Capacidade Estatal:

Democracia e Poder na
Era Digital
O
conceito de Estado tem adquirido renovada notoriedade no
incio do sculo XXI. No mbito poltico, houve a percep-
o das insufcincias do neoliberalismo como projeto sus-
tentvel para garantir condies de vida mnimas para a sociedade
e de insero internacional para pases em desenvolvimento. Na
Amrica do Sul, ao longo dos ltimos anos tornou-se muito evidente
a constatao de que a capacidade de um Estado condio para
a democracia. Sem uma adequada capacidade de fazer valer as re-
gras e implementar as decises tomadas pelos sujeitos polticos, ou
sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres
associados cidadania, um regime democrtico torna-se incuo.
Por isso, importante o estudo dos dilemas associados cons-
truo de capacidades institucionais e do fortalecimento do Estado.
No mbito acadmico, essa nova realidade resultou do desenvolvimen-
to do debate sobre o estudo do Estado. Desde o fm da Segunda Guerra
Mundial at fns da dcada de 1960, houve a predominncia da abor-
dagem de tipo social sobre o Estado. Tratava-se de uma perspectiva
que percebia o Estado como funo dependente das relaes e foras
sociais internas. A partir dos anos 1970 emergiu uma abordagem mais
poltica, que percebia certa autonomia por parte do Estado e preocu-
pava-se com suas capabilities, responsveis por sustentar o bem-estar
social. Ao mesmo tempo surgia uma corrente neomarxista que, a partir
da leitura de Gramsci e do estruturalismo de Althusser, assumia a auto-
nomia relativa do Estado em relao s foras da sociedade e do capital.
As abordagens mais polticas do tema levaram, em fns da dcada de
1970 e incio de 1980, ao surgimento de debates sobre a governabili-
dade das democracias. Este debate permitia tanto posies mais politi-
camente orientadas sobre o suposto inchao do Estado e os possveis
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Sem uma adequada capaci-
dade de fazer valer as regras e
implementar as decises toma-
das pelos sujeitos polticos, ou
sem a capacidade de garantir
o cumprimento dos direitos e
deveres associados cidada-
nia, um regime democrtico
torna-se incuo.
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Capacidade Estatal: Demo-
cracia e Poder na Era Digital
problemas para a governabilidade, quanto discusses menos parciais
sobre a importncia de instituies para o surgimento e a manuteno
da democracia. Na Cincia Poltica esta ltima corrente fcou conhecida
como neo-institucionalismo. Uma de suas vertentes buscava o resgate
da sociologia histrica ao tentar fugir do generalismo e ocidentalismo
das anlises sobre o Estado e adotar uma abordagem comparada
com o mnimo de carter explicativo. Esta corrente resgatou o estudo
dos diferentes processos de construo do Estado e infuenciou as
abordagens mais recentes sobre anlise de polticas pblicas. Seus
avanos trouxeram contribuies para a compreenso das relaes
entre Estado e sociedade e a sustentabilidade desta interao. Den-
tre estas contribuies destaca-se o estudo da Capacidade Estatal.
Democracia e Poder: a Capacidade Estatal Integrando Duas
Agendas
Os ltimos avanos no debate sobre Estado e sociedade incenti-
varam a expanso da adoo do conceito de Capacidade Estatal. Para
Charles Tilly (2007:16), principal referncia na rea, Capacidade Es-
tatal a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e al-
terar a distribuio de recursos, atividades e conexes interpessoais. A
primeira leitura do conceito, entretanto, ao capturar o foco do autor nas
aes do Estado, acaba por ofuscar outro elemento fundamental para a
compreenso do conceito. Trata-se das capacidades (capabilities ) ne-
cessrias para empreender tais aes. Ou seja, importa para o Estado
no apenas alterar as condies da sociedade, mas ter capacidade
para faz-lo. Isso, porque (i) as capacidades existentes, mesmo se no
empreendidas na ao, j causam alteraes tanto na relao Estado-
Sociedade, quanto na interao do Estado com o ambiente externo e (ii)
a compreenso das capacidades especfcas de um Estado possibilita
antever e prognosticar suas aes potenciais no presente e no futuro.
Desse modo, tambm se pode entender Capacidade Estatal como a
fora relativa do Estado ante a sociedade. Buscar-se-ia, na prtica, me-
dir o equilibro entre Estado e sociedade com o foco no Estado e nas
suas capacidades de extrair recursos da sociedade e ao mesmo tempo
de oferecer segurana, direitos, bem-estar e servios que tragam sus
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Capacidade Estatal a ca-
pacidade efetiva do Estado de
penetrar na sociedade e alterar
a distribuio de recursos,
atividades e conexes inter-
pessoais.
Figura 1 Interao Coero-Capital
tentabilidade para essa relao. Trata-se do desenvolvimento da teoria
inicial de Tilly (1996), que percebeu no processo histrico de construo
dos Estados nacionais na Europa a interao entre coero e capital
entre Estado e sociedade, respectivamente atravs de relaes
de trocas e de barganha. Sob essa tica, Capacidade Estatal situa-se
em um continuum em que capacidade reduzida signifca desequilbrio
entre Estado e sociedade devido fraqueza e/ou reduzida autonomia
relativa do Estado. Por outro lado, capacidade muito alta signifca igual-
mente desequilbrio, mas pela fora ou autonomia excessiva do Estado.
J capacidade mdia signifcaria equilbrio entre Estado e sociedade.
Figura 2 Capacidade Estatal e Relao Estado-Sociedade
Uma das vantagens do conceito de Capacidade Estatal a possibili-
dade de vincular o instituto da democracia (centro do debate da Cin-
cia Poltica e da Sociologia) ao problema do poder nacional (caro s
Relaes Internacionais). Trata-se de dois debates paralelos que se
conectam no conceito de Capacidade Estatal, sobretudo na Era Digital.
O mbito Interno: Capacidade Estatal e Democracia
A discusso sobre Capacidade Estatal e democracia foi uma das bases
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da formulao inicial do conceito no mbito da Cincia Poltica, que se
preocupava com a chave para a estabilidade interna dos pases no que
diz respeito relao Estado-sociedade. Nveis diferentes de Capacida-
de Estatal interferem de maneira diversa nas condies necessrias ao
processo de democratizao. Essas condies so: (i) acrscimo na inte-
grao entre redes interpessoais de confana e a poltica pblica; (ii) in-
cremento da isonomia das polticas pblicas no que diz respeito a diferen-
as categoriais, como etnia, gnero, raa, religio, etc; e (iii) decrscimo
na autonomia dos maiores ncleos de poder, sobretudo daqueles dota-
dos de meios de coero signifcativos (narcotrfco, milcias, organiza-
es criminosas em geral, etc.), em relao poltica pblica (Tilly, 2007).
Tanto nveis muito baixos de Capacidade Estatal, quanto nveis muito
altos, desfavorecem os processos necessrios para a democratizao.
Por outro lado, nveis timos de Capacidade Estatal favoreceriam os
processos que condicionam a democracia. No caso de baixa Capaci-
dade Estatal, os elementos da sociedade so muito mais fortes que
as estruturas do Estado, gerando espao para confitos civis, redes de
poder autnomas e elites patrimonialistas (caudilhismo). No caso de al-
tssima Capacidade Estatal, a fora do Estado desproporcionalmente
maior do que a da sociedade, o que gera poucas condies (e/ou cria
empecilhos) para a conquista de direitos por parte do corpo social.
Na prtica, sustenta-se que a democracia entendida de acordo com o
conceito processual de Robert Dahl (poliarquia) um dos indicadores
que representam a relao entre Estado e sociedade. Se houver dese-
quilbrio entre Estado e sociedade (nveis muito altos ou muito baixos de
Capacidade Estatal) sero reduzidos os incentivos para o surgimento
da democracia. foroso afrmar que a democracia tambm tem a ca-
pacidade de interferir nessa relao. Tipos diferentes de democracia
podem gerar diferentes resultados na interao Estado-sociedade.
Alm disso, nos casos em que h (i) alta Capacidade Estatal e au-
tocracia, juntamente com (ii) a emergncia de novos atores sociais
(elites, classes mdias, etc.) que passam a contestar a alocao de
recursos pelo Estado, este poder adotar maiores liberdades polti-
cas e civis (cesso de direitos como forma de barganha). Assim,
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otimizam-se os nveis de Capacidade Estatal e possibilita-se a sustent-
abilidade da relao entre Estado e sociedade. Longe de uma noo
evolucionista dos regimes polticos, ressaltam-se os menores custos
e a maior sustentabilidade na relao Estado-sociedade existentes
nas democracias, devido maior legitimidade e existncia de um
arcabouo institucional que estabelece regras mais claras para a dis-
puta poltica. Em sentido oposto, importa que democracias implanta-
das por foras externas em situaes de fraqueza estatal podem in-
clusive desfavorecer ainda mais o precrio equilbrio entre Estado e
sociedade em direo baixa Capacidade Estatal. Importa, portanto,
reter que toda a democracia s possvel e sustentvel com nveis
mnimos de Capacidade Estatal (Linz e Stepan, 1996; Cepik, 2005).
O mbito Externo: Capacidade Estatal e Poder

A anlise da Capacidade Estatal torna-se muito mais complexa
quando a interao entre Estado e sociedade passa a considerar o
sistema interestatal. Como os Estados contemporneos so defni-
dos (e diferenciados entre si) pela sua capacidade de prover se-
gurana e bem-estar a todos os cidados, o desempenho do Es-
tado e as condies de consolidao democrtica precisam ser
avaliados considerando-se de maneira integrada as polticas soci-
ais (e.g. sade, educao, previdncia e desenvolvimento) e tam-
bm a poltica externa, de defesa e de provimento de ordem pblica.
Na rea das Relaes Internacionais e dos Estudos Estratgicos, o de-
bate sobre Capacidade Estatal tem focado no conceito de Poder Nacional
e carrega uma importante carga de discusses prprias da geopoltica.
No entanto, apesar de lidar com elementos que indicam as capacidades
internas dos Estados, as teorias do Poder Nacional ignoram as rela-
es entre Estado e sociedade e os elementos de barganha envolvidos
nesta interao, dentre eles a democracia. O conceito de Capacidade
Estatal, portanto, permite unir de forma mais completa as duas perspec-
tivas que avaliam o Estado (interna e externa, democracia e poder).
Quando avaliada sob a perspectiva das relaes internacionais, a
Capacidade Estatal (interao Estado-sociedade) sofre importantes
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Democracias implantadas
por foras externas em situa-
es de fraqueza estatal po-
dem inclusive desfavorecer
ainda mais o precrio equil-
brio entre Estado e sociedade
em direo baixa Capacidade
Estatal.
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modifcaes. Isso porque o sistema interestatal/internacio-
nal um elemento fundamental para constranger essa rela-
o. Pode gerar tanto incentivos para o seu fortalecimento quan-
to para o seu enfraquecimento. A confgurao de poder de uma
determinada regio (polaridade) e o tipo de relacionamento en-
tre os pases (polarizao) afeta a relao Estado-sociedade.
Figura 3 Interao Estado-Sociedade na Perspectiva das Relaes Internacionais
Por exemplo, uma situao de rivalidade interestatal incentiva o Estado
a aumentar a extrao de recursos de sua sociedade. Para aumen-
tar sua segurana, o Estado busca gerar meios de dissuaso e defesa
diante de ameaas externas. Caso o Estado preste servios pblicos
defcitrios, ou apresente baixo grau de legitimidade, no s o governo,
mas o prprio regime democrtico podero ser ameaados. Portanto,
se o Estado apresentar fragilidade interna, pode demonstrar, tambm,
fraqueza externa. Ou seja, o tipo de Capacidade Estatal dos pases (o
quo equilibrada a relao entre Estado e sociedade) tambm infu-
encia no grau de liberdade de ao que tero no sistema interestatal.
Outro elemento determinante a quantidade do equilbrio, a fora das
partes componentes da Capacidade Estatal. Mais especifcamente, se o
equilbrio ocorre com elevados nveis de poder por parte do Estado e da
sociedade, ou se ocorre com nveis reduzidos de poder tanto do Estado
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A confgurao de poder
de uma determinada regio
(polaridade) e o tipo de rela-
cionamento entre os pases
(polarizao) afeta a relao
Estado-sociedade.
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quanto da sociedade. Na prtica, trata-se de mensurar a mdia de coer-
o e capital (capacidade Estado-sociedade agregada) de um pas em
comparao com outros. Em outros termos, um Estado pode apresen-
tar uma relao internamente equilibrada entre Estado e sociedade com
altos nveis (Estado forte, sociedade forte) ou com baixos nveis (Estado
fraco, sociedade fraca). Importa observar que a quantidade de equilbrio
afeta o relacionamento entre os Estados de uma regio. Por exemplo,
um Estado desequilibrado (Estado forte, sociedade fraca) pode rivali-
zar com um equilibrado a baixo nvel (Estado fraco, sociedade fraca).
Capacidade Estatal na Era Digital
Na atualidade, a avaliao da Capacidade Estatal deve ter em men-
te as caractersticas da Era Digital. Nesta, as Tecnologias de Infor-
mao e Comunicao (TIC) tm proporcionado novas formas de
relacionamento e de trocas de toda ordem, que impactam signifcati-
vamente os processos produtivos, em todas as esferas sociais, com
implicaes considerveis para as relaes humanas em diversos
nveis (Rennstich, 2008). Duas relaes em que se pode perceber a
infuncia das TICs, no que concerne, de modo geral, : (i) intera-
o Estado-sociedade; e (ii) insero internacional de atores estatais
e no-estatais na busca pela consecuo de seus objetivos polticos.
No que diz respeito ao equilbrio entre Estado e sociedade, no plano in-
terno, trs so os campos de maior impacto da Era Digital. Em primeiro
lugar, seguem-se possibilidades de fortalecimento da Capacidade Esta-
tal trazidas pelo emprego das TIC nas atividades que envolvem a capa-
cidade de extrao do Estado e de promoo da segurana, do bem-es-
tar e da justia. Em segundo lugar, no que concerne a avaliao do papel
da sociedade perante o Estado devem ser levadas em considerao
iniciativas de participao, de contestao e de prestao de servios
de carter pblico. H que se lembrar, todavia, que conforme cresce a
difuso das TIC cresce o rol de ameaas e de vulnerabilidades aos Es-
tados, aos atores econmicos e aos atores sociais de forma ampla. Em
terceiro lugar, a Era Digital afeta a capacidade de interao das duas
esferas (Estado e sociedade) na medida em que incentiva o aumento
do fuxo e do processamento de informaes e as vias de comunicao.
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Duas relaes em que se
pode perceber a infuncia
das TICs, no que concerne,
de modo geral, : (i) interao
Estado-sociedade; e (ii) in-
sero internacional de atores
estatais e no-estatais na bus-
ca pela consecuo de seus
objetivos polticos.
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Quando consideradas as relaes internacionais, por sua vez, uma s-
rie de questes relacionadas distribuio de poder no sistema inter-
estatal/internacional na Era Digital so levantadas (Martins, 2008). Se
as TIC podem ser entendidas como capacidades (capabilities), ou seja,
como instrumentos de poder e de desenvolvimento servio do Estado
e sua populao, pode-se dizer que sua maior ou menor aplicao, bem
como os constrangimentos sistmicos existentes ao acesso tecnologia
pelos diferentes Estados varivel a ser considerada para se determi-
nar as confguraes de poder. Alm disso, a existncia de Hacktivismo,
atividades criminosas e espionagem - cometidas atravs de sistemas
informticos e redes computacionais -, atos de sabotagem, terrorismo e
at mesmo a guerra ciberntica, apontam a interpenetrao mais fcil
de atores em diferentes escalas no cenrio internacional, e consequent-
emente, interferncia facilitada nos assuntos de relaes internacionais.
O aumento da infuncia de foras transacionais que agem de maneira
difusa, como as ONGs, pelo emprego das TIC e a volatilidade do capital
internacional controlado virtualmente, reforam a tendncia apontada.
A Capacidade Estatal na Amrica do Sul
Mesmo em regimes polticos caracterizados por alta capacidade gover-
namental e democracia existem reas de atuao e atividades do Poder
Executivo nas quais os mecanismos de controle democrtico so pre-
crios. Alm disso, considera-se que a relao entre legitimidade e efe-
tividade complementar e no antagnica. Quando se adota limiares
para trs indicadores no comportamentais de qualidade democrtica,
a saber: renda per capita superior a US$ 9.825 , desigualdade infe-
rior a 0,50 (coefciente de Gini) e legitimidade acima de 66% (apoio
declarado ao regime democrtico), observa-se que em quase todos
os pases da Amrica do Sul e na maioria dos pases do eixo sul-sul
das relaes internacionais contemporneas ainda persistem desafos
de consolidao da democracia que so simultneos e interligados
com o problema da redistribuio de poder no sistema internacional.
Utilizando-se uma imagem de trs estgios no processo de desen-
volvimento latino-americano posterior a 1990, pode-se constatar que
mesmo nos casos de superao bem sucedida do primeiro estgio
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De acordo com a tese que
justifca a necessidade de
uma abordagem multidisci-
plinar e que no fundo defne
a identidade do ISAPE, o en-
raizamento da democracia no
Brasil e na Amrica do Sul in-
separvel da construo ade-
quada de capacidade estatal
em reas cruciais de polticas
pblicas, incluindo educao,
desenvolvimento social, fnan-
ciamento, defesa e segurana
pblica.
(estabilizao severa dos fundamentos macro-econmicos) e do
segundo estgio (transformao estrutural dos equilbrios entre
estado/mercado e interno/externo), os desafos associados ao ter-
ceiro estgio (construo de capacidades) seriam justamente os
mais demorados e difceis, envolvendo investimentos signifcativos e
sustentados ao longo do tempo em desenvolvimento humano, mel-
horia de produtividade, infraestrutura e mudana nos padres de in-
terao entre indivduos, grupos e instituies formais e informais.
De acordo com a tese que justifca a necessidade de uma abor-
dagem multidisciplinar e que no fundo defne a identidade do ISA-
PE, o enraizamento da democracia no Brasil e na Amrica do Sul
inseparvel da construo adequada de capacidade estatal em
reas cruciais de polticas pblicas, incluindo educao, desen-
volvimento social, fnanciamento, defesa e segurana pblica.
Pesquisar esses processos, buscar superar os desafos met-
odolgicos envolvidos no estudo e contribuir para uma con-
struo adequada das capacidades estatais e da democracia no
Brasil e na Amrica do Sul a vocao fundamental do ISAPE.
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