporaes do setor e, por outro, na perspectiva da
sustentabilidade socioambiental como um elemento central na geopoltica
mundial em funo, entre outros, das mudanas climticas com projees
inquietantes, no que tange soberania alimentar dos Estados. O primeiro
imperativo mudar a cultura do desperdcio e o entendimento de que a
gua um recurso inexaurvel, ressaltando-se, nesse contexto, a impor-
tncia estratgica das guas subterrneas e a gesto colaborativa, entre
pases, quando esses recursos forem transnacionais.
A ONU vem alertando que, em 2025, quase dois teros da popula-
o mundial viver em reas metropolitanas, gerando graves problemas
de abastecimento. Em funo disso, a ONU chama a ateno para a re-
levncia de uma nova governana global dos bens comuns, que ponha
em prtica as recomendaes que vm sendo feitas desde a Rio-92, com
o aporte da sociedade civil e de diferentes etnias e movimentos sociais,
Maria de Ftima S. Wolkmer e Nicole Freiberger Pimmel
Seqncia (Florianpolis), n. 67, p. 165-198, dez. 2013 167
num pacto global efetivo para suprimento dos bens essncias para a con-
tinuidade da vida.
Na Amrica Latina h trs formas de governana da gua nas suas
polticas ambientais, ou seja, a gesto comunitria (Equador), o controle
social (Venezuela) e a participao social (Brasil). A governana da gua
no Brasil comea como construo conceitual, terica e operacional, com
a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, atravs da Lei n. 9.433 de 1997.
Nesse contexto, a Cidadania ambiental tornou-se o eixo estruturante
da governana democrtica. No entanto, como se sabe, isso implica em
que haja espaos efetivos de participao e conhecimento daqueles que
participam, fruto de um amplo aprendizado social das questes ambien-
tais, a partir de uma viso interdisciplinar. Refletir a governana global
da gua, bem como o papel de pases como o Brasil fundamental na
medida em que ele detentor de 14% das reservas de gua e, sem dvida,
vai exercer um papel fundamental num mundo com escassez de recursos
hdricos. Assim, imprescindvel abordar nosso arcabouo jurdico e sua
eficcia, considerando a gua superficial e subterrnea, a partir de uma
viso ecossistmica.
Apesar da natureza da gua que deflue da Constituio de 1988 res-
ta saber se os fundamentos que balizam nossa Poltica Nacional de Re-
cursos Hdricos promovem a governana democrtica e a sustentabilida-
de ambiental. Nesse sentido, necessrio ampliar tambm a discusso a
partir de outras cosmovises, confrontar nossos princpios com o Novo
Constitucionalismo para enriquecer o debate, buscando novos paradigmas
para a governana da gua por meio do dilogo intercultural, construindo
as solues necessrias para a sustentabilidade.
2 Governana da gua: fundamentos da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos
No Brasil, a governana como aparato conceitual que abarca uma
nova concepo da gua implementada com a Poltica Nacional de Re-
cursos Hdricos a partir de 1997. Segundo Jacobi (2012, p. 2), [...] a go-
vernana transcende uma viso de gesto porque uma construo con-
ceitual, terica e operacional associada a uma viso hidropoltica.
Os processos de transformao que ocorreram, no apenas no Bra-
sil, mas em diversos pases, e as reflexes em torno da governana da
gua apresentam diferentes elementos, no havendo na doutrina um nico
posicionamento diante de seu alcance e comprometimento tico-poltico.
A governana pode estar pautada pela responsabilidade financeira admi-
nistrativa, ou ainda, abranger em suas metas o fortalecimento da demo-
cracia, a concretizao dos direitos humanos e procedimentos que inclu-
am a participao de diversos atores (multistakeholders). Assim a ideia de
governana ambivalente podendo estar direcionada tanto participao
da cidadania e sustentabilidade dos recursos hdricos, quanto preva-
lncia de decises tcnicas relacionadas gesto de infraestruturas volta-
das a atender demanda. Predomina, no entanto, o consenso em relao
ao novo paradigma que tem como premissas a viso ecossistmica e a
gesto intersetorial, bem como a gesto integrada dos recursos hdricos
que se tornou o fundamento das mudanas que foram sendo consolidadas.
A construo de uma agenda da boa governana dependeria, inicial-
mente, de uma abordagem meramente tcnica, para reformas polticos-
-institucionais que possibilitassem, por um lado, o aporte financeiro e tec-
nolgico do setor privado e, por outro, a gesto integrada com a incluso
da participao e sustentabilidade ambiental, nas polticas nacionais de
recursos hdricos.
Sendo assim, as polticas nacionais devem ser ambientalmente sus-
tentveis assentadas em instituies com uma nova legislao, que a par-
tir dessa viso mais holstica das mudanas promovidas pelo Estado, este-
jam focadas na gesto integrada dos recursos hdricos num processo que
propicie a equidade e a participao multissetorial.
importante observar que o conceito de governana recebeu apor-
tes tanto da comunidade cientfica quanto de organismos internacionais
como o Banco Mundial. Esse processo, que est longe de ser homogneo,
principiou na dcada de 1980 em consequncia da reconfigurao do po-
der, da economia e da poltica no mbito internacional.
Nesse sentido, o conceito de governana basilar para se entender
essas mudanas. De acordo com Alcindo Gonalves (2012), a expresso
governance integra o aparato conceitual formulado pelo Banco Mun-
dial com o intuito de determinar as condies que tornam um Estado efi-
ciente. No entanto, para o autor, [...] a capacidade governativa no seria
avaliada apenas pelos resultados das polticas governamentais, mas tam-
bm pela forma pela qual o governo exerce o seu poder. (GONALVES,
2012, p. 2)
Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and
Development, de 1992, a definio geral de governana o exer-
ccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo.
Precisando melhor, a maneira pela qual o poder exercido na
administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visan-
do o desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos gover-
nos de planejar, formular e programar polticas e cumprir funes.
(GONALVES, 2012, p. 3)
A governana da gua na perspectiva tradicional, com diferentes
matizes, parte desse conceito introduzido pelo Banco Mundial no contex-
to das reformas neoliberais. Entretanto, a partir de ento, ao conceito de
governana foram sendo agregados outros elementos em razo de dife-
rentes perspectivas tericas, bem como pelos sistemas polticos nos quais
foram introduzidas as mudanas. Em funo disso, alguns autores esta-
beleceram uma tipologia tendo em vista a apreenso dessas diferenas,
resgatando o potencial analtico do conceito. Assim, a governana pode
ser compreendida a partir de duas modalidades, ou seja,
A nova e a tradicional, apontando as mudanas da forma de diri-
gir a sociedade.Old or traditional Governance caracteriza-se por
uma abordagem em que h diferenciao setorial, o poder exer-
cido de forma autoritria, baseado em instrumentos de comando e
controle e na formulao e imposio de leis top down, assim como
as decises polticas tomadas. New Governance a abordagem
mais participativa, envolvendo atores pblicos e privados, de for-
ma que os processos de tomada de deciso sejam construdos numa
perspectiva tambm bottom up. Sendo esta ltima abordagem me-
lhor aplicvel para enfrentar os desafios ambientais de nossa poca,
principalmente quando relacionada ao conceito de Desenvolvimen-
to Sustentvel. (SOARES, 2006, p. 2)
Assim, a nova governana implica na participao de diferentes
atores, sendo essa participao indispensvel para construo democrti-
ca de todas as etapas das Polticas Pblicas, como salienta Jacobi (2012,
p. 4), [...] um termo mais inclusivo que governar, por abranger a relao
sociedade, Estado, mercado, Direito, instituies, polticas e aes go-
vernamentais. Para o autor, em funo do enfraquecimento do Estado, o
conceito de governana vai assumindo novos contornos e as Polticas P-
blicas devem apresentar solues organizacionais que assegurem espaos
que propiciem a interatividade entre governo e cidadania.
No entanto, apesar de a governana ser multifacetada e oferecer di-
ferentes perspectivas, tem predominado na doutrina o entendimento dela
como capacidade governativa, estando associada consolidao do de-
senvolvimento sustentvel, num espao dialgico com a participao de
multistakeholders. Desse modo, os procedimentos e as prticas governa-
mentais, para realizao das polticas pblicas, requerem reformulao do
[...] formato institucional do processo decisrio, a articulao pu-
blica-privada na formulao de polticas ou ainda a abertura maior
ou menor para a participao dos setores interessados ou de distin-
tas esferas de poder. (GONALVES, 2012, p. 4)
Nesse sentido, de acordo com Rogers e Hall (2003, apud SOARES,
2008, p. 2), coligam-se noo de boa governana os seguintes princ-
pios: participao, transparncia, equidade, responsabilidade, tica e sus-
tentabilidade.
a) Participao: todos os cidados, diretamente ou atravs de re-
presentantes em todas as etapas do processo de formulao, bem
como nos espaos de deciso. Isso requer que o governo atue,
em todos os nveis, a partir de um enfoque inclusivo.
b) Transparncia: a informao deve fluir democraticamente den-
tro da sociedade. Os diferentes processos e decises devem ser
transparentes e suscetveis a crticas.
c) Equidade: todos os grupos da sociedade devem ter a oportunida-
de de melhorar o acesso aos bens comuns.
d) Responsabilidade: as organizaes do governo, o setor privado
e a sociedade civil devem ser responsveis diante dos interesses
que representam.
e) Coerncia: a crescente complexidade das questes vinculadas
aos recursos hdricos requer polticas apropriadas e coerentes.
f) Sensibilidade: as instituies e processos devem atender a todos
e responder apropriadamente s mudanas que se fizerem neces-
srias.
g) Integrao: a governana da gua deve promover enfoques inte-
grais e holsticos.
h) tica: a governana da gua necessariamente dever estar as-
sentada nos princpios ticos que fundamentam as sociedades na
qual aplicada.
i) Sustentabilidade: requer na sua aplicabilidade uma viso ecos-
sistmica, pois a manuteno dos ecossistemas aquticos im-
prescindvel para continuidade da vida.
No Brasil, essas mudanas materializam-se a partir das dcadas de
1980 e 1990, provocando uma reestruturao do Estado, ou seja, o Estado
Planejador Investidor cujas decises eram centralizadas e objetivavam
o crescimento econmico, transforma-se paulatinamente num Estado Me-
diador de conflitos e Regulador.
Inicialmente, consolidou-se a legislao ambiental, com a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, com fundamentos democrticos, e um novo
modelo conceitual, que passa a agregar ao Estado mnimo a participao
de vrios atores na elaborao no s das Polticas Pblicas, mas tambm,
nos processos de gesto (WOLKMER; SCHEIBE; HENNING; 2010).
Sendo assim, nesta perspectiva, a realizao das polticas pblicas no se
restringe mais, ao mbito do Estado, mas permite, com a criao de novos
espaos, a participao e o controle social.
Mesmo com as diferenas semnticas ou de classificao, pode-
-se identificar que o enfraquecimento do Estado uma das causas
da necessidade de envolver os outros setores na elaborao e im-
plementao de polticas pblicas, como forma de legitimar as de-
cises tomadas e, ainda, que a maioria da literatura sobre o tema
considera a nova e/ou melhor, governana, a realizada atravs da
participao, envolvimento e negociao de multi- atores (multi-
-stakeholders), da descentralizao (transferindo poder para o go-
verno local empowerment), da unidade de gesto por bacia hidro-
grfica e de mecanismos para resoluo dos conflitos. (JACOBI,
2010, p. 72)
Posteriormente, a Lei Federal n. 9.433/97 (Lei de guas), que regu-
lamenta o artigo 21 da CF 88, institui a Poltica Nacional de Recursos H-
dricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH), tendo a gesto descentralizada e participativa dos recursos
hdricos como um de seus fundamentos.
De fato, segundo Jacobi, governana da gua implica que a legis-
lao nacional passa a ser estruturada a partir de trs elementos, ou seja,
a gesto descentralizada por bacias hidrogrficas, gesto integrada e a
gesto participativa (JACOBI, 2010, p. 72). A Lei das guas traz, no seu
bojo, essas alteraes,
[...] substituindo prticas profundamente arraigadas de planejamen-
to tecnocrtico e autoritrio, devolvendo o poder para as institui-
es descentralizadas de bacia, o que demanda um processo de ne-
gociao entre os diversos agentes pblicos, usurios e sociedade
civil organizada. (JACOBI, 2010, p. 73)
Dessa forma, passa-se de uma abordagem setorial, focada no de-
senvolvimento industrial, para uma abordagem complexa que busca rea-
lizar o desenvolvimento sustentvel. O meio ambiente passa a ser tema
transversal das polticas publicas, e a viso ecossistmica deve prevalecer
na governana da gua. Pela primeira vez na gesto das guas no Brasil,
as polticas pblicas relacionam a escala nacional/global (rios e aqufe-
ros transfronteirios) e a escala local/regional (rios e aquferos nacionais).
Por outro lado, a Lei das guas introduz um modelo sistmico de integra-
o participativa, tendo como base os conceitos da bacia hidrogrfica, e,
como unidade de planejamento, o da gua como um bem econmico, e os
colegiados gestores, especialmente os comits de bacia, como espaos de
deciso. (FARIAS, 2005, p. 37)
Os fundamentos da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos esto
no artigo 1 da Lei n. 9.433/97:
I reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma
indicao de seu real valor;
II incentivar a racionalizao do uso da gua;
III obter recursos financeiros para o financiamento dos programas
e intervenes previstos nos planos de recursos hdricos. (BRASIL
1997, art. 1)
O domnio pblico da gua foi ratificado pela Lei n. 9.433/97, como
esclarece Henkes, no entanto, isso no transforma o Poder Pblico Fede-
ral e Estadual em proprietrio da gua, mas o torna gestor desse bem, no
interesse de todos. O ente pblico no proprietrio, seno no sentido
formal (tem poder de autotutela do bem), na substncia um simples ges-
tor do bem de uso coletivo. (HENKES, 2011, p. 17)
Ao reconhecer a gua como um bem escasso, dotado de valor eco-
nmico transita-se da percepo dgua como bem em abundncia na na-
tureza, para a percepo da sua finitude. Essa mudana produz uma srie
de consequncias, expressas no fundamento da Lei n. 9.433/97, qual seja
a gua passa a ser conceituada como um recurso limitado, dotado de valor
econmico. A afirmao de a gua ser um bem de valor econmico e pas-
svel de cobrana foi uma das recomendaes da Agenda 21, e tem como
alvo aqueles que utilizam a gua na produo de bens e servios. Embora
a dimenso econmico-produtiva da gua seja estrategicamente funda-
mental para sustentabilidade do desenvolvimento, no se pode esquecer
de que a gua acima de tudo um recurso natural, pois, infelizmente, tem
prevalecido uma viso reducionista que considera
[...] a gua somente como insumo produtivo, ocultando, com base
em uma concepo fragmentada, predominantemente utilitarista e
economicista, outros valores e dimenses a ela associados, com as
suas implicaes na sustentabilidade da vida, na cultura humana, na
manuteno dos ecossistemas e do prprio ciclo hidrolgico. (PAU-
LA; MODAELLI, 2011, p. 55-56)
No Brasil, a disponibilidade hdrica expressiva, representando
14% da gua doce no planeta. Entretanto, essa avaliao quantitativa no
mostra a distribuio desigual nos Estados, nem os graves problemas de
poluio das guas superficiais. Isso requer uma mudana cultural, tendo
em vista que um dos objetivos da lei a racionalizao do uso da gua. O
instrumento previsto na Lei n. 9.433 a cobrana da gua a partir da sua
valorao econmica, dando aos usurios uma indicao real do seu cus-
to, como dispe o artigo 19 da Lei n. 9.433/97:
Art. 19 A cobrana pelo uso de recursos hdricos objetiva:
I reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma
indicao de seu real valor;
II incentivar a racionalizao do uso da gua;
III obter recursos financeiros para o financiamento dos programas
e intervenes previstos nos planos de recursos hdricos. (BRASIL,
1997, art. 19)
Sero cobrados os usos da gua, sujeitos outorga, pelo Poder P-
blico, e em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos
deve ser o consumo humano e a dessedentao de animais (artigo 15 da
Lei n. 9.433/97). Esse fundamento corresponde a uma postura tica, pois
prioriza a vida, em todas as suas formas para as atividades econmicas,
impondo que em perodos de escassez, outros usos (outorgas) sejam sus-
pensos, privilegiando o consumo humano e a dessedentao de animais.
(FRANK, 2011, p. 27)
Outro aspecto fundamental da Lei n. 9.433/97 institui que a ges-
to dos recursos hdricos necessita observar os usos mltiplos das guas
tendo como parmetro a sustentabilidade ambiental. A Agenda 21 j
apontava no captulo 18 o carter multissetorial dos recursos hdricos, no
contexto do desenvolvimento socioeconmico, recomendando planos ra-
cionais na utilizao das guas superficiais e subterrneas, com o apoio
de medidas concomitantes de conservao e minimizao do desperdcio.
Nesse sentido, os desafios a serem enfrentados implicam, no apenas a
mudana da viso fragmentada e setorial, mas o esforo para construir
uma governana democrtica e preventiva a partir de uma viso ecossist-
mica. imperativo reconhecer que a vida das pessoas e o meio ambiente
esto profundamente interligados, e que os processos ecolgicos mantm
o planeta capacitado a sustentar a vida. (FARIAS, 2005, p. 37)
Sendo assim, no mbito das mudanas introduzidas pela Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, a adoo da bacia hidrogrfica tem como
finalidade primordial viabilizar a perspectiva ecossistmica, e
[...] passa a ser o espao preferencial para a gesto dos recursos h-
dricos, diferentemente das demais polticas pblicas, que so im-
plantadas nas divises administrativas tradicionais (Unio, Estados
e Municpios). (FRANK, 2011, p. 17)
Aqui, evidencia-se a complexidade nas relaes entre as escalas lo-
cal, regional e nacional, na medida em que a bacia hidrogrfica impe
uma nova integrao entre a diviso administrativa do espao e os espa-
os naturais geogrficos. A bacia hidrogrfica como limites geogrficos
e administrativos foi recomendada em conferncias internacionais para a
governana da gua, portanto, preciso criar mecanismos institucionais e
participativos neste nvel.
A adoo da bacia hidrogrfica como unidade regional de planeja-
mento e gerenciamento das guas resultou na delimitao de Unidades
de Gerenciamento de Recursos Hdricos, cujos rgos consultivos e deli-
berativos de gerenciamento so denominados Comits de Bacias Hidro-
grficas. O sistema baseado na trade descentralizao, participao e in-
tegrao considera principalmente a qualidade e a quantidade das guas
atravs de aes que promovam os usos mltiplos dos recursos hdricos.
A efetivao do processo de gesto em bacias hidrogrficas, ainda, em-
brionria, e a prioridade dos organismos de bacia centra-se na criao dos
instrumentos necessrios para a gesto. (BARBI; JACOBI, 2007, p. 27)
Por que as bacias hidrogrficas so as unidades territoriais de gesto
da gua? Segundo Dourojeanni et al. (apud FRANK, 2011, p.17), existem
trs razes principais:
a) As bacias so as principais formas terrestres dentro do ciclo hi-
drolgico, j que captam e concentram a gua que provm das
precipitaes. Essas caractersticas fsicas, em geral, geram uma
inter-relao e interdependncia (externalidades ou efeitos exter-
nos) entre os usos e usurios na bacia.
b) No espao da bacia interatuam e interdependem os recursos natu-
rais no renovveis e biticos (flora e fauna) num processo per-
manente e dinmico.
c) No territrio das bacias se inter-relacionam tambm os sistemas
socioeconmicos, formados pelos usurios da bacia, sejam habi-
tantes ou interventores externos da mesma, cada grupo com seus
interesses.
Como se ver, o Plano Nacional de Recursos Hdricos de 2006 afir-
mou a perspectiva ecossistmica, tendo em vista a dinmica do desenvol-
vimento sustentvel. Isso fica expresso de forma clara tambm no relat-
rio da CTPNRH (2007) quando aponta a tenso da Sustentabilidade, que
consiste no conflito entre desenvolvimento (entendido como crescimento
econmico) e meio ambiente. Essa tenso estabelece os limites entre o
sistema de recursos hdricos (gua para ns gua como insumo econ-
mico) e o sistema ambiental (gua em si gua essencial aos ecossis-
temas); assim como funda a dimenso da sustentabilidade ambiental no
gerenciamento de recursos da contemporaneidade. (CTPNRH, 2007, p. 1)
No entanto, essa perspectiva holstica, da Gesto Integrada de Re-
cursos Hdricos, encontra desafios na sua aplicabilidade para atender a
todos com equidade, em funo dos diferentes interesses em relao
gua. Assim, evidencia-se a complexidade de um conceito que no pode
apresentar uma nica soluo para diferentes contextos socioeconmicos.
Na verdade, a Gesto Integrada de Recursos Hdricos, a partir da gover-
nana, deve ser apreendida como os processos de tomadas de deciso que
envolvem atores pblicos, sociais e privados, e a ao do Estado centra-se
na organizao e coordenao dos espaos deliberativos, tendo como eixo
estruturante a participao. Nesse contexto, a descentralizao impres-
cindvel para fomentar a participao, para que os atores compartilhem
responsabilidades em torno da preservao, com um suporte legal que in-
clua equitativamente diferentes necessidades e interesses sociais. No n-
vel internacional entende-se por gesto integrada de recursos hdricos o
processo que envolve a gesto e o desenvolvimento coordenado da gua
coligado terra, e todos os recursos associados, tendo em vista o desen-
volvimento sustentvel.
Sendo assim, segundo a Lei n. 9.433/97, a gesto de recursos h-
dricos dever ser descentralizada e contar com a participao do Poder
Pblico, dos usurios e das comunidades. Santilli (2012, p. 12) observa,
nesse sentido, que diversos Tratados e Declaraes Internacionais (em es-
pecial a Declarao de Dublin, Irlanda, de 1992) j indicavam expressa-
mente a descentralizao na gesto dos recursos hdricos, para harmoni-
zar uma integrao participativa dos rgos pblicos, privados e cidados
interessados no aproveitamento e na conservao das guas.
A gesto colaborativa constitui um mtodo que permite a cidadania
contribuir para eficcia da gesto dos recursos hdricos proposta na lei.
No entanto, para que essa participao seja significativa, preciso que
haja um sistema de informaes. Na esfera dos recursos hdricos, o di-
reito informao, correspondente ao da participao na sua instrumen-
talizao, materializa-se no artigo 5 da Lei n. 9.433/97, que prev nos
seus incisos os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
devendo ser destacado o Sistema de Informao de Recursos Hdricos.
(FARIAS, 2005, p. 408)
Segundo Jacobi (2012, p. 12),
A legislao prope uma poltica participativa e um processo deci-
srio aberto aos diferentes atores sociais vinculados ao uso da gua,
dentro de um contexto mais abrangente de reviso das atribuies
do Estado, do papel dos usurios e do prprio uso da gua. Forta-
lece a gesto descentralizada de cada bacia hidrogrfica pelos res-
pectivos comits, subcomits e agncias, e instituiu a cobrana pelo
uso do recurso como um dos principais instrumentos de atuao
destes rgos. Estabelece como fundamento que a gua dotada
de valor econmico, e isto est relacionado, na legislao federal,
cobrana pelo uso dos recursos hdricos, como forma de adminis-
trar a explorao dos recursos hdricos federais e estaduais para a
gerao de fundos que permitam investimentos na preservao dos
prprios rios e bacias.
De acordo com a doutrina, observa-se que apesar dos avanos, a
Lei Nacional n. 9.433/97 acaba destacando o reconhecimento tcnico-
-cientfico nos espaos decisrios da bacia, o que inibe a participao de
diversos atores nas atividades dos Comits. Na prtica, a Lei n. 9.433/97
mantm o poder decisrio entre os que detm o conhecimento tcnico-
-cientfico, inviabilizando a possibilidade de consolidar um espao para
interlocuo que possibilite compartir a responsabilidade com segmentos
que sempre tiveram presena assimtrica na gesto da coisa pblica. Os
autores Frank e Schult (2007, p. 18) mostram as dificuldades decorrentes
dessas assimetrias centradas, principalmente, na falta de prticas coletivas
para viabilizar, atividades interdisciplinares e intersetoriais, na expecta-
tiva de fortalecer vises compartilhadas na gesto das bacias, tendo em
vista, a sustentabilidade.
Dada complexidade do processo, e das dificuldades de se conso-
lidar um parmetro de cidadania ambiental, os limites esto dados
pela prevalncia de lgicas de gesto que ainda centram, na maioria
dos casos, uma forte prevalncia do componente tcnico como re-
ferencial de controle do processo. (FRANK; SCHULT, 2007, p. 37)
Apesar de o artigo 225 da Constituio Federal dispor que [...] to-
dos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e as futuras geraes. (BRASIL, art. 225), verifica-se, na pr-
tica, uma dificuldade em materializar a participao social, essencial para
concretizar a governana democrtica.
3 Plano Nacional de Recursos Hdricos e Cidadania Ambiental
A cidadania ambiental requer para sua efetivao, prioritariamente,
educao e espaos efetivos de participao. A ampliao e consolidao
dos espaos pblicos de participao permite que os diversos interesses
sejam representados nos mbitos de deciso. Esse processo aprimora-se,
em janeiro de 2006, com o Plano Nacional de Recursos Hdricos, edifica-
do a partir de uma ampla mobilizao da sociedade civil sob a coordena-
o da Agncia Nacional da gua. Num contexto dialgico, ampliou-se
a dimenso social da governana da gua com diferentes atores, inclusi-
ve representantes de povos indgenas, comunidades tradicionais, ONGs e
movimentos sociais, e dentre essas razes que o PNRH pode ser consi-
derado um movimento instituinte, que produziu complementos e inova-
es que qualificaram e atualizaram o anteriormente institudo pela Lei
de guas. A forma de valorao da gua um exemplo nesse sentido,
quando se compara o que est propugnado na Lei Federal n. 9.433/97 e o
que orienta o PNRH. (PAULA; MODAELLI, 2011, p. 57)
O PNRH considerado um instrumento orientador da gesto, com
um carter de construo permanente, fruto da participao e do dilogo
multidisciplinar. Sua aplicabilidade envolve uma complexa rede de ins-
tituies que atuam nas dimenses, nacional, estadual e local, tendo em
vista, a concretizao dos seus objetivos estratgicos, pautados na dispo-
nibilidade da gua para atender seus diferentes usos, com ateno especial
ao meio ambiente. A Resoluo n. 58 do Conselho Nacional de Recursos
Hdricos aprovou o Plano Nacional de Recursos Hdricos.
A partir do Plano Nacional de Recursos Hdricos se acrescentam
trs diretrizes ao sistema: a transversalidade, o controle social e o pacto
federativo socioambiental. Essas diretrizes balizam as mudanas acorda-
das num amplo processo de mobilizao que reuniu mais de sete mil ato-
res que atuam na gesto de recursos hdricos no pas. Esses valores coli-
gados ao planejamento apontam para a concretizao de uma governana
democrtica dos recursos hdricos, ressaltando a relevncia da gua como
um bem socioambiental imprescindvel sustentabilidade.
Com a transversalidade busca-se a integrao entre as polticas de
recursos hdricos com outras reas numa viso ecossistmica. Essa trans-
versalidade deve ocorrer tanto horizontal com verticalmente, ou seja,
A primeira refere-se integrao da poltica dentro da mesma esfe-
ra de poder, [...] articulao intragovernamental das polticas p-
blicas, em especial aquelas de saneamento bsico, de uso, de ocu-
pao e de conservao do solo, de meio ambiente, de energia e
de irrigao. A segunda forma de integrao consiste na articulao
intergovernamental entre as trs esferas de poder (federal estadual e
municipal). Assim, a ideia de um sistema integrado de polticas p-
blicas assume uma forte conotao nesse novo modelo. (JACOBI,
2010, p. 78)
No processo de elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdri-
cos (2003-2005), as demandas da sociedade civil que foram agregadas
e aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, propunham
[...] atividades relacionadas Educao Ambiental, desenvolvimento de
capacidades, comunicao e mobilizao social em gesto integrada de
recursos hdricos (PAULA; MODAELLI, 2011, p. 58). De fato, essas re-
formulaes passaram a ser consideradas estratgicas na estruturao pro-
gramtica e implementao do plano.
Alm disso, a governana democrtica da gua implica, como sa-
lienta-se, que nas decises colegiadas haja a participao social [...] as-
segurando que as polticas hdricas se estabeleam de forma realmente
dialgica e comprometida com o enfrentamento desses grandes desafios
dos nossos tempos. No entanto, a qualidade dessa participao e do con-
trole pblico (accountability) nas polticas hdricas, depende do dilogo
democrtico, inclusivo e das aes formativas da Educao Ambiental,
capacitao, comunicao e mobilizao social, evocando uma profunda
mudana cultural. (JACOBI, 2010, p. 78)
Como aponta Franklin Jnior, para a [...] relao entre o institudo
(o existente, o dado, as regras do jogo, a legalidade, o status quo, a estru-
tura legal e institucional) e o instituinte (a crtica do existente, o novo, o
inusitado, a mudana, o processo social) [...] est prevista na nossa legis-
lao e fortalece o ethos democrtico que esse modelo sistmico de inte-
grao participativo procura instaurar na governana da gua. (PAULA;
MODAELLI, 2011, p. 58)
Sendo assim, em meio a um indissocivel conjunto de leis, institui-
es e atores em movimento, h, na democracia, uma permanente
tenso entre o legal e o legtimo, entre o institudo e o instituinte.
Como apregoa Norberto Bobbio, a democracia ao contrrio do
despotismo (que sempre igual a si mesmo), dinmica. O seu
estado natural um estar em permanente transformao, continua-
mente reinventada, e, por assim ser, torna-se evolutiva e qualitati-
va, porque ultrapassa a si mesma. (PAULA; MODAELLI, 2011,
p. 58)
Assim, o Plano Nacional de Recursos Hdricos vai alm da Lei n.
9.433, tendo como escopo, a apreenso da gua como valor socioambien-
tal, imprescindvel para a construo da sustentabilidade, e busca, atravs
do processo de avaliao permanente, o aprimoramento da execuo, ten-
do em vista a realizao dos objetivos estratgicos.
Dentre essas significativas inovaes destacadas do Plano Nacional
de Recursos Hdricos, o Programa IV descreve as atividades formativas
numa perspectiva estratgica coligando as dimenses, segundo Paula e
Modaelli (2011, p. 58):
a) Tcnico-cientfica (estudos, tecnologias e capacitao para a
gesto). O esforo para compreender e planejar uma gesto ecos-
sistmica requer pesquisa interdisciplinar, bem como o dialoga
entre os diferentes saberes (cientfico tecnolgico, filosfico e
biorregional ou tradicional), que devem convergir na construo
do conhecimento para uma boa governana.
b) Sociopoltica (democratizao da gesto e do acesso gua).
c) Pedaggica educativa (perspectiva humanstica, emancipatria
e de formao socioambiental). A formao de capacidades lo-
cais para gesto integrada dos recursos hdricos visa ampliar a
base da participao democrtica nos espaos de deciso. Atua-
lizar os quadros funcionais enquanto [...] decisores pblicos do
processo de gesto como tambm qualificar membros da socie-
dade neles incluindo grupos tradicionais e representantes das co-
munidades indgenas, para participar de forma efetiva dos cole-
giados do SINGREH.
d) Cultural civilizatria (interculturalidade, democracia e para-
digma da sustentabilidade). O desafio construir padres de ex-
celncia que potencializem os espaos dialgicos num modelo
sistmico de integrao participativa incorporando o legado da
Lei n. 9.795/99, que estabelece a Poltica Nacional de Educao
Ambiental, reforado no mbito do SINGREH com a Resoluo
n. 98/2009 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Certamente esse processo requer uma transformao cultural cons-
truda democraticamente, tanto pelas polticas programticas de imple-
mentao da governana da gua, como em funo das exigncias que
suscita a crise de civilizao hegemnica e as aes depredadoras do
meio ambiente.
Nesse sentido, vislumbramos uma bem posicionada alocao do
papel estratgico da Educao Ambiental na estrutura do PNRH,
enquanto mecanismo de induo e participao da sociedade na
Gesto de guas, ancorada numa dimenso humanstica e holstica.
(PAULA; MODAELLI, 2011, p. 65)
Dessa forma, a educao deve abarcar aspectos ticos e polticos,
bem como, aspectos socioculturais que possibilitem a compreenso, por
parte da sociedade, dos espaos territoriais na dinmica ambiental, ou
seja, o reconhecimento do sentido de pertencimento as territorialidades
hdricas, de forma que a bacia hidrogrfica e a gua influenciem, enquan-
to elemento biofsico o conjunto de decises que sero tomadas.
Assim, os principais papis da Educao Ambiental se relacionam
a informao e a capacidade de interpretao e anlise. Mais que
acessar informaes claras, a populao precisa ampliar progressi-
vamente sua capacidade de interpretar informaes socioambien-
tais. Esse um desafio pedaggico e poltico da Educao Ambien-
tal. preciso desenvolver processos, com a base da sociedade, que
ao mesmo tempo propiciem diagnsticos e planejamentos socioam-
bientais, ampliem a capacidade de interpretao dos coletivos e in-
divduos e a qualidade da participao e da representatividade nos
diferentes colegiados ambientais. (PAULA; MODAELLI, 2011, p.
65)
A prtica da participao social um desafio permanente, a ser
buscado em cada momento, e em cada etapa dos processos de desenvol-
vimento das polticas pblicas de guas. O socilogo Gerson Almeida
adverte que [...] o compromisso com a cidadania implica em assegurar
espaos de participao em todo o ciclo de produo das polticas pbli-
cas: concepo, controle, avaliao e atualizao. Ele sustenta a valoriza-
o do campo abrangente da democracia no sentido da ampliao da es-
fera pblica, que vai alm do estatal. (PAULA; MODAELLI, 2011, p. 65)
Pode-se concluir que os mecanismos para promover espaos co-
legiados que possibilitem uma participao cidad se inserem dentro de
uma perspectiva de governana, que apesar dos avanos ocorridos, se
confronta com o fato dos problemas ambientais no entrarem efetivamen-
te na agenda pblica. Na verdade, as necessidades do desenvolvimento
acabam definindo os limites das Polticas Pblicas Ambientais. O que
gera uma situao na qual, apesar dos avanos na descentralizao das
polticas ambientais, e em especial dos recursos hdricos, o descompas-
so na implementao da gesto tem mantido passivos ambientais que, a
despeito das demandas da sociedade, tm sido pouco modificado pelos
gestores pblicos. (PAULA; MODAELLI, 2011, p. 65)

Uma anlise mais crtica do prprio modelo de governana, no
obstante os avanos auferidos com esse modelo terico, tem apontado
despolitizao do processo e a prevalncia do enfoque tcnico nos deba-
tes em torno da gesto hdrica. Embora o planejamento e a gesto dos
recursos hdricos evidenciem uma proposta democrtica, que ressalta a
importncia da participao da sociedade, bom lembrar que se trata de
uma construo institucional de difcil compreenso, em funo do ins-
trumental tcnico para sua implementao. Sendo assim, para progredir
nessa proposta necessrio pro atividade, vigilncia e permanente
[...] edificao dos mecanismos de controle pblico e fortalecimen-
to de uma participao social protagnica nos seus processos de
desenvolvimento, funcionando como antdotos as eventuais tendn-
cias tecnicistas, autocrticas e centralizadoras. (PAULA; MODA-
ELLI, 2011, p. 65)
Outro aspecto relevante que a crtica tem apontado diz respeito
nfase excessiva na participao, assim como o consenso da decorren-
te para dar legitimidade estruturao da boa governana, quer dizer,
acredita-se que a eficcia da governana dependa do acordo entre os dife-
rentes grupos sociais ou setores de interesse (stakeholders) que decidem
a partir do melhor argumento lgico. Trata-se da aceitao da teoria da
racionalidade comunicativa de Habermas que apresenta a possibilidade
do consenso entre diferentes atores esquecendo as diferenas de poder
e conhecimento entre os grupos sociais (BUSTAMANTE; PALACIOS,
2005, p. 102). Alm disso, [...] existe a preocupao de que as Platafor-
mas de Mltiplos Agentes (MSPs) ao propor uma igualdade de direitos e
de condies de negociao entre os atores de diversos setores da socie-
dade trabalhem com uma realidade fictcia [...], e assim [...] ao invs de
legitimar os grupos mais fracos, fortaleam os mais fortes, possibilitando
a manipulao e contribuindo para que as pessoas interajam de forma a
no transformar as relaes socioambientais em que vivem. (SOARES;
THEODORO; JACOBI, 2008, p. 14)
Por outro lado, no se deve esquecer de que nos espaos de deci-
so participam tambm os representantes da iniciativa privada, a raciona-
lidade do mercado est estruturada a partir de uma viso instrumental da
natureza, e, normalmente, seus interesses so apresentados com uma rou-
pagem verde. A doutrina procura adequar os modelos tericos trabalhan-
do em temas que atenuam essas distores, tais como, as Plataformas de
Mltiplos Agentes, mecanismos para obteno de consensos, a luta contra
a corrupo, etc. (BUSTAMANTE; PALACIOS, 2005, p. 102)
Nesse sentido, salienta Soares, que o discurso dominante no ho-
mogneo, pois vrios autores expressaram preocupaes reais quanto
descentralizao e o empoderamento de elites locais, quanto participa-
o e sua legitimidade nos MSPs (Quem participa? Por qu?), quanto
possibilidade de negociao (quando os conflitos se apresentarem dema-
siadamente antagnicos) e tambm quanto igualdade formal entre os
stakeholders, no condizente com a realidade, que poderia levar a uma
distoro das reais condies em que vivem. (BUSTAMANTE; PALA-
CIOS, 2005, p. 109)
Segundo Caubet (2006, p. 27), algumas crticas podem ser feitas ao
novo modelo adotado:
a) a participao demanda uma informao tcnica e a configurao
dos Comits acabam por cercear a participao social;
b) a natureza da representao da sociedade civil, especialmente no
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, necessita muitas vezes
de legitimidade (as pessoas protegem os interesses da sua insti-
tuio e no os interesses difusos da sociedade);
c) a poltica setorial da gua independente de outros bens ambien-
tais abarcados pela PNMA, com diferentes conselhos, essa po-
ltica setorial acaba sobrepondo poderes e competncias que se
cruzam nas duas polticas;
d) a forte conotao econmica conferida gua, pela PNRH;
e) a no distino da gua como bem difuso (bem pblico);
f) a gesto por bacias pode criar dificuldades quando compreende
mais de um territrio poltico-administrativo e, ainda, no pon-
dera a gua em vapor.
Nesse sentido, as possibilidades de efetivao, e as fragilidades na
implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos foram apontadas
pelos trabalhos de projeo de cenrios em longo prazo (2005-2020) que
constataram
[...] a dimenso das principais ameaas a serem minimizadas e
oportunidades a serem maximizadas, integrando uma estratgia de
otimizao do seu potencial de efetividade. (PAULA; MODAELLI,
2011, p. 65)
A principal ameaa seria o somatrio da expanso das atividades
econmicas coligadas problemtica da urbanizao e, consequentemen-
te, com problemas de gesto para o abastecimento das cidades. J a prin-
cipal oportunidade, o
[...] crescimento da conscincia ambiental e percepo pelos atores
da importncia dos recursos hdricos enquanto elemento estruturan-
te para a implementao das polticas setoriais e para o bem estar
social. (PAULA; MODAELLI, 2011, p. 67)
Na verdade, o modelo atual de governana democrtica da gua,
vem sendo interpelado por diferentes perspectivas tericas, entre elas,
destacam-se a Nova Cultura da gua e o Bem Viver do Novo Constitu-
cionalismo Latino-Americano.
Segundo Pedro Arrojo (2012, p. 12), fundador do Instituto a Nova
Cultura da gua, hoje uma crise global da gua est sendo vivida, num
trgico paradoxo, na medida em que somos o planeta gua. Essa crise
deixa milhes de pessoas sem acesso gua potvel, provocando diaria-
mente a morte de milhares de crianas por diarreia, sem falar no envene-
namento difuso, das pessoas [...] por metales pesados, por contaminaci-
n txica, no biolgico, derivada de la minera a cielo abierto, derivada de
los agrotxicos y con unos impactos demoledores sobre la salud pblica
de las personas. Tudo isso, para o autor, [] no es un problema de falta
de agua, es un problema de quiebra de la salud de los sistemas acuticos,
donde antes podamos beber hoy nos envenenamos o nos enfermamos.
O autor aponta como um dos maiores problemas neste cenrio de
crise a soluo apontada pelo neoliberalismo, que v na escassez da gua
uma oportunidade de negcio.
Nesse contexto, o mercado progressivamente, atravs de diferentes
formatos jurdicos, est administrando os sistemas de gua e saneamento,
transformando uma necessidade humana vital, num negcio altamente lu-
crativo.
Em oposio privatizao, a declarao europeia por uma Nova
Cultura da gua prope a distino de quatro funes da gua que impli-
cam em diferentes direitos e deveres na sua gesto. Como salienta Pedro
Arrojo (2012, p. 12), autor desse modelo, pode-se atribuir gua diferen-
tes funes em torno de diferentes valores que implicam uma hierarquia
em seus usos.
a) A gua-vida: a dimenso da gua-vida est vinculada aos direi-
tos humanos. Est relacionada diretamente com as necessidades
vitais do ser humano e deve ser disponibilizada gratuitamente
em funes da sobrevivncia, tanto dos seres humanos, como
dos demais seres vivos. Por outro lado, nessa dimenso deve ser
assegurada tambm a sustentabilidade dos ecossistemas. As Na-
es Unidas consideram 30 litros por dia, a quantidade mnima
necessria para um ser humano. Pedro Arrojo (2012, p. 18) con-
sidera [] que el agua potable y el saneamiento en casa deben
ser de acceso universal. Aqui, o maior desafio poltico, na me-
dida em que garantir entre 30 a 40 litros de gua potvel por pes-
soa/dia representa somente 1,2% da gua que se usa. O sentido
poltico a ser resgatado nas decises que afetam a coletividade
dever ser necessariamente a realizao do Bem Comum, sendo
a gua um direito humano. Esse direito dever ser estendido aos
animais e natureza. (ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p. 307)
b) A gua-cidadania: a gua, nesta dimenso, est relacionada aos
servios pblicos de interesse geral, por exemplo, os servios
de abastecimento de gua potvel e saneamento. Vinculam-se
aos direitos e deveres da cidadania conectar a gua com direi-
tos sociais. As instituies pblicas, ao mesmo tempo em que
garantem os direitos de cidadania, devem estabelecer os corres-
pondentes deveres cidados (ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p.
310). Assim oferecer servios domiciliares de gua e saneamento
supe um salto qualitativo que ultrapassa a necessidade de so-
brevivncia, mas cuja gesto pode ser pblica e comunitria.
c) A gua-economia: a maior parte da gua utilizada destinada
agricultura, seguida da indstria. Nesta dimenso, enfrenta-se
uma situao limite, e a gua utilizada em funes produtivas
ressalta a crise da relao homem/natureza. Aqui, o critrio me-
ramente econmico (cobrana pelo uso da gua) no atende aos
desafios da crise. A contaminao um subproduto das tecno-
logias industriais e do comrcio global (SHIVA, 2004, p. 50).
Para que a gua atenda s necessidades de um desenvolvimento,
socialmente e ecologicamente sustentvel, necessria de uma
abordagem complexa com novas solues polticas e ecolgicas.
O desenvolvimento, concebido na perspectiva do crescimento
econmico, levou a humanidade a uma crise global de mltiplas
dimenses, o que demonstra a impossibilidade de se manter esse
modelo com os altos padres de consumo que levaro o planeta
ao colapso. Aqui se trata da passagem da sociedade do Bem-Es-
tar para a sociedade do Bem Viver.
d) A gua-delito: nesta dimenso analisam-se os usos abusivos (ex-
traes de aquferos), ou usos com efeitos residuais (contamina-
o de rios por dejetos industriais), que devem ser proibidos pela
lei.
Por outro lado, no contexto latino-americano, um amplo movimen-
to crtico procura construir alternativas polticas, econmicas e institucio-
nais ao mercado mundial regido pela lgica neoliberal. Em 2008, dois ter-
os dos cidados do Equador votaram a favor de uma nova constituio
que diz:
Os ecossistemas e comunidades naturais possuem o direito inalie-
nvel de existir, prosperar e evoluir dentro do Equador. Estes direi-
tos so autoaplicveis, e ser dever e direito de todos os governos,
comunidades e indivduos do Equador fazer valer estes direitos.
(PAULA; MODAELLI, 2011, p. 67)
Essas mudanas esto baseadas na cosmoviso andina, que compe
o paradigma comunitrio orientado para o Bem Viver. A viso andina visa
uma concepo da comunidade em harmonia, respeito e equilbrio com
todas as formas de vida. Tendo como referente o viver em plenitude, es-
ses povos religam as noes disjuntivas do projeto da modernidade, na
medida em que entendem que na vida tudo est interconectado e inter-
dependente. (WOLKMER; AUGUSTIN; WOLKMER, 2012, p. 12)
Na perspectiva da cosmoviso andina, o Estado equatoriano assume
um papel estratgico, junto com os povos originrios e cidados, na con-
servao do patrimnio natural, assim como na edificao de um mode-
lo de desenvolvimento que abaliza [...] as razes milenares, forjadas por
mulheres e homens, celebrando a natureza, a Pachamama, da qual somos
parte e que vital para nossa existncia. Segundo Mamani, o princpio
jurdico ordenador do Direito passa a ser a sabedoria ancestral, delinean-
do um horizonte de bem viver centrado na preservao do meio am-
biente em todas as suas dimenses. (MAMANI, 2010. p. 12)
A Constituio da Repblica do Equador de 2008 transformou o
marco legal para a gua, que passa a ser apreendida (ACOSTA; MART-
NEZ, 2010, p. 310):
a) Como direito humano, superou-se a viso mercantil da gua,
instituindo-se como um direito da cidadania, ficando o Estado
obrigado a elaborar polticas pblicas para tornar efetivo esse di-
reito. No entanto, o direito humano gua no se restringe ao ser
humano, tendo em vista que, na cosmoviso andina, a Pachama-
ma uma totalidade que integra o conjunto dos seres vivos e a
natureza. Ora, no sistema internacional de proteo dos direitos
humanos, desde a Conveno de Viena em 1992, prevalece o en-
tendimento da realizao integral de todos os direitos humanos.
Nesse sentido, o direito gua multidimensional e est intima-
mente relacionado a uma vida digna.
b) Como bem nacional estratgico, tendo como referncia o bem
viver, recupera-se as potencialidades do conhecimento ances-
tral, procurando construir uma governana democrtica com ins-
trumentos de gesto, entendidos como eficientes e vastamente
divulgados nos fruns internacionais da gua, como a outorga da
gua. Da mesma forma, so institudos os princpios da sustenta-
bilidade ambiental, precauo e preveno, e da eficincia como
critrios para o planejamento de todos os setores considerados
estratgicos. No entanto, no contexto da cosmoviso andina, essa
tarefa implica enfrentar alguns desafios:
i. Promover um modelo de Estado que assuma o controle es-
tratgico, garantindo gua para todos os setores da socie-
dade, assim como para a natureza;
ii. restaurar conhecimentos tradicionais na promoo de mo-
delos eficientes e justos de gesto que salvaguardem as
fontes e os cursos de gua, envolvendo diretamente a cida-
dania, numa governana democrtica;
iii. superar o modelo disjuntivo e redutor que considera o rio
e o mar uma cloaca e reconstruir a partir da tica e do cui-
dado uma abordagem complexa para a realizao do bem
viver.
c) Como patrimnio estratgico, esse um dos maiores triunfos da
Constituio que no v a gua como um bem ou um recurso,
mas um patrimnio nacional estratgico. A perspectiva patrimo-
nial da gua tem como fundamento a harmonia e o equilbrio
que se estende s futuras geraes numa dinmica que supera a
viso instrumental e utilitarista da natureza feita pelo mercado.
Certamente, a categoria de patrimnio estratgico [...] conver-
te em parte substancial de um novo sistema social e solidrio,
que reconhece que os seres humanos so o centro e o fim do
desenvolvimento em harmonia com a natureza: sumak kawsay
(ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p. 26-27). Desse modo, sendo a
gua um patrimnio nacional estratgico, um elemento vital, ela
no pode ser considerada um capital natural associado ao proces-
so de produo, submetido racionalidade de mercado. Diante
disso, o conceito de patrimnio resgata o sentido de um direito
natural ao outorgar o usufruto para as geraes atuais que reco-
nhecem e preservam o direito das futuras geraes. Supera-se,
assim, a definio da gua como um bem que traz implcito um
valor fortemente econmico.
Alm disso, a viso patrimonial consistente com os direitos da
natureza, o que significa a defesa desses recursos pelo seu prprio
valor, independentemente de sua utilizao comercial [...] Desar-
ma-se o conceito de capital hdrico, que uma forma de delinear a
gua dentro da lgica mercantil, quer dizer ver a gua simplesmen-
te como uma ferramenta do processo produtivo. (ACOSTA; MAR-
TNEZ, 2010, p. 26-27)
d) Como componente da natureza, a gua imperativa para a vida,
significa a possibilidade da vida, da continuidade da existncia
em nosso planeta. Dessa forma, em harmonia com a tica Bio-
cntrica, a constituio conecta o direito da gua ao direito da
natureza. No poderia ser diferente, na medida em que o novo
pacto de convivncia representa o reconhecimento dos direitos
da natureza e a superao da tica antropocntrica.
Isso significa criar bases materiais de sobrevivncia que respeitem a
cultura e promovam o bem viver, e a dignidade humana seja o referente
de uma vida, com qualidade, em permanente construo.
Sendo assim, com a Constituio do Equador de 2008, a gua passa
a ser compreendida como um patrimnio de todos os seres vivos, e sua
gesto deve ser pblico-comunitria. O texto constitucional relaciona a
gua com todos os direitos humanos, e tambm com os direitos da natu-
reza. Certamente, o direito gua visto como direito natural, portanto,
[...] como todo direito natural, os direitos sobre a gua constituem um
direito de usufruto; as guas podem ser utilizadas, mas no pertencem a
ningum (ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p. 262). Nesse sentido, a Cons-
tituio probe a privatizao, pois a gua pertence a todos. Nos pases
andinos, ela um ser vivo que permite a continuidade da vida. O ciclo da
gua integra os seres vivos natureza e interage em todos os ecossiste-
mas, permitindo a articulao entre a natureza e as sociedades com dife-
rentes formas de desenvolvimento.
A partir dessa nova perspectiva tica, o papel do ser humano passa
a ocupar outro lugar, se constituindo como uma parte da comunidade da
Vida; mais um junto s demais espcies viventes e no est acima delas.
A estratgia agrega que o desenvolvimento humano no deve ameaar a
integridade da natureza nem a sobrevivncia das outras espcies (GUDY-
NAS, 2009, p. 74). A gua pertence a um ecossistema vivo, a Pachama-
ma, e sua gesto deve ser ecossistmica, buscando a plenitude do ser na
resignificao da natureza como espao onde se concretiza a vida.
4 Concluso
No cenrio internacional da crise ambiental, ressalta-se a crescen-
te preocupao com a degradao dos ecossistemas aquticos colocando
um novo desafio para a humanidade: O Desafio tico da Crise Global da
gua.
A gua fundamental na geopoltica mundial, pois frente s conse-
quncias devastadoras da degradao do meio ambiente, o que interessa
assegurar a continuidade da vida em nosso planeta. Diante da ambiguida-
de do desenvolvimento sustentvel com a mercantilizao da natureza e,
consequentemente, da gua, as preocupaes aumentam, tendo em vista
que as grandes corporaes colocam seus interesses acima de qualquer
considerao humanitria ou ecolgica. A questo torna-se mais comple-
xa se analisar o papel do Estado na administrao dos recursos naturais,
principalmente nos pases do terceiro mundo com a sua soberania fragili-
zada diante da expanso do neoliberalismo.
Certamente, alguns fatores reforam a necessria governana global
da gua: a eminncia de um risco ecolgico, a mudana climtica e as
catstrofes ambientais, a gua como direito humano e as privatizaes do
setor da gua. O Brasil, atravs da Agncia Nacional da gua, procurou
incentivar o debate sobre a governana global da gua durante o ltimo
Frum Mundial da gua, que aconteceu entre 12 e 17 de maro (2012)
em Marselha, Frana. As discusses no avanaram, talvez porque o F-
rum rena diversos setores com interesses incompatveis. Na verdade, a
crise ambiental nos convoca a criar horizontes alternativos, pois as polti-
cas de guas e os sistemas de gerenciamento de recursos hdricos no so
um fim em si mesmos e devem estar fundamentados numa nova relao
entre cultura e natureza, quer dizer, uma nova forma de convivncia, em
que a economia esteja em harmonia com a capacidade regenerativa dos
ciclos vitais.
As transformaes socioeconmicas, polticas e culturais em curso
em alguns pases da Amrica Latina assinalam a tentativa de delinear um
modelo no colonial, assentado nas prticas comunitrias e interculturais.
Isso evidente, por exemplo, no caso do Bem Viver e dos Direitos
da Natureza no Equador. Nesse sentido, est claro que o planeta necessita
de uma governana ambiental global superando a prtica predatria do
capitalismo e assinalando uma economia solidria e cooperativa, focada
na continuidade da vida.
A importncia de reconectar a natureza e a cultura, numa viso
complementar de todos os seres vivos, envolvendo a perspectiva do Bem
Viver vinculada aos Direitos da Natureza significa estabelecer estrat-
gias ontolgicas-polticas de transio at um pluriverso com novos ho-
rizontes de sentido para a vida. Trata-se da reintegrao da natureza na
histria, pois, a dimenso cultural aponta que so necessrias mudanas
nos nossos valores, instituies e modo de vida na medida em que no
se pode viver bem se a natureza destruda. Questiona-se a partir de um
novo paradigma, expresso no Bem Viver que no se trata de buscar so-
mente o bem-estar, mas sim buscar a plenitude do ser na resignificao da
natureza como espao onde se concretiza a vida.
O desenvolvimento deve conservar a biodiversidade, a complexida-
de e todas as funes dos ecossistemas. Nesse sentido, a tica da gua
um dos eixos estruturantes do Bem Viver, especialmente a Constituio
do Equador de 2008, sendo coligada aos princpios da equidade, da efici-
ncia e da sustentabilidade ambiental. Por outro lado, um direito huma-
no; um bem estratgico de uso pblico; um patrimnio da sociedade; um
componente essencial da natureza. A partir dessa racionalidade ecolgica
supera-se a viso mercantil da gua, a gesto da gua passa a ser comuni-
tria, e o papel estratgico do Estado implica em avanar at uma socie-
dade mais justa onde todos possam alcanar o Bem viver.
Sem dvida, diante da crise ambiental global, precisa-se de uma
nova estratgia epistemolgica e poltica, com o aporte de diferentes cul-
turas, um dilogo de saberes, intercultural, como a cosmoviso andina,
para que se possa enfrentar os desafios e continuar a caminhada civiliza-
tria.
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Maria de Ftima S. Wolkmer professora Permanente do Mestrado em Direito
Ambiental da Universidade de Caxias do Sul UCS. Doutora em Direito pela
UFSC. Pesquisadora do Projeto Direito Humano gua e ao Saneamento Bsico
nos Pases da Unasul: Formulao de Polticas Pblicas e de Marcos Regulatrios
Comuns CNPq. Pesquisadora do Projeto Rede Guarani/Serra Geral. E-mail:
mfwolkmer@yahoo.com.br.
Endereo prossional: Rua Francisco Getlio Vargas, 1130, Petrpolis, Caxias do
Sul, RS. Cidade Universitria, Bloco 58. CEP: 95070-560.
Nicole Freiberger Pimmel advogada. Mestre em Direito Ambiental pela
Universidade de Caxias do Sul UCS (2011/2013). Especialista pela Ps-
Graduao em Direito Empresarial na Faculdade da Serra Gacha FSG
(2010/2011). Bacharel em Direito pela Faculdade de Cincias Sociais de
Florianpolis FCSF/CESUSC (2008). Membra Colaboradora da Fundao
Escola Superior de Direito Tributrio FESDT. E-mail: nicolefreibergerp@
hotmail.com.
Endereo prossional: Rua Dal Canale, n. 2.186, Conjunto Comercial Alvorada,
6 Andar, Sala 10.023, Bairro Exposio, Caxias do Sul, RS. CEP: 95080-150.

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