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Sentencia C-595/10

PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN MATERIA DE


INFRACCIONES AMBIENTALES-No resulta violatoria de la
presuncin de inocencia
PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO AMBIENTAL-Se encaja dentro de las
denominadas presunciones legales iuris tantum-
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
especficas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para no
dar aplicacin de integracin de unidad normativa
ACUMULACION DE DEMANDAS DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-e!eres
constitucionales y principios "ue lo fundamentan
PERSONA Y EL ENTORNO ECOLOGICO-#ontenido
Colombia es un Estado personalista fundado en el respeto de la dignidad
humana (artculo 1 superior). La Constitucin reconoce la primaca de los
derechos inalienables del ser humano (artculo 5 superior). Se ha de
proteger entonces el derecho a la !ida esto es "ue la persona e#ista
adem$s de garanti%ar cierta calidad de subsistencia (dignidad humana
artculo 1 superior). La persona es el su&eto la ra%n de ser ' fin (ltimo del
poder poltico por lo "ue se constitu'e en norte inalterable en el e&ercicio del
poder ' su relacin con la sociedad. Es a partir del respeto por la !ida
humana "ue ad"uiere sentido el desarrollo de la comunidad ' el
funcionamiento del Estado. La Constitucin muestra igualmente la rele!ancia
"ue toma el medio ambiente como bien a proteger por s mismo ' su relacin
estrecha con los seres "ue habitan la tierra. La conser!acin ' la perpetuidad
de la humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecolgico de
la defensa a ultran%a del medio ambiente sano en tanto factor insustituible
"ue le permite e#istir ' garanti%ar una e#istencia ' !ida plena. )esconocer la
importancia "ue tiene el medio ambiente sano para la humanidad es
renunciar a la !ida misma a la super!i!encia presente ' futura de las
generaciones. En el mundo contempor$neo la preocupacin ambientalista
!iene a tomar influencia decisi!a solamente cuando resulta incuestionable
"ue el desarrollo incontrolado ' la e#plotacin sin lmites de los recursos
naturales logran suponer su es"uilmacin definiti!a.
CONSTITUCION ECOLOGICA-Importancia
La Constitucin de 1**1 modific profundamente la relacin normati!a de la
sociedad colombiana con la naturale%a. +or ello esta Corporacin ha
se,alado -./ "ue la proteccin del medio ambiente ocupa un lugar tan
trascendental en el ordenamiento &urdico "ue la Carta contiene una
!erdadera 0Constitucin ecolgica0 conformada por todas a"uellas
disposiciones "ue regulan la relacin de la sociedad con la naturale%a ' "ue
buscan proteger el medio ambiente.
INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-
isposiciones constitucionales "ue demuestran su importancia
DERECO AL AMBIENTE SANO-$lcance
La defensa del medio ambiente constitu'e un ob&eti!o de principio dentro de
la forma organi%ati!a de Estado social de derecho acogida en Colombia. 1a
dicho la Corte "ue constitucionalmente2 3in!olucra aspectos relacionados
con el mane&o uso apro!echamiento ' conser!acin de los recursos
naturales el e"uilibrio de los ecosistemas la proteccin de la di!ersidad
biolgica ' cultural el desarrollo sostenible ' la calidad de !ida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural temas "ue entre
otros han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitucin +oltica en
muchas normas "ue establecen claros mecanismos para proteger este derecho
' e#hortan a las autoridades a dise,ar estrategias para su garanta ' su
desarrollo. En efecto la proteccin del medio ambiente ha ad"uirido en
nuestra Constitucin un car$cter de ob&eti!o social "ue al estar relacionado
adicionalmente con la prestacin eficiente de los ser!icios p(blicos la
salubridad ' los recursos naturales como garanta de la super!i!encia de las
generaciones presentes ' futuras ha sido entendido como una prioridad
dentro de los fines del Estado ' como un reconocimiento al deber de me&orar
la calidad de !ida de los ciudadanos4.
DERECO AL AMBIENTE SANO-#ar%cter de derec&o fundamental
por cone'idad
DERECO AL AMBIENTE SANO-#ar%cter de servicio p(!lico
BIODI!ERSIDAD-#ontenido
Colombia es uno de los pases "ue ma'or inter5s debe tener respecto de los
acuerdos internacionales en materia de biodi!ersidad. La ra%n es por lo
dem$s sencilla2 nuestro pas ha sido reconocido a ni!el mundial como uno de
los centros biolgicos de ma'or di!ersidad. Sobre el particular basta con
remitirnos a la e#posicin de moti!os -./ cuando presentaron ante el
Congreso el pro'ecto de le' correspondiente al Con!enio de )i!ersidad 'a
referenciado2 3pases como Colombia catalogados como 6megabiodi!ersos6
no pueden darse el lu&o de anular una de las !enta&as comparati!as m$s
crticas en las relaciones internacionales ' la economa del siglo 7782 los
recursos gen5ticos ' la di!ersidad biolgica. En muchos casos esta !enta&a es
absoluta cuando se trata de especies end5micas es decir (nicas ' no
)
)
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repetidas en lugar alguno del planeta (...). 3Colombia es uno de los 19 pases
del planeta "ue concentran el :; por ciento de la ri"ue%a biolgica. -./
<uestro pas re(ne apro#imadamente el 1; por ciento de todas las especies
animales ' !egetales del globo aun"ue representa menos del 1 por ciento de
la superficie terr$"uea. Esta caracterstica ubica al pas en uno de los
primeros lugares en di!ersidad de especies por unidad de $rea ' n(mero total
de especies. 3=n tercio de las 55.;;; especies de plantas de Colombia son
end5micas lo "ue se considera una ri"ue%a sin igual e"ui!alente al 1;> del
total identificado (?undestag 1**;). El pas cuenta por e&emplo con el 15>
de las especies de or"udeas clasificadas mundialmente@ con m$s de A.;;;
plantas medicinales identificadas ' con un n(mero ele!ado de especies de
frutos comerciales sil!estres o apenas localmente culti!ados "ue son
comestibles o "ue pueden llegar a ser utili%ados para el me&oramiento
gen5tico de especies culti!adas. 3En el pas se han clasificado 99B especies
de mamferos lo "ue representa un B> del total de las conocidas en el
+laneta@ el 15> de las especies primates !i!ientes@ 1.C5D especies de a!es
(1B>)@ ' casi 9.;;; !ertebrados terrestres.4
MEDIO AMBIENTE-Proteccin
Esta Corte desde el inicio de sus funciones en el a,o de 1**A ha denotado la
necesidad uni!ersalmente reconocida de brindar una respuesta contundente a
las intolerables agresiones contra el medio ambiente como puede apreciarse
de la sentencia EFD112 La proteccin al ambiente no es un 3amor platnico
hacia la madre naturale%a4 sino la respuesta a un problema "ue de seguirse
agra!ando al ritmo presente acabara planteando una aut5ntica cuestin de
!ida o muerte2 la contaminacin de los ros ' mares la progresi!a
desaparicin de la fauna ' la flora la con!ersin en irrespirable de la
atmsfera de muchas grandes ciudades por la polucin la desaparicin de la
capa de o%ono el efecto in!ernadero el ruido la deforestacin el aumento de
la erosin el uso de productos "umicos los desechos industriales la llu!ia
$cida los melones nucleares el empobrecimiento de los bancos gen5ticos del
planeta etc. son cuestiones tan !itales "ue merecen una decisin firme '
un$nime de la poblacin mundial. Gl fin ' al cabo el patrimonio natural de un
pas al igual "ue ocurre con el histrico F artstico pertenece a las personas
"ue en 5l !i!en pero tambi5n a las generaciones !enideras puesto "ue
estamos en la obligacin ' el desafo de entregar el legado "ue hemos
recibido en condiciones ptimas a nuestros descendientes.
MEDIO AMBIENTE-#om!inacin de de!eres contiguo al
reconocimiento de derec&os
Se acepta al medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares
todas las personas "uienes a su !e% se encuentran legitimadas para
participar en las decisiones "ue puedan afectarlo ' deben colaborar en su
conser!acin. Eambi5n como un deber "ue se le impone a todos '
particularmente al Estado2 i) proteger su di!ersidad e integridad ii)
sal!aguardar las ri"ue%as naturales de la <acin iii) conser!ar las $reas de
,
especial importancia ecolgica i!) fomentar la educacin ambiental !)
planificar el mane&o ' apro!echamiento de los recursos naturales para as
garanti%ar su desarrollo sostenible su conser!acin restauracin o
sustitucin !i) pre!enir ' controlar los factores de deterioro ambiental !ii)
imponer las sanciones legales ' e#igir la reparacin de los da,os causados al
ambiente@ ' !iii) cooperar con otras <aciones en la proteccin de los
ecosistemas situados en las %onas de frontera. En suma el medio ambiente es
un bien &urdico constitucionalmente protegido cu'a preser!acin debe
procurarse no slo a tra!5s de acciones aisladas del Estado sino con la
concurrencia de los indi!iduos la sociedad la empresa ' dem$s autoridades.
RELACIONES ECOLOGICAS-Internacionalizacin
La proteccin del medio ambiente dentro del derecho internacional se ha
intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislacin interna de la
ma'ora de los pases como respuesta a la creciente degradacin del mismo '
las amena%as de una e!idente degradacin futura. Es sabido "ue la ma'or
afectacin del medio ambiente la constitu'en causas antropog5nicas es decir
a"uellas deri!adas de la acti!idad humana tendentes a la satisfaccin de sus
necesidades. Estas acti!idades desarrolladas especialmente desde el siglo
anterior cuando los procesos industriali%ados ' la poblacin mundial se
aceleraron tan abruptamente e&ercidas sin un criterio de sostenibilidad
generan un impacto negati!o sobre los recursos naturales ' el ecosistema
global. )ichos impactos sobre el medio ambiente son e!identes2 polucin
terrestre a5rea ' marina llu!ia $cida agotamiento de la capa de o%ono
calentamiento global e#tincin de especies de fauna ' flora degradacin de
h$bitats deforestacin entre muchos otros. En oposicin al principio seg(n
el cual la soberana de los Estados implica su autodeterminacin ' la
consecuente defensa de intereses particulares enmarcados dentro del lmite
de sus fronteras polticas la degradacin del medio ambiente al desbordar
estas fronteras se con!ierte en un problema global. En consecuencia su
proteccin se traduce en un propsito con&unto de todos los Estados "ue a su
!e% se preparan para enfrentar un futuro com(n.
MEDIO AMBIENTE-Instrumentos internacionales
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-
$plicacin-PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-$lcance
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRE!ENCION AMBIENTAL-
istincin
La pre!encin se basa en dos ideasFfuer%a2 el riesgo de da,o ambiental
podemos conocerlo anticipadamente ' podemos adoptar medidas para
neutrali%arlo. +or el contrario la precaucin en su formulacin m$s radical
se basa en las siguientes ideas2 el riesgo de da,o ambiental no puede ser
conocido anticipadamente por"ue no podemos materialmente conocer los
efectos a medio ' largo pla%o de una accin. La posibilidad de anticipacin es
.
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limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de
conocimientos cientficos los cuales son limitados e imperfectos. En
consecuencia no es posible adoptar anticipadamente medidas para
neutrali%ar los riesgos de da,os por"ue 5stos no pueden ser conocidos en su
e#actitud.
DERECO ADMINISTRATI!O SANCIONADOR-Naturaleza
La forma organi%ati!a de Estado social de derecho acogida en Colombia a
partir de la Constitucin de 1**1 implic un cambio trascendental en la
concepcin del papel del Estado contempor$neo. El tr$nsito del Estado
liberal de derecho fundado entre otros en el postulado laisse% faireFlaisse%
passer al Estado social de derecho (artculo 1 superior) ha conlle!ado a la
asuncin de una funcin acti!a ' protagnica del Estado actual como
3promotor de toda la din$mica social4. El cumplimiento de unos fines
esenciales ' sociales del Estado como la efecti!idad de los principios
derechos ' deberes consagrados en la Constitucin (pre$mbulo ' artculos. A
' 9:5) entre otros factores ha ocasionado un incremento considerable de las
funciones de la Gdministracin "ue a la !e% ha conducido a la ampliacin de
los poderes sancionatorios del E&ecuti!o. El derecho administrati!o
sancionador reconoce "ue los diferentes rganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armnicamente en la reali%acin de sus fines
(artculo 119 superior). )e esta manera la represin de los ilcitos "ue
corresponda e#clusi!amente a la Hama Iudicial ' m$s concretamente a la
Iurisdiccin +enal se muestra ho' insuficiente frente al aumento del
repertorio de infracciones producto de la ma'or comple&idad de las
relaciones sociales en el Estado moderno "ue como se se,al ha
incrementado sus funciones.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-
isposiciones constitucionales
Como normati!idad constitucional "ue soporta el derecho administrati!o
sancionador pueden mencionarse2 (i) El artculo A al establecer "ue 3son
fines esenciales del Estado2 ser!ir a la comunidad promo!er la prosperidad
general ' garanti%ar la efecti!idad de los principios derechos ' deberes
consagrados en la Constitucin@ -./ asegurar la con!i!encia pacfica ' la
!igencia de un orden &usto. Las autoridades de la Hep(blica est$n instituidas
para proteger a todas las personas en su !ida honra bienes creencias '
dem$s derechos ' libertades ' para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado ' de los particulares.4 Sobre el particular esta Corte ha
indicado "ue 3el e&ercicio de la funcin p(blica encomendada a la
administracin implica "ue si 5sta se encuentra facultada para imponer un
mandato o regular una conducta en ser!icio del inter5s p(blico tambi5n debe
estar facultada para lograr la garanta del orden mediante la imposicin de
sanciones frente al incumplimiento de tales mandatos.4 (ii) El artculo D al
consagrar el 3deber de acatar la Constitucin ' las le'es ' respetar '
obedecer a las autoridades4 ' el artculo : al se,alar "ue 3los particulares
/
slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin ' las
le'es. Los ser!idores p(blicos lo son por la misma causa ' por omisin o
e#tralimitacin en el e&ercicio de sus funciones.4 (iii) El artculo A* al
indicar "ue 3el debido proceso se aplicar$ a toda clase de actuaciones
&udiciales ' administrati!as.4 1a sostenido esta Corporacin "ue 3cuando la
Carta habla del debido proceso administrati!o implcitamente reconoce la
facultad "ue incumbe a la Gdministracin de imponer sanciones es decir la
potestad sancionadora de la Gdministracin.4 (i!) En t5rminos generales
tambi5n pueden indicarse los artculos 15;.B 1B*.A1.AA.AD ' A: A;* 99D
9:5 9:: ' 9C;.
POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATI!A Y POTESTAD
SANCIONATORIA PENAL-istincin
La potestad sancionatoria penal propende por la garanta del orden social en
abstracto Fbienes sociales m$s ampliosF@ la consecucin de fines retributi!os
pre!enti!os ' resociali%adores@ ' presenta un ma'or grado de afectacin de
los intereses &urdicamente protegidos "ue dara lugar a la pri!acin de la
libertad. <o ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrati!a al
buscar primordialmente garanti%ar la organi%acin ' el funcionamiento de la
Gdministracin ' cumplir los cometidos estatales@ cuestionar el
incumplimiento de los deberes prohibiciones ' los mandatos consignados@
"ue descartan la imposicin de sanciones pri!ati!as de la libertad.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-istincin con las dem%s especies del derec&o sancionador
DEBIDO PROCESO-0atizacin de principios del derec&o penal en la
aplicacin al derec&o administrativo sancionador-ACTUACIONES
ADMINISTRATI!AS SANCIONATORIAS-$plicacin de garantas
mnimas del de!ido proceso penal/PRINCIPIOS DEL DERECO
PENAL-$plicacin a formas de actividad sancionadora estatal
El e&ercicio de la potestad sancionadora administrati!a est$ subordinado a
las reglas propias del debido proceso. El Constitu'ente de 1**1 hi%o e#tensi!o
el debido proceso a toda clase de actuaciones &udiciales ' administrati!as
(art. A* superior) por lo "ue las garantas mnimas del debido proceso penal
resultan aplicables a las actuaciones administrati!as sancionatorias. <o
obstante no todo el derecho es de orden penal ' por lo tanto no toda sancin
soportada en el derecho tiene tal car$cter dado "ue es posible encontrar
3reglas ' procedimientos de naturale%a ci!il del orden com(n de car$cter
administrati!o sea polici!o correccional disciplinario o econmico ' a(n
de orden poltico de rango constitucional o legal "ue no son comparables o
asimilables directamente al ordenamiento penal ' "ue comportan sanciones
de di!ersa categora las "ue en !eces(sic) coinciden sobre los mismos
hechos sin resultar incompatibles o sin ser e#clu'entes. Cada una de estas
regulaciones puede corresponder a rdenes &urdicos parciales '
especiali%ados de origen ' e#presin constitucional@ pero adem$s bien
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pueden encontrarse en la le' 'a por"ue el Constitu'ente ha reser!ado a ella
la potestad de regulacin en la materia la ha autori%ado o no la prohbe.4
)ichos rdenes &urdicos parciales ' especiali%ados cuentan con sus propias
reglas las cuales pueden diferenciarse de la normati!idad sustanti!a '
procedimental del derecho penal seg(n se ha indicado. )e ah "ue esta Corte
ha'a se,alado "ue lo preceptuado por el artculo A* de la Constitucin2 3no
es "ue las reglas del debido proceso penal se apli"uen a todas las actuaciones
&udiciales o administrati!as o de car$cter sancionatorio@ en !erdad lo "ue se
propone el Constitu'ente es "ue en todo caso de actuacin administrati!a
e#ista un proceso debido "ue impida ' erradi"ue la arbitrariedad ' el
autoritarismo "ue haga pre!alecer los principios de legalidad ' de &usticia
social as como los dem$s fines del Estado ' "ue asegure los derechos
constitucionales los intereses legtimos ' los derechos de origen legal '
con!encional de todas las personas.4 )e esta manera este Eribunal ha
se,alado "ue las garantas del debido proceso penal o los principios del
derecho penal son aplicables con ciertos matices a las dem$s formas de
acti!idad sancionadora del Estado conforme a las diferencias establecidas.
En efecto 3mientras en el derecho penal las garantas del debido proceso
tienen su m$s estricta aplicacin 'a "ue en 5ste no solamente se afecta el
derecho fundamental a la libertad sino "ue adem$s sus mandatos se dirigen
a todas las personas en otros $mbitos sancionatorios su aplicacin es
atenuada en ra%n de la naturale%a de la actuacin de los fines "ue se
persiguen con ella ' del hecho de "ue sus normas operan en $mbitos
especficos acti!idades o profesiones para las "ue se han establecido
determinados deberes especiales.4
POTESTAD PUNITI!A DEL ESTADO-#ompetencias asignadas para
imponer sanciones de variada naturaleza jurdica-SANCION
ADMINISTRATI!A-$plicacin del de!ido proceso no tiene la misma
rigurosidad "ue en el %m!ito penal
En la sentencia CF59; de A;;9 la Corte indic "ue 3la potestad puniti!a del
Estado agrupa el con&unto de competencias asignadas a los diferentes
rganos para imponer sanciones de !ariada naturale%a &urdica. +or ello la
actuacin administrati!a re"uerida para la aplicacin de sanciones en
e&ercicio de la potestad sancionadora de la administracin Fcorrecti!a '
disciplinariaF est$ subordinada a las reglas del debido proceso "ue deben
obser!arse en la aplicacin de sanciones por la comisin de ilcitos penales
(C+ art. A*) con los matices apropiados de acuerdo con los bienes &urdicos
afectados con la sancin.4 En suma en materia sancionatoria administrati!a
la aplicacin de las garantas del debido proceso no tiene la misma
rigurosidad "ue en el $mbito penal. Ja esta Corte ha resaltado "ue la
tendencia de algunas democracias es garanti%ar el debido proceso en materia
de sanciones administrati!as sin trasladar autom$ticamente la misma
se!eridad de los principios "ue gobiernan el derecho penal ni desatender las
especificidades de dicho tipo de sanciones en cada uno de los conte#tos en
"ue han sido establecidas por el legislador.
*
SISTEMA SANCIONADOR-Principios de configuracin y de
aplicacin
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATI!A EN SANCION
ADMINISTRATI!A-$mplitud-LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATI!A EN SANCION ADMINISTRATI!A-Resulta mayor
"ue en materia penal
REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATI!O-Referencia al
derec&o comparado
SANCION ADMINISTRATI!A POR RESPONSABILIDAD
OB"ETI!A-$ceptacin e'cepcional
SANCION POR RESPONSABILIDAD OB"ETI!A-#ar%cter
e'cepcional y re"uisitos
Esta Corporacin ha se,alado "ue la imposicin de sanciones por
responsabilidad ob&eti!a se a&usta a la Constitucin en la medida "ue 3(i)
care%can de la naturale%a de sanciones "ue la doctrina llama 6rescisorias6 es
decir de sanciones "ue comprometen de manera especfica el e&ercicio de
derechos ' afectan de manera directa o indirecta a terceros@ (ii) tengan un
car$cter meramente monetario@ ' (iii) sean de menor entidad en t5rminos
absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr$nsito) o en
t5rminos relati!os (tal como sucede en el r5gimen cambiario donde la sancin
corresponde a un porcenta&e del monto de la infraccin o en el caso del
decomiso en el "ue la afectacin se limita e#clusi!amente a la propiedad
sobre el bien cu'a permanencia en el territorio es contraria a las normas
aduaneras).
PRESUNCION-Significado/PRESUNCION-#lases-PRESUNCION
LEGAL-#oncepto
"UICIO DE RA#ONABILIDAD DE PRESUNCION LEGAL-
Superacin
PRESUNCION LEGAL EN EL DERECO ADMINISTRATI!O
SANCIONADOR-Inversin de la carga de la prue!a/DERECO
ADMINISTRATI!O SANCIONADOR-Presuncin de culpa o dolo y
la consecuente inversin de la carga pro!atoria en diversos
%m!itos-PRESUNCION-2sta!lecimiento en otros %m!itos del derec&o
SANCION ADMINISTRATI!A EN MATERIA AMBIENTAL-
3uncin
La funcin de las sanciones administrati!as en materia ambiental es
pre!enti!a correcti!a ' compensatoria para garanti%ar la efecti!idad de los
principios ' ob&eti!os de la Constitucin los tratados internacionales la le' '
el reglamento. Las medidas pre!enti!as tienen como funcin 3pre!enir
4
4
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impedir o e!itar la continuacin de la ocurrencia de un hecho la reali%acin
de una acti!idad o la e#istencia de una situacin "ue atenta con el medio
ambiente los recursos naturales el paisa&e o la salud humana (artculo D
Le' 1999).
INFRACCION EN MATERIA AMBIENTAL-#oncepto
Se considera infraccin en materia ambiental i) toda accin u omisin "ue
!iole las normas pre!istas en el Cdigo de Hecursos <aturales Heno!ables el
)ecreto le' AB11 de 1*CD la Le' ** de 1**9 la Le' 1:5 de 1**D ' dem$s
normas ambientales ii) la comisin de un da,o al medio ambiente ba&o las
mismas condiciones de responsabilidad ci!il e#tracontractual a saber2 el
da,o el hecho generador con culpa o dolo ' el !nculo entre los dos (artculo
5 Le' 1999).
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-2tapas
PRESUNCION DE INOCENCIA-2s aplica!le como criterio general en
el derec&o administrativo sancionador
La Corte reitera su &urisprudencia constitucional en orden a se,alar "ue el
principio de presuncin de inocencia es aplicable como criterio general en el
derecho administrati!o sancionador. Sin embargo la rigurosidad en su
aplicacin propia del $mbito del derecho penal no es trasladable in toto
Fcon el mismo alcance integralF al derecho administrati!o sancionador dada
la e#istencia de diferencias entre los regmenes (naturale%a de la actuacin
fines perseguidos $mbitos especficos de operancia etc.) "ue lle!a a su
aplicacin ba&o ciertos matices o de manera atenuada ($mbito de la
responsabilidad sub&eti!a). 8ncluso e#cepcionalmente podra establecerse la
responsabilidad sin culpa (ob&eti!a).
Referencia5 e'pediente -*+**
emanda de inconstitucionalidad contra el
par%grafo del artculo 67 y el par%grafo 67
del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+,
3+or la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental ' se dictan otras
disposiciones.4
$ctor5 :uan ;a!riel Rojas 8pez<
0agistrado Ponente5
r< :=R;2 I>?N P$8$#I= P$8$#I=
+
@ogot% < #<, veintisiete A)*B de julio de dos mil diez A)969B<
8a Sala Plena de la #orte #onstitucional, en ejercicio de sus atri!uciones
constitucionales y una vez cumplidos los re"uisitos y tr%mites esta!lecidos en
el ecreto )91* de 6++6, profiere la siguiente5
SENTENCIA
I$ ANTECEDENTES$
2n ejercicio de la accin de inconstitucionalidad, el ciudadano :uan ;a!riel
Rojas 8pez solicita a la #orte la declaracin de ine'e"ui!ilidad del par%grafo
del artculo 67 y del par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+<
2l 0agistrado Sustanciador, mediante auto del 6+ de enero de )969, dispuso5
iB admitir la demandaC iiB fijar en lista el asunto y simult%neamente correr
traslado al Procurador ;eneral de la Nacin, para "ue rindiera el concepto de
rigorC iiiB comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Rep(!lica, al
Presidente del #ongreso de la Rep(!lica, al 0inistro del Interior y de :usticia
y al 0inistro de $m!iente, >ivienda y esarrollo DerritorialC y finalmente ivB
invitar a la $sociacin de #orporaciones $utnomas Regionales y de
esarrollo Sosteni!le, $S=#$RSC al #entro de 2studios en Poltica y
8egislacin $m!iental de #olom!ia #2P8$#C al #entro de 2studios de
erec&o, :usticia y Sociedad, 2:ESDI#I$C a la $cademia #olom!iana de
:urisprudenciaC a la #omisin #olom!iana de :uristasC y a las facultades de
derec&o de las universidades Nacional de #olom!ia, de $ntio"uia, Sergio
$r!oleda, 2'ternado de #olom!ia, 8i!re de #olom!ia, Pontificia Eniversidad
:averiana, #olegio 0ayor de Nuestra SeFora del Rosario y de los $ndes, para
"ue aportaran sus opiniones so!re el asunto de la referencia<
II$ TE%TO DE LAS NORMAS ACUSADAS$
$ continuacin, se transcri!en y su!rayan los apartes acusados de las normas
legales5
G82H 6,,, 2 )99+
Ajulio )6B
#=N;R2S= 2 8$ R2PI@8I#$
Por la cual se esta!lece el procedimiento sancionatorio am!iental y se dictan otras
disposiciones<
2#R2D$5
DIDE8= I
ISP=SI#I=N2S ;2N2R$82S
$RDJ#E8= 6o< DIDE8$RI$ 2 8$ P=D2SD$ S$N#I=N$D=RI$ 2N
0$D2RI$ $0@I2ND$8< 2l 2stado es el titular de la potestad sancionatoria en
materia am!iental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras
autoridades a travKs del 0inisterio de $m!iente, >ivienda y esarrollo Derritorial,
69
69
-*+**
las #orporaciones $utnomas Regionales, las de esarrollo Sosteni!le, las Enidades
$m!ientales de los grandes centros ur!anos a "ue se refiere el artculo 11 de la 8ey
++ de 6++,, los esta!lecimientos p(!licos am!ientales a "ue se refiere el artculo 6,
de la 8ey *14 de )99) y la Enidad $dministrativa 2special del Sistema de Par"ues
Nacionales Naturales, Eaespnn, de conformidad con las competencias esta!lecidas
por la ley y los reglamentos<
PAR&GRAFO$ En 'ate(ia a')ienta*+ ,e -(e,.'e *a c.*-a / e* 0/*/ 0e*
in1(act/(+ */ c.a* 0a(2 *.3a( a *a, 'e0i0a, -(e4enti4a,$ E* in1(act/( ,e(2
,anci/na0/ 0e1initi4a'ente ,i n/ 0e,4i(t5a *a -(e,.nci6n 0e c.*-a / 0/*/ -a(a */
c.a* ten0(2 *a ca(3a 0e *a -(.e)a 7 -/0(2 .ti*i8a( t/0/, */, 'e0i/, -(/)at/(i/,
*e3a*e,$
DIDE8= II
8$S IN3R$##I=N2S 2N 0$D2RI$ $0@I2ND$8
$RDJ#E8= /o< IN3R$##I=N2S< Se considera infraccin en materia am!iental
toda accin u omisin "ue constituya violacin de las normas contenidas en el
#digo de Recursos Naturales Renova!les, ecreto-ley )466 de 6+*., en la 8ey ++
de 6++,, en la 8ey 61/ de 6++. y en las dem%s disposiciones am!ientales vigentes en
"ue las sustituyan o modifi"uen y en los actos administrativos emanados de la
autoridad am!iental competente< Ser% tam!iKn constitutivo de infraccin am!iental la
comisin de un daFo al medio am!iente, con las mismas condiciones "ue para
configurar la responsa!ilidad civil e'tracontractual esta!lece el #digo #ivil y la
legislacin complementaria, a sa!er5 2l daFo, el &ec&o generador con culpa o dolo y
el vnculo causal entre los dos< #uando estos elementos se configuren dar%n lugar a
una sancin administrativa am!iental, sin perjuicio de la responsa!ilidad "ue para
terceros pueda generar el &ec&o en materia civil<
PAR&GRAFO 1/$ En *a, in1(acci/ne, a')ienta*e, ,e -(e,.'e *a c.*-a / 0/*/
0e* in1(act/(+ 9.ien ten0(2 a ,. ca(3/ 0e,4i(t.a(*a$
P$R?;R$3= )o< 2l infractor ser% responsa!le ante terceros de la reparacin de los
daFos y perjuicios causados por su accin u omisin<L
III$ LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD$
2l demandante seFala "ue los apartes resaltados vulneran los artculos )+ y .7
de la #onstitucin, por las siguientes razones5
6< 2l principio de presuncin de inocencia es una de las mayores garantas
con "ue cuenta el ciudadano dentro del 2stado social y democr%tico de
derec&o toda vez "ue se erige como elemento de proteccin de los derec&os
fundamentales contra la posi!ilidad del ejercicio ar!itrario del poder estatal,
"ue representado en el ius puniendi, m%'ima e'presin del poder material "ue
puede tener frente a la persona, consigue limitarlos a travKs de sus dos
manifestaciones, esto es, la potestad sancionadora penal o la administrativa<
)< 2l ejercicio de la facultad sancionadora Apenal y administrativaB e'ige
serios controles jurdicos tendientes a evitar la violacin de los derec&os de
"uienes pueden verse involucrados en una actuacin de tal car%cter< 2llo
significa "ue en ejercicio de dic&a potestad -representativa de un gran poder-,
es al 2stado a "uien corresponde, en cual"uiera de los escenarios
66
sancionatorios, acreditar la culpa!ilidad del sujeto infractor, es decir,
desvirtuar la presuncin de inocencia, para as imponer despuKs de su garanta
con plena o!servancia del de!ido proceso, las sanciones penales o
administrativas a "ue se &aga acreedor el infractor<
,< 8as disposiciones legales respecto de cuyos apartes se solicita la
declaratoria de ine'e"ui!ilidad, al contemplar e'presamente "ue en materia
am!iental se presume la culpa o el dolo del infractor, contraran a!iertamente
el artculo )+ de la #onstitucin, ya "ue del mismo se desprende la aplicacin
o!ligatoria del principio de presuncin de inocencia Gpara toda serie de
actuaciones sancionatorias y no slo penales, e invirtiendo
inconstitucionalmente la carga de la prue!a en este %m!ito del derec&o
administrativo sancionadorL<
.< Resulta tan clara la violacin del artculo )+ de la #arta, "ue el propio
par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+ entra en contradiccin con
el contenido del artculo /7, al contemplar Kste "ue cuando se presentan los
elementos generadores de la responsa!ilidad, entre los cuales se incluye Gel
&ec&o generador con culpa o doloL, se est% apelando a un criterio de
responsa!ilidad su!jetiva, en el cual es claro "ue le corresponde a la
administracin desvirtuar el principio de presuncin de inocencia, para
&a!ilitarse e imponer una sancin administrativa am!iental<
/< Por lo tanto, las normas acusadas al esta!lecer en un procedimiento
sancionatorio administrativo la presuncin de culpa!ilidad del investigado
-presunto infractor-, vulnera el principio de presuncin de inocencia, lo cual
adem%s representa el desconocimiento flagrante del principio de supremaca
de la #onstitucin Aartculo .7B, al prever "ue el 2stado en un procedimiento
sancionador "ueda relevado de la carga de desvirtuar la presuncin de
inocencia y "ue es al investigado a "uien le corresponde descartar la
presuncin de culpa!ilidad<
I!$ INTER!ENCIONES$
1$ A,/ciaci6n 0e C/(-/(aci/ne, A.t6n/'a, Re3i/na*e, 7 0e
De,a((/**/ S/,teni)*e -ASOCARS-$
Ramn 8eal 8eal, irector 2jecutivo de $S=#$RS, solicita declarar la
e'e"ui!ilidad de las disposiciones parcialmente acusadas<
Inicia su e'posicin seFalando la relevancia "ue tiene la e'pedicin de la 8ey
6,,, de )99+, al dotar de efectivas &erramientas de proteccin y sancin en
materia am!iental a las autoridades correspondientes< Indica "ue la presuncin
de culpa o dolo no contraviene la #arta 3undamental por"ue es una
manifestacin del ius puniendi en ca!eza del 2stado "ue se desarrolla con
fundamento en los artculos *+ y 4+ constitucionales, los cuales garantizan el
derec&o a gozar de un am!iente sano, el de!er de prevenir y controlar los
factores de deterioro am!iental, y de imponer las sanciones legales<
6)
6)
-*+**
$severa "ue dada la especial relevancia del !ien jurdico tutelado, el
legislador consagr la presuncin legal "ue se cuestiona, la cual, como sucede
con otros regmenes sancionatorios, es admitida como una disminucin de la
actividad pro!atoria del 2stado, siendo, entonces, garantizado el de!ido
proceso aun"ue con una menor rigurosidad< $grega "ue se evidencia una
redistri!ucin de las cargas procesales sin "ue por ello el 2stado se despoje de
la carga de pro!ar la culpa<
2ncuentra "ue no se e'ime al 2stado, representado en las diferentes
autoridades am!ientales, del de!er de proveer un juicio justo o!servando las
normas y principios constitucionales y legales, de imponer sanciones
conforme a la gravedad de la infraccin am!iental de!idamente pro!ada y de
garantizar la intervencin del presunto infractor dentro del proceso<
$firma "ue la responsa!ilidad o!jetiva no es un asunto nuevo en #olom!ia y
se contempla de manera e'cepcional tanto en los casos de responsa!ilidad
civil como tri!utarios Asentencia #-/91 de )99)B<
#oncluye anotando "ue el rKgimen sancionatorio am!iental prevK todas las
garantas constitucionales, facilitando el pleno ejercicio de los derec&os al
presunto infractor, al contemplar las etapas procesales, los tKrminos, las
medidas preventivas, las sanciones, los recursos, las autoridades competentes,
la o!ligacin de la autoridad am!iental de verificar los &ec&os constitutivos de
la infraccin, con el despliegue de diligencias administrativas necesarias y
pertinentes Aart< )), 8ey 6,,, de )99+B, por lo "ue encuentra evidente el
respeto al de!ido proceso en la totalidad de sus etapas<
:$ Uni4e(,i0a0 0e* R/,a(i/$
0auricio Rueda ;mez, profesor de la especializacin en derec&o am!iental
de la Eniversidad del Rosario, solicita la ine'e"ui!ilidad de las disposiciones
parcialmente demandadas<
Precisa "ue las normas "ue se cuestionan no persiguen esta!lecer un rKgimen
de responsa!ilidad o!jetiva en la medida en "ue la culpa y el dolo no &an
dejado de ser elementos necesarios para "ue se imponga la sancin
administrativa< Sin em!argo, al presumir estos elementos dentro del proceso
sancionatorio am!iental, se pretende li!erar a la autoridad administrativa de la
necesidad de demostrarlos e imponer al infractor la tarea de recaudar todo el
material pro!atorio "ue resulte necesario para desvirtuar la presuncin en su
contra<
2ncuentra una contradiccin entre las disposiciones parcialmente acusadas y
la presuncin de inocencia por"ue al instituirse la presuncin del dolo o de la
culpa el legislador redime al investigador de la valoracin su!jetiva -conducta-
y se la traslada al investigado, para "ue la falta de certeza se resuelva en su
contra, presumiendo la responsa!ilidad mientras no demuestre lo contrario<
$s, considera vulnerado el artculo )+ superior, por cuanto so!re ninguna
persona puede presumirse la culpa!ilidad e inocencia al mismo tiempo<
6,
$severa "ue la jurisprudencia constitucional &a identificado como violatorio
del derec&o al de!ido proceso el "ue el 2stado traslade al procesado la
totalidad de la carga pro!atoria, sin satisfacer Kl una carga inicial razona!le y
suficiente Asentencia #-161 de )99)B<
2'plica, como lo advierte el artculo ,6 de la 8ey 6,,, de )99+, "ue una
cuestin es el procedimiento para compensar y restaurar el daFo causado con
la infraccin, y otra muy distinta la imposicin de sanciones al infractor< 2s as
como en el plano sancionatorio la proteccin am!iental de!e garantizarse por
medio de una gestin eficiente por las autoridades administrativas, siendo la
ley la llamada a dotarlas de las &erramientas indispensa!les para alcanzar tal
propsito, en lugar de tratar de redimirlas de la o!ligacin constitucional de
sujetarse a las normas propias de cada juicio y de recaudar el material
pro!atorio necesario para dar fundamento jurdico a la sancin "ue se
imponga<
2stima "ue el e'amen constitucional de!e incorporar parte del inciso 67 del
artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+
6
, al esta!lecer los par%metros constitutivos
del rKgimen de responsa!ilidad administrativa sancionatoria especfica<
$dem%s, considera "ue atendiendo "ue la tipicidad y la antijuridicidad se
predican de la conducta misma, es necesario el an%lisis de dic&a disposicin
"ue esta!lece las infracciones am!ientales, m%s concretamente Gla comisin
de un daFo al medio am!ienteL<
2'plica "ue la definicin de daFo am!iental como infraccin presenta dos
imprecisiones jurdicas con consecuencias procesales y sustanciales
importantes< Por una parte, el daFo no constituye una conducta sino "ue se
produce como efecto de una o varias causas, pudiendo incluirse una conducta
-activa u omisiva-C de otra parte, el daFo am!iental puede tener origen -total o
parcial- en una conducta lcita o a(n permitida<
2ncuentra "ue frente a la primera imprecisin al tipificar el daFo al medio
am!iente como una infraccin, se contrara el re"uisito constitucional de la
e'istencia de una conducta imputa!le -nadie podr% ser juzgado sino conforme
a leyes pree'istentes al acto "ue se le imputa-< H respecto a la segunda
imprecisin cuando la ley configura una conducta como infraccin, seFala
implcitamente su antijuridicidad por considerar "ue es contraria al
ordenamiento jurdico o "ue lesiona un !ien jurdico protegido< Pero cuando
se e"uipara la infraccin con el daFo, se &ace antijurdica por ser una actividad
"ue en principio es lcita e incluso permitida<
e esta manera, considera "ue el esta!lecimiento de la antijuridicidad de
manera general para cual"uier conducta en el momento "ue genere un daFo
am!iental, no slo confunde el rKgimen de responsa!ilidad sancionatoria con
6 GSer% tam!iKn constitutivo de infraccin am!iental la comisin de un daFo al medio am!iente, con las
mismas condiciones "ue para configurar la responsa!ilidad civil e'tracontractual esta!lece el #digo #ivil y
la legislacin complementaria, a sa!er5 el daFo, el &ec&o generador con culpa o dolo y el vnculo causal entre
los dos<L
6.
6.
-*+**
el de responsa!ilidad por el daFo am!iental, sino "ue vulnera el principio de
legalidad y el de!ido proceso<
Precisa "ue el artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+, introduce elementos de
responsa!ilidad adicionales a los incluidos en los par%grafos de los artculos 67
y /7< 2n materia de culpa!ilidad no slo se trata de una distinta a la prevista en
materia sancionatoria, sino "ue en el rKgimen de la responsa!ilidad civil
e'tracontractual este elemento su!jetivo no se presume< $duce "ue dic&a
norma introduce dos elementos adicionales a la carga pro!atoria de la
administracin para efectos de sancionar una infraccin5 la e'istencia de un
daFo y el vnculo causal entre Kste y el &ec&o generador, "ue adem%s de!e
corresponder a la infraccin como conducta antijurdica, lo cual no slo
resulta contrario al principio de legalidad sino al de!er constitucional de
proteger la integridad del am!iente e imponer las sanciones correspondientes<
e otra parte, sostiene "ue los procesos administrativos sancionatorios en
materia am!iental pueden partir de una presuncin "ue se ajusta al marco
constitucional o legal vigente< No es la "ue se !usca introducir con las normas
acusadas, sino la "ue se deriva del artculo +7 del #digo #ivil -la ignorancia
de las leyes no sirve de e'cusa-, "ue no admite prue!a en contrario<
SeFala "ue las disposiciones impugnadas parecieran dirigirse a zanjar los
eventuales de!ates "ue se presentan en el marco de los procedimientos
sancionatorios am!ientales< No o!stante, podra concluirse "ue en realidad se
genera el efecto contrario, al dar al infractor la posi!ilidad de plantear un
de!ate so!re si de!en tolerarse las violaciones de la ley "ue se producen, como
la ignorancia del infractor<
Por otro lado, indica "ue no es claro el sentido de la Gpresuncin de culpa o
doloL, ni la forma como podra aplicarse en la pr%ctica, ante la ausencia de
criterios para esta!lecer cu%ndo &a!r% lugar a presumir el dolo y la culpa<
Infiere "ue los par%grafos acusados presentan una falta de claridad y unos
pro!lemas de aplicacin "ue por lo menos resultan inconvenientes para el
ordenamiento jurdico, y la correcta atencin del interKs supremo como es la
proteccin del am!iente y los recursos naturales renova!les<
#oncluye "ue la contrariedad de los par%grafos acusados con la #onstitucin
se ve reforzada por los pro!lemas procesales "ue presenta su aplicacin dentro
del procedimiento sancionatorio am!iental<
;$ Mini,te(i/ 0e A')iente+ !i4ien0a 7 De,a((/**/ Te((it/(ia*$
=rlando Sep(lveda =t%lora, apoderado judicial del 0inisterio de $m!iente,
>ivienda y esarrollo Derritorial, solicita la e'e"ui!ilidad de las normas
parcialmente impugnadas<
SeFala "ue las presunciones legales en principio no vulneran el de!ido
proceso, toda vez "ue, como lo &a sostenido la #orte, tienen por finalidad
!rindar seguridad a ciertos estados, situaciones o &ec&os jurdicamente
6/
relevantes y proteger !ienes jurdicos particularmente importantes Asentencia
#-11+ de )99/B, como es el caso del medio am!iente como patrimonio de la
&umanidad, fundamental para la vida, lo cual justifica "ue se permita una
reversin en la carga procesal<
2'pone "ue los apartes demandados resumen la pro!lem%tica encontrada en
dKcadas de aplicacin de la normatividad am!iental frente al contaminador
am!iental< 8a 8ey 6,,, de )99+ responde a la e'periencia y a la lgica "ue la
misma genera, siendo concordante con el artculo 6/61 del #digo #ivil, "ue
esta!lece la posi!ilidad de presumir el dolo en los casos especialmente
previstos en la ley<
Resalta la importancia "ue tiene para la &umanidad el am!iente sano como
patrimonio com(n, por lo "ue su mejoramiento y conservacin son actividades
de utilidad p(!lica e interKs social en las cuales de!en participar el 2stado y
los particulares< $l igual, encuentra su reconocimiento, proteccin y garanta
en la denominada G#onstitucin 2colgicaL<
Precisa "ue la #orte &a avalado constitucionalmente la presuncin de mala fe
A#-/.9 de 6++/B y de dolo en materia civil< 2stima "ue los par%grafos
impugnados no vulneran el de!ido proceso por"ue el sujeto procesal, so!re el
cual recae la presuncin, puede demostrar su inocencia a travKs de los medios
pro!atorios respectivos "ue para tal fin &a fijado la ley<
2ncuentra evidente el reconocimiento "ue &ace la ley del derec&o del
investigado a desvirtuar la presuncin de dolo y culpa, como demostrar "ue la
presuncin no es cierta, salvaguardando as el derec&o de defensa y el de!ido
proceso, adem%s "ue la autoridad am!iental le corresponde pro!ar los otros
elementos "ue configuran la responsa!ilidad<

e otra parte, solicita a la #orte "ue se in&i!a de proferir un fallo de fondo en
este asunto< #onsidera "ue el accionante no precisa las razones por las cuales
los apartes demandados vulneran el artculo .7 de la #onstitucin< Dampoco
integr los apartes acusados con la dem%s normas concordantes so!re la
materia< 2specficamente, encuentra "ue no se e'pone en de!ida forma el
concepto de la violacin por5 iB no indicarse de manera clara cmo los apartes
impugnados vulneran las disposiciones constitucionales AclaridadB, no recaer
so!re un te'to real sino uno deducido por el actor AcertezaB, iiiB no e'plicar por
"uK razn y en "uK forma se contraran las normas constitucionales
AespecificidadB, ivB no resultar pertinentes los argumentos e'puestos y vB no
desarrollar el concepto de la violacin AinsuficienciaB<
Por (ltimo, solicita la acumulacin al presente asunto del e'pediente radicado
con el n(mero -*++9<
<$ Uni4e(,i0a0 Naci/na*$
;enaro $lfonso S%nc&ez 0oncaleano, ecano encargado de la facultad de
erec&o, #iencias Polticas y Sociales de la Eniversidad Nacional de
61
61
-*+**
#olom!ia, pide declarar la ine'e"ui!ilidad de los segmentos normativos
cuestionados<
0enciona "ue la demanda plantea una colisin entre principios y-o derec&os
como el de!ido proceso y el am!iente sano, "ue de!e sopesarse y resolverse a
travKs del test de proporcionalidad<
Reconoce la importancia de garantizar condiciones am!ientales "ue le
permitan a la &umanidad proyectarse por muc&os aFos m%sC sin em!argo, no
justifica mKtodos "ue arre!aten principios !%sicos ligados al 2stado de
derec&o, como el de!ido proceso<
8uego de referir a la carga din%mica de la prue!a
)
, manifiesta "ue en materias
como la responsa!ilidad mKdica a"uella est% en ca!eza de los galenos y en la
administrativa radica en el 2stado respecto al silencio administrativo, sin "ue
ninguna de dic&as situaciones acarree la inversin de la carga y la
desestimacin de la presuncin de inocencia
,
<
#onsidera "ue dic&a inversin pro!atoria so!re el presunto infractor no
permite la realizacin efectiva de la carga din%mica de la prue!a por cuanto se
limita el ejercicio pro!atorio respecto de a"uKl, sin permitir e'aminar por parte
del juez en el caso concreto a "uien le es m%s f%cil pro!ar<
2stima "ue sin duda la garanta del de!ido proceso est% en "ue con
independencia de "uien ostente la carga de la prue!a, la presuncin de
inocencia no ser% desvirtuada sino atendiendo el proceso mismo< 2ncuentra
clara la falta de tKcnica en el legislador, "uien en !usca de fortalecer las
medidas cautelares y de recalcar la concepcin de "ue el 2stado como los
particulares tiene una posicin de garantes frente al am!iente sano, terminan
por consagrar una medida a!iertamente violatoria de la presuncin de
inocencia<
#olige as "ue el 2stado no puede descargar su responsa!ilidad de garante de
un medio am!iente sano so!re los asociados con una presuncin "ue vulnera
derec&os fundamentales, m%'ime cuando en la mayora de las ocasiones la
persona involucrada en la !(s"ueda de los medios pro!atorios para su defensa
se encontrar% en estado de indefensin frente a un complejo aparato estatal
"ue tiene todos los recursos tKcnicos para impulsar la controversia<
/< A,/ciaci6n Naci/na* 0e In0.,t(ia*e, 0e C/*/')ia ANDI$
) 2'pone5 Gel desarrollo casustico y aplicado del Mderec&o vivoM, &a construido la regla de la carga din%mica
de la prue!a, en la "ue sin "ue esto implicara la a!olicin de la presuncin de inocencia, s implica!a "ue
a"uel "ue alega!a, no siempre tena la carga de pro!ar lo alegado< Se reconoce "ue la aplicacin de esta
consideracin se da en los casos en los "ue era m%s f%cil de pro!ar o impro!ar un &ec&o con cargo al sujeto
pasivo de la accin judicial, como tam!iKn en los "ue e'ista una carga de responsa!ilidad mayor, es decir,
cuando el sujeto pasivo de la accin judicial tena una posicin de garante frente al &ec&o del daFoL<
, #ita decisiones de la #orte #onstitucional AD-.91 de 6++,B y del #onsejo de 2stado ASeccin Dercera,
e'pediente 6/6+6, sentencia / de mayo de )99/C Seccin Dercera, e'pediente 6.4/9, sentencia 4 de marzo de
)99*C y Su!seccin $, NI 6466-9., )+ de septiem!re de )99/B<
6*
8uis #arlos >illegas 2c&everri, en calidad de ciudadano y en representacin
de la $sociacin Nacional de 2mpresarios de #olom!ia, $NI, pretende la
ine'e"ui!ilidad de los apartes demandados<
2mpieza por seFalar el car%cter e'cepcional de la responsa!ilidad o!jetiva y
de la presuncin de culpa en el derec&o administrativo sancionador, citando
las sentencias #-/91 de )99) y #-161 de )99), para as indicar "ue las
sanciones previstas en la 8ey 6,,, de )99+ no est%n comprendidas dentro de
los casos "ue admiten una disminucin de la actividad pro!atoria e'igida por
el 2stado o puedan imponerse por responsa!ilidad o!jetiva<
#oncluye "ue la entidad de las sanciones previstas en el artculo .9 de la 8ey
6,,, de )99+
.
y el &ec&o de "ue las mismas no derivan de circunstancias
previamente pro!adas o acreditadas, permite concluir "ue para imponerlas
corresponde a la administracin esta!lecer la culpa o dolo del infractor, pues
de lo contrario se desconoce el de!ido proceso<
=$ E0.a(0/ M/ntea*e3(e L7nett$
2l ciudadano 2duardo 0ontealegre 8ynett intervino para solicitar la
in&i!icin o su!sidiariamente la ine'e"ui!ilidad de las disposiciones
parcialmente acusadas<
So!re los numerales 67 y )7 de la demanda seFala "ue contienen afirmaciones
generales so!re las garantas del de!ido proceso y la presuncin de inocencia
en el 2stado social de derec&o, sin "ue se realice confrontacin real y directa
con las normas acusadas<
2n cuanto al numeral ,7 de la demanda e'pone "ue podra pensarse "ue
concreta el cargo de inconstitucionalidad, sin em!argo, la elementalidad del
planteamiento lo convierte en un argumento circular al no e'plicar la razn
por la cual la inversin de la carga de la prue!a en el derec&o administrativo
sancionador es contraria a la #onstitucin y se limita a derivar de la misma
premisa principal su conclusin< $un"ue la respuesta podra ser cierta, &a
de!ido aportar elementos de juicio adicionales a la sencilla descripcin de las
normas confrontadas, dado "ue la simple inversin de la carga de la prue!a no
desconoce por s mismo el principio de presuncin de inocencia, ni conduce
autom%ticamente a la ine'e"ui!ilidad
/
<
Respecto al numeral .7 de la demanda indica "ue parecera "ue la acusacin
alegada no surge del cotejo con las normas constitucionales, sino de la
contradiccin interna de la misma norma legal Aart< /7, 8ey 6,,, de )99+B, lo
cual demuestra el incumplimiento de los re"uisitos de claridad y pertinencia<
. Dranscri!e para el efecto las siguientes5 G6< 0ultas diarias &asta por cinco mil A/<999B salarios mnimos
mensuales legales vigentes< )< #ierre temporal o definitivo del esta!lecimiento, edificacin o servicio< ,<
Revocatoria o caducidad de licencia am!iental, autorizacin, concesin, permiso o registro< .< emolicin de
o!ra a costa del infractor< /< ecomiso definitivo de especmenes, especies silvestres e'ticas, productos y
su!productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infraccin< 1< Restitucin de
especmenes de especies de fauna y flora silvestres< *< Dra!ajo comunitario seg(n condiciones esta!lecidas
por la autoridad am!ientalL<
/ #ita para el efecto las sentencias #-/91 de )99), #-,*. de )99), #-.// de )99) y #-*49 de )99*<
64
64
-*+**
Si pretende demostrar "ue las e'presiones Gel &ec&o generador de la culpa o el
doloL constituyen una &erramienta de responsa!ilidad su!jetiva en el
procedimiento administrativo sancionador, resulta insuficiente dado "ue no
slo no altera el diseFo de la responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental,
sino "ue no es cierto "ue regule alguna forma de responsa!ilidad con culpa en
este procedimiento< 8a referencia seFalada no es respecto a la culpa!ilidad
sino del &ec&o constitutivo de la infraccin "ue origina el procedimiento
sancionatorio am!iental< #oncluye, entonces, "ue no es correcto afirmar "ue
la mencin al &ec&o generador &u!iere modificado el diseFo de la
responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental<
2n relacin con el numeral /7 de la demanda desprende "ue el demandante
vuelve a utilizar un razonamiento recproco "ue no es suficiente para
demostrar la inconstitucionalidad alegada, pues no se e'presan condiciones
argumentativas mnimas para generar el de!ate constitucional<
e otra parte, en caso de "ue la #orte no proceda a declararse in&i!ida solicita
la ine'e"ui!ilidad de las disposiciones cuestionadas, previa integracin de la
unidad normativa con la totalidad de los artculos ,7 y 47
1
, con las e'presiones
Gpresunto infractorL de los artculos ),, )., )/, )* y ,,, con el aparte
GpresuntamenteL del artculo ,* de la 8ey 6,,, de )99+, para "ue tam!iKn se
declare su ine'e"ui!ilidad<
Precisa "ue los argumentos "ue apoyan la peticin de inconstitucionalidad
est%n consignados en la demanda "ue formul ante la #orte el )1 de enero del
presente aFo, radicada !ajo el n(mero -4991, "ue present para este asunto
de manera resumida y la acompaFa como ane'o en su totalidad
*
<
#omo pro!lem%tica integral, conclusiones y premisas, el interviniente e'pone
las siguientes, las cuales se transcri!en in e#tenso5
G2n primer lugar, es importante, seFor 0agistrado, tener en cuenta "ue la
responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental no slo est% contenida en las normas
acusadas en el proceso de la referencia Aartculos 67 y /7 AparcialesB de la 8ey 6,,, de
)99+B, sino tam!iKn en la descripcin e'presa del investigado como Mpresunto
infractorM contenida en los artculos ),, )., )/, )*, ,, y ,*, y, a ttulo de omisin, en
los artculos ,7 y 47< 2l artculo ,7, en tanto "ue no contempla como principio rector
aplica!le al procedimiento sancionatorio am!iental el principio de culpa!ilidad y, el
artculo 47, al e'cluir como e'imente de responsa!ilidad la demostracin de la
ausencia de culpa y dolo< 8uego se acusa de inconstitucional el diseFo general de la
responsa!ilidad en materia am!iental, lo cual incluye, pero no lo agota, la presuncin
de culpa y dolo e inversin de la carga pro!atoria, conceptos regulados en las normas
acusadas en esta oportunidad<
1 0%s adelante e'pone el interviniente5 Ge!emos precisar "ue la inconstitucionalidad alegada de esas dos
normas fue presentada a ttulo de inconstitucionalidad por omisin legislativa relativa, en tanto "ue el
legislador omiti el de!er de consagrar el principio de culpa!ilidad como rector del procedimiento
sancionatorio am!iental Aartculo ,7 de la 8ey 6,,, de )99+B y la ausencia de culpa o la demostracin de la
ocurrencia de un riesgo permitido o la prue!a de la diligencia como e'imentes de responsa!ilidad
administrativa sancionatoria Aartculo 47 de la 8ey 6,,, de )99+BL<
* 8a demanda de inconstitucionalidad consta de 49 folios<
6+
Para llegar a la conclusin de "ue la 8ey 6,,, de )99+ diseF un verdadero caso de
responsa!ilidad o!jetiva en materia sancionatoria am!iental, es necesario tener en
cuenta5
Nue la interpretacin sistem%tica del procedimiento sancionatorio am!iental y, en
especial, de los e'imentes de responsa!ilidad en esta materia Areferida (nica y
e'clusivamente a la causa e'traFa como medio de defensa "ue rompe el ne'o de
causalidad y no la ausencia de culpaB y de las causas de cesacin de procedimiento
A"ue tampoco autorizan a finalizar el procedimiento en forma anticipada si &ay
prue!a concluyente de la diligencia, cuidado y periciaB, deja en claro "ue las normas
acusadas consagran una presuncin de responsa!ilidad y no una simple presuncin
de culpa<
Nue las disposiciones impugnadas no regulan situaciones de culpa derivada de
actividades peligrosas o riesgosas "ue permita la aplicacin de la teora del riesgo en
el procedimiento sancionatorio am!iental, no slo por"ue es una tesis propia de la
responsa!ilidad civil e'tracontractual y, por ende, ajena a las disciplinas
sancionadoras, sino tam!iKn por"ue la sancin administrativa surge de una infraccin
en materia am!iental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa<
Nue las normas acusadas consagran en realidad una forma de responsa!ilidad por el
resultado y no una mera inversin de la carga de la prue!a, pues en la pr%ctica es
imposi!le demostrar "ue no &u!o culpa o dolo en la accin u omisin imputada como
infraccin am!iental< PiKnsese en los casos en "ue se imputa omisiones de diligencia
o cuidado o cuando se reproc&an &ec&os negativos5 es f%cil pro!ar la negligencia o el
descuido Aprue!a de la culpaB, m%s es imposi!le demostrar "ue Mno &u!o culpaM<
So!re esa conclusin, el desarrollo conceptual de la inconstitucionalidad del rKgimen
de responsa!ilidad en el derec&o sancionatorio am!iental, se adelant con
fundamento en estas premisas5
iB 2l procedimiento sancionatorio am!iental &ace parte del derec&o
administrativo sancionador del 2stado y, por lo tanto, de!e aplic%rsele las
garantas del de!ido proceso administrativo<
iiB $ las disciplinas jurdicas "ue forman parte del ius puniendi del 2stado le son
aplica!les las garantas del derec&o penal, dentro de las cuales se encuentran
la presuncin de inocencia y el principio nulla poena sine culpa<
iiiB 2l derec&o general de li!ertad, esta!lecido por el artculo 61AsicB de la
#onstitucin Poltica, &ace imperioso "ue la responsa!ilidad su!jetiva en el
ejercicio de la potestad sancionadora de la administracin sea la regla general<
Por esta razn, la consagracin legal de la regla inversa, es decir, de un
rKgimen general de responsa!ilidad o!jetiva, puede vulnerar la #onstitucin<
ivB 2s !ien cierto "ue la adopcin de un rKgimen de responsa!ilidad o!jetiva en
el derec&o administrativo sancionador no resulta inconstitucional en todos los
casos, por"ue las garantas previstas en el artculo )+ de la #onstitucin
admiten cierta fle'i!ilidad en este conte'to<
vB e acuerdo con la jurisprudencia constitucional, e'isten situaciones en las
cuales el legislador est% constitucionalmente autorizado a matizar las
garantas de la presuncin de inocencia y el principio de culpa!ilidad< Sin
em!argo, es preciso estudiar cada caso de manera individual para esta!lecer si
la matizacin "ue se pretende est% justificada en dic&o supuesto y en "uK
medida lo est%<
viB 2l esta!lecer presunciones generales de culpa y de dolo puede resultar no slo
contrario al de!ido proceso y al derec&o general de li!ertad, sino tam!iKn al
principio y derec&o fundamental a la igualdad< 2n efecto, estas presunciones
pueden ser contrarias al artculo 6, superior, por"ue la ley incluye en una
)9
)9
-*+**
regulacin a m%s casos de los "ue es de!ido Aviolacin "ue en el derec&o
constitucional norteamericano se denomina5 o!erinclusi!eness) y "ue consiste
en otorgar un tratamiento igualitario a casos "ue de!en ser tratados de manera
diversa<
viiB 2l 8egislador puede imponer la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o
administrativo sancionador (nicamente cuando la sancin es monetaria,
produce un impacto leve so!re los derec&os fundamentales de los
administrados, no se origina en el poder correccional del 2stado y resulta
razona!le y proporcionada<
viiiB 8a responsa!ilidad o!jetiva en el rKgimen sancionatorio am!iental es
contraria al de!ido proceso administrativo, al principio de culpa!ilidad y a la
presuncin de inocencia en el derec&o administrativo sancionador, por cuanto
afecta gravemente derec&os fundamentales del sancionado, se origina en el
poder correccional del 2stado y es francamente irrazona!le y
desproporcionada<
i'B 8a responsa!ilidad o!jetiva en el rKgimen sancionatorio am!iental desconoce
el derec&o de defensa del investigado por"ue le impide presentar argumentos
de e'oneracin de responsa!ilidad cuando &a actuado lcitamente y dentro del
riesgo "ue la misma administracin &a permitido<
'B 8a responsa!ilidad o!jetiva en el rKgimen sancionatorio am!iental es
contraria a los derec&os de defensa y de!ido proceso del investigado por"ue
viola el principio de tipicidad de la infraccin am!iental al no permitir "ue el
investigado demuestre la ausencia de la conducta administrativamente
reproc&a!le<
'iB 8as diferencias "ue surgen de la estructura de la imputacin en los procesos
de responsa!ilidad civil e'tracontractual y sancionador administrativo &acen
imposi!le la aplicacin de la responsa!ilidad o!jetiva en el proceso
sancionador am!iental<L
2n desarrollo de lo trascrito, el interviniente afirma "ue con la e'pedicin de
las normas demandadas se presenta la vulneracin5
- )el debido proceso< Se desconocen dos prescripciones constitucionales "ue
fundamentan el sistema de fuentes del derec&o administrativo sancionador
-incluido el am!iental-, como son5 iB la aplicacin de los principios
constitucionales "ue rigen el ius puniendi del 2stado y concretamente el
derec&o penal y iiB "ue en el derec&o penal como en el derec&o sancionatorio
la responsa!ilidad por regla general de!e ser por culpa !asada en la
presuncin de inocencia y la antijuridicidad de la conducta, seg(n la cual slo
&ay responsa!ilidad cuando &ay daFo< $s, considera "ue las disposiciones
legales vulneran tales principios constitucionales al esta!lecer las
presunciones de culpa y de dolo, y al &acer posi!le "ue e'ista responsa!ilidad
sancionatoria por la simple infraccin de las normas am!ientales, m%s all% de
"ue e'ista o no un daFo al medio am!iente o a otro !ien jurdico en cada caso
concreto<
- )el principio de culpabilidad< 8uego de referir a algunas decisiones de la
#orte #onstitucional, anota "ue las medidas impuestas en el rKgimen
sancionatorio am!iental no slo tienen impacto econmico sino "ue
comprometen los derec&os fundamentales del infractor por lo "ue la
fle'i!ilidad del principio de prue!a de la culpa!ilidad no resulta
constitucionalmente admisi!le< $duce "ue las sanciones "ue se derivan
)6
afectan gravemente los derec&os al tra!ajo, la li!re iniciativa privada y la
confianza legtima< 2l cierre definitivo de empresas, la revocatoria directa de
licencias am!ientales o permisos de funcionamiento, la demolicin de o!ras,
el decomiso de !ienes y el tra!ajo comunitario no pueden considerarse
medidas de poca entidad "ue puedan imponerse por el resultado, es decir, sin
valoracin del grado de culpa o el G%nimoL con "ue se realice la infraccin<
2'pone "ue los &ec&os "ue generan responsa!ilidad administrativa general no
son compara!les con las "ue forjan responsa!ilidad en materia am!iental<
2'plica "ue el tipo de an%lisis "ue adelanta las autoridades administrativas por
la ocurrencia de &ec&os constitutivos de infracciones am!ientales es distinto a
los dem%s casos de infracciones administrativas como la aduanera, cam!iaria,
fiscal o disciplinaria< #uando se trate de riesgos permitidos la autoridad
competente de!e demostrar "ue se realiz con culpa y de!e evaluar el grado
en la produccin del daFo<
2sgrime "ue la responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental viola en forma
desproporcionada el de!ido proceso, la presuncin de inocencia y la
aplicacin del principio de culpa!ilidad< Si !ien el o!jetivo propuesto es
v%lido constitucionalmente, desconoce los principios de necesidad y de
proporcionalidad< 2l primero, por"ue e'isten m(ltiples medios alternativos
muc&o m%s r%pidos, eficaces y adecuados para conseguir el resultado !uscado,
"ue no implican una afectacin tan grave al principio de culpa!ilidad< 2l
acudir a mecanismos de prevencin resulta m%s eficaz< 2n cuanto al segundo,
seFala "ue el &ec&o de "ue tengan car%cter general la inversin de la carga de
la prue!a y las presunciones de culpa y dolo, y de "ue se impida "ue el
investigado pueda demostrar la diligencia y cuidado para e'onerarse de
responsa!ilidad, implican una afectacin grave de las garantas al de!ido
proceso respecto al principio de culpa!ilidad y la presuncin de inocencia<
Indica "ue la responsa!ilidad o!jetiva implica un sacrificio grave del derec&o
de defensa, "ue no se acompasa con el !eneficio leve o ine'istente "ue de ella
se deriva para la proteccin del medio am!iente<
- )e la presuncin de inocencia< 8as disposiciones cuestionadas vulneran tal
presuncin, pues de manera general prevKn lo contrario, esto es, la inversin
de la carga de la prue!a, la presuncin de culpa, la presuncin de dolo y un
rKgimen de responsa!ilidad o!jetiva<
- )e la igualdad, por cuanto se e"uipara todas las infracciones am!ientales en
el sentido de esta!lecer "ue de!e aplicarse un rKgimen de responsa!ilidad
o!jetiva -trato diferenciado de situaciones dismiles-< $severa "ue aun"ue es
posi!le "ue algunas infracciones am!ientales puedan admitir un rKgimen de
responsa!ilidad o!jetiva, no puede generalizarse<
- )el derecho de defensa< $nota "ue el %m!ito del derec&o am!iental es un
ejemplo de la aplicacin del principio de tolerancia del riesgo, pues en
desarrollo del principio de previsin regula las actividades "ue representan
una amenaza para el am!iente sano, pero "ue resultan necesarias para el
funcionamiento social< 2stima "ue la fle'i!ilizacin del principio de tipicidad
))
))
-*+**
en el derec&o administrativo sancionador no puede llegar al punto de afectar
desproporcionadamente el derec&o de defensa< Si el legislador no le da al
investigado la posi!ilidad de demostrar "ue actu dentro del riesgo permitido
en las normas jurdicas y tKcnicas "ue regulan la actividad, esto es, "ue no
e'iste infraccin am!iental, le impone una sancin e'clusivamente por el
resultado afectando gravemente su derec&o a la defensa<
e otra parte, seFala "ue la responsa!ilidad civil o!jetiva en el daFo am!iental
no es aplica!le al derec&o administrativo sancionador< 2'plica "ue los
principios de a"uella no se emplean en Ksta por cuanto la (ltima tiene
fundamentos distintos "ue comprue!an su autonoma e independencia< 8as
sanciones y las medidas preventivas en materia am!iental tienen finalidades
de prevencin, correctivas y compensatorias, pero no resarcitorias o
indemnizatorias< e a& "ue el fundamento jurdico de la responsa!ilidad civil
es diferente a la administrativa am!iental, no siendo posi!le e"uiparar el
modelo de culpa!ilidad e'igida<
#oncluye "ue los principios jurdicos "ue soportan constitucionalmente la
culpa presunta o la imputacin o!jetiva en la responsa!ilidad civil, no podr%n
ser implementados en la actividad punitiva del 2stado por cuanto la primera es
tpicamente resarcitoria o compensatorio y casi siempre patrimonial, en tanto
la segunda es correccional< $dicionalmente, a diferencia de la responsa!ilidad
civil o!jetiva, en la sancionatoria am!iental no es posi!le su declaracin sin la
demostracin plena de la ocurrencia de la infraccin am!iental, pues, de los
artculos /7, +7, 6* y )* de la 8ey 6,,, de )99+, se deduce "ue la
responsa!ilidad del infractor slo se declara cuando se &a demostrado "ue el
investigado es "uien incurri en una infraccin am!iental, es decir, "uien
desconoci la norma correspondiente<
>$ Ci.0a0an/ Mi3.e* E1(a?n P/*/ R/,e(/
4
$
2l ciudadano solicita a la #orte "ue se declare la e'e"ui!ilidad de las
disposiciones parcialmente acusadas< 2n su opinin, la presuncin de
culpa!ilidad esta!lecida supera el juicio de razona!ilidad, pues lo "ue se
pretende es la redistri!ucin de las cargas pro!atorias con la finalidad de
proteger un interKs superior como es el derec&o colectivo al medio am!iente
sano<
0anifiesta "ue las infracciones am!ientales comprenden por lo general la
realizacin de actividades peligrosas "ue dado el riesgo "ue rodea su ejercicio
suponen "ue el comportamiento daFoso envuelva una conducta negligente,
imprudente o maliciosa
+
< 2ncuentra innega!le "ue la presuncin de
culpa!ilidad en materia sancionatoria am!iental constituya una &erramienta
procesal idnea para salvaguardar un !ien jurdico particularmente importante,
donde la prue!a del elemento su!jetivo "ue soporta la responsa!ilidad se
4 2ste escrito fue presentado el 9) de marzo de )969 y seg(n informe de la Secretara ;eneral de la #orte
#onstitucional el tKrmino de fijacin en lista del asunto venci el 66 de fe!rero<
+ #ita una sentencia de la #orte Suprema de :usticia, Sala de #asacin #ivil, del ). de agosto de )99+, con
ponencia del 0agistrado Oilliam NamKn >argas<
),
dificulta y resulta gravosa frente a una modalidad de comportamiento "ue por
el riesgo "ue involucra presupone un actuar contrario al de!er de diligencia<
$rguye "ue el fin constitucionalmente v%lido est% dado en lograr la efectiva
proteccin del medio am!iente sano, facilitando la imposicin de medidas
preventivas y sancionatorias frente a comportamientos en los cuales la prue!a
del elemento su!jetivo es de difcil realizacin, m%s a(n teniendo en cuenta
"ue por la peligrosidad y el riesgo "ue involucra el "ue&acer respecto al
am!iente, es legtimo entender "ue el comportamiento daFoso implica por su
naturaleza una infraccin al de!er de diligencia "ue tienen las personas<
$firma "ue la medida adoptada es proporcional al no implicar el sacrificio de
ninguna garanta fundamental, mientras logra el propsito trascendental de
velar por la de!ida proteccin del medio am!iente, en los tKrminos
consagrados por el artculo 49 de la #onstitucin<
2s claro, anota, "ue las presunciones esta!lecidas e'istan solamente en el
campo de la culpa!ilidad, lo "ue no e'cluye a la administracin de la
o!ligacin de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental, en los precisos
tKrminos de la ley< $dem%s, considera "ue dic&as presunciones no impiden
"ue se puedan desvirtuar por el presunto infractor mediante los medios legales
pro!atorios legales<
Indica "ue no es cierto "ue sea imposi!le esta!lecer presunciones de culpa en
materias referentes al derec&o administrativo sancionador< $rguye "ue tales
presunciones son v%lidas si cumplen con las e'igencias de razona!ilidad,
finalidad y proporcionalidad, supuestos "ue en este caso se encuentran
plenamente acreditados< Recuerda "ue la #orte #onstitucional &a avalado
regmenes de responsa!ilidad o!jetiva frente a presuntas violaciones del
derec&o de presuncin de inocencia A#-/++ de 6++) y #-969 de )99,B, por lo
"ue no resultara comprensi!le "ue admitiendo su compati!ilidad
constitucional en determinados %m!itos del derec&o administrativo
sancionador, se declarara ine'e"ui!le la posi!ilidad de consagrar presunciones
de culpa y dolo<
@$ Uni4e(,i0a0 EAte(na0/ 0e C/*/')ia
69
$
0aria del Pilar ;arca Pac&n, irectora Ae<B del epartamento de erec&o
del 0edio $m!iente de la Eniversidad 2'ternado de #olom!ia, solicita la
ine'e"ui!ilidad de las e'presiones impugnadas<
2n primer lugar, e'pone "ue se parte de considerar GinfractorL al sujeto "ue
posi!lemente incumpli la normatividad am!iental o gener un daFo al
mismo< Indica "ue la 8ey 6,,, de )99+ no considera en ning(n lugar "ue
mientras se estK desarrollando el proceso se encuentra frente a un inculpado,
procesado o posi!le infractor< Precisa "ue sera tanto como si en un
69 2ste escrito fue presentado el 9+ de marzo de )969 y seg(n informe de la Secretara ;eneral de la #orte
#onstitucional el tKrmino de fijacin en lista del asunto venci el 66 de fe!rero<
).
).
-*+**
procedimiento penal se partiera de calificar de delincuente a "uien apenas est%
siendo investigado<
No encuentra razona!le esta presuncin por cuanto si !ien !usca protegerse un
derec&o de suma importancia -am!iente sano-, no responde a las leyes de la
lgica y de la e'periencia< Se parte de un &ec&o consistente en creer "ue todo
infractor puede presentar prue!as para desvirtuar el ne'o de causalidad entre
su conducta y la infraccin< $duce "ue pareciera "ue el legislador
desconociera "ue infractores no son slo las grandes multinacionales o las
empresas con alguna posi!ilidad de allegar al proceso m(ltiples estudios "ue
demuestren, por ejemplo, "ue no se gener un daFo al medio am!iente o "ue
las condiciones pree'istentes del ecosistema eran tales "ue con la actividad no
se dio ning(n daFo<
2'pone "ue la presuncin de culpa deja al infractor en una situacin
vulnera!le frente a la administracin, pues no es posi!le "ue en todos los
casos de infraccin el administrado disponga de los elementos necesarios para
llevar al proceso los &ec&os "ue pueden e'culparlo< #onsidera "ue en el caso
de daFos al medio am!iente son las autoridades am!ientales las "ue tienen
capacidad tKcnica para practicar las prue!as pertinentes en cada caso<
Se pregunta si es posi!le pro!ar lo "ue no se &a &ec&o, si esto es lo "ue en
(ltimas e'ige ser demostrado cuando se traslada la prue!a en el procedimiento
sancionatorio am!iental< $nota "ue la presuncin esta!lecida resulta
desproporcionada para alcanzar el fin de proteccin am!iental toda vez "ue la
sancin no es el (nico medio con "ue cuenta la administracin para cumplir
dic&o o!jetivo< Recuerda "ue en la prevencin del daFo de!era centrarse el
esfuerzo de la autoridad encargada de salvaguardar los recursos naturales<
3inaliza indicando "ue adem%s de vulnerarse la presuncin de inocencia se
desconoce el principio de legalidad por cuanto no se fija en la ley en "uK casos
se presumir% el dolo y la culpa, "uedando al ar!itrio de la administracin dic&a
calificacin, lo cual agrava a(n m%s la situacin del infractor<
!$ CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIBN$
2l Procurador ;eneral de la Nacin, en concepto n(mero .+)+, reci!ido en la
Secretara ;eneral de esta #orporacin el 69 de marzo de )969, solicita a la
#orte declarar la ine'e"ui!ilidad de los apartes impugnados<
Inicia su e'posicin manifestando "ue el 2stado y los particulares tienen el
de!er de garantizar el derec&o de todas las personas a gozar de un am!iente
sano, por lo cual se de!e prevenir y controlar los factores de deterioro
am!iental y, en su caso, e'igir la reparacin de los daFos causados< No
o!stante, para cumplir dic&as funciones no es necesario adoptar medidas tan
e'tremas como las de limitar otro derec&o relevante y fundamental como lo es
el de!ido proceso<
)/
SeFala "ue en materia am!iental es necesario tener en cuenta "ue el tipo de
an%lisis "ue de!e adelantar las autoridades administrativas por la ocurrencia de
&ec&os constitutivos de infracciones am!ientales es distinto a los dem%s casos
de infracciones administrativas como la aduanera, cam!iaria, fiscal o
disciplinaria, en los "ue se reproc&a una conducta ilegal o inconstitucional<
2n este %m!ito e'pone "ue los particulares y el 2stado no pueden eliminar
todo tipo de riesgos ya "ue algunos de Kstos son asumidos como cargas
soporta!les y necesarias para el desarrollo social< Precisa "ue la sociedad
soporta la creacin de ciertos riesgos "ue se consideran jurdicamente
apro!ados o permitidos y "ue no generan responsa!ilidad, lo cual impone "ue
cuando se trate de los riesgos permitidos, la autoridad competente de!e
demostrar "ue se cometi con culpa y de!e evaluar su grado en la produccin
del daFo<
$nota "ue la vulneracin del artculo )+ superior depende del alcance "ue se
otorgue al derec&o al de!ido proceso en las actuaciones administrativas,
particularmente de la posi!ilidad de imponer sanciones de plano en materia
am!iental<
$rgumenta "ue si lo perseguido con los apartes demandados era imponer un
rKgimen de responsa!ilidad o!jetiva en materia am!iental, no resulta!a
necesario crear una presuncin de culpa o dolo en contra del infractor, lo cual
es inconstitucional por atentar contra la presuncin de inocencia, en razn a
"ue ni a(n la notoriedad de la infraccin o la posi!le prue!a o!jetiva de la
misma, justifica una sancin "ue prive de cual"uier elemental garanta de
defensa, "uedando reducida al simple ejercicio posterior de los recursos
administrativos<
#oncluye "ue las normas parcialmente acusadas no regulan situaciones de
culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas "ue permita la aplicacin
de la teora del riesgo en el procedimiento sancionatorio am!iental, no slo
por constituir una tesis propia de la responsa!ilidad civil e'tracontractual y,
por lo tanto, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino tam!iKn por"ue la
sancin administrativa surge de una infraccin en materia am!iental y no del
ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa<
!I$ CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL$
1$ C/'-etencia$
8a #orte #onstitucional es competente para conocer del presente asunto por
cuanto los preceptos parcialmente acusados &acen parte de una 8ey de la
Rep(!lica Aartculo ).6<. de la #onstitucinB<
:$ C.e,ti/ne, -(e4ia,$
)1
)1
-*+**
:$1$ La demanda de inconstitucionalidad. 2l accionante seFala "ue el
par%grafo del artculo 67 y el par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de
)99+, vulneran el principio de presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB y
el artculo .7 de la #onstitucin<
$firma "ue el ejercicio del poder punitivo del 2stado, "ue encuentra sus
e'presiones en el derec&o penal y en el derec&o administrativo sancionador, le
impone acreditar la culpa!ilidad del sujeto infractor, esto es, desvirtuar la
presuncin de inocencia "ue ampara a todos los ciudadanos frente al ejercicio
ar!itrario del ius puniendi Anumerales 67 y )7 de la demandaB<
2n esa medida, considera "ue los apartes legales impugnados al presumir la
culpa o el dolo del infractor am!iental, invirtiendo la carga de la prue!a,
contraran a!iertamente el principio de presuncin de inocencia "ue resulta de
aplicacin o!ligatoria en el derec&o penal y en el derec&o administrativo
sancionador Anumeral ,7 de la demandaB<
2llo, adem%s, por"ue al esta!lecerse en un procedimiento administrativo
sancionador la presuncin de culpa!ilidad del investigado, se termina
relevando al 2stado de la carga pro!atoria y radicando en el mismo infractor
descartar la presuncin de inocencia "ue lo ampara Anumeral /7 de la
demandaB<
Dam!iKn seFala "ue la ine'e"ui!ilidad pretendida se corro!ora al interior del
mismo artculo /7 parcialmente acusado, toda vez "ue al prever su inciso 67
"ue para la e'istencia de responsa!ilidad de!a demostrarse Gel &ec&o
generador con culpa o doloL, se est% apelando a un criterio de responsa!ilidad
su!jetiva Anumeral .7 de la demandaB<
:$:$ Inexistencia de inhibicin< $lgunos intervinientes solicitan a la #orte
"ue se in&i!a de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda<
2n opinin del 0inisterio de $m!iente no se e'puso en de!ida forma el
concepto de la violacin al5 no indicarse de manera clara cmo los apartes
demandados vulneran las disposiciones constitucionalesC no recaer los
argumentos so!re un te'to real sino uno deducido por el actorC no e'plicar por
"uK razn y en "uK forma se contraran las normas constitucionalesC no
resultar pertinentes los argumentos e'puestos y no desarrollar el concepto de
la violacin Aausencia de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficienciaB< $dem%s, indica "ue no se precisaron las razones por las cuales se
vulnera el artculo .7 de la #onstitucin<
Para el ciudadano 0ontealegre 8ynett los numerales 67 y )7 de la demanda
contienen afirmaciones generales so!re garantas constitucionales como el
de!ido proceso y la presuncin de inocencia< So!re el numeral ,7 de la
demanda considera "ue no se e'plica la razn por la cual la inversin de la
carga de la prue!a en el derec&o administrativo sancionador es contraria a la
#onstitucin, por lo "ue el accionante &a de!ido aportar elementos de juicio
)*
adicionales a la simple descripcin normativa, m%'ime cuando la presuncin
de culpa o dolo no desconoce por s misma el principio de presuncin de
inocencia, seg(n lo &a sostenido la #orte
66
< Respecto al numeral .7 de la
demanda seFala "ue la acusacin no surge del cotejo con las disposiciones
constitucionales sino de la contradiccin interna de la norma legal, lo cual
muestra el incumplimiento de los re"uisitos de claridad y pertinencia< H en
cuanto al numeral /7 de la demanda indica "ue no se e'presaron los
argumentos mnimos "ue generen el de!ate constitucional<
2'pone la #onstitucin "ue todo ciudadano tiene derec&o a participar en la
conformacin, ejercicio y control del poder poltico< Para la efectividad de
este derec&o puede interponer acciones p(!licas en defensa de la #onstitucin
Aart< .9<1 superiorB<
2llo permite caracterizar la accin de inconstitucionalidad como una
&erramienta de naturaleza p(!lica e informal "ue a!andona los e'cesivos
formalismos tKcnicos o rigorismos procesales< No o!stante, la presentacin de
dic&a accin no est% e'enta del cumplimiento de un mnimo de re"uisitos
6)
,
como seFalar las razones de inconstitucionalidad "ue de!en ser claras, ciertas,
especficas, pertinentes y suficientes<
Dal valoracin de la #orte de!e realizarse a la luz del principio pro actione
seg(n el cual Gel e'amen de los re"uisitos adjetivos de la demanda no de!e ser
sometido a un riguroso escrutinio y se de!e preferir una decisin de fondo
antes "ue una in&i!itoria, de manera "ue se privilegie la efectividad de los
derec&os de participacin ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo
ante esta #orteL
6,
<
Ingresando al e'amen del asunto, la #orte encuentra "ue el demandante
e'pone el concepto de la violacin de manera clara, cierta, especfica,
pertinente y suficiente<
8a demanda e'pone con argumentos, aun"ue !reves y sencillos, el concepto
de la violacin "ue si !ien no a!unda en ellos o resultan copiosos, al menos
cuenta con una estructura jurdica slida "ue permite el advenimiento de un
cargo de inconstitucionalidad a efectos de proferir una decisin de fondo
6.
<
$plicando los presupuestos e'igidos por la jurisprudencia constitucional para
un pronunciamiento de fondo, esta #orporacin encuentra claramente
esta!lecido "ue5
iB 2l actor pretende la ine'e"ui!ilidad del par%grafo del artculo 67 y
del par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+<
66 2l interviniente relaciona las sentencias #-*49 de )99*, #-/91 de )99), #-.// de )99) y #-,*. de )99)<
6) $s lo e'ige el artculo )7 del ecreto )91* de 6++6 y lo &a sostenido esta #orte en las sentencias #-,*)
de )99+, #-694* de )994, #-)+, de )994, #-+)) de )99*, #-,*9 de )991, #-44+ de )99), #-64, de )99) y
#-69/) de )996<
6, #ft< Sentencias #-91+ de )99+, #-/94 de )994, #-./6 de )99/, #-9.9 de )99/, #-.49 de )99, y #-69/)
de )996<
6. #ft< Sentencias #-/), de )99+ y #-6.+ de )99+<
)4
)4
-*+**
iiB 8a demanda e'pone "ue como los apartes legales impugnados
presumen la culpa o el dolo del infractor en materia am!iental,
invirtiendo la carga de la prue!a, vulneran visi!lemente el principio
de presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB<
iiiB 2l demandante seFala "ue atendiendo el alcance de la presuncin de
inocencia, "ue encuentra resulta de aplicacin o!ligatoria al derec&o
penal y al derec&o administrativo sancionador, los segmentos
normativos acusados al instaurar en un procedimiento administrativo
sancionatorio am!iental la presuncin de culpa!ilidad del
investigado, termina relevando al 2stado de la carga de pro!ar la
responsa!ilidad -ejercicio del ius puniendi- y radicando en ca!eza
del presunto infractor la tarea de desvirtuar la presuncin de
inocencia "ue le ampara constitucionalmente<
e esta manera, la acusacin formulada por el accionante por la vulneracin
del principio de presuncin de inocencia, aun"ue resulta !reve se ampara en
razones5 iB claras, al permitir comprender con facilidad la argumentacin de la
demanda y lo pretendidoC iiB ciertas, al atacar el contenido real y e'istente de
las normas parcialmente acusadas !ajo una interpretacin "ue se encuentra
razona!le
6/
C iiiB especficas, al mostrar con precisin la manera como se
confrontan los apartes legales acusados con el principio de presuncin de
inocenciaC ivB pertinentes, por"ue los argumentos e'puestos son de naturaleza
constitucionalC y vB suficientes, al generar una duda mnima en torno a la
e'e"ui!ilidad de lo cuestionado<
Pa de indicarse "ue la #orte puede enfrentar al estudio de demandas en las
cuales resulte m%s f%cil determinar la vulneracin de derec&os
constitucionales, es decir, resulte posi!le apreciar con mayor claridad la
confrontacin entre el te'to legal y las normas constitucionales, evento en el
cual no se &ar% indispensa!le "ue el demandante profundice en mayores
lucu!raciones al respecto<
e igual modo, el "ue la #orte &aya proferido algunas decisiones so!re la
presuncin de culpa o el dolo en el derec&o administrativo sancionador
seFalando "ue su esta!lecimiento no conduce necesariamente a la
ine'e"ui!ilidad
61
, no implica per se trasladar todo el rigor de su conocimiento,
comprensin y e'posicin a "uien presente una accin de
inconstitucionalidad, m%'ime cuando la aplicacin de la ratio decidendi de
dic&as decisiones est% determinada por las particularidades "ue ofrezca las
disposiciones legales "ue se acusen -para este caso el medio am!iente-, por lo
"ue no es predeci!le la decisin "ue vaya a adoptar la #orte #onstitucional<
e otra parte, la afirmacin del accionante consistente en "ue la
ine'e"ui!ilidad pretendida se corro!ora al interior del mismo artculo /7
acusado, al prever su inciso 67 "ue para la e'istencia de responsa!ilidad de!a
demostrarse Gel &ec&o generador con culpa o doloL, si !ien se e'pone como un
6/ #ft< Sentencia #-1.6 de )99)<
61 2l ciudadano interviniente seFor 0ontealegre 8ynet relaciona las sentencias #-*49 de )99*, #-/91 de
)99), #-.// de )99) y #-,*. de )99)<
)+
argumento adicional en la demanda, no resulta admisi!le para la #orte tal
como lo sostiene uno de los intervinientes
6*
, al formularse a partir de
consideraciones puramente legales, es decir, de contradicciones al interior de
la norma legal Ano pertinenciaB<
Dampoco aprecia esta #orporacin argumento alguno de inconstitucionalidad
en relacin con la presunta vulneracin del artculo .7 de la #onstitucin
64
, por
lo cual &a!r% de in&i!irse esta #orporacin para pronunciarse en relacin con
dic&o precepto superior, como lo solicita uno de los intervinientes
6+
<
#onforme a lo e'puesto, la #orte encuentra "ue la demanda presentada
&a!ilita la formulacin de al menos un pro!lema de constitucionalidad, por lo
cual no se acceder% a la solicitud de in&i!icin constitucional conforme a las
salvedades esta!lecidas< Previo a la enunciacin del pro!lema jurdico, esta
#orporacin de!e resolver la solicitud de integracin de la unidad normativa<
:$;$ Improcedencia de la unidad normativa.
En ciudadano solicita integrar la unidad normativa con la totalidad de los
artculos ,7 Aprincipios rectoresB y 47 Ae'imentes de responsa!ilidadB por
omisin legislativa relativa
)9
C con las e'presiones Gpresunto infractorL de los
artculos ), Acesacin de procedimientoB, ). Aformulacin de cargosB, )/
AdescargosB, )* Adeterminacin de la responsa!ilidad y sancinB y ,, Amedidas
preventivas so!re agentes y !ienes e'tranjerosB, y con el aparte
GpresuntamenteL del artculo ,* Aamonestacin escritaB de la 8ey 6,,, de
)99+, para "ue tam!iKn se declare su ine'e"ui!ilidad por violacin de los
artculos 6, AigualdadB y )+ Ade!ido procesoB de la #onstitucin, 6. numerales
)7 y ,7 del Pacto Internacional de erec&os #iviles y Polticos y 47 numeral )7
de la #onvencin $mericana de erec&os Pumanos< #omo fundamento de su
pretensin aport nuevos argumentos de inconstitucionalidad a los contenidos
en la presente demanda, los cuales se encuentran consignados, seg(n se
e'puso, en la demanda de inconstitucionalidad posterior "ue present ante la
#orte A-4991B<
$ la vez, el 0inisterio de $m!iente aun"ue de manera general seFala "ue no
se integr la unidad normativa con otras disposiciones legales concordantes<
6* #iudadano 2duardo 0ontealegre 8ynett<
64 G8a #onstitucin es norma de normas< 2n todo caso de incompati!ilidad entre la #onstitucin y la ley u
otra norma jurdica, se aplicar%n las disposiciones constitucionales< 2s de!er de los nacionales y de los
e'tranjeros en #olom!ia acatar la #onstitucin y las leyes, y respetar y o!edecer a las autoridades<L
6+ 0inisterio de $m!iente, >ivienda y esarrollo Derritorial<
)9 $grega el interviniente5 Ge!emos precisar "ue la inconstitucionalidad alegada de esas dos normas fue
presentada a ttulo de inconstitucionalidad por omisin legislativa relativa, en tanto "ue el legislador omiti el
de!er de consagrar el principio de culpa!ilidad como rector del procedimiento sancionatorio am!iental
Aartculo ,7 de la 8ey 6,,, de )99+B y la ausencia de culpa o la demostracin de la ocurrencia de un riesgo
permitido o la prue!a de la diligencia como e'imentes de responsa!ilidad administrativa sancionatoria
Aartculo 47 de la 8ey 6,,, de )99+BL<
,9
,9
-*+**
#omo lo &a e'puesto la #orte, la integracin de la unidad normativa Ainc< ,7,
art< 17, ecreto )91* de 6++6B
)6
, reviste car%cter e'cepcional dado "ue a la
#orte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes Aart< ).6<. superiorB,
sino pronunciarse so!re a"uellas "ue fueran demandadas por un ciudadano
-control rogado-, adem%s "ue el proceso de control de constitucionalidad se
surte con la participacin ciudadana, la opinin de e'pertos y el concepto del
Procurador ;eneral de la Nacin Aart< ).)<6<) superiorB< e esta manera, su
procedencia se encuentra circunscrita a situaciones restringidas, "ue la
constituyen en un (ltimo recurso para impedir un fallo in&i!itorio
))
<
2n el presente caso la #orte no encuentra indispensa!le aplicar la figura
e'cepcional de la integracin de la unidad normativa toda vez "ue los
par%grafos acusados5 iB poseen un enunciado normativo completo e
independienteC iiB si !ien algunas e'presiones guardan identidad con las
previstas en otras disposiciones, estas (ltimas parten de un contenido
normativo diferente A&iptesis distintasBC y iiiB el interviniente e'puso nuevos
argumentos de inconstitucionalidad, adem%s de "ue identific otras
disposiciones constitucionales y tratados internacionales de derec&o &umanos,
lo cual de avalarse cercenara la participacin ciudadana y la emisin del
concepto del Procurador ;eneral< 2n todo caso, en la demanda "ue
posteriormente present A-4991B, la #orte podr% a!ordar los dem%s
interrogantes constitucionales "ue invita este asunto<
$dicionalmente, de!e indicarse "ue en la medida en "ue la 8ey 6,,, de )99+
esta!lece el procedimiento sancionatorio am!iental, las distintas normas "ue la
desarrollan al interior A11 artculosB, guardan semejanzas en su contenido
material, sin "ue por tal circunstancia se &aga imperioso integrar la unidad
normativa<
Para la #orte es posi!le e'aminar de manera independiente la pro!lem%tica
constitucional "ue e'pone la demanda, esto es, si al esta!lecerse en un
procedimiento administrativo sancionador am!iental la presuncin de
culpa!ilidad del investigado se termina relevando al 2stado de la carga de
pro!ar la responsa!ilidad "ue le corresponde en ejercicio del ius puniendi y
)6 G2l magistrado sustanciador tampoco admitir% la demanda cuando considere "ue Ksta no incluye las
normas "ue de!eran ser demandadas para "ue el fallo en s mismo no sea inocuo, y ordenar% cumplir el
tr%mite previsto en el inciso segundo de este artculo< 8a #orte se pronunciar% de fondo so!re todas las
normas demandadas y podr% seFalar en la sentencia las "ue, a su juicio, conforman unidad normativa con
a"uellas otras "ue declara inconstitucionalesL<
)) #ft< Sentencias #-//4 de )99+, #-.9+ de )99+ y #-6)96 de )99,< 2n la sentencia #-*/, de )994, la #orte
seFal5 GQ2Rsta Sala pasar% a recordar la doctrina de esta #orporacin respecto de la integracin de unidad
normativa, la cual slo procede en tres &iptesis y de manera e'cepcional5 AiB en primer lugar, en el caso
cuando se demanda una disposicin "ue no tiene un contenido normativo claro y unvoco, razn por la cual
resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposicin "ue no fue acusada, a fin de
completar el enunciado normativo demandado y evitar as una decisin in&i!itoriaC AiiB en segundo lugar,
cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento "ue
no fueron demandadas, a fin de evitar "ue el fallo de constitucionalidad resulte inaneC y AiiiB cuando la
disposicin demandada se encuentra ntima o intrnsecamente vinculada o relacionada con otra disposicin,
respecto de la cual se yerguen serias sospec&as de constitucionalidad< QSRste re"uiere a su vez la verificacin
de dos re"uisitos5 AiB en primer lugar, la e'istencia de una estrec&a e ntima relacin entre la norma
demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formara una unidad normativaC y AiiB
"ue respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos
respecto de su constitucionalidadL<
,6
radicando en ca!eza del presunto infractor descartar la presuncin de
inocencia "ue le ampara constitucionalmente< 8a #orte &a!r% de esta!lecer si
la presuncin de culpa o dolo del infractor en materia am!iental y la
consecuencia inversin de la carga de la prue!a vulnera el principio de
presuncin de inocencia<
2n relacin con los artculos ,7 y 47 de la 8ey 6,,, de )99+, la
inconstitucionalidad alegada por el interviniente lo es a titulo diferente de lo
e'puesto en la presente demanda, toda vez "ue alega la e'istencia de una
omisin legislativa relativa< Igualmente, recae so!re proposiciones jurdicas
en principio diferentes como son los principios rectores del procedimiento
sancionatorio am!iental y las e'imentes de responsa!ilidad<
8as e'presiones Gpresunto infractorL contenidas en los artculos ),, )., )/, )*,
,,, adem%s del aparte GpresuntamenteL del artculo ,* de la 8ey 6,,, de
)99+, parten de supuestos diversos a los previstos en los par%grafos
cuestionados, como son la cesacin de procedimiento, la formulacin de
cargos, los descargos, la determinacin de la responsa!ilidad y sancin, las
medidas preventivas so!re agentes y !ienes e'tranjeros, y la amonestacin
escritaC lo cual para la #orte dificulta la integracin de la unidad normativa,
m%'ime cuando se registran otras disposiciones "ue contienen las e'presiones
mencionadas Aartculos +7 y 6/B<
e!e tenerse en cuenta "ue el interviniente e'puso mayores argumentos de
inconstitucionalidad a los contenidos en la demanda "ue a&ora ocupa la
atencin de la Sala, "ue consecuencialmente procedi a soportar con otras
normas constitucionales y tratados internacionales de derec&os &umanos<
$coger la propuesta del interviniente implicara la asuncin de oficio de
m(ltiples situaciones, sin dar espacio a la participacin ciudadana y el
concepto del Procurador ;eneral<
#onforme a lo seFalado, estima la #orte "ue no procede la integracin de la
unidad normativa y, por lo tanto, el e'amen de constitucionalidad &a!r% de
recaer e'clusivamente so!re el contenido normativo demandado y !ajo el
cargo formulado<
:$<. Extemporaneidad en las solicitudes de acumulacin de expedientes.
2l 0inisterio de $m!iente en su escrito de intervencin del 66 de fe!rero de
)969 solicita "ue se acumule al presente asunto el e'pediente n(mero -*++9,
dado la coincidencia en las disposiciones acusadas< Posteriormente, el 64 de
junio de )969, solicit tam!iKn la acumulacin con otras demandas A-4991,
-496+, -4614 y -461,B<
8a #orte advierte "ue la acumulacin de demandas de inconstitucionalidad se
encuentra limitada al cumplimiento de las e'igencias previstas en el artculo
.* del Reglamento Interno de esta #orporacin, el cual precisa5
,)
,)
-*+**
GQSRlo podr%n acumularse a"uellos procesos "ue se incluyan en el respectivo
programa mensual de tra!ajo y reparto, siempre y cuando la propuesta de
acumulacin se justifi"ue en los tKrminos del artculo /T del ecreto )91* de 6++6,
sea formulada al momento de someterse al referido programa a consideracin de la
Sala Plena y Ksta la aprue!eL<
),

$&ora !ien, del programa de gestin de la Secretara ;eneral de la #orte
#onstitucional puede apreciarse, en relacin con las demandas de
inconstitucionalidad "ue se solicitan acumular, lo siguiente5
-*+**< Normas acusadas5 par%grafo del artculo 67 y par%grafo 67 del
artculo /7<
3ec&a de reparto por Sala Plena5 69 de diciem!re de )99+<
-*++9< Normas acusadas5 par%grafo del artculo 67 y par%grafo 67 del
artculo /7< 3ec&a de reparto por Sala Plena5 6. de enero de )969<
-4991< Normas acusadas5 67, /, ),, )., )/, )*, ,, y ,* AparcialesB< ,7 y
47<
3ec&a de reparto por Sala Plena5 )* de enero de )969<
-496+< Normas acusadas5 ,), ,1 y .9 AparcialesB< ,4, ,+, .,, .., ./, .1,
.*, .4 y .+<
3ec&a de reparto por Sala Plena5 69 de fe!rero de )969<
-461, y
-4614< Normas acusadas5 par%grafo del artculo 67 y par%grafo 67 del
artculo /7 A-461,B y par%grafo del artculo 67 A-461/B<
$cumulados y repartidos por Sala Plena el 61 de junio de )969<
Por lo anterior, en relacin con la peticin de acumulacin de los e'pedientes
-*+** y -*++9, !asta seFalar "ue como fue formulada el 66 de fe!rero de
)969, no se acceder% a tal solicitud por su e'temporaneidad A69 de diciem!re
de )99+ y 6. de enero de )969B<
Similar consideracin de e'temporaneidad A69 de diciem!re de )99+, 6. de
enero de )969, )* de enero de )969, 69 de fe!rero de )969 y 61 de junio de
)969B &a!r% de realizarse respecto a la acumulacin de todos los e'pedientes
referenciados A-*+**, -*++9, -4991, -496+ y -461, y 4614B, toda vez
"ue la pretensin de acumulacin se present el 64 de junio de )969<
#onforme a lo e'puesto, no se accede a las solicitudes de acumulacin de
e'pedientes dada su e'temporaneidad<
;$ P(/)*e'a C.(?0ic/ a (e,/*4e($
#omo se &a e'puesto, el accionante pretende la ine'e"ui!ilidad del par%grafo
del artculo 67 y del par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+, por
vulneracin del principio de presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB, al
presumir la culpa o el dolo del infractor en materia am!iental e invertir la
carga de la prue!a en su contra<
), #ft< sentencias #-+), de )996 y #-*,1 de )999< $utos de Sala Plena n(meros 6/* de )99., 94/ de )996,
9*4 de )999, 964 de )999, y 991 de 6++*<
,,
2'pone "ue dado el alcance del principio de presuncin de inocencia, los
segmentos normativos acusados, al esta!lecer en el procedimiento
administrativo sancionador am!iental la presuncin de culpa!ilidad del
investigado, termina relevando al 2stado de la carga de pro!ar la
responsa!ilidad "ue le corresponde en ejercicio del ius puniendi y radicando
en ca!eza del presunto infractor la la!or de descartar la presuncin de
inocencia "ue le ampara constitucionalmente<
8a #orte limitar% su e'amen al cargo mencionado, "ue se a!ordar% !ajo el
siguiente pro!lema jurdico5 U2l par%grafo del artculo 67 y el par%grafo 67 del
artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+, vulneran el principio de presuncin de
inocencia Aart< )+ superiorB, al presumir la culpa o el dolo del infractor e
invertir la carga de la prue!a en el campo del derec&o administrativo
sancionador am!ientalV
Para resolver tal interrogante, la #orte &a!r% de referir a5
iB 2l interKs superior del medio am!iente sano, los de!eres
constitucionales y los principios "ue lo fundamentan<
iiB 8a potestad sancionatoria administrativa y la presuncin de
inocencia Aelemento de la culpa!ilidadB< 8a responsa!ilidad
su!jetiva y o!jetiva<
iiiB 8as presunciones legales en el derec&o administrativo sancionador y
la inversin de la carga de la prue!a<
ivB @ajo estos elementos de juicio se a!ordar% el an%lisis del caso
concreto<
<$ E* inte(D, ,.-e(i/( 0e* a')iente ,an/ -a(a *a ,.),i,tencia 0e *a
E.'ani0a0$ L/, 0e)e(e, c/n,tit.ci/na*e, 7 */, -(inci-i/, 9.e */
1.n0a'entan$
<$1$ La -e(,/na 7 e* ent/(n/ ec/*63ic/$ #olom!ia es una 2stado
personalista fundado en el respeto de la dignidad &umana Aartculo 67
superiorB< 8a #onstitucin reconoce la primaca de los derec&os inaliena!les
del ser &umano Aartculo /7 superiorB< Se &a de proteger, entonces, el derec&o a
la vida, esto es, "ue la persona e'ista, adem%s de garantizar cierta calidad de
su!sistencia Adignidad &umana, artculo 67 superiorB<
8a persona es el sujeto, la razn de ser y fin (ltimo del poder poltico por lo
"ue se constituye en norte inaltera!le en el ejercicio del poder y su relacin
con la sociedad< 2s a partir del respeto por la vida &umana "ue ad"uiere
sentido el desarrollo de la comunidad y el funcionamiento del 2stado<
8a #onstitucin muestra igualmente la relevancia "ue toma el medio am!iente
como !ien a proteger por s mismo y su relacin estrec&a con los seres "ue
&a!itan la tierra<
,.
,.
-*+**
8a conservacin y la perpetuidad de la &umanidad dependen del respeto
incondicional al entorno ecolgico, de la defensa a ultranza del medio
am!iente sano, en tanto factor insustitui!le "ue le permite e'istir y garantizar
una e'istencia y vida plena< esconocer la importancia "ue tiene el medio
am!iente sano para la &umanidad es renunciar a la vida misma, a la
supervivencia presente y futura de las generaciones<
).

2n el mundo contempor%neo, la preocupacin am!ientalista viene a tomar
influencia decisiva solamente cuando resulta incuestiona!le "ue el desarrollo
incontrolado y la e'plotacin sin lmites de los recursos naturales logran
suponer su es"uilmacin definitiva<
)/

<$:$ La C/n,tit.ci6n ec/*63ica$ 2l #onstituyente de 6++6 instituy nuevos
par%metros en la relacin persona y naturaleza< #oncedi una importancia
cardinal al medio am!iente "ue &a llevado a catalogarla como una
G#onstitucin ecolgicaL o G#onstitucin verdeL<
)1
$s lo sostuvo la #orte en
la sentencia #-6)1 de 6++45
G8a #onstitucin de 6++6 modific profundamente la relacin normativa de la
sociedad colom!iana con la naturaleza< Por ello esta #orporacin &a seFalado QWR
"ue la proteccin del medio am!iente ocupa un lugar tan trascendental en el
ordenamiento jurdico "ue la #arta contiene una verdadera X#onstitucin ecolgicaX,
conformada por todas a"uellas disposiciones "ue regulan la relacin de la sociedad
con la naturaleza y "ue !uscan proteger el medio am!ienteL<
Numerosas cl%usulas constitucionales reconocen al medio am!iente un interKs
superior5
)*
1F o!ligacin del 2stado y de las personas de proteger las ri"uezas culturales y
naturales de la Nacin Aart< 4TBC
:F la atencin del saneamiento am!iental como servicio p(!lico a cargo del
2stado Aart< .+BC
). #ft< Sentencia D-.66 de 6++)<
)/ Ra(l #anosa Esera< #onstitucin y 0edio $m!iente< :urista 2ditores< )99.< P%g< )*<
)1 2n la sentencia #-*/9 de )994, se reiter5 G2n #olom!ia el tema am!iental constituy una seria
preocupacin para la $sam!lea Nacional #onstituyente< 2n a"uel momento, en el "ue se prepara!a la
#onstitucin de 6++6, se consider "ue ninguna #onstitucin moderna puede sustraer de su normatividad el
manejo de un pro!lema vital, no slo para la comunidad nacional, sino para toda la &umanidadL A#ft<
Sentencia D-)/. de 6++,B<
)* 2n la sentencia #-.,6 de )999, se manifest5 G2l tema am!iental constituy , sin lugar a dudas, una seria
preocupacin para la $sam!lea Nacional #onstituyente, pues ninguna #onstitucin moderna puede sustraer
de su normatividad el manejo de un pro!lema vital, no slo para la comunidad nacional, sino para toda la
&umanidadC por ello, se &a afirmado con toda razn, "ue el am!iente es un patrimonio com(n de la
&umanidad y "ue su proteccin asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras< #omo
testimonio de lo anterior y afirmacin de su voluntad por esta!lecer los mecanismos para preservar un
am!iente sano, en la $sam!lea Nacional #onstituyente se e'pres lo siguiente5 X8a proteccin al medio
am!iente es uno de los fines del 2stado 0oderno, por lo tanto toda la estructura de Kste de!e estar iluminada
por este fin, y de!e tender a su realizacin< X8a crisis am!iental es, por igual, crisis de la civilizacin y
replantea la manera de entender las relaciones entre los &om!res< 8as injusticias sociales se traducen en
desajustes am!ientales y Kstos a su vez reproducen las condiciones de miseriaX A;aceta #onstitucional No<
.1< P%gs< .-1B< Sentencia D-)/. de 6++,<
,/
;F la funcin social "ue cumple la propiedad, siendo in&erente una funcin
ecolgica Aart< /4BC
<F condiciones especiales de crKdito agropecuario teniendo en cuenta las
calamidades am!ientales Aart< 11BC
5F la educacin como proceso de formacin para la proteccin del am!iente
Aart< 1*BC
=F el derec&o de todas las personas a gozar de un am!iente sanoC la
participacin de la comunidad en las decisiones "ue puedan afectarloC y el
de!er del 2stado de proteger la diversidad e integridad del am!iente, conservar
las %reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el
logro efectivo de estos fines Aart< *+BC
>F la o!ligacin del 2stado de planificar el manejo y aprovec&amiento de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sosteni!le, su conservacin,
restauracin o sustitucinC prevenir y controlar los factores de deterioro
am!iental, imponer las sanciones legales y e'igir la reparacin de los daFos
causadosC y cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas en
las zonas fronterizas Aart< 49BC
@F la pro&i!icin de fa!ricacin, importacin, posesin y uso de armas
"umicas, !iolgicas y nucleares, como la introduccin al territorio de residuos
nucleares y desec&os t'icosC la regulacin de ingreso y salida del pas de los
recursos genKticos y su utilizacin, conforme al interKs nacional Aart< 46BC
9F el de!er del 2stado de velar por la proteccin de la integridad del espacio
p(!lico y su destinacin al uso com(n, "ue prevalece so!re el interKs particular
Aart< 4)BC
10F las acciones populares para la proteccin de los derec&os e intereses
colectivos como el espacio y el am!ienteC as mismo, definir% los casos de
responsa!ilidad civil o!jetiva por el daFo inferido a los derec&os e intereses
colectivos Aart< 44BC
11F el de!er de la persona y del ciudadano de proteger los recursos culturales y
naturales del pas y de velar por la conservacin de un am!iente sano Aart<
+/<4BC
1:F la funcin del #ongreso de reglamentar la creacin y funcionamiento de
corporaciones autnomas regionales Aart< 6/9<*BC
1;F la declaratoria de la emergencia ecolgica por el Presidente de la
Rep(!lica y sus ministros y la facultad de dictar decretos legislativos Aart<
)6/BC
1<F el de!er del 2stado de promover la internacionalizacin de las relaciones
ecolgicas so!re !ases de e"uidad, reciprocidad y conveniencia nacional Aart<
))1BC
15F la vigilancia de la gestin fiscal del 2stado incluye un control financiero,
de gestin y de resultados fundado en la valoracin de los costos am!ientales
Aart< )1*, inc< ,TBC
1=F presentacin por el #ontralor ;eneral al #ongreso de un informe anual
so!re el estado de los recursos naturales y el medio am!iente Aart< )14<*BC
1>F funcin del Procurador ;eneral de defender los intereses colectivos,
especialmente el am!iente Aart< )**<.BC
,1
,1
-*+**
1@F funcin del efensor del Pue!lo de interponer acciones populares Aart<
)4)</BC
19F por mandato de la ley, la posi!ilidad "ue los departamentos y municipios
u!icados en zonas fronterizas adelanten con la entidad territorial limtrofe del
pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin e integracin dirigidos a
la preservacin del medio am!iente Aart< )4+BC
:0F la competencia de las asam!leas departamentales para regular el am!iente
Aart< ,99<)BC
:1F posi!ilidad legal de esta!lecer para los departamentos diversas
capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal diferentes a las
mencionadas constitucionalmente, en atencin a mejorar la administracin o
prestacin de los servicios p(!licos de acuerdo a las circunstancias ecolgicas
Aart< ,9)BC
::F el rKgimen especial previsto para el departamento arc&ipiKlago de San
$ndrKs, Providencia y Santa #atalina, uno de cuyos o!jetivos es la
preservacin del am!iente y de los recursos naturales Aart< ,69BC
:;F la competencia de los concejos municipales para dictar normas
relacionadas con el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico
Aart< ,6,<+BC
:<F la destinacin mediante ley de un porcentaje de los tri!utos municipales
so!re la propiedad inmue!le a las entidades encargadas del manejo y
conservacin del am!iente y de los recursos naturales renova!les Aart< ,6*BC
:5F las funciones "ue se atri!uyen a los territorios indgenas AconsejosB para
velar por la aplicacin de las normas so!re usos del suelo y la preservacin de
los recursos naturales Aart< ,,9, n(ms< 67 y /TBC
:=F la creacin de la #orporacin $utnoma Regional del Ro ;rande de la
0agdalena la cual tiene entre sus o!jetivos el aprovec&amiento y preservacin
del am!iente, los recursos ictiolgicos y dem%s recursos naturales renova!les
Aart< ,,6BC
:>F el 2stado es propietario del su!suelo y de los recursos naturales no
renova!les, sin perjuicio de los derec&os ad"uiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes pree'istentes Aart< ,,)BC
:@F la empresa tiene una funcin social "ue implica o!ligacionesC la ley
delimitar% el alcance de la li!ertad econmica cuando as lo e'ija el interKs
social, el am!iente y el patrimonio cultural de la Nacin Aart< ,,,BC
:9F la intervencin del 2stado por mandato de la ley en la e'plotacin de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distri!ucin
utilizacin y consumo de los !ienes, y en los servicios p(!licos y privados,
para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los &a!itantes, la distri!ucin e"uitativa de las
oportunidades y los !eneficios del desarrollo y la preservacin de un am!iente
sano Aart< ,,.BC
;0F la necesidad de incluir las polticas am!ientales en el Plan Nacional de
esarrollo Aart< ,,+BC
;1F e'istencia de un #onsejo Nacional de Planeacin integrado por
representantes de los sectores ecolgicos, entre otros Aart< ,.9BC
,*
;:F el seFalamiento de la preservacin del am!iente como una destinataria de
los recursos del 3ondo Nacional de Regalas Aart< ,16BC y
;;F la inclusin del saneamiento am!iental como uno de las finalidades
sociales del 2stado Aart< ,11B<
2ste conjunto de disposiciones permiten mostrar la trascendencia "ue tiene el
medio am!iente sano y el vnculo de interdependencia con los seres &umanos
y no &umanos<
<$;$ E* )ien C.(?0ic/ c/n,tit.ci/na* 0e* 'e0i/ a')iente 7 */, 0e)e(e,
c/((e*ati4/,$ 8a #onstitucin ecolgica lleva implcita el reconocimiento al
medio am!iente de una triple dimensin5 Gde un lado, es un principio "ue
irradia todo el orden jurdico puesto "ue es o!ligacin del 2stado proteger las
ri"uezas naturales de la Nacin< e otro lado, aparece como el derecho de
todas las personas a gozar de un am!iente sano, derec&o constitucional "ue es
e'igi!le por diversas vas judiciales< H, finalmente, de la #onstitucin
ecolgica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a
los particulares<
)4
2s m%s, en varias oportunidades,
)+
este Dri!unal &a insistido
en "ue la importancia del medio am!iente en la #onstitucin es de tal
magnitud "ue implica para el 2stado Gunos de!eres calificados de
proteccinL<
,9


8a defensa del medio am!iente constituye un ob&eti!o de principio dentro de
la forma organizativa de 2stado social de derec&o acogida en #olom!ia<
,6
Pa
dic&o la #orte "ue constitucionalmente5
Ginvolucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovec&amiento y
conservacin de los recursos naturales, el e"uili!rio de los ecosistemas, la proteccin
de la diversidad !iolgica y cultural, el desarrollo sosteni!le, y la calidad de vida del
&om!re entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, "ue entre
otros, &an sido reconocidos ampliamente por nuestra #onstitucin Poltica en muc&as
normas "ue esta!lecen claros mecanismos para proteger este derec&o y e'&ortan a las
)4 >er las sentencias D-.66 de 6++), #-9/4 de 6++., #-/6+ de 6++., #-.+/ de 6++1 y #-/,/ de 6++1<
)+ >er las sentencias #-,)4 de 6++/ y #-/,/ de 6++1<
,9 Sentencia #-6)1 de 6++4< $dem%s se sostuvo5 G8a dimensin ecolgica de la #arta y la constitucionalizacin
del concepto de desarrollo sosteni!le no son una muletilla retrica ya "ue tienen consecuencias jurdicas de talla,
pues implican "ue ciertos conceptos jurdicos y procesos sociales, "ue anteriormente se considera!an acepta!les,
pierden su legitimidad al desconocer los mandatos ecolgicos superiores< 8a #orte precis lo anterior en los
siguientes tKrminos5 G2s induda!le "ue la dimensin ecolgica de la #onstitucin, como norma de normas "ue es
A#P art< .7B, confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurdicos y econmicos<
2stos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas, como
se &aca antaFo, sino "ue de!en ser interpretados conforme a los principios, derec&os y o!ligaciones estatales
"ue en materia ecolgica &a esta!lecido la #onstitucin, y en particular conforme a los principios del desarrollo
sosteni!le< Por todo lo anterior, considera la #orte "ue &oy no tienen ning(n respaldo constitucional ciertos
procesos y conceptos "ue anteriormente pudieron ser considerados legtimos, cuando los valores ecolgicos no
&a!an ad"uirido el reconocimiento nacional e internacional "ue se les &a conferido en la actualidad< H eso
sucede en particular con el concepto de "ue la colonizacin puede ser predatoria, puesto "ue, por las razones
empricas y normativas seFaladas anteriormente, estos procesos son inacepta!les ya "ue se efect(an en
contradiccin con los principios ecolgicos esta!lecidos por la #onstitucin< Poy en #olom!ia no es legtima
una colonizacin incompati!le con la preservacin del medio am!iente y el desarrollo sosteni!le<L ASentencia #-
9/4 de 6++.B<
,6 Sentencia #-.,6 de )999<
,4
,4
-*+**
autoridades a diseFar estrategias para su garanta y su desarrollo< 2n efecto, la
proteccin del medio am!iente &a ad"uirido en nuestra #onstitucin un car%cter de
o!jetivo social, "ue al estar relacionado adicionalmente con la prestacin eficiente de
los servicios p(!licos, la salu!ridad y los recursos naturales como garanta de la
supervivencia de las generaciones presentes y futuras, &a sido entendido como una
prioridad dentro de los fines del 2stado y como un reconocimiento al de!er de
mejorar la calidad de vida de los ciudadanosL<
,)
ados los factores pertur!adores y el riesgo "ue enfrenta el medio am!iente
"ue le ocasionan daFos irrepara!les e inciden nefastamente en la e'istencia de
la &umanidad, la #orte &a sostenido el car%cter de derecho fundamental por
cone#idad, al resultar ligado indefecti!lemente con los derec&os individuales a
la vida y a la salud de las personas<
,,

Su reconocimiento general en el ordenamiento constitucional es como
derecho colecti!o, cuya va judicial de proteccin son las acciones populares
Aart< 44 superiorB<
2l am!iente sano tam!iKn tiene el car%cter de ser!icio p(blico erigiKndose
junto con la salud, la educacin y el agua pota!le en un o!jetivo social cuya
realizacin material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de
propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la po!lacin del pas
Aartculos )T, .+, ,1/ y ,11 superioresB<
2n la sentencia #-/6+ de 6++. esta #orporacin reconoci a #olom!ia como
un pas Gmegabiodi!ersoL, fuente de ri"uezas naturales invalua!les, sin par en
el resto del planeta, "ue amerita !ajo una corresponsa!ilidad universal, una
proteccin especial para el !ienestar de la &umanidad5
G#olom!ia es uno de los pases "ue mayor interKs de!e tener respecto de los acuerdos
internacionales en materia de !iodiversidad< 8a razn es, por lo dem%s, sencilla5
nuestro pas &a sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros !iolgicos
de mayor diversidad< So!re el particular, !asta con remitirnos a la e'posicin de
motivos QWR cuando presentaron ante el #ongreso el proyecto de ley correspondiente
al #onvenio de iversidad ya referenciado5 Gpases como #olom!ia, catalogados
como Ymega!iodiversosY no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas
comparativas m%s crticas en las relaciones internacionales y la economa del siglo
ZZI5 los recursos genKticos y la diversidad !iolgica< 2n muc&os casos esta ventaja
es a!soluta cuando se trata de especies endKmicas, es decir (nicas y no repetidas en
lugar alguno del planeta A<<<B< G#olom!ia es uno de los 6, pases del planeta "ue
concentran el 19 por ciento de la ri"ueza !iolgica< QWR Nuestro pas re(ne
apro'imadamente el 69 por ciento de todas las especies animales y vegetales del
glo!o, aun"ue representa menos del 6 por ciento de la superficie terr%"uea< 2sta
caracterstica u!ica al pas en uno de los primeros lugares en diversidad de especies
por unidad de %rea, y n(mero total de especies< GEn tercio de las //<999 especies de
plantas de #olom!ia son endKmicas, lo "ue se considera una ri"ueza sin igual,
e"uivalente al 69[ del total identificado A@undestag, 6++9B< 2l pas cuenta, por
ejemplo, con el 6/[ de las especies de or"udeas clasificadas mundialmenteC con
,) Sentencias D-)/. de 6++,, D-./, de 6++4 y #-1*6 de )996<
,, Sentencia D-9+) de 6++,, #-.,) de )999, #-1*6 de )996, #-)+, de )99), #-,,+ de )99), D-*19 de )99* y
#-.41 de )99+<
,+
m%s de )<999 plantas medicinales identificadas y con un n(mero elevado de especies
de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, "ue son comesti!les
o "ue pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genKtico de especies
cultivadas< G2n el pas se &an clasificado ,,4 especies de mamferos, lo "ue
representa un 4[ del total de las conocidas en el PlanetaC el 6/[ de las especies
primates vivientesC 6<*/. especies de aves A64[BC y casi ,<999 verte!rados
terrestres<L
2sta #orte desde el inicio de sus funciones en el aFo de 6++), &a denotado la
necesidad universalmente reconocida de !rindar una respuesta contundente a
las intolera!les agresiones contra el medio am!iente, como puede apreciarse
de la sentencia D-.665
G8a proteccin al am!iente no es un Gamor platnico &acia la madre naturalezaL, sino
la respuesta a un pro!lema "ue de seguirse agravando al ritmo presente, aca!ara
planteando una autKntica cuestin de vida o muerte5 la contaminacin de los ros y
mares, la progresiva desaparicin de la fauna y la flora, la conversin en irrespira!le
de la atmsfera de muc&as grandes ciudades por la polucin, la desaparicin de la
capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido, la deforestacin, el aumento de la
erosin, el uso de productos "umicos, los desec&os industriales, la lluvia %cida, los
melones nucleares, el empo!recimiento de los !ancos genKticos del planeta, etc<, son
cuestiones tan vitales "ue merecen una decisin firme y un%nime de la po!lacin
mundial< $l fin y al ca!o el patrimonio natural de un pas, al igual "ue ocurre con el
&istrico - artstico, pertenece a las personas "ue en Kl viven, pero tam!iKn a las
generaciones venideras, puesto "ue estamos en la o!ligacin y el desafo de entregar
el legado "ue &emos reci!ido en condiciones ptimas a nuestros descendientes
,.
<
2ste inmenso desafo tiene una dimensin moral y espiritual< 8a era pasada nos &a
enseFado una muy !uena leccin5 el &om!re no puede mandar so!re el viento y la
lluvia< 2l &om!re no es el amo omnipotente del universo, con carta !lanca para &acer
impunemente lo "ue desee o lo "ue le convenga en un determinado momento< H,
como sostiene el &umanista >aclav Pavel, el mundo en "ue vivimos est% &ec&o de un
tejido inmensamente complejo y misterioso so!re el cual sa!emos muy poco y al cual
de!emos tratar con &umildad<
2ntre los &a!itantes de la tierra, son las tri!us indgenas las "ue a(n conservan el
respeto por ellaC as lo manifest el :efe Seattle de las tri!us \asmic& y
Su"uamec&5 M2sto sa!emos5 la tierra no pertenece al &om!reC el &om!re pertenece a
la tierra< Dodo va enlazado como la sangre "ue une a una familia
,/
M<L
Recientemente esta #orporacin &a denotado "ue Gel riesgo al cual nos
enfrentamos no es propiamente el de la destruccin del planeta sino el de la
vida como la conocemos< 2l planeta vivir% con Ksta o con otra !iosfera dentro
del pe"ueFo parKntesis !iolgico "ue representa la vida &umana en su
e'istencia de millones de aFos, mientras "ue con nuestra estulticia s se
,. Se &an tenido como fundamento los siguientes documentos5
Derradillos @osoco, :uan< 2l elito 2colgico< 2ditorial Drotta< 0adrid 6++)<
0artn 0ateo, Ramn< 8a #alidad de vida como valor :urdico< 2studios so!re la #onstitucin 2spaFola<
Pomenaje al profesor 2duardo ;arca de 2nterra< >olumen II e los erec&os y e!eres 3undamentales<
2ditorial #ivitas S<$< 0adrid 6++6< P%gina 6.,*<
$lzaga >illamil, =scar< #omentario Sistem%tico ala #onstitucin 2spaFola de 6+*4< 2diciones el 3oro<
0adrid, 6+*4< P%gina ,),<
Revistas5
esarrollo 0undial ARevista de la =rganizacin de Naciones EnidasB =ctu!re de 6++6<
,/ erec&os Pumanos y 0odernidad< Personeria 0unicipal de #ali< 6+4+< P%g< 6*6<
.9
.9
-*+**
destruye la !iosfera "ue &a permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie,
estamos conden%ndonos a la pKrdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros
descendientes y eventualmente a la desaparicin de la especie &umanaL<
,1
2llo &a permitido afirmar la importancia de preservar el medio am!iente sano
a travKs de una la!or conjunta de todos los responsa!les<
,*
8a #orte &a
manifestado "ue la #onstitucin proporciona una com!inacin de de!eres
contiguo al reconocimiento de derec&os, "ue permiten advertir una visin del
asunto am!iental desde los puntos de vista Ktico, econmico y jurdico5
Gesde el plano 5tico se construye un principio !iocKntrico "ue considera al &om!re
como parte de la naturaleza, otorg%ndoles a am!os valor< esde el plano econmico,
el sistema productivo ya no puede e'traer recursos ni producir desec&os
ilimitadamente, de!iendo sujetarse al interKs social, al am!iente y al patrimonio
cultural de la NacinC encuentra adem%s, como lmites el !ien com(n y la direccin
general a cargo del 2stado< 2n el plano &urdico el erec&o y el 2stado no solamente
de!en proteger la dignidad y la li!ertad del &om!re frente a otros &om!res, sino ante
la amenaza "ue representa la e'plotacin y el agotamiento de los recursos naturalesC
para lo cual de!en ela!orar nuevos valores, normas, tKcnicas jurdicas y principios
donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales<L
,4
2l am!iente sano, como se &a mencionado forma parte de los derechos
colecti!os cuya esencia transciende el concepto de derec&o individual para
radicarse en el ser social, el cual incum!e, adem%s, a cada una de las esferas
"ue componen el entramado social, de manera "ue su conservacin impone
,1 Sentencia #-,,+ de )99)<
,* En materia de desarrollo sostenible la #orte sostuvo en la sentencia #-/6+ de 6++.5 Gcomo puede
apreciarse, la satisfaccin de las necesidades presentes re"uiere de planificacin econmica y de
responsa!ilidad en materia de desarrollo, con el fin de "ue, como se seFal, las generaciones futuras cuenten
con la capacidad de aprovec&ar los recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades< 2sa
planificacin y esa responsa!ilidad, para el caso colom!iano, les compete, por mandato constitucional, al
2stado y a sus agentes, as como a todos los particulares, sin importar en cu%l campo econmico, poltico o
social se encuentren< Para ello, se re"uiere de una tarea constante y permanente "ue implica siempre un alto
grado de participacin, de conciencia comunitaria y de solidaridad ciudadana< 2n otras pala!ras, como lo
e'plica el profesor 0artn 0ateo5 XSlo puede salvar a la Pumanidad y al Planeta la sincronizacin de sus
m(tuas e'igenciasX< A#ft< Sentencia #-*/9 de )994B<
En materia de ecologi%acin de la propiedad pri!ada seFal la #orte en la sentencia #-6)1 de 6++45 Gen la
Kpoca actual, se &a producido una GecologizacinL de la propiedad privada, lo cual tiene nota!les
consecuencias, ya "ue el propietario individual no slo de!e respetar los derec&os de los miem!ros de la
sociedad de la cual &ace parte Afuncin social de la propiedadB sino "ue incluso sus facultades se ven limitadas
por los derec&os de "uienes a(n no &an nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la funcin
ecolgica de la propiedad y a la idea del desarrollo sosteni!le< Por ello el ordenamiento puede imponer
incluso mayores restricciones a la apropiacin de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios
de los mismos, con lo cual la nocin misma de propiedad privada sufre importantes cam!iosL<
-En materia de lmites a la propiedad pri!ada, en la sentencia #-/). de 6++/ se manifest5 GQlRa li!ertad de
empresa le otorga a toda persona el derec&o de ejercer y desarrollar una determinada actividad econmica, de
acuerdo con el modelo econmico u organizacin institucional "ue, como ya se anot, en nuestro pas lo es la
economa de mercado, li!ertad "ue al tenor del 2statuto Supremo no es a!soluta, ya "ue el legislador est%
facultado para limitar o restringir su alcance cuando as lo e'ijan Xel interKs social, el am!iente y el
patrimonio cultural de la NacinX< $dem%s, no puede olvidarse "ue la empresa, como !ase del desarrollo,
tiene una funcin social "uK cumplir, la "ue implica ciertas o!ligaciones, y "ue la li!re competencia
econmica Xsupone responsa!ilidadesX< $s las cosas, el 2stado al regular la actividad econmica cuenta con
facultades para esta!lecer lmites o restricciones en aras de proteger la salu!ridad, la seguridad, el medio
am!iente, el patrimonio cultural de la Nacin, o por razones de interKs general o !ien com(n< 2n
consecuencia, puede e'igir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos ur!ansticos y am!ientales,
licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad tKcnica, etc<L A#ft< Sentencia #-.41 de )99+B<
,4 Sentencia #-,,+ de )99)<
.6
de!eres correlativos a los particulares, la sociedad, las empresas, al 2stado y la
comunidad internacional<
,+

Se acepta al medio am!iente sano como un derecho del cual son titulares todas
las personas, "uienes a su vez se encuentran legitimadas para participar en las
decisiones "ue puedan afectarlo y de!en cola!orar en su conservacin<
Dam!iKn como un deber "ue se le impone a todos
.9
y particularmente al
2stado5 iB proteger su diversidad e integridad, iiB salvaguardar las ri"uezas
naturales de la Nacin, iiiB conservar las %reas de especial importancia
ecolgica, ivB fomentar la educacin am!iental, vB planificar el manejo y
aprovec&amiento de los recursos naturales para as garantizar su desarrollo
sosteni!le, su conservacin, restauracin o sustitucin, viB prevenir y controlar
los factores de deterioro am!iental, viiB imponer las sanciones legales y e'igir
la reparacin de los daFos causados al am!ienteC y viiiB cooperar con otras
Naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas de
frontera<
.6

2n suma, el medio am!iente es un !ien jurdico constitucionalmente protegido
cuya preservacin de!e procurarse no slo a travKs de acciones aisladas del
2stado, sino con la concurrencia de los individuos, la sociedad, la empresa y
dem%s autoridades<
.)

<$<$ Inte(naci/na*i8aci6n 0e *a, (e*aci/ne, ec/*63ica,$ 8os pro!lemas
am!ientales y los factores "ue conducen a su deterioro no pueden considerarse
&oy en da como asuntos "ue conciernen e'clusivamente a un pas, sino "ue
dado el interKs universal "ue revisten y la necesidad de su preservacin,
incum!en a todos los 2stados<
2n materia de internacionalizacin de las relaciones ecolgicas Aartculo ))1
superiorB y la degradacin am!iental, la #orte &a seFalado5
G8a proteccin del medio am!iente, dentro del derec&o internacional, se &a
intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislacin interna de la mayora
de los pases, como respuesta a la creciente degradacin del mismo y las amenazas de
una evidente degradacin futura< 2s sa!ido "ue la mayor afectacin del medio
am!iente la constituyen causas antropogKnicas, es decir, a"uellas derivadas de la
actividad &umana tendentes a la satisfaccin de sus necesidades< 2stas actividades,
desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos
industrializados y la po!lacin mundial se aceleraron tan a!ruptamente, ejercidas sin
un criterio de sosteni!ilidad, generan un impacto negativo so!re los recursos
naturales y el ecosistema glo!al< ic&os impactos so!re el medio am!iente son
evidentes5 polucin terrestre, aKrea y marina, lluvia %cida, agotamiento de la capa de
ozono, calentamiento glo!al, e'tincin de especies de fauna y flora, degradacin de
&%!itats, deforestacin, entre muc&os otros< 2n oposicin al principio seg(n el cual la
so!erana de los 2stados implica su autodeterminacin y la consecuente defensa de
intereses particulares, enmarcados dentro del lmite de sus fronteras polticas, la
degradacin del medio am!iente, al des!ordar estas fronteras, se convierte en un
,+ Sentencia D-)++ de )994<
.9 3ue tan firme la proteccin conferida a los recursos naturales "ue el #onstituyente involucr a los
particulares en el de!er de cuidado correspondiente<
.6 Sentencias #-.,6 de )999 y #-.41 de )99+<
.) Sentencias #-,)9 de 6++4, #-6/9 de )99/ y #-.., de )99+<
.)
.)
-*+**
pro!lema glo!al< 2n consecuencia, su proteccin se traduce en un propsito conjunto
de todos los 2stados, "ue a su vez se preparan para enfrentar un futuro com(n<L
.,

2n la evolucin del derec&o internacional am!iental autores como P&ilippe
Sands identifican tres fases5 la era tradicional &asta 6+*9, la era moderna "ue
concluye en 6++) y la era posmoderna "ue completa nuestros das<
..
2ntre los
instrumentos internacionales "ue se &an e'pedido y !uscan garantizar un
am!iente sano pueden destacarse5
./

iB La )eclaracin de Estocolomo para la +reser!acin ' Ke&oramiento del
Kedio 1umano de la Conferencia de las <aciones =nidas de 1*CA<
.1

Proclama "ue el &om!re es o!ra y artfice del medio "ue lo rodea< 2sta!lece
principios "ue &acen Knfasis en la necesidad de "ue los ecosistemas naturales
de!an preservarse en !eneficio de las generaciones presentes y futuras
mediante cuidadosa planificacin u ordenacin seg(n con!enga Aprincipio )B,
evitando "ue la contaminacin con sustancias t'icas u otros materiales
., Sentencia #-1*6 de )996< #ft< #-*/9 de )994<
.. #itado en el te'to Gerec&o Internacional $m!ientalL de iego Eri!e >argas y 3a!i%n $ugusto #%rdenas
#astaFeda< P%g< 4/<
./ Sentencias D-*19 de )99*< #ft< Sentencias D-,/. de )969, #-*/9 de )994 y #-)./ de )99.< G8a doctrina
"ue &a estudiado la formacin del erec&o Internacional del 0edio $m!iente &a definido las caractersticas
"ue regan este tipo de normatividad antes de la eclaracin de 2stocolmo en 6+*)5 AiB Gla mayora de reglas
internacionales so!re la conservacin del medio am!iente se present dispersa en tratados !ilaterales
concertados en el marco tradicional de la cooperacin transfronterizaLC AiiB Glos pocos tratados multilaterales
concluidos con un o!jetivo medioam!iental especfico se limitaron, !ien a proteger ciertas especies Ade flora y
faunaB, elegidas en su mayora por su mera utilidad econmicaL< >id< Remiro @rotns, $ntonio< erec&o
Internacional< #aptulo ZZZIZ, p%g< 66)1< 0c;ra\-Pill, 0adrid, 6++*<L
.1 #ompuesta por )1 principios, en cuyo pre%m!ulo se lee5 G8a #onferencia de las Naciones Enidas so!re el
0edio $m!iente Pumano, Reunida en 2stocolmo del / al 61 de junio de 6+*)< $tenta a la necesidad de un
criterio y principios comunes "ue ofrezcan a los pue!los del mundo inspiracin y gua para preservar y
mejorar el medio am!iente &umano< Proclama "ue5
G6< 2l &om!re es a la vez o!ra y artfice del medio "ue lo rodea, el cual le da el sustento material y le !rinda la
oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente<
8os dos aspectos del medio am!iente &umano, el natural y el artificial, son esenciales para el !ienestar del
&om!re y para el goce de los derec&os &umanos fundamentales, incluso el derec&o a la vida misma<
)< 8a Proteccin y mejoramiento del medio am!iente &umano en una cuestin fundamental "ue afecta al
!ienestar de los pue!los y al desarrollo econmico del mundo entero, un deseo urgente de los pue!los de todo
el mundo y un de!er de todos los go!iernos<
,< $ nuestro alrededor vemos multiplicarse las prue!as del daFo causado por el &om!re en muc&as regiones
de la Dierra5 niveles peligrosos de contaminacin del agua, el aire, la tierra y los seres vivosC grandes
trastornos del e"uili!rio ecolgico de la !iosferaC destruccin y agotamiento de recursos insustitui!les y
graves deficiencias, nocivas para la salud fsica, mental y social del &om!re, en el medio por el creado,
especialmente en a"uel en "ue vive y tra!aja<
1< Por ignorancia o indiferencia, podemos causar daFos inmensos e irrepara!les al medio terr%"ueo del "ue
dependen nuestra vida y nuestro !ienestar<
Por el contrario, con un conocimiento m%s profundo y una accin m%s prudente, podemos conseguir para
nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de vida mejores en un medio m%s en consonancia con las
necesidades y aspiraciones de vida del &om!re<L
$dem%s, de los principios consignados en esta eclaracin, es necesario resaltar, por lo menos, los siguientes5
GPrincipio 6<
G2l &om!re tiene el derec&o fundamental a la li!ertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida
adecuadas en un medio de calidad tal "ue le permita llevar una vida digna y gozar de !ienestar, y tiene la
solemne o!ligacin de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras<
GPrincipio )<
8os recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente
muestras representativas de los ecosistemas naturales, de!en preservarse en !eneficio de las generaciones
presentes y futuras mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin, seg(n convenga<
GPrincipio .<
2l &om!re tiene la responsa!ilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora
y la fauna silvestre y su &%!itat, "ue se encuentren actualmente en grave peligro por una com!inacin de
factores adversos<L
.,
causen daFos graves e irrepara!les a los ecosistemas< ispone "ue de!e
confiarse a instituciones nacionales competentes la tarea de planificar
administrar o controlar Aprincipio 6*B la utilizacin de los recursos
am!ientales con miras a mejorar la calidad del medio< $Fade "ue la
planificacin racional Aprincipio 6.B constituye instrumento indispensa!le
para conciliar las diferencias "ue puedan surgir entre las e'igencias del
desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio<
iiB La Carta Kundial de la <aturale%a de las <aciones =nidas de 1*BA<
.*

#onsciente de "ue la especie &umana es parte de la naturaleza y la vida
depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturalesC
convencida de "ue toda forma de vida es (nica y reconociendo a los dem%s
seres vivos su valor intrnseco, el ser &umano &a!r% de guiarse por un cdigo
de accin moralC proclam el respeto por la naturaleza y la no pertur!acin de
sus procesos esencialesC la no amenaza de la via!ilidad genKtica de la tierra, la
po!lacin de todas las especies, silvestres y domesticadasC el de!er de los
2stados y las empresas de cooperar en la tarea de conservar la naturaleza<
2sta!lece el de!er de asegurar la disponi!ilidad de los medios financieros, los
programas y las estructuras administrativas necesarios para alcanzar los
o!jetivos de la conservacin de la naturaleza Apunto 6*B< Igualmente, los
2stados y, en la medida de sus posi!ilidades, las dem%s autoridades p(!licas,
las organizaciones internacionales, los particulares, las asociaciones y las
empresas5 aB cooperar%n en la tarea de conservar la naturaleza con actividades
conjuntas y otras medidas pertinentes, incluso el intercam!io de informacin y
las consultasC !B esta!lecer%n normas relativas a los productos y a los
procedimientos de fa!ricacin "ue puedan tener efectos perjudiciales so!re la
naturaleza, as como mKtodos para evaluar dic&os efectosC cB aplicar%n las
disposiciones jurdicas internacionales pertinentes "ue propendan a la
.* $sam!lea ;eneral de las Naciones Enidas, Resolucin ,*-* de octu!re )4 de 6+4)< So!re el conjunto de
valores consignados en este documento la #orte no puede dejar de resaltar las siguientes declaraciones y
principios5
G8a especie &umana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los
sistemas naturales "ue son fuente de energa y de materias nutritivas,
GDoda forma de vida es (nica y merece ser respetada, cual"uiera "ue sea su utilidad para el &om!re, y con el
fin de reconocer a los dem%s seres vivos su valor intrnseco, el &om!re &a de guiarse por un cdigo de accin
moral,
G8os !eneficios duraderos "ue se pueden o!tener de la naturaleza dependen de la proteccin de los procesos
ecolgicos y los sistemas esenciales para la supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales
"uedan en peligro cuando el &om!re procede a una e'plotacin e'cesiva o destruye los &%!itats naturales,
G2l deterioro de los sistemas naturales "ue dimana del consumo e'cesivo y del a!uso de los recursos naturales
y la falta de un orden econmico adecuado entre los pue!los y los 2stados, socavan las estructuras
econmicas, sociales y polticas de la civilizacin<
GI< PRIN#IPI=S ;2N2R$82S
G6< Se respetar% la naturaleza y no se pertur!ar%n sus procesos esenciales<
G)< No se amenazar% la via!ilidad genKtica de la tierraC la po!lacin de todas las especies, silvestres y
domesticadas, se mantendr% a un nivel por lo menos suficiente para garantizar su supervivenciaC asimismo, se
salvaguardar%n los &%!itats necesarios para este fin<
G,< 2stos principios de conservacin se aplicar%n a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra
como en el marC se conceder% proteccin especial a a"uellas de car%cter singular, a los ejemplares
representativos de todos los diferentes tipos de ecosistemas y a los &%!itats de las especies o en peligro<
G.< 8os ecosistemas y los organismos, as como los recursos terrestres, marinos y atmosfKricos "ue son
utilizados por el &om!re, se administrar%n de manera tal de lograr y mantener su productividad ptima y
continua sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los "ue coe'istan<
G/< Se proteger% a la naturaleza de la destruccin "ue causan las guerras u otros actos de &ostilidadL<
..
..
-*+**
conservacin de la naturaleza o a la proteccin del medio am!ienteC dB
actuar%n de manera tal "ue las actividades realizadas dentro de los lmites de
su jurisdiccin o !ajo su control no causen daFo a los sistemas naturales
situados en otros estados ni en los espacios u!icados fuera de los lmites de la
jurisdiccin nacionalC eB Salvaguardar%n y conservar%n la naturaleza en los
espacios "ue estKn m%s all% de los lmites de la jurisdiccin nacional Apunto
)6B<
iiiB +rotocolo de Kontreal relati!o a las sustancias "ue agotan la capa de
o%ono, adoptado en 6+4*, firmado por 6+1 participantes<
.4
ivB La )eclaracin de Ho sobre el Kedio Gmbiente ' )esarrollo de las
<aciones =nidas de 1**A<
.+
Reconociendo la naturaleza integral e
interdependiente de la tierra, declar "ue los seres &umanos constituyen el
centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sosteni!leC de!e
garantizarse la participacin de todos los ciudadanos interesadosC &an de
promulgarse leyes eficaces en esta materiaC y reconoce "ue los pue!los
indgenas desempeFan un papel fundamental en la ordenacin del medio
am!iente<
SeFala dic&a eclaracin "ue a fin de alcanzar el desarrollo sosteni!le, la
proteccin del medio am!iente de!e constituir parte importante del proceso de
desarrollo y no podr% considerarse en forma aislada< $nota "ue los 2stados
de!en cooperar con espritu de solidaridad mundial Aprincipio *B para
conservar, proteger y resta!lecer la salud y la integridad del ecosistema de la
tierra< 2sta!lece "ue el mejor modo de tratar las cuestiones am!ientales es con
la participacin de todos los ciudadanos Aprincipio 69B, permitiKndoles
informarse so!re las decisiones de las autoridades y facilit%ndoles el acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el
resarcimiento de daFos y recursos pertinentes< Dam!iKn resalta el papel del
legislador en este campo, al seFalar "ue los Estados deber$n promulgar le'es
eficaces sobre medio ambiente Aprincipio 66B las cuales de!en reflejar el
conte'to al "ue se aplican< $s mismo, pone de presente la necesidad de
emprender una evaluacin del impacto ambiental en calidad de instrumento
nacional, respecto de cual"uier actividad "ue &aya de producir un efecto
negativo en el medio am!iente Aprincipio 6*B< Igualmente, pone de relieve el
papel "ue los pueblos indgenas ' sus comunidades locales desempe,an en la
ordenacin del medio ambiente Aprincipio ))B, por lo "ue los 2stados de!en
reconocer y apoyar su identidad, cultura e intereses y velar por"ue participen
efectivamente en el logro del desarrollo sosteni!le<
vB La Con!encin Karco de las <aciones =nidas sobre Cambio Clim$tico de
1**A. Pretende lograr la esta!ilizacin de las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmsfera a un nivel "ue impida interferencias
peligrosas en el sistema clim%tico<
.4 61 de septiem!re de )99+<
.+ $ne'a al informe de la #onferencia de las Naciones Enidas so!re el medio am!iente y el desarrollo,
cele!rada en la ciudad de Ro de :aneiro, del , al 6. de junio de 6++)< #ontiene )* principios "ue, aun"ue
pretenden desarrollar los valores de la eclaracin de 2stocolmo, se reducen a pautas so!re desarrollo
sosteni!le<
./
viB El +rotocolo de L'oto de las <aciones =nidas a la Con!encin Karco de
las <aciones =nidas sobre Cambio Clim$tico 1**C< No introduce nuevos
compromisos para las partes sino "ue persigue reafirmar los e'istentes y
continuar con la implementacin<
viiB Cumbre del Kilenio de las <aciones =nidas de A;;;. #on el cam!io de
milenio, los pases se comprometieron con una nueva alianza esta!leciendo
oc&o metas conocidas como los =!jetivos de esarrollo del 0ilenio, cuyo
plazo de vencimiento est% fijado en principio para el )96/< 2l =!jetivo *
denominado G;arantizar la Sosteni!ilidad del 0edio $m!ienteL, parte del
cumplimiento de cuatro metas especficas5 incorporar los principios del
desarrollo sosteni!le en las polticas y los programas nacionales, y reducir la
pKrdida de recursos del medio am!ienteC reducir y frenar la pKrdida de
diversidad !iolgica en )969C reducir a la mitad, para el )96/, la proporcin
de personas sin acceso sosteni!le al agua pota!le y a servicios !%sicos de
saneamientoC y mejorar considera!lemente, en el )9)9, la vida de al menos
699 millones de &a!itantes de !arrios marginales<
viiiB Gcuerdo de Copenhague de A;;*, "ue !usca limitar la su!ida de la
temperatura, reducir las emisiones y o!tener la financiacin para poner en
marc&a iniciativas en los pases en desarrollo a fin de com!atir el cam!io
clim%tico<
$&ora !ien, como pasar% a e'plicarse de la normatividad constitucional e
internacional descrita pueden e'traerse unos principios fundamentales para
adelantar la proteccin del medio am!iente<
<$5$ P(inci-i/, 9.e 1.n0a'entan *a -(/tecci6n 0e* 'e0i/ a')iente$
Re*e4ancia 0e* -(inci-i/ 0e -(eca.ci6n -a(a e* c/nt(/* 0e */, 1act/(e, 0e
0ete(i/(/ a')ienta*$
.</<6< #olom!ia &a acogido el principio de precaucin en su legislacin
interna a partir de los convenios internacionales de proteccin al medio
am!iente< 2n la eclaracin de Ro de :aneiro de 6++) so!re 0edio $m!iente
y esarrollo, se contempl dic&o principio en el artculo 6/, !ajo el siguiente
tenor5
G#on el fin de proteger el medio am!iente, los 2stados de!er%n aplicar ampliamente
el criterio de precaucin conforme con sus capacidades< #uando &aya peligro de daFo
grave o irreversi!le, la falta de certeza cientfica a!soluta no de!er% utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para
impedir la degradacin del medio am!ienteL<
Principio "ue vino a ser consagrado en el ordenamiento jurdico colom!iano
en la 8ey ++ de 6++,,
/9
al seFalar el artculo 6<6 "ue el proceso de desarrollo
econmico y social del pas se orientar% conforme a los principios universales
/9 GPor la cual se crea el 0inisterio del 0edio $m!iente, se reordena el Sector P(!lico encargado de la
gestin y conservacin del medio am!iente y los recursos naturales renova!les, se organiza el Sistema
Nacional $m!iental, SIN$ y se dictan otras disposicionesL<
.1
.1
-*+**
y de desarrollo sosteni!le previstos en la eclaracin de Ro de :aneiro de
6++)< 2sta disposicin fue demandada !ajo el argumento de si constitua una
norma jurdica v%lida al &a!er incorporado un tratado internacional sin el
cumplimiento de los re"uisitos de tr%mite e'igidos< 8a #orte en la sentencia
#-/)4 de 6++., al declarar su e'e"ui!ilidad, indic5
GNo e'iste duda acerca del vigor jurdico, ni del car%cter normativo de la parte
acusada del artculo 6o< de la 8ey ++ de 6++,, as como de su capacidad para
producir efectos jurdicos, pero !ajo el entendido de "ue en ella se esta!lecen unos
principios y valores de rango legal, "ue slo se aplican de modo indirecto y mediato,
y para interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerar"ua, y el de las
inferiores cuando se e'piden regulaciones reglamentarias o actos administrativos
especficosC en este sentido se encuentra "ue la norma "ue se acusa est% plenamente
delimitada en cuanto al mencionado vigor indirecto y mediato dentro del
ordenamiento jurdico al "ue pertenece, sin esta!lecer conductas especficas y sin
prever consecuencias determinadas, las cuales "uedan condicionadas a la presencia
de otros elementos normativos completos< 2ste tipo de disposiciones opera como
pautas de interpretacin y de organizacin del 2stado, y no se utilizan como reglas
especficas de solucin de casos<L
2sta #orporacin &a seFalado "ue el principio de precaucin se encuentra
constitucionali%ado, pues se desprende de la internacionalizacin de las
relaciones ecolgicas Aartculo )11B y de los de!eres de proteccin y
prevencin Aartculos *4, *+ y 49B<
/6
$l respecto, conviene traer a colacin
algunas decisiones de este Dri!unal "ue destacan la importancia de dic&o
principio para la preservacin del medio am!iente sano<
2n la sentencia #-9*, de 6++/ la #orte e'amin la 8ey 61. de 6++.
/)
"ue en
el artculo ,7 incluy el principio de precaucin, so!re el cual se e'puso "ue
alienta la proteccin del sistema clim%tico en !eneficio de las generaciones
presentes y futuras5
G2l artculo , enuncia los principios "ue guan la aplicacin de la convencin con
miras a alcanzar su o!jetivo< 8a e"uidad, las responsa!ilidades comunes pero
diferenciadas seg(n se trate de pases desarrollados o en desarrollo, y las capacidades
respectivas, son las !ases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el
sistema clim%tico en !eneficio de las generaciones presentes y futuras Aart< ,-6B< 8as
necesidades y circunstancias especficas de los pases en desarrollo son tomadas en
cuenta, de manera "ue Kstos no tengan "ue soportar una carga anormal o
desproporcionada en virtud de la convencin Aart< ,-)B< 8as medidas de precaucin a
adoptar en contra de las causas del cam!io clim%tico, a "ue se comprometen las
partes, de!en tomar en cuenta los distintos conte'tos socioeconmicos Aart< ,-,B, y
las polticas y medidas de proteccin ser apropiadas a dic&as condiciones especficas,
estar integradas en los programas nacionales de desarrollo Aart< ,-.B y no constituir un
medio de discriminacin ar!itrario o injustifica!le ni una restriccin encu!ierta al
comercio internacional Aart< ,-/B< 2stos principios son consistentes con el respeto a la
autodeterminacin de los pue!los "ue es fundamento de las relaciones e'teriores del
2stado colom!iano A#P art< +B, con los de!eres del 2stado en materia de proteccin
del medio am!iente y de los recursos naturales A#P arts< *+ y 49B, y con la e"uidad,
reciprocidad y conveniencia nacional "ue son las !ases de las relaciones
internacionales del pas A#P art< ))4B<L
/6 Sentencias #-9*6 de )99,, #-+44 de )99., D-)++ de )994 y D-,19 de )969<
/) $pro!atoria de la #onvencin 0arco de las Naciones Enidas so!re el #am!io #lim%tico<
.*
Posteriormente, en la sentencia #-1*6 de )996 se revis la 8ey 164 de )999,
/,

en la cual se resalt la importancia de aplicar los principios desarrollados en el
derec&o internacional para adelantar la proteccin del medio am!iente y
consider "ue la o!ligacin de acudir a tales principios atiende el mandato
contenido en el artculo )11 de la #onstitucin< 0%s adelante en la sentencia
#-)+, de )99),
/.
se profundiz so!re el alcance del principio de precaucin en
los siguientes tKrminos5
G$l leer detenidamente el artculo acusado, se llega a la conclusin de "ue, cuando la
autoridad am!iental de!e tomar decisiones especficas, encaminadas a evitar un
peligro de daFo grave, sin contar con la certeza cientfica a!soluta, lo de!e &acer de
acuerdo con las polticas am!ientales trazadas por la ley, en desarrollo de la
#onstitucin, en forma motivada y alejada de toda posi!ilidad de ar!itrariedad o
capric&o<
Para tal efecto, de!e constatar "ue se cumplan los siguientes elementos5 6< Nue e'ista
peligro de daFoC )< Nue Kste sea grave e irreversi!leC ,< Nue e'ista un principio de
certeza cientfica, as no sea Ksta a!solutaC .< Nue la decisin "ue la autoridad adopte
estK encaminada a impedir la degradacin del medio am!iente< /< Nue el acto en "ue
se adopte la decisin sea motivado<
2s decir, el acto administrativo por el cual la autoridad am!iental adopta decisiones,
sin la certeza cientfica a!soluta, en uso del principio de precaucin, de!e ser
e'cepcional y motivado< H, como cual"uier acto administrativo, puede ser
demandado ante la :urisdiccin de lo #ontencioso $dministrativo< 2sto &ace "ue la
decisin de la autoridad se enmar"ue dentro del 2stado de erec&o, en el "ue no
puede &a!er decisiones ar!itrarias o capric&osas, y "ue, en el evento de "ue esto
ocurra, el ciudadano tiene a su disposicin todas las &erramientas "ue el propio
2stado le otorga< 2n este sentido no &ay violacin del de!ido proceso, garantizado en
el artculo )+ de la #onstitucin<L
2n relacin con la obser!ancia de dicho principio por los particulares se
seFal "ue5 Gel de!er de proteccin QWR no recae slo en ca!eza del 2stado,
dado "ue lo "ue est% en juego es la proteccin am!iental de las generaciones
presentes y la propia supervivencia de las futuras< Por ello, el compromiso de
proteger el medio am!iente es responsa!ilidad de todas las personas y
ciudadanos e involucra a los 2stados, trasciende los intereses nacionales, y
tiene importancia universal< 2n el %m!ito nacional, se trata de una
responsa!ilidad enmarcada e'presamente por la #onstitucin como uno de los
de!eres de la persona y del ciudadano<L
2n la sentencia #-9*6 de )99, se e'amin la 8ey *.9 de )99)
//
donde se
reiter el principio denominado 3criterio de precaucin4, conforme al cual
Gcuando &aya peligro de daFo grave o irreversi!le, la falta de certeza cientfica
/, Por medio de la cual se aprue!a la ]2nmienda del Protocolo de 0ontreal apro!ada por la Novena Reunin
de las Partes^, suscrita en 0ontreal el 6* de septiem!re de 6++*<
/. 2sta #orporacin se pronunci so!re una demanda en contra de los artculos 67, numeral 17 AparcialBC y, 4/,
numeral )7 y par%grafo ,7 AparcialB, de la 8ey ++ de 6++,, GPor la cual se crea el 0inisterio del 0edio
$m!iente, se reordena el Sector P(!lico encargado de la gestin y conservacin del medio am!iente y los
recursos naturales renova!les, se reorganiza el Sistema Nacional $m!iental, SIN$, y se dictan otras
disposiciones<L
// Por medio de la cual se aprue!a el GProtocolo de #artagena so!re Seguridad de la @iotecnologa del
#onvenio so!re la iversidad @iolgicaL, &ec&o en 0ontreal, el veintinueve A)+B de enero de dos mil A)999B<
.4
.4
-*+**
a!soluta no de!er% utilizarse como razn para postergar la adopcin de
medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del
medio am!iente, lo cual es completamente compati!le con el de!er
constitucional de prevenir y controlar los factores del deterioro del am!iente,
los ecosistemas y la diversidad !iolgica<L
2n la sentencia #-+44 de )99., atendiendo una demanda de
inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la 8ey 4)) de )99,,
/1
la
#orte consider "ue los de!eres de proteccin al medio am!iente se
materializan Gen gran medidaL en el principio de precaucin el cual se
encuentra constitucionalizado5
G2n cierta medida, la Carta ha constitucionali%ado el llamado 3principio de
precaucin4, pues le impone a las autoridades el de!er de evitar daFos y riesgos a la
vida, a la salud y al medio am!ienteL< GSin em!argo, dic&o principio, y en general los
de!eres de prevencin "ue la #arta asigna a las autoridades en este campo, no
significan "ue (nicamente cuando se &a demostrado "ue un producto o un proceso no
tiene ning(n riesgo entonces puede ser usado, pues es imposi!le demostrar la
ausencia de riesgo< 2l principio de precaucin supone "ue e'isten evidencias
cientficas de "ue un fenmeno, un producto o un proceso presentan riesgos
potenciales a la salud o al medio am!iente, pero esas evaluaciones cientficas no son
suficientes para esta!lecer con precisin ese riesgo< H es "ue si no &ay evidencias
!%sicas de un riesgo potencial, no puede ar!itrariamente invocarse el principio de
precaucin para in&i!ir el desarrollo de ciertas pr%cticas comerciales o investigativas<
Por el contrario, en los casos de "ue &aya sido detectado un riesgo potencial, el
principio de precaucin o!liga a las autoridades a evaluar si dic&o riesgo es admisi!le
o no, y con !ase en esa evaluacin de!en determinar el curso de accinL<
Principio de precaucin "ue constituye un criterio &ermenKutico para la
aplicacin de normas relativas a la proteccin am!iental ante amenazas graves
"ue no &an sido cientficamente compro!adas y los lmites "ue de!en o!servar
los operadores administrativos y judiciales< 2n la sentencia D-)++ de )994, la
#orte e'trajo de su doctrina en la materia las siguientes conclusiones5
G2l 2stado colom!iano manifest su interKs por aplicar el principio de precaucin al
suscri!ir la )eclaracin de Ho sobre el Kedio Gmbiente ' el )esarrollo@ AiiB el
principio &ace parte del ordenamiento positivo, con rango legal, a partir de la
e'pedicin de la 8ey ++ de 6++,C AiiiB esta decisin del legislativo no se opone a la
#onstitucinC por el contrario, es consistente con los principios de li!re
determinacin de los pue!los, y con los de!eres del 2stado relativos a la proteccin
del medio am!iente
/*
C AivB el 2stado &a suscrito otros instrumentos internacionales,
relativos al control de sustancias "umicas en los "ue se incluye el principio de
precaucin como una o!ligacin "ue de!e ser cumplida de conformidad con el
principio de buena fe del derec&o internacionalC AvB de acuerdo con recientes
pronunciamientos
/4
, el principio de precaucin se encuentra constitucionali%ado pues
se desprende de la internacionalizacin de las relaciones ecolgicas Aart< )11 #PB y
de los de!eres de proteccin y prevencin contenidos en los artculos *4, *+ y 49 de
la #arta<L
/1 Por la cual se dictan normas relacionadas con los agro"umicos genKrico< $rtculos 67, ,7 parcial, .7 parcial
y 17 parcial<
/* Sentencia #-9*, de 6++/<
/4 Sentencias #-9*6 de )99, y #-+44 de )99.<
.+
Puede, entonces, seFalarse "ue el principio de precaucin constituye una
&erramienta constitucional y de orden internacional de suma relevancia a
efectos de determinar la necesidad de intervencin de las autoridades frente a
peligros potenciales "ue se ciernen so!re el medio am!iente y la salud p(!lica<
8a precaucin no slo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos,
sino "ue principalmente e'ige una postura activa de anticipacin, con un
o!jetivo de previsin de la futura situacin medioam!iental a efectos de
optimizar el entorno de vida natural<
/+

.</<)< #onviene traer a colacin, el estudio realizado por Patricia :imKnez de
Parga y 0aseda denominado G$n%lisis del principio de precaucin en derec&o
internacional p(!lico5 perspectiva universal y perspectiva regional europeaL
19
,
"ue e'pone en la identificacin de los principios estructurales del derec&o
internacional del medio am!iente, los siguientes5 iB el principio del desarrollo
sosteni!le y de e"uidad intergeneracional,
16
iiB el principio de cooperacin con
espritu de solidaridad mundial,
1)
iiiB el principio de prevencin, y ivB el
principio de precaucin<
2n torno al principio de pre!encin se e'pone en dic&o artculo "ue Gse &a
producido, en nuestros das, una toma de consciencia de "ue no !asta con
reparar Amodelo curativoB sino "ue se impone prevenir Amodelo preventivoB, y
ello convierte al principio de prevencin en uno de los grandes principios
estructurales de este sector del erec&o Internacional P(!lico< QWR 8a
finalidad o el o!jeto (ltimo del principio de prevencin es, por tanto, evitar
/+ 2n el caso ;a!c_ovo-Nagymaros, entre 2slova"uia y Pungra por el incumplimiento de esta (ltima del
tratado firmado por am!os 2stados para la construccin de una represa en su zona limtrofe, aduciendo
incertidum!re de los efectos "ue podra tener so!re el medio am!iente, la #orte Internacional de :usticia
resolvi "ue las partes esta!an o!ligadas a tomar todas las medidas indispensa!les para o!tener la proteccin
del medio am!iente, en particular so!re la calidad de las aguas, la naturaleza y la pesca< Se refiri al concepto
de estado de necesidad para justificar la terminacin del tratado de 6+**< AInformacin e'trada del te'to
Gerec&o Internacional $m!ientalL< iego Eri!e >argas y 3a!i%n $ugusto #%rdenas #astaFeda< #ola!oracin
de 3elipe #adena ;arca para la primera edicin< Eniversidad de @ogot% :orge Dadeo 8ozano< 2dicin )969<
P%gs< 6+., 6++ y )99 Atener en cuenta p%g< 6+6B< Se cita GSands, P&ilippe, p< #it<, supra nota ,, p< )*/LB<
19 Poltica y Sociedad< )99,< >ol< .< N(m< ,< epartamento de erec&o Internacional P(!lico y Privado,
Eniversidad #omplutense de 0adrid< P%gs< *-))<
16 G8a evolucin actual del erec&o Internacional $m!iental tiende a convertir el desarrollo sosteni!le de
o!jetivo (ltimo, o tam!iKn denominado Mmatriz conceptualM, a autKntico principio, mas principio "ue tiene una
do!le faceta5 por una parte, estructurante de todo este sector del derec&o internacional p(!lico, por otra, con
un contenido, si no plenamente normativo, s con una tendencia &acia su propia normatividad, ya "ue su
constante mencin en instrumentos jurdicos pone en evidencia una opinio iuris "ue se &a ido consolidando a
lo largo del tiempo< QWR 2l de e"uidad intergeneracional, &a ido ad"uiriendo una importancia muy particular<
2'iste, en efecto, una relacin muy estrec&a entre uno y otra, por"ue si el desarrollo sosteni!le es, en sntesis,
a"uKl "ue se ejerce de tal modo "ue satisfaga tanto las necesidades de desarrollo, o sea, de mejora socio-
econmica, como las am!ientales, de las generaciones presentes y futuras, lo cierto es "ue tal satisfaccin se
de!e llevar a ca!o de manera justa o e"uitativa< 2sto significa "ue la satisfaccin de las necesidades de las
generaciones presentes no puede amenazar o impedir "ue las generaciones futuras satisfagan sus necesidades
tanto de desarrollo como de proteccin am!iental<L
1) G8a cooperacin aparece a nuestros ojos como la principal va para la solucin de los pro!lemas
am!ientales< H esto resulta de la razn e'puesta5 el MgapM entre la dimensin espacial del pro!lema y su
solucin5 el (nico remedio es cooperar< Precisamente por"ue la tierra es un (nico ecosistema, los pro!lemas
"ue la afectan de!en solventarse en el nivel institucional adecuado a dic&o ecosistema, o sea, el nivel
internacionalC pero dado "ue no e'iste en este plano una autoridad capaz de imponer un orden jurdico, Kste
tiene "ue surgir de la cooperacin entre los sujetos internacionales5 2stados y =rganizaciones Internacionales<
$dem%s, por"ue se trata de un Mpatrimonio reci!ido y "ue &ay "ue transmitirM, re"uiere de la solidaridad
mundial<
/9
/9
-*+**
"ue el daFo pueda llegar a producirse, para lo cual se de!en adoptar medidas
preventivas, es decir, se impone una accin de prevencin<L
Respecto a la distincin y articulacin jurdicas de los principios de
prevencin y de precaucin se indica "ue la diferencia gira en funcin del
conocimiento cientfico del riesgo< Se anota5
G8a prevencin se !asa en dos ideas-fuerza5 el riesgo de daFo am!iental podemos
conocerlo anticipadamente y podemos adoptar medidas para neutralizarlo< Por el
contrario, la precaucin, en su formulacin m%s radical, se !asa en las siguientes
ideas5 el riesgo de daFo am!iental no puede ser conocido anticipadamente por"ue no
podemos materialmente conocer los efectos a medio y largo plazo de una accin< 8a
posi!ilidad de anticipacin es limitada e imperfecta al estar !asada en nuestro grado
o estadio de conocimientos cientficos, los cuales son limitados e imperfectos< 2n
consecuencia, no es posi!le adoptar anticipadamente medidas para neutralizar los
riesgos de daFos, por"ue Kstos no pueden ser conocidos en su e'actitud<
QWR 2s necesario situar el principio de precaucin en el actual clima de relativismo
del conocimiento cientfico en el "ue vivimos, el cual nos est% llevando a
cuestionarnos acerca de nuestra propia capacidad de prevencin, m%s entendida Ksta
desde un perspectiva din%mica o activa, es decir, tras &a!er agotado incluso las
medidas constitutivas de lo &emos denominado acciones preventivas< QWR 2l
principio de cautela o precaucin con ser importante, no puede ser ensalzado o
cuando menos entendido como una fase superior o m%s avanzada "ue la prevencin
desde una perspectiva estrictamente jurdica, sino "ue de!emos circunscri!irlo por
completo a los riesgos de daFos am!ientales muy significativos o importantes, o m%s
estrictamente, a los irreversi!les, luego, como un principio, no tanto superior, m%s
avanzado e incluso sustitutivo del principio de prevencin, sino complementario Ay
por tanto, actuante en su %m!ito propio de aplicacinB del principio de prevencin<
H Kste es a nuestro entender, el autKntico sentido del Principio 6/ de la eclaracin
de Ro so!re el 0edio $m!iente y el esarrollo5 Mcon el fin de proteger el medio
am!iente, los 2stados de!er%n aplicar ampliamente el criterio de precaucin
conforme a sus capacidades< #uando &aya peligro de daFo grave e irreversi!le, la
falta de certeza cientfica a!soluta no de!er% utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin
del medio am!ienteM<L
.</<,< e otro lado, este asunto &a revestido el mayor grado de importancia
para el derecho ambiental de la =nin Europea, el cual se constituye en un
cuerpo normativo de m%s de trescientos instrumentos legales recogidos en m%s
de treinta aFos, "ue condiciona y determina la poltica y la materia am!iental
en sus 2stados miem!ros< 2l artculo 6*. del Dratado #onstitutivo de la
#omunidad 2uropea -D#2-
1,
, esta!lece unos principios "ue go!iernan la
poltica am!iental europea, entre ellos5 iB los principios de cautela y de accin
preventiva, iiB el principio G"uien contamina pagaL y iiiB el principio de
1, G6< 8a poltica de la #omunidad en el %m!ito del medio am!iente contri!uir% a alcanzar los siguientes
o!jetivos5 8a conservacin, la proteccin y la mejora de la calidad del medio am!ienteC 8a proteccin de la
salud de las personasC 8a utilizacin prudente y racional de los recursos naturalesC 2l fomento de medidas a
escala internacional destinadas a &acer frente a los pro!lemas regionales o mundiales del medio am!iente< )<
8a poltica de la #omunidad en el %m!ito del medio am!iente tendr% como o!jetivo alcanzar un nivel de
proteccin elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones e'istentes en las distintas regiones de la
#omunidad< Se !asar% en los principios de cautela y de accin preventiva, en el principio de correccin de los
atentados al medio am!iente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de "uien contamina pagaL<
/6
correccin en la fuente de los atentados al medio am!iente< #onviene destacar
!revemente el alcance de dic&os principios "ue &an sido recogidos, entre
otros, por la doctrina espaFola5
1.
iB So!re los principios de cautela ' de accin pre!enti!a se sostiene "ue se
discute si dic&os principios son diferentes o no< 8a cautela se califica como el
postulado universal de la poltica y el derec&o am!iental dado "ue la sociedad
post-industrial moderna es ante todo una Gsociedad del riesgoL por la
reduccin dr%stica del espacio vital tradicional "ue es reemplazado por un
conglomerado de mayor complejidad de incertidum!res y de peligros para la
salud y el entorno<
1/

2n cuanto a la accin pre!enti!a "ue tiene menor atencin, atiende al
prover!io Gm%s vale prevenir "ue curarL, es decir, es mejor evitar la
contaminacin o el daFo am!iental, "ue una vez producida Ksta sea demasiado
caro su correccin o irreversi!les sus efectos< 0ientras "ue en la cautela el
riesgo de daFo am!iental no puede ser conocido anticipadamente en la
preventiva s es posi!le conocerlo antes de "ue se produzca<
iiB El principio G"uien contamina pagaL es definido por la Recomendacin del
#onsejo */-.,1-2ER$D=0, #2#$, #22 de 6+*/, seg(n la cual las personas
fsicas o jurdicas "ue sean responsa!les de una contaminacin de!en pagar
los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminacin o para
reducirla<
11

iiiB El principio de correccin en la fuente de los atentados al medio ambiente
significa "ue la poltica am!iental de!e luc&ar contra el daFo am!iental,
evitando su nacimiento mismo<
1*
e esta manera, la comunidad internacional !usca avanzar significativamente
en la consagracin de principios, mecanismos e instituciones jurdicas "ue le
1. erec&o comunitario del medio am!iente< 0arco institucional, regulacin sectorial y aplicacin en
2spaFa< ?ngel 0anuel 0oreno 0olina< Eniversidad #arlos III de 0adrid< epartamento de erec&o P(!lico
del 2stado< 0arcial Pons< )991< P%gs< ./-/1<
1/ Dam!iKn se seFala "ue Gel principio de cautela Mse produce por definicin en un conte'to de incertidum!re
cientficaM< H a& viene la cuestin central5 U&asta "uK punto y con "uK e'tensin est%n las instituciones
o!ligadas a pro!ar "ue e'iste el riesgoV Sste es el nudo gordiano del principio de cautela5 Ues la
administracin la "ue tiene "ue pro!ar "ue un producto es peligroso para poder acto seguido desautorizar su
comercializacin, o es la empresa interesada la "ue tiene "ue pro!ar "ue su producto es inocuo antes de
conseguir la autorizacinL< 2l Dri!unal &a dic&o "ue Gno ca!e e'igir "ue la evaluacin de riesgos aporte
o!ligatoriamente a las instituciones comunitarias prue!as cientficas concluyentes de la realidad del riesgo y
de la gravedad de los efectos perjudiciales potenciales en el supuesto de "ue el riesgo se materializara AWB el
principio de cautela slo puede aplicarse por tanto cuando e'ista un riesgo, y en particular un riesgo para la
salud &umana, "ue, sin estar !asado en meras &iptesis no verificadas cientficamente, a(n no &a podido ser
plenamente demostradoL<
11 8a siguiente cita es al margen del te'to en comento5 &oy se &a!la de los efectos perversos del principio Gel
"ue contamina pagaL toda vez "ue en ocasiones los empresarios industriales prefieren pagar el impuesto,
canon o multa, a tener "ue realizar inversiones para evitar la contaminacin A2'trado del li!ro Gerec&os
$m!ientales en Perspectiva de IntegralidadL< #oncepto y fundamentacin de nuevas demandas y resistencias
actuales &acia el M2stado $m!iental de erec&oM< )` edicin< ;regorio 0esa #uadros< Eniversidad Nacional
de #olom!ia< Serie de investigaciones jurdico-polticas< Sede @ogot%< )969< P%g< 6)9B<
1* Se seFala5 Gpor ejemplo, para evitar los residuos de envases &a!ra "ue pro&i!ir o limitar seriamente "ue
&u!iera envases, o, para evitar la contaminacin industrial, no autorizar ninguna instalacin nueva, o slo
autorizar las "ue contaminen cero<L
/)
/)
-*+**
permitan una proteccin m%s adecuada, efectiva, sustancial y presente del
medio am!iente dada la pro!lem%tica profunda "ue enfrenta y las
consecuencias so!re la su!sistencia de la &umanidad<
14
.</<.< 8as preocupaciones medioam!ientales m%s apremiantes en la actualidad
como el cam!io clim%tico, la destruccin de la capa de ozono y la pKrdida de
!iodiversidad, son de alcance mundial y re"uieren una actuacin nacional e
internacional coordinada y decidida< 8os pro!lemas "ue a"uejan a la
naturaleza re"uieren una mejor go!ernanza mundial<
Poy la &umanidad centra su atencin en garantizar la sosteni!ilidad del medio
am!iente por la deforestacin, el cam!io clim%tico, los &%!itats de las especies
en peligro de e'tincin, la so!ree'plotacin de la pesca glo!al, el suministro
de agua pota!le y los servicios sanitarios, entre otros< 2l cam!io clim%tico se
&a convertido en uno de los retos m%s importantes para el mundo<
Para la superacin del peligro y daFo actual "ue se cierne so!re el medio
am!iente se re"uiere la implantacin de nue!os ob&eti!os "ue impli"uen
avanzar en regulaciones y polticas p(!licas serias y m%s estrictas "ue &agan
posi!le la supervivencia de la &umanidad< 2llo de!e partir del compromiso
real y la participacin de todos con la finalidad de avanzar &acia un mundo
m%s seguro, esta!le y justo<
8a creciente y desmesurada amenaza y afectacin "ue se cierne so!re el medio
am!iente impone una ma'or consciencia efecti!idad ' drasticidad en la
poltica defensora del medio am!iente< 8os peligros y daFos am!ientales "ue
se &an generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos los
seres vivos< 8a cuestin am!iental plantea la imperiosa necesidad de normas
los procesos econmicos y tecnolgicos<
8a especial vulnera!ilidad en "ue se encuentra el ecosistema mundial, empuja
la tendencia transnacional "ue enar!ola la !andera de la responsa!ilidad
o!jetiva en el derec&o medioam!iental< Pases como @rasil, $rgentina, Per( y
2spaFa, adem%s de la Enin 2uropea, consagran en sus legislaciones
lineamientos tendientes a entronizar la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o
del medio am!iente a fin de contener la amenaza "ue se cierne so!re el
ecosistema<
1+

14 el te'to Gerec&os $m!ientales en Perspectiva de IntegralidadL, del profesor ;regorio 0esa #uadros,
p%gs< 6)* a 6,4, puede e'traerse algunos de los principios am!ientales m%s destacados en el de!ate nacional y
glo!al5 principio de realidad, principio de glo!alidad e interdependencia, principio de solidaridad, principio de
regulacin jurdica integral, principio de responsa!ilidad, principio de la introduccin de la varia!le am!iental
en la toma de decisiones, principio de transpersonalizacin de las normas jurdicas, principio el "ue contamina
paga, principio de precaucin, principio de sosteni!ilidad, principio de participacin am!iental, principios de
los derec&os intra e intergeracionales, principio de conjuncin de aspectos colectivos e individuales y
principio de gradacin normativa, rigor su!sidiario y armona regional<
1+ erec&o administrativo sancionador< Ena apro'imacin dogm%tica< :aime =ssa $r!el%ez< Segunda
2dicin< 8egis< P%gs< *6+-*./< 2n el te'to se trae a colacin a 2spaFa y @rasil, veamos5 G2spaFa, por ejemplo
con la 8ey )1 del ), de octu!re del )99*, dictada en cumplimiento de la irectiva )99.-,/ #2 del
Parlamento 2uropeo y del #onsejo del )6 de a!ril del )99. so!re responsa!ilidad medio am!iental en
relacin con la prevencin y reparacin de daFos medioam!ientales, de!ido principalmente a los graves
episodios de contaminacin "ue vive 2uropa, es un ejemplo de lo "ue viene diciKndose< 8a responsa!ilidad
o!jetiva est% all esta!lecida< G2s o!jetiva la responsa!ilidad por"ue las o!ligaciones se imponen al operador
/,
=tras legislaciones como la c&ilena
*9
y la panameFa
*6
tam!iKn estipulan la
responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o administrativo sancionador< 8a
#onstitucin de la Rep(!lica del 2cuador A)994B, en el artculo ,+1 seFala "ue
Gla responsa!ilidad por daFos am!ientales es o!jetivaL< Se afirma "ue la
incorporacin de la responsa!ilidad o!jetiva !usca favorecer la consecucin
de los o!jetivos de proteccin am!iental atendiendo las dificultades "ue
representan para los demandantes pro!ar la culpa!ilidad de la parte
demandada en los juicios de responsa!ilidad am!iental<
*)

5$ La -/te,ta0 ,anci/nat/(ia a0'ini,t(ati4a 7 *a -(e,.nci6n 0e
in/cencia Ge*e'ent/ 0e *a c.*-a)i*i0a0F$ La (e,-/n,a)i*i0a0 ,.)Ceti4a 7 *a
/)Ceti4a$
5$1$ Naturaleza del derecho administrativo sancionador$ 8a forma
organizativa de 2stado social de derec&o acogida en #olom!ia a partir de la
#onstitucin de 6++6, implic un cam!io trascendental en la concepcin del
papel del 2stado contempor%neo< 2l tr%nsito del 2stado li!eral de derec&o
fundado, entre otros, en el postulado laisse% faireFlaisse% passer, al 2stado
social de derec&o Aartculo 67 superiorB, &a conllevado a la asuncin de una
funcin activa y protagnica del 2stado actual como Gpromotor de toda la
din%mica social<L


2l cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del 2stado, como la
efectividad de los principios, derec&os y de!eres consagrados en la
#onstitucin Apre%m!ulo y artculos< )7 y ,1/B, entre otros factores, &a
ocasionado un incremento considera!le de las funciones de la $dministracin,
"ue a la vez &a conducido a la ampliacin de los poderes sancionatorios del
2jecutivo<
*,

al margen de cual"uier tipo de culpa, dolo o negligencia, seg(n informacin de Internet< Se esgrime como
razn para implantar este tipo de responsa!ilidad, la de "ue el damnificado con los perjuicios am!ientales es
la comunidad "ue carece de personalidad visi!le y por lo tanto se vuelve un tercero desconocido "ue no tiene
dolientes< Nadie lo cuida ni de Kl nadie se preocupa< Por lo dem%s, en el @rasil el artculo ))/-, de la
#onstitucin 3ederal consagra, as mismo, la responsa!ilidad o!jetiva en el medio am!iente<L
*9 8ey 6+<,99< @ases ;enerales del 0edio $m!iente< Promulgada el 67 de marzo de 6++.< $rtculo /)< Se
presume legalmente la responsa!ilidad del autor del daFo am!iental, si e'iste infraccin a las normas de
calidad am!iental, a las normas de emisiones, a los planes de prevencin o de descontaminacin, a las
regulaciones especiales para los casos de emergencia am!iental o a las normas so!re proteccin, preservacin
o conservacin am!ientales, esta!lecidas en la presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias<
#on todo, slo &a!r% lugar a la indemnizacin, en este evento, si se acreditare relacin de causa a efecto entre
la infraccin y el daFo producido< \\\<!ienes<cl-recursos-taactiva-arc&ivos<
*6 8ey n(mero .6 de 6++4< $rtculo 69+< toda persona natural o jurdica "ue emita, vierta, disponga o
descargue sustancias o desec&os "ue afecten o puedan afectar la salud &umana, pongan en riesgo o causen
daFo al am!iente, afecten o puedan afectar los procesos ecolgicos esenciales o la calidad de vida de la
po!lacin, tendr% responsa!ilidad o!jetiva por los daFos "ue puedan ocasionar graves perjuicios, de
conformidad con lo "ue dispongan las leyes especiales relacionadas con el am!iente< \\\<la\yers-
a!ogados<net-<<<-Panama<
*) Programa 2studios Socioam!ientales 38$#S=, Sede 2cuador< $rtculo so!re la responsa!ilidad o!jetiva
por daFos am!ientales y la inversin de la carga de la prue!a en la nueva #onstitucin< Ricardo #respo Plaza<
&ttp5--\\\<flacsoandes<org-\e!-images
Sentencias #-/91 de )99) y SE<6969 de )994<
*, I!dem<
/.
/.
-*+**
2l derec&o administrativo sancionador reconoce "ue los diferentes rganos del
2stado tienen funciones separadas pero cola!oran armnicamente en la
realizacin de sus fines Aartculo 66, superiorB< e esta manera, la represin
de los ilcitos "ue corresponda e'clusivamente a la Rama :udicial y m%s
concretamente a la :urisdiccin Penal, se muestra &oy insuficiente frente al
aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de
las relaciones sociales en el 2stado moderno "ue, como se seFal, &a
incrementado sus funciones<
*.

5$:$ Disposiciones constitucionales que fundamentan el ejercicio de la
potestad sancionatoria de la administracin. #omo normatividad
constitucional "ue soporta el derec&o administrativo sancionador, pueden
mencionarse5
AiB 2l artculo )7, al esta!lecer "ue Gson fines esenciales del 2stado5 servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derec&os y de!eres consagrados en la #onstitucinC QWR asegurar
la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo< 8as autoridades de la
Rep(!lica est%n instituidas para proteger a todas las personas en su vida,
&onra, !ienes, creencias y dem%s derec&os y li!ertades, y para asegurar el
cumplimiento de los de!eres sociales del 2stado y de los particulares<L
So!re el particular, esta #orte &a indicado "ue Gel ejercicio de la funcin
p(!lica encomendada a la administracin implica "ue si Ksta se encuentra
facultada para imponer un mandato o regular una conducta en servicio del
interKs p(!lico, tam!iKn de!e estar facultada para lograr la garanta del orden
mediante la imposicin de sanciones, frente al incumplimiento de tales
mandatos<L
*/
AiiB 2l artculo .7 al consagrar el Gde!er de acatar la #onstitucin y las leyes, y
respetar y o!edecer a las autoridadesL y el artculo 17 al seFalar "ue Glos
particulares slo son responsa!les ante las autoridades por infringir la
#onstitucin y las leyes< 8os servidores p(!licos lo son por la misma causa y
por omisin o e'tralimitacin en el ejercicio de sus funciones<L
AiiiB 2l artculo )+, al indicar "ue Gel de!ido proceso se aplicar% a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas<L Pa sostenido esta #orporacin "ue
Gcuando la #arta &a!la del de!ido proceso administrativo, implcitamente
reconoce la facultad "ue incum!e a la $dministracin de imponer sanciones,
es decir la potestad sancionadora de la $dministracin<L
*1

AivB 2n tKrminos generales tam!iKn pueden indicarse los artculos 6/9<4,
**

64+<)6
*4
<))
*+
<).
49
y )1
46
, )9+
4)
, ,,.
4,
, ,1/
4.
, ,11
4/
y ,*9<
41
*. Sentencia #-/91 de )99)<
*/ Sentencia SE<6969 de )994<
*1 Sentencias SE<6969 de )994 y #-/91 de )99)<
** G#orresponde al #ongreso &acer las leyes< Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones5 4< 2'pedir
las normas a las cuales de!e sujetarse el go!ierno para el ejercicio de las funciones de inspeccin y vigilancia
"ue le seFala la #onstitucin<L
//
5$;$ Potestad punitiva penal administrativa sancionadora. !odalidades
de sanciones administrativas. 8a potestad sancionatoria administrativa es una
clara manifestacin del ius puniendi del 2stado< Sste comprende diversas
disciplinas o especies como el derec&o penal, el derec&o contravencional, el
derec&o correccional, el derec&o de juzgamiento poltico -impeachment- y el
derec&o disciplinario o correctivo de la funcin p(!lica<
4*
2l ejercicio del poder punitivo del 2stado se manifiesta generalmente por la
va administrativa y la va judicial penal< 8as distinciones entre una y otra
radican en los o!jetivos, particularmente en los !ienes jurdicos materia de
proteccin<
La potestad sancionatoria penal propende por la garanta del orden social en
a!stracto -!ienes sociales m%s amplios-C la consecucin de fines retri!utivos,
preventivos y resocializadoresC y presenta un mayor grado de afectacin de los
intereses jurdicamente protegidos "ue dara lugar a la privacin de la li!ertad<
No ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrati!a al !uscar
primordialmente garantizar la organizacin y el funcionamiento de la
*4 G#orresponde al Presidente de la Rep(!lica como :efe de 2stado, :efe del ;o!ierno y Suprema $utoridad
$dministrativa5 )6< 2jercer la inspeccin y vigilancia de la enseFanza conforme a la ley<L
*+ G2jercer la inspeccin y vigilancia de la prestacin de los servicios p(!licos<L
49 G2jercer, de acuerdo con la ley, la inspeccin, vigilancia y control so!re las personas "ue realicen
actividades financiera, !urs%til, aseguradora y cual"uier otra relacionada con el manejo, aprovec&amiento o
inversin de recursos captados del p(!licos< $s mismo so!re las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles<L
46 G2jercer la inspeccin y vigilancia so!re instituciones de utilidad com(n para "ue sus rentas se conserven
y sean de!idamente aplicadas y para "ue en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores<L
4) G8a funcin administrativa est% al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y pu!licidad, mediante la
descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones< 8as autoridades administrativas de!en
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del 2stado< 8a administracin p(!lica,
en todos sus rdenes, tendr% un control interno "ue se ejercer% en los tKrminos "ue seFale la ley<L
4, G8a direccin general de la economa estar% a cargo del 2stado< 2ste intervendr%, por mandato de la ley, en
la e'plotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distri!ucin, utilizacin y
consumo de los !ienes, y en los servicios p(!licos y privados, para racionalizar la economa con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los &a!itantes, la distri!ucin e"uitativa de las
oportunidades y los !eneficios del desarrollo y la preservacin de un am!iente sano<L
4. G8os servicios p(!licos son in&erentes a la finalidad social del 2stado< 2s de!er del 2stado asegurar su
prestacin eficiente a todos los &a!itantes del territorio nacional< 8os servicios p(!licos estar%n sometidos al
rKgimen jurdico "ue fije la ley, podr%n ser prestados por el 2stado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares< 2n todo caso, el 2stado mantendr% la regulacin, el control y la vigilancia de
dic&os servicios< Si por razones de so!erana o de interKs social, mediante ley apro!ada por la mayora de los
miem!ros de una y otra c%mara, por iniciativa del ;o!ierno decida reservarse determinadas actividades
estratKgicas o servicios p(!licos, de!er% indemnizar previa y plenamente a las personas "ue en virtud de dic&a
ley, "ueden privadas del ejercicio de una actividad lcita<L
4/ G2l !ienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la po!lacin son finalidades sociales del
2stado< Ser% o!jetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfec&as de salud, de
educacin, de saneamiento am!iental y de agua pota!le< Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la
Nacin y de las entidades territoriales, el gasto p(!lico social tendr% prioridad so!re cual"uier otra
asignacin<L
41 G#orresponde al Presidente de la Rep(!lica seFalar, con sujecin a la ley, las polticas generales de
administracin y control de eficiencia de los servicios p(!licos domiciliarios y ejercer por medio de la
Superintendencia de Servicios P(!licos omiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades
"ue los presten<L
4* #orte Suprema de :usticia< Salvamento parcial de voto a la sentencia n(mero /6 del 6. de a!ril de 6+4,,
por los magistrados 0anuel ;aona #ruz, :osK 0ara 2sguerra Samper, ante 8uis 3iorillo Porras, :osK
2duardo ;necco #orrea Aad&iereB, ;ustavo ;mez >el%s"uez Acon adicin de salvamentoB, $lvaro 8una
;mez y Pedro 2las Serrano $!ada<
/1
/1
-*+**
$dministracin, y cumplir los cometidos estatalesC cuestionar el
incumplimiento de los de!eres, pro&i!iciones y los mandatos consignadosC
"ue descartan la imposicin de sanciones privativas de la li!ertad<
44
2n la
sentencia #-161 de )99), se sostuvo5
G8a potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la
potestad punitiva penal< Con la potestad puniti!a penal, adem%s de cumplirse una
funcin preventiva, se protege Xel orden social colectivo, y su aplicacin persigue
esencialmente Asin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusosB un fin
retri!utivo a!stracto, e'piatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la
persona del delincuenteX, mientras "ue con la potestad administrati!a sancionatoria
se !usca garantizar la organizacin y el funcionamiento de las diferentes actividades
sociales
4+
< 8a #orte &a resaltado "ue la potestad sancionadora de la administracin es
un medio necesario para alcanzar los o!jetivos "ue ella se &a trazado en el ejercicio
de sus funciones< 2n efecto, XQlRa fraccin de poder estatal radicada en ca!eza de la
administracin, se manifiesta a travKs de una gama de competencias o potestades
especficas Ade mando, ejecutiva o de gestin, reglamentaria, jurisdiccional y
sancionadoraB, "ue le permiten a a"uella cumplir con las finalidades "ue le son
propiasX
+9
<L
@ajo esta perspectiva, la #orte &a seFalado "ue la facultad sancionadora de la
administracin p(!lica se distingue de las dem%s especies del derec&o
sancionador, especialmente por los siguientes factores5
GAiB 8a actividad sancionatoria de la $dministracin Gpersigue la realizacin de los
principios constitucionales "ue go!iernan la funcin p(!lica a los "ue alude el
artculo )9+ de la #artaL<
+6

AiiB 8a sancin administrativa constituye la Grespuesta del 2stado a la ino!servancia
por parte de los administrados de las o!ligaciones, de!eres y mandatos generales o
especficos "ue se &an ideado para el adecuado funcionamiento y marc&a de la
$dministracinL<
+)

AiiiB ic&a potestad se ejerce Ga partir de la vulneracin o pertur!acin de reglas
preesta!lecidas, pero "ue no o!stante ese contenido represivo presenta una cierta
finalidad preventiva en el simple &ec&o de proponer un cuadro sancionador, junto al
conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para
"uien sin atender pacfica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones
las infringe deli!eradamente<L
+,

AivB 2n relacin con la sancin aplica!le Gdentro del %m!ito sancionador
administrativo ca!e destacar la aceptacin de la interdiccin de las sanciones
privativas de la li!ertad, la instauracin de la multa como sancin prototpica y la
necesaria o!servancia de un procedimiento legalmente esta!lecido<L
+.
AvB H finalmente Gla decisin sancionatoria adoptada por la $dministracin est%
sujeta a control judicial ante la :urisdiccin de lo #ontencioso $dministrativoL<
+/
L
44 Sentencia #-/91 de )99)<
4+ Sentencia #-)6. de 6++.< 2n este punto, la #orte se apoy en5 2duardo ;arca de 2nterra, Dom%s Ramn
3ern%ndez, #urso de erec&o $dministrativo, 2ditorial #ivitas, 0adrid, 6+41<
+9 I!dem<
+6 Sentencia #-/91 de )99)<
+) I!dem<
+, Sentencia #-/+* de 6++1, I!d<
+. Sentencia #-4)* de )996<
+/ I!dem<
/*
Dam!iKn, &a indicado esta #orporacin "ue GiB la potestad sancionadora propia
de la administracin es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus
funciones y la realizacin de sus fines
+1
, pues iiB permite realizar los valores
del orden jurdico institucional, mediante la asignacin de competencias a la
administracin "ue la &a!ilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento QWR de una disciplina cuya o!servancia propende
induda!lemente a la realizacin de sus cometidos
+*
y iiiB constituye un
complemento de la potestad de mando, pues contri!uye a asegurar el
cumplimiento de las decisiones administrativas<L
+4

erec&o administrativo sancionador "ue constituye una e'presin de poder
jurdico indispensa!le para la regulacin de la vida en sociedad y as pueda la
$dministracin cometer apropiadamente sus funciones y realizar sus fines< Si
!ien se activa a partir del desconocimiento de reglas preesta!lecidas, tiene una
cierta finalidad pre!enti!a al proponer un cuadro sancionador como
consecuencia del incumplimiento de las prescripciones normativas<
++
Por sancin &a de entenderse Gun mal inflingido por la $dministracin a un
administrado como consecuencia de una conducta ilegal< 2ste mal Afin
aflictivo de la sancinB consistir% siempre en la privacin de un !ien o de un
derec&o, imposicin de una o!ligacin de pago de una multa Q<<<R<L
699
Potestad de la administracin "ue se traduce normalmente en la facultad de
imponer iB sanciones disciplinarias para reprimir las acciones u omisiones
antijurdicas en las "ue incurren los servidores p(!licos o a"uellas personas
"ue sin tener dic&a calidad est%n &a!ilitadas para ejercer transitoriamente
funciones p(!licas y iiB sanciones correctivas "ue se aplican a los particulares
"ue infringen las o!ligaciones y restricciones "ue se les &an impuesto<
696

ic&a potestad igualmente &a sido relacionada con la funcin de polica G"ue
supone el ejercicio de facultades asignadas al ejecutivo por el legislador, con
miras a garantizar el orden p(!lico en sus diversas facetas< $s las facultades
administrativas relativas, por ejemplo, a la organizacin del transporte
p(!lico, la comercializacin de alimentos, a la preservacin del medio
am!iente, al rKgimen de cam!ios internacionales, etc<, tienen su justificacin
en la necesidad de mantener las condiciones de salu!ridad, tran"uilidad y
seguridad implicadas en la nocin de orden p(!lico<L
69)
Igualmente &a sido vinculada por un sector de la doctrina administrativa
tradicional como una e'presin del poder de polica Gen cuya virtud el 2stado
tiene la atri!ucin de regular el ejercicio de las li!ertades individuales con el
+1 Sentencia #-/+* de 6++1<
+* I!dem<
+4 Sentencia #-)6. de 6++.<
++ Sentencias #-/,9 de )99, y #-/+* de 6++1<
699 #urso de erec&o $dministrativo II< 2duardo ;arca de 2nterra y Dom%s-Ramn 3ern%ndez< Novena
2dicin< D&omson< #ivitas< )99.< P%g< 61,<
696 #ft< Sentencias SE<6969 de )994, #-))+ de 6++/ y #-)6. de 6++.<
69) Sentencia #-/91 de )99)<
/4
/4
-*+**
fin de garantizar el orden p(!lico< 8a sancin viene a ser el instrumento
coactivo para &acer cumplir la medida de polica<L
69,
5$<$ El debido proceso. !atizacin de principios del derecho penal en la
aplicacin al derecho administrativo sancionador. 2l ejercicio de la potestad
sancionadora administrativa est% su!ordinado a las reglas propias del de!ido
proceso< 2l #onstituyente de 6++6 &izo e'tensivo el de!ido proceso a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas Aart< )+ superiorB, por lo "ue
las garantas mnimas del de!ido proceso penal resultan aplica!les a las
actuaciones administrativas sancionatorias<
No o!stante, no todo el derec&o es de orden penal y, por lo tanto, no toda
sancin soportada en el derec&o tiene tal car%cter, dado "ue es posi!le
encontrar Greglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden com(n, de
car%cter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o econmico,
y a(n de orden poltico, de rango constitucional o legal, "ue no son
compara!les o asimila!les directamente al ordenamiento penal y "ue
comportan sanciones de diversa categora, las "ue, en vecesAsicB, coinciden
so!re los mismos &ec&os, sin resultar incompati!les o sin ser e'cluyentes<
#ada una de estas regulaciones puede corresponder a rdenes jurdicos
parciales y especializados de origen y e'presin constitucionalC pero, adem%s,
!ien pueden encontrarse en la ley, ya por"ue el #onstituyente &a reservado a
ella la potestad de regulacin en la materia, la &a autorizado, o no la
pro&!e<L
69.
ic&os rdenes jurdicos parciales y especializados cuentan con sus propias
reglas, las cuales pueden diferenciarse de la normatividad sustantiva y
procedimental del derec&o penal, seg(n se &a indicado< e a& "ue esta #orte
&aya seFalado "ue lo preceptuado por el artculo )+ de la #onstitucin5 Gno es
"ue las reglas del de!ido proceso penal se apli"uen a todas las actuaciones
judiciales o administrativas o de car%cter sancionatorioC en verdad, lo "ue se
propone el #onstituyente es "ue en todo caso de actuacin administrativa
e'ista un proceso de!ido, "ue impida y erradi"ue la ar!itrariedad y el
autoritarismo, "ue &aga prevalecer los principios de legalidad y de justicia
social, as como los dem%s fines del 2stado, y "ue asegure los derec&os
constitucionales, los intereses legtimos y los derec&os de origen legal y
convencional de todas las personas<L
69/
e esta manera, este Dri!unal &a seFalado "ue las garantas del de!ido proceso
penal o los principios del derec&o penal son aplica!les con ciertos matices a
las dem%s formas de actividad sancionadora del 2stado, conforme a las
diferencias esta!lecidas<
691
2n efecto,
69*
Gmientras en el derec&o penal las
69, Sentencias #-/91 de )99) y #-)6. de 6++.< 2n la sentencia D-6./ de 6++,, se seFal "ue el poder de
polica se predica igualmente del poder sancionatorio de la administracin<
69. Sentencia #-/++ de 6++)<
69/ I!dem<
691 Sentencias #-/++ de 6++), D-6./ de 6++,, #-/+* de 6++1, #-/91 de )99), #-4)* de )996, #-161 de
)99), #-/,9 de )99, y SE<6969 de )994<
69* Sentencia SE<6969 de )994<
/+
garantas del de!ido proceso tienen su m%s estricta aplicacin, ya "ue en Kste
no solamente se afecta el derec&o fundamental a la li!ertad sino "ue, adem%s,
sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros %m!itos sancionatorios
su aplicacin es atenuada en razn de la naturaleza de la actuacin, de los
fines "ue se persiguen con ella y del &ec&o de "ue sus normas operan en
%m!itos especficos, actividades o profesiones para las "ue se &an esta!lecido
determinados de!eres especiales
694
<L
2n la sentencia #-/,9 de )99, la #orte indic "ue Gla potestad punitiva del
2stado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes rganos
para imponer sanciones de variada naturaleza jurdica< Por ello, la actuacin
administrativa re"uerida para la aplicacin de sanciones, en ejercicio de la
potestad sancionadora de la administracin -correctiva y disciplinaria-, est%
su!ordinada a las reglas del de!ido proceso "ue de!en o!servarse en la
aplicacin de sanciones por la comisin de ilcitos penales A#P art< )+B, con
los matices apropiados de acuerdo con los !ienes jurdicos afectados con la
sancin<L
2n suma, en materia sancionatoria administrativa la aplicacin de las garantas
del de!ido proceso no tiene la misma rigurosidad "ue en el %m!ito penal< Ha
esta #orte &a resaltado "ue la tendencia de algunas democracias es garantizar
el de!ido proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar
autom%ticamente la misma severidad de los principios "ue go!iernan el
derec&o penal, ni desatender las especificidades de dic&o tipo de sanciones en
cada uno de los conte'tos en "ue &an sido esta!lecidas por el legislador<
69+

5$5$ La atenuacin de la presuncin de inocencia en el derecho
administrativo sancionador. La imputacin subjetiva objetiva. entro de
los principios de configuracin y de aplicacin del sistema sancionador, esta
#orte, en la sentencia #-4)* de )996, precis lo siguiente5
G2n la doctrina
669
se postula, as mismo, sin discusin "ue la administracin o las
autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y
"ue Ksta en cuanto manifestacin del ius puniendi del 2stado est% sometida a claros
principios generalmente aceptados, y en la mayora de los casos proclamados de
manera e'plicita en los te'tos constitucionales< $s, a los principios de configuracin
del sistema sancionador como los de legalidad Atoda sancin de!e tener fundamento
en la leyB, tipicidad Ae'igencia de descripcin especifica y precisa por la norma
creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas "ue pueden ser
sancionadas y del contenido material de las sanciones "ue puede imponerse por la
694 2n el mismo sentido, en la sentencia D-6./ de 6++, la #orte sostuvo5 G2l #onstituyente colom!iano &izo
e'tensivo el derec&o al de!ido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas A#P )+B< 8as
garantas mnimas del de!ido proceso penal son aplica!les, con algunas atenuaciones, a las actuaciones
administrativas sancionatorias< AWB 8a no total aplica!ilidad de las garantas del derec&o penal al campo
administrativo o!edece a "ue mientras en el primero se protege el orden social en a!stracto y su ejercicio
persigue fines retri!utivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administracin se
orienta m%s a la propia proteccin de su organizacin y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la
aplicacin restringida de estas garantas - "uedando a salvo su n(cleo esencial - en funcin de la importancia
del interKs p(!lico amenazado o desconocidoL<
69+ Sentencia #-161 de )99)<
669 :uan $lfonso Santamara Pastor< Principios de erec&o $dministrativo< >olumen II< 2d< #entro de
2studios Ramn $reces< 0adrid< Domo II< Segunda 2dicin< )999<
19
19
-*+**
comisin de cada conducta, as como la correlacin entre unas y otrasB y de
prescripcin Alos particulares no pueden "uedar sujetos de manera indefinida a la
puesta en marc&a de los instrumentos sancionatoriosB, se suman los propios de
aplicacin del sistema sancionador, como los de culpa!ilidad o responsa!ilidad seg(n
el caso -rKgimen disciplinario o rKgimen de sanciones administrativas no
disciplinarias- Ajuicio personal de reproc&a!ilidad dirigido al autor de un delito o
falta
666
B, de proporcionalidad o el denominado non !is in dem<
$s mismo dentro del %m!ito sancionador administrativo ca!e destacar la aceptacin
de la interdiccin de las sanciones privativas de la li!ertad, la instauracin de la
multa como sancin prototpica y la necesaria o!servancia de un procedimiento
legalmente esta!lecido<L
66)
Recientemente la doctrina especializada e'pone "ue dentro de los principios
m%s trascendentales en el derec&o sancionatorio pueden destacarse5 iB el
principio de legalidad, iiB el principio de tipicidad, iiiB el de!ido proceso, ivB el
derec&o de defensa, vB el derec&o a no declarar contra s mismo, viB el
principio de presuncin de inocencia, viiB el principio in du!io pro reo, viiiB el
principio de la pro&i!icin de las sanciones de plano, i'B el principio de
contradiccin, 'B principio de imparcialidad, 'iB el principio de razona!ilidad,
'iiB el principio de la pro&i!icin de la analoga, 'iiiB el principio nulla poenaF
sine lege, 'ivB principio del non bis in idem, 'vB el principio de no
retroactividad de la ley, 'viB el principio de favora!ilidad, 'viiB el principio del
caso fortuito o de la fuerza mayor, 'viiiB el principio sol!e et repete, 'i'B el
principio de pro&i!icin de imponer sanciones privativas de la li!ertad, ''B el
principio pro&i!itivo de la reformatio in pe&us, ''iB el principio de
culpa!ilidad, ''iiB el principio de la personalidad de las sanciones o dimensin
personalsima de la sancin, ''iiiB el principio de proporcionalidad, y ''ivB el
principio de oportunidad<
66,
e igual modo, de!e acogerse como principios aplica!les a la funcin
administrativa5 iB la igualdad, iiB la moralidad, iiiB la eficacia, ivB la economa,
vB la celeridad, viB la imparcialidad y viiB la pu!licidad Aartculo )9+
superiorB<
66.

#onviene destacar "ue cuando se trata del principio de legalidad de las
sanciones administrativas Gslo e'ige "ue una norma con fuerza material de
ley contemple una descripcin genKrica de las conductas sanciona!les, las
clases y cuanta de las sanciones, pero con posi!ilidad de remitir a los actos
administrativos la descripcin pormenorizada de las conductas reproc&a!les,
sin "ue pueda decirse en este caso "ue las normas de car%cter reglamentario
666 >er Ramn Parada >%s"uez< erec&o $dministrativo< Domo I 0arcial Pons< 0adrid 6++1< 8uis 0orell
=caFa< #urso de erec&o $dministrativo< Domo II G8a actividad de las administraciones p(!licas< Su control
administrativo y jurisdiccionalL< $randazi< 0adrid< 6++1<
66) #ft< Sentencia SE<6969 de )994 y D-6./ de 6++,<
66, erec&o $dministrativo Sancionador< Ena apro'imacin dogm%tica< :aime =ssa $r!el%ez< Segunda
2dicin< 8egis< )99+< P%gs< 64* a .).<
66. >er, artculo ,7 de la 8ey .4+ de 6++4<
16
complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisin normativa
contemplada especficamente por la disposicin legal de car%cter
sancionador<L
66/

ic&o principio se materializa a su vez en el de reserva de ley y el de
tipicidad< 2n virtud del principio de tipicidad, "ue tiene tam!iKn una
aplicacin m%s fle'i!le en materia administrativa, Gel legislador de!e
esta!lecer e'presamente los elementos fundamentales del tipo, lo "ue implica
"ue se efect(e5 AiB la descripcin de la conducta o del comportamiento "ue da
lugar a la aplicacin de la sancinC AiiB la determinacin de la sancin, lo "ue
implica la descripcin de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de
sancin a imponer, el tKrmino o la cuanta de la misma, la autoridad
competente para aplicarla y AiiiB el procedimiento "ue de!e seguirse para
proceder a su imposicin<L
661
Dam!iKn &a de seFalarse "ue a la tipificacin en
el derec&o sancionatorio de la administracin, el sistema le impone recurrir a
la pro&i!icin, a la advertencia, al de!er, etc<, para seguidamente esta!lecer la
sancin<
66*

2n cuanto al principio de presuncin de inocencia, &a de recordarse "ue el
artculo )+ constitucional seFala "ue Gtoda persona se presume inocente
mientras no se la &aya declarado judicialmente culpa!leL< 2s por lo tanto la
culpabilidad en el %m!ito del derec&o penal elemento ineludi!le y necesario
de la responsa!ilidad como de la imposicin de la pena, por lo "ue la
actividad punitiva del 2stado tiene lugar so!re la !ase de la responsabilidad
sub&eti!a< 2n tales tKrminos Gresulta a!iertamente inconstitucional la norma de
la ley penal "ue prevea &ec&os puni!les sanciona!les o!jetivamente, esto es,
(nicamente por la verificacin de "ue la conducta del sujeto encaje
materialmente en los presupuestos normativos, sin "ue se tenga en cuenta la
culpa!ilidad<L
664
2n el derec&o sancionador de la $dministracin, la presuncin de inocencia y
el elemento de la culpa!ilidad resultan aplica!les como criterio general< No
o!stante, como se ver% a continuacin, pueden ser o!jeto de ciertos matices
-%m!ito de la responsa!ilidad su!jetiva- y e'cepcionalmente esta!lecerse la
responsa!ilidad sin culpa -o!jetiva-<
2n la sentencia #-161 de )99),
66+
la #orte seFal "ue5 Gel margen de
configuracin del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor
66/ Sentencia SE<6969 de )994<
661 I!dem<
66* erec&o $dministrativo Sancionador< Ena apro'imacin dogm%tica< :aime =ssa $r!el%ez< Segunda
2dicin< 8egis< )99+< P%gs< 6.6 a 6.,<
664 Sentencia #-1)1 de 6++1<
66+ 2n esta decisin la #orte e'amin la constitucionalidad del artculo .6 Asancin de clausura de
esta!lecimiento de comercioB de la 8ey 1,, de )999, XPor la cual se e'piden normas en materia tri!utaria, se
dictan disposiciones so!re el tratamiento a los fondos o!ligatorios para la vivienda de interKs social y se
introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama :udicial<X
1)
1)
-*+**
"ue en materia penal, &a!ida cuenta de la gran variedad de sanciones
administrativas as como de los campos de la actividad social donde Kstas son
aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las
autoridades administrativas competentes< Si !ien, por regla general, la
responsa!ilidad en este %m!ito &a de ser a ttulo de imputacin su!jetiva y la
carga pro!atoria de todos los elementos su!jetivos pertinentes &a de recaer en
el 2stado, el legislador puede aminorar la carga de Kste y aumentar la carga del
investigado siempre "ue Ksta sea razona!le y no restrinja e'cesivamente los
medios de prue!a a su disposicin<L
2n dic&a decisin la #orte, luego de realizar una !reve referencia al derec&o
comparado
6)9
respecto a la tendencia o!servada en varias democracias de
garantizar el de!ido proceso en materia de sanciones administrativas, sin
trasladar ma"uinalmente el mismo rigor garantista del derec&o penal, constat
la e'istencia de una amplia gama de alternativas de configuracin legislativa
respecto al tipo de elemento su!jetivo re"uerido y de la distri!ucin de la
carga pro!atoria, encontrando las siguientes variantes seg(n las
especificidades de cada caso< ijo entonces5
GAiB 2n un e'tremo, el legislador puede disponer iguales e'igencias a las "ue rigen el
derec&o penal para la imposicin de ciertas sanciones administrativasC no o!stante,
tam!iKn puede AiiB prescri!ir "ue la administracin cumpla con una carga pro!atoria
inicial predeterminada y suficiente, sin "ue sea necesario demostrar de manera
especfica la culpa, la cual se deduce de lo ya pro!ado, y permitir "ue el investigado
demuestre "ue o!r diligentemente o de !uena feC AiiiB concluir "ue el
comportamiento del "ue cometi un error es prue!a de un grado de imprudencia
como la simple ino!servancia, pero suficiente para imponer la sancinC AivB presumir
la culpa!ilidad respecto de la comisin de ciertas infracciones y reglamentar las
condiciones en las "ue se puede presentar prue!a en contrarioC y AvB en el otro
e'tremo, el legislador puede permitir la imposicin e'cepcional, !ajo estrictas
condiciones, de sanciones por responsa!ilidad o!jetiva, caso en el cual no ca!e "ue el
investigado prue!e su diligencia ni su !uena fe<L
6)6

e otra parte, en materia de responsabilidad ob&eti!a es importante, en primer
lugar, traer a colacin el artculo 44 de la #onstitucin, al e'poner "ue la ley
definir% los casos de responsa!ilidad civil o!jetiva por el daFo inferido a los
derec&os e intereses colectivos<
6))
6)9 2n el an%lisis comparado la #orte consult los siguientes li!ros5 3ranc_ 0oderne, Sanctions
$dministratives et :ustice #onstitutionnelle, 2conomica, 6++,< :uan $lfonso Santamara Pastor, Principios de
erec&o $dministrativo, >ol< II, )da 2dicin, #entro de estudios Ramn $reces, )999< $lejandro Nieto,
erec&o $dministrativo Sancionador, )` 2dicin, Decnos, 0adrid, )999< ;iannini 0assimo Severo, iritto
$mministrativo, I >ol<, ,` 2dicin, ott< $< ;iuffrb 2ditore, 0il%n, 6++, y 2duardo ;arca de 2nterra y
Dom%s-Ramn 3ernandez, #urso de erec&o $dministrativo, II >ol<, #ivitas, 0adrid, 6++6<
6)6 Sentencia #-161 de )99)<
6)) 8a #orte Suprema de :usticia, Sala de #asacin #ivil, en sentencia del ). de agosto de )99+, 0<P<
Oilliam NamKn >argas, en su la!or de unificacin respecto a la responsa!ilidad civil por actividades
peligrosas, concluy5 GaB 2s una responsa!ilidad cuyos elementos estructurales se reducen al ejercicio de una
actividad peligrosa, el daFo y la relacin causal entre Kste y a"uella< !B es una responsa!ilidad o!jetiva en la
"ue no opera presuncin alguna de responsa!ilidad, de culpa, de peligrosidad, ni se !asa en la culpa!ilidad,
sino en el riesgo o grave peligro "ue el ejercicio de estas actividades comporta para los dem%s< 8a nocin de
culpa est% totalmente e'cluida de su estructura nocional, no es menester para su constitucin, tampoco su
1,
8a #orte &a avalado de manera e'cepcional la constitucionalidad de la
responsa!ilidad o!jetiva en algunos campos del derec&o administrativo
sancionador, evento en el cual &a considerado "ue al sujeto de esta accin
de!e rode%rsele de todas las garantas procesales constitucionales< $dem%s, &a
estimado "ue de!e e'aminarse con detenimiento cada caso atendiendo las
particularidades de las normas legales acusadas< $s lo sostuvo en la sentencia
#-161 de )99)5
G8a jurisprudencia de la #orte #onstitucional en materia de sanciones administrativas
&a aceptado slo de manera e'cepcional, atendiendo a las especificidades de cada
caso, la constitucionalidad de la responsa!ilidad o!jetiva<
8a #orte &a admitido, de manera e'cepcional QWR la responsa!ilidad o!jetiva en
algunos campos del derec&o administrativo sancionador, cuya e'e"ui!ilidad de!e ser
o!jeto de estudio por parte de esta #orporacin en cada caso de acuerdo con las
caractersticas propias de la norma "ue se juzga<
2n algunas ocasiones la #orte &a declarado la e'e"ui!ilidad de normas en las "ue se
prevKn sanciones administrativas por responsa!ilidad o!jetiva sin &acer e'plcito el
an%lisis so!re las fuentes su!jetivas y o!jetivas de dic&a responsa!ilidad
6),
< Dam!iKn
&a declarado la e'e"ui!ilidad de normas "ue pareceran permitir la imposicin de
sanciones por responsa!ilidad o!jetiva sin "ue la #orte &aya negado dic&o tipo de
responsa!ilidad ni condicionado su aplicacin a la previa determinacin de
culpa!ilidad del investigado<L
6).
ausencia pro!ada la impide ni !asta para e'onerarse< Se trata del reconocimiento de la e'istencia de actos
ejecutados, sin torcida, oculta o daFina intencin, a(n sin culpa, pero "ue por la actividad peligrosa o riesgosa
y, en virtud de Ksta, &acen responsa!le al agente y conducen a la o!ligacin de resarcir al ofendidoC en ella
GQnRo se re"uiere la prue!a de la culpa para "ue surja la o!ligacin de resarcir, no por"ue la culpa se presuma
sino por"ue no es esencial para fundar la responsa!ilidad y por ello !asta la demostracin del daFo y el
vnculo de causalidadL ASentencia de ,6 de agosto de 6+/., 8ZZ>III, .)/ y siguientesB< cB 8a
responsa!ilidad recae en "uien desarrolla una actividad "ue pueda estimarse como generadora de riesgos o
peligros para la comunidad, en cuanto con la misma se incrementan a"uellos a los "ue normalmente las
personas se encuentran e'puestas y, por ende, ser% responsa!le "uien la ejerza, de &ec&o o de derec&o, o estK
!ajo su direccin, manejo o control< dB 2n este sistema, por lo general, e'onera slo el elemento e'traFo, esto
es, la fuerza mayor o el caso fortuito, la intervencin de la vctima o de un tercero, cuando act(a como causa
(nica y e'clusiva o, mejor la causa e'traFa impide la imputacin causal del daFo a la conducta del supuesto
autor< eB 2n las actividades peligrosas concurrentes, el rKgimen jurdico aplica!le es el consagrado en el
artculo ),/1 del #digo #ivil y, en su caso, las normas jurdicas "ue e'istan so!re la actividad concretaL<
$claraciones de voto de los magistrados Rut& 0arina az Rueda, #Ksar :ulio >alencia #opete y 2dgardo
>illamil Portilla< Dam!iKn &a de seFalarse "ue dic&a #orte en sentencia del 6, de mayo de )969, 0<P<
2dgardo >illamil Portilla, seFal5 G2n todos estos casos, as como en este, se dedujo la culpa de la demandada
por ejercer una actividad de suyo peligrosa QWR<Pero adem%s de la ya mencionada presuncin de culpa y del
&ec&o de "ue no es predica!le la e'istencia de una fuerza e'traFa, &ay circunstancias de!idamente acreditadas
"ue ponen de relieve la falta de prudencia de la demandada QWRL< $claraciones de voto de los 0agistrados
Oilliam NamKn >argas y $rturo Solarte Rodrguez<
6), Por ejemplo, en la Sentencia #-/41 de 6++/ QWR la #orte #onstitucional declar la e'e"ui!ilidad de una
norma en la "ue se prevK "ue el envo de Xmensajes cifrados o en lenguaje ininteligi!leX dar% lugar a la
suspensin inmediata del servicio por el concesionario< 2n esa oportunidad salvaron el voto QWR "uienes
consideraron, entre otras, "ue la limitacin "ue impona la norma a la li!ertad de e'presin era
desproporcionada con respecto a la eficiencia de la misma<
6). Por ejemplo, AiB en la Sentencia #-969 de )999 QWR la #orte declar la e'e"ui!ilidad de una norma en la
"ue se dispone "ue Xsi no fuere posi!le identificar al autor de los conceptos, declaraciones o comentarios
emitidos Qen los programas informativos o periodsticosR, o si dic&o autor no puede responder por los
perjuicios civiles y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsa!ilidad y sus efectos
recaer%n e'clusivamente so!re el director del programaX QWR presentaron sendos salvamentos parciales de
voto QWR QyR aclaracin de votoBC AiiB en la Sentencia #-,)+ de )999 QWR ya mencionada en este fallo, la #orte
declar la e'e"ui!ilidad del artculo del artculo /9 del ecreto 6+99 de 6++9, seg(n el cual5 X#ual"uier red
de telecomunicaciones "ue opere sin autorizacin previa ser% considerada como clandestina y el 0inisterio de
#omunicaciones y las autoridades militares y de polica proceder%n a suspenderla y a decomisar los e"uipos,
1.
1.
-*+**
2n la sentencia #-1+9 de 6++1, esta #orporacin &a!a validado
e'cepcionalmente, a la luz de la #arta Poltica, la responsa!ilidad o!jetiva en
materia de infracciones cam!iarias, al traer a colacin la sentencia #-/++ de
6++)5
G8a #orte &a declarado la constitucionalidad de ciertas formas de responsa!ilidad
o!jetiva en ciertos campos del derec&o administrativo, como es el rKgimen de
cam!ios, en donde la #orporacin &a considerado "ue dados los intereses en juego
Xse admite la no pertinencia de los elementos su!jetivos de la conducta tipificada
previamente como sanciona!le, como son la intencionalidad, la culpa!ilidad e
incluso la imputa!ilidadX< ijo entonces la #orte5
M2l esta!lecer por va de la regulacin legal correspondiente, "ue las
infracciones cam!iarias no admiten la e'clusin de la responsa!ilidad por
ausencia de culpa!ilidad o de imputa!ilidad del infractor, o lo "ue es lo mismo,
seFalar "ue la responsa!ilidad por la comisin de la infraccin cam!iaria es de
ndole o!jetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artculos 6+ y )6
del ecreto 6*.1 de 6++6, no desconoce ninguna norma constitucional< #laro
est% "ue al sujeto de esta accin &a de rode%rsele de todas las garantas
constitucionales de la li!ertad y del derec&o de defensa, como son la
pree'istencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sancin, las
formas propias de cada juicio, la controversia pro!atoria, la favora!ilidad y el
non !is in idem en su genuino sentido, "ue proscri!e la do!le sancin de la
misma naturaleza ante un mismo &ec&oM<L
2sta #orporacin &a seFalado "ue la imposicin de sanciones por
responsa!ilidad o!jetiva se ajusta a la #onstitucin en la medida "ue GAiB
carezcan de la naturaleza de sanciones "ue la doctrina
6)/
llama YrescisoriasY, es
decir, de sanciones "ue comprometen de manera especfica el ejercicio de
derec&os y afectan de manera directa o indirecta a tercerosC AiiB tengan un
car%cter meramente monetarioC y AiiiB sean de menor entidad en tKrminos
a!solutos Atal como sucede en el caso de las sanciones de tr%nsitoB o en
tKrminos relativos Atal como sucede en el rKgimen cam!iario donde la sancin
corresponde a un porcentaje del monto de la infraccin o en el caso del
decomiso en el "ue la afectacin se limita e'clusivamente a la propiedad so!re
el !ien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas
aduanerasB<L
6)1

Por (ltimo, la #orte &a sostenido "ue la responsa!ilidad o!jetiva en el derec&o
administrativo sancionador de!e estar consagrada de manera e'presa por el
legislador<
6)*
sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a "ue &u!iere lugar, conforme a las normas
legales y reglamentarias vigentesX< Se afirma all "ue Xes errnea la apreciacin del demandante cuando
considera "ue la norma cuestionada vulnera el principio mencionado y la presuncin de inocencia y "ue
consagra un tipo de responsa!ilidad o!jetiva, pues la norma en esencia lo "ue &ace es considerar como sujeto
de la infraccin al titular de la concesin, permiso o autorizacin, cuando se comprue!e dentro del de!ido
proceso administrativo su participacin, por accin u omisin, en la comisin de la respectiva infraccinX< No
o!stante, la sancin consiste en operar cual"uier red de telecomunicaciones sin autorizacin previa<
6)/ :uan $lfonso Santamara Pastor< Principios de erec&o $dministrativo, volumen II< 2ditorial #entro de
2studios Ramn $reces, S<$< 0adrid, )996, segunda edicin, p%g< ,+*<
6)1 Sentencia #-161 de )99)<
6)* Sentencia D-)*9 de )99.<
1/
=$ La, -(e,.nci/ne, *e3a*e, en e* 0e(ecE/ a0'ini,t(ati4/ ,anci/na0/( 7 *a
in4e(,i6n 0e *a ca(3a 0e *a -(.e)a$ ".,ti1icaci6n a *a *.8 0e *a
C.(i,-(.0encia c/n,tit.ci/na*$
1<6< e conformidad con el artculo 11 del #digo #ivil,
6)4
se contemplan dos
clases de presunciones5 las legales -iuris tantum- "ue admiten prue!a en
contrario y las de derec&o -iuris et de iure- "ue no permiten prue!a en
contrario<
6)+
#omo &a sido seFalado por la #orte,
6,9
una parte de la doctrina sostiene "ue la
pala!ra GpresumirL viene del voca!lo latino 0praesumere0 "ue significa
Xtomar antes, por"ue la presuncin toma o tiene por cierto un &ec&o, un
derec&o o una voluntad, antes de "ue la voluntad, el derec&o o el &ec&o se
prue!enL<
6,6
el mismo modo, se &a seFalado "ue dic&o tKrmino se deriva de
las locuciones GpraeL y GmumereL, por lo "ue la pala!ra presuncin sera
e"uivalente a Gprejuicio sin prue!aL<
6,)
2n ese orden de ideas, presumir
significara dar una cosa por cierta Gsin "ue estK pro!ada, sin "ue nos
consteL<
6,,
1<)< 2sta #orporacin siguiendo los lineamientos indicados por la #orte
Suprema de :usticia,
6,.
&a manifestado "ue las presunciones legales Miuris
6)4 GSe dice presumirse el &ec&o "ue se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas< Si estos
antecedentes o circunstancias "ue dan motivo a la presuncin son determinados por la ley, la presuncin se
llama legal< Se permitir% pro!ar la no e'istencia del &ec&o "ue legalmente se presume, aun"ue sean ciertos los
antecedentes o circunstancias de "ue lo infiere la ley, a menos "ue la ley misma rec&ace e'presamente esta
prue!a, supuestos los antecedentes o circunstancias< Si una cosa, seg(n la e'presin de la ley, se presume de
derec&o, se entiende "ue es inadmisi!le la prue!a contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias<L
6)+ 2n la sentencia #-4/* de )994, la #orte sostuvo5 Gla institucin de las presunciones &a sido creada
dentro de la legislacin con el o!jetivo de facilitar el esfuerzo pro!atorio a favor de un determinado sujeto
procesal con fundamento en la dificultad de realizar la certera acreditacin de &ec&os cuya demostracin
representa una la!or compleja< 8a estructura de las presunciones sigue un modelo en el cual participan dos
elementos "ue se encuentran vinculados por una relacin de necesidad fsica o lgica de normal ocurrencia5
un &ec&o antecedente y un &ec&o presumido<L
6,9 Sentencias #-*,6 de )99/ y #-*49 de )99*<
6,6 :ulio ;onz%lez >el%s"uez, 0anuel Pr%ctico de la Prue!a #ivil, 8i!rera :urdica 8tda<, @ogot%, 6+/6,
P%g< )49<
6,) I!d<
6,, :airo Parra Nuijano, Dratado de la prue!a judicial< Indicios y Presunciones, 8i!rera del Profesional,
@ogot%, )996, p< 64*<
6,. Sala de #asacin #ivil< Sentencia No< 6.< del 61 de fe!rero de 6++.< 0<P< #arlos 2ste!an :aramillo
Sc&loss< 2'pediente No< .69+< 2n esta decisin se sostuvo5 GaB Siguiendo de cerca de omat y Pot&ier, cuyas
enseFanzas respecto del tema aparecen por cierto reflejadas con singular claridad en el artculo 11 del #digo
#ivil , es usual decir de las presunciones "ue son juicios lgicos del legislador o de los jueces por virtud de
los cuales, de la e'istencia de un &ec&o de antemano reconocido como cierto seg(n los medios autorizados, se
deduce en general si de presunciones legales se trata- o para el caso especfico de un determinado pleito en
el evento de las llamadas presunciones simples o de &om!re- la e'istencia de otro &ec&o distinto "ue es
preciso demostrar< Doda presuncin supone, pues, un antecedente conocido, un razonamiento intelectual y un
&ec&o "ue por fuerza de este (ltimo se GdeduceL, razonamiento "ue como aca!a de seFalarse, puede aparecer
realizado previamente en mandatos positivos e'presos "ue GWson de derec&o estrictoWLA;<:< Domo 8Z>III,
p%g< */,B en cuanto la presuncin no puede desplegar sus efectos sino en la medida en "ue GprecisamenteL se
den las circunstancias "ue esos mismos mandatos tomaron como !ase para esta!lecerla, o !ien ofrecerse a"uKl
como fruto del tra!ajo del juez "ue, frente a las particulares e'igencias de juzgamiento de cada litigio, lleva a
ca!o inferencias indiciarias a favor o en contra de la verosimilitud de los &ec&os "ue son all materia de
prue!a< !B 2n este orden de ideas, las presunciones son de dos clases, legales y simples o judiciales, al paso
"ue las primeras pueden presentar a su vez dos modalidades diferentes seg(n "ue admitan o no prue!a en
contrario, factor Kste de conformidad con el cual se las divide en presunciones legales en sentido estricto o
Giuris tantumL y presunciones de derec&o y por derec&o Aiuris et de iureB, con lo "ue viene a "uedar
11
11
-*+**
tantumF "ue admiten prue!a en contrario, son G&ec&os o situaciones "ue, en
virtud de la ley, de!en suponerse como ciertas siempre "ue se demuestren
determinadas circunstancias o &ec&os relevantesL< 2n esa medida, al
esta!lecerse una presuncin, el legislador Gse limita a reconocer la e'istencia
de relaciones lgicamente posi!les, com(nmente aceptadas y de usual
ocurrencia, entre &ec&os o situaciones jurdicamente relevantes, con el fin de
proteger !ienes jurdicos particularmente valiososL<
6,/
Ena presuncin legal releva a una de las partes de la carga de pro!ar el &ec&o
presumido< Sin em!argo, en la mayora de las ocasiones a "uien favorece la
presuncin de!e demostrar la ocurrencia del &ec&o antecedente a partir del
cual se deriva la e'istencia del &ec&o presumido, cuya demostracin no es
com(nmente un asunto complicado< 8a ley "ue esta!lece la presuncin al
!eneficiar a una de las partes termina por afectar a la otra parte ya "ue resulta
o!ligada a demostrar la ine'istencia del &ec&o presumido de manera directa o
desvirtuando el &ec&o antecedente< 8uego, las presunciones tienen como
efecto procesal el invertir la carga de la prue!a<
6,1
1<,< 8a #orte se &a preguntado si la inversin de las carga procesal producto
de la e'istencia de una presuncin legal vulnera el de!ido proceso,
particularmente el derec&o de defensa y la presuncin de inocencia< 8a
respuesta &a sido consistente en el sentido "ue la consagracin de
presunciones legales no desconoce, en principio, el derec&o al de!ido
proceso<
6,*
puntualizado "ue esta (ltimas m%s se entrelazan con las ficciones y por lo tanto no guardan relacin inmediata
con las reglas "ue go!iernan el peso de la prue!a en el proceso civil, mientras "ue a"uellas es e'actamente en
este %m!ito donde tienen su campo de accin, toda vez "ue gracias a ellas la parte a "uien !enefician se li!era
de la carga "ue entraFa la demostracin del &ec&o presumido, siempre en el entendido "ue su finalidad no es
otra distinta a imprimirle seguridad a situaciones "ue con justicia y fundamento pueden suponerse e'istentes,
pero sin "ue de manera tajante "uede e'cluida la posi!ilidad de pro!ar con varia!les amplitud contra ese
&ec&o a cuya certeza se llega mediante la presuncin< cB $s trat%ndose de las presunciones legales
propiamente dic&as, relativas o Giuris tantumL, "ue sin duda encuentran e'presivo ejemplo en las consagradas
por el artculo 17 de la 8ey */ de 6+14, y en procura de evitar lamenta!les confusiones respecto del modo
como funciona el mecanismo pro!atorio "ue en ellas va envuelto, forzoso es distinguir con rigurosa precisin
entre los &ec&os G!aseL en "ue la presuncin se asienta y a"uellos "ue se GdeducenL al aplicarla por o!ra del
raciocinio del cual es autor el legislador directamente y cuya e'actitud no tiene "ue demostrar "uien en su
favor la invoca< 8os primeros, es decir los antecedentes o circunstancias en "ue se apoya una presuncin legal
corriente, &a de pro!arlos Gde!idamenteL la parte interesada A$rts< 6*1 y 6** del #digo de Procedimiento
#ivilB pues de lo contrario la proposicin enunciada en la ley y "ue determina el contenido de dic&a
presuncin, "uedar% eliminada, mientras "ue de lograrse esta prue!a se &a!r% acreditado as mismo la
vitalidad "ue la ameritada proposicin tiene en el marco de un supuesto litigioso concreto, vitalidad "ue no es
de suyo invenci!le en tanto "ue, no o!stante ser ciertas a"uellas circunstancias antecedentes, resulta admisi!le
esta!lecer la GfalsedadL de la presuncin rindiendo prue!a contraria capaz de infirmarla de acuerdo con la ley,
esto por cuanto la fuera de la operacin lgica de car%cter normativo "ue a la presuncin le es in&erente, no es
indefecti!lemente idKntica en todos los casosC GW8a presuncin legal e'plica!a acerca de este particular el
r< :osK >icente #onc&a- admite en los casos ordinarios prue!a en contrarioC es entonces una simple
interpretacin o una e'plicacin de los &ec&os "ue desaparece cuando se llega a demostrar "ue los &ec&os
mismos no e'isten< Por lo com(n, cuando la presuncin es slo de primer grado, el (nico o!jeto "ue la ley se
propone es &acer considerar ciertos &ec&os como la seFal aparente del derec&o, por ejemplo, la posesin como
signo de propiedadC pero sin pro&i!ir la prue!a en contrario< $ veces, no o!stante, sin "ue se considere la
presuncin como verdad a!soluta, es de tal naturaleza "ue no es posi!le admitir contra ella cual"uier clase de
prue!a< 2n materia de legitimidad, por ejemplo, la prue!a contraria a la regla de "ue el &ijo nacido durante el
matrimonio tiene por pardre al marido, no se admite sino en caso de imposi!ilidad fsica compro!adaWL
A2lementos de Prue!as :udiciales, #ap< ZZIIBL<
6,/ Sentencia #-,44 de )999<
6,1 I!idem< #ft< Sentencia #-11+ de )99/<
1*
Para "ue una presuncin legal resulte ajustada a la #onstitucin es menester
"ue Gaparezca como razona!le, es decir, "ue responda a las leyes de la lgica y
de la e'periencia, "ue persiga un fin constitucionalmente valioso, y "ue sea
(til, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el mencionado
finL< $s lo sostuvo este Dri!unal en la sentencia #-,44 de )999,
6,4
acogida
recientemente en la sentencia #-9// de )9695
6,+

GNada o!sta para "ue el legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados,
situaciones o &ec&os jurdicamente relevantes y de proteger !ienes jurdicos
particularmente valiosos, respetando las reglas de la lgica y de la e'periencia,
esta!lezca presunciones legales< 2n estos casos, la ley reconoce la e'istencia
emprica de situaciones reiteradas y recurrentes, com(nmente aceptadas, para
elevarlas, por razones de e"uidad, al nivel de presunciones<
2n otras pala!ras, la razona!le correspondencia entre la e'periencia -reiterada y
aceptada-, y la disposicin jurdica, as como la defensa de !ienes jurdicos
particularmente importantes, justifican la creacin de la presuncin legal y la
consecuente redistri!ucin de las cargas procesales< Si !ien, en principio, los sujetos
procesales est%n o!ligados a demostrar los &ec&os "ue alegan como fundamento de
su pretensin, lo cierto es "ue, en las circunstancias descritas y con el fin de
promover relaciones procesales m%s e"uitativas o garantizar !ienes jurdicos
particularmente importantes, el legislador puede invertir o desplazar el o!jeto de la
prue!a< 2s por lo anterior "ue un segmento importante de las presunciones legales
tiende a corregir la desigualdad material "ue e'iste entre las partes respecto del
acceso a la prue!a y a proteger la parte "ue se encuentra en situacin de indefensin
o de de!ilidad manifiesta<
$&ora !ien, resulta evidente "ue el legislador no puede esta!lecer presunciones "ue
no o!edezcan a las leyes de la lgica o de la e'periencia, o "ue no persigan un fin
constitucionalmente valioso< #iertamente, cuando las presunciones aparejan la
imposicin de una carga adicional para una de las partes del proceso, es necesario
"ue las mismas respondan, razona!lemente, a los datos empricos e'istentes y "ue
persigan un o!jetivo "ue justifi"ue la imposicin de la mencionada carga< e otra
manera, se estara creando una regla procesal ine"uitativa "ue violara la justicia "ue
de!e e'istir entre las partes y, en consecuencia, el derec&o al de!ido proceso del
sujeto afectado<L
2n pala!ras de la #orte, el juicio de razona!ilidad so!re la presuncin
esta!lecida se superara Gal verificar "ue, seg(n las reglas de la e'periencia, es
altamente pro!a!le "ue, de ocurrir el &ec&o !ase o antecedente, se presente el
6,* #ft< Sentencias #-96/ de 6++,, #-69+ de 6++/, #-/.9 de 6++/, #-1+9 de 6++1, #-),4 de 6++*, #-1))
de 6++*, #-11/ de 6++4, #-,44 de )999, #-,*. de )99), #-11+ de )99/, #-*,6 de )99/ y #-9// de )969,
entre otras<
6,4 emanda de inconstitucionalidad contra el artculo 6// Apresuncin de devengar al menos el salario
mnimo legal en proceso de alimentosB del ecreto )*,* de 6+4+, GPor el cual se e'pide el #digo del
0enorL<
6,+ emanda de inconstitucionalidad contra los artculos 6)+ AparcialB so!re alimentos, 6/9 AparcialB, 6/4
AparcialB, 6+* AparcialB y 6++ AparcialB de la ley 69+4 de )991, GPor la cual se e'pide el #digo de la Infancia
y la $dolescenciaL<
14
14
-*+**
&ec&o presumido< 8a probabilidad se define, principalmente, a partir de datos
empricos< No o!stante, en algunas circunstancias el legislador puede
encontrar pro!a!le la conducta "ue, seg(n el ordenamiento jurdico, de!e
seguir un sujeto razona!le< 2n consecuencia, para consagrar una determinada
presuncin, la ley puede tener en cuenta e'pectativas sociales adecuadamente
fundadas, siempre "ue tales e'pectativas puedan ser razona!lemente
satisfec&asL<
6.9
$dem%s, la carga procesal impuesta al demandado consistente en desvirtuar la
e'istencia del &ec&o presumido, slo puede justificarse Gsi con ella se persigue
un fin constitucionalmente valioso y si no resulta desproporcionada respecto
del mencionado fin< 2n este sentido, la #orte de!e definir si, al esta!lecer la
presuncin legal demandada, el legislador persigue un fin constitucionalmente
importante, si la misma es (til y necesaria para alcanzar ese fin y, por (ltimo,
si el efecto negativo "ue produce resulta menor "ue el !eneficio constitucional
"ue alcanzaL<
6.6
1<.< e igual modo, esta #orte &a afirmado "ue las presunciones no son
realmente un medio de prue!a sino m%s !ien un razonamiento orientado a
e'imir de la prue!a< Pa dic&o la #orte "ue Gen el caso de las presunciones
iuris tantum, lo "ue se deduce a partir del &ec&o indicador del &ec&o
presumido no necesita ser mostrado< Se puede, sin em!argo, desvirtuar el
&ec&o indicador< Se admite, por tanto, la actividad orientada a destruir el
&ec&o a partir del cual se configura la presuncin< e!en e'istir elementos
lgicos, f%cticos y valorativos suficientes "ue permitan &acer compati!le la
configuracin de presunciones con la justicia, con el de!ido proceso y con la
eficacia<L
6.)
8as presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la
presuncin de inocencia por"ue se trata de un tpico procedimiento de tKcnica
jurdica empleada por el legislador, en ejercicio de la facultad de
configuracin de las instituciones procesales, con la finalidad de convertir en
derec&o lo "ue simplemente es una suposicin fundada en &ec&os o
circunstancias "ue generalmente ocurren, ante el riesgo de "ue la dificultad de
la prue!a pueda significar la pKrdida de ese derec&o afectando !ienes jurdicos
de importancia para la sociedad<
6.,
2l "ue la ley permita pro!ar en contrario lo "ue se deduce de una presuncin
o la no e'istencia del &ec&o "ue legalmente se presume, aun"ue sean ciertas
las circunstancias de "ue lo infiere la ley, o!edece a "ue las presunciones se
fundamentan en pro!a!ilidades "ue en su condicin de tales no e'cluyen la
posi!ilidad de error< 2ntonces, dada esa posi!ilidad de e"uivocacin, es
6.9 Sentencia #-,44 de )999< #ft< Sentencia #-11+ de )99/<
6.6 I!dem<
6.) I!dem<
6., Sentencia #-,*. de )99)<
1+
apenas natural "ue la deduccin sea siempre desvirtua!le por prue!a en
contrario<
6..
8as presunciones legales !uscan corregir la desigualdad material "ue pueda
e'istir entre las partes respecto del acceso a la prue!a y proteger a la parte "ue
se encuentre en situacin de indefensin o de de!ilidad manifiesta, para lo
cual el legislador releva a "uien las alega a su favor de demostrar el &ec&o
deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones procesales m%s e"uitativas y
garantizando !ienes jurdicos particularmente importantes<
6./
1</< $&ora !ien, la #orte &a e'aminado la constitucionalidad de las
presunciones de culpa o dolo y la consecuente inversin de la carga pro!atoria
en diversos %m!itos del derec&o administrativo sancionador, como puede
apreciarse a continuacin5
aB +resunciones de culpa o dolo en accin de repeticin contra agentes del
Estado. 2n la sentencia #-,*. de )99) la #orte estudi los artculos /T y 17 de
la 8ey 1*4 de )996, "ue esta!lecen las presunciones de dolo y de culpa grave
de la conducta de los agentes del 2stado para los efectos de la accin de
repeticin,
6.1
por vulneracin del principio de presuncin de inocencia<
2ste Dri!unal sostuvo "ue los &ec&os en los "ue se fundamentan las
presunciones de dolo y de culpa grave se refieren a pro!a!ilidades fundadas
en la e'periencia "ue por ser razona!les o verosmiles permiten deducir la
e'istencia del &ec&o presumido< ic&as presunciones persiguen finalidades
constitucionalmente valiosas, pues al facilitar el ejercicio de la accin de
repeticin, en los casos en "ue el 2stado &a sido condenado a la reparacin
patrimonial de los daFos antijurdicos originados en las conductas dolosas o
gravemente culposas de sus agentes, permiten alcanzar los o!jetivos de
garantizar la integridad del patrimonio p(!lico y la moralidad y eficacia de la
funcin p(!lica<
6.*
6.. I!dem<
6./ I!dem<
6.1 G$rtculo /T< olo< 8a conducta es dolosa cuando el agente del 2stado "uiere la realizacin de un &ec&o
ajeno a las finalidades del servicio del 2stado< Se presume "ue e'iste dolo del agente p(!lico por las siguientes
causas5 6< =!rar con desviacin de poder< )< Pa!er e'pedido el acto administrativo con vicios en su motivacin
por ine'istencia del supuesto de &ec&o de la decisin adoptada o de la norma "ue le sirve de fundamento< ,< Pa!er
e'pedido el acto administrativo con falsa motivacin por desviacin de la realidad u ocultamiento de los &ec&os
"ue sirven de sustento a la decisin de la administracin< .< Pa!er sido penal o disciplinariamente responsa!le a
ttulo de dolo por los mismos daFos "ue sirvieron de fundamento para la responsa!ilidad patrimonial del 2stado<
/< Pa!er e'pedido la Resolucin, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derec&o en un proceso judicial<L
G$rtculo 1T< #ulpa grave< 8a conducta del agente del 2stado es gravemente culposa cuando el daFo es
consecuencia de una infraccin directa a la #onstitucin o a la 8ey o de una ine'cusa!le omisin o
e'tralimitacin en el ejercicio de sus funciones< Se presume "ue la conducta es gravemente culposa por las
siguientes causas5 6< >iolacin manifiesta e ine'cusa!le de las normas de derec&o< )< #arencia o a!uso de
competencia para proferir de AsicB decisin anulada, determinada por error ine'cusa!le< ,< =misin de las
formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error
ine'cusa!le< .< >iolar manifiesta e ine'cusa!lemente el de!ido proceso en lo referente a detenciones
ar!itrarias y dilacin en los tKrminos procesales con detencin fsica corporal<X
6.* 8a #orte resolvi declarar e'e"ui!les los artculos /T y 1T de la 8ey 1*4 de )996, por los cargos
especficos analizados en esta providencia< #ft< sentencias #-,*. de )99), #-.// de )99) y #-**4 de )99,,
entre otras<
*9
*9
-*+**
!B +resuncin de culpa en materia tributaria. 2n la sentencia #-1+9 de 6++1,
la #orte e'amin el artculo //* y los numerales aB y dB del artculo /49 del
ecreto 1). de 6+4+<
6.4
2n dic&a oportunidad se sostuvo "ue es razona!le
suponer "ue &a actuado de manera dolosa o negligente "uien &a incumplido un
de!er tri!utario como es la presentacin de la declaracin tri!utaria en de!ida
forma, por lo cual resulta natural considerar "ue la prue!a del &ec&o -la no
presentacin de la declaracin-, es un indicio muy grave de la culpa!ilidad de
la persona< Deniendo en cuenta "ue las sanciones impuestas en caso de no
presentacin de la declaracin tri!utaria son de orden monetario, "ue el
cumplimiento de este de!er es esencial para "ue el 2stado pueda cumplir sus
fines, y conforme al principio de eficiencia, la #orte consider "ue una vez
pro!ado por la administracin "ue la persona f%cticamente no &a presentado
su declaracin fiscal, resulta admisi!le "ue la ley presuma "ue la actuacin &a
sido culpa!le, esto es, dolosa o negligente<
8o anterior no implica una negacin de la presuncin de inocencia, lo cual
sera inconstitucional, pero s constituye una disminucin de la actividad
pro!atoria e'igida al 2stado, pues ante la evidencia del incumplimiento del
de!er de presentar la declaracin tri!utaria, la administracin ya tiene la
prue!a "ue &ace razona!le presumir la culpa!ilidad del contri!uyente<
8a fle'i!ilidad del principio de prue!a de la culpa!ilidad en este campo no
implica empero condonacin de la prue!a para la administracin, puesto "ue
en sanciones de tipo administrativo, tales como las "ue se imponen en
ejercicio del poder de polica o las sanciones de origen tri!utario, de!en estar
sujetas a la evidencia del incumplimiento, en este caso a la no presentacin de
la o!ligacin tri!utaria, la cual &ace razona!le la presuncin de negligencia o
dolo del contri!uyente< Sin em!argo, el principio de culpa!ilidad "uedara
anulado con grave afectacin del de!ido proceso administrativo, y
principalmente del derec&o a ser odo, si no se le permite al contri!uyente
presentar elementos de descargo "ue demuestren "ue su conducta no &a sido
culpa!le<
2n otra decisin m%s reciente, sentencia #-/91 de )99),
6.+
la #orte indic en
materia de sanciones tri!utarias "ue sin llegar a admitir la responsa!ilidad
o!jetiva este Dri!unal &a tolerado la disminucin de la actividad pro!atoria de
la $dministracin encaminada a pro!ar la culpa del sancionado5 esto es, a
6.4 Normas acusadas5 $rtculos //* y /49 AparcialB del ecreto 8ey 1). de 6+4+<
G$rtculo /49< eclaraciones "ue se tienen por no presentadas< No se entender% cumplido el de!er de
presentar la declaracin tri!utaria, en los siguientes casos5 aB #uando la declaracin no se presente en los
lugares seFalados para tal efectoC !B #uando no se suministre la identificacin del declarante, o se &aga en
forma e"uivocadaC cB #uando no contenga los factores necesarios para identificar las !ases grava!lesC dB
#uando no se presente firmada por "uien de!a cumplir el de!er formal de declarar, o cuando se omita la firma
del contador p(!lico o revisor fiscal e'istiendo la o!ligacin legalC eB #uando no contenga la constancia del
pago del impuesto, en el caso de la declaracin del impuesto de tim!re<L
6.+ emanda de inconstitucionalidad contra los artculos /1/, /44, /+1, /++, 19), 191, 1,* AtotalB, 1.9, 1.6,
1.), 1.,, 1.., 1.1, 1/6, 1//, 1/1, 1/*, 1/4, 11), 11., 11*, 114, 1*6, 1*4, 14), 14/, 144, 1+6, *96, *9., *94,
*9+, *6,, *6/, *61, *64, *)6, *)) y *,/ AtotalB del ecreto 1). de 6+4+ A2statuto Dri!utarioBC los artculos .,
1, *, +, ,/, ,1, ,*, ,4, .6, .), ./, .4, /9, /), //, /1, /*, /+, 19, 16, 1), 1., 1*, 14, 1+, *9, *6 AtotalB, *., */,
**, 46, ++, 6,6, 6./, 6.1, 6.* y 6/, del ecreto )/9, de 6+4*C el artculo )7 del ecreto )/6) de 6+4*, y los
artculos /7, 66, 64, 6+, )), ,6, ,), ,, y ,+ del ecreto 69*6 de 6+++<
*6
partir de ciertas circunstancias de!idamente pro!adas, &a estimado "ue puede
presumirse la culpa y "ue corresponde al sancionado demostrar la e'onerante
de culpa!ilidad< 2n tales casos el procedimiento de aplicacin de la sancin
de!e dar espacio para el ejercicio del derec&o de defensa<
Ena vez "ue est% pro!ada la ine'actitud o e'temporaneidad de las
declaraciones tri!utarias, o su falta a!soluta de presentacin, la imposicin
su!siguiente de sanciones administrativas no desconoce la presuncin de
inocencia< 8a sola demostracin de esas circunstancias, constituye fundamento
pro!atorio slido para proceder a su aplicacin, sin perjuicio del derec&o "ue
asiste al sancionado de demostrar las e'imentes "ue, como la fuerza mayor o
el caso fortuito, descartan la culpa en el cumplimiento de los de!eres
tri!utarios<
6/9
1<1< e otra parte, esta #orporacin &a justificado constitucionalmente el
esta!lecimiento de presunciones en otros %m!itos del derec&o como5
aB +resuncin de culpa sobre administrador de sociedad comercial< 2n la
sentencia #-6), de )991,
6/6
la #orte indic "ue se trata de presunciones
simplemente legales dado el contenido del artculo "ue las contiene, en el cual
no se &izo la consagracin e'presa de tratarse de a"uellas de derec&o y se
dispuso la posi!ilidad e'presa de prue!a en contrario< SeFal la posi!ilidad
"ue tiene de desvirtuar la presuncin pro!ando "ue cumpli con sus funciones
o no se e'tralimit en ellas, "ue no viol la ley o los estatutos, o "ue no tuvo
conocimiento de la accin o la omisin, o vot en contra de la decisin o no la
ejecut< $s la #orte e'plic "ue no se vulneran los artculos )+ de la
#onstitucin y 4<) de la #onvencin $mericana so!re erec&os Pumanos, por
cuanto siendo la presuncin de culpa esta!lecida para el administrador, en los
casos contemplados en los incisos ,7 y .7 del artculo ). de la 8ey ))) de
6++/ de car%cter legal, no impide el ejercicio de su derec&o de defensa y
puede presentar prue!a en contrario a fin de desvirtuarla<
6/9 #ft< sentencias #-96/ de 6++,, #-1+9 de 6++1, #-9/. de 6+++ y #-/91 de )99)<
6/6 emanda de inconstitucionalidad contra los artculos )., incisos , y . AparcialB, y 6*6 de la 8ey ))) de
6++/C y artculos ), numerales )4 y )+, y +, numerales * y 6. del ecreto 6949 de 6++1<
G$rtculo ).< Responsa!ilidad de los administradores< 2l artculo )99 del #digo de #omercio "uedar% as5
$RDJ#E8= )99< 8os administradores responder%n solidaria e ilimitadamente de los perjuicios "ue por dolo o
culpa ocasionen a la sociedad a los socios o a terceros< No estar%n sujetos a dic&a responsa!ilidad, "uienes no
&ayan tenido conocimiento de la accin u omisin o &ayan votado en contra, siempre y cuando no la ejecuten<
2n los casos de incumplimiento o e'tralimitacin de sus funciones, violacin de la ley o de los estatutos, se
presumir% la culpa del administrador< e igual manera se presumir% la culpa cuando los administradores
&ayan propuesto o ejecutado la decisin so!re distri!ucin de utilidades en contravencin a lo prescrito en el
artculo 6/6 del #digo de #omercio y dem%s normas so!re la materia< 2n estos casos el administrador
responder% por las sumas dejadas de repartir o distri!uidas en e'ceso y por los perjuicios a "ue &aya lugar< Si
el administrador es persona jurdica, la responsa!ilidad respectiva ser% de ella y de "uien act(e como su
representante legal< Se tendr%n por no escritas las cl%usulas del contrato social "ue tiendan a a!solver a los
administradores de las responsa!ilidades ante dic&as o a limitarlas al importe de las cauciones "ue &ayan
prestado para ejercer sus cargos<L
*)
*)
-*+**
!B +resuncin de acoso laboral< 2n la sentencia #-*49 de )99*,
6/)
se
manifest "ue "uien es denunciado por &a!er desplegado presuntamente
alguna de las conductas "ue configuran acoso la!oral, a(n cuando lo &aya
&ec&o de manera reiterada y p(!lica, tiene la posi!ilidad, dentro del proceso,
ya sea judicial o disciplinario, de controvertir las prue!as en aras de demostrar
"ue los &ec&os "ue dieron lugar a tal proceso no ocurrieron o "ue, en caso de
&a!er tenido lugar, no configuran la conducta de acoso la!oral< 2'puso esta
#orporacin "ue la presuncin esta!lecida no contrara el principio de
presuncin de inocencia, pues se trata de una redistri!ucin de las cargas
procesales "ue no &ace nugatorio el derec&o de defensa de "uien de!e
desvirtuar el &ec&o o la consecuencia deducida< Se trata de una institucin
jurdica "ue permite al legislador invertir o desplazar el o!jeto de la prue!a,
con el propsito de corregir la desigualdad material "ue e'iste entre las partes
respecto del acceso a la prue!a en favor de "uien se encuentra en situacin de
indefensin o de de!ilidad manifiesta, en este caso como manifestacin
directa del principio in dubio pro operario para la proteccin de !ienes
jurdicos particularmente valiosos< Presuncin "ue no compromete el principio
de presuncin de inocencia, pues cuenta en todo momento con la posi!ilidad
de desvirtuar los &ec&os, as como la consecuencia deducida a partir de los
mismos<
6/,
cB +resuncin de de!engar al menos el salario mnimo en alimentos<
Sentencias #-,44 de )999 y #-9// de )969< 8as disposiciones "ue esta!lecen
la responsa!ilidad de los padres respecto de los &ijos, el de!er de solidaridad
familiar y los derec&os fundamentales de los menores, permiten "ue la
sociedad al!ergue, con justicia, la e'pectativa de "ue "uienes &an decidido
optar por la maternidad o la paternidad, est%n dispuestos a &acer lo "ue estK a
su alcance para aumentar su nivel de ingresos de forma tal "ue puedan
satisfacer las o!ligaciones "ue tienen para con sus &ijos< Nada en las
disposiciones legales estudiadas permite afirmar "ue el deudor ser% condenado
a pagar una suma "ue le resultara imposi!le sufragar y "ue el incumplimiento
va a culminar con una sancin penal en su contra< Por el contrario, la
imposi!ilidad de pagar por insuficiencia de recursos de!idamente
documentada constituye justa causa para disminucin o suspensin temporal
de la o!ligacin alimentaria y sirve para desvirtuar la responsa!ilidad penal
por el delito de inasistencia alimentaria<
6/) emanda de inconstitucionalidad contra el artculo *T AparcialB de la 8ey 6969 de )991, GPor medio de la
cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso la!oral y otros &ostigamientos en el
marco de las relaciones de tra!ajoL<
G$rtculo *T< Se presumir% "ue &ay acoso la!oral si se acredita la ocurrencia repetida y p(!lica de cual"uiera
de las siguientes conductas5 QWRL<
6/, #ft< sentencias #-11/ de 6++4 y #-*49 de )99*<
*,
dB +resuncin de paternidad Asentencia #-)., de )996B
6/.
y presuncin en
materia de ser!icios p(blicos domiciliarios Asentencia #-,4+ de )99)B
6//
<
1<*< Por (ltimo, puede traerse a colacin un caso en "ue si !ien no atiende al
esta!lecimiento de una presuncin legal, s invierte la carga de la prue!a
Asentencia #-*.9 de )99,B< 8a #orte e'amin la constitucionalidad del
artculo )7 de la 8ey *+, de )99), "ue esta!lece las reglas "ue go!iernan la
e'tincin de dominio, cuyo par%grafo 67 seFala "ue el afectado de!er% pro!ar
a travKs de los medios idneos los fundamentos de su oposicin< Para el actor
al invertir la carga de la prue!a vulnera el principio de presuncin de
inocencia<
8a #orte sostuvo "ue la e'tincin de dominio es una accin constitucional
p(!lica, jurisdiccional, autnoma, directa y e'presamente regulada por el
#onstituyente y relacionada con el rKgimen constitucional del derec&o de
propiedad< No se trata, en manera alguna, de una institucin "ue &aga parte del
ejercicio del poder punitivo del 2stado y por ello no le son traslada!les las
garantas constitucionales referidas al delito, al proceso penal y a la pena< Por
lo tanto, en el %m!ito de la accin de e'tincin de dominio no puede &a!larse
de la presuncin de inocencia y, en consecuencia, de la pro&i!icin de
inversin de la carga de la prue!a, pues estas garantas resultan contrarias a la
ndole constitucional de la accin<
e all "ue al afectado con el ejercicio de la accin de e'tincin de dominio, le
sea aplica!le la teora de la carga din%mica de la prue!a, de acuerdo con la
cual "uien est% en mejores condiciones de pro!ar un &ec&o, es "uien de!e
aportar la prue!a al proceso< $s, en el caso de esta accin, ya "ue el titular del
dominio so!re los !ienes es el "ue est% en mejores condiciones de pro!ar su
origen lcito, es Kl "uien de!e aportar las prue!as "ue acrediten ese &ec&o y
"ue desvirt(en el alcance de las prue!as practicadas por las autoridades
estatales en relacin con la ilcita procedencia de esos !ienes<
1<4< Por todo lo anterior, no &a sido e'traFo a la jurisprudencia constitucional
el esta!lecimiento de presunciones legales y la inversin de la carga de la
prue!a en el derec&o administrativo sancionador, las cuales en principio no
6/. emanda de inconstitucionalidad contra el artculo 1, numeral .7, inciso ,7 de la 8ey */ de 6+14
AparcialB< G$rtculo 15 2l artculo .T de la ley ./ de 6+,1 "uedar% as5 GSe presume la paternidad natural y &ay
lugar a declararla judicialmente5 G.T 2n el caso de "ue entre el presunto padre y la madre &ayan e'istido
relaciones se'uales en la Kpoca en "ue seg(n el artculo +) del #digo #ivil pudo tener lugar la concepcin<
Gic&as relaciones podr%n inferirse del trato personal y social entre la madre y el presunto padre, apreciado
dentro de las circunstancias en "ue tuvo lugar y seg(n sus antecedentes, y teniendo en cuenta su naturaleza,
intimidad y continuidad< G2n el caso de este ordinal no se &ar% la declaracin si el demandado demuestra la
imposi!ilidad fsica en "ue estuvo para engendrar durante el tiempo en "ue pudo tener lugar la concepcin, o
si prue!a, en los tKrminos indicados en el inciso anterior, "ue en la misma Kpoca, la madre tuvo relaciones de
la misma ndole con otro y AsicB otros &om!res, a menos de acreditarse "ue a"uKl por actos positivos acogi al
&ijo como suyo<L
6// 2l artculo 6.6 de la 8ey 6.) de 6++. "ue se acusa, permite a la empresa de servicio p(!lico tener por
resuelto el contrato y proceder al corte del servicio por las siguientes causas5 AiB 2l incumplimiento del
contrato por un periodo de varios meses, AiiB 2l incumplimiento del contrato en forma repetidaC y AiiiB 2l
incumplimiento del contrato en materias "ue afecten gravemente a la empresa o a terceros< 8a norma adem%s
considera dos casos en los "ue se presume la afectacin grave a la empresa, como son el atraso en el pago de
tres facturas de servicios y la reincidencia en una causal de suspensin dentro de un periodo de dos aFos<
*.
*.
-*+**
comprometen el de!ido proceso y particularmente el principio de presuncin
de inocencia Aartculo )+ superiorB, en la medida "ue se ajusten a las
e'igencias constitucionales "ue se &an plasmado<
>$ E* ca,/ c/nc(et/$ La c/n,tit.ci/na*i0a0 0e */, -a(23(a1/, *e3a*e,
ac.,a0/,$ E* ca(2cte( ,.)Ceti4/ 0e *a (e,-/n,a)i*i0a0$
*<6< #on la e'pedicin de la 8ey 6,,, de )99+, se procura otorgar una lectura
m%s renovada de la proteccin del medio am!iente y los principios "ue la
inspiran en el mundo contempor%neo,
6/1
en la !(s"ueda de avanzar
significativamente frente a las de!ilidades del procedimiento administrativo
sancionador< $s declara la titularidad del poder sancionatorio administrativo
en ca!eza del 2stado, esta!lece un procedimiento am!iental claro y e'pedito
"ue garantice el de!ido proceso administrativo, define las medidas preventivas
y sancionatorias en materia am!iental, entre otros aspectos<
6/*
2specficamente, instituye unas disposiciones generales ADtulo IB, las
infracciones en materia am!iental ADtulo IIB, el procedimiento para la
imposicin de medidas preventivas ADtulo IIIB, el procedimiento
sancionatorio ADtulo I>B, las medidas preventivas y sanciones ADtulo >B, la
disposicin final de especmenes de fauna y flora silvestres restituidos ADtulo
>IB, el 0inisterio P(!lico $m!iental ADtulo >IIB, los portales de informacin
para el control de la normatividad am!iental ADtulo >IIIB y las disposiciones
finales ADtulo ZIZB<
8a funcin de las sanciones administrativas en materia am!iental es
pre!enti!a, correcti!a y compensatoria para garantizar la efectividad de los
principios y o!jetivos de la #onstitucin, los tratados internacionales, la ley y
el reglamento< 8as medidas pre!enti!as tienen como funcin Gprevenir,
impedir o evitar la continuacin de la ocurrencia de un &ec&o, la realizacin de
una actividad o la e'istencia de una situacin "ue atenta con el medio
6/1 Normatividad am!iental colom!iana5 ecreto )466 de 6+*., por el cual se dicta el #digo Nacional de
Recursos Naturales Renova!les y de Proteccin al 0edio $m!ienteC 8ey )+ de 6+4), aprue!a el Protocolo de
0ontreal relativo a las sustancias agotadoras de la #apa de =zono, suscrito el 61 de septiem!re de 6+4*C 8ey
61/ de 6++., por la cual se aprue!a el #onvenio so!re iversidad @iolgica, ela!orado en Ro de :aneiro el /
de junio de 6++)C ecreto 6)** de 6++., por el cual se organiza y esta!lece el Instituto de Pidrologa,
0eteorologa y 2studios $m!ientales I2$0C ecreto 6199 de 6++., por el cual se reglamenta parcialmente
el Sistema Nacional $m!iental SIN$, en relacin con los Sistemas Nacionales de Investigacin $m!iental y
de Informacin $m!ientalC ecreto )+6/ de 6++., por el cual se organiza la Enidad $dministrativa 2special
del Sistema de Par"ues Nacionales Naturales, se asignan funciones y se dictan otras disposicionesC 8ey ,*,
de 6++*, por la cual se esta!lece el programa para el uso eficiente y a&orro de aguaC 8ey ,44 de 6++*, 8ey de
esarrollo DerritorialC 8ey .,9 de 6++4, 8ey de Residuos PeligrososC 8ey 1)+ de )999, aprue!a el Protocolo
de cyoto de la #onvencin 0arco de las Naciones Enidas so!re el #am!io #lim%ticoC ecreto )61 de )99,,
determina los o!jetivos, la estructura org%nica del 0inisterio de $m!iente, >ivienda y esarrollo DerritorioC
ecreto 6)99 de )99., por el cual se determinan los instrumentos de planificacin am!iental y se adoptan
otras disposicionesC ecreto 6,), de )99*, por el cual se crea el Sistema de Informacin del Recurso Pdrico
SIRPC y Resolucin 9+1. de )99* so!re los indicadores mnimos "ue de!en ser considerados para el
seguimiento y evaluacin de las gestiones corporativas as como los instrumentos de planificacin regional,
los Planes de ;estin $m!iental Regional P;$R, los Planes de $ccin Drienal P$D y el Presupuesto $nual
de Rentas y ;astos P$R;<
6/* 2'posicin de motivos al proyecto de ley n(mero +) de )991 Senado< ;aceta del #ongreso No< ,99 del
)) de agosto de )991< P%gs< ,)-,,< ;aceta del #ongreso No< .4/ del )1 de octu!re de )991< P%gs< )9-)6
*/
am!iente, los recursos naturales, el paisaje o la salud &umana Aartculo .7, 8ey
6,,,B<
Se considera infraccin en materia am!iental iB toda accin u omisin "ue
viole las normas previstas en el #digo de Recursos Naturales Renova!les, el
ecreto ley )466 de 6+*., la 8ey ++ de 6++,, la 8ey 61/ de 6++. y dem%s
normas am!ientales, iiB la comisin de un daFo al medio am!iente !ajo las
mismas condiciones de responsa!ilidad civil e'tracontractual, a sa!er5 el daFo,
el &ec&o generador con culpa o dolo y el vnculo entre los dos Aartculo /7, 8ey
6,,,B<
e igual modo, esta!lece causales de atenuacin y agravacin de la
responsa!ilidad en materia am!iental Aartculos 17 y *7, 8ey 6,,,B< Dam!iKn,
el procedimiento para la imposicin de medidas preventivas Aartculos 6)-61,
8ey 6,,,B<
$ continuacin, se instituye el procedimiento sancionatorio am!iental "ue est%
compuesto por las siguientes etapas, "ue pretenden determinar si se &a
incurrido en una infraccin y en caso afirmativo imponer la sancin
correspondiente5
6B Indagacin preliminar Aart< 6*B<
6/4
)B Iniciacin del procedimiento sancionatorio Aart< 64B<
6/+
,B Notificaciones Aart< 6+B<
619
.B Intervenciones Aart< )9B<
616
/B Remisin a otras autoridades Aart< )6B<
61)
6/4 #on el o!jeto de esta!lecer si e'iste o no mKrito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenar%
una indagacin preliminar, cuando &u!iere lugar a ello< 8a indagacin preliminar tiene como finalidad
verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infraccin am!iental o si se &a actuado
al amparo de una causal de e'imentes de responsa!ilidad< 2l tKrmino de la indagacin preliminar ser% m%'imo
de seis A1B meses y culminar% con el arc&ivo definitivo o auto de apertura de la investigacin< 8a indagacin
preliminar no podr% e'tenderse a &ec&os distintos del "ue fue o!jeto de denuncia, "ueja o iniciacin oficiosa y
los "ue le sean cone'os<
6/+ 2l procedimiento sancionatorio se adelantar% de oficio, a peticin de parte o como consecuencia de
&a!erse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, "ue se notificar%
personalmente conforme a lo dispuesto en el #digo #ontencioso $dministrativo, el cual dispondr% el inicio
del procedimiento sancionatorio para verificar los &ec&os u omisiones constitutivas de infraccin a las normas
am!ientales< 2n casos de flagrancia o confesin se proceder% a reci!ir descargos<
619 2n las actuaciones sancionatorias am!ientales las notificaciones se surtir%n en los tKrminos del #digo
#ontencioso $dministrativo<
616 Iniciado el procedimiento sancionatorio, cual"uier persona podr% intervenir para aportar prue!as o
au'iliar al funcionario competente cuando sea procedente en los tKrminos de los artculos 1+ y *9 de la 8ey ++
de 6++,< Se contar% con el apoyo de las autoridades de polica y de las entidades "ue ejerzan funciones de
control y vigilancia am!iental<
61) Si los &ec&os materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o
de otro tipo de infraccin administrativa, la autoridad am!iental pondr% en conocimiento a las autoridades
correspondientes de los &ec&os y acompaFar% copia de los documentos pertinentes< P$R?;R$3=< 8a
e'istencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dar% lugar a la suspensin del procedimiento
sancionatorio am!iental<
*1
*1
-*+**
1B >erificacin de los &ec&os Aart< ))B<
61,
*B #esacin de procedimiento Aart< ),B<
61.
4B 3ormulacin de cargos Aart< ).B<
61/
+B escargos Aart< )/B<
611
69B Pr%ctica de prue!as Aart< )1B<
61*
66B eterminacin de la responsa!ilidad y sancin Aart< )*B<
614
6)B Notificacin Aart< )4B<
61+
6,B Pu!licidad Aart< )+B<
6*9
61, 8a autoridad am!iental competente podr% realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas
tKcnicas, toma de muestras, e'%menes de la!oratorio, mediciones, caracterizaciones y todas a"uellas
actuaciones "ue estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los &ec&os constitutivos de
infraccin y completar los elementos pro!atorios<
61. #uando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales seFaladas en el artculo +o del proyecto
de ley, as ser% declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenar% cesar todo procedimiento
contra el presunto infractor, el cual de!er% ser notificado de dic&a decisin< 8a cesacin de procedimiento solo
puede declararse antes del auto de formulacin de cargos, e'cepto en el caso de fallecimiento del infractor<
ic&o acto administrativo de!er% ser pu!licado en los tKrminos del artculo *6 de la ley ++ de 6++, y contra Kl
procede el recurso de reposicin en las condiciones esta!lecidas en los artculos /6 y /) del #digo
#ontencioso $dministrativo<
61/ #uando e'ista mKrito para continuar con la investigacin, la autoridad am!iental competente, mediante
acto administrativo de!idamente motivado, proceder% a formular cargos contra el presunto infractor de la
normatividad am!iental o causante del daFo am!iental< 2n el pliego de cargos de!en estar e'presamente
consagradas las acciones u omisiones "ue constituyen la infraccin e individualizadas las normas am!ientales
"ue se estiman violadas o el daFo causado< 2l acto administrativo "ue contenga el pliego de cargos de!er% ser
notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto< Si la autoridad am!iental no cuenta con
un medio eficaz para efectuar la notificacin personal dentro de los cinco A/B das siguientes a la formulacin
del pliego de cargos, proceder% de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artculo .. del #digo
#ontencioso $dministrativo< 2l edicto permanecer% fijado en la Secretara 8egal o la dependencia "ue &aga
sus veces en la respectiva entidad por el tKrmino de cinco A/B das calendario< Si el presunto infractor se
presentare a notificarse personalmente dentro del tKrmino de fijacin del edicto, se le entregar% copia simple
del acto administrativo, se dejar% constancia de dic&a situacin en el e'pediente y el edicto se mantendr%
fijado &asta el vencimiento del tKrmino anterior< 2ste (ltimo aspecto de!er% ser cumplido para todos los
efectos en "ue se efect(e notificacin por edicto dentro del proceso sancionatorio am!iental< Para todos los
efectos, el recurso de reposicin dentro del procedimiento sancionatorio am!iental se conceder% en el efecto
devolutivo<
611 entro de los diez das &%!iles siguientes a la notificacin del pliego de cargos al presunto infractor este,
directamente o mediante apoderado de!idamente constituido, podr% presentar descargos por escrito y aportar
o solicitar la pr%ctica de las prue!as "ue estime pertinentes y "ue sean conducentes< P$R?;R$3=< 8os
gastos "ue ocasione la pr%ctica de una prue!a ser%n a cargo de "uien la solicite<
61* >encido el tKrmino indicado en el artculo anterior, la autoridad am!iental ordenar% la pr%ctica de las
prue!as "ue &u!ieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad<
$dem%s, ordenar% de oficio las "ue considere necesarias< 8as prue!as ordenadas se practicar%n en un tKrmino
de treinta A,9B das, el cual podr% prorrogarse por una sola vez y &asta por 19 das, soportado en un concepto
tKcnico "ue esta!lezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecucin de las prue!as< P$R?;R$3=<
#ontra el acto administrativo "ue niegue la pr%ctica de prue!as solicitadas, procede el recurso de reposicin<
8a autoridad am!iental competente podr% comisionar en otras autoridades la pr%ctica de las prue!as
decretadas<
614 entro de los "uince A6/B das &%!iles siguientes a la presentacin de los descargos o al vencimiento del
perodo pro!atorio, seg(n el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarar% o no la responsa!ilidad
del infractor por violacin de la norma am!iental y se impondr%n las sanciones a "ue &aya lugar<
P$R?;R$3=< 2n el evento de &allarse pro!ado alguno de los supuestos previstos en los artculos 4o y )) de
la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo
de!idamente motivado se declarar% a los presuntos infractores, seg(n el caso, e'onerados de toda
responsa!ilidad y, de ser procedente, se ordenar% el arc&ivo del e'pediente<
61+ 2l acto administrativo "ue ponga fin a un proceso sancionatorio am!iental de!er% ser notificado al
interesado y a los terceros intervinientes de!idamente reconocidos en los tKrminos y condiciones seFalados en
el #digo #ontencioso $dministrativo<
**
6.B Recursos Aart< ,9B<
6*6
6/B 0edidas compensatorias Aart< ,6B<
6*)
#omo tipos de medidas preventivas se consagran las siguientes5 iB
amonestacin escritaC iiB decomiso preventivo de productos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infraccinC iiiB apre&ensin
preventiva de especmenes, productos y su!productos de fauna y flora
silvestresC y ivB suspensin de o!ra o actividad cuando pueda derivarse daFo o
peligro para el medio am!iente, los recursos naturales, el paisaje o la salud
&umana o cuando el proyecto, o!ra o actividad se &aya iniciado sin permiso,
concesin, autorizacin o licencia am!iental o ejecutado incumpliendo los
tKrminos de los mismos Aartculo ,1B<
8as sanciones "ue pueden imponerse son5 iB multas diarias &asta por cinco mil
A/<999B salarios mnimos mensuales legales vigentesC iiB cierre temporal o
definitivo del esta!lecimiento, edificacin o servicioC iiiB revocatoria o
caducidad de licencia am!iental, autorizacin, concesin, permiso o registroC
ivB demolicin de o!ra a costa del infractorC vB decomiso definitivo de
especmenes, especies silvestres e'ticas, productos y su!productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infraccinC viB
restitucin de especmenes de especies de fauna y flora silvestresC y viiB
tra!ajo comunitario seg(n condiciones esta!lecidas por la autoridad
am!iental< 2stas sanciones se aplicar%n sin perjuicio de las acciones civiles,
penales y disciplinarias a "ue &u!iere lugar Aartculo .9B<
*<)< 2n el presente asunto, se demanda la inconstitucionalidad del par%grafo
del artculo 67 "ue esta!lece5 Gen materia am!iental, se presume la culpa o el
dolo del infractor, lo cual dar% lugar a las medidas preventivas< 2l infractor
ser% sancionado definitivamente si no desvirt(a la presuncin de culpa o dolo
para lo cual tendr% la carga de la prue!a y podr% utilizar todos los medios
pro!atorios legalesL< Igualmente, se cuestiona la constitucionalidad del
par%grafo 67 del artculo /7 "ue seFala5 Gen las infracciones am!ientales se
presume la culpa o el dolo del infractor, "uien tendr% a su cargo desvirtuarlaL<
2l accionante sostiene "ue los segmentos normativos acusados al esta!lecer en
un procedimiento administrativo sancionador am!iental la presuncin de
culpa!ilidad del investigado, termina relevando al 2stado de la carga de
6*9 2l acto administrativo "ue ponga fin a un proceso sancionatorio am!iental ser% pu!licado de conformidad
con lo dispuesto en el artculo *6 de la 8ey ++ de 6++,<
6*6 #ontra el acto administrativo "ue ponga fin a una investigacin sancionatoria am!iental procede el
recurso de reposicin y siempre "ue e'ista superior jer%r"uico, el de apelacin, los cuales de!er%n ser
interpuestos en los tKrminos y condiciones seFalados en el #digo #ontencioso $dministrativo<
P$R?;R$3=< 8os actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio am!iental,
"uedar%n en firme de conformidad con el artculo 1) del #digo #ontencioso $dministrativo<
6*) 8a imposicin de una sancin no e'ime al infractor del cumplimiento de las medidas "ue la autoridad
am!iental competente estime pertinentes esta!lecer para compensar y restaurar el daFo o el impacto causado
con la infraccin< 8a sancin y las medidas compensatorias o de reparacin de!er%n guardar una estricta
proporcionalidad<
*4
*4
-*+**
pro!ar la responsa!ilidad "ue le corresponde en ejercicio del ius puniendi y
radicando en ca!eza del presunto infractor descartar la presuncin de
inocencia, "ue le ampara constitucionalmente< e a& "ue la #orte de!a
responder al interrogante de si los apartes legales impugnados vulneran el
principio de presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB<
*<,< el contenido normativo cuestionado se e'pone "ue en materia
sancionatoria am!iental iB se presume la culpa o el dolo so!re "uien se
denominar% inicialmente Gpresunto infractorL, iiB dic&a presuncin dar% lugar
a medidas preventivas, iiiB se proceder% a sancionar definitivamente al
presunto infractor, ivB si no logra desvirtuar la presuncin, vB para lo cual
tendr% la carga de la prue!a, y viB podr% utilizar todos los medios pro!atorios
legales<
8a acusacin formulada no se dirige en contra de una presuncin legal en
concreto, es decir, so!re una infraccin am!iental especfica "ue esta!lezca un
de!er o una pro&i!icin prevista en el #digo de Recursos Naturales
Renova!les y de Proteccin al 0edio $m!iente, y dem%s normas am!ientales
concordantes< 8o "ue se demanda es la regla general instituida en materia
sancionatoria am!iental "ue lleva a presumir la culpa o el dolo en las
infracciones am!ientales<
2n esa medida, esta #orporacin limitar% su e'amen constitucional a los
par%grafos legales demandados, sin "ue ello sea !ice para "ue cual"uier
ciudadano a travKs de la accin de inconstitucionalidad pueda alegar la
vulneracin del de!ido proceso frente a una presuncin en particular<
*<.< 2n primer lugar, la #orte reitera su jurisprudencia constitucional en orden
a seFalar "ue el principio de presuncin de inocencia es aplica!le como
criterio general en el derec&o administrativo sancionador< Sin em!argo, la
rigurosidad en su aplicacin, propia del %m!ito del derec&o penal, no es
traslada!le in toto -con el mismo alcance integral- al derec&o administrativo
sancionador, dada la e'istencia de diferencias entre los regmenes Anaturaleza
de la actuacin, fines perseguidos, %m!itos especficos de operancia, etc<B, "ue
lleva a su aplicacin !ajo ciertos matices o de manera atenuada A%m!ito de la
responsa!ilidad su!jetivaB< Incluso, e'cepcionalmente, podra esta!lecerse la
responsa!ilidad sin culpa Ao!jetivaB<
*</< Seg(n se e'plicar%, la ley cuestionada conserva una responsa!ilidad de
car%cter su!jetiva en materia sancionatoria am!iental toda vez "ue los
elementos de la culpa y el dolo contin(an vigentes por disposicin e'presa del
legislador< 2llo adem%s permitir% sostener "ue cuando las infracciones
am!ientales constituyan a su vez ilcitos penales, frente al %m!ito penal
operar% a plenitud la presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB<
*+
*<1< 8a presuncin de culpa o dolo esta!lecida en el procedimiento
sancionatorio am!iental se encaja dentro de las denominadas presunciones
legales -iuris tantumF, toda vez "ue admiten prue!a en contrario, como puede
advertirse de una lectura literal de los par%grafos legales cuestionados< 2n esa
medida, &asta antes de imponerse la sancin definitiva, el presunto infractor
podr% desvirtuar la presuncin utilizando todos los medios pro!atorios legales<
Ena presuncin legal resulta ajustada a la #onstitucin en la medida "ue
aparezca como razona!le, es decir, "ue responda a las leyes de la lgica y de
la e'periencia, "ue persiga un fin constitucionalmente valioso, y "ue sea (til,
necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el fin<
*<*< 2sta #orporacin considera "ue la presuncin legal esta!lecida y la
consecuente inversin de la carga de la prue!a no desconocen el principio de
presuncin de inocencia<
2l legislador &a esta!lecido en esta oportunidad un mecanismo producto de la
li!ertad de configuracin de instituciones procesales y la definicin del
rKgimen de responsa!ilidad administrativa am!iental< 2ste procedimiento de
tKcnica jurdica adoptado por el legislador !usca &acer efectivos !ienes
jurdicos constitucionales de vital importancia para la preservacin de la
&umanidad como lo es la conservacin del am!iente sano<
@ien constitucional "ue constituye un o!jetivo de principio dentro del 2stado
social de derec&o Aartculos 67, )7 y ,11 superioresB, un derec&o fundamental
por cone'idad al estar ligado con la vida y la salud Aartculos 66 y .+
superioresB, un derec&o colectivo Aser socialB "ue compromete a la comunidad
Aartculo 44 superiorB y un de!er constitucional en ca!eza de todos Aartculos
47, *+, +/ y ,,, superioresB<
e a& el reconocimiento internacional de "ue el medio am!iente es un
patrimonio com(n de la &umanidad por"ue su proteccin asegura la
supervivencia de las generaciones presentes y futuras<
6*,
8a responsa!ilidad administrativa am!iental "ue se esta!lece en las normas
parcialmente demandas, surge como consecuencia de la degradacin de !ienes
de naturaleza generalmente demanial Aaguas, montes, espacios naturalesB o de
valores difusos Asalud &umanaB<
6*.
2l Ggarantizar la sosteni!ilidad del medio
6*, $rtculo )7 del #digo Nacional de Recursos Naturales Renova!les y de Proteccin al 0edio $m!iente5
G3undado en el principio de "ue el am!iente es patrimonio com(n de la &umanidad y necesario para la
supervivencia y el desarrollo econmico y social de los pue!los, este #digo tiene por o!jeto5 67< 8ograr la
preservacin y restauracin del am!iente y la conservacin, mejoramiento y utilizacin racional de los
recursos naturales renova!les, seg(n criterios de e"uidad "ue aseguren el desarrollo armnico del &om!re y
de dic&os recursos, la disponi!ilidad permanente de estos y la m%'ima participacin social, para !eneficio de
la salud y el !ienestar de los presentes y futuros &a!itantes del territorio nacional< )7< Prevenir y controlar los
efectos nocivos de la e'plotacin de los recursos naturales no renova!les so!re los dem%s recursos< ,7<
Regular la conducta &umana, individual o colectiva y la actividad de la administracin p(!lica, respecto del
am!iente y de los recursos naturales renova!les y las relaciones "ue surgen del aprovec&amiento y
conservacin de tales recursos y de am!iente<L
6*. erec&o #omunitario del 0edio $m!iente< 0arco institucional, regulacin sectorial y aplicacin en
2spaFa< ?ngel 0anuel 0oreno 0olina< Eniversidad #arlos III de 0adrid< epartamento de erec&o P(!lico
del 2stado< 0arcial Pons< )991< P%g< ,9+<
49
49
-*+**
am!ienteL como o!jetivo de desarrollo del milenio A0eta *`B de la
=rganizacin de las Naciones Enidas, representa las necesidades &umanas y
los derec&os !%sicos de todos los individuos del planeta y el no alcanzarlo
podra multiplicar el riesgo mundial de inesta!ilidad y degradacin del medio
am!iente<
8a deforestacin glo!al, el cam!io clim%tico Aemisiones glo!ales de di'ido
de car!ono #=)< Sustancias "ue destruyen la capa de ozonoB, la pKrdida de la
!iodiversidad "ue contin(a implaca!lemente, la no proteccin adecuada de los
&%!itats de las especies en peligro, el crecimiento de especies en peligro de
e'tincin, la so!ree'plotacin de la pesca glo!al, constituyen claro ejemplo de
ello<
6*/
8a sociedad post-industrial contempor%nea "ue se caracteriza por la
economa glo!alizada &a sido catalogada como una sociedad de riesgo Gdonde
el espacio vital tradicional se reduce dr%sticamente y es reemplazado por un
conglomerado cada vez m%s complejo de incertidum!res y de peligros para la
salud y el entorno Adio'inas, amianto, vacas locas, ftalatos, etc<BL<
6*1

$s surgen como principios !asales de la poltica internacional am!iental los
de cautela y de accin preventiva, entre otros<
6**
8a superacin de las
dificultades para la puesta en marc&a de tales principios como otros, evitara a
tiempo numerosos daFos irreversi!les al medio am!iente y con las
consecuencias propias para la &umanidad<
6*4
8a aplicacin de los principios
"ue inspiran al derec&o am!iental, resulta, entonces, imperiosos para la
supervivencia de la &umanidad<
8a apro!acin de la 8ey 6,,, de )99+ o!edeci al reconocimiento de la
e'istencia emprica de situaciones pro!lem%ticas recurrentes "ue afectan
!ienes jurdicos de importancia trascendental para la sociedad< $tiende la
preocupacin universal de consagrar mecanismos efectivos para la proteccin
del am!iente sano y la garanta de un modelo sosteni!le de desarrollo "ue se
soporte en pro de la vida<
6*/ P%gina de la =rganizacin de las Naciones Enidas =NE< )96/ =!jetivos de esarrollo del 0ileno<
&ttp5--\\\<un<org-spanis&-millenniumgoals-environ<s&tml<
6*1 erec&o #omunitario del 0edio $m!iente< 0arco institucional, regulacin sectorial y aplicacin en
2spaFa< ?ngel 0anuel 0oreno 0olina< Eniversidad #arlos III de 0adrid< epartamento de erec&o P(!lico
del 2stado< 0arcial Pons< )991< P%gs< ./-/1< $dem%s, se sostiene5 G2l vertiginoso ritmo de produccin
competitiva &ace "ue se introduzcan en el mercado, con velocidad e'ponencial, nuevos productos y servicios
"ue, mediante el empleo de sustancias, productos y tKcnicas novsimas ofrecen nuevos placeres para el
consumidor, pero "ue tam!iKn pueden al!ergar en su interior peligros ocultos< $s GUes inocua la telefona
mvilV Ucu%l es el efecto so!re la salud de la e'posicin a los campos electromagnKticos de alta tensinV Ues
cierto "ue las emisiones de los ve&culos diesel aumentan el poder de los alKrgenos y a(n de las sustancias
cancergenasV Ucu%les son los peligros de los organismos modificados genKticamenteV 8os ejemplos pueden
multiplicarse, evidentemente< 2n todos los casos plantea una duda5 U&ay "ue autorizar sin m%s estos nuevos
productos y servicios, como corolario natural de la li!ertad de empresa, o de!en ser sometidos a alg(n tipo de
control, regulacin o compro!acin previa por parte de los poderes p(!licosV U"uK intensidad de!e tener esta
actuacin de intervencin administrativaVL
6** I!dem<
6*4 2l 0inisterio de $m!iente en la intervencin efectuada en el e'pediente =P-66/, "ue dio lugar a la
sentencia #-6+1 de )99+, seFal5 G2n el caso del derec&o colectivo a un am!iente sano, es claro "ue para el
2stado resulta muy oneroso asumir los costos de los pasivos am!ientales "ue durante muc&os aFos &an dejado
algunas actividades en nuestro pas< 2l costo del deterioro am!iental en #olom!ia &a sido muy alto y le &a
correspondido al 2stado en la mayora de los casos asumirlo< Por esta razn resulta necesario esta!lecer esta
clase de presunciones para proteger !ienes con especial valor como es el patrimonio natural del pasL<
46
*<4< 8os par%grafos demandados en su momento fueron o!jetados por
inconstitucionales por el ;o!ierno Nacional !ajo una presunta vulneracin del
principio de presuncin de inocencia< 2sta #orporacin mediante sentencia #-
6+1 de )99+, dispuso in&i!irse por cuanto no se presentaron dic&as o!jeciones
por el ;o!ierno conforme a las reglas esta!lecidas por la #onstitucin, esto es,
no se o!servaron las normas de competencia de &a!er sido firmadas por el
0inistro del ramo correspondiente -$m!iente, vivienda y esarrollo
Derritorial- y no como sucedi por el 0inistro de 0inas y 2nerga< 0ientras el
0inistro de 0inas sostena "ue las normas o!jetadas son claramente
inconstitucionales con !ase en la aplicacin de los principios constitucionales
so!re el procedimiento penal, el 0inistro de $m!iente considera!a "ue en
nada riFen con principio constitucional alguno<
8os motivos "ue llevaron al #ongreso a apro!ar los apartes legales
cuestionados, "ue aparecen recogidos en la argumentacin e'puesta para
rec&azar las o!jeciones presidenciales, se transcri!en in e#tenso para su ca!al
comprensin5
G2n este orden de ideas, y teniendo en cuenta la o!jecin propuesta, surge entonces el
siguiente interrogante5 U2n el campo del derec&o administrativo sancionador, una de
cuyas e'presiones es el rKgimen sancionatorio am!iental previsto en el Proyecto de
ley n(mero 9+) de )991 Senado, ),4 de )994 #%mara, rige con la misma intensidad
la pro&i!icin reconocida por la &onora!le #orte #onstitucional, en materia penalV
QWR
2n este sentido, teniendo en cuenta la menor rigurosidad de las garantas del de!ido
proceso en el campo del derec&o administrativo sancionador, la &onora!le #orte
#onstitucional, en jurisprudencia reiterada, &a sostenido "ue5 Gentre esta modalidad
del derec&o punitivo del 2stado y las presunciones de culpa e'iste plena afinidad
constitucional, pues estas (ltimas en nada controvierten los derec&os fundamentales
al de!ido proceso y a la presuncin de inocencia< QWR
2n el caso !ajo e'amen, la presuncin de culpa!ilidad esta!lecida en las normas
o!jetadas supera el citado &uicio de ra%onabilidad, pues lo "ue se pretende a travKs de
ellas es realizar una redistri!ucin de las cargas pro!atorias, a favor de la proteccin
de un interKs de raigam!re Superior, como lo es, la salvaguarda del derec&o colectivo
al medio am!iente sano, el cual por su estrec&a relacin con los derec&os a la vida, a
la integridad fsica y a la salud puede igualmente considerarse como un derec&o
fundamental por cone'idad<
8a ra%onabilidad de la medida adoptada por el legislador descansa en reconocer "ue
las infracciones "ue se cometen frente al medio am!iente, por lo general su!yacen en
la realizacin de actividades peligrosas, las cuales por el riesgo in&erente "ue rodea
su ejercicio, suponen "ue el comportamiento daFoso envuelve una conducta
negligente, imprudente o maliciosa< $s las cosas, es innega!le "ue la presuncin de
culpa!ilidad en materia sancionatoria am!iental, aparece como una &erramienta
procesal idnea para salvaguardar un !ien jurdico particularmente importante
respecto del cual la prue!a del elemento su!jetivo "ue fundamenta la
responsa!ilidad, se dificulta y resulta e'cesivamente gravosa frente a una modalidad
de comportamiento "ue, por el riesgo "ue ella misma involucra, supone
necesariamente un actuar contrario al de!er de diligencia< $s, por ejemplo, en esta
4)
4)
-*+**
misma direccin se encuentra el artculo /) de la 8ey 6+<,99 de 6++., proferida en la
Rep(!lica de #&ile<
2n lo "ue respecta a la !(s"ueda de un fin constitucionalmente !$lido, es preciso
manifestar "ue la presuncin consagrada en las disposiciones o!jetadas apela a lograr
la efectiva proteccin y salvaguarda del medio am!iente, facilitando la imposicin de
medidas preventivas y sancionatorias frente a comportamientos en los "ue la prue!a
del elemento su!jetivo es de difcil realizacin, m%s a(n, teniendo en cuenta "ue por
la peligrosidad y el riesgo "ue involucra el "ue&acer frente al medio am!iente, es
v%lido entender "ue el comportamiento daFoso implica por su propia naturaleza una
infraccin al de!er de diligencia "ue tienen todas las personas< 2s m%s el propio
#onstituyente de 6++6 fue consciente de esta realidad, al admitir sin e'cepcin o
salvedad alguna, en los casos de responsa!ilidad civil, la posi!ilidad de consagrar un
rKgimen de responsa!ilidad o!jetiva Aa(n m%s gravoso al previsto en las normas
o!jetadas, el cual parte de una responsa!ilidad su!jetiva con presuncin de
culpa!ilidadB, en los casos de lesin o menosca!o a los derec&os colectivos, como lo
es, el derec&o al medio am!iente<
3inalmente, la medida adoptada es proporcional para alcanzar el mencionado fin,
pues no implica el sacrificio de ninguna garanta fundamental de los ciudadanos,
mientras logra el propsito trascendental de velar por la de!ida proteccin del medio
am!iente, en los tKrminos consagrados en el artculo 49 de la #arta Poltica< Ha la
&onora!le #orte #onstitucional &a dic&o, en otras ocasiones, "ue la presuncin legal
resultara desproporcionada si, con la decisin adoptada, se impidiese materialmente
el ejercicio del derec&o de defensa o se pasase inmediatamente a la sancin, sin la
compro!acin por lo menos del comportamiento reproc&a!le<
2n el caso o!jeto de an%lisis, en primer lugar, es claro "ue la presuncin e'iste
solamente en el campo de la culpa!ilidad, por lo "ue no se e'cluye a la
$dministracin de la o!ligacin de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental, en
los estrictos y precisos tKrminos dispuestos en la leyC y en segundo tKrmino, la
presuncin consagrada no impide "ue la misma se pueda desvirtuar por el presunto
infractor mediante los medios legales pro!atorios previstos en la ley, pues tal facultad
aparece reiterada en am!as normas o!jetadas< Por consiguiente, se concluye "ue5
iB No es cierto "ue sea imposi!le esta!lecer presunciones de culpa en materias referentes
al derec&o administrativo sancionador, pues as lo &a permitido la jurisprudencia de la
&onora!le #orte #onstitucionalC adem%s5 iiB ic&as presunciones son v%lidas si
cumplen con las e'igencias de razona!ilidad, finalidad y proporcionalidad, supuestos
"ue en el caso !ajo e'amen se encuentran plenamente acreditados<
Por (ltimo, !asta por seFalar "ue la jurisprudencia de la #orte &a sido tan clara en
delimitar la autonoma del rKgimen sancionatorio administrativo, "ue en ciertos
casos, &a avalado regmenes de responsa!ilidad o!jetiva+ frente a presuntas
violaciones al derec&o a la presuncin de inocencia, como ocurri en las Sentencias
#-/++ de 6++) y #-969 de )99,, referentes a las infracciones cam!iarias y de
tr%nsito< Por lo anterior, acudiendo a un principio de interpretacin de la lgica
jurdica, conforme al cual5 3el "ue puede lo m$s puede lo menos4C resultara
a!solutamente desconcertante "ue admitiendo la compati!ilidad constitucional de
la responsa!ilidad o!jetiva en ciertos campos del derec&o administrativo
sancionador, se declarar% inconstitucional la posi!ilidad de consagrar presunciones
de culpa dentro de un rKgimen de responsa!ilidad su!jetiva, cuando estas cumplen
un fin constitucionalmente v%lido y adem%s se ajustan a los principios de
razona!ilidad y proporcionalidad jurisprudencialmente esta!lecidos<L
6*+

6*+ ;aceta del #ongreso No< 666 de )99+< P%gs< )*-,/<
4,
2ntonces, en opinin del #ongreso de la Rep(!lica los apartes legales se
avienen a la presuncin de inocencia por"ue5 iB tal principio puede atenuarse
en su rigurosidad en el campo del derec&o sancionatorio administrativoC iiB se
supera el juicio de razona!ilidad al pretender una redistri!ucin de las cargas
pro!atorias a favor del interKs de superior del medio am!iente sano en
cone'in con la vidaC iiiB se facilita la imposicin de medidas preventivas y
sancionatoriasC ivB la presuncin e'iste solamente en el campo de la
culpa!ilidad por lo "ue no e'cluye a la administracin de la o!ligacin de
pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental y no impide "ue la misma se
pueda desvirtuar mediante los medios legales pro!atoriosC e vB incluso la
#orte en ciertos casos &a avalado regmenes de responsa!ilidad o!jetiva
referentes a las infracciones cam!iarias y de tr%nsito<
*<+< Para esta #orporacin la creacin de la presuncin legal resulta razona!le
por cuanto atiende la correspondencia entre la e'periencia -circunstancias
am!ientales descritas- y la defensa del !ien jurdico constitucional -medio
am!iente sano-, !ajo los principios internacionales am!ientes "ue se &an
mencionado<
Si !ien la regla general es "ue los sujetos procesales de!en demostrar los
&ec&os "ue alegan como fundamento de su pretensin Fonus probandi incumbi
actoriF, tam!iKn lo es "ue con el %nimo de propender por la efectividad de los
!ienes jurdicos constitucionalmente relevantes, el legislador poda li!erar al
2stado de la carga de la prue!a -redistri!ucin de las cargas procesales-, sin
perjuicio de "ue el presunto infractor pueda desvirtuar la culpa o el dolo
mediante prue!a en contrario<
Por lo tanto, los &ec&os en "ue se funda la presuncin general esta!lecida
atienden a circunstancias acreditadas y a posi!ilidades fundadas en la
e'periencia "ue resultan razona!les dado el !ien jurdico constitucional "ue se
protege -medio am!iente sano- para la preservacin de las generaciones
presentes y futuras<
$dicionalmente, este Dri!unal &a sostenido "ue Gen sociedades diversas donde
los conflictos se presentan con !astante frecuencia, las presunciones juegan un
papel importante< $seguran, de un lado, "ue materias so!re las "ue tanto la
e'periencia como la tKcnica proyectan cierto grado de certeza, no sean
sometidas a la crtica y se acepten de manera m%s firme< $cudir a
presunciones contri!uye, de otro lado, a agilizar ciertos procesos pues e'ime
de la actividad pro!atoria en casos en los "ue tal actividad es superflua o
demasiado difcil<L
649
*<69< 8a #orte considera "ue la presuncin general esta!lecida se acompasa
con la #onstitucin toda vez "ue no e'ime al 2stado de su presencia activa en
el procedimiento sancionatorio am!iental a efectos de verificar los &ec&os u
omisiones constitutivas de infraccin a las normas am!ientales< 8as distintas
649 Sentencia #-*,6 de )99/<
4.
4.
-*+**
etapas previstas en el procedimiento sancionatorio -8ey 6,,, de )99+-, son
una clara muestra de las garantas procesales "ue se le otorgan al presunto
infractor -de!ido proceso-<
8os par%grafos demandados no esta!lecen una Gpresuncin de
responsa!ilidadL sino de GculpaL o GdoloL del infractor am!iental< Nuiere ello
decir "ue las autoridades am!ientales de!en verificar la ocurrencia de la
conducta, si es constitutiva de infraccin am!iental o si se &a actuado al
amparo de una causal de e'imente de responsa!ilidad Aart< 6*, 8ey 6,,,B< Pan
de realizar todas a"uellas actuaciones "ue estimen necesarias y pertinentes
para determinar con certeza los &ec&os constitutivos de infraccin y completar
los elementos pro!atorios Aartculo )), 8ey 6,,,B<
No se pasa, entonces, inmediatamente a la sancin sin la compro!acin del
comportamiento reproc&a!le< 8a presuncin e'iste solamente en el %m!ito de
la culpa o el dolo, por lo "ue no e'cluye a la administracin de los de!eres
esta!lecidos en cuanto a la e'istencia de la infraccin am!iental y no impide
desvirtuarla por el mismo infractor a travKs de los medios pro!atorios legales<
8a presuncin legal puede recaer so!re la violacin de las normas am!ientales
y el daFo al medio am!iente< #orresponde al presunto infractor pro!ar "ue
actu en forma diligente o prudente y sin el %nimo de infringir las
disposiciones generadoras de pro&i!iciones, condiciones y o!ligaciones
am!ientales, a pesar de las dificultades "ue en ciertos eventos pueda
representar su demostracin<
$dem%s, el artculo 47 de la 8ey 6,,,, esta!lece los e'imentes de
responsa!ilidad, como son5 G6< 8os eventos de fuerza mayor o caso fortuito,
de conformidad con la definicin de los mismos contenida en la 8ey +/ de
64+9< )< 2l &ec&o de un tercero, sa!otaje o acto terroristaL< e igual modo, el
artculo +9, e&usdem, contempla las causales de cesacin del procedimiento en
materia am!iental5 G67< 0uerte del investigado cuando es una persona natural<
)7< Ine'istencia del &ec&o investigado< ,7< Nue la conducta investigada no sea
imputa!le al presunto infractor< .7< Nue la actividad estK legalmente amparada
y-o autorizada<L
8as sanciones, como se e'puso inicialmente, se encuentran esta!lecidas en el
artculo .9 de la 8ey 6,,,< $dem%s, la decisin sancionatoria adoptada por la
administracin, est% sujeta a control judicial por la :urisdiccin #ontencioso
$dministrativa<
*<66< Dodo lo anterior permite a la #orte afirmar "ue los par%grafos acusados
mantienen una responsabilidad de car$cter sub&eti!a, conforme a unas
caractersticas especiales, particularmente por"ue los elementos de la culpa y
el dolo siguen presentes por disposicin del legislador, adem%s de otros
factores "ue la diferencia de la responsa!ilidad o!jetiva, esto es, la presuncin
de culpa!ilidad por el slo incumplimiento de la ley, y finalmente la e'istencia
de otras causales "ue e'culpan al presunto infractor< 2s claro "ue si adem%s la
conducta investigada administrativamente constituye un delito, al
4/
corresponder al campo penal opera en toda su dimensin el principio de
presuncin de inocencia Aartculo )+ superiorB<
8a circunstancia "ue en el artculo 47 de la 8ey 6,,, de )99+ no aparezca
esta!lecido como causal e'imente de responsa!ilidad la demostracin de la
ausencia de culpa o dolo, atiende a dos A)B factores5 iB el "ue dic&a disposicin
o!edece, como su nom!re lo indica, (nicamente a las causales "ue e'oneran
de responsa!ilidad, esto es, apreciado el conjunto de elementos "ue
determinan la incursin en la infraccin am!iental para imponer la sancin,
mientras "ue los par%grafos cuestionados se limitan a presumir la culpa o el
dolo como agentes determinantes de la responsa!ilidadC y iiB los mismos
par%grafos cuestionados instituyen la causal de e'culpacin al prever "ue el
presunto infractor podr% desvirtuar la presuncin del culpa o dolo con los
medios pro!atorios legales<
#omo se &a e'puesto, slo e'cepcionalmente la responsa!ilidad o!jetiva
ingresa en el %m!ito del derec&o administrativo sancionador, evento en el cual
se re"uiere "ue as lo esta!lezca e'presamente el legislador<
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3igura "ue para
la #orte no es la "ue encaja en el asunto "ue nos ocupa, aun"ue el mundo
avance &acia nuevas formas y mecanismos de cautela y prevencin en la
proteccin del am!iente sano<
*<6)< #onforme a lo anterior, la presuncin general consagrada en las normas
legales o!jetadas tiene un fin constitucionalmente v%lido como lo es la
efectiva proteccin del am!iente sano para la conservacin de la &umanidad<
#on ello se facilita la imposicin de medidas de car%cter cautelar o preventivo
respecto a comportamientos en los cuales la prue!a del elemento su!jetivo
resulta de difcil consecucin para el 2stado, m%'ime atendiendo el riesgo "ue
representa el "ue&acer respecto al am!iente sano, "ue permite suponer una
falta al de!er de diligencia en las personas<
2s idnea la medida al contri!uir a un propsito legtimo -ya mencionado- y
guardar relacin con el fin perseguido, esto es, el esta!lecimiento de la
presuncin de culpa y dolo y, por tanto, la inversin de la carga de la prue!a,
resulta adecuada a la salvaguarda de un !ien particularmente importante como
lo es el medio am!iente<
Dam!iKn es necesaria al no avizorarse con el mismo grado de oportunidad y
efectividad la e'istencia de otra medida "ue o!tenga el fin perseguido y sea
menos restrictiva de los derec&os< 2n la medida "ue la presuncin se esta!lece
solamente en el campo de la culpa o dolo, no e'cluye a la administracin del
de!er de pro!ar la e'istencia de la infraccin am!iental en los tKrminos
dispuestos en la ley, ni tampoco impide "ue pueda desvirtuarse por el
presunto infractor mediante los medios pro!atorios legales< 3inalmente, se
constata un e"uili!rio v%lido a la luz de la #onstitucin entre los !eneficios
o!tenidos y los resultados "ue implica su aplicacin, al permitir demostrar "ue
se actu sin culpa y dolo, adem%s de las e'imentes de responsa!ilidad y
646 2n la sentencia D-)*9 de )99., se seFal5 Gla imposicin de sanciones por responsa!ilidad o!jetiva es de
car%cter e'cepcional razn por la cual la misma de!e estar consagrada de forma e'presa por el legisladorL<
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-*+**
causales de cesacin de procedimiento, !ajo una serie de etapas "ue le
garantizan el de!ido proceso administrativo<
#onforme a lo e'puesto, la #orte declarar% la e'e"ui!ilidad del par%grafo del
artculo 67 y del par%grafo 67 del artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+, por el
cargo formulado<
!II$ DECISIBN$
2n mKrito de lo e'puesto, la Sala Plena de la #orte #onstitucional,
administrando justicia en nom!re del pue!lo y por mandato de la
#onstitucin,
R E S U E L ! EH
eclarar E%EIUIBLES el par%grafo del artculo 67 y el par%grafo 67 del
artculo /7 de la 8ey 6,,, de )99+, por el cargo formulado<
#piese, notif"uese, comun"uese al ;o!ierno, insKrtese en la ;aceta de la
#orte #onstitucional y c(mplase<
0$ERI#I= ;=Nd?82d #E2R>=
Presidente
0$RJ$ >I#D=RI$ #$882 #=RR2$
0agistrada
:E$N #$R8=S P2N$= PSR2d
0agistrado
;$@RI28 2E$R= 02N=d$ 0$RD28=
0agistrado
:=R;2 I>?N P$8$#I= P$8$#I=
4*
0agistrado
NI8S=N PINI88$ PINI88$
0agistrado
:=R;2 I;N$#I= PR2D28D #P$8:E@
0agistrado
PE0@2RD= $ND=NI= SI2RR$ P=RD=
0agistrado
Gusente en comisin
8EIS 2RN2SD= >$R;$S SI8>$
0agistrado
0$RDP$ >I#D=RI$ S?#PI#$ 0SN2d
Secretaria ;eneral
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