MORDUCHOWICZ y DURO-La Inversión Educativa En...

La inversin educativa en Amrica Latina y el Caribe
Por Alejandro Morduchowicz y Luisa Duro*

I. El crecimientodeLaescolarizacincondesigualdadsocial
Laextensindelaobligatoriedady delaeducacinbsica
Durante las ltimas dcadas del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI en Amrica
Latina se ha registrado una tendencia sostenida al crecimiento general de la
escolarizacin en todos los niveles. Este crecimiento es particularmente notorio en las
franjas de edades de 3 a 5 aos (educacin inicial) y de 13 a 18 aos (nivel secundario).
En la mayora de los pases de la regin, el crecimiento de la escolarizacin estuvo
acompaado por una prolongacin del perodo de escolarizacin obligatoria. Esta
extensin se realiza en dos sentidos. Por un lado, anticipando el nivel inicial, a partir de
extender la escolarizacin obligatoria ms temprana (a los tres aos como en Mxico o
Per, a los cuatro como en Bolivia, Brasil o Uruguay, o a los cinco aos, como los casos
de Argentina o Chile entre otros de la regin) (UNICEF TACRO - IIPE UNESCO, 2009).
Por otro lado, la obligatoriedad tiende a extenderse en edades ms avanzadas
prolongando la etapa de educacin obligatoria ms all del nivel primario (hasta los 15
18 aos). En este caso, niveles educativos como el secundario, que tuvieron en sus
inicios una racionalidad claramente selectiva, hoy se han convertido en gran parte
obligatorios. En efecto, los primeros aos o ciclos de la enseanza media (o la
secundaria inferior) ya se han convertido en obligatorios para casi todos los
adolescentes latinoamericanos y forman parte de la educacin bsica y comn.
Inclusive, en la actualidad en ocho pases la obligatoriedad llega hasta la finalizacin del
nivel medio superior (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua, Per y
Uruguay).
Los nios tienden a escolarizarse en edades cada vez ms tempranas; en particular, la
escolarizacin de los nios de cinco aos ha crecido sustancialmente, de modo que
algunos pases de la regin se encuentran en el tramo final del recorrido para alcanzar la
cobertura total de esa edad.
Durante la dcada de los aos noventa tambin se observ un crecimiento significativo
en la escolarizacin de los adolescentes. Sin embargo, informacin sobre su evolucin
Las experiencias de las ltimas dcadas demuestran que las polticas
educativas implementadas en Amrica Latina han sido ms eficaces para
escolarizar a la poblacin que para mejorar la calidad de los aprendizajes.
La expansin de la cobertura educativa no fue acompaada por un
crecimiento proporcional de la inversin pblica en educacin. Para
comparar las diferencias en el esfuerzo financiero realizado entre los
pases de la regin, en este documento se construye un indicador que
combina la medicin ms tradicional centrada en el gasto, con variables
que refieren a los logros alcanzados por cada uno de ellos en materia de
cobertura, y las necesidades derivadas de sus respectivas estructuras
demogrficas.
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(*) Economistas, IIPE-
UNESCO, Buenos Aires. El
trabajo se basa en los
documentos de los autores
La inversin educativa en
Amrica Latina y el Caribe.
La demanda de
financiamiento y asignacin
de recursos y Desafos de
la Educacin Uruguaya-
Aportes para un
diagnstico del sistema
educativo. Ambos
documentos realizados en
el IIPE-UNESCO, Buenos
Aires.
Entrelneas de la Poltica Econmica N 26 - Ao 4 / Agosto de 2010
Amrica Latina y el Caribe
ms reciente en algunos pases de la regin, da cuenta de crecimientos a ritmos
dispares entre s. Seguramente, en parte esto se relaciona con el posicionamiento
relativo de cada uno en el recorrido hacia una mayor cobertura (a grandes rasgos,
cuanto ms altas las tasas que ya se han alcanzado, ms lento tiende a ser el ritmo de
crecimiento debido a las dificultades que entraa atraer a la escuela a los ltimos tramos
de poblacin que no asiste). Pero en algunos pases y para ciertos tramos de edad, la
cobertura se estanca e incluso retrocede.
Los persistentes problemas vinculados al progreso de los nios a lo largo de su
educacin primaria hacen que las altas tasas de acceso y participacin en el nivel no
tengan su correlato en la universalizacin de una educacin primaria completa. Las
tasas de repeticin que muestra la regin en promedio -del orden del 5,6%-, slo son
superadas por el frica Sub-Sahariana y uno de cada cinco alumnos abandonan la
escuela, de manera que llegan al ltimo grado de la escuela primaria menos del 80%de
los alumnos que ingresan (en los pases ms desarrollados, lo hacen casi la totalidad).
Sin embargo, la proporcin de alumnos del ltimo grado de primaria que se inscriben en
la escuela secundaria, si bien es inferior a la de los pases desarrollados, es
relativamente elevada, superior al 90% en promedio para la regin. Esto significa que -
en promedio- ms del 90% de los alumnos que alcanzan el ltimo grado de primaria
logran la graduacin.
Al observar la relacin entre el acceso y la culminacin de la educacin primaria, se
ponen en evidencia distintos patrones, aunque la mayor parte de los nios
latinoamericanos y caribeos viven en pases donde la tasa de supervivencia al ltimo
grado de la educacin primaria es de entre 80%y 90%. Slo en unos pocos casos (entre
los que se cuentan Chile y Cuba) prcticamente la totalidad de los alumnos que acceden
a la escuela alcanzan el ltimo grado y logran completar su educacin primaria.
Una vez que los nios alcanzan el ltimo grado de la primaria, es poco probable que
abandonen su escolarizacin; por el contrario, segn clculos de UNESCO, la
probabilidad de que un nio contine sus estudios secundarios es superior al 80% en
casi todos los pases del mundo (UNESCO-UIS, 2005).
En general, la regin no escapa a este comportamiento: el punto de salida ms frecuente
del sistema educativo antes de llegar al secundario no suele producirse al final de la
educacin primaria sino antes, lo que se refleja, de un lado, a) en las relativamente altas
tasas de abandono de la regin en general y de algunos de los pases que la integran, en
particular, y del otro, b) en las, tambin, relativamente elevadas tasas de transicin de la
primaria al primer ciclo de la secundaria en la mayor parte de los pases.
Conviene aclarar que las tasas de supervivencia forman parte de un conjunto de
indicadores cuyo propsito es dar cuenta del flujo y la eficiencia escolar sobre la base de
modelos de cohortes reconstruidos. Segn un informe para Amrica Latina y el Caribe
de la CEPAL y Naciones Unidas, (2005) se seala que dados los supuestos de estos
modelos, en la regin estas tasas suelen subestimar la supervivencia y, por lo mismo, es
necesario destacar su carcter indicativo.
El anlisis de la informacin disponible para perodos anteriores, permite constatar que
no se han producido disminuciones generalizadas en las tasas de abandono en la
regin; probablemente esto se encuentra asociado a factores estructurales por los
cuales algunos nios completan y otros dejan la escuela. Esta persistencia en el
fenmeno del abandono escolar tambin ha sido observado para muchos otros pases
en desarrollo (UNESCO-UIS, 2005).
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Una medida de esas dificultades, y de las desigualdades entre los nios dentro de los
pases de la regin, est dada por la mayor desercin escolar entre la poblacin rural.
En los pases de la regin la probabilidad de insercin en la educacin escolar es ms
elevada en el quintil ms rico de la poblacin (en especial cuando se la compara con la
que tiene el quintil ms pobre). En efecto, salvo en el nivel primario que est
prcticamente universalizado, en el nivel inicial y en el medio las tasas de cobertura
estn directamente relacionadas con el nivel de ingresos de las familias y con el capital
escolar de las madres y padres de familia. Es preciso tener en cuenta que la probabilidad
de acceder, permanecer y aprender en la escuela es significativamente ms alta en la
poblacin urbana que en la poblacin rural. De todas maneras las tendencias muestran
que las desigualdades educativas tienden a desplazarse hacia los niveles superiores del
sistema educativo (medio superior y universitario) y hacia la etapa de ingreso a ste (tres
y cuatro aos de edad).
En la franja de edad de 13 a 19 aos, la mayor parte del crecimiento de la escolarizacin
se debe a la incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos
de posicin en la estructura de distribucin del ingreso). En especial, los grupos que
antes no accedan al nivel medio tienden actualmente a permanecer ms aos en el
sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el Bachillerato, por ejemplo) antes
reservados exclusivamente a los hijos de las clases ms favorecidas de los grandes
centros urbanos.
En el contexto de sociedades extremadamente desiguales, el aumento de la
escolarizacin en el nivel medio se acompaa de una fuerte acentuacin del carcter
estratificado de la oferta institucional de enseanza. Mientras las lites tradicionales o
modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta
curricular bilinge (por lo general espaol/ingls) al mismo tiempo ms rica y ms
variada en contenidos, los sectores populares (ya sea de la ciudad o de mbitos rurales)
tienden a frecuentar instituciones con mayores carencias en trminos de infraestructura,
oferta curricular y recursos en general. El carcter territorial de la oferta educativa
refuerza esta tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos contextos la
fragmentacin y jerarquizacin de los sistemas escolares ha alcanzado tal magnitud y
calidad que resulta cada vez ms difcil pensarlo en trminos tradicionales como un
sistema homogneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los
mismos objetivos. La desigualdad de la escolarizacin en el nivel medio determina
fuertemente la probabilidad de acceso y terminacin de estudios en el nivel universitario.
En el contexto actual, los pases de mayor desarrollo relativo de Amrica Latina deben
enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte deben facilitar, como ya se ha
dicho, la inclusin escolar de nios de 3 a 5 aos y de adolescentes de 12 a 17 aos.
Pero, por la otra, deben prestar atencin al mejoramiento de la calidad de la educacin.
Todo parecera indicar que es ms fcil avanzar en lo primero que realizar progresos
significativos en materia de calidad.
Ms all de las desigualdades en trminos de aos promedio de escolarizacin durante
los ltimos 25 aos en casi todos los pases desarrollados y de mediano desarrollo del
La expansin del sistema educativo en contextos de desigualdad social y
territorial
II. Lacalidadcomoproblema
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mundo occidental comienza a instalarse fuertemente en la agenda de la poltica
educativa el tema de la calidad de la educacin yAmrica Latina no es una excepcin.
En casi todas las llamadas reformas educativas que se implementaron en la regin
durante la dcada de los aos noventa se instituyeron sistemas nacionales de
evaluacin de la calidad de la educacin. Como resultado de las condiciones (sociales
y pedaggicas) en que se llev a cabo la masificacin de la escolaridad, la distancia
entre los ttulos y certificados que distribuyen los sistemas educativos y los
conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos, tendi a ampliarse. Todos
los Estados llevaron a cabo pruebas de evaluacin de la calidad de la educacin que
mostraron desigualdades profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al
terminar determinados niveles o ciclos.
Durante los ltimos aos, una vez instalados los sistemas nacionales de evaluacin,
varios pases deAmrica Latina se incorporaron a diversos programas de evaluacin a
nivel regional e internacional.
En la regin el ltimo operativo de evaluacin fue el Segundo Estudio Comparativo y
Explicativo (SERCE) dirigido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la
Calidad Educativa (LLECE) en 2006. En este estudio participaron diecisis pases y un
estado subnacional (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y el estado mexicano de Nuevo Len).
Este operativo evalu y compar el desempeo educativo de alrededor de 200 mil
alumnos del 3er y 6to grado de educacin primaria en las reas de Lenguaje,
Matemtica y Ciencias, y busc explicarlo a partir de distintos factores escolares y de
contexto.
Los resultados del SERCE evidencian que, con la excepcin de Cuba, son pocos los
alumnos que asisten a tercero y sexto grado de la escuela primaria que alcanzan el
nivel de desempeo ms elevado (el cuarto nivel definido por el estudio). Asimismo se
verifican importantes diferencias en cuanto a los logros en los alumnos que asisten a
escuelas urbanas (en detrimento de quienes concurren a las rurales) con excepcin de
Cuba. Adems, se constata una importante asociacin entre los niveles de logro
alcanzados en Lectura y Matemtica. Contrariamente, los puntajes obtenidos en las
pruebas de Ciencias, aplicado solo .al 6to grado, muestran resultados muy bajos:
alrededor del 80% de los alumnos alcanzaron tan solo el primer y segundo nivel
(UNESCO LLECE, 2008).
A nivel internacional desde el ao 2000, la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE) ejecuta cada tres aos este tipo de operativos a travs
de su Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (Programme for
International Student Assessment -PISA). Adiferencia de la evaluacin regional, aqu
los alumnos son elegidos en funcin a su edad, entre 15 y 16 aos, y no del grado
escolar en el que se encuentran. Las reas consideradas en cada operativo son
Lectura, Matemtica y Ciencias, y generalmente se da nfasis en una de ellas.
De modo similar a las evaluaciones regionales, el PISAbusca comparar y explicar los
resultados de los estudiantes a partir de sus factores asociados. En este operativo
participan nicamente los pases miembros y asociados a la organizacin.
Al comparar los resultados del estudio PISA2006, el puntaje promedio de la regin es
402 puntos, mientras el de los pases de la OCDE es 497. En el rea de matemtica, la
brecha entre los promedios es de 104 puntos, en ciencia 92 y en lectura 89 puntos. Este
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estudio establece cinco niveles de logro en lectura y seis en ciencias y matemtica
segn la complejidad de las tareas propuestas. Alrededor del 54% de los estudiantes
latinoamericanos se ubican en el I nivel (con las tareas ms sencillas) y por debajo de
ste. Mientras que slo, en promedio, un 3,4% de los alumnos de la regin se hallan en
los dos niveles ms altos (OCDE, 2007).
Los promedios de rendimiento obtenido por los estudiantes latinoamericanos son ms
bien decepcionantes. Pero, por otra parte, es lgico suponer que no se podan esperar
otros resultados, dado que la distribucin del conocimiento escolar de las personas
tiende a reproducir las mismas desigualdades que se presentan cuando se examina la
distribucin de los ingresos. Cabe recordar queAmrica Latina es el continente que tiene
la distribucin ms desigual de la riqueza. No debe sorprender que el conocimiento
tambin sea un valor fuertemente concentrado en ciertos grupos sociales de la
poblacin urbana.
Por otra parte existe una relacin bastante proporcional entre los resultados de
aprendizaje efectivo medidos por el estudio PISAy el monto de inversin por alumno que
caracteriza a cada pas participante. Sin embargo, tambin es cierto que se presentan
aprendizajes desiguales entre pases que tienen un gasto por estudiante similar, lo cual
quiere decir que la correlacin entre inversin y aprendizaje es fuerte, pero no absoluta.
Por lo tanto, es preciso reconocer que existe cierto margen de intervencin para
optimizar los recursos disponibles. En la mayora de los pases de Amrica Latina no
solamente se presenta un problema de escasez de recursos sino tambin un bajo grado
de eficacia en la gestin y uso de los mismos.
Chile es el pas que posee el sistema de evaluacin de la calidad de la educacin ms
antiguo y socialmente legitimado de Amrica Latina. Sin embargo, los promedios de
rendimiento alcanzados durante los ltimos aos muestran variaciones poco
significativas. Pese a los esfuerzos realizados (incremento de la inversin pblica en
educacin, reforma pedaggica, polticas consistentes y estables en el tiempo, etc.), los
resultados medidos en las pruebas nacionales de la educacin bsica chilena no
evidencias progresos relevantes como la expansin de la escolaridad.
Las reformas educativas aplicadas en muchos pases latinoamericanos durante la
dcada de los aos noventa se llevaron a cabo en un contexto de relativo crecimiento
econmico lo cual, en varios casos, permiti un aumento sustancial de las inversiones
pblicas en el sector educativo. La pobreza material de las familias y sus consecuencias
en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales disminuy
drsticamente su capacidad para acompaar la escolarizacin de sus hijos. En la
mayora, el empobrecimiento de las familias limita las oportunidades de aprendizaje de
los nios y jvenes, los cuales, pese a permanecer en la escuela no aprenden lo que se
supone deben aprender de acuerdo al programa escolar. En otros casos (por ejemplo los
jvenes y los adolescentes de los sectores en mayores condiciones de pobreza) la
consecuencia fue la lisa y llana exclusin escolar. En este contexto las ambiciosas
reformas educativas de la dcada encontraron obstculos difciles de superar (Tedesco
yTenti Fanfani, 2004).
Hoy parecera predominar la opinin de que los resultados de las reformas no fueron
satisfactorios. En efecto, varios pases de la regin (Chile y Argentina son casos
paradigmticos) no slo vivieron la experiencia de reformas educativas muy ambiciosas,
III. Las condicionessociales del aprendizaje
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sino que tambin incrementaron el monto absoluto de la inversin educativa. Pero este
relativo aumento no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica,
en gran parte que los resultados de las pruebas de evaluacin de rendimiento educativo
no muestran mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte
tampoco se producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los
aprendizajes logrados. Esta contradiccin objetiva entre los esfuerzos e inversiones
desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres resultados alcanzados
tiende a deteriorar el clima de optimismo pedaggico que prevaleci durante la ltima
dcada del siglo pasado.
Para no adjudicar sobre la poltica educativa y la escuela toda la responsabilidad del
comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas veces a
explicaciones ya clsicas en ciertas corrientes de la sociologa de la educacin de los
aos sesenta, al sealarse que el aprendizaje no depende slo de los factores escolares
sino que los factores sociales que bsicamente se resumen en los diferentes tipos de
capital (cultural, econmico, simblico, social, afectivo, etc.) que las familias estn en
condiciones de invertir en la educacin de sus hijos se encuentran relacionados con los
resultados obtenidos (Brunner, 2003).
La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de factores
escolares y sociales relacionados entre s. Adems de las condiciones sociales y
familiares, hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el inters o la
motivacin por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la
demanda, ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores ms
desposedos de capital cultural) son un producto de una buena prctica escolar. Aello se
suman otros factores sistmicos (recursos edificios, equipamiento, condiciones
laborales docentes, diseos curriculares actualizados y pertinentes) como una buena
escuela, docentes con una buena formacin, estrategias y mtodos didcticos
adecuados a las caractersticas de la poblacin de estudiantes, etc.
Aunque existen mltiples enfoques y mtodos de asignacin general de recursos a la
educacin, el criterio dominante -aunque no nico- que permite explicar la magnitud de
recursos para el sector, es la restriccin presupuestaria.
En los ltimos aos, los pases latinoamericanos y caribeos destinaron, en promedio,
entre el 12% y el 20% de su gasto pblico total al sector educativo. Paralelamente, el
gasto pblico sectorial representa alrededor del 4%del PIB.
Una mirada a la informacin disponible ms reciente sobre los indicadores de esfuerzo
de inversin sectorial, confirma y permite ilustrar esas relaciones. Actualmente y en
promedio, Amrica Latina y el Caribe destina el 15,2% del gasto pblico total y el 4,6%
del PIB al financiamiento de la educacin. Tambin en promedio, segn la informacin
ms reciente disponible para los pases ms desarrollados de Europa y Amrica del
Norte esos indicadores ascienden a 12,7% y 5,7%, respectivamente: un nivel de gasto
pblico sustancialmente ms elevado que el de nuestros pases les permite destinar al
financiamiento educativo una mayor proporcin de su riqueza, con una menor
proporcin del gasto.
Existe cierta correlacin en el desempeo que muestran los pases segn estos dos
indicadores. En otras palabras, en algunos de los que orientan un mayor porcentaje del
gasto pblico a la educacin, ese gasto tambin representa una proporcin
IV. losrecursos destinadosa educacin
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relativamente alta del PIB (entre ellos, Honduras, Bolivia, Mxico, Argentina y Costa
Rica. La inversa tambin se verifica: Ecuador realiza un esfuerzo bajo de acuerdo a
cualquiera de los dos indicadores.
Los pases de la regin tambin tienden a gastar menos por estudiante que los ms
desarrollados. En promedio, se destina a cada alumno del nivel primario un poco menos
del 13 %de la riqueza por habitante, mientras que en los pases ms desarrollados este
porcentaje supera el 18%.
Mientras que la intensidad de la asociacin entre el esfuerzo de inversin en educacin
primaria y la riqueza de los pases es bastante dbil -lo que, de alguna manera, refleja la
prioridad que numerosos pases entre los de menor nivel de ingreso otorgan a la
educacin bsica-, la correlacin se hace ms fuerte en el caso de secundaria: dentro de
la regin, los pases econmicamente ms avanzados tienden a destinar una proporcin
de la riqueza per capita superior a cada alumno (promedio) de ese nivel en comparacin
con los pases de menores niveles de riqueza. Esto es consistente con lo observado en
otra seccin de este mismo informe acerca de la asociacin positiva -en el mundo y en la
regin- entre nivel de riqueza y participacin de la poblacin en el secundario: en suma,
comparativamente al resto, los pases con mayores niveles de riqueza tienden a
alcanzar mayores tasas de escolarizacin secundaria (especialmente para el segundo
ciclo) y, tambin, a invertir ms recursos por cada alumno que asiste a ese nivel de
enseanza.
Aunque escasamente contempladas en las comparaciones internacionales, las
dispares capacidades fiscales no slo explican algunas de las diferencias encontradas
entre pases menos y ms desarrollados, sino, tambin, las que se observan entre
naciones con similares niveles de desarrollo. Adems, contra la percepcin que se tiene
en los distintos sistemas educativos, durante los ltimos lustros la inversin sectorial
global para la regin ha crecido. As, por ejemplo, a fines de los aos noventa el gasto
educativo en trminos del Producto Interno Bruto fue un punto porcentual mayor que el
vigente a inicios de esa dcada (CEPAL-UNESCO, 2005). Las razones de esa falsa
creencia quizs se deban a que, desde una perspectiva de ms largo plazo, la mayor
inversin no hizo ms que compensar lo que se haba perdido en la dcada anterior. De
ah que, todava, se considere baja la magnitud de la riqueza generada destinada al
sector por nuestras sociedades.
En la mayor parte de los pases de la regin, el aumento de la inversin educativa en los
ltimos quince aos se dio en contexto de crecimiento del gasto pblico en general y del
gasto pblico social en particular.
La incidencia de la restriccin presupuestaria sobre los recursos destinados al sector
debe ser contemplada al momento de evaluar los esfuerzos de inversin sectorial en la
regin as como las posibilidades reales de continuar acercando recursos crecientes
para el financiamiento educativo.
Desde la CEPALse advierte la necesidad de mejorar el desempeo en materia de gasto
social, evitando el carcter procclico que muestra en la regin, y mejorando, en lneas
generales, la calidad y eficiencia del gasto social. Pero, adems, evala que los recursos
tributarios en la regin son bajos y que en muchos pases es preciso aumentar la
recaudacin para aumentar el gasto pblico -en particular, el social-. Clculos
efectuados sobre la base de informacin correspondiente al ao 2004 para un conjunto
de diecinueve pases latinoamericanos dan cuenta de que los ingresos tributarios
sumados a las contribuciones para seguridad social representan el 17,5%del PIB y que
el total de los ingresos pblicos alcanzan el 20,8%de ese Producto (CEPAL, 2006).
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Hasta aqu, los diversos indicadores muestran a los pases deAmrica Latina y el Caribe
en un nivel de esfuerzo de inversin financiera sectorial que tiende a ser ms bajo que el
realizado por los pases ms desarrollados, y muy dispar al interior de la regin.
Asimismo, las diferencias en el posicionamiento en materia de esfuerzo segn se
analice desde la perspectiva de uno u otro indicador sugieren la conveniencia de
emplearlos de manera complementaria, en la medida que acercan miradas diferentes
sobre la importancia que asignan los pases a la inversin en educacin. En esta lnea,
se propone un indicador adicional, que agrega una variable sobre la cual los vistos hasta
aqu hacen abstraccin.
Porque, limitar el anlisis a esos aspectos excluira del estudio del esfuerzo a parte de
los requerimientos de prestacin del servicio educativo. En efecto, una parte de las
necesidades est incluida en el propio indicador que refleja el gasto por alumno (y, en el
gasto por alumno en proporcin al PIBper capita). Pero relacionar el gasto educativo con
la matrcula slo vincula la inversin sectorial con la demanda efectiva haciendo
abstraccin de la potencial: en el corto plazo, dada la restriccin de recursos existente en
buena parte de pases, a mayor nivel de cobertura del servicio, el gasto efectivo por
alumno probablemente tiende a ser menor (en lo inmediato, no siempre es posible
incrementar la asignacin de recursos al sector vis vis el aumento de la demanda). O,
desde otro punto de vista, debe ponderarse a los pases que tienen mayor cobertura del
servicio. Con ese fin, se utilizar la tasa neta de escolarizacin de la poblacin primaria y
secundaria.
Por otra parte, tambin suele omitirse el tratamiento de la estructura etaria de la
poblacin: los requerimientos financieros son diferentes segn sea la proporcin de
nios y jvenes respecto de los adultos. Esto ltimo, bsicamente, por dos razones:
cuantos ms adultos, menor es el porcentaje de poblacin a atender en educacin y,
potencialmente, mayor la cantidad de gente que aporta, por medio de su trabajo, a la
riqueza de un pas (para atender, a su vez, una menor demanda por el servicio). As,
incluir en la discusin la estructura de la pirmide poblacional aporta un elemento
adicional en la ponderacin del esfuerzo financiero en educacin. A los efectos de la
construccin del indicador que refleje esta situacin, se consider la proporcin de la
poblacin en edad terica de primaria y secundaria -por separado- respecto de la
poblacin total de cada pas.
Con esos tres elementos -la relacin entre el gasto por alumno y el PIBper capita, la tasa
neta de escolarizacin y el porcentaje del grupo de edad considerado dentro de la
poblacin total- se puede construir un indicador que dimensiona el esfuerzo financiero
de los distintos pases en la regin, tanto para la educacin primaria como para la
secundaria.
Formalmente, el ndice se obtiene mediante el siguiente clculo:
El esfuerzofinancieroresignificado
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Esfuerzo Financiero en Educacin =
(Gasto por alumno / PIB por habitante)
x Tasa neta de escolarizacin
x Proporcin del grupo etario dentro de la poblacin total
El indicador combinado, desglosa el de esfuerzo financiero de inversin sectorial ms
tradicional -el gasto educativo como proporcin del PIB, en este caso, el
correspondiente a un dado nivel educativo- en sus componentes: el costo unitario, la
tasa de participacin alcanzada, y la proporcin de poblacin de nios en edad escolar.
De esa forma, permite observar dnde radican las diferencias en el esfuerzo de
inversin sectorial entre distintos pases (o, de un mismo pas a travs del tiempo).
As, por ejemplo, pinsese en dos pases cuyo costo unitario del alumno primario es
similar o, en forma ms precisa, que gastan por cada alumno una proporcin similar de
su riqueza por habitante. Adems, ambos alcanzaron similares niveles de cobertura en
la educacin primaria. Pero, las diferencias en la estructura demogrfica hacen que uno
de estos pases cuente con una mayor proporcin en edad escolar que el otro. Dada la
igualdad en el resto de las condiciones, este ltimo deber realizar un mayor esfuerzo de
inversin para satisfacer esa (mayor) demanda por escolarizacin.
Ahora bien, para un anlisis transversal como el que se est proponiendo, ms que el
ndice en s mismo interesa la comparacin entre los pases que ste permite. En funcin
de esto, en los grficos siguientes, se ordenaron los resultados hallados para facilitar su
lectura. Cabe sealar que no siempre se dispone de la informacin de los tres
indicadores que integran este ndice. Por eso, slo se presentan los sistemas educativos
para los que es posible construirlo.
La combinacin de comportamientos es variada. Dado que no se pretende describir la
posicin de cada pas, slo se comentan algunas situaciones para facilitar y guiar la
lectura de la informacin. En esta lnea, para el nivel primario, el gasto por alumno como
proporcin de la riqueza por habitante muestra un amplio rango de variacin entre los
pases, desde un mnimo de alrededor de 3% (Ecuador) hasta un mximo superior a
30% (Cuba). Algunos pases, como Cuba, Barbados o San Vicente y las Granadinas,
asignan al alumno primario una proporcin de la riqueza per capita superior al de
numerosos pases desarrollados.
El esfuerzoenel nivel primario
Grfico N 1
Ordenamiento del esfuerzo financiero en educacin primaria
Base Promedio Regin = 1
Fuente: IIPE-UNESCO, Buenos Aires.
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1) En rigor, no se trata
exactamente del Gasto
Educativo del Nivel
Primario/PIB (ni Gasto
Educativo del Nivel
Secundario/PIB) porque en
esta oportunidad, para el
indicador combinado se
utilizaron tasas netas de
escolarizacin. En caso de
haber usado tasas brutas, el
indicador combinado hubiera
igualado esa medida del
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para cada nivel educativo.
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Las tasas netas de escolarizacin son, como se sabe, altas para todos los pases,
aunque tambin hay diferencias. En particular, interesa ponderar el esfuerzo de algunos
pases que, probablemente en funcin del objetivo de alcanzar ms amplios niveles de
cobertura educativa y, dada la restriccin presupuestaria a la que se enfrentan, tienden a
asignar menos recursos por cada alumno. Ecuador y Per, entre otros, tienen un nivel de
gasto por alumno notablemente inferior en comparacin con el promedio de la regin,
pero se cuentan entre los que han alcanzado mayores logros de participacin (en
ambos, ms del 95%de los nios y nias en edad de primaria estn escolarizados).
Esos mismos y, ms notablemente, otro grupo de pases, como Guatemala, Nicaragua,
Bolivia o Belice, presentan una estructura demogrfica en la que la poblacin infantil
tiene un peso relativo alto, comparativamente al promedio regional. Esto significa que
deben realizar un esfuerzo relativamente mayor para alcanzar altas tasas de
participacin. Los dos ltimos se cuentan entre los que mayor importancia asignan a la
educacin primaria desde la perspectiva de cada componente de sus esfuerzos de
inversin financiera: gastan ms por alumno en comparacin con el promedio de la
regin, y sus tasas netas de escolarizacin primaria superan el 94%, de una poblacin
en edad escolar relativamente ms grande que el resto.
Otra mirada posible del indicador tiene que ver con las elecciones de los pases
vinculadas a la escolarizacin de su poblacin: dada una restriccin presupuestaria,
algunos podran preferir acercarse a un ritmo ms lento que otros a la participacin
universal -resignando la escolarizacin de un porcentaje de nios y nias-, y asignar
ms recursos a cada alumno.
Esto ltimo aviva, a su vez, la discusin en torno al trade off entre cobertura y calidad en
los pases -no slo de la regin- que han expandido el acceso a la educacin a tasas
prcticamente sin precedentes en la historia. Algunos indicadores, como los de
eficiencia interna educativa, alertan acerca de la ausencia de una mejora no slo en la
equidad sino en la calidad de la escolarizacin, entendida en un sentido amplio, al poner
en evidencia las dificultades pasadas y presentes de los sistemas educativos de la
regin para que sus alumnos progresen a lo largo del ciclo escolar: las tasas de
repeticin y abandono se cuentan entre las ms altas del mundo.
Pero, en lo que atae al indicador combinado de gasto, la referencia a la calidad alude,
naturalmente, al gasto por alumno. Hay ejemplos de pases -por caso, Cuba- que
combinan altas tasas de escolarizacin, con un gasto por alumno tambin elevado y, en
funcin de los resultados en las pruebas de aprendizaje, tambin una calidad de la
educacin que supera los estndares de la regin. Lamentablemente, la vinculacin
entre un mayor gasto por alumno y una mayor calidad de la educacin el gasto alumno
no es, segn los resultados de distintos estudios, todo lo lineal, sencilla o concluyente
que el analista del sector quisiera. Es innegable que para una educacin de mejor
calidad se requiere implementar nuevas acciones de poltica educativa, o la ampliacin
de las que ya se estn llevando a cabo en los pases, y esto se traduce en un mayor costo
de la educacin. Pero, la recproca, menos evidente, depender de la vinculacin entre
los componentes del costo educativo (salarios, currculo, libros de texto, material
didctico, infraestructura y equipamiento escolar, etc.) y la bsqueda y logro de una
educacin de calidad.
Dejando de lado esas consideraciones y volviendo a la lectura del indicador combinado
El esfuerzoenel nivel medio
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de gasto, ahora referido al nivel secundario, tambin se presenta una diversidad de
situaciones: como suele ocurrir, son pocos los pases que -como Mxico en este caso-
se ven reflejados en los guarismos promedios. As, se observa que un grupo de seis
pases, los que mayor importancia le asignan a este nivel desde la perspectiva del
esfuerzo de inversin financiera en comparacin con el resto de la regin, muestran un
gasto por alumno -en algunos casos, ms del doble- y tasas de participacin superiores
a los respectivos promedios regionales. En todos esos casos, la proporcin de la
poblacin en edad terica de cursar el secundario resulta inferior al promedio regional,
sealando que, ceteris paribus, les es relativamente menos costoso que a otros alcanzar
tasas altas de escolarizacin. Por supuesto, ello no desmerece en nada el esfuerzo de
este grupo: se trata de aquellos que asignan globalmente una mayor proporcin de su
riqueza al financiamiento de la educacin secundaria y, a cada joven escolarizado, ms
recursos.
Adems, con mayor intensidad que en el nivel primario, se observa una asociacin entre
un bajo gasto por alumno (siempre en porcentaje del PIB per capita) y logros tambin
relativamente bajos en participacin, entre los de menor esfuerzo financiero de inversin
en el nivel secundario. En otras palabras, los que invierten menos, tienden a escolarizar
a una menor proporcin de la poblacin y a asignar menos recursos por cada joven
escolarizado.
En sntesis, la experiencia de los ltimos aos demuestra que las polticas educativas
han sido ms eficaces para escolarizar a la poblacin que para mejorar la calidad de los
aprendizajes. El crecimiento de las matrculas en el nivel preescolar y en el nivel medio
bsico y superior no fue acompaado por un crecimiento proporcional de la inversin
pblica en educacin. La pobreza de las poblaciones escolarizadas tendi a
corresponderse con la pobreza de la oferta de educacin pblica.
Si se quiere romper con este crculo vicioso de la desigualdad se requiere la movilizacin
Grfico N2
Ordenamiento del esfuerzo financiero en educacin secundaria
Base Promedio Regin = 1
Fuente: IIPE-UNESCO, Buenos Aires.
Comentarios finales
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de varios recursos. En primer lugar, voluntad poltica para construir una sociedad ms
igualitaria, una pedagoga racional y diferenciada para producir resultados de
aprendizaje equivalentes y un incremento significativo de la inversin educativa
asignada con claros criterios de eficiencia y equidad.
A pesar del progreso alcanzado en los ltimos aos en la expansin de la cobertura
educativa en la regin, se requiere de un esfuerzo mucho mayor por parte de los pases
en desarrollo para alcanzar los estndares de los pases ms desarrollados. La
cobertura primaria universal, en muchos casos alcanzada, no es suficiente. No es una
novedad afirmar que es fundamental la participacin en niveles superiores de educacin
y esto sera especialmente vlido para pases como los deAmrica Latina, marcados por
una desigualdad extrema en lo econmico y social.
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Cel: 0221 15-4091960 -

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Por Alejandro Morduchowicz y Luisa Duro*

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