Mdulo N 1 Polticas pblicas, gerencia pblica y proceso poltico
Banco Interamericano de Desarrollo
Sector de Conocimiento y Aprendizaje
Programa Herramientas para Mejorar la Gestin
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 2 Este documento es propiedad intelectual del Banco Inter- Americano de Desarrollo (BID) y del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES). Cualquier reproduccin parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org
Autores: Mercedes D Virgilio
Tutores del curso: Mara Fernanda Potenza
Coordinador del curso: Mercedes D Virgilio 5 Edicin Junio 2011
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Indice Presentacin _____________________________________________________ 4 Objetivo ____________________________________________________________ 4 Preguntas orientadoras del aprendizaje ___________________________________ 5 Unidad No.1.1. Qu son las polticas pblicas? _________________________ 5 Qu es una poltica pblica? ___________________________________________ 6 Qu entendemos por actores? _______________________________________ 12 Qu es el valor pblico? ______________________________________________ 16 Bibliografa _____________________________________________________ 23
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 4 Presentacin
La presencia de los actores en los programas pblicos y en los procesos de desarrollo est determinada en gran medida por la poltica pblica. El mdulo parte de hacer un reconocimiento de lo que es la naturaleza y caractersticas de las polticas pblicas y la definicin del papel de la gerencia pblica en los procesos de implementacin de tales polticas, para pasar luego al reconocimiento del papel de los actores en dicho proceso. Las polticas pblicas estn afectadas y son afectadas por los actores que participan de los procesos de la gerencia pblica y ste es uno de los temas que se constituye en fundamental a la hora de determinar roles y responsabilidades en la gestin de la poltica pblica y en el marco de los procesos de desarrollo de los pases. Desde esta perspectiva se busca sealar que los procesos de desarrollo de los pases se ven favorecido o no en gran medida segn sean la participacin de los actores tanto en la concepcin, diseo y gestin de las polticas pblicas, as como por la definicin de responsabilidades frente a los resultados esperados en trminos del desarrollo. Objetivo Reconocer las caractersticas de las polticas pblicas en el mbito de la gerencia pblica, e identificar componentes del proceso de implementacin, as como la nocin de actor social y de policy network para precisar su centralidad en el proceso de implementacin de dichas polticas.
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 5 Preguntas orientadoras del aprendizaje 1- Qu son y cmo se definen las polticas pblicas en el mbito de la gerencia pblica? 2- Cmo se favorece un proceso de implementacin de poltica pblica orientado al desarrollo? 3- Quines son los actores en los procesos de implementacin de las polticas pblicas y cules son sus roles y responsabilidades?
Unidad No.1.1. Qu son las polticas pblicas?
Objetivos de Aprendizaje Reconocer cmo se definen y qu caractersticas tienen las polticas pblicas y la gerencia en el mbito pblico. Reconocer a las polticas pblicas como parte de un proceso poltico amplio en el que se reconocen y en el que participan actores.
Todos los que estamos participando en este curso estamos involucrados en la gestin de polticas pblicas en el nivel regional o local. Comenzaremos reflexionando sobre la nocin de polticas pblicas y la gerencia en el mbito pblico para reflexionar despus acerca de las polticas pblicas comprendidas como proceso poltico y el papel que tienen los actores en dicho proceso.
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 6 Qu es una poltica pblica? Una poltica pblica puede entenderse como un conjunto- secuencia de decisiones y acciones, relativas a la eleccin de fines y/o medios, en respuesta a problemas y/o necesidades. No es comportamiento reactivo o casual, sino, por el contrario, propositivo e intencional. La poltica pblica se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con sentido (Aguilar Villanueva, 1996:24). 1 Por su carcter propositivo, la poltica denota las intenciones y/o los resultados que las fuerzas polticas, en particular, los gobernantes desean alcanzar. El conjunto-secuencia de decisiones y acciones que definen la poltica es el resultado de la intervencin de numerosos actores polticos y gubernamentales. Por ejemplo, la poltica de tierra y vivienda de un municipio compromete no slo al conjunto de intervenciones (en materia de normas, acciones directas y recursos) que realiza la Secretara de Planeamiento, sino tambin las distintas tomas de posicin de otros actores: las empresas constructoras que representan los intereses del sector privado, el gremio de la construccin que defiende los intereses de los trabajadores del sector alterado (o no) por la poltica pblica, las organizaciones sociales con sus demandas y, tambin, la poblacin de los barrios y/o zonas objeto de la intervencin.
1 Aguilar Villanueva (1996) seala que an en el caso de la inaccin, media una decisin deliberada de no actuar frente a un problema pblico. Dicha decisin de no actuar se basa en el supuesto de que el dejar hacer o ignorar la situacin constituye la mejor estrategia frente a la cuestin. INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 7 La poltica pblica es, en suma, a. el curso de accin deliberadamente diseado, b. el curso de accin efectivamente seguido y c. los hechos que dichas acciones producen. (Aguilar Villanueva, 1996) De este modo, la poltica pblica no debe entenderse como la decisin centralizada y deliberada del actor gubernamental. Antes bien, toda poltica pblica incorpora las muchas y diversas decisiones y acciones de los mltiples actores participantes, gubernamentales y extra gubernamentales, que en sus diversas interacciones preparan y condicionan la decisin central, le dan forma y la llevan a la prctica, hacindola y rehacindola, con el resultado muy probable de que los hechos finalmente obtenidos no se asemejen a las intenciones y/o planes originales. La poltica es entonces un proceso, un curso de accin, que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, ms que una decisin singular, suprema e instantnea. Una poltica no es slo una decisin (por ejemplo, la decisin de no actuar). Es, ante todo accin, un conjunto de acciones (Aguilar Villanueva, 1996:24). Desde esta perspectiva, la poltica pblica no es resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado, sino que es el resultado de un proceso social y poltico que configura -- en consecuencia -- un campo en disputa (Chiara y Di Virgilio, 2009).
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 8 Programas pblicos: conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones pblicas disean, producen y entregan bienes y servicios, con la finalidad de satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en determinados comportamientos. La poltica pblica habitualmente se expresa en dispositivos tcnicos (leyes, reglamentos y/o programas) que prescriben los cursos de accin a seguir para enfrentar el problema al que refiere. Entonces, si la nocin de poltica pblica hace referencia necesariamente a procesos polticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, la nocin de programa pblico hace referencia a una construccin meramente tcnica que establece las prioridades de la intervencin, identificando y ordenando las acciones a seguir, definiendo el marco institucional y asignando los recursos que se van a utilizar (ONU, 1984). De este modo, los programas pblicos pueden entenderse como conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales los organismos pblicos disean y producen bienes y servicios, como medio para satisfacer necesidades bsicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan (Martnez Nogueira, 1998:7). Los programas pblicos forman parte del proceso ms amplio de desarrollo de polticas pblicas (entre las cuales se incluyen las sociales), estando ms cercanamente vinculados INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 9 -- como la definicin anterior propone -- al diseo, produccin y entrega de bienes y servicios para los ciudadanos. Hay tres elementos constitutivos de los programas y polticas pblicos sobre los cuales es importante reflexionar: El inters de los actores involucrados por enfrentar una situacin que es considerada como un problema pblico, es decir, que requiere una intervencin desde el espacio pblico. As las necesidades bsicas, la ausencia de capacidades, las condiciones de vida, el desempleo, etc. son objeto de poltica pblica en la medida en que sean percibidos como problemas. Es a partir de dicha percepcin que se ponen en marcha un conjunto de actividades para ofrecer bienes o servicios que respondan a las necesidades o problemas percibidos. La realizacin de un conjunto organizado (estructurado) de acciones. Las polticas y programa no consisten solamente de un discurso sobre un problema colectivo. Su existencia efectiva depende de la ocurrencia de acciones que generan situaciones, bienes o servicios que buscan enfrentar el problema en cuestin. La toma de una serie de decisiones por parte de un conjunto relativamente amplio de actores. Como seala Subirats (1994:41) a lo largo del proceso de desarrollo de polticas y programas pblicos es necesario decidir que existe un problema, decidir que se debe intentar resolver, decidir la mejor manera de proceder, decidir legislar sobre el tema, etc. INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 10 Problema pblico: Situacin que determinados grupos o sectores sociales consideran negativa, creen que debe cambiar y respecto a la cual exigen una intervencin pblica. Toda poltica y programa pblico pretende enfrentar de manera ms o menos explcita alguna situacin que es considerada problemtica. Entonces, qu entender por un situacin problemtica? Aquella situacin que determinados actores o grupos consideran negativa (pues muestra una brecha entre sus aspiraciones y la realidad), que creen debe cambiar y que estiman posible cambiar mediante la accin pblica. Por ejemplo, hace 25 o 30 aos las situaciones de violencia contra la mujer no eran consideradas en nuestra regin como un problema que requera la intervencin pblica. Eran consideradas en tanto problema privado de las familias e individuos, mas no un rea de accin pblica que requiriera tomar decisiones y ejecutar acciones utilizando la autoridad del Estado para cambiar dicha situacin. Ha sido necesario que diversos actores y organizaciones destaquen esta situacin y la presenten como un problema que atae a toda la sociedad y no slo a las familias que la sufren. Lo mismo ha ocurrido (o est ocurriendo) en nuestros pases con situaciones que hoy son consideradas un problema pblico, como la depredacin del medio ambiente, el trabajo infantil o la degradacin de las culturas indgenas. La complejidad y dinamismo de los problemas pblicos, en general, y sociales, en particular, imponen caractersticas particulares a los programas que intervienen en el mbito social: INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 11 Los programas que intervienen en el mbito social son responsabilidad de varias organizaciones, dado que su carcter multidimensional exige la intervencin de organizaciones con mandatos y capacidades muy variadas. A ello se agrega que muchas veces intervienen organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La coordinacin resulta as necesaria. Los programas que intervienen en el mbito social exigen la intervencin de un nmero amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que estn vinculados directamente a algunas de las causas o dimensiones que componen el problema. Esto complica significativamente el sistema de toma de decisiones en estos programas. Existen distintas perspectivas respecto a los objetivos a perseguir y a las acciones a poner en marcha, puesto que cada actor u organizacin puede privilegiar alguna dimensin del problema o establecer una relacin distinta entre insumos- acciones-resultados-efectos. Esta diversidad de perspectivas, que afecta tambin la implementacin de los programas, remite en ltima instancia al carcter deliberativo del valor pblico (concepto sobre el cual volveremos ms adelante). Como resultado de la intervencin de varios actores y perspectivas, as como de la utilizacin de tecnologas blandas, los programas pblicos se hallan marcados por un importante grado de incertidumbre respecto al logro de sus metas e impactos.
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Qu entendemos por actores? A lo largo del curso iremos desarrollando paulatinamente la concepcin de actores y sus atributos. Sin embargo, para comenzar, presentamos aqu una definicin bsica que nos permitir avanzar teniendo una referencia en comn. Como lo advierten Chiara y Di Virgilio (2009), la definicin de los actores en el marco de los procesos de implementacin no constituye una cuestin que pueda definirse aisladamente o por fuera de dicho el proceso. Antes bien, cada escenario de implementacin define en su desarrollo al conjunto de los actores involucrados.
En este marco, si bien es posible identificar como actores potenciales de los procesos de implementacin a los organismos pblicos de los diversos niveles de gobierno (local, estadual y/o nacional), a las ONGs de desarrollo de alcance regional o nacional, a las organizaciones sociales de base, sindicatos, organismos internacionales, es el proceso mismo el que define su inclusin en tanto actor. Esta definicin es siempre dinmica y cambiante, y vara a lo largo del proceso de implementacin. INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 13 La nocin de actor remite a aquellos individuos o colectivos (grupos o instituciones) con capacidad de incidir positiva o negativamente en el proceso de implementacin de las polticas pblicas. Asimismo, los actores involucrados en el proceso de implementacin no son solamente aquellos involucrados directamente en su desarrollo sino todos aquellos cuyas acciones, representaciones y prcticas tienen capacidad de incidir activamente sobre l mismo. La posibilidad de Incidir de manera activa en la implementacin de una poltica o de un programa pblico, requiere de la disposicin de dotaciones importantes de recursos de poder. Dichos recursos son los que facilitan la materializacin de los intereses de los actores en el plano concreto de la accin pblica (Repetto, 2009). Veamos un ejemplo. 2
En el barrio Los Andes se ubica una antigua poblacin, denominada Las Margaritas. Esta poblacin se origin en una toma de terrenos a fines de la dcada de los sesenta y sus habitantes obtuvieron soluciones habitacionales construidas en esa poca por el Ministerio de la Vivienda. Los lotes de terreno son relativamente grandes, de tal forma que con el paso del tiempo se han ubicado en los fondos de los sitios construcciones ms o menos precarias que albergan a los hijos de las familias originales, que a su vez han formado nuevas familias. La vida en estos conglomerados de familias (allegados) es difcil y llena de conflictos cotidianos, por la densidad poblacional y por las dificultades
2 Elaborado con base en Snchez, 2007.
INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 14 de acceso a los servicios bsicos. Aproximadamente el 70% de las viviendas de la poblacin de Las Margaritas albergan allegados, ya sea al interior de la vivienda principal o en viviendas adicionales construidas en el permetro de un nico lote. Adicionalmente se encuentran en la zona dos microcampamentos (11 y 14 familias respectivamente) que no cuentan con el abastecimiento regular de los servicios bsicos. Esta situacin conllev a la aparicin de los asentamientos irregulares, lo cual gener un importante dficit habitacional. El barrio Los Andes est entre los seis ms pobres de la rea Metropolitana. La Municipalidad (gobierno local) dise un programa para regularizar las nuevas construcciones en los lotes originales, mejorar la provisin de servicios bsicos y construir nuevas unidades habitacionales para aquellas familias que actualmente viven en los asentamientos irregulares. Cabe destacar que los jefes de estas familias que viven en los asentamientos informales estn interesados en hacer los esfuerzos necesarios para mejorar su condicin habitacional, llegando a ser propietarios de una vivienda. En el marco de esta iniciativa, quines son los actores? En otras palabras, quines son las personas, grupos o instituciones que pueden influir en el proceso o estar afectados por el mismo? En nuestro ejemplo es claro que las familias pueden constituirse en actores del proceso. Sin embargo, dado que no todas tienen los mismos intereses ni poseen los mismos recursos es posible que no exista un nico colectivo que las aglutine. Las familias originarias y sus hijos se distinguirn de las familias de los asentamientos. Asimismo, la Municipalidad (gobierno local) juega un rol central, pero tampoco constituye un actor homogneo. Seguramente los diferentes organismos del gobierno local se posicionarn de manera diferente tanto en relacin al problema como a su posible solucin. Intervendrn INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 15 tambin actores del sector privado, algunos muy interesados en la promocin de obras pblicas para dinamizar la actividad en su sector (como puede ser el caso de las empresas constructoras). Adems otros, quiz menos vinculados, intervendrn en el proceso, tales como ONGs o entidades financieras. Grfico 1: Actores involucrados en programa pblico de provisin de servicios bsicos, construccin y regularizacin de viviendas (caso Las Margaritas)
(Snchez, 2007)
Program a pblico Proveedores de materiales Empresa constructora Ministerio de la Vivienda Familias originarias Familias de los asentamientos ONGs Entidades Financieras Organismo regulador Municipio INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 16 El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia, este valor es definido en ltima instancia por el pblico mismo. El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de una variedad de medios y reflejados a travs de las decisiones de los polticos electos. Kelly y Muers (2003)
Qu es el valor pblico? Como hemos dicho, uno de los tres elementos constitutivos de los programas y polticas pblicas es la existencia de un problema pblico, es decir, una situacin que determinados grupos consideran negativa y ante la cual exigen una intervencin pblica. Dado que la lista de problemas que son considerados prioritarios por los distintos sectores de la sociedad puede resultar interminable y los recursos pblicos (dinero, capacidad tcnica, personal, etc.) son limitados, es necesario jerarquizar. De alguna manera hay que establecer prioridades, ordenando los problemas segn su importancia relativa. Cmo decidir qu problemas merecen mayor atencin en el mbito pblico? No existe una respuesta unvoca a esta pregunta. Sin embargo, evaluar las consecuencias de la accin pblica en cada una de esas situaciones INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 17 puede ayudarnos a tomar esta decisin. De este modo, el problema que merece mayor atencin ser aquel cuya solucin (a travs de la accin pblica) permita satisfacer mayor cantidad de demandas y producir el mximo posible de bienestar en la poblacin. La accin pblica ser as un vehculo para la generacin de valor pblico. De manera genrica, el valor se relaciona con la capacidad de satisfacer demandas, generar gozo, deleite o bienestar. El valor brota as del encuentro entre determinadas necesidades o expectativas y los bienes, servicios u oportunidades que estn disponibles. El valor pblico se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por el conjunto de la sociedad. Es consumido o disfrutado de manera colectiva y no exclusivamente individual. El valor pblico responde de manera fundamental a las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos, pues ellas determinan a qu atribuyen o no atribuyen valor. Los ciudadanos tienen preferencias respecto a los bienes y servicios pblicos que reciben (o piensan debieran recibir) y a sus caractersticas. Pero manifiestan tambin de manera general aspiraciones respecto a cmo desean que funcione su sociedad. Estas aspiraciones pueden estar referidas a cun ordenada, equitativa o transparente desean los ciudadanos que sea su sociedad y el manejo de la misma. A partir de sus preferencias y aspiraciones, los ciudadanos atribuyen valor a tres tipos de efectos que resultan de la actividad pblica: servicios, resultados y confianza. Hagamos una breve referencia a cada una de estas categoras. Los ciudadanos esperan estar satisfechos con los servicios que reciben (salud, educacin o asistencia crediticia, por ejemplo). Un servicio ser considerado valioso si logra INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 18 efectivamente satisfacer las necesidades y expectativas de sus usuarios. Pero los ciudadanos tambin desean determinados resultados que trascienden la satisfaccin individual que obtienen determinados usuarios de los servicios. As por ejemplo, ms all de la satisfaccin que logren quienes acuden a los servicios de salud, la colectividad puede considerar que reducir la mortalidad infantil es un resultado valioso. En consecuencia y de manera relativamente independiente al grado de satisfaccin que obtengan los usuarios directos- ser legtimo para los ciudadanos en general asignar recursos a los servicios que permiten el logro de dicho resultado. Finalmente, los ciudadanos tambin valoran la confianza que pueden depositar en las instituciones encargadas de generar servicios y resultados para ellos. No basta que los resultados se obtengan o la satisfaccin individual se produzca. Los ciudadanos aspiran a mantener un grado apreciable de confianza en las decisiones que toman los polticos electos as como las organizaciones y funcionarios que les sirven. Las decisiones pblicas usualmente exigen que unos actores pospongan sus propios intereses en favor de los de otros. Ello slo es posible si los actores tienen confianza en el proceso de toma de decisiones y lo consideran legtimo, pues de lo contrario protestarn y no aceptarn la decisin tomada. La consideracin de los servicios, los resultados y la confianza como objeto de valoracin pblica, nos conduce a pensar como sostienen Gutirrez y Cortzar (2004) retomando las ideas de Mark Moore (1998) - que el valor pblico tiene dos dimensiones importantes: INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 19 Para Bardach, las oportunidades son aquellas situaciones que potencialmente pueden generar valor pblico de manera poco costosa.
El beneficio que efectivamente se genera para determinados usuarios o consumidores. El beneficio que de manera global se genera para la ciudadana al responder a sus aspiraciones y valoraciones. As, por ejemplo, el mejoramiento de los servicios de salud no slo crea valor al generar un beneficio concreto para los usuarios que se atienden en ellos. Tambin genera valor para el conjunto de ciudadanos -sea que acudan o no a dichos servicios- al permitir el logro de resultados valiosos (como el control de enfermedades endmicas o la disminucin de la mortalidad infantil) o al generar mayor confianza de los ciudadanos en los servicios pblicos (al establecer medidas efectivas para resguardar la confidencialidad de la informacin de los pacientes, por ejemplo). Las aspiraciones de los ciudadanos y la satisfaccin de los usuarios (que obviamente no dejan de ser ciudadanos) son por lo tanto puntos obligados de referencia al reflexionar sobre el valor de las acciones y programas pblicos. De este modo, la gerencia en el mbito pblico debe atender a las aspiraciones ciudadanas y responder a las necesidades de los usuarios. Tomando la nocin de valor pblico de Moore, Eugene Bardach seala que la generacin de bienes y servicios considerados valiosos por los ciudadanos exige incurrir en costos debido, por ejemplo, a los recursos y al tiempo que demandan y a la prdida de libertad individual que el ejercicio de la autoridad pblica usualmente supone. INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 20 En este sentido, argumenta la autora, algunas situaciones tienen la virtud de disminuir drsticamente dichos costos, esto es, encierran la potencialidad latente de generar valor pblico a bajo costo. Tales situaciones son consideradas oportunidades. Toda poltica pblica se define como un proceso poltico que involucra a un conjunto de actores que buscan realizar sus intereses por medio de diferentes estrategias. En este marco cmo ser posible acordar lo que es valioso? Los actores involucrados en el proceso, y entre ellos los gerentes pblicos, se vern obligados a negociar sus intereses, objetivos y estrategias, poniendo una vez ms en evidencia la naturaleza interactiva y relacional de la gestin en el mbito pblico (Prats, 2004). De este modo, slo en la poltica y a travs de la poltica ser posible descubrir y moldear los mandatos para la accin (Moore, 1998). La negociacin y el acuerdo poltico son la nica manera que tienen las sociedades democrticas para establecer qu es ms valioso para la sociedad en su conjunto (Moore 1998). Ello es as porque no es posible calcular objetivamente qu es ms valioso partiendo de percepciones, valores e intereses distintos y hasta contradictorios. Frecuentemente pensamos que la negociacin poltica es o debiera ser ajena a la definicin e implementacin de las polticas y programas pblicos, dado que este sera un problema eminentemente tcnico. El problema es que sin acuerdos polticos no es posible establecer qu es ms valioso en una colectividad. La tentacin de una definicin puramente tcnica de lo que es valioso esconde muchas veces la tendencia a imponer a las comunidades e individuos decisiones de valor que corresponden a las propias visiones e intereses de los funcionarios y tcnicos a cargo de la marcha de los programas. INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 21 Los criterios tcnicos en la definicin e implementacin de los programas y polticas son obviamente indispensables (insistiremos en esto a lo largo de todo el curso). Pero no son suficientes para definir el valor pblico de una actividad, bien o servicio. Pueden apoyar la negociacin poltica de los actores, al ofrecer por ejemplo- informacin sobre los costos y consecuencias de las acciones a tomar. Pero la definicin de qu es valioso depende en ltima instancia de las percepciones e intereses de los actores. En este marco, siguiendo a Wildavsky, 3 es posible pensar que las polticas pblicas son producto de la interaccin social, de la cual la racionalidad es slo una parte. La poltica propiamente dicha es un hbrido que mezcla racionalidad, preferencias e intereses. El intelecto, en este escenario, coadyuva a guiar ms que a reemplazar la interaccin social. Ante la contundencia de las percepciones e intereses slo cabe una negociacin poltica para llegar a acuerdos relativamente estables. Puede argumentarse que los sistemas polticos en nuestra regin estn usualmente marcados por la corrupcin y el oportunismo, por lo que las decisiones que generan respecto a qu es valioso en el mbito pblico no son siempre las ms adecuadas o tiles para los ciudadanos. Sin embargo, viviendo en democracia no tenemos un mecanismo mejor para llegar a acuerdos colectivos que la va poltica. A fin de cuentas, las dictaduras y sistemas autoritarios que pretenden decidir tcnicamente en favor de las mayoras no respetan los intereses y visiones de individuos y grupos sociales, excluyendo usualmente a los ms pobres. Ser entonces necesario elevar la calidad del debate y la negociacin poltica, disminuyendo el peso que
3 Citado en Buenda (1987). INDES Programa Herramientas para Mejorar la Gestin Curso I: Actores en los Programas Sociales - Mdulo N 1 22 la corrupcin y el oportunismo tienen en la toma de decisiones relativas a las polticas pblicas y sociales. En sntesis, la responsabilizacin ante los ciudadanos, la mayor preocupacin por los procesos y los resultados as como una clara orientacin hacia la comunidad son elementos clave de una perspectiva gerencial anclada en la nocin de valor pblico. Como tales, son tiles para evaluar nuestro propio desempeo como gerentes en el mbito pblico. Al tenerlas en cuenta y orientar nuestra labor cotidiana hacia la generacin de valor pblico, podemos ser capaces de enriquecer y superar una visin meramente administrativa y controladora de la gerencia pblica.
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