P O L T I C A D I F C I L , E S T A B I L I Z A O

I M P E R F E I T A : O S A N O S F H C
Marcos Nobre e Vinicius Torres Freire
1
RESUMO
Trata-se de artigo exploratrio e descritivo que pretende circunscrever em suas grandes linhas
o modelo poltico instaurado nos anos FHC. Para tanto, busca as origens desse modelo nos
impasses polticos e econmicos prprios da crise de hegemonia caracterstica do perodo
ps-ditatorial, a fim de mostrar como o projeto em curso pretende simultaneamente
administrar essa crise e estabelecer as condies para sua superao, o que, segundo a lgica
pressuposta, significaria produzir um novo padro de desenvolvimento subordinado para o
capitalismo brasileiro e um novo rearranjo do Estado.
Palavras-chave: governo FHC; poltica econmica; desenvolvimento subordinado.
SUMMARY
This article proposes an exploratory and descriptive outline of the political model established
during the Fernando Henrique Cardoso administration. The authors examine this model's
origins in the political and economic impasses generated by the post-dictatorship hegemony
crisis, showing how the current project intends both to manage this crisis and to lay the
groundwork for overcoming the problem, which means creating a new standard of subordi-
nate development for Brazilian Capitalism, as well as a new arrangement for the State.
Keywords: Fernando Henrique Cardoso administration; economic policy; subordinate develop-
ment.
Quem acredita em economista? Eu sou socilogo,
por isso que o plano deu certo.
Fernando Henrique Cardoso, 5 de maio de 1998.
No h nada de essencialmente novo neste artigo. Procuramos aqui
sistematizar alguns elementos e anlises que se encontram a nosso ver
dispersos ou insuficientemente explicitados, de modo a tentar esboar
algumas das linhas de fora do modelo poltico que se desenvolveu no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Trata-se, portanto, de
uma sistematizao que se pretende, na medida do possvel, descritiva do
processo. O que, por sua vez, insere este artigo na rubrica "anlise de
conjuntura", com a ressalva de que a anlise aqui apresentada no vem
deduzida de uma "teoria geral" qualquer, seja ela poltica, econmica,
sociolgica, jurdica ou outra.
(1) Agradecemos a Ricardo
Terra pelas crticas e suges-
tes. Ciro Biderman deu con-
tribuies valiosas quando da
discusso de uma primeira ver-
so deste texto. Devemos ao
jornalista Celso Pinto e aos eco-
nomistas Gilson Schwartz e
Demian Fiocca, colunista e
editorialistas da Folha de S.
Paulo, esclarecimentos impor-
tantes sobre os desenvolvimen-
tos recentes da economia bra-
sileira. Carolina Leme e Jos
Arthur Giannotti fizeram su-
gestes de aperfeioamento do
texto. Os erros e imprecises
so, evidentemente, de nossa
responsabilidade.
JULHO DE 1998 123
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
Constitui-se, portanto, em texto ainda exploratrio, afetado por um
andamento freqentemente esquemtico da exposio. De um lado, o
esquema se organiza segundo as noes de "poltica difcil" e de "estabili-
zao imperfeita", noes que, como veremos, so inseparveis, mas que
para fins de exposio tero seus momentos de independncia. De outro
lado, o esquema exige que recuperemos ainda que em suas grandes
linhas os contornos da "transio brasileira", herana peculiar a que
responde o governo FHC.
Neste sentido, entendemos que todo o processo que culminou com a
promulgao da Constituio de 1988 no significou a consolidao de um
novo pacto de dominao, mas, ao contrrio, cristalizou a crise de hegemo-
nia caracterstica do perodo da redemocratizao. Na mesma poca,
entretanto, presses do capital nacional e internacional determinaram o
incio de uma abertura econmica, limitada por certo, mas que j apontava
claramente para a necessidade do estabelecimento de um novo padro de
dependncia para o pas (o que significa, antes de mais nada, um novo
pacto de dominao), a exigir a liquidao por inteiro do nacional-
desenvolvimentismo. O resultado desse duplo movimento podemos obser-
var at hoje: a partir de 1988, diminuiu o grau de indefinio quanto ao
modelo de desenvolvimento subordinado brasileiro, ao mesmo tempo que
as possibilidades de gerenciamento poltico se estreitaram sobremaneira.
Eis, grosso modo, as origens da "estabilizao imperfeita" e da "poltica
difcil" dos anos FHC.
O programa Real/FHC um projeto de refundao econmica
desenhado para conter em si mesmo pelo menos os instrumentos inicial-
mente necessrios para tambm criar, e recriar, condies polticas para seu
gerenciamento, isto , para administrar a referida e herdada crise de
hegemonia. O projeto procura realizar tal gerenciamento distribuindo ao
longo do tempo a resoluo de conflitos necessria ao prprio sucesso da
lgica interna do plano econmico.
No entanto, tal estratgia de administrar perdas e ganhos parece repor
continuamente os fatores da instabilidade a princpio provisria do plano de
estabilizao que deu origem ao programa FHC. Tal plano pressupe, em
ltima anlise, de forma direta ou indireta, redefinies sobre a apropriao
de renda pelos grupos sociais ou mesmo por setores desses grupos. Trata-
se de um processo cujos elementos principais so, de um lado, a dificuldade
de impor perdas definitivas (j que no se tem hegemonia) e, de outro, as
indefinies a respeito de a quem cabero os ganhos (os condutores do
processo que levariam a um novo patamar de dependncia). Tais redefini-
es sobre a apropriao de renda se evidenciam nas diferentes maneiras
pelas quais o Estado pode impor e redistribuir a carga fiscal, constituir e
manipular fundos pblicos fiscais ou parafiscais, bem como nas demais
formas de regular a acumulao e, especialmente, o estmulo interno e
externo acumulao.
certo que algumas dessas definies esto em curso, estabelecendo
claramente perdas e ganhos para grupos. Mas no h como estabelecer
124 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
perdas definitivas, aquelas necessrias ao cumprimento dos requisitos
pressupostos pelo programa econmico de FHC: os jogos ainda no esto
feitos. De um lado, a estabilizao "transita" para um ponto ainda indefini-
do: o "lugar" do pas perifrico na nova reorganizao mundial se ele
existir no est estabelecido de uma vez por todas. O que obriga,
portanto, a uma administrao mida, cotidiana, do ajuste econmico em
que se responde a sinalizaes de rota internas e externas nem sempre
claras, tarefa que se conjuga s dificuldades prprias de uma instabilidade
crnica dos mercados mundiais na qual est ancorada, em ltima anlise, a
estabilizao. Esta seria uma primeira formulao do que chamamos de
"estabilizao imperfeita".
De outro lado, v-se j que o grau de indefinio (inerente, sistmico)
do projeto em curso constitui uma agravante do ponto de vista da crise de
hegemonia que se arrasta pelos nossos "vinte anos de crise". Como superar
essa crise vale dizer: a definio sobre perdas e ganhos definitivos
num ambiente econmico mundial no apenas instvel, mas incerto? Ao
analisarmos o funcionamento do sistema poltico sob FHC, encontramos
como que um duplo daquela administrao mida, cotidiana, da "estabili-
zao imperfeita": tambm na poltica os pactos e alianas so precrios, a
legitimidade insidiosa, os limites da ao so escorregadios. No fundo, o
almejado novo modelo de capitalismo subordinado, mas em desenvolvi-
mento sob muitos aspectos indefinido por natureza, como j vimos ,
pressupe atores que, em boa medida, no se formaram, ao mesmo tempo
que preciso dar resposta aos grupos sociais e econmicos ameaados,
dispostos a resistir imposio de perdas. Tais so alguns elementos
centrais do que iremos chamar de "poltica difcil".
Note-se, entretanto, que no pensamos a "estabilizao imperfeita" em
vista de uma virtual "estabilizao perfeita", nem pensamos a "poltica
difcil" em vista de uma "poltica fcil" ou de uma "poltica autntica" que
sobrevir. Trata-se antes como veremos de limitaes impostas
simultaneamente pelos novos arranjos polticos e econmicos mundiais e
pela peculiar herana da "transio brasileira", uma transio que no se
restringe como sabemos instituio do regime de eleies livres.
Mas, alm disso, preciso lembrar que a "imperfeio da estabilizao" e a
"dificuldade da poltica" exigiram primeiramente que fossem produzidas as
condies mnimas de seu gerenciamento poltico, econmico e social.
Abreviamos essas condies de legitimidade (difusa) e de hegemonia
(instvel) sob o nome de "lgica do inevitvel", pela qual comearemos.
A lgica do inevitvel
Logo ao assumir, Fernando Henrique Cardoso insistiu num discurso
contra as volatilidades do mercado financeiro global e na defesa de
mecanismos de regulao internacionais que reduzissem a vulnerabilidade
JULHO DE 1998 125
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
das polticas nacionais diante dos gigantescos movimentos especulativos
planetrios. Tal discurso causou perplexidade, porque parecia simplesmen-
te cnico querer denunciar uma lgica de cassino que, afinal de contas, era
a prpria base da poltica econmica e da "aposta" de desenvolvimento
instaurada com o Real. Mas, se cinismo havia, certamente ele no estava a.
A lgica do Plano Real sempre se ps como a lgica do inevitvel: no h
alternativa possvel ao projeto de estabilizao implementado. Neste senti-
do, se o plano de estabilizao adotado era no apenas o nico possvel,
mas o melhor que se podia fazer diante dessa inevitabilidade, h realmente
que se reclamar da lgica desse nico mundo possvel a que fomos
condenados.
Sendo assim, foi necessrio, em primeiro lugar, produzir legitimidade
e hegemonia para que o inevitvel fosse reconhecido como tal. Para tanto,
o controle da inflao foi a princpio mecanismo eficiente e duradouro para
obter amplo, difuso e desorganizado apoio popular, mas esse apoio era
insuficiente, do ponto de vista do projeto que seria desenvolvido, sem uma
aliana real com setores da elite. Caracterizada assim, a aliana como o PFL
literalmente a outra face da moeda: a contrapartida de uma
legitimidade insidiosa e de um projeto que pretende superar a recorrente
crise de hegemonia ps-ditatorial. O projeto de Fernando Henrique desor-
denou a ento instvel composio de interesses da elite e comeou a retirar
poder de faces dominantes do nacional-desenvolvimentismo, submeten-
do-as a um projeto que buscava repor, se possvel num grau superior, a
dependncia, criando um novo ciclo de desenvolvimento subordinado. No
se trata, portanto, apenas da unidade ocasional de uma elite sem projeto
prprio e disposta a tudo para evitar um governo Lula, como foi o caso da
eleio de Fernando Collor.
Note-se, por exemplo, que tambm a opo pelo virtual "engessamen-
to" do cmbio foi pensada entre outras coisas em vista de uma consistncia
intertemporal dessa hegemonia a ser produzida. Mas, de outro lado, h que
lembrar que o cmbio no foi apenas "engessado": foi tambm mantido
sobrevalorizado. Deste modo, o cmbio apreciado provocou um processo
de seleo artificial no parque produtivo brasileiro, financiando indireta-
mente a reestruturao dos mais fortes. Num movimento j clssico, a
imposio de perdas relativas se d em parte por meio da socializao dos
custos do ajuste, levada a cabo, em ltima anlise, pelo aumento da dvida
pblica provocado pelas altas taxas de juros, necessrias para sustentar a
estabilizao ancorada no cmbio. O cmbio sobrevalorizado contribui, por
exemplo, para a sobrevivncia dos capitalizados guerra da abertura
econmica. Alguns se tornam importadores de bens de consumo final; para
outros torna-se mais fcil e barata a importao de mquinas e de
equipamentos para as plantas j instaladas, assim como fica menos onerosa
a instalao de novas plantas para as empresas transnacionais que chegam.
Em segundo lugar, a produo da inevitabilidade exigiu uma severa
restrio de movimentos da contraparte organizada da sociedade. Neste
sentido, a represso greve dos petroleiros em 1995 teve carter exemplar:
126 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
tratou-se de mostrar que seria punida com rigor qualquer tentativa organi-
zada de protesto e de negociao poltica que no se pusesse nos limites
controlveis do Congresso Nacional
2
. O processo restante de desorganiza-
o social foi levado a cabo, no caso do emprego privado, pelas altas taxas
de desemprego nas bases sindicais mais organizadas e, no caso do emprego
pblico, pela poltica salarial destrutiva e pela represso sistemtica aos
eventuais movimentos de resistncia do funcionalismo federal. Nesse
contexto, vale sempre destacar a grande exceo que segue sendo o MST,
o nico adversrio fora do gabarito estabelecido, exatamente porque
fundado num amplo apoio popular e numa slida organizao.
Esses dois requisitos, no entanto, no foram suficientes para estabele-
cer um projeto de fato hegemnico para o pas. certo que FHC tratou de
se infiltrar nas fraturas expostas da crise de hegemonia resultante da
derrocada do modelo do nacional-desenvolvimentismo, entre outras coisas
para defender pelas elites os verdadeiros interesses destas
3
. Mas a hegemo-
nia instvel do projeto impe duas limitaes bsicas para a ao. Antes de
mais nada, nunca de sabe ao certo qual o limite para a imposio de perdas
aos diferentes grupos. Deste modo, toda iniciativa governamental , por
definio, tentativa: dependendo do vulto da reao, decide-se pelo recuo,
pela negociao ou por um avano maior. Assim, foi possvel impor ao
funcionalismo pblico federal (e, por conseqncia, tambm ao funciona-
lismo dos outros nveis de governo) perdas que podemos qualificar como
definitivas. Essa categoria , at agora, a maior derrotada. Mas h que
considerar tambm o caso inverso: no caso da repercusso pblica da
reforma da previdncia, os "vagabundos" deram a Fernando Henrique uma
resposta imediata nas pesquisas eleitorais. Toda a astcia est em ser capaz,
em cada caso, de determinar com firmeza onde se negocia e em que termos,
elementos que pretendemos analisar na ltima parte deste artigo.
Uma segunda limitao da ao governamental a dificuldade em
determinar com segurana os beneficirios do ajuste. Os candidatos, como
bem sabemos, so os bvios de sempre. Mas no s o futuro da nova
dependncia brasileira ainda nebuloso, como tambm a magnitude da
resistncia (ou, ao contrrio, do apoio) das fraes da elite ao projeto em
boa medida desconhecida. A ateno aos sinais externos e internos que
indicam os rumos do ajuste exige respostas rpidas e muitas vezes
imprevistas, cujo resultado o estabelecimento de perdas e ganhos que
tero que ser impostos ou, ao contrrio, negociados, mitigados por compen-
saes de vrios tipos.
Os conflitos fundamentais no resolvidos tornam difcil o estabeleci-
mento das condies econmicas pressupostas pela prpria estratgia de
governar um pas em equilbrio instvel, estratgia centrada na estabilizao
da moeda e que pretende a partir da refundar a economia e rearranjar o
Estado. Concomitantemente, a decorrente indefinio desse novo Estado e
modelo de capitalismo subordinado, mas em desenvolvimento, dificulta a
prpria definio das regras do jogo da nova acumulao, do seu financia-
mento e dos seus plos condutores dos condutores do novo engate da
(2) Vicentinho pagou caro por
no ter visto isto antes. Ao ser
convocado para participar das
discusses e negociaes em
tomo da reforma da previdn-
cia (a "primeira"), no final de
1995, o presidente da CUT afir-
mou que o governo finalmente
tinha percebido que era muito
mais vantajoso negociar fora
do Congresso, porque no cus-
tava mais que "gua e cafezi-
nho". Como se sabe, Vicenti-
nho terminou tendo que engo-
lir bem mais que isso. Mas,
para mostrar que esse movi-
mento do governo FHC no se
restringe ao movimento popu-
lar ou de trabalhadores e fun-
cionrios pblicos, basta ver
sob esse aspecto o fato indito
de um presidente da Fiesp
(Carlos Eduardo Moreira Fer-
reira) lanar-se candidato a
deputado federal, demonstran-
do que os canais extra-institu-
cionais tradicionais esto blo-
queados. Sobre a posio do
Congresso Nacional no mode-
lo de gesto poltica de Fer-
nando Henrique Cardoso, ver
adiante.
(3) "Ns avanamos muito. A
elite brasileira no percebeu
que houve uma mudana qua-
litativa", declarou recentemen-
te o presidente (poca, ano I,
n 1, 25/05/98, p. 43).
JULHO DE 1998 127
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
economia brasileira na nova ordem mundial; em outras palavras, aqueles
que dariam fora a uma nova onda de investimentos.
J se v, portanto, que no possvel a rigor separar "estabilizao
imperfeita" e "poltica difcil". Mas o que faremos a partir de agora.
E stabilizao imperfeita
De um lado, ouve-se que o curso da transio do modelo da
industrializao interrompida ou inacabada para um outro, no se sabe qual,
estaria pelo menos por ora envenenado por deficincias na implementao
do plano de estabilizao da moeda: erros tcnicos, falhas e demoras na
execuo e problemas causados por constrangimentos polticos circunstan-
ciais, tais como o oportunismo eleitoral. De outro lado, o projeto embutido
no Plano Real estaria malfadado desde sempre, pois no haveria como
contornar o reencontro dos pases perifricos (ou subperifricos, como ora
se diz) com seu destino globalmente manifesto, se no o Plano mesmo
uma mera estratgia de rendio ao inevitvel. A caricatura desses dois
diagnsticos, freqentes nas oposies, realaria no primeiro tipo de anlise
a queixa sobre o "erro no cmbio", o vcio de origem do Real, e no segundo,
a tentao ou a obstinao de considerar Fernando Henrique Cardoso uma
engrenagem decorativa da moenda da nova etapa do capital mundializado.
Uma dessas avaliaes por vezes parece demasiada ou exclusivamen-
te presa anlise econmica o pas do Real quase chega a parecer vtima
de uma projeo economtrica malfeita. Teriam faltado variveis, a outras
deu-se pouco peso; uma equao bem montada e tudo o mais constante,
como se costuma dizer nesses exerccios de futurologia macroeconmica, e
o Plano seria consistente. Mas, sendo "tudo o mais" tambm o enorme
universo paralelo dos conflitos sociais e polticos, o valor das variveis, para
prosseguir na metfora, cresce ou diminui no tempo de acordo com
presses e turbulncias na sociedade. Parece uma lio cedia; deixa de s-
lo quando se contam as vezes em que se ouve a expresso "o governo errou
no cmbio", para prosseguir na caricatura. No outro tipo ideal comum de
anlise, o da moenda do capital global, o vcio no do particularismo, mas
do totalismo; ignoram-se sem mais as condies em que as sociedades antes
chamadas perifricas poderiam ou no tentar, a partir da reorganizao de
foras e recursos em seu interior, uma insero que no fosse suicida, por
subordinada ou ilusoriamente positiva, na nova economia mundial.
Mas a equao fernandina nunca to simples. Procura dar conta de
problemas dos nossos "vinte anos de crise" irresolvida, talvez insolvel;
projeta um sistema de equilbrio instvel para administrar os conflitos em
boa parte at hoje vivos dessas duas dcadas de indefinio poltica e
econmica. No se trata de dizer, alm de irrelevante, que o programa FHC/
Real tenha sido oportunisticamente moldado para sustentar a travessia para
o deserto prometido da nova dependncia e do novo estgio de progresso
128 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
do capitalismo subordinado. Essa idia se manifesta da forma mais vulgar na
crtica ao carter eleitoreiro do Plano Real, bordo que vem demonstrando
a triste incompreenso de grande parte da esquerda em relao a FHC desde
1994 e, ainda mais espantoso, at hoje, junho de 1998. evidente e
dispensaria comentrios a relao entre o cronograma do Plano e o ciclo
poltico. O calendrio do Real provocara dvidas e dissenses temporrias
at entre os prprios tcnicos e polticos que o elaboravam. Certamente o
Plano Real comeara com solues apenas provisrias para algumas
questes econmicas fundamentais para seu sucesso, segundo a sua lgica.
Mas, ao admitir sua provisoriedade, tambm indicava que se adotavam as
medidas politicamente possveis num quadro de hegemonia incerta, alm
daquelas necessrias para garantir sucesso eleitoral; adotavam-se as medi-
das necessrias tambm para criar as condies de legitimidade poltica para
garantir futuras correes de rumo ou reformas de fundo, alm de j se dar
incio reforma econmica, pois o Plano e a abertura comercial j faziam
suas primeiras vtimas, minoritrias, como condizia lgica do Real. Tal
programa era uma soluo condicionada, entre as opes abertas, pela
situao poltica; era uma iniciativa engenhosa para dar incio coalizo "de
A a Z" que Fernando Henrique Cardoso tentaria levar a cabo de modo
explcito durante o seu governo e para continu-lo. "No subestimo as
dificuldades da empreitada", dizia o candidato FHC. "As resistncias no
vm apenas do Estado da classe poltica, da burocracia , mas da prpria
sociedade, que muitas vezes quer a mudana mas no quer pagar o preo
da mudana"
4
.
Um dos aspectos mais significativos dessa administrao pragmtica
parece ser o papel conferido ao BNDES, que em 1997 e 1998 desembolsaria,
a cada ano, o equivalente a mais de duas vezes o total de investimentos
previstos no Oramento da Unio. O banco, parte do ncleo duro da
administrao FHC, no apenas financiaria e de certo modo dirigiria as
privatizaes, subsidiando em parte a reorganizao dos grandes grupos
econmicos, mas tambm passaria, aos poucos, a auxiliar parte da reestru-
turao industrial. Os desembolsos do banco aumentariam significativa e
progressivamente a partir de 1995, depois da relativa inatividade do BNDES
entre 1990 e 1994.
A administrao do inevitvel foi, portanto, marcada por fases distin-
tas. Apesar da "inquebrantvel prioridade conferida estabilizao", o Plano
foi poltica e economicamente gerenciado com pragmatismo e certa
flexibilidade, como o indicam as seguintes guinadas, sempre na mesma
pista, conduzidas pelo governo em aspectos de sua poltica econmica
5
.
Fundamentalismo: julho de 1994 a maro de 1995 Vence no
governo a aposta na auto-regulao do sistema colocado em marcha pela
guerra cambial e pela abertura radical. A baixa da inflao fundamentaria a
distribuio de renda, a reestruturao produtiva e o crescimento sustenta-
do. No era preciso estratgia de crescimento, muito menos poltica
industrial ativa. A exploso do crescimento assusta o governo, que faz uma
ligeira alterao no cmbio e promove restries monetrias moderadas no
(4) Folha de S. Paulo, 05/06/
94.
(5) Cf. Castro, Antonio Barros
de. "Real: a fase no assumi-
da". Folha de S. Paulo, 14/05/
97. Em linhas gerais, devemos
s reportagens e anlises do
jornalista Celso Pinto, na Fo-
lha, e a Castro, tanto em seus
artigos na Folha como no Bo-
letim de Conjuntura do Insti-
tuto de Economia da UFRJ, a
interpretao da maioria das
fases do plano.
JULHO DE 1998 129
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
ltimo trimestre de 1994. Em novembro a balana comercial se torna, pela
primeira vez em muito tempo, deficitria.
A batalha da moeda e as pacificaes: maro de 1995 a julho de 1995
Trajetria explosiva na balana comercial provoca a primeira grande
adequao do Real. Comea a funcionar o sistema de banda cambial, com
desvalorizao de cerca de 6% do real. Conflitos na equipe econmica
tambm conturbam a mudana cambial. Ocorre um ligeiro ataque especu-
lativo. O governo recua taticamente na abertura e comea a poltica de
pacificaes, com a volta de alguma proteo tarifria para o setor de
automveis e outros bens durveis. Saldo comercial positivo volta em julho.
Hibernao do vrus cambial: agosto de 1995 a outubro de 1996
FHC sustenta a aposta na estabilizao ancorada (e seus defensores).
Morosidade na economia. Banco Central aposta que a estabilizao seguir
firme at 1998, com acerto de cmbio menor que a inflao e alto nvel de
reservas cambiais para sustentar o dficit em conta corrente.
Naufrgio comercial, vitria das pacificaes: novembro de 1996 a
outubro de 1997 O BNDES, cujos investimentos caram de 1990 a 1994
6
,
torna-se o grande centro do investimento pblico e executor da poltica
industrial marginal do governo FHC. Financia reestruturao da indstria e
as privatizaes. Multiplicam-se as medidas de proteo setorial. Governo
comea a acelerar as desvalorizaes do real em novembro de 1996,
assustado com o dficit comercial. Nova minibanda entra em vigor em
maro de 1997, para conter progressivamente a sangria nas contas externas.
Ps-pacote: outubro de 1997 em diante Grande baque do sistema de
estabilizao ancorada em capital externo, depois da crise asitica. Governo
d mais peso Cmara de Comrcio Exterior, mas no reorienta fundamen-
talmente sua posio em relao reorganizao econmica do pas,
mesmo com os sinais de recesso e desemprego crescente e do constrangi-
mento cclico do crescimento. No entanto, um representante do "industria-
lismo" no governo considerava em maro que "a noo de que o pas no
vai andar apenas pelo laissez-faire uma idia vencedora no governo"
7
.
Ademais, a poltica central a estabilizao ancorada reafirmada, em
maio de 1998, com novas regras para administrar a lenta e gradual
desvalorizao do real.
O valor da taxa de cmbio se tornou desde muito cedo uma espcie
de carrefour das discusses sobre o Plano Real. J no comeo de 1994 e
durante os meses que antecederam o lanamento da segunda fase do
programa de estabilizao e da nova moeda, crticos esquerda e direita,
alm de futuros ministros econmicos do governo FHC, apontavam os riscos
de uma poltica antiinflacionria baseada na combinao rgida de ncora
cambial e abertura do comrcio. De resto, anlises de planos concretos de
estabilizao desse figurino j recheavam a literatura econmica e mesmo
o atual presidente do Banco Central do Brasil discutira em artigo acadmico,
anos antes de se tornar o principal idelogo do Real, as armadilhas criadas
por tais ncoras quando utilizadas como instrumento bsico de estabilizao
monetria.
(6) Cf. Suzigan, Wilson e Ville-
la, Annibal. Industrial Brazilian
policy. Campinas: Instituto de
Economia da Unicamp, 1997.
(7) Segundo registro de Celso
Pinto (Folha de S. Paulo, 17/
03/98).
130 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
Depois de tal conhecimento no haveria perdo, e, como o cmbio
aparece como o n central das amarras e armadilhas da poltica econmica
na maior parte do debate, o "erro" na taxa nominal de troca do dlar pelo
real fez de Gustavo Franco o So Sebastio do credo monetrio, flechado
por todos os lados pelo paganismo exportador. Mas, enfim, onde estava e
como teria ocorrido o "erro" que envenenou toda a poltica econmica,
contaminando a balana comercial, o balano de pagamentos, as taxas de
juros e o dficit pblico, tudo por tabela?
No lanamento do Real, estipulou-se que o valor da moeda nacional
poderia flutuar at o limite da paridade com o dlar, em relao ao teto,
podendo rolar ladeira abaixo quanto ao piso. Como para baixo todo So
Sebastio ajuda e como era poltica do Plano promover uma engorda de
reservas, cevadas por meio de altas taxas de juros, o dlar despencou diante
do real durante o segundo semestre de 1994. A baixa taxa nominal de
cmbio, o mais baixo nvel mdio de alquotas tarifrias de importao em
dcadas e o boom de consumo da estabilizao provocaram, de outubro para
novembro de 1994, uma virada de mais de US$ 1 bilho na balana
comercial. "A taxa nominal de cmbio (R$/US$) ficou apreciada em 16% e a
balana comercial passou de um supervit de R$ 12,9 bilhes, nos doze
meses terminados em junho de 1994, para um dficit de US$ 600 milhes, nos
doze meses terminados em junho de 1995", escreveria em 1997 Francisco
Lopes, diretor de Poltica Monetria do BC
8
. Ainda em 1994, o governo
tomaria medidas de restrio ao crdito e ao consumo, iniciativas que se
transformariam no primeiro pacote recessivo de salvao da moeda a partir
de maro de 1995. A crise desse ano fez com que, de uma vez por todas, o
problema do programa FHC/Real aparecesse como um problema de adminis-
trao econmica, a "teoria da armadilha" mesmo na esquerda ou at entre
economistas do governo. No ignoramos os diversos matizes e tendncias
que agrupamos aqui sob a rubrica da "teoria da armadilha", mas nos interessa
consider-los em conjunto no apenas pela crtica comum aos rumos do
processo de estabilizao, mas principalmente pelo fato de pressuporem, em
ltima instncia, a poltica como obstculo, ou, para usar o jargo, como
constraint. Tampouco nos interessa aqui saber se este pressuposto da poltica
como obstculo ou no meramente estratgico em vista do combate
ideolgico ou da conquista de espao no interior do ncleo duro de governo.
Pode-se apresentar a "teoria da armadilha" como uma sntese das
crticas ao modelo brasileiro de estabilizao ancorada no cmbio, no caso,
alm do mais, exagerada ou equivocadamente baixo. A "teoria" advoga que,
quando exposto ao vrus cambial, um organismo fragilizado pela abertura
comercial e financeira mal-administrada passa a sofrer da doena crnica do
dficit externo. Em um ambiente econmico aquecido, aberto ao comrcio
exterior e aos fluxos externos de capital, uma taxa nominal de cmbio
administrada e quase fixa em valores baixos (sustentadas por alto nvel de
reservas cambiais, por sua vez mantidas pelo enorme diferencial entre taxas
de juros externas e internas) estimula desmesuradamente importaes e tem
efeito contrrio nas exportaes.
(8) Lopes, Francisco. "Trans-
misso da poltica monetria".
Revista de Economia Poltica,
vol. 17, n 3 (67), jul.-set. de
1997, p. 10.
JULHO DE 1998 131
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
Os dficits comerciais crnicos no so apenas resultado direto do
aumento do consumo das famlias. Vm a ser provocados em especial
pelos investimentos realizados em importaes de equipamentos e tecno-
logia a fim de incrementar a capacidade produtiva para suprir o mercado
interno ampliado pela estabilidade, assim como para fazer face concor-
rncia dos produtos importados barateados pelo cmbio. O mercado
interno aquecido e o cmbio baixo, por sua vez, tendem a desviar
investimentos para a produo de bens e servios no-comercializveis,
desestimulando aqueles dirigidos para a exportao, que se tornara menos
competitiva e rentvel. Os investimentos diretos do exterior tendem
tambm a ser orientados para a produo que visa basicamente ao
mercado interno
9
.
A manuteno de taxas de crescimento real do PIB per capita passa,
ento, a estar associada a dficits externos crescentes. A curto prazo, o
financiamento do dficit, et pour cause a sustentao das reservas que
ancoram a estabilizao, passam, por sua vez, a depender em medida
importante de capitais atrados por taxas de juros que cubram em muito
aquelas oferecidas nos mercados centrais. O sistema que detonou o
desequilbrio externo seria, assim, ciclicamente reposto, de modo vicioso.
Apesar dos eventuais descontroles, a poltica de sustentao de um certo
nvel de dficits constantes em conta corrente intencional, pois os dficits
so o equivalente poupana externa necessria para completar o nvel
insuficiente do investimento nacional.
No entanto, a mdio prazo o custo do passivo externo investimen-
tos diretos, em porta-flio e dvida externa tende a crescer de maneira
insustentvel, pois no correspondido pelo aumento da capacidade de
pagamento do pas. Tal fragilidade, somada s instabilidades sistmicas dos
fluxos internacionais de capital, refora a necessidade de manuteno de
um nvel alto de reservas cambiais e, portanto, do referido diferencial entre
juros internos e externos. A situao agravada pelo fato de o conjunto
dessas instabilidades tornar menos segura e conveniente a composio do
passivo externo, no qual tenderia a ter maior peso a dvida, em especial de
curto prazo, em detrimento dos investimentos. Os investimentos externos
representavam 71,87% do financiamento externo em 1994 (contra 28,13%
de dvida externa). Em 1997, a fatia do investimento caiu para 43,89%. O
servio da dvida, por sua vez, tomava 38,9% do valor da exportaes no
primeiro ano do Real. Em 1997, esses pagamentos j representavam 71,5%
do valor das vendas externas
10
:
Na prtica, como se o policy maker tivesse que administrar dois
constrangimentos simultaneamente: de um lado aceitar um aumento
na to vigiada e tensa relao dficit em conta corrente/PIB e de outro
a necessidade de aumentar as reservas para mitigar a vulnerabilidade
externa. Em outras palavras, aumenta-se a vulnerabilidade para criar
munio para reduzi-la em um segundo momento
11
.
(9) Claro que isso se deve
tambm estratgia das em-
presas internacionais de privi-
legiar exportaes a partir de
outras bases territoriais. A esse
respeito, ver o importante tra-
balho de Laplane, Maurcio F.
e Sarti, Fernando. "Investimen-
to direto estrangeiro e a reto-
mada do crescimento susten-
tado nos anos 90". Economia e
Sociedade, n 8, junho de 1997,
pp. 143-182.
(10) Carta da Sociedade Brasi-
leira de Estudos de Empresas
Transnacionais e da Globali-
zao Econmica Sobeet,
ano II, n 6, jan./fev. de 1998,
editada por Octavio de Barros,
pp. 2-3.
(11) Ibidem, p. 2.
132 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
O diferencial das taxas de juros internas e externas o modus de
sustentao das reservas e, em conseqncia, do cmbio que ancora a
estabilizao, a qual provocara dficits externos, a poltica de juros altos e
assim por diante, de maneira crnica; tal problema ainda agravado pelos
crescentes riscos de alterar significativamente o cmbio, o que, nesse
sistema, poderia "abalar a credibilidade" da economia do pas (medida
atualmente no mercado futuro de dlar e juros) ou coloc-la em srios
apuros dado o montante da dvida externa pblica e da dvida externa
privada no protegida contra desvalorizaes.
Tal poltica em relao ao cmbio, de desvalorizao lenta e gradual,
foi recentemente reafirmada, em maio de 1998, na mudana de sistemtica
de alargamento da banda de flutuao da moeda:
O canal da taxa de cmbio foi, provavelmente, o mecanismo-chave da
transmisso da poltica monetria na recente experincia brasileira. A
combinao de uma grande acumulao de reservas estratgicas [..]
com taxas reais de juros extremamente altas no deixa qualquer dvi-
da de que esta uma poltica monetria baseada na estabilizao
12
.
O nvel da taxa de juros necessria para manter o equilbrio instvel
do cmbio cria outros srios fatores de instabilidade macroeconmica em
funo da deteriorao fiscal. A taxa de juros necessria para financiar o
desequilbrio externo aumenta o custo de rolagem da dvida interna e o
dficit pblico. Dada a poltica de esterilizar o excesso de moeda nacional
necessria para converter os dlares das reservas o enxugamento de reais
, por sua vez, tambm aumenta a dvida pblica, o que se torna mais um
fator de presso sobre a taxa de juros, que tambm sustenta o interesse dos
detentores de ttulos da dvida interna:
O dficit em conta corrente no um problema em si, afinal inmeros
so os pases que se desenvolveram graas a um volume considervel
de poupana externa durante um longo perodo. H tambm ampla
evidncia emprica sobre isso. Torna-se apenas crucial monitorar em
sintonia fina a capacidade de financiamento e o perfil do passivo
externo que o dficit corrente enseja. Quanto mais investimento e
menos endividamento melhor. No caso brasileiro, nos anos recentes
tem aumentado a parcela do endividamento [...]
13
.
No projeto original do governo, em linhas gerais mantido at hoje, tal
poltica de estabilizao engendraria, com ajuda de intervenes tpicas e/
ou reguladoras, sua prpria correo, reestruturando a economia na direo
da competitividade e da superao do problema comercial externo e, menos
(12) Lopes, op. cit., p. 10,
(13) Sobeet, op. cit., p. 2.
JULHO DE 1998 133
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
circunstancialmente, transformando o parque produtivo de modo a capaci-
t-lo para o novo jogo da competio global por mercados e investimentos
trata-se da conhecida "aposta" governamental.
No entanto, ao longo da gesto FHC passou a ter mais ressonncia at
mesmo dentro do governo a tese de que o sistema produtivo provavelmente
no vir a se autocorrigir ou reestruturar nem mesmo se estiverem
perfeitas as demais condies da estabilizao pressupostas, que seriam
propiciadas pelas ditas reformas do Estado, pela abertura comercial,
privatizaes etc.
Projees do economista Fabio Giambiagi
14
ressaltavam a necessidade
de intervir ativamente em outras variveis para se fechar o ciclo (e as contas)
da estabilizao. Os exerccios de Giambiagi apontavam que a trajetria
projetada (pelo governo) ou realmente crescente dos dficits em conta
corrente levaria o pas quebradeira, mantida a projeo oficial para os
demais indicadores econmicos, a abertura comercial e a poltica cambial.
Para evitar a dbcle no setor externo, seriam necessrias medidas como
estmulo pesado s exportaes ou deflao de preos e salrios recesso
, por exemplo. Em outras palavras, decises polticas sobre a renda e o
privilgio ou no a certos atores sociais e econmicos.
Estaramos, ento, diante da derradeira confirmao da "teoria da
armadilha"? Muito pelo contrrio. O que vemos aqui exatamente o limite
de uma viso que considera a poltica como obstculo. Porque no v o
processo de estabilizao econmica como uma resposta aos impasses da
"transio brasileira", como tentativa de superar a crise de hegemonia que
se seguiu ao fim da ditadura militar e ao esgotamento do modelo do
nacional-desenvolvimentismo, a "teoria da armadilha" no nos fornece
elementos para conceituar e explicar o ziguezague prprio de um plano de
estabilizao movido a hegemonia instvel. O debate estrito sobre opes
de poltica econmica oculta ou ignora as condies polticas histricas que
engendraram os prprios mecanismos do plano de estabilizao, condies
polticas que continuam a delinear o programa econmico e que so a base
de seu carter cronicamente crtico.
Sirva de exemplo disso um documento do Ipea que reconhece, ainda
que de maneira genrica e oblqua, que a estabilizao invivel se no tocar
no cho dos conflitos sociais que aparecem como problemas econmicos.
Reconhece-o para, no instante seguinte, sugerir medidas, aparentemente
administrativas e econmicas, que seriam a condio de sucesso do Real:
[A estabilizao] envolve transformaes que alcanam a raiz dos
processos que permitiram tomar a inflao mecanismo de soluo de
conflitos, adiando as mudanas que, desde o incio dos anos 80, se
faziam necessrias no prprio modelo de desenvolvimento. Dentre
essas transformaes necessrias, destacam-se a manuteno da
abertura externa da economia, a adaptao do sistema financeiro
nova realidade e, principalmente, a reforma do Estado, em suas
(14) Giambiagi, Fabio. "A con-
dio da estabilidade da rela-
o passivo externo lquido/
PIB: Clculo do requisito de
aumento de exportaes no
Brasil". Revista do BNDES, n
8, dezembro de 1997.
134 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
mltiplas dimenses: privatizao, concesso de servios pblicos a
empresas privadas, reorganizao da mquina pblica e maior con-
trole sobre os gastos, simultaneamente redefinio de prioridades
15
, o que criaria as condies para a economia voltar a crescer de
maneira sustentada.
Virados do avesso esse prognstico e esse conjunto de recomenda-
es de poltica econmica, ficariam evidenciados os conflitos remanescen-
tes dos nossos vinte anos de crise, iniciados no final dos anos 70; ficaria
evidenciado que tanto a origem do programa FHC como o seu carter
indefinidamente transitivo, de crise crnica, esto condicionados pela
tentativa sempre reposta de acumular capital poltico para administrar tais
conflitos em um perodo longo de refundao econmica. Esse processo de
refundao em ltima anlise virtual, pois, pelo exposto sobre a situao
poltica, jamais so dadas, pelo contrrio, as condies para o cumprimento
de sua lgica abstrata, econmica, como veremos concretamente a seguir.
Em primeiro lugar, a "teoria da armadilha" apresenta uma equao
econmica que, evidentemente, jamais neutra em termos polticos, sociais e
de renda. Mais importante, no entanto, que a prpria situao poltica, a que
se apresenta no incio dos anos FHC, condiciona as diretrizes do programa
econmico que se consubstanciaria como o Plano Real. Trata-se de projetar
uma transio econmica administrando perdas e ganhos de atores econmi-
cos e sociais de modo a manter baixo o quanto possvel o nvel de tenso
social e poltica uma estabilizao com "custos sociais mnimos", segundo
o prprio Fernando Henrique Cardoso, uma formulao sem dvida ideol-
gica, mas com sua face de verdade. Tal administrao de conflitos, e frisemos
a palavra "administrao", projetada como uma poltica econmica que
procura reformar a estrutura produtiva enquanto tenta criar as condies de
legitimidade necessrias a este processo de refundao. Apesar da tentativa
de obter consenso, inevitvel em certa medida que se provoquem baixas
em alguns setores que tornariam difcil mesmo o incio do programa FHC/
Real, emperrado por uma crise de hegemonia excesso de poderes
divergentes. Como se deu tal administrao de conflitos?
Trata-se, primeira vista, de um programa de governo que, ao
procurar romper econmica e politicamente um dos ncleos do antigo
regime nacional-desenvolvimentista, depura o empresariado e promove
forte desestruturao de movimentos sindicais. So Paulo e outras regies
industriais mais tradicionais sentiriam com mais fora esse processo: os
efeitos combinados da "reestruturao produtiva", do desemprego "tecnol-
gico" e da relocalizao industrial, e das freadas numa economia muito
indefesa contra os soluos do mercado financeiro mundial, ao qual est
umbilicalmente ligada. A desmobilizao induzida pelas mudanas e
depresses industriais traduz em parte a "desproletarizao da fora de
trabalho"
16
o aumento do nmero de trabalhadores autnomos e a
precarizao do trabalho, com a crescente informalizao.
(15) Ipea. O Brasil na virada
do sculo: Trajetria do cresci-
mento e desafios do desenvol-
vimento, 1997, pp. 47-48.
(16) Sobre tais tendncias do
mercado de trabalho, ver: Sin-
ger, Paul. Globalizao e de-
semprego. So Paulo: Contex-
to, 1998, pp. 104-117.
JULHO DE 1998 135
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
O programa FHC/Real tambm combate o quanto e como pode a
oposio extraparlamentar (tem crescido constantemente o nmero de aes
do MST), representante dos excludos do mercado nacional e do consenso da
estabilizao. Mesmo assim, e a princpio, encontra esteio para levar adiante
esses conflitos, circunscritos o quanto possvel. Tal esteio no nem pode ser
apenas popular, evidentemente, mas buscado e criado, em parte, tambm
no setor agora relevante da elite. No chega a ser a quadratura do crculo. A
mgica tinha fundamentos muito concretos, como no caso da melhoria da
renda mdia e, em especial, dos mais pobres, em contraste agudo com os
horrores dos anos Collor. Na metade do mandato de FHC, a taxa de pobreza
no Brasil era uma das mais baixas nos ltimos quarenta anos, embora a
distribuio da riqueza continuasse terrivelmente desigual.
O colcho da estabilizao monetria ganharia a princpio apoio
entusistico do empresariado industrial organizado, que dizia estar "pronto
e reestruturado" para enfrentar os novos tempos. Tal apoio praticamente em
bloco comea a minguar depois do primeiro ralentissement industrial
(meados de 1995 a 1996). Em maio de 1996, os empresrios, Fiesp inclusive,
chegam a promover uma marcha sobre Braslia, e tentam at articular um
pacto pelo emprego com a CUT e pedir reforma agrria. A manifestao foi
praticamente ignorada pelo governo; um fiasco e um sinal dos tempos para
o baronato industrial.
Tal fracasso era tambm um sinal de que estava em andamento a
"poltica de salvaes" do programa FHC/Real. Em vez de combater as
oligarquias mais arcaicas do interior do pas, como no comeo do sculo, as
salvaes de FHC fizeram incurses em sees da parte mais organizada da
economia industrial brasileira; liquidava-se a oligarquia industrial mais
"arcaica", um processo de "destruio criativa", segundo Gustavo "Schum-
peter" Franco. Na verdade, para evitar turbulncias nessa parte do processo
de refundao econmica, quase pode-se dizer que se procurava escolher
as vtimas a dedo, o quanto e como possvel. Ou ento era preciso postergar
a realizao da lgica dura do Plano a fim de manter as prprias condies
de sua continuidade. Era necessrio proteger a parte principal do ncleo
industrial para sustentar a poltica de abertura comercial e cambial.
Uma das mais agradveis surpresas trazidas pela abertura e pela
estabilizao no Brasil foi que, ao contrrio do verificado em outras
experincias latino-americanas, a mortalidade no campo empresarial
foi relativamente baixa e o desemprego aumentou pouco. Essa
vantagem poder estar sendo perdida escrevia em maro de 1998
um profundo conhecedor da economia industrial brasileira a respeito
da natureza da reestruturao e da onda de investimentos do Real
17
.
Concentrao, centralizao e relativa desnacionalizao so a poltica
industrial negativa do programa FHC (levadas a cabo tanto pela abertura
(17) Castro, Antonio Barros de.
"Ainda a nova safra de investi-
mentos". Folha de S. Paulo,
18/03/98.
136 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
comercial como pelas privatizaes dirigidas), condies necessrias da
reestruturao competitiva, a qual, a no ser por medidas tpicas, deveria
ocorrer de maneira automtica depois do kick off da baixa de tarifas de
importao. No havia "estratgia de crescimento"
18
, embora os setores
"industrialistas" da equipe econmica do governo lembrassem, pelo menos
a partir de 1996, que talvez esse processo no fosse nada natural. Ainda
assim, consideravam, como os demais de seus colegas, que as linhas gerais
do Plano Real estavam corretas
19
.
Na verdade, esse trip nacional-desenvolvimentista empresas
nacionais, multinacionais e estatais j havia sido abalado por Collor. Com
sua abertura comercial alucinada, o presidente mais tarde deposto deixou
passar o vento frio da morte pela organizao central do patronato nacional-
desenvolvimentista, a Fiesp, aps o que a entidade entrou em "estado de
coma", no dizer de um jovem empresrio que discutia com seus pares a
perda de poder do baronato industrial paulista nos anos 90
20
. A crescente
heterogeneidade de interesses da indstria, que j se refletia no surgimento
de vrias entidades de representao paralelas Fiesp, ficou evidente
depois do baque da abertura "com erro no cmbio". No houve fora ou
interesse unificado em resistir. Os mais fracos e feridos no processo foram
deixados para trs. Outros foram remediados pelas "vantagens comparati-
vas" oferecidas pela nica poltica industrial do perodo, a dos estados, via
guerra fiscal, tolerada como vlvula de escape (poltica, para os estados, e
econmica, para as empresas aliviadas por poderem baratear o "ajuste" ou
sua implantao no pas).
Processo semelhante de "ajuste" ocorreu com o sistema financeiro. Se
beneficiado em parte pelo aumento da intermediao financeira com a
exploso de consumo do Real, a perda do float proporcionado pela inflao
levou instituies corruptas e/ou falidas e ineficientes quebra quebra
administrada pelo Proer e paga pela sociedade, mas quebra. A participao
do setor financeiro no PIB caiu pela metade do incio at a metade do
mandato FHC. Nem todos foram poupados, mas os sobreviventes, vitamina-
dos pelas fuses, aquisies e juros altos, no tm muito do que se queixar,
embora estejam sempre pressionados pela ameaa da caneta presidencial,
que, discricionria, apesar de constitucionalmente, vem decidindo o grau de
participao de bancos estrangeiros no mercado nacional.
Esse processo de depurao, se no ocorre a conta-gotas, pelo menos
manifestamente evita solues finais; o sistema de polticas que "rompe o
trip" privatizando e desbaratando a organizao tradicional da empresa
privada tambm cria os mecanismos com os quais angaria apoio. Juros,
cmbio baixo, privatizaes dirigidas e protees setoriais beneficiam a
maioria dos vencedores da era da reestruturao ou servem at, em alguns
casos, como lenitivo para os avariados da transio. Para os poupados ou
beneficiados pelo modelo, tais fatores contribuem para a concentrao do
capital necessria para que se possa enfrentar a guerra econmica mundi-
alizada. Alm desses mecanismos automticos, por assim dizer, preciso
ressaltar que polticas pragmticas de proteo foram necessrias para
(18) Castro, Antonio Barros de.
"Memrias pstumas de uma
estratgia". Folha de S. Paulo,
10/12/97.
(19) Os resultados mais gerais
do processo de reestruturao
em curso esto descritos no
abstract do artigo de Jos Ro-
berto Mendona de Barros e
Ldia Goldenstein ("Avaliao
do processo de reestruturao
industrial brasileiro". Revista de
Economia Poltica, vol. 17, n
2 (66), abr.-jun. de 1997, p.
11): "The interaction of four
tendencies (globalization, ope-
ning of the economy, stabiliza-
tion and privatization) has
been breaking the triad com-
posed of State owned, foreign
owned and private family ow-
ned private enterprises, which
was from the fifties to the begi-
ning of the nineties the mains-
tay of Brazil's Capitalism".
(20) Cf. Piva, Horacio Lafer.
"Coma, no". Folha de S. Pau-
lo, 26/06/96; em resposta a:
Semler, Ricardo. "O estado de
coma da Fiesp", Folha de S.
Paulo, 21/06/96.
JULHO DE 1998 137
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
sustentar o prprio processo de "destruio criativa", que o cerne da
poltica industrial negativa do programa do Real.
No entanto, a administrao de conflitos, necessria para legitimar a
refundao econmica e tornar possvel a acumulao de capital poltico do
ncleo que a conduz, tendeu a produzir os elementos "desequilbrios
econmicos" que tornam cronicamente crtico o processo de estabiliza-
o, processo que a chamada "armadilha" apreende apenas na superfcie.
Procura-se amainar, distribuindo-os ao longo do tempo ou concentrando-os
em setores minoritrios a cada vez, os danos inevitveis, implcitos e
exigidos pela prpria lgica da estabilizao: esses prejuzos se traduziriam,
por exemplo, nas transferncias de renda que sobreviriam com as alteraes
fiscais, tributrias, do j precrio sistema de proteo social e com a reforma
do pacto federativo, quase uma guerra civil tributria. Tal sistema de
administrao de conflitos conduziu, por exemplo, a uma reforma fiscal
provisria, um adiamento dos embates sobre a renda redistribuda ou
regulada via Estado. Tal remendo constitucional foi colocado em prtica
com instrumentos como o Fundo Social de Emergncia (ainda em 1993),
depois Fundo de Estabilizao Fiscal, que reservava Unio tanto os
recursos que deveriam, pela Carta de 1988, ser repassados a estados e
municpios, como o direito de decidir sobre seu emprego, que seria do
Congresso.
Alm disso, as medidas necessrias para sustentar o crescimento e
evitar a falncia externa o dficit insustentvel no balano de pagamen-
tos, na origem desencadeado pelos dficits comerciais provocados pela
ancoragem cambial da estabilizao implicariam, em ltima anlise, uma
definio poltica de estmulos produo (por quaisquer das vias ainda
possveis nos limites das normas internacionais, e que envolvem, em ltima
instncia, decises do Estado sobre apropriao de renda), bem como o
privilgio de certos atores ncleos empresariais que teriam condies
especiais para conduzir a retomada de investimentos. Tal retomada no
estaria implcita na reestruturao econmica. Embora em curso, a reestru-
turao dos setores produtivos no estaria, em primeiro lugar, se orientando
automtica e sistematicamente para restaurar a capacidade de pagamento
do pas (via exportaes e substituio competitiva de importaes); alm
do mais, o sistema de financiamento interno estaria prejudicado pelos
constrangimentos decorrentes da prpria lgica do programa de estabiliza-
o ancorada, evidenciados nas altas taxas de juros e problemas conexos.
Em segundo lugar, a reestruturao por si s no alteraria o ambiente
econmico o suficiente para modificar, no que diz respeito s exportaes,
as estratgias das empresas internacionais em relao a suas filiais locais. A
no ser nos setores intensivos em recursos naturais, tais empresas estariam
por ora investindo to-somente a reboque de ampliaes do mercado
interno, investimentos alis incapazes de produzir maior efeito de induo
no restante da economia seria baixo o encadeamento produtivo dessa
safra de investimento e baixa sua capacidade de realimentar endogenamen-
te o crescimento e de criar empregos
21
.
(21) Cf. Laplane e Sarti, op. cit.
138 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
O adiamento em si de definies desse tipo tambm no sem
conseqncias. Ao postergar, talvez porque impossvel sem turbulncias at
fatais, a soluo dos conflitos necessria para dar seguimento lgica
econmica do programa de estabilizao, o sistema FHC produz efeitos
perversos para a sua prpria continuidade. O ralentissement ou as flutua-
es no crescimento econmico tm jogado sobre alguns preos, sobre os
salrios e sobre o emprego o custo da inverso dos dficits externos
(ressalte-se que o projeto FHC/Real jamais neutro que o digam os
grandes detentores de ttulos da dvida pblica, importadores, empresas
capazes de importar equipamentos para sua reestruturao, financistas
estrangeiros e empresas que remetem lucros e dividendos).
Em face do sistema de poder, do sistema poltico de baixa representati-
vidade e da natureza do programa de refundao econmica, a no ser que a
tenso social fuja do controle ou o pressuposto (pelo Plano) fluxo contnuo
de capital externo seque, a lgica transitiva da presente reforma econmica
tende a se reproduzir viciosamente como estabilizao imperfeita.
Estabilizao imperfeita a forma da estabilizao monetria cujas
condies de realizao no so preenchidas em virtude tanto das determi-
naes polticas que a engendraram como daquelas, decorrentes, que
continuam a operar durante e sobre o seu gerenciamento. A estabilizao
monetria desencadeia e o ncleo central de um projeto de refundao
econmica que no se completa em virtude do adiamento de definies
fundamentais sobre a regulao da apropriao da renda, em suas diversas
manifestaes; que no se completa e ganha seus contornos criticamente
crnicos em razo da postergao administrada de conflitos sociais decisi-
vos para o cumprimento da prpria lgica econmica da estabilizao. Tal
indefinio econmica um duplo da indefinio do sistema de poder no
Estado. Evidentemente, o processo de gerenciamento poltico e da poltica
econmica do programa de estabilizao no neutro; no entanto, ele no
impe perdas definitivas e necessrias, pressupostas pelo programa, a
certos atores sociais, o que implica a "vitria" de outros. Gerencia-se, de
modo a no faz-lo com riscos para a prpria legitimidade do programa de
refundao FHC/Real, o conflito que seria provocado pelo recurso imediato
a medidas de "ajuste econmico" (isto , a reforma da arrecadao e
distribuio de recursos pelo Estado) que provocariam turbulncias.
A estabilizao imperfeita a forma da estabilizao e refundao
econmica que pode criar assim tanto as condies de sua prpria
continuidade como as de sua destruio, mas que tende a colocar a
economia em um compasso moroso por um longo perodo, com crescimen-
to medocre, a traduo de um programa econmico limitado por uma
espcie de "clinch " poltico.
Trata-se de uma forma que s existe associada a condies e prticas
institucionais polticas e econmicas especficas de modo a ser reposta a
cada abalo tanto para garantir sua legitimidade como para tentar garantir o
"ambiente estvel", fulcro da "credibilidade" que reassegura os banqueiros
da "aposta" do programa FHC/Real.
JULHO DE 1998 139
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
Para criar tais condies institucionais do plano de estabilizao, do
lado externo foi preciso completar em marcha forada a reforma das normas
sobre fluxos de capitais, garantindo-lhes trnsito livre. Do lado interno, para
administrar conflitos e manter a credibilidade necessrio tentar diminuir a
temperatura poltica, os percalos e as morosidades democrticas (pois se
trata de um plano em permanente instabilidade), via legislao excepcional
pelo Executivo ou por seu ncleo duro (medidas provisrias), ou procurar
dirigir para o Legislativo toda reivindicao da sociedade civil, ignorada ou
reprimida, se no encaminhada, pela via parlamentar.
Vamos tentar agora delinear os traos mais gerais desse modelo de
gerenciamento poltico dos anos FHC, comeando por uma breve reconsti-
tuio de suas fontes histricas imediatas.
P oltica difcil
No possvel nos limites deste artigo discutir o grande n da falncia
(com seus desdobramentos) do assim chamado nacional-desenvolvimentis-
mo, ainda que o nosso interesse primordial esteja na verso especfica desse
modelo que nos foi legada pela ditadura militar. Trata-se aqui simplesmente
de retomar alguns dos elementos centrais da discusso que se trava em torno
do tema, de modo a compreender (por contraste e conseqncia) os
caminhos trilhados a partir de 1994.
O elemento mais evidente do nosso problema certamente o da
falncia do modelo de financiamento do Estado, dependente do mercado
financeiro internacional. Chamar o desenvolvimento brasileiro de depen-
dente-associado significa antes de mais nada dizer uma obviedade: que o
grau de autonomia de nosso desenvolvimento diretamente proporcional
quantidade de capital exportvel disponvel nos pases centrais. E, como
se sabe, o fluxo de capitais externos para o Brasil se interrompe bruscamen-
te no final dos anos 70.
Mas notrio que esse modelo (e a verso especfica dele que nos foi
legada pela ditadura militar) ruiu no apenas do lado do financiamento, mas
tambm por conseqncia do aumento de complexidade da economia e da
sociedade brasileiras, que tornou obsoleto e colocou em crise o sistema de
gerenciamento poltico e econmico do perodo 1964-80. E, neste ponto,
encontramos um complexo cruzamento de desenvolvimentos e linhas de
ao. Para compreender o processo, teramos que tomar em considerao
a falncia (sistmica) do gerenciamento autoritrio, mas tambm os diversos
movimentos de resistncia e de oposio ditadura, bem como as
especificidades prprias de um projeto encampado e levado a cabo pelos
militares. Da as dificuldades e as complexidades prprias a toda tentativa
de explicao da "transio brasileira".
Seja como for, parece-nos que o resultado mais geral desse processo
foi descrito com propriedade por Brasilio Sallum Jr.:
140 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
O florescimento da democracia poltica na Nova Repblica, as inicia-
tivas reformistas do governo e o modo como se travou a luta entre os
vrios centros estatais de poder resultaram em estmulo formao e
atuao desabrida e bem-sucedida de grupos portadores de interes-
ses socioeconmicos particulares na arena pblica
22
.
Com isso, o grau de desagregao poltica (seja de empresrios, seja
de outras foras sociais) tal, a atomizao de interesses de tal ordem, que
no h maneira de controlar ou gerenciar com eficincia e eficcia as
negociaes diretas dos grupos com a burocracia de Estado. Como sabemos,
nesse modelo poltico leva a melhor aquele que tiver posies estratgicas
mais slidas, que souber ocupar com maior eficincia a mdia, que tiver
maior poder de fogo para chantagear a poltica pblica do momento, ou
uma combinao desses elementos.
Considerando-se apenas o arranjo sistmico da crise, pode-se dizer
que, desde
a base da pirmide social, surgiram ou mobilizaram-se as massas
populares para ampliar sua participao na renda e na propriedade.
Exceo feita aos movimentos dos sem-terra, as mobilizaes dos
trabalhadores no constituram inovao notvel. Elas apenas apro-
veitaram as condies polticas e econmicas mais favorveis, existen-
tes a partir de 1985, para recuperar as posies perdidas e expressar as
reivindicaes contidas no perodo recessivo de 1980-1984
23
.
Neste contexto, o problema posto e reposto a cada vez passa a ser:
como tornar gerencivel o processo de negociao poltica nessas circuns-
tncias?
Ora, a situao acima esboada pode ser caracterizada como uma crise
de hegemonia, no sentido de que impunha obstculos intransponveis a
uma acumulao de poder que permitisse que determinados setores
impusessem perdas a outros, ou mesmo a que se chegasse a um acordo
sobre perdas e danos do processo de reorganizao econmica e de
saneamento fiscal do Estado. Como escreve Sallum:
Em cada uma das tentativas, heterodoxas ou ortodoxas, buscava-se
recuperar a autoridade do Estado, estabilizando a moeda, jogando o
nus do "ajuste" do setor pblico sobre os ombros ora de um ora de
outro componente da velha aliana desenvolvimentista. Certa vez
cortaram-se os rendimentos dos credores externos e internos do Estado,
em outro momento restringiram-se os gastos com salrios dos funcio-
nrios pblicos e com transferncias do Tesouro para as empresas
(22) Sallum Jr., Brasilio. Labi-
rintos. Dos generais Nova
Repblica. So Paulo: Hucitec/
Curso de Ps-Graduao em
Sociologia da USP, 1996, p.
188. Esta parte do artigo apia-
se largamente nas anlises des-
te autor.
(23) Ibidem, pp. 188-189.
JULHO DE 1998 141
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
estatais, mais adiante decidiu-se onerar o empresariado privado com
elevao da carga tributria. Mas em todas as situaes, os segmentos
marcados como eventuais perdedores, potencialmente onerados pela
"soluo" implementada, acabaram por encontrar meios para impor
seu veto ao ajuste pretendido, obrigando o governo a mudar de rota. A
inflao retomava, ento, seu curso ascendente e esvaa-se a autorida-
de do Estado
24
.
certo que a equao se tornava ainda mais complexa em razo das
dificuldades adicionais de agregao de interesses pela poltica partidria,
isto , da falta de consistncia e de representatividade do sistema de partidos
e lideranas herdado da redemocratizao e, em grande parte, do prprio
perodo ditatorial. Mas o ponto fundamental est em que todas as tentativas
de resolver a crise
padeceram de uma limitao bsica: tentaram resolver problemas
derivados da crise do Estado Desenvolvimentista dentro de seu antigo
quadro de referncia, tentando recuperar a autoridade do governo
sobre o Estado e do Estado sobre a sociedade, num momento que esta
resistia cada vez mais a seus comandos e em que as circunstncias
internacionais eram inspitas
25
.
Vista desta perspectiva, uma poltica como a das cmaras setoriais, por
exemplo, representou o ltimo suspiro das tentativas de conciliao do
antigo modelo com as novas necessidades postas para o gerenciamento
poltico.
A partir de 1988, o grau da indefinio se torna menor, ao mesmo
tempo que, paradoxalmente, se estreitam as possibilidades para o gerenci-
amento poltico. E o paradoxo se explica pelo fato de que a Constituio de
1988, em vez de cristalizar um novo pacto de dominao, cristalizou a crise
de hegemonia cujos contornos tentamos apresentar acima. Simultaneamen-
te, a partir da posse de Malson da Nbrega no Ministrio da Fazenda
comeam a se redefinir as relaes do pas com o capital internacional. Essa
primeira tentativa de reconstruir a credibilidade do pas, segundo o jargo
tecnocrtico, consubstanciou-se na generosa renegociao da dvida levada
a termo pelo ministro. A pacificao das relaes financeiras externas
tambm ficou evidente no comeo da flexibilizao do fluxo de capitais
estrangeiros, apoiada por uma legislao que foi sendo aperfeioada e se
tornando cada vez mais liberal at a chegada da equipe do Real ao poder.
Mas, do ponto de vista do equilbrio instvel que estamos tentando
circunscrever, importante lembrar que o empresariado de ponta apoiou
esse "retorno conservador" ps-Cruzado e a "inflexo liberalizante"
26
isto
, abertura para o investimento, no do comrcio.
(24) Ibidem, p. 159.
(25) Ibidem, p. 161.
(26) Sobre o papel de Malson,
cf. Sallum Jr. (ibidem, pp. 178-
179). Para um histrico da le-
gislao do sistema financeiro
no perodo posterior a 1988,
cf. Andima. Relatrio econmi-
co Brasil para investidores
estrangeiros, 1997, pp. 75-142.
142 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
Permaneceu, entretanto, a inconsistncia poltica e mesmo partidria
da elite, ainda incapaz de refazer e reorientar o pacto de dominao. De
outro lado, tambm os movimentos sindicais, populares e de trabalhadores
no foram capazes de impor um projeto de desenvolvimento alternativo que
obrigasse a elite a uma ampla negociao. O resultado desse estado de
coisas foi uma soluo catica, marginal e, enfim, provisria para o impasse:
o cesarismo alucinado e salvacionista de Fernando Collor de Mello. Collor
foi certamente derrubado por um amplo movimento de massas. Mas foi
derrubado tambm por impor a essa elite dividida de chofre, sem
negociao, causando baixas e desafetos terminais o pacote mal-
embrulhado de um novo projeto de abertura e liberalizao. De todo modo,
o terremoto Collor ajudou a definir os contornos da nova orientao do
capitalismo brasileiro. Mas persistiam, por um lado, grande resistncia a
mudanas e diversidade de interesses particulares na heterognea econo-
mia brasileira e, por outro, movimentos populares e uma populao
mobilizados e extremamente frustrados com as promessas e os fracassos
socioeconmicos da redemocratizao, em especial com o neopopulismo
cruzadista e com o salvacionismo collorido. De resto, a ameaa da
hiperinflao estava vista. Este, grosso modo, o pano de fundo que nos
levou do cesarismo alucinado de Fernando Collor ao cesarismo sociolgico
de Fernando Henrique Cardoso.
Trata-se agora, portanto, de reconstruir o novo padro de gerencia-
mento instaurado por FHC. Neste sentido, preciso, antes de mais nada,
considerar a posio que ocupam os clssicos candidatos a "gerentes" do
processo poltico no Brasil: os governadores de estado. E, no caso do projeto
de Fernando Henrique Cardoso, tratava-se de neutraliz-los. O primeiro
movimento desse jogo resultou da prpria lgica do Plano Real. A
estabilizao da moeda teve um efeito devastador sobre as contas dos
estados. Os governadores, de um lado, viram-se s voltas com srios
problemas de caixa e, de outro, tiveram que enfrentar uma renegociao em
termos bastante restritivos, definidos pelo governo federal. A rolagem da
dvida ficou condicionada a ajustes fiscais e ao comprometimento de fatia
importante da arrecadao para o pagamento das dvidas, pagamentos cujos
termos deveriam ser definidos por lei.
Com isso, tivemos durante a gesto FHC governadores extremamente
enfraquecidos, j que o governo federal, detentor, por definio, do monop-
lio de uso dos instrumentos de poltica monetria, exigiu dos governadores o
ajuste das contas estaduais. A interveno extempornea no Banespa foi
apenas um dos exemplos dessa poltica deliberada de restrio do poder de
fogo dos governos estaduais, sem contar a verdadeira novela em que se
transformaram os processos de negociao de rolagem das dvidas dos
estados, manobra capitaneada pelo Ministrio da Fazenda. De fato, restaram
aos governadores de estado o recurso aos instrumentos fiscais com os
quais levaram a cabo uma desorganizada poltica industrial movida a "guerra
fiscal" e a vlvula de escape das privatizaes, j que as receitas
provenientes da venda de estatais no so contabilizadas como dvidas.
JULHO DE 1998 143
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
Excludos os governadores, o Congresso Nacional se apresentava
como o candidato mais adequado a "instituio de mediao" para fins de
gerenciamento poltico. Em primeiro lugar, evidentemente, porque esta
uma funo que deve mesmo caber ao Legislativo num regime democrtico.
Porm, mais importante que isso, trata-se de obrigar os diversos grupos de
interesse e de presso a dirigir seus interesses para o Congresso, uma
instituio dotada de regras para traduzir esses interesses e gerenci-los.
Ou seja, se um grupo de presso deseja hoje abocanhar uma fatia do fundo
pblico ou pretende direcionar uma poltica qualquer, precisa necessaria-
mente estar ligado a um parlamentar ou grupo de parlamentares. por isso
tambm que as prximas eleies legislativas devem ser as mais disputadas
de nossa histria republicana. Da tambm que os partidos busquem
desesperadamente ampliar as suas bancadas e investir ferozmente na
capacidade de aumentar ou pelo menos manter seu espao na prxima
legislatura. Visto dessa perspectiva, tambm o "parlamentarismo informal"
que se mostra na formao da equipe ministerial adquire um novo sentido.
No h dvida de que parece absurdo afirmar que o Congresso Nacio-
nal a instncia de gerenciamento poltico por excelncia na democracia,
como se fosse possvel pens-lo de outra maneira. Mas o absurdo est em
que, de fato, no foi este o seu papel mesmo em anos recentes. Pelo contr-
rio, pelas anlises apresentadas acima, muito freqentemente o Parlamento
no era o instrumento mais eficaz nem o mais eficiente para se obter vanta-
gens relativas na utilizao do fundo pblico. E s se compreende isso tendo
em vista a peculiar "transio brasileira" para o regime de eleies livres.
O que estamos querendo dizer : ao contrrio daqueles que, desde a
promulgao da Constituio de 1988, simplesmente lutaram contra o
Congresso, Fernando Henrique passou a utilizar o Parlamento tambm
como escudo, passou a conferir ao Congresso o papel de arena legtima para
o gerenciamento de conflitos. Mas, como bem sabemos, o Brasil no se
tornou por isso uma democracia parlamentarista europia. O Executivo
conseguiu intervir, por meio de suas lideranas parlamentares, no regimen-
to parlamentar e, por meio de negociaes de balco, completou a sua
"maioria desorganizada", como a qualifica o prprio presidente.
Fernando Henrique estava amarrado de sada ao Congresso, j que
dependia de reformas constitucionais para implantar seu projeto. Mas, de
outro lado, dispunha simultaneamente dos poderes legislativos da Presidn-
cia (como o instituto da medida provisria), de uma distribuio de poder
interna ao Congresso que favorece os lderes dos partidos e as Presidncias
da Cmara e do Senado
27
e do tradicional loteamento da mquina pblica.
De posse desses instrumentos, o presidente pde implantar uma estratgia
de gerenciamento poltico em que demarcou previamente os limites das
negociaes no Legislativo, excluindo, de um lado, o cerne do plano de
estabilizao e, de outro, concentrando no Congresso os procedimentos de
"sintonia fina", as compensaes, negociaes ou recuos das iniciativas
tomadas, incluindo-se a a barganha partidria e os movimentos dos
diversos lobbies ali representados.
(27) Sobre isso, ver os traba-
lhos de Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi, mais espe-
cificamente o paper Presiden-
tial power and party behavior
in the Legislature, apresentado
no Encontro da Lasa de 1997,
em especial a ltima parte do
texto. Esta referncia tambm
serve para lembrar que indis-
pensvel uma anlise da lgi-
ca partidria na regulao con-
gressual, elemento fundamen-
tal que apareceu meramente
indicado em nosso texto.
144 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
No que diz respeito ao gerenciamento de sua poltica central,
submetida s orientaes do ncleo duro de governo, o recurso s medidas
provisrias foi recorde. A parte fundamental, majoritria mesmo, das normas
que definiram a poltica econmica ou as pacificaes poltico-econmicas
necessrias administrao pragmtica das insuficincias do Real constitui-
se por meio da extensa interveno regulatria das MPs. Note-se, entretanto,
que as edies e reedies de MPs so geralmente negociadas com
parlamentares e grupos interessados, o que, na prtica, alterou substancial-
mente o uso deste instituto, conferindo-lhe um novo sentido.
No nosso objetivo aqui discutir a natureza da relao entre
Executivo e Legislativo no governo FHC, mas to-somente tentar entender
como funciona em suas grandes linhas o gerenciamento poltico prprio
desse modelo implantado nos ltimos quatro anos. bvio que o que o
governo d com uma mo ao Congresso, ele retira com a outra. Mas
importante entender como funciona esse mecanismo de regulao do
campo poltico. Tambm porque esse entendimento permitiria oposio
fundamentar a idia um tanto vaga de que apenas fortalecendo movimentos
extra-Congresso ela conseguir levar o governo pelo menos para a negoci-
ao. Se esta anlise estiver certa, a fragilidade por excelncia do governo
FHC est na presso que no mediada pelo Congresso
28
. Se se consegue
romper o cordo de isolamento do Congresso e, em seguida, o filtro do
Executivo, FHC invariavelmente cede. Esse modelo o torna desarmado para
enfrentar foras sociais organizadas e expressivas que se ponham fora dos
gabaritos institucionais por ele institudos.
Mas bvio que isso no tudo. O "segundo filtro", o do Executivo,
significa que h um cerne de projeto de governo que, embora de delinea-
mento relativamente malevel conforme as circunstncias, inegocivel, de
modo que os parlamentares administram um campo de arbitragem de
conflitos j estritamente demarcado de antemo. somente nesse sentido
que o fortalecimento do Congresso sob FHC pode parecer paradoxal: porque
se pensa que ele governa contra o Congresso e que toda "vitria" poltica
uma "vitria" contra o Congresso (ou, ao contrrio, uma "concesso necess-
ria ao atraso"). Ou seja, o paradoxo s surge para aqueles que no vem nas
relaes entre o Legislativo e o Executivo o elemento mesmo de funciona-
mento do governo FHC, a sua soluo peculiar para os impasses do modelo
poltico brasileiro. Desta forma, a oposio habitual entre "tcnicos sensatos"
e "polticos desabridos" ideolgica e, o mais das vezes, meramente
enganosa. O verdadeiro "pndulo" do projeto de FHC o que vai das
exigncias (em sentido amplo) do gerenciamento da estabilizao a um
Parlamento investido (com as severas limitaes j apontadas) do poder de
regulao de interesses. Trata-se de um cabo-de-guerra em que ora um lado,
ora o outro, avanam ou recuam, ganham ou perdem terreno. Mas toda a
estratgia de Fernando Henrique Cardoso como j deve estar claro a esta
altura se perderia sem um dos lados da corda.
Passemos, portanto, ao ncleo duro de governo. A lgica de gerenci-
amento exigiu a "importao" de uma srie de quadros e tcnicos adminis-
(28) Uma das srias lacunas
deste artigo certamente a
ausncia de uma anlise do
papel do Judicirio nesse pro-
cesso.
JULHO DE 1998 145
POLTICA DIFCIL, ESTABILIZAO IMPERFEITA: OS ANOS FHC
trativos de fora da burocracia brasiliense aguerridos em torno de teses
fundamentais da estabilizao e do gerenciamento econmico em sentido
amplo. importante notar que isto no significa de modo algum que no
haja divergncias no interior da equipe. Mas trata-se de um funcionamento
de tipo com o perdo da expresso totalmente fora de contexto
"centralismo democrtico", ou seja, abre-se a possibilidade de uma ampla
discusso a portas fechadas e exige-se uma estrita unidade na ao.
evidente tambm que no possvel implementar uma estratgia
como esta no conjunto da burocracia de comando. Trata-se de uma lgica a
ser desenvolvida exclusivamente no mbito dos setores estratgicos do
gerenciamento macroeconmico (em sentido amplo) e da precria poltica
industrial, includa a a administrao pblica. Mas enumerar esses setores
significa nada menos do que dizer: Ministrios da Fazenda, Planejamento,
Administrao e Trabalho, Banco Central, Tesouro Nacional, Banco do Brasil
e Caixa Econmica Federal, Cmara de Comrcio Exterior, Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social e ainda o Conselho Administrativo
de Defesa Econmica. Neste sentido, note-se que o Ministrio da Educao
foi considerado desde o incio parte integrante desse ncleo duro, talvez
porque se o pensasse como articulado a uma poltica de desenvolvimento e a
polticas sociais compensatrias futuras. A nomeao de Jos Serra para a
pasta da Sade parece reforar essa linha de raciocnio. As demais reas de
governo (como bem sabemos) cabem aos "polticos desabridos".
Mas de outro lado, como j vimos, o Congresso Nacional, investido de
poder legtimo para negociar fatias do fundo pblico para os interesses que
representa, parte to integrante do modelo de gesto de FHC quanto os
"tcnicos sensatos". Poder-se-ia caracterizar o Parlamento sob FHC como
uma vlvula de escape do sistema de presso prprio do projeto implantado
a partir de 1994. Trata-se efetivamente de um modelo pendular que no
tem nada a ver com "direita" ou "esquerda".
Cabe ao ncleo de governo a iniciativa. Trata-se sempre de colocar em
jogo os elementos capazes de construir o novo patamar de dependncia
brasileiro. Como j se sabe, isto quer dizer: decidir sobre ganhos e perdas
relativos. Mas freqentemente difcil controlar o alcance e os efeitos dessas
iniciativas, bem como os limites da imposio de perdas. Deste modo, o
Congresso Nacional passa a ser o elemento de controle por excelncia
dessas iniciativas, acusando o rompimento de algum elo que tem de ser
refeito. Nestas ocasies, o ncleo de governo produz medidas casusticas
capazes de compensar os grupos prejudicados.
Com isso, damos por encerrado o esboo de descrio que este artigo pre-
tendeu ser. Sua pretenso descritiva no de forma alguma um libelo contra o
bom combate ideolgico. Trata-se antes de tentar separar na medida do pos-
146 NOVOS ESTUDOS N. 51
MARCOS NOBRE E VINICIUS TORRES FREIRE
svel a discusso sobre o modus operandi do projeto FHC da discusso em
torno do alcance e da validade de suas opes polticas fundamentais, para, se
possvel, fazer com que esses dois momentos e nveis diferentes do debate pos-
sam se fertilizar mutuamente, sem que se fundem numa pasta homognea.
No nvel descritivo em que procuramos nos manter, tratou-se de
mostrar como o projeto do governo FHC uma resposta crise de hegemonia
que se sucedeu ao fim da ditadura militar em que se procura simultaneamen-
te criar condies de gerenciamento poltico num ambiente de hegemonia
instvel e estabelecer as condies iniciais da implantao de um novo
modelo de integrao economia mundial. Mas vimos tambm que essa
dupla estratgia tem ainda a pretenso de produzir um novo pacto de
dominao em que sejam refundados o prprio Estado e a prpria economia;
vale dizer, o modelo de gerenciamento poltico instaurado pretende produzir
a longo prazo um novo modelo poltico para o Brasil, assim como as
condies iniciais postas pelo Plano Real pretendem estabelecer os parme-
tros de um novo modelo de desenvolvimento capitalista subordinado.
Desta forma, vimos que a "poltica difcil" e a "estabilizao imperfeita"
so inseparveis, embora suas lgicas respectivas no possam ser reduzidas a
uma unidade. certo que o plano econmico determinado na sua base pela
necessidade de gerenciar a crise de hegemonia ps-ditatorial. Mas ele
tambm pretende pr as condies para num sentido bem determinado
superar esta mesma crise, de modo que a sua lgica no meramente
defensiva ou inteiramente subordinada lgica poltica, mas, ao contrrio,
avana parmetros que acabam se tornando balizas da prpria discusso e
do prprio gerenciamento polticos. De outro lado, o modelo de gesto
poltica instaurado nos anos FHC certamente montado segundo as necessi-
dades impostas pelo gerenciamento do plano econmico. Mas ele tambm
traz consigo a pretenso de fornecer as condies mais gerais para que o
prprio modelo econmico possa ser implantado, j que pretende induzir o
novo pacto de dominao que possa sustent-lo, cristalizando um modelo de
gerenciamento poltico que supere numa direo determinada a longa crise
poltica, econmica, social do pacto nacional-desenvolvimentista.
Chamamos, no entanto, esses movimentos de "poltica difcil" e de
"estabilizao imperfeita" porque essas pretenses do projeto do governo
FHC esto ancoradas em terreno necessariamente movedio e num timing
em boa medida imprevisvel. Tais pretenses dependem estruturalmente de
mercados mundiais cronicamente instveis, de um cenrio de reorganizao
poltica, econmica, social mundial ainda opaco e incerto, de uma
reestruturao produtiva interna ainda em curso (e, em boa medida,
desconhecida em seu grau e em seu rumo), de um modelo poltico capaz
de produzir uma hegemonia instvel e precria. Sendo assim, a "poltica
difcil" e a "estabilizao imperfeita", por sua prpria natureza, tm de ser
continuamente repostas e reinventadas, e esto renovadamente postas
prova. Cabe, portanto, queles que se dispem a acompanhar seus
desdobramentos prestar ateno sua transformao mida, cotidiana,
esforo para o qual pretendemos ter contribudo com este texto.
Recebido para publicao em
25 de junho de 1998.
Marcos Nobre professor de
filosofia da Unicamp e pesqui-
sador do Cebrap; publicou nes-
ta revista "Pensando o impea-
chment" (n 34). Vinicius Tor-
res Freire jornalista, editor de
Opinio da Folha de S. Paulo.
JULHO DE 1998 147
Publicaes
ASSOCIAO NACIONAL
DE PS-GRADUAO
E PESQUISA EM
CINCIAS SOCIAIS
A REVISTA BRASILEIRA DE
CINCIAS SOCIAIS (RBCS)
existe desde 1986 e j se consolidou
como o peridico mais importante na
rea de cincias sociais stricto sensu.
Assinar a RBCS estar em contato com
os temas atuais e as pesquisas recentes
realizadas na Antropologia, na Cincia
Poltica e na Sociologia por pesquisa-
dores do pas e bons autores estrangei-
ros. um espao de encontro das ino-
vaes na reflexo e no discurso das
cincias sociais em que a herana dos
clssicos da teoria social desafiada
pelos problemas postos pesquisa
contempornea.
A REVISTA BRASILEIRA
DE INFORMAO BIBLIO-
GRFICA EM CINCIAS SO-
C I A I S (B I B ) uma publicao se-
mestral que j conta com 44 nmeros
que oferecem balanos criteriosos, ela-
borados pelos mais eminentes cientis-
tas sociais, da bibliografia corrente so-
bre Antropologia, Cincia Poltica e
Sociologia. Resumos das teses defendi-
das, perfis de programas de ps-gra-
duao e centros de pesquisa apresen-
tados a cada edio transformam a BIB
em ponto de partida para a investigao
e para o conhecimento das instituies
voltadas para as cincias sociais.
A ssinatura anual da R B C S (3 edies)
Nacional: R$ 30
Internacional: US$ 60
A ssinatura anual do B IB (2 edies)
Nacional: R$ 20
Internacional: US$ 50
A ssinatura anual conjunta (R B C S e B IB )
Nacional: R$ 40
Internacional: US$ 90
Envie cheque nominal ANPOCS:
Av. Prof. Luciano Gualberto, 315 - Sala 116 - USP - 05508-900 - So Paulo - SP
Tel. (011) 818-4664 Fax: (011) 818-5043
Nome:
Endereo: ;
Cidade: UF: Cep:
Data: Tel.: