Ana Carolina Carlos de Oliveira

DIREITO DE INTERVENO E DIREITO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO
PENAL BRASILEIRO






DISSERTAO DE MESTRADO

Orientador: Professor. Dr. Pierpaolo Cruz Bottini





FACULDADE DE DIREITO - USP
So Paulo - 2012
2









DIREITO DE INTERVENO E DIREITO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO PENAL
BRASILEIRO








Dissertao sob orientao do Professor
Dr. Pierpaolo Cruz Bottini, do Departamento de
Direito Penal, Medicina Forense e Criminologia,
da Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, como requisito parcial obteno do ttulo
de Mestre em Direito. Esta dissertao teve o
apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo FAPESP.





FACULDADE DE DIREITO - USP
So Paulo - 2012
3

FOLHA DE APROVAO


Ana Carolina Carlos de Oliveira

DIREITO DE INTERVENO E DIREITO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO PENAL
BRASILEIRO

Dissertao apresentada Faculdade
de Direito para obteno do ttulo de
Mestre

rea de concentrao: Direito penal

Aprovada em: _______________


Banca Examinadora
Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________
Instituio: ______________________________________________________________

Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________
Instituio: ______________________________________________________________

Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________
Instituio: ______________________________________________________________

4















Para o Victor, por acreditar.


minha av, Luzia Vessani,
mulher de incontveis qualidades,
exemplo incansvel de carinho e
perseverana.

5

AGRADECIMENTOS

Agradeo profundamente Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo,
que me abriu as portas para um novo mundo, infindvel, de conhecimento e crescimento
pessoal. Universidade pblica, em todos os sentidos. Agradeo a todos que fazem das
Arcadas um lar.
Universidade Pompeu Fabra e Universidade de Barcelona, pela oportunidade e
acolhimento.
Agradeo a todos que, de diferentes maneiras, fizeram parte desta trajetria, que me
conduziram pelas mos, me acompanharam desde cedo, ao longo da graduao, e durante a
ps. Merecero sempre meu afeto.
A todos, meus mais sinceros agradecimentos.


6


AGRADECIMENTOS ....................................................................................................................... 5
RESUMO ....................................................................................................................................... 8
ABSTRACT ..................................................................................................................................... 9
INTRODUO ...............................................................................................................................10
OBJETO DE ESTUDO ............................................................................................................................ 10
JUSTIFICATIVA ................................................................................................................................... 11
METODOLOGIA .................................................................................................................................. 12
ESTRUTURA E CONTEDO .................................................................................................................... 13
CAPTULO1 -DIREITO DE INTERVENO .......................................................................................15
1.1 ESCOLA DE FRANKFURT E AS CRTICAS EXPANSO DO DIREITO PENAL .................................................... 15
1.2 DEBATE PRVIO: CLSSICO X MODERNO NO DIREITO PENAL................................................................... 17
1.2.1 A expanso ou no como opo metodolgica ......................................................... 17
1.2.2 Direito penal clssico e minimalismo penal..................................................................... 20
1.2.3 Crticas ideia de Direito penal clssico ...................................................................... 25
1.2.4 Direito penal moderno .................................................................................................... 27
1.2.5 Pontos em comum ........................................................................................................... 30
1.3 FINALIDADE DO DIREITO PENAL PARA HASSEMER ................................................................................ 32
1.3.1 Valores sociais e preveno geral.................................................................................... 33
1.3.2 Valores e garantia de expectativas ................................................................................. 35
1.3.3 Tutela de bens jurdicos individuais ................................................................................. 36
1.4 DIREITO DE INTERVENO .............................................................................................................. 41
1.4.1 Contexto .......................................................................................................................... 41
1.4.2 Direito de interveno ..................................................................................................... 46
1.4.3 Normas de preveno tcnica ......................................................................................... 51
1.5 O QUE RESTARIA PARA O DIREITO PENAL? ......................................................................................... 55
1.6 NO MESMO SENTIDO: O DIREITO PENAL DE SEGUNDA VELOCIDADE ......................................................... 60
1.6.1 Caractersticas do Direito penal de duas velocidades ..................................................... 61
1.6.2 Problemas da proposta de Silva Snchez ........................................................................ 62
1.6.3 A rea limtrofe dos sistemas repressivos ....................................................................... 65
1.7 CRTICAS AO DIREITO DE INTERVENO ............................................................................................. 68
1.7.1 Direito penal de classes ................................................................................................... 68
1.7.2 Discurso de resistncia modernizao .......................................................................... 70
1.7.3 Direito penal como controle e reprovao social ............................................................ 71
1.7.4 Manuteno de um conjunto repressor amplo ............................................................... 73
1.7.5 Preveno geral e Direito de interveno........................................................................ 74
1.7.6 Indefinio de fronteiras ................................................................................................. 74
1.8 OUTRAS CRTICAS AO PENSAMENTO DE HASSEMER.............................................................................. 76
1.8.1 Princpio de oportunidade no processo penal ................................................................. 76
1.8.2 Os bens jurdicos individuais ............................................................................................ 77
1.9 CONCLUSES PRELIMINARES ........................................................................................................... 81
CAPTULO 2 - DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .................................87
2.1 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .......................................................................................... 89
2.1.1 Algumas bases histricas do Direito administrativo sancionador ................................... 89
2.1.2 Caractersticas da sano administrativa ....................................................................... 92
2.1.3 Ausncia de critrios definidores rgidos ......................................................................... 94
2.2 DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR................................................................... 99
2.2.1 Relevncia do debate .................................................................................................... 101
2.2.2 Teorias diferenciadoras entre os injustos ...................................................................... 102
2.2.3 Teoria unitria ............................................................................................................... 106
2.2.4 Superada a tese de distino entre o injusto administrativo e penal? .......................... 109
2.3 O PROCESSO DE DESPENALIZAO ................................................................................................. 118
2.3.1 Alemanha e Itlia .......................................................................................................... 119
2.3.2 Espanha ......................................................................................................................... 122
2.3.3 Contra-tendncias atuais .............................................................................................. 124
7

2.4 GARANTIAS NO PROCEDIMENTO SANCIONATRIO ............................................................................. 126
2.4.1 Transposio de garantias e unidade do ius puniendi .................................................. 126
2.4.2 Quais garantias? ........................................................................................................... 134
2.5 CONCLUSES PRELIMINARES ......................................................................................................... 138
CAPTULO 3 A EXPANSO PENAL PODE LEVAR AO DIREITO DE INTERVENO? ...................... 143
3.1 ESPAOS ATUAIS DE EXPANSO DO DIREITO PENAL: NMERO DE LEIS E TEORIA DO DELITO ........................ 143
3.2 A EXPANSO LEGISLATIVA NO BRASIL.............................................................................................. 145
3.2.1 reas de presso sobre o Direito penal ......................................................................... 156
3.2.2 Alternativas expanso ................................................................................................ 159
3.2 A EXPANSO COMO DISPERSO DOS LIMITES DOGMTICOS ................................................................. 161
3.2.1 Normativizao ............................................................................................................. 164
3.2.2.Preveno de riscos ....................................................................................................... 168
3.2.3 Posies de garantia ..................................................................................................... 170
3.2.4 Ampliao de sujeitos punveis ...................................................................................... 172
3.3 FLEXIBILIZAO DOS PRINCPIOS DE INTERPRETAO DO DIREITO PENAL ................................................ 178
3.3.1 Princpio de proporcionalidade ...................................................................................... 179
3.3.2 Racionalidade administrativa ........................................................................................ 180
3.3.3 Processo penal ............................................................................................................... 182
3.4 CONCLUSES PRELIMINARES: O DIREITO DE INTERVENO UM CAMINHO POSSVEL? ............................. 183
CAPTULO 4 - DIREITO DE INTERVENO E AS SANES ADMINISTRATIVAS ............................. 186
4.1 SEVERIDADE DAS SANES ADMINISTRATIVAS: EXEMPLOS PRTICOS ................................... 186
4.1.1 Metodologia .................................................................................................................. 186
4.2 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (N 8.429/1992) .................................................................. 189
4.2.1. Disposio constitucional e sua natureza jurdica ........................................................ 190
4.2.2. A Lei de improbridade .................................................................................................. 191
4.2.3. As disposies da Lei de Impropridade e sua confrontao com o Cdigo Penal ......... 193
4.2.4. A legislao nacional e espao intermedirio de Hassemer ......................................... 200
4.2.5. Demais legislaes especiais ........................................................................................ 201
4.3 COMBATE LAVAGEM DE DINHEIRO ............................................................................................... 202
4.3.1 Lei n 9.613/98 .............................................................................................................. 203
4.3.2 Sanes administrativas ................................................................................................ 205
4.3.3 Cotejo com a sano penal ............................................................................................ 207
4.3.4 Desproporcionalidade entre as previses em abstrato ................................................. 208
4.3.5 Preveno tcnica ......................................................................................................... 210
4.4 CASO SIEMENS .......................................................................................................................... 214
4.5 CONCLUSES PRELIMINARES ......................................................................................................... 222
CAPTULO 5 - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMO DIREITO DE INTERVENO .... 225
5.1 EXPANSO DO DIREITO PENAL E DO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ................................................... 225
5.2 O DIREITO DE INTERVENO COMO ALTERNATIVA ............................................................................. 228
5.6 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMO DIREITO DE INTERVENO ........................................... 231
5.4 CONTRAPOSIO DE CRTICAS: DO DIREITO DE INTERVENO AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR . 234
5.4 EXCURSO - JUSTIFICATIVA ESCOLHA PELO DIREITO DE INTERVENO: A PENA DE PRISO ......................... 237
CONCLUSO ............................................................................................................................... 241
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................................. 243


8

RESUMO

CARLOS DE OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de interveno e Direito
administrativo sancionador: o pensamento de Hassemer e o Direito penal brasileiro.
So Paulo, 2012. Dissertao. Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2011



Esta pesquisa tem como hiptese o fato de que a atuao do Direito administrativo
sancionador contemporneo no Brasil aproxima este ramo da realizao do Direito de interveno.
Esta aproximao interessante por permitir visualizar o Direito de interveno, enquanto
alternativa para conter o processo de expanso do Direito penal, como caminho possvel a ser
seguido no pas. Para isso, a proposta de Hassemer problematizada em muitas de suas facetas.
Assim, considerou-se a zona intermediria entre os Direitos penal e administrativo sancionador
para delimitar esta possvel experincia prtica do Direito de interveno. Esta zona intermediria
caracteriza-se pelo movimento de expanso do Direito penal marcado pela flexibilizao de
regras de imputao, e ampliao do nmero de leis penais e de sujeitos punveis, incorporando
lgicas preventivas caractersticas do Direito administrativo sancionador e pelo processo de
agravamento das sanes administrativas, que provoca a interseco de reas, com a consequncia
da dupla previso sancionadora para a mesma conduta. Duas leis e um caso prticos so trazidos
para exemplificar este movimento.



Palavras chave: Direito de interveno, expanso do Direito penal, Direito administrativo
sancionador, despenalizao, Direito penal de segunda velocidade.
9

ABSTRACT

CARLOS DE OLIVEIRA, Ana Carolina. Law of interventions and sanctioning
administrative Law: the thought of Winfried Hassemer and the Brazilian criminal
Law.

This research has as its hypothesis the fact that the manifestations of sanctioning
administrative law in Brazil are begetting the real implementation of the law of interventions. The
relevance of this question is our aim to frame the law of interventions as a concrete alternative
against the process of expansion of criminal law going on nowadays. To do that, the proposal of
Hassemer is taken in its various dimensions. I considered an intermediary zone between criminal
law and sanctioning administrative law as the space of this hypothetical implementation of the law
of interventions. This intermediary zone is characterized by the expansionist movement of criminal
law marked by the flexibilization of accountability rules, growing number of new laws and
offenders liable for punishment, incorporating a preventive logic that belongs to the sanctioning
administrative law and by the harshening of the process of administrative sanctions. This
intersection between areas causes the double repression and sanctioning of the same action. Two
laws and one case study are brought to fore to be used as examples of this movement, and the real
implementation of the law of interventions.
Key words: Law of interventions, expansion of criminal law, Administrative sanctioning
law, decriminalization, second speed criminal law.

10

INTRODUO

Discutamos, pues, de problemas y no de
palabras. (SILVA SNCHEZ, Aproximacin al derecho
penal, 2010, p. 60.)

Objeto de estudo
As teses sobre a expanso do Direito penal sero nosso principal foco de estudos,
com especial nfase nas alternativas propostas por Hassemer e Silva Snchez, para
trasladar determinado grupo de condutas, atualmente penais, e que tutelam bens jurdicos
no essenciais, a uma subrea do direito. Para Silva Snchez, esta subrea est ainda
includa no Direito penal, mas se desenvolve em uma segunda velocidade, enquanto para
Hassemer, se trataria j da criao de uma outra rea completamente distinta das
existentes, que denomina Direito de interveno cujo esclarecimento constitui o principal
alvo desta pesquisa.
A reformatao avanada Hassemer pe em questo as fronteiras entre Direito
penal, e as sanes e mtodos de investigao prprios do Direito administrativo
sancionador, de maneira que um dos objetivos centrais deste trabalho ser investigar o grau
de aproximao e entrelaamento entre as duas reas, tendo como referncia a formulao
abstrata do Direito de interveno.
Assim, a hiptese desenvolvida ao longo destas pginas de que, no contexto de
expanso do Direito penal, os limites inferiores do Direito penal e superiores do Direito
administrativo sancionador em termos da gravidade das respectivas sanes se
aproximam demasiado, chegando por vezes a confundir-se, de modo que pode-se
argumentar que algumas regulaes impostas por este ltimo ramo aproximem-se de uma
realizao emprica da proposta de Hassemer. Em outras palavras, de que o Direito de
Interveno j estaria sendo, de alguma maneira, implementado por via das sanes
administrativas.
11

Assim, as sanes impostas pelo Direito administrativo sero analisadas nesta
pesquisa como uma extenso do Direito penal, em sua vertente menos nuclear, quando
abrange fenmenos recentemente incorporados norma penal, como a proteo de bens
jurdicos coletivos, a responsabilidade de pessoas jurdicas, ou a previso de penas de
multa ou privativas de liberdade de curta durao.

Justificativa
Em um contexto de expanso do Direito penal, a coexistncia de normas penais e
administrativo-sancionadoras torna fluida a delimitao das fronteiras entre as reas penal
e administrativa, e demanda uma anlise mais detida sobre a existncia de pontos de
contato relevantes entre o Direito penal fruto de um movimento expansionista, e um
Direito administrativo sancionador com procedimentos cada vez mais complexos, valendo-
se de algumas formulaes de parte geral provenientes da dogmtica criminal.
1

A aproximao entre as reas penal e administrativa expe o problema das
possibilidades de expanso do Direito penal, a fim de indicar que a opo pelas sanes
administrativas ou penais para regular uma conduta depende de uma escolha preliminar,
acerca do que se espera do Direito penal: um conjunto de normas restrito aos bens jurdicos
individuais, ou um direito passvel de abarcar novas condutas, e de se transformar
internamente a fim de permitir a incluso destas nos seus institutos de Parte Geral.
A discusso a que nos referimos, em nosso ponto de vista, deve ser colocada como
ponto de partida para a interpretao de sanes administrativas e, nesse sentido, este
trabalho busca, alm de apresentar argumentos de natureza dogmtica, refletir sobre as
teses de expanso do Direito penal com o objetivo de interpretar a difcil delimitao entre
os Direitos penal e administrativo sancionador contemporneos.


1
el proceso de expansin provoca la yuxtaposicin de las funciones preventivas del Derecho penal y del
Derecho sancionador en general, pasando a ser muy difcil establecer diferenciaciones tericas entre el
Derecho penal y otras ramas del ordenamiento jurdico, especialmente el Derecho administrativo sancionador
y el Derecho policial de prevencin de peligros, encontrndonos desde hace algn tiempo en un proceso
progresivo de difuminacin de fronteras. FEIJOO SNCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin
del derecho penal en la sociedad der riesgo. In: Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Barcelona: Colex,
2006, p. 138.
12

Metodologia
O presente trabalho delimita-se pelo debate apresentado pelos autores que situam a
existncia de um ncleo duro do Direito penal, e prope alternativas que permitam a
ampliao das condutas punveis, desde que ausente a possibilidade de imposio de penas
restritivas de liberdade.
A alternativa elaborada por Hassemer para refrear a expanso do Direito penal
informar o recorte metodolgico desta pesquisa, de maneira que seu pensamento e
construes dogmticas referentes funo do Direito penal sero levadas em conta
somente na medida em que esclaream sua formulao do Direito de Interveno. Os
estudos de Silva Snchez sero o principal referencial de apoio, na medida em que
aprofunda a discusso inaugurada por Hassemer sobre estratgias de delimitao do
Direito penal.
Assim, no visamos aqui a anlise das obras dos mencionados autores
(concordando ou discordando dos mesmos), mas, sim, pensar sobre o problema tratado por
eles. Tendo em vista este objetivo, a referncia s suas teorias tem o condo de discutir as
questes que permeiam as possibilidades de expanso do Direito penal, a fim de contribuir
com uma reflexo sobre o contexto brasileiro.
Cabe ressaltar, ainda, que no nos propomos a analisar exaustivamente toda a
legislao administrativa sancionadora o que seria inabarcvel para os fins deste trabalho
mas sim escolher, dentre um amplo rol de sanes graves estabelecidas pelo legislador,
algumas leis que representem, ilustrativamente, a hiptese desta pesquisa. Nesse sentido,
visamos uma abordagem qualitativa, e no quantitativa dos institutos legais analisados.
Isto porque trabalhamos com a hiptese de que o Direito administrativo
sancionador aproxima-se do Direito de interveno. Sendo assim, a investigao emprica
exaustiva est desde logo limitada pelo prprio objeto de anlise.
As normas selecionadas para esta anlise foram: Lei de improbidade administrativa
(n 8.429/1992); e a Lei de combate lavagem de dinheiro, n 9.613/98 (com as recentes
alteraes da Lei n 12.683/12), com breves referncias a leis neste sentido, como a Lei n
12.529/11, a Lei do super CADE.
13

A escolha destas leis justifica-se pela severidade das sanes impostas pela
autoridade administrativa e pela coordenao entre sanes penais e administrativas para a
consecuo de seus fins.
Tambm a ttulo de exemplo, discutiremos a cumulao de sanes administrativas
e penais impostas Siemens
2
, no caso de corrupo julgado concomitantemente na
Alemanha e Estados Unidos. O estudo do caso ser realizado com base nos dados
disponibilizados pela imprensa.

Estrutura e contedo
O primeiro captulo apresenta as teorias elaboradas por Hassemer (e,
subsidiariamente, por Silva Snchez) para fazer frente ao fenmeno contemporneo de
expanso do Direito penal. Buscamos abarcar as origens e o contexto desta discusso, que
remonta ao conjunto de autores da Escola de Frankfurt penal, junto ao debate sobre as
possibilidades de modernizao do Direito penal ou volta ao Direito penal clssico. As
consideraes deste captulo renem tambm as caractersticas do Direito de interveno,
bem como as inmeras crticas formuladas contra esta proposta.
Analisamos, em seguida, os possveis pontos de contato entre o Direito penal e
administrativo sancionador, a fim de identificar onde, atravs da aplicao contempornea
de sanes administrativas, este ltimo ramo se aproxima da formulao de um Direito
penal intermedirio, de interveno, conforme proposto por Hassemer.
No captulo terceiro, buscamos evidenciar como o cenrio de expanso descrito
pelos autores impacta a criao de leis penais e a teoria do delito, a fim de demonstrar a
profundidade de tais transformaes e a relevncia de uma anlise mais detida deste tema.
Tambm iniciamos os paralelos de algumas modificaes do Direito penal com regras
tradicionalmente administrativas para imposio de sano.
Por fim, apontaremos como a expanso das fronteiras do Direito penal com as
consequncias que traz este fenmeno somada intensa regulao e imposio de

2
Disponvel em http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF. Acesso
em 11.07.2012.
14

sanes pela autoridade administrativa, permitem identificar uma zona cinzenta na qual
uma conduta pode ser regulada por qualquer dos dois ordenamentos sancionadores.

15

CAPTULO1 -DIREITO DE INTERVENO

1.1 Escola de Frankfurt e as crticas expanso do Direito penal
Para compreendermos a alternativa proposta por Hassemer (o Direito de
interveno) para preservar o Direito penal do processo de expanso que vem sofrendo
nas ltimas dcadas, necessrio inseri-la na concepo do autor em concordncia com
outros tericos da chamada Escola de Frankfurt acerca do que deve ser o Direito penal,
qual devem ser suas funes e limites.
Os autores do Instituto de Cincias Criminais da Universidade de Frankfurt
ganharam notoriedade por partilhar uma perspectiva crtica em relao ao Direito penal
vigente, baseada em princpios de Direito penal mnimo. Ainda que se afirme que cada um
deles (Naucke, Lderssen, Albrecht, Prittwitz) tenha perspectivas diferentes sobre a teoria
da pena, o abolicionismo penal etc. e que, de maneira geral, sejam refratrios ao rtulo de
Escola, o teor comum das crticas ao Direito penal que desenvolvem permite esta
identificao, em expresso atribuda a Schnemann, que fez tradio no mbito
acadmico
3
.
Para os autores da Escola de Frankfurt, cuja posio se apresenta de maneira
condensada na obra coletiva La insostenible situacin del Derecho Penal
4
, o Direito
penal contemporneo afrontaria de mltiplas maneiras os princpios do Estado de
Democrtico de Direito. Tambm as estruturas clssicas do Direito penal seriam
comprometidas, por conta da sua utilizao como um mecanismo de direcionamento social
somado limitao dos bens jurdicos passveis de tutela.
A sociedade moderna, com a proliferao de diferentes fontes de riscos, seria
responsvel pela desnaturalizao do Direito penal, fruto da tentativa de adequ-lo a

3
DIAS, Jorge Figueiredo. O papel do Direito penal na proteo de geraes futuras. In:Vv. Aa. Direito penal
econmico europeu: textos doutrinrios. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 605.
4
Em edio de 1995, traduzida pelo corpo docente da Universidade Pompeu Fabra Barcelona em 1999.
16

condio civilizatria atual e de viabilizar o controle de atividades perigosas, mitigando as
fronteiras entre a natureza repressiva e reativa do Direito penal
5
.
Conforme ressalta Bottini, a Escola de Frankfurt define-se como um conjunto de
teses a defender a limitao do Direito penal exclusivamente para as condutas violadoras
dos bens jurdicos mais essenciais ao convvio social, e que compartilham da interpretao
de que as tendncias expansivas do Direito penal contemporneo representam um Direito
de contra-ilustrao
6
.
A Escola de Frankfurt identifica-se, portanto, pelos seus elementos crticos ao
Direito penal atual, e pela tentativa de encontrar novas alternativas para o controle da
criminalidade, com tendncias abolicionistas mais ou menos radicais. So especialmente
refratrios tutela penal da ordem econmica, como ressalta Souza, identificando o Direito
penal econmico como um aspecto do expansionismo penal das ltimas dcadas.
7

Os autores desta escola, em diferentes especialidades (criminologia, teoria do
Direito penal, Processo penal), buscaram desenvolver uma teoria sociolgica do Direito
penal, adotando uma metodologia emprica e, no que se refere teoria da pena, uma
perspectiva mais voltada para as consequncias.
8

Albrecht, por exemplo, identifica como principais causas que influenciaram a
reforma da legislao penal, sobretudo elementos da realidade social vista de forma ampla.
O Direito penal contemporneo seria o produto de um contexto de retrao da
responsabilidade poltica por meio da reduo de situaes sociais problemticas a
problemas individuais, contexto caracterizado ainda pela quebra de laos de solidariedade
comunitrios, a profunda desigualdade de renda e riqueza em todo o mundo, as situaes

5
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de riesgos.
In: VILLAREJO, J. Daz-Maroto (Org.). Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Madrid: Colex, 2006, p.
148
6
BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do risco. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 99.
7
SOUZA, Luciano Anderson de. Direito penal econmico: fundamentos, limites e alternativas. So Paulo:
Quartier Latin, 2012, p. 129.
8
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general. Montevideo: B de F, 2008, p. 362.
17

polticas conflituosas que levam criminalidade violenta e ao terrorismo, e o
desenvolvimento tcnico e cientfico que acarreta riscos incalculveis
9
.
As propostas crticas frente s tendncias atuais do Direito penal possuem natureza
diversa, com variaes na sntese de cada representante da Escola, mas tem como
elemento terico comum a resistncia s alteraes legislativas e dogmticas de cunho
expansivo que conformam os sistemas penais contemporneos. Alguns autores destacam-
se por uma perspectiva abolicionista, em especial Lderssen e Albrecht, que postulam
propostas de controle social que apontam para alm dos conceitos de crime e pena. Outros,
como Hassemer, Naucke, Prittwitz, no chegam a sustentar o abolicionismo, mas
defendem em conjunto teses reducionistas ou minimalistas do Direito penal
10
.
Hassemer um dos principais representantes da Escola de Frankfurt, e um dos
responsveis por estimular o importante debate sobre a necessidade de conteno do
crescimento do Direito penal oferecendo, para isso, a alternativa do Direito de interveno,
como veremos em seguida.

1.2 Debate prvio: clssico x moderno no Direito penal
1.2.1 A expanso ou no como opo metodolgica

A antinomia entre o Direito penal clssico e moderno contextualiza a posio de
Hassemer no que se refere impossibilidade de expanso do Direito penal, e de alterao
de suas estruturas fundamentais. Nesse aspecto, a esta exposio tem o objetivo apresentar
os motivos pelos quais Hassemer elabora sua proposta de Direito de interveno, como
possvel mecanismo de reconduo do Direito penal aos seus limites mnimos e, segundo o
autor, tradicionais.
Alm de contextualizar o Direito de interveno, o debate cientfico em torno das
possibilidades de modernizao do Direito penal implica tambm uma opo

9
ALBRECHT, Peter-Alexis. El derecho penal en la intervencin de la poltica populista. In: Vv. Aa. La
insostenible situacin del derecho penal. Instituto de ciencias penales de Frankfurt, Universidad Pompeo
Fabra. Granada: Comares, 2000, p. 477.
10
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 140.
18

principiolgica
11
e poltico criminal em relao ao modelo de Direito penal mais
adequado para a sociedade contempornea, e em relao possibilidade de expanso para
novas reas de tutela. Por este motivo, no podemos prescindir aqui de examinar, ainda
que sumariamente, o debate doutrinrio em torno de tais modelos.
A escolha entre uma abordagem de Direito penal clssico versus moderno
(expanso do Direito penal) , antes de tudo, uma opo metodolgica por parte do
intrprete. Isso significa que a partir da adoo de pressupostos ou de um (Direito penal
moderno) ou de outro (Direito penal clssico) que ser possvel manter uma coerncia s
crticas para a adoo ou abandono de cada um.
Ainda: no debate entre as possibilidades de modernizao do Direito penal (a
permitir sua expanso mais acentuada), no se trata somente de avaliar a possibilidade ou
no do aumento do nmero de leis, a regular uma determinada atividade social (Direito
penal ambiental, de empresa, de defesa do consumidor etc.), mas de avaliar as alternativas
que o Direito penal, e especialmente outras reas do Direito, podem oferecer para o
controle da criminalidade contempornea.
As manifestaes de expanso do Direito penal do origem crticas e
posicionamentos doutrinrios que podem ser, em linhas gerais, divididos em trs grandes
grupos, conforme a sntese que nos oferece Silva Snchez
12
: minimalistas, expansionistas
normativos e expansionistas descritivos.
Minimalistas seriam, por exemplo, os autores da chamada Escola de Frankfurt,
aos quais se agregariam os autores crticos (de modo geral) a qualquer possibilidade de
expanso, especialmente aqueles da tradio italiana de Direito penal mnimo
13
que, a
partir de fundamentos diversos manuteno de garantias, interveno mnima,
subsidiariedade, etc. advogam a maior restrio possvel do Direito penal.

11
GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Cuidad de
Mexico: Ubijus, 2011, p. 63
12
Aproximacin al derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2010, p. 54.
13
Como aponta Massimo DONINI, h bastante identidade entre os postulados de Direito penal mnimo dos
autores italianos, e do Direito penal nuclear da Escola de Frankfurt. El derecho penal frente a los desafos de
la modernidad. Peru: Ara Editores, 2010, p. 25-6.
19

Em um segundo grupo estariam reunidos os autores que Snchez
14
denomina
expansionistas, subdivididos em expansionistas normativos (ou prescritivos), e
descritivos (ou prospectivos).
Na linha prescritiva da expanso penal encontram-se os autores das teses mais
polmicas sobre a necessidade de interveno criminal em reas que antes no alcanava,
especialmente no que se refere criminalidade econmica. Tais crticas so elaboradas por
autores como Schnemann, que defende a necessidade de proteo das geraes futuras
por meio do Direito penal, Tiedemann
15
, ao ressaltar a relevncia da atividade econmica
para um pas o que evidenciaria a insuficincia da tutela da lei civil e administrativa e,
especialmente, Gracia Martin
16
, autor de uma das mais contundentes crticas ao sistema de
interveno sugerido por Hassemer, ao exigir tratamento igualitrio de todos os cidados
pelo Direito penal
17

Por fim, h um grupo de autores, no qual Snchez se inclui os expansionistas
descritivos que verifica, descritivamente, um prognstico de desenvolvimento natural
de expanso do Direito penal como realidade incontestvel, qual a doutrina no poder
necessariamente fazer frente
18
. Este prognstico de expanso estaria relacionado ao
fenmeno da globalizao, e s funes sociais assumidas pelo Direito penal de nossa
poca, que anteriormente viam-se reguladas por outros ramos jurdicos.
Os autores que assim interpretam os rumos futuros do Direito penal buscam,
consequentemente, oferecer parmetros de delimitao para uma expanso razovel
desta rea, mantendo determinadas garantias constitucionais de criminalizao (com
especial referncia ao bem jurdico), mas afastando o rigor de determinadas regras de
imputao ou, at mesmo, como o caso de Snchez, propondo um Direito penal diferente
para determinados crimes contra bens jurdicos supra-individuais.

14
Aproximacin...cit., p. 54.
15
Cf. Presente y futuro del Derecho Penal econmico. In: Vv. Aa. Hacia un derecho penal econmico
europeo. Jornadas en honor del profesor Klaus Tiedemann. Madrid: BOE, 1995, pp. 29-42.
16
SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-
penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 25 e ss.
17
GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Cuidad de
Mexico: Ubijus, 2011, p. 63, passim.
18
Afirma Snchez que En todo caso, el expansionismo es una realidad incontestable, en continua
progresin, muy favorecida por la situacin critica de las sociedades contemporneas, por la inestabilidad
econmica y poltica, la globalizacin y, muy en particular en el seno de la Unin Europea, por la
europeizacin del Derecho penal. Aproximacin al Derecho penalcit., p. 54.
20

Nos trs agrupamentos identificados por Snchez, em linhas muito gerais,
proliferam abordagens diversas a respeito da possibilidade de uso amplo do Direito penal
para combater novas condutas que se lhe apresentam e, no cerne deste debate, est a
escolha fundamental pela finalidade do Direito penal, tomada ou no como ponto de
referncia para as incorporaes legislativas.
Desse modo, a depender da concepo de fim, ou de modelo do Direito penal que
se adote, podemos melhor analisar quais so os injustos que devem manter-se dentro de
sua tutela, ou quais so os espaos permitidos de expanso de maneira a perseguir as
finalidades previamente assentadas, conforme sustenta Mendoza Buergo
19
.
Dada a centralidade da noo de finalidade do direito penal, o conflito entre as
noes de Direito penal clssico e moderno evidenciar o que os autores em tela
esperam como desenvolvimento possvel desta rea, bem como as fronteiras para alm das
quais uma conduta no pode mais ser regulada pelos conceitos de crime e pena.
Esta discusso permite traar os limites do Direito penal tradicional, ao mesmo
tempo em que nos possibilita identificar porque alguns autores, em especial Hassemer,
postulam a criao de outro ramo do Direito penal.

1.2.2 Direito penal clssico e minimalismo penal

Para Hassemer, estaramos em um ponto de ruptura entre o Direito penal liberal,
que o autor denomina de clssico, com a consequente formao de um Direito penal
moderno, permeado por problemas de legitimidade, eficcia e expanso exagerada. Nas
palavras do autor, o Direito penal moderno pode ser resumido em um s conceito:
preveno. Ainda, a principal deficincia de que padece um dficit de execuo
20
.

19
Afirma a autora: la asuncin de determinada concepcin de derecho penal y la coherencia con la misma,
supone estar dispuestos a reconocer que el fin propuesto de maximizar la tutela, minimizando las lesiones o
peligros para los bienes jurdicos, slo puede ser realizado dentro de determinados mrgenes, a veces
estrechos, advirtiendo pues sobre lo limitado de los mecanismos de solucin de conflictos propios del
Derecho penal. Los lmites dogmticos y poltico-criminales de los delitos de peligro abstracto. Comares:
Granada, 2001, p. 347.
20
HASSEMER, Winfried; NAUCKE, Wolfgang; LDERSSEN, Klaus. Principales problemas de la
prevencin general. Buenos Aires: B de F, 2006, p. 56.
21

Para cobrir as lacunas deixadas no Direito penal por tal dficit de execuo, tendo
em conta a dificuldade de se estabelecer regras precisas de imputao pessoal e
investigao processual, o Direito penal moderno lana mo, segundo Hassemer, das duas
principais ferramentas de preveno geral: crimes de perigo abstrato e o Direito penal
simblico
21
.
Este modo de previso da normativa estaria transformando o Direito penal
contemporneo em uma espcie de soft law, equivalente qualquer outra forma de
interveno jurdica, sem diferenciar a idoneidade de outras reas para a soluo de
conflitos
22
.
A primeira contraposio entre Direito penal clssico e moderno feita por
Naucke, ao distinguir entre um Direito penal clssico (rechsstaatlich) e outro voltado
preveno, tratando-os como modelos irreconciliveis. Ainda que no tenha elaborado a
distino nos termos da oposio clssico x moderno, a ideia central de Naucke a
impossibilidade de harmonizar um Direito penal voltado para a preveno geral, com os
postulados de interveno mnima. Na interpretao do autor, a preveno geral est
diretamente ligada promoo de fins sociais atravs do Direito penal, uma
instrumentalizao da pena em favor de determinados valores sociais, ou fins pedaggicos
de preveno
23
.
O Direito penal clssico teria surgido como contraposio ao Direito natural
24

com o objetivo de limitar sua aplicao aos fins das penas, garantir a sua humanizao, e
vincular o legislador a bens jurdico-penais. Estaria voltado somente para a proteo das
liberdades asseguradas no contrato social, de modo que apenas leses a estas fossem
consideradas delitos
25
.

21
HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentos, estrutura, poltica. Porto Alegre: Safe, 2008, p. 228.
22
Crisis y caractersticas del moderno derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n. 43, v.2, 1993, p. 646.
23
O autor preocupa-se com a reciprocidade inafastvel entre delito e pena, rechaando outras possibilidades
de soluo do conflito social ocasionado pelo delito, e questiona-se sobre a possibilidade de inserir
parmetros de preveno geral dentro de um sistema de interveno mnima. Cf. Die wechselwirkung
zwischen Strafziel und Verbrechensbegriff. Stuttgart: Wierbaden, 1985, p. 20 e ss
24
Hassemer menciona que surge da morte do Direito natural. Cf. Crisis y caractersticas, cit., p. 637.
25
Vale ressaltar que Schnemann critica veementemente esta afirmao de Hassemer, de que o Direito penal
clssico surge da morte do Direito natural, afirmando que Hassemer se utiliza de uma manipulao arbitrria
das pocas da histria, e que o Direito natural no outra coisa que a primeira fase da Ilustrao que deu uma
nova definio ao Direito penal do Estado, desenvolvida at suas ltimas consequncias por BECCARIA.
Cf.Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p. 16.
22

Desse modo, o bem jurdico deveria ter como referencial somente tais liberdades, e
funcionar como um critrio negativo de criminalizao. Os princpios de legalidade e
anterioridade da lei penal tambm so marcas deste Direito penal clssico, que
representa principalmente um instrumento de limitao da interveno do Estado.
Para Hassemer, a proximidade do Direito penal clssico com as teorias filosficas
da Ilustrao permitia aos cientistas do Direito pensar a filosofia jurdica a partir de uma
filosofia mais geral, universalisante
26
. A filosofia jurdica teria, nessa conexo, contribudo
tambm para a fundao do conceito de Direito do Iluminismo, a partir das inspiraes em
Kant e Hegel
27
.
Segundo Hassemer, as teorias filosficas modernas, desde os preceitos fundados no
pensamento da Ilustrao, caracterizam-se por eleger os direitos humanos como base para
o Direito penal e a fundamentao da pena
28
.
Assim, a concepo do Direito penal clssico, como fruto das ideias
revolucionrias do Iluminismo, coloca o indivduo no cerne de sua elaborao, o que
justifica a prevalncia de princpios como subsidiariedade, proporcionalidade, direito
defesa, etc., como meios de garantia da liberdade
29
.
Pela teoria do contrato social tpica deste momento histrico, ento, modifica-se
estruturalmente o papel do legislador, pois este deveria fundamentar suas decises no
mais em um poder supranatural, mas na prpria justia de sua deciso. O princpio da
legalidade, por sua vez, converte-se no smbolo do Estado de direito, enquanto assegurador
da liberdade.

26
La filosofa, al hacer filosofa sobre el derecho o los derechos del individuo en sociedad recibe menos en
teora una conexin con la praxis, lo que no se puede decir, por ejemplo, de la teora crtica de la Escuela de
Frankfurt, a la que todava le falta esa conexin con la realidad de las instituciones sociales. (Winfried
HASSEMER. Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 18). Esta integrao
teria sido positiva, na perspectiva do autor, por reduzir o grau de abstrao da filosofia, conectando-a com a
realidade social. O passar do tempo, contudo, observou uma especializao da filosofia do direito, que
acabou distanciando-se dos objetos por excelncia da filosofia jurdica (o ser e o dever ser), sendo aos poucos
substituda pela sociologia e metodologia do direito, mais concentradas na relao entre norma e deciso e
nas questes de legitimidade de interveno do Estado e do direito.
27
Winfried HASSEMER. Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 18. Nesse
sentido, menciona tambm Donini que os preceitos legais neste contexto cultural, remodelado por filsofos e
juristas com base em delitos mais naturais, tendem a ser absolutos, imperativos categricos. (l derecho penal
ante los desafios de la modernidad, cit., p. 31.
28
Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 83.
29
ALBRECHT, Peter-Alexis. El derecho penal en la intervencin de la poltica populista...cit., p. 473 e ss.
23

importante evitar um erro terminolgico comum: o Direito da Ilustrao
chamado de moderno pela referncia histrica Idade Moderna encarado, hoje, como
Direito penal clssico, e a configurao contempornea desta rea, os novos tipos e a
expanso penal, integraria uma modalidade mais ampla de Direito penal, intitulada de
moderna.
30
O Direito clssico, conforme Hassemer, estaria ameaado por um Direito
penal moderno, na medida em que este levaria ao pice as caractersticas clssicas
31
e, ao
faz-lo, romperia com as bases tradicionais do pensamento jurdico-penal.
Na perspectiva de Hassemer, o modelo moderno de Direito penal teria como
principais caractersticas a proteo de bens jurdicos coletivos, a preveno e orientao
s consequncias, prescindindo de conceitos metafsicos, a fim de privilegiar uma
metodologia emprica. Tende, por isso, a uma concepo terica mais preventiva que
retributiva, ao mesmo tempo em que busca vincular as decises do legislador princpios
de proteo de bens jurdicos. Porm, estes bens no mais atuam como um limite
interveno, mas seriam tomados como critrio positivo de criminalizao, favorecendo a
escolha do legislador pela ameaa de pena
32
.
Verificar-se-ia, tambm, a predominncia dos paradigmas monistas de interpretao
da teoria do bem jurdico, concebendo-o desde o ponto de vista do indivduo e assim
legitimando os bens jurdicos universais
33
.
Todavia, na perspectiva de Hassemer no h possibilidade de incluir os tipos
modernos na estrutura do Direito penal tradicional. Segundo o autor, as transformaes
pelas quais passa esta rea atualmente estariam levando-a ao esgotamento de suas
possibilidades de atualizar-se. A perspectiva iluminista que embasa o Direito penal clssico
estaria hoje esgotada e inclusive ameaando inverter-se,
34
em um processo que denomina

30
Para ressaltar o uso de Hassemer para os termos clssico e moderno, estes estaro sempre entre aspas.
31
Crisis y caractersticas del moderno derecho penalcit., p. 639.
32
HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho
Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1995, p. 16. Hassemer menciona como principal caracterstica de um
Direito penal preventivo a poltica de combate criminalidade organizada, com a previso de penas extrema
mente altas, reduo de garantias processuais, ou a incriminao de condutas de pouca lesividade, como os
delitos sexuais no violentos, que caberiam no tratamento dado aos crimes contra a honra. As crticas este
fenmeno so muito mais generalizadas (no se restringindo a esta anlise de Hassemer), e por isso a
trataremos com mais detalhes no captulo seguinte.
33
A teoria monista funcionaliza os interesses pessoais desde o ponto de vista dos interesses gerais, deduzindo
os bens sociais e estatais a partir do indivduo. Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco.
Introduccin a la criminologa y al Derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 109.
34
Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 637.
24

dialtica da modernidade, em referncia explcita dinmica da dialtica do
esclarecimento, elaborada por Adorno e Horkheimer
35
.
Hassemer busca tal analogia para exemplificar os riscos inerentes aos esforos do
Direito penal tradicional para incorporar uma realidade a qual este no pode fazer frente.
Isso significa, no tocante ao Direito penal, que os princpios fundadores do Direito penal
liberal acabam representando barreiras para a sua modernizao ou, no limite, justificam
uma atuao socialmente disfuncional, como identifica no caso dos bens jurdicos: como j
mencionado, o princpio de exclusiva proteo de bens jurdicos deixa de ser um limite
criminalizao e passa a dar impulso criao de novos tipos delitivos
36
.
A dialtica do Direito penal moderno, dessa forma, seria resultado da converso
desta rea em prima ratio, encarado como a principal ou at nica soluo para certos
problemas sociais, convertendo o Direito penal em meio de direcionamento social
37
.
Apesar de toda a sequncia de criticas presentes na obra de Hassemer s
manifestaes do Direito penal atual, o cerne da censura do autor ao modelo moderno a
incorporao de bens jurdicos universais, supra-individuais, a ampliao do nmero de
condutas tipificadas e consequente vagueza dos termos, a busca de efeitos simblicos, a
fragilidade que acarretam ao mandado de determinao da norma, o uso frequente de
estruturas de perigo abstrato, e o afastamento de garantias constitucionais em busca de
eficincia.
38

Parte dos autores da Escola de Frankfurt, como Lderssen, optam por descrever
este Direito caracterstico da ilustrao como Direito penal liberal, evocando o contexto

35
A referncia ao conceito dos filsofos da Escola de Frankfurt remete ideia, desenvolvida por Adorno e
Horkheimer, de que a modernidade, ao levar a razo ao seu desenvolvimento cabal, torna-se seu contrrio, a
irracionalidade, o que estaria evidente no fenmeno do nazismo. Hassemer utiliza o mesmo raciocnio para
descrever a relao dialtica entre direito penal clssico e moderno: El Derecho penal rompe con esa
tradicin [clsica] al consumarla. Las tendencias que identificaron el Derecho penal clsico identifican
tambin la forma moderna, slo que sus caractersticas se han disuelto respecto de su contexto, se ha
renovado su entorno y han desaparecido sus viejos adversarios. SARRABAYROUSE, Eugenio C. Frankfurt
y sus dos escuelas: un estudio comparativo de la escuela penal y la filosfica. In: BAIGN, David et al.
Estudios sobre la Justicia Penal: homenaje al Prof. Julio B. J. Maier. Buenos Aires: Del Puerto, 2005, p.
925-956. Citao pgina 930. Neste artigo, Sarrabayrouse aborda outras possveis caractersticas comuns
entra a Escola penal de Frankfurt e equivalente na filosofia.
36
HASSEMER, Winfried. Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 635
37
Hassemer ironiza que desde a construo de uma fbrica na frica at o dopping de atletas alemes so
motivos suficientes para invocao do Direito penal. Ibid., p. 645.
38
Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho
penalcit.
25

poltico em que se basearam os penalistas do sculo XIX. Segundo Donini, todavia, a
Escola oferece uma verso liberal idealizada do Direito penal tradicional, confundindo,
muitas vezes, este Direito penal com o seu ncleo de proteo, com o chamado
Kernstrasfrecht
39
.
Na interpretao liberal do Direito penal consagrada pela mencionada escola, o
estaria este proibido de exercer qualquer tipo de promoo social, ou de propulso de
qualquer setor social ou econmico, pois sendo o Direito repressor uma garantia de
liberdade dos cidados frente ao Estado, no poderia ser usado para alcanar qualquer
outra funo alm desta finalidade de garantia
40
.
Neste contexto filosfico, prevaleceria a lgica kantiana, do homem considerado
em si mesmo, e a definio dos tipos penais estaria mais prxima de imperativos
categricos de conduta. Segundo esta expresso filosfica do Direito penal, este no estaria
legitimado a reprimir condutas violadoras de deveres e direitos fundamentais
41
, e tendia a
plasmar condutas a priori ilcitas, com base em delitos naturalsticos.

1.2.3 Crticas ideia de Direito penal clssico

A existncia purista deste modelo de Direito penal clssico, tal como acabamos de
descrever, contestada pela grande maioria da doutrina crtica Escola de Frankfurt,
com argumentos bastante consistentes que se referem, especialmente, inexistncia de um
Direito penal ilustrado tal como apresentado por Hassemer.
Assim, segundo Schnemann e Silva Snchez, este modelo puro, clssico, de
Direito penal, nunca existiu como o descrevem os autores de Frankfurt, pois sempre houve
bens jurdicos coletivos
42
. Para Donini, chega a ser difcil delimitar o que enxergam como

39
El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 24.
40
De acordo com Donini, uma caracterstica deste Direito penal clssico seria a restrio aos tipos penais de
perigo, caracterstica dos autores liberais do sculo XIX, justamente por seguirem uma lgica diferente da
funo de garantia. Mas indica que to logo os conceitos penais comearam a definir-se com maior preciso,
as aes perigosas passaram a integrar tipos de desobedincia e de perigo concreto. Ibid., p. 31
41
Ibid., p. 32.
42
SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual cit., p. 30. SILVA
SNCHEZ, J.- M. La expansin del derecho penalcit., p. 124.
26

o Direito penal clssico, dada a dificuldade de situ-lo historicamente
43
. O mesmo
observado por Feijoo Sanchez, quando afirma que o Direito penal clssico defendido pela
Escola de Frankfurt:
se trata de un Derecho penal disfuncional porque su modelo est
desvinculado del contexto histrico-social. En realidad autores como
Hassemer o Naucke no estn defendiendo un modelo que haya existido
histricamente, sino la desviacin que entiende que protagoniza la nueva
poltica criminal frente a lo que consideran los postulados de Derecho
penal liberal e ilustrado que inici el nuevo programa del Derecho penal
moderno y que entienden que se est traicionando [] Se pretende con
un idealismo ingenuo acomodar la sociedad existente a un modelo de
sociedad ideal
44
.
Vale ressaltar, contudo, e em que pesem as crticas dos autores citados, que
Hassemer no descreveu o modelo clssico de Direito penal como efetivamente existente.
Para o pensador alemo, o Direito penal clssico uma ideia, uma aspirao ideal, no um
tempo real ou conjunto de objetos historicamente delimitados
45
.
No obstante a ressalva de Hassemer, h autores que entendem que as teses do
Direito penal mnimo, especialmente na Itlia, seriam materialmente o direito penal
clssico defendido por autor
46
, como o mnimo necessrio para a estabilizao das
condies essenciais para a manuteno da sociedade.
Gracia Martin, um dos principais defensores, em solo espanhol, das possibilidades
de ampliao do Direito penal (seguindo a corrente capitaneada por Schnemann e
Tiedemann na Alemanha) tem um juzo mais severo das reflexes da Escola de
Frankfurt sobre o Direito penal liberal: entende que esto quase que integralmente
equivocadas.
O autor espanhol ressalta que o problema da crtica de Hassemer ao sistema penal
contemporneo no reside (somente) na qualificao dada por este ao Direito penal da
Ilustrao como clssico que o autor espanhol avalia como inteiramente questionvel

43
DONINI, op. cit., p. 26.
44
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de riesgos.
In: Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Madrid: Colex, 2006, p. 151.
45
Crisis y caractersticas del moderno Derecho penal cit., p. 639. Tanto quanto o Direito penal clssico,
o contrato social, (como elemento fundador do Direito penal clssico), tratado pelo autor como uma
concepo abstrata, uma condio do Direito, ou seja, no o interpreta como um momento social concreto,
temporalmente determinado. O Direito penal cumpriria teoricamente a funo de estabilizar as condies do
contrato social.
46
Ibid., p. 636.
27

mas na validade, nos dias de hoje, desse modelo repressor clssico defendido pela Escola
de Frankfurt
47
.
1.2.4 Direito penal moderno

Em contraposio a este modelo ideal de Direito penal clssico estaria o Direito
penal moderno, caracterizado por estender a interveno penal a mbitos sociais que
tradicionalmente no eram alcanados pelo Direito penal. A dimenso quantitativa, nesse
sentido, seria a mais evidente deste Direito moderno, em expanso.
Este, contudo, no se apresenta completamente homogneo em seu contedo, sendo
uma representao ideal do conjunto de transformaes pelas quais passa a legislao
extravagante e os critrios de interpretao da norma em grande parte dos pases de
tradio penal germnica
48
.
Em largos traos, seriam expresses do Direito penal moderno a criminalidade
empresarial, o Direito penal da globalizao, marcado pelos novos riscos, os eurodelitos,
e o Direito penal do inimigo. Situado na transio entre um modelo de Estado liberal e um
Estado social intervencionista, posterior segunda Guerra Mundial, tal o cenrio social
onde floresceria o Direto penal moderno, muito mais conectado disciplina das atividades
econmico-financeiras, usando o Direito penal com fins de organizao, preveno e tutela
antecipada
49
.
Dissoluo do conceito de bem jurdico, interveno em novos mbitos
econmicos, normativizao dos tipos penais, delitos de perigo abstrato, de mera
desobedincia da norma, seriam as caractersticas deste Direito penal moderno.
Advogar a modernizao do Direito penal, conforme ressalta Martin, no significa,
contudo, defender um Direito penal ilimitado, livre de garantias. Modernizar o Direito
penal, para o autor, no implica contrap-lo ao modelo ideal de proteo de direitos

47
GRACIA MARTN, Luis. Prolegmenos para la lucha por la modernizacin y expansin del derecho
penal y para la crtica del discurso de resistencia. Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, p. 51.
48
Ibid., p. 60.
49
DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 33.
28

formulados pelos tericos ilustrados, mas sim evidenciar uma escolha poltica, pelo tipo de
Direito penal que se busca em uma sociedade desigual como a atual
50
.
Nesse sentido, a expanso do Direito penal plenamente abarcada pelos princpios
constitucionais tradicionais, e no haveria incongruncia em se inserir os novos delitos
(econmicos, ambientais, etc.) nos Cdigos Penais nacionais e conferir-lhes o mesmo
tratamento
51
. A existncia de um Direito penal moderno no pressupe, nesse sentido, o
afastamento de todas as garantias tradicionais do sistema penal
52
.
A modernizao do Direito penal, segundo o autor, consiste precisamente na
possibilidade de constituir uma disciplina capaz de abranger a criminalidade em sua
totalidade, inclusive a criminalidade das classes mais poderosas. Tratar-se-ia, como
pressupe, de incorporar toda a gama de condutas, hoje consideradas lcitas (ou espalhadas
pelo Direito administrativo ou comercial), no discurso penal, conquistando a integrao de
toda a criminalidade material prpria das camadas mais ricas da sociedade.
Segundo Martin, o discurso tradicional do Direito penal mnimo, nuclear, teria sido
conformado por esta camada social, ao longo dos sculos, partindo de concepes polticas
que impedem uma reflexo igualitria dos cidados atingidos pela norma penal. O discurso
da Ilustrao, segundo o autor, fruto da dominao poltica da classe burguesa na
elaborao da teoria e contedo do Direito penal, e mant-lo atrelado a estes princpios do
sculo das luzes significaria perpetuar um sistema de preservao mais poderosos do
alcance da pena:
Modernizacin del derecho penal es la lucha por integrar en el
discurso penal a la criminalidad material de las clases sociales poderosas
que estas mismas han podido excluir hasta ahora de aqul gracias a su
posicin de poder de disposicin absoluto sobre el principio de legalidad
penal desde su invencin por el ideario poltico ilustrado de la burguesa
capitalista
53
.

50
Cf. GRACIA MARTN, Luis. Prolegmenos para la lucha por la modernizacincit..
51
El estado actual de las legislaciones penales () importantes y mui cualificados sectores de la doctrina
() desarrollen argumentaciones concluyentemente favorables a la legitimidad de la asuncin por el
Derecho penal de nuevos contenidos, o de su extensin a nuevos mbitos que, segn el discurso crtico del
Derecho penal moderno de Hassemer y de sus seguidores, no pondran ser asimilados por el modelo penal de
la ilustracin, son pruebas claras de que lo que aqu est en juego y en discusin es precisamente la validez
de ese modelo de Derecho penal o de un determinado modo de comprenderlo, y, por consiguiente, una razn
ms que suficiente para negar a dicho modelo el atributo de clsico en el sentido definido y pretendido por
Hassemer. Ibid., p. 50.
52
Ibid., p. 156.
53
Ibid., p. 167.
29

Na mesma linha de Gracia Martin, ainda que de forma menos incisiva, Schnemann
argumenta que o Direito penal clssico originou-se contra a criminalidade dos
aventureiros e dos pobres, no tendo sido alterado em nada at o presente momento
54
e, a
partir da anlise da relevncia que adquirem os bens jurdicos coletivos num cenrio
mundial de avanado desenvolvimento tecnolgico
55
, postula a modernizao do Direito
penal para acolher as demandas da sociedade contempornea. Segundo o autor,
determinados bens so hoje indispensveis para o funcionamento social, e esta importncia
deve ser reconhecida pela lei penal. Conforme o autor:
cuando la Escuela de Frankfurt postula la reconduccin, por
principio, del Derecho penal a los delitos de resultado, est abogando por
una negativa a la modernizacin del Derecho penal, negativa que
necesariamente ha de fracasar en la finalidad de proteger bienes jurdicos,
al ignorar las condiciones de actuacin de la sociedad moderna
56

Nesse sentido, a proteo do meio ambiente, das transaes econmicas, no
poderiam ser tratados somente pelas normas de Direito administrativo, tendo em vista o
alto potencial lesivo de algumas condutas contra estes bens e, principalmente, a extenso
dos danos que podem causar coletividade.
Por estes motivos, Schnemann estabelece como uma das misses do Direito penal
a proteo das geraes futuras, por meio da utilizao dos recursos drsticos deste,
quando outras reas jurdicas se mostrarem insuficientes para a proteo do meio ambiente,
ou da confiabilidade dos cidados no sistema econmico e de justia
57
.
Seu posicionamento pela expanso do Direito penal se d, assim, com o foco na
tutela de bens jurdicos coletivos que no encontraro proteo fora da norma penal. E,
subsidiariamente, concorda com Gracia Martin ao interpretar que a grande massa atingida
pelo Direito penal dos dias atuais aquela que comente crimes contra o patrimnio,
quando os delitos contra bens coletivos so, em sua maioria, cometidos por empresas ou
representantes das classes mais altas
58
.

54
Del derecho penal de la clase baja al Derecho penal de la clase alta: un cambio de paradigma como
exigencia moral? In: Temas actuales y permanentes del Derecho penal despus del milenio. Madrid: Tecnos,
2002, p. 53.
55
Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual cit., p. 21.
56
Ibid., p. 33.
57
Conforme o autor: Llevndose la cuestin a las ltimas consecuencias, se impone la valoracin de que
esta teora tiene en mayor consideracin a la ms absurda apetencia del individuo egosta que a las
condiciones de vida de las generaciones futuras. Ibid., p. 22.
58
Del derecho penal de la clase bajacit., p. 58.
30

Na Itlia, Moccia, por exemplo, assume a mesma crtica de Schnemann, e defende
que h que se expandir o Direito penal para a tutela de delitos econmicos e tributrios,
apesar das dificuldades tcnicas de persecuo e delimitao destas condutas. Posiciona-se
dessa forma por entender, referindo-se crtica de Baumann, de que o Cdigo penal no
pode mais ser dirigido a indigentes y estpidos a los cuales, para seguir adelante, no se les
ocorre nada mejor que meter las manos en los bolsillos del prjimo.
59

Em que pese tal posio, todavia, o autor no se alija das convices de interveno
mnima, ressalvando que a tutela de condutas econmicas e tributrias deve estar restrita
quelas que efetivamente apresentem um resultado, deixando para a tutela administrativa o
que chama de delitos obstculo, ou seja, a incriminao de atos preparatrios ou meras
transgresses formais.

1.2.5 Pontos em comum

Cabe ressaltar, contudo, que muitas das criticas que Hassemer tece contra as
caractersticas do Direito penal contemporneo, por ele chamado de moderno, so tambm
compartilhadas por seus crticos
60
.
Hassemer identifica, por exemplo, a tendncia de uso do Direito penal como
instrumento incentivador de mudanas sociais, promotor do progresso. Donini, bastante
crtico s teses de Hassemer sobre as mazelas da expanso penal, concorda, todavia, com a
crtica do autor alemo ao uso instrumental do Direito penal contemporneo, observando
que a pena vem substituindo a tica e a pedagogia, com a funo de estabilizao de
expectativas de segurana
61
.
Mesmo Schnemann, apesar das agudas crticas delineadas acima, concorda com
Hassemer e a Escola de Frankfurt ao contestar a manipulao arbitrria, pelo legislador,
dos tipos de perigo concreto e abstrato quando, ao tutelar bens jurdicos individuais,

59
MOCCIA, Sergio. El derecho penal entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica.
Buenos Aires: B de F, 2003, p. 289.
60
DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 64 e ss.
61
Ibid., p. 65.
31

concretos, o faz por meio da simples tipificao do perigo abstrato, quando plenamente
possvel a regulao por meio de tipos de resultado
62
.
Como j ressaltado acima, Gracia Martin est de acordo com as preocupaes de
Hassemer sobre a flexibilizao de garantias e adverte, em diversas oportunidades, que a
implementao de um Direito penal moderno deve se dar preservando-se todas as regras
processuais e garantias constitucionais inerentes ao Estado Democrtico de Direito
63
.
Ademais, o que pouco se menciona que o prprio Hassemer possui uma proposta
para a modernizao do Direito penal, o Direito de interveno, j que ele mesmo
reconhece a impossibilidade de manter o Direito penal em sua pureza de princpios.
Hassemer discorda, todavia, com a realidade na qual est dada esta modernizao, e
encaminha-se no sentido de um Direito penal sem a imposio da pena privativa de
liberdade, atravs do Direito de interveno.
Esta proposta estaria afinada modernizao da sociedade e seria admissvel, desde
que o conjunto de normas penais, que preveem penas restritivas de liberdade, esteja restrito
exclusivamente s leses graves e a bens jurdicos individuais.
64

Por outro lado, para os autores que criticam as propostas da Escola de Frankfurt,
o cerne do Direito penal moderno a incluso de condutas caractersticas do
desenvolvimento tecnolgico contemporneo dentro da racionalidade do Direito penal
existente, com as mesmas consequncias punitivas para todas as aes delitivas.
Entendemos, por fim, que a necessidade de atribuir uma etiqueta ao conjunto de
modificaes do Direito penal que os autores da Escola de Frankfurt consideram nefastas
(moderno, liberal, clssico, etc.), ao nosso ver, pode obscurecer o debate central trazido por
estes autores.
Este debate refere-se escolha poltica entre um Direito penal aberto a todo o tipo
de criminalidade contempornea, estendido tutela de todos os bens jurdicos que o

62
Segundo o autor, a definio dos tipos de perigo abstrato tiene que remplazarse, por un lado, por un
detallada anlisis de la estructura de los bienes jurdicos colectivos, de sus condiciones de perjuicio y de su
merecimiento de proteccin penal, as como, por otro, por una teora de las necesidades poltico criminales y
de la legitimidad constitucional de la extensin de la proteccin del bien jurdico concreto material a travs
del delito de peligro abstrato. Derecho penal de la clase baja cit., p. 59
63
La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Mexico D.F.: Ubijus, 2011, p. 87
64
La responsabilidad por el producto cit., p. 123.
32

legislador entender relevante (seja pela igualdade social ao punir classes mais altas, pela
proteo de geraes futuras, etc.), e, por outro lado, a limitao da previso de penas
privativas de liberdade, atravs de modelos alternativos de controle da criminalidade.

1.3 Finalidade do Direito penal para Hassemer
O modelo alternativo elaborado por Hassemer ao qual chamou Direito de
interveno ,apesar de ter despertado o interesse dos estudiosos do Direito penal, foi
traado somente em linhas muito gerais, e nunca monograficamente
65
.
Assim, a frmula do Direito de interveno, objeto deste captulo, no foi delineada
em detalhes pelo autor. Trata-se de uma ideia que se vai construindo ao longo de sua obra,
mais especificamente na produo dos anos 1990, da a importncia de contextualiz-la no
pensamento do autor como um todo, j que sua pretenso com o Direito de interveno foi
primordialmente liberar o Direito penal das presses pela sua modernizao.
Entender porque o autor pretende excluir determinadas condutas do Direito penal
implica compreender as finalidades e contornos que confere sano e ao direito repressor
como um todo. A reflexo sobre a proposta do Direito de interveno, dessa forma, pode
ser melhor vislumbrada a partir do conjunto da obra do autor, que nos permitir extrair
com maior fundamento sua posio acerca da expanso do Direito penal, e assim
complementar as ideias que ficam apenas sugeridas quando da descrio do Direito de
interveno.
O Direito penal, para Hassemer, deve estar pautado pelas premissas da interveno
mnima, preveno geral, e pela proteo de bens jurdicos individuais
66
e a finalidade do
Direito penal, para o autor, pode ser sintetizada em trs grandes temas, que passaremos a

65
Informa Nina Persak: he does not explains in detail what is meant by law of interventions, except that it
should lie somewhere between the criminal law (strictu sensu) and the law of violations (administrative
penal offenses, Ordnungswidrigkeiten), between civil and public law and that it should ensure lesser
procedural guarantees but also less severe sanctions that in criminal law. Criminalizing harmful conduct: the
harm principle, its limits and continental counterparts. New York: Springer Science, 2007, p. 56. O mesmo
diagnstico apresentado por Manuel Gomez Tomillo, que ao analisar as propostas da escola de Frankfurt
penal afirma que los perfiles de esta propuesta, sin embargo, distan todava mucho de estar claros.
Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. In:
Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 75.
66
Cf. Introduo aos fundamentos do Direito penal. Porto Alegre: SAFE, 2005.
33

considerar: a proteo de bens jurdicos
67
, a preveno geral e reforo normativo de valores
por meio de sano
68
, e (mais recentemente em sua teoria) a proteo de expectativas
sociais
69
.
1.3.1 Valores sociais e preveno geral

Filosoficamente, Hassemer parte da concepo de Direito penal como instrumento
de controle social formalizado, adotando a noo de controle social oriunda das teorias
criminolgicas norte-americanas e da Escola de Chicago
70
.
Entende o autor (em obra compartilhada com Muoz Conde) que os valores sociais
so protagonistas na fundamentao do Direito penal, e devem ser entendidos como um
reflexo histrico, naturalmente varivel conforme a poca na qual sejam analisados. Nesse
sentido, a vigncia de valores tico-sociais condio para a possibilidade de proteo de
bens jurdicos.
A proteo de tais valores sociais justifica a interveno do Direito penal e, por
outro lado, fundamental que este atue sobre uma sociedade onde a maioria dos cidados
tenha a convico de que determinado comportamento proibido efetivamente
desvalorado. O autor vale-se da metfora de que em uma sociedade de diabos no seria
possvel proteger qualquer bem jurdico, por mais extrema que fosse a coao jurdica
71
.
Sendo assim, quanto mais fortemente reflita os valores ticos de uma sociedade,
mais legitimidade ter para intervir mediante a ameaa de pena
72
. A pena, neste sentido,

67
Cf. HASSEMER, Winfried. Bienes jurdicos en el Derecho penal.In: BAIGN, David et al. Estudios sobre
la Justicia Penal: homenaje al Prof. Julio B. J. Maier. Buenos Aires: Del Puerto, 2005, pp. 63-74.; Cf. La
responsabilidad por el producto en derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanc, 1995, passim.
68
Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Introduccin a la criminologa y al Derecho
penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, passim.
69
Cf. HASSEMER, Winfried. Contra el abolicionismo penal, acerca de por qu no se debera suprimir el
Derecho penal. In: Revista de Derecho penal, n. 2, 2007, pp. 709-29.
70
Conforme define FEIJOO SANCHEZ, controle social o conjunto de instrumentos utilizados para que as
sociedades superem seus conflitos ou superem as tenses e contradies entre os grupos e sistemas que
compe esta sociedade. Retribucin y prevencin generalcit., p. 366.
71
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p. 101.
72
Ibid., p. 100 e ss.
34

tem para Hassemer uma funo social de confirmar e assegurar os outros sistemas de
controle social (famlia, escola, trabalho, etc)
73
.
A funo do Direito penal em Hassemer encontra amparo, sobretudo, na finalidade
de preveno geral. Esta finalidade permite racionalizar a poltica criminal, a partir de
avaliaes de legitimidade e necessidade da interveno penal, de acordo com o referencial
valorativo social que encontre
74
.
A ideia de preveno geral positiva permeia toda a construo doutrinria de
Hassemer, no como um mtodo de intimidao dos possveis delinquentes, mas como
informao dirigida a todos os cidados, pela internalizao da mensagem penal
75
. Indica
a finalidade exclusivamente preventiva do Direito penal, desde que esta finalidade esteja
limitada por garantias como o Direito penal dos fatos (no adiantando demasiadamente as
barreiras de interveno), o princpio de culpabilidade, e o in dubio pro reo e garantias
formais
76
.
Para a Escola de Frankfurt, em geral, o Direito penal somente pode abrigar as
funes de garantia de liberdade dos cidados, como consolidao das premissas
filosficas liberais que informam a legitimidade do Estado para imposio de pena. Em
contraposio Hassemer, e justamente por recusar qualquer funcionalizao das normas
incriminadoras, Naucke
77
, por exemplo, restringe a finalidade da pena ao seu aspecto
retributivo
78
.

73
Conforme HASSEMER: Soziale Kontrolle ist ein Mechanismus, der allem vergesellschaften Leben eigen
ist. Soziale Kontrolle ist ubiquitr, sie existiert in allen menschlichen Gemeinschaften, sie verfolgt grosso
modo- berall dieselben Ziele, ihre Strukturen stimmen im Wesentlichen berein. Nur ihre Instrumente sind
den Konstellationen angepasst, in denen sie handelt und wirken will, und den konkreten Umstnden, auf die
sie dabei trifft. Warum Strafe sein muss: ein Pldoyer. Bremen: Ullstein, 2009, p. 33.
74
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin generalcit., p. 373.
75
Nas palavras de Hassemer e Muoz Conde: El Derecho penal slo puede erigirse en ejemplo a seguir para
la regulacin de conflictos cotidianos y constituirse en motivo para que los ciudadanos internalicen el
mensaje penal y se rijan por el mismo a travs de una prevencin general positivamente entendida. La
responsabilidad por el productocit., p. 191.
76
Ibid., p. 197.
77
Afirma o autor: Es gibt einen engen Bereich von Verbrechen und vergeltender Strafe, dessen Bestand
unangetastet gelassen werden muss, gleichgltig wie die Gesellschaft gerade verfasst ist. [] Die
Sprbarkeit der Sanktion ist nur in dem schmalen Zusammenhang von Verbrechen und vergeltender Strafe
zulssig.Die wechselwirkung zwischen Strafziel cit., p. 195.
78
Donini critica esta posio, por entender que reduzir a funo da pena retribuio leva ao sentido oposto
ao buscado por Naucke, ou seja, a perda de funo de garantia do Direito penal. El derecho penal ante los
desafios de la modernidad...cit., p. 27
35

1.3.2 Valores e garantia de expectativas

A posio de Hassemer de que o Direito penal deve encontrar seu referencial de
preveno geral e eficcia nos valores sociais, no sistema de reprovaes morais e sanes
sociais anteriores noo de pena o que o autor chama de estruturas profundas
levam-no a considerar como funo relevante do Direito penal tambm a tutela de
expectativas, argumentando que sem a segurana de uma expectativa no poderamos
subsistir socialmente, pois teramos que, a cada dia, voltar a conceber nosso mundo,
refundando o que se considera correto
79
.
A finalidade de controle de expectativas que Hassemer atribui ao Direito penal visa
identificar quais so os valores sociais entronizados pelos cidados de modo que a
existncia de sanes penais corresponda a estes valores, e somente a estes. O Direito
penal, neste sentido, somente mais um dos mtodos de controle social, e o que o
diferencia dos demais o seu carter altamente formalizado.
Para Hassemer e Muoz Conde, as diversas teorias sobres os fins do Direito penal
so, em realidade, parecidas: a teoria da proteo dos bens jurdicos, a perspectiva
welzeniana de proteo dos valores tico-sociais, e a tese de sano como reafirmao da
norma, conforme Jakobs. Acreditam na proximidade destas teorias, a nosso ver, por
mesclar elementos de cada uma delas, a partir de referenciais tambm da criminologia
crtica, para construir sua prpria interpretao acerca da finalidade do Direito penal.
Concordam com Welzel, sobre a necessidade de proteo de valores tico-sociais
como finalidade do Direito penal, por entenderem que este tem condies de proteger mais
amplamente os bens jurdicos baseados em valores ticos mais elementares
80
.
A partir desta concluso, a estabilizao de valores ticos como fim do Direito
penal no est absolutamente distante das atuais teorias que buscam fundamentar o Direito
penal: confiana nas normas, estabilizao de expectativas, ou expectativas
normativas. A diferena destas teorias, que implicitamente referem-se Jakobs, e a

79
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin.cit., p. 115
80
Segundo Hassemer e Muoz Conde, tal posio de Welzel se explicaria especialmente pelo receio deste
autor de que o princpio de exclusiva proteo de bens jurdicos resultasse em uma sobrevalorizao do
resultado. Esta preocupao de Welzel adotada pelos autores, que indicam a necessidade de que os fins
perseguidos pelo Direito penal passem, necessariamente, pela confirmao e referncia a valores sociais.
36

estabilizao de expectativas em Hassemer, residiria no fato de que este ltimo autor
mantm a centralidade do bem jurdico como fundamentao do Direito penal
81
.
Desta forma Hassemer afirma que a segurana urgente e necessria que pode existir
em uma determinada situao situa-se, em um sentido positivo, sobre uma organizao
cotidiana das expectativas, ou seja, sobre sua estabilizao, e em um sentido negativo,
sobre a punio no mbito da infrao de expectativas
82
. A sano, neste contexto, define-
se como uma expectativa contraftica.
Assentada a proteo de expectativas como finalidade do Direito penal para
Hassemer, a sano adquire outro significado, alm da resposta a uma leso: o aspecto
comunicativo, de preveno geral, que deve limitar-se pelo aspecto normativo, da
imposio de pena. Ou seja, apesar do carter comunicativo da sano dentro de um
sistema de manuteno de valores e expectativas esta deve estar limitada e estreitamente
vinculada ao contedo da norma protetora de bens jurdicos
83
.

1.3.3 Tutela de bens jurdicos individuais

Na criao do Direito penal, Hassemer e Muoz Conde apontam que a existncia de
determinados bens jurdicos o primeiro passo para o qual deve atentar o legislador, pois
a proteo destes que fundamenta a legitimidade do Direito penal. Aps esta anlise
preliminar de separao de interesses legtimos, ento, seguiria o labor legislativo a
referncia estabilizao de valores tico-sociais, limitada pelos princpios constitucionais
de legalidade e proteo de bens jurdicos.
Valores tico-sociais e bens jurdicos, dessa forma, so elementos de recproca
complementao e limitao que, juntos, estabelecem os principais pilares do Direito penal

81
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin.cit., p. 103.
82
Contra el abolicionismo: acerca de por qu no se debera suprimir el derecho penal. In: Revista de Derecho
Penal, 2007, n.2, p. 712. Traduo livre do seguinte excerto: La seguridad urgente y necesaria puede existir
en una determinada situacin se ubica, en un sentido positivo, por encima de un arreglo cotidiano de la
expectativa, es decir, sobre su estabilizacin, y en un sentido negativo, sobre la punicin en el mbito dela
defraudacin de expectativas
83
Prevencin general y aplicacin de la pena. In: HASSEMER, Winfried; NAUCKE, Wolfgang;
LDERSSEN, Klaus. Principales problemas de la prevencin general. Buenos Aires: B de F, 2006, p. 63.
37

defendido por Hassemer
84
. Tais valores conformam tambm um conjunto de princpios
capazes de atenuar a efetividade de determinado controle social jurdico penal, tais como a
principio de proporcionalidade, legalidade, culpabilidade, direito de defesa, in dubio pro
reo, produo de provas, direito de no declarar contra si mesmo, e direitos relativos
execuo penal
85
.
Este ltimo aspecto da interpretao do autor a funo de proteo de bens
jurdicos o que o reaproxima do cerne de sua teoria, de que o Direito penal deve
vincular-se proteo de interesses individuais, e ao princpio de proporcionalidade. Desse
modo, apesar de atribuir ao Direito penal a finalidade de proteo de expectativas, e de
valorizar a dimenso comunicativa da sano como referencial de preveno geral positiva
(no sentido de reforo do controle social), a proteo de bens jurdicos individuais segue
sendo a primeira finalidade do Direito penal na concepo do autor.
Segundo o autor, os bens jurdicos no so produtos de processos naturais, mas do
acordo social baseado na experincia
86
, e podem ser definidos como um interesse humano
necessitado de proteo jurdico-penal.
O que une, segundo o professor alemo, a proteo de expectativas e de bens
jurdicos individuais uma relao emprico-psicolgica, experincia e valor
87
,
havendo uma relao fundamental entre norma, leso e sano como restabelecimento da
norma, e no somente uma conexo abstrata entre retribuio e preveno. Assim, o
Direito penal material no teria somente a funo de limitar a punibilidade, mas tambm de
assegurar as normas fundamentais de uma sociedade.
A proteo de bens jurdicos vincula a misso do Direito penal aos comportamentos
merecedores de pena. Sendo assim, a teoria que fundamenta os fins do Direito penal
proteo de bens jurdicos a que melhor pode oferecer um substrato emprico norteador
da atividade legislativa. Teria tambm a vantagem de oferecer mais contedo e
consistncia ao Direito penal do que as teorias que o fundamentam como confirmao do

84
Optamos por tecer as consideraes crticas a este sistema em captulo distinto, para que no se
sobrepusessem as ideias do autor, de seus crticos, e nossa prpria viso sobre o que aqui se expe.
85
Hassemer ressalta que a previso normativa que orienta a imposio da pena deve ser pautada pelos
princpios constitucionais conformes ao Estado de Direito (especialmente culpabilidade e proporcionalidade),
de modo que a infrao da norma e sua resposta mediante sano limitem-se mutuamente.
86
Afirma o autor, juntamente com MUOZ CONDE, que os bens jurdicos no existem, mas so
produzidos. Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 111.
87
Contra el abolicionismo cit., p. 714.
38

reconhecimento normativo, ou proteo do mnimo tico (ainda que Hassemer, como
vimos, entenda que estas tambm so finalidades do Direito penal).
Na viso do autor, a teoria do bem jurdico oferece contornos mais prticos ao
legislador no momento de definir a norma de proteo, contribui com a tarefa do juiz
atravs de critrios plausveis na tomada de decises, bem como critrios externos de
comprovao da justia da deciso
88
.
Nesse sentido, o bem jurdico deve atuar, segundo Hassemer, como orientador de
toda a ratio legis, fornecendo elementos para a configurao de uma poltica criminal justa.
Colocar a teoria do bem jurdico nestes termos, contudo, no responderia questo de se o
Direito penal est realmente em condies de proteger tais bens, ou se estes efetivamente
significam um limite legtimo de interveno do Estado
89
.
A funo do bem jurdico, neste sentido, continua sendo de limitar a interveno
penal, na interpretao de Hassemer. Porm, como sugere o autor, o bem jurdico serve
como um princpio geral de direito, tal qual os princpios de subsidiariedade, culpabilidade,
etc.
O fato de que no seja possvel executar-se uma derivao absoluta do Direito
penal a partir do princpio de proteo de bens jurdicos, para Hassemer, no uma
constatao da superficialidade deste princpio, uma vez que os conceitos fundamentais de
Direito so sempre somente um ponto de partida para a reflexo jurdica.
Nesse sentido, a teoria do bem jurdico teria como finalidade conferir uma linha
argumentativa, ou medir a proporcionalidade da interveno penal
90
. O que no se poderia
exigir do conceito de bem jurdico, todavia, um grau de concretude similar ao da norma
penal, nem tampouco a resposta pr-definida acerca do merecimento da pena decorrente da
leso.
Conforme informa Hassemer, o carter vago de que se acusa o bem jurdico penal
seria um problema enfrentado j por Birnbaum e Feuerbach, desde as origens de sua
formulao. A frmula para preench-lo de contedo, assim, seria reconduzi-lo noo de

88
Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 105.
89
Ibid., p. 113.
90
Bienes jurdicos en el Derecho penal..cit., p. 65.
39

que so sempre interesses humanos, que requerem proteo penal, frente tenso existente
entre indivduo, sociedade e Estado.
91

Sendo assim, na viso do autor, nenhuma das j mencionadas funes do Direito
penal (reforo dos valores tico-sociais, confirmao das expectativas normativas e
proteo de bens jurdicos individuais) fornece um referencial suficiente para balizar a
atuao do legislador. Esta deve valer-se tambm de outros critrios, como a lesividade
social, a subsidiariedade, etc., ou seja, todos os limites impostos ao Direito penal dentro de
um Estado democrtico de Direito
92
. Conforme sintetizam Hassemer e Muoz Conde sobre
qual seria a finalidade do Direito penal neste contexto constitucional:
En definitiva, el Derecho penal en la misin protectora de bienes jurdicos
interviene junto con otras muchas instituciones sociales y estatales. Lo que, sin
embargo, caracteriza el Derecho penal es el modo en el que lleva a cabo
especficamente esa tarea protectora cuando se ocupa de las infracciones
normativas ms graves
93
.

importante ressaltar, por fim, que o fato de Hassemer centrar a finalidade do
Direito penal na proteo de bens jurdicos individuais, no significa que o autor seja
contrrio tutela de bens supra-individuais. Ele no desqualifica todo o tipo de proteo
deste grupo de bens jurdicos, mas defende que estes sejam delimitados da melhor maneira
possvel, funcionalizados a partir de uma perspectiva individual
94
. Afirma em diversas
oportunidades que os bens jurdicos universais merecem proteo penal, o que s seria
permissvel, contudo, se estes forem funcionalizados a partir do indivduo
95
.
Inclusive afirma, nesse sentido, que desde o princpio, a teoria do bem jurdico
admitiu tanto bens jurdicos individuais (como vida, sade, liberdade), quanto universais
(administrao de justia, segurana do Estado), fundando sua importncia no movimento
poltico criminal dos anos 1960 e 1970 na Alemanha, como eficiente mtodo de limitao
do mbito penal.
Assegura, todavia, que os bens jurdicos universais devem ser funcionalizados
desde o ponto de vista dos bens individuais, j que quanto mais vinculada esteja a
cominao penal com um bem jurdico, tanto mais intensa poder ser esta ltima,

91
HASSEMER, Winfried. Lineamientos de una teora personal del bien jurdico. In: Doctrina penal: teora y
practica en las ciencias penales, vol. 12, n. 45/48, 1989.
92
Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 114.
93
Ibid., p. 116.
94
La responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 43.
95
Bienes jurdicos en el Derecho penalcit., p. 67.
40

permitindo inclusive castigar a posta em perigo do bem, como ocorre com o delito de
incndio
96
.
Tendo em vista esta posio de Hassemer (a legitimidade de proteo de bens
supra-individuais), observamos que o conjunto de sua teoria , de modo geral, interpretado
como um polo de oposio que no necessariamente se verifica, quanto analisamos a
posio do autor a respeito de tipos penais especficos. Ou seja, Hassemer algumas vezes
tomado como defensor de um modelo ideal de Direito penal nuclear, exclusivamente
protetor de bens individuais, sem que o prprio autor tenha delineado sua teoria dentro de
moldes to estritos, a excluir todas as formas de tutela de bens coletivos do Direito penal.
Ao tratar dos delitos contra a sade dos consumidores, analisando a
responsabilidade do fabricante pelo produto, por exemplo, menciona expressamente que
no defende que tais delitos (contra a sade dos consumidores) sejam excludos do Direito
penal, convertendo-os em uma questo meramente civil, mas sim que, ao interpret-los,
sejam aplicveis os tradicionais princpios dogmticos de causalidade, limitando-se a
flexibilizao de regras de imputao, j que os pressupostos de imposio de pena no so
disponveis
97
.
O autor tambm insiste no argumento de que a colocao em perigo de bens
jurdicos (tipos de perigo) sempre fizeram parte do ncleo central do Direito penal, e
devero seguir integrando-o no futuro, novamente, desde que tal perigo seja
individualmente atribuvel.
Bastante conectada com a funo do bem jurdico, na teoria do autor, est o modo
com concebe a prpria funo do Direito penal, voltado a um referencial tambm
individualizado, tendo como centro o imputado. Assim, teria a funo, antes de tudo, de
regular a imputao de um fato punvel a uma pessoa e, com isso, a individualizao de um
problema social, e no a funo de garantia de segurana ou de diminuio social do
dano
98
.

96
Derecho penal y filosofa del derecho en la Republica Federal de Alemania. In: Doctrina penal: teora y
prctica en la ciencias penales, vol. 14, n. 53, 1991, p. 93.
97
Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 126. Este, inclusive, um dos pontos onde sua
teoria sofrer a crtica de Schnemann, como veremos no item 1.6, sobre ser um sistema desigual, e
favorecedor das classes mais ricas que cometam crimes contra bens coletivos.
98
Lineamientos de una teora personal del bien jurdico...cit., p. 281.
41

Aps o exposto, possvel verificar que a proposta do Direito de interveno
encontra maior sentido e fundamentao no conjunto do pensamento do autor. Pois se o
Direito penal somente mais um mecanismo de controle social, no haveria nenhuma
diferena ontolgica entre o sistema repressor e as demais reas do Direito, do mesmo
modo que no haveria divergncia fundamental de sentido entre delito ou outros
comportamentos socialmente reprovados.
O Direito de interveno, neste contexto, seria apenas uma etapa intermediria de
controle social, porm menos formalizado que o Direito penal, instrumentalizado conforme
as consequncias que dele se queira extrair
99
. A sugesto deste novo modelo, ento, vem
ratificada por esta concepo sobre a norma e a sano penal.
Desse modo, os delitos de menor correspondncia com os valores sociais, ou
sanes que no correspondam aos critrios de utilidade e justia acima descritos (como
requisitos para o merecimento de pena) deixariam de ter legitimidade para integrar um
Direito penal mnimo, e poderiam ser transferidos a um sistema de interveno menos
grave.

1.4 Direito de interveno
1.4.1 Contexto

Novos campos de interao social demandam constantemente novas intervenes
do Direito penal.
100
Tal demanda incriminadora, entretanto, no reflete necessariamente
uma nova realidade, ou um novo espao de risco (como no caso da intensificao de
fenmenos sempre presentes, tal como o crime organizado), j que pode refletir
simplesmente uma demanda poltica e social de controle de determinadas atividades, como

99
Conforme explica FEIJOO SANCHEZ: la teora del control social asumida por Hassemer los sistemas de
control son intercambiables en sus instrumentos y sanciones a la hora de reaccionar frente a la conducta
desviada. Retribucin y prevencin generalcit., p. 421.
100
ROBLES PLANAS, Ricardo. menciona a pluralidade de interaes verticais e horizontais entre os
membros da sociedade, ou seja, maior nmero de contatos annimos, e cadeias mais extensas de hierarquia.
Cf. Crisis del derecho penal contemporneo. Barcelona: Atelier, 2010.
42

identificado pela grande maioria dos autores que se ocupam da analise do Direito penal
contemporneo
101
.
Hassemer julga que a utilizao atual do Direito penal enquanto instrumento de
direo social buscando, sobretudo, eficcia no controle da criminalidade e apoiando a
realizao de polticas internas acaba por minar as finalidades tradicionais do Direito
penal de proteo subsidiria de bens e garantia e proteo para o acusado
102
.
Estas interaes so identificadas por Hassemer como reflexo de um contexto
econmico e social de rpidas mudanas (organizao mundial de redes criminosas e riscos
criados pelo desenvolvimento tecnolgico), que resultam em uma srie de transformaes
no Direito penal. Aponta, ainda, as consequncias, para o prprio Direito penal, da
tentativa do legislador de inserir este novo contexto no conjunto de normas penais: a
expanso do nmero de normas (mais precisamente aquelas ligadas proteo de bens
jurdicos coletivos), construo assistemtica das mesmas, e flexibilizao de garantias
processuais e penais.
Este acrscimo penal ocorre no somente pela tutela de novas condutas, mas
tambm pelo tratamento mais pormenorizado de condutas perigosas (majoritariamente
atravs de leis especiais), pelo agravamento de penas ou desdobramento de aes j antes
previstas no Cdigo Penal, ou pela antecipao da tutela penal voltada s condutas de
maior risco ao bem jurdico.
103

Mudanas no Direito penal material estariam voltadas, atualmente, para o interesse
em combater com celeridade e eficincia demandas de criminalizao (delito ecolgico,
delinquncia informtica, criminalidade econmica, comrcio de mercadorias perigosas
etc.). Isto se daria especialmente atravs da definio de bens jurdicos supra-individuais

101
Cf. SILVA SNCHEZ, Jess Maria. . La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal
en las sociedades postindustriales. Buenos Aires: B de F, 2008.
102
Esta viso compartida por MOCCIA que, com referncia tambm outros autores da doutrina italiana,
menciona: Es sabido que el poder punitivo estatal, si se lo ejecuta con parsimonia pero tambin con firmeza,
aumenta la fuerza de conviccin del juicio penal de desvalor tico-social; en cambio, un uso exagerado del
instrumento penal tiene el efecto opuesto. [] por las cuales las relaciones con la justicia penal deben reducir
a lo esencial, siendo conocidos los efectos desocializantes tambin da llamada pena justa. El derecho penal
entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica. Buenos Aires: B de F, 2003, p. 300.
103
No interessa ao gestor de riscos atuar aps a ocorrncia de leso, mas antecipar-se a ela, diante da
magnitude dos danos possveis. Nestas circunstncias, a norma penal surge como um elemento de
antecipao de tutela, sob uma perspectiva que acentua o papel preventivo do direito. BOTTINI, Pierpaolo
Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2007, p. 118 (grifos nossos).
43

como centro da norma e tambm pelo crescente emprego de tcnicas de perigo abstrato na
criao dos tipos penais, pelo sensvel aumento das penas, e diminuio das estruturas
intermedirias de imputao, como tentativa e participao.
Hassemer identifica tambm que as principais transformaes ocorridas no cerne do
Direito penal (que o caracterizam como o mencionado Direito penal moderno) no esto
focadas na Parte geral, ou tampouco nas regras de Direito penitencirio, mas especialmente
na legislao especial, e Parte especial dos Cdigos, sempre acompanhadas das
correspondentes modificaes no processo penal
104
.
Como j mencionado, as ferramentas mais relevantes desta nova forma de
construo do Direito penal seriam o crescente recurso tcnica dos delitos de perigo
abstrato, pois facilitam a prova ao juiz, ao mesmo tempo em que a dificulta para a defesa,
ao renunciar a noes estritas de causalidade na leso do bem jurdico.
No mbito do processo penal, muitas regras tambm seriam alteradas com o fim de
atingir mais rapidamente as consequncias penais, com amplo recurso s tecnologias de
interceptao de comunicaes, aumento das intervenes formais (investigaes
preliminares, sequestro de dados) e a relevncia que adquirem os indcios na formao do
convencimento do juiz, bem como as novas estratgias de negociao e acordos no
processo penal, a partir de princpios de eficincia e economia
105
.
Alm disso, verifica-se que desde finais dos anos 1980 na Alemanha (em um
processo que se visualiza com maior claridade no Brasil a partir dos anos 1990) haveria
uma mudana nos discursos pblico e cientfico jurdico-penais, com a tendncia de ajustar
a equao do Direito penal entre liberdade e segurana em favor desta ltima, em
detrimento das liberdades individuais.
O discurso poltico criminal contemporneo outro. Deixa de ver o Direito penal
como limite interveno arbitrria do Estado, e passa a considerar este um aliado de uma
sociedade temerosa dos riscos e ameaas tecnolgicas e humanas. O medo do delito um
novo paradigma de debate sobre a poltica pblica criminal
106
. Nesse sentido, Hassemer

104
Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 646.
105
Muitos dos fenmenos relatados por Hassemer como caracterstica do Direito penal contemporneo sero
abordados com mais detalhes no segundo captulo deste trabalho.
106
Este panorama geral sobre as caractersticas do Direito penal atual recorrente em toda a obra de
Hassemer, e pode ser apreendido especialmente nas obras: Direito penal: fundamentos, estrutura, poltica.
44

menciona que o Estado no mais o Leviathan, mas um parceiro no combate
criminalidade e aos riscos da sociedade moderna; e os direitos humanos fundamentais,
objeto de proteo constitucional, j no so direitos de proteo contra o Estado, mas um
obstculo eficincia do Direito penal
107
.
Tais mudanas estariam relacionadas a todos os mbitos da interveno penal: o
Direito penal material, o processo penal, e o discurso poltico-criminal em geral, fazendo
com que o Direito penal adotasse como objetivo primordial o alcance da segurana social.
Neste contexto, o Direito penal contemporneo conforme o interpreta Hassemer,
acompanhado por outros autores da Escola de Frankfurt
108
est marcado pela transio
entre um Direito de princpios valorativos, vinculado a princpios constitucionais, para um
Direito que vai, aos poucos, convertendo-se em instrumento poltico, especialmente nos
mbitos econmico, financeiro, de meio-ambiente, sade pblica e segurana do Estado.
Modificaram-se todas as fases de atuao do Direito penal, primando por noes de
eficincia, economia e segurana, deixando-se em segundo plano garantias constitucionais
(inviolabilidade de comunicaes, presuno de inocncia) e princpios tradicionais do
Direito penal (ultima ratio, lesividade, fragmentariedade), bem como os demais limites de
sua atuao, e seus objetivos de proteo de direitos humanos
109
. Este processo seria, em
parte, reflexo da desorientao poltico criminal proveniente do medo frente ao risco: a

(Porto Alegre: SAFE, 2008); Crtica al derecho penal de hoy: norma, interpretacin, procedimiento.
HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en el derecho
penal. (Valencia: Tirant lo Blanc, 1995) e, mais recentemente, em Warum Strafe sein muss?(Ullstein, 2009).
A vasta produo cientfica do autor, contudo, distribui-se em inmeros artigos, publicados no Brasil e em
revistas estrangeiras, que de forma recorrente mencionam e criticam as mudanas pelas quais est passando o
Direito penal de nosso tempo.
107
HASSEMER, Winfried. Processo penal e direitos fundamentais. In: Jornadas de direito processual penal
e direitos fundamentais. Lisboa: Almedina, 2004, p. 22. Esta interpretao tambm compartilhada por Silva
Snchez, que menciona o fato de que a concepo da segurana como direito fundamental passou de proteo
contra a interveno do Estado para substrato de direitos segurana e proteo penal por parte do Estado.
Cf. Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales. In: SOUTO, Miguel Abel; STEWART, Nelson
Snchez (Orgs.). II Congreso sobre la prevencin y represin del blanqueo de dinero. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2011, p. 132.
108
Cf. Vv. Aa. La insostenible situacin del derecho penal. Instituto de ciencias penales de Frankfurt,
Universidad Pompeo Fabra. Granada: Comares, 2000.
109
Lneas de desarrollo del derecho penal alemn, desde la poca de pos-guerra hasta la actualidad.
In:VALDS, Carlos Garca et al. (Orgs.). Estudios penales en homenaje a Enrique Gimbernat. Madrid:
Edisofer, 2008, v. 1, p. 377.
45

perda da confiana nos instrumentos estatais de controle que alimentam a demanda pelas
penas e controle de riscos
110
.
As principais caractersticas do Direito penal contemporneo, para Hassemer, que
desnaturalizam sua caracterstica de ultima ratio, so a criao de novas proibies e
ameaas penais, seja atravs do aumento de penas, ou (principalmente) atravs da incluso
de condutas caractersticas da criminalidade moderna: os delitos econmicos, contra o
meio ambiente, drogas, a criminalidade no comrcio exterior (contrabando de armas)
111
e a
apario de um Direito penal auxiliar, de contravenes. Nesse sentido, afirma o autor que
o Direito penal fragmentrio uma frmula do passado.
Tal panorama do Direito penal, conforme o observa Hassemer, tem estreita relao
com um Direito penal orientado s consequncias. Isto, pois a produo normativa do
Direito penal sai de controle quando o legislador deixa de admitir que este no o mtodo
mais adequado para a preveno de certas condutas, ou que no se pode faz-lo a qualquer
preo
112
.
Outra das principais caractersticas do Direito penal contemporneo, resultado das
transformaes que comentamos seria, segundo Hassemer, o advento de uma legislao
meramente simblica, vazia de contedo, e decorrente de decises polticas populistas, de
curto e mdio alcance, incapazes de formular uma poltica criminal de longo prazo.
O Direito penal simblico marcado por leis que servem apenas como declarao
de princpios, sem pretenso de aplicabilidade, com carter de apelo moral, leis de
emergncia, e leis de compromisso, genericamente formuladas que, contudo, pretendem
demonstrar que determinado bem caro ao legislador
113
. Encontra expresso nos

110
Em interpretao compartilhada por outros autores da Escola de Frankfurt, Hassemer aponta para a
eroso das normas sociais, resultado de que as expectativas normativas em relao ao comportamento
cotidiano de todos os cidados esto se reduzindo. HASSEMER, Winfried. El derecho penal en los tiempos
de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et al (Orgs.). Criminalidad, evolucin
del Derecho Penal y crtica al Derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del Puerto, 2009, p. 21.
111
Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol.2, n.8,
1994, p. 44.
112
Lneas de desarrollo del derecho penal alemn, desde la poca de pos-guerra hasta la actualidad. In:
Estudios penales en homenaje a Enrique Gimbernat II. Madrid: Edisofer, 2008, p. 378.
113
HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentos...cit., p. 216. Define o autor o que compreende como
Direito penal simblico: Portanto, simblico, em sua compreenso crtica, consiste no atributo que uma
norma penal apresenta, segundo o qual as funes latentes da norma suplantam suas funes manifestas, de
maneira a gerar a expectativa de que o emprego e o efeito da norma concretizaro uma situao diversa da
anunciada pela prpria norma. Ibid., p. 221.
46

mecanismos de preveno geral, por meio da imposio de penas graves. Nas palavras de
Hassemer, o Direito penal como blefe
114
.
Deste modo, alm da ameaa penal presente na determinao da norma (com altas
previses de penas), o sistema penal busca sustentar que possui posio dominante frente
s ameaas (como delitos de trnsito, trafico de drogas), que est presente e compreende a
necessidade de interveno
115
.
1.4.2 Direito de interveno

com o intuito de frear esta tendncia de expanso do Direito penal e
flexibilizao de regras processuais, de imputao e de parte geral que Hassemer
desenvolve o que denomina Direito de interveno
116
, com regras e garantias processuais
mais flexveis para tornar a investigao mais eficiente, desde que, em contrapartida,
isente-se o acusado da imposio de penas restritivas de liberdade, com o fim de
compensar esta limitao de direitos
117
.
Este direito estaria situado entre o Direito penal e o administrativo, entre o Direito
civil e o Direito pblico
118
, com regras e garantias processuais mais flexveis, com vistas a
tornar a investigao mais eficiente, desde que, em contrapartida, deixe-se de prever penas
restritivas de liberdade, equilibrando-se garantias com consequncias penais.
Assim, a no imposio de penas privativas de liberdade seria a principal
caracterstica do Direito de interveno. Tendo em vista este fato, este novo ramo poderia
voltar-se para a atuao preventiva (como uma modalidade de direito preventivo), ou a
criao de obrigaes de minimizar danos, quando no seja possvel revert-los, atravs de
normas que exijam, por exemplo, a criao de fundos mtuos de responsabilidade em reas
de risco industrial.

114
Ibid., p. 230.
115
HASSEMER, NAUCKE, LDERSSEN, op. cit., p. 78.
116
A definio do que Hassemer pretende por Direito de interveno encontra-se sobretudo no artigo
Kennzeichen und Krisen des modernen Strafrechts, republicado diversas vezes em coletneas do autor, e
traduzido para diversos idiomas. No Brasil: Caractersticas e crises do moderno Direito penal. In: Revista
sntese de Direito penal e processual penal, ano III, n18, fev-mar 2003, pp. 144-157.
117
HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentoscit.,p. 209 e ss.
118
HASSEMER, Winfried. Caractersticas e crises...cit., p. 156.
47

O Direito de interveno, conforme interpreta Feijoo Sanchez, prescindiria de um
sistema de codificao, caracterstico do Direito penal. Seria mais propriamente um
sistema difuso de reao a problemas sociais conjunturais
119
.
Alm destes fatores, a principal motivao de Hassemer para criao de uma nova
modalidade de direito sancionador a possibilidade de, no futuro, liberar o Direito penal
de expectativas de preveno inalcanveis pelo modelo repressor tradicional, e concentr-
lo em bens irrenunciveis a longo prazo. Conforme resumem Hassemer e Muoz Conde:
No se trata de compensar el injusto, sino de prevenir el dao; no
se trata de punir, sino de controlar; no se trata de retribuir, sino de
asegurar; no se trata del pasado, sino del futuro
120
.
Outra caracterstica incompatvel com a pena privativa de liberdade, mas includa
no Direito de interveno, seria a dispensa de mecanismos de imputao pessoal de
responsabilidade, admitindo-se responsabilidades coletivas. Seria possvel tambm a
previso de sanes rigorosas economicamente para entes coletivos, e viabilizaria uma
viso global do delito, ou seja, com a atuao no voltada para a soluo de casos isolados,
mas para a compreenso do fenmeno delitivo em suas diversas facetas, e permitindo
tambm a integrao internacional
121
.
Diante das dificuldades de imputao pessoal nos delitos caractersticos da
criminalidade contempornea (econmicos, meio-ambiente, etc.), onde as atividades
desenvolvem-se com a colaborao de vrios agentes, em decises coletivas, tornando
difcil isolar as condutas individuais, ressalta-se a tendncia de transformao do Direito
penal em uma espcie de direito preventivo, o que no se coaduna com os princpios de
lesividade e ultima ratio.
Contudo, manter o Direito penal e processual penal dentro dos moldes tradicionais
significaria punir, a ttulo de exemplo, somente um pequeno nmero de casos relativos a tal
criminalidade moderna, sem poder lidar efetivamente como conjunto desta
criminalidade
122
.

119
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 423.
120
La responsabilidad por el producto en Derecho penal cit., p. 43.
121
HASSEMER, Winfried A preservao do meio ambiente atravs do Direito penal. In: Revista Brasileira
de Cincias Criminais, vol.6, n. 22, 1998, p. 34.
122
Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista penal, n. 1, 2001, p. 487.
48

Neste contexto, menciona Helena Lobo da Costa que o Direito de interveno teria
como funo permitir a eficincia no tratamento da pessoa jurdica, a orientao pelo
perigo (e no pelo dano), a possibilidade de agir rpida e preventivamente
123
, sem alterar as
bases do Direito penal tradicional, pois, para Hassemer, o controle da criminalidade das
pessoas jurdicas exige mtodos mais eficientes do que o Direito penal atual, que permitam
diferentes estratgias de imputao coletiva
124
.
O Direito de Interveno, conforme Hassemer, no um Direito penal mais brando,
ou um mero Direito administrativo. Representaria uma nova resposta qualitativa
criminalidade moderna que se apresenta hoje ao Direito penal, e no somente um aumento
quantitativo no mbito das sanes. Deveria este novo ramo estender-se sobre o Direito
tributrio e outros instrumentos de influncia sobre os mercados e sobre as decises
econmicas, impondo normas de controle, multas, e obrigaes de ressarcimento de danos.
Sendo assim, integrariam o Direito de interveno regras provenientes de diferentes
normas sancionadoras, integrando o Direito penal, ilcitos civis, as contravenes penais, o
Direito de polcia e o Direito tributrio
125
.
O Direito de interveno contaria ainda, no limite, com o estabelecimento de meios
penais (com exceo da priso) para garantir o cumprimento dos deveres de agentes
especiais sempre sob a limitao oferecida pelas normas processuais e constitucionais e
atravs da regulao precisa dos procedimentos de tal interveno. Isto com o fim de que
as liberdades individuais no sofram as mesmas ameaas que sofrem hoje, diante da
preveno normativa penalmente estabelecida.
126

Traado apenas em linhas gerais, a proposta do Direito de interveno, conforme
menciona Hassemer, no trata de anunciar nenhuma verdade ou soluo definitiva, mas
somente anunciar o comeo de um discurso, j que, para ele, as novas perspectivas
comeam com uma nova atitude diante de uma situao real
127
.

123
LOBO DA COSTA, Helena Regina. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 81.
124
HASSEMER, Winfried. Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de
Cincias Criminais, vol. 2, n. 8, 1994, p. 49.
125
HASSEMER, Winfried Perspectivas de uma moderna...cit., p. 33.
126
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., pp. 500-1.
127
Ibid., p. 487. (Traduo livre).
49

O Direito de interveno tem o objetivo principal de restringir a atuao do Direito
penal aos tipos tradicionais, ao ncleo duro, e assim permitir que se mantenham princpios
constitucionais penais fundamentais, desenvolvidos ao longo dos tempos pela teoria do
delito. Desta maneira, seria possvel esvaziar o Direito penal dos tipos abertos e das
demandas por flexibilizao do processo, trazendo as novas condutas, caractersticas do
desenvolvimento econmico contemporneo, para este novo ramo
128
. Sob o ponto de
vista do autor, esta alternativa teria ainda, como consequncia, livrar o Direito penal de um
uso instrumental e aleatrio, eminentemente simblico
129
.
O autor preocupa-se em excluir da tutela do Direito penal as condutas tpicas que
no se coadunem com os paradigmas clssicos (dentre os quais podemos indicar a reao
a um dano ou grave ameaa de dano, a identidade do autor e individualidade do bem
jurdico
130
). Extirparia do conjunto de normas penais, assim, as condutas de perigo abstrato
e a responsabilidade penal de pessoas jurdicas
131
.
Alis, a finalidade buscada por Hassemer quando prope o Direito de interveno
precisamente sugerir novas formas de abordagem para os problemas que se colocam ao
Direito penal tradicional, tendo em mente que as crticas recorrentes formuladas pela
doutrina penal j no so capazes de impressionar ou influenciar as decises de poltica
criminal.
O objetivo do Direito de interveno buscar solues fora do Direito penal
132
,
que possam liberar o Direito esta ltima rea das demandas inatingveis (em seu ponto de
vista) que se lhes apresentam. Especialmente, para abordar com mais propriedade algumas
caractersticas hoje incompatveis com o sistema repressor com o qual contamos como a
acesoriedade administrativa das leis penais, a alta e seletiva cifra negra da criminalidade

128
Os mesmos problemas identificados por Hassemer na Alemanha, que justificam sua opo pelo
desenvolvimento de uma nova rea sancionadora, so observados por Francisco Muoz Conde, na Espanha,
de modo que este autor, em obra coletiva com Hassemer, advoga a reflexo tambm em seu pas sobre a
possibilidade de se criar um Direito de interveno. Afirma Muoz Conde: Estas recetas que Hassemer
propone para el Derecho alemn pudiera tambin ser de aplicacin al Derecho espaol. Responsabilidad por
el producto cit., p. 55.
129
Direito penal: fundamentos...cit., pp. 209 e ss.
130
Lineamentos de una teora personal del bien jurdico. In: Teora y prctica en las ciencias penales, n
45/48, v. 12, 1989, pp. 275-285.
131
Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit.
132
Perspectivas de una nueva poltica criminal cit., p. 481.
50

contra bens jurdicos coletivos
133
, o dficit de execuo, e as dificuldades de imputao
pessoal de responsabilidade tendo em vista a crescente criminalidade de empresa
134
.
Para o autor, no natural que sempre os mesmos atuem (legislativo) e critiquem
(doutrina), que uns ponham as estacas e outros reclamem, ainda que estejamos diante de
tempos difceis para uma poltica criminal orientada proteo dos direitos humanos
135
.
Para que esta situao no continue, prope o autor que a crtica da doutrina seja mais
proativa, oferecendo possibilidades diferentes de conteno de danos e da criminalidade,
ainda que sob a forma de esboos tericos.
De certo modo, o autor v o Direito de interveno como um desdobramento
natural das diferenciaes operadas no interior do prprio Direito penal, com os
mencionados limites constitucionais. Tal ramo de interveno teria em conta as leis do
mercado, as possibilidades de um controle estatal mais sutil, sem problemas de imputao,
pressupostos de culpabilidade, sem um processo meticuloso e, especialmente, sem a
imposio de penas privativas de liberdade
136
.
A delimitao das fronteiras do Direito penal, no contexto da discusso das
modernas formas de criminalidade, seria tarefa difcil aos tericos e prticos desta rea,
uma vez que no possvel prever quais sero os desdobramentos da sociedade
contempornea (tendo em mente especialmente a demanda punitiva).
Todavia, apesar destas dificuldades, entende o autor que h uma cultura jurdica em
formao que permite o estabelecimento de limites claros para o Direito penal
137
. Assim,
apesar da dificuldade atual em se fundamentar os limites indisponveis para as intervenes
jurdico-penais, tais limites devem ser cultivados e estabelecidos, j que sem eles
flexibiliza-se todo o conjunto de barreiras interveno penal
138
.


133
Conforme denunciam Hassemer e Muoz Conde, las cifras oscuras no slo son altas, sino tambin
selectivas. Responsabilidad por el producto...cit., p. 32.
134
Perspectivas de uma moderna poltica criminal...cit., p. 32.
135
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 480.
136
HASSEMER, Winfried. Histria das ideias penais na Alemanha do ps-guerra. In: Revista Brasileira de
Cincias Criminais, ano 2, n. 6, abr-jun 1994, p. 71.
137
Exemplifica esta cultura jurdica em formao com o consenso, nos pases de tradio jurdica ocidental,
acerca da proibio da tortura, o combate corrupo e a presuno de inocncia. Cf. El derecho penal en los
tiempos de las modernas formas de criminalidad...cit., p. 27.
138
Ibid., p. 28.
51

1.4.3 Normas de preveno tcnica

Prope o autor que, em respeito aos princpios de ultima ratio e subsidiariedade,
outros mtodos preventivos, anteriores ao Direito penal, devem ser fortalecidos, antes que
suas consequncias sejam demasiadamente graves (e exijam necessariamente a
interferncia penal), ou a que a interveno chegue tarde demais.
Uma das principais estratgias de atuao do Direito de Interveno, segundo
Hassemer, deveria ser a previso de normas de preveno tcnica, orgnica, e no mais
regras de preveno normativa de riscos, que povoam o Direito penal contemporneo.
Dentre tais mtodos preventivos estariam estratgias preventivas de controle ou domnio
de riscos, tanto quantitativa quanto qualitativamente, e razovel limitao dos danos,
atravs de investigaes empricas que permitam o reconhecimento de zonas e grupos
sensveis ao risco, transparncia de decises polticas, bem como instrues
constantemente atualizadas sobre seu controle
139
.
A contratao de aplices de seguro e indenizaes tambm seriam mecanismos
vislumbrados para diminuir a necessidade de interveno do Direito penal, tanto na
preveno quanto nas consequncias dos delitos de perigo. A preveno tcnica, segundo
Hassemer, seria o instrumento mais efetivo de descriminalizao
140
.
Em complemento aos mecanismos de preveno tcnica, ou orgnica, integrantes
do Direito de interveno, deveriam ser desenvolvidos tambm programas de informao
efetiva dos cidados sobre as circunstncias da economia e da atividade do Estado,
melhora de diviso de poderes entre os partidos polticos e a administrao pblica, maior
nfase na independncia da justia do poder poltico, tudo isso expresso publicamente com
fundamentos e exemplos
141
.

139
Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 198.
DONINI tambm se manifesta com preocupao sobre a fatal de estudos empricos que demonstrem a
capacidade de outros sistemas ou tcnicas legislativas alternativas s penais, criticando especialmente casos
em que a criminalizao transforma-se em plataforma poltica.El derecho penal frente a los desafos de la
modernidad...cit.,, p. 372.
140
Menciona o autor: Yo propongo reemplazar, en la teora y en la prctica, el concepto de prevencin
normativa por un concepto de prevencin tcnica u orgnica Cf. Perspectivas de una nueva poltica
criminal...cit., p. 495.
141
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 499.
52

No somente a preveno tcnica, mas tambm medidas de polticas pblicas
deveriam integrar os mtodos de desobstruo do Direito penal, como a utilizao dos
mecanismos dos respectivos mercados envolvidos nos delitos. Neste contexto estariam as
polmicas discusses sobre a descriminalizao das drogas, atingindo diretamente os
mercados e lucros envolvidos nesta atividade, a sobretaxao de empresas poluidoras, de
modo a forar o encarecimento dos produtos destas ao consumidor.
Estaria includa ainda a obrigatoriedade de constituio de fundos coletivos de
preservao ambiental para empresas que exeram atividades nucleares, qumicas, e em
geral perigosas s pessoas e ao meio ambiente
142
.
Segundo Hassemer, tais estratgias preventivas podem ser mais bem reguladas nos
moldes do Direito de interveno, reservando ao Direito penal somente os casos mais
graves de leso, individualmente atribuveis.
Nesse sentido, a mudana de uma preveno normativa para um a preveno
tcnica e organizativa, com a planificao do Direito de interveno em lugar do Direito
penal, permitiria no somente uma resposta mais adequada dos problemas criminais, mas
tambm conferiria maior permeabilidade, e maior nfase, aos direitos fundamentais dos
cidados
143
.
importante ressaltar que, ao propor o Direito de interveno, antes de pretender
que este seja tomado como referencial acabado de um novo ramo jurdico, o que visa
Hassemer chamar a ateno para a necessidade de uma discusso interdisciplinar de toda
a cincia do Direito, sobre as possibilidades e mecanismos jurdicos disponveis para
responder modernizao da sociedade, a partir de reflexes sobre a integrao entre
reas, e sobre limites e possibilidades de interveno social e preventiva de cada ramo do
Direito, nos moldes do que se prope dentro da cincia do Direito penal
144.

Sob a ideia de Direito de interveno estaria compreendida a conjugao de
mtodos e instrumentos jurdicos ainda em gestao que pudessem responder mais
eficazmente demanda atual e futura de soluo de conflitos e preveno de danos.

142
Perspectivas de una moderna poltica criminal...cit., p. 50.
143
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 494.
144
Winfried Hassemer. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40.
53

Hassemer tambm propugna a renovao da poltica criminal, como alternativa aos
conflitos vividos pelo Direito penal, buscando-se solues alternativas, como a substituio
de uma poltica criminal equivocada em relao s drogas, construo ou ampliao de
infraestrutura de trabalho com crianas e adolescentes, e desenvolvimento de um perfil
profissional da polcia, que abarque desde o agente infiltrado at as polcias municipais
145
.
Estes instrumentos, segundo Hassemer, carecem ainda de detalhamento e,
inclusive, de elaborao terica, mas, em linhas gerais, deveriam possuir as seguintes
caractersticas: capacidade de preveno (aptido para solucionar o problema antes que se
produzam leses), disponibilidade sobre os meios de atuao, controle e direo de
atividades perigosas, e cooperao entre reas at agora incomunicadas, como o Direito
administrativo, infraes administrativas, responsabilidade civil por danos, Direito
tributrio, Direito do trabalho, etc., cujas garantias seriam aplicveis s possibilidades de
atuao deste Direito de interveno
146
.
O Direito de interveno caracterizado, neste sentido, por um complexo sistema
de regras de preveno tcnica, aos moldes do que acima indicamos, com competncia
para abordar seus prprios interesses preventivos e sua prpria posio intimidatria. Este
novo direito se ocuparia de uma conteno prematura de perigos, e prejuzos, em lugar da
tardia resposta penal a leses de bens jurdicos, atravs de um extenso domnio sobre
situaes de risco.
O nome indicado por Hassemer (ainda que no de modo definitivo) deste novo
ramo sancionador Direito de Interveno estaria inclusive justificado pela caracterstica
de atuao que se deveria esperar dele: interveno nos cursos de risco, de modo a evitar
os resultados danosos; interveno em uma fase prvia do que hoje definido como delito;
interveno em instituies e organizaes complexas no seio das quais exista alto
coeficiente de delitos (rgos do Estado, pessoas jurdicas, etc.). Em sntese, uma
interveno preventiva, precoce, mirando a atuao sobre direitos e bens jurdicos
coletivos
147
.
No Direito de interveno, mais relevante a assuno de obrigaes, de
responsabilidade pela tomada de decises, e o incio de aes coletivas, em vez do fomento

145
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 493.
146
HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit.,, p. 40.
147
Perspectivas de uma moderna poltica criminal...cit., p. 50.
54

e persecuo da justia individual, estimulando-se aes adequadas e uma viso coercitiva
dos processos relativos posta em perigo de bens jurdicos, em lugar da fora nas aes
por danos
148
.
Formular o Direito de interveno permitiria substituir o Direito penal em todas
aquelas reas nas quais este no seria eficiente sem renunciar s suas instituies vitais.
Porm, seria necessrio tempo para que pudesse ser formulado, tendo em vista que as
iniciativas neste sentido ainda encontram-se desorganizadas.
Enquanto no haja sistematizao das normas que podem ser retiradas do Direito
penal, sugere Hassemer que os principais delitos que poderiam integrar o Direito de
interveno seriam aqueles caractersticos das modernas manifestaes do Direito penal,
como a corrupo, o trfico de drogas, a fabricao de produtos perigosos, o crime
organizado, e a preveno da criminalidade juvenil
149
.
Hassemer chega a propor, por exemplo, que praticamente a totalidade dos delitos
contra o meio ambiente sejam retirados do Direito penal, constituindo injustos
administrativos.
150

Muoz Conde, ao observar as normas penais de perigo abstrato voltadas tutela da
sade pblica, tendo em vista especialmente o caso do aceite de colza, discute a
possibilidade de que tais delitos de perigo seriam muito mais eficientemente cuidados pelo
Direito de interveno, que pode suportar o predomnio da finalidade preventiva,
preservando o Direito penal da desnaturao causada pelo excesso de previses de perigo e
de normas em branco
151
.
Por fim, vale ressaltar que, o que foi exposto at aqui tem o objetivo somente de
identificar as escassas passagens da obra de Hassemer que nos permitem definir, ainda que
em linhas gerais, qual o conceito at agora elaborado sobre o Direito de interveno.
Devemos ressaltar, contudo, que tal exposio no deve desviar a ateno ao
objetivo principal de Hassemer: a restrio do Direito penal ao mnimo necessrio. O autor
no visa o desenvolvimento de um novo ramo jurdico pelos mritos que este pudesse ter

148
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 500.
149
Winfried Hassemer. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40.
150
Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 22.
151
Idem, p. 61.
55

na sociedade contempornea, mas sim um mtodo possvel de retirar do Direito penal
presses de criminalizao e tipos que no se coadunem com um sistema criminal mnimo,
observador de garantias constitucionais e processuais.
Em outras palavras, o primeiro objetivo de Hassemer preservar o Direito penal da
decomposio de suas estruturas fundamentais, no instituir uma nova rea jurdica. Busca
este ltimo objetivo sempre na medida em que possa contribuir para a diminuio das reas
e comportamentos afetados pelo Direito penal.
Nesse sentido, o autor insiste na relevncia dos princpios inarredveis do Direito
penal: a proporcionalidade das intervenes do Estado, proteo de bens jurdicos
individuais, o princpio da culpabilidade (que entende ameaado em um sistema penal com
objetivos preventivos), a imputao individual do injusto, e um processo penal justo, de
maneira que o acusado seja sujeito, e no objeto do processo
152
.

1.5 O que restaria para o Direito penal?

Como mencionado nos pargrafos anteriores, o objetivo de Hassemer quando
prope o Direito de interveno retirar do Direito penal tudo o que no requeira
necessariamente a imposio de penas restritivas de liberdade, preservando suas
caractersticas de ultima ratio e proteo de bens jurdicos individuais.
Assim, onde quer que exista um recurso fora do mbito jurdico-penal que seja
igualmente eficaz, menos gravoso ao sujeito sobre o qual se aplica, ento dever o
legislador afastar as mos do Direito penal
153
.
Restariam ao Direito penal, nesse sentido, os delitos tradicionais, que o autor
denomina ncleo duro da criminalidade tradicional
154
. Vincula este Direito penal mnimo

152
HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 38.
153
Contra el abolicionismo cit., p. 728.
154
Para Hassemer, o sistema jurdico-penal deve afirmar e assegurar as normas que em cada sociedade so
consideradas indispensveis, que so a base dos demais processos de controle social, por s assim conseguira
alcanar este delicado equilbrio. COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de
preveno geral positiva...cit., p. 83.
56

aos delitos que compe o ncleo do Direito penal uma vez que, na perspectiva do autor, a
fora vinculatria do deste ramo provm de sua clssica incidncia pessoal, e no somente
patrimonial, assim como a associao do delito j detalhada reprovao tico-social
155
.
Hassemer identifica tal como ncleo com o Direito penal tradicional,
historicamente desenvolvido em torno de bens jurdicos individuais como a vida,
liberdade, patrimnio e integridade fsica. Delitos que, socialmente, esto entronizados no
sentimento social como desvalorados, de modo que o Direito penal tem precipuamente a
funo de chancelar e controlar, atravs de procedimentos formais, esta reprovao pr-
existente na sociedade.
Tal Direito penal bsico, nuclear, contudo, no estaria limitado somente aos
mencionados bens jurdicos individuais (vida, sade, honra, patrimnio, etc.), mas
abarcaria tambm os bens jurdicos universais que, em ltima instncia, realizem interesses
dos cidados, e sem os quais no seja possvel a convivncia em sociedade, tais como a
autenticidade da moeda, a segurana de centrais nucleares ou o correto funcionamento do
sistema administrativo
156

No campo dos crimes ditos tradicionais, o pensamento de Hassemer no abandona
a vertente garantista do Direito penal, argumentando pela interveno mnima, aplicao
das garantias fundamentais do processo e emprego de critrios de preveno especial para
a imposio da pena.
Estariam excludas do Direito penal nuclear, por exemplo, a tarefas de especialistas,
regras tcnicas, que visem garantir a correo dos procedimentos de subvenes pblicas
ou normas de preveno de danos sade pblica.


A compreenso social do delito joga importante papel na formao do ncleo duro
do Direito penal. Entende Hassemer que a finalidade preventivo-geral, associada s
sanes penais, fundamenta-se muito alm da previso da pena.
Famlia, escola, trabalho, relaes sociais, impe uma srie de normas de
comportamento, cuja infrao corresponde a uma sano
157
. A sano penal seria, por sua

155
HASSEMER; NAUCKE; LDERSSEN, op. cit., p. 52.
156
HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40
157
Lineamientos de una teora personal del bien jurdico...cit., p. 279.
57

vez, composta pelos mesmos elementos (norma, sano e processo), porm mais
intensamente formalizada. Assim, quando uma sano penal aplicada, deve haver uma
identificao social com o comportamento reprovado
158
.
A composio e justificao do ncleo duro do Direito penal derivam da teoria
adotada por Hassemer para definir os fins da pena, j debatido nos itens anteriores. Desse
modo, a teoria de preveno geral desenvolvida por Hassemer segundo a qual o Direito
penal somente mais um dos instrumentos de controle social, ainda que o mais
formalizado
159
determina a identidade entre reprovao penal e social, no sentido de que
somente possvel alcanar os fins da norma penal (proteo de bens jurdicos) se a
conduta descrita por esta estiver entronizada socialmente.
Neste sentido, estariam incorporadas socialmente aquelas condutas com relao s
quais no h necessidade de se informar ao cidado que esto inseridas no Cdigo penal,
pois j encontrariam um senso comum de ilcito e injusto, somente ratificado pelo processo
e pela pena. Neste sentido, o autor bastante enftico ao delimitar que os delitos
tradicionais so os que devem seguir integrando o Direito penal:
certo que o direito penal tradicional continuar sempre tendo
que se ocupar com o roubo, a corrupo, o estupro. Aqui, no vejo ensejo
para se falar em modernizao. Neste campo nuclear do direito penal
preciso continuar procedendo com seriedade, exatido e prudncia, caso
contrrio os direitos fundamentas dos protagonistas do conflito no sero
devidamente salvaguardados
160


As punies de delitos econmicos, de crimes de perigo, poderamos aduzir, no
trazem consigo a mesma reprovabilidade, e por isso poderiam perder seu sentido
comunicativo, ou a legitimidade de interveno. Hassemer ressalta que no a
criminalidade organizada que desperta o sentimento de insegurana nos cidados, a
requerer aplicao da pena, mas sim a criminalidade tradicional de massas (roubos casas,

158
Helena Regina Lobo da Costa. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva...cit., p. 82-3.
159
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 360
160
HASSEMER, Winfried. Histria das ideias penais na Alemanha do ps-guerra. In: Revista Brasileira de
Cincias Criminais, ano 2, n. 6, abr-jun 1994, p. 71
58

veculos, assaltos, violncia entre jovens etc.), e por isso so estas que devem merecer a
interveno penal
161
.
Desde autores mais liberais, que defendem a interveno mnima do Direito penal,
at autores mais expansionistas: o foco de sua ateno est voltado para a pertinncia ou
no de delitos modernos e bens jurdicos coletivos no conjunto de normas penais, porm
nenhum deles (exceo feita aos abolicionistas) questiona a identidade do Direito penal
com os delitos tradicionais, contra o patrimnio, vida, liberdade sexual, diversas
intensidades de leses integridade fsica, delitos contra administrao publica, e trfico
de drogas.
A definio do ncleo duro do direito penal estaria baseada, para Hassemer, a partir
das condutas socialmente consideras merecedoras de pena, e a partir de uma concepo
material do delito. Para o autor, a avaliao do merecimento de pena adotada pelo
legislador deve estar pautada pelos critrios de justia e utilidade da pena, no a partir de
um raciocnio meramente formal, mas de princpios materiais, como o tipo e grau de leso
ao bem jurdico, a infrao mais ou menos grave de determinados deveres de conduta
162
.
Nos casos de delitos ambientais, por exemplo, que Hassemer considera que no
deveriam integrar a priori o Direito penal. A considerao da tutela penal, nestas hipteses,
deveria passar por critrios de justia e utilidade para determinar o merecimento de pena
do autor que atentasse contra o meio ambiente, ou seja, primeiro haveria que se verificar se
as medidas de que dispe o Direito penal so teis.
O conceito de utilidade poderia ser medido pela escolha de metas corretas de
proteo, partindo-se de instrumentos idneos do ponto de vista ftico. No exemplo dos
delitos ambientais, haveria primeiro que se definir quais as metas de proteo ambientais

161
HASSEMER, Winfried. Lmites del estado de derecho para el combate a la criminalidad organizada. In:
Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 6, n23, 1998, p. 27.
162
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p.72 e ss.
importante mencionar, contudo, que o criterio de merecimento de pena adotado por Hassemer varia conforme
a doutrina. SILVA SANCHEZ, por exemplo, considera o merecimento de pena como critrio transversal de
interpretao da teoria do delito pelo juiz, ou seja, uma avaliao que deve perpassar desde a formulao do
tipo penal at as causas de antijuridicidade, situado, especialmente, nos critrios de culpabilidade (Cf.
Aproximacin al Derecho penal...cit.) SALVADOR NETTO, por outro lado, discorda da posio de Silva
sobre os critrios do merecimento de pena, considerando-o integrante da culpabilidade, como instrumento de
poltica criminal. (Finalidades da pena, conceito material de delito e sistema penal integral. 2008. Tese
(Doutorado em Direito Penal). Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2008, p. 151).
As avaliaes de Hassemer sobre o tema esto distantes da teoria do delito, mais voltadas para critrios de
necessidade e eficincia.
59

caberiam dentro do Direito penal, e verificar se a imposio de pena capaz de impedir a
progresso das leses ambientais, recuperar os danos j causados, e evitar a prtica de
novas leses
163
.
Para no incorrer, todavia, em um direito puramente utilitrio, tais critrios de
utilidade deveriam ser balizados pelo critrio de justia. Assim, os princpios
constitucionais estabelecidos em um Estado democrtico devem conduzir os contornos
penais, para que o critrio de utilidade no leve concluses inaceitveis do ponto de vista
dos direitos individuais do acusado, como um Direito penal do autor, ou imposio de
penas desproporcionais
164
. Alm da vinculao constitucional, a principal referncia de
uma pena justa ser a efetiva leso ou perigo a um bem jurdico carecedor de proteo, um
interesse humano ou social de alta relevncia.
A mesma ideia compartilhada, em termos gerais, por Costa Andrade, que defende
a manuteno do mnimo penal com base na exclusiva tipificao de condutas contra bens
dotados de dignidade penal, e a define como a expresso de um juzo qualificado de
intolerabilidade social, assente na valorao tico-social de uma conduta, na perspectiva de
sua criminalizao e punibilidade
165

Vale ressaltar, por fim, que Hassemer no est isolado quando identifica o ncleo
duro do Direito penal como o principal fator de legitimidade deste, e como os delitos por
excelncia merecedores de pena. Ainda que no estejam reunidas aqui todas as
contribuies doutrinrias sobre a necessidade do Direito penal em identificar-se com um
ncleo duro, verificamos que esta interpretao compartilhada por grande parte da
doutrina penal e, mesmo que o mais criticado, tambm o aspecto da teoria de Hassemer
que encontra maior consenso
166
. O que se critica, como veremos, a proposta do autor em
dedicar as penas privativas de liberdade exclusivamente a este grupo de delitos.

163
HASSEMER, Winfried A preservao do meio ambiente atravs do Direito penal. In: Revista Brasileira
de Cincias Criminais, vol.6, n. 22, 1998, p. 33.
164
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p.69 e ss.
165
O autor se vale das palavras de Otto para complementar sua ideia: digno de pena apenas um
comportamento merecedor de desaprovao tico-social, porque adequado a pr gravemente em perigo ou
prejudicar as relaes sociais no interior da comunidade juridicamente organizada. COSTA ANDRADE,
Manuel. A dignidade penal e a carncia de tutela penal. In: Revista Portuguesa de cincia criminal, n. 2, abr-
jun. 1992, p. 185.
166
Nesse sentido tambm: SILVA SNCHEZ: As se trata de salvaguardar el modelo clsico de imputacin
y de principios para el ncleo duro de los delitos que tienen asignada una pena de prisin. SILVA
SNCHEZ, Jesus Maria. La expansin del derecho penal...cit., p. 179.
60


1.6 No mesmo sentido: o Direito penal de segunda velocidade

Hassemer no est isolado no diagnstico que traa sobre a expanso do Direito
penal, e na urgncia em restringir o recurso pena privativa de liberdade. Tambm se situa
nesta corrente de pensamento Jess-Maria Silva Snchez, ainda que sob pressupostos
tericos e posicionamentos polticos diferentes. Ambos os autores destacam-se como
precursores da reflexo acerca das possveis formas de reao da dogmtica jurdica frente
s novas demandas que se apresentam ao legislador penal.
Silva Snchez nos fornece uma das principais anlises referentes ao processo de
expanso pelo qual passa o Direito penal nos ltimos tempos, e aborda as causas e
consequncias que, a seu modo de ver, so determinantes para os influxos de ampliao do
Direito penal. A abordagem do autor acerca do Direito penal, bem como os pressupostos
sociolgicos que adota (em muitos aspectos coincidente com a sociedade de riscos de
Ulrich Beck
167
) so bastante representativos do debate atual da doutrina sobre o tema, e
indicam o carter global do processo de expanso.
A obra de Silva Snchez, A expanso do Direito penal, pode ser considerada
paradigmtica para o estudo da cincia penal contempornea
168
. Ela apresenta um recorte
especfico deste fenmeno, atravs de uma abordagem mais propriamente sociolgica, ao
mesmo tempo em que nos oferece uma viso poltica acerca dos motivos da expanso e a
sua perspectiva de sada para os problemas criados por ela
169
.
Sua anlise sistematiza os argumentos da sociedade de riscos, as dificuldades
trazidas pela globalizao para o enfretamento da criminalidade organizada, e a situao de
crise do Direito penal diante das novas demandas que se lhe apresentam, em um retrato da

167
Risikogesellschaft. Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 1986.
168
FELIP I SABORIT, David. La expansin diez aos despus. In: ROBLES PLANAS, Ricardo;
SNCHEZ-OSTIZ GUTIRREZ, Pablo (coord.). La crisis del Derecho penal contemporneo. Barcelona:
Atelier, 2010, p. 64-5.
169
Conforme David Felip i Saborit: Por lo que se refiere a las causas de la expansin apuntadas en su
momento por Silva, la mayora se han confirmado, intensificado y ampliado. Ibid., p. 69.
61

sociedade contempornea que considerado pertinente ainda hoje, aps mais de dez anos
da publicao da obra
170
.
Silva Snchez identifica os setores, especialmente sociais, onde novas necessidades
demandam respostas do Direito penal: o aparecimento efetivo de novos riscos decorrentes
do progresso tcnico ou marcadamente procedentes da atividade humana, pelas decises
que os criam e, especialmente, os distribuem, enfatizando a complexidade das esferas de
organizao que dificultam a certeza sobre a relao entre causa e efeito.
1.6.1 Caractersticas do Direito penal de duas velocidades

Logo de incio, Snchez anuncia sua posio acerca do espao possvel de
crescimento do Direito penal, sem descaracteriz-lo como tal, e afirma que:
Lo que interesa poner de relieve en este momento es tan slo que
seguramente existe un espacio de expansin razonable del Derecho
penal. Aunque con la misma conviccin prxima a la seguridad deba
afirmarse que tambin se dan importantes manifestaciones de la
expansin irrazonable.
171

A proposta do autor pauta-se pelo que denomina Direito penal de duas
velocidades
172
. Segundo o autor espanhol, na primeira velocidade manter-se-iam as
garantias constitucionais relativas ao ncleo duro do Direito penal, e persistiria a ameaa
de imposio de penas restritivas de liberdade, assegurando-se as reas tradicionais de
interveno desta rea do direito.
A segunda velocidade estaria voltada para os tipos penais contemporneos, que
tutelam condutas de difcil comprovao, de modo que se retiraria o rigor das regras
investigatrias, permitindo mais flexibilidade no processo acusatrio, e ampliando as
funes preventivas inseridas em tipos penais. Em contrapartida s menores garantias,
exclui-se a possibilidade de cominao de penas restritivas de liberdade para estes tipos
173
.

170
Cf. MACHADO, Marta Rodriguez de Assis. Sociedade do risco e Direito penal: uma avaliao de novas
tendncias poltico-criminais. So Paulo, IBCCRIM, 2005.
171
La expansin del derecho penalcit., p. 12.
172
Ibid., p. 178.
173
Silva Snchez chega hoje a cogitar at a existncia de uma terceira velocidade, caracterstica do Direito
penal do inimigo, resultante da conjugao dos aspectos punitivos da primeira velocidade (as penas
62

A principal vantagem, segundo o autor, da introduo desta segunda velocidade
viabilizar a atuao do Direito penal na represso da criminalidade contempornea,
globalizada, com a manuteno do poder judicirio na aplicao das novas normas (uma
vez que no seria substitudo pela administrao pblica)
174
. Permitiria ao Direito penal
tambm responder a esta nova criminalidade, estabelecendo os espaos razoveis de
expanso, de modo a evitar que a produo legislativa da sociedade globalizada
crescentemente voltada para a eficincia traduza-se em um Direito penal ainda mais
agressivo
175
.
1.6.2 Problemas da proposta de Silva Snchez

Segundo Donini, no entanto, a segunda velocidade do Direito penal no uma
caracterstica restrita ao Direito penal contemporneo. Conforme o autor italiano, as duas
velocidades constituem uma caracterstica recorrente do Direito penal de toda a segunda
metade do sculo XX, especialmente marcado na Itlia e na Frana pela existncia de
uma infinidade de faltas previstas dentro e fora do Cdigo penal destes pases
176
. A
interpretao de vanguarda oferecida por Silva Snchez, na viso do autor, a proposta de
alterao dos pressupostos de aplicao de pena (regras de parte geral dos Cdigos penais)
em relao aos delitos e sanes de segunda velocidade.
As propostas de Hassemer e Silva Snchez, neste sentido, encontram muitos
paralelos, ao postularem a possibilidade/necessidade de restringir o Direito penal a um
ncleo de condutas, reservando para este ncleo a imposio de penas restritivas de

privativas de liberdade) com a flexibilizao das garantias processuais caractersticas do Direito penal de
segunda velocidade.
174
Problema enfatizado em seu artigo: SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Hacia el derecho penal del estado
de la prevencin. La proteccin penal de las agencias administrativas de control en la evolucin de la
poltica criminal. In: SILVA SNCHEZ, Jess Maria. (Org.) Libertad econmica o fraudes punibles?:
riesgos penalmente relevantes e irrelevantes en la actividad econmico-empresarial. Barcelona: Marcial
Pons, 2003, p. 307-332.
175
A resposta social exigida manifestamente punitivista, de modo que o carter de expanso seletiva do
Direito penal nestes delitos traduza-se em uma maior severidade da punio, e alerta para o perigo de que
um Direito penal da globalizao resulte em um aparato repressivo mais severo do que qualquer outro
sistema penal anterior . Cf. La expansin cit., p. 88.
176
O autor aponta que cerca de 90% das leis penais especiais esto constitudas por faltas, sendo que existem
aproximadamente 500 delitos no Cdigo penal italiano, e cerca de 5 mil fora dele. El Derecho penal frente a
los desafos de la modernidad...cit., p. 371.
63

liberdade. Assim, defendem conjuntamente a flexibilizao de garantias constitucionais e
processuais compensada pela excluso das penas restritivas de liberdade
177
.
Como aponta Sarcedo, o que se apresenta como problemtico a Silva Snchez no
propriamente a expanso do Direito penal, mas sim a expanso do Direito penal
cominador de pena privativa de liberdade
178
.
Ao contrrio de Hassemer, contudo, que visualiza o Direito de interveno como
ramo independente do sistema penal, Snchez defende a manuteno das condutas do
Direito penal de segunda velocidade dentro do mesmo, ou seja, seguindo regras
processuais penais, aplicadas por um juiz togado, e inclusive dentro da mesma estrutura
fsica (sala de audincias, aparato policial, presena do Ministrio pblico), pois acredita
que o potencial estigmatizante do processo penal, bem como a fora comunicativa do
sistema penal, funcionem melhor como estratgia de preveno geral
179
. A definio de
condutas dentro do Direito penal teria o condo de diminuir a tendncia
administrativizao desta rea, em um processo que Snchez considera um dos grandes
problemas poltico-criminais modernos
180
.
Para possibilitar, contudo, que algumas condutas permaneam no Direito penal,
porm com regras alteradas de investigao e imputao de responsabilidade, Snchez
prope fragmentar a teoria do delito, modificando princpios reitores do Direito penal para
que as garantias e tcnicas de aplicao do tipo penal sejam mais facilmente manejadas
pelo aplicador no momento de perseguir a criminalidade contempornea. Esta segunda
velocidade do Direito penal seria, ento, la renuncia a la teora del delito como teora
general y uniforme del ilcito penal.
181


177
Snchez ressalta os paralelos da sua teoria com a de Hassemer, afirmando que ambas possuem muitos
pontos de contato, sendo a principal diferena entre ambas a manuteno, dentro do Direito penal, de
condutas s quais no seja imputada pena restritiva de liberdade, especialmente em virtude da fora
comunicativa do Direito penal e da maior iseno poltica do judicirio, quando comparado com a autoridade
administrativa. La expansin, p. 171.
178
SARCEDO, Leandro. Crtica constitucional s tendncias poltico-criminais aplicveis aos crimes
econmicos na sociedade contempornea. 2010. Dissertao (Mestrado em Direito Penal) Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2010, p. 136.
179
Sanchez afirma haver uma osmose entre os grupos de infraes penais nucleares e no nucleares, que
manteriam a capacidade comunicativa do Direito penal, ainda que no haja possibilidade de pena. La
expansin, p. 178.
180
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de
riesgos...cit., p. 139.
181
La expansin cit., p. 95.
64

Esta flexibilizao pode ser dar, por exemplo, com a ampliao dos deveres de
garantia, estendendo a possibilidade de responsabilizao por omisso em condutas no
previstas pelo direito (como a sempre mencionada responsabilidade por organizao,
formulada por Jakobs), a diminuio das hipteses de reconhecimento de erro de tipo e
erro de proibio, uma vez que se exige do indivduo um grau superior de cuidado e
informao, de modo a no infringir o principio de confiana
182
, (este ltimo entendido
como requisito de imputao objetiva formulado tambm por Jakobs), a ampliao das
hipteses de reconhecimento de autoria
183
, autoria mediata, coautoria, e participao,
184

bem como as crescentes previses de responsabilidade penal da pessoa jurdica.
Hassemer, por outro lado, visa justamente evitar a fragmentao das estruturas da
teoria geral do Direito penal, motivo pelo qual exclui de sua tutela as aes de difcil
tratamento dentro do sistema penal tradicional, clssico.
Vale mencionar, tambm, que se as duas teorias possuem muitos pontos de
contato especialmente no tocante ao protesto contra o modo contemporneo de se
produzir e pensar o Direito criminal comportam tambm divergncias na interpretao
das solues possveis para a expanso penal. Conforme podemos observar nas
consideraes sobre Hassemer
185
(a partir de referncias aos princpios de garantismo
penal), este possui uma perspectiva de resistncia absoluta a este tipo de produo
legislativa, ao passo que Silva Snchez apresenta a propenso atual de aumento do nmero
de normas incriminadoras como uma etapa irreversvel da reformulao do Direito penal
contemporneo.
Tendo em vista que o Direito de interveno no se viu plenamente desenvolvido
por Hassemer, sua proposta se mantm somente enquanto sugesto terica. Silva Snchez,
todavia, partindo dos mesmos referencias crticos que Hassemer, teve oportunidade de
delinear melhor a sugesto de um Direito penal de duas velocidades. Esta delimitao mais

182
Cf. MARAVR GOMEZ, Mario. El principio de confianza em derecho penal. Madrid: Tirant lo Blanch,
2009.
183
Mesmo autores mais tradicionalmente garantistas, como Santiago Mir Puig, tem revisado suas teorias para
ampliar os casos de ao punvel como autoria, para abranger especialmente os agentes de trs nos casos de
delitos econmicos e societrios, a partir da teoria da adscrio, ou da pertinncia do fato Derecho Penal,
parte general. Barcelona: Reppertor, 2011.
184
A esse respeito, vale observar a anlise de ROBLES PLANAS acerca das hipteses de participao no
delito, ao afirmar que a participao possuiu um desvalor prprio, diminuindo a acessoriedade da conduta do
participe em relao ao autor. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin en el delito: fundamentos y
lmites. Barcelona: Marcial Pons, 2003.
185
Cf. El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad...cit., p. 15-28.
65

clara da proposta fez com que as contribuies de Snchez fossem mais bem acolhidas,
inclusive pela doutrina administrativa, que identifica a proximidade das propostas do autor
com a imposio de sanes penais que no impliquem penas restritivas de liberdade
186
.
Contudo, permanece a crtica falta de definio sobre o que deve permanecer no
ncleo duro do Direito penal, o que pode ser transpassado segunda velocidade, quais
garantias podem ser flexibilizadas.
1.6.3 A rea limtrofe dos sistemas repressivos

Muitas crticas so tecidas ao modelo sugerido por Silva Snchez. Especialmente
em relao ao seu excessivo pragmatismo jurdico
187
, por no explicitar porque pretende
ser mais restritivo na aplicao de sanes aos bens jurdicos mais necessitados, plasmados
no ncleo duro, e expansivo no que menos necessitado (bens coletivos e delitos sem
vtimas).
Esta crtica, entretanto, representa um ponto importante na teoria de Silva Snchez,
e que tambm ser objeto de alguma reflexo neste trabalho. Refere-se dificuldade em se
distinguir entre os comportamentos que devem necessariamente integrar as diferentes reas
sancionadoras do Estado: Direito penal, Direito das contravenes penais, e Direito
administrativo sancionador.
Segundo Silva Snchez, h certos grupos de delitos que integram indubitavelmente
o ncleo duro do Direito penal (delitos contra a vida, a integridade fsica, a dignidade
sexual), e outros que certamente devem estar fora da tutela penal, especialmente aqueles
que representem mera reconfirmao da norma administrativa (como alguns delitos fiscais,
ambientais, e infraes cometidas por pessoas jurdicas).

186
GOMEZ TOMILLO e Manuel; RUBIALES, Iigo Sanz. Derecho administrativo sancionador: parte
general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 66
187
GOMEZ TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador cit., p. 60. Todavia, no
interpretamos assim a teoria de Silva Sanchez, pois os pressupostos que traa para determinar se uma
infrao pertence ao ncleo duro do Direito penal esto principalmente voltados para a interpretao
valorativa que o autor d a este grupo de delitos, e pela reprovao tica que identifica nos mesmos. Em
outras palavras, no nos parece que Silva Sanchez tenha uma aproximao pragmtica, seno valorativa, de
modo que as criticas que se podem tecer aos seus pressupostos seriam mais bem fundadas, talvez, no excesso
de peso dado pelo autor s concepes ticas e valorativas do Direito penal e da pena.
66

Haveria, contudo, uma ampla zona cinzenta entre as reas sancionadoras, em
relao s quais o legislador estaria livre para eleger onde situ-las: no Direito penal, ou no
administrativo sancionador, por exemplo
188
. Neste aspecto, as mesmas dificuldades seriam
encontradas pelo legislador penal para decidir sobre a insero de determinada conduta no
conjunto de regras de primeira ou segunda velocidades do Direito penal.
Julio B. Maier destaca a dificuldade de delimitao exata entre as duas fronteiras, e
a existncia da chamada zona cinzenta apontada por Silva Snchez:
Resulta ms que difcil, imposible, trazar una frontera
absolutamente exacta al mbito de cosas, situaciones o personas que
menta un concepto determinado, de manera tal que no se confunda con su
vecino o, mejor an, con su opuesto contradictrio, porque los mojones
que marcan la frontera no existen y solo es posible indicar una franja
fronteriza
189
.
Sobre este problema, especificamente, podemos sublinhar que Silva Snchez
aponta as primeiras luzes para sua resoluo. Para o autor, os critrios de delimitao dos
bens jurdicos e garantias penais que pressupem a imposio de uma sano possuem
natureza valorativa. Assim, determinar qual delito integra ou no o Direito penal e qual o
tratamento que deve receber dentro deste ordenamento uma escolha valorativa penal,
que deve ser capaz de orientar o labor legislativo.
Os elementos de poltica criminal e de criminologia, para o autor, so
contribuies necessrias e bem vindas para o Direito penal, mas a deciso pela
transformao de determinada conduta em delito ser sempre valorativa. Nesse sentido,
podemos identificar que para o autor a diferena entre as duas reas tem um fundo
teleolgico, voltado sempre para as finalidades da pena
190
.
Tambm segundo Hassemer, o Direito penal material tem sua prpria zona
cinzenta, que varia consideravelmente confirme o tipo de norma penal
191
. Comparando o
tipo de homicdio e furto, avalia as gradaes de regras e sanes relacionadas a cada um
deles, bem como a possibilidade de descriminalizao de determinados furtos (como o
furto famlico), o que no se cogitaria nos delitos contra a vida.

188
Aproximacin al Derecho penal cit., p.50 e ss.
189
MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR,
Daniel; GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos
Aires: Ad Hoc, 2010, p. 39.
190
SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 10.
191
La persecucin penal: legalidad y oportunidad. In: Revista de derecho penal, n. 2, 2001, p. 68
67

Outro argumento frequentemente suscitado pela doutrina contra a proposta de uma
segunda velocidade do Direito penal, e inclusive adotada e reconhecida por Silva Sanchez,
que muitas vezes a sano administrativa pode ter traos to graves quanto a sano
penal.
192

Neste aspecto tambm insistimos na zona cinzenta mencionada por Snchez, pois
ningum duvida da gravidade de uma longa pena restritiva de liberdade em regime
fechado. Nesse caso, a sano penal evidentemente mais grave que qualquer sano
administrativa. No mesmo sentido, carece de qualquer relevncia penal a imposio de
uma multa de trnsito, por exemplo, onde a sano administrativa est claramente
delineada, e de lesividade muito restrita
193
.
Todavia, uma sano administrativa de afastamento definitivo de cargo ou funo
pblica, ou uma multa que comprometa a continuidade da empresa pode ser to grave
quanto a imposio de uma pena restritiva de direitos, ou at de uma pena restritiva de
liberdade em regime aberto, como observaremos com maiores detalhes no captulo quarto.
Nesta zona de difcil delimitao, caberia a deciso democrtica (poltica) de qual
sano adotar. Silva Snchez oferece sua proposta reconhecendo que, ao final, nestas reas
limtrofes, a deciso entre uma ou outra sano intercambivel, e baseia-se em critrios
de convenincia e poltica criminal.
Por fim, cabe mencionar a proposta de Stratenwerth que, no mesmo sentido de
Hassemer e Silva Snchez, porm com um vis expansionista, prope a formulao de um
novo Direito penal, ao que se convencionou chamar de terceira via
194
.
Esta terceira via evidencia a discordncia do autor com a posio de Hassemer
sobre a reduo do Direito penal a um ncleo duro, pois a volta do Direito penal para o seu
campo mnimo de atuao poderia significar uma medida desproporcional entre as novas
ameaas e os meios de represso. Segundo Bottini, Stratenwerth defende a proteo penal
antecipada das situaes de perigo, por meio da atuao mais efetiva do Poder Executivo e

192
TOMILLO e RUBIALES (Op. cit., p. 64) indicam, por exemplo, que algumas sanes administrativas
podem ser inclusive mais graves que as penais: separao definitiva de funcionrios pblicos de seus cargos,
suspenso para o exerccio de uma profisso, e inclusive a sano de arresto do Direito disciplinar militar.
193
DONINI, op. cit.
194
TOMILLO; Gomez. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo
sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 79.
68

da utilizao do Direito penal como resposta ausncia de polticas pblicas de
interveno e preveno
195


1.7 Crticas ao Direito de interveno
O sistema alternativo delineado por Hassemer foi merecedor de diversas crticas
por parte da doutrina, com base nos mais diversos contedos e argumentos. H,
praticamente, maior quantidade de material bibliogrfico disponvel sobre as crticas que se
elaborou ao sistema do autor, do que propriamente pginas redigidas por Hassemer sobre o
sistema do Direito de interveno.
O levantamento de tais crticas que buscamos fazer aqui, apesar de pouco
sinttico, justifica-se diante da hiptese deste trabalho, de que o Direito administrativo
sancionador pode encontrar muitos paralelos com o Direito de interveno. Dessa forma,
importante que acompanhemos as ressalvas que foram traadas a este modelo com ateno
para a pertinncia das mesmas ao sistema sancionador administrativo.
1.7.1 Direito penal de classes

A crtica mais contundente contra a proposta de Hassemer, seguramente, refere-se
ao carter classista de sua proposta. Assim, a separao entre delitos de segunda
velocidade, caractersticos da criminalidade moderna, seriam delegados ao tratamento do
Direito de interveno, reservando-se as penas de privativas de liberdade para os delitos
nucleares.
A priso, nesse sentido, estaria restrita s classes de autores j conhecidos pelo
sistema penal (dependentes qumicos, marginais, reincidentes), que passaro pelo
processo de execuo da pena, no somente selecionados pelo Direito penal do fato, mas
pelo processo de seleo real y natural de la vida
196
.

195
BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato ...cit., p. 104.
196
DONINI, op. cit., p. 385.
69

O Direito de interveno, nesse sentido, representaria uma volta ao Direito penal
de classes, s persistente para os clientes tradicionais do sistema penal, onde quem furta
deve suportar pena de priso, e quem pratica um delito econmico deve submeter-se a
normas de interveno (ou administrativas). Ou seja, que direciona o Direito penal ao
delinquente tradicional, oriundo das camadas marginalizadas da populao, enquanto o
afasta das condutas perpetradas pelas classes dominantes e mais abastadas
197
.
Esta crtica inafastvel do sistema desenhado por Hassemer, e se encontra
sintetizada na seguinte reflexo de Donini:
Para esta clase de autores no escribimos demasiadas monografas
o anlisis, no nos interrogamos sobre las bases empricas de la prevencin
general o sobre las alternativas al Derecho penal. Basta aplicar los delitos
naturales de siempre, o quizs alguna que otra regla nueva ad hoc (como
por ejemplo sucede con la inmigracin)
198
.

Nesse mesmo sentido, afirma Feijoo Sanchez que um Direito penal liberal, nos
moldes do defendido pela Escola de Frankfurt, ser sempre um Direito apenas das
classes mais integradas
199

Tambm adverte Raul Cervini que a separao entre Direito penal econmico e
Direito penal tradicional, no estilo proposto por Hassemer e Silva Snchez, pode ser
inconveniente e perigoso, pois ter como consequncia a crescente separao do objeto de
tutela e uma maior seletividade do sistema penal. Esta segunda consequncia, prossegue
Cervini, se traduz no fato de que a pena privativa de liberdade continuar sendo aplicada
aos mais vulnerveis, aos delitos de menor ofensividade e acentuar a natureza no
somente seletiva, mas tambm aleatria do sistema penal
200
.

197
BOTTINI, op. cit., p. 101.
198
DONINI, op. cit., p. 386.
199
Nas palavras do autor: La consecuencia social de la propuesta de esta escuela es mantener un Derecho
penal en la lnea de von Liszt, que se ocupara principalmente de la delincuencia de los marginados
(drogodependientes, extranjeros, extracomunitarios, etc.) y dejara fuera del Derecho penal los delitos
caractersticos de las clases ms integradas. El Derecho penal se ocupara as casi en exclusiva de la periferia
del orden social. FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin cit., p. 447. (Grifos nossos).
200
CERVINI y ADRIASOLA apud TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara. Sistema penal y empresa. In:
TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara; ACALE SNCHEZ, Mara. (Orgs.). Nuevas tendencias en
Derecho penal econmico. Cdiz: Universidad de Cdiz, 2008, p. 35.
70

Tal crtica foi primeiramente formulada por Lderssen
201
que, partindo de seu
referencial abolicionista moderado, e do conjunto de reflexes da Escola de Frankfurt,
aponta para a necessidade de que estratgias alternativas pena de priso sejam pensadas
para todos os delitos, e no somente para aqueles caractersticos do Direito penal moderno.
1.7.2 Discurso de resistncia modernizao

Feijoo Sanchez, por outro lado, critica a resistncia de Hassemer s propostas de
modernizao do Direito penal, devido aos novos fenmenos sociais inerentes ao tempo
histrico presente, que vedariam a reduo aos bens jurdicos individuais. Para o autor
espanhol, a deficincia da teoria de Hassemer reside no fato de que, na busca de solues
para os problemas do atual Direito penal, produz-se um modelo disfuncional, pensado
para contextos histricos completamente distintos
202
.
Gracia Martin, por sua vez, critica Hassemer pelo carter de seu discurso,
acusando-o de trazer uma proposta regressiva de Direito penal, devido a seu
ultraliberalismo e excessivo individualismo
203
.
Faz parte das objees do autor tambm a interpretao de que o Direito de
interveno representa uma ofensa ao princpio de igualdade material, ao tratar de maneira
diferente modalidades diversas de ataque ao patrimnio (a depender de ser este pblico
crimes contra a ordem econmica ou privado crimes contra o patrimnio). Figueiredo
Dias tambm ressalta a desigualdade do sistema de Hassemer como afronta ao princpio
constitucional de igualdade de todos perante a lei
204
.
Schnemann, neste mesmo sentido, acusa de reacionria a tese de Hassemer sobre
a exclusiva proteo de bens jurdicos individuais, por bloquear as necessrias
contribuies da doutrina penal formulao consequente dos delitos de perigo abstrato,

201
Zurck zum guten alten, liberalen, anstndigen Kernstrafrecht? In: Abschaffen des Strafens? Frankfurt am
Main: Suhrkamp, 1995, p.381.
202
FEIJOO SANCHEZ. Retribucin y prevencin general...cit., p. 441.
203
Prolegmenos para la lucha por la modernizacin y expansin del derecho penal y para la crtica del
discurso de resistencia. Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, p. 36.
204
FIGUEIREDO DIAS, Jorge de. Sobre a autonomia dogmtica do Direito penal econmico: uma reflexo
luz do novo Direito penal econmico portugus. In: Revista de estudios penales y criminolgicos, n 9, 1984-
1985, pp. 37-70.
71

pois para o autor a ampliao desta espcie de tipos penais um beco sem sada que
pede a contribuio de toda a cincia do Direito penal
205

Prossegue o mencionado autor, ponderando que a teoria pessoal do bem jurdico
de Hassemer desconsidera dois aspectos essenciais: no se pode vincular a proteo de
bens individuais existncia de um contrato social, como faz Hassemer, (sob pena de
dever-se renov-lo a cada nascimento ou a cada gerao), pois tal contrato deve ser
filosoficamente compreendido como tendo toda a humanidade como signatria, incluindo
tambm as geraes futuras. Da a pauta de Schnemann, de que o Direito penal um
instrumento importante de proteo das geraes futuras.
Em segundo lugar, a teoria pessoal do bem jurdico no levaria em conta a
potencialidade lesiva de determinadas condutas, no estado de desenvolvimento tecnolgico
em que se encontra a sociedade contempornea
206
.
No mesmo sentido da crtica de Schnemann sobre a necessidade de atualizao
do Direito penal em vista do desenvolvimento tecnolgico de nossa sociedade Jakobs
postula que os problemas sociais tem sempre acolhida no Direito penal, enquanto sistema
social parcial. Por isso, entende cabvel exigir do Direito penal a incorporao de novos
problemas sociais, at que o sistema jurdico alcance a complexidade adequada com
referncia ao sistema social
207
.
Feijoo Sanchez compartilha a crtica de Jakobs, afirmando que o Direito penal no
pode se definir independentemente da forma, problemtica e caractersticas da sociedade
na qual est inserido, de modo que no poderia manter-se impermevel aos avanos
tecnolgicos e s demais transformaes que vo se configurando na sociedade
208
.
1.7.3 Direito penal como controle e reprovao social


205
Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p.33 e 35.
206
. Nesse sentido, afirma o autor que: la constante sobrexplotacin de los recursos naturales, el hecho de
ubicar los delitos patrimoniales en el sector central del Derecho penal, mientras que al mismo tiempo se
quiere remitir la mayor parte de los delitos medioambientales al campo de las infracciones administrativas,
como lo propone la escuela de Frankfurt, tiene que parecer atvico Ibid., p. 23.
207
JAKOBS, Gnther. Sociedad, norma y persona en una teora de un derecho penal funcional. Madrid:
Civitas, 2006, p. 21.
208
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 152.
72

Alm das crticas que remetem ao estigma social embutido na proposta do Direito
de interveno, identificamos tambm como problemtica a prpria fundamentao do
Direito penal convencionada por Hassemer, o que se v refletido na sua concepo do
novo ramo sancionador citado.
Para o autor, a sano inerente ao convvio cotidiano, atravs das formas mais
variadas de controle social, na escola, nas relaes familiares, e logicamente tambm nos
tribunais
209
. Esta reprovao social o que Hassemer atribui como base do Direito penal
nuclear, sem considerar que a reprovao social, muitas vezes, pode ser ilegtima dentro de
um sistema penal democrtico.
Hassemer critica o fato de que hoje um grande nmero de tipos penais sejam
redigidos para dar conta de demandas sociais ideologicamente influenciadas, como o
interesse na proteo penal da vida saudvel ou o medo s drogas, valoradas hoje com a
mesma fora que tinha a moral sexual dominante h algumas dcadas
210
.
A partir da crtica do autor s demandas contemporneas pela pena, chama-nos
ateno o fato de que Hassemer fundamente a funo da pena e do Direito penal no carter
intuitivo da noo social de necessidade de reprovao. Isto pois, se o prprio autor critica
o tipo de consenso social que se tinha sobre a criminalizao da homossexualidade, bem
como o que existe hoje em alguns casos (a preocupao com a sade, drogas etc.), parece
pouco razovel fundamentar a relao do Direito penal com a sociedade a partir da noo
social de pena, de retribuio natural, especialmente em uma sociedade to marcada por
preconceitos e demandas incriminatrias.
Afirma o autor que o Direito penal se legitima na medida em que formaliza o
controle social
211
, desde que possa manejar dentro do possvel a proteo dos Direitos
Humanos.
Sem pretender fazer do Direito penal um instrumento de transformao para o
futuro, ou de introjeo de novos valores por meio da norma, entendemos que atrel-lo
absolutamente ao controle social tradicional mant-lo a servio das ideologias menos

209
Cf. HASSEMER, NAUCKE, LDERSSEN.. Principales problemas ...cit., passim.
210
Teora personal del bien jurdico...cit., p. 284.
211
Derecho penal y filosofa del derecho en la Republica Federal de Alemania. In: Doctrina penal: teora y
prctica en la ciencias penales, vol. 14, n. 53, 1991, p. 94.
73

progressistas, dispensando-se do debate acerca da validade dos prprios consensos sociais
na fundamentao do Direito penal, bem como das escolhas valorativas que devem ser
criticamente avaliadas no processo legislativo.
O prprio autor reconhece a pertinncia da crtica acima, e afirma que uma
poltica criminal racional no consiste em estigmatizar como tal a irracionalidade social e
ento ignor-la, seno em transform-la em racionalidade
212
.
Assim, conforme argumentamos, necessrio que o Direito penal se mantenha
historicamente atual, enquanto produto de sua poca, desde que se mantenha, ao mesmo
tempo, crtico em relao demandas criminalizantes, apelos sociais de fundo moral, e
ideologias conservadoras (por exemplo, em relao aos imigrantes). O mtodo para faz-lo
de forma consistente, no entanto, permanece em aberto nas teorias que analisamos.
1.7.4 Manuteno de um conjunto repressor amplo

Outra crtica que verificamos, estas direcionadas igualmente s teorias de
Hassemer e Silva Snchez, que a despeito da possvel reduo do recurso pena
restritiva de liberdade que podem acarretar, sua concretizao no implicaria
necessariamente um Estado menos repressor. Pois ambos os autores no oferecem sada
para a ampliao de outros ramos sancionadores, ou para a formulao de infindveis
normas repressivas, ainda que estas no culminem sanes que afetem a liberdade.
Quando nos debruamos sobre a obra do autor evidencia-se o fato de que a
fundamentao do Direito penal nos valores sociais e na proteo de expectativas tambm
no necessariamente se coaduna com uma viso minimalista do Direito penal, que o
ponto de partida para a criao do Direito de interveno. A pequena criminalidade
cotidiana (furtos, infraes de trnsito) pode, por exemplo, ser mais rechaada pelos
cidados do que a grande criminalidade transnacional, obscurecida pela pouca
identificao das vtimas (como o trfico de drogas, a corrupo, fraudes econmicas etc.).
Helena Lobo da Costa aponta a crtica identificao que Hassemer prope entre
sanes e regras sociais, por entender que nem sempre o que a sociedade entende como
culpvel traduz-se no Direito penal, e que a aproximao entre as esferas formais de

212
HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40
74

controle social e Direito penal, como realiza Hassemer, coloca em risco a formalizao
caracterstica deste
213
.
1.7.5 Preveno geral e Direito de interveno

Um outro grupo de autores
214
posiciona sua crtica ao Direito de Interveno de
Hassemer sob o ponto de vista da preveno geral, positiva e negativa, sustentando que tal
proposta no ter o condo de responder s demandas sociais pela tutela de novas reas de
risco, e que no manter o mesmo potencial dissuasrio caracterstico da norma penal.
Silva Sanchez, nesse sentido, insiste na manuteno de condutas de menor
potencial ofensivo dentro do rol de condutas punveis, devido ao que identifica como fora
comunicativa do Direito penal, ou seja, o potencial de preveno geral que a norma penal
exerce, independentemente da pena que culmine, devido to somente ao estigma e a
conscincia de reprovao que transmite aos cidados o fato de determinada infrao ser
considerada crime.
215

Hassemer, por sua vez, foca-se na necessidade de que os delitos sejam evidentes
para a populao em geral, para que possa cumprir sua funo preventiva
216
.
1.7.6 Indefinio de fronteiras

Outra crtica frequentemente mencionada pela doutrina
217
, j apontada no item
anterior, a dificuldade em definir quais os critrios reitores para determinar quais so os
bens jurdicos que merecem tutela do Direito penal, quais concretas garantias poderiam ser
restringidas, quais regras de imputao penal poderiam ser modificadas, e quais princpios
constitucionais estariam vigentes neste grupo de condutas no sancionadas com penas
privativas de liberdade.

213
LOBO DA COSTA, Helena R. A dignidade humana: teorias da preveno geral positiva. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008, p. 119.
214
TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 55.
215
Cf. La expansin del derecho penal... cit.
216
Crisis y caracteristicas del moderno Derecho penal...cit., p. 640.
217
TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 83.
75

Nesse sentido, ressalta Bottini que a dificuldade de concretizao da proposta de
Hassemer reside justamente nos problemas em se identificar e particularizar os tipos de
precauo dos demais delitos de perigo abstrato da legislao penal, de modo que se possa
separ-los eficientemente do Direito penal tradicional, seja cominando penas mais brandas,
ou remetendo-os ao Direito de interveno
218
.
Esta dificuldade encontrada inclusive por Hassemer, que acredita ser necessrio,
contudo, que o Direito de interveno se efetive concretamente, antes que seja possvel
demarcar de forma ntida suas fronteiras e as do Direito penal.
219
.
Gomez Tomillo critica a indefinio da proposta do direito de interveno,
indicando alguns fatores cuja adaptao seria altamente complexa: quais figuras devero
integrar o direito de interveno, que sanes sero a elas vinculadas, quais garantias
poderiam sofrer limitaes, bem como o grau e o fundamento desta limitao, ou seja, qual
o alcance possvel deste novo ramo
220
.
Segundo Bottini e Helena Lobo da Costa
221
, o afastamento de garantias, em
contraposio ao afastamento de penas privativas de liberdade um problema evidente da
tese de Hassemer. A falta de delimitao do Direito de interveno poderia levar
arbitrariedades em nome da conteno eficaz de riscos
222
e, nesse sentido, a excluso da
pena privativa de liberdade que prope o autor alemo no pode prescindir de um conjunto
de direitos e garantias, como o princpio da legalidade e do devido processo legal.
Nesse mesmo sentido, sem negar o interesse do sistema de Hassemer, afirma
Feijoo Sanchez que o Direito de interveno o bien aporta poco o bien peca de imprecisa,
ya que incluso los diversos autores que han intentado aprovechar esta idea de Hassemer no
se acaban de poner de acuerdo
223
.

218
BOTTINI.Crimes de perigo...cit., p. 289.
219
HASSEMER, W. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40.
220
Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 81.
221
Proteo penal ambiental cit., p. 206.
222
BOTTINI.Crimes de perigo...cit., , p. 92.
223
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 423.
76

Para Stratenwerth o Direito de interveno seria uma espcie de Direito penal
administrativo qualificado, que rotula de outra maneira os mesmos delitos expulsos do
Direito penal
224
.
De nossa parte, contudo, observamos que no temos poucas so as teorias penais
de relevo atualmente, fora da escola de Frankfurt e os autores de ideias correlatas, que
postulam uma atualizao das teorias de Direito penal mnimo e interveno mnima.

1.8 Outras crticas ao pensamento de Hassemer

1.8.1 Princpio de oportunidade no processo penal

A dicotomia do autor tambm se manifesta na sua posio sobre princpios
processuais penais. Ao comentar o princpio de oportunidade no processo penal, v como
problemtica sua prtica (razes de oportunidade), na medida em que implicaria menor
significado do julgamento penal frente aos olhos dos cidados, diminuiria o controle de
punibilidade, e redundaria especialmente na desistncia do processo em uma parcela
considervel da criminalidade de massas (trfico, furtos etc.)
225
. Para evitar tais
consequncias, sugere que o princpio de oportunidade esteja sempre limitado pelo
princpio de legalidade.
Compreendemos que a falta de limites do princpio de oportunidade nas mos dos
agentes do Estado possa abrir as portas para uma seleo arbitrria dos casos
eventualmente submetidos a juzo, fonte de ameaas e insegurana jurdica. O que
ressaltamos, contudo, o carter problemtico do argumento utilizado pelo autor para fazer
frente prtica da oportunidade, qual seja, o risco de que se deixe de punir a criminalidade
de massas.
A recusa de Hassemer em admitir o princpio de oportunidade, tendo em vista o
risco de afastar o julgamento de um grande nmero de delitos de massa nos parece

224
TOMILLO, M. G. Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 79.
225
La persecucin penal: legalidad y oportunidad...cit., p.67.
77

ressaltar a crtica j apresentada, de que em realidade a formulao do autor representa um
Direito penal de classe.
1.8.2 Os bens jurdicos individuais

Sob outro ponto de vista, uma parcela da doutrina
226
critica a teoria de Hassemer
no que diz respeito a restringir o Direito penal clssico aos bens jurdicos individuais, ou
de bens coletivos que possam ser reconduzidos leso a um interesse individual. Os
crticos desta teoria apontam para a necessidade de tutela penal de determinados bens
jurdicos supra-individuais.
Schnemann, por exemplo, observa que algumas mudanas sociais de nosso tempo
so permanentes, e produziram mudanas irreversveis para o Direito penal, conduzindo
necessidade de tutela de bens jurdicos coletivos
227
. Estas mudanas sociais exigiriam uma
atualizao da proteo fornecida pelo Direito penal, de maneira que a recusa da tutela
deste ramo sobre tais bens coletivos incidiria diretamente sobre a legitimidade e eficcia do
Direito penal.
Para este autor, tanto os delitos contra as pessoas quanto delitos contra a ordem
econmica merecem a interveno penal, por motivos de necessidade de proteo dos bens
jurdicos supra-individuais, de preveno geral, e especialmente pela falta de legitimidade
que recairia sobre o Direito penal na hiptese de uma percepo de desproteo
228
.
Ademais, como j mencionado, Schnemann um dos principais autores a
defender que uma das funes do Direito penal a proteo de geraes futuras
229
, no que

226
Cf. MENDOZA BUERGO, Blanca. El derecho penal en la sociedad del riesgo. Madrid: Civitas, 2001.
227
importante mencionar aqui, contudo, que as ideias de Schnemann sobre a proteo de bens jurdicos
espiritualizados tambm no encontra acolhida uniforme por parte da doutrina, pois, da mesma forma como
Hassemer no traa os contornos possveis do Direito de interveno, Schnemann tambm tem dificuldade
em definir tal classe de bens jurdicos espiritualizados, como identificar o grau de esividade ou os traos da
conduta punvel. JORGE SILVEIRA, Renato de Mello. Direito penal econmico como direito penal de
perigo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 152.
228
Cf. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual...cit., passim.
229
SCHNEMANN, Bernd. No que se refere especificamente aos delitos ambientais, Schnemann defende
sua pertinncia ao Direito penal por uma questo de proteo das geraes futuras, pelo direito que todos os
participantes do pacto social (entendido como pacto permanente, que no se renova a cada gerao) de
desfrutar em igualdade dos recursos disposio na natureza. Consideraciones crticas sobre la situacin
espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 20.
Tambm em: El princpio de proteccin de bienes jurdicos como punto de fuga de los lmites
constitucionales de los tipos penales y de su interpretacin. In: HEFENDEHL, Roland. La teora del bien
78

seguido por uma parcela importante da doutrina
230
. Segundo esta linha de pensamento, a
legitimidade do Direito penal, ao contrrio do que sugere Hassemer, residiria justamente na
proteo de bens jurdicos coletivos, o que luz da retrao do alcance da ao do Estado a
partir da dcada de 1990, constituiria uma das poucas funes que em nenhuma hiptese
poderiam ser desempenhadas pelo setor social em questo ou pelo Direito privado
231
.
Segundo esta corrente crtica, a lesividade da conduta, seu potencial de sria
agresso ao bem jurdico, e no somente o bem jurdico abstratamente considerado,
deveriam ser os critrios delimitadores da interveno penal. Esta abstrao em relao aos
bens jurdicos supra-individuais, como aponta Feijoo Sanchez, acaba conduzindo ao
decisionismo
232
.
Esta, todavia, no uma crtica que se restringe a Hassemer, ou Escola de
Frankfurt, mas representa a querela doutrinria mais ampla sobre a capacidade do
conceito de bem jurdico de restringir o recurso ao Direito penal, bem como representar o
contedo do tipo, dado seu alto grau de abstrao. Sendo assim, necessrio mencionar
aqui que, independentemente da contenda sobre a legitimidade do Direito penal assentar-se
ou no nos bens jurdicos, o que pretende Hassemer excluir do Direito penal os bens
coletivos que representem a proteo de instituies, unidades de valor, sistemas de
organizao.
Segundo Feijoo Sanchez, a soluo de muitos dos problemas colocados por
Hassemer sobre a implementao de normas baseadas em bens jurdicos supra-individuais
no est na restrio do Direito penal teoria pessoal do bem jurdico, mas sim no
desenvolvimento de uma teoria pessoal da imputao, a partir de critrios mais rgidos de
atribuio de responsabilidade e comprovao de nexos causais
233
. Este aspecto, contudo,
ausente na construo de Hassemer.

jurdico: fundamento de legitimacin del Derecho penal o juego de abalorios dogmtico? Madrid: Marcial
Pons, 2007, pp. 197-226.
230
Indicam TOMILLO y RUBIALES: estimamos sustancialmente correctas las ideas de Schnemann. Op.
cit., p. 56.
231
FEIJOO SNCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 152.
232
Afirma o autor: Cualquier bin jurdico (incluso bienes jurdicos como la paz publica o el orden pblico)
se puede vincular mediante el correspondiente nivel de abstraccin a intereses personales. Retribucin y
prevencin general...cit., p. 433.
233
Ibid., p. 437.
79

Corcoy Bidasolo, ao analisar a legitimidade de proteo penal do meio ambiente,
dada sua relevncia, entende que sua tutela no poderia ser delegada para a exclusiva
competncia da Administrao pblica, pois a intensa degradao dos ecossistemas
poderia trazer consequncias to ou mais graves para a coletividade que um delito contra
um bem individual.
234
Sendo assim, a tutela penal do meio ambiente, para a autora, no
significa o reforo criminal de uma norma administrativa, consistente na desobedincia de
determinadas regras tcnicas, mas sim a funo de preveno geral que compete ao Direito
penal em reprimir condutas que possam aparecer, ex ante, como lesivas ao meio ambiente
e s vtimas potencialmente atingidas pelo resultado do dano ambiental.
Alm da relevncia de determinados bens jurdicos para justificar que o Direito
penal no deve ser reduzido ao seu ncleo duro, Corcoy Bidasolo oferece um argumento
prtico que no pode ser desconsiderado pelo penalista: a participao, e s vezes ate o
interesse, da Administrao Pblica na realizao de delitos ambientais e urbansticos.
Menciona Corcoy que, em no poucos casos, a administrao contribui com o
delito por meio de autorizaes irregulares, corrupo de funcionrios, alterao das
normas regionais para atender a interesses polticos ou econmicos, fazendo com que sua
atuao seja ineficiente para o fim que deveria buscar (a proteo do meio ambiente).
Soma a este contexto tambm o fato de que a administrao, nas hipteses em que
contribui para causar os danos ao meio ambiente, ser tambm o rgo responsvel por
julgar os particulares, o que seguramente compromete a imparcialidade da deciso e,
especialmente, vulnera a proteo que merece tal bem jurdico.
Nesse aspecto, a excluso de condutas atentatrias a bens coletivos do Direito
penal, realocando-os no Direito de interveno, poderia significar a desproteo destes
235
.
Para Schnemann, esto corretas as ressalvas dos autores da Escola de
Frankfurt sobre o fato de que muitos dos delitos ambientais hoje acontecem por meio de
autorizaes administrativas, acabando por criminalizar somente uma pequena parcela da
real ocorrncia destes delitos, convertendo o Direito penal em um instrumento seletivo e

234
A autora relembra acidentes com resduos txicos industriais na Espanha que causaram intoxicaes
graves e mortes em comunidades inteiras. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu; Proteccin penal del medio
ambiente: legitimidad y alcance. Competencia penal y administrativa en materia de medio ambiente. In:
CORCOY BIDASOLO, Mirentxu (Org.). Derecho penal de la empresa. Navarra: Universidad de Navarra,
2002., p. 613-49.
235
Contra esta posio, LOBO DA COSTA, Helena R. Proteo penal do meio ambiente...cit.
80

acessrio ao administrativo. O que critica o autor alemo, contudo, a concluso que os
autores radicados na Universidade de Frankfurt retiram desta anlise: no se trataria de
excluir do Direito penal por sua ineficincia, mas sim formular um Direito Penal ambiental
mais eficiente e igualitrio, no submetido aos interesses polticos e, sobretudo,
empresariais
236
.
A interveno mnima do Direito penal, assim, deveria estar baseada na
importncia dos bens jurdicos sujeitos a sua proteo e, especialmente, restrita s condutas
mais graves.
ressaltada, nesse sentido, a necessidade de avaliao efetiva do princpio de
subsidiariedade
237
, ou seja, o parmetro de interveno penal no deveria estar baseado no
bem jurdico isoladamente, mas na capacidade de proteo a partir de outras reas do
Direito.
Conforme prescreve Roxin, se no houver certeza sobre se outros meios mais
leves (como as sanes civis, por exemplo) prometem ou no um xito suficiente, cabe ao
legislador realizar esta estimativa. Por este motivo, segundo o autor, o princpio da
subsidiariedade mais uma diretriz poltico criminal do que um mandato vinculante. Trata-
se de uma questo de poltica social fixar at que ponto o legislador deve transformar fatos
punveis em contravenes ou considerar adequada a descriminalizao, por exemplo, do
furto
238
.
No sentido desta crtica, Hassemer aponta como mecanismo para evitar os desvios
e falhas acima descritos a obrigao de reordenar a fiscalizao do meio ambiente e,
especialmente tornar a Administrao absolutamente transparente em matria ambiental.
Isto seria possivelmente viabilizado, segundo o autor, possibilitando-se o acesso das
populaes afetadas pela deteriorao ambiental s discusses de problemas e elaborao

236
Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p. 26.
237
Si realmente es efectivo, el Derecho penal no debera permanecer ajeno a sectores sensibles en los que
otras formas de prevencin no penal, que en apariencias son preferentes desde la perspectiva de una terica
subsidiariedad, se muestran perennemente ineficaces en la prctica para hacer frente al incumplimiento
recalcitrante. FELIP I SABORIT, David. La expansin diez aos despus. In: ROBLES PLANAS, Ricardo
e SNCHEZ-OSTIZ GUTIRREZ, Pablo (Orgs.). La crisis del derecho penal contemporneo. Barcelona:
Atelier, 2010, p.84.
238
ROXIN, Claus. Derecho penal, parte general, tomo I. Madrid: Thomson Civitas, 2007, p. 67.
81

de programas de preveno e recuperao. Com este objetivo, a participao popular
ganharia papel central no controle externo da Administrao
239
.
Nesse contexto, Laura Pozuelo Prez defende a descriminalizao de significativo
grupo de delitos que representam, como fim, um reforo da tutela administrativa, sempre
que a Administrao pblica seja capaz de fazer frente a tais ilcitos de maneira eficiente,
como indica ser o caso das infraes de trnsito. Todavia, centra sua crtica s propostas de
Hassemer no perigo que pode representar para determinados bens jurdicos a retirada da
tutela penal, especialmente nos mencionados casos em que a tutela administrativa
ineficiente, j que esta, repetimos, por vezes ao mesmo tempo juiz e parte no processo
240
.
A crtica de Hassemer criminalizao de leses ambientais, no entanto, est
voltada para os tipos penais criados com finalidade pedaggica, com o fim de conscientizar
a sociedade da valorao negativa deste tipo de conduta
241
. Ainda assim, o que Hassemer
no contesta, de maneira geral, o princpio de subsidiariedade penal para a proteo de
bens jurdicos coletivos, sem qualquer referencial individual, quando estes no forem
adequadamente protegidos por nenhum outro mecanismo jurdico.
1.9 Concluses preliminares
Segundo Hassemer, o Direito penal um fenmeno social e cultural, condicionado
historicamente. Uma nova realidade econmica e social demanda respostas atualizadas do
Direito penal, pois, para que este tenha legitimidade, necessrio que esteja assentado
sobre uma identidade cultural e valorativa e, portanto, enquanto produto histrico, deve
manter uma referncia temporal e espacial com o contexto que regula
242
.

239
HASSEMER, Winfried. A preservao do ambiente atravs do Direito penal...cit., p. 35. H de se
mencionar, contudo, que a proposta de Hassemer se mostra pouco vivel em um pas de dimenses como o
Brasil, e tambm em casos de danos ambientais pouco identificveis, como a poluio do ar em grandes
cidades.
240
POZUELO PREZ, Laura. De nuevo sobre la denominada "expansin" del derecho penal: una relectura
de los plantamientos crticos. In: Vv. Aa. El funcionalismo en derecho penal: libro homenaje al profesor
Gnther Jakobs. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 107 e ss.
241
Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 644.
242
Esta perspectiva de Silva Snchez especialmente considerada quando o autor aborda as dificuldades de
se elaborar um sistema penal supra-nacional una ciencia penal de rasgos teleolgico-valorativos, si bien
puede ser supranacional, independiente de los ordenamientos jurdicos nacionales, no puede independizarse
de las culturas, de los sistemas de representaciones valorativas: tiene, por tanto, obvios condicionantes
espacio-temporales. La expansincit., p. 99. Ver tambm DONINI, Massimo. El derecho penal frente a
los desafos de la modernidad...cit., p.370 e ss.
82

Esta dependncia de elementos histricos e culturais, contudo, no significa que o
Direito penal deva necessariamente espelhar todos estes elementos em sua configurao,
mas sim que deve incorporar as mudanas sociais com seus prprios instrumentos: no
deve ficar alijado do desenvolvimento social contemporneo, mas sim enfrentar esta nova
realidade desde um ponto de vista critico
243
.
Independentemente de nos posicionarmos a favor ou contra a ideia do Direito de
interveno, ou do Direito penal de duas velocidades, ressaltamos a importncia de suas
contribuies para a atualizao do discurso do Direito penal mnimo na atualidade
244
.
Isto pois, a despeito de todas as deficincias apontadas em relao aos sistemas
propostos por Hassemer ou Silva Snchez, os autores expuseram-se crtica e, longe de
incorporarem posies de negao de toda e qualquer atualizao do Direito penal,
buscaram refletir sobre as possibilidades de transformao dos mecanismos punitivos
disponveis ao Estado
245
, por meio de propostas concretas (e indubitavelmente
problemticas).
Somente por este motivo, a nosso ver, as teorias descritas j renem grande mrito,
pois, ao contrrio das propostas abolicionistas puras, de negao do Direito penal, que
oferecem pouca possibilidade de aplicao prtica na sociedade contempornea, os autores
buscaram um mtodo de influir na reflexo legislativa, oferecendo alternativas
246
ainda
que tericas intensificao do recurso pena privativa de liberdade.
Conforme questionam Hassemer e Muoz Conde, hasta que punto y desde qu
bases se pueden aceptar estas modificaciones y qu pueden significar a largo plazo para el
Derecho penal y la poltica-criminal?
247
.
A nosso ver, a cincia do Direito penal tem muito a contribuir, pois se ocupa de um
dos setores mais sensveis poltica e socialmente. Oferecer propostas concretas, fomentar o
debate, e mobilizar a opinio pblica, assim, podem representar mecanismos mais efetivos

243
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al derecho penalcit., p. 169.
244
SOUZA, Luciano Anderson de. Direito penal econmico: fundamentos, limites e alternativas. So Paulo:
Quartier Latin, 2012, p. 135.
245
La continua bsqueda de alternativas a la pena y al Derecho penal como medios de resolver problemas y
conflictos sociales, se ha convertido en uno de los sellos de identidad de este movimiento frankfurtiano
FEIJOO SNCHEZ, Bernardo, op. cit, p. 421.
246
Cf. S, Alvino Augusto de. Criminologia clnica e execuo penal: proposta de um modelo de terceira
gerao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
247
Responsabilidad por el producto...cit., p. 123.
83

de transformao da realidade e uma crtica consistente ampliao desmesurada dos
aparatos repressivos.
Por outro lado, o discurso exclusivamente resistente a todas as propostas de gesto
alternativa de conflitos fora do Direito penal, bem como o posicionamento da Escola de
Frankfurt, ao recusar sem exceo a produo normativa referente a bens coletivos,
trazem reflexos prticos na aplicao cotidiana do Direito penal, no sentido de no aportar
outras solues possveis ao juiz.
Na opinio de Schnemann, este discurso de resistncia abre espao para a criao
livre e assistemtica da legislao e da jurisprudncia, ao no oferecer nenhuma alternativa
possvel diante de uma demanda poltica e prtica. Assim, restringe as possibilidades de
reproduo mais contida do Direito penal, por meio de uma composio mais homognea
de crtica, e uma produo terica fornecendo parmetros de interpretao dos tipos
existentes para uma jurisprudncia mais restritiva
248
.
A doutrina preventiva
249
, neste aspecto, tem tanto ou mais a contribuir evoluo
do Direito penal quanto o necessrio discurso de resistncia criminalizao, pois este,
quando manifestao exclusiva, deixa de fazer-se ouvir durante os processos
250
.
Por outro lado, a nosso ver, a aportao de Hassemer tem muito a contribuir dentro
de uma logica desencarcerizadora, de Direito penal mnimo. Assim, mais importante que
buscar a identificao dos objetivos de interveno mnima com determinado modelo (real
ou ideal) de Direito penal interveno, segunda velocidade buscar conferir contedo
ao que se concebe como interveno mnima, justificar porque o Direito penal s estaria
legitimado a proteger bens pessoais, e apresentar propostas de alterao substanciais do
Direito penal que no estejam restritas negao do contedo das reformas atuais:

248
Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot:
Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 17.
249
Na feliz expresso de Alaor Leite, em referncia ao papel fundamental da doutrina penal na realizao de
propostas de alterao legislativa, na oportunidade da reforma do Cdigo penal brasileiro. Cf. Erro, causas de
justificao e causas de exculpao no novo projeto de Cdigo penal. In: Revista Liberdades, edio especial
sobre a reforma do Cdigo penal. IBCCrim, p. 61.
250
Neste sentido, discorre Dez Ripolls: la reflexin jurdico-penal se ha visto atrapada en una estrategia
equivocada: no hay que asumir el arbitrio irracional del legislador e intentar atemperarlo mediante principios
limitadores en el momento de la aplicacin del derecho, sin o que hay que someter al legislador desde el
inicio de su actividad a criterios racionales de legislacin, previendo los medios jurdico-polticos para ello.
La racionalidad de las leyes penales. Madrid: Trota, 2003.
84

No se trata de formular meras declaraciones de principios, sino de
que stos encuentren plasmacin real en la regulacin de las distintos
reas a las que el Derecho penal llega.
251

Nesse sentido, a anlise dos tipos da parte especial do Cdigo Penal, ou a
justificao da tutela administrativa de determinadas condutas de menor lesividade, por
exemplo, poderiam trazer mais concretude para o debate proposto pela Escola de
Frankfurt
252
. Isto pois, muitos dos autores que defendem a expanso do Direito penal em
determinadas reas no se posicionam como contrrios ao Direito penal mnimo.
Laura Pozuelo Perez, por exemplo, defende que a criminalizao de delitos
ambientais insere-se perfeitamente nas pautas do Direito penal mnimo
253
. O mesmo se
verifica na tese de Blanca Mendoza Buergo, ao abordar a legitimidade dos delitos de
perigo abstrato.
Tendo em mente as crticas comumente traadas a este tipo de delito (principio de
lesividade, interveno mnima, subsidiariedade, proporcionalidade, etc), sustenta a autora
que os problemas com os delitos de perigo abstrato surgem pela interpretao que se d aos
mesmos, sem exigir a comprovao de que haja uma possibilidade objetiva da conduta de
supor um perigo ou leso ao bem jurdico.
254

Segundo a autora, a finalidade de interveno mnima do Direito penal mantida
quando novos delitos de perigo abstrato so criados, ou quando se mantm os j existentes,
sempre que se cumpra uma srie de requisitos a respeito das finalidades de garantia do
Direito penal, de preveno aos ataques mais graves, com o menor custo individual e social
possvel
255
.
A referncia teoria de Mendoza Buergo, aqui, no tem o sentido de discutir seu
objeto, os delitos de perigo abstrato, mas precisamente indicar que, alm da discusso
acerca de um Direito penal liberal, clssico, que a autora assume como pressuposto,

251
MENDOZA BUERGO, Blanca. Los lmites dogmticos y poltico-criminales de los delitos de peligro
abstracto. Comares: Granada, 2001, p. 355,
252
Hay que abandonar la crtica global y volver a un anlisis dogmtico y una crtica poltico-criminal con
mayor detalle y concrecin.FEIJOO SNCHEZ, op. cit., p. 449.
253
Cf. De nuevo sobre la denominada expansin del Derecho penal...cit., p. 107-133.
254
A autora oferece uma proposta concreta de tipificao dos delitos de perigo abstrato, indicando que estes
devem passar por um filtro de dupla ultima ratio: a conduta incriminada deve ser capaz de produzir leses ou
perigos graves, e o bem jurdico protegido deve ser de maior importncia. (Lmites dogmticos y poltico-
criminales...cit., p. 343).
255
Ibid., p. 357.
85

possvel aportar mais elementos para a concretizao do Direito penal mnimo atravs da
interpretao critica dos mecanismos mais utilizados para expandir o Direito penal.
Sem concordar com os pressupostos filosficos da obra de Feijoo Sanchez, bastante
prximos ao funcionalismo de Jakobs, h que se ponderar sua crtica no sentido de que
uma recusa absoluta a qualquer forma de transformao do Direito penal resulta
improdutiva
256
.
Identificamos, neste sentido, a relevncia das contribuies dos autores, entendendo
que todas as propostas prticas de diminuio das hipteses de penas privativas de
liberdade so vlidas e devem ser consideradas, e que o discurso pelo Direito penal
mnimo seja revitalizado a partir de propostas concretas de excluso de determinados bens
jurdicos da tutela penal
257
.
Incorporar o Direito de interveno ao conjunto de normas sancionadoras,
excluindo os delitos de criminalidade moderna e aqueles de referencial moral ou
econmico (como o trfico de drogas, aborto, delitos fiscais) do Direito penal, talvez
pudesse contribuir para a implementao de solues alternativas tambm para os delitos
que componham o ncleo duro do Direito penal. Talvez signifique retirar do Direito penal
o fetiche social de que este o mecanismo ideal para a proteo contra todas as ameaas.
H, sem dvida, que se reconhecer a pertinncia das observaes de Gracia Martin,
quando aponta no haverem motivos tcnicos que justifiquem a excluso das condutas
caractersticas do Direito penal moderno (em sntese, os delitos de empresa) do corpo de
sanes penais. Tem razo o autor quando denuncia que esta uma opo poltica, em
favor das classes tradicionalmente envolvidas neste tipo de delinquncia, e que o dano
causado por muitos dos delitos econmicos supera o prejuzo causado pelos delitos
patrimoniais
258
.

256
Conforme Feijoo: lo que precisa el anlisis poltico-criminal en la actualidad no es una descalificacin
global del proceso de funcionalizacin social del Derecho penal, sino desarrollar criterios que permitan
delimitar en qu casos la intervencin del Derecho penal protegiendo nuevas funciones, polticas o modelos
organizativos del Estado resulta legtima. FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del
derecho penal...cit., p. 153.
257
Lo que tiene que hacer la Ciencia del Derecho pena les desarrollar una teora interna que impida que
estos fenmenos del entorno desvirten los fines y funciones legtimos de la pena y del Derecho
penal.FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 443.
258
Estudios de derecho penal. Lima: Idemsa, 2004, passim.
86

A nosso ver, contudo, o discurso criminalizante, em uma sociedade como a
contempornea (amedrontada pelo risco, influenciada pelos meios de comunicao,
politicamente conservadora) traz o risco de banalizar o recurso ao Direito penal, o risco de
que a produo normativa expansionista saia de controle, de que outras condutas de pouca
lesividade (mas de reprovao social, como o caso da imigrao) passem a integrar
indiscriminadamente o sistema penal, com a previso de penas restritivas de liberdade.
Por fim, a concluso de Terradillos Basoco sintetiza, com melhores palavras, a
reflexo crtica que buscamos traar neste captulo:
Si la situacin es esta, el reto no puede ser una nueva dogmtica
legitimadora de la expansin. Aunque sta sea retrica, es siempre
bacteria que termina infectando todo su entorno. El reto est en valorar en
su exacta importancia los bienes jurdicos afectados por la delincuencia
de empresa y las tcnicas de afectacin negativa a los mismos, para, lejos
de la inhibicin cmplice o del punitivismo exacerbado ambos
inconstitucionales disear las estrategas poltico-criminales con el
caudal dogmtico heredado dirigido a hacer frente a las nuevas
realidades. Odres viejos, en definitiva, para poder extraer vinos adaptados
a los tiempos.
259



259
TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara. Sistema penal y empresa. In: TERRADILLOS BASOCO, Juan
Mara; ACALE SNCHEZ, Mara. (Orgs.). Nuevas tendencias en Derecho penal econmico. Cdiz:
Universidad de Cdiz, 2008, p. 34
87

CAPTULO 2 - DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR

Neste captulo desdobraremos a anlise das propostas de Hassemer de
descriminalizao ampla e transferncia de tipos penais para outras reas do Direito atravs
do exame da seguinte questo: possvel vislumbrar no Direito administrativo sancionador
esta esfera paralela de manifestao do poder punitivo do Estado, apta a regular
determinadas condutas descriminalizadas?
Uma breve delimitao das caractersticas da sano administrativa, bem como a
discusso sobre a identidade ou no entre ilcitos administrativos e penais ser efetuada
com o objetivo de investigar a possibilidade de um novo processo de descriminalizao, a
exemplo do ocorrido em solo europeu em meados dos anos 70, com a transferncia de
normas penais para o Direito administrativo sancionador. A questo subjacente a estes
esforos ser se, e em que medida, com esta transferncia, configurar-se-ia o Direito de
interveno sugerido por Hassemer.
Partindo, portanto, da hiptese central deste trabalho, de que certas manifestaes
do Direito Administrativo Sancionador nos dias atuais seriam, em alguns aspectos, a
materializao (no planejada) do Direito de Interveno, a anlise que empreenderemos
nas seguintes linhas limitar-se- aos possveis pontos de contato entre a proposta de
Hassemer (o Direito de Interveno) e os mtodos sancionadores da administrao pblica.
O estudo que aqui realizamos acerca do Direito Administrativo sancionador,
consequentemente, no tem a finalidade de abranger todas as peculiaridades deste sistema,
dada sua complexidade e amplitude. Pretende apenas delimitar o contexto para o
desenvolvimento da mencionada hiptese, pondo em tela o debate doutrinrio
administrativo e penal sobre a possvel identidade de sanes, bem como sobre certas
peculiaridades da sano administrativa.
A consequncia deste foco restrito ser a abordagem limitada - ou inteiramente
ausente - de dimenses centrais da teoria do Direito Administrativo sancionador (como o
processo legislativo, o poder de polcia, as sanes militares e os princpios de Direito
88

administrativo), uma vez que nossa investigao estar voltada exclusivamente para as
formulaes tericas que permitam a comparao deste ramo administrativo com o Direito
de Interveno. A ausncia de uma anlise pormenorizada sobre as severas sanes
administrativas no Direito brasileiro ser parcialmente retificada no captulo quarto deste
trabalho.
Nosso reproduo do debate doutrinrio em torno do carter das diferenas entre
infraes administrativas e delitos, isto , se seriam de natureza qualitativa ou quantitativa,
no ser acompanhada pela adeso irrestrita aos pressupostos das teorias diferenciadoras
ou unitrias, j que entendemos adiantando uma das concluses desta reflexo que
ambas apresentam seus mritos e insuficincias.
As muitas divergncias que pem em campos opostos as mencionadas teorias
evidenciam, preliminarmente, as dificuldades envolvidas na separao entre delitos e
infraes administrativas. Como esta matria que no encontra consenso na doutrina,
vemos que demanda novos aportes crticos, o que buscamos fazer aqui, com recurso obra
de Hassemer.
A breve referncia que faremos neste captulo sobre o processo de despenalizao
na Itlia e na Alemanha buscar identificar, em linhas gerais, um exemplo de transferncia
de condutas do Direito penal para o administrativo. Com isso, acenaremos para o que
acreditamos ser um dado central em tal processo: e para a possvel reproduo deste no
Brasil, bem como a necessria transferncia de garantias penais para o Direito
administrativo,.
Por fim, o delineamento do carter das sanes administrativas relevante no
somente por introduzir o debate sobre a existncia ou no de identidade substancial com as
penas, e para contextualizar o problema da aplicao de garantias constitucionais
generalidade das sanes administrativas, mas para definir em que medida devem incidir
as garantias oriundas do processo penal no poder punitivo da administrao (sano
administrativa, poder de policia, multa contratual).


89

2.1 Direito administrativo sancionador

2.1.1 Algumas bases histricas do Direito administrativo sancionador

O desenvolvimento do Direito administrativo sancionador estaria demarcado pelo
contexto poltico que vivenciaram os Estados nacionais europeus na segunda metade do
sculo XIX, com a diviso de poderes e a separao entre os conceitos de ilcito penal e
administrativo, j que at este perodo havia uma identificao entre o injusto policial e
penal
260
.
A separao entre o Direito de polcia e o Direito penal, impulsionada pelas
reformas francesas, teve como objetivo delimitar o poder sancionador dos Estados, levando
para o Direito penal as infraes que cominassem graves sanes. Assim pode estabelecer-
se o controle judicial das restries de liberdade dos cidados, bem como a delimitao de
um sistema de garantias uniformemente aplicado
261
.
O que se verifica nestes pases (Itlia, Frana, Alemanha, Portugal) a
penalizao dos ilcitos administrativos, ou seja, sua transferncia para o Direito penal,
com a consequente reduo do mbito de regulao do Direito administrativo
262
. Nesse
cenrio, o Direito administrativo sancionador manteve uma funo apenas residual, com a
finalidade de reduzir o arbtrio e poder pretorianos.
No h, contudo, uma evoluo histrica inteiramente uniforme entre os pases
europeus, no que concerne ao desenvolvimento do Direito administrativo sancionador.

260
GARCA ALBERO, Ramn. La relacin entre ilcito penal e ilcito administrativo: texto y contexto de las
teoras sobre la distincin de ilcitos. In: PRATS, Fermn Morales e OLIVARES, Gonzalo Quintero (Orgs.).
El nuevo Derecho penal espaol, estdios penales en memoria del Profesor Jos Manuel Valle Muiz,
Aranzadi, 2001, pp. 295-401.
261
NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 2012, p. 45. Tendo em vista
que a evoluo do Direito administrativo sancionador exige uma digresso histrica prpria, em virtude dos
diferentes caminhos que seguiu em cada um dos Estados europeus, e que, para os propsitos deste trabalho,
no se faz necessria uma anlise exaustiva desta evoluo, limitamo-nos a remeter s obras especficas:
Alejandro NIETO, Derecho administrativo sancionador, nas edies anteriores 2012, e ao texto de
GARCA ALBERO, op. cit.
262
Conforme menciona Blanca Lozano: En los pases del primer modelo, que carecan de potestad
sancionadora administrativa, se produce una s. as negativas de un debilitamiento de la prevencin general por
el excesivo uso de la sancin penal. LOZANO CUTANDA, Blanca. Panormica general de la potestad
sancionadora de la administracin en Europa: despenalizacin y garanta. In: Revista de Administracin
pblica, n. 121, 1990, p. 394.
90

ustria e Sua, por exemplo, no seguem a tendncia supracitada, e mantm a potestade
sancionadora. Como consequncia, nestes dois ltimos pases houve um desenvolvimento
mais acentuado do sistema de garantias respeitado para a imposio de sanes
administrativas
263
.
Aps a II Guerra Mundial, este contexto se v bastante alterado, com a transio
dos Estados europeus para um sistema poltico menos liberal e mais voltado para o bem-
estar social, o que conduz ampliao nos setores antes restritos iniciativa particular e,
consequentemente, uma nova ampliao do sistema de sanes regulamentadas conforme
normas administrativas
264
.
O maior ou menor recurso ao Direito administrativo, neste cenrio, decorre de uma
opo ideolgica de Estado, mais ou menos intervencionista e protetor de bens jurdicos
coletivos, que se instrumentaliza pela via das sanes administrativas
265
. E o que se
verifica, neste contexto, que o aumento da importncia das sanes administrativas no
foi somente decorrente da nova concepo poltico-social, mais intervencionista do Estado.
Informa Mattes que, ao menos na Alemanha, o direito sancionador foi um instrumento
eficiente de combater as pequenas infraes econmicas que, em conjunto, eram
prejudiciais ao sistema econmico do Estado, especialmente no contexto marcado pela
crise econmica da dcada de 30 na Europa
266
.
Alm da ampliao das funes do Estado na tutela de bens jurdicos coletivos, a
transferncia de competncias do Direito penal para o Direito administrativo inseriu-se
tambm nos esforos de alguns pases (especialmente Frana, Itlia e Alemanha) em
restringir a amplitude que havia alcanado o Direito penal, especialmente no perodo
blico, descriminalizando uma grande parcela das condutas de menor potencial ofensivo,
atravs da criao de regras de Direito administrativo sancionador, regimes de faltas ou
contravenes, e normas de contra-ordenao. Desse modo, no ps-guerra h uma
reverso da tendncia de criminalizao de condutas administrativas, que marcou as
legislaes penais aps a revoluo francesa.

263
LOZANO CUTANDA, op. cit., p. 395.
264
Conforme informa Heinz Mattes, a teoria das infraes administrativas toma fora to pronto como o
Estado se viu obrigado a intervir dirigindo e configurando a vida econmica, especialmente a partir de 1934,
para alcanar fins poltico-econmicos. Problemas del Derecho penal administrativo, historia y derecho
comparado. Madrid: Editoriales de Derecho Reunidas, 1979, p. 219.
265
NIETO, op. cit., p. 148.
266
MATTES, op. cit., p. 222.
91

Nesse contexto, a teoria do Direito administrativo sancionador surge na Alemanha,
inicialmente, como um reao hipertrofia do Direito penal acessrio, sobretudo no campo
econmico, e em compasso com as tendncias descriminalizadoras
267
. Este processo, como
veremos, fez parte do amplo movimento de descriminalizao operado na dcada de
setenta, sob os influxos da teoria penal garantista que toma corpo nos pases em comento,
em especial em territrio alemo e italiano.
A Espanha, particularmente, vive uma trajetria sui generis de evoluo do Direito
administrativo sancionador, sendo que a passagem para o Estado social implicou o reforo
das sanes administrativas conjuntamente ampliao das normas penais. Este um dos
motivos pelos quais a doutrina espanhola dedica especial ateno s caractersticas e
limites da sano administrativa, e nutre certa desconfiana pela concesso de maiores
poderes Administrao. A atual Constituio Federal deste pas legitima a imposio das
sanes a cargo da Administrao pblica recomendando, todavia, a aplicao de garantias
do devido processo legal
268
.
Este breve histrico permite-nos observar um movimento pendular entre a
criminalizao de condutas pelo Direito penal e pelo Direito administrativo sancionador,
dependendo das opes polticas de determinada poca, da conformao do Estado, mais
ou menos intervencionista e tambm, de motivos menos nobres para o Direito penal,
como sua instrumentalizao, em tempos de crise, para garantir o cumprimento de normas
protetoras da ordem econmica
269
.
Historicamente o que assistimos passagem de condutas do Direito penal para o
Direito administrativo, ou o inverso do administrativo para o penal. Vale observar,
contudo, que hoje h um cenrio de sobreposio no qual podemos verificar que a
transferncia da conduta descrita como tipo penal para o Direito administrativo
sancionador no significa sua descriminalizao, seno o reforo da norma penal (muitas
vezes sob a alegao da relevncia do bem jurdico protegido). Tambm muitas vezes a
incorporao de proibies administrativas ao catlogo de sanes penais no reflete a
eliminao desta conduta do conjunto do Direito administrativo sancionador.

267
GARCA ALBERO, op. cit., p. 299.
268
Conforme menciona Garcia Albero: A partir de 1939 hasta nuestros das, su evolucin comportar la
expansin del poder sancionador a todos los mbitos de actuacin administrativa. Ibid., p. 322. No mesmo
sentido, Alejandro Nieto: entre nosotros se ha llegado, casi por salto, a un Derecho administrativo
sancionador de caracteres originales y en nada tributario del Derecho extranjero. NIETO, op. cit., p. 144.
269
NIETO, op. cit., p. 128.
92

Nesse cenrio, destaca Cerezo Mir que vivenciamos um processo de hipertrofia
do Direito administrativo sancionador
270
, que vem acompanhando a to comentada
expanso do Direito penal. Da a necessidade de adotarmos parmetros de comparao
entre as normas penais e administrativas que obedeam transcendncia prtica desse
debate. Esta se faz sentir especialmente na possibilidade de descriminalizao de condutas
tambm tuteladas pelo Direito administrativo sancionador e na transferncia de garantias
penais para esta rea.
Sendo assim, as alternativas sugeridas por Hassemer e por Silva Snchez merecem
ser levadas em considerao pelo legislador, enquanto possveis mtodos de reverso deste
processo expansivo dos mecanismos punitivos do Estado. A aplicao emprica das
propostas dos mencionados autores pode se dar a partir da manipulao dos elementos
caractersticos da sano administrativa e do Direito penal e, especialmente, partindo-se
das fronteiras entre as duas reas para delimitar a possvel configurao do Direito de
interveno.

2.1.2 Caractersticas da sano administrativa

Coube tradicionalmente tutela do Direito administrativo sancionador a proteo
dos interesses administrativos, a regulao de condutas de perigo abstrato, e o controle, em
geral, da criminalidade de bagatela. Este setor se caracteriza pela gesto setorial de reas
sob a responsabilidade da Administrao pblica, pela regulamentao das atividades
cotidianas e coordenao das esferas de atuao do poder pblico. A sano, nesse
contexto, tem a finalidade de reforar as exigncias e aes ordinrias da administrao
271
.
Conforme indica Helena Lobo da Costa, a fim de verificar se o Direito
administrativo pode receber condutas oriundas do Direito penal, no contexto dos limites da
atividade sancionadora, preciso tambm refletir sobre a estrutura do ilcito
administrativo
272
.

270
Curso de Derecho penal. Parte general. Tomo I: introduccin. Madrid: Tecnos, 2004, p. 50 e ss.
271
Cf. GOMES TOMILLO, Manuel. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho
administrativo sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89.
272
Proteo penal ambiental p. 192.
93

Garcia de Enterra, um dos primeiros autores a desenvolver doutrinariamente
estudos sobre o Direito administrativo sancionador na Espanha, caracteriza a sano
administrativa como um mal infligido pela administrao a um administrado, em
consequncia de uma conduta ilcita. Este mal representaria o fim aflitivo da sano, e
consistiria sempre na privao de um bem ou um direito (perda de uma expectativa ou
direito, imposio de uma multa, suspenso de uma autorizao etc.)
273
.
Em uma aproximao mais sinttica do conceito, Nieto caracteriza a sano
administrativa como qualquer manifestao decorrente do poder de interveno da
Administrao pblica para a consecuo dos seus fins
274
.
Outra tentativa de definio da sano administrativa oferecida por Medina
Osrio, para quem esta sano aquela imposta ao administrado (inserido ou no em
especiais relaes de sujeio) por rgo pblico ou autoridade administrativa
materialmente considerada. Por materialmente considerada entende o autor a
autoridade que age mediante regras formais ou materiais de Direito administrativo
podendo, inclusive, ser imposta pelo poder judicirio.
Alm da presena destas regras materiais de Direito administrativo, outro elemento
definidor da sano administrativa seu carter de castigo, mal, infligido como
consequncia de uma conduta ilegal, tipificada, que tem como caracterstica seu efeito
aflitivo, de alcance voltado para o futuro. Sua finalidade pode ser repressora ou
disciplinar
275
.
Vale ressaltar aqui, novamente, que a busca por um critrio de sano
administrativa, nesta pesquisa, tem o intuito de avaliar a possibilidade de transferncia de
condutas penais para um hipottico Direito de interveno. Por isso, nos centraremos em
algumas caractersticas destas sanes, a fim de verificar se h algum elemento distintivo
entre sano administrativa e pena.

273
El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n
10, 1976, pp. 399-430.
274
NIETO, op. cit., p. 142.
275
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p.
100. Nas palavras do autor: Sano administrativa consiste em um mal ou castigo, com alcance geral e
potencialmente pro futuro, imposto pela Administrao Pblica, considerada materialmente, pelo Poder
Judicirio ou por corporaes de direito pblico, a um administrado (r), agente pblico, indivduo ou pessoa
jurdica, expostos ou no a relaes especiais de sujeio com o Estado, como consequncia de uma conduta
ilegal, tipificada em norma proibitiva, com uma finalidade repressora, ou disciplinar, no mbito da aplicao
formal ou material do direito administrativo. Ibid., p. 227.
94

2.1.3 Ausncia de critrios definidores rgidos

Tendo em vista o objetivo apontado, e diante das mencionadas tentativas de
definio da sano administrativa pela doutrina, possvel considerar, provisoriamente,
que as caractersticas elementares do Direito administrativo sancionador so: a imposio
da reprimenda por uma autoridade administrativa, a natureza administrativa do
procedimento sancionador, a finalidade repressora, e o efeito aflitivo da sano
276
.
Este critrio, contudo, pode ser manejado de maneira bastante flexvel pelo
legislador, pois a prpria doutrina dispensa a identidade subjetiva da autoridade
administrativa, como acusadora ou promotora da sano. O requisito mais importante,
segundo Osrio, que a sano administrativa seja imposta de acordo com uma
concepo processual do Direito Administrativo
277
, que esteja dentro do campo de
incidncia, formal e material, deste ramo do Direito.
De acordo com esta interpretao, o que caracteriza a sano administrativa no a
autoridade que a impe, mas o mtodo pelo qual o faz: sano administrativa aquela
imposta de acordo com as regras do Direito administrativo
278
. Em casos de alta
complexidade tcnica, h inclusive um estmulo normativo da prpria legislao
administrativa para esta delegao de funes da autoridade administrativa
279
.
No que concerne hiptese deste trabalho, percebemos que a flexibilidade na
determinao da autoridade competente para a imposio das sanes administrativas

276
Cabe ressaltar, tambm, que a doutrina do Direito administrativo sancionador nem sempre se ocupa em
definir ou delimitar a sano administrativa, justamente pela dificuldade em diferenci-la da sano penal.
TOMILLO, Manuel Gmez e RUBIALES, igo Sanz (Derecho administrativo sancionador. Parte general.
Cizur Menor: Aranzadi, 2010), por exemplo, dedicam um tomo de quase duas mil pginas sobre a teoria
geral do Direito administrativo sancionador sem que apresentem uma s definio do que sano
administrativa, concentrando seus esforos na delimitao do poder punitivo do Estado, e nas regras
processuais e princpios que devem regular a imposio de tal sano. Observamos, nesse sentido, que as
definies provenientes da teoria do Direito administrativo teem carter mais geral, incluindo as sanes
oriundas do poder de polcia, sanes militares, reprimendas pelo descumprimento de contratos pblicos, o
que no necessariamente contribui para a resoluo de nossa hiptese de trabalho.
277
OSRIO, op. cit., p. 87.
278
Segundo esta interpretao, no somente os rgos administrativos so competentes para impor sanes
administrativas, mas tambm entidades civis, que desempenhem servio pblico, promovendo a
autorregulao do setor especial em que atuam, quando revestidas de interesse pblico. o caso da Ordem
dos Advogados do Brasil, por exemplo.
279
TOMILLO e RUBIALLES, op. cit., p. 769. A justificativa que encontram os autores para esta delegao
de funes aliviar o excesso de trabalho que se concentra nas mos da administrao, descongestionando o
nmero de processos e autuaes a cargo da Administrao pblica. Os nicos casos de declarao de
nulidade das sanes administrativas na Espanha, informam os autores, decorre da ilegalidade de delegao
em razo de matria ou territrio.
95

permite que se centralize o sistema de sanes em um nico rgo julgador, permitindo a
unificao do sistema de sanes pertencentes ao Direito administrativo sancionador,
conferindo-lhe a racionalidade preventiva proposta pelo Direito de interveno.
Alm da presena da autoridade administrativa, outro elemento que a doutrina
prope como caracterstico da sano administrativa seria o chamado elemento aflitivo,
resultante da privao de direitos preexistentes ou da imposio de novos deveres. A
diferena entre o elemento aflitivo das sanes administrativas e das penas, segundo
Osrio, reside nos aspectos de preveno especial positiva da sano penal (recuperao,
reinsero social), ausente nas sanes administrativas.
Inserida nesta discusso est tambm o tema do potencial preventivo geral que pode
alcanar a proibio administrativa. Silva Snchez entende que h uma diferena
substancial entre a preveno realizada pela norma penal quando comparada com a ameaa
de sano administrativa
280
. Tomillo e Rubiales, por outro lado, entendem que a imposio
de determinadas sanes administrativas (como a suspenso da Carteira de Habilitao, por
exemplo) podem gerar o mesmo efeito preventivo geral e, inclusive, preventivo especial
para o cidado que sofre a sano.
Considerando-se o carter aflitivo da sano administrativa, no integrariam o
Direito administrativo sancionador as medidas de polcia (uma vez que no apresentam
carter punitivo, j que a fiscalizao antecede o poder sancionador); as medidas
rescisrias; medidas de ressarcimento ao errio; as medidas coativas e preventivas com a
finalidade de evitar a ocorrncia de perigos; e, ainda, as medidas de responsabilidade da
gesto
281
.

280
Nesse sentido, Silva enftico sobre a dimenso comunicativa da sano penal. Cf. Aproximacin al
derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2010, p. 8 e passim.
281
Osrio justifica, por exemplo, que o poder de polcia caracterizado pela punio do administrado pelo
exerccio de um direito para o qual no estava habilitado, enquanto a sano administrativa seria a privao
de um direito pr-existente ou imposio de obrigaes originais aos imputados, com contedo intimidatrio
e repressivo. Nesse sentido, o fechamento de um estabelecimento pela falta de autorizao para funcionar no
representaria uma sano administrativa, mas simples a manifestao do poder de polcia do Estado.
Contudo, a sano imposta por uma agncia reguladora pode muitas vezes ser resultado de uma ao para a
qual o administrado no estava autorizado (como a revogao de concesses e imposio de multa caso no
se cumpram as condies previamente estabelecidas). Observamos, ainda que, superficialmente, a distino
entre sano e poder de polcia com base na existncia de obrigaes novas e privao de direitos pr-
existentes de difcil intepretao prtica. Por fim, o prprio autor acaba por reconhecer a dificuldade de
distino entre muitas sanes administrativas e medidas de polcia, tendo em vista que o Direito
administrativo sancionador, no Brasil, nasce do poder de polcia da Administrao Pblica e ainda guarda
muitas conexes com este: No se deve desprezar a ntima conexo do poder de polcia com as sanes
96

Observamos, contudo, que se partimos da caracterstica aflitiva da sano
administrativa como um de seus elementos identificadores, torna-se difcil distinguir o que
diferencia uma multa de trnsito, de um lado, de uma elevada multa imposta por uma
agncia reguladora, de outro, j que o mencionado efeito aflitivo depender de aspectos
subjetivos do destinatrio da sano. Esta diferena importante, como veremos, para
determinar qual o conjunto de garantias devem informar o processo sancionador e,
eventualmente, compor o Direito de interveno.
Nieto oferece uma pista da diferena entre as sanes administrativas a partir da
possibilidade ou no de individualizao de determinadas sanes. Uma multa de trnsito,
nesse sentido, apesar de seu potencial efeito aflitivo, no integraria o Direito administrativo
sancionador por se tratar de uma penalidade imposta automaticamente pelo funcionrio
pblico, de forma massificada, independentemente das caractersticas especficas do autor
e da infrao.
Por outro lado, outras multas reguladas por rgos administrativos, que contam
com um processo formalizado e considerao de circunstncias individualizadas do autor e
da infrao (seja pessoa fsica ou jurdica), integrariam o conjunto de normas pertencentes
ao Direito administrativo sancionador
282
.
Conforme esta distino, que nos parece bastante acertada, haveria um corte entre
as sanes administrativas de menor formalidade, que integrariam o poder de polcia da
Adminsitrao, e as sanes individualizadas, cujo procedimento e gravidade justificam a
sujeio s regras do Direito administrativo sancionador.
Ainda no que se refere s caractersticas da sano administrativa, esta contaria
tambm com uma finalidade pedaggica, que se pode considerar equivalente finalidade
de preveno geral do Direito penal. As sanes, porm no so integradas por qualquer

administrativas, mas tampouco se pode conect-los de forma a dissipar o conceito e a autonomia da atividade
sancionadora . OSRIO, op. cit., p. 104.
282
Como sustenta NIETO, existem dois grupos integralmente separados: por un lado, el de los regmenes
propios de infracciones singulares e individualizados o, por otro, el de las infracciones massificadas (como
las de trfico o fiscales) que se refieren a docenas de miles de faltas homogneas, cuando no similares o
idnticas. Op. cit., p. 155.
97

objetivo de recuperao do indivduo, em oposio com o que ocorre no Direito
criminal
283
.
Este aspecto tambm ressaltado por Naucke, conforme informa Helena Lobo da
Costa, que identifica a sano penal com a finalidade da pena, sendo que somente as
condutas muito graves mereceriam o aspecto retributivo da sano penal, enquanto nas
sanes administrativas seria marcante somente o aspecto de preveno geral (e nenhuma
preveno especial)
284
.
Um outro elemento caracterizador do Direito administrativo sancionador, e por
consequncia, tambm da sano, segundo Alejandro Nieto, seria a diferena de mtodos
adotados para a proteo de bens. Para o autor, a norma administrativa teria como
finalidade proibir condutas perigosas de um modo diferente da norma penal: o tipo
sancionador busca a preveno de perigos ao bem jurdico proibindo o uso de meios
idneos para a criao do perigo. Por outro lado, a sano penal objetivaria prevenir
resultados por meio da proibio de condutas perigosas
285
.
Sendo assim, para Nieto a caracterstica da sano administrativa a preveno de
condutas e de meios que podem, potencialmente, ser perigosos para o bem jurdico
protegido, em antecipao proteo oferecida pelo Direito penal, de preveno de
resultados ou condutas de perigo concreto. Em outras palavras, o autor define a sano
administrativa a partir do princpio da precauo, e a sano penal a partir do princpio da
preveno
286
.
Quanto a esta diferenciao, no so necessrias maiores consideraes sobre as
caractersticas do Direito penal contemporneo para concluirmos que tal critrio de
separao no mais determinante, diante da proliferao de tipos de perigo e normas em
branco no sistema penal, conforme comentaremos no captulo seguinte.

283
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: RT, 2011, p. 90 e ss. Vale
mencionar aqui que esta opinio, contudo, no representa a maioria da doutrina. Dellis afirma que a sano
administrativa visa, como a sano penal, um objetivo de preveno especial e geral no seio da funo
pblica. Droit pnal et Droit administratif: linfluence des principes du droit pnal sur le droit administratif
rpressif. Montchrestien: LGDJ, 1998, p. 46.
284
LOBO DA COSTA, Helena R. Proteo penal ambiental: viabilidade, efetividade, tutela por outros
ramos do Direito. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 194.
285
Derecho administrativo sancionador cit, p. 148. O autor oferece um exemplo ilustrativo da diferena
que pretende traar: O Direito penal pune provocar um incndio em um imvel, enquanto o Direito
administrativo sancionador pune a construo do imvel com material inflamvel.
286
Cf. BOTTINI, Pierpaolo C. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do risco.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
98

Como fica evidenciado pelas consideraes acima, as tentativas de definio das
caractersticas essenciais da sano administrativa so um campo frtil para o debate
cientfico, que ainda est distante de alcanar razovel consenso sobre este tema. O
prosseguimento deste debate, contudo, representa por si s um campo de discusso
abrangente, que foge aos objetivos desta pesquisa.
Sendo assim, o que podemos concluir provisoriamente a partir desta breve
explanao que o pouco consenso alcanado sobre a caracterstica da sano
administrativa refere-se ao fato de ser esta uma reprimenda imposta ao cidado, regida por
normas materiais e procedimentais de Direito administrativo
287
. Outro elemento,
subsidirio, desta caracterizao seria a ausncia de natureza penal da sano, primeiro
pela opo legislativa e segundo pela ausncia de previso de pena restritiva de
liberdade
288
.
Mesmo os elementos indicados acima como caracterstica da sano administrativa
so contestados por parcela da doutrina. O administrativista francs George Dellis, p. ex.,
menciona que a presena do rgo administrativo sancionador e a ausncia de finalidade
de preveno especial no so critrios suficientes para designar a sano administrativa
289
.
Isto porque, segundo o autor, h um fundamento comum entre a sano penal e
administrativa, que a finalidade de assegurar o interesse geral da sociedade (mesmos nas
hipteses de sano exclusiva dos sujeitos especialmente subordinados Administrao) e
manter a disciplina no contexto do grupo social ao qual se aplica a pena
290
.
J no que se refere aos outros elementos da sano administrativa elencados
princpio da precauo, elemento aflitivo, finalidade repressora h ainda maior
dificuldade em isol-los como caractersticas pertencentes exclusivamente ao Direito
administrativo sancionador.
Isto ocorre, pois as transformaes promovidas no Direito penal contemporneo
inserem as mencionadas caractersticas tambm como finalidade da norma penal (gesto
setorial de riscos, reforo da norma administrativa), de modo que muitos dos elementos

287
Cf. NIETO, op. cit., passim.
288
OSRIO, op. cit., p. 99.
289
Conforme Dellis: [] il est impossible de dfinir la notion de la peine au moyen de son but; la finalit ne
ressort pas directement du contenu de lacte juridique. Em outra passagem, o autor ainda mais enftico:
Dsormais, la distinction reposant sur le diptyque prvention administrative-rpression pnale nest quune
description simpliste et trompeuse du phnomne juridique. Le juge pnal ne dtient plus le monopole de la
rpression. Droit pnal et Droit administratif...cit., p. 35 e p. 38.
290
Ibid., p. 38.
99

identificadores da sano administrativa so hoje identificados tambm como
caractersticas da sano penal. Como teremos oportunidade de observar no captulo
seguinte, a expanso do Direito penal tem a cada dia tomado para si a responsabilidade de
preveno de riscos, diversificando os tipos de sanes (que nos casos de responsabilidade
penal da pessoa jurdica so somente pecunirias, tal qual ocorre na sano administrativa)
e criando, em alguns casos, espaos de interseco onde atuam ao mesmo tempo a norma
penal e administrativa.
Observamos, dessa forma, que nenhum dos critrios identificadores do Direito
administrativo sancionador dotado de absoluta rigidez metodolgica, que nos impea de
questionar a pertinncia de determinado critrio ao Direito penal ou ao Direito
administrativo tradicional.
Ou seja, h uma indefinio dentro do prprio Direito administrativo, acerca de
quais so os elementos que diferenciam as consequncias jurdicas (sanes) que compe o
Direito administrativo sancionador das sanes penais, e mesmo de outras medidas
administrativas, como o poder de polcia, medidas de ressarcimento ao errio, sanes
contratuais, medidas de responsabilidade fiscal, etc.
Tendo em vista este cenrio, para que possamos comparar as sanes
administrativas com a eventual sano imposta pelo Direito de interveno, passamos ao
debate sobre a identidade de natureza entre as sanes penais e administrativas, ou da
existncia de diferenas ontolgicas entre ambas.

2.2 Direito penal e Direito administrativo sancionador
A discusso entre as fronteiras das sanes administrativas e penais vista por
Hassemer e Muoz Conde como de extrema atualidade, por duas principais razes: A
primeira o fato observado pelos autores na Alemanha e Espanha e que tambm pode ser
identificado no Brasil da introduo legislativa, no Direito penal, de uma quantidade
crescente de matrias tradicionalmente consideradas de Direito administrativo, por meio da
100

tcnica de delitos de perigo abstrato em lugar dos delitos de leso (como ocorre com
alguns delitos ecolgicos, econmicos, ou informticos)
291
.
Apontam os autores, ainda, para o fato de que muitas das proibies incorporadas
ao Direito penal nos ltimos anos na Alemanha como ocorre, por exemplo, no campo de
controle das drogas, e proteo da economia e do meio ambiente terem sido tomadas da
jurisprudncia administrativa
292
, o que contribuiu para o incremento dos tipos penais e
aumento das penas.
Conforme informa Renato Silveira, no Projeto Alternativo Alemo que surge a
ideia de que possvel criminalizar uma conduta pela infrao do regulamento
administrativo, criando uma acessoriedade entre as duas reas, penal e administrativa
293
.
A partir desta tendncia, inaugurada pelos reformadores alemes, torna-se
imprescindvel ao estudioso do Direito penal a anlise dos pontos de contato entre sano
administrativa e penal, uma vez que o Direito administrativo passa a exercer o
protagonismo na complementao da lei penal e, especialmente, na conformao de um
conjunto de regras sancionadoras que nem sempre se limitam funo complementar
norma penal, atuando muitas vezes como um sistema punitivo autnomo, que passa ao
largo da discusso sobre as possibilidades de duplo sancionamento ou transposio de
garantias.
A dificuldade de delimitao seria tambm consequncia, em segundo lugar, de
alguns processos de descriminalizao, que retiram do Direito penal determinadas matrias
tradicionalmente constitutivas de contravenes nos mencionados pases, identificadas
agora como infraes administrativas. Ambas estas razes, segundo os autores,
dificultaram a definio das fronteiras entre as reas penal e administrativa
294
.
Ademais, alegam, a nosso ver com razo, que alguns institutos penais, como as
normas de perigo abstrato e os tipos em branco, compe igualmente o Direito penal
contemporneo e o administrativo sancionador, a despeito de toda a crtica doutrinria a
estes modelos de tipificao.

291
HASSEMER, Winfried. MUOZ CONDE, Francisco. Introduccin a la criminologa y al derecho penal.
Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 175, passim.
292
HASSEMER, Winfried. Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista penal, n. 1, 2002, p. 478.
293
Direito penal econmico como Direito penal de perigo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 143.
294
HASSEMER e MUOZ CONDE, op. cit., p. 132.
101

2.2.1 Relevncia do debate

A querela em torno das supostas diferenas qualitativas ou quantitativas entre o
Direito penal e o Administrativo sancionador vai alm de seu interesse terico, pois
relevante sob muitos aspectos de poltica criminal, interpretao de garantias
constitucionais, aplicao de garantias processuais. relevante no que diz respeito a regras
que impeam o bis in idem, quando da aplicao conjunta das sanes e, especialmente, no
que concerne possibilidade de transferncia de condutas do Direito penal para o
administrativo.
Desse modo, o entendimento conforme uma ou outra corrente se reflete na prtica
da atividade sancionadora do Estado, e tambm na orientao que possui o legislador sobre
qual mtodo sancionador seria mais adequado para cada conduta, pois, conforme aponta
Gomez Tomillo la falta de claridad en cuanto a tales criterios lleva precisamente al actual
fenmeno de administrativizacin del Derecho penal.
295

A contenda sobre as supostas diferenas qualitativas ou quantitativas entre o Direito
penal e Administrativo sancionador adquirem consequncias prticas no momento em que
se trata de subordinar as regas sancionadoras aos princpios de Direito penal ou s regras
gerais de Direito administrativo. Assim, para alm das mencionadas diferenas, h
posies doutrinrias tambm muito divergentes sobre a natureza do Direito administrativo
sancionador, pois uma parcela dos autores que se dedicam a este ramo o analisa como mais
uma manifestao do Direito penal
296
, enquanto parte majoritria da doutrina
administrativista interpreta a vertente sancionadora como mais uma das diferentes reas de
atuao das autoridades pblicas, regidas pelas normas eminentemente administrativas
297
.
No que diz respeito questo da transposio de garantias, alguns autores apontam
inclusive para a utilidade limitada em discorrer sobre teses que postulam uma distino
absoluta entre as reas em comento, pelo fato de que um nmero muito reduzido de autores

295
GOMEZ TOMILLO, op. cit.,p. 80.
296
O autor aponta muitos pontos de conexo com o Direito penal na obra em co-autoria com Sanz Rubiales,
Derecho administrativo sancionador: parte general...cit., p.66 e passim, e parece flexibilizar a posio que
defendia em artigo prprio sobre a matria (Cf. GOMEZ TOMILLO, M. Consideraciones en torno al campo
lmite cit., p. 80), quando dava maior nfase natureza eminentemente administrativa do Direito
administrativo sancionador.
297
NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 567
102

ter sustentado, de forma pura, as teses descritas
298
. Assim, nenhum autor teria defendido
uma identidade ou separao absoluta entre as duas sanes, algo que se constituiu,
sobretudo, para fins didtico-expositivos, para organizar o debate, ao invs propriamente a
pretenso de validade prtica.
Por estes motivos, a considerar esta questo atravs de uma perspectiva purista
cada vez mais depreciada pela doutrina penal e administrativa, que v neste debate uma
disputa abstrata, que pouco agregaria para a problemtica aqui apresentada.
299

Importa-nos, desse modo, buscar alguns dos pontos de vista de doutrinadores
contemporneos sobre a questo da identidade ou no das sanes penais e administrativas,
pois o que se verifica atualmente que novas contribuies tem surgido por parte de
administrativistas e penalistas, que indicam uma aparente conciliao entre as teorias em
questo
300
, um possvel passo a frente, no sentido de fornecer referncias mais
homogneas para a inspirao da atividade legislativa.
As prprias teorias de represamento da expanso do Direito penal apresentadas por
Hassemer e Silva Snchez podem ser consideradas representantes deste debate na
atualidade, na medida em que propem, ao fim e ao cabo, esboos de descriminalizao do
Direito penal secundrio, ou de aproximao deste ramo com a lgica do Direito
administrativo sancionador (inserindo critrios de eficincia e flexibilizao de garantias,
por exemplo).

2.2.2 Teorias diferenciadoras entre os injustos


298
Indica Manuel Rando Casermeiro que nem mesmo Goldschmidt, tido como o inaugurador da
diferenciao ontolgica da sano administrativa, era absolutamente partidrio de uma diferena qualitativa,
seno que adota em seu raciocnio posturas qualitativo-quantitativas em expresso por ele mesmo cunhada.
Cf. La distincin entre el Derecho penal y el Derecho administrativo... cit., p. 58.
299
Rando Casermeiro critica o tratamento machacn (maante, repetitivo) dado pela doutrina. Cf. Ibid., p.
45. Alejandro Nieto particularmente enftico ao desqualificar a importncia desta discusso: Esta cuestin
ha perdido la actualidad [] y hoy parece ms prpia de doctorandos eruditos y profesores rancios que de
investigadores imaginativos y de abogados y jueces que tienen que habrseles com la realidad casustica..
Derecho administrativo sancionadorcit., p. 126.
300
Observa Blanca Lozano Cutanda que parece haver o reconhecimento unnime na doutrina, ao menos em
territrio europeu, de que todas as tentativas dogmticas de distinguir qualitativamente o ilcito penal e o
administrativo fracassaram. Cf. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit.,
especialmente p. 47
103

Tradicionalmente, as doutrinas penal e administrativa buscaram delimitar a
distino entre o injusto penal e administrativo a partir de diferenas quantitativas ou
qualitativas, a partir da diversidade de fundamentos e finalidades de ambas as sanes.
Contudo, e como j apontado, a delimitao entre o Direito penal e o administrativo uma
tarefa rdua, dada a fluidez com que decide o legislador pela tutela de bens jurdicos
atravs de um ou outro ramo
301
.
Segundo informa Maier, historicamente as teses diferenciadoras teriam sua origem
nas construes de Feuerbach, que recorria ao argumento de que os delitos seriam
infraes direitos naturais da vtima, enquanto as contravenes representavam infraes
ao poder de polcia do Estado. Carrara e Carmignani tambm teriam estabelecido esta
diferena. Houve, de modo geral, uma tentativa de estabelecer parmetros ontolgicos de
diferenciao entre os delitos e as contravenes, a partir de critrios de danos ou ameaa
de dano aos direitos dos cidados, contrapostos regras de administrao da sociedade
pelo Estado
302
.
James Goldschmidt, no entanto, quem desenvolve a teoria diferenciadora entre os
ilcitos penal e administrativo. Para o autor, a diferena entre ambos reside na existncia de
um desvalor tico, presente nos ilcitos penais, e na imposio de uma pena restritiva de
liberdade. Em contrapartida, as sanes administrativas estariam baseadas em infraes de
mera ordenao, eticamente neutras, voltadas para a proteo das estruturas do Estado.
Para Goldschmidt, os delitos seriam mala in se, e as sanes administrativas seriam uma
espcie de mala in quia prohibita.
303

No somente o contedo tico diferenciaria os injustos penal e administrativo na
teoria de Goldschmidt, mas tambm a caracterstica da norma sancionadora. Para o autor, o
preceito administrativo uma combinao entre disposies administrativas e preceitos
jurdicos, estando estes ltimos presentes somente para diferenciar a sano administrativa

301
Esta uma dificuldade que remonta s origens do Direito administrativo sancionador, no sculo XIX pois,
como afirma Helena Lobo da Costa Em 1871, aps uma discusso doutrinrio que no conseguir distinguir
com segurana o crime do ilcito de policia (Polizeiunrecht), preferiu o legislador do Cdigo Penal do
Imperio considerar todas as condutas como delito, sem proceder a uma diferenciao entre ilcito penal e
ilcito de polcia. A diferenciao legislativa no estancou as tentativas doutrinrias de distinguir entre os
ilcitos. Proteo penal ambiental...cit., p. 192
302
MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR,
Daniel; GUZMN, Nicols (org.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos Aires:
Ad Hoc, 2010, p. 36.
303
Cf. Derecho, derecho penal y proceso I. Problemas fundamentales del derecho. Barcelona: Marcial Pons,
2010.
104

do poder de polcia. Assim, as sanes administrativas comporiam um ilcito jurdico-
administrativo e no se confundiriam com as sanes penais por representarem o Direito
administrativo, e no Direito justicial, pressuposto da aplicao da consequncia
penal
304
.
A noo de Direito justicial de Goldschmidt est intimamente conectada com a
concepo de antijuridicidade, que seria a relao de contrariedade aos fins do Direito,
entendendo este como o conjunto de normas relativas proteo das esferas humanas da
vontade. A sano administrativa, por outro lado, no possuiria antijuridicidade, mas anti-
administratividade, ou seja, a contrariedade aos fins da administrao pblica, entendidos
como a tutela do bem estar e das normas do Estado
305
.
A elaborao inicial realizada por Goldschmidt foi dotada de contedos jurdico-
filosficos mais profundos por Erick Wolf e, posteriormente, Eberhard Schmidt, que
buscaram, na esteira dos estudos do autor supracitado, estabelecer a diferenciao
qualitativa entre os ilcitos penal e administrativo
306
.
Em um momento inicial de transio entre os critrios diferenciadores do Direito
penal e administrativo, a doutrina administrativa buscou apontar diferenas substanciais
dentro do conjunto de sanes administrativas previstas, como sanes de auto-proteo
e de ordem geral
307
. Atravs das primeiras, a administrao pblica tutelaria sua
organizao e ordem internas, tais como os regramentos sobre infraes cometidas por
funcionrios pblicos, concessionrios de servios pblicos, sanes tributrias, etc.,
enquanto que com as sanes de ordem geral a administrao atuaria de modo
repressivo, disciplinando a atuao dos administrados de maneira geral, como nos setores
urbanstico, de imprensa, ordem pblica, etc.
308


304
Afirma o autor: El derecho administrativo sigue siendo, as pues, Derecho administrativo material, pero
nunca ser, igual que el Derecho penal justicial, Derecho justicial material.GOLDSCHMIDT, op. cit., p.
403.
305
GARCA ALBERO. La relacin entre ilcito penal e ilcito administrativo...cit., especialmente p. 328.
306
Dispensamos aqui as consideraes histricas mais completas. A complexidade das teorias dos autores
mencionados nos impede de abord-las com propriedade dentro dos limites de tempo e espao deste
mestrado. Esta limitao, contudo, no compromete a reflexo a que nos propomos neste trabalho, tendo em
vista que as atuais discusses sobre a identidade ou no das sanes administrativas e penais j nos fornecem
material crtico o suficiente para avaliar a pertinncia desta identidade, bem como a possibilidade de
comparao com os elementos do Direito de interveno.
307
Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista
espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, pp. 399-430
308
Georges Dellis tambm diferencia entre sano administrativa strictu sensu, quando aplicadas pela
Administrao, tratando-se de medidas repressivas no necessariamente disciplinares, referentes aos mais
105

Esta diferenciao buscava justificar que algumas sanes eram criadas e impostas
exclusivamente pela Administrao pblica e pertenceriam, portanto, somente
competncia do Direito administrativo, enquanto as sanes de ordem geral encontrariam
mais paralelos com as sanes penais e poderiam, por isso, ser livremente reguladas de
acordo com normas administrativas ou penais.
Esta tese, contudo, foi abandonada por seu prprio criador, e hoje se compreende
que h uma unidade entre as sanes aplicadas pela Administrao Pblica
309
.
Afastando-se da tradio terica acima esboada, Heinz Mattes foi um dos
primeiros autores a buscar hipteses de identificao entre o Direito penal e o chamado
Direito penal administrativo, a partir do poder de polcia do Estado, desenvolvendo a
teoria do Direito administrativo sancionador a partir das estruturas do Direito penal. Para o
autor, o fundamento caracterstico das teses diferenciadoras de Goldschmidt e Eberhard
Schmidt, a existncia de uma reprovao tica, moral, caracterstica do Direito penal, no
subsiste diante da configurao das infraes de ordem econmica de sua poca.
Mattes via dificuldades em encontrar a reprovao tica de alguns ilcitos penais de
bagatela, ao mesmo tempo em que considerava a reiterao de infraes administrativas de
contedo econmico eticamente reprovveis, na medida em que seus efeitos seriam
sofridos por toda a coletividade
310
. Para o autor, se fazia necessrio uma concepo social,
e no meramente individual, do homem como destinatrio da proteo do Direito
311
.
A breve indicao histrica traada permite-nos situar o debate que permeia o
problema da separao entre as esferas penal e administrativa. Optamos, todavia, por no
estender estas consideraes, tendo em vista que no se trata de um debate encerrado ou
tampouco de consideraes escolsticas de interesse meramente terico.

variados campos de atuao dos servios pblicos (setor econmico, ambiental, da sade, etc). DELLIS, op.
cit., p. 31.
309
Cf. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa:
aplicacin de los principios constitucionales del orden penal en el Derecho administrativo sancionador con
especial referencia al principio de legalidad.In:Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 41-78.
(Ejemplar dedicado a: Las fronteras del Cdigo penal y el derecho administrador sancionador.PICO
LORENZO, Celsa (Org.))
310
MATTES, Heinz. Problemas del Derecho penal administrativo...cit., p. 214 e ss. Segundo o autor: Estas
categoras de la lesin de un deber, de la infidelidad, respectivamente traicin, de la reprochabilidad moral y
de las pretensiones de vigencia de una voluntad mala en el mundo exterior, no son aplicables a todas las
acciones que deberan ser sancionadas con penas.
311
GARCA ALBERO, op. cit., p. 332.
106

Resta consignar, por fim, que h autores contemporneos que buscam ainda certa
diferenciao principiolgica entre Direito administrativo sancionador e penal, como o
caso de Gomez Tomillo, que define a separao entres as esferas penal e administrativa
sancionadora a partir do princpio da lesividade ao bem jurdico, fundamentando-se
especialmente na construo de Ferrajoli acerca deste princpio
312
.
Para o autor, trata-se de reas muito distintas, pois enquanto o Direito penal se
ocupa da proteo de bens jurdicos, o Direito administrativo sancionador estaria voltado
para o reforo, mediante sanes, de um modelo especfico de gesto setorial e da gesto
ordinria da Administrao.
Sua posio, contudo, parece ter se flexibilizado em suas obras mais recentes,
quando postula a correo, em algumas hipteses, da tese quantitativa
313
e, no que se refere
referncia de regras de parte geral, afirma, com Rubiales, existir uma identidade
substancial entre infraes penais e administrativas, que exigiriam uma formulao de
parte geral baseada na dogmtica penal, mais avanada e consolidada que as teorias de
parte geral do campo administrativo sancionador, dada a potencialidade incisiva que
possuem as infraes administrativas.
314

A existncia de um elemento tico diferenciador das sanes, ainda, sustentada
atualmente por Cerezo Mir
315
, que entendem haver determinadas condutas axiolgico-
socialmente relevantes, que devem constituir o conjunto de crimes, e condutas axiolgico-
socialmente neutras, passveis de serem tratadas como infraes administrativas
316
.

2.2.3 Teoria unitria


312
Cf. Consideraciones en torno al campo lmite cit., p. 69-72.
313
TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador, parte general...cit., p. 90.
314
Ibid., p. 36.
315
Lmites entre el Derecho penal y Derecho administrativo. In: Anurio de Derecho Penal y Ciencias
Penales, tomo 28, n 3, 1975, pp. 159-75.
316
LOBO DA COSTA, Helena Regina. O sancionamento de condutas entre a judicializao e a
administrao. In: Estudos de direito pblico, n1, 2009, pp. 562-7. Ver p. 566.
107

A partir das reflexes de Mattes, dessa forma, iniciam-se uma srie de
questionamentos tericos sobre a existncia ou no de naturezas distintas entre os ilcitos
penal e administrativo.
Na esteira do identificado inicialmente pelo autor alemo, uma grande parcela da
doutrina define o Direito administrativo sancionador como uma forma de expresso do
Direito penal, tanto que alguns autores, especialmente da tradio do common law,
317

chegam a mencionar esta rea como Direito penal administrativo, dada a sua caracterstica
de descrever e perseguir infraes consideradas merecedoras de sano pelas autoridades
pblicas.
H ainda, desde uma perspectiva geral, um certo consenso acerca da natureza do
direito administrativo sancionador como um herdeiro do Direito penal, na medida em que
muitas das construes desta ltima rea desenvolvem-se a partir da teoria cientfica do
Direito repressor
318
.
Em sequncia obra de Mattes, toma fora a ideia de que no existiriam diferenas
substanciais entre ilcitos penais e administrativos, sendo a diferena entre ambos
meramente quantitativa, ou seja, relativa gravidade da pena que uma e outra jurisdio
administrativa ou penal poderiam impor .
Assim, o elemento identificador de cada uma das sanes independeria de qualquer
conceito de reprovao tica, ou do status do bem jurdico protegido por ambas as reas.
Por se tratar de figuras normativas, infraes administrativa e penal estariam livre
disposio do legislador. A gravidade da sano penal, ento, interpretada como critrio
diferenciador principal para a sano administrativa
319
.

317
RANDO CASERMEIRO menciona que nestes pases a sano administrativa regulada como mais uma
parcela do Direito penal, como se fosse uma designao especial deste ramo, a saber, Direito penal
econmico, ambiental, etc., no se diferenciando sua aplicao pelos tribunais. Cf. La distincin entre el
Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010, p. 70.
318
TOMILLO e RUBIALES iniciam sua obra de dois volumes compreendendo, respectivamente, a parte
geral e especial do Direito administrativo sancionador, designando-o Direito penal administrativo e
apontam para a necessidade do tratamento destas modalidades de sano a partir da perspectiva do Direito
penal. Cf. Derecho administrativo sancionador cit., p. 29.
319
A tese contrria existncia de diferenas qualitativas especialmente reforada quando algumas condutas
passam da competncia administrativa para a penal com base em critrios puramente quantitativos, como
determinadas infraes fiscais que, a depender do valor, so sancionadas pela administrao ou pela justia
penal.
108

Os autores que advogam esta teoria identificam que, no contexto do Estado social,
mais intervencionista, muitos bens referentes administrao pblica passam a integrar as
Constituies Federais e os bens jurdicos penais nelas inscritos, de tal modo que muitos
destes bens jurdicos relativos Administrao adquiriram maior protagonismo e
relevncia, merecendo a proteo do Estado. A opo entre pena ou sano administrativa,
no entanto, ocorreria de acordo com o desgnio do legislador
320
.
Segundo esta perspectiva doutrinria, haveria tambm identidade entre os dois
grupos de sanes no que respeita s consequncias jurdicas do delito, na medida em que
a Administrao pode chegar a impor penas idnticas s aplicadas pela jurisdio penal,
como a proibio de dirigir, de portar armas, multas, e inclusive as sanes pecunirias
impostas em caso de responsabilidade penal das pessoas jurdicas.
Em consonncia com tal perspectiva esto Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo, que
posicionam-se pela distino puramente formal entre os ilcitos administrativo e penal,
rechaando as ideias de que a diferena entre ambos obedea parmetros qualitativos
321
.
Esta a tese defendida por importante parcela da doutrina no Brasil, a partir de
consideraes sobre um conceito nico de ilicitude jurdica, que permita ao legislador
definir qual a sano aplicada conduta que se pretende evitar. o caso, por exemplo, de
Miguel Reale Jr.
322
, Helena R. Lobo da Costa
323
, e Eduardo Reale Ferrari
324
. A tradio
nacional desta interpretao parece retomar as consideraes de Nelson Hungria, que
afirmava:
A ilicitude jurdica uma s, do mesmo modo que um s, na
essncia, o dever jurdico. Dizia Bentham que as leis so divididas
apenas por comodidade de distribuio: todas podiam ser, por sua
identidade substancial, dispostas sobre um mesmo plano, sobre um s

320
Cf. GOMEZ TOMILLO, Manuel. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho
administrativo sancionador y el derecho penal...cit., p. 69-89 e LUZ, Yuri Corra da. O Combate corrupo
entre o Direito penal e o direito administrativo sancionador. In Revista brasileira de Cincias Criminais, vol.
19, n 89, pp. 429-470.
321
BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel. Las medidas administrativas y penales para la prevencin del
blanqueo de capitales. In: BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel (Orgs.) Poltica Criminal y blanqueo de
capitales. Barcelona: Marcial Pons, 2009, p. 130.
322
Cf. Despenalizao do direito penal econmico: uma terceira via entre o crime e a infrao administrativa?
In: Revista Brasileira de Cincias Criminais. So Paulo, v. 7, n. 28, 1999, p. 116-129.
323
Cf. Proteo penal ambiental...cit.
324
Legislao penal antitruste: Direito penal econmico e sua acepo constitucional. In: FARIA COSTA,
Jos de; MARQUES DA SILVA, Marco Antnio (Orgs.). Direito penal especial, processo penal e direitos
fundamentais, viso luso-brasileira. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 581-625, em especial pginas 608 e
ss.
109

mapa-mundi. No que tem de fundamental, coincidem o delito civil e o
delito penal. Um e outro so uma rebeldia contra a ordem jurdica.
Consistem ambos num fato exterior ao homem, antijurdico, imputvel a
ttulo de dolo e culpa. [] Diferena puramente de grau ou de
quantidade
325
.
Helena Lobo da Costa enftica ao afirmar que no h diferenas ontolgicas entre
as sanes administrativas e penais, ao entender que o crime no existe como realidade,
ele produto de uma definio que no se d, todavia, de modo arbitrrio. Da mesma
forma, o ilcito administrativo criado normativamente
326
.
Esta, inclusive, parece ser a posio majoritria tambm na doutrina estrangeira
327
,
especialmente diante da proliferao de normas administrativas e penais para a tutela dos
mesmos bens jurdicos, o que reforaria o argumento de que a diferena entre ambas
apenas normativa, baseada na livre escolha legislativa
328
.

2.2.4 Superada a tese de distino entre o injusto administrativo e penal?

Sem pretender diminuir a relevncia do debate relatado acima, e seguindo uma
parcela crescentemente relevante da doutrina
329
, possvel propor a inexistncia de uma
relao de necessria oposio entre os critrios qualitativos e quantitativos, com base na
ideia que, a partir de um determinado grau de elevao, quantidade transforma-se em
qualidade, ou seja, o exacerbado incremento da quantidade implica um salto qualitativo.
Roxin, nesse sentido, afirma que muitas vezes o ilcito penal no corresponde a
uma reprovao tica consensual - como o porte de arma, por exemplo - enquanto uma

325
Comentrios ao Cdigo Penal. Rio de Janeiro: Forense, 1958, vol. 1, tomo II, p. 30. Prossegue Hungria,
afirmando que: Sob o ponto de vista histrico, em face do jus positum, o que decide entre a aplicao da
simples sano civil e a da reforada sano penal, no reajustamento da ordem jurdica, a menor ou maior
intensidade da violao desta, apreciada pelo legislador, sob a influencia do mutvel ambiente social.
326
Proteo penal ambientalcit., p. 202.
327
O estado da questo na Alemanha sintetizado por STRATENWERTH, ao analizar as sanes das contra-
ordenaes. Cf. Derecho penal, parte general. Cizur Menor: Thompson/Civitas, 2005., p. 47.
328
Conforme menciona Alejandro Nieto: Durante ms de cien aos los juristas espaoles han vivido
obsesionados por la inexata cuestio de si mediaba o no mediaba una identidad ontolgica entre los delitos y
las infracciones administrativas la identidad sustancial de ambos ilcitos, penal y administrativo, es hoy, en
definitiva, absolutamente dominante, aunque no falten testimonios de postura contraria. Op. cit, p. 126.
329
Cf. LASCURAN SNCHEZ, Juan Antonio. Por un derecho penal slo penal: derecho penal, derecho de
medidas de seguridad y derecho administrativo sancionador. In: Vv. Aa. Homenaje al Profesor Dr. Gonzalo
Rodrguez Mourullo. Madrid: Thomson, Civitas, 2005, p. 587-626.
110

infrao administrativa pode estar socialmente muito desvalorada, como dirigir acima do
limite de velocidade
330
.
Porm, o que enfatiza o autor que, independentemente de haver ou no uma
diferena substancial entre os injustos administrativos e penal, o foco deve ser voltado para
a quantidade de sano, pois no se questiona que uma longa pena de priso seja mais
grave que uma alta multa administrativa. Aqui residiria a diferena qualitativa que aponta
Roxin: no a partir do pressuposto do injusto (reprovao tica), mas a partir da quantidade
de pena, cuja gravidade capaz de estabelecer concretamente a diferenciao qualitativa
que postulava a doutrina de Goldschmidt.
Lascuran Sanchez, do mesmo modo que Roxin, entende que a principal diferena
entre o Direito penal e o Direito administrativo sancionador a quantidade de pena
imposta por cada um destes ramos, mas acrescenta que as caractersticas de cada sano
representam uma diferenciao substantiva (qualitativa) entre ambas
331
, enfatizando que:
...cuando afirmo que las diferencias cuantitativas desembocan en
diferencias cualitativas pretendo sealar que el que un sector se ocupe de
sanciones ms leves, y significativamente que tenga vedadas las
privativas de libertad, y otro las penas ms graves, prisin incluida, va a
comportar todas una serie de diferencias en la configuracin de las
normas, en su interpretacin y en su aplicacin, y que la razn de ello
estar en la conexin que existe entre el anlisis de vigencia de los
principios y la cuanta de las sanciones.
332

Neste ponto em particular, faz-se vlida outra vez a argumentao acerca da j
mencionada zona cinzenta entre o Direito penal e administrativo sancionador. No cabe
dvida de que uma pena restritiva de liberdade de larga durao mais severa que uma
pena de multa, mas nos interstcios das sanes penais e administrativas restritivas de
direito, ou que afetam ao patrimnio, pode haver a mesma ou at maior intensidade da
sano administrativa, o que justificaria a intercambialidade entre ambas.

330
Tampoco se puede decir que los hechos delictivos necesariamente son ticamente reprobables, e que en
cambio las contravenciones son ticamente neutras; pues quien p. ej. circula por la mitad izquierda de la
calzada o se excede conscientemente de la velocidad mxima permitida, se comporta de un modo que no es
en absoluto ticamente irreprochable. Al contrario, el juicio de desvalor tico en las contravenciones slo es
menor que el de los hecho punibles en la medida en que disminuye su peligrosidad social. ROXIN, Claus.
Derecho penal, parte general.Tomo I. Madrid: Civitas, 2007, p. 72.
331
El Derecho administrativo sancionador sera as un Derecho penal en pequeo en cuanto a la magnitud de
lo que se ocupa y en cuanto a la bastante menos aparatosa manera que tiene de ocuparse de las conductas de
las que se ocupa. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 611.
332
Ibid., p. 619.
111

Alm disso, para os fins deste trabalho, posies apriorsticas sobre a separao do
Direito administrativo penal e sancionador tem pouco a acrescentar para a aproximao
deste ltimo ramo como uma manifestao do direito de interveno. Nesse sentido,
concordamos com a posio dos autores supramencionados, de que a gravidade
quantitativa de muitas sanes administrativas muitas vezes as transforma em punies de
carter quase penal, integrante j das fronteiras mais distantes do Direito penal nuclear.
Este , em parte, o entendimento esboado pela teoria dos prprios autores que
norteiam esta pesquisa, Hassemer e Silva Snchez. Ainda que Hassemer no tenha
dedicado uma reflexo mais detida sobre este assunto, podemos inferir que a existncia de
um ncleo do Direito penal, caracterizado pela identificao social (moral) com o injusto,
permite interpretar que as condutas protetoras de bens jurdicos coletivos e as demais
integrantes do Direito penal acessrio no reuniriam caractersticas suficientes para
integrarem o corpo das normas repressoras, devendo ser descriminalizadas nos marcos do
Direito de interveno.
Em outras palavras, a diferena qualitativa residiria entre as condutas do ncleo
duro do Direito penal, e as diferenas quantitativas em todo o restante de condutas que
poderiam ser transferidas para o Direito de interveno.
O Direito penal de segunda velocidade proposto por Silva Snchez parece tambm
apontar para esta direo, no sentido de que h diferenas substanciais entre o grupo de
crimes para os quais se manteria a pena de priso e os demais delitos que seriam
incorporados mencionada segunda velocidade.
Diante da relevncia do posicionamento destes dois autores para os problemas que
buscamos abordar nesta pesquisa, entendemos pertinente discorrer aqui sobre o debate que
tais teorias (Direito de interveno e Direito penal de segunda velocidade) vm suscitando
no contexto da relao entre o Direito penal e o Direito administrativo sancionador. Pois
Gomez Tomillo afirma que estaramos vivendo um ressurgimento da tese da diferena
qualitativa, especialmente a partir das posies de Garca Cavero
333
e Silva Snchez
334
.
Acreditamos que esta interpretao merece ser discutida por considerarmos que os
problemas levantados por Silva e as solues que prope apontam, em grande parte, para

333
Cf. Derecho penal econmico. Tomo I: parte general. Lima: Grijley, 2007.
334
Cf. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 133, 182, passim.
112

um possvel delineamento da rea onde atuaria o Direito de interveno. Antes de tudo,
vale ressaltar que Silva Snchez discorda das teses absolutas, sejam elas de diferena
qualitativa ou qualitativa, em suas palavras:
...la perspectiva que se centra slo en el injusto y su
conformacin para distinguir el mbito de lo penal ou lo administrativo
es, a mi juicio, errnea. Por eso era errnea la teora clsica de base tica.
Pero tambin resulta incompleta la moderna teora de la diferenciacin
(meramente) cuantitativa
335

O autor interpreta como insuficiente a tese da diferena quantitativa por observar
que submeter uma causa jurisdio penal, com uma acusao por meio de procedimento
judicial, e todas as consequncias acessrias que implicam o processo penal (estigma
moral, reprovao social etc., processo como pena) representam importante diferena
qualitativa para quem sofre o processo, o que distinguiria o Direito penal de qualquer outro
ramo do Direito. A presena do juiz natural tambm seria uma diferena substancial
336
.
O importante, para Silva, que quando uma sano prevista como ilcito penal ela
tem maior potencial de preveno geral do que quando prevista uma sano administrativa
para a mesma conduta, em virtude de toda a carga moral que se acumula no processo
penal, como ressaltado pelo autor: o acusado comparecer ao mesmo foro onde so
julgadas todas as espcies de delitos, em um sistema judicial que no foi especialmente
desenvolvido para perseguir, por exemplo, crimes de colarinho branco, com um pblico
determinado
337
.

335
La expansin del Derecho penal..cit., p. 136.
336
Frente a la adopcin del Derecho administrativo, las mayores garantas que resultan de la
jurisdiccionalidad abogan por la permanencia en el Derecho penal. Aproximacincit., p. 58.
337
O que pode ocasionar uma interpretao diversa da teoria de Silva o fato de que este tem uma viso
bastante emprica da realidade do Direito penal, o que o leva a construir suas posies a despeito de
identificar possveis diferenas abstratas incidentes na teoria do Direito penal e administrativo sancionador.
Isso quer dizer que, para o autor, em tese haveria uma diferena de finalidades entre o Direito administrativo
sancionador e o penal. O Direito penal teria a seu cargo a proteo de bens concretos, em casos concretos,
baseado no principio da lesividade e imputao individual. O Direito administrativo sancionador, por outro
lado, seria um conjunto de normas de reforo da gesto ordinria da administrao, um direito de preveno
de danos cumulativos, baseado em critrios de oportunidade e eficincia. Como ressalta o autor, contudo, a
expanso do Direito penal nas ltimas dcadas descaracterizou as funes destes dois setores, tendo sido o
Direito penal invadido tambm por presses de preveno coletiva de riscos, incorporando-se neste ramo a
racionalidade administrativa, pelo fenmeno que Silva denomina administrativizao do Direito penal.
Diante desta realidade, no haveria mais sentido em buscar diferenas qualitativas entre reas que no
remontassem a qualquer possibilidade de efetivao emprica nos dias de hoje ou tampouco pudessem
orientar o legislador na formulao de novas sanes penais ou administrativas. Cf. La expansincit., p.
137-142.
113

Para aproveitar o potencial preventivo geral e especial que carregam a sano e o
processo penal que Silva, apesar de concordar em grande parte com Hassemer, defende a
formao de um Direito penal de segunda velocidade, e no a descriminalizao dos tipos
fora do ncleo penal.
Nesse sentido, entende o autor que se necessrio flexibilizar garantias para
adaptar o Direito penal s novas demandas, que este processo seja realizado dentro do
Direito penal, incorporando-se o arsenal dogmtico e cientfico acumulado por esta rea. E
este o principal ponto de divergncia de Silva com Hassemer, pois entende desnecessrio
que se dediquem esforos a desenhar um novo modelo apenas com base em purismo
terico
338
.
Garca Cavero, tambm apontado por Tomillo como um dos autores a retomar a
distino qualitativa dos injustos administrativo e penal, na verdade, reflete em seu
pensamento a influncia de Jakobs ao indicar que ambos injustos protegem expectativas
sociais, com a diferena que o Direito penal protege expectativas individuais da no
ocorrncia de comportamentos criminalizados, enquanto o Direito administrativo
sancionador representa a confirmao de expectativas quanto ao funcionamento global de
um sistema
339
.
O que nenhum dos autores afirma, contudo, que haja uma diferena de natureza
entre os ilcitos penal e administrativo. Para Silva Snchez, existe uma zona indefinida
entre o Direito penal e o administrativo dentro da qual o legislador estaria livre para optar
pelo recurso a uma ou outra rea. Ou seja, no h uma diferena, a priori, entre o que deve
ser tutelado pelo Direito penal ou administrativo. No haveria uma separao estrita entre
os dois tipos de injusto, com base no bem jurdico protegido, ou com base na reprovao
moral. No haveria, em suma, uma diferena ontolgica entre ambos os injustos, que
determine a maneira como devem ser sancionador.
O que Silva enfatiza que existe um momento de escolha racional valorativa por
parte do legislador a respeito de quais condutas entende merecedoras do estigma e da

338
Nesse sentido afirma Silfa, referindo-se diretamente a Hassemer: Me he mostrado escptico acerca de
que la mejor forma de se hacer frente al Derecho penal expansivo sea la adopcin de planteamientos puristas,
insostenibles en el actual estado de desarrollo econmico y social. Pero, a la vez, he rechazado que, como
algunos pretenden, que se haga tabula rasa de buena parte del patrimonio institucional de Derecho penal
tradicional en aras de no se sabe qu progreso (Cf. Aproximacin...cit., p. 10).
339
Derecho penal econmico cit, p. 124.
114

reprovao tica que trazem o Direito e o processo penal. No haveriam critrios fixos,
ontolgicos, a ser seguidos pelo legislador neste momento. No entanto, uma vez inserida
no conjunto de normas penais, a ento a conduta proibida adquire diferenas qualitativas
em relao a uma conduta tutelada pelo Direito administrativo sancionador. Sendo assim,
em nossa opinio, apontar Silva Snchez como um representante contemporneo do
resgate das diferenas ontolgicas entre as sanes, interpret-lo pelas consequncias,
enquanto entendemos que no isto que prope o autor
340
.
No modo como o interpretamos, e com cuja posio estamos de acordo, h
seguramente um espao onde o injusto penal coincide com a ideia social de delito, ou seja,
um espao de antijuridicidade que coincide com a conscincia coletiva de crime
(homicdio, leses, fraudes etc.), onde a tutela do Direito penal substancialmente diversa
da tutela administrativa. Este conceito social de injusto, como apontado por Hassemer,
constitui o que se chamou de ncleo duro
341
.
Neste sentido, Tomillo e Rubiales traam uma pertinente critica argumentao de
Silva, que entendemos bastante relevante: o frequente descompasso do legislador com o
que socialmente se entende como delito e o que efetivamente integra o Direito penal. Os
autores apontam para o fato de que as escolhas do legislador nem sempre correspondem
com o que valorativamente deve integrar o Direito penal, pois muitas vezes classificam
como delitos condutas que socialmente no so tidas como merecedoras de pena, sendo
vlido tambm o contrrio
342
.
H, contudo, uma determinada zona nebulosa entre os ilcitos penais mais
levemente apenados, que correspondem a normas de perigo, penalizao de condutas
econmicas etc, frente s sanes mais graves da administrao pblica, que no carregam
consigo nenhuma determinante de qual deve ser seu tratamento.

340
Esta tambm a interpretao de Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo Fernndez: entendemos que entre
nosotros Feijoo, Silva, y Garca Cavero pretenden una distincin sustancial entre el injusto penal y el
administrativo. Sin embargo, um examen exhaustivo denota qe se limitan a describir caractersticas distintas
entre ambos injustos o preferencias en el tratamiento de las infracciones fundamentalmente en los delitos de
peligro abstracto y lesivos de funciones estatales pero no a establecer una diferenciacin sustancial.
BACIGALUPO e BAJO in BACIGALUPO e BAJO (Orgs.), op. cit., p. 131.
341
Cremos oportuno aqui a referencia s criticas ao Direito de interveno apontadas no captulo primeiro
deste trabalho, no que se refere s crticas a tal identificao social com o delito, conforme descrito por
Hassemer. Assim, vale retomar nosso posicionamento no que se refere tendncia conservadora de
identificao social com o crime e a pena, j que, em nosso ponto de vista, assentar esta identificao como
elemento caracterizador do ncleo penal impede a discusso critica sobre a descriminalizao de injustos
contra o patrimnio, por exemplo.
342
Derecho administrativo sancionadorcit., p. 76.
115

Nesse sentido, conforme indica Silva Snchez, certas condutas, como fraudes
contra a concorrncia, alguns delitos econmicos ou contra o meio ambiente, ora so
tratadas pelo Direito penal ora pelo Direito administrativo, indistintamente, a depender da
poca e do pas onde so reprimidas, o que aponta no haver, neste aspecto, nenhum
problema em manejar a reprimenda destas condutas entre o Direito penal e o
administrativo sancionador.
343

Em concluso, cremos que tomar esta posio de Silva como sinal de que o autor
postula uma diferena apriorstica, ontolgica, entre ilcito penal e administrativo,
representa uma inferncia tomada a partir de concluses s quais o prprio autor no
chega. Pode ser considerada, nesse sentido, como uma possvel interpretao, extrada do
Direito penal de segunda velocidade, mas no como uma proposta prpria do autor, a partir
da qual teremos que nos basear.
Vale ressaltar, aqui, que a discusso que acima apresentamos em nenhum modo
pretende esgotar o intrincado estudo das diferenas ontolgicas entre os dois injustos, ou
mesmo apontar em definitivo como deve ser interpretada a proposta de Silva Snchez. O
que nos interessa aqui, com a mencionada discusso, ressaltar que o ilcito penal pode
situar-se em linha de continuidade com o ilcito administrativo, de modo que o Direito
penal de segunda velocidade pode ser interpretado como uma continuidade do Direito
administrativo sancionador
344
.
E esta linha de continuidade, a nosso ver, o ponto de partida para as consideraes
da doutrina que se ocupa hoje em compreender os processos de integrao entre Direito

343
Ao final, apesar da crtica contra os autores que indicam haver resgatado as teses diferenciadores
qualitativas, Tomillo e Rubialles acabam por chegar s mesmas concluses de Silva, que so por ns aqui
compartilhadas, e afirmam: Determinados delitos em atencin a la escasa centralidade del bin jurdico que
tutelan, a la tcnica de tipificacin o a ambas circunstancias simultaneamente, se estima que deberan ser
expulsados del Derecho penal para formar parte del Derecho administrativo sancionador. En ocasiones el
legislador escucha a las demandas doctrinales, de forma que determinados delitos, o faltas, abandonan el
campo del Derecho penal para convertirse en meras infracciones administrativas. (Derecho administrativo
sancionador...cit., p. 90). Em outra passagem, fica tambm evidenciada a proximidade entre os autores:
Asumido que entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador existen diferencias en lo que a
su objeto respeta y aceptando incluso el objeto que estos autores defienden, sin embargo, entendemos que
ello no se tiene que traducir necesariamente, sin ms, en una diferencia de ndole cualitativa, al menos en la
medida en que se entienda que tambin la potestad sancionadora administrativa tiene, en ultima instancia,
como fin la proteccin de bienes jurdicos. Ibid., p. 76.
344
Esta a interpretao inicialmente conferida por Welzel e posteriormente adotada por Cerezo Mir.
Conforme a traduo de Silva, esta seria a perspectiva de Welzel: A partir del mbito nuclear de lo criminal
discurre una lnea contnua del injusto material que ciertamente va disminuyendo , pero que nunca llega a
desaparecer por completo, e incluso las infracciones administrativas (Ordnungswidrigkeiten) estn
vinculadas con ella. WELZEL, Hans apud SILVA SNCHEZ, La expansin...cit., p. 135
116

penal e Direito administrativo sancionador, ainda que este no seja considerado suficiente
para solucionar definitivamente tal problemtica.
345

O ponto de vista delineado aqui, dessa forma, situa-se na posio intermediria das
perspectivas antagnicas descritas acima. Esta posio tem acolhida considervel na
doutrina contempornea. Tende a decantar-se por uma diferena quantitativo-qualitativa,
mas de essncia predominantemente normativa
346
.
Dentro de um sistema punitivo nico, deste modo, haveria zonas limtrofes (como a
regulao de mercados, relaes de consumo, segurana no trabalho etc.) onde caberia
optar pela sano penal ou administrativa (no sentido do que tambm afirmamos a respeito
das indicaes de Silva Snchez)
347
.
Todavia, como j apontado nas pginas anteriores, cremos que h um extremo de
gravidade que transforma a natureza das sanes, seja ela penal ou administrativa. Nesse
sentido, entendemos que a pena privativa de liberdade ser sempre mais incisiva sobre os
direitos do acusado (mais grave), do que uma sano administrativa, e no caberia aqui
dizer que entre ambas existe apenas uma diferena de quantidades, tendo em vista todas as
consequncias subjetivas que a perda da liberdade acarreta aos cidados, sobretudo, sob as
condies carcerrias no Brasil
348
. Do mesmo modo, a aplicao de uma multa de trnsito,
ou pelo descumprimento do dever de votar, por exemplo, so sanes de baixa relevncia,
que no poderiam, a nosso ver, ser equiparadas com a pena.
Por outro lado, fora destes extremos, tem razo os autores que sustentam a
diferena meramente quantitativa entre as reas penal e administrativa, tendo em vista que,

345
est claro que si no hay referencia ontolgica o de naturaleza tiene que buscarse otro referente, que es,
como no podra ser de otra manera, un valorativo. Pero dar ese paso no nos sita ni siquiera en las
proximidades del ncleo del problema de las relaciones entre derecho penal y derecho administrativo
sancionador. RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 50.
346
LOBO DA COSTA, Helena Regina. O sancionamento de condutas entre a judicializao e a
administrao. In: Estudos de direito pblico, n1, 2009, pp. 562-7. Da mesma autora,Cf. Proteo penal
ambiental p. 202 e ss.
347
Conforme informa Helena Lobo da Costa, esta a posio definida pelo Tribunal constitucional alemo,
que defende uma teoria mista quantitativo-qualitativa, segundo a qual pena deveria corresponder um
desvalor tico-social, enquanto esse desvalor seria reduzido na sano contraordenacional. Haveria um
ncleo de represso puramente tica, correspondente ao direito penal, e outro de represso tcnica, espao do
direito contraordenacional. Entre esses ncleos, a diferena seria quantitativa. Ademais, caberia ao legislador
diferenciar entre crime e ilcito contraordenacional. Proteo penal ambiental cit., p. 195.
348
No nos convence, de nenhum modo, o argumento de Jakobs, segundo o qual a privao do patrimnio de
uma pessoa significa profunda ingerncia em sua esfera de liberdade. Pode sim significar a privao de
direitos, ou diminuio da qualidade de vida, mas no se pode compar-la com a perda efetiva da liberdade
de circulao. Cf. JAKOBS, Gnther. Estudios de Derecho penal. Madrid: Civitas, 1997, p. 439-59.
117

como veremos em captulo prprio, existe muitas vezes uma equivalncia de gravidade de
sanes administrativas e penais, havendo casos, inclusive de superao da consequncia
administrativa em relao penal
349
.
Crtica em relao a este posicionamento, Helena Lobo da Costa afirma que a
ideia de ncleos qualitativamente diferentes que em zonas limtrofes tornam-se
quantitativamente diferentes falha, por no oferecer um critrio diferenciador
350
. Tem
razo a autora, ao mencionar a falta de critrios apriorsticos para determinar a pertinncia
de uma conduta a uma ou outra rea do Direito. O que ressaltamos, contudo, que uma vez
feita esta escolha, no se pode relevar as consequncias que a pena de priso podem trazer
para o sentenciado, o que traz tona a diferena qualitativa.
Quando no h esta previso, no entanto, de fato procede a afirmao de que o
tratamento de condutas proibidas por uma ou outra rea livre, e dever ser modulado com
critrios de proporcionalidade, comparando-se a sano penal com a administrativa
351
.
O ponto de vista defendido aqui, nesse sentido, um tanto menos pretensioso,
focado nas consequncias da escolha legislativa, e no propriamente nos critrios que
devem determinar esta escolha, mesmo porque no estamos de acordo com muitas das
posies defendidas pelos autores das teses qualitativas, que normalmente inserem delitos
patrimoniais no conjunto de normas de reprovao tica, independente de consideraes de
lesividade e fragmentariedade.
Neste sentido, compartilhamos integralmente a posio de Rando Casermeiro,
quando afirma:
...hay que distinguir el llamado derecho penal nuclear del
resto de ilcitos, de forma que se configure como cualitativamente

349
Assim, nas regulamentao de relaes de consumo, por exemplo, a falta de autorizao administrativa
pode significar um indcio de merecimento de sano penal, porm, para que se caracterize como delito, a
conduta deveria apresentar-se como efetivamente nociva - ainda que indiretamente - para a sade pblica, de
forma que a nocividade concreta da conduta torna-se o parmetro para a interveno penal. Hassemer e
Muoz Conde enfatizam que a relao de nocividade no deve ser fruto de um exerccio mental do julgador,
mas um fato real e comprovvel. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en
derecho penalcit., p. 65 e 77.
350
Proteo penal ambiental p. 195
351
Um forte argumento nesse sentido oferecido por Helena Lobo da Costa, que afirma que, no contexto
destas teses quantitativo-qualitativas, no haveria explicao convincente para o fato de que a sano
administrativa muitas vezes mais grave do que as previstas na esfera penal. Estamos de acordo com esta
posio, que ser objeto de debate prprio. Nosso posicionamento, a este respeito, de que se trata de uma
incongruncia dos sistemas penal e administrativo, que merece ser corrigido em prol da descriminalizao.
Proteo penal...cit., p. 195.
118

diferenciado de ellos; pero entre los ilcitos penales no
pertenecientes a ese ncleo del derecho penal y los ilcitos
administrativos s que cabe apreciar ya una distincin
cuantitativa.
352

Por fim, vale ressaltar a crtica tecida por Rando Casermeiro, estudioso das
questes limtrofes entre o Direito penal e o administrativo sancionador, com relao s
consequncias da dificuldade em se estabelecer, teoricamente, as diferenas de natureza
entre as duas reas. Para o autor, este debate acadmico por vezes desconsidera a
relevncia de formulaes de poltica criminal, bem como a importncia do debate poltico
sobre este tema.
Aduz o autor que, diante desta dificuldade de diferenciao, parte da doutrina
rebaixa os nveis de exigncia nesta tarefa, contentando-se em buscar nos argumentos de
lege lata os fundamentos para a distino entre ambas, em um trabalho que rende poucos
frutos para a interveno legislativa prtica de separao entre as duas categorias de ilcito
(penal e administrativo)
353
. A retomada deste problema a partir de escolhas de poltica
criminal teria, assim, maiores condies de orientar o legislador na deciso sobre quais as
sanes aplicveis.

2.3 O processo de despenalizao

A relevncia das opes de poltica criminal, conforme mencionado acima, na
realocao de condutas dentro do Direito penal e administrativo sancionador se manifesta
claramente no plano dos processos de descriminalizao ocorridos em alguns pases da
Europa.
Os anos 1970 so marcados por um processo de transferncia de muitas condutas
antes tuteladas pelo Direito penal para o Direito administrativo, tendncia esta responsvel
pelo reforo das teses quantitativas, uma vez que ps em evidncia a margem de manobra
de que dispe o legislador para o tratamento de condutas nas zonas limtrofes entre as reas
penal e administrativa.

352
ROLANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 57.
353
Ibid., p. 41-2.
119

A despenalizao serviu de base tambm para o debate sobre a existncia de um ius
puniendi nico do Estado, ao deixar subentendido que, se houvesse uma separao
apriorstica entre os injustos penais e administrativos, a passagem indiscriminada de delitos
de bagatela para o Direito administrativo sancionador no poderia ter sido realizada, e a
nica alternativa em um processo despenalizador seria a abolio completa da conduta
proibida
354
.
Mas sua importncia no se restringe a este ponto. O processo de descriminalizao
destes pases manifestou a fora que pode encontrar a doutrina do Direito penal mnimo
quando em condies sociais propcias para informar a atividade legislativa, bem como o
aperfeioamento das tcnicas e normas administrativas para a regulamentao do conjunto
de condutas que passaram para esta esfera.
Este processo ocorre, com diferentes nuanas, em grande parte dos pases de
tradio germnica do Direito penal, pelas mais diversas razes: as maiores reservas ao uso
do Direito penal em virtude de sua instrumentalizao pelos estados fascistas durante a II
Guerra mundial
355
, o fortalecimento da dogmtica minimalista do Direito penal e da
criminologia, e at mesmo o contexto scio-econmico que emoldura estas
transformaes.
Motivos de ordem prtica tambm influenciaram este movimento de sada do
Direito penal, com o qual inclusive poderamos fazer um paralelo com nosso contexto
atual: a sobrecarga dos tribunais diante do constante acrscimo do nmero de tipos penais
e, consequentemente, do nmero de processos. Um importante mecanismo de desobstruo
dos juzos, dessa forma, era a converso de infraes menos graves em ilcitos
administrativos, a fim de agilizar a resposta estatal para este tipo de condutas
356
.
2.3.1 Alemanha e Itlia


354
TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador, parte general...cit., p. 94
355
Foi especialmente significativa a influncia exercida pelos tericos do Direito penal mnimo, e pelos
esforos da doutrina em restringir o uso das penas privativas de liberdade. Importante exemplo deste
processo o Projeto Alternativo alemo, que busca a integrao de mecanismos de poltica criminal para a
crtica do recurso exagerado s penas privativas de liberdade. ROXIN, Claus. Problemas fundamentais de
Direito penal. Lisboa: Universidade Direito e Cincia, 1993, p. 88.
356
Fazemos referncia ao contexto atual, visto que este tambm foi um dos objetivos motivadores da Lei dos
Juizados especiais criminais (n 9.099/95).
120

Um dos mtodos adotados pelos pases europeus para promover a diminuio do
Direito penal foi o recurso s normas de contra-ordenao, especialmente na Alemanha,
Itlia e Portugal. Neste perodo, assim, se consolida a potestade punitiva da administrao
pblica e, consequentemente, adquire mais relevncia o Direito administrativo
sancionador.
Na Alemanha e Itlia, a despenalizao seguiu critrios provenientes de filosofia
poltica e de teoria do Estado
357
, tendo aquele primeiro pas optado pela regulao de
condutas de menor ofensividade a partir do mencionado direito de contra-ordenaes. Tal
opo decorreu do pressuposto constitucional, imperante na Alemanha, de monoplio
judicial do ius puniendi
358
.
Na Itlia, o processo foi bastante semelhante ao alemo, sendo que a imposio de
sanes passaria do juzo penal para o civil (chamado de giudizzio di opposizione)
359
.
Conforme indica Jeschek, aps 1945, surge na Alemanha uma quarta categoria de
ilcito: as infraes administrativas, seguidas, em um continuum de gravidade, pelos juzos
de faltas, delitos menos graves e delitos graves. Estas infraes corresponderiam ao antigo
Direito penal administrativo, porm atualizadas conforme os princpios do Estado de
Direito e dedicadas, em sua origem, especialmente regulao de infraes tributrias e
econmicas. Sua finalidade foi remeter administrao os delitos de bagatela e, ao mesmo
tempo, diminuir a sobrecarga de trabalho dos tribunais penais.
360

Em 1968 publicada a primeira lei geral de contra-ordenaes na Alemanha
(Ordnungswidrigkeiten-Gesetz ou OWiG)
361
, que rene as sanes administrativas, e
consolida seu tratamento com base em uma parte geral comum, aplicvel todas as

357
A principal fundamentao jurdico-filosfica desenvolvida por Erik Wolf, que fornece o subsdio
filosfico para a teoria do direito penal administrativo elaborada por Goldschmidt, e posteriormente
aperfeioada por Eberhard Schmidt.
358
RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 60.
359
LOZANO CUTANDA, Blanca. Panormica general de la potestad sancionadora da la administracin
cit., p. 405.
360
Cf. JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho penal, parte general. Granada: Comares, 1993, p.
50. Informa o autor que a OWiG (Direito das contra-ordenaes) converteu quase todos os delitos de
bagatela (furtos de pequena monta, etc) em processados mediante representao, em troca de imposio de
tarefas e regras de conduta mediante uma resoluo do Ministrio Pblico ou do tribunal, mediante
conformidade do acusado.
361
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, de 24 de maio de 1968. Esta lei o resultado da consolidao de
esforos anteriores que vinham sendo realizados no pas, no sentido de descriminalizao das condutas
menos graves. Foi precedida pela Lei de despenalizao do Direito penal econmico, de 20 de junho de 1949,
pela Lei quadro sobre as sanes administrativas, de 1952.
121

infraes, em grande parte coincidente com princpios de parte geral do Direito penal. Em
1974 concludo este processo de reforma, quando da edio do novo Cdigo Penal
alemo, que aboliu definitivamente as contravenes penais, relegando-as todas para o
tratamento pelo Direito de contra-ordenaes. No corpo de regras de parte geral
orientadoras da imposio de sanes administrativas da Lei geral de contra-ordenaes h
clara inspirao em regras penais, tais como o princpio de legalidade, culpabilidade,
imputabilidade, tentativa e concurso de pessoas.
Esta despenalizao realizada em solo alemo atingiu diversos setores do
ordenamento, como o setor econmico, fiscal, alimentcio, de trnsito, e leis de urbanismo.
Neste contexto de descriminalizao, entre os anos 1960 e 1970, informa Hassemer ter o
pas chegado a uma soluo de compromisso na qual, com as garantias necessrias, se
eliminaram do Cdigo Penal todas as infraes de menor gravidade, sancionadas por um
procedimento administrativo que prev o controle judicial somente em caso de recurso
362
.
Ao analisar o corpo normativo que compunha as leis especiais na Alemanha do
perodo mencionado at dcada de 1990, Hassemer identifica que grande parte das
condutas nelas descritas tratavam de questes penais secundrias
363
, tendo como finalidade
principal a regulao de setores da vida onde bastavam as disposies administrativas,
sendo desnecessrio, alm de ilegtimo, o recurso ao Direito penal.
Atualmente, em traos gerais, o Direito sancionador na Alemanha est dividido
entre delitos e contravenes - ou contra-ordenaes (Ordnungswidrigkeiten). As
contravenes distinguem-se dos delitos tanto pelas espcies de pena impostas pela
Administrao (multas) quanto pelo procedimento de imposio destas, caracterizado por
um procedimento administrativo, e no judicial, e so em grande parte coincidentes com as
infraes administrativas.
Contudo, em que pese a prevalncia da autoridade administrativa, o Direito de
contra-ordenaes alemo est muito mais prximo do Direito penal do que do
administrativo, pois as tcnicas de codificao so parecidas com aquelas empregadas na

362
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa ...cit., p. 128 e ss.
363
Dentre as leis que menciona o autor esto o regime de controle de cmbios (Lei orgnica de 26 de agosto
de 1983), Lei sobre contrabando (Lei orgnica de 13 de julho de 1982), algumas sanes do Cdigo Penal
Militar, e do regime eleitoral (Lei orgnica de 19 de junho de 1985). Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE.
Introduccin a la criminologa...cit., p. 125-6.
122

definio dos delitos, e, como j mencionado, h uma parte geral com semelhanas em
relao ao Cdigo Penal.
A proximidade com o Direito penal aparente nos delitos de contra ordenao, pois
a infrao administrativa prevista na OWiG, confome Jeschek, uma ao tpica,
antijurdica, e reprovvel, porm castigada com multa administrativa
364
. Ainda segundo o
autor, a estrutura da infrao no Direito das infraes administrativas responde estrutura
do conceito de delito segundo o Direito penal, em particular no que respeita aos
fundamentos da sano, proibio de analogia e exigncia de dolo do autor principal no
marco da participao.
A parcela sancionadora da Administrao efetivamente regida por regras gerais
administrativas fica a cargo do Direito disciplinrio, voltado para as infraes cometidas
no seio de organizaes e instituies: penitenciarias, organizaes profissionais etc.
interessante observar que o processo de despenalizao pelo qual passa a Europa
no perodo mencionado responde a determinantes polticas muito distintas em cada pas.
Alemanha e Itlia operam reformas no sistema penal a partir da inspirao doutrinria
fortemente pautada por princpios de subsidiariedade e lesividade, e pela materializao de
um Direito penal mnimo, como se pode verificar pelo carter progressita que assumem os
autores do Projeto Alternativo alemo (que ainda inspira a doutrina de nossos dias)
365
.
2.3.2 Espanha

Na Espanha, contudo, o processo de despenalizao teve um matiz bastante diverso
ao da Alemanha, uma vez que no fez parte de um movimento liberalizador e progressista,
mas de uma escalada repressiva sob um ambiente ditatorial. O que se buscava durante a
poca de represso poltica era que determinados delitos fossem tratados como infraes

364
JESCHECK, op. cit., p. 51.
365
Pode-se ter uma medida da influncia e originalidade de tal iniciativa a partir da repercusso das teses de
imputao objetiva a interveno mnima anunciadas por ROXIN em Politica criminal e sistema de Direito
penal. (Rio de Janeiro: Renovar, 2002).
123

administrativas
366
com o objetivo de justificar a ausncia de garantias processuais e a
desnecessidade do controle judicial na aplicao de sanes e conduo do processo
367
.
Neste pas, o poder sancionatrio da Administrao historicamente supera
quantitativa e qualitativamente o controle judicial, alcanando seu pice de amplitude
durante o perodo franquista
368
. Este contexto explica a insistncia da doutrina espanhola
em invocar os princpios e a teoria da parte geral do Direito penal para integrarem o Direito
administrativo sancionador, e evidencia que a transposio de condutas do Direito penal
para o administrativo deve ser revestida de cautelas, a fim de prevenir uma
descriminalizao meramente formal, motivada pela flexibilidade das regras de
investigao e imposio de sano.
Por este motivo, significativa parcela da doutrina espanhola postula a incorporao
de princpios de parte geral do Direito penal ao administrativo sancionador, pois entendem
que a incorporao deficiente dos mtodos e princpios do Direito penal pela administrao
s pode ser atribuda ao interesse da Administrao pblica no cerceamento dos direitos
dos cidados, especialmente no que se refere aos casos de especial sujeio ou de
responsabilidade solidria no mbito do Direito administrativo sancionador.
369

Segundo Alejandro Nieto, os influxos despenalizadores com base nas teorias de
Direito penal mnimo, e crticos arbitrariedade da administrao sancionadora, somente
teriam sido incorporados pela legislao espanhola em 1989, isto , nos marcos do
processo de redemocratizao na Espanha. aps a edio da Lei Orgnica 3/1989, que
alterava o Cdigo Penal Espanhol, que a meno princpios de Direito penal mnimo

366
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista
espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, pp. 399-430. Afirma o autor que a principal razo para o
surgimento de tantas sanes administrativas em territrio espanhol obedecia a uma razo poltica: ...la
conveniencia para las autoridades administrativas de disponer, especialmente en perodos revueltos o
autoritarios, de un poder sancionatorio propio en el plano poltico (esto es el origen de la generalizacin y
extensin de las llamadas sanciones de orden pblico). Ibid., p.405. Em outra oportunidade, insiste o autor
neste argumento: La elevacin de tales poderes a las autoridades centrales es obra de la Dictadura, que hizo
de las sanciones gubernativas inflingidas por el Gobierno uno de sus instrumentos predilectos de
regimentacin del pas. Ibid., p. 407.
367
SESMA LANDRIN, Nicols. Franquismo: Estado de derecho? Notas sobre la renovacin del lenguaje
poltico de la dictadura durante los aos 60. Pasado y memoria: Revista de Historia Contempornea, n 5,
2006, p. 45-58 especialmente a p. 57.
368
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa...cit.,, p. 128 e ss.
369
GOMEZ TOMILLO e SANZ RUBIALES. Derecho administrativo sancionador: parte general...cit., p.
37. Os autores tambm mencionam que o processo de regularizao das tcnicas de fertilizao assistida na
Itlia contem sanes de carter penal (imposio de sanes de ate 600 mil euros e cassao do diploma)
atravs de uma norma de direito administrativo, pela necessidade de diminuir os controles e garantias do
Direito penal. Ibid., p. 66, n. 85. No mesmo sentido, RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 28.
124

(contidas na Exposio de motivos) passa a refletir os princpios polticos
despenalizadores acolhidos anos antes por diferentes pases europeus
370
, transferindo
condutas menos graves (faltas e contravenes) do Direito penal para o regulamento
administrativo.
O principal motivo, nesse sentido, da desconfiana da doutrina espanhola para com
o Direito administrativo sancionador a falta do controle jurisdicional da imposio de
sanes, o que no ocorre em territrio alemo, onde foi prevista, desde o incio com a
edio da Lei de contra-ordenaes (OWiG) , a imposio das sanes por um juiz, e no
pela autoridade administrativa. Esta uma caracterstica chave, a nosso ver, para
compreendermos as divergncias entre as proposies de Hassemer e Silva Snchez.
O autor espanhol, em vista do histrico de arbitrariedades da autoridade
administrativa no regime ditatorial de Franco, aposta na criao de um Direito penal de
duas velocidades, cuja principal diferena do Direito de interveno a imposio de
sanes no contexto do processo penal, por um juiz imparcial, bem como o aproveitamento
do arsenal terico de parte geral de que dispe o Direito penal
371
.
Hassemer, por sua vez, parece sentir maior confiana na descriminalizao e na
transferncia para um ramo intermedirio, que poderia ser o Direito de interveno, na
medida em que processo semelhante j ocorreu anteriormente na Alemanha, com a
manuteno da presena do juiz na determinao das sanes.
2.3.3 Contra-tendncias atuais


370
Conforme o autor : el legislador espaol se ha incorporado as al proceso despenalizador iniciado en
Europa aos antes, siguiendo particularmente las huellas italianas, donde se contaba ya con leyes
despenalizadoras desde 1967 (y 1975), que culminaron en la gran reforma de la Ley de 24 de noviembre de
1981, () que se concretan en la reserva tendencial de dos reas para las sanciones administrativas: los
ilcitos menores y los que consisten en la elusin del control administrativo al que estn sujetas determinadas
actividades de peligrosidad intrnseca, o bien consistentes en la violacin de normas secundarias de carcter
tcnico. NIETO, op. cit., p. 129.
371
Helena Lobo da Costa aponta, todavia, que o fato de que a sano seja imposta dentro do processo penal
no altera substancialmente a grave perda de direitos que prope Silva Snchez, ao preconizar a
flexibilizao de garantias para as condutas integrantes da segunda velocidade do Direito penal. Conforme a
autora, As garantias do Direito penal no tem fundamento apenas no fato de que por seu intermedio pode-se
aplicar a pena privativa de liberdade. Tais garantias se dirigem a todo o sistema penal, que de forma global
representa um ataque aos direitos fundamentais. O inqurito policial, as mediadas cautelares, o prprio
processo penal e a aplicao de qualquer pena, seja ela privativa de liberdade ou no, j constituem um
gravame aos direitos fundamentais. Proteo penal ambiental...cit., p. 214.
125

O que estamos assistindo, j h algumas dcadas, a reverso deste processo, uma
nova ampliao do Direito penal, sem que haja o esvaziamento do Direito administrativo
sancionador, como ocorreu na experincia histrica anterior de judicializao das sanes
administrativas. Conforme Blanca Lozano, estamos assistindo a um processo de
repenalizao de certas condutas, em especial nos setores de economia e meio ambiente,
a respeito das quais h uma demanda social por criminalizao
372
.
Tem razo a autora nesta observao, pois o processo de expanso pelo qual passa
o Direito penal atinge hoje patamares quase ilimitados, beirando o colapso do pressuposto
de ultima ratio, no que , em grande parte, acompanhado tambm pela expanso do Direito
administrativo sancionador.
Este processo de ampliao das normas administrativas ressaltado por Tomillo e
Rubiales, que afirmam no ser este fenmeno exclusivo do Direito continental europeu,
pois tambm verificvel nas normas de direito administrativo sancionador dos Estados
Unidos e Inglaterra
373
acarretando, em alguns casos, a superposio de esferas punitivas
entre a sano penal e administrativa como apontaremos a frente
374
.
A despeito da atual tendncia expansiva do Direito penal, as breves consideraes
feitas at aqui apontam para um exemplo histrico de descriminalizao de infraes
penais menos graves, em consonncia com demandas sociais e de penalistas e
criminlogos pela menor interveno penal. Nesse contexto, perdem fora as
consideraes sobre o utopismo
375
da proposta de Hassemer, se a concretizao desta for
enxergada no plano de uma recuperao deste impulso descriminalizador.
Assim, quando Silva Snchez aponta para a dificuldade da defesa de um sistema
minimalista no contexto atual de expanso de riscos e economia globalizada
376
, recorremos
aos argumentos do prprio autor para afirmar que a atividade legislativa deve ser tambm

372
Panormica general de la potestad sancionadora...cit., p. 400.
373
Os autores referem-se obra de Kenneth Mann, Punitive civil sanctions, que analisa a expanso das
sanes civis em territrio americano, que so reguladas de modo muito semelhante ao Direito administrativo
sancionador. Cf. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 44.
374
Consideraes mais detalhadas sobre o que se afirma aqui sero objeto de estudo nos captulos seguintes
deste trabalho.
375
Cf. SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-
penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1998 e SILVA SNCHEZ, La expansin...cit.,
p. 166.
376
Cf. La expansin...cit., p. 132
126

informada pela construo dogmtica do Direito penal e que esta deve manter sua
autonomia na eleio dos valores que devem integrar este ramo
377
.

2.4 Garantias no procedimento sancionatrio

2.4.1 Transposio de garantias e unidade do ius puniendi

Conforme havamos sinalizado nos comentrios sobre as teses unitrias e
diferenciadoras entre o Direito penal e administrativo sancionador, a transposio de
garantias da primeira para a segunda rea comentadas a principal preocupao deste
debate, e a relevante consequncia prtica deste.
A diferena essencial entre os modelos alternativos elaborados por Hassemer e
Silva Snchez centra-se tambm na considerao de uma garantia essencial ao processo
sancionador: a presena do juiz, togado, imparcial.
Como procuramos esboar acima, Silva Snchez prope a segunda velocidade do
Direito penal com o objetivo de manter a imposio de pena por um juiz penal. A
competncia jurisdicional, nesse sentido, representa um modo de preservao de garantias
mnimas.
Por esta mesma razo, uma parcela da doutrina defende a superao do debate entre
as supostas diferenas quantitativas ou qualitativas em prol de se privilegiar o
desenvolvimento do aspecto central da questo, que a origem comum do poder punitivo
do Estado e, consequentemente, a obrigatoriedade de se destinarem as mesmas garantias
para todos os procedimentos que levem sano, seja ela administrativa ou penal.
Para Tomillo e Rubiales, centralizar o debate neste ponto no implica
necessariamente adotar a tese quantitativa (pois h momentos em que no existe correlao
entre infraes administrativas e delitos), e tampouco significa acolher a tese das

377
Cf. Aproximacin...cit., p. 37 e ss.
127

diferenas qualitativas. O importante, neste aspecto, reconhecer que delito e infrao
administrativa so, ambos, manifestaes do poder punitivo estatal, em virtude do contrato
social existentepara a proteo de bens jurdicos
378
.
Assim, antes de procedermos a analisar os motivos pelos quais possvel
identificar uma unidade do ius puniendi do Estado, vale destacar que, conforme o
compreendemos, no h contraposio necessria entre este modo de interpretar as sanes
impostas pelo Estado e as teses mistas (quantitativo-qualitativa) de diferena entre o
Direito penal e o administrativo sancionador.
Ou seja, entender que h uma unidade do direito de punir do Estado, no nos
impede de interpretar que h uma gradao entre sanes, tipos de ilcito, e importncia de
bens jurdicos, e que na fronteira entre o penal e o administrativo h uma zona de
discricionariedade do legislador.
Relevante, assim, incorporar o objetivo da tese de unidade do ius puniendi
aplicao prtica do Direito administrativo sancionador, e identificar que, qualquer que
seja a sano imposta pelo Estado, ela dever estar amparada de garantias prprias do
Direito penal. Nesse sentido, afirmam Tomillo e Rubiales que o Direito penal uma
construo intelectual e cientfica notvel, que deve seguir sendo a casa comum de toda
a manifestao punitiva do Estado
379
.
Isto posto, comparar e aproximar Direito penal e administrativo sancionador pode
ter ser positivo para os operadores desta rea em dimenses que vo alm da inspirao de
garantias. possvel, por exemplo, enriquecer a interpretao da sano administrativa
atravs da remisso a problemas j bastante depurados na teoria do Direito penal, tal como
as definies de autoria, participao, antijuridicidade, culpabilidade, causas de aumento e
de diminuio, cmputo da prescrio etc., especialmente diante da escassez de teoria geral
para a aplicao das consequncias jurdicas previstas pela administrao.
Esta foi tambm a concluso a que chegou o Tribunal Europeu de Direitos
Humanos (TEDH) que, no mbito de sua competncia de processar e julgar infraes que
atentem aos direitos estabelecidos na Conveno Europeia de Direitos Humanos, foi

378
TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 90.
379
Ibid., p. 66. Os autores, no entanto, entendem que no deve haver transposio de regras processuais
penais, a fim de se preservar as vantagens do procedimento administrativo.
128

chamado a pronunciar-se em diversas ocasies sobre os direitos destinados aos rus em
procedimentos administrativos sancionadores. Como a mencionada Conveno prev nos
artigos 6 (direito a um processo equitativo) e 7 (princpio de legalidade) quais so os
direitos e garantias referentes ao procedimento penal, muitos Estados-membro defendiam-
se das acusaes de inobservncia de tais garantias perante o Tribunal sob a alegao de
que as sanes impostas eram decorrentes de procedimentos administrativos, e portanto
no sujeitos s mesmas regras.
A fim de poder julgar as demandas de violaes aos direitos processuais a ele
direcionadas, o TEDH firma um conceito unitrio em matria punitiva dos Estados, a fim
de concretizar o contedo do que compreendia como matria penal e poder, assim,
decidir sobre as demandas que recebia. O Tribunal estabelece um conceito de Direito penal
em sentido amplo, com a finalidade de identificar, nos casos de difcil delimitao, a
gradao dos direitos e garantias que se exige para impor uma sano.
380

O paradigma de reconhecimento emprico desta proximidade entre as duas reas a
Sentena do TEDH, de 21 de fevereiro de 1984, no caso Oztrk
381
, que assenta a
interpretao, repetida abundantemente pela doutrina administrativista, que o direito
administrativo sancionador deve ser entendido como um autntico subsistema penal
382
, ou
parapenal. A sentena interpreta os artigos 6 e 7 da Conveno Europeia de Direitos
Humanos, e reitera a potestade de cada Estado-parte em eleger o tratamento, administrativo
ou penal, a ser dado para as condutas que se pretende punir.
Tendo em vista que, no mbito da Unio Europeia, prolifera a diversidade de
tratamento jurdico penal/administrativo entre os diversos ordenamentos, no que diz
respeito a condutas menos lesivas
383
a sentena do TEDH firmou o entendimento de que
determinados direitos de defesa, caractersticos da defesa processual penal, no poderiam
ser flexibilizados pela administrao durante o procedimento sancionador. A Corte elencou

380
Sintetiza Rando Casermeiro, que La metodologa del Tribunal se ha descrito como una aplicacin de la
teora de los subconjuntos borrosos, en la que a partir de la caracterizacin de los elementos y caractersticas
del conjunto materia penal y su comparacin con otros conjuntos, se procede a verificar en qu medida una
institucin puede ser integrada en el conjunto materia penal. (La distincincit., p. 78).
381
Em jurisprudncia reforada pelas sentenas de 22 de maio de 1990 (caso Weber).
382
TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 34;
383
A desobedincia ordem judicial e a resistncia priso, por exemplo, so considerados delitos na
Espanha, e contraveno na Alemanha (contra-ordenao). SARRABAYROUSE, Eugenio C. El sistema
alemn de contravenciones. In: PSTOR, Daniel e GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la
Parte general del Derecho penal. Buenos Aires: Ad Hoc, 2010, pp. 53-81.
129

trs critrios que os Estados devem seguir para identificar uma norma de carter penal: a) a
qualificao dada pelo ordenamento jurdico; b) a natureza material da infrao; e c) a
natureza e gravidade da sano.
A gravidade da sano surge, desse modo, como um dos principais parmetros de
orientao sobre as garantias processuais aplicveis ao procedimento sancionador,
independente da rea do Direito na qual esteja inserida a norma tpica. Os critrios
utilizados pela Corte nos do indcios, tambm, de que a escolha entre o Direito penal e o
administrativo sancionador baseia-se primordialmente na opo do legislador de cada um
dos Estados-membro.
Tal deciso representou um marco na definio das garantias do procedimento
sancionador no conjunto de pases da Unio Europeia. A orientao da jurisprudncia da
Corte foi incorporada, por exemplo, na Lei Geral Tributria espanhola (Lei n 58/2003),
que reformou o catlogo de infraes tributrias, unificando condutas e sanes, e
estabeleceu normas gerais de interpretao que devem ser aplicadas aos procedimentos
sancionadores, descrevendo-as como Princpios da potestade sancionadora em matria
tributria.
Tais princpios esto descritos nos artigos 178 a 180
384
, que acolhem expressamente
os princpios penais de legalidade, tipicidade, e proporcionalidade. A lei estabelece,
inclusive, princpios de parte geral do Direito penal para regular a sano tributria. A
doutrina espanhola tambm parece inclinar-se pela tese de unidade do poder punitivo,

384
Artculo 178. Principios de la potestad sancionadora.
La potestad sancionadora en materia tributaria se ejercer de acuerdo con los principios reguladores de la
misma en materia administrativa con las especialidades establecidas en esta Ley.
En particular sern aplicables los principios de legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad y no
concurrencia. El principio de irretroactividad se aplicar con carcter general, teniendo en consideracin lo
dispuesto en el apartado 2 del artculo 10 de esta Ley.
Artculo 180. Principio de no concurrencia de sanciones tributarias.
1. Si la Administracin tributaria estimase que la infraccin pudiera ser constitutiva de delito contra la
Hacienda Pblica, pasar el tanto de culpa a la jurisdiccin competente, o remitir el expediente al Ministerio
Fiscal y se abstendr de seguir el procedimiento administrativo, que quedar suspendido mientras la
autoridad judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de las actuaciones o se
produzca la devolucin del expediente por el Ministerio Fiscal. La sentencia condenatoria de la autoridad
judicial impedir la imposicin de sancin administrativa.
De no haberse apreciado la existencia de delito, la Administracin tributaria iniciar o continuar sus
actuaciones de acuerdo con los hechos que los tribunales hubieran considerado probados, y se reanudar el
cmputo del plazo de prescripcin en el punto en el que estaba cuando se suspendi. Las actuaciones
administrativas realizadas durante el perodo de suspensin se tendrn por inexistentes.
130

possivelmente pelo histrico de arbitrariedades administrativas ao qual j fizemos
referncia
385
.
Assim, sob o entendimento de que h um s poder punitivo do estado, reside a ideia
de que tanto os delitos quanto as infraes administrativas mantem uma estrutura
semelhante, como condutas tpicas, antijurdicas e culpveis, e orientadas proteo de
bens jurdicos
386
. A consequncia deste posicionamento, na esteira dos julgamentos do
Tribunal Europeu de Direitos Humanos, o asseguramento de garantias processuais e
constitucionais, sempre de forma a preservar os Direitos do acusado
387
.
A diferena substancial de bens jurdicos tutelados pelo Direito penal e pelo
administrativo sancionador, contudo, no poderia ser uma barreira para o reconhecimento
da identidade entre as duas reas, na medida em que, como mencionado nas pginas
anteriores, h um contnuo de condutas e bens protegidos, que inclusive se sobrepe em
determinadas legislaes. Assim, se bem verdade que determinados bens jurdicos
presentes nas normas administrativas resumem-se gesto pblica, h tambm uma
importante gama de direitos fundamentais protegidos em tais normas (sade, vida, etc).
A aplicao das garantias processuais aos procedimentos sancionadores no fica
inviabilizada nem mesmo no contexto das teorias diferenciadoras qualitativas pois, como
ressalta Helena Lobo da Costa:
A constatao de diferenas qualitativas no que tange ao ilcito e
tcnica de proteo no tem como consequncia a no aplicao de
princpios e garantias penais na esfera administrativa. Isso porque

385
Conforme sustenta Santiago Mir Puig: entendemos por Derecho penal tanto las normas que imponen
penas a los delitos como aquellas que prohben la comisin de estos. De otro modo, a que rama del Derecho
habra que asignar tales normas? No sera poco operativa la categora de un Derecho pblico general que
no es Derecho poltico ni Derecho administrativo ni penal? Por otra parte, parece ms ajustado a la naturaleza
de estas normas vincularlas claramente con los preceptos penales de los que depende segn su
interpretacin la creacin y configuracin de normas de aquella clase e importancia que poseen. Derecho
penal: parte general. Barcelona: Reppertor, 2011, p. 64.
386
No que respeita particularmente Administrao pblica, os bens jurdicos por ela tutelados podem
representar mesmo a atividade regular e ordinria da administrao, mas sua atuao estar sempre orientada
tutela de algum bem jurdico, semelhana do Direito penal.
387
Em sentido contrrio ao posicionamento apontado no item anterior, postular a unidade do ius puniendi
significa defender que no h diferenas substanciais entre os ilcitos penal e administrativo, e incorporar ao
mbito administrativo princpios e regras oriundos do Direito penal. Conforme Tomillo e Rubiales, o
reconhecimento da identidade das sanes implica em duas importantes vantagens para o acusado: Por una
parte, abre la puerta a la aplicacin de los elaborados principios del Derecho penal a un sector caracterizado
por una regulacin positiva muy deficiente. Por otra parte, se cierra el paso a intelecciones escasamente
garantistas, en la medida en que, siendo sustancialmente fenmenos jurdicos iguales, deben predicarse
garantas sustancialmente iguales [], lo que no significa intercambiables. TOMILLO RUBIALES, op.
cit., p. 98.
131

muitas dessas garantias no so exclusivas do direito penal, mas
decorrem da simples imposio de sanes pelo Estado ao particular
388
.
Alis, segundo Alejandro Nieto, hoje j no se discute se os princpios penais
devem ser aplicados ao procedimento administrativo sancionador, mas sim quais
princpios e em que amplitude, uma vez que se reconhece a contribuio garantista dos
princpios penais
389
.
Nesse sentido, Tomillo e Rubiales entendem que a tendncia atual do Direito
administrativo sancionador de ampliao das suas garantias, aproximando-se cada vez
mais do Direito penal, mas sem chegar plena equiparao de garantias, o que anularia as
vantagens do processo administrativo.
Esta equiparao deve-se, fundamentalmente, gravidade das sanes impostas
pela administrao e, segundo os autores, por um motivo tambm poucas vezes ponderado,
que a imposio de sanes por funcionrios pblicos que, como h de se presumir,
possuem formao inferior dos magistrados, motivo pelo qual as regras de sua atuao
devem ser o mais cautelosa possvel. Por estes motivos, concluem: Propugnamos, pues,
no solo la administrativizacin del Derecho penal [] sino, fundamentalmente, la
penalizacin del Derecho administrativo sancionador.
390

Tal aproximao entre o Direito administrativo sancionador e penal, contudo, no
significa dizer que sejam indistintos. Nesse sentido, nos apoiamos em Lascuran Sanchez,
que menciona que prever exatamente os mesmos direitos e garantias para ambas as reas
no s no se ajusta com a realidade jurdica no que se refere ao modo de prever e
aplicar as sanes, como tambm anularia as vantagens do procedimento sancionador mais
acelerado de que dispe a Administrao Pblica
391
. Em outras palavras, a transposio de
garantias deve ser modulada para no inviabilizar a celeridade do procedimento
administrativo sancionador.
Conforme Blanca Lozano, o exerccio da potestade sancionadora pela
Administrao dever pautar-se por um procedimento mais gil e rpido que o judicial,

388
Proteo ambiental cit., p. 205.
389
Op. cit., p. 132.
390
Ibid., p. 69
391
Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 624.
132

ainda que tal providncia resulte na reduo de garantias do acusado, se o objetivo da
norma for alcanar com eficcia a represso dos ilcitos menos graves
392
.
Gomez Tomillo ainda mais enftico do que a supracitada autora, afirmando no
haver sentido o traslado de todas as garantias processuais para o Direito administrativo
sancionador, uma vez que se perderiam as vantagens de atribuir potestade sancionadora
administrao
393
. A imposio de garantias a este procedimento, a seu ver, deve estar
limitada s mnimas exigveis.
Mesmo diante da necessidade de celeridade e eficcia do processo administrativo
sancionador, conforme indica Helena Lobo da Costa, existem limites formais e materiais
que devem ser respeitados pela Administrao independentemente destes critrios, e no
verdade afirmar que quaisquer condutas possam ser proibidas pela administrao, desde
que cumpridos os requisitos formais
394
.
Nieto entende que a tese de um nico ius puniendi tinha como objetivo apenas
amenizar a gravidade da atuao do Direito administrativo sancionador e prov-lo das
bases tericas originrias do Direito penal, ainda que apenas no que concerne conceitos
de Parte Geral. Para o autor, as garantias que informam o procedimento sancionador so
oriundas da Constituio, e no da teoria do Direito penal, como se cada ramo do Direito
(penal e administrativo) buscasse, autonomamente, a conformao de suas garantias a
partir da Constituio. A aplicao dos princpios penais deve possuir carter supletivo em
relao s regras administrativas
395
.
Por outro lado, ainda que os princpios garantidores caractersticos do procedimento
sancionatrio no possam ser idnticos aos princpios da represso penal, e que se deva
aceitar uma flexibilizao dos mesmos, isto no significa dizer que se pode afast-los

392
LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit.,, p. 55.
393
Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 82.
394
Proteo penal...cit., p. 204.
395
Cf. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 131. Assim, isso no significaria que as garantias
pudessem ser transportadas de um ramo para o outro, mas apenas que as garantias constitucionais so
aplicveis, em geral, a todo o direito pblico, que a partir da se diferenciariam de acordo com as respectivas
reas de atuao.Ibid., p. 152 e passim. No mesmo sentido, afirma Lascuran Sanchez que as garantias do
Direito administrativo sancionador no se originam do Direito penal, mas sim dos valores plasmados na
Constituio Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., especialmente p. 615
133

demasiadamente, especialmente quando se trata de impor sanes graves, privativas de
direito ou pecunirias muito elevadas
396
.
Um mesmo modo de proceder, nesse sentido, pode ser intrnseco a uma rea, e de
difcil aceitao em outra como, por exemplo, a responsabilidade das pessoas jurdicas,
caracterstica do Direito administrativo sancionador, e o princpio de contraditrio, central
para o Direito penal, porm limitado no procedimento administrativo, entre outros
exemplos
397
.
Por estes motivos, Silva Snchez entende que as garantias devem ser previstas com
referncia ao caso concreto sendo que, segundo sua viso, h garantias mais ou menos
relevantes para cada tipo e cada processo
398
. Por isso, entende que algumas sanes
administrativas podem ser mais graves que as penais e exigiriam mais garantias.
Analogamente, quanto previstas penas mais brandas, pode-se prescindir das mesmas
garantias
399
.
No concordamos com Silva no que diz respeito flexibilizao de garantias no
contexto do Direito penal, tendo em vista o perigo de contaminao que este mtodo pode
gerar para o restante dos tipos penais que, no contexto de um direito de duas velocidades,
prevejam a imposio de penas privativas de liberdade. Contudo, diante da dificuldade em
se estabelecer claros critrios diferenciadores entre as sanes impostas pela
administrao, entendemos que possvel haver uma modulao de garantias, nos moldes
do que o prprio autor citado prope, dentro dos grupos de sanes administrativas.

396
LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit.,, p. 57.
Assim, conclui Fbio Osrio que os princpios constitucionais, ainda que idnticos, tem aplicaes distintas
no Direito penal e no Direito Administrativo sancionador. OSRIO, op. cit., p. 126
397
Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 621.
398
Afirma Silva Snchez que ni en todo el sistema jurdico deba haber las mismas garantas, ni en todo el
sistema del derecho sancionatorio tiene porque haber las mismas garantas, ni siquiera en todo el sistema
sancionatorio penal tienen que exigirse las mimas garantas, pues las consecuencias jurdicas son
sustancialmente diversas. La expansin...cit., p.168. Neste aspecto, recebe importantes criticas de Helena
Lobo da Costa. Proteo penal ambiental...cit., p. 214.
399
Tomillo, ao comentar o direito de interveno e o direito administrativo sancionador, tece uma srie de
importantes consideraes acerca da limitao das garantias processuais para um certo grupo de delitos, e
afirma que: no est clara esa relacin entre consecuencias jurdicas y relajacin de las garantas o,
expresado de otra manera, qu nivel en la disminucin de la gravosidad de las consecuencias jurdicas puede
llevar consigo una reduccin en las garantas (y dar lugar, v.g., a una interpretacin expansiva de la norma
que describe el comportamiento prohibido o preceptuado).TOMILLO, Manuel Gomez. Consideraciones en
torno al campo lmite...cit., p. 82.
134

Assim, por exemplo, as garantias previstas para a imposio de multas de trnsito
sero necessariamente mais restritas do que as asseguradas em um processo sancionador de
qualquer agncia reguladora.

2.4.2 Quais garantias?

Princpios comuns a ambos os ramos do direito em pauta, segundo Mayoralas
seriam os princpios de legalidade, tipicidade, presuno de inocncia, ofensividade, ne bis
in idem e prescrio. Para o autor, apesar de destacar que existem matizes entre Direito
penal e Direito administrativo sancionador, ambos submetem-se a critrios tcnico-
jurdicos comuns e unitrios
400
.
Para fins de comparao com o procedimento sancionador, podemos elencar as
garantias mais elementares do Direito penal, a partir dos princpios elencados na
Constituio Federal, que so: a) legalidade (e suas decorrncias: proibio de analogia,
irretroatividade da lei mais grave, proibio do direto consuetudinrio, mandado de
tipificao; b) ne bis in idem, como corolrio especfico do princpio de legalidade, c)
culpabilidade (somente pode ser punido aquele que age com dolo ou culpa); d)
humanidade das penas; e) proporcionalidade da sano; f) presuno de inocncia, g)
igualdade perante a lei
Para Helena Lobo da Costa, garantias como a legalidade, proporcionalidade, ampla
defesa, contraditrio, motivao, possibilidade de recurso, dentre outras, so direitos
inafastveis do procedimento sancionador
401
.
A fim de apresentar as possibilidades de passagem de condutas penais para o
Direito administrativo sancionador, o cotejo dos princpios penais mais fundamentais com
aqueles vigentes no processo administrativo sancionador mostra-se de primeira
importncia, tendo-se em vista especialmente o fato de se tratarem de princpios

400
FERNNDEZ-MAYORALAS, Pedro Sorya . Derecho administrativo sancionador y derecho penal. In
Revista Actualidad penal, n 28/48, vol. 2, 1987, pp. 1985-1992. Ver p. 1992. O posicionamento do autor
reflete a jurisprudncia do Tribunal constitucional espanhol, que reconhece a existncia de inmeras
garantias penais ao procedimento sancionador, mas afirma que no se pode trasladas tais garantias em bloco
do Direito penal. (Cf. BACIGALUPO e BAJO in BACIGALUPO e BAJO (Orgs.), op. cit., p. 143)
401
Proteo penalcit., p. 206.
135

constitucionais, que no podero ser afastados diante de qualquer atividade sancionadora
do Estado.
Por este motivo, no abordaremos aqui os princpios processuais penais
402
, que
podero admitir maiores ou menores modulaes de acordo com a gravidade da sano
imposta.
O princpio de legalidade, no Direito administrativo sancionador, se traduz na
necessidade de tipicidade, com descrio clara e completa da conduta proibida, a
determinao dos patamares mnimo e mximo da sano administrativa, e proibio de
costume e analogia in malan partem alm da irretroatividade da lei administrativa mais
grave
403

Alejandro Nieto, fiel sua concepo de que as garantias do procedimento
sancionador decorrem da Constituio e do Direito administrativo e no do Direito penal
afirma que, apesar de a jurisprudncia do Tribunal Constitucional espanhol haver-se
decantado pela interpretao semelhante do princpio (de legalidade) em ambas as reas,
h uma diferena substancial de aplicao do princpio
404
.
Para o autor, o princpio da legalidade na esfera administrativa, com inspirao
constitucional, significaria, mais restritamente, a impossibilidade de que normas de
hierarquia inferior contrariassem normas superiores (pois este o significado do princpio
no Direito administrativo), a irretroatividade das normas sancionadoras desfavorveis, o
mandado de tipificao e a proibio do bis in idem. O autor queixa-se de que, por meio da
interpretao acima esboada (de que as regras penais decorrentes do princpio da
legalidade deveriam estender-se ao Direito administrativo sancionador) a doutrina no
estaria buscando o Direito, mas criando-o a seu gosto
405
.

402
Segundo Fbio Medina Osorio, so inmeros os princpios processuais de defesa que devem estar
presentes no procedimento sancionatrio, tais como a interdio arbitrariedade, princpio do contraditrio,
direito de informao, proibio do bis in idem, proibio da retroatividade de leis penais mais graves,
motivao da deciso e razoabilidade das decises, direito no declarar contra si mesmo (embora afirme
que na teoria do Direito administrativo sancionador se admitem algumas consequncias diante da recusa do
administrado em fornecer informaes exigidas pela lei). Op. cit., p. 416.
403
LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit., p. 52.
404
Menciona o autor: - el principio de legalidad en el Derecho Administrativo nos encontramos con una
figura todava ms lejana, puesto que en este campo el principio supone pura y simplemente que las normas
inferiores (reglamentos) no pueden ir contra lo dispuesto en otras de rango superior. NIETO, op. cit., p. 170.
405
Ibid., p. 170.
136

Para Medina Osrio, o princpio da legalidade tambm deve ser mais restrito em
matria penal do que administrativa, pois seu sentido seria mais genrico. Afirma,
todavia, que as consequncias bsicas do principio devem ter vigncia no Direito
administrativo sancionador, de modo que no basta que a lei preveja as condutas proibidas
e correspondentes sanes, sendo necessrio que a descrio tpica administrativa seja
clara o suficiente para permitir aos interessados que conheam com preciso suficiente
quais so as condutas proibidas e quais so as penas cominadas
406
.
Esta exigncia apontada por Medina Osrio indica um problema levantado pela
doutrina, no que diz respeito extenso do princpio da legalidade ao conjunto de normas
administrativas, e ao complemento das mesmas, por regramentos de hierarquia inferior, a
exemplo do que ocorre com a complementariedade administrativa de normas penais
407
. A
doutrina administrativa chega concluses bastante parecidas com a penalista, ao afirmar
que, mesmo que a sano administrativa esteja condicionada ao complemento de regras
inferiores (que poderiam ser inclusive regulamentos municipais, segundo Garca de
Enterra), o tipo sancionador deve conter os elementos essenciais, o ncleo da conduta
proibida, suficiente para apontar a antijuridicidade da ao
408
.
As consequncias para a infrao do princpio, durante o procedimento sancionador
devem implicar, necessariamente, a nulidade da sano imposta. Ainda neste quesito,
informa Lozano Cutanda que mesmo nas relaes especiais de sujeio dos funcionrios
pblicos no pode haver relaxamento das regras decorrentes do princpio da legalidade
409
.
O princpio de proporcionalidade tambm deve encontrar absoluta vigncia no
Direito administrativo sancionador, uma vez que ser este o critrio, muitas vezes, a
determinar a vulnerao dos princpios processuais. Assim, quanto mais grave a pena
imposta ao administrado, maiores as garantias conferidas, conforme um juzo de
proporcionalidade do dano e da sano. Esta modulao, contudo, deve dar-se com cautela,
atendendo privilegiadamente aos mandamentos dos princpios penais acima expostos.
O princpio de culpabilidade no Direito administrativo sancionador tambm exige
ateno especial da doutrina, especialmente diante das inmeras previses de

406
LOZANO CUTANDA, op. cit.,, p. 62.
407
Cf. TOMILLO. Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 69-89.
408
GARCIA ALBERO, op. cit.,p. 378.
409
LOZANO CUTANDA, op. cit., p.70.
137

reponsabilidade da pessoa jurdica. No que tange ao cidado administrado, a imputao de
uma norma administrativa deve partir sempre de uma ao praticada com culpa ou dolo,
afastando-se assim a racionalidade civilista de responsabilidade objetiva.
Mais complexo, contudo, deve ser o debate sobre o princpio de culpabilidade para
as pessoas jurdicas no Direito administrativo sancionador. As contribuies doutrinrias
so as mais diversas. Tiedemann
410
defende a responsabilidade com base no defeito de
organizao, Schnemann
411
apoia-se na tese de proteo dos bens jurdicos futuros,
Garca Cavero
412
afirma a responsabilidade para restabelecer a vigncia da norma.
As causas de excluso da culpabilidade com base no erro de proibio tambm
recebem tratamento diferenciado quando se avalia a responsabilidade administrativa da
pessoa jurdica, e sua sistemtica, j de difcil consenso no mbito penal, encontra ainda
maiores dificuldades e limitaes na esfera administrativa
413
.
Contudo, conforme menciona Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo, at hoje no h
forma de se saber qual seria esta distinta forma de aplicao do princpio de culpabilidade
nas sanes administrativas, em especial no tocante s pessoas jurdicas. Por essa razo
estariam ganhando terreno as discusses acerca da responsabilidade por infrao de dever,
ou por falhas do dever de vigilncia, ou responsabilidade por deveres de compliance
414
.
Por fim, e diante da inesgotvel fonte de questes que representa a transferncia de
garantias penais para o Direito administrativo sancionador, nos limitaremos a alguns
breves comentrios sobre a vigncia da presuno de inocncia no procedimento
administrativo, ainda no contexto das discusses sobre o princpio de culpabilidade.
Tradicionalmente, a presuno de inocncia nos campos penal e administrativo
apresenta diferenas substanciais, sendo mais restrita neste ltimo ramo, tendo em vista as

410
TIEDEMANN, Klaus. Nuevas tendencias en la responsabilidad penal de personas jurdicas. In: VALOS
RODRGEZ, C. Carlos; QUISPE VILLANUEVA, Alejandro Emilio (Orgs.).Dogmtica penal del tercer
milenio: libro homenaje a los profesores Eugenio Ral Zaffaroni y Klaus Tiedemann. Lima: Ara, 2008, pp.
397-417.
411
Cf. SCHNEMANN, Bernd. Temas actuales y permanentes del derecho penal despus del milenio.
Madrid: Tecnos, 2002, pp. 129-152.
412
Cf. Op. cit.
413
Boa contextualizao desta discusso oferecida por Schnemann, no artigo: Las reglas de la tcnica em
Derecho Penal. In: SCHUNEMANN, Bernd. . Temas actuales y permanentes del derecho penal despus del
milenio. Madrid: Tecnos, 2002, pp. 153-184.
414
Politica criminal y blanqueo de capitales...cit., p. 148.
138

alegaes de presuno de veracidade dos atos administrativos, que provocam, no poucas
vezes, a inverso do nus da prova.
Segundo Medina Osrio a presuno de veracidade dos atos administrativos
prevalece sobre a presuno de inocncia. Assim, por exemplo, documentos elaborados por
funcionrios pblicos servem como meios de prova e caberia ao acusado, nesse caso,
produzir uma contraprova
415
.
Afastando-se as ressalvas dos autores mencionados, h que se assegurar a vigncia
dos princpios mais fundamentais do Direito penal (decorrentes da Constituio) na
imposio de qualquer restrio de direitos do cidado decorrente de uma interveno do
Estado em sua esfera de liberdade.
Maiores contribuies, todavia, sobre o dimensionamento mais concreto dos
princpios aplicveis, ficam limitadas diante das possibilidades e objetivos deste
trabalho
416
.

2.5 Concluses preliminares
Diante da complexidade e extenso do debate apresentado nas linhas acima, foge
aos limites desta pesquisa ainda que se trate de um tema da maior relevncia o debate
atual sobre a expanso punitiva buscar uma definio autnoma para a correo de uma
ou outra teoria diferenciadora dos ilcitos penais e administrativos, ou adotar um
posicionamento definitivo sobre alguma delas.
O debate apresentado neste captulo tem um objetivo mais restrito: apontar a
indefinio de critrios diferenciadores, seja de fronteiras entre reas punitivas, seja de
conjuntos de garantias que merecem aplicao em uma e outra rea, e at de critrios que

415
OSRIO, op. cit., p. 406. O autor usa tambm o exemplo do uso de uma embarcao para cometer crime
ambiental: o proprietrio quem deve explicar porque o barco estava no local, sendo usado para aquela
finalidade. Ibid., p. 409.
416
Cabe ressaltar, somente, que estudos neste sentido vem sendo desenvolvidos na Espanha pelo
administrativa Oriol Mir Puigpelat, na obra Globalizacin, Estado y Derecho: las transformaciones recientes
del Derecho administrativo (Madrid: Civitas, 2004), onde contextualiza tambm a influncia dos sistemas
sancionadores da Comunidade Europeia na incorporao de garantias aos sistemas sancionadores nacionais.
139

diferenciem, dentro do Direito administrativo, as sanes que se inserem ou no na lgica
do Direito administrativo sancionador.
Assim, nos marcos do problema que buscamos debater neste trabalho Direito
administrativo sancionador /pode ser Direito de interveno? o que buscamos ressaltar
foi que a dificuldade de delineamento mais claro dos conceitos e princpios aplicveis ao
Direito penal e administrativo sancionador permite-nos manejar os conceitos apresentados
por Hassemer, que apontam para a descriminalizao de condutas penais menos graves. A
fluidez entre fronteiras, bens tutelados, garantias e conceitos (de pena e sano), indicam
que a proposta de Hassemer no ilusria
417
, e que pode ser trazida para as legislaes
nacionais.
O espao de indefinio ou, conforme prefere outra tendncia doutrinria, a
liberdade de escolha do legislador, poderiam abrir as portas para o debate poltico de um
novo processo de descriminalizao, transferindo as sanes mais leves do Direito penal ao
Direito administrativo sancionador.
Observaramos ainda que independentemente da definio de quais bens jurdicos
efetivamente no merecem a tutela penal
418
a doutrina penal dedica poucos esforos para
tentar delimitar qual deve ser o tratamento dedicado pelo Direito administrativo
sancionador a muitas das condutas, antes penais, cujo controle se remete a este ltimo
ramo. Ou seja, defende-se o Direito penal mnimo, sem que haja a reflexo sobre o sistema
punitivo como um todo, sem que se discorra com maior profundidade acerca do tratamento
que a administrao pblica pode conferir, em termos de procedimento e sano, a estas
condutas que devem ser excludas do Direito penal, pelo princpio de subsidiariedade
419
.
O que propomos, assim, coaduna-se com a preocupao da doutrina do Direito
administrativo sancionador, a respeito da necessidade de estruturao e reflexo crtica
sobre os princpios de interveno do direito punitivo em geral
420
. Tal reflexo tem como

417
Ao contrrio do juzo de Silva Snchez, que reputa improvvel (quia impossvel) um movimento de
despenalizao, Cf. La expansincit., p. 175.
418
Remetemos aqui discusso dos capitulo anteriores, sobre a possibilidade/necessidade de incorporar a
tutela de bens jurdicos supra individuais ao Direito penal, representado especialmente pela querela dos
autores da Escola de Frankfurt e os opositores a esta posio, cujos princpios so emblematicamente
reunidos por Schnemann, e a importncia que este autor confere proteo das geraes futuras. Cf.
Consideraciones sobre la cit., p. 32 e ss.
419
Exceo feita, sem dvida, ao trabalho de Helena R. Lobo da Costa.
420
RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 31.
140

objeto indicar que uma organizao do sistema punitivo, desde o administrativo at o
penal, teria o condo de estabelecer, na prtica, uma gradao de garantias e sanes
administrativas, e uma possvel descriminalizao, pela consolidao deste Direito
intermedirio, de interveno, propugnado por Hassemer
Assim, no que se refere s concluses que podemos tirar deste breve item, e
que j foram esboadas nas linhas anteriores, entendemos que as teorias mistas
(qualitativo-quantitativas) abrem um espao de discusso mais profcuo sobre as
fronteiras entre o Direito penal e administrativo, a partir das consideraes sobre a
gravidade da pena.
421

nessa zona intermediria onde acreditamos haver maior espectro poltico de
discusso sobre a descriminalizao, a exemplo dos comentados processos
despenalizadores ocorridos na Europa dos anos 1970, na esteira do que apontado pelas
teorias de Hassemer e Silva Snchez.
A deciso sobre as condutas que podem deixar o Direito penal merecem o debate
poltico-legislativo, inclusive no que diz respeito efetividade das sanes. Nesse sentido,
afirmam Hassemer e Muoz Conde que muitas vezes a interveno administrativa
sancionadora mais rpida e eficaz que muitas sanes penais que, juntas, funcionam mais
como respostas de um Direito penal simblico do que como efetivos meios de soluo de
problemas
422
.
Helena Lobo da Costa, ao criticar com propriedade as justificativas subjetivas que
d Silva Sanchez para a expanso do Direito penal, menciona que a demanda social no se
dirige propriamente ao Direito penal, mas efetividade da sano, que poderia, em muitos
casos, ser alcanada pelo Direito administrativo sancionador
423
.
Importa ressaltar, especialmente, que o reconhecimento desta rea intermdia onde
cabe a interveno do Direito administrativo sancionador no significa defender um livre

421
Nesse sentido, as palavras de Garca Albero ilustram bem nossa posio: del mismo modo, hace falta
algo ms que el voluntarismo interpretativo para considerar que entre una infraccin minscula del Cdigo
de Circulacin (conducir sin el respectivo documento acreditativo, pese a tenerlo) y cualquier delito del
Cdigo penal existe tan solo una diferencia de orden cuantitativo y no cualitativo. Op. cit., p. 300.
422
Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 79.
423
Nas palavras da autora: O modelo por ele [Silva Snchez] proposto peca por no reconhecer que a
demanda social no por criminalizao ou punio, seno por efetividade, o que pode ser atingido
sobretudo por meios no punitivos. Proteo penal do meio ambiente...cit., p. 213.
141

trnsito do Direito administrativo para o penal, mas sim propiciar o movimento contrrio,
evidenciando o fato de que a possvel reduo das fronteiras do Direito penal j conta com
um instrumento bastante prximo de proteo de bens jurdicos (que so as sanes
administrativas).
Ademais, como buscaremos demonstrar nos captulos que seguem, h casos nos
quais as sanes graves impostas pela administrao indicariam inclusive que este
processo (de insero legislativa de tipos intermedirios na tutela do Direito administrativo
sancionador) j est em marcha, porm no acompanhado da descriminalizao das
respectivas condutas proibidas administrativamente.
Alm de no representar a descriminalizao, preocupa especialmente verificar que
o sistema de garantias aplicveis ao processo administrativo sancionador ainda pouco
desenvolvido, quando comparado ao longo histrico de demandas por garantias no direito
penal, e que o traslado de garantias penais para o Direito administrativo sancionador
encontra resistncia por parte dos tericos administrativistas.
Tomillo e Rubiales identificam, ainda, que a terceira velocidade do Direito penal,
identificada por Silva Snchez como caracterstica do Direito penal do inimigo no qual
h flexibilizao de garantias somada imposio de graves penas privativas de liberdade
uma tendncia que tambm pode ser verificada no contexto do Direito administrativo
sancionador, seguindo a mesma lgica acima delineada: imposio de graves sanes
administrativas sem respeitar os j reduzidos elementos de garantia do processo
sancionador.
424

Nesse sentido, reafirmamos a necessidade da efetiva vigncia das garantias penais
na aplicao da sano administrativa, e a ponderao das garantias processuais, pois,
como afirmou um jurista francs, si debemos hacer del Derecho administrativo
sancionador un pseudo-derecho penal para qu sirve despenalizar? Pero si por el contrario
reducimos demasiado las garantas de los administrados dnde queda el Estado de
Derecho?
425

Por fim, cabe retomar a crtica de Helena Lobo da Costa, no sentido de que a
insuficincia terica, ou pratica, do Direito administrativo sancionador, no pode ser

424
Derecho administrativo sancionador...cit., p. 54.
425
MODERNE, Franck apud LOZANO CUTANDA, op. cit., p. 52.
142

tomada como escusa para se retardar ou impedir o processo de descriminalizao,
conforme determinam os princpios de fragmentariedade e interveno mnima do Direito
penal.
Nesse sentido, entendemos, em compasso com a citada autora, que a falta de
eficcia de um sistema menos grave do que o Direito penal s pode ser medida aps todas
as tentativas de desenvolvimento pleno destas reas. Assim, a deficincia da atuao do
Direito administrativo sancionador, ou a falta de estrutura e garantias presentes no sistema
de normas, no podem significar a insero de condutas administrativamente proibidas no
Direito penal. Deve significar, sim, a dedicao de maiores esforos para o
aperfeioamento do sistema administrativo sancionador.

143

CAPTULO 3 A EXPANSO PENAL PODE LEVAR AO DIREITO
DE INTERVENO?
3.1 Espaos atuais de expanso do Direito penal: nmero de leis e
teoria do delito

Conforme informam Miguel Bajo e Silvina Bacigalupo, os delitos contra a ordem
pblica e contra a ordem econmica representam hoje as principais reas de conflito entre
o Direito Penal e o Direito administrativo sancionador, por se tratarem de setores onde h
abundante intervencionismo estatal, regulados por normas administrativas que reclamam a
proteo de sanes administrativas
426
. As normas administrativas nestes setores tambm
se expandem em compasso com a expanso das normas penais.
A investigao que aqui propomos visa delinear, em largos traos, o processo de
expanso pelo qual passa o Direito penal brasileiro, a partir da considerao do aumento do
nmero de leis ocorrido nas duas ltimas dcadas. Esta reflexo tem por objetivo visualizar
quais so as reas sensveis da produo normativa sancionadora, buscando apontar
exemplos de condutas que, eventualmente, poderiam ser excludas do Direito penal, e
integradas ao Direito administrativo sancionador ou ao Direito de interveno, conforme o
modelo de Hassemer.
Visa, ainda, indicar um processo de flexibilizao de regras de imputao e de
incorporao da lgica preventiva, que o aproximaria do Direito administrativo
sancionador.
No que se refere ao aumento de leis, selecionamos algumas a ttulo de exemplo,
mantendo o foco na legislao brasileira das duas ultimas dcadas, sem perder de vista que
esta uma tendncia que encontra paralelos em muitos outros ordenamentos estrangeiros.
Contudo, tendo em vista a complexidade da produo normativa, mostra-se pouco vivel
uma enumerao exaustiva das normas que representem este movimento expansionista do
Direito penal.

426
BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel. Las medidas administrativas y penales para la prevencin del
blanqueo de capitales. In: BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel (Orgs.). Poltica Criminal y blanqueo de
capitales. Barcelona: Marcial Pons, 2009, p. 125.
144

Traamos, ainda assim, exemplos capazes de indicar, simbolicamente, a crescente
toada de ampliao do Direito penal, buscando referncias especialmente nas reas dos
crimes econmicos, ambientais, administrativo e internacional, j que renem muitas das
novas leis que indicam a expanso do Direito penal.
A anlise a que nos propomos aqui, vale mencionar, no implica uma tomada de
posio a favor do modelo de interveno delineado por Hassemer, j que estamos de
acordo com muitas das crticas formuladas contra tal modelo. O que visamos, aqui,
observar mais de perto algumas condutas que comprovam que a expanso do Direito penal
denunciada pelo autor uma realidade tambm no Brasil e, especialmente, dialogar com
alternativas ao uso do Direito penal no pas, seja pela descriminalizao, seja pelo recurso
a outros ramos jurdicos.
Em seguida, buscamos abordar um movimento de expanso do Direito penal que
no somente resultado da atividade legislativa, mas tambm da doutrina, conformado
pelas solues tericas desenvolvidas a fim de permitir ao Direito penal incorporar novos
tipos, novos modelos de imputao de forma a superar os desafios apresentados por tipos
penais fora dos padres tradicionais (como a responsabilidade das pessoas jurdicas, a
imputao de infraes contra bens jurdicos coletivos etc.).
Um segundo momento de nossa reflexo - que tambm no se pretende exaustiva
consistir em demonstrar que possvel interpretar as transformaes da dogmtica da
parte geral tambm como uma faceta da expanso penal. Expanso que pode ser vista, por
exemplo, com a ampliao das hipteses de garantia nos tipos omissivos imprprios
427
, a
reconfigurao dos conceitos de ao e autoria, a fim de permitir a responsabilizao em
cadeia em estruturas muito hierarquizadas (pense-se, por exemplo, nas atribuies de
responsabilidade por atuar em lugar de outro
428
, responsabilidade por organizao, e
algumas formulaes acerca do fundamento da punio do partcipe).
Nesse sentido, observamos um processo de flexibilizao de regras de imputao e
de incorporao da lgica preventiva, que aproximaria o Direito penal do Direito
administrativo sancionador.

427
Cf. SILVA SANCHEZ, Jess-Maria. El delito de omisin: concepto y sistema. Buenos Aires: B de F,
2006.
428
Cf. GRACIA MARTIN, Luis. El actuar en lugar de otro en Derecho penal. Zaragoza: Prensa
Universitria, 1986.
145

Este estudo pretende, indicar, assim, que uma parte da expanso do Direito penal,
nos pases de tradio germnica ocidental, tambm impulsionada pela prpria doutrina,
que teoriza sobre a flexibilizao de critrios de imputao, de interpretao etc. Assim,
verificamos que analisar o processo de expanso pelo qual passa o Direito penal
contemporneo (restrito ao contexto brasileiro, com breves referncias ao Europeu)
implica tambm observ-lo como um processo dinmico entre legislador, jurisprudncia e
tericos penais.
Mantendo o estudo das manifestaes de ampliao do Direito penal, nas pginas
que seguem buscaremos indicar que esta expanso a que fazemos referncia pode ser
verificada em trs diferentes frentes: um aumento do nmero de tipos penais (que se pode
verificar na legislao nacional e estrangeira), a adaptao de critrios da Parte Geral para
permitir a aplicao destas novas normas, e a reformulao conceitual de princpios
constitucionais penais tradicionalmente restritivos do Direito penal.
Por fim, traaremos tambm algumas consideraes sobre a nova interpretao de
alguns princpios constitucionais tradicionalmente limitadores do Direito penal ou da
medida de pena que, na esteira das alteraes de todo o conjunto do Direito penal, tambm
sofrem uma diminuio de sua capacidade de restringir o recurso punio, como o
principio de proporcionalidade, e outros postulados do garantismo penal.

3.2 A expanso legislativa no Brasil

A expanso do Direito penal no Brasil evidencia-se especialmente pelo acrscimo
do nmero de leis, especialmente na legislao especial
429
, e tambm pelo agravamento das
penas previstas para delitos j existentes
430
. Esta tendncia identificada tambm no atual
Projeto de Cdigo Penal (236/2012).

429
Si la legislacin bsica brasilea siempre estuvo, de modo indirecto, en algunos casos, influenciada por
las alteraciones que se han producido en el orden econmico y poltico, en todas las fases de vigencia de esta
legislacin se fueran presentando reformas, no slo en los Cdigos, sino principalmente, a travs de leyes
especiales. TAVARES, Juarez. La reforma penal en Brasil. In: DEZ RIPOLLES, Jos Lus. La poltica
legislativa penal iberoamericana en el cambio de siglo. Montevideo, Buenos Aires: B de F, 2008, p. 48.
430
Esta expanso do Direito penal possui como elemento intrnseco o recrudescimento das penas,
notadamente a privativa de liberdade. Esse fenmeno ocorre em dupla medida. De um lado, os novos tipos
146

Um olhar mais geral sobre a poltica criminal brasileira permite-nos apontar, no
bojo destas transformaes, uma atuao mais agressiva do Direito penal sobre a
criminalidade tradicional, cotidiana, com o aumento da populao carcerria
431
e do tempo
de durao das penas restritivas de liberdade. notvel tambm a severidade das penas
previstas para novos delitos, com a imposio de sanes muitas vezes desproporcionais
em relao conduta e ao dano provocado
432
, como enfatiza Salvador Netto:
Esta expanso do Direito penal possui como elemento intrnseco
o recrudescimento das penas, notadamente a privativa de liberdade. Esse
fenmeno ocorre em dupla medida. De um lado, os novos tipos penais,
frutos de opes polticas de criminalizao, comumente cominam
sanes proporcionalmente mais graves se cotejadas com os delitos
tradicionais. () Por outro lado, delitos j consagrados, por meio de
reformas legislativas pontuais, verificam o aumento da gravidade de suas
punies
433
.
Esta transformao, certamente, no representa uma tendncia uniforme da
legislao nacional, que evolui dialeticamente por meio de movimentos desiguais de
expanso e de retrao, e admite tambm tendncias descriminalizadoras ou de
abrandamento das consequncias do processo penal e da imposio de pena, como se
verifica, dentre outros exemplos, na proposta das Leis n 9.099/95 (estabelece a suspenso
condicional do processo nos crimes de menor potencial ofensivo), n 10.259/2001 (que
amplia o conceito de menor potencial ofensivo), n 10.826/03 (estatuto do desarmamento),

penais, frutos de opes polticas de criminalizao, comumente cominam sanes proporcionalmente mais
graves se cotejadas com os delitos tradicionais. () Por outro lado, delitos j consagrados, por meio de
reformas legislativas pontuais, verificam o aumento da gravidade de suas punies. SALVADOR NETTO,
Alamiro Velludo. Finalidades da pena, conceito material de delito e sistema penal integral. Tese (Doutorado
em Direito). Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2008, p. 5. Disponvel em:
<http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2136/tde-17022009-160214/>. Acesso em: 2012-10-17. Ver
tambm relatrio de pesquisa da Fundao Getlio Vargas, que revelou que a grande maioria dos projetos de
lei elaborados pelo legislativo brasileiro acerca do Direito penal tem como objetivo a agravao de penas de
delitos j existentes ou a criao de novos tipos. FGV. Anlise das justificativas para a produo de normas
penais. Srie Pensando o Direito, So Paulo, n 32, 2010.
431
A esse respeito, Cf. o relatrio elaborado pelo Conselho Nacional de Justia, no ano de 2010, acerca da
situao carcerria no pas, que contabilizou o total de 494.598 presos (entre provisrios e condenados) no
Brasil. LOSEKANN, Luciano Andr. Justia em nmeros. Braslia: CNJ, 2010. Disponvel em
www2.mp.pr.gov.br/cpcrime/boletim79/cep_b79_n_22.ppt . Acesso em 19.set.2012.
432
Veja-se, por exemplo, a Lei n 7.643/87, que prev pena de 2 a 5 anos para qualquer forma de
molestamento intencional, de toda espcie de cetceo.
433
SALVADOR NETTO, op. cit., p. 5.
147

ou n 11.343/06 (cujo artigo 28 prev somente penas no restritivas de liberdade aos
usurios de droga)
434
.
Para Hassemer, contudo, apesar da existncia de algumas reformas
descriminalizadoras pontuais, por exemplo, no mbito dos delitos sexuais (levadas a cabo
na Alemanha e tambm no Brasil em 2009), tal iniciativa residual nas legislaes
contemporneas. Para o autor, os setores que definem o novo Direito penal so o meio
ambiente, as drogas, a criminalidade econmica, delitos de internet, terrorismo e
criminalidade organizada
435
. Estes so setores importantes que impulsionam a legislao
penal sem que, necessariamente, tenham sido esgotadas as possibilidades de interveno
administrativa por meio de regulamentao preventiva.
Sendo assim, a despeito das mencionadas contra-tendncias (inspiradas por mpetos
de reduo das reas abarcadas pela criminalizao), a face expansionista do Direito penal
aparenta ser predominante, o que verificvel na legislao brasileira da ltima dcada.
Podemos indicar, como exemplos desta transformao na legislao brasileira, o
sistema normativo forjado a partir de 1990 para a proteo de bens jurdicos coletivos
436
,
ou ainda, para a implementao de leis criminais decorrentes de acordos internacionais ou
mandados de criminalizao provenientes de Tratados dos quais o Brasil signatrio.
Sobretudo, um dos mbitos de maior presso pela expanso do Direito penal est
concentrado nas atividades econmicas e empresariais, com a demanda pela criminalizao
de decises de empresas, responsabilidade penal de pessoa jurdica, de determinadas
transaes de mercado, propriedade intelectual, e atividades tributrias. Este, tambm, o
setor mais afetado pela frgil fronteira entre Direito penal e administrativo, e onde mais
espao h para a criminalizao de condutas.

434
Tal dinmica legislativa ressaltada por Bottini, para quem esta tendncia expansionista do Direito penal
no homognea, e encontra rompantes no sentido contrrio, de contrao Mantm, no entanto, a ressalva
de que a tendncia a ampliao de tipos penais, ainda que relativizada por espasmos de supresso de
regras criminalizadoras.BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na
sociedade de risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 92.
435
HASSEMER,Winfried . Perspectivas del derecho penal futuro. In: Revista Penal, ano 1, n 1, 1998, pp.
37-41.
436
Afirma Lus Regis Prado que o legislador, na cunhagem dos tipos contidos na Lei 8.137/90 tutela o
Errio no somente no sentido patrimonialista, mas sim como bem jurdico supra individual, de cunho
institucional. Direito penal econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 408.
148

O complexo de normas de Direito penal econmico, dessa forma, coleciona
importantes exemplos de expanso do direito nacional, desde a incorporao de condutas
de controle administrativo ao rol de delitos at a criao de novos tipos
437
. Dentre eles, a
lei n 8.137/90, principal lei de proteo da ordem econmica e tributria, ao regular as
condutas ilcitas de natureza tributria (declarao e supresso de tributos, nos artigos 1,
2, e 3), e atentados livre concorrncia de mercado (nos artigos 4 a 6)
438
.
Muitas das condutas reguladas na proteo da concorrncia, no corpo da
mencionada lei, poderiam ser excludas da tutela penal mediante a interveno econmica
ou administrativa mais severa. Esta , em alguma medida, a operao realizada pela Lei n.
12.529/2011, que redefine o sistema de defesa da concorrncia (Lei do super CADE). A
lei, contudo, antes de descriminalizar, estrutura um sistema paralelo de penas e sanes
administrativas.
A opo adotada no Projeto do Cdigo Penal foi intermediria, na medida em que
descriminalizou as condutas de manipulao de preos (limitando-as jurisdio civil), e
manteve (provisoriamente no art. 373
439
), a tipificao de condutas como o controle
regional ou de fornecedores.
A soluo adotada pelo Projeto do Cdigo, ainda que no cumpra em absoluto com
um programa de diminuio da interveno penal em setores que podem ser bem regulados
por normas administrativas ou civis, representa um sinal de que pode ser possvel, na
legislao brasileira, a incorporao de solues alternativas, pautadas pelo princpio da
subsidiariedade.
O novo tratamento sugerido para os delitos concorrenciais, nesse sentido, acerca-se
da proposta da Escola de Frankfurt, no sentido de reduzir as condutas econmicas onde
seja prevista a interveno penal. A Lei do super CADE, tambm, aproxima-se do

437
El nuevo Derecho penal se realiza sobre todo en la Parte especial, y a travs de una legislacin penal
especial, de la que proceden tambin los ejemplos ms discutibles HASSEMER, Winfried. MUOZ
CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1995,
p. 17.
438
As penas previstas na Lei n 4.729/65 que primeiramente tratou do delito de sonegao fiscal no Brasil
foram ampliadas, e novos tipos criados, sendo alguns inseridos no Cdigo Penal. Cf.PRADO, op. cit., p. 406.
439
O projeto do novo cdigo penal, na exposio de motivos, menciona que mantm as condutas previstas na
Lei n. 8.137/90, porm reduz o nmero de condutas e tipos penais na transposio para o corpo do Cdigo.
Prev o art. 373: Formar acordo, convnio, ajuste ou aliana entre ofertantes visando:
I fixao artificial de preos ou quantidades vendidas ou produzidas; II ao controle regionalizado do
mercado por empresa ou grupo de empresas; ou III ao controle, em detrimento da concorrncia, de
rede de distribuio ou de fornecedores: Pena priso, de dois a cinco anos.
149

Direito de interveno, ao estruturar um sistema preventivo tcnico, amparado por sanes
administrativas importantes, de capacidade dissuasria.
Somente no se coadunam em absoluto com a teoria de Hassemer, na medida em
que segue tutelando bens jurdicos coletivos (a livre concorrncia) e no operam a
descriminalizao completa das condutas que tutelam (no caso da lei especial).
Os delitos contra o sistema financeiro nacional, previstos na Lei n 7.492/ 84 e
9.613/98 tambm podem ser elencados como exemplos do acrscimo de tipos penais, ou de
reforma de legislao anterior, fornecendo maior rigor e detalhamento de condutas.
Referida lei descreveu as fraudes contra o sistema financeiro nacional, e teve seu campo de
aplicao bastante ampliado a partir da Emenda Constitucional 40, de 2003, que aumentou
as possibilidades de participao de entidades financeiras, inclusive estrangeiras, no
pas
440
.
Assim, na mesma esteira dos delitos contra a ordem econmica, a lei dos crimes
contra o sistema financeiro representante importante da tendncia expansiva
441
no Direito
penal brasileiro, tendo em vista a incorporao de diversas condutas especficas do meio
empresarial. Muitos dos tipos penais descritos na Lei n. 7492/84 foram reproduzidos e
ampliados no Projeto de Cdigo penal (como a gesto fraudulenta, divulgao de
informao falsa). O tipo de gesto fraudulenta, por exemplo, foi decomposto em quatro
diferentes condutas no projeto de Cdigo, com a respectiva gradao de pena
442
.
O Projeto, inclusive, dedica grande parte do conjunto de tipos penais para a
definio de condutas contra a ordem econmica, reproduzindo a criminalizao de atos
que, na esteira da proposta de Hassemer, poderiam restar excludos da tutela penal, como
o caso da previso do artigos 358 (captao ilegal de recursos), 360 (omisso de
informao obrigatria), 368 (administrao infiel). Tais condutas encontrariam respaldo

440
Cf. PRADO, op. cit., p. 212.
441
Conforme GRACIA MARTN, na rea do Direito penal econmico onde se verifica o maior acrscimo
de tipos penais, tendo em vista ser este ramo um dos principais setores caractersticos do Direito penal
moderno. Estudios de derecho penal. Lima: Idemsa, 2004, p. 725.
442
Conforme a nota explicativa da Comisso de reforma do Cdigo Penal, so quatro as condutas de gesto
fraudulenta descritas: A primeira, comea com o ato fraudulento, sem necessidade de qualquer resultado
ulterior; a segunda, traz a habitualidade; a seguir, vem o prejuzo a terceiros e, por fim, a interveno ou
quebra da instituio financeira. Cada uma destas condutas traz um limite de pena considerado adequado
para sua gravidade relativa. Disponvel em: http://s.conjur.com.br/dl/anteprojeto-codigo-penal.pdf. Acesso
em 12.08.2012.
150

em sanes administrativas e, eventualmente, na previso de sanes graves intermedirias
entre o Direito penal e o administrativo.
Por outro lado, a revogao da Lei n 8.176/91
443
(crimes contra a ordem
econmica e contra sistema de estoque de combustveis) pelo projeto do Cdigo Penal,
confirma o que foi acima exposto, sobre a tendncia, neste projeto, em remeter ao Direito
tributrio e administrativo uma parcela muito especfica das transaes econmicas do
pas. As condutas nela descritas
444
, seguindo-se o modelo proposto por Hassemer, podem
efetivamente integrar um sistema de preveno tcnica (ou orgnica) ou inserirem-se em
um regime sancionador paralelo, como o administrativo, uma vez que se referem a um
setor altamente regulado.
A no insero de algumas condutas da legislao extravagante no Projeto do
Cdigo penal no significa, em absoluto, que o Brasil represente uma exceo no contexto
mundial de expanso do Direito penal, uma vez que a retirada de determinados delitos do
conjunto de condutas proibidas foi compensada pela incluso de outras, tais como o
bullying (definido como intimidao vexatria no art. 147), o stalking (perseguio
obsessiva), bem como condutas anteriormente previstas no Estatuto do Torcedor (Lei n.
0.671/03), como tumulto, alterao de resultado de partida desportiva, e cambismo. Estas
duas ltimas, inclusive, de duvidosa legitimidade no conjunto de normas selecionadas para
permanecerem sob a regulao penal.
Uma das recentes alteraes legislativas de sentido criminalizador a Lei n
12.683/2012, de combate lavagem de dinheiro, que alterou a Lei n 9.613/98
445
. A nova
norma alterou sensivelmente o rol de condutas antecedentes do delito de lavagem de

443
PRADO, op. cit., p. 77-79.
444
Art. 1 Constitui crime contra a ordem econmica: I - adquirir, distribuir e revender derivados de petrleo,
gs natural e suas fraes recuperveis, lcool etlico, hidratado carburante e demais combustveis lquidos
carburantes, em desacordo com as normas estabelecidas na forma da lei; II - usar gs liqefeito de petrleo
em motores de qualquer espcie, saunas, caldeiras e aquecimento de piscinas, ou para fins automotivos, em
desacordo com as normas estabelecidas na forma da lei. Pena: deteno de um a cinco anos. Art. 2 Constitui
crime contra o patrimnio, na modalidade de usurpaco, produzir bens ou explorar matria-prima
pertencentes Unio, sem autorizao legal ou em desacordo com as obrigaes impostas pelo ttulo
autorizativo. Pena: deteno, de um a cinco anos e multa. 1 Incorre na mesma pena aquele que, sem
autorizao legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos ou
matria-prima, obtidos na forma prevista no caput deste artigo.
445
valido notar que nesta lei podemos tambm identificar a dupla tendncia das transformaes
contemporneas do Direito penal, pois ao mesmo tempo em que cria novos delitos permite a diminuio da
pena (ou absolutamente nenhuma pena) para os casos em que houver delao premiada. (art. 1, 5)
151

dinheiro, estabelecendo os mesmos marcos inferiores e superiores de pena para o traficante
que lava o dinheiro e para organizadores de rifas que dissimulam a origem do dinheiro
446
.
Os marcos da Lei de lavagem de dinheiro, hoje, figuram-se no conjunto das leis
mais abrangentes do mundo ocidental no combate a este tipo de delito
447
, pois alm da
exagerada abrangncia da nova lei, ampliou o rol de profissionais considerados sensveis
atividade de lavagem, prevendo deveres de informao, quando se tratar de operaes
suspeitas elencadas pelo COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras).
Como observaremos em captulo especfico, este ltimo aspecto da lei nos
particularmente interessante, tendo em vista que o legislador preferiu estabelecer sanes
administrativas aos profissionais listados, tornando a Lei de lavagem de dinheiro um
exemplo interessante de integrao de reas sancionadoras para o combate desta atividade
delitiva. Nesse sentido, particularmente, a opo pelas sanes de advertncia, multa,
inabilitao temporria ou suspenso da autorizao para o exerccio do cargo (art. 12), nos
parecem alentadoras dentro do contexto altamente repressivo da lei, e so um indcio de
que condutas de lesividade reduzida podem ser mantidas em um sistema sancionador
paralelo ao Direito penal, garantindo-se a ampla defesa e o contraditrio (art. 13).
A represso lavagem de dinheiro insere-se no conjunto de esforos internacionais
no combate criminalidade organizada. Silva Snchez aponta o combate a este tipo de
atividade delitiva como caracterstica da expanso penal, figurando como um setor
privilegiado para a implementao das demandas de uma sociedade coagida pelos riscos e
insegurana
448
. O crime organizado tambm uma constante fonte impulsionadora de
reformas processuais no Brasil, mobilizando o legislador a editar reformas tambm nos
setores de delinquncia de fundo econmico (como apontado na mencionada Lei de
lavagem de dinheiro).
A lei de combate ao crime organizado, n 9.034/95, introduz no Brasil novos meios
investigatrios e de prova quando houver indcios de que as aes sejam praticadas de
forma organizada, de que os delitos sejam cometidos de forma sistematizada,
transnacional, e seguindo os parmetros estabelecidos pela Conveno das Naes Unidas

446
BOTTINI, Pierpaolo Cruz; ESTELLITA, Helosa. Alteraes na legislao de combate lavagem de
dinheiro: primeiras impresses. Boletim IBCCRIM. So Paulo: IBCCRIM, ano 20, 2012, n. 237, p. 02.
447
Segue os moldes da legislao espanhola, que uma das mais abrangentes. Cf. BLANCO CORDERO,
Isidoro. El delito de blanqueo de capitales. Navarra: Aranzadi, 2012.
448
SILVA SNCHEZ, Jess-Maria. La expansin del derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2008., p. 115
152

Contra o Crime Organizado Transnacional, conhecido como Tratado de Palermo, do qual o
Brasil se tornaria signatrio
449
no ano 2000
450
.
A previso de normas para o combate de organizaes criminosas tambm
inserida no Projeto de Cdigo Penal, onde a expresso dividida em dois tipos: por
associao criminosa, transmitindo a ideia de que se exige estabilidade e permanncia, e
organizao criminosa, com o sentido de representar as estruturas organizadas,
permanentes, onde haja hierarquia e diviso de poderes. O delito inserido no conjunto de
crimes contra a paz pblica
451
. No texto de introduo aos artigos mencionados, o
legislador menciona a necessidade de adequao do Brasil aos ditames do Tratado das
Naes Unidas para o combate criminalidade organizada (Tratado de Palermo).
Faz parte ainda dos esforos de combate criminalidade organizada no pas a
tipificao da corrupo praticada por funcionrios pblicos estrangeiros, ainda no bojo
dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no Tratado de Palermo.
Anteriormente prevista no projeto de lei n 6.826/2010, e agora inserida no art. 276 do
Projeto de Cdigo Penal, a norma tem como objetivo criminalizar a corrupo praticada
por pessoas fsicas ou jurdicas contra a administrao pblica nacional ou estrangeira.
452
.
A tipificao referida decorre dos mandados de criminalizao presentes em outros
tratados internacionais assinados pelo Brasil como, por exemplo, a Conveno sobre o

449
O tratado foi ratificado pelo Brasil pelo Decreto n 5.015/04.
450
Cabe ressaltar, no sentido desta critica, que pases como Alemanha e Portugal, seguindo as mesmas
orientaes internacionais de combate corrupo e lavagem de dinheiro, no incluram tais condutas no
rol de ilcitos penal, e preferiram remet-las ao regulamento do direito de contra ordenao, espcie de direito
administrativo sancionador manejado por estes pases, e nem por isso sua opo foi considerada menos
relevante ou eficiente pelos rgos internacionais responsveis por fiscalizar a implementao dos tratados.
451
A descrio tpica dos artigos : Associao criminosa Art. 255. Associarem-se trs ou mais pessoas, de
forma estvel e permanente, para o fim especfico de cometer crimes: Pena - priso, de um a trs anos, sem
prejuzo das penas relativas aos crimes cometidos pela associao criminosa. Pargrafo nico. A pena
aumenta-se at a metade se a associao armada. Organizao Criminosa Art. 256. Organizarem-se trs
ou mais pessoas, de forma estvel e permanente, para o fim especfico de cometer crimes cuja pena mxima
seja igual ou superior a quatro anos, mediante estrutura organizada e diviso de tarefas, com hierarquia
definida e visando a auferir vantagem ilcita de qualquer natureza: Pena priso, de trs a dez anos, sem
prejuzo das penas relativas aos crimes cometidos pela organizao criminosa.1 A pena aumenta-se at a
metade se a organizao criminosa armada, se um ou mais de seus membros integra a administrao
pblica, ou se os crimes visados pela organizao tiverem carter transnacional.
452
Cf. LUZ, Yuri Corra da. O combate corrupo entre o Direito penal e direito administrativo
sancionador. In Revista Brasileira de Cincias Criminais, n 89, vol 19, pp. 429-470.
153

Combate Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros
453
, que se traduziu na Lei n
10.467/02
454
.
Nesse quesito, todavia, verificamos que o Direito penal sofre constantes reformas,
o principal recurso de que lana mo o legislador para dissuadir a prtica da corrupo,
sem a estruturao de um sistema regras administrativas ou normas internas ao servio
pblico capazes de dificultar esta atividade. Como teremos oportunidade de observar, em
apartado prprio, a Lei de improbidade administrativa pouco integrada ao sistema penal,
e sua abordagem tambm exclusivamente sancionatria, sendo que em alguns casos
chega a representar dupla punio pelos mesmos fatos.
Um aditivo ao Tratado de Palermo tambm seria ratificado e implementado pelo
Brasil, relativo preveno, represso e punio do trfico de pessoas, que resultou na
depurao de artigos do Cdigo Penal, ampliando o rol de condutas incriminadas, de
acordo com as recomendaes das Naes Unidas. O trfico de pessoas (para fins de
explorao sexual ou do trabalho) j pode ser considerado relevante no Brasil
455
, e
possvel crer que o contexto econmico atual poder gerar maior presso sobre as
fronteiras brasileiras, que venham a repercutir no Direito penal
456
, como ocorre nos pases
economicamente mais desenvolvidos.
Novos tipos penais foram desenhados para o combate ao trfico de pessoas, de
acordo com a finalidade que se d a esta atividade: explorao sexual (arts. 231 e 231-A
457
)
ou trabalho escravo
458
. Estas condutas foram reunidas em um s artigo (469) no Projeto de
Reforma do Cdigo Penal.

453
Ratificado no Brasil pelo Decreto n 3.678/00.
454
Cf. COSTA JR., Paulo Jos e PAGLIARO, Antnio. Dos crimes contra a Administrao Pblica. So
Paulo: Malheiros, 1997, p. 27.
455
Conforme comprovam os dados apresentados na obra coletiva Trfico de pessoas, com a reunio de
diversos dados sobre o crescente fenmeno de trafico para fins de explorao do trabalho na cidade de So
Paulo. Cf. MARZAGO JR, Laerte (Org.). Trfico de pessoas So Paulo: Quartier Latin, 2010.
456
Sem desconsiderar o tratamento penal j dado ao trafico (internacional e interno) de pessoas para fins de
explorao sexual ou de trabalho, nos referimos aqui penalizao da infrao de condutas administrativas,
como a falta de registro no pas, ou a permanncia ilegal, como parece ser a tendncia dos pases europeus.
Cf. CANCIO MELI, Manuel e GMEZ, Mario. El Derecho penal espaol ante la inmigracin: un estudio
poltico-criminal. In: BACIGALUPO, Silvina e CANCIO MELI, Manuel. (Orgs.). Derecho Penal y
poltica transnacional; Barcelona: Atelier, 2005, pp. 343-416.
457
De acordo com as alteraes promovidas no Cdigo Penal pela Lei n 12.015, que juntamente com a Lei
n 11.106 reformou o antigo captulo Dos crimes contra os costumes.
458
QUEIJO, Maria Elizabete; RASSI, Joo Daniel. Trfico internacional de pessoas e o tribunal penal
internacional. In: MARZAGO, Laerte (Org.)Trfico de pessoas...cit., p. 243.
154

No mesmo contexto dos delitos de trfico de pessoas encontra-se o debate sobre a
criminalizao dos movimentos migratrios. Silva Snchez aduz que a mobilidade de
pessoas promovida pela globalizao, principalmente pela intensidade dos fluxos
migratrios, um fator crimingeno, pois o choque cultural, atomizao e integrao so
eminentemente conflitivos
459
. A imigrao tambm indicada por Hassemer como o
principal fator da eroso normativa
460
(ou desorientao normativa) da sociedade atual
ao observar que atravs dela introduzem-se novos padres culturais e sociais, ou seja, a
reduo das expectativas normativas, que invoca o Estado a tentar proteger normas que
ameaam enfraquecer-se.
O controle da imigrao clandestina atravs do Direito penal uma constante e,
ainda que este seja um fenmeno eminentemente europeu, a crise econmica nos pases
capitalistas desenvolvidos tende a redirecionar os fluxos migratrios, no sendo de todo
irreal apontarmos para a possibilidade de que, em breve, este seja um tema de ateno
tambm do legislador nacional.
interessante notar, no entanto, que o que se busca proteger com tais normas no
so os direitos fundamentais dos imigrantes
461
, mas o controle do Estado sobre a
imigrao. Assim, no se trata de uma legislao abrangente, de proteo s pessoas
traficadas como vtimas do crime organizado a partir da elaborao de polticas sociais
e de legislao protetiva no mbito civil, administrativo ou do trabalho.
O que se verifica, ao contrrio, uma opo legislativa precipuamente punitivista,
de recurso quase exclusivo ao Direito penal, que repassa para este setor todas as
incumbncias de preveno deste fenmeno
462
. Esta uma rea importante de atuao do

459
La expansincit., p.116
460
El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et
al. Criminalidad, evolucin del derecho penal y crtica al derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del
Puerto, 2009, p. 21.
461
Esta a doutrina maioritria na Espanha, pas que somente alterou a imigrao clandestina como delito
contra os direitos dos trabalhadores em 2010, na reforma empregada pela lei n 5/2010. Ainda assim, o
consenso de se trata de um delito contra a ordem publica ou contra a segurana nacional. Cf. HORTAL
IBARRA, Juan Carlos. A vueltas sobre el bien jurdico-penal protegido en los mal llamados Delitos contra
los derechos de los ciudadanos extranjeros. In: MIR PUIG, Santiago; CORCOY BIDASOLO, Mirentxu.
(Orgs.). Poltica criminal y reforma penal. Madrid: Edisofer, 2007, pp. 463-504). Tambm ESTIARTE,
Carolina, afirma que a legislao espanhola dedica apenas un lacnico artculo a la proteccin y asistencia a
las vctimas de este delito. El delito de trata de seres humanos, una incriminacin dictada desde el Derecho
Internacional. Navarra: Thomson Reuters, 2011, p. 167).
462
Como informa Carolina ESTIARTE, en el seno de la Unin Europea, el enfoque ha sido puramente
criminocntrico, circunscribiendo las medidas a adoptar prcticamente a la mera incriminacin de las
conducta delictivas. Op. cit., p. 166.
155

Direito administrativo sancionador, e que bem poderia integrar os mecanismos de
preveno tcnica compostos por Hassemer para a excluso do Direito penal do controle
desta atividade.
O recorrido que fazemos por estas leis e pelos Tratados assinados pelo Brasil nos
ltimos anos, e que se traduziram em novos artigos dentro do Projeto de reforma do
Cdigo Penal, tem como objetivo indicar o processo acelerado de expanso penal pelo qual
passa a legislao nacional, especialmente impulsionada por compromissos externos
assumidos pelo pas nas duas ltimas dcadas. Estas leis (ou artigos, se aprovado o Projeto
de Reforma) podem representar um exemplo da incorporao, no pas, da lgica
criminalizante transnacional, o que tambm reflete o carter internacional da expanso do
Direito penal, impulsionado pela tentativa de combate criminalidade entre fronteiras.
Contudo, muito interessante observar que os tratados internacionais, na grande
maioria dos temas, exigem a atuao efetiva dos pases no combate conduta objeto do
tratado, e sua represso por parte dos Estados signatrios. O que os tratados no exigem,
entretanto, que esta represso seja por via exclusivamente penal, especialmente no
tocante aos delitos econmicos
463
. A opo pelo Direito penal continua sendo feita pelos
legisladores nacionais, como se fora uma demonstrao pblica de que se est levando a
srio o tema em questo, sem que antes se tenham exaurido os regulamentos no penais,
especialmente o administrativo.
A expanso do Direito penal, nesse sentido, parece pretender-se justificada por um
elemento que em realidade no pode faz-lo, ou seja, ao atribuir-se presso internacional
pelo amparo de certas condutas a causa da expanso, deixa-se de considerar alternativas
razoveis de tutela fora do recurso pena restritiva de liberdade.
O legislador brasileiro, contudo, no atua isolado ao incorporar novas condutas ao
Direito penal pela simples transposio de diretivas ou tratados internacionais. Ele segue
uma tendncia internacional, que se verifica tanto em pases latino-americanos, quanto
entre os integrantes da Unio Europeia, onde muitos ordenamentos se veem ampliados sem

463
Conforme ressalta Iigo Ortiz, por exemplo, a nica justificativa do legislador espanhol para agravar as
penas de todos os delitos contra a administrao publica em uma reforma praticada ao longo dos anos 2003 e
2010 foi a adequao normativa europeia de combate corrupo. Cf. ORTIZ DE URBINA, Iigo. Delitos
contra la adminstracin pblica. La reforma del cohecho por la lo 5/2010:contexto y contenido. Barcelona:
Universidad Pompeu Fabra, mimeo.
156

que haja uma justificativa criminolgica nacional, to somente em virtude do ajuste s
exigncias internacionais (a chamada europeizao do Direito penal)
464
.
3.2.1 reas de presso sobre o Direito penal

So inabarcveis, dentro das propostas desta investigao, todas as diferentes reas
de presso e demanda pelo Direito penal, por isso o que propomos aqui somente uma
indicao, em traos largos, dos principais contextos sociais para onde se dirige o aumento
de tipos penais, bem como aqueles contextos que encontram uma regulao administrativa
que segue esta mesma tendncia, com especial nfase no ordenamento brasileiro.
Alm do debate acerca da criminalizao impulsionada pelos compromissos
internacionais, outro dos mbitos que pressionam o legislador por um tratamento mais
rigoroso por via da pena a violncia domstica
465
, sem que sejam fortalecidos ou
implementados novos recursos preventivos em outras reas jurdicas, como a legislao
civil. A identificao de uma especial vulnerabilidade da mulher no contexto de agresses
perpetradas em mbito domstico, junto repetio de padres de comportamento
machista por parte dos companheiros afetivos, tem exigido constantemente maior ateno
do legislador, no sentido de conferir especial proteo a este grupo de vitimas.
No Brasil, a edio da lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) representa um
importante sinal da tendncia acolhida pela legislao brasileira
466
, de conferir um
tratamento apartado para este tipo de criminalidade, com a criao de tipos especiais para
que agresses cometidas no contexto familiar tenham um tratamento mais severo do que o

464
Cf., por exemplo, SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Los principios inspiradores de las propuestas de un
derecho penal europeo, una aproximacin critica. In: Revista penal, n 13, 2004, p. 139, onde comenta que os
delitos de insider trading e lavagem de dinheiro so os principais exemplos de um Direito penal europeizado,
de cooperao internacional entre os membros. Sanchez fala de uma lei penal em branco inversa, segundo
a qual o agente supra nacional determina a conduta punvel, e o fundamento e ncleo de sua proibio,
remetendo ao legislador nacional os detalhes da redao dos tipos.
465
Se parte de la idea de que las vctimas vulnerables sufren un plus de lesividad que necesariamente ha de
tener su contrapeso en un plus de atencin y/o proteccin por parte de las autoridades publicas y de ah que la
lucha contra la violencia de genero se haya erigido en uno de los mbitos de actuacin preferente tanto en el
mbito nacional como interno. (SANZ HERMIDA, Agata. Vctimas de violencia de gnero:el
reconocimiento y proteccin de sus derechos. In: FERNANDEZ, Mara Lameiras; CANLE, Ins Iglesias
(Orgs.). Violencia de gnero: la violencia sexual a debate. Valencia: Tirant lo Blanch, 2011, p. 241.
466
Em contra a adoo de tais medidas, h autores que sustentam sua inconstitucionalidade, por tratar de um
Direito penal de autor, violando o princpio de igualdade. Cf. MOREIRA, Romulo de Andrade. A Lei Maria
da Penha e suas inconstitucionalidades. In: Revista Magister de Direito penal e Processual Penal, n. 19, v. 4,
2007, pp. 67-91.
157

conferido pelos delitos de leses corporais, ameaas, maus-tratos etc. No Projeto de
Reforma do Cdigo Penal esta tendncia amenizada, tendo-se includo a prevalncia de
relaes afetivas ou convivncia domstica como qualificadoras dos delitos de homicdio
(art. 121, 1, I) e leso corporal (art. 129, 6, II).
No mesmo sentido, a proteo s relaes de consumo e ao meio ambiente pode ser
indicada como um exemplo significativo do avano em saltos do Direito penal, em
condutas que, por vezes, visam reforar a eficcia da norma administrativa, antes mesmo
de reforar as prprias estruturas de implementao das outras reas do direito, como o
civil ou administrativo.
467
Refletem um campo frtil de inovaes legislativas e criao de
tipos penais, no restrita realidade brasileira, e relacionada nas leis 8.078/90 e 9.605/98.
Estas leis trazem tambm consigo os casos mais evidentes de tipos penais de precauo e
de proteo de bens jurdicos supra-individuais e identificam com clareza os mais
tradicionais campos de expanso do Direito penal
468
.
Hassemer e Muoz Conde, ao observarem os delitos contra a sade pblica na
legislao espanhola, ressaltam as dificuldades em se diferenciar os simples limites
administrativos das condutas contra a sade dos consumidores e a possibilidade de que se
esteja infringindo o princpio de interveno mnima do Direito penal, elevando simples
infraes administrativas categoria de delito
469
.
A esfera dos crimes contra o consumidor foi objeto de especial ateno do
legislador do Projeto de Reforma do Cdigo penal, tendo sistematizado o conjunto de
delitos previstos na Lei de crimes contra a economia popular (Lei n 1.521/51), Cdigo de
Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90), Lei de regulamentao de imveis urbanos (n
8.245/91) e Estatuto do Torcedor (Lei n 10.671/03).
O Projeto de Reforma por sua vez, destaca-se pelo seu carter altamente
criminalizante no que se refere aos delitos contra o consumidor, sendo a principal rea

467
HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Responsabilidad por el producto en derecho
penalcit., p. 65. Veja-se tambm o exemplo do Projeto de Reforma, que prev no artigo 428 a conduta de
executar servio de alto grau de periculosidade contrariando determinao de autoridade competente.
468
Conforme menciona Pierpaolo Cruz BOTTINI: O perigo abstrato representa o sntoma mais ntido da
expanso do direito penal, na nsia por fazer frente aos temores que acompanham o desenvolvimento
cientfico e econmico da atualidade. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do
risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 126.
469
HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Responsabilidad por el producto en derecho
penalcit., p. 58.
158

onde no se operaram redues normativas ou excluso de tipos penais
470
. O projeto
mantm um rol extenso de delitos de perigo abstrato na legislao nacional, como o caso
dos artigos 427 (omitir sinalizao da periculosidade do produto), 428 (executar servios
de alta periculosidade contrariando determinao de autoridade competente), dentre outros,
reproduzindo a tendncia da legislao anterior, de erigir categoria de delito uma grande
quantidade de comportamentos que, a rigor, no deveriam passar de meras infraes
administrativas
471
.
Esta tendncia tambm seguida na tutela dos delitos contra o meio ambiente, setor
de constante demanda de novos tipos, centrada na discusso sobre os riscos das atividades
industriais e tecnolgicas, representante do principal setor de expanso do Direito penal e
de tutela de bens jurdicos supra individuais
472
. Os delitos contra o meio-ambiente foram
reproduzidos praticamente em sua integralidade no Projeto do Cdigo Penal
473
.
Proteo penal do consumidor, e do meio ambiente, figuram como os setores mais
sensveis possibilidade de implementao do Direito de Interveno, uma vez que
representam condutas, em sua maioria, cometidas por pessoas jurdicas, no contexto do
Direito penal de empresa
474
, de difcil comprovao pelos mecanismos tradicionais do
processo penal (relao de causalidade e aplicao temporal e territorial da norma). Sendo
assim, conforme a proposta de Hassemer, grande parte dos delitos transportados para o
Projeto de Reforma poderiam haver sido excludos do conjunto de normas penais,

470
Esta crtica ressaltada por Luis GRECO, que afirma que, no tocante aos delitos contra o consumidor, o
legislador do Projeto de Reforma do CP deixou-se levar por demandas populares, oriundas de uma classe
mdia mais preocupada com o cambismo, as relaes de consumo e o mau trato aos animais do que com o
tempo que um cidado permanece preso, ou com a descriminalizao do porte de drogas para uso prprio.
Nestes termos, o autor critica o populismo demaggico do Projeto. Cf. Princpios fundamentais e tipo no
novo projeto de cdigo penal (projeto de lei 236/2012 do senado federal). In: Revista Liberdades - Especial:
Reforma do Cdigo penal. So Paulo: Ibccrim, 2012, p. 41 - Disponvel em
http://www.ibccrim.org.br/novo/revista_liberdades_indice/13-Revista-Liberdades-Especial---Reforma-do-
Codigo-Penal---Setembro-de-2012. Consulta em 15.10.2012.
471
PRADO, Lus Regis. Direito penal econmico...cit., p. 98.
472
Dada a complexidade do tratamento do tema em questo a tutela penal do meio ambiente restringimo-
nos aqui simples meno ao tratamento normativo do Projeto de Cdigo Penal, tendo em vista de que os
esforos para contextualizar com propriedade a discusso neste mbito demandaria esforos que fogem aos
objetivos deste trabalho.
473
Conforme o texto de introduo ao captulo dos delitos contra o meio ambiente: Tal o amadurecimento
legislativo a esse respeito que a Comisso entendeu de mant-lo na sua quase integralidade, seja pela
qualidade, profundidade e mesmo pela tcnica legislativa adotada, apenas adequando algumas sanes
e pequenas modificaes nas condutas definidas ao que os novos tempos passaram a exigir, com destaque
para os crimes contra os animais, merecedores, aqui, no texto proposto, de uma nova e rigorosa
criminalizao.
474
Como critica SILVA SNCHEZ, se trata de una legislacin de la vctima para proteger sus intereses
financieros. Los principios inspiradores cit.,p. 144.
159

restringindo-se o recurso pena no caso comprovado de danos, ou de criao de perigo
concreto aos bens jurdicos protegidos
475
.
Nesta rea, independentemente da contenda capitaneada por Hassemer sobre a
ilegitimidade dos delitos contra as relaes de consumo por protegerem bens jurdicos
coletivos, o ponto principal de anlise aqui se centra no princpio de subsidiariedade,
diante da possibilidade de que muitas das condutas tuteladas neste captulo do Projeto de
Reforma sejam adequadamente protegidas pelo Direito administrativo sancionador,
especialmente aquelas que sirvam exclusivamente de reforo norma administrativa,
utilizando-se do recurso simblico pena restritiva de liberdade.

3.2.2 Alternativas expanso

A criminalidade organizada, conforme aponta Hassemer, um dos principais
mbitos no qual o Direito penal, isoladamente, no ser capaz de fazer frente
complexidade das atividades que compe este tipo de organizao. O crime organizado
no somente uma associao bem estruturada, internacional. , tambm, o resultado de
um sistema institucional complexo, que se v paralisado pela criminalidade, e envolve
diversos rgos estatais, como a Magistratura, Poder legislativo, Ministrio Pblico bem
como a corrupo poltica
476
.
Nesse sentido, entendemos que o tratamento exclusivamente penal que se d aos
delitos comentados acima (crime organizado, corrupo, trfico de pessoas, lavagem de
dinheiro) ineficiente. Tem muito a contribuir uma estratgia de anlise pormenorizada
das possibilidades de preveno tcnica, nos moldes do que prope Hassemer, no contexto
das estratgias personalizadas de combate ao delito, e tambm das possibilidades de
represso administrativa de determinadas condutas.

475
CORCOY BIDASOLO, Mirentxu; Proteccin penal del medio ambiente: legitimidad y alcance.
Competencia penal y administrativa en materia de medio ambiente. In: CORCOY BIDASOLO, Mirentxu
(Org.). Derecho penal de la empresa. Navarra: Universidad de Navarra, 2002, p. 613.
476
Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol. 2, n. 8,
1994, p. 8.
160

No tocante ao delito de corrupo, poderiam ser adotadas medidas e sanes
administrativas preventivas, como se optou na lei de Lavagem de dinheiro, do mesmo
modo que no combate ao trfico de pessoas poderia-se restringir o recurso sano penal
por meio da intensificao de medidas administrativas, como o controle de fronteiras, de
emisso de documentos, e a colaborao entre servios de inteligncia.
Hassemer sugere medidas fora do Direito penal para diminuir a corrupo, tais
como o estmulo discusso sobre o problema dentro das instituies pblicas,
aperfeioamento dos sistemas de denncia, treinamento e traslado de funcionrios,
separao entre planejamento, execuo e superviso de projetos, agentes idneos e
independentes de investigao e, especialmente, um sistema judicirio independente
politicamente
477
.
Faz-se necessria por parte do legislador brasileiro, tambm, uma posio crtica
quanto incorporao de normas internacionais, atentando-se realidade da criminalidade
no pas e, especialmente, para a possibilidade de controle de determinadas atividades por
outras reas do Direito. Crtica merece ser tecida, nesse sentido, criminalizao de
determinadas atividades, somente para adequar nossa legislao ao contedo de Tratados
internacionais
478
, sem que sequer se faa referncia, na justificativa do tipo legal,
demanda efetiva de tipificao no pas.
Entendemos que o mesmo aplicvel, por exemplo, tipificao dos delitos de
terrorismo nos moldes dos mandados de criminalizao internacionais, quando a realidade
do pas aponta para a maior adequao da tutela de condutas criminosas decorrentes de
polticas autoritrias, e no do confronto tnico ou religioso que motivou a sano dos
tratados internacionais. Muito mais adequada realidade brasileira a criminalizao do
emprego de tortura por agentes do Estado, ou das milcias policiais, estas sim condutas que
no se vero avalizadas por normativas europeias (via Organizao das Naes Unidas),
dada a peculiaridade especialmente deste ltimo delito no contexto brasileiro e latino-

477
HASSEMER, Winfried. Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz
contra la corrupcin. In: Revista Pena y Estado, vol. 1, n.1, 1995, p. 152.
478
Consta do texto do Projeto de Reforma do Cdigo Penal: A tipificao do crime de organizao
criminosa era uma exigncia imposta a qualquer reforma do sistema penal, ante o compromisso
internacional assumido pelo Estado brasileiro aps aprovao pelo Congresso Nacional, por intermdio
do Decreto-legislativo n. 231, de 29 de maio de 2003, do texto da Conveno das Naes Unidas contra
o Crime Organizado Transnacional, promulgado pelo Presidente da Repblica com a edio do Decreto
n. 5015, de 12 de maro de 2004 (Projeto de Reforma do Cdigo Penal, p. 357).
161

americano. Trata-se de uma expanso formal, pouco refletida em anlises criminolgicas
sobre a realidade nacional.
Nesse sentido, o direito comparado, especialmente no mbito europeu, no tem
mais a funo de conhecer sistemas de outros pases por interesse dogmtico, para basear
crticas ou reformas legislativas, e adquire um carter criminalizante, como base para a
construo de um Direito penal uniformizado e harmnico no combate criminalidade
entre fronteiras
479
.
Sem a pretenso de aportar algo novo ou exaustivo sobre as modalidades de
expanso do Direito penal, a anlise acima demonstra-nos indcios slidos de que o
processo de expanso deste setor no fruto de um debate acadmico (impulsionado por
Silva Snchez ou Hassemer), mas encontra seus fundamentos em alteraes da realidade
do Direito penal contemporneo. Esta amostra, assim, tambm pode indicar que a
incriminao de novas condutas pelo Brasil pode ser identificada tambm como uma
tendncia internacional de ampliao das reas de interveno do Direito penal, o que nos
permite debater mais livremente com as crticas e construes da doutrina estrangeira sobre
este tema.
Assim, a despeito da necessidade de comprovao emprica da efetiva expanso do
Direito penal, um ponto central que pode ser observado a partir deste fenmeno a clara
opo, seja ela legislativa, ou de poltica criminal, pela criminalizao para fazer frente aos
fenmenos sociais contemporneos.
3.2 A expanso como disperso dos limites dogmticos

Mais alm do aumento do nmero de leis ou do incremento das penas, possvel
observarmos que a expanso do Direito penal se reproduz ou se reflete tambm a partir
de um novo modo de aplicar, criar e interpretar o Direito penal. Pois a expanso do nmero
de condutas tuteladas pelo Direito penal exige um esforo doutrinrio significativo, a fim
de poder conciliar a aplicao prtica do processo e da pena de novos delitos com os
elementos de teoria geral do Direito penal.

479
DONINI, Mssimo. El Derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 377.
162

A concepo sistemtica destes elementos desafiada pela proliferao de leis cuja
aplicao demanda interpretaes muitas vezes inditas para a teoria do delito
480
. Assim,
cremos ser possvel observar uma transformao na teoria do delito que subjaz o acrscimo
legislativo
481
.
Hassemer tambm aponta para o fato de que a modernizao do Direito penal um
fenmeno universal (de poltica-criminal, dogmtica e prtica), e no somente
legislativo
482
. Desse modo, observamos que possvel identificar o acrscimo das leis
acima mencionadas, acompanhado de uma modificao das regras de imputao da parte
geral do Direito penal, consistente na ampliao do espao de abrangncia do tipo penal, e
especialmente, do nmero de sujeitos punveis.
O papel do bem jurdico como limitador da interveno do Estado sobre os
cidados tambm posto em cheque, no somente pelas tendncias recentes na legislao
penal, como tambm dentro de algumas modernas concepes de Direito penal (como o
caso de Jakobs, que duvida da capacidade do conceito de bem jurdico para contribuir
significativamente para o desenvolvimento do Direito penal
483
).
Um dos principais eixos do debate acadmico contemporneo desta rea pode ser
resumido na questo acerca da legitimidade e necessidade do Direito penal para perseguir
determinadas condutas, tendo como fundamentos as diversas perspectivas acerca da

480
Um exemplo muito elucidativo do que comentamos a previso de responsabilidade penal das pessoas
jurdicas, seja ela direta ou subsidiaria, que exige inovaes teorias a respeito do conceito de autor e de ao
no Direito penal, e suscita o debate sobre a personalidade das penas, da funo preventiva do Direito penal,
etc. Cf. SHECAIRA, Srgio Salomo. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. So Paulo: Mtodo, 2003.
481
Nesse sentido, de acordo com Carlos Maria Romeo Casabona, a apario de novas formas de risco, de
novas tecnologias, e a elaborao de novos parmetros de normas de cuidado demandam uma resposta ampla
de todo o sistema do Direito penal: Las anteriores reflexiones no slo empujan a repensar las categoras
tradicionales (en particular, teoras de la causalidad, el error, dolo, imprudencia, imputacin objetiva del
resultado e en materia de autora y participacin) as como la comprensin de buena parte de las figuras
comprendidas en la parte especial del Cdigo Penal []. De esta forma se procura una simplificacin de los
nuevos tipos penales, prescindiendo de elementos como la causalidad y con ello, la lesividad efectiva de la
conducta, para ofrecer as nuevas figuras delictivas sobre la potencialidad lesiva del comportamiento para
nuevos bienes jurdicos cada vez ms abstractos. ROMEO CASABONA, Carlos Mara, et al. Informe sobre
los intentos de adaptacin del derecho Penal al desarrollo social y tecnolgico: lneas de investigacin y
conclusiones. In: ARMAZA ARMAZA, EMLIO J. (Org.) La adaptacin del Derecho penal al desarrollo
social y tecnolgico. Granada: Comares, 2010, p. 489.
482
Responsabilidad por el producto cit., p. 121.
483
Cf. HASSEMER, Winfried. Lineamientos de una teora personal del bien jurdico. In: Doctrina penal:
teora y practica en las ciencias penales, vol. 12, n. 45/48, 1989, p. 275-85.
163

capacidade deste de lidar com as demandas por punio (tanto de novas condutas
efetivamente delitivas, quanto pela antecipao administrativa de alguns tipos penais)
484
.
O cenrio que descrevemos acima indicado por Silva Snchez como uma
superposio de trs crises: uma crise imanente ao Direito penal moderno (da prpria
manifestao do Direito penal como tal), crise de legitimidade do Direito penal e de sua
dogmtica, e a crise que a legislao expansiva com um sistema penal em retrocesso.
485

A mencionada crise do Direito penal moderno se reflete na heterogeneidade de
teorias voltadas a abordar as finalidades do Direito penal, e na perda de representatividade
de todas elas no campo cientfico. Teses abolicionistas, ressocializadoras, e garantistas, que
plasmam diferentes posies de poltica criminal acerca dos fins da pena e do Direito
penal, estariam perdendo sua homogeneidade e influncia, e diminuindo seu potencial
restritivo sobre a sobre a elaborao do Direito penal.
Segundo o autor, estaramos diante de um processo de transio no campo
cientifico e na prtica legislativa entre dois modelos de Direito penal (do clssico ao
moderno
486
), sem que ainda tenhamos vislumbrado qual seriam os contornos possveis e
consequncias deste novo modelo
487
.
Para Schnemann, a abundncia de produo terica dos ltimos anos (pela
democratizao do acesso universitrio, pelas facilidades de publicao, ramificao
especializada dos estudos, etc.) resulta em uma formulao muito heterognea do Direito
penal. Fornece ao legislador uma gama ampla de teorias pouco coerentes, permitindo-lhe

484
Cf. GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno de la legitimidad del derecho penal moderno. Mxico
D.F.: Ubijus, 2011.
485
Aproximacin al derecho penal contemporneo. Buenos Aires: B de F, p. 11.
486
Cf. supra, cap. 1.
487
A dificuldade que este momento de transio traz para a teoria do delito ressaltada por Donini: Son
fuertes, pues, las tensiones que se crean, con respecto a los ejemplos clsicos o tradicionales, en la
construccin de las categoras cuya ms apreciada virtud conceptual se convirti en la flexibilidad: a
comenzar por la misma conducta, ya dispersa entre centro de competencia, roles, obligaciones, funciones
originales y transferidas, y transformada en su ncleo de valor a travs de metamorfosis hermenuticas
continuas de la accin en omisin, de la omisin en accin y de la imprudencia en omisin; para proseguir
con las dimensiones probabilsticas de una causalidad que, como es sabido, tiende a simplificarse en
imputacin por incremento del riesgo; en contraposicin a estos aspectos materiales, en la vertiente
subjetiva, se hallan las versiones objetivistas del dolo como riesgo, basado en nuevos parmetros de
representacin, o bien del dolo como suitas y culpa iuris en los delitos de conducta neutra y en los contextos
ms normativizados y necesitados de implementaciones de preceptos extrapenales, hasta las manifestaciones
casi impdicamente impersonales de una imprudencia totalmente despsicologizada y normativizada,
autntico elemento objetivo, cuando no responsabilidad objetiva enmascarada. El derecho penal frente a los
desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 41-42.
164

recorrer, sem uniformidade, que lhe parea mais conveniente diante do caso a regular.
Ressalta, tambm, que o mesmo raciocnio de convenincia feito pela jurisprudncia,
pois esta formulada com o objetivo prtico, tendo em vista a utilidade de determinada
interpretao terica para a resoluo do caso
488
.
No mbito das divergncias doutrinrias est o permanente processo de atualizao
da dogmtica penal e, naturalmente, os diferentes posicionamentos tericos vo-se
plasmando na reinterpretao dos elementos da parte geral do Direito penal. Isso no quer
dizer que o processo de inovao terica do Direito penal contemporneo seja totalmente
instrumentalizado em decorrncia da produo normativa (muitas vezes assistemtica),
mas que o processo de expanso incorporado por uma parcela da doutrina como uma
condio inerente ao seu perfil de sistema aberto
489
.
So introduzidos novos elementos dogmticos de interpretao do delito e se
conferem novas finalidades norma (preveno, organizao, etc.
490
). Os reflexos deste
processo se fazem sentir no somente dentro dos marcos normativos, ou seja, das novas
leis editadas, mas tambm a partir de modificaes (ou atualizaes, para alguns
autores
491
), na prpria forma de pensar o Direito penal, seus limites e finalidades prticas,
se comparamos teoria do Direito penal que se formulava a partir dos anos 1960 e 1970.
3.2.1 Normativizao

No sentido do que vimos apontando acima, podemos identificar como trao
importante da dogmtica penal contempornea a normativizao
492
dos conceitos, a
desmaterializao dos conceitos tradicionais de delito, de imputao, e de relaes de

488
Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot:
Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 49.
489
DEZ RIPOLLS, Jos Luis. La racionalidad de las leyes penales. Madrid: Trotta, 2003.
490
Cf. BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e principio da precauo na sociedade de risco.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007;
491
Cf. POZUELO PREZ, Laura. Notas sobre la denominada expansin del derecho penal: un anlisis al
hilo de los delitos contra la ordenacin del territorio. In: Revista de derecho y proceso penal, n. 15, 2006, p.
167-196.
492
Sintetiza o autor: la idea de normativizacin no puede limitarse a la Parte General, por el contrario, en la
parte Especial por mencionar slo una de las ideas esbozadas -, los delitos contra las personas slo pueden
comprenderse como vulneraciones de derechos, es decir, como la vulneracin del derecho a la vida o del
derecho de propiedad []. Siempre es el derecho el que otorga a los datos del mundo aprehensible por los
sentidos un significado jurdico lo que parece ser un circulo -. Es el concepto de autonoma del Derecho.
JAKOBS, Gnther. Sobre la normativizacin de la dogmtica jurdico-penal. Madrid: Thomsom, Civitas,
2003, p. 42.
165

causalidade, que pode ser indicada como caracterstica de uma vertente do pensamento
funcionalista.
Esta virada provocada pelo funcionalismo na teoria do Direito penal, a princpio,
propicia uma interpretao que se poderia dizer mais segura do Direito penal, menos
subjetiva (ao ultrapassar alguns limites da imputao subjetiva no funcionalismo), e
potencialmente limitadora da atribuio do delito ao acusado, e tambm restritiva
imposio de pena.
A objetividade de imputao buscada pelo funcionalismo exige uma construo
mais normativizada dos tipos penais, buscando padres standard de comportamento,
conhecimento, cuidado, deveres, responsabilidades, risco etc. Sendo assim, haveria um
reposicionamento do elemento subjetivo dos delitos
493
, menos focado no conhecimento
efetivo do autor (e ainda menos nas intenes ou vontades subjetivas), e mais voltado para
as capacidades, deveres de conhecimento, e cognoscibilidade
494
. Por este mtodo, se
dissipam as dificuldades probatrias do elemento volitivo, e diminui o recurso prova
indiciria como indicador da vontade do agente.
possvel indicar, com base nestes pressupostos, que a finalidade precpua desta
redefinio normativa dos conceitos penais dotar o Direito penal de maior previsibilidade
e, assim, permitir uma interpretao restritiva por parte do julgador. Nesse sentido, traria
benefcios em termos de previso geral positiva, uma vez que no incrimina intenes e
vontades, mas define os deveres de agir e omitir, e poderia indicar com mais segurana aos
cidados quais seriam as fronteiras do agir ilcito.
Alguns autores, entretanto, denunciam o excesso de funcionalizao
495
do Direito
penal, especialmente manejado pelos autores da tradio funcionalista que se
convencionou chamar de radical, transformando-o em um instrumento ultra
especializado
496
, que se poderia dizer de difcil captao pelos destinatrios das normas.

493
CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. El delito imprudente, criterios de imputacin del resultado. Buenos
Aires: B de F, 2005.
494
RAGUS Y VALLS, Ramn. La ignorancia deliberada en Derecho penal. Barcelona: Atelier, 2008.
495
MOCCIA, Sergio. De la tutela de vienes a la tutela de funciones: entre ilusiones postmodernas y reflejos
iliberales. In: SILVA SNCHEZ, Jesus Mara (Org.) Poltica criminal y nuevo derecho penal (Libro
homenaje a Claus Roxin). Barcelona: Bosch, 1997, p. 112 y ss.
496
Cf. MUOZ CONDE, Francisco. El derecho penal y la proteccin de los derechos fundamentales a
finales del siglo XX. In: Derechos y libertades: Revista del Instituto Bartolom de Casas, ano 1, n 2, 1993-
1994, pgs. 309-316.
166

Alm desta dificuldade, a normativizao exagerada do Direito penal
497
estaria produzindo
tambm o efeito inverso ao esperado pela doutrina funcionalista, qual seja, a ampliao das
hipteses de punio e imposio de pena, e a transformao do Direito penal, em alguns
casos, em mero reforo da normativa administrativa.
O processo de funcionalizao do Direito penal destacado tambm por Hassemer,
que observa como consequncia deste fenmeno o excessivo recurso aos delitos de perigo
abstrato, o fato de que objetivos de preveno do risco tem superado os objetivos de
resposta leso, especialmente sob a justificativa recorrente da necessidade poltica de
soluo de problemas. A frequncia de uma legislao penal simblica e o aumento de
sanes de cunho pecunirio (confisco de bens, imposio de multas, etc.) tambm so
vistos como caractersticos de um direito penal funcionalizado.
Contudo, o que mais preocupa o autor, neste contexto, a recorrncia de
argumentaes utilitrias de poltica criminal como resposta opinio pblica. E
justamente neste recurso ao respaldo poltico dado pelas demandas dos cidados que
Hassemer e Muoz Conde observam a tendncia de crescente funcionalizao do Direito
penal nas prximas dcadas
498
.
Podemos inferir que esta normativizao tambm uma caracterstica do Direito
penal em expanso
499
. No somente pelas possibilidades que esta funcionalizao abre ao
Direito penal para tratar de leses a bens jurdicos supra-individuais, mas tambm, e
especialmente, por referir-se entrada do Direito penal na regulao de reas altamente
especializadas
500
.

497
Nesse sentido, afirma SILVA SNCHEZ que las teorias del delito que se construyen como teorias de la
imputacin son susceptibles de producir uma normativizacion extrema, ao que o autor prope uma
harmonizao entre os critrios de teoria do delito como vulnerao de uma norma de conduta, de fundo
normativista, com as referencias sociais proveniente das teorias que interpretam o delito como norma de
imputao. Normas y acciones en Derecho penal. Buenos Aires: Hammurabi, 2003, p.37.
498
Introduccin a la criminologia y al derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 173.
499
J. M. SILVA SNCHEZ e Raquel MONTANER indicam o Direito penal do meio ambiente como um dos
principais campos de construo de tipos extremamente normativizados, e apontam para a dificuldade de
determinao das condutas e concretizao do bem jurdico tutelado nestes tipos: [] la escasa capacidad
del bien jurdico protegido (medio ambiente) para guiar de modo significativo la interpretacin de los tipos.
Esta cuestin resulta especialmente trascendente si advertimos que el tipo bsico tiene una redaccin
claramente normativista, de modo que resulta imposible llegar a conclusin alguna sobre su alcance de la
mano de sus elementos descriptivos. (Los delitos contra el medio ambiente. Barcelona: Atelier, 2012, p. 24,
grifos nossos)
500
Poderamos indicar aqui a proteo penal da propriedade intelectual, com a referncia aos conceitos civil e
mercantil de marcas e patentes, s leis de manipulao gentica, de controle de delitos informticos,
incriminao de condutas empresariais de concorrncia, regras de atuao meio-ambiental, etc.
167

A incluso de elementos normativos nos tipos penais, e sua interpretao (seja por
normas penais em branco, ou pelos contextos de aplicao), permitem a regulamentao
penal de setores tcnicos, rigorosamente regulados, e a constante referncia s regras
extrapenais para complementar o contedo da norma incriminadora. Por outro lado, h
autores que sustentem que tais referncias a conceitos provenientes de outras reas
jurdicas
501
acabam enfraquecendo as metas de preveno geral, dada a difcil captao da
norma pelo cidado comum, a despeito das tentativas da doutrina para dotar de maior
previsibilidade tipos com uma grande abrangncia de condutas punveis.
Conforme a premissa desta reflexo, interpretamos esta tendncia dogmtica do
Direito penal contemporneo no somente como uma alterao passiva, ou seja, como uma
resposta tcnica (idealmente neutra) s presses externas de atualizao e interpretao de
preceitos tradicionais. Esta funcionalizao pode ser interpretada tambm como uma
resposta propositiva da prpria cincia do Direito penal em favor de sua expanso, o que
poderia significar uma demanda ampliativa desde dentro da doutrina do Direito penal, a
partir do posicionamento cientfico de necessidade de maior interveno por meio da pena,
em virtude de novos contextos sociais crimingenos.
Este posicionamento por parte da doutrina, e que se reflete no debate legislativo
502
,
pressupe uma opo acerca do que o Direito penal, do quanto este pode ou deve ser
ampliado para atender a tais demandas, quais objetivos deve perseguir e quais as barreiras
at onde pode chegar sua proteo. Reflete, inclusive, os espaos que este pode furtar
tutela administrativa, incorporando ao conjunto de regras penais.
O debate doutrinal a que nos referimos encontra-se plasmado na constante oposio
entre os autores partidrios da expanso do Direito penal, e aqueles que postulam sua
restrio ao mnimo de proteo aos bens jurdicos individuais (ncleo duro do Direito
penal). As transformaes da dogmtica penal que apresentamos so um reflexo do Direito
penal contemporneo, e esto inseridas dentro do debate mais amplo acerca dos
pressupostos da prpria possibilidade de expanso deste ramo.

501
Cf. BALD LAVILA, Francisco. Observaciones metodolgicas sobre la construccin de la teora del
delito. In: SILVA SANCHEZ, Jess-Maria (Org.) Poltica criminal y nuevo Derecho penal...cit., p. 357 e ss.
502
Reflete-se, como vimos, nas opes legislativas presentes no Projeto de Reforma do Cdigo Penal,
constantes em ampliar a criminalizao dos delitos contra o consumidor, e incorporar no regime penal
brasileiro todos os mandados de criminalizao provenientes dos Tratados internacionais dos quais o Brasil
signatrio.
168

3.2.2.Preveno de riscos

Dentre os exemplos que podemos citar a respeito, podemos indicar o uso
instrumental da pena para o controle de atividades de risco, em um contexto no qual as
finalidades de conformao de fontes de perigo tem sido um recurso constante do Direito
penal contemporneo
503
. Sendo assim, a noo de risco transforma-se em um elemento
central para a determinao do tipo, atravs das etapas de imputao objetiva e, como em
algumas manifestaes deste Direito penal em expanso, o que se v a tutela de condutas
perigosas em si, independentemente da existncia de um resultado ou perigo concreto
504
.
A tutela antecipada de determinados riscos pressiona a criao de normas que
incriminem uma conduta no por ser intolervel em si mesma, mas pela alta probabilidade
de que produzam consequncias graves se, por acaso, somada a um conjunto de fatores
perigosos no controlveis ex ante. O que se v em alguns casos a manipulao de
conceitos abertos de risco para incluir na proteo da norma maiores possibilidades de
cuidado ao bem jurdico.
505

Nesse contexto, os objetivos que se atribuem s normas baseadas no risco chegam a
mesclar finalidades de preveno e precauo
506
, incluindo no Direito penal elementos de

503
No interessa ao gestor de riscos atuar aps a ocorrncia de leso, mas antecipar-se a ela, diante da
magnitude dos danos possveis. Nestas circunstncias, a norma penal surge como um elemento de
antecipao de tutela, sob uma perspectiva que acentua o papel preventivo do direito. BOTTINI, Pierpaolo
Cruz. Crimes de perigo abstrato...cit., p. 118. Grifos nossos.
504
A este respeito, CORCOY BIDASOLO critica os efeitos que este excesso de normatizao do Direito
penal tem sobre o processo penal. Em sua percepo, a imputao objetiva esta convertendo-se em uma
concepo geral normativa que dispensa a prova dos fatos, de imputao geral independentemente do que
tenha dado causa ao resultado. (Imputacin objetiva y principio de lesividad. In: Revista Argentina de
Derecho Penal y Procesal Penal. 2011, p. 6 e ss. )CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Imputacin objetiva y
principio de lesividad. In: Revista Argentina de Derecho Penal y Procesal Penal - Universidad Austral, 2011.
Disponvel em:
http://www.ijeditores.com.ar/abm_news_publicacion.php?idpublicacion=18&idedicion=83. Acesso em
15.10. 2012.
505
en sentido estricto, el significado de principio de precaucin no debe confundirse con el de trminos
como precaucin o prevencin. En primer lugar, por que si bien un particular puede adoptar medidas de
cautela frente a, por ejemplo, posibles danos al medio ambiente, ejercitar el principio de precaucin es alfo
atribuido en exclusiva a los poderes pblicos. En segundo lugar, por la funcionalidad propia del principio de
precaucin. En efecto, sobre la base de este principio se habilita a las autoridades publicas normalmente la
Administracin para la tima de decisiones relativas al control del riesgo en situaciones de incertidumbre
cientfica.[] por tanto, es evidente que los efectos del principio de precaucin son de carcter restrictivo y
gravoso, excepcionando la aplicacin del rgimen jurdico vigente. SILVA SNCHEZ, Jesus Maria;
MONTANER, Raquel. Los delitos contra el medio ambiente...cit., p. 24, grifos nossos.
506
Cf. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Delitos de peligro y proteccin de bienes jurdico-penales
supraindividuales: nuevas formas de delincuencia y reinterpretacin de tipos penales clsicos. Valencia:
Tirant lo Blanch, 1999 e BOTTINI, op. cit.
169

probabilidade estatstica desvinculada da existncia de resultado de perigo ou de leso ao
bem jurdico. Vale ressaltar, neste aspecto, que a despeito da divergncia doutrinria a
respeito da legitimidade de proteo de riscos estatsticos, ou de delitos por acumulao,
esta pode ser indicada como um impulso expanso do Direito penal
507
para fronteiras
muito prximas s normas administrativas.
Regras penais, com contedo e racionalidade administrativas, passam a definir as
possibilidades de imposio de penas privativas de liberdade. Estas construes refletem,
com pouca margem de dvida, o posicionamento de uma legislao e doutrina que,
explcita ou veladamente, adotaram a expanso do Direito penal como realidade
irreversvel.
Com o objetivo de tutela do risco, ganha mais importncia tambm a delimitao
das condutas imprudentes. Tradicionalmente fundamentada nas noes de negligncia ou
impercia, a objetivizao da imprudncia passa a incorporar elementos normativos de
deveres especiais de cuidado, controle de fontes de perigo e concorrncia de riscos. Em
muitos casos, esta interpretao normativa do delito imprudente aproxima os casos de
culpa consciente e dolo eventual, e permite considerar culpa grave o que tradicionalmente
se descrevia como culpa leve
508
. A normatizao dos tipos de imprudncia, nesse sentido,
permite uma interpretao ampliadora do Direito penal, e pode ser verificada
especialmente nas reas de proteo de bens jurdicos coletivos, como o meio ambiente,
trafico virio.
Dentro das modernas formulaes da imprudncia, as regras administrativas
funcionam como parmetros objetivos de normas de cuidado, que informaro a
responsabilidade por imprudncia e, em alguns casos (como a tutela do meio ambiente e
das relaes de consumo), a norma penal representar a aplicao de uma pena, a ttulo de
culpa, pelo descumprimento de uma regra tcnica de cuidado
509
.

507
Sem que se tenha que recorrer as causas suscitadas pela doutrina, de sociedade de riscos, etc., o que se poe
em evidencia aqui esse processo de transformao no contexto de um Direito penal em expanso.
508
Cf.CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Concepto dogmtico y jurisprudencial de dolo. Su creciente
aproximacin a la imprudencia en nuestra jurisprudencia. In: Revista de doctrina y juriprudencia penal.
Bogot: Universidad de los Andes, a. 2., n. 4, p. 1-26, 2011.
509
Cf. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. El delito imprudente: criterios de imputacin del resultado.
Buenos Aires: B de F, 2005.
170

Mais uma vez, verifica-se como a moderna dogmtica de imputao no Direito
penal caminha para a dissoluo das fronteiras entre este ramo e o Direito administrativo, e
para as possibilidades de ampliao do recurso pena privativa de liberdade como reforo
da normativa acessria. As regras de imputao formuladas por tal dogmtica poderiam,
sugestivamente, ser redirecionadas para a conformao de um Direito sancionador
alternativo ao penal.
Para Donini, a flexibilizao das categorias de imputao no um mal sempre, e
poderia ser positivamente aproveitada pelo Direito penal quando interpretada no mbito da
punibilidade, ou seja, flexibilizando hipteses de imposio de pena atravs da conciliao,
reparao do dano, negociao em fase de aplicao da pena, etc. A flexibilizao
negativa, para o autor, quanto se substitui a causalidade pelo aumento do risco, quando se
transforma um delito de resultado em delito de perigo, ou quando se prescinde da
verificao do nexo causal
510
.

3.2.3 Posies de garantia

Outro aspecto que pode inserido neste movimento de expanso do Direito penal, no
que se refere teoria do delito a discusso atual em torno da omisso. As circunstncias
ou relaes criadoras do dever de garantia tambm j no se limitam aos critrios materiais
inicialmente propostos por Arminn Kauffmann, de modo que os papis de garante tambm
vm ampliando suas barreiras.
Segundo o mencionado autor, os deveres de garantia de um sujeito no estariam
delimitados de acordo com a teoria contratualista
511
, mas sim de acordo com as funes
desempenhadas por um determinado sujeito na situao concreta de leso ao bem

510
El derecho penal frente a los desafos cit., p. 372.
511
De acordo com a teorias tradicionais da omisso, o papel de garante fundado na existncia de uma lei,
contrato, ou atuar precedente. Nesta perpectiva, a existncia de uma relao jurdica suficiente para colocar
determinado sujeito na posio de garante de outro, independentemente das circunstancias materiais de
realizao dos fatos. Assim, a relao de pais e filhos, babs, enfermeiros e empregadores, educadores e
alunos, seria suficiente para justificar a reponsabilidade por omisso na ocorrncia de um evento lesivo,
mesmo que no houvesse relao de convivncia (no caso de familiares), ou situao de proximidade real
com o bem jurdico protegido. MIR PUIG, Santiago. Derecho penal, parte general. Barcelona: Repertor,
2011.
171

jurdico
512
. Assim, fundamenta a posio de garante na relao funcional, materialmente
existente entre o sujeito e o bem jurdico, de maneira que no bastaria qualquer dever
jurdico especfico para criar o dever de atuar
513
.
Sem pretender entrar na intrincada discusso doutrinria acerca dos limites dos
delitos omissivos, podemos indicar que a tradio limitadora dos deveres de garantia,
conforme proposto por autores mais prximos escola finalista, depara-se atualmente com
um importante setor doutrinrio que pretende reformular os deveres de garantia sobre
outras bases, mais normativistas, e em muitas hipteses ampliadora dos deveres de
garantia
514
.
Sendo assim, a tendncia de objetivizao das esferas do Direito penal, conforme
indicamos brevemente acima, tambm produz seus efeitos na teoria da omisso. A
responsabilidade por ingerncia, como atualizao da teoria do atuar precedente, cria
novos deveres de garantia, especialmente a partir teoria de Jakobs
515
. Conforme este autor,
algumas posies de garantia so estabelecidas a priori, por razes institucionais, ou seja,
pela funo que determinado indivduo ocupa na sociedade (como, por exemplo, um
mdico em relao aos pacientes de um hospital).
516

A responsabilidade por ingerncia, conforme postulada por Jakobs amplia os
deveres de garantia de cada indivduo, o nmero de pessoas responsveis por evitar o
mesmo resultado, e permite imputar um delito por omisso quando no se possa identificar
a responsabilidade direta por comisso ativa. Os exemplos tradicionais o motorista que
causa um acidente de trnsito, algum que atira na gua um outro que no sabe nadar no
mais abarcam as inmeras possibilidades de responsabilidade por ingerncia, que se

512
Cf. KAUFMANN, Armin. Dogmtica de los delitos e omisin. Madrid: Marcial Pons, 2006.
513
ROXIN, Claus. Autora y domnio del hecho em Derecho penal. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 497 e ss.
Cf. PASCHOAL, Janaina Conceio. Ingerncia indevida os crimes comissivos por omisso e o controle
pela punio do no fazer. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2011.
514
Cf. LAMAS LEITE, Andre. As posies de garantia na omisso impura. Coimbra: Coimbra Editora,
2007.
515
Cf. JAKOBS, Gnther. Injerencia y dominio del hecho: dos estudios sobre la parte general del Derecho
penal. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2001.
516
Santiago Mir Puig refuta esta proposta partindo do mesmo exemplo, e afirma que um medico somente se
torna garante em relao um paciente quando assume responsabilidade por este, ou seja, quando afasta a
possibilidade de que outros mdicos intervenham para sua salvao. MIR PUIG, op. cit., p. 330.
172

concentram especialmente no mbito econmico e empresarial, quando exista delegao de
funes, infraes de deveres de cuidado
517
.
3.2.4 Ampliao de sujeitos punveis

No contexto de expanso do Direito penal, a responsabilidade de pessoas jurdicas,
ou a responsabilidade no contexto de organizaes empresariais, levam a doutrina tambm
a repensar os fundamentos da responsabilizao por autoria, co-autoria e participao
518
, a
fim de permitir a responsabilizao de sujeitos que, segundo as teorias tradicionais de
imputao, no seriam alcanadas pela norma penal. no mbito da responsabilidade
empresarial onde, como j mencionado anteriormente, podemos verificar os maiores saltos
quantitativos na produo de normas penais e, ainda, a criao de novas hipteses de
imputao pelo delito
519
.
As transformaes da dogmtica que passamos a tratar, assim, podem ter sua
origem ou principal aplicao no contexto dos delitos econmicos, mas vale ressaltar que,
uma vez elaboradas, incorporam-se ao leque de ferramentas disponveis para o intrprete
do Direito penal, e tambm para o legislador. Assim, uma vez presentes estas novas
tcnicas de imputao, plenamente factvel que sejam ampliadas para todas as classes de
delitos, ampliando o nmero de sujeitos responsveis pelo delito, alcanados por meio de
novas tcnicas de imputao.
No campo da autoria e participao, muitas so as teorias desenvolvidas pela
doutrina para determinar as possibilidades de atribuio de responsabilidade a quem no
realiza o tipo penal, ou seja, aquele que no executa diretamente nenhum verbo tpico, mas
que est direta ou indiretamente envolvido na sua realizao.
As categorias de autoria e participao vem sendo revisadas, a partir de
pressupostos normativistas, e especialmente para atender s dificuldades de imputao de
delitos cometidos em estruturas organizadas. Segundo Robles Planas, no prepondera mais

517
MONTANER, Raquel. Gestin empresarial y atribucin de responsabilidade penal: a proposito de la
gestin medioambiental. Barcelona: Atelier, 2008.
518
Cf. GRACIA MARTN, Luis. El actuar en lugar de otro en Derecho penal. Zaragoza: Prensa
Universitaria, 1986.
519
Afirmam Hassemer e Muoz Conde que no Direito penal contemporneo h uma clara desformalizacao
dos pressupostos de imputao. Responsabilidad por el producto cit., p. 123.
173

o domnio de fato, e sim a perspectiva de dever, juntamente s esferas jurdicas de
competncia, como delimitadora dos deveres normativos
520
.

E segundo o autor, seria esta
combinao entre dever e esfera de competncias o critrio de delimitao de autoria e
participao que atualmente vem aportando resultados mais significativos para a evoluo
do tratamento destas matrias.
Neste contexto, a problemtica das condutas neutras
521
adquire relevncia como
intento de delimitar o mbito de pessoas supostamente intervenientes no delito
522
. As
chamadas condutas neutras so pensadas no marco da teoria da imputao objetiva, a fim
de delimitar quando h ou no participao punvel por um fato delitivo. No contexto da
teoria finalista, a responsabilidade do partcipe resumia-se ao nexo de causalidade
juntamente com o conhecimento, atribuindo de certa forma uma interpretao
psicologizada, ontolgica, acerca da inteno do partcipe em contribuir com o delito
alheio.
A teoria da responsabilidade institucional de Jakobs em virtude do rol social
ocupado pelo cidado - em que pese a grande quantidade de crticas que recebe da
doutrina, um exemplo importante da tendncia que mencionamos acima, e que cremos
tambm significativa no contexto de expanso do Direito penal: uma teoria nascida para
restringir as possibilidades de imputao, como bem se delineia com a teoria das aes
neutras, acaba por configurar-se como um mecanismo de ampliao da norma penal, na
medida em que pode consistir numa interpretao mais ampla de quais so os deveres
institucionais, os rols de responsabilidade, etc.

520
Sustenta Robles Planas que: La relacin de sentido o conexin mnima necesaria entre dos conductas
para poder afirmar la existencia de intervencin es una relacin de carcter normativo. Para su
establecimiento es necesario proceder a una valoracin del contexto en el que tenga lugar la eventual
conducta de intervencin. En muchos supuestos, el propio ordenamiento jurdico establece normas cuya
finalidad es la de evitar que determinadas conductas pasen a formar parte de proyectos delictivos ajenos. La
infraccin de tales deberes, junto a otros requisitos, nos permitir construir un primer grupo de casos en los
que poder afirmar la existencia de intervencin en el delito.. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin
en el delito: fundamento y lmites. Barcelona: Marcial Pons, 2003, p. 291, grifos nossos.
521
Por todos, Cf. RASSI, Joo Daniel. Imputao das aes neutras e o dever de solidariedade no Direito
penal brasileiro. 2012. Tese (Doutorado em Direito Penal). Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, So Paulo, 2012 e GRECO, Luis. Cumplicidade atravs de aes neutras. A imputao objetiva na
participao. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
522
O problema das aes neutras proposto pela primeira vez por Jakobs, quando busca delimitar os rols de
responsabilidade, de deveres e direitos de sujeitos que ocupem determinada posio juridicamente definida
em sociedade. A ideia de Jakobs caminha no sentido de fazer coincidir o mbito de responsabilidade do
sujeito a partir do rol assumido dentro da estrutura social. Conforme tais princpios, no poderia ser punvel
qualquer participao causal consciente no curso do delito, se a ao que pratica o sujeito formava parte de
seu rol, de modo que no seriam bastantes somente causalidade e conhecimento para atribuir a
responsabilidade penal. Cf. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin en el delito: fundamento y
lmites...cit., p. 24 e ss.
174

A mesma crtica poderia ser tecida em relao contribuio de Ricardo Robles
sobre a teoria da participao, pois ainda que a teoria do autor seja, desde o incio, voltada
para a restrio da responsabilidade por condutas neutras, pela inadequao das teses
finalistas, conclui que existe uma reprovabilidade, um injusto, prprio do partcipe, que
no depende da punio do autor (contrariamente teoria tradicional de acessoriedade
limitada da participao).
Na esteira do que mencionamos, assim, a contribuio de Robles ao debate, em que
pese a orientao predominantemente restritiva por parte do autor, permite sua
instrumentalizao para abarcar muito mais casos de responsabilidade do partcipe,
especialmente quando se tratam de delitos especiais, caractersticos no contexto da
delinquncia econmica, ao no exigir que o partcipe rena as caractersticas especiais de
autoria para ser responsvel pelo delito.
523

Roxin tambm aporta uma importante contribuio para a teoria da autoria e
participao, ao analisar a atribuio de responsabilidades no contexto de criminalidade
organizada. O autor atualiza a doutrina da autoria mediata nas hipteses do que define
como aparatos organizados de poder
524
, segundo a qual quem detm o domnio da
organizao pode ser responsabilizado pelo delito, ainda que este tenha sido praticado por
sujeito autorresponsvel
525
. Tal tese no suscitaria maiores problemas se se mantivesse
restrita casos isolados, de efetiva existncia de uma rede criminosa de relevo. Contudo,
vem sendo hoje estendida para a aplicao no contexto da delinquncia empresarial, como
mecanismo de responsabilizao dos corpos diretivos da empresa, em virtude do cargo que
ocupam.
Esta nova forma de responsabilidade por autoria mediata foi ampliada, por uma
parcela da doutrina, para todas as organizaes, a priori licitas ou ilcitas, sempre que estas
sejam meio para o cometimento de um delito. Dessa forma, o delito (econmico,

523
BOLEA BARDON, Carolina. Tendncias sobre autora y participacin en el mbito de la criminalidad
empresarial. In: LUZN PEA, Diego-Manuel (Org.). Derecho penal del estado social y democrtico del
derecho. Madrid: La Ley, 2010, p. 755-76. Cf. especialmente p. 770 e ss.
524
Idealizada pelo autor para os casos de julgamentos dos delitos de genocdio praticados durante a poca
nazista, ou dos homicdios levados a cabo pelos oficiais que patrulhavam o muro de Berlin, a teoria acabou
sendo estendida para outros grupos de casos, menos graves, e viu ampliada sua aplicao pelos tribunais.
ROXIN, Claus. Autora y domnio del hecho em Derecho penal. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 269 e ss.
525
A autoria por aparatos organizados de poder requer trs elementos: que aquele que pratica o delito seja
autorresponsvel, (ou seja, no se trata da tradicional instrumentalizao de um inimputvel, caracterstica da
autoria mediata), que este sujeito seja fungvel, ou seja, que a execuo do delito seria levada a cabo por ele
ou qualquer outro em seu lugar, e que a ordem seja proveniente de algum que possua o
175

ambiental, societrio) praticado por funcionrios de uma empresa em benefcio desta,
poderia ser atribudo a todos os responsveis pela cadeia hierrquica na qual foi praticado o
delito
526
.
Tambm a concepo de autoria de Mir Puig, a pertinncia do fato (pertenencia del
hecho), tem a consequncia prtica de permitir a ampliao dos casos em que se pode
reconhecer a autoria mediata, mesmo nos casos de delitos de conduta determinada, ou
quando o autor imediato no rena as caractersticas especiais do tipo
527
. Alguns autores,
seguindo esta hiptese, aplicam os pressupostos de autoria mediata no contexto de Direito
penal de empresa, ampliando sensivelmente as possibilidades de punio de
administradores pelos atos praticados pelos seus subordinados, sem matizar as
caractersticas especiais dos funcionrios, sempre que haja pertinncia dos fatos aos
administradores e rgos colegiados de deciso
528
.
Hassemer e Muoz Conde tecem incisivas crticas a este modelo de imputao de
responsabilidade, como incompatvel com a teoria do domnio do fato, pois no tem mais o
sujeito agente como ponto de partida da imputao penal, mas sim o responsvel da
direo dos fatos dentro da empresa, como uma forma de trasladar critrios derivados do
Direito societrio para o penal
529
.
Como referido nas pginas anteriores, podemos identificar no tratamento penal da
criminalidade econmica a maior concentrao de reestruturaes da teoria do delito, num
contexto de crescente interveno do Direito penal na atividade empresarial. Assim, como
pudemos brevemente apontar, as novas frmulas de interpretao de autoria e participao,
e de definio do elemento subjetivo do delito (dever e cognoscibilidade como dolo) so
majoritariamente voltadas para a interpretao de delitos praticados por empresas, ou
dentro da prpria empresa.

526
Cabe registrar aqui a critica, por exemplo, de ZAFFARONI, dentre outros, que desde uma perspectiva de
politica criminal aponta para os riscos de ampliao deste raciocnio em abstrato, uma vez que nem sempre o
homem detrs o autor. Cf.Derecho Penal, Parte General, Ediar: Buenos Aires, 2000, p. 745 e ss. No
mesmo sentido, CORCOY BIDASOLO indica a necessidade de se provar relaes de causalidade entre os
supostos autores e a execuo material do delito, para que a responsabilidade penal no seja objetiva. A
autora sustenta, todavia, que muitos delitos de perigo abstrato so em realidade infraes imprudentes no
seguidas de resultado. Cf. Imputacin objetiva y principio de lesividad...cit., p. 17.
527
MIR PUIG, Santiago. Derecho penal, parte general. Barcelona: Reppertor, 2011, p. 395.
528
Cf. FERNNDEZ BAUTISTA, Silvia. El Administrador de hecho y de derecho: aproximacin a los
delitos con restricciones en sede de autora. Valencia: Tirant lo Blanch, 2007.
529
La responsabilidad por el producto cit., p. 179.
176

Esta ampliao de critrios de imputao, como mencionamos, traz consigo o risco
de sua generalizao como parmetro interpretativo, autonomizando-se de seu propsito
original de criao (como ocorre atualmente com a teoria de responsabilidade por
organizao de Roxin) e consolidando determinadas interpretaes ampliativas do tipo
penal.
interessante ressaltar, todavia, que algumas teses delineadas especificamente para
restringir as possibilidades punio, no contexto da criminalidade econmica, so tidas
como de aplicao exclusiva neste contexto, o que nos parece em alguma medida
contraditrio. Por exemplo, recentes propostas para o tratamento do erro de proibio e de
tipo
530
, no contexto empresarial, podem servir como amostra para o que afirmamos.
A doutrina mais especializada na interpretao de delitos econmicos vem
sustentando que determinados erros de proibio sejam tratados como erro de tipo, dadas
as complexas referncias normativas complementares de normas penais em branco, ou a
divergncia de interpretao de elementos normativos quando referentes outras reas do
Direito onde tampouco so definidos consensualmente
531
.
Assim, reduzem-se as hipteses de erro de proibio, que sempre implicaro a
reprovabilidade, ainda que diminuda, do delito, em favor de uma interpretao mais
abrangente das hipteses de erro de tipo que, quando invencvel, determinar a no
imposio de pena pela atipicidade da conduta, em um tratamento muito mais benfico
para o autor. Esta questo especialmente relevante nos delitos contra a Fazenda Pblica,
se consideramos que o erro sobre as obrigaes tributrias, se invencvel, afasta a
tipicidade do delito fiscal
532
.
Como j ressaltamos acima, insistimos no argumento de que muitas destas teorias
so criadas especialmente com um fim de restringir a aplicao da norma, especialmente as

530
MARTNEZ-BUJAN PEREZ, Carlos. Derecho penal econmico y de la empresa, Parte General.
Valencia: Tirant lo Blach, 2011, p. 373. Menciona o autor: En efecto, en materia de error se plantea una de
las cuestiones de mayor relieve, que permite poner de manifiesto la especificidad de las normas del Derecho
penal socioeconmico y que, consecuentemente, atestigua la necesidad de reformular las tesis y conclusiones
que tradicionalmente se han venido sustentando en relacin con los delitos pertenecientes al denominado
Derecho penal nuclear.
531
Poderamos mencionar, aqui, por exemplo, os conceitos de modelo de utilidade, etc, dos delitos contra a
propriedade intelectual.
532
Esta posio relativizada por Roxin quando trata dos elementos de valorao global do fato,
distinguindo, dentro do erro sobre elementos normativos do tipo o erro sobre a norma e o erro sobre o fato
que decorre da norma. Cf. ROXIN, Claus. Derecho penal, parte general.Madrid: Civitas, 2007, 12.
177

teorias do erro, e de limites da imprudncia, mas no se pode deixar de observar que uma
vez formulada, a teoria ganha vida prpria e pode ser utilizada justamente para fins opostos
aos que foi projetada.
Contudo, o que no nos parece razovel, que uma formula de interpretao
restritiva do tipo penal, quando de fato contribui para este fim, deva manter-se restrita a um
s mbito legislativo, os delitos econmicos, e no estendida como regra geral de
interpretao
533
, como prope parcela da doutrina
534
.
Neste sentido, a prpria doutrina do Direito penal traa os critrios para um Direito
penal de classe, especfico para a seara econmica, nos moldes das to criticadas
proposies de Hassemer. O faz, contudo, atravs do recurso interpretao de regras da
parte geral, sem evidenciar esta tomada de posio caracterstica dos escritos de Hassemer
e Muoz Conde.
Um dos poucos autores que se contrapem a esta concluso Gracia Martin
535
, que
postula uma teoria nica de Parte Geral do Direito penal, com todas as consequncias que
seu modelo, j mencionado, traz para o acrscimo das possibilidades de expanso desta
rea.
importante mencionar aqui que este breve recorrido visa situar a relevncia e
contemporaneidade da discusso sobre alternativas expanso penal, e busca indicar que
este fenmeno mais que o aumento no nmero de leis. Nesse sentido, tem tambm como
objetivo apontar que a incorporao de determinado modelo de crtica, ou de conformidade
com a expanso do Direito penal, tem um reflexo prtico, importante na conformao do
Direito penal como um todo (desde a teoria do delito at a concepo de leis especiais
criminalizando condutas administrativas)
536
.

533
Afirma, nesse sentido, Martinez Bujn: Cabe destacar, ante todo, la via que parece ms lgica, o sea, la
de ofrecer reglas diferentes para el error sobre la prohibicin segn se trata del Derecho penal nuclear o de un
Derecho penal accesorio como es el socioeconmico MARTNEZ-BUJAN PEREZ, Carlos. Derecho penal
econmicocit., p. 377.
534
TIEDEMAN, Klaus. Manual de Derecho penal econmico, parte general y especial. Valencia: Tirant lo
Blanch, 2010. MUOZ CONDE, Francisco. Derecho penal, parte general. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010
535
Cf. Estudios de Derecho penal. Lima: Idemsa, 2004.
536
Isso significa, por exemplo, que a crtica aos crimes de perigo abstrato (para citar apenas um dentre os
inmeros problemas da legislao penal atual) no pode prescindir de uma reflexo sobre os espaos
possveis de interveno penal, e sobre o debate que est por detrs desta possibilidade de expanso. Do
mesmo modo, a adoo de um discurso de resistncia expanso (caracterstico da Escola de Frankfurt) ou
a aceitao deste fenmeno como dado para os estudiosos do Direito penal (restando adequ-lo aos
178

Por fim, no nos parece totalmente desarrazoado imaginar que as modernas teorias
de imputao aqui descritas, bem como as solues dogmticas relacionadas
reponsabilidade no Direito penal de empresa, poderiam integrar a racionalidade prpria de
um Direito penal alternativo, de interveno, ou mesmo administrativo sancionador, de
modo que somente as condutas de comprovado resultado e lesividade restassem previstas
nos Cdigos penais.
A dificuldade da doutrina em encontrar consensos sobre a responsabilidade nas
referidas estruturas organizadas, ou sobre os critrios de garantia, podem representar um
indcio de que o Direito penal no a fonte adequada de soluo destes problemas.

3.3 Flexibilizao dos princpios de interpretao do Direito penal

Podemos identificar que as demandas de permeabilidade do Direito penal aos
elementos de poltica criminal, centradas na relevncia das cincias sociais e da
criminologia para a formulao de leis, caracterstica dos novos juristas alemes que
participaram da redao do Projeto Alternativo, so hoje vistas com alguma reserva por
uma parcela da doutrina contempornea. Pois o impulso limitador das cincias sociais e da
teoria do bem jurdico pode ver-se instrumentalizado pelas demandas por criminalizao,
uma vez que suas razes servem de fundamentao para a criao de novos tipos, sob a
bandeira da necessidade social ou da desproteo do bem jurdico
537
.
O bem jurdico (especialmente a categoria de bens jurdicos coletivos) o principal
objeto de preocupao da doutrina, tendo-se em vista a amplitude que confere aos novos
tipos penais e crescente exiguidade de seu poder limitador da criminalizao. Conforme
interpreta Hassemer, a proteo de bens jurdicos passa de um critrio negativo para um
critrio positivo de criminalizao. Deixa de servir como critica legitimidade de
determinado tipo penal para transformar-se em um desafio para o legislador de como

princpios constitucionais) encontra reflexos na prpria criao do Direito penal contemporneo, da a
pertinncia de um recorrido sobre alguns aspectos problemticos da teoria do Direito penal nas pginas que
seguem.
537
Cf. HEFENDEHL, Roland. Las jornadas desde la perspectiva de un partidrio del bien jurdico. In:
HEFENDEHL, Roland (Org.). La teora del bien jurdico: fundamento de legitimacin penal o juego de
abalorios dogmtico? Madrid: Marcial Pons, 2007.
179

abarcar alguns modos de conduta sob uma pena e modifica, de modo sub-reptcio, o
princpio da proteo dos bens jurdicos em sua funo
538
.
Para uma parcela da doutrina, isso no significa que se tenha que abandonar a
enorme importncia que as cincias sociais e a criminologia tm para a formulao do
Direito penal, mas sim que suas aportaes devem ser matizadas pelos prprios penalistas,
a partir de uma racionalidade que seja prpria do Direito penal
539
. Com isso, o que
pretende essa reflexo doutrinria conduzir as modificaes no Direito penal, que so
trazidas a este pelas mos dos criminlogos e, a partir do diagnstico emprico de
determinado setor social, produzir valoraes sobre estes dados e direcionar as normas ao
dever ser.
Este processo, naturalmente, condicionado pela viso que determinado grupo
doutrinrio tenha a respeito dos fins do Direito penal. Em outras palavras, este dever ser
pode ser tanto mais punitivo ou no, mas definitivamente estar inserido dentro de um
programa maior, de uma concepo sistemtica de Direito penal
540
.
3.3.1 Princpio de proporcionalidade

Verificamos ainda, como um processo de modificao dos critrios de aplicao
dos princpios constitucionais, o modo como o princpio da proporcionalidade vem sendo
ampliado, no mais para restringir o alcance das penas, mas para ampliar o alcance das
condutas punveis
541
. A proporcionalidade definida nos seguintes termos por Lnio
Streck:
Trata-se de entender, assim, que a proporcionalidade possui uma
dupla face: de proteo positiva e de proteo das omisses estatais. Ou
seja, a inconstitucionalidade pode ser decorrente de excesso do Estado,
caso em que determinado ato desarrazoado, resultando desproporcional
o resultado do sopesamento entre fins e meios; de outro, a
inconstitucionalidade pode advir de proteo insuficiente de um direito

538
Caractersticas e crise do moderno Direito penal. In: Revista Sntese de Direito penal e Processual Penal,
ano III, n. 18, fev-mar 2003, p. 144-157 (especialmente p. 148).
539
SILVA SNCHEZ, J. M. Aproximacin al derecho penalcit., p. 154 e ss.
540
Esta incorporao da criminologia do Direito penal tratada por Hassemer como um giro do Direito penal
orientado aos princpios para o Direito penal orientado s consequncias. (Lneas de desarrollo del Derecho
penal alemn desde la poca de posguerra hasta la actualidad. In: Estudios penales en homenaje a Henrique
Gimbernat, tomo I. Madrid: Edisofer, 2008).
541
SAAD DINIZ, Eduardo. Reglas de proporcionalidad y oportunidad en la interpretacin penal. Mimeo,
2012.
180

fundamental social, como ocorre quando o Estado abre mo do uso de
determinadas sanes penais ou administrativas para proteger
determinados bens jurdicos
542
.
Pelo critrio de proibio da proteo deficiente, o princpio da proporcionalidade
passa a fundamentar a necessidade, por exemplo, de penas mais altas para determinados
delitos, tendo em vista a relevncia do bem jurdico protegido. Este critrio, inclusive, vem
sendo adotado pelas decises do Supremo Tribunal Federal, para deixar de interpretar
restritivamente determinadas normas penais
543
.
3.3.2 Racionalidade administrativa

O processo de expanso do Direito penal, nesse sentido, e como j tivemos
oportunidade de mencionar, no se restringe criao de novas leis, e estende-se tambm
criao doutrinria e jurisprudencial. Segundo Jaime Alonso, alm das mencionadas reas
de expanso penal, especialmente as destacadas por Silva Snchez, h uma nova
racionalidade de julgamento pelos magistrados (como percebido no mencionado
posicionamento do STF sobre o princpio de proporcionalidade) e pelos rgos tcnicos da
Administrao Pblica
544
.
Segundo Alonso, em decorrncia do processo de administrativizao do Direito
penal, os rgos administrativos encarregados do setor regulado que se transpassa do
Direito penal pelas normas em branco adquirem uma importncia significativa no resultado
do processo, por duas principais razes. A primeira delas o fato de que muitas vezes so
os prprios rgos administrativos que, em decorrncia de fiscalizaes e procedimentos
sancionatrios, promovem a instaurao de investigaes criminais. A segunda razo
reside na crescente incorporao ao Direito penal de normas acessrias ao Direito

542
A dupla face do princpio da proporcionalidade: da proibio de excesso (bermassverbot) proibio de
proteo deficiente (Untermassverbot) ou de como no h blindagem contra normas penais inconstitucionais.
In: Revista da Ajuris, ano 32, n. 97, 2005, p. 180 apud RE 418.376-5/MS.
543
Conforme o voto do Ministro Gilmar Mendes nos autos do Recurso Extraordinrio n418.376-5/MS,
Tribunal Pleno, j. 09.02.2006. A proibio de proteo insuficiente adquire importncia na aplicao dos
direitos fundamentais de proteo, ou seja, na perspectiva do dever de proteo, que se consubstancia
naqueles casos em que o Estado no pode abrir mo da proteo do Direito penal para garantir a proteo de
um direito fundamental.
544
ALONSO, Jaime. Errores y sesgos cognitivos en la expansin del Derecho penal. In: DAZ-MAROTO y
VILAREJO Julio (Org.). Derecho penal y justicia penal en el siglo XXI: liber amicorum en homenaje al
Profesor Antonio Gonzles-Cullar Garca. Madrid: Colex, 2006, p. 33.
181

administrativo, que exigem para a comprovao do delito a existncia de laudos tcnicos,
percias, e assessoramento de rgos tcnicos ou peritos no curso do processo.
Nesse sentido, os funcionrios da administrao pblica adquirem um
protagonismo no procedimento criminal, influenciando a tomada de deciso dos
magistrados, que no se sentiriam suficientemente preparados para julgar casos
envolvendo complexas normas tcnicas extra-penais, e acabam por acolher os
posicionamentos dos auxiliares tcnicos.
Tal cenrio influenciaria tambm na racionalidade processual, dado que a prpria
complexidade da normativa extra-penal retira os elementos valorativos do processo,
convertendo a instruo e convencimento do juiz em etapas de comprovao de questes
fticas, constatveis por meio de prova tcnica
545
.
No mesmo sentido, Silva Snchez, ao tratar da fora das normativas comunitrias
europeias sobre a expanso do Direito penal dos pases membros, critica a sua trplice
vertente administrativa: primeiro porque so rgos tecnocrticos, e no democrticos, que
exercem presso sobre a criao de tipos penais, segundo, porque as normas,
especialmente referentes ao direto penal econmico, so motivadas por dficits
arrecadatrios percebidos no seio da integrao econmica, e por terceiro, porque tomam
como fato a existncia de um direito administrativo sancionador europeu. Tais medidas
caracterizam uma espcie de Direito penal administrativo (Direito penal de autoproteo
administrativa, no termo cunhado por Silva Snchez)
546
.
Dentro deste contexto, intensificam-se as discusses acerca da legitimidade e
necessidade do Direito penal, da capacidade do Direito administrativo em conter situaes
de perigo, e da possibilidade de que princpios constitucionais de subsidiariedade,
fragmentariedade e interveno mnima sejam questionados a partir de noes de
eficincia e utilidade.

545
Segundo o autor, haveria um desvio cognitivo de fundamentao do processo, tendo em vista que as
providncias anteriores ao processo penal so tomadas por funcionrios pblicos supostamente neutros.
Some-se a isso o fato de que h tambm o desvio cognitivo de grupo, que pode fazer com que o juiz valore
de forma preferente os argumentos oferecidos pelos funcionrios, pois o Juiz no deixa de ser um funcionrio
mais. ALONSO, Jaim. Errores y sesgos cognitivos en la expansin del Derecho penalcit., p. 42.
546
...la estructura es el paradigma de una infraccin administrativa a la que por puras razones disuasorias se
impone una pena. Los principios inspiradores cit., p. 143 .
182

Alguns autores chamam a ateno para a fragmentao do garantismo penal e o
reaparecimento do defensismo, como caractersticas da teoria do Direito penal da
expanso
547
. Espera-se do Direito penal, sob a bandeira do defensismo, sua consolidao
como instrumento social de excelncia na resoluo de conflitos. Esta tambm uma
caracterstica destacada por Hassemer na configurao da poltica criminal contempornea,
marcada por uma cultura de defesa pessoal, com a construo de ferramentas prprias e
com uma teoria diferenciadora da defesa, com consequncias para o Direito e Processo
penal
548
.
Por ltimo, no poderamos deixar de mencionar as alteraes do processo penal
como substantivas para a aplicao das novas normas incorporadas ao Direito penal, pois,
como menciona Hassemer, o processo penal um indicador sensvel, no somente da
cultura legal, seno tambm da cultura poltica de um pas
549
, j que atua na fronteira tnue
entre o combate ao delito e a proteo dos direitos humanos.
3.3.3 Processo penal

O processo penal tambm um palco de importantes transformaes no Direito
penal contemporneo e, na observao de Hassemer, passa por um processo de
desformalizao das fronteiras entre as regras de direito processual penal tradicional, de
direito de polcia, e os servios secretos de investigao
550
. O autor observa que no mbito
das normas penais de combate criminalidade organizada, por exemplo, j se verifica a
flexibilizao de muitas garantias penais, como a presuno de inocncia, o princpio da
proporcionalidade, a reserva de domiclio, e o segredo das comunicaes
551
.
O autor identifica tambm, como alteraes mais substanciais pelas quais passa o
processo penal contemporneo na Alemanha o aumento de investigaes autoritrias, das
possibilidades de priso preventiva, ampliao das atividades consideradas suspeitas,

547
SILVA SNCHEZ, J. M. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 53. LAMAS LEITE, Andr. Nova
penologia, punitive turn e Direito Criminal: quo vadimus? Pelos caminhos da incerteza (ps-) moderna. In:
ANDRADE, Manuel da Costa et al. (Orgs.). Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Peter Hnerfeld.
Coimbra: Universidade de Coimbra, 2012.
548
Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista de Derecho penal, n. 1, 2002, p. 480.
549
Los derechos humanos en el proceso penal. In: Revista de Derecho penal, n.1, p. 195-205, 2001, p. 199.
550
Perspectivas del derecho penal futuro. In: Revista Penal, ano 1, n 1, 1998, pp. 38.
551
HASSEMER, Winfried. Lmites del estado de derecho para el combate contra la criminalidad organizada.
In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 6, n23, 1998, p. 25.
183

interceptao de correspondncias, e criao de mais hipteses para invaso de domiclio
para busca e apreenso de objetos.
552

As modificaes mais sensveis, conforme Hassemer, so visveis nos atuais
processos de instruo, com interceptaes telefnicas e de dados informticos,
investigaes encobertas, agentes infiltrados, classificao de setores inteiros sob suspeita
de atividades ilcitas etc.
553

Em linhas gerais, possvel identificar que as transformaes operadas no processo
penal na Europa, conforme denunciado por Hassemer, so verificveis tambm no Brasil:
aumento aos recursos de interceptao de dados e conversaes telefnicas, interveno na
sade e integridade fsica dos investigados etc.
554

A anlise de todas as transformaes pelas quais passa este ramo jurdico
requereria, contudo, uma abordagem em separado, pelas prprias peculiaridades que
revestem o Direito processual, comparado ao penal, o que no ser possvel nos marcos
desta dissertao.

3.4 Concluses preliminares: o Direito de interveno um
caminho possvel?
Estudar a expanso do Direito penal abre as portas para o debate acerca da
necessidade deste ramo para abrigar as novas demandas sociais (sejam elas decorrentes dos
novos riscos, ou dos velhos delitos contra o patrimnio ou contra a vida), e para as
opes que a doutrina pode oferecer para a abordagem desta expanso.
Sendo assim, podemos visualizar a expanso do Direito penal a partir de diferentes
perspectivas de anlise. Desde um estudo imanente, possvel partir da anlise das
transformaes sofridas pelo prprio Direito penal, no seio da dogmtica da parte geral, e
da interpretao de lege lata, para abarcar novas realidades e buscar, para sua melhor

552
Id., Processo penal e direitos fundamentais. In: Jornadas de direito processual penal e direitos
fundamentais. Lisboa: Almedina, 2004, p. 22.
553
Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 479.
554
Responsabilidad por el producto cit., p. 85.
184

compreenso, a interpretao crtica ou favorvel da doutrina sobre as adaptaes do
Direito penal para manejar as novas presses sobre a teoria do delito.
Por outro lado, desde uma perspectiva externa a esta discusso ideolgica do
Direito penal, possvel a abordagem deste mesmo problema a partir das escolhas de
poltica criminal que so postas nas mos do legislador: acerca da suficincia do direito
administrativo (ou tributrio, comercial etc.) para regular algumas condutas, sobre a
adequao do Direito penal para tratar eficientemente estas condutas, questes de
eficincia, preveno geral, a tentativa de contornar defeitos de instituies que por vezes
so levantados como justificativa para afastar a subsidiariedade do Direito penal.
Muoz Conde e Hassemer, ao refletirem sobre as crticas a um Direito penal
clssico, limitado, j observam que as modificaes tericas, ainda que no abertamente
acolhendo um Direito penal moderno, sero recepcionadas por grande parcela dos
cientistas jurdicos:
aunque no existe una discusin importante clara y abiertamente
declarada, se pueden ya describir por anticipado cuales sern los frentes
de la misma: por un lado, el de los que saludarn estas decisiones como
una prueba de la modernizacin del derecho penal, adaptando material y
formalmente sus instrumentos tradicionales al cambio social, por otro, el
de los que criticarn la venta de elementos innegociables del Derecho
penal caractersticos del Estado de Derecho, por las consecuencias
injustas y la inseguridad jurdica que ello puede producir.
555

Este captulo permite observarmos que alguns caminhos assumidos, seja pelo
legislador brasileiro, seja pela doutrina contempornea do Direito penal, traduzem um
sentido acentuado de expanso das condutas e dos sujeitos punveis. Os mtodos pelos
quais o faz, contudo, no esto necessariamente restritos esfera penal, sendo verificados
muitos casos (como o caso da lei de lavagem de dinheiro, que abordaremos em detalhe a
seguir, e das estruturas de erro nos delitos de empresa) de colaborao muito prxima entre
as reas penal e administrativa.
As manifestaes contemporneas da doutrina e legislao penal traduzem a
configurao, aos poucos, do Direito penal moderno, que descrevemos no captulo
primeiro deste trabalho. No tocante s reformas legislativas operados no contexto

555
Responsabilidad por el producto cit., p. 140.
185

brasileiro, contudo, esta construo contempornea no est restrita ao uso de recursos
penais, e vale-se tambm de mecanismos administrativos sancionadores.
As expansividade da doutrina e das leis que examinamos acima, ainda que atravs
da seleo de alguns exemplos aleatrios, nos permite verificar que estamos diante da
modificao radical das estruturas fundamentais do Direito penal (regras de parte geral e
interpretao constitucional) que merecem uma reflexo sistemtica dentro do contexto das
escolhas valorativas sobre que transformaes podem ou no integrar o Direito penal, pois
como se podran elegir los instrumentos jurdicopenales idneos [], como projectar su
futuro, se no se conoce la misin que debe cumplir?
556

O que preocupa nas consideraes das pginas acima que novas interpretaes
dogmticas e novas leis so projetadas sem que seja evidente o pressuposto do qual
partem: a opo por um Direito penal moderno, mais amplo e flexvel que, ainda assim,
no deixa de selecionar os mesmos clientes tradicionais do sistema penal, e segue
endurecendo sanes e flexibilizando regras de imputao que sero aplicveis,
invariavelmente, ao criticado ncleo duro do Direito penal.
Alm disso, as estruturas dogmticas desenvolvidas no contexto deste Direito penal
contemporneo, como tambm buscamos identificar, poderiam integrar o conjunto de
princpios e normas no possvel estabelecimento do Direito de interveno.


556
HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p. 99.
186

CAPTULO 4 - DIREITO DE INTERVENO E AS SANES
ADMINISTRATIVAS

4.1 Severidade das sanes administrativas: exemplos prticos

Neste captulo, o estudo de algumas leis que mesclam tratamento penal e
administrativo s mesmas condutas visa apontar a existncia de uma tendncia de
aproximao entre o Direito Penal e o administrativo sancionador no Brasil, e pretender
demonstrar a seguintes hiptese: que, ao impor sanes graves, a administrao estaria
efetivamente constituindo uma modalidade de Direito penal sem pena restritiva de
liberdade e sem o vis estigmatizador do processo penal. Ao faz-lo aproximar-se-ia da
proposta de Hassemer para o tratamento de delitos fora do ncleo do Direito penal.
Vale ressaltar que no pretendemos, com o levantamento desta hiptese, apontar
uma caracterstica do Direito administrativo sancionador como um todo, ou buscar provar
de maneira cabal a hiptese acima delineada.
A proposta de trabalho que apresentamos, nesse sentido, no est centrada na
anlise exaustiva das leis selecionadas. O recurso a elas tem a finalidade de exemplificar e,
dentro de limites estritos, testar empiricamente a reflexo terica desenvolvida ao longo
desta dissertao sobre a possvel realizao do Direito de interveno proposto por
Winfried Hassemer.

4.1.1 Metodologia
a) Recorte metodolgico: leis selecionadas
A complexificao dos fenmenos sociais abordados pelo Direito penal em
expanso exige do legislador a recombinao de tcnicas jurdicas, de maneira pouco
tradicional, para a resoluo dos conflitos. Neste cenrio, o Direito como um todo serve
como um conjunto de ferramentas das quais se vale o legislador, que acaba mesclando
187

sanes e regras de Direito penal e administrativo para dar conta dos novos fenmenos
caractersticos do Direito penal contemporneo.
As seguintes leis conjugam as duas disciplinas, e por isso foram selecionadas para a
consecuo desta etapa da pesquisa: a) Lei n 8.429/1992, a Lei de Improbidade
Administrativa; e b) Lei de combate lavagem de dinheiro, n 9.613/98 (com as ltimas
alteraes da Lei n 12.683/12).
Foram escolhidas, assim, pela coordenao entre sanes penais e administrativas
para a consecuo de seus fins (como o caso da Lei de lavagem de dinheiro), pela
existncia da duplicidade de previso penal e administrativa da mesma conduta, e
tambm pela severidade das sanes impostas pela autoridade administrativa.
Comentaremos tambm, com base nas fontes disponveis, o caso da empresa
Siemens
557
, que recebeu uma condenaes penais nos Estados Unidos, e foi punida
administrativa e criminalmente na Alemanha, tendo sido duplamente sancionada pelos
mesmos fatos. O objetivo deste estudo de caso verificar o grau de paralelo entre as
sanes impostas, bem como indicar que dentro de determinado tramo, as sanes
administrativas e penais so muito prximas em gravidade.
b) Fontes
A seleo das normas em comento basearam-se, em especial, nas frequentes
menes da doutrina administrativa sobre o combate condutas de improbidade
administrativa (dentre outras, como as leis de defesa da concorrncia), retratadas como
emblemticas do processo sancionador da administrao pblica no somente no contexto
brasileiro
558
, mas tambm na doutrina espanhola, a que tivemos acesso
559
.
A seleo de uma lei de contedo misto, penal e administrativo, a lei de lavagem de
dinheiro, se deu pela abordagem mais direta que faz em relao aos propsitos de nossa
pesquisa, uma vez que j traz em seu bojo o duplo tratamento sancionador das mesmas
condutas, a depender do grau de lesividade destas, da colaborao nas etapas do delito etc.

557
Um sumrio das acusaes e condenaes das autoridades norte-americanas est disponvel em
http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF.
Acesso em 11.07.2012.
558
OSRIO, Fabio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
559
TOMILLO, Manuel Gomez; RUBIALES, igo Sanz. Derecho administrativo sancionador. Parte
general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010.
188

As fontes para o estudo do caso Siemens so especialmente os documentos
disponveis via internet, a ampla cobertura da imprensa de lngua alem e, especialmente, a
sentena condenatria do Tribunal Supremo norte-americano.
c) Metodologia
Tendo em vista as caractersticas desta pesquisa, optamos pelo mtodo de pesquisa
qualitativa, e no quantitativa. De acordo com este mtodo, o pesquisador observa os fatos
sob a tica de algum interno ao processo analisado, buscando compreender
profundamente o contexto da situao, e enfatizando o processo dos acontecimentos.
560
A
partir deste mtodo, buscamos compreender as sanes administrativas a partir do contexto
de expanso do Direito penal, enfatizando a aproximao entre as reas penal e
administrativa, a partir da tica de um penalista, ou seja, interna ao processo de
transformao pelo qual passa sua rea de atuao.
Esta anlise qualitativa ser realizada por meio do mtodo comparativo,
aproximando as sanes impostas pelas duas reas mencionadas, sem pretender esgotar o
conjunto de normas sancionadoras administrativas, nem generalizar nossas concluses para
o Direito administrativo sancionador como um todo
561
. A comparao se dar pelo estudo
instantneo, com a anlise da situao e do processo no momento da pesquisa, tratando de
descrever determinadas circunstncias da sano administrativa no contexto do Direito
penal contemporneo.

d) Recorte temtico
Restringimos nossa abordagem s leis de contedo econmico, como recorte
temtico do estudo em tela. Tal delimitao justifica-se especialmente por ser o Direito
penal econmico a rea onde os autores tratados na primeira parte do trabalho (Hassemer e
Silva Snchez) mais se concentram.

560
TEIXEIRA, Elisabeth. As trs metodologias. Petrpolis: Vozes, 2005, p. 137 e ss.
561
Nesse sentido, indica Flick que em um estudo comparativo, no se observa o caso como um todo, nem
em toda sua complexidade; em vez disso, observa-se a multiplicidade de casos relacionados a determinados
excertos. FLICK, Uwe. Introduo pesquisa qualitativa. Porto Alegre: Artmed, 2009, p. 135.
189

no mbito do Direito penal econmico onde verificamos as principais
manifestaes da expanso dos limites dogmticos da teoria do delito. Este setor
fundamenta boa parte das tessituras doutrinrias sobre a necessidade de sua excluso (seja
para o Direito de interveno, seja para um Direito penal de segunda velocidade, ou
mesmo para outros setores do ordenamento jurdico). Alguns autores chegam inclusive a
refletir sobre a possibilidade de este ramo ser uma espcie de tertium genus, intermedirio
entre o penal, o administrativo e o econmico
562
.
Mais alm deste motivo, que o principal fundamento de nosso recorte
metodolgico, optamos tambm por no abordar temas muito especficos de regulao do
Direito administrativo, como as leis de proteo ao consumidor ou ao meio ambiente, visto
que tais normas inserem-se em uma discusso prpria, e exigiriam uma contextualizao
que foge aos objetivos e ao alcance de nossa pesquisa.
Para os propsitos de nosso tema, no caberia um levantamento de jurisprudncia
administrativa, j que o que buscamos no a interpretao corrente das leis mencionadas,
sua lgica de funcionamento, nem seus dficits de eficincia, mas sim identificar que sua
prpria existncia pode ser uma forma de manifestao velada do Direito de interveno.
Tendo em vista que o trabalho a que nos propomos substancialmente terico, e
que seu marco de referncia a produo cientfica de Direito penal, foge do escopo deste
trabalho conferir qual o estado da questo dentro do Direito administrativo, bem como
demonstrar se os variados setores de regulao com os parmetros do Direito
administrativo sancionador tem as mesmas caractersticas.

4.2 Lei de improbidade administrativa (n 8.429/1992)


562
Cf. DIAS, Jorge de Figueiredo. Sobre a autonomia dogmtica do Direito penal econmico: uma reflexo
luz do novo Direito penal econmico portugus. In: Revista de estudios penales y criminolgicos, n 9, 1984-
1985, p. 37-70.
190

4.2.1. Disposio constitucional e sua natureza jurdica
Consideramos a Lei de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992) uma
importante manifestao do Direito administrativo sancionador no Brasil
563
.
Os paralelos encontrados entre as infraes previstas na citada lei e o Cdigo Penal
(no captulo dos crimes contra a administrao pblica) bem como as escalas de sanes
previstas pelos institutos penal e administrativo, permitem-nos identificar a aproximao,
na prtica, do Direito administrativo sancionador com o Direito de interveno.
A improbidade uma imoralidade administrativa qualificada, a infrao a um
dever de probidade na gesto dos rgos e da coisa pblica. Segundo Medina Osrio, o
dever de probidade administrativa o que resulta atrelado s sanes veiculadas pelo
Direito administrativo
564
.
Os deveres de probidade dos servidores pblicos no exerccio da funo so
elencados em sede Constitucional, no art. 37, 4. O artigo define que os atos de
improbidade tero como consequncia a suspenso dos direitos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio.
A norma constitucional tambm prev que as sanes administrativas sero
aplicadas sem prejuzo da ao penal cabvel, o que leva grande parte da doutrina e da
jurisprudncia a afirmarem o carter independente da sano administrativa em relao s
sanes penais.
No entanto, a severidade das previses da Lei de improbidade administrativa
tamanha que enseja, inclusive, a contestao dogmtica acerca de sua natureza penal ou
administrativa.
Fbio Medina Osrio, por exemplo, na defesa do carter administrativo da Lei,
recorre interpretao jurisprudencial para determinar que a Lei de Improbidade

563
OSRIO, op. cit., passim.
564
Ibid., p. 234.
191

Administrativa no se compe de normas de Direito penal, mas sim de normas de Direito
administrativo sancionador
565
.
Todavia, esta inferncia no to evidente, pois como informa Capez, a lei previu
que suas sanes fossem aplicadas com independncia das eventuais consequncias civis
ou penais, mas esquivou-se de determinar a natureza jurdica de seus tipos
sancionadores
566
.
Digno de nota, a este respeito, que o estabelecimento da natureza jurdica destes
tipos ter relevncia especialmente na determinao do procedimento judicial a ser
aplicado e, sobretudo, na relao que a norma manter com os princpios do Direito penal.
4.2.2. A Lei de improbridade

A regra prevista constitucionalmente, de que as sanes sero impostas
independentemente da ao penal, reproduzida na Lei de improbidade, que prev a
independncia das sanes nas esferas penal, civil e administrativa.
H jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia no sentido de que somente a
sentena penal absolutria baseada na negativa de autoria ou inexistncia material do fato
permite o afastamento do processo administrativo
567
. Todavia, este posicionamento no
unanime, havendo julgados dos Tribunais Regionais Federais que dispem sobre a
identidade entre os ilcitos penal e administrativo, afirmando inclusive que qualquer
concluso negativa de punibilidade no mbito criminal deve refletir no encerramento do
respectivo processo administrativo
568
.
A indefinio da natureza das sanes impostas aos funcionrios mprobos,
conforme aponta Capez, herdada da antecessora Lei n. 3.502/58, conhecida como Lei
Bilac Pinto. As sanes estabelecidas pela Lei de improbidade no teriam natureza civil,

565
Direito Administrativo sancionador e Direito penal: quais os limites do ius puniendi estatal na represso
aos atos de improbidade administrativa. In: Revista Ibero Americana de Cincias Penais, vol. 1, n 1, 2000,
pp. 67-89, citao p. 72.
566
CAPEZ, Fernando. Limites constitucionais lei de improbidade. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 195.
567
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 128.
568
TRF2, Ap. Civ. 283.714/2003. FIGUEIREDO, op. cit., p. 129
192

pois seu objetivo especfico no seria reparar um dano, nem administrativa, j que sua
caracterstica seria de sano disciplinar interna, e muito menos penal, uma vez que no
estaria condicionada prtica de qualquer crime
569
.
A Lei 8.429/92 cataloga trs grandes grupos de condutas: as infraes aos
princpios e regras da administrao que impliquem em enriquecimento ilcito (art. 9) so
as mais gravemente apenadas. Prev ainda as condutas que acarretem leso ao errio
pblico (art. 10) e, por fim, as condutas que lesionem os princpios fundamentais que
regem a gesto do patrimnio pblico (art. 11).
As penas previstas para as hipteses de improbidade administrativa que impliquem
o enriquecimento ilcito so maiores do que as previstas para atos de improbidade que
causarem prejuzo ao errio. As penas mais brandas previstas pela lei (como a suspenso
de direitos polticos pelo perodo de trs a cinco anos) so aquelas referentes improbidade
pela atuao contra os princpios da Administrao Pblica.
No regramento da Lei de improbidade, combinam-se clusulas gerais, princpios
jurdicos, conceitos indeterminados e casustica, conformando-a como uma lei de
caractersticas especiais, cujo processo sancionador obedece a regras mistas de processo
civil, ao civil pblica e, mais recentemente, segundo a deciso do Supremo Tribunal
Federal, tambm por regras do Cdigo de Processo Penal, quando houver a demanda pela
aproximao entre os Direitos penal e administrativo
570
.
Admite-se, inclusive, a subsidiariedade das regras de Direito penal substancial na
aplicao das normas sancionadoras administrativas, aproveitando-se os princpios

569
Conforme Bilac Pinto, autor da lei anterior atual Lei de improbidade administrativa: A sano
estabelecida na segunda parte do 31 do art. 141 da Constituio Federal , a nosso ver, modalidade nova
que no se ajusta perfeitamente a nenhuma das trs espcies acima citadas. No sano penal, porque sua
aplicao no est condicionada prtica de qualquer crime ou contraveno. Essa ausncia de vnculo entre
este tipo de sano e a norma penal cria a impossibilidade lgica de sua conceituao como sano penal. De
sano civil tambm no se trata, porque esta visa, geralmente, reparao do dano, e a sano que ora
estudamos no tem essa finalidade especfica. Restaria agora examinar se a sano de natureza
administrativa. A nota mais caracterstica da sano administrativa ser uma represso disciplinar interna,
visto que sua aplicao sempre feita dentro da organizao administrativa, pelo superior hierrquico do
servidor faltoso. A sano que estamos estudando , ao contrario, externa, pois sua aplicao somente pode
ser feita pelo Judicirio. Acresce, ainda que ela pode ser aplicada tambm aos chefes do Poder Executivo da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; aos Ministros e Secretrios de Estado; aos Membros do
Congresso, das Assembleias Legislativas e das Cmaras Municipais (). Estas distines, que so
fundamentais, nos levam a sustentar que a sano a que se refere a parte final do 31 do art.141 da
Constituio no uma sano administrativa (BILAC PINTO. Enriquecimento ilcito no exerccio de
cargos pblicos apud CAPEZ, op. cit., p. 196-7).
570
BRITO SANTOS, Carlos Frederico. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 152.
193

exaustivamente trabalhados no Direito penal (culpabilidade, imputao s\ubjetiva de
responsabilidade, causas excludentes de ilicitude e tipicidade) na interpretao das regras
administrativas
571
.
A aproximao entre as duas reas, contudo, vista com resistncia pela doutrina
administrativa
572
, que insiste na independncia das sanes (penal e administrativa) e,
consequentemente, no afastamento das garantias processuais penais do procedimento
sancionador
573
.

4.2.3. As disposies da Lei de Impropridade e sua confrontao com o Cdigo
Penal
A Lei de improbidade administrativa descreve, em seu art. 9
574
, as condutas de
enriquecimento ilcito do funcionrio pblico que consistem, basicamente, no acrscimo de

571
Trata-se de perceber a superioridade terica da dogmtica penal, que pode e deve servir de inspirao
garantista na seara do direito administrativo punitivo. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade
administrativa: m gesto pblica, corrupo, ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 241.
572
Fbio Osrio e Marcelo Figueiredo insistem na interpretao da Lei de Improbidade Administrativa como
uma norma exclusivamente administrativa, que deve ser regulada pelos princpios e regras do Direito
administrativo, rechaando-se quaisquer paralelos entre as infraes previstas na lei e os crimes de
responsabilidade. OSRIO, F. M. Teoria da improbidade administrativa...cit., p. 238. FIGUEIREDO,
Marcelo. Probidade administrativa: comentrio Lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 27.
573
Conforme menciona Fbio Medina Osrio: certo que a atuao da LIA afasta as clssicas garantias
penais e processuais-penais, mas tal realidade no traduz, nem poderia traduzir, afastamento de outras
garantias e princpios constitucionais. Direito Administrativo sancionador e Direito penal...cit., p. 80.
574
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer
tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem
econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das
atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de
bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao
valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de
bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem
como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a
prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra
atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa
sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei;
194

patrimnio injustificado do funcionrio em razo de sua funo, tais como a cobrana do
recebimento de valores como contraprestao por desvios de conduta, a alienao de bens
pblicos abaixo do preo de mercado, contratao de servios acima do valor de mercado,
recebimento de suborno para a tolerncia na fiscalizao de atividades ilcitas, utilizao
de patrimnio pblico em proveito prprio, dentre outros.
As penas cominadas para as condutas descritas nos doze incisos do art. 9 so as
mais graves previstas na Lei de improbidade (descritas no art. 12), e incluem a perda de
bens, o ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de 8 a 10 anos, o pagamento de multa civil at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou de receber incentivos fiscais
ou creditcios por dez anos.
O Projeto de Reforma do Cdigo Penal inspirado por mandados de criminalizao
advindos de Tratados dos quais o Brasil signatrio
575
optou por incluir no rol dos
crimes contra a Administrao pblica o enriquecimento ilcito
576
, com todos os problemas
de inverso do nus da prova e afastamento da presuno de inocncia, que podem ser
aceitos em sede administrativa, mas que no encontram guarida no Direito penal. A pena
prevista para o enriquecimento ilcito no Projeto , de toda forma, menos grave do que a
prevista na Lei de Improbidade, pois estabelece a pena de priso de um a cinco anos, e a
perda dos bens.

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens
de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa
fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de
qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de
ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
575
o que se verifica textualmente da exposio de motivos do Captulo dos crimes contra a Administrao
Pblica (p. 367).
576
Enriquecimento ilcito Art. 277. - Adquirir, vender, emprestar, alugar, receber, ceder, utilizar ou
usufruir de maneira no eventual de bens ou valores mveis ou imveis, cujo valor seja incompatvel
com os rendimentos auferidos pelo servidor pblico em razo de seu cargo ou por outro meio lcito.
Pena priso, de um a cinco anos, alm da perda dos bens, se o fato no constituir elemento de outro
crime mais grave.
195

A Lei prev ainda, no art. 10, a relao de condutas lesivas ao errio pblico, que
ensejem qualquer leso, dolosa ou culposa, que ensejem perda patrimonial, desvio ou
dilapidao do patrimnio pblico, sem que necessariamente impliquem no
enriquecimento do agente que deu causa mencionada perda patrimonial
577
.
As penas cominadas para esta conduta so o ressarcimento integral do dano, perda
de bens, perda da funo pblica, suspenso de direitos polticos de 5 a 8 anos, pagamento
de multa de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico
pelo prazo de cinco anos.
Por fim, o ltimo rol de condutas de improbidade administrativa est previsto no
art. 11 da lei, que descreve aes ou omisses que atentem contra os princpios da
administrao pblica, ou que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade

577
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou
omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa
fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia
das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos
ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer
das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior
ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de
mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito
conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma
para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas
entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por
meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de
2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou
sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n 11.107, de 2005).
196

e lealdade s instituies
578
. A previso dos tipos sancionadores, contudo, bastante
criticada pela sua ambiguidade, que permite a existncia de espaos de arbitrariedade para
a aplicao e imposio de sanes
579
, j que no h um espao bem delimitado de
interpretao do que pode significar violao do dever de lealdade instituio, por
exemplo.
As penas previstas, alm daquelas fixadas tambm para as condutas de
enriquecimento ilcito e defraudao do errio (a perda da funo pblica, o ressarcimento
integral do dano e a perda de bens e valores) incluem a suspenso dos direitos polticos por
3 a 5 anos, a imposio de multa varivel at cem vezes o valor da remunerao percebida,
e a proibio de contratar com o Poder Pblico por 3 anos.
Dentre as penas previstas, no h unanimidade na doutrina em decidir se tais penas
devem ser aplicadas em conjunto ou isoladamente. A tendncia, contudo, a mesma que
impera no sistema penal, acerca da proporcionalidade da sano aos atos praticados, bem
como gravidade dos resultados
580
.
A perda dos bens uma das consequncias da condenao criminal, prevista no art.
91 do Cdigo Penal. Nos casos de atos de improbidade praticados contra entidades que
recebam incentivo fiscal, a perda dos bens estar limitada repercusso do ilcito sobre a
participao pblica na empresa.

578
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao
pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em
segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial,
teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
579
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. So Paulo: Atlas, 2007, p.
20.
580
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros,
2009, p. 136. No mesmo sentido, PAZZAGLINI, op. cit., p. 160: evidente que aplicar, em bloco, todas as
sanes estabelecidas na LIA para os atos de improbidade administrativa lesivos ao Errio, nivelando a
gravidade das situaes descritas, mesmo no caso das sanes graduadas, constitui violao dos princpios
constitucionais de proporcionalidade e da razoabilidade.
197

No que se refere perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de 8
a 10 anos nos casos de enriquecimento ilcito, 5 a 8 nas hipteses de leso ao errio, e 3 a 5
nos casos de atos atentatrios aos princpios administrativos h dvidas sobre a
possibilidade de se impor tal penalidade fora do processo judicial, dada a gravidade das
sanes
581
.
Capez destaca que as sanes extrapenais relacionadas aos atos de improbidade
administrativa possuem uma carga intimidatria muitas vezes maior que o prprio ilcito
penal, e ressalta que estas sanes, ainda que despidas de natureza formalmente penal,
acabam por impor as mesmas restries, os mesmos gravames de natureza penal, aos
direitos individuais dos cidados
582
. Ou seja, tais infraes previstas na Lei de
improbidade formalmente no so penais, mas na essncia impe os mesmos nus, o
mesmo constrangimento, a mesma carga repressiva atentatria aos direitos dos
cidados
583
.
Este o principal fato que entendemos necessrio ressaltar quanto s caractersticas
da lei em comento. A severidade das sanes impostas pelo Direito administrativo
sancionador nas hipteses de improbidade so mais graves do que as impostas, em geral,
pelo Direito administrativo (multas, suspenso de autorizao etc.), e aproximam-se
demasiado das sanes penais, como detalharemos em seguida
584
.
Desde logo, no entanto, cabe deixar enfatizado que a gravidade das sanes
previstas como consequncia dos atos de improbidade pode ser localizada em um espectro
intermedirio entre o Direito penal e o administrativo, o que seria uma caracterstica do
Direito de Interveno, que detalhamos no primeiro captulo.
A hiptese mencionada se v reforada pelo fato de que existe um importante
paralelo entre as condutas de improbidade administrativa e os delitos contra a
administrao pblica. Isto ocorre, pois um mesmo fato pode configurar ilcito penal e ato
de improbidade, como ocorre com os delitos de peculato, previsto no art. 312 do Cdigo

581
Jos Afonso da Silva e Marcelo Figueiredo entendem que exigvel o processo judicial. Porm, quando o
funcionrio esta sendo processado por improbidade, pode ser afastado do cargo FIGUEIREDO, Marcelo.
Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 154.
582
Limites constitucionais lei de improbidade...cit., p. 175 e 177.
583
Ibid., p. 180.
584
Conforme ressalta Garca de Enterra: Resulta inslito favorecer la autoridad administrativa com poderes
sancionatrios ms extensos que a los jueces. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de
las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, p. 422.
198

Penal, concusso (art. 316), corrupo passiva (art. 317) e nos artigos 9 e 10 da Lei de
improbidade.
Ocorre, entretanto, que a depender da pena imposta em uma sentena condenatria
por crime contra a administrao pblica, esta pode ser mais branda que a sano
administrativa, j que o Cdigo Penal prev penas entre a mnima de 2 e a mxima de 12
anos para os delitos acima descritos (corrupo, peculato, concusso, etc.).
Ainda que a pena mxima cominada seja extremamente grave, a fixao da pena
nos seus patamares mnimos possibilita uma srie de benefcios, como a suspenso
condicional da pena (art. 77), suspenso por penas restritivas de direitos (art. 44 CP) ou
cumprimento inicial em regime aberto
585
, alm do fato de que ser imposta atravs de um
processo penal dotado de amplas garantias.
As sanes administrativas referentes aos delitos que causem enriquecimento
ilcito, por sua vez, podem implicar a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos
polticos pelo perodo mnimo de 8 anos, a multa de at trs vezes o valor desviado, com a
previso de sequestro cautelar de bens desde o incio da ao.
A disparidade entre as sanes penal e administrativa, todavia, mais acentuada
nos delitos mais levemente apenados pelo Cdigo Penal, que, em geral, correspondem a
condutas de infrao aos princpios da administrao pblica descritos no art. 11 da Lei de
improbidade administrativa.
O Projeto de Reforma do Cdigo penal no altera substancialmente a situao
acima descrita, uma vez que mantm basicamente a mesma essncia dos delitos contra a
administrao pblica previstos no diploma penal vigente, com alteraes restritas ao
aumento de dois para trs anos para a pena mnima do delito de corrupo, e ao acrscimo
j mencionado do delito de enriquecimento ilcito.
O delito de prevaricao, previsto no art. 319 do Cdigo Penal, tem pena de
deteno de 3 meses a 1 ano, com a possibilidade de transao penal pela Lei n. 9.099/95,
enquanto as sanes administrativas previstas no art. 12, III da Lei de improbidade incluem
a perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 3 a 5 anos, pagamento de

585
Mesmo considerando o art. 33 par. 4, do CP.
199

multa de at 100 vezes o valor da remunerao do funcionrio, e a proibio de receber
benefcios ou incentivos fiscais e, conforme o art. 17 da mesma lei, no permitem a
transao penal ou a conciliao, tendo em vista tratarem de interesse pblico.
O mesmo ocorre com os delitos de emprego irregular de verbas pblicas (art. 315
do Cdigo penal) e advocacia administrativa (art. 321) com penas de um a trs meses, bem
como com o delito de violao de sigilo funcional (art. 325), com pena de trs meses a dois
anos, que merecero os benefcios previstos para os delitos de menor potencial ofensivo,
ao passo que o mesmo ato, quando julgado pela Administrao pblica, pode levar s
graves penas j comentadas.
A falta de ponderao entre as sanes ressaltada por Capez, que afirma no ser
possvel afastar a gritante desproporcionalidade entre as penas previstas no Cdigo Penal
e na Lei de Improbidade Administrativa, afastando-se o argumento de que ao Direito
penal incumbiria a imposio das mais drsticas sanes
586
.
Diante de tais despropores, a doutrina administrativa, bem como a jurisprudncia
do Superior Tribunal de Justia vem matizando as posies de que se trata de uma sano
exclusivamente administrativa, requerendo a aplicao de garantias de cunho penal no
processo de investigao e imposio das mencionadas sanes
587
.
Esta desproporcionalidade das sanes, embora nos parea uma deficincia
inaceitvel do sistema sancionador no mbito das condutas abarcadas pela Lei de
Improbidade, encontra defensores na doutrina.
Osrio, por exemplo, menciona que o Direito penal , em tese, mais grave do que
o Direito administrativo, porm que esta no uma lgica inerente ao sistema de sanes
administrativas e penais. No tocante s sanes por improbidade administrativa entende
como inegavelmente positiva a possibilidade de que uma multa imposta pela
Administrao seja de muitssimo maior valor que a multa penal, apesar de reconhecer
que as sanes por improbidade so realmente severas e que afetam um conjunto
considervel de direitos fundamentais
588
.

586
CAPEZ, op. cit., p. 203.
587
Nesse sentido, FIGUEIREDO, op. cit., p. 329 e CAPEZ, op. cit., p. 203.
588
Prossegue o autor, em passagem que evidencia sua opinio sobre a proporcionalidade entre as sanes
administrativas e penais: Como se v, reduzido, para no dizer praticamente nulo, o campo de atuao da
proporcionalidade nessa esfera de interveno estatal, em termos de comparao dos tipos sancionadores
200

No que se refere proibio de contratar com o poder pblico, por exemplo,
menciona Figueiredo que, no mbito econmico, financeiro, e da liberdade de iniciativa
garantida constitucionalmente, tal punio extremamente grave
589
.
A proibio de contratar com o servio pblico no vem exaustivamente regulada e,
no limite, pode ser encarada como uma norma que prev uma sano perptua, motivo pelo
qual a doutrina defende uma interpretao constitucional, devendo seu limite ser
estabelecido pelo magistrado na imposio da sano em ao civil
590
. A legislao
administrativa at agora, no entanto, omissa no tocante ao prazo de imposio da
mencionada proibio de contratar e, enquanto tal deficincia no sanada, aplicam-se os
prazos previstos na lei 8.666/93, bem como a exigncia de que seja determinada pelo
judicirio.
Na sano de cancelamento ou proibio de benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, a lei atinge, de uma s vez, a pessoa fsica e a pessoa jurdica eventualmente
envolvidas nos atos de improbidade, quando houver, por parte desta ltima, o abuso de
direito, excesso de poder ou infrao legal
591
.
A gravidade das sanes previstas na lei de improbidade administrativa tambm
comprovada pela sano de perda da funo pblica que pode acarretar, inclusive, a perda
da aposentadoria do servidor pblico que j esteja aposentado poca da condenao
592
.

4.2.4. A legislao nacional e espao intermedirio de Hassemer

As breves consideraes produzidas acima sobre as infraes praticadas por
funcionrios pblicos previstas no Cdigo Penal e na Lei de improbidade administrativa
tem o condo de identificar uma das hipteses aventadas neste trabalho, a saber, de que h

penal e administrativo, dada a independncia das esferas. OSRIO, F. M. Direito administrativo
sancionador...cit., p. 199 (grifos nossos).
589
FIGUEIREDO, op. cit., p. 163
590
PAZZAGLINI FILHO, op. cit., p. 152.
591
Conforme Figueiredo: A lei em foco radical, ao atingir com uma s penada a pessoa fsica e a pessoa
jurdica, sem qualquer considerao a respeito de eventual conexo entre ambas as figuras pessoa fsica e
jurdica. Op. cit., p. 165.
592
PAZZAGLINI FILHO, , op. cit., p.150.
201

certos espaos normativos nos quais a sano administrativa to grave que se aproxima
das sanes criminais impostas aos delitos no violentos. Esta aproximao poderia
representar o preenchimento do espao sancionatrio intermedirio visualizado por
Hassemer por meio do Direito de interveno.
Sendo assim, como buscamos demonstrar neste captulo, h uma crescente
aproximao entre o Direito administrativo sancionador e o Direito penal e, especialmente,
no caso das condutas de improbidade administrativa, pode-se falar at da existncia de uma
interposio entre as duas esferas. Assim, a prtica do Direito administrativo sancionador
contemporneo indica estar j to prxima do Direito penal, que torna difcil a separao
entre os dois modelos de sano, ocasionando inclusive a dupla regulao e punio das
mesmas condutas.
Nesse sentido, a Lei de improbidade poderia apontar, concretamente, que o espao
intermedirio de sanes sugerido por Hassemer por meio do Direito de interveno j
encontra realizao material na legislao nacional, ainda que sem o detalhamento e as
crticas pertinentes a este sistema proposto pelo autor alemo.

4.2.5. Demais legislaes especiais
Outras leis especiais poderiam ser aventadas, cuja aplicao penal diante dos
benefcios do sursis, progresso de regimes e substituio de penas restritivas de direitos,
assim como os casos citados acima, demonstram que h hipteses nas quais as sanes
administrativas so to ou mais graves do que as penais, configurando hipoteticamente o
Direito de interveno propugnado por Hassemer.
Neste sentido, a Lei n. 12.529, de 30 de novembro de 2011, conhecida como a Lei
do super CADE, previu nos artigos 36 e 37, as infraes e, respectivamente, as sanes
aplicadas s infraes a livre concorrncia.
Estas infraes so sujeitas a multas calculadas com base no faturamento bruto das
empresas envolvidas ou, caso no seja possvel tal critrio, o valor de cinquenta mil a dois
bilhes de reais (art. 37).
202

O caso da Whirlpool (Unidade Embraco), empresa fabricante de refrigerao, que,
paradigmtico, uma vez que a acusada de prtica de cartel acabou celebrando um acordo
com o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, denominado de Termo de
Compromisso de Cesso de Conduta (TCC), cuja multa foi no valor de R$ 100 milhes
593
.
Por outro lado, os crimes contra a ordem econmica esto previstos no art. 4 da Lei
n. 8.137/90, cuja sano de dois a cincos anos de recluso e multa alm de, caso
aplicvel, do possvel aumento de pena do art. 12.
Considerando a remotssima possibilidade da aplicao de pena de priso e,
ademais, o teto da multa penal, ntida a desproporcionalidade das sanes, em que a mais
grave aquela prevista pelo direito administrativo sancionador.
Por fim, merece destaque a Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que trata das
licitaes e contratos administrativos, cuja tutela tambm enveredou-se para o direito penal
ao tratar dos crimes e das penas no art. 89 ao 98, ainda que as sanes administrativas
aplicadas sejam remetidas s disposies contratuais com o Poder Pblico.
A meno a estas leis, paralelamente a nossa breve anlise da Lei de improbidade
administrativa pretende apenas apontar para o amplo campo de pesquisa delineado pela
zona cinzenta entre Direito penal e administrativo sancionador e representado
conceitualmente pelo Direito de inteveno de Hassemer. Os limites desta dissertao no
permitem maior aprofundamento no tratamento destas leis especiais, mas devem ser
encaradas como um convite e um ponto de partida para esforos acadmicos nesse sentido.
4.3 Combate lavagem de dinheiro

O processo de criminalizao da lavagem de dinheiro constitui, sem dvida, uma
manifestao paradigmtica da expanso do Direito penal
594
. O controle da lavagem
expande as fronteiras da norma penal em mbito internacional, incorporando normativas
internacionais de cooperao para o combate ao crime organizado.

593
Disponvel em: http://www.cade.gov.br/news/n021/destaques.htm. Acesso em 14.09.2012.
594
SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales. In: SOUTO,
Miguel Abel e STEWART, Nelson Snchez (Orgs.). II Congreso sobre la prevencin y represin del
blanqueo de dinero. Valencia: Tirant lo Blanch, 2011, p. 133.
203

Neste sentido, na esteira de grande parcela da legislao internacional
595
, a lei
brasileira no se restringe mais aos delitos praticados no espectro de grandes organizaes
criminosas, como formulado inicialmente, estendendo-se tambm ao controle de todos os
rendimentos, obtidos em decorrncia de todas as classes de delitos (inclusive
contravenes penais).
Para tornar efetivos os propsitos da lei, e especialmente aqueles provindos das
recomendaes internacionais de preveno insero de ativos ilcitos na economia, o
Direito administrativo sancionador torna-se protagonista na definio de deveres de
colaborao e fiscalizao dos particulares ou empresas que possam viabilizar (ou ser
instrumentalizados) na prtica da lavagem.

4.3.1 Lei n 9.613/98
No Brasil, a Lei de lavagem de dinheiro, editada em 1998, foi recentemente
modificada pela Lei 12.683/12. Trouxe a reforma alteraes substanciais na antiga
sistemtica, tais como a extino do rol de delitos antecedentes, e a ampliao do nmero
de sujeitos subordinados regulamentao administrativa das atividades econmico-
financeiras, o estabelecimento dos deveres de informao e manuteno de bancos de
dados sobre atividades suspeitas etc.
596

Neste contexto legislativo, pode-se afirmar que a lei brasileira de lavagem de
dinheiro apresenta uma natureza tripla, com normas de Direito administrativo sancionador
(com a indicao de pessoas obrigadas a informar sobre atividades suspeitas e da
sistematizao de informaes pelas agncias de controle Coaf), normas de Direito penal
(que definem propriamente o delito e as etapas da lavagem), e tambm regras processuais

595
Cf. ABEL SOUTO, Miguel. El blanqueo de dinero en la normativa internacional. Santiago de
Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, 2002, p. 145 e ss.
596
Prescindimos, aqui, do rico debate em torno das caractersticas criminais da lavagem de dinheiro, a
pertinncia das interpretaes que defendem a restrio deste delito a um nmero limitado de crimes que
efetivamente apresentem lesividade social, a ampliao da possibilidade de lavagem de capitais oriundos de
simples contravenes penais etc. Sobre o tema, afirmam Bottini e Badar: A nova lei brasileira de lavagem
de dinheiro prev que todas as infraes penais podem ser antecedentes do crime em comento. No s o
legislador abdicou do sistema de rol taxativo, como tambm deixou de lado o modelo da moldura penal ao
dispor que qualquer crime e contraveno podem produzir produtos que possam abastecer a lavagem de
capitais. BOTTINI, Pierpaolo C e BADAR, Gustavo H. Lavagem de dinheiro: aspectos penais e
processuais penais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 82.
204

penais (que regulam as medidas cautelares e meios de prova aplicveis persecuo da
lavagem de dinheiro)
597
.
A trplice natureza da lei favorece a interpretao a que nos propomos neste
captulo, qual seja, a do cotejamento entre a gravidade das sanes penais e administrativas
previstas para o mesmo fato considerado criminoso, ou fatos de natureza similar.
Alm disso, o detalhamento das regras administrativas previstas na lei permitem
verificar que a tendncia expansiva das normas sancionadoras no exclusiva do Direito
penal, uma vez que perpassa tambm a produo de regas e sanes administrativas. Em
outras palavras, a expanso do Direito penal na esfera do combate lavagem de dinheiro
acompanhada pela expanso do Direito administrativo sancionador
598
.
A reforma promovida pela Lei n. 12.683/12 ampliou o rol de pessoas fsicas ou
jurdicas descritas na lista de profissionais sensveis ao delito de lavagem de dinheiro
(bancos, casas de cmbio, gestores de fundos, corretoras de valores e de imveis, notrios,
comerciantes de bens de alto valor, como joias e obras de arte, dentre outros elencados no
art. 9
599
). Estes profissionais tm a obrigao de identificar os clientes das transaes que

597
Ibid., p. 36.
598
Conforme Bottini e Badar: Uma das mais importantes inovaes do legislador em relao ao antigo
texto legal foi a ampliao desse rol de entidades, na linha de expanso tambm seguida por outros pases.
Ibid., p. 37. (grifos nossos).
599
Art. 9 Sujeitam-se s obrigaes referidas nos arts. 10 e 11 as pessoas fsicas e jurdicas que tenham, em
carter permanente ou eventual, como atividade principal ou acessria, cumulativamente ou no: (Redao
dada pela Lei n 12.683, de 2012) I - a captao, intermediao e aplicao de recursos financeiros de
terceiros, em moeda nacional ou estrangeira II a compra e venda de moeda estrangeira ou ouro como ativo
financeiro ou instrumento cambial; III - a custdia, emisso, distribuio, liquidao, negociao,
intermediao ou administrao de ttulos ou valores mobilirios. Pargrafo nico. Sujeitam-se s mesmas
obrigaes: I as bolsas de valores, as bolsas de mercadorias ou futuros e os sistemas de negociao do
mercado de balco organizado; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) II - as seguradoras, as corretoras
de seguros e as entidades de previdncia complementar ou de capitalizao; III - as administradoras de
cartes de credenciamento ou cartes de crdito, bem como as administradoras de consrcios para aquisio
de bens ou servios; IV - as administradoras ou empresas que se utilizem de carto ou qualquer outro meio
eletrnico, magntico ou equivalente, que permita a transferncia de fundos; V - as empresas de
arrendamento mercantil (leasing) e as de fomento comercial (factoring); VI - as sociedades que efetuem
distribuio de dinheiro ou quaisquer bens mveis, imveis, mercadorias, servios, ou, ainda, concedam
descontos na sua aquisio, mediante sorteio ou mtodo assemelhado; VII - as filiais ou representaes de
entes estrangeiros que exeram no Brasil qualquer das atividades listadas neste artigo, ainda que de forma
eventual; VIII - as demais entidades cujo funcionamento dependa de autorizao de rgo regulador dos
mercados financeiro, de cmbio, de capitais e de seguros; IX - as pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou
estrangeiras, que operem no Brasil como agentes, dirigentes, procuradoras, comissionrias ou por qualquer
forma representem interesses de ente estrangeiro que exera qualquer das atividades referidas neste artigo; X
- as pessoas fsicas ou jurdicas que exeram atividades de promoo imobiliria ou compra e venda de
imveis; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) XII as pessoas fsicas ou jurdicas que comercializem
bens de luxo ou de alto valor ou exeram atividades que envolvam grande volume de recursos em espcie.
(Includo pela Lei n 10.701, de 9.7.2003) XII - as pessoas fsicas ou jurdicas que comercializem bens de
luxo ou de alto valor, intermedeiem a sua comercializao ou exeram atividades que envolvam grande
205

operarem, e manter registros de todas as operaes econmicas no habituais, das quais se
suspeite sejam provenientes de atividades ilcitas. Estas informaes devero ser
posteriormente remetidas s autoridades competentes, quais sejam, o Conselho de Controle
de Atividades Financeiras (Coaf), Banco Central, Comisso de Valores Mobilirios
(CVM), Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), ou Secretaria de Previdncia
Complementar (SPC).
Os profissionais sensveis tm a obrigao de informar no somente as atividades
anormais aos rgos de controle, mas tambm de remeter ao Coaf um relatrio de todas as
atividades, inclusive as normais, conforme prev o art. 11, II.
O art. 12 da Lei elenca o rol de sanes administrativas impostas aos entes descritos
no art. 9 (os mencionados profissionais de setores sensveis lavagem) que deixem de
cumprir as referidas obrigaes de informar sobre transaes consideradas suspeitas, ou
que se abstenham de manter os registros de atividades descritas no art. 10 da lei em
comento.

4.3.2 Sanes administrativas
As sanes previstas no art. 12
600
so: advertncia, multa pecuniria, inabilitao
temporria, e cassao ou suspenso da autorizao para o exerccio da atividade. H,

volume de recursos em espcie; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) XIII - as juntas comerciais e os
registros pblicos; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XIV - as pessoas fsicas ou jurdicas que prestem,
mesmo que eventualmente, servios de assessoria, consultoria, contadoria, auditoria, aconselhamento ou
assistncia, de qualquer natureza, em operaes: (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) a) de compra e venda
de imveis, estabelecimentos comerciais ou industriais ou participaes societrias de qualquer natureza;
(Includa pela Lei n 12.683, de 2012) b) de gesto de fundos, valores mobilirios ou outros ativos; (Includa
pela Lei n 12.683, de 2012) c) de abertura ou gesto de contas bancrias, de poupana, investimento ou de
valores mobilirios; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) d) de criao, explorao ou gesto de sociedades
de qualquer natureza, fundaes, fundos fiducirios ou estruturas anlogas; (Includa pela Lei n 12.683, de
2012) e) financeiras, societrias ou imobilirias; e (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) f) de alienao ou
aquisio de direitos sobre contratos relacionados a atividades desportivas ou artsticas profissionais;
(Includa pela Lei n 12.683, de 2012) XV - pessoas fsicas ou jurdicas que atuem na promoo,
intermediao, comercializao, agenciamento ou negociao de direitos de transferncia de atletas, artistas
ou feiras, exposies ou eventos similares; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVI - as empresas de
transporte e guarda de valores; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVII - as pessoas fsicas ou jurdicas
que comercializem bens de alto valor de origem rural ou animal ou intermedeiem a sua comercializao; e
(Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVIII - as dependncias no exterior das entidades mencionadas neste
artigo, por meio de sua matriz no Brasil, relativamente a residentes no Pas. (Includo pela Lei n 12.683, de
2012)
600
Art. 12. s pessoas referidas no art. 9, bem como aos administradores das pessoas jurdicas, que deixem
de cumprir as obrigaes previstas nos arts. 10 e 11 sero aplicadas, cumulativamente ou no, pelas
206

assim, uma progresso na gravidade das penas, que vo da advertncia cassao da
autorizao.
Dentre elas, a advertncia , sem dvida, a sano administrativa mais branda,
aplicvel no caso de descumprimento das obrigaes de identificar os clientes, manter o
cadastro atualizado das atividades financeiras, e registrar as transaes em moeda nacional
ou estrangeira, envolvendo ttulos e valores mobilirios que ultrapassem o limite fixado
pela autoridade.
A segunda modalidade de pena a multa, aplicvel quando os agentes financeiros
elencados no art. 9 agirem com culpa ou dolo em relao s seguintes infraes: deixar de
sanar as irregularidades que tenham sido objeto de advertncia anterior; no proceder
identificao dos clientes e a manuteno do cadastro atualizado, ou no manter registro
das transaes em moeda nacional ou estrangeira; deixar de adotar procedimentos de
controle e preveno internos, de acordo com o porte da instituio, no registrar-se ou no
manter cadastro atualizado junto ao Coaf; deixar de prestar informaes aos rgos
fiscalizadores e reguladores (ou, na falta destes, ao Coaf) dentro da forma e prazo por eles
estabelecidos; ou que descumpram a vedao (proibio de informar ao cliente que sua
atividade foi reportada ao Coaf).
A previso legal da pena de multa que esta seja varivel, no superior ao dobro do
valor da operao, ao dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela
realizao da operao, ou ao valor de vinte milhes de reais.

autoridades competentes, as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa pecuniria varivel no superior:
(Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) a) ao dobro do valor da operao; (Includa pela Lei n 12.683,
de 2012) b) ao dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realizao da operao;
ou (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) c) ao valor de R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais); (Includa
pela Lei n 12.683, de 2012) III - inabilitao temporria, pelo prazo de at dez anos, para o exerccio do
cargo de administrador das pessoas jurdicas referidas no art. 9; IV - cassao ou suspenso da autorizao
para o exerccio de atividade, operao ou funcionamento. (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) 1
A pena de advertncia ser aplicada por irregularidade no cumprimento das instrues referidas nos incisos I
e II do art. 10. 2o A multa ser aplicada sempre que as pessoas referidas no art. 9o, por culpa ou dolo:
(Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) I deixarem de sanar as irregularidades objeto de advertncia,
no prazo assinalado pela autoridade competente; II - no cumprirem o disposto nos incisos I a IV do art. 10;
(Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) III - deixarem de atender, no prazo estabelecido, a requisio
formulada nos termos do inciso V do art. 10; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) IV - descumprirem
a vedao ou deixarem de fazer a comunicao a que se refere o art. 11. 3 A inabilitao temporria ser
aplicada quando forem verificadas infraes graves quanto ao cumprimento das obrigaes constantes desta
Lei ou quando ocorrer reincidncia especfica, devidamente caracterizada em transgresses anteriormente
punidas com multa. 4 A cassao da autorizao ser aplicada nos casos de reincidncia especfica de
infraes anteriormente punidas com a pena prevista no inciso III do caput deste artigo.
207

Dentro da hiptese aventada neste trabalho, significativa a avaliao da pena de
multa prevista para aqueles que descumprirem as regras administrativas de informao,
cadastro etc., especialmente quando comparada pena de multa prevista aos autores do
crime de lavagem.

4.3.3 Cotejo com a sano penal
A pena de multa aplicvel ao agente da lavagem de dinheiro deve ser regulada
pelos artigos 49 a 52 do Cdigo Penal vigente, variando entre 10 e 360 dias de multa, que
deve ser fixada no intervalo de um trigsimo a cinco vezes o salrio mnimo. A fixao da
pena de multa dever obedecer tambm os critrios previstos no art. 59 do Cdigo Penal
(antecedentes, culpabilidade, etc.) e capacidade econmica do agente.
Considerando-se o salrio mnimo vigente (R$622,00)
601
, a mxima pena de multa
que poder ser imposta ao autor da lavagem de dinheiro, aplicando-se a pena de 360 dias-
multa, e considerando-se cinco vezes o valor do salrio mnimo para calcular cada um dos
dias multa de R$1.119.600,00 (um milho cento e dezenove mil e seiscentos reais).
Mesmo com a previso mxima do Projeto de Cdigo Penal
602
(dez vezes o valor do
salrio mnimo para o clculo do dia-multa, e previso de at 720 dias-multa), a multa
aplicada seria de R$ 4.478.400,00.
A sano administrativa, por outro lado, prev a imposio de multas que variam
do dobro do valor da operao de lavagem de dinheiro at o teto de vinte milhes de reais.
Assim, tem razo Barros ao afirmar que o critrio utilizado para a pena
pecuniria de natureza administrativa muito mais rigorosa do que aquele destinado ao
prprio agente lavador
603
.

601
Decreto n 7.655, de 23 de dezembro de 2011.
602
O Projeto de Reforma do Cdigo Penal (PL 236/2012) estabelece, no art. 67, que a pena de multa dever
ser de no mnimo 30 e no mximo 720 dias-multa, calculados entre um trigsimo e dez vezes o valor do
salrio mnimo. Insere tambm o Projeto o art. 66, que determina o perdimento de bens oriundos da pratica
delitiva ou referentes ao prejuzo causado. Vale ressaltar que, a nosso ver, o Projeto de Cdigo resgata a
importncia da pena de multa, delimitando novos intervalos de valores dentre motivos de poltica criminal
expressamente mencionados pela Comisso tambm em virtude da insero da regra de responsabilidade
penal da pessoa jurdica, e da insero de muitos delitos de cunho patrimonial, que podero ser compensados
pela restituio mediante a multa, como os inmeros delitos previstos contra os consumidores, por exemplo.
603
BARROS, Marco Antonio. Lavagem de capitais e obrigaes civis correlatas. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2007, p. 405.
208

Bottini e Badar tambm observam o disparate entre as sanes, ao afirmarem que
as sanes pecunirias aplicveis s pessoas infratoras (fsicas e jurdicas) elencadas no art.
9, podem chegar at o valor de vinte milhes de reais, ao passo que as sanes penais
aplicadas aos agentes que promoveram a lavagem so limitadas a 5.400 salrios
mnimos
604
.

4.3.4 Desproporcionalidade entre as previses em abstrato
A comparao acima suficiente para indicar a falta de proporcionalidade entre a
previso administrativa e penal das sanes cominadas, e tem como objetivo evidenciar a
gravidade da sano administrativa imposta em abstrato, que poder, em muitos casos,
equiparar-se imposio da multa penal, ou mesmo vir a super-la
605
.
Mas no s a quantidade da pena/sano que traduz a desproporcionalidade de
tratamento. Isto porque existe a possibilidade de que o autor da lavagem de dinheiro,
considerando a punio isoladamente deste delito (isto , no cumulada com as penas de
eventuais delitos antecedentes), substitua a pena de priso por pena restritiva de direitos,
nos termos do art. 44 do CP, caso sua condenao no ultrapasse os quatro anos previstos
no mencionado artigo, cumulada com a multa, e limitada conforme os parmetros
mencionados.
importante ressaltar, nesta discusso, que as penas mnima e mxima impostas
em abstrato pela lei aos sentenciados por lavagem de dinheiro j demasiadamente alta,
uma vez que desconsidera o delito anterior, prevendo a imposio da mesma pena quele
que pratique a lavagem de rendimentos resultantes de delitos de menor potencial ofensivo
e quele que lave os rendimentos provenientes do trfico de drogas. Este dado s reala a
severidade da sano administrativa prevista na lei.

604
BOTTINI e BADAR, op. cit., p. 153
605
digno de nota que em nenhuma hiptese esta comparao sugere, segundo nosso ponto de vista, o
aumento da sano penal prevista, j bastante grave . Neste sentido, vale destacar, inclusive, que a previso
da pena de priso de trs a dez anos prevista pela lei brasileira supera em muito a pena mxima imposta para
o delito de lavagem de dinheiro em pases com Alemanha e Frana, nos quais a pena mxima de cinco
anos. A Itlia exceo, com penas que variam de quatro a 12 anos. Cf. GOMES, Lus Flvio; CERVINI,
Ral, TERRA DE OLIVEIRA, William. Lei de lavagem de capitais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998,
p. 191 e ss. Na Argentina, recente alterao legislativa estabeleceu a pena para o delito entre seis meses a trs
anos (Lei n 25.246).
209

Diante da punio administrativa por imprudncia, ademais, possvel que a pessoa
fsica ou jurdica que presta servios para viabilizar a lavagem de dinheiro receba uma
punio menor do que aquela pessoa que, negligentemente, deixe de fornecer dentro do
prazo determinado as informaes exigidas pelos rgos especficos de controle de
atividades financeiras ou pelo Coaf.
A aproximao das sanes penal e administrativa, nesse sentido, capaz de
demonstrar o que afirmamos nos captulos anteriores, de que existe uma zona de difcil
delimitao entre as sanes penais e administrativas de determinada gravidade.
Como vimos, possvel encontrarmos alguma equivalncia na gravidade das
sanes aplicadas em caso de dolo, e em hipteses de culpa, em discordncia com o
princpio de proporcionalidade. Isto pois a prtica dolosa do delito de lavagem tem como
consequncia uma elevada pena de multa, acompanhada por uma pena restritiva de
direitos, enquanto a conduta imprudente ou negligente sancionada com uma pena de
multa no valor do dobro da operao realizada (que pode chegar a 20 milhes de reais).
Alm disso, a previso da Lei de lavagem implementa a lgica preventiva
caracterstica do Direito penal moderno, pela via de imposio de graves sanes, ainda
que restringindo as penas privativas de liberdade aos autores do branqueamento de
capitais
606
.
Barros afirma que o legislador cometeu um deslize
607
ao impor penas de multa
mais severas ao sujeito-obrigado do que ao autor do delito de lavagem. No estamos
convencidos de que se trate de um deslize do legislador, mas sim de uma aspecto
programado da lei com a finalidade de dissuadir a eventual participao de profissionais
(notrios, corretores de valores etc.) na lavagem de dinheiro, de tornar o risco da atividade
demasiado alto para que colaborem com a atividade de insero de dinheiro ilcito no
mercado.

606
Conforme Zaffaroni e Pierangeli, ao impor-se uma multa, persegue-se o objetivo de reparar o dano que a
falta acarreta administrao e provocar uma privao de bens jurdicos a fim de motivar o sujeito para que
no futuro no volte a repetir a mesma conduta (preveno especial). Manual de Direito penal brasileiro. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 150.
607
BARROS, op. cit., p. 405.
210

O vis preventivo da norma administrativa pode, aqui, ser destacado como um dos
elementos de preveno tcnica apontados por Hassemer como integrante do Direito de
interveno.
Nesse sentido, Silva Snchez aponta para a pertinncia de uma anlise econmica
do delito (teoria da escolha racional), mencionando que a regulamentao detalhada das
infraes administrativas e a ampliao do Direito penal neste setor tem especialmente a
inteno de aumentar os custos da lavagem de dinheiro, tanto porque facilita a obteno de
provas para o processo criminal, quanto pela perda gerada pela imposio de multas
608
.
Demonstra, dessa forma, a importante vertente preventiva da lei, que integra
elementos de Direito administrativo sancionador e de Direito penal, para a proteo de
bens jurdicos coletivos e, especialmente, diante do protagonismo das agncias
administrativas, especialmente o Coaf, para se atingir os objetivos da lei.

4.3.5 Preveno tcnica
Outra modalidade de pena estabelecida pela Lei de lavagem a inabilitao
temporria, aplicvel por dez anos aos agentes de setores sensveis, impedindo-os de
atuarem como administradores das pessoas jurdicas descritas no art. 9 da Lei. O 3
prev a inabilitao para agentes que cometerem infraes graves no cumprimento das
normas administrativas de preveno, ou que apresentarem reincidncia especfica em
alguma das infraes acima descritas. A reincidncia, neste caso, a repetio da
irregularidade administrativa, ou seja, o descumprimento do dever de informar s
autoridades fiscalizadoras
609
.
O art. 12, 4 prev a cassao da autorizao nas hipteses de reincidncia
especfica na infrao que tenha gerado anteriormente a pena de inabilitao temporria.
semelhana do que analisamos nos comentrios Lei de Improbidade
Administrativa, trata-se da imposio de uma sano grave, cujos efeitos podem se
prolongar por mais tempo do que a previso penal, e que por isso exigir da jurisprudncia

608
Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales...cit., p. 134.
609
BARROS,op. cit., p. 406.
211

a construo de parmetros decisrios para a cassao da autorizao, assim como de
prazos e hipteses para a solicitao de nova autorizao.
A razoabilidade da sano, bem como critrios de proporcionalidade, devem ser
incorporados pela autoridade sancionadora
610
. As agncias fiscalizadoras, contudo, so
independentes entre si para o combate lavagem de dinheiro, o que as permite estabelecer
critrios prprios de sano disciplinar, de acordo com a rea especfica em que atuem
611
.
Como mencionado, no entanto, isso no significa que possam afastar-se dos critrios de
proporcionalidade entre si, j que as regras e sanes previstas devem guardar coerncia
entre si.
Dentro da mencionada discricionariedade e independncia das agncias
fiscalizadoras, verificamos que cada uma delas possui suas prprias normas, estabelecendo
os prazos e detalhes do fornecimento de informaes sobre operaes suspeitas,
completando a previso sancionadora administrativa da Lei de lavagem.
As j mencionadas agncias competentes para a reunio de informaes sobre
lavagem de dinheiro, e repasse destas servios de inteligncia (como o COAF ou outros
rgos internacionais) so o Banco Central, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), a
Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), a Secretaria de Previdncia
Complementar (SPC) e, na falta de um rgo regulador especfico para o setor (comrcio
de joias, objetos de arte e antiguidades, metais preciosos), o prprio Coaf.
O Banco Central, em complemento s normas do COAF e da Lei de lavagem,
editou a circular 2.852/98
612
que, em grande medida, reproduz o contedo da lei federal. A
circular traduz para as entidades bancrias o detalhamento
613
da fiscalizao e
fornecimento de informaes sobre operaes consideradas suspeitas, orientando sobre a

610
Ressalte-se tambm que o processo sancionador deve obedecer ao contraditrio e ampla defesa, pois se
trata de mxima constitucional. O COAF o rgo regulador do procedimento administrativo, que ser
instaurado, mediante despacho de seu presidente, em prazo no superior a 10 dias, contado do conhecimento
da infrao ou do recebimento das comunicaes a que se refere o art. 11, II da Lei de Lavagem, conforme o
Regimento interno do COAF, disposto na Portaria 330/98 do Ministrio da Fazenda.
611
BARROS,op. cit., p. 407.
612
Disponvel em http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/1998/pdf/circ_2852_v2_L.pdf. Acesso em
27.09.2012.
613
A Circular complementar 2.826/98 indica que so automaticamente suspeitas atividades que revelem
aumentos substanciais no volume de depsito de qualquer pessoa fsica ou jurdica, sequncias de pequenos
depsitos que, em conjunto, alcancem grandes somas, troca de grandes quantidades de notas de pequeno
valor por notas de grande valor, propostas de cmbio de grandes quantias, ou mesmo depsito de grandes
quantias via caixas eletrnicos.
212

necessidade de que seja averiguada a compatibilidade entre movimentaes de recursos e a
capacidade financeira (art. 1, II). A Circular inclui tambm no rol de agncias reguladas as
administradoras de consrcios, pessoas autorizadas a operar no mercado de cambio de
taxas flutuantes, e agncias de turismo
614
. Estabelece tambm a necessidade de registro de
operaes realizadas com uma mesma pessoa, em relao ao mesmo conglomerado, que
superem, dentro de um ms, o limite de 10 mil reais. (art. 1, 3, I c.c. art. 4, I). Estas
mesmas regras so reproduzidas pelas instrues 301/99 e 325/00 da Comisso de Valores
Mobilirios CVM, e pela Resoluo CNSP 9/2002, que estabelece os parmetros da
sano disciplinar impostos pela Superintncia de Seguros Privados SUSEP.
A Circular 3339/06, tambm do Banco Central, estabelece os parmetros para a
reunio de informaes sobre transaes financeiras de pessoas publicamente expostas. A
Carta Circular 2.826/98, por sua vez, evidencia o carter preventivo da norma
administrativa, regulando todas as transaes de conta corrente que devem observar os
bancos, a fim de informar a possibilidade de que estejam sendo utilizadas para a lavagem
de dinheiro
615
.

614
Pargrafo 3. Independentemente do estabelecido no inciso III do caput, devero ser registradas: I - as
operaes que, realizadas com uma mesma pessoa, conglomerado ou grupo, em um mesmo ms calendrio,
superem, por instituio ou entidade, em seu conjunto, o limite estabelecido no art. 4., inciso I; II - as
operaes cujo titular de conta corrente apresente crditos ou dbitos que, por sua habitualidade, valor e
forma, configurem artifcio que objetive burlar os mecanismos de identificao de que se trata.
615
II - situaes relacionadas com a manuteno de contas correntes; a) movimentao de recursos
incompatvel com o patrimnio, a atividade econmica ou a ocupao profissional e a capacidade
financeira presumida do cliente; b) resistncia em facilitar as informaes necessrias para a abertura de
conta, oferecimento de informao falsa ou prestao de informao de difcil ou onerosa verificao; c)
atuao, de forma contumaz, em nome de terceiros ou sem a revelao da verdadeira identidade do
beneficirio; d) numerosas contas com vistas ao acolhimento de depsitos em nome de um mesmo
cliente, cujos valores, somados, resultem em quantia significativa; e) contas que no demonstram ser
resultado de atividades ou negcios normais, visto que utilizadas para recebimento ou pagamento de
quantias significativas sem indicao clara de finalidade ou relao com o titular da conta ou seu negocio;
f) existncia de processo regular de consolidao de recursos provenientes de contas mantidas em varias
instituies financeiras em uma mesma localidade previamente as solicitaes das correspondentes
transferncias; g) retirada de quantia significativa de conta ate ento pouco movimentada ou de conta que
acolheu deposito inusitado; h) utilizao conjunta e simultnea de caixas separados para a realizao de
grandes operaes em espcie ou de cambio; i) preferencia a utilizao de caixas-fortes, de pacotes
cintados em depsitos ou retiradas ou de utilizao sistemtica de cofres de aluguel; j) dispensa da
faculdade de utilizao de prerrogativas como recebimento de credito, de altos juros remuneratrios para
grandes saldos ou, ainda, de outros servios bancrios especiais que, em circunstancias normais, seriam
valiosas para qualquer cliente; l) mudana repentina e aparentemente injustificada na forma de
movimentao de recursos e/ou nos tipos de transao utilizados; m) pagamento inusitado de
emprstimo problemtico sem que haja explicao aparente para a origem dos recursos; n) solicitaes
frequentes de elevao de limites para a realizao de operaes; o) atuao no sentido de induzir
funcionrio da instituio a no manter, em arquivo, relatrios especficos sobre alguma operao realizada;
p) recebimento de recursos com imediata compra de cheques de viagem, ordens de pagamento ou outros
instrumentos para a realizao de pagamentos a terceiros; q) recebimento de depsitos em cheques e/ou
em espcie , de varias localidades, com transferncia para terceiros; r) transaes envolvendo clientes no
residentes; s) solicitao para facilitar a concesso de financiamento - particularmente de imveis quando
213

Chama a ateno o limite estabelecido pelo Banco Central, em grande medida
seguido pela CVM e SUSEP, do valor de dez mil reais como parmetro mnimo de repasse
de informaes dos bancos e outras entidades descritas na Lei de lavagem, pois com base
em um dever de informao to amplo (pensemos no nmero de transaes dirias de um
banco ou corretora de valores que supera este patamar) so grandes as possibilidades de
infrao, a ttulo de culpa (por negligncia, imprudncia etc.), do dever de informar,
incorrendo nas graves sanes administrativas j comentadas.
Ademais, cumpre observar tambm que a sano do rgo regulador, em
determinados setores, como o bancrio, j pode significar o descrdito importante desta
instituio perante os potenciais clientes, representando, por si s, o agravamento da
sano administrativa prevista.
Outra no a observao de Barros, para quem a s a divulgao do envolvimento
da empresa com a lavagem de dinheiro, ainda que culposa, suficiente para denegrir
gravemente sua reputao no mercado
616
.
Assim, como indicado, a Lei de lavagem de dinheiro estabelece os dois tipos
bsicos de preveno tcnica: centralizada, com a criao do COAF como rgo unificador
das polticas de preveno lavagem de dinheiro; e descentralizada, impondo aos
administrados (atuantes em reas sensveis ao delito) o dever de colaborar com o
fornecimento de informaes e implementao de compliance officers para evitar que
empresas ou outras entidades sejam instrumentalizadas para a lavagem de dinheiro.
A previso de regras intensivas exigindo a colaborao do setor privado na lavagem
de dinheiro acaba por transformar todos os agentes atuantes em setores sensveis lavagem

a fonte de renda do cliente no est claramente identificada; t) abertura e/ou movimentao de conta por
detentor de procurao ou qualquer outro tipo de mandato; u) abertura de conta em agencia bancaria
localizada em estao de passageiros - aeroporto, rodoviria ou porto internacional ou pontos de
atrao turstica, salvo se por proprietrio, scio ou empregado de empresa regularmente instalada nesses
locais; v) proposta de abertura de conta corrente mediante apresentao de documentos de identificao e
numero do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) emitidos em regio de fronteira ou por pessoa residente,
domiciliada ou que tenha atividade econmica em pases fronteirios x) movimentao de contas
correntes que apresentem dbitos e crditos que, por sua habitualidade, valor e forma, configurem
artificio para burla da identificao dos responsveis pelos depsitos e dos beneficirios dos saques
616
GOMES et al., op. cit., p. 367. No mesmo sentido, Cf. LOBO DA COSTA, Helena. Proteo penal do
meio ambiente. So Paulo: Saraiva, 2010.
214

em garantes do no cometimento deste crime, expandindo as responsabilidades penais
617
. E
o faz, ainda, mediante a ampliao das regras administrativas e penais.
Um dos principais elementos sugeridos por Hassemer, na formulao do Direito de
interveno justamente este aspecto, a saber, a transferncia de tipos de preveno geral
do Direito penal para este novo ramo, com a imposio de penas que no necessariamente
sero proporcionalmente mais brandas.
Nesse sentido, a exacerbao das sanes administrativas buscando a preveno do
delito, bem como a agravao das penas criminais permitem-nos vislumbrar que a
gravidade das consequncias jurdicas impostas tanto aos agentes de lavagem, quando aos
administrativamente obrigados, aproxima as reas penal e administrativa e, principalmente,
pode indicar que os indcios de flexibilizao de garantias processuais em troca de
excluso da pena de priso j uma realidade no cenrio normativo brasileiro.
Deve-se ressaltar que este processo de aproximao pode ser verificado
precisamente em uma das principais reas de expanso do Direito penal, evidenciando uma
expanso paralela e concomitante das sanes administrativas.

4.4 Caso Siemens

Em 15 de Novembro de 2006, por volta de 200 agentes policias, procuradores e
fiscais da receita federal alem conduziram uma grande operao de busca e apreenso nos
escritrios do conglomerado Siemens AG. Descobre-se um extenso esquema de corrupo
de agentes pblicos e privados para fraudar licitaes em diversos pases e conseguir,
assim a assinatura de contratos de prestao de servios e vendas de mercadorias. Estas
operaes teriam mobilizado, atravs de caixa dois, 1.3 bilhes de euros.
Com consequncia das investigaes e processos, o conglomerado pagou desde

617
Conforme menciona Silva Snchez: al menos a ciertos sujetos especialmente obligados se les imponen
deberes de garante cuyo objeto es la propia evitacin del blanqueo y no ya su denuncia. Expansin del
Derecho penal y blanqueo de capitales...cit., p. 135.
215

ento mais de 1 bilho de euros em multas para as autoridades alems e estadunidenses.
618

Uma publicao de negcios alem estima que os gastos com multas e honorrios
advocatcios, somados ao pagamento dos impostos que haviam sido sonegados do
montante do caixa dois, elevam a soma a mais de 2 bilhes de euros
619
dispendidos pela
empresa, somando as defesas e custos dos processos penal, administrativo e tributrio.
A investigao iniciada na Alemanha desvendou uma srie de atos de corrupo em
pases como Alemanha, Argentina e Grcia. O primeiro escndalo de corrupo descoberto
envolvia uma srie de transferncias milionrias para a organizao sindical
Arbeitsgemeinschaft Unabhngiger Betriebsangehriger (AUB) de postura
condescendente com os empregadores e opositora do sindicato combativo IG Metal. O
fomento a esta organizao sindical visava diminuir as demandas por direitos trabalhistas
por parte de seus funcionrios.
No caso referente ao sindicado, o membro do conselho de administrao Johannes
Feldmayer foi condenado a dois anos de pena restritiva de direitos e ao pagamento de
multa de 28.800 Euros, por incorrer no crime de abuso de confiana ( 266 do StGB) e
evaso fiscal. Feldmayer teria sido responsvel por fechar o acordo entre a empresa e o
sindicato. O lder do sindicato AUB, Wilhelm Schelsky, por sua vez, foi condenado a 4
anos e meio de priso por estelionato, como partcipe no crime de abuso de confiana e
delitos fiscais (a sentena foi diminuda para 29 meses) perpetrados por Feldmayer. Entre
Janeiro de 2011 e 2006 o sindicalista teria recebido mais de 30 milhes de Euros da
Siemens para constituir a organizao sindical.
620
A acusao por estelionato leva-o
cumprir pena de priso.
Alm das acusaes referentes destinao de recursos para suprimir as demandas
trabalhistas por meio de um novo sindicato, apura-se que grande parte da rede de
corrupo de que participava a empresa estava centralizada na rea de telecomunicaes.
Nesta rea se concentravam a maior parte dos desvios para pagamento de propina.
Thomas Ganswindt, membro do comit executivo da Siemens AG entre 2004 e

618
Bewhrungsstrafe fr Ex-Vorstand Feldmeyer, Zeit Online, 11.05.2009. Disponvel em
http://www.zeit.de/online/2008/48/siemens-urteil. Acesso em 10 Outubro de 2012.
619
Siemens Saubermann und Shne, Handelsblatt Online, 26.10.2010. Disponvel em
http://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/vier-jahre-korruptionsskandal-siemens-saubermann-und-
soehne/3574096.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012.
620
Bewhrungsstrafe fr..., Zeit Online, 23.11.2010
216

2006 e responsvel pela rea de telecomunicaes da empresa, foi responsabilizado pelos
atos de corrupo desta rea. Na sequncia das operaes policiais que evidenciaram as
prticas da empresa alem, Ganswindt chega a ser preso preventivamente durante dez dias
por suspeita de crimes de corrupo e incitao corrupo, acusaes que acabam no
provadas.
Ganswindt acusado de no cumprimento do dever de vigilncia, uma vez que
podia descobrir e evitar os atos de corrupo realizados por seus funcionrios. Ele teria
sido omisso na fiscalizao de seus subordinados, acusados dos delitos de abuso de
confiana e pagamento de suborno ( 299 do StGB) relativos ao pagamento de 11,8
milhes de euros pagos duas empresas de fachada que serviriam de caixa dois para
pagamento de propina na Nigria e na Russia.
O principal elemento de prova para a acusao de Ganswindt baseou-se no
conhecimento da ilicitude praticada por seus funcionrios, sem que tivesse agido para
impedir a continuidade dos atos de corrupo. Isto porque o administrador sabia muitos de
seus funcionrios haviam se recusado a assinar um termo de responsabilidade de que
agiam dentro da legalidade e das regras da empresa.
A acusao de no-cumprimento do dever de vigilncia no tem carter penal na
Alemanha, e integra Lei geral das contra-ordenaes, na qual so previstas penas de multa.
Ganswindt foi acusado tambm por evaso fiscal, em autoria mediata, pela
constituio de fundos de caixa dois.
621
No bojo deste processo criminal, realiza um
acordo, e compromete-se ao pagamento de multa de 175.000 euros para instituies de
interesse social (StPO 153a)
622
. Em virtude do acordo, h suspenso do processo quanto

621
Ganswindt knickt nicht ein , Die Zeit, 31.3.2011, n. 14. Disponvel online em
http://www.zeit.de/2011/14/Siemens-Ganswindt. Acesso 10 Outubro de 2010
622
Der mit groem Brimborium in diesem Frhjahr gestartete Strafprozess gegen Ganswindt, dem
vorstzliche Verletzung der Aufsichtspflicht und Steuerhinterziehung vorgeworfen worden war, wurde
berraschend im Mai gegen Zahlung von 175.000 Euro an eine gemeinntzige Organisation beendet. Das
Verfahren wurde nach Paragraph 153a Strafprozessordnung eingestellt, was Juristen als eine ziemliche
Niederlage fr die Ermittlungsbehrden werteten. Die etwaige Schuld des Angeklagten wurde aufgrund der
im Prozess gewonnenen Erkenntnisse geringer eingestuft, als ursprnglich absehbar war. Damit sei, wie es
das Landgericht Mnchen damals formulierte, die Weisung geeignet, das ffentliche Interesse an der
Strafverfolgung zu beseitigen. Spekulationen ber auergerichtliche Einigung, Frankfurter Allgemeine
Zeitung, 18.10.2011 - Disponvel em http://m.faz.net/aktuell/wirtschaft/siemens-prozess-spekulationen-
ueber-aussergerichtliche-einigung-11497424.html Acesso em 10 de Outubro de 2012.
217

ao delito de evaso fiscal.
623

Pelo mesmo ato de evaso fiscal de que so acusados Ganswindt e demais
administradores, e pelo delito de corrupo, a empresa foi condenada, j em 2007, pela
procuradoria de Munique, ao pagamento de 201 milhes de euros (alm de 179 milhes em
impostos no pagos), juzo que acatou aps deciso de primeira instncia, isto ,
declinando a possibilidade de questionamento da sentena em cortes superiores
624
.
A cifra composta por 1 milho de euros de multa penal, que o valor mximo
previsto, e 200 milhes de multa administrativa, referentes compensao pelos lucros
assegurados com os pagamentos irregulares, bem como o aumento na fatia de mercado da
empresa conquistado irregularmente. Diante do pagamento desta elevada multa
administrativa, so suspensas as investigaes penais.
Outras penas de multa viriam a partir da entrada das autoridades norte-americanas
nas investigaes, focando outros casos, como veremos a seguir.
Em um segundo momento, a empresa moveu aes civis contra a maioria dos
dirigentes implicados (ou considerados indiretamente responsveis) pelos pagamentos de
propina. O presidente do conselho de administrao da Siemens AG na poca, Heinrich
von Pierer, assinou um acordo extra-judicial de 5 milhes de euros, pagos ao seu antigo
empregador como reparao de danos.
Tambm neste quesito o caso Siemens teve carter indito: nenhuma empresa com
aes na bolsa alem DAX havia movido aes contra ex-dirigentes para reparao de
danos.
625

O principal executivo de finanas da empresa, Heinz-Joachim Neubrger, tambm
foi processado civilmente pela Siemens, com pedido de reparao de 15 milhes de euros.
O executivo teve as queixas contra ele retiradas aps pagar 400.000 euros para instituies

623
Ex-Siemens-Vorstand kommt mit Geldzahlung davon, Spiegel Online, 19.05.2011. Disponvel online em
http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/schmiergeldaffaere-ex-siemens-vorstand-kommt-mit-
geldzahlung-davon-a-763651.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012
624
(Siemens muss 201 Millionen Euro Strafe zahlen, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4.10.2007. Disponvel
em http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/schmiergeldskandal-siemens-muss-201-millionen-
euro-strafe-zahlen-1492644.html . Acesso em 10 de Outubro de 2012.)
625
Die Gewinner und Verlierer der Korruptionsaffre, Wirtschafts Woche Online, 14.11.2011. Disponvel em
http://www.wiwo.de/unternehmen/industrie/siemens-die-gewinner-und-verlierer-der-
korruptionsaffaere/4714954.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012
218

de interesse social. Em virtude do pagamento, na seara administrativa, no foi processado
penalmente, nem segundo a lei de contra-ordenaes
626
. Ele havia sido acusado de saber do
caixa 2 e no interromp-lo, ignorando uma srie de indcios da existncia de prticas de
corrupo. Tambm no caso do sindicato AUB semelhantes acusaes foram retiradas.
De acordo com o Frankfut Allgemeiner Zeitung, o processo civil movido pela
Siemens contra seus antigos dirigentes dificulta a retomada da carreira dos ltimos, o que
levou a maioria deles a firmar acordos com seu antigo empregador com pagamentos
milionrios de reparao de danos
627
.
Os processos ainda no foram todos concludos. A procuradoria de Munique,
responsvel pelas aes do caso Siemens, acusou outro ex-membro do conselho, Uriel
Sharef, por saber de pagamentos ilegais para representantes do governo da Argentina, no
caso de corrupo do novo sistema de idenficao dos cidado argentinos, que
comentaremos a frente.
628

Outro caso de pagamento de propina descoberto a partir das investigaes de 2006
envolveu a diviso de gerao de energia da Siemens AG e a empresa italiana do setor
eltrico Enel em um contrato de compra de turbinas.
O tribunal da cidade de Darmstadt concluiu que dois ex-dirigentes da Siemens
administravam um caixa 2 que teria desviado 6 milhes de euros da empresa para
pagamento de propina a funcionrios da empresa italiana Enel. Entre 1999 e 2002 isto teria
garantido a conquista de contratos de compra de turbinas para gerao de energia que
teriam gerado por volta de 100 milhes de euros de lucros para a empresa.
629

No julgamento em primeira instncia do caso, o executivo Andreas Kley, ex-
dirigente financeiro da diviso envolvida nas irregularidades, foi condenado a dois anos de
pena restritiva de direitos e ao pagamento de 400.000 euros para organizaes de interesse
social (incluindo 50.000 euros para uma ONG anti-corrupo) por corrupo e abuso de
confiana. A empresa, por sua vez, foi condenada ao pagamento de 38 milhes de euros
como compensao aos ganhos aferidos ilegalmente. Os negcios garantidos pelo

626
Spekulationen ber..., FAZ, 18.10.2011
627
Spekulationen ber..., FAZ, 18.10.2011
628
Spekulationen ber..., FAZ, 18.10.2011.
629
Bewhrungsstrafe fr Ex-Siemens Manager, Zeit Online, 23.11.2010.
219

pagamento de propina para a Enel chegariam, contudo, a 338 milhes de euros.
630

A pena de multa de 400.00 foi posteriormente reduzida pela corte federal alem
(Bundesgerichtshof) para 150.000 euros. As razes para a reforma da pena foram o fato de
que o executivo no teria agido em proveito prprio e que seus atos se deram em um
contexto de generalizado, dentro da empresa, de prtica de caixa 2. Alm disso, levou-se
em conta o fato de que o acusado teria perdido o emprego como consequncia do
escndalo na Siemens.
631

O caso de corrupo na Grcia chama a ateno pelo comportamento de dois
executivos responsabilizados pelo pagamento de propina. O volume de propina neste caso
foi de 100 milhes de dlares, destinados a funcionrios do governo grego e polticos, para
assegurar um contrato de digitalizao da rede telefnica do pas e, posteriormente, para
fornecer sistemas de comunicao e vigilncia durante as olimpadas de 2004.
632

Os executivos foram acusados de corrupo pela justia grega e a uma longa pena
de priso. Por isso, fogem para a Alemanha, preferindo ser acusados pelas autoridades
deste pas. Um deles, Michael Christoforakos (possuidor de dupla-cidadania), preso por
trs meses aps chegar na Alemanha. As acusaes por corrupo de funcionrios pblicos
so retiradas aps o pagamento de multa de 350.000 euros. A acusao de co-autoria em
crime de abuso de confiana resulta em pena restritiva de direitos durante nove meses. Em
2010, este mesmo executivo chegou a um acordo, no processo civil de indenizao movido
pela Siemens, e pagou 1.2 milho de euros em danos para seu antigo empregador.
633
Ou
seja, o valor a que este executivo compromete-se a pagar na rea civil (por reparao de
danos) quase trs vezes maior do que a multa administrativa (de 350 mil euros). A sano
penal, por sua vez, restrita aos nove meses de pena restritiva de direitos.
O caso de corrupo da filial argentina da Siemens AG compreendeu o pagamento
de propina de 1998 a 2007 a funcionrios pblicos e polticos deste pas, o que assegurou
ao conglomerado alemo um contrato para a renovao e modernizao de todo o sistema

630
Ex-Manager kommen mit Bewhrung davon - Siemens muss 38 Millionen Euro zahlen, Sddeutsche
Zeitung Online, 19.05.2010. Disponvel em http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/korruptionsprozess-ex-
manager-kommen-mit-bewaehrung-davon-siemens-muss-millionen-euro-zahlen-1.916283
631
Bewhrungsstrafe fr..., Zeit Online, 23.11.2010
632
Ex-Manager von Siemens Griechenland verhaftet , Zeit Online, 25.06.2009. Disponvel em
http://www.zeit.de/online/2009/27/siemens-manager-gefasst . Acesso em 10 de Outubro de 2012.
633
Die Gewinner und Verlierer... Wirtschafts Woche Online, 14.11.2011
220

de emisso de carteiras de identidade argentino. O contrato valia cerca de 1 bilho de
dlares. Durante o perodo citado, a Siemens fez pagamentos para uma empresa de
consultoria argentina de fachada, para entidades controladas por membros do governo
argentino e outras empresas, no valor de mais de 100 milhes de dlares.
634

Em 2008, a Siemens se declarou culpada e, acusada com base na Lei de prticas de
corrupo no exterior (Foreign Corrupt Practices Act-FCPA), foi condenada ao pagamento
de multa de cerca de 450 milhes de dlares e, subsequentemente, de mais 1.150 bilho de
dlares em um acordo celebrado com o S.E.C (Securities Exchange Comission) e a
procuradoria de Munique. O fato de que parte dos fundos utilizados para o pagamento de
propina passou por instituies financeiras norte-americanas permitiu que a justia dos
E.U.A. tivesse jurisdio sobre o caso.
635

Em fins de 2010, contudo, o S.E.C. moveu uma ao civil e criminal contra seis
executivos da empresa alem, entre eles Uriel Sharef, e dois de seus intermedirios na
Argentina pelas prticas de corrupo. As acusaes criminais incluem a violao do
FCPA, fraude cometida por meios eletrnicos e lavagem de dinheiro. As penas de priso
nos Estados Unidos podem chegar a 20 anos no caso do crime de lavagem de dinheiro. As
novas acusaes so vistas por parte da imprensa norte-americana como uma clara resposta
s crticas de que o S.E.C. s perseguia pessoas jurdicas, nos casos de violao da FCPA, e
no os executivos envolvidos.
636

Um dado curioso das acusaes da Siemens em territrio norte-americano o fato
das autoridades locais utilizarem os dados e documentos provenientes das auditorias feitas
pela prpria empresa alem nas acusaes contra ela e, principalmente, seus executivos.
Por no ter recursos para conduzir as caras investigaes nestes casos, o S.E.C. conta com
as auditorias conduzidas pelas prprias empresas aps os escndalos de corrupo para
fazer suas acusaes, algo aceito pelas empresas, pois a cooperao com as autoridades

634
Memorando de sentena do Departamento de Justia dos EUA, EUA vs. Siemens AG e subsidirias
disponvel em http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF.
Acesso em 11.07.2012.
635
Former Siemens Executives Are Charged With Bribery , New York Times, 13.12.2011. Disponvel em
http://www.nytimes.com/2011/12/14/business/global/former-siemens-executives-charged-with-
bribery.html?_r=0 . Acesso em 20 de Outubro de 2012.
636
U.S. Charges Ex-Siemens Executives in Alleged Bribery Scheme, The Wall Street Journal Online,
14.12.2011. Disponvel em
http://online.wsj.com/article/SB10001424052970203430404577096283680373586.html.
Acesso em 20 de Outubro de 2012
221

norte-americanas tem posteriormente efeitos positivos nas sanes ministradas.
637

O escnlado de corrupo da Siemens AG tambm gerou punies por parte do
Banco Mundial, financiador de muitos projetos estatais da qual a Siemens era beneficiria.
A empresa se comprometeu a pagar 5 milhes de dlares por 15 anos para organizaes de
combate corrupo.
638
Este acordo evitou uma moratria de at 8 anos em projetos
financiados pela organizao multi-lateral e uma multa sobre o faturamento da empresa
alem proveniente dos financiamentos do Banco Mundial (estimados em 100 milhes de
dlares).
639

Os mltiplos processos envolvendo a empresa Siemens, como resultado das
investigaes de corrupo apontam, no sentido do que vimos argumentando desde o incio
deste captulo, que h uma superao substancial das sanes administrativas em relao
penal. No caso de alguns dos ex-administradores, o que verificamos que as
compensaes pagas em sede civil so ainda superiores sano administrativa. Esta
estratgia sancionadora coaduna-se com o vislumbrado por Hassemer, diante do Direito de
interveno.
A previso das baixas penas restritivas de direitos, a que so condenados alguns
poucos acusados, acaba por diluir-se no conjunto das multas impostas. O potencial
preventivo geral das penas, nesse caso, bastante limitado. O papel do Direito penal,
assim, meramente simblico e demonstra, na esteira do afirmado nos itens anteriores, a
superao da sano administrativa, em termos de gravidade.
O exemplo aqui colacionado interessante, especialmente, por demonstrar que a
conjugao de esforos internacionais de investigao e a imposio de multas severas teve
impacto na reformulao das estratgias internas de combate corrupo dentro da
empresa, ou seja, alcanou um efeito preventivo especial, na medida em que esta passa a

637
Justice Department, SEC investigations often rely on companies internal probes, The Washington Post,
22.05.2011, Disponvel em: http://www.washingtonpost.com/business/economy/justice-department-sec-
investigations-often-rely-on-companies-internal-probes/2011/04/26/AFO2HP9G_story.html. Acesso em 20
de Outubro de 2012
638
A empresa transformou esta sentena em uma espcie de iniciativa de marketing para restaurar sua
imagem denominada Siemens Integrity Initiative. A alocao dos 100 milhes de dlares de multa envolve
uma chamada de projetos e um processo seletivo. Cf. Integrity Initiative. Disponvel em
http://www.siemens.com/sustainability/en/core-topics/collective-action/integrity-initiative/index.php. Acesso
em 20 de Outrubro de 2012.
639
Siemens zahlt Ablass, Zeit Online 02.07.2009. Disponvel em http://www.zeit.de/online/2009/28/siemens-
weltbank. Acesso em 20 de Outubro de 2012
222

adotar campanhas internas e externas (auditoria, mudanas de prticas internas,
implementao de programas de compliance) para transformar-se em uma empresa tica.
A soma vultosa das multas impostas Siemens, e a mudana de comportamento
provocada na empresa aps as sanes administrativas indica que o Direito administrativo
sancionador pode ser um meio eficiente de combate corrupo, desde que dotado de
meios efetivos de investigao e cobrana das sanes.
A efetividade da investigao, todavia, requisito essencial desta atuao, tendo em
vista que, conforme pesquisa divulgada pela revista The Economist, os rendimentos que
uma empresa pode ter quando pratica corrupo podem superar em at 10 vezes o valor
das propinas
640
.
O que ressaltamos, por fim, que a ameaa de pena de priso, na forma como
existiu nestes processos, foi irrelevante para a consecuo dos fins indicados.

4.5 Concluses preliminares

As elevadas quantias que as sanes administrativas tm alcanado so uma
realidade que no est restrita ao territrio nacional. Conforme menciona Blanca Lozano,
esta uma caracterstica tambm do Direito espanhol, verificvel ainda no Direito
comparado europeu
641
.
Uma das explicaes, segundo a autora, para as vultosas quantias das multas
especialmente quando decorrentes de clculo proporcional ao dano causado, ou ao

640
Segundo a pesquisa, a corrupo uma prtica extremamente vantajosa, um bom investimento.
Conforme noticia a revista, professores da Universidade de Hong examinaram 166 casos notrios de
corrupo desde 1971, compreendendo pagamentos de propina feitos em 52 pases por empresas listadas em
20 mercados de aes diferentes. Os pagamentos irregulares geraram um retorno de 10 a 11 vezes sobre o
valor de propina pago para vencer um contrato, o que foi medido pelo salto no valor de mercado quando o
contrato era ganho. O Departamento de Justia dos EUA encontrou um grau semelhantemente alto de retorno
nos casos que ajuizou.You get who you pay for: the economic case for bribery, The Economist, 02.06.2012.
Disponvel em http://www.economist.com/node/21556255. Acesso em 20 de Outubro de 2012. Traduo
livre.
641
LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa:
aplicacin de los principios constitucionales del orden penal en el Derecho administrativo sancionador con
especial referencia al principio de legalidad.In:Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 55.
223

benefcio obtido pode ser encontrada, em primeira instncia, na relevncia dos bens
jurdicos que hoje suscitam a interveno administrativa, tais como a sade pblica, meio
ambiente e as transaes financeiras. Outro importante fator que contribui para este cenrio
a existncia de responsabilidade da pessoa jurdica na seara administrativa, o que
justificaria a imposio de multas muito altas, para que assim possa ser perseguida a
finalidade preventiva e evitada a transformao das sanes pecunirias em mais um item
contbil a integrar o custo de produo das empresas
642
.
Para a autora, diante dos montantes significativos impostos a ttulo de sano
administrativa, no poderamos mais afirmar, hoje, que estas estariam ainda revestidas de
pouca importncia.
O que se evidencia neste captulo, nesse sentido, que a falta de coordenao entre
os sistemas penal e administrativo sancionador tm causado a sobreposio de graves
sanes e, nos exemplos analisados, a previso de sanes administrativas por vezes mais
graves do que as penais.
A gravidade das sanes administrativas, contudo, no se v acompanhada por um
sistema estruturado de garantias, vulnerando os direitos dos acusados.
, portanto, vlida e atual para o Direito brasileiro a famosa
643
denncia de Garca
de Enterra, de que o Direito administrativo sancionador, nos moldes em que existe
atualmente, representa um derecho represivo pr-beccariano
644
, isto :

um direito repressivo primrio e arcaico, onde ainda se aplicam
grosseiras tcnicas de responsabilidade objetiva, versare in re illicita, de
previses cujas sanes no esto legalmente delimitadas, presunes,
inverso do nus da prova, indeterminao das sanes, e no aplicao
de tcnicas corretivas de responsabilidade, como o concurso de delitos,
causas de excluso da antijuridicidade, de tipicidade ou de culpabilidade,
de sistemas atenuantes, etc.645


642
Ibid., p. 57.
643
GOMEZ TOMILLO Manuel e SANZ RUBIALES, Iigo. Derecho administrativo sancionador: parte
general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 34.
644
Conforme Garca de Enterra: Se ha afirmado, en una idea posteriormente repetida hasta la saciedad, que
el Derecho administrativo sancionador constitua hasta hace muy poco tiempo un Derecho represivo de
caractersticas prebeccarianas. El problema jurdico de las sanciones administrativas....cit., p. 409.
645
Ibid., p. 409.
224

A concluso que se extrai destas linhas, desta maneira, a de que a interseco
entre reas sancionadoras, onde dificilmente haver pena de priso, cumulada com graves
sanes pecunirias ou restritivas de direitos, pode representar a aproximao, na prtica,
entre o Direito administrativo sancionador e o Direito de interveno.

225

CAPTULO 5 - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
COMO DIREITO DE INTERVENO

Pretendemos, neste captulo final, apontar as relaes que ficaram sugeridas ao
longo do texto para, a partir das consideraes dos captulos anteriores, fundamentar nossa
hiptese de que algumas manifestaes do Direito administrativo sancionador brasileiro
aproximam-se do Direito de interveno proposto por Hassemer.
Seguramente um e outro no encontram absoluta similitude, o que, em si, no
problemtico, uma vez que o modelo de interveno do professor de Frankfurt nunca foi
posto em prtica. O Direito de interveno ainda um tipo ideal
646
, no qual nos baseamos
para realizar a comparao dos rumos que o Direito penal e o Direito administrativo
sancionador vm seguindo no pas.
As transformaes recentes do Direito penal, o fortalecimento das agncias
administrativas sancionadoras e o agravamento das sanes por elas impostas, alm dos
rumos contemporneos da opinio doutrinria, que com grau crescente de consenso aponta
para o fato de que no h diferenas qualitativas entre os ilcitos administrativo e penal,
permitem uma concluso preliminar: que o espao intermedirio de gravidade entre os
Direito penal e administrativo clssicos ocupado por uma mistura de regras e
procedimentos (normas ou tcnicas de imputao e investigao) provenientes tanto do
Direito administrativo quanto do Direito penal, que guardariam semelhanas considerveis
com a ideia de Direito de interveno, como proposta por Hassemer.

5.1 Expanso do Direito penal e do administrativo sancionador


646
WEBER, Max. Metodologia das cincias sociais. So Paulo: Cortez, 2001, v. 1, p. 137-8: No pelo
estabelecimento de uma media dos princpios econmicos que realmente existiram em todas as cidades
examinadas, mas, antes, pela construo de um tipo ideal [] obtm-se um tipo ideal mediante a acentuao
unilateral de um ou de vrios pontos de vista, e mediante o encadeamento de grande quantidade de
fenmenos isoladamente dados, difusos e discretos, que se podem dar em maior ou menor nmero, ou
mesmo faltar por completo, e que se ordenam segundo os pontos de vista unilateralmente acentuados, a fim
desse formar um quadro homogneo de pensamento. impossvel encontrar empiricamente, na realidade,
este quadro, na sua pureza conceitual, pois trata-se de uma utopia. A atividade historiografica defronta-se
com a tarefa de determinar, em cada caso particular, a proximidade ou o afastamento entre a realidade e o
quadro ideal
226

Procuramos assentar, nos captulos anteriores, algumas bases do fenmeno de
expanso do Direito penal, bem como do aumento de gravidade das sanes
administrativas decorrente das novas funes conferidas ao Direito administrativo
sancionador. Este itinerrio de pesquisa permite-nos observar que a zona cinzenta qual
nos referimos por diversas vezes ao longo deste trabalho denomina a rea de interseco
entre um Direito penal expandido (moderno), mais flexvel, e um Direito administrativo
sancionador mais severo e incisivo.
Como j argumentamos, esta interseco, a nosso ver, e especialmente a partir das
consideraes sobre a sano administrativa, aproxima-se do Direito de interveno
sugerido por Hassemer. Quando se coadunam regras de imputao e investigao mais
flexveis caractersticas do Direito administrativo sancionador e graves sanes
pecunirias ou restritivas de direitos caractersticas das sanes penais (numa lgica que
invade agora o sistema administrativo sancionador, com a imposio de graves multas)
sem a previso de penas de priso, poderamos estar diante de uma realizao material,
ainda que fragmentria, do Direito de interveno.
Nesse sentido, verificamos que, durante a transio do modelo de Estado liberal
para o de Bem-estar social na Europa, aqueles pases que no contavam com o sistema
sancionador administrativo assistiram a uma proliferao da legislao penal especial, a
uma hipertrofia do Direito penal, dentre outras, com as consequncias de debilitao da
funo preventivo-geral (pelo excessivo recurso sano penal), e de sobrecarga do
sistema judicirio
647
.
Assim, a expanso do Direito penal, que buscamos delinear no captulo terceiro,
comumente referida pela doutrina como uma tendncia de fuga para o Direito penal
648
, em
expresso que contrape a chamada fuga do Direito penal (para as regras de contravenes

647
Exceo feita ao sistema sancionador espanhol que, como vimos, de forte carter repressor desde suas
origens, acompanhado tambm pela expanso penal. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre
eficacia y garantas en la represin administrativa: aplicacin de los principios constitucionales del orden
penal en el Derecho administrativo sancionador con especial referencia al principio de legalidad.In:
Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 41-78. (Ejemplar dedicado a: Las fronteras del Cdigo penal
y el derecho administrador sancionador.PICO LORENZO, Celsa (Org.)), p. 46.
648
Cf. SILVA SNCHEZ, Jess Mara. Nuevas tendencias poltico-criminales y actividad jurisprudencial
del Tribunal Supremo. In: ROMEO CASABONA, Carlos Mara (org.). Dogmtica penal, poltica criminal y
criminologa en evolucin. La Laguna: Universidad de Tenerife, Centros de estudios criminolgicos, 1997,
pp. 309-324.
227

ou para o Direito administrativo), caracterstica da doutrina de interveno mnima dos
anos 1970, a que fizemos referncia, tambm naquela oportunidade
649
.
Esta fuga para o Direito penal incorpora tipos de pouca lesividade, que no so
necessariamente acompanhados de ameaa real de penas de priso
650
, e provoca a alterao
das estruturas bsicas da teoria do delito, como tambm pudemos fundamentar no
mencionado captulo terceiro. Desse modo, alm de inverter a tendncia despenalizadora
dos anos 1970, este fenmeno aproxima-o da lgica preventiva do Direito administrativo,
bem como instrumentaliza a norma penal para finalidades de reforo da regulamentao
administrativa e resposta s demandas sociais por segurana
651
. Tal fenmeno sintetizado
pela doutrina com a expresso administrativizao do Direito penal
652
, conferindo a este
ramo tambm a tarefa de organizar, antes de proteger, conforme destaca Miguel Reale
Jr.
653
.

649
Alguns autores identificam, nesse sentido, que h elaboraes doutrinrias pressionando o Direito penal,
ao mesmo tempo, pela sua ampliao e diminuio. Tomillo e Rubiales mencionam que este tensionamento
ocorre tanto desde baixo, como para cima. Para cima, a partir de formulaes como a de Jakobs, com
relao aos comportamentos mais graves, que deveriam integrar uma regulao prpria de um Direito penal
do inimigo, e para baixo, pelos movimentos abolicionistas, e inclusive pela proposta do direito de interveno
de Hassemer. Cf. TOMILLO, Manuel Gomez; RUBIALES, igo Sanz. Derecho administrativo
sancionador. Parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 65.
650
Exemplo emblemtico deste argumento so as previses de extino do processo pelo pagamento do
tributo, caractersticas da Lei n. 8.137/90.
651
Hassemer afirma que el Estado ha cambiado fundamentalmente su papel, de una amenaza a los derechos
individuales y se ha convertido ahora en un garante de la seguridad. HASSEMER, Winfried. El derecho
penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et al.
Criminalidad, evolucin del derecho penal y crtica al derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del
Puerto, 2009, p. 15-28. Citao p. 20.
652
Conforme descreve Silva Snchez: puede afirmarse que es una caracterstica del Derecho penal de las
sociedades postindustriales el asumir en amplia medida, tal forma de razonar, tradicionalmente propia de lo
administrativo. Es esto lo que se quiere indicar cuando se alude al proceso de administrativizacin en que, a
nuestro juicio, se halla inmerso el Derecho Penal. Ello podra llevarse incluso ms lejos: as, no slo en
cuanto a afirmar que el Derecho penal asume el modo de razonar propio del Derecho administrativo
sancionador, sino que incluso se convierte en un derecho de gestin ordinaria de problemas sociales. La
expansin del derecho penal: Aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales. Buenos
Aires: B de F, 2008, p. 130.
653
A administrativizao do Direito penal torna a lei penal um regulamento, sancionando a inobservncia a
regras de convenincia da Administrao Pblica, matrias antes de cunho disciplinar. No seu substrato est
a concepo pela qual a lei penal visa antes organizar que a proteger, sendo, portanto, destituda de
finalidade de consagrar valores e tutel-los. REALE JNIOR, Miguel. Instituies de Direito penal, parte
geral. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 21. Diante do cenrio comentado por Reale Jr., Donini indica que a
administrativizao penal pela qual passa a Itlia tambm fortemente marcada pela insero de regras
administrativas nos preceitos penais, por meio da simples incorporao de algum elemento adicional ou
seletivo, como um acrscimo de sano penal acrescentado a uma conduta administrativa. El Derecho penal
frente a los desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 367. Silva Snchez identifica tambm no Direito
penal um desvio para a tutela administrativizada das condutas lesivas, e afirma: el derecho penal, que
reaccionaba a posteriori contra un hecho lesivo individualmente delimitado (en cuanto al sujeto activo y al
pasivo), se ha convertido en un Derecho de gestin (punitiva) de riesgos generales y, en esa medida, se ha
administrativizado. Cf. La expansin cit., p.134.
228

Este fenmeno expansivo pelo qual passa o Direito penal tambm vivido pelo
Direito administrativo sancionador nas ltimas dcadas. Em pesquisa emprica
comparativa dos sistemas sancionadores europeus, Franck Moderne chega concluso que
a sano administrativa ocupa hoje lugar significativo em todos os sistemas jurdicos
ocidentais, com tendncia de aumento nos prximos anos. Ou seja, o Direito
administrativo sancionador acompanha a expanso penal, com fortes indicaes para a
manuteno deste ritmo de crescimento
654
.
Alm disso, nunca demais mencionar que este movimento do Direito
administrativo sancionador marcado pela imposio de sanes severas que, em muitos
casos, como indicado no captulo anterior, equipara-se em gravidade sano penal
655
.

5.2 O Direito de interveno como alternativa

Um dos principais problemas suscitados por este contexto, a nosso ver, a
expanso do ordenamento punitivo como um todo, de modo que se sobrepem sanes
administrativas e penais, decorrentes da falta de coordenao entre as duas reas,
acompanhadas ainda pela diminuio das garantias processuais e de imputao
656
.
Diante deste cenrio, restam ao legislador e cincia do Direito penal duas
alternativas principais: a) a opo primordial pelo recurso ao Direito penal, (com aumento
das penas previstas, flexibilizao de regras processuais etc.); ou b) a busca de novas
alternativas imposio da pena de priso, a partir do cotejo com a realidade social

654
Cf. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas...cit., p. 51.
655
Vrios autores chamam ateno para tal fenmeno. Para Casermeiro, a expansin cuantitativa en
general, resulta preocupante que el derecho administrativo sancionador compita con el derecho penal en
aflictividad. A excepcin de las penas privativas de libertad, cuya imposicin, directa o subsidiariamente se
prohbe a la administracin por imperativo de la Constitucin, se puede decir que tanto las sanciones
pecuniarias como las privativas de otros derechos superan en muchas ocasiones en gravedad y aflictividad a
las penales. RANDO CASERMEIRO, Pablo. La distincin entre el Derecho penal y el Derecho
administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010, p. 28. Gerges Dellis, por sua vez, destaca que:
Dans une deuxime temps, il a t reconnu que mme les mesures non privatives de la libert ont un degr
de svrit suffisant pour tre considres comme des condamnations pnales, comme une amende
transactionnelle assortie dune peine de fermeture provisoire dun magasin ou certaines amendes
administratives. DELLIS, George. Droit pnal et Droit administratif: linfluence des principes du droit
pnal sur le droit administratif rpressif. Montchrestien: LGDJ, 1998, p. 49.
656
Menciona RANDO CASERMEIRO que la realidad es que nunca hasta ahora los lmites entre derecho
penal y derecho administrativo sancionador han estado tan difuminados y, por tanto, tan necesitados de
delimitacin. Op. cit., p. 24.
229

contempornea, e do debate pblico e democrtico sobre a possibilidade de implementao
de propostas como as de Hassemer ou Silva Snchez.
Apontamos a busca de novas alternativas, por identificar que o notvel esforo da
doutrina direcionado a refrear as ameaas de imposio de penas restritivas de liberdade
no foi suficiente para fazer frente a estas. A concretizao de um Estado menos punitivo,
nesse sentido, tarefa que demandaria esforos coordenados de setores sociais, polticos e
acadmicos. Ela extrapola os limites da crtica exclusivamente penal
657
.
neste marcos que sustentamos que adquire relevncia a considerao das
propostas de Hassemer e Silva Snchez.
No nos convencemos, contudo, pela hiptese de segunda velocidade de Silva
Snchez, dentre os argumentos j apresentados em captulo prprio, porque este autor no
objetiva restringir o uso do Direito penal como um todo, mas apenas a pena de priso.
Hassemer, por outro lado, ao buscar a excluso dos tipos intermedirios do Direito
penal, pode forar a contribuio das outras reas jurdicas no combate a condutas
violadoras de bens jurdicos importantes para o convvio social. Esta colaborao entre
reas, inclusive, um dos pressupostos do Direito de interveno.
A nosso ver, o Direito de interveno poderia encontrar viabilidade prtica na
sistematizao do conjunto de normas que integram a rea intermediria entre o Direito
penal e administrativo sancionador, nos moldes do analisado no captulo anterior,
incorporando as proibies e sanes j existentes neste ltimo ramo.
Sistematizar o Direito de interveno, contudo, no pode significar a criao de
mais uma rea jurdica repressora, mas sim a unificao das sanes intermedirias
situadas entre o ncleo do Direito penal e as sanes administrativas muito leves, de menor
interferncia nos direitos individuais.

657
Tal afirmao no significa trasladar toda a responsabilidade por um Estado menos punitivo para as mos
do legislador, como se a cincia criminal no mais fosse capaz de contribuir, na crtica muito acertada de
Diez Ripolls. Evidentemente, a postulao por um Estado menos punitivo uma tarefa na qual a crtica do
Direito penal protagonista, mas depende tambm de um consenso social advindo de outras reas
formadoras de opinio. Cf. DEZ RIPOLLS, Jos Luis. Poltica criminal y derecho penal. Estudios.
Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, passim.
230

Esta proposta vivel, quando observamos que no houve, ao longo da histria,
uma fronteira muito bem delimitada entre as condutas menos graves previstas na legislao
penal e as mais graves previstas no regime sancionador administrativo.
possvel identificar um limite superior no Direito penal, sempre bem definido,
determinado pelas aes mais graves (delitos contra a vida, integridade fsica etc.), sobre o
qual se estrutura a teoria do delito. Contudo, quando observamos as franjas mais baixas da
tutela penal, podemos observar sua instabilidade, e o trnsito de determinadas condutas,
indistintamente, entre a categoria de delitos, contravenes ou infraes administrativas.
Conforme destaca Cerezo Mir, haveria uma gradao entre diversos grupos de bens
jurdicos, tutelados tanto pelo Direito penal quanto pelo Direito administrativo, em uma
linha de continuidade: dentro do prprio Direito penal, no tem a mesma relevncia a vida,
a liberdade sexual ou a f pblica, do mesmo modo que no Direito administrativo h uma
diferena de graus entre infraes econmicas e regras de segurana no trnsito
658
.
Concordamos com mencionado autor quando observa que desde el ncleo del
Derecho penal, hasta las ltimas faltas penales o administrativas discurre una lnea
continua de un ilcito material que se va atenuando, pero que nunca llega a desaparecer del
todo.
659

Nesta fronteira mais branda do Direito penal e na esteira do que consignado por
Hassemer como caracterstica do Direito de interveno, importante considerarmos a
capacidade de contribuio dos institutos sancionadores administrativos para a reduo da
incidncia penal.

658
Nesse sentido, acompanhamos as reflexes de Moccia: Concepcin meramente sancionadora del derecho
penal tributario cuyos preceptos, reiteramos, acaban por tener que adaptarse, ms que a la ofensa del bien, a
varios momentos de peligro ligados a la especialidad de los diversos impuestos. MOCCIA, Sergio. El
derecho penal entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica. Buenos Aires: B de F, 2003,
p. 302.
659
Curso de Derecho penal. Madrid: Tecnos, 2004, p. 54. Nesse mesmo sentido, observa Alejando Nieto se
va elaborando un sistema de varios niveles: el de los ilcitos, el de sus regulaciones legales y el de sus
aparatos tericos, todos los cuales van corriendo paralelamente o, mejor dicho, convergiendo hacia un techo
comn que ser el Derecho pblico punitivo del Estado. NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho
administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 2012, p. 125.
231

Neste sentido, para Donini, importante e til para todos os ordenamentos, em via
formal ou de fato, um modelo de ilcito penal menor, cuja futura elaborao terica tarefa
da cincia
660
.
Esta posio tambm a de Feijoo Sanchez, que afirma que devem ser dedicados
esforos para fortalecer a gesto de polticas e modelos conjunturais pelo Direito
administrativo sancionador (e no penal), o de un ordenamiento sancionador extrapenal.
Entendemos que o ordenamento sancionador extra-penal, neste caso, pode ser vivel nos
moldes do Direito de interveno.
Segundo o autor, o aperfeioamento deste sistema intermedirio obrigaria o
legislador a desenvolver a diferenciao das funes propias de la pena, de otras
funciones que le corresponden al Derecho administrativo como ordenamiento ms
vinculado a las decisiones polticas cotidianas
661
.
Aproveitar os recursos de preveno geral e proteo de bens jurdicos que podem
ser disponibilizados pelo Direito administrativo sancionador significa cumprir, ainda que
obliquamente, com os objetivos despenalizadores que visa Hassemer quando formula o
Direito de interveno.

5.6 Direito administrativo sancionador como Direito de
interveno

Verificamos, ao final, que no h demonstrao cabal possvel de que o Direito
administrativo sancionador constitua a concretizao do Direito de interveno, at mesmo
por seu carter abstrato, tratando-se de um modelo exclusivamente terico.
Podemos afirmar, todavia, que a aproximao entre o Direito penal e o
administrativo sancionador significativa, e especialmente evidenciada pela gravidade das
sanes administrativas, e incorporao de garantias e princpios do Direito penal.
Acreditamos que esta zona de contato entre as duas reas citadas aproxima-se, em grande

660
DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Peru: Ara Editores, 2010, p.
59
661
FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general. Montevideo: B de F, 2008, p. 446.
232

medida, do modelo delineado por Hassemer e autoriza a proposta de sua sistematizao
concreta.
Esta, inclusive, tambm a reflexo de uma parte da doutrina que, atenta a este
processo que descrevemos, tambm aventou a hiptese de que do Direito administrativo
sancionador materialize muitos dos intentos de Hassemer com o Direito de interveno.
Para Gomez Tomillo, o Direito administrativo sancionador precisamente uma
faceta do Direito de interveno. Observando serem as diferenas entre os injustos
puramente quantitativas, entende que as sanes administrativas poderiam vir a coincidir
com o campo de aplicao do Direito de interveno proposto por Hassemer.
662

Diante desta possibilidade, afirma Julio Maier que no absurda nem m a idia do
direito intermedirio, porm prefere ser ms simple y obedecer al prestigio del Derecho
administrativo, que parece dispuesto a conquistar gran parte del Derecho privado y del
penal
663

Este mesmo raciocnio desenvolvido por Miguel Reale Jr., quando considera as
reflexes de Hassemer como alternativa real ao recurso lei penal. Neste sentido, sustenta
a descriminalizao de diversos tipos penais contra a ordem econmica e o meio ambiente,
constituindo o que chamou de Direito penal administrativo, cuja regulao se daria por
uma lei garantidora de alguns princpios, como o da legalidade, no retroatividade etc.
664

A nosso ver, o Direito administrativo sancionador, hoje, somente no rene todas as
caractersticas do Direito de interveno por no contar um sistema estruturado de
garantias, pois acaba cumprindo a funo, prescrita por Hassemer, de precauo e gesto
setorial de riscos, e conta com fora sancionatria suficiente para influenciar na preveno
geral das infraes. Todavia, esta deficincia pode ser sanada, sem maiores dificuldades,
pela previso unificada de garantias.
Nesse sentido, Maier prope que o sistema contravencional, ou administrativo
sancionador, seja estruturado como um sistema preventivo, preferencialmente, em vez de

662
TOMILLO, Manuel Gomez. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo
sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 80.
663
MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR,
Daniel; GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos
Aires: Ad Hoc, 2010, p. 46.
664
Instituies de Direito penal, parte geral...cit., p. 26.
233

repressivo, por meio da imposio de faltas, que se valha dos mtodos de conciliao e
mediao, reconhecendo os esforos do autor por regressar ao status anterior ao delito
665
.
Ao revs, a esse respeito, Stratenwerth
666
questiona se a vantagem de excluir alguns
tipos penais (para manter os princpios do Direito penal tradicional) seria somente no
perturbar a teoria do delito. Nossa resposta Stratenwerth negativa. Advogar a restrio
do Direito penal, por meio do Direito de interveno, no tem como objetivo manter sua
pureza dogmtica.
Consider-lo como alternativa possvel expanso do Direito penal, na esteira do
sustentado pelos autores acima citados, a nosso ver, representa a adoo de um
posicionamento favorvel despenalizao, possibilidade de reorganizao da teoria
geral do Direito penal, e consequentemente, o resgate do foco desta rea para aqueles que
representam seus clientes tradicionais (autores de crimes contra o patrimnio, contra a
vida, trfico).
O sentido do Direito de interveno, assim, altamente despenalizador e, no
contexto de expanso irrefreada do Direito penal, representa uma opo de relevo. Deve-se
dizer, ainda, que importante a reflexo de que nem todas as condutas que atentem a bens
jurdicos devem obrigatoriamente ser sancionadas por esta rea, pois h recursos muitas
vezes to eficientes quanto o Direito penal em outros ramos do ordenamento jurdico
667
.
No contexto desta discusso, verificamos que o Direito de interveno de
Hassemer, poderia ser o destino das normas penais menos graves, nos moldes do que
ocorre hoje com as condutas que atualmente encontrariam guarida na tutela administrativa.

665
Segundo Maier, um Direito contravencional pode ser convertido em um Direito Administrativo
sancionador, que deve seguir seu exerccio dentro da lei e sem qualquer imposio arbitrria de sanes. Esta
seria uma via de se alcanar um processo de relativa, porm importante, descriminalizao. Conforme o
autor: He propuesto, por ello, un Derecho de la privacin de la libertad que comprendera tambin a otras
instituciones o consecuencias jurdicas aun fundadas en un ttulo distinto al de la pena (prisin preventiva,
medidas) substitutivo del hoy llamado Derecho penal, que respete al extremo todas las garantas jurdicas
propias del Estado de Derecho, separado del Derecho administrativo sancionatorio que, sin negar el Estado
de Derecho, puede responder a la consecuencia jurdica de menor gravedad, factible con la reparacin
sencilla en caso de error en la aplicacin. MAIER in PSTOR e GUZMN, op. cit., p. 47
666
Stratenwerth constri uma crtica muito interessante, perguntando qual seria a grande vantagem de retirar
determinados delitos do Direito penal: no perturbar a teoria do delito? Seria isso somente o que estaramos
postulando diante de uma concepo de Direito penal moderno? Cf. Zukunftssicherung zum Mitteln des
Strafrechts. In: Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, v. 105, 1993, p. 337-346.
667
Nesse sentido, afirma Gerges Dellis : Mme sil existe un noyau dur dinfractions que sont rserves par
les textes constitutionnels la rpression pnale, ceci ne veut pas dire que toute infraction commise
appartennant cette catgorie doive obligatoirement tre sanctionne . DELLIS, op. cit., p. 92.
234

Evidenciar tal processo de aproximao gradativa entre sanes administrativas e
Direito de interveno pode ter como consequncia evitar o que a doutrina
consensualmente determina como fraude de etiquetas
668
. Ou seja, atribuir a uma sano o
ttulo de administrativa para obliterar sua natureza eminentemente penal, ou ainda,
dissuadir a interpretao de que simboliza o criticado Direito de interveno.
Como ressalta Fernandez Bautista, a linguagem, as etiquetas, so tudo o que
dispomos para definir o Direito penal, por isso, tratar os institutos penais e sancionadores
pelos seus devidos ttulos o primeiro passo para a sistematizao da crtica e
compreenso do fenmeno estudado
669
.
Definir tal etiqueta, em nosso caso, apontar que em muitos momentos o Direito
administrativo sancionador atua, de fato, como um Direito de interveno, como um
Direito penal mais brando, mas em todo caso mais grave que o Direito administrativo
tradicional, situando-se neste intermdio proposto por Hassemer, na tutela de bens
jurdicos no essenciais.

5.4 Contraposio de crticas: do Direito de Interveno ao Direito
administrativo sancionador

A consequncia de apontarmos esta aproximao entre o Direito de interveno e o
Direito administrativo sancionador buscar a sistematizao dos sistemas sancionadores,
refletindo-se, abertamente, sobre a hiptese de que as crticas direcionadas ao Direito de
interveno so, em grande parte, aplicveis ao sistema sancionador administrativo.
Assim, o que propomos, com a aproximao entre o Direito administrativo
sancionador e o Direito de interveno , principalmente, trazer para as normas
sancionadoras as crticas que so formuladas aos modelos de Hassemer e Silva Snchez.

668
Mireille Delmas Marty apud CASERMEIRO, op. cit., p. 28
669
Cf. FERNNDEZ BAUTISTA, Silvia. La adscripcin de un hecho a su autor: la pertenencia del hecho.
Especial referencia al administrador. In: LUZN PEA, Diego-Manuel (Org.). Derecho penal del estado
social y democrtico del derecho (Libro homenaje a Santiago Mir Puig). Madrid: La Ley, 2010, p. 563-598 e
ZIGA RODRGUEZ, Laura. Relaciones entre derecho penal y derecho administrativo sancionador hacia
una "administrativizacin" del derecho penal o una "penalizacin" del derecho administrativo sancionador?
In: ZAPATERO, Luis Alberto Arroyo e GMEZ DE LA TORRE, Ignacio Berdugo (Orgs.). Homenaje al dr.
Marino Barbero Santos: in memorian, v. 1, p. 1417-1444.
235

Visa ainda expor o fato de que a interseco entre reas reguladas pela
administrao e pelo Direito penal permite interpretar as sanes administrativas como
modalidade de interveno penal, aproximando-as do conceito penal de injusto.
Observar o Direito administrativo sancionador como materializao de um Direito
penal (de interveno) to severamente criticado pela doutrina penalista, nos permite olhar
com mais cautela para as sanes administrativas e exigir que sejam respeitadas garantias
penais na imposio das mesmas.
Alm disso, esta abordagem do direito administrativo sancionador permite observar
com mais clareza a formalizao de um recorte de classe no sistema punitivo, que vai mais
alm do estigma social denunciado pela criminologia crtica, uma vez que assistimos ao
delineamento progressivo de uma rea sancionadora exclusiva para os autores de delitos
econmicos, ambientais, e demais reas externas ao ncleo duro do Direito penal.
Desse modo, as manifestaes contemporneas do sistema repressivo estatal nos
apontam o pior de dois mundos: o Direito de interveno, classista e liberal, representado
pelo Direito administrativo sancionador, acompanhado de um Direito penal moderno,
expandido, com todos os problemas de efetivao de garantias e de imputao que lhe so
caractersticos.
Nesse sentido, temos que concordar com Schnemman, quando aponta que estamos
ante dois becos sem sada, que marcam as principais tendncias do Direito penal
contemporneo: el individualismo de Frankfurt esta abocado a exprimir en demasa un
nico principio, convirtindolo as, en vez de un elemento positivo, en un obstculo; el
normativismo de Jakobs, por su parte, necesariamente conduce a una capitulacin
incondicional ante la prctica poltica imperante en cada momento en la actividad del
legislador o en la jurisprudencia
670
.
A alternativa para este impasse, a nosso ver, passa pela necessidade de
sistematizao das reas sancionadoras do Estado, como um todo, reorganizando-as, e
remetendo ao Direito administrativo sancionador as mesmas ressalvas que so elaboradas
ao Direito de interveno, com o intuito, principalmente, de buscar amenizar as
insuficincias apresentadas por este ramo.

670
SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-
penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 14.
236

A sistematizao tem como contribuir, de diversas maneiras, para a preservao dos
direitos dos cidados perante o poder punitivo, organizando as normas que pertencem a
uma ou outra rea, definindo uniformemente as estratgias preventivas cargo da
Administrao, e fortalecendo o princpio de subsidiariedade do Direito penal.
Sobretudo, esperamos que o reconhecimento das proximidades do Direito
administrativo sancionador com o Direito de interveno possa despertar novamente o
debate sobre o carter seletivo da imposio da pena privativa de liberdade no pas,
resgatando o prestgio das teorias criminolgicas no labor legislativo.
Pode-se inclusive questionar a pertinncia de estudar o Direito de interveno hoje,
mais de 20 anos aps sua idealizao por Hassemer, tratando-se inclusive de uma proposta
que o prprio autor parece ter abandonado.
O que este estudo nos mostra, contudo, que independentemente da discusso de
fundo sobre a possibilidade de expanso ou no do Direito penal, esta vem acontecendo
sem uma reflexo uniforme por parte da doutrina. E, o que mais preocupante, propostas
altamente rechaadas, como o Direito de interveno, vm tomando corpo na realidade da
produo jurdica nacional e internacional, por meio do Direito administrativo sancionador,
das contra-ordenaes em Portugal e na Espanha, sem contar com o quadro atual de
Estados cada vez mais repressores.
Preocupante, tambm, que parte das reflexes acadmicas sobre o rumo das
transformaes do Direito penal de nosso tempo limitem-se a mencionar o carter
irreversvel de determinadas mudanas na formulao dos aparatos repressores (como faz,
por vezes, Silva Snchez). Seguramente, a crtica acadmica tem um potencial
transformador limitado na realidade da aplicao do Direito penal, porm, este potencial
existe, e pode ser sentido a longo prazo nos mtodos de criao, aplicao e interpretao
dos tipos delitivos.
Est muito longe deste trabalho pretender abordar exaustivamente esta conjuntura
de transformaes, e avaliar os autores de primeiro escalo que vem se ocupando deste
tema. O que tinhamos como objetivo era apresentar o paralelo entre um fenmeno de
expanso sancionadora e um sistema terico problemtico (que o Direito de interveno)
de maneira a salientar que a falta de posicionamento da doutrina, a crtica dispersa aos
237

modelos sancionadores existentes, obscurece a situao real do Direito penal, sua expanso
e modernizao.

5.4 Excurso - Justificativa escolha pelo Direito de interveno: a
pena de priso

Vislumbrar a efetividade do Direito de interveno, na esteira do que vem sendo
discutido, no representa defender a interveno mnima do Direito penal com base em
argumentos puristas, de preservao da teoria do delito mais tradicional (crtica que pode
inclusive ser direcionada Hassemer), mas formular a exigncia de um mtodo novo para
que a cincia do Direito penal, para que esta volte novamente o olhar para o sentenciado
pena de priso, em especial diante da realidade carcerria brasileira, e da seletividade do
sistema penal de nosso pas.
No captulo anterior, pudemos verificar a falta de proporcionalidade de algumas
sanes administrativas em relao s penas, diante da gravidade que as primeiras vm
alcanando em nosso Direito administrativo.
Muito se discute, nesse sentido, que os efeitos da divulgao, em meios especficos
de comunicao, da existncia de uma investigao administrativa (no CADE, p.ex.),
podem ser mais graves do que as consequncias penais, diante das possibilidades de penas
alternativas no seio do Direito penal. Argumenta-se que a gravidade desta divulgao para
a imagem da empresa, ou mesmo a imagem do profissional vinculado ao processo, acarreta
para os acusados consequncias repressivas e preventivo-gerais semelhantes s alcanadas
pelo processo penal. O caso Siemens paradigmtico nesse sentido, e agrega subsdios a
algumas destas hipteses.
Porm, dificilmente esta comparao poderia ser feita diante de uma sria e efetiva
ameaa de pena. Seguramente, o cumprimento de uma pena de priso significativa mais
grave para o empresrio do que o descrdito de seu nome no mercado, ou a alta multa
decorrente da sano de uma agncia reguladora. Mesmo porque a pena restritiva de
liberdade traz consigo efeitos estigmatizantes por todos conhecido.
238

Duas concluses so possveis a partir destas consideraes: a de agravamento das
penas, ou a de descriminalizao de todas as condutas que possam ser efetivamente
reprimidas por meio de mtodos sancionatrios da Administrao.
importante evidenciar qual a nossa posio, no contexto desta discusso e do
Direito de interveno. Em companhia de toda a literatura de criminologia crtica, e de
constataes de grande parte da doutrina penal, podemos afirmar com segurana que o
acrscimo nas penas no a soluo para a maior efetividade do Direito penal no combate
condutas da criminalidade contempornea. Alis, aumento das penas no o mtodo
preventivo geral mais adequado para nenhum grupo de crimes, pois, como j enfatizou
Roxin, este efeito alcanado pela certeza do cumprimento/execuo da pena, no pela sua
previso em abstrato.
Nesse sentido, a opo que nos parece adequada para solucionar os problemas de
proporcionalidade entre sano penal e administrativa, de eliminao do uso do direito
penal com finalidade meramente simblica, a ampla descriminalizao de todo o grupo
de delitos de gravidade intermediria, para os quais no seja aplicvel a pena de priso,
transportando-as para o Direito administrativo sancionador ou, qui, o Direito de
interveno.
Este seria um mecanismo eficaz de conter a expanso do Direito penal, limitando a
manobra poltica do recurso pena com fins de pacificao de expectativas, de
demonstrao social de que um bem jurdico caro sociedade est protegido a partir da
criao da lei penal.
Um importante efeito favorvel deste movimento, cremos, a preservao do
sistema penal do efeito contaminador que a flexibilizao de garantias e critrios pode
trazer para o restante dos crimes mais tradicionais. Ou seja, pode evitar que a adaptao da
teoria do delito delineada para os delitos econmicos (e em geral para a nova
criminalidade) e a diminuio de garantias processuais, passem a ser utilizados tambm
para a interpretao de condutas da criminalidade de massas (como furto, roubo, trfico),
aumentando ainda mais a gravidade e extenso da punio deste tipo de delitos
671
.

671
Este um efeito destacado por Helena Lobo da Costa. Proteo penal ambiental: viabilidade, efetividade,
tutela por outros ramos do Direito. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 214.
239

Somente aps a constatao da falta de efetividade deste sistema administrativo
para lidar com as novas modalidades de crimes, caractersticos da nova configurao
econmico-social global em que vivemos que, ento, estaria legitimado o recurso ao
Direito penal.
A constatao de eficcia para que se respeite o princpio de fragmentariedade do
Direito penal pode ser informada pelas reservas j levantadas quando da crtica ao
Direito de interveno, de que a falta de imparcialidade da Administrao Pblica para
julgar delitos nos quais tem interesse direto (como alguns casos de infraes urbansticas,
ambientais, ou de direito penal do trabalho) exija a transferncia destes para o Direito
penal.
Esta ponderao de eficcia tambm pode ocorrer quando se constate que a
imposio de graves multas por parte da Administrao no tem potencial dissuasrio da
prtica do ilcito, em virtude do setor onde forem aplicadas. H casos em que a multa pode
ser incorporada ao custo da atividade, repassando o valor da sano ao preo final do
produto, por exemplo. Os casos de fraude concorrncia, ou de infraes contra o
consumidor so emblemticos nesse sentido.
Hassemer defende, como apontado em captulo prprio, que mesmo nestas
hipteses deve-se buscar, antes do recurso lei penal, mtodos de inibio diversificados
destas infraes, tais como a divulgao pela autoridade sancionadora de informaes
sobre a infrao e as penalidades impostas, at a adoo de medidas mais radicais, como a
cassao da autorizao de funcionamento no pas, imposio de obrigaes de reparar o
dano, dentre outras que possuam efeito preventivo especfico de cada rea de atuao. A
dotao de recursos e capacidade de execuo das sanes pela Adminsitrao pblica,
nesse sentido, so essenciais para a possibilidade de funcionamento deste sistema.
No entanto, uma vez tomadas todas as providencias acima elencadas, entendemos
que, se a ltima opo disponvel ao legislador for o Direito penal, este deve vir
acompanhado de ameaa efetiva de pena privativa de liberdade, para que este ramo no se
deixe aprofundar nas tendncias de simbolismo e preveno, sem real intento de
punio
672
.

672
TORO LPEZ, Angel. Injusto penal e injusto administrativo: presupuestos para la reforma del sistema
de aranceles. In: MARTN-RETORTILLO, Sebastin (Org.). Estudios sobre la Constitucin espaola:
240

Assim, insistimos que, quando muitos autores mencionam que os efeitos negativos
da contra propaganda podem ser to graves quanto a sano penal, isso evidencia o
descrdito do Direito penal, a depreciao da noo de pena, pois ningum h de duvidar
que passar anos em regime carcerrio fechado mais grave que a perda de patrimnio.
Alm disso, no podemos desconsiderar o fato de que o efeito estigmatizante, que pode ser
grave no caso da sano administrativa (que poderia equipar-la em gravidade penal),
muito mais grave nos casos de penas de priso.


homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra. Madrid: Civitas, 1991, v. 3, pp. 2529-46, especialmente
a p. 2541.
241

CONCLUSO
1. O minimalismo da Escola penal de Frankfurt o marco poltico-filosfico
do Direito de interveno. Este representa a alternativa formulada por Hassemer para
restringir o Direito penal ao paradigma clssico, contra a expanso.
2. O Direito de interveno visa proteger bens jurdicos coletivos atravs de
mecanismos de preveno tcnica e orgnica. Afasta a pena de priso em contrapartida
flexibilizao de garantias e critrios de imputao.
3. Aspectos problemticos do Direito de interveno so: seu recorte social, a
indefinio de fronteiras, e o discurso de resistncia
4. O Direito penal deve restringir-se ao ncleo duro, a partir de critrios
estritos de subsidiariedade, e no por refletir valores sociais.
5. O processo de expanso do Direito penal acompanhado pela expanso do
Direito administrativo sancionador.
6. No h critrios definidores rgidos sobre a sano administrativa. Este fator
dificulta a distino desta com a pena.
7. A tese qualitativo-quantitativa fornece melhores subsdios para distinguir o
Direito penal e o Direito administrativo sancionador. Privilegia a descriminalizao e
refora o sentido da pena.
8. possvel reproduzir, no Brasil, o movimento despenalizador europeu por
meio do Direito administrativo sancionador.
9. A unidade do ius puniendi do Estado obriga a transposio de garantias
constitucionais e penais para o Direito administrativo sancionador. As mnimas garantias
devem ser: legalidade, proporcionalidade, presuno de inocncia e ne bis in idem. Outras
garantias podem ser modulveis conforme a rea de atuao da Administrao pblica
10. A expanso do Direito penal brasileiro ocorre especialmente nos setores de
proteo economia. Muitas normas conjugam regras penais e administrativas. O Projeto
de reforma do Cdigo Penal apresenta substantivas modificaes na regulao deste setor.
11. O processo de expanso do Direito penal resultado do aumento do nmero
de leis, da mudana nos critrios de interpretao de princpios constitucionais e, tambm,
pelas alteraes promovidas pela doutrina na teoria do delito.
242

12. A severidade das sanes previstas pela Lei de Improbidade Adminsitrativa
representa uma aproximao prtica com o Direito de interveno.
13. A Lei de Lavagem de Dinheiro aproxima-se do Direito de interveno por
estabelecer regras tcnicas sancionadas, e pela gravidade das sanes administrativas
previstas.
14. A falta de sistematizao dos sistemas sancionadores no pas ocasiona a
superposio de instncias e sanes.
15. O Direito de interveno serve de alternativa para conferir uniformidade ao
conjunto sancionador fora do Direito penal, e tambm para promover um processo de
reduo das fronteiras desta rea.

243

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