REZENDE, Flávio Da Cunha. Teoria Comparada e A Economia Política Da Expansão Dos Gastos Públicos. Econ. Apl. (Online) - 2008, Vol.12, n.4, Pp. 607-633

ECON. APLIC., SO PAULO, V. 12, N. 4, P.
607-633, OUTUBRO-DEZEMBRO 2008

TEORIA COMPARADA E A ECONOMIA POLTICA DA EXPANSO
DOS GASTOS PBLICOS
Flvio da Cunha Rezende
RESUMO
O artigo desenvolve uma anlise comparativa de teorias sobre o fenmeno da expanso dos gastos pblicos
produzidos pela Economia Poltica nos ltimos 25 anos. A anlise busca identificar os principais mecanismos
causais e as variveis utilizadas pelas explicaes rivais e complementares que integram a matriz de argumen-
taes contemporneas sobre tal fenmeno.
Palavras-chave: gastos pblicos, Economia Poltica, polticas pblicas, expanso dos gastos pblicos.
ABSTRACT
This paper develops a comparative analysis of key political economic approaches about the growth of public
expenditures in the last 25 years. The main purpose of the analysis is to identify the key causal mechanisms
and variables embedded in these theoretical frameworks in order to construct a main typology of explanatory
possibility about the expansion of public expenditures in modern societies.
Keywords: public expenditures, political economy, public policy, growth of public expenditures, comparative
analysis.
JEL classification: P16, D7, E62.
Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica na Universidade Federal de Pernambuco.
Ph.D em Polticas Pblicas e Planejamento pela Cornell University, EUA. Endereo para contato: Universidade Federal
de Pernambuco Departamento de Cincias Sociais Centro de Filosofia e Cincias Humanas CFCH Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica. Rua Acadmico Hlio Ramos - s/n, 14 andar. CEP 50.670-901. Recife PE. E-mail:
rezzende2005@gmail.com.
Recebido em julho de 2006. Aceito para publicao em julho de 2008.
608 Teoria comparada e a economia poltica da expanso dos gastos pblicos
Econ. Aplic., 12(4): 607-633, out-dez 2008
1 INTRODUO
A expanso do Estado e dos gastos pblicos um dos fenmenos constitutivos das socie-
dades modernas, e configuram importante problematizao terica na cincia social contem-
pornea. Como sugerem os dados comparativos produzidos por Tanzi e Schuknecht (2000)
no final do sculo XIX, os gastos pblicos representavam valor prximo de 10,8% do Produto
Interno Bruto nas sociedades de maior renda; ao final do sculo XX, quase metade da riqueza
produzida naquelas economias foi destinada para os gastos com programas e polticas pblicas.
Sob diferentes arranjos institucionais, diferentes mecanismos e trajetrias histricas, o conjunto
de Estados nacionais sofreu considervel expanso e mudanas na composio e magnitude dos
gastos pblicos,
1
desde os anos de 1930 at pelo menos meados da dcada de 1980, momento
em que se configura um padro de reverso do modelo expansivo do Estado e de propostas de
reformas do Estado.
A vigorosa onda de polticas de reforma que se abateu sobre os Estados nacionais a partir
dos anos de 1990 representa que a tentativa de transformar padres de interveno e gesto p-
blica um dos mais significativos fenmenos de nossos tempos. Sem exagero, as duas ltimas
dcadas consolidam uma Era de Reformas, em que os Estados nacionais tentam promover
polticas voltadas para elevar o desempenho e a eficincia agregada das instituies, bem como
expandir sua capacidade de governo em contextos marcados por elevada complexidade e de-
mandas crescentes por representao e participao. As democracias contemporneas enfrentam
o desafio de produzir melhores estruturas de governo e produzir uma nova burocracia, ope-
rando a um menor custo e dentro de novos paradigmas de relacionamento entre o Estado e a
sociedade. Analisando comparativamente os processos de reformas gerenciais da administrao
pblica para 123 pases, Kamarck (2000), e para um conjunto restrito de pases OCDE, Bou-
ckaet e Pollit (2000) mostram que as reformas gerenciais da administrao pblica convergiram
para uma agenda comum de problemas, questes e estratgias de ao em diferentes contextos
e realidades. Pela sua abrangncia, magnitude e necessidade, a reforma do Estado e da gesto
pblica se aproxima de uma revoluo global (REZENDE, 2008).
Como mostrado pela literatura comparativa sobre as reformas, estas polticas usualmente
operam em dois terrenos interconexos: o do ajuste fiscal e da mudana institucional (REZEN-
DE, 2004). Uma das principais razes para que os governos implementem tais polticas a
da necessidade de controlar ou combater a acelerada expanso fiscal do Estado. Privatizaes,
polticas de reduo da fora de trabalho na administrao pblica e reformas do Estado, no
sentido mais amplo, representam diferentes mecanismos para tentar controlar a expanso fiscal
1 Os dados produzidos pelos estudos comparativos produzidos por Rezende (1996, 2002) trabalham sobre a impor-
tante hiptese dos padres diferenciados de mudana estrutural da composio dos gastos pblicos em funo
do padro de desenvolvimento. A principal implicao derivada destes importantes trabalhos a de que os pases
em desenvolvimento sofreram considervel transformao nos seus padres de gastos pblicos, se movimentando
vigorosamente na direo de padres mais prximos do estado mnimo, um importante componente ideolgico do
discurso sobre a chamada onda de reformas do Estado na contemporaneidade. A hiptese de que os Leviats esto
fora do Lugar mostra que os pases de maior renda, desenvolvimento, contrariamente ao discurso, exibem perfis
mais intervencionistas, e mais conservadores de alocao de recursos do que os pases em desenvolvimento.
Flvio da Cunha Rezende 609
e introduzir elevao de desempenho. Todavia, apesar dos esforos significativos dos governos
para impedir a expanso do Estado e de seus gastos, os governos continuam a se expandir con-
sideravelmente. As reformas no conseguem reduzir os nveis de gastos nem evitar o problema
da expanso da carga tributria sobre os cidados. Por que se configura tal padro de conti-
nuidade? Uma razovel suposio para explicar tal questo que o diversificado conjunto de
mecanismos sociais, econmicos e polticos (HEDSTRM; SWEDBWERG, 1998), operando
entre o micro e o macro da ao (COLEMAN, 1990), atuam para expandir os gastos a despeito
das tentativas planejadas de inibir a sua expanso. As tentativas de produzir as reformas tm
sido acompanhadas de um conjunto altamente diversificado de efeitos perversos ou no-inten-
cionais (BOUDON, 1977; HIRSCHMAN, 1992) que, por efeitos agregados de composio,
atuam diretamente nos mecanismos que operam no sentido de evitar a reduo do padro de
gastos. Que conjunto de mecanismos pode ser considerado para explicar tal fenmeno? Como
estes mecanismos operam? Qual o papel dos diferentes tipos de mecanismos nas teorias con-
temporneas?
Este artigo busca responder a tais questionamentos a partir de um exame comparativo
de teorias voltadas para explicar o fenmeno da expanso dos gastos pblicos na cincia social
contempornea. A anlise comparativa permitir compreender a ao de um conjunto diversi-
ficado de mecanismos causais de diversas naturezas (social, econmica e poltico-institucional)
que so configurados em variveis incorporadas em teorias e modelos que se diferenciam pelo
tipo de explicao oferecida. As teorias contemporneas produzem uma rica variedade de ex-
plicaes de mecanismos causais e se constitui em excepcional oportunidade para desvendar as
variedades de explicao e interpretao do comportamento fiscal dos Estados.
A premissa subjacente anlise comparativa aqui realizada a de que a magnitude e com-
posio de gastos pblicos derivam de decises coletivas dos governos em interao com outros
atores institucionais para produzir determinados nveis de gastos e de tributao em contextos
altamente institucionalizados e com racionalidade limitada. neste contexto que os mecanis-
mos causais operam em diferentes nveis de agregao para produzir um determinado padro
ou regime de comportamento fiscal. A depender das condies iniciais que se considere, as dife-
rentes matrizes de causas se articulam no plano emprico para produzir uma variabilidade en-
tre as diversas sociedades. A ao poltica, entendida mais amplamente enquanto o conjunto de
conexes institucionalizadas que articulam o Estado e a sociedade para a distribuio de poder
ou de controle (dentre eles a poltica) via ao coletiva, considerada neste estudo comparativo
como um dos principais mecanismos causais da expanso do Estado.
2
Este artigo busca desven-
dar mecanismos analisando um conjunto diversificado de teorias que explicam e compreendem
a importante conexo entre ao poltica e a expanso dos gastos pblicos.
2 Num sentido mais formal, entendemos a ao poltica como o espao de possibilidades produzido pela interao
continuada das preferncias, escolhas dos atores polticos, instituies e resultados sociais, em sintonia com a famo-
sa equao fundamental proposta por Plott (1991).
2 OS MECANISMOS TRADICIONAIS DA EXPANSO FISCAL DO ESTADO
A modernizao econmica o primeiro mecanismo
3
a ser considerado como propulsor da
interveno do Estado nas sociedades contemporneas. A interpretao da relao positiva entre
modernizao e crescimento dos gastos pblicos foi originalmente oferecida pela Lei de Wagner
no sculo XIX.
4
Dadas as conhecidas falhas de mercados para a proviso de bens pblicos, o
Estado desempenha papel decisivo para produo de bens essenciais para sociedades em pro-
cessos de modernizao econmica e social. Sociedades com maior grau de desenvolvimento
demandariam maior presena do Estado. Pases com expanso da renda e de desenvolvimento
produzem mais dependncia de regras, de burocracia e de um aparato estatal para regular as
interdependncias e externalidades produzidas no processo de crescimento da renda e da mo-
dernizao. Em sociedades complexas e marcadas por graus diferenciados de desenvolvimento,
as causas e os mecanismos que produzem a expanso do Estado se multiplicam e outros fatores
complementares passam a ser considerados relevantes para as teorias produzidas no mundo
desenvolvido na dcada de 1970. Os estudos inovadores produzidos por Tarschys (1975) e Ca-
meron (1978) sugerem a introduo de novas interpretaes sobre as foras motrizes que pro-
duzem a expanso fiscal dos Estados.
As explicaes contemporneas articulam duas grandes matrizes de teorias: aqueles que
oferecem primazia s causas endgenas e os que privilegiam fatores exgenos. Na primeira,
a expanso do Estado e dos seus gastos explicada por teorias que partem do pressuposto
utilitarista-maximizador de que a burocracia pblica tem uma propenso natural expanso
de poder e oramentos. A expanso burocrtica uma manifestao da ao poltica racional
(NISKANEN, 1971; BRENNAN; BUCHANAN, 1980) em busca de expandir poder sobre as
sociedades. Dados os limites cognitivos e informacionais dos controles sobre os governos e suas
polticas, a sociedade enfrenta considervel custo de monitorar a ao do governo. Em virtude
deste mecanismo, os governos expandem seus oramentos e as cargas tributrias sobre as so-
ciedades. Outra conhecida varivel dentro destas teorias a fora eleitoral do funcionalismo
pblico. A expanso do funcionalismo pblico uma conexo eleitoral para polticos e burocra-
tas. Os burocratas tentam estrategicamente promover polticas que ampliem os seus nveis de
bem-estar dentro da competio social por recursos no processo poltico e ampliar suas latitudes
polticas na interface com o processo poltico-eleitoral. Os conhecidos ciclos poltico-eleitorais
so uma manifestao visvel desta conexo eleitoral.
Por outro lado, as interpretaes que privilegiam fatores exgenos conferem ateno ao im-
portante aspecto de que o Estado se expande em resposta s demandas coletivas por polticas
3 A explicao por mecanismo uma forma de teorizao que adquire grande latitude na teoria social contempo-
rnea. A definio de mecanismos aqui utilizada alinhada com as perspectivas de Elster (1989). Uma excelente
introduo ao tema o livro editado por Hedstrm e Swedberg (1998).
4 A Lei de Wagner um dos mais consistentes enunciados produzidos pelas teorias sobre a expanso dos gastos
pblicos e muitos dos testes empricos comparativos em diferentes amostras e condies iniciais apresentam resul-
tados consistentes com as predies desta lei. Os modelos contemporneos expandiram as fronteiras da explicao
original proposta por Wagner incorporando um leque diversificado de variveis, complexificando os modelos, mas
no rejeitando a solidez da relao entre modernizao e expanso dos gastos pblicos.
pblicas. A complexa interao entre o Estado e a sociedade resulta em diferentes padres de
gastos e de tributao que agregadamente tentam dar conta de preferncias sociais por deter-
minados bens e servios pblicos. A ao poltica teria o poder de equilibrar as preferncias
coletivas da sociedade por bens pblicos com as ofertas geradas pelas burocracias pblicas. Os
modelos que tentam dar conta de tal interao compreendem tal fenmeno a partir de modelos
espaciais da escolha coletiva.
5
O Estado entra em ao tentando escolher um conjunto de pol-
ticas (nvel de tributao e de gastos em diferentes reas) que sejam mais adequadas s prefe-
rncias do eleitor mediano (median voter) e que, em tese, representariam as escolhas sociais por
polticas pblicas diante de restries oramentrias e informacionais.
Em contextos democrticos, tal problema se torna mais agudo devido competio polti-
ca, e a ampliao dos espectros de participao e incluso (DAHL, 1971) complexificam as es-
colhas governamentais, sobretudo diante do conhecido problema da impossibilidade formulado
por Arrow (1951). Na verso clssica da Teoria Econmica da Democracia oferecida por Downs
(1957), a premissa central a da racionalidade que modela o governo como um maximizador
do retorno eleitoral (vote-maximizing government) e as implicaes so as de que os governos
democrticos esto distantes de oferecer polticas que produzam resultados paretianamente
timos.
As principais proposies formuladas por Downs (1957) na sua teoria sobre a interferncia
governamental nas democracias so de fundamental importncia para compreender os nexos
causais entre ao poltica e expanso da interveno pblica: a) devido presena de bens p-
blicos e outras interdependncias que expandem a esfera dos mercados, mesmo em economias
que se aproximam do ideal econmico dos mercados perfeitamente competitivos, estas no
podem provisionar timos de Pareto sem a interferncia dos governos; b) os governos possuem
reduzidssima taxa de desconto em relao ao futuro, dado que eles visam fundamentalmente
maximizar o retorno eleitoral no presente momento; c) mesmo se os governos democrticos
fossem capazes de equilibrar os custos e benefcios das suas aes, eles teriam reduzidos incen-
tivos para agir desta maneira, e d) quanto mais uma sociedade democrtica amplia a eficincia
econmica, maior a necessidade de interferncia pblica nos mercados. Outro fator inibidor da
eficincia na alocao social de recursos a presena de incertezas. Em condies de incerteza,
mesmo os mercados competitivos tendem a produzir eficincia na alocao de recursos. A pol-
tica tende a produzir a expanso dos Estados.
A expanso exgena do Estado adquire grande poder nos debates contemporneos sobre
o papel dos Estados no contexto das sociedades ps-modernas e se manifesta em diferentes va-
riantes tericas, conforme apresentaremos a seguir. Uma ampla literatura terica e emprica ten-
ta argumentar sobre a direo e o sentido dos impactos das mudanas estruturais dos sistemas
econmicos, tecnolgicos e culturais sobre o papel dos Estados, especialmente sobre os padres
5 Para uma boa introduo aos modelos espaciais na cincia poltica para as decises coletivas sobre regras institu-
cionais, recomendvel consultar os captulos 4 e 5 de Shepsle e Bonchek (1997). O uso dos modelos espaciais
para compreender as principais questes tericas que afetam a teoria positiva sobre decises coletivas sob regras de
maioria (majority rule) na cincia poltica contempornea encontra-se em Mueller (1995).
de governana. Em verdade, este debate se configura como amplamente marcado por tenses
nos argumentos que se configuram em corpos de teorias rivais. Para as sociedades contempo-
rneas, profundamente marcadas por contextos de progressiva mudana ou reestruturao tec-
nolgica, globalizao, acelerao social e de modernizao reflexiva (GIDDENS; ULRICK;
BECK, 1997), as explicaes e os mecanismos oferecidos pela literatura contempornea buscam
explicar as metamorfoses no papel do Estado-Nacional em decorrncia de fatores associados a
processos de transformaes tecnolgicas, econmicas, sociais e polticas, bem como atravs de
elementos caractersticos das instituies polticas e suas caractersticas. Desindustrializao,
globalizao, democratizao, mudana na estrutura populacional e conflitos redistributivos
so privilegiados como grupos especficos de teorias que tentam dar conta de como aspectos
exgenos produzem expanso e mudana na composio dos gastos pblicos. O ncleo duro
deste debate traz tona a importante questo: em que medida, dado tal conjunto de mudana
social, os Estados continuam a desempenhar papel nas sociedades contemporneas? Em caso
positivo, quais as fronteiras da interveno do Estado? Estas questes encontram-se na fronteira
do debate contemporneo sobre as reformas do Estado diante da sociedade democrtica do risco
generalizado e de expanso dos mercados globais.
2 MUDANA ECONMICA E PROTEO SOCIAL NAS SOCIEDADES CONTEM-
PORNEAS
O papel de interveno do Estado nas polticas sociais emerge no sculo XIX na sociedade
inglesa e depois viria a se converter em amplos sistemas sociais de proteo social na Europa
e no resto do mundo moderno. Conforme argumenta Polanyi (1944) em seu inovador e tradi-
cional estudo do colapso das instituies que ordenaram as sociedades de mercado, a proteo
social compreendida como elemento de fundamental importncia para a construo da ordem
social que viria a se configurar no sculo XX que, conjuntamente com o Keynesianismo, ar-
ticulam um padro intervencionista do Estado capitalista na proteo social. Tal padro entra
em crise a partir dos anos de 1980, devido a uma conjuno de fatores sociais, econmicos e
polticos, que articulam uma nova experincia histrica para as sociedades modernas. Enquan-
to, em 1930, para um conjunto dos 17 pases mais ricos e desenvolvidos, os gastos pblicos com
aposentadorias e penses eram de apenas 1,2% do PIB (em valor mdio), em 1993, esta mdia
atingiu aproximadamente 10% da riqueza nacional (TANZI; SCHUKNECHT, 2000), suge-
rindo um esforo intervencionista na rea da proteo social.
Para as sociedades contemporneas, como argumenta Offe (1999), os modelos tradicionais
de proviso de recursos centrados no Estado ou nos Mercados do Sculo XX estariam cedendo
espao para alternativas mais hbridas desde a crise multifacetada que se abateu sobre as bases
institucionais das sociedades ocidentais em seu processo para uma ordem progressivamente
mais ps-moderna e democrtica, em contexto permanente de expanso de demandas e crise
fiscal. Uma das principais caractersticas centrais dos novos modelos a tentativa de introdu-
zir desenhos institucionais capazes de permitir mltiplas combinaes entre a sociedade civil,
o Estado e o mercado. Em conseqncia, os limites tradicionais da interferncia do Estado
passam a ser repensados. O novo papel do Estado na esfera da proteo social aparece como
marca registrada desta nova ordem, tendo sido alvo de profundas metamorfoses nas diversas
sociedades contemporneas. Em sua reflexo sobre os elementos que devem compor os mode-
los institucionais hbridos para a produo da ordem social, Offe (1999) argumenta claramente
que precisamos encontrar alternativas que integrem as diferentes racionalidades e potenciais
dos modelos tradicionais.
Diversos autores contemporneos, dentre eles Paul Pierson, consideram haver uma nova
lgica da produo dos welfare states num contexto de escassez de recursos e de crise fiscal das
sociedades contemporneas. O debate terico contemporneo sobre os limites da interveno
social do Estado oscila num espectro altamente polarizado, onde duas posies so conflitantes.
A primeira delas argumenta que o aprofundamento dos processos de globalizao dos mercados
produziria maiores demandas por interveno social. A outra verso aquela que identifica a
expanso dos mercados como diretamente ligada difuso de idias e agendas de corte neo-
liberal, cujo interesse central reduzir a esfera social dentro de paradigmas minimalistas da
ao do Estado. Rezende (1996, 2002), em na sua hiptese dos Leviats esto fora do Lugar,
apresenta evidncias comparativas de larga escala fornecidas pelos estudos, sugerindo que a ex-
perincia internacional apresenta uma curiosa resposta s metamorfoses na interveno do Es-
tado na rea social: as naes de maior renda e com maior grau de desenvolvimento apresentam
perfis conservadores em termos da magnitude e composio do gasto social, enquanto os pases
de menor renda e desenvolvimento so os que se aproximam dos padres do Estado mnimo.
Em termos das principais argumentaes tericas sobre a relao entre os condicionantes
estruturais e a interveno social dos Estados, as diversas teorias produzidas pela economia
poltica ao longo dos anos de 1990 exibem um alto grau de rivalidade em termos das suas pro-
posies, conforme apresentaremos em seguida; todavia, elas se voltam para explicar em que
medida e atravs de que mecanismos tais condicionantes estruturais produziriam impactos
sobre a magnitude e a composio dos gastos sociais. Condicionantes estruturais tais como a
globalizao dos mercados, a democratizao da poltica e a exposio aos riscos crescentes da
competio econmica e financeira, bem como as mudanas tecnolgicas no mundo do traba-
lho assumem primazia causal para explicar a (no) emergncia dos novos padres ou regimes
de proteo social.
Duas teorias rivais orientam as diversas variantes que compem o debate contemporneo.
A primeira delas prope que os processos de abertura das economias aos mercados representam
os principais mecanismos para explicar o comportamento dos Estados diante das demandas por
interveno social. A teoria rival rejeita esta hiptese e considera que processos de desindustria-
lizao caractersticos das sociedades ps-industriais e globalizadas assumem centralidade na
explicao. As duas verses se apiam numa argumentao comum de que a expanso dos ris-
cos gerados pela competio econmica (seja este gerado por mudana tecnolgica ou por aber-
tura dos mercados domsticos) produz demandas por proteo social. Estes processos aparecem
como essenciais para compreender os nexos que interligam a ao econmica e as polticas de
interveno social do Estado em estudos de caso ou comparativos.
2.1 Desindustrializao, riscos e expanso das polticas sociais
Iversen (2000) e Iversen e Cusack (2000) so estudos emblemticos que teorizam sobre a
conexo entre desindustrializao, expanso dos riscos e interveno social. O nexo causal pro-
posto pelos autores o de que processos de reduo simultnea do emprego nos setores indus-
trial e agrcola nas sociedades ps-industriais e desenvolvidas assumem primazia na explicao
das mudanas no papel e magnitude da interveno social do Estado. A lgica apresentada pe-
los autores a de que a expanso dos gastos sociais deriva dos riscos produzidos pela desindus-
trializao e no pela abertura das economias, como afirmam as outras teorias rivais, elevando
a demanda por proteo social. O mecanismo apontado o de que a reduo do emprego nos
setores industrial e agrcola eleva as demandas sociais por programas sociais compensatrios,
especialmente em sociedades democrticas e com forte organizao partidria. A poltica de-
sempenha papel decisivo neste processo e governos de maior inclinao para agendas distributi-
vas, tais como os governos de orientao ideolgica de esquerda, tenderiam a expandir os gastos
sociais, para o caso das sociedades com Estados de Bem-Estar altamente institucionalizados.
A anlise sugere que os processos de globalizao no se constituiriam em uma ameaa para a
presena dos Estados na rea social.
A ao poltica desempenha papel decisivo na explicao da dinmica de produo dos gas-
tos sociais diante da expanso dos riscos. Agentes sociais interagem com as instituies polticas
para produzir um conjunto de decises governamentais, relativo emergncia, manuteno e
introduo de novos programas na rea social. A organizao de interesses em torno das dispu-
tas pela redistribuio de recursos pela via da poltica revela os modos especficos pelos quais o
Estado se volta para atender compatibilizao das demandas coletivas com a disponibilidade
de recursos oramentrios. As democracias so ambientes marcados por profundas disputas por
incluso e redistribuio entre grupos sociais, fato que move os governos a expandir sua oferta
de polticas sociais, para reduzir os efeitos perversos da desindustrializao, i.e, para garantir
nveis adequados de investimento em reas como educao, sade, e mesmo ateno aos grupos
vulnerveis tais como os pobres e os idosos. A ideologia desempenha papel importante no modo
como as polticas lidam com o conflito distributivo: de forma geral, governos de direita tendem,
na experincia das sociedades desenvolvidas, a expandir a proteo social pela via das polticas
de transferncias de renda para grupos vulnerveis. Por outro lado, os governos de esquerda
buscam mecanismos de melhorias salariais e expanso da oferta de benefcios sociais tais como
crditos e subsdios especficos.
Articulando padres hbridos de interveno social, as polticas sociais nos pases de maior
renda e grau de desenvolvimento refletem as estratgias de resposta aos processos de transfor-
mao da estrutura do emprego articulando o Estado, o Mercado e a Sociedade Civil. A primei-
ra estratgia focaliza a desregulao econmica e os mercados de trabalho, visando expandir a
oferta de emprego no setor privado. A segunda opo tem sido a de regulao extensiva dos ser-
vios pblicos e dos salrios combinados expanso do emprego no setor pblico. A expanso
dos sistemas e mecanismos tradicionais de proteo social se constitui na terceira opo. Iversen
e Cusack (2000) argumentam que a opo por uma destas estratgias de polticas (ou combi-
nao delas) est fortemente ligada ao modo pelo qual as instituies do mercado de trabalho e
os partidos polticos operam em cada sociedade. A ao poltica aparece como decisiva. O papel
do Estado como instituio dotada de autoridade e competncia para organizar o processo de
transferncia das habilidades e competncias (transferability of skills) entre grupos sociais e entre
geraes decisivo para reduzir os efeitos negativos da reestruturao econmica das socieda-
des. Apesar da primazia causal ao fator desindustrializao e aos riscos, variveis polticas e ins-
titucionais desempenham papel ativo na explicao proposta pelos autores que trabalham nesta
linha. A ao poltica desempenha papel central na organizao de interesses coletivos na busca
por proteo social no Estado. Em condies que combinam a coexistncia de organizaes de
representao de interesses fortes e centralmente organizadas e os governos majoritariamente
compostos por partidos que privilegiam agendas redistributivas, as agendas de interveno
social tendem a se expandir ou, em contextos de forte presso fiscal, a serem conservadas. Isto
explica em grande parte por que, nas sociedades europias com forte tradio de welfare state, as
transformaes tecnolgicas e a reestruturao produtiva tendem a ser acompanhadas por uma
manuteno ou expanso dos gastos pblicos.
2.2 Abertura econmica, globalizao e proteo social
A tese rival a de que os processos de abertura e liberalizao das economias so o fator
decisivo para explicar a interveno social dos governos diante da globalizao. Rodrik (1996)
formula uma importante e surpreendente linha de argumentao sobre o papel do Estado no
contexto de uma sociedade exposta aos riscos da competio internacional.
6
A abertura eco-
nmica e a expanso do Estado guardam relao positiva e significativa. A idia subjacente
explicao econmica proposta pelo autor a de que o governo atua como um importante
mecanismo redutor dos riscos produzidos pela interdependncia econmica e expanso das
transaes comerciais entre naes. Nas sociedades expostas competio e aos riscos pro-
duzidos pela globalizao, existe um trade-off entre a expanso do papel social do Estado e a
aceitao de polticas pblicas liberalizantes.
A tese de que a globalizao produziria uma expanso dos gastos pblicos sustentada por
Alesina e Wacziarg (1997). Eles tentam explicar por que os processos de globalizao dos mer-
cados, ao expandir a interdependncia entre as economias e a demanda por abertura comer-
cial, alteram as formas tradicionais de interveno do Estado. Eles sugerem que estes processos
preservam uma relao direta com a escala da economia que se considere. Para economias de
6 Superando as explicaes tradicionais formuladas pela explicao proposta por Cameron (1978), a qual afirmava
haver relao entre a expanso dos gastos pblicos e a questo da abertura das economias, sendo aquela atribuda
forte sindicalizao e organizao dos interesses em torno de barganhas coletivas por proteo social via ao
coletiva, ao menos para as sociedades de maior renda e para o perodo compreendido entre 1960 e 1975; o Estado
desempenharia o papel de promotor da reduo do impacto social dos mercados.
menores dimenses e mais expostas abertura comercial, por um lado, expandem-se as deman-
das pela regulao e interveno do Estado. A expanso do Estado considerada como funda-
mental no sentido de produzir instituies que reduzam as incertezas geradas pela exposio
a mercados competitivos e compensar as tradicionais falhas de mercado. Os gastos sociais so
expandidos para proteger as economias das flutuaes econmicas dos mercados. Os pases de
maior dimenso geogrfica podem lanar mo dos mercados internos, reduzindo a demanda
por abertura comercial e, conseqentemente, por gastos pblicos em polticas sociais.
Boix and Asdera (2000) partem da premissa que grande parte da literatura terica que ten-
ta dar conta da conexo entre abertura econmica e polticas pblicas desconsidera as variveis
relativas ao poltica. Eles argumentam que a ao poltica decisiva para explicar padres
de conflito distributivo pela redistribuio dos gastos sociais pelo Estado em resposta aos pro-
cessos de integrao econmica com os mercados globais. O modelo proposto empenha-se em
descrever o comportamento de um formulador de polticas pblicas que tenta manter-se no
poder maximizando as funes de bem-estar do eleitor mediano. Os atores decisivos enfrentam
decises sobre trade-offs polticos e econmicos que estruturam a escolha de polticas fiscais
e de liberalizao econmica. As elites domsticas disporiam de trs estratgias de integrao
econmica diante dos conflitos por redistribuio produzidos pelo eleitor mediano no processo
poltico. A primeira opo seria a de promover o insulamento das elites estratgicas, buscando
evitar que as mudanas nos preos relativos nos sistemas econmicos internacionais tendam
a produzir maiores demandas por proteo social. A construo de agendas mais liberais de
desenvolvimento, tendo a expanso do setor pblico como recurso crtico para proteger setores
econmicos especficos, se apresenta como a segunda via de ao. Por fim, eles consideram que
as elites estratgicas podem recorrer aos regimes autoritrios para evitar os riscos de elevada
carga tributria que deriva da combinao entre abertura econmica e expanso de sistemas
compensatrios, externalizando os custos da liberalizao para outros grupos sociais excludos
da competio internacional. A via autoritria permite que os custos do conflito e da competi-
o sejam reduzidos. Os caminhos possveis sugeridos pelos autores evidenciam que a relao
entre exposio competio internacional e comportamento fiscal essencialmente mediada
pela conexo entre agncia, instituies e decises polticas em contextos especficos de tempo
e espao. Contrariamente ao senso comum, a globalizao no necessariamente produz mais
ou menos interveno social, mas sim opera como uma matriz de condicionantes, que permite
conectar os interesses estratgicos das elites decisrias em torno de opes de expandir ou no
os recursos na direo de polticas mais redistributivas ou mais conservadoras para atender s
preferncias do eleitor mediano.
3 COMPOSIO POPULACIONAL E EXPANSO DOS PROGRAMAS DE PROTEO
SOCIAL
Outra tese importante no debate contemporneo relaciona a expanso dos gastos sociais
mudana da estrutura populacional das sociedades. Nesta interpretao, muito freqente nos
modelos e estudos empricos comparados, a varivel taxa de dependncia (dependency ratio)
tenta compreender o decisivo impacto da participao de grupos sociais de atores com idade
superior a 65 anos ou mesmo os menores que 15 anos sobre o comportamento expansivo dos
gastos pblicos. Uma tese central deste debate a de que o aumento da longevidade nas socie-
dades tende a produzir uma significativa expanso dos gastos sociais. Os gastos previdencirios
tenderiam a se expandir consideravelmente em sociedades em que o porcentual da populao
superior a 65 anos atinge nveis razoveis. Este perfil populacional tende a produzir um efeito
surpreendente sobre a ao poltica e a questo do conflito distributivo. As instituies polticas
passam a ser importantssimos mediadores para as formas que iro se delinear, com as alterna-
tivas de superao do conhecido problema da redistribuio entre geraes. Em linhas gerais, o
conflito poltico se estrutura em torno das preferncias de dois grupos especficos: os benefici-
rios das polticas de previdncia e seguridade social, que defendem a manuteno do status quo
no tempo t, e os grupos que no so beneficirios e que, atualmente, contribuem para a oferta
de tais servios. Diferentes regimes polticos e arranjos institucionais acomodaro as formas de
resoluo deste conflito. O aumento do peso das preferncias dos atores que se beneficiam hoje
com a importante questo da proteo social para estes grupos tende a pressionar a poltica por
agendas que contemplem maior ateno a programas sociais, voltadas para os eleitores com ida-
de superior aos 65 anos em detrimento de outros grupos sociais. Este problema tpico de so-
ciedades desenvolvidas, mas tambm afeta sociedades como a brasileira, onde aproximadamente
60% do gasto social federal de natureza previdenciria. A participao eleitoral deste grupo
social aparece como importantssimo elemento para explicar as decises coletivas em torno dos
padres de gastos sociais. O peso eleitoral deste grupo na competio poltica tende a alterar a
posio do eleitor mediano em favor da maior interveno do Estado, o que lhes confere grande
latitude para atrair atores polticos estrategicamente interessados em expandir os gastos sociais
na direo destes grupos em troca de apoio eleitoral.
A expanso dos programas previdencirios usualmente explicada por teorias que inter-
pretam as decises de gastos como um conflito intertemporal entre grupos. A preferncia dos
eleitores por programas previdencirios dependeria fundamentalmente de sua idade e renda.
A teoria supe que a ao de coalizes formada por atores polticos que representam eleitores
pobres e de dependentes da redistribuio via previdncia, seriam aqueles que teriam maior
interesse em apoiar plataformas polticas voltadas para manter ou expandir os benefcios sociais.
Esta coalizo tenderia, em tese, a pressionar por uma expanso indevida, uma vez que seus
principais opositores (os ricos e no beneficirios) no poderiam participar das escolhas sobre
estas polticas. O processo poltico traduziria um generalizado movimento de transferncia de
recursos do eleitor mediano (median voter) para os beneficirios lquidos do welfare state. Por
sua vez, os governos precisam atuar estrategicamente para definir a carga tributria necessria
para financiar a expanso das transferncias sociais para tais grupos, o que depende da posio
do eleitor mediano. Caso este se posicione na situao de beneficirio ou de contribuinte de
um sistema previdencirio, a carga tributria vai variar consideravelmente. No primeiro caso,
os beneficirios tentaro apoiar a expanso do esforo fiscal (especialmente em sistemas previ-
dencirios do tipo pay-as-you-go, onde os contribuintes pagam e os beneficirios recebem suas
aposentadorias) s expensas dos contribuintes e, no outro caso, os beneficirios tentariam se
valer de estratgias polticas de sobrevivncia no processo poltico bloqueando as tentativas de
reformas da previdncia. Muito conhecida nesta literatura a relao positiva entre a taxa de
dependncia por proteo social e a montagem de coalizes polticas que tentam impor agendas
de polticas pblicas que promovem a expanso da carga tributria.
A relao entre ao poltica e gastos sociais se evidencia na interpretao oferecida pelo
estudo comparativo de Snyder e Yackovlev (2000) para o caso dos EUA e de grupo de pases
latino-americanos (incluindo o Caribe). Os autores sugerem que a estabilidade (ou carter no-
cclico) dos programas sociais depende consideravelmente do tipo de programa que se conside-
re. Pelo fato de materializarem diferentes formas de agregar interesses de grupos em torno de
redistribuio sob diferentes formas, as polticas sociais enfrentam diferentes graus de riscos
polticos e vulnerabilidade no processo poltico. Para o caso americano, eles sugerem no
ter havido diferenciaes de vulnerabilidade quando se consideram aspectos como focalizao,
universalizao ou distribuio geogrfica dos benefcios produzidos pelas polticas. Todavia,
aquelas polticas focalizadas nos grupos pobres tendem a exibir vulnerabilidade quando ocor-
rem mudanas no controle poltico no Congresso, especialmente quando os Republicanos
assumem o poder. Para o caso latino-americano, por contraste, as polticas de proteo social
so altamente vulnerveis aos ciclos econmicos e polticos. A instabilidade dos gastos em edu-
cao e sade para os casos analisados sugere haver uma influncia da varivel poltica sobre a
mudana nas polticas pblicas. Os regimes polticos desempenham papel decisivo para explicar
o comportamento cclico das decises coletivas sobre o gasto social. Todavia, eles sugerem que o
refinamento sobre a explicao dos diferentes padres de relaes entre poltica e gastos pbli-
cos podem ser mais bem compreendidas se a categoria analtica gasto social for desagregada
ou decomposta em tipos distintos de programas e projetos. Um resultado desafiador da anlise
comparativa a reduzida influncia da varivel ideologia poltica sobre a mudana dos padres
de polticas pblicas para os casos do Brasil e Colmbia. Todavia, conforme sugerem os autores,
as variaes no controle poltico nos pases estudados teriam impacto relevante. Mudanas no
controle poltico produziriam significativas mudanas no gasto social para os casos latino-ame-
ricanos. Decorrente do crnico problema de organizao das demandas e formao de clientelas
no padro de relacionamento entre Estado e sociedade na produo de polticas pblicas, este
processo se d de forma errtica e com grande instabilidade nos padres de atendimento s de-
mandas sociais dos grupos. No caso americano, as clientelas desempenham papel decisivo na
proteo dos programas sociais, evitando flutuaes na distribuio geogrfica e intragrupos
na sociedade. As polticas so importantes para explicar a poltica e os padres de gastos assim
como os tradicionais estudos na rea de poltica pblica.
A relao mais complexa entre globalizao, democracia e padres de gastos sociais na
Amrica Latina analisada no modelo proposto por Avelino, Brown e Hunter (2000) para 19
pases no perodo 1980-1997. O modelo proposto tenta testar a validade de duas consagradas hi-
pteses sobre as relaes entre poltica social e globalizao. A primeira delas, conhecida como
a hiptese da eficincia, considera que os governos respondem aos processos de globalizao
com reduo dos gastos em programas sociais, enquanto que a segunda considera que h uma
ao de expandir o gasto social para compensar as perdas sociais produzidas pela globalizao.
Na primeira hiptese, o mecanismo causal o de que os governos tendem a reduzir os impostos
e os gastos sociais que criam incentivos negativos para o crescimento econmico e a competi-
tividade internacional. A principal relao esperada seria que os processos de abertura econ-
mica produziriam restries para as polticas sociais. Por outro lado, embora reconheam tais
restries, as teorias que argumentam na direo da hiptese da ao compensatria do Estado,
como j discutido em seo anterior, enfatizam as relaes entre as ofertas de polticas pblicas
pelos polticos e burocratas e a crescente demanda dos grupos por proteo social. Os polticos
e burocratas utilizam estrategicamente as polticas sociais como mecanismos de proteo aos
riscos produzidos pelos processos de abertura econmica e financeira. Os gastos sociais em
determinados programas sociais, especialmente aqueles de natureza compensatria, tenderiam
a se expandir com a globalizao.
Contrariamente aos resultados encontrados pelo estudo de Kaufman e Segura-Ubiergo
(2001) para o caso latino-americano, os resultados encontrados sugerem haver uma lgica dual
de articulao entre globalizao, democracia e gastos pblicos, a qual varia em funo do tipo
de programa social considerado. Este importante resultado derivado do fato que a abertura
comercial esteve negativamente correlacionada aos gastos sociais, ao passo que a abertura finan-
ceira produziu resultado polar oposto na experincia da amostra considerada. A desagregao
dos gastos sociais foi escolhida como opo para compreender os diferentes impactos da demo-
cracia sobre os gastos pblicos em Educao, Sade e Previdncia Social. Importante resultado
nesta direo mostra que a democratizao na Amrica Latina teve impacto positivo sobre os
gastos em Educao. A abertura comercial da economia est negativamente correlacionada com
os gastos sociais, enquanto a abertura financeira esteve positivamente correlacionada com os
gastos em Educao e Sade. As recomendaes deste estudo incluem o refinamento dos mode-
los que permitam teorizar sobre a conexo entre globalizao e instituies polticas domsticas
com metodologias que possibilitem trabalhar de forma desagregada as mltiplas tipologias das
polticas sociais. Embora a varivel poltica desempenhe papel importante na explicao, ao
concentrar nfase na democracia como principal componente poltico no modelo proposto, este
deixa de considerar o papel do federalismo e da descentralizao poltica, fiscal e administrativa
que, reconhecidamente, desempenham papel decisivo sobre os padres de gastos pblicos, em
especial na Amrica Latina. Outras variveis importantes como os arranjos institucionais e na-
tureza dos processos decisrios nas diferentes polticas sociais, capacidade gerencial (state capa-
city), profissionalizao, grau de insulamento decisrio, participao e representao, poderiam
ser teis para compreender mais de perto a conexo entre globalizao e democracia no contex-
to latino-americano. Embora a incluso destas variveis seja necessria para um refinamento
dos modelos, as teorias utilizadas partem do pressuposto de que so as variveis exgenas, no
caso, a globalizao, que impactam sobre os gastos sociais, mediadas pela democracia, e no
aquelas que levariam em conta que os fatores endgenos, por exemplo, o desenho institucional
ou processo decisrio, ou mesmo na opo estratgica dos atores (representadas pela posio
do eleitor mediano ou decisivo) no processo poltico, que produziriam determinados padres
de interveno pblica na rea social. A nfase nos processos de abertura comercial tende a
ultrapassar os microfundamentos da explicao, necessrios para compreender mais de perto
a conexo entre poltica, instituies e gastos sociais. Teorias que focalizem padres mais de-
sagregados de polticas sociais poderiam incorporar variveis que capturam os mecanismos de
estruturao das conexes causais, explicando com maior robustez a conexo entre democracia
e interveno social do Estado na Amrica Latina.
4 INSTITUIES, POLTICA E OS MECANISMOS DA EXPANSO DOS GASTOS
Quando compreendida como uma relao entre o Estado e a sociedade, a expanso dos
gastos pblicos fundamentalmente ligada a aspectos que extrapolam os condicionantes estru-
turais apresentados na seo anterior. Para ir alm dos elementos estruturais e expandir o leque
de mecanismos causais da expanso dos gastos pblicos, devemos compreender a relao entre
os governos e a sociedade numa abordagem interacionista, em que as escolhas coletivas so
mediadas por instituies. Para isto, devemos compreender tal relao estruturada a partir da
conhecida abordagem do tipo principal-agente, na qual os incentivos desempenham papel fun-
damental na explicao da relao entre preferncias, instituies, ao e escolhas. Tentaremos
aqui desvendar os mecanismos causais que conectam a ao poltica, as escolhas institucionais
e a produo dos gastos pblicos, tentando elucidar as mltiplas formas com que tais conexes
se organizam a partir de diversas teorias e modelos contemporneos. Neste sentido, importantes
instituies polticas tais como as constituies, as formas de governos, os regimes polticos, os
sistemas eleitorais e as regras fiscais so manifestaes diversificadas da estrutura de incentivos
que estruturam a ao poltica. Elas so as regras do jogo em que as decises polticas sobre
os gastos pblicos so geradas na interao entre diversos atores sociais em competio por
recursos escassos. Concentraremo-nos nas principais argumentaes, tpicas das explicaes
polticas, que sero exploradas nas diversas teorias e modelos considerados.
4.1 Instituies, desenho institucional e a descentralizao
O novo institucionalismo parte do pressuposto de que instituies so importantes para
explicar o comportamento social, econmico e poltico (HALL; TAYLOR, 1996; PUTNAM,
1993; NORTH, 1990; MARCH; OLSEN, 1989). Quando entendidas enquanto sistemas de
incentivos que restringem a ao humana produzindo sanes e recompensas, ou como as re-
gras do jogo, as instituies permitem compreender mais de perto que a ao humana social,
econmica e poltica ocorre dentro de um ambiente altamente estruturado, onde as regras
importam. A poltica produz as regras em que as decises polticas entre atores sociais ocor-
rem. Interaes estratgicas entre atores movidos pela racionalidade so mediadas por regras.
Quando se referem s instituies que produzem as causas polticas da expanso do gasto, a
teoria contempornea apresenta um conjunto sofisticado de explicaes que so diferenciadas
em termos das primazias causais que so atribudas aos fatores polticos.
A primeira importante explicao centrada nas instituies est relacionada com a com-
plexidade e invisibilidade das regras fiscais e seus impactos sobre a expanso fiscal dos gover-
nos. Este fenmeno largamente conhecido na economia poltica como a Iluso Fiscal, e ilustra
como determinados incentivos existentes nos sistemas tributrios podem produzir a expanso
(ou no) dos gastos pblicos. O problema da iluso fiscal parte da argumentao de que os
governos enfrentam um importante dilema poltico no que se refere ao trade-off entre gastos
e tributao: se, por um lado, expandir os gastos amplia as chances de retornos eleitorais e,
portanto, altamente atrativo do ponto de vista da sobrevivncia poltica, por outro, expandir a
carga tributria sobre os eleitores representa quase sempre elevados custos eleitorais. A hiptese
da iluso fiscal para explicar a expanso dos gastos pblicos est centrada na premissa de que
os cidados avaliam o tamanho do governo pela incidncia relativa da carga tributria, a qual
depende sensivelmente da natureza das regras fiscais que compem o sistema tributrio.
Decises fiscais que tendem a impor custos concentrados ou difusos sobre grupos via
tributao ou cortes de gastos tendem a gerar reao por parte dos atores sociais com impactos
decisivos sobre o apoio eleitoral. Quando a competio poltica aumenta em regimes democr-
ticos, a imposio de custos e distribuio de benefcios passa a ser absolutamente crucial. Os
governos tentam desesperadamente encontrar alternativas viveis para equilibrar demandas
crescentes por bens pblicos e resistncia a enfrentar cargas tributrias elevadas. Tal proble-
ma mais evidenciado em contexto de recursos escassos e grandes conflitos redistributivos. A
complexidade dos sistemas tributrios um dos mecanismos que os governos utilizam para
elevar a arrecadao de impostos para financiar a expanso dos gastos pblicos para produzir
redistribuio. O desenho institucional assume centralidade na explicao sobre a expanso dos
gastos. Quanto mais complexos e dotados de menor visibilidade so os impostos, mais os cida-
dos tendem a subestimar o custo do financiamento da produo dos bens pblicos. Se reduzir
a visibilidade da estrutura tributria permite confundir os eleitores, por outro, reduz a trans-
parncia das instituies fiscais, reduzindo as possibilidades dos requisitos da accountability
social, o que um puzzle para as sociedades democrticas competitivas. O conflito distributivo
depende, em parte, da invisibilidade das regras e de que os cidados aceitem a iluso fiscal,
em alguma medida, para possibilitar a expanso dos gastos. Politicamente seria de grande in-
teresse dos grupos que apiam a expanso dos gastos tornar os impostos menos visveis e, por
outro lado, para grupos que buscam a eficincia e accountability dos governos, as presses iriam
contra a invisibilidade dos impostos. O poder e a legitimidade de algumas burocracias setoriais
para propor regras fiscais so vistos como decisivos para explicar a expanso dos governos em
ambientes democrticos e competitivos.
As democracias contemporneas expandem os seus gastos por outros mecanismos que
extrapolam os sistemas tributrios e que esto diretamente relacionados a expanso da parti-
cipao, da accountability e da representao poltica. Vrios mecanismos so contemplados na
literatura. A conexo entre comportamento fiscal e representao poltica pode ser compreendi-
da a partir da conhecida Lei de 1/n (WEINGAST; SHEPSLE; JOHNSEN, 1981) que atribui
relevncia ao tamanho do Legislativo para explicar a expanso dos gastos pblicos. Baseados
em premissas neoclssicas para explicar o conflito distributivo entre distritos eleitorais finan-
ciados por uma base fiscal partilhada, os autores mostram que a competio poltica cria incen-
tivos para que os legisladores racionalmente adotem estratgias voltadas para elevar os gastos
at o ponto em que os benefcios se igualam aos custos polticos. Movidos pela racionalidade
individual de expandir a distribuio de benefcios concentrados para suas bases eleitorais, os
polticos freqentemente entram em situaes de colapso oramentrio, que se assemelham
ao problema da tragdia dos commons (OSTROM, 1990) na produo de bens pblicos pelos
atores polticos, movidos pela ao racional. Diante dos dilemas da ao racional, os polticos
se voltam para expandir os mecanismos de logrolling e aumentar o apoio mtuo em torno dos
projetos para suas bases eleitorais de forma concentrada. A concluso principal derivada da te-
oria que um aumento de n cadeiras no legislativo produz uma expanso dos gastos em taxa
proporcional. Ao elevar a quantidade de representantes, cada poltico individualmente reduz a
sua margem de obter xito na sua agenda de distribuio concentrada de benefcios, tendendo,
ento, a entrar em ao coletiva via logrolling.
Duas argumentaes em modelos tericos recentes fornecidos por Tornell e Lane (1998),
Talvi e Vgh (2005) e Alesina e Tabellini (2005) (cf. ESLAVA, 2006, p. 15) tm expandido a
compreenso da relao entre a disponibilidade de recursos fiscais partilhados e o comporta-
mento fiscal dos governos em pases menos desenvolvidos. Os dois primeiros autores exploram
o argumento do efeito voracidade sobre os recursos fiscais. Este mecanismo estaria relacionado
idia de que recursos fiscais adicionais gerados em momentos de expanso econmica tendem
a produzir uma maior competitividade de diferentes grupos pela utilizao destes recursos
partilhados. Em conseqncia, os dficits governamentais tendem a ser produzidos com o cres-
cimento econmico. Por outro lado, Alesina e Tabellini (2005) relacionam este comportamento
ao comportamento dos eleitores para evitar que os recursos fiscais adicionais sejam alocados
para grupos de interesses ou mesmo apropriados pelos governos. A maior expanso dos dficits
fiscais negativamente relacionada transparncia oramentria e positivamente associada
aos nveis existentes de corrupo. Uma premissa central que existem dois resultados fiscais
que os eleitores no podem controlar perfeitamente: a) a quantidade de benefcios capturada
pelos candidatos eleio ou pelos grupos de interesses e b) a quantidade adicional de recursos
fiscais gerados pelo crescimento econmico. Quando uma expanso econmica gera uma onda
de disponibilidade de recursos fiscais, os eleitores passam a demandar mais gastos em polticas
pblicas para restringir a capacidade de os polticos ou de grupos de interesse se apropriarem
destes novos recursos. Em contextos de baixa accountability vertical e de elevadas taxas de
corrupo, os problemas de captura tendem a se apresentar de forma mais aguda, inibindo a
performance fiscal dos governos.
Amorim e Borsani (2004) enfatizam o papel da relao entre o Poder Executivo e o Con-
gresso como decisiva para compreender o comportamento fiscal nas democracias presidenciais
na Amrica Latina. Eles consideram que elementos institucionais e polticos tais como os
poderes legislativos do presidente, a estabilidade ministerial e o grau de centralizao das insti-
tuies oramentrias so decisivos para compreender o comportamento fiscal nestes pases. O
resultado fundamental da anlise comparativa realizada pelos autores de que, no contexto das
democracias latino-americanas, presidentes apoiados por um partido forte e por um conjunto
estvel de ministrios tm um impacto negativo sobre o gasto pblico e um efeito positivo sobre
o equilbrio fiscal. Eles consideram que as caractersticas polticas dos governos latino-ameri-
canos tm uma significante influncia sobre o comportamento fiscal. Os autores argumentam,
em tese, que, por um lado, a competitividade eleitoral tende a produzir desequilbrios fiscais
e, por outro, que a capacidade poltica dos governos ampliaria as chances de melhor gesto do
gasto pblico.
A expanso da accountability em sistemas democrticos outro importante mecanismo
causal da expanso dos gastos pblicos. Expanso dos controles polticos via participao e
descentralizao so variveis relevantes para explicar padres e intensidades de expanso dos
gastos pblicos. A participao dos governos locais nas decises pblicas e no controle sobre as
polticas pblicas produz presses considerveis sobre o nvel de gastos. A literatura contempo-
rnea aponta para a conexo positiva entre accountability poltica e expanso das cargas tribut-
rias. Um tema emergente na literatura contempornea a influncia das instituies do Poder
Judicirio sobre as decises de poltica econmica e fiscal, que est diretamente associada ao
problema da accountability democrtica. A capacidade de realizar alteraes nas polticas fiscais
existentes est diretamente relacionada ao grau de constitucionalidade destas decises, bem
como a capacidade de o Poder Judicirio garantir uma matriz de direitos nas diversas esferas
do governo, tornando os sistemas mais conflitivos ou mais consensuais em termos dos nveis de
gastos. Esta relao to mais conflituosa quanto maiores os nveis de fragmentao poltica,
em que a representao poltica e os problemas de coordenao das polticas so mais ntidos,
como no caso das democracias federativas. Os custos da participao e representao so ampla-
mente maiores em democracias federativas, onde os governos locais ampliam as presses para
criar complexos sistemas de governana em que as demandas locais por bens e servios sejam
transladadas para as polticas pblicas de corte mais agregado. O conflito poltico entre regies
tpico no conflito distributivo em federaes, e a descentralizao pode gerar problemas tpi-
cos como a guerra fiscal com efeitos nocivos sobre o equilbrio fiscal dos governos.
Modelos tradicionais que conectam ao poltica, descentralizao e comportamento
fiscal dos governos se traduzem no modelo do Leviat proposto por Brennan e Buchanan
(1980). A premissa central que, quando governos locais expandem suas autonomias sobre as
polticas fiscais, a expanso dos gastos e da tributao ocorre dentro de restries produzidas
pela competio entre regies. Dotados de mobilidade e de escolha sobre cestas de bens p-
blicos (tributao e gastos), os contribuintes-eleitores (e as firmas, no sentido mais ampliado)
teriam opes de escolher sobre suas locaes espaciais sobre jurisdies separadas em termos
de padres distintos de polticas fiscais. A eficincia fiscal deriva da competio entre polticas
fiscais propostas pelos governos subnacionais, que tendem a evitar a migrao desenfreada
de contribuintes. O equilbrio poltico compatibilizaria, em tese, as preferncias dos atores e
as demandas por bens pblicos. A competio dos governos locais entre polticas fiscais um
mecanismo decisivo para controlar a voracidade tributria dos governos. Diversos estudos em-
pricos corroboram tal argumento e evidenciam relao positiva entre a descentralizao dos
poderes fiscais e a reduo da interferncia do governo central com gastos pblicos financiados
por transferncias de impostos.
Outro importante mecanismo que as teorias enfatizam o conhecido problema de coor-
denao das polticas pblicas derivado da descentralizao. A descentralizao fiscal tende a
produzir fortes incentivos para a expanso dos gastos dos governos locais, especialmente quan-
do as restries oramentrias so tnues (soft budget constraints). O grau de descentralizao
dos gastos, a verticalidade fiscal, discricionaridade dos sistemas de transferncias governamen-
tais e o grau de autonomia para tomada de emprstimos dos governos locais so considerados
incentivos fundamentais para explicar o comportamento fiscal dos governos. Neste sentido, o
desenho institucional e a natureza dos incentivos adquirem centralidade. Descentralizao dos
gastos, verticalidade e autonomia para emprstimos foram altamente significantes para o caso.
A principal implicao desta relao que a compreenso das relaes entre descentralizao
e expanso dos gastos pblicos est articulada ao modo particular de os diferentes desenhos
institucionais, que estruturam as relaes intergovernamentais, produzirem incentivos para a
responsabilidade fiscal dos governos.
No debate atual sobre a relao entre as preferncias dos eleitores e a poltica fiscal, vale
salientar tambm uma importante derivao da teoria sobre se os eleitores preferem governos
que tendem a gastar mais ou o contrrio. Como ilustra o trabalho de Alesina, Perroti e Tavares
(1998), governos que implementam ajustes fiscais exitosos tendem a perdurar, o que reflete uma
preferncia dos eleitores pela eficincia e racionalidade na gesto do gasto pblico. Brender e
Drazen (2005) mostram que, em contextos democrticos, a presena de dficits fiscais em anos
anteriores s eleies reduz as chances eleitorais do partido governista. Em democracias jovens,
todavia, estudos recentes revelam exatamente o comportamento contrrio, o que estaria relacio-
nado diretamente capacidade dos eleitores para monitorar os resultados das polticas fiscais.
4.2 Sistemas eleitorais e comportamento poltico para a produo da distribuio social
A lgica de produo dos bens pblicos depende do tipo de sistema eleitoral que se consi-
dere. Sistemas eleitorais majoritrios e proporcionais produzem incentivos diferenciados sobre
os polticos em termos do tipo de bem pblico que ele prefere alocar para as suas bases eleito-
rais. Estas estratgias de alocao de recursos tm impacto decisivo sobre o comportamento fis-
cal dos governos. Os recursos alocados pelo processo poltico assumem basicamente dois tipos:
concentrados geograficamente ou concentrados sobre grupos distintos (desempregados, grupos
de menor renda, etc.). A concentrao geogrfica aproxima a produo de cada representante da
produo de um bem pblico. Os grupos permitem visualizar o comportamento dos governos
produzindo benefcios concentrados para determinados grupos, o que se afasta da concepo
clssica de bem pblico. Os atores polticos enfrentam diferentes incentivos produzidos pelos
sistemas eleitorais, os quais estruturam o seu comportamento estratgico diante do gasto p-
blico e das polticas de tributao.
Nos sistemas majoritrios, dado que cada distrito elege apenas um representante poltico,
os eleitores tero fortes incentivos para escolher uma representao fortemente motivada para
a produo de bens pblicos geograficamente concentrados, como estratgia poltica que per-
mita ampliar a quantidade de gastos pblicos para o seu distrito. A produo dos bens pblicos
passa a ser um mecanismo de fundamental importncia para proteger o bem-estar de um dado
distrito. Nos sistemas proporcionais, dado que cada distrito eleitoral pode eleger mais de um
representante, eleitores tm incentivos para eleger polticos com agendas voltadas para expandir
o gasto pblico via transferncias para grupos no-geograficamente distribudas. A principal
conseqncia que a expanso dos gastos com transferncias maior em sistemas proporcio-
nais, enquanto que a expanso pela via do gasto em bens pblicos maior em sistemas majo-
ritrios. Os modelos contemporneos permitem compreender mais de perto a dicotomia entre
a conexo com grupos sociais ou com bases eleitorais geograficamente distribudas, bem
como a suposta maior variabilidade de interesses nos sistemas proporcionais e a maior im-
portncia dos interesses locais em sistemas majoritrios. Ames (2003) fornece uma interessante
explicao dos entraves democracia no Brasil a partir da conexo entre os incentivos gerados
pelas regras eleitorais e o padro de comportamento dos parlamentares em funo dos tipos de
votao. O comportamento dos polticos diante do gasto depende fundamentalmente das dife-
rentes distribuies espaciais de votao que os coloca no poder. A estratgia de sobrevivncia
dos polticos no sistema poltico brasileiro depende das formas com as quais eles alinham a
alocao de recursos pblicos para tais bases eleitorais.
Estudo comparativo das democracias contemporneas produzido por Persson e Tabelinni
(2001) oferece importantes consideraes empricas e tericas relativas ao impacto das regras
eleitorais e dos regimes polticos sobre o comportamento fiscal dos governos. Em distritos elei-
torais de maior magnitude, a competio poltica produz incentivos para que os partidos polti-
cos busquem montar coalizes difusas para garantir a sobrevivncia poltica. Em contextos de
eleies proporcionais, este comportamento deve gerar a expanso de programas sociais. Outro
ponto importante tratado pelo estudo o impacto das regras eleitorais sobre a estrutura parti-
dria. Os sistemas eleitorais proporcionais reduzem a criao de barreiras entrada de novos
partidos, trazendo novas demandas por polticas pblicas geradas pela organizao de grupos
socais diversos. Por outro lado, os sistemas majoritrios em regimes parlamentares tendem a
produzir sistemas organizados politicamente em torno de um partido poltico. Os regimes pre-
sidencialistas tendem a produzir menor expanso dos gastos pblicos. A reposta cclica do gasto
agregado e dos dficits oramentrios varia de acordo com o tipo de regime: em regimes presi-
denciais e eleies majoritrias este efeito bem mais reduzido. Quanto questo da ao dos
governos diante do equilbrio oramentrio, em regimes presidencialistas tendem a expandir os
gastos em anos eleitorais.
Um impasse considervel para a proviso de polticas fiscais consistentes reside na assime-
tria de informao entre eleitores e o governo e o problema da manipulao racional dos dficits
fiscais. Baseados no modelo original sugerido por Rogoff (1990), que se volta para explicar por
que os ciclos eleitorais existem, diversos estudos tm oferecido explicaes sobre o importante
problema de por que eleitores perfeitamente racionais tenderiam a gerar desequilbrios fiscais,
especialmente em democracias competitivas? Partindo do pressuposto do comportamento
racional-maximizador dos polticos e dos eleitores, ele argumenta que a existncia dos ciclos
eleitorais est diretamente associada assimetria informacional entre os eleitores e o comporta-
mento fiscal dos futuros candidatos ao governo.
7

O argumento bsico que os custos associados produo dos programas governamentais
dependem da capacidade de gesto dos polticos, a qual muito fragilmente controlada pelos
eleitores. Os eleitores possuem informao imperfeita sobre o nvel de competncia de cada um
dos polticos e sobre os candidatos reeleio. Os eleitores apenas possuem informao sobre
as polticas fiscais pregressas, o que no garante credibilidade sobre o desenho de polticas fu-
turas. Neste sentido, um candidato reeleio que tenha promovido maior nvel de gastos em
programas governamentais visto como mais competente, sendo apoiado pelos eleitores. Este
problema de informao gera incentivos poderosos para os polticos criarem dficits fiscais para
financiar maiores nveis de gastos pblicos. Outro elemento necessrio para este argumento
que os eleitores no sejam dotados de informao perfeita sobre o oramento. Se eles conhecem
com maior preciso os custos das polticas promovidas pelo governo, eles podem inferir com
maior chance de aproximao realidade sobre a competncia dos candidatos ao governo.
4.3 O Estado em ao: a produo de veto players e legados de polticas
A consagrada tradio analtica de estudar a produo das polticas pblicas, que vem da
cincia poltica americana dos anos de 1970 a partir de autores como Theodore Lowi, James
Q. Wilson e Aaron Wildavsky tem influenciado as geraes subseqentes com o enunciado
de que o Estado em ao produz diferentes tipos de ao poltica. As polticas produzem a
poltica tem sido uma das balizas da produo sobre a lgica da produo dos bens pblicos.
Lowi (1985) considera que as polticas pblicas constituem diferenciadas formas de colocar o
Estado em ao produzindo mecanismos causais que conectam a formulao e implementao
das polticas com a ao poltica em contextos institucionais especficos. Mais recentemente,
duas tradies importantes para compreender o efeito das polticas sobre a produo dos gastos
pblicos derivam das perspectivas do novo institucionalismo histrico (STEINMO; THELEN,
1992); HALL; TAYLOR, 1996; NORTH, 1981; KATO, 1996) e da inovadora teoria dos veto
players (TSEBELIS, 2002) na cincia poltica.
Por um lado, as teorias derivadas das premissas institucionalistas partem do pressuposto
de que as decises atuais sobre os gastos pblicos esto sob a influncia direta dos legados de
polticas, da histria das decises e das polticas fiscais anteriores. Os legados operam como
restries para novos padres de polticas para os atores. As decises de polticas no perodo
t dependem em muito das trajetrias institucionais que foram trilhadas por cada poltica. A
7 O argumento da assimetria de informao entre eleitores e polticos tambm explorado por Ferejohn (1995). Ele
oferece um modelo dinmico no qual os eleitores tm incentivos para realizar suas escolhas eleitorais baseadas no
comportamento pregresso dos polticos. Os eleitores tendem a realizar avaliaes sobre os agentes polticos com base
no seu desempenho no governo e no a partir de informao real sobre a execuo das plataformas de campanha.
Neste sentido, a possibilidade de elevao do bem-estar dos eleitores est sujeita a importante restrio do compor-
tamento oportunista e maximizador dos agentes polticos.
escolha sobre nveis de gastos e tributaes segue um caminho dependente das molduras
institucionais anteriores.
A lgica subjacente a tal proposta terica de que os atores escolhem sobre a produo
das polticas e das instituies, porm, o fazem sob considerveis restries institucionais. As
premissas deste modelo so a racionalidade limitada dos agentes, as instituies consideradas
como regras que geram restries sobre as escolhas dos agentes e que as escolhas coletivas des-
tes agentes sobre restries so consistentes com a produo do bem coletivo. Ingram e Clay
(2000) conectam as relaes entre agncia, escolhas e instituies dentro de uma lgica que se
aproxima da ao poltica tal qual concebida neste artigo. Eles consideram em suas premissas
comportamentais que a produo destes tipos institucionais se articulam em uma lgica em
que indivduos produzem instituies do tipo privadas-descentralizadas, organizaes pro-
duzem instituies consideradas privadas-centralizadas, enquanto que os Estados produzem
instituies pblicas e centralizadas.
Ao mesmo tempo que perseguem seus interesses e agendas de polticas pblicas eles pro-
duzem restries para outros atores. O institucionalismo proposto pelos autores se diferencia
das tradies cognitivas e das teorias do embededeness (GRANOVETTER, 1985) na medida em
que considera que a dinmica de interao entre os indivduos, as organizaes e os Estados so
articulados para produzir uma explicao da emergncia, desenvolvimento e mudana institu-
cional (NORTH, 1990). O Estado e suas polticas pblicas so considerados como agente do-
tado de poder e autoridade para produo de instituies voltadas para garantir a proteo dos
direitos de propriedade, a reduo dos custos de transao e a garantia dos direitos e dos con-
tratos. A produo de vnculos confiveis seria o papel decisivo para o Estado na ordem social e
poltica. Considerando este referencial, podemos entender as polticas fiscais gastos pblicos
e a tributao como instituies produzidas por atores racionais dentro de restries. As insti-
tuies podem explicar em que medida as escolhas coletivas dos agentes revelam os resultados
das trocas sob restries institucionais entre uma cadeia de decises que vai da esfera do mundo
privado deciso coletiva em grandes sistemas de coero e distribuio de recursos.
O Estado em ao produz pontos de veto que radicalmente afetam o resultado das decises
coletivas dos atores institucionais sobre padres de polticas. Este enunciado formulado pela
Teoria dos Veto Players originalmente criada por Tsebelis (2002) para explicar a estabilidade
ou variao de padres de polticas e, atualmente, como um recurso essencial para explicar e
interpretar um diverso leque de fenmenos de interesse para a cincia poltica, tais como o fun-
cionamento das instituies, mudana institucional, comportamento legislativo, produo de
polticas macroeconmicas, produo dos oramentos e a governabildade.
8

Tsebelis afirma que a razo substantiva e metodolgica para escolher as polticas pblicas
como ponto de partida para construir sua teoria que as polticas (policies) so os principais
resultados da ao poltica. A anlise das instituies em ao na produo de polticas decisi-
8 A teoria e aplicao da teoria dos veto players sistematizada e apresentada com detalhes no livro de Tsebelis
(2002).
va para compreender a conexo entre as preferncias dos agentes sobre plataformas de polticas
pblicas. Ele considera que, se identificamos as polticas que so produzidas (vitoriosas no
processo decisrio), poderemos voltar para explicar a conexo entre polticas, escolhas e prefe-
rncias dos atores envolvidos no processo decisrio. Outro recurso metodolgico importante da
teoria focalizar a estabilidade das polticas pblicas. Ele argumenta que podemos entender as
caractersticas essenciais do sistema institucional se compreendidas as regras que produzem o
status quo na ao poltica.
Para explicar mais especificamente a questo da expanso dos gastos pblicos, a teoria dos
veto players considera que mudanas dependem fundamentalmente na distribuio das prefe-
rncias dos atores envolvidos no processo decisrio sob restries institucionais. As regras de
deciso so consideradas como elementos decisivos para explicar determinados movimentos de
manuteno ou distanciamento do status quo. Mudanas na composio e magnitude do gasto
pblico so afetadas pela composio dos governos e pela distncia ideolgica das agendas de
poltica do governo atual e do governo anterior. A posio ideolgica dos veto players decisiva:
quanto mais diversas forem as posies ideolgicas da coalizo governamental, i.e, maiores fo-
rem as distancias ideolgicas entre os partidos polticos, menores so as chances de mudanas
nas estruturas e composies dos gastos. Por outro lado, quanto mais intensa for a alternncia
nas agendas entre dois governos sucessivos, maiores as chances de mudanas substanciais. A
inovao nas proposies levantadas pela teoria tem dois aspectos importantes. O primeiro est
relacionado ao fato de que no apenas o tamanho da coalizo no poder que torna complexa a
deciso dos governos acerca da mudana dos gastos. A distncia dos partidos mais conservado-
res aparece como elemento decisivo para explicar mudanas no status quo. O outro aspecto sina-
liza a varivel posio do status quo como importante para explicar a mudana. Quanto mais
distante estiver o status quo das preferncias dos veto players (em dado contexto institucional),
mais propenso inrcia e manuteno de um certo padro ou composio do oramento. A
varivel posio mdia dos veto players no governo anterior aparece no modelo como decisiva
para explicar a poltica da mudana nos padres de alocao de recursos.
5 CONCLUSES
A anlise comparativa de tipos de explicao propostos pela economia poltica contempo-
rnea permite compreender que a ao poltica produz mltiplos mecanismos que oferecem
interpretaes diversificadas sobre a expanso fiscal dos governos. A complexidade causal
encontrada neste estudo comparativo permite compreender que existem mltiplas lgicas que
articulam os mecanismos causais existentes entre a ao poltica e as lgicas da expanso fiscal
dos governos. A poltica produz impactos sobre as escolhas institucionais dos governos sobre pa-
dres de polticas fiscais. A anlise comparativa mostra que as explicaes estruturais, embora
relevantes e dotadas de considervel poder de explicao, necessitam ser expandidas no sentido
de permitir a incorporao dos microfundamentos que articulam as conexes entre agncia,
estrutura e produo de polticas pblicas. Mostramos que as tentativas contemporneas de se
aproximar de modalidades explicativas mais institucionalistas, tais como a teoria dos pontos de
veto, so decisivas para o refinamento das teorias. Compreender a ao poltica como mediada
por instituies que produzem incentivos diferenciados para os agentes no processo poltico
outra inovao metodolgica importante para desvendar os mecanismos subjacentes expanso
dos gastos pblicos.
A ao poltica importante de diferentes formas para explicar o comportamento fiscal.
Quando compreendida como varivel estrutural, em modelos e teorias que conferem primazia
explicao econmica, a poltica desempenha papel. A principal sugesto que emerge dos
casos analisados que diferentes manifestaes da ao poltica produzem impactos sobre o
gasto pblico. Democracia, sistemas eleitorais, regimes polticos e o federalismo so importantes
controles para explicar como a modernizao econmica e tecnolgica nas sociedades globais,
democrticas e ps-industriais demandam a presena do Estado. Os estudos mostram que a po-
ltica produz o Estado e, mesmo em eras de reformas, o Estado continua a desempenhar papel
ativo, especialmente nas sociedades de maior robustez institucional e poltica, de democracias
consolidadas e maiores nveis de desenvolvimento econmico e social. As teorias examinadas
consideram que a exposio aos riscos e competio global depende fundamentalmente de
interveno do Estado para proteo social. O mito do desmantelamento do Estado no se
verifica no mundo da experincia e nem mesmo nas teorias mais consistentes. Outro resultado
surpreendente da anlise comparativa o que trata da fora poltica de grupos dependentes das
polticas sociais, que vem ganhando fora na estrutura poltica das sociedades contemporneas.
O poder poltico destes grupos pressiona a expanso de polticas de proteo social num conflito
geracional com grupos que financiam os sistemas previdencirios. Em termos muito ampliados,
a lgica da nova poltica de produo dos gastos sociais no pode desconsiderar tal fenme-
no, especialmente em sociedades como a brasileira. Por fim, a anlise revela que as tentativas
de incorporar as instituies tm operado por diferentes caminhos aparentemente desconexos.
Sob diferentes perspectivas, as teorias contemporneas introduzem novos mecanismos para dar
conta da expanso dos Estados. Desenho institucional, o tamanho do legislativo, as preferncias
dos veto players e o legado de polticas conferem uma nova safra de problematizaes sobre a
poltica, as instituies e a expanso do Estado.
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