PLANES ESTRATGICOS PARA EL SECTOR

DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

SNTESIS DE PARAGUAY
Este documento refleja el trabajo conjunto del Gobierno de Paraguay y el Banco Interamericano
de Desarrollo, aunque no necesariamente represente un consenso pleno. A menos que se indi-
que lo contrario, los antecedentes que se presentan provienen del Plan estratgico sectorial
de agua potable y saneamiento de Paraguay, de Diego Fernndez, Juan Bbeda, Julio Gimnez
y Carlos Arturo Aguilera (noviembre de 2009).
Fotografas de cubierta: Christopher Jennings.
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Organizacin del sector
E
n el ao 2000, con la promulgacin de la Ley General del Marco
Regulatorio y Tarifario del Servicio Pblico de Provisin de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario (Ley 1.614/2000), comenz un cam-
bio importante en la organizacin del sector de agua y saneamiento en
Paraguay. La ley cre el Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN), una entidad aut-
noma y autrquica de regulacin y supervisin de la prestacin de los servicios de agua y al-
cantarillado en todo el pas, y dispuso que la rectora y titularidad del servicio sean ejercidas
por el Poder Ejecutivo.
Por medio del Decreto 18.880/2002 que reglamenta la Ley 1.614/2000, se defini que
el Poder Ejecutivo, en el ejercicio de sus funciones rectoras, fuera asistido por el Ministerio
de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC). Sin embargo, esta asistencia no fue iniciada
sino hasta enero de 2009, con la creacin de la Unidad de los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario (USAPAS), organismo tcnico dependiente del MOPC, que acta como
ente rector encargado de determinar las polticas pblicas y la planificacin sectorial.
Entre 2000 y 2002, el gobierno llev a cabo un proceso de transformacin de las enti-
dades pblicas descentralizadas por el cual reemplaz a la Corporacin de Obras Sanitarias
(CORPOSANA) por la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP), que atiende a las
poblaciones con ms de 10.000 habitantes. Dentro de este proceso, el Ministerio de Hacienda
(MH) tom a su cargo gran parte de la deuda externa de CORPOSANA y, como contrapartida,
qued como propietario de sus activos, los cuales an no han sido transferidos a la ESSAP.
Mediante el Decreto 4.166/04 el Estado impuso un canon mensual a la ESSAP, ajustable por
inflacin. En diciembre de 2008 se sancion la Ley 3.684/08, cuyo propsito es que el MH
regularice la relacin financiera entre el Estado paraguayo y la ESSAP. La ley cancela la apli-
cacin del canon y transfiere al MH la mayora de la deuda interna y externa, que pasa a regis-
trarse como aporte de capital del Estado paraguayo en concepto de integracin del patrimo-
nio de la ESSAP S.A.
La prestacin de los servicios en las localidades con menos de 10.000 habitantes se
realiza principalmente a travs de Juntas de Saneamiento (JS), promovidas y asistidas por el
Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA). El SENASA es un organismo tcnico
del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPBS), creado en 1972, que tiene como
principal funcin la planificacin, promocin y asistencia organizativa, administrativa y tc-
nica, para la prestacin de los servicios mediante la creacin de las mencionadas JS. Adems,
en respuesta a un aumento de la demanda del servicio a causa de la migracin de la poblacin
de reas rurales a la ciudad, a partir de la dcada de 1980 se han establecido pequeos ope-
radores privados, aguateros, principalmente en Asuncin y alrededores, los cuales operan
bajo un rgimen de permisionarios
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.
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A partir del Decreto 18.880, que reglamenta la Ley 1.614, los prestadores con menos de 2.000 conexiones deben
acceder a permisos para la prestacin de los servicios otorgados por el titular, que tienen una vigencia de 10 aos.
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Tambin interviene en el sector la Secretara del Ambiente (SEAM), la cual tiene a su
cargo la formulacin, coordinacin, ejecucin y fiscalizacin de la poltica ambiental nacio-
nal, otorgando las licencias ambientales correspondientes para la construccin y operacin de
los sistemas de agua y saneamiento. Hasta que el gobierno determine el marco institucional
para la aplicacin de la Ley 3.239/2007 de recursos hdricos de Paraguay, la SEAM tambin
es la autoridad encargada de regular la gestin sustentable e integral de todas las aguas y los
territorios que la producen, cualquiera sea su ubicacin, estado fsico o su ocurrencia natural
dentro del territorio paraguayo.
Otros organismos con injerencia en el sector son la Direccin General de Salud
Ambiental (DIGESA), del MSPBS, cuya funcin es establecer normas tcnicas respecto de la
calidad del agua potable (y control de la calidad de los recursos hdricos) conforme al Cdigo
Sanitario, y la Unidad de Monitoreo de Empresas Pblicas, creada en 2009, la cual depende
de la Subsecretara de Estado de Economa e Integracin, del MH, y tiene competencia para
establecer contratos de gestin y supervisar el desempeo de la ESSAP.
Indicadores sectoriales
De acuerdo con el ndice de Pobreza del Agua
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, elaborado por el departamento de Economa
de la Universidad de Keele (Gran Bretaa), entre 19 pases latinoamericanos Paraguay se si-
tuaba en el ao 2000 al mismo nivel que El Salvador y slo por encima de Hait. Esta baja ca-
lificacin se debe especialmente a su bajo indicador de acceso.
Segn la Encuesta Permanente de Hogares de 2008, el 68,4% de los hogares tena ac-
ceso a una conexin domiciliaria de agua (abastecimiento por red) a travs de ESSAP (22,9%),
SENASA (24,9%), red privada (12,1%) o red comunitaria (8,5%). El 31,6% de la poblacin no
servida por redes se autoabasteca esencialmente a travs de pozos con o sin equipos de bom-
beo (11,6% y 14,2%, respectivamente), pozo artesiano (3,5%) u otros medios (2,4%). La evo-
lucin de los hogares con acceso domiciliario al agua se presenta a continuacin.
2
El ndice de Pobreza del Agua (PWI por su sigla en ingls), es una medida interdisciplinaria que relaciona el bie-
nestar de los hogares con el acceso al agua, e indica el grado en que la escasez de agua impacta en la poblacin.
Califica de 0 a 20 cinco indicadores: disponibilidad, acceso, capacidad, uso y medio ambiente. Vase (www.keele.
ac.uk/depts/ec/kerp).
Acceso domiciliario al agua potable en Paraguay, 2005-2008
(Porcentajes)
mbito 2005 2006 2007 2008
Nacional 63,2 65,8 70,3 68,4
Rural 35,5 44,6 49,4 51,7
Urbano 81,3 79,9 82,6 79,8
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares de 2008.
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De acuerdo con el censo 2002, slo el 9,4% de las viviendas de Paraguay posea de-
sage cloacal (16,1% urbanas). En los ltimos aos la cobertura del servicio de alcantarillado
en la zona urbana casi no ha tenido variaciones, mantenindose en torno al 14%. El tratamien-
to de aguas servidas es prcticamente nulo, salvo por algunas pocas comunidades pequeas
que cuentan con lagunas de tratamiento, resistidas por los vecinos.
Por otra parte, el acceso a los servicios de abastecimiento de agua potable y alcanta-
rillado es muy desigual. Slo el 35,1% del quintil de menor ingreso cuenta con servicios de
abastecimiento de agua a travs de ESSAP o JS asistidas por SENASA, contra el 60% del quin-
til ms rico. En relacin con los servicios de alcantarillado sanitario, esos quintiles tienen un
acceso de 2% y 19,6%, es decir, una diferencia mayor de 9 veces. Adems, segn la Encuesta
Permanente de Hogares Indgenas de 2008, slo el 5,9% de los hogares indgenas posee co-
nexin a redes de agua potable.
En cuanto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), para cumplir la meta de agua
mejorada deben servirse, en el perodo 2008-2015, en zonas urbanas y rurales, a 546.000 y
209.000 personas respectivamente. En el caso de saneamiento bsico, en las zonas urbanas
se requiere agregar a la red pblica 1,87 millones de personas, mientras que en reas rurales
es necesario proveer infraestructura a poco ms de 570.000 personas. Los requerimientos de
inversin en el perodo 2008-2015 para cumplir estas metas ascienden a US$733 millones,
es decir US$91,6 millones por ao, cifra que supera 5,7 veces el monto de inversin promedio
ejecutado en el sector por el gobierno durante los dos ltimos aos.
Situacin de los servicios
De acuerdo con el ERSSAN, a diciembre de 2008 el abastecimiento de agua en Paraguay recaa
en 2.252 sistemas, de los cuales 29 eran operados por ESSAP, 1.277 por JS apoyadas por SE-
NASA y 946 por otros operadores (277 aguateros, 656 comisiones vecinales y 13 de otras ins-
tituciones, como entidades binacionales, Consejo Nacional de la Vivienda, etc.). De los 2.252
sistemas, ms del 60% tiene menos de 100 conexiones, y el 88% no supera las 300, lo que
muestra una fuerte atomizacin del sector.
A diciembre de 2008, la ESSAP contaba con 265.579 conexiones en 29 municipios,
de las cuales 204.194 se localizaban en el Gran Asuncin, con un dficit de micromedicin
que ascenda a 55.360 conexiones (21%). Para el Gran Asuncin (donde se concentra cerca
del 30% de la poblacin del pas) y para las principales ciudades, todas reas servidas por la
ESSAP, la calidad y cantidad de agua potable es deficiente
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, aunque el problema ms grave es
la falta de alcantarillado con plantas de tratamiento de efluentes.
La ESSAP ha visto condicionada su situacin financiera por el canon impuesto por el
Estado. Durante los ltimos aos la situacin empeor: a pesar de un resultado operativo posi-
tivo, ESSAP tuvo un dficit de aproximadamente US$23 millones en 2008. Uno de los motivos
es el descenso en trminos reales de sus ingresos como consecuencia del congelamiento de
las tarifas desde 2002
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, mientras que entre ese ao y 2008 la inflacin acumulada super el
50%. Esta situacin limit la inversin en mantenimiento y aumento de la cobertura.
3
Las principales ciudades se ven sometidas a continuos racionamientos, especialmente en verano.
4
La estructura tarifaria de la ESSAP qued establecida mediante el Decreto 18.693, implementado en octubre de
2002 y an vigente a mediados de 2009.
4
Prioridades del plan estratgico
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Mejora de la gobernabilidad sectorial
Establecer los mecanismos y procedimientos que se debern seguir para corregir la pro-
blemtica generada por los sistemas que operan en condiciones inadecuadas (aguateros,
JS o comisiones vecinales), con una clara diferenciacin entre sistemas urbanos y rurales
dispersos.
Dar claridad jurdica a los operadores privados existentes respecto de la prdida auto-
mtica del permiso (y de los bienes afectados al servicio) por el paso del tiempo, segn
lo establece la Ley 1.614.
Establecer mecanismos de asistencia tcnica y capacitacin para lograr un mejor resul-
tado en la gestin de los operadores independientes (tanto aguateros como JS).
Implantar medidas para mejorar sustancialmente la situacin patrimonial de la ESSAP.
Mejora en la coordinacin intersectorial
Delimitar ms las responsabilidades de los diferentes actores.
Definir un plan de accin que permita el cumplimiento gradual de los artculos de la Ley
1.614 y sus decretos reglamentarios que no hayan sido aplicados.
Establecer un marco claro de coordinacin interinstitucional, especialmente entre el
SENASA y las comunidades rurales, y los otros prestadores en el rea urbana.
Diferenciar entre el servicio de agua potable y el agua como recurso natural, otorgndole
prioridad al uso para el consumo humano.
Por su parte, las JS apoyadas por el SENASA atendan a fines de 2008 unas 377.754
conexiones. Aunque la mayora de ellas tiene menos de 100 conexiones, 71 se han consolida-
do hasta convertirse en operadores de mediana escala, con ms de 1.000 conexiones.
La principal fuente de financiamiento del sector es el presupuesto pblico, apoyado en
gran parte por crditos externos. Los recursos estatales asignados al sector son ejecutados
bsicamente por medio del SENASA, que recibe alrededor del 45% del presupuesto anual. El
porcentaje restante se distribuye entre entidades estatales como el MOPC, la Secretara de
Accin Social, el Consejo Nacional de la Vivienda, el Ministerio de Agricultura y la Secretara
de Emergencia Nacional, entre otras.
Actividades del plan estratgico
Los desafos que enfrenta el sector obligan a actuar en varias lneas de actividad, formulando
pragmticamente polticas que puedan implementarse para adelantar urgentemente solucio-
nes a los temas ms crticos. El siguiente cuadro resume las lneas de accin prioritarias, as
como las posibles intervenciones del Banco.
(contina)
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Generacin de informacin sectorial
Establecer un sistema integrado de informacin, seguimiento y control a nivel nacio-
nal, que refleje, en los distintos niveles e instancias, el desempeo y los requerimientos
sectoriales. Como parte integral del sistema, establecer un esquema de seguimiento y
control unificado de indicadores sectoriales.
Fortalecimiento regulatorio
Rgimen tarifario: procurar tarifas que reflejen los costos de los servicios, estructuradas
de manera que penalicen el desperdicio, ajustando el nivel de consumo a lo necesario.
Subsidios: establecer un sistema tarifario cruzado, claro y transparente, en el que los
quintiles de mayores ingresos subsidien en parte a los de menores ingresos.
Gradualidad y diferenciacin: aplicar escalonadamente el rgimen regulatorio segn el
tamao y/o las capacidades de los prestadores.
Planificacin de largo plazo
Extender la cobertura y mejorar sustancialmente los servicios en cuanto a calidad, can-
tidad y continuidad.
Identificar e impulsar proyectos de expansin, rehabilitacin y reposicin de los siste-
mas que incluyan componentes de mejora administrativa, financiera y comercial de los
servicios que garanticen su sostenibilidad.
Elaborar un Plan Nacional de Inversiones en el sector, como resultado de una fase de
diagnstico detallado y de planificacin tcnica y financiera.
Prioridades del plan estratgico (continuacin)
Estadsticas de prestadores del servicio
2004 2008
Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP)
Conexin Domiciliaria
Miles de usuarios 253,0 265,6
Medidores Totales (%) 62,0 54,0
Agua no Contabilizada ANC, (prod.-cons.) (%) 50,0 48,0
Empleados cada 1.000 conexiones 4,8 4,8
Equilibrio Operativo (%) 190,1 175,9

Fuente: Estadsticas basadas en informacin de ESSAP, del PES y del documento BID: Iniciativa de Agua
Potable y Saneamiento, del BID.
Nota: Equilibrio operativo es igual a ingreso operativo/costo operativo*100.