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RESUMO DE DIREITO DO URBANISMO

Manuais: Profs. Drs. Fernando Alves Correia e Andr Folue


Re!en"e: Prof. Dr. #o$o Miranda
%or FI&IPE BRA' MIMOSO e PATR(CIA )AN*+O
,-.,/,-.0
OS ACTOS DE CONTRO&O PR12IO DAS OPERA34ES URBAN(STICAS
no mbito do controlo prvio das operaes urbansticas que se procuram harmonizar, no
respeito das normas jurdicas urbansticas, todos os interesses individuais, comunitrios e
sociais conexos com a ocupao, uso e transormao do solo! "e acto, aos interesses
individuais do proprietrio privado contrapem#se m$ltiplas exi%&ncias colectivas
respeitantes ' tutela do ambiente e do patrim(nio cultural e ' necessidade de uma
adequada localizao das estruturas residenciais e produtivas e 's correspondentes inra#
estruturas urbansticas! ) controlo prvio das operaes urbansticas constitui, assim, um
mecanismo indispensvel para %arantir o respeito das normas jurdicas urbansticas no
momento em que t&m lu%ar as transormaes urbansticas do solo e para %arantir a
harmonizao entre todos os interesses conlituantes coenvolvidos nas aces de
ocupao, uso e transormao daquele bem! "a que a %eneralidade do ordenamentos
jurdicos urbansticos consa%rem a re%ra %eral de sujeio a controlo prvio das operaes
urbansticas, dada a insuici&ncia do controlo a posteriori realizado pela *dministrao !
* disciplina jurdica dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas est
condensada no +e%ime ,urdico da -rbanizao e da .diicao /+,-.0, aprovado pelo
"ecreto#1ei n!2 333455, de 67 de "ezembro, alterado pelo "ecreto#1ei n!2 68849::6, de ; de
,unho, e modiicado, por $ltimo, pela 1ei n!2 7:49::8, de ; de <etembro, e pelo "ecreto#1ei
n!2 9749:6:, de =: de >aro /tendo a 1ei n!2 9?4 49:6:, de 9 de <etembro, alterado, por
apreciao parlamentar, o arti%o 6=!@ do +,-., na verso deste $ltimo diploma le%al0, no
+e%ime Aeral das .diicaes -rbanas /+A.-0 e, ainda, nos re%ulamentos municipais de
urbanizao e ou de ediicao, bem como nos re%ulamentos municipais relativos ao
lanamento e liquidao das taxas e prestao de cauo que, nos termos da lei, sejam
devidas pela realizao de operaes urbansticas, uns e outros emitidos pelos municpios
Bno exerccio do seu poder re%ulamentar pr(prioC /arti%os =!@, n!
:3
6 e 9, e 667!@ e 668!@ do
+,-.0!
)s reeridos re%ulamentos devem ter como objectivo a concretizao e execuo do
+,-., no podendo contrariar o nele disposto, desi%nadamente quanto ao procedimento de
controlo prvio a que as operaes urbansticas esto submetidas, e devem ixar os
montantes das taxas a cobrar nos casos de admisso de comunicao prvia e de
deerimento tcito, no podendo estes valores exceder os previstos para o licenciamento ou
acto expresso /arti%o =!@, n!2 9, do +,-.0! )s projectos destes re%ulamentos so
submetidos a discusso p$blica, por prazo no inerior a =: dias, antes da sua aprovao
pelos (r%os municipais, sendo publicados na 9!
a
srie do "irio da +ep$blica, sem prejuzo
das demais ormas de publicidade previstas na lei /arti%os =!@, n!
os
= e ;, e 667!@, n!@ 3, do
+,-.0!
Der arti%o 6:!2, n!
os ? e 5,
do +,-. na redaco do "ecreto#1ei n!2 9749:6:!
Con5ei"o de o%era67es ur8an9s"i5as
)bjecto de controlo prvio por parte do municpio so, por via de re%ra, todas as
operaes urbansticas, as quais so deinidas na alnea j0 do arti%o 9!@ do +,-. como Bas
operaes materiais de urbanizao, de ediicao, utilizao dos edicios ou do solo desde
que, neste $ltimo caso, para ins no exclusivamente a%rcolas, pecurios, lorestais,
mineiros ou de abastecimento p$blico de %uaC! <e%undo esta noo, no so operaes
urbansticas as utilizaes ou usos do solo para ins exclusivamente a%rcolas, pecurios,
lorestais, mineiros ou de abastecimento p$blico de %ua, mas so#no as obras de urba#
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nizao e de ediicao destinadas a esses ins, pelo que esto as mesmas sujeitas ao
controlo prvio deinido no +,-.!
) conceito de operaes urbansticas ornecido pela alnea j0 do arti%o 9!@ um conceito
tendencialmente con%lomerador de todos os usos artiiciais do solo sujeitos a controlo
prvio do municpio! Eodavia, o le%islador, com o objectivo de deinir o tipo de controlo pr#
vio a que est sujeita cada uma das especicas modalidades de operaes urbansticas,
no deixou de apresentar, no arti%o 9!@ do +,-., vrios conceitos de usos e ocupaes
artiiciais do solo inte%radores do conceito abran%ente de operao urbanstica! *ssim
sucede com as noes de ediicao, obras de construo, obras de reconstruo sem
preservao das achadas, obras de ampliao, obras de alterao, obras de conservao
obras de demolio, obras de urbanizao, operaes de loteamento, trabalhos de
remodelao dos terrenos, obras de escassa relevncia urbanstica e obras de
reconstruo com preservao das achadas !
Dale a pena enunciar, a%ora, as reeridas noes, deixando para mais tarde os
esclarecimentos complementares relativos 's operaes de loteamento e 's obras de
urbanizao!
*ssim, a ediicao deinida como Ba actividade ou o resultado da construo,
reconstruo, ampliao, alterao ou conservao de um im(vel destinado a utilizao
humana, bem como de qualquer outra construo que se incorpore no solo com carcter de
perman&nciaC Farti%o 9!@, alnea a0G! Hor seu lado, obras de construo so caracterizadas
como Bas obras de criao de novas ediicaesC Farti%o 9!@, alnea b0G!
.mbora, sob o ponto de vista tcnico e l(%ico, a noo de obras de construo seja
mais ampla do que a de obras de ediicao, j que as primeiras abran%em Bos conjuntos
eri%idos pelo homem, com quaisquer materiais, reunidos e li%ados artiicialmente ao solo ou
a um im(vel com carcter de perman&ncia, com individualidade pr(pria e distinta dos seus
elementosC, enquanto as se%undas dizem respeito ' construo de edicios, isto , de
prdios urbanos destinados ao uso dos homens, para ins de habitao ou outros, o +,-.
utiliza, em sentido contrrio, o termo ediicao como tendo um sentido mais amplo do que
o de construo, uma vez que inte%ra nele no s( as construes relativas a edicios, mas
todas as construes que se incorporem no solo com carcter de perman&ncia!
)bras de reconstruo sem preservao das achadas so Bas obras de construo
subsequentes ' demolio total ou parcial de uma ediicao existente, das quais resulte a
reconstituio da estrutura das achadas, da crcea e do n$mero de pisosC Farti%o 9!@,
alnea c0G! Hor sua vez, obras de ampliao so Bas obras de que resulte o aumento da rea
de pavimento ou de implantao, da crcea ou do volume de uma ediicao existenteC
Farti%o 9!@, alnea d0G! ) que distin%ue as obras de reconstruo, no caso da alnea c0 do
arti%o 9!@ do +,-., sem preservao das achadas, das obras de ampliao que, nas
primeiras, o prdio reconstrudo continua a ser o mesmo, embora com reconsti tuio da
estrutura das achadas, com a mesma rea, crcea e n$mero de pisos, ainda que,
eventualmente com materiais dierentes, ao passo que, nas se%undas, veriica#se um
aumento da rea de construo, traduzido no aumento da rea de pavimento ou de
implantao, da crcea ou do volume da ediicao existente!
Obras de alterao so Bas obras de que resulte a modiicao das caractersticas sicas
de uma ediicao existente ou sua raco, desi%nadamente a respectiva estrutura
resistente, o n$mero de o%os ou divises interiores, ou a natureza e cor dos materiais de
revestimento exterior, sem aumento da rea de pavimento ou de implantao ou da crceaC
Farti%o 9!@, alnea e0G! Helo que respeita 's obras de conservao, so Bas obras destinadas
a manter uma ediicao nas condies existentes ' data da sua construo, reconstruo,
ampliao ou alterao, desi%nadamente as obras de restauro, conservao ou limpezaC
Farti%o 9!@, alnea 0G! Deriica#se da deinio destas duas modalidades de operaes
urbansticas que as beneitorias correspondentes 's obras de alterao so mais proundas
do que as relacionadas com as obras de conservao, mas ambas t&m como limite a
manuteno da rea de pavimento ou de implantao ou da crcea das ediicaes objecto
das reeridas obras!
Obras de demolio so Bas obras de destruio, total ou parcial, de uma ediicao
2
existenteC Farti%o 9!@, alnea %0G! Iomo veremos inra, as obras de demolio de ediicaes
podem ser realizadas isoladamente ou estar previstas em licenas de obras de
reconstruo do edicio total ou parcialmente demolido, sendo, ento, dierente o tipo de
controlo prvio aplicvel!
Obras de urbanizao so Bas obras de criao e remodelao de inra#estruturas
destinadas a servir directamente os espaos urbanos ou as ediicaes, desi%nadamente
arruamentos virios e pedonais, redes de es%otos e de abastecimento de %ua,
electricidade, %s e telecomunicaes, e ainda espaos verdes e outros espaos de
utilizao colectivaC Farti%o 9!@, alnea h0G! Jo tocante 's operaes de loteamento, so elas
Bas aces que tenham por objecto ou por eeito a constituio de um ou mais lotes
destinados, imediata ou subsequentemente, ' ediicao urbana e que resulte da diviso de
um ou vrios prdios ou do seu reparcelamentoC Farti%o 9!@, alnea i0G!
Trabalhos de remodelao dos terrenos so Bas operaes urbansticas no
compreendidas nas alneas anteriores que impliquem a destruio do revestimento ve%etal,
a alterao do relevo natural e das camadas de solo arvel ou o derrube de rvores de alto
porte ou em macio para ins no exclusivamente a%rcolas, pecurios, lorestais ou
mineirosC Farti%o 9!@, alnea l0G! Iom a sujeio a controlo prvio desta modalidade de
operaes urbansticas K cuja ori%em se pode encontrar no arti%o 6!@ do +A.-, no arti%o
6!@, J!2 6, alnea a0, do "ecreto#1ei n!2 67748:, de 63 de *bril, e no arti%o 6!@, n!2 6, alnea a0
do "ecreto#1ei n!2 ;;3456, de 9: de Jovembro K visa#se colocar sob controlo das cmaras
municipais todos os trabalhos de destruio do revestimento ve%etal, de derrube de rvores
de alto porte ou em macio, de escavao e de aterro que, no sendo realizados para ins
exclusivamente a%rcolas, pecurios, lorestais ou mineiros, tenham como consequ&ncia a
alterao da topo%raia local, evitando#se, assim, Bque livremente se modiiquem, em locais
naturalmente destinados ' construo urbana, as condies de ediicabilidade ou a esttica
dessas zonasC!
Obras de escassa relevncia urbanstica so Bas obras de ediicao ou demolio
que, pela sua natureza, dimenso ou localizao, tenham escasso impacto urbansticoC
Farti%o 9!@, alnea m0G! .stas obras K que esto isentas de qualquer controlo prvio K so
as deinidas no arti%o
7!@#*, n!2 6, do +,-., bem como outras, como tal qualiicadas em re%ulamento municipal!
Hor $ltimo, obras de reconstruo com preservao das fachadas so B as obras de
construo subsequentes ' demolio de parte de uma ediicao existente, preservando
as achadas principais com todos seus elementos no dissonantes e dos quais no resulte
ediicao com crcea superior ' das ediicaes coninantes mais elevadasC Farti%: 9!@,
alnea n0G! Ionvm sublinhar que a obra de reconstruo com preservao da achada pode
coni%urar uma verdadeira obra de ampliao, na medida em que a mesma pode traduzir#se
num aumento da obra at 's crceas das ediicaes coninantes! *pesar disso, a obra de
reconstruo com preservao das achadas estar sempre sujeita ao procedimento de
comunicao prvia K e no ao de licena K, ainda que ela coenvolva uma ampliao da
obra objecto de reconstruo!
*ntes de encerrarmos este ponto relativo ao conceito de operaes urbansticas, importa
deixar re%istadas duas notas! * primeira diz respeito ao acto de o +,-., apesar de se
aplicar tendencialmente a todas as operaes urbansticas, conter a disciplina material de
apenas al%umas delas, porventura as mais importantes, quais sejam as operaes de
loteamento /arti%os ;6!@ a 39!@0, as obras de urbanizao /arti%os 3=!@ a 37!@0, as obras de
ediicao /arti%os 38!@ a 76!@0 e a utilizao de edicios e respectivas races /arti%os 79!@
a 77!@0, omitindo as condies especicas de licenciamento ou comunicao prvia das
restantes operaes urbansticas, deinidas na alnea j0 do arti%o 9!@ do +,-., incluindo as
obras de demolio Falnea %0 do arti%o 9!@G e os trabalhos de remodelao dos terrenos
Falnea l0 do arti%o 9!@G! .sta circunstncia reora a importncia dos re%ulamentos
municipais de urbanizao e ou de ediicao como elementos inte%radores das omisses
ou das lacunas da disciplina constante do +,-.!
* se%unda nota tem a ver com a circunstncia de haver operaes urbansticas que
esto sujeitas a um re%ime especial de controlo prvio, ainda que, por vezes, esse re%ime
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particular comun%ue de vrias caractersticas do re%ime constante do +,-.!
Iircunscrevendo#nos to#s( a dois exemplos, o que sucede com o licenciamento dos pos#
tos de abastecimentos de combustveis e com o licenciamento das redes e estaes de
radiocomunicaes!
*s mencionadas operaes urbansticas encontram#se, nos termos do n!2 9 do arti%o 3!@
do "ecreto#1ei n!2 97849::9, submetidas ao +,-., sem prejuzo das especiicidades
estabelecidas pelo primeiro diploma! *ssim, de acordo com alnea c0 do n!2 9 do arti%o ;!@
do +,-., est sujeita a licena administrativa a realizao de obras de construo,
ampliao ou alterao em rea no abran%ida por alvar de loteamento ou por plano de
pormenor que contenha os elementos reeridos nas alneas c0, d0 e 0 do n!2 6 do arti%o 56!@
do +,LAE! ) procedimento tendente ' emisso da licena de construo, re%ulado pelos
arti%os ?!@ e se%uintes, e 6?!@ e se%uintes do +,-., constitudo por duas asesM a
primeira, diri%ida ' apreciao do projecto de arquitecturaN a se%unda /que tem lu%ar
quando aquela termina com a aprovao do projecto0, destinada ' apreciao dos projectos
de especialidades! ) acto inal do procedimento K a licena da operao urbanstica K
conere ao seu titular a aculdade de realizar, dentro de determinado lapso temporal, as
obras de construo, ampliao ou alterao solicitadas, nos termos e condies ixados no
acto!
:. OBRAS DE EDIFICA3+O ;ANDR1 FO&<UE=
:... Cri"rios de 5lassifi5a6$o
*s obras de ediicao, entendeu o le%islador classiicar em obras de construo, de
reconstruo, de ampliao, de alterao e de simples conservao /arti%o 9!@, alnea a00,
cate%orias estas que, por sua vez, t&m um papel importantssimo na deinio do
procedimento administrativo de controlo, na sua iseno ou dispensa e determinam a
aplicao de normas especiais! >as no apenas pela natureza e resultado dos trabalhos
levados a cabo que se qualiicam, para este eeito, as obras de ediicao! Eal como em
relao 's demais operaes urbansticas, as obras de ediicao subordinam#se a outras
classiicaesM
a0 a relevncia urbanstica, tanto que pode levar ' iseno por re%ulamento municipal
/arti%o 7@, n!@ 90N
b0 a densidade das regras de gesto territorial aplicveis ao localN e
c0 a localizao da operao, com particularidades para as operaes que tenham lu%arM
i! em im(veis classiicados ou em vias de classiicao e zonas de proteco
respectivas /arti%o ;!@, n!@ 9, alnea d00N
ii! em reas sujeitas a servido administrativa ou a restrio de utilidade p$blica /arti%o
;!@, n!@ 9, alnea d00N
iii! no interior de edicios, tratando#se de obras ordinrias /arti%o 7!@, n!@ 6, alnea b00N
Iomo j houve oportunidade de reconhecer#se, o le%islador veio estabelecer uma
li%ao incindvel entre a ediicao K como actividade /trabalhos de construo civil0 ou
como resultado /o edicio0 K e a incorporao no solo com carcter de perman&ncia!
.sta caracterstica s( no releva quando a actividade ou o resultado se encontrem
orientados inalisticamente para a utilizao humana! .nto, em tal hip(tese, mesmo que a
operaao leve a uma incorporao precria, continuar a haver ediicao /v! %! casas
desmontveis0! , uma simples vedao rural que consista apenas na instalao alinhada
de estacas de madeira, por exemplo, para delimitar um aparcamento de %ado, no uma
obra de ediicao!
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. no h ediicao sem obras! "e obras que podem ser de conservao /no alterara
a substncia nem a apar&ncia0, de ampliao /alteram quantitativamente a substncia e a
apar&ncia0, de reconstruo /no alteram a substncia nem a apar&ncia, mas pressupem a
prvia demolio do existente0 ou de alterao /modiicaes de natureza essencialmente
qualitativa, preservando elementos quantitativos determinantes da substncia K a rea de
pavimento, a rea de implantao, o n$mero de pisos e a crcea0!
>as bem de ver que nem todas as obras so de ediicaoM as obras de demolio,
por um lado, as obras de urbanizao, por outro! Jum e noutro caso, alta a utilidade directa
e imediata para o in%resso e perman&ncia das pessoas ou dos bens que satisazem outras
necessidades individuais ou colectivas!
Hara compreender a distino entre as vrias espcies de obras de ediicao importa
comear por delimitar al%uns conceitos, pr(prios da arquitectura e do urbanismo, que o
direito recebe, conerindo#lhes, aqui e ali, nomeadamente nos instrumentos de %esto
urbanstica, al%umas adaptaes!
:.,. O8ras de 5ons"ru6$o
*ssim, as obras de construo, no essencial, obt&m a sua qualiicao pelo resultadoM
uma nova ediicao, um edicio de maior ou menor porte que sur%e ex novo! >esmo na
hip(tese de sobre o mesmo prdio ter existido uma outra ediicao, caso o promotor no
se limite a manter a estrutura das achadas, a crcea e o n$mero de pisos, haver uma
nova ediicao e estaremos perante um caso de construo!
"eve recordar#se que ao +e%ime ,urdico da -rbanizao e da .diicao no
interessam todas as obras de construo, mas apenas aquelas que sejam de subsumir ao
conceito de obras de ediicao, o que inculca necessariamente a utilizao humana ou,
pelo menos, a incorporao no solo com carcter de perman&ncia!
* construo tem de ter um volume pr(prio! Hor conse%uinte, os trabalhos de
pavimentao ou de alterao do relevo natural no podem, por deinio, ser considerados
obras de construo!
delicada porventura a situao de al%umas obras que parecem preencher
concorrentemente as cate%orias de construo e de ampliao! *t que ponto um anexo ou
uma %ara%em no lo%radouro adjacente a uma ediicao devem considerar#se resultado de
uma nova ediicao! ,ul%a#se qOe o critrio deve passar pela autonomia uncional! Ja
hip(tese de o anexo ou %ara%em possurem li%ao interna ' ediicao primitiva, no de
excluir tratar#se de uma ampliao! ,, ao invs, se apesar da relao de acessoriedade,
no ocorrer li%ao uncional nenhuma, a obra deve ser tida como de construo!
Jo entanto, de qualquer modo, obras de construo e obras de ampliao subordinam#
se quase sempre ao mesmo tipo de controlo urbanstico preliminarM licena /arti%o ;!@, n!@ 9,
alnea cj0, no caso de o local no estar compreendido em operao de loteamento nem sob
aplicao de plano de pormenor qualiicadoN autorizao /arti%o ;!@, n!@ =, alnea cj0 se, pelo
contrrio, or veriicado al%um destes pressupostos!
:.0. O8ras de re5ons"ru6$o
Eemos, pois, que as obras de reconstruo pressupem uma pr#exist&ncia que ser
recuperada ou reconstituda nos seus traos essenciais, depois de uma demolio ou da
runa! * anterior ediicao pode ter sido demolida K voluntaria ou coercivamente K como
pode ter simplesmente rudo ou colapsado, por acidente da natureza ou por acto humano!
>anter ou reconstituir as achadas so duas variantes admissveis, cada uma, porm,
com as suas caractersticas! * preservao da achada K contida por estruturas que a
sustentam no decurso dos trabalhos K d#se, nomeadamente quando as achadas
apresentem elementos arquitect(nicos inun%veis e com si%niicado hist(rico, etno%rico
ou artstico /v! %! painis de azulejos, estaturia, rontes, ustes e colunas, carrancas,
pinturas0! Jem sempre tcnica ou economicamente vivel este meio, situao em que K
no havendo elementos classiicados K o promotor reconstitui a achada nos seus termos
5
estruturais! P#de manter as propores entre os vos, o mesmo tipo de revestimento, mas
certamente poder alterar a qualidade dos materiais, as cores, a orma dos caixilhos, tudo o
que, no conjunto da achada, no seja estrutural!
:.>. O8ras de a?%lia6$o
<e%uem#se as obras de ampliao! .stas, assim como as de reconstruo, t&m como
pressuposto uma ediicao existente! <e nas de reconstruo a ediicao h#de ter sido
demolida ou rudo no todo ou em parte, j nas obras de ampliao ocorre uma modiicao
quantitativa /positiva0, mas sem quebra do existente!
* rea de implantao /supercie que constitui projeco horizontal da ediicao, a
rea de pavimento /soma das supercies interiores de cada um dos pisos, a crcea ou a
volumetria /espao ocupado por uma ediicao, expresso em m
=
, por clculo da altura,
lar%ura e proundidade0 sorem necessariamente uma variao positiva! Qasta que um
destes actores seja aumentado, mesmo quando um dos demais sora uma reduo /v! %!
aumento da crcea, embora com reduo da rea de implantao0!
:.@. O8ras de al"era6$o
Hor seu turno, as obras de alterao importam, no essencial, uma variao qualitativa,
mantendo ou reduzindo os standards que deinem a obra de ampliao! .ste , por assim
dizer, o seu pressuposto prvio! *lterar , no mais, mudar as restantes caractersticas si#
casM o n$mero de o%os ou de compartimentos interiores destes /o que ar variar a
densidade da utilizao0, a natureza ou cor dos revestimentos exteriores, o que se traduz
numa vicissitude sobretudo esttica /
87
0 /vidro, madeira, alvenaria, cantaria, erro, etc!0 ou a
estrutura resistente /a arqueao que conere solidez e estabilidade0, importando uma
variao nada despicienda nas condies de se%urana! *o enunciado exempliicati vo,
podemos certamente acrescentar as modiicaes na cobertura, a abertura de novos vos
/portas e janelas0, a instalao de varandas, balces e terraos ou ainda de elementos
decorativos ou acess(rios nas achadas!
:.:. O8ras de 5onserva6$o
Hor im, obras de conservao so aquelas que nada alteram substancialmente K nem
em qualidade nem em quantidade K as caractersticas da ediicao, podendo
compreender obras de conservao ordinria, de conservao extraordinria ou de
beneiciao!
"e conservao ordinria so aquelas que se limitam ' limpeza da ediicao e '
manuteno dos materiais, prevenindo o seu perecimento ou interrompendo o a%ravamento
do mesmoM Rremediar as deici&ncias do uso normal e /!!!0 manter em boas condies de
utilizaoS, tal como resultava do disposto no arti%o 5!@ do +A.-, hoje revo%ado, mas que
corresponde ' obri%ao peri(dica de conservao instituda no arti%o ?5!@, n!@ 6, do +,-.!
.ncontrando#se, ou no, a ediicao com sinais de deteriorao, o proprietrio providencia
pela sua boa utilizao, presente e utura!
"e conservao extraordinria, por seu turno, so as obras que resultam de uma prvia
veriicao de ms condies de salubridade, embora com reduzido alcance! ) proprietrio
deve execut#las por iniciativa pr(pria, lo%o que tome conhecimento da sua necessidade!
Jo o azendo, poder a cmara municipal intim#lo, sem necessidade de vistoria, nos
termos do disposto no arti%o 69!@ do +A.-M obras relativas a roturas, obstrues ou outras
ormas de mau uncionamento, tanto das canalizaes interiores e exteriores de %ua e
es%otos, como das instalaes sanitrias, obras relativas a deici&ncias das coberturas ou
ao mau estado das ossas!
Jo mais, entramos no campo das obras de beneiciao, sem as quais a ediicao deixa
de poder ser utilizada! <o obras que se destinam a devolver ' ediicao as suas
caractersticas ori%inrias, como pr(prio das obras de conservao, importando contudo
6
reparaes na estrutura resistente, na estrutura das achadas, na cobertura! * imposio
municipal tem lu%ar, assim que vistoriada a ediicao /arti%o 5:!@, n!@ 60, oiciosamente ou
a requerimento de titular de interesse directo /v! %! inquilino, vizinho0 e se conclua pela
justiicao das mesmas /arti%o ?5!@, n!@ 90! <o obras de recuperao que, por no
alterarem nem as qualidades nem o impacte urbanstico da ediicao, no inte%ram os
conceitos de obra de alterao nem de ampliao! Ja hip(tese de colapso, de demolio
total ou parcial, haver obras de reconstruo e no simplesmente de beneiciao! ;FIM do
Andr Folue=
Ti%olo!ia e 5a?%o de a%li5a6$o dos a5"os de 5on"rolo %rvio
) +,-. prev&, nos arti%os ;!@ a 7!@#*, em relao ' %eneralidade das operaes
urbansticas, tr&s tipos de ttulos habilitativos de realizao de operaes urbansticasM a
licena, a comunicao prvia e a autorizao!
Jas mesmas disposies le%ais, so contempladas al%umas operaes urbansticas
isentas de qualquer controlo prvio e, por isso, livres, no sentido de que no esto
submetidas ao controlo prvio do municpio! .sto, porm, as mesmas, como
compreensvel, submetidas ' observncia das normas jurdicas urbansticas e a iscalizao
administrativa, como resulta claramente do arti%o 5=!@ do +,-.! ., no arti%o 8!@, condensa
o +,-. um re%ime especial para as operaes urbansticas promovidas pela *dministrao
H$blica!
Jas linhas subsequentes, vamos adiantar al%umas consideraes sobre estes pontos!
A li5en6a
* licena administrativa constitui o acto de controlo prvio mais exi%ente e ri%oroso das
operaes urbansticas!
* licena de operaes urbansticas pode ser deinida como um acto administrativo
autorizativo, por meio do qual a *dmnistrao realiza um controlo prvio da actividade dos
administrados, traduzida, em %eral, na realizao de transormaes urbansticas do solo,
com vista a veriicar se ela se ajusta, ou no, 's exi%&ncias do interesse p$blico urbanstico,
tal como se encontra plasmado no ordenamento jurdico vi%ente!
Hensada, inicialmente, como um controlo prvio das obras de construo e de alterao
e, posteriormente, das operaes de loteamento e das obras de urbanizao, a licena
estendeu#se a todas as operaes urbansticas! *lm disso, ampliou#se o alcance do
controlo operado pela licenaM com ela no se controla apenas a observncia das re%ras
tcnicas e jurdicas do direito administrativo da construo, mas tambm o respeito pelas
normas disciplinadoras da ocupao, uso e transormao do solo, em especial as
decorrentes dos planos urbansticos!
"ebruando#nos sobre o campo de aplicao da licena, importa sublinhar que o arti%o
;!@, n!@ 9, do +,-. enumera, nas suas alneas a0 a 0, as operaes urbansticas que esto
sujeitas a licena administrativa! <o elas as se%uintesM as operaes de loteamentoN as
obras de urbanizao e os trabalhos de remodelao de terrenos em rea no abran%ida
por operao de loteamentoN as obras de construo, de alterao ou de ampliao em
rea no abran%ida por operao de loteamento ou por plano de pormenor que contenha os
elementos reeridos nas alneas c0, d0 e 0 do n!@ 6 do arti%o 56!@ do +,LAE /isto , o
desenho urbano, exprimindo a deinio dos espaos p$blicos, de circulao viria e
pedonal, de estacionamento, bem como do respectivo tratamento, alinhamento,
implantaes, modelao do terreno, distribuio volumtrica, bem como a localizao dos
equipamentos e zonas verdesN a distribuio de unes e a deinio de parmetros
urbansticos, desi%nadamente ndices, densidade de o%os, n$mero de pisos e crceasN e
as operaes de demolio, conservao e reabilitao das construes existentes0N as
7
obras de reconstruo, ampliao, alterao, conservao ou demolio de im(veis
classiicados ou em vias de classiicao, bem como dos im(veis inte%rados em conjuntos
ou stios classiicados ou em vias de classiicao, e as obras de construo, reconstruo,
ampliao, alterao exterior ou demolio de im(veis situados em zonas de proteco de
im(veis classiicados ou em vias de classiicaoN as obras de reconstruo sem
preservao das achadasN e as obras de demolio das ediicaes que no se encontrem
previstas em licena de obras de reconstruo!
Ja deinio do campo de aplicao da licena administrativa, o le%islador %uiou#se por tr&s
critrios, que sur%em estreitamente conju%ados! <o eles os se%uintesM o tipo da operao
urbanstica a realizar tendo em conta a sua elevada relevncia urbansticaN a localizao da
operao urbanstica, particularmente visvel quando se tratar de obras em im(veis situados
em zonas de proteco de im(veis classiicados ou em vias de classiicaoN e a
inexist&ncia de uma operao de loteamento licenciada, cujo alvar deina os parmetros
das obras de urbanizao e dos trabalhos de remodelao de terrenos, bem como das
obras de construo, de alterao e de ampliao de edicios, e ainda, no que respeita 's
obras de construo, de alterao ou de ampliao, a inexist&ncia de um plano de
pormenor dotado de elevada densidade, ou seja, que contenha os elementos acima
reeridos, desi%nadamente a deinio dos parmetros urbansticos! "e qualquer modo, um
entendimento adequado do campo de aplicao da licena das operaes urbansticas no
pode dispensar uma tarea cuidadosa de conju%ao do arti%o ;!@, n!2 9, com o arti%o ;!@,
n!2 ;, que deine o elenco das operaes urbansticas sujeitas a comunicao prvia, e com
o arti%o 7!@, onde so contempladas as operaes urbansticas isentas de controlo prvio!
Jo tocante ' compet&ncia para a concesso da licena das operaes urbansticas,
re%e o arti%o 3!@, J!2 6, do +,-.!
A 5o?uni5a6$o %rvia
) arti%o ;!@, n!2 ;, do +,-. elenca um naipe de operaes urbansticas que esto
sujeitas a um controlo prvio mais simples e mais clere que o da licena, que o da
comunicao prvia!
.sto submetidas a este tipo de controlo prvio as se%uintes operaes urbansticasM as
obras de reconstruo com preservao das achadasN as obras de urbanizao e os
trabalhos de remodelao de terrenos em rea abran%ida por operao de loteamentoN as
obras de construo, de alterao ou de ampliao em rea abran%ida por operao de
loteamento ou plano de pormenor que contenha os elementos reeridos nas alneas c0, d0 e
0 do n!2 6 do arti%o 56!@ do +,LAEN as obras de construo, de alterao ou de ampliao
em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais e das quais no resulte
ediicao com crcea superior ' altura mais requente das achadas da rente ediicada do
lado do arruamento onde se inte%ra a nova ediicao, no troo de rua compreendido entre
as duas transversais mais pr(ximas para um e outro ladoN as obras de construo,
reconstruo, ampliao, alterao ou demolio nas se%uintes reas sujeitas a servido
administrativa ou restrio de utilidade p$blica /zonas de proteco dos permetros de
proteco de %uas minerais naturais, deinidas nos termos do "ecreto#1ei n!@ 5:45:, de 67
de >aroN a ediicao de piscinas associadas a ediicao principalN as alteraes ' utili#
zao dos edicios que envolvam a realizao de obras no isentas de controlo prvio ou
que caream da realizao de consultas externasN e as demais operaes urbansticas que
no estejam isentas de controlo prvio, nos termos do +,-. Farti%o ;!@, n!2 ;, alneas a0 a
h0G!
* compet&ncia para a admisso ou rejeio da comunicao prvia da compet&ncia
do presidente da cmara municipal, podendo ser dele%ada nos vereadores, com aculdade
de subdele%ao, ou nos diri%entes dos servios municipais /arti%o 3!@, n!2 9, do +,-.0!
) esclarecimento do permetro de aplicao da comunicao prvia de operaes
urbansticas impe#nos tr&s notas complementares! * primeira relaciona#se com a eventual
coliso entre a norma do n!2 3 do arti%o ;!@ do +,-., que submete a autorizao a
utilizao dos edicios ou suas races, bem como as alteraes da utilizao dos
8
mesmos # e a que nos reeriremos mais abaixo, quando nos debruarmos sobre o terceiro
tipo de ttulos habilitativos de operaes urbansticas # e a alnea %0 do n!2 ; do arti%o ;!@ do
+,-., que sujeita a comunicao prvia Bas alteraes ' utilizao dos edicios que envol #
vam a realizao de obras no isentas de controlo prvio ou que caream da realizao de
consultas externasC!
Iremos, no entanto, que, em direitas contas, uma tal coliso no se veriica! "e acto,
da conju%ao entre as normas da alnea %0 do n!2 ; do arti%o ;!@ e do n!2 3 do mesmo
arti%o do +,-. ressalta que todas as alteraes ' utilizao dos edicios ou suas races
esto sujeitas a autorizao, devendo, alm disso, a realizao de obras no isentas de
controlo prvio implicadas nas alteraes ' utilizao de edicios ser objecto de
comunicao prvia! *o im e ao cabo, no so verdadeiramente as alteraes ' utilizao
de edicios reeridas na alnea %0 do n!2 ; do arti%o ;!@ do +,-. que esto sujeitas a
comunicao previa, mas as obras nelas coenvolvidas no isentas de controlo prvio!
"e i%ual modo, como vimos, a norma da alnea %0 do n!2 ; do arti%o ;!@ do +,-. impe
um procedimento de comunicao prvia nos casos em que as alteraes ' utilizao dos
edicios caream da realizao de consultas externas ao municpio!
* se%unda nota reere#se aos critrios de determinao das operaes urbansticas
submetidas ao re%ime de comunicao prvia! <o eles, para alm do tipo da operao
urbanstica a realizar e da localizao da operao urbanstica a concretizar, claramente
expressa, por exemplo, na sua localizao em zona urbana consolidada, a exist&ncia de
instrumentos deinidores dos parmetros da operao urbanstica em alvar de loteamento
ou em plano de pormenor que contenha determinadas especiicaes!
* terceira nota conexiona#se com a circunstncia de as alneas a0 a h0 do n!@ ; do arti%o
;!@ do +,-. no es%otarem o elenco de operaes urbansticas submetidas a comunicao
prvia! *ssim sucede com os casos que resultam da conju%ao dos arti%os 68!@ e 6;!@, n!@
9, do +,-.! "e harmonia com o disposto neste $ltimo preceito, o interessado pode requerer
que a inormao prvia respeitante a operao de loteamento, em rea no abran%ida por
plano de pormenor, ou a obra de construo, ampliao ou alterao em rea no abran#
%ida por plano de pormenor ou operao de loteamento contemple especiicamente certos
aspectos /a volumetria, alinhamento, crcea e implantao da ediicao e dos muros de
vedaoN condicionantes para um adequado relacionamento ormal e uncional com a envol#
venteN pro%rama de utilizao das ediicaes, incluindo a rea bruta de construo a
aectar aos diversos usos e o n$mero de o%os e outras unidades de utilizaoN inra#
estruturas locais e li%ao 's inra#estruturas %eraisN estimativa de encar%os urbansticos
devidosN e reas de ced&ncia destinadas a implantao de espaos verdes, equipamentos
de utilizao colectiva e inra#estruturas virias0! <o aquelas operaes urbansticas que,
por via de re%ra, esto sujeitas a licena! Eodavia, a inormao prvia avorvel K instituto
a que nos reeriremos inra K sobre o pedido apresentado naqueles termos tem, de acordo
com o n!2 6 do arti%o 68!@ do +,-., Bpor eeito a sujeio da operao urbanstica em
causa, a eectuar nos exactos termos em que oi apreciada, ao re%ime de comunicao
prvia e dispensa a realizao de novas consultas externasC! "e i%ual modo, se%uem o
procedimento de comunicao prviaM as alteraes ' operao de loteamento que tenha
sido objecto de comunicao prvia, nos termos da mencionada conju%ao dos arti%os
6;!@, n!2 9, e 68!@, n!2 6, do +,-. /arti%o ;?!@#* deste diploma0N as alteraes ao projecto
aprovado, durante a execuo das obras, nos termos e nas condies reeridos no arti%o
?=!@ do +,-.
3=
N e a concluso de obras inacabadas, isto , de obras que j tenham atin%ido
um estado avanado de execuo, mas a licena ou admisso de comunicao prvia haja
caducado, nos termos e condies deinidos no arti%o ??!@ do +,-.
3;
!
3=
"e acordo com o arti%o ?=!@ do +,-., as alteraes ao projecto, durante a execuo da
obra, que impliquem a realizao de obras de ampliao ou de alteraes ' implantao das
ediicaes esto sujeitas ao procedimento de licena ou de comunicao prvia, consoante a
aprovao do projecto tenha se%uido o primeiro ou o se%undo procedimento /n!@ =0! *s restantes
alteraes ao projecto esto submetidas a comunicao prvia, desde que essa comunicao seja
eectuada com anteced&ncia necessria para que as obras estejam concludas antes da apresenta#
9
o do pedido de autorizao de utilizao do edicio ou suas races aut(nomas /n!@ 60, excepto
se as alteraes em obra corresponderem a operaes urbansticas no sujeitas a controlo prvio
/n!@ 90!
3;
"e harmonia com o arti%o ??!@ do +,-., a concluso das obras inacabadas pode ser
eita mediante a concesso de uma licena especial ou admisso de comunicao prvia, aplicando#
se o disposto no arti%o 7:!@, que consa%ra, como j sabemos, a %arantia da exist&ncia /o que
si%niica que a licena especial ou a admisso de comunicao prvia no poder ser recusada com
undamento em normas le%ais ou re%ulamentares supervenientes0!
,. COMUNICA3+O PR12IA ;ANDR1 FO&<UE=
Erata#se de um procedimento expedito de que beneiciam as obras previstas no arti%o
7!@, n!@ 6, alnea b0 K al%umas obras de alterao interiores e em al%uns edicios K e no
n!@ 9 K a delimitar, como possuindo escassa relevncia urbanstica por re%ula# m&nto
municipal, ora em uno da sua natureza /v! %! anexos para arrumos, telheiros0 ora de
acordo com a dimenso e impacte /v! %! rea de impermeabilizao, rea de construo,
altura0, ora ainda Sse%undo a localizao /v! %! ora dos permetros urbanos0!
.m al%uns re%ulamentos municipais deparamo#nos com um requente vcio de
incompet&ncia ne%ativa! ) (r%o autor do re%ulamento, em lu%ar de concretizar, de
densiicar o conceito impreciso de escassa relevncia urbanstica, limita#se a reproduzir os
enunciados le%islativos! *o im e ao cabo, renuncia ao exerccio de uma compet&ncia K do
poder re%ulamentar K o que no pode deixar de importar a nulidade de tais normas, de
acordo com o disposto no arti%o 95@, n!@ 9, do I(di%o do Hrocedimento *dministrativo!
Eortuosos so os caminhos do le%islador! )bras que seriam sujeitas a licena ou a
autorizao passam a estar dispensadas por re%ulamento municipal, para, no im, estarem
subordinadas a comunicao prvia!
.sta, a que poderamos chamar declarao prvia, tem este nomen juris do lado do
particular, pois a sua natureza jurdica, do lado da *dministrao H$blica, deve considerar#
se um nihil obstat ou um veto!
<e, ao im de,=: dias, nada or oposto pelo presidente da cmara municipal, o particular
que declarou as obras e trabalhos pode tomar o sil&ncio administrativo, no como um
deerimento tcto, mas como um nihil obstat!
) deerimento tcito, como acto administrativo que , pode ser revo%ado ou declarado
nulo, mas j no o simples sil&ncio perante a comunicao prvia! um poder de veto,
cujo exerccio caduca ao im de 9: dias /art! =72460!
1evanta#se o problema de saber se no pode o presidente da cmara municipal ordenar
o embar%o e a demolio de uma obra que, embora comunicada previamente, sempre
estaria sujeita a licena ou a autorizao, expirado que seja o prazo para a poder impedir!
) particular Tviu constitudo na sua esera jurdica o direito a construir de acordo com as
caractersticas previstas na comunicao prvia, mesmo contra a lei ou contra um planoU
Jo! ) particular viu constitudo na sua esera jurdica o direito a construir de acordo
com as normas aplicveis /arti%o 7!@, n!@ ?0!e, por isso, toda e a qualquer inraco K at
por no estarem as obras amparadas por licena nem por autorizao # podem dar lu%ar '
aplicao de sanes e ' adopo de medidas de polcia administrativa!
*s razes que podem motivar o veto so de duas ordens distintas!
* primeira leva a um veto meramente suspensivo e tem um eeito impediente, mas no
dirimente K a obra, pelas suas caractersticas, extravasa o mbito da comunicao prvia
e, sem que se mostre deinitivamente malo%rada a sua execuo, ter de submeter#se a
licena ou a autorizao /arti%o =7!@, n!@ 90!
* se%unda ordem de razes leva, no j a um veto impediente, mas absolutamente
dirimente K maniesto que a obra se revela ile%al no plano substantivo!
Lmporta no esquecer, de todo o modo, que a alta de oposio ' comunicao prvia
no exime o dono da obra, seu preposto ou comi# tido de observar as prescries le%ais e
10
re%ulamentares pr(prias do local e da natureza da obra /arti%o 7!@, n!@ ?0 nem isenta os
trabalhos de iscalizao municipal no seu decurso /arti%o 5=!@0! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
A au"oriAa6$o
Iom as alteraes introduzidas ao +,-. pela 1ei n!@ 7:49::8, a autorizao passou a
ter um campo de aplicao muito reduzido! .sto sujeitas a autorizao somente a
utilizao dos edicios ou suas races, bem como as alteraes da utilizao dos
mesmos /arti%o ;!@, n!2 3, do +,-.0! nos arti%os 79!@ a 77!@ do +,-. que encontramos o
travejamento jurdico bsico da autorizao!
<e%undo o arti%o 79!@, n!@ 6, a autorizao de utilizao de edicios ou suas races
aut(nomas destina#se a veriicar a concluso da operao urbanstica, no todo ou em parte,
e a conormidade da obra com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados e
com as condies do licenciamento ou da comunicao prvia! Hor sua vez de acordo com
o n!@ 9 do mesmo preceito, quando no houver lu%ar ' realizao de obras ou quando se
tratar de alterao da utilizao ou de autorizao de arrendamento para ins no
habitacionais de prdios ou races no licenciados, nos termos do n!@ ; do arti%o 3!@ do
"ecreto#1ei n!@ 67:49::7, de ? de *%osto K isto , dos edicios cuja construo seja
anterior ' entrada em vi%or do +e%ulamento Aeral das .diicaes -rbanas, aprovado pelo
"ecreto#1ei n!@ =?=?9, de 8 de *%osto de 6536 #, a autorizao destina#se a veriicar a
conormidade do uso previsto com as normas le%ais e re%ulamentares aplicveis e a
idoneidade do edicio ou sua raco aut(noma para o im pretendido!
* concesso da autorizao est dependente da apresentao de requerimento, o qual
deve ser instrudo nos termos reeridos no arti%o 7=!@, no caso de autorizao de utilizao
de edicios ou suas races aut(nomas, com termo de responsabilidade subscrito pelo
director de obra ou director de iscalizao de obra /arti%os 6=!@ a 68!@ da 1ei n!@ =649::5,
de = de ,ulho, e 69!@ a 65!@ da Hortaria n!@ 6=8549::5, de =: de )utubro0, no qual estes
devem declarar que a obra est concluda e que oi executada de acordo com o projecto de
arquitectura e arranjos exteriores aprovados e com as condies da licena ou da
comunicao prvia e, se or caso disso, que as alteraes eectuadas ao projecto esto
em conormidade com as normas le%ais e re%ulamentares que lhe so aplicveis, e, nas
hip(teses previstas no n!@ 9 do arti%o 79!@, onde se inclui a alterao de utilizaao, com
termo de responsabilidade subscrito por pessoa habilitada a ser autor de projecto se%undo
o re%ime da qualiicao proissional dos tcnicos responsveis pela elaborao e
subscrio de projectos /arti%os 6:!@ a 69!@ da 1ei n!@ =649::5, de = de ,ulho, e arti%os ;!@ a
da Hortaria n!@ 6=8549::5, de =: de )utubro0!
* autorizao de utilizao e concedida, no prazo de 6: dias a contar da recepo do
requerimento, com base nos termos de responsabilidade anteriormente reeridos, salvo se,
no prazo acima indicado, o presidente da cmara municipal, oiciosamente ou a requeri#
mento do %estor do procedimento, determinar a realizao de vistoria, quando se veriicar
al%uma das se%uintes situaesM o pedido de autorizao de utilizao no estiver instrudo
com os termos de responsabilidade supra reerenciadosN existirem indcios srios,
nomeadamente com base nos elementos constantes do processo ou do livro de obra, a
concretizar no despacho que determina a vistoria, de que a obra se encontra em
desconormidade com o respectivo projecto ou condies estabelecidasN ou, tratando#se de
autorizao prevista no n!2 9 do arti%o 79!@, onde se inclui a alterao de utilizao, existam
indcios srios de que o edicio, ou sua raco aut(noma, no id(neo para o im
pretendido /arti%o 7;!@ do +,-.0! * vistoria realizada nos termos dos n!
os
6 a 7 do arti%o
73!@ do +,-.!
* autorizao considera#se tacitamente deerida se, no prazo deinido para o eeito, no
or tomada qualquer deciso sobre o respectivo pedido! Lsto mesmo resulta dos arti%os
666!@, alnea c0, e 66=
!2
do +,-.! >as o n!2 = do arti%o 7;!@ do +,-. # preceito aditado pelo
"ecreto#1ei n!@ 9749:6:, de =: de >aro # veio acilitar a operacionalizao da autorizao
tcita, determinando que, no sendo determinada a realizao de vistoria no prazo de 6:
11
dias a contar da recepo do requerimento, pode o requerente solicitar a emisso do alvar
de autorizao de utilizao, a emitir no prazo de cinco dias, mediante a apresentao do
comprovativo do requerimento da mesma! * autorizao de utilizao dos edicios
titulada por alvar, devendo o interessado, no prazo de um ano a contar da notiicao da
autorizao de utilizao /o qual pode ser prorro%ado pelo presidente da cmara, por uma
$nica vez0, requerer a emisso do respectivo alvar, apresentando para o eeito os
elementos previstos no n!2 7 da Hortaria n!2 967#.49::?, de = de >aro /arti%os 8;!@, n!2 =, e
87!@ do +,-.0!
* compet&ncia para a concesso da autorizao de utilizao dos edicios ou suas
races, bem como das alteraes da utilizao dos mesmos, pertence ao presidente da
cmara municipal, podendo ser dele%ada nos vereadores, com aculdade de subdele%ao,
ou nos diri%entes dos servios municipais Farti%o 3!@, n!2 9, do +,-. e arti%o 7?!@, n!2 9,
alnea l0, da 1ei n!2 675455, de 6? de <etembroG!
>. AUTORI'A3+O ;ANDR1 FO&<UE=
* autorizao, no sentido tradicional do direito administrativo, o acto administrativo
permissivo que se limita a conerir vinculadamente os pressupostos e requisitos para o
exerccio de um direito constitudo anteriormente! Eem, por conse%uinte, uma natureza
declarativa por contraste com a natureza constitutiva da licena!
*ssim, no domnio do exerccio de direitos, liberdades e %arantias, sempre que haja
necessidade de um controlo administrativo prvio, desi%nadamente para asse%urar a
compatibilidade do exerccio de outro ou do mesmo direito por terceiros /v! %! direito de
maniestao0, a autorizao apresenta#se como a medida preerencial ' luz do re%ime das
restries /arti%o 6?@, n!
2s
9 e =, da Ionstituio0!
Horm, a autorizao de operaes urbansticas no apresenta dierenas muito
not(rias relativamente ' licena, do ponto de vista substancial e, lo%o, da sua natureza!
Eendencialmente, o seu mbito o de operaes urbansticas enquadradas por
especiicaes mais densas e precisas /arti%o ;!@, n!@ =0 K operao de loteamento urbano,
plano de pormenor qualiicado, projecto de arquitectura e condies acess(rias /autorizao
de utilizao0, a reconstituio, por reconstruo, de uma ediicao total ou parcialmente
demolida ou arruinada!
) procedimento da sua ormao tem, contudo, al%umas dierenas de elevado alcance,
as quais traduzem a principal inovao procedimental do novo re%ime!
.m primeiro lu%ar, a compet&ncia de (r%os dierentes /arti%o 3!@, n!@V 6 e 90 Ka
cmara municipal, (r%o cole%ial complexo e o seu presidente! Hor conse%uinte, as
habilitaes para dele%ar e subdele%ar so dierentes e dierente a impu%nao %raciosa
a ttulo de recurso hierrquico pr(prio ou impr(prio!
.m se%undo lu%ar, no procedimento de alterao no h lu%ar 's consultas externas ao
municpio enunciadas no arti%o 65!@ Jo entanto, por no haver esta necessidade que se
admite o procedimento mais abreviado de autorizao! *ssim, no a autorizao que
aasta as consultas externas! ao invs, a desnecessidade destas que admite o expediente
da autorizao! Iom eeito, parte#se do princpio de que estas consultas, a serem
necessrias, j oram ormuladas quando do licenciamento da operao de loteamento
urbano ou quando da ormao do plano de pormenor!
.sta airmao, porm, no deve azer esquecer que outras intervenes externas
podem e devem ter lu%ar como pressuposto de validade da autorizao! Erata#se das
aprovaes previstas no arti%o =8!@, determinadas peia utilizao especica da ediicao a
construir, a reconstruir, a ampliar, a alterar K empreendimentos industriais, recintos de
espectculos e divertimentos p$blicos K de par com as operaes urbansticas que tenham
lu%ar nos im(veis classiicados ou em vias de classiicao /n!@ 60!
, pois, excessivo alvitrar que a autorizao se caracteriza por no compreender
consultas externas! ) que sucede que estas consultas t&m de ser promovidas pelo
requerente, antes de apresentar o pedido de autorizao ao presidente da cmara
12
municipal /arti%o =8!@, n!
:3
9 e =0!
.m terceiro lu%ar, encontramos a alta de um momento especico de apreciao do
projecto de arquitectura, o que se repercute a montante e a jusante! * montante porque a
apreciao liminar mais densa do que no caso da licena /arti%o 95!@, n!@ 60! * jusante
porque a deciso inal tem de compreender a apreciao do projecto de arquitectura /arti#
%os =:!@ e =6!@0! Wuer isto dizer que no pode ser impu%nado destacadamente o acto de
aprovao do projecto de arquitectura nem o da sua recusa, actos meramente internos e
preparat(rios, cuja lesividade s( se consolida com o despacho inal do presidente!
)s motivos para indeerir a autorizao correspondem, no essencial, aos do
licenciamento /arti%o =6!@, n!
os
9 e =0, excepto no caso da utilizao /arti%o =6!@, n!@ 70 K
aqui, relevam undamentalmente a conormidade com a licena /arti%o 79!@, n!@ 90 e a
idoneidade do edicio ou taeo aut(noma para o im pretendido!
Iontudo, deve reparar#se que apenas entre os motivos de indeerimento da
autorizao que encontramos a desconormidade com a licena ou autorizao de
loteamentoK arti%o =6!@, n!@ 3! . assim, precisamente, porque as operaes urbansticas
se encontram subordinadas ao seu conte$do, com as condies impostas ' operao de
loteamento sempre que esta tenha precedido ou acompanhado o pedido de autorizao das
obras de urbanizao! Eodavia, estamos aqui perante obras de urbanizao, apenas /arti%o
;!@, n!@ =, alnea b00!
, no que diz respeito a obras de construo, alterao ou ampliao desconormes
com as especiicaes contidas em alvar de loteamento /arti%o ;!@, n!@ =, alnea c00, no
ora a cominao com a nulidade /arti%o 7?!@, alnea a0, in ine0 e aleceria base le%al
expressa para o indeerimento, ausente do enunciado do arti%o =6!@
Ja verso ori%inria do +,-., aprovada pelo "ecreto n!@ 333455, de 67 de "ezembro, o
tratamento da autorizao revelava#se demasiado ex%uo, em termos que justiicaram, em
parte, a +ecomendao do Hrovedor de ,ustia n!@ 6:4Q49:::, de 6: de >aro!
*ssim, quanto ao indeerimento dos pedidos de autorizao, o le%islador optara pela
excessiva parcim(nia! .sta opo era, desde lo%o, realada no prembulo do diploma,
onde, quanto aos procedimentos de autorizao, considerara dispensvel a apreciao dos
projectos de arquitectura e das especialidades, tendo em conta, porm, que Rao diminuir
substancialmente a intensidade do controlo realizado pela Administrao, o procedimento
de autorizao envolve necessariamente uma maior responsabilizao do requerente e dos
autores dos respectivos projectos, pelo que tem como contrapartida um regime mais
apertado de !iscalizaoS! *cabava por traduzir#se na extrema conteno das disposies
que ao assunto se reerem!
Iom eeito, no arti%o =6!@ apenas se encontrava previsto o indeerimento dos pedidos
de autorizao, no caso da utilizao de edicios ou suas races, quando no se
mostrasse conorme a obra com o projecto aprovado ou com as condies do licenciamento
ou da autorizao! Hor seu turno, no aiti%o =:!@ dispunha#se sobre a rejeio liminar dos
pedidos de autorizao, considerando#se, para alm das situaes em que se veriicasse
que o procedimento a adoptar no era o de autorizao /quer por se dever se%uir o
licenciamento, quer por se mostrarem dispensadas as obras de licena ou autorizao0, que
deveriam ser liminarmente rejeitados os pedidos de autorizao que respeitassem /i0 a
operaes de loteamento em rea abran%ida por plano de pormenor quando osse
maniesto violarem este $ltimo, /ii0 a obras de urbanizao e trabalhos de remodelao de
terrenos em rea abran%ida por operao de loteamento por maniesta violao da licena
de loteamento ou plano de pormenor, e /iii0 a obras de construo, ampliao ou alterao
em rea abran%ida por operao de! loteamento, plano de pormenor ou em rea urbana
consolidada como tal identiicada em plano municipal de ordenamento do territ(rio, por
maniesta violao de licena de loteamento ou plano de pormenor!
Eudo apontava para que a autorizao s( pudesse ser indeerida por outros motivos que
no a violao maniesta de plano de pormenor ou de alvar de loteamento! "e outro modo,
no se encontraria sentido $til ao preceito contido na redaco ori%inria do arti%o 95!@
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/sobre a apreciao dos pedidos de autorizao e os prazos para deciso dos mesmos0,
nem na norma que obri%a ' suspenso do procedimento de autorizao quando da
elaborao ou reviso de planos especiais ou municipais de ordenamento do territ(rio!
. mais! * no ser assim, esse poder decis(rio reduzir#se#ia a um mero deerimento
vinculado, ainda que praticando, paradoxalmente, um acto invlido, ao qual a pr(pria lei
associava, em certos casos /de que se destaca a violao, maniesta ou no, de
instrumentos de planeamento territorial0, o valor jurdico ne%ativo da nulidade /arti%o 7?!@,
alnea a00!
.sta linha resultaria, se%undo *nt(nio "uarte de *lmeida, Rde uma de!inio
preexistente da posio jurdica activa do particular, que reduzia as margens de
indeterminao administrativa e permitia remeter o controlo p"blico para o momento
imediatamente anterior # utilizaoS!
*penas por laboriosa interpretao sistemtica das normas sobre a autorizao seria
possvel retirar um sentido adequado das disposies pertinentes, o que cumpriria
conrontar com a inteno do le%islador! ) preceituado na verso primitiva do arti%o =:!@
sobre rejeio liminar dos pedidos de autorizao no podia deixar de ser entendido como a
concretizao da re%ra %eral sobre saneamento e apreciao liminar contida no arti%o 66!@,
n!@ =, do diploma, e se%undo a qual, compete ao presidente da cmara municipal Rproerir
despacho de rejeio liminar quando da anlise dos elementos instrut(rios resultar que o
pedido maniestamente contrrio 's normas le%ais e re%ulamentares aplicveisS,
dispondo, para o eeito, de um prazo de quinze dias!
*o que parece, esta compet&ncia mostra#se de exerccio vinculado quanto aos pedidos
de autorizao relativos a operaes de loteamento, obras de urbanizao, trabalhos de
remodelao de terrenos e obras de construo, ampliao ou alterao, sempre que
observada violao
maniesta de plano de pormenor ou de alvar de loteamento, por aplicao da re%ra
prevista no citado arti%o =:!@
*s d$vidas interpretativas suscitadas oram, com assinalvel proveito de clareza,
resolvidas mediante simples alterao da localizao dos preceitos le%ais em causa e a
reormulao do disposto no arti%o =:!@, recolocando este re%ime da rejeio liminar antes
do arti%o 95!@ /sobre a apreciao e deciso inal dos pedidos de autorizao0, e
introduzindo#lhe expressa meno ' norma constante no arti%o 66!@, n!@ =, ultrapassando
uma leitura menos atenta que levasse a crer em duas ases liminares de apreciao!
*inda nesta ordem de consideraes, deenderia o Hrovedor de ,ustia que a
apreciao liminar nos procedimentos de autorizao, a menos que culminasse com a
rejeio do pedido, em nada contenderia com a deciso inal sobre o mesmo, a qual poderia
ser avorvel /deerimento0 ou desavorvel /indeerimento0, por reer&ncia 's pertinentes
disposies le%ais e re%ulamentares!
<implesmente, e porque a apreciao eita do pedido de autorizao pode ser menos
densa do que a apreciao dos pedidos de licenciamento /o que se traduz no encurtamento
dos prazos e na aus&ncia de reer&ncia aos parmetros de deciso0 a incid&ncia do controlo
camarrio ar#se#ia sentir sobretudo a posteriori!
* limitao dos motivos de indeerimento ao escasso enunciado do arti%o =6!2 tornava o
pr(prio controlo desprovido de sentido $til, podendo dar#se o caso de a cmara municipal,
embora perante um pedido de autorizao ile%al, no ter como indeeri#lo!
Eal como a licena, tambm a autorizao um acto constitutivo de direitos, com o que
esta qualiicao representa ao nvel de revo%ao!
<ob pena de caducidade, admitida, dentro de certos limites, a renovao de licenas e
autorizaes /arti%o 89!@0!
) mbito da autorizao, como pode observar#se do arti%o ;!@, n!@ =, sempre
justiicado por um controlo precedentemente eectuado e que, por isso, aculta ' cmara
municipal e ao interessado um procedimento mais abreviado e menos complexo! <o,
assim, as operaes de loteamento quando j houve plano de pormenor qualiicado /alnea
a00, certas obras de urbanizao e quando j se encontra deerida operao de loteamento
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/alnea b00, as obras de construo, de ampliao ou de alterao e as alteraes ao uso
sem obras quando em rea abran%ida por operao de loteamento ou plano de pormenor
qualiicado /alneas c0 e 00! )u ento, por outro lado, a pr(pria natureza das obras que
no implica si%niicativo aproundamento tcnico do controlo K as obras de demolio e as
obras de reconstruo quando no ameacem o patrim(nio cultural /alneas d0 e e00!
.minentemente, a densidade normativa que vem delimitar o mbito da autorizao
perante o da licena! que, como explicam *JEXJL) "uarte de *lmeidaM
$ legislador %incorporar&% o acto de licenciamento no processo !sico do territ'rio, do
qual constitui a meta !inal ()))* +a que # m&xima discricionariedade de planeamento deva
corresponder, em princpio, a mnima discricionariedade de licenciamento)
.m quarto lu%ar, h dierenas sensveis no que respeita ao valor do sil&ncio administrativo
do (r%o competente! *ssim, o procedimento de autorizao admite a ormao de actos
tcitos positivos /deerimento tcito0, nos termos do arti%o 66=!@, ao passo que, no
licenciamento, a %arantia do particular contra a inrcia administrativa h#de resultar de uma
intimao judicial para um comportamento /arti%o 669!@, n!@ 70 ou, em $ltimo caso, pelo
suprimento da vontade do (r%o competente por parte do tribunal /arti%o 66=!@, n!@ 8,
tambm aplicvel ao alvar de licena no emitido indevidamente0! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
A isen6$o de 5on"rolo %rvio
) arti%o 7!@ do +,-., na verso do "ecreto#1ei n!@ 9749:6:, enumera as operaes
urbansticas que esto isentas de qualquer controlo prvio, sendo, por isso, operaes
urbansticas livres, expresso esta que deve ser entendida no sentido de que se trata
operaes urbansticas que no esto sujeitas a controlo prvio ou a qualquer procedimento
habilitante, e no com o si%niicado de que as mesmas no esto submetidas ' observncia
das re%ras jurdicas urbansticas e a um controlo a posteriori ou sucessivo da
*dministrao, como decorre dos arti%os 7!@, n!2 ?, e 5=!@ do +,-.! Iom eeito, nos termos
da primeira disposio le%al citada, a inexi%&ncia de controlo prvio de operaes urba#
nsticas no as isenta da Bobservncia das normas le%ais e re%ulamentares aplicveis,
desi%nadamente as constantes de planos municipais ou especiais de ordenamento do
territ(rio, de servides ou restries de utilidade p$blica, as normas tcnicas de construo,
as de proteco do patrim(nio cultural im(vel, e a obri%ao de comunicao prvia nos
termos do arti%o 9;!@ do "ecreto#1ei n!2 8=49::5, de =6 de >aro, que estabelece o re%ime
jurdico da +eserva *%rcola JacionalC!
., de acordo com o arti%o, n!2 6, daquele diploma le%al B a realizao de quaisquer
operaes urbansticas est sujeita a iscalizao administrativa, independentemente da
sua sujeio a prvio licenciamento, admisso de comunicao prvia, autorizao de
utilizao ou iseno de controlo prvioC, a qual se destina Ba asse%urar a conormidade
daquelas operaes com as disposies le%ais e re%ulamentares aplicveis e a prevenir os
peri%os que da sua realizao possam resultar para a sa$de e se%urana das pessoasC
/arti%o 5=!@, n!@90!
Hoder dizer#se que os casos das operaes urbansticas isenta controlo prvio
constituem os exemplos mais expressivos do en(meno da liberalizao no campo das
operaes urbansticas!
"esde que no consistam nas intervenes urbansticas em im(veis classiicados ou em
vias de classiicao, em im(veis inte%rados em conjuntos ou stios classiicados ou em vias
de classiicao ou em im(veis situados em zonas de proteco de im(veis classiicados ou
em vias de classiicao, indicadas na alnea d0 do n!2 9 do arti%o ;!@ do +,-., esto
isentas de controlo prvio as se%uintes operaes urbansticasM as obras de conservao
Farti%o 7!@, n!2 6, alnea a0GN as obras de alterao no interior de edicios ou suas races
que no impliquem modiicaes na estrutura de estabilidade, das crceas, da orma das
achadas e da orma dos telhados ou coberturas Farti%o 7!@, n!2 6, alnea b0GN as obras de
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escassa relevncia urbanstica, deinidas no arti%o 7!@#*, n!2 6, para alm de outras obras
como tal qualiicadas em re%ulamento municipal, desde que tais obras no sejam realizadas
em im(veis classiicados ou em vias de classiicao, de interesse nacional ou interesse
p$blico, em im(veis situados em zonas de proteco de im(veis classiicados ou em vias de
classiicao ou em im(veis inte%rados em conjuntos ou stios classiicados ou em vias de
classiicao Farti%o 7!@, n!2 6, alnea c0, e 7!@#*, n!
os
6, alneas a0 a i0, 9 e =G
7:
N os actos que
tenham por eeito o destaque de uma $nica parcela de prdio com descrio predial que se
situe em permetro urbano, desde que as duas parcelas resultantes do destaque conrontem
com arruamentos p$blicos Farti%o 7!@, n!@ 6, alnea d0 e n!@ ;GN e os actos que tenham por
eeito o destaque de uma $nica parcela de prdio com descrio predial em reas situadas
ora dos permetros urbanos se orem, cumulativamente, cumpridas as se%uintes condiesM
na parcela destacada, s( vier a ser construdo um edicio que se destine exclusivamente a
ins habitacionais e que no tenha mais de dois o%osN e na parcela restante se respeite a
rea mnima ixada no projecto de interveno em espao rural em vi%or ou, quando aquele
no exista, a rea de unidade de cultura ixada nos termos da lei %eral para a re%io
respectiva Farti%o 7!@, n!2 6, alnea d0, e n!2 3, alneas a0 e b0G
7:
Erata#se de obras que, devido ' sua escassa dimenso ou ' sua natureza, t&m uma pequena
relevncia urbanstica! , tivemos ensejo de as indicar um pouco mais acima! Lmporta recordar que
as dimenses das obras de escassa relevncia urbanstica reeridas nas alneas a0 a c0 do n!2 6 do
arti%o 7!@#* podem ser ampliadas pelos re%ulamentos municipais! >as, se%undo pensamos, tal s(
pode ser eito com o limite de, com essa ampliao, no ser desvirtuada a ess&ncia do conceito de
obra de escassa relevncia urbanstica, que constitui a razo de ser da iseno de controlo prvio
desse tipo de operao urbanstica! .st, por isso, uma tal ampliao sujeita ' observncia dos
princpios da adequao e da proporcionalidade!
*ssinale#se, por $ltimo, que a instalao de %eradores e(licos associada a ediicao principal,
para produo de ener%ias renovveis, incluindo de microproduo, nos termos da alnea %0 do n!2 6
do arti%o 7!@#* do +,-., apesar de estar isenta de controlo prvio, deve ser precedida de notiicao
' cmara municipal, a qual se destina a dar conhecimento a este (r%o da instalao do
equipamento e deve ser instruda com os se%uintes elementosM a localizao do equipamentoN a
crcea e o raio do equipamentoN o nvel de rudo produzido pelo equipamentoN e termo de
responsabilidade onde o apresentante da notiicao declare conhecer e cumprir as normas le%ais e
re%ulamentares aplicveis ' instalao de %eradores e(licos Farti%o 7!@#*, n!
os
3 e 7, alneas a0 a d0,
do +,-.G!
O re!i?e es%e5ial das o%era67es ur8an9s"i5as %ro?ovidas %ela Ad?inis"ra6$o
PB8li5a
Iomo vimos, os arti%os 7!@ e 7!@#* do +,-. contemplam um naipe de operaes
urbansticas que esto isentas de qualquer controlo prvio! * iseno de vrias operaes
urbansticas de qualquer trolo prvio assenta na natureza e nas caractersticas das
operaes urbansticas abran%idas, sendo, por isso, isenes de controlo prvio de carcter
puramente objectivo!
"iversamente, o +,-. prev&, no seu arti%o 8!@, outro conjunto de operaes urbansticas
isentas de controlo prvio, que se aliceram simultaneamente num critrio subjectivo,
relacionado com a natureza das entidades promotoras das operaes urbansticas, e num
critrio objectivo, decorrente da natureza ou do tipo das operaes urbansticas a executar
pelas entidades promotoras!
Iomo bem sublinha Hedro Aonalves, o arti%o 8!@ ixa um re%ime excepcional em
relao ' re%ra %eral da submisso a controlo prvio das operaes urbansticas, que deve
ser objecto de uma interpretao cautelosa! "e acto, como pr(prio das relaes entre
re%ra e excepo, quando houver d$vidas a prop(sito da reconduo de uma determinada
operao urbanstica promovida por uma certa entidade ao re%ime excepcional estabelecido
no arti%o 8!@ do +,-., dever aplicar#se o re%ime %eral do controlo prvio das operaes
urbansticas! . isto deve ser assim, tanto mais que o arti%o 8!@ deve ser visto, em boa parte,
como uma compresso, ainda que no inconstitucional, da autonomia dos municpios!
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NOTA: Poje, dierentemente, as operaes urbansticas promovidas pela *dministrao
H$blica reeridas no arti%o 8!2 do +,-. esto isentas de licena /e de comunicao prvia0
e, alm disso, os respectivos projectos no esto sujeitos a aprovao da camra
municipal, esto apenas sujeitos, com excepo dos promovidos pelos municpios, a
parecer prvio no vinculativo da camara municipal!
) arti%o 8!2 indica concretamente as entidades abran%idas pelo conceito de
*dministrao H$blica e identiica, com ri%or, as opera,es urbansticas dessas entidades
abran%idas pelo regime especial)
Dejamos, num primeiro momento, quais so as operaes urbansticas promovidas pela
*dministrao H$blica que esto isentas de controlo prvio, para, num se%undo momento,
nos debruarmos sobre as re%ras jurdicas a que as mesmas esto sujeitas!
"e acordo com o arti%o 8!@, n!@ 6, do +,-., esto isentas de controlo prvio as
se%uintes operaes urbansticas promovidas pela *dministrao H$blicaM
a0 *s operaes urbansticas promovidas pelas autarquias locais e suas associaes
em rea abran%ida por plano municipal de ordenamento do territ(rio Farti%o 8!@, n!@ 6, alnea
a0G!
* iseno abran%e, em %eral, todas e quaisquer operaes urbansticas dos municpios,
das re%uesias e das associaes de municpios ou de re%uesias, seja qual or o i%urino
jurdico que estas associaes assumam, desde que, em qualquer caso, se trate de
operaes a executar em rea abran%ida por plano municipal de ordenamento do territ(rio!
+epare#se que as operaes urbansticas promovidas pelas autarquias locais e suas
associaes em rea no abran%ida por plano municipal de ordenamento do territ(rio
tambm esto isentas de qualquer controlo prvio, como resulta do arti%o 8!@, n!2 =, do
+,-., que sujeita a um re%ime especial as operaes de loteamento e as obras de ur#
banizao promovidas pelas autarquias locais e suas associaes em rea no abran%ida
por plano municipal de ordenamento do territ(rio!
Jo entanto, a norma do n!2 = do arti%o 8!@ do +,-., reerindo#se a reas no
abran%idas por plano municipal de ordenamento do territ(rio, abarca to#s( as operaes
de loteamento e as obras de urbanizao, no indicando, assim, qual o re%ime aplicvel 's
operaes urbansticas promovidas pelas autarquias locais e suas associaes que no
consistam em operaes de loteamento e em obras de urbanizao em reas no
abran%idas por plano municipal de ordenamento do territ(rio!
b0 *s operaes urbansticas promovidas pelo .stado relativas a equipamentos ou
inra#estruturas destinados ' instalao de servios p$blicos ou aectos ao uso directo e
imediato do p$blico Farti%o 8!@ n!@ 6, alnea b0G!
.sta norma abran%e operaes urbansticas de qualquer tipo promovidas pelo ente
p$blico .stado, mas a iseno est circunscrita por um princpio de vinculao quanto ao
destino! *s operaes urbansticas promovidas pelo .stado devem ser relativas a
equipamentos ou inra#estruturas com um destino determinadoM ou a instalao de servios
p$blicos ou a instalao de servios /ou bens0 aectos ao uso directo e imediato do p$blico!
Iom a aposio do limite da vinculao quanto aos destinos reeridos, a norma da
alnea b0 do n!@ 6 do arti%o 8!@ do +,-. encontra#se bem lon%e da norma antecedente que
isentava de licena todas as obras promovidas pela *dministrao directa do .stado Fcr! o
arti%o =!@, n!@ 6, alnea c0, do "ecreto#1ei n!@ ;;3456G! Eendo os equipamentos ou as inra#
estruturas outro destino que no um dos indicados, as operaes urbansticas, ainda que
promovidas pelo .stado, esto sujeitas ao re%ime %eral!
Deremos in!ra que al%umas das operaes urbansticas do .stado abran%idas pelo
re%ime da iseno de controlo prvio esto sujeitas a regras jurdicas especicas!
c0 *s obras de ediicao ou demolio promovidas pelos institutos p$blicos ou
entidades da *dministrao H$blica que tenham por atribuies especicas a salva%uarda
do patrim(nio cultural ou a promoo e %esto do parque habitacional do .stado e que
17
estejam directamente relacionadas com a prossecuo dessas atribuies Farti%o 8!@, n!@ 6,
alnea c0G!
.stamos perante uma norma que recorta com ri%or o seu campo de aplicao! * mesma
contempla somente as obras de ediicao e de demolio! . destas obras apenas as que
os reeridos institutos p$blicos ou entidades da *dministrao H$blica realizam na
prossecuo directa das suas atribuies! Jo plano objectivo, as operaes urbansticas
abran%idas pela iseno de controlo prvio so unicamente as obras de ediicao e as
obras de demolio e desde que as mesmas estejam directamente relacionadas com a
prossecuo das atribuies especicas dos institutos p$blicos ou entidades da
*dministrao H$blica expressamente reeridos naquela norma! ., no plano subjectivo, o
permetro da norma no abarca todos os institutos p$blicos ou entidades da *dministrao
H$blica, mas unicamente aqueles que tenham por atribuies especicas a salva%uarda do
patrim(nio cultural ou a promoo e %esto do parque habitacional do .stado!
d0 *s obras de ediicao ou demolio promovidas por entidades p$blicas que tenham
por atribuies especicas a administrao das reas porturias ou do domnio p$blico
errovirio ou aeroporturio, quando realizadas na respectiva rea de jurisdio e
directamente relacionadas com a prossecuo daquelas atribuies Farti%o 8!@, n!2 6, alnea
d0G!
Erata#se de uma norma que, sob o ponto de vista objectivo, circunscreve com preciso o
tipo de operaes urbansticas isentas de controlo prvioM as obras de ediicao e de
demolio! Jo so, porm, abran%idas todas as obras de ediicao e de demolio, mas
somente aquelas que se realizem nas reas de jurisdio das entidades reeridas e estejam
directamente relacionadas com a prossecuo das atribuies no domnio da administrao
daquelas reas! <i%niica isto que tambm se aplica aqui o princpio da vinculao quanto
ao destino!
Jo plano subjectivo, podero sur%ir d$vidas quanto ao mbito da norma, sobretudo no
que se reere ao conceito de Bentidades p$blicasC! Iomo bem salienta H."+) A)JY*1D.<,
este conceito reere#se, em %eral, a entidades com estatuto de direito p$blico, requisito que
no satiseito pela %eneralidade das entidades com atribuies na administrao das
reas porturias ou do domnio p$blico aeroporturio! Eodavia, como deende o citado
autor, dever entender#se que o conceito de Bentidades p$blicasC se reere a entidades
pertencentes ao sector p$blico, ainda que com estatuto ormal de direito privado!
Iom eeito, uma tal soluo parece ser imposta pela teleolo%ia da norma, que a de isentar
de controlo prvio as reeridas operaes urbansticas promovidas pelas entidades que t&m
uma BjurisdioC sobre determinadas reas, independentemente do estatuto # de direito
p$blico ou de direito privado # de que esto munidas! Hodemos assim, concluir que o
conceito de Bentidade p$blicaC presente na alnea d0 do n!2 6 do arti%o 8!@ do +,-. no
deve ser interpretado em sentido pr(prio, mas reportando#se a um conceito amplo da *dmi#
nistrao em sentido or%anizat(rio, que inclua tambm entidades ormalmente privadas,
mas materialmente p$blicas!
Hensamos que sentido id&ntico deve ser atribudo ' expresso Bentidades da *dministrao
H$blicaC, constante da alnea c0 do n!2 6 do arti%o 8!@ do +,-.! Eambm uma tal locuo
deve ser entendida como abran%endo todas as entidades pertencentes ao sector p$blico
que tenham como atribuies especicas a salva%uarda do patrim(nio cultural ou a
promoo e %esto do parque habitacional do .stado e que estejam directamente
relacionadas com a prossecuo dessas atribuies, independentemente do seu estatuto
ormal de direito p$blico ou de direito privado!
e0 *s obras de ediicao ou demolio e os trabalhos promovidos por entidades
concessionrias de obras ou servios p$blicos, quando se reconduzam ' prossecuo do
objecto da concesso Farti%o
8!@, n!2 6, alnea e0G!
.sta norma exi%e, para a sua cabal compreenso, al%uns esclarecimentos! Jo plano
objectivo, so abran%idas pela iseno de controlo prvio as obras de ediicao e
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demolio, bem como os trabalhos Fvocbulo este que parece remeter para a operao
urbanstica Btrabalhos de remodelao de terrenosC deinida no arti%o 9!@, alnea l0, do
+,-.G, desde que se reconduzam ' prossecuo do objecto da concesso!
Jo plano subjectivo, beneiciam daquela iseno as entidades concessionrias de obras
ou servios p$blicos, pressupondo#se que se trata de entidades que sejam titulares de uma
posio que, nos termos da lei, seja qualiicada como concesso de obras p$blicas ou de
servios p$blicos! >as no limitando a norma o universo das entidades concessionrias,
so abran%idas todas e quaisquer entidades concessionrias de obras ou servios p$blicos,
seja qual or o seu objecto e seja qual or o sector em que actue /rodovirio, elctrico,
sa$de, etc!0! .sta %rande amplitude do universo subjectivo das entidades concessionrias
de obras ou servios p$blicos suscita, no entanto, al%umas d$vidas quanto ' questo de
saber se esto abran%idas as entidades concessionrias de obras ou servios p$blicos de
Bquaisquer concedentesC, tendo em conta que pode haver concesses atribudas por
institutos p$blicos, por empresas p$blicas, por municpios, etc! *companhando H."+)
A)JY*1D.<, dir#se# que, nos casos em que as Bentidades concedentesC no beneiciam de
iseno de controlo prvio de operaes urbansticas, no az sentido que dela beneiciem
as Bentidades concessionriasC! Hor outro lado, ser de aceitar que as empresas
concessionrias de obras ou servios p$blicos dos municpios sejam abran%idas pela
iseno de con trolo prvio das reeridas operaes urbansticas, mas de tal benecio j
no %ozaro as empresas municipais! "aqui deve concluir#se que o +,-. atribui um re%ime
mais avorvel 's empresas concessionrias dos municpios do que 's pr(prias empresas
municipais!
0 *s operaes urbansticas promovidas por empresas p$blicas relativamente a
parques empresariais e similares, nomeadamente reas de localizao empresarial, zonas
industriais e de lo%stica Farti%o 8!@, n!@ 6, alnea 0G!
<ob o ponto de vista objectivo, a iseno de controlo prvio abran%e quaisquer
operaes urbansticas, desde que relativas a parques empresariais e similares! Jo plano
subjectivo, a norma reere#se somente a empresas p$blicas, o que si%niica que aquela
iseno circunscrita 's entidades 's quais caiba aquele qualiicativo! <o qualiicadas
como tais as empresas deinidas no arti%o =!@, n!@ 6, do "ecreto#1ei n!@ 33?455, de 68 de
"ezembro, alterado pelo "ecreto#1ei n!@ =::49::8, de 9= de *%osto /que estabelece o
re%ime jurdico do sector empresarial do .stado e das empresas p$blicas0!
.sto, assim, excludas, para este eeito, por exemplo, as empresas municipais!
Hassando, a%ora, ' aborda%em das re%ras especicas das operaes urbansticas
isentas de controlo prvio promovidas pela *dministrao H$blica, importa sublinhar que as
mesmas esto sujeitas a um conjunto de normas, de carcter procedimental e material, o
que si%niica que elas no ocupam um espao descoberto pelo direito, nem esto numa
situao de vazio normativo! Jo mbito da disciplina jurdica especica das reeridas
operaes urbansticas, devem ser destacados os se%uintes pontosM
a0 * iseno de controlo prvio no implica a inobservncia das normas jurdicas
atinentes ' le%alidade material da operao urbanstica! ) n!2 7 do arti%o 8!@ inequvoco
ao determinar que todas as operaes urbansticas promovidas pela *dministrao H$blica
devem Bobservar as normas le%ais e re%ulamentares que lhes orem aplicveis,
desi%nadamente as constantes de instrumento de %esto territorial, do re%ime jurdico de
proteco do patrim(nio cultural, do re%ime jurdico aplicvel ' %esto de resduos de
construo e demolio, e as normas tcnicas de construoC!
b0 Ionquanto estejam isentas de controlo prvio as mencionadas operaes
urbansticas promovidas pela *dministrao H$blica, a execuo das mesmas, com
excepo das promovidas pelos municpios, ica sujeita a parecer prvio no vinculativo da
cmara municipal que deve ser emitido no prazo de 9: dias a contar da recepo do
respectivo pedido /arti%o 8!@, n!2 90! .ste parecer obri%at(rio, embora no vinculativo, da
19
cmara municipal constitui uma expresso do Bconte$do mnimoC de BconservaoC pelos
municpios dos poderes de controlo urbanstico sobre as operaes urbansticas promo#
vidas pela *dministrao H$blica isentas de controlo prvio, a par do dever de observncia
pelas mesmas das re%ras e princpios dos planos municipais de ordenamento do territ(rio e
da sujeio das reeridas operaes urbansticas aos poderes de iscalizao do municpio!
.stando#se em ace de um parecer obri%at(rio, nulo o acto administrativo que decida a
sua realizao, quando no precedido da solicitao do parecer camarrio! esta a soluo
que decorre da aplicao do princpio nsito no arti%o 7?!@, alnea c0, primeira parte, do
+,-.! >as j no ser assim, se aquele acto administrativo no estiver em conormidade
com o parecer, dado a sua natureza no vinculativa!
c0 * realizao das operaes urbansticas de que vimos alando est sujeita a
iscalizao administrativa, como lui claramente do arti%o 5=!@, n!2 6, do +,-., que estende
a reerida iscalizao 's operaes urbansticas isentas de controlo prvio! * veriicao
pelo presidente da cmara municipal de que aquelas operaes urbansticas violam normas
le%ais e re%ulamentares pode dar ori%em ' aplicao pelo mesmo de medidas de tutela da
le%alidade urbanstica, incluindo o embar%o Farti%o 6:9!@, n!2 6, alnea c0, do +,-.G!
d0 "e harmonia com o que prescreve o n!@ 8 do arti%o 8!@ do +,-., aplica#se '
realizao das operaes urbansticas promovidas pela *dministrao H$blica isentas de
controlo prvio o disposto nos arti%os 6:!@, 69!@ e 8?!@, com as necessrias adaptaes!
Wuer isto dizer que aquelas operaes urbansticas s( podem ser realizadas com base num
termo de responsabilidade dos autores dos projectos e, bem assim, que o pedido de
parecer camarrio ou a deciso de realizar a operao urbanstica, tal como o parecer ou a
autorizao de realizar a operao urbanstica devem ser publicitados!
e0 Hara alm das re%ras jurdicas anteriormente reeridas, as operaes de loteamento e
as obras de urbanizao promovidas pelo .stado esto ainda submetidas 's se%uintes
re%rasM primo, em todas as situaes, devem ser previamente autorizadas pelo ministro da
tutela e pelo ministro responsvel pelo ordenamento do territ(rio, depois de ouvida a
cmara municipal, a qual se deve pronunciar no prazo de 9: dias ap(s a recepo do
pedido /arti%o 8!@, n!2 ;0 # audio esta que se veriica, no mbito do parecer prvio no
vinculativo, reerido no arti%o 8!@, n!2 9, do +,-., no havendo, neste caso, qualquer
BaudioC dierente ou complementar daquele parecer! * reerida autorizao constitui um
requisito de le%alidade daquelas operaes urbansticasN secundo, quando as reeridas
operaes urbansticas orem promovidas em rea no abran%ida por plano de urbanizao
ou plano de pormenor, devem ser submetidas a discusso p$blica, nos termos do arti%o
88!@ do +,LAE, com as necessrias adaptaes, excepto no que se reere aos perodos de
an$ncio e durao da discusso p$blica, que so, respectivamente, de ? e de 63 dias
/arti%o 8!@, n!2 30!
0 Eodas as operaes urbansticas promovidas pelas autarquias locais e suas
associaes esto isentas de qualquer controlo prvio, nos termos anteriormente
assinalados! *s mesmas esto, no entanto, submetidas 's re%ras especicas reeridas nas
anteriores alneas a0 a d0, salvo, quanto aos municpios, no que respeita ao parecer prvio
da cmara municipal! Eodavia, tratando#se de operaes de loteamento e obras de ur#
banizao promovidas pelas autarquias locais e suas associaes em rea no abran%ida
por plano municipal de ordenamento do territ(rio, devem as mesmas, ainda, ser
previamente autorizadas pela assembleia municipal, depois de submetidas a parecer prvio
no vinculativo da comisso de coordenao e desenvolvimento re%ional /II"+0, a qual
deve pronunciar#se no prazo de 9: dias a contar da recepo do respectivo pedido /arti%o
8!@, n!@ =0!
+epare#se que o re%ime especico contido no arti%o 8
!2,
n!2= quanto ' interveno
consultiva da II"+ no mbito das operaes de loteamento e obras de urbanizao
promovidas pelas autarquias locais e suas associaes em rea no abran%ida por plano
20
municipal de ordenamento do territ(rio, menos exi%ente do que o previsto pelo arti%o ;9!@
do +,-. quanto ao licenciamento de operaes de loteamento localizadas em rea no
abran%ida por qualquer plano municipal de ordenamento do territ(rio! Iom eeito, de
harmonia com o disposto no n!@ 6 deste $ltimo preceito, o licenciamento de tais operaes
de loteamento est sujeito a parecer prvio avorvel da II"+, o qual, nos termos do n!@ 9
do mesmo preceito, se destina Ba avaliar a operao de loteamento do ponto de vista do
ordenamento do territ(rio e a veriicar a sua articulao com os instrumentos de
desenvolvimento territorial previstos na leiC!
*cresce que, se as reeridas operaes de loteamento e obras de urbanizao
promovidas pelas autarquias locais e suas associaes se localizarem em rea no
abran%ida por plano de urbanizao ou plano de pormenor, esto as mesmas tambm
submetidas a discusso p$blica em termos id&nticos aos reeridos para as operaes de
loteamento e obras de urbanizao promovidas pelo .stado em rea no abran%ida por
plano de urbanizao ou plano de pormenor! *ssim o determina o arti%o 8!@, n!@ 3, do
+,-.!
Al!u?as %ar"i5ularidades das o%era67es de lo"ea?en"o e das o8ras de
ur8aniAa6$o
No6$o e evolu6$o do 5o? 5ei"o de lo"ea?en"o ur8ano
) conceito de operao de loteamento passou a ser substancialmente dierente por
eeito do disposto na alnea i0 do arti%o 9!@ do +,-., na sua verso ori%inria! "e acordo
com a deinio ornecida por esta norma, as operaes de loteamento so Bas aces que
tenham por objecto ou por eeito a constituio de um ou mais lotes destinados imediata ou
subsequentemente ' ediicao urbana, e que resulte da diviso de um ou vrios prdios,
ou do seu emparcelamento ou reparcelamentoC!
<e compararmos esta noo com a apresentada pelo "ecreto#1ei n!@ ;;?456, podemos
concluir que o loteamento, para eeitos do +,-., na sua verso ori%inria, deixou de ser
unicamente a diviso de um ou vrios prdios! "e acto, a constituio de um lote ou de
vrios lotes resultantes do emparcelamento ou do reparcelamento de prdios aut(nomos
tambm passou considerada, na perspectiva daquele diploma, como uma operao de
loteamento sujeita a controlo prvio do municpio! "a que se tenha passado a prever a
constituio de Bloteamentos de um s( loteC!
) conceito de loteamento apontado passou a relectir uma viso dinmica da realidade
urbanstica! Iom eeito, ao deinir os loteamentos como Bas aces que tenham por objecto
ou por eeito a constituio de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente
' ediicao urbanaC, o +,-., na sua verso ori%inria, pretendeu acentuar a nota da
transormao undiria, em detrimento da nota clssica da diviso undiria! *demais, o
+,-. ampliou o mbito da noo de loteamento, o qual passou a abran%er a constituio
de um ou vrios lotes em resultado do seu emparcelamento ou reparcelamento, para alm
da sua diviso undiria! .sta, que era a pedra an%ular do conceito tradicional de
loteamento, passou a ser apenas um dos seus elementos constitutivos!
)utra modiicao importante no domnio dos loteamentos urbanos trazida pelo +,-.,
na sua redaco ori%inria, traduziu#se no estabelecimento da obri%ao de preced&ncia de
discusso p$blica da aprovao pela cmara municipal do pedido de licenciamento de uma
operao de loteamento em rea no abran%ida por plano de pormenor K podendo, no
entanto, o municpio, mediante re%ulamento, dispensar de discusso p$blica as operaes
de loteamento cuja dimenso no ultrapasse ;: ::: m
9
, 6:: habitaes ou 6:Z da popu#
lao do a%lomerado urbano em que se insere o loteamento /arti%o 99!@ do +,-., na
redaco do "ecreto#1ei n!@ 333455, de 67 de "ezembro0! -ma tal obri%ao constitui um
elemento de aproximao do procedimento de ormao do loteamento ao procedimento de
aprovao do plano de pormenor!
Jo prembulo do "ecreto#1ei n!@ 333455, de 67 de "ezembro, o le%islador reere que a
sujeio a prvia discusso p$blica dos procedimentos de licenciamento de operaes de
loteamento em rea no abran%ida por plano de pormenor se alicera no entendimento de
21
que o impacte urbanstico de tais operaes Btem implicaes no ambiente urbano que
justiicam a participao das populaes locais no respectivo processo de deciso, no
obstante poder existir um plano director municipal ou um plano de urbanizao, sujeitos,
eles pr(prios, a prvia discusso p$blicaC!
* noo de operao de loteamento soreu, por $ltimo, alterao em consequ&ncia das
modiicaes introduzidas ao +,-. pela 1ei n!@ 7:49::8! "e harmonia com o que estatui o
arti%o 9!@, alnea j0, do +,-., na redaco actual, operaes de loteamento so Bas aces
que tenham por objecto ou por eeito a constituio de um ou mais lotes destinados,
imediata ou subsequentemente, ' ediicao urbana e que resulte da diviso de um ou
vrios prdios ou do seu reparcelamentoC! <e cotejarmos esta noo com a da verso
ori%inria do +,-., veriicamos que oi excluda do conceito de loteamento urbano a
operao de transormao undiria traduzida no emparcelamento de dois ou mais prdios!
* razo do aastamento da intensio do conceito de loteamento da constituio de um lote
em resultado do emparcelamento de vrios prdios encontra#se na considerao pelo
le%islador do carcter excessivo da sujeio de uma tal operao, aparentemente simples,
aos procedimentos de controlo prvio e ao re%ime substantivo previsto para a operao de
loteamento, em particular ao pa%amento dos correspondentes encar%os urbansticos!
*pesar disso, a alterao ao conceito de Boperao de loteamentoC introduzida pela 1ei n!@
7:49::8 deixou intocada a possibilidade de o loteamento dar ori%em a um $nico lote!
* possibilidade de um loteamento dar ori%em a um s( lote, derive este de uma diviso
undiria ou de um reparcelamento, suscita a questo de saber se possvel proceder a
loteamentos sobre parte de prdios K os denominados loteamentos parciais! * resposta a
este quesito positiva, porquanto a noo le%al de operao de loteamento inclui a
possibilidade de constituio de um s( lote, mesmo depois de ter sido excluda como causa
da constituio de um $nico lote o emparcelamento de dois ou mais prdios! Jos
loteamentos parciais, o prdio inicial /prdio me0 a sujeitar a loteamento abran%e a rea
loteada e a rea restante ou remanescente! Jestes casos, no alvar de loteamento deve
constar a descrio da totalidade do prdio objecto de interveno, mas o mesmo apenas
incide sobre a rea loteada! Jaquele tipo de loteamentos, a rea a lotear no coincidente
com a rea total do prdio ori%inrio, havendo, assim, parcelas sobrantes ou reas rema#
nescentes! -m loteamento que no abranja todo o prdio exi%e, no entanto, que,
previamente, se proceda ' desanexao da parte objecto desta operao urbanstica, isto
, ' autonomizao de um prdio, para que sobre ele possa incidir uma operao de
loteamento!
) conceito de loteamento constante da alnea L0 do arti%o 9!@ do +,-., na verso
decorrente da 1ei n!2 7:49::8, comun%a ainda de vrias notas caracterizadoras da noo
apresentada pelo "ecreto#1ei n!2 ;;?456, que tivemos o ensejo de expor anteriormente!
*l%umas dessas notas oram, porm, completadas ou corri%idas pelas reormas
introduzidas pelo +,-., quer na sua redaco ori%inria, quer na redaco introduzida pela
1ei n!@ 7:49::8! Ioncluda a evoluo do conceito de loteamento, podemos dizer que os
seus elementos constitutivos so os se%uintesM a presena de um acto voluntrio que tenha
por objecto ou por eeito a constituio de um ou mais lotesN a exist&ncia de uma diviso
undiria de um ou vrios prdios ou de um reparcelamento de vrios prdiosN a constituio
de um ou mais lotesN e o destino, imediato ou subsequente, do lote ou lotes a ediicao
urbana!
Hor im, quanto ' submisso a discusso p$blica dos procedimentos de licenciamento
das operaes de loteamento, a 1ei n!2 7:49::8 operou uma modiicao si%niicativa em
relao ' verso do +,-. do "ecreto#1ei n!2 333455! * re%ra passou a ser a da aculdade
de os municpios determinarem, atravs de re%ulamento, a prvia sujei o a discusso
p$blica do licenciamento de operaes de loteamento com si%niicativa relevncia
urbanstica /arti%o 99!@, n!2 60! * excepo passou a ser a da obri%atoriedade de uma tal
prvia discusso p$blica! .la apenas existe quando a operao de loteamento exceda
al%um dos se%uintes limitesM ; haN 6:: o%osN ou 6:Z da populao do a%lomerado em que
se insere a pretenso de licenciamento da operao de loteamento /arti%o 99!@, n!2 90!
22
) espao de discricionaridade dos re%ulamentos municipais oi tambm ampliado, por
ora das alteraes introduzidas no arti%o 99
!2
do +,-. pela 1ei n!@ 7:49::8, dado que este
arti%o deixou de re%ular a tramitao da discusso p$blica e o mbito documental objecto
da mesma! *pesar do sil&ncio do arti%o 99!@ do +,-., na verso da 1ei n!@ 7:49::8, sobre
a possibilidade de o municpio sujeitar a prvia discusso p$blica o licenciamento de outras
operaes urbansticas, distintas do loteamento, de si%niicativa relevncia urbanstica,
cremos que nada obsta a que isso possa ser eito, atravs de re%ulamento municipal,
quando estiverem em causa operaes urbansticas com impacte urbanstico relevante!
Iom eeito, o arti%o 38!@, n!2 3, do +!,-. veio estabelecer que o disposto no arti%o ;=!2
/que exi%e que os projectos de loteamento devem prever reas destinadas ' implantao
de espaos verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos0 tam#
bm aplicvel 's obras de ediicao em reas no abran%idas por operao de
loteamento, -quando respeitem a edi!cios contguos e !uncionalmente ligados entre si que
determinem, em termos urbansticos, impactes semelhantes a uma operao de
loteamento, nos termos a de!inir por regulamento municipal.) [s mesmas obras de
ediicao i%ualmente aplicvel o disposto no arti%o ;;!@, n!@ ;, do +,-. /obri%atoriedade
de pa%amento de uma compensao ao municpio, em numerrio ou espcie0, -quando a
operao contemple a criao de &reas de circulao vi&ria e pedonal, espaos verdes e
equipamentos de uso privativo. /arti%o 38!@, n!@ 7, do +,-.0!
.m ace destas exi%&ncias, uma das %randes preocupaes de demarcao entre o
loteamento urbano e a propriedade horizontal de conjuntos de edicios, que era a de
impedir uma u%a aos encar%os urbansticos associados ' operao de loteamento,
desapareceu! *%ora, em resultado daquelas disposies le%ais, assistiu#se a uma
equiparao entre os encar%os urbansticos a suportar pelo promotor de uma operao
urbanstica, independentemente de ela coni%urar um loteamento urbano ou de se
enquadrar na i%ura de propriedade horizontal de um conjunto de edicios! Eudo isto
si%niica que o actor determinante dos encar%os urbansticos deixou de ser o nome ou a
desi%nao da operao urbanstica para ser o impacto urbanstico da mesma! -ma tal
equiparao est, porm, dependente de uma interpositio re%ulamentar do municpio, como
resulta claramente da norma do arti%o 38!@, n!@3, do +,-.!
*crescente#se, por $ltimo, que o le%islador lanou mo do conceito de operaes
urbansticas de impacte relevante para as equiparar 's operaes de loteamento no
domnio das ced&ncias e compensaes a que esto obri%ados os proprietrios e demais
titulares de direitos reais sobre prdio a sujeitar a qualquer operao urbanstica! Jeste
sentido, o arti%o ;;!@, n!@ 3, do +,-. determina que Bo proprietrio e demais titulares de
direitos reais sobre prdio a sujeitar a qualquer operao urbanstica que nos termos de
re%ulamento municipal seja considerada como de impacte relevante icam tambm sujeitos
's ced&ncias e compensaes previstas para as operaes de loteamentoC!
Iomo reerimos anteriormente, o le%islador isenta de controlo prvio certas divises
undirias, as quais seriam, em princpio, aut&nticos loteamentos urbanos e, como tais,
sujeitos a controlo prvio do municpio! +eerimo#nos aos destaques, os quais, desde que
observados certos requisitos, esto isentos de controlo prvio do municpio!
)s requisitos a que a i%ura do destaque deve obedecer variam conorme o prdio
objecto de diviso se situe dentro ou ora do permetro urbano K o qual pode ser deinido
como uma poro contnua de territ(rio classiicada como solo urbano, que compreende os
terrenos urbanizados e aqueles cuja urbanizao seja possvel pro%ramar, incluindo os
solos aectos ' estrutura ecol(%ica necessrios ao equilbrio do espao urbano Farti%o 89!@,
n!2 9, alnea b0, do +,LAE, "ecreto +e%ulamentar n!2 549::5, de 95 de >aio, que ixa os
conceitos tcnicos nos domnios do ordenamento do territ(rio e do urbanismo a utilizar
pelos instrumentos de %esto territorial, e arti%o 7!@ do "ecreto +e%ulamentar n!2 6649::5,
tambm de 95 de >aio, que estabelece os critrios de classiicao e reclassiicao do
solo, bem como os critrios e as cate%orias de qualiicao do solo rural e urbano aplicveis
a todo o territ(rio nacionalG!
23
Jo primeiro caso, necessrio que as duas parcelas resultantes do destaque
conrontem com arruamentos p$blicos /arti%o 7!@, n!2 ;, do +,-.0! ) le%islador entendeu
isentar de qualquer controlo prvio esta operao de raccionamento de um prdio com
descrio predial situado em permetro urbano, desde que as duas parcelas resultantes do
destaque conrontem com arruamentos p$blicos, em razo da simplicidade de tal operao!
) le%islador claro no sentido de que da operao de destaque apenas podem resultar
duas parcelas /a parcela destacada e a parcela sobrante ou restante0, no admitindo o
destaque de uma parcela intermdia de um prdio!
Ja se%unda hip(tese, ou seja, no caso de o prdio a dividir se situar ora do permetro
urbano, a lei exi%e, cumulativamente, que na parcela destacada s( seja construdo edicio
que se destine exclusivamente a ins habitacionais e que no tenha mais de dois o%os e,
bem assim, que na parcela restante se respeite a rea mnima ixada no projecto de
interveno em espao rural em vi%or ou, quando aquele no exista, a rea de unidade de
cultura ixada nos termos da lei %eral para a respectiva re%io Farti%o 7!@, n!@ 3, alneas a0 e
b0, do +,-.G Hode suceder que o prdio de que se pretende destacar uma parcela se situe
parte dentro do permetro urbano e outra parte ora do permetro urbano! <e uma situao
destas se veriicar # a qual no poder deixar de se considerar an(mala K e no or
possvel resolv&#la atravs de uma rectiicao do plano, nos termos do arti%o 58!@#*, n!@ 6,
alnea c0, do +,LAE, mediante acertos de carto%raia determinados por incorreces de
cadastro, de transposio de escalas, de deinio de limites sicos identiicveis no
terreno, bem como por discrepncias entre plantas de condicionantes e plantas de ordena#
mento, ou atravs de normas de ajustamento ao cadastro previstas nos planos municipais,
de modo a que cada prdio tenha um mesmo estatuto urbanstico K, o arti%o 7!@, n!@ 6:, do
+,-., na redaco do "ecreto#1ei n!@ 9749:6:, de =: de >aro, ornece#nos uma soluo,
a qual consiste em aplicar os requisitos ixados nos n!
os
; ou 3 do arti%o 7!@ do +,-.,
conorme a parcela a destacar se localize dentro ou ora do permetro urbano, ou, se
tambm ela se situar em permetro urbano e ora deste, consoante a localizao da rea
maior!
"o re%ime do destaque consta um (nus de no raccionamento, por um prazo de 6:
anos, atravs de novos destaques, da rea correspondente ao prdio ori%inrio, com o ito
de se obstaculizar que, pela via de sucessivos actos de destaque sobre as parcelas
resultantes do destaque inicial, se realizem verdadeiras operaes de loteamento sem
passarem pela estreita ieira do controlo prvio do municpio! -m tal (nus de no
raccionamento, bem como o condicionamento da construo previstos nos n!
os
3 e 7 do
arti%o 7!@ do +,-. devem ser inscritos no re%isto predial sobre as parcelas resultantes do
destaque, sem o que no pode ser licenciada ou admitida comunicao prvia de qualquer
obra de construo nessas parcelas /n!
os
7 e 8 do arti%o 7!@ do +,-.0! * reerida inscrio
no re%isto predial necessria, porquanto o (nus de no raccionamento e o
condicionamento da construo constituem elementos importantes da situao jurdica das
parcelas cuja publicitao deve ser asse%urada pelo sistema re%istal!
) destaque reerido anteriormente pode ser realizado directamente na conservat(ria do
re%isto predial ou atravs de qualquer ne%(cio jurdico que tenha como eeito aquele
raccionamento da propriedade! -ma tal operao est isenta de qualquer controlo prvio
do municpio, mas no da observncia das normas le%ais e re%ulamentares aplicveis,
desi%nadamente as constantes de planos municipais ou especiais de ordenamento do
territ(rio, de servides ou restries de utilidade p$blica, as normas tcnicas de construo,
as de proteco do patrim(nio cultural im(vel, e a obri%ao de comunicao prvia nos
termos do arti%o 9;!@ do "ecreto#1ei n!@ 8=49::5, de =6 de *%osto, que estabelece o re%ime
jurdico da +*J /arti%o 7!@, n!@ ?, do +,-.0! "o conjunto das normas dos planos municipais
de ordenamento do territ(rio a respeitar pelos destaques podem azer parte re%ras jurdicas
relacionadas, por exemplo, com a rea mnima dos lotes ou parcelas para construo!
* comprovao de que um determinado destaque cumpre os requisitos deinidos nos
n!
os
; e 3 do arti%o 7!@ do +,-. e observa as normas le%ais e re%ulamentares aplicveis,
desi%nadamente as constantes de plano municipal e especial de ordenamento do territ(rio,
cabe ' cmara municipal, que emite, para o eeito, uma certido /arti%o 7!@, n!@ 5, do +,-.0!
24
<em essa certido no pode ser eito o re%isto predial da parcela destacada, nem ser
realizada a escritura p$blica do destaque!
Os lo"ea?en"os e as o8ras de ur8aniAa6$o
*s obras de urbanizao so deinidas, como j reerimos, no arti%o 9!@, alnea h0, do
+,-.!
.xiste uma relao muito estreita entre operaes de loteamento e obras de urbanizao!
"e acto, uma operao de loteamento s( pode realizar#se ou em terrenos j urbanizados,
ou seja, j dotados de inra#estruturas urbansticas, ou em terrenos cuja urbanizao tenha
lu%ar juntamente com a operao de loteamento! Lsto mesmo resulta da norma do arti%o
;6!@ do +,-., que determina que Bas operaes de loteamento s( podem realizar#se em
reas situadas dentro do permetro urbano e em terrenos j urbanizados ou cuja
urbanizao se encontre pro%ramada em plano municipal de ordenamento do territ(rioC
59
!
<i%niica isto que so muitas as operaes de loteamento que exi%em a realizao de obras
de urbanizao, precisamente aquelas que incidem sobre prdios ainda no servidos pelas
inra#estruturas urbansticas necessrias!
59
+e%iste#se, no entanto, que o arti%o ;6!@ do +,-. no aplicvel 's operaes de loteamento
relativas a empreendimentos tursticos! Iom eeito, se%undo o arti%o =?!@, n!2 6, do +,-., os
empreendimentos tursticos esto sujeitos ao re%ime jurdico das operaes de loteamento nos casos
em que se pretenda eectuar a diviso jurdica do terreno em lotes! >as a tais operaes de
loteamento no aplicvel o disposto no arti%o ;6!@ do +,-., podendo a operao de loteamento
realizar#se em reas em que o uso turstico seja compatvel com o disposto nos instrumentos de
%esto territorial vlidos e eicazes e, por isso, em reas distintas das reeridas naquele arti%o ;6!@,
desi%nadamente em reas situadas ora dos permetros urbanos e em solo rural /arti%o =?!@, n!2 9, do
+,-.0! *crescente#se que esta norma do +,-. deve ser interpretada em conju%ao com o arti%o
?8!@, n!@ 9, alnea b0, do +,LAE, nos termos do qual o plano de urbanizao pode abran%er Boutras
reas do territ(rio municipal que, de acordo com os objectivos e prioridades estabelecidas no plano
director municipal, possam ser destinadas a usos e unes urbanas desi%nadamente ' localizao
de instalaes ou parques industriais, lo%sticos ou de servios ou ' localizao de empreendimentos
tursticos e equipamentos e inra#estruturas associadasC!
Wuando tal suceder, os projectos de loteamento devem prever reas destinadas '
implantao de espaos verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e
equipamentos /arti%o ;=!@, n!2 6, do +,-.0N o proprietrio e os demais titulares de direitos
reais sobre o prdio a lotear devem ceder %ratuitamente ao municpio as parcelas para
implantao de espaos verdes p$blicos e equipamentos de utilizao colectiva e as inra#
estruturas que, de acordo com a lei e a licena ou comunicao prvia, devam inte%rar o
domnio municipal /arti%o ;;!@, n!@ 6, do +,-.0, mas se o prdio a lotear j estiver servido
pelas inra#estruturas reeridas na alnea h0 do arti%o 9!@ do +,-. ou no se justiicar a
localizao de qualquer equipamento ou espao verde p$blicos no reerido prdio, no h
lu%ar a qualquer ced&ncia para estes ins, icando, no entanto, o proprietrio obri%ado ao
pa%amento de uma compensao ao municpio, em numerrio ou espcie, nos termos
deinidos em re%ulamento municipal /arti%o ;;!@, n!2 ;, do +,-.0 N o requerente da licena
da operao de loteamento ou o autor da comunicao prvia da mesma so obri%ados a
realizar as obras de urbanizao, de acordo com as condies estabelecidas pelo (r%o
municipal competente e dentro do prazo ixado para a sua concluso, devendo, alm disso,
prestar cauo destinada a %arantir a sua boa e re%ular execuo /arti%os 3=!@ e 3;!@ do
+,-.0N e so titulados por um $nico alvar a operao de loteamento e as obras de
urbanizao, o qual deve ser requerido no prazo de um ano a contar da admisso de
comunicao prvia das obras de urbanizao /arti%o 87!@, n!@ =, do +,-.0!
* urbanizao tambm um processo que se traduz na inra#estruturao e preparao
de um terreno para a realizao de obras de construo, isto , para a criao de novas
ediicaes, em rea no abran%ida por operao de loteamento! Jeste sentido, >! I)<E*
1)Q) airma que urbanizao si%niica o acto de adaptao do espao natural ao homem e
' sua medida, arrumando as suas instalaes e implicando a modelao do terreno, a inra#
25
estruturao e o seu equipamento social! * urbanizao ou a dotao de um terreno de
inra#estruturas urbansticas apresenta#se, assim, tambm como um processo que est
claramente a montante da construo, ou seja, da criao de novas ediicaes, sendo, ou
devendo ser, uma condido sine qua non para a construo!
a ideia que vem de ser reerida que est na base da soluo consa%rada no arti%o
9;!@, n!2 3, do +,-., nos termos do qual o pedido de licenciamento das obras reeridas na
alnea c0 do n!2 9 do arti%o ;!@ deste diploma le%al K isto , das obras de construo, de
alterao ou de ampliao em rea no abran%ida por operao de loteamento ou plano de
pormenor que contenha os elementos reeridos nas alneas c0, d0 e 0 do n!2 6 do arti%o 56!@
do +,LAE # deve ser indeerido na aus&ncia de arruamentos ou de inra#estruturas de
abastecimento de %ua e saneamento ou se a obra projectada constituir,
comprovadamente, uma sobrecar%a incomportvel para as inra#estruturas existentes! Jo
entanto, no caso de existir projecto de deciso de indeerimento com estes undamentos K
ou ainda com os undamentos constantes da alnea b0 do n!@ 9 do arti%o 9;!@ do +,-. pode
o requerente obter o deerimento do pedido se, na audi&ncia prvia, se comprometer a
realizar os trabalhos necessrios ou a assumir os encar%os inerentes ' sua execuo, bem
como os encar%os de uncionamento das inra#estruturas por perodo de 6: anos,
celebrando para o eeito, antes da emisso do alvar, um contrato relativo ao cumprimento
das obri%aes assumidas e prestando cauo adequada Farti%os 9;!@, n!
os
9, alnea b0, e 3,
e 93!@, n!
os
6, = e 7, do +,-.G!
.stamos aqui perante contratos que t&m por objecto encar%os relativos a inra#
estruturas urbansticas, os quais se apresentam como uma das modalidades de contratos
de mediao no re%ime do controlo das operaes urbansticas, que, quanto ' sua natureza
jurdica, so contratos com objecto passvel de acto administrativo, mais especiicamente,
contratos obri%acionais, por intermdio dos quais a *dministrao H$blica se compromete,
no mbito de um determinado procedimento administrativo, a praticar um acto
administrativo com um certo conte$do, in casu, o deerimento do pedido de licenciamento
da operao urbanstica /arti%o 93!@, n!@ ;, do +,-.0!
@. OBRAS DE URBANI'A3+O ;Andr Folue=
) +e%ime ,urdico da -rbanizao e da .diicao vem introduzir a i%ura do alvar
$nico, requerido no prazo de um ano a contar da notiicao do acto que autorize as obras
de urbanizao /arti%o 87!@, n!@ =0! .nquanto que no "ecreto#1ei n!@ ;;?456, de 95 de
Jovembro, as obras de urbanizao dispunham necessariamente de uma licena pr(pria, a
qual tinha como pressuposto objectivo necessrio a licena de loteamento e a emisso do
respectivo alvar, o novo diploma condensa uma e outra, lo%rando al%uma reduo da
complexidade procedimental!
>as o que so, ao im e ao cabo, as obras de urbanizaoU Erata#se, de acordo com o
arti%o 9!@, alnea h0, Rdas obras de criao e remodelao de in!ra/estruturas destinadas a
servir directamente os espaos urbanos ou as edi!ica,es, designadamente arruamentos
vi&rios e pedo/ nais, redes de esgotos e de abastecimento de &gua, electricidade, g&s e
telecomunica,es, e ainda espaos verdes e outros espaos de utilizao colectivaS!
Jo anterior re%ime jurdico, as obras de urbanizao sur%iam deinidas como Rtodas as
obras de criao e remodelao de in!ra/estruturas que integram a operao de loteamento
e as destinadas a servir os conjuntos e aldeamentos tursticos e as ocupa,es industriais,
nomeadamente arruamentos vi&rios e pedonais e redes de abastecimento de &gua, de
esgotos, de electricidade, de g&s e de telecomunica,es, e ainda de espaos verdes e
outros espaos de utilizao colectivaS /arti%o =!@, alnea b0, do "ecreto#1ei n!@ ;;?456, de
95 de Jovembro0! ) licenciamento das obras de urbanizao deveria ser recusado /arti%o
99!@, n!@ 9, alnea a00, na eventualidade de no ter sido ainda aprovada a operao de
loteamento e, por conse%uinte, impedida a emisso do alvar!
* dierena essencial est, pois, na desvinculao entre obras de urbanizao e
operaes de loteamento ou i%uras ains, muito embora j pudessem ser licenciadas
26
operaes de loteamento sem obras de urbanizao, por desnecessidade das mesmas!
>as hoje, tanto podem ser licenciadas ou autorizadas operaes de loteamento sem
obras de urbanizao K por exemplo, em reas j suicientemente urbanizadas K como
tambm possvel deerir licenas e autorizaes para obras de urbanizao ora de
operaes de loteamento ou sem operao de loteamento /at como condio para
licenciar certas obras de ediicao K arti%o 93!@0! Jo de excluir que o promotor K
embora sem pretender dividir jurdica ou materialmente o prdio K precise de criar
condies de urbanizao especicas ou particularmente qualiicadas! <er o caso dos
denominados condomnios echados, como ser o caso de al%uns empreendimentos turs#
ticos de ediicao em conjunto /arti%o 38!@, n!@ 30!
*s obras de urbanizao podem ser objecto de um contrato administrativo K o
desi%nado contrato de urbanizao K outor%ado pelo municpio, pelo proprietrio e por
outros titulares de direitos reais sobre o prdio com outras entidades K p$blicas e privadas
K que se encontrem envolvidas /arti%o 33!@, n!@ 60, especialmente, as sociedades
concessionrias de servios p$blicos ou da explorao de bens do domnio p$blico /."H,
.ner%ias de Hortu%al, <*, HE K Iomunicaes, <*, $ .mpresa H$blica das \%uas 1ivres
de 1isboa, <*, etc!0!
"escortinam#se duas not(rias vanta%ens no contrato de urbanizao! * primeira, a de
uma mais clara e ri%orosa repartio de incumb&ncias entre os vrios intervenientes, de
modo a permitir imputar danos de orma mais justa, nomeadamente por mora ou por
deeitos da obra na empreitada! .m se%undo lu%ar, a vanta%em de os contratos de urbani#
zao permitirem a ne%ociao entre os diversos interessados, azendo in%ressar a
autonomia p$blica e a autonomia privada na criao de solues de maior eiccia e de
maior eici&ncia!
"o arti%o 33!@, n!@ 6, parece#nos resultar mesmo a aculdade de a cmara municipal
condicionar a aprovao das obras de urbanizao ' celebrao de um contrato de
urbanizao! . compreende#se que assim seja, ' vista do interesse p$blico na se%urana
da concluso atempada e pereita das obras de urbanizao!
*s obras de urbanizao podem ser aseadas /arti%o 37!@, n!@ 60, mas o aseamento tem
riscos para o municpio e para os adquirentes, a comear pela interrupo e a acabar no
abandono dos trabalhos! Hara obstar a maiores inconvenientes, dispe#se no arti%o 37!@, n!@
=, que cada ase Rdeve ter coer0ncia interna e corresponder a uma zona da &rea a lotear
ou a urbanizar que possa !uncionar autonomamenteS! "estarte, visou o le%islador que a
estipulao das ases no resultasse simplesmente dos interesses e disponibilidades inan#
ceiras do urbanizador! . procurou ainda que, no caso de al%uma das ases no ser
completada, as restantes no iquem inexoravelmente subordinadas ' concluso dos
trabalhos! Hor conse%uinte, parecem ile%ais os pro%ramas de aseamento que reservem
para o termo das operaes a execuo dos arruamentos ou a instalao de toda a ilu#
minao p$blica! ;FIM do Andr Folue=
Os lo"ea?en"os e "er5eiros aduiren"es dos lo"es
Iomo j oi assinalado, t&m sido, ao lon%o dos anos, dois os %randes objectivos da
criao de uma disciplina jurdica especica das operaes de loteamentoM asse%urar que
os loteamentos urbanos se localizem nas reas mais adequadas sob o ponto de vista do
ordenamento do territ(rioN e %arantir que os lotes adquiridos por terceiros, bem como os
edicios construdos nos lotes ou as races aut(nomas dos mesmos estejam dotados das
inra#estruturas urbansticas necessrias!
"e acto, o loteamento no pode ser visto como uma mera relao jurdica bilateral
entre o promotor do loteamento e o municpio! "eve, antes, ser perspectivado como uma
relao jurdica multipolar que se estabelece entre o loteador, o municpio, terceiros
27
adquirentes dos lotes, de edicios construdos nos lotes ou de races construdas nos
mesmos, os proprietrios ou os titulares de outros direitos reais de prdios vizinhos, os
autores de projecto

e cidados em %eral portadores dos interesses diusos a um correcto
ordenamento do territ(rio e a um urbanismo de qualidade! * relao jurdica multipolar do
loteamento urbano caracteriza#se por uma pro%ramao le%al leve, por uma pluralidade e
interpenetrao de interesses p$blicos e privados, por uma complexidade das situaes a
re%ular e por uma participao procedimental alar%ada ao maior e mais diverso n$mero de
interessados ! <e quisermos identiicar as relaes jurdicas inte%radas na relao jurdica
administrativa multipolar do loteamento, encontramos a relao jurdica de inormao
prvia, quando o particular /qualquer interessado0 pretender solicitar B' cmara municipal, a
ttulo prvio, inormao sobre a viabilidade de realizar determinada operao urbanstica
ou conjunto de operaes urbansticas directamente relacionadas, bem como sobre os
respectivos condicionamentos le%ais ou re%ulamentares, nomeadamente relativos a inra#
estruturas, servides administrativas e restries de utilidade p$blica, ndices urbansticos,
crceas, aastamentos e demais condicionantes aplicveis ' pretensoC /arti%o 6;!@, n!2 6,
do +,-.0, a relao jurdica bilateral entre o municpio e o loteador, a relao jurdica
trilateral entre o municpio, o loteador e o autor do projecto, as relaes jurdicas entre o
municpio, o loteador e os proprietrios de lotes e as relaes jurdicas entre o loteador,
proprietrios de lotes e vizinhosT!
Jo conjunto dos p(los ou vrtices constitutivos da relao jurdica do loteamento,
revestem particular importncia os terceiros adquirentes dos lotes, de edicios construdos
nos lotes ou de races aut(nomas dos mesmos, considerando que a %rande maioria das
operaes de loteamento destinam#se ' comercializao de lotes, de edicios neles
construdos ou de races aut(nomas desses mesmos edicios! Iompreende#se, por isso,
que o ordenamento jurdico urbanstico tenha criado um leque de medidas de proteco de
terceiros adquirentes dos lotes, de edicios construdos nos lotes ou de races aut(nomas
dos mesmos, que visam tutelar a coniana le%tima dos mesmos na aquisio destes bens!
a caracterizao sumria dessas medidas que vamos azer nas linhas subsequentes!
* primeira dessas medidas consiste na %arantia da execuo eectiva das obras de
urbanizao! Hara esse eeito, o +,-. prev& ou a execuo das mesmas pela cmara
municipal ou a execuo das obras de urbanizao por terceiro! Wuanto ' primeira hip(tese
o arti%o ?;!@, n!@ 6, do +,-. determina que a cmara municipal, para salva%uarda do
patrim(nio cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da se%urana das
ediicaes e do p$blico em %eral ou, no caso de obras de urbanizao, tambm para
proteco de interesses de terceiros adquirentes de lotes, pode promover a realizao das
obras por conta do titular do alvar ou do apresentante da comunicao prvia, accionando,
se or necessrio, as caues eectuadas, quando, por causa que seja imputvel a este
$ltimoM no tiverem sido iniciadas no prazo de um ano a contar da emisso do alvar ou do
termo do prazo de 9: dias a contar da entre%a da comunicao prvia e dos elementos que
a devem acompanharN permanecerem interrompidas por mais de um anoN no tiverem sido
concludas no prazo ixado ou suas prorro%aes, nos casos em que a cmara municipal
tenha declarado a caducidadeN ou no hajam sido eectuadas as correces ou alteraes
que hajam sido intimadas, nos termos do arti%o 6:3!@ do +,-. Falneas a0 a d0 do n!@ 6 do
arti%o ?;!@ do +,-.G!
Jo tocante ' se%unda, o arti%o ?3!@, n!@ 6, do +,-. estabelece que qualquer adquirente
dos lotes, de edicios construdos nos lotes ou de races aut(nomas dos mesmos tem
le%itimidade para requerer a autorizao judicial para promover directamente a execuo
das obras de urbanizao quando, veriicando#se as situaes anteriormente reeridas, a
cmara municipal no tenha promovido a sua execuo! ) tribunal competente para
conhecer do pedido de autorizao judicial para os terceiros promoverem, em via
substitutiva, a execuo das obras de urbanizao o tribunal judicial da comarca onde se
localiza o prdio no qual se devem realizar as obras de urbanizao /arti%o ?3!@, n!@ ?, do
+,-.0! *ntes de decidir, o tribunal notiica a cmara municipal, o titular do alvar ou o
apresentante da comunicao prvia para responderem no prazo de =: dias e ordena a
realizao das dili%&ncias que entenda $teis para o conhecimento do pedido,
28
nomeadamente a inspeco judicial do local /arti%o ?3@, n!@ =, do +,-.0! Jo caso de o
tribunal deerir o pedido, ixa especiicadamente as obras a realizar e o respectivo
oramento e determina que a cauo prestada ique ' sua ordem, a im de responder pelas
despesas com as obras at ao limite do oramento! >as se a cauo altar ou or
insuiciente, o tribunal determina que os custos sejam suportados pelo municpio, sem
prejuzo do direito de re%resso deste sobre o titular do alvar ou o apresentante da
comunicao prvia /arti%o ?3!@, n!
os
; e 3, do +,-.0! Iabe ' cmara municipal emitir
oiciosamente alvar para a execuo das obras de urbanizao por terceiro /arti%o ?3!@, n!2
5, do +,-.0!
* se%unda das medidas apontadas diz respeito ' publicidade ' alienao de lotes de
terreno, de edicios ou races au(nomas neles construdos, em construo ou a construir!
"e acordo com o arti%o 39!@ do +,-., nos instrumentos de publicidade obri%at(rio
mencionar o n$mero do alvar de loteamento ou da comunicao prvia e a data da sua
emisso ou admisso pela cmara municipal, bem como o respectivo prazo de validade!
.sta norma visa claramente prote%er os potenciais adquirentes de lotes, de edicios ou
races aut(nomas neles construdos, em construo ou a construir, contra meios de
publicidade en%anosa relativamente a loteamentos ile%ais! * violao daquele dever jurdico
tipiicado pelo +,-. como um acto ilcito, punvel como contra#ordenao! . o que
resulta do arti%o 5?!@, n!2 6, alnea p0, que considera como contra#ordenao, punvel com
coima, Ba aus&ncia do n$mero de alvar de loteamento ou a admisso da comunicao
prvia nos an$ncios ou em quaisquer outras ormas de publicidade ' alienao dos lotes de
terreno, de edicios ou races aut(nomas nele construdosC!
-ma terceira medida de proteco de terceiros consiste na obri%ao da indicao, nos
ttulos de arrematao ou outros documentos judiciais, bem como nos instrumentos
relativos a actos ou ne%(cios jurdicos de que resulte, directa ou indirectamente, a
constituio de lotes ou a transmisso de lotes le%almente constitudos, do n$mero do
alvar ou da comunicao prvia, da data da sua emisso ou admisso pela cmara
municipal, da data de caducidade e da certido do re%isto predial /arti%o ;5!@, n!2 6, do
+,-.0! Ja mesma linha se situa a proibio da celebrao de escrituras p$blicas de
primeira transmisso de im(veis construdos nos lotes ou de races aut(nomas desses
im(veis sem que seja exibida, perante a entidade que celebre a escritur p$blica ou
autentique o documento particular, certido emitida pela cmara municipal, comprovativa da
recepo provis(ria das obras de urbanizao ou certido, emitida pela cmara municipal,
comprovativa de que a cauo suiciente para %arantir a boa execuo das obras de
urbanizao /arti%o ;5!@, n!@ 9, do +,-.0! Jo caso de as obras de urbanizao terem sido
realizadas, em via substitutiva pela cmara municipal ou por terceiro, aquelas escrituras
podem ser celebradas mediante a exibio da certido, emitida pela cmara municipal,
comprovativa da concluso de tais obras devidamente executadas em conormidade com os
projectos aprovados /arti%o ;5!@, n!@ =, do +,-.0!
-ma quarta medida protectora dos direitos de terceiros traduz#se no direito que
qualquer adquirente de um lote tem de exi%ir ' cmara municipal, ao proprietrio do prdio,
bem como a todos os outros adquirentes dos lotes a observncia das especiicaes do
alvar de licena de operao de loteamento ou de obras de urbanizao, entre as quais se
contam o n$mero de lotes e respectiva rea, localizao, inalidade, rea de implantao,
rea de construo, n$mero de pisos e n$mero de o%os de cada um dos lotes, com
especiicao dos o%os destinados a habitaes a custos controlados, quando previstos, as
ced&ncias obri%at(rias, sua inalidade e especiicao das parcelas a inte%rar no domnio
municipal e o prazo para a concluso das obras de urbanizao /arti%o 88!@, n!
os
6 e =, do
+,-.0! este o sentido que retira da norma do arti%o 88!@, n!@ =, do +,-., se%undo a qual
Bas especiicaes do alvar F!!!G vinculam a cmara municipal, o proprietrio do prdio, bem
como os adquirentes dos lotesC!
.m quinto lu%ar, delineou o le%islador tambm como medida de proteco de terceiros
adquirentes dos lotes, de edicios construdos nos lotes ou de races aut(nomas dos
mesmos o direito de exi%ir ao municpio a indemnizao dos prejuzos por eles suportados
em caso de revo%ao, anulao ou declarao de nulidade de licenas ou comunicaes
29
prvias de operaes de loteamento, sempre que a causa da revo%ao, anulao ou
declarao de nulidade resultar de uma conduta ilcita dos titulares dos seus (r%os ou dos
seus uncionrios e a%entes /arti%o 8:!@, n!@ 6, do +,-.0! )s titulares dos (r%os do
municpio e os seus uncionrios e a%entes respondem solidariamente com o municpio
quando tenham dolosamente dado causa ' ile%alidade que undamenta a revo%ao,
anulao ou declarao de nulidade /arti%o 8:!@, n!2 9, do +,-.0!
) estabelecimento pela lei de um procedimento especico, para alterao, a
requerimento do interessado, dos termos e das condies da licena de loteamento ou para
alterao da operao de loteamento admitida objecto de comunicao prvia, com
interveno dos adquirentes dos lotes, constitui, de i%ual modo, uma importante medida de
proteco destes! Jeste sentido, de harmonia com o que estatui o n!2 9 do arti%o 98!@ do
+,-., a alterao da licena de operao de loteamento precedida de consulta p$blica,
quando a mesma esteja prevista em re%ulamento municipal ou quando sejam ultrapassados
al%uns dos limites previstos no n!2 9 do arti%o 99!@ do +,-., isto , ; ha, 6:: o%os ou 6:Z
da populao do a%lomerado urbano em que se insere a pretenso! . se%undo o n!2 = do
arti%o 98!@ do mesmo diploma le%al, sem prejuzo do disposto no arti%o ;?!@ do +,-., que
disciplina as condies e os termos em que a licena ou comunicao prvia de operao
de loteamento pode ser alterada por iniciativa da cmara municipal e que so,
precisamente, quando a alterao se mostrar necessria ' execuo de plano municipal de
ordenamento do territ(rio, plano especial de ordenamento do territ(rio, rea de
desenvolvimento urbano prioritrio, rea de construo prioritria ou rea de reabilitao
urbana K, a alterao da licena de operao de loteamento no pode ser aprovada se
ocorrer oposio escrita da maioria dos proprietrios dos lotes constantes do alvar,
devendo, para o eeito, o %estor do procedimento proceder ' sua notiicao para pron$ncia
no prazo de 6: dias!
Hor seu lado, e na mesma linha, a alterao de operao de loteamento admitida
objecto de comunicao prvia s( pode ser apresentada se or demonstrada a no
oposio escrita da maioria dos proprietrios dos lotes constantes da comunicao /arti%o
;?!@#* do +,-.0!
* exi%&ncia de standards urbansticos, quanto aos parmetros de dimensionamento das
reas para espaos verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e pedonais, no
domnio dos loteamentos urbanos, unciona tambm como uma medida de proteco dos
terceiros adquirentes dos lotes, de edicios construdos nos lotes ou de races aut(nomas
dos mesmos, que, desse modo, v&em %arantida uma qualidade urbanstica mnima dos
espaos em que vo habitar! Iomo j sabemos, a ixao dos parmetros para o
dimensionamento das reas destinadas ' implantao de espaos verdes e de utilizao
colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos # constitudas por parcelas de natureza
privada a aectar a estes ins e por parcelas a ceder %ratuitamente ao municpio para
implantao de espaos verdes p$blicos, equipamentos de utilizao colectiva e inra#
estruturas que, de acordo com a lei e a licena ou comunicao prvia, devam inte%rar o
domnio municipal K consta dos planos municipais de ordenamento do territ(rio /arti%os
;=!@, n!
os
6,9 e =, e ;;!@ do +,-.0! >as, enquanto os parmetros para o dimensionamento
daquelas reas no estiverem deinidos em plano municipal de ordenamento do territ(rio,
de acordo com as directrizes estabelecidas pelo HJH)E e pelos H+)E, so ixados por
portaria do membro do Aoverno responsvel pelo planeamento do territ(rio /arti%o ;=!@, n!
os
6 e 9, do +,-. e arti%o 7!@, n!2 =, da 1ei n!2 7:49::8, de ; de <etembro0! * portaria que,
actualmente, ixa os parmetros para o dimensionamento das reas destinadas a espaos
verdes de utilizao colectiva nos projectos de loteamento e a Hortaria n!2 967#Q49::?, de =
de >aro /rectiicada pela "eclarao de +ectiicao n!@ 9;49::?, de 9 de >aio0!
) que vem de ser sublinhado demonstra claramente que a deinio dos standards
urbansticos, no campo do loteamento, depende, em lar%a medida, da emanao de normas
re%ulamentares, sendo, claramente, uma matria situada entre a lei e o re%ulamento!
Hor $ltimo, pode considerar#se a no produo de eeitos da caducidade da licena para
a realizao de operao de loteamento ou de obras de urbanizao, por as obras de
urbanizao no terem sido iniciadas no prazo de nove meses a contar da data da emisso
30
do alvar, por elas estarem suspensas por perodo superior a seis meses, por estarem
abandonadas por perodo superior a seis meses ou por no terem sido concludas no prazo
ixado na licena ou comunicao prvia ou suas prorro%aes, relativamente aos lotes
para os quais j haja sido aprovado pedido de licenciamento para obras de ediicao ou j
tenha sido apresentada comunicao prvia da realizao dessas obras, tambm como
uma medida de proteco dos terceiros adquirentes dos lotes, embora no estejamos
perante uma soluo le%al destinada exclusivamente ' proteco destes /arti%o 86!@, n!
os
=,
; e 8, do +,-.0! Iom eeito, de i%ual proteco %oza o loteador em relao a lotes para os
quais j haja sido aprovado pedido de licenciamento para obras de ediicao ou j tenha
sido apresentada comunicao prvia da localizao dessas obras!
+etomaremos inra a problemtica da caducidade da licena e da admisso de
comunicao prvia das operaes urbansticas!
>. AS OPERA34ES DE &OTEAMENTO ;Pelo Prof. Andr Folue=
>... )eneralidades
*s operaes de loteamento deinem#se ormal e inalisticamente K o seu objecto
imediato ou, pelo menos, o eeito, h#de ser a constituio de um ou mais lotes, destinados
imediata ou subsequentemente ' ediicao urbana, como resultado da diviso material de
um ou vrios prdios ou do seu emparcelamento ou reparcelamento!
* operao de loteamento comporta sempre um elemento voluntrio da parte do
promotor K no pode resultar de um simples acto jurdico, como, por exemplo, de
alteraes hidro%ricas, nem pode ser eeito de um acto de terceiros, como, por exemplo, a
constituio de parcelas sobrantes no caso de expropriao por utilidade p$blica!
Eo#pouco cabe na noo de loteamento a onerao de um ou de vrios prdios por
direitos reais menores ou por direitos pessoais de %ozo! *ssim, por exemplo, a constituio
do direito de supercie no divide o prdioN limita#se a comprimir o %ozo do undeiro sobre a
coisa e acultar o seu aproveitamento a%rcola ou ediicat(rio pelo supericirio /arti%os
639;!@ e se%s! do I(di%o Iivil0! Jo se ormam unidades prediais aut(nomas!
Jo deve impressionar#nos que a constituio de um $nico lote haja de dar lu%ar a uma
operao de loteamento! .ste en(meno de parcelamento sin%ular K por secesso K pode
dar ori%em a um lote mais ou menos extenso, destinado a uma nova rente urbana ou
apenas a uma ediicao!
) elemento bsico o da inalidade da diviso materialM a ediicao K no presente ou no
uturo! "iviso essa que no necessariamente ormal ou jurdica, ao nvel matricial ou
re%istrai, como nem to#pouco implica demarcao material no prdio, por marcos,
vedaes, muros ou sebes!
Jem poderia ser de outro modo! a pr(pria validade dos actos e ne%(cios jurdicos que
importam a diviso jurdica da coisa que pressupe a licena ou a autorizao de uma
operao de loteamento, a menos que desta diviso resulte a perpetuao do uso r$stico
/arti%o 3:!@0 porquanto se prescreve aos notrios e aos tribunais que coniram o n$mero do
alvar, a data da sua emisso e a certido do re%isto predial /arti%o ;5!@, n!@ 60!
Herante a iniciativa de m$ltiplas ediicaes num mesmo prdio ica indiciada a sua
repartio uncional e, como tal, a necessidade de requerer o licenciamento ou a
autorizao de uma operao de loteamento urbano!
) simples reparcelamento pode no inculcar uma operao de loteamento se,
porventura, o n$mero de lotes or intocado!
* compreenso do conceito de loteamento, todavia, s( se atin%e mediante o
contraponto ne%ativo, presente, discretamente, no arti%o 38!@, n!@ 3! "o cotejo entre esta
disposio e o enunciado do arti%o 9!@, alnea i0, podemos reter que a operao de
loteamento obri%at(ria sempre que no mesmo prdio haja lu%ar ' pluralidade de
ediicaes urbanas /valendo aqui o recorte conceptual das operaes urbansticas0 que,
31
no sendo cont%uas, possuam autonomia uncional entre si!
) loteamento s( tem relevo para o direito do urbanismo por causa do seu potencial
eeito! "e outro modo, a diviso de prdios para outros ins releva, por exemplo, para o
direito a%rrio ou lorestai /arti%o 3:!@0, de modo a preservar unidades a%rcolas com
aproveitamento si%niicativo!
Hara que seja devida a operao de loteamento, o pressuposto da alterao de um ou
de vrios prdios tem de estar presente! Dejamos quatro situaes dierentes e cuja
distinctio contribuir para uma melhor compreenso do conceito normativo!
6!@ exemplo K parcelamento e ediicaoM
) prdio * com 3:: m
9
d lu%ar a quatro lotes com 693 m
9
, cada!
9@ exemplo K parcelamento sem ediicaoM
) prdio * partilhado entre quatro herdeiros para a actividade a%rcola! Jo importa
loteamento! , se o prdio se localizar em solo urbano, a partilha pode indiciar a
necessidade de operao de loteamento!
=!@ exemplo K dispensa de operao de loteamento ]destaque0M
) prdio * com 3:: m
9
ter ediicada uma moradia uniami# liar com 63: m
9
, icando o
remanescente para a actividade a%rcola!
;!@ exemplo K reparcelamento /emparcelamento se%uido de novo parcelamento em termos
diversos0 ou emparcelamento de m$ltiplas parcelas numa quantidade menorM
)s prdios * /9:: m
9
0, Q /=:: m
9
0, I /6:: m
9
0 e " /;:: m
9
0 do lu%ar a quatro lotes,
cada um com 93: m
9
!
Jeste $ltimo caso, se os quatro prdios derem lu%ar a um s(, ento h
emparcelamento! Jo h diviso e, por isso, no tem de haver operao de loteamento!
)loteamento, embora possa pressupor um emparcelamento, no se es%ota neste
en(meno, no qual no tem lu%ar a diviso undiria, como pode suceder nas associaes
entre a *dministrao H$blica e os proprietrios! >as, se depois do emparcelamento houver
lu%ar a nova diviso /reparcelamento0 e se esta operao visar ou permitir a ediicao,
ento, sem d$vida, que se encontram preenchidos os requisitos para uma operao de
loteamento obri%at(ria!
"e resto, note#se, a operao de loteamento, mais do que uma pretenso do promotor
imobilirio uma imposio dos (r%os da administrao urbanstica, como condio para
um aproveitamento urbanstico pl$rimo, isto , de vrias ediicaes urbanas, aut(nomas na
sua uncionalidade!
) le%islador parte da ideia de que uma operao de loteamento tem sempre impacto
si%niicativo embora com %randes oscilaes! Hor isso, a operao de loteamento deve
poder ser condicionadaM
a0 pela execuo de obras de urbanizao /arti%os 3=!@ e se%s!0N
b0 por ced&ncias para o domnio p$blico /arti%o ;;!@, n!@ 60N
c0 pela adstrio de certas reas privadas ao uso colectivo /arti%o ;=!@0N
d0 pelo pa%amento de compensaes, em numerrio ou em espcie, nos termos a deinir
por re%ulamento municipal /arti%o ;;!@, n!@ ;0!
* ideia a de que quem tira proveito de uma nova rente de ediicao deve assumir
parte dos encar%os sociais que a operao comporta! Jo possvel ediicar sem azer
cidade, sem urbanizar! Jo o princpio do poluidor4pa%ador, pr(prio do direito do
ambiente, mas o princpio do Loteador4urbanizador!
Hara ediicar em reas ainda no suicientemente urbanizadas K embora urbanizveis
K com uma mais#valia aprecivel, preciso imputar ao beneicirio directo uma quota
32
substancial dos encar%os! ) loteador vai assim contribuir decisivamente para a
prossecuo do interesse p$blico, custeando melhoramentos que beneiciam, no apenas
os adquirentes dos lotes ou das ediicaes e suas races, como a comunidade, em %eral!
. isto com %arantias de que o ar tempestivamente e com observncia de padres de qua#
lidade e de quantidade que a cmara municipal especiicar com al%uma mar%em de
discricionariedade! ) dep(sito de uma cauo /arti%o 3;@0 e o controlo eectuado por altura
da recepo provis(ria e da recepo deinitiva das obras de urbanizao /arti%o ?8!@0
servem de %arantia adequada, que a interveno notarial obri%at(ria reora /arti%o ;5!@,
n!2s 6 e 90 nos actos e ne%(cios jurdicos com eiccia real!
<o, por outro lado, exi%&ncias de justia na repartio dos encar%os p$blicos e, bem
assim, de racionalidade no ordenamento do territ(rio K o loteamento vai ser aprovado com
re%ras de %esto territorial de pormenor e mesmo com re%ras de ediicao e de utilizao!
Hor conse%uinte, as especiicaes da licena ou da autorizao do loteamento /arti%o
88@, n!@ 60 constituiro um instrumento de proteco da coniana para terceiros adquirentes
ou vizinhos urbansticos! Eais re%ras K expressas ou implcitas nas especiicaes
descritas no alvar K vinculam os adquirentes dos lotes, independentemente da eiccia
real das obri%aes contratadas ou do re%isto predial destes (nus /arti%o 88!@, n!@ =0!
* desconormidade dos actos de licenciamento ou da autorizao com tais
especiicaes, por seu turno, tratada no mesmo p que a violao de plano, tendo como
valor jurdico ne%ativo o da nulidade /arti%o 7?!@, alnea a00!
Harece excessivo, contudo, que alm das especiicaes obri%at(rias /arti%o 88!@0
tambm a contraveno 's demais especiicaes determine invalidade! *s especiicaes
acultativas, pelo menos, em relao aos alvars posteriores ' entrada em vi%or do +,-.
so produto da autonomia privada e, como tal, deveriam ser tratadas apenas no plano das
relaes jurdicas propter rem de direito civil, nomeadamente enquanto servides prediais
de natureza contratual!
, como j se reeriu, a partir do arti%o 382 n!@ 3, que se alcana melhor a ronteira entre
a necessidade e a desnecessidade de loteamento urbano! .sta norma vem %arantir, pela
primeira vez no direito urbanstico nacional, que a concentrao de o%os em ediicaes
uncionalmente li%adas entre si e em conti%uidade /proximidade, embora com interstcios
no ediicados0 deve estar obri%ada a encar%os anlo%os aos de um loteamento!
., ao im e ao cabo, a partir desta norma que se compreende o que a diviso
material do prdio K um conjunto de ediicaes no cont%uas e no li%adas
uncionalmente entre si! * deinio le%al da operao de loteamento urbano, contida no
arti%o 9!@, alnea i0, s( se completa, como dissemos, pela anlise do arti%o 38!@, n!@ 3!
>.,. CedCn5ias do?iniaisD 5o?%ensa67es e Ereas de u"iliAa6$o 5ole5"iva
* ced&ncia %ratuita de parcelas, pelo proprietrio dos prdios a lotear e pelos demais
titulares de direitos reais /usuruturios, supericirios, titulares de direitos de preer&ncia
real0 constitui um (nus /arti%o ;;!@, n!@ 60, como contrapartida para o impacto da operao,
de modo a socializar os seus custos urbansticos! Erata#se de ceder %ratuitamente parcelas
K no necessariamente do im(vel a lotear K mas que permitam implantar espaos verdes
p$blicos, equipamentos de utilizao colectiva /escolas, unidades de sa$de, quartis de
bombeiros, centros desportivos, locais de culto0 e inra#estruturas /arruamentos, pontes,
viadutos, redes p$blicas de abastecimento domicilirio0 que, de al%um modo, contribuam
para a qualidade da zona envolvente do local da operao ou, pelo menos, para corri%ir
assimetrias veriicadas no mesmo a%lomerado urbano!
por isso que esta ced&ncia importa a aectao automtica ao domnio p$blico
municipal /arti%o ;;!@, n!@ =0 com a consequente inalienabilidade, impenhorabilidade e
imprescritibilidade pr(prias do estatuto dominial! )s terrenos cedidos passam a icar de ora
do comrcio jurdico /arti%o 9:9!@, n!@ 9, do I(di%o Iivil0 e a desaectao, em princpio, s(
poder ter lu%ar por deliberao da assembleia municipal /arti%o 3=!@, n!@ ;, alnea b0, da 1ei
n!@ 675455, de 6? de <etembro0! Jo se tratando de bens dominiais por natureza, mas por
33
atribuio, a desaectao no pode ser tida como acto de objecto impossvel!
) eeito translativo e a dominializao produzem#se ipso jure com a emisso do alvar,
' semelhana do que j se previa no arti%o 67!@, n!@ 9, do "ecreto#1ei n!@ ;;?456, de 95 de
Jovembro, dissipando d$vidas suscitadas ao abri%o de anteriores re%imes jurdicos acerca
da necessidade de azer cumprir a ced&ncia por ne%(cio jurdico de doao, a celebrar por
escritura p$blica!
* aectao ao domnio p$blico inculca ainda a adstrio das parcelas cedidas a uma
determinada utilidade p$blica, cujo incumprimento constitui no cedente um direito de
reverso /arti%o ;3!@, n!@ 60, anlo%o ao que se produz com a inutilidade ou a alterao do
destino previsto para as expropriaes na declarao de utilidade p$blica /n!@ 90! , no
seria assim se porventura as ced&ncias no estivessem condicionadas pelo im estipulado
no alvar e pudessem inte%rar o domro privado municipal!
Hor outro lado, desde que se trate da necessidade inexorvel de azer executar um
plano urbanstico ou instrumento anlo%o, o im das parcelas cedidas pode sorer
vicissitudes por alterao unilateralmente imposta pelo municpio, nos termos do arti%o ;?!@,
n!@ 6! "ispe ainda o proprietrio de le%itimidade para azer desencadear alteraes por ini#
ciativa particular, sujeitando#se, contudo, ao procedimento pr(prio e ' oposio da maioria
dos proprietrios dos lotes!
>as, nem por assim acontecer, as parcelas cedidas icam libertas do seu destino, salvo
se este or o da instalao de equipamentos colectivos! Hrecisamente porque seria injusto
impor ao loteador o encar%o na execuo de tais equipamentos, depois de o municpio o
no ter eito, determina#se a converso de tais reas em zonas verdes /arti%o ;3!@, n!@ ;0!
*s ced&ncias podem, no entanto, mostrar#se objectivamente in$teis ou impossveis,
nomeadamente por no carecer a rea de novos espaos para utilizao p$blica ou
mostrar#se invivel a sua concretizao! *inda assim, por imperativo de i%ualdade na
repartio dos encar%os p$blicos, haver lu%ar ao pa%amento de uma compensao em
numerrio ou em espcie /v! %! parcelas ou lotes de terreno do pr(prio im(vel ou em outro
local do municpio0! "e modo a que haja um mnimo de auto#vinculao e de equidade na
estipulao dos valores compensat(rios e nas suas modalidades, a exequibilidade do
disposto no arti%o ;;!@, n!@ ;, depende de re%ulamento municipal! * serem em espcie, os
terrenos dados em pa%amento como compensao podem inte%rar o domnio privado muni#
cipal, o que i%urava expressamente no arti%o 67!@, n!@ 3, do "ecreto#1ei n!@ ;;?456, de 95
de Jovembro!
*s reas a ceder e o seu valor no encontram enquadramento normativo especico por
via le%islativa, cumprindo aos re%ulamentos municipais dispor sobre os critrios! Aanha aqui
um sentido acrescido o controlo a eectuar por aplicao dos princpios %erais de direito
administrativo, maxime o da proibio do excesso e o da proibio do arbtrio!
*ssim, padece de violao de lei o indeerimento baseado na exi%&ncia de uma rea a
ceder que inviabilize economicamente a operao de loteamento ou que reduza o lucro a
um locupletamento irris(rio!
Jo se conundam porm as reas cedidas ao domnio p$blico municipal com as reas
privativas da operao, embora destinadas ao uso colectivo dos proprietrios, e cuja
previso pode ser tomada obri%at(ria por plano municipal /arti%o ;=!@, n!@ 90, muito embora
possa ser consumida por uma extenso das reas cedidas ao domnio p$blico municipal
/arti%o ;=!@, n!@ =0 e que se destinam a espaos verdes e outras reas de lazer,
equipamentos, arruamentos ou outras estruturas de base!
.stas reas, cuja espcie e extenso v&m deinidas na Hortaria n!@ 66=749::6, de 93 de
<etembro, permanecem no patrim(nio dos proprietrios dos lotes! *ssim, por exemplo,
cada o%o para habitao importa 9? m
9
de espao verde e cada o%o habitacional E: ou E6
implica um lu%ar de estacionamento!
, o disposto no arti%o ;;n!@ ;, presta#se aos maiores equvocos, ao enunciar entre os
motivos que podem justiicar a dispensa de ced&ncias ao domnio p$blico, Ros casos
reeridos no n!@ ; do arti%o anteriorS, ou seja, haver espaos verdes e de utilizao
colectiva, inra#estruturas vrias e equipamentos de natureza privadaS que so partes
comuns na propriedade horizontal, a constituir em consonncia com o arti%o 6;=?!@#* do
34
I(di%o Iivil!
<e a previso deste tipo de reas K colectivas, mas de uso restrito K devida /arti%o
;=!@, n!@ 60, poder um re%ulamento municipal instituir como re%ra %eral a compensao, em
numerrio ou em espcie, subvertendo o princpio le%islativo da preer&ncia por ced&ncias
ao domnio p$blico municipalU . se assim or, no estar a inrin%ir#se a norma
constitucional do arti%o 669!@, n!@ 3, que impede taxativamente os actos re%ulamentares de
modiicarem, interpretarem ou derro%arem com eiccia externa normas contidas em actos
le%islativosU
Jos arti%os ;7!@ e ;8!@ parece retomar#se ambi%uamente este conjunto de reas,
quando se descobre ainal tratar#se da possibilidade de concessionar a %esto das reas
cedidas ao domnio p$blico e vocacionadas para a utilizao %eral, pois, de resto, no
podem tais contratos, sob cominao de nulidade das suas clusulas, deixar de manter tais
locais como espaos p$blicos ou, pelo menos, abertos ao p$blico /arti%o ;8!@, n!@ =0! *t
porque as outras reas K privativas do loteamento K essas icam subordinadas, com as
necessrias adaptaes, ao re%ime das partes comuns na propriedade horizontal /arti%o
;=!@, n!@ ;0!
* leitura incauta do arti%o ;7!@ leva a jul%ar estarmos perante o tratamento das reas
privativas de uso colectivo, previstas se%undo o arti%o ;=!^ >as lo%o se descobre no arti%o
;8!@, n!@ 6, que so, ao im e ao cabo, as reas cedidas ao domnio p$blico municipal /Ra
que se reere o arti%o anteriorS0! Jem aria sentido que o municpio convencionasse com
moradores ou %rupos de moradores os termos da %esto de reas que constituem partes
comuns, e que perduram no seu patrim(nio!
) sentido do arti%o ;;!@, n!@ ;, s( pode ser o de, por re%ulamento municipal, se
admitirem compensaes, em lu%ar das ced&ncias, quando as reas para uso colectivo
previstas no arti%o ;=!@ sejam abertas ao p$blico, em %eral! .mbora no ocorra a sua
aectao ao domnio p$blico municipal, embora permaneam partes comuns sob
propriedade privada, icam oneradas por uma servido administrativa atpica, qual seja, a de
ranquear ' utilidade p$blica o seu uso, de orma mais ou menos incondicionada!
>.>. Pre"eri6$o da o%era6$o de lo"ea?en"o
*l%o estranhamente, o +,-., como os anteriores re%imes jurdicos, abstm#se de
qualiicar o valor jurdico ne%ativo dos actos de licena ou de autorizao das obras de
ediicao que devessem ter sido antecedidas por operao de loteamento, com ou sem
obras de urbanizao!
) esoro jurisprudencial dos tribunais administrativos, como em muitos aspectos,
revela#se decisivo neste ponto essencial, porque o le%islador parece ter i%norado a
preterio da operao de loteamento!
.mbora sin%ularmente, esta situao oi objecto de um *c(rdo do <E*, de 68#:3#655;
/Hroc! ==!7;60, que considerou invlidas as licenas de ediicao que, apesar de
pressuporem uma operao de loteamento, tenham deixado de o azer, por equivalerem '
desconormidade com a licena de loteamento! Hor maioria de razo, de atribuir a esta
desconormidade exactamente o mesmo valor ne%ativo que se atribui ' contradio entre a
licena4autorizao de ediicao e as condies disciplinadas para a operao de
loteamento! Jas razes avisadamente sopesadas pelo <upremo Eribunal *dministrativo,
pode ler#seM
A alnea a* do n)1 2 do artigo 34)1 do +ecreto/5ei n)1 667892, de :; de <ovembro, imp,e
vinculadamente o inde!erimento do pedido de licenciamento de uma obra particular em
caso de =descon!ormidade com alvar& de loteamento ou com instrumentos de planeamento
territorial v&lidos nos termos da lei>) <o esprito dessa previso8estatuio legal no pode
deixar de ter estado, para alm da simples desconormidade, a pr(pria inexist&ncia do
alvar, se a lei no caso concreto o
tomava necessrio K ar%umento de maioria de razo ou _a ortiori`!
35
certo que no direito administrativo %eral, a anulabilidade constitui o valor jurdico
ne%ativo residual /arti%o 6=3!@ do IH*0, limitando#se as esta# tuies de nulidade ao
enunciado do arti%o 6==!@, n!@ 9, do IH*!
Jo est excludo, porm, o recurso ' analo%ia, desde que verdadeiramente ocorra uma
lacuna! *ssim, se no arti%o 7?!@, alnea a0, ulminado com a nulidade o acto positivo
desconorme com o teor da licena ou da autorizao de operao de loteamento, ento, a
alta de operao de lotea# mento, como pressuposto desta norma, h#de %erar, bem assim,
nulidade!
<( este entendimento permite reconhecer unidade e coer&ncia ' ordem jurdica,
estabelecendo a concordncia racional entre normas ordenadas num mesmo sistema!
Eo importante , com eeito, a operao de loteamento que, quase sempre, a lei obri%a
a licena! * autorizao s( pode ter lu%ar para este tipo de operaes quando sitas em rea
sob plano de pormenor qualiicado /arti%o ;@, n!@ =, alnea a00!
>.@. Dis%ensa de o%era6$o de lo"ea?en"o: o des"aue
.xcepcionalmente, admite#se o parcelamento para ediicar sem prvia operao de
loteamento K o destaqueM dispensado de licena ou de autorizao, de acordo com o
arti%o 7!@, n!@ 6, alnea c0, mas nem por isso isento, em absoluto, de controlo administrativo
preliminar!
)utra excepo determinada pela natureza jurdica ou estatuto do promotor e das
suas atribuies K as operaes de loteamento empreendidas pelos municpios, mas
tambm pelas re%uesias /arti%o 8!@, n!@ =0! Jo entanto, obri%at(rio, neste caso, o parecer
avorvel da Iomisso de Ioordenao e "esenvolvimento +e%ional!
)destaque uma orma de secesso predial! -ma espcie, pois no mesmo %nero
podemos encontrar o raccionamento de prdios r$sticos /arti%o 3:!@0 e a operao de
loteamento /arti%o 9!@, alnea i00! "estaque , ao im e ao cabo, a dispensa de
licena4autorizao d operao de loteamento para uma diviso que, em princpio, se
subsumiria ' previso da operao de loteamento urbano /arti%o 9!@, alnea j00! Jo se trata,
de modo al%um, de uma cate%oria de operaes urbansticas a se!
*penas pode dar lu%ar ' constituio de uma nova parcela e com os se%uintes
pressupostosM
60 no permetro urbano /arti%o 7!@, n!@ ;0
a0 tanto a parcela destacada como a parcela sobrante, ambas t&m de conrontar com
arruamentos p$blicos K e continuar a conrontar depois do destaque /isto, em nome do
interesse p$blico na preservao dos alinhamentos e na conteno dos custos de
li%ao 's redes p$blicas0N
b0 a ediicao a executar tem de dispor de projecto de arquitectura j aprovado, a
menos que se trate de ediicao j executada K pois nada impede o destaque de um
parcela em que j se encontra implantada uma ediicao K contanto que, ao tempo da
ediicao primitiva, no osse exi%vel o licenciamento da obra!
90 !ora do permetro urbano (arti%o 7!@, n!@ 30
a0 conteno da densidade habitacional, de modo a evitar o povoamento dispersoM
K uma ediicao, apenasN
K para uso habitacionalN e
K no mais que biamiliar /no mximo, dois o%os0
b0 preservao do aproveitamento a%rcola na parcela sobrante /rea mnima4rea da
unidade de cultura0!
.stamos perante o raccionamento de um prdio r$stico, em princpio, motivo por que
36
importa ainda ter presente o disposto no arti%o 3:!@ .m todo o caso, o particular icar
sujeito a um (nus real que impede ulteriores destaques, num prazo de dez anos /arti%o 7!@,
n!@ 70! .sta limitao reveladora da parcim(nia com que o le%islador tratou do destaque,
de modo a evitar excessos e abusos!
. se tivermos presente a proscrio da %eneralidade das operaes de loteamento ora
dos permetros urbanos /arti%o ;6!@0, vemos como a norma do arti%o 7!@, n!@ 3,
duplamente excepcional! Dem abrir a porta, no s( ' dispensa de loteamento, mas bem
assim, ' diviso undiria para ins de ediicao ora dos permetros urbanos!
pertinente interro%armo#nos se pode ulteriormente haver destaque dentro de parcela
destacada, uma vez que o preceito se limita literalmente ao prdio ori%inrio!
Ionsideramos que no, e por maioria de razo, em ace do impedimento que onera, por
dez anos, o prdio ori%inrio! ) destaque , como se viu, uma excepo! *s normas
excepcionais no devem ser interpretadas extensivamente! "e outro modo, teramos aberto
a porta a situaes de raude ' lei, por destaques sucessivos! Qastaria conservar uma
ex%ua parcela sobrante como plataorma simulat(ria de dispensa da operao de
loteamento!
.xplicam >*+,* ,)< I*<E*JP.,+* J.D.<4a.+J*J"* H*-1* )1LD.L+*4"-1I. 1)H.<,
que Rjuridicamente, os destaques so aut0nticas opera,es de loteamento (em sentido
estrito*, visto que consistem na diviso de um prdio em lotes para e!eitos de construoS!
Jo podemos deixar de discordar! Iom eeito, a parcela sobrante K o remanescente do
prdio destacado K poder icar para sempre adstrita a um aproveitamento a%rcola! )
destaque no d lu%ar a dois lotes, mas a duas parcelas! <em lotes no h loteamento!
>.F. )aran"ias de 5u?%ri?en"o dos deveres de lo"ear e de ur8aniAar
"eve entender#se outrossim que a transmisso parcial de um prdio urbano j
ediicado implicaM
a0 apresentao do alvar de loteamento ou
b0 certido de destaque
*ssim, o disposto no arti%o ;5!@, n!@ 6, do +,-. deve aplicar#se tambm ' transmisso
de ediicao em lotes de terreno que sejam de destacar de uma descrio predial, ainda
que se trate de constituir ou transmitir direitos reais menores, como o direito de supercie!
)utra importante %arantia notarial est no controlo que leva a eeito sobre o
cumprimento dos deveres de urbanizao pelo loteador! "e acordo com o arti%o ;5!@, n!@ 9,
este no vai poder transmitir os lotes constitudos sem exibir ao notrio documento bastante
que proveM
a0 a recepo provis(ria das obras de urbanizao ou
b0 certido municipal da prestao de cauo!
.st aqui a prevenir#se a eventualidade K no rara nem despicienda K do
incumprimento dos deveres de urbanizao por parte do loteador! "e outro modo, para
este, tudo seriam vanta%ens K raccionar o prdio 6 vender os lotes, deixando aos
adquirentes e ao municpio os encar%os com a urbanizao!
Jo arti%o ;5!@, n!@ =, trata#se do caso especico de as obras de urbanizao competirem
a um terceiro /arti%o ?3!@0 ou ao municpio /arti%o ?;!@0!
<e os adquirentes de lotes podem exi%ir do promotor o cumprimento dos deveres de
urbanizao e se podem exi%i#lo da cmara municipal, podem tambm subro%ar#se ao
loteador, a expensas da cauo /arti%os 8=!@, ?;!@ e ?3!@0!
-ma outra %arantia undamental K na articulao entre a urbanizao e a ediicao K
a da caducidade da licena ou da autorizao de loteamento /arti%o 86!@0, a qual deve ser
declaradaM
K por no <er requerida a autorizao para iniciar as obras de urbanizao ou a emisso
37
de alvar $nico no prazo de um ano contado da notiicao da autorizao das obras de
urbanizao /arti%o 87!@, n!@ =, e arti%o 86!@, n!@ 6, alnea b00N
K se no orem cumpridos tempestiva e dili%entemente os deveres de urbanizao /mora,
abandono das obras, insolv&ncia ou al&ncia0!
) estado de abandono presume#se nas situaes expressamente previstas pelo
le%islador, incumbindo sobre o loteador o (nus de elidir tais presunes juris tantumM o
que resulta do arti%o 86!@, n!@ ;!
>as, como sabe o notrio que a licena ou a autorizao da operao de loteamento
no caducou, que se mantm plenamente eicaz, quando lhe apresentado o alvar /ttulo
da licena ou autorizao0U
) alvar relativo a licena ou a autorizao caducadas deve ser cassado pelo
presidente da cmara municipal /arti%o 65@, n!@ 60, acto que este transmite ao conservador
do re%isto predial, o qual, por sua vez, ar anotao ' descrio e proceder ao
cancelamento do re%isto /arti%o 85!@, n!@ 90!
., depois de caducado, perdida a eiccia, no pode a licena ou a autorizao ser
prorro%ada ou _revalidado` o alvar /*c(rdo do <E*, 6!b <ub!, de 6:#6:#9::90, a menos
que o acto da declarao de caducidade venha a ser anulado!
Iomo o vendedor ter de exibir certido do re%isto predial perante o notrio ou perante
o tribunal /v! %! venda em hasta p$blica ou para eeito de partilha0, desta h#de constar
averbado o cancelamento do alvar!
. se houver lotes para os quais, entretanto, j tinham sido deeridas licenas ou
autorizaes de ediicaoU
a situao prevista no arti%o 88!@, n!@ 9! ) re%isto ser tambm cancelado, embora
apenas parcialmente /arti%o 85!@, n!@ ;0!
Iomo %arantia $ltima contra a ediicao no sustentada em adequadas condies de
urbanizao encontra#se o poder4dever de indeerimento dos pedidos de licena por motivo
de a operao Rconstituir, comprovadamente, uma sobrecar%a incomportvel para as inra#
estruluras ou servios %erais existentes ou implicar para o municpio, a construo ou
manuteno de equipamentos, a realizao de trabalhos ou a prestao de trabalhos por
este no previstos, desi%nadamente, quanto a arruamentos e redes de abastecimento de
%ua, de ener%ia elctrica ou de saneamentoS /arti%o 9;!@, n!@9, alnea b00! . mais, no caso
de altarem, de todo, estas condies, o n!@ 3 impe o indeerimento! )utro tanto pode
suceder em relao 's alteraes do uso das ediicaes /n!@ 70!
) que se aculta ao interessado chamar a si os encar%os com a urbanizao, como se
de um loteamento se tratasse! o que resulta claramente do disposto no arti%o 93!@, n!@ 6 e
n!@ 9!
.sta norma pode impedir o recurso abusivo ao destaque, ainda que intervalado por
perodos de dez anos! +epare#se que a iseno por destaque da operao de loteamento
pressupe a prvia aprovao do projecto de arquitectura! *qui, o indeerimento nesta
aprovao ar tanto sentido em caso de alta ou inadequao das condies de
urbanizao, como na %eneralidade das situaes!
)utro importante meio de proteco resulta da publicidade, no apenas do alvar /arti%o
8?!@0 no local da obra e por publicao oicial, como tambm da necessidade de mencionar
o n$mero do alvar, a data da emisso e o termo da sua eiccia sempre que seja
anunciada a alienao de lotes de terreno, de edicios ou races aut(nomas neles
construdos, em construo ou a construir /arti%o 39!@0!
Ja eventualidade de as obras de urbanizao poderem ser executadas aseadamente
/arti%o 37!@0, no apenas se procura aastar o arbtrio na delimitao temporal e espacial
das ases /estas devem possuir autonomia e coer&ncia interna, de acordo com o n!@ =0,
como, por outro lado, cada nova ase importar um novo aditamento ao alvar, j que na
sua primitiva verso apenas se alber%a a primeira /n!@ 30! Hor esta via, icam miti%ados os
inconvenientes da no execuo de ases ulteriores!
Hor im, a recepo K provis(ria e deinitiva K das obras de urbanizao, precedendo
vistoria /arti%o ?820, como condio para a autorizao de obras de construo nos lotes
38
/arti%o 38!@, n!@ ;0 e para libertao da cauo constituda em avor do municpio /arti%o
3;!@0!
Jo mais, para alm da substituio municipal na concluso dos trabalhos /arti%o ?;!@0
tambm os adquirentes dispem de le%itimidade para se substiturem ao promotor, caso o
municpio o no aa /arti%o ?3!@0! Eero de obter autorizao judicial, depositar cauo,
comunicar o acto ' comisso de coordenao e desenvolvimento re%ional e ' conservat(ria
do re%isto predial, incorrendo o municpio em responsabilidade solidria com o loteador,
caso se mostre insuiciente a cauo /arti%o ?3!@, n!@ 30!
"eve observar#se ainda que o promotor responde pelos deeitos i das obras de
urbanizao por cinco anos /arti%o ?8!@, n!@ 30!
) que se exps quanto a licenas vale, mutatis mutandis, para as simples
autorizaes, como resulta do enunciado do arti%o =6!@, n!@ 9!
Demos, pois, que os dois %randes contraortes deste sistema so, por um lado, a
invalidade dos actos que permitam operaes urbansticas com preterio da operao de
loteamento, e por outro, o controlo exercido sobre os actos e ne%(cios jurdicos que tenham
por eeito a transmisso de prdios urbanos! Jeste ponto, recorde#se que a eiccia do
alvar de loteamento se encontra condicionada pelo cumprimento dos deveres de
urbanizao e que estes, por seu turno, esto hoje em condies de serem adequadamente
caucionados!
)utra importante uno do controlo administrativo prvio das operaes de loteamento
o de %esto territorial da ediicao! Dimos at a%ora como a operao de loteamento
procura salva%uardar a preced&ncia das obras de urbanizao! Iontudo, no menos
importante o parmetro que a licena ou a autorizao de loteamento constitui para as
ediicaes que se pro%rama virem a ser executadas na rea territorial compreendida! *
operao de loteamento e o seu ttulo revelam uma uno pr(xima dos instrumentos de
%esto territorial!
*ssim, o alvar deve conter, entre outras especiicaes, Ro n$mero de lotes e
indicao da rea, localizao, inalidade, rea de implantao, rea de construo, n$mero
de pisos e n$mero de o%os de cada um dos lotesS /arti%o 88!@, n!@ 6, alnea e00! )utro tanto
vale para a inalidade das reas cedidas /arti%o 88!@, n!@ 6, alnea 00 cujo desvio poder
constituir na esera jurdica do cedente um direito de reverso /arti%o ;3!@0!
.sta disciplina aproxima#se, em certa medida, do plano de pormenor, aspecto que leva
' sua equiparao, no direito italiano, como j se reeriu supra!
>as quase que poderamos reconhecer ' licena de loteamento preval&ncia sobre o
plano de pormenor! . que o princpio tem sido o de as licenas de loteamento no serem
aectadas por supervenientes instrumentos de %esto territorial incompatveis!
Hor isso, havendo necessidade K para azer executar novo plano K de introduzir
unilateralmente alteraes, constitui#se o dever de indemnizar /arti%o ;?2, n!@ ;0, contanto
que da alterao resultem prejuzos %raves e anormais, como resulta das re%ras %erais
sobre responsabilidade civil extracontratual por actos lcitos de %esto p$blica /arti%o 5!@ do
"ecreto#1ei n!@ ;?!:36, de 96 de Jovembro de 65780!
*pesar de tudo, com isto, possvel undamentar direitos de ediicao adquiridos com
base em alvars de loteamento verdadeiramente ancestrais, emitidos quando as
especiicaes eram diminutas e as preocupaes de ordenamento do territ(rio muito
menos exi%entes! "e outro modo, o .stado ou os municpios t&m de aprovar planos
directamente vinculativos dos particulares, de cuja execuo resulte necessariamente uma
contradio com as prescries da operao de loteamento, e ressarcir pelos danos
emer%entes, lucros cessantes e despesas desaproveitadas!
* licena de loteamento constitui, assim, um importante instrumento de proteco da
coniana depositada pelos adquirentes de lotes ou de races aut(nomas ediicadas!
Jem por isso, contudo, deixam as condies e especiicaes de poderem ser
modiicadas por iniciativa particular K seja do loteador, seja dos adquirentes de lotes, nos
termos do disposto nos arti%os 96@ ou ==!@! >as, salva%uarda#se, de todo o modo, a
proteco da coniana, pelo menos, da maioria!
39
Iom eeito, no pode haver expressa oposio da maioria dos proprietrios de lotes,
maioria essa que qualiicada pelo poder de veto que assiste ' maioria no subconjunto dos
proprietrios de lotes atin%idos pela alterao!
.stas alteraes, naturalmente, dependem na sua validade e eiccia do cumprimento
de re%ras procedimentais de publicidade, inormao e participao, havendo lu%ar
inclusivamente a discusso p$blica /arti%o 96@, n!@ 9, e arti%o ==!@, n!@ 90!
*penas as alteraes sumrias, aprovadas por simples deliberao da cmara
municipal, escapam a estes requisitos /arti%o 98!@, n!@ ?0, embora envolvam apertados
pressupostosM
60 c =Z nas reas de implantao ou de construo,
90 d n$mero de o%os
=0 d parmetros urbansticos de plano municipal, mesmo superveniente!
)utra modalidade de alteraes sumrias diz respeito, no ao direito da ediicao, mas
ao cumprimento dos deveres de urbanizao /prazos e 6 montante da cauo0 de acordo
com o disposto no arti%o 98!@, n!@ ?!
* preocupao do le%islador, aqui, oi sobretudo a de acautelar o resultado, ou seja,
%arantir que a execuo das obras de urbanizao e, posteriormente, a ediicao sero
levadas a cabo pelo promotor ou de que, pelo menos, o municpio dispor de liquidez para
se poder substituir, em caso de incumprimento! /FIM do Andr Folue=
O %ro5edi?en"o de li5en6a
* 1ei n!2 7:49::8 teve como principal preocupao a simpliicao e a acelerao dos
procedimentos dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas! *ssim sucedeu,
desde lo%o, com o procedimento de licena!
) prop(sito de simpli!icao e de acelerao procedimental mani esta#se, de modo
impressivo, nas se%uintes reormas emblemticas diri%idas a todos os procedimentos de
controlo prvio das operaes urbansticasM
a0 * criao da i%ura do %estor de procedimento, que acompanha cada procedimento e
a quem compete asse%urar o normal desenvolvimento da tramitao procedimental,
acompanhando, nomeadamente, a instruo, o cumprimento de prazos, a prestao de
inormao e os esclarecimentos aos interessados /arti%o ?!@, n!@ =, do +,-.0N e
,
b0 * tramitao desmaterializada dos procedimentos, atravs de um sistema inormtico
pr(prio, o qual permite, nomeadamente, a entre%a de requerimentos e comunicaes, a
consulta pelos interessados do estado dos procedimentos, a submisso dos procedimentos
a consulta por entidades externas ao municpio, e a disponibilizao de inormao relativa
aos procedimentos de comunicao prvia admitida para eeitos de re%isto predial e
matricial /arti%o ?!@#*, n!@ 6, do +,LAE e Hortaria n!@ 967#*49::?, de 7 de Jovembro0N
c0 * instituio de uma $nica entidade coordenadora, que a II"+ territorialmente
competente, que promove a consulta de entidades da *dministrao Ientral, directa ou
indirecta, do sector empresarial do .stado, bem como de entidades concessionrias que
exeram poderes de autoridade, que se devam pronunciar sobre a operao urbanstica em
razo da localizao, e que emite uma deciso %lobal e vinculativa de toda a *dministrao
40
Ientral /arti%o 6=!@#* do +,-. e Hortaria n!@ =;549::?, de 3 de >aio0N
d0 * previso da tcnica da coner&ncia decis(ria, promovida pela II"+, caso existam
posies diver%entes entre as entidades da *dministrao Ientral, directa ou indirecta, do
sector empresarial do .stado, bem como de entidades concessionrias que exeram
poderes de autoridade, consultadas sobre a localizao da operao urbanstica, com vista
' adopo por aquela de uma deciso inal, a qual pode ser avorvel, avorvel
condicionada ou desavorvel /arti%o 6=!@#*, n!2 3, 7, 8, ? e 5, do +,-. e arti%os =!@ a ?!@ da
Hortaria n!@ =;549::?, de 3 de >aio0N e
e0 * dispensa da consulta, certiicao, aprovao ou parecer, por entidade interna ou
externa aos municpios, dos projectos das especialidades e outros estudos, quando o
respectivo projecto seja acompanhado por termo de responsabilidade subscrito por tcnico
autor de projecto le%almente habilitado que ateste o cumprimento das normas le%ais e
re%ulamentares aplicveis, bem como da realizao de vistoria, certiicao, aprovao ou
parecer, pelo municpio ou por entidade exterior, sobre a conormidade da execuo dos
projectos das especialidades e outros estudos com o projecto aprovado ou apresentado,
mediante emisso do termo de responsabilidade por tcnico le%almente habilitado para
esse eeito, de acordo com o respectivo re%ime le%al, que ateste essa conormidade, sem
prejuzo da veriicao aleat(ria dos reeridos projectos e da sua execuo /arti%o 6=!@#*,
n!
os
?, 5 e 6:, do +,-., na redaco do "ecreto#1ei n!2 9749:6:, de =: de >aro0!
Hretendemos apresentar, neste n$mero, os traos undamentai do procedimento
administrativo das licenas urbansticas! Hara esse eeito, a%ruparemos os actos e
ormalidades tendentes ' ormao da licena das operaes urbansticas em tr&s asesM a
ase preparat(ria, a ase constitutiva e a ase de inte%rao da eiccia
6:;
! Erata#se de uma
arrumao clssica dos actos e ormalidades de acordo com a uno que desempenham
no procedimento, cuja paternidade pertence a *ldo <andulli, e que oi divul%ada, entre n(s,
por +o%rio <oares!
6:;
<obre o procedimento de licena no re%ime jurdico da urbanizaao e da ediicao, na verso
anterior ' 1ei n!@ 7:49::8, cr! *J"+ a)1W-., p! 66=#6;5, o qual arruma os actos e
ormalidades que compem aquele procedimento em cinco asesM a ase da iniciativa e apreciao
liminar, a ase das consultas externas, a ase da apreciao dos projectos de ediicao /de
arquitectura e das especialidades0, a ase da deliberao ou deciso inal e a ase da inte%rao da
eiccia!
Fase %re%ara"Gria
Iompem a ase preparat(ria todos os actos destinados a preparar o BambienteC em
que sur%e o acto principal e que exercem a uno de pressuposto deste, ou seja, como
sublinha +o%rio <oares, citando *ldo <andulli, Btodos os actos que se destinam a criar
uma situao relevante para o direito em cujo seio podem realizar#se os elementos
constitutivosC!
<ur%em#nos, nesta ase, os actos de iniciativa e de apreciao liminar , bem como os
actos de instruo)
a= Ini5ia"iva e a%re5ia6$o li?inar
* iniciativa ou a colocao em marcha do procedimento de licena de uma operao
urbanstica tem lu%ar mediante requerimento, apresentado com recurso a meios
electr(nicos e atravs do sistema inormtico pr(prio do municpio, diri%ido ao presidente da
cmara municipal, com a identiicao do requerente, incluindo o seu domiclio ou sede,
bem como com a comprovao da sua le%itimidade, atravs da Bindicao da qualidade de
titular de qualquer direito que lhe conira a aculdade de realizar a operao urbansticaC
/arti%o 5!@, n!2 6, do +,-.0! ) requerimento deve i%ualmente conter a indicao do pedido
ou objecto em termos claros e precisos e identiicar o tipo de operao urbanstica sujeita a
licena, a realizar por reer&ncia ao disposto no arti%o 9!@ do +,-., bem como a respectiva
41
localizao /arti%o 5!@, n!2 9, do +,-.0!
Iom a apresentao do requerimento para licenciamento por via electr(nica deve ser
emitido recibo, entre%ue por via i%ualmente electr(nica, o qual deve conter a identiicao
do %estor do procedimento, bem como a indicao do local, do horrio e da orma pelo qual
poder ser contactado /arti%os ?!@, n!2 ;, e 5!@, n!2 7, do +,-.0!
Jo requerimento pode o interessado solicitar a indicao das entidades que, nos termos
da lei, devam emitir parecer, autorizao ou aprovao relativamente ao pedido
apresentado, indicao essa que lhe deve ser ornecida no prazo de 63 dias, salvo se
existirem undamentos para a rejeio liminar do pedido, nos termos que um pouco adiante
se explicitaro /arti%o 5!@, n!@ 8, do +,-.0!
* pereio do requerimento inicial exi%e que o mesmo seja acompanhado de vrios
elementos, reeridos nos arti%os 5!@ e 6:!@ do +,-. e no arti%o 8;!@ do I(di%o do
Hrocedimento *dministrativo, a saberM a desi%nao do (r%o administrativo a que se diri%eN
a identiicao do requerente, atravs da indicao do nome, estado, proisso e resid&ncia
ou sedeN a comprovao da le%itimidade do requerenteN a indicao do pedido ou objecto
em termos claros e precisos e a identiicao do tipo de operao urbanstica sujeita a
licena, a realizar por reer&ncia ao disposto no arti%o 9!@ do +,-., bem como a respectiva
localizaoN os elementos instrutores reerenciados nos n!
os
8!@, 5!@, 66!@, 6=!@ e 67!@ da
Hortaria n!@ 9=949::?, de 66 de >aro /re%ulamento este emitido com base na habilitao
constante do arti%o 5!@, n!@ ;, do +,-.0N e o termo de responsabilidade, a que se reere o
arti%o 6:!@ do +,-.!
.ste $ltimo elemento reclama al%uns desenvolvimentos! ) termo de responsabilidade,
que deve acompanhar os requerimentos de licena /e tambm a comunicao prvia, como
veremos inra0, consiste na declarao dos autores dos projectos, da qual conste que oram
observadas na elaborao dos mesmos as normas le%ais e re%ulamentares aplicveis,
desi%nadamente as normas tcnicas de construo em vi%or, bem como na declarao do
coordenador dos projectos, na qual ateste a compatibilidade entre os mesmos! Jas
mesmas declaraes deve ainda ser atestada a conormidade do projecto com os planos
municipais de ordenamento do territ(rio aplicveis ' pretenso, bem como com a li cena de
loteamento, quando exista /arti%o 6:!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0!
) termo de responsabilidade, com o conte$do assinalado, tem a uno de dispensar os
(r%os municipais de controlar a observncia das re%ras tcnicas de construo
/estabilidade, estruturas resistentes, comportamento trmico, isolamento ac$stico,
qualidade dos materiais, etc!0, com consequ&ncias benicas na simpliicao e acelerao
do procedimento de licena! ) le%islador, ao instituir e ao exi%ir a apresentao do termo de
responsabilidade, coniou em que os autores dos projectos e o coordenador dos projectos,
dotados das qualiicaes proissionais le%almente exi%idas, cumprem as re%ras da expe#
ri&ncia e do conhecimento da arte /le%es artis0, sob pena de responderem civil, disciplinar e
criminalmente /cr! o arti%o 988!@ do I(di%o Henal, que prev& um crime de peri%o comum
relativo ' inraco das re%ras de boa construo0!
) termo de responsabilidade, com o conte$do e o sentido assinalados, constitui, nas
palavras de H."+) A)JY*1D.<, uma expresso do en(meno da Bprivatizao de
responsabilidades p$blicas e de activao das responsabilidades privadasC, no mbito dos
procedimentos de autorizao prvia dos poderes p$blicos! "e acto, por eeito do termo de
responsabilidade, a tarea de iscalizao ex ante da observncia das re%ras tcnicas de
construo devolvida e coniada a peritos contratados pelo interessado /in casu, os
autores e coordenadores dos projectos0, estando#se, por isso, em ace de um sistema de
controlo e certiicao por terceiroM third part? certi!ication! Lsto mesmo resulta claramente do
arti%o 9:!@, n!2 ?, do +,-., nos termos do qual Bas declaraes de responsabilidade dos
autores dos projectos das especialidades e outros estudos que estejam inscritos em
associao p$blica constituem %arantia bastante do cumprimento das normas le%ais e
re%ulamentares aplicveis aos projectos, excluindo a sua apreciao prvia F!!!G!
* apresentao do termo de responsabilidade subscrito por tcnico autor de projecto
le%almente habilitado que ateste o cumprimento das normas le%ais e re%ulamentares
aplicveis, desi%nadamente as identiicadas nos n!
os
6 e 9 do arti%o 6:!@ do +,-., tem
42
tambm como consequ&ncia a inexi%&ncia de consulta, certiicao, aprovao ou parecer,
por entidade interna ou externa aos municpios, dos projectos das especialidades e outros
estudos! . a emisso de termo de responsabilidade por tcnico le%almente habilitado para
esse eeito, de acordo com o respectivo re%ime le%al, que ateste a conormidade de
execuo dos projectos das especialidades e outros estudos com o projecto aprovado ou
apresentado tem ainda como eeito a dispensa da realizao de vistoria, certiicao,
aprovao ou parecer, pelo municpio ou por entidade exterior, sobre a reerida
conormidade /arti%o 6=!@, n!
os
? e 5, do +,-., na verso do "ecreto#1ei n!@ 974 49:6:, de
=: de >aro0!
*inda sobre o requerimento, importa reerir que o autor do mesmo pode entre%ar com
ele os pareceres, autorizaes ou aprovaes le%almente exi%idos, desde que os tenha
solicitado previamente 's entidades externas ao municpio, no havendo lu%ar a nova
consulta, desde que, at ' data da apresentao de tal requerimento na cmara municipal,
no haja decorrido mais de um ano desde a emisso dos pareceres, autorizaes ou
aprovaes emitidos ou desde que, caso tenha sido es%otado este prazo, no se tenham
veriicado alteraes dos pressupostos de acto ou de direito em que os mesmos se
basearam /arti%o 6=!@#Q, n!2 6, do +,-.0! * utilizao desta aculdade pelo requerente
possibilita, assim, a abreviatura do perodo de instruo da deciso!
"e realar, ainda, que o pedido de licenciamento corporizado no requerimento deve ser
publicitado sob a orma de aviso, se%undo o modelo respectivo aprovado pela Hortaria n!2
967#I49::?, de = de >aro, a colocar no local de execuo da operao de orma visvel da
via p$blica, no prazo de 6: dias a contar da apresentao do requerimento inicial /arti%o
69!@ do +,-.0! * publicitao do pedido de licenciamento /e tambm da comunicao
prvia0 tem como inalidade possibilitar a qualquer interessado a solicitao de inormaes
e a apresentao de reclamaes sobre o pedido em apreciao na cmara municipal,
construindo um virtuoso instrumento potenciador da participao dos particulares, sejam
eles vizinhos do terreno onde vai ser realizada a operao urbanstica, quaisquer cidados
no %ozo dos seus direitos civis e polticos ou associaes e undaes deensoras dos
interesses diusos do ordenamento do territ(rio, do urbanismo e do ambiente! "e salientar
que o n!2 3 do arti%o 66:!@ do +,-. impe ' cmara municipal a ixao, no mnimo, de um
dia por semana para que os servios municipais competentes estejam especiicamente '
disposio dos cidados para a apresentao de eventuais pedidos de esclarecimento ou
de inormao ou reclamaes!
*presentado o requerimento, com os elementos anteriormente reeridos, tem lu%ar a
apreciao liminar, da compet&ncia do presidente da cmara municipal, por sua iniciativa ou
por indicao do %estor do procedimento /arti%o 66!@, n!2 6, do +,-.0! ) presidente da
cmara municipal pode dele%ar nos vereadores, com aculdade de subdele%ao, ou nos
diri%entes dos servios municipais a compet&ncia para praticar os actos que inte%ram a
apreciao liminar /arti%o 66!@, n!2 6:, do +,-.0! * reerida apreciao liminar consiste na
deciso das questes de ordem ormal e processual que possam obstar ao conhecimento
do pedido de licenciamento /ou da comunicao prvia0, isto , no saneamento dos pedidos
de licenciamento /ou das comunicaes prvias0 deicientemente instrudos ou
maniestamente insusceptveis de deerimento!
* mesma pode desembocar em dois tipos de despachos! )u num despacho de
apereioamento do pedido, no prazo de oito dias a contar da respectiva apresentao,
sempre que o requerimento /ou comunicao prvia0 no contenha a identiicao do
requerente /ou do comunicante0, do pedido ou da localizao da operao urbanstica a
realizar, bem como no caso de altar documento instrut(rio exi%vel que seja indispensvel
ao conhecimento da pretenso e cuja alta no possa ser oiciosamente suprida /arti%o 66!@,
n!2 90! ) requerente /ou o comunicante0 deve corri%ir ou completar o pedido, no prazo de 63
dias, icando suspensos os termos ulteriores do procedimento, sob pena de rejeio liminar
/arti%o 66!@, n!2 =, do +,-.0! )u num despacho de rejeio liminar, proerido pelo
presidente da cmara municipal, oiciosamente ou por indicao do %estor do procedimento,
no prazo de 6: dias a contar da apresentao do pedido /ou da comunicao prvia0,
quando da anlise dos elementos instrut(rios resultar que o pedido maniestamente
43
contrrio 's normas le%ais ou re%ulamentares aplicveis /arti%o 66!@, n!2 ;, do +,-.0!
) despacho de apereioamento tem lu%ar, assim, quando as deici&ncias ou as lacunas
sejam susceptveis de ser supridas! Hor sua o despacho de rejeio liminar ocorre quando
os deeitos do pedido orem de tal modo %raves que sejam insusceptveis de suprimento em
termos de s( poderem ser ultrapassados com a apresentao de um novo pedido /ou
comunicao prvia0!
Jo caso de no ocorrer rejeio liminar, nem convite para corri%ir ou completar o pedido
/ou comunicao prvia0, dentro dos prazos assinalados, presume#se que o requerimento
/ou a comunicao prvia0 se encontra correctamente instrudo e, por isso, o procedimento
pode se%uir os seus termos /arti%o 66!@, n!2 3, do +,-.0! +epare#se, no entanto, que a no
emisso, neste momento procedimental, de um despacho de rejeio no preclude a
possibilidade de este ser proerido em qualquer outro momento, at ' deciso inal, sempre
que surjam ou venham a ser conhecidos actos ou elementos que o undamentem! -m tal
princpio est plasmado no arti%o 66!@, n!2 7, do +,-., onde se determina que Bo %estor do
procedimento deve dar a conhecer ao presidente da cmara municipal, at ' deciso inal,
qualquer questo que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impea a
tomada de deciso sobre o objecto do pedido, nomeadamente a ile%itimidade do requerente
e a caducidade do direito que se pretende exercerC!
8= Ins"ru6$o
* instruo coenvolve, se%undo +)A+L) <)*+.<, Bum conjunto de dili%&ncias
destinadas, primeiro a pfr diante do a%ente um esquema articulado dos vrios interesses
que constituem uma dada situao de interesse p$blico e, depois, acilitar a avaliao do
peso relativo deles, de modo a apontar para uma sua hierarquizao! assim que o a%ente,
na posse %radual dum interesse p$blico concretamente determinado e captado vivo na
interpenetrao das tenses que o si%niicam K est em condies de ele%er o conte$do
do acto principalC! ) objectivo precpuo da instruo a averi%uao e a recolha dos actos
ou dos materiais necessrios ' deciso inal!
Jo caso especico do procedimento de licena, os momentos instrut(rios direccionados
' averi%uao e ' recolha dos actos ou materiais necessrios ' adopo de uma deciso
de deerimento ou indeerimento da licena encontram#se undamentalmente nos elementos
instrut(rios que acompanham o requerimento, anteriormente indicados, nos pareceres,
autorizaes ou aprovaes sobre o pedido emitidos por entidades externas ao municpio,
nos pareceres, aprovaes ou autorizaes da *dministrao Ientral, directa ou indirecta,
do sector empresarial do .stado, bem como de entidades concessionrias que exeram
poderes de autoridade sobre a localizao da operao urbanstica e nas consultas
p$blicas, em certos tipos de operaes de loteamento!
Damos adiantar, nas linhas subsequentes, al%uns esclarecimentos complementares
sobre estas tr&s espcies de elementos instrut(rios, mormente sobre os indicados em
primeiro e se%undo lu%ares # que se encontram em todos os procedimentos %erais de
operaes urbansticas /procedimento de licena e procedimento de comunicao prvia0!
"eixaremos, por isso, de lado K pelo menos, por a%ora # os elementos instrut(rios
aplicveis apenas aos procedimentos especiais de operaes urbansticas, re%ulados nos
arti%os =?!@ e =5!@ do +,-.!
)s pareceres, autorizaes ou aprovaes sobre o pedido, isto , sobre os aspectos
caracterizadores da operao urbanstica, com a excluso da sua localizao, como sejam,
no caso de obras de ediicao, o projecto de arquitectura e os projectos das
especialidades, sur%em no mbito das denominadas consultas a entidades externas ao
municpio cujo travejamento jurdico est condensado no arti%o 6=!@ do +,-.! Eais
pareceres, autorizaes ou aprovaes de entidades exteriores ao municpio, exi%veis para
a realizao de operaes urbansticas, em uno do tipo ou natureza das operaes a
realizar, visam a tutela de interesses p$blicos dierenciados no mbito do controlo prvio
das operaes urbansticas que no tenham sido objecto de ponderao no plano, ou por
alta deste
66;
ou por alta de densidade do plano existente para acautelar interesses que
44
apenas as solues de projecto permitem avaliar ou, ainda, porque o le%islador entendeu
dever excluir determinado interesse do mbito de ponderao do plano, atribuindo#lhe uma
relevncia aut(noma no procedimento de controlo prvio de determinadas operaes
urbansticas!
) sistema previsto no arti%o 6=!@, n!2 6, do +,-., nos termos do qual a consulta 's
entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorizao ou aprovao sobre o
pedido promovida pelo municpio, atravs do %estor do procedimento, sendo eectuada
em simultneo, por meio do sistema inormtico, um sistema de B%uichet $nicoC, em que o
requerente da licena se relaciona com uma $nica entidade, o municpio, que, por sua vez,
a%e como sua interlocutora com outras entidades! .le tem, por isso, subjacente um salutar
objectivo de simpliicao do procedimento do licenciamento das operaes urbansticas! .
%raas a este sistema que a licena da operao urbanstica em que desemboca o
procedimento desempenha uma uno ederadora ou de sntese de todas as autorizaes
e aprovaes de dierentes entidades exi%idas por lei para cada uma das operaes
urbansticas!
66;
o que sucede com o parecer prvio avorvel da II"+ exi%ido pelo arti%o ;9!@ do +,-.
para o licenciamento de operao de loteamento que se realize em rea no abran%ida por plano
municipal de ordenamento do territ(rio, o qual se destina a avaliar a operao de loteamento do
ponto de vista do ordenamento do territ(rio e a veriicar a sua articulao com os instrumentos de
desenvolvimento territorial previstos na lei /n!
os
6 e 9 do arti%o ;9!@0! ) reerido parecer, que deve ser
emitido pela II"+ no prazo de 9: dias a contar da disponibilizao do processo, considerando#se
como tendo um conte$do avorvel se no or recebido pelo municpio dentro deste prazo # caduca
no prazo de dois anos, salvo se, dentro desse prazo, or licenciada a operao de loteamento ou,
uma vez es%otado, no existirem alteraes nos pressupostos de acto e de direito em que se un#
damentou /suspendendo#se, porm, este prazo, no caso de intimao judicial para a prtica de acto
le%almente devido0 # arti%o ;9!@, n!
os
= e ;, do +,-.!
*s entidades exteriores ao municpio consultadas para a emisso de parecer,
autorizao ou aprovao sobre o pedido de licenciamento da operao urbanstica devem
pronunciar#se exclusivamente no mbito das suas atribuies e compet&ncias, o que
si%niica que vi%ora o princpio da especialidade das entidades consultadas /arti%o 6=!@, n!@
=, do +,-.0! "a que o parecer ne%ativo ou a recusa de autorizao ou de aprovao s(
vinculem o municpio se or respeitado o princpio da especialidade das entidades
consultadas, devendo ser considerados inoponveis ao municpio as consultas que versem
sobre matrias estranhas 's atribuies e compet&ncias daquelas entidades!
*s entidades consultadas devem pronunciar#se no prazo de 9: dias a contar da data da
disponibilizao do processo, considerando#se haver concordncia daquelas entidades com
a pretenso ormulada se os respectivos pareceres, autorizaes ou aprovaes no orem
recebidos dentro daquele prazo /arti%os 6=!@, n!
os
; e 3, e 63!@#*, n!@ = do +,-.0!
.speciicamente quanto aos pareceres, interessa sublinhar que, quando a lei exi%ir a
sua solicitao a prop(sito da licena de determinadas operaes urbansticas, so os
mesmos obri%at(rios! . so m$ltiplos os casos em que a lei impe a solicitao de parecer
no procedimento de licena /ou de comunicao prvia0 de operaes urbansticas!
"ierente a natureza vinculativa ou no vinculativa de tais pareceres! * re%ra a de
que os pareceres emitidos no procedimento de licena /ou de comunicao prvia0 no t&m
de ser se%uidos pelo (r%o competente para a deciso, no assumindo, por isso, um
carcter vinculativo, na esteira, alis, do que dispe o arti%o 5?!@, n!2 9, do I(di%o do
Hrocedimento *dministrativo! * norma do n!2 7 do arti%o 6=!@ do +,-. deine, no entanto,
tr&s condies cumulativas para que os pareceres revistam natureza vinculativaM que a lei
lhes conira expressamente tal atributoN que se undamentem em condicionamentos le%ais
ou re%ulamentares, isto , que os pareceres tenham como conte$do uma pron$ncia sobre
condicionalismos le%ais ou re%ulamentares da pretenso urbansticaN e que sejam recebidos
pela entidade que os solicitou dentro do reerido prazo de 9: dias!
Jote#se, porm, que, na %eneralidade dos casos, estes pareceres, mesmo quando a lei
os qualiica como vinculativos, apenas o so quando assumem um conte$do ne%ativo, caso
45
em que o (r%o competente para a emisso da licena obri%ado a indeerir este acto, sob
pena de nulidade do mesmo Farti%os 9;!@, n!@ 6, alnea c0, e 7?!@, alnea c0, do +,-.G! Jo
assim, quando o parecer reveste um conte$do positivo, pois, em tal hip(tese, o (r%o
competente do municpio pode indeerir o pedido de licenciamento, com base em
undamentos dierentes dos do parecer positivo! +esulta do exposto que os pareceres de
que vimos alando so, ao im e ao cabo, verdadeiros pareceres conormes, que so
vinculantes apenas num sentidoM o de que impedem uma deciso positiva /in casu, o
deerimento da licena0 se o parecer or ne%ativo, mas no impedem uma deciso ne%ativa
/o indeerimento da licena0 se o parecer or positivo!
<ublinhe#se, por $ltimo, quanto aos pareceres, que os pareceres expressos /positivos
ou ne%ativos0 que sejam emitidos por (r%os da *dministrao Ientral no mbito dos
procedimentos de licena /ou de comunicao prvia0 podem ser objecto de impu%nao
administrativa aut(noma, devendo esta ser decidida no prazo de =: dias, indo o qual se
considera tacitamente deerida /arti%o 66;!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0!
* 1ei n!@ 7:49::8 aditou, no contexto das suas alteraes ao +,-., o arti%o 6=!@#*, que
disciplina os pareceres, aprovaes ou autorizaes em razo da localizao da operao
urbanstica! Jo p(rtico da entrada da breve anlise do re%ime jurdico das consultas
externas solicitadas no mbito do arti%o 6=!@#* do +,-., importa inscrever que se lhes
aplicam vrios dos aspectos do re%ime das consultas externas constantes do arti%o 6=!@,
tais como o princpio da especialidade das entidades consultadas, o sentido da no
recepo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes dentro daquele prazo e as condies
em que os pareceres revestem natureza vinculativa! Wuanto ao prazo para a pron$ncia das
entidades da *dministrao Ientral, directa ou indirecta, do sector empresarial do .stado,
bem como de entidades concessionrias que exeram poderes de autoridade, que se
devam pronunciar sobre a operao urbanstica em razo da localizao, o arti%o 6=!@#*, n!2
=, do +,-. determina que o mesmo , em re%ra, de 9: dias! >as acrescenta#lhe duas
notasM a de que nunca h lu%ar ' suspenso do procedimentoN e a de que aquele prazo
de ;: dias, nos casos de obra relativa a im(vel de interesse nacional ou de interesse
p$blico e de operaes urbansticas a realizar em rea inte%rada na +ede Jatura 9:::, nos
termos do "ecreto#1ei n!@ 6;:455, de 9; de *bril, alterado pelo "ecreto#1ei n!@ ;549::3, de
9; de aevereiro, ou em rea inte%rada na +ede Jacional de \reas Hrote%idas, nos termos
do n!2 8 do arti%o 9=!@ do "ecreto#1ei n!@ 6;949::?, de 9; de ,ulho, sempre que a emisso
de parecer a prevista se inclua em al%um dos pedidos ou procedimentos previstos neste
diploma Farti%o 6=!@#*, n!2 ;, alneas a0 e b0, do +,-.G!
) arti%o 6=!@#* do +,-. veio criar uma entidade coordenadora das intervenes de
entidades da *dministrao Ientral, directa ou indirecta, do sector empresarial do .stado,
bem como de entidades concessionrias que exeram poderes de autoridade, que devam
ser consultadas sobre a operao urbanstica em razo da sua localizao! .ssa entidade
coordenadora a II"+ territorialmente competente! Jeste sentido, o arti%o 6=!@, n!2 9, do
+,-. estabelece que, nos casos daquelas consultas, o %estor do procedimento comunica o
pedido, com identiicao das entidades a consultar, ' II"+! ., na mesma linha, o arti%o
6=!@#*, n!2 6, do +,-. determina que a consulta das entidades que se devam pronunciar
sobre a operao urbanstica em razo da localizao B eectuada atravs de uma $nica
entidade coordenadora, a II"+ territorialmente competente, a qual emite uma deciso
%lobal e vinculativa de toda a administrao centralC!
Jeste contexto, a II"+ identiica, no prazo de cinco dias a contar da recepo dos
elementos atravs do sistema inormtico entidades que nos termos da lei devam emitir
parecer, aprovao ou autorizao de localizao, promovendo dentro daquele prazo a res#
pectiva consulta, a eectivar em simultneo e com recurso ao reerido sistema inormtico
/arti%o 6=!@#*, n!@ 90! Jo caso de no existirem posies diver%entes entre as entidades
consultadas, a II"+ toma a deciso inal no prazo de cinco dias a contar do im do prazo
que as entidades consultadas t&m para se pronunciar /arti%o 6=!@#*, n!@ 30! >as na hip(tese
de existirem posies diver%entes entre as entidades consultadas, a II"+ deve promover
uma coner&ncia decis(ria e tomar a deciso inal, que pode ser avorvel, avorvel
condicionada ou desavorvel, no prazo de 9: dias /arti%o 6=!@#*, n!@ 70!
46
) subprocedimento de consulta das entidades que se devam pronunciar sobre a
operao urbanstica em razo da localizao, disciplinado no arti%o 6=!@#* do +,-., e que
oi desenvolvido pela Hortaria n!@ =;549::?, de 3 de >aio Femitida ao abri%o da habilitao
le%al constante do n!@ 66 /anteriormente ao "ecreto#1ei n!@ 9749:6:, n!@ 6:0 daquele arti%o
6=!@#*G, teve como m(bil a simpliicao do procedimento de licena das operaes
urbansticas, mas sobram d$vidas sobre se a instituio daquele subprocedimento,
enxertado no procedimento de licena /ou comunicao prvia0, na medida em que o
desloca da esera municipal e o transere para a II"+ , nao aumentou a complexidade e a
car%a burocrtica do procedimento de licena /ou comunicao prvia0!
) terceiro momento instrut(rio que queremos reerir o da consulta p$blica, reerida no
arti%o 99!@ do +,-.! Jela tambm podem ser colhidos importantes elementos a avaliar e a
ponderar na deciso a adoptar no procedimento de licena! Iomo j tivemos oportunidade
de adiantar noutra altura, os municpios podem determinar, atravs de re%ulamento
municipal, a prvia sujeio a discusso p$blica de operaes de loteamento com
si%niicativa relevncia urbanstica /arti%o 99!@, n!@ 6, do +,-.0! "e acordo com este
normativo, a prvia sujeio a discusso ou consulta p$blica do licenciamento de operaes
urbansticas est dependente da vontade do municpio, cabendo, alm disso, no campo da
discricionaridade do municpio a deinio das operaes de loteamento cujo licenciamento
est subordinado a prvia discusso p$blica! * norma do n!@ 9 do arti%o 99!@ do +,-.
determina, porm, a obri%atoriedade da sujeio a prvia consulta p$blica das operaes de
loteamento que exceda al%um dos se%uintes limitesM ; haN 6:: o%osN ou 6:Z da populao
do a%lomerado urbano em que se insira a loteamento!
Fase 5ons"i"u"iva
. esta a ase em que se produz o Bacto principalC ou, melhor, o acto tpico a que se
diri%e o procedimento, no caso concreto que est a ocupar o nosso esprito, a deliberao
ou deciso inal de deerimento /ou de indeerimento0 do pedido de licenciamento, a qual,
no caso de ter aquele conte$do, consubstancia a licena para a realizao da operao
urbanstica! Erata#se da ase em que, como sublinha +o%rio <oares, ap(s terminados os
momentos instrut(rios se desenvolvem todos os actos que implicam o cumprimento do tipo
le%al! *inda se%undo este mesmo autor, na ase constitutiva vai o (r%o administrativo
aproveitar e manusear os elementos ornecidos pela instruo para com eles e a partir
deles determinar o conte$do do acto!
Ja ase constitutiva do procedimento de licena encontramos como momentos
marcantesM a apreciao dos projectos de obras de ediicao e a aprovao do projecto de
arquitecturaN a apreciao dos projectos de loteamento, de obras de urbanizao e
trabalhos de remodelao de terrenosN e a deliberao ou deciso inal de licenciamento!
a) Apreciao dos projectos de obras de edificao e aprovao do projecto de
arquitectura
Jos casos em que o pedido de licenciamento tiver como objecto a realizao de obras
de ediicao, constitui elemento determinante da apreciao do municpio o projecto de
arquitectura, o qual nos aparece autonomizado, no mbito da actividade %lobal da
elaborao do projecto de ediicao, a partir do re%ime jurdico do licenciamento de obras
particulares, aprovado pelo "ecreto#1ei n!@ ;;3456! * apreciao pelo municpio
desta pea central dos elementos instrut(rios do procedimento de licena /e da
comunicao prvia0 incide, de acordo com o arti%o 9:!@, n!@ 6, do +,-., sobre a sua
conormidade com os planos municipais de ordenamento do territ(rio, os planos especiais
de ordenamento do territ(rio, as medidas preventivas, as reas de desenvolvimento urbano
prioritrio e de construo prioritria, as servides administrativas, as restries de utilidade
p$blica e quaisquer outras normas le%ais e re%ulamentares relativas ao aspecto exterior,
sobre a insero urbana e paisa%stica das ediicaes e sobre o uso proposto dessas
mesmas ediicaes!
47
Jo sentido de diminuir o espao de discricionaridade de apreciao decorrente da
utilizao pela mencionada norma do conceito impreciso#tipo Binsero urbana e
paisa%sticaC das ediicaes, o n!@ 9 do arti%o 9:!@ do +,-. adianta que Ba apreciao da
insero urbana das ediicaes eectuada na perspectiva ormal e uncional, tendo em
ateno o ediicado existente, bem como o espao p$blico envolvente e as inra#estruturas
existentes e previstasC! .sta norma no conse%ue, porm, eliminar totalmente a mar%em de
discricionaridade de apreciao da cmara municipal, no s( porque o juzo sobre a BboaC
ou BmC insero urbana tem de caber necessariamente ao (r%o decisor, como ainda
porque a lei cala qualquer deinio sobre a amplitude do Bediicado existenteC, do Bespao
p$blico envolventeC e das Binra#estruturas existentes e previstasC que servem de reer&ncia
'quele juzo de BcorrectaC ou BincorrectaC insero urbana da obra de ediicao!
) +,-. ixa, no n!2 = do arti%o 9:!@, um prazo para a cmara municipal deliberar sobre
o projecto de arquitectura, devendo a deliberao incidente sobre o projecto de arquitectura
ser notiicado ao interessado /arti%o 9:!@, n!2 ;, do +,-.0! .sse prazo de =: dias,
contados ou da data da recepo do pedido ou dos elementos solicitados, nos termos do
arti%o 66!@, n!2 =, do +,-., para corri%ir ou completar o pedidoN ou da data da recepo do
$ltimo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes emitidos pelas entidades exteriores ao
municpio, quando tenha havido lu%ar a consultasN ou ainda do termo do prazo para a
recepo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes, sempre que al%uma das entidades
consultadas no se pronuncie at essa data Farti%o 9:!@, n!2 =, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G!
) acto que aprovar o projecto de arquitectura K expresso utilizada na norma do n!2 ;
do arti%o 9:!@ do +,-. K notiicado ao interessado, para eeitos de apresentao por
este dos projectos das especialidades e outros estudos necessrios ' execuo da obra no
prazo de seis meses a contar da notiicao, caso no tenha apresentado tais projectos
com o requerimento inicial /arti%o 9:!@, n!2 ;, do +,-.0! .ste prazo pode, no entanto, ser
prorro%ado pelo presidente da cmara por uma s( vez, e por perodo no superior a tr&s
meses, mediante requerimento undamentado apresentado antes do respectivo termo
/arti%o 9:!@, n!@ 3, do +,-.0! * alta de apresentao dos projectos das especialidades e
outros estudos no prazo anteriormente indicado ou naquele que resultar da prorro%ao
concedida nos termos acabados de reerir implica a suspenso do procedimento de
licenciamento pelo perodo mximo de seis meses, indo o qual declarada a caducidade
do procedimento, ap(s audi&ncia prvia do interessado /arti%o 9:!@, n!@ 7, do +,-.0!
Iomo j dissemos um pouco mais atrs, no h lu%ar ' apreciao prvia dos projectos
das especialidades, constituindo as declaraes de responsabilidade dos autores destes
projectos que estejam inscritos em associao p$blica %arantia bastante do cumprimento
das normas le%ais e re%ulamentares aplicveis aos mesmos /arti%o 9:!@, n!@ ?, do +,-.0!
Eem sido vivamente debatida a questo da natureza jurdica do acto de aprovao do
projecto de arquitectura e, a ela intimamente associada, a da sua impugnabilidade
contenciosa imediata)
* discusso apresenta os se%uintes contornosM o acto de aprovao do projecto de
arquitectura um mero acto preparat(rio do acto inal do procedimento # constitudo pela
deliberao ou deciso de licenciamento #, sem autonomia uncional e sem imediata
eiccia lesiva, sendo, por isso, insusceptvel de impu%nao contenciosa imediataU )u ,
ao invs, um acto constitutivo de direitos para o requerente, capaz de produzir eeitos
externos e de lesar direitos ou interesses le%almente prote%idos de terceiros, podendo,
assim, por estes ser imediatamente impu%nadoU
* jurisprud&ncia administrativa vem entendendo, de modo reiterado e constante, ainda
que com al%umas lutuaes ar%umentativas, que o acto de aprovao do projecto de
arquitectura, sendo embora condicionante do prosse%uimento da instruo para recolha e
elaborao de novos projectos e elementos auxiliares da deciso inal, B um acto
preliminar, que tem apenas uma uno instrumental e pr#ordenada ' produo do acto
inal#principal, deinidor e constitutivo do licenciamento de obraC! *inda se%undo a mesma
jurisprud&ncia, aquele acto Best inalisticamente orientado na preparao do acto inal de
licenciamento, es%otando#se nessa vocao auxiliar, com aus&ncia de autonomia uncional
para, por si pr(prio e desde lo%o, ter eiccia lesiva e imediata da esera jurdica dos contra#
48
interessados no licenciamentoC, pelo que no pode ser contenciosamente impu%nado!
.ntendemos, porm, na esteira do que escrevemos no Dolume L deste >anual, e na linha
do que vem sendo deendido por al%uma doutrina, bem como pela jurisprud&ncia, que a
aprovao do projecto de arquitectura de uma obra de ediicao um verdadeiro acto
administrativo, embora um acto administrativo prvio, que se pronuncia de modo inal e
vinculativo para a *dministrao sobre um conjunto de requisitos constantes da lei /arti%o
9:!@, n!@ 6, do +!,-.0! * veriicao dos requisitos constantes desta disposio le%al, a que
nos reerimos um pouco mais acima, ica deinitivamente decidida, tomando#se, por isso, o
acto que aprovou o projecto de arquitectura /arti%o 9:!@, n!@ ;, do +,-.0, em relao a tais
aspectos, constitutivo de direitos para o requerente do licenciamento /no sentido de que ele
tem o direito a que esses aspectos no voltem a ser postos em causa no decurso do
procedimento0 e vinculativo para a cmara municipal no momento da deliberao inal sobre
o pedido de licenciamento
697
!
697
Ir!, a este prop(sito, o *c(rdo da l!
a
<eco do EI*< de 9? de )utubro de 9::5,
Hroc! n!@ ;66:4:?, em cujo sumrio se pode ler, entre o mais, o se%uinteM B6! +elativamente aos
requisitos reeridos no art! 9:!@, n!@ 6, do +e%ime ,urdico da -rbanizao e .diicao, sobre que
incide a apreciao do projecto de arquitectura, a pron$ncia da *dministrao inal e vinculativa! 9!
Hor isso, embora a aprovao do projecto de arquitectura seja acto prvio do procedimento de licen#
ciamento de obras de ediicao, ela deine determinados elementos que o acto inal do
procedimento tem de acolherC!
Jo mesmo sentido, o *c(rdo da l!
a
<eco do mesmo Eribunal de 9? de )utubro de 9::5, Hroc!
n!@ ;=554:?, sublinhou, inter alia, que Ba aprovao do projecto de arquitectura coni%ura um acto
constitutivo de direitos, na subcate%oria dos actos prvios, sem eeitos permissivos, que, no tocante '
posio pretensiva inal inerente ao procedimento de licenciamento, aprecia de orma completa todos
os aspectos relativos g arquitectura /a estrutura da obra, a respectiva implantao, a sua insero na
envolvente, a respectiva crcea, alinhamento, o respeito das condicionantes dos planos em vi%or,
etc!0C!
) carcter constitutivo de direitos para o requerente do licenciamento da aprovao do
projecto de arquitectura torna#se mais claro se recensearmos os direitos constitudos na
esera do particular que viu aprovado o projecto de arquitectura! ) primeiro o de ver ixado
o momento de reer&ncia para a apreciao do seu pedidoM dado que as matrias
consideradas no exame do projecto de arquitectura o so em deinitivo, so irrelevantes
eventuais modiicaes ulteriores dos parmetros urbansticos ace aos quais aerida pela
*dministrao a sua le%alidade e viabilidade, em particular por eeito das alteraes, revi#
ses ou suspenses dos instrumentos de planeamento territorial que os deinem! . certo
que essas modiicaes podem ocorrer! Eodavia, como sublinhmos no Dolume L deste
>anual, no caso de a licena no poder ser concedida, por ter, entretanto, entrado em vi%or
um plano cujas disposies so incompatveis com a realizao da obra de ediicao, tem
o beneicirio do acto de aprovao do projecto de arquitectura direito a uma
indemnizao
698
T
69?
!
698
Ir! o mencionado *c(rdo da l!
a
<eco do EI*< de 9? de )utubro de 9::5, Hroc! n!2
;66:4:?, o qual consi%nou, a este prop(sito, o se%uinteM BF!!!G porque a questo da conormidade da
pretenso com o plano veriicada no momento da apreciao do projecto de arquitectura,
irrelevante a alterao posterior do Hlano "irector >unicipal para eeitos de emisso da licena de
construo, salvo se este dispuser noutro sentidoC!
Jo mesmo sentido, o citado *c(rdo da l!
a
<eco do EI*< de 9? de )utubro de 9::5, Hroc! n!2
;=554:?, salientou o se%uinteM Bsendo o H"> um plano com eiccia plurisubjectiva, deriva da sua
natureza jurdica normativa a susceptibilidade de aplicao a situaes a decidir no uturo, com
excepo da %arantia do existente nos termos do art! 7:!@ do +e%ime ,urdico da -rbanizao e .di #
icao, de posies subjectivas de direitos adquiridos antes da sua entrada em vi%or e de expressa
eiccia expropriativa do H"> subsequente, com os consequentes eeitos indemnizat(rios, ex vi art!
6;=!@ do +e%ime ,urdico dos Lnstrumentos de Aesto Eerritorial /"ecreto#1ei n!2 =?:455, de 99 de
<etembro0C!
69?
Ir! <-h*J* E*D*+.< "* <L1D*, -m Jovo "ireito *dministrativoU, Ioimbra, Lmprensa da
-niversidade de Ioimbra, 9:6:, p! ;6, a qual, reerindo#se ' aprovao do projecto de arquitectura,
ala de um direito ao aproveitamento do solo que Bvai sendo pro%ressivamente adquiridoC, uma vez
49
que, apesar de no ser ainda apto a satisazer a pretenso que o requerente apresentou, consolida,
todavia, Buma pron$ncia que a *dministrao no pode revo%ar com undamento em modiicaes do
plano, ocorridas posteriormenteC, havendo um dever de indemnizar o titular do direito, sempre que se
Bpretenda azer prevalecer o conte$do do plano sobre a deciso administrativa anteriorC!
) se%undo o de poder prosse%uir com o procedimento, entre%ando os projectos das
especialidades, se o no tiver eito antes /arti%o 9:!@, n!2 ;, do +,-.0, e o de ver iniciar#se a
conta%em do prazo para a subsequente deliberao ou deciso sobre o pedido de licencia#
mento! ) terceiro o de ver decidido o pedido para a execuo dos trabalhos de escavao
e conteno peririca at ' proundidade do piso de menor cota do edicio projectado,
antecedidos ou no dos trabalhos de demolio do edicio que no local pr#exista, deciso
que pode ser proerida em qualquer momento ap(s a aprovao do projecto de arquitectura
/arti%o ?6!@, n!2 9, do +,-.0 ! . o quarto o de poder obter a aprovao de uma Blicena
parcialC para a construo da estrutura, licena que pode requerer, estando aprovado o
projecto de arquitectura, Bimediatamente ap(sC a entre%a de todos os projectos das
especialidades e outros estudos, desde que preste cauo para demolio da estrutura at
ao piso de menor cota, em caso de indeerimento do pedido de licena /arti%o 9=!@, n!2 7, do
+,-.0, Blicena parcialC essa que d lu%ar ' emisso de alvar /arti%o 9=!@, n!2 8, do +,-.0!
<e atentarmos neste n$cleo de eeitos jurdicos produzidos pelo acto de aprovao do
projecto de arquitectura, incluindo o de servir como condio essencial para as tr&s
primeiras ases de trabalho de uma construo /demolir o edicio pr#existenteN proceder '
escavao correspondente 's undaes do novo edicioN e eri%ir a estrutura deste0, no
poderemos deixar de concluir pela imediata impu%nabilidade contenciosa daquele acto! Ja
verdade, podendo o projecto de arquitectura ser aprovado com a oensa de re%ras le%ais e
a oensa de direitos de terceiros, somos de opinio que quer estes, quer o >inistrio H$blico
t&m de ter a possibilidade de evitar que essa leso se venha a consumar, atravs da
veriicao judicial dessa oensa! Iomo sublinha *JEXJL) I)+".L+), devem Bser
simetricamente tratadas, nas relaes poli%onais, a situao do beneicirio do acto prvio,
que v& constitudos direitos na sua esera jurdica, e a situao dos terceiros a quem ele vir
a prejudicar, lo%o que exercidos esses direitos!
) acto prvio tem de ter a mesma externalidade de eeitos para os vrios sujeitos jurdicos
envolvidosM se 'quele %arante uma situao de vanta%em, a estes tem de, no mesmo
momento, permitir o seu re#exame judicialC!
Lmporta sublinhar que a tese acabada de reerir oi acolhida pelo *c(rdo da 6!
a
<eco
do <upremo Eribunal *dministrativo de 5 de "ezembro de 9::5, Hroc! n!2 :654:5, o qual
corporiza uma inverso, ainda que parcial, da jurisprud&ncia do nosso (r%o supremo da
justia administrativa! Lnverso meramente parcial, porquanto a impu%nabilidade imediata
por um terceiro do acto de aprovao do projecto de arquitectura no oi admitida por
aquele aresto em todas as situaes, mas to#s( numa determinada situao! Iom eeito,
no reerido aresto, o <E*, conirmando o ac(rdo do EI*J, considerou ser imediatamente
impu%nvel o acto administrativo de aprovao do projecto de arquitectura apresentado
pelo -vizinho . do interessado se !or praticado no mbito de um processo de legalizao de
uma obra levada a e!eito em descon!ormidade com um licenciamento anterior, ou seja,
quando o acto de aprovao de tal projecto de arquitectura se destina a -legalizar. uma
obra j& executada sem a indispens&vel licena camar&ria)
<e%undo o ac(rdo acima reerido, o arti%o 36!@, n@ 6 do IHE*, nos termos do qual
Bainda que inseridos num procedimento administrativo, so impu%nveis os actos
administrativos com eiccia externa, especialmente aqueles cujo conte$do seja susceptvel
de lesar direitos ou interesses le%almente prote%idosC # veio consa%rar o critrio da
externalidade dos eeitos como elemento determinante da impu%nabilidade dos actos
administrativos, ao contrrio do arti%o 93!@, n!@ 6, da 1HE*, que adoptava o critrio da
deinitividade! B., eectivamente, como a apreciao do projecto de arquitectura visa aqui#
latar nomeadamente da sua conormidade com planos municipais de ordenamento do
territ(rio, planos especiais de ordenamento do territ(rio, observncia de normas le%ais e
re%ulamentares relativas ao aspecto exterior e a insero urbana e paisa%stica das
ediicaes /!!!0, com a sua aprovao so introduzidos eeitos positivos na esera jurdica
50
do requerente, e que podem ser lesivos de terceiro ou de interesses diusos! Ja verdade,
como reere o >inistrio H$blico no seu parecer, Rpara o requerente h a %arantia de que
se no deixar caducar a aprovao a *dministrao no poder indeerir o licenciamento
com base em imcompatibilidade le%al do projecto de arquitecturaS, mas, Rpara terceiros K
lesados com a localizao, com a rea de implantao ou com a volumetria da obra K
si%niica, deinitivamente, uma posio jurdica de desvanta%emSC!
. prosse%ue o aresto que estamos a se%uir de pertoM B)ra, no caso que nos ocupa,
como se sublinha no ac(rdo recorrido e acima se viu, o acto que aprovou o projecto de
arquitectura oi praticado no mbito de um processo de le%alizao de uma obra levada a
eeito em desconormidade com um anterior licenciamento, visando Rle%alizarS uma obra j
executada sem a indispensvel licena camarria! ., como desde lo%o invocou a
interessada, a leso dos seus direitos e interesses Rocorre pelo acto de a obra ter sido
implantada no preciso local em que o oi, isto , demasiado pr(ximo da moradia da
recorrente no permitindo um correcto arejamento, iluminao natural e exposio ' luz
solar, cr! art! 3?!@ do +A.-S! 1eso que actual, e que se manter se, e enquanto, a obra
no vier a ser demolida, pois que a le%alidade de tal implantao oi deinida pelo acto
administrativo impu%nado! Hor outro lado, uma tal matria j no voltar a ser apreciada no
mbito do procedimento administrativo de licenciamento da obra, e da a produo de
eeitos externos que aectam de modo decisivo a esera jurdica da recorrente! ., se certo
que, por ora do n!@ = do art! 36!@ do IHE*, a no impu%nao do acto intermdio no
preclude a aculdade de impu%nao do acto inal, a possibilidade de impu%nao imediata
constitui um evidente interesseC!
b) Apreciao dos projectos de loteamento, de obras de urbanizao e de trabalhos
de remodelao de terrenos
Jos casos em que o procedimento de licenciamento tiver como objecto a realizao de
operaes de loteamento, de obras de urbanizao e de trabalhos de remodelao de
terrenos, a apreciao dos projectos destas operaes urbansticas pela cmara municipal
incide sobre a sua conormidade com planos municipais de ordenamento do territ(rio,
planos especiais de ordenamento do territ(rio, medidas preventivas, rea de
desenvolvimento urbano prioritrio, rea de construo prioritria, servides administrativas,
restries de utilidade p$blica e quaisquer outras normas le%ais e re%ulamentares apli#
cveis, bem como sobre o uso e a inte%rao urbana e paisa%stica /arti%o 96!@ do +,-.0!
.stes parmetros de apreciao dos projectos de loteamento, de obras de urbanizao
e de trabalhos de remodelao de terrenos so, como se v&, ormalmente semelhantes aos
parmetros de apreciao do projecto de arquitectura das obras de ediicao! >as no o
so sob o ponto de vista substancial, dado que, por exemplo, as exi%&ncias dos planos
municipais de ordenamento do territ(rio e das normas le%ais e re%ulamentares em relao
's operaes de loteamento e 's obras de urbanizao so materialmente dierentes!
Hense#se a ttulo exempliicativo, no que sucede com as exi%&ncias quanto aos parmetros
para o dimensionamento das reas destinadas pelos projectos de loteamento ' implantao
de espaos verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos /arti%o
;=!@ do +,-.0!
c) A deliberao ou deciso) final de licenciamento
+ealizada a apreciao dos projectos, bem como a avaliao e a ponderao dos
interesses p$blicos e privados coenvolvidos, tem lu%ar a deliberao /ou a deciso, no caso
de ter havido dele%ao de poderes da cmara municipal no seu presidente ou
subdele%ao deste nos vereadores0 inal de deerimento /ou de indeerimento0 do pedido
de licenciamento da operao urbanstica! .sta deliberao inal de deerimento do pedido
de licenciamento consubstancia ou corporiza a licena para a realizao da operao
urbanstica /arti%o 97!@ do +,-.0!
Jum busquejo rpido pelos aspectos mais relevantes da deliberao inal de
51
licenciamento das operaes urbansticas, vamos reerir#nos, em termos breves, aos
se%uintes pontosM prazos para a adopo da deliberaoN undamentos de indeerimento do
pedido de licenciamentoN audi&ncia prvia do requerenteN reapreciao do pedido de licen#
ciamentoN e especiicaes da deliberao de licenciamento de al%umas operaes
urbansticas!
Jo tocante ao primeiro ponto, saliente#se que o arti%o 9=!@ do +,-. consa%ra uma srie
de prazos para a deliberao sobre o pedido de licenciamento, cujo decurso sem que a
mesma se mostre praticada ori%ina, como melhor veremos inra, no o deerimento tcito da
pretenso, mas a possibilidade de o interessado pedir ao tribunal administrativo de crculo
da rea da sede da autoridade requerida a intimao da cmara municipal para proceder '
prtica do acto que se mostre devido Farti%os 666!@, alnea a0, e 669!@ do +,-.G!
Eais prazos so os se%uintesM ;3 dias, no caso de operao de loteamentoN =: dias, no
caso de obras de urbanizaoN e ;3 dias, no caso de obras previstas nas alneas c0 a 0 do
n!2 9 do +,-., ou seja, nas restantes operaes urbansticas sujeitas a licena Farti%o 9=!@,
n!2 6, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G! )s mencionados prazos para a deliberao sobre os
pedidos de licenciamento de operaes de loteamento e de obras de urbanizao contam#
se ou a partir da data da recepo do pedido ou dos elementos solicitados, nos termos do
arti%o 66!@, n!2 =, do +,-., para corri%ir ou completar o pedidoN ou da data da recepo do
$ltimo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes emitidos pelas entidades exteriores ao
municpio, quando tenha havido lu%ar a consultasN ou, ainda, do termo do prazo para a
recepo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes, sempre que al%uma das entidades
consultadas no se pronuncie at essa data Farti%o 9=!@, n!2 =, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G!
Hor seu lado, o prazo de ;3 dias para a adopo da deliberao, nos restantes casos de
operaes urbansticas sujeitas a licena, conta#se a partir ou da data da apresentao dos
projectos das especialidades e outros estudos ou da data da aprovao do projecto de
arquitectura se o interessado os tiver apresentado juntamente com o requerimento inicialN
ou, quando haja lu%ar a consulta de entidades externas, a partir da data da recepo do
$ltimo dos pareceres, autorizaes ou aprovaesN ou, ainda, do termo do prazo para a
recepo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes, sempre que al%uma das entidades
consultadas no se pronuncie at essa data Farti%o 9;!@, n!2 ;, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G!
Hor $ltimo, quando o pedido de licenciamento de obras de urbanizao or apresentado em
simultneo com o pedido de licenciamento de operao de loteamento, o aludido prazo de
=: dias para adopo da deliberao sobre aquele pedido conta#se a partir da deliberao
que aprove o pedido de loteamento /arti%o 9=!2, n!2 3, do +,-.0!
[ conta%em dos prazos assinalados aplicam#se as re%ras constante do arti%o 89!@ do
IH*, desi%nadamente a que se reere ' suspenso dos mesmos nos sbados, domin%os e
eriados!
Jo que respeita ao se%undo ponto, o arti%o 9;!@ do +,-. consa%ra o denominado
princpio da taxatividade dos undamentos de indeerimento do pedido de licenciamento, ao
qual j nos reerimos no Dolume L deste >anual, quando abordmos o problema da relao
entre o direito de propriedade e o vul%armente desi%nado -jus aedi!icandi.)
) si%niicado daquele princpio o de que a cmara municipal est vinculada aos
undamentos de indeerimento do pedido de licenciamento enumerados no arti%o 9;!@,
estando#lhe vedado rejeitar um pedido por undamentos dierentes dos dele constantes, e
no a excluso de qualquer mar%em de discricionaridade daquele (r%o! "e acto, o
reconhecimento ' cmara municipal de um certo espao de discricionaridade na apreciao
e deciso dos pedidos de licenciamento de operaes urbansticas deve ser admitido nos
casos em que a lei utiliza o conceito de BpodeC /arti%os 9;!@, n!
os
9 e ;, e 93!@, n!@ 6, do
+,-.0 e, bem assim, naqueles em que recorre a Bconceitos imprecisos#tipoC, como sucede
na alnea a0 do n!@ 9 do arti%o 9;!@ /quando Ba operao urbanstica aectar ne%ativamente o
patrim(nio arqueol(%ico, hist(rico, cultural ou paisa%stico, natural ou ediicadoC0 e no n!@ ;
do mesmo arti%o FBquando a obra seja susceptvel de maniestamente aectar /!!!0 a esttica
das povoaes, a sua adequada insero no ambiente urbano ou a beleza das paisa%ensCG!
.stes aspectos carecem de al%uns desenvolvimentos! *ssim, o n!@ 6 do arti%o 9;!@ do
52
+,-. indica expressamente os casos em que o pedido de licenciamento de uma operao
urbanstica deve ser indeerido! Eais casos so os se%uintesM quando o pedido de
licenciamento /ou a operao urbanstica que se pretende ver licenciada0 violar plano
municipal de ordenamento do territ(rio, plano especial de ordenamento do territ(rio,
medidas preventivas, rea de desenvolvimento urbano prioritrio, rea de construo
prioritria, servido administrativa, restrio de utilidade p$blica ou quaisquer outras normas
le%ais e re%ulamentares aplicveis Falnea a0GN quando existir declarao de utilidade p$blica
para eeitos de expropriao que abranja o prdio objecto do pedido de licenciamento, salvo
se tal declarao tiver por im a realizao da pr(pria operao urbanstica Falnea b0GN e
quando tiver sido objecto de parecer ne%ativo ou recusa de aprovao ou autorizao de
qualquer entidade consultada nos termos do +,-. cuja deciso seja vinculativa para os
(r%os municipais Falnea c0G
6=3
!
6=3
<ublinhe#se que, no caso de apreciao do projecto de arquitectura de obras de ediicao, a
exist&ncia de parecer ne%ativo ou recusa de aprovao ou autorizao de qualquer entidade
consultada cuja deciso seja vinculativa constitui, j naquele momento, undamento de recusa de
aprovao do projecto de arquitectura!
.m todas estas hip(teses a cmara municipal no dispe de qualquer espao de
discricionaridade para uma ponderao, com vista ao eventual deerimento! ) arti%o 9;!@,
n!2 6, determina, nas suas vrias alneas, os casos em que obri%at(rio o indeerimento do
pedido de licenciamento! Jem possvel o deerimento do mesmo pedido, com a aposio
de clusulas acess(rias, precisamente porque alta uma Bnorma de autorizao ormalC para
uma tal aposio! "e i%ual modo, o arti%o 9;!@, n!2 3, aponta para uma obri%atoriedade, de
princpio, de indeerimento do pedido de licenciamento das obras de construo, de
alterao e de ampliao em rea no abran%ida por operao de loteamento ou por plano
de pormenor que contenha os elementos reeridos nas alneas c0, d0 e 0 do n!2 6 do arti%o
56!@ do +,LAE, na aus&ncia de arruamentos ou de inra#estruturas de abastecimento de
%ua e saneamento ou se a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecar%a
incomportvel para as inra#estruturas existentes! Eodavia, este undamento de
indeerimento pode ser superado, no momento da reapreciao do pedido, nas condies
deinidas no arti%o 93!@ do +,-., a que nos vamos reerir daqui a pouco!
"iversamente, os n!
os
9 e ; do arti%o 9;!@ do +,-. indicam um conjunto de
undamentos que atribuem uma mar%em de discricionaridade ' cmara municipal na
deciso sobre o pedido de licenciamento, a qual pode, assim, ser positiva ou ne%ativa,
conorme a avaliao que aquele (r%o venha a azer, tendo em conta as circunstncias
concretas da operao urbanstica a licenciar! *ssim, de acordo com o n!@ 9 daquele arti%o,
quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realizao das operaes urbansticas
reeridas nas alneas a0 a e0 do n!@ 9 do arti%o ;!@ do +,-. # ou seja, em todas as
operaes urbansticas sujeitas a licena, com excepo das Bobras de demolio das
ediicaes que no se encontrem previstas em licena de obras de reconstruoC K, o
indeerimento pode ainda ter lu%ar com o undamento em a operao urbanstica aectar
ne%ativamente o patrim(nio arqueol(%ico, hist(rico, cultural ou paisa%stico, natural ou
ediicado Falnea a0GN ou a operao urbanstica constituir, comprovadamente, uma
sobrecar%a incomportvel para as inra#estruturas ou servios %erais existentes ou implicar,
para o municpio, a construo ou manuteno de equipamentos, a realizao de trabalhos
ou a prestao de servios por este no previstos, desi%nadamente quanto a arruamentos e
redes de abastecimento de %ua, de ener%ia elctrica ou de saneamento Falnea b0G! * atri#
buio de uma mar%em de discricionaridade ' cmara municipal resulta quer da utilizao
pela lei do conceito de BpodeC, quer do recurso pela mesma a Bconceitos imprecisos#tipoC
/Baectar ne%ativamenteC e Bsobrecar%a incomportvelC0!
Hor seu lado, de harmonia com o n!@ ; do arti%o 9;!@ do +,-., quando o pedido de
licenciamento tiver por objecto a realizao das obras reeridas no arti%o ;!@, n!@ 9, alneas
c0 e d0 K ou seja, obras de construo, de alterao e de ampliao em rea no abran%ida
por operao de loteamento ou por plano de pormenor que contenha os elementos
53
reeridos nas alneas c0, d0 e 0 do n!@ 6 do arti%o 56!@ do +,LAE e obras de reconstruo,
ampliao, alterao, conservao ou demolio de im(veis classiicados ou em vias de
classiicao, bem como dos im(veis inte%rados em conjuntos ou stios classiicados ou em
vias de classiicao, e as obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao exterior
ou demolio de im(veis situados em zonas de proteco de im(veis classiicados ou em
vias de classiicao #, pode o mesmo ser indeerido quando a obra seja susceptvel de
maniestamente aectar o acesso e a utilizao de im(veis classiicados de interesse
nacional ou interesse p$blico, a esttica das povoaes, a sua adequada insero no
ambiente urbano ou a beleza das paisa%ens, desi%nadamente em resultado da
desconormidade com as crceas dominantes, a volumetria das ediicaes e outras
prescries expressamente previstas em re%ulamentoC! Eambm esta norma conere aos
(r%os administrativos competentes um acentuado espao de discricionaridade no
conte$do da deciso, quer porque utiliza o conceito de BpodeC, quer porque recorre a
Bconceitos imprecisos#tipoC ou a Bconceitos imprecisos em sentido estritoC, ou seja, a
conceitos elsticos, de natureza no descritiva, que no indicam uma classe de situaes
individuais, antes expressam de modo diuso actos ou valores nos quais as situaes
concretas da vida no se podem encaixar com ri%or /susceptibilidade de a obra Bmani#
estamente aectar a esttica das povoaes
6=8
, a sua adequada insero no ambiente
urbano ou a beleza das paisa%ensC0! certo que a norma do arti%o 9;!2, n!2;, procura, in
!ine, esbater a reerida mar%em de discricionaridade, dizendo que aquela aectao resulta
desi%nadamente da Bdesconormidade com as crceas dominantes, a volumetria das
ediicaes e outras prescries expressamente previstas em re%ulamentoC! >as no
conse%ue eliminar totalmente a mar%em de discricionaridade do (r%o administrativo, desde
lo%o porque caber sempre na prerro%ativa do mesmo a deinio do mbito ou da
extenso das obras de ediicao cuja crcea e volumetria so utilizadas como termo de
comparao com a obra objecto de licenciamento!
Wuando existir projecto de deciso de indeerimento do pedido de licenciamento, deve
ter lu%ar a audi&ncia prvia do requerente, nos termos dos arti%os 6::!@ e se%uintes do
IH*! )ra, justamente no momento da audi&ncia prvia do requerente que pode ocorrer a
reapreciao do pedido de licenciamento, tendo como consequ&ncia a transmutao de um
projecto de deciso de indeerimento numa deciso de deerimento! ) re%ime de uma tal
reapreciao do pedido est condensado no arti%o 93!@ do +,-.! *ssim, se%undo o n!@ 6
do arti%o 93!@ do +,-., quando exista projecto de deciso de indeerimento com os
undamentos reeridos na alnea b0 do n!@ 9 e no n!@ 3 do arti%o 9;!@ K isto , com o
undamento de Ba operao urbanstica constituir, comprovadamente, uma sobrecar%a
incomportvel para as inra#estruturas ou servios %erais existentes ou implicar, para o mu#
nicpio, a construo ou manuteno de equipamentos, a realizao de trabalhos ou a
prestao de servios por este no previstos, desi%nadamente quanto a arruamentos e
redes de abastecimento de %ua, de ener%ia elctrica ou de saneamentoC ou com os
undamentos da Baus&ncia de arruamentos ou de inra#estruturas de abastecimento de %ua
ou saneamentoC e de Ba obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecar%a
incomportvel para as inra#estruturas existentesC pode haver deerimento pedido, desde
que o requerente, na audi&ncia prvia, se comprometa a realizar os trabalhos necessrios
ou a assumir os encar%os inerentes ' sua execuo, bem como os encar%os de
uncionamento das inra#estruturas por um perodo mnimo de 6: anos! * expresso Bpode
haver deerimentoC parece apontar no sentido de que, mesmo em ace da assuno pelo
requerente dos custos das inra#estruturas e da celebrao pelo mesmo do contrato a que
se reere o n!2 = do arti%o 93!@, est aberta ao municpio a possibilidade de indeerir o
licenciamento, com base em outros undamentos, desi%nadamente no caso de inexist&ncia
de consenso sobre o traado das inra#estruturas ou sobre o momento da sua execuao!
6=8
<obre as limitaes ao controlo jurisdicional no caso da avaliao esttica das ediicaes, a
que se reere o arti%o 696!@ do +A.-, decidiu o *c(rdo da l!
a
<eco do <upremo Eribunal
*dministrativo de 6: de "ezembro de 655?, Hroc! n!2 =8389, o se%uinteM BJo mbito do arti%o 696!@
do +A.-, o Eribunal no pode exercer um controlo jurisdicional pleno, no podendo ir alm da
dimenso %arantstica ou ormal da deciso administrativa, aerindo#se, em especial, os aspectos
54
vinculados do acto, sem contudo ser possvel ajuizar sobre a dimenso material, no podendo o
tribunal substituir pelos seus os juzos e as valoraes empreendidas pela *dministrao, a menos
que se ale%ue e demonstre a exist&ncia de erro maniesto ou de utilizao de critrios claramente
desadequados ao nvel da inte%rao do conceito indeterminadoC!
.m sentido al%o diverso, entendeu o *c(rdo da l!
a
<eco do <upremo Eribunal *dministrativo
de 9= de Jovembro de 9::3, Hroc! n!2 66694:;, que o le%islador, reportando#se aos termos Resttica
das povoaesS, Radequada insero no ambiente urbanoS e Rbeleza das paisa%ensS Farti%o 7=!@,
n!2 6, alnea d0, do "ecreto#1ei n!@ ;;3456G, conceitos indeterminados, no est a entre%ar '
*dministrao poderes discricionrios, mas a ixar#lhe um quadro de vinculao, podendo o tribunal
substituir pelos seus os juzos esttico e adequada insero no ambiente ormulados pela entidade
administrativa, em caso de erro %rosseiro ou utilizao de critrio maniestamente desajustadoC!
* nossa discordncia da doutrina que emana deste $ltimo aresto deriva, por um lado, da
ne%ao da atribuio pelo le%islador de poderes discricionrios atravs da tcnica de utilizao de
conceitos imprecisos#tipo e, por outro lado, da considerao, subjacente ao ac(rdo, de que a
deciso adoptada pela *dministrao no exerccio de poderes discricionrios escapa totalmente ao
controlo jurisdicional! )ra, quanto a este ponto, sabido que os tribunais administrativos podem
sindicar uma tal deciso no apenas em caso de erro maniesto de apreciao, mas tambm quando
a mesma enerme de desvio de poder em sentido subjectivo /que consiste na diver%&ncia entre o im
subjectivamente proposto pelo a%ente e o im le%almente ixado para a respectiva deciso0 ou de
desvio de poder em sentido objectivo, o qual se veriica quando a deciso adoptada viole os
princpios jurdicos undamentais limitativos da aco administrativa /princpios de i%ualdade, da
proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa 0! Eodavia, o juiz administrativo, na sua
actividade de controlo das decises adoptadas pela *dministrao no mbito do seu poder
discricionrio, no pode substituir#se ' *dministrao, mas to#s( veriicar se a deciso adoptada
viola os mencionados princpios jurdicos undamentais!
Pavendo deerimento, nos termos apontados, deve o requerente, antes da emisso do
alvar, celebrar com a cmara municipal contrato relativo ao cumprimento das obri%aes
assumidas e prestar cauo adequada, beneiciando de reduo proporcional ou iseno
das taxas por realizao das inra#estruturas urbansticas, nos termos a ixar em
re%ulamento municipal /arti%o 93!@, n!2 =0! * prestao de cauo K ' qual se aplica, com
as necessrias adaptaes, o re%ime jurdico da cauo destinada a %arantir a boa e
re%ular execuo das obras de urbanizao, condensado no arti%o 3;!@ do +,-. K, bem
como a execuo ou manuteno das obras de urbanizao que o interessado se
compromete a realizar ou a cmara municipal entenda indispensveis devem ser
mencionadas expressamente como condio do deerimento do pedido! ) n!2 7 do arti%o
93!@ do +,-. impe, neste domnio, a observncia do princpio da proporcionalidade, deter#
minando que os encar%os a suportar pelo requerente do licenciamento ao abri%o do
contrato que vem de ser reerido devem ser proporcionais ' sobrecar%a para as inra#
estruturas existentes resultante da operao urbanstica!
Iomo j reerimos, se%uindo ,)+A. *1D.< I)++.L*, o contrato acima mencionado ,
quanto ' sua natureza jurdica, um contrato com objecto passvel de acto administrativo,
mais especi!icamente, um contrato obrigacional, por meio do qual a *dministrao se
compromete, no mbito de um determinado procedimento administrativo, a praticar um acto
administrativo com um determinado conte$do, in casu, o deerimento do pedido de
licenciamento da operao urbanstica!
+eportando#nos, a%ora, ao $ltimo ponto, deve sublinhar#se que a deliberao de
licenciamento inclui tambm um conjunto de especiicaes relativas a determinadas
operaes urbansticas! o que sucede com a determinao das ced&ncias ao municpio
de parcelas para implantao de espaos verdes p$blicos, equipamentos de utilizao
colectiva e inra#estruturas, no caso de deliberao de licenciamento de uma operao de
loteamento /arti%o ;;!@ do +,-.0N a ixao das condies a observar na execuo das
obras de urbanizao, incluindo o cumprimento do disposto no re%ime da %esto de
resduos de construo e demolio nelas produzidos, o prazo para a sua concluso, o
montante da cauo destinada a asse%urar a boa e re%ular execuo das mesmas obras e
as condies %erais do contrato de urbanizao que porventura venha a ser celebrado no
mbito de execuo das obras de urbanizao /arti%o 3=!@ do +,-.0
6;6
N e a ixao das
55
condies a observar na execuo das obras de ediicao, das condies relativas '
ocupao da via p$blica ou ' colocao de tapumes e vedaes nas obras de ediicao e
do prazo de execuo das mesmas obras /arti%os 38!@ e 3?!@ do +,-.0!
6;6
) contrato de urbanizao reerido no texto, re%ulado no arti%o 33!@ do +,-., , ao lado do
contrato reerido nos arti%os 9;!@, n!
os
9, alnea b0, e 3, e 93!@, n!
os
6, = e 7, do +,-., um contrato
urbanstico em sentido restrito, e, tal como este, um contrato que tem por objecto encar%os relativos
a inra#estruturas urbansticas! *mbos os contratos constituem exemplos de contratos de mediao
no re%ime de controlo das operaes urbansticas!
*quele contrato de urbanizao pode ser celebrado quando a execuo de obras de urbanizao
envolva, em virtude de disposio le%al ou re%ulamentar ou por ora de conveno, mais de um
responsvel, sendo partes no mesmo, obri%atoriamente, o municpio e o proprietrio e outros titulares
de direitos reais sobre o prdio e, acultativamente, as empresas que prestem servios p$blicos, bem
como outras entidades envolvidas na operao de loteamento ou na urbanizao dela resultante,
desi%nadamente interessadas na aquisio dos lotes /arti%o 33!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0!
+essalvado o caso em que se apresente como uma mera reproduo de obri %aes le%ais, o
contrato de urbanizao a que nos estamos a reerir, na medida em que as respectivas condies
%erais, no caso de recurso ao mesmo, so deinidas na deliberao da cmara municipal que deere
o pedido de licenciamento das obras de urbanizao e, alm disso, mencionado no pr(prio alvar
de licena das obras de urbanizao /arti%o 33!@, n!2 ;, do +,-.0, constitui um contrato
administrativo relativo ao modo de execuo das obras de urbanizao, em que as condies de
recurso ao mesmo so ixadas unilateralmente pelo contraente p$blico! .st#se, assim, perante um
contrato que precedido de um acto administrativo /in casu, uma deliberao0, o qual exerce uma
dupla unoM a de constituir uma deciso de recurso ao contrato administrativo e uma deciso
normativa das condies do mesmo! Ir! ,or%e *lves Iorreia, ob! cit!, p! 675 e 68:!
Fase in"e!ra"iva de efi5E5ia
Iom a deliberao de deerimento do pedido de licenciamento da operao urbanstica,
o mesmo dizer, com a atribuio da licena para a realizao da operao urbanstica
/arti%o 97!@ do +,-.0, no ica ainda completo o procedimento de licena! Ja verdade,
aquele um acto pereito, mas ainda no eicaz! .le um acto potencialmente produtor
de consequ&ncias jurdicas, mas elas esto comprimidas ou em estado latente! Eorna#se,
por isso, necessria, como acentua +)A+L) <)*+.<, uma terceira ase, constituda por
actos que, no podendo acrescentar nada ' validade do acto principal, vo, todavia,
conerir#lhe a ora que os liberte do letar%o!
) acto inte%rativo da eiccia da licena a emisso de um ttulo, que adopta a
desi%nao tradicional no nosso direito autrquico de alvar! "e acto, de harmonia com o
disposto no arti%o 8;!@, n!2 6, do +,-., Bas operaes urbansticas objecto de licenciamento
so tituladas por alvar, cuja emisso condio de eiccia da licenaC Hor sua vez, a
emisso do alvar pressupe a prova do pa%amento das taxas ou, utilizando os termos da
lei, aquele emitido Bdesde que se mostrem pa%as as taxas devidasC /arti%o 87!@, n!2 ;, do
+,-.0!
Eambm a autorizao de utilizao dos edicios titulada por alvar /arti%o 8;!@, n!2 =,
do +,-.0! >as no sucede o mesmo com a admisso de comunicao prvia das
operaes urbansticas, a qual titulada pelo recibo da apresentao da comunicao
prvia, acompanhado do comprovativo da admisso, nos termos que veremos adiante
/arti%o 8;!@, n!2 9, do +,-.0!
* compet&ncia para a emisso do alvar de licena para a realizao das operaes
urbansticas pertence ao presidente da cmara municipal, podendo o mesmo dele%ar esta
compet&ncia nos vereadores, com aculdade de subdele%ao, ou nos diri%entes dos
servios municipais /arti%o 83!@ do +,-.0! ) alvar obedece a um modelo tipo estabelecido
na Hortaria n!@ 967#"49::?, de = de >aro # re%ulamento emitido com base na remisso
normativa constante do arti%o 87!@, n!@ 7, do +,-.!
Hara eeitos de emisso de alvar, deve o interessado, no prazo de um ano a contar da
data da notiicao do acto de licenciamento /ou da autorizao de utilizao0, apresentar o
respectivo requerimento, acompanhado dos elementos deinidos na Hortaria n!@ 967#
56
.49::?, de = de >aro # prazo esse que pode ser prorro%ado, por uma $nica vez, pelo
presidente da cmara municipal, a requerimento undamentado do interessado /arti%o 87!@,
n!
os
6 e 9, do +,-.0! * inobservncia deste prazo tem como consequ&ncia a caducidade da
licena Farti%o 86!@, n!
os
6, alnea b0, e 9, do +,-.0! >as ao problema da caducidade da
licena /e admisso de comunicao prvia0 voltaremos mais adiante
6;;
!
6;;
*s normas dos arti%os 86!@, n!
os
6, 9 e =, e 87!@, n!
os
6 e 9, do +,-. ixam um prazo le%al ou dies
iuris, ao qual a *dministrao e os particulares esto vinculados! Eal prazo no constitui, por isso,
uma clusula acess(ria /termo inal ou resolutivo0, porque a *dministrao no dispe de qualquer
poder discricionrio para deinir, dentro dos limites impostos por lei, a sua extenso! Eodavia, o prazo
de prorro%ao ixado por despacho do presidente da cmara municipal, nos termos do arti%o 87!@,
n!@ 9, do +,-., j constitui um termo, na medida em que a lei remete para a discricionaridade
administrativa a concretizao do seu limite! Ir!, sobre esta questo, al1LH* -+Q*J) Ialv),
Ilusulas *cess(rias em "ireito *dministrativo, cit!, p! 63;#638!
Jo caso de operao de loteamento que exija a realizao de obras de urbanizao,
emitido um $nico alvar, que deve ser requerido no prazo de um ano a contar da admisso
de comunicao prvia das obras de urbanizao /arti%o 87!@, n!2 =, do +,-.0! ) alvar
deve ser emitido no prazo de =: dias a contar da apresentao do respectivo requerimento
ou da recepo dos elementos que corrijam ou completem o pedido, Bdesde que se
mostrem pa%as as taxas devidasC /arti%o 87!@, n!2 ;, do +,-.0!
Di%ora tambm no domnio da emisso do alvar o princpio da taxativdade dos
undamentos de indeerimento, s( podendo o requerimento ser indeerido com undamento
na caducidade, suspenso, revo%ao, anulao ou declarao de nulidade da licena ou
na alta do pa%amento das taxas que sejam devidas /arti%o 87!@, n!2 3, do +,-.0!
) alvar de licena de operaes urbansticas deve conter, nos termos da licena, a
especiicao de um conjunto de elementos enumerados nos n!
os
6, 9 e ; do arti%o 88!@ do
+,-.! *ssim, o alvar de licena de operao de loteamento ou de obras de urbanizao
deve conter, conorme orem aplicveis, os se%uintes elementosM identiicao do titular do
alvarN identiicao do prdio objecto da operao de loteamento ou das obras de
urbanizaoN identiicao dos actos dos (r%os municipais relativos ao licenciamento da
operao de loteamento e das obras de urbanizaoN enquadramento da operao
urbanstica em plano municipal de ordenamento do territ(rio em vi%or, bem como na
respectiva unidade de execuo, se a houverN n$mero de lotes e indicao da rea,
localizao, inalidade, rea de construo, n$mero de pisos e n$mero de o%os de cada um
dos lotes com especiicao dos o%os destinados a habitaes a custos controlados,
quando previstos /elementos estes que devem constar tambm de plantas que os
representem, anexas ao alvar0N ced&ncias obri%at(rias, sua inalidade e especiicao das
parcelas a inte%rar no domnio municipal /as quais devem tambm ser representadas em
planta ou plantas anexas ao alvar0N prazo para a concluso das obras de urbanizaoN e
montante da cauo prestada e identiicao do respectivo ttulo /arti%o 88!@, n!
os
6 e 9, do
+,-.0! Jo caso de haver lu%ar ' celebrao de contrato de urbanizao, tendo como
objecto a realizao das obras de urbanizao, a ele deve tambm ser eita meno no
alvar /arti%o 33!@, n!@ ;, do +,-.0!
Hor seu lado, o alvar para a realizao das restantes operaes urbansticas sujeitas a
licena deve conter, nos termos da licena, os se%uintes elementos, consoante sejam
aplicveisM identiicao do titular da licenaN identiicao do lote ou do prdio onde se
realizam as obras ou trabalhosN identiicao dos actos dos (r%os municipais relativos ao
licenciamento das obras ou trabalhosN enquadramento das obras em operao de
loteamento ou plano municipal de ordenamento do territ(rio em vi%or, no caso das obras
previstas nas alneas b0, c0 e e0 do arti%o 9!@ do +,-. /ou seja, as obras de construo, as
obras de reconstruo sem preservao das achadas e as obras de alterao0N os con#
dicionamentos a que ica sujeita a licenaN as crceas e o n$mero de pisos acima e abaixo
da cota de soleiraN a rea de construo e a volu# metria dos ediciosN o uso a que se
destinam as ediicaesN e o prazo de validade da licena, o qual corresponde ao prazo
57
para a concluso das obras ou trabalhos /arti%o 88!@, n!@ ;, do +,-.0!
) alvar est sujeito a especiais exi%&ncias de publicidade! *ssim, deve ser aixado
pelo respectivo titular, no prazo de 6: dias ap(s a sua emisso, no prdio objecto de
qualquer operao urbanstica um aviso, visvel do exterior, que deve permanecer at '
concluso das obras, aviso que deve conter boa parte das especiicaes anteriormente re#
eridas, e o que o n!2 ; do arti%o 8?!@ do +,-. enumera, e obedecer ao modelo deinido na
Hortaria n!@ 967#a49::?, de = de >aro /arti%o 8?!@, n!
os
6, = e ;, do +,-.0!
Eratando#se de alvar de licena de loteamento, a cmara municipal deve ainda, no
prazo de 6: dias ap(s a sua emisso, publicar um aviso em boletim municipal e na p%ina
da Lnternet do municpio ou, quando estes no existam, um edital a aixar nos paos do
concelho e nas sedes das juntas de re%uesia abran%idasN e um aviso num jornal de mbito
local, quando o n$mero de lotes or inerior a 9:, ou num jornal de mbito nacional, nos
restantes casos Farti%o 8?!@, n!2 9, alnea a0 e b0, do +,-.G!
.stas ormas de publicidade t&m como inalidade acilitar a utilizao por terceiros
lesados nos seus direitos ou interesses le%almente prote%idos, pelos actores populares ou
pelo >inistrio H$blico dos meios jurisdicionais de proteco contra a licena!
O %ro5edi?en"o de 5o?uni5a6$o %rvia
) procedimento de comunicao prvia mais simples e clere do que o procedimento
de licena!
Eal como no procedimento de licena, tambm no procedimento de comunicao prvia,
encontramos uma ase preparat(ria a qual inte%ra os actos de iniciativa e de apreciao
liminar, bem como os actos de instruo!
) procedimento de comunicao prvia inicia#se com a apresentao da comunicao,
nos termos do arti%o 5!@, n!@ 6, do +,-.! Jo h aqui lu%ar ' entre%a de um requerimento
ou de um pedido, j que, em termos ormais, o interessado limita#se a apresentar uma
BcomunicaoC ou uma BnotciaC de que se prope realizar uma determinada operao
urbanstica sujeita a esta modalidade de controlo preventivo! * apresentao da reerida
comunicao eita tambm com recurso a meios electr(nicos e atravs do sistema
inormtico pr(prio do municpio, diri%ida ao presidente da cmara municipal!
* comunicao prvia deve ser acompanhada de vrios elementos instrut(riosM os
elementos ixados na Hortaria n!@ 9=949::?, de 66 de >aro /n!
os
?!@, 6:!@, 69!@, 6;!@, 68!@ e
6?!@, consoante o tipo de operao urbanstica0, o termo de responsabilidade reerido no
arti%o 6:!@ do +,-., as especiicaes a que alude o arti%o 88!@ do +,-. /arti%o =3!@, n!2 6,
do +,-.0, bem como, se or caso disso, a indicao das condies relativas ' ocupao da
via p$blica e ' colocao de tapumes e vedaes /arti%o 38!@, n!2 9, do +,-.0 e das ases
de execuo da obra /arti%o 35!@, n!
os
6, 9 e 8, do +,-.0!
* comunicao prvia da operao urbanstica deve ser tambm publicitada, sob a
orma de aviso, no local da execuo da mesma /arti%o 69!@ do +,-. e Hortaria n!@ 967#
I49::?, de = de >aro0!
Eal como oi avanado relativamente ao procedimento de licena, tambm tem lu%ar no
procedimento de comunicao prvia a apreciao liminar, a qual consiste, como se disse,
na deciso das questes de ordem ormal e processual que possam obstar ao conheci#
mento da comunicao prvia, isto , no saneamento da comunicaao prvia
deicientemente instruda ou maniestamente insusceptvel de deerimento K apreciao
liminar essa que pode desembocar ou num despacho de apereioamento da comunicao
ou num despacho de rejeio liminar da mesma, em termos semelhantes aos indicados a
prop(sito do procedimento de licena /arti%os 66!@ e =7!@, n!@ 6, do +,-.0!
Jo ocorrendo despacho de apereioamento, nem de rejeio liminar, presume#se que
a comunicao prvia se encontra correctamente apresentada e instruda /arti%o 66!@, n!2 3,
do +,-.0!
Jo que concerne ' instruo da comunicao prvia, importa sublinhar que tambm no
procedimento desta t&m lu%ar as consultas a entidades externas previstas nos arti%os 6=!@ e
6=!@#* do +,-.! .sta exi%&ncia de consultas externas, no mbito do procedimento de
58
comunicao prvia, a qual claramente airmada no arti%o =7!@, n!2 9, do +,-., suscita#
nos uma crtica incisiva, dado que constitui um retrocesso, em termos de simpliicao e
acelerao procedimentais, em relao ao anterior re%ime dos procedimentos de
autorizao administrativa, onde eram expressamente dispensadas as consultas externas,
como decorria do arti%o 9?!@, n!@ 9, do +,-., na verso anterior ' 1ei n!@ 7:49::8!
Hrocedimento de comunicao prvia que se apresenta, sublinhe#se, como um sucedneo
do anterior procedimento de autorizao, com o qual mantm ortes pontos de contacto,
nomeadamente ao nvel do respectivo mbito material de aplicao!
* ase constitutiva do procedimento de comunicao prvia inte%ra a respectiva deciso
sobre o mesmo K deciso essa que, in casu, apresenta contornos especicos! "e
harmonia com o que preceituam os n!
os
6 e 9 do arti%o =7!@ do +,-., o procedimento de
comunicao prvia conclui#se, necessariamente, no prazo de 9: dias ap(s a entre%a da
comunicao ou, no prazo de 7: dias, quando haja lu%ar a consulta a entidades externas!
Jos termos dos arti%os =7!@ e =7!@#* do +,-., o procedimento de comunicao prvia
poder ter um dos se%uintes desenlacesM rejeio expressa da comunicaoN ou aus&ncia
de rejeio expressa da comunicao!
Jo tocante ' primeira, deve ela ocorrer dentro do prazo de 9: /ou de 7:0 dias ap(s a
apresentao da comunicao prvia e demais elementos que a devem acompanhar /prazo
de rejeio0! * mesma consta de deciso expressa do presidente da cmara /ou do
vereador com dele%ao de compet&ncia ou ainda do diri%ente do servio municipal com
subdele%ao de compet&ncia0 e deve ser proerida quando a obra violar as normas le%ais
e re%ulamentares aplicveis, desi%nadamente as constantes de plano municipal de
ordenamento do territ(rio, alvar de loteamento, as normas tcnicas de construo em
vi%or, ou os termos de inormao prvia existente /arti%o =7!@, n!@ 6, do +,-.0! ) acto de
rejeio, que tem de ser praticado dentro do prazo de rejeio K porquanto, se or
praticado mais tarde, estar#se# perante um acto /tcito ou implcito0 de revo%ao da
admisso da comunicao prvia K, um acto administrativo, por meio do qual a
autoridade competente exerce o seu poder inibit(rio, interditivo ou de veto, do qual resulta a
no remoo da proibio le%al da realizao da operao urbanstica! *pesar de traduzir
um poder inibit(rio ou de obstaculizao ' realizao da operao urbanstica objecto de
BcomunicaoC ou de BnotciaC, a rejeio de que estamos a alar pode tambm ser
considerada um acto administrativo ne%ativo, equiparado ao acto de indeerimento do
pedido ou do requerimento do particular!
Jo que respeita ' se%unda K ou seja, a aus&ncia de rejeio da comunicao K,
equivale a mesma ' admisso da comunicao prvia! "e acto, conorme determina o
arti%o =7!@#*, n!@ 6, do +,-., decorrido o prazo de rejeio sem que a comunicao prvia
tenha sido rejeitada, B disponibilizada no sistema inormtico F!!!G a inormao de que a
comunicao no oi rejeitada, o que equivale ' sua admissoC!
* admisso ou, em termos equivalentes, a alta de rejeio da comunicao comporta
um eeito permissivo e habilitador, uma vez que, por ora do arti%o =7!@#*, n!2 9, do +,-.,
o interessado pode, isto , ica habilitado a K dar incio 's obras, desde que eectue pre#
viamente o pa%amento das taxas devidas atravs de autoliquidao /vejam#se tambm os
arti%os 66=!@, n!2 =, e 668!@, n!2 3, do +,-., os quais prev&em, para outra hip(tese, o
pa%amento das taxas atravs de autoliquidao0!
*pesar de a lei no se apresentar clara, concordamos com H."+) A)JY*1D.<, o qual
deende que no exactamente a inormao, atravs do sistema inormtico, de que a
comunicao no oi rejeitada que equivale ' admisso da comunicao prvia, como
su%ere o n!@ 6 do arti%o =7!@#*, mas antes a simples alta de rejeio dentro do prazo, como
resulta do n!@ 9 do mesmo preceito, o qual determina que Bna alta de rejeio da
comunicao prvia, o interessado pode dar incio 's obras FiGC! *ssim sendo, se, por
qualquer razo, o sistema inormtico no disponibilizar a inormao da no rejeio, o
interessado ica habilitado, pelo mero acto de ter decorrido o prazo de rejeio, a executar
as operaes urbansticas comunicadas, devendo a *dministrao suprir a alta de
inormao pelo sistema inormtico, atravs da emisso de um comprovativo da admisso
da comunicao prvia!
59
ainalmente, tambm a prop(sito da admisso da comunicao prvia se poder alar de
uma ase inte%rativa de eiccia! Jo porque no procedimento de comunicao prvia haja
lu%ar ' emisso de qualquer alvar, constituindo, antes, o ttulo da mesma o Brecibo da sua
apresentao acompanhado do comprovativo da admisso nos termos do arti%o =7!@#*C
/arti%o 8;!@, n!@ 9, do +,-.0! >as porque a realizao da operao urbanstica objecto de
admisso de comunicao prvia pressupe o pa%amento das taxas devidas pela operao
urbanstica /arti%o 667!@ do +,-.0! <( ap(s o pa%amento dessas taxas que se pode dar
incio 's obras /arti%o =7!@#*, n!@ 9, do +,-.0, en(meno que le%itimar a airmao de que
um tal pa%amento constitui um requisito de eiccia da admisso da comunicao prvia!
* sin%ularidade mais importante do nosso modelo do procedimento de comunicao
prvia a coni%urao da admisso da comunicao como acto administrativo! * opo do
le%islador portu%u&s por este modelo resulta claramente da ep%rae Bacto administrativoC do
arti%o =7!@#* do +,-.! . resulta tambm nitidamente dos arti%os 78!@ e 7?!@, respeitantes '
validade da admisso de comunicao prvia, e 86!@ e 8=!@, relativos ' caducidade e
revo%ao da mesma, todos do +,-., nos quais se veriica uma identidade de re%imes
entre a licena e a admisso de comunicao prvia!
* admisso de comunicao prvia tem, assim, no ordenamento jurdico portu%u&s, a
natureza de um acto administrativo iccionado, ou seja, de um acto administrativo criado por
ico le%al
63;
!
63;
* considerao da admisso da comunicao prvia como acto administrativo
iccionado aproxima#a do instituto do deerimento tcito, cujo mbito de aplicao no domnio dos
actos de controlo prvio das operaes urbansticas soreu uma acentuada reduo, como veremos
inra /sobre a i%ura do deerimento tcito em %eral, cr! ,o[o EL*A) <L1D.L+*, ) "eerimento Eto,
Ioimbra, Ioimbra .ditora, 9::;, p! 5; e se%s!0! Eodavia, aquelas duas i%uras jurdicas no se
conundem! Iomo eeito, como reala H."+) A)JY*1D.<, no procedimento de admisso da
comunicao prvia, a aus&ncia de deciso ormal da *dministrao sur%e como situao tpica
coni%urada pelo le%isladorM a alta de deciso dentro do prazo ixado para o eeito no traduz
qualquer inrcia, nem uma situao de incumprimento /de dever ou obri%ao de decidir0 da
autoridade competenteN pelo contrrio, a lei deine a alta de deciso como a situao tpica e normal
de produo de eeito permissivo! *o invs, o deerimento tcito sur%e como remdio para uma
Bapatia da *dministrao , numa situao em que a lei no s( exi%e a realizao de um controlo
prvio, como ainda reclama a tomada de uma deciso expressaN a alta de deciso consubstancia,
neste caso, o incumprimento de um dever le%al de decidir!
* soluo adoptada pelo nosso le%islador , deste modo, a mais adequada, j que, ao
considerar a admisso de comunicao prvia como um acto administrativo, ainda que
iccionado, submete#a ao re%ime %eral dos actos administrativos, desi%nadamente em
matria de validade e de impu%nao contenciosa, bem como dos poderes administrativos
de declarao de nulidade ou de revo%ao Festa $ltima a eectuar nos termos
estabelecidos no IH* para os actos constitutivos de direitos /veja# #se, contudo, o arti%o
8=!@, n!@ 9, do +,-.0, ou, tratando#se de revo%ao anulat(ria, nos termos do arti%o 6;6!@
do mesmo I(di%oG!
Pedido de infor?a6$o %rvia
Con5ei"o e o8He5"o da infor?a6$o %rvia
) procedimento de licena e o procedimento de comunicao prvia podem ser
antecedidos de um pedido de inormao prvia, o qual se apresenta em relao 'queles
como um procedimento acultativo /cabendo, por isso, ao interessado ajuizar das vanta%ens
do recurso ao mesmo, antes de iniciar o procedimento de licena ou de comunicao
prvia0
67;
e aut(nomo /no sentido de que no um subprocedimento daqueles, apesar de a
deciso que vier a ser nele adoptada, sobretudo se tiver um conte$do avorvel, ter
importantes eeitos ou repercusses nos procedimentos de licena e de comunicao
prvia, como esclarecemos de se%uida0!
60
236
$ car&cter !acultativo do pedido de in!ormao prvia est& expressamente contemplado no artigo
26)1, n)@ 2, do ABCD E-qualquer interessado pode pedir # cmara municipal, a ttulo prvio,
in!ormao (F*.G) +aqui resulta que so ilegais as disposi,es dos regulamentos municipais de
urbanizao e ou de edi!icao que consagrem a obrigatoriedade do pedido de in!ormao prvia
relativo a todas ou a algumas das opera,es urbansticas sujeitas a licena ou a admisso de
comunicao prvia)
) pedido de inormao prvia K que se apresenta como o sucessor do denominado
Bparecer de viabilidadeC K tem como inalidade obter da cmara municipal, a ttulo prvio,
inormao sobre a viabilidade de realizar determinada operao urbanstica ou conjunto de
operaes urbansticas directamente relacionadas, bem como sobre os respectivos
condicionamentos le%ais ou re%ulamentares, nomeadamente relativos a inra#estruturas,
servides administrativas e restries de utilidade p$blica, ndices urbansticos, crceas,
aastamentos e demais condicionantes aplicveis ' pretenso /arti%o 6;!@, n!2 6, do +,-.0!
Eem, assim, o mesmo como objectivo undamental ornecer ao interessado um conjunto de
inormaes iveis e credveis, que lhe permitam analisar a viabilidade da operao
urbanstica ou do conjunto de operaes urbansticas directamente relacionadas que ele
tenciona realizar e ponderar e decidir se avana, ou no, com o pedido de licenciamento ou
com a apresentao da comunicao prvia da operao urbanstica! [ luz do exposto, o
pedido de inormao prvia constitui um instrumento de se%urana dos interessados, que
lhes permite no avanar para a ormulao de um pedido de licena ou para a
apresentao de uma comunicao prvia, acompanhados da elaborao de um projecto
da operao urbanstica, cujos custos so elevados, sem previamente obter uma
inormao sobre a viabilidade e sobre os condicionamentos le%ais e re%ulamentares da
concreta operao urbanstica que pretendem concretizar!
) pedido de inormao prvia, tal como %izado nos arti%os 6;!@ a 68!@ do +,-.,
distin%ue#se acilmente do direito ' inormao, condensado no arti%o 66:!@, n!@ 6, alnea a0,
daquele diploma! * distino resulta claramente, em primeiro lu%ar, da natureza do pedido
ormulado num e noutro! Jaquele, o requerente solicita ' *dministrao uma inormao
sobre a viabilidade e os condicionamentos le%ais e re%ulamentares de uma concreta
pretenso urbanstica! Jeste, o interessado limita#se a solicitar uma inormao abstracta e
%enrica sobre os instrumentos de desenvolvimento e planeamento territorial em vi%or para
determinada rea do municpio, bem como sobre as demais condies %erais a que devem
obedecer as operaes urbansticas a realizar nessa mesma reas! *cresce que o direito '
inormao de que estamos a alar constitui uma expresso dos direitos e %arantias dos
administrados, plasmados nos n!
os
6 e 9 do arti%o 97?!@ da Ionstituio!
"eriva, em se%undo lu%ar, da no coincid&ncia, em abstracto, da le%itimidade para
requerer a inormao urbanstica do arti%o 66:!@, n!26, alnea d0, do +,-. e para
apresentar o pedido de inormao prvia! "e acto, a primeira pode ser apresentada por
Bqualquer interessadoC, isto , por quem invoque um interesse le%timo no conhecimento
dos elementos abran%idos, incluindo a condio de vizinho urbanstico ou de proximidade
com a rea sobre que o recai o pedido de inormao, bem como, Bpara deesa de
interesses diusos deinidos na lei, quaisquer cidados no %ozo dos seus direitos civis e
polticos e as associaes e undaes deensoras de tais interessesC /arti%o 66:!@, n!@ 7, do
+!,-.0 K os titulares dos direitos de participao procedimental e da aco popular, de
acordo com o arti%o 39!@, n!@ =, da Ionstituio e da 1ei n!@ ?=453, de =6 de *%osto! )
se%undo tambm pode ser apresentado por Bqualquer interessadoC, mas, como veremos um
pouco mais abaixo, no sendo o pedido de inormao prvia apresentado pelo proprietrio
ou pelo titular de qualquer direito que lhe permita azer o posterior pedido de licenciamento
ou apresentar a comunicao prvia, s( deve reconhecer#se interesse le%timo para
requerer a inormao prvia a quem invoque um interesse eectivo ou eventual, na
aquisio da parcela sobre a qual recai o pedido K interesse este, no entanto, insusceptvel
de prova, donde resulta o carcter meramente ormal de sua invocao e, em $ltimo termo,
o carcter quase ilimitado da le%itimidade para requerer a inormao prvia!
61
"eriva, em terceiro lu%ar, da dierente natureza da pron$ncia da *dministrao! Ja
verdade, o pedido de inormao prvia coni%ura#se como um procedimento que
desemboca numa deciso ou num acto administrativo que produz consequ&ncias jurdicas
relevantes para o requerente, desi%nadamente, no caso de inormao prvia avorvel, a
vinculao das entidades competentes na deciso sobre um eventual pedido de
licenciamento ou apresentao de comunicao prvia da operao urbanstica a que
respeita! )ra, nada disto sucede no pedido de inormao, condensado no arti%o 66:!@, n!2
6, alnea a0, do +,-.! "e acto, neste a inormao obtida apresenta#se como um acto
meramente inormativo ou declarativo, ao passo que naquele estamos perante uma
inormao qualiicada e constitutiva de direitos!
. resulta, em quarto lu%ar, da diversidade de eeitos jurdicosM a inormao decorrente
do direito ' inormao do arti%o 66:!@, n!2 6, alnea a0, do +!,-. no constitutiva de
direitos, nem de expectativas jurdicas para o particular e no vincula a *dministrao, sem
prejuzo da eventual responsabilidade civil desta por danos causados aos particulares, no
caso de prestao de inormaes err(neas, nos termos do arti%o 8!@, n!2 9 do IH*N a
inormao prvia avorvel um acto constitutivo de direitos para o particular /embora de
carcter no permissivo0 e vinculativo para a cmara municipal relativamente a uma
eventual deciso ulterior acerca do licenciamento ou da admisso de comunicao prvia
da operao urbanstica visada!
) n!2 9 do arti%o 6;!@ do +,-. deine quais os aspectos que podem ser objecto do
pedido de inormao prvia, quando este respeitar a operao de loteamento, em rea no
abran%ida por plano de pormenor, ou a obra de construo, ampliao ou alterao em
rea no abran%ida por plano de pormenor ou operao de loteamento! Eais aspectos so
os se%uintes, em uno da inormao pretendida e dos elementos apresentadosM a
volumetria, alinhamento, crcea e implantao da ediicao e dos muros de vedaoN
condicionantes para um adequado relacionamento ormal e uncional com a envolventeN
pro%rama de utilizao das ediicaes, incluindo a rea bruta de construo a aectar aos
diversos usos e o n$mero de o%os e outras unidades de utilizaoN inra#estruturas locais e
li%ao 's inra#estruturas %eraisN estimativa dos encar%os urbansticos devidosN e reas de
ced&ncia destinadas ' implantao de espaos verdes, equipamentos de utilizao
colectiva e inra#estruturas virias!
.m ace da redaco do n!@ 9 do arti%o 6;!@ do +,-., poderia suscitar#se a questo de
saber se o le%islador teria restrin%ido o mbito do pedido de inormao prvia 's
operaes de loteamento, em rea no abran%ida por plano de pormenor, e 's obras de
construo, ampliao ou alterao em rea no abran%ida por plano de pormenor ou
operao de loteamento! Jo oi isso, porm, o que sucedeu! ) le%islador pretendeu
apenas esclarecer que o pedido de inormao prvia pode ter como objecto aquelas
operaes urbansticas, em relao 's quais, por as re%ras de planeamento serem menos
densas, poderiam ser levantadas d$vidas! Jo pretendeu, se%uramente, impedir que o
pedido de inormao prvia possa ter como objecto qualquer tipo de operao urbanstica
em rea abran%ida por plano de pormenor ou operao de loteamento, nem impedir que,
neste caso, o requerente do pedido de inormao prvia possa solicitar que a inormao
prvia contemple todos ou al%uns dos aspectos reeridos nas dierentes alneas do n!@ 9 do
arti%o 6;!@ do +,-.!
"e qualquer modo, como melhor veremos inra, a emisso de uma inormao prvia
avorvel com base no arti%o 6;!@, n!2 9, do +,-. tem uma relevncia particular, dado que
tem por eeito a sujeio da operao urbanstica em causa, a eectuar nos precisos termos
em que oi apreciada, ao re%ime de comunicao prvia e dispensa a realizao de novas
consultas externas /aproveitando#se, por isso, as realizados no mbito do procedimento de
inormao prvia0!
*qui che%ados, estamos em condies de airmar que o pedido de inormao prvia
desempenha tr&s unes essenciaisM uma uno de inormao, uma uno de %arantia
ou de se%urana e uma uno de simpliicao procedimental! * primeira traduz#se na
inormao ao requerente sobre a possibilidade de realizao da operao urbanstica
apresentada, tendo em conta as normas que lhe so aplicveis e os respectivos con#
62
dicionamentos le%ais e re%ulamentares, ou seja, na medida da inormao pretendida e dos
elementos apresentados, a qual assume a natureza de uma inormao concretizada, nota
que a distin%ue do direito ' inormao da alnea a0 do n!@ 6 do arti%o 66:!@ do +,-.! esta
uno que est plasmada nos n!
os
6 e 9 do arti%o 6;!@ do +,-., mas que se encontra
tambm presente nos n!
os
= e ; do arti%o 67!@ do mesmo diploma, que prescrevem,
respectivamente, a obri%atoriedade de indicao, na inormao prvia avorvel, do
procedimento de controlo prvio a que se encontra sujeita a realizao da operao
urbanstica projectada, e a obri%atoriedade, no caso de inormao prvia desavorvel, da
indicao dos termos em que a mesma pode ser revista, por orma a serem cumpridas as
prescries urbansticas aplicveis!
* se%unda K a de %arantia ou de se%urana K est associada ' vinculao pela
cmara municipal ' inormao no caso de posterior pedido de licenciamento ou
apresentao de comunicao prvia pelo interessado requerente, no prazo de um ano, e
na medida da conormao do ulterior pedido aos termos da inormao prestada, seja a
mesma avorvel ou desavorvel ' pretenso do particular /arti%os 68!@, n!
os
6 e 9, e 67!@,
n!2 ;, do +,-.0! -ma tal uno reorada pela possibilidade de BrenovaoC por mais um
ano do prazo de vinculao pela cmara municipal ' inormao prvia avorvel, prevista
no arti%o 68!@, n!2 =, do +,-., e pela no suspenso dos procedi mentos de licenciamento
ou comunicao prvia requeridos ou apresentados com suporte em inormao prvia nas
reas a abran%er por novas re%ras urbansticas, constantes de plano municipal ou especial
de ordenamento do territ(rio ou sua reviso a partir da data ixada para o incio da
discusso p$blica e at ' data da entrada em vi%or daquele instrumento de planeamento,
plasmada no arti%o 68!@, n!@ ; daquele diploma le%al!
* terceira K a de simpli!icao procedimental K est espelhada, por um lado, na
antecipao para o procedimento de inormao prvia das consultas externas, nos termos
dos arti%os 6=!@, 6=!@#* e 6=!@#Q do +,-., 's entidades cujos pareceres, autorizaes ou
aprovaes condicionem, nos termos da lei, a inormao a prestar, sempre que tal consulta
deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento ou apresentao de
comunicao prvia, e, por outro lado, na sujeio da operao urbanstica objecto de
inormao prvia avorvel ao re%ime de comunicao prvia e na desnecessidade da
repetio das consultas externas no procedimento ulterior da comunicao prvia da
operao urbanstica objecto de inormao prvia avorvel, sempre que a inormao
prvia seja proerida nos termos do arti%o 6;!@, n!@ 9, do +,-., ou seja, na sua modalidade
mais abran%ente /arti%os 63!@, n!@ 6, e 68!@, n!@ 6 do +,-.0 )s pareceres, autorizaes ou
aprovaes emitidos pelas entidades exteriores ao municpio azem parte inte%rante de
inormao prvia aprovada e so obri%atoriamente notiicados ao requerente juntamente
com aquela /arti%o 67!@, n!@ 9, do +,-.0!
Pro5edi?en"o de infor?a6$o %rvia
) procedimento de inormao prvia inicia#se com um requerimento diri%ido ao
presidente da cmara municipal, contendo os elementos reeridos no arti%o 5!@ do +,-.,
anteriormente reerido! Eodavia, no h identidade dos requisitos de le%itimidade para
requerer inormao prvia e para requerer o licenciamento ou para apresentar a
comunicao prvia de uma operao urbanstica, ao contrrio do que sucedia no mbito
da vi%&ncia dos "ecretos#1eis n!
os
;;?456 e ;;3456!
>as, actualmente, o pedido de inormao prvia pode ser apresentado por qualquer
interessado, reerindo o arti%o 6;!@, n!@ =, do +!,-. que, quando este Bno seja proprietrio
do prdio, o pedido de inormao prvia inclui a identiicao daquele, bem como dos
titulares de qualquer outro direito real sobre o prdio, atravs de certido emitida pela
conservat(ria do re%isto predialC! ., na mesma linha, o n!2 ; daquele arti%o determina que,
em tal caso, Ba cmara municipal deve notiicar o proprietrio e os demais titulares de
qualquer outro direito real sobre o prdio da abertura do procedimentoC!
Deriica#se, assim, que o +,-. alar%ou a le%itimidade para requerer a inormao
prvia! ) le%islador, ao consa%rar uma le%itimidade alar%ada ou ampla para o pedido de
63
inormao prvia, pretendeu claramente enatizar o papel da inormao prvia no
comrcio imobilirio! Iom eeito, a restrio de le%itimidade para ormular um pedido de
inormao prvia ao proprietrio de um terreno ou ao titular de um direito que lhe conira a
aculdade para realizar a operao urbanstica tinha como consequ&ncia que apenas ele
podia utilizar uma eventual inormao prvia avorvel como instrumento de valorizao do
seu terreno e de acilitao e promoo da transaco daquele bem! >as o alar%amento da
le%itimidade para o pedido de inormao prvia a Bqualquer interessadoC possibilita que um
eventual interessado na aquisio de um terreno ormule o pedido de inormao prvia
sobre a viabilidade de realizao no mesmo de uma determinada operao urbanstica,
azendo depender a sua deciso sobre a aquisio do terreno do carcter avorvel ou
desavorvel da inormao prvia solicitada!
"a ampliao da le%itimidade para apresentao de um pedido de inormao prvia
podem, no entanto, resultar duas consequ&ncias ne%ativasM a inutilidade de uma inormao
prvia avorvel para o requerente, se o interessado na aquisio de um terreno objecto
dessa inormao prvia avorvel no vier a adquirir a propriedade desse bem ou a
titularidade de um direito que lhe conira a aculdade de realizar a operao urbansticaN e a
possibilidade de um mesmo prdio ou terreno ser objecto de vrios pedidos de inormao
prvia que correm simultaneamente e eventualmente para utilizaes distintas, apresen#
tados por dierentes interessados no titulares de qualquer direito real sobre o mesmo, os
quais constituem a cmara municipal na obri%ao de decidir, de que resulta uma
sobrecar%a, por vezes desnecessria e in$til, dos servios municipais!
) requerimento instrudo com os elementos reeridos nos n!
os
6!@ a 7!@ /conorme o
tipo de operao urbanstica sobre que incide o pedido de inormao prvia0 da Hortaria n!@
9=949::?, de 66 de >aro, rectiicada pela "eclarao de +ectiicao n!@ 9749::?, de 5 de
>aio! E&m lu%ar tambm no procedimento de inormao prvia o saneamento e a
apreciao liminar, em termos semelhantes aos apontados para os procedimentos de
licena e de comunicao prvia!
Jo mbito do procedimento de inormao prvia h lu%ar a consultas externas, nos
termos dos j mencionados arti%os 6=!@, 6=!@#* e 6=!@#Q, 's entidades cujos pareceres,
autorizaes ou aprovaes condicionem, nos termos da lei, a inormao a prestar, sempre
que tal consulta deva ser promovida num eventual pedido de licenciamento ou
apresentao de comunicao prvia /arti%o 63!@ do +,-.0! )corre, aqui, como reerimos,
uma antecipao para o procedimento de inormao prvia das consultas que so
exi%veis nos procedimentos de licena e de comunicao prvia!
"esta antecipao das consultas externas decorre a dispensa (rectius, a iseno* da
promoo de novas consultas K seria uma repetio das mesmas # no mbito do
procedimento de comunicao prvia, que precisamente aquele que deve ser se%uido no
caso de inormao prvia avorvel emitida nos termos do arti%o 6;!@, n!@ 9, do +,-.
/arti%o 68!@, n!2 6, deste diploma le%al0! <ublinhe#se, no entanto, que deve entender#se que
uma tal duplicao das consultas externas tambm aastada nos casos em que a emisso
da inormao prvia avorvel no tenha ocorrido ao abri%o do arti%o 6;!@, n!2 9, do +,-.,
precisamente porque o pedido de inormao prvia respeita a uma operao urbanstica
dierente das indicadas naquele preceito, desde que o requerente tenha solicitado
inormao sobre todos os pressupostos de que depende a pron$ncia das entidades
externas, as consultas tenham sido avorveis e o acto de controlo da operao urbanstica
com elas se conorme!
Eendo em conta a remisso eita pelo arti%o 63!@ do +,-. para os arti%os 6=!@, 6=!@#* e
6=!@#Q, somos de crer que o requerente da inormao prvia pode azer uso da aculdade
conerida pelo arti%o 6=!@#Q e proceder directamente ' consulta das entidades externas a#
zendo juntar ao pedido de inormao prvia os pareceres, autorizaes e aprovaes que
receba dessas entidades
<e%ue#se, inalmente, a deciso, a qual da compet&ncia da cmara municipal,
assumindo, por isso, a orma de deliberao! ) arti%o 67!@, n!@ 6, estabelece os prazos para
a adopo da deliberao, distin%uindo os casos em que o pedido de inormao prvia
respeite a operao de loteamento em rea no abran%ida por plano de pormenor ou a obra
64
de construo, ampliao ou alterao em rea no abran%ida por plano de pormenor ou
operao de loteamento, nos quais o prazo de =: dias, e aqueles em que o pedido de
inormao prvia se reere a outras operaes urbansticas, em que o prazo de 9: dias!
.stes prazos contam#se ou da data da recepo do pedido ou dos elementos solicitados,
nos termos do arti%o 66!@, n!@ =, do +,-., isto , no caso de ter havido despacho de
apereioamento do pedido, com a consequente solicitao dos elementos em alta Fn!@ 6,
alnea a0GN ou da data da recepo do $ltimo dos pareceres, autorizaes ou aprovaes
emitidos pelas entidades exteriores ao municpio, quando tenha havido lu%ar a consultas
Fn!@ 6, alnea b0GN ou ainda do termo do prazo para a recepo dos pareceres, autorizaes
ou aprovaes, sempre que al%uma das entidades consultadas no se pronuncie at essa
data Fn!@ 6, alnea c0G K considerando#se, como j sabemos, haver concordncia das
entidades com a pretenso ormulada se os respectivos pareceres, autorizaes ou
aprovaes no orem recebidos dentro daqueles prazos /arti%o 6=!@, n!@ 3, do +,-.0!
Ja hip(tese de a cmara municipal no adoptar qualquer deliberao dentro daqueles
prazos, veriica#se uma situao de sil&ncio positivo da *dministrao, com o consequente
deerimento tcito da pretenso! . este o resultado inexorvel de acordo com o que dispe
o arti%o 666!@, alnea c0, do +,-.! Paveremos de analisar, mais tarde, os eeitos do sil&ncio
da *dministrao no mbito dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas e, por
isso, voltaremos a este assunto! *diantaremos, no entanto, que a ormao do acto tcito
de deerimento no pe em causa a sua nulidade, desi%nadamente com base na ocorr&ncia
dos vcios de le%alidade urbanstica, condensados no arti%o 7?!@ do +,-., com as
consequ&ncias que analisaremos inra!
* deliberao expressa da cmara municipal pode ter um conte$do positivo ou ne%ativo,
ou seja, pode ser avorvel ou desavorvel! )s n!
os
9, = e ; do arti%o 67!@ do +,-. impem
um conjunto de exi%&ncias ' deliberao que Baprovar a inormao prviaC, umas vezes
independentemente de ela ser avorvel ou desavorvel, outras vezes quando ela
avorvel e outras ainda quando a mesma desavorvel! Jo primeiro caso, deve o
municpio notiicar ao requerente, juntamente com Ba inormao prvia aprovadaC pela
cmara municipal, dela azendo parte inte%rante, os pareceres, autorizaes ou aprovaes
emitidos pelas entidades exteriores ao municpio /arti%o 67!@, n!2 90! Jo se%undo caso, deve
a cmara municipal indicar sempre, na inormao avorvel, o procedimento de controlo
prvio a que se encontra sujeita a realizao da operao urbanstica projectada /arti%o
67!@, n!2 =0! Jo terceiro caso, isto , quando a inormao seja desavorvel, deve desta
constar a indicao dos termos em que a mesma, sempre que possvel, pode ser revista por
orma a serem cumpridas as prescries urbansticas aplicveis, desi%nadamente as cons#
tantes de plano municipal de ordenamento do territ(rio ou de operao de loteamento
/arti%o 67!@, n!2 ;0!
Na"ureAa e efei"os da infor?a6$o %rvia
* inormao prvia prestada pela cmara municipal , como sublinhmos no Dolume L
deste >anual, um verdadeiro acto administrativo, que se pronuncia, de orma prvia ou
antecipada, sobre a viabilidade e os condicionamentos le%ais ou re%ulamentares de uma
determinada operao urbanstica! .la decide sobre a exist&ncia de certas condies para a
prtica do acto administrativo, traduzido na licena ou na admisso da comunicao prvia,
de modo inal e vinculante para a *dministrao, pelo que s( poder ser alterada ou
eliminada, durante o prazo em que vincula, atravs dos re%imes da revo%ao ou da
anulao dos actos administrativos! Erata#se, porm de um acto prvio ' licena ou '
admisso de comunicao prvia, de carcter declarativo e sem natureza permissiva, na
medida em que com base nele no pode o particular realizar a operao urbanstica objecto
do pedido de inormao prvia!
* caracterizao da inormao prvia como acto prvio torna#se clara se a
perspectivarmos sob o ponto de vista uncional, isto , atendendo 's suas unces de
%arantia, inormao e simpliicao procedimental em relao a um hipottico ulterior
procedimento de controlo prvio da operao urbanstica visada! Dista sob este prisma, a
65
inormao prvia airma#se como acto prvio relativamente a um procedimento de
licenciamento ou de comunicao prvia!
Eodavia, considerada em si mesma, a inormao prvia no se es%ota na i%ura de
acto prvio, antes possui uma autonomia prtica e ormal em ace da cate%oria de actos
prvios! Hor isso, ala#se numa especiicidade intrnseca da inormao prvia, como
deciso e acto inal e deinitivo de um procedimento pr(prio e aut(nomo, decorrente de um
pedido teleolo%icamente ormulado para a sua emisso e que nesta se es%ota, sem deixar
de assumir uma pretenso de projeco num eventual posterior procedimento de
licenciamento ou de comunicao prvia K especiicidade que, se, por um lado, a identiica
com os actos prvios, por outro lado, a delimita relativamente aos mesmos, estritamente
considerados, atribuindo#lhe uma natureza do%mtica pr(pria, sui generis!
Ioni%urando#se como acto administrativo ou como deciso, a inormao prvia um
acto administrativo em sentido processual e, por isso, impu%nvel, nos termos dos arti%os
97?!@, n!2 ;, da Ionstituio e 36!@, n!2 6, do IHE*! Ionsideramos, assim, a inormao
prvia, sem prejuzo das suas especiicidades, como a deciso inal de um procedimento
pr(prio e aut(nomo, %eradora de eeitos externos para os particulares requerentes, na
medida da pretenso material ormulada e dos eeitos que produz, potencialmente lesiva
das posies jurdicas dos mesmos!
Wuanto aos eeitos da inormao prvia aprovada /expresso esta que nos aparece no n!2
9 do arti%o 67!@ e no n!2 6 do arti%o 68!@ do +!,-., em contraponto 's locues inormao
prvia avorvel e inormao prvia desavorvel0, h que distin%uir se a mesma tem um
conte$do avorvel ou um conte$do desavorvel! Jo caso de inormao prvia avorvel,
a mesma vincula as Bentidades competentes na deciso sobre um eventual pedido de
licenciamento ou apresentao de comunicao prvia da operao urbanstica a que
respeitaC, embora um tal eeito vinculativo apenas se veriique desde que o pedido de
licenciamento ou apresentao de comunicao prvia seja eectuado Bno prazo de um ano
ap(s a deciso avorvel do pedido de inormao prviaC /arti%o 68!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0,
prazo esse que pode ser acrescido de mais um ano, se o particular o requerer nos termos
do n!@ = do arti%o 68!@ do +,-.! <i%niica isto que a no ormulao do pedido de
licenciamento ou a no apresentao da comunicao prvia dentro daquele prazo tem
como consequ&ncia a caducidade da inormao prvia avorvel e o desaparecimento dos
seus eeitos vinculativos!
* inormao prvia avorvel , alm disso, constitutiva de direitos, no do direito a
concretizar a operao urbanstica, mas do direito ao deerimento do pedido de
licenciamento ou ' admisso da comunicao prvia de uma determinada operao
urbanstica! Hara que tal suceda, , porm, necessrio queM
a0 ) beneicirio da inormao prvia avorvel seja Btitular de qualquer direito
que lhe conira a aculdade de realizar a operao urbansticaC, isto , que ele tenha
le%itimidade para requerer o licenciamento ou apresentar a comunicao prvia da
operao urbanstica objecto de inormao prvia avorvel, ou que tenha adquirido
entretanto uma tal le%itimidadeN
b0 * operao urbanstica objecto do pedido de licenciamento ou da
apresentao da comunicao prvia corresponda, nos seus exactos termos, ' que oi
apreciada no mbito do procedimento de inormao prvia! Jeste caso, a se%unda parte
do n!@ 9 do arti%o 68!@ do +,-. determina que, nas situaes em que a inormao prvia
avorvel seja proerida nos termos do arti%o 6;!@, n!@ 9, do +,-., j por vrias vezes
reerido K, a apresentao da comunicao prvia K que a modalidade de controlo
prvio a que icam sujeitas, naquelas situaes, as operaes urbansticas # deve ser
acompanhada de declarao dos autores e coordenador dos projectos de que a operao
urbanstica respeita os limites constantes da deciso da inormao /declarao esta que
acresce ao Btermo de responsabilidadeC reerido no arti%o 6:!@ do +,-.0N
c0. o pedido de licenciamento ou a apresentao da comunicao prvia sejam
66
entre%ues no prazo de um ano a contar da deciso avorvel do pedido de inormao
prvia, se o interessado no requerer a prorro%ao do prazo, nos termos do n!2 = do arti%o
68!@ do +,-., ou seja, se no requerer a BrenovaoC da inormao prvia avorvel! "e
acto, de harmonia com o que dispe esta norma, decorrido o prazo de um ano, o particular
tem a possibilidade de requerer ao presidente da cmara municipal uma declarao de que
se mant&m os pressupostos de acto e de direito que undamentaram a anterior deciso
avorvel, devendo aquele decidir no prazo de 9: dias, sob pena de deerimento tcito! Iom
tal declarao expressa ou tcita, o particular tem mais um ano para requerer a licena ou
para apresentar a comunicao prvia!
* anlise dos eeitos da inormao prvia avorvel impele#nos a abordar mais quatro
aspectos! ) primeiro diz respeito ' questo de saber se uma inormao prvia avorvel
obtida por al%um que no tinha le%itimidade para requerer o licenciamento ou apresentar a
comunicao prvia de uma operao urbanstica pode ser aproveitada ou utilizada pela
pessoa que detm esta mesma le%itimidade! * questo apresenta al%uma complexidade!
Jo entanto, o alar%amento da le%itimidade para apresentar o pedido de inormao prvia,
operado pelo +,-., bem como o carcter real da inormao prvia /em termos
semelhantes ao que apontaremos um pouco adiante como caracterstica dos actos de
controlo prvio das operaes urbansticas0 azem#nos inclinar para uma resposta airmativa
'quele quesito!
) se%undo aspecto tem a ver com a questo de saber se a inormao prvia avorvel
mantm o seu carcter vinculativo e, sendo caso disso, o seu carcter constitutivo de
direitos, se no perodo que medeia entre a data da deliberao sobre a inormao prvia
avorvel e a data da deciso sobre o pedido de licenciamento ou sobre a apresentao da
comunicao prvia entrarem em vi%or normas urbansticas desi%nadamente normas de
planos municipais, que so incompatveis com a realizao da operao urbanstica objecto
de inormao prvia avorvel! .sta questo no nova, j que oi objecto da nossa
ateno no Dolume L deste >anual!
"uas hip(teses so coni%urveis! * primeira aquela em que o novo plano dotado de
eiccia plurisubjectiva no considerou, nem ponderou a exist&ncia da inormao prvia
avorvel! Juma situao destas, veriica#se uma violao da Bobri%ao de ponderaoC
por parte do plano, atravs de um dice de ponderao, j que no oi includo na
ponderao um elemento /um interesse0 relevante para a ponderao! -m tal vcio de
ponderao, na modalidade indicada, %era a invalidade da norma do plano que aectou ou
pfs em causa a inormao prvia avorvel! <ublinhe#se que com o objectivo de serem
devidamente ponderadas nos planos a elaborar, a alterar ou a rever as licenas, as admis#
ses de comunicaes prvias e as inormaes prvias avorveis que o n!@ 6!@, alnea c0,
da Hortaria n!@ 6=?49::3, de 9 de aevereiro, prescreve que os planos municipais de
ordenamento do territ(rio devem ser acompanhados por Brelat(rio e ou planta com
indicao das licenas ou autorizaes de operaes urbansticas emitidas, bem como das
inormaes prvias avorveis, substituvel por declarao municipal comprovativa da
inexist&ncia dos reeridos compromissos urbansticos na rea do planoC! . neste contexto
que, normalmente, os planos dotados de eiccia plurisubjectiva que consa%ram novas
re%ras urbansticas respeitam ou mant&m as licenas, admisses de comunicaes prvias
e inormaes prvias avorveis preexistentes vlidas e eicazes!
* se%unda hip(tese aquela em que o novo plano ou o plano revisto ou alterado, tendo
considerado e ponderado devidamente a exist&ncia da inormao prvia avorvel,
intencionalmente pe em causa, revo%ando ou azendo caducar, em homena%em a outros
interesses urbansticos relevantes, a inormao prvia avorvel! Jeste caso, as normas do
plano so vlidas, porquanto resultaram de uma ponderao e de uma opo le%tima do
plano em BexpropriarC o Bdireito urbansticoC conerido pela inormao prvia avorvel
Eodavia, como estamos perante disposies de um plano dotado de eiccia plurisubjectiva
que pem em causa ou aectam substancialmente os Bdireitos urbansticosC coneridos por
actos administrativos vlidos, coni%uram as mesmas uma Bexpropriao do planoC, que
exi%e uma indemnizao! -ma tal indemnizao encontra suporte le%al no arti%o 6;=!@, n!2
9, do +,LAE, nos termos do qual Bso indemnizveis as restries sin%ulares 's
67
possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente
consolidadas, que comportem uma restrio si%niicativa na sua utilizao de eeitos
equivalentes a uma expropriaoC! ., como vincmos no Dolume L deste >anual, esto
includas nesta disposio no apenas a situaes em que o plano pe em causa,
revo%ando ou azendo caducar, as licenas ou admisses de comunicaes prvias de
operaes urbansticas, mas tambm as situaes similares 'quelas, nas quais o particular
beneicia de um acto administrativo prvio avorvel, por exemplo, uma inormao prvia
avorvel sobre a viabilidade de realizar uma determinada operao urbanstica e tendo
ormulado, dentro do prazo em que ela vinculativa, um pedido de licenciamento ou
apresentado uma comunicao prvia da operao urbanstica a que respeita, a licena
no puder ser concedida ou a comunicao prvia no puder ser admitida, por ter,
entretanto, entrado em vi%or um plano cujas disposies so incompatveis com a
realizao da operao urbanstica objecto de inormao prvia avorvel!
) terceiro aspecto que queremos abordar, no mbito dos eeitos da inormao prvia
avorvel, reere#se ' no suspenso dos procedimentos de licenciamento ou comunicao
prvia requeridos ou apresentados com suporte em inormao prvia nas reas a abran%er
por novas re%ras urbansticas, constantes de plano municipal ou especial de ordenamento
do territ(rio ou sua reviso, a partir da data ixada para o inicio da discusso p$blica e at '
data da entrada em vi%or daquele instrumento de planeamento! este um eeito da
inormao prvia avorvel, condensado no n!2 ; do arti%o 68!@ do +,-., que se traduz em
aastar ou substrair ao mbito da medida cautelar de suspenso de procedimentos,
plasmada nos arti%os 668!@ do +,LAE e 69!@#* do +,-., os procedimentos de
licenciamento ou de comunicao prvia requeridos ou apresentados com base numa
inormao prvia avorvel! * razo de ser da reerida no suspenso dos procedimentos
encontra#se no acto de as novas re%ras urbansticas constantes do novo plano especial ou
municipal de ordenamento do territ(rio ou da sua alterao ou reviso colocado em
discusso p$blica terem previamente tomado em considerao, ponderado e, normalmente,
respeitado a inormao prvia avorvel!
) quarto aspecto que consideramos $til reerir, ainda no campo dos eeitos da
inormao prvia avorvel, diz respeito ' situao em que o pedido de licenciamento oi
requerido ou a comunicao prvia oi apresentada, depois de passado o lapso temporal
em que a inormao prvia avorvel tinha carcter vinculativo para a cmara municipal e
era constitutiva de direitos para o particular! <er que a inormao prvia avorvel, apesar
de ter perdido aquelas caractersticas, se torna totalmente irrelevante, nos casos em que se
mant&m os pressupostos de acto e de direito que levaram ' sua emissoU
Hensamos que a cmara municipal, na deciso que vier a adoptar quanto ao pedido de
licenciamento ou ' apresentao da comunicao prvia, no poder aastar#se, a no ser
com base em razes ponderosas supervenientes, e devidamente undamentadas, da
inormao prvia avorvel, no obstante esta ter perdido o seu carcter vinculativo, se se
mantiverem os pressupostos de acto e de direito que justiicaram a sua emisso! Hara
che%armos a esta concluso, no podemos deixar de chamar ' lia o arti%o 8!@, n!@ 9, do
IH*, nos termos do qual Ba *dministrao H$blica responsvel pelas inormaes
prestadas por escrito, ainda que no obri%at(riasC!
* este prop(sito, sublinhe#se que o *c(rdo da l!
a
<eco do <upremo Eribunal
*dministrativo de 99 de >aro de 9::8, Hroc! n!@ :=5:4:7, decidiu no sentido do carcter
vinculativo da inormao prvia avorvel, mesmo ap(s o decurso do prazo de um ano
desde a sua emisso, se no se tiverem alterado os pressupostos de acto e de direito que
levaram ' deciso avorvel, nos se%uintes termosM Bse a viabilidade era le%al, isto , se ela
traduzia a idelizao ao quadro jurdico vi%ente, por obedecer a todas as prescries
imperativas da lei, ento no podia a Imara decidir de modo dierente no acto inal do
procedimento, se entre aquela /inormao prvia0 e este /deerimento do licenciamento0
no tivesse havido modiicao das circunstncias de acto e de direitoC !
Lmporta, por im, analisar os eeitos da inormao prvia desavorvel! Iomo reerimos,
o arti%o 67!2, n!2;, do +,-. prescreve que, Bno caso de a inormao ser desavorvel, dela
deve constar a indicao dos termos em que a mesma, sempre que possvel, pode ser
68
revista por orma a serem cumpridas as prescries urbansticas aplicveis,
desi%nadamente as constantes de plano municipal de ordenamento do territ(rio ou de
operao de loteamentoC! Ionju%ando esta disposio le%al com a norma do arti%o 68!@, n!2
6, do +!,-., que consi%na que a inormao prvia aprovada # no distin%uindo os casos
em que a mesma avorvel ou desavorvel K Bvincula as entidades competentes na
deciso sobre um eventual pedido de licenciamento ou apresentao de comunicao
prvia da operao urbanstica a que respeita deve entender#se que o conte$do da
inormao prvia vinculativo no apenas quando avorvel, mas tambm quando a
cmara municipal decide desavoravelmente a mesma, indicando os termos precisos em
que esta poder ser reormulada, isto , os requisitos necessrios para que o projecto se
conorme ao ordenamento jurdico urbanstico! *ssim, no caso de ter sido emitida uma
inormao prvia desavorvel, indicando os termos em que o projecto se conormaria com
a ordem jurdica, se o projecto posteriormente submetido a licenciamento ou apresentado
para comunicao prvia cumprir ri%orosamente os termos da inormao prestada, a
cmara municipal dever licenciar ou admitir a comunicao prvia da operao
urbanstica, sendo, por isso, aquela, na medida das inormaes ornecidas ao requerente,
vinculativa para a cmara municipal!
* concluso a que vimos de che%ar tem ainda um outro ar%umento de apoioM seria
maniestamente excessivo e, por isso, violador do princpio da proporcionalidade exi%ir que
o requerente apresentasse um novo pedido de inormao prvia, onde ossem acolhidas
as inormaes prestadas pela cmara municipal, para s( depois de emitida inormao
prvia avorvel poder o mesmo ormular, com toda a se%urana, um pedido de
licenciamento ou apresentar uma comunicao prvia da operao a que aquela respeita!
Jo nos parece, assim, haver qualquer undamento razovel para recusar a atribuio,
desde lo%o, de eeito vinculativo ' inormao prvia desavorvel, na parte em que ela
indica os precisos termos em que um determinado projecto urbanstico estar de acordo
com o ordenamento jurdico urbanstico e, consequentemente, deve ser licenciada ou
admitida a comunicao da operao urbanstica que cumpra ri%orosamente os termos
indicados pela cmara municipal!
Jo oi, porm, esta a soluo adoptada pelo <upremo Eribunal *dministrativo no
*c(rdo da l!
a
<eco de 8 de "ezembro de 9::8, Hroc! n!@ :;634:8! Iom eeito, neste
caso, decidiu#se, entre o mais, que a inormao prvia avorvel, apesar de incapaz de
azer nascer imediatamente na esera jurdica do requerente o direito ' construo, atribui#
lhe, no entanto, o direito de exi%ir o deerimento do pedido de licenciamento se este se
contiver dentro dos limites da inormao prestada, azendo, concorrentemente, nascer na
esera jurdica da cmara municipal a obri%ao de deerimento do uturo pedido de
licenciamento, desde que este no exceda o conte$do daquela inormaoN que a pron$ncia
desavorvel sobre a pretenso do requerente no az nascer na sua esera jurdica
qualquer direitoN e que, sendo essa pron$ncia desavorvel, por um lado, no constitui a
$ltima palavra da *dministrao e, por outro lado, no tem aptido lesiva, sendo, por isso, a
mesma irrecorrvel!
<e a primeira proposio do aresto no suscita crticas, j o mesmo no sucede com as
duas restantes! Ja verdade, incorrecto airmar#se que a inormao prvia desavorvel
no constitutiva de direitos em circunstncia al%uma! Iomo vimos, ela vinculativa da
deciso de licenciamento e de admisso da comunicao prvia da operao urbanstica,
nos termos por n(s assinalados, sendo, nessa medida, constitutiva de direitos para o
requerente!
, de i%ual modo, err(nea a airmao de que a inormao prvia desavorvel no
constitui a $ltima palavra da *dministrao e no tem aptido lesiva do requerente, sendo,
consequentemente, insusceptvel de impu%nao contenciosa! *o invs, a inormao
prvia desavorvel um acto que pe termo a um procedimento administrativo,
precisamente o procedimento de inormao prvia K e que corporiza uma deciso inal e
deinitiva sobre a pretenso apresentada, justamente a pretenso em ver certiicada a
viabilidade da realizao de uma determinada operao urbanstica K, pelo que, no caso
de ser ile%al, tem aptido lesiva, na medida em que se recusa a conerir um direito ao
69
interessado, no o direito de realizar a operao urbanstica, mas o direito de obter uma
deciso avorvel sobre a viabilidade da operao urbanstica e o consequente direito ao
deerimento da licena ou ' admisso da comunicao prvia da operao urbanstica
objecto de inormao prvia avorvel! )ra, sendo a mesma lesiva, no pode deixar de ser
considerada como susceptvel de impu%naao contenciosa!
+e%istamos, por isso, com a%rado a inlexo jurisprudencial operada pelo <upremo
Eribunal *dministrativo, no *c(rdo do Hleno da l!
a
<eco de 6: de "ezembro de 9::?,
Hroc! n!2 :;634:8, tirado em recurso por oposio de jul%ados! Jele se reeriu, em determi#
nado trecho, o se%uinteM
B* inormao prvia ornecida pela cmara municipal , pois, um acto administrativo
horizontal e verticalmente deinitivo que, em procedimento conexo, mas distinto do ulterior
procedimento tendente ao respectivo licenciamento, aprecia e resolve antecipadamente
certos pontos concretos de uma dada operao urbanstica! Wuando avorvel,
constitutivo de direitos e durante um ano, a contar da respectiva notiicao, consolida
juridicamente uma possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, que, a um tempo,
prote%e o particular contra as mudanas de critrios de deciso dos (r%os administrativos
F!!!G e obri%a a *dministrao a ponderar essa mesma situao jurdica, como interesse
relevante, em re%ulaes urbansticas supervenientes, podendo, inclusive, se por eles or
posta em causa, ser onte de direito de indemnizao F!!!G!
verdade que no ainda o acto permissivo do exerccio do direito de construir e que a
ele se se%uir, necessariamente, outro procedimento administrativo visando o
licenciamento! >as deine, desde lo%o, a situao jurdica do interessado quanto '
conormidade do projecto com as re%ras do direito do urbanismo, vinculando a
*dministrao, posto que temporariamente, a decidir o pedido de licenciamento de acordo
com os termos da inormao prestada, colocando o particular numa posio jurdica de
vanta%em! Iomo se diz no ac(rdo recorrido, RenriqueceS a respectiva esera jurdica! Ja
verdade, se no lhe atribui o direito ' construo, conere#lhe, com repercusso patrimonial
/pense#se na hip(tese, muito comum, de o requerente apenas estar interessado na venda
do im(vel e no levar a cabo, ele pr(prio, a operao urbanstica projectada0, o direito de
aproveitamento do solo com o conte$do da inormao prvia aprovada!
Wuando desavorvel, a inormao consubstancia, tambm, uma inovao, um acto
administrativo deinitivo, mas ne%ativo! * *dministrao provocada a praticar um acto com
um determinado conte$do, positivo, recusa#se a az&#lo, sendo que, como ensina +)A+L)
<oares, Ra ne%ao um acto com o conte$do de no azer ou no produzir os eeitos
pretendidos e, como tal, vai alterar as situaes jurdicas dos pretendentesS F!!!G! . no h
d$vida que a inormao ne%ativa imediatamente lesiva para o requerente, uma vez que
com tal acto administrativo veriicativo deinitivo se introduz na ordem jurdica, como eeito
jurdico novo, a recusa da possibilidade de aproveitamento do solo, nos termos requeridos!
+azo que determina a sua recorribilidade imediata ' luz do disposto nos arts! 97?!@4; I+H
e 93!@ 1HE*! "este modo, entendemos que o ac(rdo undamento oi o que encontrou a
melhor soluo para o problema jurdico de que nos ocupamos, enquanto considerou que
Ruma coisa o pedido de inormao prvia e outra bem dierente o pedido de licencia#
mentoS, Rpedidos com vida e eeitos pr(priosS e que Rtanto a deliberao sobre o pedido
de inormao como a deliberao sobre o pedido de licenciamento so autonomamente
recorrveisS!
A infor?a6$o %rvia e a a%rova6$o do %roHe5"o de arui"e5"ura
"epois de termos analisado, em p%inas anteriores, o acto de aprovao do projecto de
arquitectura e, no actual n$mero, a inormao prvia, estamos em condies de
cotejarmos as principais caractersticas destes dois actos administrativos! * primeira nota
que queremos sublinhar a li%ao uncional e a potencial identidade de objecto entre
aqueles dois actos! "e acto, sob o ponto de vista uncional, a inormao prvia prope#se
antecipar a apreciao dos elementos /ou de parte deles0 que consubstanciam a aprovao
do projecto de arquitectura, atribuindo, no caso de ser avorvel ao respectivo beneicirio,
70
o direito ' aprovao do projecto de arquitectura /assumindo este, como vimos, o acto
central e uncionalmente aut(nomo do procedimento de licenciamento de obras de
ediicao0, desde que observados os pressupostos de conte$do, de le%itimidade e
temporais anteriormente assinalados!
>as a reerida aproximao entre aqueles dois actos no nos pode azer esquecer
al%umas caractersticas dierenciadoras entre elas! *ssim, em primeiro lu%ar, a inormao
prvia avorvel um acto administrativo de natureza veriicativa, constitutivo de direitos,
que pe termo, de modo deinitivo, a um procedimento pr(prio e aut(nomo em relao a um
ulterior procedimento de licenciamento ou de comunicao prvia de uma qualquer
operao urbanstica ou conjunto de operaes urbansticas directamente relacionadas /e
no apenas de uma obra de ediicao0! Hor seu lado, a aprovao do projecto de
arquitectura , de i%ual modo, um acto administrativo no permissivo, constitutivo de direitos
para o particular requerente e deinitivo e inal no que respeita aos elementos que aprecia!
, no entanto um acto que consubstancia uma sub#ase, dentro do complexo procedimento
de licenciamento de obras de ediicao, um acto que tende, por isso, para o acto de
licenciamento, que, uma vez praticado, o consome!
.m se%undo lu%ar, a le%itimidade para apresentar o pedido de inormao prvia mais
alar%ada do que a le%itimidade para ormular o pedido de licenciamento da obra de
ediicao, o qual conduz ' aprovao do projecto de arquitectura! Ja verdade, como oi
realado, no primeiro caso, a le%itimidade reconhecida a Bqualquer interessadoC, ao passo
que, no se%undo, a mesma restrin%ida a quem tiver a Bqualidade de titular de qualquer
direito que lhe conira a aculdade de realizar a operao urbansticaC, in casu, a obra de
ediicao!
.m terceiro lu%ar, ao pedido de licenciamento que desencadeia a aprovao do projecto
de arquitectura e a este mesmo acto no esto subjacentes a pretenso e a uno de
inormao que tambm orientam o pedido de inormao prvia e caracterizam a inorma#
o prvia, mesmo desavorvel! . isto assim, porquanto os primeiros tendem '
eectivao da operao urbanstica, enquanto os se%undos se diri%em e es%otam numa
pron$ncia de viabilidade da operao urbanstica, no se veriicando uma comunho
necessria de interesses entre os dois pedidos e os dois actos, mas apenas uma comunho
tendencial ou eventual K s( se veriicando uma tal comunho de interesses se ao pedido
de inormao prvia e consequente inormao prvia suceder um pedido de licenciamento
da obra de ediicao sobre a qual incida aquele acto e com ele coincida o projecto de
arquitectura!
esta dierenciao entre a inormao prvia e a aprovao do projecto de
arquitectura que est na base da considerao daquela como um acto administrativo sui
generis, isto , como um acto uncionalmente prvio, mas que preenche, i%ualmente, uma
uno inormativa, e da se%unda como um acto que corresponde inte%ralmente ' cate%oria
do%mtica de acto prvio /considerado em sentido estrito ou em sentido pr(prio0, ou seja,
como acto que se pronuncia, de modo inal e vinculativo, sobre uma parte da pretenso
ormulada, encerrando uma sub#ase do procedimento complexo de licenciamento em que
se insere e consumindo#se no acto de licenciamento para que tende, sem prejuzo da
autonomia uncional que apresenta, por conter a deciso inal acerca dos elementos sobre
que incide
6?9
!
Prin5i%ais 5ara5"er9s"i5as dos a5"os de 5on"rolo %rvio das o%era67es ur8an9s"i5as
O 5arE5"er real
Iom esta expresso, quer si%niicar#se que as licenas das operaes urbansticas so
coneridas em uno das re%ras aplicveis 's parcelas de solo ou aos lotes e aos
projectos, abstraindo das circunstncias pessoais do sujeito que as requer! ) mesmo
sucede com as comunicaes prvias, em que totalmente desconsiderada a pessoa que
as apresenta! * consequ&ncia mais importante desta caracterstica a possibilidade da
transer&ncia da licena da operao urbanstica para um terceiro, juntamente com o
71
terreno, ou por sucesso ou por acto inter vivos, sem que seja necessria a atribuio de
uma nova licena! "e modo id&ntico, a admisso de uma comunicao prvia acompanha a
transmisso do bem, sem necessidade da apresentao de uma nova comunicao prvia
pelo adquirente do terreno!
Hara que a transer&ncia do acto de controlo prvio da operao urbanstica acompanhe
a transer&ncia do terreno, a lei apenas exi%e que, no caso de substituio do titular de
alvar de licena, o substituto disso aa prova junto do presidente da cmara, para que
este proceda ao respectivo averbamento no prazo de 63 dias a contar da data da
substituio /arti%o 88!@, n!2 8, do +,-.0! Ld&ntico dever impende sobre o adquirente do
terreno em relao ao qual oi admitida a comunicao prvia de uma operao urbanstica!
+epare#se que, se a substituio do requerente ou comunicante ocorrer no decurso do
procedimento de licena ou do procedimento de comunicao prvia, deve a mesma ser
comunicada ao %estor do procedimento, para que este proceda ao respectivo averbamento
no prazo de 63 dias a contar da data da substituio /arti%o 5!@, n!@ 5, do +,-.0! ., coe#
rentemente com estes deveres, o arti%o 5?!@, n!2 6, alnea o0, do +,-. tipiica como contra#
ordenao, punvel com coima, Ba aus&ncia de requerimento a solicitar ' cmara municipal
o averbamento de substituio do requerente F!!!G, bem como do titular do alvar de licena
ou apresentante da comunicao prviaC
6?
!
<ublinhe#se, por $ltimo, que o n!2 ? do arti%o 88!@ do +,-., na redaco do "ecreto#1ei
n!2 9749:6:, de =: de >aro, veio tambm resolver quaisquer d$vidas que porventura
existissem sobre o carcter real da autorizao de utilizao, determinando que Ba titulari#
dade do alvar de autorizao de utilizao de edicios ou races aut(nomas
transmitida automaticamente com a propriedade a que respeitaC!
A su8?iss$o eI5lusiva a re!ras de direi"o do ur8anis?o
Iom esta caracterstica quer si%niicar#se que o acto de controlo prvio limita#se a
apreciar a conormidade da operao urbanstica com as normas jurdicas urbansticas, em
particular com as disposies dos planos! .m ace do requerimento de uma licena ou da
apresentao de uma comunicao prvia, os (r%os competentes devem ter em conta o
ordenamento urbanstico, inte%rado pela le%islao, pelos planos e outras disposies
re%ulamentares, mas no outros sectores do ordenamento jurdico cuja aplicao
estranha ' compet&ncia municipal!
)s actos de controlo prvio das operaes urbansticas no so, assim, um instrumento
adequado para veriicar o respeito de situaes jurdico#privadas, cuja deinio no cabe '
*dministrao H$blica, mas sim aos tribunais!
Eambm, entre n(s, se entende que, ao emitir as licenas de construo, as cmaras
municipais t&m apenas de Basse%urar os interesses %erais e prevenir os danos sociais,
especialmente os reerentes ' se%urana, salubridade e esttica das ediicaes e '
observncia dos planos de urbanizaoC, no tendo que se preocupar com a presumvel
violao dos interesses ou direitos de terceiros F*c(rdo do <upremo Eribunal
*dministrativo /l!
a
<eco0 de 66 de "ezembro de 657;G
!
certo que o requerente do licenciamento e o apresentante da comunicao prvia de
uma operao urbanstica devem juntar documento comprovativo da sua le%itimidade, isto
, Ba qualidade de titular de qualquer direito que lhe conira a aculdade de realizar a
operao urbansticaC /arti%o 5!@, n!2 6, do +!,-.0, e que o presi dente da cmara municipal
tem poderes para rejeitar liminarmente o requerimento de licenciamento e a apresentao
da comunicao prvia se o requerente e o comunicante no juntarem documento
comprovativo da le%itimidade, ap(s despacho de apereioamento proerido pelo presidente
da cmara municipal /arti%o 66!@, n!
os
6 a ; do +,-.0! >as o controlo eito pelo presidente
da cmara municipal da le%itimidade do requerente e do comunicante de ndole
meramente ormal, sendo rejeitado liminarmente o pedido de licenciamento ou a
apresentao da comunicao prvia apenas quando no or apresentado documento
comprovativo daquela le%itimidade ou quando or patente e maniesto que o requerente ou
comunicante no so titulares do direito que invocam! ) presidente da cmara municipal
72
no ormula, assim, qualquer juzo sobre a exist&ncia, pertin&ncia ou solidez do direito
constante do documento apresentado, pelo que se este or objecto de controvrsia jurdica
no pode aquele rejeitar liminarmente, com tal undamento, o pedido de licenciamento ou a
apresentao da comunicao prvia! . se o requerente da licena vier a obt&#la ou o
comunicante vier a ser beneiciado com a admisso da comunicao prvia no podero
invocar estes actos de controlo prvio de operaes urbansticas como ar%umento ou como
undamento da titularidade de um direito de propriedade ou de um direito real limitado sobre
o terreno, no caso de existir lit%io jurdico sobre a pertin&ncia ou solidez do mesmo!
* concluso a extrair de tudo o que vem de ser exposto , pois, a de que existe uma
independ&ncia entre os actos de controlo prvio de operaes urbansticas e as normas de
direito privado, no sendo as mesmas susceptveis de criar ou modiicar direitos ou
obri%aes existentes nas relaes entre os particulares, nem de asse%urar o respeito por
aqueles direitos ou obri%aes!
A na"ureAa federadoraD de 5on5en"ra6$o ou de s9n"ese
) sentido desta caracterstica o de que o acto de controlo prvio da operao urbanstica
desempenha uma uno ederadora ou de sntese de todas as autorizaes e aprovaes
exi%idas por lei para cada uma das operaes urbansticas! ., neste contexto, que a lei
exi%e, no mbito dos procedimentos de licena e de comunicao prvia das operaes
urbansticas, a consulta 's entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer,
autorizao ou aprovao sobre o pedido de licena ou sobre a comunicao prvia da
operao urbanstica /arti%o 6=!@ e 6=!@#Q e =7!@, n!@ 9, do +,-.0, cominando com a sano
de nulidade as licenas e admisses de comunicaes prvias que no tenham sido
precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam
le%almente exi%veis, bem como quando no estejam em conormidade com esses
pareceres, autorizaes ou aprovaes Farti%o 7?!@, alnea c0, do +,-.G! )s pareceres,
autorizaes ou aprovaes so, como reerimos, promovidos pelo municpio, de acordo
com o sistema do guichet "nico, em que o particular se relaciona com uma $nica entidade,
o municpio, que, por sua vez, a%e como interlocutor com as entidades externas
consultadas, mas podem ser promovidos directamente pelo particular interessado, nos
termos do arti%o 6=!@#Q do +,-.! ., no que respeita aos pareceres, aprovaes e
autorizaes de entidades da *dministrao Ientral, directa ou indirecta, do sector
empresarial do .stado, bem como de entidades concessionrias que exeram poderes de
autoridade, relativos ' localizao da operao urbanstica, so os mesmos eectuados,
como dissemos, por uma $nica entidade coordenadora, a II"+ territorialmente compe#
tente, a qual emite uma deciso %lobal e vinculativa de toda a *dmi nistrao /arti%o 6=!@#*
do +,-.0!
Hor eeito da caracterstica apontada, a licena e a admisso da comunicao prvia
concentram ou ederam as opinies de todas as entidades que devam pronunciar#se sobre
a realizao de cada uma das operaes urbansticas!
Eodavia como j dissemos, as alteraes mais recentes aos re%imes jurdicos relativos
'quelas actividades vo inequivocamente na linha da supresso do i%urino da dupla
aprovao de projectos de operaes urbansticas, em sintonia com o princpio da
simpli!icao procedimental! o que sucede com o "ecreto#1ei n!@ 6;649::5, de 67 de
,unho, que sujeita a instalao e a modiicao de instalaes desportivas ao re%ime do
+,-. e determina que Ba abertura e uncionamento das instalaes desportivas s( pode
ocorrer ap(s emisso pela cmara municipal territorialmente competente do alvar de
utilizao do prdio ou raco onde pretendem instalar#se as instalaes desportivas e
depende de prvia comunicao da entidade exploradora ' cmara municipalC /arti%o 6:!@,
n!
os
6 e 90! "e acordo com aquele diploma le%al, os projectos relativos a instalaes des#
portivas so objecto de um $nico acto de controlo prvio, da compet&ncia dos (r%os
municipais /arti%o 6=!@ do "ecreto#1ei n!@ 6;649::50, cabendo ao Lnstituto do "esporto de
Hortu%al, L! H! /L"H L! H!0, emitir parecer, nos termos do +,-., sobre al%uns projectos de
instalaes desportivas, o qual tem carcter vinculativo quando desavorvel ou sujeito a
73
condio /arti%os 66!@ e 69!@ do "ecreto#1ei n!@ 6;649::50!
657
Ir! o "ecreto#1ei n!@ 5749::8, de 95 de >aro, que aprova a or%nica do Lnstituto
de Aesto do Hatrim(nio *rquitect(nico e *rqueol(%ico, L! H# /LA.<H*+, L! H!0, cujo arti%o =!@, n!@ ;,
alnea a0, indica como suas atribuies, inter alia, autorizar e acompanhar a execuo de
intervenes em bens im(veis classiicados ou em vias de classiicao e respectivas zonas de
proteco, bem como emitir directivas vinculativas neste domnio! Ir! tambm o arti%o 3!@, n!@ 6, al#
nea b0, do mesmo diploma le%al /compet&ncias do "irector do LA.<H*+, L! H#0j bem como o arti%o
;!@, n!@ 6, alnea 0, da Hortaria n!@ =8749::8, de =: de >aro /compet&ncias do departamento de
projectos e obras daquele Lnstituto0! Ir!, ainda, o "ecreto#1ei n!@ 6;:49::5, de 63 de ,unho, que
estabelece o re%ime jurdico dos estudos, projectos, relat(rios, obras ou intervenes sobre bens
culturais classiicados, ou em vias de classiicao, de interesse nacional, de interesse p$blico ou de
interesse municipal, e o "ecreto#1ei n!@ =:549::5, de 9= de )utubro, que re%ula o procedimento de
classiicao dos bens im(veis de interesse cultural, bem como o re%ime jurdico das zonas de
proteco e do plano de pormenor de salva%uarda!
A revo!a8ilidade li?i"ada
* licena e a admisso de comunicao prvia /e o mesmo se di%a das autorizaes de
utilizao0 s( podem ser revo%adas nos termos estabelecidos na lei para os actos
constitutivos de direitos! o que resulta do arti%o 8=!@, n!@ 6, do +,-. K norma esta que,
excepcionando o caso particular reerido no n!@ 9 do mesmo arti%o, se limita a remeter o
re%ime de revo%ao daqueles actos de controlo prvio das operaes urbansticas para as
pertinentes normas do IH*!
)ra, de acordo com este I(di%o, os actos constitutivos de direitos ou interesses
le%almente prote%idos que sejam vlidos so irrevo%veis Farti%o 6;:!@, n!@ 6, alnea b0G e,
no caso de enermarem de invalidade Ftratando#se de anulabilidade, e no j de nulidade ou
de inexist&ncia, pois, no tendo os actos nulos ou inexistentes produzido quaisquer eeitos
jurdicos, so eles insusceptveis de revo%ao # arti%o 6=5!@, n!@ 6, alnea a0, do IH*G, s(
podem ser revo%ados com undamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo
recurso contencioso /o prazo mais lon%o da aco especial de impu%nao do acto, que
de um ano para o >inistrio H$blico0 ou at ' resposta da entidade recorrida /arti%o 6;6!@
do IH*0! *s licenas e as admisses de comunicaes prvias esto, assim, como actos
constitutivos de direitos, submetidos a um re%ime de revo%abilidade limitada!
.ste re%ime vem suscitando, no entanto, vrias questes! * primeira reere#se ao acto
de o arti%o 8=!@, n!@ 6, do +,-., ao remeter a disciplina da revo%ao da licena e da
admisso da comunicao prvia para o re%ime de revo%ao dos actos constitutivos de
direitos, ser totalmente indierente ' natureza dos vcios que provocam a invalidade
daqueles actos de controlo prvio das operaes urbansticas e desconsiderar
incompreensivelmente a boa dos destinata# rios destes actos administrativos de %esto
urbanstica! )ra, se a ile%alidade do acto de controlo prvio da operao urbanstica or de
natureza meramente procedimental, ormal ou or%nica e no aectar re%ras ou princpios
essenciais do direito do urbanismo e, alm disso, or exclusivamente imputvel ao autor do
acto, estando o particular de boa , le%timo deender limitaes ao poder de revo%ao
dos actos invlidos de controlo prvio das operaes urbansticas em homena%em aos
princpios constitucionais da proporcionalidade e da justia
655
* se%unda questo relaciona#se com o acto de saber se admissvel a revo%ao dos
actos constitutivos de direitos, que sejam vlidos, com undamento em razes de interesse
p$blico! )u, aplicando este n(dulo problemtico aos actos de controlo prvio das operaes
urbansticas, se juridicamente possvel revo%ar uma licena ou uma admisso de
comunicao prvia, com undamento no interesse p$blico, no obstante a sua validade!
.sta questo tem sido analisada pela doutrina do direito administrativo %eral, em relao a
todos os actos administrativos constitutivos de direitos! . a posio dessa doutrina tem sido
unnimeM a de que a irrevo%abilidade dos actos constitutivos de direitos, plasmada no arti%o
6;:!@, n!@ 6, alnea b0, do IH* K e que constitui uma excepo ao princpio da livre
revo%abilidade dos actos administrativos que sejam vlidos, condensado no promio do n!@
6 daquele arti%o 6;:!@ K, encontra o seu undamento no princpio da proteco da
74
coniana /e tambm nos princpios da boa e da se%urana jurdica0!, de acto, aquele
princpio que est na base da redaco da alnea b0 do n!@ 6 do arti%o 6;:!@ do IH*, como
decorre da previso contida no n!@ 9 do mesmo arti%o e que constitui excepo 'quela
alnea b0! )ra, se a razo de ser da irrevo%abilidade dos actos constitutivos de direitos /ou
de interesses le%almente prote%idos0 est localizada na coniana que os particulares
depositaram na estabilidade dos eeitos jurdicos dos mesmos, ento essa estabilidade s(
tem de ser %arantida at onde v essa coniana e na medida em que esta merea ser
prote%ida! "a que, nos casos em que essa coniana no existe, deva admitir#se a
revo%abilidade dos actos constitutivos de direitos, que sejam vlidos, por razes de
oportunidade, sem# pre que a mesma seja exi%ida pelo interesse p$blico!
655
Ir! 1LIkJL) 1)H.< >*+ELJ<, *l%uns *spectos aundamentais do +e%ime >aterial das
)peraes -rbansticas, cit!, p! 6=7#6=?! .ste autor considera que o arti%o 8=!@ do +,-.,
interpretado com o sentido de admitir, em toda a latitude, a revo%ao com undamento em
ile%alidade dos actos urbansticos, independentemente da natureza dos vcios que a provocam,
choca com os princpios constitucionais do direito administrativo, desi%nadamente os princpios da
proporcionalidade e da justia, pelo que suscita le%timas interro%aes sobre a sua conormidade
com a Ionstituio!
Iomo sublinha al1LH* -+Q*J) Ialvo, BF!!!G necessrio interpretar restritivamente o
conceito de actos constitutivos de direitos e interesses le%almente prote%idos, precisamente
para deixar de ora aquelas situaes em que no existe coniana a prote%er ou em que a
mesma no merece ser prote%ida! *lm disso, casos h em que o interesse p$blico se az
sentir com tal intensidade e prem&ncia que a *dministrao no pode deixar de pfr im '
posio jurdica vantajosa do particular colidente com aquele interesse! Horque se alterou a
situao de acto ou em virtude de a *dministrao ter modiicado as suas concepes
sobre o interesse p$blico! "esde lo%o quando, por ora de uma alterao da situao de
acto, se deixe de veriicar al%um dos pressupostos le%ais em que assentou a emisso do
actoM no se podendo dizer que o acto invlido ab ori%ine, uma vez que no o era no
momento da sua emisso, e no prevendo o nosso I(di%o a anulao /ou revo%ao0 por
invalidade superveniente, a alterao das circunstncias sobre que assentou a prtica do
acto tem de ser suiciente para a revo%ao /ainda que, eventualmente, com indemniza#
o0! . para que nestas situaes no ique excludo um poder que imprescindvel K o de
revo%ar K, a al! b0 do n!@ 6 do art! 6;:!@ tem de ser interpretada restritivamenteC!
+etornando aos actos de controlo prvio das operaes urbansticas, propendemos a
aceitar que, com undamento em especiais exi%&ncias do interesse p$blico urbanstico,
possa ser revo%ada uma licena ou uma admisso de comunicao prvia de uma
operao urbanstica, ainda que vlida! Lsso pode ocorrer, desde lo%o, por eeito da entrada
em vi%or de um novo plano especial ou de um novo plano municipal de ordenamento do
territ(rio /ou por eeito da reviso ou da alterao do anterior plano0! Eodavia, tal revo%ao
coni%ura um acto substancialmente expropriativo ou um acto equivalente a uma expro#
priao /expropriao de sacricio ou expropriao em sentido substancial0, pelo que deve
ser acompanhada de indemnizao! o que resulta, desde lo%o, como j sabemos, do
arti%o 6;=!@ do +,LAE, no que respeita 's expropriaes do plano!
O 5arE5"er vin5ulado ou re!ulado
Jo que respeita ao nosso ordenamento jurdico urbanstico, a licena de construoC
considerada por al%uns autores como uma autorizao vinculada, em relao ' qual a
*dministrao no %oza de poderes discricionrios, sendo obri%ada a emitir a licena se o
projecto estiver conorme ' lei!
* nossa opinio a de que o carcter vinculado ou re%ulado dos actos de controlo
prvio das operaes urbansticas deve ser entendido em termos mais limitados do que os
acima expostos! .le si%niica apenas que os (r%os administrativos competentes esto
vinculados aos undamentos de indeerimento do pedido de licenciamento e aos
undamentos de rejeio da comunicao prvia enumerados na lei /princpio da
75
taxatividade dos undamentos de indeerimento e de rejeio0, estando#lhes vedado
indeerir um pedido de licenciamento ou rejeitar uma comunicao prvia por undamentos
diversos dos dela constantes /arti%os 9;!@ e =7!@ do +,-.0, e no a excluso de toda a mar#
%em de discricionaridade por parte daqueles (r%os! Iomo tivemos ensejo de reerir supra,
o reconhecimento de um espao de discricionaridade deve ser reconhecido nos casos em
que a lei utiliza o conceito de BpodeC /arti%os 9;!@, n!
os
9 e ;, e 93!@, n!@ 6, do +,-.0 e, bem
assim, naqueles em que recorre a Bconceitos imprecisos#tipoC /pro%ramao le%al raca0,
como sucede na alnea a0 do n!@ 9 e no n!@ ; do arti%o 9;!@ do +,-.!
*ssinale#se, por $ltimo, que a mar%em de discricionaridade detida pelos (r%os
competentes no momento da aprovao dos projectos de obras e da prtica dos actos de
controlo prvio das operaes urbansticas maior nos casos em que inexista qualquer
plano municipal de ordenamento do territ(rio, reduzindo#se pro%ressivamente conorme a
rea ocupar com a operao urbanstica esteja coberta por um plano director municipal,
plano de urbanizao e plano de pormenor ou alvar de loteamento! Ja verdade, no se
pode olvidar que os actos de controlo prvio das operaes urbansticas devem ser en#
quadrados no mbito do procedimento de planiicao do territ(rio, do qual constituem o
acto terminal, e que, ' medida que se desce na escala hierrquica dos planos urbansticos,
mais concretas se apresentam as opes adoptadas pelos municpios quanto ocupao,
uso e transormao do solo, pelo que, correlativamente, cada vez mais restritos se
apresentam os poderes de apreciao do (r%o que pratica os actos de controlo prvio das
operaes urbansticas !
76
Deveres e Gnus Hur9di5os asso5iados aos a5"os de 5on"rolo %rvio das o%era67es
ur8an9s"i5as
) +,-. ixa um n$cleo de condutas a car%o do requerente e do beneicirio da licena,
bem como do apresentante e do beneicirio da admisso da comunicao prvia de
operaes urbansticas, revestindo umas a natureza de deveres jurdicos e outras de (nus
jurdicos! )s deveres ou obri%aes so condutas impostas ao requerente e ao beneicirio
da licena, bem como ao apresentante e ao beneicirio da admisso da comunicao
prvia de operaes urbansticas para tutela do interesse p$blico urbanstico cujo
incumprimento um acto ilcito, punvel, em re%ra, como contra#ordenao! Hor sua vez, os
(nus jurdicos caracterizam#se pela necessidade de o particular que se encontra naquelas
situaes adoptar certo comportamento para Ba aquisio ou conservao dum direito ou
duma vanta%em jurdicaC, isto , para a satisao de um Binteresse pr(prioC, e cuja inob#
servncia tem apenas como sano Bno se ter por veriicada a situao que se produziria
se o (nus osse cumpridoC!
) (nus jurdico consiste, assim, Bna necessidade de observncia de certo comportamento,
no por imposio da lei, mas como meio de obteno ou de manuteno de uma
vanta%em para o oneradoC! <o duas, por conse%uinte, as notas tpicas do (nus jurdicoM
por um lado, o acto a que o (nus se reere no imposto como um dever, apresentando#se
o (nus, antes, como al%uns autores su%estivamente airmam, como um dever livreN por
outro lado, o acto no visa satisazer o interesse de outrem, mas, ao invs, o interesse
exclusivo ou tambm o interesse do pr(prio onerado, sendo, por isso, um meio de se alcan#
ar uma vanta%em ou, pelo menos, se evitar uma desvanta%em!
Dejamos, ento, quais so os principais deveres e (nus jurdicos estabelecidos no
+,-. no mbito dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas!
Deveres Hur9di5os
Jo elenco dos deveres jurdicos, sur%em#nos, em primeiro lu%ar, os deveres de
publicidade! *bran%em estes o dever de publicitao do pedido de licenciamento e da
apresentao da comunicao prvia, sob a orma de aviso, se%undo o modelo aprovado
pela Hortaria n!@ 967#I49::?, de = de >aro, a colocar no local de execuo da operao
urbanstica de orma visvel da via p$blica, no prazo de 6: dias a contar da apresentao do
requerimento inicial ou comunicao /arti%o 69!@ do +,-.0, bem como o dever de aixao
por parte do titular do alvar de licenciamento de operaes urbansticas, no prazo de 6:
dias ap(s a emisso do mesmo, no prdio objecto da operao urbanstica de um aviso, de
acordo com o modelo aprovado pela Hortaria n!@ 967#a49::?, de = de >aro, o qual deve
ser visvel do exterior e deve a permanecer at concluso das obras /arti%o 8?!@, n!
os
6, = e
;, do +,-.0, e o dever de aixao por parte do beneicirio da admisso da comunicao
prvia de um aviso, em termos semelhantes aos anteriormente reeridos, tambm se%undo
o modelo aprovado pela Hortaria n!@ 967#a49::? /arti%o 8?!@, n!@ 3, do +,-.0!
* qualiicao destas condutas impostas ao requerente e ao beneicirio da licena,
bem como ao apresentante e ao beneicirio da admisso da comunicao prvia de
operaes urbansticas como deveres jurdicos resulta claramente das alneas i0 e j0 do n!@
6 do arti%o 5?!@ do +,-., que tipiicam como ilcitos de mera ordenao social, punveis
como contra#ordenao, as violaes ou os incumprimentos de tais obri%aes!
* imposio do dever de publicitao do pedido de licenciamento e da apresentao da
comunicao prvia tem como inalidade possibilitar a qualquer interessado participar no
procedimento de licena e de comunicao prvia, solicitando inormaes e ormulando
observaes e reclamaes, com vista ' tutela dos seus direitos e interesses le%almente
prote%idos! . a obri%ao de publicitao do alvar e da admisso da comunicao prvia
tem como objectivo dar a conhecer a todos os interessados a exist&ncia de um acto de
controlo prvio de uma operao urbanstica para que estes possam, se or caso disso, de#
sencadear os meios administrativos e jurisdicionais de deesa dos seus direitos ou
interesses le%almente prote%idos!
77
Lnte%ra o n$cleo de deveres jurdicos, em se%undo lu%ar, o dever de identiicao do
director de obra! "e acto, o titular da licena de construo e o apresentante da
comunicao prvia esto obri%ados a aixar numa placa em material imperecvel no
exterior da ediicao ou a %ravar num dos seus elementos exteriores a identiicao do
director de obra /arti%o 76!@ do +,-.0!
.m terceiro lu%ar, o dever de at cinco dias antes do incio dos trabalhos o promotor
inormar a cmara municipal dessa inteno, comunicando tambm a identidade da pessoa,
sin%ular ou colectiva, encarre%ada da execuo dos mesmos K pessoa essa que est obri#
%ada ' execuo exacta dos projectos e ao respeito pelas condies do licenciamento ou
comunicao prvia /arti%o ?:!@#* do +,-.0!
.m quarto lu%ar, o dever de urbanizao, isto , o dever de realizao das obras de
urbanizao, nos casos de operaes de loteamento que delas caream, de acordo com as
condies ixadas a observar na execuo das mesmas, onde se inclui o cumprimento do
disposto no re%ime da %esto de resduos de construo e demolio nelas produzidos, e
dentro do prazo ixado para a sua concluso /arti%o 3=!@ do +,-.0!
.m quinto lu%ar, o dever de realizao de quaisquer operaes urbansticas em
conormidade com o respectivo projecto e com as condies do licenciamento ou da
admisso da comunicao prvia /arti%os 38!@, 3?!@ e 35!@ do +,-.0! ) arti%o 5?!@, n!@ 6,
alneas b0 e c0, considera punvel como contra#ordenao a realizao de quaisquer
operaes urbansticas ou a execuo de trabalhos em desconormidade com o respectivo
projecto ou com as condies do licenciamento ou da admisso de comunicao prvia!
<ublinhe#se que a concluso das obras e dos trabalhos dentro do prazo ixado na licena ou
comunicao prvia ou suas prorro%aes, que assumia a natureza de um dever jurdico,
passou, por ora do arti%o 86!@, n!@ =, alnea d0, da verso actual do +,-., a constituir um
(nus jurdico a car%o titular da licena ou da admisso de comunicao prvia, cuja
inobservncia acarreta a caducidade destes actos de controlo prvio de operaes
urbansticas!
Iompem, em sexto lu%ar, o conjunto de deveres jurdicosM o dever de colocao de um
livro de obra em todas as obras licenciadas ou objecto de comunicao prvia, a conservar
no local de execuo, e onde devem ser re%istados pelo director da obra todos os actos
relevantes relativos ' execuo da mesma, para consulta pelos uncionrios municipais
responsveis pela iscalizao das obras K livro de obra esse cujo modelo, conte$do e
caractersticas oram deinidos pela Hortaria n!@ 697?49::?, de 7 de Jovembro /arti%o 58!@
do +,-.0N e o dever de limpeza da rea e reparao de estra%os por parte do dono da
obra, uma vez concluda a mesma, icando aquele obri%ado a proceder ao levantamento do
estaleiro, ' limpeza da rea, de acordo com o re%ime de %esto de resduos de construo
e demolio nela produzidos, e ' reparao de quaisquer estra%os ou deterioraes que
tenha causado em inra#estruturas p$blicas # dever esse cujo cumprimento condio de
emisso do alvar de utilizao ou de recepo provis(ria das obras de urbanizao, salvo
quando tenha sido prestada cauo para %arantia de execuo das operaes
corporizadoras daquele dever /arti%o ?7!@ do +,-.0! *testam a caracterizao destes
comportamentos como deveres jurdicos as alneas l0, m0 e n0 do n!@ 6 do arti%o 5?!@ do
+,-., que tipiicam como ilcitos de mera ordenao social, punveis como contra#
ordenaes, a alta de livro de obra no local onde se realizam as obras, a alta dos re%istos
do estado de execuo das obras no livro de obra e a no remoo dos entulhos e demais
detritos resultantes da obra, nos termos do arti%o ?7!@ do +,-.!
aazem parte, por $ltimo, do naipe de deveres jurdicos associados aos actos de controlo
prvio das operaes urbansticasM o dever de solicitao por parte do interessado ' cmara
municipal do averbamento de substituio do requerente ou comunicante, do responsvel
por qualquer dos projectos apresentados, do director de obra ou do director de iscalizao
de obra, do titular do alvar de construo ou do ttulo de re%isto emitido pelo Lnstituto da
Ionstruo e do Lmobilirio /LnIL, L! H!0, bem como do titular do alvar de licena ou do
titular da admisso da comunicao prvia /arti%os 5!@, n!@ 5, e 88!@, n!@ 8, do +,-.0N e o
dever de mencionao no an$ncios ou em quaisquer outras ormas de publicidade '
alienao de lotes de terreno, de edicios ou races aut(nomas neles construdos, em
78
construo ou a construir, do n$mero do alvar ou da comunicao prvia e da data da sua
emisso ou admisso pela cmara municipal, bem como do respectivo prazo de validade
/arti%o 39!@ do +,-.0! *s alneas o0 e p0 do n!@ 6 do arti%o 5?!@ do +,-. punem como
contra#ordenao a violao destes deveres!
Jnus Hur9di5os
a0 *ssume a natureza de (nus jurdico, em primeiro lu%ar, a prestao de cauo
destinada a asse%urar a boa e re%ular execuo das obras de urbanizao no caso de
licenciamento de obras de urbanizao Farti%os 3=!@, n!@ 6, alnea b0, e 3;!@ do +,-.G! *
caracterizao desta conduta a car%o do beneicirio deste acto resulta da circunstncia de
a prestao de cauo sur%ir como condio da emisso do alvar que titula a operao de
obras de urbanizao /ou o alvar $nico no caso de operao de loteamento que exija a
realizao de obras de urbanizao0, o qual condio de eiccia da licena /arti%os 8;!@
n!@ 6, 83!@ e 87!@ do +,-.0!
b0 Ionstituem, em se%undo lu%ar, (nus jurdicos as ced&ncias %ratuitas para
implantao de espaos verdes p$blicos, equipamentos de utilizao colectiva e inra#
estruturas que, de acordo com a lei e a licena ou comunicao prvia, devam inte%rar o
domnio municipal, a car%o do proprietrio e dos demais titulares de direitos reais sobre o
prdio a lotear, previstas nos arti%os ;;!@ e se%uintes do +,-.! * coni%urao das
ced&ncias de parcelas de terreno como (nus jurdico deriva do acto de as mesmas se
apresentarem como pressuposto da obteno por parte do requerente do acto de controlo
prvio da operao de loteamento do BdireitoC ' realizao desta operao urbanstica!
.sta matria reclama al%uns desenvolvimentos, os quais no podem deixar de partir de
uma anlise conju%ada dos arti%os ;=!@ e ;;!@ do +,-.! ) arti%o ;=!@, n!@ 6, deste diploma
le%al estabelece que os projectos de loteamento devem prever reas destinadas ' implanta#
o de espaos verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos! *
razo de ser deste preceito K e tambm do arti%o ;;!@, n!@ 6, respeitante 's ced&ncias K
encontra#se na necessidade de %arantir que o desenvolvimento urbanstico da rea a lotear
seja pautado pela observncia dos imperativos da qualidade de vida ou do ambiente
urbano, bem como a exist&ncia de um conjunto de equipamentos sociais, destinados a
servir os residentes da zona em causa! "e acordo com o n!@ 9 do arti%o ;=!@ do +,-., os
parmetros para o dimensionamento daquelas reas so deinidos em plano municipal de
ordenamento do territ(rio! >as, como j sabemos, se%undo o arti%o 7!@, n!@ =, da 1ei n!@
7:49::8, de ; de <etembro, Bat ao estabelecimento, nos termos do n!@ 9 do arti%o ;=!@, dos
parmetros para o dimensionamento das reas reeridas no n!@ 6 do mesmo arti%o,
continuam os mesmos a ser ixados por portaria do membro do Aoverno responsvel pelo
ordenamento do territ(rioC! Eais parmetros oram ixados pela Hortaria n!@ 967#Q49::?, de
= de >aro, rectiicada pela "eclarao de +ectiicao n!@ 9;49::?, de 9 de >aio!
Jo obstante a utilidade p$blica subjacente 's reas que vimos reerindo, o le%islador
no impfs que as mesmas se encontrem sempre na titularidade do municpio! Lsso apenas
suceder se se impuser a sua abertura ou utilizao pelo p$blico em %eral /e, por isso, no
circunscrita ' utilizao exclusiva dos proprietrios ou titulares de direitos reais sobre os
lotes e 's pessoas por estes autorizadas ou toleradas0! Helo contrrio, resulta dos n!
os
= e ;
do arti%o ;=!@ do +,-. que aquelas reas podem revestir natureza privada, constituindo,
nesse caso, partes comuns dos lotes resultantes da operao de loteamento e dos edicios
que neles venham a ser construdos, e re%endo#se pelo disposto nos arti%os 6;9:!@ a
6;=?!@#* do I(di%o Iivil! . para eeitos de veriicao do cumprimento dos parmetros de
dimensionamento dessas reas, so contabilizadas tambm as parcelas de natureza
privada /arti%o ;=!@, n!
os
9, = e ;, do +,-.0!
Jo que respeita 's ced&ncias para o domnio municipal, contempladas no arti%o ;;!@ do
+,-., importa sublinhar a superao da ideia, tradicional na nossa le%islao urbanstica
at ' alterao do +,-. pela 1ei n!@ 7:49::8, de ; de <etembro, de que as parcelas de
terreno cedidas tinham de inte%rar sempre o domnio p$blico municipal! Iom eeito, o arti%o
79
;;!@, n!
os
6 e =, do +,-., na verso da 1ei n!@ 7:49::8, veio prescrever a inte%rao dos
terrenos cedidos %enericamente no domnio municipal, cabendo ao municpio determinar a
sua incluso no domnio p$blico ou no domnio privado, em uno da utilidade p$blica que
lhes atribuir # soluo esta que se apresenta virtuosa, desde lo%o porque permite uma maior
lexibilidade na utilizao dos terrenos objecto de ced&ncia, no quadro da %esto urbanstica
desenvolvida pelo municpio!
"e harmonia com o que preceitua o n!@ = do arti%o ;;!@ do +,-., o ttulo que opera a
transer&ncia da propriedade para o municpio o alvar, nos casos em que a operao de
loteamento est sujeita a licena, ou o instrumento pr(prio a realizar pelo notrio privativo
da cmara municipal, nas hip(teses em que o loteamento esteja submetido a comunicao
prvia
99;
! .m qualquer dos casos, constam dos reeridos ttulos de aquisio da propriedade
as inalidades a que as parcelas de terreno cedidas icaro adstritas! "e acto, como
determina a parte inal do n!@ = do arti%o ;;!@ do +,-., a cmara municipal deve Bdeinir no
momento da recepo as parcelas aectas aos domnios p$blicos e privado do municpioC!
Eodavia, no basta para que as parcelas de terreno adquiram o estatuto de bens do
domnio p$blico ou de bens do domnio privado do municpio a deinio no ttulo translativo
da propriedade da uno que esses bens vo desempenhar, necessrio ainda o eectivo
/actual0 exerccio da uno a que o bem icou adstrito por ora da adaptao /a Bentrada
ao servioC0, o qual constitui uma condio de eiccia daquele estatuto!
Eendo em conta a ratio das normas dos arti%os ;=!@ e ;;!@ do +,-., anteriormente
apontada, no surpreende que o le%islador tenha estendido a aplicao das mesmas a
outras operaes urbansticas que, respeitando a edicios cont%uos e uncionalmente
li%ados entre si, determinem, em termos urbansticos, impactes semelhantes a uma
operao de loteamento, nos termos a deinir por re%ulamento municipal /arti%o 38!@, n!@ 3,
do +,-.0! )u ainda a qualquer operao urbanstica que, nos termos de re%ulamento
municipal, seja considerada de impacte relevante /arti%o ;;!@, n!@ 3, do +,-.0! "e acto,
esta norma, ao determinar que Bo proprietrio e demais titulares de direitos reais sobre
prdio a sujeitar a qualquer operao urbanstica que nos termos de re%ulamento municipal
seja considerada como de impacte relevante icam tambm sujeitos 's ced&ncias e
compensaes previstas para as operaes de loteamentoC, subentende que, tambm
nestas hip(teses, devem ser previstas reas destinadas ' implantao de espaos verdes e
de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos, e haver lu%ar a ced&ncias de
parcelas de terreno para o domnio municipal ou a compensaes, em numerrio ou
espcie, nas condies que vamos reerir de se%uida!
<e ocorrer qualquer das situaes previstas no n!@ ; do arti%o ;;!@ do +,-., no h
lu%ar a ced&ncias de parcelas de terreno! Eais situaes so as se%uintesM quando o prdio
a lotear j estiver servido de inra#estruturas destinadas a servir directamente os espaos
urbanos ou as ediicaes, desi%nadamente arruamentos virias e pedonais, e redes de
es%otos e de abastecimento de %ua, electricidade, %s e telecomunicaesN ou quando
no se justiicar a localizao de qualquer equipamento p$blico ou espao verde p$blico,
desi%nadamente porque a zona onde o loteamento se situa j dispe de espaos e
equipamentos suicientes para ocorrer 's necessidades das populaesN ou quando os
espaos verdes e de utilizao colectiva, as inra#estruturas virias e os equipamentos de
natureza privada previstos no loteamento /mencionados no n!@ ; do arti%o ;=!@ do +,-.0,
isoladamente ou em conjunto com os de natureza p$blica j existentes, respondem
satisatoriamente 's necessidades das populaes, em especial 's dos uturos residentes
da rea a lotear
8
! .m tais casos de inexist&ncia de ced&ncias, o proprietrio do terreno a
lotear deve pa%ar uma compensao ao municpio, em numerrio ou espcie, nos termos
deinidos em re%ulamento municipal!
.sta compensao K que a doutrina vem coni%urando materialmente como uma taxa
urbanstica e, como tal, vinculada ' observncia do princpio da proporcionalidadeK
encontra o seu undamento na perequao ou na %arantia do princpio da i%ualdade, de
modo a que o particular, isento do (nus jurdico de ceder reas para o domnio municipal,
no saia beneiciado ace aos demais proprietrios e promotores imobilirios, em
consequ&ncia de a rea a lotear dispor, a priori, dos equipamentos ou inra#estruturas em
80
causa /quer por o municpio os haver construdo em terrenos pr(prios, quer por resultarem
de ced&ncias ocorridas no mbito de outras operaes urbansticas0! >as, sendo aquele o
undamento da compensao, ento no deve esta ser exi%ida, sob pena de violao dos
princpios da proporcionalidade e da i%ualdade, nas hip(teses em que o proprietrio ou o
promotor j destinou parcelas /privadas0 para a prossecuo das unes a que as reas
municipais iriam icar adstritas! "a que se deva advo%ar uma interpretao restritiva da
norma do n!@ ; do arti%o ;;!@ do +,-.!
Iomo nota inal sobre o re%ime das ced&ncias de parcelas de terreno para o domnio
municipal, no mbito dos loteamentos urbanos, importa reerir que o mesmo se situa entre a
lei e o re%ulamento! "e acto, as normas do +,-. relativas ao re%ime jurdico das
ced&ncias remetem a respectiva conormao, em lar%a medida, para as normas
re%ulamentares a car%o do municpio! . o que sucede, desde lo%o, com as m$ltiplas
remisses para as disposies dos planos # quanto ' deinio de reas de ced&ncia mdia
/arti%o 6;6!@ do +,LAE0, aos parmetros de dimensionamento das reas para espaos
verdes e de utilizao colectiva, inra#estruturas virias e equipamentos /arti%o ;=!@, n!@ 9,
do +,-.0 e ' identiicao de reas a ceder Farti%o 59!@, n!@ =, alnea e0, do +,LAEG K ou
para re%ulamentos municipais # aos quais est cometida, inter alia, a densiicao dos
conceitos de operao urbanstica de Bimpacte relevanteC /arti%o ;;!@, n!@ 3, do +,-.0 ou
com Bimpactes semelhantes a uma operao de loteamentoC /arti%o 38!@, n!@ 3, do +,-.0 e
a deinio das compensaes por no ced&ncia de parcelas de terreno ao municpio
/arti%o ;;!@, n!@ ;, do +,-.0! *pesar de a matria de ced&ncias contender com o direito de
propriedade privada /direito de natureza anlo%a aos direitos, liberdades e %arantias0,
cremos que d$vidas inexistem sobre a le%itimidade constitucional da reerida normao
inra#le%al, ou porque a mesma se encontra na pr(pria le%itimidade constitucional dos
planos urbansticos /sediada no arti%o 73!@, n!@ ;, da Ionstituio0, ou porque ela entronca
na concordncia prtica entre o princpio da reserva de lei, plasmado no arti%o 673!@, n!@ 6,
alnea b0, da Ionstituio, e o princpio da autonomia normativa#re%ulamentar das
autarquias locais condensado no arti%o 9;6!@ da 1ei aundamental! "e qualquer modo,
quanto ao princpio da reserva de lei no domnio dos direitos anlo%os aos direitos,
liberdades e %arantias, este, de harmonia com o *c(rdo do Eribunal Ionstitucional n!@
=8=456, apenas abran%e Bas intervenes le%islativas que contendam com o n$cleo
essencial dos Rdireitos anlo%osS, por a se veriicarem as mesmas razes de ordem
material que justiicam a actuao le%islativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades
e %arantiasC!
c0 Lnte%ra#se, em terceiro lu%ar, na cate%oria de (nus jurdicos o pa%amento das
taxas correspondentes emisso dos alvars de licena /e de autorizao de utilizao0 e '
admisso de comunicao prvia, previstas no n!@ 6 do arti%o 667!@ do +,-. e no arti%o 7!@,
alnea b0, da 1ei n!@ 3=#749::7, de 95 de ,aneiro, alterada pela 1ei n!@ 66849::5, de 95 de
"ezembro /+e%ime Aeral das Eaxas das *utarquias 1ocais0, bem como o pa%amento da
taxa pela realizao, manuteno e reoro de inra#estruturas urbansticas correspondente
' emisso do alvar de licena e ' admisso de comunicao prvia de loteamento e '
emisso do alvar de licena e ' admisso de comunicao prvia de obras de construo
ou ampliao em rea no abran%ida por operao de loteamento ou alvar de obras de
urbanizao, nos termos dos n!
os
9 e = do arti%o 667!@ do +,-., taxa reerida na alnea a0
do n!@ 6 do arti%o 7!@ do +e%ime Aeral das Eaxas das *utarquias 1ocais e cuja criao
le%itimada pelo arti%o 63!@ da 1ei das ainanas 1ocais, aprovada pela 1ei n!@ 949::8, de 63
de ,aneiro!
* caracterizao da reerida conduta como (nus jurdico resulta inequivocamente de
vrias disposies do +,-., que azem depender do pa%amento daquelas taxas a emisso
do alvar, o qual , por seu turno, condio de eiccia da licena /ou da autorizao de
utilizao dos edicios0, ou o incio das obras, no caso de admisso de comunicao prvia
/arti%os =7!@#*, n!@ 9, e 87!@, n!
os
; e 3, do +,-.0! * liquidao das reeridas taxas compete,
no caso de licena, ao presidente da cmara municipal, em conormidade com o
re%ulamento aprovado pela assembleia municipal /arti%o 668!@, n!@ 6, do +,-.0 e, no caso
81
de admisso de comunicao prvia, ao beneicirio desta /autoliquidao0 /arti%o =7!@#*,
n!@ 9, do +,-.0!
*s taxas reerenciadas em primeiro lu%ar so a contrapartida das actividades de
controlo da actividade urbanstica dos particulares /so o BpreoC a pa%ar por servios
prestados pela *dministrao H$blica de controlo0! .las t&m como contrapartida a remoo
de uma proibio a uma orma de ocupao do solo e a prestao de um servio por parte
da *dministrao, servio esse que corresponde ' apreciao dos projectos e emisso
das respectivas licenas e alvars e ' admisso de comunicaes prvias! *s taxas a que
nos estamos a reerir so, pois a contrapartida de um servio burocrtico prestado aos
particulares pelos (r%os municipais!
Wuanto ' taxa pela realizao, manuteno e reoro das inra# #estruturas urbansticas,
j lhe izemos uma reer&ncia no Dolume L deste >anual, tendo sublinhado o papel da
mesma no domnio da perequaao dos benecios e encar%os resultantes dos planos e da
%arantia do princpio da i%ualdade de tratamento entre os proprietrios dos terrenos
abran%idos pelos planos! Lmporta, a%ora, reerir, ainda que em linhas breves, uma questo
deixada intencionalmente em aberto naquele Dolume L, que justamente a questo da
natureza jurdica daquela taxa!
Eem sido muito debatida a questo da natureza jurdica da taxa pela realizao,
manuteno e reoro das inra#estruturas urbansticas, a qual oi criada pelo j revo%ado
"ecreto#1ei n!@ 5?4?;, de 95 de >aro, em cujo ex(rdio se salientou Ba criao de uma taxa
de urbanizao que os municpios podero lanar para cobrir os custos das inra#estruturas
que realizemC! Iom eeito, quer a doutrina, quer a jurisprud&ncia se dividem a este
prop(sitoM de um lado, a jurisprud&ncia do <upremo Eribunal *dministrativo e autores como
"! a+.LE*< ") *>*+*1, "! 1.LE. I*>H)<, *a)J<) >*+I)< . J-J) <\ A)>.< pronunciam#
se no sentido da sua natureza de impostoN do outro lado, a jurisprud&ncia do Eribunal
Ionstitucional e autores como .! H*h a.++.L+* . *nbal *lmeida t&m vindo a pronunciar#se
pela sua natureza de taxa)
Hela nossa parte, entendemos que a taxa de que nos estamos a ocupar assume a
natureza de verdadeira taxa! Wuando se trate de operaes de loteamento, tendo em conta
que a inra#estrutura# o da rea que objecto da operao um encar%o do promotor,
esta taxa sur%e como contrapartida para o municpio Bpela realizao de novas inra#
estruturas ou alterao das existentes em consequ&ncia da sobrecar%a derivada da nova
ocupaoC /prembulo do j revo%ado "ecreto#1ei n!@ ;::4?;, de =6 de "ezembro0, no
exterior da rea loteada! .sta taxa no visa, pois, cobrir os custos das obras de urbanizao
exi%idas pela operao de loteamento, uma vez que estas so realizadas pelo titular do
alvar do loteamento, mas compensar o municpio pela realizao de novas in!ra/estruturas
urbansticas !ora da rea a lotear, ou pela alterao das existentes, em consequ&ncia do
acrscimo de utilizao decorrente da nova ocupao do solo, isto , pela alterao das
denominadas inra#estruturas %erais, tais como o reoro da captao de %ua, o
alar%amento das condutas de es%otos, etc!
.sta taxa , num plano ormal, um dos mais importantes instrumentos inanceiros que
esto ' disposio dos municpios, consistindo numa das /poucas0 ormas de azer os
particulares participar na construo, reoro ou remodelao dos sistemas %erais de
urbanizao do territ(rio! .stamos, assim, perante uma onte de receita local destinada a
cobrir os impactes das operaes urbansticas /loteamentos e construes0 nos sistemas
%erais das inra#estruturas de compet&ncia municipal, servindo, portanto, para inanciar o
investimento municipal em inra# #estruturas %erais!
Hodemos, pois, airmar que esta taxa a contrapartida devida aos municpios pelas
utilidades prestadas aos particulares que se traduzem na disponibilizao de inra#
estruturas principais, considerando#se aceitvel que o produto da sua cobrana constitua
uma das principais ontes de inanciamento municipal destas inra#estruturas, principalmente
nos perodos de maior pujana do sector imobilirio e da construo civil, quando mais
visvel o processo de expanso ou densiicao urbanas!
)s sujeitos passivos desta taxa so os a%entes produtores de lotes, na maioria dos
casos inra#estruturados pelos pr(prios, e ainda os a%entes que promovem a construo em
82
parcelas de terrenos constitudas e com capacidades de ediicabilidade atribudas por
instrumentos de planeamento eicazes

ou, na sua aus&ncia, por re%ras deinidas em le%is#
lao aplicvel!
d0 <o, em quarto lu%ar, (nus jurdicos as condutas a adoptar pelos particulares para
evitar uma desvanta%em, traduzida na caducidade da licena ou admisso de comunicao
prvia, prevista no arti%o 86!@ do +,-., e consequente cassao pelo presidente da
cmara municipal do alvar ou da admisso de comunicao prvia, nos termos do arti%o
85!@ do mesmo diploma le%al!
"e acto, nos termos do n!@ 6, alneas a0 e b0, do arti%o 86!@ do +,-., a licena ou
admisso de comunicao prvia para a realizao de operao de loteamento caduca se
no or apresentada a comunicao prvia para a realizao das respectivas obras de
urbanizao no prazo de um ano a contar da notiicao do acto de licenciamento ou, na
hip(tese de comunicao prvia, no or apresentada comunicao prvia para a realizao
de obras de urbanizao no prazo de um ano a contar da admisso daquelaN ou se no or
requerido o alvar $nico a que se reere o n!@ = do arti%o 87!@ do +,-. no prazo de um ano
a contar da admisso da comunicao prvia das l respectivas obras de urbanizao!
<e%undo o n!@ 9 do mesmo arti%o do +,-., a licena ou a admisso de comunicao
prvia para a realizao de operao de loteamento que no exija a realizao de obras de
urbanizao, bem como a licena para a realizao das operaes urbansticas previstas
nas alneas b0 a e0 do n!@ 9 e no n!@ = do arti%o ;!@ do +,-., caducam se, no prazo de um
ano a contar da notiicao do acto de licenciamento, no or requerida a emisso do res#
pectivo alvar ou do pa%amento das taxas, atravs de autoliquidao, na hip(tese de
comunicao prvia!
., de harmonia com o n!@ = do citado arti%o 86!@ do +,-., a licena ou a admisso de
comunicao prvia para a realizao das operaes urbansticas reeridas no n!@ 9 do
mesmo arti%o, bem como a licena ou a admisso de comunicao prvia para a realizao
de operao de loteamento que exija a realizao de obras de urbanizao caducam aindaM
se as obras no orem iniciadas no prazo de nove meses a contar da data da emisso do
alvar ou do pa%amento das taxas, atravs de autoliquidao no caso da alta de rejeio
da comunicao prvia, ou, nos casos previstos no arti%o 66=!@, da data do pa%amento das
taxas, do seu dep(sito ou da %arantia do seu pa%amento Falnea a0GN se as obras estiverem
suspensas por perodo superior a seis meses, salvo se a suspenso decorrer de acto no
imputvel ao titular da licena ou da admisso de comunicao prvia Falnea b0GN se as
obras estiverem abandonadas por perodo superior a seis meses Falnea c0GN e se as obras
no orem concludas no prazo ixado na licena ou comunicao prvia ou suas
prorro%aes, contado a partir da data da emisso do alvar ou do pa%amento das taxas,
no caso da no rejeio da comunicao prvia Falnea d0G! Hresumem#se abandonadas as
obras ou trabalhos sempre que se encontrem suspensos sem motivo justiicativo re%istado
no respectivo livro de obra, decorram na aus&ncia do tcnico responsvel pela respectiva
execuo ou se desconhea o paradeiro do titular da licena ou comunicao prvia, sem
que este haja indicado ' cmara municipal procurador bastante que o represente Farti%o
86!@, n!@ ;, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G!
Eodas estas caducidades so declaradas pela cmara municipal, com audi&ncia prvia
do interessado /arti%o 86!@, n!@ 3, do +,-.0, donde resulta que as mesmas no se
enquadram na i%ura da caducidade preclusiva, mas na de caducidade#sano! >as '
questo da natureza jurdica das caducidades previstas no arti%o 86!@ do +,-. voltaremos
inra!
Direi"os e !aran"ias rela5ionados 5o? os a5"os de 5on"rolo %rvio das o%era67es
ur8an9s"i5as
) +,-. estabelece tambm um acervo de direitos e %arantias em benecio daqueles
que pretendam promover a realizao de operaes urbansticas, sejam eles requerentes
ou titulares da licena ou apresentantes ou titulares da admisso da comunicao prvia ou
simplesmente interessados na solicitao de um acto de controlo prvio de uma operao
urbanstica! Damos reerir os mais relevantes!
83
a0 $ direito genrico # in!ormao pela cmara municipal sobre os instrumentos de
desenvolvimento e planeamento territorial em vi%or para determinada rea do municpio,
bem como sobre as demais condies %erais a que devem obedecer as operaes
urbansticas K inormao que deve ser prestada independentemente de despacho e no
prazo de 63 dias Farti%o 66:!@, n!
os
6, alnea a0, e 9, do +,-.G! .ste direito extensivo a
quaisquer pessoas que provem ter interesse le%timo no conhecimento dos elementos que
pretendem e ainda, para deesa de interesses diusos deinidos na lei, a quaisquer cidados
no %ozo dos seus direitos civis e polticos e 's associaes e undaes deensoras de tais
interesses /arti%o 66:!@, n!@ 7, do +,-.0! Hara satisao deste direito, deve a cmara
municipal ixar, no mnimo, um dia por semana para que os servios municipais
competentes estejam especiicadamente ' disposio dos cidados para a apresentao de
eventuais pedidos de esclarecimento ou de inormao ou reclamaes /arti%o 66:!@, n!@ 3,
do +,-.0!
b0 $ direito # in!ormao procedimental por parte da cmara municipal sobre o estado e
andamento dos processos administrativos que di%am directamente respeito aos
interessados, com especiicao dos actos j praticados e do respectivo conte$do, e
daqueles que ainda devam s&#lo, bem como dos prazos aplicveis a estes $ltimos # inor#
mao esta que deve ser prestada tambm independentemente de despacho e no prazo de
63 dias Farti%o 66:!@, n!
os
6, alnea b0, e 9, do +,-.G! "e modo id&ntico, este direito
extensivo a qualquer pessoa que prove ter interesse le%timo no conhecimento dos
elementos que pretende e ainda, para deesa de interesses diusos deinidos na lei, a
quaisquer cidados no %ozo dos seus direitos civis e polticos e 's associaes e undaes
deensoras de tais interesses /arti%o 66:!@, n!@ 7, do +,-.0! Eambm para acilitar a
satisao deste direito, deve a cmara municipal ixar, no mnimo, um dia por semana para
que os servios municipais competentes estejam especiicadamente ' disposio dos
cidados para a apresentao de eventuais pedidos de esclarecimento ou de inormao ou
reclamaes /arti%o 66:!@, n!@ 3, do
+,-.0!
c0 $ direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, traduzido no direito que
assiste aos interessados de consultar os processos que lhes di%am directamente respeito,
nomeadamente por via electr(nica, e de obter as certides ou reprodues autenticadas
dos documentos que os inte%ram, mediante o pa%amento das importncias que orem
devidas /arti%o 66:!@, n!@ =, do +,-.0! .ste acesso aos processos e passa%em de certides
deve ser requerido por escrito, salvo consulta por via electr(nica, e acultado
independentemente de despacho e no prazo de 6: dias a contar da data da apresentao
do respectivo requerimento /arti%o 66:!@, n!@ ;, do +,-.0! Eambm este direito no um
direito uti singuli, exclusivo da pessoa que tiver requerido uma licena ou apresentado uma
comunicao prvia de uma operao urbanstica, antes extensivo a qualquer pessoa que
prove ter interesse le%timo no conhecimento dos elementos que pretende e ainda para
deesa de interesses diusos deinidos na lei, a quaisquer cidados no %ozo dos seus
direitos civis e polticos e 's associaes e undaes deensoras de tais interesses /arti%o
66:!@, n!@ 7, do +,-.0! Hara promover a satisao deste direito, deve i%ualmente a cmara
municipal ixar, no mnimo, um dia por semana para que os servios municipais
competentes estejam especiicadamente ' disposio dos cidados para a apresentao de
eventuais pedidos de esclarecimento ou de inormao ou reclamaes /arti%o 66:!@, n!@ 3,
do +,-.0!
d0 $ direito # obteno de in!ormao prvia, nos termos anteriormente
expostos, a qual, no caso de ser avorvel, e nas condies supra identiicadas, coni%ura
um acto constitutivo de direitos /arti%os 6;!@ a 68!@ do +,-.0!
e0 A!ixao de prazos para as entidades externas ao municpio emitirem
84
parecer, autorizao ou aprovao sobre a operao urbanstica /arti%o 6=!@, n!@ ;, do
+,-.0 e sobre a localizao da mesma /arti%o 6=!@#*, n!
os
= e ;, do +,-.0, para a cmara
municipal deliberar sobre o projecto de arquitectura /arti%o 9:!@, n!@ =, do +,-.0 e para
adopo da deciso sobre o pedido de licenciamento da operao urbanistica pela cmara
municipal /arti%o 9=!@ do +,-.0 e para a rejeio pelo presidente da cmara municipal da
comunicao prvia da operao urbanstica /arti%o =7!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0! *
consequ&ncia da ultrapassa%em dos prazos para a emisso de parecer, autorizao ou
aprovao sobre o pedido por parte das entidades externas ao municpio a considerao
da concordncia destas entidades com a pretenso ormulada /arti%o 6=!@, n!@ 3, do +,-.0!
j0 A enumerao taxativa dos !undamentos de inde!erimento do pedido de licenciamento
/arti%os 9;!@ e 93!@0 e de rejeio da comunicao prvia /arti%o =7!@, n!@ 6, do +,-.0, com
o sentido anteriormente assinalado
9;;
!
%0 $ direito de o interessado na consulta a entidades externas ao municpio
entre%ar os pareceres, autorizaes ou aprovaes le%almente exi%idos juntamente com o
requerimento inicial ou com a comunicao prvia /arti%o 6=!@#Q, n!@ 60, de solicitar, no
termo do prazo ixado para a promoo das consultas, a passa%em de certido dessa
promoo, a qual deve ser emitida pela cmara municipal ou pela II"+ no prazo de oito
dias /arti%o 6=!@#Q, n!@ ;0, e, se a certido or ne%ativa, de promover directamente as
consultas que no hajam sido realizadas ou de pedir ao tribunal administrativo que intime a
cmara municipal ou a II"+ a az&#lo, nos termos do arti%o 669!@ do +,-. /arti%o 6=!@#Q,
n!@ 3, do +,-.0 K tudo isto com o ito de evitar a nulidade da licena ou da admisso da
comunicao prvia, que o arti%o 7?!@, n!@ 6, alnea c0, do +,-. estabelece como
consequ&ncia do vcio de procedimento, traduzido na omisso de consulta das entidades
cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam le%almente exi%veis!
9;;
"e modo similar, tambm se pode alar de enumerao taxativa dos undamentos de
apreciao do projecto de arquitectura /arti%o 9:!@, n!
os
6 e 9 do +,-.0 e dos projectos de
loteamento, de obras de urbanizao e trabalhos de remodelao de terrenos /arti%o 96!@ do +,-.0
e, consequentemente, dos undamentos de recusa
e a
provao daqueles projectos!
h0 $ direito # noti!icao dos actos administrativos no mbito do controlo prvio
das operaes urbansticas e o direito ' undamentao expressa e acessvel dos mesmos
actos quando aectem os seus direitos ou interesses le%almente prote%idos # direitos estes
contemplados no arti%o 97?!@, n!@ =, da 1ei aundamental e nos arti%os 9!@, n!@ 8, 77!@ e 69;!@
do IH*, e a que nos reerimos no Dolume L deste >anual!
0 $ direito de reverso do cedente sobre as parcelas cedidas, no mbito da operao
de loteamento, ao municpio para implantao de espaos verdes p$blicos e equipamentos
de utilizao colectiva e para as inra#estruturas que, de acordo com a lei e a licena ou
comunicao prvia, devam inte%rar o domnio municipal, sempre que elas sejam aectas a
ins diversos daqueles para que hajam sido cedidas, isto , sempre que o municpio tenha
violado a autovincula# o na disponibilizao dos bens para as inalidades a que, nos
termos plasmados na licena e alvar ou no acto notarial, oram adstritos
;3
, ou, em
alternativa, o direito a uma indemnizao /arti%o ;3!@ do +,-.0! ) exerccio do direito de
reverso re%e#se, com as necessrias adaptaes, pelo disposto no I(di%o das
.xpropriaes /arti%o ;3!@, n!@ 9, do +,-.0! Eambm a de indemnizao, que o cedente
pode exi%ir ao municpio, em alternativa ao exerccio do direito de reverso, determinada
nos termos estabelecidos no I(di%o das .xpropriaes com reer&ncia ao im a que se
encontre aecta a parcela, sendo calculada ' data em que pudesse haver lu%ar ' reverso
/arti%o ;3!@, n!@ =, do +,-.0!
Jo haver, contudo, reverso, mas to#s( indemnizao, quando a alterao dos ins
decorra da modiicao das condies da licena ou comunicao prvia da operao de
loteamento por iniciativa da cmara municipal, desde que essa modiicao seja necessria
' execuo de plano municipal ou especial de ordenamento do territ(rio, rea de
85
desenvolvimento urbano prioritrio, rea de construo prioritria ou rea de reabilitao
urbana /arti%os ;3!@, n!
os
= e 5, e ;?!@, n!@ 6, do +,-.0!
+e%iste#se, por $ltimo, que as parcelas que tenham revertido para o cedente no icam
na disponibilidade deste, antes icam sujeitas 's mesmas inalidades a que deveriam estar
aectas aquando da ced&ncia, salvo quando se trate de parcela a aectar a equipamento de
utilizao colectiva, devendo nesse caso ser aecta a espao verde, pro# cedendo#se ainda
ao averbamento desse acto no respectivo alvar e inte%rao na admisso de
comunicao prvia /arti%o ;3!@, n!@ ;, do +,-.0!
86
j0 $ direito # impugnao administrativa aut'noma dos pareceres expressos que sejam
emitidos por (r%os da *dministrao Ientral no mbito dos procedimentos de licena e de
comunicao prvia /arti%o 66;!@ do +,-.0!
l0 $s direitos em !ace do sil0ncio da Administrao # tema este que desenvolveremos
inra K, traduzidos, no caso de acto que devesse ser praticado por qualquer (r%o
municipal no mbito do procedimento de licenciamento, na aculdade de o interessado pedir
ao tribunal administrativo de crculo da rea da sede da autoridade requerida a intimao da
autoridade competente para proceder ' prtica do acto que se mostre devido Farti%os 666!@,
alnea a0, e 669!@ do +,-.G e, no caso de qualquer outro acto, na considerao do
deerimento tcito da pretenso Farti%os 666!@, alnea c0, e 66=!@ do +,-.G!
m0 $ direito de indemnizao nos casos de expropriao do plano e de
responsabilidade civil extracontratual do .stado e "emais .ntidades H$blicas, quer na
modalidade de responsabilidade da
por actos ilcitos /arti%o 8:!@ do +,-.0, quer na veste de responsabilidade da *dministrao
por actos ilcitos, prevista no arti%o ;?!@ do +,-. /a%ora, na sequ&ncia do Jovo +e%ime da
+esponsabilidade Iivil .xtracontratual do .stado e "emais .ntidades H$blicas, aprovado
pela 1ei n!@ 7849::8, de =6 de "ezembro, alterado pontualmente pela 1ei n!@ =649::?, de 68
de ,ulho, Bindemnizao pelo sacricioC0 # tudo nos termos apontados, em linhas %erais, no
Dolume L deste >anual!
n0 ., por $ltimo, as garantias jurisdicionais, condensadas nos n!
os
; e 3 do arti%o 97?!@
da Ionstituio, as quais comun%am do mesmo re%ime do contencioso administrativo ou da
justia administrativa, mas que apresentam bastantes especiicidades em relao ao
contencioso administrativo %eral! *l%umas dessas particularidades sero realadas um
pouco mais adiante, embora o seu tratamento pormenorizado deva ter lu%ar num uturo
captulo aut(nomo sobre o contencioso do urbanismo!
0. &ICEN3A ;ANDR1 FO&<UE=
o procedimento mais complexo e constitui a re%ra %eral nas obras de ediicao,
excepto para as obras de reconstruo /a que basta, em princpio, a autorizao0!
Iom eeito, para as obras de construo, de alterao ou de ampliao, basta
pensarmos que a %eneralidade do solo urbano no se encontra abran%ido nem por plano de
pormenor qualiicado nem por operao de loteamento, para podermos asseverar o
princpio do licenciamento!
0... Pri?eira fase K Ini5ia"iva e a%re5ia6$o li?iar
a= ini5ia"iva
"e acordo com o arti%o 5!@, a pereio da iniciativa importa a apresentaoM
K do requerimentoN
K dos elementos instrut(rios /Hortaria n!@ 666:49::6, de 65 de <etembro0N
K da indicao da le%itimidade realN
K dos elementos previstos no arti%o =8!@, n!@ 9, se or caso disso!
) requerente pode tambm azer juntar, desde lo%o, os pareceres, autorizaes e
aprovaes exteriores ao municpio, cujo teor, em princpio, eicaz pelo prazo de um ano
/arti%o 65!@, n!@ 90 o que permite abreviar o tempo de instruo municipal!
Hor seu turno, o arti%o 6:!@ veio acrescentar a obri%atoriedade do termo de
responsabilidade! .ste permite alijar parte do controlo municipal sobre o cumprimento das
87
re%ras tcnicas de construo /estabilidade, estruturas resistentes, comportamento trmico,
isolamento ac$stico, qualidade dos materiais, v! %! do beto, do cimento0!
)ptou#se por um princpio de coniana4responsabilidade, o de que os proissionais
inscritos em associao p$blica /arti%o 6:!@, n!@ ;0 e demais tcnicos credenciados /arti%o
6:!@, n!@ 30 cumpriro as re%ras da experi&ncia e do conhecimento da arte /leges artis0 sob
pena de responderem civilmente, disciplinarmente e porventura criminalmente /prevendo#se
no arti%o 988do I(di%o Henal um crime de peri%o comum relativo ' inraco das re%ras de
boa construo0!
* opo le%islativa, para alm de pretender diminuir a complexidade da actividade
administrativa e de comprometer activamente os proissionais qualiicados e as suas
associaes p$blicas e privadas, essencialmente pra%mtica, se pensarmos na extrema
diiculdade em controlar os aspectos construtivos ao lon%o da obra! -m controlo eectivo
exi%iria, no raro, a perman&ncia a tempo inte%ral de um ou de vrios iscais municipais no
local da obra, conerindo a qualidade e quantidade dos materiais e a observncia prudente
e dili%ente das tcnicas e mtodos empre%ues!
8= a%re5ia6$o li?inar ;sanea?en"o=
"e acordo com o disposto no arti%o 66!@, o (r%o a quem compete a direco da
instruo /arti%o ?!@, n!@ 9, e arti%o ?7!@ do IH*0 vai comear por se pronunciar decidir
sobre questes que possam obstar a uma deciso inal positiva /arti%o 66!@, n!@ 60,
importando distin%uirM
Kobjeces dirimentes que levam ' rejeio liminar /ormais K n!@ 9 e materiais K n!@
=0N
Kobjeces impedientes por altas que podem ser supridas K suscitado o
apereioamento /n!@ 30
Jo se trata porm de azer precludir o alcance destes impedimentos em momento
ulterior do procedimento /arti%o 66!@, n!@ 70, apenas se presumindo nada haver a opor!
Erata#se aqui, verdadeiramente, de sanear os pedidos de licenciamento deicientemente
instrudos ou maniestamente insusceptveis de deerimento!
5= infor?a6$o %rvia
<e esta a apreciao liminar, h tambm acultativamente um subprocedimento
preliminar, atravs do qual, o interessado, sem ter de requerer o licenciamento, pode
conhecer da viabilidade da sua pretenso! Ihama#se inormao prvia /arti%os 6;!@ e
se%s!0 e no se conunde com a inormao simples, por via da qual o interessado se limita
a conhecer as disposies de planeamento urbano, servides e restries aplicveis a um
dado local /arti%os 66:!@, n!@ 6, alnea a00!
*o contrrio do que poderia parecer, a inormao prvia, sendo positiva, no se
restrin%e a um eeito meramente declarativo! constitutiva de direitos, vinculando a cmara
municipal e as autoridades externas consultadas, durante um ano /arti%o 68!@, n!@ 60,
mesmo no caso de reviso do plano /arti%o 68!@, n!@ ;0!
Hor outro lado, uma inormao prvia avorvel vai abreviar o ulterior procedimento de
licenciamento /arti%o 68!@, n!@ 9 e n!@ =0!
Hode parecer demasiado prematura a impu%nao contenciosa da inormao prvia
por terceiros, embora, ao cabo e ao resto, a sua natureza seja mais prote%ida do que a
aprovao do projecto de arquitectura! m que com a inormao prvia ica consolidado um
quadro de parmetros urbansticos que o interessado poder aproveitar!
0.,. Se!unda fase K Consul"as eI"ernas
* licena tem uma natureza conederadora K pretende reunir e coordenar no mesmo
88
procedimento todos os actos permissivos necessrios, mesmo que recaiam nas atribuies
de outras pessoas colectivas p$blicas, em razo do local, da matria ou da natureza do
projecto!
<o autorizaes, aprovaes, pareceres enxertados no procedimento administrativo,
no de natureza tutelar, pois no incidem sobre a deciso ou deliberao municipal, mas
expresso de interesses p$blicos dierenciados do conjunto das atribuies municipais, seja
em relao de superioridade ou de especialidade!
Eais consultas podem ser de iniciativa do requerente K a priori /arti%o 65!@, n!@ 90 ou a
posteriori /arti%o 65!@, n!@ 70, embora, neste caso, com necessria interveno contenciosa
/n!@ 80!
a= O %rin59%io da es%e5ialidade
Di%ora o princpio da especialidade das entidades consultadas /arti%o 65!@, n!@ 6:0, no
sentido de cada uma apenas poder pronunciar#se no mbito das suas atribuies e de o
seu sil&ncio, ao im de 9: dias, constituir uma presuno avorvel K de no oposio ao
projecto /arti%o 65!@, n!@ 50!
"e resto, o parecer ne%ativo e a recusa de autorizao ou de aprovao s( vinculam, na
medida da especialidade! "e outro modo so inoponveis ao (r%o coordenador!
Jada obsta porm a que a cmara municipal venha a indeerir com base em
disposies le%ais e re%ulamentares coneridas em pareceres, autorizaes ou aprovaes
externas, apesar do sentido avorvel destas pron$ncias! *s mesmas servides
administrativas, os mesmos instrumentos de %esto territorial so tambm parmetro da
deliberao inal g no pode entender#se que, por princpio, a sua interpretao e aplicao
compita exclusivamente ' administrao estadual ou re%ional, directa ou indirecta!
Hresuno, certo, pois, se o resultado das consultas sobrevier ora do prazo pode
ainda ser tomado em linha de conta pelo presidente da cmara municipal /arti%o 65!@, n!@
660!
<inal evidente da natureza conederadora da licena K ou, por outras palavras,
coordenadora K a norma do arti%o =8!@, de acordo com a qual, nem a licena municipal
substitui outros actos de controlo prvio da *dministrao Ientral ou +e%ional nem estes,
por seu turno, eximem o interessado do dever de requerer a licena municipal para a
operao urbanstica!
5= 5onsul"as o8ri!a"Grias e vin5ula"ivas
*s consultas obedecem a dois dierentes critriosM
K em razo do local /reas sob servido administrativa ou restrio de utilidade p$blica,
reas desprovidas de instrumento de %esto territorial pr(prio K arti%os 65!@ e =5!@0N
K em razo do projecto /natureza e destino da operao K arti%o =8!@0, como sucede com
as operaes nos im(veis classiicados ou em vias de classiicao, com os
estabelecimentos industriais, com os empreendimentos tursticos ou com os recintos de
espectculos e divertimentos! .stas, porm, obedecem a uma iniciativa particular e
representam um modelo de simples articulao entre dois procedimentos! ) interessado
tem, ele pr(prio, de exibir 's autoridades municipais o acto que exprime a anu&ncia da
*dministrao Ientral!
. tomam uma de tr&s ormasM
K autorizaoN
K parecerN ou
K aprovao!
* terminolo%ia bastante inconstante e nem sempre o le%islador usa do mesmo ri%or! *
autorizao deveria reservar#se a projectos ou propostas de decises ou deliberaes, ao
89
passo que a aprovao deveria incidir sobre actos j praticados! ) parecer, por seu turno,
exprime uma interveno intercalar que pode conter condies ou su%estes a tomar na
deliberao inal, exprimindo um juzo de valor especico!
Jo devem conundir#se com uma outra interveno da *dministrao Ientral ou
re%ional, a ttulo sucessivo, consubstanciada na licena de uncionamento /arti%o ;:!@0,
como o caso dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo /"ecreto#1ei n!@
3==4?:, de 96 de Jovembro0!
* preterio das consultas externas obri%at(rias ou do seu sentido, quando vinculativas,
no pode ser vista como simples incumprimento de uma ormalidade essencial! o
conjunto de atribuies alheias, del outra pessoa colectiva p$blica, que atin%ido! Hor
conse%uinte, de aplaudir a correco introduzida pelo "ecreto#1ei n!@ 68849::6, de ; de
,unho, nesta matria, no que se dispe atravs do arti%o 7?!@, alnea c0 K a nulidade por
incompet&ncia absoluta!
Jestas consultas externas, h#de compreender#se a avaliao do
r
impacto ambiental
/"ecreto#1ei n!@ 7549:::, de = de >aio0! Jeste diploma, de resto, dispe#se no arti%o 6?!@,
n!@ =, que Ros prazos estabelecidos para o licenciamento ou autorizao icam suspensos
at ' data em que ocorra a notiicao da entidade licenciadora ou competente S para a
autorizaoS ou ocorra deerimento tcito /arti%o 65!@0!
) que acontece se as entidades externas no se pronunciarem no prazo que a lei lhes
concedeU *o cabo de 9: dias, de presumir que as entidades externas nada t&m a opor!
>as o parecer ne%ativo ou a recusa de aprovao ou autorizao extemporneos podem
ser tomados em conta pela cmara municipal no momento da deliberao inal!
.m *c(rdo de 3#:9#9::=, o <E* /=!B <ub!0 considerou avisadamente que o (r%o a
que compete a deciso inal no pode desconsiderar o parecer vinculativo de uma rea
prote%ida, enquanto este parecer no or revo%ado ou anulado contenciosamente!
+ecorde#se, alis, que estes pareceres externos podem ser impu%nados
autonomamente /arti%o 66;!@, n!@ 60 K por via %raciosa ou contenciosa K sem necessidade
de o procedimento che%ar ao seu termo, ou seja, antes da chamada deinitividade horizontal
do acto! . do recurso hierrquico pr(prio ou impr(prio, como da reclamao, no decididos
no prazo de =: dias, resulta deerimento tcito /n!@ 90!
d= ar"i5ula6$o 5o? re!i?es es%e5iais
Iomo j se viu a prop(sito das consultas obri%at(rias externas, o licenciamento condensa
ou con%re%a tantas intervenes quantas as atribuies directamente implicadas com a
operao urbanstica! ) deerimento da licena representa, no apenas uma deliberao
municipal, como tambm um conjunto maior ou menor de pareceres avorveis da parte da
*dministrao estadual ou re%ional, directa ou indirecta, central ou desconcentrada!
Dale a pena retroceder um pouco para dissipar um possvel equvoco! Eais pareceres
no t&m a natureza de autorizaes tutelares, muito embora produzam um eeito anlo%o!
Lsto, porque tais pareceres no t&m como objecto a deliberao camarria! Jo exercem
controlo al%um sobre o mrito ou sobre a le%alidade da deliberao inal! Iondicionam#na,
certo, mas no na esera das atribuies municipais! Iondicionam#na apenas no sentido de
a deliberao municipal avorvel sem a anu&ncia do (r%o externo que se pronuncia ser
in$til! Jo basta, pois no es%ota o controlo jurdico administrativo da operao urbanstica
em causa!
Jo entanto, a coordenao administrativa no se ica por aqui! Hrojectos h que, alm
de sujeitos a consultas exteriores ao municpio, requerem particularidades na sua
apreciao, em nome de exi%&ncias especicas de se%urana, salubridade, qualidade,
proteco de recursos naturais!
0.0. Ter5eira fase K A%re5ia6$o dos %roHe5"os de edifi5a6$o ;de arui"e5"ura e das
es%e5ialidades=
.lemento central na instruo o projecto de arquitectura, cujo parmetro de
90
apreciao consta do arti%o 9:!@, n!@ 6, e de onde resulta claramente um controlo
urbanstico e, ormalmente, construtivo /este controlo, no remanescente, devolvido ao
tcnico responsvel, por meio do termo que juntar0! * aprovao do projecto de
arquitectura representa para o requerente uma autovinculao! "oravante, ele ter de
respeitar o projecto que apresentou e se a operao vier a ser licenciada, apenas sero
toleradas alteraes no substanciais /arti%os ?=!@ e 98!@0! Jo mais, tudo o que extravasar o
projecto de arquitectura considerado clandestinamente executado, sem prejuzo de
eventual le%alizao, e tudo o que icar aqum do projecto de arquitectura representar
obra inacabada, para eeito do disposto no arti%o ??!@
)s projectos de especialidades so os mais variados /abastecimento de %ua,
instalaes elctricas, estabilidade, isolamento ac$stico, ascensores, etc!0 e dependero em
n$mero e caractersticas da localizao da obra e sua destinao! Hodem hoje ser
apresentados ao mesmo tempo que o projecto de arquitectura /arti%o 9:!@, n!@ ;0 ou ser
dierida a sua apresentao para um termo de seis meses ap(s a aprovao do projecto de
arquitectura, prorro%vel, a pedido do interessado /arti%o 9:!@, n!@ 30! .nvolvem, por vezes,
consultas externas para %arantir a conormidade das suas solues com as pertinentes
prescries de ordem tcnica /arti%o 9:!@, n!@ 80, mas admite#se tambm a declarao de
responsabilidade /arti%o 9:!@, n!@ ?0!
>uito se tem discutido acerca da natureza do acto de aprovao do projecto de
arquitectura, nomeadamente, quanto a saber se um acto constitutivo de direitos ou se,
pelo contrrio, apenas constitui um interesse le%almente prote%ido na ulterior deliberao da
licena ou da autorizao! "e uma ou de outra natureza dependero as re%ras atinentes '
sua revo%ao /arti%os 6;:!
c
e 6;6!@ do IH* ex vi do arti%o 8=!@, n!@ 6, do ,+,-.0, no limite,
revo%ao por ile%alidade superveniente! Hor outro lado, mas em paralelo, se um acto
simplesmente preparat(rio ou se deinitivo /deinitivamente lesivo0!
Eemos por melhor o entendimento que v& neste acto um simples acto preparat(rio, sem
prejuzo de a no aprovao poder ser objecto de impu%nao administrativa e contenciosa,
na medida em que se revele como acto externo lesivo /arti%o 36!@, n!@ 6, do IHE*0! )
requerente no tem interesse em a%ir para impu%nar a aprovao do projecto de
arquitectura, a menos que este acto lhe imponha condies ou restries que entenda
ile%almente lesivas!
)s terceiros que se oponham ao projecto no so lesados directa nem imediatamente
pela deliberao que aprove o projecto de arquitectura! <em prejuzo de poderem exercer o
direito de petio para alcanarem a revo%ao deste acto preparat(rio, devero, isso sim,
a%uardar pelo deerimento da licena e desse acto que caber impu%nao contenciosa!
) que no aria sentido seria desqualiicar a aprovao do projecto de arquitectura
perante o valor jurdico de uma inormao prvia avorvel ! Jomeadamente, quanto ao
conjunto dos parmetros le%ais e re%ulamentares a aplicar, estes icaro deinitivamente
estabelecidos com a aprovao do projecto de arquitectura! -lteriores normas que entrem
em vi%or s( podero aplicar#se a requerimento do interessado!
*inda haver lu%ar ' apresentao de mais projectosU <im, para al%umas operaes,
mas j depois de iniciados os trabalhos K trata#se dos projectos de execuo /de
arquitectura e de especialidades0 K de acordo com o arti%o ?:@, n!@ ;! ) cumprimento
deste dever pode, no entanto, ser dispensado por re%ulamento municipal! ) critrio uma
vez mais, o da relevncia urbanstica!
P trabalhos, contudo, que podem ter incio antes de o requerente dispor da
licena4autorizao e do respectivo alvar K condio incontornvel para a %eneralidade da
operao poder ter incio /arti%o ?:!@, n!@ 60 K seja antes /se o requerente dispuser de
inormao prvia avorvel /arti%o ?6!@, n!@ 600, seja depois da aprovao do projecto de
arquitectura /caso das obras subordinadas a licena /arti%o ?6!@, n!@ 90!
.m tais casos, necessria a apresentao de projectos pr(prios K trabalhos
preliminares de demolio, de escavao /at ao piso de menor cota0 e de conteno
peririca /arti%o ?6!@, n!@ =0 e indispensvel a prestao de cauo /arti%o ?6!@, n!@ 60!
)utras obras podem antecipar#se ao deerimento K obras de estrutura, desde que j
91
aprovado o projecto de arquitectura, entre%ues os projectos de especialidades e prestada
cauo que salva%uarde a eventual necessidade de demolio /arti%o 9=!@, n!@ 70! P, para
este eeito, emisso de uma licena parcial /arti%o 9=!@, n!@ 80!
*t que sejam re%ulamentados os certiicados de conormidade /veriicao da
idoneidade e %arantia de responsabilidade civil dos autores dos projectos0 haver ainda
apresentao de telas inais /as peas escritas e desenhadas que correspondem ' obra
executada K arti%o 69?!@, n!@ = e n!@ ;0!
Jesta ase, a cmara municipal tem de conerir o projecto com todas as disposies de
ordem p$blica aplicveis e na sua esera de compet&ncia, tem de conhecer da insero
urbana e paisa%stica /no de um critrio esttico arbitrrio, mas em resultado do existente
ou do previsto K arti%o 696!@ do +A.-0, da adequao ao uso proposto e da
sustentabilidade em ace das inra#estruturas existentes e outros equipamentos colectivos
de interesse %eral!
0.> <uar"a fase K Deli8era6$o ou de5is$o final
) prazo para a prtica deste acto vem re%ulado no arti%o 9=!@ e a sua importncia no
se es%ota no dever de zelo a que o (r%o competente se subordina! +eleva, acima de tudo,
para as %arantias de que os interessados dispem para ultrapassarem a inrcia /arti%os
669!@ e 66=!@0!
)s prazos variam, como bem se compreende K em uno das operaes urbansticas
em causa e da maior ou menor complexidade que a apreciao de cada cate%oria,
presumivelmente, comporta /arti%o 9=!@, n!@ 60! * natureza da operao az variar outrossim
o dies a quo do prazo /n!@ 9 a n!@ 30!
) poder de deliberar sobre o licenciamento , no essencial, um poder vinculado! Wuer isto
dizer que o indeerimento s( pode ser deli#
+L K .xtenso e intensidade do controlo administrativo prvio!
berado pelos motivos expressamente previstos na lei /arti%o 9;!@0, lu%ar a audi&ncia prvia
do interessado /arti%os 6::!@ e se%s! do IH*0 e devendo ser undamentadas as razes do
conte$do ne%ativo /ver IH*0!
Lsto vale, mutatis mutandis, para a licena de utilizao /art n!@ 70!
)s motivos que sustentam o indeerimento constam enunciados de modo taxativo na lei,
como j resultava do arti%o 63!@ do "ecreto#1ei n!@ 67748:, de 63 de *bril, e do arti%o 7=!@
do re%ime jurdico institudo pelo "ecreto#1ei n!@ ;;3456, de 9: de Jovembro!
"eve aqui encontrar#se uma exi%&ncia decorrente da livre iniciativa econ(mica privada
/arti%o 76!@, n!@ 6, da Ionstituio0 e cooperativa /n!@ 90! <e o jus aedi!icandi no mais
corolrio incindvel do direito de propriedade privada ou, pelo menos do seu conte$do
essencial, no pode i%norar#se com a li%eireza que se encontra em al%uma jurisprud&ncia
/V
67
0 a esera de proteco da liberdade de iniciativa econ(mica e o re%ime restritivo a que
se sujeitam as suas restries /arti%o 6?!@, n!@ 9 e n!@ =0 vista a natureza anlo%a que
apresenta em relao aos direitos, liberdades e %arantias /arti%o 68!
2
0! <e d$vidas houvesse
perante a extenso da iniciativa privada ' liberdade de operaes urbansticas nos quadros
deinidos pela lei e de acordo com o interesse %eral vertido nos planos urbansticos, em
outros instrumentos de %esto territorial e em outros re%ulamentos, elas teriam de dissipar#
se perante a proteco a conceder ' iniciativa privada no omento ' habitao /arti%o 73!@,
n!@ 9, alnea c00!
porventura um direito de menor extenso e com intensidade al%o reduzida, pois o seu
mbito o que resultar dos Rquadros deinidos pela Ionstituio e pela leiS e o seu
exerccio tem de satisazer uma uno social K o interesse %eral! *o contrrio do que
sucede com os demais direitos da sua espcie, a livre iniciativa econ(mica move#se nos
limites que a lei lhe deixar! Jo a lei a cin%ir#se aos espaos que o direito lhe permitir!
Lsso, contudo, no g subtrai ao re%ime comum dos direitos undamentais nem ao re%ime
especico dos direitos, liberdades e %arantias! *s restries podem ser bastante incisivas!
*s limitaes ao exerccio podem at provir de onte re%ulamentar, mas t&m de ser
expressas e revestir um mnimo de %eneralidade e de abstraco /arti%o 6?!@, n!@ =0!
92
>ostrar#se#ia ostensivamente inconstitucional uma norma que permitisse indeerir pedidos
de licenciamento ora de ura quadro normativo precedente e sem, no mnimo, a
individualizao dos ins, dos interesses p$blicos concretos a justiic#lo!
. o motivo para recusar o licenciamento h#de encontrar#se em normas urbansticas
plenamente eicazes e no meramente preparat(rias, como bem se apontou no *c(rdo d(
<E*, 6 !b <ub!, de 93#6:#655: /
l65
0 nK estudos ou propostas de ordenamento
urbanstico! <e a publicao oicial condio positiva da eiccia, a no caducidade e a
no revo%ao ou suspenso K expressas ou tcitas K so requisitos ne%ativos dessa
mesma eiccia!
Erata#se, como enuncia o arti%o 9;,@, n!@ 6, alnea a0, de indeerir por violao de plano
municipal de ordenamento do territ(rio /arti%o =9!@ da 1ei n!@ ;?45?, de 66 de *%osto0 K o
plano director municipal, plano de urbanizao ou plano de pormenor, aplicveis
territorialmente e eicazes, assim como planos municipais aprovados ao abri%o de
anteriores tipolo%ias /planos e anteplanos %erais de urbanizao0 que ainda se encontrem
em vi%or /arti%o 63;!@ do +ALE0 ou tenham porventura sido repristinados! "epois, por
violao de medidas preventivas a que devem acrescer as normas provis(rias que possam
ainda vi%orar /arti%o 638!@, n!@ 3, do +ALE0, e que encontram %uarida na abertura da parte
inal do preceito /outras normas le%ais ou re%ulamentares0!
)ra, as medidas preventivas /arti%o 6:8!@, n!@ =, do +ALE0, que visam precaver o
interesse p$blico na reviso e alterao dos planos municipais, assim como as servides
administrativas e as impropriamente desi%nadas restries de utilidade p$blica podem
consistir em proibies ou limitaes absolutas, constituindo impedimentos dirimentes,
absolutos ou relativos, mas podem tambm inculcar a sujeio a parecer vinculativo de
(r%os de outras pessoas colectivas p$blicas, desi%nadamente do .stado ou das re%ies
aut(nomas!
*ssim sendo, em tais casos, o indeerimento deve estribar#se na alnea c0 e no na
alnea a0 do arti%o 9;!@, n!@ 6, do +,-.! na alnea c0 que se enunciam as apreciaes
heter(nomas condicionantes da deliberao camarriaM pareceres vinculativos, aprovaes,
autorizaes!
.m princpio, o parecer vinculante desavorvel, a alta de autorizao ou aprovao
externas haveriam de ter j determinado a recusa de aprovaco do proiecto de arquitectura!
,ul%amos que importa considerar o se%uinte! .m primeiro lu%ar,o resultado da consulta
externa pode ser extemporneo! * cmara municipal ter ainda de conormar#se com o seu
teor, ou seja, para alm dos 9: dias estipulados no arti%o 6524?, pois de outro modo,
perderia sentido $til a disposio do art! 9;246 c0!
) parecer vinculativo apenas quando recebido dentro do prazo /arti%o 65!@, n!@ 660,
mas j no arti%o 9;!@, n!@ 6, alnea c0, so reeridas as aprovaes e autorizaes! Wuer isto
dizer que o que deixa de ser vinculativo o conjunto de modulaes, desi%nadamente, de
condies que o parecer vinculativo possa impor! aica ento reduzido a uma simples
aprovao ou autorizao!
.m se%undo lu%ar, pode o interessado ter impu%nado o parecer desavorvel /arti%o
66;!@, n!@ 60! *ssim, no momento da aprovao do projecto de arquitectura, a cmara
municipal pode no estar em condies de a recusar com este undamento! , depois de
conirmado, o momento pr(prio K e devido K para impedir a operao o do indeerimento
do pedido de licena!
Jem se oponha que o particular ica a descoberto de qualquer proteco contra a
demora procedimental das entidades externas ou do pr(prio director da instruo do
procedimento, ao nvel municipal!
) particular pode e deve lanar mo dos instrumentos que a lei especiicamente lhe
concede para suprir a inrcia das entidades externas /arti%o 65!@, n!2s 7 e 80!
<e as intervenes externas intempestivas no tivessem relexo al%um, estes meios no
teriam sentido! Qastaria ao interessado a%uardar o es%otamento do prazo enunciado no
arti%o 65!@, n!@ ?!
+eiram#se ainda os planos especiais de ordenamento do territ(rio, cujas normas
93
vinculam directamente sujeitos p$blicos e particulares /arti%o =!@, n!@ 9, do +ALE0! E&m em
vista Ra prossecuo de objectivos de interesse nacional com repercusso espacial,
estabelecendo re%imes de salva%uarda de recursos e valores naturais e asse%urando a per#
man&ncia dos sistemas indispensveis ' utilizao sustentvel do territ(rioS /arti%o ;9!@, n!@
9, do +ALE0! <e no +ALE /arti%o ;9!@, n!@ =0 parece apontar#se para um rol echado de
cate%orias destes instrumentos, o certo que outros h, previstos em lei especial anterior
ou posterior e que, i%ualmente, constituem motivo de recusa das operaes urbansticas
desconormes! "e resto, s( o "ecreto#1ei n!@ 636453, de 9; de ,unho, oi expressamente
revo%ado /arti%o 635!@0, sendo que este diploma no abarcava todos os planos especiais!
Iomo tal, para alm dos planos de ordenamento das reas prote%idas /"ecreto#1ei n!@
6545=, de 9= de ,aneiro0, dos planos de ordenamento das albueiras de %uas p$blicas
/"ecreto#1ei n!@ 3:9486, de 6? de Jovembro0 e dos planos de ordenamento da orla costeira
/"ecreto#1ei n!@ =:945:, de 97 de <etembro, e "ecreto#1ei n!@ =:545=, de 9 de <etembro0,
haver a considerar os planos de arranjo e expanso dos portos /"ecreto#1ei n!@ =? ?;9, de
66 de ,aneiro de 65;80 e os planos de pormenor atpicos de salva%uarda de monumentos,
conjuntos ou stios classiicados /obri%at(rios0 de par cora os planos inte%rados,
acultativamente elaborados para articulao com plano sectorial /arti%o 3=!@ da 1ei n!@
6:849::6, de
? de <etembro0 e os planos de renovao urbana /"ecreto#1ei n!@ ?48=, de ? de ,aneiro0!
Hor seu turno, a 1ei n!@ 3?49::3, de 95 de "ezembro, veio aditar ao arti%o ;9!@ do +ALE os
planos de esturio!
)s citados planos de pormenor K depois de desenvolvida neste ponto a 1ei de Qases
K viro reduzir a mar%em de livre apreciao da parte do Lnstituto Hortu%u&s do Hatrim(nio
*rquitect(nico e dos %overnos re%ionais quando se trate de dar parecer sobre operaes
urbansticas em im(veis classiicados, em vias de classiicao e respectivas zonas de
proteco, antecipando#a para o plano que, para alm das demais especiicaes comuns,
dever conter, nos termos do arti%o 3=!@, n!@ =, as se%uintes estipulaesM a0 ocupao e
usos prioritriosN b0 reas a reabilitarN c0 critrios de interveno nos elementos construdos
e naturaisN d0 carto%raia e recenseamento de todas as partes inte%rantes do conjuntoN e0
normas especicas para prote%er o patrim(nio arqueol(%ico existenteN e 0 linhas
estrat%icas de interveno, nos planos econ(mico, social e de requaliicao urbana e
paisa%stica!
Jo mais, prev&em#se as reas de desenvolvimento urbano prioritrio e as reas de
construo prioritrias, i%uras de rarssima diuso entre n(s e que se encontram
disciplinadas, respectivamente, no "ecreto#1ei n!@ 6394?9, de = de >aio, e no "ecreto#1ei
n!@ 96:4?=, de 9= de >aio!
)utro importante motivo de indeerimento a preced&ncia de declarao de utilidade
p$blica sobre o im(vel /arti%o 9;!@, n!@ 6, alnea c00! "e um lado, procura#se aqui prote%er a
coniana do requerente ou evitar o seu abuso que o levaria posteriormente a reclamar a
reparao por despesas desaproveitadas! Hor outro lado, procura#se desonerar o encar%o
p$blico no pa%amento de uma indemnizao expropriat(ria que, depois de executada a
operao urbanstica, seria naturalmente a%ravada! P#de tratar#se de declarao de
utilidade p$blica plenamente eicaz K no caducada e exequvel por si mesma, o que no
sucede nos casos previstos no arti%o 6=!@, n!@ 9, do I(di%o das .xpropriaes,
especiicando a necessidade de um acto concretizador das declaraes de utilidade p$blica
%enericamente contidas na lei ou em re%ulamento, como acontece com as reas crticas de
recuperao e reconverso /arti%o ;92, n!@ 6, alnea a0, da 1ei dos <olos0!
Ja verdade, a declarao de utilidade p$blica, embora no invista a entidade
beneiciria nem a entidade expropriante no bem em causa, : certo que retira ao
proprietrio os poderes de disposio, icando apenas admitida a sua administrao
ordinria com o aproveitamento de rutos e as beneitorias necessrias! "esi%nadamente, o
bem a expropriar no pode ser tomado como %arantia hipotecria!
)s motivos do indeerimento so, pois, taxativamente enunciados, como %arantia
relevante dos direitos dos administrados, cumprindo ' cmara municipal deliberar
avoravelmente a pretenso do requerente, desde que esta no colida com nenhuma das
94
cate%orias dos undamentos le%ais!
Eodavia, este poder, apenas no essencial, vinculado, pois o (r%o municipal
competente /cmara municipal, presidente ou vereador, por dele%ao0 dispe de dois
importantes iles no campo da mar%em de autonomia p$blica!
Hor um lado, os motivos de indeerimento cont&m numerosos conceitos va%os e
indeterminados na previsoM aectao ne%ativa do patrim(nio arqueol(%ico, hist(rico,
cultural ou paisa%stico, natural ou ediicado /n!@ 9, alnea a00, sobrecar%a incomportvel
para as inra#estruturas ou servios %erais /alnea b00, aectao da esttica das povoaes,
da adequada insero no ambiente urbano ou da beleza das paisa%ens /
L=6
0 /n!@ ;, e arti%o
696@ do +e%ulamento Aeral das .diicaes -rbanas0!
Iertamente que a mar%em de livre apreciao compreendida nestes conceitos
reduzida na proporo inversa da densidade dos planos ou mesmo da sua alta!
/
6=6
0 .ste conceito , hoje, menos indeterminado do que em anteriores re%imes jurdicos, pois
estipulam#se, embora a ttulo enunciativo, al%uns parmetros desta apreciao estticaM
desconormidade com as crceas dominantes ou volumetria excessiva! P#de r&parar#se, porm, que
o pr(prio conceito de crcea dominante , em si mesmo, al%o impreciso! Ionere lar%a autonomia na
escolha dos termos de comparao!
<a verdade, no se pode olvidar que o licenciamento municipal de obras deve ser
enquadrado no mbito do procedimento de plani!icao do territ'rio, do qual a %licena de
construo% constitui o acto terminal, e que, # medida que se desce na escala hier&rquica
dos planos urbansticos, mais concretas se apresentam as op,es adoptadas pelos
municpios quanto # ocupao, uso e trans!ormao do solo)
(Hernando Alves Iorreia, Dstudos de +ireito do Crbanismo, loc) cit), p) J2*)
"e todo o modo, vale a pena insistir em que a considerao esttica do projecto e da
pro%nose do seu #resultado no traduzem uma valo# rao puramente intuitiva! Iom eeito,
e como anotam *JEXJL) "-*+E. de *lmeida Ro legislador no con!ere # cmara municipal
uma prerrogativa de avaliao do %bom gosto> do projectista) <o se deve con!undir a
esttica urbana com a esttica das edi!ica,es isoladamente consideradasS!
tambm nos instrumentos de %esto territorial vinculativos dos particulares que
podemos encontrar numerosos conceitos indeterminados, como seiam os de _envolvente`
ou de _altura dominante`, na medida em que importam a delimitao de um termo de
comparaco!
Jo que se trate de conceitos tcnicos! .ssa outra questo! ) uso ou remisso para
conceitos tcnicos ou para a leges artis da arquitectura ou da en%enharia civil pode
representar o apelo a conceitos imprecisos ou a conceitos descritivos e classiicat(rios,
ainda quando caream da intermediao de peritos K o caso dos ndices e coeicientes,
por exemplo, o coeiciente de ocupao do solo /I)<0!
"e qualquer modo, o que nos parece de aastar a insindicabilidade contenciosa da
desi%nada discricionariedade tcnica, equivocamente cruzada com a zona de incerteza dos
conceitos indeterminados, ao que exemplo o *c(rdo do <E*, 9!b <ub!, de 3#:3#65?8!
Hode suscitar#se a questo de saber se a cmara municipal pode recusar o deerimento
de licena ou autorizao por impactos ambientais ne%ativos da obra ou dos trabalhos,
mesmo quando o ambiente no beneicia de proteco especica al%uma! * jurisprud&ncia
rancesa inclina#se para no admitir seno a imposio de condies ' licena, con#
siderando que outras limitaes haveriam de resultar da lei, de re%ulamento ou de plano
urbanstico!
.ntre n(s, estamos em crer que nem aria sentido conceder uma apreciao aut(noma
' cmara municipal para controlo dos eeitos no ambiente urbano /arti%o 9;!@, n!@ ;0 se no
pudesse indeerir com base nesta ordem de consideraes! que a proteco de bens
ambientais especiicamente qualiicados /+eserva .col(%ica Jacional, reas prote%idas,
+ede Jatura 9:::0 ou a proteco contra operaes ponten# cialmente a%ressivas do
ambiente /avaliao do impacto ambiental0 essa resulta da interveno coordenada de
95
(r%os de outras pessoas colectivas p$blicas! ) ambiente urbano porventura aquele que
menor proteco especica recolhe, o que justiica um controlo municipalM concentrao de
estabelecimentos abertos ao p$blico ' noite, alojamentos pecurios nas imediaes de
edicios residenciais, aluxo de tre%o, emisses de umos e cheiros ou trepidaes!
* discricionariedade sur%e, por seu tumo, no arti%o 93!@, n!@ 6, admitindo a reviso do
projecto de indeerimento K adquirindo sentido acrescido a audi&ncia prvia do requerente
K mediante a aceitao de determinadas condies!
) promotor da operao assume determinados encar%os, deposita cauo e celebra um
contrato administrativo com o municpio! -m exemplo! <e a licena recusada por se
encontrar a parcela demasiado lon%e da rede de abastecimento de %ua, mas se o
promotor assumir o encar%o com a extenso desta, deixa de azer sentido o impedimento
ori%inrio! ) requerente poder justamente vir a beneiciar, contanto que por re%ulamento
municipal se ixem critrios, de uma reduo proporcional das taxas por realizao de inra#
estruturas urbansticas /arti%o 93!@, n!@ =0!
Hodemos aqui alar, com al%uma propriedade, de deerimento condicionado ou mesmo
de deerimento convencionado!
Lmporta ainda no esquecer que o deerimento de licenas ou autorizaes de obras de
ediicao no pode sujeitar#se a ced&ncias nem a compensaes /arti%o 668!@, n!@ ;0,
salvo na excepo j tratada supra das obras a qualiicar por re%ulamento municipal pelo
seu impacto /arti%o 38!@, n!@ 30!
>esmo as imposies de alinhamento no podem obri%ar a ced&ncias, como se
entendeu no *c(rdo do <E* /6!
a
<ub!0, de 5#:=#65?5!
pertinente procurar saber da razo de ser desta ase especica no licenciamento,
quando o projecto de arquitectura j oi aprovado!
P vrias razes que devem ser apontadasM
K .m primeiro lu%ar, se o projecto de arquitectura no obtiver aprovao, escusa o
interessado de eectuar despesas com os projectos de especialidades se ainda os no
encomendou!
K .m se%undo lu%ar, no momento da deliberao inal que a cmara municipal controla
condies e reservas que possa ter imposto ao projecto de arquitectura!
K .m terceiro lu%ar a deliberao do licenciamento permite reponderar a le%alidade da
aprovao do projecto de arquitectura, seja oiciosamente, seja na sequ&ncia da oposio
de terceiros, por reclamao, petio ou outra orma de participao administrativa! Iom
eeito, s( depois de consultado o projecto de arquitectura aprovado podem os terceiros
ormular as suas objeces, cuja tempestividade ica asse%urada, dada a natureza precria
da aprovao do projecto de arquitectura!
K .m quarto lu%ar, a deliberao inal poder e dever ainda considerar intervenes
externas ao municpio obtidas depois do prazo! .mbora tenham perdido, em parte, o seu
carcter vinculativo, no deixa de estar em causa a conormidade com prescries le%ais e
re%ulamentares que tambm ao municpio cumpre sindicar!
* aprovao do projecto de arquitectura prevalece contra normas substantivas
supervenientes
incompatveis de sorte que a licena pode ser recusada por terem, entretanto, ocorrido
alteraes
no direito aplicvelU
Iremos que sim, como vimos, por maioria de razo com os eeitos previstos para a
inormao prvia! .sta, certo, no %arante a aprovao do projecto de arquitectura, mas
ixa o bloco de le%alidade aplicvel ' operao urbanstica contra possveis vicissitudes na
96
eiccia das normas aplicveis! * sua uno a de prote%er a coniana do interessado, ao
passo que a aprovao do projecto de arquitectura preparao da deliberao inal, mas
o princpio da proteco da coniana sustenta as despesas e investimentos justiicados
pela aprovao do projecto de arquitectura! Lsto, naturalmente, sem prejuzo, da i%ura
anlo%a ' das expropriaes pelo sacricio que pode recair sobre inormaes prvias
positivas, nos termos do arti%o 6;=!@ do +,6AE, ao alar#se de possibilidades objectivas de
aproveitamento!
* licena, uma vez deerida, vai servir de undamento e limite no s( ' actividade
ediicat(ria, como tambm e sobretudo ao seu resultado!
Hor im, no se deve deixar passar em claro que o parmetro de controlo vertido em
instrumentos de %esto territorial no es%ota os interesses p$blicos relevantes! *ssim, no
basta que determinada ediicao projectada satisaa a crcea do plano director municipal
se, em concreto, a cmara municipal, com objectividade e razoabilidade, considerar que se
compromete Rpela localizao, apar0ncia ou propor,es, o aspecto das povoa,es ou dos
conjuntos arquitect'nicos, edi!cios e locais de reconhecido interesse hist'rico ou artstico
ou de prejudicar a beleza das paisagensS /arti%o 696!@ do +A.-0 !
0.@. <uin"a fase K In"e!ra6$o da efi5E5ia K %a!a?en"o de "aIas e e?iss$o do alvarE
* deliberao inal o acto que deere a licena /arti%o 97!20, mas este acto no ainda
eicaz! * eiccia encontra#se condicionada pela emisso de um titulo que toma a
desi%nao tradicional, no direito autrquico nacional, de alvar /arti%o 8;!@, n!@ 60 e este,
por sua vez, pressupe prova do pa%amento das taxas /n!2 90!
<e or excedido certo termo, depois de deerida a licena e sem que haja lu%ar '
emisso de alvar, o acto caduca, deixa de poder vir a ser eicaz!
* partir do momento em que a licena ou a autorizao se tomem eicazes, o
requerente tem, no s( o direito como o dever de construir, colaborando assim na execuo
dos instrumentos de %esto territorial, embora este dever seja impereito, na alta de sano
contra o seu incumprimento! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
@. &ICEN3AS PARCIAIS ;ANDR1 FO&<UE=
, pontualmente nos reerimos a este tipo de actos que permitem ao promotor ir
antecipando a execuo de al%uns trabalhos! Lmporta a%ora sistematizar tais reer&ncias!
* sua disciplina obedece a um equilbrio dicil entre a proteco da coniana do
promotor e a %arantia do interesse p$blico, na eventualidade de a operao urbanstica vir a
ser reprovada! <e uma comodidade para o particular, se%uramente tambm um risco K
mas, ubi commoda ibi incommoda!
a0 trabalhos preliminares de demolio, escavao e conteno peririca /arti%o ?6!@0N
b0 construo da estrutura do edicio /arti%o 9=!@, n!@ 70N
c0 concluso de obras inacabadas /arti%o ??!@0N
d0 uso privativo da via p$blica com estaleiros /arti%o 38!@, n!@ 90!
) deerimento destas licenas constitui um poder discricionrio, pressupe inormao
prvia avorvel e nunca antes de aprovado o projecto de arquitectura /arti%o ?6!@, n!@ 90, a
menos que se trate de procedimento de autorizao, podendo, ento, ser concedidas lo%o
ap(s o saneamento /arti%o 66!@0!
Jo caso da licena parcial para construo da estrutura /arti%o 9=!@, n!@ 70, esta s( pode
ainda ser deerida depois de apresentados os projectos das especialidades e prestada
cauo para demolir a estrutura at ao piso de menor cota em caso de indeerimento! "e
outro modo, teramos no deerimento desta licena parcial um elemento de presso para o
deerimento da licena da operao urbanstica K restrita 's operaes previstas no arti%o
97
;!@, n!@ 9, alneas c0 e d0!
) requerente ter de instruir : pedido destas licenas parciais com o plano de
demolio, com o projecto de estabilidade e com o projecto de escavao e conteno
peririca, acompanhados do termo de responsabilidade e dep(sito de cauo!
Jo necessria a emisso de alvar! )s trabalhos podem comear lo%o que notiicado
o requerente do seu deerimento /arti%o ?6!@, n!@ 30! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
Fis5aliAa6$oD il95i"os e ?edidas de "u"ela da le!alidade ur8an9s"i5a
)ra, todas estas operaes urbansticas, sujeitas ou no a controlo prvio, esto
subordinadas, de acordo com o que determina o arti%o 5=!@, n!@ 6, do +,-., a um controlo
sucessivo, traduzido na sua submisso a iscalizao administrativa! -m tal controlo
sucessivo K que, nal%uns casos, se adiciona ao controlo prvio, enquanto noutros se
substitui a este tipo de controlo K destina#se, em conormidade com o que preceitua o
arti%o 5=!@, n!@ 9, do +,-., a Basse%urar a conormidade daquelas operaes com as
disposies le%ais e re%ulamentares aplicveis e a prevenir os peri%os que da sua
realizao possam resultar para a sa$de e se%urana das pessoasC!
Ja sequ&ncia da actividade de iscalizao das operaes urbansticas podem ser
detectados vrios tipos de ilcitos urbansticos e podem ser desencadeadas diversas
medidas de tutela da le%alidade urbanstica! * estreita li%ao l(%ica entre a iscalizao
das operaes urbansticas, de um lado, e o quadro de ilcitos urbansticos, bem como as
medidas de tutela da le%alidade urbanstica, do outro lado, justiica que analisemos,
conjuntamente, estes tr&s aspectos do re%ime jurdico das operaes urbansticas!
Fis5aliAa6$o
* compet&ncia para a iscalizao das operaes urbansticas pertence ao presidente
da cmara municipal, com a aculdade de dele%ao em qualquer dos vereadores /arti%o
5;!@, n!@ 6, do +,-.0! -ma tal compet&ncia K que se estende tambm ' iscalizao das
operaes urbansticas promovidas pela *dministrao H$blica, previstas no arti%o 8!@ do
+,-. K exercida, no entanto, Bsem prejuzo das compet&ncias atribudas por lei a outras
entidadesC /arti%o 5;!@, n!@ 6, primeira parte, do +,-.0!
Ir! arti%o 5;!@, n!
os
9, = e ;, do +,-.!
* prtica destes actos de se%undo %rau pela cmara municipal, tendo por objecto actos
administrativos anteriormente emitidos pelo presidente da cmara municipal, encontra o seu
undamento na necessidade de respeitar o princpio do paralelismo das compet&ncias,
tendo em conta que os actos praticados pelo presidente da cmara municipal BaectamC
actos que so da compet&ncia da cmara municipal, e tanto pode ter como base uma
iniciativa de qualquer membro da cmara municipal, como ser despoletado por um recurso
hierrquico impr(prio apresentado por um particular lesado nos seus direitos ou interesses
le%almente prote%idos pelo acto do presidente da cmara municipal, nos termos do arti%o
687!@ do I(di%o do Hrocedimento *dministrativo!
) arti%o 5;!@, n!@ 3, do +,-. abre a possibilidade de a cmara municipal contratar com
empresas privadas habilitadas a eectuar iscalizao de obras a realizao de inspeces
K que so uma das expresses que pode revestir a actividade de iscalizao K, bem
como das vistorias reeridas no arti%o 7;!@ do +,-., ou seja, aquelas que t&m lu%ar
aquando da concesso da autorizao de utilizao de edicios ou suas races, sempre
que se veriique al%uma das situaes previstas no n!@ 9 daquele arti%o 7;!@! Eodavia, a
celebrao destes contratos depende da observncia das re%ras constantes de decreto
re%ulamentar /o qual ainda no oi aprovado0, de onde devem constar o mbito das
obri%aes a assumir pelas empresas, o respectivo re%ime da responsabilidade e as
%arantias a prestar /arti%o 5;!@, n!@ 7, do +,-.0! "e qualquer modo, o arti%o 5;!@, n!@ 3, do
+,-. coni%ura o exerccio privado de tareas ou unes p$blicas /in casu, da tarea ou
98
uno p$blica da realizao de inspeces e vistorias, no mbito da iscalizao ou do
controlo sucessivo de operaes urbansticas0!
* actividade de iscalizao das operaes urbansticas concretizada
undamentalmente atravs de duas espcies de actos instrumentais, isto , de actos que
exercem uma uno ancilar em relao aos actos administrativos que venham a ser
adoptados na sequ&ncia daquela actividade, como sejam os actos que aplicam sanes
administrativas e os actos de tutela da le%alidade urbanstica! <o elas as inspeces e as
vistorias! Ir! arti%o 5;!@, n!@ 3, do +,-.! *s inspeces apresentam#se como actos
instrumentais de conte"do veri!icativo, de modo a obter#se uma maniestao de ci&ncia
relativamente a certos actos!
Ir! arti%o 53!@, n!@ 6 e n29, em aplicao da norma do n29 do art! =;2 da I+H!
Ir! arti%o 53!@, n!@ =, do +,-.!
* se%unda espcie de actos instrumentais concretizadores da actividade de iscalizao
das operaes urbansticas constituda pelas vistorias aos im(veis em que estejam a ser
executadas as operaes urbansticas quando o exerccio dos poderes de iscalizao
dependa da prova de actos que, pela sua natureza ou especial complexidade, impliquem
uma apreciao valorativa de carcter pericial /arti%o 57!@, n!@ 6, do +,-.0! .nquanto as
inspeces revestem uma natureza veriicativa, com vista ' obteno de uma ci&ncia
relativamente a actos, as vistorias assumem um carcter avaliativo, ou seja, visam a
apreciao do BsentidoC de uma certa situao de acto
93;
!
*s vistorias so ordenadas pelo presidente da cmara municipal, re%em#se pelo
disposto no arti%o 5:!@ do +,-.! Ir! arti%o 57!@, n!@ 9, do +,-.!
.special importncia reveste o livro de obra no campo da iscalizao municipal das
operaes urbansticas, uma vez que dos actos relevantes nele re%istados podem extrair#
se indcios da violao de normas le%ais ou re%ulamentares a elas respeitantes! Iomo j
sabemos, todos os actos relevantes relativos ' execuo de obras licenciadas ou objecto
de comunicao prvia devem ser re%istados pelo director de obra, a conservar no local da
sua realizao para consulta pelos uncionrios municipais responsveis pela iscalizao
de obras /arti%o 58!@, n!@ 6, do +,-.0! * inexist&ncia de um livro de obra no local onde se
realizam as obras, bem como a alta dos re%istos do estado de execuo das obras no
mesmo constituem, como oi sublinhado, um ilcito de mera ordenao social,
consubstanciado numa contra#ordenao, punvel com coima, nos termos do arti%o 5?!@,
n!
os
6, alneas l0 e m0, e 7, do +,-.!
Ir! n!@ 9 do arti%o 58!@ do +,-.!
F>.,. Il95i"os rela5ionados 5o? os a5"os de 5on"rolo %rvio das o%era67es
ur8an9s"i5as
"a actividade de iscalizao municipal de operaes urbansticas pode resultar o
conhecimento de ilcitos praticados pelos intervenientes nas operaes urbansticas!
Lmporta, por isso, analisar, ainda que em linhas breves, o quadro de ilcitos relacionados
com os actos de controlo prvio das operaes urbansticas institudo pelo +,-.
93
! .sses
ilcitos so de quatro tiposM ilcito de mera ordenao social, ilcito criminal, ilcito disciplinar
e ilcito civil
937
!
a0 ) arti%o 5?!@ do +,-. qualiica, no seu n!@ 6, como ilcito de mera ordenao
social, punvel como contra#ordenao, a violao de um conjunto de deveres jurdicos que
incidem ou sobre o requerente e o beneicirio da licena ou sobre o apresentante e o
beneicirio da comunicao prvia Falneas a0 a c0 e h0 a r0G, ou sobre os autores e
coordenadores de projectos e sobre os directores de obras e os directores de iscalizao
de obras ou outros tcnicos Falneas e0,0 r %0G0 ou, ainda, sobre os proprietrios de
ediicaes Falneas s0 e t0G!
Jote#se que a punio de uma conduta como contra#ordenao independente da
aplicao de outras sanes, como resulta do corpo do n!@ 6 do arti%o 5?!@ do +,-. /Bsem
prejuzo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, so punveis como contra#
99
ordenaoC0! Jeste sentido, o *c(rdo da 6!
a
<eco do <upremo Eribunal *dministrativo
de 6? de aevereiro de 9::;, Hroc! n!@ 6?:;4:=, decidiu que, Bquando a mesma conduta der
ori%em a duas dierentes sanes # de um lado a condenao no pa%amento de uma coima,
de outro uma ordem de demolio K e de ambas or interposto recurso, um diri%ido ao
Eribunal ,udicial e outro ao Eribunal *dministrativo, a apreciao e a valorao dessa
conduta, porque orientada para a salva%uarda de valores distintos, independente em cada
uma dessas instncias, no se ormando caso jul%ado da deciso que transitar em primeiro
lu%arC!
Damos, por isso, limitar#nos, a%ora, a avanar umas breves notas sobre o tema do ilcito de
mera ordenao social no domnio do +,-.! * primeira reere#se ao acto de os n!
os
9 a ?
do arti%o 5?!@ do +,-. estabelecerem os montantes mnimos e mximos das coimas, os
quais variam conorme o inractor seja uma pessoa sin%ular ou uma pessoa colectiva!
Ir! n!@ ? do arti%o 5?!@ do +,-.!
<i%niica isto que o ilcito contra#ordenacional numa operao urbanstica sujeita a um
controlo administrativo mais raco, em comparao com o da licena, implica um limite
mximo da coima mais elevado, como que a traduzir uma punio mais orte de quem
abusou da coniana dada pelo Ir! n!
os
6: e 66 do arti%o 5?!@ do +,-.!
* quarta nota conexiona#se com as sanes acess(rias das contra# ordenaes, cr!
arti%o 55!@ do +,-.!
.stas sanes acess(rias podem ser mais %ravosas do que a sano principal, traduzida na
aplicao de uma coima, desi%nadamente quando se traduzam na interdio do exerccio
no municpio, at ao mximo de quatro anos /perodo este que anteriormente era apenas de
dois anos0, da proisso ou actividade conexas com a inraco praticada! *diante#se que
esta interdio de exerccio de actividade, quando aplicada a pessoa colectiva, estende#se
a outras pessoas colectivas constitudas pelos mesmos s(cios /arti%o 55!@, n!@ ;, do +,-.0!
Ir! arti%os 5?!@ e 55!@N n!@ 9 do arti%o 55!@ do +,-. e arti%o 7=!@ do +,-.!
Ir! arti%o 6:6!@#* do +,-., ver n2 6K preceito cujo mbito de aplicao no se cir#
cunscreve aos ilcitos de mera ordenao social, antes abran%e tambm os ilcitos criminais
e disciplinares!
Ir! o n!@ 9 do arti%o 6:6!@!
b0 "ois tipos de comportamentos assumem, no +,-., pela sua especial %ravidade e
censura tico#jurdica, di%nidade penal! <o eles, por um lado, o desrespeito dos actos
administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da le%alidade urbanstica
previstas no +,-.! Ir! arti%o 6::!@, n!@ 6 e n2 9 do +,-.0! Wuanto ' le%itimidade para a
den$ncia dos crimes relacionados com as operaes urbansticas, re%e o arti%o 6:6!@#* do
+,-., j reerido em linhas anteriores!
c0 ) +,-. no inclui qualquer norma semelhante ' do arti%o 8:!@, n!@ 6, do "ecreto#1ei
n!@ ;;3456, pelo que a responsabilidade civil por danos causados a terceiros na realizao
de operaes de loteamento, de obras de urbanizao ou de ediicao ou de quaisquer
outras operaes urbansticas re%ulada pelos arti%os ;?=!@ e se%uintes do I(di%o Iivil /e
pelo arti%o ;59!@ do mesmo I(di%o, ap(s a concluso da obra0!
d0 ) ilcito disciplinar conexionado com o re%ime jurdico dos actos de controlo prvio
das operaes urbansticas est previsto no arti%o 6:6!@ do +,-.!
) que caracteriza o ilcito disciplinar a violao, por aco ou por omisso, de deveres
%erais ou especiais inerentes ' uno desempenhada pelo trabalhador! Erata#se sempre,
como reere +)A+L) <)*+.<, da violao de deveres de diversa natureza, mas todos rela#
cionados com o uncionamento de um servio ou a boa ordem de uma instituio!
F>.0. Medidas de "u"ela da le!alidade ur8an9s"i5a
100
.speciicamente no que respeita aos respectivos objectivos, as sanes administrativas,
punveis como contra#ordenao, visam essencialmente a punio de um acto ilcito, tendo,
por isso, um Bintuito predominantemente alitivo , ao passo que as medidas de tutela da
le%alidade urbanstica t&m como objectivo precpuo a reinte%rao da ordem jurdico#
urbanstica violada, bem como a remoo dos eeitos danosos que resultam da actuao
ile%al dos particulares para o interesse p$blico urbanstico e para o interesse p$blico da
preveno de peri%os para a sa$de e se%urana das pessoas!
*s medidas de tutela da le%alidade urbanstica, previstas no +,-., so essencialmente
as se%uintesM o embar%o administrativoN a denominada le%alizao da operao urbanstica,
a qual coenvolve uma variedade de actos e de procedimentosN a demolio da obra e
reposio do terrenoN e a cessao da utilizao! *nalisemos, em termos sintticos, cada
um destes tipos de medidas de tutela da le%alidade urbanstica!
a) O embar!o administrativo
) embar%o um acto administrativo por meio do qual se impe uma obri%ao de
suspenso ou de paralisao, no todo ou em parte, de obras de urbanizao, de ediicao
ou de demolio, bem como de quaisquer trabalhos de remodelao de terrenos que
estejam a ser executados em violao de normas de direito do urbanismo, com a inalidade
de evitar a consolidao de situaes de acto lesivas dos interesses p$blicos tutelados por
essas normas
986
! Erata#se de um jvoder# #dever ou de um poder#uncional, que o (r%o
administrativo tem de exercer sempre que o postule o im p$blico para cuja prossecuo ou
deesa a lei o coneriu, sendo, por isso, irrenuncivel o seu exerccio /arti%o 95!@, n!@ 6, do
IH*0! . sendo o poder#dever de embar%ar operaes urbansticas uma expresso de uma
autotutela simultaneamente declarativa e executiva, no est i%ualmente na disponibilidade
do (r%o administrativo competente a opo entre a via judicial e a via administrativa para
impor o embar%o
* compet&ncia para ordenar o embar%o pertence ao presidente da cmara municipal,
mas sem prejuzo das compet&ncias atribudas por lei a outras entidades /arti%o 6:9!@, n!@
6, do +,-.0! Jo domnio da compet&ncia para ordenar o embar%o de operaes
urbansticas # e, bem assim, outras medidas de tutela da le%alidade urbanstica deve
chamar#se tambm ' colao o arti%o 6:?!@#* do +,-., que atribui ao presidente da II"+
territorialmente competente o poder de Bdeterminar o embar%o, a introduo de alteraes,
a demolio do ediicado ou a reposio do terreno em quaisquer operaes urbansticas
desconormes com o disposto em plano municipal ou plano especial de ordenamento do
territ(rio, sempre que no se mostre asse%urada pelo municpio a adopo das reeridas
medidas de tutela da le%alidade urbanstica, aplicando#se, com as necessrias adaptaes,
o disposto nos arti%os 5;!@ a 57!@ e 6:9!@ a 6:?!@C do +,-.! , tivemos oportunidade de nos
reerir a esta norma no Dolume L deste >anual e de deender que ela no coni%ura uma
tutela substitutiva, no coberta pelo arti%o 9;9!@, n!@ 6, da Ionstituio, no sendo, por isso,
eridora da 1ei aundamental!
) objecto do embar%o constitudo, como resulta do corpo do n!@ 6 do arti%o 6:9!@ do
+,-., por obras de urbanizao, de ediicao ou de demolio, bem como quaisquer
trabalhos de remodelao de terrenos! Eais obras e trabalhos t&m de estar a ser
executados, no sendo, por isso, abran%idos pelo embar%o obras ou trabalhos j concludos
ou executados, nem obras ou trabalhos ainda no iniciados!
)s pressupostos do embar%o so, em primeiro lu%ar, a inexist&ncia de licena ou
admisso de comunicao prvia, quando le%almente exi%veis! .sto tambm abran%idas
por este pressuposto as hip(teses em que a licena ou comunicao prvia tenha existido,
mas caducou ou oi revo%ada, anulada ou declarada nula, bem como as situaes em que
aquele acto de controlo prvio no eicaz /por exemplo, no oi emitido o alvar que titula
a licena0! .m se%undo lu%ar, a desconormidade com o respectivo projecto ou com as con#
dies do licenciamento ou comunicao prvia admitida, salvo tra# tando#se de alteraes
durante a execuo da obra abran%idas pelo re%ime excepcional consa%rado no arti%o ?=!@
101
do +,-.! ., em terceiro lu%ar, a violao das normas le%ais e re%ulamentares Farti%o 6:9!@,
n!@ 6, alneas a0, b0 e c0, do +,-.G!
) embar%o , como veremos um pouco mais abaixo, um acto administrativo cautelar e
ur%ente, pelo que est submetido a um procedimento muito li%eiro e clere! "a que, por
natureza e determinao le%al, no haja lu%ar a audi&ncia prvia dos interessados, nos
termos da alnea a0 do n!@ 6 do arti%o 6:=!@ do IH*! "epois de praticado aquele acto, o
mesmo notiicado ao responsvel pela direco tcnica da obra, bem como ao titular do
alvar de licena ou apresentante da comunicao prvia e, quando possvel, ao
proprietrio do im(vel no qual estejam a ser executadas as obras ou seu representante,
sendo suiciente para obri%ar ' suspenso dos trabalhos qualquer dessas notiicaes ou a
de quem se encontre a executar a obra no local /arti%o 6:9!@, n!@ 9, do +,-.0! * notiicao
do embar%o, nos termos que v&m de ser reeridos, constitui um elemento essencial para a
produo dos eeitos principais do embar%o, que so a suspenso imediata, no todo ou em
parte, dos trabalhos de execuo da obra! Eendo em conta que, nos termos do arti%o 6:=!@,
n!@ =, do +,-., o embar%o tambm produz o eeito de interdio do ornecimento de
ener%ia elctrica, %s e %ua 's obras embar%adas, deve tambm ser notiicado o acto de
embar%o 's entidades responsveis pelos reeridos ornecimentos!
*p(s o embar%o, imediatamente lavrado o respectivo auto, que contm, obri%at(ria e
expressamente, a identiicao do uncionrio municipal responsvel pela iscalizao de
obras, das testemunhas e do notiicado, a data, a hora e o local da dili%&ncia e as razes de
acto e de direito que a justiicam, o estado da obra e a indicao da ordem de suspenso e
proibio de prosse%uir a obra e do respectivo prazo, bem como as cominaes le%ais do
seu incumprimento! ) auto de embar%o K que redi%ido em duplicado e assinado pelo
uncionrio e pelo notiicado, icando o duplicado na posse deste K notiicado 's pessoas
acima reeridas /e que so as indicadas no n!@ 9 do arti%o 6:9!@ do +,-.0! >as no caso de
as obras estarem a ser executadas por pessoa colectiva, o embar%o e o respectivo auto so
tambm comunicados para a respectiva sede social ou representao em territ(rio nacional
/arti%o 6:9!@, n!
os
=, ;, 7 e 8, do +,-.0!
) embar%o, assim como a sua cessao ou caducidade, objecto de re%isto na
conservat(ria do re%isto predial, mediante comunicao do despacho que o determinou,
procedendo#se aos necessrios averbamentos /arti%o 6:9!@, n!@ ?, do +,-.0! ) re%isto do
embar%o na conservat(ria do re%isto predial visa, como pr(prio do instituto do re%isto, a
publicidade daquela medida e a consequente proteco do comrcio jurdico e de terceiros,
sobretudo dos potenciais adquirentes de edicios ou de races aut(nomas destes e das
entidades inanciadoras das operaes urbansticas!
Wuanto ao mbito do embar%o, este pode ser total ou parcial, conorme abranja toda ou
apenas parte da operao urbanstica! o que resulta dos arti%os 6:9!@, n!@ 3, e 6:=!@, n!@V
6 e ;, do +,-.! ) princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do
excesso impe que o embar%o seja limitado ao estritamente necessrio para a satisao
do interesse p$blico! <e este or alcanado com o embar%o meramente parcial de uma
obra, no pode ser decretado o embar%o total da mesma!
Eodavia, apenas possvel o embar%o parcial de uma obra, se a parte embar%ada
possuir autonomia uncional relativa ' parte restante! Jesta ordem de ideias, a norma do n!@
3 do arti%o 6:9!@ do +,-. determina que, no caso de a ordem de embar%o incidir apenas
sobre parte da obra, o respectivo auto ar expressa meno de que o embar%o parcial e
identiicar claramente qual a parte da obra que se encontra embar%ada! ., no mesmo
sentido, o *c(rdo da 6!
a
<eco do <upremo Eribunal *dministrativo de 97 de )utubro de
9::;, Hroc! n!@ ;5?4:=, decidiu, inter alia, que o Bembar%o de parte de obra supe que nas
circunstncias da determinao daquela medida lo%o possvel identiicar, com clareza, os
sectores aut(nomos ile%ais, destacveis do todoC e, bem assim, que Bno h violao do
princpio da proporcionalidade se o embar%o de obra realizada com desrespeito do
respectivo licenciamento abran%e toda a obra, quando nas circunstncias da determinao
no possvel proceder 'quela identiicaoC!
Jo que respeita aos eeitos do embar%o K assunto j tocado ao de leve em linhas
anteriores K, esto os mesmos condensados no arti%o
102
6:=!@ do +,-.! <o essencialmente quatroM a obri%ao da suspenso ou paralisao
imediata, no todo ou em parte, da execuo das obras ou trabalhos /arti%o 6:=!@, n!@ 60N
tratando#se de obras licenciadas ou objecto de comunicao prvia, a suspenso da
eiccia da respectiva licena ou admisso da comunicao prvia, bem como, no caso de
obras de urbanizao, da licena ou comunicao prvia de loteamento urbano a que as
mesmas respeitam /arti%o 6:=!@, n!@ 90N a interdio do ornecimento de ener%ia elctrica,
%s e %ua 's obras embar%adas /arti%o 6:=!@, n!@ =0N e a suspenso, ainda que o embar%o
seja parcial, do prazo que estiver ixado para a execuo das obras no respectivo alvar de
licena e estabelecido para a admisso de comunicao prvia # suspenso esta que uma
consequ&ncia da suspenso da eiccia da licena ou admisso da comunicao prvia
/arti%o 6:=!@, n!@ ;0!
+esulta do exposto que o embar%o apresenta uma dupla vanta%em, no quadro das
inalidades das medidas de tutela da le%alidade urbansticaM para alm de prevenir, ao
menos em parte, o prejuzo causado ao interesse p$blico pela execuo da obra ile%al,
evita a necessidade de uma posterior ordem de demolio ou, no caso em que esta se
apresente indispensvel, impede que o seu cumprimento se torne mais dicil e mais
oneroso para o dono da obra!
ainalmente, no tocante ' natureza do embar%o, se%uro que se trata de um acto
administrativo, contenciosamente impu%nvel, no tendo qualquer natureza instrumental ou
preparat(ria em relao a quaisquer outros actos, desi%nadamente a demolio! ., porm,
um acto cautelar e provis(rio! Iautelar, porque visa apenas paralisar imediatamente, no
todo ou em parte, uma operao urbanstica em curso de execuo, sem ornecer uma
soluo deinitiva para a ile%alidade detectada K a qual, resultar apenas do denominado
instituto da Ble%alizaoC das obras ou da demolio das mesmas ou da reposio do
terreno! Hrovis(rio, porque tem um carcter temporalmente delimitado de vi%&ncia!
* natureza cautelar e provis(ria do embar%o assumida claramente pelos arti%os 6:=!@,
n!@ 6, e 6:;!@ do +,-.! +elevo especial apresenta este $ltimo, com a ep%rae caducidade
do embar%o, na medida em que determina que a ordem de embar%o caduca /caducidade
que opera ope le%is, tendo, por isso, uma natureza preclusiva0 lo%o que or proerida uma
deciso que deina a situao jurdica da obra com carcter deinitivo ou no termo do prazo
que tiver sido ixado para o eeito /arti%o 6:;!@, n!@ 60! Ja alta de ixao de prazo para o
eeito, a ordem de embar%o caduca se no or proerida uma deciso deinitiva no prazo de
seis meses, prorro%vel uma $nica vez por i%ual perodo /arti%o 6:;!@, n!@ 90!
"o carcter provis(rio do embar%o resulta que no so mais possveis ordens de
embar%o de obras por tempo indeterminado, com as evidentes consequ&ncias ne%ativas
que lhes andavam associadas para o interesse p$blico urbanstico e para o interesse
p$blico da se%urana e da sa$de das pessoas!
b) A le!alizao da operao urbanstica
"a natureza cautelar e provis(ria da ordem de embar%o resulta que a este acto
administrativo devem se%uir#se necessariamente outros actos tendentes a deinir Ba
situao jurdica da obra com carcter deinitivoC! )ra, um dos modos de deinir a situao
jurdica da obra ile%al em curso de execuo com carcter deinitivo a le%alizao da
mesma, isto , a adopo de um conjunto de actos e procedimentos que coniram 's obras
ou aos trabalhos ile%ais o estatuto de Ble%alidadeC ou de conormidade com o direito do
urbanismo
9?:
! )s actos de le%alizao da obra devem ser preeridos em relao '
demolio, uma vez que esta coni%urada pelos arti%os 6:7!@, n!@ 9, e 663!@, n!@ 6, do
+,-. como a ultima ratio, ou seja, Bs( deve ser ordenada se no or possvel a le%alizao,
com ou sem a realizao de trabalhos de correco ou de alteraoC!
Hodem, em primeiro lu%ar, traduzir#se no desencadeamento de um procedimento de
licena ou de comunicao prvia de le%alizao da operao urbanstica que esteja a ser
executada sem a necessria licena ou admisso de comunicao prvia! Hodem, em
se%undo lu%ar, consistir na apresentao de um pedido de alterao ' licena ou
comunicao prvia, nos termos, respectivamente, dos arti%os 98!@ e =3!@ do +,-., como
103
admite expressamente o arti%o 6:3!@, n!@ 3, deste diploma le%al, de modo a adequar a obra
em execuo 'quele acto de controlo prvio da operao urbanstica! . podem, em terceiro
lu%ar, traduzir#se na realizao de trabalhos de correco ou de alterao da obra, de modo
a que sejam corri%idos os erros de execuo apurados /alterando o que oi construdo0 ou
sejam preenchidas as BlacunasC existentes /executando o que no oi realizado0
9?9
! Eais
trabalhos de correco ou de alterao da obra no resultam da realizao de alteraes ao
projecto durante a execuo da obra, previstos no arti%o ?=!@ do +,-., que so
pereitamente le%timas, antes esto relacionados com ile%alidades detectadas ne execuo
da obra, espelhadas ou na desconormidade da execuo da obra com o respectivo
projecto ou com as condies do licenciamento ou comunicao prvia ou na violao pela
mesma das normas le%ais e re%ulamentares aplicveis!
. no arti%o 6:3!@ do +,-. que encontramos o re%ime dos trabalhos de correco ou
alterao de obras que estejam a ser executadas em desconormidade com o respectivo
projecto ou com as condies do licenciamento ou comunicao prvia ou em violao das
normas le%ais e re%ulamentares aplicveis! *queles so ordenados pelo presidente da
cmara municipal, dentro do prazo ixado para o eeito, tendo em conta a natureza e o %rau
de complexidade dos mesmos /arti%o 6:3!@, n!@ 60! Hara que o particular possa cumprir a
ordem emanada, sem onerao excessiva, determina o n!@ ; do arti%o 6:3!@ do +,-. que a
ordem de realizao de trabalhos de correco ou alterao suspende o prazo que estiver
ixado no respectivo alvar de licena ou estabelecido na comunicao prvia pelo perodo
ixado naquele acto administrativo!
Eodavia, se o interessado apresentar um pedido de alterao ' licena ou comunicao
prvia, o prazo ixado pelo presidente da cmara municipal para a realizao de trabalhos
de correco ou alterao da obra interrompe#se /arti%o 6:3!@, n!@ 30! <e aquele pedido
obtiver deerimento ou se a comunicao prvia or admitida, e pressupondo que a
alterao ' licena ou comunicao prvia visa adequar estes actos de controlo prvio da
operao urbanstica ' obra em execuo, ica sanada a ile%alidade e, consequentemente,
perde utilidade o procedimento paralelo de realizao de trabalhos de correco ou
alterao! >as se o pedido de alterao da licena or indeerido ou se or rejeitada a
apresentao da alterao da comunicao prvia, mantm#se inte%ralmente vlida a
anterior deciso do presidente da cmara municipal para a realizao dos trabalhos de
correco ou alterao da obra, reiniciando#se, a partir da data do indeerimento ou da
rejeio, a conta%em do prazo para a sua execuo!
Iaso o interessado no realize inte%ralmente os trabalhos de correco ou alterao
dentro do prazo ixado, a obra permanece embar%ada at ser proerida uma deciso que
deina a sua situao jurdica com carcter deinitivo /arti%o 6:3!@, n!@ 90, icando
ranqueada a porta para a demolio da obra, j que o interessado no aproveitou a
possibilidade que lhe oi dada de promover a adequao de obra ao ordenamento jurdico
urbanstico vi%ente! *pesar de o n!@ 9 do arti%o 6:3!@ do +,-. %uardar sil&ncio sobre o
prazo de durao do embar%o, cremos que este no pode prolon%ar#se para alm do prazo
ixado no n!@ 9 do arti%o 6:;!@ /seis meses, prorro%veis uma $nica vez por i%ual perodo0,
contado a partir do termo do prazo ixado para a realizao dos trabalhos de correco ou
alterao da obra!
* responsabilidade pela realizao dos trabalhos de correco ou alterao do titular
da licena ou do apresentante da comunicao prvia, nos termos ixados pelo presidente
da cmara municipal, em consonncia com o resultado da iscalizao administrativa! Jo
entanto, o n!@ = do arti%o 6:3!@ do +,-. admite a possibilidade de a cmara municipal
promover directamente a realizao dos trabalhos de correco ou alterao, por conta do
titular da licena ou do apresentante da comunicao prvia, nos casos de obras de urba#
nizao ou de outras obras indispensveis para asse%urar a proteco de interesses de
terceiros ou o correcto ordenamento urbano! -ma tal possibilidade admitida apenas a
ttulo supletivo, isto , quando o titular da licena ou o apresentante da comunicao prvia
no cumprir a ordem de realizao daqueles trabalhos, e apenas quando estejam em causa
interesses p$blicos relevantes, ou seja, nos casos Bde obras de urbanizao ou de outras
obras indispensveis para asse%urar a proteco de interesses de terceiros ou o correcto
104
ordenamento urbanoC ! *os trabalhos de correco ou alterao executados pela cmara
municipal ao abri%o do arti%o 6:3!@, n!@ =, do +,-. apli cam#se as normas constantes dos
arti%os 6:8!@ e 6:?!@ deste diploma le%al! <i%niica isto que assiste ' cmara municipal a
aculdade de tomar posse administrativa do im(vel em causa e de obter o reembolso das
despesas realizadas com a execuo daqueles trabalhos, atravs do processo de execuo
iscal, caso no ocorra o pa%amento voluntrio das mesmas por parte do inractor!
*ssinale#se, ainda, que, de harmonia com o arti%o 6:?!@#* do +,-., o presidente da
II"+ territorialmente competente pode tambm determinar a introduo de alteraes em
quaisquer operaes urbansticas desconormes com o disposto em plano municipal ou
especial de ordenamento do territ(rio, sempre que no se mostre asse%urada pelo
municpio a adopo daquela medida de tutela da le%alidade urbanstica, aplicando#se, com
as necessrias adaptaes, o disposto nos arti%os 6:9!@ a 6:?!@ do +,-.!
-ma $ltima questo relacionada com a le%alizao da operao urbanstica que importa
reerir, embora em termos sintticos, a de saber se a *dministrao %oza de um poder
discricionrio na escolha entre a le%alizao e a demolio de uma obra que esteja a ser
executada ile%almente!
* jurisprud&ncia do <upremo Eribunal *dministrativo comeou por deender que a
le%alizao de obras era uma aculdade discricionria da *dministrao, que podia
livremente optar entre autorizar a manuteno da construo ou ordenar a sua demolio!
.xemplo tpico desta orientao o *c(rdo da 6!
a
<eco do <upremo Eribunal
*dministrativo de 93 de )utubro de 658=, nos termos do qual Ba aculdade reconhecida 's
cmaras municipais pelo arti%o 678!@ do +A.-, de ser evitada a demolio ordenada nos
termos do arti%o 673!@ F!!!G para ser exercida discricionariamente no que se reere '
ormao do juzo de susceptibilidade de obras clandestinas virem a satisazer os requisitos
le%ais e re%ulamentares de urbanizao, esttica, se%urana e salubridadeC!
.ntretanto, este entendimento soreu uma evoluo no sentido de uma drstica
circunscrio da amplitude da discricionaridade na escolha entre a demolio e a
le%alizao de obras ile%ais! "o vasto elenco de arestos do <upremo Eribunal
*dministrativo que sura%am esta corrente jurisprudencial, podemos mencionar o *c(rdo
da l!
a
<eco do <upremo Eribunal *dministrativo de 65 de >aio de 655?, Hroc! ;= ;==!
Jele se consi%nou que Bo poder de escolha entre a demolio e a le%alizao de obras
levadas a cabo sem o necessrio licenciamento prvio, por parte da Imara >unicipal ou
do seu Hresidente, ao abri%o das disposies conju%adas dos arts! 673!@ e 678!@ do +A.-
/aprovado pelo "1 n!@ =?=?9, de 84?4360, discricionrio quanto ao tempo da deciso, pois
que a mesma pode em tal matria ser tomada a todo o tempoC, mas Bo apontado poder de
escolha anciona F!!!G na base de um pressuposto vinculado, j que a demolio s( pode ter
lu%ar se a autoridade houver previamente concludo pela inviabilidade da le%alizao das
obras, por estas no poderem satisazer os requisitos le%ais e re%ulamentares de
urbanizao, de esttica, de se%urana e de salubridadeC!
ainalmente, a jurisprud&ncia do <upremo Eribunal *dministrativo inverteu totalmente a
sua orientao, passando a ne%ar qualquer discricionaridade ne escolha entre a le%alizao
e a demolio de obras ile%ais!
Wual o sentido da norma do vi%ente +,-. no contexto do problema acima enunciadoU
<e%undo cremos, o seu sentido o de que no %oza a *dministrao de qualquer
discricionaridade na escolha do procedimento a adoptarM de le%alizao ou de demolio!
) procedimento que a *dministrao dever instaurar o da le%alizao, em observncia
do princpio da proporcionalidade, na l(%ica do menor sacricio exi%vel aos particulares! Ja
verdade, como sublinhmos mais acima, a demolio da obra ile%al deve ser encarada pela
*dministrao como ultima ratio, ou seja, s( deve ser decretada se a obra no or
susceptvel de ser licenciada ou objecto de comunicao prvia ou se no or possvel
asse%urar a sua conormidade com as disposies le%ais e re%ulamentares que lhe so
aplicveis mediante a realizao de trabalhos de correco ou de alterao! Hara evitar a
demolio, deve a *dministrao lanar um repto aos interessados para desencadear os
procedimentos tendentes ' le%alizao das operaes urbansticas ile%ais, podendo, no
105
entanto, eles pr(prios az&#lo, sponte sua
9?5
!
9?5
* norma do arti%o 6:7!@, n!@ 9, do +,-. pode ser interpretada tambm como
consa%rando um (nus jurdico para o interessado de actuar e de actualizar as suas pretenses no
prazo razovel que, para tal, lhe seja dado pela *dministrao, quer seja um prazo para a relalizao
de trabalhos de correco ou de alterao que permitam a conormao das obras com a licena ou
a admisso da comunicao prvia ou com as disposies le%ais e re%ulamentares que esto a ser
inrin%idas, quer seja um prazo para apresentar os projectos necessrios ao licenciamento ou '
admisso da comunicao prvia! Ir! "-1I. 1)H.<, >edidas de Eutela da 1e%alidade -rbanstica,
cit!, p! 77 e 78! Eodavia, um tal (nus jurdico K cujo incumprimento tem como consequ&ncia a
demolio da obra ile%al K deve ser compreendido no contexto da obri%ao de a *dministrao
desencadear o procedimento de le%alizao da obra ile%al!
) sentido que vimos de extrair da vi%ente norma do arti%o 6:7!@, n!@ 9, do +,-. no
perturbado pela alterao da redaco inicial, atravs da substituio da expresso Ba
demolio no pode ser ordenadaC pela locuo Ba demolio pode ser evitadaC, porquanto
aquele sentido no mais do que uma consequ&ncia da aplicao do princpio da
proporcionalidade, que tem o seu campo especial de aplicao no domnio das medidas
impositivas de sacricios aos particulares, como sucede com a ordem de demolio de
obras ile%ais K princpio esse expressamente reerido no arti%o 977!@, n!@ 9, da
Ionstituio, e que constitui uma decorr&ncia do princpio do .stado de direito, condensado
nos arti%os 9!@ e 5!@, alnea b0, da 1ei aundamental! *cresce que a interpretao acabada
de reerir da norma do arti%o 6:7!@, n!@ 9, do +,-. oi vincada pelo *c(rdo da 6!
a
<eco
do Eribunal Ientral *dministrativo <ul de 3 de >aro de 9::5, Hroc! n!@ 63?94 4:7! . a
se%uinte a doutrina que emana deste arestoM
6! "o preceituado nos arti%os 6:7!@, n!@ 9, e 663!@, n!@ 6, do +,-. K disposio esta que
determina que a aco administrativa especial dos actos de demolio da obra e reposio
do terreno tem eeito suspensivo # conclui#se que vi%ora em matria de demolio de
construes ile%ais a re%ra de que a demolio s( deve ser ordenada se no or possvel a
le%alizao, com ou sem a realizao de trabalhos de correco ou de alterao!
9! Eal re%ra um aloramento do princpio constitucional da proporcionalidade /arti%o 6?!@,
n!@ 9, da 1ei aundamental0, que impe que no sejam inli%idos sacricios aos cidados
quando no existam razes de interesse p$blico que os possam justiicar!
=! *ssim, se as obras, apesar de ile%almente eectuadas, podem vir a satisazer os
requisitos le%ais e re%ulamentares de urbanizao, no devem, sem mais, ser demolidas!
;! . tal apreciao da possibilidade de satisao dos requisitos de licenciamento deve
anteceder a ordem de demolio prevista no n!@ 6 do arti%o 6:7!@ do +,-.!
Jo dispondo, como vem de ser reerido, a *dministrao de qualquer poder
discricionrio na escolha entre o procedimento de le%alizao e de demolio de uma obra
ile%al, cabe, a%ora, questionar se, uma vez desencadeado o procedimento de le%alizao,
%oza aquela de al%uma mar%em de discricionaridade na opo entre le%alizar ou demolir!
Iremos que, se se pode alar, indo o procedimento de le%alizao, de al%uma mar%em de
discricionaridade, esta no poder deixar de ser id&ntica 'quela de que dispe a
*dministrao no licenciamento e na comunicao prvia de operaes urbansticas /e que
reerimos supra0, uma vez que os parmetros para a deciso so os mesmos
956
!
956
Je%ando que, neste caso, a *dministrao %oze de uma verdadeira discricionaridade,
j que a mesma apenas poder adoptar Buma deciso administrativa apoiada em normas
tcnicasC, no sentido de que Bou a obra pode subsistir /com ou sem alteraes ditadas em
uno da avaliao tcnica das condies de se%urana e salubridade0, ou deve ser
demolidaC, cr! I*+1* *>*") A)>.<!
c) A demolio da obra e reposio do terreno
Jos casos em que no seja possvel a le%alizao, com ou sem a realizao de
106
trabalhos de correco ou de alterao, deve ser ordenada a demolio total ou parcial da
obra e ou a reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes da data do
incio das obras ou trabalhos! * compet&ncia para ordenar a demolio e ou a reposio do
terreno pertence ao presidente da cmara municipal, devendo ixar um prazo para o eeito
/arti%o 6:7!@, n!@ 6, do +,-.0!
Ir! arti%o 6:?!@#* do +,-.!
.ntende#se por ordem de demolio, enquanto medida de tutela da le%alidade
urbanstica
959
, o acto administrativo por meio do qual imposta a obri%ao de destruir
materialmente, no todo ou em parte, obras construdas em violao de normas jurdicas
urbansticas ou cuja subsist&ncia seja incompatvel com o interesse p$blico, com o im de
tutelar os interesses materiais prote%idos pela ordem jurdica urbanstica vi%ente
95=
! . por
reposio do terreno o acto administrativo atravs do qual imposto o dever de restaurao
ou de restituio do terreno ' situao anterior ' actuao ile%al! Erata#se de conceitos
distintos, podendo ser ordenados conjuntamente, como sucede nos casos em que tenham
sido eri%idas ediicaes em solos insusceptveis de aproveitamento urbanstico, recaindo,
em tais situaes, sobre o destinatrio a obri%ao no s( de eliminao das obras, mas
tambm de realizao de outros trabalhos necessrios ' reconstituio da situao de acto
anterior, desi%nadamente trabalhos de remoo de entulhos ou materiais de construo,
terraplana%ens ou revestimento do coberto ve%etal destrudo, ou separadamente /nas
hip(teses de operaes urbansticas que no envolvam obras de ediicao, como sucede
com a realizao de obras de urbanizao ou de trabalhos de remodelao de terrenos0!
Eal como sucede com o embar%o, tambm a demolio da obra ile%al pode ser total ou
parcial! ) princpio da proporcionalidade impe que se deva dar preval&ncia ' demolio
parcial da obra, quando esta seja suiciente para promover a reposio da le%alidade
/princpio da menor demolio0!
Jo que concerne ' natureza da ordem de demolio, ela um acto administrativo
lesivo, dotado de autonomia em relao ' ordem de embar%o e em relao ao acto que
indeeriu o pedido de le%alizao da obra! "eve, assim, ser rejeitada a tese que considera a
demolio como um acto conirmativo da ordem de embar%o ou do acto que indeeriu o
pedido de le%alizao da obra ile%al! . um acto de carcter real /tal como sucede com a
ordem de embar%o0, uma vez que produz os seus eeitos independentemente da
considerao do proprietrio da obra a demolir, operando, por isso, mesmo ace a terceiros
estranhos ' criao da situao de ile%alidade que a undamenta!
Eendo em conta os eeitos ortemente %ravosos para o destinatrio das ordens de
demolio e ou de reposio do terreno, a lei impe que as mesmas sejam antecedidas de
audio do interessado, que dispe de 63 dias a contar da data da sua notiicao para se
pronunciar sobre o respectivo conte$do /arti%o 6:7!@, n!@ =, do +,-.0! ., por essa mesma
razo, o arti%o 663!@, n!@ 6, do +,-. consa%rou uma especialidade do re%ime de
impu%nao contenciosa das ordens de demolio e ou de reposio do terreno, traduzida
na atribuio de eeito suspensivo ' impu%nao contenciosa destes actos /a qual se%ue a
orma de aco administrativa especial0, ao arrepio da re%ra %eral de no atribuio de
eeitos suspensivos ' impu%nao jurisdicional dos actos administrativos, constante do
arti%o 3:!@, n!@ 9, do IHE*!
Dale a pena citar, a prop(sito da problemtica enunciada, o *c(rdo da 6!
a
<eco do
<upremo Eribunal *dministrativo de 65 de >aio de 9::;, Hroc! n!@ :68849::;! Jele se
decidiu, por um lado, que, nos termos do arti%o 663!@, n!@ 6, do +,-., os recursos
contenciosos interpostos de actos administrativos que ordenem a demolio de obras t&m
eeito suspensivo automtico, a ponto de, com a citao da petio de recurso, sobre a
autoridade administrativa recair o BdeverC de impedir, Bcom ur%&nciaC, o incio ou a pros#
secuo da execuo do acto recorrido, caso a execuo se encontre a decorrer /n!@ 9 do
arti%o 663!@0, apenas podendo iniciar ou prosse%uir com a execuo, caso o juiz venha
posteriormente a atribuir eeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do
estabelecido no n!@ = da mesma disposioN e, por outro lado, que, de harmonia com o que
107
dispe o arti%o 6:7!@, n!@ 9, do +,-., a demolio de obras construdas sem licena s(
deve ser ordenada se no or possvel a sua le%alizao, pelo que e em princpio deve ser
indeerido o pedido de atribuio de eeito meramente devolutivo ao recurso contencioso de
anulao interposto de despacho que ordenou a demolio de uma casa de habitao
construda sem a devida licena, mantendo#se, assim, e enquanto persistir uma situao de
d$vida sobre a possibilidade de le%alizao da obra, a impossibilidade de aquele despacho
ser imediatamente executado!
) n!@ ; do arti%o 6:7!@ do +,-. estabelece que, decorrido o prazo ixado pelo
presidente da cmara municipal para o cumprimento das ordens de demolio e ou de
reposio do terreno, o mesmo determina a demolio da obra e ou a reposio do terreno
por conta do inractor! ) sentido desta norma o de que o presidente da cmara municipal
dever determinar, naquela situao, a prtica dos actos materiais necessrios ' execuo
coerciva dos actos proeridos, no tendo que emitir qualquer novo acto administrativo nesse
sentido! * aludida norma constitui, alis, uma expresso do princpio da executoriedade da
ordem de demolio e ou de reposio do terreno # princpio esse que se traduz no Bpoder
de que %oza a *dministrao H$blica de proceder ' execuo, com recurso aos seus pr(#
prios meios e se necessrio coercivamente, dos actos administrativos criadores de deveres
para os particulares, no caso do seu cumprimento esbarrar numa resist&ncia activa ou
passiva destes, sem necessidade de recorrer aos tribunaisC!
Eodavia, a posse administrativa do im(vel /prdio r$stico, urbano ou terreno para
construo0 no est prevista apenas para permitir a execuo coerciva das ordens de
demolio e ou de reposio do terreno! "e acordo com a norma do n!@ 6 do arti%o 6:8!@ do
+,-., a posse administrativa do im(vel onde est a ser realizada a obra pode ser
determinada pelo presidente da cmara municipal para permitir a execuo coerciva de
qualquer das medidas de tutela da le%alidade urbanstica, desde que as mesmas no sejam
cumpridas pelos destinatrios /para alm das ordens de demolio e ou de reposio do
terreno, tambm a ordem de embar%o, bem como a ordem de realizao de trabalhos de
correco ou de alterao, nos termos reeridos no arti%o 6:3!@, n!@ =, do +,-., indicados
um pouco mais acima0! * posse administrativa, devido a seu carcter ortemente
desavorvel para o seu destinatrio, traduzido no desapossamento do im(vel, no pode
deixar de estar subordinada ao princpio da proporcionalidade, num trplice sentidoM s( pode
ser adoptada em caso de no cumprimento voluntrio das medidas de tutela da le%alidade
urbanstica, o que si%niica que a posse administrativa h#de ter um carcter residualN no
pode ser decretada se o municpio puder executar directamente as medidas de tutela da
le%alidade urbanstica sem necessidade de tomar posse administrativa do im(velN e s( pode
manter#se pelo perodo estritamente necessrio ' execuo coerciva da medida de tutela
da le%alidade urbanstica, caducando /caducidade ope le%is0 no termo do prazo ixado para
a mesma /arti%o 6:8!@, n!@ 8, do +,-.0!
* lei prev& um conjunto de requisitos para a tomada da posse administrativa do im(vel!
<o eles essencialmente os se%uintesM
6! * prtica de um acto administrativo expresso que determine a transer&ncia da posse
do im(vel a avor do municpio, o qual deve obedecer a todas as ormalidades e requisitos
previstos no IH*, desi%nadamente a audi&ncia prvia dos interessados /embora esta possa
ser dispensada nas hip(teses em que, aquando da ordem de demolio, o presidente da
cmara municipal tenha indicado que, caso a mesma no osse voluntariamente cumprida,
a posse administrativa teria lu%ar numa data determinada, pois o interessado j teve
oportunidade de se pronunciar na audio que antecedeu a ordem de demolio0!
9! * notiicao do acto administrativo que tiver determinado a posse administrativa, por
carta re%istada com aviso de recepo, ao dono da obra e aos demais titulares de direitos
reais sobre o im(vel /arti%o 6:8!@, n!@ 9, do +,-.0!
=! * realizao da posse administrativa pelos uncionrios municipais responsveis pela
iscalizao de obras, mediante a elaborao de um auto de onde consteM a identiicao do
acto administrativo que tiver decretado a posse administrativaN e a especiicao do estado
em que se encontra o terreno, a obra e as demais construes existentes no local, bem
como a identiicao dos equipamentos que a se encontrarem /arti%o 6:8!@, n!@ =0!
108
;! * adopo de um conjunto de actos materiais, em uno da medida de tutela da
le%alidade urbanstica que objecto de execuo coerciva, tais comoM tratando#se da
execuo coerciva de uma ordem de embar%o, a sela%em do estaleiro da obra e dos
respectivos equipamentos pelos uncionrios municipais responsveis pela iscalizao de
obras /arti%o 6:8!@, n!@ ;, do +,-.0N e a possibilidade de transer&ncia ou retirada dos
equipamentos do local da realizao da obra, a qual autorizada pelo presidente da
cmara municipal em casos devidamente justiicados, por sua iniciativa ou a requerimento
do dono da obra ou do seu empreiteiro /arti%o 6:8!@, n!@ 3, do +,-.0, devendo estes ser
notiicados sempre que os equipamentos sejam depositados noutro local /arti%o 6:8!@, n!@ 7,
do +,-.0!
3! . a ixao de prazos de durao da posse administrativa! *ssim, a posse
administrativa do terreno e dos equipamentos mantm#se pelo perodo necessrio '
execuo coerciva da respectiva medida de tutela da le%alidade urbanstica, caducando no
termo do prazo ixado para a mesma /arti%o 6:8!@, n!@ 8, do +,-.0! Eratando# #se de
execuo coerciva de uma ordem de demolio ou de trabalhos de correco ou alterao
de obras, estas devem ser executadas no mesmo prazo que havia sido concedido para o
eeito ao seu destinatrio, contando#se aquele prazo a partir da data de incio da posse
administrativa /arti%o 6:8!@, n!@ ?, do +,-.0!
) acto que determina a posse administrativa, embora unciona# lizado ' execuo
coerciva das medidas de tutela da le%alidade urbanstica /o arti%o 6:8!@, n!@ 6, do +,-.
reere expressamente que aquela pode ser decretada Bpor orma a permitir a execuo
coerciva de tais medidasC0, um verdadeiro acto administrativo e no um acto material de
execuo das obras de embar%o, de demolio e ou de reposio do terreno e de
realizao de trabalhos de correco ou de alterao! .le , por isso, susceptvel de
impu%nao contenciosa aut(noma em relao a estes actos administrativos, desde que
enerme de vcios de ile%alidade pr(prios! . com este sentido que deve ser interpretada a
jurisprud&ncia do <upremo Eribunal *dministrativo!
*s quantias relativas 's despesas realizadas pelo municpio em virtude da execuo
coerciva de qualquer das medidas de tutela da le%alidade urbanstica, incluindo quaisquer
indemnizaes ou sanes pecunirias que o mesmo tenha de suportar para o eeito, so
de conta do inractor /arti%o 6:?!@, n!@ 6, do +,-.0! .ste deve proceder ao pa%amento das
mesmas, na cmara municipal, no prazo de 9: dias a contar da notiicao para o eeito
/arti%o 6:?!@, n!@ 9, do +,-.0!
Ir! arti%o 6:?!@, n!@ 9, do +,-.!
d) A cessao da utilizao
* $ltima medida de tutela da le%alidade urbanstica disciplinada no +,-. a cessao
de utilizao de edicios ou de suas races aut(nomas quando sejam ocupados sem
necessria autorizao de utilizao ou quando estejam a ser aectos a im diverso do
previsto no respectivo alvar! * compet&ncia para ordenar e ixar prazo para a cessao da
utilizao do presidente da cmara municipal /arti%o 6:5!@, n!@ 6, do +,-.0! Eodavia, esta
compet&ncia exercida, nos termos do arti%o 6:5!@, n!@ 6, do +,-.!
Jo caso de os ocupantes dos edicios ou suas races no cessarem a utilizao
indevida no prazo ixado pelo presidente da cmara municipal, pode a cmara municipal
determinar o despejo administrativo, aplicando#se, com as necessrias adaptaes, o
disposto no arti%o 59!@ do +,-. /arti%o 6:5!@, n!@ 9, deste diploma le%al0! <i%niica isto que
a deliberao da cmara municipal eicaz a partir da sua notiicao aos ocupantes do
im(vel, dispondo estes do prazo de ;3 dias para desocupar o edicio ou sua raco
aut(noma!
+elevo especial assume a disciplina jurdica constante dos n!
os
= e ; do arti%o 6:5!@ do
+,-.! Iira#se a mesma no acto de, em homena%em ao princpio da di%nidade da pessoa
humana /arti%o 6!@ da Ionstituio0 e ao respeito do direito undamental ' vida /arti%o 9;!@
da 1ei aundamental0, o despejo administrativo dever ser sobrestado quando, tratando#se de
edicio ou sua raco que estejam a ser utilizados para habitao, o ocupante mostre, por
109
atestado mdico, que a execuo do mesmo pe em risco de vida, por razo de doena
a%uda, a pessoa que se encontre no local, no podendo aquele prosse%uir enquanto a
cmara municipal no providenciar pelo realojamento da pessoa em questo, a expensas
do responsvel pela utilizao indevida!
<aliente#se, por $ltimo, que a ordem de cessao da utilizao de edicios ou de suas
races aut(nomas sur%e, m$ltiplas vezes, como uma medida cautelar e provis(ria /'
semelhana do embar%o0, devendo ser se%uida de um procedimento de le%alizao da
utilizao concretizada, ou atravs do desencadeamento de um procedimento de au#
torizao de utilizao, nos casos em que inexista este acto de controlo prvio, ou mediante
o despoletamento de um procedimento de alterao da autorizao de utilizao, se tal or
admissvel ' luz do ordenamento jurdico urbanstico! )utras vezes, a reerida ordem de
cessao da utilizao apresenta#se como uma medida de tutela da le%alidade urbanstica
de cariz deinitivo, precisamente naquelas situaes em que de todo impossvel adequar a
utilizao eectivada ao ordenamento jurdico! .m tais hip(teses, 'quela ordem deve se%uir#
se inexoravelmente uma ordem de despejo administrativo do prdio ou de sua raco
aut(noma utilizado indevidamente!
F. OBRAS DE DEMO&I3+O ;Andr Folue=
Jo arti%o 9!@, alnea %0, as obras de demolio so deinidas a partir da actividade
desenvolvida e do seu resultadoM a destruio, no todo ou em parte, de uma ediicao!
<ujeitam#se a licena se a ediicao se encontrar classiicada, em vias de classiicao, em
zona de proteco de im(vel classiicado ou em outra rea sob servido administrativa ou
restrio de interesse p$blico /arti%o ;!@, n!@ 9, alnea d00! Jo mais, apenas a autorizao
/n!@ =, alnea ej0!
Jote#se, contudo, que para as obras de reconstruo no tem o interessado de requerer
duas licenas ou autorizaesM a autorizao ou licena de obras de reconstruo contm a
permisso para demolir, a menos que o perecimento tenha ocorrido por acto imputado a
terceiro ou por acidente natural!
"e resto, os trabalhos de demolio podero ser iniciados, em ace de al%uns
pressupostos e requisitos /arti%o ?6!@, n!@ 60, antes mesmo de se encontrar deerida a
licena de construo ou de reconstruo, contanto que o projecto de arquitectura tenha
sido aprovado /n!@ 90!
) direito anterior, relativo a obras particulares, consa%rava no arti%o 3:!@#*, introduzido
pela reviso operada com o "ecreto#1ei n!@ 93:45;, de 63 de )utubro, a licena de
demolio com instruo mais abreviada /n!@ 90! La porm mais lon%e, ao permitir o incio
dos trabalhos de demolio, lo%o ap(s o saneamento e apreciao liminar do pedido de
licena de construo /n!@ =0! ;Fi? Andr Folue=
F@. 2i5issi"udes da li5en6a e da ad?iss$o de 5o?uni5a6$o %rvia
* vida da licena e da admisso da comunicao prvia de operaes urbansticas
pode passar por diversas vicissitudes! *ssim, as mesmas podem ser objecto de alterao,
caducidade, revo%ao e anulao ou declarao de nulidade!
"#$%$ A alterao
-ma vez emitida a licena de operaes urbansticas, pode ela ser alterada! ) mesmo
se di%a a prop(sito da admisso da comunicao prvia, embora no encontremos no
+,-. uma disciplina jurdica detalhada da alterao daquele acto de controlo prvio,
quando ela tem lu%ar a requerimento do interessado!
* alterao 'queles dois tipos de actos de controlo prvio das operaes urbansticas
pode ocorrer por iniciativa p$blica ou por iniciativa particular! * primeira tem lu%ar nos
termos do arti%o ;?!@ do +,-.! Ir! arti%o ;?!@, n!@s 6, 9, = e ; do +,-.0!
110
* se%unda veriica#se a requerimento do interessado e abran%e quer as alteraes aos
termos e condies da licena da operao urbanstica antes do incio das obras ou
trabalhos /arti%o 98@, n!@ 6, do +,-.0, quer as alteraes ' licena ou comunicao prvia
de obras de ampliao ou de alteraes ' implantao das ediicaes durante a execuo
da obra /arti%o ?=!@, n!@ =, do +,-.0!
Ir! 98!@ do +,-.! Ir! arti%os 3=!@, 3;!@ e 3?!@ do +,-.!
* disciplina jurdica daquelas alteraes aos termos e condies da licena pode ser
epitomada nas se%uintes ideiasM
a0 * alterao obedece ao procedimento de licenciamento, em tudo quanto no estiver
especialmente previsto no arti%o 98!@ /v!%!, tramitao, prazos, undamentos de
indeerimento de pedido, etc!0, tal como estabelece o n!@ ; do arti%o 98!@ do +,-.!
b0 . dispensada a consulta 's entidades exteriores ao municpio, desde que o pedido de
alterao se conorme com os pressupostos de acto e de direito dos pareceres,
autorizaes ou aprovaes que hajam sido emitidos no procedimento de licenciamento
/arti%o 98!@, n!@ 30! *demais, em homena%em ao princpio %eral do procedimento
administrativo do aproveitamento dos actos, devem ser utilizados os documentos
constantes do procedimento de licenciamento que se mantenham vlidos e adequados,
incidindo sobre a cmara municipal a obri%ao de, quando necessrio, promover a
actualizao dos mesmos /arti%o 98!@, n!@ 7, do +,-.0!
c0 * alterao da licena d lu%ar a aditamento ao alvar /e no ' emisso de um novo
alvar0, o qual, no caso de operao de lotea# mento, deve ser comunicado oiciosamente '
conservat(ria do re%isto predial competente para eeitos de averbamento, contendo a
comunicao os elementos em que se traduz a alterao /arti%o 98!@, n!@ 80! Eodavia, a
alterao da licena Bd lu%ar a uma nova apreciao e reponderaoC da soluo
urbanstica, pelo que a deliberao que deere o pedido de alterao da licena Bno acto
sobre acto, mas um acto sucessivo que veio tomar o lu%ar do primeiroC @
3
! Hor isso, o acto
que deere o pedido de alterao da licena autonomiza#se em relao ao acto de
licenciamento, quer em termos l(%ico#jurdicos, quer porque deve subordinar#se 's normas
le%ais e re%ulamentares em vi%or no momento em que emitido!
d0 Eratando#se de alterao da licena de loteamento, , ainda, necessrio obedecer
aos se%uintes requisitosM
6! Ir! arti%o 98!@, n!@ 9, do +,-.!
9! * alterao da licena da operao de loteamento no pode ser aprovada K a no
ser quando a mesma ocorra por iniciativa da cmara municipal, nos termos do arti%o ;?!@ do
+,-.! Ir! arti%o 98!@, n!@ =, do +,-.!
=! Ir! arti%o 98!@, n!@ ?, do +,-.!
Jo que toca 's alteraes ao projecto durante a execuo da obra, al%umas delas K
precisamente as indicadas no arti%o ?=!@, n!@ =, do +,-., ou seja, Bas alteraes em obra
ao projecto inicialmente aprovado ou apresentado que envolvam a realizao de obras de
ampliao ou de alteraes ' implantao das ediicaesC K esto sujeitas Bao
procedimento previsto nos arti%os 98!@ ou =3!@, consoante os casosC, isto , ao re%ime das
alteraes ' licena ou ao procedimento previsto para a comunicao prvia /arti%o ?=!@, n!@
=, do +,-.0! <i%niica isto que as alteraes em obra reeridas anteriormente esto sujeitas
ao procedimento de alterao a licena, se o controlo prvio aplicado ' operao
urbanstica objecto de alterao tiver sido a licena, ou ao procedimento de /nova0
comunicao prvia, se tiver sido este o tipo de controlo aplicado ' operao urbanstica
que se pretende alterar
=:8
!
=:8
<ublinhe#se que nem todas as alteraes durante a execuo da obra se%uem o re%ime
111
indicado no texto! Iom eeito, de acordo com o n!@ 6 do arti%o ?=!@ do +,-., a re%ra %eral a de que
as alteraes durante a execuo da obra icam sujeitas ao procedimento de comunicao prvia!
-ma tal re%ra comporta, no entanto, duas excepesM uma correspondente ' apontada no texto, e
que est plasmada no arti%o ?=!@, n!@ =, do +,-.N e outra traduzida na no sujeio a comunicao
prvia das alteraes em obra que correspondam a obras que no careceriam, no momento da
apreciao do projecto inicial, de controlo prvio, isto , todas as obras abran%idas pelos arti%os 7!@ e
7!@#* do +,-. K excepo que est condensada no arti%o ?=!@, n!@ 9, do
"#$&$ A caducidade
, tivemos ensejo de apontar supra os casos de caducidade da licena e da admisso
de comunicao prvia das operaes urbansticas, justamente a prop(sito da
caracterizao dos (nus jurdicos associados 'queles actos de controlo prvio das
operaes urbansticas! Lmporta, a%ora, proceder a uma breve caracterizao da
caducidade daqueles dois tipos de actos de controlo prvio!
* caducidade da licena e da admisso de comunicao prvia, prevista no arti%o 86!@,
n!
os
6 a ;, do +,-., no uma caducidade pre# clusiva, entendida como um instituto pelo
qual os direitos que, por ora da lei ou de conveno, se devem exercer dentro de certo
prazo, se extin%uem pelo seu no exerccio durante esse prazo, e justiicada por exi%&ncias
de certeza e se%urana jurdicas, ditadas pelo interesse social /p$blico0 de deinio das
situaes a que respeita! ., antes, uma caducidade por incumprimento ou uma caducidade#
sano, derivada do no cumprimento de certos (nus jurdicos, o qual provoca leso no
interesse p$blico, de tal modo que o ordenamento jurdico sanciona esse incumprimento
com a queda de um eeito jurdico avorvel! Iom eeito, se se atentar nos actos
ori%inadores da caducidade da licena e da comunicao prvia, condensados nos n!
os
6 a
; do arti%o 86!@ do +,-., acilmente se conclui que a produo de um eeito jurdico
desavorvel para o beneicirio da licena ou da comunicao prvia, traduzido na
caducidade destes actos, tem como objectivo obviar uma situao de inrcia do particular,
eridora do interesse p$blico urbanstico, quanto ' concluso do procedimento e, em $ltima
anlise, ' realizao eectiva da operao urbanstica!
"ebruando#nos sobre o modo como opera a caducidade, deve, sublinhar#se, desde j,
que a mesma no opera ope le%is, mas, pelo contrrio, carece de uma actuao
administrativa nesse sentidoM a declarao de caducidade! Jem poderia ser de outra
maneira, atendendo ' natureza sancionat(ria do instituto, ' necessidade de averi%uar se
al%um dos actos ori%inadores da caducidade, no se icou a dever a causas no imputveis
ao particular Farti%o 86!@, n!@ =, alnea b0G e ' possibilidade, prevista em al%uns casos Farti%o
86!@, n!@ =, alnea d0G, de prorro%ao do prazo de concluso das obras, prazo este que un#
ciona como acto ori%inador da caducidade!
* declarao de caducidade assume natureza constitutiva, concebendo# #se como um
verdadeiro acto administrativo, sem cuja prtica a consequ&ncia jurdica /a caducidade da
licena ou da comunicao prvia0 no se pode veriicar! Jesse acto administrativo caber
ao municpio avaliar no s( se esto veriicados os pressupostos da caducidade /o decurso
do prazo e a inexist&ncia de causas no imputveis ao particular0, mas ainda se se revela
mais conveniente para o interesse p$blico urbanstico a extino da licena ou admisso de
comunicao prvia, com todas as consequ&ncias que tal implicar para a urbanizao da
rea aectada ou para os adquirentes dos lotes que haviam sido constitudos ao abri%o do
loteamento ou para o desenvolvimento urbanstico da zona!
. esta concluso permanece inalterada mesmo quando se entenda K como al%uma
doutrina K que, nos casos em que j decorreram os prazos mximos de realizao das
obras de urbanizao, a pron$ncia administrativa possui eiccia meramente declarativa!
*inda nestas hip(teses, cabe ' *dministrao, pelo menos, a Bora ou poder constitutivoC
da deciso /o Bvir a serC K venire in essere K do eeito jurdico0, apenas se encontrando
subtrada ao decisor a Bora ou poder determinanteC do conte$do, isto , o Bpoder de
determinar de modo imodi# icvel o conte$do do acto destinado a operar no mundo
externoC! "izendo as coisas de outra orma, mesmo que constitua um acto de conte$do
112
declarativo, a declarao de caducidade consubstancia uma deciso de autoridade que
re%ula directamente o caso concreto, com eeitos externos, coni%urando em termos
constitutivos uma relao jurdica externa, pelo menos enquanto actor de certeza
jurdica
=6;
!
Eratando#se de um acto administrativo, a declarao de caducidade ter de ser sempre
precedida de um procedimento administrativo, de harmonia com o princpio da
procedimentalizao da actividade administrativa, j emer%ente do n!@ 3 do arti%o 978!@ da
Ionstituio e claramente explicitado no n!@ 7 do arti%o 9!@ do I(di%o de Hrocedimento
*dministrativo /IH*0! Jo horizonte do direito administrativo, em %eral, e do direito do
urbanismo, em especial, o procedimento administrativo representa a arena privile%iada,
onde, nas suas diversas ases, se conrontam os pl$rimos interesses p$blicos em presena
e os interesses privados, no contexto de relaes jurdicas hiper#comple# xas de carcter
poli%onal! Iomo se compreende, e atentos, no mnimo, a natureza desavorvel ou, no
mximo, o carcter sanciona# t(rio imanentes declarao de caducidade, assume aqui
relevo decisivo a ase da audi&ncia dos interessados, prevista nos arti%os 6::!@ e se%uintes
do IH* K que, neste momento, o interessado, conrontado com um projecto de deciso
/maxime, quando este lhe seja desavorvel0, tem ainda a possibilidade de aduzir
ar%umentos /de direito e de mrito0 que, ponderados pelo (r%o competente, podem levar '
realizao de dili%&ncias complementares /cr! o arti%o 6:;!@ do IH*0 e mesmo ' alterao
do sentido da deciso inal!
.stas consideraes esto hoje nitidamente clariicadas no n!@ 3 do arti%o 86!@ do +,-.
/na redaco conerida pela 1ei n!@ 7:4 49::80, nos termos do qual Bas caducidades
previstas no presente arti%o so declaradas pela cmara municipal, com audi&ncia prvia
do interessadoC! +epare#se, porm, que este preceito no introduziu qualquer inovao na
ordem jurdica, pois que a soluo perilhada corresponde ' que decorria j dos princpios
%erais de direito administrativo e de direito do urbanismoN o le%islador limitou#se /e bem0 a
esclarecer um n(dulo do re%ime jurdico, apereioando a redaco daquele preceito le%al!
"eclarada a caducidade da licena ou da admisso da comunicao prvia, dever o
titular da licena requerer nova licena ou apresentar nova comunicao prvia, se
pretender realizar a operao urbanstica em causa! . isto assim, porquanto a caducidade
de que estamos a alar uma caducidade por incumprimento ou uma caducidade#sano,
que produz a extino dos eeitos do acto, e no a extino do direito, como su# cede na
caducidade preclusiva! . justamente por no estarmos ace a um caso de extino do
direito que o arti%o 89!@, n!@ 6, do +,-. determina que Bo titular da licena ou comunicao
prvia que haja caducado pode requerer nova licena ou apresentar nova comunicao
prviaC!
) arti%o 89!@ do +,-. tem como ep%rae BrenovaoC da li cena ou da comunicao
prvia, mas no estamos aqui perante uma renovao do acto de controlo prvio
anteriormente emitido, mas em ace de uma nova licena ou de uma nova comunicao
prvia, submetida 's novas re%ras urbansticas que entretanto tenham entrado em vi%or,
desi%nadamente novos planos especiais ou municipais de ordenamento do territ(rio, de
acordo com a re%ra tempus regit actum!
cidade prevista nos dierentes n$meros e alneas daquele arti%o opera, ou no, auto#
maticamente!
Jo primeiro sentido decidiu o *c(rdo da 6!
a
<eco do <upremo Eribunal
*dministrativo de 6? de ,unho de 9::5, Hroc! n!@ :;?=4:5, e no se%undo sentido decidiu o
*c(rdo da 6!V <eco do Eribunal Ientral *dministrativo <ul, da mesma data, Hroc! n!@
:=6=84:8! "e acto, o primeiro aresto consi%nou que a caducidade do alvar de loteamento
que exija a realizao de obras de urbanizao, com undamento na no concluso das
obras de urbanizao no prazo de 6? meses, ixado no mesmo, opera por si, sendo
desnecessrio um acto expresso a declar#la! *o invs, o se%undo aresto ditou que a
caducidade de um alvar no opera automaticamente, sendo necessria a interveno da
*dministrao no sentido de valorizar eventuais causas de incumprimento e sendo
indispensvel em tal valorao a participao dos interessados em sede de audi&ncia
113
prvia! Jo basta, por isso, uma mera veriicao de um dos eventos de que a lei az
depender a caducidade do alvar, sendo ainda necessria uma declarao ormal da
entidade competente!
) n!@ 9 daquele arti%o prescreve, no entanto, em homena%em aos princpios da
simpliicao e da desburocratizao administrativas, a utilizao no novo procedimento de
licena ou de comunicao prvia dos elementos que instruram o procedimento anterior
/v!%!, pareceres, autorizaes ou aprovaes emitidos por entidades exteriores ao
municpio, projectos de arquitectura e das especialidades, etc!0, Bdesde que o novo
requerimento seja apresentado no prazo de 6? meses a contar da data da caducidade ou,
se este prazo estiver es%otado, no existirem alteraes de acto e de direito que
justiiquem nova apresentaoC! * redaco desta norma poderia levar#nos a concluir que,
se o novo requerimento or apresentado no prazo de 6? meses a contar da data da
caducidade, no necessrio apresentar novos elementos instrut(rios, desi%nadamente
novos pareceres, autorizaes ou aprovaes ou novos projectos, mesmo que tenham
ocorrido alteraes de acto e de direito! -ma tal interpretao , contudo, err(nea, j que,
em tais situaes, tem lu%ar uma reapreciao do pedido, justamente ' luz das novas
circunstncias de acto e de direito!
"#$'$ A revo!ao
* norma do n!@ 6 do arti%o 8=!@ do +,-. determina que Ba licena, a admisso de
comunicao prvia ou as autorizaes de utilizao s( podem ser revo%adas nos termos
estabelecidos na lei para os actos constitutivos de direitosC! , tivemos oportunidade de
abordar as mais relevantes questes suscitadas pelo re%ime da revo%abilidade dos actos de
controlo prvio das operaes urbansticas, precisamente no ponto dedicado ' anlise das
principais caractersticas destes actos de %esto urbanstica! Lmporta, por isso, a%ora,
acrescentar to#s( duas notas ao que nesse local oi reerido!
* primeira diz respeito ao acto de a norma do n!@ 9 do arti%o 8=!@ do +,-. consa%rar
uma excepo ao re%ime de revo%abilidade das licenas e admisses de comunicaes
prvias, enquanto actos constitutivos de direitos! Iom eeito, nela se prev& a possibilidade
de a cmara municipal revo%ar a licena ou a admisso de comunicao prvia como
sano pela no realizao dos trabalhos de correco ou de alterao da obra embar%ada,
com undamento na desconormidade da mesma com o respectivo projecto ou com as
condies do licenciamento ou comunicao prvia admitida ou em violao das normas
le%ais e re%ulamentares aplicveis, decorridos que estejam seis meses sobre o termo do
prazo estabelecido pelo presidente da cmara municipal para a execuo daqueles
trabalhos! .sta modalidade de revo%ao suscita, porm, an%ustiosas diiculdades de
articulao com a ordem de demolio, total ou parcial, da obra, prevista no arti%o 6:7!@ do
+,-., que , como sabemos, a medida de tutela da le%alidade urbanstica que deve ser
adoptada no caso de recusa ou de no realizao, dentro do prazo assinalado pelo
presidente da cmara municipal, de trabalhos de correco ou de alterao da obra ile%al,
tanto mais que, tendo em conta a redaco da norma do n!@ 9 do arti%o 8=!@ do +,-., no
parece que o le%islador tenha pretendido azer da revo%ao da licena, naquelas
condies, um pressuposto da ordem de demolio!
* se%unda nota tem a ver com a consequ&ncia da revo%ao /e o mesmo vale para a
declarao de caducidade, para a anulao e para a declarao de nulidade0 da licena ou
da admisso de comunicao prvia! .ssa consequ&ncia a obri%ao de o presidente da
cmara municipal cassar o alvar ou a admisso de comunicao prvia /arti%o 85!@, n!@ 6,
do +,-.0! Eratando#se de alvar de licena, o presidente da cmara municipal deve
ordenar aos servios municipais a apreenso do mesmo, ap(s a notiicao do respectivo
titular para que este eectue voluntariamente a sua entre%a /arti%o 85!@, n!@ ;, do +,-.0! Jo
caso da admisso de comunicao prvia, a cassao eectuada atravs do averbamento
desta ' inormao disponibilizada no sistema inormtico relativa ' sua no rejeio,
prevista no arti%o =7!@#*, n!@ 6, do +,-. /arti%o 85!@, n!@ 3, deste diploma le%al0!
Jo caso de cassao do alvar ou da admisso de comunicao prvia de loteamento,
114
os n!
os
9 e = do arti%o 85!@ do +,-. consa%ram um re%ime pr(prio, que atende ' especial
eiccia jurdica perante terceiros deste tipo de operao urbanstica! Ionsiste ele, por um
lado, no dever de o presidente da cmara municipal comunicar ' conservat(ria do re%isto
predial competente a reerida cassao, para eeitos de anotao descrio e de
cancelamento do re%isto do alvar e comunicao prvia! ., por outro lado, no dever de o
presidente da cmara municipal, com tal comunicao, dar conhecimento ' conservat(ria
do re%isto predial dos lotes que se encontrem na situao reerida no n!@ 8 do arti%o 86!@ do
+,-. K ou seja, dos lotes para os quais j haja sido aprovado pedido de licenciamento
para obras de ediicao ou j tenha sido apresentada comunicao prvia da realizao
dessas obras, e que icam intocados pela declarao de caducidade pelos motivos previstos
nos n!
os
= e ; do arti%o 86!@ do +,-. K, de solicitar o cancelamento parcial do re%isto do
alvar ou da admisso de comunicao prvia, nos termos da alnea ,j do n!@ 9 do arti%o
6:6!@ do I(di%o do +e%isto Hredial, e de indicar as descries a manter!
"#$($ A invalidade
* possibilidade da anulao ou da declarao de nulidade das licenas e admisses de
comunicaes prvias /e tambm das autorizaes de utilizao0 transporta#nos para a
questo da validade destes actos de controlo prvio das operaes urbansticas! . o arti%o
78!@ do +,-. que estabelece o pressuposto de validade dos reeridos actos de %esto
urbanstica, que a Bsua conormidade com as normas le%ais e re%ulamentares em vi%or '
data da sua prtica F!!!GC! Ionsa%ra este preceito o conhecido princpio
/c
tempus re%it actum
C K que vai nsito no princpio da le%alidade da *dministrao K, nos termos do qual os
actos administrativos re%em#se pela lei existente na data da sua prtica, sendo, por isso,
invlidos os actos administrativos que inrinjam as normas le%ais e re%ulamentares vi%entes
no momento da sua emisso! ) reerido princpio comporta, no entanto, desvios,
desi%nadamente os relacionados com a B%arantia da exist&nciaC, consa%rada no arti%o 7:!@
do +,-.!
Eal como no direito administrativo %eral, tambm no mbito do direito do urbanismo as
ormas tpicas de invalidade dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas so a
anulabilidade e a nulidade ! .stas ormas de invalidade dependem da %ravidade do vcio de
que enermam aqueles actos, sendo a anulabilidade, como sabido, a orma de invalidade#
re%ra dos actos administrativos de %esto urbanstica que enermem de ile%alidade /arti%o
6=3!@ do IH*0!
* nulidade dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas est reservada para
os vcios de ile%alidade mais %raves /nulidade por natureza0 e para os vcios aos quais a lei
aa corresponder uma tal consequ&ncia /nulidade por determinao da lei0! +elativamente
aos actos administrativos que estamos a considerar neste momento, podemos distin%uir
entre vcios de natureza urbanstica e vcios de natureza %eral ori%inadores da nulidade!
.stes $ltimos so constitudos por aqueles que se traduzem na aus&ncia de qualquer dos
seus Belementos essenciaisC /arti%o 6==!@, n!@ 6, do IH*0, bem como por aqueles que caem
no elenco /casustico0 condensado no arti%o 6==!@, n!@ 9, do mesmo I(di%o /veja#se, a este
prop(sito, o arti%o 699!@ do +,-., que manda aplicar subsidiariamente o IH*0!
Jo que concerne aos vcios de natureza urbanstica %eradores da nulidade dos actos de
controlo prvio das operaes urbansticas, o arti%o 7?!@ do +,-. enumera os se%uintesM a
violao do disposto em plano municipal de ordenamento do territ(rio, plano especial de
ordenamento do territ(rio, medidas preventivas ou licena ou comunicao prvia de
loteamento em vi%or /veja#se tambm o arti%o 6:=!@ do +,LAE, nos termos do qual Bso
nulos os actos praticados em violao de qualquer instrumento de %esto territorial aplic#
velC0N e a aus&ncia de consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes
sejam le%almente exi%veis, bem como a desconormidade com esses pareceres,
autorizaes ou aprovaes!
*pesar de o arti%o 7?!@ do +,-. se reerir apenas 's licenas, admisses de comunicaes
prvias e autorizaes de utilizao, cremos que o re%ime de nulidade nele ixado vale
tambm para a %eneralidade dos actos administrativos praticados no mbito do +,-.,
115
desi%nadamente para a aprovao da inormao prvia e do projecto de arquitectura!
)s traos caractersticos da nulidade e da anulabilidade dos actos de controlo prvio das
operaes urbansticas so, em linhas %erais, id&nticos aos da nulidade e da anulabilidade
dos restantes actos administrativos! ) +,-. no deixou, no entanto, de ixar um conjunto
de especiicidades no que respeita ao re%ime de impu%nao contenciosa dos actos de
controlo prvio das operaes urbansticas, e a que nos iremos reerir de se%uida! *ssim,
no que respeita ' nulidade, o acto nulo totalmente ineicaz desde o incio, no produz
qualquer eeito /arti%o 6=;!@, n!@ 6, do IH*0N a nulidade insanvel, quer pelo decurso do
tempo, quer por ratiicao, reorma ou converso /arti%o 6=8!@, n!@ 6, do IH*0 K o que no
si%niica que, por ora do decurso do tempo e de harmonia com os princpios %erais de
direito, no se possam atribuir eeitos jurdicos a situaes de acto resultantes de actos
nulos /arti%o 6=;!@, n!@ =, do IH*0N o acto nulo pode ser impu%nado a todo o tempo, isto , a
sua impu%nao jurisdicional no est sujeita a prazo /arti%o 6=;!@, n!@ 9, do IH*0N o pedido
de reconhecimento da exist&ncia da nulidade de um acto administrativo /e da sua
desaplicao0 pode ser eito junto de qualquer tribunal, e no apenas perante os tribunais
administrativos /arti%o 6=;!@, n!@ 9, do IH*0N a nulidade pode tambm ser conhecida a todo
o tempo por qualquer (r%o administrativo, isto , qualquer (r%o administrativo pode, em
qualquer momento, tomar conhecimento da nulidade do acto e no o aplicar /arti%o 6=;!@,
n!@ 9, do IH*0N e, inalmente, o reconhecimento judicial da exist&ncia de uma nulidade toma
a orma de declarao de nulidade e tem natureza meramente declarativa!
aace ao n$mero elevado de casos %eradores de nulidade dos actos administrativos de ndole
urbanstica, poderemos questionar, com 1LIkJL) 1)H.< >*+ELJ<, se ao invs do que sucede no direito
administrativo %eral, em que a nulidade dos actos a excepo e a mera anulabilidade a re%ra, no
direito do urbanismo, no vi%orar a re%ra a inversa!
*l%uma doutrina vem, porm, rejeitando este re%ime puro e radical da nulidade,
deendendo a moderao do mesmo! >oderao que resulta, desde lo%o, da lei processual
administrativa, a qual reconhece, por razes de tradio e de proteco dos direitos dos
particulares, os denominados Beeitos ormaisC do acto nulo, decorrentes da sua aptido
para encerrar o procedimento, ao prever a impu%nao judicial e a suspenso da eiccia
de actos nulos, apesar de a sentena ter eeitos meramente declarativos, e, bem assim, da
lei substantiva, ao limitar a nulidade de actos consequentes perante interesses le%timos de
contra#interessados e ao reconhecer a possibilidade de atribuio de eeitos jurdicos a
situaes de acto duradouras criadas por actos nulos, por considerao de princpios
jurdicos undamentais e de direitos dos particulares Farti%os 6==!@, n!@ 9, alnea i0, in !ine, e
6=;!@, n!@ =, do IH*G!
>as que deriva, ainda, da admisso directa da atribuio de eeitos putativos a actos
nulos, baseada nos princpios da proteco da coniana, da boa e da proporcionalidadeN
da deesa de uma interpretao restritiva ou de uma reduo teleol(%ica da norma do n!@ 9
do arti%o 6=;!@ do IH*, na parte em que determina que a nulidade pode ser declarada a
todo o tempo por qualquer (r%os administrativo ou por qualquer tribunal, em termos de,
embora se admitir, em princpio, a compet&ncia de qualquer (r%o ou de qualquer tribunal
para o conhecimento da nulidade /e consequente desaplicao do acto0, apenas aos
(r%os administrativos competentes para a deciso ou aos tribunais administrativos ser
reconhecido o poder para declarar a nulidade de um acto administrativoN da proposta de
no admisso da declarao de nulidade a todo o tempo de actos avorveis, mas to#s(
num prazo razovel, contado do conhecimento do vcio, dentro de um limite
temporal mximo, medido em uno da boa do particular beneiciadoN e da su%esto da
limitao da invocao da nulidade a todo tempo por qualquer interessado aos casos mais
%raves de nulidade# #inexist&ncia, precisamente quando seja evidente para um cidado m#
dio a oensa insuportvel de valores bsicos de le%alidade!
Hor seu lado, no tocante ' anulabilidade, o acto anulvel, embora invlido,
116
juridicamente eicaz at ao momento em que vier a ser anulado /arti%o 698!@, n!@ 9, do IH*,
a contrario0N a anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratiicao,
reorma ou converso, donde resulta que o acto anulvel, se no or objecto de revo%ao
oiciosa pela *dministrao ou de impu%nao pelo interessado dentro de certo prazo
/arti%os 6=7!@, n!@ 6, e 6;6!@, n!@ 6, do IH*0, transorma#se num acto inatacvelN o acto
anulvel s( pode ser impu%nado dentro de um prazo estabelecido na lei, o qual de um
ano, se a impu%nao or promovida pelo >inistrio H$blico, e de tr&s meses, nos restantes
casos /arti%os 6=7!@, n!@ 9, do IH* e 3?!@, n!
os
6 e 9, do IHE*0N o pedido de anulao s(
pode ser apresentado perante um tribunal administrativo, no pode ser eito perante qual#
quer outro tribunalN e, por im, o reconhecimento de que o acto anulvel por parte do
tribunal determina a sua anulao, sendo a sentena proerida sobre um acto anulvel uma
sentena de anulao, a qual assume natureza constitutiva /ao contrrio da sentena
proerida sobre um acto nulo, que uma declarao de nulidade e reveste uma natureza
meramente declarativa0!
E&m le%itimidade para impu%nar os actos de controlo prvio das operaes urbansticasM
quem ale%ue ser titular de um interesse directo e pessoal, desi%nadamente por ter sido
lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses le%almente prote%idos, como sucede com o
vizinho, deinido em termos jurdico#urbansticos /no caso de invalidade da licena ou da
admisso de comunicao prvia da operao urbanstica0, o qual abran%e no apenas o
proprietrio, usuruturio, locatrio, titular do direito de uso e habitao ou supericirio de
um prdio cont%uo, mas tambm Btodos aqueles que, em virtude da li%ao espacial,
temporal e pessoal com o RlocalS individualizado na licena de construo, podem vir a
tornar#se vtimas de uma Rleso ou aectao qualiicadaS dos seus direitos de habitao,
propriedade, ambiente e qualidade de vidaCN o >inistrio H$blicoN pessoas colectivas
p$blicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra deenderN (r%os
administrativos, relativamente a actos praticados por outros (r%os da mesma pessoa
colectivaN presidentes dos (r%os cole%iais, em relao a actos praticados pelo respectivo
(r%o, bem como outras autoridades, em deesa da le%alidade administrativa, nos casos
previstos na leiN e as pessoas e entidades mencionadas no arti%o 5!@, n!@ 9, do IHE*, isto ,
independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as
associaes e undaes deensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o
>inistrio H$blico, para a deesa dos valores e bens constitucionalmente prote%idos do
urbanismo, ordenamento do territ(rio, ambiente e qualidade de vida /arti%o 33!@, n!@ 6, do
IHE*0!
Iomo dissemos h pouco, o +,-. encerra um acervo de espe# ciicidades no domnio
da impu%nao contenciosa das licenas, admisses de comunicaes prvias e
autorizaes de utilizao! Eais particularidades dizem respeito ' participao dos actos
%eradores da nulidade ou da anulabilidade daqueles actos de controlo prvio das operaes
urbansticas, aos eeitos da citao ao titular da licena, comunicao prvia ou autorizao
de utilizao da aco administrativa especial proposta pelo >inistrio H$blico, ao
estabelecimento de um prazo de caducidade para a declarao de nulidade pelo (r%o que
emitiu o acto e para a propositura da aco administrativa especial pelo >inistrio H$blico e
' atribuio de eeito suspensivo ' aco administrativa especial de impu%nao dos actos
que ordenem a demolio, total ou parcial, da obra ou a reposio do terreno nas condies
em que se encontrava antes da data de incio das obras ou trabalhos! *s duas primeiras
especiicidades indicadas esto condensadas nos n!
os
6 a = do arti%o 75!@, a terceira est
plasmada no n!@ ; do arti%o 75!@ e a quarta est vertida no arti%o 663!@, todos estes arti%os
do +,-.!
+eportando#nos 's duas primeiras sin%ularidades do contencioso dos actos de controlo
prvio das operaes urbansticas, resulta dos n!
os
6, 9 e = do arti%o 75!@ do +,-. o
se%uinteM que os actos %eradores de nulidade ou de anulabilidade daqueles actos de
controlo prvio das operaes urbansticas devem ser participados, por quem deles tenha
conhecimento, ao >inistrio H$blico, para eeitos de propositura de aco administrativa
especial de impu%nao e de solicitao de adopo das provid&ncias cautelares
adequadasN que, proposta a aco de impu%nao, com undamento num dos vcios
117
%eradores de nulidade dos actos de controlo prvio das operaes urbansticas, previstos
no arti%o 7?!@ do +,-., o >inistrio H$blico ica dispensado de obter uma deciso
jurisdicional de suspenso da eiccia da licena ou da admisso de comunicao prvia e
consequente suspenso imediata dos trabalhos, dado que este eeito resulta directamente
da citao do titular daqueles actos de controlo prvio das operaes urbansticas para
contestar a aco de impu%nao /reere, com eeito, o arti%o 75!@, n!@ 9, do +,-. que
aquela citao Btem os eeitos previstos no arti%o 6:=!@ para o embar%oC0N e, por $ltimo, que,
proposta a aco de impu%nao com undamento num dos reeridos vcios %eradores de
nulidade da licena ou da admisso de comunicao prvia da operao urbanstica,
se%ue#se, desde lo%o, a citao do interessado e consequente suspenso imediata dos
trabalhos de execuo da obra licenciada ou cuja comunicao prvia oi admitida, sem
prejuzo da possibilidade de o tribunal administrativo, oiciosamente ou a requerimento do
interessado, poder autorizar o prosse%uimento dos trabalhos, se houver indcios da
ile%alidade da propositura da aco de impu%nao ou da sua improced&ncia !
Jo que respeita ' limitao temporal de 6: anos para a declarao administrativa da
nulidade pelo (r%o que emitiu o acto ou deliberao e para a propositura da aco
administrativa especial pelo >inistrio H$blico, j tivemos oportunidade de lhe azer uma
breve reer&ncia no Dolume L deste >anual! * dissemos que o arti%o 75!@, n!@ ;, do +,-.
criou um re%ime de invalidade mista, devido ao relevo que o le%islador veio reconhecer, no
mbito do direito do urbanismo, aos eeitos de acto consolidados, resultantes de actos
administrativos de controlo prvio de operaes urbansticas nulos, os quais, em
homena%em a outros interesses, p$blicos ou privados, devem prevalecer sobre o interesse
p$blico da le%alidade subjacente ao re%ime especialmente %ravoso da nulidade! . reerimos
que aquele re%ime da invalidade mista devia aplicar#se no s( 's aces interpostas pelo
>inistrio H$blico, mas tambm 's aces administrativas especiais apresentadas por
qualquer interessado ou qualquer pessoa ou entidade reerida no arti%o 5!@, n!@ 9, do IHE*,
com o ar%umento de que esta interpretao a que melhor se adequa ao sentido
teleol(%ico da norma do arti%o 75!@, n!@ ;, do +,-.!
Eodavia, debruando#nos novamente sobre a norma do arti%o 75!@, n!@ ;, do +,-. K
uma norma aditada pela 1ei n!@ 7:49::8, de ; de <etembro K, somos assolados por
an%ustiosas d$vidas sobre ela comporta uma invalidade mista, em toda a extenso, com o
intuito de estabilizar os eeitos de acto que se tenham produzido ' sombra do acto de
controlo prvio das operaes urbansticas nulo, em termos de a limitao temporal nela
estabelecida constituir uma excepo a todo o arti%o 6=;!@, n!@ 9, do IH*, ou se, ao invs, a
mesma apenas consa%ra um prazo de caducidade para os casos especicos nela
expressamente estabelecidos! "e acto, de acordo com o enunciado lin%ustico da norma do
arti%o 75!@, n!@ ;, do +,-., parece que o prazo de caducidade de 6: anos para declarar a
nulidade apenas abran%e o (r%o que emitiu o acto ou deliberao, deixando de ora os
demais (r%os administrativos /Bqualquer (r%o administrativoC0 e, quanto ao direito de
propor a aco administrativa especial, parece que somente abran%ido o >inistrio
H$blico, e se os actos que determinaram a nulidade no lhe orem comunicados naquele
prazo, deixando de parte todas as outras situaes, incluindo a aco administrativa
especial apresentada pelo interessado e a declarao de nulidade por um tribunal que no
o administrativo /Bpor qualquer outro tribunalC0!
"e qualquer modo, como resulta da norma do n!@ ; do arti%o 75!@ do +,-., in !ine, o
reerido limite temporal excludo nos casos de nulidade de actos de controlo prvio de
operaes urbansticas Brelativamente a monumentos nacionais e respectiva zona de
protecoC !
+elativamente ' $ltima das particularidades citadas, o arti%o 663!@, n!@ 6, do +,-.
estabelece, como re%ra %eral, que as aces administrativas especiais de impu%nao das
ordens de demolio, total ou parcial, da obra ou de reposio do terreno nas condies em
que inicialmente se encontrava t&m, em razo do carcter extremamente %ravoso daqueles
actos, como consequ&ncia a suspenso dos eeitos do acto objecto de impu%nao! Erata#
se de uma re%ra oposta ' que vi%ora para as aces administrativas especiais de
118
impu%nao dos restantes actos administrativos, constante do arti%o 3:!@, n!@ 9, do IHE*!
Ionsequentemente, com a citao da aco, tem a autoridade administrativa o dever de
impedir, com ur%&ncia, o incio ou a prossecuo da execuo do acto recorrido /arti%o
663!@, n!@ 9, do +,-.0! Jo necessita, por isso, o lesado de lanar mo da provid&ncia
cautelar de suspenso da eiccia do acto impu%nado para impedir a execuo material do
mesmo!
* norma do n!@ 9 do arti%o 663!@ do +,-. assemelha#se ' norma do arti%o 69?!@ do
IHE*, que determina a proibio de execuo do acto quando a autoridade administrativa
seja notiicada da interposio da provid&ncia cautelar de suspenso de eiccia! Jo en#
tanto, se da interposio da aco administrativa especial reerida no n!@ 6 do arti%o 663!@
do +,-. resultarem indcios da ile%alidade da sua interposio ou da sua improced&ncia, o
juiz poder, a todo o tempo e at ' deciso em primeira instncia, oiciosamente ou a re#
querimento do recorrido ou do >inistrio H$blico, conceder eeito meramente devolutivo '
aco /arti%o 663!@, n!@ =, do +,-.0! )correndo uma situao destas, tudo se passa, a
partir da, de acordo com o re%ime %eral da aco administrativa especial previsto no IHE*!
Lmporta, inalmente, reerir uma consequ&ncia associada ' anulao ou declarao de
nulidade das licenas, admisses de comunicaes prvias e autorizaes de utilizao
/bem como ' revo%ao destes actos0, condensada no arti%o 8:!@ do +,-. ! Ionsiste ela
na responsabilidade civil do municpio pelos prejuzos causados em caso de revo%ao,
anulao ou declarao de nulidade daqueles actos de controlo prvio de operaes
urbansticas, sempre que a causa da revo%ao, anulao ou declarao de nulidade
resulte de uma conduta ilcita dos titulares dos seus (r%os ou dos seus uncionrios /arti%o
8:!@, n!@ 6, do +,-.0! .stamos aqui perante a responsabilidade administrativa por acto
ilcito K a qual pressupe a veriicao no caso concreto da ilicitude /ilicitude da conduta e
do resultado0, da culpa, do dano e do nexo de causalidade entre o acto e o dano!
) re%ime de responsabilidade civil da *dministrao plasmado no arti%o 8:!@ do +,-.
um re%ime Bprevisto em lei especialC, nos termos do arti%o 6!@, n!@ 6, in ine, do +e%ime da
+esponsabilidade Iivil .xtracontratual do .stado e "emais .ntidades H$blicas, aprovado
pela 1ei n!@ 7849::8, de =6 de "ezembro, alterado pela 1ei n!@ =649::?, de 68 de ,ulho,
pelo que a disciplina jurdica constante daquele arti%o 8:!@ do +,-. prevalece sobre a do
apontado re%ime %eral de responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da
uno administrativa! >as uma tal preval&ncia s( vale para os pontos contemplados
naquele arti%o 8:!@, pelo que este preceito no pode ser interpretado com o sentido de
restrin%ir ou limitar a responsabilidade civil do municpio ou dos titulares dos respectivos
(r%os, seus uncionrios e a%entes, contemplada nos arti%os 8!@ a 6:!@ daquele +e%ime da
+esponsabilidade Iivil .xtracontratual do .stado e "emais .ntidades H$blicas !
"e acordo com o n!@ 9 do arti%o 8:!@ do +,-., os titulares dos (r%os do municpio e os
seus uncionrios e a%entes respondem solidariamente com aquele quando tenham
dolosamente dado causa ' ile%alidade que undamenta a anulao ou declarao de
nulidade /ou revo%ao0! "e re%istar que esta norma circunscreve a responsabilidade
solidria do municpio e dos titulares dos respectivos (r%os, uncionrio e a%entes aos
casos de dolo, ao passo que o arti%o ?!@, n!
os
6 e 9, do mencionado +e%ime da
+esponsabilidade Iivil .xtracontratual do .stado e "emais .ntidades H$blicas prev&
aquele tipo de responsabilidade nos casos de dolo e culpa %rave /ou %rosseira0! <i%niica
isto que, nos casos de culpa %rave e de culpa leve, o municpio exclusivamente
responsvel pelos prejuzos causados nos casos de revo%ao, anulao ou declarao de
nulidade de actos de controlo prvio de operaes urbansticas resultante de uma conduta
ilcita dos seus (r%os ou dos seus uncionrios e a%entes!
) n!@ = do arti%o 8:!@ do +,-. prev& outro caso de responsabilidade solidria,
estatuindo que, quando a ile%alidade que undamenta a revo%ao, anulao ou declarao
de nulidade dos actos de controlo prvio de operaes urbansticas resulte de parecer
vinculativo, autorizao ou aprovao le%almente exi%vel, a entidade que o emitiu responde
solidariamente com o municpio, que tem sobre aquela direito de re%resso! Hor im, h que
assinalar que o n!@ ; do arti%o 8:!@ do +,-. preceitua que Bo disposto no presente arti%o
em matria de responsabilidade solidria no prejudica o direito de re%resso que ao caso
119
couber, nos termos %erais de direitoC! .sta norma remete o re%ime do direito de re%resso,
nos casos de responsabilidade solidria, para Bos termos %erais de direitoC, pelo que ela
encerra uma remisso material para a disciplina do direito de re%resso que estiver consa#
%rado em cada momento no re%ime %eral da responsabilidade civil extracontratual da
*dministrao H$blica! *ssim sendo, parece#nos que aquele direito de re%resso no ,
actualmente, nos casos de direito de re%resso do municpio em relao aos titulares dos
seus (r%os e aos seus incionrios e a%entes, uma aculdade, mas um dever, estando sub#
metido ao direito de re%resso obri%at(rio ou ao dever de re%resso, plasmado no
superveniente arti%o 7!@, n!@ 6, do +e%ime da +esponsabilidade Iivil .xtracontratual do
.stado e "emais .ntidades H$blicas!
Eodavia, nas hip(teses de direito de re%resso do municpio em relao ' entidade que
emitiu o parecer vinculativo, autorizao ou aprovao le%almente exi%vel /normalmente,
uma entidade p$blica0, nos termos do n!@ = do arti%o 8:!@ do +,-., parece#nos que o
mesmo no tem um carcter obri%at(rio, desde lo%o porque no est abran%ido pelo arti%o
7!@, n!@ 6, daquele +e%ime da +esponsabilidade Iivil .xtracontratual do .stado e "emais
.ntidades H$blicas K o qual limita o exerccio obri%at(rio do direito de re%resso aos casos
em que se encontra previsto naquele +e%ime!
F:. Os a5"os de 5on"rolo %rvio das o%era67es ur8an9s"i5as e o silCn5io da
Ad?inis"ra6$o
F:.,. O si!nifi5ado da inr5ia ad?inis"ra"iva no L?8i"o do R#UE
F:.,.0. A fase da di?inui6$o drEs"i5a do sen"ido %osi"ivo do silCn5io
Hodemos, ento, resumir o re%ime jurdico do sil&ncio da *dministrao no actual +,-.,
nos se%uintes termosM
a0 * disciplina especica do sil&ncio da *dministrao tem o seu permetro de aplicao
restrin%ido aos actos especialmente re%ulados no +,-., pelo que, nos demais casos, como
sucede nos procedimentos especiais, o sil&ncio da *dministrao tem o valor que or ixado
nos diplomas le%ais que re%ulam tais procedimentos /veja#se, a este prop(sito, o corpo do
arti%o 666!@ do +,-.0!
b0 ) valor do sil&ncio da *dministrao dierente consoante o acto que devesse ser
praticado Bpor qualquer (r%o municipalC se insira num procedimento de licenciamento ou
em qualquer outro tipo de procedimento! Jo primeiro caso, o incumprimento, no prazo le%al,
do dever de decidir por parte daquele considerado pelos arti%os 666!@, alnea a0, e 669!@
do +,-. como uma omisso pura e simples ou como um B,acto incolorC, isto , como um
mero acto constitutivo do interesse em a%ir em juzo para obter uma deciso judicial de
condenao ' prtica do acto ile%almente omitido! +eere, com eeito, o n!@ 6 do arti%o 669!@
do +,-. que, naquele caso, pode o interessado pedir ao tribunal administrativo de crculo
da rea da sede da autoridade requerida a intimao da autoridade competente para
proceder ' prtica do acto que se mostre devido! .sto abran%idos por este re%ime todos
os actos que devessem ser praticados no mbito do procedimento de licenciamento /de que
demos exemplos um pouco mais acima e aos quais podemos acrescentar, nos termos do
arti%o 6=!@#Q, n!@ 3, do +,-., a intimao da cmara municipal ou da II"+ para promover
as consultas 's entidades exteriores ao municpio0, bem como, quer#nos parecer, por
identidade de razes materiais, os que devessem ser praticados no mbito do procedimento
de alterao ' licena!
Jo se%undo caso, ou seja, tratando#se de qualquer outro acto que devesse ser
praticado no mbito de outro tipo de procedimento /que no o de licenciamento0, o +,-.
atribui valor positivo ao sil&ncio, azendo#o equivaler ao deerimento da pretenso
ormulada! "e acto, a alnea c0 do arti%o 666!@ do +,-. estabelece que, Btratando#se de
qualquer outro acto, considera#se tacitamente deerida a pretenso, com as consequ&ncias
120
%eraisC! . esta consequ&ncia de deerimento tcito que est associada ' aus&ncia de
deciso expressa no mbito dos procedimentos de inormao prvia e de autorizao de
utilizao, decorridos os prazos reeridos nos arti%os 67!@, n!@ 6, e 7;!@, n!@ 6, do +,-.!
c0 Jo que respeita ' comunicao prvia, o arti%o =7!@#*, n!@ 9, do +,-. consa%ra,
como j sabemos, uma soluo especica para a alta de rejeio da mesma, determinando
que, nesse caso, pode o interessado dar incio 's obras, desde que eectue previamente o
pa%amento das taxas devidas atravs de autoliquidao, considerando, por isso, admitida a
comunicao prvia!
d0 * aus&ncia de pareceres, autorizaes ou aprovaes de entidades exteriores ao
municpio, quando solicitados, dentro do prazo le%almente ixado, est sujeita a um re%ime
especial, que a considerao de que h concordncia da entidade consultada com a pre#
tenso ormulada, atribuindo, assim, a lei, no domnio das relaes inter#administrativas, um
valor positivo ao sil&ncio /arti%o 6=!@, n!@ 3, do +,-.0!
e0 * alta de deciso, no prazo de =: dias, no contexto da impu%nao administrativa,
revista ela a natureza de reclamao ou recurso hierrquico, de quaisquer actos praticados
ou pareceres emitidos no mbito do +,-. tem como consequ&ncia o deerimento tcito
daquela impu%nao /arti%o 66;!@, n!@ 9, do +,-.0 !
*ntes de avanarmos para a anlise dos meios de proteco do particular perante a
inrcia ou omisso da autoridade administrativa no domnio do procedimento de
licenciamento de operaes urbansticas, importante azer duas observaes! * primeira
diz respeito revo%ao pela 1ei n!@ 7:49::8, de ; de <etembro, da alnea b0 do arti%o
666!@ do +,-. e 's repercuses que esta supresso tem no sil&ncio da *dministrao em
ace do requerimento de autorizao de utilizao ou de alterao de utilizao de edicios
ou suas races aut(nomas!
"e acto, no mbito do re%ime anterior ' 1ei n!@ 7:49::8, a aus&ncia de deciso
expressa, uma vez decorrido o prazo ixado para a autorizao de utilizao ou para a
autorizao de alterao de utilizao, implicava o deerimento tcito do pedido Falnea b0
do arti%o
666!@ do +,-.G, com a consequ&ncia reerida nos n!
os
6 e 9 do arti%o 66=!@ do mesmo
diploma le%al, isto , a possibilidade de o interessado iniciar de imediato a utilizao do
edicio, desde que pa%asse previamente as taxas devidas! Einha, assim, o particular
beneicirio de um deerimento tcito do pedido de autorizao de utilizao ' sua
disposio um meio expedito de deesa do seu direitoM iniciar de imediato a utilizao do
edicio ou sua raco aut(noma, desde que previamente pa%asse as taxas devidas, sem
necessidade de obter previamente o alvar de utilizao! Jo re%ime decorrente da 1ei n!@
7:49::8, o sil&ncio da *dministrao no procedimento de autorizao de utilizao de
edicios ou suas races aut(nomas tem como eeito o deerimento tcito do pedido, mas,
em ace da nova redaco do n!@ 6 do arti%o 66=!@ do +,-. introduzida por aquela lei,
sur%em d$vidas sobre se o requerente pode recorrer aos meios previstos no arti%o 66=!@ do
+,-.! * este assunto voltaremos um pouco mais ' rente!
* se%unda observao tem a ver com a circunstncia de o arti%o 66=!@ do +,-. ter
como ep%rae deerimento tcito, parecendo consa%rar uma se%unda situao de sil&ncio
positivo, a acrescer ' anteriormente reerida, plasmada, como se disse, na alnea c0 do
arti%o 666!@M aquela em que, tratando#se de acto que devesse ser praticado por um (r%o
do municpio no mbito do procedimento de licenciamento, o interessado tenha pedido, nos
termos do arti%o 669!@ do +,-., ao tribunal administrativo de crculo da sede da autoridade
requerida a intimao da autoridade competente para proceder ' prtica do acto que, no
caso, se mostre devido e, tendo obtido %anho de causa, tenha decorrido o prazo ixado pelo
tribunal sem que se mostre praticado o acto devido /arti%os 669!@, n!@ 5, e 66=!@, n!@ 6, do
+,-.0! * consequ&ncia de um tal deerimento tcito a possibilidade de o interessado
poder iniciar e prosse%uir a execuo dos trabalhos de acordo com o requerimento
121
apresentado nos termos do arti%o 5!@, n!@ ;, do +,-., desde que pa%ue previamente as
taxas devidas! Jo entanto, parece mais correcto considerar que as normas constantes do
arti%o 66=!@ do +,-., atendendo ' nova ormulao do n!@ 6 do arti%o 66=!@ do +,-. dada
pela 1ei n!@ 7:49::8, t&m a ver, sobretudo, com as consequ&ncias do incumprimento por
parte da *dministrao do prazo ixado pelo tribunal administrativo de crculo, ao abri%o do
arti%o
669!@ do +,-., para eeitos da prtica do acto devido!
F:.0. Me5anis?os de %ro"e56$o dos %ar"i5ulares e? fa5e do silCn5io da
Ad?inis"ra6$o no %ro5edi?en"o de li5en5ia?en"o
F:.0.,. Os ?e5anis?os de %ro"e56$o no R#UE
.stando#se perante um acto que devesse ser praticado por qualquer (r%o municipal no
mbito do procedimento de licenciamento, o incumprimento, no prazo le%al, do dever de
decidir por parte daquele considerado pelo arti%o 669!@ do +,-. como uma omisso pura
e simples ou como um Bacto incolorC, isto , como um mero acto constitutivo do interesse
em a%ir em juzo para obter uma deciso judicial de condenao ' prtica do acto
ile%almente omitido! +eere, com eeito, o n!@ 6 daquele arti%o que, naquele caso, pode o
interessado pedir ao tribunal administrativo de crculo da rea da sede da autoridade
requerida a intimao da autoridade competente para proceder ' prtica do acto que se
mostre devido!
.ste meio jurisdicional de proteco do particular perante a inrcia ou omisso da
autoridade administrativa no domnio do procedimento de licenciamento de operaes
urbansticas sur%iu na sequ&ncia do arti%o 97?!@, n!@ ;, da Ionstituio, na verso da
+eviso Ionstitucional de 6558, que consa%rou a %arantia dos administrados ' Btutela
jurisdicional eectiva dos seus direitos ou interesses le%almente prote%idosC e indicou,
exempliicativamente, entre os instrumentos processuais daquela %arantia, a Bdeterminao
da prtica de actos administrativos le%almente devidosC! .le constitui, ademais, a
expresso, a nvel do direito do urbanismo, da Bcondenao ' prtica de acto le%almente
devidoC, re%ulada, como orma de aco administrativa especial, nos arti%os 77!@ a 86!@ do
IHE*!
) re%ime jurdico especico da intimao judicial para a prtica de acto le%almente
devido no domnio dos procedimentos de licenciamento de operaes urbansticas est
condensado no arti%o 669!@ do +,-.! )utros aspectos da sua disciplina jurdica /como, por
exemplo, o prazo da propositura da aco e os poderes de pron$ncia do tribunal0 devem,
porm, ser procurados nas normas dos arti%os 77!@ a 86!@ do IHE*, relativas '
Bcondenao ' prtica de acto devidoC, quando esta tiver como pressuposto a omisso do
acto requerido no prazo le%almente estabelecido para a deciso Farti%o 78!@, n!@ 6, alnea a0,
do IHE*G!
) mencionado meio jurisdicional aplica#se somente ' inrcia da *dministrao em
procedimentos de licenciamento de operaes urbansticas de primeiro %rau, dado que nos
procedimentos de se%undo %rau, isto , no contexto da impu%nao administrativa, revista
ela a natureza de reclamao ou recurso hierrquico, de quaisquer actos praticados ou
pareceres emitidos no mbito do +,-., a inrcia da *dmistrao tem como consequ&ncia,
como reerimos, o deerimento tcito daquela impu%nao /arti%o 66;,@! n!@ 9, do +,-.0 !
Dejamos, ento, quais so os traos essenciais do re%ime jurdico da intimao judicial
para a prtica de acto le%almente devido no mbito do procedimento de licenciamento de
operaes urbansticas !
a0 ) requerimento de intimao deve ser apresentado em duplicado e instrudo com
c(pia do requerimento para a prtica do acto devido /arti%o 669!@, n!@ 9, do +,-.0! Ionvm
sublinhar que o pedido de intimao para a prtica de acto devido diri%ido contra a
autoridade competente, ace ' lei, para a prtica do acto devido K que a cmara
municipal, com aculdade de dele%ao no presidente e subdele%ao deste nos
vereadores /arti%o 3!@, n!@ 6, do +,-.0 # e no contra a pessoa colectiva de direito p$blico
122
/in casu, o municpio0! <i%niica isto que, no que respeita ' le%itimidade passiva
relativamente ao pedido de intimao para a prtica de acto le%almente devido no mbito
do procedimento de licenciamento de operaes urbansticas, ocorre um desvio ao re%ime
previsto no arti%o 6:!@, n!@ 9, do IHE*, o qual estabelece que, Bquando a aco tenha por
objecto a aco ou omisso de uma entidade p$blica, parte demandada a pessoa
colectiva de direito p$blico ou, no caso do .stado, o ministrio a cujos (r%os seja
imputvel o acto jurdico impu%nado ou sobre cujos (r%os recaia o dever de praticar os
actos jurdicos ou observar os comportamentos pretendidosC!
* autoridade requerida tem um prazo de 6; dias para responder! -ma vez junta a
resposta ou decorrido o respectivo prazo, o processo de intimao vai com vista ao
>inistrio H$blico, por 9 dias, e se%uidamente concluso ao juiz, para decidir no prazo de 3
dias /n!
os
= e ; do arti%o 669!@ do +,-.0! ) n!@ 3 do arti%o 669!@ do mencionado diploma
determina que, se no houver undamento de rejeio do pedido
=7=
, aquele s( ser
indeerido quando a autoridade requerida izer prova de prtica do acto devido at ao termo
do prazo ixado para a resposta!
Hensamos que um tal indeerimento apenas ter lu%ar se a autoridade requerida izer
prova de que praticou um acto expresso, dentro daquele prazo, que satisaz inte%ralmente a
pretenso do requerente!
<e isto no tiver acontecido, ou seja, se, na pend&ncia do processo, o interessado or
notiicado de um acto de indeerimento ou or proerido um acto administrativo que no
satisaa inte%ralmente a sua pretenso, cremos que se dever aplicar o arti%o 8:!@ do
IHE*, relativo ' aco administrativa especial de Bcondenao ' prtica de acto devidoC,
atravs da possibilidade, no primeiro caso, de o autor Bale%ar novos undamentos e oerecer
dierentes meios de prova em avor da sua pretensoC, ou, na se%unda hip(tese, de
cumulao do pedido com o da anulao ou declarao de nulidade do acto sobrevindo
/devendo, neste se%undo caso, o novo articulado ser apresentado no prazo de =: dias0!
=7=
Jos casos em que o meio processual previsto no arti%o 669!@ do +,-. tiver por objecto a
emisso de alvar de licena de operaes urbansticas que constituiria o acto devido, deve
entender#se que o no pa%amento das taxas devidas constitui um undamento para a sua rejeio,
nos termos das normas conju%adas dos arti%os 89!@, n!@ 9, 87!@, n!B ; e 3, e 669!@, n!@ 3, do +,-.!
Ir!, neste sentido, o mencionado *c(rdo da 6!V <eco do EI*< de 93 de <etembro de 9::?,
Hroc! n!@ :;9;849::?!
Deremos, um pouco mais adiante, que, nas hip(teses em que o requerente indicar, no
seu pedido de intimao judicial para a prtica de acto le%almente devido, que, no caso
concreto, o acto devido o licenciamento da operao urbanstica, existem outros
undamentos de indeerimento daquele pedido, para alm do anteriormente reerido!
b0 ) n!@ 7 do arti%o 669!@ do +,-. estatui que, na deciso, o juiz estabelece prazo no
superior a =: dias para que a autoridade requerida pratique o acto devido e ixa sano
pecuniria compuls(ria /BastreinteC0, nos termos dos arti%os =!@, n!@ 9, e 675!@ do IHE*, por
orma a asse%urar a eectividade da sentena e %arantir a sua inte%ral execuo! Hor sua
vez, o n!@ 8 do mesmo arti%o manda aplicar ao pedido de intimao o disposto no IHE*
quanto aos processos ur%entes /arti%os 58!@ a 666!@0, o que si%niica que a sua tramitao
especialmente clere, ' semelhana do que sucede com os processos do contencioso
relativo ' impu%nao de actos praticados no mbito de certos procedimentos pr#
contratuais /arti%os 6::!@ a 6:=!@0, de intimao para a prestao de inormaes, consulta
de processos ou passa%em de certides /arti%os 6:;!@ a 6:?!@0 e de intimao para
proteco de direitos, liberdades e %arantias /arti%os 6:5!@ a 666!
:
0!
. o n!@ ? do mesmo arti%o prescreve que o recurso da deciso jurisdi# cional sobre o pedido
de intimao para a prtica de acto le%almente devido para a <eco de Iontencioso
*dministrativo do Eribunal Ientral *dministrativo territorialmente competente Farti%os =6!@ e
=8!@, alnea d0, do .E*aG tem eeito meramente devolutivo!
Iomo reerimos anteriormente, decorrido o prazo ixado pelo tribunal sem que se mostre
123
praticado o acto que seja devido no caso concreto, pode o interessado iniciar e prosse%uir a
execuo dos trabalhos de acordo com o requerimento apresentado, desde que pa%ue
previamente as taxas devidas /arti%os 669!@, n!@ 5, e 66=!@, n!
os
6 e 9, do +,-.0! Eratando#
se de uma deciso judicial que tenha intimado a autoridade competente a aprovar o
projecto de arquitectura, uma vez decorrido o prazo ixado pelo tribunal sem que o acto de
aprovao tenha sido praticado, no tem o interessado o direito de iniciar a execuo dos
trabalhos, mas sim a possibilidade de juntar os projectos de especialidades e outros
estudos, para eeitos da sua aprovao pela autoridade competente, ou, caso j o tenha
eito no requerimento inicial, para eeitos do comeo da conta%em de prazo de ;3 dias para
a sua aprovao Farti%os 669!@, n!@ 6:, e 9=!@, alnea c0, do +,-.G,
Deriica#se, assim, que o le%islador lanqueou a deciso judicial de intimao para a
prtica de acto le%almente devido no mbito do procedimento de licenciamento de
operaes urbansticas com instrumentos particularmente incisivos destinados a %arantir a
sua eiccia /os quais podem, se%undo cremos, ser aplicados cumulativamente0M de um
lado, a possibilidade de o juiz determinar um prazo para o cumprimento da deciso judicial e
de ixar uma sano pecuniria compuls(ria por cada dia de atraso na execuo da mesmaN
do outro lado, decorrido o prazo ixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o acto
devido, a possibilidade de o interessado iniciar e prosse%uir a execuo dos trabalhos de
acordo com o requerimento apresentado nos termos do n!@ ; do arti%o 5!@ do +,-., desde
que pa%ue previamente as taxas devidas! *cresce que a determinao de que o recurso da
deciso jurisdicional que tenha intimado ' prtica de acto le%almente devido tem sempre
eeito meramente devolutivo asse%ura tambm uma particular eiccia ' sentena e, por
essa via, uma proteco eectiva reorada do direito por ela reconhecido, j que possibilita
a sua imediata execuo, independentemente do recurso jurisdicional interposto e da
ponderao dos danos que essa imediata execuo possa causar!
d0 *s consideraes que v&m de ser apresentadas revestem#se de particular si%niicado
para a caracterizao dos poderes de pron$ncia do tribunal no mbito da intimao para a
prtica de acto le%almente devido, re%ulada no arti%o 669!@ do +,-.! Iom eeito, vi%ora,
como sabemos, no domnio do licenciamento das operaes urbansticas, o princpio da
taxatividade dos undamentos de indeerimento, com o sentido de que a cmara municipal
est vinculada aos undamentos de indeerimento enumerados no arti%o 9;!@ do +,-.,
estando#lhe vedado rejeitar um pedido por undamentos diversos dos dele constantes!
aala#se, por isso, como tambm j sabemos, no denominado carcter vinculado ou
re%ulado da licena de operaes urbansticas! >as tal no si%niica a excluso de toda a
mar%em de discricionaridade por parte daquele (r%o, pelo que, na nossa opinio, o
apontado carcter vinculado ou re%ulado tem um alcance limitado! ) reconhecimento '
cmara municipal de um certo espao de discricionaridade na apreciao dos pedidos de
licenciamento de operaes urbansticas deve, como dissemos, ser admitido nos casos de
undamentos de indeerimento baseados em Bconceitos imprecisos#tipoC, isto , conceitos
elsticos, de natureza no descritiva, que no indicam uma classe de situaes individuais,
antes expressam de modo diuso actos ou valores nos quais as situaes concretas da
vida no se podem encaixar com ri%or, como sucede, por exemplo, com os reeridos na
alnea '0 do n!@ 9 e no n!@ ; do arti%o 9;!@ do +,-., e, bem assim, nas situaes em que o
le%islador utiliza o conceito de BpodeC, como acontece nos n!
os
9 e ; do mesmo preceito e no
arti%o 93!@, n!@ 6, do +,-.! Jestes casos, o tribunal intima a cmara municipal a emitir o
acto de licenciamento, Bexplicitando as vinculaes a observar pela *dministrao na
emisso do acto devidoC /arti%o 86!@, n!@ 9, do IHE*0!
Lmporta, por $ltimo, sublinhar que o pedido de intimao judicial para a prtica de acto
le%almente devido indeerido no apenas na situao reerida no n!@ 3 do arti%o 669!@ do
+,-., mas tambm nos casos em que, se no tivesse ocorrido uma omisso ou sil&ncio da
cmara municipal, o acto expresso de deerimento seria nulo, por violao do disposto em
plano municipal ou especial de ordenamento do territ(rio ou medidas preventivas ou licena
ou comunicao prvia de loteamento em vi%or e por aus&ncia de consulta das entidades
cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam le%almente exi%veis /consulta que
124
deve ser promovida pela cmara municipal ou pela II"+, conorme os casos, podendo
tambm o interessado promover directamente as consultas que no hajam sido solicitadas
ou pedir ao tribunal administrativo que intime a cmara municipal ou a II"+ a az&#lo #
arti%o 6=!@#Q do +,-.0 e por desconormidade com esses pareceres, autorizaes ou
aprovaes /arti%os 6:=!@ do +,LAE e 7?!@ do +,-.0!
Joutros termos, quando o projecto de operao urbanstica cujo licenciamento
requerido enermar de um vcio de ile%alidade %erador da nulidade do acto expresso de
deerimento, no pode deixar de ser indeerido o pedido de intimao judicial para a prtica
de acto le%almente devido! Jo aria, de acto, sentido que o tribunal osse deerir o pedido
de intimao e condenar a *dministrao a praticar um acto administrativo /in casu, o
deerimento do licenciamento0 que osse nulo, sabido que o acto nulo inapto para produzir
quaisquer eeitos jurdicos!
Iremos, por isso, que o n!@ 3 do arti%o 669!@ do +,-. deve ser inte%rado com a
doutrina que emana dos mencionados *c(rdos da l!
a
<eco do <upremo Eribunal
*dministrativo de 98 de aevereiro de 65?8 /Hroc! n!@ ;6 37=0, de =: de <etembro de 6558
/Hroc! n!@ ;98760 e de 68 de aevereiro de 655? /Hroc! n!@ ;==?;0, relativa ao processo de
intimao para emisso de alvar de licena de construo, previsto no j revo%ado arti%o
79!@ do "ecreto#1ei ;;3456, na redaco do "ecreto#1ei 93:45;, nos termos da qual Bcabe
na compet&ncia do tribunal apurar no apenas a exist&ncia e no caducidade do
licenciamento da construo e o pa%amento ou %arantia das taxas devidas /arti%o 96!@, n!@
;, do mesmo diploma, na apontada redaco0, mas tambm a no ocorr&ncia de nulidade
do acto de licenciamento, expresso ou tcito, pois desta constatao depende o
deerimento do pedidoC!
e0 Iomo reerimos supra, o arti%o 66=!@ do +,-. que deine as consequ&ncias do no
cumprimento, dentro do prazo ixado pelo tribunal, da deciso de condenao ' prtica do
acto devido! .ssa consequ&ncia a atribuio ao interessado da possibilidade de iniciar e
prosse%uir a execuo dos trabalhos de acordo com o requerimento de licenciamento da
operao urbanstica /ou, talvez mais ri%orosamente, de acordo com os termos deinidos na
sentena judicial condenat(ria0!
Jo entanto, o arti%o 66=!@ suscita al%umas perplexidades! Hrimo, porque tem como
ep%rae deerimento tcito, quando, no ri%or das coisas, ele indica o caminho a se%uir no
caso de no cumprimento pela *dministrao da deciso de condenao ' prtica do acto
ile%almente omitido, o qual se traduz na dispensa do interessado em lanar mo do
processo judicial de execuo da sentena do tribunal administrativo! <ecundo, porque no
claro o seu permetro de aplicao! Ja verdade, por ora da alterao ao n!@ 6 do arti%o
66=!@ operada pela 1ei n!@ 7:49::8, parece que o arti%o 66=!@, ao reerir apenas Bas
situaes reeridas no n!@ 5 do arti%o 669!@C, abran%e somente os casos do sil&ncio da
*dministrao relativamente a actos que devessem ser praticados no mbito do
procedimento de licenciamento! >as, ao utilizar expresses como Bdar de imediato
utilizao ' obraC /n!
os
6 e 30, Bincio da utilizaoC /n!@ 90, Bintimao do municpio a emitir o
alvar da autorizao de utilizaoC /n!@ 30 e Bintimao ' emisso do alvar de autorizao
de utilizaoC /n!@ 80, parece, ao invs, abarcar tambm a autorizao de utilizao, a qual,
como oi sublinhado, est abran%ida pelo re%ime do sil&ncio da *dministrao condensado
na alnea c0 do arti%o 666!@ do +,-.!
<eja como or, de harmonia com o disposto no n!@ 9 do arti%o 66=!@ do +,-., o incio
dos trabalhos ou da utilizao da obra depende do pa%amento das taxas que se mostrem
devidas! >as quando a cmara municipal se recuse a liquidar ou a receber as taxas
devidas, pode o interessado proceder ao dep(sito do respectivo montante em instituio de
crdito ' ordem da cmara municipal, ou, quando no esteja eectuada a liquidao, provar
que se encontra %arantido o seu pa%amento mediante cauo /arti%o 66=!@, n!@ =0! Hara
estes eeitos, deve a cmara municipal aixar nos seus servios de tesouraria o n$mero e a
instituio bancria em que a mesma tenha conta e onde seja possvel eectuar o dep(sito
e indicar o re%ulamento municipal onde se encontram previstas as taxas /arti%o 66=!@, n!@
125
;0!
Iom o pa%amento das taxas ou a prestao da cauo, deve o interessado requerer a
emisso do alvar /de licena ou de autorizao de utilizao0! Eodavia, no caso de o
municpio no eectuar a liquidao da taxa devida, nem divul%ar o n$mero da conta e a
instituio bancria onde possa ser eito o dep(sito, nem indicar o re%ulamento municipal de
taxas, pode o interessado iniciar os trabalhos ou dar de imediato utilizao ' obra, dando
desse acto conhecimento ' cmara municipal e requerendo ao tribunal administrativo de
crculo da rea da sede da autarquia que intime esta a emitir o alvar de licena ou
autorizao de utilizao /arti%o 66=!@, n!@ 30! Ioni%ura a norma do n!@ 3 do arti%o 66=!@ do
+,-. uma situao de execuo de obras e de utilizao de edicios ou suas races sem
prvia obteno do respectivo alvar!
* reerida aco de intimao ' emisso do alvar de licena ou autorizao de
utilizao apresenta#se como um meio processual especial e aut(nomo, que tem como
objecto a intimao para um comportamento da *dministrao, traduzido na emisso do
alvar, e ao qual se aplica o disposto no IHE* quanto aos processos ur%entes /arti%o
66=!@, n!@ 70!
* sentena judicial que haja intimado ' emisso do alvar de licena ou autorizao de
utilizao uma sentena condenat(ria, a qual deve ser cumprida pela *dministrao!
Eodavia, no caso de a cmara municipal se recusar a emitir o alvar, no cumprindo a
sentena condenat(ria, a certido da sentena transitada em jul%ado, substitui, para todos
os eeitos, o alvar no emitido /arti%o 66=!@, n!@ 80! Hor $ltimo, importa reerir que, nas
situaes abran%idas pelo arti%o
66=!@, nas quais, como se reeriu, o interessado pode iniciar e prosse%uir a execuo dos
trabalhos, a obra no pode ser embar%ada por qualquer autoridade administrativa com
undamento na alta de licena /arti%o 66=!@, n!@ ?0! * comunicao ' cmara municipal do
incio dos trabalhos, nos termos do n!@ 3 do arti%o 66=!@, tem precisamente como objectivo
evitar que aquela embar%ue a obra com undamento na alta de licena!
M. UTI&I'A3+O DE EDIF(CIOS OU SUAS FRAC34ES ;ANDR1 FO&<UE=
M... Cara5"eriAa6$o
>uito embora a utilizao de solos e edicios aa parte do con# 4 ceito normativo de
operaes urbansticas /arti%o 9!@, alnea 400, na verdade, s( encontraremos reer&ncia a
esta espcie a prop(sito dos modos de controlo K licena Rda alterao da utilizao de
edi!cios ou suas !rac,es em &rea no abrangida por operao de loteamento ou plano
municipal de ordenamento do territ'rio, quando a mesma no tenha sido precedida da
realizao de obras sujeitas a licena ou autoriza,es administrativasS /arti%o ;!@, n!@ 9,
alnea e00 ou autorizao da utilizao de edicios ou suas races imediatamente sub#
sequente a obras de ediicao ou nas demais alteraes da utilizao /a %eneralidade, a
bem dizer0!
Lnteressa, antes de mais, descortinar a razo de ser do controlo administrativo dos
edicios, depois de construdos, reconstrudos, ampliados ou alterados e at mesmo sem
interveno ediicat(ria al%uma K a simples vicissitude no uso, por se destinar a raco ou
o edicio a outra actividade! <o duas as razes undamentais!
.m primeiro lu%ar, por meio do controlo /deerindo ou recusando a utilizao0 o
municpio est a veriicar se a ediicao cumpriu escrupulosamente o projecto de
arquitectura, as condies impostas com a sua aprovao K ou ulteriormente, com o
deerimento K e as outras prescries le%ais e re%ulamentares de ordem p$blica que o
promotor haja de observar!
126
certo que, executada a operao, o promotor ter de apresentar as chamadas telas
inais /arti%o 69?!@, n!@ ;0, pelo menos, as relativas ' arquitectura! ) cumprimento deste
dever no %arante, contudo, que o projecto no tenha sorido alteraes ao lon%o da sua
execuo sem que o promotor tenha obtido da cmara municipal a alterao da licena ou
da autorizao! Hode, por exemplo, ter ultrapassado a crcea deinida ou, como no raro
sucede, ter destinado a armazm os locais que o projecto adstrin%ira a estacionamento!
precisamente a autorizao de utilizao que vai sindicar estes aspectos, conrontando o
resultado com a actividade ediicat(ria licenciada ou autorizada!
.sta autorizao, prevista no arti%o ;!@, n!@ =, alnea b0, compreende as primeiras
utilizaes subsequentes a obras licenciadas ou autorizadas, assim como a lar%a maioria
das alteraes ao uso sem obras ou precedidas por obras isentas ou dispensadas de
licena4autorizao /arti%o 79!@, n!@ =0! * licena apenas contempla o caso, hoje rarssimo,
de alteraes ao uso, sem obras, em local no abran%ido por operao de loteamento ou
por plano municipal de ordenamento do territ(rio!
.m se%undo lu%ar, o controlo da utilizao permite saber da adequao do edicio ou
raco a um im novo ou dierente daquele para que ori%inariamente ora previstoM
habitao, comrcio, servios ou utilizaes consideradas como especiais! .stas $ltimas
so#no em uno dos requisitos arquitect(nicos a que devem submeter#se
especiicamente, tanto para salva%uarda dos utentes, como tambm para proteco de
terceiros K turismo, restaurao e bebidas, actividade industrial ou outras actividades
a%ravadamente inc(modas para o ambiente urbano, como aquelas a que se reerem o
"ecreto#1ei n!@ =8:455, de 6? de <etembro, e a Hortaria n!@ ==49:::, de 9? de ,aneiro!
* licena ou autorizao de construo, reconstruo, ampliao ou alterao tem em
vista um destino ori%inrio /arti%o 88!@, n!@ ;, alnea h00 e, por isso, so tidas em conta
exi%&ncias de se%urana, salubridade, qualidade e esttica conormes com esse im!
*lterando#se porventura o uso, preciso controlar a idoneidade da ediicao ou de uma
sua raco para o novo im a que se destinar! esta a razo de ser da licena de
utilizao prevista no arti%o 79!@, n!@ 6, mas que, por desacerto com o enunciado do arti%o
;!@, n!@ =, alnea b0, se estende ' autorizao!
Jo seria de estranhar que osse aqui estipulado, por re%ra, o procedimento mais
qualiicado K o da licena! Ja verdade, executadas obras,
o controlo j oi exercido, em boa parte, a montante! , se cuidou na aprovao do projecto
de arquitectura e na conirmao dos projectos das especialidades da idoneidade do local!
Wuando, ao invs, alterado o uso de todo o edicio ou de uma sua raco, sem haver
lu%ar a obras, ento, seria preciso exercer um controlo mais apertado, reclamando provavel#
mente pareceres, autorizaes ou aprovaes externas ao municpio! Horm, no arti%o ;!@,
n!@ =, alnea e0, acabaria por reduzir#se a esera da licena 's reas sem plano municipal
al%um ou sem operao de loteamento!
aica na d$vida saber se a alterao ao uso com obras imediatamente antecedentes,
embora isentas ou dispensadas de licena, mas em rea sem operao de loteamento e
sem plano municipal de ordenamento do territ(rio, deve subordinar#se a licena ou a
autorizao! Eudo leva a crer que se trata da se%unda hip(tese, pois o mbito material da
autorizao , por deinio normativa, de carcter residual /arti%o ;!@, n!@ =, alnea 00!
Jo arti%o 7=!@ deinem#se as re%ras sobre a instruo do pedido de licena ou
autorizao de utilizao, importando azer notar que a vistoria, prevista no arti%o 7;!@ nem
sempre obri%at(ria! Eendo os trabalhos sido iscalizados no seu decurso e altando
indcios de ile%alidade por outra via /den$ncia, reclamao por oposio0 no haver
vistoria /arti%o 7;!@, n!@ 9, a contrario0!
* ter lu%ar, a vistoria decorrer em obedi&ncia 's prescries contidas no arti%o 73!@, ou
seja, a ura conjunto de ormalidades que visam %arantir a boa administrao /conhecimento
das re%ras da arte, zelo, prud&ncia e dili%&ncia na execuo da vistoria0 e asse%urar o con#
tradit(rio, mediante a presena dos tcnicos responsveis e do requerente! Jo deve
conundir#se esta vistoria com aqueloutra de que se trata no arti%o 5:!@, como pressuposto
das intimaes para demolio, beneiciao ou simples conservao de im(veis!
. como se %arantem os interesses p$blicos que justiicam o controlo da utilizao,
127
quando este no tenha tido lu%arU
.m primeiro lu%ar, por via sancionat(ria, pois a utilizao no licenciada nem autorizada
constitui inraco contra#ordenacional /arti%o 5?!@, n!@ 6, alnea d00 a punir mediante a
aplicao de coima e das sanes acess(rias ajustadas /arti%o 55!@0!
"epois K e talvez seja este o instrumento mais eicaz K por impedimentos '
celebrao de ne%(cios jurdicos translativos da propriedade ou de outros direitos reais,
seja das ediicaes, seja das races, obstando o notrio a que tenha lu%ar a escritura
p$blica /"ecreto#1ei n!@ 9?6455, de 97 de ,ulho, um pouco ' ima%em do que vimos ocorrer,
por via do arti%o ;5!@, para %arantia do cumprimento dos deveres do loteador e da pr(pria
necessidade de controlo administrativo das operaes de loteamento!
Hretende %arantir#se que, com a transmisso, no esteja o promotor4vendedor a eximir#
se ao cumprimento dos deveres resultantes da licena ou da autorizao para construir,
reconstruir, ampliar ou alterar, transerindo para o adquirente o (nus da le%alizao, se as
desconormidades o permitirem!
que, depois de adquirido por terceiro o im(vel ou sua raco, este que passa a ser
sujeito da relao jurdico#administrativa com o municpio! .sta relao jurdica tem uma
natureza real e no pessoal, o que bem resulta da possibilidade de substituio do titular do
alvar /por transmisso, sucesso, subro%ao0! Pavendo alteraes a le%alizar ou
trabalhos a corri%ir e a demolir o adquirente quem responde administrativamente perante
a autoridade municipal, restando#lhe o direito de re%resso sobre o promotor4vendedor que
ilcita e culposamente tenha a%ido /arti%o 699=!@ do I(di%o Iivil0! Jo limite, haver lu%ar '
anulao do ne%(cio por erro na ormao da vontade /arti%o 939!@0!
) que azer, todavia, quando a licena de utilizao no se encontre disponvel por
motivo alheio ao interessado e este pretenda transmitir validamente o im(velU
Jo arti%o 9!@, do citado "ecreto#1ei n!@ 9?6455, permite#se que exiba apenas o alvar da
licena de construo, mesmo que j caducada, contanto queM
K prove ter requerido a licena4autorizao de utilizaoN
K assuma declarao com termo de responsabilidade civil /arti%o =,@0 e contra#
ordenacional /arti%o 3!@0!
Hara a subsequente transmisso de races aut(nomas, dispe o arti%o 9!@, n!@ 9! *
ttulo excepcional, vem acultar#se no arti%o 9!@, n!@ ;, a transmisso de ediicaes
inacabadas e, por conse%uinte, sem licena de utilizao, mas lo%o no n!@ 3 se excluem
taxativamente as transmisses de raco aut(noma e de moradia uniamiliar!
Pavendo d$vidas porm sobre a aplicao deste re%ime excepcional, veio a ser
proerido, em 67#:7#9::6, o parecer n!@ 549:::, do Ionselho Ionsultivo da Hrocuradoria#
Aeral da +ep$blica /
?9
0, em que se concluiu ser ile%al a transmisso de races aut(nomas
e de moradias uniamiliares ainda em construo! * venda de coisa utura /arti%o ??:!@ do
I(di%o Iivil0, quando tenha por objecto estas cate%orias de bens im(veis, limitada que se
encontra por via deste re%ime, no aasta contudo a eventualidade de as partes celebrarem
contratos#promessa ou estipularem pactos de preer&ncia!
Hor im, atravs das medidas de polcia administrativa das ediicaes, j que o
presidente da cmara municipal deve ordenar a cessao da utilizao do edicio ou sua
raco sem ou em contraveno ' licena4autorizao de utilizao /arti%o 6:5!@, n!@ 60,
ordem essa que pode ser coactivamente executada, como despejo administrativo /arti%o
6:5!@, n!@ 90! Eais situaes levam a presumir juris et de jure a inidoneidade do edicio ou
sua raco aut(noma para o uso em questo, por inrin%irem as pertinentes prescries
le%ais e re%ulamentares de salubridade, se%urana, conorto, ambiente urbano ou
qualidade!
M.@. &i5en6a de u"iliAa6$o e li5en6as de a8er"ura ou de fun5iona?en"o
) deerimento da licena ou da autorizao de utilizao no implica ipso !acto o
deerimento da licena ou autorizao de abertura, de labo# rao ou de uncionamento,
128
das quais dependam certos estabelecimentos ou actividades!
* primeira revela a aptido para um certo im, do ponto de vista arquitect(nico e
urbanstico! * se%unda d por veriicado o cumprimento de outros requisitos uncionais!
Ilaro est que nem todas as utilizaes carecem de uma licena ou autorizao deste
tipo e, por outro lado, assiste#se a um esoro le%islativo e re%ulamentar para coordenar o
procedimento de controlo urbanstico para instruir, em concomitncia, os controlos
administrativos da actividade a exercer ou praticar, por especiais razes de qualidade dos
servios a prestar, de se%urana dos bens depositados, de salubridade para os utentes!
>uitas vezes, a licena4autorizao de utilizao vem conju%ar esta dupla uno e
naturezaM controlo do cumprimento do projecto de arquitectura, das condies acess(rias
estipuladas ou idoneidade do edicio e controlo dos requisitos de abertura ao p$blico ou de
uncionamento, os quais no t&m expresso arquitect(nica nem construtiva, na sua maioria,
mas nem por isso so menos importantes para %arantia da hi%iene, da se%urana, do
conorto e da qualidade, para re%ulao do horrio da abertura e echo de estabelecimentos
abertos ao p$blico!
*ssim, por exemplo, Ra licena ou a autorizao de utilizao para servios de
restaurao e bebidas destina/se a comprovar, para alm do disposto no artigo 3:)1 do
+ecreto/5ei n)1 777899, de 23 de +ezembro, a observncia das normas relativas #s
condi,es sanit&rias e # segurana contra riscos de inc0ndioS /arti%o 66!@, n!@ 9, do
"ecreto#1ei n!@ 67?458, de ; de ,ulho0!
Iompreende#se, portanto, que a vistoria inal, precedendo a licena ou autorizao de
utilizao /arti%o 7;!@, n!@ 6, do +,-.0 tenha obri%atoriamente lu%ar, no caso dos
estabelecimentos de restaurao e bebidas /arti%o 66!@, n!@ =, do "ecreto#1ei n!@ 67?458, de
; de ,ulho0!
Hara que um bar ou restaurante possa abrir as suas portas ao p$blico,
o responsvel pela explorao no ter de obter duas licenas ou autorizaes! Qasta#lhe
um $nico alvar de licena ou de autorizao de utilizao de servios de restaurao ou de
bebidas, Ro qual constitui, relativamente a estes estabelecimentos, o alvar& de licena ou
de autorizao de utilizao previsto nos artigos 3:1e J61do +ecreto/5ei n)1777899, de 23
de +ezembroS /arti%o 6;!@, n!@ 60!
*lvar esse que cumular 's especiicaes urbansticas comuns previstas no arti%o
88!@, n!@ 3, do +,-., as particulares especiicaes relativas ' actividade /arti%o 63!@, n!@ 6,
do "ecreto#1ei n!@ 67?458, de ; de ,ulho0M identiicao da entidade exploradora, nome, tipo
/restaurao ou bebidas com ou sem sala ou espao de dana, com ou sem abrico pr(prio
de pastelaria, paniicao ou %elados0 e capacidade mxima do estabelecimento!
Wuando assim no acontea, ou seja, quando o interessado tenha de obter
separadamente a licena de utilizao e a licena de abertura ou de uncionamento, ento,
ao menos, assiste#lhe o direito a que a vistoria necessria seja eectuada em conjunto
/arti%o ;:!@, n!@ l, do +,-.0!
Ja certeza, porm, de que a licena de utilizao constitui sempre pressuposto de
validade da licena de laborao ou de uncionamento /arti%o ;:B, n!@ =0! <e, com eeito, a
ediicao estiver ora da ordem p$blica urbanstica, no poder nela uncionar ou abrir ao
p$blico estabelecimento nenhum! *o invs, se lhe v& recusada a licena de uncionamento,
mas dispe de licena municipal de utilizao, poder ser#lhe coniado um outro uso
compatvel com esta $ltima!
III. ENTENS+O E INTENSIDADE DO CONTRO&O ADMINISTRATI2O PR12IO DAS
OPERA34ES URBAN(STICAS
.. ISEN3+O E DISPENSA
Derdadeiramente isentas esto apenas as obras de conservao, ou seja, Ras obras
destinadas a manter uma edi!icao nas condi,es existentes # data da sua construo,
reconstruo, ampliao ou alterao, designadamente ? as obras de restauro, reparao e
129
limpezaS /arti%o 9!@, alnea l00! Lseno em sentido pr(prio, uma vez que o recorte ne%ativo
desta cate%oria se az ope legis! Deriicados na actividade os atributos pr(prios do conceito,
esta pode comear, sem mais, isto , sem nenhuma interveno municipal, embora haja de
conormar#se com as prescries le%ais e re%ulamentares pr(prias, Rdesignadamente as
constantes de plano municipal e plano especial de ordenamento do territ'rio e as normas
tcnicas de construoS /arti%o 7!@, n!@ ?0! Hor conse%uinte, estas obras encontram#se
sujeitas ' iscalizao %eral da actividade ediicat(ria /arti%o 5=!@, n!@ 60!
"epois, temos as situaes previstas no arti%o 7!@, n!@ 6, alnea b0,
i no n!@ gg <( impropriamente tem lu%ar uma iseno, pois no n!@ = remete#se para o
re%ime da comunicao prvia!
) destaque, cuja natureza e re%ime j analismos detidamente /supra0, parece antes
coni%urar uma situao de dispensa K dispensa da operao de loteamento urbano! Lsto,
porque a cmara municipal leva a cabo, para emitir a certido para destaque, um controlo
sobre os pressupostos e requisitos especicos do destaque de prdio r$stico /n!@ 30 ou de
prdio urbano /n!@ ;0! <( a certido permite a inscrio no re%isto predial /n!@ 50 e sem esta
no podem validamente transmitir#se as parcelas destacadas nem as ediicaes e races
aut(nomas nelas existentes /arti%o ;5!@0!
"e resto, as obras de ediicao a executar na parcela destacada K e cujo projecto de
arquitectura teve de obter prvia aprovao K at para saber da suici&ncia e adequao
das inra#estruturas K no se encontram isentas nem dispensadas de licena ou
autorizao, havendo de cumprir as re%ras urbansticas e construtivas materiais %erais e
especiais /arti%o 7!@, n!@ ?0!
Eemos, a se%uir, no arti%o 8@, as obras cuja iseno resulta de um critrio subjectivo K
a qualidade do seu promotor e o interesse p$blico que este prosse%ue! <o as operaes
urbansticas de iniciativa p$blica, cujo mbito bem mais estrito do que o do re%ime
anterior, desi%nadamente, ao estabelecerem#se requisitos uncionais, como o que
determina a articulao com as atribuies especicas das autoridades porturias /Lnstituto
Hortu%u&s do Eransporte >artimo, *H1 K *dministrao do Horto de 1isboa, <!*!, etc!0,
aeroporturias /*J* K *eroportos de Hortu%al, <!*!, e J*D K Jave%ao *rea de
Hortu%al, .!H!.!0 e errovirias /+.a.+, +ede aerroviria Jacional, .H!.!0, de acordo com
o n!@ 6, alnea d0, de par com exi%&ncia anlo%a para a promoo e %esto do parque
habitacional do .stado /alnea c00!
aicam de ora, se repararmos bem, as operaes urbansticas de iniciativa das
associaes p$blicas /v! %! ordens proissionais, associaes de re%antes e beneicirios
dos permetros de re%a, universidades p$blicas0! .stranhamente, no constam do elenco as
+e%ies *ut(nomas nem as suas administraes indirectas, mas deve obtemperar#se com
um ar%umento de maioria de razo, em ace das autarquias locais, por se tratar de pessoas
colectivas p$blicas de populao e territ(rio!
Qem se compreende que as operaes urbansticas a empreender pelo .stado e suas
concessionrias K a %eneralidade das obras p$blicas K no possa icar dependente de
licena ou de autorizao municipal, sob pena de completa subverso da separao vertical
de poderes! ) municpio, por reduzida que osse a mar%em de livre apreciao, no poderia
deixar de condicionar o interesse nacional ou re%ional por contin%&ncias e particularismos
locais!
*s obras p$blicas t&m de cumprir, certo, as normas materiais urbansticas e
construtivas /arti%o 8!B, n!@ 70, nomeadamente, o disposto nos instrumentos de %esto
territorial, a cujo teor se vincularam o Aoverno e os %overnos re%ionais por via da
ratiicao, mas no icam a depender da mar%em de livre apreciao dos (r%os autr#
quicos, vertida nos poderes discricionrios e na interpretao de conceitos indeterminados
que o licenciamento e a autorizao inculcariamM R!!! pode haver de!erimento do pedido
desde que o requerente))!S /arti%o 93!@, n!@ 60, ))) sobrecarga incomport&vel para as in!ra/
estruturas ou servios gerais)))S /arti%o 9;!@, n!@ 9, alnea b00, R!!! adequada insero no
ambiente urbano!!!S /arti%o 9;!@, n!@ ;0!
130
preciso ter presente que as autarquias locais se encontram adstritas ' prossecuo
de interesses pr(prios das suas circunscries e no de interesses p$blicos alheios e
superiores ' esera das atribuies que det&m!
"e todo o modo, h sempre lu%ar ' audio da cmara municipal pr(pria do concelho
onde se localiza a operao /arti%o 8!@, n!@ 90 K parecer obri%at(rio, mas no vinculativo, a
proerir no prazo de 9: dias!
) incumprimento desta ormalidade pode comprometer a validade do acto de aprovao da
obra! aalta porm saber de que acto se trata, na alta de uma re%ulamentao comum dos
procedimentos de aprovao de obras p$blicasM o estudo prvio, o anteprojecto ou o
projecto de execuo! Iomo az notar I1\-"L) >)JE.L+), no raro, assiste#se ' oposio
por terceiros contra actos que apenas lateralmente relectem a decisoM a declarao de
utilidade p$blica, a adjudicao da empreitada de obras p$blicas ou a publicao do aviso
de abertura do concurso!
Qem se compreende, por outro lado, que as opera,es urbansticas de iniciativa
aut&rquica, embora isentas, devam obedecer a um mnimo de controlo prvio! "e outro
modo, levantar#se#ia a vexata qaestio de quem vi%ia o polcia! Jo mais, so operaes
urbansticas que podem intererir com outros interesses p$blicos, no mesmo territ(rio, e que
importa salva%uardar!
*pesar de tudo, a iseno compreende um mnimo de procedimento, de sorte que
acaba por se aproximar da dispensaM
60 parecer obri%at(rio da cmara municipal /n!@ 90N
90 autorizao da assembleia municipal e parecer vinculativo da comisso de
coordenao e desenvolvimento re%ional /n!@ =0N
=0 autorizao do Aoverno e parecer obri%at(rio da cmara municipal e da comisso de
coordenao e desenvolvimento re%ional /n!@ ;0N
;0 discusso p$blica /n!@ 30, a qual deve ser compatibilizada com as exi%&ncias pr(prias
ora da 1ei n!@ ?=453, de =6 de *%osto /aco procedimental0, ora da avaliao do impacto
ambiental /"ecreto#1ei n!@ 7549:::, de = de >aio! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
:. A &E)A&I'A3+O DE OPERA34ES ENECUTADAS OU EM ENECU3+O ;ANDR1
FO&<UE=
:... A le!aliAa6$o das o8ras de edifi5a6$o
"iz#se clandestina a actividade urbanstica que indevidamente haja sido prosse%uida, no
todo ou em parte, ' mar%em do controlo administrativo prvio! * actividade ediicat(ria
relativamente proibida e s( a comunicao prvia, a licena ou a autorizao permitem
exercer o direito ou constitui#lo!
"esde cedo, porm, imperativos de primazia da materialidade subjacente procuraram
salva%uardar operaes urbansticas que, embora ormalmente ile%ais, em nada lesassem o
interesse p$blico nem os direitos e interesses le%almente prote%idos na sua esera!
*ssim se compreende o disposto no arti%o 678!@ do +A.- quando impedia a demolio
de obras que, apesar de clandestinas, satisizessem ou pudessem vir a satisazer /mediante
alteraes0 os requisitos le%ais e re%ulamentares de urbanizao, esttica, salubridade e
se%urana das ediicaes urbanas! . o +,-., ao revo%ar aquela disposio, ela pr(pria j
revo%ada, embora parcialmente, pelo arti%o 3?!@ do precedente +e%ime ,urdico das )bras
Harticulares /aprovado pelo "ecreto#1ei n!@ ;;3456, de 9: de Jovembro0, vem claramente
conceder ao interessado o interesse le%timo em opor#se ' demolio /arti%o 6:7!@0,
podendo ' operao urbanstica ser concedido licenciamento ou autorizao a posteriori,
ainda que tenha de providenciar#se por trabalhos de alterao ou de correco /arti%o
6:3!@0!
Jaturalmente que a le%alizao no dissipa a ilicitude do comportamento, da actividade!
131
Hor isso, a execuo da operao urbanstica no deixar de ser sancionada a ttulo de
contra#ordenao!
) que j parece ultrapassar a mar%em de autonomia municipal o a%ravamento das
taxas urbansticas como instrumento repressivo e de preveno especial contra operaes
urbansticas clandestinas susceptveis de le%alizao! * taxa no pode desviar#se do seu
im para prosse%uir outro, de polcia administrativa! Jeste sentido se pronunciou o Hrovedor
de ,ustia contra normas re%ulamentares de *lenquer, Iascais, Aondomar, 1oures, <ilves
e Dila aranca de pira, recomendando a sua reviso, o que encontrou acolhimento por parte
dos (r%os visados!
* le%alizao h#de obedecer K com as necessrias adaptaes K ao procedimento
pr(prio a que a operao se subordinaria, caso tivesse em devido tempo sido requerido o
controlo municipal! ) +,-. no previu normas especicas atinentes ao procedimento de
le%alizao, revo%ando todo o disposto no arti%o 678!@ do +A.- /arti%o 695!@, alnea e00,
em cujo q 6!@ se previa um acordo entre o proprietrio e o municpio, vertido em escritura
p$blica, a im de consi%nar m obri%ao de azer executar os trabalhos que se reputem
necessrios, nos termos e condies que orem ixados, e de demolir ulteriormente a
ediicao, sem direito de ser indemnizado K promovendo a inscrio predial deste (nus
K, sempre que as obras contrariem as disposies do plano ou aneplano de urbanizao
que vier a ser aprovadoS!
Jo plano substantivo, porque tempus regit actus, a operao urbanstica era le%alizao
ser conrontada com as prescries le%ais e re%ulamentares vi%entes ao tempo, no
podendo tirar partido de anteriores normas menos restritivas! o que parece resultar do
arti%o 7:!2 do +,-., ao limitar K e bem K a proteco do existente a operaes
licenciadas ou executadas em momento anterior ao da necessidade de controlo adminis#
trativo prvio!
) que nos deixa as maiores reservas o procedimento de le%alizao de obras de
reconstruo, na impossibilidade de salva%uardar a identiicao entre o resultado da
operao e as caractersticas da ediicao demolida! . este problema to mais a%udo
quanto, em certas reas, nomeadamente no permetro das reas prote%idas, apesar da
alta de levantamentos ri%orosos do existente, so admitidas apenas obras de reconstruo!
* reconstruo pressupe estrita conormidade com
o existente, antes da demolio, desde que se trate de ediicao re%ularmente construda!
Ionstruda ao abri%o de licena ou de autorizao vlida e eicaz ou construda antes da
instituio do controlo administrativo prvio das operaes urbansticas!
Hor outro lado, a obra no le%alizada absolutamente inoponvel a terceiros e ' pr(pria
autoridade municipal, nomeadamente como critrio de aastamentos, crcea dominante,
paisa%em urbana e outras condicionantes a que uma operao urbanstica posterior tenha
de obedecer nas suas imediaes!
aaz#se notar, por $ltimo, que a jurisprud&ncia tem reiteradamente airmado que o
requerente da le%alizao no beneicia de valor positivo al%um do sil&ncio do (r%o
competente! * re%ra aqui, por conse%uinte, a do indeerimento tcito /arti%o 6:5!@ do
IH*0, es%otado que se encontre o prazo para a prtica de acto preparat(rio ou inal! Jeste
sentido, pronunciou#se o <E* nos *c(rdos de 6#6:#6559 /6b <ub!0, de 9=#6:#6558 /6!b
<ub!0, de =6#:=#655? /Hleno0, de 6=#:6#6555 /=b <ub!0 e de 69#6:#9::; /9b <ub!0!
, Rao licenciamento de utilizao de obras executadas sem licena,
1 mas j le%alizadas, aplica#se o re%ime do deerimento tcitoS, como se ez notar no
*c(rdo do <E* /9b <ub!0, de 66#:9#9::=!
ENECU3+O DAS OBRAS DE URBANI'A3+O E DE EDIFICA3+O
.. IN(CIO DOS TRABA&*OS
Wuando podem iniciar#se os trabalhos pr(prios de uma determinada operao
urbanstica sujeita a controlo administrativo prvioU
132
Hor re%ra, s( depois de emitido o alvar da licena ou da autorizao /arti%o ?:!@, n!@ 60
ou obtido contenciosamente um ttulo de eeito equivalente K certido da sentena
transitada em jul%ado que haja intimado ' emisso do alvar /arti%o 66=!@, n!@ 80, aplicvel
tambm no licenciamento ex vi do arti%o 669!@, n!@ 5, ou mesmo antes dissoS lo%o que
requerida a intimao /arti%o 669!@, n!
os
6 e 30!
Eratando#se de obra sujeita apenas a comunicao prvia, os trabalhos podem ter incio
depois de =: dias passados /arti%o =3!@, n!@ 60!
Lsto, no entanto, implica o prvio pa%amento das taxas /arti%o 66=!@, n!@ 90! * recusa em
admitir a liquidao das taxas oi outrora um expediente comum para inviabilizar aos eeitos
positivos da demora na deliberao, mas o +,-. veio criar dispositivos de %arantia para
contornar!
.xcepcionalmente, como vimos, al%uns trabalhos preliminares podem ter incio K
demolio, escavao, conteno peririca /arti%o ?6!@0!
Jo arti%o ?9!@, e de modo inovador, vem acautelar#se a li%ao 's redes p$blicas de
%ua, saneamento, %s, electricidade e telecomunicaes, o que constitui um instrumento
muito eicaz na preveno da ediicao clandestina!
,. A&TERA34ES EM OBRA
Hodem ser de tr&s espciesM
a0 aquelas que no constituem, em si, operaes sujeitas a prvio licenciamento ou
autorizao administrativa /arti%o ?=!@, n!@ 90N
b0 alteraes ao projecto que importem obras de ampliao ou alteraes ' implantao
das ediicaes, /arti%o ?=!@, n!@ =, e arti%os 98!@ e ==!^0N
c0 as demais alteraes que obedecem ao re%ime da comunicao prvia /arti%os =;!@ e
se%s!0!
"iicilmente se compreende a delimitao entre as primeiras e as terceiras!
Hrecisamente, as obras que no correspondam a prvio licenciamento ou autorizao
so aquelas que, encontrando#se isentas ou dispensadas, esto sujeitas ao dever de
comunicao prvia /arti%o 7!@, n!@ =0!
*penas as obras de conservao e aquelas que no possuem ins urbansticos
parecem, ainal, recair na previso do arti%o ?=!@, n!@ 9!
* $nica interpretao que poder salvar o conte$do $til deste preceito a de que as
alteraes em obra K cujas caractersticas, a serem aut(nomas, importariam licena ou
autorizao K esto, bem assim, dispensadas de comunicao prvia!
*o invs, obedecem ao dever de comunicao prvia as obras que, no recaindo na
esteira do arti%o ?=!@, n!@ =, sempre implicariam licena ou autorizao!
0. SUBSTITUI3+O E SUBRO)A3+O NA ENECU3+O DOS TRABA&*OS
Jo arti%o ?;!@ vem admitir#se um poder %enrico de substituio e que anteriormente se
limitava 's obras de urbanizao inacabadas! Erata#se de mais um sinal do le%islador,
reconhecendo avisadamente que tambm as obras de ediicao podem causar leses
si%niicativas ao interesse p$blico, quando inacabadas! o meio urbano que sai lesado, de
par com a se%urana das ediicaes adjacentes e do espao p$blico, em %eral!
Hara que a substituio tenha lu%ar, basta o preenchimento de um dos pressupostos
enunciados no arti%o ?;!@, n!@ 6!
, o poder de subro%ao K concedido ' iniciativa privada K restrin%e#se 's obras de
urbanizao e limitado aos adquirentes de lotes ou de races das ediicaes iniciadas
em lotes e da sua le%itimidade /arti%o ?3!@0!
>as no se exclui, em absoluto, a extenso desta iniciativa a obras de ediicao /arti%o
??!@0 s( que com pressupostos mais apertados! *qui trata#se de obras inacabadas cujo acto
133
permissivo caducou, entretanto, e que, por conse%uinte, importam uma sua renovao!
;! I)JI1-<r) . +.I.HYr) ")< E+*Q*1P)<
) controlo deixou de cin%ir#se 's obras de urbanizao /arti%os ?7!@ e se%s!0 tendo#se
alar%ado em extenso e em intensidade!
*ssim, desde lo%o, vem consa%rar#se um conjunto de deveres acess(rios do promotor e
cujo cumprimento sindicado no termo das obras K limpeza da rea, remoo de
estaleiros /arti%o ?7!@, n!@ 60 K o que condiciona o deerimento da licena de utilizao /n!@
90 e a recepo provis(ria das obras de urbanizao! , no arti%o 36!@ do "ecreto#1ei n!@
;;?456, de 95 de Jovembro, se previa o dever de remoo dos entulhos, mas as %arantias
eram menores e limitadas 's obras de urbanizao!
Poje, porm, vai#se mais lon%e especiicando#se os se%uintes devedoresM
a0 levantamento do estaleiroN
b0 limpeza da reaN
c0 remoo de materiais, entulhos e outros detritos /deve incluir tambm o despejo de
%uas residuais0N
d0 reparao de estra%os ou deterioraes em inra#estruturas p$blicas!
Ja verso ori%inria do +,-., acrescia ainda um dever de reparao de danos
patrimoniais privados, o que oi objecto de reviso, sob recomendao do Hrovedor de
,ustia, considerando a inconstitucionalidade por invaso da reserva de jurisdio dos
tribunais /arti%o 9:9!@0! ) presidente da cmara municipal retiraria eeitos p$blicos de uma
deciso ora da uno uno administrativa e de natureza puramente privada!
Eal importaria que o presidente ormulasse um juzo de imputao objectiva e subjectiva
entre o dano e o promotor!
, em relao 's inra#estruturas p$blicas vale o privil%io da deciso prvia ou
autotutela declarativa! , no se trata de um conlito de natureza privada, mas da leso de
um interesse p$blico!
P#de porm proceder#se a uma reduo teleol(%ica no sentido de cin%ir a aplicao a
inra#estruturas municipais, sob pena de intromisso em atribuies alheias, do .stado ou
das re%ies aut(nomas, dispondo estes de meios pr(prios para azerem valer a sua
posio!
* recepo das obras de urbanizao representa um meio undamental de salva%uarda
contra o incumprimento pelo loteador dos seus deveres! "e resto, no ser excessivo
admitir que a maior parte dos lit%ios que envolvem operaes de loteamento dizem respeito
ao cumprimento deeituoso ou ao simples inacabamento das obras de urbanizao pelo
promotor!
Lmporta, por conse%uinte, rodear dos maiores cuidados o interesse p$blico na
urbanizao e salva%uardar adequadamente os direitos e interesses le%timos dos
adquirentes de lotes ou de parte das ediicaes neles executadas!
) interesse p$blico parece#nos evidenteM a concretizao do ordenamento do territ(rio
previsto, o equilbrio das inra#estruturas e equipamentos colectivos circundantes e a
%arantia de qualidade de vida no novo n$cleo populacional e nas imediaes! Lmporta por
isso impedir que a utilizao de novas ediicaes sem a prvia urbanizao estar concluda
se apresente como um acto consumado, como tantas vezes veio a ocorrer num passado
pr(ximo! Jo de estranhar que o municpio, pese embora o acto de no ser o dono da
obra, tenha aqui de usar da maior prud&ncia e dispor dos meios ajustados a uma
interveno o mais eiciente possvel!
>uitas licenas outor%adas ao abri%o do "ecreto#1ei n!@ 9?548=, ainda eicazes,
desprovidas de caues ajustadas e sem outras ontes alternativas de %arantia, continuam
a representar para os municpios e para os adquirentes de lotes um pesado ardo, o que,
alis, o +,-. no deixa, de certo modo, de reconhecer /arti%o ;5!@, n!@ ;0!
Jo de estranhar que, neste ponto, nos aproximemos da terminolo%ia pr(pria dos
contratos de empreitada de obras p$blicas, desi%nadamente com a recepo provis(ria e
134
deinitiva! Jeste sentido, remete#se no arti%o ?8!@, n!@ =, boa parte da disciplina das
recepes
Kprovis(ria e deinitiva K das obras de urbanizao, precedendo sempre vistoria por
comisso em que o municpio se az representar maioritariamente /arti%o ?8!@, n!@ 90!
*ssistimos na evoluo le%islativa da disciplina dos loteamentos a uma crescente
procura de apereioamento dos meios de %arantia!
Iompreende#se, pois, que no arti%o 38!@, n!@ ;, se proba terminantemente a emisso do
alvar de autorizao para obras de construo /e por maioria de razo, para utilizao0
sem ter ocorrido a recepo provis(ria ou, pelo menos, o dep(sito de cauo bastante!
* primeira preocupao do le%islador, no arti%o 3;!@, justamente a de prover a que a
cauo depositada seja suiciente, de modo a que o municpio possa bastar#se com o seu
valor para executar as obras de urbanizao em alta ou deeituosamente executadas!
*ssim, conquanto o valor orado dos encar%os pelo loteador constitua a base de clculo,
ele pode ser corri%ido unilateralmente pela cmara municipal /arti%o 3;!@, n!@ =0 e pode
mesmo vir a ser obri%atoriamente reorado /arti%o 3;!@, n!@ ;, alnea a00! . se, contudo,
pode tambm ser reduzido /alnea b00 j h um limiar abaixo do qual no pode haver
contemplaes /5:Z do montante inicial, de acordo com o arti%o 3;!@, n!@ 30!
* aculdade de reduo az sentido na medida em que a cmara 4 municipal v
veriicando o andamento re%ular das obras de urbanizao, L nomeadamente na recepo
provis(ria, j que a libertao plena s( pode j ser deerida com a recepo deinitiva /arti%o
3;!@, n!@ 90!
* se%unda preocupao a da eiccia desta mesma %arantia! P#de tratar#se de
Rgarantia banc&ria aut'noma # primeira solicitao, sobre bens im'veis propriedade do
requerente, dep'sito em dinheiro ou seguro/cauoS /arti%o 3;@, n!@ 90!
Jo deve esta %arantia ser conundida com tr&s outras caues a que a lei se reere!
-ma delas tem um alcance anlo%o! Erata#se da %arantia da obri%ao assumida pelo
requerente de licena para obras de ediicao, condicionada pela sobrecar%a
incomportvel prevista para as inra#estruturas locais /arti%o 93!@, n!@ =0! * outra destina#se
a salva%uardar a eventual necessidade de reposio dos solos quando, antecipados os
trabalhos de demolio, escavao e conteno peririca /arti%o ?6!^, n!@ 60! * terceira
respeita ao cumprimento dos deveres acess(rios de levantamento do estaleiro e limpeza da
rea e ' imputao de danos em inra#estruturas p$blicas /arti%o ?7!@, n!@ 90!
[ semelhana do que j se previa no arti%o 93!@ do "ecreto#1ei n!@ ;;?456, de 95 de
Jovembro, o +,-. admite no arti%o 33!@ a possibilidade de ne%ociar, por contrato
administrativo de urbanizao, os termos e condies, no s( com o promotor, como
tambm com terceiros, mas em caso al%um poder este contrato aastar as exi%&ncias
imperativas contidas no arti%o 3;!@ * vanta%em destes contratos para o interesse p$blico
a de evitar a rareaco do dever de cumprimento ou de reparao entre imputaes
diversas ao loteador, 's empresas prestadoras de servios de interesse %eral e a terceiros
/v! %! empreiteiros e subempreiteiros, mas tambm os adquirentes ou promitentes compra#
dores de lotes0!
FISCA&I'A3+O
* iscalizao no decurso da obra torna#se to mais importante quanto, nos termos do
arti%o 7;!@, n!@ 6, a licena e a autorizao de utilizao no dependem inexoravelmente de
prvia vistoria municipal!
+epare#se, alis, que justamente, uma das excepes a esta premissa a de a obra
no ter sido inspeccionada ou vistoriada antes do seu termo /arti%o 7;!@, n!@ 90!
) mbito da iscalizao no se limita a operaes licenciadas ou autorizadas! *
principal inalidade precisamente a de encontrar obras clandestinas, mas importa tambm
iscalizar obras isentas, dispensadas ou ora da incid&ncia das normas sobre controlo prvio
/arti%o 5=!@, n!@ 60!
* iscalizao no obedece a um escopo jurdico, apenas, mas tambm vise prevenir
peri%os que da execuo possam resultar ou a%ravar#se para a se%urana de pessoas e
135
bens e para a sa$de p$blica /arti%o 5=!@, n!@ 90!
Jo arti%o 5;!@, n!@ 9, vem estabelecer#se uma curiosa relao entre actos do presidente
e actos da cmara municipal! ) presidente pode suspender, declarar nulas e revo%ar
deliberaes cole%iais, assim como pode este (r%o usar de poderes anlo%os sobre actos
do presidente!
)utros aspectos a destacar soM
a0 a privatizao possvel dos servios de iscalizao de obras, rea# V lizao de
inspeces e vistorias /arti%o 5;!@, n!
os
3 e 70N
b0 a superao de um ponto controvertido que consistia em saber da necessidade de
mandado judicial para acultar o in%resso no domiclio! * resposta airmativa dada no
arti%o 53!@, n!@ 9, deve estender#se ' execuo de medidas de polcia administrativa, por
maioria de razo /obras coercivas K arti%os 562 e 6:3!@ K, despejo sumrio K arti%o
59!@ K e demolio K arti%o 6:7!@0!
Iom eeito, vinham os tribunais, neste ponto, decidindo de orma muito pouco
harmoniosa! ) entendimento maioritrio era o de considerar que o requerimento ao tribunal
no deveria sequer ser apreciado por alta de interesse em a%ir, uma vez que o privil%io da
execuo prvia constitua ttulo bastante! *ssim, a esera da %arantia constitucional do
arti%o =;!@ n!@ 6 e n!@ 9, cin%ir#se#ia ao domnio penal!
Eodavia, j em 658; ,or%e >iranda se opunha a esta concepo, at por um ar%umento
de maioria de razo!
c0 Hermanece em aberto o problema da assist&ncia das oras de se%urana ao
cumprimento coercivo das decises municipais! Ja verdade, apenas se prev& que o
presidente possa solicitar a colaborao de outras autoridades administrativas e
policiais /arti%o 5;!@, n!@ ;0!
<e certo que a criao de polcias municipais em al%uns concelhos e a sua reorma,
em outros, permite dar passos si%niicativos, no menos verdade que, na maioria dos
municpios, subsiste o problema da recusa de colaborao! *%uarda#se homolo%ao de
um parecer do Ionselho Ionsultivo da Hro# curadoria#Aeral da +ep$blica!
Wuais so os meios tpicos de iscalizao, por iniciativa oiciosa ou por impulso externo
/den$ncia, participao, queixa0U
a0 inspecoN
b0 vistoria tcnicaN
c0 exame ao livro de obra!
) estatuto do livro de obra /arti%o 58!@0, como re%isto re%ular onde so descritas pelo
director tcnico as principais vicissitudes dos trabalhos, diacronicamente, encontra razes no
direito anterior /arti%o 93!@ do +,1>)H0! *li se previa contudo um dever de re%isto mensal e
ainda um dever de conservao do livro para alm do termo da execuo dos trabalhos /n!
2s
; e 30!
[ Hortaria n!@ 66:549::6, de 65 de <etembro, veio re%ulamentar as caractersticas do
livro de obra e o seu preenchimento, dando cumprimento ao disposto no arti%o 58!@, n!@ =!
Iomo az notar *nt(nio Hereira da Iosta o livro de obra constitui um importantssimo
elemento para a iscalizao, nomeadamente, para o apuramento de responsabilidades e
para a ponderao de prorro%aes! Eodos os actos que importem a para%em ou
suspenso da actividade K intempries, atraso no ornecimento de materiais, acidentes,
%reves, embar%os K e todas as alteraes introduzidas K com ou sem necessidade de
controlo prvio K devem ser descritas no livro de obra /arti%o 58!@, n!@ 90 o qual deve
permanentemente encontrar#se no local dos trabalhos /arti%o 58@, n!@ 60, desde o incio '
sua concluso!
* alta do livro de obra constitui ilcito de mera ordenao social, punvel, nos termos do
arti%o 5?!@, n!@ 6, alnea l0! ) cumprimento i deeituoso do seu preenchimento vem previsto
tambm como contra#ordenao na alnea m0 do mesmo preceito!
136
2A&IDADE E EFICOCIA DOS ACTOS DE &ICENCIAMENTO E DE AUTORI'A3+O
.. CONSIDERA34ES )ERAIS
Dalidade e eiccia no se conundem! .nquanto a validade resulta da conormidade
com os pressupostos e requisitos do acto, contidos ou implcitos na lei, j a eiccia
representa a aptido para produzir plena e incondicionadamente os eeitos jurdicos tpicos
da sua cate%oria! *ssim, a eiccia concedida pelo cumprimento de uma condio exterior
ao acto /conhecimento pelo interessado por notiicao ou por publicao oicial0 e deixa de
a possuir quando um acto ou um acto de eiccia oposta se produz tambm ele
consequentemente K o decurso do tempo /caducidade0 ou a prtica de acto posterior
incompatvel /revo%ao0!
"eclarada a invalidade, perde#se tambm a eiccia! ) acto nulo, cujos eeitos
produzidos apenas podero ser ressalvados, nos termos do arti%o 6=;!@, n!@ =, do IH*,
tanto como o acto anulvel K revo%ado por ile%alidade ou anulado contenciosamente K
por motivo da desconormidade com norma le%al, re%ulamentar, convencional ou
constitucional, no mais podem ser invocados pelos interessados!
Ja hip(tese de inexist&ncia K rara, certo, perante o %eneroso elenco de motivos de
nulidade que encontramos no arti%o 6==!@, n!
os
6 e 9, do IH*, a que acrescem as previses
do arti%o 7?!@ do +,-. K nem sequer necessria a declarao!
Eodo e qualquer opositor ' operao pode resistir ao acto e nin%um deve obedi&ncia a
eventuais comandos jurdicos que o tenham como pressuposto! o caso de uma licena de
construo deerida por um tribunal ou pela *ssembleia da +ep$blica, como o caso de
uma autorizao ap(cria, decidida por quem no possua a titularidade do car%o ou do
mandato no (r%o competente!
-ma licena pode ser invlida, embora plenamente eicaz se, por exemplo, or deenda com
um determinado vcio, mas, no obstante, der lu%ar ' emisso do pertinente alvar! . o
contrrio, como j se viu, pode acontecer! Qasta no ser requerida a emisso do alvar!
* invalidade , no direito administrativo nacional, por re%ra, qualiicada como
anulabilidade /arti%o 6=3!T, n!@ 6, do IH*0, o que si%niica que as licenas e autorizaes de
urbanizao ou de ediicao podem, por re%ra, ser revo%adas, ratiicadas, conirmadas ou
convertidas dentro do prazo maior que se encontrar previsto para a sua impu%nao
contenciosa /um ano, de acordo com o arti%o 35!@, n!@ 9, alnea b0, do IHE*0! .xaurido este
prazo, a licena ou autorizao, embora seja ile%al, convalida#se! tratada pela ordem
jurdica como um acto vlido!
.ste acto no si%niica, porm, que os actos praticados ao abri%o dessa licena ou
autorizao deixem de ser ilcitos, isto , desconormes com normas orientadas para os
direitos ou interesses le%almente prote%idos de terceiros e que, como tal, havendo culpa,
alm do mais, deixem de poder constituir onte do dever de indemnizar, a ttulo de
responsabilidade civil, nos termos %erais, embora com a ressalva do disposto no arti%o 8!@
do "ecreto#1ei n!@ ;?!:36, de 96 de Jovembro de 6578!
>as esta ressalva em nada aasta a imputao ao promotor ou ao proprietrio do im(vel
onde oi executada a operao urbanstica lesiva, primeiro e directo responsvel, a menos
que a *dministrao H$blica lhe tenha imposto a conduta lesiva ou alvitrado condies ou
objeces causal mente adequadas ' leso!
"e resto, o (r%o competente para autorizar ou licenciar uma operao urbanstica no
pode ir alm da estrita veriicao da conormidade com as pertinentes disposies le%ais e
re%ulamentares de natureza p$blica! , os tribunais judiciais, por seu turno, lanam mo de
outro parmetro de ponderao, reportado a ttulo directo e principal aos direitos de per#
sonalidade ou aos direitos reais de %ozo! de terceiros vizinhos, dirimindo o lit%io ' luz do
disposto no arti%o ==3@ do I(di%o Iivil!
* este prop(sito, parece elucidativo o teor da disposio contida no arti%o 6=;8!@, n!@ 9,
do mesmo I(di%o, onde se prev& a possibilidade de o tribunal ordenar a inutilizao de
instalaes peri%osas em prdio vizinho, ainda quando autorizadas por entidade p$blica
competente e mesmo que observando as condies especiais prescritas na lei! Jo entanto,
137
o tribunal tem de dar como provado um prejuzo eectivo e no apenas um risco ou peri%o
abstracto, pois este encontra#se elidido pela licena!
,. NU&IDADE E ANU&ABI&IDADE DE ACTOS DE CONTRO&O URBAN(STICO
a= )eneralidades
) mbito da nulidade , de todo o modo, bastante extenso, a tal ponto que parece o
valor jurdico ne%ativo comum do acto urbanstico ile%al!
Eende#se, cada vez mais, a considerar que o acto nulo no pode produzir eeito al%um!
Wue um no acto! .sta leitura precipitada e no isenta de equvocos!
) acto nulo existe juridicamente! Hreenche todos os pressupostos e requisitos de
qualiicao, de sorte que no uma simples apar&ncia! . mais! .le produz todos os eeitos
jurdicos tpicos desde que e enquanto or eicaz!
certo que o acto nulo no susceptvel de revo%ao, de acordo com o disposto no
arti%o 6=5!@, n!@ 6, alnea a0, do IH*, como tambm no pode ser convertido, ratiicado nem
reormado /arti%o 6=8!@, n!@ 60, embora nada exclua a sua reduo, se o acto or divisvel!
>as, note#se, que da violao destes preceitos resulta a anulabilidade do acto secundrio
praticado sobre um acto nulo!
que o acto nulo K ao contrrio do acto inexistente K s( depois de declarada a
nulidade deve ser tomado enquanto tal! *ntes disso, pode opinar#se que certo acto nulo e
pode ser deduzida impu%nao %raciosa ou contenciosa, de modo a obter a declarao da
sua nulidade, mas enquanto esta no or declarada, o acto K a menos que, por outras
razes, seja ineicaz K no pode ser desobedecido, no caso de actos impositivos, nem
i%norado, no caso de actos permissivos, como as licenas e autorizaes urbansticas!
. no pode airmar#se, a no ser por ora de expresso, que o acto nulo
insusceptvel de produzir eeitos! verdade que, depois de declarada a sua nulidade,
muitos dos eeitos que produziu sero aniquilados e o acto no mais produzir eeito al%um!
>as, pertinente inda%armo#nos sobre o que acontece se a declarao de nulidade or ela
pr(pria atin%ida na sua eiccia por revo%ao ou se or contenciosamente anulada!
<inal inequvoco de que o acto nulo produz eeitos precisamente a natureza suprstite
de al%uns deles ' declarao de nulidade, conorme se admite no arti%o 6=;!@, n!@ =, do
IH*, em uno do decurso do tempo e de harmonia com os princpios %erais, entre os
quais pontiica decerto o princpio da boa /arti%o 7!@#*0!
. a declarao de nulidade , em tudo, um acto administrativo, havendo de conceder
aos interessados o direito de se pronunciarem previamente /arti%os 6::!@ e se%s!0 e
havendo de obter undamentao pr(pria, nos termos previstos nos arti%os 55!@, n!@ 6, e
69;!@, n!@ 6!
Eemos, pois, que parece justiicado repensar a nulidade no direito administrativo, no
sendo este, porm, o lu%ar adequado! <empre se dir contudo que o acto nulo um acto
cujos eeitos so precrios por que sujeitos a uma condio resolutiva incerta an e incerta
quando, embora de alcance ex tunc! >as nem sequer a precariedade perptua, pois bem
pode acontecer que o parmetro sora vicissitudes tais que o acto no deva mais ser
declarado nulo! <e, por exemplo, as normas de um plano passam a tolerar aquilo que antes
era interdito ediicar, seria absolutamente desprovida de interesse p$blico a declarao de
nulidade por conronto com o direito anterior em nome de um ormalismo que o direito
urbanstico e o princpio da proteco do existente no podem consentir! * actividade
administrativa est ao servio do interesse p$blico! Jo o interesse p$blico que se
encontra ao servio da actividade administrativa!
*ssim, e em primeiro lu%ar, temos as m$ltiplas possibilidades abertas no arti%o 7?!^ do
+,-., a que haver de juntar#se a clusula %eral e o enunciado exempliicativo do arti%o
6==!@ do IH* e ainda o enunciado de nulidades pr(prio do direito autrquico /arti%o 53!@ da
1ei n!@ 675455, de 6? de <etembro0!
b0 Wuestes controvertidas
138
* nulidade de licenas e autorizaes urbansticas suscita um amplo conjunto de
questes controvertidas, a comear pela conju%ao com o re%ime %eral da nulidade dos
actos administrativos dos arti%os 6==!@ e 6=;!@ do IH*M os eeitos putativos, a compet&ncia
para declarar a nulidade!
*inda no que respeita ao enunciado do arti%o 6==!@, n!@ 9, do IH*, vale a pena
sublinhar a invaso de atribuies alheias! de harmonia com este preceito que no arti%o
7?!@ do +,-. encontramos a preterio de pareceres, autorizaes ou aprovaes externos
obri%at(rios e vinculativos!
Iom eeito, se a licena tem como pressuposto objectivo necessrio um acto preliminar
positivo imputado a pessoa colectiva p$blica distinta do municpio, a sua preterio
representa azer tbua#rasa das atribuies dessa outra entidade, tanto ao ser i%norado o
sentido do parecer como a ser, pura e simplesmente, no requerido!
Jo se trata apenas de um vcio ormal! <e o procedimento administrativo constitui um
eixe de intervenes administrativas inun%veis, de dierentes pessoas colectivas p$blicas,
ele representa a coordenao de atribuies dierentes!
Hode dar que pensar, no entanto, a situao de uma consulta externa no solicitada vir
ulteriormente a ser pronunciada e em sentido avorvel! ,ustiicar#se# ulminar a
deliberao positiva, o acto de licenciamento, com a nulidade se, ao cabo e ao resto, veio a
ser suprida a satisao das atribuies alheias e dos concretos interesses p$blicos
vertidosU
) acto nulo no pode validamente ser ratiicado nem convertido, mas j nada obstaria a
que o pressuposto objectivo cuja alta importava a nulidade viesse a sobrevir!
"eve observar#se, no entanto, que a pron$ncia externa tempestiva e a pron$ncia
requerida extemporaneamente para res%atar a deliberao inal ' previso da nulidade no
se encontram no mesmo plano! ) (r%o chamado a pronunciar#se decerto no se encontra
nas mesmas condies de neutralidade e de objectividade!
) procedimento deve ento ser reiniciado, sem prejuzo de poderem ser aproveitados
os actos preparat(rios que inte%raram a instruo! >as um novo procedimento
administrativo e, porque tempus regit actus, haver de ter lu%ar a aplicao de novas
prescries le%ais e re%ulamentares que possam, entretanto, ter sido aprovadas e entrado
em vi%or!
Iaso seja deerido ura pedido de licena com undamento em parecer ne%ativo, recusa
de aprovao ou de autorizao recebidos extemporaneamente, o valor jurdico ne%ativo
ser o da anulabilidade e no j o da nulidade! )btidos, vinculam o indeerimento /arti%o
9;2, n!@ 6, alnea c00, mas j no seriam le%almente exi%veis /arti%o 7?!@, alnea c00! *
deliberao seria vlida na sua alta!
.xpressamente, airmava#se como re%ra %eral a anulabilidade no anterior re%ime
jurdico das obras particulares /arti%o 39!@, n!@ 60! *penas por excepo, a licena de
construo seria nulaM ou por desconormidade com os pareceres vinculativos, autorizaes
ou aprovaes, por violao de plano ou acto de eeito equivalente /reas de
desenvolvimento urbano prioritrio, reas de construo prioritria ou reas sujeitas a
operao de loteamento aprovada0 ou por preterio da interveno da *dministrao
Ientral na aprovao do projecto, em razo do uso previsto K arti%o ;?!@, n!@ 9!
) novo re%ime mantm a nulidade como excepo /arti%o 7?!@0 e nem a alta de
reer&ncia ' anulabilidade pode azer perder de vista o alcance do arti%o 6=3!@ do IH*!
Hor outro lado, vem ajustar#se ( universo dos planos cuja violao acarreta nulidade '
reorma introduzida pelo +e%ime ,urdico dos Lnstrumentos de Aesto Eerritorial /"ecreto#
1ei n!@ =?:455, de 99 de <etembro0, cin%indo a nulidade ' violao de plano directamente
vinculativo K os planos municipais de ordenamento do territ(rio, os planos especiais e as
medidas preventivas K uma vez que os planos re%ionais de ordenamento do territ(rio
passaram a constituir instrumentos de enquadramento!
Hreserva, no entanto, a distino entre preteries da *dministrao estadual ou
139
re%ional relativas ao projecto, rele%ando para a simples anulabilidade a inraco de parecer
ou aprovao determinadas em razo do local!
certo que este sentido pouco mais que aparente, pois so os actos le%islativos
sectoriais que determinam, por sua vez, a nulidade para a maior parte dos casos /domnio
p$blico martimo e luvial, reserva a%rcola nacional K arti%o =;!@ do "ecreto#1ei n!@ 6574?5,
de 6; de ,ulhoN reserva ecol(%ica nacional K arti%o 63!@ do "ecreto#1ei n!@ 5=45:, de 65 de
>aro0, sem esquecer que a violao de plano traz consi%o outras tantas hip(teses de
preterio das consultas externas em uno do lu%ar!
) enunciado do arti%o 7?!@ conheceu uma importante reviso por via do "ecreto#1ei n!@
68849::6, de ; de ,unho, sob impulso da +ecomendao n@ 6:4Q49:::, de 6: de >aro, do
Hrovedor de ,ustia, que apontara a aus&ncia de estipulao por preterio de parecer
obri%at(rio e por desconormidade com parecer vinculativo! -ma inexpressiva violao de
plano /excesso de 6 m
9
na rea de construo0 seria mais %rave do que a alta de parecer
avorvel do LHH*+ em relao a uma obra executada em im(vel classiicado como
monumento nacional!
que no deve esquecer#se que tais preteries representam da parte da cmara
municipal e do seu presidente uma invaso de atribuies do .stado, das re%ies
aut(nomas ou de institutos p$blicos, o que, no arti%o 6==!@, n!@ 9, alnea b0, do IH*,
determina a nulidade!
<e al%um excesso ocorre, ele prende#se com a violao de planos! .m primeiro lu%ar
porque nem todas as inraces t&m a mesma %ravidade para o interesse p$blico! Hor
exemplo, o excesso de rea para estacionamento subterrneo no certamente to lesivo
quanto a ultrapassa%em das crceas! "epois, porque a violao do plano pode resultar da
violao de conceitos demasiado imprecisos, acto que introduz uma elevada mar%em de
incerteza jurdica!
Hara mais, veja#se que os eeitos putativos do acto nulo diicilmente podem temperar
esta ri%idez /arti%o 6=;!@, n!@ =, do IH*0 j que se undam exclusivamente no decurso do
tempo, na boa e deixam de ora a %ravidade da leso! 1imitam#se ' proteco da
coniana!
* soluo mais equilibrada estar porventura em reduzir o campo da nulidade dos actos
urbansticos avorveis e elimin#la simplesmente dos actos ne%ativos, do mesmo passo
que se estipularia um prazo dilatado para a impu%nao contenciosa e para a revo%ao de
actos anulveis, no direito urbanstico!
"eve observar#se que o arti%o 7?!@ deixa literalmente de ora al%uns actos de controlo
urbanstico, talvez por no lhes reconhecer deinitividade material! o caso das
inormaes prvias! * estas, pressuposto de outros actos, deve aplicar#se a estatuio da
nulidade, por maioria de razo! . nenhuma razo h para aastar K antes pelo contrrio K
as licenas e autorizaes deeridas sucessivamente, isto , por le%alizao!
Hor $ltimo, cremos valer a pena relectir sobre a aplicao do arti%o 7?!@ a actos de
conte$do ne%ativo! <er nulo o indeerimento de uma licena contra o disposto em plano de
urbanizao ou por ter preterido uma consulta externa obri%at(ria e vinculativaU
* resposta ne%ativa! "esde lo%o, pelo teor do preceito em anlise! * norma reere#se
expressamente a licenas e autorizaes, o que no pode deixar de traduzir a sua
circunscrio a actos positivos!
Hor outro lado, teleolo%icamente no aria sentido! * nulidade, como valor jurdico
ne%ativo destes actos, sur%e como exi%&ncia dos interesses p$blicos em causa K de ordem
p$blica urbanstica K e da sua intemporalidade! Jo para salva%uarda dos direitos e
interesses le%almente prote%idos dos particulares! )ra, nessa medida, o indeerimento no
pode lesar o interesse p$blico seno remota ou relexamente! "e outro modo, teramos que
reconhecer ao interessado o direito de impu%nai#, a todo o tempo, o indeerimento de um
pedido de licena ou de autorizao, escolhendo o momento mais propcio para o azer,
nomeadamente, quando as normas urbansticas, tomadas superveniente# mente mais
restritivas, pudessem icar ' merc& de anteriores indeerimentos no impu%nados
prontamente! .m suma, indeerimento nulo de licenas, autorizaes ou inormaes
140
prvias, s( o que resulte do cnone %eral /arti%o 6==!@, n!@V 6 e 9, do IH* e arti%o 53@, n!@
9, da 1ei n!@ 675455, de 6? de <etembro0!
DIREITOS E DE2ERES DE URBANI'A3+O E DE EDIFICA3+O
Hara alm dos que resultarem da lei %eral, o promotor de uma operao urbanstica
sujeito de um vasto conjunto de situaes jurdicas activas e passivas que vale a pena
procurar sistematizar!
.. OBRI)A34ES DE FACERE
a0 ) promotor de operaes urbansticas tem de cumprir obri%aes positivas de
publicidade! Jo se trata de desenvolver actos da sua esera privada que devam ser
objecto de qualquer espcie de reserva! Helo contrrio, as actividades de urbanizao e de
ediicao pertencem ao mbito p$blico, por motivo do interesse p$blico que est presente!
<( tomando p$blica a sua iniciativa podem %arantir#se os direitos de terceiros potencial ou
iminentemente lesados, contribuindo, assim, do mesmo passo, para lo%rar um maior
controlo da le%alidade urbanstica objectiva!
) decurso do tempo pode levar ' consumao da actividade, rustrando o exerccio dos
direitos de reaco %raciosa e contenciosa, em relao a actos de licenciamento e de
autorizao que, por via de re%ra, no che%am ao conhecimento de terceiros interessados!
* ttulo preventivo, importa %arantir o conhecimento da apreciao do pedido /arti%o
69,@0 de modo a que, em especial, os vizinhos urbansticos exeram os seus direitos
procedimentais a conhecerem os elementos instrut(rios, desi%nadamente o projecto de
arquitectura e conront#lo com as pertinentes prescries le%ais e re%ulamentares em cuja
esera de proteco tenham cabimento direitos e interesses le%timos!
Lmporta icar claro que a deciso inal sobre a operao urbanstica no oi ainda tomada!
"epois, no decurso da execuo, necessrio tomar p$blicas as reer&ncias ao alvar
da licena ou da autorizao /arti%o 8?!@, n!@ 60! "as duas, uma! )u a operao urbanstica
em execuo no oi licenciada nem autorizada e, por isso, no exibe a indicao do alvar
ou porventura desvia#se dos termos e condies impostos pelo controlo municipal e das
demais entidades externas! <( esta reer&ncia permite a terceiros /individualmente ou
associados0 e aos (r%os p$blicos incumbidos de, por iniciativa pr(pria, iscalizarem a
le%alidade urbanstica /iscais e polcias municipais, (r%os do >inistrio H$blico,
Lnspeco#Aeral da *dministrao do Eerrit(rio, Lnspeco#Aeral do *mbiente e do
)rdenamento do Eerrit(rio, Lnstituto dos >ercados de )bras H$blicas, Harticulares e do
Lmobilirio0 obtendo acesso aos documentos em poder dos servios municipais!
* Hortaria n!@ 66:749::6, de 6? de <etembro, veio precisamente re%ulamentar os
modelos de avisos cuja aixao obri%at(ria no local da operao, com o incio do
procedimento administrativo! * Hortaria n!@ 66:?49::6, da mesma data, veio, por seu turno,
aprovar os modelos de aviso a aixar pelos titulares de alvars! .stes devem, nos dez dias
$teis posteriores ' emisso do alvar, aixar o pertinente aviso em local bem visvel do
exterior e at ' concluso das obras /arti%o 8?!@, n!@ 60! . j depois de concluda a
operao, tratando#se de obras de construo, obri%at(rio preservar no exterior a
identiicao dos tcnicos autores do projecto e do director tcnico da obra /arti%o 76!@0! )
alvar no plenamente eicaz enquanto o aviso no or aixado, motivo por que os
trabalhos s( podem ter incio depois de cumprida esta ormalidade essencial! "e outro
modo, no se compreenderia a razo de ser do prazo concedido ao titular nem to#pouco o
dever de manter o aviso at ' concluso da obra!
Jote#se que o cumprimento deste dever pelo proprietrio concorre com o de as
autoridades municipais conerirem publicidade oicial ao alvar das ,icenas ou
autorizaes de loteamento /arti%o 8?!@, n!@ 90 por duas ormas cumulativamente K no
boletim municipal e num jornal de mbito local! Ja alta de boletim municipal /alnea a00, so
141
lanados editais nos paos do concelho e na sede da junta de re%uesia respectiva! Ja
hip(tese de se tratar de operao de Loteamento com 9: ou mais lotes, a publicao ar#se#
em jornal de tira%em nacional! P outros deveres especicos de publicidade concernentes
's operaes de Loteamento, nomeadamente o de azer reer&ncia ao alvar respectivo nos
an$ncios comerciais para transmisso de lotes ou de races aut(nomas /arti%o ;5!@, n!@ 6,
e arti%o 5? @, n!@ 6, alnea p00! * discusso p$blica relativa a certas operaes de
Loteamento e suas vicissitudes, a processar#se de acordo com o arti%o 88!@ do "ecreto#1ei
n!@ =?:455, de 99 de <etembro /+e%ime ,urdico dos Lnstrumentos de Aesto Eerritorial0,
importa outrossim o cumprimento de deveres especicos de publicidade, sem o que a
participao dos interessados no poder ter o eeito $til desejado!
) cumprimento destes deveres de publicidade %anha importncia acrescida se
pensarmos que podem determinar o dies a quo dos prazos para impu%nao administrativa
ou contenciosa, por terceiros, dos actos de licenciamento ou de autorizao! Iom eeito,
estes, em princpio, no sero notiicados da deliberao ou do despacho que deerem o
pedido de licena ou de autorizao! +evelando#se demasiado complexo determinar o
momento do incio da execuo dos trabalhos, at porque al%uns deles podem ter incio
antes mesmo de deerida a licena, de presumir tomar#se eicaz para terceiros com a
publicidade do alvar no local da obra!
* ttulo sancionat(rio, determina#se no arti%o 5?!@, n!@ 6, alnea i0, constituir ilcito de
mera ordenao social Ra no aixao ou a aixao de orma no visvel do exterior do
prdio, durante o decurso do procedimento de licenciamento ou autorizao, do aviso que
publicita o pedido de licenciamento ou autorizaoS! . outro tanto na alnea j0 para Ra no
aixao ou a aixao de orma no visvel do exterior do prdio, at ' concluso da obra,
do aviso que publicita o alvarS! Jote#se que este dever de cumprimento continuado! Jo
basta ter aixado num dado momento o aviso para lo%o ap(s o retirar! imperioso que o
aviso esteja permanentemente em local visvel, cumprindo ao requerente o (nus de o
provar! Hor conse%uinte, se o aviso perecer ou or subtrado por motivo alheio ao
requerente este no ica desobri%ado de reparar imediatamente a sua alta!
b0 <empre que o promotor se encontre subordinado a deveres de urbanizao,
naturalmente que o incumprimento tem consequ&ncias desavorveis! Hode dar#se o caso
de a operao se limitar a obras de urbanizao, mas, na maior parte dos casos, esta
constituem um encar%o pr(prio da operao de loteamento e at, embora
excepcionalmente, de certas obras de ediicao /arti%o 93!@0!
*ssim, ' ima%em e semelhana do adjudicante de uma empreitada, o municpio ter de
conerir o cumprimento pereito dos deveres de urbanizao! Jo de estranhar, pois, que
' recepo provis(ria e deinitiva das obras de urbanizao se aplique subsidiariamente o
re%ime jurdico das empreitadas de obras p$blicas /por expressa remisso do arti%o ?8!@,
n!@ =0!
* prvia vistoria, em que se conerem quantitativa e qualitativamente as obras de
urbanizao, obri%at(ria, por uma comisso em que a cmara municipal se az
representar maioritariamente e em que o promotor tem necessariamente de tomar parte, por
si, ou por comissrio que o represente /arti%o ?82, n!@ 90!
) que distin%ue as duas recepes K provis(ria e deinitiva K o im a que se
destinamM a primeira, para observar as obras lo%o que concludas /arti%o 968!@, n!@ 6, do
"ecreto#1ei n!@ 35455, de 9 de >aro0N a se%unda, para de novo conerir as obras de
urbanizao depois de transcorrido o tempo de %arantia /arti%o 998!@, n!@ 60, de modo a
apurar se estas Rno apresentam de!ici0ncias, deteriora,es, indcios de runa ou de !alta
de solidezS! *ssiste ao promotor o direito de reparar as deici&ncias e, bem assim, o de
reclamar contra a recusa de recepo!
que, sem a recepo das obras de urbanizao o acto permissivo que as habilitava ter
caducado /arti%o 86!@, n!@ =, alnea d00, a cauo depositada no restituda sem a
recepo deinitiva /arti%o 3;!@, n!@ 90 e no podem ser celebradas escrituras p$blicas de
primeira transmisso de lotes ou de races aut(nomas de ediicaes, a menos que a
cmara municipal asse%ure perante o notrio a suici&ncia da cauo /arti%o ;5!@, n!@ 90!
142
Eo#pouco podem ser deeridas as licenas ou autorizaes relativas 's operaes
urbansticas subsequentes # ediicao e utilizao /arti%o 9;!@, n!@ =, e arti%o =6!@, n!@ 3,
respectivamente0 e no pode ser emitido o alvar de autorizao de obras de construo
situadas em rea loteada antes da recepo provis(ria ou, pelo menos, da exibio de
declarao municipal que ateste a suici&ncia da cauo /arti%o 38!@, n!@ ;0!
c0 ) titular de licena ou de autorizao, assim como o administrado que, em tempo,
comunicou previamente operao urbanstica sem oposio municipal, t&m o dever de
observar estritamente o projecto de arquitectura, a mem'ria descritiva e os projectos das
especialidades a que se auto#vincularam, assim como as condies que tenham sido
impostas nas consultas externas ou pelo pr(prio municpio com o deerimento!
)s trabalhos desenvolvidos contra a licena ou contra a autorizao e os trabalhos a
mais ou eventualmente a menos sero tratados como operao parcialmente clandestina,
sujeita por isso a responsabilidade contra#ordenacional e 's medidas de polcia
administrativa que se justiiquem!
. se no houver divisibilidade do resultado, toda a obra poder icar comprometida pelo
acto de o titular da licena ter a%ido contra ou praeter!
* licena e a autorizao constituem o undamento, mas tambm o limite para a
le%alidade da operao! "e um certo modo, o particular como que ica obri%ado ao princpio
da le%alidade administrativa, devendo a%ir em conormidade e no apenas em
compatibilidade com os termos e condies da licena ou da autorizao!
certo que o particular pode vir a requerer alteraes ' licena ou ' autorizao, mas
tem de az&#lo antes de iniciar as obras ou trabalhos respectivos /arti%o 98!@, n!@ 6, e arti%o
==!@, n!@ 60! *l%umas alteraes, consideradas de menor repercusso urbanstica
beneiciam de um re%ime procedimental privile%iado /arti%o 96@, n!
os
? e 50!
*quelas alteraes que, por natureza, no extrapolem os limites da comunicao prvia
/arti%os =;!@ e se%s!0, essas podem mesmo produzir#se no decurso dos trabalhos, desde
que observadas as ormalidades e o tempo pr(prios da comunicao prvia /arti%o ?=!@, n!@
60 e contanto que no venham a bulir com a apreciao do requerimento para a autorizao
ou licena de utilizao /arti%o ?=!@, n!@ 90!
"epois deste re%ime apertado, pode parecer um assinalvel ponto de u%a a previso
no arti%o ?=!@, n!@ =, de ampliaes ou de alteraes admitida no decurso dos trabalhos!
Lsto, por parecer tratar#se de uma excepo bastante lata ao princpio da preced&ncia das
alteraes! Iontudo, h#de observar#se que a letra deste preceito deixa claro cin%ir#se a
vicissitudes de implantao, o que exclui reas de construo, volumetrias, crceas e outras
alteraes substanciais que a contrario sensu importam um novo licenciamento, sujeito ao
enquadramento normativo superveniente! . o acto de se tolerar um procedimento expedito
para ampliaes e outras alteraes da implantao no quer dizer que no possa e no
deva haver lu%ar ao seu indeerimento, na hip(tese de violarem qualquer um dos
parmetros que condicionem a implantao /servides administrativas, alvar de
loteamento, re%ras imperativas sobre aastamento entre as ediicaes ou sobre se%urana
contra o risco de inc&ndio0 !
d0 ) acto de o controlo urbanstico municipal no ser exaustivo nem por isso exime o
dono da obra, seu preposto ou comissrio de observar as demais normas le%ais e
re%ulamentares e respeitar os direitos de terceiros /arti%o ;!2 do +A.-0! Ja verdade, e
porque nem todas as normas le%ais e re%ulamentares podem constituir parmetro para a
apreciao dos projectos e para o deerimento das licenas de construo K al%umas por
serem de direito privado, outras por serem %arantidas pelo termo de responsabilidade dos
tcnicos /arti%o 9:!@, n!@ ?0 e outras ainda por exorbitarem das atribuies municipais K
de concluir que o controlo administrativo prvio sobre a %eneralidade das operaes
urbansticas circunscrito! Jomeadamente, sobre as operaes que importem um outro
licenciamento, a acrescer ao licenciamento municipal, como o caso das que sejam
executadas na zona de proteco de estradas nacionais, no pode o interessado justiicar#
143
se com o acto de ter obtido uma licena ou autorizao do municpio, pois este acto no
universal, no campo urbanstico!
.sta importante disposio, reveladora da natureza jurdica da licena e da autorizao
como actos jurdico#p$blicos de controlo, tem um sentido precioso! -ma e outra so actos
administrativos permissivos que se limitam a remover um impedimento de ordem p$blica ao
desenvolvimento de uma actividade e ' concretizao de um certo resultado
*ssim, no arti%o ;!@ do +A.-, por um lado, airma#se a inoponibilidade da licena
urbanstica a terceiros para o eeito de dirimir conlitos emer%entes de relaes de direito
privado! .m se%undo lu%ar, mostra#se bem que a licena no obri%a o interessado a a%ir
desta ou de outra orma, sabendo que com o seu comportamento vai produzir leso nos
direitos ou interesses le%almente prote%idos de terceiros! Hor conse%uinte, de nada lhe vale
escudar#se na licena ou na autorizao para imputar sobre o municpio eventuais danos a
que a operao urbanstica d& lu%ar! * licena e a autorizao permitem mas no obri%am!
"e modo al%um podem ser qualiicadas como actos injuntivos, salvo quando sejam
unilateralmente impostas condies /arti%o 38!@, n!@ 60 pela autoridade municipal ou pelas
intervenes procedimentais externas vinculativas!
Jo mais, os municpios no podem ter a seu car%o um dever de vi%ilncia sobre o
cumprimento das disposies le%ais e re%ulamentares pr(prias capaz de transpor para a
sua esera uma presuno de culpa in vigilando anlo%a ' do arti%o ;56!@ do I(di%o Iivil
para aqueles que tenham uma especial incumb&ncia de vi%iar pessoas naturalmente
incapazes!
"ierente a situao de o (r%o municipal competente ter deixado de indeerir certo e
determinado pedido, por se mostrar contrrio a uma norma aplicvel! *qui, podem e devem
ser#lhe imputados prejuzos a ttulo de responsabilidade civil extracontratual por omisso,
tratando#se de um poder tendencialmente vinculado /arti%o ;?7!@ do I(di%o Iivil0, mas
ainda assim sem embar%o da concorr&ncia de imputao do dano ao dono da obra e aos
tcnicos responsveis, pois no se v& como possa a omisso interromper o nexo causal
nem a imputao objectiva!
"ierente ainda a situao das condies impostas unilateralmente pela cmara
municipal /arti%os ;=!@ e ;;!@ para as operaes de loteamento, arti%o 3=!@, n!@ 6, alnea a0,
para as obras de urbanizao, arti%o 38!@, n!@ 6, para as obras de ediicao K por sua
iniciativa ou, enunciadas nos pareceres vinculativos, autorizaes ou aprovaes externos0!
+epare#se que, no caso das obras de ediicao, esta aculdade relativamente
circunscrita K ' licena ou autorizao das obras de construo, de ampliao ou de
alterao em rea abran%ida ou no por operao de loteamento ou por plano de pormenor
qualiicado /arti%o ;!@, n!@ 9, alnea c0, e n!@ =, alnea c00, das obras de reconstruo, todas
elas arti%o ;2 , n2 9, alnea d0, e n!@ =, alnea d00, das obras de demolio, sem mais, todas
elas /arti%o ;!@, n @ =, alnea e00 das obras de alterao cte edicios classiicados ou em vias
de classiicao /arti%o ;!@, n!@ 9, alnea d00! <( nestes casos, podem as cmaras
municipais impor condies ' execuo dos trabalhos!
* ilicitude e a culpa por imposio de condies abusivas, ou da sua alta de acordo
com deveres de boa administrao /arti%o 7!@ do "ecreto#1ei n!@ ;?!:36, de 96 de
Jovembro de 65780 podem constituir o municpio no dever de indemnizar terceiros, mas
sem esquecer que o requerente as aceitou ao requerer a emisso do alvar!
+epare#se que a cmara municipal tem ainda acrescidas limitaes dispositivas ao nvel
das condies de se%urana para a circulao na via p$blica! * cmara municipal no pode
livremente estipular condies! Hode apenas indeerir as propostas apresentadas pelo
requerente e desde que estribada em violao de preceito le%al e re%ulamentar /arti%o 38@,
n!@! 90! Hor seu turno, no caso de actos ormados tacitamente, as condies a impor em
obras de ediicao limitam#se 's da iniciativa do interessado /arti%o 382, n!@ =0!
e0 * conservao do livro de obra /arti%o 58!@0 um dos deveres ormais que recai
sobre o titular do alvar! aormal porque constitui ura dever de mera actividadeM o
preenchimento re%ular e sistemtico do livro de obra q a sua permanente acessibilidade, no
local da obra, para consulta pelos servios de iscalizao! .ste dever recai, bem assim,
144
sobre o director tcnico da obra, nos termos que j puderam ser passados em revista supra!
) dever de presena re%ular do director tcnico da obra /arti%o 86@, n!@ ;, alnea b00
constitui %arantia da conservao do livro de obra! *ssim, no possvel opor a aus&ncia
do director como motivo para explicar a alta do livro de obra, o seu inexacto ou atrasado
preenchimento!
Hara alm da responsabilidade contra#ordenacional /arti%o 5?@, n!@ 6, alneas l0 e m00 o
livro de obra e o incumprimento ou o cumprimento impereito e intempestivo do seu
preenchimento t&m consequ&ncias desavorveis para o dono da obra, na medida em que
abona no sentido da presuno de abandono da obra, para eeito de caducidade das
licenas ou autorizaes! Iom eeito, um dos motivos de caducidade , de acordo com o
disposto no arti%o 86!@, n!@ =, alnea c0, o abandono da obra por perodo superior a seis
meses! ) (nus da prova recai sobre o (r%o de controlo, mas inverte#se na hip(tese de o
livro de obra se mostrar omisso quanto ao motivo justiicativo da suspenso dos trabalhos!
Wuer isto dizer que o que no estiver re%istado no livro no oponvel ao municpio quando
se trate de declarar a caducidade da licena ou da autorizao!
0 )utro importantssimo conjunto de deveres o que resulta das necessidades de
se%urana, hi%iene e sa$de no trabalho em estaleiros de construo! Eranspondo a
"irectiva n!@ 594384I.., de 9; de ,unho,
o "ecreto#1ei n!@ 98=49::=, de 95 de )utubro, veio estabelecer o dever de apresentao de
um projecto de sa$de e se%urana nos estaleiros /arti%o 3!@0 o qual deve conter
especiicaes a%ravadas no caso de trabalhos de construo civil ou de obras p$blicas que
compreendam al%um dos riscos especiais enunciados no arti%o 8!@ Ja alta de re%ulamento
de execuo, mant&m#se em vi%or transitoriamente o +e%ulamento de <e%urana no
Erabalho da Ionstruo Iivil, aprovado pelo "ecreto n!@ ;6 ?96, de 66 de *%osto de 653?,
e a Hortaria n!@ 6:6457, de = de *bril!
Hor seu turno, continua a aplicar#se, neste domnio o +e%ulamento Aeral das
.diicaes -rbanas /arti%os 6=3!@ e se%s!0! *s suas normas disciplinam ainda a se%urana
para terceiros exteriores ' obra, nomeadamente, transeuntes, relevando tambm o "ecreto
+e%ulamentar n!@ 99#*45?, de 6 de )utubro, que contm normas de sinalizao temporria
de obras e obstculos na via p$blica!
%0 * limpeza da rea sujeita ' interveno do promotor de uma operao urbanstica, a
comear pela remoo dos entulhos /arti%o ?7!@, n!@ 60 requentemente deixada por levar
a cabo e em pouco tempo se dilui a imputao entre o dono da obra, o empreiteiro, os
subempreiteiros g os adquirentes! ) dano para o interesse p$blico na salubridade e na
esttica urbana, especialmente, para os moradores das imediaes, depois de, no raras
vezes, terem tido de suportar com elevado sacricio o decurso dos trabalhos, o rudo e a
incomodidade de poeiras, condicionamentos do trnsito e presena continuada de
estaleiros! "a, a imposio do dever de repor os terrenos circundantes no estado em que
se encontravam!
.ste dever estende#se ' reparao dos estra%os produzidos em inra#estruturas
p$blicas, tais como as redes de saneamento, os pavimentos, a iluminao p$blica K bens
do domnio p$blico ou do domnio privado das pessoas colectivas p$blicas, cuja explorao
se encontre concessionada ou no! >as no mais! * imposio pela cmara municipal
deste dever de reparao s( pode admitir#se em nome da preval&ncia do interesse p$blico,
undamento da auto#tutela declarativa e executiva da *dministrao H$blica! * deinio
unilateral deste dever de reparao, imparcial mas no neutralmente K sem prejuzo da
ulterior %arantia de impu%nao K tem de conter#se ' presena de um interesse p$blico
concreto ou, de outro modo, limitar#se#ia ' composio de um conlito de interesses, ao im
da paz social, invadindo a reserva constitucional da jurisdio aos tribunais, como j houve
oportunidade de reerir supra!
) incumprimento deste dever tem como sano compuls(ria uma srie de
impedimentos que inviabilizam o aproveitamento da actividade da operao urbansticaM o
resultado! *ssim, e de acordo com o arti%o ?7!@, n!@ 9, o no cumprimento destes deveres
145
acess(rios impede o deerimento da licena ou autorizao de utilizao, como impede, no
caso de obras de urbanizao, a sua recepo deinitiva! Hor outro lado, constitui inraco
contra#ordenacional punida com coima /arti%o 5?! n!@ 6, alnea n00!
,. OBRI)A34ES DE PATIENDI
.m primeiro lu%ar, o promotor e os seus comissrios t&m o dever de submeter as
operaes urbansticas em curso ' iscalizao municipal K pelas polcias municipais ou
por uncionrios de inspeco K actividade que a lei permite conceder a empresas
privadas, nos termos a re%ulamentar /arti%o 5;!@, n!@ 70! duvidosa a conormidade cons#
titucional deste meio de privatizao de servios de polcia administrativa, compreendendo
o exerccio de poderes de autoridade! aalta a tais unidades privadas o dever de obedi&ncia
sem o que se perde a unidade da *dministrao H$blica e altam#lhes uncionrios ou
a%entes sujeitos ao estatuto da uno p$blica, particularmente restritivo, no campo
disciplinar e na salva%uarda da iseno e imparcialidade!
* iscalizao, de acordo cora o arti%o 5=!@, n!@ 9, obedece a dois prop(sitos K um de
%arantia da le%alidade, observando o cumprimento dos termos da licena ou da autorizao
na actividade desenvolvidaN outro de %arantia imediata do interesse p$blico, no sentido de
Rprevenir peri%os que da sua realizao possam resultar para a sa$de e se%urana das
pessoasS!
* iscalizao operada por consulta ao livro de obra /arti%o 58!@, n!@ 60 por inspeces
executadas oiciosamente, sob den$ncia ou participao L sem aviso prvio /arti%o 53!@, n!@
60 ou por vistorias, as quais reclamam a aplicao de conhecimentos especicos de
en%enharia ou de arquitectura, por exemplo, mediante aviso do interessado /n!@ 90 o qual
dispe da aculdade de desi%nar um vo%al para a comisso ad hoc, juntamente com os tr&s
tcnicos a desi%nar pela cmara municipal /n!@ 60 e da aculdade de ormular quesitos /n!@
=0 cuja resposta h#de constar do auto!
"a iscalizao poder vir a resultar a aplicao de medidas de polcia urbanstica, seja
com base num peri%o abstracto K indiciado por acto ilcito K seja com base num peri%o
concreto, como no caso de runa iminente ou %rave peri%o para a se%urana e sa$de
p$blicas!
0. SU#EI34ES
) titular de um direito ou de um interesse le%almente prote%ido por licena, autorizao,
dispensa ou comunicao prvia no obstada beneicia, como pr(prio de um .stado de
direito, de %arantias de al%uma estabilidade e coniana! . neste pressuposto que
contrair encar%os, ar despesas e contar com os lucros do investimento promovido!
Eodavia, tais situaes jurdicas podem sorer vicissitudes determinadas, antes de mais,
pelo princpio da le%alidade administrativa! <e est interdita a revo%ao por mrito ou por
conveni&ncia, j a revo%ao de actos ile%ais pode ter lu%ar, nos termos pr(prios da
revo%ao de actos constitutivos de direitos /arti%o 8=!@, n!@ 60!
+emete#se, pois, para o disposto no arti%o 6;6!@ do IH*, que deve ser hoje entendido
como remisso, por sua vez, para o prazo de propositura da aco administrativa especial!
Hrazo mais dilatado /arti%o 6;6!@, n!@ 90 que o de um ano /para o >inistrio H$blico0 de
acordo com o arti%o 3?!@, n!@ 9, alnea a0 do IHE*!
P uma excepo, porm, de acordo com o arti%o 8=!2, n!@ 9, do +,-. K a licena ou
autorizao no cumpridas pelo seu titular e que, por esse motivo, tenham visto suspensa a
eiccia com o embar%o dos trabalhos, podem ser revo%adas at seis meses depois de
es%otado o prazo concedido, nos termos do arti%o 6:3!@, n!@ 6, para execuo de trabalhos
de correco ou de alterao!
<em mar%em para d$vidas, a revo%ao deve ser undamentada /aiti%o 69;!@, n!@ 6,
alnea e0, do IH*0 e precedida por audi&ncia dos interessados /arti%o 6::!@, n!@ 60!
) titular de licena ou de autorizao pode ainda ver o acto atin%ido por anulao
contenciosa, por declarao de nulidade, de inexist&ncia ou de caducidade!
146
>. JNUS
* promoo de operaes urbansticas comporta vrios (nus para o interessado, a
comear pela necessidade de sujeitar a actividade e o resultado a um controlo
administrativo especico K a licena ou autorizao da %eneralidade das operaes, sem o
que no pode executar os trabalhos nem obter a licena ou autorizao de utilizao, para
alm da recepo, no caso das obras de urbanizao!
Jo seu interesse, como contrapartida de uma actividade que relativamente
condicionada, o interessado tem, pois, o (nus de especiicar no requerimento inicial, nos
projectos e termos de responsabilidade, aquilo que pretende levar a cabo!
)btida a licena ou a autorizao, o particular ter de pa%ar as pertinentes taxas
urbansticas, a calcular pelo presidente da cmara municipal /arti%o 668!@, n!@ 60 pois! de
outro modo, ser#lhe# recusada a emisso do alvar, o qual , por seu turno, condio de
eiccia de licena ou da autorizao /arti%o 8;!@, n!@ 90!
Hara alm das taxas de natureza emolumentar, como so as devidas pelo
processamento do alvar /arti%o 7!@, alnea b0, da 1ei n!@ 3=#.49::7, de 95 de "ezembro0,
avulta a taxa por realizao, manuteno e reoro de inra#estruturas urbansticas /arti%o
7!@, alnea a00!
.mbora a %eneralidade das obras de ediicao no importe trabalhos de urbanizao,
o certo que a actividade ediicat(ria e o seu resultado tero decerto um impacte nas inra#
estruturas urbansticas que servem o localM rede de es%otos, rede de abastecimento de
%ua, arruamentos, preservao das zonas verdes circundantes, equipamentos colectivos!
justo, por conse%uinte, que o interessado participe nos custos adicionais que o
municpio ter de enrentar com o acrscimo da concentrao de pessoas e bens! >as o
que %arante a sua consi%nao a este imU
*s taxas urbansticas nada possuem que as dierencie das demais taxas e, por
conse%uinte, compreendem um nexo sinala%mtico entre a utilidade proporcionada pelo
(r%o ou servio p$blico e a despesa liquidada!
Jo podem ser desviadas deste seu im e natureza, por exemplo, para objectivos
compuls(rios, de preveno ou sancionat(rios! Jem muito menos podem esconder
verdadeiros impostos, cuja criao se encontra reservada ao le%islador /arti%o 6:=!@, n!@ =,
da Ionstituio0! Jeste sentido, pronunciou#se o Hrovedor de ,ustia, ao recomendar a seis
municpios que alterassem as respectivas normas re%ulamentares de taxas na parte em que
previam a%ravamentos para o caso de le%alizao de operaes urbansticas! Lsto, depois
de sublinhar que a sano, essa, h#de resultar da aplicao de coima e de eventual
sano acess(ria, mas no da taxa! .sta tem de ser, por natureza, i%ual ' taxa a liquidar no
licenciamento ou na autorizao, pois o que o procedimento pesa na actividade admi#
nistrativa do municpio no certamente mais do que o seria a priori!
Jo que toca 6 consi%nao das receitas ao reoro de inra#estruturas, o le%islador
procurou, de certo modo, estabelecer uma %arantia atravs de um especico dever de
undamentao dos projectos de re%ulamentos das taxas pela realizao, manuteno e
reoro de inra#estruturas! *ssim, no arti%o 667!2, n!@ 3, impe#se que o projecto
re%ulamentar seja acompanhado dos critrios de clculo, considerando Ro programa
plurianual de investimentos municipais na execuo, manuteno e re!oro das in!ra/
estruturas gerais, que pode ser de!inido por &reas geogr&!icas di!erenciadas e a
di!erenciao das taxas aplic&veis em !uno dos usos e tipologias das edi!ica,es e,
eventualmente, da respectiva localizao e correspondentes in!ra/estruturas locaisS!
Jo mais, j em outros pontos, oram tratados os (nus especicos a que podem
subordinar#se as operaes de loteamento urbano /ced&ncias, aectao de espaos ao
uso colectivo ou compensaes e obras de urbanizao0 como tambm as obri%aes de
!acere que podem condicionar o licenciamento de obras de ediicao, seja por comporta#
rem uma sobrecar%a excessiva para as inra#estruturas ou para os servios %erais
existentes /ou que impliquem, mesmo, a sua criao0 seja por carecerem de trabalhos de
147
correco ou alterao de ordem esttica na rea envolvente /arti%o 93!@, n!@ 60!
.stas condies, note#se, seriam excessivas se ossem cumuladas com o pa%amento
de taxas pelo mesmo valor! Hor isso, o requerente beneiciar justamente de uma reduo
proporcional no valor das taxas a liquidar, de acordo com o que or deinido em re%ulamento
municipal /arti%o 93^, n!@ =0! Ja alta deste re%ulamento, porque a norma se mostra
inexequvel por si mesma, o interessado poder reclamar do municpio a restituio do
locupletamente indevido, quanto mais no seja, invocando o enriquecimento sem causa!
@. DIREITOS
a= de infor?a6$o
* inormao urbanstica ao dispor dos particulares especialmente contin%ente, motivo
por que se mostra de extrema importncia asse%urar que, sob iniciativa dos interessados,
lhes seja dado a conhecer tudo o que t&m direito a saber, quer enquanto titulares de direitos
e interesses privados, nomeadamente, sobre o aproveitamento ediica# t(rio dos im(veis
que possuam, quer a ttulo de participao poltica e administrativa, no exerccio da aco
procedimental administrativa /1ei n!@ ?=453, de =6 de *%osto0 ou de outros direitos de
inormao! * inormao condio da participao poltica e administrativa, condio
de acesso aos tribunais e a outros meios de deesa dos direitos e condio de
conver%&ncia entre o interesse p$blico e os interesses le%timos dos particulares K
conver%&ncia essa que podemos desi%nar como interesse %eral!
*s razes do dice inormativo em desavor dos particulares so pl$rimasM desde a
volatilidade dos instrumentos de %esto territorial, das leis e re%ulamentos aplicveis '
elevada complexidade tcnica das suas disposies, passando pelas questes suscitadas
na consulta de peas desenhadas ou carto%raadas K nem sempre em escalas le%veis!
Hara obviar a muitos destes inconvenientes, o +,-. determina no arti%o 665!@, n!@ 6, o
dever de os municpios inventariarem e manterem actualizada uma relao Rdos
instrumentos de gesto territorial e restri,es de utilidade p"blica especialmente aplic&veis
na &rea do municpioS! Hor outro lado, encontra#se incumbido o Aovemo de azer publicar a
relao das disposies le%ais e re%ulamentares a observar pelos tcnicos responsveis
dos projectos de obras e sua execuo /arti%o 69=!@0! Erata#se, em ambos os casos, de
inormao que deve partir da iniciativa p$blica ao encontro dos possveis interessados!
Jo arti%o 66:!@, n!@ 6, alnea a0, do +,-., encontra#se previsto um direito %enrico de
inormao que assiste a qualquer interessado K o de ser inormado pelas cmaras
municipais Rsobre os instrumentos de desenvolvimento e planeamento territorial em vi%or
para determinada rea do municpio, bem como as demais condies %erais a que devem
obedecer as operaes urbansticasS! <eja o promotor de uma operao seja o opositor,
ambos t&m o direito de conhecer as condies %erais e abstractas que limitam o
aproveitamento urbanstico num preciso local do territ(rio! <e d$vidas houvesse quanto '
extenso do conceito de interessado, para este eeito, seriam dissipadas pelo n!@ 7 K basta
a invocao de um interesse le%timo no conhecimento dos elementos /a condio de
proximidade, de vizinho urbanstico0 bastando, para a deesa dos interesses diusos
enunciados no arti%o 39!@, n!@ =, da Ionstituio, azer prova da qualidade de eleitor ou do
objecto da associao representada, como associao de promoo e deesa de tais
interesses! .m qualquer caso, o interesse ter de ser le%timo, ou seja, no contrrio ' boa
! aicam aastados os interesses com# provadamente abusivos, contrrios ' pr(pria razo
de ser do direito em questo K um direito acess(rio ou instrumental para deesa de direitos
e interesses le%almente prote%idos! *ssim, a *dministrao H$blica tem de encontrar#se
deendida contra requerimentos meramente dilat(rios ou desprovidos de sentido $til, como
contra reiterados pedidos de inormao sobre um determinado expediente que no soreu
evoluo al%uma! Jo de excluir que durante os quinze dias de que dispe para inormar
K contados de acordo com o arti%o 89@, n!@ 6, do IH* K o servio se recuse a atender a
outros pedidos de inormao id&nticos, remetendo para a inormao a editar!
.sta inormao de natureza anteprocedimental ou extra#procedimental e, por
148
conse%uinte, no deve conundir#se com a inormao requerida sobre elementos do
processo instrutor, uma vez iniciado o procedimento administrativo! *qui dispe o mesmo
arti%o 66:!@, n!@ 6, na sua alnea b0 K Rsobre o estado e andamento dos processos que
lhes di%am directamente respeito, com especiicao dos actos j praticados e do res#
pectivo conte$do e daqueles que ainda devam s&#lo, bem como dos prazos aplicveis a
estes $ltimosS! Eal inormao especialmente qualiicada na orma, pois o n!@ = prev& o
direito a obter c(pias de documentos e certides, o que j decorria porm da lei %eral! )
prazo para prestar a inormao requerida K quinze dias /n!@ 90 mais dilatado do que o
prazo comum do I(di%o do Hrocedimento *dministrativo, mas no para obteno de certi#
des ou simples reproduo de documentos /dez dias, de acordo com o n!@ ;0! Dale aqui
naturalmente o disposto na 1ei sobre *cesso aos "ocumentos *dministrativos /1ei n!@
7345=, de 97 de *%osto0 e o acesso ' Iomisso instituda para o eeito, como autoridade
administrativa independente na (rbita da *ssembleia da +ep$blica!
Iertides e otoc(pias de documentos administrativos devem ser pa%as, o que no
constitui uma excepo ao princpio da %ratituidade, sem prejuzo da iseno total ou parcial
por comprovada insuici&ncia econ(mica do interessado /arti%o 66!@, n!@ 9, do IH*0, pois
este princpio reporta#se ' actividade administrativa corrente desenvolvida estrita e
directamente no interesse p$blico! * emisso de certides ou a reproduo de documentos
na posse dos servios tem um custo para o errio p$blico que justo seja o interessado a
suportar e, como tal, o despacho n!@ ?!76849::9, de = de >aio, ixa os valores a pa%ar, a
ttulo de preo administrativo, o que no serve seno de indicador para cada um dos
municpios!
Helas inormaes prestadas podem os municpios vir a responder civilmente, de acordo
com o arti%o ;?3!@, n!@ 9, do I(di%o Iivil, no aastado pelo re%ime jurdico da
responsabilidade civil extracontratual por actos de %esto p$blica! Lsto, porque os seus
(r%os t&m o dever especico de prestar a inormao! , no por conselhos ou recomen#
daes dos uncionrios ou a%entes que o administrado si%a, pois o dever de %arantia
resultante do arti%o 66:!@, n!@ 6, cin%e#se ' inormao! Eodavia, mister que a inormao
cujo teor err(neo lesou o administrado tenha sido obtida por escrito /arti%o 8!@, n!@ 9, do
IH*0!
8= da infor?a6$o %rviaD e? es%e5ial
Qem dierente a inormao prvia re%ulada nos arti%os 6;!@ e se%s! do +,-.,
especialmente quando avorvel! Jo se limita a uma natureza inormativa, antes possui
natureza constitutiva, pois aculta ao requerente um interesse le%almente prote%ido num
determinado aproveitamento urbanstico do lote ou da parcela que se encontra na sua
posse! , no se trata de uma inormao %enrica que revela as limitaes positivas ou
ne%ativas impostas para um dado local! *o invs, vem deinir pela positiva um determinado
%ozo do im(vel! * sua extenso varia em consonncia com o pedido apresentado pelo
requerenteM quanto mais especiicado or o pedido de inormao prvia, maior a vinculao
dos (r%os de controlo urbanstico na apreciao de um pedido de licena ou de
autorizao que vier a ser apresentado em conormidade, no prazo de um ano /
96?
0!
* inormao prvia parece preencher o conceito le%al de acto administrativoM deciso
ou deliberao por aplicao de normas de direito p$blico visando produzir eeitos numa
situao individual e concreta /arti%o 69:!@ do IH*0! certo que no se trata de um acto
materialmente deinitivo, pois a inormao prvia es%ota#se enquanto pressuposto de um
outro procedimento administrativo! Hor si, no permite ao interessado desenvolver a ope#
rao urbanstica! Lnveste#o, isso sim, no interesse le%almente prote%ido a no ver
indeerido um pedido de licena ou de autorizao, salvo por desconormidade com o teor
da inormao prvia!
"esta sorte, a revo%ao de uma inormao prvia positiva s( pode ter lu%ar por
invalidade, na alta de anu&ncia do interessado! "eve ser undamentada e precedida da
audi&ncia dos interessados, como pr(prio dos actos constitutivos de direitos e de
interesses le%almente prote%idos!
149
/
96?
0 Iontado a partir do momento em que se toma eicaz perante o requerente, ou seja, por
ne%ra, com a notiicao deste! <e porventura a notiicao deste no se mostrar possvel, deve o
(r%o municipal valer#se das demais ormas de publicidade previstas no I(di%o do Hrocedimento
*dministrativoM aixao de editais ou sua publicao no boletim oicial do municpio! "e outro modo,
o requerente poderia encontrar vanta%em abusiva no decurso do tempo, antes da inormao prvia
se tomar eicaz! *crescem ainda as causas de extino do procedimento administrativo por
caducidade K desero, inutilidade superveniente ou no pa%amento de taxas ou despesas por
liquidar /arti%os 666 !2 e se%s! do IH*0!
*o interessado, a inormao prvia avorvel concede#lhe, pelo menos, cinco
vanta%ensM
i0 poupa#o a despesas desaproveitadas, pois ao conhecer da viabilidade da operao,
adquire coniana le%tima no resultado dos custos com a instruo do pedido /projecto
de arquitectura, levantamentos topo%ricos, estudos de viabilidade econ(mica0, uma
vez que a inormao prvia avorvel vincula o municpio durante um ano /arti%o 68!@,
n!@ 60 na maior ou menor extenso do requerimento e das especiicaes urbansticas e
construtivas nele enunciadas /arti%o 6;!@, n!@ 90, seja contra vicissitudes dos planos, seja
contra dierentes apreciaes de base aut(noma /discricionariedade, qualiicao
se%undo conceitos indeterminados0N
ii0 antecipa as consultas externas, previstas nos arti%os 65@e =8!@, no todo ou em parte
/arti%o 68!@, n!@ 90N
iii0 reduz para metade os prazos para deciso4deliberao no procedimento de licena ou de
autorizao /arti%o 68!@, n!@ =0N
iv0 exclui a operao da suspenso obri%at(ria do deerimento de licenas e autorizaes
por ocasio da discusso p$blica das iniciativas de reviso dos planos directamente
vinculativos dos particulares /arti%o 6=!@ e arti%o 68!@, n!@ ;0N
v0 permite#lhe antecipar o incio dos trabalhos preliminares de demolio, escavao e
conteno peririca, lo%o que ultrapassada positivamente a ase do saneamento do
pedido de licena ou de autorizao da operao urbanstica /arti%o ?6!@, n!@ 60!
c0 de deciso
) direito a obter uma deciso, positiva ou ne%ativa, em tempo razovel resulta do direito
administrativo %eral, nomeadamente do disposto no arti%o 5@, n!@ 6, do IH*, mas a'quire
especial notoriedade no direito da urbanizao e da ediicao K seja no requerimento de
uma licena ou de uma autorizao, no pedido de inormao prvia ou na prolaco de um
parecer obri%at(rio!
) atraso injustiicado constitui um pesado sacricio para o promotor que, estando em
condies de iniciar o aproveitamento urbanstico de um bem que lhe pertence ou que, pelo
menos, possui, se v& conrontado com uma restrio eectiva na liberdade de empreender
que o arti%o 76!@, n!@ 6, da Ionstituio, prote%e! <o investimentos cada vez mais
tardiamente amortizados, so encar%os assumidos na preparao dos projectos e na
an%ariao de meios destinados a levar a bom porto a operao cuja licena ou autorizao
oram dili%entemente requeridas! * mar%em icam pois as situaes, no raras tambm, de
os proverbiais atrasos na instruo procedimental se deverem a insuici&ncias imputveis
ao pr(prio requerente e aos tcnicos responsveis, seus prepostos ou comitidos!
., por outro lado, a uno social desses mesmos bens que pode ver#se comprometida,
seja para prover ao direito a uma habitao condi%na /arti%o 73!
2
, n!@ 6, da Ionstituio0,
seja para deender im(veis de relevante interesse cultural /arti%o 8?!@, n!@ 60! *
extemporaneidade arbitrria das decises K inais ou intercalares K desvirtua as
condies de livre concorr&ncia, avorece quebras da imparcialidade administrativa e pode
justiicar a obri%ao p$blica de reparar prejuzos, recaindo sobre as inanas p$blicas e
sobre os contribuintes, em %eral!
Jo mais, a inrcia do (r%o no exerccio da sua compet&ncia contrria ao princpio da
150
prossecuo eiciente do interesse p$blico /arti%os 977!^ e 978!@ da Ionstituio0, at
porque as operaes urbansticas, muito em particular, as obras de urbanizao e todas as
que contribuam para a recuperao, para a reconverso ou para a reabilitao do
patrim(nio ediicado constituem ormas de execuo dos instrumentos de %esto territorial!
*s actividades de urbanizao e de ediicao no so apenas maniestaes da liberdade
dos seus promotores! +epresentam a conver%&ncia com o interesse p$blico endereado
pelos poderes p$blicos aos pro%ramas de %esto do territ(rio!
*o lon%o dos sucessivos re%imes jurdicos, dierentes oram as solues encontradas
pelo le%islador no sentido de obtemperar a demora dos (r%os e servios competentes,
divisando#se, no essencial, duas perspectivas! * primeira, de proteco primordial do
interesse p$blico, %arantindo embora o acesso dos interessados ' jurisdio, levou a
presumir o indeerimento tcito do sil&ncio administrativo, criando destarte o pressuposto
processual necessrio ' interveno dos tribunais administrativos, se%undo o modelo
tradicional! * se%unda, de eio subjectivista, preocupada sobretudo com o requerente K o
deerimento tcito K permitindo#lhe tomar a inrcia do (r%o competente como ttulo
bastante para remover os impedimentos le%ais e re%ulamentares ao incio dos trabalhos!
) "ecreto#1ei n!@ 67748:, de 63 de *bril, optaria marcadamente por privile%iar esta
$ltima, lo%rando porm um resultado indesejado e que veio a assumir propores
alarmantes! *ssim, no arti%o 6=@ determinava#se a presuno de deerimento tcito ap(s ;3
dias para a autorizao de localizao /arti%o 69@, n!@ 6, alnea a00, de 7: dias para o
licenciamento de novas ediicaes, reconstrues, ampliaes ou alteraes estruturais
/alnea b00, acrescidos de mais trinta, no caso de ediicaes de carcter industrial ou de
utilizao colectiva /alnea c00 e =: dias, no mais /alnea d00!
. como pudesse o deerimento tcito, por si, no permitir o incio dos trabalhos K sem a
emisso do alvar K proibia#se a sua recusa, desde que liquidadas as taxas devidas /arti%o
6=@, n!@ 90!
.m contraste com a re%ra %eral do arti%o =;7!@, q 6 @, do I(di%o *dministrativo, o direito
de ediicao constitua uma opo sin%ular pelo valor positivo da inrcia, de par com o
direito dos loteamentos /arti%o 9!@, n!@ 9, do "ecreto#1ei n!@ ;7!78=0!
"esde lo%o se suscitou a questo de saber se K produzido o eeito de deerimento
tcito K poderia o (r%o competente emendar a mo, revo%ando#o ou modiicando#o!
Iomo d conta ,)< )<D*1") A)>.<, tudo est em saber se o eeito tcito consiste num
verdadeiro e pr(prio acto administrativo />*+I.11) I*.E*J)0 ou simplesmente um
pressuposto processual necessrio para um modelo de contencioso administrativo de tipo
ranc&s K de controlo eito a um acto /*J"+ A)JY*1D.< H.+.L+*0!
Harece evidente que o deerimento tcito no serviria apenas os prop(sitos de uma
ico processual! Hermitia dar incio ' execuo das obras particulares consi%nadas no
projecto de arquitectura apresentado! Erata#se, sem d$vida, de um acto constitutivo de
direitos, mas que nem por isso deixa de poder ser revo%ado, declarado nulo ou caducado,
reormado, ratiicado ou convertido, nos termos %erais! Iomo nem por isso deixa de poder
ser impu%nado %raciosa ou contenciosamente por terceiros ou pelo >inistrio H$blico!
* pro%resso de deerimentos tcitos contrrios ' lei, lesivos do interesse p$blico e
prejudicando terceiros, justiicou preocupaes da parte das associaes de deesa do
ambiente e do patrim(nio cultural! *o sil&ncio da *dministrao H$blica vinha juntar#se o
sil&ncio do requerente, de modo a que a irrevo%abilidade e a inimpu%nabilidade de licenas
anulveis consolidassem irmemente a sua posio! . isto, tanto mais, recorde#se, quanto a
nulidade como valor jurdico ne%ativo, sur%ia como uma excepo rarssima! *dquiriria um
valor inestimvel a tese sustentada pelo Ionselho Ionsultivo da Hrocuradoria#Aeral da
+ep$blica, e se%uida maioritariamente pela jurisprud&ncia, de tratar o licenciamento de
construes desconormes com a re%ra de uma operao de loteamento enquanto pre#
terio de uma ormalidade essencial ulminada expressamente pela nulidade K o parecer
obri%at(rio da "ireco#Aeral dos <ervios de -rbanizao e, mais tarde, das comisses de
coordenao re%ional para introduzir modiicaes 's especiicaes do alvar de
loteamento!
, o "ecreto#1ei n!@ ;;3456, de 9: de Jovembro /arti%os 76!@ e 79!@0, e o "ecreto#1ei n!@
151
;;?456, de 95 de Jovembro /arti%os 78!@ e 7?!@0, revelariam uma tmida preocupao com o
excesso %arantstico a que se tinha che%ado, com resultados ' vista na paisa%em e com o
eeito, no menos pernicioso, de %erar um crescente sentimento colectivo de impunidade
por inraco ' disciplina p$blica da actividade ediicat(ria! >as, por outro lado, reorava#se
a posio do requerente, habilitando#o com um especico instrumento contencioso
destinado a obter a intimao do (r%o para emitir o alvar! )utro tanto valia para os
pareceres, autorizaes e aprovaes interadministrativos /arti%os =3!@, n!@ 8, e 69!@, n!@ ?,
respectivamente0!
*parentemente, o I(di%o do Hrocedimento *dministrativo, entrado em vi%or a 63#:3#
6559, viera eri%ir o deerimento tcito em eeito paradi%mtico do decurso do tempo sem
deciso ou deliberao do (r%o competente /arti%o 6:?!@, n!
os
6 e =0! >as s(
aparentemente, pois o enunciado taxativo das previses de deerimento tcito /arti%o 6:?!@,
n!@ =0 az com que, por princpio, o eeito do sil&ncio seja o de presumir#se o indeerimento
tcito /arti%o 6:5!@, n!@ 60!
"e modo muito impereito, aquele enunciado reportava#se, certo, ao licenciamento de
obras particulares /alnea a00 e a alvars de loteamento /alnea b00!
.mbora, hoje, com a reorma do contencioso administrativo, tenda a relativizar#se o
papel do indeerimento tcito perante a aculdade de os tribunais condenarem na prtica de
acto devido /arti%os 77!@ e se%s! do IHE*0 K consumindo a anulao do indeerimento
tcito K o certo que este instituto continua a relevar no mundo da impu%nao %raciosa,
nomeadamente para eeitos de recurso hierrquico, e principalmente, para eeito de
aquilatar da licitude ou ilicitude da actividade desenvolvida pelo administrado, requerida
licena e transcorrido o prazo le%al ou re%ulamentar! ) particular, embora tenha hoje uma
arma muito mais eicaz para prontamente obter uma deciso administrativa, continua a ter
de presumir como indeerida a sua pretenso, pelo menos at que o tribunal administrativo
se pronuncie!
Iom o +,-., a intimao para a emisso de alvar viria a dar lu%ar a uma aco
administrativa especial para a condenao na prtica de acto devido! "eixa de presumir#se
o deerimento do pedido de licena para apenas se iccionar um pressuposto objectivo
necessrio da interveno dos tribunais administratvos /arti%o 66920! ) particular v&
alar%ada em extenso a sua %arantia K pode requerer ao tribunal administrativo e iscal,
no apenas a intimao para a deliberao inal ou para a emisso do alvar /arti%o 79!@,
n!@ 6, do anterior re%ime jurdico aprovado pelo "ecreto#1ei n!@ ;;3456, de 9: de
Jovembro0, como tambm para requerer a condenao do (r%o municipal na prtica de
outros actos devidos no procedimento, desi%nadamente a aprovao do projecto de
arquitectura /arti%o 669!@, n!
os
6 e 6:, do +,-.0!
>as o tribunal no tem de presumir o deerimento! . aqui reside uma inovao
undamental! *o invs, o tribunal estipular um termo certo para que o (r%o competente
decida ou delibere /arti%o 669!@, n!@ 70 e s( depois de es%otado este tempo pode o
interessado prevalecer#se da presuno de deerimento tcito e beneiciar dos meios
consa%rados no arti%o 66=!@
, para o caso das autorizaes, se a presuno pode parecer imediata /arti%o 66=!@,
n!@ 60 ela no deixa de passar pelo reconhecimento judicial!
*o cabo e ao resto, s( depois de liquidado o pa%amento das taxas /art! 66=2490 e obtido
alvar ou deciso judicial de eeito equivalente /arti%o 66=!@, n!@ 30 que o interessado pode
dar incio aos trabalhos!
Iomo tal, e porque a nulidade e a caducidade so de conhecimento oicioso, o tribunal
no deixar de proceder a um controlo mnimo, mas muito si%niicativo, dado o peso da
nulidade entre os valores jurdicos ne%ativos da licena ou autorizao invlidas /arti%o
7?!@0! Iontrolo esse que os tribunais administrativos no enjeitaram, mesmo ainda na
vi%&ncia do direito anterior! Jo j da anulabilidade, como se deliberou no *c(rdo do <E*
/9!b <ub!0, de 66#:9#9::=! *cresce que a interveno do >inistrio H$blico justiica#se aqui
de modo especial,para justamente ar%uir a possvel nulidade, caducidade ou mesmo
inexist&ncia, persuadindo o tribunal a no conceder provimento ao requerimento!
152
"o mesmo modo, o tribunal K para decidir K poder ser conrontado com a excepo
ao dever de deciso por pron$ncia com menos de dois anos /arti%o 5!@, n!@ 9, do
.mbora no possa ser dado como nulo o deerimento tcito
presumido contra o citado preceito, o certo que ele no existe juridicamente sequer, pois
requisito de qualiicao de q todo e qualquer acto tcito o concreto dever de decidir!
.is uma das razes que justiicaram, em boa hora, a alterao introduzida ao disposto
no arti%o =6!@ do +,-., de modo a estender o rol dos motivos de indeerimento dos pedidos
de autorizao! Jo pudesse a autorizao ser indeerida K como na verso ori%inria K
salvo em casos de maniesta ile%alidade, outro tanto sucederia com o controlo jurisdicional
sobre a ormao do deerimento tcito!
-ma das diiculdades de maior monta com que os promotores se derontavam na
vi%&ncia do anterior re%ime jurdico era a do requisito da prvia liquidao das taxas /arti%o
79!@, n!@ 9, do +,1>)H0! "eixando por desobstruir o clculo das taxas devidas, a cmara
municipal encontrava um expediente simples para contornar os eeitos do seu anterior
atraso e, assim, %anhar ou recuperar o tempo perdido! Iom o +,-., prev&#se o dep(sito
de cauo para a circunstncia de a cmara municipal se recusar a receber o pa%amento
das taxas /arti%o 66=!2, n!
2
=0!
, os demais deerimentos tcitos constituem#se e so oponveis a terceiros sem
necessidade da interveno contenciosa /arti%o 666!@, alnea c00, sendo certo que o
indeerimento tcito parece erradicado do re%ime jurdico da urbanizao e da ediicao,
salvo para as situaes de le%alizao de obras clandestinas!
Jo limite, perante a resist&ncia municipal, o interessado pode requerer ao tribunal
administrativo e iscal que intime a cmara municipal a emitir o alvar /arti%o 66=!@, n!@ 30,
podendo a certido da sentena que vier a transitar em jul%ado substituir o alvar /arti%o
66=!@, n!@ 80, construo que pode bulir com o princpio da separao de poderes, tanto
mais quanto neles se contenha uma mar%em de livre apreciao! /
997
0
Jote#se ainda que o embar%o municipal ica absolutamente interdito contra obras
tacitamente autorizadas /arti%o 66=!@, n!@ ?0, o que no excluir decerto a aculdade de
declarao de nulidade ou de revo%ao por ile%alidade do deerimento tcito, ap(s o que
j estar o presidente da cmara municipal em condies de determinar o embar%o!
Hara alm da no oposio ' comunicao prvia /arti%os =3!@ e =7!@0 por parte do
presidente da cmara municipal, relevam a inormao prvia e os pareceres, autorizaes
e aprovaes externos!
Jeste $ltimo caso, devem distin%uir#se dois tipos de inrcia, prevendo a lei dois meios
tambm distintos para os obviar! Hor um lado, a inrcia municipal na promoo das
consultas! .m tal hip(tese, vem o arti%o 65@, n!@ 8, admitir a subro%ao do particular ao
(r%o municipal competente, como alternativa ao requerimento judicial para intimao! .m
ambas as alternativas, o interessado deve encontrar#se munido de certido que ateste no
terem sido promovidas as consultas interadministrativas obri%at(rias /arti%o 65!@, n!@ 70! Hor
outro lado, cuida#se da inrcia dos (r%os consultados! Hresume#se deerida a autorizao
ou a aprovao, presume#se avorvel o parecer, se ao im de 9: dias /prorro%veis por
mais 6:, de acordo com o n!@ 30 no or recebida a tomada de posio pelo (r%o
consulente /arti%o 669!@, n!@ 50!
/
997
0 Jeste sentido, v! ,o*o >iranda, intimao judicial para emisso de alvar de licena de
construo /anotao ao *c(rdo do <E*, 6<eco, de 98#:9#6558, Hroc! ;6!37=0, in +evista
,urdica do -rbanismo e *mbiente, n!@ ?, 6558, pp! 693 e se%s!0
.ste deerimento tcito , contudo, puramente interno, pois nada obsta a que o parecer
extemporneo, embora no vinculativo, venha a incorporar os motivos da recusa de
aprovao do projecto de arquitectura ou o indeerimento da licena ou da autorizao
requeridas! que a %eneralidade das normas que, se inrin%idas, devem obstar ao deeri#
mento no obedecem a um princpio de especialidade j no assim para o caso da
cmara municipal, do seu presidente ou de outro (r%o municipal com poderes dele%ados
153
ou subdele%ados!
Eudo leva a crer, pois, que o le%islador se mostrou particularmente avisado no equilbrio
que procurou entre a salva%uarda do direito a obter uma deciso e o interesse p$blico! "ir#
se# que o interessado se v& quase sempre compelido a ter de requerer a interveno
jurisdicional, mas no pode esquecer#se que o municpio K sendo esse o caso K
responder civilmente pelos prejuzos culposamente causados ao requerente pela omisso
ilcita de pron$ncia, mesmo que o tribunal tenha vindo a suprir a alta de emisso do alvar
ou tenha intimado o presidente da cmara municipal para decidir!
aalta ainda discutir se o arti%o 666!@, alnea c0, se aplica 's reclamaes e recursos
hierrquicos pr(prios ou impr(priosU
Jo direito anterior, especiicava#se o eeito do sil&ncio, nestes casos /arti%o 76!@, n!@ =0,
mas exceptuavam#se os recursos hierrquicos interpostos de actos da *dministrao
Ientral /arti%o 7;!@, n!@ 90, em que se mantinha o indeerimento tcito, como eeito tpico!
Hresentemente, e na alta de expressa determinao le%al, tudo aponta para que seja de
aplicar o disposto nos arti%os 6:?!@ e 6:5!@ do IH*, com a consequ&ncia de dever
presumir#se indeerida a reclamao deduzida ou o recurso hierrquico interposto, lo%o que
exaurido o prazo para deciso!
Hor im, deve observar#se que no re%ime anterior, o deerimento tcito s( tinha lu%ar se
a cmara se abstivesse de deliberar, encontrando#se em poder dos pareceres vinculativos,
autorizaes ou aprovaes externos /arti%o 76!@, n!@ 90, embora este pressuposto devesse
ser interpretado restritivamente, de modo a excluir as situaes de parecer avorvel tcito!
Ierto que para haver deerimento tcito teria de ter sido promovida a consulta em
condies de as entidades externas poderem pronunciar#se em devido tempo!
)s pareceres ss sempre actos preparat(rios, ao contrrio das autorizaes e
aprovaes! por isso que se mostra especialmente importante a subro%ao do particular
nas consultas externas!
d= de funda?en"a6$o
) dever de undamentao de certos actos administrativos /arti%o 69;!B do IH*0 e de
al%uns actos preparat(rios /arti%o 55!@, n!@ 90 aplica#se, de pleno, ao direito da urbanizao
e da ediicao!
Iorresponde no s( a um direito dos administrados, de modo a no serem privados da
motivao do acto K nos seus elementos vinculados como, por maioria de razo, nos
discricionrios K como satisaz, por outro lado, imperativos de boa administraoM
prossecuo racional /eicaz e eiciente0 do interesse p$blico!
L%norando por que motivo oi indeerido o pedido de licena, recusada a aprovao do
projecto de arquitectura ou vetada a comunicao prvia, o interessado v&#se impedido de
alcanar a reviso %raciosa ou contenciosa do acto ne%ativo! >as mais ainda! D&#se
impedido de, ele pr(prio, reormar a sua iniciativa urbanstica, de modo a obter o
deerimento, a aprovao ou o nihil obstat! P mesmo, no caso da inormao prvia
desavorvel, um dever qualiicado de undamentao, justamente com o sentido de permitir
ao interessado conhecer Rdos termos em que a mesma, sempre que possvel, pode ser
revistaS /arti%o 67!@, n!@ ;, do +,-.0!
Pouve j oportunidade de observar como a deciso essencial compreende extensas
mar%ens de livre apreciao, quer em determinados poderes discricionrios quer sobretudo
na aplicao de conceitos imprecisos! ) conhecimento dos pressupostos de acto atendidos
ou subestimados, o conhecimento do motivo principalmente determinante da deciso para
controlo do desvio de poder, da violao dos princpios %erais da i%ualdade, da
imparcialidade ou da proporcionalidade, ou simplesmente o conhecimento do sentido e
extenso dos conceitos va%os K dos elementos seleccionados para o seu preenchimento
K revelam#se absolutamente essenciais!
Lmporta contudo no esquecer que a licena e a autorizao urbanstica estendem o
seu alcance a terceirosM no se es%otam na relao jurdica entre a *dministrao H$blica e
o requerente! Drios so os terceiros que podem ser lesados nos seus direitos ou
154
interesses le%almente prote%idos e a quem o conhecimento da undamentao do acto
positivo interessa mais do que o de recusa, j que este, em princpio, mantm inalterada a
sua situao, enquanto vizinhos!
* teia poli%onal de interessados e opositores e as m$ltiplas motivaes de cada um
deles v&m trazer questes novas aos limites do dever de undamentao! "evemos mesmo
saber se acaso estar sujeito a dever de undamentao o deerimento de licenas e
autorizaes, de modo a que terceiros lesados possam conhecer a motivao e impu%nar
administrativa e contenciosamente a deliberao positiva! a questo levantada por >rio
.steves de )liveiraM RD quanto aos actos que tenham um e!eito desses sobre a es!era
jurdica de qualquer interessado, mesmo que para o destinat&rio sejam !avor&veisKS! * sua
resposta airmativa!
certo que no arti%o 69;!@, n!@ 6, alnea a0, do IH*, se estende o dever de undamentar
aos actos que, no todo ou em parte, ))) extingam, restrinjam ou a!ectem por qualquer modo
direitos ou interesses legalmente protegidos)))S e pode, com eeito, admitir#se que al%uns
actos lesem direitos ou interesses prote%idos por normas urbansticas de direito p$blico!
*dmitir, porm, que uma licena ou uma autorizao sejam lesivas de uma tal situao
jurdica activa o mesmo que admitir a sua ile%alidade! "as duas umaM ou a operao
urbanstica lesiva de direitos e interesses meramente privados e no h, por isso, lu%ar '
imputao de danos ao municpio ou se o acto lesa direitos subjectivos p$blicos ou i%uras
ains, ento, porque viola a lei que lhes serve de arrimo, que lhes concede a sua pr(pria
esera de proteco! .m suma, o (r%o conessaria a invalidade do acto praticado ao
assumir como obri%at(ria a sua undamentao! . se porventura o (r%o estiver a lesar
validamente um direito ou interesse prote%ido, revo%ando#o tcita ou expressamente
qOando deere a licena ou concede a autorizaoU ) dever de undamentar radica, ento,
no arti%o 69;!@, n!@ 6, alnea e0, do IH* K actos que, total ou parcialmente, impliquem
revo%ao, modiicao ou suspenso de acto administrativo anterior! "eve precisamente
notar#se que o uso do verbo implicar no ser ortuito! ) le%islador no se cin%iu a
determinar o dever de undamentar sobre os actos de revo%ao, modiicao ou
suspenso de actos administrativos anteriores, antes incluiu nesta (rbita os actos que
indirecta ou relexamente produzam este eeito!
Jo essencial, a motivao dos actos positivos encontra#se nos elementos instrut(rios do
procedimento administrativo K as peas escritas e desenhadas e os pareceres, propostas e
inormaes que nos mesmos tenham recado K esses viro a constituir objecto de
concordncia e, por conse%uinte, constituem Rparte inte%rante do respectivo actoS /arti%o
693!@, n!@ 6, do IH*0! Jo o sendo, j o acto ter de ser undamentado por decidir ou
deliberar contra parecer, proposta ou inormao oicial /arti%o 69;!@, n!@ 6, alnea c00!
Hor outro lado, os opositores ao acto de licenciamento ou de autorizao podem K
antes e depois dele ser praticado K expor ao (r%o competente as suas objeces, as suas
pretenses, seja por via do direito %enrico de petio ou por reclamao! )ra, por via das
alneas b0 e c0 do sempre citado arti%o 69;!@, n!@ 6, est asse%urado o dever de
undamentao, ainda que em acto acess(rio, preparat(rio ou concorrente!
e= de inde?niAa6$o
) controlo administrativo das operaes urbansticas, tarea que deve reconhecer#se
como tipicamente de %esto p$blica, pode ser onte de obri%aes de indemnizar,
nomeadamente a ttulo de responsabilidade civil extracontratual!
) re%ime da responsabilidade civil extracontratual por actos de %esto p$blica continua
a ser, num raro e eliz caso de lon%evidade normativa, o "ecreto#1ei n!@ ;?!:36, de 96 de
Jovembro de 6578! o conjunto das suas normas, e no tanto o do arti%o 8:!@ do +e%ime
,urdico da -rbanizao e da .diicao, que devem servir de ponto de reer&ncia ao
ressarcimento de danos imputados a actos de %esto p$blica, neste domnio!
Jo este o lu%ar pr(prio para tratar desenvolvidamente as m$ltiplas questes de
155
responsabilidade civil que a urbanizao e a ediicao suscitam, desi%nadamente em
matria de concurso de imputaes entre o municpio, as entidades exteriores chamadas a
pronunciarem#se, os titulares de direitos ou interesses le%almente prote%idos ancorados em
licenas, autorizaes, inormaes prvias avorveis e outros actos positivos e, por im,
terceirosM autores de projectos, construtores, vizinhos!
"eixando ' mar%em a responsabilidade por actos e omisses ilcitos, vale a pena, no
entanto, chamar a ateno para a revo%ao ou declarao de nulidade de licenas ou
autorizaes, prevista no arti%o 8:!@, n!@ 6! Jo se trata apenas da ilicitude aerida pela
leso de direitos ou interesses le%almente prote%idos! ) teor literal do preceito no deve
azer i%norar a necessidade de que o (r%o ou a%ente tenham a%ido culposamente ao
terem praticado o acto revo%ado ou declarado nulo! "e outro modo, estar#se#ia a alar%ar
desmesurada e injustiicadamente a responsabilidade objectiva, ao ponto de se poster%ar a
culpa do lesado que tem nas mos a iniciativa do procedimento e que no ica desobri%ado,
nem pela licena nem pela autorizao, nem pela comunicao prvia nem pela dispensa,
de cumprir outras prescries le%ais e re%ulamentares Ra que a edi!icao, pela sua
localizao ou natureza, haja de subordinar/seS /arti%o ;!@ do +A.-0!
Harticularmente recorrente a oposio 's autoridades municipais dos adquirentes de
ediicaes ou suas races aut(nomas por causa de vcios no im(vel! -ma vez deerida a
licena de utilizao, de considerar transportada para o municpio a obri%ao de eliminar
os deeitos ou de, pelo menos, compelir o empreiteiro ou vendedor a azerem#noU
Jo! * licena ou a autorizao de utilizao no transmitem para o municpio a posio
contratual do empreiteiro ou do vendedor perante o dono da obra, para eeito do disposto
nos arti%os 696?!@ e se%s! do I(di%o Iivil! *mbas pretendem aerir a observncia das
condies impostas pelos projectos aprovados e as demais que acessoriamente tenha a
cmara municipal deliberado estipular! Iondies essas que respeitam exclusivamente a
aspectos de se%urana, esttica, salubridade e ordenamento das ediicaes e no a
aspectos qualitativos ou quantitativos a que o interesse p$blico seja indierente!
"e resto, hoje, a re%ra a de no ter lu%ar a vistoria municipal como acto preparat(rio
necessrio do deerimento da licena ou da autorizao de utilizao /arti%o 7;!@, n!@ 60!
. ainda quando o empreiteiro haja inrin%ido prescries de direito p$blico sem que a
cmara municipal ou o seu presidente tenham deixado de emitir a licena ou autorizao de
utilizao, no possvel azer recair sobre o municpio todos os encar%os com a
reparao, salvo se este culposamente tiver condicionado ou recomendado ao construtor
que ediicasse contra os padres da le%alidade urbanstica!
ao actual proprietrio, alis, que cumpre providenciar por eventuais reparaes
necessrias a cumprir os projectos aprovados, sem prejuzo, claro est, de vir ulteriormente
a exercer o direito de re%resso contra o vendedor ou os construtores, contra o arquitecto,
contra os autores de outros projectos ou contra o director tcnico da obra!
) que, sem mar%em de d$vidas, no pode encarar#se o controlo municipal da
utilizao como uma operao de certiicao da qualidade, como uma orma de recepo
K provis(ria ou deinitiva K da obra, acto esse que pertence ao dono da obra, no como
um direito, mas como um (nus /arti%o 696?@ do I(di%o Iivil0!
* icha tcnica de habitao, re%ulada no "ecreto#1ei n!@ 7?49::;, de 93 de >aro, e na
Hortaria n!@ ?:849::;, de 67 de ,ulho, pode contribuir para separar o campo p$blico do
campo privado! Iontudo, como continua a passar pelos servios municipais, pode deixar na
consci&ncia do adquirente uma err(nea convico de que o municpio certiica e avaliza os
aspectos construtivos das ediicaes em toda a sua extenso!
Jo mais, e em matria de actos lcitos, impe#se uma breve reer&ncia ' alterao de
especiicaes das licenas ou autorizaes de loteamento /arti%o ;?!@, n!@ ;0, justiicadas
pela necessidade de azer executar instrumento de %esto territorial superveniente, por
incompatibilidade /arti%o ;?!@, n!@ 60 e a caducidade de actos consolidados que ocorra por
vicissitude nos instrumentos de %esto territorial /arti%o 6;=!@, n!@s 9 e =, do +e%ime
,urdico dos Lnstrumentos de Aesto Eerritorial0!
) que sejam os actos consolidados a que alude o reerido preceito vem a mostrar#se
uma questo deveras complexa, sobretudo quando operado o seu conronto com o
156
disposto no arti%o 68!@, n!@ 6, do +e%ime ,urdico da -rbanizao e da .diicao! .ste,
com eeito, parece deixar inc(lume a inormao prvia avorvel, contanto que no cadu#
cada, ainda que se revele contrria a um novo plano municipal, a um novo plano especial
ou a vicissitudes modiicativas destes instrumentos de %esto territorial!
Lnclina#se a.+J*J"* H*-1* )1LD.L+* para que a inormao prvia avorvel deva ser
expressamente revo%ada, dando lu%ar, por isso, ao pa%amento de indemnizao por acto
lcito! .sse seria o sentido do disposto no arti%o 6;=!@, n!@V 9 e =, do +e%ime ,urdico dos
Lnstrumentos de Aesto Eerritorial! Dem assim admitir uma brecha no princpio %eral de
intan%ibilidade dos actos constitutivos de direitos ou interesses le%almente prote%idos
quando conormes com a ordem jurdica vi%ente ao tempo da sua produo /tempus regit
actus0! "o arti%o 6;=!@ resultaria uma norma de compet&ncia para revo%ar actos
constitutivos vlidos, em troca do ressarcimento pelos danos emer%entes, lucros cessantes
e despesas desaproveitadas!
Jo nos parece de acolher este entendimento, quando, na verdade, o arti%o 68!@, n!@ l,
do +e%ime ,urdico da -rbanizao to assertivo! . mais! Erata#se de norma posterior
que, por conse%uinte, tem aptido para revo%ar parcialmente a do "ecreto#1ei n!@ =?:455,
de 99 de <etembro!
<e a inormao prvia avorvel parece ora do conceito de actos consolidados, por
maioria de razo, os actos materialmente deinitivos, como a licena e a autorizao, t&m de
conhecer a mesma sorte!
) problema est em saber se este silo%ismo vlido para o acto de aprovao do
projecto de arquitectura, para os actos preparat(rios ormados tacitamente /pareceres,
autorizaes e aprovaes0 e para as dispensas concedidas pelos (r%os municipais!
*dmitindo que sim, o resultado o de o conceito normativo de actos consolidados K ou
melhor dizendo, de Rpossibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e
juridicamente consolidadasS K icar desprovido de sentido $til como o ica tambm
esvaziada a norma do arti%o 6;=!@, n!@ 9!
Lnequivocamente, o le%islador pretendeu restrin%ir o dever de indemnizar!
Hrimeiro, sem inovao, circunscrevendo a responsabilidade civil aos prejuzos
especiais e anormais /arti%o 5!@, n!@ 6, do "ecreto#1ei n!@ ;?!:360 que qualiicou como
Rrestrio si%niicativaS na utilizao do solo! Eo si%niicativa que a expropriao por
utilidade p$blica, embora azendo extin%uir os direitos reais sobre o bem, teria decerto van#
ta%em para o proprietrio e outros titulares, %arantida que est a justa indemnizao /arti%o
79!@, n!@ 9, da Ionstituio0! Wuer isto dizer que tais _expropriaes pelo sacricio` apenas
conservam encar%os na esera jurdica do particular, sem que do bem este obtenha rutos!
-m pouco como acontece com as parcelas sobrantes, tal como resulta do critrio enunciado
no arti%o =!@, n!@ 9, alnea b0, do I(di%o das .xpropriaesM R!!!se os c'modos ()))* no
tiverem interesse econ'mico para o expropriado, determinado objectivamenteS!
.m se%undo lu%ar, estabelecendo um pressuposto temporal para que a reviso dos
planos se mostre conlituante com a coniana depositada na estabilidade pelo titular da
Rpossibilidade consolidada de aproveitamento do soloS! * ablao de direitos ou interesses
le%almente prote%idos por reviso do plano s( obri%a a indemnizar quando ainda no
tiverem decorrido cinco anos desde a sua entrada em vi%or!
>as o disposto no arti%o 6;=!@, n!@ =, encerra um terceiro pressuposto! Lmporta que a
reviso do plano determine a caducidade ou a alterao de um licenciamento prvio vlido!
)ra, esta situao excepcional no nosso direito! *penas teve lu%ar durante a vi%&ncia do
"ecreto#1ei n!@ =3645=, de 8 de )utubro, em termos que izeram correr rios de tinta na
jurisprud&ncia e sobretudo na doutrina!
preciso, pois, cm nosso entender, que os planos possuam um eeito retroactivo para
atin%irem licenas vlidas, determinando a sua caducidade!
+e%ulamentos que so, os planos urbansticos no podem ter este eeito! *ssim, o que
pode acontecer que certas prescries contidas nos planos representem o pressuposto de
uma expropriao por utilidade p$blica!
157
<e no arti%o 69?!@, n!@ 6, do "ecreto#1ei n!@ =?:455, de 99 de <etembro, as
expropriaes necessrias ' execuo de um plano t&m como horizonte restrito terrenos e
edicios, vale a pena ter presente que no I(di%o das .xpropriaes se admite a
expropriao de bens im(veis e dos direitos a eles inerentes /arti%o 6!@0, ao que vem juntar#
se a compet&ncia especial das assembleias municipais para declararem a utilidade p$blica
das Rexpropriaes de iniciativa da administrao local autrquica, para eeitos de
concretizao de plano de urbanizao ou plano de pormenor eicazS /arti%o 6;!@, n!@ 90!
-m terceiro e $ltimo ar%umento parece#nos decisivo em avor desta leitura! o que
resulta do arti%o 6=!@, n!@ 9, do +e%ime ,urdico da -rbanizao e da .diicao! <e o incio
da discusso p$blica de um novo plano municipal ou especial provoca a imediata
suspenso dos procedimentos de controlo urbanstico, ento porque se admite que,
mesmo depois da entrada em vi%or do novo plano, se continue a aplicar o plano anterior
aos projectos apresentados no perodo intertemporal!
Jote#se que, nos casos de restries sin%ulares qualiicadas como expropriaes pelo
sacricio, a obri%ao de indemnizar prescreve ao cabo de tr&s anos, contados, no de
acordo com o arti%o ;5?!@ do I(di%o Iivil, mas da entrada em vi%or do novo plano ou das
suas alteraes /arti%o 6;=^, n!@ 80!
Hor im, recorde#se que o dever de indemnizar previsto no arti%o 6;=!@ subsidirio dos
mecanismos de perequao compensat(ria /n!@ 60!
Dale a pena no esquecer, contudo, uma outra onte do dever de indemnizar por perda
de aproveitamento de bens /urbanstico ou outro0! o que resulta do arti%o ?!@, n!@ 9, do
I(di%o das .xpropriaes, como eeito da constituio K por lei ou por acto administrativo
K de servides administrativas! ) crivo bastante apertado K ou o bem tinha uma eectiva
utilizao que se toma economicamente perdida /alnea a00, ou, encontrando#se sem
utilizao nenhuma, deixa de poder ter uma qualquer /alnea b00 ou, apesar da utilizao ser
possvel, perde, pura e simplesmente, o valor patrimonial, pois deixa de ter procura no
mercado /alnea c00!
f= de i?%u!na6$o
* impu%nao %raciosa e contenciosa dos actos de controlo urbanstico desde cedo
encontrou campo rtil para questes controvertidas, a comear pelos problemas suscitados
pela le%itimidade de terceiros com vista a deduzirem oposio ' licenas de obras, antes da
abertura que a 1ei n!@ ?=453, de =6 de *%osto, veio trazer ao desenvolvimento da aco
popular que, em sentido impr(prio, a Ionstituio instituiu no arti%o 39!2 n!@ =, quando da
+eviso Ionstitucional de 65?5!
Eratava#se, no essencial, de asse%urar que o autor dispusesse de um interesse pessoal,
le%timo e directo! Lsto, por um lado! Hor outro, o vizinho urbanstico lesado, no raro,
quando se apercebe da necessidade de impu%nar o acto, deronta#se com o decurso do
prazo, contado da notiicao do acto ao seu mais directo interessado K o promotor!
Eodas estas questes t&m vindo a encontrar respostas satisat(rias, ora pelas reormas
do contencioso administrativo /65?;4?3 e 9::649::90, ora pela criao jurisprudencial!
Dale a pena, no entanto, deixar assinalados al%uns pontos especicos de tenso entre o
direito constitucionalmente consa%rado ' impu%nao dos actos lesivos invlidos /arti%o
97?!@, n!@ ;0 e os meios aos dispor dos interessados!
i* de pareceres negativos vinculativos (artigo 226)1*
, ao abri%o do direito anterior se admitiu que o parecer vinculativo do LHH*+ Rum
verdadeiro acto administrativo que produz e!eitos no mbito das rela,es externas entre
dois 'rgos administrativos de pessoas colectivas e um particular e que se pode considerar
como uma estatuio autorit&ria (que cria uma obrigao a um 'rgo administrativo L
cmara municipal L e a um particular L o recorrente* relativa a um caso concreto,
produzido por outro 'rgo de pessoa colectiva di!erente, no uso de poderes administrativos,
158
pelo que de considerar um acto prejudicial do procedimento, cuja !ora jurdica mais
intensa que a de um mero acto pressuposto, visto ter in!lu0ncia sobre os termos em que
exercido o poder decis'rio !inal, na medida em que de!ine logo a posio jurdica dos
interessados, ou seja, compromete irreversivelmente o sentido da deciso !inal, sendo, por
isso, atenta a sua lesividade, de considerar destac&vel para e!eitos de recorribilidade
directaS /*c(rdo do <E*, 9b <ub!, de =:#:5#9::=, Hroc! ?974:=0!
>as nem por isso a questo deixou de ser controvertida, em termos que so
prousamente tratados por H."+) Aonalves !
) novo re%ime veio consa%rar expressamente a impu%nao %raciosa aut(noma de
pareceres expressos de (r%os da *dministrao Ientral /arti%o 66;!@, n!@ 60, presumindo#
se deerida a reclamao, o recurso hierrquico K pr(prio ou impr(prio K ou o recurso
tutelar que a lei admita /arti%o 66;!@, n!@ 90!
Jo plano contencioso, o arti%o 36!@, n!@ 6, do IHE*, vem permitir a impu%nao, em
aco administrativa especial, de pareceres vinculativos, ao rele%ar a deinitividade
horizontal e material do acto administrativo para se%undo plano, em nome da lesividade
para os direitos e interesses le%almente prote%idos do autor!
Eudo est em saber se o parecer no ser, por natureza, susceptvel de lesar direitos e
interesses le%almente prote%idos, uma vez que se limita ' relao jurdica administrativa
com o municpio! <( o acto inal de licenciamento ou de indeerimento pode, com eeito,
lesar direitos ou interesses le%almente prote%idos! Hode no atender ao parecer se este or
extemporneo, exorbitar das atribuies da entidade que o proere ou, por qualquer outra
razo, or inexistente, ineicaz ou nulo! *cresce que o acto inal pode somar aos motivos de
um parecer ne%ativo outras motivaes absolutamente determinantes que azem da
impu%nao do acto preparat(rio um exerccio $til em que o requerente deixa de possuir
interesse em a%ir!
ii* de actos lesivos ilegais
Jo mais, os actos de conte$do ne%ativo K de indeerimento de pretenses de
urbanizao e de ediicao no merecem especial deteno!
Iomo se viu, o I(di%o do Hrocesso nos Eribunais *dministrativos optou como central
pressuposto da aco administrativa especial o acto lesivo de direitos ou interesses
le%almente prote%idos /arti%o 36!@0!
*ssim, a questo de saber se o acto de aprovao do projecto de arquitectura ou a
inormao prvia avorvel reuniam os requisitos da deinitividade /arti%o 93!@, n!@ 6, da 1ei
do Hrocesso nos Eribunais *dministrativos0 para serem objecto de recurso contencioso de
anulao ou se, pelo contrrio, era preciso a%uardar o acto de deerimento da licena,
parece ter perdido o interesse que justiicou no passado ampla controvrsia!
-ma vez mais, cremos que a questo se pode reperilar em tomo da noo de acto
administrativo lesivo! Hode reconhecer#se na inormao pr# via ou na aprovao do
projecto de arquitectura um acto id(neo para diminuir, prejudicar ou de, qualquer outro
modo, lesar direitos de terceirosU
Eudo levaria a crer que no! Jem um nem outro permitem K por si K le%itimar a
operao urbanstica!
Lmporta no esquecer porm que a inormao prvia pode vir a constituir o arrimo de
um acto de licenciamento ou de autorizao lesivos e que, justamente, a reviso destes
actos pode ter como obstculo a consolidao na ordem jurdica de uma inormao prvia
invlida!
Hor outro lado, h trabalhos que podem ter inicio em momento anterior ao do
deerimento da licena ou da autorizao! .stes, de todo o modo, ho#de constituir actos
pr(prios, licenas parciais, seja para antecipar trabalhos de escavao, demolio e
conteno peririca /arti%o ?6!@, n!@ 60 seja para construo da estrutura /tosco0, lo%o que
aprovado o projecto de arquitectura, entre%ues os projectos das especialidades e
depositada cauo /arti%o 9=!@, n!@ 70!
1esivo pode ainda revelar#se o acto que deere licena para uso privativo da via p$blica
159
no decurso dos trabalhos /arti%o 38!@, n!@ 90 e cuja impu%nao aut(noma no se v& por
que motivo deva ser recusada!
g* de reverso
) particular que teve de ceder parcelas de terreno como condio do deerimento da
licena ou da autorizao de uma operao de loteamento vem beneiciar de um conjunto
de %arantias que o aproximam do proprietrio de im(vel expropriado por utilidade p$blica!
*ssim, poder reaver o bem cedido K no todo ou em parte K desde que o municpio aecte
as parcelas cedidas a um im diverso daquele para que oram cedidas /arti%o ;3!@, n!@ 60!
. a reverso pode ter como alternativa o pa%amento de uma indemnizao /arti%o ;3!@,
n!@ =0 K ou porque o particular o pretende ou porque a alterao ao im sur%e como eeito
de uma alterao municipal 's especiicaes contidas no alvar da operao de
loteamento!
Jo n!@ 3, do arti%o ;3!@, vem resolver#se um problema de le%itimidade! Wuem pode
reaver os bens cedidos na alta do promotor da operao de loteamentoU * resposta
identiica uma certa raco de proprietrios dos lotes /um tero0 sem prejuzo de os
terrenos revertidos virem a in%ressar no patrim(nio comum dos demais!
Lmporta, no entanto, acentuar duas importantes dierenas perante a reverso na
expropriao por utilidade p$blica /arti%o 3@ do I(di%o das .xpropriaes0! .m primeiro
lu%ar, o beneicirio da reverso no obteve locupletamento indevido, pois no recebeu
indemnizao al%uma! Iomo tal, no tem de restituir o valor da justa indemnizao
percebida, como acontece na expropriao por utilidade p$blica! .m se%undo lu%ar, ica
adstrito ao im a que se destinara a ced&ncia, no podendo vir a lesar o interesse p$blico
/arti%o ;3!@, n!@ ;0! <( uma excepo justiica o desvio K trata#se da destinao a
equipamentos de uso colectivo, que o particular no pode ver#se obri%ado a empreender K
sob pena de a reverso constituir ainal um encar%o K para o que se prev&
sucedaneamente a adstrio a espao verde!
"e resto, deve aplicar#se o re%ime expropriat(rio, nomeadamente quanto ao prazo de
9: anos para prescrio do direito de reverso /arti%o 3!@, n!@ ;, alnea a0, do I(di%o das
.xpropriaes0 e quanto ao prazo de tr&s anos contados do momento do conhecimento dos
pressupostos para caducidade do direito /arti%o 3@, n!@ 30!
h* de altera,es simples ao conte"do da licena8autorizao
"o disposto nos arti%os 98!@, n!@ 6, e ==!@, n!@ 6, parece decorrer inexoravelmente a
inviabilidade de alteraes ao acto permissivo de controlo urbanstico depois de serem
iniciados os trabalhos!
Iontudo, no arti%o ?=2 que encontraremos as alteraes no decurso dos trabalhos,
al%umas das quais K as mais qualiicadas K so precisamente remetidas para o re%ime
dos citados arti%os 98@ e ==@ * aludida porta echada pois meramente aparente! ,ul%a#se
que o projecto de execuo do projecto de arquitectura e dos projectos das especialidades,
cuja apresentao devida nos 7: dias posteriores ao incio dos trabalhos /arti%o ?:@, n!@ ;0
pode justamente compreender este tipo de alteraes!
*s alteraes de pequena monta, essas recebem o re%ime que se adaptar 's suas
caractersticas! Eemos, para o eeito, de as autonomizar e azer um juzo de pro%nose sobre
o controlo urbanstico a que se subordinariam ou no /por iseno ou por alta de incid&ncia
de norma urbanstica0! Jo caso de alteraes, para que baste a comunicao prvia,
importa contudo que o prazo de trinta dias /arti%o =3!@, n!@ 60 no ultrapasse o prazo para
requerer a licena ou autorizao de utilizao /arti%o ?=@, n!@ 6, e arti%o 7=@, n!@ 60!
Eodas as alteraes, de qualquer modo, ho#de i%urar nas telas inais que, pelo menos,
transitoriamente obri%at(rio apresentar no termo dos trabalhos /arti%o 69?!@, n!@ ; e n!@ 30!
i* de aproveitamento urbanstico
160
Iom o deerimento da licena ou da autorizao, o particular v&#se investido no direito
de levar a cabo o aproveitamento urbanstico que se mostrar conorme com os projectos
que apresentou e com as condies que acessoriamente tenham sido estipuladas pelo
(r%o municipal ou pelas entidades externas consultadas!
.mbora haja de subordinar#se a outras prescries le%ais e re%ulamentares e a
respeitar os direitos e interesses le%timos de terceiros, perante os poderes p$blicos a sua
actividade e o resultado da mesma so lcitos, doravante!
Hara o caso das obras de urbanizao vem permitir#se a execuo aseada /arti%o 37!@0,
na condio de que cada ase disponha de autonomia uncional e de coer&ncia intema!
Hretende#se assim que a inexecuo de uma ase ou o seu inacabamento no venham a
deixar um leleante branco`, ou seja, um conjunto de trabalhos in$teis e com elevados
custos urbansticos de se%urana, salubridade e esttica!
Jo este o local pr(prio para discutir a extenso das %arantias constitucionais da
propriedade privada, nomeadamente para saber se o jus aedi!icandi , ou no, um dado
perante os actos de controlo administrativo das operaes urbansticas!
<empre se dir, contudo, que o direito a construir, a nosso ver, alcana a sua proteco
constitucional por via do arti%o 76!@, n!@ 6M
A iniciativa econ'mica privada exerce/se livremente nos quadros de!inidos pela
Ionstituio e pela lei e tendo em conta o interesse geral)
Hara exercer esta iniciativa, o promotor ter de obter a titularidade de um direito
patrimonial K creditcio ou real K que lhe permita o %ozo do im(vel em que pretende
construir! >as, note#se que esta liberdade K ao invs das demais para ser exercida no
espao que a lei lhe reservar e em subordinao ao interesse %eral /determinado este, por
re%ulamento planiicat(rio, ou no, por poderes discricionrios da *dministrao0!
* %eneralidade dos direitos, liberdades e %arantias K e dos direitos anlo%os, como o
caso K impem ' lei e 's suas restries que se movam dentro do espao que lhes
deixado! Jo arti%o 76@, n!@ 6, no assim! esta liberdade que se conina ao espao que a
lei e outras maniestaes do interesse %eral lhe permitirem!
Jo arti%o 73!@, n!@ 9, alnea c0, retoma#se expressamente esta ideia, no que respeita
especiicamente ao jus aedi!icandi K a construo privada h#de subordinar#se, no
apenas ' lei, como ao interesse %eral!
"epois, no arti%o 73@, n!@ ;, recorta#se a esera territorial desta mesma liberdade K os
solos urbanos! *penas sobre estes o .stado, as re%ies aut(nomas e as autarquias locais
deinem as re%ras de ocupao, uso e transormao! Wuer isto dizer duas coias! Hrimeiro,
que ora do solo urbano o princpio o da interdio da construo privada! <e%undo, que o
proprietrio ou titular de outro direito patrimonial no possui K ' partida K um direito a
urbanizar!
.sta liberdade /enraquecida ou diminuda0 no beneicia por inteiro do re%ime restritivo
das restries aos direitos, liberdades e %arantias /arti%o 6?@, n!@ 9 e n!@ =0, desi%nadamente
no que diz respeito ' reserva de lei! Qem se compreende, pois, que o plano aprovado por
re%ulamento estadual, re%ional ou municipal possa restrin%ir intensamente a liberdade de
aproveitamento urbanstico sem que tenha de ressarcir pela violao de direitos, liberdades
e %arantias ou por um prejuzo para outrem /arti%o 99@0!
SAN34ES E MEDIDAS DE PO&ICIA ADMINISTRATI2A

.. ORDEM PPB&ICA URBAN(STICA
-ma deinio esttica e absoluta de ordem p$blica no possvel, como, muito menos,
a de interesse p$blico! *mbas as cate%orias s( podem opor#se todavia aos direitos,
liberdades e %arantias, na medida em que se encontrem vertidas na Ionstituio!
161
<o interesses constitucionalmente prote%idos, a comear por outros direitos
undamentais /arti%o 6?!@, n!
os
9 e =, da Ionstituio0M
Eradicionalmente, a ordem p$blica identiicava#se, exclusivamente, com /a0 a
tranquilidade, /b0 a se%urana e /c0 a salubridade, na via p$blica!
Erata#se de evitar danos K individuais ou colectivos K provocados por actos voluntrios
desordenados /desordens e desacatos0 ou actos /acidentes0 que constituam um peri%o
abstracto ou concreto para a se%urana ou para a sa$de p$blica!
Jo h contudo leso da ordem p$blica que no resulte de uma inraco ao direito
objectivo, sob pena de se subverter a liberdade como princpio %eral! ) princpio da
le%alidade e a proibio do excesso K %arantias do .stado de direito K no admitem o
reconhecimento da ordem p$blica como um valor em si mesmo!
*penas em subordinao ' salva%uarda de direitos ou de outros interesses
constitucionalmente prote%idos!
*s medidas de polcia, de que constitucionalmente se cuida no arti%o 989!@ da
Ionstituio, t&m justamente por im a proteco da ordem p$blica, seja contra
perturbaes actuais ou iminentes seja contra situaes de peri%o a%ravado da sua utura
leso, seja ainda contra situaes de peri%o a%ravado da sua utura leso, seja ainda contra
leses j consumadas da ordem p$blica, mas que ur%e repor ou reparar!
* distino teleol(%ica entre sanes administrativas e medidas de polcia sur%e
claramente no *c(rdo do Eribunal Ionstitucional n!@ ;?54?5 /"irio da +ep$blica, LL, de 6#
:9#655:0 e em sentido que se aproxima da distino apontada por Aomes Ianotilho4Dital
>oreira /Ionstituio *notada, =b ed!, Ioimbra, 655=, p! 5370!
Eambm o <E* considera especiicamente a distino no seu *c(rdo de 9?#:3#6556M
$ artigo 4;1, n)1 2, da Ionstituio da Aep"blica (verso de 29M:* visa limitar a durao
das penas e medidas de segurana)
<o se aplica #s medidas de natureza de polcia administrativa)
., do mesmo modo, a respeito da suspenso da laborao de uma unidade industrial
poluente, no *c(rdo do Hleno, de 95#:;#655=!
>as j no assim em outro aresto, em que se jul%a ile%al a medida de embar%o da
explorao de uma pedreira, por motivo de o re%ime sectorial desta actividade /ao tempo, o
"ecreto#1ei n!@ ?545:, de 67 de >aro0 contemplar como sano contra#ordenacional o
encerramento /*c(rdo do <E*, de 9=#:5#65550!
* actividade administrativa distin%ue#se tendencialmente em medidas de polcia
administrativa, em medidas prestativas de bens e servios e em, medidas de omento
directo ou indirecto /prmios e subvenes0!
* %nese do direito administrativo K na passa%em do .stado esta# mental para o
.stado moderno K encontra#se justamente na polcia administrativaM das eiras e mercados,
dos pesos e medidas, da circulao de pessoas e bens!
Jo liberalismo poltico e econ(mico, a interveno do .stado resume#se a pouco mais
do que tareas de polcia! o tempo do .stado#polcia que raramente se prope
empreender medidas de omento, com excepo das raras expropriaes por utilidade
p$blica para subsequente concesso das obras p$blicas e sua explorao!
) advento do .stado social, muito embora represente um alar%amento do direito
administrativo, no vai azer perder de vista a ordem p$blica, at por constituir pressuposto
primrio da satisao das necessidades colectivas que, outrora coniadas ' livre iniciativa
social e das ordens reli%iosas, sero crescentemente assumidas pela comunidade poltica!
*ssiste#se at a um considervel alar%amento da noo de ordem p$blica! *irmar que
o .stado#Holcia deu lu%ar ao .stado#Hrovid&ncia, sem mais, demasiado simplista e
redutor da complexidade dos en(menos hist(ricos e institucionais! Iom eeito, alar%ou#se e
intensiicou#se a polcia administrativa nos mas variados mbitosM deesa dos recursos natu#
rais, no numa perspectiva meramente patrimonial ou dominial, mas ambientalN qualidade
dos bens de consumoN hi%iene e se%urana no trabalhoN urbanismo de qualidade e
162
ordenamento do territ(rio! "e par com uma polcia da ordem e tranquilidade na via p$blica,
desenvolveu#se uma polcia administrativa econ(mica, ambiental e social, aos mais
variados nveis!
* preservao da ordem do territ(rio passou a ser um dos campos de salva%uarda da
ordem p$blica, o que no quer dizer que o ordenamento do territ(rio no conhea uma
vertente de omento, desi%nadamente, na execuo dos planos!
0. MEDIDAS DE PO&(CIA E SAN34ES
Hrincipais instrumentos ou medidas de polcia administrativa so /a0 o re%ulamento de
polcia, /b0 as operaes de vi%ilncia e /c0 os actos de polcia em sentido estrito,
preventivos, repressivos ou reinte%rativos!
K Hreventivas so as licenas /actos que acultam uma actividade relativamente
proibida0 e as autoriza,es /actos que conerem os pressupostos e requisitos para exercer
um direito ou liberdade j anteriormente constitudos0! *li produz#se um juzo de
conormidade onde cabem poderes discricionrios! *qui eectua#se um juzo de simples
compatibilidade onde os poderes so vinculados, embora compreendam a interpretao de
conceitos va%os e indeterminados!
K +epressivas so as sanes administrativas, ora de natureza disciplinar /no mbito
de relaes especiais de autoridade0 ora de natureza contra#ordenacional! Jo termo de um
procedimento administrativo, adoptada ou no uma sano pecuniria ou de quebra da
relao jurdica administrativa, sem prejuzo de ulterior impu%nao contenciosa!
K +einte%rativas so as medidas que visam restaurar a ordem p$blica lesada e
reinte%rar a lei inrin%ida, distin%uindo#se, pois, das sanes administrativas!
* sano, por si, no reinte%ra a le%alidade nem a ordem p$blica, muito embora possa
compelir o inractor a az&#lo e a abster#se de o voltar a azer! Hor outro lado, num .stado
de direito, a sano h#de atender a pressupostos subjectivos, desi%nadamente, ' culpa do
a%ente, at porque a sua inalidade essencialmente de ressocializao!
Eodavia, as medidas de polcia conundem#se, no raro, com as sanes
administrativas, de modo particular, no direito do urbanismoM ordem de demolio, seja de
obra clandestina, seja de uma ediicao em risco de iminente runaN o embar%oN o
encerramento de estabelecimentosN o despejo sumrioN a reposio de um terreno no
estado ori%inrio!
* conuso resulta, em boa parte, da tipolo%ia das sanes que o ilcito de mera
ordenao social prev& acessoriamente ' sano pecuniria /coima0!
*ssim, encontramos no arti%o 96!@ do re%ime %eral das contra#orde# naes /"ecreto#
1ei n!@ ;==4?9, de 98 de )utubro0M /a0 a perda de objectosN /b0 a interdio do exerccio de
proisses ou actividades dependentes de ttulo, autorizao ou homolo%ao p$blicaN /c0 a
privao de subvenes p$blicasN /d0 a privao de acesso a eiras e mercadosN /e0 a pri#
vao de acesso ' adjudicao de contratos p$blicosN /0 o encerramento de
estabelecimentosN e /%0 a suspenso de autorizaes e licenas por cassao dos
respectivos alvars!
Iom excepo da primeira, todas as demais no podem exceder dois anos de aplicao
/arti%o 96!@, n!@ 90!
*qui se comeam a divisar as dierenas K as medidas de polcia administrativa so
modais! <( depois de reunidos os pressupostos e requisitos de ordem le%al possvel azer
cessar a sua aplicao!
"epois, importa olhar para o corpo do arti%o 96!@, n!@ 6M as sanes acess(rias so
a%ravadas em uno da %ravidade da inraco e da culpa do a%ente!
*o invs, as medidas de polcia so alheias ' %ravidade da inraco e ' culpa do
a%ente! Qasta a violao da lei e a leso da ordem p$blica para que seja vinculada a sua
adopo! Eanto se ordena a demolio de um pequeno anexo para alaias a%rcolas como
de um edicio multiamiliar! Eanto se despeja toda a populao moradora num edicio em
risco de runa iminente, como se despeja uma oicina autom(vel em desconormidade com
163
o uso autorizado!
Hode haver aplicao de sanes administrativas sem a adopo de medidas
reinte%rativas da le%alidade, por exemplo, quando ocorrem obras clandestinas, mas
susceptveis de le%alizao, por satisazerem aos requisitos le%ais e re%ulamentares de
urbanizao, esttica, se%urana e salubridade!
Hor outro lado, podem ser aplicadas medidas de polcia administrativa sem haver lu%ar
a sanes contra#ordenacionais ou disciplinares, como resulta do re%ime %eral do ilcito de
mera ordenao social!
Jo arti%o 93!@ prev&#se a perda de objectos peri%osos independentemente de coimaM
mesmo se ao a%ente no puder ou no or aplicada coima, este no poder manter#se
detentor de armas ilcitas ou de produtos explosivos no autorizados! Erata#se,
evidentemente, de uma medida de polcia, ainda que sujeita, por vezes, a um controlo
jurisdicional!
S$o eIe?%los de ?edidas de %ol95ia ur8an9s"i5a enun5iadas no R#UE:
a0 a cassao do alvar por caducidade da licena ou da autorizao /arti%o 85!@0N
b0 a execuo de obras de urbanizao pelo municpio em substituio do promotor /arti%o
?;!@0N
c0 a limpeza da rea e a reparao de estra%os /arti%o ?7!@0N
d0 a intimao para obras de conservao /arti%o ?5!@, n!@ 90N
e0 a ordem de demolio na imin&ncia de runa /arti%o ?5!@, n!@ =0N
0 a intimao para obras coercivas de beneiciao /arti%o 56!@0N
%0 o despejo administrativo /arti%o 59!@0N
h0 o embar%o /arti%o 6:9!@0N
i0 a intimao para trabalhos de alterao ou correco /arti%o 6:3!@0N j0 a demolio total ou
parcial das obras /arti%o 6:7!@0N
t0 a reposio do terreno no seu estado anterior /arti%o 6:7!@0N L0 a cessao da utilizao
/arti%o 6:5!@0!
Iomo bem de ver, as medidas de polcia t&m como pressuposto, nuns casos, a
veriicao de ile%alidade, noutros, a simples veriicao de um peri%o para a se%urana ou
para a sa$de p$blica!
Eal como na %eneralidade dos actos administrativos eicazes K e lo%o execut(rios /arti%o
6;5!@, n!@ 9, do IH*0 K pode a cmara municipal valer#se da ora p$blica para obri%ar ao
cumprimento das intimaes de polcia urbanstica e, no limite, substituir#se, a expensas do
proprietrio, na execuo dos trabalhos, investindo#se o municpio na posse administrativa
/aiti%o 56!@, n!@ 6, arti%o 6:8 @ e arti%o 6:?!@0!
>as j esta substituio coactiva no sempre vinculada, %ozando a cmara municipal
de al%uma mar%em de discricionariedade na deinio de prioridades temporais, sociais,
tcnicas, culturais e oramentais, salvo casos de risco iminente para a se%urana de
pessoas e bens, situaes em que o municpio se encontra adstrito a um dever de %arantia,
como se reconhece no *c(rdo do <E*, 6b <ub!, de 69#6:#9:::!
<ublinhe#se a imprescritibilidade da adopo de medidas de polcia K o seu no
exerccio no cria direitos nem pode extin%uir poderes uncionais, uma vez que esto em
causa interesses p$blicos, indisponveis e irrenunciveis, por natureza /arti%o 95!@ do IH*0!
:. O EMBAR)O
) embar%o representa a interdio de uma operao urbanstica iniciada, no todo ou em
parte /arti%o 6:9!@, n!@ 60 K licenciada, autorizada, comunicada previamente, dispensada,
ou simplesmente clandestina!
Erata#se de uma medida de polcia urbanstica de natureza transit(ria! * leso do
interesse p$blico, cujo a%ravamento se pretende ver obstado, no reparada pelo
embar%o! *penas sustado ou interrompido o a%ravamento da leso, em ordem '
164
salva%uarda do interesse p$blico e da proteco da coniana de terceiros e do pr(prio
interessado na operao embar%ada! Hor isso, determina#se no arti%o 6:;@, n!@ 6, que a
ordem de embar%o caduca mal seja proerida uma deciso4deliberao deinitiva sobre a
situao jurdica da obra! >as pode caducar antes
disso, na eventualidade de se es%otar o termo certo estipulado ou, supletivamente,
transcorridos seis meses, embora prorro%veis por id&ntico prazo /arti%o 6:;!@, n!@ 90!
*penas neste sentido se pode airmar que o embar%o um acto preparat(rio, o que no
o exclui da classe dos actos potencialmente lesivos de direitos ou interesses le%almente
prote%idos! aalta#lhe deinitividade material, pois a interrupo dos trabalhos ndesejada
pelo mesmo interesse p$blico que reclama a ordem de embar%o K a se%urana, a esttica,
a salubridade no se compadecem com obras inacabadas!
)embar%o, verdadeiro acto administrativo impositivo de um dever de non !acere,
justiica#se por um de tr&s motivos taxativamente enunciados no arti%o 6:9!@, n!@ 6M ou por
se veriicar que a obra clandestina /sem licena ou autorizao0 ou por estar a ser
executada ao arrepio dos projectos aprovados e das condies estipuladas ou ainda por
violar norma le%al ou re%ulamentar aplicvel!
Wuanto a este $ltimo undamento, importa ter presente que nem a licena nem a
autorizao consomem o controlo administrativo da operao, como muito bem revela o
disposto no arti%o ;!@ do +e%ulamento Aeral das .diicaes -rbanas! Jo por dispor de
licena ou autorizao que o dono da obra, seu representante ou comissrio icam deso#
bri%ados de cumprir outras prescries %erais e abstractas a que estejam vinculados! <er
o caso de muitas das re%ras construtivas K de qualidade dos materiais, de se%urana das
tcnicas K assim como tambm das normas relativas ' pr(pria execuo dos trabalhos
/estaleiros, entulhos, se%urana de terceiros, etc!0!
.ncontrando#se licenciada a actividade, mas inconormando#se o resultado com o
conte$do da licena, nem por isso o embar%o si%niica a revo%ao da licena, com o que
estaria coninado aos limites temporais tpicos da revo%ao de actos administrativos
constitutivos de direitos /*c(rdo do <E*, 9!
a
<ub!, de 97#6:#9::;0!
relativamente recente o poder de a cmara municipal ou de o seu presidente
embar%arem obras sem a necessria autorizao ou ratiicao judicial, ' semelhana do
embar%o de obra nova acultado aos particulares do direito processual civil!
) embar%o constitui um acto injuntivo e, dentro desta cate%oria, uma proibio K a de
prosse%uir os trabalhos em execuo K e, lo%o que eicaz, 6 execut(rio /arti%o 6;5!@, n!@ 9,
do IH*0, com o sentido de o seu cumprimento poder ser imposto coactivamente,
recorrendo ' ora p$blica, se necessrio, do mesmo passo que a sua inraco permite
indiciar a prtica de um crime de desobedi&ncia /arti%o =;?!@ do I(di%o Henal0!
>as o alcance do embar%o administrativo mais vasto! Hroduz um eeito suspensivo
sobre a licena ou a autorizao deeridas, no se tratando de obra clandestina, ora por se
mostrar invlida ou ineicaz, ora por estar a ser inrin%ida no seu conte$do!
"e par com o embar%o pode dar#se a revo%ao da licena ou da autorizao, a
declarao da sua nulidade ou caducidade! Iontudo, no se conundem! ) embar%o, por si,
perante o acto positivo de controlo apenas tem um eeito suspensivo! RNorm, quando seja
indispens&vel embargar uma obra licenciada com !undamento na ilegalidade da respectiva
licena no h& necessidade de previamente praticar um acto expresso de revogao ou
suspenso da e!ic&ciaS!
Derdadeira medida de polcia administrativa, o embar%o no constitui um acto
horizontalmente deinitivo, j que importa para o (r%o competente uma deinio
perempt(ria do direito K admitindo a le%alizao da operao, com ou sem trabalhos de
correco, ou providenciando pela sua demolio, no todo ou em parte! Jote#se que a
le%alizao pode passar pelo deerimento de uma licena ou de uma autorizao, como
pode K no caso de obras parcialmente clandestinas K depender de alteraes a introduzir
' licena ou autorizao /arti%o ?=!@, n!@ =, remetendo para os arti%os 98!@ e ==!@0!
Jem por isso tem carcter repressivo , ainda que sociolo%icamente possa ter essa
165
leitura! Erata#se, na verdade, de uma medida que pode che%ar a revelar#se como
salva%uarda do promotor cuja operao urbanstica suspensa!
"esde quando esto os trabalhos interditosU ) embar%o, como acto receptcio, s(
eicaz depois de notiicado! * lei reere#se a quatro notiicandos /arti%o 6:9!@, n!@ 90M o
responsvel pela direco tcnica da obra, o titular do alvar, o proprietrio do im(vel e o
seu representante!
Jecessria a notiicao do primeiro ou do se%undo, em alternativa, condicionada a
do terceiro e, subsidiria a esta a do $ltimo!
.ste preceito levanta srias diiculdades! "esde lo%o, perante a obra clandestina, o
(r%o municipal e o servio que executa o embar%o no tem pela rente o titular de nenhum
alvar e, muito provavelmente, a obra no dispor de direco tcnica! "epois, o
proprietrio do im(vel! *t que sejam notiicados os proprietrios, com acrescida diiculdade
nas situaes de comunho, a operao decorrer! Hor $ltimo, quem deve ser identiicado
como representante do proprietrio, ora os casos de representao le%al do menor ou do
incapazU
,ul%a#se que s( ' primeira vista condicionada a notiicao do proprietrio! Wuando o
preceito rele%a esta notiicao ' contin%&ncia do Rquando possvelS, est a admitir a
viabilidade de ser notiicado, em outras situaes, o seu preposto ou comitido K o
empreiteiro ou qualquer outro encarre%ado das obras K seus representantes, mesmo sem
mandato ou procurao!
"epois, nos n!
2s
7 e 8 vem, de novo, tratar#se dos destinatrios da notiicao, j no
apenas do embar%o, como do autoM o requerente da licena , ou autorizao, o proprietrio
do im(vel e, se or esse o caso, a pessoa colectiva responsvel pela execuo dos
trabalhos!
Iertamente, haveria proveito em que a eiccia da ordem de embar%o osse apenas
condicionada ' aixao de um edital, no espao em que decorre a obra, e selados os
equipamentos, com indicao de onde e como consultar o teor do auto!
* ordem de embar%o, como a %eneralidade dos actos administrativos, depara#se com
pressupostos e requisitos vinculados, mas consente ao (r%o competente uma latitude de
discricionariedade considervel!
Jo dispe de autonomia na determinao da melhor oportunidade nem to#pouco para
aquilatar da conveni&ncia do embar%o! 1o%o que veriicada a desconormidade da operao
com as prescries le%ais e re%ulamentares aplicveis, com a licena, com a autorizao ou
com os limites da dispensa ou da iseno, o embar%o deve ser despachado de imediato,
precedido pelo cumprimento das ormalidades, a menos que a desconormidade com a
licena possa ser qualiicada como alterao no substancial, para eeito do disposto no
arti%o ?=!@, n!@ 6! Eodavia, pode ser determinado no todo ou em parteM Lmperativos de
proporcionalidade circunscrevem o embar%o ' medida do necessrio, do adequado e do
razovel! Iom eeito, se apenas parte da obra excede as condies, por exemplo, ao
acrescentar um piso ou ao dilatar a implantao, o presidente da cmara municipal pode
circunscrever o embar%o, suspendendo apenas os trabalhos num certo e determinado troo,
mandando selar a parcela correspondente! Lsto, como observa Iludio >onteiro, se a parte
embar%ada possuir autonomia uncional bastante! Hor outro lado, se do imediato embar%o
da obra so de recear peri%os concretos para a se%urana de pessoas e bens, o mesmo
(r%o pode ver#se compelido a tolerar a concluso de certa tarea /v! %! trabalhos de
conteno peririca0, para obstar a um mal maior!
[ partida, o embar%o de obra no iniciada ou de obra j concluda mostrar#se#ia privado
de eeito $til, podendo admitir#se a sua nulidade por consistir em acto de objecto impossvel!
.sta posio merece#nos al%umas reservas! "esde lo%o, no se v& por que motivo no
possa K e no deva at K ser determinado o embar%o de obras cujos trabalhos
preparat(rios evidenciem o pronto inicio em determinado localM acumulao de materiais e
equipamentos, preparao de estaleiros, conhecimento de um contrato de empreitada!
+ecorde#se que o embar%o tem essencialmente um im preventivo e, como tal, seria
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absurdo ter de a%uardar pelo la%rante delito K Raterros, escava,es ou terraplanagens e
derrube de &rvores em macioSK para poder interditar#se o incio dos trabalhos! +ecorde#
se alis o eeito suspensivo que a ordem de embar%o tem sobre a eiccia da licena ou da
autorizao /arti%o 6:= 2, n!@ 90!
Wuanto a obras j concludas, o embar%o tem tambm um eeito $til! Erata#se de proibir
a utilizao do edicio ou da parte ampliada! "ir#se#ia que a medida adequada seria a
ordem para cessao da utilizao se%uida de despejo coercivo, sendo esse o caso!
Iontudo, a utilizao s( pode ser eita cessar se j tiver sido iniciada! -ma vez mais, o
embar%o mostra#se como medida de polcia com alcance preventivo, por excel&ncia!
. soluo que nos parecia bem mais avisada! Iom eeito, deve presumir#se que o
executante da obra comitido pelo titular da licena ou pelo proprietrio! <e o no ,
actuando com esbulho do terreno, a notiicao ao proprietrio s( permite azer cessar os
trabalhos quando este lanar mo dos meios possess(rios ou usar o embar%o civil de obra
nova!
Wualquer executante de uma obra sem licena ou contra a licena o primeiro
responsvel pela inraco! Erata#se de uma inraco ormal, de mera actividade!
Iom o +,-., o le%islador veio, pela primeira vez, estabelecer expressamente um termo
de caducidade da ordem municipal de embar%o! +esulta do n!@ 6 que o embar%o deve estar
sujeito a um termo certo, muito embora possa caducar antes do termo, se vier a ser deinida
a situao jurdica da operao K ou por le%alizao com ou sem trabalhos de correco,
por demolio ou simplesmente por revo%ao do embar%o! <e nenhum prazo or
estabelecido, o embar%o caduca supletivamente ao cabo de seis meses, a menos que seja
prorro%ado, no mximo, por outro prazo i%ual /n!@ 90!
) embar%o determina a suspenso do abastecimento ao local de ener%ia elctrica, %s
e %ua /arti%o 6:=!@, n!@ =0!
Hor outro lado, suspende o prazo de caducidade da licena ou da autorizao /arti%o
6:=@, n!@ ;0 K o que bem se percebe se nos recordarmos que a licena ipso !acto
suspensa /arti%o 6:=!@, n!@ 90!
F. A DEMO&I3+O
* demolio no apenas uma medida de polcia administrativa! Hode resultar de uma
iniciativa particular e, nessa qualidade, trata#se de uma operao urbanstica enunciada no
arti%o 9!@, alnea %0, analisaria supra!
<ujeitar#se# a vrios condicionalismos que pretendem, no essencial, obstar a
en(menos especulativos e preservar a paisa%em urbana, para alm da proteco dos
im(veis classiicados ou em vias de classiicao!
>as, a demolio sur%e tambm como medida de polcia administrativa, a intimar ao
proprietrio perante situa,es de iminente runa /escorre%amento, aluimento ou colapso de
ediicaes0, por necessidade de execuo de plano ou perante ediicaes no
susceptveis de se conormarem com normas urbansticas substantivas, ou seja, perante
situa,es de obras materialmente ilegais! ;FIM ANDR1 FO&<UE=
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