Sentencia C-533/13

Referencia: expediente D-9493

Demandante:
Ricardo Barroso lvarez
Accin de inconstitucionalidad contra el
artculo 4! parcial! de la "e# $%%$ de
&'$& (por la cual se dictan normas para
modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios.
)a*istrada ponente
)AR+A ,-./0R-A .A""1 .0RR1A
Bo*ot2! D3.3! 4uince 5$%6 de a*osto de dos mil trece 5&'$36
"a 7ala 8lena de la .orte .onstitucional! en cumplimiento de sus atri9uciones
constitucionales # de los re4uisitos # de los tr2mites esta9lecidos en el
Decreto &': de $99$! ;a proferido la si*uiente!
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1n e<ercicio de la accin p=9lica consa*rada en el artculo &4$ de la
.onstitucin! el $> de diciem9re de &'$$! el ciudadano Ricardo Barroso
lvarez present accin de inconstitucionalidad contra el artculo 4! parcial!
de la "e# $%%$ de &'$& (por la cual se dictan normas para modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios3 "a demanda fue
repartida # admitida para su conocimiento por la 7ala 8lena! mediante auto de
de fe9rero de &'$33
II. NORMA DEMANDADA
A continuacin se transcri9e el texto de la norma acusada! su9ra#ando los
apartes demandados por el accionante3
"1? $%%$ D1 &'$&
(por la cual se dictan normas para modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios
@AB

Artculo 47. La conciliacin prejudicial3 "a conciliacin
pre<udicial ser2 re4uisito de procedi9ilidad de los procesos
e<ecutivos 4ue se promuevan contra los municipios3 "a
conciliacin se tramitar2 si*uiendo el procedimiento # los
re4uisitos esta9lecidos para la de los asuntos contencioso
administrativos3
1l acreedor podr2 actuar directamente sin ;acerse representar por
un a9o*ado3 Dic;a conciliacin no re4uerir2 de apro9acin
<udicial! # su incumplimiento solo *enera la consecuencia de 4ue
el acreedor puede iniciar el proceso e<ecutivo correspondiente3
1l dele*ado del )inisterio 8=9lico encar*ado de la conciliacin
acumular2 todas las solicitudes relacionadas con o9li*aciones de
dar una suma de dinero a car*o del municipio # fi<ar2 una sola
audiencia trimestral en la 4ue el representante le*al del municipio
propondr2 una pro*ramacin de pa*os de los crCditos 4ue acepte!
la cual de9er2 respetar el orden de preferencia de las acreencias
previsto en la "e# %%' de $9993

1n la audiencia de conciliacin se excluir2n de la pro*ramacin
de pa*os a4uellas o9li*aciones 4ue el representante del
municipio no acepte por ser procedente! a su <uicio! al*una de las
excepciones de mCrito 4ue o9ran en los procesos e<ecutivos3 As
mismo! se excluir2n a4uellas a las 4ue no se ;a#a vencido el
plazo previsto en el artculo &9 de la "e# $43 de &'$$3

8ara prote*er el patrimonio p=9lico! el representante le*al del
municipio! la 8rocuradura Deneral de la Eacin! la .ontralora
Deneral de la Rep=9lica # la territorial con competencia en el
municipio de 4ue se trate! podr2 o9<etar crCditos a car*o del
municipio cuando a su <uicio no estC <ustificada la causa de la
misma o el cumplimiento de las o9li*aciones 4ue sirvieron como
causa de la deuda3 "as acreencias o9<etadas ser2n excluidas del
acuerdo conciliatorio # el o9<etante! o los dem2s intervinientes en
la audiencia! podr2n iniciar! dentro de los dos meses si*uientes!
la accin popular para prote*er el derec;o colectivo del
patrimonio p=9lico en la 4ue se decida la validez de la acreencia3
1n el proceso 4ue si*a dic;a accin se podr2 decretar! desde el
inicio! la suspensin de la e<ecutividad del acto en el 4ue conste
la o9li*acin! cuando exista prue9a si4uiera sumaria o indicio
4ue pon*a en duda la causa del crCdito3

Pargrafo 1. .uando se trate de actos administrativos expedidos
por autoridades municipales en los 4ue conste la o9li*acin de
pa*ar una suma de dinero solo podr2 solicitarse la conciliacin
pre<udicial seis meses despuCs de expedido dic;o acto
administrativo3

1n cual4uier etapa del proceso! aun despuCs de la sentencia! ser2
o9li*atorio acumular los procesos e<ecutivos 4ue se si*an contra
un municipio! cuando el accionante sea la misma persona! la
pretensin sea la o9li*acin de dar una suma de dinero! # de9a
adelantarse por el mismo procedimiento3

Pargrafo !. 1n los municipios de 4a! %a # :a cate*ora # para
los efectos de 4ue tratan los artculos 4: # 4F de la presente le#!
el comitC de conciliacin lo conformar2 solo el alcalde! el <efe de
la oficina <urdica a 4uien se le asi*ne la funcin de la defensa
<udicial del municipio # el encar*ado del mane<o del presupuesto3

Pargrafo "ransitorio3 "os procesos e<ecutivos actualmente en
curso 4ue se si*an contra los municipios! en cual4uier
<urisdiccin! cual4uiera sea la etapa procesal en la 4ue se
encuentren! de9er2n suspenderse # convocarse a una audiencia de
conciliacin a la 4ue se citar2n todos los accionantes! con el fin
de promover un acuerdo de pa*o 4ue dC fin al proceso3 7e
se*uir2 el procedimiento esta9lecido en este artculo para la
conciliacin pre<udicial3 Realizada la audiencia! en lo referente a
las o9li*aciones 4ue no sean o9<eto de conciliacin! se continuar2
con el respectivo proceso e<ecutivo3

7e autoriza a las entidades p=9licas de todos los rdenes 4ue sean
acreedoras de los municipios a re9a<ar los intereses pendientes o
las sanciones a 4ue ;a#a lu*ar! # a condonar el capital o convenir
4ue sea reinvertido en pro*ramas sociales del municipio 4ue
correspondan a las funciones de la entidad acreedora3

7i se trata de o9li*aciones tri9utarias o parafiscales! la entidad
p=9lica acreedora podr2 reducir ;asta el noventa por ciento
59'G6 de los intereses #Ho las sanciones a 4ue ;a#a lu*ar!
siempre # cuando el municipio se comprometa a pa*ar el valor
del capital correspondiente en un m2ximo de dos vi*encias
fiscales3 1ste plazo podr2 ampliarse a tres vi*encias fiscales si se
trata de municipios de 4I! %a # :I cate*ora3 1n el acuerdo de
pa*o el municipio de9er2 pi*norar recursos del 7istema Deneral
de 8articipaciones! propsito *eneral! u ofrecer una *aranta
e4uivalente3

Eo proceder2 el co9ro contra un municipio de deudas o saldos
pendientes de convenios interadministrativos o de
cofinanciacin! cuando se comprue9e 4ue estas se ori*inaron por
conductas de los funcionarios responsa9les! en contradiccin a la
"e#! 4ue *eneraron detrimento al patrimonio p=9lico3 7i el
3
detrimento ocurri por una incorrecta *estin municipal! como
por deficiencias en el control de9ido por parte de las entidades
del orden nacional o departamental! las entidades p=9licas
convendr2n una estrate*ia para lo*rar! a travCs de los procesos
<udiciales! fiscales # disciplinarios correspondientes! determinar
las responsa9ilidades a 4ue ;a#a lu*ar en contra de los
funcionarios 4ue ;a#an causado el daJo # recuperar el dinero
p=9lico 4ue no se ;a#a aplicado adecuadamente al cumplimiento
del fin al 4ue esta9a destinado! lo cual de9er2 consi*narse en el
acta de li4uidacin correspondienteK3
$
III. DEMANDA
Ricardo Barroso lvarez present accin de inconstitucionalidad contra el
artculo 4! parcial! de la "e# $%%$ de &'$& (por la cual se dictan normas
para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios! por
considerar 4ue viola el derec;o de acceso a la <usticia3 A su parecer! (@AB la
norma acusada esta#lece la conciliacin prejudicial como re$uisito de
procedi#ilidad en los procesos ejecuti%os $ue se promue%an contra los
municipios& fijndose as una carga gra%osa a la persona $ue teniendo un
ttulo ejecuti%o oponi#le a un municipio no pueda acudir directamente al
proceso ejecuti%o para co#rar las o#ligaciones a su fa%or& sino $ue por el
contrario pre%io a ello tenga $ue agotar el re$uisito de la conciliacin
perjudicial ante el 'inisterio P(#lico& situacin $ue )ace ms demorada y
onerosa la satisfaccin del derec)o.K
$3 1l accionante considera 4ue la decisin le*islativa se introdu<o (sin
justificacin constitucional o supralegal algunaK! con lo cual! se ale*a! se
violan los derec;os constitucionales de los tra9a<adores oficiales # los
servidores p=9licos previstos en el artculo %3 de la .onstitucin3
&3 8ara la accin! la norma violara la <urisprudencia constitucional fi<ada en la
materia! pues estara reproduciendo (@AB lo $ue otrora fuera declarado
ine*e$ui#le por la +orte +onstitucional en la sentencia +,-./ de !001& como
$uiera $ue en criterio de esa +orporacin era inconstitucional la e*igencia
del re$uisito o#ligatorio de procedi#ilidad de la conciliacin e*trajudicial en
materia la#oral @ABK3 1l ar*umento se desarrolla # presenta en los si*uientes
tCrminos!
(Desde la sentencia .-F93 de &''$ la .orte .onstitucional
;a9a definido la inconstitucionalidad 4ue se *enera9a con la
"e# :4' de &''$! cuando exi*a la conciliacin extra<udicial
como re4uisito o9li*atorio de procedi9ilidad! entre los tantos
ar*umentos es*rimidos por el <uez constitucional en a4uella
ocasin! se destac 4ue tal exi*encia vulnera9a el acceso a la
administracin de <usticia en tanto 4ue en materia la9oral no
poda ser o9staculizado por condicin de procedi9ilidad #
$ 8u9licada en el Diario 0ficial Eo3 4F34F3 de <ulio : de &'$&3
por4ue la conciliacin tiene un car2cter potestativo #
voluntaria sum2ndose a ello 4ue existe una facultad
constitucional radicada en cada tra9a<ador para conciliar #
transi*ir so9re derec;os ciertos e indiscuti9les! derec;o 4ue se
vulnera9a al exi*ir como o9li*atorio dic;o re4uisito de
procedi9ilidad! pues lo 4ue ;aca la norma constitucional era
otor*arle esa li9ertad al tra9a<ador! f<ese 4ue se trata9a de la
conciliacin @previa al inicio de un proceso declarativo
ordinario # aun as se consider 4ue era inconstitucional!B con
m2s razn a=n si el re4uisito de procedi9ilidad se exi*e para el
inicio de una accin e<ecutiva de car2cter la9oral cuando el
derec;o #a es cierto e indiscuti9le! imponerle esta car*a al
tra9a<ador resulta desproporcionado desde el punto de vista
constitucional3 LL @AB LL 1n conclusin! por la falta de
especificidad de la norma demandada # por tanto de exi*ir de
forma indiscriminada el re4uisito de la conciliacin
extra<udicial como re4uisito de procedi9ilidad previo al inicio
de una accin e<ecutiva en contra de un municipio! los ttulos
en los 4ue se pretenda co9rar acreencias la9orales tam9iCn
entraran dentro de esta exi*encia! se estara con ello afectando
el principio de cosa <uz*ada constitucional pues se
reproducira el contenido de una norma #a declarada
inexe4ui9le! como fueron los artculos 3% # 39 de la "e# :4'
de &''$! teniendo en cuenta los ar*umentos #a expuestos en
p2rrafos anteriores3 K
33 7e considera 4ue se estara violando la definicin 4ue de acceso a la <usticia
se ;a ;ec;o en la le*islacin estatutaria 5art3 $3 de la "e# $&F% de &''96! lo
cual implicara pretender reformar! mediante una le# ordinaria una decisin de
le# estatutaria3 Dice al respecto: (@AB el artculo 47 1parcial2 de la Ley 1331
de !01! contra%iene lo dispuesto por la ley estatutaria 1!-3 de !00. en su
artculo 1/& puesto $ue esta norma defini como re$uisito de procedi#ilidad
de la conciliacin prejudicial& en la jurisdiccin contenciosa administrati%a&
slo frente a los conflictos $ue de#eran tramitarse por medio de las acciones
de nulidad y resta#lecimiento del derec)o& reparacin directa y contro%ersias
contractuales& de los $ue aluden los artculos -3& -4 y -7 del ++A& por ello el
$uerer del legislador estatutario no fue erigir el re$uisito de procedi#ilidad
de la conciliacin prejudicial en la accin ejecuti%a $ue se adelante contra
los municipios& a)ora no es adecuado& $ue mediante ley ordinaria se pretenda
modificar el artculo 4!5 de la Ley !70 de 1..4& el cual fuera modificado por
la disposicin de la Ley 1!-3 de !00. del $ue ya se )izo referenciaK3
43 7e ale*a adem2s! 4ue la norma tal como est2 conce9ida implica una
vulneracin al principio de i*ualdad! puesto 4ue se *eneran unas condiciones
de privile*io para un tipo de deudor 5los municipios frente a todos los dem2s6!
a la vez 4ue se discriminan a al*unos acreedores 5a a4uellos 4ue tiene deudas
con municipios frente a los 4ue tienen deudas con cual4uier otro tipo de
%
deudor63
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior
1l )inisterio del -nterior particip mediante apoderado! para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas3 A su parecer se trata de una norma
de car2cter procesal! razona9le constitucionalmente! 4ue se expidi en
e<ercicio de las competencias le*islativas propias del .on*reso de la
Rep=9lica3 Dice al respecto!
("o 4ue est2 pretendiendo el le*islador es prote*er el erario
p=9lico de em9ar*os cuantiosos 4ue no respetan ni las rentas
de inem9ar*a9les! como son las del 7istema Deneral de
8articipaciones! con la aplicacin de normas de car2cter
concursal! 4ue le permitan a los municipios or*anizarse
administrativa # financieramente para 4ue puedan cumplir con
las funciones 4ue le esta9lecen la constitucin # la le#3 @AB la
norma demandada no des9orda las facultades del le*islador! al
esta9lecer de car2cter especial 4ue como re4uisito de
procedi9ilidad se realice una conciliacin pre<udicial antes 4ue
se e<ecute al )unicipio! lo 4ue est2 ;aciendo con esta decisin!
es entre*ar un MsalvavidasN a a4uellas entidades territoriales
5)unicipios6 4ue est2n a9ocados a innumera9les em9ar*os de
sus recursos propios # los 4ue les asi*nan por transferencias la
Eacin3K
8ara el )inisterio la norma ofrece una posi9ilidad al )unicipio! pero no
impone una o9li*acin al acreedor 4ue podr2 o no aceptar el acuerdo de pa*o
presentado por la entidad territorial3 8or eso se afirma!
(Oa# 4ue tener presente 4ue la norma no es restrictiva! #a 4ue
si el acreedor no est2 de acuerdo con la propuesta de pa*o o el
escenario financiero 4ue presenta el )unicipio para cancelar
sus o9li*aciones! puede iniciar o continuar su proceso de
e<ecucin! acatando las re*las 4ue para el efecto ;a dispuesto
el le*islador! entonces! lo 4ue se pretende es darle oportunidad
al )unicipio 4ue se or*anice financieramente # le presente a
sus acreedores la forma de cancelar sus acreencias! la cual!
de9e estar precedida del cumplimiento de las normas
presupuestales # las disponi9ilidad de los recursos3 LL @AB LL
.omo re4uisito de procedi9ilidad se de9e realizar la
conciliacin para las acciones civiles! de familia #
administrativos tal como lo prevC la le# :4' de &''$! de<ando
a un lado tal re4uisito en materia la9oral3 8or lo tanto! permitir
a los municipios mantener estas facultades de ne*ociacin de
sus pasivos! 9lindando temporalmente a la entidad territorial
para 4ue ten*a la oportunidad de presentar de manera acorde
con sus in*resos una propuesta de pa*o a sus acreedores! no es
inconstitucional! #a 4ue como se ;a mencionado no se cercena
el derec;o al acceso de la administracin de <usticia! por4ue el
acreedor 4ue no estC satisfec;o con la propuesta presentada!
puede iniciar su proceso de e<ecucin ante el despac;o <udicial
correspondiente! dado 4ue existen las normas 4ue le permiten
actuar dentro del 1stado 7ocial de Derec;o # acceder a la
administracin de <usticia frente al caso per se! en nada se est2
o9staculizando el li9ere acceso al aparato <udicial! por lo
contrario es una oportunidad de acercamiento para el pa*o de
lo de9ido o para lle*ar a una frmula conciliadora3K

2. Ministerio de acienda
)ediante apoderado! el )inisterio de Oacienda particip en el proceso de la
referencia para defender la exe4ui9ilidad de los apartes normativos acusados
por el actor3 A su parecer! la demanda de9era declararse inepta # la .orte
in;i9irse de ;acer al*=n pronunciamiento3 7e sostiene 4ue! en cual4uier caso!
la disposicin en cuestin! no afecta la reserva de le# estatutaria! no viola el
derec;o de acceso a la <usticia! los derec;os la9orales! ni el principio de
i*ualdad3
&3$3 1l )inisterio sostiene! en primer tCrmino! 4ue en tanto (@AB el
demandante se limita a enunciar los cargos contra la norma& pero no presenta
argumentos para sustentar la forma en $ue contradicen la +onstitucin& y
considerando $ue )ace deri%ar de la misma conclusiones fruto de
elucu#raciones jurdicas& respetuosamente se solicita a la +orte declararse
in;i9ida @ABK3
&3&3 7in em9ar*o! se afirma 4ue en caso de pronunciarse la .orte de fondo! no
se est2 desconociendo la "e# 1statutaria de la Administracin de Pusticia! por
cuanto la norma acusada no desconoce o contraria a4uella3 7lo se ocupa de
re*ular una situacin especial para procedimientos contra municipios3 Di<o la
intervencin!
(1l mandato le*al est2 diri*ido en el sentido de ;a9ilitar la
conciliacin en procesos iniciados con ocasiones de acciones
de nulidad # resta9lecimiento del derec;o! acciones
contractuales # acciones de reparacin directa! sin 4ue se
entienda en nin*=n caso 4ue ese re4uisito est2 pro;i9ido frente
a otro tipo de acciones3
1l le*islador estatutario 4uiso para todos los efectos! descartar
la posi9ilidad de 4ue ese re4uisito fuese inexistente para el
caso de los asuntos 4ue se discutan a travCs de las acciones
enunciadas! pero ello no si*nifica! como lo pretende el actor
4ue la conciliacin previa se encuentre pro;i9ida en otro tipo

de procesos3
1n se*undo lu*ar! el artculo acusado ;ace referencia a la
procedi9ilidad de la conciliacin frente a los procesos
e<ecutivos 4ue se instauren contra los municipios3 1n nin*=n
caso ;ace alusin al e<ercicio de acciones contenciosas! con lo
cual ser2 necesario! dependiendo del asunto dentro del cual se
encuentre inmerso un ttulo e<ecutivo! e<ercer las acciones
correspondientes previstas en el .di*o .ontencioso
Administrativo3K
&333 8ara el )inisterio de Oacienda no ;a# violacin al*una del derec;o de
acceso a la <usticia! puesto 4ue Cste se encuentra *arantizado # ase*urado3 A
su parecer! no es cierto 4ue (la conciliacin como re$uisito prejudicial 6sea7
una carga gra%osa para las partes3K "a norma impone un paso procesal
previo! pero no impide el e<ercicio del derec;o3 Dice la intervencin al
respecto!
(@AB la .orte confirm 4ue la conciliacin como re4uisito de
procedi9ilidad es razona9le para los asuntos 4ue ;a#an de ser
tramitados! a travCs de las acciones contenidas en los artculos
F: # F del anti*uo .ontencioso Administrativo! esto es accin
de reparacin directa # accin contractual3 1n i*ual sentido se
pronunci en sentencia .-$3 de &''F a propsito de la
novedad incluida a la le# estatutaria a travCs del artculo 4&A
de la "e# $&F% de &''9! mediante la cual se ampli el re4uisito
de procedi9ilidad a la accin de nulidad # resta9lecimiento del
derec;o3 "a .orte manifest la razona9ilidad de dic;a
ampliacin teniendo en cuenta la naturaleza de esa accin 4ue
no es otra 4ue la de discutir intereses de contenido particular #
su9<etivo! *eneralmente de orden patrimonial! # no la le*alidad
o constitucionalidad en a9stracto! situacin 4ue es diferente3
1n i*ual sentido! entonces! podr2 pronunciarse la .orte
.onstitucional en relacin con la norma! si se tiene en cuenta
4ue en los procesos e<ecutivos no se contraviene la le*alidad
de un acto! sino intereses de car2cter patrimonial3
1n lo 4ue respecta a la naturaleza del proceso e<ecutivo
tampoco es predica9le afirmar 4ue la procedi9ilidad es una
car*a *ravosa so9re la persona 4ue tiene a su favor un ttulo
e<ecutivo! dada la insatisfaccin 4ue previamente a padecido
frete a la administracin municipal3 .ontrario a esa
conclusin! este re4uisito 9usca un efecto completamente
opuesto precisamente en razn a la naturaleza del ttulo 4ue se
9usca ;acer efectivo3 @AB3 LL 1ste )inisterio se permite
reiterar nuevamente 4ue el acceso a la <usticia no es slo la
<usticia material formal estatal! su espectro es tan amplio como
la promocin de la resolucin de conflictos de 2m9itos
diferentes como los <urisdiccionales3 De ;ec;o! la <usticia
natural ;a sido catalo*ada por la misma .orte como un
sistema en donde las partes se ven a s mismas como
adversarios3 1ste referente es suscepti9le de ser transformado!
muc;o m2s si los derec;os en <ue*o no son propios de de9ate
# discusin! pero s de encuentro entre las partes #
reconocimiento entre las mismas3 "a conciliacin francamente
a9re esas opciones # de<a a las partes en li9ertad de resolver el
conflicto en derec;o3K
&343 8ara el )inisterio la norma acusada tampoco pone en ries*o la
irrenuncia9ilidad de los 9eneficios mnimos esta9lecidos en las normas
la9orales3 7eJala 4ue la (@AB Ley 331 de !01! tiene por o#jeto dictar normas
para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios&
teniendo dentro de sus disposiciones el mecanismo de conciliacin para
resol%er conflictos $ue en principio sean suscepti#les de resol%er a tra%8s de
procesos ejecuti%os. 99 +laramente este tipo de procesos )ace referencia a
o#ligaciones patrimoniales ad$uiridas por parte de los municipios con los
particulares. :on o#ligaciones dinerarias no la#orales. @AB3K
&3%3 Adem2s! no vulnera la norma acusada el principio de i*ualdad! se*=n el
)inisterio de Oacienda3 A su <uicio! se trata casos diferentes 4ue pueden ser
re*ulados! le*timamente! de manera distinta3 1xpresamente di<o!
(@AB la norma o9<eto de revisin se encuentra contenido en
una le# 4ue tiene por o9<eto dictar normas para modernizar la
or*anizacin # el funcionamiento de los municipios3 Ba<o esa
premisa # conforme la unidad de materia 4ue de9en revestir
las le#es! tantas veces recordada por el alto /ri9unal
.onstitucional! sera impensa9le 9uscar una i*ualdad como la
4ue su*iere el demandante frente a entidades territoriales
diferentes al municipio3 8otsima razn para 4ue el le*islador!
mediante la "e# $%%$ de &'$&! ;u9iese considerado
conveniente! admisi9le! razona9le # en tCrminos *enerales
constitucional! incorporar la conciliacin como re4uisito
pre<udicial de los procesos e<ecutivos 4ue se promuevan contra
los municipios3K
&3:3 1l )inisterio advierte! finalmente! 4ue la norma no es residual! no es de
car2cter su9sidiario3 7e dice al respecto!
(@AB el artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$& es una norma
puntual! 4ue no comporta nin*=n reenvo la .di*o Deneral
del 8roceso3 1n e<ercicio de la cl2usula *eneral de
competencia el .on*reso de la Rep=9lica puede acudir a la
fi*ura del reenvo de normas siempre 4ue ella sea clara # se
refiera a un texto definido3 As mismo! para 4ue una remisin
9
sea a<ustada a la .onstitucin no se re4uiere 4ue ella se refiera
a un texto le*al en sentido estricto o formal! pues son
admisi9les las remisiones ;ec;as a otra norma del orden
<urdico3K
3. !ederaci"n Colo#$iana de M%nici&ios
1l Director 1<ecutivo de la Qederacin .olom9iana de )unicipios! particip
en el proceso para defender la norma acusada3 A su parecer! se trata de una
<usta proteccin a los municipios! 4ue no desconoce los derec;os de los
acreedores! as Cstos sean tra9a<adores3 Di<o el texto!
(1n el caso concreto lo 4ue parece saltar a la vista es 4ue si el
le*islador ;a previsto un tratamiento diferencial para los
)unicipios ello compa*ina en primer lu*ar con su naturaleza
de entidad fundamental de la divisin poltico administrativa
del territorio! as declarada en el artculo 3$$ de la .arta
8oltica! # en se*undo tCrmino con la consideracin de 4ue es
la entidad estatal 4ue se ;alla en ma#or situacin de
vulnera9ilidad precisamente por4ue es la 4ue tiene contacto
directo con las m2s intensas necesidades colectivas! lue*o
amerita 4ue el le*islador esta9lezca para ella una proteccin
especial de su patrimonio con el fin de *arantizar 4ue las
acciones <udiciales no paralicen los recursos p=9licos3
8or otra parte! se ve la conciliacin como un o9st2culo cuando
lo 4ue la le# interpretada en el contexto de las diversas normas
4ue so9re el punto constan es precisamente lo contrario! 4ue
por la va de conciliacin preven*an o cesen los conflictos
entre los municipios # sus acreedores! para evitar la accin
<udicial3
Afirmar 4ue se est2 impidiendo el acceso a la Administracin
de Pusticia es tanto como descalificar completamente la
conciliacin! mecanismo de solucin de conflictos 4ue mu#
por el contrario ;a sido conce9ido # re*ulado como la manera
de *arantizar la <usticia por auto composicin! es decir
;aciendo innecesaria la ;etero composicin 4ue es la
intervencin <udicial3
8or supuesto! la conciliacin cuando se trate de crCditos
la9orales no podr2 conducir al desconocimiento de derec;os
ciertos e indiscuti9les! tan slo se ocupar2 de la pro*ramacin
del pa*o se*=n las posi9ilidades de flu<o de recursos de los
)unicipios # la ma#or conveniencia del convocante3K
8or =ltimo! la Qederacin dice 4ue (@AB si la +orte considera en este caso
aplica#les los criterios fijados en la sentencia +,-./ de !001& rogamos
declarar la e*e$ui#ilidad de la norma #ajo la condicin de $ue la
conciliacin pre%ia no es e*igi#le cuando se trata de cr8ditos la#orales.K
'. Inter(enciones ci%dadanas
43$3 Rna intervencin! firmada por cinco ciudadanos!
&
se solicita declarar
inexe4ui9le los apartes demandados! por considerar 4ue la norma! en efecto!
o9staculiza irrazona9lemente el reclamo de los derec;os ante los municipios e
impone un trato discriminatorio a cierto tipo de acreedores en 9eneficio de
al*unos deudores3
43&3 Rna se*unda intervencin ciudadana! tam9iCn presentada por cinco
personas!
3
solicit a la .orte .onstitucional! aco*er los car*os de la demanda3
7eJalan las tensiones 4ue a su <uicio existen entre al*unos artculos de la "e#
&' de $99: 5arts3 $! &! 46 # la norma acusada3 Reiteran el ar*umento de
violacin a la i*ualdad # de limitacin al derec;o de acceso a al <usticia3
V. CONCE)TO DE *A )ROC+RAD+R,A -ENERA* DE *A NACI.N
1l 8rocurador Deneral de la Eacin! mediante el concepto E> %%4F del 3 de
a9ril de &'$3! particip en el proceso de la referencia para solicitar a la .orte
.onstitucional 4ue se declare in;i9ida de ;acer pronunciamiento al*uno o!
4ue en su defecto! declare la inexe4ui9ilidad de la norma le*al acusada! por
ser irrazona9le constitucionalmente # contraria a los derec;os de los
tra9a<adores3
$3 1n primer lu*ar! indic 4ue existen dos posi9ilidades ;ermenCuticas3
1ntender 4ue el artculo acusado en el presente proceso fue dero*ado por el
artculo :$3 del .di*o Deneral del 8roceso! a comprender 4ue la norma
si*ue vi*ente en lo 4ue a los municipios se refiere3 A su parecer se de9e
concluir 4ue no existe la norma acusada # 4ue! por tanto! no ;a# lu*ar a
pronunciamiento constitucional al*uno3 Di<o al respecto!
(1s preciso advertir 4ue con posterioridad a la expedicin de
la norma demandada 5: de <ulio de &'$&6 se expidi la "e#
$%:4 de &'$& (Por la cual se e*pide el +digo ;eneral del
Proceso y se dictan otras disposicionesK! cu#o artculo :$3
dispone so9re el asunto o9<eto de estudio @AB
4
LL @AB Del
& ?eiz# Sarina ,illamizar )e<a! AndrCs Al9erto Rodr*uez Daza! 8edro "uis ,illanueva .astillo!
Puan Qelipe Barrera Amado # PosC Qrancisco .;avarro Arias3
3 ?esica ,illada )uJoz! 1liana Qern2ndez de .astro .ampo! ,anessa .ardozo )edina! Puan .arlos
Barrios Donz2lez! "uis PosC Darca Ba#uelo3
4 (AR/+.R"0 :$33 ARD-1E.-A D1 .0E.-"-A.-TE 1U/RAPRD-.-A" 1E "07 A7RE/07
.0E/1E.-070 AD)-E-7/RA/-,073 .uando se solicite conciliacin extra<udicial! el
peticionario de9er2 acreditar la entre*a de copia a la A*encia Eacional de Defensa Purdica de la
Eacin! en los mismos tCrminos previstos para el convocado! con el fin de 4ue la A*encia Eacional
de Defensa Purdica del 1stado resuelva so9re su intervencin o no en el .omitC de .onciliacin de
la entidad convocada! as como en la audiencia de conciliacin correspondiente3 LL Eo ser2
necesario a*otar el re4uisito de procedi9ilidad en los procesos e<ecutivos! cual$uiera $ue sea la
jurisdiccin en la $ue se adelanten& como tampoco en los dem2s procesos en los 4ue el demandante
$$
cote<o de la norma citada con el texto de la norma demandada
sur*en varias posi9ilidades ;ermenCuticas! a sa9er:
"a primera posi9ilidad ;ermenCutica su*iere la dero*atoria de
la norma demandada por parte del artculo :$3 del .di*o
Deneral del 8roceso! a la luz de los si*uientes ar*umentos: 5i6
prima facie se advierte 4ue el contenido de la le# de
modernizacin # funcionamiento de los municipios re*ula
temas sustanciales so9re dic;as entidades territoriales! no
o9stante! tam9iCn se advierte 4ue el artculo 4 demandado
contiene disposiciones de car2cter procedimental! tal # como
ocurre con el artculo :$3 del .di*o Deneral del 8rocesoV 5ii6
as las cosas! el aparente conflicto normativo de9e plantearse
en tCrminos de la existentica de dos normas procedimentales
4ue re*ulan el tema de la conciliacin como re4uisito de
procedi9ilidad en procesos e<ecutivosV 5iii6 9a<o esta lnea
ar*umentativa se de9e aplicar! como primera medida! la re*la
contenida en el artculo & de la "e# $%3 de $FF! se*=n la cual
la le# posterior prevalece so9re la le# anteriorV 5iv6 en se*undo
lu*ar! podra pensarse en la aplicacin de la fi*ura de la
dero*acin t2cita! como 4uiera 4ue las disposiciones de la
nueva le# 5art3 :$3 del .D8 4ue prescri9e en cual4uier
<urisdiccin el re4uisito de procedi9ilidad en los procesos
e<ecutivos6 no pueden conciliarse con las de la le# anterior 5art3
4 de la "e# $%%$ de &'$& 4ue prevC la conciliacin como
re4uisito de procedi9ilidad en procesos e<ecutivos adelantados
contra municipios6! razn por la cual oper la denominada
dero*atoria or*2nica! como especie de la dero*acin t2cita! en
tanto la nueva norma re*ul en forma inte*ral el tema de la
conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad en materia de
procesos e<ecutivosV 5v6 por =ltimo! es preciso anotar 4ue por
la calidad de entidades territoriales de los municipios! la
<urisdiccin encar*ada de conocer los liti*ios 4ue se susciten
con ocasin del e<ercicio de sus competencias es la
<urisdiccin de lo contencioso administrativo! a la cual se le
aplica la re*la del no a*otamiento de la conciliacin como
re4uisito de procedi9ilidad en materia de e<ecutivos
adelantados contra los municipios3
"a se*unda posi9ilidad ;ermenCutica su*iere la vi*encia tanto
del artculo 4 demandado en el presente proceso! como la
vi*encia del artculo :$3 del .di*o Deneral del 8roceso! por
las si*uientes razones: 5i6 la re*la procesal esta9lecida en el
pida medidas cautelares de car2cter patrimonial o cuando 4uien demande sea una entidad p=9lica3
5Ee*rillas fuera del texto63 LL "as entidades p=9licas en los procesos declarativos 4ue se tramitan
ante la <urisdiccin de lo contencioso administrativo contra particulares! podr2n solicitar las
medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el .di*o Deneral del 8roceso3K
5/exto citado # resaltado en el concepto del )inisterio 8=9lico63
artculo demandado ostenta cierta especificidad! #a 4ue re*ula
en forma expresa el tr2mite a se*uir en caso de 4ue el proceso
e<ecutivo se adelante contra un municipioV 5ii6 de lo anterior se
puede concluir 4ue! existiendo norma expresa 4ue re*ule el
caso! resulta improcedente la aplicacin del .D8! como 4uiera
4ue su artculo $ prevC su aplicacin en forma su9sidiaria 9a<o
la condicin de inexistencia de normas especiales 4ue re*ulen
la materiaV 5ii6 desde esta perspectiva de an2lisis las dos
normas tienen 2m9itos diferenciados de aplicacin # se
encuentran plenamente vi*entes3
8ara esta ,ista Qiscal resultan de ma#or peso ar*umentativo
las razones 4ue sustentan la dero*atoria de la norma
demandada por parte del artculo :$3 del .8D! razn por la
cual solicitar2 a la .orte .onstitucional! en forma principal!
declararse in;i9ida para pronunciarse de fondo so9re los
car*os de la demanda3 Eo o9stante lo anterior! # en caso de
4ue la .orte constate 4ue la norma se encuentra vi*ente! se
solicita a la 7ala 8lena tener en cuenta los ar*umentos a
exponer a continuacin3K
&3 7i se decide 4ue la interpretacin se*=n la cual la norma acusada si*ue
vi*ente es la 4ue procede! considera 4ue la norma le*al acusada de9era ser
declarada inexe4ui9le en su totalidad! por ser irrazona9le constitucionalmente!
especialmente en lo 4ue a los derec;os de los tra9a<adores se refiere3
%
Al
respecto sostiene!
(1l )inisterio 8=9lico encuentra serios reparos de
constitucionalidad en la norma demandada por varias razones:
@iB "a primera tiene 4ue ver con el n=cleo esencial del derec;o
de acceso a la administracin de <usticia 5arts3 &9! &&9 .86! en
tanto 4ue la previsin esta9lecida en la norma demandada
restrin*e! tal # como lo afirma el demandante! uno de los
componentes de dic;o derec;o3 LL "a .orte .onstitucional! en
profusa <urisprudencia! ;a indicado los fundamentos
normativos del derec;o de acceso a la administracin de
<usticia! entre otras en la 7entencia .-4&: de &''& @AB LL 1n
este contexto! el le*islador al esta9lecer como re4uisito de
procedi9ilidad la conciliacin cuando el proceso e<ecutivo se
adelante contra municipios! vulner el n=cleo esencial del
derec;o de acceso a la administracin de <usticia! en tanto 4ue
el ttulo e<ecutivo contiene una o9li*acin clara! expresa #
exi*i9le! cu#a eficacia se ve truncada por dic;a exi*encia3 1s
% 8ara el )inisterio 8=9lico! el pro9lema <urdico es el si*uiente: (W,ulnera los artculos $! &! $3!
&9! %3! &&9 # &43 de la .onstitucin 8oltica! la previsin normativa se*=n la cual la conciliacin
pre<udicial opera como re4uisito de procedi9ilidad en los procesos e<ecutivos 4ue se promuevan
contra los municipiosXK
$3
claro 4ue existen otras medidas para ase*urar el pleno
cumplimiento de las funciones a car*o de los municipios # su
consecuente sosteni9ilidad financiera! tales como la
posi9ilidad de conciliar en los procesos contencioso
administrativos 4ue contra dic;as entidades se adelanten!
posi9ilitando acuerdos de pa*os 4ue consulten las
posi9ilidades fiscales de la entidad territorial correspondiente3
@iiB "a desproporcin entre el medio ele*ido Yconciliacin
como re4uisito de procedi9ilidad- # los derec;os en <ue*o Y
acceso a la administracin de <usticia- se potencia
considera9lemente si se trata de controversias relacionadas con
asuntos la9orales o de la se*uridad social! las cuales no est2n
exentas de dic;o re4uisito! por la sencilla razn de 4ue el
artculo %3 7uperior pro;9e conciliar so9re derec;os ciertos
contenidos en sentencias <udiciales! actas de conciliacin o
laudos ar9itrales3 As las cosas! exi*ir conciliar un derec;o
reconocido por virtud de las fuentes enunciadas contraviene
directamente la .onstitucin 8oltica! m2s a=n cuando dic;o
derec;o consta en un ttulo e<ecutivo cu#a claridad #
exi*i9ilidad est2n fuera de toda discusin3 LL .omparte esta
Pefatura la postura del demandante en cuanto a 4ue la
7entencia .-F93 de &''$! 4ue opera en este caso como
precedente relevante! declar la inexe4ui9ilidad del artculo 39
de la "e# :4' de &''$ 4ue exi*a a*otar el tr2mite
conciliatorio extra<udicial en derec;o! como re4uisito previo
para acudir a la <urisdiccin la9oral por conducto del proceso
ordinario3 LL @AB
@iiiB 8or =ltimo! considera esta ,ista Qiscal 4ue las razones
expuestas! en caso de 4ue la .orte constate su vi*encia! son
suficientes para declarar la inexe4ui9ilidad inte*ral del artculo
4 de la norma demandada! ;a9ida cuenta de 4ue los incisos
restantes de la misma re*ulan el procedimiento de la
conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad en e<ecutivos
adelantados contra municipios! es decir! la inconstitucionalidad
del primer inciso de la norma demandada deviene en la
inconstitucionalidad de la totalidad del artculo3K
8or tales razones! la 8rocuradura Deneral de la Eacin solicita a (@AB la
+orte +onstitucional $ue se declare <=><?<@A para pronunciarse de fondo
so#re el artculo 47 de la Ley 1331 de !01!A en caso contrario& declare
<=BCBDE<?LB dic)a disposicin en su integridad3K
VI. CONSIDERACIONES / !+NDAMENTOS
1. Co#&etencia
De conformidad con lo dispuesto en el artculo &4$! numeral 4Z! de la
.onstitucin 8oltica! la .orte .onstitucional es competente para conocer #
decidir definitivamente so9re las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de ran*o le*al! como las acusadas3
2. C%estiones &re(ias
Antes de entrar a considerar los car*os presentados por la demanda de la
referencia! de9e la 7ala resolver dos cuestiones previas! 4ue derivaran en una
decisin de in;i9icin3 8or una parte! los ar*umentos expuestos por el
)inisterio 8=9lico a propsito de la incompetencia de la .orte .onstitucional
para pronunciarse de fondo so9re la demanda! en razn a 4ue se ;a de
entender 4ue la norma le*al acusada #a no est2 vi*ente3 ?! en se*undo lu*ar!
los reclamos de al*unos de los intervinientes con relacin a la ineptitud de los
car*os presentados por el accionante3
2.1. Vi0encia de la nor#a
1l concepto del )inisterio 8=9lico indica 4ue lue*o de ;a9erse expedido la
norma demandada @artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&B! se profiri el .di*o
Deneral del 8roceso 5"e# $%:4 de &'$&6 inclu#endo una disposicin le*al 5el
artculo :$36 4ue! a su parecer! tiene un contenido normativo contrario al de la
norma demandada # por tanto! podra implicar su dero*atoria3 1l )inisterio
8=9lico considera 4ue es preciso 4ue la .orte .onstitucional se pronuncie al
respecto! pues de ser aceptada la tesis de 4ue el .di*o Deneral del 8roceso
dero* la norma acusada en el presente asunto! a la .orte le corresponde
reconocer esta situacin #! en consecuencia! declararse in;i9ida para ;acer un
pronunciamiento de fondo con relacin a los car*os de la accin presentada3
&3$3$3 8ara el )inisterio 8=9lico la tensin entre los dos contenidos
normativos es evidente3 )ientras 4ue la norma acusada esta9lece 4ue la
conciliacin pre<udicial es un Mre$uisito de procedi#ilidad de los procesos
ejecuti%os $ue se promue%an contra los municipiosN 5art3 4! "e# $%%$ de
&'$&6! el .di*o Deneral del 8roceso indica 4ue Mno ser necesario agotar el
re$uisito de procedi#ilidad en los procesos ejecuti%os& cual$uiera $ue sea la
jurisdiccin en la $ue se adelantenN 5art3 :$3! "e# $%:4 de &'$&63
:
1s decir!
mientras 4ue la norma 4ue forma parte del .di*o esta9lece 4ue Mno es
necesarioN a*otar el re4uisito de audiencia de conciliacin extra<udicial en
nin*=n proceso e<ecutivo! la primera esta9lece 4ue Ms es necesarioN a*otar
dic;o re4uisito en Mlos procesos e<ecutivos 4ue se promuevan contra los
municipiosN3
&3$3&3 8ara el 8rocurador! existe un conflicto normativo entre dos normas 4ue
re*ulan el tema de la conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad en
procesos e<ecutivos 4ue de9e ser resuelto en favor de la se*unda de ellas por
: "a norma advierte 4ue tampoco ser2 necesario a*otar el re4uisito de procedi9ilidad Men los dems
procesos en los $ue el demandante pida medidas cautelares de carcter patrimonial o cuando
$uien demande sea una entidad p(#licaN 5art3 :$3! "e# $%:4 de &'$&63
$%
dos razones3 5i6 8or tratarse de la le# posterior 5art3 &! "e# $%3 de $FF6!

#
5ii6 por ;a9er sido dero*ada or*2nicamente @en tanto la nueva norma re*ul en
forma inte*ral el tema de la conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad en
materia de procesos e<ecutivosB3
&3$333 "a 7ala 8lena de la .orte .onstitucional no comparte la posicin
defendida por el )inisterio 8=9lico! puesto 4ue el conflicto normativo 4ue
plantea el )inisterio 8=9lico! es tan slo aparente! no es un conflicto real 4ue
re4uiera solucin3
&3$343 1s cierto 4ue la norma acusada re*ula la conciliacin pre<udicial
=nicamente en los procesos e<ecutivos adelantados en contra de un municipio
5art3 4! "e# $%%$ de &'$&63 /am9iCn es cierto 4ue el se*undo inciso de la
norma del .di*o de 8rocedimiento referida por el )inisterio 8=9lico! se
ocupa de re*ular la conciliacin extra<udicial! advirtiendo 4ue es un momento
procesal 4ue Mno ser2 necesario a*otar el re4uisito de procedi9ilidadN 5art3 :$3!
"e# $%:4 de &'$&63 8or tanto! parecera 4ue el orden le*al vi*ente impusiera
la conciliacin pre<udicial como re4uisito en los procesos e<ecutivos en contra
de municipios! a la vez 4ue seJala 4ue tal conciliacin no es re4uisito para
adelantar dic;os procesos3
Eo o9stante! es tan slo una contradiccin aparente! puesto 4ue el artculo $>
del .di*o Deneral del 8roceso advierte! expresamente! 4ue en el presente
caso se de9e preferir el artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&! al artculo :$3 de
dic;o .di*o3 1n efecto! a4uella primera norma del estatuto procesal *eneral
fi<a el o9<eto del mismo en los si*uientes tCrminos!

.di*o Deneral del 8rocedimiento 5"e# $%:4 de &'$&6
Artculo $>3- F#jeto3 1ste cdi*o re*ula la actividad procesal
en los asuntos civiles! comerciales! de familia # a*rarios3 7e
aplica! adem2s! a todos los asuntos de cual4uier <urisdiccin o
especialidad # a las actuaciones de particulares # autoridades
administrativas! cuando e<erzan funciones <urisdiccionales! en
cuanto no estCn re*ulados expresamente en otras le#es3
De acuerdo con esta re*la le*al el .di*o se re*ula Mla acti%idad procesalN en
cuatro 2m9itos del derec;o! principalmente! los asuntos civiles! los
comerciales! los de familia # los asuntos a*rarios3 Adicionalmente! se indica!
4ue el cdi*o tam9iCn se aplica 5i6 Ma todos los asuntos de cual$uier
jurisdiccin o especialidadN # 5ii6 Ma las actuaciones de particulares y
autoridades administrati%as& cuando ejerzan funciones jurisdiccionalesN! pero
de manera su9sidiaria3 1s decir! si # slo s el asunto no est2 re*ulado
Me*presamente en otras leyesN3 1n consecuencia! por mandato expreso del
"e# $%3 de $FF (Por la cual se adiciona y reforma los cdigos nacionales& la ley 41 de 1--4 y
la 37 de 1--7! artculo &>3- "a le# posterior prevalece so9re la le# anterior3 1n caso de 4ue una le#
posterior sea contraria 2 otra anterior! # am9as prexistentes al ;ec;o 4ue se <uz*a! se aplicar2 la le#
posterior3
.di*o Deneral del 8roceso! la posi9ilidad de 4ue una de sus normas 5en este
caso! el artculo :$36 entre en conflicto con otra norma de car2cter le*al #
procesal! no existe 5en esta ocasin! con el artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&!
so9re modernizacin de los municipios63 1l mismo .di*o as lo seJala! al
advertir 4ue en 2m9itos como el contencioso administrativo! se de9en aplicar
las normas especialmente diseJadas para esos asuntos3
&3$3%3 7e su*iere 4ue el artculo :$3 de9e ser aplicado de manera preferencial
en esta oportunidad! por cuanto la norma tiene por o9<eto re*ular la Maudiencia
de conciliacin e*trajudicial en los asuntos contencioso administrati%osN3 1s
decir! se seJala 4ue en la medida 4ue esta disposicin le*al se ocupa de
asuntos contencioso administrativos! expresamente! la re*la *eneral de
su9sidiariedad del .di*o Deneral del 8roceso no se aplicara! #! en esta
oportunidad el artculo :$3 de dic;o 1statuto de9era aplicarse
preferentemente3
"a 7ala tampoco comparte esta posicin! por cuanto la norma 4ue!
aparentemente! *enerara un conflicto normativo! no es el primer inciso del
artculo :$3! 4ue s se diri*e a los asuntos contencioso administrativos! sino la
re*la le*al contenida en el se*undo inciso del artculo3 7e trata de una re*la de
car2cter *eneral! 4ue se aplica en todas las <urisdicciones! no est2 pensada o
diseJada de forma especfica para los procesos e<ecutivos contencioso
administrativos 5Mno ser necesario agotar el re$uisito de procedi#ilidad en
los procesos ejecuti%os& cual$uiera $ue sea la jurisdiccin en la $ue se
adelanten& como tampoco en los dems procesos en los $ue el demandante
pida medidas cautelares de carcter patrimonial o cuando $uien demande sea
una entidad p(#licaN inciso se*undo! artculo :$3! .di*o Deneral del
8roceso63
&3$3:3 Qinalmente! de9e la 7ala indicar 4ue! en cual4uier caso! el aparente
conflicto normativo no de9era ser resuelto mediante la re*la se*=n la cual se
de9e preferir la "e# posterior3
.omo se di<o! el artculo & de la "e# $%3 de $FF (Por la cual se adiciona y
reforma los cdigos nacionales& la ley 41 de 1--4 y la 37 de 1--7& introduce
en el ordenamiento una re*la de solucin de conflictos normativos! en funcin
del momento de expedicin de la le#3 "a norma 4ue contemple la poltica
le*islativa m2s reciente en torno a una misma cuestin! se de9e preferir por
encima de a4uella norma 4ue conten*a una poltica le*islativa anterior3 "e#
posterior se prefiere a la le# anterior! si*nifica entonces! 4ue se de9en preferir
las nuevas soluciones <urdicas 4ue en democracia se ;a#a decidido construir!
para resolver una determinada situacin3
1n el presente caso! resolver el aparente conflicto normativo entre el artculo
4 de la "e# $%%$ de &'$& # el artculo :$3 de la "e# $%:4 de &'$& es
artificioso! puesto 4ue am9as normas fueron expedidas por el mismo
.on*reso de la Rep=9lica! pr2cticamente al mismo tiempo3 "a "e# $%%$ de
&'$& fue expedida el : de <ulio! # pu9licada ese mismo da en el Diario 0ficial
$
E> 4F34F33 "a "e# $%:4 fue expedida slo : das despuCs! el $& de <ulio! #
pu9licada ese mismo da en el Diario 0ficial E> 4F34F93 De ;ec;o! el tr2mite
de la .omisin de .onciliacin! 4ue se surti en am9os procesos le*islativos!
se llev a ca9o con relacin a la "e# $%%$ de &'$&! antes 4ue con respecto a la
"e# $%:4 del mismo aJo3 1l de a4uella 5$%%$6 se ;izo el $& de <unio de &'$&
5Daceta del .on*reso! E>3%6 mientras 4ue el de Csta se ;izo el % de <unio de
&'$&! das antes3 1s decir! en tCrminos <urdicos! se ;a de aceptar 4ue si 9ien
una de las le#es se expidi seis das antes! se trata de normas le*ales 4ue
fueron proferidas por el mismo le*islador! al tiempo! para re*ular dos asuntos
diversos3 Resolver conflictos normativos entre estas dos le#es! teniendo en
cuenta como criterio central la diferencia de tan slo seis das! es una
ar*umentacin! 4ue pretende se*uir al pie de la letra la re*la esta9lecida en la
le# de $FF! pero olvida el sentido 92sico de la misma: dar prelacin a las
nuevas soluciones le*islativas para resolver un asunto! so9re las soluciones
le*islativas anteriores3
F

&3$33 .onclu#e la 7ala 8lena de la .orte .onstitucional 4ue el conflicto entre
el artculo 4 5parcial6 de la "e# $%%$ de &'$& # el artculo :$3 del .di*o
Deneral del 8roceso es tan slo aparente3 1l artculo 4 de la "e# $%%$ de
&'$&! demandado parcialmente! est2 vi*ente # es aplica9leV no ;a# razn para
considerarlo dero*ado! toda vez 4ue como se anot se refiere a la conciliacin
pre<udicial! en los procesos e<ecutivos 4ue se promueven contra los
municipios! # siendo una norma 4ue re*ula expresamente la actividad procesal
en un asunto! por disposicin expresa del artculo $> de la "e# $%:4 de &'$&
5.di*o Deneral del 8roceso6! de9e aplicarse preferentemente a dic;o
proceso! sin 4ue pueda entenderse 4ue el artculo :$3 del .di*o Deneral del
8roceso! la dero*3
2.2. Solicit%d de in1i$ici"n
&3&3$3 1l )inisterio de Oacienda # .rCdito 8=9lico # el )inisterio 8=9lico!
pidieron inicialmente a la .orte in;i9irse! por ineptitud de la demanda! o en su
defecto declarar la exe4ui9ilidad de la norma demandada parcialmente el
primero # el se*undo la inexe4ui9ilidad3 .onsideran inicialmente! 4ue los
car*os presentados por la accin de inconstitucionalidad de la referencia no
son suscepti9les de ser conocidos por la .orte .onstitucional! en tanto no
est2n correcta # suficientemente formulados3
&3&3&3 "a 7ala 8lena no comparte esta opinin con relacin a los car*os por
violacin a los derec;os de acceso a la <usticia! al derec;o a la i*ualdad # a los
derec;os la9orales! los cuales se expondr2n # resolver2n en consideraciones
posteriores3 8ero considera 4ue s asiste la razn a estas solicitudes de
in;i9icin! con relacin al car*o por violacin de la reserva constitucional de
le# estatutaria3
F "a importancia de la re*la del artculo &> de la "e# $%3 de $FF es! entre otras! 4ue permiti dar
prelacin a las soluciones le*islativas del orden constitucional # le*al creado desde $FF:! so9re las
soluciones ;asta a;ora vi*entes! 9a<o los pro#ectos federalistas li9erales del si*lo U-U3
&3&333 1l accionante sostiene 4ue el artculo acusado viola la reserva de le#
estatutaria! en la medida en 4ue esta9lece una re*la 4ue es contraria a una
norma le*al 4ue ;ace parte de una le# estatutaria3 8ara el accionante! el
artculo 4 5parcial6 de la "e# $%%$ de &'$& contraviene lo dispuesto por la
le# estatutaria $&F% de &''9 en su artculo $3! (puesto $ue esta norma defini
como re$uisito de procedi#ilidad de la conciliacin prejudicial& en la
jurisdiccin contenciosa administrati%a& slo frente a los conflictos $ue
de#eran tramitarse por medio de las acciones de nulidad y resta#lecimiento
del derec)o& reparacin directa y contro%ersias contractuales& de los $ue
aluden los artculos -3& -4 y -7 del ++AK! a su parecer el 4uerer del le*islador
estatutario (no fue erigir el re$uisito de procedi#ilidad de la conciliacin
prejudicial en la accin ejecuti%a $ue se adelante contra los municipiosK! por
eso! ale*a no es adecuado 4ue mediante le# ordinaria se pretenda a;ora
modificar el artculo 4& de la "e# &' de $99: 5modificado por la disposicin
de la "e# $&F% de &''96K3
&3&343 1n estricto sentido! un car*o por violacin de la reserva de le#
estatutaria de9e demostrar 4ue el .on*reso de la Rep=9lica tramit una norma
le*al sin las exi*encias del proceso propio de las le#es estatutarias 5tiempos #
ma#oras especiales63 1n el presente caso! se de9era demostrar 4ue el
contenido material del artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&! 4ue fue tramitada
como una le# ordinaria! es de a4uellos 4ue por mandato expreso de la
.onstitucin 8oltica! slo puede ser tramitada # apro9ada por el le*islador
estatutario3
Eo o9stante! la demanda no constru#e un car*o en tal sentido3 "a accin tan
slo sostiene 4ue la norma acusada contraviene una norma 4ue ;ace parte de
una le# estatutaria! pero no demuestra 4ue el contenido normativo de la norma
acusada es de a4uellos 4ue! por mandato constitucional! ;a de9ido ser
tramitada como le# estatutaria3 Adicionalmente! la 7ala advierte 4ue! prima
facie! la norma no tiene como o9<eto definir o esta9lecer el contenido nuclear
del derec;o fundamental al acceso a la <usticia3
&3&3%3 A;ora 9ien! la accin ni si4uiera muestra por 4uC existe! realmente! un
conflicto normativo entre la disposicin acusada # la norma citada de la "e#
1statutaria de la administracin de <usticia! artculo 4&A! "e# &' de $99:3
9

"o 4ue afirma el accionante! es 4ue al ;a9er dic;o el le*islador estatutario 4ue
la conciliacin extra<udicial es re4uisito procesal de las acciones contencioso
administrativas esta9lecidas en los artculos F%! F: # F del .di*o
.ontencioso Administrativo!
$'
revel su intencin de esta9lecer el re4uisito
procedimental de la conciliacin extra<udicial en esos # slo en esos casos3 1s
9 1l artculo 4&A de la "e# &' de $99: dispone: (+onciliacin judicial y e*trajudicial en materia
contencioso,administrati%a3 A partir de la vi*encia de esta le#! cuando los asuntos sean
concilia9les! siempre constituir2 re4uisito de procedi9ilidad de las acciones previstas en los
artculos F%! F: # F del .di*o .ontencioso Administrativo o en las normas 4ue lo sustitu#an! el
adelantamiento del tr2mite de la conciliacin extra<udicial3 @)odificado por la "e# $&F% de &''9!
artculo $3B3
$9
decir! la forma condicional de la norma de la "e# 1statutaria de la
Administracin de Pusticia citada 5artculo 4&A6! se*=n la cual se puede
interponer una accin si se cumpli con la conciliacin previa! se convierte en
una norma 4ue esta9lece una do9le condicin3 1sto es! leer la norma e
interpretarla de tal forma 4ue se considere 4ue la conciliacin pre<udicial se
re4uiere si # slo si se va a emplear las acciones contencioso administrativas
seJaladas3 1l texto de la norma no fi<a de manera clara esta interpretacin! ni
el accionante aporta elementos <urdicos suficientes para poder concluir 4ue
esa interpretacin supuesta de la norma de la "e# 1statutaria de9e ser!
necesariamente! la =nica acepta9le3
8or ello! la contradiccin normativa 4ue se su*iere entre la norma acusada en
el presente proceso 5artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&6 # la norma referida
de la "e# 1statutaria 5artculo 4&A de la "e# &' de $99:6! sur*e de la
interpretacin # la lectura 4ue el accionante ;ace de la se*unda de estas
normas3
&3&3:3 /eniendo en cuenta las consideraciones precedentes! la 7ala resuelve
in;i9irse de ;acer pronunciamiento al*uno con relacin al car*o por violacin
de reserva de le# estatutaria3
A;ora 9ien! aun4ue muc;os de los apartes normativos acusados del artculo 4
contemplan medidas concretas # especficas dentro del tr2mite del
cumplimiento del re4uisito de la conciliacin pre<udicial! los car*os se diri*en
de manera *enCrica al ;ec;o de 4ue se exi<a la conciliacin pre<udicial como
re4uisito procesal para la interposicin de una accin e<ecutiva en contra de un
municipio3 )edidas concretas # especficas como! por e<emplo! esta9lecer un
tCrmino de seis meses despuCs de expedido el acto administrativo para poder
solicitar la conciliacin! o esta9lecer 4ue la conciliacin no re4uerir2 para su
cele9racin de a9o*ado por parte del acreedor! son decisiones le*islativas 4ue
se acusan dentro de la accin de inconstitucionalidad! sin presentar car*os
concretos # especficos 4ue <ustifi4uen de forma autnoma! su declaratoria de
inconstitucionalidad3 "a accin supone 4ue los artculos en cuestin de9en ser
declarados inconstitucionales con 9ase en el car*o denominado Mcargo (nicoG
%iolacin directa de la +onstitucinN! se*=n el cual se desconocen los artculo
$3! &9! %3! &&9 # &43 en los cuales se contemplan el principio de i*ualdad! los
derec;os la9orales # el derec;o de acceso a la <usticia # dem2s derec;os
procesales3 "a demanda no presenta car*os especficos respecto de los incisos
demandados! su*iriendo 4ue los mismos de9eran ser declarados inexe4ui9les!
como una consecuencia de ;a9er resuelto! de forma *enCrica! la
inconstitucionalidad de la exi*encia del re4uisito de la conciliacin pre<udicial
en los procesos e<ecutivos contra municipios3
8or tanto! la 7ala 8lena de esta .orte advierte 4ue la constitucionalidad de los
textos le*ales acusados slo se analizar2 frente al car*o presentado en contra
$' 7e refera el demandante al Decreto "e# '$ de $9F4 ;o# dero*ado por la "e# $43 de &'$$
(Por la cual se e*pide el +digo de Procedimiento Administrati%o y de lo +ontencioso
Administrati%o3
de la posi9ilidad de exi*ir en todo proceso e<ecutivo ante un municipio! el
re4uisito de la conciliacin pre<udicial3
A continuacin se ;ar2 referencia a los tres car*os adicionales 4ue si son
suscepti9les de an2lisis # a los pro9lemas <urdicos 4ue de ellos se derivan3
3. )ro$le#as 2%r3dicos
33$3 "a accin de inconstitucionalidad cuestiona la re*la contemplada en el
aparte demandado del artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&! por tres razones
fundamentales! por violar el derec;o de acceso a la <usticia! por vulnerar el
principio de i*ualdad # por desconocer el principio de i*ualdad3
33$3$3 1l accionante considera 4ue la re*la le*al acusada viola el derec;o de
acceso a la <usticia! puesto 4ue exi*ir el re4uisito de la conciliacin pre<udicial
en todo proceso e<ecutivo adelantado en contra de un municipio! supone una
car*a irrazona9le so9re el derec;o 4ue tiene una persona a reclamar 4ue se
e<ecute un derec;o cierto3 8ara el accionante! no es razona9le! a la luz de la
.onstitucin! 4ue se exi<a a una persona intentar conciliar sus derec;os con el
1stado! a pesar de 4ue se trate de derec;os claros # ciertos! o9tenidos muc;as
veces! lue*o de un lar*o proceso <udicial de car2cter declarativo3 7umar un
re4uisito m2s 5la conciliacin extra<udicial6 al tr2mite 4ue de9en adelantar las
personas para reclamar su derec;os frente a un municipio! se convierte en una
car*a 4ue no es razona9le! ale*a entonces el accionante3 7e indica desde un
inicio en la accin de inconstitucionalidad presentada! 4ue la violacin
ale*ada es especialmente *rave cuando se trata de derec;os de car2cter
la9oral! por cuanto ello implica un desconocimiento de derec;os
especialmente prote*idos por la .arta 8oltica3
33$3&3 1l se*undo car*o se refiere al principio de i*ualdad3 8ara el accionante
es irrazona9le 4ue el le*islador esta9lezca una diferencia de trato entre
deudores de los municipios # todos los dem2s deudores3 A su parecer! el orden
constitucional no permite ;acer diferencia de trato entre los deudores!
=nicamente! 9usca esta9lecer un privile*io a favor de los municipios! incluso
frente a otras personas de derec;o administrativo! de i*ual o ma#or <erar4ua3
33$333 1l tercer car*o! se referira concretamente a los derec;os la9orales3 7i
9ien la accin de inconstitucionalidad cuestiona la razona9ilidad
constitucional! en *eneral! de la norma acusada! su principal cuestionamiento
es la violacin de los derec;os la9orales3 7e sostiene 4ue el derec;o
constitucional de irrenuncia9ilidad de las *arantas mnimas la9orales! las
cuales no pueden ser o9<eto de ne*ociacin o de conciliacin! se ve
comprometido3 Adem2s! se resalta 4ue se desconoce lo 4ue la <urisprudencia
constitucional #a ;a seJalado al respecto3 8ara la accin! la norma esta9lece
(@AB lo $ue otrora fuera declarado ine*e$ui#le por la +orte +onstitucional
en la sentencia +,-./ de !001& como $uiera $ue en criterio de esa
+orporacin era inconstitucional la e*igencia del re$uisito o#ligatorio de
procedi#ilidad de la conciliacin e*trajudicial en materia la#oral @ABK3
&$
33&3 "os pro9lemas <urdicos 4ue la 7ala 8lena de9e resolver! entonces! son los
si*uientes!
5i6 Wviola el le*islador el derec;o de acceso a la <usticia al esta9lecer el
tr2mite de la conciliacin pre<udicial como re4uisito de procedi9ilidad en los
procesos e<ecutivos 4ue se promuevan contra los municipios! teniendo en
cuenta de 4ue se trata de derec;os ciertos! expresos # exi*i9les 4ue pueden ser
*arantizados de una vezX
5ii6 Wviola el le*islador el principio de i*ualdad al imponer a los
deudores de los municipios una car*a procesal 4ue no tienen los dem2s
deudores en los procesos e<ecutivos 5conciliacin pre<udicial6! incluso
contrariando la re*la *eneral esta9lecida en el nuevo .di*o Deneral del
8roceso 5art3 :$3! .D86X
5iii6 Wviola el le*islador los derec;os la9orales de los tra9a<adores 4ue
tienen pendiente el pa*o de deudas por los municipios! suscepti9les de ser
reclamadas mediante un proceso e<ecutivo! en especial los derec;os a Mla
irrenuncia#ilidad de los #eneficios mnimos esta#lecidos en normas la#oralesN
5art3 %3! .86 # el derec;o a la i*ualdad! al exi*irles un re4uisito procesal 5la
conciliacin pre<udicial6 4ue est2 expresamente excluido por la le# para el
resto de los tra9a<adoresX
3333 8ara responder estos pro9lemas <urdicos la <urisprudencia se referir2! en
primer tCrmino! a la <urisprudencia constitucional so9re la conciliacin
pre<udicial como re4uisito procesal en materia contencioso administrativa #
la9oral3 A continuacin! se analizar2 el contenido de la norma demandada #
alcance de la accin de inconstitucionalidad analizada para! finalmente! pasar
a resolver cada uno de los pro9lemas <urdicos planteados3
'. 4%ris&r%dencia constit%cional so$re la conciliaci"n &re2%dicial co#o
re5%isito &rocesal en #ateria contencioso ad#inistrati(a 6 la$oral
1n varias oportunidades la <urisprudencia constitucional se ;a referido a la
cuestin de la conciliacin pre<udicial en el 2m9ito del derec;o contencioso
administrativo! as como en otras 2reas del derec;o3
$$
7e ;a referido! por
$$ "a .orte .onstitucional se ;a pronunciado con relacin a la conciliacin pre<udicial en otras
<urisdicciones distintas a la contencioso administrativa3 As por e<emplo! las sentencias .-$:' de
$999 5)8 Antonio Barrera .ar9onell6! .-&4 de $999 5)8 Alfredo Beltr2n 7ierra! 7, 1duardo
.ifuentes )uJoz6 # .-$$9% de &''$ 5)8 )anuel PosC .epeda 1spinosa # )arco Derardo )onro#
.a9raV A, Paime .rdo9a /riviJo! )anuel PosC .epeda 1spinosa # Rodri*o Rprimn# ?epesV 7,
Paime Arau<o Rentera! Alfredo Beltr2n 7ierra! Alvaro /afur Dalvis! .lara -nCs ,ar*as Oern2ndez6!
a las cuales se ;ar2 referencia posteriormente3 Recientemente! por e<emplo! puede verse al respecto
la sentencia .-%9F de &'$$ 5)8 Por*e -*nacio 8retelt .;al<u9! A, Da9riel 1duardo )endoza
)arteloV 78, )ara ,ictoria .alle .orrea6 decidi! entre otras cosas! 4ue no es razona9le
constitucionalmente excluir como medios de prue9a le*timos en un proceso <udicial 4ue trate
asuntos de civil # de familia! a4uellas prue9as 4ue no se ;u9iesen presentado al momento de la
conciliacin # 4ue estuvieran en poder de la parte para entonces! por lo 4ue declar inexe4ui9le!
parcialmente! el artculo %& de la "e# $39% de &'$' 5medidas en materia de descongestin judicial6!
4ue reform el artculo 3% de la "e# :4' de &''$ 5modificacin de normas relati%as a la
e<emplo! a las especiales facultades del )inisterio 8=9lico para poder
cuestionar <udicialmente los acuerdos conciliatorios alcanzados por las partes!
en cuestiones contencioso administrativas3
$&
-ncluso se ;a referido al tema en
el contexto de la accin de tutela3
$3
A continuacin se ;ar2 referencia
especficamente a a4uellas decisiones <urisprudenciales 4ue ;an a9ordado la
cuestin! ;aciendo especial Cnfasis en las 4ue se ;a tratado la exi*encia de la
conciliacin pre<udicial como re4uisito de procesos contencioso
administrativos # la9orales3
43$3 1n la sentencia .-$:' de $999! la .orte decidi 4ue una norma le*al 4ue
esta9lece la conciliacin pre<udicial o9li*atoria en materia la9oral! de forma
*eneral! sin distinciones # precisiones necesarias para ase*urar los derec;os
fundamentales! en especial! el derec;o de acceso a la <usticia! es
inconstitucional3
$4
"a .orte consider 4ue la conciliacin pre<udicial de forma
*eneral # amplia! el medio le*al 4ue se ;a9a puesto como condicin le*al
o9li*atoria para poder presentar <udicialmente el reclamo! era un o9st2culo
para el *oce efectivo de los derec;os contrario a la .arta Qundamental! por
varias razones3 1n primer lu*ar! se consider pro9ado en el proceso 4ue el
medio ele*ido no ase*ura9a la adecuada o9tencin de la finalidad propuesta!
por cuanto materialmente no existan las condiciones reales # efectivas 4ue
permitieran la realizacin de las conciliaciones exi*idas3
$%
7e*undo! la norma
conciliacin63 7o9re la conciliacin pre<udicial! .fr3 .orte .onstitucional! sentencia .-&$% de $993
5)8 Qa9io )orn Daz63
$& .orte .onstitucional! sentencia .-$$$ de $999 5)8 Alfredo Beltr2n 7ierra63 1n esta oportunidad
la .orte resolvi declarar exe4ui9le el artculo 3% de la "e# 44: de $99F! mediante la cual se
expidieron una serie de normas procesales referentes a descon*estin! eficiencia # acceso a la
<usticia3 .oncretamente! el artculo acusado se ocupa9a de reformar el artculo $& del .di*o
.ontencioso Administrativo referente a Matri9uciones del )inisterio 8=9licoN3
$3 .orte .onstitucional! sentencia /-$'44 de &''4 5)8 )anuel PosC .epeda 1spinosa6V en este
caso se decidi! entre otras cosas! 4ue s se ;a9a desconocido el derec;o del accionante de acceder
a la administracin de <usticia cuando la 8ersonera )unicipal se ne* a llevar a ca9o la audiencia
de conciliacin por Cl solicitada! puesto 4ue 5a6 la <ornada de conciliacin de la .2mara de
.omercio no accedi a su solicitud en atencin al monto de sus pretensiones # desconociendo su
situacin econmica real! 596 i*ual situacin se present en la notara a la cual acudi el actor
solicitando una audiencia de conciliacin! # 5c6 los =nicos consultorios <urdicos 4ue est2n a
disposicin del actor 4uedan en municipios distintos a los de su residencia ;a9itual! para lle*ar a los
cuales de9e pa*ar la tarifa de transporte correspondiente3 7e consider 4ue en virtud del fallo de
tutela de primera instancia! se esta9a imponiendo al actor una car*a pro9atoria irrazona9le!
consistente en demostrar su situacin de precariedad econmica *eneral! para permitirle acceder al
servicio social de centros de conciliacin3 7e consider 4ue en aplicacin del artculo & de la "e#
:4' de &''$! la 8ersonera )unicipal s tiene competencia para cele9rar la audiencia de
conciliacin solicitada por el accionante3
$4 .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $999 5)8 Antonio Barrera .ar9onell6V en este caso se
resolvi declarar inexe4ui9les los artculos :F! F&! F% # F de la "e# 44: de $99F 5Por la cual se
adoptan como legislacin permanente algunas normas del @ecreto !431 de 1..1& se modifican
algunas del +digo de Procedimiento +i%il& se derogan otras de la Ley !/ de 1..1 y del @ecreto
!!7. de 1.-.& se modifican y e*piden normas del +digo +ontencioso Administrati%o y se dictan
otras disposiciones so#re descongestin& eficiencia y acceso a la justicia63 1l artculo :F 4ue ;a9a
sido demandado consa*ra9a la conciliacin pre<udicial # la .orte declar inconstitucionales los
artculos F&! F% # F por consecuencia! (@AB por la inescindi9le relacin 4ue Csta tiene con el art3
:F 4ue esta9lece la conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad3K
$% Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (1n el proceso 4ued esta9lecido 4ue el )inisterio
de /ra9a<o # 7e*uridad 7ocial no cuenta con los medios fsicos # personales para atender en forma
pronta! oportuna! eficaz # eficiente las funciones 4ue en materia de conciliacin le ;an sido
&3
era va*a # *eneralV se refera a los asuntos la9orales sin distin*uir a4uellos en
los cuales! se compromete el *oce efectivo de los derec;os la9orales
fundamentales! resaltando especialmente la inconstitucionalidad de imponer la
o9li*acin de realizar una conciliacin pre<udicial previa a todo proceso
e<ecutivo3 /ercero! la superposicin de dos fi*uras procesales! la conciliacin
pre<udicial # la va *u9ernativa3
$:
.uarto! la falta de definicin de si se
interrumpa o no el tCrmino para la de Mprescripcin de la accinN! lo cual
*enera9a *ran incertidum9re en cuanto al e<ercicio del derec;o de acceso a la
<usticia3
$
? finalmente! 4uinto! se consider 4ue la ausencia de un plazo le*al
para a*otar el re4uisito de la conciliacin de<a9a el derec;o de interponer una
demanda <udicial Men suspensoN3
$F

43$3$3 1n sntesis! exi*ir la conciliacin pre<udicial como re4uisito procesal en
materia de procesos <udiciales de forma *eneral e imprecisa es una
;erramienta le*al irrazona9le constitucionalmente! 5i6 si se carece de los
medios suficientes para ofrecer el servicio! teniendo en cuenta la dimensin de
asi*nadas a los inspectores del tra9a<o3 LL Del informe rendido por el titular de dic;o )inisterio! a
peticin de la .orte! se deduce 4ue a=n no se ;a reestructurado su planta de personal! con el fin de
atender oportunamente las solicitudes de conciliacin! pese a 4ue la o9li*acin de realizar dic;a
reestructuracin #a se ;a9a esta9lecido en el artculo 4: de la "e# &3 de $99$3 LL 1s m2s! los
inspectores dado el c=mulo de funciones 4ue de9en cumplir slo pueden dedicar una parte mu#
limitada de su tiempo a las la9ores de conciliacin3 1s un ;ec;o f2cilmente compro9a9le 4ue los
inspectores del tra9a<o solamente atienden estas dili*encias en las ;oras de la maJana # 4ue en la
pr2ctica =nicamente pueden despac;ar unos pocos casos! con la consecuencia de 4ue existe *ran
con*estin en el tr2mite de las solicitudes de conciliacin en las inspecciones # los interesados
tienen 4ue someterse al va crucis de tener 4ue esperar varias ;oras! en colas 4ue comienzan desde
antes de las : a3m3! simplemente para poder presentarlas # para 4ue se les expida la 9oleta de
citacin3 .omo si fuera poco las citaciones para audiencia se est2n pro*ramando para & o 3 meses
despuCs3 LL 7e*=n las prue9as 4ue o9ran en el expediente! tampoco el funcionamiento de los
centros de conciliacin ;an contri9uido a la realizacin oportuna de las conciliaciones! por varias
razones: "os 4ue funcionan en las universidades slo la9oran durante F a $' meses
aproximadamente en el aJo! # su actividad se reduce 92sicamente a las capitales de departamento
donde est2n concentradas las Qacultades de Derec;o3 LL "os dem2s centros! autorizados por la le#
para conciliar! son escasos # no cuentan con la co9ertura! el sistema lo*stico # operativo para
satisfacer las peticiones de conciliacin la9oral en todo el territorio nacional3K
$: Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (Ei en la norma acusada ni en nin*una otra de la
le# 44:H9F! se resuelve el pro9lema consistente en sa9er si el a*otamiento de la va *u9ernativa # la
conciliacin pre<udicial son mecanismos de respuesta a la solucin de los conflictos la9orales 4ue
operan independientemente! o si ellos se exclu#en! es decir! si el tr2mite de la va *u9ernativa
sustitu#e la conciliacin o si Csta confi*ura una excepcin a la necesidad de acudir a dic;a va3K
$ Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (Eo se prevC en la normatividad acusada si la
peticin de conciliacin interrumpe o no el tCrmino para la prescripcin de la accin3 8odra
pensarse 4ue a4uClla si interrumpe Csta! en cuanto se pueda asimilar dic;a peticin al reclamo
escrito al empleador 4ue prevC la le# sustancial 5art3 4F9 .373/36 para interrumpir la prescripcin3
7in em9ar*o! existen opiniones diver*entes! en el sentido de 4ue no es via9le una extrapolacin de
dic;a norma! a efecto de re*ular una cuestin esencial en la institucin de la conciliacin 4ue
corresponde al le*islador3K
$F Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (8or =ltimo! no contempla la normatividad
examinada un tCrmino prefi<o prudencial dentro del cual de9a a*otarse la conciliacin! ni este puede
inferirse de la misma! razn por la cual el acceso a la tutela <udicial efectiva 4ueda en suspenso! en
la incertidum9re! al ar9itrio de la voluntad de los conciliadores # a las manio9ras dilatorias de la
parte no interesada en 9uscar el arre*lo amistoso del conflicto por la va de la conciliacin3 1n
opinin de la .orte el esta9lecimiento de dic;o tCrmino es vital! por4ue la conciliacin pre<udicial
no puede tornarse en una etapa indefinida 4ue frustre el oportuno acceso a la <usticia! 4ue
i*ualmente es ane<o al principio de la se*uridad <urdica3K
la demanda 5pro9lemas de disponi9ilidad del derec;o de acceso a la <usticia6V
5ii6 si se emplean normas va*as # am9i*uas o altamente indeterminadas! 4ue
ponen en ries*o el e<ercicio de los derec;os <udiciales la9orales
$9
# 5iii6 si se
impone como re4uisito al e<ercicio de derec;os la9orales 4ue! por disposicin
constitucional! no son o9<eto de conciliacin o transaccin al*una3 .on
relacin a este =ltimo aspecto! la .orte consider expresamente 4ue ello es as!
a propsito de los procesos e<ecutivos3 Di<o la .orte! (@AB la conciliacin no
opera en los procesos ejecuti%os& por$ue en razn de su naturaleza la
conciliacin #usca crear una situacin de certeza en cuanto a los derec)os
la#orales $ue el tra#ajador reclama al empleador& lo cual& por sustraccin de
materia no se re$uiere cuando ya se posee un ttulo ejecuti%o del cual emana
una o#ligacin a cargo de 8ste $ue para el tra#ajador configura un derec)o
cierto e indiscuti#le $ue no se puede renunciar ni negociar& como lo pre%8 el
art. 3/ de la +onstitucin Poltica3K
&'
43$3&3 1n esta oportunidad la 7ala advierte 4ue la fi*ura de la conciliacin
pre<udicial no riJe necesariamente con los procedimientos <udiciales en los
4ue se de9aten cuestiones la9orales3 "a cuestin! se indic! es 4ue la fi*ura
le*al 4ue se constru#a con tales propsitos! de9e respetar los lmites #
par2metros constitucionales! para ser considerada razona9le
constitucionalmente3 1n pala9ras de la .orte! una norma 4ue esta9lece la
conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad! si 9ien est2 orientada a fines
constitucionalmente le*timos! e incluso imperiosos!
&$
como la analizada en
a4uella oportunidad!
(@AB siempre 4ue se den las si*uientes condiciones: 5-6 4ue se
cuente con los medios materiales # personales suficientes para
atender las peticiones de conciliacin 4ue se presentan por
4uienes est2n interesados en poner fin a un conflicto la9oralV
5--6 4ue se especifi4ue concretamente cu2les son los conflictos
suscepti9les de ser conciliados! # cu2les por exclusin
naturalmente no admiten el tr2mite de la conciliacinV 5---6
4ue se defina! trat2ndose de conflictos 4ue involucran a la
Eacin o a entidades p=9licas descentralizadas o instituciones
o entidades de derec;o social s! adem2s! del a*otamiento de la
va *u9ernativa se re4uiere a*otar la conciliacin! o si Csta
$9 Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (1l acceso efectivo a la <usticia no puede
ase*urarse so9re la 9ase de re*las inciertas acerca de si en un momento dado es procedente o no
a*otar la conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad # 4ue est2n li9radas al criterio discrecional
de los conciliadores # <ueces! 4uedando las personas 4ue demandan <usticia su<etas a la
incertidum9re de si sus derec;os sustanciales se ;ar2n efectivos como lo manda el art3 & de la
.onstitucin3K
&' .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $9993
&$ Di<o la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (@AB o9edece a finalidades le*timas 4ue tienen
apo#o constitucional! en la medida en 4ue ella contri9u#e: a la descon*estin de los despac;os
<udiciales #! en consecuencia! a la eficacia # eficiencia de la administracin de <usticiaV a la solucin
pacfica de los conflictos <urdicos individuales de naturaleza la9oral! sin necesidad de acudir a la
frmula del proceso! lo cual representa economa de tiempo # de *astos para las partes! e incluso
para el aparato <udicial! en fin! a desestimular la cultura del liti*io # a promover # estimular la
solucin ne*ociada de los conflictos3K
&%
sustitu#e el procedimiento no relativo a dic;o a*otamientoV
5-,6 4ue se esta9lezca 4ue la peticin de conciliacin!
interrumpe la prescripcin de la accinV 5,6 4ue se determine
un tiempo preciso durante el cual se de9e intentar la
conciliacin expirado el cual las partes tienen li9ertad para
acceder a la <urisdiccin la9oral3K
&&
8ara la .orte! las condiciones seJaladas (@AB constituyen las #ases mnimas
$ue permiten asegurar @AB el fcil y rpido acceso a la justiciaK! 4ue no
puede 4uedar supeditado (a la e*igencia de re$uisitos e*agerados&
irrazona#les y desproporcionados contenidos en la respecti%a regulacin
normati%a& ni ser o#staculizado en razn de omisiones del legislador @ABK3
&3
43&3 1n la sentencia .-&4 de $999 la .orte .onstitucional resolvi! entre
otras cosas! estarse a lo resuelto en la sentencia .-$:' de $999! en cuanto a la
declaracin de inconstitucionalidad de esta9lecer como re4uisito procesal la
conciliacin pre<udicial en los procesos la9orales! # declarar constitucional el
;a9er esta9lecido le*islativamente tal re4uisito en los procesos de familia3
&4

8ara la .orte! (@AB la conciliacin pre%ia o#ligatoria en materia de familia&
resulta e*e$ui#le slo si corresponde a los asuntos esta#lecidos en el inciso
segundo del artculo --& y si dentro de las autoridades ante las $ue puede
lle%arse a ca#o& est incluido el Huez Promiscuo 'unicipal& cuando no e*ista
en el sitio& alguno de los otros funcionarios $ue la norma seIalaG Huez de
Jamilia& +omisario de Jamilia& pues& se repite& el Huez Promiscuo 'unicipal&
tam#i8n tiene competencia en asuntos de familia seIalados por la ley&
conforme a lo dispuesto en el artculo 7& del @ecreto !!7! de 1.-.KV 9a<o
(estas consideracionesK se declar exe4ui9le el artculo FF de la "e# 44: de
$99F3
&%
4333 1n la sentencia .-F93 de &''$ la .orte .onstitucional analiz una serie
de normas relativas a la conciliacin incluidas en la "e# :4' de &''$3 Dentro
de los cinco pro9lemas <urdicos 4ue fueron considerados # analizados por la
.orte en dic;o fallo se contempl (si es inconstitucional la norma $ue
consagra la conciliacin e*trajudicial como re$uisito de procedi#ilidad en
asuntos la#oralesK3
&:
"a .orte consider 4ue (@AB dada la naturaleza
%oluntaria de los mecanismos alternati%os de solucin de conflictos en
general& y de la conciliacin la#oral& en particular& el legislador no @puedeB
esta#lecerla como un re$uisito o#ligatorio de procedi#ilidad para acudir ante
&& .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $9993
&3 .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $9993
&4 .orte .onstitucional! sentencia .-&4 de $999 5)8 Alfredo Beltr2n 7ierraV 7, 1duardo
.ifuentes )uJoz6V en este caso se resolvi! entre otras cosas! (7o9re los artculos :F # F& de la "e#
44: de $99F! estarse a lo resuelto en la sentencia .-$:' de $999! 4ue los declar inexe4ui9lesV @AB
@# declarar exe4ui9leB el artculo FF de la "e# 44: de $99F! 9a<o las condiciones expuestas en la
parte considerativa de esta sentencia3K
&% .orte .onstitucional! sentencia .-&4 de $9993
&: .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$ 5)83 .lara -nCs ,ar*as Oern2ndezV A,3 )anuel
PosC .epeda 1spinosaV 7,3 Paime .rdo9a /riviJo! Rodri*o 1sco9ar Dil! )arco Derardo )onro#
.a9ra # 1duardo )onteale*re "#nett63
la jurisdiccin la#oral @ABKV por ello indic 4ue la norma analizada en a4uella
oportunidad (@AB $ue#ranta a#iertamente el principio constitucional
contenido en el artculo 3/ de la +arta& seg(n el cual& corresponde a la Ley
tener en cuenta la facultad de los tra#ajadores para transigir y conciliar
so#re derec)os inciertos y discuti#les& la cual se %e afectada cuando se e*ige
al particular acudir a la conciliacin como re$uisito pre%io a la presentacin
de la demandaK3
&

1n este pronunciamiento! la .orte .onstitucional indic al*unas de las
principales caractersticas de la fi*ura procesal de la conciliacin3 8rimero! se
resalt 4ue la conciliacin es un medio de acceso a la administracin de
<usticia3 1n tal medida! no se trata de una fi*ura a<ena al derec;o de acceso a
la <usticia3 8or el contrario! es uno de los medios para materializar dic;a
*aranta constitucional3
&F
1n se*undo lu*ar! la conciliacin es un mecanismo
alternativo de resolucin de conflictos 4ue puede darse! 9ien en el contexto
<udicial! 9ien por fuera de este3
&9
1n tercer lu*ar! la .orte indic 4ue se trata
de un tr2mite 4ue es realizado por un tercero neutral # a<eno al conflicto
3'
4ue!
@cuartoB act=a temporalmente en virtud de la autorizacin 4ue le dieron las
partes3
3$
/am9iCn resalto! en 4uinto lu*ar! 4ue la conciliacin es un acto
& "a .orte consider 4ue (@AB el artculo /3 de la Ley 440 de !001 al disponer $ue en los
asuntos suscepti#les de ser conciliados& entre otros en materia la#oral& de#e )a#erse intentado el
arreglo conciliatorio para $ue la demanda judicial sea admisi#le& somete la posi#ilidad de acudir a
la jurisdiccin a una condicin $ue no resulta %lida a la luz de la +arta en la medida en $ue la
o#ligacin de un arreglo conciliatorio o#struye la li#ertad de acceder a la administracin de
justicia 1art. !!. +P2.K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$3
&F Al respecto di<o la sentencia: ("a conciliacin es un mecanismo de acceso a la administracin de
<usticia3 ? lo es por4ue! como se desprende de sus caractersticas propias! el acuerdo al 4ue se lle*a
entre las partes resuelve de manera definitiva el conflicto 4ue las enfrenta! evitando 4ue las mismas
acudan ante el <uez para 4ue Cste decida la controversia3 -ndependiente del fracaso o del Cxito de la
audiencia! la conciliacin permite el acercamiento de las partes en un encuentro 4ue tiende ;acia la
realizacin de la <usticia! no como imposicin <udicial! sino como 9=s4ueda autnoma de los
asociados3K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$ 5)83 .lara -nCs ,ar*as Oern2ndezV A,3
)anuel PosC .epeda 1spinosaV 7,3 Paime .rdo9a /riviJo! Rodri*o 1sco9ar Dil! )arco Derardo
)onro# .a9ra # 1duardo )onteale*re "#nett63
&9 7e sostuvo en la sentencia: ("a conciliacin es un mecanismo alternativo de solucin de
conflictos 4ue puede realizarse por fuera del proceso <udicial o en el curso del mismo3 8uede ser
voluntaria! u o9li*atoria como re4uisito para iniciar un proceso3 8uede llevarse a ca9o por un
tercero independiente o por una institucin como un centro de conciliacin3 Adem2s! puede ser
conciliacin nacional o internacional para la solucin de conflictos privados entre personas de
distinta nacionalidad o entre 1stados e inversionistas de otros 1stados! o entre a*entes econmicos
de distintos 1stados3 .onciliacin ;a# en las distintas ramas del derec;o como civil! comercial!
la9oral! contencioso administrativo # en ciertos aspectos del proceso penal3 K .orte .onstitucional!
sentencia .-F93 de &''$3
3' 7e esta9leci en la sentencia: (1s una forma de resolver los conflictos con la intervencin de un
tercero 4ue al o9rar como incitador permite 4ue am9as partes *anen mediante la solucin del
mismo! evitado los costos de un proceso <udicial3K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$3
3$ Al respecto se precis: ("a funcin del conciliador es la de administrar <usticia de manera
transitoria! mediante ;a9ilitacin de las partes! en los tCrminos 4ue determine la "e#3 A propsito de
esta disposicin! 4ue es la contenida en el artculo $$: constitucional! de9e decirse 4ue la
;a9ilitacin 4ue las partes ;acen de los conciliadores no ofrecidos por un centro de conciliacin! es
una ;a9ilitacin expresa! en la medida en 4ue el particular es conocido por las partes! 4uienes le
confieren ine4uvocamente la facultad de administrar <usticia en el caso concreto3 LL 1xiste tam9iCn
la ;a9ilitacin 4ue procede cuando las partes deciden solicitar el nom9ramiento de un conciliador!
de la lista ofrecida por un determinado centro de conciliacin3 1n principio! esta ;a9ilitacin supone
la a4uiescencia de las partes respecto del conciliador nominado por el centro! pero tam9iCn implica
&
<urisdiccional
3&
4ue es! adem2s! un mecanismo excepcional 5sexto63
33

Qinalmente! en sCptimo lu*ar! se resalt 4ue la conciliacin es un sistema
voluntario! consensual3
34

4343 8osteriormente! en la sentencia .-$$9% de &''$ la .orte .onstitucional se
pronunci con relacin al re4uisito de la conciliacin pre<udicial en las
<urisdicciones distintas a la la9oral3
3%
7e decidi 4ue es constitucional
esta9lecer el re4uisito procesal de la conciliacin pre<udicial en materias civil!
contencioso administrativa # de familia! por los car*os analizados en la
sentencia! # (#ajo el entendido $ue cuando )u#iere %iolencia intrafamiliar la
%ctima no estar o#ligada a asistir a la audiencia de conciliacin y podr
manifestarlo as al juez competente& si opta por acudir directamente a la
jurisdiccin del Bstado3K
3:

4343$3 8ara la sentencia (@AB la afectacin del derec)o a acceder a la justicia
$ue imponen las normas demandadas consiste en imponer un plazo de tres
meses dentro del cual las partes de#en acudir a una audiencia de
la voluntad 4ue conservan las mismas para recusar al conciliador! si consideran 4ue no les ofrece la
*aranta de imparcialidad o independencia para intervenir en la audiencia3 LL 1n este sentido! puede
decirse 4ue las fi*uras del impedimento # la recusacin son esenciales a la conciliacin! # son parte
de su car2cter eminentemente voluntario3 Adem2s! en esta materia se si*uen las normas del .di*o
de 8rocedimiento .ivil3K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$3
3& Al respecto di<o la sentencia: (1s un acto <urisdiccional! por4ue la decisin final! 4ue el
conciliador avala mediante un acta de conciliacin! tiene la fuerza vinculante de una sentencia
<udicial 5rei iudicata6 # presta mCrito e<ecutivo 5art3 ::! "e# 44: de $99F63 K .orte .onstitucional!
sentencia .-F93 de &''$3
33 7e sostuvo en el fallo: ("a conciliacin es un mecanismo excepcional! por4ue dependiendo de
la naturaleza <urdica del interCs afectado! slo al*unos de los asuntos 4ue podran ser sometidos a
una decisin <urisdiccional! pueden llevarse ante una audiencia de conciliacin3 1n *eneral! son
suscepti9le de conciliacin los conflictos <urdicos 4ue sur*en en relacin con derec;os disponi9les
# por parte de su<etos capaces de disponer3 LL A la conciliacin le ca9en los mismos ar*umentos
expuestos por la .orte en relacin con el ar9itramento! en lo 4ue tiene 4ue ver con las materias
suscepti9les de transaccin3 As de9e decirse 4ue est2n excluidos de ser concilia9les asuntos
relativos al estado civil o a los derec;os de incapaces! o derec;os so9re los cuales la le# pro;9a a
su titular disponer3 Del mismo modo! puede decirse 4ue a conciliacin no pueden ser sometidos
asuntos 4ue involucren el orden p=9lico! la so9erana nacional o el orden constitucional! o materias
relacionadas con la le*alidad de los actos administrativos3K .orte .onstitucional! sentencia .-F93
de &''$3
34 Al respecto di<o la sentencia: (Qinalmente! por definicin la conciliacin es un sistema
voluntario! privado # 9ilateral de resolucin de conflictos! mediante el cual las partes acuerdan
espont2neamente la desi*nacin de un conciliador 4ue las invita a 4ue expon*an sus puntos de vista
# diriman su controversia3 "a intervencin incitante del tercero conciliador no altera la naturaleza
consensual de la composicin 4ue las partes voluntariamente conclu#en! sino 4ue la facilita # la
estimula3 LL De9e advertirse 4ue en materia la9oral! la voluntariedad de la conciliacin est2
expresamente reconocida en el artculo %3 de la .arta 8oltica! 4ue al consa*rar los principios
mnimos fundamentales del tra9a<o consa*ra las Kfacultades para transigir y conciliar so#re
derec)os inciertos y discuti#lesL.K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$3
3% .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$ 5)8 )anuel PosC .epeda 1spinosa # )arco
Derardo )onro# .a9raV A, Paime .rdo9a /riviJo! )anuel PosC .epeda 1spinosa # Rodri*o
Rprimn# ?epesV 7, Paime Arau<o Rentera! Alfredo Beltr2n 7ierra! Alvaro /afur Dalvis! .lara -nCs
,ar*as Oern2ndez63 1n este caso la .orte .onstitucional se in;i9i de pronunciarse con relacin a
la conciliacin pre<udicial como re4uisito procesal # se estuvo a lo resulto al respecto en la
sentencia .-F93 de &''$! citada previamente3
3: .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
conciliacin& antes de lle%ar la contro%ersia ante la jurisdiccin. @ABK
3
8ara
la .orte! se trata de una ;erramienta le*islativa razona9le constitucionalmente3
1n primer lu*ar! 9usca fines le*timos @resolver de manera r2pida un conflicto!
a menores costos 4ue la <usticia formalV promueve la participacin de los
particulares en la solucin de controversias! 9ien sea como conciliadores! o
como *estores de la resolucin de sus propios conflictosV contri9u#e a la
consecucin de la convivencia pacfica! uno de los fines esenciales del 1stadoV
favorece la realizacin del de9ido proceso 5artculo &96! en la medida 4ue
reduce el ries*o de dilaciones in<ustificadas en la resolucin del conflictoV #
9usca contri9uir a la descon*estin de los despac;os <udicialesV para la .orte
estos fines (@AB #uscados por el legislador con la conciliacin prejudicial
o#ligatoria son legtimos e importantes desde el punto de %ista
constitucional3K
3F
B3 1n se*undo lu*ar! se consider 4ue la conciliacin es un
medio 4ue no est2 pro;i9ido constitucionalmente # 4ue constitu#e! como
re4uisito procesal! una limitacin (de orden temporal& $ue puede ser superado
por la decisin de las partesK3
39

1n tercer lu*ar! se consider 4ue la ;erramienta ele*ida! es un medio
Madecuado # efectivamente conducenteN para alcanzar los fines propuestos3 "a
.orte consider 4ue se *arantiza el acceso a la <usticia pues (@AB ofrece un
espacio para dar una solucin a los conflictos por la %a de la
autocomposicin y permite $ue asuntos $ue normalmente no llegan a la
justicia estatal formal por$ue las partes los consideran dispendiosos& difciles
o demasiado onerosos en t8rminos de tiempo y esfuerzos& puedan ser
%entilados y resueltos rpidamente y a un #ajo costoK3 7e lo*ra efectivamente
la participacin de los particulares en la administracin de <usticia!
permitiendo la intervencin del conciliador o de las partes 4ue autocomponen
la controversia3 8romueve la convivencia pacfica! en tanto la audiencia de
conciliacin (constituye un espacio para el dilogo& $ue permite limar
asperezas& ampliar la concepcin $ue las partes tienen respecto del conflicto&
entender el origen del conflicto& reconocer al otro como interlocutor %lido e
identificar posi#les alternati%as de solucin3 1ste espacio posi9ilita la
superacin *radual de la cultura del liti*io # crea oportunidades para
esta9lecer relaciones duraderas entre las partes despuCs de acordada una
solucin al conflicto! (@AB ya $ue dada la naturaleza de la conciliacin como
proceso de negociacin asistida y el carcter %oluntario de la solucin a $ue
puedan llegar las partes& se reduce la condicin de KganadorL y KperdedorL
$ue surge durante un proceso de adjudicacin3K
4'
/am9iCn se consider 4ue la
conciliacin pre<udicial o9li*atoria promueve 4ue los conflictos sean resueltos
sin dilaciones in<ustificadas pues! como (@AB las partes mantienen el control
de la audiencia& del procedimiento y de los resultados de la misma& la
resolucin del conflicto depende de su %oluntad y tomar tanto tiempo como
ellas determinen3K
4$
Qinalmente! se consider 4ue la fi*ura procesal analizada
3 .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
3F .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
39 .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
4' .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
4$.orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3
&9
(@AB tiene un impacto positi%o en la reduccin del n(mero de procesos $ue
ingresan al sistema de justicia& pues ofrece un espacio en el cual las partes
pueden llegar a una solucin consensual $ue desestimula el uso de los
sistemas ad%ersariales de la justicia estatal formal& con lo cual este medio
resulta adecuado y efecti%amente conducente para descongestionar los
despac)os judiciales3K 1n tal media! la .orte conclu# 4ue la o9li*atoriedad
de la conciliacin pre<udicial como re4uisito de procedi9ilidad! es adecuada
para alcanzar los fines seJalados #! adem2s! efectivamente conducente para el
lo*ro de Cstos! (sal%o en el caso de la conciliacin en asuntos de familia
cuando e*isten condiciones de %iolencia intrafamiliarK3
4&

4343&3 "a .orte precis 4ue la decisin adoptada no supona un cam9io de
<urisprudencia frente a la declaratoria previa de inconstitucionalidad del
re4uisito procesal de la conciliacin pre<udicial en materia la9oral 5sentencia
.-F93 de &''$6! por cuanto a4uella decisin se ;a9a adoptado considerando
la especial proteccin de las relaciones la9orales # las expresas pro;i9iciones
constitucionales para conciliar sus derec;os3
43
1n la sentencia .-$$9% de &''$
se reiteraron los par2metros fi<ados por la <urisprudencia en la sentencia .-$:'
de $999!
44
# se resalt 4ue en a4uella oportunidad! (@AB $ued esta#lecido
$ue el 'inisterio de "ra#ajo y :eguridad :ocial no cuenta con los medios
fsicos y personales para atender en forma pronta& oportuna& eficaz y eficiente
las funciones $ue en materia de conciliacin le )an sido asignadas a los
inspectores del tra#ajo3K
4%

4& .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$V al respecto la .orte indic! (@AB en materia de
familia! pueden existir circunstancias de violencia intrafamiliar 4ue impidan crear las 9ases para un
di2lo*o constructivo # de respeto mutuo entre las partes! donde sea posi9le escuc;ar # reconocer al
otro como interlocutor # 4ue posi9iliten la solucin del conflicto3 1n estas condiciones! no resulta
efectivamente conducente a la luz del fin de *arantizar la convivencia pacfica! forzar un espacio de
encuentro 4ue dada la naturaleza de los conflictos 4ue sur*en en un am9iente de violencia
intrafamiliar! puede resultar contraproducente para alcanzar la solucin pacfica del conflicto! al
someter a la vctima a la o9li*acin de encontrarse con su a*resor3K
43 Di<o la .orte en la sentencia .-$$9% de &''$ al respecto: (8odra pensarse 4ue las
consideraciones vertidas en dic;a sentencia son aplica9les a la conciliacin civil! contencioso
administrativa # de familia # 4ue! por tanto! la presente decisin se encuentra en contrava de este
fallo3 LL Eo o9stante! tal apreciacin es incorrecta por4ue el precedente <urisprudencial-en este
caso-no es aplica9le3 "a aparente contradiccin desaparece si se o9serva 4ue el fallo anterior est2
sustentado en consideraciones relativas al car2cter especial de las relaciones la9orales! 4ue impide
someter los conflictos de esta naturaleza al re4uisito de procedi9ilidad previsto en la "e# :4' de
&''$3 LL @AB LL ,isto 4ue dic;o antecedente <urisprudencial en materia de conciliacin pre<udicial
o9li*atoria slo se refiere a asuntos la9orales! la presente sentencia! en cuanto estudia la misma
fi*ura pero en las <urisdicciones civil! contencioso administrativa # de familia! no tiene 4ue se*uirlo
por4ue no constitu#e un precedente aplica9le a estas materias! completamente distintas a la la9oral3
LL 1n cam9io! si*ue la .orte en esta sentencia! los precedentes en los cuales esta .orporacin #a
;a9a sostenido 4ue el le*islador poda exi*ir a las partes asistir a una audiencia de conciliacin
antes de acudir a la <urisdiccin! si se cumplen ciertos re4uisitos3 1stos precedentes son los
si*uientes: "a sentencia .-$:' de $999! citada en este fallo para recordar los re4uisitos materiales
fi<ados por la .orte para la constitucionalidad de la conciliacin pre<udicial o9li*atoria #!
posteriormente! la sentencia .-&4 de $999! so9re la conciliacin o9li*atoria en materia de asuntos
de familia! @ABK3
44 ,er la referencia previa en las consideraciones de la presente decisin! so9re la sentencia .-$:'
de $9993
4% .orte .onstitucional! sentencia .-$$9% de &''$3 8osteriormente! en la sentencia .-$&9& de &''$
5)8 )anuel PosC .epeda 1spinosa6 la .orte resolvi estarse a lo resuelto en las sentencias .-F93 #
43%3 "a .orte .onstitucional ;a reconocido el amplio mar*en de confi*uracin
le*islativa con 4ue se cuenta en materia procesal! en especial! cuando se
encuentran en <ue*o especiales valores constitucionales3 1n tal medida!
decidi 4ue (la diferencia de trato conferida por la Ley a la accin de
repeticin& en el sentido de no e*igir conciliacin pre%ia a la apertura del
proceso& es constitucionalmente razona#leK 5.-3$4 de &''&63
4:
Resalt 4ue se
trata de (@AB una %a procesal cuya titularidad es e*clusi%a del Bstado& nunca
de un particular& como sucede con las acciones de reparacin directa y
contractualKV es de car2cter Mo9li*atorioN # (su finalidad es la concrecin de la
reparacin patrimonial pre%ista en el artculo .0 de la +onstitucinK3
4
As! se
consider 4ue el trato le*al diferente a la accin de repeticin! (@AB %iene
impuesta por la conjuncin de una titularidad e*clusi%a y de la
o#ligatoriedad de la accin! @por lo 4ueB es posi#le determinar $ue el o#jeti%o
del trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los intereses
p(#licos custodiados por el Bstado3K
4F
"a .orte tam9iCn consider 4ue
tampoco se trata9a de un privile*io a favor del 1stado! violatorio del principio
de i*ualdad3 Di<o al respecto!
(.on todo! la norma acusada podra <uz*arse contraria al
principio de i*ualdad constitucional en la medida en 4ue
esta9lece un privile*io procesal a favor del 1stado! 4ue el
le*islador no confiere a los particulares en e<ercicio de las
dem2s acciones <udiciales frente a las cuales s se re4uiere
conciliacin pre<udicial3 LL Eo o9stante! precisamente por4ue
la accin de repeticin es una accin cu#o titular exclusivo es
el 1stado! el le*islador estara ;a9ilitado para otor*ar la
excepcin contenida en la norma acusada sin 4ue por ello se
entienda violentado el principio de i*ualdad3 .iertamente! la
posicin 4ue afronta el 1stado frente a la vulneracin de su
patrimonio! 4ue -de9e recordarse- es el mismo patrimonio
p=9lico! no es similar a la del particular 4ue reci9e un
desmedro econmico de tipo individual3 8or ello! atendiendo
al ;ec;o de 4ue el fin perse*uido por ese tr2mite <udicial es la
recuperacin de recursos p=9licos! resulta entendi9le #
<ustificado 4ue el "e*islador releve a su titular de la o9li*acin
de conciliar el pleito antes de iniciar el tr2mite ante el <uez
correspondiente3K
49
43:3 8osteriormente! en la sentencia .-4$ de &''&! la .orte ratific (@AB la
.-$$9% de &''$3
4: .orte .onstitucional! sentencia .-3$4 de &''& 5)8 )arco Derardo )onro# .a9ra63 8ara la
.orte (la accin de repeticin o llamamiento en *aranta con fines de repeticin @AB posee
caractersticas particulares 4ue <ustifican! en lo 4ue tiene 4ue ver con el re4uisito pre<udicial de la
conciliacin! un trato diferente al del resto de las acciones contempladas en el artculo 3 de la "e#
:4' de &''$3K
4 .orte .onstitucional! sentencia .-3$4 de &''&3
4F .orte .onstitucional! sentencia .-3$4 de &''&3
49 .orte .onstitucional! sentencia .-3$4 de &''&3
3$
doctrina desarrollada en las sentencias +,140 de 1...& +,!47 de 1... y +,
11.3 de !001& seg(n la cual la consagracin de un intento de conciliacin
como re$uisito de procedi#ilidad no %iola en s misma la +arta& pero es
necesario $ue el juez constitucional e*amine siempre si las distintas
regulaciones son proporcionadas y razona#les& ya $ue algunas de ellas
podran desconocer el derec)o de acceder a la justicia o %ulnerar otras
clusulas constitucionales3K
%'
A;ora 9ien! en la medida en 4ue es le*timo
esta9lecer el intento de conciliacin (@AB como re$uisito de procedi#ilidad
para acceder a la jurisdiccin de lo contencioso administrati%o& entonces es
%lido $ue la ley seIale ante $u8 instancias de#e desarrollarse ese intentoV
@AB la escogencia de los agentes del 'inisterio P(#lico para tal efecto se
justifica precisamente para proteger la legalidad y los intereses patrimoniales
de la Administracin @AB3K
%$
433 Rna vez se ;a ;ec;o referencia a las principales lneas <urisprudenciales
aplica9les a los pro9lemas <urdicos sometidos a consideracin de la .orte! #
antes de entrar a resolverlos! se ;ar2 referencia a la norma sometida a an2lisis
# al alcance de la demanda presentada3
5. Contenido de la nor#a de#andada 6 alcance de la acci"n de
inconstit%cionalidad anali7ada
%3$3 1l artculo acusado 5art3 46 forma parte de una le# 4ue se ocupa de
esta9lecer normas para modernizar la or*anizacin # el funcionamiento de los
municipios 5"e# $%%$ de &'$&63 1xpresamente! la "e# indica 4ue su o9<eto es
(modernizar la normati%a relacionada con el r8gimen municipalK teniendo
como marco de referencia! (la autonoma $ue reconoce a los municipios la
+onstitucin y la leyK3 1l o9<etivo de la "e# es 4ue la normatividad se
convierte en un real (instrumento de gestin para cumplir sus competencias y
funcionesK3
%3&3 Rno de los 2m9itos de modificacin 4ue ;izo la "e# $%%$ de &'$& en la
normatividad municipal! fue resaltar expresamente al*unos criterios 4ue de9en
re*ir la administracin 4ue si 9ien podan entenderse incorporados
t2citamente! se ;icieron explcitos # expresos para reforzar as su
o9li*atoriedad # aplica9ilidad3 1n efecto! el artculo %> de la "e# $3: de $994!
por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo
propsito! esto es! Mmodernizar la organizacin y el funcionamiento de los
municipiosN! esta9lece 4ue la or*anizacin # el funcionamiento de los
municipios se de9er2n desarrollar 5i6 con arre*lo a los postulados 4ue ri*en la
funcin administrativa # re*ulan la conducta de los servidores p=9licos! # 5ii6
con Msujecin a los principios de eficacia& eficiencia& pu#licidad y
transparencia& moralidad& responsa#ilidad e imparcialidadN! los cuales se ;an
de aplicar Mde acuerdo con los siguientes criteriosN3
%' .orte .onstitucional! sentencia .-4$ de &''& 5)8 1duardo )onteale*re "#nettV A, # 7, .lara
-nCs ,ar*as Oern2ndezV 7, Paime Arau<o Rentera # Alvaro /afur Dalvis63
%$ .orte .onstitucional! sentencia .-4$ de &''&3
1l artculo 4> de la "e# $%%$ de &'$& tiene por o9<eto aJadir tres criterios
adicionales para la aplicacin de los principios de la administracin p=9lica
seJalados en el artculo %> de la "e# $3: de $9943 A los siete contemplados
previamente! los criterios de (5$6 coordinacinV 5&6 concurrencia! 536
su#sidiariedad! 546 complementariedad! 5%6 eficiencia! 5:6 responsa#ilidad #
transparencia! # 56 participacinK! la "e# del &'$& aJadi tres criterios
adicionales de aplicacin de los principios de la administracin p=9lica3 /ales
criterios adicionales son! a sa9er 5F6 sosteni#ilidad! en tCrminos ecol*icos!
%&

596 asociatividad! # 5$'6 economa y #uen go#ierno3 1ste =ltimo criterio es
entendido as: (el municipio #uscar garantizar su autososteni#ilidad
econmica y fiscal& y de#er propender por la profesionalizacin de su
administracin& para lo cual promo%er es$uemas asociati%os $ue pri%ilegien
la reduccin del gasto y el #uen go#ierno en su conformacin y
funcionamientoK 5art3 4> "e# $%%$ de &'$&63
%333 1n desarrollo del criterio de economa # 9uen *o9ierno! 4ue inclu#e
expresamente los criterios de autososteni9ilidad econmica # fiscal! el artculo
4 de la "e# $%%$ de &'$& contempla una serie de medidas orientadas a
esta9lecer la conciliacin pre<udicial como re4uisito de procedi9ilidad de los
procesos e<ecutivos 4ue se promueven contra los municipios3 1l principal
contenido de la norma o9<eto de la presente controversia constitucional! es la
posi9ilidad de exi*ir el re4uisito de la conciliacin pre<udicial en los procesos
e<ecutivos en contra de los municipios3 De acuerdo con las intervenciones del
Do9ierno en defensa de la norma! se trata de una disposicin 4ue 9usca
permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de *estin #
planeacin financiera! so9re cmo conciliar los planes de pa*os de las
o9li*aciones 4ue pueden ser o9<eto de co9ro <udicial e<ecutivo3 7e ofrecen
;erramientas a la administracin territorial para ase*urar la sosteni9ilidad de
la entidad territorial! a#ud2ndole concretamente a planear estratC*icamente el
pa*o de sus deudas! # tener as mecanismos 4ue le permitan cumplir con sus
o9li*aciones! sin afectar las finanzas del municipio3
%343 "a 7ala de9e ;acer la precisin de 4ue la accin de inconstitucionalidad
de la referencia diri*e su accin de inconstitucionalidad contra el inciso
primero del artculo 4 4ue esta9lece la re*la *eneral mencionada # advierte
4ue el tr2mite de tal conciliacin de9er2 ser el esta9lecido le*almente para los
asuntos contencioso administrativos3 8ero tam9iCn se demanda el inciso
se*undo 54ue esta9lece la li9ertad del acreedor de concurrir al proceso sin
a9o*ado! la no necesidad de apro9acin <udicial del acuerdo al 4ue se lle*ue #
la advertencia de 4ue el incumplimiento de la conciliacin Mslo genera la
consecuencia de $ue el acreedor puede iniciar el proceso ejecuti%o
correspondienteN6! el inciso tercero 54ue esta9lece la acumulacin para tr2mite
%& "e# $%%$ de &'$&! artculo 4> (@AB :osteni#ilidad3 1l municipio como entidad territorial! en
concurso con la nacin # el departamento! 9uscar2 las adecuadas condiciones de vida de su
po9lacin3 8ara ello adoptar2 acciones tendientes a me<orar la sosteni9ilidad am9iental # la e4uidad
socialV propiciando el acceso e4uitativo de los ;a9itantes de su territorio a las oportunidades #
9enCficos de desarrolloV 9uscando reducir los dese4uili9riosV ;aciendo Cnfasis en lo rural #
promover la conservacin de la 9iodiversidad # los servicios ecosistCmicos3K
33
con<unto de todas las solicitudes relacionadas con o9li*aciones de dar una
suma de dinero a car*o del municipio! respetando el orden de preferencia de
las acreencias previsto en la "e# %%' de $9996!
%3
# el primer inciso del primer
par2*rafo 54ue esta9lece 4ue cuando se trate de actos administrativos
expedidos por autoridades municipales! en los 4ue conste la o9li*acin de
pa*ar una suma de dinero slo podr2 solicitarse la conciliacin pre<udicial seis
meses despuCs de expedido dic;o acto administrativo63 "a accin de la
referencia no inclu#e dentro de la demanda el tercer inciso del artculo 4
5acerca de las reclamaciones 4ue pueden ser excluidas de la pro*ramacin de
pa*os en la audiencia de conciliacin6! el inciso cuarto 5acerca de pa*os 4ue
pueden ser o9<etados por la 8rocuradura o por la .ontralora respectiva #!
como consecuencia! excluidos del acuerdo conciliatorio6! el se*undo inciso
del primer par2*rafo 54ue ordena la acumulacin de los procesos e<ecutivos
adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio6! as como
tampoco el par2*rafo se*undo 54ue altera el comitC de conciliacin para los
municipios de 4I! %I # :I cate*oras6 ni el par2*rafo transitorio del artculo 5el
par2*rafo transitorio tiene cuatro incisosV primero! advierte 4ue los procesos
e<ecutivos actualmente en curso de9er2n ser suspendidos ;asta tanto no se
adelanten las conciliacionesV se*undo! autoriza a las entidades p=9licas de
todos los rdenes a re9a<ar interese pendientes o sanciones a 4ue ;a#a lu*ar!
con relacin a deudas de los municipiosV tercero! esta9lece descuentos
especiales para los interese de las deudas de car2cter tri9utario o parafiscalV
cuarto! indica 4ue no procede el co9ro contra el municipio de deudas o saldos
pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciacin! cuando se
comprue9e 4ue se ori*inaron en conductas contrarias a la "e# 4ue ;a#an
*enerado detrimento al patrimonio p=9lico63
A continuacin! pasa la 7ala a resolver los tres pro9lemas <urdicos formulados
previamente3
8. El le0islador no (iola el derec1o de acceso a la 2%sticia al esta$lecer la
conciliaci"n &re2%dicial co#o re5%isito de &rocedi$ilidad en los &rocesos
e2ec%ti(os 5%e se &ro#%e(an contra los #%nici&ios
"a 7ala considera 4ue la respuesta al primero de los pro9lemas <urdicos
planteados es ne*ativa3 De<ando de lado los derec;os de car2cter la9oral! 4ue
ser2n analizados con ocasin del tercero de los pro9lema planteados! puede
concluirse 4ue la norma acusada no viola el derec;o de acceso a la
administracin de <usticia! ni impone una car*a irrazona9le para el e<ercicio de
los derec;os claros # ciertos de los acreedores de los municipios3

:3$3 1l an2lisis de constitucionalidad en el presente caso de9e tener en cuenta
4ue la norma en cuestin no implica un alto impacto so9re al*uno de los
%3 1l artculo 34 de la "e# %%' de $999 MPor la cual se esta#lece un r8gimen $ue promue%a y facilite la
reacti%acin empresarial y la restructuracin de los entes territoriales para asegurar la funcin social de las
empresas y lograr el desarrollo armnico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el
r8gimen legal %igente con las normas de esta ley! de9e entenderse en concordancia con los artculos &494!
&49% # &49 del .di*o .ivil3
contenidos nucleares del derec;o de acceso a la <usticia3 De ;ec;o! el reclamo
del accionante no se funda en seJalar 4ue el re4uisito de la conciliacin
pre<udicial pro;9e el e<ercicio de acciones <udiciales o la presentacin de
prue9as o impon*a al*una otra medida le*islativa 4ue pueda tener tal *rado de
impacto en los 2m9itos centrales de proteccin del derec;o de acceso a la
<usticia3 8ara la accin presentada! la norma le*al acusada impone una car*a
4ue se considera irrazona9le! por cuanto o9li*a a los acreedores de los
municipios a cumplir con el re4uisito procesal de adelantar una conciliacin
pre<udicial en los procesos e<ecutivos contra municipios! a pesar de 4ue se
trata de derec;os ciertos 4ue de9eran poder ;acerse efectivos <udicialmente!
sin controversias ni intentos de conciliaciones adicionales3 1n tal medida! no
est2 la 7ala ante una norma 4ue prima facie comprometa *ravemente aspectos
nucleares de un derec;o fundamental #! en consecuencia! impli4ue adelantar
un <uicio ri*uroso # celoso de la proteccin de la .onstitucin3
:3&3 "a norma acusada 5artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$&6 es razona9le
constitucionalmente en tanto propende por fines le*timos e imperiosos! a
travCs de un medio 4ue no est2 pro;i9ido constitucionalmente # 4ue es
adecuado para alcanzar tales fines3
:3&3$3 /eniendo en cuenta el texto de la norma acusada # la intervenciones en
defensa de la misma! se puede esta9lecer 4ue tiene por finalidad promover la
sosteni9ilidad fiscal de los municipios # el saneamiento de sus finanzas!
ase*urando as! el adecuado mane<o de los recursos de ese nivel territorial #
permitiendo a las administraciones planear de manera estratC*ica sus polticas
para el mane<o de las deudas reconocidas # e<ecuta9les3 8ara la 7ala! se trata
de fines 4ue son le*timos a la luz de la .arta Qundamental3 De ;ec;o se trata
de propsitos imperiosos constitucionalmente3 De acuerdo con el Do9ierno!
como se di<o! la disposicin 9usca permitir a las administraciones municipales
tomar decisiones de *estin # planeacin financiera! so9re cmo conciliar los
planes de pa*os de las o9li*aciones 4ue pueden ser o9<eto de co9ro <udicial
e<ecutivo3 "os municipios son las entidades territoriales 92sicas de la
administracin p=9lica3 A travCs de ellos! se constitu#e el poder local de 9ase
# se *arantiza la promocin # cumplimiento de los derec;os fundamentales3
"as ;erramientas normativas de la "e# $%%$ de &'$&! propenden por la
construccin de un marco le*al 4ue ofrezca a los municipios la posi9ilidad de
contar con los medios para poder actuar de forma moderna! eficiente #
adecuada! dados los principios 4ue *o9iernan el actuar de la administracin
p=9lica3 1l artculo 4 especficamente! 9usca ofrecer tales ;erramientas en la
planeacin del pa*o de las deudas por las 4ue el )unicipio puede ser
e<ecuta9le <udicialmente3
:3&3&3 1n se*undo lu*ar! el medio empleado en el presente caso @a sa9er! el
;acer o9li*atoria la conciliacin pre<udicial en los procesos e<ecutivos ante los
municipiosB no es una medida 4ue se encuentre pro;i9ida o excluida por lo el
orden constitucional vi*ente3 De ;ec;o! la conciliacin es una institucin de
derec;o 4ue es reconocida por la propia .onstitucin 8oltica 5art $$:! .86 #
4ue! incluso! advierte la posi9ilidad 4ue tienen las personas particulares de ser
3%
investidas temporalmente con facultades para e<ercer funciones de
conciliadores3 .omo se indic previamente! esta9lecer la conciliacin como
re4uisito para el e<ercicio de las acciones civiles! de familia o contencioso
administrativas! #a ;a sido considerado por la .orte .onstitucional como un
medio no pro;i9ido 4ue le*timamente puede ser empleado por el le*islador!
siempre # cuando no conlleve una car*a desproporcionada e irrazona9le so9re
los derec;os fundamentales! teniendo en cuenta el diseJo especfico 4ue se dC
a la institucin por parte de las normas3
:3&333 1n tercer lu*ar! la 7ala advierte 4ue el medio empleado para alcanzar
los fines propuestos es un camino adecuado3 "a ;erramienta le*islativa
seleccionada! permite a los municipios tomar acciones reales para adoptar
medidas 4ue le permitan efectuar una planeacin estratC*ica con relacin al
mane<o de las finanzas #! concretamente! a las acciones 4ue se de9en tomar
con ocasin de las deudas 4ue ;an contrado en razn de su actividad3 De
;ec;o! de acuerdo con las intervenciones! se trata de ;erramientas =tiles!
teniendo en cuenta el *rado de afeccin real de las finanzas de muc;os
municipios! actualmente3
1l imponer a las personas 4ue promuevan procesos e<ecutivos contra los
municipios la car*a de intentar conciliar las deudas 4ue pueden ser o9<eto de
dic;os procesos! antes de iniciar el tr2mite <udicial! da a estas entidades
territoriales una oportunidad para ;acer planes de pa*os 4ue concilien el de9er
de cumplir # ;onrar tales compromisos como corresponde! por una parte! pero
a la vez permite a los municipios evitar 4ue en el cumplimiento de dic;as
o9li*aciones se comprometan *ravemente las finanzas # los recursos! lle*ando
a poner en ries*o las sosteni9ilidad fiscal # financiera de estas entidades # la
opcin de cumplir con los de9eres constitucionales fundamentales superiores
4ue les ;an sido encomendados3 As! tal es el caso de la proteccin del derec;o
a la salud! del derec;o a la educacin o a la adecuacin # mane<o del sistema
de acceso al servicio de a*ua pota9le! en especial! de la po9lacin m2s
necesitada # vulnera9le3
1n el presente caso! el diseJo concreto de la ;erramienta le*islativa
consa*rada en el artculo 4 acusado! contempla una serie de medidas
complementarias 4ue permiten concluir 4ue la manera como especficamente
;a sido consa*rada la conciliacin pre<udicial! es especialmente conducente a
la finalidad 9uscada3 1n efecto! el artculo en cuestin esta9lece 4ue se
Mautoriza a las entidades p(#licas de todos los rdenes $ue sean acreedoras
de los municipios a re#ajar 5i6 los intereses pendientes o 5ii6 las sanciones a
$ue )aya lugar! y 5iii6 a condonar el capital o con%enir $ue sea rein%ertido en
programas sociales del municipio $ue correspondan a las funciones de la
entidad acreedoraN3 Adicionalmente! advierte la norma 4ue Msi se trata de
o#ligaciones tri#utarias o parafiscales& la entidad p(#lica acreedora podr
reducir )asta el no%enta por ciento 1.0N2 de los intereses yOo las sanciones a
$ue )aya lugarN! pero Msiempre y cuando el municipio se comprometa a pagar
el %alor del capital correspondiente en un m*imo de dos %igencias fiscalesNV
la norma advierte 4ue este plazo puede Mampliarse a tres %igencias fiscales si
se trata de municipios de 45& 35 y 45 categora3N Qinalmente! se advierte 4ue
tam9iCn se esta9lecen lmites a estas facultades! como por e<emplo! 4ue no
procede el co9ro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de
convenios interadministrativos o de cofinanciacin! Mcuando se comprue#e
$ue estas se originaron por conductas de los funcionarios responsa#les& en
contradiccin a la Ley& $ue generaron detrimento al patrimonio p(#licoN!
precisando 4ue si el detrimento ocurri por Muna incorrecta gestin municipal&
como por deficiencias en el control de#ido por parte de las entidades del
orden nacional o departamentalN! las entidades p=9licas de9er2n convenir una
estrate*ia para lo*rar! a travCs de los procesos <udiciales! fiscales #
disciplinarios correspondientes! Mdeterminar las responsa#ilidades a $ue )aya
lugar en contra de los funcionarios $ue )ayan causado el daIo y recuperar el
dinero p(#lico $ue no se )aya aplicado adecuadamente al cumplimiento del
fin al $ue esta#a destinado& lo cual de#er consignarse en el acta de
li$uidacin correspondienteN3
1n otras pala9ras! la conciliacin pre<udicial como re4uisito procesal en los
procesos e<ecutivos contra los municipios es una ;erramienta le*islativa 4ue
permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economa #
9uen *o9ierno! 4ue inclu#e expresamente los criterios de autososteni9ilidad
econmica # fiscal3 1specialmente si se tiene en cuenta el diseJo particular de
la institucin! 4ue se acompaJa de medidas normativas 4ue le permiten a
a4uellas entidades acreedoras de los municipios! lle*ar a acuerdos de
conciliacin en los 4ue se inclu#an! adem2s! descuentos considera9les so9re
los montos 4ue de9er2n ser cancelados3 7e trata! de conciliaciones # acuerdos
de pa*o 4ue no slo permiten a los municipios adoptar estrate*ias # planes
para asumir razona9lemente las deudas 4ue pueden ser e<ecutadas en su
contra! sino 4ue se permite alcanzar disminuciones importantes #
considera9les! 4ue a#udan a alcanzar los o9<etivos propuestos de manera m2s
efectiva3
"a norma identifica cu2les son las o9li*aciones en las 4ue es razona9le limitar
temporal # parcialmente el derec;o de acceso a la <usticia 5en este caso! el
co9ro <udicial de derec;os ciertos! claros # exi*i9les6! permitiCndole a los
municipios estructurar # planear el pa*o de sus o9li*aciones e<ecuta9les
<udicialmente # cu#os acreedores tienen el propsito real # presente de co9rar3
1n efecto! la norma ase*ura al municipio espacios para ne*ociar a4uellas
deudas 4ue claramente de9en ser asumidas # pa*adas! por cuanto no se
encuentran en de9ate o controversia <udicial3
:3&343 Qinalmente! no advierte la 7ala 8lena 4ue! prima facie! se estC
sacrificando desproporcionadamente los derec;os de acceso a la <usticia de las
personas 4ue son acreedoras de los municipios3 Qundamentalmente por4ue si
9ien se impone el de9er de llevar a ca9o el tr2mite de la conciliacin! nunca el
de9er de tener 4ue tranzar o conciliar efectivamente los derec;os 4ue se
pretenden reclamar3 Eadie est2 o9li*ado a ceder sus derec;os o aceptar el plan
de pa*o 4ue sea propuesto por el )unicipio durante la conciliacin3 "a
institucin si*ue fund2ndose en la voluntad autnoma # li9re de 4uienes
3
deciden lle*ar a un acuerdo conciliatorio3 8or tanto! la norma acusada no pone
un o9st2culo insalva9le o exa*erado so9re los derec;os de los acreedores de
deudas claras # ciertas 4ue ten*an los municipios3 7e exi*e darle la opcin al
municipio respectivo para 4ue ten*a la oportunidad de ;acer una propuesta
conciliatoriaV ser2 el acreedor 4uien li9remente decida si la acepta o no3 "a
norma! por tanto! impone una car*a so9re el derec;o de acceso a la <usticia
4ue es limitada # permite prote*er el 9uen mane<o de las finanzas p=9licas! de
acuerdo con los criterios de autososteni9ilidad econmica # fiscal3
:3&3%3 1n resumen! el le*islador no viola el derec;o de acceso a la <usticia al
esta9lecer la conciliacin pre<udicial como re4uisito de procedi9ilidad en los
procesos e<ecutivos 4ue se promuevan contra los municipios! por cuanto es
una ;erramienta razona9le! en tanto 9usca fines le*timos e imperiosos
constitucionalmente! a travCs de un medio no pro;i9ido! 4ue es conducente
para alcanzarlos # 4ue! prima facie! no sacrifica desproporcionadamente otros
valores! principio o derec;os constitucionales3
9. El le0islador no (iola el &rinci&io de i0%aldad al i#&oner a los de%dores
de los #%nici&ios %na car0a &rocesal 5%e no se i#&one a los de#:s
de%dores en los &rocesos e2ec%ti(os ;conciliaci"n &re2%dicial<
"a respuesta al se*undo pro9lema <urdico planteado tam9iCn es ne*ativa3
De<ando de lado el derec;o a la i*ualdad de los tra9a<adores! asunto 4ue ser2
considerado en el si*uiente apartado de esta sentencia! la 7ala considera 4ue el
le*islador no viola el principio de i*ualdad al imponer a los deudores de los
municipios una car*a procesal 4ue no tienen los dem2s deudores en los
procesos e<ecutivos 5conciliacin pre<udicial63 1n el anterior captulo se seJal
por 4uC la restriccin impuesta al derec;o de acceso a la <usticia de los
titulares de crCditos de municipios! e<ecuta9les <udicialmente es razona9le
constitucionalmente3 1n el presente! se seJala por 4uC es razona9le a la luz del
derec;o de i*ualdad! 4ue tal limitacin se impon*a a ese *rupo de acreedores!
cuando tal re*la no se fi<a para los acreedores de otros deudores3
3$3 "a accin de inconstitucionalidad considera 4ue ;a# un tratamiento
diferencial entre dos *rupos de acreedores3 8or una parte todos a4uellos 4ue
son titulares de un crCdito con al*=n municipio # pueden iniciar un proceso
e<ecutivo en su contra #! por otra! todos a4uellos 4ue son titulares de un
crCdito 4ue tam9iCn puede ser o9<eto del mismo co9ro e<ecutivo! pero 4ue no
es una deuda 4ue de9a pa*ar un municipio3 )ientras 4ue en el primer caso el
acceso a la <usticia se condiciona a la realizacin de la conciliacin
pre<udicial! en el se*undo caso no es as3
3&3 1n primer lu*ar! la 7ala considera 4ue el criterio de diferenciacin usado
por el le*islador @a sa9er! 4ue el titular del crCdito sea un municipioB! no es
uno de a4uellos criterios seJalados por la .onstitucin 8oltica como
sospec;osos de esta9lecer un trato discriminatorio 5por e<emplo! sexo! raza!
reli*in! ori*en familiar o nacionalV art3 $3! .863 7e*undo! la car*a impuesta
por la norma al *rupo de acreedores de los municipios si 9ien es considera9le!
no supone un o9st2culo insalva9le para el e<ercicio del derec;o de acceso a la
<usticia o una limitacin o anulacin de al*uno de sus 2m9itos nucleares de
proteccin3 Qinalmente! tampoco advierte la 7ala 4ue la cate*ora empleada
por el le*islador afecte de forma principal a un determinado *rupo ;umano!
esta9leciendo un trato discriminatorio indirecto3 1s decir! no existe un *rupo
;umano en la sociedad 4ue de forma exclusiva # prioritaria ten*a la condicin
de acreedor de los municipios #! por tanto! se pueda atacar indirectamente sus
derec;os al imponer ciertas car*as so9re a4uella personas 4ue ostenten dic;a
condicin3 "os roles de acreedor de municipios o de cual4uier otro tipo de
deudor pueden tenerlos un mismo *rupo de personas3 Am9as condiciones no
son exclu#entes3 Eo existe un *rupo social! una raza! un *Cnero! un *rupo
etario! o un *rupo Ctnico 4ue ten*a! de forma preferente! la condicin de
acreedor de o9li*aciones de los municipios! suscepti9les de co9ro e<ecutivo3
1n consideracin a estas tres razones! conclu#e la 7ala 8lena 4ue tampoco est2
llamada en esta ocasin a ;acer un <uicio estricto de razona9ilidad3 8or el
contrario! existen motivos para ser deferentes con el le*islador # permitirle
e<ercer su amplio mar*en de confi*uracin! para lo*rar el o9<etivo propuesto!
dar ;erramientas de modernizacin administrativa 4ue le permitan asumir a
los municipios sus deudas suscepti9les de co9ro e<ecutivo! de forma eficaz!
eficiente # sosteni9le fiscalmente3 "a motivacin del le*islador en el presente
caso no es dar un tratamiento discriminatorio a las personas 4ue son
acreedoras de los municipios sino! ante todo! 9rindar medios le*ales a las
instituciones 92sicas del rC*imen poltico territorial3
333 "a 7ala considera tam9iCn 4ue ser persona de derec;o p=9lico o de
derec;o privado! as como 4uC tipo de persona de derec;o p=9lico se es! son
cate*oras 4ue usualmente sirven en el orden constitucional vi*ente para
esta9lecer diferencias de trato3 1l ;ec;o de 4ue una persona sea de derec;o
p=9lico o de derec;o privado es una razn v2lida para esta9lecer diferencias
sustanciales de trato en materia de procedimientos <udiciales con el o9<eto de
4ue se reconozcan # declaren derec;os! o para e<ecutarlos tam9iCn por va
<udicial3 1l 4ue un particular reclame un derec;o de propiedad frente a una
persona de derec;o p=9lico! es una razn v2lida para 4ue su reclamo se re*ule
por el .di*o .ontencioso Administrativo # no por otro estatuto procesal3 De
;ec;o! el .di*o Deneral del 8roceso reconoce # reitera esta tradicin de
poltica le*islativa! al esta9lecer su aplicacin en los asuntos civiles!
comerciales! de familia # a*rarios de forma prioritaria! pero de manera
su9sidiaria para el resto de <urisdicciones <udiciales @esto es! solamente Men
cuanto no est8n regulados e*presamente en otras leyesN 5artculo $>! "e# $%:4
de &'$&6B3 1sta9lecer re*las diferentes en razn al tipo de crCdito 4ue se ten*a
5vivienda familiar! vivienda de interCs social! estudio! deudas fiscales! deudas
por alimentos! deudas comerciales6 no es al*o extraJo en el derec;o3 De
;ec;o! en muc;os de estos casos las violaciones al derec;o a la i*ualdad
pueden darse por la razn contraria! esto es! por 4ue se le*isle mediante las
mismas normas crCditos tan distintos # dismiles3 1n al*unos casos! el pa*o de
un crCdito puede comprometer *ravemente el e<ercicio de un derec;o
fundamental! mientras 4ue en otros no3 7ometer am9os crCditos a las mismas
39
re*las puede implicar o 9ien la desproteccin de un derec;o fundamental! o
9ien la so9reproteccin de derec;os puramente pecuniarios3
343 7i 9ien los ar*umentos presentados son suficientes para responder el
car*o por violacin a la i*ualdad en los tCrminos en 4ue fue formulado por el
accionante! la 7ala advierte 4ue la norma esta9lece un trato diferente 4ue es
razona9le3 1l trato se funda en 4ue el crCdito de9a ser pa*ado o no por un
municipio3 1n principio no ;a# diferencia al*una entre los acreedores de los
municipios3 7u condicin es irrelevante para la norma 4ue se interesa
fundamentalmente! como el resto de la "e# en la cual se encuentra contenida!
en los municipios # en *enerar ;erramientas para su modernizacin!
particularmente! entre otras 2reas! en sus finanzas # en el mane<o de sus
recursos fiscales @concretamente en ase*urar la aplicacin del criterio de
sosteni9ilidadB3 1l propsito del trato diferente! su finalidad! es prote*er la
institucin municipal teniendo en cuenta su vital importancia para la
or*anizacin poltica # territorial de la Rep=9lica # su responsa9ilidad en
ase*urar el *oce efectivo de 9uena parte de los derec;os fundamentales de la
po9lacin! en especial de a4uellas personas en situacin de precariedad o
de9ilidad3 Ase*urar el patrimonio del municipio compete # compromete los
derec;os de todos los ;a9itantes del mismo! lo cual no ocurre con el resto de
deudas3 "a diferencia de trato incluida en la le# tiene por o9<eto! por tanto!
prote*er de forma especial los recursos de las entidades territoriales 92sicas de
la Eacin3 1l medio para conse*uir el fin perse*uido! consisti en fi<ar re*las
de car2cter procedimental 4ue imponen una car*a razona9le al derec;o de
acceso a la <usticia! pero =nicamente para el co9ro e<ecutivo de las deudas 4ue
tienen los municipios3 7e trata! por tanto! de un medio 4ue no est2 pro;i9ido!
est2 permitido3 1sta9lecer diferencias en las re*las procesales teniendo en
cuenta si la persona demandada es o no de derec;o p=9lico! es una tpica
diferenciacin de car2cter procesal 4ue puede fi<ar el le*islador en e<ercicio
del mar*en de confi*uracin reconocido por la .onstitucin 8oltica3
.onsa*rar re*las 4ue diferencien los procesos la9orales es el e<ercicio de una
facultad constitucional3 Qinalmente! el trato diferente consa*rado en el
presente caso es adecuado para conse*uir el propsito 9uscado! a sa9er:
imponer la car*a 4ue permita a los municipios ela9orar una propuesta de
conciliaciones para el pa*o de las o9li*aciones exi*i9les mediante procesos
e<ecutivos3 1l mecanismo esta9lecido por la norma acusada distin*ue los
crCditos frente a municipios! de los crCditos frente a cual4uier otra persona3
.omo se di<o! la car*a la impone la norma a todos los crCditos 4ue son
efectivamente e<ecuta9les <udicialmente! pero se ;ace efectiva en el momento
en 4ue se pretende exi*ir el derec;o # se 9usca iniciar el proceso e<ecutivo3
3%3 1n tal medida! de<ando de lado el derec;o a la i*ualdad de los
tra9a<adores! asunto 4ue ser2 considerado a continuacin! el le*islador no
viola el principio de i*ualdad al imponer a los deudores de los municipios una
car*a procesal 4ue no tienen los dem2s deudores en los procesos e<ecutivos
5conciliacin pre<udicial6! puesto 4ue se trata de una decisin le*islativa 4ue
constitu#e un e<ercicio razona9le del poder de confi*uracin normativa 4ue
9usca una finalidad le*tima! mediante un medio no pro;i9ido # adecuado
para alcanzarlo3
=. El le0islador (iola los derec1os la$orales 6 el derec1o a la i0%aldad de
los tra$a2adores 5%e tienen de%das con #%nici&ios> s%sce&ti$les de ser
recla#adas #ediante %n &roceso e2ec%ti(o
8or =ltimo! la 7ala 8lena considera 4ue la respuesta al tercer pro9lema <urdico
es afirmativa3 "e asiste la razn al accionante cuando acusa a la norma de
violar los derec;os la9orales constitucionales as como el derec;o a la
i*ualdad entre los tra9a<adores3
F3$3 /al como se indic previamente! en la sentencia .-$:' de $999! la .orte
decidi 4ue una norma le*al 4ue esta9lece la conciliacin pre<udicial
o9li*atoria en materia la9oral! de forma *eneral! sin distinciones # precisiones
necesarias para ase*urar los derec;os fundamentales! en especial! el derec;o
de acceso a la <usticia! es inconstitucional3
%4
.oncretamente! se esta9leci 4ue
ello era as! a propsito de los procesos la9orales e<ecutivos3 8ara la .orte (
@AB la conciliacin no opera en los procesos ejecuti%os& por$ue en razn de
su naturaleza la conciliacin #usca crear una situacin de certeza en cuanto
a los derec)os la#orales $ue el tra#ajador reclama al empleador& lo cual& por
sustraccin de materia no se re$uiere cuando ya se posee un ttulo ejecuti%o
del cual emana una o#ligacin a cargo de 8ste $ue para el tra#ajador
configura un derec)o cierto e indiscuti#le $ue no se puede renunciar ni
negociar& como lo pre%8 el art. 3/ de la +onstitucin Poltica3K
%%
1sta posicin
<urisprudencial ;a sido reiterada en varias ocasiones! en especial en la
sentencia .-F93 de &''$!
%:
en la cual se decidi 4ue (s es inconstitucional la
norma $ue consagra la conciliacin e*trajudicial como re$uisito de
procedi#ilidad en asuntos la#oralesKV indic 4ue una re*la le*al de ese estilo
(@AB $ue#ranta a#iertamente el principio constitucional contenido en el
artculo 3/ de la +arta& seg(n el cual& corresponde a la Ley tener en cuenta la
facultad de los tra#ajadores para transigir y conciliar so#re derec)os
inciertos y discuti#les& la cual se %e afectada cuando se e*ige al particular
acudir a la conciliacin como re$uisito pre%io a la presentacin de la
demanda.K3
%
F3&3 1n tal medida! la restriccin al derec;o la9oral 4ue supone la exi*encia de
la conciliacin como un re4uisito de procedi9ilidad de la accin e<ecutiva! es
una medida le*islativa irrazona9le constitucionalmente! en tanto se vale de un
%4 .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $999 5)8 Antonio Barrera .ar9onell63
%% .orte .onstitucional! sentencia .-$:' de $9993
%: .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$ 5)8 .lara -nCs ,ar*as Oern2ndezV A, )anuel
PosC .epeda 1spinosaV 7, Paime .rdo9a /riviJo! Rodri*o 1sco9ar Dil! )arco Derardo )onro#
.a9ra # 1duardo )onteale*re "#nett63
% "a .orte consider 4ue (@AB el artculo /3 de la Ley 440 de !001 al disponer $ue en los
asuntos suscepti#les de ser conciliados& entre otros en materia la#oral& de#e )a#erse intentado el
arreglo conciliatorio para $ue la demanda judicial sea admisi#le& somete la posi#ilidad de acudir a
la jurisdiccin a una condicin $ue no resulta %lida a la luz de la +arta en la medida en $ue la
o#ligacin de un arreglo conciliatorio o#struye la li#ertad de acceder a la administracin de
justicia 1art. !!. +P2.K .orte .onstitucional! sentencia .-F93 de &''$3
4$
medio pro;i9ido3 1sto es! si 9ien el artculo 4 de la "e#$%%$ de &'$& 9usca
fines 4ue no slo son le*timos constitucionalmente! sino 4ue adem2s son
imperiosos! el medio por el cual opt el le*islador est2 pro;i9ido
constitucionalmente! como lo ;a seJalado la <urisprudencia3 1n tanto el
artculo %3 de la .onstitucin contempla el derec;o a Mla irrenuncia#ilidad de
los #eneficios mnimos esta#lecidos en normas la#oralesN! la <urisprudencia
constitucional ;a indicado 4ue una norma 4ue desconozca a9iertamente esta
restriccin! vulnera un mandato expreso de la .onstitucin3
F333 "a <urisprudencia tam9iCn ;a sostenido 4ue exi*ir la conciliacin
pre<udicial como re4uisito procesal en materia de procesos <udiciales de forma
*eneral e imprecisa es una ;erramienta le*al irrazona9le constitucionalmente!
entre otros motivos! cuando se emplean normas va*as # am9i*uas o altamente
indeterminadas! 4ue ponen en ries*o el e<ercicio de los derec;os <udiciales
la9orales3
%F
1l artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$& fi<a el re4uisito procesal de
la conciliacin pre<udicial en procesos e<ecutivos contra municipios de manera
amplia! pero a la vez se esta9lecen una serie de par2metros # re*las 4ue ;acen
m2s o menos precisa la aplicacin de la fi*ura3 7in em9ar*o! al ;acer
referencia a los procesos e<ecutivos en contra de municipios! sin distincin
al*una! se puede concluir 4ue la norma acusada contempla tam9iCn las
o9li*aciones de car2cter la9oral3
F333$3 8odra ale*arse 4ue la norma acusada de9e ser interpretada de acuerdo
con la .onstitucin 8oltica # la <urisprudencia constitucional en la materia3
De ;ec;o! la participacin del )inisterio de Oacienda dentro del presente
proceso! interpreta 4ue la norma contempla el re4uisito de la conciliacin
pre<udicial en un (tipo de procesos @4ueB )ace referencia a o#ligaciones
patrimoniales ad$uiridas por parte de los municipios con los particulares.
:on o#ligaciones dinerarias no la#orales @ABK3 7in duda 4ue es una forma
adecuada de interpretar la norma a la luz de la .onstitucin 8oltica3
F333&3 8ero el proceso ;a servido para mostrar 4ue no es Csta la =nica
interpretacin posi9le3 "a incertidum9re de las re*las se evidencia al
contrastar la posicin del )inisterio! por una parte! # de la Qederacin
.olom9iana de )unicipios por otra3 1n su intervencin! la Qederacin indica
4ue (@AB cuando la conciliacin se trate de cr8ditos la#orales no podr
conducir al desconocimiento de derec)os ciertos e indiscuti#les& tan slo se
ocupar de la programacin del pago seg(n las posi#ilidades de flujo de
recursos de los 'unicipios y la mayor con%eniencia del con%ocante3K
F343 Adicionalmente la 7ala 8lena de la .orte considera 4ue la imposicin del
re4uisito procesal de la conciliacin pre<udicial en materia de procesos
e<ecutivos la9orales 4ue se adelante en contra de un municipio constitu#e una
%F Dice la sentencia .-$:' de $999 al respecto: (1l acceso efectivo a la <usticia no puede
ase*urarse so9re la 9ase de re*las inciertas acerca de si en un momento dado es procedente o no
a*otar la conciliacin como re4uisito de procedi9ilidad # 4ue est2n li9radas al criterio discrecional
de los conciliadores # <ueces! 4uedando las personas 4ue demandan <usticia su<etas a la
incertidum9re de si sus derec;os sustanciales se ;ar2n efectivos como lo manda el art3 & de la
.onstitucin3K
violacin a la especial proteccin 4ue 9rinda el principio de i*ualdad a los
tra9a<adores3
F343$3 1l artculo %3 esta9lece los principios 4ue ;an de re*ir la le# la9oral en
el estado social de derec;o3 1ntre otros! adem2s del respeto al derec;o
constitucional a irrenuncia9ilidad a los 9eneficios mnimos esta9lecidos en
normas la9orales! se contempla expresamente el principio de i*ualdad de
oportunidades a los tra9a<adores3 1n tal medida! se torna cate*rica la
proteccin 4ue ;a dado la .onstitucin! la le# # la <urisprudencia a sus
derec;os! impidiendo 4ue se les impon*a el re4uisito procesal de la
conciliacin pre<udicial! especialmente si se ;ace mediante normas va*as #
am9i*uas o altamente indeterminadas! # sin fi<ar par2metros 92sicos como!
por e<emplo! la imposi9ilidad de conciliar derec;os la9orales mnimos o de
exi*irla especialmente para procesos e<ecutivos3

F343&3 8ero en cual4uier caso! no existe en el proceso defensa al*una de por
4uC no se viola el derec;o a la i*ual proteccin de los tra9a<adores 9a<o la
.onstitucin! al esta9lecer desde las propias re*las 4ue re*ulan los derec;os
procesales! un trato diferente entre los tra9a<adores municipales # el resto de
tra9a<adores3 8or 4uC las re*las del proceso e<ecutivo para reclamar derec;os
la9orales ;an de ser unas para los tra9a<adores de las entidades territoriales #
otras para el resto de los tra9a<adores3 1n especial! 4uC <ustificara el trato
diferente entre tra9a<adores del sector p=9lico en cuanto a las re*las de acceso
a la <usticia3 A diferencia de lo 4ue ocurre con las acreencias en *eneral! las
deudas la9orales est2n sometidas a una condicin especfica! seJalada en la
.onstitucin 8oltica # 4ue ;a de ser cumplida por el le*islador: las
protecciones 4ue se den a los tra9a<adores de9en ser respetuosas del principio
de i*ualdad3 "a .orte tampoco advierte prima facie! razn al*una 4ue
permitiera una distincin de trato 4ue slo se podra <ustificar si es un medio
estrictamente necesario3 Dada la exi*encia de i*ualdad en el trato a los
tra9a<adores! en especial cuando sus derec;os se encuentran en conexidad con
el derec;o al acceso a la <usticia! como ocurre en el presente caso! introducir
una re*la diferente de9e estar estrictamente <ustificado3
F34333 1n el presente caso! el Do9ierno! por medio del )inisterio de Oacienda!
considera 4ue la norma le*al acusada 9a<o el orden constitucional # le*al
vi*ente! no es aplica9le a o9li*aciones la9oralesV la Qederacin Eacional de
)unicipios por su parte sostiene 4ue s! pero solicita a la .orte 4ue de acuerdo
con su <urisprudencia reiterada se declare la exe4ui9ilidad condicionada de la
norma3
%9
1s claro entonces! 4ue la re*ulacin vi*ente no es precisa en cuanto a
cu2les son las condiciones de aplicacin del artculo 4 demandado a los
procesos e<ecutivos en contra de los municipios! en los 4ue se reclamen
o9li*aciones de car2cter la9oral! # como podra ser interpretada v2lidamente!
como 4ue inclu#e controversias de este tipo! por4ue la norma dispone 4ue en
todo proceso e<ecutivo adelantado contra un municipio de9e llevarse a ca9o
%9 Dice la intervencin de la Qederacin: (@AB si la .orte considera en este caso aplica9les los
criterios fi<ados en la sentencia .-F93 de &''$! ro*amos declarar la exe4ui9ilidad de la norma 9a<o
la condicin de 4ue la conciliacin previa no es exi*i9le cuando se trata de crCditos la9orales3K
43
previamente una conciliacin! es facti9le afirmar 4ue el le*islador viola los
derec;os la9orales de los tra9a<adores 4ue tienen deudas reconocidas!
pendientes de pa*o por los dic;os entes territoriales! suscepti9les de ser
reclamadas mediante un proceso e<ecutivo! en especial los derec;os a Mla
irrenuncia#ilidad de los #eneficios mnimos esta#lecidos en normas la#oralesN
5art3 %3! .86 # su derec;o a la i*ualdad 5art3 $3! .86! al exi*irles un re4uisito
procesal 5la conciliacin pre<udicial6 4ue est2 expresamente excluido por la
le# para el resto de los tra9a<adores3
1sto 4uiere decir 4ue! aun4ue la norma es a<ustada a la .onstitucin a la luz
de los dos primeros car*os analizados! es a la vez inconstitucional a la luz del
tercer car*o estudiado3 1sto lleva a 4ue la decisin de la 7ala sea la de declarar
exe4ui9le la norma constitucional! 9a<o el entendido 4ue la misma no es
aplica9le a los procesos e<ecutivos en contra de municipios 4ue puedan tener
por o9<eto el reclamo de deudas la9orales reconocidas! a los tra9a<adores
suscepti9les de ser co9radas mediante proceso e<ecutivo3
?. Orden a to#ar
1l artculo 4 de la "e# $%%$ de &'$& fue acusado en el presente proceso por
tres ar*umentos 4ue fueron o9<eto de an2lisis de constitucionalidad por parte
de la .orte3 1n cuanto a los dos primeros las respuestas fueron ne*ativasV la
norma no impone una restriccin irrazona9le o desproporcionada so9re el
derec;o al acceso a la <usticia! ni tampoco conlleva una violacin al derec;o a
la i*ualdad por dar a los crCditos a los municipios un trato diferente frente a
los dem2s procesos e<ecutivos! considerados en *eneral3 Eo o9stante en cuanto
al tercer pro9lema <urdico resuelto! la respuesta fue afirmativaV en este caso se
consider 4ue el le*islador s ;a9a violado los derec;os la9orales # el derec;o
a la i*ualdad de los tra9a<adores3
"a norma cu9re una serie de crCditos 4ue pueden ser exi*idos <udicialmente
mediante procesos e<ecutivos en contra de municipios3 1n el caso de los
procesos e<ecutivos la9orales la medida es inconstitucional! pero en los dem2s
eventos no! se*=n las razones # los car*os de constitucionalidad analizados3
/eniendo en cuenta el principio de conservacin del derec;o! en virtud del
cual es de9er de la .orte .onstitucional tratar de salvar la ma#or cantidad de
derec;o le*islado posi9le! en aplicacin de los principios de democracia #
participacin! la 7ala 8lena de la .orte resolver2 declarar exe4ui9le el artculo
4 de la "e# $%%$ de &'$&! por los car*os analizados en la presente sentencia!
9a<o el entendido 4ue la conciliacin no puede ser exi*ida como re4uisito
procesal en a4uellos casos en 4ue de9a adelantarse un proceso e<ecutivo
la9oral en contra de los municipios para co9rar deudas reconocidas a favor de
los tra9a<adores3 De esta forma armoniza la .orte sus dos de9eres3 8or una
parte! ;acer prevalecer la voluntad democr2tica! en a4uello 4ue no se
contradi*a la .arta 8oltica # por otra parte! evitar 4ue se apli4ue la
disposicin para los procesos e<ecutivos la9orales 4ue de9an adelantarse por
los tra9a<adores contra los municipios del pas3

1@. Concl%si"n
1n conclusin! 5i6 el le*islador no viola el derec;o de acceso a la <usticia al
esta9lecer la conciliacin pre<udicial como re4uisito de procedi9ilidad en los
procesos e<ecutivos 4ue se promuevan contra los municipios! por cuanto es
una ;erramienta razona9le @9usca fines le*timos e imperiosos
constitucionalmente! a travCs de un medio no pro;i9ido! 4ue es conducente
para alcanzarlos # 4ue! prima facie! no sacrifica desproporcionadamente otros
valores! principio o derec;os constitucionalesB3
5ii6 1l le*islador no viola el principio de i*ualdad al imponer a los deudores de
los municipios una car*a procesal 5conciliacin pre<udicial6 4ue no tienen los
dem2s deudores en los procesos e<ecutivos considerados en *eneral! puesto
4ue se trata de una decisin le*islativa 4ue constitu#e un e<ercicio razona9le
del poder de confi*uracin normativa 4ue 9usca una finalidad le*tima!
mediante un medio no pro;i9ido # adecuado para alcanzarlo3
5iii6 1l le*islador viola los derec;os de los tra9a<adores 4ue ten*an acreencias
la9orales a su favor! suscepti9les de ser reclamadas mediante un proceso
e<ecutivo! en especial los derec;os a Mla irrenuncia#ilidad de los #eneficios
mnimos esta#lecidos en normas la#oralesN 5art3 %3! .86 # su derec;o a la
i*ualdad 5art3 $3! .86! al exi*irles un re4uisito procesal 5la conciliacin
pre<udicial6 4ue est2 expresamente excluido por la le# para el resto de los
tra9a<adores3 1s decir! la conciliacin previa no es exi*i9le como re4uisito de
procedi9ilidad cuando se trata de acreencias la9orales suscepti9les de ser
reclamadas a los municipios3
VII. DECISI.N
1n mCrito de lo expuesto! la 7ala 8lena de la .orte .onstitucional!
administrando <usticia en nom9re del pue9lo # por mandato de la
.onstitucin!
RES+E*VE
Declarar EAEB+IC*E los apartes acusados del artculo 4 de la "e# $%%$ de
&'$&! Mpor la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipiosN! 9a<o el entendido de 4ue el re4uisito de la
conciliacin pre<udicial no puede ser exi*ido! cuando los tra9a<adores ten*an
acreencias la9orales a su favor! suscepti9les de ser reclamadas a los
municipios mediante un proceso e<ecutivo3
.piese! notif4uese! comun4uese! insCrtese en la Daceta de la .orte
.onstitucional! c=mplase # arc;vese el expediente3
P0RD1 -,AE 8A"A.-0 8A"A.-0
8residente
4%
)AR-A ,-./0R-A .A""1 .0RR1A
)a*istrada
"R-7 DR-""1R)0 DR1RR1R0 8[R1\
)a*istrado
)ARR-.-0 D0E\A"1\ .R1R,0
)a*istrado
DABR-1" 1DRARD0 )1ED0\A )AR/1"0
)a*istrado
E-"70E 8-E-""A 8-E-""A
)a*istrado
P0RD1 -DEA.-0 8R1/1"/ .OA"PRB
)a*istrado
A"B1R/0 R0PA7 R-07
)a*istrado
"R-7 1RE17/0 ,ARDA7 7-",A
)a*istrado
)AR/OA ,-./0R-A 7A.O-.A )1ED1\
7ecretaria Deneral