La Evaluación de Impacto Ambiental y Su Régimen Jurídico

MAURICIO PINTO LIBER MARTIN
DIRECTORES
LA EVALUACIN
DE IMPACTO AMBIENTAL Y
SU RGIMEN JURDICO
ANDINO DROVANDI MARTN MARTNEZ
PINTO - RINALDI - RODRGUEZ SALAS
ROJAS CALDERN SALINAS ALCEGA TORCHIA
4 MAURICIO PINTO - LIBER MARTIN
NDICE
INTRODUCCIN .............................................................................
1. La evaluacin de impacto ambiental como instrumento del nue-
vo paradigma ambiental ..............................................................
2. La presente obra y el estudio de la evaluacin de impacto am-
biental ...........................................................................................
PRIMERA PARTE:
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL EN ARGENTINA
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL. UNA APROXIMA-
CIN DESDE LA LEGISLACIN AMBIENTAL Y SECTORIAL
ARGENTINA .....................................................................................
1. Los orgenes de la Evaluacin de Impacto Ambiental ...............
2. La EIA como institucin jurdica ................................................
3. La EIA en el derecho argentino...................................................
a) Encuadre constitucional de la EIA ........................................
b) Legislacin de presupuestos mnimos ambientales ..............
El proyecto de ley de presupuestos mnimos de EIA con me-
dia sancin (2006) ...................................................................
c) Legislacin nacional sectorial ................................................
A. Ley 17.319 de hidrocarburos ..............................................
B. Leyes 24.804 y 25.018, sobre actividad y residuos nuclea-
res ........................................................................................
C. Rgimen minero-ambiental dictado por el Congreso Na-
cional ...................................................................................
D. Ley 24.051 de residuos peligrosos ......................................
E. Ley 22.421 de conservacin de la fauna silvestre .............
F. La ley 23.879 de evaluacin ambiental de obras hdricas
G. La ley 24.354 de creacin del Sistema Nacional de Inver-
siones Pblicas ....................................................................
H. Ley 24.295 Convencin Marco sobre el Cambio Climtico...
I. Ley 24.375 Convenio sobre Diversidad Biolgica .............
J. Ley 20.645 Tratado del Ro de la Plata y su Frente Mar-
timo ......................................................................................
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6 NDICE
K. Ley 21.413 Estatuto del Ro Uruguay ...............................
L. Ley 24.105 Tratado sobre medio ambiente suscripto con
la Repblica de Chile y Ley 25.243 Tratado sobre Inte-
gracin y Complementacin Minera ..................................
M. Ley 24.216 Protocolo al Tratado Antrtico ........................
N. Ley 25.841 Acuerdo marco sobre medio ambiente del
Mercosur ..............................................................................
d) La EIA en las regulaciones intrafederales ..............................
A. Tratado sobre las cuencas de los Ros Limay, Neuqun y
Negro ...................................................................................
B. Tratado sobre la cuenca Matanza-Riachuelo ....................
C. Tratado sobre la cuenca del Ro Colorado .........................
4. A modo de conclusin .....................................................................
EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AM-
BIENTAL EN EL DERECHO COMPARADO PROVINCIAL .........
1. Introduccin. Nociones generales.................................................
2. Rgimen de Evaluacin de Impacto Ambiental en la Normativa
Nacional. Ley 25.675 o de Presupuestos Mnimos (Ley General
del Ambiente) ................................................................................
3. Rgimen de la evaluacin de impacto ambiental en el derecho
comparado provincial. Normativa provincial referida al proce-
dimiento de evaluacin de impacto ambiental ............................
a) Buenos Aires ............................................................................
b) Ciudad Autnoma de Buenos Aires ........................................
c) Crdoba ....................................................................................
d) Chaco ........................................................................................
e) Corrientes .................................................................................
f) Misiones ....................................................................................
g) Formosa ....................................................................................
h) Santiago del Estero ..................................................................
i) Tucumn ...................................................................................
j) Santa Fe ...................................................................................
k) La Pampa .................................................................................
l) Neuqun ...................................................................................
m) Chubut ......................................................................................
n) Ro Negro ..................................................................................
) Salta..........................................................................................
o) Mendoza ...................................................................................
p) San Juan ..................................................................................
q) Santa Cruz ...............................................................................
r) Tierra del Fuego .......................................................................
s) San Luis ...................................................................................
4. Conclusin .....................................................................................
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NDICE 7
SEGUNDA PARTE:
ANLISIS DE CASO EN ATENCIN AL RGIMEN MENDOCINO
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL RGI-
MEN MENDOCINO ..........................................................................
1. Introduccin ..................................................................................
2. La poltica ambiental y sus instrumentos ...................................
3. La ley 5961 y el rgimen de EIA ..................................................
4. Desarrollo reglamentario: procedimientos general y especiales
5. La autoridad de aplicacin en materia de EIA ...........................
6. La Manifestacin General de Impacto Ambiental ......................
7. La Manifestacin Especf ica de Impacto Ambiental ..................
8. Dictamen Tcnico .........................................................................
9. Dictamen Sectorial .......................................................................
10. Informacin pblica ......................................................................
11. Audiencia Pblica .........................................................................
12. La Declaracin de Impacto Ambiental ........................................
13. Excepciones al procedimiento de EIA: el Aviso de Proyecto ......
14. Vigilancia y control .......................................................................
15. Medidas correctivas ......................................................................
16. Sanciones y medidas de polica ....................................................
17. Rgimen f inanciero de la EIA .....................................................
18. Procedimiento de evaluacin permanente ..................................
19. Alcance de la documentacin e informacin presentada. Res-
ponsabilidad de los presentantes .................................................
20. Aires de cambios y proyectos modif icatorios ..............................
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL MUNICIPAL
EN LA PROVINCIA DE MENDOZA ................................................
1. Introduccin ..................................................................................
2. Los municipios mendocinos y su competencia ambiental ..........
3. Evaluacin de Impacto Ambiental ..............................................
4. EIA en el mbito municipal .........................................................
5. Conclusiones .................................................................................
TERCERA PARTE
CONSIDERACIONES PARTICULARES SOBRE LA EVALUA-
CIN DE IMPACTO AMBIENTAL Y SUS PROCEDIMIENTOS
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIEN-
TAL PARA LAS ACTIVIDADES MINERA Y PETROLERA ..........
1. Introduccin ..................................................................................
2. Evaluacin de Impacto Ambiental para la Actividad Minera ....
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8 NDICE
a) La ley nacional 24.585 del ao 1995, modif icatoria del C-
digo de Minera Argentino ......................................................
b) La aplicacin de la ley nacional 24.585 en Mendoza. Origen
del decreto 820/06 ...................................................................
c) Procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental para la
Actividad Minera en Mendoza ...............................................
d) Un paso ms: la ley provincial 7722 ......................................
e) Normativa de otras Provincias mineras respecto del proce-
dimiento de evaluacin de impacto ambiental minero .........
A. San Juan .............................................................................
B. Catamarca ..........................................................................
C. Neuqun ..............................................................................
2. Evaluacin de Impacto Ambiental para la actividad petrolera .
a) Resolucin 105/92 Secretara de Energa de la Nacin ........
b) Las normativas provinciales ..................................................
A. Mendoza .............................................................................
B. Neuqun .............................................................................
C. Chubut ................................................................................
3. Conclusiones .................................................................................
LA DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL .........................
1. Introduccin ..................................................................................
2. Tipologas de DIA .........................................................................
3. El Acto Administrativo de autorizacin ......................................
4. La DIA, acto tpico del Derecho Ambiental .................................
5. DIA y f inalidad .............................................................................
6. La DIA y la prevencin del dao ambiental................................
7. La discrecionalidad administrativa y el componente tcnico re-
glado ..............................................................................................
8. La DIA y las etapas esenciales ....................................................
9. La DIA y el principio de precaucin ............................................
10. Emisin de la DIA: criterios de evaluacin .................................
11. Su contenido e instrucciones ........................................................
12. Existe la DIA tcita? ...................................................................
13. El tema de los estudios complementarios impuestos en la DIA
14. Revisin posterior de la DIA ........................................................
15. Extincin de la DIA ......................................................................
16. Modif icacin de las circunstancias fcticas y vigencia temporal
de la DIA .......................................................................................
17. Coercin indirecta y directa .........................................................
18. LA DIA como acto preparatorio en la actividad minera metal-
fera ................................................................................................
19. A modo de conclusin ...................................................................
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NDICE 9
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA .........................
1. Introduccin ..................................................................................
2. Antecedentes .................................................................................
a) Contexto Internacional ...........................................................
b) Contexto Nacional ...................................................................
c) Antecedentes Jurisprudenciales ............................................
3. Relacin con la Evaluacin de Impacto Ambiental ....................
4. Principios directores para su implementacin efectiva ..............
5. La importancia de Participacin Pblica ....................................
6. Avances de la Evaluacin Ambiental Estratgica ......................
7. Conclusin .....................................................................................
CUARTA PARTE:
ESTUDIOS SOBRE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
EN EL DERECHO COMPARADO
INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL EN CHILE. EN
ESPECIAL EL SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO AM-
BIENTAL (SEIA) ...............................................................................
1. Introduccin ..................................................................................
2. El anlisis sistmico en el Derecho Ambiental ...........................
3. Los instrumentos de proteccin ambiental en general ...............
a) Poltica ambiental ...................................................................
b) Economa ambiental ...............................................................
c) El Derecho Ambiental en Chile ..............................................
A. Aspectos generales de la regulacin .................................
B. Evolucin y actualidad de la institucionalidad medioam-
biental .................................................................................
4. En este contexto, los instrumentos de intervencin de poderes
pblicos en las actividad privadas con incidencia medioam-
biental ...........................................................................................
a) Clasif icacin general de la actividad material ......................
b) Tcnicas de intervencin administrativa ..............................
A. Regulacin, limitacin y control de actividad de particu-
lares y mantenimiento de orden pblico (polica/ordena-
cin) ....................................................................................
B. Actividades de estmulo (fomento) ....................................
C. Actividades de garanta (servicio pblico) ........................
D. Actividades de prestacin directa (empresa pblica) ......
5. La concrecin de la actividad administrativa material de ca-
rcter autorizatorio por medio del Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental (SEIA) ...........................................................
a) Premisas ..................................................................................
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10 NDICE
A. Desarrollo sustentable .......................................................
B. Impacto Ambiental ............................................................
b) Caractersticas del SEIA ........................................................
A. Carcter preventivo del SEIA ...........................................
B. Es un procedimiento administrativo ................................
C. Es un procedimiento cooperativo ......................................
D. Constituye una evaluacin integral y comprensiva .........
c) Proyectos o actividades sometidos al SEIA ...........................
A. Actividades o proyectos sujetos al SEIA ...........................
B. Modalidad de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o De-
claracin de Impacto Ambiental (DIA) .............................
C. Sujecin voluntaria ............................................................
d) Procedimiento del SEIA .........................................................
A. Iniciacin ............................................................................
B. Instruccin .........................................................................
C. F inalizacin del procedimiento .........................................
D. Innovaciones de la ley 20.417 de 2010, modif icatoria de
la LBGMA ..........................................................................
e) Sistema de impugnacin.........................................................
A. Sistema especf ico de la institucionalidad medio am-
biental .................................................................................
B. Sin perjuicio de lo anterior, aplicacin del sistema gene-
ral de revisin ....................................................................
6. Corolario .......................................................................................
7. Bibliografa ...................................................................................
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL: INSTRUMEN-
TO PRIVILEGIADO DE APLICACIN DEL PRINCIPIO DE
PREVENCIN EN EL DERECHO INTERNACIONAL Y DE LA
UNIN EUROPEA ............................................................................
1. Introduccin ..................................................................................
2. El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental en el de-
recho internacional del medio ambiente .....................................
a) La naturaleza preventiva de la Evaluacin de Impacto Am-
biental conforme al ordenamiento jurdico internacional.....
b) Origen y evolucin de la Evaluacin de Impacto Ambiental
en el Derecho internacional del medio ambiente ..................
3. El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental trans-
fronteriza: el convenio de Espoo ..................................................
a) mbito de aplicacin del Convenio de Espoo ..........................
b) Contenido obligacional del Convenio de Espoo .......................
4. Integracin y armonizacin de los procedimientos nacionales de
Evaluacin de Impacto Ambiental: el derecho de la Unin Euro-
pea .....................................................................................................
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NDICE 11
a) Contextualizacin de la normativa comunitaria en materia
de Evaluacin de Impacto Ambiental ...................................
b) mbito de aplicacin del rgimen jurdico de la Unin
Europea en materia de Evaluacin de Impacto Ambiental ....
c) Obligacin de realizar una Evaluacin de Impacto Ambien-
tal conforme al Derecho de la Unin ........................................
d) La Evaluacin de Impacto Ambiental transfronteriza en el
Derecho de la Unin Europea ................................................
5. Conclusiones .................................................................................
QUINTA PARTE
NOCIONES TCNICAS BSICAS SOBRE EVALUACIN DE
IMPACTO AMBIENTAL
EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
1. Ambiente, recursos y sostenibilidad ............................................
2. Conceptos bsicos sobre proyectos ...............................................
3. Planif icacin del Proyecto ............................................................
4. Incorporacin de la EIA a Planes y Proyectos ............................
5. Nociones de evaluacin de impacto ambiental ...........................
6. Qu es un impacto ambiental? ................................................
7. Cmo se realiza una Evaluacin de Impacto Ambiental? .........
8. Identif icacin, Anlisis y Valoracin de Impactos ......................
9. Prevencin y correccin de impactos ...........................................
10. Planes de Vigilancia o Monitoreo ................................................
11. Consideraciones f inales ................................................................
12. Bibliografa ...................................................................................
Los autores .........................................................................................
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LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL 13
INTRODUCCIN
1. LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO
DEL NUEVO PARADIGMA AMBIENTAL
La preocupacin por las consecuencias que el actuar humano ge-
nera sobre el entorno ha captado el inters general, por lo que se sos-
tiene que hoy en da estamos ante un nuevo paradigma, el paradigma
ambiental, caracterizado por un nuevo modo de ver los problemas y las
soluciones que a los mismo facilita nuestra cultura
1
.
Este nuevo esquema cultural ha importado una ruptura con el tra-
dicional enfoque epistemolgico del conocimiento jurdico, superndose
los modelos curativos basados en reglas de reparacin a posteriori
para avanzar hacia otros estndares preventivos, e incluso anticipati-
vos
2
que procuran conocer y merituar los potenciales riesgos del actuar
humano antes de su produccin.
Ha quedado atrs, entonces, el modelo jurdico que, basado en la
supremaca de la libertad, facilitaba la realizacin de las conductas in-
dividuales y slo atenda esquemas indemnizatorios con respecto a las
consecuencias de tales acciones
3
, desarrollndose una nueva concep-
cin que pone su acento en la igualdad y solidaridad entre las personas
que conforman la sociedad, donde la libertad de quien acta no es ma-
yor que la libertad cercenada a quien ha de sufrir el dao. Ms bien lo
1
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires,
2008, pg. 2.
2
DE SADELEER, Nicols, Les prncipes du polluer-payer, de prvention et de prcau-
tion, Bruylant /AUF, Bruxelles, 1999, pgs. 39 y ss.
3
SEGU, Adela, Prevencin de los daos y tutela inhibitoria en materia ambiental,
en LORENZETTI, Ricardo Luis (dir,), Derecho Ambiental y Dao, La Ley, Buenos Aires, 2009,
pg. 101, explica que la clsica tutela resarcitoria del rgimen civil se gener por la infuen-
cia del pensamiento liberal e individualista que ti a la Codif icacin decimonnica, ideo-
loga que pona en valor la autonoma de la voluntad de individuos iguales y libres, y con
ello no justif icaba la proteccin de posiciones dbiles. Este esquema, entonces, resultaba
justif icador de un rgimen que slo actuaba ante la lesin producida mediante una sancin
de corte resarcitoria que garantizaba el normal funcionamiento de la economa de mercado
al devolver al sistema el equivalente dinerario que el dao haba sacado del mismo.
que hoy interesa, especialmente en materia ambiental, es prevenir el
dao antes de su ocurrencia, incluso cuando slo existe la posibilidad de
que el mismo se presente.
Y esto no es una casualidad, sino ms bien una clara causalidad de
la era que vivimos, marcada por la herencia dejada desde la revolucin
industrial y los valores que la caracterizaron en una bsqueda del pro-
greso mediante la sobreexplotacin de la naturaleza
4
.
Los modelos meramente econmico de progreso que se buscaban
en el pasado, donde el equilibro ambiental no resultaba un factor en
anlisis, han llevado a que hoy en da la naturaleza se perciba como un
bien limitado y escaso
5
. El crecimiento poblacional, con la consiguien-
te aglomeracin que caracteriza nuestra sociedad
6
, importa una mayor
demanda de los recursos ambientales del entorno humano, implicando
ello como observ tempranamente MALTHUS
7
la posibilidad de un de-
sequilibrio que perjudique la existencia misma.
Este escenario es el que motiva el cambio de paradigma que ac-
tualmente existe, y que la ciencia jurdica ha capitalizado a travs del
Derecho ambiental. Esta nueva rama del Derecho ha enfocado el estu-
dio de lo jurdico centrando su eje en la tutela del sustrato ecolgico
8
,
4
TOFFLER, Alvin, La tercera ola, Orbis, Madrid, 1985, pg. 111.
5
LORENZETTI, Ricardo Luis, Teora del Derecho Ambiental, ob. cit., pg. 3
6
ORTEGA Y GASSET, Jos, La rebelin de las masas, Altaya, Barcelona, 1996, pg.
46, describe el fenmeno: Sencillsima de enunciar, aunque no de analizar, yo la denomi-
no el hecho de la aglomeracin, del lleno. Las ciudades estn llenas de gente. Las casas,
llenas de inquilinos. Los hoteles, llenos de huspedes. Los trenes, llenos de viajeros. Los
cafs, llenos de consumidores. Los paseos, llenos de transentes. Las salas de los mdicos
famosos, llenas de enfermos. Los espectculos, como no sean muy extemporneos, llenos
de espectadores. Las playas, llenas de baistas. Lo que antes no sola ser problema, em-
pieza a serlo casi de continuo: encontrar sitio.
7
En su ensayo, publicado por primera vez en 1798, af irma que la capacidad
de crecimiento de la poblacin es inf initamente mayor a la capacidad de la tierra para
producir alimentos para el hombre, lo que provocara una cruel dif icultad de subsisten-
cia en un amplio sector de la humanidad como mecanismo de nivelacin entre ambas
capacidades; conf. MALTHUS, Robert, Primer ensayo sobre la poblacin, Altaya, Barcelona,
1997, pgs. 53 y ss. En nuestros das, estas ideas evolucionaron de la mano del Club de
Roma, que concluye sobre la imposibilidad de mantener un crecimiento exponencial del
consumo de alimentos, de la explotacin de recursos no renovables y del incremento de la
contaminacin, estimando que en otro caso el resultado ms probable sera un declive s-
bito incontrolado tanto de la poblacin como de la capacidad industrial; conf. MAEDOWS, D.
et al, Los lmites del crecimiento, FCE, Mxico, 1972, pg. 230.
8
RODRGUEZ SALAS, Aldo, Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas nor-
mas ambientales, en Revista del Foro de Cuyo, T. 36-1999, pgs. 56 y 58 observa el
necesario encuadre de las normas ambientales en un objeto limitado a la proteccin am-
biental, de modo tal que procuren asegurar las condiciones bsicas para el mantenimien-
to del sustrato ecolgico, es decir del equilibrio ecolgico o la capacidad de carga de los
ecosistemas, excluyendo por ello del contenido de tales preceptos a cualquier intromisin
en el rgimen de explotacin econmica de los recursos naturales. LORENZETTI, Ricardo,
Reglas de solucin de confictos entre propiedad y medio ambiente, La Ley, T. 1998-A,
INTRODUCCIN 15
atendiendo al ambiente y su funcionamiento sistmico
9
, siendo por ello
posible considerar al entorno como un objeto totalizado formado por
un conjunto de elementos en previsible interaccin, donde su equilibrio
dinmico es dado por el estado uniforme que importa el respeto de su
capacidad de carga.
Pero si bien el ser humano es parte integrante del ambiente y los
ecosistemas que lo integran, y por ello no est fuera ni por encima sino
dentro de estos
10
, no pierde por ello su centralidad. Toda comunidad
bitica resulta valiosa, pero en su cima se halla precisamente el hom-
bre
11
, tal como es reconocido en la Declaracin de Ro sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo en 1992
12
.
Por ello, el entorno tutelado constitucionalmente es mucho ms
que la naturaleza. Se trata de un ambiente equilibrado, pero claramen-
te antropizado en cuanto debe ser sano para el hombre, y apto para un
desarrollo humano donde las actividades presentes sean realizadas sin
comprometer a las generaciones futuras
13
.
pg. 1024, explica que jurdicamente, la afeccin al ambiente exige como consecuencia la
alteracin del principio organizativo que se produce cuando se altera al conjunto, compor-
tando la accin lesiva una desorganizacin de las leyes de la naturaleza; lo que denota
claramente la vinculacin entre el contenido del derecho ambiental y el desenvolvimiento
ordinario de las relaciones ecosistmicas. En este mismo sentido, DE LA MORENA Y DE LA
MORENA, Luis, Actividades clasif icadas y proteccin del medio ambiente, Revista de la
Administracin Pblica, N 94; enero-abril, 1981, Madrid, pg. 93, observa que las leyes
ecolgicas, ni se promulgan ni se derogan, simplemente se descubren y se acatan, y ello
coloca necesariamente al Derecho en una posicin de dependencia respecto de la ecologa,
y a las decisiones que, en aplicacin de l, deban tomar gobernantes y juristas. Siguiendo
esta doctrina, ver Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires in re Almada, Hugo N. c.
Copetro S.A. y otro; Irazu, Margarita c. Copetro S.A. y otro; Klaus, Juan J. c. Copetro
S.A. y otro, sentencia del 19/5/1998, La Ley, Buenos Aires, T. 1998 , pg. 1314, con nota
de CAYUSO, Susana, La proteccin del ambiente: el diseo constitucional y la bsqueda
de efectividad. En igual sentido, CAFFERATTA, Nstor, Introduccin al derecho ambiental,
Instituto Nacional de Ecologa (INE-SEMARNAT), Mxico, 2004, pg. 126.
9
BERTALANFFY, Ludwing, Teora general de los sistemas, FCE, 4 reimpr, 2007,
pg. 106, ref iere expresamente al empleo de los principios de la teora de los sistemas en
la teora ecolgica.
10
CANO, Guillermo, Poltica Ambiental y de los Recursos Naturales, en Revista Am-
biente y Recursos Naturales, n 2, Abril-Junio 1985, FARN-La Ley, Buenos Aires, pg. 110.
11
MADDALENA, Paolo, La transformacin del Derecho a la luz del problema am-
biental: aspectos generales, Revista del Derecho Industrial, n 41, mayo-agosto 1992,
Depalma, Buenos Aires, pg. 351.
12
Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Principio 1: Los seres
humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sosteni-
ble. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza
13
PINTO, Mauricio y ANDINO, Mnica Marcela, El derecho humano al ambiente en
Argentina y su relacin con el sistema interamericano de derechos humanos, en EMBID
IRUJO, Antonio (dir.), El derecho a un medio ambiente adecuado, Iustel, Madrid, 2008,
pg. 524.
Y en tal orden de tutela, la sustentabilidad y equidad intergene-
racional que impone la clusula constitucional (art. 41 CN), y que la
ley 25.675 expresa como principios de aplicacin e interpretacin del
derecho ambiental argentino, exigen la adopcin de polticas y acciones
tendientes a mitigar los impactos antrpicos sobre el ambiente.
Tales decisiones que deben adoptarse en consideracin de las gene-
raciones futuras, con horizontes temporales lejanos, superan claramen-
te las posibilidades de las conductas particulares guiadas por su mero
inters individual en la libertad de mercado
14
, y exigen instrumentos de
polica aptos para el manejo de los riesgos en un contexto postindustrial
en el que el Estado asegure los medios para que las autoridades pro-
vean el derecho al ambiente que tutela el orden constitucional
15
.
Dentro de tales instrumentos, la evaluacin de impacto ambiental
se erige como una institucin determinante. Por sobre todas las dems
herramientas disponibles, dicho instituto atiende claramente los valo-
res y necesidades del paradigma ambiental, adelantndose preventiva-
mente a las consecuencias de las acciones humanas, y asegurando que
en la toma de decisin se perciba el potencial menoscabo ecosistmico
si la capacidad de carga ambiental fuera desbordada.
El enfoque cientf ico y preponderantemente jurdico de esta obra
no impide sin embargo reconocer la funcionalidad poltica que la EIA
ha desempeado como dispositivo en los diversos contextos de implan-
tacin. Concebida a veces como una verdadera traba u obstculo pre-
dispuesto para la realizacin de determinadas actividades no queridas;
ha sido en otras circunstancias implementada como mero instrumento
legitimante en una decisin tomada en forma previa en una sociedad
que no puede prescindir del discurso ambiental y hasta ha sido conce-
bida como un activo estatal ms al sumar la aprobacin o factibilidad
ambiental a otras concesiones o autorizaciones estatales para hacerlas
ms atractivas para la inversin que ve en ella un obstculo a sortear.
En efecto, y como lo han sealado algunos autores, la amplia experien-
cia existente en materia de EIA como instrumento de gestin ambiental
14
WALSH, Juan Rodrigo, Ambiente, Desarrollo y Sustentabilidad, La Ley, Buenos
Aires, 2000, pg. 12
15
Luego del accidente de Fukushima, Ulrich BECK se preguntaba: Quelle sig-
nif ication peut donc encore avoir une scurit fonde sur la probabilit et avec elle une
analyse du risque fonde sur la technique et les sciences de la nature quand il sagit
destimer laccident le plus grave rationnellement prvisible, quand sa survenue laissera
bien sr la thorie intacte, mais aura annihil toute vie? Ce qui conduit cette autre
question: quoi bon un systme juridique qui rglemente dans le moindre dtail les pe-
tits risques techniquement ngociables, mais use de son autorit pour lgaliser et faire
supporter comme risque rsiduel acceptable des dangers majeurs qui menacent la vie
de tous? BECK, Ulrich, Cest le mythe du progrs et de la scurit qui est en train de
seffondrer, Le Monde, 25/3/2011.
INTRODUCCIN 17
de anticipacin ha generado un debate considerable sobre la consecu-
cin de sus f ines que ha sido medido en trminos de ef icacia, pero la
discusin se ha alejado de los problemas iniciales de aplicacin del proce-
dimiento, desplazndose hacia objetivos ms sustantivos de la EIA y el
lugar que ocupa dentro de los contextos ms amplios de toma de decisin.
El grado de infuencia relativamente dbil de la EIA en las decisio-
nes de planif icacin atribuido a sus orgenes racionalistas, ha llevado a
estos autores a focalizar el debate en los propsitos polticos fundantes
de la EIA que sostienen proporcionan una olvidada, pero slida base,
para reformar su rgimen de manera que la EIA tenga un papel ms
determinante en la toma de decisiones y contribuya a la elaboracin de
pautas ms sostenibles de planif icacin del desarrollo
16
.
Se trata entonces de analizar desde mltiples perspectivas un ins-
tituto que es a la vez procedimiento, una herramienta en el marco de la
cual se debate una de las tensiones ms trascendentes de nuestro tiem-
po, cual es la contradiccin, a veces slo aparente, pero a veces cierta,
entre desarrollo econmico y preservacin del ambiente, donde se juega
buena parte de la sustentabilidad del desarrollo de los aos por venir.
2. LA PRESENTE OBRA Y EL ESTUDIO DE LA EVALUACIN
DE IMPACTO AMBIENTAL
El presente trabajo ha procurado un anlisis de la EIA como ins-
tituto jurdico caracterstico del nuevo perf il que han adoptado contem-
porneamente las regulaciones jurdicas, refejando el nuevo enfoque
epistemolgico del conocimiento jurdico, donde axiolgicamente la tu-
tela del ambiente al que todas las personas tienen derecho es un valor
que se protege por encima de la libertad individual de accin.
Es en este sentido claro en nuestra perspectiva que la Declaracin
de Impacto Ambiental, en cuanto acto administrativo que autoriza am-
bientalmente el desarrollo de las actividades evaluadas, se presenta
como un freno a los modelos normativos en los que la libertad de accin
era priorizada ante el riesgo o temor de dao al ambiente
17
, procurndose
que sean vedadas anticipatoriamente aquellas actividades que importen
un desajuste al sustrato ecolgico.
16
JAU, S. et al Environmental impact assessment: Retrospect and prospect, En-
vironmental Impact Assessment Review, Vol. 27, Issue 4, May 2007, Pages 287-300.
17
Obsrvese por ejemplo la exclusin de la actio damni infecti del Cdigo Civil
argentino, y la explicacin que al respecto brinda Vlez en la Nota al art. 1132 CC. Sobre
este tema, PINTO, Mauricio, Particularidades procesales de la denuncia de dao temido
y su idoneidad ambiental, en Revista de Derecho Ambiental, n 26, abril-junio 2011,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pgs. 247-273.
El desarrollo de esta obra parte desde la consideracin genrica de
la EIA en el rgimen argentino, atendiendo el juego de competencias
involucradas en la regulacin nacional e intrafederal, con un anlisis
normativo de los principales preceptos sancionados por el Congreso Na-
cional en orden a sus diversas competencias habilitantes, sean en torno
a la proteccin ambiental mnima, al progreso, a la regulacin minera,
a las relaciones y convenios internacionales o al comercio interprovin-
cial. Complementa este contenido un anlisis de las principales normas
interestaduales que integran el derecho intrafederal argentino, en las
que se ha regulado convencionalmente regimenes regionales que espe-
cialmente abarcan ciertas cuencas hdricas.
Seguidamente, se centra la atencin en las normas complementa-
rias que cada provincia ha dictado en torno a la evaluacin ambiental,
especif icando el rgimen en cada una de las jurisdicciones locales que
integra la Repblica Argentina, con un til ejercicio del derecho compa-
rado interprovincial.
Con mayor detalle, y tomando principalmente como eje el rgimen
mendocino en la materia, caracterizado por un frondoso y completo de-
sarrollo regulatorio tanto en la jurisdiccin provincial como en la pro-
piamente municipal, se procura una exploracin de las experiencias,
soluciones y tcnicas legislativas empleadas, con atencin en materias
de especial tensin social como la minera y las actividades hidrocar-
burferas.
Complementa tal exploracin una revisin particularizada del
acto administrativo aprobatorio del proceso de evaluacin ambiental,
con detalle de las tcnicas y problemticas que pueden presentarse en
el desarrollo ef iciente de tal autorizacin.
Tambin se ha dedicado un captulo a una especie novedosa dentro
del gnero en estudio: la evaluacin ambiental estratgica. Esta f igu-
ra reciente, paulatinamente receptada normativamente, e incluso im-
puesta en transgresora jurisprudencia, importa elevar la prevencin de
daos e impactos ambientales a una jerarqua propia de una verdadera
poltica de Estado.
Integra adems este trabajo un aporte desde el derecho comparado
chileno, mediante un anlisis particularizado del rgimen propio de la
experiencia en el vecino pas trasandino. En esta misma lnea de anli-
sis comparativo del derecho, se incluye en esta publicacin un detallado
anlisis del instituto en estudio en los mbitos propios del Derecho inter-
nacional y del Derecho comunitario europeo.
F inalmente, y convencidos que la praxis profesional en mate-
ria ambiental, y en especial en torno al procedimiento en estudio, se
caracteriza por una profunda inter y multidisciplinariedad, se ha in-
cluido un captulo metajurdico, donde desde el saber tcnico se procura
INTRODUCCIN 19
otorgar elementos de utilidad para la comprensin y trabajo en mbitos
donde aunque el procedimiento es jurdico la sustancia en debate es
propia del contenido de otras disciplinas.
Este bagaje de contenidos, variados aunque sistemticamente es-
quematizados, pretende aportar una herramienta de consulta til, no
slo para juristas sino para todo aquel que debe interactuar en torno al
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental.
Los directores
Mendoza, febrero de 2012
PRIMERA PARTE
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
EN ARGENTINA
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL.
UNA APROXIMACIN DESDE LA LEGISLACIN AMBIENTAL
Y SECTORIAL ARGENTINA
por LIBER MARTIN y
MAURICIO PINTO
1. LOS ORGENES DE LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
La Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) es un procedimiento
previo a la toma de decisiones, constituido por un proceso por el cual
una accin que debe ser aprobada por una autoridad pblica y que pue-
de dar lugar a efectos colaterales signif icativos para el medio, se somete
a una evaluacin sistemtica cuyos resultados son tenidos en cuenta
por la autoridad competente para conceder o no su aprobacin
18
.
Este procedimiento, parte de considerar que como explica NIETO
NUEZ
19
la correccin a posteriori de los daos causados al ambiente
es, con frecuencia, muy difcil y muy costosa; puede requerir el desman-
telamiento o la supresin de la obra, instalacin o actividad causante
del dao, y a veces es irreparable, con perjuicios muy importantes.
Tiene su primer antecedente regulatorio en la legislacin norte-
americana, donde en 1969 fue sancionada la National Enrironmental
Policy Act (NEPA), como ley pionera en la materia; dicha norma por pri-
mera vez f ij en su art. 102 la obligacin de que las acciones federales
que puedan suponer una afeccin signif icativa sobre el medio ambiente
sean consideradas en un Environmental Impact Statement (EIA) que
prevenga las repercusiones de las mismas en el medio.
A partir de ese momento, esta institucin ambiental comenz a ex-
tenderse hacia otros mbitos nacionales as, por ejemplo, fue incorporada
18
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, Derecho Ambiental, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1995, pg. 100.
19
NIETO NUEZ, Silverio, La ley del solar comn (derecho medioambiental), Colex,
Madrid, 1993, pg. 169.
en 1974 en el Cdigo de Recursos Naturales de Colombia
20
, y luego en la
generalidad de pases, resultando una infuencia destacable la poltica
que en la materia marcaron los organismos multilaterales de crdito
21
.
Luego, sumndose al creciente consenso poltico internacional
22
,
las autoridades nacionales argentinas suscribieron la Declaracin de
Ro de Janeiro de 1992, donde el Principio 17 establece: Deber empren-
derse una evaluacin del impacto ambiental, en calidad de instrumento
nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente
haya de producir un impacto considerable en el medio ambiente y que
est sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente.
Es en ese contexto donde las legislaciones provinciales primero
23
, y
luego las normas nacionales y federales incorporarn esta herramienta
esencial a la prevencin de daos ambientales.
2. LA EIA COMO INSTITUCIN JURDICA
La EIA es una especie del gnero evaluacin, siendo sta un proceso
de merituacin vinculado a la toma de decisin donde, luego de recabar
y sistematizar la informacin pertinente, se produce una apreciacin del
20
Resaltamos este Cdigo en cuanto fue proyectado por una misin de FAO bajo
la direccin del argentino Guillermo Cano, siendo el primer cdigo en su gnero; sus
disposiciones sobre EIA estuvieron vigentes hasta 1993, cuando fueron sustituidas por el
rgimen de la Ley 99. Las particularidades de dicho Cdigo pueden apreciarse en CANO,
Guillermo J., Derecho, poltica y administracin ambientales, Depalma, Buenos Aires,
1978, pgs. 219-286, en particular pg. 271, donde se observa que el proyecto de ley que
fue modif icado en su contenido al momento de la sancin contemplaba institutos de van-
guardia en la materia que nos ocupa, que incluso hoy resultaran adecuados, tal como una
accin popular ante omisiones en practicarse la EIA, o la EIA para reconducir actividades
preexistentes a la norma.
21
En Amrica Latina el proceso de institucionalizacin de la EIA respondi ini-
cialmente a satisfacer los requisitos exigidos para el otorgamiento de crditos por parte de
los organismos multilaterales f inancieros. As, este proceso latinoamericano prioriz el en-
foque de la presentacin de estudios o informes de impacto ambiental, antes que el procedi-
miento a travs del cual mejorar el sistema de decisiones pblicas. Colombia fue pionera en
incorporar la EIA en su Cdigo de Recursos Naturales (1973), y posteriormente seguida por
otros pases como Mxico (1978), Brasil (1988), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay
(1993), Chile (1993), Honduras (1993) y Uruguay (1994).. Conf. Fundacin Ambiente y
Recursos Naturales, Evaluacin de Impacto Ambiental, Buenos Aires, 1999.
22
Como explica ESTRADA OYUELA, Ral A., Notas sobre la evolucin reciente del
Derecho Ambiental Internacional, en ESTRADA OYUELA, Ral A. y ZEBALLOS DE SISTO,
Mara Cristina (coord.-dir.), Evolucin reciente del derecho ambiental internacional, AZ,
Buenos Aires, 1993, pg. 6, la Declaracin o Carta de Ro integra el denominado derecho
blando, el que es ms poltico que jurdico, en cuanto lejos de ser un instrumento jur-
dicamente vinculante es un compromiso poltico sobre conductas futuras, lo que resulta
realmente importante en el proceso de formacin de normas jurdicas futuras.
23
Paulina MARTNEZ analiza en otro captulo de esta misma obra el derecho compa-
rado provincial en la materia.
objeto analizado desde perspectivas tcnica, jurdica, econmica, am-
biental, etc.
24
. De modo tal que una determinada situacin ambiental o
las actividades que asociadas a ella se produzcan pueden ser analizadas
evaluadas desde distintas perspectivas parciales, siendo la perspecti-
va ambiental slo una de las facetas
25
que integran un proceso integral
mayor.
Se identif ica a la evaluacin de impacto ambiental como un estu-
dio destinado a identif icar e interpretar, as como a prevenir las con-
secuencias que acciones o proyectos determinados podran causar en el
ambiente, siendo por ello en principios un procedimiento previo para la
toma de decisiones
26
.
Temporalmente, sin embargo, la evaluacin puede presentarse
antes, durante o despus de las actividades vinculadas al proceso de
decisin. Desde esta perspectiva, la evaluacin ex ante procura alcanzar
la decisin ms conveniente, mientras que la concomitante o ex post
procuran corregir las decisiones ya adoptadas.
As, la EIA se presenta como la tpica evaluacin previa a la deci-
sin, en la medida en que procura orientar la resolucin a adoptar en
funcin de potenciales impactos sobre el ambiente
27
, adquiriendo por
ello un especial nfasis preventivo propio del derecho ambiental, lo que
24
La evaluacin como institucin ambiental, tiene por objeto establecer la cali-
dad y cantidad de recursos naturales, y la incidencia que ciertas actividades humanas
o hechos de la naturaleza presentan sobre ellos, es decir en qu estado se encuentra. La
importancia de esta institucin radica en que resulta una etapa indispensable en una
adecuada planif icacin del aprovechamiento y uso de los recursos naturales en particular
y del ambiente en general, as como en la f ijacin de una poltica ambiental que encauce
las actividades que infuyen en el ambiente o en sus componentes.
25
Esta faceta, a su vez, puede especif icarse mediante distintos procesos eva-
luativos de mayor especialidad. En este sentido, JAQUENOD DE ZSGN, Silvia, Derecho
Ambiental, Dykinson, Madrid, 2004, pgs. 350 y ss., analiza diversos tipos de evaluacio-
nes ambientales distintas, distingible de la EIA tpica, especif icando as los casos de la
Evaluacin Ambiental Estratgica, la Evaluacin de Efectos Acumulados, la Evaluacin
Ambiental de Tecnologas, la Evaluacin-Anlisis de Ciclo de Vida, y la Evaluacin Am-
biental Integrada; igualmente, en pg. 393 suma a este anlisis a la Evaluacin de Riesgo
Ambiental.
26
CAFFERATTA, Nstor A., Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, inter-
pretada y concordada, Doctrina Judicial, T. 2002-3, pg. 1133; Antecedentes Parlamen-
tarios, T. 2003-A, pg. 673.
27
JAQUENOD DE ZSGN, Silvia, Vocabulario ambiental prctico: jurdico, tcnico,
etimolgico, Dykinson, Madrid, 2007, pg. 50, def ine a la Evaluacin de Impacto Ambien-
tal como el procedimiento jurdico administrativo que tiene por f inalidad la identif ica-
cin, prediccin, interpretacin, valoracin, comunicacin y seguimiento de los impactos
ambientales que un proyecto o actividad producir en caso de realizarse, as como la
implementacin de medidas preventivas, correctoras y/o compensatorias de los mismos;
especif icando que tal instituto es un instrumento de gestin ambiental y conocimiento al
servicio de la decisin.
lleva a Ral BRAES a sostener que es sin lugar a dudas el instrumento
de aplicacin de la poltica ambiental
28
.
A tal punto se encuentra el instrumento de EIA ligado a la poltica
ambiental que el carcter cientf ico de la evaluacin, no hace, desde
una perspectiva, ms que anticipar y trasladar el lugar de una decisin
poltica referida al nivel de aceptabilidad en la asuncin de riesgos al
terreno cientf ico
29
. Esta visin da cuenta tanto de la ausencia de neu-
tralidad reconocida a la ciencia moderna como a su carcter heterog-
neo y parlamentario
30
.
El procedimiento de EIA reviste as un fuerte contenido poltico,
no slo en la etapa participativa, bien representada por las audiencias
pblicas, y en la etapa decisoria f inal a cargo del funcionario autori-
zante; sino tambin e incluso antes, al momento de designar y decidir
sobre las instituciones y/o cientf icos, contenidos y procedimientos con
base en los cuales se llevarn a cabo los estudios tcnicos del caso, tanto
como de su f inanciamiento.
Ahora bien, no obstante su eminente naturaleza preventiva, nada
impide que en la materia se regule un proceso de anlisis concomitante
tal cual los regmenes de control policial
31
y auditoras
32
de actividades en
desarrollo o posterior como es el caso de las consideraciones tendientes
a establecer la necesidad y alcance de medidas de recomposicin.
28
BRAES, Ral, Tres dcadas de evolucin del derecho ambiental y su aplicacin
en Amrica Latina, en Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, T. III, Universidad
Externado de Colombia, Bogot, 2002, pg. 96.
29
Ver las refexiones de Beck con ocasin del accidente de Fukushima, BECK, Ul-
rich, Cest le mythe du progrs et de la scurit qui est en train de seffondrer, ob. cit.
30
LATOUR, Bruno, Politiques de la nature. Comment faire entrer les sciences en
dmocratie?, La Decouverte, Paris, 2004. Ver tambin, CASHMORE, Matthew, The role of
science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in
the development of theory, Environmental Impact Assessment Review, Vol. 24, Issue 4,
May 2004, pags. 403.426.
31
Un ejemplo de ello es el decreto 437/93 de Mendoza, que organiza un mecanis-
mo de control permanente de la actividad petrolera, o el informe de partida reglado por el
Decreto 2109/94 de esa misma provincia. Sobre los mismos, remitimos respectivamente a
los captulos que Noelia TORCHIA y Mauricio PINTO desarrollan en esta misma obra.
32
Las auditoras consisten en mecanismos voluntarios de autocontrol empre-
sarial. Conforme explica JAQUENOD DE ZSGN, Silvia, Gua prctica para el estudio del
derecho ambiental, Dykinson, Madrid, 2004, pgs. 83 y ss, por ecoauditora o auditora
ambiental se entiende la tcnica correctora y cuasi preventiva, que comprende una eva-
luacin sistemtica, documentada, peridica y objetiva de la ef icacia de la organizacin,
el sistema de gestin y los procedimientos destinados a la proteccin del medio ambiente,
permitiendo el conocimiento de la situacin ambiental real de la empresa. A nivel inter-
nacional la Organizacin Internacional de Normalizacin ha establecido las conocidas
normas ISO 14.000, dentro de las cuales se estipulan diversas guas de auditora ambien-
tal. Un desarrollo profundo del instituto puede verse en SEOANEZ CALVO, Mariano, Au-
ditoras medioambientales y gestin ambiental de la empresa (ecoauditora y ecogestin
empresarial), Mundi-Prensa, Madrid, 1995; MARTIN MATEO, Ramn, Nuevos instrumentos
para la tutela ambiental, Trivium, Madrid, 1994.
Por ello, la naturaleza de este instituto no es solamente preventi-
va, sino que se caracteriza por resultar principalmente cognoscitiva
33
.
Busca identif icar potenciales impactos, desentrandolos cientf ica-
mente en un orden de causalidades adecuadas que permita predecir el
riesgo de su ocurrencia, interpretando el sistema ecolgico y su vulne-
rabilidad ante la actividad proyectada, y sobre tal base de conocimiento
adoptar las decisiones idneas para preservar el ambiente; lo que exi-
gir que el procedimiento tenga adecuadas instancias de recoleccin de
informacin y anlisis.
Tambin se suele referir que la EIA es un procedimiento participa-
tivo para la ponderacin anticipada de las consecuencias ambientales
previstas de una decisin de derecho pblico
34
. Esta naturaleza partici-
pativa, aunque no resulta esencial a los f ines cognitivos y preventivos,
se ha tornado un caracterizante universal del instituto en la genera-
lidad de las legislaciones, incluyendo la argentina, donde en algunos
casos se estipula la nulidad del procedimiento que la omite.
Algunos autores como PIGRETTI presentan una visin negativa
en cuanto a la ef icacia de este instituto
35
. No podemos ms que disentir
con esta percepcin, y aunque reconocemos que no puede af irmarse una
aplicacin homognea del procedimiento en anlisis, el conocimiento
de la realidad administrativa y judicial muestra que es quizs uno de
los institutos ms aplicados del Derecho Ambiental, y en su defecto el
control que realiza la judicatura permite una tutela inhibitoria en todos
los casos en que se omite tal prctica
36
.
33
FALBO, Anbal Jos, La Corte provincial y el debido procedimiento administra-
tivo ambiental, nota a fallo de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires in re
Rodoni, Juan P y ots. V. Municipalidad de Baha Blanca, sentencia del 3/3/10, en Revis-
ta de Derecho Ambiental, n 23, julio/setiembre 2010, Abeledo-Perrot, pg. 195.
34
MARTIN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, vol. I, Trivium, 1990,
pg. 303.
35
PIGRETTI, Eduardo A., Derecho Ambiental Profundizado, La Ley, Buenos Aires,
2003, pg. 179, donde luego de dedicar nicamente un par de breves prrafos al concepto
de la EIA, af irma que el conjunto normativo, por lo general ha resultado inef icaz vol-
viendo estril esta f igura de la EIA. Este hecho nos aleja del anlisis de la f igura dado
que la misma no presenta en realidad los efectos deseados, pasando a constituir un bill
de indemnidad, como suele suceder en ms de una f igura creada por el nuevo derecho que
sin embargo, no da resultado ninguno.
36
Una revisin jurisprudencial permite observar que la generalidad de sentencia
en la temtica est referida al control de los procesos de EIA. Pero es ms, el clebre pro-
nunciamiento del Juzgado de 1 Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N 2,
cargo del Dr. Oscar Garzn Funes, de fecha 10 de mayo de 1983 in re Kattan, Alberto E
y otro c/ Gobierno nacional (Poder Ejecutivo) s/amparo, publicado en El Derecho, T. 105,
pg. 245 y en La Ley, T. 1983-D, pg. 575, tuvo por eje de anlisis a los efectos de declarar
la nulidad de los actos atacados a la inexistencia de estudios previos que acreditaran la ino-
cuidad de la caza de toninas. Este ltimo precedente que referimos, si bien es generalmente
Contrariamente a ello, su introduccin en el rgimen jurdico al
decir de LORENZETTI presenta un efecto sustancial como restriccin po-
licial, ya que inicialmente el ejercicio de toda industria lcita previsto
en la norma constitucional prevea implcitamente la apropiacin de
los recursos ambientales; y la limitacin basada en la lesin ambiental
es un lmite externo, que destruye la presuncin de legitimidad de la
apropiacin del recurso ambiental comn: el emprendedor de una acti-
vidad potencialmente lesiva del ambiente, tiene la carga de demostrar
que no lo es
37
, y all toma relevancia la EIA como institucin jurdica
fundamental de corte preventivo.
A su vez, el instituto en anlisis presenta una clara relacin con
otras instituciones vinculadas al dao ambiental. No slo porque la EIA
importa la sustanciacin del deber de no daar el ambiente que impo-
ne el art. 41 CN, procurndose evitar tal menoscabo, sino adems en
cuanto como observa WALSH
38
la evaluacin ambiental previa y los
mecanismos de auditoras que evalan la actividad durante su desarro-
llo colaboran a disminuir el riesgo de ocurrencia de daos ambientales,
con lo que al disminuir la siniestralidad y el riesgo asegurable impacta
en el esquema econmico-f inanciero de los seguros ambientales, facili-
tando el clculo de franquicias y primas propias de tal instituto, las que
resultan disminuidas ante la menor potencialidad de siniestro.
3. LA EIA EN EL DERECHO ARGENTINO
a) Encuadre constitucional de la EIA
Sin perjuicio de su prematura regulacin legal y del marco espe-
cf ico que estatuye contemporneamente a la EIA, aunque la Consti-
tucin no hace ni ha hecho mencin expresa alguna a tal instituto, su
fundamento debe buscarse de todas formas en el texto constitucional.
Actualmente, el impacto del art. 41 CN ha sido de tal magnitud
en el derecho argentino, que lejos de constituir un sistema legal de tipo
cerrado, constituye uno abierto. En efecto, la EIA no es sino uno de los
instrumentos fundamentales para hacer efectivos los f ines, garantas,
derechos y deberes impuestos por la misma norma constitucional.
recordado en relacin a la legitimacin, en realidad es adems el desembarco de la EIA y el
principio precautorio en el derecho argentino.
37
LORENZETTI, Ricardo L., La nueva ley ambiental argentina, en La Ley, T. 2003-
C, pg. 1332; y en Responsabilidad Civil - Doctrinas Esenciales, T. V, pg. 1541; Derecho
Constitucional - Doctrinas Esenciales, T. II, pg. 737.
38
WALSH, Juan Rodrigo, Pasivos ambientales: los mecanismos institucionales
para su prevencin y manejo en la Repblica Argentina, en Lecturas sobre Derecho del
Medio Ambiente, T. IV, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2003, pg. 510.
Ms concretamente, en cuanto al fondo, la EIA puede ser ubicada
dentro de la denominada funcin preventiva consagrada por el art. 41
CN, que sienta el principio capital del moderno derecho ambiental, sin
dejar de entendrsela como el ejercicio de una atribucin derivada del
carcter dominial originario de los recursos naturales (art. 124 CN).
Es que, por una parte, el art. 41 CN f ija expresamente ciertos de-
beres que imponen la exigencia precaucional que instrumenta la EIA,
tanto a partir del deber de todo habitante de preservar el ambiente
como a partir del deber de las autoridades de proveer al derecho a tal
ambiente. Pero adems, el art. 124 CN expresa en las provincias una
condicin de dominus, en virtud de la cual cada una de ellas puede
disponer el destino de sus recursos limitando los ttulos derivados que
sobre ellos se otorgan
39
.
Adems de ello, debemos advertir que el derecho al ambiente y su
vinculacin con la EIA fue percibido en el texto constitucional desde an-
tes de 1994, existiendo una fundamentacin constitucional del instituto
que analizamos como necesario instrumento de tutela de los derechos
no enumerados. Nos referimos al clebre caso Kattan
40
y los siguien-
tes pronunciamientos que anlogamente en la materia se produjeron a
partir del mismo en diversas provincias argentinas, donde la judicatura
supo ver en los derechos implcitos que reconoce el art. 33 CN la exis-
tencia de un derecho al ambiente en todo ciudadano, entendiendo que
el mismo era violentado cuando se otorgaban autorizaciones de explo-
tacin ambiental sin previos estudios de sus impactos.
Desde el punto de vista competencial la regulacin de la EIA
como la de muchas otras materias ambientales despus de 1994 se
encuentra atravesada por la transformacin y el conficto que supuso la
incorporacin de una regla de distribucin de poderes desconocida has-
ta entonces para el derecho argentino. Es la que prescribe un reparto
entre presupuestos mnimos/legislacin complementaria (art. 41 CN),
que debe sin embargo ejercerse en coordinacin con el sistema de repar-
to original de la Constitucin entre poderes y para materias conexas.
En efecto, si bien corresponde a la Nacin dictar las normas que
contengan presupuestos mnimos de proteccin ambiental y a las pro-
vincias las complementarias, ms all de alguna referencia contenida
en la legislacin de presupuestos mnimos, el Congreso no ha dictado
39
Sobre el alcance del dominio originario como instituto y su relacin con los do-
minios derivados que se constituyen sobre los recursos naturales, PINTO, Mauricio, Los
dominios originario e indgena. Su reconstruccin histrico-dogmtica en el rgimen jur-
dico argentino, Universidad del Aconcagua, Mendoza, 2011, captulos II, IV y V.
40
Juzgado de 1 Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N 2, in re
Kattan, Alberto E y otro c/ Gobierno nacional (Poder Ejecutivo) s/amparo, sentencia de
fecha 10 de mayo de 1983, ya citada.
en sentido estricto hasta el momento una ley de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental (PMPA) que establezca un rgimen genri-
co de EIA
41
.
Sin embargo, el rgano legislativo nacional si ha sancionado nor-
mas en la materia sobre la base de diversos fundamentos competencia-
les constitucionales, entre los cuales se encuentran naturalmente las
leyes de PMPA (art. 41 CN); y otros de corte clsico como la aprobacin
tratados (art. 75 inc. 22 CN), la regulacin minera (art. 75 inc. 12 CN) o
de establecimientos de utilidad nacional (art. 75 inc. 30 CN); e incluso,
en algunos casos importan desarrollos legislativos que excediendo las
potestades del Congreso producen formulaciones de derecho intrafede-
ral que dependen de normas locales de adhesin.
Las provincias, por su parte, en ejercicio de competencias propias
y con anterioridad al texto constitucional de 1994, comenzaron a regu-
lar el instituto de la EIA y lo continuaron desarrollando con posteriori-
dad, tanto en la legislacin general como sectorial e incluso municipal
42
.
La competencia provincial para regular sobre este tipo de procedi-
mientos est fuera de discusin (arts. 41, 121, y 124 CN), pero no lo est
la forma en que esta legislacin y reglamentacin se conjuga y conjuga-
r con la normativa nacional, sobre todo la derivada de PMPA, dejando
varios interrogantes que si bien pueden ir siendo elucidados paulatina-
mente por la jurisprudencia
43
, restarn seguramente ef icacia y sobre
todo efectividad a un derecho en pugna con intereses de otros tintes.
41
Con carcter de proyecto, el de la Diputada Mller (Expediente 1174-D-06);
e incluso con aprobacin unnime por parte de la Cmara de Senadores el del Senador
Pampuro (Expediente 2483- S-06), cuyos principales rasgos delineamos a continuacin.
42
La generalidad de provincias argentinas han dictado regmenes que regulan
el desarrollo de la EIA, los que independientemente de su preexistencia en algunos
casos se integran como normas complementarias a los presupuestos mnimos de protec-
cin ambiental, y por tanto se encuentran limitados por el carcter prevalente de stos.
Dentro de tales regulaciones, podemos ejemplif icar a las Provincias de Buenos Aires (ley
11.459); Crdoba (ley 7343); Corrientes (ley 5067); Chaco (Constitucin, art. 38); Chubut
(ley 4032); Formosa (ley l060); Mendoza (leyes 5961, 6207, 7722 y 8051); Misiones (ley
3079); Neuqun (leyes 1875, 2267); Ro Negro (Constitucin, art. 84, leyes 2342 y 2631
3266); Salta (decreto 845/90); San Juan (ley 6571); Santa Cruz (Constitucin, art.73);
Tierra del Fuego (Constitucin, art. 55, ley 55); Tucumn (ley 6253); Ciudad de Buenos
Aires (Estatuto de la Ciudad, art. 30, ley 123). Las provincias que cuentan con legislacin
en materia de evaluacin de impacto ambiental son: Crdoba (ley 7343/1993), Buenos
Aires (ley 11.723/1995), Chubut (ley 4032/1994), Formosa (ley 1060/1993), Mendoza (ley
5961/1993), Misiones (ley 3.079/1993), Neuqun (ley 1875/1991), Ro Negro (ley 2342/1989),
San Juan (ley 6571/1994), Tierra del Fuego (ley 55/1992) y Santa Fe (ley 11717/1999). En
diversos captulos de esta obra, a los que remitimos, analizamos en particular algunos de
estos regmenes provinciales que hemos seleccionado al efecto.
43
En este sentido, por ejemplo, dentro de la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia nacional destaca la sentencia del 17/04/2007 en la causa Villivar, Silvana
Noem c. Provincia del Chubut y otros, publicada en Revista La Ley, T. 2007-C, pg. 110,
con nota de CAFFERATTA, Nstor A., Minera y presupuestos mnimos del ambiente en un
As, analizaremos en primer lugar, por su posicin tericamente
preeminente, la legislacin dictada con carcter de presupuesto mni-
mo, para luego indagar en supuestos especf icos sectoriales nacionales,
internacionales y algunos supuestos producto de la regulacin interes-
tadual, quedando al margen la legislacin provincial que constituye el
objeto especf ico de abordaje de otros captulos de esta obra.
b) Legislacin de presupuestos mnimos ambientales
A partir de 2002 el Congreso de la Nacin ha comenzado a dictar
leyes regulatorias de la proteccin ambiental en base a su competencia
para establecer los presupuestos mnimos en la materia, sin perjuicio
de la potestad complementaria provincial.
Tal marco regulatorio, que se ha desarrollado sobre una Ley Mar-
co o general ley 25.675 y diversas normas sectoriales o temticas, ha
dispuesto un rgimen bsico para la EIA con alcance a todo el territorio
nacional.
Como aspecto general, la ley 25.675 establece a la EIA dentro de
los instrumentos de la poltica y gestin ambiental (art. 8), imponiendo
que toda obra o actividad que, en el territorio de la Nacin, sea suscep-
tible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la
calidad de vida de la poblacin, en forma signif icativa, estar sujeta
a un procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, previo a su
ejecucin (art. 11).
De este modo, la EIA se constituye en un procedimiento bsico que
condiciona toda actividad en el territorio argentino, sin perjuicio de los
regmenes locales que extiendan las exigencias por encima de las previ-
siones del estamento mnimo dispuesto por el Congreso.
Procedimentalmente, el art. 12 de esta norma marco f ija que las
personas fsicas o jurdicas darn inicio al procedimiento con la presen-
tacin de una declaracin jurada, en la que se manif ieste si las obras o
actividades afectarn el ambiente. Concordantemente, las autoridades
competentes determinarn la presentacin de un estudio de impacto
ambiental, y debern realizar una evaluacin de impacto ambiental y
emitir una declaracin de impacto ambiental en la que se manif ieste la
fallo ejemplar de Corte. En este proceso se expres que la ley complementaria 4032 de la
Provincia del Chubut que exige la aprobacin expresa previa audiencia pblica de activi-
dades capaces de degradar el medio ambiente, no contradice las leyes nacionales 24.585
y 25.675, dictadas con arreglo al art. 41 de la Constitucin Nacional, ya que la facultad
que tienen las provincias de complementar las normas que contengan los presupuestos
mnimos de proteccin del medio ambiente, supone agregar alguna exigencia o requisito
no contenido en la legislacin complementada (voto de los doctores Lorenzetti, Fayt y
Petracchi).
aprobacin o rechazo de los estudios presentados, debiendo el procedi-
miento de EIA asegurar la participacin ciudadana (art. 21).
Con ello, se f ija el principio esencial de la EIA como instituto jurdi-
co, acorde al cual debe existir una autorizacin previa que limita las acti-
vidades en funcin de su anlisis ambiental, coordinndose ello con otro
principio cardinal como resulta la participacin pblica en la materia.
De acuerdo a la norma, los estudios de impacto ambiental deben
contener, como mnimo, una descripcin detallada del proyecto de la
obra o actividad a realizar, la identif icacin de las consecuencias sobre
el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos
44

(art. 13).
Este rgimen general, ha sido especif icado para ciertas materias
por normas particulares de presupuestos mnimos referidas a los resi-
duos industriales y de las actividades de servicio (ley 25.612), gestin
de cuencas hdricas (ley 25.688), residuos domiciliarios (ley 25.916),
bosques nativos (ley 26.331), y glaciares (ley 26.339).
As, la ley 25.612 f ija en su art. 32 que toda planta de almacena-
miento, tratamiento o disposicin f inal de residuos industriales o de
actividades de servicios, previo a su habilitacin, deber realizar un
estudio de impacto ambiental, el cual deber ser presentado ante la
autoridad competente, que emitir una declaracin de impacto ambien-
tal, en la que resolver fundamente su aprobacin o rechazo. La regla-
mentacin determinar los requisitos mnimos y comunes que deber
contener dicho estudio.
Como puede advertirse, este precepto no arrima nada que no fuera
ya exigido en la ley 25.675, limitndose entonces a reiterar las exigen-
cias de la EIA previa y su resolucin administrativa.
El art. 33 dispone que la autoridad de aplicacin nacional acor-
dar con las autoridades provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires,
en el mbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), las
caractersticas y contenidos del estudio de impacto ambiental y las con-
diciones de habilitacin de las plantas de almacenamiento, tratamiento
y disposicin f inal de residuos industriales y de actividades de servicio,
as como las caractersticas particulares que deben tener las mismas
de acuerdo a la calidad y cantidad de residuos que traten, almacenen o
dispongan f inalmente.
44
pretada y concordada, ob. cit., expresa a partir de este precepto que el contenido mnimo
del estudio de impacto ambiental, pasa por tres aspectos: una descripcin detallada del
proyecto (descripcin actividad), la identif icacin de las consecuencias sobre el ambien-
tales (consecuencias ambientales), y las acciones destinadas a mitigar (acciones miti-
gatorias).
De esta manera, la norma encamina el grado de exigencias m-
nimas que debe reunir el anlisis del proyecto y las exigencias para
su aprobacin al sistema federal ambiental que estatuye la ley 25.675
en sus arts. 23 y 24 para la coordinacin interjurisdiccional a travs
del Consejo Federal del Medio Ambiente, y de acuerdo al cual el Poder
Ejecutivo propondr a la Asamblea de dicho Consejo el dictado de re-
comendaciones o de resoluciones, segn corresponda, de conformidad
con el Acta Constitutiva de ese organismo federal, para la adecuada
vigencia y aplicacin efectiva de las leyes de presupuestos mnimos, las
complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en las distintas
jurisdicciones
45
.
En relacin al recurso hdrico, la ley 25.688 contempla que en el
caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental
que ocasione el uso del agua sobre alguna de las otras jurisdicciones sea
signif icativo, ser vinculante la aprobacin de dicha utilizacin por el
Comit de Cuenca que esa misma norma crea en su art. 4, el que estar
facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen.
Esta norma, es en nuestra opinin inconstitucional
46
, en la medi-
da en que las normas de presupuestos mnimos no pueden alterar las
jurisdicciones locales (art. 41 CN), ni pueden intervenir en las insti-
tuciones locales que ejercen dicha jurisdiccin (art. 122 CN). Contra-
riamente, entendemos que los confictos interprovinciales referidos a
impactos sobre el ambiente deben resolverse en el marco de los arts.
121, 122, 124, 125 y 127 CN, tal como analizaremos infra al considerar
las evaluaciones ambientales interjurisdiccionales.
La ley 25.916 introduce normas de EIA especf icas en materia de
residuos domiciliarios. Su art. 18 contempla que la habilitacin de los
centros de disposicin f inal de tales residuos requerir de la aprobacin
de una Evaluacin de Impacto Ambiental, que contemple la ejecucin
de un Plan de Monitoreo de las principales variables ambientales du-
rante las fases de operacin, clausura y postclausura.
45
RODRGUEZ SALAS, Aldo, Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas
ambientales en Revista del Foro de Cuyo, T. 36-1999, pgs. 54 a 60.
SABSAY, Daniel y DI PAOLA, Mara, El federalismo y la Nueva Ley General del Am-
biente, Anales de la Legislacin Argentina, Boletn Informativo, La Ley, Buenos Aires,
2002, n 32, pgs. 47/54; Comentarios sobre la Ley General del Ambiente, en FARN/
UICN, Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental. Recomendaciones para su regla-
mentacin, FARN, Buenos Aires, 2003, pg. 19. SABSAY, Daniel, El nuevo art. 41 de la
Constitucin Nacional y la distribucin de competencias Nacin-Provincias, Doctrina
Judicial, La Ley, T. 1997, pg. 783.
46
Mayores detalles sobre esta norma y sus inconsistencias con el rgimen consti-
tucional son expuestos en PINTO, Mauricio, Consideraciones sobre la pretendida norma
de presupuestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25.688,
Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, 29 de abril de 2003, pg. 1.
Con ello, el rgimen bsico de la ley 26.675 es ampliado en tornos
a los residuos domiciliarios a efectos de asegurar el monitoreo de los po-
tenciales impactos lo que importa un proceso evaluativo concomitante
y ex post a la actividad.
Otra norma sectorial que precisa el rgimen es la ley 26.331, sobre
bosques nativos. Esta norma dispone en su art. 22 que para el otorga-
miento de la autorizacin de desmonte o de aprovechamiento sostenible
de tales bosques, la autoridad de aplicacin de cada jurisdiccin deber
someter el pedido de autorizacin a un procedimiento de evaluacin
de impacto ambiental. Este procedimiento ser obligatorio para el des-
monte, aunque para el manejo sostenible lo ser cuando tenga el poten-
cial de causar impactos ambientales signif icativos
47
.
Como requisitos mnimos del procedimiento de evaluacin de im-
pacto ambiental relativo a bosques nativos, la norma exige en su art.
23 que la autoridad de aplicacin de cada jurisdiccin debe informar a
la Autoridad Nacional de Aplicacin; emitir la Declaracin de Impac-
to Ambiental; aprobar los planes de manejo sostenible de los bosques
nativos; y garantizar el cumplimiento de los presupuestos mnimos de
EIA en la materia.
A diferencia de las normas antes consideradas, la ley 26.331 precisa
el contenido del Estudio del Impacto Ambiental en su art. 24, f ijando
que el mismo contendr, como mnimo y sin perjuicio de los requisitos
complementarios establecidos por cada jurisdiccin, los siguientes datos
e informacin: a) Individualizacin de los Titulares responsables del pro-
yecto y del Estudio del Impacto Ambiental; b) Descripcin del proyec-
to propuesto a realizar con especial mencin de: objetivos, localizacin,
componentes, tecnologa, materias primas e insumos, fuente y consumo
energtico, residuos, productos, etapas, generacin de empleo, benef icios
econmicos (discriminando privados, pblicos y grupos sociales benef icia-
dos), nmeros de benef iciarios directos e indirectos; c) Plan de manejo
sostenible de los bosques nativos, comprendiendo propuestas para preve-
nir y mitigar los impactos ambientales adversos y optimizar los impactos
positivos, acciones de restauracin ambiental y mecanismos de compen-
sacin, medidas de monitoreo, seguimiento de los impactos ambientales
47
La norma entiende que son signif icativos los que pudieran generar o presentar
al menos uno de los siguientes efectos, caractersticas o circunstancias: a) efectos adver-
sos signif icativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, inclui-
dos el suelo, el agua y el aire; b) reasentamiento de comunidades humanas, o alteraciones
signif icativas de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos; c) localizacin
prxima a poblacin, recursos y reas protegidas susceptibles de ser afectados, as como
el valor ambiental del territorio en que se pretende ejecutar el proyecto o actividad; d) al-
teracin signif icativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor paisajstico o tursti-
co de una zona; e) alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico,
histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
detectados y de respuesta a emergencias; d) Para el caso de operaciones
de desmonte deber analizarse la relacin espacial entre reas de des-
monte y reas correspondientes a masas forestales circundantes, a f in de
asegurar la coherencia con el ordenamiento territorial del bosque nativo
que exige la misma norma; e) Descripcin del ambiente en que desarro-
llar el proyecto: def inicin del rea de infuencia, estado de situacin del
medio natural y antrpico, con especial referencia a situacin actualiza-
da de pueblos indgenas, originarios o comunidades campesinas que ha-
bitan la zona, los componentes fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y
culturales; su dinmica e interacciones; los problemas ambientales y los
valores patrimoniales. Marco legal e institucional; f) Prognosis de cmo
evolucionar el medio fsico, econmico y social si no se realiza el pro-
yecto propuesto; g) Anlisis de alternativas: descripcin y evaluacin
comparativa de los proyectos alternativos de localizacin, tecnologa y
operacin, y sus respectivos efectos ambientales y sociales. Descripcin
y evaluacin detallada de la alternativa seleccionada; h) Impactos am-
bientales signif icativos: identif icacin, caracterizacin y evaluacin de
los efectos previsibles, positivos y negativos, directos e indirectos, singu-
lares y acumulativos, a corto, mediano y largo plazo, enunciando las in-
certidumbres asociadas a los pronsticos y considerando todas las etapas
del ciclo del proyecto; i) Documento de sntesis, redactado en trminos
fcilmente comprensibles, que contenga en forma sumaria los hallazgos
y acciones recomendadas.
La autoridad de aplicacin de cada jurisdiccin, una vez analizado
el Estudio de Impacto Ambiental y los resultados de las audiencias o
consultas pblicas, deber emitir una Declaracin de Impacto Ambiental
a travs de la cual deber aprobar o denegar el estudio de impacto am-
biental del proyecto; e informar a la Autoridad Nacional de Aplicacin.
F inalmente, la ley 26.639 especif ica el rgimen de EIA en relacin
a glaciares y ambientes periglacial. Esta norma dispone que todas las
actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial,
que no se encuentran prohibidas, estarn sujetas a un procedimiento
previo de evaluacin de impacto ambiental y evaluacin ambiental es-
tratgica, segn corresponda conforme a su escala de intervencin, en
el que deber garantizarse una instancia de participacin ciudadana de
acuerdo a lo establecido en la ley 25.675; exceptuando de dicho requisi-
to las actividades a) de rescate, derivado de emergencias; b) cientf icas,
realizadas a pie o sobre esques, con eventual toma de muestras, que no
dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglacial; y c) deporti-
vas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no
perturben el ambiente.
Con ello, esta ltima norma a la vez que establece excepciones
al rgimen general incorpora en la materia una evaluacin ambiental
estratgica
48
que tienda a atender los efectos acumulativos que importa
la ejecucin de actividades individuales o parciales dentro de polticas,
planes y programas mayores.
El proyecto de ley de presupuestos mnimos de EIA con media sancin
(2006)
Comentario aparte merece el proyecto que obtuvo sancin unni-
me por parte de la Cmara de Senadores
49
, de donde pueden inferirse
algunos principios que pueden servir para solucionar algunas inconsis-
tencias que se mantienen en la legislacin comentada.
Naturalmente el referido proyecto tiene por objeto establecer los
PMPA que deber contener el procedimiento de EIA que debe realizar-
se como requisito previo a la ejecucin de toda obra o actividad suscep-
tible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la
calidad de vida de la poblacin en forma signif icativa, de conformidad
con lo dispuesto por el art. 41 de la CN y por los arts. 11, 12, 13 y 21 de
la ley 25.675 (art. 1), previendo igualmente su alcance y efectos, entre
los que se destaca la nulidad de acto autorizante sin procedimiento de
EIA previa en caso que hubiere estado prescripta (art. 2).
El ncleo del proyecto se concentra en la regulacin ms o menos
detallada de las instancias y contenidos mnimos que deben componer
el procedimiento de EIA a saber:
1) El Informe Preliminar con carcter de declaracin jurada por
parte del titular del proyecto, en los casos que corresponda (IP)
(art. 4);
2) El Estudio del Impacto Ambiental (EIA), tambin a cargo del
titular del proyecto, en los casos que corresponda (art. 5);
3) La Revisin del Estudio del Impacto Ambiental a cargo de la
autoridad ambiental competente (REIA);
4) La instancia de participacin pblica (art. 8); y
5) La Declaracin del Impacto ambiental (DIA), a cargo de la auto-
ridad ambiental competente (art. 9).
El proyecto exige igualmente el seguimiento y monitoreo por parte
de la autoridad competente (art. 10), as como la exigencia de incorpo-
racin a los criterios de evaluacin de polticas, planes y programas, la
Evaluacin Ambiental Estratgica (art. 13).
48
Este instituto, si bien slo es requerido en la regulacin sectorial que impone
la ley 26.639, ha sido extendido por la jurisprudencia a aspectos propios de la gestin de
bosques nativos que rige la ley 26.331. Al respecto, resalta el pronunciamiento de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin in re Salas, Dino y otros c. Provincia de Salta y Estado
Nacional, Fallos 332:663 (26/3/2009). Mayores detalles sobre la evaluacin ambiental
estratgica se consideran en el captulo que en esta obra desarrolla Gustavo RINALDI.
49
Proyecto presentado por el Senador Pampuro (Expediente 2483- S-06).
En cuanto a los proyectos que puedan generar impactos fuera de
la jurisdiccin donde se llevar a cabo, exige no slo que la autoridad
ambiental competente a cargo de la Revisin del Estudio del Impac-
to Ambiental (REIA) de formal intervencin a la autoridad ambiental
competente de la jurisdiccin potencialmente afectada, a la cual remiti-
r las actuaciones, sino adems su no objecin al proyecto.
Para el caso de desacuerdo entre las autoridades ambientales com-
petentes, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), resolver
por consenso conf irmar la objecin o autorizar la emisin de la Declara-
cin de Impacto Ambiental por parte de la autoridad ambiental compe-
tente de la jurisdiccin donde se ejecutar el proyecto (art. 14).
F inalmente, buscando garantizar la idoneidad y responsabilidad
de los profesionales intervinentes, el proyecto establece como requisito de
validez del estudio su inscripcin en un registro de consultores, que
pondrn en funcionamiento las jurisdicciones locales, pero que ser im-
plementado y administrado por la autoridad ambiental nacional (arts.
17/18).
El proyecto es igualmente claro en el sentido que la autoridad de
aplicacin competente es siempre la autoridad ambiental local, reser-
vando para la autoridad nacional solamente las puntuales atribuciones
de velar por el cumplimiento de la ley; brindar asesoramiento tcnico
para la instrumentacin y aplicacin la ley a requerimiento de las auto-
ridades locales; elaborar las Guas Metodolgicas Nacionales; proponer
al COFEMA el dictado de recomendaciones o resoluciones que resulten
necesarias para lograr la aplicacin efectiva de los principios y regula-
ciones contenidos en esta ley; poner en funcionamiento el Sistema Na-
cional de Registro de Consultores para Estudios de Impacto Ambiental
e Intervenir en las Evaluaciones con Impacto Ambiental transfronteri-
zo (art. 20).
Como valoracin general, estamos ante un proyecto con diversos
aportes positivos, aunque posiblemente diversos aspectos exceden la
distribucin competencial constitucional, especialmente en relacin al
papel dirimente que otorga al COFEMA, y en relacin a su interven-
cin en confictos transfronterizos en la medida que stos ref ieran a
quejas interprovinciales
50
, as como en lo relativo a la conformacin de
registros que resultan instituciones de gestin y a la funcin policial
genrica que el proyecto contempla en torno a la aplicacin de la norma
lo que indudablemente slo corresponde a las autoridades locales.
50
La facultad para dirimir confictos entre provincias corresponde a la Corte Su-
prema de Justicia de la Nacin (art. 127 CN), no pudiendo una norma infraconstitucional
variar tal asignacin competencial.
c) Legislacin nacional sectorial
A. Ley 17.319 de hidrocarburos
La Ley Nacional de Hidrocarburos ha sido dictada dentro de las
competencias que en materia minera corresponde a la autoridad nacio-
nal (art. 67 inc. 11 CN de 1853/60).
Esta norma no contiene en principios previsiones en torno a la
EIA en la actividad petrolera, aunque la regulacin reglamentaria de
la misma ha extendido su contenido hacia tal instituto.
En tal sentido, lo que s regula expresamente esta norma en su
art. 69 es que dentro de las obligaciones de permisionarios y concesio-
narios de actividades hidrocarburferas se encuentra la adopcin de las
medidas necesarias para evitar o reducir los perjuicios a las actividades
agropecuarias, a la pesca y a las comunicaciones, como as tambin a
los mantos de agua que se hallaren durante la perforacin.
Reglamentariamente, por Resolucin 105/92 de la Secretara de
Energa de la Nacin y con fundamento en tales obligaciones, se ha apro-
bado un conjunto de normas y procedimientos para proteger el medio
ambiente durante la etapa de exploracin y explotacin de hidrocarbu-
ros. Tales normas contemplan la presentacin de estudios ambientales
previos tendientes a prevenir y mitigar el impacto que sobre el ambien-
te presente la actividad exploratoria y de explotacin.
Completando este desarrollo, la Resolucin 252/93 de la Secretara
de Energa aprueba las guas y recomendaciones para la ejecucin de los
estudios ambientales y monitoreo de obras y tareas exigidos por la reso-
lucin 105/92 SE, f ijando as la estructura, alcance y contenido que de-
ben tener los estudios de impacto ambiental y el monitoreo de las obras
y tareas ejecutadas; la Resolucin 342/94 de la Secretara de Energa
complementa la norma anterior, aprobando la estructura de planes de
contingencias que prevea aquella; y la Resolucin 25/04 de esa misma
autoridad dispone las normas para la presentacin de los estudios am-
bientales correspondientes a los permisos de exploracin y concesiones
de explotacin de hidrocarburos, las que resultan de aplicacin tanto
para los estudios ambientales correspondientes a las nuevas obras, tra-
bajos e instalaciones, como asimismo para las que se hallen en ejecucin
o ya se hayan ejecutado por parte de las empresas titulares de permisos
de exploracin y concesiones de explotacin de hidrocarburos otorgadas
en el marco de la ley 17.319.
B. Leyes 24.804 y 25.018, sobre actividad y residuos nucleares
La ley 24.804 regula la actividad nuclear en la Argentina, bajo el
contralor de la Autoridad Regulatoria Nuclear, quien tiene a su cargo
la funcin de regulacin y f iscalizacin de la actividad nuclear en todo
lo referente a los temas de seguridad radiolgica y nuclear, proteccin
fsica y f iscalizacin del uso de materiales nucleares, licenciamiento y
f iscalizacin de instalaciones nucleares y salvaguardias internaciona-
les (art. 7).
De acuerdo al art. 16 inc. m) de esa norma, la Autoridad Regulato-
ria Nuclear presenta dentro de sus funciones, facultades y obligaciones
el evaluar el impacto ambiental de toda actividad que licencie, enten-
dindose por tal a aquellas actividades de monitoreo, estudio y segui-
miento de la incidencia, evolucin o posibilidad de dao ambiental que
pueda provenir de la actividad nuclear licenciada.
A su vez, la ley 25.018 f ija el rgimen de gestin de residuos radiac-
tivos, disponiendo en su art. 11 que en el marco del Programa Nacional
de Gestin de Residuos Radiactivos debe realizarse la recuperacin de
los sitios afectados por la actividad de extraccin, molienda, concentra-
cin, tratamiento y elaboracin de minerales radiactivos procedentes
de yacimientos de explotacin y sus respectivos establecimientos fabri-
les, as como de los yacimientos mineros abandonados o establecimien-
tos fabriles fuera de servicio.
A tal f in establece el principio del impacto ambiental tan bajo
como sea posible, el que deber ser integrado con programas comple-
mentarios de desarrollo sustentable para las comunidades directamen-
te afectadas, y quedar sometido a los procedimientos de evaluacin de
impacto ambiental que dispongan las provincias o la ciudad de Buenos
Aires, segn corresponda.
Con ello, se genera en la materia un doble orden de contralor, por
parte de la Autoridad Regulatoria Nuclear en el mbito de su potestad
de otorgamiento de licencias, y de las jurisdicciones locales en orden a
las potestades que constitucionalmente le corresponden sobre la ges-
tin ambiental de sus territorios.
C. Rgimen minero-ambiental dictado por el Congreso Nacional
El rgimen de EIA en la minera ha sido contemplado por algunas
normas nacionales, lo que ha generado debate en cuanto a su natura-
leza y aplicacin, hoy resuelto por la mxima jurisprudencia nacional.
Quizs la norma de mayor trascendencia en la materia es la ley
24.585, que en 1995 reform el Cdigo de Minera sustituyendo el an-
tiguo art. 282 (hoy en da art. 233, t.o. decr. 456/97), e introduciendo el
Ttulo Complementario De la Proteccin del Ambiente para la Activi-
dad Minera (hoy en da Seccin Segunda De la Proteccin Ambiental
para la Actividad Minera, del Ttulo Decimotercero Condiciones de la
Explotacin, t.o. decr. 456/97), a f in de regir la proteccin del ambien-
te y la conservacin del patrimonio natural y cultural en el mbito de la
actividad minera (art. 233 y 246 CM).
El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental en la ac-
tividad minera, acorde a este rgimen, comienza con un Informe de
Impacto Ambiental que los responsables indicados en el art. 248 CM
deben presentar antes de iniciar cualquier actividad de las previstas
por el art. 249 CM ante la autoridad de aplicacin.
Este Informe, es un documento que describe un proyecto minero,
el medio donde se desarrolla, el impacto ambiental que producir y las
medidas de proteccin del ambiente que se proponen adoptar
51
, que
es presentado a f in de obtener la aprobacin del mismo por parte de la
autoridad mediante una Declaracin de Impacto Ambiental
52
.
Al ser presentado el Informe de Impacto Ambiental, la autoridad
debe evaluarlo en un plazo de sesenta das hbiles, pudiendo ser apro-
bado mediante la Declaracin de Impacto Ambiental o rechazado. En
este ltimo caso, si se estim insuf iciente el contenido del Informe, el
responsable podr presentarlo nuevamente en un plazo de treinta das
hbiles, teniendo igual plazo la autoridad para expedirse en forma ex-
presa sobre la aprobacin o rechazo del mismo (arts. 254 y 255 CM).
La Declaracin de Impacto Ambiental deber ser actualizada
como mximo en forma bianual, mediante la presentacin de un in-
forme referido a los resultados de las acciones de proteccin ambiental
ejecutadas y la existencia de nuevos hechos (art. 256 CM). Si existiesen
desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los espera-
dos por la Declaracin de Impacto Ambiental, la autoridad dispondr
las modif icaciones necesarias atendiendo a los nuevos conocimientos
acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados y las acciones
tendientes a una mayor ef iciencia para la proteccin del rea de in-
fuencia de la actividad. Estas medidas podrn ser adoptadas a solici-
tud del operador minero (art. 257 CM).
De este modo, se termina de instaurar un sistema que ya haba sido
anticipado con anterioridad por la ley 22.259 de 1980,
53
que estableci en
51
Art. 4 inc. b) de las Normas Complementarias para la Implementacin de la Ley
24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo
Federal de Minera en San Carlos de Bariloche (15-16/8/98).
52
El art. 4 inc. c) de las Normas Complementarias para la Implementacin de la Ley
24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, texto aprobado por el Consejo
Federal de Minera en San Carlos de Bariloche (15-16/8/98), expresa que la Declaracin de
Impacto Ambiental es un acto administrativo fundado en la normativa ambiental minera
vigente, aprobatorio de un Informe de Impacto Ambiental, pronunciado por la Autoridad
de Aplicacin y mediante el cual se establecen las condiciones especf icas a las que deber
ajustarse la empresa titular durante todas las etapas del proyecto minero.
53
PINTO, Mauricio, La prevencin del impacto ambiental y la actividad minera,
La Ley Gran Cuyo, T. 1999, pg. 1.
el art. 282 CM como condicin para que el minero explote libremente sus
pertenencias la sujecin a las reglas de conservacin del medio ambiente.
De igual manera, cabe acotar que la ley 24.196 de 1993, de inver-
siones mineras, prev en su art. 23 que las empresas mineras debern
constituir una previsin especial deducible impositivamente para
prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente ocasione
la actividad minera; y su decreto reglamentario 2686/93 indica en su
art. 23 que los inscriptos debern presentar a la autoridad de aplicacin
los estudios tcnicos referidos al impacto ambiental que provocar la
actividad pertinente, a f in de que esta la f iscalice en forma conjunta con
el organismo provincial competente, sin perjuicio de la intervencin de
otras instancias que tuvieran competencia en la materia.
Por otra parte, dentro del derecho intrafederal las provincias
argentinas celebraron el Acuerdo Federal Minero, ratif icado por ley
24.228 de 1993, que en su clusula decimocuarta prev la necesidad de
cumplimentar una declaracin de impacto ambiental.
La naturaleza y alcance de este sistema normativo y su coordina-
cin con las regulaciones locales ha generado diversas consideraciones,
estando quienes sostienen que el procedimiento de EIA incorporado al
Cdigo de Minera no consiste en legislacin de fondo minera emanada
del art. 75 inc. 12 CN, sino en normas ambientales de presupuestos m-
nimos emanadas del art. 41 CN, que por un error de tcnica legislativa
han sido incorporadas dentro del Cdigo de Minera como si fuesen de
derecho sustancial o de fondo
54
. Otros, entienden que la 24.585 se im-
pone a la provincia como parte del Cdigo de Minera por la delegacin
presunta en el art. 75, inc. 12 de la Constitucin Nacional
55
, situacin
que parte de la doctrina entiende incorrecta en la medida que acota ello
hasta tanto no se obtenga una sentencia que declare que el ambiente
no es materia del Cdigo de Minera
56
. Por otra parte, se ha observado
que aunque las normas ambientales del Cdigo de Minera se conside-
ren de fondo, an as la misma ley 24.585 dispone que la proteccin del
54
HERNANDEZ, Vctor Guillermo, Rgimen Jurdico Ambiental para la Minera
en la Provincia de Mendoza, en Primeras Jornadas de Impacto Ambiental Minero, Aso-
ciacin Geolgica de Mendoza y Consejo Profesional de Ingenieros y Gelogos, Mendoza,
2007, pg. 216
55
AHUMADA, Horacio, La ley de proteccin ambiental para la minera N 24.585
- El Cdigo de Minera y la Constitucin Nacional, La Ley, T. 1996-E, pg. 1361, quien
incluso entiende que la competencia ambiental para las actividades mineras sigue siendo
nacional, de acuerdo a lo establecido en el art. 75 inc. 12) de la Constitucin Nacional,
quedando excluidas del reparto competencial del art. 41 CN. Consecuentemente, este
autor desacredita la regulacin de la ley 24.585 que ref iere a las potestades que surgen
del art. 41 CN.
56
MOYANO, Amlcar, El decreto 820/06 de la provincia de Mendoza sobre declara-
cin de impacto ambiental (DIA) de la actividad minera, La Ley Gran Cuyo, T. 2006, pg.
963,
ambiente en la actividad minera quedar sometida a las normas que
oportunamente se establezcan en ejercicio del art. 41 CN
57
.
Superando estas disquisiciones, la Corte federal in re Villivar
58
,
entendi que las leyes nacionales 24.585 y 25.675 fueron dictadas con
arreglo al art. 41 de la Constitucin Nacional, y de esta forma la judi-
catura conf irm la validez de las normas provinciales que completaban
con mayor exigencias a las nacionales.
D. Ley 24.051 de residuos peligrosos
La ley 24.051 importa el principal rgimen de residuos peligrosos
vigente en Argentina. Su sancin en 1991, de manera previa a la re-
forma constitucional de 1994, limit su alcance a lugares sometidos a
jurisdiccin nacional o, aunque ubicados en territorio de una provincia
estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio
de la autoridad de aplicacin, dichos residuos pudieren afectar a las
personas o el ambiente ms all de la frontera de la provincia en que se
hubiesen generado (art. 1).
Sin embargo, la tcnica de adhesin voluntaria mediante normas
provinciales que hacen suyo el texto de la ley 24.051 ha extendido su
aplicacin a gran parte del derecho pblico local
59
.
De acuerdo al art. 60 de la referida norma es una potestad de
la autoridad de aplicacin el realizar la evaluacin del impacto am-
biental respecto de todas las actividades relacionadas con los residuos
peligrosos.
A su vez, conforme precepta el art. 34 de la norma, es requisito
para la inscripcin de plantas de disposicin f inal de residuos peligro-
sos en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos
Peligrosos la presentacin un estudio de impacto ambiental.
El decreto 831/93 reglament estos receptos, f ijando los trminos
de referencia del estudio de impacto ambiental en la materia.
La aplicacin jurisprudencial de estas normas ha tenido cierta ida
y vuelta, en la medida que una interpretacin literal de la norma que se
realiz inicialmente llev al sostenimiento de que el estudio de impacto
ambiental de un emprendimiento deba ser realizado materialmente
57
RODRGUEZ SALAS, Aldo, El derecho ambiental y la ley general del ambiente de
Mendoza, en Mendoza Ambiental, Carretero-Dalmasso, Mendoza, 1995, pg. 282
58
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Villivar, Silvana Noem c. Pro-
vincia del Chubut y otros, La Ley, T. 2007-C, pg. 110, con nota de CAFFERATTA, Nstor
A., Minera y presupuestos mnimos del ambiente en un fallo ejemplar de Corte.
59
Las provincias que han adherido a la Ley 24.051 son: Catamarca, Chubut, Cr-
doba, Corrientes, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Rioja, La Pampa, Mendoza, Misiones,
San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumn.
por la autoridad de aplicacin dentro del proceso de evaluacin esta-
blecido en la norma
60
; aunque dos pronunciamientos posteriores corri-
gieron esa interpretacin al aceptar que la ley faculta a la autoridad de
aplicacin a imponer la forma en que el proponente debe realizar dicho
estudio
61
.
E. Ley 22.421 de conservacin de la fauna silvestre
La Ley Nacional de Fauna es otra norma que, resultando anterior
a la reforma constitucional de 1994, contempla diversos aspectos pro-
pios de la gestin recursiva y tutela ambiental que recaa en la potestad
provincial reservada, dependiendo por ello de la adhesin provincial
para regir en tales extremos en los mbitos sometidos a jurisdiccin
nacional y ajenos a la propia de las Provincias
62
.
El art. 13 de esta norma dispone adems que los estudios de fac-
tibilidad y proyectos tales como desmonte, secado y drenaje de tierras
inundables, modif icaciones de cauce de ro, construccin de diques y
embalses, que puedan causar transformaciones en el ambiente de la
fauna silvestre, debern ser consultados previamente a las autoridades
nacionales o provinciales competentes en materia de fauna
63
.
F. La ley 23.879 de evaluacin ambiental de obras hdricas
Esta norma, modif icada por leyes 24.539 y 25.975 ha instruido al
Poder Ejecutivo Nacional a que proceda a realizar la evaluacin de las
consecuencias ambientales que, desde el punto de vista sismolgico, geo-
lgico, hidrolgico, sanitario y ecolgico en general, producen o podran
producir en territorio argentino cada una de las represas construidas,
en construccin y/o planif icadas bajo jurisdiccin nacional, con deber de
informar al Congreso.
60
Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo, Sala III, in re Schroeder
Juan c. Estado Nacional-SRNyAH s/amparo, sentencia del 8/4/94.
61
Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo, Sala I, in re Schroeder
Juan c. Estado Nacional-SRNyAH y Shell s/amparo, sentencia del 10/2/95; Cmara Na-
cional en lo Contencioso Administrativo, Sala I, in re Schroeder Juan c. Estado Nacional-
SRNyAH y Petacol SA s/amparo, sentencia del 28/11/96.
62
Las provincias que han adherido a la ley 22.421 son: Crdoba, Mendoza, Entre
Ros y Formosa.
63
Recordamos nuevamente el fallo in re Kattan, Alberto E y otro c/ Gobierno
nacional (Poder Ejecutivo) s/amparo, ob. cit., donde con fundamento positivo en la ley
22.421 se anul una autorizacin administrativa de caza emitida sin estudios previos del
impacto que producira. Si bien en el fallo no se acude directamente al art. 13 de la ley, s
se reconoce un deber de todos los habitantes de preservar la fauna, y entiende que ello se
instrumenta a travs del estudio previo de las consecuencias que sobre la fauna causan
las actividades en discusin.
De este modo, se potencia un mecanismo de evaluacin ya estatui-
do las resoluciones 475/87 y 718/87 de la Secretara de Energa, a las
que la misma ley remite a los f ines metodolgicos.
La norma estatuye adems que la autoridad nacional en materias de
obras y de poltica ambiental, juntamente con sus similares de las provin-
cias afectadas
64
, debern determinar qu accin ha de realizarse en aque-
llas obras en las que, ya construidas o en construccin, no se previeron o
no se ejecutaron, en forma parcial o totalmente, tareas de preservacin del
ecosistema involucrado en forma efectiva; aprobar o rechazar, en funcin
del estudio del impacto ambiental realizado, la factibilidad de las obras
planif icadas. La no aprobacin por parte de uno solo de las mencionadas
autoridades ser suf iciente para suspender la realizacin de las obras, y
ante tal situacin se deber redisear los proyectos observados a f in de
disminuir el impacto ambiental a niveles aceptables para su aprobacin,
sometindolos para su reconsideracin, nuevamente a tales autoridades;
recomendar al Poder Ejecutivo, en el caso de obras extranacionales (sic)
que produzcan impacto en nuestro territorio, las medidas y acciones que
sea conveniente adoptar para lograr su minimizacin, a efectos de que el
mismo gestione ante los respectivos gobiernos extranjeros la celebracin
de los acuerdos necesarios para su implementacin.
Los estudios que se practiquen en cumplimiento de esta norma
debern ser presentados necesariamente en una audiencia pblica, que
deber desarrollarse en el mbito del Congreso de la Nacin. El resul-
tado de tal audiencia debe dar lugar a un informe no vinculante con el
objeto de dar lugar a la publicidad del resultado alcanzado.
Este rgimen, conforme ref iere BELLORIO CLABOT, presenta una esca-
sa aplicacin, en su opinin por desconocimiento de tales prescripciones,
al punto tal que ref iere una derogacin por desuetudo
65
. No compartimos
esta opinin, en la medida en que aunque la inef icacia normativa impor-
ta normas vigentes que resultan inaplicadas, ello no habilita necesaria-
mente un efecto derogatorio sino que exige adecuaciones en los mecanis-
mos de implementacin que subsanen la def iciencia gubernamental.
G. La ley 24.354 de creacin del Sistema Nacional
de Inversiones Pblicas
La ley 24.354 instrumenta el Sistema Nacional de Inversiones
Pblicas con el objetivo de iniciar y actualizar permanentemente un
64
No debe olvidarse que incluso en los establecimientos de utilidad nacional someti-
dos a la jurisdiccin regulatoria del Congreso de la Nacin, conforme el art. 75 inc. 30 CN,
las autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin
sobre estos establecimientos, en tanto no interf ieran en el cumplimiento de aquellos f ines.
65
BELLORIO CLABOT, Dino, Tratado de Derecho Ambiental, Ad-Hoc, Buenos Aires,
1997, pg. 403.
inventario de proyectos de inversin pblica nacional, as como la for-
mulacin anual y gestin del plan nacional de inversiones pblicas.
Esta norma, entonces, corresponde a las regulaciones propias de
la inversin que desarrolla el Estado Nacional, limitando la discrecio-
nalidad de tal ejercicio competencial. En este encuadre, el art. 3 de la
norma sujeta a sus exigencias a todos los proyectos de inversin de los
organismos integrantes del sector pblico nacional, as como los de las
organizaciones privadas o pblicas que requieran para su realizacin
de transferencias, subsidios, aportes, avales, crditos y/o cualquier tipo de
benef icios que afecten en forma directa o indirecta al patrimonio pbli-
co nacional, con repercusin presupuestaria presente o futura, cierta o
contingente. De este modo, la norma condiciona cualquier proyecto que
resulte f inanciado nacionalmente, independientemente de la jurisdic-
cin que lo desarrolle.
El art. 2 de la norma f ija que en la etapa de preinversin, adems
de la identif icacin inicial y diseo preliminar del proyecto y su formu-
lacin y evaluacin integrada que contemple los aspectos socioecon-
micos, f inancieros, tcnicos, e institucionales, deben realizarse estu-
dios de factibilidad o impacto ambiental de los proyectos susceptibles
de f inanciamiento, f ijando en el Anexo I aquellos que deben ser someti-
dos al referido estudio de factibilidad o impacto ambiental
66
.
66
Estos proyectos son determinados en el Anexo I de la Ley, conforme la siguiente
enumeracin: Grandes represas (Embalses superiores a las 50 hectreas de espejo); Plan-
tas siderrgicas integradas; Instalaciones qumicas integradas (Papeleras, curtiembres,
etc.); Instalaciones destinadas a la eliminacin de residuos peligrosos o de eliminacin de
txicos peligrosos por incineracin, tratamiento qumico de transformacin o almacena-
miento de tierras; Explotaciones a cielo abierto de carbn, hulla, lignito y otros minera-
les; Centrales Trmicas de Generacin Elctrica, otras instalaciones de combustin, cuya
potencia trmica supere los doscientos (200) megavatios; Instalaciones destinadas a la
extraccin, tratamiento y/o transformacin del amianto: Para las fbricas de los llamados
f ibrocementos con produccin anual superior a las veinte mil (20000) toneladas mtricas
de productos terminados. Para las fbricas de guarniciones de friccin, (cintas y bloques
para frenos de automotores u otras mquinas, discos de embrague, etc.) con produccin
anual superior a las cuarenta y cinco (45) toneladas mtricas de productos terminados.
Para instalaciones que utilizan el amianto (blindajes trmicos, vestimentas, produccin
de hilados, empaquetaduras industriales de f ibra o planchas conteniendo amianto, jun-
tas para automotores, etc.) que impliquen el procesamiento de amianto superior a las
ciento veinte (120) toneladas mtricas anuales); Construcciones de lneas ferroviarias,
terraplenes, autopistas para medios de transporte y aeropuertos no comerciales; Aero-
puertos comerciales, con pista de despegue y aterrizajes superiores a dos (2) kilmetros;
Puertos comerciales, vas de navegacin y puertos que permitan el acceso de embarca-
ciones de porte superior a las mil doscientas (1200) toneladas, como as tambin puertos
deportivos; Ref ineras de petrleo bruto con exclusin de las empresas que produzcan
nicamente lubricantes a partir de petrleo bruto; Instalaciones para la gasif icacin,
licuefaccin de residuos petroleros que procesen cantidades superiores a las trescientas
(300) toneladas mtricas de residuos bituminosos por da; Instalaciones poblaciones ma-
sivas, cuando entraan riesgos para ellas o para el ambiente (riesgos e inundaciones,
Instrumentalmente, la ley estipula un procedimiento en su Anexo
II destinado a los proyectos evaluables de acuerdo al Anexo I, aunque
segn dicho procedimiento los proyectos no incluidos en la nmina no
resultan exentos de consideracin, sino que se someten a un rgimen
diferencial en la medida en que deben ser analizados por la autoridad
ambiental competente, quien en un plazo no mayor a los sesenta (60)
das hbiles de recibido, dictaminar si corresponde o no que se reali-
cen los estudios de factibilidad o impacto ambiental. El iter previsto en
estos preceptos contempla la informacin mnima que debe contener
el estudio ambiental, un procedimiento de informacin pblica que di-
funde el proyecto y lo coloca a disposicin de los interesados para su
consulta, y en su caso la presentacin de observaciones y comentarios;
la audiencia pblica es prevista como una instancia no necesaria, cuya
realizacin depende de la discrecionalidad de la autoridad ambiental.
Conforme el resultado del proceso, el proyecto puede resultar aprobado
con o sin condicionamientos, o desaprobado.
Sin embargo, este rgimen no resulta vigente en los aspectos pro-
cedimentales referidos, ya que el decreto 1427/94 observ parcialmen-
te
67
la ley 24.354, vetando el Anexo II y la parte del art. 2 que indica
que las normas y los procedimientos debern ajustarse a lo establecido
en el Anexo II de la ley.
H. Ley 24.295 Convencin Marco sobre el Cambio Climtico
La Repblica Argentina aprob por ley 24.295 la Convencin Mar-
co sobre Cambio Climtico.
El art. 4.f) de dicha Convencin f ija que todas las Partes, teniendo
en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carc-
ter especf ico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo,
de sus objetivos y de sus circunstancias, debern tener en cuenta, en la
medida de lo posible, las consideraciones relativas al cambio climtico
en sus polticas y medidas sociales, econmicas y ambientales pertinen-
tes y emplear mtodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impac-
to, formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al
mnimo los efectos adversos en la economa, la salud pblica y la cali-
aluviones, sismos o volcanes); Los proyectos mencionados precedentemente requerirn
obligatoriamente la intervencin de la autoridad ambiental que corresponda.
67
Tal veto fue fundado en la complejidad y excesiva minuciosidad de la metodo-
loga preceptuada y la inconveniencia de dejar al arbitrio de una autoridad ambiental
externa al Sistema Nacional de Inversiones Pblicas la decisin de extender la obligacin
de realizar estos estudios a obras no contempladas en el Anexo I, sostenindose que una
decisin bicfala generara burocratizacin del sistema con la resultante demora en la
ejecucin de obras.
dad del medio ambiente, de los proyectos o medidas emprendidos por
las Partes para mitigar el cambio climtico o adaptarse a l.
De esta forma, la Convencin de cambio climtico f ija como obliga-
cin de las partes la adopcin de evaluaciones de impacto para reducir
los efectos adversos de los proyectos o medidas adoptadas en relacin
al cambio climtico. La referencia del precepto a proyectos o medidas
nos permite entender que ref iere al instituto denominado evaluacin de
impacto estratgico, el que se desarrolla en profundidad en el captulo
que en esta misma obra realiza Gustavo RINALDI.
I. Ley 24.375 Convenio sobre Diversidad Biolgica
La Repblica Argentina ha aprobado mediante la ley 24.375 la
Convencin sobre Diversidad Biolgica abierta a la f irma en el mbito
de la Organizacin de Naciones Unidas.
El art. 14 de la misma establece un rgimen especf ico sobre evalua-
cin del impacto y reduccin al mnimo del impacto adverso vincu-lado
a la preservacin de la diversidad biolgica, concepto ms amplio que la
mera tutela recursista de fora y fauna.
En tal sentido, dicha norma f ija que cada Parte Contratante, en la
medida de lo posible y segn proceda:
a) Establecer procedimientos apropiados por los que se exija la
evaluacin del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que pue-
dan tener efectos adversos importantes para la diversidad biolgica con
miras a evitar o reducir al mnimo esos efectos y, cuando proceda, per-
mitir la participacin del pblico en esos procedimientos.
b) Establecer arreglos apropiados para asegurarse de que se ten-
gan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus pro-
gramas y polticas que puedan tener efectos adversos importantes para
la diversidad biolgica;
c) Promover, con carcter recproco, la notif icacin, el intercam-
bio de informacin y las consultas acerca de las actividades bajo su
jurisdiccin o control que previsiblemente tendran efectos adversos
importantes para la diversidad biolgica de otros Estados o de zonas no
sujetas a jurisdiccin nacional, alentando la concertacin de acuerdos
bilaterales, regionales o multilaterales, segn proceda;
d) Notif icar inmediatamente, en caso de que se originen bajo su
jurisdiccin o control peligros inminentes o graves para la diversidad
biolgica o daos a esa diversidad en la zona bajo la jurisdiccin de
otros Estados o en zonas ms all de los lmites de la jurisdiccin nacio-
nal, a los Estados que puedan verse afectados por esos peligros o esos
daos, adems de iniciar medidas para prevenir o reducir al mnimo
esos peligros o esos daos; y
e) Promover arreglos nacionales sobre medidas de emergencia re-
lacionadas con actividades o acontecimientos naturales o de otra ndole
que entraen graves e inminentes peligros para la diversidad biolgica,
apoyar la cooperacin internacional para complementar esas medidas
nacionales y, cuando proceda y con el acuerdo de los Estados o las orga-
nizaciones regionales de integracin econmica interesados, establece-
r planes conjuntos para situaciones imprevistas.
J. Ley 20.645 Tratado del Ro de la Plata y su Frente Martimo
El Tratado del Ro de la Plata y su frente Martimo de 1973, sus-
cripto con Uruguay, adems de otros desarrollo de la evaluacin como
instituto genrico, contempla en su art.17 que la Parte que proyecte la
construccin de nuevos canales, la modif icacin o alteracin signif ica-
tiva de los ya existentes o la realizacin de cualesquiera otras obras,
deber comunicarlo a la Comisin Administradora dispuesta en ese r-
gimen, la cual determinar sumariamente y en un plazo mximo de
treinta das, si el proyecto puede producir perjuicio sensible al inters
de la navegacin de la otra Parte o al rgimen del Ro. Si as se resolvie-
re o no se llegase a un acuerdo al respecto, la Parte interesada deber
notif icar el proyecto a la otra Parte a travs de la misma Comisin. En
la notif icacin debern f igurar los aspectos esenciales de la obra y, si
fuere el caso, el modo de su operacin y los dems datos tcnicos que
permitan a la Parte notif icada hacer una evaluacin del efecto probable
que la obra ocasionar a la navegacin o al rgimen del Ro.
El art. 21 complementa esta norma al f ijar que la parte notif icada
puede realizar una evaluacin propia, ello en cuanto dispone que si la
misma llegare a la conclusin de que la ejecucin de la obra o el pro-
grama de operacin puede producir perjuicio sensible a la navegacin o
al rgimen del Ro, lo comunicar a la otra Parte por intermedio de la
Comisin Administradora, precisando cules aspectos de la obra o del
programa de operacin podrn causar un perjuicio sensible a la navega-
cin o al rgimen del Ro, las razones tcnicas que permitan llegar a esa
conclusin y las modif icaciones que sugiera al proyecto o al programa
de operacin. Si luego de esto las partes no arribaran a un acuerdo, el
Tratado contempla mecanismos de solucin de controversias para en-
cauzar la diferencia.
Si bien esta norma no ha sido concebida inicialmente en vistas a
una verdadera EIA en sentido moderno, su referencia al impacto sobre
el rgimen del Ro ha de permitir el desarrollo del instituto en estudio,
especialmente teniendo en cuenta que la evolucin del derecho ambien-
tal internacional que ha practicado la Corte Internacional de Justicia
permite af irmar una interpretacin evolutiva de los tratados existentes
en aras a la exigibilidad de EIA entre las partes, tal como reconoce en
el misma Corte en su sentencia por el asunto relativo a las Plantas de
pasta de papel en el Ro Uruguay
68
.
K. Ley 21.413 Estatuto del Ro Uruguay
El estatuto del Ro Uruguay entre Argentina y Uruguay fue sus-
cripto en 1975 y ratif icado por ley 21.413.
Este acuerdo f ija en sus arts. 7 y siguientes un rgimen similar
al analizado previamente en torno al Tratado del Ro de la Plata y su
frente martimo para toda obra de entidad suf iciente para afectar la
navegacin, el rgimen del Ro o la calidad de sus aguas.
Tal como reseamos anteriormente, en torno a la aplicacin de
este Tratado la Corte Internacional de Justicia ha entendido que la
obligacin de proteger y preservar el curso de agua que contempla el
Tratado conlleva bajo el Derecho internacional general el requisito de
emprender un estudio de impacto ambiental donde hay un riesgo de que
la actividad industrial propuesta pueda tener un impacto ambiental en
un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso compartido.
Es destacable que en el marco de este Tratado, mediante notas
reversales cursadas por los Ministerios de Relaciones Exteriores de am-
bas partes, en 1997 se aprob el Digesto sobre uso y aprovechamiento
del Ro Uruguay, elaborado por la Comisin Administradora del Ro
Uruguay. En este reglamento se f ija un rgimen de proteccin ambien-
tal a los recursos pesqueros, estableciendo en el art. 6 que en los pro-
yectos de obras con entidad suf iciente para afectar tales recursos que
se realicen en el futuro deber incluirse como parte integrante de los
mismos un estudio de su impacto en los recursos pesqueros.
68
Corte Internacional de Justicia, sentencia de fecha 20 de abril de 2010. En el
conficto entre Argentina y Uruguay en torno al impacto ambiental de las pasteras pro-
yectadas y construidas en territorio uruguayo, en el pargrafo 204 de la sentencia la Corte
acude a la interpretacin evolutiva de las normas convencionales en juego, es decir que
toma en consideracin el contexto jurdico de la norma en el momento de ser interpretada,
entendiendo as que el art. 41.a) y b) del Estatuto del Ro Uruguay en cuanto contemplan
la obligacin de preservar y proteger los cursos de agua en relacin a la evaluacin de
impacto ambiental debe ser interpretado de acuerdo a la prctica, que en aos recientes
ha ganado mucha aceptacin entre los Estados que puede ser considerada un requisito bajo
el Derecho internacional general de emprender un estudio de impacto ambiental donde
hay un riesgo de que la actividad industrial propuesta pueda tener un impacto ambiental
en un contexto transfronterizo, en particular, en un recurso compartido. Sobre el parti-
cular, remitimos a SALINAS ALCEGA, Sergio y PINTO, Mauricio El pretor a la bsqueda del
Derecho: la oportunidad perdida por la Corte Internacional de Justicia de contribuir al
desarrollo del Derecho de los cursos de agua internacionales (Sentencia en el asunto de las
Plantas de pasta de papel en el Ro Uruguay, de 20 de abril de 2010), Revista Aranzandi
de Derecho Ambiental, Ao 2011-1, n 19, Cizur Menor (Navarra), pgs.141-169.
L. Ley 24.105 Tratado sobre medio ambiente suscripto
con la Repblica de Chile y ley 25.243 Tratado sobre Integracin
y Complementacin Minera
Este acuerdo internacional suscripto en 1992 con Chile, procura
acciones de proteccin ambiental de manera conjunta o concertada en-
tre ambos pases.
Su art. 3, al f ijar los medios para el desarrollo del acuerdo, esta-
blece que las Partes realizarn las acciones coordinadas o conjuntas en
las materias a que se ref iere el presente Tratado, particularmente, a
travs de la realizacin de estudios de impacto ambiental.
Por su parte el art. 12 del Tratado sobre Integracin y Comple-
mentacin Minera, suscripto en 1997, regula los aspectos ambientales
en la integracin de las inversiones mineras que procura favorecer. A
tal efecto, establece que las Partes aplicarn sus respectivas legislacio-
nes nacionales sobre proteccin del medio ambiente, sometiendo las ac-
tividades mineras al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental en
Chile y a la Declaracin de Impacto Ambiental en la Argentina, segn
corresponda.
Con posterioridad, las partes han suscripto Protocolos adicional
especf icos al Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera
para los proyecto minero Pascua Lama (2004), Amos-Andrs (2006),
Las Flechas y Vicuas (2007). En los mismos reiteran el concepto
del Tratado, aunque precisan el rgimen argentino al establecer que
las partes aplicarn sus respectivas legislaciones nacionales sobre pro-
teccin del medio ambiente, sometiendo las actividades mineras al Sis-
tema de Evaluacin de Impacto Ambiental en Chile y al Marco Jurdico
Ambiental para la Actividad Minera en Argentina, segn corresponda.
M. Ley 24.216 Protocolo al Tratado Antrtico
Este precepto ratif ica el Protocolo al Tratado Antrtico sobre Pro-
teccin al Medio Ambiente
69
, obligndose Argentina a la proteccin del
medioambiente antrtico y los ecosistemas dependientes y asociados,
designndose a la Antrtida como reserva natural, consagrada a la paz
y a la ciencia.
Diversas normas del referido protocolo remiten a la evaluacin de
actividades como mecanismo previo a las decisiones que las mismas
69
El Tratado Antrtico es un acuerdo internacional que rene a 40 pases y entr
en vigor en 1961, disponiendo la desmilitarizacin de esa regin, la reserva y proteccin
de las posiciones sobre jurisdiccin y soberana territorial, la libertad de investigacin
cientf ica, y un sistema de informacin y control en las actividades antrticas. Su Proto-
colo sobre proteccin ambiental fue suscripto en 1991
importen, lo que sustancialmente nos lleva a la EIA como instituto.
Ello, sin perjuicio de que como af irma OTEGUI
70
es el art. 8 del Protocolo
y su Anexo I los que regulan de manera especf ica la implementacin
de la EIA.
El art. 3.2.c) del Protocolo al Tratado Antrtico dispone que las
actividades en el rea del Tratado Antrtico debern ser planif icadas
y realizadas sobre la base de una informacin suf iciente, que permita
evaluaciones previas y un juicio razonado sobre su posible impacto en el
medio ambiente antrtico y en sus ecosistemas dependientes y asociados.
Tales juicios, conforme detalla la referida norma, debern tomar
plenamente en cuenta, entre otros aspectos (I) el impacto acumulativo
de la actividad, tanto por s misma como en combinacin con otras acti-
vidades en el rea del Tratado Antrtico, (II) si se dispone de medios tec-
nolgicos y procedimientos adecuados para realizar operaciones que no
perjudiquen el medio ambiente, (III) si existe la capacidad de observar los
parmetros medioambientales y los elementos del ecosistema que sean
claves, de tal manera que sea posible identif icar y prevenir con suf iciente
antelacin cualquier efecto perjudicial de la actividad, y la de disponer
modif icaciones de los procedimientos operativos que sean necesarios a
la luz de los resultados de la observacin o el mayor conocimiento sobre
el medio ambiente antrtico y los ecosistemas dependientes y asociados,
y (IV) si existe capacidad de responder con prontitud y ef icacia a los ac-
cidentes, especialmente a aquellos que pudieran causar efectos sobre el
medio ambiente.
A su vez, el art. 3.2 establece en sus apartados d) y e) que se lle-
var a cabo una observacin regular y ef icaz que permita la evaluacin
del impacto de las actividades en curso, incluyendo la verif icacin de
los impactos previstos, y una deteccin precoz de los posibles efectos
imprevistos de las actividades sobre el medio ambiente antrtico y los
ecosistemas dependientes y asociados, ya se realicen dentro o fuera del
rea del Tratado Antrtico.
El art. 3.4. b) del referido Protocolo dispone que las actividades
realizadas en la zona del Tratado Antrtico debern modif icarse, sus-
penderse o cancelarse si provocan o amenazan con provocar repercusio-
nes en el medio ambiente antrtico o en sus ecosistemas dependientes
o asociados que sean incompatibles con estos principios.
A su vez, el art. 8 del Protocolo regula de manera especf ica la
EIA antrtica, disponiendo que ciertas actividades estarn sujetas a
los procedimientos establecidos en el Anexo I sobre la evaluacin pre-
via del impacto sobre el medio ambiente antrtico o en los ecosistemas
70
OTEGUI, Jos Mara, Proteccin del Medio Ambiente en la Antrtida. Protocolo
de Madrid, en ESTRADA OYUELA, Ral A. y ZEBALLOS DE SISTO, Mara Cristina (coord.-dir.),
Evolucin reciente del derecho ambiental internacional, ob. cit., pg. 252.
dependientes o asociados
71
, segn se considere que dichas actividades
tengan a) menos que un impacto mnimo o transitorio, b) un impacto
mnimo o transitorio o c) ms que un impacto mnimo o transitorio.
Sobre tal base, dispone que cada Parte asegurar que los procedi-
mientos de evaluacin establecidos en el Anexo I se apliquen a los pro-
cesos de planif icacin que conduzcan a tomar decisiones sobre cualquier
actividad comprendida en el rea del Tratado Antrtico, de conformidad
con los programas de investigacin cientf ica, con el turismo y con todas
las dems actividades gubernamentales y no gubernamentales en el rea
del Tratado Antrtico, para las cuales se requiere notif icacin previa, de
acuerdo con el Art. VII (5) del Tratado Antrtico, incluyendo las activi-
dades asociadas de apoyo logstico. Igualmente, los procedimientos de
evaluacin previstos en el Anexo I se aplicarn a todos los cambios de ac-
tividad, bien porque el cambio se deba a un aumento o una disminucin
de la intensidad de una actividad ya existente, bien a otra actividad aa-
dida, al cierre de una instalacin, o a otras causas. Cuando las activida-
des sean planif icadas conjuntamente por ms de una Parte, las Partes
involucradas nombrarn a una de ellas para coordinar la aplicacin de
los procedimientos de evaluacin del impacto sobre el medio ambiente.
N. Ley 25.841 Acuerdo marco sobre medio ambiente del Mercosur
El Acuerdo marco sobre medio ambiente suscripto en el mbito
del Mercosur contempla en su art. 7 que los Estados Partes acordarn
pautas de trabajo que contemplen las reas temticas previstas como
Anexo al referido acuerdo, las cuales son de carcter enunciativo y se-
rn desarrolladas en consonancia con la agenda de trabajo ambiental
del MERCOSUR.
El anexo en cuestin establece un rea temtica referida a Ins-
trumentos de poltica ambiental, dentro de la cual existe una subrea
sobre evaluacin de impacto ambiental.
d) La EIA en las regulaciones intrafederales
Otra fuente de derecho que resulta de inters analizar a los efectos
de atender el rgimen de la EIA en torno al derecho argentino, no es
ya aquella que surge de la decisin unilateral del Estado Nacional o de
cada Estado provincial en regular la materia; sino, en cambio, surge
de un acuerdo de un conjunto de provincias a efectos de establecer un
rgimen comn para un mbito territorial regional.
71
El Protocolo incluye un Anexo I que regula procedimentalmente la evaluacin
de impacto ambiental que deban sustanciar las partes del Tratado.
Es que al margen del sistema de poderes expresamente delegados
en el Estado Nacional y genricamente reservados en las provincias que
f ija el art. 121 de la Carta Magna, la misma Constitucin se encarga de
resaltar ciertas potestades que corresponden al mbito provincial.
As, y coherentemente con la autonoma de los Estados provincia-
les, corresponde a los mismos darse su propia organizacin constitucio-
nal (arts. 5 y 123 CN), y establecer sus propias instituciones y elegir sus
funcionarios sin intervencin del gobierno federal (art. 122 CN). Como
Estados preexistentes, en todo aspecto que no sea expresamente dele-
gado en el orden federal mantienen rasgos de soberana, y por ello pue-
den sin autorizacin del gobierno federal realizar tanto tratados como
sujeto de derecho internacional o interestadual, como incluso generar
nuevas estructuras federativas que no resulten incompatibles con el
Estado federal conformado (arts. 124 y 125 CN).
Esta ltima previsin constitucional, esencial para el tema que
abordamos, no importa una desmembracin de la unin federativa que
consagra la Constitucin Nacional; los Estados provinciales pueden ac-
tuar autnomamente en los aspectos no delegados, celebrando tratados
entre ellos en tal marco, pero la falta de acuerdo no justif ica una con-
frontacin fctica entre los mismos sino que sus diferencias deben ser
sometidas a la jurisdiccin dirimente de la Corte de Justicia federal,
pudiendo el Gobierno federal impedir y reprimir los hechos de violencia
que se presenten en las relaciones interprovinciales (art. 127 CN).
En este esquema de competencias ejercidas coordinadamente, di-
versas provincias han acordado la conformacin de regiones vinculadas
a ciertos recursos compartidos en particular las aguas, estableciendo
rganos para la administracin de las mismas. Y en tales ocasiones no es
extraa la consideracin de la variable ambiental, y en particular la pre-
visin de procedimientos de EIA en dichos mbitos interjurisdiccionales.
Con este marco, entonces, es posible encontrar normas regionales
establecidas por ciertas provincias en el marco del denominado Derecho
intrafederal
72
, las que pueden convencionalmente establecer regmenes
72
La expresin Derecho intrafederal fue desarrollada por Fermn UBERTONE (Los
tratados parciales en la Constitucin Federal, Revista La Ley, T. 141, pg. 876), quien
comprenda en tal expresin al Derecho interprovincial (tratados entre provincias) y al
Derecho intrafederal propiamente dicho (tratados entre Nacin y provincias). Posterior-
mente ha sido una categora continuada en la doctrina especializada, como por ejemplo
BIDART CAMPOS, Germn, Leyes-contrato y derecho intrafederal, El Derecho, T. 152, pg.
668; o Compendio de Derecho Constitucional, ob. cit., pg. 50, donde ref iere al Derecho
intrafederal como aquel que se compone por las relaciones de las provincias con el Estado
federal, y de las relaciones interprovinciales, permitiendo as su distincin del Derecho
federal (propio de los rganos federales) y provincial (propio de los rganos locales). Su
contenido incluye las normas de naturaleza interjurisdiccional, como tratados o leyes-
convenio. La Corte Suprema de la Nacin Argentina ha observado esta manifestacin
regionales de EIA. Y ante la falta de acuerdo en la materia, las provin-
cias han de resolver sus confictos ante la potestad dirimente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin (art. 127 CN), sin perjuicio de la tutela
jurisdiccional del derecho al ambiente que ante impactos ambientales in-
terjurisdiccionales pueden sustanciar ante esa misma Corte los propios
afectados y otros legitimados en la materia (arts. 41, 43, 116 y 117 CN)
73
.
A continuacin se ref ieren los casos en que tales regmenes intra-
federales convencionales han previsto procedimientos de EIA.
A. Tratado sobre las cuencas de los Ros Limay, Neuqun y Negro
Mediante un Tratado suscripto en 1985 por Buenos Aires, Neu-
qun y Ro Negro y el Estado Nacional
74
, se constituy la Autoridad
Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ros Limay, Neuqun y Negro
(AIC), aprobndose el Estatuto de la misma.
del Derecho al entender que: El Pacto Federal, como las dems creaciones legales del
Federalismo de concertacin, conf igura el Derecho intrafederal y se incorpora, una vez
ratif icado por la legislatura, al Derecho pblico interno de cada Estado provincial aunque
con la diversa jerarqua que le otorga su condicin de ser expresin de la voluntad comn
de los rganos superiores de nuestra organizacin constitucional: Nacin y provincias,
in re Asociacin de Grandes Usuarios de Energa Elctrica de la Repblica Argenti-
na (AGUEERA) c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/accin declarativa, sentencia del
19/8/1999, Fallos 322:1781.
73
PINTO, Mauricio, Los confictos ambientales en cuencas hdricas interprovincia-
les, Revista del Foro, nmero especial Derecho Ambiental, T. 109, 2010, Mendoza, ps. 107-
136. En este sentido, debe atenderse que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re
La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin
de usos, resolucin de 17 de marzo de 2009, desestim el pedido formulado por organiza-
ciones ambientalistas que presentndose como terceros litisconsortes y autnomos soli-
citaban la reconduccin de un proceso dirimente concluido entre los Estados de Mendoza y
La Pampa en 1987 hacia una accin de recomposicin del dao ambiental, planteada como
un contenido propio del uso equitativo y razonable que debe existir entre los Estados de la
cuenca, pudindose apreciar en ello que la accin de recomposicin ambiental resulta pro-
pia de los procesos para la defensa de los derechos al ambiente sano y equilibrado, lo que es
un extremo pertinente de la jurisdiccin judicial que regulan los arts. 41, 43, 116 y 117 CN,
y no del proceso dirimente que regula el art. 127 CN. En este sentido, ante una nueva pre-
sentacin en el proceso resuelto en 1987 sustanciado bajo las reglas de la funcin dirimente
regulada por el art. 127 CN, presentacin interpuesta por ONG invocando legitimacin en
base al art. 41 CN, la Corte entendi que lo peticionado por quienes argumentaban ser afec-
tados en el derecho al ambiente: [] no puede encontrar cabida en esta causa, en virtud de
la materia de conocimiento que f ijaron oportunamente las partes, y del consecuente alcance
objetivo de la sentencia de fs. 1123/1251 vta., lo que en nuestra opinin deja entrever la
distincin procesal entre un proceso dirimente destinado a resolver confictos entre Esta-
dos y uno judicial destinado a asegurar la tutela de los derechos.
74
Ratif icado por las leyes 10.452 de Buenos Aires, 1651 de Neuqun, 2088 de Ro
Negro y 23.896 de Nacin.
Tal organismo, de acuerdo al Tratado, tiene por objeto el manejo
armnico, coordinado y racional del recurso, tendiendo a optimizar su
uso y con ello propender al desarrollo regional.
Dentro de las atribuciones que al mismo corresponde en el marco
de su Estatuto, corresponde a la AIC realizar estudio sobre los ecosiste-
mas naturales o inducidos comprendidos en la cuenca, evaluando y de-
clarando el impacto ambiental de los programas a ejecutar (art. 5 inc. f).
Con ello, las provincias ribereas a los cauces referidos han concertado
un mecanismo de EIA regional vinculado al impacto sobre el mbito de
infuencia del organismo interjurisdiccional que han constituido.
A su vez, el inciso g) de dicha norma estatuye que la AIC puede
proponer a los Estados signatarios la adopcin de normas y acciones ten-
dientes a prevenir, evitar y corregir procesos contaminantes del recurso;
y en caso de rebelda para adoptar medidas legales tendientes al cese de
la contaminacin, la AIC estar facultada para aplicar sanciones pecu-
niarias contra el Estado signatario en cuya jurisdiccin se produzca
75
.
De tal modo, se ha delegado en el organismo de cuenca la declara-
cin del impacto ambiental de los programas que presenten tal impacto
en forma vinculada a las aguas del sistema hdrico cuya administracin
se ha regionalizado en la AIC, solucin que respetuosa del orden cons-
titucional y del respeto a las autonomas locales es claramente supera-
dora del ensayo contenido en la ley 25.688.
B. Tratado sobre la cuenca Matanza-Riachuelo
Luego de diversos proyectos de tratados interjurisdiccionales ten-
diente a conformar una autoridad para afrontar los problemas ambien-
tales de tal cuenca, el Estado Nacional y las jurisdicciones ribereas
de la cuenca Buenos Aires y Ciudad Autnoma de Buenos Aires sus-
cribieron un acuerdo el 28/8/06, donde adoptaron como metodologa de
conformacin de un ente interjurisdiccional el dictado de una norma
nacional y la posterior adhesin de las jurisdicciones locales.
75
PINTO, Mauricio, Caracterizacin de los Organismos de cuenca en el derecho
argentino, en EMBID IRUJO, Antonio y MATHUS ESCORIHUELA, Miguel (dir.), Organismos de
cuenca en Espaa y Argentina. Organizacin, competencias y f inanciacin, Dunken, Bue-
nos Aires, 2010, pg. 137, observa que debe atenderse que el requerimiento de prevencin
o recomposicin de los impactos ambientales que concreta la AIC, si bien no importa una
exigencia instrumentalmente acabada en cuanto slo propone a las provincias, no por
ello resulta inef icaz, siendo sustancialmente obligatorio para los Estados adoptar las me-
didas discrecionales que decidan para internalizar el pasivo observado por el organismo
de cuenca. De este modo, aunque no resulte obligatorio a los Estados adoptar la solucin
propuesta por la AIC, s es obligatorio para los mismos adoptar alguna medida razonable
y ef icaz al respecto, pudiendo incluso el organismo de cuenca aplicar sanciones ante el
actuar omisivo en la materia
Sobre la base de este acuerdo, por ley 26.168 el Congreso Nacional
dispuso la creacin de una autoridad de cuenca para el caso, invitando
a adherir a las jurisdicciones locales (art. 14), constituyendo en con-
secuencia esta norma el texto base del acuerdo interjurisdiccional
76
a
travs del cual se conforma la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR).
La Presidencia de dicho ente, a cargo de un representante de la
autoridad nacional, est facultada por el art. 7 de la ley 26.168 para
intervenir en procedimientos de habilitacin, auditora ambiental, eva-
luacin de impacto ambiental y sancionatorios; exigir la realizacin,
actualizacin o profundizacin de evaluaciones de impacto y auditora
ambiental conforme la normativa aplicable; entre otras potestades po-
liciales en materia ambiental.
C. Tratado sobre la cuenca del Ro Colorado
La cuenca del Ro Colorado fue objeto de un Tratado suscripto en
1976 por las Provincias de Mendoza, La Pampa, Nuequn, Ro Negro
y Buenos Aires, juntamente al Estado Nacional
77
. Por el mismo se dis-
puso un programa de desarrollo de la cuenca, y se constituy un ente
jurisdiccional Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado (COIRCO)
para el desarrollo de dicho programa.
Las atribuciones inicialmente conferidas al COIRCO, a diferencia
de una tendencia posterior en este tipo de organismos vinculada a la
temtica ambiental caso de la AIC o de la ACUMAR de modo alguno
desplazaban el actuar de los Estados signatarios sobre el control am-
biental de actividades en su propio territorio, quienes ejercen en for-
ma plena sus competencias en esa y todas las materias; el COIRCO se
conforma as como un coordinador de distintas jurisdicciones, f ijando
76
Debe tenerse presente que siendo el Congreso incompetente en la materia, la
ef icacia normativa de esta disposicin se conforma recin con la adhesin de las juris-
dicciones competentes, lo que ha ocurrido con las leyes 13.642 de la Provincia de Buenos
Aires y 2217 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Es en tal momento en que sobre
el texto de la ley 26.168 se conforma un acuerdo de voluntades equivalente a un tratado,
y consiguientemente se conforma jurdicamente la autoridad interjurisdiccional. En este
sentido, debe recordarse que el art. 15.a del Convenio de Viena de 1969 contempla la
adhesin como un mtodo para brindar el consentimiento estadual a un tratado.
77
La ratif icacin legislativa se hizo por las leyes de Mendoza 4116, de Neuqun
982, de La Pampa 750, de Ro Negro 1191, de Buenos Aires 8663, y 21.611 de la Nacin.
Su estatuto, aprobado en 1977, fue ratif icado por ley 8749 de Buenos Aires, ley 775 de La
Pampa, ley 4154 de Mendoza, ley 982 de Neuqun, ley 1210 de Ro Negro, y ley 21.611 de
la Nacin. A su vez, la modif icacin acordada por el Consejo de Gobierno al art. 13 del es-
tatuto en 1980 fue ratif icada por ley 9810 de Buenos Aires, ley 1081 de la Pampa, ley 4595
de Mendoza, ley 1318 de Neuqun, ley 1533 de Ro Negro y ley 22.721 de la Nacin.
pautas a partir de lo convenido para el conocimiento y el cumplimiento
de un programa que contempla la distribucin de caudales en aras de
desarrollo de la cuenca.
Sin embargo, los Gobernadores de la cuenca con una clara infuen-
cia del esquema organizativo que establece el Tratado de 1985 sobre los
ros Negro, Limay y Neuqun decidieron en 1992 impulsar la amplia-
cin de las facultades del organismo en aspectos ambientales. A tal efec-
to, acordaron la modif icacin del artculo quinto del Estatuto a efectos
de incorporar dentro de las funciones del ente interjurisdiccional las de
Realizar investigaciones y relevamientos, ejecutar proyectos y adquirir,
construir, poner en funcionamiento y/o mantener las obras e instalacio-
nes para deteccin y/o control de la contaminacin de las aguas del Ro
Colorado. Con anloga f inalidad, podr requerir a las partes signatarias
la adopcin de normas y acciones tendientes a prevenir, corregir, evitar
o atenuar procesos contaminantes del recurso. En caso de comprobarse
sumariamente por el Comit la inaccin o rebelda de alguno de los Esta-
dos signatarios en adoptar medidas con ef icacia suf iciente para impedir
la posibilidad y/o lograr el cese de la contaminacin, tendr aquel facul-
tades sancionatorias contra la jurisdiccin en la que se produzca tal irre-
gularidad, cuya determinacin y cuantif icacin se instrumentarn en el
Reglamento Interno (inciso i); Realizar estudios sobre los ecosistemas
naturales o inducidos comprendidos en la Cuenca, evaluando, determi-
nando e informando pblicamente con antelacin el impacto ambiental
de los programas a ejecutar. Como resultado de los estudios de evalua-
cin del impacto ambiental en los programas a ejecutarse, se propondrn
al Estado o Estados signatarios donde se produzcan las alteraciones, mo-
dif icacin o cambio en el medio o alguno de los componentes del sistema
ambiental, normas correctoras y preventivas de carcter general, parti-
cular y especf ica para un adecuado ordenamiento ambiental (inciso j).
Este intento de ampliacin de las facultades del COIRCO no ha
prosperado efectivamente hasta el momento, en cuanto algunos Esta-
dos signatarios han optado por no convalidar legislativamente dicha
delegacin hasta la fecha, con lo cual no resulta vigente.
4. A MODO DE CONCLUSIN
El recorrido efectuado por la regulacin ambiental y sectorial de
la EIA en Argentina permite extraer las siguientes conclusiones que a
continuacin expresamos.
Existe en el pas una diversidad de regulaciones generales am-
bientales y especf icas nacionales, interestaduales, provinciales y
municipales conforme el mbito de competencia, objeto, actividad o
sector sometido a EIA, de donde es posible inferir como principio que
ninguna actividad susceptible de degradar en forma signif icativa el
ambiente o afectar la calidad de vida de la poblacin puede efectuarse
sin su previa realizacin.
La mayora de las normas analizadas refuerzan este principio sen-
tado de manera general por la ley 25.675 ref iriendo a la necesidad u
obligatoriedad de efectuar la evaluacin de impacto, pero no regulan su
contenido, pautas, principios ni procedimientos, que quedan en cambio
generalmente reservadas a la rbita de las jurisdicciones locales.
De all que ms all de las objeciones constitucionales que pueda
merecer un proyecto de ley de PMPA de EIA como el referido ut supra, la
funcin de garanta o presupuesto mnimo de ciertos principios resulta
cumplida por alguna/s norma/s como la LGA 25.675 y el resto de la le-
gislacin de PMPA. Ello, con el objeto evidente de impedir desvirtuar los
f ines del instituto y su conf inamiento a la mera forma, evitar el dumping
ambiental entre jurisdicciones y posibilitar una mejor aplicacin del mis-
mo segn sea la competencia, actividad y territorio.
Consolidado este primer marco jurdico sobre EIA, el derecho ar-
gentino se enfrenta a desafos de un segundo orden, relativos a la ne-
cesidad de profundizar la funcionalidad del instrumento e incrementar
la calidad de los procedimientos a travs de la implementacin de me-
canismos ms transparentes de informacin, participacin, decisin y
control, pilares fundamentales de la democracia ambiental.
Entre ellos, y habida cuenta el rol que desempea la ciencia en este
procedimiento, el f inanciamiento, los mecanismos de eleccin y la ido-
neidad de los cientf icos intervinientes en los estudios forma parte de
los problemas de los que el derecho debe de ahora en ms ocuparse, si se
quiere garantizar su imparcialidad en la bsqueda de la verdad y no su
mera participacin legitimante en una decisin tomada en forma previa.
Por mltiples fundamentos debe evitarse la duplicidad de proce-
dimientos. El procedimiento, ya sea de Evaluacin Impacto Ambiental
Estratgica y/o de EIA debe ser en la medida de lo posible uno e inte-
gral, con lo cual y sin perjuicio de las especif icidades se imponen sis-
temas de coordinacin, colaboracin y armonizacin de procedimientos
y competencias a efectos de dotar al instituto de su dinmica efectiva.
Con ello, seguramente ser necesario que las normas complemen-
tarias y reglamentarias brinden contenido y coordinen el objeto propio
de las evaluaciones estratgicas que atienden polticas, planes y pro-
gramas con las evaluaciones ambientales que consideran meramente
proyectos ejecutivos concretos, logrando una armona entre el anlisis
general y particular.
Es evidente la gravitacin que tendrn en esta tarea los principios
ya establecidos en precedentes de la CSJN como Salas o los princi-
pios f ijados normativamente (art. 4, ley 25.675) como el de congruen-
cia
78
, el de precaucin
79
o equidad intergeneracional
80
, entre otros que
contempla tal normativa.
78
Principio de congruencia: La legislacin provincial y municipal referida a lo am-
biental deber ser adecuada a los principios y normas f ijadas en la presente ley; en caso
de que as no fuere, ste prevalecer sobre toda otra norma que se le oponga.
79
Principio precautorio: Cuando haya peligro de dao grave o irreversible la au-
sencia de informacin o certeza cientf ica no deber utilizarse como razn para postergar
la adopcin de medidas ef icaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del
medio ambiente
80
Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la proteccin am-
biental debern velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generacio-
nes presentes y futuras.

EL PROCEDIMIENTO DE LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL 61
EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO
AMBIENTAL EN EL DERECHO COMPARADO PROVINCIAL
por PAULINA MARTNEZ
1. INTRODUCCIN. NOCIONES GENERALES
El presente captulo tiene por objeto el estudio del instituto de la
Evaluacin de Impacto Ambiental en el derecho comparado provincial.
Por ello, y previo a su abordaje en cada uno de los ordenamientos
jurdicos provinciales, es menester conceptualizar dicha institucin.
Uno de los mayores avances trazados por el derecho ambiental, en
trminos de tutela preventiva del medio ambiente fue la introduccin
de la Evaluacin de Impacto Ambiental como proceso decisorio admi-
nistrativo
81
.
La expresin impacto ambiental que contiene los sustantivos
evaluacin y declaracin constituye en castellano, como en otros
idiomas, la traduccin literal de la denominacin en ingls adoptada
por la National Environmental Policy Act de 1969 (NEPA), la ley fede-
ral norteamericana ms importante en materia de medio ambiente que
por primera vez, impuso de forma generalizada la preparacin de un
estudio o evaluacin de impacto ambiental para toda actuacin federal
de entidad que pueda afectar de forma signif icativa la calidad del me-
dio humano, pues bien, en su art. 102, esa ley regula el Environment
Impact Statement (EIS)
82
.
81
BENJAMIN, Antonio Hermen V., Estudio de Impacto Ambiental, Ministerio Pbli-
co do Estado de Sao Paulo, Procuradoria Geral de Justica.
82
MARTIN, MATEO, Ramn, Tratado de derecho Ambiental, T. I, Trivium, Madrid,
1991, pg. 301, Mac Graw Hill, 1996, pg. 182, PAYA, Fernando H., La evaluacin de
impacto ambiental en los Estados Unidos, LL. 1994-B-779, citado por la Suprema Corte
de Justicia de Mendoza en los autos 80.295 caratulados Municipalidad de Lujn de Cuyo
c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ conficto de poderes.
62 PAULINA MARTNEZ
Def inir la EIA no es tarea fcil
83
. Siguiendo a Alicia Morales de
Lamberti, la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) es tanto un pro-
ceso como un producto. Como proceso, es la actividad por la cual se
intenta predecir las clases de resultados reales y potenciales de las in-
teracciones esperadas entre una nueva accin o proyecto y el medio am-
biente natural/humano donde se planif ica el proyecto. El proceso con-
tinua con el desarrollo de aspectos especf icos importantes del proyecto
(medidas de mitigacin) en las fases de ubicacin, diseo, prcticas de
construccin y operacin, monitoreo, recuperacin de tierras, polticas
de administracin, etc., que conf inarn a los impactos ambientales
dentro de los lmites aceptables. Como producto, el estudio de impacto
ambiental es el documento que contiene la informacin de soporte nece-
saria sobre el proyecto y el medio ambiente, seala los compromisos del
proponente sobre las medidas de mitigacin y presenta las predicciones
de impactos efectuados por profesionales calif icados
84
.
La EIA tiene cuatro caractersticas principales: integra la activi-
dad de planeamiento, sirve para la divulgacin amplia de informaciones,
es una herramienta importante en el proceso decisorio y funciona como
un instrumento ef iciente de manejo ambiental
85
. Es un estudio de pro-
bables modif icaciones de las diversas caractersticas socioeconmicas y
biofsicas del medio ambiente que pueden resultar de un proyecto pro-
puesto
86
. Para la mejor doctrina, la EIA debe ser sustancialmente, un
documento cientf ico de colecta de datos de varias fuentes y que predice
el resultado de la introduccin de nuevos factores en el ecosistema
87
.
Tambin se ha dicho que la evaluacin de impacto ambiental es
un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y de-
fender el medio ambiente en los pases industrializados. Su f inalidad
propia es facilitar a las autoridades competentes la informacin ade-
cuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno
conocimiento de sus posibles impactos signif icativos en el medio am-
biente (Prembulo de las Directivas 85/337/CEE, LCEur 1985, 577) y
el Real Decreto Legislativo 1302/1986). La legislacin ofrece a los po-
deres pblicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de
cohonestar el desarrollo econmico con la proteccin del medio ambiente
83
GIOVANNI, Francescon, La valutazione di impatto ambientales, CEDAM, Milano,
1996, pg. 55, citado en los autos 80.295 caratulados Municipalidad de Lujn de Cuyo c/
Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ conficto de poderes..
84
MORALES LAMBERTI, Alicia - NOVAK, Aldo, Instituciones de Derecho Ambiental,
2 edicin, Lerner, pg. 137.
85
Ver BENJAMIN, cit.
86
JAIN, R. K y otros, Environmental Impact Analysis, New York, Van Nostrand
Reinhold Company, 1997, pg. 3 citando por BENJAMIN, Antonio, cit.
87
ELDER, P. S., Environmental Impact Assesment in Alberta, Alberta Law
Review, vol. XXIII, n 2, Edmonton, Alberta, pg. 287.
(STC 64/1982 RTC 1982,64), fundamento jurdico 2). La evaluacin de
impacto ambiental aparece conf igurada como una tcnica o instrumento
de tutela ambiental preventiva con relacin a proyectos de obras y acti-
vidades de objetivo global o integrador y de naturaleza participativa
88
.
En def initiva es un procedimiento jurdico administrativo cuyo ob-
jeto es identif icar, predecir e interpretar los impactos ambientales de un
proyecto o actividad sobre el medio ambiente a los efectos de su acepta-
cin, modif icacin o rechazo por parte de la autoridad de aplicacin
89
.
Objetivo y funcin de la EIA
90

88
GARCA GARCA, Mara Jess. Profesora Titular de Derecho Administrativo. Uni-
versidad de Valencia. Publicacin: Boletn Arazandi Administrativo num. 4/2003. (Bole-
tn) Editorial Arazandi, Pamplona, 2003.
89
FALBO, Anbal Jos, La Corte provincial y el debido procedimiento ambiental, en
Revista de Derecho Ambiental LexisNexis N 23, julio/setiembre de 2.010, pgs. 195 y 196.
90
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, en los autos 80.295
caratulados Municipalidad de Lujn de Cuyo c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/
conficto de poderes, cabe mencionar, efecta un prolijo anlisis de las f inalidades de la
EIA, a las que las resume de la siguiente manera:
a) Segn un sector de la doctrina (Ver ROSOLN, Adrin L., Evaluacin ambiental,
en Cuadernos de poca, Serie Servicios pblicos, Reparacin ambiental, Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 2002, pg. 181), el objetivo principal, primario, bsico, es identif icar los
impactos ambientales crticos de un proyecto y hacerlo saber, en tiempo y forma, a los acto-
res con capacidad de decisin a efectos de procurar su neutralizacin a travs de opciones
alternativas y, en ltima instancia, de persistir las externalidades negativas, considerar el
diseo de las medidas de mitigacin y/o compensacin apropiadas y equitativas.
b) En segundo lugar, persigue promover y facilitar un mbito de debate, involu-
crando a la sociedad, y en especial a la comunidad afectada, en el proceso de toma de
decisiones relacionadas con el medio ambiente. Por eso, la EIA es un instrumento de na-
turaleza participativa. La doctrina recuerda que, desde sus orgenes, la EIA ha estado
relacionada con la tradicin anglosajona de las encuestas y audiencias pblicas, por lo
que se hace especial hincapi en este carcter, que asegura que a lo largo de este procedi-
miento y sus distintos momentos, los afectados por la decisin f inal sern odos. Por eso,
la audiencia pblica es una etapa importantsima desde que no se trata de introducir
criterios puramente tecnocrticos sino de integrar las opiniones y puntos de vista de to-
dos los afectados por los proyectos considerados, lo que habr de ser tenido en cuenta por
los expertos que deberan incorporarlos de forma signif icativamente interactiva (MARTN
MATEO, Ramn, Tratado de derecho ambiental, t. I, Trivium, Madrid, 1991, pgs. 304 y
312; RUIZ VIEYTEZ, Eduardo J., El derecho al ambiente como derecho de participacin,
Ararteko, Guipzcoa, 1993; LOZANO CUTANDA, Blanca, Derecho ambiental administrativo,
Dykinson, Madrid, 2000, pg. 96; MALM GREEN, Guillermo, Algunos comentarios sobre los
estudios del impacto ambiental, LL 1995-A-801; QUISPE MEROVICH, Carina, Evaluacin
de impacto ambiental para la ciudad de Buenos Aires, LL 2000-A-1148; FALBO, Anbal,
Procedimiento administrativo de impacto ambiental y audiencias pblicas: anlisis de
un caso de tendido elctrico, JA 1997-IV-1023; CAFFERATTA, Nstor, Ley 25.675 General
La evaluacin de impacto ambiental tiene como objetivo llegar
a una decisin balanceada que concilie, los intereses y objetivos del
64 PAULINA MARTNEZ
proyecto, con los factores ambientales, socioeconmicos, polticos y tcni-
cos que intervienen en la construccin y operacin de la obra
91
, siendo
su funcin principal retirar del rgano de decisin la discrecionalidad
absoluta, tanto para aprobar como para no rechazar liminarmente un
determinado proyecto. Es, asimismo un instrumento de seguridad para
la sociedad y para el proponente del proyecto
92
.
2. RGIMEN DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL EN LA NORMATIVA
NACIONAL. LEY 25.675 O DE PRESUPUESTOS MNIMOS
(LEY GENERAL DEL AMBIENTE)
La ley 25.675, establece como presupuesto mnimo obligatorio
para todo el pas, el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental,
disponiendo:
Art. 11. Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nacin,
sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o
afectar la calidad de vida de la poblacin, en forma signif icativa, estar
sujeta a un procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, previo
a su ejecucin.
Art. 12. Las personas fsicas o jurdicas darn inicio al proce-
dimiento con la presentacin de una declaracin jurada, en la que
se manif ieste si las obras o actividades afectarn el ambiente. Las
del Ambiente, comentada, interpretada y concordada, en Antecedentes Parlamentarios,
La Ley, Buenos Aires, 2002-690).
c) En tercer lugar, la EIA pretende que las partes mejoren el nivel de comprensin
de las dimensiones sociales, econmicas, polticas y ambientales asociadas al emprendi-
miento, integrando sus roles y responsabilidades en la construccin social del consenso
para la def inicin y viabilidad de la estrategia ms conveniente. De all, que la EIA se
integra con el concepto de desarrollo sostenible, conceptualizado desde el Derecho, la Socio-
loga y la Economa como el que permite el desarrollo de las generaciones presentes sin per-
turbar ni impedir el de las generaciones futuras (MONTORO CHINER, Mara Jess, Objetivos,
naturaleza y lmites de la declaracin de impacto ambiental de las infraestructuras pbli-
cas, en Rev. espaola de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2001, n. 109, pg. 173).
d) Para otros, el principal objetivo es servir, ser un instrumento del principio de
prevencin (DE MIGUEL PERALES, Carlos, Derecho espaol del medio ambiente, Civitas,
Madrid, 2000, pg. 91); por eso, la caracterizan como tcnica de proteccin ambiental
preventiva que tiene por f inalidad introducir la variable ambiental en la ejecucin de
proyectos, tanto de obras y actividades pblicas, como de obras y actividades promovidas
por particulares.
91
ONGAY DELHUMEAU, Enrique, La evaluaciones ambientales y la delimitacin de
la responsabilidad jurdica, en Universidad Nacional Autnoma de Mxico, La responsa-
bilidad jurdica en el dao ambiental, UNAM, Mxico, 1998, pg. 142, citado en sentencia
def initiva dictada por la Corte Suprema de Justicia de Mendoza en el marco de los autos
77.779, caratulados Provincia de Mendoza c/ Municipalidad de Lavalle s/ Conficto.
92
BENJAMIN, Antonio H., cit.
autoridades competentes determinarn la presentacin de un estudio
de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarn detallados en ley
particular y, en consecuencia, debern realizar una evaluacin de im-
pacto ambiental y emitir una declaracin de impacto ambiental en la
que se manif ieste la aprobacin o rechazo de los estudios presentados.
Art. 13. Los estudios de impacto ambiental debern contener
como mnimo, una descripcin detallada del proyecto de la obra o activi-
dad a realizar, la identif icacin de las consecuencias sobre el ambiente,
y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.
Asimismo, y relacionado con las instancias de participacin pbli-
ca en los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental, dispone
la ley 25.675:
Art. 20. Las autoridades debern institucionalizar procedimientos
de consultas o audiencias pblicas como instancias obligatorias para la
autorizacin de aquellas actividades que puedan generar efectos negati-
vos y signif icativos sobre el ambiente. La opinin u objecin de los par-
ticipantes no ser vinculante para las autoridades convocantes: pero en
caso de que stas presenten opinin contraria a los resultados alcanzados
en la audiencia o consulta pblica debern fundamentarla y hacerla p-
blica.
Art. 21. La participacin ciudadana deber asegurarse, princi-
palmente, en los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental
y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio,
en particular, en las etapas de planif icacin y evaluacin de resultados.
3. RGIMEN DE LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL DERECHO
COMPARADO PROVINCIAL. NORMATIVA PROVINCIAL REFERIDA
AL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
a) Buenos Aires
En la provincia de Buenos Aires, el instituto de la Evaluacin de
Impacto Ambiental es receptado en la siguiente normativa:
A. Ley 11.723. Ley de Medio Ambiente (sanc. 9/11/95; prom. parcial
6/12/95; publ. 22/12/95)
En el Ttulo II, Captulo II De la Poltica Ambiental, art. 5 inc. b,
establece que todo emprendimiento que implique acciones u obras que
sean susceptibles de producir efectos negativos sobre el ambiente y/o
sus elementos debe contar con una Evaluacin de Impacto Ambiental
previa.
66 PAULINA MARTNEZ
Pero, es en el Captulo III De los Instrumentos de la Poltica Am-
biental. Del Impacto Ambiental, donde ref iere especf icamente al ins-
tituto, en los arts. 10 al 24.
As, cabe citar:
El art. 10, determina que todos los proyectos consistentes en la rea-
lizacin de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de pro-
ducir algn efecto negativo al ambiente de la provincia de Buenos Aires
y/o sus recursos naturales, debern obtener una declaracin de impacto
ambiental expedida por la autoridad ambiental provincial o municipal
segn las categoras que establezca la reglamentacin de acuerdo a la
enumeracin enunciativa incorporada en el anexo II de la citada ley.
El art. 11, establece que toda persona fsica o jurdica, pblica o
privada, titular de un proyecto de los alcanzados por el art. 10 est
obligada a presentar conjuntamente con el proyecto, una evaluacin
de impacto ambiental de acuerdo a las disposiciones que determine la
autoridad de aplicacin en virtud del art. 13.
El art. 12, dice, que con carcter previo a la resolucin adminis-
trativa que se adopte para la realizacin y/o autorizacin de las obras o
actividades alcanzadas por el art. 10, la autoridad competente remitir el
expediente a la autoridad ambiental provincial o municipal con las obser-
vaciones que crea oportunas a f in de que aquella expida la Declaracin
de Impacto Ambiental.
El art. 13, determina que la autoridad ambiental provincial debe-
r: Inciso a) Seleccionar y disear los procedimientos de evaluacin de
impacto ambiental, y f ijar los criterios para su aplicacin a proyectos
de obras o actividades alcanzados por el art. 10; inc. b) Determinar los
parmetros signif icativos a ser incorporados en los procedimientos de
evaluacin de impacto; inc. c) Instrumentar procedimientos de evalua-
cin medio ambiental inicial para aquellos proyectos que no tengan un
evidente impacto signif icativo sobre el medio.
El art. 16, establece que los habitantes de la Provincia de Buenos
Aires podrn solicitar las Evaluaciones de Impacto Ambiental presen-
tadas por las personas obligadas en el art. 11.
El art. 18, precepta que previo a la emisin de la Declaracin
de Impacto Ambiental, la autoridad ambiental que corresponda deber
recepcionar y responder en un plazo no mayor de treinta das todas las
observaciones fundadas que hayan sido emitidas por personas fsicas o
jurdicas, pblicas o privadas interesadas en dar opinin sobre el im-
pacto ambiental del proyecto. Asimismo, cuando la autoridad ambien-
tal provincial o municipal lo crea oportuno, se convocar a audiencia
pblica para los mismos f ines.
El art. 19, dispone que la Declaracin de Impacto Ambiental
deber tener por fundamento el dictamen de la autoridad ambiental
provincial o municipal y en su caso las recomendaciones emanadas de
la audiencia pblica convocada a tal efecto.
El art. 20 dice que la Declaracin de Impacto Ambiental constituye
un acto administrativo de la autoridad ambiental provincial o munici-
pal que podr contener:
Inc. a): La aprobacin de la realizacin de la obra o actividad pe-
ticionada.
Inc. b): La aprobacin de la realizacin de la obra o de la actividad
peticionada en forma condicionada al cumplimiento de instrucciones
modif icatorias.
Inc. c): La oposicin a la realizacin de la obra o actividad solici-
tada.
El art. 22 expresa que la autoridad ambiental provincial o munici-
pal que expidi la declaracin de impacto ambiental tendr la obligacin
de verif icar peridicamente el cumplimiento de aquellas. En el supuesto
del art. 20 inc. c) la autoridad ambiental remitir la documentacin a su
titular con las observaciones formuladas y las emanadas de la audiencia
pblica en el supuesto del art. 18, para la reelaboracin o mejora de la
propuesta.
El art. 23 dispone que si un proyecto de los comprendidos en el
captulo, comenzara a ejecutarse sin haber obtenido previamente la de-
claracin de impacto ambiental, deber ser suspendido por la autoridad
ambiental provincial o municipal correspondiente. En el supuesto que
stas omitieran actuar, el proyecto podr ser suspendido por cualquier
autoridad judicial con competencia territorial sin perjuicio de la respon-
sabilidad a que hubiere lugar.
Asimismo se acordar la suspensin cuando ocurriera alguna de
las siguientes circunstancias: a) Falseamiento u ocultacin de datos en
el procedimiento de evaluacin; b) Incumplimiento de las condiciones
ambientales impuestas para la ejecucin del proyecto.
El art. 24 establece que las autoridades provincial y municipal de-
bern llevar un registro de las personas fsicas o jurdicas habilitadas
para la elaboracin de las evaluaciones de impacto ambiental regulada
en el captulo.
Cabe destacar, que el decreto 4371/95, observ los arts. 6, 18, 65,
68 y el inc. e del art. 66 de la ley 11.723.
B. Ley 11.459. Radicacin de Industrias. Certif icado de Aptitud
Ambiental- Rgimen (sanc. 21/10/93; prom. 16/11/93;
publ. 10/12/93)
Esta ley es de aplicacin a todas las industrias instaladas, que se
instalen, amplen o modif iquen sus establecimientos o explotaciones
dentro de la jurisdiccin de la provincia de Buenos Aires (art. 1).
68 PAULINA MARTNEZ
En el art. 2 def ine al establecimiento industrial como todo aquel
donde se desarrolla un proceso tendiente a la conservacin, reparacin
o transformacin en su forma, esencia, calidad o cantidad de una ma-
teria prima o material para la obtencin de un producto f inal mediante
la utilizacin de mtodos industriales, mientras que el art. 3 estable-
ce que todos los establecimientos industriales debern contar con el
pertinente Certif icado de Aptitud Ambiental como requisito obligatorio
indispensable para que las autoridades municipales puedan conceder
las correspondientes habilitaciones industriales.
En el Captulo II, referido al Trmite y Expedicin de Certif icados;
art. 7, hace mencin a que el Certif icado de Aptitud Ambiental ser ex-
pedido por la Autoridad de Aplicacin o el Municipio, segn correspon-
da, previa Evaluacin Ambiental y de su impacto en la salud, seguridad
y bienes del personal y poblacin circundante.
Por su parte, el art. 10 establece que los establecimientos indus-
triales ya instalados que deseen realizar modif icaciones en sus edif icios,
ambientes o instalaciones debern solicitar el correspondiente Cer-
tif icado de Aptitud Ambiental en forma previa a la correspondiente ha-
bilitacin industrial.
F inalmente, el art. 15 clasif ica a los establecimientos industriales
en tres categoras:
a) Primera categora, que incluir aquellos establecimientos que
se consideren inocuos porque su funcionamiento no constituye riesgo
o molestia para la seguridad, salubridad o higiene de la poblacin, ni
ocasiona daos a sus bienes materiales ni al medio ambiente.
b) Segunda categora, que incluir aquellos establecimientos que
se consideran incmodos porque su funcionamiento constituye una mo-
lestia para la salubridad e higiene de la poblacin u ocasiona daos a
los bienes materiales y al medio ambiente.
c) Tercera categora, que incluir a aquellos establecimientos que
se consideran peligrosos porque su funcionamiento constituye una mo-
lestia para la seguridad, salubridad e higiene de la poblacin u ocasiona
daos graves a los bienes y al medio ambiente.
C. Decreto Reglamentario 1741/96 (Reglamentario de la ley 11.459
y modif icatorio del Decreto Reglamentario 1601/95, del 11/6/96,
publ. 19/6/96)
Se ref iere al instituto en anlisis en el Ttulo III, Captulo III, bajo
el ttulo De la Evaluacin del Impacto Ambiental.
El art. 18 establece que una vez categorizado el emprendimiento,
y no tratndose de un establecimiento de 1 Categora, el interesado
deber presentar, ante la Autoridad de Aplicacin o el Municipio segn
corresponda, una Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) del mismo,
de acuerdo con las pautas establecidas en el Anexo 4.
El art. 19 dice que el informe tcnico f inal de Evaluacin de Im-
pacto Ambiental ser analizado por la Autoridad de Aplicacin o el Mu-
nicipio, segn corresponda, quien lo aprobar, indicar fundadamente
aspectos a reformular y/o ampliar o rechazar en su totalidad, en un
plazo mximo de veinte (20) das.
El art. 20 establece que la aprobacin o el rechazo def initivo de
la Evaluacin de Impacto Ambiental dar lugar a la emisin de una
Declaracin de Impacto Ambiental por parte de las dependencias espe-
cf icas de la Autoridad de Aplicacin o el Municipio.
Slo en caso de aprobacin de la E.I.A podr otorgarse el Certif ica-
do de Aptitud Ambiental del emprendimiento.
El rechazo del Estudio implicar la no aptitud de dicho proyecto en
el emplazamiento propuesto y la denegacin del Certif icado de Aptitud
Ambiental.
En el Anexo 2 establece la frmula para la categorizacin de las
industrias.
D. Ley 11.720 Ley de Generacin, Manipulacin, Almacenamiento,
Transporte, Tratamiento y Disposicin F inal de Residuos Especiales
(sanc. 2/11/95; prom. 28/11/95; publ. 13/12/95)
El art. 17 de la ley establece que todos los estudios e informes
para la determinacin del impacto ambiental y aqullos relacionados a
la preservacin y monitoreo de los recursos naturales tanto del medio
ambiente natural, como del medio ambiente socio-cultural, debern ser
efectuados y suscriptos en el punto a que hace a su especialidad, por
profesionales que debern estar inscriptos en un Registro de Profesio-
nales para el Estudio de Impacto Ambiental creado por la ley 11.459 y
su reglamentacin.
El art. 38 establece entre los requisitos, para la inscripcin de
plantas en el Registro Provincial de Generadores y Operadores de Resi-
duos Especiales, la inclusin en una declaracin jurada de una Evalua-
cin de Impacto Ambiental.
El art. 58 dispone que la Autoridad de Aplicacin, entre otras fun-
ciones, debe seleccionar y disear los procedimientos de Evaluacin de
Impacto Ambiental, f ijar criterios para su aplicacin, determinar los
parmetros signif icativos a ser incorporados en los procedimientos de
Evaluacin de Impacto y evaluar los Estudios de Impacto Ambiental
exigidos por la ley.
70 PAULINA MARTNEZ
b) Ciudad Autnoma de Buenos Aires
A. Ley 123 de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA). Procedimiento
Tcnico Administrativo (sanc. 10/12/98; prom. 19/1/99;
publ. 1/2/99). Modif icada por ley 452 de Evaluacin de Impacto
Ambiental
93
(sanc. 2/8/00, prom. 5/9/00) y por ley 1733
(sanc. 30/6/05; prom. 3/8/05; publ. 10/8/05).
La ley 123 y su modif icatoria ley 452, recepta el instrumento de la
Evaluacin de Impacto Ambiental, al que def ine en el Ttulo I: De la Eva-
luacin de Impacto Ambiental, art. 2 como el procedimiento tcnico-
administrativo destinado a identif icar e interpretar, as como a prevenir o
recomponer los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades, pro-
yectos, programas o emprendimientos pblicos o privados, puedan causar
al ambiente, en funcin de los objetivos f ijados en esta ley.
Entre los preceptos de la ley 123, resulta oportuno destacar:
Captulo II, Del Impacto Ambiental, art. 3, se entiende por
Impacto Ambiental a cualquier cambio neto, positivo o negativo, que se
provoca sobre el ambiente como consecuencia, directa o indirecta, de ac-
ciones antrpicas que puedan producir alteraciones susceptibles de afec-
tar la salud y la calidad de vida, la capacidad productiva de los recur-
sos naturales y los procesos ecolgicos esenciales.
Captulo III, Del mbito de Aplicacin, art. 4, establece que se
encuentran comprendidos en el rgimen de la ley todas las actividades,
proyectos, programas o emprendimientos susceptibles de producir Im-
pacto Ambiental de relevante efecto, que realicen o proyecten realizar
personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas.
Captulo VI, De las Actividades Comprendidas, seala en el
art. 8 (texto segn ley 452), que las actividades, emprendimientos, pro-
yectos y programas susceptibles de producir un impacto ambiental de
relevante efecto, debern cumplir con la totalidad del Procedimiento
Tcnico Administrativo de EIA. Las actividades, emprendimientos pro-
yectos y programas de impacto ambiental sin relevante efecto, debern
cumplir con las etapas a) y b) del Procedimiento Tcnico Administrativo
de EIA mediante una declaracin jurada, y recibirn una constancia de
inscripcin automtica por parte de la autoridad de aplicacin, y en el
Captulo VII, De las Etapas del Procedimiento Tcnico-Administrativo
de Evaluacin de Impacto Ambiental, enumera las etapas del procedi-
miento tcnico administrativo de evaluacin de impacto ambiental a) la
presentacin de la solicitud de categorizacin; b) la categorizacin de las
actividades, proyectos, programas y/o emprendimientos con relevante
93
Modif ica total o parcialmente los arts. 2, 5, 8, 9, 10, 12,13,17, 19, 40, y 48 y
deroga los arts. 14, 15, 23, y 24 de la ley 123.
efecto y sin relevante efecto segn correspondiere; c) la presentacin del
Manif iesto de Impacto Ambiental acompaado de un Estudio Tcnico de
Impacto Ambiental; d) el dictamen tcnico; e) la Audiencia Pblica de los
interesados y potenciales afectados; f) la declaracin de impacto ambien-
tal (DIA) y g) el certif icado de aptitud ambiental).
Captulo VIII, De la Presentacin de la Solicitud de Categoriza-
cin, ref iere a la presentacin de la Solicitud de Categorizacin y en el
Captulo IX, De la Categorizacin, establece la categorizacin de activi-
dades, proyectos, programas o emprendimientos como de impacto ambien-
tal con o sin relevante efecto conforme los factores que la misma establece.
Captulo X, Del Manif iesto de Impacto Ambiental y la Presen-
tacin del Estudio Tcnico de Impacto Ambiental, ref iere al Manif ies-
to de Impacto Ambiental y a la presentacin del Estudio Tcnico de
Impacto ambiental. Establece, entre otros, los contenidos mnimos que
debe poseer dicho estudio tcnico.
Captulo XI, ref iere al Dictamen Tcnico y el Captulo XII garan-
tiza la participacin ciudadana, institucionalizando el procedimiento de
audiencia pblica temtica.
Captulo XII, De la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA),
determina que luego de concluida la Audiencia Pblica la autoridad de
aplicacin debe producir la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA),
que puede autorizar o no la ejecucin de la actividad u otorgar la auto-
rizacin de manera condicionada a su modif icacin a f in de atenuar los
impactos ambientales negativos.
Captulo XIV, Del Certif icado de Aptitud Ambiental, dispone
que ser extendido cuando la autoridad de aplicacin se expida por la
aprobacin de la actividad, proyecto, programa o emprendimiento, ex-
tendindose a favor del interesado, dentro de los cinco (5) das, el cual
se def ine como el documento que acredita el cumplimiento de la nor-
mativa de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), al que se le dar la
misma difusin establecida para el certif icado de habilitacin y/o auto-
rizacin, estableciendo adems el contenido de dicho certif icado.
Captulo XV, De las Modif icaciones a la Actividad, Proyecto, Pro-
grama y/o Emprendimiento, ref iere a que las modif icaciones y amplia-
ciones efectuadas a la actividad, proyecto, programa o emprendimiento
originario durante el procedimiento Tcnico-Administrativo de Evalua-
cin de Impacto Ambiental (EIA) deben someterse, segn informe tcnico
fundado de la Autoridad de Aplicacin, a una nueva categorizacin.
Captulo XVI aborda lo referente a los costos del procedimiento
de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Captulo XVII, garantiza la conf idencialidad de la informacin
cuando el procedimiento tcnico administrativo de evaluacin de im-
pacto ambiental pueda afectar derechos de propiedad intelectual.
72 PAULINA MARTNEZ
Captulo XVIII, De las Actividades, Proyectos, Programas y/o
Emprendimientos en infraccin a la presente ley.
Captulo XIX, Del rgimen de adecuacin.
Captulo XX, crea el Registro de Evaluacin Ambiental.
Captulo XXI, De la Comisin Interfuncional de Habilitacin
Ambiental.
Captulo XXII, Del Consejo Asesor Permanente.
Captulo XXIII, De la Aplicacin de la Normativa de Evaluacin
Disposicin transitoria y glosario de trminos y abreviaturas.
B. Decreto 1352/02 reglamentario de la ley 123
94

En su art. 2 aprueba como reglamento de la ley 123, que como
anexos I) Reglamentacin; II) Formulario de Categorizacin; III) Frmu-
las polinmicas de categorizacin; IV.a) Formulario para profesionales
universitarios; IV.b) Formulario para consultoras; IV.c) Formulario para
profesionales no universitarios; IV.d) Constancia de presentacin de soli-
citud de inscripcin, V), V.a), V.b), V.c), V.d) Guas de trabajo, VI) Pautas
de unif icacin y VII) Certif icado de aptitud ambiental, los que forman
parte integrante del decreto.
c) Crdoba
95
A. Ley 7343, (sanc. 29/8/85; prom. 18/9/85; publ. 27/9/85),
modif icada por ley 8789 (sanc. 25/8/99; prom. 25/8/99;
publ. 24/9/99)
Establece los Principios Rectores para la Preservacin, Conserva-
cin, Defensa y Mejoramiento del Ambiente.
Esta ley contempla el procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental en el Captulo IX, Del Impacto Ambiental, en los siguien-
tes artculos:
Art. 49: Las personas, sean stas pblicas o privadas responsables
de obras y/o acciones que degraden o sean susceptibles de degradar
el ambiente, quedan obligadas a presentar, conforme el reglamento
94
Este decreto derog el decreto 1120/01 (que aprobaba el reglamento de la ley
123, que como Anexos formaban parte del decreto) y este ltimo a su vez derog el decreto
1252/99 (Categorizacin de Emprendimientos para Estudios de Impacto Ambiental, Au-
toridad de Aplicacin y Certif icado de Aptitud Ambiental, Implementacin del Registro
de Evaluacin Ambiental previsto en el art. 41 de la ley 123 y Anexo conteniendo tablas
y frmulas polinmicas para categorizaciones).
95
Ver MORALES LAMBERTI, Alicia y NOVAK, Aldo, Instituciones de Derecho Ambiental,
2 edicin, Lerner, Crdoba, pgs. 139 y ss.
respectivo, un estudio e informe de evaluacin de impacto ambiental en
todas las etapas de desarrollo de cada proyecto.
Art. 50: Las obras y/o actividades que degraden o sean susceptibles
de degradar el ambiente en forma corregible y que se consideren nece-
sarias por cuanto reportan benef icios sociales y econmicos evidentes,
slo podrn ser autorizadas si se establecen garantas, procedimientos
y normas para su correccin. En el acto de autorizacin se establecern
las correcciones y restricciones pertinentes.
Art. 51 (Texto segn ley 8789, art. 4): La autorizacin prevista en
el art. 50 ser otorgada por la Agencia Crdoba Ambiente Sociedad del
Estado, conforme al reglamento respectivo, previo cumplimiento de las
especif icaciones contenidas en los artculos precedentes.
Art. 52: Se consideran actividades degradantes o susceptibles de
degradar el ambiente:
a) Las que contaminan directa o indirectamente el suelo, agua,
aire, fora, fauna, paisaje, y otros componentes tanto naturales
como culturales del ecosistema.
b) Las que modif iquen la topografa.
c) Las que alteren o destruyan directa o indirectamente, parcial o
totalmente, individuos y poblaciones de la fora y fauna.
d) Las que modif iquen las mrgenes, cauces, caudales, rgimen y
comportamiento de las aguas superf iciales o aguas lticas.
e) Las que alteren las mrgenes, fondos, rgimen y conducta de las
aguas superf iciales no corrientes o aguas lnticas o lenticas.
f) Las que alteran la naturaleza y comportamiento de las aguas
en general y su circunstancia.
g) Las que emitan directa o indirectamente ruido, calor, luz, radia-
cin ionizante y otros residuos energticos molestos o nocivos.
h) Las que modif iquen cuali-cuantitativamente la atmsfera y el
clima.
i) Las que propenden a la acumulacin de residuos, desechos, y
basuras slidas.
j) Las que producen directa o indirectamente la eutrof icacin cul-
tural de las masas superf iciales de agua.
k) Las que utilicen o ensayen armas qumicas, biolgicas, nuclea-
res y de otros tipos.
l) Las que agoten los recursos naturales renovables y no renovables.
ll) Las que favorecen directa o indirectamente la erosin elica,
hdrica, por gravedad y biolgica.
m) Cualquier otra actividad capaz de alterar los ecosistemas y sus
componentes tanto naturales como culturales y la salud y bienes-
tar de la poblacin.
74 PAULINA MARTNEZ
B. Decreto Reglamentario 2131/2000
Reformula y actualiza el decreto 3290/90
96
, reglamentario del Ca-
ptulo IX, Del Impacto Ambiental, de la ley 7343.
Del art. 1 al 6 def ine trminos tcnicos (evaluacin de impacto am-
biental (EIA), proceso de administracin ambiental, estudio de impacto
ambiental (EsIA), auditora ambiental, licencia ambiental).
El Decreto contiene Anexos, a saber:
Anexo I: establece Proyectos sujetos obligatoriamente a presenta-
cin del Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).
Anexo II: Proyectos obligatoriamente sujetos a presentacin de
Aviso de Proyecto y condicionalmente sujetos a presentacin de Estudio
Anexo III: Gua para la Confeccin del Resumen de la Obra y/o
Accin Propuesta (Aviso de Proyecto).
d) Chaco
A. Ley 3964. Medio Ambiente, Preservacin, Recuperacin,
Conservacin y Defensa. Rgimen. (sanc. 15/12/93;
prom. 26/7/94; publ. 3/8/94).
Esta Ley establece en el Ttulo II, Disposiciones generales, art. 6,
la obligatoriedad de la evaluacin de impacto ambiental al disponer que
todas las personas fsicas o jurdicas y los organismos de la Adminis-
tracin Pblica nacional, provincial o municipal que proyecten obras,
acciones o actividades capaces de modif icar directa o indirectamente el
territorio chaqueo, debern evaluar el impacto ambiental realizando
un estudio que incluya la descripcin y evaluacin de las distintas al-
ternativas y de sus respectivos efectos ambientales, debiendo agregar
la especial descripcin de evaluacin de la alternativa elegida, funda-
damente, quedando a criterio del organismo de aplicacin de la ley, su
aprobacin.
e) Corrientes
A. Ley 4731. Medio Ambiente. Preservacin, conservacin y defensa.
(sanc. 9/9/93; prom. 4/10/93)
El art. 3, dispone que las personas pblicas o privadas, nacionales
o internacionales, responsables y/o acciones que degraden o sean sus-
ceptibles de producir degradacin del ambiente y afectar la salud de la
96
Este decreto reglamentaba la ley 3290.
poblacin o de los recursos naturales de la provincia, quedan obligadas
a presentar un estudio e informe evaluativo del impacto ambiental en
todas las etapas del desarrollo de dichas obras.
El plan de obras respectivo, deber, previo a su ejecucin, contar
con la aprobacin del Ministerio del ramo. En caso en que el impacto
sobre el medio ambiente comprenda a ms de una materia, debern
expedirse los correspondientes Ministerios.
B. Ley 5067. Ley de Evaluacin del Impacto Ambiental
(sanc. 14/6/96, prom. 12/5/97)
97
y modif icatoria ley 5517.
Evaluacin y estudio de impacto ambiental. Rgimen.
Modif icacin (sanc. 11/6/03); prom. 22/7/03; publ. 24/7/03)
El art. 1 establece que se considera impacto ambiental cualquier
alteracin de propiedades fsicas, qumicas y biolgicas del medio am-
biente, incluyndose en este al medio ambiente urbano, causado por
cualquier forma de materia o energa como resultado de las actividades
humanas que directa o indirectamente afecten la salud, la seguridad y
la calidad de vida de la poblacin; las actividades sociales y econmicas; la
biota; las condiciones estticas, culturales o sanitarias del medio am-
biente; la conf iguracin, calidad y diversidad de los recursos naturales.
El art. 2 (texto segn ley 5517) determina que los proyectos pblicos o
privados, consistentes en la realizacin de obras, instalaciones o cualquier
otra actividad contenida en el Anexo de la ley, deben someterse a una Eva-
luacin de Impacto Ambiental en la forma prevista en la misma y cuyas
disposiciones son de orden pblico. Toda actividad no incluida en el anexo,
salvo las que produzcan radiaciones nucleares o signif iquen manipulacin,
transporte o depsitos de tales sustancias, las que quedan prohibidas en
el territorio provincial, y que fundadamente permita suponer que pueda
afectar el medio ambiente, deber someterse a la evaluacin de impacto
ambiental a solicitud de la autoridad de aplicacin.
El art. 5, def ine a la evaluacin de impacto ambiental como el con-
junto de estudios y sistemas tcnicos que permitan estimar los efectos
que la ejecucin de un determinado proyecto y/o la utilizacin de deter-
minada tecnologa cause sobre el medio ambiente y la calidad de vida.
En el art. 6 determina, los contenidos mnimos de una Evaluacin
El art. 7 def ine conceptos tcnicos.
El art. 8 precisa los datos mnimos que debe incluir el Estudio de
Impacto Ambiental a los que se ref iere el art. 2.
97
Ver Secretara de Ambiente de la Nacin. www.ambiente.gov.ar
La ley 5067 fue parcialmente vetada por el decreto 1313/1996.
76 PAULINA MARTNEZ
El art. 9 menciona los aspectos que debe incluir la descripcin del
proyecto y sus acciones (art. 8, Estudio de Impacto Ambiental).
El art. 10 ref iere al inventario y descripcin al que se ref iere el art.
8 (Estudio de Impacto Ambiental), inciso 3.
El art. 11 contempla la identif icacin y valoracin de Impactos a
que se ref iere el art. 8, inciso 4.
El art. 13 establece los contenidos del documento de sntesis.
El art. 15 dispone que la Declaracin de Impacto Ambiental con-
tendr la conveniencia o no de realizar el proyecto, y en caso af irmativo
f ijar las condiciones en que deba realizarse, las especif icaciones concre-
tas sobre proteccin del medio ambiente y las prescripciones pertinentes
sobre la forma de realizar el seguimiento del proyecto de conformidad con
el Programa de Vigilancia Ambiental.
El art. 18 establece que la publicidad de la Declaracin del Impac-
to Ambiental en todo caso.
f) Misiones
A. Ley 3079. Ley de Responsabilidades y Criterios para el Uso e
Implementacin de la Evaluacin de Impacto Ambiental
(sanc. 12/11/93; prom. 23/11/93; publ. 2/12/93)
El art. 2 determina que se considera impacto ambiental cualquier
alteracin de las propiedades fsicas, qumicas y biolgicas del medio am-
biente, causado por cualquier forma de materia o energa resultante de
las actividades humanas que, directa o indirectamente, afecten: la salud,
la seguridad y/o el bienestar de la poblacin; las actividades sociales y
econmicas; la biota; las condiciones estticas y sanitarias del medio am-
biente y la calidad de los recursos ambientales.
El art. 3 enumera cuales actividades modif icadoras del ambiente
se considera que producen impacto ambiental, y que quedan sujetas a
la aprobacin por parte de la autoridad de aplicacin.
El art. 4 establece que las actividades reguladas por la ley debern
contar con un estudio de impacto ambiental y su correspondiente infor-
me de conclusiones.
El art. 5 establece las directrices generales que deber tener en
cuenta el estudio de impacto ambiental, adems de la legislacin de
carcter ambiental existente a nivel provincial y nacional.
El art. 6 menciona las actividades tcnicas que deber contener
como mnimo el estudio de impacto ambiental.
El art. 7 pone a cargo del proponente del proyecto las expensas y
costos del estudio de impacto ambiental y su correspondiente informe
de conclusiones. Asimismo, establece la responsabilidad del equipo tc-
nico por los resultados presentados.
El art. 9 establece los contenidos mnimos que deber contemplar
el informe de las conclusiones del estudio del impacto ambiental.
El art. 10 garantiza el derecho de informacin y participacin, al
preceptuar que el estudio de impacto ambiental ser accesible al pbli-
co en general y que sus copias permanecern a disposicin de los inte-
resados en dependencias de la autoridad de aplicacin. Los organismos
pblicos que manif iesten inters o tuvieren relacin directa con el pro-
yecto, recibirn copia del mismo para su conocimiento y manifestacin
de su opinin. La autoridad de aplicacin establecer un plazo para
recibir observaciones y comentarios de los interesados y, siempre que
considere necesario, promover el debate pblico sobre el proyecto y los
aspectos que hacen al impacto ambiental del mismo.
El art. 11 establece que una vez vencido el plazo del art. 10, la
autoridad de aplicacin dictar a resolucin correspondiente dentro de
los noventa (90) das hbiles. En dicha resolucin podr otorgarse la au-
torizacin para la ejecucin del proyecto de que se trate, en los trminos
solicitados, o negarse, fundamente, dicha autorizacin.
g) Formosa
A. Ley 1060. Ley de Poltica Ecolgica y Ambiental (sanc. 28/10/93;
prom. 26/11/93; publ. 29/12/93)
El art. 4 establece que la planif icacin y ejecucin de proyectos y
actividades de desarrollo social y econmico, deben como requisito pre-
vio, prever y evaluar el impacto ambiental y observar las disposiciones
que se dicten en materia de proteccin ambiental.
El art. 28 establece un listado de proyectos
98
para los cuales es
obligatorio la presentacin de un estudio de factibilidad ambiental pre-
vio, sin perjuicio de otros que pudiera determinar la autoridad de apli-
cacin en el futuro.
El art. 29 precepta que los estudios de factibilidad ambiental
slo sern vlidos cuando sean elaborados por instituciones pblicas
o privadas debidamente registradas y calif icadas. El costo del estudio
98
Represas para riego y obras energticas, incluyendo la proteccin; infraestruc-
tura vial y para transporte areo y fuvial; urbanizaciones; servicios especiales comunales
tales como: manejo de residuos hospitalarios y patolgicos en general; otros proyectos de
desarrollo energtico; industria qumica y farmacutica, petroqumica, industria graf ica
y del papel, tintorera industrial, industria del cuero, de la cermica, del vidrio y del
cemento, industria bsica del plstico, electrnicas, metalrgicas, siderrgicas, plantas
de tratamiento y recuperacin, y disposicin de residuos; actividad nuclear; actividades
generadas por contaminacin de ruido y explotacin y exploracin de hidrocarburos.
78 PAULINA MARTNEZ
de factibilidad ambiental forma parte del presupuesto de la obra. Los
estudios de factibilidad ambiental son de libre acceso al conocimiento
del pblico.
El art. 30 dispone que la autoridad de aplicacin correspondiente
deber exigir y aprobar el estudio de factibilidad ambiental, previo a
autorizar la importacin y/o el uso de sustancias txicas o venenosas
de aplicacin no industrial. El estudio de factibilidad ambiental deber
realizarse en las condiciones en que son efectivas para el tratamiento
para el que se las pretende introducir.
El art. 31 manif iesta que el estudio de factibilidad ser reglado por
la autoridad de aplicacin provincial.
El art. 133 garantiza el derecho de participacin al disponer que la
autoridad de aplicacin deber convocar a audiencias pblicas, previa
a la aprobacin de los proyectos referidos en el art. 28 a efectos de con-
sultar la opinin de la poblacin.
h) Santiago del Estero
A. Ley 6321. Normas Generales y Metodologa de Aplicacin
para la Defensa, Conservacin y Mejoramiento del Ambiente
y los Recursos Naturales (sanc. 3/9/96, prom. 6/11/96,
publ. 8/11/96)
Se ocupa del instituto en el Captulo III, De los instrumentos de la
Poltica Ambiental, del Impacto Ambiental, arts. 10 a 18. Especf ica-
mente dispone en el art. 10 que todos los proyectos pblicos o privados,
de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de producir
algn efecto negativo en el ambiente de la provincia de Santiago del Es-
tero y/o sus recursos naturales, debern obtener una declaracin de im-
pacto ambiental provincial o municipal, segn las categoras que esta-
blezca la reglamentacin, de acuerdo a la enumeracin enunciativa que
realiza. En el art. 12 dispone que toda persona fsica o jurdica, pblica
o privada, est obligada a presentar juntamente con el proyecto una
Evaluacin de Impacto Ambiental. La autoridad competente remitir
las actuaciones a la autoridad ambiental provincial o municipal, con las
observaciones que considere oportunas a f in de que aquella expida
la Declaracin de Impacto Ambiental. El art. 13 ref iere a contenido
de la declaracin de impacto ambiental (aprobacin de la realizacin de
la obra o actividad peticionada adjuntando el certif icado de aptitud am-
biental; aprobacin transitoria en forma condicionada al cumplimiento
de instrucciones modif icatorias o la oposicin a la realizacin de la obra
o actividad solicitada).
i) Tucumn
A. Ley 6523 Ley de Medio Ambiente. Normas para su Conservacin
y Defensa (sanc. 16/9/91, prom. 16/9/91, publ. 15/10/91)
El art. 4 nombra a la Autoridad de Aplicacin y le asigna sus fun-
ciones, entre las que se encuentra emitir Certif icados de Aptitud Am-
biental autorizados por el Consejo de Economa y Ambiente.
En el art. 5 se crea el Consejo Provincial de Economa y Ambiente.
El art. 6 establece entre las funciones de Consejo Provincial de Eco-
noma y Ambiente la de estudiar y autorizar las evaluaciones de Impac-
to Ambiental.
El art. 12 establece que la autoridad de aplicacin llevar un Re-
gistro de Actividades Contaminantes y que el titular o representante
legal del establecimiento deber, entre otras cosa, cumplimentar un
Estudio de Impacto Ambiental de la actividad.
El art. 16 establece que la autoridad de aplicacin tendr a su
cargo, entre otras actividades la Evaluacin de los impactos ambienta-
les de todas las actividades actuales y las que se inicien a partir de la
vigencia de la ley, aplicando la metodologa de anlisis costo benef icio,
costo ambiental y social, con las variables espacio temporales.
El art. 17 establece que la presentacin de Evaluacin de Estudios
de Impacto Ambiental, est a cargo de los responsables de acciones u
obras que degraden o puedan degradar en un futuro el ambiente.
El art. 18 establece que los informes que exige el art. 12 sern ana-
lizados por el Consejo de Economa y Ambiente, quien previo Estudio
del Impacto Ambiental y concertacin podr emitir los certif icados de
Aptitud Ambiental.
B. Decreto 2204. Reglamentacin de los arts. 17, 18, 19, 20 y 21
de la ley 6523 - Del Impacto Ambiental
El art. 1 def ine Evaluacin del Impacto Ambiental a los efectos del
decreto, la que comprende la identif icacin en profundidad de los efec-
tos de una actividad humana, por el cual se produce o puede producirse
una variacin sobre la calidad del medio ambiente.
El art. 2 establece lo que debe comprender una E.I.A.
El art. 3 def ine al proyecto como la propuesta documentada de
obras o acciones en desarrollo o a desarrollar en un determinado tiempo
y lugar. Sus principales etapas son: a) idea, prefactibilidad, factibilidad y
diseo; b) concrecin, construccin y concretizacin; c) operacin de las
obras e instalaciones y d) clausura o desmantelamiento.
80 PAULINA MARTNEZ
El art. 5 establece categoras de costos para el clculo del Costo-
Benef icio de los proyectos.
El art. 7 establece los contenidos mnimos exigidos para el Estudio
de Evaluacin de Impacto Ambiental a los efectos de obtener el Cer-
tif icado de Aptitud Ambiental.
El art. 8 establece que las personas, sean pblicas o privadas, res-
ponsables de proyectos sujetos a Evaluacin de Impacto Ambiental, de-
bern contar en forma previa a todo comienzo de ejecucin de obra y/o
accin, con el correspondiente certif icado de Aptitud Ambiental por el
Consejo Provincial de Economa y Ambiente, que acredite la concor-
dancia con los principios rectores para la preservacin, conservacin,
defensa y mejoramiento del ambiente establecidos en la ley 6253.
El art. 15 establece que la valoracin crtica del estudio e infor-
me de Evaluacin de Impacto Ambiental que debe realizar el Consejo
Provincial del Ambiente culminar con un pronunciamiento que seale
las principales conclusiones, recomendaciones y condiciones de auto-
rizacin del proyecto. En caso de que tales proyectos no satisfagan los
requisitos de resguardo ambiental tcnicamente admisibles, el corres-
pondiente pronunciamiento denegar la autorizacin de las obras o ac-
ciones propuestas con indicacin de las razones que la fundamentan.
El art. 19 dispone que en aquellos casos que el Consejo lo estime
conveniente debido a la complejidad de una Evaluacin del Impacto
Ambiental podr solicitar apoyo a los Organismos e Institutos de indu-
dable solvencia cientf ica-tcnica e imparcialidad.
j) Santa Fe
A. Ley 11.717. Ley de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable
(sanc. 18/11/99, prom. 28/3/00, publ. 11/4/00)
99

En el Captulo VIII, Impacto Ambiental, establece:
En el art. 18 que las personas fsicas o jurdicas responsables de
proyectos, obras o acciones que afecten o sean susceptibles de afectar
el ambiente, estn obligadas a presentar ante la Secretaria, conforme el
art. 21, un estudio e informe de evaluacin de impacto ambiental de
todas sus etapas.
En el art. 19 que los funcionarios y agentes pblicos responsables
de la aprobacin de una accin u obra, que afecte o sea susceptible de
99
Texto de los arts. 4 inc. k, 5, 6 inc. a, 10, 17, 21, 22, 23 y 32 segn enmiendas
propuestas por el decreto 63/1999 y aprobadas por la H. Legislatura. El decreto 827/2000
(BO 11/4/00) promulg y public el texto def initivo.
afectar el ambiente, estn obligados a solicitar, con carcter previo, el
informe de evaluacin de impacto ambiental, aprobado por la Secreta-
ra de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
En el art. 20 que la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y De-
sarrollo Sustentable debe realizar auditoras ambientales de las obras
y actividades que se encuentren en desarrollo, o ejecutadas y en pleno
funcionamiento con preexistencia a la sancin de la presente ley, con-
forme lo establezca la reglamentacin.
En el art. 21 que la reglamentacin prever todo lo atinente a
los procedimientos para la realizacin y aprobacin de los estudios de
impacto ambiental y de las auditoras ambientales. Esta deber con-
tener asimismo la categorizacin de industrias, obras y actividades,
segn su riesgo presunto, localizacin, escala, peligrosidad, calidad y
cantidad de materia prima o insumos, cantidad y calidad de residuos
que generen, consumo energtico y dems caractersticas que consi-
deren pertinentes.
B. Decreto 101/03. Impacto Ambiental (del 27/2/03, publ. 14/3/03)
Reglamenta los arts. 18, 19, 20, y 21 Captulo VIII Impacto
Ambiental de la ley 11.717.
El art. 1 instituye a la Secretaria de Estado de Medio Ambiente y
Desarrollo Sustentable como Autoridad de Aplicacin del decreto regla-
mentario del Cap. VIII Impacto Ambiental, de la ley 11.717.
El art. 2 establece una serie de def iniciones de trminos tcnicos.
El art. 3 dispone que ningn proyecto o emprendimiento capaz de
modif icar el ambiente podr iniciarse hasta tener debidamente apro-
bado por la Autoridad de Aplicacin el Estudio de Impacto Ambiental.
En el Captulo II, De la Categorizacin Ambiental, arts. 8 a 18, se
establecen los pasos para la Categorizacin Ambiental.
En el Captulo III, De la Evaluacin del Estudio de Impacto Am-
biental de Emprendimientos, arts. 19 a 24, se legislan los pasos de la
Evaluacin de Impacto Ambiental de los emprendimientos.
En el Captulo IV, De la Certif icacin de Aptitud Ambiental,
arts. 25 al 29 se establecen los pasos para la Certif icacin de Aptitud
Ambiental.
El art. 36 dispone la creacin por la Autoridad de Aplicacin de un
Registro de Consultores, Expertos y Peritos.
En el Captulo X, De la Audiencia Pblica, arts. 52 al 55 se con-
templa todo lo referente a la Audiencia Pblica como mecanismo de
participacin ciudadana.
82 PAULINA MARTNEZ
F inalmente se contempla en el Anexo I (el formulario de presen-
tacin), Anexo II (clasif icacin de actividades), Anexo III (requerimien-
tos generales para estudios de impacto ambiental); Anexo IV (frmula
para la categorizacin de proyectos y actividades industriales), Anexo V
(declaracin ambiental) y Anexo VI (requerimientos generales de los in-
formes ambientales de cumplimiento).
k) La Pampa
A. Ley 1914. Medio Ambiente. Proteccin, defensa y mejoramiento
de los recursos naturales y del ambiente. Poltica ambiental
(sanc. 21/12/00; prom. 11/1/01, publ. 2/2/01)
Contempla el instituto en estudio en el Captulo II, De los instru-
mentos de poltica ambiental. De la Declaracin de Impacto Ambiental
(DIA), arts. 3 a 13.
El art. 3 establece que todos los proyectos de obras y acciones capa-
ces de modif icar directa o indirectamente el ambiente, que se enuncian
en el Anexo I, debern obtener la Declaracin de Impacto Ambiental
(DIA), expedida por la Subsecretara de Ecologa, previa resolucin del
Ente de Polticas Ecolgicas de la Provincia.
El art. 5 dispone que el responsable de la obra y/o accin a em-
prender deber presentar, integrando su propuesta, una Evaluacin de
Impacto Ambiental (EIA) ante el organismo provincial o municipal en-
cargado de autorizar el emprendimiento. Las ampliaciones y/o cambios
de actividad y/o los traslados a otras localizaciones, sern consideradas
nuevas actividades y por lo tanto susceptibles de exigencia de una nue-
va Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA).
El art. 6 manif iesta que la Subsecretaria de Ecologa convocar al
Ente de Polticas Ecolgicas, creado por decreto 1921/1996, sometiendo
a consideracin del mismo el proyecto presentado.
El art. 7 establece que a los efectos previstos en el art. anterior
emitirn su opinin tcnica todas las reas representadas en el Ente
de Polticas Ecolgicas y aquellas que sean convocadas especialmente
atento las cuestiones involucradas. El Ente de Polticas Ecolgicas po-
dr recabar la opinin tcnica de personas idneas en el tema de que se
trate, de universidades, centros de estudios y de investigacin, cma-
ras empresariales, colegios profesionales y dems entidades pblicas
o privadas, nacionales o internacionales, respecto de los informes de
evaluacin de impacto ambiental (EIa) que se presenten.
El art. 8 dispone que el Ente de Polticas Ecolgicas, a travs de
la Subsecretaria de Ecologa convocar a una audiencia pblica, con
la participacin de las personas fsicas y jurdicas, pblicas y priva-
das, estatales o no, potencialmente afectadas por la realizacin del
proyecto y/o accin y a las organizaciones no gubernamentales intere-
sadas en la preservacin de los valores ambientales que la ley protege.
Se pondrn a disposicin de los interesados todos los antecedentes del
caso, la evaluacin de impacto ambiental (Eia) presentada, los dict-
menes tcnicos emitidos y toda la documentacin que pueda resultar
de inters.
El art. 9 crea el registro provincial de Consultoras y/o Profesiona-
les Especializados en Evaluacin de Impacto Ambiental.
El art. 10 precepta que cumplidos los pasos previstos en los ar-
tculos anteriores el Ente de Polticas Ecolgicas analizar toda la do-
cumentacin obrante en su poder, emitiendo un dictamen tcnico del
que resultar la autorizacin o el rechazo de la EIA que se presenten.
El art. 11 dice que la Subsecretaria de Ecologa, conforme lo resuel-
to por el Ente de Polticas Ecolgicas, emitir la declaracin de impacto
ambiental (DIA) disponiendo segn el caso: autorizar la realizacin de
la obra o accin en los trminos y condiciones establecidos en la evalua-
cin de impacto ambiental (EIa) presentada; autorizar la realizacin de
la obra o accin proyectada pero condicionada al cumplimiento de las
instrucciones que disponga el Ente de Polticas Ecolgicas o negar la
autorizacin.
F inalmente, el Anexo I, enumera los proyectos de obras y acciones
que debern cumplimentar la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIa).
l) Neuqun
A. Ley 1875. Ley sobre Preservacin, Conservacin, Defensa y
Mejoramiento del Medio Ambiente (t.o por Resolucin 592/1999
Legislatura Provincial, sanc. 21/12/90; prom. 22/12/90;
publ. 1/2/91)
En el Ttulo I, Seccin De la Contaminacin del Ambiente, Ha-
bilitacin, el art. 24, establece que todo proyecto y obra que por su
envergadura o caracterstica potencialmente pueda alterar el ambiente
deber contar con la aprobacin por ante la autoridad competente de la
declaracin de impacto ambiental que producir su ejecucin.
Por su parte, en el Ttulo II, Autoridades dispone la creacin del
Consejo Provincial del Medio Ambiente (art. 25) al que le asigna entre
las funciones la de aprobar la declaracin de impacto ambiental previs-
ta en el art. 24 (art. 26 inc. j).
84 PAULINA MARTNEZ
B. Decreto 2267/99. Reglamentacin ley 1875
El art. 1 def ine instrumentos de Gestin Ambiental de la Pro-
vincia.
El art. 24 establece la obligacin de los proponentes, sean estos de
carcter pblico o privado, de presentar ante la Autoridad de Aplica-
cin con carcter previo al inicio de cualquier actividad:
a) Un Informe Ambiental (I.A) o, en su caso,
b) Un Estudio de Impacto Ambiental (E.I.A).
Asimismo, el decreto contiene una serie de anexos que tratan los
siguientes temas: Anexo I: Glosario; Anexo II: Procedimiento de Eva-
luacin de los Impactos Ambientales, Anexo III: Formularios Gua de
las presentaciones, Anexo IV: Listado no taxativo de actividades que
requieren de la presentacin de un informe de impacto ambiental (I.A);
Anexo V: Listado no taxativo de actividades que requieren la presenta-
cin de un estudio de impacto ambiental (EIA); Anexo VI: Normas de
f iscalizacin y control ambiental; Anexo VII: Normas y procedimientos
que regulan la proteccin ambiental durante las operaciones de explo-
racin y explotacin de hidrocarburos; Anexo VIII: Normas para el ma-
nejo de los residuos especiales; Anexo IX: Normas para el tratamiento
de residuos patgenos; Anexo X: Normas para el manejo de los residuos
slidos y domiciliarios; Anexo XI: De las normas ambientales para prc-
ticas de prevencin de heladas en cultivos y frutales; Anexo XII: De los
registros ambientales; Anexo XIII: De los certif icados ambientales.
m) Chubut
A. Ley 5439 Cdigo Ambiental de la Provincia de Chubut
(sanc. 16/12/05; prom. 26/12/05; publ. 2/1/06)
En el Captulo V, De los instrumentos de la poltica ambiental,
recepta a los sistemas de evaluacin de impacto ambiental como uno de
los instrumentos de la poltica ambiental.
En el Libro Segundo, Ttulo I, Del Estudio de Impacto Ambiental,
Captulo I, De la degradacin, ref iere al procedimiento de evaluacin
de impacto ambiental.
El art. 30 dispone que los proyectos, actividades u obras, pblicos
o privados, capaces de degradar el ambiente, debern someterse a una
evaluacin de impacto ambiental en la forma prevista en dicha ley.
El art. 31 menciona las actividades que se consideran actividades
degradantes o susceptibles de degradar el ambiente.
El art. 32 estable que las actividades a que se ref iere el art. 31
debern incorporar, para todas sus etapas, la evaluacin de impacto
ambiental compuesta con una serie de datos mnimos que establece.
El art. 33 exige que el estudio de impacto ambiental sea suscripto
por un responsable tcnico.
El art. 35 recoge el instituto de la audiencia pblica.
El art. 36 dispone que la autoridad de aplicacin analizar el es-
tudio de impacto ambiental presentado por el responsable del proyecto,
actividad u obra y, conjuntamente, con los resultados de la audiencia
pblica emitir las opiniones que correspondan. Las opiniones mencio-
nadas, cuando tengan carcter f inal, se harn pblicas.
B. Decreto 185/09 (12/2/09)
Reglamenta el Ttulo I, Captulo I y el Ttulo XI, Captulo I del Libro
Segundo de la ley 5439 Cdigo Ambiental de la Provincia de Chubut.
El art. 1 adopta el Anexo I, II, III, IV, V, VI y VII del Decreto
como reglamentacin del Ttulo I, Captulo I y el Ttulo XI, Captulo
I del Libro Segundo de la ley 5439 Cdigo Ambiental de la Provincia
del Chubut.
El art. 2 designa como autoridad de aplicacin del decreto al Mi-
nisterio de Ambiente y Control de Desarrollo Sustentable o el organis-
mo que en el futuro lo suceda en todas sus funciones.
El art. 3 dispone que la autoridad de aplicacin podr dictar todas
aquellas normas complementarias al decreto que aseguren su aplicabi-
lidad.
n) Ro Negro
A. Ley 3266 Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental
(sanc. 16/12/98; prom. 7/1/99; publ. 14/1/99) y modif icatoria
de la ley 3335
100
(sanc. 29/11/99; prom. 14/12/99;
publ. 23/12/99)
En el Ttulo III, Impacto Ambiental, art. 4 def ine a la evaluacin
de impacto ambiental (EIA) como el procedimiento destinado a iden-
tif icar e interpretar, as como a prevenir o mitigar, las consecuencias o
efectos que acciones o proyectos pblicos o privados, puedan causar al
equilibrio ecolgico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la pre-
servacin de los recursos naturales existentes en la provincia.
100
Modif ica el inc. c) del art. 7 y los arts. 13, 23, 26, 34 y 36 de la ley 3266.
86 PAULINA MARTNEZ
En el art. 5 establece que todos los proyectos de obras o activi-
dades capaces de modif icar, directa o indirectamente el ambiente del
territorio provincial, debern obtener una resolucin ambiental (R.A),
expedida por la autoridad ambiental provincial o por las municipali-
dades de la provincia, quienes sern la autoridad de aplicacin de la
ley, segn la categorizacin de los proyectos que establezca la regla-
mentacin.
El art. 7 establece las etapas del procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental.
El art. 9 prev la convocatoria a Audiencia Pblica a las personas
fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, estatales o no, potencialmente
afectadas por la realizacin del proyecto y a las organizaciones no gu-
bernamentales interesadas en la preservacin de los valores ambienta-
les que la ley protege.
El art. 10 dispone que la autoridad de aplicacin correspondiente
podr recabar el dictamen tcnico de personas reconocidamente id-
neas en el tema de que se trata o de universidades o centros de inves-
tigacin pblicos o privados, estatales o no, provinciales, nacionales o
internacionales, respecto a las declaraciones juradas de impacto am-
biental presentadas. La autoridad de aplicacin deber asimismo pedir
dictamen sobre la repercusin en el ambiente a los organismos y repar-
ticiones pblicas nacionales, provinciales o municipales con ingerencia
y/o implicancia en el ambiente.
El art. 11 ref iere al establecimiento por la autoridad de aplicacin
de un sistema de informacin pblica abierto a f in de dar publicidad a las
declaraciones juradas de impacto ambiental que le sean elevadas como as
tambin las opiniones pblicas y dictmenes tcnicos que se produzcan
durante el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental.
El art. 13 dispone que la resolucin ambiental sin dictamen tcni-
co y audiencia pblica previa ser nula.
El art. 16 establece los contenidos mnimos de los Estudios de Im-
pacto Ambiental.
El art. 18 ref iere a que una vez realizada la evaluacin del impacto
ambiental, la autoridad de aplicacin dictar una resolucin ambiental
en la que podr: autorizar la realizacin de la obra o actividad en los
trminos y condiciones sealados en las declaraciones juradas presen-
tadas, autorizar la realizacin de la obra o actividad proyectada pero
condicionada al cumplimiento de las instrucciones modif icatorias de la
obra o actividad, o negar dicha autorizacin.
) Salta
A. Ley 7070. Ley de Proteccin del Medio Ambiente (sanc. 21/12/99;
prom. 17/1/00; publ. 27/1/00)
El Captulo VI, Del procedimiento de evaluacin de impacto am-
biental y social (arts. 38 al 53) ref iere al procedimiento de Evaluacin
de Impacto Ambiental y Social.
La Seccin I, establece las disposiciones comunes, en los arts. 39
al 42.
La Seccin II, referente al Estudio de impacto ambiental y social,
establece:
El art. 43 dispone Los proponentes pblicos o privados, debern
preparar y presentar al organismo provincial a cargo de la correspon-
diente autorizacin, un Estudio de Impacto Ambiental y Social de su
iniciativa en la medida que genere o presente, al menos, uno de los si-
guientes efectos, caractersticas o circunstancias: a) Riesgo para la salud
y la seguridad de la poblacin; b) Efectos adversos signif icativos sobre
la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos la
diversidad biolgica, el suelo, el aire y el agua; c) Proximidad del rea de
infuencia de la iniciativa a asentamientos humanos, a reas naturales
protegidas y a reas ecolgicamente crticas; d) Relocalizacin de asen-
tamientos humanos o alteracin signif icativa de los sistemas de vida
y costumbres de poblaciones posiblemente afectadas por la iniciativa;
e) Alteracin signif icativa, en trminos de magnitud geogrf ica y tem-
poral, del valor paisajstico o turstico del rea de infuencia de la inicia-
tiva; f) Alteracin de monumentos y sitios de valor histrico, antropo-
lgico, arqueolgico y, en general, considerados del patrimonio cultural
de la provincia y de la Nacin; g) Cualquiera de las caractersticas o
circunstancias precedentes en la medida que afecte a otras jurisdiccio-
nes provinciales, nacional y extranjeras, h) Toda actividad contenida en
otras normativas vigentes o que por va reglamentaria la autoridad de
aplicacin determine.
El art. 44 establece los contenidos mnimos que deber contener el
Estudio de Impacto Ambiental.
La Seccin III ref iere a la Declaracin Jurada de Aptitud Am-
biental, en los arts. 45 a 53.
La Seccin IV aborda lo referente al Certif icado de Aptitud Am-
biental, en los arts. 46 al 51.
F inalmente, la Seccin V contiene un rgimen sancionatorio.
88 PAULINA MARTNEZ
o) Mendoza
A. Ley 5961 Ley de Preservacin, Conservacin, Defensa y
Mejoramiento del Ambiente (sanc. 26/11/92; prom. 11/12/92;
publ. 25/2/93), modif icada por leyes 6169
101
, 6649
102
, 6686
103
,
6866
104
, 7751
105
y 8023
106
La ley regula el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal, en el Ttulo V, Del Impacto Ambiental, en los arts. 26 al 42. En
especial, dispone:
El art. 26 def ine a la evaluacin de impacto ambiental, como el
procedimiento destinado a identif icar e interpretar, as como a prevenir,
las consecuencias o efectos que acciones o proyectos pblicos o privados,
puedan causar al equilibrio ecolgico, al mantenimiento de la calidad
de vida y a la preservacin de los recursos naturales existentes en la
provincia.
El art. 27 dispone que todos los proyectos de obras o actividades
capaces de modif icar, directa o indirectamente el ambiente del terri-
torio nacional, debern obtener una declaracin de impacto ambiental
(D.I.A), expedida por el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y
Vivienda
107
o por las Municipalidades de la provincia, quienes sern la
autoridad de aplicacin de la presente ley, segn la categorizacin de
los proyectos que establezca la reglamentacin y de conformidad con el
anexo I, que forma parte de la presente ley.
El art. 28 dice que la DIA ser exigida por los organismos centra-
lizados o descentralizados de la Administracin Pblica provincial y/o
101
BO 11/10/94, sobre Recurso ctico.
102
BO 3/2/99, modif icatoria del Anexo I de la ley 5961.
103
BO 28/6/99, modif icatoria de los arts. 23 y 24 de la ley 5961.
104
BO 3/12/02, incorpora punto 13 del Anexo I de la ley 5961 modif icada por la ley
6649, la instalacin de antenas de telecomunicaciones y que el punto 13 del Anexo I de la
ley 5961 modif icada por la ley 6649 pasar a ser el punto 14.
105
BO 14/8/07, por la que declara comprendidos en la ley, a los f ines de su regu-
larizacin, en los aspectos que no cumplan con los decretos leyes 4341/79, 4886/83, ley
5804, su decreto reglamentario 1077/95 y ley 5961 y sus modif icatorias, todos los loteos y
fraccionamientos en los que el Instituto Provincial de la Vivienda o la Municipalidad con
jurisdiccin sobre el inmueble, certif ique que se encuentra comprendido en el Programa de
Mejoramiento de Barrios (PRO.ME.BA), Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas
Mejor Vivir y Programa Federal de Construccin de Viviendas.
106
BO 22/4/09. Incorpora al Anexo I, Punto I de la ley 5961, como inciso 15, el si-
guiente: 15) Todos los proyectos de obras o actividades emplazas en el rea de infuencia
de embalses de agua y lagunas que, por sus caractersticas, puedan modif icar en forma
signif icativa el equilibrio ecolgico..
107
Actualmente, por la Secretara de Medio Ambiente, es la autoridad de apli-
cacin instituida por la ley orgnica ministerial de la provincia de Mendoza 7826, BO
7/12/207.
municipal con competencia en la obra y/o actividad. Queda expresa-
mente prohibido en el territorio de la provincia, la autorizacin admi-
nistrativa y/o la ejecucin de actividades que no cumplan dicho recau-
do, bajo pena de aplicacin de las sanciones previstas por la presente
ley y sin perjuicio de la nulidad de las actuaciones administrativas que
se hubieren iniciado.
El art. 29 establece las etapas que componen el procedimiento de
Evaluacin de Impacto Ambiental (la manifestacin general de impacto
ambiental, y en su caso, la manifestacin especf ica de impacto am-
biental, el dictamen tcnico, la audiencia pblica de los interesados y
afectados, y la declaracin de impacto ambiental).
El art. 30 ref iere a la manifestacin general de impacto ambiental
y a las manifestaciones especf icas de impacto ambiental.
El art. 31 recoge el instituto de la audiencia pblica.
El art. 32 precepta que el Ministerio de Medio Ambiente, Urba-
nismo y Vivienda o el municipio correspondiente deber recabar el dic-
tamen tcnico de personas reconocidamente idneas en el tema de que
se trata o de universidades o centros de investigacin, pblicos o pri-
vados, estatales o no, provinciales preferentemente nacionales o in-
ternacionales, respecto a las manifestaciones de impacto ambiental
presentadas. La autoridad de aplicacin deber, asimismo, pedir dicta-
men sobre la repercusin en el ambiente a los organismos y reparticio-
nes pblicas con ingerencia y/o competencia en el proyecto.
El art. 34 dispone que la D.I.A sin dictamen tcnico y audiencia
previa ser nula.
El art. 35 establece los criterios, que previo a la emisin de la D.I.A
la autoridad de aplicacin deber considerar en el anlisis de los resul-
tados producidos en las distintas etapas del procedimiento.
El art. 36 dispone que cumplida que sea la E.I.A la autoridad de
aplicacin dictar la D.I.A, en la que podr:
a) autorizar la realizacin de la obra o actividad en los trminos y
condiciones sealados en las manifestaciones presentadas;
b) autorizar la realizacin de la obra o actividad proyectada, pero
condicionada al cumplimiento de las instrucciones modif icato-
rias de la obra o actividad;
c) negar dicha autorizacin.
El art. 38 dispone que la autoridad de aplicacin podr ordenar la
paralizacin de las obras o actividades efectuadas sin D.I.A y asimismo,
podr disponer la demolicin o destruccin de las obras realizadas en
infraccin, siendo los costos y gastos a cargo del transgresor.
El art. 39 establece un rgimen sancionatorio para las violaciones
a las disposiciones de la ley.
90 PAULINA MARTNEZ
El art. 40 pone en cabeza del proponente del proyecto el costo de
las manifestaciones de impacto ambiental, y asimismo, la autoridad
de aplicacin f ijar una tasa a cargo del mismo, la que no podr exceder
del costo correspondiente al estudio de factibilidad tcnica y econmi-
ca del mismo.
El art. 41 establece que la ley es complementaria del decreto ley
4416/1980 Obras Pblicas y de la ley 1079/1934 Orgnica de Municipa-
lidades y sus modifs. Y de toda otra norma que implique obras o activi-
dades comprendidas en el art. 27.
F inalmente, tiene dos anexos. El Anexo I enumera los proyectos
de obras o actividades sometidas al procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental por la autoridad ambiental provincial y el Anexo II
los proyectos de obras o actividades sometidas al procedimiento de Eva-
luacin de Impacto Ambiental por la autoridad ambiental municipal.
B. Decreto Reglamentario 2109/94 (del 4/11/94, publ. 4/11/94)
Este decreto reglamenta la ley 5961 en torno al procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental.
El art. 1 def ine el mbito de aplicacin del decreto ley.
El art. 2 establece los contenidos mnimos de la Manifestacin Ge-
neral de Impacto Ambiental a f in de obtener la Declaracin de Impacto
Ambiental a que se ref iere el art. 27 de la ley 5961.
En los arts. 3 a 8 desarrolla cada uno de los contenidos mnimos
de la Manifestacin General de Impacto de Ambiental mencionados en
el art. 2.
En el art. 9 ref iere a los proyectos exceptuados de solicitar Decla-
racin de Impacto Ambiental y dispone la presentacin de un Aviso de
Proyecto.
En los arts. 10 y 11 desarrolla lo referente al Aviso de Proyecto.
En el Ttulo II, El Procedimiento, arts. 14 a 20, regula el proce-
dimiento que debe cumplirse (cada una de las etapas) en el marco de la
evaluacin de impacto ambiental.
En el Ttulo III, De la Vigilancia, se ocupa de la temtica en los
arts. 21 a 23. En el art. 21, especf icamente establece que corresponde
a los rganos administrativos sectoriales competentes, facultados para
el otorgamiento de la autorizacin tcnica del proyecto de obra o de la
actividad, el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de lo estableci-
do en la Declaracin de Impacto Ambiental.
En el Ttulo IV se ocupa De las evaluaciones permanentes.
En el Ttulo V establece un Rgimen Sancionatorio.
F inalmente, en el Ttulo VI consagra una serie de disposiciones
complementarias.
C. Ley 8051 Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo
(sanc. 5/5/09, prom. 18/5/209, publ. 22/5/09)
Recoge el instituto en el Captulo 2, De los Instrumentos del Or-
denamiento Territorial, art. 7 De los instrumentos y procedimientos
del ordenamiento territorial. Son instrumentos y procedimientos del
ordenamiento territorial, las siguientes normas, tanto de planif icacin
y ejecucin, como de informacin y control: j) La Evaluacin de Impacto
Ambiental.
D. Ley 7526. Hidrocarburos. Rgimen (sanc. 19/4/06,
prom. 3/5/06; publ. 10/5/06)
El art. 33 establece que con el objeto de asegurar la preservacin
del ambiente, los permisionarios, concesionarios y todos los sujetos que
intervienen en la exploracin, explotacin, transporte, industrializacin
y comercializacin de hidrocarburos y derivados, alcanzados por la pre-
sente ley, debern dar estricto cumplimiento a la normativa provincial
vigente en la materia, sometindose expresamente a los dictados de la ley
5961, decreto 437/1993, o legislacin que eventualmente las modif ique
o sustituya y cuyo poder y funcin de polica corresponde al Ministerio
de Ambiente y Obras Pblicas, y al Departamento General de Irrigacin
en materia de administracin y preservacin hdrica conforme atribu-
ciones constitucionales.
E. Decreto 437/93, Evaluacin Ambiental de la Industria Petrolera
(del 5/4/93, publ. 12/5/93)
108
En el Ttulo I ref iere a la evaluacin ambiental previa a la activi-
dad petrolera en los arts. 1 a 8.
Especialmente, merece destacarse:
El art. 4 exige la presentacin de un Estudio de Impacto Ambien-
tal Previo (E.A.P) las etapas de exploracin ante el Ministerio de Medio
Ambiente, a f in de imprimirle el procedimiento de los arts. 29, 30 y
concordantes de la ley 5961.
El art. 6 establece plazos para la convocatoria a Audiencia Pblica.
El art. 7 establece la creacin de un Registro de Profesionales,
Centros de Investigacin y Consultores Idneos en materia de asesora-
miento ambiental para la actividad petrolera.
En el Ttulo II contempla la evaluacin y vigilancia permanente de
la actividad petrolera, en los arts. 9 a 19.
F inalmente, el Ttulo III contempla un rgimen sancionatorio.
108
Es modif icado por el decreto 691/1993 (del 17/5/93; publ. 12/10/93).
92 PAULINA MARTNEZ
F. Decreto 170/2008. Concesin de Nuevas reas Petroleras
(del 23/1/08, publ. 7/2/08)
Art. 1: Establzcase que el presente decreto es complementario
del decreto 437/1993 y tiene por objetivo la adecuacin de las Normas
Ambientales con competencia en materia de Evaluacin de Impacto Am-
biental de acuerdo a lo establecido en el Ttulo V de la ley 5961 en las
actividades de prospeccin, exploracin y explotacin de hidrocarburos
previstas en el Anexo I, Punto I, Inciso 5) de la norma de mencin; los re-
querimientos de la Resolucin 25/2004 de la Secretaria de Energa de la
Nacin y, como consecuencia de la licitacin de nuevas reas petroleras,
en la Provincia de Mendoza y de las reas y/o yacimientos existentes. El
alcance de la presente abarca, tanto a las reas actualmente concesiona-
das, as como las que sean concesionadas con posterioridad a la fecha de
entrada en vigencia de la misma.
Art. 2: Los Informes de Situacin (IS), debern contemplar lo es-
tablecido en la Manifestacin General de Impacto Ambiental y en la
Declaracin de Impacto Ambiental.
Respecto de las reas concesionadas, establece en el art. 9 que las
empresas de exploracin y explotacin de hidrocarburos que actual-
mente desarrollan actividad en el territorio de la provincia, debern
presentar en un plazo de treinta (30) das de la publicacin of icial del
decreto el Informe Ambiental 2008 (IA 2008), a modo de evaluacin
ambiental de la actividad, el cual reemplaza por nica vez al Informe de
Situacin, donde adems de lo solicitado por el Decreto Reglamentario
437/1993, deber consignar como mnimo, la informacin que detalla.
Por su parte, el art. 10 dice que presentada la documentacin, la misma
ser analizada por la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental
de la Secretara de Medio Ambiente, quien dispondr de ser necesario
la consulta mediante dictamen tcnico y/o dictamen sectorial, pudiendo
resolver: aprobar el IA 2008, rechazar el mismo, o aprobar con indica-
cin de los trabajos y actividades que deben realizar las empresas que
no estn contemplados en el IA 2008.
Respecto de las reas a concesionar, el art. 11 dispone que las em-
presas debern circunscribir la Manifestacin General de Impacto Am-
biental o Estudio Ambiental Previo el potencial desarrollo del rea y/o
yacimiento en relacin a las inversiones manifestadas en el Ministerio
de Produccin, Tecnologa e Innovacin de la Provincia de Mendoza y
en el art. 12 que el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental
se realizar, de acuerdo con lo estipulado en los arts. 29, 30 y concor-
dantes de la ley 5961.
G. Decreto 820/2006. Reglamentacin. Evaluacin Ambiental Previa
a la Actividad Minera (del 5/5/06, publ. 16/5/06)
En el Ttulo I, De la evaluacin ambiental previa a la actividad
minera, art. 1 establece que el decreto se adopta en el mbito de la mi-
nera en la provincia de Mendoza a los f ines de la aplicacin de la secc.
2 del tt. XIII del Cdigo de Minera de la Nacin (De la Proteccin Am-
biental para la Actividad Minera) y del tt. V de la ley provincial 5961
referido a la evaluacin de impacto ambiental en la actividad minera,
teniendo en especial y principal consideracin a la proteccin del medio
ambiente y la conservacin del patrimonio natural y cultural que pueda
ser afectado por dicha actividad.
En el Captulo I contempla las disposiciones generales y la decla-
racin de impacto ambiental en los arts. 3 a 5.
En el Captulo II ref iere a las etapas del procedimiento en el art. 6
(Categorizacin del proyecto por parte de la autoridad ambiental mi-
nera, calif icacin del proyecto previamente categorizado, dictmenes
tcnicos y/o informes sectoriales segn corresponda, audiencia pblica
y/o consulta pblica segn la categorizacin del proyecto, declaracin
de impacto ambiental).
En el Captulo III ref iere al procedimiento en los arts. 7 al 26.
En el Captulo IV contiene un rgimen de sanciones.
En el Captulo V contiene disposiciones complementarias.
H. Resolucin 109/00 Procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental de Obras Hdricas Departamento General de Irrigacin
Establece el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental
de Obras Hdricas (E.I.A.O.H) por parte de la Superintendencia del
Departamento General de Irrigacin, siendo aplicable a todos los pro-
yectos de construccin, remodelacin, conservacin, mantenimiento,
operacin y explotacin de obras hdricas dentro de la jurisdiccin del
citado departamento, capaces de modif icar, directa o indirectamente, el
ambiente de las cuencas hdricas de la provincia.
p) San Juan
A. Ley 6571. Ley de Evaluacin del Impacto Ambiental
(sanc. 25/11/94; prom. 12/12/94; publ. 3/1/95) modif icada
por ley 6800 (sanc. 19/6/97, prom. 26/6/97, publ. 16/7/97)
En el art. 1 def ine la evaluacin de impacto ambiental como el pro-
cedimiento destinado a identif icar e interpretar, as como prevenir las
consecuencias o los efectos, que acciones o proyectos pblicos o privados
puedan causar al equilibrio ecolgico, al mantenimiento de la calidad
94 PAULINA MARTNEZ
de vida y a la preservacin de los recursos naturales existentes en la
provincia.
En el art. 2 (texto segn ley 6800) establece que todos los proyectos
de obras o actividades capaces de modif icar directa o indirectamente
el ambiente del territorio provincial, debern obtener una Declaracin
de Impacto Ambiental (DIA) expedida por la Subsecretaria de Poltica
Ambiental, quien ser autoridad de aplicacin, excepto para las activi-
dades mineras comprendidas en el Cdigo de Minera, ttulo comple-
mentario de la proteccin ambiental para la actividad minera. Para
esta ser autoridad de aplicacin y encargada de expedir la D.I.A el De-
partamento de Minera u organismo que lo sustituya, con intervencin
de la Subsecretaria de Poltica Ambiental.
El art. 4 (texto segn ley 8200) menciona las etapas que integran
el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental.
El art. 5 ref iere a los pasos que debe seguir el proponente de las
obras o proyectos para la obtencin de la Declaracin de Impacto Am-
biental (DIA).
El art. 11 menciona los criterios que debe considerar la autoridad
ambiental en el anlisis de los resultados producidos, previo a la emi-
sin de la Declaracin de Impacto Ambiental.
El art. 12 expresa que cumplida que sea la Evaluacin de Impacto
Ambiental, la autoridad ambiental, dictar una declaracin de impac-
to ambiental (DIA) en la que podr:
b) autorizar la realizacin de la obra o actividad proyectada pero
En el Anexo establece una Gua para la confeccin de la Manifes-
tacin de Impacto Ambiental.
q) Santa Cruz
A. Ley 2658. Evaluacin de Impacto Ambiental
(sanc. 10/7/03, prom. 5/8/03, publ. 21/8/03)
La ley ref iere al procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal en los arts. 1 al 33. En especial, corresponde destacar:
El art. 1 def ine la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) como
el procedimiento tcnico administrativo destinado a identif icar, inter-
pretar, as como a prevenir los efectos de corto, mediano y largo plazo
que, actividades, proyectos, programas o emprendimientos pblicos o
privados, puedan causar al equilibrio ecolgico, al mantenimiento de la
calidad de vida y a la preservacin de los recursos naturales y culturales
existentes en la provincia.
El art. 2 dice que se entiende por impacto ambiental a cualquier
cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el ambiente como
consecuencia, directa o indirecta de acciones antrpicas que puedan
producir alteraciones susceptibles de afectar la salud o el bienestar de
las generaciones presentes o futuras, la capacidad productiva de los
recursos naturales y los procesos ecolgicos esenciales.
El art. 3 seala que se encuentran comprendidos en el rgimen de
la ley todas las actividades, proyectos, programas o emprendimientos
susceptibles de modif icar directa o indirectamente en cualquiera de sus
etapas de ejecucin el ambiente, que realicen o proyecten realizar per-
sonas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas.
El art. 4 seala la obtencin de la Declaracin de Impacto Ambien-
tal para las actividades, proyectos, programas o emprendimientos de
construccin, modif icacin, ampliacin, demolicin, instalacin o reali-
zacin de actividades susceptibles de modif icar directa o indirectamen-
te el ambiente del territorio provincial, habilitacin que ser renovable
cada dos aos durante toda la vida til de la actividad.
El art. 7 menciona cules actividades se consideran capaces de
modif icar directa o indirectamente el ambiente del territorio provincial.
El art. 8 menciona las etapas que componen el procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental. a) La presentacin de la manifesta-
cin de impacto ambiental, b) la presentacin del estudio tcnico de
impacto ambiental solicitado por la autoridad de aplicacin, c) la par-
ticipacin ciudadana, a travs de audiencias pblicas, presentacin de
denuncias, opiniones o pareceres que sern recepcionadas por la au-
toridad de aplicacin, de acuerdo con los requisitos establecidos en la
reglamentacin de la presente; d) el dictamen tcnico, e) la declaracin
de impacto ambiental, renovable cada dos aos durante toda la vida
til del emprendimiento, f) el certif icado de aptitud ambiental.
El art. 16 dice que a f in de emitir la declaracin de impacto am-
biental, la autoridad de aplicacin considerar adems de lo manifesta-
do en el estudio tcnico de impacto ambiental y en el proceso de partici-
pacin ciudadana la adecuacin del proyecto a:
a) Las regulaciones municipales, provinciales y nacionales sobre
ordenamiento territorial y todas aquellas concernientes a la
preservacin ambiental y de los recursos culturales;
b) Los objetivos de la poltica ambiental municipal, provincial y
nacional, la cual armonizar las necesidades del desarrollo eco-
nmico y social con las del sostenimiento y mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes de la provincia.
96 PAULINA MARTNEZ
El art. 18 dispone que la declaracin de impacto ambiental cons-
tituye un acto administrativo de la autoridad de aplicacin en la que
podr:
b) autorizar la realizacin de la obra o actividad proyectada, pero
F inalmente, el Anexo I contiene un Glosario tcnico.
r) Tierra del Fuego
A. Ley 55. Preservacin. Conservacin y Defensa del Medio Ambiente.
Rgimen (sanc. 2/12/92, prom. 21/12/92, publ. 30/12/92)
109
El Ttulo III, Captulo IX bajo la denominacin Del impacto am-
biental ref iere a la temtica en los arts. 81 a 86.
En el art. 81 expresa que se consideran acciones u obras degradan-
tes o susceptibles de degradar el ambiente a todas aquellas capaces de
alterar en forma negativa los ecosistemas y sus componentes, tanto na-
turales como culturales, y la salud y bienestar de la poblacin.
En el art. 82 establece que las personas fsicas o jurdicas respon-
sables de proyectos, obras o acciones que degraden o sean susceptibles
de degradar el ambiente, estn obligadas a presentar, conforme la re-
glamentacin respectiva, un estudio e informe de evaluacin del impacto
ambiental en todas las etapas de desarrollo de cada proyecto y del impac-
to del ambiente sobre el proyecto, obra o accin de referencia.
En el art. 83 ref iere a que los funcionarios pblicos responsables
de la aprobacin de una accin y obra, que degrade o sea susceptible de
degradar el ambiente, estarn obligados a solicitar, con carcter previo,
la aprobacin del informe de evaluacin del impacto ambiental.
En el art. 84 establece que la autoridad de aplicacin ser respon-
sable de la aprobacin del informe sobre impacto ambiental.
En el art. 86 menciona los proyectos, sin perjuicio de otros que
pueda determinar la autoridad de aplicacin en el futuro, en los que
ser obligatorio realizar el estudio de impacto ambiental previo.
El Captulo X ref iere a las Audiencias Pblicas en los arts. 87 a 90
y f inalmente el Captulo XI regula la Participacin de los Ciudadanos
en los arts. 91 a 93.
109
La ley 483 (sanc. 6/6/00, prom. 28/6/00, y publ. 1/8/00) sustituye el art. 111 de
la ley 55.
s) San Luis
A. Resolucin 17 MMA-2.010 modif icada por resolucin 03 MMA-2011
110

En el art. 1 establece el procedimiento de Evaluacin de Riegos
Ambientales y Control de Impactos para todas las actividades, obras,
emprendimientos y/o proyectos que produzcan o puedan producir efec-
tos negativos sobre el medio ambiente y sus recursos naturales, o sobre
la salud de la poblacin, se encuentren instalados o que se instalen en
territorio provincial, debiendo dar estricto cumplimiento a la totalidad
de las disposiciones establecidas a f in de obtener el Certif icado de Ap-
titud Ambiental.
El art. 2 dispone que el certif icado de Aptitud Ambiental ser emi-
tido por el Programa de Gestin Ambiental y Control de Contamina-
cin, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente
El art. 3 dice que las actividades, obras, emprendimientos y/o pro-
yectos listados en los Anexos I, II y III que se proyecten realizar a partir
de la vigencia de la resolucin debern, antes de iniciar su actividad,
obtener un Certif icado de Aptitud Ambiental luego de cumplir con el
procedimiento completo establecido en el Ttulo II de esta norma.
Tambin se encuentran incluidas las actividades, obras, empren-
dimientos y/o proyectos que sin encontrarse listadas en los Anexos I, II
y III puedan ser consideradas riesgosas por la Autoridad de Aplicacin.
Todos los estudios debern ser realizados por profesionales ins-
criptos en el Registro Provincial de Consultores de Estudios de Impacto
Ambiental (RPCEIA) creado por la Resolucin 51 MMA-2009 del Mi-
nisterio de Medio Ambiente de la Provincia.
En el art. 8, ttulo II, prev que el procedimiento Tcnico Adminis-
trativo de la Evaluacin de Riesgos Ambientales est conformado por
las siguientes etapas: La presentacin de la solicitud de categorizacin
conforme clculo de la frmula incluida en el Anexo IV y consecuente
presentacin del Anexo V; la categorizacin de las actividades, obras, em-
prendimientos y/o proyectos ser realizada por la autoridad de aplicacin
conforme los datos declarados por el presentante; la presentacin del Es-
tudio Tcnico de Riesgo Ambiental (Anexo VI Apndice I para las activi-
dades, obras, emprendimientos y/o proyectos y Apndice II para parques
industriales); el dictamen tcnico de la autoridad; participacin pblica
de los interesados y potenciales afectados, en caso de corresponder, o la
apertura de la consulta pblica de informacin; la Declaracin de Impac-
to Ambiental (DIA); y el Certif icado de Aptitud Ambiental.
110
La resolucin 03 MMA -2011, modif ica el art. 29 de la resolucin 17 MMA -2010.
98 PAULINA MARTNEZ
En el art. 9 dispone que la autoridad de aplicacin categorizar
las actividades, obras, emprendimientos y/o proyectos en funcin de los
potenciales impactos, teniendo en cuenta los factores que la norma es-
tablece.
El art. 13 establece los datos mnimos que deber contener el Es-
tudio Tcnico de Riesgo Ambiental.
El art. 14 dispone que la autoridad de aplicacin proceder a efec-
tuar una revisin y anlisis del Estudio Tcnico de Riesgo Ambiental
con el objeto de elaborar el Dictamen Tcnico dentro de los noventa das
de presentado el Estudio. La autoridad de aplicacin puede solicitar en
los casos que lo estime necesario modif icaciones o propuestas alternati-
vas al proyecto o informacin adicional a la presentada.
La informacin y participacin pblica es receptada en los arts.
15 a 17.
La declaracin de impacto ambiental se encuentra receptada en los
arts. 18 a 28. Especf icamente, el art. 19 dispone que la Declaracin de
Impacto Ambiental constituye el acto administrativo de la autoridad
de aplicacin por medio del cual es posible: la aprobacin de la realizacin de
la actividad, obra, emprendimiento y/o proyecto peticionado; la aprobacin
de la realizacin de la actividad, obra, emprendimiento y/o proyecto peti-
cionado en forma condicionada al cumplimiento de instrucciones modif ica-
torias y la oposicin a la realizacin de la actividad, obra, emprendimiento
y proyecto solicitado. El art. 20 establece que la aprobacin o el rechazo
def initivo de la Evaluacin de Riesgo Ambiental dar lugar a la emisin
de una Declaracin de Impacto Ambiental por parte de la Autoridad de
Aplicacin, que slo en caso de aprobacin de dicha evaluacin permitir
otorgar el certif icado de aptitud ambiental del proyecto. El rechazo de la
evaluacin de riesgo ambiental implicar la no aptitud de dicha activi-
dad, obra, emprendimiento y/o proyecto en el emplazamiento propuesto y
la consiguiente denegacin del Certif icado de Aptitud Ambiental. El art.
22 precepta que la validez del Certif icado de Aptitud Ambiental ser de
cuatro aos, contados a partir de la fecha de emisin del mismo. Producido
su vencimiento y en un plazo no mayor de un mes, el interesado deber
solicitar su renovacin por igual trmino.
4. CONCLUSIN
Conforme surge de la resea efectuada, el instituto de la evalua-
cin de impacto ambiental (EIA) ha recibido acogida favorable en la
legislacin de las diferentes provincias argentinas.
No obstante ello, se advierte al momento actual, un desigual y
dispar tratamiento tanto legal como institucional en los ordenamientos
jurdicos provinciales, incluso mediante normas que son preexistentes
a la reforma constitucional operada en 1994 y al dictado de la Ley Ge-
neral del Ambiente.
Por ende, deviene necesario, en el marco de un federalismo de con-
certacin y con respeto de las autonomas provinciales, el dictado de una
norma de presupuestos mnimos especf icamente para el instituto de
evaluacin de impacto ambiental adems de la normativa general de
presupuestos mnimos ya existente, como regulacin obligatoria y uni-
forme en todo el territorio nacional, (incorporando tambin la evaluacin
ambiental estratgica como institucin complementaria), para asegurar
as condiciones de igualdad mnimas en toda la extensin del pas, ms
aun habida cuenta del usual impacto interjurisdiccional de proyectos de
gran envergadura, legislacin que posteriormente podr ser desarrollada
en cada una de jurisdicciones locales de acuerdo a sus realidades locales y
puntuales, y bregando, adems, por su cumplimiento efectivo como auto-
rizacin previa al inicio de todo proyecto, obra o actividad susceptible de
afectar el ambiente, alguno de sus componentes, o la calidad de vida de la
poblacin, como aspiracin as de una regulacin completa y ef iciente, y
con xito en su aplicacin, por cuanto en def initiva y tal como sostiene el
Dr. JUAN CARLOS MAQUEDA
111
, la credibilidad en el sistema constitucional
y el fortalecimiento de la repblica democrtica no reposa exclusivamen-
te en la letra de las disposiciones que regulan la materia, sino en las
respuestas institucionales que a partir de aqullas se instrumenten.

111
Ver MAQUEDA, Juan Carlos, Derecho Ambiental Constitucional, Revista de De-
recho Ambiental LexisNexis, N 11, julio/setiembre de 2007, pg. 1.
SEGUNDA PARTE
ANLISIS DE CASO EN ATENCIN
AL RGIMEN MENDOCINO
102 MAURICIO PINTO
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
EN EL RGIMEN MENDOCINO
por MAURICIO PINTO
1. INTRODUCCIN
La evaluacin de impacto ambiental (EIA) es quizs el instituto de
mayor importancia en el rgimen jurdico que procura la tutela ecosis-
tmica. Su especial nfasis preventivo, lo hace particularmente idneo
como instrumento de gestin ambiental, iluminando al decisor con una
ptica que antiguamente no se atenda, al menos de manera expresa.
En la Provincia de Mendoza, como ha ocurrido en diversos mbitos
nacionales o extranjeros, a partir de la dcada de 1970 comienza poco a
poco un desarrollo que culminara con la moderna legislacin ambiental.
En esta evolucin, como explica RODRGUEZ SALAS, result un hito
la creacin en el ao 1989 del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanis-
mo y Vivienda, ya que a partir de all el Estado de Mendoza asumi la
responsabilidad poltica de preservar el ambiente de los mendocinos en
forma global y sistemtica
112
.
Sobre esta base, la ley 5961 fue dictada en 1992 como herramien-
ta jurdica medular del derecho ambiental mendocino, contemplando
una integralidad de aspectos esenciales para la proteccin ambiental,
incluyendo en tal sentido a la evaluacin de impacto ambiental en el
contexto de una poltica ambiental def inida.
112
RODRGUEZ SALAS, Aldo, El derecho ambiental en la Provincia de Mendoza, Re-
vista de Derecho Pblico, n 2010-1, Derecho Ambiental-III, Rubinzal-Culzoni, Buenos
Aires, 2010, pg. 236.
104 MAURICIO PINTO
2. LA POLTICA AMBIENTAL Y SUS INSTRUMENTOS
En el convencimiento de que poltica y planif icacin son dos face-
tas de un mismo elemento
113
en cuanto no puede haber plan sin polti-
ca y ninguna poltica se concreta sin la accin que debe racionalizar un
plan
114
, determinando el proceso para alcanzar los objetivos y f ijando
entre las eventuales alternativas los instrumentos concretos para tal
desarrollo
115
, entendemos que el anlisis de la evaluacin de impacto
ambiental debe partir desde las previsiones normativas que imponen
las polticas ambientales y su instrumentacin planif icada.
En este sentido, la ley 5961 a la vez que brinda la EIA como ins-
trumento concreto dispone principios de poltica ambiental y mecanis-
mos de planif icacin en cuanto a tal instrumentacin.
En concreto, su art. 5 dispone que el Poder Ejecutivo y los muni-
cipios, garantizarn que en la ejecucin de sus actos de gobierno y de
la poltica econmica y social, se observen los siguientes principios de
poltica ambiental:
a) el uso y aprovechamiento del ambiente y de los recursos natu-
rales debe ser realizado de forma tal de no producir consecuen-
cias daosas para las generaciones presentes y futuras;
b) los ecosistemas y sus elementos integrantes deben ser utiliza-
dos de un modo integral, armnico y equilibrado teniendo en
cuenta la interrelacin e interdependencia de sus factores y
asegurando un desarrollo ptimo y sustentable;
c) el ordenamiento normativo principal y municipal y los actos ad-
ministrativos debern ser aplicados con criterio ambientalista,
conforme con los f ines y objetivos de la presente ley;
d) los organismos pblicos debern utilizar un enfoque cientf ico
inter y multidisciplinario al desarrollar actividades que, direc-
ta e indirectamente, puedan impactar al medio ambiente;
e) los habitantes de la provincia de Mendoza tienen derecho a go-
zar de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado.
113
PINTO, Mauricio, La Administracin ambiental. Una aproximacin desde el de-
recho mendocino, Revista de Derecho Ambiental, n 24, octubre/diciembre 2010, Abeledo-
Perrot, pg. 286.
114
PINTO, Mauricio, TORCHIA, Noelia y MARTIN, Liber, El derecho humano al agua.
Particularidades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, Abeledo-Perrot, Buenos Ai-
res, 2008, pg. 106.
115
Cuando la legislacin adopta tcnicas de intervencin administrativa en la vida
econmica, o por el contrario regula el desarrollo de la misma bajo liberales normas de
mercado, no hace ms que elegir racionalmente dentro de estas alternativas, instrumen-
tando planif icadamente los instrumentos a travs de los cuales se procura alcanzar los
objetivos pblicos en la materia.
Estos principios de poltica ambiental, son trascendentes para
entender la gnesis del instituto que analizamos y su aplicabilidad
ef iciente, y con ello deben ser tenidos en cuenta a la hora de determinar
el alcance de las normas ambientales que los desarrollan.
Ello, en cuanto conceptualmente los principios constituyen las bases
o rudimentos de la materia a la que ref ieren
116
, y por ello se conforman
como criterios fundamentales que informan el origen y desenvolvimiento
de una determinada legislacin que, expresados en reglas y aforismos,
tienen virtualidad y ef icacia propia con independencia de las normas for-
muladas en el plano positivo, y con ello, deben ser tenidos en cuenta en
el proceso de consolidacin e interpretacin de las normas jurdicas, sin
perjuicio de las particularidades que se presentan sin romper la tnica
general y abstracta del orden jurdico
117
.
En tal contexto, debe atenderse que aunque las mximas conteni-
das en el referido art. 5 de la ley 5961 son de naturaleza poltica, y por
ello tales principios no son reglas jurdicas propiamente dichas, sino que
subyacen a las mismas y explican su causa o razn, puede establecerse
su identif icacin y formulacin por induccin a travs de tales reglas, y
con ello la distincin entre los principios y las reglas no es material sino
formal, siendo por ello los principios generales del Derecho una de las
fuentes jurdicas reconocida en los marcos legales
118
, tal como expresa-
mente estatuye en el orden argentino el art. 16 CC.
Bajo estas premisas, entonces, la evaluacin de impacto ambiental
se constituye como un instituto que tiene su causa en los principios que
dispone la ley como base de cualquier poltica provincial en la materia,
y a la vez permite inducir los aspectos sustanciales que tales principios
importan a la hora de planif icar el desarrollo de la poltica ambiental.
Es que si toda actividad que se produzca en el ambiente humano
mendocino a) debe ser realizada de forma tal que no produzca conse-
cuencias daosas para las generaciones presentes y futuras; y b) basar-
se en un uso integral, armnico y equilibrado de los recursos ambien-
tales en su interdependencia ecosistmica que asegure un desarrollo
ptimo y sustentable; los procedimientos que permiten merituar las
consecuencias ambientales se imponen como una necesidad.
116
CABANELLAS DE TORRES, Guillermo, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual,
T. V-P-Q, Heliasta, Buenos Aires, 1981, pg. 412.
117
Diccionario Jurdico Espasa, Fundacin Toms Moro-Espasa Calpe, Madrid,
1993, pg. 793.
118
DEZ DE VELASCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Pblico, Tec-
nos, Madrid, 1999, pg. 105.
106 MAURICIO PINTO
A su vez, si c) los actos administrativos deben ser aplicados con
criterio ambientalista
119
, conforme con los f ines y objetivos de la ley
5961; y d) los organismos pblicos deben utilizar un enfoque cientf ico
inter y multidisciplinario al desarrollar actividades que, directa e indi-
rectamente, puedan impactar al medio ambiente; entonces un procedi-
miento preventivo y de marcado contenido tcnico se convierte en una
herramienta inevitable.
Por otra parte, este esquema de principios de poltica ambiental
encaminados a la interpretacin y aplicacin de las polticas ambienta-
les, ha sido expandido a partir de la sancin de la ley 25.675, la que a la
par de f ijar presupuestos mininos de proteccin ambiental en materia
de EIA, expuso en su art. 4 una serie de principios aplicables a toda
norma de ejecucin de la poltica ambiental
120
.
En particular, dicha norma nacional f ij la necesidad de atender los
principios de a) prevencin, b) precaucin, c) responsabilidad, e) equidad
intergeneracional y f) sustentabilidad, entre otros. En base a ellos, la
EIA reglada en la ley 5961 se presenta como un mecanismo aplicable
acorde para el desarrollo de la poltica ambiental, en cuanto procura que
a) las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atiendan en
forma prioritaria y tratando de prevenir los efectos negativos que sobre
el ambiente se pueden producir, b) permitiendo la adopcin de las medi-
das del caso en base al nivel de conocimiento existente e incluso ante la
falta de tal conocimiento, c) de modo de imponer al generador de los fu-
turos efectos degradantes del ambiente los costos de las acciones preven-
tivas y correctivas necesarias; (e y f) permitindose as a los responsables
de la proteccin ambiental el control previo del uso y goce apropiado del
ambiente por parte de todo interesado para que el desarrollo econmico y
social y el aprovechamiento de los recursos naturales no comprometa las
posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
119
Este criterio ambientalista no es en nuestra opinin otra cosa que la regulacin
positiva de los principios de prevencin y precautorio en la funcin administrativa men-
docina. MARTINEZ, Paulina, Principio precautorio y principio preventivo en el Derecho
Ambiental, en Tutela Jurdica del Medio Ambiente, Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Crdoba, Crdoba, 2008, pg. 355, recuerda en este sentido que la
doctrina seala que el nfasis preventivo y precautorio constituye uno de los elementos
bsicos y def initorios de la estructura del derecho ambiental, y particularmente el funda-
mento de la sustentabilidad y responsabilidad ambiental.
120
ESAIN, Jos A., Evaluacin de impacto ambiental y medida autosatisfactiva.
Dos vectores de la tutela ambiental preventiva, JIMNEZ, Eduardo Pablo (coord.), Derecho
Ambiental (su actualidad de cara al tercer milenio), Ediar, Buenos Aires, 2004, pg. 183
y ss., observa que la ley 25.675 es un ley general que es complementada por la prdiga
y preexistente legislacin provincial; entendiendo que dicha ley general es fundamental
en cuanto su sistema incluye principios de poltica ambiental aplicables a los regmenes
especf icos como los de EIA.
Los arts. 6 y 7 de la norma ambiental provincial que hemos refe-
rido, regulan adems la formulacin de un plan ambiental y un infor-
me anual sobre el desarrollo de dicho plan, instrumentos que importan
adems una evaluacin genrica del status ambiental y de las necesi-
dades de gestin al respecto.
Bajo este esquema legal, la EIA se presenta como un instituto cuya
existencia, alcance y aplicacin slo puede explicarse y atenderse en el
marco de una poltica a la que es funcional, y cuyos principios imponen
un actuar pblico que resulta acorde al Estado Ecolgico de Derecho
121
.
3. LA LEY 5961 Y EL RGIMEN DE EIA
Adems de f ijar las pautas fundamentales de la poltica ambiental
mendocina, la ley 5961 estatuye los instrumentos bsicos que deben
desarrollarse en aras de tal poltica.
Crea as una instancia participativa Consejo Provincial del Am-
biente en la que las organizaciones pblicas o privadas que tengan entre
sus objetivos el estudio, la investigacin y/o la preservacin del ambiente
y los recursos naturales puedan desempear una funcin consultiva que
oriente la gestin del gobierno (Ttulo III); instrumenta un proceso de
amparo ambiental para la defensa jurisdiccional del ambiente (Ttulo
IV); e incluso regula para la Educacin, Difusin y Concientizacin de
la Cultura de Preservacin del Medio Ambiente Mendocino (Ttulo VI).
A la par de todo ello, la ley 5961 instrumenta en su Ttulo V un r-
gimen de evaluacin de impacto ambiental mediante un procedimiento
destinado a identif icar e interpretar, as como a prevenir, las consecuen-
cias o efectos que acciones o proyectos pblicos o privados, puedan causar
al equilibrio ecolgico, al mantenimiento de la calidad de vida y a la pre-
servacin de los recursos naturales existentes en la Provincia (art. 26).
En este rgimen, todos los proyectos de obras o actividades ca-
paces de modif icar, directa o indirectamente el ambiente del territo-
rio provincia, debern obtener una Declaracin de Impacto Ambiental
(DIA), expedida por la autoridad de aplicacin respectiva (art. 27).
Tal Declaracin de Impacto Ambiental, en concordancia con las pre-
visiones del art. 11 de la ley 25.675, se inviste como un requisito esencial
121
Esta expresin de Humberto QUIROGA LAVI (El estado ecolgico de derecho en
la Constitucin Nacional, Revista La Ley, 16 de abril de 1996, pg. 1), si bien propia de
su referencia a la evolucin constitucional en materia ambiental, es por dems signif ica-
tiva en cuanto determina el perf il al que tiende el Estado moderno en su preocupacin en
la tutela del entorno, y creemos que la f ijacin de los principios de poltica que referimos,
as como de instrumentos ef icaces para su consecucin, es una materializacin clara de
tal perf il institucional.
108 MAURICIO PINTO
que debe presentarse ab initio de cualquier actividad alcanzada por esta
ley, estando consecuentemente prohibido de manera expresa en el terri-
torio de la Provincia, la autorizacin administrativa y/o la ejecucin de
actividades que no cumplan dicho recaudo, bajo pena de la aplicacin
de las sanciones previstas en la ley, y sin perjuicio de la nulidad de las
actuaciones administrativas que se hubieren iniciado (art. 28).
Esta expresin normativa es plenamente acorde al carcter preven-
tivo que irradia la EIA, y concuerda con el principio de prevencin que ha
sido expresamente previsto como un presupuestos mnimos de proteccin
para la interpretacin y aplicacin de toda otra norma a travs de la cual
se ejecute la poltica ambiental (art. 4, ley 25.675), de modo tal que lo que
se procura es atender las causas y las fuentes de los problemas ambien-
tales en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos
negativos que sobre el ambiente se pueden producir.
El procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental regulado
en la ley 5961 est integrado por las siguientes etapas:
a) la presentacin de la Manifestacin General de Impacto Am-
biental (MGIA);
b) en su caso, la Manifestacin Especf ica de Impacto Ambiental
(MEIA);
c) el dictamen tcnico (DT);
d) los dictmenes sectoriales (DS);
e) informacin Pblica (IP);
f) la audiencia pblica (AP);
g) la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA);
h) vigilancia y control.
Este esquema procedimental, previsto inicialmente en el art. 29
de la ley, ha sido reestructurado reglamentariamente, ordenando ta-
les etapas de en razn de la ef iciencia del procedimiento. Consecuen-
temente, acorde a lo que autoriza el art. 37 de la ley 5961 se ha pos-
tergado la produccin de la audiencia pblica, prevista en la norma
en forma inmediatamente posterior a la Manifestacin General de Im-
pacto Ambiental
122
, hasta que se haya producido los informes tcnicos
que permiten satisfacer adecuadamente el derecho a la informacin y
dotar de ef iciencia a la fase participativa del procedimiento, aspecto
122
MARTIN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, Vol I. Trivium, Madrid.
pg. 317, describe las caractersticas que debe poseer una audiencia pblica, sealando
que sta debe ser temprana, en la etapa denominada scoping, como lo contempla el Cdi-
go Federal de Regulaciones de EE.UU., donde el scoping consiste en un proceso que tiene
por objetivo establecer el alcance del estudio, mencionando el rango de alternativas, ac-
ciones e impactos considerados en el mismo. Este proceso debe darse en forma temprana,
idealmente apenas conocida la decisin de llevar a cabo el Estudio de Impacto Ambiental.
Este habra sido el concepto inicial contemplado en la ley 5961.
que entendemos totalmente razonable y acorde a los mismos f ines de
la legislacin, otorgndole as a la audiencia pblica un rol integrador
sobre los contenidos de las dems etapas del procedimiento.
En tal contexto, el referido procedimiento queda estructurado re-
glamentariamente conforme el siguiente esquema:
4. DESARROLLO REGLAMENTARIO: PROCEDIMIENTOS GENERAL Y ESPECIALES
Reglamentariamente, la ley 5961 ha dado lugar a diversos proce-
dimientos especiales, diferenciados en parte en razn del mbito com-
petencial interviniente, y en parte conforme a las particularidades de
las actividades sometidas a control.
En lo que ref iere al mbito competencial, atendiendo que la ley
5961 dispone un deslinde de potestades en la materia entre la autori-
dad provincial y las propias de cada comuna, diversos municipios han
f ijado una regulacin reglamentaria de la aplicacin de esta norma en
su mbito jurisdiccional. Un captulo especf ico de esta obra, desarro-
llado por MARCELA ANDINO, ref iere a dicho rgimen municipal
123
.
Por otra parte, la autoridad provincial ha regulado segmentadamen-
te el procedimiento de EIA en su mbito competencial, disponiendo reglas
procedimentales generales aplicable a todo procedimiento y especiales
en razn de determinadas actividades sometidas al rgimen referido.
123
De los 18 municipios existentes en Mendoza, menos de la mitad han regulado
el trmite en sus respectivas jurisdicciones, f ijando otros casos ajenos a los previstos en
la ley 5961.
130453%
MGIA
DT DS
IP
AP
Vigilancia y Control
Esquema del Procedimiento de EIA en la ley 5961 y el decreto 2109/94
DIA
MEIA
110 MAURICIO PINTO
La primera de estas normas de procedimiento provincial surgi
a partir del decreto 437/93, el que compatibilizando las exigencias que
la Secretara de Energa de la Nacin haba f ijado en base a la ley
17.319,
124
regul un rgimen de evaluacin ambiental previa y control
permanente sobre la actividad petrolera. Sobre este rgimen, comple-
mentado posteriormente por el decreto 170/08, versa otro captulo espe-
cf ico de esta obra, desarrollado por Noelia TORCHIA.
Posteriormente, el decreto 2109/94 estableci la reglamentacin ge-
neral que corresponde aplicar a todos los casos que no presenten reglas
especf icas, detallando el contenido y desarrollo de los aspectos previstos
en la ley 5961.
El decreto 820/06 ha regulado la evaluacin del impacto ambiental
de las actividades mineras, coordinando las exigencias de la ley provin-
cial con las propias que ha f ijado el Cdigo de Minera
125
; estos aspectos
normativos han sido adems completados por la ley 7722 en relacin
a la explotacin minero metalfera a cielo abierto. Sobre este procedi-
miento y sus particularidades se profundiza en el referido captulo de
Noelia TORCHIA.
Por su parte, la EIA presenta particularidades en el rgimen de
Areas Naturales Protegidas, aunque no existe una norma reglamentaria
que desarrolle tales preceptos o los coordine explcitamente con la ley
5961. La ley 6045, de Areas Naturales protegidas, establece en su art.
56 dentro de las atribuciones de su autoridad de aplicacin, que actual-
mente es la Direccin de Recursos Naturales Renovables de la Secretara
de Medio Ambiente la facultad de autorizar y f iscalizar los proyectos de
obras y aprovechamiento de recursos naturales, de carcter pblico o
privado, f ijando normas para su ejecucin, a f in de asegurar el debido
control de su impacto ambiental (inc. k); igualmente, estatuye que tal
autoridad ser parte interviniente del procedimiento de EIA (inc. l).
Consonantemente con esto ltimo, la Ley de reas Naturales Pro-
tegidas en su art. 57 establece que todo organismo o funcionario p-
blico que dicte o ejecute actos administrativos que se relacionen con la
aplicacin de la dicha ley y sus reglamentaciones, deber dar en forma
obligatoria, bajo pena de nulidad, intervencin previa a la Autoridad
de Aplicacin, lo que en nuestra opinin condiciona cualquier procedi-
miento de EIA a la necesaria sustanciacin del dictamen sectorial de la
Direccin de Recursos Naturales Renovables.
124
HERNNDEZ, Vctor G., Rgimen Jurdico Ambiental de la Actividad Petrolera en
la Provincia de Mendoza, Revista del Foro de Cuyo, T. 33, Dike, Mendoza, 1998, pg. 20.
125
Dentro de la actividad minera, la Evaluacin de Impacto Ambiental ha sido
contemplada por las normas nacionales que regulan tal materia. Al respecto, remitimos
al captulo de esta obra que desarrollan Liber MARTIN y Mauricio PINTO.
Resalta adems que el art. 59 de esa norma establece que el Ins-
tituto Argentino de Zonas ridas es quien debe efectuar dictmenes
tcnicos para la aprobacin de Evaluaciones de Impacto Ambiental de
obras y acciones a ejecutarse en las reas protegidas no contempladas
en los Planes de Manejo, imponiendo entonces la realizacin del dicta-
men tcnico correspondiente por este rgano cientf ico.
En materia elctrica, la ley 6497 establece que La infraestructura
fsica, las instalaciones y la operacin de los equipos asociados con la gene-
racin, transporte y distribucin de energa elctrica, debern adecuarse a
las medidas destinadas a la proteccin y preservacin del ambiente, con-
forme a los trminos de la ley provincial 5961, sin que a la fecha exista un
rgimen reglamentario que contemple un procedimiento diferencial para
esta temtica. Al analizar los aspectos competenciales del rgimen de EIA,
consideraremos el juego de este precepto con la ley 7543.
Cabe mencionar, adems, que existe un procedimiento de evalua-
cin ambiental hdrica reglamentado por la Resolucin 109/00 HTA del
Departamento General de Irrigacin
126
.
F inalmente, la ley 8051, al regular el ordenamiento territorial
provincial, considera dentro de los instrumentos y procedimientos para
tal materia a la Evaluacin de impacto ambiental
127
, sumndole es-
pecif icaciones dadas por la Evaluacin ambiental estratgica
128
y la
Evaluacin de impacto territorial
129
(art. 7), aunque ni esta norma ni
126
Sobre las particularidades de este procedimiento, RODRGUEZ SALAS, Aldo, La
Evaluacin de Impacto Ambiental de Obras Hdricas, Revista del Foro de Cuyo, T. 2002-
53, Mendoza, pgs. 37-50.
127
HERNANDEZ, Vctor G., Municipio y rgimen jurdico ambiental, Revista del
Foro de Cuyo, T. 34, Dike, Mendoza, 1999, pg. 67, destaca que incluso con anterioridad
al rgimen de la ley 8051 la planif icacin territorial aplicada en forma conjunta con la
evaluacin de impacto ambiental resultaba un mecanismo de regulacin medioambien-
tal formidable del que disponan los municipios para actuad de forma ef iciente, aunque
af irma una falencia prctica en la instrumentacin de tal rgimen.
128
Sin perjuicio del anlisis especf ico de tal instituto en el captulo pertinente,
adelantamos a los f ines de contextualizar este punto que, conforme Domingo GMEZ OREA
(Evaluacin ambiental estratgica, Mundi-Prensa, Madrid, 2007, pgs. 27, 102 y 103),
la Evaluacin ambiental estratgica es considerada un equivalente de la evaluacin de
impacto ambiental, aunque aplicada a polticas, planes y programas; siendo el adjetivo
estratgico referido a las opciones de enfoque def inidas con un alto nivel de abstraccin, a
los aspectos claves o crticos y, en general, a todos aquellos con posibilidades de repercutir
sobre factores de carcter sinttico. Es de resaltarse en este sentido que la evaluacin
estratgica atiende los impactos acumulativos de los distintos planes, incluyendo los te-
rritoriales y ambientales.
129
GOMEZ OREA, Domingo, Ordenacin territorial, Mundi-Prensa, Madrid, 2007,
pg. 599 y ss., explica que la Evaluacin de impacto territorial es un instrumento que
contempla el conjunto de estudios y propuestas encaminados a predecir y valorar la po-
sible incidencia, espacialmente concretada y diferenciada, de una actuacin o serie de
actuaciones sobre un mbito espacial determinado, y a optimizar su contribucin a la
poltica de desarrollo. Conforme explica el referido autor, este instituto es de novedosa
112 MAURICIO PINTO
ninguna otra hasta el momento brindan elemento alguno sobre el con-
tenido de estas dos ltimas instituciones, lo que debilita su ef icacia. En
relacin a la evaluacin ambiental estratgica como instituto, en esta
misma obra se profundiza al respecto en el captulo desarrollado por
Gustavo RINALDI.
5. LA AUTORIDAD DE APLICACIN EN MATERIA DE EIA
La ley 5961 ha dispuesto en su art. 27 que todos los proyectos
de obras actividades capaces de modif icar el ambiente del territorio
provincial, deben obtener una Declaracin de Impacto Ambiental ex-
pedida por el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda o
por las Municipalidades de la Provincia, quienes sern la autoridad de
aplicacin segn la categorizacin de los proyectos que establezca la
reglamentacin y de conformidad con el Anexo I, que forma parte de
la presente ley.
El referido Ministerio, ha sido reemplazado por distintas adecuacio-
nes orgnicas de la estructura estatal provincial, recayendo actualmente
las funciones ambientales que al mismo corresponda en la Secretara de
Medio Ambiente, la que a pesar de su denominacin mantiene la jerar-
qua ministerial (ley 7826).
El Anexo I de la ley 5961 practica una categorizacin de los pro-
yectos a efectos de adjudicar la competencia de la autoridad provincial o
municipal, enumerando en su primer parte aquellos proyectos que son
propios de la autoridad provincial, y f ijando en su segunda parte que
con excepcin de los enumerados dentro de las potestades provinciales,
cada municipio determinara las actividades y obras susceptibles de al-
terar el equilibrio ecolgico y ambiental de su territorio y que someter
a evaluacin de impacto ambiental.
De este precepto, se desprende que en principio la competencia en
la materia es propia del orden municipal, siendo las excepciones que
f ija la ley las que se encomiendan a la autoridad provincial.
Pero a la vez, el mismo Anexo establece en su punto 1.14 que todas
aquellas obras o actividades que puedan afectar directa o indirectamente
aplicacin con lo que su regulacin legal an es limitada, siendo consecuentemente es-
casa la experiencia sobre los resultados del mismo; y aunque es similar a la EIA y a otras
como la econmica o social, se distingue de ellas en cuanto se caracteriza por la dimensin
territorial que asume al referirse a un sistema territorial, por la transversalidad intersec-
torial que atiende al considerar los tres aspectos del desarrollo social, econmico y ambien-
tal, por el carcter positivo de su planteamiento que ms que controlar busca impulsar el
desarrollo y por la integracin en el proceso de concepcin y desarrollo de los proyectos. A
pesar de estas diferencias, atiende la necesidad de una integralidad evaluativa que aun-
que no unif ique coordine y complemente las diferentes evaluaciones posibles.
el equilibrio ecolgico de diferentes jurisdicciones territoriales se encuen-
tran sometidas a la autoridad provincial, previsin que es concordante
con lo preceptuado en el art. 30 de dicha ley en cuanto dispone que cuan-
do las consecuencias o efectos del proyecto o actividad sean susceptibles
de afectar a ms de una jurisdiccin territorial, el trmite debe sustan-
ciarse ante la autoridad provincial, la que convocar a los Municipios
implicados.
Con ello, a la vez que se ha f ijado una regla genrica a favor de la
competencia municipal, tambin se ha establecido como principio que
todo proyecto que impacte en ms de un mbito municipal es compe-
tencia provincial.
En este sentido, debe recordarse que el municipio como ente au-
tnomo regulado por las Constituciones provinciales presentar una
mayor o menor injerencia en base al papel que el rgimen constitucional
de cada provincia le asigne en la material ambiental
130
. Como af irma
ESAIN, las potestades municipales presentan un piso dado por la norma
provincial que le impone la competencia de tutela mnima que debe cum-
plir, y un techo en cuanto el ejercicio expansivo de tal potestad no debe
interferir con los intereses provinciales en la tutela ambiental general
131
,
y ese deslinde entre lo municipal y la provincial ha sido reglado en el
tema que nos ocupa por el Anexo I de la ley 5961, otorgndose una com-
petencia residual a los Municipios en todo tema que no corresponda a las
atribuciones enumeradas a favor de la autoridad provincial.
Debemos advertir que, con este esquema normativo vigente desde
1992, el rgimen de evaluacin ambiental dispuso la jurisdiccin provin-
cial de ciertos asuntos que hasta ese entonces eran propios del control
municipal; desde una perspectiva competencial nada hubiera impedido
130
BALOS, Mara Gabriela, El municipio y los problemas ambientales, Revista de
Derecho Pblico, n 2010-1, Derecho Ambiental-III, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2010,
pg. 282 y ss., expresa en este sentido que resultando la autonoma municipal de segundo
grado, y siendo las provincias las encargadas de reglar el alcance y contenido de dicha
autonoma, el grado de intensidad de la misma estar determinado en el rgimen consti-
tucional de cada provincia y sus normas reglamentarias. De ah, concluye que: Las potes-
tades municipales en materia ambiental dependern de la voluntad provincial en tanto y
en cuanto el diagrama del alcance y el contenido de la autonoma local est en manos del
constituyente provincial. En este sentido, resalta el fallo de la Suprema Corte de Justicia
de Buenos Aires in re Rabuffetti, Daniel A. y otra v. Municipalidad de Berazategui, sen-
tencia del 6 de mayo de 2009, publicado con nota de FALBO, Anbal, El dominio eminente
provincial del ambiente y de los recursos naturales frente a las competencias impositivas
municipales, Revista de Derecho Ambiental, n 22, abril/junio 2010, Abeledo-Perrot, pgs.
217-230, donde se entendi que las facultades municipales son limitadas ya que segn la
Constitucin provincial, en la que hallan su fundamento, estn sujeta a los lmites de las
facultades otorgadas a la Legislatura. En este sentido, PINTO, Mauricio, La Administracin
ambiental. Una aproximacin desde el derecho mendocino, ob. cit., pg. 299.
131
ESAIN, Jos A., Competencias ambientales. El sistema federal ambiental, Abele-
do-Perrot, Buenos Aires, 2008, pg. 418.
114 MAURICIO PINTO
que antes de la ley 5961 los municipios impusieran ellos mismos este
tipo de exigencias en orden a sus potestades de regulacin y control sobre
el desarrollo de actividades antrpicas que le otorga el rgimen cons-
titucional y la ley 1079, pero lo cierto es que la ley 5961 ha importado
una restriccin de las iniciales potestades municipales en la materia, ex-
cluyndoselas as del mbito municipal para colocarlos en el reservado
por la norma a la autoridad provincial
132
. An as, la potestad municipal
mantiene un carcter residual, y todo aspecto que no sea sustrado por la
Legislatura corresponde a la competencia de la comuna.
Dentro de la rbita provincial, a su vez, existe un esquema compe-
tencial desconcentrado, que genera la posibilidad de que ciertos asun-
tos sean evaluados por las esferas administrativas dependientes de la
Secretara de Medio Ambiente.
As, en materia minera, el art. 17 del decreto 1939/96 design como
Autoridad de Aplicacin de las normas sobre proteccin del ambiente
en la actividad minera, en forma conjunta, a la Direccin General de
Minera e Hidrocarburos y a la Direccin de Saneamiento y Control
Ambiental (actual Direccin de Proteccin Ambiental, dependiente de
la Secretara de Medio Ambiente), generando en un indudable espritu
de sustentabilidad y equilibrio intersectorial que conjuga los valores
econmico y ecolgico un rgano complejo como autoridad bicfala que
conjuga la intervencin de la autoridad que debe tutelar el ambiente
junto a la que debe promocionar la produccin.
La ley 7722, regulatoria de aspectos ambientales de la minera
metalfera, ha modif icado parcialmente ese esquema competencial, im-
poniendo en la aplicacin de dicha norma la competencia individual de
la autoridad ambiental que hoy descansa en la Secretara de Ambiente,
la que deber crear un rea de polica ambiental minera a efectos de
que realice el control y seguimiento de los emprendimientos, e informar
semestralmente a la H. Legislatura (art. 4).
De este modo, la legislacin mendocina divorcia con mayor fuerza
las competencias de preservacin ambiental y promocin minera, dis-
tinguindose de la mayora de las jurisdicciones provinciales que han
concentrado ambas funciones en las autoridades mineras. Al respecto,
puede considerarse inconveniente la contradiccin de encargar la eva-
luacin y aprobacin de los Informes de Impacto Ambiental a las mis-
mas autoridades que tienen por misin promover la actividad minera,
dndose lugar as a un posible conficto de intereses
133
. Este problema
132
PINTO, Mauricio, La Administracin ambiental. Una aproximacin desde el de-
recho mendocino, ob. cit., pg. 303.
133
PINTO, Mauricio, La prevencin del impacto ambiental y la actividad minera,
en La Ley Gran Cuyo, T. 1999, pg. 1. PINTO, Mauricio, El impacto ambiental y la activi-
dad minera, La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, 23/6/98, pg. 5.
ya haba sido previsto en la exposicin de motivos de la ley 22.259,
cuando al referirse al art. 282, Cd. Minera reconoce que en materia de
preservacin del ambiente se debe dar lugar a la polica administrativa
con competencia especf ica en materia ambiental. De igual modo opina
Toms DE PABLOS, quien tras distinguir entre reglas de seguridad, de
polica minera y de preservacin del ambiente, indica que estas ltimas
dependern de la autoridad especf ica sobre esa materia, en cuanto van
ms all de lo que es precisamente la actividad minera
134
.
Debe atenderse adems que la referida ley 7722 ha dispuesto en
su art. 3 que el acto administrativo que apruebe el procedimiento de
Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos de minera metalfera
debe ser ratif icado por ley
135
.
Cabe observar que la voz ratif icacin utilizada por la ley 7722 ge-
nera cierta dif icultad interpretativa. En un acercamiento inicial a tal
precepto
136
expresamos que bajo el imperio del derecho administrativo
local tal expresin remite a un rgimen donde dicho acto resultara en-
mendable mediante su ratif icacin, e intertanto no sea revocado por la
autoridad legislativa se considera regular, se presumir legtimo y eje-
cutivo, los agentes estatales y los particulares debern cumplirlo, y su
extincin por falta de ratif icacin (revocacin) produce efectos slo para
el futuro, siendo el efecto de la ratif icacin retroactivo al momento en que
la autoridad administrativa dict su acto (arts. 74, 77 y 78 ley 3909)
137
.
Si esta fuera la situacin de la DIA emitida administrativamente
en tanto no sea alcanzada por la ratif icacin de la H. Legislatura, en-
tonces el freno al inicio de la actividad no sera jurdico, sino de insegu-
ridad a la inversin que el proponente debera afrontar sin certeza en
cuanto al destino f inal del trmite en curso.
Sin embargo, la aplicacin judicial
138
de la norma ha importado la ine-
f icacia de la DIA en tanto no sea conf irmada por la autoridad legislativa,
134
DE PABLOS, Toms, Cdigo de Minera de la Repblica Argentina Comentado,
Depalma, Buenos Aires, 1982, pg. 195.
135
En la tradicin jurdica mendocina no es extrao que actos administrativos de tras-
cendencia pblica sean reservados a la autoridad legislativa, incluso con qurum basados en
mayoras especiales para su validez. Un ejemplo de ello es el art. 194 de la Constitucin de
Mendoza, que impone que la concesin de uso de aguas pblicas sea resuelta por ley especial.
136
PINTO, Mauricio, Comentario a las recientes normas ambientales mendocinas,
Revista de Derecho Ambiental, n 13, enero/marzo 2008, LexisNexis, pg. 177.
137
Por ello, SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Pro-
cedimiento Administrativo de Mendoza n 3909. Concordada y comentada, Augustus,
Mendoza, 1979, pg. 91 explica que estos actos se encuentran en una situacin de in-
certidumbre en cuanto el rgano competente puede optar por extinguirlo por ilegtimo o
ratif icarlo y consecuentemente reconocerlo como propio.
138
Tribunal de Gestin Judicial Asociada N 1 de Mendoza, in re Inspeccin de Cau-
ce Arroyo San Alberto y Uspallata Ro Mendoza c/ Gobierno de Mendoza y Departamento
General de Irrigacin p/ Acc. de Amparo, resolucin del 10/3/11, por la que se rechaza
116 MAURICIO PINTO
solucin que se justif ica en el marco interpretativo que surge de los princi-
pios de poltica ambiental que hemos reseado anteriormente
139
.
una medida precautoria solicitada contra el Gobierno de Mendoza para que no emita en
la instancia administrativa la DIA favorable al proyecto minero San Jorge en base a que la
cuestin haba devenido en abstracto por ya haber sido emitido tal acto administrativo; y
a la vez se rechaza otra medida precautoria tendiente a evitar el Departamento General
de Irrigacin otorgue permiso de uso de agua en base a que no se encuentra acreditado en
forma determinante el peligro en la demora. Esto es as por cuanto, de las constancias de
la causa y de la legislacin vigente, surge que el Departamento General de Irrigacin no
puede otorgar autorizacin administrativa alguna para el uso del agua, previa a la DIA,
la que debe ser ratif icada por ley, tal como lo dispone el art. 3 de la ley 7722, situacin que
no ha quedado acreditada que haya acaecido. Con ello, a la vez que el juzgador reconoce
que la DIA se ha dictado en sede administrativa con lo que admite su vigencia, entiende que
a los efectos del art. 28 de la ley 5961 las autoridades sectoriales no pueden emitir autori-
zaciones vlidas sin la ratif icacin legislativa que dispone el art. 3 de la ley 7722, restando
toda ef icacia a la DIA hasta esa ratif icacin. Por otra parte, el Tribunal de Gestin Asocia-
da n 2 de Mendoza, in re Asociacin Oikos Red Ambiental c/ Gobierno De La Provincia
De Mendoza, resolucin del 1/3/11 dispuso rechazar una medida precautoria en la cual se
requera que se impidiera a la Legislatura ratif icar la DIA administrativa emitida en torno
al proyecto minero San Jorge, entendiendo para ello el juzgador que por una parte ello
importaba avanzar en conficto de poderes hacia aspectos que la ley coloca bajo facultad
legislativa; y por otra parte que con relacin al periculum in mora, la amparista no
demuestra una amenaza o lesin inminente a sus derechos (art. 43 de la CN), en la medida
en que reconoce que la resolucin impugnada todava debe ser ratif icada por ley de la H.
Legislatura, consideracin que tiene como trasfondo adjudicar una falta de ef icacia a la
resolucin administrativa en trmite de ratif icacin legislativa. Este mismo Tribunal, al
resolver el fondo del asunto en su sentencia de 10 de agosto de 2011, conf irm tal criterio
al exponer que: La Ley Provincial 7722 establece en su art. 3 que para los proyectos de
minera metalfera obtenidas las fases de cateo, prospeccin, exploracin, explotacin o in-
dustrializacin, la va debe ser ratif icada por ley. En virtud de lo anterior el procedimiento
de Evaluacin de impacto ambiental no est concluido ya que requiere la emisin de la
voluntad legislativa mediante una Ley ratif icatoria. Por lo tanto el procedimiento realizado
hasta el momento implica un acto de la Administracin preparatorio, que puede o no ser
ratif icado por ambas Cmaras de la Legislatura. Lo que signif ica que hasta el momento
es una decisin pendiente de tratamiento por parte de la Honorable Legislatura, que no
puede ser interferida en su ejercicio por el Poder Judicial, sin grave afectacin del principio
de divisin de poderes. [] Nos dice Dromi que actos complejos son los que se forman por
el concurso de voluntades de distintos rganos. Que esas voluntades pueden corresponder
a rganos sin relacin jerrquica, como es el acto complejo de designacin de jueces. Tanto
si lo consideramos un acto complejo o la aprobacin de un acto anterior, el acto no produce
efectos jurdicos hasta que se d la aprobacin. La aprobacin integra y completa la volun-
tad administrativa de modo tal que el acto alcanza su perfeccin y por ende, su ef icacia y
ejecutoriedad ( CSJN, 21/10/82, ED 104-518).(en Derecho Administrativo, Cdad Argentina,
9 ed., pgs. 308 y ss). De lo anterior surge que la pretensin de la amparista se ha ejercido
en forma prematura, porque no existe todava una decisin estatal ef icaz y ejecutoria. Por
lo mismo entendemos que un proyecto de ley no es impugnable por va de la accin de am-
paro, en virtud de que tratndose slo de la faz preparatoria de la voluntad del Estado no
se cumple con el requisito del art. 1 del decreto ley 2589/75 que exige que la accin emanada
de rganos de la Administracin Pblica en forma actual o inminente amenace o lesione los
derechos del amparista.
139
Debemos advertir, sin embargo, que el alcance brindado interpretativa-
mente en estos pronunciamientos jurisdiccionales, que coincide en su aplicacin con las
En materia petrolera, el decreto 437/93 actualmente complemen-
tado por el decreto 170/08 ha reglamentado la evaluacin de impacto
ambiental bajo competencia de la autoridad ambiental que hoy recae en
la Secretara de Medio Ambiente, la que acta a travs de la Direccin
de Proteccin Ambiental (arts. 2 y 11).
An cuando no existe un procedimiento especial para la evalua-
cin de impacto ambiental en materia energtica, la competencia en
tal asunto en relacin a la infraestructura fsica, las instalaciones y
argumentaciones que Noelia TORCHIA y Aldo RODRGUEZ SALAS realizan en otros captulos
de esta misma obra, otorga a la referida expresin ratif icacin un alcance muy distinto al
instituto jurdico que surge de la literalidad de la norma, y acorde en cambio al contenido
de otra institucin diferente, cual es la aprobacin. Conforme explica DROMI, Roberto,
Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, pg. 554, la aprobacin
es un acto de control posterior a la emisin del acto controlado, especif icando en concor-
dancia DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, T. I, Plus Ultra, Buenos Aires, 1974,
pg. 202, que la aprobacin es una declaracin de voluntad de un rgano controlante con
respecto a un acto emitido por otro rgano, al que por medio de tal declaracin se le brinda
ef icacia, constituyendo por ello un procedimiento de f iscalizacin preventivo que inhibe la
ejecutoriedad de los actos irregulares; sin embargo, explica que ello no obsta a que el acto
jurdico del ente controlado resulte en s mismo perfecto y vlido aunque inef icaz hasta
la aprobacin, ya que dicho acto y la aprobacin no conf iguran un acto complejo sino dos
actos jurdicos diferentes. Consecuentemente, la aprobacin es meramente declarativa
de la regularidad del acto aprobado y por ello genera efectos ex tunc, es decir retroactivos
al momento del dictado del acto controlado (en este mismo sentido, MARIENHOFF, Miguel,
Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pg. 616).
En el rgimen mendocino la aprobacin es atendida en los arts. 37, 63 y 95 de la ley 3909,
los que justamente establecen a diferencia del rgimen de ratif icacin de los arts. 74,
77 y 78 que los actos sujetos por el orden normativo a la aprobacin de otro rgano no
podrn ejecutarse mientras aqulla no haya sido otorgada, pudiendo el rgano que dicta
un acto sujeto a aprobacin revocarlo incluso luego de tal aprobacin por el controlante,
existiendo un vicio grave cuando se dicta un acto como ejecucin de otro no aprobado.
Con ello, alejndose de la regla de la interpretacin literal, jurisprudencialmente hasta
el momento se ha otorgado a la expresin ratif icacin de la ley 7722 el alcance propio de
una verdadera aprobacin que, aunque reconoce validez en la DIA administrativamente
resuelta (lo que permiti en uno de los casos reseados declarar abstracto el pronuncia-
miento judicial pendiente), veda de ef icacia al acto controlado hasta la emisin favorable
de la decisin que dicha ley encomienda a la Legislatura. Por otra parte, destacamos que
no debe confundirse ni la aprobacin ni la ratif icacin que hemos referido, con otro insti-
tuto de control interorgnico denominado autorizacin, en cuanto esta ltima conforme
explican SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento
Administrativo de Mendoza n 3909. Concordada y comentada, ob. cit., pg. 77 es una
intervencin previa de control, aspecto muy distinto a la intervencin ex post que la ley
7722 otorga a la legislatura con respecto a la DIA. La autorizacin, conforme el art. 36 de
la ley 3909, debe ser previa y no puede otorgarse luego de haber sido emitido el acto sujeto
a la misma, con lo que no resulta posible aceptar que la ley 7722 ref iera a este instituto en
la medida en que no slo la intervencin legislativa es posterior a la de la autoridad admi-
nistrativa, sino en cuanto con anterioridad a la DIA la legislatura no presenta actuacin
alguna en el trmite sujeto a resolucin, siendo la ley 7722 una norma general que asigna
competencias y no una expresin de voluntad autorizante en un trmite particular ten-
diente a conf igurar un acto administrativo.
118 MAURICIO PINTO
la operacin de los equipos asociados con la generacin, transporte y
distribucin de energa elctrica ha sido colocada por el art. 25 de la ley
6497 en manos del Ente Provincial Regulador Elctrico (EPRE), quien
resulta una autoridad autrquica del Poder Ejecutivo provincial.
Sin embargo, sin modif icarse el texto de dicho art. 25 que prac-
tica esa adjudicacin competencial a favor del EPRE, la ley 7543 ha
modif icado el art. 6 de la ley 6497, estableciendo que La normativa y
proteccin del medio ambiente se regir por la ley 5961, bajo jurisdic-
cin del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, es decir en lo que
a la materia en cuestin corresponde de la actual Secretara de Me-
dio Ambiente. Esta presencia de dos preceptos contradictorias en una
misma norma, sin que exista derogacin expresa por la nueva norma
del art. preexistente, es una def iciente tcnica legislativa que genera
un indudable esfuerzo interpretativo en la aplicacin legal, donde con
seguridad ha de primar las previsiones normativas posteriores.
F inalmente, como ya referimos, ejerciendo una competencia espe-
cf ica sobre la evaluacin de proyectos hdricos que no sean alcanzados
por el rgimen general, el Departamento General de Irrigacin ha re-
gulado por Resolucin 109/96 HTA un procedimiento para la evaluacin
del impacto ambiental de obras hdricas.
6. LA MANIFESTACIN GENERAL DE IMPACTO AMBIENTAL
El art. 30 de la ley 5961 dispone que a los efectos de obtener la De-
claracin de Impacto Ambiental, el proponente de las obras o proyectos,
deber presentar ante la autoridad de aplicacin la correspondiente
Manifestacin General de Impacto Ambiental, conteniendo los requisi-
tos que establezca la reglamentacin, la que al igual que la Manifesta-
cin especf ica tendr carcter de declaracin jurada
140
y ser suscripta
por profesionales idneos debidamente habilitados en las materias que
comprenden.
El costo de las Manifestaciones de Impacto Ambiental es sopor-
tado por el proponente del proyecto, al igual que el costo del procedi-
miento subsiguiente, que debe ser afrontado mediante una tasa f ijada
al efecto (art. 40).
El decreto 2109/94 ha f ijado el contenido de la MGIA, cuya profun-
didad y extensin en el tratamiento de los contenidos mnimos exigidos
debe ser acorde a la importancia del proyecto y a sus aspectos esen-
ciales, basndose en descripciones y anlisis objetivos y sencillos, con
140
Lo que concuerda con el posterior rgimen del art. 12 de la ley 25.675.
expresin de la situacin ambiental existente y de las modif icaciones
que provocar el proyecto en el ambiente (art. 8).
La Manifestacin General de Impacto Ambiental deber contener,
como mnimo y conforme enumera el art. 2 del reglamento, los siguien-
tes datos:
a) Datos personales, domicilio real y legal del solicitante respon-
sable de la obra y actividad, como los del profesional encargado de la
confeccin de la Manifestacin General de Impacto Ambiental.
Tratndose de personas de existencia ideal, se acompaar ade-
ms copia autenticada del instrumento constitutivo y su inscripcin en
los registros pertinentes.
b) Descripcin del Proyecto y sus acciones. Examen de las alternati-
vas tcnicamente viables y justif icacin de la solucin adoptada.
De acuerdo al art. 3 de la norma reglamentaria, esta descripcin
debe incluir:
1. Localizacin del proyecto, con indicacin de las jurisdicciones
municipales o municipales comprendidas en el mismo.
2. Relacin de todas las acciones inherentes a la actuacin de que
se trate, susceptibles de producir un impacto sobre el medio am-
biente, mediante un examen detallado tanto de la fase de su rea-
lizacin como de su funcionamiento.
3. Descripcin de los materiales a utilizar, suelo a ocupar, y otros
recursos naturales cuya eliminacin o afectacin se considere ne-
cesaria para la ejecucin del proyecto.
4. Descripcin, en su caso, de los tipos, cantidades y composicin
de los residuos, vertidos, emisiones o cualquier otro derivado de
la actuacin, tanto sea de tipo temporal durante la realizacin
de la obra, o permanentemente cuando ya est realizada y en
operacin, en especial, ruidos, vibraciones, olores, emisiones lu-
minosas, emisiones de partculas, etc.
5. Un examen de las distintas alternativas tcnicamente viables, y
una justif icacin de las soluciones propuestas.
6. Una descripcin de las exigencias previsibles en el tiempo, en
orden a la utilizacin del suelo y otros recursos naturales, para
cada alternativa examinada.
c) Inventario ambiental y descripcin de las interacciones ecolgi-
cas o ambientales claves.
El art. 4 de la norma reglamentaria estipula que el inventario y
descripcin del proyecto debe comprender:
1. Estudio del estado del lugar y de sus condiciones ambientales an-
tes de la realizacin de las obras, as como de los tipos existentes
120 MAURICIO PINTO
de ocupacin del suelo y aprovechamientos de otros recursos natu-
rales, teniendo en cuenta las actividades preexistentes.
2. Identif icacin, censo, inventario, cuantif icacin y, en su caso,
cartografa de todos los aspectos ambientales que puedan ser
afectados por la actuacin proyectada (poblacin humana, fau-
na, fora, vegetacin, gea, suelo, aire, agua, clima, paisaje, etc.).
3. Descripcin de las interacciones ecolgicas claves y su justif ica-
cin.
4. Delimitacin y descripcin cartograf iada del territorio o cuenca
espacial afectada por el proyecto para cada uno de los aspectos
ambientales def inidos.
5. Estudio comparativo de la situacin ambiental actual y futura,
con y sin la actuacin derivada del proyecto objeto de la evalua-
cin, para cada alternativa examinada.
d) Identif icacin y valoracin de impactos, tanto en la solucin
propuesta como en sus alternativas.
Acorde a la regulacin del art. 5 del decreto 2109/94, la identif ica-
cin y valoracin de los impactos del proyecto sujeto a evaluacin debe
incluir los efectos notables previsibles de las actividades proyectadas
sobre aspectos ambientales indicados en el inventario de ambientes al-
canzados por el proyecto, para cada alternativa examinada.
Necesariamente, conforme estipula la norma, la identif icacin de
los impactos ambientales surgir del estudio de las interacciones en-
tre las acciones derivadas del proyecto y las caractersticas especf icas
de los aspectos ambientales afectados en cada caso concreto, debiendo
distinguirse los afectos positivos de los negativos; los temporales de los
permanentes; los simples de los acumulados y sinrgicos; los directos
de los indirectos; los reversibles de los irreversibles, los recuperables de
los irrecuperables; los peridicos de los de aparicin irregular; los conti-
nuos de los discontinuos; y los previsibles de los imprevisibles.
En este anlisis, deben indicarse los impactos ambientales compa-
tibles, moderados, severos y crticos que se prevean como consecuencia
de la ejecucin del proyecto; as como la valoracin de estos efectos,
cuantitativa, si fuese posible, o cualitativa, con detalle de los indicado-
res o parmetros utilizados, emplendose siempre que sea factible nor-
mas o estudios tcnicos de general aceptacin, que establezcan valores
lmite a gua, segn los diferentes tipos de impacto.
La norma comentada requiere adems que se detallen las metodo-
logas y procesos de clculo utilizados en la evaluacin o valoracin de los
diferentes impactos ambientales, as como la fundamentacin cientf ica
de esa evaluacin, indicndose adems los procedimientos utilizados
para conocer el grado de aceptacin o repulsa social de la actividad, as
como las posibles implicaciones econmicas de sus efectos ambientales.
Asimismo, debe jerarquizarse los impactos ambientales identif ica-
dos y valorados para conocer su importancia relativa y efectuar una
evaluacin global que permita adquirir una visin integrada y sinttica
de la incidencia ambiental del proyecto.
e) Establecimiento de medidas protectoras y correctoras.
El art. 5 del referido Decreto reglamentario f ija adems que cuan-
do el impacto ambiental rebase el lmite admisible, debern preverse
las medidas protectoras o correctoras que conduzcan a un nivel inferior
aceptable. Esta exigencia, entremezclada en la norma reglamentaria
con el contenido del punto anterior, conlleva una adecuacin de las pre-
visiones iniciales del proyecto a las posibilidades ambientales que el
mismo presente en funcin de su impacto.
A su vez, y de manera concordante con ello, el art. 6 de dicha nor-
ma contempla que deben indicarse las medidas previstas para reducir,
eliminar o compensar los efectos ambientales negativos signif icativos,
as como las posibles alternativas viables existentes a las condiciones
inicialmente previstas en el proyecto.
A tal efecto, el reglamento establece que deben describirse las me-
didas adecuadas para atenuar o suprimir los efectos ambientales de la
actividad, tanto en lo referente a su diseo y ubicacin, como en cuanto
a los procedimientos de anticontaminacin (sic) y descontaminacin,
depuracin, y dispositivos genricos de proteccin del medio ambiente.
En defecto de las anteriores medidas, el precepto f ija que se indi-
carn aquellas otras dirigidas a compensar dichos efectos, a ser posible
con acciones de restauracin, o de la misma naturaleza y de efecto con-
trario al de la accin emprendida.
f) Programa de vigilancia ambiental.
De acuerdo al art. 6 del decreto 2109/94, el programa de vigilancia
ambiental debe desarrollar un sistema que garantice el cumplimiento
de las indicaciones y medidas, protectoras y correctoras, contenidas en
el estudio de impacto ambiental.
Este programa, es una previsin que integra el proyecto que pro-
cura desarrollar la proponente, siendo entonces sin perjuicio de la vi-
gilancia policial que corresponde a la autoridad de aplicacin y a las
autoridades sectoriales, tal como analizaremos ms adelante.
g) Documento de sntesis.
La Manifestacin General de Impacto Ambiental debe incluir un
documento de sntesis, el que segn el art. 7 del reglamento compren-
der en forma sumaria:
1. Las conclusiones relativas a la viabilidad de las actuaciones
propuestas.
122 MAURICIO PINTO
2. Las conclusiones relativas al examen y eleccin de las distintas
alternativas.
3. La propuesta de medidas correctoras y el programa de vigi-
lancia tanto en la fase de ejecucin de la actividad proyectada
como en la de su funcionamiento.
4. Las dif icultades informativas o tcnicas encontradas en la rea-
lizacin del estudio con especif icacin del origen y causa de ta-
les dif icultades.
El Documento de Sntesis no debe exceder de veinticinco pginas,
y se redactar en trminos asequibles a la comprensin general, as-
pecto que se orienta a facilitar la transferencia propia de la etapa de
Informacin pblica.
7. LA MANIFESTACIN ESPECF ICA DE IMPACTO AMBIENTAL
Cuando las caractersticas de la obra o la actividad lo hagan nece-
sario, la autoridad de aplicacin puede requerir nuevos datos o precisio-
nes, que se presentarn en un documento denominado Manifestacin
Especf ica de Impacto Ambiental (arts. 8 y 30, decreto 2109/94).
Este documento, es una profundizacin de algn aspecto especf ico
del proyecto que requiere mayor estudio e informacin, y generalmente
ref iere a ciertos recursos o elementos ambientales que resultan de ma-
yor vulnerabilidad ante las caractersticas del proyecto.
La ley 7722 ha dispuesto que en los procedimientos de evaluacin
de impacto ambiental referidos a proyectos de minera metalfera se
debe incluir necesariamente una Manifestacin Especf ica de Impacto
Ambiental sobre los recursos hdricos.
Es prudente que el contenido de este documento, a efectos de lo-
grar una ef iciencia en la tramitacin, sea coordinado con las autorida-
des sectoriales que presenten competencias sobre el tema a analizar,
las que posteriormente debern emitir su Dictamen Sectorial, e incluso
practicar autorizaciones sectoriales una vez que el proyecto obtenga la
8. DICTAMEN TCNICO
El art. 32 de la ley 5961 dispone que la autoridad de aplicacin de-
ber recabar dictamen tcnico de personas reconocidamente idneas en
el tema de que se trata o de Universidades o Centros de Investigacin
pblicos o privados, estatales o no, provinciales preferentemente, na-
cionales o internacionales, respecto a las Manifestaciones de Impacto
Ambiental presentadas.
En cuanto al contenido del Dictamen Tcnico, el art. 16 del decreto
2109/94 estipula que deber comprender un anlisis cientf ico tcnico
de todas las materias y conocimientos involucrados en el proyecto, de-
biendo su conclusin ser la consecuencia de una refexin interdiscipli-
naria.
La conjuncin entre el sujeto dictaminante que contempla el art.
32 de la ley, y el sealado precepto reglamentario, brinda la esencia de
esta etapa procedimental. Se trata de un documento tcnico, objetivo,
basado en el rigor cientf ico y otorgado por una persona propia del m-
bito acadmico y consiguientemente extraa a la Administracin con
competencia en la decisin del trmite.
Todo ello procura introducir al iter una expresin cientf ica, ba-
sada en los mtodos objetivos de tal prctica, y expedida por personal
indiscutidamente idneo que, a la vez de resultar independientes del
proponente, tambin lo son de la Administracin.
Ello agrega un claro elemento de objetividad en la evaluacin am-
biental del proyecto, objetividad que surge tanto del mtodo cientf ico
que se induce como del mayor grado de independencia que el personal
de los centros acadmicos presenta con respecto a la autoridad
141
.
9. DICTAMEN SECTORIAL
La autoridad de aplicacin deber, acorde al art. 32 de la ley 5961,
pedir dictamen sobre la repercusin en el ambiente a los organismos y re-
particiones pblicas con injerencia y/o competencia en el proyecto.
Esta exigencia ha sido instrumentada a travs de los Informes o
Dictmenes Sectoriales que contempla el art. 17 del decreto 2109/94,
acorde al cual, una vez presentado el Dictamen Tcnico, la Autoridad
de aplicacin remitir copia del mismo al organismo pblico sectorial
correspondiente a f in de que en el plazo que se le f ije oportunamente,
previo a la celebracin de la Audiencia Pblica, emita dictamen fundado
al respecto.
Si bien no surge del precepto reglamentario, la remisin de la docu-
mentacin debe acompaar adems la Manifestacin General de Impacto
Ambiental y en su caso la Manifestacin Especf ica y, si se tramitare por
separado, el Dictamen Tcnico sobre esta ltima. Este aspecto, resulta im-
puesto por la ley 5961 en su art. 32, que requiere que los organismos con
competencia sectorial en el proyecto emitan dictamen sobre ste, y no slo
sobre el informe cientf ico que conforma el Dictamen Tcnico.
141
Esta medida, seguramente entorpece la captacin de la voluntad del rgano
consultivo por parte de quien ejerce la administracin activa, dif icultndose la posibili-
dad de infuencias provenientes de polticas institucionales vinculadas al desarrollo eco-
nmico por encima del equilibrio ambiental.
124 MAURICIO PINTO
Por otra parte, siendo el Dictamen Tcnico una opinin sobre las
Manifestaciones de Impacto Ambiental que presenta el proponente, no
es posible el anlisis que contempla la norma reglamentaria de manera
aislada.
Esta participacin de los restantes organismos sectoriales, es
decir con competencia sobre ciertos elementos ambientales como el
agua, la fauna y fora, el ordenamiento territorial, la gestin ambiental
local (municipal), etc., y consiguientemente conexas a las potestades
ambientales que importa la tramitacin de la evaluacin de impacto
ambiental, es una esfera de coordinacin interinstitucional esencial en
materias complejas y transversales como las ambientales.
De este modo, la autoridad que debe emitir una Declaracin de
Impacto Ambiental puede contar con las visiones del conjunto de esta-
mentos pblicos competentes, desde materias conexas, en el tema en
decisin, y adoptar una resolucin que contemple la generalidad de in-
tereses pblicos involucrados.
Dichos dictmenes sectoriales, resultan un ejercicio de la funcin
administrativa consultiva que la ley 5961 coloca en la cabeza de los dis-
tintos rganos que han de resolver posteriormente las autorizaciones sec-
toriales, o efectuar el control policial pertinente a sus competencias, la
que se condice con la vigilancia y control que como veremos infra regu-
la el decreto 2109/94, as como con la imposibilidad de estos rganos sec-
toriales de emitir autorizaciones a emprendimientos que no han obtenido
la correspondiente Declaracin de Impacto Ambiental (art. 28 ley 5961).
Tratndose entonces del ejercicio de una funcin consultiva, ta-
les dictmenes deben ser solicitados por la autoridad de aplicacin en
la medida en que existan competencias conexas en otros organismos,
siendo la participacin de los mismos de carcter obligatorio (art. 35
inc. b) y 110 de la ley 3909), aunque en general existe un grado de dis-
crecionalidad no arbitrariedad en dicha autoridad para entender qu
competencias de terceros organismos estn involucradas en el proyecto
en evaluacin.
La excepcin a tal discrecionalidad la impone la ley 7722, que en
sus arts. 3 y 5 establece la necesariedad del dictamen del Departamen-
to General de Irrigacin, los municipios de la cuenca y otros organismos
autrquicos en todo trmite de evaluacin ambiental referido a proyec-
tos de minera metalfera
142
.
142
Sobre las previsiones que en general introduce esta norma, ver PINTO, Mauricio,
Comentario a las recientes normas ambientales mendocinas, Revista de Derecho Am-
biental, n 13, enero/marzo 2008, LexisNexis, pg. 177.
Pero independientemente de tal necesariedad, los dictmenes secto-
riales que se emitan no resultan vinculantes
143
. Como expresin consul-
tiva, los mismos pueden ser dejados de lado al resolver por la autoridad
que ejerce la funcin administrativa activa si esta funda su parecer en
otros elementos. Aunque la ley 7722 se encarga de aclarar que al menos
en los trmites referidos a minera metalfera para dejar de lado las opi-
niones vertidas en los dictmenes sectoriales la autoridad de aplicacin
deber fundar expresamente las motivaciones que los justif ican (art. 3).
Debe aclararse que esta ausencia del carcter vinculante de la
opinin sectorial, es acorde a la responsabilidad que la misma conlle-
va. Como explica MARIENHOFF
144
, el nico responsable por el acto admi-
nistrativo que en el caso en anlisis sera la Declaracin de Impacto
Ambiental ha de ser quien ejerce la funcin activa en la materia, sin
que la responsabilidad se traslade al rgano de opinin, aclarando el
administrativista que en todo caso los responsables del asesoramiento
defectuoso deben ser removidos por razones de mejor servicio.
F inalmente, debemos advertir que ms all de la forma que adop-
ten estos dictmenes, por su naturaleza los mismos no constituyen un
acto administrativo sino que encuadran dentro de los actos de la Admi-
nistracin. De ello se deriva que no engendran derechos u obligaciones
al proponente ni a ninguna otra persona
145
.
10. INFORMACIN PBLICA
Concluida la formulacin de los Dictmenes Tcnico y Sectoriales,
el rgimen inicia un perodo de informacin pblica destinado a preparar
las condiciones necesarias para el desarrollo de la Audiencia pblica.
A tal f in, el art. 33 de la ley 5961 dispone que la autoridad de
aplicacin debe establecer un sistema de informacin pblica absoluta-
mente abierto, a f in de dar a publicidad las Manifestaciones de Impacto
Ambiental que le sean elevadas, como as tambin las opiniones pbli-
cas y dictmenes tcnicos que se produzcan durante el procedimiento
de Evaluacin de Impacto Ambiental.
143
SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARRE, Guillermo, Ley de Procedimiento
Administrativo de Mendoza n 3909. Comentada y concordada, AVGVSTVS, Mendoza,
1979, pg. 60, aunque seala que los dictmenes pueden ser de trmite obligatorio, des-
carta la existencia de dictmenes vinculantes en el procedimiento mendocino. Con ello,
salvo que exista una norma expresa que altere tal status general, ninguno de los informes
a consideracin presenta tal carcter.
144
MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1965, pg. 96.
145
SARMIENTO GARCA, Jorge y PETRA RECABARRE, , Guillermo, Ley de Procedimiento
Administrativo de Mendoza n 3909. Comentada y concordada, ob. cit., pg. 56.
126 MAURICIO PINTO
A los f ines de hacer efectivo dicho sistema de informacin pblica
establecido, el art. 19 del decreto 2109/94 dispone que el proponente del
proyecto deber dar difusin por medio de la prensa de una sntesis de
las manifestaciones de impacto ambiental, debiendo efectivizarse dicha
comunicacin especialmente en el lugar de localizacin de la obra o ac-
tividad.
Este precepto, que tiende a difundir el contenido de proyecto a la
comunidad, resulta acorde a la exigencia que el decreto 2109/94 ha dis-
puesto en sus arts. 2 y 7, en cuanto a la exigencia de un documento de
sntesis en el Manifestacin que presente el proponente.
Tambin contribuye a af ianzar la publicidad de la informacin
ambiental las previsiones de la Resolucin 109/96-AOP, norma del en-
tonces Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas que al reglamentar
las Audiencias Pblicas dispuso en su art. 9 que la publicacin de la
convocatoria a la referida audiencia deben incluir una relacin sucinta
de su objeto y la indicacin precisa del lugar donde se podr obtener vis-
ta y copias de las presentaciones, que sern a cargo de los interesados,
y dems documentacin pertinente.
Debe atenderse que siendo esta etapa en cierto modo determinante
de la efectividad de la audiencia pblica que contempla posteriormente
el procedimiento, para que el mecanismo de comunicacin con los sec-
tores de la sociedad afectados sea aceptable es una condicin indispen-
sable que la documentacin producida por expertos est concebida en
trminos sencillos y accesibles para los no especialistas, debiendo darse
acceso a la informacin necesaria al pblico y practicarse la convocato-
ria por los medios idneos a f in de dar conocimiento del proyecto a todos
los posibles interesados y afectados, siendo propiciable evitar tal cual
hace el rgimen analizado exclusivamente las publicaciones en medios
of iciales que no son ledos por el pblico en general
146
.
11. AUDIENCIA PBLICA
El art. 19 de la ley 25.675 reconoce que toda persona tiene derecho
a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la
preservacin y proteccin del ambiente, que sean de incidencia general
o particular, y de alcance general.
Desarrollando programticamente tal prerrogativa, el art. 20 de esa
misma ley expresa que las autoridades debern institucionalizar proce-
dimientos de consultas o audiencias pblicas como instancias obligato-
rias para la autorizacin de aquellas actividades que puedan generar
efectos negativos y signif icativos sobre el ambiente, atendiendo que la
146
MARTIN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, ob. cit., pg. 317.
opinin u objecin de los participantes no ser vinculante para las autori-
dades convocantes; pero en caso de que stas presenten opinin contraria
a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pblica debern
fundamentarla y hacerla pblica.
En particular, el art. 21 de tal norma determina que la participacin
ciudadana deber asegurarse, principalmente, en los procedimientos de
evaluacin de impacto ambiental y en los planes y programas de orde-
namiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de pla-
nif icacin y evaluacin de resultados.
Este esquema mnimo f ijado como presupuesto de proteccin am-
biental resulta previsto plenamente y complementado por el rgimen
que analizamos a partir de la legislacin de Mendoza.
El art. 31 de la ley 5961 f ija que en el marco del procedimiento
de EIA la autoridad de aplicacin convocar a audiencia pblica a las
personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, estatales o no, poten-
cialmente afectadas por la realizacin del proyecto, y a las organizacio-
nes no gubernamentales interesadas en la preservacin de los valores
ambientales que la presente ley protege.
Esta disposicin ha sido reglamentada en general por el art. 18 del
decreto 2109/94, el que dispone que a los efectos de convocar la Audien-
cia Pblica a que se ref iere el art. 31 de la ley 5961 la autoridad de apli-
cacin en el mbito provincial deber notif icar por edictos, a cargo del
proponente, en un diario del amplia difusin y en el Boletn Of icial (dos
veces en un mes) a las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas,
estatales o no, potencialmente afectadas por la realizacin del proyecto,
y a las organizaciones no gubernamentales interesadas, a concurrir a
una Audiencia que se realizar con un intervalo no mayor a diez das
contados a partir de la ltima notif icacin.
De igual manera, la norma reglamentaria f ija que los municipios
comprendidos en el proyecto sern notif icados especialmente para que
participen en la referida audiencia pblica.
De acuerdo al referido reglamento, en el da y la hora sealados
se realizar la Audiencia con las personas que concurran, acto que ser
presidido por la autoridad de aplicacin o quien sta designe, debindo-
se labrar en todos los casos un acta, donde constarn las observaciones
y manifestaciones, las que sern tenidas en cuenta y analizadas en la
SABSAY y DI PAOLA entienden que el objetivo de las audiencias pbli-
cas es contribuir al mejoramiento de la calidad y razonabilidad de las deci-
siones que se adopten
147
. Conforme especif ica CORREA, este procedimiento
147
SABSAY, Daniel y DI PAOLA, Mara E, Comentarios sobre la Ley General del
Ambiente, en Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental. Recomendaciones para su
reglamentacin, FARN, Buenos Aires, 2003, pg. 32.
128 MAURICIO PINTO
tiende a garantizar el derecho de defensa, el debido proceso, donde no slo
se escucha a quien titulariza un inters directo y personal sino tambin a
quienes tienen opinin interesada aunque no sea interesado directo. La
audiencia pblica es un procedimiento preparatorio de la voluntad, un
procedimiento de consulta, que se rige por las normas del procedimiento
administrativo provincial o nacional
148
.
Seala MARTN MATEO
149
que la audiencia pblica debe ser efecti-
va y difana, entendiendo por ello que es una condicin indispensable
que los mecanismos de comunicacin resulten ef icientes en relacin al
pblico receptor.
La cuestin de efectividad est relacionada con el carcter que re-
visten los resultados de la audiencia pblica. A este respecto la falta
de mencin por parte del art. comentado en cuanto a si la audiencia
pblica es vinculante o no, es decir, si la Autoridad de Aplicacin debe
acatar los argumentos expuestos por la mayora en la audiencia, fue
tempranamente superado reglamentariamente, y hoy en da ha sido
estipulado claramente en la ley de presupuestos mnimos que referimos
anteriormente.
Algunos autores, como CANO
150
, sealan que la participacin popu-
lar, directa u obligatoria, enfrenta en cierto modo el sistema represen-
tativo de gobierno, que entre otros pases, es adoptado por el nuestro
mediante el art. 22 de la Constitucin Nacional. Sin embargo, el sistema
representativo no es incompatible con la referida audiencia en cuanto el
fundamento de la participacin pblica en este caso no es canalizar la
decisin mediante un sistema de democracia directa, sino escuchar al
pblico y determinar impactos signif icativos o intereses afectados que
no hayan sido contemplados en el estudio.
Es que si bien la participacin popular es un principio esencial del
rgimen democrtico, la misma es un mecanismo de incidencia colecti-
va que permite tanto la defensa de los derechos como tambin trans-
mitir valores colectivos al gobernante, haciendo llegar a los tomadores
de decisiones las propuestas de los integrantes de la colectividad. Pero
en todo caso, quien gobierna en el rgimen constitucional vigente es
siempre la autoridad constituida y no quienes asisten a una audiencia
pblica (art. 22 CN).
148
CORREA, Jos L., Audiencias Pblicas, La Ley Gran Cuyo, 2000.
149
MARTIN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, ob. cit., pg. 317.
150
CANO, Guillermo, La Agenda 21: Amrica Latina y el Caribe, Revista de Pol-
tica y Derecho Ambientales en Amrica Latina y el Caribe, N 1, PNUMA-FARN. Buenos
Aires, Argentina. 1994. pg. 31.
En este sentido, aclara acertadamente RODRGUEZ SALAS
151
que aun-
que muchas asociaciones civiles reclaman que la audiencia pblica sea
vinculante, ello no es propio de tal instituto sino de otras conf iguraciones
participativas previstas en el art. 40 CN. As, distinguiendo la audiencia
pblica de la consulta vinculante (referndum) y no vinculante (plebisci-
to) que atiende la norma constitucional referida las que se sustancian
mediante mecanismos electorales, entiende que la audiencia pblica es
un mecanismo de consulta ciudadana de carcter amplio que busca me-
jorar la decisin que motiva su convocatoria, aunque advierte que ello no
excluye a que tambin se convoque a la ciudadana para que se exprese
por plebiscito o referndum a travs de sus respectivos mecanismos.
Consecuentemente, las observaciones vertidas en la audiencia p-
blica deben ser consideradas por la autoridad de aplicacin, pero no
necesariamente deben prevalecer los criterios expuestos en dicha con-
sulta popular por cuanto la autoridad siempre debe dirigir sus deci-
siones a satisfacer intereses colectivos ms amplios que aquellos que
representan intereses puramente individuales o de grupo.
Si bien las opiniones u observaciones vertidas en las audiencias
pblicas no son vinculantes, la Autoridad de Aplicacin est obligada a
explicar fundadamente la motivacin de sus decisiones como as tam-
bin las desestimaciones que haga (art. 4, Resolucin 109/96-AOP), por
lo que siempre quedarn expeditas las vas administrativa o contencio-
sa que correspondan ante la Declaracin de Impacto Ambiental omisa
o arbitraria en este extremo.
La audiencia pblica debe ser difana, esto es clara, tanto en los
enunciados del proyecto y dems estudios, evitando confundir al pbli-
co con trminos demasiado tcnicos. La diafanidad debe ser tambin a
nivel procedimental, evitando intentar que se utilicen los mecanismos
de informacin distorsivos que mediante estrategias aduladoras basa-
das en aspectos parciales o eventuales busquen vender el proyecto
al pblico; y como contrapartida del pblico, debe evitarse realizar un
linchamiento del empresario proponente en base a cuestionamientos
abstractos o ideolgicos que omitan considerar el anlisis tcnico del
proyecto en concreto
152
. Esto ltimo, en cuanto como explica GEROSA
LEWIS
153
la intervencin directa de la ciudadana no debe limitarse a
151
RODRGUEZ SALAS, Aldo, El derecho ambiental en Mendoza. Evolucin y pers-
pectiva de un paradigma, en Informe Ambiental 2010, Gobierno de Mendoza, Mendoza,
2010, pg. 72.
152
MARTIN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, ob. cit., pg. 319, ob-
serva que uno de los inconvenientes que pueden presentarse es la desnaturalizacin del
procedimiento, al ser utilizado, bien por las autoridades, bien por grupos de inters, para
evitar por motivos extraambientales que algunos proyectos sigan adelante.
153
GEROSA LEWIS, Ricardo Toms, La participacin ciudadana en materia ambien-
tal, en Revista de Derecho Ambiental, LexisNexis, julio/setiembre 2005, n 3, pg. 39.
130 MAURICIO PINTO
servir de oposicin, sino que su meta principal debe ser la de bregar por
el mejoramiento del estado de las cosas existentes.
Para encausar un orden en la realizacin de las audiencias, se ha
establecido en el mbito provincial un reglamento f ijado por la Resolu-
cin 109/96-AOP, sobre el que se ha observado que comparativamente
coloca a Mendoza con el mayor desarrollo normativo en la materia
154
.
Esta resolucin, ha actualizado el enunciado del art. 31 de la ley
5961, al hacer ms amplio el carcter de interesado o afectado para
acceder a la audiencia pblica. As, los considerandos de esta Resolu-
cin transcriben el art. 41 de la Constitucin Nacional en cuanto a los
sujetos que gozan de legitimacin activa al respecto, incluso otorga la
posibilidad de admitir personas pblicas o privadas extranjeras, resi-
dentes en el pas o no. Este punto es de singular importancia ya que el
interesado debe inscribirse para participar de la Audiencia Pblica,
estando la Autoridad de Aplicacin facultada para admitir o no la par-
ticipacin.
12. LA DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
El procedimiento es decidido mediante un acto administrativo de-
nominado Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), instituto sobre el
que RODRGUEZ SALAS profundiza en otro captulo de esta misma obra.
Este decisorio, conforme el art. 36 de la ley 5961, podr (I) autorizar
la realizacin de la obra o actividad en los trminos y condiciones seala-
dos en las Manifestaciones presentadas; (II) autorizar la realizacin de la
obra o actividad proyectada, pero condicionada al cumplimiento de las
Instrucciones Modif icatorias de la obra o actividad; y (III) negar dicha
autorizacin.
Para la emisin de la DIA, conforme el art. 35 de la ley, la autoridad
de aplicacin debe considerar los resultados producidos en las distintas
etapas del procedimiento, atendiendo como criterios rectores a) el orde-
namiento ecolgico provincial, con sus subsistemas e interacciones; b) las
disposiciones legales y planes de manejo de las reas protegidas natura-
les y urbanas; c) los criterios ecolgicos para la proteccin de la fora y la
fauna, para el aprovechamiento racional de los recursos naturales y para
la proteccin del ambiente; d) las regulaciones sobre ordenamiento
Este autor, recuerda con cita de Herrero Pons que al grito violento no lo anima el deseo
de demostrar, sino el de someter, y reclama por sobre la mera propuesta la mente adulta
que examine el problema y que busque la solucin ms conveniente, con actitud creativa,
independencia y madurez.
154
ROSOLEN, Adrin Lorenzo, Evaluacin ambiental, en Reparacin Ambiental,
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2002, pg. 199.
territorial y todas aquellas otras concernientes a la preservacin ambien-
tal; e) los objetivos de la poltica ambiental provincial, la cual armonizar
las necesidades del desarrollo econmico y social con las del sostenimien-
to y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la Provincia.
F ijando los actos indispensables del procedimiento, el art. 34 de la
ley 5961 establecen que la DIA sin dictamen tcnico y audiencia previa
ser nula. Esta regulacin legal, que tiende a garantizar el anlisis
cientf ico y popular de los proyectos evaluados, ha sido extendida en
materia minera por la ley 7722, que ha incorporado el dictamen secto-
rial necesario de la autoridad hdrica, municipal y de otros organismos
sectoriales autrquicos.
13. EXCEPCIONES AL PROCEDIMIENTO DE EIA: EL AVISO DE PROYECTO
Conforme exige el art. 27 de la ley 5961, todos los proyectos de obras o
actividades capaces de modif icar, directa o indirectamente el ambiente del
territorio provincia, debern obtener una Declaracin de Impacto Ambien-
tal (DIA), expedida por la autoridad de aplicacin respectiva.
Esta previsin genrica del objeto propio del procedimiento en
estudio es acotada por el art. 1 del decreto 2109/94, el que sujeta al
rgimen que reglamenta a los proyectos de obras o actividades espe-
cif icadas en el Anexo I de la ley mencionada, con las excepciones pre-
vistas en los arts. 9 y 10, lo que en principio excluye las actividades no
enumeradas en tal anexo
155
.
A efectos de asegurar el cumplimiento legal por todo sujeto de dere-
cho, incluso los de naturaleza pblica, el referido precepto reglamentario
especif ica que quedan expresamente comprendidos los proyectos y accio-
nes efectuados por el Estado Nacional, Provincial y Municipal, por s o
terceras personas, sea a travs de la Administracin Centralizada, Or-
ganismos Descentralizados Autrquicos y/o Autnomos y Empresas del
Estado cualquiera sea la forma societaria que adoptan, como asimismo
todos los que realicen las personas fsicas o jurdicas de derecho privado.
A partir de estas reglas de inclusin, los arts. 10 y 11 del regla-
mento establecen un procedimiento de exclusin para exceptuar pro-
yectos del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental in extenso
mediante una evaluacin sumaria.
As, la norma reglamentaria expresa que estn exceptuados de so-
licitar la Declaracin de Impacto Ambiental los proyectos que no estn
155
Esta enumeracin es clara en la generalidad de los casos, quedando con un con-
tenido indeterminado pero determinable el caso de las obras o actividades que puedan
afectar directa o indirectamente el equilibro ecolgico de diferentes jurisdicciones territo-
riales.
132 MAURICIO PINTO
comprendidos en alguna de las categoras establecidas en el Anexo I de
la ley 5961, y tampoco estn comprendidos de la obligacin de solicitar
DIA aquellos proyectos que por su escaso impacto o magnitud no pue-
dan afectar el equilibrio ecolgico de uno o ms ecosistemas, entendin-
dose que las obras o actividades comprendidas en el proyecto pueden
previsiblemente alterar el equilibrio ecolgico, cuando stas puedan
superar la capacidad de carga del ecosistema.
Para la obtencin de esta exencin, el proponente del proyecto debe-
r presentar con carcter previo a la Manifestacin General de Impacto,
una solicitud de excepcin denominada Aviso de proyecto, solicitando de
la Autoridad de Aplicacin una declaracin en la cual, previa evaluacin
sumaria del posible impacto, magnitud y/o carcter interjurisdiccional
del proyecto, se pueda exceptuar al mismo de cumplir con el procedi-
miento establecido para obtener la Declaracin de Impacto Ambiental.
Conforme el art. 11 del decreto 2109/94, el Aviso de Proyecto de-
ber contener:
1. Datos del proponente.
2. Nombre de la persona fsica o jurdica.
3. Domicilio legal y real, telfonos.
4. Datos y domicilio real y legal del responsable profesional.
5. Denominacin y descripcin general del proyecto.
6. Objetivos y benef icios socioeconmicos.
7. Localizacin con indicacin de la jurisdiccin municipal o mu-
nicipales comprendidas.
8. Poblacin afectada.
9. Superf icie del terreno.
10. Superf icie cubierta existente y proyectada.
11. Inversin total a realizar.
12. Etapas del proyecto y cronogramas.
13. Consumo de energa por unidad de tiempo en las diferentes
etapas.
14. Consumo de combustible por tipo, unidad de tiempo y etapa.
15. Agua, consumo u otros usos, fuente, calidad y cantidad.
16. Detalle exhaustivo de otros insumos.
17. Tecnologa a utilizar.
18. Necesidades de infraestructura y equipamiento que genera di-
recta o indirectamente el proyecto.
19. Ensayos, determinaciones, estudios de campo y/o laboratorio
realizados.
20. Residuos y contaminante. Tipos y volmenes por unidad de
tiempo.
21. Principales organismos, entidades o empresas involucradas.
22. Normas y/o criterios nacionales y extranjeros consultados.
23. Razones o motivos que, a juicio del proponente, justif ican la
exencin de la Declaracin de Impacto Ambiental.
Recibido el Aviso de Proyecto, la Autoridad de Aplicacin recabar
el correspondiente Dictamen Tcnico en la forma que establecen los arts.
14 y 16 del decreto reglamentario, debiendo el proponente pagar la tasa
correspondiente.
Si bien la norma reglamentaria no exige la solicitud de Dictme-
nes Sectoriales, la prctica ha llevado a solicitar los mismos, convirtin-
dose el procedimiento de excepcin en una versin del procedimiento de
EIA que la nica etapa que omite es la instancia participativa propia de
la audiencia pblica y su perodo de informacin previa.
14. VIGILANCIA Y CONTROL
La ley 5961 dispone que la DIA ser exigida por los organismos
centralizados o descentralizados de la Administracin Pblica provin-
cial y/o municipal con competencia en la obra y/o actividad (art. 28),
imponiendo de esta manera un sistema de coordinacin interadminis-
trativo de corte transversal, que se apoya en las competencias sectoria-
les que en materia ambiental corresponde a la generalidad de rganos
estatales, competencias que justamente justif ican la coordinacin pre-
liminar que se genera mediante los Dictmenes Sectoriales.
Esta coordinacin interadministrativa presenta un primer meca-
nismo de control al momento en que dichos rganos sectoriales emiten
sus autorizaciones y permisos sectoriales
156
, en cuanto el referido pre-
cepto prohbe expresamente la autorizacin y/o ejecucin de actividades
que no cumplan con la oportuna obtencin de la DIA, atendiendo en
caso contrario la procedencia del rgimen sancionatorio de la ley 5961 y
la eventual nulidad de los actos del trmite sectorial
157
.
156
Advierte en este sentido VEGA DE DIAZ RICCI, Ana, La evaluacin de impacto
ambiental como procedimiento administrativo: algunos matices en el orden nacional y
en el Provincia de Tucumn, Revista de Derecho Ambiental, n 25, enero/marzo 2011,
Abeledo-Perrot, pg. 191, que la resolucin de procedimientos de EIA presenta una com-
plejidad notoria, no slo por las los antecedentes de hecho que hay que considerar, sino
especialmente por la diversidad de normas de distintas competencias que deben conju-
garse, en cuanto ello importa no slo un problema de articulacin de normas sino tambin
de competencias decisorias a f in de no afectar el sistema descentralizado de reparto de
poder poltico en distintos mbitos administrativos. En el caso, la previsin de Dict-
menes Sectoriales previos a la DIA debera facilitar tal coordinacin competencial, sin
perjuicio de que con posterioridad a la DIA cada rgano debe emitir las autorizaciones
sectoriales que les corresponden por competencia propia.
157
Sin embargo, esta prohibicin se ha visto devaluada por cierta tendencia judicial a
tolerar actuaciones carentes de DIA. As, apoyndose en el principio de proporcionalidad, la Su-
prema Corte de Justicia de Mendoza dispuso el anlisis ambiental a la conclusin de la
obra in re Caldern, Horacio Plcido del Valle y otro v. Municipalidad de Guaymalln
134 MAURICIO PINTO
El decreto 2109/94 reglamenta en su art. 21 el control, extendiendo
la funcin de los rganos sectoriales ms all que la regulacin legal re-
ferida, en cuanto tales autoridades no deben slo controlar que acorde
al art. 28 de la ley 5961 el benef iciario del permiso sectorial presente
la correspondiente DIA para poder otorgarle un permiso o autorizacin
sectorial
158
, sino que adems segn la norma reglamentaria corres-
ponde a tales rganos administrativos sectoriales el seguimiento y vigi-
lancia del cumplimiento de lo establecido en la Declaracin de Impacto
Ambiental.
Para ello, la norma contempla que estos organismos con la pe-
riodicidad que en cada caso se indique remitirn informes a la autori-
dad de aplicacin de la ley 5961, sin perjuicio de las comprobaciones o
inspecciones necesarias para verif icar dicho cumplimiento que realiza
dicha autoridad de manera directa.
Adems de ello, la norma reglamentaria precepta que la autori-
dad de aplicacin podr instrumentar la Auditora Ambiental
159
como
instrumento idneo para poner en funcionamiento las disposiciones es-
tablecidas en el referido artculo reglamentario.
Este sistema de vigilancia y control de lo establecido en la De-
claracin de Impacto Ambiental tiene como objetivo velar por el cum-
plimiento estricto de las normas y directivas all establecidas para
que, en relacin con el medio ambiente, la actividad u obra se realice
y otros, sentencia del 20/12/06, publicada en Revista de Derecho Ambiental, n 11, julio/
setiembre 2007, pg. 145, con nota crtica de TORCHIA, Noelia, La exigibilidad de la EIA
en los barrios con un estado avanzado de construccin. Tambin existen casos donde
ante acciones de amparo por ausencia de la DIA las partes arriban a acuerdos transaccio-
nales que concluyen el pleito omitiendo cumplir con el procedimiento de ley que incluye
pasos esenciales como la AP o el DT, cuya omisin conlleva la nulidad de la autorizacin
ambiental, siendo los mismos homologados por la judicatura interviniente a pesar de
contravenir el orden pblico y de que de acuerdo a la ley 5961 el juzgador debe requerir
la evaluacin del impacto ambiental pertinente y, en su caso la DIA (art. 21); un anli-
sis crtico con mayor detalle de esta prctica puede verse en PINTO, Mauricio y TORCHIA,
Noelia, Seguridad y justicia ambiental. Apuntes sobre algunos casos en la Provincia de
Mendoza, Revista de Derecho Ambiental, n 10, abril/junio 2007, pg. 239.
158
Por ejemplo, el permiso o concesin de uso de aguas, la autorizacin de poda o
tala de forestales, la habilitacin de comercio o industria, los permisos y autorizaciones
para loteos, etc.
159
No especif ica el rgimen el contenido de esta auditora, aunque en la doctrina y
el derecho comparado suele estar vinculada a mecanismos voluntarios de autocontrol; al
respecto, SEOANEZ CALVO, Mariano, Auditoras medioambientales y gestin ambiental de
la empresa (ecoauditora y ecogestin empresarial), Mundi-Prensa, Madrid, 1995; MARTIN
MATEO, Ramn, Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Trivium, Madrid, 1994.
Sin perjuicio de tal encuadre general, la implementacin por parte de la autoridad de
aplicacin que dispone la norma analizada permite suponer que la misma aspira a un
instituto diferente, donde el voluntarismo y libertad empresarial es mitigado por la exi-
gencia y control policial.
segn las condiciones en que se hubiere autorizado (art. 22, decreto
2109/94), y en caso de que se comprobara alguna infraccin, resultan
aplicables las medidas y sanciones previstas en los arts. 38 y 39 de la
ley 5961.
Reforzando estos mecanismos de control administrativo, la mis-
ma ley 5961 instrumenta en su Ttulo IV un proceso para la defensa
jurisdiccional del ambiente que contempla una accin de amparo am-
biental ante cualquier hecho u omisin que generare lesin, privacin,
perturbacin o amenaza en el goce de intereses difusos y derechos co-
lectivos que produzca o pueda producir desequilibrios ecolgicos o de
la sustentabilidad ambiental o afecten valores estticos, urbansticos,
arquitectnicos, paisajsticos u otros bienes vinculados al resguardo de
la calidad de vida de las personas.
Con ello, el incumplimiento del trmite de EIA, o de las condi-
ciones que impone la Declaracin de Impacto Ambiental, conllevan la
posibilidad de contralor judicial mediante tal proceso. En este sentido,
la norma en su art. 21 coordina el procedimiento de EIA y el proceso
de amparo ambiental, disponiendo que Cuando se tratare de hechos,
actos u omisiones de rganos o agentes de la Administracin Pblica, el
juez requerir de sta un informe detallado relativo a los fundamentos
y antecedentes de las medidas impugnadas y a la evaluacin del impac-
to ambiental pertinente y, en su caso la DIA.
Este ltimo precepto es de importancia, en la medida en que en-
cauza el anlisis jurisdiccional a la luz de un procedimiento adminis-
trativo y su resolucin, acotando la intervencin judicial a las conside-
raciones y condiciones dispuestas en el acto administrativo referido,
en salvaguarda del equilibrio republicano propio de nuestro sistema
constitucional.
15. MEDIDAS CORRECTIVAS
Queremos resaltar en este tema que, como explica VEGA DE DAZ
RICCI, los aspectos evaluados en los procedimientos de EIA no son com-
pletamente predecibles, ya que no existe un juicio de completa certeza
cientf ica, y por ello el avance del grado de conocimiento puede mostrar
que situaciones que inicialmente se consideraban inocuas son en reali-
dad perjudiciales, con lo que existe un cierto nivel de riesgo que afecta
la plausibilidad de las decisiones administrativas y la estabilidad de los
derechos emergentes de las mismas, de modo tal que el acto aprobatorio
de la EIA presenta un grado de precariedad que habr de analizarse a la
136 MAURICIO PINTO
luz de los cambios de las circunstancias posteriores a su emisin por la
autoridad pblica
160
.
Este aspecto ha sido abordado por el decreto 2109/94 en su art. 23,
donde estipula que en el caso de que, con posterioridad a la Declaracin
de Impacto Ambiental, se dictaren o adoptaren normas de calidad supe-
riores o de mayor rigurosidad a las establecidas en el proyecto aproba-
do, la Autoridad de Aplicacin deber emplazar al proponente del mis-
mo para que en un plazo determinado, si ello es tcnicamente viable,
efecte al proyecto o las obras o actividades en ejecucin o ejecutadas,
las adaptaciones correspondientes a la nueva normativa.
Este precepto resulta entonces la aplicacin de una regla de con-
ficto
161
que importa la aplicacin a proyectos evaluados de las nuevas
exigencias sustantivas que el orden jurdico incorpore con posteriori-
dad, debindose adecuar los proyectos aprobados en el pasado a las
nuevas circunstancias jurdicas que se impongan a medida que avance
el conocimiento de los problemas ambientales.
Esta posibilidad de imponer nuevas reglas a las situaciones jurdi-
cas existentes, relativizando la estabilidad del acto administrativo que
importa la DIA, es posible en base a que las nuevas exigencias normati-
vas son susceptibles de aplicacin a situaciones jurdicas ya existentes
(art. 3 CC
162
).
16. SANCIONES Y MEDIDAS DE POLICA
El incumplimiento de las exigencias propias de la evaluacin de
impacto ambiental, ya sea porque se omite la obtencin de la DIA, o
porque obtenida la misma se desarrollan actividades ajenas a las auto-
rizadas en tal acto administrativo, conlleva dos tipos de consecuencias.
160
VEGA DE DAZ RICCI, Ana, La evaluacin de impacto ambiental como procedi-
miento administrativo: algunos matices en el orden nacional y en el Provincia de Tucu-
mn, ob. cit., pg. 192
161
LPEZ, Joaqun y MOISSET DE ESPANES, Luis, Derecho de Aguas. Rgimen Tran-
sitorio y Normas de Conficto, Universidad Nacional de Crdoba, Crdoba, 1980, pg.
6, distinguen las normas de conficto de las de transicin, sealando que las primeras
permiten resolver el conficto sobre qu norma la nueva o la antigua debe regir en cada
caso concreto, mientras que las segundas procuran facilitar el paso de un sistema a otro,
creando una etapa intermedia, en la que no suele aplicarse ni la ley vieja, ni la nueva,
sino las soluciones particulares que el legislador prev, y que pueden tener muy diferen-
tes matices.
162
Este rgimen, si bien no es propio del derecho pblico provincial que hace a las
limitaciones administrativas, resulta de utilidad por su aplicacin analgica ante falta
de norma local especf ica (conf. PINTO, Mauricio, Limitaciones al dominio privado esta-
blecidas en inters del uso y proteccin de las aguas, en MATHUS ESCORIHUELA, Miguel,
Derecho y Administracin de Aguas, Zeta Editores, Mendoza, 2007, pg. 242.
Por un lado, el art. 38 de la ley 5961 establece medidas de interven-
cin policial, pudiendo en tal contexto la autoridad de aplicacin ordenar
la paralizacin de las obras o actividades efectuadas sin la DIA, e incluso
disponer la demolicin o destruccin de las obras realizadas en infrac-
cin, siendo los costos y gastos a cargo del transgresor.
A su vez, el art. 39 de dicha norma regula un rgimen sancionato-
rio, contemplando que las violaciones a las disposiciones de la ley sern
reprimidas con apercibimiento y/o multa, teniendo en cuenta a los efectos
de determinar la misma la gravedad de la transgresin; el dao presente
y futuro realizado al medio ambiente, la existencia de dolo o culpa por
parte del infractor, y el carcter reincidente del infractor.
El decreto 2109/94 ha regulado en su art. 26 del procedimiento
a sustanciarse a los efectos de las infracciones al rgimen normativo
estableciendo que las faltas al mismo sern sancionadas conforme al
siguiente procedimiento:
1. Constatada la infraccin se labrar acta en el lugar del hecho
por el inspector a cargo donde debern constar todas las cir-
cunstancias fcticas de la misma y los datos personales del
presunto infractor. Las actuaciones sern elevadas en el plazo
de tres das, salvo impedimento de fuerza mayor debidamente
probado, a la Autoridad de Aplicacin quien podr disponer me-
didas preventivas intertanto se tramita el proceso.
2. El presunto infractor deber producir descargo ante la Auto-
ridad de Aplicacin en el trmino de cinco das, quien deber
ofrecer toda la prueba pertinente e instalarla en el proceso.
3. Encontrndose los autos en estado, la Autoridad de Aplicacin
dictar resolucin en el plazo de diez das, pudiendo la misma
ser recurrida en los trminos de la ley 3909, siendo esta norma
de aplicacin supletoria en todo aquello no previsto en le pre-
sento rgimen.
17. RGIMEN F INANCIERO DE LA EIA
El art. 40 de la ley 5961, al igual que el art. 13 del decreto 2109/94,
contempla que el costo de las Manifestaciones de Impacto Ambiental
ser soportado por el proponente del proyecto, considerando la posibi-
lidad de una regulacin reglamentaria de su valor atendiendo a cada
tipo de emprendimiento.
Asimismo, conforme dicha norma establece, la autoridad de apli-
cacin f ijar una tasa a cargo del proponente, la que no podr exceder
del costo correspondiente al del estudio de la factibilidad tcnica y eco-
nmica del mismo. Esta tasa ha sido extendida a los Avisos de Proyec-
tos que regla el decreto 2109/94.
138 MAURICIO PINTO
A su vez, dentro de las autoridades sectoriales que participan del
procedimiento, en el marco de la autarca que corresponde a su au-
tonoma presupuestaria (art. 196 Const. Mendoza), el Departamento
General de Irrigacin ha establecido una tasa para la tramitacin de
los Dictmenes Sectoriales que al mismo corresponde.
Estos desarrollos f inancieros, que colocan el costo del procedimien-
to en cabeza del proponente, resultan acertados en cuanto internalizan
en el interesado los gastos que los estudios necesarios muchas veces
complejos que debe asumir el Estado ante proyectos de inters parti-
cular, importando una aplicacin concreta del principio de responsabi-
lidad que regula el art. 4 de la ley 25.675.
18. PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN PERMANENTE
Si bien la EIA es un procedimiento eminentemente preventivo,
coincidimos con la apreciacin de FALBO en cuanto en ocasiones adop-
ta un perf il reparatorio
163
. Este es el caso del denominado Informe de
Partida que reglamenta el art. 24 del decreto 2109/94, y al que remite
el art. 2 de la ley 7722.
Acorde al reglamento referido, las obras y actividades comprendi-
das en el Anexo I de la ley 5961, que a la fecha de entrada en vigencia
de dicho Decreto se encontraban concluidas o en proceso de conclusin
y/o ejecucin, y cuando a criterio de la Autoridad de Aplicacin haya
devenido en riesgosas para el medio ambiente, deben presentar en el
plazo que en cada caso se establezca un Informe de Partida, con el obje-
to de que las mismas sean corregidas o adaptadas de acuerdo a las posi-
bilidades tcnicas y conforme a los requerimientos que oportunamente
se establezcan.
Con ello, estamos ante un instituto procedimental de derecho
transitorio que procura f ijar pautas de control para aquellas situacio-
nes que por ser preexistentes no pueden ser evaluadas bajo el procedi-
miento de autorizacin previa que introduce la ley 5961 mediante la
evaluacin que conduce a la DIA (art. 27), y donde dichas situaciones
no se mantienen completamente al margen del nuevo derecho, aunque
se someten reglamentariamente a un proceso evaluativo.
En este sentido, como ya adelantamos al considera la actualiza-
cin de la DIA ante el cambio de circunstancias, debe atenderse que
aunque la nueva ley slo ha de aplicarse al nacimiento de nuevas situa-
ciones y con ello la DIA slo resulta exigible a nuevos proyectos, ello
163
FALBO, Anbal Jos, Evaluacin de Impacto Ambiental: su concepto y caracte-
res, Revista de Derecho Ambiental, n 5, enero/marzo 2006, LexisNexis, pg. 3.
no obsta a la aplicacin de dicha norma a la vida de las situaciones ya
conformadas en cuanto el art. 3 CC impone que las leyes se aplicarn a
partir de su entrada en vigencia aun a las consecuencias de las relacio-
nes y situaciones jurdicas existentes.
En este encuadre, si bien es cierto que las obras y actividades a los
que ref iere el art. 24 de la norma reglamentaria puedan resultar de una
relacin jurdica constituida de manera anterior a la exigencia de la
autorizacin previa que importa la DIA, an as se encuentran bajo el
infujo de la ley 5961, norma que en su art. 26 ref iere a la evaluacin de
impacto ambiental como un procedimiento destinado a identif icar e in-
terpretar, as como a prevenir, las consecuencias o efectos que acciones
o proyectos pblicos o privados puedan causar al equilibrio ecolgico, al
mantenimiento de la calidad de vida y a la preservacin de los recursos
naturales existentes en la Provincia.
Resaltamos en este sentido que el texto del art. 26 de dicha ley
en ningn momento encuadra la EIA como un procedimiento exclu-
sivamente previo a las actividades evaluables; muy contrariamente,
adems de referirse a proyectos, tambin atiende la consideracin de
acciones, lo que potencia su aplicacin hacia actividades en curso que
exceden la mera expectativa de los proyectos. Contrariamente, los arts.
27 y siguientes de tal norma regulan la DIA dirigida a todos los proyec-
tos de obras o actividades, generndose un distingo trascendente entre
ambos preceptos, donde el primero ref iere a acciones y proyectos, y el
segundo slo a proyectos.
En dicho Informe de Partida, de acuerdo al precepto reglamenta-
rio, se establecer:
1. Localizacin con indicacin de las jurisdicciones municipales
comprendidas.
2. Relacin de todas las acciones inherentes a la actuacin de que
biente, mediante un examen detallado de su funcionamiento.
3. Descripcin de los tipos, cantidades y composicin de los resi-
duos, vertidos, emisiones o cualquier otro elemento derivado de
la actuacin que se incorporen al entorno, en especial, ruidos,
vibraciones, olores, emisiones luminosas, emisiones de partcu-
las, efuentes, etc.
4. Estimacin de los efectos que la obra o actividad ha producido
sobre la poblacin humana, la fauna, la fora, la vegetacin, el
suelo, la gea, el agua, el clima, el paisaje.
5. Se indicarn las medidas previstas para reducir, eliminar o
compensar los efectos ambientales negativos signif icativos, as
como los procedimientos de anti y descontaminacin, depura-
cin y dispositivos genricos de proteccin del medio ambiente.
140 MAURICIO PINTO
Dicho informe tendr carcter de declaracin jurada y deber ser
suscripto por profesional competente en la materia de que se trate.
El reglamento referido estipula que de conformidad con los cri-
terios establecidos en el art. 35 de la ley 5961, al resolver esta trami-
tacin la Autoridad de Aplicacin en particular deber armonizar las
necesidades del desarrollo econmico y social de la provincia con las del
sostenimiento del ambiente y mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes.
Para ello, conforme el art. 25 de tal reglamento, cuando la obra o
actividad establecida en el art. anterior produzca un impacto ambiental
que rebase los lmites admisibles establecidos para tal tipo de obras o ac-
tividades, la autoridad de aplicacin emplazar al responsable a prever
y disponer la aplicacin de las medidas correctoras o protectoras que las
conduzcan a niveles admisibles; y en el caso de no ser posible la correc-
cin y resulten afectados elementos ambientales valiosos, la norma f ija
que se podr disponer conforme lo faculta el art. 38 de la ley 5961 la
paralizacin, anulacin, sustitucin, clausura e incluso la demolicin o
destruccin de las obras causantes de tales efectos.
F inalmente, debemos observar que el procedimiento especf ico de
evaluacin ambiental de la actividad petrolera contiene en los Decretos
437/93 y 170/08 un mecanismo de control permanente, tal como se ana-
liza en el captulo especf ico de esta misma obra.
19. ALCANCE DE LA DOCUMENTACIN E INFORMACIN PRESENTADA.
RESPONSABILIDAD DE LOS PRESENTANTES
El art. 13 del decreto 2109/94 establece que en todos los casos las
Manifestaciones de Impacto Ambiental y el Aviso de Proyecto tendrn
carcter de Declaracin Jurada y debern ser suscriptas por el solici-
tante y el profesional universitario que asuma la responsabilidad pro-
fesional.
De tal forma, garantiza la participacin profesional y genera tanto
en el tcnico como en el mismo interesado responsabilidades de distin-
ta ndole: mientras al primero le caben responsabilidad profesionales
dentro del rgimen de su profesin, en caso de ocultamiento o falsedad
en el contenido de tales documentos a ambos les puede corresponder el
encuadre penal previsto en los arts. 172, 173 inc. 8, 174 inc. 4 y 5 del
Cdigo Penal, as como el rgimen administrativo sancionatorio que
estatuyen los arts. 114 y 115 de la ley 3909.
En todos los casos, conforme establece el art. 27 del decreto regla-
mentario y de acuerdo con las disposiciones de la ley 11.723, al realizar la
Evaluacin de Impacto Ambiental la autoridad de aplicacin deber res-
petar la conf idencialidad de las informaciones aportadas por el proponente
que tengan dicho carcter, teniendo especialmente en cuenta la proteccin
del inters pblico. A tal efecto proceder a desglosar del expediente la
informacin que revista tal carcter, debiendo respetarse en tal caso la
exigencia de decisin fundada que disponga la reserva de tales actuaciones
(art. 146, ley 3909).
Es de destacarse que este rgimen resulta concordante con el pro-
pio de la ley 25.831, que al f ijar los presupuestos mnimos de informa-
cin ambiental garantiza el secreto comercial e industrial, la propiedad
intelectual y los datos personales confdenciales (art. 7).
20. AIRES DE CAMBIOS Y PROYECTOS MODIF ICATORIOS
El Gobierno de la Provincia de Mendoza, a travs de la Secretara
de Medio Ambiente, con la participacin de F iscala de Estado y Ase-
sora de Gobierno, f irm en el ao 2008 un convenio con el Colegio de
Abogados de Mendoza, con la f inalidad de proceder a actualizar el texto
de la ley 5961, pilar bsico del rgimen de EIA
164
.
Sobre tal base, diversos juristas aglutinados en la Comisin de
Derecho Ambiental del Colegio han avanzado en la redaccin de una
propuesta de texto legal an en desarrollo.
El actual estado del trabajo presenta un anteproyecto en revisin
que integra ordenadamente el actual rgimen vigente, aunque innova
en aspectos trascendentes.
As, por una parte, coordina la EIA con la evaluacin ambiental
estratgica incorporada por la ley 8051 y la participacin ciudadana;
pero adems de ello incluye en el texto legal aspectos que actualmente
se encuentran desarrollados reglamentariamente, como por ejemplo el
informe de partida o el aviso de proyecto.
Adems de ello, complementa el procedimiento con nuevas etapas
incorpora la categorizacin de proyectos y la f ijacin de trminos de
referencias en forma previa a las MGIA y MEIA y la consulta pblica.
Dependiendo la categora de proyecto es el procedimiento y las exigen-
cias que impone.
Otros aspectos innovadores consisten en desglosar de los DS un
dictamen municipal especf ico, evaluar el riesgo tecnolgico, otorgar un
plazo de caducidad reglado a la DIA, contemplar un Programa de Re-
conversin y/o Relocalizacin Industrial Ambiental, entre otros.
Indudablemente el anteproyecto referido presenta sus fortalezas in-
discutibles, y resultar un avance cualitativo en la legislacin mendocina.
164
Los alcances de este convenio pueden apreciarse en HERNNDEZ, Vctor Gui-
llermo, Comentario sobre el Convenio entre la Provincia de Mendoza y el Colegio de
Abogados para la reforma de la Ley General del Ambiente N 5961, Revista de Derecho
Ambiental, n 17, enero/marzo 2009, Abeledo-Perrot, pg. 191.
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL MUNICIPAL
EN LA PROVINCIA DE MENDOZA
por MNICA MARCELA ANDINO
1. INTRODUCCIN
Frente a los nuevos escenarios generados por la mayor concienti-
zacin de los ciudadanos en relacin a los temas ambientales y siendo
los Municipios quienes deben responder en forma directa a las nece-
sidades y reclamos de la comunidad por ser el nivel de gobierno ms
cercano a los mismos, el anlisis de las competencias ambientales de los
poderes locales a partir del desarrollo del rgimen legal en la materia
resulta trascendente.
Sobre la base del mandato constitucional concurrente entre Na-
cin, provincias y municipios que ha instituido el art. 41 de la Constitu-
cin de la Nacin Argentina de proteccin del ambiente, la mayora de
los municipios mendocinos han reglamentado mediante ordenanzas el
procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental donde se articulan
los principios de poltica federal y ambiental de coordinacin, coopera-
cin y participacin ciudadana.
El presente trabajo tiene por objeto un anlisis general de las com-
petencias ambientales de los municipios mendocinos para luego efec-
tuar un estudio comparativo de las normas que regulan la Evaluacin
de Impacto Ambiental como instrumento de poltica y gestin ambien-
tal en el orden gubernamental local.
2. LOS MUNICIPIOS MENDOCINOS Y SU COMPETENCIA AMBIENTAL.
El tratamiento del tema que nos convoca debe necesariamente ini-
ciarse con una breve referencia por cuanto no es objeto del presente tra-
bajo su acabado tratamiento, sobre la institucionalidad municipal para
de all abocarnos al tratamiento de una de sus competencias, la ambiental.
144 MNICA MARCELA ANDINO
Como referencia histrica cabe mencionar que en Mendoza, pro-
vincia autnoma desde 1820, el Cabildo fue la primera institucin po-
ltica de relevancia a partir de la fundacin de la ciudad en 1561 y hasta
1825 en que es suprimido, desempeando en este largo perodo todas
las funciones denominadas de carcter local, con un notable poder pol-
tico. En muchas ocasiones, el Cabildo acto incluso como reemplazante
del gobernador
165
.
El ordenamiento territorial provincial en esa poca fue desarrolla-
do sobre la base de subdelegaciones y departamentos existiendo, ya a
mediados del siglo diecinueve, quince de los actuales departamentos.
Iniciada la etapa constitucional, la provincia de Mendoza convo-
ca en 1854, a una Convencin Constituyente, sancionndose el 14 de
diciembre de ese ao la primera Constitucin mendocina, la que en
su art. 54 establece la divisin territorial de la provincia en departa-
mentos y estos, a su vez, se subdividen en distritos para facilitar la
administracin interior. As mismo se dispuso que en cada cabeza de
departamento se instalara un municipio, quien ejercera el gobierno
local (art. 55).
En el ao 1895 se sanciona una nueva Constitucin, que si bien en
materia municipal mantiene inalterado el tradicional sistema departa-
mental, no est a la a la altura de los debates doctrinarios y periods-
ticos que sobre el tema se dieron en la poca, sin pronunciarse sobre la
autonoma o autarqua del municipio
166
.
Posteriormente se sancionan dos nuevas Constituciones en 1900
y en 1910 motivadas estrictamente por razones polticas con notas de
marcado centralismo, introduciendo esta ltima una modif icacin sus-
tancial al rgimen municipal el cual disea sobre una base poblacional
creando la f igura de comisiones municipales y juntas para los pueblos
cuyos radios urbanos tuvieran un ncleo poblacional inferior al previs-
to para los municipios
167
.
Por ultimo, en el ao 1915 es convocada una nueva Convencin
Constituyente, impregnada de ideas liberales, con un alto grado de po-
sitivismo cientif icista y evolucionista. De dicha convencin surge un
proyecto de constitucin que f inalmente se sanciona en el ao 1916 y
165
ABALOS, M., Municipio y participacin poltica, Anlisis histrico, normativo y
jurisprudencial, EDIUNC, Mendoza, 2006, pg. 19.
166
PREZ GUILHOU, D., La reforma constitucional mendocina de 1894. Exigencias
de la modernidad, en Ensayos sobre la historia poltica, pg. 145 y en Revista del Insti-
tuto de Historia del Derecho, n 8, 1980.
167
La ley 555 sancionada el 28 de noviembre de 1910, en cumplimiento del manda-
to constitucional, establece que habr municipalidades en las ciudades o pueblos cuyos
radios urbanos tengan ms de 3000 habitantes y comisiones municipales donde el ncleo
poblacional sea entre 1500 y 3000 habitantes y juntas de fomento en sitios con una pobla-
cin entre 500 y 1500 habitantes.
LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL MUNICIPAL 145
continua vigente hasta nuestros das, con una tcnica jurdica de avan-
zada para le poca y con un contenido social que ser luego modelo para
otras constituciones provinciales del pas.
No obstante ello, como lo sostiene Prez Guilhou, en el seno de la
Convencin el tema del rgimen municipal no fue tratado en profundi-
dad por cuanto si bien se habl de la necesidad de su autonoma, funcio-
nes f inalmente encomendadas fueron meramente administrativas. Por
otra parte la Constitucin de 1916 vuelve al sistema departamental con
base territorial que contena la Constitucin de 1895.
Concretamente la carta Magna, en su art. 197 y ss., pone a cargo
de las Municipalidades la administracin de los intereses y servicios
locales en la capital y en cada uno de los departamentos.
A su vez, siguiendo la doctrina pblica tradicional y mayoritaria
en la Argentina, establece un sistema de gobierno local organizado en
dos ramas, es decir un Departamento Deliberativo y otro Ejecutivo, su-
peditando a la ley orgnica la determinacin de las atribuciones y debe-
res de cada municipio
168
.
La Constitucin de 1916, con relacin al rgimen municipal, fue
varias veces reformada recayendo las modif icaciones esencialmente en
aspectos eleccionarios y remuneratorios de los Intendentes y miembros
del Consejo Deliberante.
Conforme entonces, al sistema constitucional municipal institui-
do constitucionalmente, los municipios gozan de autonoma poltica, ya
que eligen en forma directa sus propias autoridades (arts. 197 y 198),
los miembros del Consejo Deliberante acorde al sistema establecido
para la eleccin de diputados e Intendente, quien ejerce el Departamen-
to Ejecutivo por simple mayora de los votos validos emitidos; autono-
ma econmica-f inanciera o autarca y autonoma administrativa, es
decir tienen capacidad de organizar su funcionamiento.
Cabe mencionar que siendo la Repblica Argentina un pas fede-
ral, las provincias son las encargadas de disear los alcances y conteni-
dos de la autonoma municipal teniendo en cuenta las particularidades
locales propias y asegurando las facultades mnimas y necesarias para
su funcionamiento
169
.
168
Constitucin Provincia de Mendoza, Art. 197: La administracin de los inte-
reses y servicios locales en la capital y cada uno de los departamentos de la Provincia,
estar a cargo de una municipalidad, compuesta de un Departamento Ejecutivo y otro
Deliberativo, cuyos miembros durarn 4 aos en el ejercicio de sus funciones, renovn-
dose el Departamento Deliberativo por mitades cada 2 aos. Los integrantes del Depar-
tamento Deliberativo sern elegidos directamente por el pueblo de los respectivos muni-
cipios, conforme con el sistema establecido para la eleccin de diputados. Art. 198: Los
intendentes sern elegidos directamente por el pueblo de los respectivos municipios... .
169
ABALOS, M., El municipio y los problemas ambientales, en Revista de Derecho
Pblico, Derecho Ambiental-III, Rubinzal-Culzoni Editores, 2010, pg. 267.
No obstante ello, en la Provincia de Mendoza los municipios care-
cen de autonoma institucional entendindose por tal la capacidad de
dictar sus propias cartas orgnicas, es decir potestad para ejercer el
denominado poder constituyente de tercer grado,
170
razn por la cual su
autonoma en general se denomina semi plena.
Ello permite af irmar que el carcter autonmico que impregna el
rgimen municipal mendocino se adecua de forma parcial a los par-
metros de autonoma que exige el art. 123 de la Constitucin Nacional,
luego de la reforma de 1994, el que expresamente establece que Cada
Provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto con el
art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y con-
tenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y
f inanciero.
Decimos que la autonoma es parcial, por cuanto al estar todos
los municipios de Mendoza regidos por una nica ley orgnica dictada
por la provincia (ley 1079), se menoscaba el poder constituyente de los
mismos.
Cabe citar, para un mayor entendimiento del tema, dos fallos de
la Suprema Corte mendocina, el primero de ellos del ao 1985, opor-
tunidad en la que el tribunal sostuvo que el art. 5 de la Constitucin
Nacional impone las instituciones municipales como una condicin esen-
cial de la organizacin poltica de las provincias (causa Intendente
Municipal de la Municipalidad de Las Heras s/Conficto L.S. 190-258,
fs. 272); y el segundo de fecha 4/2/91 recado en los autos caratulados
Arenadora Mendocina Soc. de Hecho y ot. c/ Municipalidad de Lujan de
Cuyo s/ Inc., donde el Supremo Tribunal delimitando con precisin el
contenido y alcance del rgimen municipal mendocino sostuvo que:
del art. 5 de la Constitucin Nacional que ordena a cada provincia dic-
tar para si una constitucin que aseguro su rgimen municipal, surgen
tres caracteres: a) El municipio es una entidad necesario o esencial por
lo que resultara inconstitucional una constitucin de provincia que no
reconozca su existencia. b) Adems, es un organismo de gobierno, o sea,
dotado de individualidad que lo distingue de las meras entidades admi-
nistrativas, por lo que no se lo puede concebir como una of icina mas de la
provincia. En otros trminos, la Constitucional Nacional quiere que las
municipalidades estn dotadas de atribuciones tales que en su esfera de
accin le permitan ejercer alguna clase de gobierno. c) A nivel tributario,
la constitucin provincial no puede privar a los municipios de los recur-
sos necesarios para el desempeo de su cometido respetando estos tres
170
BIANCHI, A., La Corte Suprema ha extendido carta de autonoma a las munici-
palidades, nota al fallo de la CSJN Rivademar, LL 1989-C, pg. 59.
puntos bsicos, la mayor o menor amplitud de las atribuciones no es re-
suelta por la Nacin sino por las provincias.
En cuanto a las competencias municipales, la propia Constitucin
mendocina, en su art. 199, dispone que la Ley Orgnica de las Mu-
nicipalidades, deslindar las atribuciones y responsabilidades de cada
departamento, conf irindoles las facultades necesarias para que ellos
puedan atender ef icazmente a todos los intereses y servicios locales.
En particular, Ley de Ordenamiento Municipal 1079 en concor-
dancia con los arts. 197 y 200 la Constitucin provincial, f ija una am-
plia variedad de competencias municipales en al mbito poltico, econ-
mico f inanciero, social, urbanstico sumadas a las materias propias de
higiene, ornato, administracin comunal, bienestar econmico de sus
habitantes entre otras, las que constituyen la fuente jurdica positiva
de las iniciales potestades ambientales de los municipios
171
.
Adems de ello los municipios mendocinos gozan de lo que podra-
mos llamar una competencia general residual es decir que pueden
tomar a su cargo todo asunto que, pese a no estar taxativamente enu-
merado en las normas, sea de naturaleza o ndole local.
De all que el sistema competencial municipal se denomina mixto,
por cuanto por un lado la ley efecta una enumeracin de las compe-
tencia y atribuciones del gobierno municipal, y por el otro, la misma ley
incorpora una clusula general que las ampla
172
.
En materia ambiental, siendo el poder de polica en materia de re-
cursos naturales y ambiente una competencia reservada por las Provin-
cias y los Municipios (CN art. 75 inc. 30) sern entonces estos quienes
reglamentan los procedimientos a que deben sujetarse las actividades
que tengan o puedan tener una incidencia ambiental, ms all de las
clsicas potestades ambientales municipales en materia de moralidad,
seguridad, higiene y salubridad.
En trminos generales la Suprema Corte mendocina ha conf irma-
do estos concepto en el fallo recado en los autos caratulados Carcere-
ri, Hugo c/ Municipalidad de Malargue s/Inconst., del ao 1986 donde
sostuvo que en virtud del poder de polica municipal las comunas estn
facultadas para el dictado de disposiciones referidas a la reglamenta-
cin de actividades que guardan relacin con la seguridad, higiene y
moralidad pblicas (L.S. 196-59, fs. 67). Y con mayores precisiones,
171
En este sentido, MOYANO, Amlcar, Convenios municipales de regionalizacin
ambiental, en Cuadernos del Senado, H. Cmara de Senadores, ao 1, n 4, Mendoza,
1993, pg. 7.
172
MARRE M. y Ot., Competencias ambientales de los municipios en la provincia
de Mendoza, Argentina, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Esta-
do y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repb. Dominicana, 24-27 Oct. 2000,
pg. 4.
respecto de la competencia ambiental, en junio de 1990 la Sala I de la
Corte resolvi la causa Municipalidad de la Ciudad de Mendoza c/ Mu-
nicipalidad de Las Heras s/ Conficto, en la que reconoci la competen-
cia originaria de los municipios en la preservacin del medio ambiente
respecto de los cementerios y la polica mortuoria, (L.S.215-479).
La provincia de Mendoza recin con la sancin de la ley 5487, en
1989, por la que se crea el Ministerio de Ambiente, Urbanismo y Vivienda,
positiviza la responsabilidad de preservar el ambiente en forma global y
sistemtica
173
. Es decir, a partir de dicha ley se procedieron a emitir nor-
mas ambientales en sentido estricto
174
.
Este proceso de positivizacin de los temas ambientales, contina
con la sancin de la Ley de Preservacin del Ambiente 5961
175
, la cual
f ija, sobre la base de los principio de poltica ambiental de participacin
ciudadana, prevencin, cooperacin tcnica, y coordinacin poltica, el
esquema e instituciones esenciales del Derecho Ambiental en la Provin-
cia de Mendoza, otorgndole expresamente competencias ambientales
a los municipios
176
.
Dicha norma tiene la caracterstica de trascender el mbito esta-
tal para proyectarse al conjunto social para el cumplimiento y aplica-
cin de todo el marco legal ambiental mendocino
177
.
173
RODRGUEZ SALAS, A. (dir.), Legislacin ambiental de Mendoza, Idearium, Men-
doza, 1993, pg. 16
174
El proyecto de ley de la norma 5487 fue iniciativa del Poder Ejecutivo Provin-
cial, representado en esa oportunidad por el Licenciado Jos Bordn quien en el mensaje
de elevacin sostuvo que el Estado debe generar una poltica ambiental que incorpore los
principios y las tcnicas de este nuevo conocimiento de la realidad, con el f in de proteger,
prevenir, recuperar y conservar la calidad de vida de los habitantes de la Provincia,
175
La ley 5961 fue dictada el 26 de agosto de 1992 y publicada en el BO del 25 de
febrero de 1993. Su decreto reglamentario lleva el nmero 2109/94 y ha sido publicado
en el BO del 19 de diciembre de 1994. Conforme a su art. 1, la misma tiene por objeto
la preservacin del ambiente en todo el territorio de la Provincia de Mendoza, a f in de
resguardar el equilibrio ecolgico y el desarrollo sustentable, siendo sus normas de orden
pblico.
176
No ocurre lo mismo en todas las provincias argentinas. En el caso de la Provincia
de Neuquen es la autoridad de aplicacin de la ley 1875 la Secretara de Estado de Produc-
cin y Turismo, a travs de la actual Direccin General de Medio Ambiente y Desarrollo
Sustentable o el organismo que institucionalmente le suceda, quien conoce y resuelve de
manera exclusiva en primera instancia administrativa en todos los trmites o procedi-
mientos conducentes a la aplicacin de La Ley. Esto implica una fuerte centralizacin de
funciones en razn de la autoridad ambiental provincial, la que tendr concentradas en
s misma la mayor parte de las competencias (en idntico sentido el Anexo I del decreto
2656/99 donde se def ine a la Autoridad de Aplicacin); ESAIN, Jos, Programa de Desarrollo
de reas Metropolitanas del Interior (AR-L1011), (ii) Situacin de la gestin ambiental en
las provincias piloto del programa (Neuqun, Ro Negro, Salta y Mendoza) pg.7.
177
RODRGUEZ SALAS, A., El Derecho Ambiental en la provincia de Mendoza, Re-
vista de Derecho Pblico, Derecho Ambiental III, Rubinzal-Culzoni Editores, 2010, pg.
241.
La citada ley incluye los Principios de la Poltica Ambiental, el
Plan y el Informe Ambiental; establece la conformacin del Consejo
Provincial del Ambiente; incluye la Proteccin Jurisdiccional de los
Intereses Difusos y prev el procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental al que debe sujetarse toda actividad u obra a efectuarse en
la provincia.
Concretamente referido al mbito competencial, la ley 5961 efec-
ta un deslinde entre la provincia y los municipios sobre la base de la
clasif icacin o categorizacin de proyectos cuya ejecucin tenga o pue-
da tener incidencia ambiental determinando as cual ser mbito que
apruebe o no los mismos.
Con ese objeto la propia ley incluye un Anexo en el que categoriza
los proyectos en dos subgrupos. En el primero incluye las obras cuyo pro-
cedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) deber ser tra-
mitada por ante la autoridad ambiental provincial (en la actualidad la
Secretaria de Medio Ambiente) concretando una asignacin especf ica
de competencia provincial
178
; y, en el segundo enumera los proyectos de
obras o actividades sometidas a dicho proceso por ante la autoridad
ambiental municipal
179
.
En base a ello, cada municipio determina las actividades y obras
susceptibles de alterar el equilibrio ecolgico y ambiental de su terri-
torio y resuelve someterlas a EIA, con arreglo a las disposiciones de la
ley 5961. Sin perjuicio de ello, estn sometidos al procedimiento munici-
pal de EIA, los proyectos de emplazamiento de nuevos barrios o amplia-
cin de los existentes; de centros tursticos, deportivos, campamentos y
178
Ley 7837, art. 112 Incorprase al art. 30 de la ley 7826, el siguiente inciso: j)
Las funciones y atribuciones en materia de poltica y gestin ambiental provincial ten-
dientes a la preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento de los ambientes natura-
les, urbanos y agropecuarios y todos sus elementos constitutivos asignadas por todas las
normas legales vigentes al ex Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, sern asumidas
por la Secretara de Medio Ambiente, conforme a lo dispuesto por la presente ley.
179
Ley 5961 Anexo I: Proyectos de obras o actividades sometidas al proceso de eva-
luacin de impacto ambiental por la autoridad ambiental provincial: 1) Generacin de
energa hidroelctrica, nuclear y trmica; 2) Administracin de aguas servidas urbanas
y suburbanas; 3) Manejo de residuos peligrosos; 4) Localizacin de parques y complejos
industriales; 5) Exploracin y explotacin de hidrocarburos y minerales utilizados en la
generacin de energa nuclear, en cualquiera de sus formas; 6) construccin de gasoductos,
oleoductos, acueductos y cualquier otro conductor de energa o sustancias; 7) Conduccin
y tratamiento de aguas; 8) Construccin de embalses, presas y diques; 9) Construccin de
rutas, autopistas, lneas frreas y aeropuertos; 10) Emplazamiento de centros tursticos
o deportivos en alta montaa; 11) Extraccin minera a cielo abierto; 12) Construccin de
hipermercados y grandes centros comerciales con una superf icie total mayor de dos mil
quinientos metros cuadrados (2500 m2) y ampliaciones de los ya existentes en superf icies
mayores de mil quinientos metros cuadrados (1500 m2); 13) Todas aquellas obras o acti-
vidades que puedan afectar directa o indirectamente el equilibrio ecolgico de diferentes
jurisdicciones territoriales. Texto actualizado por ley 6649 BO: 3/2/99.
balnearios; cementerios convencionales y cementerios parques e inter-
venciones edilicias, apertura de calles y remodelaciones viales.
No obstante que, de conformidad con los trminos de la ley 5961,
podra considerarse a la competencia provincial de excepcin, puede
af irmarse que en def initiva la nmina de proyectos que son de compe-
tencia de la Provincia, a travs de la Secretara de Ambiente, se am-
plan notablemente por cuanto despus de la enumeracin que la nor-
ma efecta expresamente incluye a todas aquellas obras o actividades
que puedan afectar directa o indirectamente el equilibrio ecolgico de
diferentes jurisdicciones territoriales (Anexo I, inciso f inal).
Por ltimo en caso de que un proyecto pueda tener consecuencias
o efectos susceptibles de afectar a ms de una jurisdiccin territorial,
la presentacin del mismo debe realizarse por ante el Ministerio de Me-
dio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, quien convocar a los Municipios
implicados, con el objeto de que oportunamente se emita una sola D.l.A.
en cuya evaluacin intervengan los entes u organismos potencialmente
afectados (art. 30). En tal circunstancia La autoridad de aplicacin
podr requerir, cuando las caractersticas de la obra o actividad lo ha-
gan necesario y con el objeto de obtener mayores datos y precisiones,
Manifestaciones Especf icas de Impacto Ambiental, de conformidad con
lo que establezca la reglamentacin.
3. EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
Para acercarnos ya al objeto del presente trabajo, se efectuar un
breve anlisis del instrumento de poltica y gestin ambiental denomi-
nado, Evaluacin de Impacto Ambiental, en adelante la EIA.
Cualquier proyecto o actividad econmica genera, en una sociedad
o regin cambios de mayor o menor intensidad que son denominados
genricamente impactos ambientales. Frente a ello el Estado inter-
viene reglando procedimientos iuspublicisticos coactivos e inderogables
por los sujetos privados o pblicos que pretenden realizar una actividad
con incidencia ambiental.
Es el orden pblico ambiental,
180
el que impone que toda decisin,
pblica o privada, que conlleve un riesgo de impacto sobre el medio
180
Es razonable sostener junto a la doctrina y jurisprudencia que as lo propician
que existe un orden pblico ambiental. Como consecuencia de ello fcil resulta advertir que
es inalienable e indisponible para las partes. Ello es as puesto que en l se encuentran
involucrados otros derecho y garantas constitucionales denominados biolgicos y sociales.
Es decir, que esta interrelacin de derechos personales y humanos como tambin razones
de solidaridad social ha dado nacimiento a los derechos de tercera generacin, los que por
esta circunstancia merecen un amparo ntegro(Subterrneos de Buenos Aires del estado
ambiente, sea sometida a una evaluacin sistemtica cuyos resultados
deben ser tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder
o no su aprobacin.
Dicha evaluacin resulta entonces un requisito previo a la obten-
cin de ciertas autorizaciones administrativas para cualquier proyecto,
(construir, instalar o modif icar obras, empresas, industrias, etc.) que
pretenda efectuar tanto el Estado Nacional, Provincial y Municipal,
sea a travs de la Administracin Centralizada, Organismos Descen-
tralizados Autrquicos y/o Autnomos, Empresas del Estado, como las
personas fsicas o jurdicas de derecho privado, en orden a determinar
su incidencia en el medio ambiente.
Fue la National Environmental Policy Act de 1969 (NEPA), ley
federal norteamericana, la que en su art. 102, regula por primera vez
el Environment Impact Statement (EIS, primera ley que impuso de
forma generalizada la preparacin de un estudio o evaluacin de impac-
to ambiental para toda actuacin federal de entidad que pueda afectar
de forma signif icativa la calidad del medio humano
181
.
Por su parte el Consejo de la Comunidad Econmica Europea, con la
f inalidad de armonizar los principios de evaluacin de las repercusiones
sobre el medio ambiente de determinados proyectos pblicos y privados
emiti la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio de 1985, que f ija las pautas
que el proceso de evaluacin debe observar, enuncia taxativamente los
proyectos que siempre deben ser evaluados, y deja en manos de la autori-
dad merituar, en cada caso, los proyectos en particular para su encuadre
en las exigencias de dicha Directiva, entre otros aspectos.
Por otra parte la Declaracin de Ro (CNUMAD, 1992) expresa-
mente establece que, deber emprenderse una evaluacin del impacto
ambiental, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente
haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente
y que este sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente.
En la Repblica Argentina la legislacin en materia de Evaluacin
de Impacto Ambiental (EIA) y Declaracin de Impacto Ambiental (DIA)
data de algunos aos.
Antes de que se introdujera la proteccin ambiental como dere-
cho constitucional, lo que ocurre recin en 1994 con la reforma de la
c/ Propietarios Estacin de Servicio Shell calle Lima e/ Estados Unidos e Independencia s/
Daos y Perjuicios, exped. 244003, Juzg. 100- Sala H de la Cmara Nacional de Apelacio-
nes Capital Federal, sentencia del 1 de octubre de 1999). Citado por CAFFERATTA, Nstor,
Ley 25.675 General del Ambiente, comentada, interpretada y concordada, Antecedentes
Parlamentarios, La Ley, 2002-690, pg. 3.
181
La ley en su versin original dice que deben considerarse los impactos am-
bientales de every major federal action signif icantly affecting the quality of the human
environment
Constitucin Nacional Argentina, encontramos, de manera dispersa, nor-
mas que incluyen la Evaluacin de Impacto Ambiental en su articulado.
Ejemplos de ello son: a) ley 17.319, de 1967, referida a la evaluacin del im-
pacto producidos por la actividad de extraccin y tratamiento de petrleo;
b) ley 22421 del ao 1981 de proteccin de la fauna cuyos arts. 13 y 14
establecen la obligacin de evaluar las acciones derivadas del uso de
sustancias peligrosas para la fauna; c) ley 23.879 de 1990, (modif icada
por ley 24.539 de 1995), que prev dicho procedimiento para el caso de
construccin de obras hidrulicas; d) ley 24051 que encomienda a la
autoridad ambiental la evaluacin del impacto ambiental de los resi-
duos peligrosos (art. 60, inc. g); e) ley 24.354, de 1994, de Inversiones
pblicas y ley 24.585 de modif icacin al Cdigo de Minera. Luego de la
reforma constitucional la ley 25.612 de gestin integral de residuos pe-
ligrosos y la 25.675 (Ley general del Ambiente), ambas sancionadas en
el ao 2002, contienen disposiciones sobre el procedimiento evaluativo
de impacto ambiental.
Puede citarse tambin un conjunto de Resoluciones de la Secre-
tara de Energa de la Nacin Argentina dictadas como autoridad de
aplicacin de la legislacin de hidrocarburos (Res. 105/92 y 252/93) que
regulan la evaluacin del impacto ambiental de la actividad petrolera.
En cuanto a la normativa vigente en la materia entre los pases
que componen el MERCOSUR, el CONSEJO DEL MERCADO aprob
el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR, cuyo Anexo
contiene entre los Instrumentos de poltica ambiental a la Evalua-
cin de Impacto Ambiental (XX CMC Asuncin, 22/VI/01, ANEXO
- REAS TEMTICAS, 3.e.)
Por su parte, el derecho ambiental pblico provincial no se ha que-
dado atrs. Prevn el procedimiento de EIA y la consecuente DIA las
leyes 11.459 de la provincia de Bs. As.; 4731 de Corrientes; dec. 2109/94
de Ro Negro; 1875 de Neuqun; 3079 de Misiones; 6253 de Tucumn;
6571 de San Juan; 4032 de Chubut; 3964 del Chaco; 1060 de Formosa;
7343 y 8300 de Crdoba; 10.000 de Santa Fe; 123 y 452 de la Ciudad de
Bs. As., etc.
En la Provincia de Mendoza, la Ley General del Ambiente 5961,
cuyo objeto es la preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento
del ambiente en todo el territorio provincial a los f ines de resguardar el
equilibrio ecolgico y el desarrollo sustentable, dispone en su Ttulo V,
la realizacin del Procedimiento de Evaluacin de Impacto ambiental,
(EIA), de aquellos proyectos o acciones cuyas consecuencias o efectos
puedan causar modif icaciones a las condiciones del equilibrio ecolgico
del ambiente
182
.
182
El procedimiento administrativo de EIA, que la ley 5961 en su ttulo V estable-
ce, cumple con todos los requerimientos bsicos de la ley nacional 25.675, no obstante ser
Esta norma fue reglamentada por el Decreto 2109/94, el cual espe-
cif ica que se entender que las obras o actividades comprendidas en el
proyecto pueden previsiblemente alterar el equilibrio ecolgico cuando
estas puedan superar la capacidad de carga del ecosistema (art. 9).
Con posterioridad a la sancin de la ley ambiental mendocina se
sanciona en el mbito nacional la llamada Ley General del Ambiente
25.675 cuyo f in es establecer los Presupuestos Mnimos de Proteccin
Ambiental en el territorio argentino, la cual especf icamente dispone en
sus arts. 11 a 13, el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental.
De forma textual el art. 11 dispone que: Toda obra o actividad que en
el territorio de la Nacin sea susceptible de degradar el ambiente, algu-
no de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la poblacin en
forma signif icativa, estar sujeta a un procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental, previo a su ejecucin.
Cabe mencionar que en el derecho ambiental mendocino existen
otras normas que regulan la evaluacin del impacto ambiental en te-
mas especf icos. Tal es el caso de la ley 8051 de ordenamiento territo-
rial, cuyo art. 7 prev como instrumento y procedimiento del Ordena-
miento Territorial a la Evaluacin de Impacto Ambiental; la ley 7722
que regula la minera metalfera a cielo abierto; la ley 6497 que regula
dicho procedimiento cuando f ija el Marco Regulatorio Elctrico provin-
cial; los decretos reglamentarios de la ley 5961 nmeros 437/93 para la
actividad hidrocarburif ica, (actualmente complementado por el decreto
170/08) y 820/06 que reglamenta la actividad minera en la provincia; y
la Resolucin 109/00 HTA dictada por la autoridad hdrica provincial,
Departamento General de Irrigacin, que aprueba el Procedimiento de
Evaluacin de Impacto Ambiental de Obras Hdricas
183
.
Adentrndonos en lo sustancial la ley 5961 en su art. 26 def ine a
la E.I.A. como el procedimiento administrativo destinado a identif icar
e interpretar, as como prevenir, las consecuencias o efectos que pro-
yectos pblicos o privados pueden causar en el ambiente, que culmina
con una Declaracin de Impacto Ambiental (D.I.A.), siendo la autoridad
competente para su emisin, como ya adelantramos, la Provincia o los
Municipios, segn la caracterizacin del proyecto (art. 27).
anterior en el tiempo; en cual constituye un modelo de regulacin ambiental pionero que
ha sido adoptado en varias provincias de la Repblica Argentina.
183
La Resolucin 109/00 HTA con el objeto de coordinar competencias en materia
ambiental excepta de su mbito de aplicacin a los proyectos hdricos categorizados en
el punto I, del Anexo de la ley 5961 cuando los mismos por disposicin legal corresponda
ejecutarlos a una autoridad distinta al Departamento General de Irrigacin en cuyo caso
sern de competencia de la autoridad ambiental provincial o municipal segn correspon-
da (art. 1).
En doctrina este proceso o producto
184
como algunos autores lo
denominan, es def inido como un proceso por el cual una accin que
debe ser aprobada por una autoridad pblica y que puede dar lugar a
efectos colaterales signif icativos para el medio se somete a una evalua-
cin sistemtica cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad
competente para conceder o no su aprobacin
185
.
Es necesario advertir que la EIA no constituye una traba burocr-
tica al desarrollo econmico y social sino que como lo sostiene Rodrguez
Salas (2010) tiene una dimensin poltica trascendente al constituir un
elemento democratizador y preventivo del proceso de formacin de la
decisin poltica.
186

Los objetivos de este procedimiento consisten en primer lugar en
ser un instrumento para identif icar los impactos ambientales crticos
de un proyecto, de los que tomarn conocimiento en tiempo y forma, los
posibles afectados y los organismos involucrados con la f inalidad de que
se disponga la forma en que los mismos sean neutralizacin a travs de
opciones alternativas y, en ltima instancia, de persistir las externali-
dades negativas, considerar el diseo de las medidas de mitigacin y/o
compensacin apropiadas y equitativas.
Un segundo objetivo, de vital importancia en todo sistema demo-
crtico, es permitir la participacin ciudadana a travs de audiencias
pblicas donde los posibles afectados por la decisin f inal sern odos
por la autoridad competente que luego aprobar o no el proyecto. Es
decir que a los f ines de una adecuada gestin pblica, sobre todo en te-
mas ambientales, la audiencia pblica constituye un espacio de reunin
entre vecinos, organizaciones sociales especializadas en las distintas
temticas de preocupacin de la comunidad, el sector privado, las ins-
tituciones tcnicas y organismos gubernamentales y no gubernamenta-
les especializados en la materia ambiental, universidades y pblico en
general. Si bien el informe resultante de esa reunin tiene el carcter
de no vinculante, el incumplimiento de esta instancia acarrea la nuli-
dad del procedimiento.
En Mendoza la Resolucin 109/96 dictada por el Ministerio de Am-
biente y Obras Pblicas reglamenta el trmite de las audiencias pblicas
184
Como producto, es el documento que contiene la informacin de soporte nece-
saria sobre el proyecto y el ambiente, sealando los compromisos del proponente sobre
las medidas de mitigacin y presentando las predicciones de impactos efectuadas por
profesionales (FARINELLA, F., El impacto ambiental y la normativa referida a emisiones
en el derecho argentino, ED 180-1532; MORALES LAMBERTI, Alicia, Derecho ambiental.
Instrumentos de poltica y gestin ambiental, Alveroni, Crdoba, 1999, pg. 369).
185
MARTN MATEO, R., Tratado de derecho ambiental, Madrid, Trivium, t. I, 1991.
pg. 301.
186
RODRGUEZ SALAS, A., El derecho ambiental en la Provincia de Mendoza, ob. cit.,
pgs. 229-261.
para la evaluacin del impacto ambiental. Este rgimen participativo se
complementa con un sistema de acceso a la informacin contemplado por
los arts. 32 y 33 (ley 5961) que disponen la generacin de datos e infor-
mes sobre el proyecto, y la difusin y el acceso a esa informacin por los
ciudadanos como pautas esenciales del procedimiento de EIA
187
.
Otro propsito de este instrumento es ser un facilitador del prin-
cipio de desarrollo sostenible, ya que a travs de su implementacin se
permitir el desarrollo de aquellos proyectos tiles para las presentes
generaciones pero que no perturben el progreso de las futuras.
Este instituto que, como ya mencionramos, es en esencia de natu-
raleza participativa, por cuanto a lo largo de todo el procedimiento y en
sus distintas etapas los actores con capacidad de decisin y los posibles
afectados puedan ser odos, tiene por f inalidad ser un instrumento del
principio de prevencin, caracterizado como tcnica de proteccin am-
biental preventiva que tiene por f inalidad introducir la variable ambien-
tal en la ejecucin de proyectos, tanto de obras y actividades pblicas,
como de obras y actividades promovidas por particulares, con el objeto
de prevenir en sus orgenes las causas del deterioro ambiental, a f in de
evitar ulteriores y ms costosas polticas de reparacin o restauracin
188
.
El procedimiento del EIA se efecta en cuatro etapas esenciales:
1) la presentacin del estudio ambiental, denominada Manifesta-
cin General de Impacto Ambiental; (MGIA) que es responsabilidad
del proponente del proyecto; 2) el dictamen tcnico producido por una
entidad independiente a la autoridad de aplicacin; 3) los dictamenes
sectoriales que emiten los organismos con competencias conexas; 4) la
audiencia pblica de los potenciales afectados del proyecto como de or-
ganizaciones no gubernamentales e interesados en general. Por ltimo,
sobre la base de toda la informacin recabada en dichas etapas se emite
la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), que es la resolucin de la
autoridad y que desde el punto de vista del derecho administrativo es
un acto administrativo emanado del Ministerio o de la Municipalidad
segn el caso con todas las caractersticas propias de tales actos, entre
ellas la de su validez, presuncin de legitimidad y que adquiere cosa
juzgada administrativa o estabilidad, en los trminos de los arts. 96 y
siguientes de la ley 3909
189
.
187
Al redactar la norma citada el entonces Ministerio de Ambiente tomo como
referencia la normativa que sobre audiencias publicas haba establecido el Ente nacional
Regulador Elctrico elaborado por un equipo de expertos dirigidos por los maestros BI-
DART CAMPOS y Agustn GORDILLO.
188
RODRGUEZ SALAS, A., El derecho ambiental en la Provincia de Mendoza, ob.
cit., pg. 249.
189
Cada una de estas etapas genera una actividad complementaria destinada a
perfeccionar el procedimiento pero, por su importancia, la segunda y la tercera merecen
4. EIA EN EL MBITO MUNICIPAL
Entrando al anlisis del desarrollo del procedimiento en el mbito
municipal, debemos partir mencionando que, siendo dieciocho los mu-
nicipios de la provincia, atraviesan diversas realidades ya que aquellos
situados en el rea metropolitana (Gran Mendoza), adolecen de serios
problemas de contaminacin atmosfrica y sonora, de ordenamiento te-
rritorial y de circulacin vehicular, mientras que los menos urbanos
(Zona Este) deben sortear los inconvenientes generados por la localiza-
cin de las llamadas zonas industriales que producen inconvenientes
de contaminacin en suelo y agua, y por ltimo aquellos ubicados en
reas rurales (Sur de la provincia) donde principalmente se desarrollan
actividades mineras y de pastoreo afrontan confictos ambientales vin-
culadas a las mismas.
Estas dismiles realidades tienen por efecto la necesidad de imple-
mentar polticas y acciones ambientales concretas acordes a cada muni-
cipio. Por ello dentro de su estructura orgnica los municipios incluyen
secretarias u of icinas con competencia ambiental y en el marco de lo
establecido en el Ttulo V de la ley 5961 han emitido las respectivas
ordenanzas regulatorias del procedimiento de EIA.
Si bien, como mencionramos, son dieciocho los municipios aut-
nomos de la Provincia, menos de la mitad de los mismos en ejercicio de
esa autonoma han regulado mediante la ordenanza respectiva su com-
petencia en materia de Evaluacin de Impacto ambiental, no obstante
los trminos del decreto provincial 605/95 que invit a los municipios a
adherir a la ley 5961 o a dictar una norma propia.
Ello demuestra un relajo en el ejercicio de una competencia tan
importante para los intereses de una comunidad, como lo es la ambien-
tal, y una actitud contraria a la evolucin en el fortalecimiento de los
poderes municipales surgido como consecuencia de la intervencin de
la Suprema Corte de Justicia de la Provincia, la cual a travs de fallos
como Intendente Municipal de la Municipalidad de Las Heras s/ Con-
ficto (LS 190-285 de septiembre de 1985; Gianella Horacio c/ Silvano
Jorge p/ Inj. s/Inconstitucionalidad (LS 213-482 de marzo de 1990),
entre otros ha propiciado la defensa de las competencias municipales
y en consecuencia de ello la facultad de regular los aspectos esenciales
de su ejercicio.
Como lo sostiene RODRGUEZ SALAS (1998) el reconocimiento cons-
titucional de la autonoma del Estado municipal tiene una causa que
no debe desvirtuarse: la relacin de inmediatez con la comunidad. Esta
ser destacadas desde que la ley establece que la DIA sin audiencia pblica ni dictamen
pblico es nula (art. 34 ley 5961).
relacin permite que las decisiones sean ms razonables, que sean el
producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas
que aquejan a una comunidad y que se busquen de manera mancomu-
nada las posibles soluciones. Como autoridad ms cercana al pueblo,
el Estado municipal debe organizarse adecuadamente para que estos
objetivos se alcancen.
Si bien no puede desconocerse que la mayor cantidad de incum-
bencias competenciales surgidas a partir de la sancin de la ley 5961
ha impactado sobre las estructuras municipales tradicionales que ca-
recan entre otras cosas de personal calif icado, (en muchos municipios
no esta prevista un rea especializada en materia ambiental) sin que
consecuentemente se haya incrementado en el presupuesto provincial
los recursos municipales destinado a tales f ines.
Cabe preguntarse cul es la solucin legal a aplicar en aquellos
casos de proyectos posiblemente impactantes al ambiente que por sus
caractersticas se encuentren comprendidos dentro de las competencias
que la Ley 5961 adjudica a los municipios y que pretendan ejecutarse en
jurisdicciones locales donde no se ha regulado el procedimiento de EIA.
En principio, debe atenderse que la ley 5961 establece aspectos ge-
nerales que deben ser respetados en todas las jurisdicciones que resulten
autoridad de aplicacin de la misma, es decir que su contenido encauza
tanto el actuar municipal como provincial. Sin perjuicio de ello, cada mu-
nicipio debera reglamentar su aplicacin regulando el procedimiento de
EIA previsto en la ley 5961 con las particularidades que resulten conve-
niente instrumentar en su jurisdiccin.
Frente ello, la falta de regulacin especf ica (norma particular
municipal) resultar suplida por la aplicacin genrica de la norma
general (Ley General del Ambiente 25.675, de Presupuestos Mnimos
de Proteccin Ambiental y ley 5961), en razn del marco normativo ex-
puesto por el art. 41 CN y los principios de solidaridad y subsidiaridad
inherentes al federalismo en virtud de los cuales si un municipio carece
de capacidad institucional podr recurrir la colaboracin provincial.
Esta solucin no descarta los posibles planteos de inconstitucio-
nalidad que puede provocar la falta de reglamentos de aplicacin que
podran interponerse contra resoluciones municipales fundadas en di-
cha norma general; pudiendo adems esta circunstancia (anomia par-
ticular) incitar a que proyectos o actividades ampliamente impactantes
busquen desarrollarse en municipios donde se puedan producir este
tipo de confictos normativos.
Dejando de lado estos aspectos, del anlisis comparativo de las orde-
nanzas municipales vigentes puede destacarse como aspectos coinciden-
tes en varias de ellas, en primer lugar, que contienen un listado de obras
y actividades que quedan comprendidos en el alcance del procedimiento
EIA el cual resulta tan solo orientador y dejan en def initiva a conside-
racin de la Autoridad de Aplicacin la caracterizacin de toda obra o
proyecto a los f ines de someterlo o no a dicho procedimiento
190
.
Por otra parte, exceptan de someter a EIA a proyectos que por su
escaso impacto o magnitud no puedan afectar el equilibrio ecolgico; es
decir los calif icados, en cada caso particular, como de bajo impacto am-
biental por la escasa alteracin o modif icacin negativa del ambiente
social, cultural o ecolgico municipal. En estos casos el proponente debe
presentar un Aviso de Proyecto, el que tiene carcter de declaracin
jurada
191
.
Con relacin al procedimiento de EIA propiamente dicho, los mu-
nicipios prevn distintas etapas que se inician con la presentacin de
una solicitud de Categorizacin del proyecto, pudiendo un proyecto
ser categorizado como de Gran Impacto, Medio o Mnimo Impacto Am-
biental. A tales f ines algunos municipios, como el de Ciudad de Mendo-
za, al regular el procedimiento de EIA han incorporado expresamente
los criterios que sirven de gua para la clasif icacin del proyecto donde
adems de la magnitud del mismo se contempla las caractersticas de
los posibles impactos signif icativos, reales o potenciales y directos o
indirectos. (Ordenanza 3396/15508/99, Anexo 3)
No coinciden las reglamentaciones municipales respecto de las exi-
gencias a cumplimentar en los proyectos categorizados como de Medio
o Bajo impacto, por cuanto algunas, como la Ordenanza 125/99 del Mu-
nicipio de Las Heras, siguiendo al Decreto Provincial 2109/94 requiere
en estos casos la presentacin de un Aviso de Proyecto (coinciden con
este criterio la ordenanza 3115 de Maip, la 4535/2000 de Godoy Cruz);
mientras que otras reglamentaciones como la Ordenanza 3869 de Ri-
vadavia, prevn para este tipo de proyectos la presentacin directa de
una Manifestacin General de Impacto Ambiental (MGIA).
La dicotoma que resaltamos no es menor por cuanto un proyecto
de similares caractersticas categorizado de bajo impacto, segn el mu-
nicipio donde vaya a ejecutarse podr cumplimentar el tramite de EIA
con tan solo un Aviso de Proyecto, mientras que en otros municipios
debera someterse a todo el procedimiento de EIA que incluye audien-
cia pblica.
En el caso de Ordenanzas que prevn una tercera categora de
proyectos de Mnimo impacto, exigen para ellos la presentacin de un
Informe Ambiental (IA) que describir todos los posibles impactos del
proyecto con las medidas de mitigacin y control de las mismas, el que
190
Ordenanzas 3396/15508/99 de la Municipalidad de Mendoza; Ord. 1645/1998
Munic. San Martn; Ord..3869 art. 4 Municipalidad de Rivadavia
191
Ordenanzas 3115, art. 9 Munic. Maip; Ord. 1645/1998, art. 10 Munic. San
Martn.
deber ser suscripto por el proponente y con el aval de un profesional
en disciplinas ambientales quien ser responsable solidario por la vera-
cidad de la informacin contenida en dicho informe.
Luego de la presentacin del IA la autoridad de aplicacin solicita
un informe tcnico, el que podr autorizar, solicitar modif icaciones, o
rechazar el proyecto. Todo proyecto autorizado obtendr de la autori-
dad de aplicacin la Declaracin de Impacto Ambiental mediante la
respectiva resolucin.
Por otra parte los proyectos categorizados como de Gran Impacto
o Medio-Bajo Impacto Ambiental debern presentar una Manifestacin
General de Impacto Ambiental (MGIA), documentacin con la cual la
Autoridad de Aplicacin confecciona una F icha Ambiental, que iden-
tif ica con un nmero cada proyecto conteniendo las principales carac-
tersticas del mismo.
Una vez recibida la MGIA, es evaluada a travs de informes secto-
riales, a cargo de otras reparticiones municipales u organismos del Esta-
do, en caso de ser necesario en virtud de las caractersticas del proyecto,
o directamente por profesionales que integran el registro de consultores
con que cuenta el municipio, quienes elaboran los dictmenes tcnicos
correspondientes, que podrn contener recomendaciones u observacio-
nes las que deben ser consideradas por la autoridad de aplicacin. Los
gastos que generan estas etapas del procedimiento son costeados por los
proponentes.
En los casos en que la magnitud, complejidad y/o la importancia
del proyecto lo requiere la autoridad de aplicacin podr solicitar la
presentacin de una manifestacin especf ica de impacto ambiental,
(MEIA) en la cual se explicite algn aspecto en particular o se amplen
las medidas de mitigacin, por ejemplo respecto de la afectacin de un
recurso natural especf ico.
Obtenidos los informes sectoriales, dictmenes tcnicos, o manifes-
taciones especf icas, en los casos en que fueran solicitadas, la autoridad
de aplicacin f ijara fecha y hora en la que se llevara a cabo la audiencia
pblica. Como ya mencionramos frente a la disparidad de criterios de
las ordenanzas analizadas respecto a los efectos de las diferentes cate-
goras de proyectos, algunas slo exigen que los proyectos categorizados
de Gran Impacto Ambiental sean sometidos a la instancia de audiencia
pblica, mientras que otras prevn tal recaudo tambin para los de Bajo
Impacto.
Dicha audiencia resulta la instancia administrativa destinada a
efectuar consultas al pblico interesado entendido por tal toda perso-
na fsica o jurdica que invoque un derecho legtimo o difuso o se crea
eventualmente perjudicada o benef iciada por el proyecto, que deben
cumplimentar tales proyectos con el objeto de permitir a la autoridad
de aplicacin receptar en forma ordenada informacin, opiniones u opo-
siciones no vinculantes, las cuales debidamente consideradas colaboran
a la mejor toma de decisin sobre otorgar o no una Declaracin de Im-
pacto Ambiental.
En cuanto al procedimiento para el desarrollo de dicha audien-
cia las ordenanzas 3396/99 Ciudad de Mendoza, la 3869 del municipio
de Rivadavia, la 605/95 de la Municipalidad de Maip, y en especial
la 4535/00 de Godoy Cruz regulan expresamente como debe llevarse a
cabo esta etapa del procedimiento de EIA
192
.
Segn tales normas puede distinguirse dos etapas en el procedi-
miento de audiencia pblica una Preparatoria a cargo de los Instructo-
res designados por la Autoridad de Aplicacin y la de Desarrollo de la
audiencia propiamente dicha.
La primera etapa tiene por objeto la realizacin de todos los trami-
tes previos para la ejecucin de la audiencia que incluye la convocato-
ria, que conteniendo lugar fecha y hora de celebracin debe publicarse
en alguno de los diarios de mayor circulacin en la provincia y por edic-
tos municipales, por lo menos dos veces en un lapso de treinta das; la
presentacin por parte del Proponente del proyecto de copia del Docu-
mento de Sntesis, Dictmenes Sectoriales y Dictmenes tcnicos a los
efectos de su consulta pblica y la recepcin de las inscripciones de los
interesados en participar en forma individual.
En la etapa de desarrollo de la audiencia el proponente describe de
forma breve el proyecto y las conclusiones de los Dictmenes Sectoria-
les y Tcnicos luego de lo cual son odos los interesados inscriptos, pu-
diendo el instructor autorizar la intervencin de oradores no inscriptos
que as lo soliciten. Todo lo expresado en la audiencia ser grabado y
posteriormente incorporado en versin escrita al expediente adminis-
trativo del proyecto.
Cumplimentada esta ultima etapa y con todos los antecedentes,
informes tcnicos, dictmenes sectoriales y observaciones recavadas
en la audiencia publica, el Honorable Consejo Deliberante, (rgano que
ejerce funciones legislativas) emitir la Declaracin de Impacto Am-
biental (DIA) la que alternativamente autorizara la realizacin del
proyecto en los trminos y condiciones contenidas en la Manifestacin
de Impacto Ambiental presentada por el proponente, o lo autorizara
pero sujeto a instrucciones modif icatoria o podr negar la autorizacin.
Dicha resolucin identif icar la autoridad que ser la responsable de
controlar la ejecucin del proyecto.
192
Otras ordenanzas, como la 125/99 de Las Heras remiten en este aspecto a pro-
cedimiento de audiencia publica determinado por la Resolucin 109/96 del Ministerio de
Ambiente y Obras Pblicas
Siendo la DIA un acto administrativo, (resolucin del Consejo De-
liberante y/o decreto del Ejecutivo municipal) que causa ejecutoria en
los trminos del art. 81 de la Ley de Procedimiento Administrativo de
Mendoza 3909, los proponentes de proyectos que se consideren afecta-
dos por sus trminos pueden interponer contra la misma los recursos
de Aclaratoria, Revocacin, Nulidad, Jerrquico y de Alzada previstos
en el captulo II del Ttulo VI de la citada norma
193
.
Cabe destacar que la DIA no es un acto def initivo por cuanto en
caso que con posterioridad a su emisin se dictaren normas de calidad
ambiental de mayor rigurosidad a la existente al tiempo de la aproba-
cin del proyecto la autoridad municipal deber intimar al proponente
para que en un plazo razonable efecte las adaptaciones del proyecto
correspondientes. Algunas de las ordenanzas analizadas, tales como las
del municipio de de la Ciudad de Maip prevn expresamente tal cir-
cunstancia.
En cuanto a las obligaciones tributarias que asume el proponente de
un proyecto se encuentra abonar una tasa por actuacin administrativa
cuyo monto se estipula, en el caso del municipio de San Rafael, en un uno
(1) por mil de la inversin total a realizar en el emprendimiento, adems
de abonar el cien por ciento (100 %) de los montos que deban erogarse
por el costo de los dictmenes tcnicos, adems del costo de publicacin
edictal exigidos a los f ines de la realizacin de la audiencia pblica.
Por ltimo el rgimen municipal en materia de EIA comparado
prev una serie de sanciones en caso de infracciones al procedimiento
f ijado por las ordenanzas respectivas que consisten en apercibimientos,
multas, paralizacin de las obras o actividades y hasta la demolicin o
destruccin de las obras realizadas en infraccin.
5. CONCLUSIONES
Los problemas ambientales actuales y futuros obligan a los rga-
nos de gobierno a replantearse la distribucin de competencias en esa
materia con la f inalidad de dar respuesta concreta a las inquietudes de
la ciudadana.
Encontrndose en la Republica Argentina, pas federal, la compe-
tencia ambiental distribuida en los tres estamentos gubernamentales,
Nacin, Provincias y Municipios cada uno de los cuales regula en su
jurisdiccin, los instrumentos adecuados para alcanzar el imperativo
constitucional de proteger el ambiente, entre ellos el procedimiento de
Evaluacin de impacto Ambiental.
193
Arts. 176 a 183 de la ley 3909.
Constituyendo los municipios el mbito de gobierno donde la
proximidad con sus habitantes posibilita en mayor medida la partici-
pacin ciudadana ante los problemas que aquejan a las comunas entre
ellos los de ndole ambiental, el rol que estos asuman en el ejercicio de
las competencias que por la constitucin y la ley tienen asignadas ser
clave para la preservacin del ambiente.
An no siendo plena la autonoma de los municipio mendocinos,
como as lo exige la Constitucin Nacional en su art. 123, algunos de
ellos siguiendo los lineamientos generales de la ley 5961 que dispone el
Rgimen Provincial sobre Preservacin y Mejoramiento del Ambiente
para Mendoza, han reglamentado de forma acabada el procedimiento
de Evaluacin de Impacto Ambiental de obras o proyectos pblicos o
privados a desarrollarse en su jurisdiccin territorial.
Pero deben tener presente los municipios que an no han regla-
mentado sus competencias ambientales en materia de EIA que slo
mediante una adecuada instrumentacin de las tcnicas de ejercicio
competencial es posible reorientar el federalismo dual argentino hacia
el horizonte del federalismo de cooperacin con la insercin de los mu-
nicipios autnomos
194
.
194
CASTORINA DE TARQUINI, M., Federalismo e intervencin, Ediar, Buenos Aires,
1997, pg. 60.
TERCERA PARTE
CONSIDERACIONES PARTICULARES
SOBRE LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
Y SUS PROCEDIMIENTOS
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL 165
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN
DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LAS ACTIVIDADES
MINERA Y PETROLERA
por NOELIA TORCHIA
1. INTRODUCCIN
Las particularidades que presentan las actividades mineras y petro-
leras han justif icado y dado nacimiento en algunas Provincias a regmenes
jurdicos especf icos destinados a regir el Procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental cuyo objeto es evaluar los impactos o consecuencias
que dichas actividades extractivas pueden causar en el ambiente.
La actividad minera se ha destacado por su resistencia social. Ello
justif ic la pronta modif icacin del Cdigo de Minera de la Nacin a
travs de la ley 24.585 del ao 1995 que incluy a dicho cuerpo legal
Normas sobre proteccin ambiental. Pero adems, algunas Provincias
han dictado normas ambientales destinadas a regir la actividad minera
en general y el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental en
particular extremadamente estrictas, como la Provincia de Mendoza.
Por su parte, la actividad petrolera presenta como particularidad
el haber sido iniciada antes de la existencia de la normativa ambien-
tal tanto nacional como provincial. En efecto, la mayora de las reas
de Exploracin y/o Explotacin petrolera concesionadas tienen actividad
petrolera desde antigua data. Esta circunstancia gener evidentemente
que dicha actividad no fuera sometida a una evaluacin ambiental con
carcter previo a su realizacin, tal como exige el actual rgimen jurdico
vigente. Sin embargo, la continuidad en el tiempo de esta actividad y los
impactos que la misma ha causado ya sobre el entorno han motivado el
dictado de una normativa tendiente a compatibilizar el desarrollo de la
actividad petrolera con las exigencias de la proteccin ambiental, hoy
con rango constitucional. En este marco, dicha normativa petrolera no
solo ref iere a las nuevas instalaciones que se construyan sino que procu-
ra alcanzar los pasivos y/o las malas prcticas que produjo la actividad
166 NOELIA TORCHIA
petrolera durante la etapa en la que no existan exigencias ni controles
ambientales, ajustndola a las nuevas demandas ambientales.

2. EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LA ACTIVIDAD MINERA
a) La Ley Nacional 24.585 del ao 1995, modif icatoria
del Cdigo de Minera Argentino
Esta norma modif ica el Cdigo de Minera de la Nacin. En lo que
nos ocupa incorpora un Ttulo Complementario al Ttulo F inal del C-
digo de Minera denominado De la Proteccin ambiental para la activi-
dad minera. El mismo prev los siguientes institutos:
Responsabilidad por dao ambiental
Instrumentos de Gestin Ambiental: a) Informe de Im-
pacto Ambiental, que se debe presentar con carcter previo al inicio
de cada actividad minera. Dicho Informe es evaluado por la Autoridad
quien se pronunciar por la aprobacin mediante una Declaracin de
Impacto Ambiental o bien lo rechazar en un plazo no mayor a sesen-
ta das hbiles. Si mediante decisin fundada se estimare insuf iciente
el contenido del Informe de Impacto Ambiental, el responsable puede
efectuar una nueva presentacin dentro de un plazo de treinta das
hbiles de notif icado. La Autoridad de Aplicacin en el trmino de
treinta das hbiles se expedir, aprobando o rechazando el Informe
en forma expresa. La DIA debe ser actualizada como mximo en forma
bianual, debindose presentar un Informe conteniendo los resultados
de las acciones de proteccin ejecutadas as como de los hechos nue-
vos que se hubieren producido. La Autoridad de Aplicacin, en caso de
producirse desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y
los esperados segn la Declaracin de Impacto Ambiental, dispondr
la introduccin de modif icaciones, atendiendo la existencia de nuevos
conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados
y las acciones tendientes a una mayor ef iciencia para la proteccin del
rea de infuencia de la actividad.
b) Certif icado de Calidad Ambiental, que ser expedido por
la Autoridad de Aplicacin a favor de las personas que cumplan con los
requisitos del Ttulo.
Rgimen de Infracciones y Sanciones
Educacin y Defensa Ambiental
Disposiciones Transitorias y Generales
La ley data del ao 1995, es decir es un ao posterior a la refor-
ma constitucional que incorporara a nuestra Carta Magna la clusula
ambiental, de la cual puede decirse que resulta un eco. Recordemos que
por dicho precepto (art. 41 CN) se reconoce el derecho de todo habitan-
te a vivir en un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesi-
dades presentes sin comprometer las de las futuras generaciones; se
consagran obligaciones en cabeza de las Autoridades; se prev el dao
ambiental y tambin se delega a la Nacin la facultad para dictar las
normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin ambien-
tal, conservando las Provincias la facultad para complementarlas.
La Ley Nacional 24.585 ha sido complementada por el Consejo
Federal de Minera, el que detalla el contenido de cada Informe de Im-
pacto Ambiental teniendo en cuenta la etapa minera de que se trate (es
decir: prospeccin, exploracin y explotacin). Adems incorpora Nive-
les Gua de Calidad de Agua, Suelo y Aire.
Resulta de vital importancia determinar la naturaleza jurdica de
la norma, toda vez que su objeto el ambiente constituye una materia
no delegada por las Provincias a la Nacin salvo en lo que se ref iere a
los presupuestos mnimos de proteccin ambiental y que por tal razn
podra dicha intromisin ser considerada inconstitucional. Es que aun
cuando competa a la Nacin el dictado del Cdigo de Minera, la cues-
tin ambiental no fue expresamente delegada a la Nacin sino hasta la
reforma constitucional del ao 1994 y con la limitacin apuntada.
En ese sentido, entiendo que an cuando la norma no se autotitula
de presupuestos mnimos de proteccin ambiental, reviste tal carc-
ter, pues su contenido es un umbral bsico de proteccin, que debe ser
complementado por las Provincias (art. 41 Constitucin Nacional). La
interpretacin que se propicia busca dotarla de validez legal en tanto
no se declare su inconstitucionalidad, en consonancia con el criterio
interpretativo de las normas que ha seguido nuestra jurisprudencia al
indicar: La interpretacin judicial de la ley debe practicarse sin vio-
lencia de su letra y de su espritu y excluyendo la que equivalga a la
prescindencia cierta de la norma, en tanto no medie declaracin de in-
constitucionalidad
195
; Es por ltimo la hermenutica adecuada a la
vertiente sealada por el ms alto Tribunal de la Repblica, que por
cierto comparto: La interpretacin de las leyes debe hacerse siempre
evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero, el que
las concilie y deje a todas con valor y efecto en conexin con las otras
normas que integran el ordenamiento vigente, del modo que mejor con-
cuerden con los principios y garantas de la CON
196
.
195
Segunda Cmara Civil de Mendoza, Expte. 17.842, Auto del 12/8/86; LS 067 - 191.
196
Cuarta Cmara Civil de Mendoza, Expte. 21.871, sentencia del 30/5/95, LS133-192.
168 NOELIA TORCHIA
Pero adems este criterio ha sido sostenido por la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin en la causa Villivar, Silvana c. Provincia de
Chubut y otros (17/4/07), donde se dijo que la actividad minera est su-
jeta a normas legales nacionales contenidas en el Cdigo de Minera y
provinciales complementarias maximizadoras de proteccin ambiental.
Como norma de Prepuestos Mnimos de Proteccin Ambiental, la
ley 24.585 resulta aplicable en todo el territorio nacional y ha sido dic-
tada al amparo de una delegacin de competencia efectuada en forma
expresa por las Provincias. Proteger ms, y f ijar detalles para dar
efectividad a la proteccin mnima, le incumbe a la legislacin local de
complemento y no al Estado federal.
b) La aplicacin de la Ley Nacional 24.585 en Mendoza.
Origen del Decreto 820/06
Al ao 1995 fecha en que entra en vigencia la ley nacional
24.585 rega en Mendoza la ley 5961 Ley Ambiental, la que con ca-
rcter de orden pblico prevea el procedimiento de evaluacin de im-
pacto ambiental para todas las actividades o proyecto de obras capaces
de modif icar, directa o indirectamente el ambiente del territorio pro-
vincial (art. 27, ley 5961). Se inclua asimismo y en particular entre las
actividades sujetas a evaluacin ambiental provincial a la extraccin
minera a cielo abierto (Anexo ley 5961 inciso 11).
El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental previsto en
la ley 5961 est integrado por las siguientes etapas:
1) Manifestacin General de Impacto Ambiental
2) Audiencia Pblica
3) Dictamen Tcnico
4) Declaracin de Impacto Ambiental
A su turno, el decreto 2109/94, reglamentando la ley 5961, incor-
por la etapa de los Dictmenes Sectoriales aquellos que pueden ser
requeridos a Organismos del Estado y dot de contenido a las etapas
previstas en la ley.
No exista ninguna razn jurdicamente vlida para omitir el cum-
plimiento de esta normativa por parte de las actividades mineras, algu-
nas de las cuales estaban expresamente incorporadas, como la explota-
cin minera a cielo abierto, sin embargo el Estado Provincial opt por
omitir su aplicacin, exigiendo a los mineros nicamente la observancia
de la ley nacional 24.585. El procedimiento ambiental minero tena en-
tonces dos etapas: el Informe de Impacto Ambiental y la Declaracin de
Impacto Ambiental. Cabe destacar que la ley provincial 5961 exige bajo
pena de nulidad de la DIA la realizacin de la audiencia pblica y del
dictamen tcnico.
La ley 5961 fue dictada en ejercicio de competencias que consti-
tucionalmente correspondan a las Provincias y que se mantuvieron
con la reforma constitucional. A partir de la reforma constitucional, lo
que dicha norma no podra haber hecho vlidamente era desconocer las
etapas mnimas del procedimiento de EIA que prev la ley 24.585 pero
de ninguna manera pierde vigencia frente a aquella, que en todo caso
viene a complementar.
No puede haber en el caso, como se dijo, prevalencia de la normati-
va nacional sobre la provincial puesto que se trata de competencias que
constitucionalmente corresponden a las Provincias. An as, la ley 5961
no desconoca las disposiciones de la ley 24.585 sino que las completa-
ba. El mximo rgano jurisdiccional de la Provincia de Mendoza, en la
causa Minera Pappalardo c/Municipalidad de Las Heras por APA
197
,
se plante el interrogante: El art. 41 de la CN que distribuye com-
petencias rige tambin cuando el derecho al ambiente sano entra en
conficto con la actividad minera? Respondiendo: las provincias dele-
garon en la Nacin el dictado del Cdigo de Minera, del mismo modo
que delegaron la sancin del Cdigo Civil, de Comercio, del Trabajo y
la Seguridad social. Esto no signif ica que le hayan dado un cheque en
blanco para que la Nacin introduzca en estos cdigos toda la materia
que pueda tener alguna vinculacin, por escasa que sea, con la mate-
ria a tratar. Me explico: el Cdigo Civil regla las restricciones al domi-
nio, pero sabiamente, el art. 2311 dispone a las restricciones impuestas
al dominio privado slo en el inters pblico, son regidas por el derecho
administrativo, la ley de contrato de trabajo regula la relacin laboral,
pero las provincias no son neutrales frente a las condiciones de insalu-
bridad den el trabajo, etc. Consecuentemente la remisin del art. 282 del
Cdigo de Minera al art. 41 de la Constitucin Nacional, nada tiene de
inconstitucional, ms an podra llegar a ser inconstitucional una in-
terpretacin del Cdigo de Minera que conlleve a negar a las provincias
todo poder de contralor, por residual que fuese, en materias que, aunque
conexas a la actividad minera, impactan en otras reas que corresponde
a materia no delegada.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, en un caso en el que
planteaba la prevalencia de la ley 24.585 por sobre la exigencia de rea-
lizacin de una audiencia pblica con carcter previo al otorgamiento
de la DIA prevista en la legislacin de Chubut, dijo: Que, a mayor
abundamiento, es menester destacar que la pretendida colisin entre
los preceptos de la ley 4032 y el Cdigo de Minera, base del recurso ex-
traordinario, no es tal. En efecto, dicha ley provincial establece que los
197
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala I, Expte. 66.095, Fallo del 6 no-
viembre de 2002.
170 NOELIA TORCHIA
proyectos, actividades y obras, pblicos y privados capaces de degradar
el ambiente debern someterse a una evaluacin de impacto ambiental
en todas sus etapas, la que ser sometida a una audiencia pblica presi-
dida por la autoridad de aplicacin que, despus de analizar el estudio
y las observaciones formuladas en la audiencia, decidir expresamente
sobre aqullos, antes del inicio de las actividades de que se trate. Por
otra parte, el art. 233 del Cdigo de Minera establece que los mineros
pueden explotar sus pertenencias libremente, sin sujecin a otra regla
que las de su seguridad, polica y medio ambiente, cuya proteccin est
regida por la Seccin segunda de dicho cdigo, que incluye tanto la etapa
de exploracin como la de explotacin y, en su art. 250, establece que la
autoridad de aplicacin de las normas de proteccin del medio ambiente
sern las que las provincias determinen en el mbito de su jurisdiccin.
Y su deber consiste en evaluar y expedirse expresamente sobre el infor-
me de impacto ambiental de modo previo al inicio de las actividades
mineras. El art. 11 de la ley nacional 25.675 reitera, como presupuesto
mnimo comn de aplicacin obligatoria en todo el territorio de la rep-
blica para toda actividad susceptible de degradar el ambiente, o afectar
la calidad de vida de la poblacin de manera signif icativa, la sujecin
a un procedimiento de evaluacin ambiental previo a su ejecucin. Asi-
mismo, en su art. 20 aade que las autoridades de aplicacin naciona-
les y provinciales deben institucionalizar procedimientos de audiencias
pblicas obligatorias previas a la autorizacin de dichas actividades.
En suma, del cotejo de las normas provinciales y nacionales in-
vocadas no se advierte de qu modo y en qu medida la exigencia de la
aprobacin expresa, previa audiencia pblica, del estudio de impacto
ambiental exigido en los arts. 6 y 7 de la ley provincial 4032 antes del
inicio de las actividades,vendra a contradecir lo previsto por las leyes
nacionales 24.585 y 25.675, dictadas con arreglo al art. 41 de la Cons-
titucin Nacional. Segn dicho artculo, corresponde a la Nacin dictar
las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin y a
las provincias, las normas necesarias para complementarlas, ya que
complementar supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido
en la legislacin complementada
198
.
La inseguridad jurdica que generaba otorgar Declaraciones de
Impacto Ambiental para la actividad minera omitiendo la aplicacin de
la ley 5961 de orden pblico, la que a su vez recordemos sanciona con
pena de nulidad aquellos actos administrativos emitidos sin haberse
obtenido previamente el dictamen tcnico y celebrado la audiencia p-
blica respectiva, motiv el dictado de un decreto reglamentario de la ley
5961 y de la ley 24.585 que orden el procedimiento: el decreto 820/06.
198
Villivar, Silvana c. Provincia de Chubut y otros (17/4/07).
c) Procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental
para la Actividad Minera en Mendoza
En Mendoza, el decreto 820/06, en forma anloga a la ley nacional
24.585, exige que cada etapa de la actividad minera (prospeccin, ex-
ploracin, explotacin, tratamiento, reactivacin de minad y canteras)
tenga una evaluacin independiente.
Las etapas del procedimiento son:
a) Presentacin del Informe de Impacto Ambiental con las exigen-
cias que se establecen.
b) Categorizacin del proyecto: en esta etapa la Autoridad Am-
biental Minera (AAM) incluye al proyecto presentado en algu-
na de las siguientes categoras: prospeccin, exploracin, explo-
tacin, tratamiento, reactivacin de minas y canteras.
c) Simultneamente con la Categorizacin, se realiza, por parte
de la misma AAM la Calif icacin del proyecto atendiendo a la
magnitud de su impacto: escaso o alto.
d) Dictamen tcnico, realizado por un Organismo idneo e impar-
cial, respecto del Informe de Impacto Ambiental presentado.
e) Dictmenes sectoriales, efectuados por Organismos del Estado
con competencia en los aspectos del proyecto.
f) Si se categoriza al proyecto como de explotacin o tratamiento
o se calif ica a la actividad como de alto impacto se realiza una
consulta pblica y una audiencia pblica.
El decreto 820/06 prev dos instancias de participacin ciudada-
na: la consulta pblica y la audiencia pblica. La consulta pbli-
ca est prevista en el art. 12 del decreto 820/06. Se trata funda-
mentalmente de una etapa escrita, a diferencia de la audiencia
pblica que es oral y consiste en una comunicacin fuida, or-
denada y productiva entre el proponente del proyecto, especia-
listas y los mltiples integrantes del pblico (art. 3 Res. 109/96
Ministro de Ambiente y Obras Pblicas). Tambin se distinguen
por su objeto: la consulta pblica tiene por objeto el Informe de
Impacto Ambiental presentado por la Empresa, el art. 12 del de-
creto 820/06 expresamente establece que la Autoridad Ambien-
tal Minera deber garantizar la participacin ciudadana efecti-
vizando los derechos de opinin de la misma mediante consulta
que se abrir con la publicacin de edictos en el Boletn Of icial de
la Provincia y en los diarios de circulacin provinciales y medios
televisivos abiertos locales por el trmino de cinco (5) das hbi-
les, poniendo a disposicin de toda persona fsica o jurdica con
inters en su compulsa, el Informe de Impacto Ambiental (IIA)
o Manifestacin de Impacto Ambiental, trminos sinnimos con-
forme el art. 2 del decreto 820/06. La etapa de consulta pblica
172 NOELIA TORCHIA
se realiza de esta manera en forma paralela al Dictamen tcni-
co. La Audiencia pblica, en cambio, es una instancia en la que
est prevista la participacin ciudadana antes del dictado de la
Declaracin de Impacto Ambiental en funcin de los resultados
del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental cumplido,
por ello es la ltima o penltima etapa antes del dictado de la
Declaracin de Impacto Ambiental. El art. 20 del decreto 820/06
establece al respecto que para los casos que corresponda, una
vez realizada la consulta pblica, obtenido el dictamen tcnico
y recibido los dictmenes sectoriales, o vencido el plazo para su
recepcin, la AAM convocar a una audiencia pblica.
Como puede deducirse, el decreto 820/06 contiene una etapa de
participacin ciudadana denominada consulta pblica no pre-
vista en la ley 5961.
g) Para la explotacin minera se requiere adems un Informe
F inal nico de la Comisin Evaluadora Interdisciplinaria am-
biental minera que crea el decreto 820/06 y se integra por Uni-
versidades Pblicas, Organismos del Estado, representantes de
la sociedad civil y Organismos cientf icos.
h) DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL, que se actuali-
za cada dos aos, es el acto administrativo por el cual la Auto-
ridad de Aplicacin resuelve aprobar el proyecto, rechazarlo o
bien aprobarlo sujeto a condiciones.
La autoridad de aplicacin es conjunta entre la Direccin de Pro-
teccin Ambiental de la Secretara de Medio Ambiente y la Direccin
de Minera del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Transporte,
de acuerdo a lo establecido en el art. 28 del decreto 820/06. La parti-
cipacin de la Direccin de Minera en el procedimiento de evaluacin
de impacto ambiental ha sido cuestionada judicialmente, por cuanto
habra una incompatibilidad al dejar en manos de la Direccin de Mi-
nera la decisin f inal sobre el aspecto ambiental cuando es esa la r-
bita gubernamental que especf icamente promueve dicha actividad.
La sentencia de la Suprema Corte de Justicia Provincial desestim la
impugnacin aduciendo: En lo que ref iere a la autoridad de aplicacin
que queda en manos de la Direccin de Minera, en primer lugar tal po-
ltica y control es compartida con la Direccin de Saneamiento y Control
Ambiental, pues ambas tienen la decisin f inal en torno al otorgamiento
de la Declaracin de Impacto Ambiental de cualquier proyecto minero.
Adems, previo a ello debe cumplirse con el minucioso y completo pro-
cedimiento estatuido por el decreto reglamentario que como ya se expre-
sara reconoce y se ajusta al principio de supremaca constitucional, de
optimizacin de proteccin ambiental, de seguridad jurdica y tambin
de legalidad. Si bien es cierto que la Direccin de Minera ejerce el poder
de polica minera, tambin lo es que quien evala la concesin o dene-
gacin de un derecho minero es el Consejo de Minera, rgano autnomo
en la estructura de la Direccin tal como lo destaca el accionado en su
responde, por lo que quien toma la decisin de otorgamiento lo hace de
manera ajena a la cuestin ambiental ya resuelta
199
.
d) Un paso ms: la ley provincial 7722
Como el decreto 820/06 no fue suf iciente para calmar el clamor
social en contra de la minera ya que incluso fue cuestionado judicial-
mente, en medio de cortes de rutas y manifestaciones, se sancion
la ley 7722, que adems de prohibir el uso del cianuro y otras sustan-
cias txicas en la actividad minera, contiene disposiciones respecto del
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental para la actividad
minera metalfera.
La ley 7722 de la provincia de Mendoza no constituye un hecho
aislado ni un exabrupto del legislador provincial ni mucho menos. Sino
por el contrario, no hace ms que seguir la tendencia iniciada y conti-
nuada por otras provincias mineras, como Chubut (ley 5001, que pro-
hbe la actividad minera metalfera en la modalidad cielo abierto y la
utilizacin de cianuro en los procesos de produccin minera); La Rioja
(ley 8137, que prohbe la explotacin minera a cielo abierto con tc-
nicas correspondientes al proceso de lixiviacin con cianuro, mercurio
y/o cualquier otra sustancia contaminante); Ro Negro (ley 3981, que
prohbe el uso de cianuro y/o mercurio en el proceso de extraccin, ex-
plotacin y/o industrializacin de minerales metalferos); Tucumn (ley
7879, que prohbe la actividad minera metalfera en la modalidad cielo
abierto y la utilizacin de cianuro y mercurio en los procesos de pro-
duccin minera). Con posterioridad a la sancin de la ley mendocina,
aunque con pequeos matices y alcances, continuaron prohibiendo el
uso de cianuro en la minera metalfera las provincias de La Pampa ley
2439 (16/8/07), Crdoba (24/9/08) y San Luis (1/10/08)
200
.
Respecto del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental,
la ley provincial 7722 establece que:
debe presentarse para su evaluacin, adems del Informe de
Impacto Ambiental, una Manifestacin Especf ica de Impacto
Ambiental sobre los recursos hdricos;
199
SCJ, causa 87.485, sentencia del 9/12/09.
200
MARTIN, Liber, Desarrollo Sustentable, Contexto y Constitucionalidad de la
prohibicin de utilizacin de sustancias qumicas en los procesos minero metalferos (Ley
7722 de Mendoza) , Revista del Foro de Cuyo, Nmero Especial Derecho Ambiental,
Dike, T 109, pg. 96.
174 NOELIA TORCHIA
se deben requerir dictmenes sectoriales necesarios: de los Mu-
nicipios de las cuencas hdricas donde asienta el proyecto y del
Departamento General de Irrigacin;
la Declaracin de Impacto Ambiental que se dicte debe ser ra-
tif icada por Ley.
Sobre los alcances de esta etapa se han pronunciado distintas pos-
turas. Por un lado, se sostiene que la ratif icacin, prevista en la ley
3009 como una forma de enmendar actos administrativos viciados le-
vemente por vicios en la competencia con efectos retroactivos, no es un
verdadero acto administrativo. Sobre el particular se ha dicho: la DIA
resultar un acto enmendable mediante su ratif icacin, e intertanto no
sea revocado por la autoridad legislativa se considera regular, se presu-
mir legtimo y ejecutivo, los agentes estatales y los particulares debern
cumplirlo, y su extincin por falta de ratif icacin (revocacin) produce
efectos slo para el futuro, siendo el efecto de la ratif icacin retroactivo
al momento en que la autoridad administrativa dict la DIA (arts. 74,
77 y 78 de la Ley de Procedimientos Administrativos 3909)
201
.
Sin embargo, puede criticarse esta postura ya que la ratif icacin
en el caso de la ley 7722 no vendra a enmendar un acto viciado en su
competencia, puesto que la Autoridad Ambiental Minera es competente
para su dictado (art. 28 decreto 820/06).
La otra postura considera que la DIA dictada por la Autoridad
Ambiental Minera no es una declaracin unilateral realizada en ejer-
cicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos indivi-
duales en forma inmediata o directa (art. 28 L.P.A. 3909) sino un acto
preparatorio y antecedente necesario para el tratamiento legislativo.
Entonces la ley 7722 cuando impuso la ratif icacin legislativa de la
DIA, estableci en def initiva que la autorizacin corresponde al propio
Poder Legislativo, siendo el procedimiento de EIA su antecedente.
Considero que esta segunda interpretacin se ajusta a la realidad
y al espritu de la ley 7722. En efecto, entiendo que la Legislatura se
reserv el derecho a decidir la realizacin o no de un proyecto minero
frente a la ferviente oposicin social que la misma despierta. En este
marco, el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental y la De-
claracin de Impacto Ambiental, deber centrarse en el anlisis de los
aspectos tcnicos ambientales del proyecto en evaluacin, mientras que
ser la Legislatura quien integrar dicha decisin evaluando los aspec-
tos econmicos y sociales de cada proyecto. Mientras en el procedimien-
to de evaluacin de impacto ambiental minero intervienen organismos
cientf icos, acadmicos y estatales con competencias especf icas, en la
201
ratif icacin legislativa lo hacen polticos elegidos por el pueblo y a quie-
nes vienen a representar, cuya voluntad debern procurar respetar. En
los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental no mineros, en
cambio, ser la Autoridad de Aplicacin la que deber evaluar adems
de los aspectos ambientales, los sociales y econmicos, todos integran-
tes de la visin sustentable del ambiente.
En este mismo sentido, tambin se ha expresado que La exigen-
cia de ratif icacin legislativa de la Declaracin de Impacto Ambiental
(DIA), aunque constituye ciertamente una instancia burocrtica consi-
derable, no aparece como del todo desproporcionada si se tiene en cuenta
la inconsulta poltica minera que el Gobierno pretendi llevar adelante.
Adems, no resulta extrao a la tradicin jurdica de la Provincia de
Mendoza que actos administrativos de trascendencia pblica sean re-
servados a la autoridad legislativa, como lo prescribe el art. 194 de la
Constitucin de Mendoza, para el otorgamiento de la concesin de aguas
pblicas o el art. 10 de la ley 5507 para la concesin de determinadas
obras y servicios pblicos
202
.
Debe presentarse un Informe de Partida: Las empresas y/ o
personas jurdicas o fsicas que a la fecha de entrada en vigencia
de la presente ley posean la titularidad de concesiones de ya-
cimientos minerales metalferos, o aquellas que industrialicen
dichos minerales deben tramitar en el plazo de treinta das el
informe de partida que establece el art. 24 del decreto 2109/94,
a efecto de cumplir con las exigencias de la presente Ley, bajo
apercibimiento de cesar inmediatamente en su actividad hasta
tanto adecuen todos sus procesos mineros y/o industriales (art.
2 ley 7722).
La dif icultad que la interpretacin y aplicacin de este precepto
plantea, motiv que la Secretara de Medio Ambiente, como Autoridad
de Aplicacin de la misma dictara la Res. 673/08 SMA, tomando partido
por una de las interpretaciones posibles de dicho texto.
Al prever como sancin para el caso de incumplimiento de la pre-
sentacin del Informe de Partida el cese inmediato de la actividad,
entendi la Secretara de Medio Ambiente que la misma obliga a las
empresas y/o personas que realicen actividades a la fecha del requeri-
miento, pudiendo entender por actividad la iniciacin del trmite res-
pectivo a f in de obtener las habilitaciones para el inicio del proceso.
202
MARTIN, Liber, Desarrollo sustentable, contexto y constitucionalidad de la pro-
hibicin de utilizacin de sustancias qumicas en los procesos minero metalferos (ley
7722 de Mendoza), LLGran Cuyo, Ao 13, N 6, julio de 2008.
176 NOELIA TORCHIA
El objeto del Informe de Partida, en consonancia con el resto del
ordenamiento jurdico ambiental, debe ser: las etapas del proceso ya
cumplidas y las que estn en ejecucin a la poca del emplazamiento.
El Informe de Partida debe contener las especif icaciones del art.
24 decreto 2109/94, descriptas a continuacin:
1) Localizacin con indicacin de las jurisdicciones municipales
comprendidas.
2) Relacin de todas las acciones inherentes a la actuacin de que
biente, mediante un examen detallado de su funcionamiento.
3) Descripcin de los tipos, cantidades y composicin de los resi-
duos, vertidos, emisiones o cualquier otro elemento derivado de
la actuacin que se incorporen al entorno, en especial, ruidos,
vibraciones, olores, emisiones luminosas, emisiones de partcu-
las, efuentes, etc.
4) Estimacin de los efectos que la obra o actividad ha producido
sobre la poblacin humana, la fauna, la fora, la vegetacin, el
suelo, la gea, el aire, el agua, el clima, el paisaje.
5) Se indicarn las medidas previstas para reducir, eliminar o
compensar los efectos ambientales negativos signif icativos, as,
como los procedimientos de anti y descontaminacin depuracin
y dipositivos genricos de proteccin del medio ambiente. Dicho
informe tendr carcter de declaracin jurada y deber ser sus-
cripto por profesional competente en la materia de que se trate.
Una vez presentado el Informe de Partida, se requerir Dictamen
Tcnico y se proceder a su evaluacin por la Secretara de Medio Am-
biente, pudiendo ordenar medidas correctivas o protectoras, de confor-
midad con el art. 25, decreto 2109/94.
Compartimos el criterio expuesto por nuestra Suprema Corte de
Justicia, respecto de las bondades que este rgimen jurdico mendocino
presenta para la proteccin del ambiente, me permito su cita textual:
Una lectura pormenorizada del reglamento impugnado lleva a la con-
clusin destacada por la accionada que el mismo incorpora valiosos
principios en materia de proteccin ambiental para la actividad minera
que hacen a una real poltica de preservacin del ambiente en cuanto a
las partes intervinientes, al control realizado, a la participacin ciuda-
dana, publicidad y transparencia de los procedimientos. En tal sentido
se f ijan procedimientos de consulta con dependencias y organismos tales
como el Departamento General de Irrigacin, institutos de facultades de
la Universidad Nacional de Cuyo, la intervencin del municipio donde
se practicara el proyecto minero a efectos de adecuar el mismo al desa-
rrollo productivo sustentable y turstico de cada departamento, la parti-
cipacin de instituciones tcnicamente idneas para realizar informes y
dictmenes. Estas cuestiones traen aparejado el respeto de la normativa
impugnada por la actora a los principios de prevencin y precaucin
reconocidos tanto en los instrumentos internacionales de rango supra-
legal (art. 75 inc. 22 CN) que ostentan jerarqua constitucional como
tambin respetan el ordenamiento jurdico nacional (art. 4 L.G.A.) y
la ley 5961/92 art. 26 que def ine el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental, instrumento que representa una de las ms impor-
tantes aplicaciones del principio de accin preventiva
203
.
Las bondades del rgimen ambiental minero de la Provincia de
Mendoza brillan con ms vigor an si comparamos dicho sistema nor-
mativo con el de otras Provincias argentinas mineras.
e) Normativa de otras Provincias mineras respecto del
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental minero
A. San Juan
La ley 6800 del ao 1997, establece que en la Provincia de San
Juan el procedimiento de EIA para la actividad minera ser el dispues-
to por el Cdigo de Minera (art. 4).
La Autoridad de Aplicacin y encargada de expedir la Declaracin
de Impacto Ambiental es el Departamento de Minera con intervencin
de la Subsecretara de Poltica Ambiental (art. 3).
Con motivo del Proyecto minero Pascua Lama se cre la CEIAM
Comisin Evaluadora Interdisciplinaria Ambiental Minera) integrada
por distintos Organismos que tuvieron como misin evaluar ambiental-
mente el proyecto minero. Adems se previ, para el mismo proyecto,
una instancia de participacin ciudadana: la consulta pblica. Ambos
institutos fueron ms tarde receptados por el decreto 820/06 mendocino.
Estas exigencias que se impusieron al Proyecto Minero Pascua
Lama adquirieron luego generalidad. De esta manera, por decreto
1033/06 se dispuso su aplicacin a todos los mega emprendimientos mi-
neros en etapa de explotacin.
B. Catamarca
En la Provincia de Catamarca se aplican en forma exclusiva
para la evaluacin de impacto ambiental de los proyectos mineros las
disposiciones de la ley 24.585, que modif ica el Cdigo Minera de la
Nacin.
203
SCJM 9/12/09, causa 87.485, caratulada: Busse, Lisandro B. c/Gobierno de la
Provincia de Mendoza s/acc. de inc.
178 NOELIA TORCHIA
Se instituye como Autoridad de Aplicacin a la Secretara de Mine-
ra, dependiente de la Direccin de Minera (decreto 1318/97). Respecto
de dicha designacin, la doctrina ha sido crtica: puede considerarse
inconveniente la contradiccin de encargar la evaluacin y aprobacin
de los Informes de Impacto Ambiental a las mismas autoridades que
tienen por misin promover la actividad minera, dndose lugar as a
un posible conficto de intereses. Este problema ya haba sido previsto en
la exposicin de motivos de la ley 22.259/80 (ADLA XL-C, pg. 2507),
cuando al referirse al art. 282 CM reconoce que en materia de preser-
vacin del ambiente se debe dar lugar a la polica administrativa con
competencia especf ica en materia ambiental
204
.
C. Neuqun
La Provincia de Neuqun cuenta con la ley 2682/09, que es una ley
especf ica sobre Proteccin del ambiente que pueda ser afectado por la
actividad minera. Por ella se instituye como Autoridad de Aplicacin
de la ley 24.585 a la Secretara de Estado Recursos Naturales y Servi-
cios Pblicos.
Por dicha norma legal se establece la obligacin de todo proceso
industrial minero que utilice mercurio, soluciones de cido sulfrico
o soluciones de cianuro en procesos de lixiviacin o concentracin de
respetar ciertos lmites geogrf icos e hidrolgicos; se regula una inspec-
cin permanente con participacin de la comunidad vecina y la imple-
mentacin de un programa de comunicacin de social.
2. EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LA ACTIVIDAD PETROLERA
a) Resolucin 105/92 Secretara de Energa de la Nacin
A partir de la ley 14.773 (de 1958) y continuado con la ley 17.319
(de 1967) los hidrocarburos objeto de la actividad petrolera fueron co-
locados bajo el dominio pblico del Estado Nacional (art. 1), sujetndose
todas las actividades sobre los mismos (explotacin, industrializacin,
transporte y comercializacin) a la ley nacional 17.319 y sus reglamen-
taciones (arts. 2 y 6), y a los permisos y concesiones del Poder Ejecutivo
Nacional-PEN (arts. 4 y cc.), quien como autoridad de aplicacin de
dicha norma deba f iscalizar y exigir el cumplimiento normativo en la
actividad (arts. 97 y 75).
204
La Provincia de Mendoza al igual que otras se opuso a la instru-
mentacin de este rgimen por parte de la autoridad nacional, enten-
diendo que el dominio y jurisdiccin para concesionar y controlar la ac-
tividad petrolera resultaba una atribucin local. Sin embargo, y aunque
pueda compartirse esta postura, lo cierto es que la Corte Suprema de la
Nacin conf irm el rgimen e invalid las actuaciones provinciales que
desconocan la competencia del PEN en base a la ley 17.319. El leading
case fue YPF c/Prov. de Mendoza y ot. s/nulidad de concesin minera,
fallado en 1979.
Recin en el ao 2003, por dec. 546/03 del PEN (BO 11/8/03), en
el marco del art. 124, C.N., ley 24.145 y otras normas reglamentarias,
se reconoce expresamente en los Estados Provinciales el derecho de
otorgar concesiones petroleras sobre las reas petrolferas en transferen-
cia a las provincias, en el marco regulado por la ley 17.319, reconociendo
en los mismos las competencias que esta norma otorgaba a la Nacin.
Respecto del tema que nos ocupa, la ley 17.319 contempla en su
art. 69 el cuidado de los suelos y agua dulce, dos de los elementos na-
turales considerados bsicos que deben ser incluidos en la dimensin
ambiental.
Para regular ambientalmente esta actividad, la Secretara de
Energa de la Nacin reglament el citado art. 69 de la ley 17.319 dic-
tando la Res. 105/92, estableciendo as las Normas y procedimientos
que regulan la proteccion ambiental durante las operaciones de explo-
racion y explotacion de hidrocarburos. Esta Resolucin fue dictada en
ejercicio de la jurisdiccin federal sobre la actividad petrolera
205
.
En particular, la Resolucin prev la obligacin de los operadores
petroleros de cumplir con dos procedimientos bsicos para proteger el
medio natural durante las actividades de exploracin y explotacin de
hidrocarburos:
A. Estudios Ambientales Previos para las Etapas de Exploracin y
Explotacin:
El Estudio Ambiental Previo, en la etapa de exploracin, deba ser
preparado por profesionales que acreditaran comprobada idoneidad en
la materia antes de que se perforara el primer pozo exploratorio en el
rea asignada. Tena como objeto dar recomendaciones para prevenir
y reducir el impacto ambiental que poda generarse con la perforacin
exploratoria.
205
HERNNDEZ, Vctor Guillermo, Rgimen Jurdico Ambiental de la actividad pe-
trolera en la Provincia de Mendoza, Revista del Foro de Cuyo, T. 33, 1998, pg. 20.
180 NOELIA TORCHIA
El Estudio Ambiental Previo para la Explotacin del rea donde
se verif ic un hallazgo de hidrocarburos mediante el pozo o los pozos
exploratorios en una determinada zona, sirvi para indicar un diagns-
tico ambiental y formular recomendaciones a seguir durante la etapa
de explotacin con la f inalidad de evitar o minimizar el impacto que
sobre el medio ambiente pudieran provocar las obras correspondientes
al desarrollo del yacimiento de hidrocarburos. Deba ser realizado por
grupos consultores de reconocida idoneidad sobre el tema.
Los operadores de reas ya explotadas al momento del dictado de
la Resolucin debieron presentar un Estudio Ambiental de la zona en
explotacin con el objeto de efectuar un diagnstico ambiental y la re-
comendacin de las obras que corrigieran eventuales impactos al medio
ambiente en el rea del yacimiento.
Los Estudios Ambientales Previos y los Estudios Ambientales de-
ban ser presentados ante la Secretara de Energa de la Nacin (Direc-
cin Nacional de Recursos) para su evaluacin.
B. Monitoreo de las Obras y Tareas
En todas las reas sea que se encontraren en exploracin y/o explo-
tacin se exiga el cumplimiento del Monitoreo anual de Obras y Tareas,
cuya f inalidad era proteger el medio natural y el rea y zonas de infuencia
a raz del desarrollo del yacimiento. Deba ser realizado por consultores
que hubieran demostrado experiencia sobre proteccin ambiental.
El informe correspondiente al Monitoreo anual de obras y tareas
se presentaba a la Autoridad de Aplicacin para su evaluacin.
b) Las normativas provinciales
A. Mendoza
La ley 5961 (ao 1992) dispuso la obligacin de que Todos los
proyectos de obras o actividades capaces de modif icar, directa o indi-
rectamente el ambiente del territorio provincial, debern obtener una
Declaracin de Impacto Ambiental (D.I.A.), expedida por el Ministerio
de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda o por las Municipalidades de
la Provincia, quienes sern la autoridad de aplicacin de la presente
ley (art. 26). Dichas autoridades pueden paralizar, demoler o des-
truir las obras no autorizadas (art. 38) y sancionar en consecuencia
(art. 39). La explotacin petrolera es sometida expresamente a la juris-
diccin de la autoridad ministerial provincial (Anexo, Pto. I.5).
Reglamentando esta norma, el dec. 437/93 (mod. dec. 691/95) es-
tableci el rgimen especf ico para la evaluacin previa y vigilancia
permanente de la actividad petrolera. De acuerdo a ste, las Empre-
sas de Hidrocarburos que desarrollaren sus actividades en el territorio
Provincial deban presentar Informes de Partida (IP) consignando el
estado de sus instalaciones por rea, yacimiento, pozo e instalaciones
de transporte, almacenamiento y ref inamiento, en cuanto al impacto
ambiental producido o que pudiese producirse durante la exploracin
y/o explotacin, y las medidas de mitigacin y correccin y los plazos
de ejecucin en desarrollo o estudio. El IP deba contener como mnimo
una informacin detallada sobre los planes, tcnicas y obras existen-
tes o a realizar para la prevencin y disminucin de los daos que se
pudieran producirse al ambiente y sus recursos naturales dentro del
rea de operacin y adyacencias y, en su caso, desarrollo de los mismos
y plazos de ejecucin. El IP tena carcter previo y complementario al
Estudio Ambiental que establece la Res. 105/92 y su objeto era iden-
tif icar e interpretar las consecuencias y efectos de carcter crtico para
el ambiente, para prevenirlos o corregirlos oportunamente. Se requera
que el Estudio Ambiental se acompaara ante la Autoridad Ambiental
Provincial, sin perjuicio de su presentacin ante la Autoridad Nacional
segn la Resolucin 105/92.
El art. 11 del decreto 437/93 establece que con motivo de las evalua-
ciones que al efecto realice la Autoridad Ambiental Provincial respecto a
los Informes de Partida y Estudio Ambiental (Res. 105/92) remitidos por
las Empresas petroleras, se emplazar a las mismas a que en el trmino
que en cada caso se indique ajusten sus labores a las previsiones tcnicas
establecidas en la Res. 105/92 de la Secretara de Energa de la Nacin o
de las normas que la autoridad de aplicacin establezca atendiendo a las
particularidades del ecosistema en el que se desarrollen las operaciones.
Los estudios mencionados eran completados con los Informes de
Situacin que se deben presentar anualmente y en los cuales se consig-
naban todas la variaciones producidas con respecto al Informe de Par-
tida, incluyendo las acciones ambientales ocurridas durante el lapso
reportado y las medidas de contingencia adoptadas, y sin perjuicio de
los Monitoreos de Obras y Tareas.
En el ao 2008, el decreto 170/08 complementando lo anterior
prev:
Se distingue la situacin de las reas en explotacin al ao 2007
de las no explotadas a esa fecha. Las primeras deben presentar un In-
forme Ambiental 2008 que contiene:
a) Titulares del rea y/o concesionarios de las mismas con acredi-
tacin de los instrumentos legales correspondientes.
b) Inventario de Pasivos Ambientales, Programa de Caracterizacin,
Cuantif icacin de Pasivos Ambientales, estableciendo criterios y
metodologa utilizada para la aplicacin de dicho programa.
182 NOELIA TORCHIA
El mismo deber contar con la elaboracin de una propuesta de
remediacin y/o saneamiento de los pasivos ambientales, tenien-
do en cuenta la disposicin f inal en el caso que corresponda.
c) Estudio hidrolgico, hidrogeolgico e hidrulico del rea y/o ya-
cimiento.
d) Instalaciones relacionadas al agua de produccin: registro de
pozos inyectores e instalaciones asociadas. Plan de manteni-
miento.
e) Instalaciones de superf icie: detalle de tanques, lneas de con-
duccin de pozos productores, activos, inactivos y abandonados,
bateras y cualquier otra instalacin afectada a operacin. Plan
de Mantenimiento de Instalaciones.
f) Repositorios: Tipo, detalles constructivos, dimensionamiento,
monitoreo. Plan de manejo Plan de Gestin de Residuos Slidos
Peligrosos y no Peligrosos y Efuentes.
g) Programa de abandono de pozos y otras instalaciones.
h) Proyeccin de inversiones por rea y/o yacimiento.
La informacin es analizada por la Direccin de Proteccin Am-
biental de la Secretara de Medio Ambiente, quien dispone de ser ne-
cesario la consulta mediante dictamen tcnico y/o dictamen sectorial,
pudiendo resolver: aprobar el IA2008, rechazar el mismo, o aprobar con
indicacin de los trabajos y actividades que debe realizar las empresas
que no estn contemplados en el IA2008.
Transitoriamente, intertanto se evala y aprueba el Informe Am-
biental 2008, se previ la f igura del Plan de Obras Anual, el que es
evaluado por la Autoridad de Aplicacin, organismos cientf icos y/o aca-
dmicos y eventualmente Organismos Sectoriales.
Las reas concesionadas a partir del ao 2007 o reas Nuevas de-
ben seguir el procedimiento de la ley provincial 5961, presentando la co-
rrespondiente Manifestacin General de Impacto Ambiental, que es objeto
de dictamen tcnico por Organismos cientf icos y/o acadmicos, dictme-
nes sectoriales (de Organismos Estatales), audiencia del pblico y Declara-
cin de Impacto Ambiental por parte de la Autoridad de Aplicacin.
B. Neuqun
De acuerdo a la ley 1875 (y su reglamentacin decreto 2656/99)
el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental en Neuqun exi-
ge la presentacin con carcter previo a su ejecucin de un Informe
Ambiental (I.A.) o, en su caso, de un Estudio de Impacto Ambiental
(E.I.A.). En ambos documentos el proponente formula una Declaracin
de Impacto Ambiental (DIA) y detalla el Plan de Gestin Ambiental
(PGA) que se comprometer a llevar a cabo durante el desarrollo del
proyecto de que se trate, en todas sus etapas incluida la de desmante-
lamiento si correspondiere.
El procedimiento para la aprobacin contempla un rgimen de au-
diencias pblicas o la publicacin de edictos informativos y la interven-
cin en el proceso de evaluacin de otros organismos del Estado Provin-
cial o de los municipios, luego de lo cual se otorgasi correspondiera la
Licencia Ambiental.
Para la actividad petrolera y con el objetivo de extremar las me-
didas de resguardo y proteccin ambiental en el mbito de las activi-
dades hidrocarburferas propiamente dichas y/o conexas, se prev que
las empresas que trabajen en la Provincia del Neuqun, radicadas o
no en su territorio, desarrollando actividades de reconocimiento, ex-
ploracin, perforacin, explotacin, almacenamiento y/o transporte de
hidrocarburos lquidos o gaseosos, como as tambin otras operaciones
como mantenimiento, lavado, limpieza, depsitos de equipos y/o ins-
talaciones, deben obtener el Certif icado de Aptitud Ambiental de la
Actividad Hidrocarburfera (art. 1, ley 2600 del ao 2008) por rea de
Concesin, instituto que se suma que se suma a la exigencia de obtener
la licencia ambiental de la ley 1875. Se entiende por CAAAH a la Ca-
pacidad y disposicin para el buen desempeo o ejercicio de prcticas
ambientales vinculados a la actividad hidrocarburfera.
C. Chubut
Con el objeto de establecer normas que aseguren la proteccin del
ambiente en las actividades de exploracin y explotacin petrolera en
la Provincia del Chubut, encuadradas dentro del marco del decreto ley
1503, se dict el decreto 10/ 95.
Por dicho instrumento se adopta con carcter de reglamento es-
pecf ico, para la proteccin ambiental en el mbito de las actividades
de exploracin, perforacin y produccin petrolera en la Provincia del
Chubut; las Resoluciones de la Secretara de Energa de la Nacin:
105/92 Normas y procedimientos para la proteccin ambiental duran-
te las operaciones de exploracin y explotacin de hidrocarburos y la
341/93 Normas para reacondicionamiento de piletas y restauracin de
suelos, con las adecuaciones legales y de procedimiento que se detallan
en la presente.
Se reglamenta el Certif icado de Control Ambiental de la Activi-
dad Petrolera anual, instrumento que acredita la aprobacin de los
planes de accin de la empresa por el ao correspondiente en referencia
al tratamiento y disposicin f inal, de sus efuentes lquidos, y sus resi-
duos slidos.
184 NOELIA TORCHIA
3. CONCLUSIONES
Tanto la actividad minera como la petrolera presentan parti-
cularidades que han justif icado la implementacin de procedimientos
de evaluacin de impacto ambiental especf icos, que atiendan tales cir-
cunstancias.
La ley nacional 24.585 que modif ica el Cdigo de Minera inclu-
yendo normas de proteccin ambiental en la actividad minera es una
norma de presupuestos mnimos de proteccin ambiental que puede ser
complementada por cada Provincia, conforme la distribucin competen-
cial del art. 41 de la Constitucin Nacional.
La normativa complementaria dictada por la Provincia de Men-
doza respecto del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental
de la actividad minera resulta sumamente valiosa para la proteccin
ambiental. Sus virtudes se destacan an ms al comparar el rgimen
mendocino con el de otras Provincias mineras argentinas.
La fuerte intervencin que durante aos tuvo el Estado Nacio-
nal a travs de la Secretara de Energa en la actividad petrolera, ha
sido la razn por la cual los procedimientos ambientales petroleros pro-
vinciales siguen, en general, los lineamientos oportunamente f ijados
por aquella.
LA DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
por ALDO RODRGUEZ SALAS
1. INTRODUCCIN
La Declaracin de Impacto Ambiental constituye la etapa f inal del
procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental. La misma es con-
secuencia de la evaluacin ambiental de un proyecto en base a los prin-
cipios y reglas del Derecho Ambiental, que se aplican a travs de un
procedimiento administrativo que imprimir legitimidad a la decisin.
En este sentido, se considera que: La EIA es tanto un proceso
como un producto: como proceso, es la actividad por la cual se intenta
predecir las clases de resultados reales y potenciales de las interacciones
esperadas entre un nuevo proyecto y el medio ambiente natural y hu-
mano; como producto, es el documento que contiene la informacin de
soporte necesaria sobre el proyecto y el ambiente, sealando los compro-
misos del proponente sobre las medidas de mitigacin y presentando las
predicciones de impactos efectuadas por los profesionales
206
.
Otro aspecto es, como se ha expresado, que las normas ambientales
tienen por rasgo distintivo su dimensin anf ibolgica, o doble naturale-
za, desde que siempre se encuentran incardinadas, adems del derecho
ambiental, en otra rama jurdica. Siendo as, estas normas, como tantas
otras, requieren una interpretacin sistemtica no slo del articulado de
la ley donde estn inmersas sino del resto del ordenamiento al que se
vinculan
207
.
206
Trib. G.J.A. N 2, Expte. N 682 Asociacin Oikos Red Ambiental C/ Gob. de la
Provincia de Mendoza, P/ Accin de Amparo, sentencia del 10 de agosto de 2011.
207
S.C.J.Mza. Causa 80.295, Municipalidad de Lujn de Cuyo c/ Gobierno de la
Provincia de Mendoza s/ Conficto de Poderes, www.jus.mendoza.gov.ar/documental/
jurisprudencia/. Cita incluida en este considerando: LOPERENA ROTA, Demetrio, Los prin-
cipios del derecho ambiental, Madrid, Civitas, 1998, pg. 25; conf. con esa naturaleza,
ESAIN, Jos, De la prevencin ambiental, los estudios de impacto ambiental y las medidas
autosatisfactivas en el derecho ambiental provincial, La Ley Bs. As., 2003-148.
186 ALDO RODRGUEZ SALAS
Con acierto, Nstor CAFFERATTA observa: Sin embargo, aun cuan-
do reconocemos este aspecto pluridimensional, convergente, del derecho
ambiental y que la proteccin del ambiente es tarea comn, y concurren-
te, de todo el herramental clsico jurdico, debemos sealar algunas di-
ferencias: no nos cabe dudas, que el derecho administrativo cumple un
rol prevaleciente, o preponderante, en la materia. Pero insistimos con
energa: ello as, sin dejar de sostener la idea de una incipiente autono-
ma del derecho ambiental (o al menos especialidad), ms an en nuestro
ordenamiento jurdico, que hoy exhibe, una completa plenitud de leyes
ambientales, con objeto propio, principios propios, mtodos propios, en
sntesis, un espacio def inido, para su desarrollo
208
.
Pero, tal como se ver, el Derecho Administrativo destaca en su re-
lacin con el Derecho Ambiental, en tanto sus normas procedimentales
tienen por principio la bsqueda de la verdad real o material. Movin-
dose ambos en la rbita de lo pblico, resulta que La Administracin
debe lograr la verdad material, la que constituye principio y objetivo
primordial del procedimiento que culmina en la decisin adecuada
209
.
Una relacin armnica y positiva se establece entre sus respectivos
principios, dando forma a una particular simbiosis jurdica, en la que
la Declaracin de Impacto Ambiental se expresa como acto administra-
tivo con f inalidad ambiental.

2. TIPOLOGAS DE DIA
La DIA, para ser acto administrativo, debe ser productora de efectos
jurdicos directos e inmediatos
210
, sin depender ni estar condicionada por
ningn acto posterior. Los efectos jurdicos deben emanar del acto mis-
mo: slo entonces son inmediatos. De lo contrario, puede resultar un acto
preparatorio, un informe o dictamen, que sirve de nexo para otro acto
posterior productor de efectos jurdicos, pero no sera en s mismo un acto
administrativo de autorizacin.
El acto que con posterioridad a su emisin debe ser aprobado por
otra autoridad no nace al mundo jurdico, seala GORDILLO. Y completa,
208
CAFFERATTA, Nstor, Derecho Administrativo y Derecho Ambiental, La Ley 2005-
A, 1476.
209
IVANEGA, Miriam, Procedimiento Administrativo: las dimensiones del principio
de verdad material, Revista La Ley, 14 de diciembre de 2010. Agrega: Cercana a la
actividad que desarrolla el juez penal, no as a la que desarrolla el juez civil, en el proce-
dimiento administrativo el rgano estatal no tiene que resolver un conficto entre partes,
por ello las limitaciones que le impone el accionar procesal de stas a la potestad judicial,
no son aplicables a la autoridad administrativa.
210
Art. 28, ley 3909; GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo
3, El Acto Administrativo, pg. IV-30.
LA DECLARACIN DE IMPACTO AMBIENTAL 187
el criterio general es que faltando la aprobacin el acto administrativo
carece de ef icacia y no tiene fuerza ejecutoria y no puede generar dere-
chos subjetivos a favor de los particulares
211
. La CSJN ha dicho que
el acto ad referndum o sujeto a aprobacin de una autoridad superior
carece de aptitud para generar por s mismo efectos jurdicos para nin-
guna de las partes, pues su ef icacia est sometida a un hecho futuro e
incierto. A lo sumo puede considerarse como un acto preparatorio y sus
efectos se producen nicamente a partir del momento en que la aproba-
cin se presta
212
. Esta es la doctrina del art. 37 de la Ley de Procedi-
mientos administrativos de Mendoza 3909
213
.
En este sentido, en la causa Oikos c/ Gobierno de Mendoza por
amparo, sobre la DIA del proyecto minero San Jorge, en la sentencia
se considera: Tanto si lo consideramos un acto complejo o la aproba-
cin de un acto anterior, el acto no produce efectos jurdicos hasta que
se d la aprobacin. La aprobacin integra y completa la voluntad ad-
ministrativa de modo tal que el acto alcanza su perfeccin y por ende,
su ef icacia y ejecutoriedad (CSJN, 21/10/82, ED 104-518) (en Derecho
Administrativo, Cdad Argentina, 9 ed., p 308 y ss)
214
.
En la legislacin comparada la DIA puede constituir un acto prepa-
ratorio, con la forma de dictamen o informe, o un acto administrativo de
autorizacin. Es un acto preparatorio cuando se limita a la ponderacin
de las consecuencias ambientales de un determinado proyecto. Siendo
en este caso, un elemento de juicio para la autoridad con competencia
directa en el proyecto
215
. En tanto acto preparatorio, su incidencia no es
menor en cuanto a la decisin que en def initiva se adopte, ya que los da-
tos tcnicos y las expresiones de la ciudadana, constituyen, en muchos
casos, la referencia fundamental de la decisin administrativa
216
. Por
el contrario cuando reviste el carcter de acto administrativo, su pro-
nunciamiento autoriza o rechaza la posibilidad de ejecutar el proyecto
mismo. Esta es la condicin legal que nuestra ley 5961 le atribuye a la
DIA. La prohibicin del art. 28 es contundente al respecto.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento legal local, hay un supues-
to de DIA como acto preparatorio en el procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental de la actividad minera metalfera, que se ver ms
adelante.
211
GORDILLO, Agustn, ob. cit., T. 3, pgs. IX-20-21.
212
Citado en GORDILLO, Agustn, ob. cit., T. 3, pgs. IX-20-21.
213
Art. 37 - Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobacin de otro rgano
no podrn ejecutarse mientras aquella no haya sido otorgada.
214
Trib. G.J.A. N 2, Expte. 682, Asociacin Oikos Red Ambiental c/ Gob. de la
Provincia de Mendoza, p/ Accin de Amparo, sentencia del 10 de agosto de 2011.
215
IRIBARREN, Federico Jess, Evaluacin de Impacto Ambiental, su enfoque jurdico,
Ediciones Universo, Buenos Aires, 1997, pgs. 113 y sgtes.
216
Cfr. S.C.J.Mza causa 80.295, fallo citado.
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIN
La autorizacin es un acto administrativo que otorga un derecho
al ejercicio de una actividad.
La ley 5961 en su art. 27 la exige en estos trminos: Todos los
proyectos de obras o actividades capaces de modif icar, directa o indi-
rectamente el ambiente del territorio provincial, debern obtener una
Declaracin de Impacto Ambiental (D.I.A.).
La Declaracin de Impacto Ambiental es una autorizacin, esto es,
un acto administrativo que otorga la proponente un derecho al ejercicio
de una actividad
217
.
Toda autorizacin, por def inicin, supone una prohibicin gene-
ral que en materia ambiental encontramos plasmada expresamente en
nuestro ordenamiento jurdico. El art. 28 de la ley 5961 prohbe en el
territorio de la Provincia, la autorizacin administrativa y/o la ejecu-
cin de actividades que no cumplan (lo) recaudado, bajo pena de la apli-
cacin de las sanciones previstas por la presente ley y sin perjuicio de la
nulidad de las actuaciones administrativas que se hubieren iniciado.
Las autorizaciones pueden ser de tracto nico o de tracto continuo.
Las primeras son aplicables con anterioridad al inicio de la actividad. Las
autorizaciones de tracto continuo son aquellas que ejercen no slo un
control previo al inicio de la actividad, sino tambin posterior
218
.
La DIA es una autorizacin preventiva en tanto condiciona que
el futuro funcionamiento de una actividad no impacte en el ambiente.
Pero tambin es continua en cuanto durante la ejecucin del proyecto la
autoridad desempea una labor de control y vigilancia de las obligacio-
nes impuestas en las instrucciones
219
. Acrecienta esta condicin cuando
se exige su renovacin peridica.
Es, como dice nuestra Corte, una autorizacin de autorizaciones,
una autorizacin previa en la que se pretende coherencia procedimental
con las dems autorizaciones con las que concurre, en tanto la acti-
vidad habilitada ambientalmente deber obtener a partir de ella las
autorizaciones administrativas especf icas para su ejecucin.
El art. 28, en su primer prrafo, establece que: La D.I.A. ser
exigida por los organismos centralizados o descentralizados de la
217
As, lo calif ica la CSJMza: Ese acto administrativo, que encierra complejidad,
precedido de estudios de naturaleza tcnica, tiene naturaleza de autorizacin, causa
80.295, fallo citado.
218
HUTCHINSON, Toms, Dao Ambiental, Responsabilidad Pblica Ambiental, T. I.
Buenos Aires, 1999, pgs. 259/260.
219
Por conf igurar una autorizacin, reviste especial importancia el programa de
vigilancia y seguimiento, desde que se introduce un tracto continuo en el vnculo entre el
sujeto autorizado y la administracin S.C.J.Mza. causa 80.295, fallo citado.
Administracin Pblica provincial y/o municipal con competencia en
la obra y/o actividad.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza ha interpre-
tado esto as: En otros trminos, normalmente, el procedimiento admi-
nistrativo de evaluacin culmina con la DIA, por lo que el ejercicio de la
potestad de evaluacin conf igura una autorizacin previa e instrumen-
tal del procedimiento sustantivo, de naturaleza discrecional y, por lo
tanto, debidamente motivada, que a su vez se suma a otra autorizacin,
dada por otro organismo, para la construccin de la obra
220
.
Para constituir un acto administrativo, en sentido estricto, el mismo
debe producir efectos jurdicos individuales en forma inmediata o directa.
Pero en el caso de la DIA esos efectos deben ser entendidos con el alcan-
ce correspondiente en caso de constituir una autorizacin: se autoriza a
cumplir con los requerimientos que imponga el ordenamiento especf ico de
cada actividad. As, deber obtenerse las correspondientes habilitaciones
municipales de obras, realizar las inscripciones en los registros especiales
(RUE, SICCOM y Registro de Generadores de Residuos Peligrosos, entre
otros), obtener autorizaciones especf icas (agua, gas, etc.)
221
.
Sin embargo, en casos excepcionales, hay declaraciones no pro-
ductoras de efectos jurdicos, hasta tanto no concurra otro acto que la
ratif ique
222
.
4. LA DIA, ACTO TPICO DEL DERECHO AMBIENTAL
Ha dicho nuestra Corte: Para llegar a ese acto administrativo que
encierra complejidad, se ha necesitado un conjunto de estudios de na-
turaleza tcnica que permiten estimar los efectos que la ejecucin de un
determinado proyecto, obra o actividad causan sobre el medio ambiente.
En este sentido, es un acto administrativo tpico del derecho ambiental,
pues como se ha dicho, presenta un componente tcnico cuya signif ica-
cin, progresivamente destacada por su importancia y complejidad, ha
hecho de l un elemento central y caracterstico; el elemento tcnico ha
dejado de ser un mero dato; por el contrario constituye, en muchos casos,
la referencia fundamental del proceso y la decisin administrativa
223
.
220
S.C.J.Mza. Causa 80.295, fallo citado.
221
Resolucin HTA 778/96 DGI sobre control de la contaminacin del agua, ley
6981 sobre sistema de control de tanques de combustibles, Ley 5917 de Residuos Peligro-
sos, ordenanzas municipales de edif icacin, ordenamiento territorial, etc.
222
Ejemplo es la ley 7722 que se analiza en especial ms adelante.
223
SCJdeMza, considerando causa citada, con las siguientes notas: Esteve Pardo, Jos,
El componente tcnico del derecho del medio ambiente. Limitaciones y posibilidades de los en-
tes locales, en Derecho del medio ambiente y administracin local, obra colectiva coordinada
por J. Esteve Pardo, Madrid, ed. Civitas y Diputacin de Barcelona, 1996, pg. 440.
Este elemento esencial de la DIA es el sustrato ecolgico que iden-
tif ica MARTN MATEO para reconocer autonoma al Derecho Ambiental
224

y que la discrecionalidad administrativa debe reconocer para no incu-
rrir en arbitrariedad.
El sustrato ecolgico representa el carcter sistmico de la norma
ambiental, general o particular, en cuanto la regulacin de conductas
no se realiza aisladamente sino teniendo en cuenta el comportamiento
de los elementos naturales y las interacciones posibles como consecuen-
cia de la actuacin humana prevista
225
.
La importancia de este concepto es que incorpora la visin sist-
mica: el ambiente no es una mera acumulacin de elementos sino un
sistema integrado que tiene un punto natural de equilibrio.
En este contexto en el que la realidad ecosistmica se integra el acto,
nuestra Corte ha dicho: Seala acertadamente esa misma doctrina ci-
tada que El rea natural protegida Llancanelo no tiene lmites rgidos, a
modo de lneas demarcatorias propia del deslinde de inmuebles. Al ser un
sistema ambiental compuesto por mltiples elementos (suelo, fora, fau-
na, agua, etc.) conf igurativo de un ecosistema con biodiversidad propia,
requiere del estudio, anlisis e investigacin de especialistas en distintas
disciplinas vinculadas a la ecologa. Ellos establecern en base a la cien-
cia, cules son los contornos ms o menos elsticos sobre el terreno, que
conf iguran el sistema Llancanelo, y consecuentemente, el rea natural
protegida especf icamente (Mathus Escorihuela, ob. cit., pg. 634)
226
.
5. DIA Y F INALIDAD
La f inalidad debe distinguirse del contenido, est es lo que se pre-
cepta: la DIA autoriza o rechaza el proyecto. La f inalidad se ref iere al
inters pblico que la actividad administrativa, por esencia en todas sus
funciones, debe satisfacer
227
. Cuando esa funcin es la de evaluar am-
bientalmente un proyecto, esa f inalidad cobra una dimensin especial en
la DIA, que la transforma en una garanta del derecho consagrado en el
art.41 de la Constitucin Nacional.
La funcin preventiva de la misma es su causa f in. Prevenir el
dao ambiental explica la prohibicin general que sustenta este pro-
cedimiento; luego, la eventual autorizacin, es una garanta de que el
224
MARTN MATEO, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, Talvium, Madrid, 1991,
vol. I. pg. 92.
225
MARTN MATEO, Ramn, ob. cit., pg. 92.
226
S.C.J.Mza Y.P.F. Sociedad Annima en j 80.866 Asociacin Oikos Red Am-
biental c/ Gob. de la Prov. de Mza. p/ Acc. de Ampg. S/Inc. Cas., La Ley 2005-D, 552.
227
MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1966,
pgs. 343/344.
mismo ser evitado. El principio de prevencin no es un principio pro-
cedimental administrativo, es un principio sustancial del Derecho Am-
biental que dirige el obrar administrativo hacia la decisin, buscando
explicar e interpretar las relaciones nsitas entre el ambiente y el pro-
yecto. El acto administrativo adolecer de un vicio grave cuando est en
discordancia con la situacin de hecho regulada o carezca de motivacin
(ley 3909, arts. 52 inciso b) y 67, inciso c)
228
.
6. LA DIA Y LA PREVENCIN DEL DAO AMBIENTAL
Las caractersticas propias del dao ambiental, su continuidad y
su proyeccin al ecosistema y la calidad de vida social, han dado lugar al
procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental como instrumento
preventivo del mismo. Identif icar, analizar y evaluar en forma previa
los impactos ambientales de las actividades sustenta la regularidad o
existencia de la Declaracin de Impacto Ambiental.
Para establecer una medida a la labor preventiva que deber refe-
jarse en la DIA, debemos considerar el alcance del dao ambiental, el
cual, conforme a la ley 25.675, se def ine como toda alteracin relevante
que modif ique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de
los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.
Al respecto, la alteracin es una expresin que denota que el dao
supone una modif icacin, un cambio, una transformacin de la situa-
cin preexistente. Es relevante cuando altera la capacidad de carga del
ecosistema o su sustentabilidad, la salud humana, el patrimonio cul-
tural y la calidad de vida social. F inalmente esa modif icacin debe ser
negativa, aspecto que podra vincularse a la alteracin de la capacidad
de mantener una calidad de vida aceptable y un equilibrio ecolgico via-
ble, excluyendo aquellos cambios que no tengan un efecto sustantivo
229
.
7. LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y EL COMPONENTE
TCNICO REGLADO
La potestad discrecional en el derecho administrativo clsico se con-
cibe como opuesta a la potestad reglada. La primera supone un mbito
de libertad o franquicia para que la administracin proceda a elegir la
228
MARIENHOFF, Miguel, ob. cit., pg. 331: Por principio, la motivacin debe conte-
ner una relacin de las circunstancias de hecho y de derecho que determinaron la ema-
nacin del acto En dos palabras: la motivacin idnea o ef icaz requiere que ella sea
suf iciente para poder explicar con exactitud los motivos determinantes del acto.
229
El dao ambiental colectivo y la nueva ley general del ambiente, Anales de la
Legislacin Argentina, Boletn Informativo ao 2003, N 17, pgs. 1-9, La Ley.
solucin aplicable. Mientras que en la segunda, la norma predetermina
la accin administrativa a cumplir. La importancia de esta distincin
radica en que la actividad discrecional al conferir un amplio marco de
libertad estara exenta del control jurisdiccional. Pero esta concepcin ha
sufrido los cambios que impone las tendencias jurdicas dominantes de la
sociedad y el funcionamiento del Estado. As, la doctrina de la interdic-
cin de la arbitrariedad de los poderes pblicos sustenta la plenitud del
control jurisdiccional sobre la discrecionalidad administrativa, en tanto
la actuacin administrativa en todo supuesto se encuentra sometida a la
razonabilidad
230
.
En este punto cobra particular importancia el componente tcnico
reglado que MARTN MATEO establece como distintivo del Derecho Am-
biental. Las normas ambientales incluyen prescripciones rigurosamente
tcnicas que determinan y cifran los niveles de emisin o de inmisin, de
vertido, etc. Aspectos normativos sustanciales se contiene en anexos y en
cuadros de doble entrada que precisan las condiciones en las que deben
realizarse las actividades afectadas. La discrecionalidad administrativa
y del propio jurista se encuentra rgidamente encorsetadas en el marco
tcnicamente precisado para la regulacin de las conductas
231
.
Pero el decisor conserva un margen importante para alcanzar una
solucin sustentable. Ocurre a esto un principio sustantivo del Derecho
Ambiental cual es el de progresividad o gradualidad
232
. Un punto que
no merece cuestionamiento es que el ejercicio de la potestad discrecio-
nal opera siempre dentro de la Constitucin y de los principios que la
nutren, cuya esencia es no transgredir la prohibicin de la arbitrarie-
dad o razonabilidad
233
.
En nuestro caso, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en su
sentencia del 20 de junio de 2006, con una expresin memorable, esta-
ble el lmite a la discrecionalidad en materia ambiental: El reconoci-
miento de status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano,
as como la expresa y tpica previsin atinente a la obligacin de recom-
poner el dao ambiental no conf iguran una mera expresin de buenos y
deseables propsitos para las generaciones del porvenir, supeditados en
su ef icacia a una potestad discrecional de los poderes pblicos, federales
o provinciales, sino la precisa y positiva decisin del constituyente de
230
CASSAGNE, Juan Carlos, La discrecionalidad administrativa y el control judicial,
La Ley, 8 de setiembre de 2008, pg. 6.
231
MARTN MATEO, Ramn, ob. cit., vol. I. pg. 94.
232
Art. 4, ley 25.675: Principio de progresividad: Los objetivos ambientales debe-
rn ser logrados en forma gradual, a travs de metas interinas y f inales, proyectadas
en un cronograma temporal que facilite la adecuacin correspondiente a las actividades
relacionadas con esos objetivos.
233
CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit.
1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un derecho pre-
existente (considerando 7)
234
.
En la causa LLancanelo, nuestra Corte local conf irm la nulidad de
la respectiva DIA, considerando que La resolucin impugnada adolece
de la ilegalidad manif iesta que exige la normativa bsica que hace pro-
cedente a la accin de amparo. Esto es as en la medida en que la Resolu-
cin impugnada autoriza una explotacin hidrocarburfera asumiendo el
riesgo cierto de quebrantar la prohibicin legal expresa del art. 25 de la
ley 6045. Es ms, los principios que inspiran el art. 41 CN se condicen con
el resultado del reclamo en las instancias inferiores En nuestro caso,
podemos decir: la duda es fatal para el proyecto de explotacin hidrocar-
burfera en trmite. Los principios constitucionales ms la prohibicin
legal exigen el resultado producido por la Juez de Primera Instancia: co-
rresponde antes delimitar el rea natural protegida
235
.
Entonces la discrecionalidad administrativa est delimitada por la
f inalidad sustancial de la DIA: la preservacin del ambiente, la cual es-
tablece la medida de una decisin razonable o exenta de arbitrariedad.
8. LA DIA Y LAS ETAPAS ESENCIALES
Dictmenes Tcnicos, dictmenes sectoriales a reparticiones con
competencia en el proyecto, dictmenes municipales son actuaciones b-
sicas del procedimiento de EIA. En relacin a esta actividad, se ha dicho:
Ese acto administrativo, que encierra complejidad, precedido de estudios
de naturaleza tcnica, tiene naturaleza de autorizacin, y se caracteriza
por la pluralidad o la confuencia de actos de materias diversas que con-
forman una misma decisin; de tal modo, la concurrencia de voluntades
viene a satisfacer un nico inters que resulta compartido, desde sus as-
pectos materiales, por distintos rganos de la administracin
236
.
La ley 5961 establece que la Declaracin de Impacto Ambiental
(DIA) sin Audiencia Pblica ni Dictamen Tcnico es nula (art. 34). Ambas
son garantas de objetividad del procedimiento y constituyen una aplica-
cin del principio de verdad material. En relacin a la Audiencia Pblica,
ya no se duda acerca de la imposibilidad de escindir la verdad material
de los principios de transparencia pblica y dentro de ella del acceso a
234
C.S.J.N.: sentencia del 20/6/06, considerando 7, en M. 1569. XL., competencia
originaria, Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjui-
cios (daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo)
235
CSJMza: Y.P.F. Sociedad Annima en j 80.866 Asociacin Oikos Red Ambien-
tal c/ Gob. de la Prov. de Mza. p/ Acc. de Ampg. s/Inc. Cas., La Ley 2005-D, 552.
236
S.C.J.Mza. causa 80.295, fallo citado.
la informacin y la participacin
237
. La DIA, por ello, debe considerar
particularmente las manifestaciones u opiniones vertidas, las que no son
vinculantes, pero que deben ser analizadas y tenidas en cuenta y en caso
de ser desestimadas, se deber fundamentar tal decisin (art. 18, decreto
2109/96 y art. 4, Resolucin MAyOP 109/96). Todo ello conforme a la Ley
Nacional de Poltica Ambiental (ley 25.675, arts. 20 y 21).
Nuestra Corte al respecto ha dicho: F inalmente, a ese acto ad-
ministrativo que implica complejidad, de carcter tcnico, que encierra
una autorizacin que se vincula a otras autorizaciones, se dicta en un
procedimiento en el que la participacin constituye un elemento esencial
de validez
238
.
En relacin al Dictamen Tcnico que debe requerirse a Universida-
des o Centros de Investigacin, tiene por objeto revisar y analizar la do-
cumentacin suministrada desde una perspectiva tcnico-cientf ica (ver
art. 5, ley 5961). Procura alcanzar la mayor certidumbre sobre el eventual
impacto que recibirn las relaciones ecosistmicas, incluyendo en esto la
consideracin de los valores y bienes sociales. El Dictamen Tcnico obser-
var y recomendar las condiciones, de corresponder, que deberan ser im-
puestas al proyecto para asegurar la sustentabilidad ambiental.
Pero si bien la ley 5961 expresa estas especiales condiciones de le-
gitimidad del procedimiento, concurren tambin otros actos sustanciales
sujetos a las normas de la ley 3909 de procedimiento administrativo. As,
el art. 35 exige que antes del dictado del acto administrativo debe cum-
plirse con todos los actos sustanciales previstos expresa o implcitamente
por el orden normativo. La misma ley estable en el art. 61 inciso b) que
el vicio del acto ser grave y en consecuencia nulo si el acto se ha emitido
omitiendo el cumplimiento previo del algn trmite sustancial. Entonces
debe considerarse comprendidos con la misma jerarqua los dictmenes
municipales y los dictmenes sectoriales, previsto por la ley 5961 y el
decreto reglamentario del procedimiento de EIA.
No debe dudarse que si del conjunto de actuaciones la autoridad
no ha alcanzado la certidumbre necesaria sobre aspectos ambientales
cruciales para emitir su decisin, deber requerir conforme al principio
de verdad real la produccin de actos complementarios con el f in de al-
canzar el necesario esclarecimiento.
9. LA DIA Y EL PRINCIPIO DE PRECAUCIN
Los estudios y actos previos a la emisin de la DIA pueden iden-
tif icar aspectos ambientales donde no se alcance la certeza cientf ica
237
IVANEGA, Miriam, ob. cit.
238
necesaria sobre determinadas condiciones ambientales lo que dif iculta
en principio las medidas que eviten el probable dao ambiental. En es-
tos casos, cuando se estime que el mismo puede ser grave o irreversible
corresponde hacer aplicacin del principio de precaucin
239
.
Desde la perspectiva del derecho ambiental, la incertidumbre es
abordada mediante la aplicacin del principio de precaucin, que al
igual que el principio de prevencin, interviene ex-ante del dao am-
biental
240
. El principio de precaucin constituye un plus adicional a la
normal diligencia que resulta del conocimiento cientf ico y a las con-
secuentes prcticas preventivas, e impone al decisor, pblico o priva-
do, el deber de adoptar medidas ef icaces cuando haya peligro de dao
ambiental grave o irreversible. Un estudio de riesgo sera una medida
complementaria para su adecuada aplicacin
241
.
Entonces, la aplicacin de este principio no supone necesariamen-
te el rechazo del proyecto, exige que las medidas sean ef icaces, para
impedir la degradacin del medio ambiente. En caso que esto sea impo-
sible de atender con medidas precautorias razonables, corresponder el
rechazo del proyecto
242
.
10. EMISIN DE LA DIA: CRITERIOS DE EVALUACIN
La Declaracin de Impacto Ambiental, como culminacin de ese
procedimiento, debe contener las previsiones resultantes de la evalua-
cin de los posibles impactos ambientales vinculados al emprendimiento
a autorizar.
239
Art. 4, ley 25.675: Principio precautorio: Cuando haya peligro de dao grave o
irreversible la ausencia de informacin o certeza cientf ica no deber utilizarse como ra-
zn para postergar la adopcin de medidas ef icaces, en funcin de los costos, para impedir
la degradacin del medio ambiente.
240
Ver CAFFERATTA, Nstor, El Principio Precautorio y el Derecho Ambiental, Revis-
ta La Ley del 3 de diciembre de 2003.
241
Para ESTRADA OYUELA es obligatorio: ver El principio o enfoque precautorio en el
Derecho Internacional y en la Ley General del Ambiente, Revista La Ley, del 22 de setiem-
bre de 2003.
242
Cirignoli, Sebastin R. v. Aguerre, Ramn y otros Cmara de Apelaciones en
lo Civil y Comercial de Corrientes, sala 4, 2 Instancia. Corrientes, noviembre 11 de
2009. En cuanto a la efectivizacin del principio precautorio, las directrices incorporan
una nocin fundamental, que es la del manejo adaptativo, que debera integrar como ele-
mentos al monitoreo de los impactos de la gestin o de las decisiones basados en indicado-
res, la promocin de la investigacin para reducir las incertidumbres, asegurar evaluacio-
nes peridicas de los resultados de esa implementacin, recogiendo lecciones, revisando
y ajustando, cuando sea necesario, las medidas o decisiones adoptadas y establecer un
ef iciente y efectivo sistema de cumplimiento. En este contexto, juegan los aspectos bsi-
cos de aplicacin y cumplimiento de las normas y un sistema de responsabilidad objetiva
por dao ambiental (Conf. DI PAOLA, Mara Eugenia, ESAIN, Jos, La Corte suspende el
ecocidio en el bosque salteo, en Rev. La Ley, 20/5/09, 4).
Para ello la ley exige que la autoridad deber considerar en los
anlisis de los resultados producidos en las distintas etapas del proce-
dimiento (art. 35). Esto es deber evaluarse la presentacin del propo-
nente del proyecto, el Dictamen Tcnico, los dictmenes sectoriales, los
dictmenes municipales, las opiniones vertidas en la Audiencia Pbli-
ca, toda otra documentacin o presentacin incorporada al expediente y
que sea relevante para la toma de decisin.
Para esta evaluacin la ley suministra criterios:
a) el ordenamiento ecolgico provincial, con sus subsistemas e in-
teracciones;
b) las disposiciones legales y planes de manejo de las reas prote-
gidas naturales y urbanas;
c) los criterios ecolgicos para la proteccin de la fora y de la fau-
na, para el aprovechamiento racional de los recursos naturales
y para la proteccin del ambiente;
d) las regulaciones sobre ordenamiento territorial y todas aque-
llas otras concernientes a la preservacin ambiental;
e) los objetivos de la poltica ambiental provincial, la cual armo-
nizar las necesidades del desarrollo econmico y social con las
del sostenimiento y mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes de la Provincia.
El acto para ser razonable deber responder a los mismos.
11. SU CONTENIDO E INSTRUCCIONES
La forma de la DIA en tanto resolucin de la autoridad ambiental
competente, se conforma en la prctica administrativa de consideran-
dos que relatan detalladamente el procedimiento y sus etapas.
En su parte dispositiva puede:
1- autorizar la realizacin del proyecto tal como fue presentado;
2- autorizarlo pero condicionado al cumplimiento de las instruc-
ciones que se establezcan como resultado de las observaciones
tcnicas y de las consultas pblicas;
3- negar la autorizacin para que se ejecute el proyecto.
Lo habitual, en caso que se autorice, es que se impongan instruc-
ciones
243
, estas f ijan las condiciones en que debe realizarse, las medidas
243
MARIENHOFF, Miguel, ob. cit., pg. 349: El signif icado prctico de las clusulas
o elementos accidentales que se incluyan en el acto administrativo, consiste en que los
efectos de dicho acto sean ms extensos o ms limitados que los que el acto hubiere pro-
ducido sin su inclusin. Las clusulas o elementos accidentales se relacionan al contenido
y objeto del acto.
correctoras que deben aplicarse y, adems, las prescripciones pertinen-
tes sobre el perodo de seguimiento de su adecuada puesta en prctica.
Estas instrucciones integran el acto de autorizacin y constituyen
normas preceptivas que se imponen al proyecto. Su contenido es diver-
so. Segn el proyecto pueden ser informativas, correctivas, organizati-
vas. Otras veces imponen condiciones econmicas, sociales, etc.
Se distinguen las instrucciones generales que comprenden cuestio-
nes institucionales, presentacin de informacin, permisos de acceso a la
obra, sistemas de monitoreo, planes de contingencias, presentacin de in-
formes peridicos, seguros ambientales, etc. Luego se establecen las ins-
trucciones particulares, distinguiendo aquellas que son obligatorias en
todas las etapas del proyecto de las que son exigibles en la etapa previa al
inicio de las actividades, en la etapa de construccin de las obras civiles
o en la etapa de funcionamiento del emprendimiento. Hay DIA como las
mineras que establecen normas relacionadas con el cierre de la mina.
En relacin al control, el decreto 2109/94, en su art. 22, dispone: La
vigilancia y f iscalizacin de lo establecido en la Declaracin de Impacto
Ambiental tendr como efectiva velar por el cumplimiento estricto de las
normas y directivas all establecidas para que, en relacin con el medio
ambiente, la actividad u obra se realice segn las condiciones en que
se hubiere autorizado. En caso de que se comprobara alguna infraccin,
sern de aplicacin las sanciones previstas en el Ttulo V de la ley 5961.
La evolucin administrativa da cada vez mayor relevancia a la
funcin de vigilancia y control, en tanto se ha criticado que el procedi-
miento, si bien se cumple, muchas veces los proyectos no responden a
las instrucciones impuestas.
12. EXISTE LA DIA TCITA?
La Ley de Bases del Medio Ambiente chilena 19.300 establece que
la Evaluacin del Impacto Ambiental se lleva a cabo mediante una De-
claracin de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambien-
tal (EIA)
244
. Para determinar qu proyectos o actividades deben efectuar
una DIA o desarrollar un EIA, la ley establece una serie de criterios que
pretenden estimar el grado de riesgo ambiental implcito en los proyec-
tos o actividades. Si los proyectos o actividades generan o presentan, a
lo menos, uno de los efectos indicados, debern elaborar un EIA, en caso
contrario, slo debern presentar una DIA.
244
El vocabulario empleado en la legislacin chilena dif iere sustancialmente al que
se maneja en el presente trabajo.
La resolucin que calif ica positiva o negativamente un EIA o una
DIA tiene el carcter de un suprapermiso ambiental, ya que si es posi-
tiva, ningn organismo del Estado puede negar las autorizaciones am-
bientales pertinentes, y si sta es negativa, los organismos del Estado
estn obligados a negar las correspondientes autorizaciones o permisos
ambientales pertinentes. Se establece un sorprendente sistema de do-
ble aprobacin tcita
245
: si el organismo no se expide o se pronuncia
sobre la calif icacin del Estudio de Impacto Ambiental, en un plazo
determinado, se tiene por aprobado. Si los organismos estatales respon-
sables de dar las autorizaciones no se expiden una vez emplazados, la
autoridad ambiental los tendr por autorizado.
En nuestro ordenamiento provincial no hay norma que revele la
obligatoriedad de que la DIA sea expresa, no existiendo en consecuen-
cia la aprobacin tcita por silencio de la administracin. Se aplica lo
dispuesto en el art. 28 de la ley 3909 de procedimientos administrativos.
13. EL TEMA DE LOS ESTUDIOS COMPLEMENTARIOS IMPUESTOS EN LA DIA
Hay autorizaciones ambientales (DIA) que contienen como ins-
truccin la realizacin de estudios previos al inicio de la actividad.
Funcionan como condicin para la ejecucin del acto. Esto debe ser
considerado con debido cuidado. Si esos estudios son exigencias com-
plementarias para una mejor realizacin de la actividad, no alterara la
sustancia preventiva de la DIA; pero si los mismos estn destinados a
identif icar aspectos e impactos ambientales de la actividad misma, que
deberan haber sido parte del procedimiento mismo, la decisin estara
afectada de un vicio grave que provocara su nulidad.
Miguel MARIENHOFF distingue la condicin suspensiva del modo.
Respecto a la condicin suspensiva expresa: El acto discrecional ha de
emitirse sobe la base de la situacin de hecho existente en la actualidad,
y no en mrito al eventual o posible cambio que esa situacin tendr en
lo futuro, lo que da como resultado las improcedencia de la condicin
suspensiva respecto al acto administrativo. Los actos administrativos
que se emitan sin la concurrencia actual de los hechos que justif ican su
emisin son actos viciados por falta de causa o motivo. En relacin al
modo, que consiste en una especial obligacin que el acto expresamente
le impone al administrado, la considera vlida si se trata efectivamente
245
IRIBARREN, Federico Jess, Evaluacin de Impacto Ambiental, su enfoque jurdi-
co, Ediciones Universo, Buenos Aires, 1997, pgs. 112/113.
de una obligacin a cargo del administrado, cuyo incumplimiento podra
acarrear la extincin del acto por caducidad
246
.
En consecuencia, si esos estudios impuestos al administrado para
la ejecucin del acto deban formar parte de los estudios iniciales a pre-
sentar por el proponente de la actividad, estara en discordancia con la
situacin de hecho a evaluar, por lo que las conclusiones de la DIA no
responderan a la situacin actual, en tanto no se evalu aspectos sus-
tanciales de la actividad, afectando el f in preventivo para conceder la
autorizacin. Luego ella padecera de un vicio grave de la voluntad pre-
vio a la emisin del acto, en su forma o en su objeto
247
. Por el contrario
si esos estudios impuestos al administrado simplemente son un modo
para la mejor ejecucin del mismo, seran vlidos.
14. REVISIN POSTERIOR DE LA DIA
La revisin posterior de la DIA se sustenta en el art. 23 del Decre-
to reglamentario 2109/94 de la ley 5961. Esta posibilidad, en principio,
tiene un carcter limitado: cuando con posterioridad a la DIA se dicta-
ren o adoptaren normas de calidad superiores o de mayor rigurosidad a
las establecidas en el proyecto aprobado.
Pero el procedimiento de Informe de Partida previsto por el mismo
decreto reglamentario puede llevar a la revisin trascendiendo el cri-
terio normativo del art. 23, al determinar que Las obras y actividades
comprendidas en el Anexo I de la ley 5961, que a la fecha de entrada en
vigencia de la presente reglamentacin se encuentren concluidas o en
proceso de conclusin y/o de ejecucin, y cuando a criterio de la Autori-
dad de Aplicacin hayan devenido en riesgosas para el medio ambiente,
debern presentar en el plazo que en cada caso se establezca un Informe
de Partida, con el objeto que las mismas sean corregidas o adaptadas de
acuerdo a las posibilidades tcnicas y conforme a los requerimientos
que oportunamente se establezcan (art. 24). La norma en principio
parece aplicable a proyectos sin DIA por ser anteriores a la ley 5961.
Pero la administracin ambiental ha hecho uso de este procedimiento
de of icio o por denuncia con un criterio amplio, que consideramos forma
parte del objetivo esencial del procedimiento.
En materia minera procede la revisin bianual del la DIA (ley 24.585
y decreto 820/2006). Esta obligacin no est en la ley ni en reglamenta-
cin para las dems actividades pero ha sido incorporado por la autori-
dad provincial de aplicacin en las DIA para cada proyecto autorizado.
246
Ob. cit., pgs. 351 y 354.
247
Arts. 52 inciso b), 60 inciso b) y 68, Ley de procedimientos administrativos de
Mendoza 3909.
15. EXTINCIN DE LA DIA
La DIA, entre otras causales, puede extinguirse por expiracin del
plazo, por imposibilidad de hecho sobreviniente o por caducidad (art. 84
de la ley 3909).
La caducidad es una forma de extincin del acto administrativo por
el incumplimiento grave y culpable de las obligaciones sustanciales im-
puestas al administrado. Es pues una pena, una sancin administrati-
va
248
. Procede en la medida que el incumplimiento de las obligaciones por
el interesado fueron la condicin del otorgamiento de la DIA. El conte-
nido de la DIA impone obligaciones diversas a la ejecucin del proyecto.
En cada caso deber considerarse la importancia de los incumplimientos
para proceder a aplicar esta sancin.
En relacin a la imposibilidad de hecho sobreviniente, corresponde
declarar la extincin de la DIA ya que la realidad evaluada ha devenido
en incompatible con el proyecto, privando de causa a la autorizacin
otorgada (un aluvin modif ic el sitio en el que se haba autorizado una
construccin residencial).
La modif icacin sobreviniente de las circunstancias fcticas y el pla-
zo de expiracin exigen una consideracin mayor, que se ve en el punto
siguiente.
16. MODIF ICACIN DE LAS CIRCUNSTANCIAS FCTICAS Y VIGENCIA
TEMPORAL DE LA DIA
El tema de la vigencia temporal y de la modif icacin de las circuns-
tancias fcticas fue abordado en el fallo de la CSJMza: Municipalidad
de Lujn de Cuyo c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ Conficto de
Poderes.
Sin entrar en el anlisis completo de esa causa, en lo que al tema
se ref iere el Municipio de Lujn de Cuyo ante el dictado por la provincia
de la resolucin 858/2004 que da principio de ejecucin a las obras del
proyecto denominado: Complejo Penitenciario III - Mendoza de Cam-
po Cacheuta, sostuvo que la DIA que lo aprob devino en ilegtima por
el transcurso del tiempo.
El municipio cuestion la vigencia de la resolucin 2045/1999 (DIA)
considerando que haba transcurrido un importante tiempo de inaccin
por parte del Gobierno de la Provincia respecto del proyecto de construc-
cin de la penitenciara en el Campo Cacheuta; en ese lapso casi cinco
248
Art. 102, ley 3909; GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, T. 3,
Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, XIII-19.
aos de inactividad, el departamento de Lujn de Cuyo, y en especial
la zona denominada Campo Cacheuta, vio modif icado diametralmente
el ecosistema existente y las posibilidades de desarrollo de la zona
249
.
La DIA, conforme a los argumentos municipales, no se ajust al devenir
histrico del Departamento de Lujn, y menos an a la transformacin
acaecida en la zona denominada Campo Cacheuta; por ese motivo, la
DIA se encuentra descontextualizada, desactualizada y enfrenta abier-
tamente la legalidad de las ordenanzas municipales en vigencia, la LOM
y los derechos ambientales de raigambre constitucional.
El municipio admite que la DIA no tiene un plazo de vigencia;
no obstante, el sentido comn y razones de inters pblico imponen
que ella no pueda ser dictada in eternum, es decir para producir sus
efectos sin limitacin espacio-temporal. Acude como norma anloga a la
ley 24.585 sobre impacto ambiental minero que establece la renovacin
bianual de la DIA.
Interesa el pronunciamiento de la Corte. Consider que: En ge-
neral, la vigencia temporal de la DIA no es un tema analizado por los
autores que estudian su rgimen jurdico. Cmo se cubre ese silencio?
Obviamente, si el ordenamiento tiene una regla especf ica, el operador
jurdico debe aplicarla siempre con esa visin sistmica. En Mendoza,
esa norma especf ica es el art. 23 del decreto reglamentario 2109/94 de
la ley 5961 que dice: Correccin posterior a la DIA. En el caso de que,
con posterioridad a la DIA se dictaren o adoptaren normas de calidad
superiores o de mayor rigurosidad a las establecidas en el proyecto apro-
bado, la autoridad de aplicacin deber emplazar al proponente para
que en un plazo determinado, y si ello es tcnicamente viable, efecte al
proyecto o a las obras o actividades en ejecucin o ejecutadas las adap-
taciones correspondientes a la nueva normativa .
La Corte rechaza el planteo municipal ya que considera que no de-
mostr ninguna circunstancia que requiriera una especial intervencin
de la justicia: Pues bien, las razones ambientales denunciadas por el
municipio son absolutamente insuf icientes para impedir la construccin
de una crcel que permita, esperemos, cumplir con ese mandato. Ningu-
na de esas razones se acerca, ni medianamente, a los casos en los que el
249
Segn el municipio: Tales hechos son: (A) el gravsimo accidente tecnolgico
producido en las instalaciones de la ref inera regional Lujn de Cuyo que remat en la
contaminacin del aire por una nube txica; (B) la contaminacin hdrica de la cuenca que
servira al complejo penitenciario; 8 la infuencia de la inauguracin y puesta en funcio-
namiento del Dique Potrerillos sobre la cuenca hdrica contaminada; (D) la instalacin
de la estacin polimodal de cargas (Ferrocarril Trasandino en la zona); (E) el desarrollo
turstico, la reactivacin y fuerte crecimiento productivo tanto industrial como agroindus-
trial de la zona.
Poder Judicial ha intervenido en proteccin del ambiente
250
. No puede
entonces la Municipalidad de Lujn de Cuyo desconocer la declaracin
de impacto ambiental N1 2405/1999 en forma unilateral, fundndose
en una serie de hechos posteriores a la misma, que carecen de entidad y
razonabilidad suf icientes como para considerar que se han conf igurado
hechos sobrevinientes de una importancia tal que descalif iquen los resul-
tados de la declaracin de impacto ambiental dictada en el ao 1999.
Pero de este caso se desprende que de haberse demostrado el cambio
de circunstancias sobrevinientes, la solucin sera la nulidad de la DIA.
17. COERCIN INDIRECTA Y DIRECTA
La coercin la encontramos en el procedimiento de Evaluacin de
Impacto Ambiental cuando se ejecuta una obra o actividad sin haber
obtenido la DIA.
La ley 5961 establece la coercin indirecta en su art. 39, cuando
indica que: Las violaciones a las disposiciones de la presente ley sern
reprimidas con las siguientes penas:
a. Apercibimiento;
b. multa de Un mil pesos a veinte mil pesos.
A los efectos de determinar la misma, la autoridad de aplicacin
deber tener en cuenta la gravedad de la transgresin; el dao presente
y futuro realizado al medio ambiente y la existencia de dolo o culpa por
parte del infractor.
En caso de reincidencia, la multa a aplicarse podr ser elevada
hasta el dcuplo del monto determinado en el inciso b., mediante resolu-
cin fundada de la autoridad de aplicacin.
250
Continan los valiosos considerandos expresando: En efecto, una crcel no
es una empresa altamente contaminante (casos frecuentes para no autorizar una obra;
ver, entre muchos, CASSAGNE, Juan C., Sobre la proteccin ambiental, LL 1995-E-1217).
La construccin no requiere talar o transplantar rboles (ver por ej. Municipalidad de
Vicente Lpez c/ Meyoiysp s/ Amparo, citado por VALLS, Claudia, Impacto ambiental,
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2002, pg. 345); ni mucho menos, erradicar bosques
(Ver Sup. Trib. de Justicia de Neuqun, 6/8/99, JA 2000-III-650, con nota de CALEGARI
DE GROSSO, Lydia, Algunas refexiones sobre la evaluacin del impacto ambiental a pro-
psito de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la provincia de Neuqun);
no supone la construccin de una muralla de 30 km sobre un ro (Roca, Magdalena c/
Provincia de Bs. As., citado por VALLS, Claudia, Impacto ambiental, Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 2002, pg. 339); no producir, ella misma, envenenamiento de ros, arroyos
o napas subterrneas (ver casos comentados por VALLS, Mario, El impacto ambiental de
un sobreseimiento penal, LL 1993-A-1152); ni supone el depsito de residuos peligrosos;
ni la liberacin de arsnico al aire (ver caso comentado por Freeland, A.) Permiso para
contaminar: permiso para matar? Las autorizaciones administrativas y el delito ambien-
tal, en Cuadernos de Doctrina y jurisprudencia penal, ao VII, n 12, pg. 253), etc.
La coercin directa est expresamente prevista para el caso de
ejecucin de actividades sin DIA.
En efecto, la ley 5961 en su art. 38, luego de disponer que La auto-
ridad de aplicacin podr ordenar la paralizacin de las obras o activi-
dades efectuadas sin la D.I.A., establece que: Asimismo, podr disponer
la demolicin o destruccin de las obras realizadas en infraccin, siendo
los costos y gastos a cargo del transgresor.
Pero esta facultad procede cuando hay DIA? Consideramos que
s. La ley establece un sistema de sanciones en su art. 39 aplicable
a todos los supuestos (infraccin con DIA o sin DIA), que juntamente
con la facultad de suspensin de la obra o actividad efectuadas sin la
D.I.A. constituyen medidas de coercin indirecta, pero adems faculta
a la autoridad a disponer medidas de coercin directa o forzosa cuando
autoriza a disponer la demolicin o destruccin de las obras realizadas
en infraccin, siendo los costos y gastos a cargo del transgresor.
Entonces, tratndose de una infraccin y atendiendo a la gravedad
del incumplimiento, procedera la caducidad de la DIA en tanto sancin
administrativa aplicable, conforme a los arts. 102 y 103 de la LPA. En
consecuencia al producirse la extincin de la autorizacin (de la DIA),
sera aplicable la coercin directa o forzada.
Como seala Gordillo: la ejecutoriedad no constituye y carcter
propio, permanente, del acto administrativo, sino que puede darse cir-
cunstancialmente como una competencia de la administracin, indepen-
dientemente del acto, para ejecutarlo por s misma cuando la naturaleza
del acto lo permite y en los dems casos cuando el orden jurdico en forma
expresa y en los casos concretos reconozca la administracin la potestad
de utilizar la coaccin para hacer cumplir su acto por la fuerza
251
.
Sin perjuicio de ello, la administracin tiene la facultad de reque-
rir la ejecucin judicial de las medidas de coercin
252
.
18. LA DIA COMO ACTO PREPARATORIO EN LA ACTIVIDAD
MINERA METALFERA
Expresamos que, en casos excepcionales, la DIA no produce efec-
tos jurdicos directo e inmediatos, siendo un dictamen o un informe, un
acto preparatorio, pero no un acto administrativo en sentido estricto.
En el caso de la DIA que se dicta para la actividad minera, su funcin
es ser preparatoria de otro acto, a cargo del rgano legislativo, que la
dotar de efectos jurdicos mediante refrendo. Pero esto fue fruto de un
cambio sustancial en la legislacin.
251
GORDILLO, Agustn, ob. cit., T. 3, pgs. V-36 y V-37.
252
Art. 82, ley 3909.
El decreto 820/2006 reglamenta el procedimiento de EIA vincu-
lado con la actividad minera. La DIA, siguiendo lo preceptuado por la
ley 5961, es un acto que puede: a) Autorizar el proyecto tal cual fue
presentado, b) Autorizar el proyecto pero condicionado a las modif ica-
ciones que seale la autoridad ambiental minera, c) Rechazar el infor-
me cuando lo estimara insuf iciente, en cuyo caso deber presentarlo
nuevamente salvando las omisiones o rectif icando errores en un plazo
de 30 das. Su dictado corresponde en forma conjunta a la Direccin de
Minera y a la Direccin de Proteccin Ambiental.
Pero este procedimiento tuvo un cambio sustancial realizado por
la ley 7722. Esta ley, publicada el 22 de junio de 2007, en su art. 3 esta-
bleci que: Para los proyectos de minera metalfera obtenidos las fases
de cateos, prospeccin, exploracin, explotacin, o industrializacin, la
DIA debe ser ratif icada por ley.
Como expresa GORDILLO, el acto que con posterioridad a su emisin
debe ser aprobado o ratif icado por otra autoridad no nace al mundo ju-
rdico. En consecuencia, en este procedimiento especf ico, la resolucin
conjunta denominada Declaracin de Impacto Ambiental no produce
efectos jurdicos individuales en forma inmediata o directa, por lo que
no rene las condiciones para ser considerada un acto administrativo;
entonces, en virtud de la ley, mut en acto preparatorio de una autoriza-
cin. Es decir, el procedimiento concluye con el acto legislativo, siendo
la Resolucin Conjunta su precedente tcnico jurdico imprescindible.
Debe entonces considerarse como un acto preparatorio que producir
efectos jurdicos nicamente a partir del momento en que la ratif ica-
cin se preste
253
. Ello, conforme al art. 37 de la Ley de procedimientos
administrativos 3909
254
.
En la causa Asociacion Oikos Red Ambiental c/Gobierno de la
Provincia de Mendoza
255
, se peticiona al tribunal, como medida pre-
cautoria, la suspensin del proceso legislativo de ratif icacin de la Re-
solucin Conjunta 19 de la Direccin de Minera y de la Direccin de
Proteccin Ambiental, que otorga la Declaracin de Impacto Ambiental
con relacin al proyecto minero Planta Concentradora San Jorge, el
resolvi que: Con relacin al periculum in mora, la amparista no
demuestra una amenaza o lesin inminente a sus derechos (art. 43 de la
C.N.), en la medida en que reconoce que la resolucin impugnada toda-
va debe ser ratif icada por ley de la H. Legislatura.
253
GORDILLO, Agustn, ob, cit., T. 3, pgs. IX-20-21.
254
Ver tambin C.S.J.N: Estudio Consultor de Obras Pblicas S.R.L. c/ Ej. Arg.
Comando de Ing. M de Economa de la Nacin s/ contrato de obra pblica fallo del 31
de mayo de 2011, en particular Dictamen de la Procuradora F iscal de la Nacin.
255
Trib. G.J.A. N 2, Expte. 682 (Accin de Amparo).
El 10 de agosto de 2011 se dict sentencia en la referida causa ex-
presando: el procedimiento de Evaluacin de impacto ambiental no
est concluido ya que requiere la emisin de la voluntad legislativa me-
diante una Ley ratif icatoria. Por lo tanto el procedimiento realizado has-
ta el momento implica un acto de la Administracin preparatorio, que
puede o no ser ratif icado por ambas Cmaras de la Legislatura. Lo que
signif ica que hasta el momento es una decisin pendiente de tratamiento
por parte de la Honorable Legislatura, que no puede ser interferida en
su ejercicio por el Poder Judicial, sin grave afectacin del principio de
divisin de poderes. La sentencia desestimar la accin de amparo pro-
movida, fundamentalmente por esta condicin.
19. A MODO DE CONCLUSIN
La Declaracin de Impacto Ambiental, entonces, es fruto de un
proceso complejo. Cuestiones tcnicas y cientf icas conforma su sustra-
to, su causa, de tal manera que la razonabilidad jurdica de la misma
deber ser ponderada no slo por el cumplimiento de pasos formales
del procedimiento administrativo sino en base al cumplimiento de los
principios sustanciales del Derecho Ambiental. Con razn en el fallo
ampliamente citado, se expresa: Todo lo expuesto denota claramente
la imperiosa necesidad de adaptar la teora del acto administrativo a la
funcin del Estado como tutor del medio ambiente
256
.

256
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
por GUSTAVO RINALDI
1. INTRODUCCIN
En primer lugar debemos reconocer que en el mbito del derecho
ambiental viene presentndose un profuso avance en relacin a los ins-
trumentos e institutos de poltica y gestin ambiental, que se preocupan
por la macro-f inalidad de alcanzar el desarrollo y crecimiento mediante
un adecuado equilibrio entre las dimensiones econmica, social y am-
biental
257
. Esto no debera llamar la atencin en una rama de la ciencia
que ha tenido desde sus inicios, como uno de sus objetivos principales, al-
canzar el ideal del desarrollo sostenible, entendindolo en sintona con
la clsica def inicin presentada en el ao 1987 por el conocido Informe
Brundtland
258
, como aquel desarrollo capaz de atender a la necesidad
de la generacin presente sin comprometer las capacidades de las gene-
raciones futura para satisfacer sus propias necesidades.
Dentro de ese escenario, el particular y dinmico avance que se
observa en relacin a la problemtica ambiental, conjuntamente con el
mayor inters de la sociedad de informarse, de tener participacin en
las decisiones y la creciente conciencia y aceptacin en todos los mbi-
tos acerca de la transversalidad
259
de esta materia, concordando con
lo enseado por LORENZETTI
260
, obligan a que los clsicos institutos e
257
A pesar de que el clsico y mayormente aceptado concepto de desarrollo soste-
nible ref iere a tres pilares identif icados con la dimensin econmica, social y ambiental;
se podra argumentar que el ambiente es la base fundamental y presupuesto necesario e
imprescindible para que sobre l se erijan las columnas econmicas y sociales.
258
Organizacin Naciones Unidas Nuestro Futuro Comn (Our Common Futu-
re). Ao 1987.
259
Ms adelante veremos el aumento de la presencia del Principio de Integracin
en la legislacin nacional e internacional.
260
LORENZETTI, Ricardo L., Las Normas Fundamentales de Derecho Privado, Ru-
binzal-Culzoni, 1995, pg. 483; en igual sentido CAFFERATTA, Nstor A., Rgimen Jurdico
Ambiental de la Repblica del Paraguay. Anlisis crtico Normas legales y reglamentarias
208 GUSTAVO RINALDI
instrumentos evolucionen, muten, se multipliquen y adapten a f in de
otorgar soluciones efectivas acordes a las necesidades actuales.
Sabemos, que el ambiente como bien jurdico protegido presenta
caractersticas especiales que conllevan que su preservacin y protec-
cin difcilmente pueda ser lograda de manera efectiva con los instru-
mentos, principios y concepciones tradicionales del Derecho
261
. Una de
esas particularidades reside en la dif icultad relativa a la reparacin
de los daos ambientales, que repercute en la necesidad de adoptar
herramientas tendientes a la tutela anticipada y precoz, basada en los
principios preventivo
262
y precautorio
263
, que en este contexto se consti-
tuyen en pilares de todo el ordenamiento jurdico ambiental.
Tambin cabe recordar que el derecho al ambiente ha sido incluido
en la nmina de derechos de incidencia colectiva, supraindividuales,
compartidos entre todos los integrantes de la sociedad, impersonales,
indiferenciados, de goce diluido
264
, lo que le otorga una impronta pre-
eminentemente social y consecuentemente deriva en un inters de la
comunidad en participar y conocer sobre las situaciones que puedan
afectar el goce del mismo.
En virtud de dichas notas distintivas es necesaria la implementa-
cin instrumentos de poltica y gestin ambiental capaces de brindarle
efectiva proteccin
265
.

actualizadas y concordadas, publicado por SEAM Secretaria del Ambiente, Programa de
Apoyo SISNAM Sistema Nacional Ambiental, IDEA Instituto de Derecho y Economa Am-
biental, pg. 13, 1 edicin 2007.
261
LORENZETTI, Ricardo L. Teora del derecho ambiental, La Ley, 2009 y Teora de
la decisin judicial: fundamentos de derecho Rubinzal-Culzoni, 1 edicin, 2008.
262
CAFFERATTA, Nstor A. El principio de prevencin en el derecho ambiental, en
Revista de Derecho Ambiental, Instituto El Derecho por un Planeta Verde Argentina /
LexisNexis, Buenos Aires, noviembre 2004, N 0, pg. 9; La prevencin en el derecho
ambiental, pg. 441, en Revista de Derecho de Daos, Prevencin del Dao, 2008-2,
Rubinzal-Culzoni.
263
CAFFERATTA, Nstor A. Principio precautorio en el derecho argentino y brasile-
o, en Revista de Derecho Ambiental N 5, enero/marzo 2006, pgs. 67-98, LexisNexis;
Principios de Derecho Ambiental, JA, 2006-II. 1142.
264
CAFFERATTA, Nstor A. Los Derechos de Incidencia Colectiva, pgs. 1-13, en
Suplemento La Ley Administrativo Derecho Administrativo, bajo la Direccin de Agustn
GORDILLO, ejemplar del 16 de febrero de 2006.; LORENZETTI, Ricardo Luis, Justicia Colec-
tiva, Rubinzal-Culzoni, Ao 2010.
265
CAFFERATTA, Nstor A. De la efectividad del derecho ambiental, La Ley, ejem-
plar del 2 de octubre de 2007, pg. 1; BENJAMN, Antonio Herman V., en obra colectiva
Directo gua e Vida, Volumen 1, pg. 355, O Estado teatral e a implementaao do Di-
reito Ambiental, de los trabajos presentados en el 7 Congresso Internacional de Direito
Ambiental, San Pablo 2 al 6 de junio de 2003, Impresa Of icial; LORENZETTI, Ricardo L.
Teora del derecho ambiental, La Ley, 2009
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA 209
A f in de establecer mecanismos para prevenir los posibles riesgos de
las actividades humanas, la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente
y Desarrollo adoptada en el ao 1992 en el marco de la Cumbre de las Na-
ciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo enunci en su Principio 17
que: Deber emprenderse una evaluacin del impacto ambiental, en ca-
lidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta
que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en
el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de una autoridad nacio-
nal competente.
En la Argentina, la Ley General del Ambiente 25.675 incorpora
entre los Instrumentos Poltica y Gestin Ambiental enunciados en el
art. 8 a la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA). La misma norma en
los arts. 11 al 13 determina cuales son los presupuestos mnimos que
debern considerarse en los procedimientos de Evaluacin Ambiental.
De esta forma la Evaluacin de Impacto Ambiental ha sido inclui-
da dentro de la normativa nacional de presupuestos mnimos y adopta-
da por cada uno de los estados provinciales como procedimiento previo
a la aprobacin de proyectos que sean susceptibles de degradar el am-
biente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la
poblacin, en forma signif icativa.
Sin poner en tela de juicio la efectividad de la aplicacin de la
EIA a proyectos, la bsqueda constante para alcanzar los objetivos del
desarrollo sostenible ha trado la necesidad de realizar un anlisis pre-
dictivo de los posibles impactos ambientales en una etapa previa a la
que no se encuentra acostumbrada a operar la EIA, la de las Polticas,
Planes y Programas.
Inicialmente, podramos suponer que estamos incursos en un pro-
ceso tendiente a la implementacin un sistema de evaluacin ambien-
tal, conformado por distintos estadios de acuerdo al nivel de decisin
que se encuentre bajo anlisis y que actuarn complementndose entre
ellos. As, en el primer momento, relativo a las polticas, planes y pro-
gramas, operar la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) y en la
siguiente etapa referida a los proyectos particulares, la Evaluacin de
Impacto Ambiental (EIA) tal como la conocemos hasta ahora.
De tal manera detallaremos como las legislaciones a nivel nacio-
nal e internacional y en el mismo sentido la jurisprudencia, han venido
percibiendo la necesidad de evolucin y desarrollo de la evaluacin am-
biental, y cul es el estado actual del proceso de complementacin
Por ltimo, recordamos que a propsito de una sentencia del Su-
perior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco, del 25/2/08, en
autos Asociacin Comunitaria Nueva Pompeya y otras c. Instituto de
Colonizacin del Chaco y/o quienes res. Responsable, Carlos Anbal
RODRGUEZ plante el debate acerca de si Es necesaria la evaluacin
210 GUSTAVO RINALDI
del impacto ambiental en los proyectos de ley?
266
. A esta altura pode-
mos af irmar que no caben dudas que la respuesta ser positiva, pero
que el instrumento adecuado no es la Evaluacin de Impacto Ambiental
actual, sino la Evaluacin Ambiental Estratgica.
En ese marco se desarrolla el fenmeno que estudiaremos a lo lar-
go del presente captulo relacionado con el surgimiento, desarrollo e
importancia de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE).
2. ANTECEDENTES
a) Contexto Internacional
Hemos introducido el presente captulo af irmando la relevancia
que posee el Principio de Integracin y la transversalidad del derecho al
ambiente, al punto de considerar que tiene la capacidad de transformar
la mayora de los institutos clsicos del derecho. El mismo se encuentra
en el Principio 4to. de la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente
y Desarrollo adoptada en el ao 1992, que enuncia que la proteccin
del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de
desarrollo, ref iriendo claramente a la necesaria incorporacin trans-
versal del ambiente en todos los dems mbitos, aun cuando no sean
especf icamente caracterizados como ambientales.
El Convenio sobre la Diversidad Biolgica tambin def ine que los
estados parte Integrarn, en la medida de lo posible y segn proceda,
la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica en
los planes, programas y polticas sectoriales o intersectoriales.
Y concordantemente, la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico establece que los Estados Parte deben Te-
ner en cuenta, en la medida de lo posible, las consideraciones relativas
al cambio climtico en sus polticas y medidas sociales, econmicas y
ambientales pertinentes y emplear mtodos apropiados, por ejemplo
evaluaciones del impacto, formulados y determinados a nivel nacional,
con miras a reducir al mnimo los efectos adversos en la economa, la
salud pblica y la calidad del medio ambiente, de los proyectos o me-
didas emprendidos por las Partes para mitigar el cambio climtico o
adaptarse a l.
A pesar que es claro que los mencionados convenios internacio-
nales han considerado la importancia de integrar transversalmente
el anlisis de aspectos ambientales en mltiples campos, la realidad
demuestra que uno de los instrumentos ms idneos para cumplir tal
266
RODRGUEZ, Carlos Anbal, Es necesaria la evaluacin del impacto ambiental
en los proyectos de ley?, LLLitoral 2008 (noviembre), pg. 1078.
f inalidad, como lo es la Evaluacin Ambiental Estratgica, an se en-
cuentra en una etapa inicial de implementacin tanto en nuestro pas
como en Amrica Latina y el Caribe, aunque es cierto que en naciones
con mayor nivel de desarrollo podremos avizorar un grado ms avanza-
do de estudio y aplicacin de este instrumento.
Seguidamente, nos ocuparemos de realizar una resea que abar-
que desde sus primeros pasos relacionados con el mbito de los proyec-
tos hasta la actualidad del instrumento, con presencia y relevancia en
los ordenamientos jurdicos ambientales, partiendo de la premisa que
ya hemos adelantado: todas las experiencias sobre la Evaluacin Am-
biental Estratgica tienen como antecedente comn a la Evaluacin de
Impacto Ambiental, con quien mantiene una relacin f ilial y sobre cu-
yas bases y principios se ha sustentado en un primer momento.
La mayor parte de la doctrina coincide en sealar que la gnesis
se ubica en el ao 1969, con el dictado por parte del Congreso de Esta-
dos Unidos de la primer Acta Nacional de Poltica Ambiental de Estados
Unidos (NEPA), la que requera informes sobre las consecuencias am-
bientales de acciones o actividades que requirieran permisos federales.
Algunos aos ms tarde, el Consejo de Comunidades Europeas
(CEE) impuso la Directiva 85/337/CEE del 27 de junio de 1985, relativa
a la evaluacin de las repercusiones de determinados proyectos pbli-
cos y privados sobre el medio ambiente por la que supedita la autoriza-
cin de determinados proyectos pblicos o privados a una Evaluacin
de su Impacto Ambiental, haciendo mencin a los proyectos de que se
trata, los datos que deben facilitarse y las terceras partes a las que debe
consultarse durante el proceso de autorizacin de los mismos.
Tanto a nivel Europeo como en los Estados Unidos, en una instancia
inicial se acord que solo se implementara de manera limitada a proyec-
tos de inversin individuales, pero con la opcin de extenderlo a futuro
hacia niveles estratgicos. Durante esta etapa que se extendi durante
toda la dcada del 70 y los comienzos de los 80, segn Partidario
267
se
observaron en el procedimiento tres problemas fundamentales relacio-
nados con la oportunidad del anlisis, el nivel de las decisiones puestas
evaluadas y la extensin de la informacin con la que se contaba.
Sin embargo, en la prctica, Estados Unidos fue paulatinamente
implementando anlisis estratgicos relacionados con los impactos am-
bientales de Planes y Polticas, en algunos procedimientos relacionados
con el ordenamiento territorial y en otros casos que se caracterizaban
por tener multiplicidad de acciones similares, a futuro, acumulativas y
267
PARTIDARIO, Maria do Rosario Concepto, evaluacin y perspectivas de la Eva-
luacin Ambiental Estratgica, Seminario de expertos en formulacin y gestin de pol-
ticas, Santiago de Chile, 2008, http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/
ease_taller08_m2_anexo1.pdf
212 GUSTAVO RINALDI
con la posibilidad de establecer alternativas favorables al ambiente en
caso de observarlas anticipada y conjuntamente. As, nombrando solo
algunos a mero ttulo ejemplif icativo, utiliz el presente instrumento
en el anlisis de la regulacin federal sobre cupos anuales para la caza
de aves, tambin en relacin al otorgamiento de contratos de extraccin
de carbn en el rea del Valle de Tenesse o para otorgar subsidios a
ciertas actividades con posibles impactos sobre el ambiente
268
.
Para concluir incorporando en el ao 1993, en el 5to. Programa de
Accin sobre el Ambiente (EUs F ifth Environmental Action Progra-
mme - Towards Sustainability) una clusula por la que reconoce que
resulta lgico y hasta esencial, llevar a cabo un estudio de las implican-
cias ambientales de todas las polticas, planes y programas relevantes
(Given the role of achieving sustainable development, it seems only
logical, if not essential, to apply an assessment of the environmental
implications of all relevant policies, plans and programmes).
A nivel del Derecho Comunitario Europeo, el Principio de Integracin
de las polticas ambientales ha ido cobrando cada vez mayor peso en el
conjunto de las actuaciones comunitarias
269
quedando conf igurado de tal
forma que los requisitos de proteccin medioambiental deben integrar-
se en la def inicin de las polticas y actividades comunitarias, con vistas
sobre todo a fomentar un desarrollo sostenible, considerndoselo de tal
manera un enunciado principal dentro de la normativa comunitaria.
En el marco del Quinto programa comunitario de actuacin en
materia de medio ambiente: hacia un desarrollo sostenible corres-
pondiente al periodo 1992-2000 se puso en marcha la iniciativa para
completar el Sistema de Evaluacin Ambiental europeo incorporando
el anlisis de impactos ambientales derivados de Planes y Programas,
dando como resultado en el junio del ao 2001 la adopcin por parte del
Parlamento y el Consejo Europeo de la Directiva 2001/42/EC sobre la
evaluacin de efectos de ciertos planes y programas en el ambiente.
Los Estados Miembros tenan la obligacin de realizar la transpo-
sicin de la Directiva en sus jurisdicciones antes del ao 2004, quedan-
do de esa manera la Evaluacin Ambiental Estratgica incorporada a
sus ordenamientos jurdicos, ya sea mediante las propias legislaciones
nacionales (transposicin normativa) o por aplicacin del Principio de
268
DI LEVA, Charles Legal Foundation of SEA, Documento originado por el Ban-
co Mundial, http://info.worldbank.org/etools/docs/library/107861/sea/sea/pdf/transcript/
m1_leva.pdf?33538
269
PLAZA MARTN, Carmen, Derecho Ambiental de la Unin Europea, Tirant Lo
Blanch, Valencia, Espaa 2005, pg. 180; CUTANDA, Blanca Lozano- TURRILLAS ALI, Juan
Cruz, Administracin y Legislacin Ambiental, 5 edicin, Dykinson, Madrid, 2009.
Subsidiariedad
270
, estableciendo la obligatoriedad de evaluar estratgi-
camente los planes y programas que puedan tener efectos signif icativos
sobre el medio ambiente.
Ella involucra tanto a la propuestas de los Planes y Programas p-
blicos (sin considerar a las Polticas) como a cualquier modif icacin de
los mismos, siempre que se relacionen con los sectores de agricultura,
silvicultura, pesca, energa, industria, transporte, gestin de residuos,
gestin de recursos hdricos, telecomunicaciones, turismo, ordenacin del
territorio urbano y rural o utilizacin del suelo y que establezcan el mar-
co para la autorizacin en el futuro de proyectos enumerados en la Di-
rectiva EIA. Tambin se regula aquellos planes y programas que deban
someterse a una evaluacin en virtud de los arts. 6 y 7 de la Directiva
92/43/CEE sobre Habitats; y para los que establezcan un marco para
la autorizacin en el futuro de la aplicacin de proyectos distintos a los
incluidos en la Directiva EIA (sin limitarse a los sectores anteriormente
mencionados) y que por decisin de los Estados miembros se considere
que pueden tener efectos signif icativos en el medio ambiente. Por ltimo
ref iere que no se alcanzar a aquellos planes y programas cuyo nico ob-
jetivo sea servir los intereses de la defensa nacional y la proteccin civil,
as como los planes y programas de tipo f inanciero o presupuestario
271
.
La Evaluacin Ambiental Estratgica tambin se encuentra pre-
sente en algunos espacios ms especf icos como es el caso del Conve-
nio de Espoo sobre evaluacin de impacto ambiental en un contexto
transfronterizo de la UNECE (United Nations Economic Commission
for Europe) o del Tratado Antrtico.
Si bien el mencionado Convenio de Espoo est referido nicamente
al mbito territorial europeo, adquiere relevancia internacional fuera del
mismo, por tratarse de uno de los instrumentos precursores en el trata-
miento impactos ambientales transfronterizos
272
. En ese sentido Iza
273

af irma que El Convenio de Espoo es un hito fundamental en la evo-
lucin del derecho internacional ambiental vinculado con instrumentos
270
Para mayor desarrollo del Principio de Subsidiariedad, ver PLAZA MARTIN, Car-
men ob. cit.; KRAMER, Ludwig, Derecho medioambiental comunitario, Ed. Ministerio de
Ambiente, Mlaga, 2009.
271
Sitio Web Unin Europea, Sntesis de la legislacin europea, http://europa.eu/
legislation_summaries/environment/general_provisions/l28036_es.htm
272
KOYANO, Mari, The signif icance of the Convention on Environmental Impact
Assessment in a Transboundary Context (Espoo Convention) in international environ-
mental law: examining the implications of the Danube Delta case, Impact Assessment
and Project Appraisal, Volume 26, Number 4, December 2008, pg. 299-314(16), Beech
Tree Publishing.
273
IZA, Alejandro, Evaluacin Ambiental Estratgica en un Contexto Transfonteri-
zo. Revista EIA La Serie. T. 3: Evaluacin Ambiental Estratgica, UICN/ CCAD, 2002,
pg. 21.
214 GUSTAVO RINALDI
preventivos. Junto con las Directivas comunitarias, ha contribuido al
establecimiento de un marco regulatorio para la EIA en un contexto
europeo ms amplio que el comunitario y no exclusivamente limitado a
cuestiones nacionales sino tambin para aquellas que exceden las fronte-
ras estaduales. De este modo puede ser considerado como un modelo de
referencia vlido para todos aquellos bloques de pases que se encaminan
a la adopcin de una normativa uniforme en la materia.
Asimismo, establece que las Partes adoptarn medidas apropiadas
para prevenir, reducir y controlar los impactos transfronterizos adversos
al ambiente que algn proyecto pueda tener, concentrndose en activida-
des que los generen en otros pases.
El 21 de mayo de 2003, en el marco del Convenio de Espoo, se adopt
en Kiev, Ucrania, el Protocolo de Evaluacin Ambiental Estratgica que
desarrolla una serie de procedimientos relativos a un listado taxativo,
evaluacin ambiental inicial, participacin pblica, consulta, consultas
transfronterizas, monitoreo as como la importancia y relacin de la EAE
con polticas y legislaciones existentes
274
.
Los primeros avances incluidos en el ordenamiento jurdico argen-
tino estan relacionados con la Evaluacin Ambiental Estratgica y da-
tan del ao 1991 con la f irma en Madrid del Protocolo al Tratado Antr-
tico sobre proteccin del Medio Ambiente, que entr en vigor en 1998.
Su art. 8, Inciso 2, Evaluacin de Impacto Ambiental, establece
que: Cada Parte asegurar que los procedimientos de evaluacin es-
tablecidos en el Anexo I se apliquen a los proceso de planif icacin que
conduzcan a tomar decisiones sobre cualquier actividad emprendida en
el rea del Tratado Antrtico, de conformidad con los programas de in-
vestigacin cientf ica, con el turismo y con todas las dems actividades
gubernamentales en el rea del Tratado Antrtico, para las cuales se
requiere notif icacin previa, de acuerdo con el Art. VII (5) del Tratado
Antrtico incluyendo las actividades asociadas de apoyo logstico.
Por lo visto, extiende el procedimiento de Evaluacin de Impacto
Ambiental regulado por el Anexo I, no slo a todas las actividades que
sean planif icadas en el sector antrtico, sino que tambin al nivel de
los procesos de planif icacin que conduzcan a adoptar decisiones sobre
esas actividades, entendemos que sin dudas se est haciendo referencia
a los programas, planes y polticas.
El mismo tendr como principios: que las actividades propuestas
debern ser planif icadas y realizadas sobre la base de una informacin
suf iciente, que permita evaluaciones previas y un juicio razonado sobre
274
AGUILAR ROJAS, Grethel, IZA, Alejandro O. y CEDEO BONILLA, Marianel (autores)
(2006). Evaluacin de Impacto Ambiental Transfronteriza en Centroamrica. Lineamien-
tos Generales. UICN-Mesoamrica.
su posible impacto en el medio ambiente antrtico y en sus ecosistemas
dependientes y asociados, as como sobre el valor de la Antrtica para
la realizacin de investigaciones cientf icas; tales juicios debern tomar
plenamente en cuenta: I) el alcance de la actividad, incluida su rea,
duracin e intensidad; II) el impacto acumulativo de la actividad, tanto
por s misma como en combinacin con otras actividades en el rea del
Tratado Antrtico; III) si la actividad afectar perjudicialmente a cual-
quier otra actividad en el rea del Tratado Antrtico que lo conservan
como uno de los ms avanzados y efectivos procedimientos existentes
en el territorio nacional.
b) Contexto Nacional
A nivel nacional, la ley 25.675 General del Ambiente
275
ha incor-
porado como un presupuesto mnimo a la Evaluacin de Impacto Am-
biental para actividades que puedan ser susceptibles de degradar el
ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la
poblacin, en forma signif icativa. Sin perjuicio que podamos considerar
que la norma no incluye directamente la evaluacin estratgica, este
instrumento ser fundamental para el cumplimiento de algunos de los
presupuestos incluidos en la legislacin.
De esta manera, mientras el art. 5 de la ley 25.675
276
determina
que: Los distintos niveles de gobierno integrarn en todas sus deci-
siones y actividades previsiones de carcter ambiental, tendientes a
asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente
ley; el art. 10
277
hace lo propio diciendo que el proceso de ordenamien-
to ambiental, teniendo en cuenta los aspectos polticos, fsicos, sociales,
tecnolgicos, culturales, econmicos, jurdicos y ecolgicos de la reali-
dad local, regional y nacional, deber asegurar el uso ambientalmente
adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la mxima produc-
cin y utilizacin de los diferentes ecosistemas, garantizar la mnima
degradacin y desaprovechamiento y promover la participacin social,
en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable y por lti-
mo el art. 21, concluye que la participacin ciudadana deber asegu-
rarse, principalmente, en los procedimientos de evaluacin de impacto
275
pretada y concordada, DJ, 2002-3, 1133, boletn del 26 de diciembre 2002; LORENZETTI,
Ricardo L., La nueva ley ambiental argentina, La Ley, 2003-C, ESAIN, Jos A., El fe-
deralismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en materia ambiental en la
Constitucin Nacional y en la Ley General del Ambiente 25.675, JA, 2004-I, 1.
276
CAFFERATTA, Nstor A., Principios de Derecho Ambiental, JA, 2006-II. Fasccu-
lo N 11, pg. 03.
277
CAFFERATTA, Nstor A., Un principio oculto de poltica ambiental en la ley
25.675 general del ambiente: el principio de realidad, en prensa.
216 GUSTAVO RINALDI
ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del
territorio, en particular, en las etapas de planif icacin y evaluacin de
resultados.
Qu otro instrumento de poltica ambiental podr cubrir mejor
estas obligaciones? Creemos, sin temor a equivocarnos, que la evalua-
cin ambiental estratgica tiene la capacidad cubrir la necesidad de in-
tegrar en anlisis de los aspectos ambientales en todos los niveles de de-
cisin del Estado, an en los ms elevados relacionados con la def ini-
cin de polticas estratgicas. Asimismo dicha evaluacin permitir se-
leccionar en el proceso de planif icacin y ordenamiento territorial
278
,
las mejores decisiones incorporando no solo aspectos ambientales sino
tambin sociales, econmicos, polticos, entre otros. Y por ltimo ase-
gurar los espacios necesarios para la participacin de la sociedad y de
todos los interesados en el proceso.
Sin perjuicio de lo dicho hasta este momento, debemos reconocer
que la incorporacin positiva de la Evaluacin Ambiental Estratgica
al ordenamiento jurdico ambiental argentino es de muy reciente data,
la misma fue recepcionada por primera vez a nivel de Normas de Pre-
supuestos Mnimos Ambientales en la ley 26.639 de Presupuestos Mni-
mos para la preservacin de los glaciares y del ambiente periglacial
279
.
Dicha ley establece los presupuestos mnimos para la proteccin
de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos
como reservas estratgicas de recursos hdricos y en su art. 7 determi-
na que Todas las actividades proyectadas en los glaciares y en el am-
biente periglacial, que no se encuentran prohibidas, estarn sujetas a
un procedimiento de evaluacin de impacto ambiental y evaluacin am-
biental estratgica, segn corresponda conforme a su escala de inter-
vencin, en el que deber garantizarse una instancia de participacin
ciudadana de acuerdo a lo establecido en los arts. 19, 20 y 21 de la ley
25.675 Ley General del Ambiente, en forma previa a su autorizacin
y ejecucin, conforme a la normativa vigente
Ms reciente an es el dictado del decreto reglamentario 207 de
2010, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional ha ensayado una primera
278
DI PAOLA, Mara Eugenia, Normas ambientales estratgicas de la Ciudad, LL-
CABA 2008 (octubre), 176
279
CATALANO, Mariana - GARCA TORRES, Mariana: F inalmente: la Ley de Glacia-
res, La Ley ejemplar del 3 noviembre de 2010, pg. 1, tambin DI PAOLA, Maria Eugenia:
La proteccin de los glaciares, publicado en el mismo boletn.- RODRGUEZ, Carlos A. La
ley de presupuestos mnimos de proteccin de los glaciares y del ambiente periglacial
(ley 26.639), La Ley Actualidad, ejemplar del jueves 10 de febrero de 2011, pg. 1.
Asimismo, GUANZIROLI, Julin, La ley de Glaciares otra ley fantasma de presupuestos
mnimos?, JA, 2010- IV, fascculo n. 12, pg. 61.
def inicin
280
del instrumento diciendo que Se entiende por Evaluacin
Ambiental Estratgica aquel proceso sistemtico de estudio de impac-
tos ambientales de las polticas, planes o programas y de sus alternati-
vas, incluyendo la preparacin de un informe escrito y las conclusiones
de la evaluacin y su uso en los procesos de decisiones pblicas.
De esta forma ha dado una clara seal acerca de la importancia y
la estrecha relacin de la Evaluacin Ambiental Estratgica con el lo-
gro de los objetivos de la ley, haciendo lo propio con una def inicin que
ha sido lo suf icientemente amplia para dar lugar a las jurisdicciones
locales a que implementen y apliquen este instrumento de acuerdo a las
especiales caractersticas y necesidades.
As la pregunta que surge es la siguiente: es acertado dejar esta
implementacin de un instrumento trascendental en las decisiones es-
tratgicas a cargo de las provincias, solo estableciendo como presupues-
to mnimo una def inicin ms amplia que precisa?
281
Continuando con el desarrollo de la Evaluacin Ambiental Estra-
tgica en el ordenamiento jurdico ambiental argentino, encontramos
que algunas provincias han sido pioneras en su positivizacin, aunque
an no han def inido los procedimientos para la efectiva implementa-
cin del procedimiento.
La Provincia de Entre Ros, cuya Constitucin reformada en el ao
2008, esta integralmente concebida desde una perspectiva de respeto
por el ambiente, incluye en su art. 84 que un ente tendr a su cargo
el diseo y aplicacin de la poltica ambiental. Son sus instrumentos,
sin perjuicio de otros que se establezcan: la evaluacin ambiental es-
tratgica; un plan de gestin estratgico; el estudio y evaluacin de im-
pacto ambiental y acumulativo; el ordenamiento ambiental territorial;
los indicadores de sustentabilidad; el libre acceso a la informacin; la
participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones que afec-
ten derechos y la educacin ambiental, atendiendo principalmente a las
culturas locales.
En su caso, la Provincia de Mendoza ha dictado la Ley 8051 de Or-
denamiento Territorial, cuyo objeto es establecer el Ordenamiento Te-
rritorial como procedimiento poltico administrativo del Estado en todo
el territorio provincial, entendido ste como Poltica de Estado para el
Gobierno Provincial y el de los municipios. Es de carcter preventivo y
prospectivo a corto, mediano y largo plazo, utilizando a la planif icacin
280
Veremos ms adelante que dada la especial naturaleza de este instrumento
tiende a escurrirse ante los intentos de def inirlo
281
En esta discusin se encuentran en juego def iniciones que trascienden el objeti-
vo del presente trabajo, sobre cuestiones como por ejemplo el federalismo, las autonomas
provinciales y las decisiones estratgicas en funcin de dar debida proteccin a los recur-
sos naturales.
218 GUSTAVO RINALDI
como instrumento bsico para conciliar el proceso de desarrollo econmi-
co, social y ambiental con formas equilibradas y ef icientes de ocupacin
territorial.
El art. 7 menciona que son instrumentos y procedimientos del Or-
denamiento Territorial las siguientes normas tanto de planif icacin y
ejecucin, como de informacin y control: a) El Plan Estratgico de De-
sarrollo de la Provincia de Mendoza, b) El Plan de Ordenamiento Terri-
torial Provincial, c) Los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal,
d) El Plan Ambiental Provincial, e) El Plan de Gestin de Riesgos y Ma-
nejo de Emergencias Provincial, f) El Plan de Ordenamiento Territorial
Metropolitano para el Gran Mendoza, g) Los Planes de Ordenamiento
Territorial de reas Especiales (perilagos, pedemonte, distritos indus-
triales, parques tecnolgicos, sub-regiones, otros), h) Los Planes Secto-
riales o Intersectoriales actuales y futuros, i) El Sistema de Informa-
cin Ambiental y el Sistema de informacin Territorial (de la Direccin
Provincial de Catastro segn ley 26.209), j) La Evaluacin del Impacto
Ambiental, k) La Evaluacin del Impacto Territorial, l) La Auditora Ex-
terna de Impacto Territorial y m) La Evaluacin Ambiental estratgica.
Asimismo, establece en su art. 16 Procedimiento para la elabora-
cin de los planes que El Ejecutivo Provincial y los Municipios elabo-
rarn cada uno en su mbito, el reglamento que def ina el procedimiento
para la elaboracin y aprobacin. La Agencia Provincial de Ordenamien-
to Territorial, creada por el art. 41 de la presente ley, elaborar y pro-
pondr al Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial el procedi-
miento para la elaboracin y aprobacin de los planes de ordenamiento
territorial. Las etapas esenciales del plan sern: 1) El diagnstico; 2) El
modelo territorial; 3) Los escenarios alternativos; 4) La identif icacin de
acciones; 5) El proyecto de plan o programa; 6) Los informes sectoriales a
las reparticiones u organismos competentes; 7) La Evaluacin Ambiental
Estratgica; 8) La informacin y participacin pblica; 9) Aprobacin del
Plan o Programa.
Por ltimo, incorpora dentro de las funciones de la nueva Agencia
Provincial de Ordenamiento Territorial la tarea fundamental de intro-
ducir la evaluacin ambiental estratgica de planes y programas en el
proceso de ordenamiento y planif icacin territorial.
El Consejo Hdrico Federal (COHIFE) ha def inido oportunamen-
te los Principios Rectores de Poltica Hdrica de la Repblica Argenti-
na, contando con leyes de adhesin a los mismos de la mayora de las
provincias. En relacin al agua y el ambiente estableci que deber
darse desarrollo a la Evaluacin Ambiental Estratgica a f in de incor-
porar la dimensin ambiental a la gestin del recurso, diciendo que La
preservacin de un recurso natural esencial como el agua es un deber
irrenunciable de los Estados y de la sociedad en pleno. Por ser as, la
gestin hdrica debe considerar al ambiente en todas sus actividades,
desde la concepcin misma de los proyectos y programas hasta su ma-
terializacin y continua evolucin. La incorporacin de la dimensin
ambiental en la gestin de los recursos hdricos se logra mediante el
establecimiento de pautas de calidad ambiental, el desarrollo de eva-
luaciones ambientales estratgicas para planes y programas (etapa de
preinversin), y la realizacin de evaluaciones de riesgo e impacto y
de auditoras ambientales para proyectos especf icos. As, mediante el
anlisis de la vulnerabilidad ambiental, se busca reducir los factores
de riesgo y lograr el equilibrio entre el uso y la proteccin del recurso.
En la Provincia de Chaco, mediante el dictado de la ley 5562 del
1/7/05 se dio creacin al Programa de Evaluacin Ambiental Estratgi-
ca de Planes y Programas. Sobre el mismo corresponde destacar que la
def ine como el procedimiento establecido para evaluar, corregir y contro-
lar los efectos que sobre el medio ambiente puedan tener determinados
planes o programas, pblicos o privados, con el f in de conseguir un ele-
vado nivel de proteccin ambiental y promover un desarrollo sostenible,
a travs de la integracin de la variable ambiental en la elaboracin y
aprobacin de los referidos planes y programas.
c) Antecedentes Jurisprudenciales
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la cual tiene la buena
costumbre de guiar por medio de sus sentencias los senderos que de-
bemos comenzar a transitar en cuestiones relacionadas con la protec-
cin del ambiente, pone en evidencia en el conocido antecedente Salas,
Dino y otros c. Estado Nacional y otros s/ amparo
282
, algunas de las
ms importantes falencias que presenta la Evaluacin de Impacto Am-
biental y la necesidad de complementarla con otros instrumentos que
acten en niveles previos a aquella.
Brevemente, los hechos del presente caso consisten en el reclamo
de las comunidades originarias ante el indiscriminado otorgamiento
por parte de la Provincia de Salta de autorizacin para el desmonte de
Bosques Nativos en cuatro departamentos de esa provincia durante los
tres meses previos a la sancin de la Ley de Presupuestos Mnimos de
Proteccin de Bosques Nativos.
282
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 26/3/09 Salas, Dino y otros c. Provin-
cia de Salta y Estado Nacional, La Ley 8/4/09 , pg. 11, con nota de Sebastin AGUIRRE
ASTIGUETA; La Ley 2009-B, pg. 683, con nota de Sebastin AGUIRRE ASTIGUETA; La Ley
6/11/09, pg. 5, con nota de Andrea MENDIVIL; La Ley 2009-F, pg. 470, con nota de An-
drea MENDIVIL; DI PAOLA, Mara Eugenia - ESAIN, Jos, La Corte suspende el ecocidio en
el bosque salteo, La Ley 2009-C, 471
220 GUSTAVO RINALDI
Sobre el caso, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin resolvi
el 26 de marzo de 2009, que:
En el presente caso se ha demostrado claramente que se otorga-
ron autorizaciones para la tala y desmonte tomando en consideracin el
impacto ambiental de cada una de ellas, pero no se ha efectuado ningn
estudio relativo al efecto acumulativo de todas las autorizaciones. La
tala y desmonte de aproximadamente un milln de hectreas tendr
un efecto sobre el ambiente que no se puede ignorar y que, en palabras
expresadas por el representante de la Secretara de Ambiente y Desa-
rrollo Sustentable de la Nacin en la audiencia pblica del da 18 de
febrero del corriente ao, seguramente ser negativo.
Que la aplicacin del principio precautorio en este caso, obliga a
suspender las autorizaciones de tala y desmonte y su ejecucin en los
cuatro departamentos mencionados hasta tanto se efecte un estudio
del impacto acumulativo de dichos procesos.
El estudio referido deber ser realizado por la Provincia de Salta,
en forma conjunta con la Secretara de Ambiente y Desarrollo Susten-
table de la Nacin, la que deber resguardar el respeto de los presu-
puestos mnimos en la materia. Asimismo, se deber dar amplia parti-
cipacin a las comunidades que habitan en la zona afectada.
Dicho estudio deber concentrarse en el anlisis del impacto am-
biental acumulativo de la tala y desmonte sealados, sobre el clima, el
paisaje, y el ambiente en general, as como en las condiciones de vida de
los habitantes. Deber proponer asimismo una solucin que armonice
la proteccin de los bienes ambientales con el desarrollo en funcin de
los costos y benef icios involucrados. En tal sentido, deber identif icar
mrgenes de probabilidades para las tendencias que seale, valorar los
benef icios relativos para las partes relevantes involucradas y las gene-
raciones futuras.
La misma situacin planteada en el caso Salas, sobre la insuf icien-
cia de la Evaluacin de Impacto Ambiental, se ha presentado en Costa
Rica, en los autos Padilla Gutirrez, Clara Emilia y otros, todos en su
condicin de vecinos de lugares aledaos al Parque Nacional Marino
Las Baulas de Guanacaste c/ Setena, Secretaria Tcnica Nacional Am-
biental
283
, pero en relacin a una multiplicidad de proyectos de cons-
truccin e inmobiliarios en una zona adyacente al Parque Marino Las
Baulas, en el que residen un gran nmero de especies con elevado nivel
de conservacin.
283
Comentado por CAFFERATTA, Nstor A. en Jurisprudencia Ambiental, Seleccin
y anlisis de casos relevantes en Amrica Latina, PNUMA, en sitio web http://www.
pnuma.org/ gobernanza/Jurisprudencia_Ambiental.pdf
La demanda se centra en la falta de una evaluacin que involucre los
impactos ambientales acumulativos considerando el desarrollo regional,
en sntesis, no se haba solicitado una Evaluacin Ambiental Estratgica.
En ese sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Jus-
ticia de Costa Rica indic que el hecho que la Autoridad Ambiental haya
estado otorgando la viabilidad ambiental a proyectos situados, no solo en
la zona de amortiguamiento del Parque sino dentro del mismo Parque,
de forma individual, sin haber procedido primero, a realizar una valora-
cin integral de la zona, evidentemente pone en riesgo todo el ecosistema
del rea; y en consecuencia determin que se proceda en coordinacin en
coordinacin con el Ministerio de Ambiente y energa, el Instituto Costa-
rricense de Acueductos y Alcantarillados y las Municipalidades de Santa
Cruz, Bandayure, Hojancha, Nicoya Y Carrillo, a realizar un estudio in-
tegral sobre el impacto que las construcciones y el desarrollo turstico y
urbanstico en la zonas de amortiguamiento del Parque Nacional Marino
Las Baulas, produciran al ambiente y las medidas necesarias a tomar,
en donde se valore si conviene mejor tambin expropiar las propiedades
que se indiquen all, y se indique expresamente el impacto que el ruido,
las luces, el uso del agua para consumo humano, las aguas negras y ser-
vidas, la presencia humana y otros producira sobre todo el ecosistema de
la zona, en especial, la tortuga baula.
3. RELACIN CON LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
En la introduccin, nos hemos adelantado en sealar que la Eva-
luacin Ambiental Estratgica ha nacido con la intencin de salvar los
problemas de aplicacin efectiva que han demostrado tener los sistemas
de evaluacin ambiental tal cual los conocemos en nuestra legislacin
284
.
Por lo tanto, es claro que la Evaluacin Estratgica se vincula con
la Evaluacin de Impacto Ambiental, dentro de la dinasta del Sistema
de Evaluacin Ambiental, de forma tal que ambas no representan ins-
trumentos que se sobreponen sino que se complementan sucesivamente.
Una inteligente y efectiva implementacin de la Evaluacin Ambien-
tal Estratgica puede solucionar insuf iciencias que presenta la clsica
Evaluacin de Impacto Ambiental, que por s sola no es suf iciente como
mecanismo de gestin ambiental sobre todo en relacin a: 1) atencin a los
impactos, indirectos, acumulativos y sinrgicos; 2) delimitacin del mbito
284
REY ERIAS, Antonio - LVAREZ-CAMPANA GALLO, J. Manuel (2006) Relaciones
entre la evaluacin de impacto ambiental, la evaluacin ambiental estratgica y el de-
sarrollo sostenible: evolucin, metodologa y agentes participantes, en III Congreso de
Ingeniera Civil, Territorio y Medio Ambiente. Zaragoza, 25-27 de octubre. Disponible en:
http://www.ciccpg.es/biblio_digital/Icitema_III/congreso /pdf/020509.pdf
222 GUSTAVO RINALDI
espacial y los plazos temporales en que se pone en prctica un proyecto;
3) falta de una adecuada atencin a la generacin y seleccin de alterna-
tivas; 4) falta de consideracin de los impactos globales, como el cambio
climtico, la desertizacin, la destruccin de la capa de ozono, etc.
285
A f in de ordenar y clarif icar los campos de accin de cada instrumen-
to, podemos enumerar preliminarmente algunas diferencias signif icati-
vas entre ambos instrumentos: 1) el nivel de la decisin de la evaluacin
estratgica est dirigido hacia polticas, planes y programas, y no a pro-
yectos individuales; 2) la escala de la evaluacin estratgica tiende a ser
mayor, atento que puede llegar a incorporar varias actividades y proyec-
tos, mayor espectro de posibilidades, reas ms extensas, mayor nmero
de impactos; 3) mayor nivel de incertidumbre y mayor tiempo en las deci-
siones relativas a la planif icacin adoptadas mediante procedimientos de
evaluacin estratgica, lo que conlleva la posibilidad de variabilidad
de la decisin f inal 4) el nivel de exactitud de la informacin y el detalle de
la misma, suele ser menor en los procesos de evaluacin estratgica 5) la
perspectiva de la evaluacin estratgica debe visionaria, conceptual, ten-
diente a incorporar la sustentabilidad a la hora del anlisis
286
.
Por ltimo, es importante considerar que la evolucin de ambos
instrumentos debe ser llevada a cabo en conjunto teniendo en cuenta
que ambos se pueden mejorar mutuamente.
4. PRINCIPIOS DIRECTORES PARA SU IMPLEMENTACIN EFECTIVA
El campo de accin donde se desarrolla y acta la Evaluacin Am-
biental Estratgica se encuentra delineado principalmente por el anli-
sis de cuestiones ambientales en los procesos de def inicin de las estra-
tegias de ms elevado nivel y se relaciona ntimamente con una de las
principales caractersticas del presente instrumento: centrar su inters
en el proceso para la adopcin de la decisin; lo que signif ica que no nos
encontramos ante una herramienta de decisin, sino que preeminente-
mente direccionada hacia la provisin de los elementos necesarios para
que la misma sea ambientalmente sustentable
287
.
285
United Nations Environment Programme, UNEP Environmental Impact As-
sessmen Training Resource Manual, Ao 2002, Disponible en: http://www.iaia.org/pu-
blicdocuments/EIA/ManualContents/Intro_ manual.PDF
286
CLARK, Brian D., Alcance y objetivos de la evaluacin ambiental estratgica
(EAE), Trabajo presentado en el seminario Aspectos conceptuales y metodolgicos para
la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE), organizado por el Centro de Estudios P-
blicos los das 10 y 11 de junio de 1996. Disponible en: http://www.cepchile.cl/dms/archi-
vo_1661_238/rev65_brianclark.pdf
287
JORQUERA ASTORGA, Eduardo, Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y
Evaluacin Ambiental Estratgica en los modelos latinoamericanos, Programa regional
Dicha nota distintiva, nos permite indicar que la importancia de la
Evaluacin Ambiental Estratgica est dada por su intervencin en el
proceso decisorio, al que pretende incorporarle un matiz ambiental y un
mayor espacio para la participacin pblica. Su implementacin abrir
ventanas que iluminarn a los encargados de tomar las decisiones con
informacin sobre los posibles impactos ambientales y puertas para que
aquellos interesados en participar ingresen y sean odos en el trmite.
Existe un gran riesgo que los benef icios que pueden alcanzarse
mediante este instrumento queden neutralizados en caso que se lo im-
plemente ligeramente o bien si los actores que deben ejecutarlo se nie-
gan a hacerlo. En este ltimo supuesto cabe reproducir lo expresado por
BULCKLEY
288
: As como las industrias requieren minimizar la injerencia
de los gobiernos en sus actividades aduciendo que aquello les cuesta
dinero, tiempo y restringe sus posibilidades de hacer; los gobiernos gus-
tan de minimizar la participacin de los ciudadanos, precisamente por
las mismas razones.
Nos encontramos nuevamente ante el problema de la efectividad
e implementacin del derecho ambiental
289
y ante el riesgo real que
la Evaluacin Ambiental Estratgica nazca muerta, incorporndose al
ordenamiento solo como un trmite ms a realizar o un mero ejercicio
acadmico.
Ante ese riesgo proponemos actuar precautoriamente y centrar
nuestra atencin en encontrar cules son los principios que deben guiar
el fenmeno de introduccin de la Evaluacin Ambiental Estratgica.
El primer inconveniente reside en identif icar qu es la Evalua-
cin Ambiental Estratgica? Si bien podemos coincidir inicialmente en
que es un proceso proactivo tendiente a fortalecer el rol de la cuestin
ambiental en el proceso de adopcin de decisiones estratgicas
290
, nos
encontraremos con diferentes matices del instrumento de acuerdo a los
contextos especf icos donde se pretenda aplicarlo.
de capacitacin en derecho y polticas ambientales Disponible en: http://www.pnuma.org/
deramb/novedades.php?menusup=8&menuinf=5
288
BUCKLEY, Ralf, Strategic environmental assessment of policies and plans: legis-
lation and implementation, en Impact Assessment and Proyect Apraisal, Volume 18,
N 3, Septiembre 2000, Beech Tree Publishing, pgs. 209-215
289
CAFFERATTA, Nstor A. De la efectividad del derecho ambiental, La Ley, ejem-
plar del 2 de octubre de 2007, pg. 1; BENJAMN, Antonio Herman V., en obra colectiva
Directo gua e Vida, Volumen 1, pag. 355, O Estado teatral e a implementaao do Di-
reito Ambiental, de los trabajos presentados en el 7 Congresso Internacional de Direito
Ambiental, San Pablo 2 al 6 de junio de 2003, Impresa Of icial; LORENZETTI, Ricardo L.
Teora del derecho ambiental, La Ley, 2009
290
SANDLER B. - VERHEEM, R., Strategic Environmental Assessment: Status, Cha-
llenge and Future Direction, Ministry of Housing Spatial Development and the Environ-
ment, The Netherlands, 1996.
224 GUSTAVO RINALDI
Est versatilidad para adaptarse, trae aparejada una dif icultad en
encontrar una def inicin precisa y nica, que puede resultar un escollo
a la hora de su implementacin
291
, generando confusin en torno suyo y
en particular en aquellos, como por ejemplo los polticos y gobernantes,
que no son expertos en el tema y que f inalmente deberan aplicarlo
efectivamente en sus procesos decisorios.
En este contexto, reiteramos que tiene una pretensin de interve-
nir en las Polticas, los Planes y los Programas (PPP) que puedan tener
algn impacto relevante en el ambiente
292
, por lo que puede ser de ayu-
da tomar algunas def iniciones, como por ejemplo que una Poltica es
un curso de accin general, o una direccin genrica propuesta, que un
gobierno adopta o adoptar, y que orienta la toma de decisiones perma-
nente. Mientras que un plan es una estrategia o diseo que busca un
resultado y est orientado al futuro, frecuentemente con prioridades,
opciones y medidas coordinadas que detallan e implementan la poltica
y que un programa es una agenda coherente y organizada, referente
a compromisos, propuestas, instrumentos y/o actividades que detallan
e implementan la poltica
293
.
Con respecto a las polticas, sera inocente pensar que todas ellas
se vuelcan en papel claramente y con una etapa previa de refexin p-
blica, que nos permita analizarlas a la luz de este instrumento, por lo
que la legislacin debera contemplar que la evaluacin pueda alcanzar
a todos aquellos documentos que dan sustento a una poltica como pue-
den ser los presupuestos y f inanzas pblicas.
Es sabido que las revoluciones y los grandes cambios no se operan
de un da para el otro, es necesario introducirse paulatinamente en las
mentes y en las costumbres de los operadores para internalizar las mo-
dif icaciones; la instalacin de un proceso fexible de evaluacin estratgi-
ca, que se inserte dentro del proceso de formacin de la decisin existente
es un factor importante para que sea ms fcilmente incorporado en el
sistema
294
. Se trata de instalar un pequeo germen o semilla dentro ese
291
VERHEEM, R. - TONK, A., Strategic Environmental Assessment: one concept,
multiple forms en Impact Assessment and Proyect Apraisal, Volume 18, N 3, Septiem-
bre 2000, Beech Tree Publishing, pgs. 209-215
292
Ver LORENZETTI, Ricardo L., Reglas de solucin de confictos entre propiedad y
medio ambiente, LL 1998-A-1026
293
La Evaluacin Ambiental Estratgica. Una gua de buenas prcticas en la Coope-
racin para el Desarrollo, OCDE, 2007. http://www.oecd.org/dataoecd/54/14/39177283.
pdf
294
RUNHAAR, Hens - DRIESSEN, Peter P. J.; What Makes strategic assessment suc-
cessful environmental assessment? The role of context in the contribution of SEA to deci-
sion-making, Impact Assessment and Proyect Apraisal, Volume 25, N 1, marzo 2007,
Beech Tree Publishing, pg. 2-14,www.ingentaconnect.com/content/beech/iapa
proceso, para que este nazca y forezca permitiendo incorporar los facto-
res ambientales en ese cerrado mbito.
Si bien el procedimiento debe ser tan elstico como para incrus-
tarse en los variados escenarios que se presentarn, la doctrina y la
legislacin internacional def ine ciertas etapas bsicas que debieran
respetarse para que el instrumento posea cierto grado de efectividad
295
.
De inicio, se procurar establecer el Marco Ambiental Estratgi-
co, que def inir las bases y los objetivos especf icos de la EAE, median-
te el anlisis de la decisin a evaluar y el estudio del marco institucional
general, comprendiendo instituciones involucradas y otras normativas
a considerarse. Tambin debera proponerse en esta etapa, obtener una
primera aproximacin de la dimensin ambiental del plan e identif icar
los posibles agentes involucrados y los sectores interesados. El produc-
to esperado ser obtener las herramientas necesarias para def inir un
procedimiento de EAE que sea til para el caso particular que se busca
estudiar.
El prximo paso ser la identif icacin inicial o screening, cuyo
propsito ser identif icar claramente las reas de las PPP que po-
dran generar un impacto signif icativo sobre el ambiente.
Luego, se propiciar def inir el alcance o scoping de la evaluacin,
que ayudar a visualizar los aspectos ambientales a evaluar, el nivel
de detalle necesario y las metodologas que sern necesarias en cada
etapa del estudio.
La decisin que se tome sobre el alcance en estar estrechamente
relacionada con el tiempo que dure el proceso, que se presenta como un
factor esencial para el xito, el mismo debe ser razonable y adecuado a
las circunstancias en que se adoptar la decisin, podemos concluir que
si las alternativas o estudios llegan tarde sern intiles.
En ciertas ocasiones de emergencia, donde las decisiones deban
ser tomadas con cierta celeridad y urgencia, tal vez el objetivo del ins-
trumento este cubierto otorgando a las autoridades, elementos genera-
les que los pongan en conocimiento de las implicancias ambientales de
las mismas.
El desarrollo de las herramientas analticas acordes para cada tipo
de evaluacin debe ser atentamente considerado, teniendo en cuenta
que ser necesaria llevar a cabo en el proceso un diagnstico ambiental
estratgico del PPP y una evaluacin de las posibles alternativas que
se elaboran durante el mismo.
295
Unidad de poltica y gestin ambiental, UICN/ORMA, Lineamientos para la
aplicacin de la Evaluacin Ambiental Estratgica en Centroamrica, UICN, San Jos,
Costa Rica, 2007, 40 pg. Disponible en www.iucn.org/mesoamerica
226 GUSTAVO RINALDI
As contaremos con un modelo de evaluacin, un sistema de infor-
macin y las herramientas de anlisis ambiental de opciones.
El sustento tcnico adecuado que tenga la evaluacin, tambin
estar directamente relacionado con su efectividad, son sustantivas
las def iniciones tcnicas sobre el alcance, la escala, la identif icacin
de impactos probables, secundarios, acumulativos, y la precisin de los
mismos.
Algunos avances de la tecnologa, como por ejemplo los sistemas
de informacin geogrf ica (SIG)
296
pueden contribuir a la prctica de
EAE facilitando la interpretacin y el entendimiento de los aspectos
espaciales, mejorando la divulgacin de la informacin, permitiendo un
anlisis transparente y replicable, y conf iriendo temporalidad, necesa-
ria en las fases de seguimiento.
En ese sentido, la competencia tcnica reviste singular importan-
cia en la etapa de elaboracin de los estudios de base sobre la situacin;
los indicadores que se seleccionen y la manera que se sistematiza la in-
formacin deben ser idneos para observar los impactos de las distintas
opciones. El costo de realizacin de los estudios generalmente es alto
y el tiempo que conllevan los mismos suele ser mayor a lo que es reco-
mendable para que el proceso de evaluacin estratgica sea implemen-
tado con efectividad, por lo que deben considerarse prioritariamente los
estudios existentes y la informacin disponible.
Tambin los aspectos tcnicos sern preponderantes en la etapa
de anlisis y diagnstico ambiental, en la que se estudiar que aspec-
tos de la PPP, incorporando los generadores de impactos y los recepto-
res de los mismos. Esta tarea permitir tener una def inicin clara de la
dinmica y de los retos ambientales del plan.
Particular atencin debe dirigirse al momento relacionado con la
evaluacin de las opciones alternativas que tender a considerar la va-
riable ambiental del listado de opciones y alternativas que hayan sur-
gido durante el proceso. Especialmente los escenarios relacionados a
la opcin de no ejecutar ninguna accin el programa y a la peor opcin
posible deberan identif icarse y tomarse como parmetros. Asimismo,
deben incluirse en el anlisis todos los impactos tanto directos como
indirectos, acumulativos y, hasta dependiendo del alcance, los econmi-
cos y sociales, dando como resultado un panorama claro de su extensin
y escala.
296
GONZLEZ, A.- GILMER A. - FOLEY, R. - SWEENEY, J. - FRY, J. Aplicacin de los
sistemas de informacin geogrf ica en la EAE y su contribucin en la toma de decisiones
Disponible en: http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/ease_taller08_m9_
anexo4.pdf
De esta forma se descartaran aquellas opciones claramente desfa-
vorables para el ambiente, manteniendo las ms sustentables; adems
los objetivos de las PPP y los presupuestos iniciales que les daban sus-
tento al inicio del proceso podrn ser revisados a la luz de este anlisis
y ajustados para mejorar la performance ambiental.
La formulacin de alternativas puede ser tan amplia como las cir-
cunstancias lo requieran, no debera estar completamente atada a las
polticas y normas existentes, y hasta en el contexto ms optimista po-
dra considerar modif icarlas en aras a formular un sistema balanceado
en la bsqueda de la sustentabilidad.
Una vez evaluado el espectro de alternativas y seleccionada la
preferente, deben detallarse las medidas de mitigacin que la misma
realizar, adems de resaltar los pros y los contras del PPP y los fun-
damentos de la eleccin. Es importante relatar la necesidad de indicar
como deberan incorporarse los resultados de los procedimientos pre-
vios a las decisiones f inalmente adoptadas; ya que en caso de resultar
que al f inal del proceso, lo discutido no tenga ningn carcter vinculan-
te para el decisor, tornara intil el instrumento.
Por ltimo, ser necesario identif icar qu medidas de mitigacin
y aspectos ambientales de la alternativa seleccionada deben ser objeto
de auditoria y monitoreos posterior. Conjuntamente, puede incluirse el
anlisis posterior acerca de la verosimilitud de los presupuestos inicia-
les considerados para la formulacin del PPP y el grado de cumplimien-
to de aquellos en la implementacin.
En resumen, hemos planteado algunas consideraciones que pue-
den coadyuvar a la efectiva implantacin del instrumento, pero la mis-
ma no podr ser exitosa, sino se cuenta con una evaluacin estratgica
previa de la realidad poltica, econmica, social y ambiental del esce-
nario donde se busque presentarla, a f in de insertarla exitosamente en
ese contexto,
5. LA IMPORTANCIA DE PARTICIPACIN PBLICA
Hemos reservado un apartado especial para tratar el tema de la
Participacin Pblica en el proceso de Evaluacin Ambiental Estrat-
gica, dado que este es uno de las piedras de toque del instrumento y
se encuentra ntimamente ligada con la calidad de la democracia y la
efectividad del derecho ambiental
297
. Tambin compartimos la idea que
es presupuesto de una ef icaz participacin ciudadana, la informacin
297
ZONIS, Federico, La calidad de las democracias y la ef icacia del Derecho Am-
biental, La Ley, SJA 9/2/2011
228 GUSTAVO RINALDI
pblica, otro instrumento de gestin y poltica ambiental
298
, por lo tan-
to no podremos obviar la estrecha ligazn entre uno y otro
299
.
Ambos han sido reconocidos legislativamente tanto a nivel nacio-
nal como internacional, ya mencionamos que se encuentran presentes
en mltiples Convenios Internacionales relacionados con la proteccin
al ambiente, y tambin en la Ley 25.675 General del Ambiente, en la
ley 25.831 de Presupuestos Mnimos sobre el Libre Acceso a la Infor-
macin Pblica Ambiental
300
y en el decreto 1172/2003 sobre Acceso a
la informacin Pblica
301
.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la Repblica Argen-
tina recuerda en las diversas sentencias dictadas en la causa Mendoza
sobre el saneamiento del Ro Matanza Riachuelo
302
, la importancia tras-
cendental de la informacin y la participacin ciudadana en los procesos
ambientales. En ese marco ha llamado en al menos dos ocasiones a au-
diencias pblicas, ha condenado a la Autoridad de Cuenca a establecer
un sistema de informacin pblica, con indicadores claros de avance y
amplio acceso de la poblacin sobre los avances en el plan de saneamien-
to por todos los medios disponibles.
El proceso de Evaluacin Ambiental Estratgica tiene el mismo
norte, el de la apertura, la interaccin y participacin de los interesados
en aquellas decisiones que puedan afectarlos y posee como presupuesto
previo el amplio acceso a la informacin de manera ordenada, calif icada,
298
SBDAR, Claudia B., Revisin judicial de los instrumentos de gestin y poltica
ambiental. Su anlisis desde la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, La Ley 2009-F, 1146
299
MORELLO, Augusto M. El conocimiento de los derechos como presupuesto de la
participacin (El derecho a la informacin y a la realidad social), ED, 124-949; SABSAY,
Daniel, Constitucin y Ambiente en el marco del desarrollo sustentable, en la obra co-
lectiva Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, La Ley, 2000, pg. 79; FALBO, Anbal Jos:
La informacin ambiental como principio rector de la proteccin del ambiente, en JA,
2003-III, fascculo n. 12. Todos ellos citados por CAFFERATTA, Nstor A. en Ley 25.831
(Rgimen de Libre Acceso a la Informacin Pblica Ambiental), comentada, anotada y
concordada, Anales de Legislacin Ambiental Argentina, LL, Boletn Informativo, ao
2004, N 1, pg. 1, Tomo LXIV- A-20 de enero 2004.
300
TERZI, Silvana - IRIBARREN, Federico, El acceso a la informacin pblica ambien-
tal, disponible en: http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/PCCGDBM/F ile/APMC/
Jurisprudencia/Artculo_Informacion_Publica_Ambiental.pdf; WALSH, Juan Rodrigo, El
libre acceso a la informacin ambiental: Una pieza clave en la reglamentacin del art. 41
de la Constitucin Nacional, La Ley 2004-C, 1207; CAFFERATTA, Nstor, ob. cit.
301
SAHANIUK, Anala N. Decreto 1172/03 del Poder Ejecutivo Nacional. Regulacin
de herramientas indispensables para una ef icaz Participacin Ciudadana, La Ley, Sup.
Act. 23/8/05, 1; CARELLA, Esteban Orestes, Acceso a la informacin pblica. Apuntes para
su regulacin legal Sup. Act. 17/8/2010, 1
302
Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios
(derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo) M. 1569 XL
clara, comprensible, amigable y de fcil lectura por todos los sectores in-
teresados.
De ese modo debe procurarse durante todo el proceso establecer
etapas y mecanismos donde los interesados puedan emitir sus opinio-
nes; la participacin ciudadana debe estar presente desde el inicio con
la formulacin de los PPP y en cada etapa del trmite; incorporando
otras opiniones y puntos de vista que surjan desde ese debate y as con-
siderar los valores ambientales de la sociedad. Ademas, ser de utilidad
a los f ines de compartir con la sociedad la incertidumbre intrnseca en
las decisiones estratgicas e incorporar la mayor cantidad de opiniones
de expertos y especialistas con pticas diversas, resultando un mayor
consenso y aceptacin en las decisiones adoptadas.
Otro impacto positivo que puede brindar un amplio espacio de par-
ticipacin est relacionado con la validacin social de las decisiones
303
;
ya sea lograda por el hecho de dotar de mayor transparencia al proceso
de decisin ante otros agentes (validacin pasiva); o bien por compartir
total o parcialmente el poder de decisin con los interesados (validacin
activa).
Para concluir cabe resaltar que los benef icios de la participacin p-
blica en los procesos de decisin solo aparecern en tanto y en cuanto, se
cuente con una ciudadana educada en materia ambiental y cvica, inte-
resada en participar activamente y con una militancia ambiental real
304
;
adems de organizaciones de la sociedad civil y sectores de la produccin
maduros con propuestas responsables y acorde a los tiempos que corren
y de administraciones abiertas a incluir en sus decisiones estas nuevas
formas de participacin.
Debemos permitirnos dar el paso hacia el dialogo social, hacia la
posibilidad de alcanzar soluciones conjuntas y consensuadas, en las que
predominen las ideas en comn y no venzan las divergencias.
6. AVANCES DE LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
Como hemos visto, la aplicacin de este nuevo instrumento conlle-
var un adelanto en la efectiva prevencin de daos al ambiente deriva-
dos, al tiempo que contribuye a la sustentabilidad, mediante la inclusin
de mayores factores a la hora de adoptar decisiones, concluyendo con un
303
HERRERA, Rodrigo Jiliberto - MADRIAN, Marcela Bonilla, Gua de evaluacin
ambiental estratgica, Documento de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) 2009.
304
Bibiloni, Homero M., Ambiente y poltica: una visin integradora para gestio-
nes viables, 1 ed., Rap, Buenos Aires, 2008. E-Book.
230 GUSTAVO RINALDI
marco regulatorio ms coherente para el desarrollo de las actividades
empresariales sustentables.
Asimismo se lograr un avance en los procesos de planif icacin,
ya que este instrumento puede completar que la planif icacin a veces
no contempla, asegurando la incorporacin de los temas ambientales y
sociales desde las etapas de anlisis del problema y propuesta de solu-
ciones hasta las de ejecucin y seguimiento.
En el mismo sentido la Evaluacin estratgica tiene como presu-
puesto la participacin pblica de todos los actores, afectados y dems
interesados, lo que promueve la transparencia en la adopcin de pol-
ticas, disminuye la resistencia de la poblacin ante la ejecucin de las
polticas y mejora la imagen de la gestin pblica en general.
Por ltimo genera competitividad en el mbito empresarial, per-
mitiendo que las industrias planif iquen mejor sus actividades, se ajus-
te a la legislacin ambiental y reduzcan notablemente las posibilidades
de que sufran procesos judiciales por denuncias.
7. CONCLUSIN
Sin lugar a dudas, nos encontramos ante uno de los instrumentos
con mayor signif icacin y actualidad en materia ambiental. Su vital im-
portancia radica en su capacidad de otorgar elementos de conocimiento
sobre la variable ambiental para la adopcin de polticas planes y pro-
gramas, las que no se ceirn nicamente a temas ambientales, dado
la transversalidad de la temtica provoca que sea necesario realizar un
anlisis de las variables ambientales en la mayor parte de las decisio-
nes que se adopten.
Asimismo hemos visto, que la impronta colectiva del ambiente,
tambin conllevar la necesidad que el acceso a la informacin pblica
y el fortalecimiento de los espacios de participacin pblica se convier-
tan en ejes centrales de este proceso.
Por ltimo, los ms altos niveles de decisin poltica deben interio-
rizar este instrumento, no como un proceso traumtico, sino como una
herramienta que los asista en la adopcin de medidas, otorgndole pre-
visibilidad, prevencin, validacin social, transparencia y planif icacin
a los actos de gobierno.
CUARTA PARTE
ESTUDIOS SOBRE EVALUACIN DE IMPACTO
AMBIENTAL EN EL DERECHO COMPARADO
INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL EN CHILE 233
INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL EN CHILE.
EN ESPECIAL EL SISTEMA DE EVALUACIN
DE IMPACTO AMBIENTAL (SEIA)
por CHRISTIAN ROJAS CALDERN
1. INTRODUCCIN
La aplicacin de la idea de sistema en el Derecho Administrativo
o en las disciplinas conexas a este como el caso del Derecho Ambiental,
requiere una breve exposicin
305
. Habida cuenta de su trascendencia,
enseguida cabe sealar que esa frmula de entendimiento alcanza a
muchas de las cuestiones que se planean a diario en la aplicacin de
ellas, entre las cuales hay vasos comunicantes.
La dogmtica de la disciplina del Derecho Administrativo como
disciplina matriz o cabecera de grupo y del Derecho Ambiental como es-
pecialidad autnoma de ste, ha de construirse refexionando sobre las
instituciones y categoras fundamentales que constituyen un refejo del
sistema jurdico, a partir de lo cual es posible sostener las siguientes
af irmaciones.
La primera af irmacin particular a partir de ello, consiste en que
el Derecho en general y el Derecho Administrativo as como el Derecho
Ambiental en particular, no estn integrados por un conjunto de normas
inamovibles, sino que constituyen una idea o teora ordinamental que
sirve de direccin o gua de las lneas bsicas de un sistema jurdico, as
como de orientacin e indagacin de las distintas soluciones propuestas.
En efecto, la cuestin no radica en construir nicamente un sistema ce-
rrado, sino que en extraer de las fuentes adecuadas aquellos materiales
305
SCHMIDT-ASSMANN, E., La teora general del Derecho Administrativo como siste-
ma, Marcial Pons Ediciones, Madrid, 2003, pg. 475. En Chile, de modo especf ico VER-
GARA BLANCO, A., Principios y sistema del Derecho Minero, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, 1989, pg. 433; y de modo general y muy preliminar ROJAS CALDERN, C., La
formacin del sistema del Derecho, Revista de Derecho, Universidad Catlica del Norte,
Ao 11, N 1, 2004, pgs. 99-114.
234 CHRISTIAN ROJAS CALDERN
que resulten vlidos para una refexin certera, una reconstruccin ade-
cuada a los desafos que plantea su meditacin a f in de proveer de algu-
nos modelos de solucin a problemas que plantea la prctica.
La segunda af irmacin consiste en que esas fuentes se condensan
en tres grupos:
a) los grandes principios constitucionales, a saber: el Estado demo-
crtico de Derecho y las libertades fundamentales, cuyo desarrollo y cons-
truccin exige un pensamiento o teora sustantiva, ms all de las cues-
tiones de forma y de estructura organizativa que de aquellos cabe derivar;
b) los correspondientes a determinados sectores de la realidad co-
nectados con las disciplinas, como los sistemas de permisos o autoriza-
ciones, la contratacin administrativa, el rgimen de control judicial de
la actividad administrativa, entre tantos otros; que constituyen mbi-
tos de referencia de primera magnitud para inducir reglas de general
aplicacin; y
c) por ltimo, tambin la teora de las ciencias, que servir para
arrojar luz sobre la interaccin, los efectos y objetivos de las normas
jurdicas.
Dicho en trminos ms sencillos, la clave metodolgica reside en
una perspectiva o enfoque, o modo de anlisis de cada fenmeno (ley,
sentencia, resolucin, dictamen, instruccin, tcnica, actividad material
entre otros) que se hacen operativos a la luz de una visin sistemtica
y panormica ms abstracta, de la mano de una induccin adecuada, a
partir de los datos seleccionados, y todo ello con el auxilio de las luces
que arrojan en este anlisis la metodologa de las ciencias.
En tercer lugar, la clave del pensamiento sistemtico consiste en
la induccin de una teora general a partir de los sectores especiales,
conectando el caso singular con los principios e instituciones generales,
en un proceso de recproca interaccin, de induccin y deduccin. Desde
luego, la sistematizacin y el sistema, han acompaado siempre a la
ciencia jurdica; as la bsqueda de la unidad, el orden y la tendencia
a generalizar la justicia han alimentado la necesidad de construir un
conjunto armnico, coherente y sistemtico.
Hay, en efecto, un conjunto que es el ordenamiento jurdico vigen-
te en un determinado Estado, considerado como un todo. Sin embargo,
en este conjunto, se pueden observar varios subconjuntos formados por
grupos normativos y subgrupos normativos
306
. En este contexto, apa-
recen las leyes cabeceras de grupos normativos, que dan coherencia y
unidad a las normas de la misma naturaleza, que permiten interpre-
tar sistmicamente las disposiciones que aparecen ligadas a estas leyes
306
GONZLEZ NAVARRO, F., Derecho Administrativo Espaol, T. I, EUNSA, Barain
(Navarra), 1995, pgs. 745-753.
matrices o cabecera con mayor o menor cercana, y proveen de solu-
ciones ante lagunas legales.
Ahora bien, por ello slo una cuidada y precisa sistematizacin del
Derecho en general o del Derecho Administrativo y del Derecho Ambien-
tal en la especie, permitirn afrontar las relaciones normativas e insti-
tucionales, los retos y las reformas, reconocer las contradicciones de los
valores que subyacen a tan extensos como heterogneos sectores de la
accin administrativa, superando las tensiones entre uno y otro sector.
Enseguida, slo un esfuerzo sostenido y continuado en pro de la
sistematizacin cientf ica de estas disciplinas tiene, adems, no po-
cas consecuencias prcticas; es ms, representa el camino para hacer
transparente la accin administrativa, para cargarla de razn y de le-
gitimidad en su actuacin ante los ciudadanos
307
. Consecuencia de ello
es la vinculacin de las administraciones pblicas: a los derechos fun-
damentales (arts. 5 y 19 de la CPR), a la ley y el Derecho (arts. 6 y 7),
al principio de legitimidad democrtica (arts. 4 y 5), y a la garanta de
la tutela judicial efectiva (art. 76); que debe recorrer, impregnar e ino-
cular enteramente al Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental
de nuestro tiempo.
En cuarto lugar, slo la adecuada atencin y vinculacin de los en-
tes dotados de poderes jurdico-administrativos a la Constitucin, a la
ley y a los Reglamentos demanda un importante esfuerzo cientf ico en
el anlisis, la comparacin y la clasif icacin. Ello se acrecienta con las
nuevas competencias y funciones encomendadas a las administraciones
pblicas (como por ejemplo la regulacin de ciertos servicios pblicos
ahora abiertos a la competencia o constituidos hoy en mercados regu-
lados de inters general), los nuevos mbitos de actuacin, el ejercicio
privado de funciones pblicas o de inters general, y formas complejas
de organizacin; que requieren esa aproximacin sistemtica para obte-
ner en el anlisis de los sectores especiales y de las normas singulares,
y una aplicacin de los principios generales a los valores, bienes y f ines
pblicos declarados objetivamente.
Por consiguiente a la sistematizacin cientf ica del Derecho le cabe
cumplir una triple funcin
308
:
Por un lado prctica; en cuanto sirve de gua y apoyo a la juris-
prudencia,
Luego, dogmtica; para responder a las cuestiones singulares
desde una perspectiva sistemtica, al tiempo que se revisan,
comparan y reconstruyen los conceptos;
307
GARCA DE ENTERRA, E., La Administracin espaola, Civitas, Madrid, 1999,
pg. 42.
308
BARNES VSQUEZ, J., Proyecto investigador y docente. Concepto y mtodo, Parte I,
volumen 1, Universidad de Huelva: indito, 2000. pgs. 270-292.
En f in, poltica, puesto que un sistema bien elaborado sirve de
mapa u orientacin para la poltica legislativa, evitando dis-
funciones, solapamientos o contradicciones, as como un inne-
cesario activismo legislativo.
Esta perspectiva sistemtica no es sinnimo de codif icacin, sino
al contrario, de indicador o gua para un ordenamiento en continuo mo-
vimiento.
En quinto lugar, cabe sealar que las disciplinas matrices del De-
recho Administrativo, y de otras disciplinas especialidades de estas
disciplinas matrices o troncales como es el caso del Derecho Ambiental
respecto de aquel; han de contemplarse en un nico marco conceptual
si se pretende observar su recproca interaccin y proceder con la inex-
cusable induccin y deduccin del mtodo jurdico.
2. EL ANLISIS SISTMICO EN EL DERECHO AMBIENTAL
309
Siguiendo en esto claramente a BERMDEZ, el Derecho Ambiental
chileno es principalmente Derecho Administrativo especial
310
, ya aut-
nomo por la conf iguracin de instituciones propias, sin perjuicio de lo
cual siempre puede hacerse una reconduccin a normas e instituciones
de la disciplina matriz. En el mismo sentido, la poltica ambiental del
Estado es comprensiva de los instrumentos a travs de la cual se con-
creta, que estn destinados a ejecutarla con carcter vinculante tanto
para gobernantes como para gobernados
311
.
En virtud de lo ya dicho acerca de la formulacin sistmica del
Derecho en general, y la consecuencia que el Derecho Administrativo
sea ciencia matriz respecto del Derecho Ambiental (que es una rama
especializada), es posible af irmar que la matriz disciplinar
312
de esta
ltima disciplina se asienta sobre lo siguiente:
a) los principios y conceptos tcnicos del Derecho Ambiental;
b) la fundamentacin constitucional de la proteccin ambiental;
309
Un esquema similar se ha utilizado anteriormente por el autor de este trabajo
para explicar el Derecho de Aguas chileno. ROJAS CALDERN, C., El anlisis sistmico del
Derecho de Aguas. Aplicacin a algunos casos prcticos, Revista de Derecho Administra-
tivo, N 72, Abeledo-Perrot, Argentina, 2010, pgs. 343-357.
310
BERMDEZ SOTO, J., Fundamentos de Derecho Ambiental, Ediciones Universita-
rias de Valparaso, Valparaso, 2007, pg. 10.
311
VARELA DEL SOLAR, J., Derecho ambiental como Derecho pblico. Instrumentos
de la poltica ambiental, Actualidad Jurdica N 22, 2010, pg. 385.
312
En general, matriz disciplinar es el punto primordial en que se concentran al
menos potencialmente todas las teoras, conceptos y leyes con que opera una comunidad
cientf ica. GONZLEZ NAVARRO, F., La teora general de sistemas como matriz disciplinar
y como mtodo jurdico, Persona y Derecho, N 21, 1989, pg. 64.
c) los instrumentos que el ordenamiento jurdico ha consagrado
para la proteccin ambiental; y
d) un sistema especial de responsabilidad ambiental
313
.
Ahora bien, en esa situacin, el marco jurdico particular del Dere-
cho Ambiental aquello que lo def ine y caracteriza del modo sealado
puede verse en algunos casos enfrentado a aporas, al no haberse de-
sarrollado normativamente algunos aspectos por parte de sus fuentes
especf icas. En el caso chileno, ello es especialmente signif icativo toda
vez que tiene una ley general y principal la LBGMA, en tanto que el
resto de su normativa se ha concretado en norma reglamentaria, como
reglamentos propiamente tales o incluso por norma particulares
314
.
No obstante ello, es posible resolver dichas problemticas, partien-
do desde la idea ya esbozada de sistema, que acude en ayuda de este
estatuto normativo a f in de completarlo en sus lagunas por medio de la
legislacin que naturalmente es la llamada a complementarla. Obvia-
mente, esto se encuentra ntimamente unido al carcter supletorio de las
ciencias matrices con respecto a sus especialidades, como sera el caso del
Derecho Administrativo como Derecho comn con respecto al Derecho
Ambiental como una especialidad, en tanto sea pertinente.
Siguiendo ahora a MOLERO, en general es posible entender por su-
pletoridad la aplicacin en segundo grado de normas distintas a las que
regulan principalmente un determinado supuesto de hecho, para perfec-
cionar las previsiones de la normativa principal o primeramente llamada
a regular y solucionar la situacin
315
. As, la aplicacin supletoria de nor-
mas secundarias respecto de aquellas que primeramente son llamadas a
brindar soluciones jurdicas es manifestacin incontrovertible de siste-
mtica, lo que implica un procedimiento o mtodo de interrelacin de De-
rechos que, conectados naturalmente unos con otros, se complementan.
Ello supone ciertos requisitos, a saber:
Existencia de una normativa principal incompleta;
Existencia de una norma distinta de un cuerpo comn o matriz
que resulte aplicable al punto controvertido;
Aplicacin de una norma secundaria que no se encuentra en
el cuerpo normativo principal, respetando los principios jur-
dicos del Derecho suplido o completado, en una escala de con-
crecin de mayor a menor cercana con el punto regulado que se
pretende suplir;
313
BERMDEZ SOTO, 2007, 9.
314
Para una visin completa de la normativa sistematizada, BERMDEZ SOTO, J.,
Cdigo de Medio Ambiente. Santiago, Legal Publishing, 2007. Se encuentra en prensa
una segunda edicin.
315
MOLERO MANGLANO, C., La supletoriedad del Derecho comn en el Derecho del
trabajo, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1975, pg. 34.
Carcter jurdico-positivo y escrito, tanto de la norma suplida
como de la supletoria; y
Aplicacin del Derecho matriz correspondiente a la disciplina
especial suplida por ejemplo el Derecho administrativo res-
pecto al Derecho de Aguas o respecto del Derecho Ambiental;
con preferencia con respecto a otros Derechos comunes, corres-
pondientes a sectores diferentes del Derecho.
De este modo, las pretensiones de aplicabilidad de disposiciones
correspondientes a otros sectores del sistema jurdico, vulnerando la
divisin pblico-privado (ius publicum ius privatum) que registra no
slo nuestra tradicin jurdica continental de Derecho legislado, sino
que normas jurdicas generales o especiales del ordenamiento chileno, y
principios del Derecho diferentes en uno y otro sector; no resulta lgica-
mente admisible atendidas las claras y graves diferencias entre ellos
316
.
En la especie, es posible af irmar que el Derecho Administrativo es
el Derecho comn en todo el mbito de infuencia natural en el mismo
plano que lo puede ser el Derecho Civil en el suyo, al cual deben co-
nectarse debidamente todas sus disciplinas derivadas y ya autnomas
de ste, como el Derecho de minera, el Derecho elctrico, el Derecho de
las telecomunicaciones, el Derecho de aguas y por cierto el Derecho
ambiental.
En este mismo sentido Cordero sostiene el carcter unitario del
sistema administrativo, que impone que los entes potestados adminis-
trativamente tengan sistemas normativos comunes que operen como
elementos adecuados de garanta para los ciudadanos que se relacionan
con habitualidad con ellos, adems de dotar de criterios comunes al
sistema legal que evite discriminaciones arbitrarias
317
.
3. LOS INSTRUMENTOS DE PROTECCIN AMBIENTAL EN GENERAL
Dicho lo anterior, y que dice relacin con la perspectiva que se
emplea en el anlisis y que, al miento tiempo, permite trazar la matriz
disciplinar del Derecho Ambiental, corresponde acometer en general
los medios, formas o maneras en que se asume la f inalidad de protec-
cin ambiental.
316
Se coincide as, en general, con los planteamientos realizados por VERGARA BLAN-
CO, A., El Derecho Administrativo como Sistema Autnomo. El mito del Cdigo Civil como
Derecho comn, Abeledo-Perrot, Santiago, 2010, pgs. 29-66.
317
CORDERO VEGA, L., La supletoriedad en la Ley de bases de procedimiento ad-
ministrativo, AA.VV., Acto y procedimiento administrativo, Actas de las Segundas Jor-
nadas de Derecho Administrativo, Ediciones Universitarias de Valparaso, Valparaso,
2007, pgs. 54-55.
En ello, hay que considerar primeramente que los Estados han
asumido, en diverso grado y a travs de distintas formas, la cuestin
ambiental como una funcin pblica, que se concreta en tareas en mi-
ras de la proteccin ambiental cuya manifestacin es variada, pues en
efecto, es posible reconocer actividad formal o jurdica propiamente tal
y actividad material por parte de la Administracin Pblica en tal sen-
tido, sea general sea sectorial.
De este modo, se ha determinado como manifestacin de la f inalidad
de proteccin ambiental, la actuacin en va instrumental bajo tres clases,
que constituyen herramientas o instrumentos de gestin ambiental, a sa-
ber: la Poltica ambiental, la Economa ambiental y el Derecho ambiental.
Los mismos se pasan a analizar, esquemticamente, en lo que sigue.
a) Poltica Ambiental
La misma responde a una necesidad de f ijar los lineamientos ge-
nerales a travs de los cuales se asumir la tarea de proteccin ambien-
tal por parte de los poderes pblicos, en especial del Administrativo.
Enseguida, la virtualidad prctica de la Poltica Ambiental se tra-
sunta en lo siguiente:
determina la posicin que la proteccin del medio ambiente tie-
ne dentro del contexto de las dems polticas pblicas.
f ija los niveles o estndares ambientales, considerando los ni-
veles necesarios para asegurar un ambiente sano para la vida,
la salud y/o la calidad de vida.
por ltimo, a travs de ella, se hace una opcin y priorizacin
entre los diversos instrumentos de proteccin ambiental, los
que no siempre son compatibles entre s.
Luego, si bien es efectivo que la poltica ambiental puede alcanzar
diversos estadios, incluso el global o mundial, en lo que interesa funda-
mentalmente a este trabajo se destaca la que se produce a nivel nacional.
En tal sentido, en el caso de Chile slo es reconocible un desarrollo
incipiente de una poltica ambiental a principios de la dcada de 1990,
cerrndose el ciclo en el ao 1998 a travs del documento aprobado por
el Consejo Directivo de Ministros de la Comisin Nacional de Medio
Ambiente (CONAMA) denominado Poltica Ambiental para el Desarro-
llo Sustentable, primer trabajo integral existente a este respecto que
consagra unos principios operativos de todo el sistema de proteccin
ambiental concretado en el Principio Precautorio, el Principio Causa-
dor o de Contaminador pagador, y el Principio de Cooperacin.
Cabe destacar que de manera contempornea a la elaboracin de
la Poltica Ambiental en Chile, se concret la institucionalidad admi-
nistrativa ambiental.
b) Economa Ambiental
La aplicacin de instrumentos provenientes de la Economa para
la proteccin ambiental, surge como una necesidad impuesta por la co-
munidad, de considerar algunos bienes comunes tales como la natu-
raleza o el patrimonio cultural, como aspectos que deben preservarse,
considerarse, y cuyos daos deben ser internalizados como un costo-
inversin por las entidades productoras de bienes y servicios.
En tal sentido la Economa ambiental intenta dar una respuesta
para comprender dentro de ella el conjunto de principios, procedimien-
tos e instituciones que permiten apreciar los bienes y elementos am-
bientales como escasos, se les asigna valor y se los gestiona de acuerdo
con elementos de mercado
318
.
Particularmente ejemplarizador de ello, es el sistema de bonos de
contaminacin transables lo que en todo caso, en Chile aun no se en-
cuentra regulado, como concrecin del Principio Causador o de res-
ponsabilidad conocido por la expresin el que contamina paga que
surge como mtodo para adscribir los costos de la contaminacin a un
determinado agente
319
.
De este modo, se ha comprendido por las empresas que unas empre-
sas y f inanzas que abandonen su orientacin de corto plazo y reformulen
sus incentivos y estructuras para el largo plazo, permitir maximizar
el valor de la corporacin al incorporar los intereses de todos: emplea-
dos, proveedores, clientes, acreedores, comunidades y medioambiente
320
.
Asimismo, ello permite enfrentar las crticas cada vez ms globalizadas
a empresas que construyen proyectos de alto impacto medioambiental,
obteniendo certif icaciones internacionales que acreditan el compromiso
de la compaa con la sustentabilidad y el medio ambiente, sirviendo de
garantas frente a las mismas
321
.
c) El Derecho Ambiental en Chile
A. Aspectos generales de la regulacin
Esta tercera herramienta genrica que utiliza el poder pblico para
llevar adelante la f inalidad de proteccin ambiental, puede ser def inido
como el conjunto de disposiciones que tienen por objeto la proteccin
de los elementos del patrimonio ambiental, con el f in de asegurar las
318
BERMDEZ, 2007, 33-34.
319
BERMDEZ, 2007, 46-47.
320
Capital, Das de furia. Cmo ser empresa en un entorno adverso?, N 311,
2011, pg. 28.
321
Capital, 2011, 30.
condiciones que permitan la subsistencia humana y la mejora de la ca-
lidad de vida de las personas as como de las generaciones futuras
322
.
Enseguida, normativamente se encuentra conf igurado a partir de
normas de carcter constitucional, luego una norma general y bsica
del sector, y luego el conjunto de normas reglamentarias que concretan
sus mandatos.
Ello al mismo tiempo, permite sostener que tanto sustantiva como
procedimentalmente el Derecho Ambiental tiene una naturaleza jur-
dico-pblica
323
.
a) Reconocimiento en la Constitucin Poltica de la Repblica
La manifestacin normativa ms importante en Chile se encuen-
tra en la consagracin a nivel constitucional de la proteccin del medio
ambiente en el art. 19 8 de la CPR del modo que indico:
La Constitucin asegura a todas las personas:
8. El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contamina-
cin. Es deber del Estado velar para que este derecho se sea afectado y
tutelar la preservacin de la naturaleza.
La ley podr establecer restricciones especf icas al ejercicio de de-
terminados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.
En consecuencia, por medio de dicha disposicin se establece por
un lado un derecho subjetivo pblico (derecho a vivir en un medio am-
biente libre de contaminacin), y por otro un deber estatal de tutelar
la preservacin de la naturaleza. Y luego, se establece una limitacin
tpica al derecho de propiedad lo que en el numeral 24 del mismo ar-
tculo y cuerpo normativo, que se traduce en la posibilidad que la ley
concrete esas limitaciones a la propiedad por la funcin social que le
corresponde derivada en este caso de la exigencia de conservacin del
patrimonio ambiental
324
.
b) Normativa matriz en la Ley General de Bases
del Medio Ambiente
Enseguida el cuerpo regulatorio matriz del Derecho Ambiental
chileno se encuentra contenido en la LBGMA, tiene un objeto declarado
de su art. 1 que seala:
322
BERMDEZ, 2007, 34.
323
VARELA, 2010, 410.
324
BERMDEZ, 2007, 71-72. En el mismo sentido, GUZMN ROSEN, R., La regulacin
constitucional del ambiente en Chile. Aspectos sustantivos y adjetivos. Historia, doctrina
y jurisprudencia, Abeledo-Perrot, Santiago, 2010, pgs. 96-105.
El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin,
la proteccin del medio ambiente, la preservacin de la naturaleza y la
conservacin del patrimonio ambiental se regularn en las disposicio-
nes de la presente ley, sin perjuicio de lo que otras normas establezcan
sobre la materia.
Como se puede apreciar, es una norma de gran relevancia, pues
f ija principalmente el mbito competencial de la LBGMA a nivel regu-
latorio. Sin perjuicio de lo anterior que podra caracterizarse como una
primera refexin, enseguida aquello en el texto de la ley se concreta
en realidad estableciendo bsicamente lo siguiente:
La f ijacin de un catlogo de def iniciones de conceptos y princi-
pios de naturaleza ambiental;
Una institucionalidad orgnica ambiental;
La incorporacin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal (SEIA) como mecanismo principal de gestin ambiental; y
Un sistema de responsabilidad ambiental.
En f in, los instrumentos normativos que dan vida, desarrollan y
particularizan al Derecho Ambiental son de rango reglamentario, con
especial incidencia de normas de calidad y normas de emisin.
B. Evolucin y actualidad de la institucionalidad medioambiental
325

El establecimiento de la agenda ambiental en trminos instituciona-
les se ha desarrollado en Chile desde 1984, fecha en que se cre la denomi-
nada Comisin Interministerial de Ecologa, institucin de integracin
interministerial cuyo objetivo fue asesorar al Ejecutivo en el desarrollo
de aquellas acciones generales del gobierno vinculadas a la proteccin del
medio ambiente y a la conservacin de los recursos renovables.
En abril de 1990, el primer Gobierno democrtico, creo la Comi-
sin Especial de Descontaminacin de la Regin Metropolitana, cuyo
principal aporte fue la elaboracin de un Plan de Descontaminacin
para la regin, Comisin que estaba integrada tambin por un Comit
de carcter interministerial.
En septiembre de ese ao, el Gobierno sustituy la Comisin Na-
cional de Ecologa por la Comisin Nacional del Medio Ambiente (DS
240/90), que trabaj tambin sobre la base de un comit interministerial.
Con la dictacin de la LBGMA en 1994, se consolid en Chile
el modelo coordinador y transversal, que se haba promovido desde el
325
Se considera en esta parte especialmente el Mensaje Presidencial 352-356 de 5
de junio de 2008, que dio inicio a la tramitacin del Proyecto de Ley de reforma medioam-
biental, que se concret en la ley 20.417 de 2010.
modelo del Proyecto de ley bsica de proteccin ambiental y promocin
del desarrollo sostenible de 1993, elaborado para Amrica Latina por
el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA.
Los objetivos declarados de la nueva institucionalidad eran:
garantizar la coordinacin de todo el sector pblico;
reconocer las competencias de los servicios y ministerios en la
materia; y
contar con la presencia poltica indispensable en su integracin.
As, la institucionalidad ambiental diseada por la LBGMA des-
cans en un modelo transversal y coordinador; en la conveniencia
prctica de mantener la institucionalidad preexistente; la generacin
de una funcin coordinadora que integre las visiones sectoriales; y la
descentralizacin regional, plasmada en la creacin de las Comisiones
Regionales del Medio Ambiente.
Sin embargo, luego de catorce aos de funcionamiento, se formula-
ron una serie de crticas a este diseo, dentro de las que es posible des-
tacar desde el anlisis poltico institucional, las que siguen: las dif icul-
tades que presenta una institucin transversal en una Administracin
pblica vertical; la incomprensin jurdica y de gestin del concepto de
coordinacin; la intervencin de la autoridad poltica en cuestiones que
son eminentemente de decisin tcnica; la existencia de asimetras de
informacin en diversos sentidos; a nivel regional, la institucionalidad
ambiental ha sido contradictoria con el modelo transversal; la f iscali-
zacin es dispersa e inorgnica lo cual genera muchos costos; la gestin
local en materia ambiental es dbil; la utilizacin de los instrumentos
de gestin ha sido desequilibrada (mucho Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental, pocas normas); y la normativa ambiental sectorial
es, en gran medida, def inida por cada sector.
Como se ve, fueron muchos aspectos objetables con un origen impor-
tante en recomendaciones de la OECD
326
, lo que dio lugar a la dictacin
326
Chile es miembro de la Organisation for Economic Cooperation and Develop-
ment (OECD) desde 2010. El ingreso de Chile a la Organizacin de Cooperacin y De-
sarrollo Econmico, OCDE, exige en materia ambiental el sometimiento permanente a
escrutinio pblico de la idoneidad de las polticas ambientales, lo que obliga a actuar con
seriedad y con criterios de ef iciencia y calidad en nuestra gestin ambiental. Esto se con-
cret en las 52 recomendaciones emanadas de la OCDE, como resultado de la evaluacin
de desempeo ambiental que le hicieran a nuestro pas en el ao 2005. Pertenecer a la
OCDE impone en materia ambiental un elevado estndar a nuestras polticas pblicas
y a la calidad de nuestro crecimiento; slo como referencia, el sector Medio Ambiente es
el sector con mayor nmero de actos e instrumentos Decisiones y Recomendaciones, a
los cuales los pases miembros deben dar respuesta, representan alrededor del 20% del
total de actos de la organizacin, y es Medio Ambiente el rea que cuenta con el mayor
nmero de comits operativos, dada la cantidad de temas especf icos identif icados como
relevantes por dicha organizacin.
de la ley 20.417 de 2010, de reforma de la LBGMA, donde se estableci
bsicamente lo siguiente:
una potestad poltica, de diseo institucional, y regulatoria:
entregada al Ministerio del Medio Ambiente, con una subsecre-
tara, seis divisiones y secretaras regionales ministeriales con
representacin en cada regin del pas;
un Consejo de Ministros para la Sustentabilidad;
un sistema de evaluacin ambiental por medio del (SEIA): en-
tregado al Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA) que susti-
tuye a la CONAMA;
un sistema de f iscalizacin: entregado a una Superintendencia
del Medio Ambiente (SMA)
327
.
Adicionalmente, cabe sumar un claro sistema de revisin judicial
por los Tribunales Ambientales (con proyecto de ley en trmite) donde
anteriormente slo exista participacin de la justicia ordinaria; y un
Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas del Estado (tambin con
proyecto de ley en trmite)
328
.
4. EN ESTE CONTEXTO, LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DE PODERES
PBLICOS EN LAS ACTIVIDAD PRIVADAS CON INCIDENCIA MEDIOAMBIENTAL
a) Clasif icacin general de la actividad material
Dicho lo anterior, es preciso discurrir sobre las actividades ma-
terialmente administrativas, las que de todas maneras van a conocer
potestades administrativas de distinto alcance. Ello en miras de ubicar
adecuadamente el instrumento de gestin ambiental SEIA que en el
apartado siguiente se analizar especf icamente.
As las cosas, se propone una clasif icacin que delimita seis gran-
des reas agrupadas de tres en tres. De este modo se distingue:
Cuando la actividad tenga incidencia en la libertad
En este campo reconocemos las potestades de mayor intensidad
en que es posible ubicar la custodia del orden pblico; la satisfaccin de
ciertas necesidades de carcter bsico sea por prestacin directa o no a
partir de la conveniencia o necesidades pblicas; y la confuencia del in-
ters general y de la voluntad de los interesados por medio del estmulo
estatal en la realizacin de ciertas actividades.
327
En todo caso, la entrada en vigencia de la SMA depende de la entrada en vigen-
cia de los Tribunales Ambientales.
328
Para una revisin completa de la nueva orgnica ambiental en Chile, ver BOET-
TINGER PHILIPPS, C., Nueva institucionalidad ambiental, Actualidad Jurdica N 22,
2010, pgs. 440-452.
De este modo, a partir de ello, se encuadran las siguientes activi-
dades: Actividad de polica administrativa (ordenacin/inspeccin/san-
cin); Actividad de servicio pblico; y Actividad de fomento.
Cuando la actividad tenga incidencia en los bienes
Luego, en este caso estamos ante la presencia de actividades que
dicen relacin con bienes vinculados a un destino pblico cualif icado, es
decir, afectado f inalistamente y que debe ser gestionado por la Adminis-
tracin Pblica; o derechamente donde se producen intervenciones admi-
nistrativas que generan una privacin y limitacin de la propiedad.
Enseguida de lo cual, es posible encadenar a esta diferenciacin las
siguientes: Actividad de gestin de los bienes pblicos; y Actividad de
limitacin o de expropiacin de bienes (apropiables) de los particulares.
A partir de lo anterior, se propone un cuadro y criterios generales
de mbitos de actuacin administrativa
329
, coincidentes con lo explica-
do, conforme el cuadro que enseguida se explica.
Luego, cabe sealar de todas maneras que estas actividades ma-
teriales o mbitos de actuacin administrativa se ejercen en virtud de
las potestades administrativas pertinentes, as: la potestad de ordena-
cin, regulacin o supervigilancia de actividades de los particulares; la
potestad prestacional o de servicio pblico; la potestad sancionatoria;
la potestad expropiatoria o limitadora de la propiedad; y potestad de
fomento o promocin o ayudas pblicas. Y de cada uno de estas activi-
dades surge un modo de ser del Estado, por lo que siguiendo ese orden
habra: un Estado polica u ordenador; un Estado prestador; un Estado
sancionador; un Estado expropiador; un Estado empresario; y un Esta-
do promocionador.
329
Cuadros de este mismo tipo se encuentran en DE LA CUTARA, J. M., La acti-
vidad de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1983, pg. 102; y VILLAR EZCURRA, J. L.,
Derecho Administrativo Especial. Administracin pblica y actividad de los particulares,
Civitas, Madrid, 1999, pg. 35.
mbito de incidencia
sobre la libertad
SERVICIOS PBLICOS
Ttulo o fundamento en la necesidad
colectiva
ORDENACIN, LIMITACIN O POLICA
Ttulo o fundamento en el orden pblico

FOMENTO
Ttulo o fundamento en la conveniencia
social
mbito de incidencia
sobre los bienes
GESTIN DE BIENES PBLICOS
Ttulo o fundamento en la destinacin o
afectacin a un f in pblico
EXPROPIACIN Y LIMITACIN A LA PROPIEDAD
Ttulo o fundamento en la ordenacin de
la propiedad
GESTIN PATRIMONIAL Y EMPRESA PBLICA
Ttulo o fundamento en el benef icio
colectivo
No obstante lo dicho, los mbitos y cuadro presentado si bien pre-
tenden ofrecer una visin ajustada o ideal, lo cierto es que existen reas
difusas en situaciones concretas de tal manera que en algunos casos se
produce una intercambiabilidad de tcnicas de intervencin, ocurrien-
do lo mismo con respecto a las formas que asumen dichas actividades,
siendo el legislador el que conf igura en cada caso ese entrecruzamiento
a partir de los modelos puros de actividad indicados.
b) Tcnicas de intervencin administrativa
Las tcnicas de intervencin son el conjunto de medios que la Ad-
ministracin utiliza para actuar bajo cualquiera de las modalidades
anteriormente expuestas en la propuesta clasif icatoria, expresando el
contenido de la intervencin
330
.
Siguiendo esta idea, las tcnicas de intervencin son potestades
administrativas especif icadas, concretndose de este modo los ttulos
de intervencin, que son orientados por las formas de intervencin refe-
ridas en la clasif icacin. De este modo, las tcnicas explican cmo inter-
vienen los sujetos titulares de potestades administrativas, a travs de
sus potestades especf icas; de las que emanan en general autorizacio-
nes, inspecciones, sanciones, prohibiciones, subvenciones.
Luego, sin perjuicio de la descripcin y cuadro clasif icatorio pro-
puesto, en trminos muy amplios y a f in de poder ofrecer un panorama
suf icientemente amplio sobre las formas de cada tipo de intervencin
administrativa, se indica un conjunto de tcnicas en los mbitos referi-
dos del modo que sigue
331
.
A. Regulacin, limitacin y control de actividad de particulares
y mantenimiento de orden pblico (polica/ordenacin)
Que es la forma de intervencin que ms tcnicas utiliza, surtien-
do al resto de las actividades por medio de las siguientes, sin agotar
todas las posibilidades.
Regulacin; que implica la utilizacin de la potestad normativa
a travs de la cual se ordena la actividad e los particulares.
Obligaciones y prohibiciones.
Autorizaciones; que bajo distintas denominaciones (licencias, per-
misos, mercedes, derechos) hace referencia a la remocin de obs-
tculos para el ejercicio de una actividad o el disfrute de algn
derecho, habitualmente sujeto a procedimientos concesionales.
330
VILLAR EZCURRA (1999) 38.
331
VILLAR EZCURRA (1999) 39-40.
Comprobacin; que se concreta en certif icaciones, homologacio-
nes y verif icaciones a travs de las cuales se constata documen-
talmente el cumplimiento de ciertos requisitos exigidos por la
regulacin de una actividad.
Ablacin; referida fundamentalmente a derechos patrimoniales.
Inspecciones; como verif icacin de condiciones de ejercicio de la
actividad e que se trate
Sanciones; que atiende al elemento coactivo y represivo de esta
actividad.
B. Actividades de estmulo (fomento)
Donde incluye a todas las tcnicas de ayudas pblicas a los parti-
culares, cuya f igura ms relevante es la subvencin, aunque tambin
hay otros tipos como prstamos o estmulos no econmicos.
C. Actividades de garanta (servicio pblico)
Que, vinculada originalmente a elementos derivados del rgimen de
los bienes pblicos como la publif icacin y la concesin cuando se re-
servaba a la Administracin la titularidad de una actividad o su ejercicio;
ha evolucionado hacia esta va de garanta de prestacin, fundamen-
talmente a partir de la liberalizacin.
D. Actividades de prestacin directa (empresa pblica)
Que es una tcnica no encuadrable precisamente en el mbito del
Derecho Administrativo, sino que en el Derecho privado, pues supone
la utilizacin de una personalidad jurdica de ese tipo para realizar una
actividad empresarial.
Es ms bien un medio de atencin por va de prestacin directa de
bienes o servicios.
5. LA CONCRECIN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA MATERIAL
DE CARCTER AUTORIZATORIO POR MEDIO DEL SISTEMA
DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL (SEIA)
Pues bien en este contexto, se ubica este principalsimo instrumento
jurdico de proteccin ambiental. El mismo tiene del mismo modo que
casi toda la regulacin de este campo una naturaleza jurdico-pblica,
en particular, administrativa.
En efecto, al revisar en conjunto o en particular los instrumentos
de gestin ambiental, podremos darnos cuenta de su naturaleza ya in-
dicada. As pues, las normas de calidad ambiental y de emisin, son
normas administrativas; el SEIA es un procedimiento administrativo
destinado a obtener permisos o autorizaciones ambientales, es decir,
evidentemente actos administrativos
332
.
El SEIA es uno ms de los instrumentos de gestin o proteccin
ambiental contemplados en la ley. Dentro de los mismos, es posible dis-
tinguir entre: normas de calidad, normas de emisin, normas regulado-
ras de producto, normas reguladoras de procesos de produccin, normas
reguladoras de estndares de calidad, normas de procedimientos, nor-
mas de coordinacin de polticas ambientales, normas de ordenacin te-
rritorial, normas de incentivo y normas de acuerdos voluntarios.
Y al mismo tiempo, es concrecin de actividad de regulacin, li-
mitacin y control de actividad de particulares (la vieja tcnica de la
polica administrativa).
En efecto, por intermedio del SEIA se establecen regulaciones par-
ticulares (concretadas en la RCA) que contiene obligaciones y prohibicio-
nes. La misma es una autorizacin o permiso administrativo en s, para
el ejercicio de una actividad, sujeto a procedimientos administrativo.
Adicionalmente, durante su vida se encuentra sujeta a perma-
nentes inspecciones de cumplimiento; y en caso de infraccin, recibe
sanciones de naturaleza administrativa.
De todo este universo, nos avocaremos particularmente al SEIA y
su objetivo f inal que es el permiso o autorizacin ambiental denomina-
do Resolucin de Calif icacin Ambiental (RCA).
El mismo encuentra su fundamento en uno de los Principios de la De-
claracin de Ro, en particular el art. 17, donde se incorpora la necesidad
de establecer o generar instrumentos nacionales de evaluacin de impacto
ambiental.
Al respecto es posible sealar que la legislacin chilena, ha reconocido
este sistema como instrumento preventivo de control sobre proyectos deter-
minados, lo que redunda en una limitacin y un aseguramiento al mismo
tiempo para la realizacin de determinadas actividades econmicas
333
.
a) Premisas
El mismo SEIA se construye sobre la base de unas premisas o fun-
damentos, que a continuacin se pasan a analizar.
A. Desarrollo sustentable
Que se encuentra def inida en el art. 2 letra g) LGBMA al disponer
que es el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad
332
BERMDEZ, 2007, 35.
333
BERMDEZ, 2007, 190.
de vida de las personas, fundado en medidas a apropiadas de conserva-
cin y proteccin del medio ambiente, de manera de no comprometer las
expectativas de las generaciones futuras.
Luego, el concepto mismo de Evaluacin Ambiental, se encuentra
en el art. 2 letra j) LGBMA, indicando que es el procedimiento a cargo
del Servicio de Evaluacin Ambiental que, en base a un Estudio o De-
claracin de Impacto Ambiental, determina si el impacto ambiental de
una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.
Se critica el concepto porque no seala tener carcter preventivo,
y slo se evala el ajuste al ordenamiento jurdico. De ello se sigue, que
en la medida que el ordenamiento jurdico no sea completo como es
el caso, ser muy difcil dar respuestas plenas a la tutela del derecho
subjetivo pblico reconocido y las obligaciones de tutela medioambien-
tal radicadas en el Estado.
B. Impacto Ambiental
Se encuentra def inido en el art. 2 letra k) como la alteracin del
medio ambiente, provocada directa o indirectamente por un proyecto o
actividad en un rea determinada.
Este concepto se ref iere a alteracin, y sta no puede ser interpre-
tada como sinnimo de dao ambiental, pues se trata en def initiva de
un dao autorizado.
De este modo, al pasar un proyecto por el SEIA esa alteracin se
hace lcita al juridif icarla, generndose por esta va un permiso previo
(la RCA) para la realizacin de dicha actividad.
Por eso cuando un proyecto no se somete al SEIA se producen dos
efectos:
una infraccin y por ello deber ser sancionado por el SEA (que
es el continuador legal de la CONAMA); y
la posibilidad de perseguir judicialmente la responsabilidad
ambiental en caso de producir daos.
b) Caractersticas del SEIA
334
A. Carcter preventivo del SEIA
Lo que se denota en el art. 8 LGBMA que encabeza el prrafo
correspondiente al SEIA, conforme el cual los proyectos o activida-
des sealados en el art. 10 slo podrn ejecutarse o modif icarse previa
evaluacin de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la
334
BERMDEZ, 2007, 192-195.
presente ley (inciso 1). Y luego, en el art. 9, inciso 2 LGBMA, se esta-
blece que las Declaraciones de Impacto Ambiental o los Estudios de
Impacto Ambiental se presentarn, para obtener las autorizaciones co-
rrespondientes, ante la Comisin Regional de Evaluacin
335
o Comisin
de Evaluacin en que se realizarn las obras materiales que contemple
el proyecto o actividad, con anterioridad a su ejecucin, asimismo en
los casos en que la actividad o proyecto pueda causar impactos ambien-
tales en zonas situadas en distintas regiones, las Declaraciones o los
Estudios de Impacto Ambiental debern presentarse ante el Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluacin Ambiental.
La omisin de sometimiento al SEIA es constitutiva de infraccin
administrativa.
En caso de proyectos antiguos, al hacerse una modif icacin hasta
ahora se evala slo la modif icacin; sin embargo, con el nuevo regla-
mento
336
se evaluar el proyecto completo por el proyecto sinrgico de
lo nuevo (planta) con el resto del proyecto.
B. Es un procedimiento administrativo
El mismo se encuentra regulado en la LBGMA y en el Reglamen-
to del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (RSEIA), aunque
igualmente puede aplicarse la LBPA.
La naturaleza jurdico-administrativa de este sistema se conf irma
con el art. 13 letra c) y el art. 14 LGBMA, los que deben entenderse
en todo caso con las prescripciones de la LBPA, que contiene las bases
generales de todo procedimiento administrativo y por consiguiente es
capaz de suplir los vacos de las leyes que contengan procedimientos
administrativos especiales
337
.
335
La Comisin est presidida por el Intendente regional e integrada por los Secre-
tarios Regionales Ministeriales del Medio Ambiente, de Salud, de Economa, Fomento y
Reconstruccin, de Energa, de Obras Pblicas, de Agricultura, de Vivienda y Urbanismo,
de Transportes y Telecomunicaciones, de Minera, y de Planif icacin, y el Director Regio-
nal del Servicio quien adems es el Secretario.
336
Que actualmente se encuentra en etapa de consulta a la comunidad.
337
Sobre el carcter bsico y general de la LBPA respecto de los procedimientos
especiales, puede verse a VERGARA BLANCO, A., Ef icacia derogatoria y supletoria de la Ley
de Bases de Procedimiento Administrativo, AA.VV., Acto y procedimiento administrati-
vo. Actas de las Segundas Jornadas de Derecho Administrativo, Ediciones Universitarias
de Valparaso, Valparaso, 2007, pgs. 31-47; y ROJAS CALDERN, C., Sistema de revisin de
los actos administrativos contemplados en la Ley General de Pesca y Acuicultura (a la
luz de los estndares de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, Revista de
Derecho Pblico, N 69, T. II, 2007, pgs. 117-138.
C. Es un procedimiento cooperativo
El SEA (sucesor de la CONAMA), que administra el SEIA, ade-
ms, coordina a todas las administraciones pblicas con competencia
ambiental en la medida que considera la participacin y el trabajo con-
junto del titular del proyecto, de las autoridades pblicas, y de la co-
munidad organizada as como de las personas naturales directamente
afectadas por el proyecto.
En lo que dice relacin a las administraciones pblicas, ellas son
las administraciones sectoriales con competencia ambiental, que pue-
den hacer una de las siguientes acciones, interviniendo de alguna de las
siguientes formas:
Permiso ambiental sectorial (PAS), como por ejemplo el Servi-
cio Agrcola y Ganadero, Servicio Nacional de Geologa y Mine-
ra, Subsecretara de Pesca, Direccin General de Aguas, entre
muchos otros.
Pronunciamiento ambiental, cuando tienen competencia en
proteccin ambiental.
Informe de compatibilidad territorial (como las Municipalida-
des, Gobierno Regional, Direccin General de Territorio Mar-
timo), en lo relativo a los usos del territorio.
A partir de ello, se emiten Observaciones por la autoridad, para
que se mejore, enmiende y ello se hace por el proyectista a travs de
sus Addenda.
Ello se concreta en lo establecido en el art. 9 bis que permite a la
Comisin de Evaluacin (sucesor de las COREMAs) hacer la calif icacin
correspondiente, la que en todo caso slo se pronunciar en virtud del
Informe Consolidado de Evaluacin (ICE) en lo que dice relacin con los
aspectos normados en la legislacin ambiental vigente. El ICE, en todo
caso, debe contener una recomendacin y sobre ello vota la Comisin.
D. Constituye una evaluacin integral y comprensiva
El SEIA, permite examinar las alteraciones que un proyecto o activi-
dad pueden ocasionar para la totalidad del medio ambiente, en virtud de
lo cual por esa integralidad se consigue que todos los aspectos y medios
ambientales sus interacciones, as como los efectos que se producen sobre
la calidad de vida de las personas, sean descritos, examinados y valorados.
Ello es especialmente evidente, pues el SEIA parte de la considera-
cin, sea por DIA sea por EIA, del elemento lnea de base. Luego, los
elementos del medio ambiente que debe considerar una lnea de base son
en sntesis los siguientes, de acuerdo a lo establecido en el art. 12 letra
f) del RSEIA:
El medio fsico, incluyendo, entre otros, la caracterizacin y
anlisis del clima, geologa, geomorfologa, hidrogeologa, ocea-
nografa, limnologa, hidrologa, edafologa y recursos hdricos.
El medio bitico, incluyendo una descripcin y anlisis de la biota.
El medio humano, incluyendo informacin y anlisis de sus
dimensiones geogrf ica, demogrf ica, antropolgica, socioeco-
nmica y de bienestar social, poniendo especial nfasis en las
comunidades protegidas por leyes especiales.
El medio construido, considerando, entre otros, su equipamiento,
obras infraestructura y descripcin de las actividades econmicas.
El uso de los elementos del medio ambiente comprendidos en
el rea de infuencia del proyecto o actividad, incluyendo, entre
otros, una descripcin del uso del suelo.
Los elementos naturales y artif iciales que componen el patri-
monio cultural, incluyendo la caracterizacin de los Monumen-
tos Nacionales.
El paisaje, incluyendo, entre otros, la caracterizacin de su vi-
sibilidad, fragilidad y calidad.
Las reas de riesgos de contingencias sobre la poblacin y/o el
medio ambiente, con ocasin de la ocurrencia de fenmenos na-
turales, el desarrollo de actividades humana, la ejecucin o mo-
dif icacin del proyecto o actividad, y/o la combinacin de ellos
Y luego, por su comprensividad, los proyectos o actividades que se
someten al SEIA deben considerar todas las etapas que se desarrolla-
rn del mismo, en cualquiera de sus fases.
c) Proyectos o actividades sometidos al SEIA
Se encuentran establecidos en el art. 10 LGBMA, que contempla
un amplio catlogo de proyectos y actividades que se deben someter al
sistema.
Este se construye sobre la base de la hiptesis que sean proyectos
o actividades susceptibles de causar impacto ambiental en cualquier de
sus fases, en ese caso, se opt por realizar una enumeracin de dichas
actividades y/o proyectos del modo que sigue.
En cualquier caso, los proyectos se evalan, segn el lugar en que se
realicen obras materiales. As los proyectos que tienen nivel regional se
evalan por la Comisin de Evaluacin; los que tienen nivel interregio-
nal, La Direccin Ejecutiva del SEA; y en caso de duda, se resuelven por
la Direccin Ejecutiva del SEA.
A. Actividades o proyectos sujetos al SEIA
Ahora bien, los mismos, son los que a continuacin se pasan a se-
alar:
a) Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someter-
se a la autorizacin establecida en el art. 294 del Cdigo de
Aguas, presas, drenajes, desecacin, dragado, defensa o altera-
cin, signif icativos, de cuerpos o cursos naturales de aguas.
b) Lneas de transmisin elctrica de alto voltaje y sus subesta-
ciones.
c) Centrales generadoras de energas mayores a 3 MW.
d) Reactores y establecimientos nucleares e instalaciones relacio-
nadas.
e) Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles; vas
frreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos pbli-
cos que puedan afectar reas protegidas.
f) Puertos, vas de navegacin, astilleros y terminales martimos.
g) Proyectos de desarrollo urbano o turstico, en zonas no com-
prendidas en alguno de los planes evaluados segn lo dispuesto
en las hiptesis de Evaluacin Ambiental Estratgica.
h) Proyectos industriales o inmobiliarios que se ejecuten en zonas
declaradas latentes o saturadas.
i) Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbn, pe-
trleo y gas, comprendiendo las prospecciones, explotaciones,
plantas procesadoras y disposicin de residuos y estriles, as
como la extraccin industrial de ridos, turba o greda.
j) Oleoductos, gasoductos, ductos mineros u otros anlogos.
k) Instalaciones fabriles, tales como metalrgicas, qumicas, texti-
les, productoras de materiales para la construccin, de equipos y
productos mtalicos y curtiembres, de dimensiones industriales.
l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, le-
chera y engorda de animales, de dimensiones industriales.
m) Proyectos de desarrollo o explotacin forestal en suelos frgiles,
en terrenos cubiertos de bosque nativo, industrias de celulosa,
pasta de papel y papel, plantas astilladoras, elaboradoras de
madera y aserraderos, todos de dimensiones industriales.
n) Proyectos de explotacin intensiva, cultivo, y plantas procesa-
doras de recursos hidrobiolgicos.
) Produccin, almacenamiento, transporte, disposicin o reutili-
zacin habituales de sustancias txicas, explosivas, radioacti-
vas, infamables, corrosivas o reactivas.
o) Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistemas de
alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de aguas
o de residuos slidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios,
emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposicin
de residuos industriales lquidos o slidos.
p) Ejecucin de obras, programas o actividades en parques nacio-
nales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de
zonas vrgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos,
reservas marinas o en cualesquiera otras reas colocadas bajo
proteccin of icial, en los casos en que la legislacin respectiva
lo permita.
q) Aplicacin masiva de productos qumicos en reas urbanas o
zonas rurales prximas a centros poblados o a cursos o masas
de agua que puedan ser afectadas.
r) Proyectos de desarrollo, cultivo o explotacin, en las reas mi-
neras, agrcolas, forestales e hidrobiolgicas que utilicen orga-
nismos genticamente modif icados con f ines de produccin y en
reas no conf inadas. El reglamento podr def inir una lista de
especies de organismos genticamente modif icados que, como
consecuencia de su comprobado bajo riesgo ambiental, estarn
excluidos de esta exigencia. El mismo reglamento establecer
el procedimiento para declarar reas como libres de organismos
genticamente modif icados.
B. Modalidad de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o Declaracin
de Impacto Ambiental (DIA)
Ahora bien, en el art. 11 LGBMA se establece una forma particular
de sujecin al SEIA a travs de Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
Ello opera sobre la base que el proyecto o actividad, si genera o
presenta a lo menos uno de los efectos, caractersticas o circunstancias
que se pasan a sealar:
a) Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y
calidad de efuentes, emisiones o residuos.
b) Efectos adversos signif icativos sobre la cantidad y calidad de los
recursos naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire.
c) Reasentamiento de comunidades humanas, o alteracin sig-
nif icativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos hu-
manos.
d) Localizacin en o prxima a poblaciones, recursos y reas pro-
tegidas, sitios prioritarios para la conservacin, humedales
protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, as como
el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.
e) Alteracin signif icativa, en trminos de magnitud o duracin,
del valor paisajstico o turstico de una zona.
f) Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, ar-
queolgico, histrico y, en general, los pertenecientes al patri-
monio cultural.
Los EIA, conforme el art. 12 de la LGBMA deben comprender a lo
menos lo siguiente:
una descripcin del proyecto o actividad;
una descripcin de la lnea de base, que deber considerar to-
dos los proyectos que cuenten con resolucin de calif icacin am-
biental;
una descripcin pormenorizada de los efectos, caractersticas o
circunstancias que dan origen a la necesidad del EIA;
una proyeccin del impacto ambiental que el proyecto o activi-
dad podra generar;
las medidas que se adoptarn para minimizar o eliminar los
efectos adversos del proyecto o actividad, y las acciones de re-
paracin que se llevarn a cabo cuando procedan;
un plan de seguimiento de las variables ambientales relevantes
que dan original EIA; y
un plan de cumplimiento de la legislacin ambiental aplicable.
El resto de los proyectos o actividades, se sujeta a la otra modali-
dad que es la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA)
En todo caso, la DIA debe comprender conforme lo dispuesto en el
art. 123 bis LGBMA, a lo menos lo siguiente:
una descripcin del proyecto o actividad;
los antecedentes que justif iquen la inexistencia de aquellos efec-
tos, caractersticas o circunstancias que dan origen a un EIA;
la indicacin de la normativa ambiental aplicable y la forma en
que se cumplir; y
la indicacin de los permisos ambientales sectoriales.
C. Sujecin voluntaria
Sin perjuicio de ello, puede haber un sometimiento voluntario de su-
jecin al procedimiento de la SEIA conforme lo establecido en el RSEIA.

d) Procedimiento del SEIA
338
A este respecto, se propone hacer una revisin considerando las fa-
ses que conforme la LBPA como norma bsica y general, por lo mismo
338
Se sigue en general el esquema propuesto por ASTORGA JORQUERA, E., Derecho
Ambiental chileno, Parte general, LexisNexis, Santiago, 2006, pgs. 176-192.
complementaria en esta materia se distinguen en todo procedimiento
administrativo, es decir: iniciacin, instruccin y f inalizacin.
Sin perjuicio de ello, para iniciar este anlisis es preciso sealar
que la norma fundamental se encuentra en el art. 13 LBGMA conforme
el cual, para los efectos de elaborar y calif icar un Estudio o Declara-
cin de Impacto Ambiental, el proponente, el Servicio de Evaluacin
Ambiental y los rganos de la Administracin del Estado competentes,
en su caso, se sujetarn a las normas que establezca el reglamento que
ser dictado mediante decreto supremo por intermedio del Ministerio
del Medio Ambiente, y que contendr a lo menos lo siguiente:
a) Lista de los permisos ambientales sectoriales, de los requisitos
para su otorgamiento y de los contenidos tcnicos y formales
necesarios para acreditar su cumplimiento;
b) Contenidos mnimos detallados para la elaboracin de los Es-
tudios y Declaraciones de Impacto Ambiental, conforme con lo
dispuesto en los arts. 11, 12, 12 bis, 13 bis y 18, segn corres-
ponda; y
c) Procedimiento administrativo para la evaluacin de impacto
ambiental.
Sin perjuicio de lo anterior, el resto de las fases tambin encuentra
su contenido principalmente en los arts. 14 a 24 de la LBGMA.
A. Iniciacin
Sobre el particular, el art. 9 LBGMA establece que el titular de
todo proyecto o actividad de aquellos comprendidos en el art. 10, deber
presentar una Declaracin de Impacto Ambiental o elaborar un Estudio
de Impacto Ambiental, segn corresponda.
Luego, aqullos no comprendidos en dicho art. podrn acogerse
voluntariamente al SEIA como se seal anteriormente.
Las Declaraciones de Impacto Ambiental o los Estudios de Impacto
Ambiental se presentarn, para obtener las autorizaciones correspon-
dientes, ante la Comisin de Evaluacin Regional o Comisin de Evalua-
cin en que se realizarn las obras materiales que contemple el proyecto
o actividad, con anterioridad a su ejecucin.
En los casos en que la actividad o proyecto pueda causar impactos
ambientales en zonas situadas en distintas regiones, las Declaraciones
o los Estudios de Impacto Ambiental debern presentarse ante el Di-
rector Ejecutivo del SEA. En caso de dudas, corresponder al Director
del SEA determinar si el proyecto o actividad afecta zonas situadas en
distintas regiones, de of icio o a peticin de una o ms Comisiones de
Evaluacin o del titular del proyecto o actividad.
El proceso de revisin de las Declaraciones de Impacto Ambiental
y de calif icacin de los Estudios de Impacto Ambiental considerar la
opinin fundada de los organismos con competencia ambiental, en las
materias relativas al respectivo proyecto o actividad, para lo cual la Co-
misin de Evaluacin o el Director Ejecutivo del Servicio, en su caso, re-
querir los informes correspondientes
339
. Al respecto cabe agregar que
los pronunciamientos de los rganos de la Administracin del Estado
con competencia ambiental, debern ser fundados y formulados dentro
de las esferas de sus respectivas competencias.
Clave a estos efectos resulta el art. 14 ter, conforme el cual el pro-
cedimiento de evaluacin de impacto ambiental se iniciar con una ve-
rif icacin rigurosa del tipo de proyecto y la va de evaluacin que debe
seguir, con el objetivo de que no existan errores administrativos en el
proceso de admisin a trmite de un proyecto, en concordancia adems,
de la regla de economa procedimental establecida en el art. 8 LBPA
340
.
Luego, de manera concordante con ello el art. 17 y siguientes
RSEIA, el procedimiento se inicia con la presentacin del titular del
proyecto de suf iciente de ejemplares, que variar dependiendo de cun-
tos servicios pblicos estn involucrados en el rea correspondiente a
los que se les denomina Comit tcnico, como tambin a los munici-
pios involucrados.
En f in, esta parte concluye con la publicacin en el Diario Of icial y
en un diario o peridico de la capital de la regin o de circulacin nacio-
nal, segn sea el caso, un extracto visado por ella del Estudio de Impac-
to Ambiental presentado. Dichas publicaciones se efectuarn dentro de
los diez das siguientes a la respectiva presentacin. El extracto sea-
lado debe contener, a lo menos, los siguientes antecedentes: a) Nombre
de la persona natural o jurdica responsable del proyecto o actividad;
b) Ubicacin del lugar o zona en la que el proyecto o actividad se ejecutar;
c) Indicacin del tipo de proyecto o actividad de que se trata; d) Monto de
la inversin estimada; y e) Principales efectos ambientales y medidas
mitigadoras que se proponen; todo ello conforme lo dispuesto en el art.
28 LBGMA.
La publicacin cumple la doble f inalidad de informar a la comunidad
de un proyecto con incidencia ambiental, y posibilitar la presentacin de
339
Los rganos administrativos con competencia ambiental son ministerio, ser-
vicio pblico, rgano o institucin creado para el cumplimiento de una funcin pblica,
que otorgue algn permiso ambiental sectorial de los sealados en el Reglamento, o que
posea; todo ello conforme el art. 2 letra e) RSEIA. Astorga (2006) 184.
340
Conforme dicho artculo La Administracin debe responder a la mxima econo-
ma de medios con ef icacia, evitando trmites dilatorios. () Se decidirn en un solo acto
todos los trmites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultneo, siempre que
no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.
observaciones al mismo por parte de la comunidad interesada; observa-
ciones que en todo caso deben considerarse como parte del proceso de ca-
lif icacin ambiental por parte del SEA, quien en su resolucin f inal debe
hacerse cargo de ellas pronuncindose fundadamente sobre todas ellas, de
acuerdo a lo dispuesto en el art. 29 LBGMA.
B. Instruccin
En esta fase, bsicamente de realizacin de todas las diligencias
necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse en def initiva el servi-
cio, lo comn es que una vez conocido el documento por los rganos de la
Administracin del Estado con competencia ambiental, estos formulen
observaciones, lo que obligar al titular del proyecto a presentar una o
ms Adendas, en un proceso que puede ir creado acercamientos entre
dichos servicios y el titular
341
.
En efecto, por medio de dichos informes, los servicios manifestarn
sus reparos, basados en errores, omisiones o inexactitudes de los cua-
les se dar traslado al titular del proyecto a f in que aclare, rectif ique
o ample la informacin entregada mediante las Adendas respectivas.
Con todo, se conf iere una nueve potestad al SEA por medio de
la ley 20.417 de 2010 modif icatoria de la LBGMA para declarar inad-
misible en proyecto en el art. 15 bis y 18 bis LBGMA, conforme el cual
en caso de falta de informacin relevante o esencial, se puede poner
trmino anticipado al procedimiento administrativo de evaluacin. Ello
para evitar que el EIA o DIA respectivo se construya sobre la base de
las observaciones de las administraciones pblicas sectoriales.
En def initiva, con el mrito de los antecedentes, se elabora un In-
forme Consolidado (ICE) que debe contener el proyecto, las aclaraciones,
rectif icaciones o ampliaciones efectuadas, pudiendo incluir tambin las
observaciones formuladas por las organizaciones ciudadanas y personas
naturales al proyecto.
El mismo se enva a la Comisin de Evaluacin Regional o al Direc-
tor Ejecutivo del SEA segn si el proyecto tiene impacto en una regin o
varias, para su calif icacin f inal. En caso de calif icacin favorable, debe-
r emitirse la correspondiente Resolucin de Calif icacin Ambiental, que
debe contener los permisos o pronunciamientos ambientales respectivos.
C. F inalizacin del procedimiento
Concluye el SEIA con una Resolucin de Calif icacin Ambiental
(RCA), favorable o desfavorable para el proponente.
341
ASTORGA, 2006, 185-186.
La norma bsica es el art. 24 conforme el cual el proceso de evalua-
cin concluir con una resolucin que calif ica ambientalmente el pro-
yecto o actividad, la que deber ser notif icada a las autoridades admi-
nistrativas con competencia para resolver sobre la actividad o proyecto,
sin perjuicio de la notif icacin a la parte interesada.
Si la resolucin es favorable, certif icar que se cumple con todos
los requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales traba-
jos de mitigacin y restauracin, no pudiendo ningn organismo del
Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes. De todas ma-
neras, conforme lo dispuesto en el art. 25 quter, la resolucin que ca-
lif ique favorablemente el Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental
deber ser notif icada al proponente, informada a la Superintendencia
del Medio Ambiente, a la comunidad y a todos los organismos que ha-
yan participado del proceso de calif icacin ambiental. A su turno, la Su-
perintendencia del Medio Ambiente deber administrar un registro p-
blico de resoluciones de calif icacin ambiental en el que se identif ique
el proyecto, su localizacin geogrf ica, la fecha de su otorgamiento, el
titular, el objetivo del mismo y su estado
342
.
Por el contrario, si es desfavorable, estas autoridades quedarn obli-
gadas a denegar las correspondientes autorizaciones o permisos, en ra-
zn de su impacto ambiental, aunque se satisfagan los dems requisitos
legales, en tanto no se les notif ique de pronunciamiento en contrario.
Los organismos del Estado a los que corresponda otorgar o pronun-
ciarse sobre los permisos ambientales sectoriales a que se ref iere esta
ley, debern informar a la Superintendencia del Medio Ambiente cada
vez que se les solicite alguno de ellos, indicando si ha adjuntado o no
una resolucin de calif icacin ambiental y los antecedentes que permi-
tan identif icar al proyecto o actividad e individualizar a su titular. En
los casos que la Superintendencia detecte que una solicitud de permiso
ambiental sectorial recae sobre un proyecto o actividad que de acuerdo
a esta ley deba ser objeto de una evaluacin de impacto ambiental pre-
via y que no cuenta con la respectiva resolucin de calif icacin ambien-
tal aprobatoria, lo comunicar al organismo sectorial que corresponda,
el que deber abstenerse de otorgar el permiso o autorizacin en tanto
no se acredite el cumplimiento de dicha exigencia, informando de ello al
Servicio de Evaluacin Ambiental.
En cualquier caso, el titular del proyecto o actividad, durante la fase
de construccin y ejecucin del mismo, deber someterse estrictamente
al contenido de la resolucin de calif icacin ambiental respectiva.
342
Adicionalmente, dicho registro deber mantenerse actualizado en el sitio web
de la Superintendencia (www.sma.gob.cl) semestralmente, debiendo los titulares de pro-
yectos informar regularmente acerca del estado de los mismos. Un reglamento determi-
nar el contenido del registro, las formas y plazos en virtud de los cuales se actualizar.
Sin perjuicio de todo lo dicho, se aplica claramente lo establecido
en el art. 40 LBPA, conforme el cual, pondrn trmino al procedimiento
la resolucin f inal, el desistimiento, la declaracin de abandono y la
renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia
no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y tambin producir la
terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevinientes.
D. Innovaciones de la ley 20.417 de 2010, modif icatoria de la LBGMA
Por ltimo, lo dicho precedentemente se enriquece con algunas
innovaciones introducidas a partir de la ley 20.417 de 2010, conforme
la cual se establecen algunas posibilidades adicionales que se pasan a
revisar.
En primer trmino, conforme el art. 25 ter LBGMA la resolucin
que calif ique favorablemente un proyecto o actividad caducar cuando
hubieren transcurrido ms de cinco aos sin que se haya iniciado la eje-
cucin del proyecto o actividad autorizada, contado desde su notif ica-
cin. De todas maneras, el Reglamento deber precisar las gestiones,
actos o faenas mnimas que, segn el tipo de proyecto o actividad, per-
mitirn constatar el inicio de la ejecucin del mismo.
En segundo lugar, el art. 25 bis dispone que a nivel de gobierno
local, las Direcciones de Obras Municipales no podrn otorgar la re-
cepcin def initiva de obras sujetas a su autorizacin si los proyectos o
actividades no acreditan haber obtenido una resolucin de calif icacin
ambiental favorable.
En tercer lugar, conforme lo establece el art. 25 quinquies, la RCA
podr ser revisada, excepcionalmente, de of icio o a peticin del titular
o del directamente afectado, cuando ejecutndose el proyecto, las va-
riables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las
cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado
sustantivamente en relacin a lo proyectado o no se hayan verif icado,
todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir
dichas situaciones.
Por ltimo, en cuarto, puede f ijarse texto refundido conforme lo per-
mite el art. 25 sexies, de acuerdo al cual cuando una RCA sea modif icada
por una o ms resoluciones, el Servicio de of icio o a peticin del propo-
nente, podr establecer el texto refundido, coordinado y sistematizado
de dicha resolucin. En ejercicio de esta facultad, podr introducirle los
cambios de forma que sean indispensables, sin alterar, en caso alguno, su
verdadero sentido y alcance.
e) Sistema de impugnacin
343
F inalmente, cabe decir algo acerca de la impugnacin de la RCA.
A. Sistema especf ico de la institucionalidad medio ambiental
a) Recursos administrativos
El que admite fundamentalmente dos posibilidades de impugna-
cin por va de recursos estrictamente administrativos, de acuerdo a la
titularidad de que se trate, la que puede ser efectuada por:
Titular del proyecto ante el Tribunal ambiental: por resolucin
negativa, o resolucin con condiciones, o porque se presenta
DIA y se le dice que debe ser EIA.
Organizaciones y ciudadanos que participaron del SEIA.
Respecto del primero, el art. 20 LBGMA establece que en contra de
la resolucin que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigen-
cias a una Declaracin de Impacto Ambiental, proceder la reclamacin
ante el Director Ejecutivo del SEA. En contra de la resolucin que recha-
ce o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Am-
biental, proceder la reclamacin ante un comit integrado por los Mi-
nistros del Medio Ambiente, que lo presidir, y los Ministros de Salud; de
Economa, Fomento y Reconstruccin; de Agricultura; de Energa, y de
Minera. Estos recursos debern ser interpuestos por el responsable del
respectivo proyecto, dentro del plazo de treinta das contado desde la no-
tif icacin de la resolucin recurrida. La autoridad competente resolver,
mediante resolucin fundada, en un plazo fatal de treinta o sesenta das,
contado desde la interposicin del recurso, segn se trate de una Decla-
racin o un Estudio de Impacto Ambiental.
De todas maneras, se contempla expresamente la posibilidad de re-
clamar de lo resuelto mediante dicha resolucin fundada, dentro del plazo
de treinta das contado desde su notif icacin, ante el Tribunal Ambiental.
Respecto del segundo caso, cualquier persona, natural o jurdica,
cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los
fundamentos de la resolucin de calif icacin ambiental establecida en
el art. 24, podr presentar recurso de reclamacin de conformidad a lo
sealado en el art. 20 ya visto, el que en todo caso no suspender los
efectos de la resolucin.
b) Recursos contencioso-administrativos
En f in, conforme la nueva institucionalidad, a partir de la ley 20.417,
las cuestiones de orden contencioso administrativo se debern ver y
343
BERMDEZ, 2007, 214-216.
resolver antes los Tribunales Ambientales hoy da, con proyecto de ley
pendiente de aprobarse, los que tienen competencia en el proyecto en:
a) control preventivo de medidas provisionales de la Superinten-
dencia y consulta de sanciones graves; y
b) control de legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y conteni-
do tcnico de las decisiones objeto de sus competencias.
B. Sin perjuicio de lo anterior, aplicacin del sistema general
de revisin
En la medida que no se produzca alguna incompatibilidad o entre-
cruzamiento con lo explicado precedentemente, se af irma que el posible
aplicar perfectamente el sistema general de revisin de los actos admi-
nistrativos, uno de cuyas manifestaciones es precisamente la Resolu-
cin de Calif icacin Ambiental (RCA).
As las cosas, se af irma que en general, constituye uno de los prin-
cipios del Estado de Derecho y en particular del sistema del Derecho
Administrativo chileno el principio de control jurdico y especialmente
el control judicial de los actos emanados de la Administracin Pblica
(o ms precisamente de las administraciones pblicas). En efecto, junto
con el principio de juridicidad y el de proteccin de los derechos subje-
tivos, ste principio es de la esencia de nuestro Estado constitucional
de Derecho, cuya consagracin arranca a lo menos de los arts. 1, incisos
4, 6, 7, 19 N 3, 20, 38 inciso 2, 73 y 93 de la Constitucin Poltica de la
Repblica (en adelante CPR).
Ahora bien, hecha la aclaracin anterior, digamos que en general
la revisin de los actos administrativos puede realizarse: por va pura-
mente administrativa (ante la propia Administracin) a travs de los
denominados recursos administrativos; o bien por va jurisdiccional, en
virtud del control de plena jurisdiccin que ejercen los tribunales ordi-
narios de justicia sobre estas cuestiones.
Es importante sealar que en esta materia la LBPA, supletoria
en relacin a todas las legislaciones administrativas especializadas o
ya autnomas como es el caso del Derecho Ambiental como ya se ha
sostenido, contiene una peculiar regulacin de la revisin de los actos
en va administrativa, pudiendo sintetizarse como sigue
344
:
revisin sin sujecin a procedimiento formal, o revisin de of icio; y
revisin sujeta a procedimiento formal: invalidacin, recursos
ordinarios (reposicin y jerrquico), y recurso extraordinario de
revisin.
344
En esta parte se sigue fundamentalmente a GONZLEZ PREZ, J., La ley chile-
na de procedimiento administrativo, Revista de Administracin Pblica, N 162, 2003,
pgs. 359-389.
De estos, y dada su conf iguracin especialmente el corto plazo (5
das) para interponer los recursos ordinarios, resulta preferible enten-
der que el procedimiento de invalidacin (que ocurre por cualquier infrac-
cin al ordenamiento jurdico) es un procedimiento ordinario, que podr
incoarse dentro de los dos aos siguientes a la notif icacin o publicacin
del acto, aunque no se hubieren interpuesto reposicin o jerrquico.
a) Revisin sin sujecin a procedimiento formal
La Administracin puede siempre volver sobre sus propios actos,
por razones de legalidad o de oportunidad, mrito o conveniencia para
el servicio; y privarles de efecto. La facultad de revocar se encuentra
en el rgano que dict el acto; y los efectos de la revocacin operan slo
hacia el futuro.
Sin embargo, el ejercicio de dicha potestad siempre admite el l-
mite del caso en que producto del acto se hayan creado o reconocido
derechos subjetivos, en cuyo caso no puede revocarse el acto.
La LBPA as, admite con carcter general la Revocacin, con las
excepciones que establece el art. 61:
I) cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos
adquiridos legtimamente;
II) cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de
extincin de los actos; y
III) cuando por su naturaleza la regulacin legal del acto impida
que sean dejados sin efecto.
Todo ello corona lo que se conoce como principio de la conf ianza le-
gtima en el Derecho Administrativo, en la medida que dicho principio
constituye una garanta de actuacin de las administraciones pblicas
de frente a los administrados/particulares
345
.
Cabe sealar que, aunque a LBPA habla de revisin de of icio no
hay razn alguna para que no proceda esta clase de revisin a instancia
de interesado.
b) Revisin con sujecin a procedimientos formales
Si concurren los lmites del art. 61, nicamente podr revisarse un
acto en va administrativa por los procedimientos formales que se regu-
lan en el Captulo IV de la ley: el de invalidacin que puede incoarse
de of icio o por los interesados, y los recursos administrativos slo a
instancia de persona legitimada.
345
Sobre el particular ver a BERMDEZ SOTO, J., El principio de conf ianza legtima
en la actuacin de la administracin como lmite a la potestad invalidatoria, Revista de
Derecho, Universidad Austral de Chile, Vol. 18, N 2, 2005, pgs. 83-105.
(b.a.) Invalidacin
Tal como se ha interpretado, el de invalidacin es un procedimien-
to de revisin ordinario, cuyo objeto es anular total o parcialmente los
actos contrarios a Derecho. De este modo, cualquier infraccin de orde-
namiento jurdico en que incurra el acto podr hacerse valer por este
procedimiento dentro de los dos aos siguientes de su notif icacin o
publicacin en su caso.
La invalidacin, como seala BERMDEZ
346
, consiste en la extincin
del acto administrativo en razn de haber sido dictado ste en contra del
ordenamiento jurdico, producto de un acto posterior en sentido contrario
de la propia Administracin Pblica que lo ha dictado.
A partir de lo anterior, en virtud de los claros trminos del art. 53
puede concluirse que la Administracin Pblica tiene potestad invalida-
toria, a pesar de la doctrina contraria
347
. Y su causa consiste en que el
acto sea contrario a Derecho lo que la permite distinguir de la REVOCA-
CIN en la medida que ella no supone, en principio, una vulneracin del
ordenamiento jurdico, permitiendo distinguir distintas intensidades de
vulneracin del ordenamiento jurdico.
Dado lo dicho, debe concatenarse esta disposicin con el art. 13
LBPA, que en sus incisos 2 y 3 establece la regla conforme la cual el
vicio de procedimiento o de forma slo afecta la validez del acto admi-
nistrativo cuando recae en algn requisito esencial del mismo sea por
su naturaleza, sea porque as lo manda el ordenamiento jurdico, y
provoca perjuicio al interesado. Y estos perjuicios podrn ser todos
aquellos a que ref iere el art. 21 LBPA.
Lo anterior, debe estar por cierto vinculado a un procedimiento
administrativo de invalidacin, que como seala el inciso f inal del art.
53 comentado ser siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia
en procedimiento breve y sumario.
Con ello se reaf irma la competencia de los Tribunales de Justicia
en este mbito contencioso-administrativo como la de validez o nulidad
del acto administrativo invalidatorio.
(I) Causales de la invalidacin
Como medio de impugnacin general, es preciso sealar que las
causales por las cuales se puede invalidar un acto administrativo, en
general, son dos:
El error de hecho: que constituye un vicio de la voluntad y que se
produce cuando la autoridad, al momento de dictar el acto, contaba con un
346
BERMDEZ (2005) 95-104.
347
Liderada por Soto Kloss. Puede leerse en SOTO KLOSS, E., Derecho Administrati-
vo. Bases fundamentales, T. II. Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1996, pg. 208.
falso conocimiento de la realidad. En este caso, cuando se da cuenta del
error, puede ejercer la potestad invalidatoria. La Contralora ha sealado
que esta causal procede slo si el error de hecho es coetneo a la emisin
del acto y si se acredita efectivamente. Ello en la medida que aquel error de
hecho, constituye o causa la infraccin al ordenamiento jurdico.
La ilegalidad: Esta es la causal por excelencia y se produce cuando
el acto ha sido dictado con infraccin directa del ordenamiento jurdico.
(II) Caractersticas de la invalidacin
Atendida la conf iguracin de la LBPA, cabe sealar como sus ca-
ractersticas esenciales las siguientes:
Procede de of icio o a peticin de parte;
Debe ejecutarse dentro del plazo de 2 aos desde la publicacin
o notif icacin del acto;
Puede invalidarse total o parcialmente el acto;
El acto invalidatorio siempre es impugnable ante los tribunales
de justicia en procedimiento breve y sumario;
Si se reclama la invalidacin de un acto ante la autoridad admi-
nistrativa no puede recurrirse a los Tribunales, sino hasta que
no se resuelva u opere el silencio negativo; y
Si se reclama la invalidacin ante los Tribunales, la Adminis-
tracin debe abstenerse de conocer del asunto.
(III) Lmites de la potestad invalidatoria.
En la etapa previa a la dictacin de la LBPA es posible reconocer
que la Contralora General de la Repblica (CGR) a travs de su ju-
risprudencia administrativa, pas por diversas etapas respecto de los
lmites de la potestad derogatoria.
La primera etapa que lleg hasta la mitad de la dcada de 1960
sostena que la regularidad de los actos de la Administracin era mayor
que el hecho de que los actos fueran antijurdicos. Segn esta posicin
poda invalidarse todo, ya que no se constituan derechos si se violaban
preceptos constitucionales, legales o reglamentarios al dictarlos. Para
lo anterior, se basaban en el texto del art. 4 de la Constitucin de 1925
que era similar a nuestro actual art. 7.
La segunda etapa autoriz la invalidacin de los actos salvo que
stos hubieran constituido derechos a favor de terceros y que se hubie-
ran amparado en la presuncin de legalidad. Al respecto, se desarrolla-
ron tres posiciones:
No se poda invalidar un acto que formalizara un contrato sus-
crito con particulares bajo el Derecho comn, por lo que se de-
ba optar por la va jurisdiccional para dejarlo sin efecto.
No proceda invalidar decretos o resoluciones que hubieren ge-
nerado efectos patrimoniales en terceros que se encontraban de
buena fe.
En el caso de terceros de mala fe, proceda invalidar an cuan-
do se hubieren generado efectos patrimoniales.
La ltima etapa que se desarroll a partir de la dcada de 1990,
seala que la potestad de invalidar est limitada por mantener la
estabilidad de situaciones jurdicas constituidas y consolidadas bajo el
imperio del acto ilegal
348
.
sta ltima es la que se ha consolidado a travs de la dictacin de
la LBPA por medio de las limitaciones ya indicadas.
(b.b.) Reposicin y Jerrquico
Regulados en el art. 59 de la LBPA, y son aquellos que pretenden
la modif icacin de lo resuelto, y se interponen dentro del plazo de 5 das
ante el mismo rgano que lo dict o ante el superior. Para diferenciar-
los, se parte de la distincin entre dos tipos de actos, segn agoten o no
la va administrativa.
As, agotan la va administrativa: los actos del Presidente de la
Repblica, de los Ministros de Estado, de los Alcaldes y de los Jefes
superiores de los servicios pblicos descentralizados. De este modo,
contra los actos que agoten la va administrativa slo es admisible el
recurso de reposicin.
Ahora, si el acto no agota la va administrativa, el interesado po-
dr interponer directamente el recurso jerrquico ante el rgano su-
perior del que dict el acto, o recurso de reposicin ante el rgano que
lo dict en el mismo plazo. En este ltimo caso podr interponerse de
manera conjunta y subsidiaria el jerrquico; as, rechazada total o par-
cialmente la reposicin, se elevar el expediente al superior.
En el recurso jerrquico, conforme el inciso 6 es preceptivo or
previamente al rgano recurrido, el que podr formular sus descargos
por cualquier medio, escrito o electrnico.
348
En efecto, sostiene el Dictamen 18.657/00 de la CGR que la autoridad adminis-
trativa se encuentra en el imperativo de invalidar los actos emitidos con infraccin de las
normas legales o basadas en errores de hecho que afecten los presupuestos que los hacen
admisibles. Tal predicamento constituye una aplicacin del principio de juridicidad de los
actos de la administracin, que emana de lo dispuesto en los arts. 6 y 7 de la Constitucin
Poltica y 2 de la LOC 18.575 y, en razn de su rango, prima por sobre toda normativa me-
ramente legal que no contemple expresamente dicha posibilidad. El interesado impedido
de desempear sus labores por una decisin de autoridad, constitutiva de fuerza mayor,
puede percibir los emolumentos correspondientes al lapso en que permaneci alejado de
sus funciones.
(b.c.) Recurso extraordinario de revisin
Este recurso, dado su carcter, nicamente puede fundarse en los
motivos tasados que determina el art. 60 de la LBPA, que pueden cla-
sif icarse en dos grupos, segn que dependa o no de que se dicte sentencia
en proceso penal; con la consiguiente repercusin en el rgimen del plazo.
Cuando la admisibilidad del recurso de revisin dependa de que
se dicte una sentencia penal supuestos c) y d) del art. 60, el plazo de
un ao se contar desde que la sentencia quede ejecutoriada (salvo que
fuera anterior). Aqu no se quiebra la lgica del sistema de recursos,
pues si todava no ha transcurrido el plazo de dos aos del proceso de
invalidacin, no tendra sentido acudir a este recurso extraordinario
para hacer valer el vicio de que adolece el acto; pero si ya hubiera trans-
currido el plazo para incoar el procedimiento de invalidacin, ya esta-
remos ante un acto que goza de estabilidad
349
. Y la sentencia f irme
reabrir el plazo de un ao para impugnar el acto.
Lo que s, rompe la lgica del sistema son los motivos a) y b) del art. 60.
Respecto de este ltimo, slo tendra sentido si se limitara al su-
puesto de que aparecieran nuevos documentos y el plazo de un ao para
interponer el recurso se contara no desde que se dict la resolucin como
dice en inciso f inal, sino lo que es ms lgico desde que se tuviera co-
nocimiento de los documentos. Pero no en los dems casos.
6. COROLARIO
Siguiendo en lo que sigue una vez ms a Bermdez
350
, en el SEIA
es posible distinguir una doble f inalidad.
Por un lado, una de carcter estrictamente formal, consistente en
la obtencin de permisos ambientales (RCA) en caso que la actividad y
el proyecto se ajusten al ordenamiento jurdico ambiental. Por otra, de
carcter material relativa al examen y valoracin de los impactos am-
bientales que la actividad o proyecto supone.
En def initiva, se trata de una institucionalidad creada tanto formal
como sustantivamente para aprobar ambientalmente los proyectos que se
le presenten en la medida que cumplan con el contenido de las normas am-
bientales; lo que as ocurrir en la medida que se produzca una adecuacin
formal con la regulacin ambiental, realizando de este modo un contraste
jurdico-formal antes que uno de carcter materialmente ambiental.
349
Slo puede ser f irme una decisin basada en una sentencia dictada en ejerci-
cio de la potestad jurisdiccional, que se encuentre ejecutoriada. Sobre el particular ver a
ROMERO SEGUEL, A., La cosa juzgada en el proceso civil chileno, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, 2002.
350
BERMDEZ (2007) 195-196.
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LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL:
INSTRUMENTO PRIVILEGIADO DE APLICACIN
DEL PRINCIPIO DE PREVENCIN EN EL DERECHO
INTERNACIONAL Y DE LA UNIN EUROPEA
por SERGIO SALINAS ALCEGA*
1. INTRODUCCIN
Desde su entrada en escena en el Derecho de los Estados Uni-
dos de Amrica mediante la National Environmental Protection Act de
1969, la Evaluacin de Impacto Ambiental (en adelante EIA) se ha
consolidado como uno de los principales instrumentos de aplicacin del
Principio de prevencin. Con l se busca hacer realidad el viejo refrn
que reza ms vale prevenir que curar, que resulta especialmente ade-
cuado en relacin con el medio ambiente, en el que en muchas ocasiones
la devolucin de las cosas al estado anterior a la produccin del dao
conlleva un coste muy elevado, cuando no resulta imposible dado el
carcter irreversible de las consecuencias de ese perjuicio.
La contribucin de la EIA a ese f in de la prevencin explica que,
tras ser importada por los Derechos de algunos pases europeos
351
, pase
de manera rpida al Derecho internacional, encontrando en un princi-
pio su refejo principal en el Derecho comunitario europeo, mediante la
* Este estudio se ha realizado con la ayuda del Proyecto de investigacin concedido
por el Ministerio de Ciencia e Innovacin de Espaa sobre Poltica del agua en Europa:
transformaciones institucionales, jurdicas y econmicas derivadas de la implantacin de
la Directiva marco de aguas. Expansin del modelo comunitario de gestin del agua (ref.
DER2009-14235).
351
Pueden destacarse los casos de Alemania y Francia, que se anticipan en sus
ordenamientos nacionales al Derecho comunitario europeo. Alemania es el primer pas
del Viejo Continente en incorporar la EIA, que sin embargo en un principio no recibe
plasmacin legal sino que sigue la va de decisiones interministeriales. El refejo de este
instrumento en un texto legal en Europa se produce por primera vez en Francia, en con-
creto en la ley 76-629, de 10 de julio de 1976, sobre proteccin de la naturaleza. Sobre el
origen del procedimiento de EIA en los ordenamientos internos de estos y otros Estados
vase ROSA MORENO, J., Rgimen jurdico de la evaluacin de impacto ambiental, Trivium,
Madrid, 1993, pgs. 121 y ss.
272 SERGIO SALINAS ALCEGA
Directiva 85/337/CEE
352
, a la que nos referiremos ms tarde, favore-
ciendo con ello la extensin de la EIA a los ordenamientos internos de
los Estados miembros de las entonces Comunidades Europeas.
La razn de ser de este instrumento no vara obviamente en su
paso de los Derechos internos al Derecho internacional y a ese respecto,
y antes de entrar en su anlisis jurdico-internacional, conviene reali-
zar ciertas precisiones. El argumento en el que se apoya la EIA es el de
la necesidad de integrar las consideraciones medioambientales en el proce-
dimiento de autorizacin de un proyecto. Esta af irmacin resulta dif-
cilmente discutible, pero tambin lo es que en ningn caso puede enten-
derse que el medio ambiente, o ms en concreto la posible afectacin del
mismo, sea el nico factor que la autoridad competente debe tomar en
consideracin para adoptar su decisin. De ser as nos veramos conde-
nados al inmovilismo dado que cualquier intento de desarrollo conlleva
una alteracin del entorno, por pequea que sta sea. La decisin de au-
torizacin debe buscar el equilibrio entre todos los factores en presencia,
de manera que se logre el mayor benef icio posible, idea a la que responde de
hecho el concepto de desarrollo sostenible sobre el que se apoya el Dere-
cho medioambiental. En ese contexto la EIA contribuye a la bsqueda
de ese equilibrio de intereses, proporcionando a la autoridad competente
una idea precisa de los efectos medioambientales del proyecto en cues-
tin, de forma que se encuentre en las mejores condiciones para hacer ese
balance entre el inters de la proteccin medioambiental y el resto de los
intereses presentes en cada caso.
Sin embargo, la af irmacin de las consideraciones medioambien-
tales como un factor ms, y no el nico, en el que debe basarse la auto-
rizacin, o el rechazo, de un proyecto determinado no signif ica ni mu-
cho menos una rebaja de la trascendencia de esas consideraciones ni,
por extensin, de la importancia de la EIA. De hecho, sta supone la
garanta de que, por f in, el respeto del entorno es un bien jurdico me-
recedor de proteccin, y que no puede dejar de estar presente a la hora
de buscar el equilibrio de los diversos intereses en presencia. Ms an,
en esta bsqueda debe tenerse presente el carcter general del inters
de la proteccin medioambiental, correspondiendo a la autoridad com-
petente la tarea de permanecer vigilante para que la posible afectacin
352
Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evalua-
cin de las repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio
ambiente (DO L 175, de 5 de julio de 1985). Esta Directiva ha sido modif icada por las Di-
rectivas 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, de 14 de marzo de 1997);
2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003 (DO L 156, de
25 de junio de 2003) y 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril
de 2009 (DO L 40, de 5 de junio de 2009).
del mismo no sea en benef icio de intereses concretos, normalmente de
carcter econmico
353
.
Por otra parte, la misma lgica preventiva que justif ica la impor-
tancia de la EIA conduce a la aparicin de la Evaluacin Ambiental
Estratgica (en adelante EAE), cuyo objetivo es la integracin de la
proteccin medioambiental en la tarea previa de planif icacin, que pos-
teriormente se concretar en proyectos especf icos. Pero, el paso ade-
lante que en cuanto a la ptica preventiva implica la EAE no resta
importancia a la EIA sino que ambos resultan complementarios. En
efecto, la integracin de las consideraciones medioambientales en la
fase de planif icacin o programacin aporta una visin que podramos
calif icar como macro, la nica con la que pueden tenerse en cuenta las
consecuencias medioambientales acumulativas del conjunto de proyec-
tos en los que se va a concretar cada Plan o Programa y que, obviamente
no podr tenerse en cuenta en la EIA de cada uno de esos proyectos
354
.
Sin embargo, el enfoque desde las alturas que comporta esa visin
macro no permite percibir los efectos medioambientales concretos de
cada proyecto en el que se concrete el respectivo Plan o Programa, por
lo que debe ir acompaada de la visin micro que supone el procedi-
miento de EIA, de manera que siguiendo las directrices establecidas en
la fase de planif icacin o programacin, se evalen las consecuencias
353
A ello parece referirse Jos Antonio RAZQUIN LIZRRAGA (Evaluacin de impacto
ambiental, Diccionario de Derecho Ambiental, Iustel, Madrid, 2006, pg. 656) al recordar
el objetivo de la EIA de: [] la armonizacin o equitativo balance del inters del proyecto
con los intereses ambientales y los derechos e intereses legtimos de terceros, conforme a
criterios de proporcionalidad y de justa compensacin. Eso no impide sin embargo reco-
nocer que, en ocasiones, el convencimiento de que se lleva a cabo una justa compensacin
queda un tanto difuminado por el carcter difcilmente mensurable del inters general al
respeto del entorno, que dif iculta la operacin de ponderacin de intereses. No obstante, a
este respecto podra establecerse una presuncin favorable a la proteccin de ese inters
general frente a intereses particulares, salvo que la satisfaccin de stos conduzca a su
vez a la de otro inters general que pueda ser considerado por la autoridad competente
como superior al de la proteccin medioambiental en el caso concreto.
354
Especialmente porque, como advierte Agustn GARCA-URETA (La Convencin
de las Naciones Unidas sobre evaluacin de impacto ambiental en un contexto trans-
fronterizo: principios y normas bsicas, Revista de Derecho Ambiental, n 8, 1992, pg.
16), esas repercusiones acumulativas en el medio ambiente en ocasiones trascienden la
mera suma de los efectos de cada proyecto. En esa misma lnea de resaltar el efecto acu-
mulativo y sinrgico de la interaccin del entorno de un proyecto con otros sistemas se
pronuncia Domingo GMEZ OREA (Evaluacin de Impacto Ambiental, 2 edicin, Mundi
Prensa, Madrid, 2003, pg. 27), poniendo como ejemplo la fuerte relacin existente entre
los ros y el resto de componentes de su cuenca, as como con los sistemas costeros (estua-
rios, playas, deltas, ) y con el mar, y a su vez de stos con el turismo (factores que deben
tenerse en cuenta en la evaluacin ambiental de proyectos de regulacin fuvial).
medioambientales de cada actividad concreta de cara a su posterior
autorizacin o rechazo
355
.
Todas esas consideraciones estn presentes en la EIA tanto en el
plano nacional como en el internacional
356
. De hecho se establece entre
ambos planos una sinergia, sirviendo la regulacin internacional como
elemento favorecedor del desarrollo de la EIA en el plano interno desde
una doble perspectiva. Por una parte, haciendo hincapi en el supuesto
concreto de la posible existencia de daos transfronterizos, a la que
nicamente puede darse respuesta desde el ordenamiento jurdico in-
ternacional, desde el momento en que implica de forma necesaria la co-
operacin entre el Estado en el que se proyecta la actividad en cuestin
y el o los Estados potencialmente afectados por los efectos perjudiciales
de la misma. Por otra parte, incentivando la inclusin de la EIA en los
ordenamientos internos, ms all de la existencia o no de daos medio-
ambientales transfronterizos. En este punto destaca de manera notable
el papel que juega el Derecho de la Unin Europea gracias a los rasgos
caractersticos de su aplicabilidad directa y de su primaca.
Este estudio pretende analizar el marco normativo internacional de
la EIA, teniendo muy presentes las consideraciones hasta ahora realiza-
das. Con ese objetivo se comenzar por estudiar el origen y desarrollo de
ese procedimiento en el Derecho internacional del medio ambiente hasta
llegar a la situacin actual (II). A continuacin se prestar atencin al
instrumento principal a travs del cual se intenta lograr la inclusin de
la EIA transfronteriza en los procedimientos nacionales de evaluacin,
el Convenio sobre la evaluacin del impacto ambiental en un contexto
transfronterizo, adoptado en Espoo el 25 de febrero de 1991 (en adelante
el Convenio de Espoo) (III). Por ltimo, se estudiar el papel del Derecho
de la Unin Europea en la introduccin de la EIA, y su armonizacin, en
el ordenamiento interno de los Estados miembros (IV).
355
Los lmites de la visin macro son apuntados por Rosa M. ARCE RUZ (La Evalua-
cin de Impacto Ambiental en la encrucijada. Los retos del futuro, La Ley, Madrid, 2002,
pgs. 12 y 361) al af irmar que si bien la actuacin en la fase de planif icacin o programa-
cin va a eliminar muchos confictos, y puede que los impactos ms graves, eso no puede
suponer la eliminacin de la necesidad de realizar estudios de impacto ambiental en fases
posteriores, para establecer las medidas preventivas, correctoras o compensatorias de
detalle. En ese sentido destaca el mayor margen de error asociado a la visin macro al
recordar que: [] cuanto ms estratgico es el nivel, ms incertidumbre en las prediccio-
nes, en paralelo a una posible menor concrecin en las actuaciones, porque muchas veces
los planes orientan la evolucin, aunque no la determinen.
356 En este segundo la mencin que se ha hecho a la complementariedad entre la
EIA y la EAE se concreta en el Protocolo de Kiev en el marco del Derecho internacional
medioambiental y en la Directiva 2001/42/CE en el mbito de la Unin Europea, a los que
aludiremos ms adelante.
2. EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
EN EL DERECHO INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE
El traslado de la EIA al Derecho internacional del medio ambiente
conlleva la necesidad de tener en cuenta una serie de elementos pe-
culiares que el Principio de prevencin presenta en este plano y que
lgicamente tienen su repercusin en el instrumento objeto de estudio.
A continuacin se incluyen algunas refexiones sobre este particular,
antes de hacer un rpido repaso por el camino recorrido por este ins-
trumento preventivo desde sus primeras menciones en textos jurdicos
internacionales hasta la conf iguracin del actual rgimen jurdico in-
ternacional aplicable al mismo.
a) La naturaleza preventiva de la Evaluacin de Impacto
Ambiental conforme al ordenamiento jurdico internacional
El enfoque que del Principio de prevencin se hace por el Derecho
internacional presenta aspectos que lgicamente no estn presentes en el
tratamiento del mismo en los ordenamientos nacionales. As en el plano
internacional este Principio se desdobla, aadiendo al componente que el
mismo presenta en el plano interno, relativo a evitar la realizacin del
dao medioambiental sin ningn otro elemento adicional, otro especf ica-
mente internacional, referido a la prevencin del dao medioambiental
transfronterizo
357
, en el que el carcter indispensable de la cooperacin
interestatal exige la entrada en juego del Derecho internacional
358
.
357
Que comienza por tener refejo en la jurisprudencia internacional, en la sen-
tencia arbitral de 11 de marzo de 1941, en el asunto de la Fundicin de Trail (Reports
of International Arbitral Awards, vol. III, pg. 1965), en la que se af irma que, conforme
a los Principios del Derecho internacional, ningn Estado puede utilizar su territorio,
o permitir que ste sea utilizado, de forma que se cause un perjuicio en el territorio de
otro Estado o a objetos o personas que se encuentren en l, si el asunto es importante y
el perjuicio es establecido de manera clara y convincente. Posteriormente, la prohibicin
de dao transfronterizo encuentra refejo en diversos textos adoptados en el plano del
Derecho internacional medioambiental, como el Principio 21 de la Declaracin de la Con-
ferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, de Estocolmo, de 16 de junio de
1972; el Principio 21.d) de la Carta Mundial de la Naturaleza, proclamada por la Asam-
blea General de las Naciones Unidas, en su Resolucin 37/7, el 28 de octubre de 1982; o
el Principio 2 de la Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, de Ro de Janeiro, del 3 al 14 de junio de 1992.
358
A ese desdoblamiento alude Jos JUSTE RUZ (Derecho internacional del medio
ambiente, Madrid, 1994, pg. 72) que distingue entre la idea de prevencin in genere y
la obligacin especf ica de no causar dao transfronterizo. El propio autor recuerda cmo
para algunos autores se trata de dos Principios separados, mencionando en ese sentido a
Philippe SANDS (Principles of International Environmental Law, 2nd Edition, Cambridge
University Press, Cambridge, 2003, pg. 246), que seala dos diferencias entre ellos: la pri-
mera que la obligacin de no causar dao transfronterizo se presenta como aplicacin del
Es precisamente ese desdoblamiento del Principio preventivo el
que explica la doble aportacin del rgimen jurdico-internacional a la
regulacin de la EIA en los Derechos internos, por un lado fomentando
que se evite el dao ambiental, aunque no sea transfronterizo, a lo que
se atiende mediante el Principio de prevencin
359
, y por otro prestando
especial atencin a los supuestos de dao ambiental transfronterizo,
a travs del mismo Principio preventivo y de la prohibicin de causar
daos ms all de las propias fronteras.
El siguiente paso es preguntarse acerca de la carga obligacional
de esos Principios del de prevencin y de la prohibicin de dao trans-
fronterizo, es decir que obligaciones comporta su respeto para los Es-
tados. A este respecto se puede acudir a los trabajos de la Comisin
de Derecho Internacional (en adelante CDI), para comprobar que el
deber de diligencia inherente a ambos Principios no pasa de imponer
obligaciones de comportamiento y no de resultado
360
. Eso no implica sin
embargo que su carga obligacional sea difusa sino que presenta una
respeto del Principio de soberana mientras que el de prevencin busca minimizar daos
ambientales como un objetivo en s mismo y, la segunda, que conforme al Principio de pre-
vencin un Estado asume obligaciones de prevenir daos ambientales en su propia jurisdic-
cin. No obstante, se puede af irmar que se trata de diferencias que resultan de manera in-
evitable del diferente objeto del ordenamiento internacional respecto de los ordenamientos
nacionales, lo que no obsta que se pueda af irmar que la prohibicin de dao transfronterizo
no es sino una aplicacin especf ica del deber de prevencin en sentido genrico.
359
Si bien en muchos casos, tal como advierte Jean-Pierre BEURIER (Droit Interna-
tional de lenvironnement, Pedone, Pars, 2010, pg. 152), el citado Principio no se recoge
de forma expresa sino que se encuentra subyacente. El autor cita precisamente el Conve-
nio de Espoo como una excepcin en este sentido al explicitar el papel de dicho Principio.
360
As resulta del art. 3 del Proyecto de Artculos sobre Responsabilidad interna-
cional por las consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos por el Derecho inter-
nacional conforme al cual: El Estado de origen adoptar todas las medidas apropiadas
para prevenir un dao transfronterizo sensible o, en todo caso, minimizar el riesgo de
causarlo, lo que se concreta en el Comentario del citado artculo establecindose una
priorizacin de las obligaciones de los Estados al respecto, de forma que la primera de
ellas es la de la prevencin del dao y subsidiariamente, cuando sta no sea posible, la
de minimizar el riesgo de causarlo. Vase International Law Commission, Report on the
work of its f ifty-third session (23 April-1 June and 2 July-10 August 2001), General As-
sembly, Off icial Records, F ifty-sixth Session, Supplement N 10 (A/61/10), pgs. 433 y ss.
En un sentido similar puede tenerse en cuenta el Principio 3.b) del Proyecto de Principios
de la CDI sobre Responsabilidad internacional por las consecuencias perjudiciales de
actos no prohibidos por el Derecho internacional (responsabilidad internacional en caso
de prdida causada por un dao transfronterizo resultante de actividades peligrosas), que
establece como propsito del mismo: Preservar y proteger el medio ambiente en caso de
que se produzca un dao transfronterizo, teniendo en cuenta especialmente la atenuacin
del dao causado al medio ambiente y la restauracin o restablecimiento de ste. Al
igual que en el caso anterior, el Comentario de este Principio establece una priorizacin
al colocar en un lugar prominente la preservacin y proteccin del medio ambiente res-
pecto de las obligaciones conexas de atenuar el dao y de restaurar o restablecer el medio
ambiente a su situacin original en la medida de lo posible. Vase International Law
Commission, Report on the work of its f ifty-eighth session (1 May to 9 June and 3 July to
naturaleza procedimental, exigindose al Estado al que se le aplica, el
respeto de una serie de instrumentos que garanticen entre otras cosas,
y por lo que se ref iere a la prohibicin de dao transfronterizo, la parti-
cipacin del o de los Estados afectados por las consecuencias medioam-
bientales perjudiciales de la actividad en cuestin.
Es decir que, como se ha puesto de manif iesto por algn autor, el de-
ber de diligencia que est en el ncleo de esa obligacin internacional de
prevenir el dao ecolgico no es nicamente una exigencia abstracta, no
susceptible de verif icacin
361
. Ms bien al contrario, el contenido del mis-
mo se concreta en las obligaciones instrumentales citadas, entre las que
la de realizacin de EIA transfronteriza ocupa un lugar destacado, cuya
violacin implica por tanto la vulneracin del Principio de prevencin y
de la prohibicin de dao transfronterizo. As lo af irma el Tribunal Inter-
nacional de Justicia en su sentencia de 20 de abril de 2010, en el asunto
de las Plantas de pasta de papel en el Ro Uruguay al advertir que: []
no puede considerarse que una Parte se ha ajustado a su obligacin de
diligencia, y al deber de vigilancia y de prevencin que dicha obligacin
implica, ms que cuando, previendo realizar una obra suf icientemente
importante para afectar el rgimen del ro o la calidad de sus aguas, no
hubiera procedido a una evaluacin del impacto sobre el medio ambiente
que permita apreciar los efectos eventuales de su proyecto
362
.
Sin embargo, debe sealarse el faco favor que sobre el contenido
jurdico de estas obligaciones procedimentales ha tenido esta senten-
cia, puesto que la decisin del Tribunal de que la mera constatacin
del incumplimiento constituye satisfaccin suf iciente de la violacin
por parte de Uruguay de las obligaciones de informar, notif icar y ne-
gociar
363
, acarrea un riesgo de vaciamiento del contenido normativo de
esas obligaciones procedimentales, dejando a la voluntad de los Estados
su cumplimiento desde el momento en que su violacin no conlleva ms
consecuencias en trminos de responsabilidad internacional que la sim-
ple constatacin del incumplimiento
364
.
11 August 2006), General Assembly, Off icial Records, Sixty-f irst Session, Supplement N
10 (A/61/10), pgs. 122 y 161.
361
JUSTE RUIZ, J., Les considrations relatives lenvironnement dans les travaux
de la codif ication sur la responsabilit internationale de ltat, Pour un droit commun de
lenvironnement. Mlanges en lhonneur de Michel Prieur, Dalloz, Pars, 2007, pg. 185.
362
CIJ Recueil 2010, pg.. 204.
363
Cit., pg.. 271 y ss.
364
Vase SALINAS ALCEGA, S. y PINTO, M., El Pretor a la bsqueda del Derecho : la
oportunidad perdida por la Corte Internacional de Justicia de contribuir al desarrollo del
Derecho de los cursos de agua internacionales (sentencia en el asunto de las Plantas de
pasta de papel en el Ro Uruguay, de 20 de abril de 2010), Revista Aranzadi de Derecho
Ambiental, n 19, 2011, pgs. 141 y ss.
b) Origen y evolucin de la Evaluacin de Impacto Ambiental
en el Derecho internacional del medio ambiente
A continuacin haremos un seguimiento de la evolucin del lugar
de la EIA en el Derecho internacional medioambiental, desde las pri-
meras menciones en las grandes Declaraciones en las que se articula
este ordenamiento, hasta la atencin que se presta a este instrumento
en los convenios internacionales. Esta rpida retrospectiva nos permiti-
r una mejor comprensin de la infuencia recproca existente entre los
principales textos que conforman el actual rgimen internacional de este
instrumento preventivo. En este sentido debe aclararse que en ese marco
legal internacional pueden distinguirse dos clases de textos: aquellos que
se limitan a incluir la EIA como una obligacin resultante de los mismos,
pero sin entrar en determinar su contenido ni en precisar los criterios de
aplicacin, y aquellos otros en los que se procede a una regulacin de este
instrumento, aunque sea de carcter regional o sectorial. Nuestro anli-
sis se detendr, como es lgico, en los textos que conforman este segundo
grupo, apuntando desde ahora mismo que el verdadero f in de stos no
es tanto la creacin de un procedimiento internacional de EIA como la
armonizacin de los diferentes procedimientos nacionales.
Ausente en la Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Humano de
1972, en la que apenas puede deducirse como uno de los instrumentos a
travs de los que se respeta el deber de diligencia respecto de la contami-
nacin marina contemplado en el Principio 7
365
, la EIA retiene muy pron-
to la atencin de diversas Organizaciones internacionales en las que en
ese periodo se desarrolla de manera principal el Derecho internacional
del medio ambiente. A modo de ejemplo en el plano regional europeo, y
dejando de lado de momento el caso de las entonces Comunidades Euro-
peas a las que se prestar atencin ms tarde, puede mencionarse la Or-
ganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (en adelante
OCDE), que en su Recomendacin C (74) sobre la evaluacin de proyec-
tos con impacto signif icativo en el medio ambiente, hace especial hincapi
en el uso de la EIA con el f in de que los Estados miembros de la Orga-
nizacin integren las consideraciones medioambientales en la planif ica-
cin y adopcin de decisiones en proyectos con impacto signif icativo sobre
el medio ambiente
366
. Igualmente puede citarse el Consejo de Europa,
365
Conforme al cual: Los Estados debern tomar todas las medidas posibles para
impedir la contaminacin de los mares por sustancias que puedan poner en peligro la
salud del hombre, daar los recursos vivos y la vida marina, menoscabar las posibilidades
de esparcimiento o entorpecer otras utilizaciones legtimas del mar..
366
Tambin puede apuntarse la Recomendacin C (79) 121, que contiene la Decla-
racin sobre polticas medioambientales de carcter anticipativo, que se detiene en el argu-
mento en el que se apoya la EAE al af irmar que los Estados miembros deberan asegurar
que las consideraciones medioambientales son incorporadas en un estadio temprano, en
que en la Recomendacin 911 (1981), de 27 de enero, de su Asamblea
Parlamentaria, sobre el impacto en el medio ambiente de las grandes ins-
talaciones industriales, se declara consciente de la especial importancia
de los estudios de impacto y de los procedimientos de consulta previa,
reaf irmando la necesidad de llevar a cabo una planif icacin ecolgica
como parte integrante de los planes de desarrollo econmico, industrial y
urbano que impliquen un impacto sobre el medio ambiente
367
.
En el plano universal destaca la labor del Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Medio Ambiente, especialmente la Decisin 14/25
sobre Evaluacin de Impacto Ambiental, de 17 de junio de 1987, de su
Consejo de Administracin, en la que, adems de resaltar el carcter
indispensable de este instrumento en el proceso de desarrollo soste-
nible, se adoptan los Objetivos y Principios de la EIA tal como fueron
desarrollados por el Grupo de Trabajo de Expertos en Derecho Ambien-
tal, en donde ya se distinguen los dos planos de la accin del Derecho
internacional a los que nos referimos anteriormente, al sealar como
objetivos: por una parte la adecuada incorporacin de ese mecanismo
en los diferentes ordenamientos nacionales y por otra la materializa-
cin del Principio general del Derecho internacional ambiental de que
los Estados no deben causar perjuicios al ambiente de otros Estados
368
.
De nuevo en el plano de las Declaraciones destaca el paso adelante
que supone la Carta Mundial de la Naturaleza respecto de lo estableci-
do en la Declaracin de Estocolmo, al mencionar en su Principio 11.b) y
c), la exigencia de una previa evaluacin de las consecuencias que sobre
la naturaleza pueda tener cualquier actividad
369
. Pero es quiz con la
cualquier decisin, en todos los sectores econmicos y sociales, que pueda tener consecuen-
cias medioambientales signif icativas.
367
Posteriormente, pero todava antes de la Declaracin de Ro sobre Medio Am-
biente y Desarrollo, la Asamblea Parlamentaria subraya la trascedencia de la EIA en
su Recomendacin 1130 (1990), de 28 de septiembre, relativa al establecimiento de una
Carta y de una Convencin europeas sobre la proteccin del medio ambiente y el desarrollo
sostenible, cuyo pargrafo 3.b) seala la obligacin de que: Todo Estado europeo parte
garantice que todos los factores medioambientales pertinentes sean sistemtica y debida-
mente evaluados y tenidos en cuenta en la elaboracin de los proyectos de desarrollo y en
su ejecucin. En ese sentido puntualiza que: Las evaluaciones de impacto sobre el me-
dio ambiente deben integrarse en las actividades y planes de desarrollo, lo que es visto
como un camino hacia la materializacin de una aproximacin cualitativa al crecimiento
econmico. Igualmente en el marco del Consejo de Europa y en ese periodo merece citarse
el Modle cadre relatif limpact sur lenvironnement dans loptique dun amnagement
ou dune planif ication intgre du milieu naturel, de Michel PRIEUR y Claude LAMBRECHTS,
Collection Sauvegarde de la Nature, n 17, Conseil de lEurope, Estrasburgo, 1980.
368
UNEP/GC.14/17, anexo III.
369
El apartado b) del citado Principio establece que: Las actividades que puedan
entraar graves peligros para la naturaleza sern precedidas por un examen a fondo
y quienes promuevan esas actividades debern demostrar que los benef icios previstos
son mayores que los daos que puedan causar a la naturaleza y esas actividades no se
Declaracin de Ro, de junio de 1992, cuando se logra un mayor avance
en la conformacin del rgimen jurdico internacional de la EIA, y ello no
tanto desde el punto de vista del Derecho positivo, puesto que en ese mo-
mento ya se han adoptado los dos instrumentos jurdico-internacionales
ms importantes en la materia y a los que despus nos referiremos con
ms detenimiento, la Directiva 85/337/CEE y el Convenio de Espoo. La
relevancia de lo recogido en la mencionada Declaracin adoptada duran-
te la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de Janeiro deriva ms bien
del lugar central que los textos adoptados en esa ocasin van a jugar en
la conformacin del moderno Derecho internacional medioambiental, lo
que en el supuesto concreto de la EIA va a repercutir en la posible consi-
deracin del mismo como una norma consuetudinaria internacional, con
la correspondiente extensin de su mbito de aplicacin.
De los diversos Principios que de manera directa o indirecta se co-
nectan con este instrumento preventivo, el ms destacable es el Principio
17
370
, cuya redaccin atiende a la funcin armonizadora de los respecti-
vos procedimientos nacionales de EIA que el Derecho internacional est
llamado a jugar. Por su parte, la vertiente transfronteriza se contempla
en los Principios 2 y 19, que puestos en conexin con el mencionado Prin-
cipio 17 permiten la extensin de la EIA a los supuestos de daos medio-
ambientales transfronterizos. No obstante, la referencia a la EIA en esta
Declaracin adolece de falta de concrecin, lo que resulta absolutamente
lgico en una Declaracin de principios, omitiendo cualquier mencin a
criterios que permitan llenar de contenido la obligacin de los Estados de
integrar en sus respectivos ordenamientos internos un procedimiento
de esa naturaleza. Adems se af irma que el enunciado del Principio 17 pa-
rece conducir a una especie de callejn sin salida, puesto que plantea
la sumisin a EIA de cualquier actividad propuesta que probablemente
haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente,
lo que es calif icado como un crculo vicioso desde el momento en que no
se podr tener certeza de la produccin de ese impacto negativo consi-
derable hasta que no se haya efectuado la EIA. En cualquier caso, esa
af irmacin recoge en realidad un problema presente en cualquier tipo
de aproximacin preventiva, puesto que en cuanto a tal se anticipa a la
llevarn a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales. Por
su parte, conforme al apartado c): Las actividades que puedan perturbar la naturaleza
sern precedidas de una evaluacin de sus consecuencias y se realizarn con suf iciente
antelacin estudios de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la
naturaleza; en caso de llevarse a cabo, tales actividades se planif icarn y realizarn con
vistas a reducir al mnimo sus posibles efectos perjudiciales..
370
En el que se seala que: Deber emprenderse una evaluacin del impacto am-
biental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta
que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio am-
biente y que est sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente.
realizacin de la actividad en cuestin y, por tanto, a la causacin efecti-
va de sus consecuencias, lo que en el fondo no es sino su objetivo ltimo.
La salida de ese crculo vicioso la da la certeza de que, dado el estado de
la ciencia en un momento determinado, la realizacin de esa actividad
producira un impacto negativo considerable en el medio ambiente
371
.
Por lo que respecta al plano de los convenios internacionales debe
sealarse que uno de los primeros en incluir la EIA es el Convenio re-
gional de Kuwait de 24 de abril de 1978, para la cooperacin en el terre-
no de la proteccin del medio marino contra la contaminacin, cuyo art.
11.a) establece que los Estados contratantes se esforzarn en incorporar
la evaluacin de los posibles efectos ambientales de toda actividad relati-
va a la ordenacin del territorio. En ese mismo plano cabe mencionar la
Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 10 de
diciembre de 1982, en concreto su art. 206
372
. Por su parte el Convenio
de Kuala-Lumpur, de 9 de julio de 1985, sobre la conservacin de la na-
turaleza y de los recursos naturales, representa un salto al tratarse del
primer convenio de carcter no sectorial en incorporar este instrumen-
to
373
, introduciendo la realizacin de estudios de impacto para cualquier
actividad con relevancia ambiental, sea cual fuere el lugar afectado por
la misma y aunque no se produzcan efectos transfronterizos. Por ltimo,
merece tambin una mencin destacada el Cuarto Convenio ACP-CEE
371
Vase a este respecto ROSA MORENO, J., op. cit., pgs. 26 y ss. El autor advierte
adems de la omisin en la que incurre la Declaracin de Ro en relacin con la inte-
gracin de la EIA en el proceso de toma de decisin, lo que en su opinin hubiese sido
conveniente, dando con ello un paso ms respecto de lo ya sealado en el Principio 4 de la
Declaracin de Estocolmo, en el que se reconoce el papel de la planif icacin racional como
instrumento indispensable para el logro del equilibrio entre las exigencias del desarro-
llo y la necesidad de proteger el medio ambiente. No obstante, con independencia de la
aportacin positiva de una mencin expresa a esa condicin subordinada de la EIA, como
inserta en el procedimiento de autorizacin de la actividad que se evala, lo cierto es que
dicha inclusin bien pudiera deducirse del enunciado del Principio 17 de la Declaracin
de Ro, ya que en caso contrario, es decir de una EIA desconectada de dicho proceso, dicha
evaluacin no tendra ninguna utilidad prctica.
372
Conforme a dicho artculo: Los Estados que tengan motivos razonables para
creer que las actividades proyectadas bajo su jurisdiccin o control pueden causar una
contaminacin considerable del medio marino u ocasionar cambios importantes y perju-
diciales en l evaluarn, en la medida de lo posible, los efectos potenciales de esas acti-
vidades para el medio marino e informarn de los resultados de tales evaluaciones en la
forma prevista en el art. 205. Sobre el lugar del procedimiento de EIA en el Derecho del
Mar vase PINESCHI, L., La valutazione di impatto ambientale e il diritto internazionale
del mare, Rivista Giuridica dellAmbiente, 1988, nm. 3, pgs. 505 y ss.
373
Desde un enfoque sectorial puede mencionarse la inclusin de la EIA en el art.
14 del Convenio sobre la diversidad biolgica, de 5 de junio de 1992; en el art. 12 de la
Convencin sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para f ines
distintos de la navegacin, de 21 de marzo de 1997; o en el art. 4.4 y en los anexos IV y V
del Convenio de Helsinki sobre los efectos transfronterizos de los accidentes industriales,
de 17 de marzo de 1992.
f irmado en Lom el 15 de diciembre de 1989, que extiende la EIA a los
Estados benef iciarios de la Ayuda Of icial al Desarrollo (en adelante
AOD) comunitaria, introduciendo de esa forma una especie de clusula
de condicionalidad ambiental, que se suma a la clusula de condiciona-
lidad poltica tambin incluida en esos Acuerdos
374
.
Sobre la base de las declaraciones antes mencionadas, as como de
su inclusin en diversos convenios internacionales se va conformando
la consideracin de la obligacin de EIA como una norma consuetudi-
naria internacional, que encuentra su refejo en la jurisprudencia inter-
nacional
375
. En concreto el Tribunal Internacional de Justicia se ref iere
expresamente a esa circunstancia en su sentencia en el asunto de las
Plantas de pasta de papel en el Ro Uruguay, al af irmar que la obliga-
cin de llevar a cabo la EIA: [] debe ser interpretada de acuerdo a la
prctica, que en aos recientes ha ganado mucha aceptacin entre los
Estados [pudiendo] ser considerada un requisito bajo el Derecho inter-
nacional general
376
.
Sin embargo, los dos textos internacionales principales en lo que
respecta al rgimen jurdico-internacional de la EIA son, como ya se
apunt, el Convenio de Espoo y la Directiva 85/337/CEE, modif icada en
diversas ocasiones precisamente para adaptarla a las exigencias que re-
sultan de diversos textos de Derecho internacional medioambiental, en-
tre ellos el propio Convenio de Espoo. A travs de esos textos el Derecho
374
DO L 229, de 17 de agosto de 1991. Conforme al art. 37 de este Convenio, y dentro
del anlisis de la viabilidad medioambiental de las actividades propuestas en el marco del
mismo, se seala el recurso a estudios de impacto ambiental para los proyectos de enver-
gadura y para los que presenten un riesgo importante para el medio ambiente. A lo que se
aade en el ltimo pargrafo del citado artculo que: [l]a utilizacin de esos instrumentos
permitir, en caso de que se prevean consecuencias negativas para el medio ambiente, la
formulacin de las medidas correctoras indispensables desde la fase inicial de los progra-
mas y proyectos que se hayan planif icado, de manera que stos puedan avanzar segn los
calendarios de ejecucin previstos y que puedan mejorarse desde el punto de vista de la pro-
teccin del medio ambiente y de los recursos naturales. La potencialidad del procedimiento
de EIA enmarcado en la AOD es resaltada por Elli LOUKA (International Environmental
Law. Fairness, Effectiveness and World Order, Cambridge University Press, Nueva York,
2006, pg. 117) que la calif ica como una herramienta especialmente poderosa cuando es
usada por las instituciones f inancieras internacionales como condicin para proporcionar
asistencia a proyectos nacionales, citando como ejemplo el Banco Mundial que en octubre
de 1989 adoptaba su Operational Directive on Environmental Assessment (OD 4.00, Annex
A), y que ha sido objeto de diversas revisiones posteriores.
375
Sobre este particular se detiene Philippe SANDS (op. cit., pgs. 800 y 824), ha-
ciendo hincapi en el tono imperativo con el que se enuncia el Principio 17 de la De-
claracin de Ro, anteriormente mencionado. Ese enunciado, con un sentido claramente
obligatorio deber emprenderse, es para el autor consistente con la visin de que la EIA
es ahora exigida por el Derecho internacional desde una perspeciva general, en particular
respecto a actividades medioambientales perjudiciales que puedan tener consecuencias
transfronterizas.
376
Cit., pg.. 204.
internacional del medio ambiente juega ese doble papel, ya mencionado,
respecto de los Derechos internos en relacin con el procedimiento de
EIA, por una parte busca reforzar la dimensin transfronteriza de esos
procedimientos nacionales, objetivo en relacin con el cual el Convenio
de Espoo ocupa un lugar central, y por otro pretende la armonizacin de
esos procedimientos nacionales, con independencia de que exista o no
dao transfronterizo, para lo cual el Derecho de la Unin Europea est,
dados sus rasgos caractersticos, en la mejor situacin. A continuacin
veremos cada uno de esos objetivos a travs del estudio de los textos jur-
dicos en los que se concretan.
3. PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
TRANSFRONTERIZA: EL CONVENIO DE ESPOO
El avance que representa el Convenio de Espoo para el rgimen ju-
rdico-internacional de la EIA resulta de que sta, en su vertiente trans-
fronteriza, constituye su objeto exclusivo, en lugar de una ms de las
obligaciones impuestas en l, como ocurra en los convenios antes cita-
dos, por lo que se concreta su rgimen jurdico
377
. Aunque abordamos su
anlisis antes del relativo al marco normativo de la Unin Europea, si-
guiendo una lgica geogrf ica centrada en el mbito de aplicacin de los
diversos textos internacionales, conviene recordar ahora que el Derecho
de las entonces Comunidades Europeas se va a anticipar en cuanto a la
regulacin de este instrumento preventivo mediante la Directiva 85/337/
CEE que, como se ha apuntado por algn autor, en varios aspectos im-
ponga exigencias ms onerosas que sta
378
. En cualquier caso existe
377
Esa circunstancia es subrayada por Jean-Pierre BEURIER (op. cit., pg. 183)
para quien este Convenio es, junto con Protocolo al Tratado Antrtico sobre proteccin
del medio ambiente, de 4 de octubre de 1991, uno de los primeros textos internacionales
de naturaleza convencional que colocan la EIA en el centro de sus disposiciones. Respecto
del Protocolo Antrtico debe tenerse especial consideracin a su art. 8 que prev que:
[l]as actividades propuestas, citadas en el prrafo 2 de este artculo, estarn sujetas a
los procedimientos establecidos en el anexo I sobre la evaluacin previa del impacto de
dichas actividades sobre el medio ambiente antrtico o en los ecosistemas dependientes
o asociados. Sin embargo, debe reconocerse que el Convenio de Espoo supera amplia-
mente al Protocolo antrtico en este aspecto, centrndose de manera exclusiva en la EIA
transfronteriza.
378
Vase SANDS, P., op. cit., pg. 814. A las diferencias y similitudes entre ambos
textos se ref iere Agustn GARCA-URETA (La Convencin de las Naciones Unidas, op.
cit., pgs. 30 y ss.), que, adems de analizar las actividades contempladas en el Anexo I
de cada uno de ambos textos, af irma que existe una diferencia en cuanto a la informacin
que la Parte de origen de la actividad susceptible de causar dao transfronterizo debe co-
municar a la Parte afectada, puesto que mientras el Convenio incluye, junto a la decisin
def initiva, las razones y consideraciones en que se fundament (art. 6.2), la Directiva ni-
camente requiere la entrega de la decisin, sin incluir las razones de la misma (art. 9). Sin
entre ambos textos, Convenio de Espoo y Directiva 85/337/CEE, una di-
ferencia en cuanto al objetivo a conseguir, que encuentra su causa en la
propia naturaleza de los dos ordenamientos en los que cada uno de esos
textos se integra. As la normativa de la Unin Europea tiene un objetivo
ms amplio, consistente, como ya se ha apuntado, en lograr en primer
lugar que todos los Derechos internos de los Estados miembros integren
la EIA y, en segundo lugar, establecer un contenido mnimo de sta, que
asegure una armonizacin de base entre todos esos ordenamientos. En
ese objetivo la EIA transfronteriza no es ms que uno de los aspectos que
se contemplan, puesto que la atencin se ref iere a este instrumento con
carcter general. Por su parte el Convenio de Espoo comparte con las
Directivas comunitarias ese objetivo armonizador, pero en este caso diri-
gido de forma exclusiva a que en los distintos procedimientos nacionales
de EIA se garantice un lugar al estudio de impacto en aquellos casos en
los que el dao medioambiental se va a causar, total o parcialmente,
en el territorio de otro Estado. Precisamente ese objetivo hace que el
Convenio sea calif icado un texto de naturaleza ms procedimental que
sustantiva
379
, calif icacin que, a la vista de lo que se acaba de sealar,
sera tambin extensible a la regulacin de la Unin Europea en esta
materia. A continuacin, y antes de prestar atencin a las obligaciones,
principalmente procedimentales, contenidas en el Convenio, conviene
analizar algunas cuestiones generales, en especial la def inicin de ciertos
conceptos centrales, que contribuyen a delimitar el alcance del mismo.
a) mbito de aplicacin del Convenio de Espoo
El primer factor a tomar en consideracin en cuanto al alcance del
Convenio es su paso de un texto de carcter regional, estando la partici-
pacin en el mismo limitada en un principio a los Estados miembros de la
Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas (en adelante
CEENU), a un convenio de alcance potencialmente universal, aunque
embargo, no parece que esa diferencia pueda establecerse de forma tan clara puesto que
ya en la versin original de la Directiva el art. 9 contemplaba la puesta a disposicin del
pblico interesado por la o las autoridades competentes de: [] los motivos y considera-
ciones en los que se basa dicha decisin, cuando esto est previsto en la legislacin de los
Estados miembros. Posteriormente, tras la modif icacin de ese artculo por la Directiva
2003/35/CE, el citado art. 9 incluye entre la informacin que debe ser puesta a disposicin
del pblico: [] los principales motivos y consideraciones en los que se basa dicha decisin,
incluida la informacin sobre el proceso de participacin del pblico.
379
As lo advierte Timo KOIVUROVA (The Transnational EIA Procedure of the Es-
poo Convention, F inish Yearbook of International Law, vol. VIII, 1997, pg. 163) que
recuerda que el objetivo del Convenio es la extensin del procedimiento nacional de EIA
a actores e impactos extranjeros. De forma que el procedimiento nacional de EIA de los
Estados contratantes opera como motor del procedimiento de EIA transfronteriza.
no se trate de momento ms que de eso, una mera posibilidad
380
. Por lo
que respecta al mbito territorial de aplicacin debe tenerse en cuenta
lo establecido en el art. 1.viii) del Convenio, en donde se def ine el con-
cepto de impacto transfronterizo como aqul que teniendo origen fsico
en una zona situada bajo la jurisdiccin de una de las Partes produzca
sus efectos en una zona bajo la jurisdiccin de otra de las Partes. Esa
limitacin de lo que se entiende por impacto transfronterizo a los efec-
tos del Convenio conlleva la exclusin del rgimen contemplado en ste,
y por tanto la obligacin de sumisin a EIA, de actividades con efectos
transfronterizos, pero que afectan a territorios no sometidos a la juris-
diccin de ningn Estado, como el alta mar o el espacio ultraterrestre
381
.
Ciertamente esa limitacin del mbito de aplicacin no es exclusiva del
Convenio de Espoo sino que se encuentra tambin presente en el Proyec-
to de Artculos de la CDI anteriormente mencionado, cuyo art. 2.c) def ine
el dao transfronterizo como: [] el dao causado en el territorio o en
otros lugares bajo la jurisdiccin o el control de un Estado distinto del Es-
tado de origen, tengan o no los Estados interesados fronteras comunes.
No ocurre lo mismo sin embargo en la jurisprudencia internacional.
As el Tribunal Internacional de Justicia, en su Opinin consultiva de
8 de julio de 1986, en el asunto de la licitud de la amenaza o el empleo
de armas nucleares, admite como formando parte del corpus de normas
internacionales en materia de medio ambiente, la obligacin general de
que los Estados velen por que las actividades realizadas dentro de su ju-
risdiccin o bajo su control no daen al medio ambiente de otros Estados
380
La Decisin II/14, adoptada en la 2 sesin de la Reunin de las Partes, que te-
na lugar en Sofa los das 26 y 27 de febrero de 2001, modif icaba el art. 17 del Convenio
aadiendo un pargrafo 3 en el que se abre la posibilidad de incorporacin al mismo de
cualquier otro Estado miembro de las Naciones Unidas, previo acuerdo de la Reunin de
las Partes, si bien hasta el momento esta posibilidad no ha sido utilizada. Esta extensin
potencial del mbito de aplicacin del Convenio puede explicar la af irmacin de Isabel RO-
CHA (Planes y proyectos con efectos transfronterizos (instrumentos jurdicos en el mbito
internacional). El ejemplo Luso-Espaol en el dominio del agua en NOGUEIRA LPEZ, A.
(dir.), Evaluacin de impacto ambiental. Evolucin normativo-jurisprudencial, cuestiones
procedimentales y aplicacin sectorial, Atelier, Barcelona, 2009, pg. 226) en el sentido
de que a pesar del tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, el 10 de septiembre de
1997, el Convenio de Espoo no cuenta con una gran participacin y aplicabilidad prctica.
Esta af irmacin se debilita sin embargo si se toma en consideracin de manera exclusiva
el corpus de potenciales participantes originalmente diseado, que como se ha dicho se
limitaba a los Estados partes de la CEENU, puesto que 44 de los 56 Estados miembros de
sta son Partes del Convenio, a los que se suma la Unin Europea. A 19 de abril de 2011
el Convenio cuenta con 30 Signatarios y 45 Partes, siendo la incorporacin de Malta, el 20
de octubre de 2010, la ltima producida hasta el momento. Vase http://treaties.un.org/
Pages/ViewDetails.aspx?src= TREATY&mtdsg_no=XXVII4&chapter=27&lang=en.
381
Por lo que se ref iere a la Antrtida debe tenerse en cuenta el Protocolo de 1991
anteriormente citado.
o zonas que estn fuera de su jurisdiccin nacional
382
. Es difcilmente dis-
cutible que la aproximacin jurisprudencial es mucho ms aceptable que
la contemplada en el Convenio, puesto que permite que la prohibicin de
dao transfronterizo garantice que mediante las actividades que un Es-
tado pueda llevar a cabo en su territorio no se afecten intereses distintos
de los que le son propios de manera exclusiva, sean intereses individua-
les de otros Estados, si es que la proteccin medioambiental puede consi-
derarse como tal, o intereses generales, como el que supone la conserva-
cin medioambiental de esos espacios que no se someten a la soberana
o la jurisdiccin de ningn Estado concreto, pero cuya proteccin podra
considerarse como formando parte de un inters general de la comunidad
internacional. Por el contrario, el mbito territorial de aplicacin def ini-
do en el Convenio de Espoo se limita a contemplar la afectacin de otros
intereses individuales, sin tener en cuenta los casos en los que de la acti-
vidad llevada a cabo en el territorio de un Estado resultan consecuencias
perjudiciales para el medio ambiente de aquellas zonas que entraran
en ese inters general, lo que sin duda resulta criticable porque parece
indicar que el buen estado ecolgico de esas zonas no es digno de protec-
cin
383
. El nico caso en que podra considerarse que la proteccin medio-
ambiental de esas zonas no sometidas a la jurisdiccin de ningn Estado
estuviese incluida en el mbito de aplicacin del Convenio sera aqul en
que las consecuencias medioambientalmente perjudiciales de un proyec-
to pudiesen terminar por afectar tambin a zonas situadas bajo la sobe-
rana o jurisdiccin de otro u otros Estados, pinsese por ejemplo en casos
de contaminacin causada en una zona de alta mar y que puede termi-
nar por llegar a espacios marinos sometidos a soberana o jurisdiccin
de otros Estados ribereos. Si bien este supuesto encuentra en ocasiones
382
CIJ Recueil 1986, par. 29. Esa misma perspectiva amplia en cuanto a la de-
limitacin del mbito territorial de la prohibicin de dao transfronterizo se recoge en
el Principio 21.d) de la Carta Mundial de la Naturaleza, en el que se establece que los
Estados: [a]ctuarn de manera tal que las actividades realizadas dentro de los lmites de
su jurisdiccin o bajo su control no causen dao a los sistemas naturales situados en otros
Estados ni en los espacios ubicados fuera de los lmites de la jurisdiccin nacional.
383
La diferencia entre el enfoque jurisprudencial y el recogido en los textos de Dere-
cho positivo sirve a Jos JUSTE RUIZ (El Proyecto de la Comisin de Derecho Internacional
sobre prevencin del dao transfronterizo resultante de actividades peligrosas, Pacis Ar-
tes, Obra Homenaje al Profesor Julio D. Gonzlez Campos, T. I, Eurolex editorial, Madrid,
2005, pg. 338 y ss.) para subrayar lo insatisfactorio del segundo, ref irindose a lo contem-
plado en el Proyecto de Artculos de la CDI, para concluir de manera muy acertada que el
enfoque restrictivo apuntado constituye una regresin manif iesta en relacin con las reglas
de Derecho internacional generalmente reconocidas. De hecho, la exclusin de los daos
causados a los espacios comunes es calif icada por el autor como un silencio vergonzante del
Proyecto de Artculos, que ni siquiera cuenta con la justif icacin de que el objetivo del mis-
mo fuese establecer mecanismos de responsabilidad, como era inicialmente su propsito,
puesto que en realidad lo que se pretende es la conf iguracin de procedimientos preventi-
vos destinados a minimizar el riesgo de producir daos sensibles.
el problema de que ese contagio de los efectos medioambientales negati-
vos al territorio de otro Estado fuese imprevisible, en cuyo caso no habra
en principio obligacin de llevar a cabo una EIA transfronteriza.
En cuanto al mbito material de aplicacin, el art. 1.vii) del Con-
venio recoge un def inicin amplia de medio ambiente en la que se inclu-
yen como elementos del mismo, adems de los que podramos considerar
como tradicionales (fauna, fora, suelo, atmsfera, agua, clima o paisaje),
otros como monumentos histricos u otras estructuras materiales, ade-
ms de la interaccin entre estos factores, las repercusiones sobre el pa-
trimonio cultural o las condiciones socioeconmicas que se deriven de las
alteraciones de esos factores. Pero, adems, el listado de componentes de
la nocin de medio ambiente incluye, en primer lugar, la salud y seguri-
dad humanas e incluso las condiciones socio-econmicas. Esta extensin
es considerada en algn caso como excesiva, en la medida en que puede
implicar una cierta distorsin de la verdadera f inalidad de la EIA, o al
menos del objetivo con el que la misma fue diseada, de manera que las
preocupaciones que podramos calif icar como sanitarias haran que tan-
to la autoridad encargada del informe como la autoridad competente
para autorizar el proyecto en cuestin olvidasen, o soslayasen, los po-
sibles efectos del mismo en otros de los componentes ms propiamente
medioambientales en sentido tradicional
384
. No obstante, debe sealarse
a este respecto en primer lugar que la posicin preeminente dada a la
salud entre los elementos que componen esa def inicin de medio am-
biente en orden a la obligacin de sumisin de un proyecto a EIA resulta
absolutamente lgica en cuanto que coloca la proteccin del ser humano
en un lugar preferente en la operacin de ponderacin de intereses que
debe realizarse. Pero adems, esa posicin preeminente no tiene porqu
identif icarse con que la toma en consideracin de las consecuencias que
una actividad tiene, o puede tener, sobre la salud humana suponga que
el resto de factores que componen esa def inicin vayan a ser olvidados
en el marco del estudio de impacto correspondiente. En def initiva, de
lo que se trata es, como ya se ha apuntado, de asistir a la autoridad
competente en la operacin de ponderacin de intereses que van a conducir
384
A ello se ref iere Chantal CANS (Variations autour dune innovation environ-
nementale. Limpact des tudes dimpact sur le droit public, Pour un droit commun de
lenvironnement, op. cit., pg. 470) para quien la inclusin de las consecuencias sobre
la salud en los estudios de impacto reduce el peso en los mismos de los componentes
tradicionales de la nocin de medio ambiente (fora y fauna), en la medida que comprensi-
blemente el juez estar ms inclinado a garantizar el respeto de los elementos antrpicos
que a la salvaguarda de la diversidad biolgica. Esa consideracin lleva a la autora a
plantear la posibilidad futura de establecer un estudio de impacto que podramos con-
siderar como autnticamente medioambiental en sentido estricto, es decir consagrado
a la proteccin del medio natural, la fauna y la fora, que complete la actual evaluacin
medioambiental, considerada por CANS como indigente en relacin con esos aspectos.
a la autorizacin o al rechazo de un proyecto, y en ese marco el estudio de
impacto proporciona esa informacin de las consecuencias respecto de los
distintos elementos que conforman esa aproximacin amplia al concepto
de medio ambiente, pudiendo adems establecer una gradacin de los
mismos en funcin de intereses que no slo la autoridad encargada de de-
cidir sino la sociedad en su conjunto difcilmente pueden discutir, entre
los cuales la proteccin de la salud de las personas debe necesariamente
ocupar un lugar preferente, por encima de otras cuestiones de naturaleza
medioambiental stricto sensu, en el caso de que hubiese conficto entre
stas y aquella.
Otro concepto al que ha de prestarse atencin en cuanto a la de-
limitacin del mbito material de aplicacin del Convenio es el de im-
pacto, consagrado en el citado art. 1.vii). A este respecto se aduce el
sentido negativo que parece resultar de dicho trmino
385
, plantendose
que quiz hubiese sido ms adecuado utilizar el trmino efecto para re-
ferirse a esas consecuencias medioambientales de la actividad proyec-
tada, en cuanto que su carcter ms neutro hubiese permitido extender
la obligacin de un estudio previo de impacto ambiental a proyectos
con efectos benf icos
386
. Sobre este particular debe apuntarse que, ms
all de la aportacin que supondra que mediante ese estudio previo se
pudiese tener una idea ms precisa de todas las consecuencias medio-
ambientales de un proyecto, tanto los efectos benf icos del mismo como
los perjudiciales, no puede olvidarse que el objetivo inmediato de la
EIA es proporcionar a la autoridad competente para autorizar dicho
proyecto datos concretos que le ayuden en la operacin de ponderacin
de intereses que implica dicha autorizacin. De esa forma, y volviendo
a insistir en la utilidad de disponer de una idea ms precisa de los efec-
tos medioambientales benf icos de un proyecto, de lo que se trata es de
que esas consideraciones medioambientales se integren en el conjunto
de factores a tomar en consideracin de cara a la posible autorizacin
del proyecto, y en ese sentido cobra mucha ms relevancia la posible
385
Si bien el trmino impacto es contemplado de manera ms bien neutra en el art.
1.vii), al referirse nicamente a los efectos causados por una actividad propuesta en el
medio ambiente, el mencionado sentido negativo se recoge expresamente en la referencia
del art. 2.1, en donde se habla de impacto medioambiental transfronterizo de carcter
perjudicial y magnitud apreciable.
386
En ese sentido Rosa M. ARCE RUZ (op. cit., pg. 24) destaca que mientras impacto
implica una valoracin, cuantitativa o cualitativa de las consecuencias medioambientales,
efecto se queda en la acepcin genrica de alteracin del medio ambiente. En esa misma l-
nea Chantal CANS (op. cit., pg. 464) plantea la oportunidad de sustituir el trmino impacto
por el de efecto, sobre la base de que el primero excluira la obligacin de seguir el proce-
dimiento de EIA en relacin con proyectos que pudiesen tener efectos medioambientales
benf icos. Para la autora, esa generalizacin del estudio de impacto debera, un da u otro,
conducir a la segunda acepcin, en particular por la deriva hacia la evaluacin medioam-
biental, que no comporta en s misma ningn aspecto positivo o negativo.
existencia de consecuencias medioambientales perjudiciales, puesto
que los efectos benf icos no pasan de ser un factor ms, que se sumara
al que supone el desarrollo econmico o social que resultara de esa ac-
tividad, reforzando ms la utilidad de dicho proyecto, pero no alterando
el sentido de la decisin que tiene que adoptar la autoridad competente,
que ser la misma tanto si no existen consecuencias medioambientales
perjudiciales, como si stas son benf icas o si los efectos negativos se
compensan con las consecuencias positivas que resultan en otros mbi-
tos, siempre teniendo en cuenta los elementos antes apuntados en rela-
cin con la consideracin que debe tener el inters general en relacin
con intereses particulares a la hora de que esa autoridad competente
adopte la decisin de autorizar o no el proyecto en cuestin.
Asimismo resulta relevante a los efectos de delimitar el mbito
de aplicacin del Convenio el sentido que en el mismo se da al con-
cepto de actividad, que conforme se seala en el art. 1.v) incluye no
slo actividades ex novo sino tambin toda modif icacin importante de
una actividad anterior, aspecto ste en el que el Convenio va ms all
que las Directivas de la Unin Europea, al menos en lo que respecta
a lo expresamente contemplado en los respectivos textos, puesto que
en el caso del Derecho de la Unin la inclusin de las modif icaciones
de actividades anteriores en el concepto de proyecto llega por va de la
interpretacin que de ste se hace en la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas. No obstante, el Convenio con-
creta algo ms a este respecto estableciendo una clasif icacin de las ac-
tividades en dos grupos: el primero son aquellas recogidas en el Anexo
I, respecto de las cuales las Partes estn obligadas a realizar una EIA
antes de que se adopte una decisin en relacin con la autorizacin o
ejecucin de las mismas (art. 2.3). El otro grupo es el de las actividades
no contempladas en ese Anexo I, en relacin con las cuales se contem-
pla la posibilidad de consulta entre las Partes interesadas respecto a
si dichas actividades son susceptibles de causar un impacto transfron-
terizo de carcter perjudicial y magnitud apreciable, en cuyo caso son
consideradas de la misma forma que si se incluyesen en el Anexo I (art.
2.5). Es decir que respecto de las actividades no incluidas en el citado
Anexo I la obligacin de EIA depende del acuerdo de las Partes tras el
periodo de consultas que stas pueden llevar a cabo. En ese sentido,
el Anexo III del Convenio incluye una serie de criterios auxiliares de
los que las Partes pueden servirse a los efectos de considerar que una
de las actividades no incluidas en el Anexo I pudiera tener un impac-
to transfronterizo de carcter perjudicial y magnitud apreciable. Esos
criterios son el tamao, el emplazamiento y los efectos, af irmando que
las Partes podrn utilizar en particular uno o varios de esos criterios.
De esta af irmacin se deduce en primer lugar que se trata de una lista
abierta de criterios y en segundo lugar que la decisin de las Partes
puede fundarse en uno solo de ellos, lo que supone una diferencia im-
portante respecto del rgimen de EIA establecido en el Derecho de la
Unin Europea, en donde el Tribunal de Justicia, como veremos ms
tarde, establece la necesidad de apoyar la decisin en el conjunto de
criterios auxiliares, sin poder servirse de uno solo de ellos.
Adems, el Convenio contempla ciertas excepciones en el sentido
de permitir que el ordenamiento interno de los Estados exima de la
obligacin de EIA a ciertas actividades (art. 2.8). Sin embargo, en este
caso no se recurre a la def inicin ms o menos precisa de los tipos de
actividad que puedan quedar cubiertos por la excepcin nacional, sino
que esa posibilidad se subordina a la proteccin de ciertos intereses, en
concreto del secreto industrial y comercial y de la seguridad nacional.
Por ltimo debe apuntarse que el Convenio contempla la aplicacin
del instrumento de la EIA a proyectos, si bien en el art. 2.7 in f ine se ins-
ta a los Estados a aplicar, en la medida que sea adecuada, los principios
de evaluacin a polticas, planes y programas. De esa forma se pone de
manif iesto que el Derecho internacional del medio ambiente, as como
el Derecho de la Unin Europea tal como se ver despus, no son ajenos
a la lgica preventiva apuntada al comienzo, por la cual parece conve-
niente que la prudencia que se materializa en el procedimiento de EIA
en relacin con los proyectos, d un paso ms y se aplique a un estadio
previo, el de los planes y programas. En el sistema creado por el Conve-
nio de Espoo esa lgica se completa con la adopcin del Protocolo sobre
Evaluacin Estratgica del Medio Ambiente, adoptado en Kiev el 21 de
mayo de 2003
387
.
b) Contenido obligacional del Convenio de Espoo
El Convenio de Espoo es considerado, como ya se ha apuntado,
como un texto de carcter fundamentalmente procedimental, cuyo ob-
jetivo es incentivar la inclusin, y la armonizacin con unos estndares
mnimos, de la EIA transfronteriza en los procedimientos nacionales de
EIA, lo que se pone de manif iesto en el propio Convenio, en cuyo art.
1.vi) se def ine la EIA como un procedimiento nacional. Ese carcter pro-
cedimental no implica sin embargo que no exista ninguna carga obliga-
cional que recaiga sobre las Partes del Convenio sino que, tal como se
apunt anteriormente al sealar las obligaciones que conlleva el deber
de diligencia inherente al principio de prevencin y a la prohibicin
387
El Protocolo entraba en vigor el 11 de julio de 2010 y cuenta en la actualidad con
22 Partes, entre ellas la Unin Europea, que f irmaba el Protocolo el 21 de mayo de 2003 y
lo aprobaba el 12 de noviembre de 2008. Vase http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.
aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-4-b&chapter=27&lang=en.
de dao transfronterizo, stos estn obligados, conforme al art. 2.1 del
Convenio, a adoptar todas las medidas que sean apropiadas y efectivas
para prevenir, reducir y controlar el impacto transfronterizo, por lo que
la no adopcin de tales medidas implica la violacin del Convenio.
Entre esas medidas se incluye la institucin de un procedimiento de
EIA, tal como se establece en el art. 2.2, que sin embargo deja un amplio
margen de libertad a los Estados al limitarse a sealar que dicho proce-
dimiento debe permitir la participacin pblica y la preparacin de docu-
mentacin al respecto, tal como se recoge en el Anexo II. Esta previsin
resulta lgica si se tiene en cuenta que el objetivo del Convenio no es el
establecimiento de un modelo internacional de EIA, sino la identif icacin
de una suerte de reglas y estndares mnimos que en relacin con los
posibles daos medioambientales de carcter transfronterizo tienen que
presentar los procedimientos nacionales de EIA
388
.
Ese margen de libertad que se deja a las Partes se proyecta sobre
cuestiones de enorme trascendencia, como, por ejemplo, si el estudio de
impacto ambiental debe ser realizado por un rgano independiente
389
.
Eso hace que ese margen de actuacin sea visto en algn caso como un
defecto del Convenio, af irmndose que hubiese sido ms til un mayor
nivel de armonizacin de los procedimientos nacionales de EIA de los
Estados parte
390
.
388
El carcter del Convenio como norma de mnimos se recoge expresamente en
el art. 2.9 en el que se contempla la posibilidad de que las Partes puedan adoptar, me-
diante acuerdos bilaterales o multilaterales, medidas ms rigurosas. Lo que se completa
con el Anexo VI en el que se establecen unos elementos que pueden incluirse en esos
convenios bilaterales o multilaterales. Adems, esa naturaleza de norma de mnimos se
plasma tambin de forma expresa en el Anexo II, en el que se recoge el contenido de la
documentacin que, conforme al art. 4, debe tener la EIA, apuntando que sta incluir al
menos lo all recogido, que comprende una descripcin de la actividad pero tambin de las
alternativas a la misma, as como de medidas paliativas, mtodos de prediccin, etc.
389
Previsin que choca con el enfoque que se hace por ejemplo en el Derecho espa-
ol, en relacin con el cual Blanca LOZANO CUTANDA (Derecho Ambiental Administrativo,
11 edicin, La Ley, Madrid, 2010, pg. 479) subraya que el nico medio de garantizar
la credibilidad en la decisin f inal es que el rgano ambiental, encargado de realizar la
declaracin de impacto ambiental, tenga una absoluta independencia e imparcialidad
respecto del rgano que ha de autorizar o aprobar el proyecto.
390
En ese sentido Timo KOIVUROVA (op. cit., pg. 183 y ss.) considera que la exigen-
cia de un procedimiento de scoping independiente, con la participacin del pblico como
parte del procedimiento de EIA nacional, hubiera asegurado una iniciacin temprana del
procedimiento de EIA transfronteriza y una participacin tambin temprana del pblico
del Estado afectado, elementos ambos clave en la garanta de la calidad del estudio de
impacto ambiental transfronterizo. A ello aade el autor un segundo problema derivado
del modesto grado de armonizacin que el Convenio impone a las Partes, como es el riesgo
de problemas de no reciprocidad en las obligaciones del tratado. Este riesgo aparecera
en aquellos casos en los que el procedimiento nacional de EIA en el Estado afectado sea
mucho ms estricto que el que est en vigor en el Estado de origen, por ejemplo si en el
segundo solo se informa al pblico despus de la adopcin del documento de estudio de
Un aspecto especialmente importante es el de la participacin del
pblico, a travs del cual se apunta cmo este procedimiento desempe-
a un papel importante en el proceso de mejora de la democracia medio-
ambiental
391
. El objetivo de favorecer la aceptabilidad social del proyecto
que la participacin del pblico desempea en el procedimiento de EIA es
perfectamente trasladable al plano internacional, teniendo su refejo en
el Convenio de Espoo (arts. 2.2, 2.6 y 3.8). Sin embargo, es claro que en el
caso de EIA transfronteriza existen peculiaridades que hacen que alas
dif icultades que se presentan en relacin con esa participacin del pblico
en casos en que no existe ese componente transfronterizo
392
, se aadan pro-
blemas adicionales, de manera que puede pensarse que esa participacin
transfronteriza nicamente se producir en casos especiales, como aquellos
en los que las consecuencias medioambientalmente perjudiciales tengan
una especial relevancia
393
. Esa especial dif icultad queda perfectamente
impacto ambiental, mientras que en el primero se permite una participacin ms tempra-
na del pblico.
391
CANS, C., op. cit., pg. 482. De hecho se puede af irmar que la participacin
ciudadana es un elemento esencial de la EIA, que como seala Ramn MARTN MATEO
(introduccin a ROSA MORENO, J., op. cit., pg. 12), se inscribe en lo que de forma imprecisa
se denomina gestin participativa. Para este autor el carcter esencial de esa participa-
cin del pblico resulta de que de esa manera se garantiza la puesta a disposicin de la
autoridad encargada de decidir acerca de la autorizacin del proyecto, de todos los datos
relativos a las posibles repercusiones del mismo sobre el medio ambiente, superando de
esa forma la visin de la Administracin como, segn sus propias palabras, un orculo
solemne del bien y del mal ambiental.
392
Entre las que Rosa M. ARCE RUIZ (op. cit., pg. 335 y ss) incluye la dif icultad de
que exista una participacin, por lo que es responsabilidad de la Administracin la def ini-
cin de acciones que movilicen la iniciativa ciudadana y crear los canales pertinentes
para incentivar una participacin amplia. De hecho esa dif icultad lleva a Domingo GMEZ
OREA (op. cit., pg. 25 y ss.) a incluir la participacin pblica entre los defectos de la EIA,
junto a otros como la independencia y preparacin de los equipos, el df icit de datos, o
las cortinas de humo (descripcin de datos inoperantes que encubren la pobreza de datos
relevantes).
393
Puede mencionarse como ejemplo el asunto de las Plantas de pasta de papel en
el Ro Uruguay, en el que concurren ciertos factores que infuyen a este respecto de la mo-
vilizacin del pblico, en especial la eleccin por las autoridades uruguayas y la empresa
Botnia de la orilla del Ro Uruguay, fronterizo con Argentina, adems de la cercana de
ncleos urbanos de ambos Estados, as como el que uno de ellos, la ciudad argentina de
Gualeguaych, tenga en el turismo ecolgico uno de sus atractivos tursticos. Eso hizo
que se generase un movimiento de reaccin de la ciudadana de ambos pases, aunque
principalmente de Argentina, que se concret en numerosas movilizaciones, as como la
f irma de la Declaracin de Gualeguaych el 24 de septiembre de 2003 por ciudadanos de
ambos Estados, adems del bloqueo de vas de comunicacin, en especial el paso fronteri-
zo por el Puente Internacional Liberador San Martn. De hecho la toma de ese puente el
30 de abril de 2005 por aproximadamente 40.000 personas hizo que a partir de entonces
la poblacin de Gualeguaych se organizase en asamblea ciudadana ambiental, para
poder llevar a cabo una accin permanente y masiva de oposicin a la construccin de la
Planta. Esa movilizacin ciudadana incentiv, y de alguna manera oblig, a la reaccin
de los Gobiernos.
refejada en los documentos de revisin del cumplimiento del Convenio,
que incluyen entre los problemas de aplicacin del mismo las dif icultades
relacionadas con la participacin en evaluaciones de proyectos con con-
secuencias medioambientales de carcter transfronterizo. En concreto se
seala que el pblico del Estado afectado se encuentra con dif icultades de
interpretacin, de contenido de la notif icacin o de plazos
394
.
Esas dif icultades adicionales de la participacin del pblico en un
contexto transfronterizo son tambin resaltadas en relacin con el pro-
cedimiento espaol de EIA, en el que, conforme al art. 11 del Real De-
creto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos
(en adelante TRLEIA), las consultas de carcter transfronterizo se lle-
varn a cabo por el rgano encargado de realizar la EIA a travs del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, que negociar con las
autoridades del otro Estado: [] el calendario razonable de reuniones y
trmites a que debern ajustarse las consultas y las medidas que deban
ser adoptadas para garantizar que las autoridades ambientales y las per-
sonas interesadas de dicho Estado, en la medida en la que pueda resul-
tar signif icativamente afectado, tengan ocasin de manifestar su opinin
sobre el proyecto con anterioridad a su autorizacin. Este sistema plan-
tea dudas respecto de su ef icacia basadas en el desapego del Ministerio
de Asuntos Exteriores respecto de esa negociacin, adems de aludirse
a los obstculos objetivos antes mencionados, como la ausencia de re-
querimientos lingsticos en la informacin que se vaya a facilitar a los
interesados de otros Estados, que se considera que pueden convertir en
ilusorias las previsiones de participacin transfronteriza equivalente
395
.
A este respecto no debe olvidarse sin embargo que, tal como se recoge en
el apartado 3 del mencionado art. 11, en la delegacin negociadora del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin se incluir un repre-
sentante del rgano sustantivo para la autorizacin del proyecto y otro
del rgano ambiental correspondiente, as como una representacin de
la Administracin autonmica en cuyo territorio vaya a ejecutarse dicho
proyecto
396
. En cualquier caso, una va para eliminar, o al menos reducir,
esas reticencias es el establecimiento de procedimientos especf icos de
394
Economic Commission for Europe, Review of Implementation of the Espoo Con-
vention 2008, ECE/MPg.EIA/11, especialmente par. 51 y 81.
395
En ese sentido se pronuncia Alba NOGUEIRA LPEZ (Participacin efectiva o
quimera procedimental? en NOGUEIRA LPEZ, A. (dir.), op. cit., pg. 138) que considera
dudoso que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin vaya a incluir entre sus
prioridades el seguimiento de los procesos participativos que pueda requerir cada uno de
los procedimientos de EIA con efectos transfronterizos.
396
Por otra parte el problema de los plazos antes apuntado se aborda en el apar-
tado 6 del art. 11, que prev la suspensin del procedimiento de autorizacin hasta que
concluya el procedimiento de consultas transfronterizas.
consulta transfronteriza de carcter sectorial, como por ejemplo el que se
contempla en el art. 8 del Convenio de Albufeira, de 30 de noviembre de
1998, sobre cooperacin para la proteccin y el aprovechamiento sosteni-
ble de las aguas de las cuencas hidrogrf icas hispano-portuguesas.
En todo caso el Convenio de Espoo no establece la participacin
del pblico del Estado afectado como un trmite obligatorio del pro-
cedimiento de EIA sino que instaura el principio del trato no discri-
minatorio de aqul respecto al pblico del Estado en que la actividad
susceptible de causar un impacto medioambiental transfronterizo se va
a llevar a cabo (art. 2.6). Es decir que la participacin del pblico del
Estado afectado ha de ser equivalente a la que se reconozca al pblico
del Estado de origen de la actividad, de manera que ambos tengan las
mismas oportunidades para infuir en el alcance del estudio de impacto
ambiental transfronterizo
397
.
Pero, adems, el Convenio impone una suerte de obligacin posi-
tiva al Estado de origen de la actividad en relacin con la participacin
del pblico, al sealar en su art. 4.2 que los Estados parte distribuirn
la documentacin de impacto ambiental, lo que puede entenderse como la
puesta a disposicin de la informacin correspondiente al alcance de
los ciudadanos, tanto de su propio Estado como de otro u otros Estados
afectados, lo que parece implicar algo ms que la mera publicacin de
la misma.
En cualquier caso ese principio del trato no discriminatorio del
pblico del Estado afectado con relacin al del Estado de origen tiene
sus consecuencias en lo que respecta al momento en que debe iniciarse
el procedimiento de EIA transfronteriza, puesto que el respeto de esa
equivalencia de derechos entre los ciudadanos de ambos Estados exige
que la informacin relativa al proyecto en cuestin sea distribuida en-
tre ambos pblicos al mismo tiempo. Eso conduce a que el procedimien-
to de EIA transfronteriza deba iniciarse al mismo tiempo que el proce-
dimiento dirigido al pblico del Estado de origen. En todo caso, incluso
esa distribucin de informacin al mismo tiempo y el reconocimiento
de un derecho de participacin equivalente desde el punto de vista de
397
Este criterio de la participacin equivalente se recoge en otros textos de otras
Organizaciones internacionales, como la Recomendacin C (77) 28, del Consejo de la
OCDE, sobre la aplicacin de un rgimen de igual derecho de acceso y no discrimina-
cin en relacin con la contaminacin transfronteriza. E igualmente se ha querido ver
refejado en el Derecho comunitario, si bien en este caso no se tratara de un refejo ex-
preso, como el que se hace en el Convenio, sino implcito, deducido del art. 7 del Tratado
CEE (actual art. 10 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea en adelante
TFUE), que prohbe discriminaciones por razn de nacionalidad, y que podra servir
para conceder acceso a los ciudadanos de otros Estados miembros, a la Administracin y
a los tribunales del Estado donde se vaya a llevar a cabo el proyecto. Vase GARCA-URETA,
A., op. cit., pgs. 34 y ss.
la regulacin del procedimiento de EIA no impide que sigan existiendo
factores que hacen que la equivalencia de derechos sea ms terica que
prctica, lo que se pone de manif iesto en los informes de aplicacin
del Convenio, en los que, como ya se apunt, se constatan problemas
como los relativos a la notif icacin en el idioma del Estado de origen de
la actividad, la informacin inadecuada incluida en la notif icacin, la
dif icultad de comprensin del procedimiento de EIA de las Partes o los
obstculos que afectan al proceso de notif icacin
398
.
Por otra parte, del art. 6 del Convenio se deduce que la decisin
f inal acerca de la autorizacin del proyecto susceptible de causar daos
medioambientales transfronterizos queda en manos del Estado de ori-
gen de la actividad, al que se le imponen no obstante dos obligaciones
recogidas en los apartados 1 y 2 de dicho artculo: la de velar por que se
tengan debidamente en cuenta los resultados de la EIA y la de notif icar
a la Parte afectada la decisin def initiva, as como las razones y conside-
raciones de la misma, correspondiendo a sta informar a su pblico de
esa decisin, especialmente en el caso en que ste haya participado en el
procedimiento de EIA transfronteriza.
No obstante, el Convenio prev un mecanismo mediante el cual el
Estado afectado puede reaccionar, consistente en un recurso ante una
Comisin de Investigacin, compuesta por un perito cientf ico o un tc-
nico de cada una de las Partes y un tercero nombrado de comn acuer-
do por esos dos representantes y que carezca de cualquier vnculo con
los dos Estados, si bien se trata de una va opcional que no impide que,
como se recuerda en el apartado 7 in f ine del art. 3, las Partes puedan
convenir otro medio de arreglo de sus diferencias. El procedimiento ante
esta Comisin se contempla en el Anexo IV del Convenio, que comienza
por subrayar que el recurso ante la Comisin puede ser planteado con-
juntamente por ambas Partes o por cada una de ellas por separado. El
reconocimiento antes apuntado de la competencia del Estado de origen
respecto a la decisin def initiva de la autorizacin o no de la actividad
conduce a que en la prctica ste sea un mecanismo especialmente til
para la Parte afectada, que puede pedir que el procedimiento ante la
Comisin prosiga incluso en caso de no comparecencia de la Parte de
origen, en aquellos casos de actividades incluidas en el Anexo I respec-
to de las cuales no haya recibido notif icacin conforme al art. 3.1 del
Convenio. A ello se ref iere el apartado 7 del mismo art. 3, conforme
al cual, y tras el intercambio de informacin entre las Partes sin que
se haya podido llegar a un acuerdo acerca de la produccin de dao
transfronterizo de carcter perjudicial y magnitud apreciable, una de ellas,
o ambas, podr presentar el asunto ante la Comisin de Investigacin,
398
Vase LOUKA, E., op. cit. pg. 116.
que dar su dictamen en un plazo de dos meses prorrogable una sola vez
por otros dos. En todo caso, ni en el art. 3 ni en el Anexo IV se recoge que
el dictamen de esa Comisin tenga obligatoriedad jurdica, imponiendo,
en caso de que concluya la existencia de dao transfronterizo, la realiza-
cin de EIA, por lo que su utilidad radica en el reforzamiento que en ese
caso se produce de la posicin del Estado afectado de cara a una posterior
exigencia de responsabilidad internacional por violacin del deber de di-
ligencia que resulta del Principio de prevencin y de la prohibicin de
dao transfronterizo, tal como se seal anteriormente
399
.
Una ltima cuestin destacable es la inclusin en el art. 7 del Con-
venio de un procedimiento de anlisis posterior del proyecto que puede
considerarse como un mecanismo de garanta, y al mismo tiempo de
perfeccionamiento, de la EIA, comprobando la ef icacia de las medidas
preventivas, lo que podr refejarse en procedimientos de EIA relativos
a proyectos futuros
400
. Sin embargo, este mecanismo del anlisis pos-
proyecto no es obligatorio sino que est condicionado al acuerdo entre
las Partes interesadas.
4. INTEGRACIN Y ARMONIZACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS NACIONALES
DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL: EL DERECHO DE LA UNIN
EUROPEA
Dos rasgos distinguen el rgimen jurdico de la EIA en el Derecho
de la Unin Europea del resto del rgimen jurdico-internacional, en
especial del contemplado en el Convenio de Espoo: el primero es su
carcter pionero, que trae como consecuencia que, como ya se apunt
anteriormente, el Derecho de las entonces Comunidades Europeas in-
fuyese en otros textos internacionales, y el segundo su objetivo ms
amplio. En relacin con esta segunda circunstancia no est de ms re-
399
No obstante Timo KOIVUROVA (op. cit., pgs. 176 y ss.) parece ver una cierta
vinculatoriedad en el dictamen de la Comisin al abordar la asignacin de la carga de
la prueba en relacin con esas actividades incluidas en el Anexo I, sealando que existe
respecto de las mismas una fuerte presuncin de obligacin de realizar la EIA, debiendo
demostrar el Estado de origen la concurrencia de circunstancias especiales sin las cuales
la no iniciacin del procedimiento, tras el fallo af irmativo de la Comisin de Investiga-
cin, implica la violacin del Convenio por su parte. Si bien esa refexin tambin puede
entenderse en el marco del posterior recurso judicial internacional, reforzando la posicin
del Estado afectado en el caso de que el Estado de origen no lleve a cabo esa actividad
probatoria y eso conduzca a un dictamen de la Comisin de Investigacin en el sentido de
considerar obligatoria la EIA.
400
Esa labor de control se considera como uno de los elementos del Principio de
prevencin que, como apunta Jean-Pierre BEURIER (op. cit, pg. 152), necesita en la prc-
tica dos operaciones: la evaluacin de las actividades previstas y la vigilancia continua
del medio ambiente.
cordar que frente a la atencin exclusiva a la EIA transfronteriza en el
Convenio de Espoo, las Directivas comunitarias toman como objeto de
regulacin el instrumento preventivo en su totalidad, con independen-
cia de que exista o no un dao transfronterizo. Es decir que lo que para
el Convenio de Espoo supone su objeto exclusivo de regulacin no es
ms que uno de los aspectos sobre los que inciden las Directivas comu-
nitarias en esta materia.
Esas f inalidades distintas son, como ya se ha apuntado, perfecta-
mente coherentes con las posibilidades que ofrecen ambos ordenamien-
tos. Los principios especf icos del Derecho comunitario europeo, del
actual Derecho de la Unin Europea, convierten a este ordenamiento
es un instrumento de armonizacin de los Derechos internos de los Es-
tados miembros. Por su parte el Derecho internacional convencional, en
sentido clsico, resulta necesario para contemplar un aspecto que, por
su propia naturaleza, exige la cooperacin entre diversos Estados. No
obstante, para entender el iter seguido en el mbito de las Comunida-
des/Unin Europea en relacin con la EIA, merece la pena volver sobre
el primero de los elementos caractersticos que se acaban de sealar, el
del carcter pionero, para ir describiendo el desarrollo de este rgimen
jurdico, antes de entrar en el anlisis del mismo tal como se establece
en el momento actual.
a) Contextualizacin de la normativa comunitaria en materia
de Evaluacin de Impacto Ambiental
En realidad el carcter pionero del Derecho comunitario europeo
en lo que se ref iere a la EIA no es sino una muestra de ese mismo
carcter que este ordenamiento jurdico presenta en relacin con la
proteccin del medio ambiente en general. De hecho, las Comunidades
Europeas comienzan a ocuparse de esas cuestiones muy pronto, bas-
tante antes de que existiese en los Tratados constitutivos una poltica
medioambiental expresa, lo que no ocurrir hasta la entrada en vigor
del Acta nica Europea (en adelante AUE), el 1 de julio de 1987
401
.
401
El AUE constitucionalizaba la poltica medioambiental comunitaria, refejando
a nivel de Derecho originario principios que ya haban encontrado refejo en otros textos
adoptados por las Instituciones. Es el caso del Principio de prevencin, que se consagraba
en el art. 130.R.2 del T.CEE, tras su modif icacin por el AUE, que mencionaba los Princi-
pios de accin preventiva, de correccin en la fuente y de que quien contamina paga como
aquellos en los que se basaba la accin de la Comunidad en este mbito (actual art. 191.2
del TFUE). No obstante, el Principio preventivo ya haba sido evocado de manera implcita
en el Primer Programa de Accin Medioambiental, en el que se apuntaba que: La mejor
poltica ptima de medio ambiente ha de evitar, desde un principio, la creacin de conta-
minacin o de perturbaciones en vez de combatir sus efectos ulteriormente. Vase Decla-
racin del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos
Antes de eso, la falta en los Tratados constitutivos de una base jurdica
expresa para legislar en materia de medio ambiente exiga el recurso a
mecanismos indirectos en los que las Instituciones comunitarias pudie-
sen hacer descansar su competencia para la adopcin de actos norma-
tivos de contenido medioambiental. Ese era el caso en relacin con la
Directiva 85/337/CEE, cuya adopcin se fundamentaba en los arts. 100
y 235 del T.CEE
402
. Pero, la necesidad de recurrir a estos artculos no
estaba exenta de consecuencias respecto de la regulacin de la EIA, ya
que esas evaluaciones no tenan como objetivo la proteccin del medio
ambiente per se, sino nicamente aquellos supuestos en los que sta
tuviese repercusiones en el establecimiento y desarrollo del Mercado
comn.
Por otra parte, la Directiva 85/337 constitua la norma fundamen-
tal en relacin con la EIA, puesto que haca de sta su objeto exclusivo
de regulacin, pero no era la nica, ni la primera, disposicin comuni-
taria que abordaba la cuestin. Junto a ella pueden mencionarse otras
Directivas, si bien en ellas la EIA no constitua su objeto exclusivo y
adems se enfocaba desde una perspectiva sectorial
403
.
de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, rela-
tiva a un programa de accin de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente
(DO C 112, 20 de diciembre de 1973, par. 1). Esa mencin implcita se mantiene en el
Segundo Programa de Accin. Vase Resolucin del Consejo de las Comunidades Europeas
y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del
Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativa a la prosecucin y ejecucin de una poltica y de
un programa de accin de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (DO
C 139, de 13 de junio de 1977, par 13). Ya con ocasin del Tercer Programa de Accin se
menciona el Principio de prevencin de manera explcita, incluyndolo como uno de los tres
decisivos para el logro de los objetivos de la poltica medioambiental comunitaria, junto al
del nivel adecuado de actuacin y, dentro de lo posible, al de restauracin. Vase Resolu-
cin del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos de
los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 7 de febrero de 1983, relativa a
la prosecucin y ejecucin de una poltica y de un programa de accin de las Comunidades
Europeas en materia de medio ambiente (DO C 46, de 17 de febrero de 1983, par. 9).
402
El art. 100 se refera a la aproximacin de legislaciones de los Estados miem-
bros que incidan directamente en el establecimiento o el funcionamiento del Mercado
comn; por su parte el art. 235 era una clusula de competencias subsidiarias por la
que se permita la realizacin por parte de las Instituciones de acciones necesarias para
lograr, en el funcionamiento del Mercado comn, uno de los objetivos de la Comunidad
sin que el Tratado hubiese previsto los poderes de accin necesarios (actuales arts. 114 y
352 del TFUE respectivamente). Ese fundamento indirecto de las disposiciones de carc-
ter medioambiental en el citado art. 100 del Tratado era conf irmado por el Tribunal de
Justicia, al considerar que de dichas disposiciones podan resultar gravmenes para las
empresas de los Estados miembros que, sin garantizar una aproximacin de las legisla-
ciones nacionales en la materia, podra conllevar un falseamiento de la libre competencia.
Sentencias de 18 de marzo de 1980, Comisin c. Italia, as. 91/79 y 92/79, par. 8 en ambas.
403
Como la Directiva 78/176/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1978, relativa a
los residuos procedentes de la industria del dixido de titanio -arts. 6.b) y 11- (DO L 54,
de 25 de febrero de 1978). Esta Directiva ha sido derogada por la Directiva 2010/75/UE
Asimismo, en este anlisis del contexto en el que se enmarca la
evolucin de la normativa comunitaria en relacin con la EIA no puede
olvidarse el papel que juega el Derecho internacional medioambiental,
al que nos hemos referido en apartados anteriores. En efecto, si como
decamos antes el carcter pionero del Derecho de las Comunidades Eu-
ropeas le haba permitido ejercer infuencia sobre las normas conven-
cionales que se ocupaban de esta misma cuestin, tambin en sentido
contrario ha existido esa infuencia, que por lo tanto ha sido recproca.
De hecho las modif icaciones que se han hecho de la Directiva 85/337/
CEE son debidas, entre otras razones como las relativas a la correccin
de los problemas detectados en los distintos informes de cumplimiento de
dicha Directiva, a la necesidad de adaptar lo recogido en sta a ciertos
convenios internacionales
404
.
Otro vector del desarrollo del Derecho comunitario europeo en la
materia, que en realidad no es exclusivo de la legislacin medioambien-
tal sino en general de todo el ordenamiento comunitario, es el papel
protagonista del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en
cuanto a la delimitacin y concrecin del marco normativo aplicable a
la EIA. La accin del Tribunal de Luxemburgo ha permitido colmar po-
sibles lagunas de las Directivas apuntadas, llevando a cabo una inter-
pretacin de las mismas en un sentido siempre favorable a la sumisin
a EIA de proyectos con repercusiones ambientales signif icativas. Esa
infuencia podr constatarse en el examen que a continuacin se har
del rgimen jurdico de la EIA en la Unin Europea, en la que algunos
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones
industriales (prevencin y control integrados de la contaminacin) (DO L 334, de 17 de
diciembre de 2010), con efectos a partir del 1 de enero de 2014, vase especialmente el
art. 23. Adems, la aproximacin sectorial a la EIA no ha desaparecido tras la Directiva
85/337/CEE y se recoge en textos posteriores pudiendo sealar a modo de ejemplo la Di-
rectiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservacin de los
hbitats naturales y de la fauna y fora silvestres art. 6.3 y 4 (DO nL 206, de 22 de julio
de 1992).
404
La primera modif icacin, por medio de la Directiva 97/11/CE, obedeca entre
otros motivos a la f irma por la Comunidad Europea del Convenio de Espoo, el 26 de fe-
brero de 2001, mientras que la segunda modif icacin, a travs de la Directiva 2003/35/
CE, responda de manera principal a la f irma por la Comunidad, el 25 de junio de 1998,
del Convenio sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de
decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en adelante Convenio
de Aarhus). Por ltimo, la modif icacin realizada por medio de la Directiva 2009/31/CE
era debida a la inclusin de la captura y el transporte de los fujos de CO2 con f ines de al-
macenamiento geolgico, as como los emplazamientos de almacenamiento, en el mbito
de la Directiva 85/337/CEE, por lo que se introducan modif icaciones en los Anexos I y II de
sta, conforme a lo recogido en el art. 31 de la Directiva 2009/31/CE. Para un anlisis
histrico de la evolucin del rgimen de la EIA en la Unin Europea vase QUINTANA
LPEZ, T., Aproximacin a la evolucin del marco normativo de la evaluacin de impacto
ambiental en NOGUEIRA LPEZ, A. (dir.), op. cit., pgs. 23 y ss.
aspectos esenciales del mismo tienen un origen jurisprudencial, como
el alcance del concepto de proyecto o la interpretacin del margen de
libertad procedimental que se deja a los Estados miembros.
Por ltimo, en el anlisis del contexto del rgimen comunitario de
la EIA no pueden dejarse de lado los problemas de aplicacin por los
Estados miembros de las Directivas en las que ese rgimen se concreta,
lo que tampoco constituye una excepcin sino ms bien un lugar comn
que afecta en general a las Directivas medioambientales
405
. Las dif icul-
tades de transposicin y aplicacin se recogen en el Tercer informe de
aplicacin, en donde se reconoce que el mayor problema es la aplicacin
de la Directiva y no la transposicin, lo que no merma la importancia
que tanto los Estados miembros, en su mayora, como la Comisin otor-
gan a la EIA como instrumento de aplicacin de polticas ambientales
ms amplias
406
. La situacin parece haber mejorado a tenor de lo que se
seala en un Informe presentado seis aos despus, en donde se af irma
que, en general, los Estados miembros han transpuesto y aplicado la
Directiva EIA en gran medida de acuerdo con los objetivos y requisitos
de la misma, e incluso en muchos casos han introducido obligaciones
ms severas que los requisitos mnimos de la Directiva
407
.

405
En ese sentido y por lo que respecta a Espaa pueden mencionarse hasta cuatro
sentencias condenatorias del Tribunal en relacin con las Directivas relativas a la EIA:
de 13 de junio de 2002 (as. C-474/99), por adaptacin incorrecta del Anexo II de la Direc-
tiva 85/337/CEE; de 16 de septiembre de 2004 (as. C-227/01) por no someter a EIA un
proyecto de desdoblamiento de vas frreas; de 8 de septiembre de 2005 (as. C-121/03) por
no someter a EIA unas instalaciones porcinas; y de 16 de marzo de 2006 (as. C-332/04)
por adaptacin incorrecta del Derecho espaol en varios aspectos y no someter a EIA la
construccin de un centro de ocio. El 17 de diciembre de 2008 se interpona un recurso
contra Espaa por la Comisin (as. C-560/08) por violacin de la Directiva 85/337/CEE,
entre otras razones, como consecuencia de las obras de duplicacin y acondicionamiento
de la carretera comarcal M-510 (Comunidad de Madrid). Por el momento no ha recado
sentencia en este asunto, si bien el 19 de mayo de 2009 el Tribunal adoptaba un auto en
que f ijaba plazo para que Polonia, que haba sido admitida como coadyuvante a favor de
Espaa, presentase los motivos en que fundamenta sus pretensiones.
406
Informe de la Comisin al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicacin
y ef icacia de la Directiva de EIA (Directiva 85/337/CEE en su versin modif icada por la
Directiva 97/11/CE). Qu avances han realizado los Estados miembros en la aplicacin
de la Directiva de EIA, COM (2003) 334 f inal, de 23 de junio de 2003, pg. 2 y 7.
407
Informe de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmi-
co y Social Europeo y al Comit de las Regiones sobre la aplicacin y ef icacia de la Directi-
va de EIA (Directiva 85/337/CEE del Consejo, modif icada por las Directivas 97/11/CE
y 2003/35/CE), COM (2009) 378 f inal, de 23 de julio de 2009, pg. 3.
b) mbito de aplicacin del rgimen jurdico de la Unin
Europea en materia de Evaluacin de Impacto Ambiental
El primer elemento a analizar en la delimitacin del mbito de apli-
cacin del Derecho de la Unin Europea en materia de EIA es el de la
def inicin del concepto de proyecto, que ocupa en este rgimen jurdico
el lugar que corresponde al de actividad propuesta en el del Convenio
de Espoo. Sin embargo, aunque el resultado f inal se asemeja en ambos
casos, lo cierto es que la regulacin que expresamente se recoge en los
respectivos textos presenta algunas diferencias, siendo, como ya se ha
dicho, la accin del Tribunal de Justicia la que compensa esa diferencia.
As el concepto de proyecto def inido en el art. 1.2 de la Directiva 85/337/
CEE no incluye ninguna mencin, a diferencia de lo recogido en el art.
1.v) del Convenio de Espoo, a si la modif icacin de proyectos entra dentro
del mbito de aplicacin de la Directiva. Este silencio del citado art. 1.2
se resuelve en parte en el Anexo I de la Directiva que, ya en la versin
original, mencionaba la inclusin de la modif icacin de los proyectos en
su pargrafo 12. Sin embargo, en esa versin original no se deca nada
respecto de los proyectos incluidos en el Anexo II, lo que podra inducir
a pensar, a la luz de la mencin expresa del Anexo I, en la no aplicabili-
dad del rgimen jurdico de la EIA a las modif icaciones de esos tipos de
proyectos. Esa posible interpretacin a contrario era descartada por el
Tribunal de Justicia, que mostraba su posicin favorable a la obligacin
de realizar EIA tambin en esos casos al advertir que el mero hecho de
que la Directiva no mencionase expresamente las modif icaciones de los
proyectos comprendidos en el Anexo II, a diferencia de los que f iguran en
el Anexo I, no permita deducir que aqullas no estuviesen incluidas en el
mbito de aplicacin de la Directiva. El argumento de fondo del que se
serva el Tribunal para llegar a esa conclusin era el menoscabo que su-
pondra para el logro del objetivo ltimo de la Directiva si la calif icacin
de modif icacin de proyecto permitiera que determinadas obras o cons-
trucciones eludieran la obligacin de realizar un estudio sobre sus reper-
cusiones, pese a poder tener, debido a su naturaleza, sus dimensiones o
su localizacin, repercusiones importantes sobre el medio ambiente
408
.
Posteriormente la Directiva 97/11/CE incorporaba al texto de la Directi-
va 85/337/CEE esa interpretacin del Tribunal aadiendo un pargrafo
13 al Anexo II en el que se alude a la extensin del rgimen jurdico de
la Directiva a cualquier cambio o alteracin de los proyectos incluidos en
408
Vanse sobre este particular, entre otras, las sentencias de 24 de octubre de
1996, Kraaijeveld y otros, as. C-72/95, par. 39 y 40; de 16 de septiembre de 1999, World
Wildlife Fund (WWF) y otros, as. C-435/97, par. 39 y 40; y de 28 de febrero de 2008, Paul
Abraham y otros, as. C-2/07, par. 29 y ss.
cualquiera de ambos Anexos, adems de modif icar el pargrafo 12 del
Anexo I, ahora pargrafo 22
409
.
Ese mismo argumento teleolgico sirve al Tribunal para llevar a
cabo una interpretacin extensiva del trmino proyecto del art. 1.2 en
otros casos, incluyendo dentro del mismo por ejemplo las obras de de-
molicin
410
, o para af irmar la imposibilidad de fragmentacin de pro-
yectos para eludir la sumisin a EIA
411
.
Otro aspecto signif icativo es el de la aplicabilidad de la Directiva a
proyectos que ya se encontraban en trmite antes de la fecha de trans-
posicin de la misma en los ordenamientos internos de los Estados
412
.
En este sentido el Tribunal ha venido a clarif icar la situacin respecto
a proyectos en los que el Derecho nacional prevea que el procedimiento
de autorizacin conste de varias etapas. As ocurra en un asunto rela-
tivo a un proyecto respecto del que exista una licencia concedida antes
de la exigencia de las obligaciones establecidas en la Directiva 85/337/
CEE, pero en relacin con el cual se haban f ijado nuevas condiciones
con posterioridad a esa fecha. Esta circunstancia era vista por el Esta-
do miembro concernido, el Reino Unido en este caso, como implicando
nicamente la regulacin detallada de las actividades para las que ya
409
Que a partir de entonces se ref iere a: Cualquier modif icacin o extensin de un
proyecto consignado en el presente anexo, cuando dicha modif icacin o extensin cumple,
por s sola, los posibles umbrales establecidos en el presente anexo.
410
Sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisin c. Irlanda, as. C-50/09, par. 97 y ss.
El Tribunal, en el pargrafo 98 de la sentencia argumenta esa interpretacin extensiva al
sealar que en caso de que las obras de demolicin no estuviesen incluidas en el mbito
de aplicacin de la Directiva: quedaran sin objeto las referencias al patrimonio cultu-
ral en el art. 3, a los paisajes con signif icacin histrica, cultural y/o arqueolgica en el
anexo III, punto 2, letra h), y al patrimonio arquitectural y arqueolgico en el anexo IV,
punto 3 de la Directiva.
411
Sentencia de 29 de marzo de 1999, Comisin c. Irlanda, as. C-392/96, par. 76. En
la sentencia de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Accin-CODA c. Ayuntamiento de Ma-
drid, as. C-142/07, par. 5, el Tribunal establece la obligacin de llevar a cabo una evalua-
cin global de varios proyectos cuando stos sean interdependientes, su construccin est
interrelacionada o sus repercusiones medioambientales se solapen. En ese mismo sentido
de rechazo de la fragmentacin de proyectos pueden verse, ms recientemente, las senten-
cias de 10 de diciembre de 2009, Umweltanwalt von Krnte, as. C-205/08, par. 53; y de 17
de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros, as. C-275/09, par. 36.
412
El art. 12.1 de la Directiva establece la obligacin de los Estados miembros de
adoptar las medidas necesarias para cumplir con la Directiva en un plazo de tres aos
desde su notif icacin, siendo sta efectuada el 3 de julio de 1985, por lo que la misma
deba haber sido incorporada a los Derechos internos el 3 de julio de 1998. El Tribunal
reconoce la posibilidad que la Directiva ofrece a un Estado miembro de dispensar de las
obligaciones relativas a la EIA a los procedimientos de autorizacin que ya se encontra-
ban en trmite antes de la fecha lmite de adaptacin del Derecho interno, pero recuerda
la oposicin que la propia Directiva plantea respecto de la dispensa para procedimientos
iniciados despus de dicha fecha. Vanse al respecto las sentencias de 9 de agosto de
1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros, as. C-396/92, par. 19 y 20; y de 11 de agosto
de 1995, Comisin c. Alemania, as. C-431/92, par. 28.
se haba concedido una licencia principal, por lo que no era aplicable la
Directiva, dado que la decisin que puede tener repercusiones sobre el
medio ambiente se haba adoptado previamente y que la aprobacin de
detalles no puede ir ms all de los parmetros determinados al f ijarse
inicialmente las condiciones de explotacin. El Tribunal recurre de nue-
vo al efecto til de la Directiva para af irmar que no puede considerarse
como simple modif icacin de una autorizacin anterior la adopcin de
decisiones que alteran no slo el tenor literal sino tambin la propia
esencia de esa licencia anterior. En lugar de eso se considera que la de-
cisin por la que se f ijan nuevas condiciones y la decisin de aprobacin
de cuestiones relativas a las nuevas condiciones para la explotacin
del proyecto en cuestin (una cantera) constituyen, conjuntamente, una
nueva autorizacin a efectos del art. 2.1, en relacin con el art. 1.2, de
la Directiva 85/337. Como esas decisiones eran posteriores a la fecha de
transposicin de la Directiva, las autoridades competentes tienen, en
su caso, la obligacin de realizar una evaluacin de las repercusiones
sobre el medio ambiente de tal explotacin
413
.
c) Obligacin de realizar una Evaluacin de Impacto Ambiental
conforme al Derecho de la Unin
La normativa de la Unin Europea en esta materia est inspirada
en el principio de libertad procedimental de los Estados (art. 2.2 de la
Directiva), que pueden decidir integrar la EIA en los procedimientos de
autorizacin existentes o en otros procedimientos distintos, tanto si se
trata de procedimientos ya existentes como si deben establecerse para
satisfacer los objetivos de la Directiva. No obstante el Tribunal de Jus-
ticia marca como lmite de esa libertad el respeto en esos procedimien-
tos de lo contemplado en los arts. 3 y 5 a 10 de la Directiva
414
.
Ese margen de libertad parece tener cierta proyeccin, o al menos
as resulta de una interpretacin pegada al texto de la Directiva, res-
pecto a la determinacin de los proyectos que deben someterse a EIA.
En este sentido la Directiva, a diferencia del Convenio de Espoo que
nicamente seala los proyectos que deben someterse a EIA, distingue
dos categoras de proyectos: los del Anexo I, que conforme al art. 4.1
debern someterse a EIA de manera obligatoria, y los del Anexo II, res-
pecto de los cuales el art. 4.2, en su versin original, daba a los Estados
un cierto margen de accin al af irmar que se someteran a EIA cuan-
do los Estados considerasen que sus caractersticas lo exigan. A este
413
Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de enero de 2004, Wells, as. C-201/02,
par. 39 y ss.
414
Sentencia de 16 de septiembre de 1999, World Wildlife Fund (WWF) y otros, as.
C-435/97, par. 51 y ss.
respecto el citado pargrafo 2 del art. 4 sealaba que los Estados po-
dan o bien especif icar determinados tipos de proyectos, de los incluidos
en ese Anexo II, que deban someterse a EIA o bien establecer criterios
y/o umbrales para determinar cuales de esos proyectos deban someter-
se a EIA.
Pero, este art. 4.2 era objeto de interpretaciones contradictorias, por
una parte algunos Estados miembros entendan que consagra el carc-
ter facultativo de la sumisin a EIA de los proyectos contemplados en el
Anexo II. Por otra parte para la Comisin esos proyectos del Anexo II
tambin estn afectados por la obligacin de sumisin a EIA, que resulta
del principio general de sujecin a EIA de cualquier proyecto susceptible
de tener infuencia notable sobre el medio ambiente, consagrado en el
art. 2.1, obligacin genrica que no puede verse menoscabada por una
restrictiva interpretacin del art. 4.2. La diferencia era resuelta por el
Tribunal de Justicia que se inclinaba por la interpretacin defendida por
la Comisin, es decir favorable a la obligatoriedad de sumisin a EIA,
af irmando que el objetivo de los criterios y/o lmites mnimos, menciona-
do en el art. 4.2, es facilitar la apreciacin de las caractersticas concretas
de un proyecto, para determinar si est sujeto a la obligacin de EIA, y no
a eximir anticipadamente y por completo de esta obligacin a determina-
das clases de proyectos de los enumerados en el Anexo II
415
. Es decir que
en realidad la posibilidad de que los proyectos del Anexo II no tengan que
someterse a EIA solo puede resultar del anlisis caso por caso de cada
proyecto, y de ningn modo puede amparar la exclusin genrica por un
Estado miembro de una categora de proyectos, sin necesidad de someter
a anlisis cada uno de ellos.
La situacin cambiaba con las modif icaciones de los arts. 2.1 y
4 y de los criterios de seleccin del Anexo III llevadas a cabo por la
Directiva 97/11/CE
416
. Pero el Tribunal de Luxemburgo no alteraba su
jurisprudencia, llegando incluso a af irmar que la nueva redaccin del
art. 4.2 tiene esencialmente el mismo alcance que su versin inicial
417
.
415
Vanse las sentencias de 11 de agosto de 1995, Comisin c. Alemania, as.
C-431/92, par. 38; de 2 de mayo de 1996, Comisin c. Blgica, as. C-133/94, par. 42; de
24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, as. C-72/95, par. 50; de 22 de octubre de 1998,
Comisin c. Alemania, as. C-301/95, par. 45; de 29 de marzo de 1999, Comisin c. Irlanda,
as. C-392/96, par. 64; y de 16 de septiembre de 1999, World Wildlife Fund (WWF) y otros,
as. C-435/97, par. 36.
416
El art. 2.1 era modif icado para incorporar la mencin a ese Principio de sumi-
sin general a EIA a los proyectos tal como se def inen en el art. 4, por su parte el pargra-
fo 2 de este artculo se modif icaba para dar a los Estados la opcin de decidir la sumisin
a EIA de los proyectos incluidos en el Anexo II bien mediante umbrales o criterios, como
ocurra hasta entonces, o bien mediante un estudio caso por caso.
417
Vanse las sentencias de 2 de junio de 2005, Comisin c. Italia, as. C-83/03,
par. 19 y 20; de 8 de septiembre de 2005, Comisin c. Espaa, as. C-121/03, par. 87; de
3 de marzo de 2011, Comisin c. Irlanda, as. C-50/09, par. 71 y ss.; y de 24 de marzo de
No obstante se apunta que esta jurisprudencia, en la prctica, suele ser
ignorada por las autoridades locales y regionales
418
.
Por otra parte el art. 2.1 del Convenio en el que se consagra el
Principio general de sumisin a EIA de proyectos que puedan tener re-
percusiones importante sobre el medio ambiente, al que antes se ha he-
cho referencia, incluye una serie de criterios de los que pueden servirse
los Estados para alcanzar una conclusin al respecto de concluir la exis-
tencia de esas repercusiones medioambientales importantes, citando la
naturaleza, las dimensiones o la localizacin del proyecto. Tambin so-
bre este aspecto se ha pronunciado en diversas ocasiones el Tribunal de
Justicia, en particular para advertir que la conclusin a la que lleguen
los Estados miembros acerca de la sumisin de un proyecto a EIA debe
basarse en el anlisis conjunto de esos criterios, o de otros que en cada
caso pudieran ser de utilidad, dada la mencin a esos tres mencionados
expresamente en particular. De esa forma el Tribunal af irma que la
exclusin de un proyecto basada solo en uno de esos criterios supon-
dra sobrepasar el margen de apreciacin de que disponen los Estados
miembros en virtud del art. 2.1, y del art. 4.2, de la Directiva 85/337/
CEE
419
. La necesidad de concurrencia de todos esos criterios constituye
una diferencia con el rgimen establecido en el Convenio de Espoo, en
el que como ya se apunt dicha conclusin puede fundamentarse en un
solo criterio.
Pero adems, el Tribunal de Justicia ha venido a imponer a los Es-
tados una obligacin de justif icar aquellos supuestos en los que, a la luz
de los criterios mencionados, decidan que un proyecto concreto de los
incluidos en el Anexo II no tiene porqu someterse a EIA. En ese senti-
do apunta el Tribunal que esa decisin debe estar fundada en una com-
2011, Comisin c. Blgica, as. C-435/09, par. 52 y ss. Sobre este particular vase tambin
ALENZA GARCA, J., La evaluacin de impacto ambiental a la luz de la jurisprudencia co-
munitaria en NOGUEIRA LPEZ, A. (dir.), op. cit., pg. 36.
418
KRAMER, L., Derecho Medioambiental Comunitario, Ministerio de Medio Am-
biente y Medio Rural y Marino, Madrid, 2009, pg. 176.
419
Vanse las sentencias de 29 de marzo de 1990, Comisin c. Irlanda, as.
C-392/96, par. 64 y ss.; de 21 de septiembre de 1999, Comisin c. Irlanda, C-392/96, par.
65 a 67; de 13 de junio de 2002, Comisin c. Espaa, C-474/99, par. 31; de 16 de marzo de
2006, Comisin c. Espaa, as. C-332/04, par. 76 y 77; de 23 de noviembre de 2006, Comi-
sin c. Italia, as. C-486/04, par. 53; de 28 de febrero de 2008, Paul Abraham y otros, as.
2/07, par. 37 y ss.; y de 24 de marzo de 2011, Comisin c. Blgica, as. C-435/09, par. 49 y
ss. Ya en la primera de esas sentencias el Tribunal recuerda que: [] incluso un proyec-
to de dimensiones reducidas puede tener un impacto considerable en el medio ambiente
cuando est situado en un lugar en el que los factores medioambientales descritos en el
art. 3 de la Directiva, como la fauna y la fora, el suelo, el agua, el clima o el patrimonio
cultural, sean sensibles a la ms mnima modif icacin. [] De igual modo, un proyecto
puede tener un impacto considerable cuando, debido a su naturaleza, exista el riesgo de
que transforme de manera importante o irreversible dichos factores medioambientales,
con independencia de sus dimensiones.
probacin previa por parte del Estado miembro de la no necesidad de
evaluacin
420
, de manera que, si bien ni de la Directiva ni de su propia
jurisprudencia resulta que esa decisin de no sumisin de un proyecto
a EIA deba contener los motivos de la misma, tanto los terceros como
las autoridades administrativas interesadas deben poder asegurarse de
que la autoridad competente ha verif icado efectivamente, con arreglo
a las reglas previstas en la legislacin nacional, si una EIA era o no
necesaria, siendo esa obligacin de previa comprobacin imponible a la
autoridad competente por va jurisdiccional si fuese necesario. En ese
contexto af irma el Tribunal que la garanta de que las personas dispo-
nen de todos los medios necesarios para la proteccin efectiva de los
derechos que les reconoce el Derecho comunitario, pudiendo decidir con
pleno conocimiento de causa si les es til el recurso al rgano jurisdic-
cional, obliga a la autoridad competente a darles a conocer los motivos
de su negativa a sumisin de EIA, bien en la propia decisin o bien en
una comunicacin posterior a peticin de los interesados. De forma que,
en el supuesto de que una persona interesada lo solicite, la autoridad
administrativa competente tiene la obligacin de comunicarle los moti-
vos por los que se ha adoptado dicha decisin o las informaciones y los
documentos pertinentes en respuesta a la solicitud presentada
421
.
Por ltimo, la delimitacin de los proyectos sobre los que se aplica
la obligacin de sumisin a EIA se completa con la inclusin de una
serie de excepciones. En su versin original esas excepciones eran las
relativas a proyectos destinados a los f ines de la defensa nacional (art.
1.4) y proyectos adoptados mediante un acto legislativo nacional espe-
cf ico (art. 1.5), argumentndose en el segundo caso que el objetivo de
la EIA se consegua a travs del procedimiento legislativo. La primera
de esas excepciones era modif icada por la Directiva 2003/31/CE, de ma-
nera que ya no se contempla como obligatoria sino que se reconoce a
los Estados la posibilidad de decidir esa excepcin caso por caso y si as
lo dispone la legislacin nacional, en aquellos supuestos en los que la
sumisin a EIA pudiese tener repercusiones negativas respecto de las
necesidades de defensa nacional.
Pues bien esas excepciones han sido tambin concretadas por la ju-
risprudencia del Tribunal de Justicia, siguiendo la misma f ilosofa favo-
rable a la sumisin a EIA, por lo que se ha hecho una interpretacin res-
trictiva de las mismas. As respecto de la exclusin relativa a proyectos
420
El Tribunal, en su sentencia de 10 de junio de 2004, Comisin c. Italia, as.
C-87/02, conden a este Estado por incumplir las obligaciones que le incumban en virtud
de la Directiva 85/337/CEE, al no haber realizado una comprobacin previa de la nece-
sidad de evaluacin, establecida por la legislacin italiana para garantizar la aplicacin
de los apartados 2 y 3 del art. 4 de la Directiva.
421
Sentencia de 30 de abril de 2009, Christopher Mellor, as. C-75/08, par. 50 y ss.
destinados a las necesidades de la defensa nacional el Tribunal llevaba
a cabo la mencionada interpretacin restrictiva, apuntando que debe en-
tenderse referida nicamente a proyectos destinados principalmente a
esos f ines, lo que le llevaba a concluir que un aeropuerto que puede desti-
narse a usos tanto civiles como militares, pero cuya utilizacin principal
es de carcter comercial, est comprendido en el mbito de aplicacin de
esta Directiva. En cuanto a la segunda exclusin el Tribunal deduce dos
requisitos del art. 1.5 de la Directiva: que se trate de un proyecto deta-
llado adoptado mediante un acto legislativo especf ico y que se alcancen
los objetivos de la Directiva, incluido el de la disponibilidad de informa-
ciones, a travs del procedimiento legislativo. A continuacin concretaba
ambos requisitos sealando respecto del primero que el acto legislativo
debe ser especf ico y presentar las mismas caractersticas que la autori-
zacin contemplada en el art. 1.2, de la Directiva, para lo cual debe adop-
tarse un proyecto detallado, que contenga, al igual que una autorizacin,
todos los datos pertinentes para la evaluacin de sus repercusiones sobre
el medio ambiente. En caso contrario se pondran en peligro los objetivos
de la Directiva, puesto que cabra la posibilidad de que un proyecto con
repercusiones potencialmente importantes sobre el medio ambiente fue-
ra autorizado sin una evaluacin previa de dichas repercusiones
422
.
Por ltimo, el art. 2.3 de la Directiva concede a los Estados la posi-
bilidad de exceptuar de la aplicacin de lo recogido en ella a todo o parte
de un proyecto, aunque no entre en los casos anteriores de exclusin. Eso
no signif ica que el proyecto quede fuera de cualquier tipo de evaluacin
medioambiental puesto que el apartado a) del art. 2.3 establece que en
caso de adoptar esa decisin el Estado examinar la conveniencia de otra
forma de evaluacin. No obstante, del tenor literal de ese apartado a) no
resulta la obligacin de acudir a un sistema alternativo de evaluacin,
sino que en todo caso el Estado que opte por acogerse a esta excepcin
se encuentra constreido por las obligaciones que los apartados b) y c) le
imponen de explicar, tanto al pblico afectado como a la propia Comisin,
la decisin sobre dicha excepcin, incluyendo, tal como se seala expre-
samente, las razones por las cuales ha sido concedida. Esta imposicin es
en realidad una garanta de que esa posibilidad de excepcin no supone
un mecanismo por el que se pueda burlar la intervencin del pblico en
el procedimiento de EIA, que como ya se dijo constituye un elemento
esencial del mismo, de forma que el pblico tiene derecho a participar
422
Sentencia de 16 de septiembre de 1999, World Wildlife Fund (WWF) y otros, as.
C-435/97, par. 56 y ss. El fundamento de esta interpretacin de la exclusin de proyectos
adoptados mediante un acto legislativo nacional especf ico es concretado por Jos Fran-
cisco ALENZA (op. cit., pg. 48), que af irma que esa exclusin slo es posible si el legislador
est en condiciones de valorar con precisin el impacto global que puede causar en el
medio ambiente la totalidad de las obras que integran el proyecto.
en el proceso de EIA o, en su caso, a ser informado de las razones por las
que dicho proceso no se lleva a cabo, privndosele de esa participacin,
lo que le permite que dicha decisin pueda ser objeto de recurso ante
los tribunales nacionales
423
. Adems, la informacin dada a la Comisin
debe servir tambin como mecanismo de control del uso de esta excepcin
si bien, la versin f inal de la Directiva contempla un control mucho ms
atenuado de lo que se estableca en la propuesta de la misma, en donde
se sealaba la necesidad de acuerdo entre el Estado que quera hacer uso
de la excepcin y la propia Comisin
424
.
En cuanto al acceso del pblico a los tribunales de justicia para pre-
sentar recurso contra decisiones que entren dentro del mbito de apli-
cacin de la Directiva debe researse la modif icacin introducida por la
Directiva 2003/31/CE, para adaptar el rgimen de la EIA comunitaria al
Convenio de Aarhus, insertando un nuevo art. 10.bis, conforme al cual
se abre esa posibilidad a miembros del pblico interesado que tengan un
inters suf iciente o, subsidiariamente, que sostengan el menoscabo de un
derecho, cuando la legislacin en materia de procedimiento administrati-
vo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo.
Por otra parte el Tribunal concreta el contenido de la obligacin
de evaluacin establecida en el art. 3 de la Directiva, que se ref iere a
que la EIA identif icar, describir y evaluar los efectos directos e in-
directos de un proyecto, lo que en opinin del Tribunal signif ica que la
autoridad medioambiental competente no podr limitarse a identif icar
y a describir los efectos directos e indirectos del proyecto en determi-
nados factores, sino que adems deber evaluarlos de forma apropiada,
en funcin de cada caso particular. Siendo esta obligacin de evaluacin
distinta de las recogidas en los arts. 4 a 7, 10 y 11 de la Directiva, obli-
gaciones stas de carcter procedimental, consistentes en la recogida
e intercambio de informacin, consulta, publicidad y garanta de que
423
As lo advierte el Tribunal de Luxemburgo a referirse al control judicial de la
innecesariedad de sumisin a EIA, af irmando que corresponde al rgano jurisdiccional
nacional la verif icacin de la valoracin correcta por la autoridad competente de las re-
percusiones sobre el medio ambiente de un proyecto, conduciendo en su caso a la decisin
de no sumisin a EIA. Vanse las sentencias de 16 de septiembre de 1999, World Wildlife
Fund (WWF) y otros, as. C-435/97, par. 48; y de 28 de febrero de 2008, Paul Abraham y
otros, as. 2/07, par. 39 y ss.
424
El art. 4 de la propuesta de Directiva presentada por la Comisin deca: []
Af in dexclure des cas exceptionnels qui ne sont pas susceptibles davoir des incidences
notables sur lenvironnement, lautorit comptente peut, moyennant laccord de la Com-
mission, exempter un projet particulier, en dessous dun seuil spcif i de lvaluation
prvue ci-dessus ou le soumetre une valuation simplif ie (DO n C 169, de 9 de julio
de 1980). Vase GARCA URETA, A., Marco jurdico del procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental: El contexto comunitario y estatal, Instituto Vasco de Administracin
Pblica, Bilbao, 1994, pg. 125.
existe un proceso judicial, que se ref ieren nicamente a la ejecucin de
la obligacin sustancial prevista en el art. 3 de esta Directiva
425
.
En el corpus de obligaciones que conlleva la Directiva para los Es-
tados miembros se incluyen tambin la de adoptar las medidas necesa-
rias para que el promotor suministre la informacin necesaria (art. 5) y
la de tomar en consideracin el resultado de las consultas y la informa-
cin recibida en el procedimiento de autorizacin (art. 8).
En lo que se ref iere a la informacin del pblico, el art. 6.2 con-
creta el procedimiento sealando incluso los medios a travs de los que
debe producirse la informacin
426
, estableciendo como requisito de los
mismos el que esa informacin se produzca desde una fase temprana
del procedimiento de autorizacin y, como muy tarde, en cuanto sea
razonablemente posible, garantizando de esa forma el efecto til de la
participacin del pblico en dicho procedimiento. Asimismo el art. 6.2
se ref iere al contenido que debe tener esa informacin
427
.
El Tribunal ha venido tambin a ocuparse de las consecuencias que
resultan del incumplimiento de la obligacin de sumisin a EIA ope-
rando al respecto una remisin a los Derechos internos, al establecer
el respeto del Principio de autonoma procesal, eso s siempre que el r-
gimen procesal de un Estado no sea menos favorable que el aplicable a
situaciones similares de carcter interno (principio de equivalencia) y de
que no haga imposible en la prctica o excesivamente difcil el ejercicio
de los derechos conferidos por el ordenamiento jurdico comunitario
(principio de efectividad). No obstante, en el marco de ese Principio de
autonoma procesal, el Tribunal da algunas lneas directrices que deber
aplicar el juez nacional, que ser el encargado de determinar si el Dere-
cho interno prev la posibilidad de revocar o suspender una autorizacin
ya concedida con el f in de someter este proyecto a una evaluacin de sus
425
Sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisin c. Irlanda, as. C-50/09, par. 36 a 38.
426
El art. 6.2 se ref iere a la informacin mediante avisos pblicos u otros medios
apropiados, como los electrnicos. Eso se completa en el apartado 5 del mismo art. en
el que se alude a las modalidades de informacin al pblico y de participacin de ste,
advirtiendo que dichas modalidades debern ser concretadas por los Estados miembros.
En relacin a la primera se cita, a modo de ejemplo, la colocacin de carteles en un radio
determinado o la publicacin de anuncios en la prensa local, en cuanto a la participacin
se sealan, tambin a modo de ejemplo, el envo de notif icaciones escritas o la realizacin
de encuestas pblicas.
427
En concreto se seala: la solicitud de autorizacin del proyecto; la sujecin del
proyecto a un procedimiento de autorizacin ambiental; datos sobre las autoridades compe-
tentes responsables de la decisin y de aqullas ante las que pueden presentarse recursos,
as como los plazos para stos; la naturaleza de las decisiones y del proyecto; la disponibili-
dad de informacin, incluidas la fechas y lugares en que se facilitar, as como los medios a
travs de los que se llevar a cabo esa puesta a disposicin de informacin; y las modalida-
des de participacin del pblico. La cuestin de los plazos se concreta en el apartado 3 del
mismo artculo, en el que se hace referencia a que se trate de plazos razonables.
repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la
Directiva 85/337/CEE, o con carcter alternativo y siempre que el parti-
cular d su consentimiento, la posibilidad de que este ltimo reclame la
reparacin del perjuicio sufrido
428
.
Esa remisin al Derecho interno, conforme al Principio de autono-
ma procesal, se materializa en el caso del Derecho espaol en la previ-
sin contenida en el TRLEIA acerca de la posibilidad de imposicin de
sanciones a promotores privados (art. 19)
429
, pudiendo dichas sanciones
consistir en la suspensin de la ejecucin en caso de no obtencin previa
de la declaracin de impacto ambiental en relacin a proyectos someti-
dos obligatoriamente a EIA, as como en supuestos de ocultacin de da-
tos, falseamiento o manipulacin maliciosa en el procedimiento de eva-
luacin, siempre que hubiere infuido de forma determinante en el re-
sultado de la misma, o cuando se hubieren incumplido o transgredido
de manera signif icativa las condiciones ambientales impuestas para la
ejecucin del proyecto (art. 22). Adems, se establece la obligacin del
titular del proyecto de proceder a la reparacin de la realidad fsica y a
la indemnizacin de daos (art. 23).
d) La Evaluacin de Impacto Ambiental transfronteriza
en el Derecho de la Unin Europea
En cuanto a la EIA transfronteriza conviene recordar que, a dife-
rencia del Convenio de Espoo que haca de la misma su objeto de atencin
exclusivo, el rgimen contemplado en las Directivas mencionadas en
este estudio la contempla como una ms de las cuestiones abordadas.
De ello se ocupa el art. 7 de la Directiva 85/337/CEE, que en su versin
original impona al Estado de origen la obligacin de remitir al Estado
afectado las informaciones recogidas en virtud del art. 5 al mismo tiempo
428
Sentencia de 7 de enero de 2004, Wells, as. C-201/02, par. 64 y ss.
429
La limitacin de este rgimen de responsabilidad a los proyectos privados es
criticada por Blanca LOZANO CUTANDA (op. cit., pgs. 499 y ss.), especialmente teniendo en
cuenta que normalmente son los proyectos pblicos los de mayor envergadura y, en con-
secuencia, los de un previsible mayor impacto ambiental. En ese sentido, recuerda que,
como parece indicarse en el art. 22 del TRLEIA, en esos casos entran en juego tanto la
responsabilidad patrimonial de la Administracin por los daos y perjuicios ocasionados,
como la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios. No obstante, propone la previsin
de sancin por falta grave por va disciplinaria de los funcionarios o la imposicin de una
multa a las autoridades y los miembros colegiados responsables de las infracciones. La pro-
pia autora recuerda que ya el Tribunal Supremo, en su sentencia de la Sala de lo Penal de
24 de mayo de 2003 (recurso 3416/2001), calif ic de prevaricacin la omisin del preceptivo
informe de impacto ambiental por la autoridad administrativa competente, si ello permite
el desarrollo de actividades contaminantes que entran dentro de los supuestos tipif icados
por los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales.
que las pone a disposicin de sus propios nacionales, sirviendo de base
para consultas entre ambos Estados. No se contemplaba por tanto nin-
gn cauce de participacin del pblico del Estado afectado, limitndose
la dimensin transfronteriza al plano estrictamente intergubernamen-
tal y circunscrita al mecanismo de consultas, lo que resultaba bastante
limitado si se lo compara con lo establecido en el Convenio de Espoo al
que ya se hizo mencin. De hecho, la f irma por la Comunidad de este
Convenio motiv, como ya se ha dicho, la adopcin de la Directiva 97/11/
CE, que introduca novedades signif icativas. En concreto se establece
de manera detallada un contenido mnimo que deber tener la informa-
cin que se enve al Estado afectado, al que deber concederse un plazo
razonable para que indique que desea participar en el procedimiento de
toma de decisiones medioambientales. Pero quiz la novedad ms nota-
ble es la que se incluye en el pargrafo 5 del citado art. 7, en el que se
establece que los Estados miembros interesados determinarn las mo-
dalidades que permitan la participacin del pblico interesado del Es-
tado miembro afectado
430
, producindose con ello la adaptacin del r-
gimen comunitario al Convenio de Espoo, en el que como se vio si se
contempla la participacin del pblico del Estado afectado.
Otro aspecto signif icativo es el relativo a la limitacin territorial
contenida en el Convenio de Espoo, en el que conviene recordar que no
se hace mencin al dao transfronterizo que no afecte a zonas some-
tidas a soberana o jurisdiccin de otro Estado, sino a zonas comunes.
Sobre este particular el rgimen jurdico de la EIA en la Unin Euro-
pea puede presentar algn progreso en funcin de cmo se interprete
la referencia, que desde el comienzo se incluye en el art. 7, a proyectos
que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente
de otro Estado miembro, o que pueden afectar considerablemente a un
Estado miembro. En efecto, el que no se incluya la mencin al territorio
430
En el caso de Espaa esa previsin se materializa en el pargrafo 7 del art. 11
del TRLEIA, al que ya se aludi al analizar el Convenio de Espoo, y que a este respecto se
ocupa de la participacin de Espaa en procedimientos de EIA transfronteriza, pero ni-
camente en el caso de Espaa como Estado afectado, sealando que: Cuando un Estado
miembro de la Unin Europea comunique que en su territorio est prevista la ejecucin
de un proyecto que puede tener efectos signif icativos sobre el medio ambiente en Espaa,
el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin lo pondr en conocimiento del Mi-
nisterio de Medio Ambiente, el cual, con la participacin de los rganos ambientales de
las Comunidades Autnomas afectadas, actuar como rgano ambiental en las consultas
bilaterales que se hagan para estudiar tales efectos, as como las medidas que, en su caso,
puedan acordarse para suprimirlos o reducirlos.
El rgano ambiental garantizar que las Administraciones pblicas afectadas y las
personas interesadas son consultadas de acuerdo con lo establecido en el art. 9. A estos
efectos, def inir los trminos en los que se evacuar el trmite de consultas en colaboracin
con los rganos competentes de las Comunidades Autnomas afectadas por la ejecucin
del proyecto promovido por otro Estado miembro de la Unin Europea.
o la jurisdiccin de un Estado puede llevar a pensar en la extensin de
esta previsin a supuestos de daos transfronterizos ocasionados en
zonas no sometidas a esa soberana o jurisdiccin de otro Estado. No
obstante, con ello no se produce un gran avance puesto que en el fondo
este rgimen se centra, al igual que el del Convenio de Espoo, en la
lesin del inters particular de otro Estado, en la medida en que esos
daos transfronterizos en espacios comunes nicamente estarn inclui-
dos en este rgimen en caso de que de los mismos deriven repercusiones
importantes sobre el medio ambiente de otro Estado, lo que no permite
cubrir los casos en los que la repercusin grave desde el punto de vista
medioambiental en una zona que no corresponde a ningn Estado no
conlleva la afectacin del inters particular de otro Estado.
Por otra parte, el procedimiento de EIA transfronteriza en el plano
de la Unin no est exento de los problemas apuntados al analizar el
Convenio de Espoo y que han retenido la atencin del Tribunal de Jus-
ticia, que rechaza la exencin de EIA de proyectos previstos en el Anexo
I que se extiendan sobre el territorio de varios Estados miembros por
el solo hecho de que no exista en la Directiva una disposicin expresa
relativa a tales proyectos, ya que con ello se comprometera gravemente
el efecto til de la Directiva, al permitir a un Estado miembro excluir
la parte de dicho proyecto que debe realizarse en otro Estado miembro
a la hora de considerar si ste debe someterse a EIA. De hecho, la ne-
cesidad de inclusin de esa parte transfronteriza se refuerza en opinin
del Tribunal por la obligacin de cooperacin interestatal respecto de
proyectos que pueden tener efectos signif icativos en el medio ambiente
en otro Estado miembro, establecida en el art. 7 antes mencionado
431
.
El Tribunal aade que la Directiva da a los Estados miembros un am-
plio margen respecto al modo en que debe producirse la intervencin
de otros Estados miembros en la EIA de proyectos con impactos trans-
fronterizos, si bien apunta las dif icultades antes mencionadas, recor-
dando lo sealado en el Informe de aplicacin de la Directiva de 2009,
en el que se hace referencia a las diferencias existentes entre los pro-
cedimientos nacionales, por ejemplo las distintas etapas del proceso de
propuesta de proyectos, plazos diferentes y barreras lingsticas. De
hecho, el citado Informe de aplicacin aada a lo apuntado que los ries-
gos de repeticin, incoherencias, cargas administrativas y de otro tipo y
431
Sentencia de 10 de diciembre de 2009, Umweltanwalt von Krnte, as. C-205/08,
par. 54 y ss. En este asunto el Tribunal conclua que un proyecto de construccin de lneas
areas de energa elctrica con un voltaje igual o superior a 220 Kv, incluido en el punto
20 del Anexo I de la Directiva, debe someterse por las autoridades competentes de un
Estado miembro al procedimiento de EIA, aun cuando ese proyecto sea transfronterizo
y slo un tramo de longitud inferior a 15 Km. est situado en el territorio de ese Estado
miembro.
confictos potenciales son elevados en el caso de proyectos realizados en
zonas bajo la jurisdiccin de ms de un Estado miembro (por ejemplo,
cuencas martimas). Adems, se corre el peligro de que no se evalen
todos los impactos de un proyecto multinacional. Por lo que se plantea
la necesidad de acuerdos formales e informales para celebrar consultas
con pases vecinos en relacin con impactos transfronterizos
432
.
5. CONCLUSIONES
La proteccin del medio ambiente es una de las cuestiones en las
que de forma ms evidente se refeja la interdependencia propia de un
mundo globalizado. Por esa razn el esfuerzo de prevencin que se lleve
a cabo en el Derecho de cada Estado supone un bien no solo para ese Es-
tado sino para toda la comunidad internacional. En ese contexto cobra
especial relevancia el papel del Derecho internacional en relacin con
la integracin del instrumento de la EIA en los ordenamientos internos
de los Estados, garantizando un contenido mnimo que constituya una
base comn en todos los ordenamientos nacionales. De cara a ese obje-
tivo el Derecho de la Unin Europea ha jugado el papel de rompehielos
del Derecho internacional, favorecido el primero por los elementos que
caracterizan sus relaciones con los ordenamientos internos.
En ese proceso de generalizacin y armonizacin de la EIA se per-
ciben luces y sombras. Las primeras resultan de la propia adopcin de
textos como los incluidos en este estudio, de forma muy especial desde
el punto de vista del Derecho internacional el Convenio de Espoo, as
como del reforzamiento del papel de la EIA en el Derecho de la Unin
Europea, y por tanto en los ordenamientos internos de los Estados
miembros, entre otras cosas, a travs del incremento del nmero de ca-
tegoras de proyectos que han de someterse a EIA. Entre los avances se
incluye tambin el desarrollo de la EAE, con la consiguiente extensin
del Principio preventivo a los planes y programas. Entre las sombras
ocupan un lugar destacado los problemas para la aplicacin prctica
por los Estados de los textos internacionales en los que se establece el
instrumento de la EIA.
432
Cit., pg. 7. Para ello se propone en el Informe la elaboracin de orientaciones
o el reforzamiento de la Directiva, mediante el establecimiento de plazos mnimos para
las consultas transfronterizas y de procedimientos de EIA coordinados o, quizs, con-
juntos, en el caso de proyectos multinacionales; o incluso de considerar la posibilidad de
un procedimiento de EIA nico. A ello se aade que, tras la aprobacin por el Consejo
del Protocolo sobre Evaluacin Estratgica del Medio Ambiente del Convenio de Espoo,
podra revisarse la Directiva EIA para garantizar una mejor aplicacin de los requisitos
de ese Protocolo.
A ello se aade la existencia de aspectos a mejorar. Entre ellos el
carcter limitado desde varios puntos de vista de los textos en los que se
concreta el rgimen jurdico-internacional de la EIA, comenzando por
el mbito territorial de aplicacin, as como la participacin del pbli-
co, en especial en el marco de la cooperacin transfronteriza, pudiendo
para ello acudir al auxilio que ofrecen las nuevas tecnologas.
El camino a seguir no puede ser otro que el de ir superando pro-
gresivamente esas limitaciones, en especial a travs de la ampliacin
del nmero de Estados que se integren en el sistema de la EIA. A ello
conduce de forma necesaria la idea de que las medidas de proteccin del
medio ambiente o tienen un alcance global o vern reducida de forma
importante su utilidad.
QUINTA PARTE
NOCIONES TCNICAS BSICAS SOBRE
EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL 317
por ALEJANDRO DROVANDI
1. AMBIENTE, RECURSOS Y SOSTENIBILIDAD
Diversos autores coinciden en def inir al ambiente
433
como el en-
torno vital del hombre. Se trata de un sistema constituido por elemen-
tos fsicos, biolgicos, econmicos, sociales, culturales y estticos que
interactan entre s, con el individuo y con la comunidad en la que vive,
determinando la forma, el carcter, el comportamiento y la superviven-
cia de ambos.
Es ineludible reconocer que las relaciones del hombre con su me-
dio, en el sistema del cual l es parte, no siempre han sido de colabora-
cin, sino muchas veces de sobreexplotacin o incluso de simple depre-
dacin. No obstante ello, es tambin claro que existen modif icaciones
producidas por el ser humano conducentes a logros muy positivos, lle-
gndose en algunos casos a sustituir los equilibrios naturales existen-
tes por otros, sumamente valiosos.
Quienes vivimos en la regin cuyana (vale recordar que Cuyn
es la abreviatura de la palabra huarpe Cuyunche, cuyo signif icado es
gente de la tierra arenosa) apreciamos grandemente la transforma-
cin de parte de esa tierra arenosa en oasis, los que de hecho se han
transformado en el soporte de la vida y de la economa de la poblacin
que habita en ellos.
Teniendo en cuenta los procesos de interrelacin del medio, entre
s, y con el hombre, Conesa Fernndez - Vtora (1995) af irma que al me-
dio ambiente se lo puede entender en base a tres subsistemas: fuente
433
Aunque en este captulo se emplean los trminos medio, ambiente y medio
ambiente como sinnimos, algunos autores pref ieren utilizar el trmino Medio como el
elemento en el que vive o se mueve una persona, animal o cosa, y como Ambiente al
conjunto de factores biticos y abiticos que actan sobre los organismos y comunidades
ecolgicas, determinando su forma y desarrollo.
318 ALEJANDRO DROVANDI
de recursos naturales, soporte de actividades y receptor de efuentes y
residuos.
Los recursos naturales son los bienes o medios de subsistencia na-
turales disponibles por el hombre. Dada su acepcin y basado en el con-
cepto de escasez, puede af irmarse que un recurso es algo valioso y til; es
decir que se trata de un elemento al que la comunidad le ha encontrado
un valor de uso.
El medio ambiente, como fuente de recursos, abastece al ser hu-
mano de las materias primas y de la energa que este necesita para su
desarrollo sobre la Tierra. Sin embargo, slo una parte de esos recur-
sos es renovable, por lo que se requiere un tratamiento cuidadoso para
evitar que un uso anrquico de los mismos conduzca a una situacin de
prdida irreversible. Ejemplos de recursos naturales renovables son los
bosques, el agua, el viento, la radiacin solar, y en general los productos
agrcolas.
En relacin con el concepto del medio ambiente como soporte de
actividades, se suele hacer referencia a la capacidad de acogida de un
territorio, def inida como la aptitud que ste presenta para acoger en l
una determinada actividad.
Dado que cada territorio, cada ecosistema y cada sistema socio-
cultural presenta una capacidad de acogida para un nmero indetermi-
nado de actividades, es deseable que sobre esos sistemas slo acten o
se desarrollen las actividades para las que la capacidad de acogida sea
suf icientemente alta. Para cada territorio y cada ecosistema es reco-
mendable limitar o prohibir, de considerarse ello importante, aquellas
actividades que presenten una baja capacidad de acogida. Estos concep-
tos son, en buena medida, los que dan soporte a los planes de ordena-
miento del territorio (conocido tambin como proceso de planif icacin
del uso del suelo) con los que se intenta legislar fomentando que cada
actividad humana se desarrolle en aquellas reas con mejores aptitu-
des para ella.
Ejemplos de uso poco sustentable del territorio abundan, pudiendo
hacerse mencin aqu a uno muy comn, como es el del uso de suelos
con buena aptitud agrcola para el desarrollo de emprendimientos in-
mobiliarios (loteos y barrios) con lo cual la capacidad de ese territorio
de brindar sus mejores frutos se ve impedida ante el desarrollo en l de
estructuras permanentes, de forma prcticamente irreversible.
La capacidad de asimilacin puede ser interpretada como la capa-
cidad de dispersar, diluir y/o f iltrar los elementos que se incorporen al
medio fsico, transportndolos a lugares donde los impactos presenten
menor agresividad, y/o mantenindolos por debajo de los niveles re-
queridos por la legislacin vigente, o de estndares considerados como
aceptables.
En otras palabras, es la capacidad de procesar los residuos, efuen-
tes y emisiones que se incorporen, a travs de procesos fsicos y qu-
micos, transformndolos en elementos no perjudiciales, a travs de
procesos como el de oxidacin atmosfrica o hdrica, la incorporacin a
la cadena trf ica, la descomposicin qumica o biolgica, diversas reac-
ciones qumicas, etc.
Considerando al medio ambiente como receptor de emisiones, ver-
tidos y residuos no deseados, se deber tener en cuenta siempre el no
sobrepasar su capacidad de asimilacin (capacidad de dispersin at-
mosfrica, capacidad de autodepuracin del agua, capacidad de f iltrado
del suelo, capacidad de degradacin por la interaccin de los vectores
aire agua suelo, etc.)
En funcin de los conceptos anteriores, puede sintetizarse diciendo
que los principios para alcanzar un desarrollo compatible con el medio,
son los siguientes:
Utilizar los recursos considerando las tasas de uso que pueden
ser asumidas por el medio, sin producir sobreexplotacin.
Desarrollar las actividades en territorios y ecosistemas que
presentan una alta capacidad de acogida para aqullas.
Evitar que residuos, efuentes o emisiones resultantes de una
actividad sobrepasen la capacidad de asimilacin de los mismos
por parte del medio.
Puede considerarse que los tres grandes principios antes mencio-
nados son parte fundamental del concepto de desarrollo sostenible.
2. CONCEPTOS BSICOS SOBRE PROYECTOS
Segn M. Romn (2001) se puede def inir a un proyecto como como
una respuesta a un problema especf ico al que se busca dar una solucin
concreta, o a la propuesta para una oportunidad que se desea aprovechar.
Para el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planif icacin
Econmica y Social (ILPES) un proyecto es un conjunto de activida-
des interrelacionadas a llevarse a cabo bajo una unidad de direccin y
mando para alcanzar un objetivo especf ico en una fecha determinada,
mediante la movilizacin de recursos escasos.
Un proyecto puede tambin def inirse como un conjunto de activi-
dades ordenadas en el tiempo que se realizan con el f in de obtener como
resultado una cantidad determinada de bienes y/o servicios, utilizando
para ello recursos escasos. El ordenamiento de actividades del proyecto
en el tiempo, la construccin de indicadores y el registro sistemtico de
los mismos, permiten evaluar la pertinencia y el impacto de los resulta-
dos del proyecto antes y despus de su ejecucin.
Un proyecto se elabora para poder prever, planif icar y proyectar
de manera ef iciente el uso de recursos escasos, para la ejecucin de
actividades que concluirn en una mejora concreta, tanto a nivel de los
benef iciarios directos del proyecto (por ejemplo los productores), como
de las instituciones involucradas.
El ciclo de vida de un proyecto incluye cinco grandes etapas: (I) iden-
tif icacin; (II) preparacin; (III) evaluacin ex ante y aprobacin; (IV) ejecu-
cin; y (V) terminacin y evaluacin ex post.
El Ciclo de los Proyectos de la mayora de los organismos f inan-
ciadores de prstamos y de las entidades nacionales de enlace con tales
organismos, puede considerarse como un instrumento que permite to-
mar decisiones, primeramente para la asignacin de recursos de prein-
versin, y si el ciclo se cumple en su totalidad, para asignar los recursos
destinados a las inversiones.
Cada etapa del ciclo, previo a la decisin de inversin, tiene por
objeto recabar la informacin necesaria para poder decidir si se conti-
na el anlisis y para probar la ef iciencia de la inversin propuesta. En
una situacin ideal, el proceso de preinversin culminar con la etapa
de evaluacin ex ante, de cuyo resultado deriva la decisin de asignar o
no los recursos para ejecutar la inversin propuesta.
El ciclo de un proyecto es un proceso de retroalimentacin continua,
lo cual permite que al irse superando etapas se vayan incorporando las
soluciones halladas a las limitaciones que pudieran haber surgido en eta-
pas anteriores. De esa forma se busca que, el superarse las dif icultades
previas, se pueda completar el resto del ciclo hasta su f inalizacin. A su
vez, cada proyecto que se ejecuta debe signif icar una experiencia para
nuevos proyectos similares posteriores.
3. PLANIF ICACIN DEL PROYECTO
Existen diferentes mtodos para la planif icacin de un proyecto.
La seleccin del mtodo depende de diversas circunstancias, como las
caractersticas de la poblacin a la que se dirige el proyecto, el plazo
para la presentacin del proyecto, y el propio contenido del proyecto. En
todos los casos, es imprescindible que la poblacin objetivo desempee
un papel central en las etapas de gestacin y preparacin del proyecto.
Existen diversos mtodos de planif icacin de proyectos; entre
los ms conocidos pueden mencionarse el Anlisis FODA (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades, Amenazas) y el DRP (Diagnstico Rural
Participativo).
Como resultado del anlisis de numerosos proyectos presentados
al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los encargados de esa
labor notaron que era comn la presencia de tres problemas principales
en los proyectos presentados:
1. Planif icacin de proyectos carentes de precisin, con objetivos
mltiples que no estaban claramente relacionados con las acti-
vidades del proyecto.
2. Proyectos que no se ejecutaban exitosamente, en los que el al-
cance de la responsabilidad del coordinador del proyecto no es-
taba claramente def inida.
3. Falta de una imagen clara sobre cmo sera la situacin en el
caso que el proyecto tuviese xito, dado que los evaluadores no
contaban con una base objetiva que permitiera comparar lo pla-
neado con lo que suceda en la realidad.
Buscando superar esos problemas, se desarroll lo que se denomi-
n como Marco lgico, como una herramienta que facilitara el proceso
de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de los proyectos.
Su propsito es brindar soporte al proceso de planif icacin y comunicar
informacin esencial relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las
etapas de preparacin del proyecto, as como en la ejecucin y evalua-
cin ex-post.
Es necesario que se elabore con la participacin inicial activa de
los benef iciarios, del equipo tcnico de preparacin del proyecto y de los
funcionarios y tcnicos del organismo prestatario directamente invo-
lucrados. Acorde se avanza en la formulacin, es posible que el Marco
Lgico se vaya modif icando y mejorando repetidas veces.
El mtodo del Marco Lgico encara los problemas antes enume-
rados, y adems provee de una cantidad de ventajas sobre enfoques
menos estructurados. Sus principales ventajas son:
Aportar una terminologa uniforme que facilita la comunica-
cin y que sirve para reducir ambigedades.
Proveer de un formato que facilita los acuerdos, hacindolos
ms precisos respecto a los objetivos, metas y riesgos del pro-
yecto que compartirn el Banco, el prestatario y el ejecutor.
Suministrar un temario analtico comn que pueden utilizar el
prestatario, los consultores y el equipo de proyecto para elabo-
rar tanto el proyecto como el informe de proyecto.
Enfocar el trabajo tcnico en los aspectos crticos y as acortar y
simplif icar los documentos de proyecto en forma considerable.
Suministrar informacin para organizar y preparar en forma
lgica el plan de ejecucin del proyecto.
Suministrar informacin para la ejecucin, monitoreo y evalua-
cin del proyecto.
Proporcionar una estructura para expresar, en un solo cuadro,
la informacin ms importante sobre un proyecto.
Para la elaboracin del Marco Lgico de un Proyecto, se deben
seguir los siguientes pasos:
Anlisis de Problemas
Anlisis de Objetivos
Anlisis de Alternativas
Anlisis de Involucrados
Matriz de Marco Lgico.
Anlisis de problemas
Es uno de los pasos fundamentales dentro del proceso descrip-
to, ya que permite identif icar posibles alternativas de solucin, lo que
constituye la primera fase del proceso de planif icacin.
El anlisis de problemas permite un diagnstico rpido y partici-
pativo, en el que se trata de describir los problemas centrales, los que
pueden coincidir con aquellos a los que el proyecto apunta a resolver
en forma directa; es posible igualmente que surjan otros problemas que
estn fuera del alcance del proyecto, as como una tercera categora de
problemas, constituidos por aquellos que el proyecto puede contribuir a
resolver de forma indirecta.
Una de las tcnicas ms utilizadas para la identif icacin de proble-
mas, es la denominada del rbol de Problemas. El rbol de problemas
es una herramienta visual de anlisis que se emplea para identif icar
los problemas objeto de estudio. A travs de l, adems, se especif ican
e investigan las causas y los efectos de los problemas a plantear en el
proyecto, destacndose tambin las relaciones entre ellos.
Es una herramienta para la identif icacin y el anlisis de las cau-
sas relevantes de los problemas principales, que formarn ms adelan-
te las bases para formular alternativas de solucin. Su nombre se debe
a que su estructura se asemeja a un rbol, en el que sus races, en la
parte inferior, metafricamente representan las causas del problema
principal. El tronco del rbol, al centro, representa el problema conside-
rado como principal o central, y las ramas, en la parte superior, propor-
cionan una representacin visual de los efectos del problema principal.
El propsito central del rbol de problemas es def inir los proble-
mas principales presentes en la realidad objeto de estudio, para ana-
lizar y dar la prioridad a sus causas, lo que constituye un primer paso
relevante hacia la bsqueda de las soluciones ms ef icaces.
Para elaborar el rbol de problemas se siguen los siguientes pasos:
1. Identif icar los principales problemas con respecto a la situacin
en cuestin. Para este f in suele usarse la tcnica de trabajo en
grupos de 5 o 6 personas, confeccin de tarjetas por parte de los
grupos y puesta en comn de las mismas, al estilo de tormenta
de ideas.
2. Formular el enunciado de cada problema en pocas palabras y
de forma concreta.
3. Anotar las causas de cada problema y seleccionar sus efectos.
4. Elaborar un esquema que muestre las relaciones causa-efecto
en forma de rbol o red de problemas.
5. Revisar el esquema completo y verif icar su lgica e integridad.
En la f igura que sigue se presenta un sencillo ejemplo de un rbol
de problemas elaborado en la preparacin de un proyecto en Guatemala.
Fuente: adaptado de Estudio de factibilidad de un sistema de riego por goteo para el cultivo
de yuca (Manihot esculenta) para exportacin en el sector agrcola del plan de Los Comunes,
Valle de Sansaria, Sansare, El Progreso. Universidad de San Carlos de Guatemala. Facul-
tad de Ciencias Econmicas. Maestra en Formulacin y Evaluacin de Proyectos.
Anlisis de objetivos
En esta etapa se realiza primeramente el anlisis de las situacio-
nes futuras a las que se llegara si se resuelven los problemas previa-
mente identif icados y seleccionados, y luego se realiza el ordenamiento
de los objetivos en una relacin de causa-efecto denominada, en este
caso, rbol de Objetivos.
En lugar de las relaciones de causa-efecto refejadas en el rbol de
Problemas, el diagrama resultante en este caso se construye a partir de
las relaciones entre los conceptos de medio y f in. Para elaborar el
rbol de Objetivos se siguen los siguientes pasos:
1. Se comienza tomando el problema que parece en el nivel ms
alto del rbol de Problemas y se lo convierte en un objetivo que
sea adecuado para abordar el problema.
2. Luego se trabaja en sentido inverso al rbol de Problemas,
para identif icar objetivos para cada problema, convirtindose
estos objetivos en medios para abordar el problema central.
Monocultivo Efectos
Problema
central
Causas
Tierra ociosa
durante la poca
de verano
Bajo nivel de
ingresos de la
poblacin
Uso no racional
de los recursos
naturales
Bajo nivel de productividad
Bajo crecimiento econmico
en la comunidad por la falta
de agua durante el verano
Falta de un sistema de
provisin de agua
Falta de recursos
econmicos
Minifundio
3. Se formulan las condiciones negativas presentadas en el rbol
de Problemas en forma de condiciones positivas que sean de-
seadas y realizables en la prctica.
4. Se examinan las relaciones medios-f ines establecidas para
garantizar la lgica e integridad del esquema.
5. Si fuera necesario se deben modif icar los enunciados existentes,
aadir nuevos enunciados en el contexto de las relaciones me-
dios-f ines, y eliminar los objetivos que no sean efectivos, aque-
llos considerados innecesarios o simplemente inalcanzables.
6. Se identif ica el objetivo principal y se propone el nombre del
proyecto, utilizando los conceptos ms importantes del objetivo
principal.
En la siguiente f igura se presenta el rbol de Objetivos corres-
pondiente al rbol de Problemas anterior, en el cual se puede apreciar
cmo se manif iestan los pasos explicados para su elaboracin.
F ines
Objetivo
central
Medios
Cultivar a lo
largo de todo
el ao
Aumentar el
nivel de ingresos
de la poblacin
Uso sostenible
de los recursos
naturales
Incrementar la
productividad
Contribuir al crecimiento
econmico en la comunidad
introduciendo un sistema
de riego
Organizar a los productores
en una Asociacin
Facilitar las
inversiones
por parte de los
productores
Introducir un
sistema que
provea de agua
para riego
Fuente: adaptado de Estudio de factibilidad de un sistema de riego por goteo para el cultivo
de yuca (Manihot esculenta) para exportacin en el sector agrcola del plan de Los Comunes,
Valle de Sansaria, Sansare, El Progreso. Universidad de San Carlos de Guatemala. Facul-
tad de Ciencias Econmicas. Maestra en Formulacin y Evaluacin de Proyectos.
Diversif icar
la produccin
agrcla
Anlisis de Alternativas
En esta fase se analizan las distintas alternativas de solucin po-
sibles para los problemas identif icados en su conjunto. Las alternativas
de solucin deben incluir tanto la solucin de los problemas identif icados
como el anlisis de alternativas tcnicas. El ltimo se centra en aspec-
tos meramente tcnicos, mientras que el primero es mucho ms amplio.
Una vez realizados los estudios de base y antes del diseo def initivo del
proyecto es necesario seleccionar las alternativas que se presenten como
ms adecuadas de acuerdo a determinados criterios, los que dependern
de cada proyecto en particular, de la entidad f inanciadora, de la institu-
cin prestataria, de los benef iciarios, etc. Entre los criterios ms comu-
nes para este anlisis suelen considerarse los siguientes:
Prioridades de las polticas desarrollo.
Factibilidad de ejecucin de la propuesta tcnica.
Relacin costo-benef icio.
Impacto ambiental.
Cobertura de benef iciarios.
Capacidad potencial de los recursos naturales.
Oportunidades comerciales.
Experiencia en temas similares en la provincia o regin.
Impacto en grupos de bajos ingresos.
Tiempo de ejecucin proyectado.
Viabilidad institucional.
Viabilidad del sistema de seguimiento y evaluacin de resultados.
Disponibilidad de recursos humanos.
Actividades complementarias de otros proyectos.
Sostenibilidad de la propuesta.
Anlisis de Involucrados
En esta fase se trata de caracterizar a las personas, organismos e
instituciones que participarn directa o indirectamente en el proyecto.
Las tareas a realizar son:
1. Confeccin de una lista con todos los tipos de participantes:
personas, intermediarios, grupos, empresas, instituciones, pro-
yectos y otros.
2. Se determina si los participantes pueden dividirse, ya que po-
dr haber grupos que sean afectados en diferentes formas por
el proyecto, por lo que luego (durante la ejecucin) tendrn par-
ticipacin, roles y tratamientos diferentes.
3. Se caracteriza a cada participante, proyecto/s en marcha y/o
grupo de participantes.
4. Se identif ica las posibles consecuencias positivas y negativas
de la inclusin de cada participante, proyecto y/o grupo de par-
ticipantes en relacin con el proyecto.
En base al anlisis de involucrados se confeccionan cuadros como
el que sigue, donde se sintetizan, para cada grupo de actores sociales
involucrados, las principales caractersticas en relacin con las activi-
dades del proyecto.
Fuente: Mapeo de actores sociales, Antonio Pozo Sols, Lima, 2007.
Matriz de Marco Lgico
El Marco Lgico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro,
en la que las columnas suministran la siguiente informacin:
1. Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades
2. Indicadores (resultados especf icos a alcanzar)
3. Medios de Verif icacin.
4. Supuestos (factores externos que implican riesgos).
Por su parte, las f ilas de la matriz presentan informacin acerca
de los objetivos, indicadores, medios de verif icacin y supuestos en cua-
tro momentos diferentes en la vida del proyecto:
1. F in al cual el proyecto contribuye de manera signif icativa luego
de que el proyecto ha estado en funcionamiento.
2. Propsito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
3. Componentes/Resultados completados en el transcurso de la
ejecucin del proyecto.
4. Actividades requeridas para concretar los Componentes/Resul-
tados.
En la tabla que sigue se presenta la estructura de una Matriz de
Marco Lgico, en la que se explican brevemente los contenidos correspon-
dientes a sus celdas.
Grupo
de actores
sociales
Clasif icacin
de los
diferentes
actores
sociales en
un espacio
preciso
Actor

Conjunto
de personas
con intereses
homogneos
que partici-
pan en un
proyecto o
propuesta
Rol en el
proyecto

Funciones
que desem-
pea cada
actor y el
objetivo que
persigue con
sus accionar
Relacin
predominante

Se def ine como
las relaciones de
af inidad (conf ian-
za) frente a los
opuestos (conficto)
1. A favor
2. Indiferente
3. En contra
Jerarquizacin
de su poder

Capacidad
del actor de
limitar o
facilitar las
acciones.
1. Alta
2. Media
3. Baja
Fuente: Repblica Argentina. Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos.
Programa de Servicios Agrcolas Provinciales. Instructivo para la elaboracin de informes
de proyectos a nivel de factibilidad. Consultor: Luis F. Aroz. Buenos Aires, enero de 2009
Resumen
narrativo de
objetivos
F iN: def inicin de
cmo el proyecto
contribuir a la
solucin del
problema.

PROPSITO:
impacto directo a
ser logrado como
resultado de la
implementacin de
los componentes del
proyecto. Es una
hiptesis sobre el
impacto o benef icio
que se desea lograr.

COMPONENTES:
obras, servicios,
capacitacin, asis-
tencia tcnica, etc.
que se requiere que
complete el ejecutor
del proyecto. Deben
expresarse en tra-
bajo terminado (sis-
temas instalados,
gente capacitada,
etc.). Usualmente
cada componente
est constituido por
actividades af ines.

ACTIVIDADES: ta-
reas que el ejecutor
debe cumplir para
completar cada uno
de los componentes
del proyecto y que
implican costos. Se
hace una lista de
actividades en or-
den cronolgico para
cada Componente.
Indicadores
verif icables
objetivamente
Indicadores a nivel
de F in miden el
impacto general
que tendr el
proyecto. Deben
ser especf icos
en trminos de
cantidad, calidad
y tiempo (grupo
social y lugar,
si es relevante).

Indicadores a nivel
de Propsito: des-
criben el impacto
logrado al f inal del
proyecto. Deben
incluir metas que
refejen la situa-
cin al f inalizar
el proyecto. Cada
indicador espe-
cif ica cantidad,
calidad y tiempo
de los resultados
por alcanzar.

Indicadores a nivel
de Componentes:
son descripciones
breves, pero claras,
de cada uno de los
Componentes que
deben terminarse
durante la ejecu-
cin. Cada uno
debe especif icar
cantidad, calidad y
oportunidad de las
obras, servicios,
etc., que debern
entregarse.

Presupuesto para
cada actividad del
proyecto ordenada
por Componente.
Medios de
verif icacin

Son las fuentes de
informacin que se
pueden utilizar para
verif icar que los
objetivos se logra-
ron. Pueden incluir
material publicado,
inspeccin visual,
encuestas por mues-
treo, etc.

Son las fuentes
que el ejecutor y el
evaluador pueden
consultar para ver
si los objetivos se
estn logrando.
Pueden indicar que
existe un problema
y sugieren la nece-
sidad de cambios en
los componentes del
proyecto. Pueden
incluir material
publicado, inspeccio-
nes, encuestas por
muestreo, etc.

Indica dnde el
evaluador puede
encontrar las fuen-
tes de informacin
para verif icar que
los resultados han
sido logrados. Las
fuentes pueden
incluir inspeccin
del sitio, informes
del auditor, etc.

Indica donde un
evaluador puede
obtener informacin
para verif icar si
el presupuesto se
gast como estaba
previsto. Normal-
mente constituye el
registro contable de
la unidad ejecutora.
Supuestos

Indican los aconteci-
mientos, condiciones
o decisiones importan-
tes necesarias para
la sustentabilidad
(continuidad en
el tiempo) de los
benef icios generados
por el proyecto.

Indican los aconteci-
mientos, las condicio-
nes o las decisiones
que tienen que ocurrir
para que el proyecto
contribuya signif ica-
tivamente al logro del
F in.

Acontecimientos, con-
diciones o decisiones
que tienen que ocurrir
para que los compo-
nentes del proyecto
alcancen el Propsito
para el cual se lleva-
ron a cabo.

Acontecimientos, con-
diciones o decisiones
(fuera del control del
gerente del proyecto)
que tienen que
suceder para comple-
tar los Componentes
del mismo.
4. INCORPORACIN DE LA EIA A PLANES Y PROYECTOS
Segn el momento en que se incluya la EIA en el proceso general
de toma de decisiones, se suele hablar de enfoques de tipo reactivo,
semiadaptativo o adaptativo. A continuacin se explica brevemente
cada uno de ellos.
Reactivo: tiene lugar cuando un proyecto determinado no inclui-
do en un Plan, y una vez tomada la decisin de ejecutarlo, es sometido
a una evaluacin ambiental. Evidentemente, es un mtodo no deseable,
ya que al dirigirse a algo ya decidido, resulta escasamente ef icaz.
Semiadaptativo: el momento de tomar la decisin (aceptacin,
modif icacin o rechazo) sobre el proyecto en cuestin, no incluido en
un Plan previo, tiene lugar despus de efectuar la EIA. Este enfoque es
el que ms reiteradamente se da en general, suponiendo una notable
mejora respecto al planteamiento anterior.
Adaptativo: es el tipo de enfoque ms idneo, considerando al
proyecto como parte integrante de un Plan previo. As, la EIA resul-
ta agilizada por la informacin contenida en el Plan, y porque ste la
encauza hacia los aspectos ms destacados o confictivos. Adems, el
proceso de proteccin ambiental sin dudas se sinergiza de manera rele-
vante si se ha llevado a cabo una Evaluacin Ambiental previa del Plan
dentro del cual se enmarca el proyecto o actividad considerada.
5. NOCIONES DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
En los aos 70, con las primeras conferencias, reuniones y encuen-
tros sobre medio ambiente, cobr amplio reconocimiento la necesidad de
incorporar la variable ambiental como factor de garanta de progreso, ya
que se detectaba un agravamiento de los problemas ambientales, tan-
to globales como locales. Por ese entonces, la utilizacin racional de los
recursos no era considerada una variable importante para lograr una
forma de desarrollo estable y continuo en el tiempo. Es as como nace el
concepto de desarrollo sostenible, para intentar resaltar la necesidad
de incorporar variables ambientales en una concepcin global, postulan-
do que no puede haber progreso slido y estable si no existe una preocu-
pacin de la sociedad en su conjunto por la conservacin ambiental.
La proteccin del ambiente no puede plantearse como un dilema
frente al desarrollo, sino como uno de sus elementos. Un desarrollo sos-
tenible debe promover la conservacin de los recursos naturales como
tierra, agua y recursos genticos, y a la vez ser tcnicamente apropiado,
econmicamente viable y socialmente aceptable, de manera que permi-
ta satisfacer las necesidades crecientes de las sociedades, logrando el
desarrollo requerido de un pas. El crecimiento econmico y la protec-
cin ambiental deben ser considerados como aspectos complementarios:
sin una proteccin adecuada del ambiente el crecimiento se vera me-
noscabado, y sin crecimiento fracasar la proteccin ambiental.
En tal sentido, la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) consti-
tuye una de las herramientas de proteccin ambiental que, apoyada por
una institucionalidad acorde a las necesidades de cada pas estado,
fortalece la toma de decisiones a nivel de polticas, planes, programas y
proyectos, al incorporar variables que tradicionalmente no haban sido
consideradas durante su planif icacin, diseo o implementacin.
En vista a los numerosos abusos a los que nuestro planeta viene
siendo sometido desde hace ya largo tiempo, la EIA se considera como
una de las ms slidas bases tcnicas con vistas a evitar los abusos direc-
tos y/o indirectos que las acciones humanas pueden acarrear al ambiente.
En el contexto actual, la EIA se entiende como un proceso de an-
lisis que anticipa los futuros impactos ambientales negativos y positivos
de las acciones involucradas en el desarrollo de un proyecto, permitiendo
seleccionar las alternativas que, cumpliendo con los objetivos propuestos,
maximicen los benef icios y disminuyan los impactos no deseados.
Puede def inirse a la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) como
un procedimiento jurdico-administrativo que tiene por objeto la iden-
tif icacin, prediccin e interpretacin de los impactos ambientales que
un proyecto o actividad producira en caso de ser ejecutado, as como la
prevencin, correccin y valoracin de los mismos, todo ello con el f in
de ser afectado, modif icado o rechazado por parte de la Administracin
Pblica competente.
La EIA es un instrumento de conocimiento al servicio de la deci-
sin y no un instrumento de decisin. Es un procedimiento analtico
orientado a formar un juicio objetivo sobre las consecuencias de los im-
pactos derivados de la ejecucin de una determinada actividad.
Es importante destacar que en los ltimos aos se recomienda
enfticamente que la EIA sirva, adems, para destacar los elementos
positivos de un proyecto, transformndose as no solamente en un ele-
mento preventivo de posibles problemas, sino tambin en un potencia-
dor de toda clase de aspectos positivos que, a partir del desarrollo de un
proyecto, puedan lograrse tanto sobre aspectos fsico-biolgicos como
sobre factores socioeconmicos y culturales de la zona de intervencin.
La legislacin de la Provincia de Mendoza refeja tales conceptos,
entre otras piezas legales, en el texto del Decreto 2109, reglamentario
de la ley 5961 (de Preservacin, Conservacin, Defensa y Mejoramiento
del Ambiente) en donde se def ine a la Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA) como el procedimiento destinado a identif icar e interpretar as
como prevenir las consecuencias o los efectos que acciones o proyectos
puedan causar al equilibrio ecolgico. Adems, se af irma que la EIA
surge como una herramienta indispensable de la planif icacin fsica, en
orden al comportamiento de la naturaleza donde se busca emplazar las
futuras actividades humanas.
6. QU ES UN IMPACTO AMBIENTAL?
Se dice que se produce un impacto ambiental cuando una accin
produce una alteracin, favorable o desfavorable, en el medio o en algu-
no de los componentes del medio. Dicha accin puede ser un proyecto de
ingeniera, de desarrollo productivo, un programa, un plan, o inclusive
una ley o disposicin administrativa que pueda tener implicancias am-
bientales. Es importante resaltar que el trmino impacto no implica
negatividad, ya que el mismo puede ser tanto positivo como negativo.
El impacto de un proyecto sobre el ambiente es la diferencia entre
la situacin del mismo modif icado, tal y como se manifestara como
consecuencia de la realizacin de un proyecto, y la situacin del medio
ambiente a futuro tal como habra evolucionado normalmente sin el
proyecto; en otras palabras, es la alteracin neta (positiva o negativa)
en la calidad ambiental de un factor, resultante de una actuacin. La
f igura que sigue permite apreciar el concepto explicado, al mostrar la
variacin producida (impacto) en el tiempo.
Calidad Ambiental
del factor
Evolucin del factor sin proyecto
Momento de inicio de un impacto
provocado por un proyecto
Tiempo
De acuerdo a lo explicado antes, en la f igura puede observarse que
la Calidad Ambiental de un determinado factor presenta una determi-
nada evolucin (sin proyecto) la que debido a las acciones previstas
con el desarrollo del mismo, se ve modif icada (en el ejemplo presenta-
do dicha modif icacin es negativa, aprecindose una disminucin en la
Calidad Ambiental del factor ambiental en el tiempo) Por lo dicho, el
impacto ambiental (negativo) producido sobre el factor, para un perodo
de tiempo considerado, corresponde al rea sombreada. Si bien la cali-
dad ambiental del factor considerado estrictamente seguira evolucio-
nando durante un largo perodo de tiempo, a los f ines de la evaluacin
ambiental se considera un espacio temporal limitado, tcnicamente ra-
zonable, dentro del cual prever la evolucin de la calidad ambiental del
factor en estudio.
En los prrafos anteriores se habr notado la repetida utilizacin
del trmino factor o factor ambiental. Segn Conesa Fernndez - V-
tora (1997) bajo este nombre se engloban los diversos componentes del
medio ambiente entre los cuales se desarrolla la vida, los que a su vez
son el soporte de toda actividad humana. Los mismos son susceptibles
de ser modif icados por el hombre. Esas modif icaciones pueden ser de
magnitud, ocasionando graves problemas, o bien ser menores, resultan-
do ser ms fcilmente soportables por el medio.
A modo de ejemplo, a continuacin se listan los grupos de factores
ambientales considerados por los organismos competentes de la Unin
Europea:
El hombre, la fora y la fauna
El suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje
Las interacciones entre los anteriores
Los bienes materiales y el patrimonio cultural
A su vez, cada uno de los grupos antes mencionados puede ser
dividido en numerosos factores subordinados, los que de acuerdo al tipo
de proyecto en estudio y a las caractersticas particulares del medio en
el que se desarrollarn las acciones previstas, pueden incluir:
Del medio fsico-natural
Clima
Geologa
Geomorfologa
Suelos
Flora
Fauna
Relaciones ecolgicas
Paisaje
Hidrologa superf icial
Hidrologa subterrnea
Calidad del aire
etc.
Del medio socioeconmico y cultural
Poblacin
Educacin
Aspectos culturales
Costumbres
Renta
Empleo
Valor del suelo
Uso del suelo
Patrimonio histrico y cultural
etc.
Esto signif ica que, en principio, el anlisis ambiental antes ex-
plicado (variacin de la calidad ambiental en el tiempo) debe aplicarse
a cada uno de los factores que se estima podran ser afectados por las
acciones previstas en el proyecto.
Por accin se entiende a toda intervencin (estructural o no
estructural) a realizarse con el proyecto, factible de producir una mo-
dif icacin (impacto) sobre alguno de los factores del medio respecto de
la situacin de base o sin proyecto. Las acciones son realmente las
que pueden producir impactos, por lo que es importante presentarlas
de la forma ms detallada posible. De esa forma ser posible entender
claramente su posible infuencia sobre los factores afectados para luego
anticipar las medidas necesarias para evitar, controlar o compensar
impactos negativos, o para potenciar impactos positivos.
Si, a modo de ejemplo, un determinado proyecto incluye obras civiles
y contempla la ejecucin de un canal revestido para conducir agua, ser
necesario prever todas las acciones involucradas en esa obra (desmonte y
limpieza del terreno, excavacin mecnica de suelo, impermeabilizacin
del cauce, etc.). Al describir las acciones con el detalle explicado ser
posible anticipar las posibles modif icaciones sobre el medio resultantes
de cada una de dichas acciones en particular, lo que probablemente no
se lograra si se analizara como accin solamente la de ejecucin de un
canal revestido. En este caso, se podran ver enmascaradas ciertas mo-
dif icaciones (impactos) que, segn el caso, podran ser importantes de
considerar.
7. CMO SE REALIZA UNA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL?
Es comn que se presente una confusin de trminos en relacin
con lo que es una Evaluacin de Impacto Ambiental y lo que son los
Estudios de Impacto Ambiental.
Como ya se def ini antes, la Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA) es un procedimiento jurdico-administrativo cuyo objeto es la
identif icacin, prediccin e interpretacin de los impactos ambientales
que un proyecto o actividad producira en caso de ser ejecutado, as
como la prevencin, correccin y valoracin de los mismos, todo ello con
el f in de ser afectado, modif icado o rechazado por parte de la Adminis-
tracin Pblica competente
De la def inicin dada puede apreciarse claramente que, antes que
nada, la EIA es un procedimiento jurdico-administrativo a travs del
cual la Autoridad de Aplicacin (normalmente una dependencia admi-
nistrativa gubernamental) deber garantizar que un proyecto propuesto
se desarrolle de forma tal que, como consecuencia del mismo, no se pro-
duzcan desequilibrios o impactos de gran magnitud sobre el ambiente
en el cual se llevar a cabo, incluyendo de modo especial el cuidado de
la calidad de vida de las personas que, de una u otra forma, interacten
con el mismo.
Por su parte, el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) se puede
def inir como el estudio tcnico, de carcter interdisciplinario, que in-
corporado en el procedimiento de la EIA, est destinado a predecir,
identif icar, valorar y corregir, las consecuencias o efectos ambientales
que determinadas acciones pueden causar sobre la calidad de vida del
hombre y su entorno. Es el documento tcnico que debe presentar el
titular del proyecto (para la legislacin mendocina toma el nombre de
Manifestacin General de Impacto Ambiental, MGIA) en el que se
debe identif icar, describir y valorar de manera apropiada, y en funcin
de las particularidades de cada caso concreto, los efectos notables pre-
visibles que la realizacin de un proyecto producir sobre los distintos
aspectos o factores ambientales y sociales.
De esa forma, se trata de presentar la realidad en forma objetiva,
para conocer en qu medida repercutir sobre el entorno la puesta en
marcha de un proyecto, obra o actividad, y con ello la magnitud del
sacrif icio que aqul deber soportar. A su vez, como ya se mencionara,
actualmente se enfatiza acerca de la necesidad que los estudios am-
bientales sirvan a su vez para resaltar los impactos positivos que una
actuacin o proyecto pueden generar con su desarrollo.
Los procesos de EIA que se vienen implementado en distintos pa-
ses, estados o provincias, generalmente contemplan procedimientos
que varan segn la signif icancia de los impactos ambientales de las
actividades analizadas.
Cuando los impactos aparecen en general como menores, se pre-
senta ante la autoridad un documento relativamente simple en el que
se indica que se cumple con las normas ambientales y que los impactos
previstos no son signif icativos (para la legislacin ambiental mendocina
bajo el nombre de Aviso de Proyecto) Por el contrario, en actividades o
proyectos que impliquen impactos ambientales signif icativos o difciles
de prever, se debe presentar un documento en el que se describan de-
talladamente sus caractersticas, los impactos ambientales previstos,
las acciones que se ejecutarn para minimizar los impactos negativos,
as como los planes de seguimiento o monitoreo previstos para seguir la
evolucin del ambiente una vez implementadas las medidas de control.
Este es el caso de la Manifestacin General de Impacto Ambiental que
prev la legislacin de Mendoza para este tipo de proyectos.
Independientemente del alcance, la complejidad y los requisitos
que deba contemplar un estudio de impacto ambiental, el mismo gene-
ralmente debe incluir, al menos, los siguientes apartados:
Descripcin del Proyecto. Corresponde a una descripcin del pro-
yecto o actividad a analizar, incluyendo el nombre del proponente, el
monto aproximado de la inversin involucrada, los objetivos y la jus-
tif icacin del proyecto, la descripcin de las actividades en sus diferen-
tes fases, el marco legal y administrativo de referencia, la localizacin,
su envergadura, los tipos de insumo a ser utilizados y las posibles emi-
siones, efuentes y residuos generados, entre otros aspectos.
Determinacin del rea de Infuencia del proyecto: La delimita-
cin geogrf ica del mbito potencialmente a afectarse con un proyecto
es una tarea ardua pero sumamente necesaria. La determinacin del
rea de infuencia es de gran importancia, dado que los estudios de
lnea base se desarrollan sobre la delimitacin de dicha rea. La def ini-
cin de sus lmites se debe determinar durante la etapa inicial del estu-
dio de impacto ambiental.
Para la realizacin de los estudios de evaluacin de impacto am-
biental se deben considerar dos reas, a saber: (I) el rea de infuencia
directa; y (II) el rea de infuencia indirecta. El rea de infuencia directa
constituye el territorio donde los impactos se originan, y repercuten en
el entorno prximo a las acciones del proyecto. El rea de infuencia indi-
recta, en cambio, es normalmente mayor que la anterior, y est def inida
como el espacio fsico en el que un factor ambiental impactado afecta a su
vez a otro u otros, no relacionados directamente con el proyecto.
Es posible que un ejemplo ayude a comprender mejor estos con-
ceptos. Invitamos al lector a imaginar que se planif ica llevar a cabo un
proyecto de desarrollo industrial, el cual incluye una planta elaborado-
ra de aceitunas en salmuera.
Para la construccin de la mencionada planta ser necesario, en-
tre otros insumos, el empleo de ridos, que debern ser extrados y
trasladados a la zona de obra desde una cantera, alejada unos cuantos
kilmetros del rea de intervencin del proyecto.
A su vez, una vez que la planta elaboradora est en operacin,
como resultado de los procesos productivos, se generar un volumen de
efuentes lquidos provenientes de la elaboracin del producto, los que
en principio seran volcados a las aguas de un cauce natural ubicado en
las inmediaciones, el que unos kilmetros aguas abajo desemboca en
una laguna de reducidas dimensiones, la que es utilizada por los pobla-
dores de la zona como lugar recreativo y de pesca.
Si se considera que el rea de infuencia directa del proyecto lo
constituye la planta elaboradora y su rea inmediata de servicios (ca-
minos de ingreso, etc.) de acuerdo a los conceptos antes explicados se
deber considerar dentro del rea de infuencia indirecta del proyecto
tanto al sector de cantera de donde se realizar la extraccin de ridos
para la obra, como al cauce que conducira los efuentes de la planta, y
a la laguna en la que desemboca el cauce.
Antecedentes del rea de Infuencia del Proyecto (Lnea de Base).
Considera la def inicin geogrf ica del rea de infuencia del proyecto
y del estado en que se encuentran los diversos factores ambientales a
considerar antes de la implementacin de la actividad o proyecto. Cabe
destacar que otras acciones implementadas o proyectadas para el rea
de infuencia tambin forman parte importante del entorno, ya que pue-
den interactuar con el proyecto en estudio, en mayor o menor medida.
Entre los factores ambientales de mayor relevancia se suelen consideran
algunos incluidos entre los aspectos sociales, culturales, de la fauna, de
la fora, de los suelos, del agua, del aire, del clima, los bienes materiales,
paisajes visuales y sus posibles interacciones. Los mismos pueden variar
dependiendo de la naturaleza del proyecto y de las caractersticas del
entorno afectado.
Identif icacin y Anlisis de Acciones. Considera la magnitud, la
importancia y la temporalidad de los impactos ambientales previstos,
de forma de poder identif icar y analizar posibles acciones que permitan
evitar impactos no deseados. Adems, se debe incluir en este punto un
anlisis de los eventuales accidentes que pudieran producirse en oca-
sin de las labores de construccin, ejecucin y abandono de las obras
para elaborar los conocidos Planes de Contingencias, de ser necesario.
Identif icacin, Anlisis y Valoracin de los Impactos. En este
apartado se trata de incluir una descripcin de los impactos importantes,
tanto positivos como negativos, de la accin o proyecto sobre el ambiente,
con particular nfasis en la utilizacin de los recursos naturales, y la
generacin de contaminantes. Debe contener una cuantif icacin y valo-
racin de los impactos ambientales dentro del rea de infuencia de la ac-
cin, considerando tanto la fragilidad como la potencialidad del ambiente
en el rea de infuencia.
Estrategia de Manejo Ambiental. Se incluyen aqu aquellas ac-
ciones tendientes a: minimizar impactos negativos, a atenuar riesgos
identif icados, y a lograr consenso con la comunidad involucrada en el
proyecto.
Programa de Seguimiento, Vigilancia y Control. Se deben en este
caso identif icar los sistemas de seguimiento, vigilancia y control am-
biental tendientes a conocer la evolucin de la Lnea de Base y de las
acciones correctivas propuestas para el proyecto.
Comunicacin de Resultados. Es una sntesis en un lenguaje
simple de los resultados obtenidos, conteniendo informacin relevante,
problemas crticos, una descripcin de los impactos positivos y negati-
vos, y las metodologas de estudio utilizadas en la identif icacin, anli-
sis y valoracin de los impactos.
8. IDENTIF ICACIN, ANLISIS Y VALORACIN DE IMPACTOS
Siguiendo los pasos explicados en el apartado anterior, una vez
descripto adecuadamente el proyecto a desarrollar as como las accio-
nes previstas con el mismo, y habindose relevado con suf iciente deta-
lle todos los aspectos del rea de infuencia (lnea de base) que pudieran
ser afectados por las acciones del proyecto, se llega a esta importante
etapa de la EIA, cuyo objetivo es, como su ttulo indica, identif icar y
analizar los impactos que pudieran generarse a partir de las acciones
del proyecto, valorando a los mismos de forma de lograr determinar los
factores ms sensibles y las acciones ms agresivas, para prever la for-
ma de evitar minimizar dichas afectaciones a un mnimo compatible
con la normativa aplicable.
Existen numerosas metodologas para esta labor, pudiendo con-
siderarse a las siguientes como aquellas que representan un amplio
rango de opciones:
Matriz de Leopold
Listas de Chequeo
Diagramas de fujo (o redes)
Mtodo Batelle-Columbus
Mtodo de transparencias
Anlisis costo-benef icio
Modelos de simulacin
Sistemas basados en un soporte informatizado del territorio
(SIG)
De entre las antes mencionadas, se presentar a continuacin una
breve explicacin de las ms comnmente utilizadas para identif icar y
valorar impactos ambientales. Ellas son las Listas, los Diagramas de
fujo (o redes) y las Matrices.
De acuerdo a las caractersticas del proyecto y de su entorno, se
puede considerar convenientes el empleo de uno u otro mtodo, e inclu-
sive en algunos casos se puede utilizar ms de uno de ellos.
Listas
Tambin llamadas listas de chequeo, listas de verif icacin, o
check-lists. Son listas comprensivas de efectos ambientales e indica-
doras de impacto, orientadas a proporcionar al analista elementos para
un primer diagnstico expeditivo acerca de las posibles consecuencias
de las acciones proyectadas.
A continuacin se presenta, a modo de ejemplo, una lista de che-
queo que permite revisar de forma rpida los posibles efectos ambienta-
les que podran producirse en las diferentes etapas de un proyecto sobre
algunos factores ambientales de los ms comnmente considerados en
estas evaluaciones.
Fuente: Adaptado de Universidad Tecnolgica Nacional, Facultad Regional San Francis-
co. En: http://www.frsfco.utn.edu.ar
Al observar la lista anterior, puede interpretarse que el proyecto
en anlisis, dividido en sus fases de Construccin, Operacin y Abando-
no, resultara en la generacin de diversas afectaciones sobre varios de
los factores considerados. Desde ya que este anlisis, como se mencio-
nara en la def inicin de este mtodo, no permite prever la gravedad de
las afectaciones anticipadas en la lista, sino solamente anticipar si las
mismas podran producirse o no.
Diagramas de fujo (o redes)
Es un mtodo apropiado para identif icar relaciones accin-impacto,
el cual permite incorporar impactos de largo plazo. Este mtodo es ms
apto para proyectos nicos y relativamente pequeos y no para acciones
mayores, ya que los fujos podran ser tan grandes que se transformen
Accin Efectos
Primarios
Efectos
Secundarios
Efectos
Terciarios
en poco prcticos. Las condiciones causantes de impacto en una red son
establecidas a partir de las listas de acciones del proyecto.
A continuacin se presenta un ejemplo de diagrama o red de efec-
tos, en donde se analizan los efectos de distinto nivel esperados ante
la realizacin de un desmonte, el que constituye una accin necesaria
para el desarrollo del proyecto.
Puede observarse en la red de efectos de la f igura anterior que
una de las acciones del proyecto en estudio, como es la de realizar la
remocin de rboles para permitir ejecutar una obra fsica (una ruta,
un canal, etc.) presenta como efecto primario justamente el de la elimi-
nacin de forestales.
A su vez, la red de efectos presentada permite analizar que los efec-
tos secundarios provocados son, por un lado, el de la posible degradacin
del suelo provocado por la generacin de suelo desnudo, y por otro la
prdida de hbitat de aves provocada por la eliminacin de los forestales.
F inalmente, cada uno de los efectos secundarios identif icados pro-
vocar, a su vez, efectos terciarios, como son en el primer caso la po-
sibilidad de aumentar riesgos de erosin del suelo y la degradacin de
la cuenca a la que pertenece el rea del proyecto, y en el segundo caso la
migracin de especies de aves que han perdido su hbitat previo, as
como una degradacin del paisaje, derivado de la eliminacin de rboles.
Al igual que en el mtodo de listas antes explicado, el mtodo de
diagramas o redes de efectos limita el anlisis al no permitir profundi-
zar acerca de la gravedad de la afectacin provocada por las acciones
analizadas. Sin embargo, la posibilidad de prever efectos de segundo y
tercer orden que otorga este mtodo, puede ser de gran utilidad para
cierto tipo de proyectos, relativamente pequeos, para los que el mismo
puede resultar de gran utilidad en su anlisis.
Desmonte
Eliminacin
de rboles
Degradacin
del suelo
Prdida de hbitat
avcola
Migracin de
especies
Degradacin
del paisaje
Erosin
Degradacin de
la cuenca
Matrices
Se trata de listas de acciones producidas por los proyectos, cruza-
das con listas de factores a ser afectados, manifestados a travs de in-
dicadores especf icos. Las acciones y los factores estn relacionados en
la matriz, la que puede ser usada para identif icar, hasta cierto lmite,
relaciones causa-efecto, permitiendo posteriormente valorar calif icar
cada interaccin hallada.
La matriz de Leopold es una de las matrices ms conocidas, y
constituy el primer mtodo que se estableci para las EIA. El mtodo
consiste en una matriz en la que se disponen como f ilas los factores am-
bientales que pueden ser afectados y como columnas las acciones que
sern causa de los posibles impactos.
El mtodo trabaja con un nmero f ijo de 100 acciones y de 88 fac-
tores ambientales posibles. En cada casillero de interaccin Accin-Fac-
tor se calif ica la magnitud (gravedad) y la importancia (extensin
territorial) de cada impacto identif icado.
La Matriz de Leopold opera de la siguiente manera:
1. Se deben identif icar en la matriz todas las acciones del proyec-
to en estudio.
2. Para cada accin del proyecto se debe colocar una lnea diagonal
en el casillero de interseccin con cada caracterstica ambiental
o factor ambiental en donde se considera posible que se produzca
un impacto. Esta divisin del casillero en dos reas tiene por
objeto separar la magnitud y la importancia del impacto.
3. En el extremo superior izquierdo de cada casillero con una dia-
gonal, se calif ica la magnitud del impacto, en escala de uno a
diez. Se antepone un signo + si el impacto es positivo.
4. En el extremo inferior derecho de cada casillero con diagonal
se utiliza la misma escala, para calif icar la importancia del im-
pacto esperado, tambin utilizando una escala de uno a diez.
Es necesario elaborar un informe que acompae a la matriz, en
donde se debe incluir una discusin acerca del signif icado de los impac-
tos hallados, mencionando aquellos que presentaron los valores mayo-
res, as como las columnas y f ilas que presentaron un mayor nmero de
impactos identif icados.
Debido a una serie de limitaciones que fueron manifestndose al
emplearse este tipo de matriz en las EIA, la misma fue cayendo en
desuso. Sin embargo, el gran valor que an conserva es que su estruc-
tura general es considerada como sumamente til, aunque los analistas
ambientales posteriormente han ido incorporndole modif icaciones de
manera de hacerla ms fexible y til para el anlisis ambiental de di-
versos tipos de proyecto. De hecho, la mayora de las matrices de im-
pacto ambiental que suelen encontrarse actualmente en los EsIA son
adaptaciones hechas a la Matriz de Leopold, para responder de mejor
forma a las necesidades de cada proyecto.
Otro de los mtodos histricos empleados en las EIA es el mtodo
de Batelle-Columbus. Este mtodo fue originalmente diseado por el
Batelle Memorial Institute (Ohio, EEUU) para evaluar el impacto am-
biental de proyectos relacionados con recursos hdricos, aunque tam-
bin se puede utilizar en las EIA de otro tipo de proyectos.
El mtodo se basa en la organizacin de los componentes ambien-
tales en un sistema de niveles, divididos en cuatro categoras, las cuales
se subdividen en 18 componentes y estos en 78 parmetros o indicadores
ambientales, que representan una unidad o un aspecto del medio am-
biente que merece considerarse por separado, y cuya evaluacin es re-
presentativa del impacto ambiental derivado de las acciones o proyectos.
Se pretende que los componentes se lleguen a evaluar en unidades
medibles, representando valores que en lo posible sean resultado de medi-
ciones reales que (I) representen la calidad del medio ambiente; (II) sean
fcilmente medibles en el terreno; (III) respondan a las exigencias del
proyecto a evaluar; y (IV) sean evaluables a nivel de proyecto.
Es un mtodo que utiliza listas de chequeo junto con escalas de
ponderacin, contemplando en la descripcin de los factores ambienta-
les, una ponderacin (o peso) de cada parmetro, y la asignacin de
Unidades de Impacto Ambiental (UIA)
De esa forma, y sin entrar en mayor detalle acerca del mtodo,
puede decirse que cada impacto generado, segn se identif ica en la lista
propuesta en el mtodo, ser valorado en funcin de los cambios que
pueda producir sobre la calidad ambiental del factor analizado, y
que adems se medir su peso en relacin con el peso del total de los
factores ambientales propuestos.
Aplicando el sistema establecido a la situacin del medio si se lleva
a cabo la intervencin (situacin con proyecto) y a la que tendra el
medio si no se realizara el mismo (suma del estado cero con la evolu-
cin previsible sin proyecto), se obtendr para cada parmetro ciertos
valores, cuya diferencia indicar el cambio neto (impacto neto) del
proyecto sobre dicho parmetro.
Adems, el modelo cuenta con un sistema de alerta, a aplicarse
en donde se consideren ciertas situaciones crticas. Esto signif ica que,
aunque el impacto ambiental total de un proyecto sea considerado como
admisible, pueden presentarse ciertos parmetros que puedan verse
afectados de forma inadmisible, por lo que se establece la utilizacin de
banderas o seales rojas en el proyecto.
Se puede marcar una serie de ventajas otorgadas por este mtodo,
las que pueden sintetizarse diciendo que:
Se trata del primer esfuerzo serio de valoracin de impactos, el
que ha servido de base a mtodos posteriores.
Los parmetros ambientales se transforman a unidades me-
dibles (comparables) representativas de la calidad del medio
ambiente, lo que permite la adicin de magnitudes de impacto
para cada accin y factor ambiental.
Para cada parmetro pueden refejarse los valores en unidades
de impacto ambiental (UIA) correspondientes a las situaciones
con proyecto, sin proyecto, y el valor neto atribuible al pro-
yecto, por diferencia de las otras dos.
Permite el clculo del impacto ambiental global del proyecto y
la comparacin de alternativas al proyecto.
Las principales desventajas sealadas para el mtodo de Battelle-
Columbus son:
Fue diseado para determinar el impacto ambiental de proyec-
tos hidrulicos. Para otro tipo de proyectos se debieran propo-
ner nuevos ndices ponderales y seleccionar las funciones de
transformacin que sean aplicables.
Tiene el inconveniente de que las unidades ponderales de los
parmetros se asignan de manera subjetiva.
El rbol de factores ambientales y el de acciones-actividades se
deben adaptar al tipo de proyecto y al medio receptor.
En la vida real los factores ambientales son ilimitados y no es
posible contar con todas las funciones de calidad ambiental
para todos los proyectos posibles.
Matriz de Leopold modif icada
Como se mencionara al explicar el mtodo de la Matriz de Leopold,
el mismo fue cuestionado debido a que se not la presencia de una se-
rie de inconvenientes, los que fueron en parte superados al realizarse
ciertas modif icaciones que hicieron ms fexible su uso, al menos para
la etapa de identif icacin de impactos.
Suelen utilizarse con frecuencia diversas matrices basadas en el
mtodo de Leopold para la identif icacin de impactos. Las mismas es-
tn constituidas por cuadros de doble entrada en donde las acciones
particulares del proyecto en estudio se ubican en las columnas, mien-
tras que en las f ilas se ubican aquellos factores ambientales suscepti-
bles de ser afectados por las acciones del proyecto. En cada interaccin
en que se considera que existe una posible interaccin accin-factor la
misma se seala con un smbolo (generalmente una cruz) indicando all
un posible impacto ambiental, el que posteriormente podr ser valo-
rado o calif icado.
Erosin
Compactacin y
sedimentacin
Capacidad agrcola
Fertilidad
Concentracin de sales/
contaminacin
Uso agropecuario
Vida acutica
Flora y fauna vecina
(ribera)
Pesca
Actividades recreativas
Uso humano
Consumo humano
Contaminacin
Nivel de polvo
Calidad de aire
Nivel de ruidos
rboles nativos
Arbustivas y
herbceas nativas
Especies endmicas
Aves
Mamferos
Eutrof icacin
Pesca
Camping, caminatas
reas de descanso
Paisajes
Vistas escnicas
Calidad de vida
silvestre
Caractersticas nicas
Educacin
Costumbres y
tradiciones
Salud y seguridad
Empleo
Redes de transporte
Redes de abastecimiento
Redes de saneamiento
Eliminacin de desechos
Comunicacin
Recreacin
Fauna
Flora
Atmsfera
Agua
subterrnea
Agua
superf icial
Calidad
y caudal
para
Calidad
y caudal
para
Intereses estticos
Estatus cultural
Actividades e
infraestructura
artif icial
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Construccin
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x
La posterior valoracin de cada una de las interacciones iden-
tif icadas podr realizarse de acuerdo a diversos mtodos, dependiendo
ello del tipo de proyecto, pero especialmente de acuerdo a la cantidad
y disponibilidad de informacin de base para el rea de infuencia del
proyecto. As, se podr proceder con una calif icacin sencilla de los im-
pactos, o bien con una valoracin ms acabada de los mismos.
Debido a dif icultades para contar con informacin precisa y
suf iciente para poder realizar una valoracin de impactos realmente
cuantitativa, se emplean con frecuencia mtodos como el denominado
de la Matriz de Importancia.
En este mtodo se mide el impacto en base al grado de manifes-
tacin cualitativa del efecto, el que queda refejado en lo que se def ine
como Importancia del Impacto Ambiental. La importancia ser def ini-
da de acuerdo al resultado de una frmula que relaciona una serie de
caractersticas del impacto; as, la Importancia del impacto quedar
def inida segn la siguiente expresin:
Importancia = (3I + 2EX + MO + PE + RV + SI + AC + EF + PR + MC)
En la frmula anterior se consideran:
Signo o naturaleza (): hace alusin al carcter benef icioso o perjudicial
de las acciones.
Intensidad (I): hace referencia al grado de destruccin (de un impacto
de signo negativo) o de mejora (en caso de ser un impacto positivo) que
tiene la accin. Ntese que este factor de la frmula es considerado como
el ms relevante, por lo que se lo pondera asignndole un peso de tres.
Extensin (EX): se ref iere al rea de infuencia terica del impacto (% del
rea de infuencia en la que se manifestar el efecto) Este factor es consi-
derado tambin como de gran importancia, asignndosele un peso de dos.
Momento (MO): alude al tiempo que transcurre entre la aparicin de la
accin y el comienzo del efecto.
Persistencia (PE): tiempo en que permanece el efecto desde su aparicin
hasta que el factor retorne a las condiciones iniciales previas (por ac-
cin natural o antrpica)
Reversibilidad (RV): posibilidad de reconstruccin del factor afectado
por medios naturales.
Sinergia (SI): posibilidad de reforzamiento de dos o ms efectos simples,
cuya adicin resultara en un valor mayor que la simple suma de ellos.
Acumulacin (AC): este atributo da idea del incremento progresivo de
la manifestacin del efecto cuando persiste de forma continua o reitera-
da la accin que lo genera.
Efecto (EF): relacin causa-efecto. Puede ser directo cuando el efecto
responde directamente a la accin que lo genera, indirecto si el efecto
se manif iesta como consecuencia indirecta de una modif icacin previa.
Periodicidad (PR): se ref iere a la regularidad de la manifestacin del
efecto, bien sea de manera cclica o recurrente (efecto peridico), de for-
ma impredecible en el tiempo (efecto irregular) o constante en el tiempo
(efecto continuo).
Recuperabilidad (MC): posibilidad de reconstruccin, total o parcial,
por medio de la intervencin humana (a travs de la implementacin
de medidas correctoras).
Para cada uno de los factores que conforman la frmula de Impor-
tancia, el autor presenta una escala numrica que permite calif icarlos
y f inalmente obtener un valor de Importancia para cada interaccin
accin-factor identif icada.
La importancia de los impactos, luego de aplicar la ecuacin pre-
sentada, puede tomar valores entre 13 y 100. De acuerdo al signo y al
valor, los Impactos son incluidos en diversas clases. As, por ejemplo,
los impactos negativos pueden corresponder a las clases de Irrelevan-
tes o compatibles, Moderados, Severos, y Crticos, y los positivos
en las clases de impactos Levemente positivos, Medio bajo positivos,
Medio alto positivos, y Altamente positivos.
Debe mencionarse que las clases y los valores asignados a cada
una son orientativos, quedando su asignacin a criterio de los evaluado-
res, de acuerdo a caractersticas propias del proyecto en estudio.
Al obtenerse una calif icacin numrica de manera relativamente
sencilla, la matriz puede ser presentada con diversos colores o tramas
correspondientes a las diferentes clases de impactos, destacando de al-
guna manera aquellos impactos cuyo control debera ser priorizado en
la gestin ambiental del proyecto. Puede as decirse que la metodologa
de la Matriz de Importancia permite jerarquizar de manera expeditiva
los impactos ambientales identif icados previamente.
Como resultado de la valoracin explicada antes, se puede presen-
tar una matriz como la que se observa a continuacin, en la que cada
casillero de interaccin est ocupado por el valor de Importancia obte-
nido al aplicar la frmula explicada.
-28
-22
-21
-36 -27
24
-25 -31
-21 -46
-46
-32
-19
-22
-22
-30 -28
-26
-19
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-26
-23 -29
-34 -27 40 25 -60
-32 25
-32 25
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26 23 17 31
31
26 29
-16 -16 -35
24 24
-34 -27 40 25 -60 -31
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-50
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25
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-26 -64
-61
-57
-50
-73
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-90
-90 -23
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-32 -26
-26
-28
-31 -30
-30
-16
-19
-90
-37
-42
-42
-36
-34
-26
-27
Erosin
Compactacin y
sedimentacin
Capacidad agrcola
Fertilidad
Concentracin de sales/
contaminacin
Uso agropecuario
Vida acutica
Flora y fauna vecina
(ribera)
Pesca
Actividades recreativas
Uso humano
Consumo humano
Contaminacin
Nivel de polvo
Calidad de aire
Nivel de ruidos
rboles nativos
Arbustivas y
herbceas nativas
Especies endmicas
Aves
Mamferos
Eutrof icacin
Pesca
Camping, caminatas
reas de descanso
Paisajes
Vistas escnicas
Calidad de vida
silvestre
Caractersticas nicas
Educacin
Costumbres y
tradiciones
Salud y seguridad
Empleo
Redes de transporte
Redes de abastecimiento
Redes de saneamiento
Eliminacin de desechos
Comunicacin
Recreacin
Fauna
Flora
Atmsfera
Agua
subterrnea
Agua
superf icial
Calidad
y caudal
para
Calidad
y caudal
para
Intereses estticos
Estatus cultural
Actividades e
infraestructura
artif icial
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Construccin
Factores ambientales
Funcionamiento
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-38 -25
-26 -24
-34
-39
-42
-41 21
33
33
33
33
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51
51
25
25
25
25
-39
14
36
Cabe aclarar que si bien se trata de una metodologa de tipo cua-
litativa, ya que la asignacin de valores a cada uno de los factores de la
ecuacin de Importancia queda librada al criterio de los profesionales
a cargo del estudio, al considerarse en el mtodo a numerosos factores,
y en la medida que los evaluadores posean experiencia y solidez en la
evaluacin de proyectos similares, puede considerarse que el grado de
subjetividad del mtodo quedar bastante acotado.
Ventajas e inconvenientes de los mtodos
Si bien en el desarrollo de los mtodos presentados previamente
se han ido marcando algunas de las bondades e inconvenientes de cada
uno, las mismas se pueden sintetizar como sigue.
9. PREVENCIN Y CORRECCIN DE IMPACTOS
Prevenir, paliar o corregir los Impactos Ambientales signif ica in-
troducir medidas preventivas y/o correctoras, con el f in de:
Explotar en mayor medida las oportunidades que brinda el me-
dio en hacia el mejor logro ambiental del proyecto o actividad.
Anular, atenuar, evitar, corregir o compensar los efectos nega-
tivos que las acciones derivadas del proyecto produciran sobre
el ambiente en el entorno del rea de intervencin.
Incrementar, mejorar y potenciar los efectos positivos que pu-
dieran existir.
Bsicamente, las medidas a introducir en el proyecto pueden ca-
lif icarse de acuerdo a lo siguiente:
Mtodo
Listas (sobre una lista de
posibles impactos se elabora
una lista con los impactos que
se pueden producir)
Redes (sobre una accin deter-
minada del proyecto vemos a
qu medio puede afectar y qu
medios se pueden ver afecta-
dos de modo indirecto por esta
afeccin).
Matrices (cruces en una tabla
entre acciones de proyecto y
elementos del medio)
Ventajas
Simplicidad
ptima para
usar en estudios
preliminares.
Visualizacin
de la conexin
causa-efecto.

Carcter sinttico
Datos cualitativos
y cuantitativos.
Inconvenientes
Inducen a soslayar
efectos no inducidos de
modo intuitivo.

Complicacin excesiva
en proyectos de gran
magnitud
Posibles duplicidades

Mucha subjetividad
Carcter no selectivo.
Medidas preventivas (o protectoras) que evitan la aparicin del
efecto modif icando los elementos def initorios de la actividad (a
travs de tecnologa, de mejoras en el diseo, etc.)
Medidas de mitigacin (y correctivas) de impactos recupera-
bles, dirigidas a anular, atenuar, corregir o modif icar las accio-
nes y efectos sobre:
Procesos productivos
Condiciones de funcionamiento (por ejemplo colocacin de
f iltros, insonorizaciones, normas de seguridad, etc.)
Factores del medio como agente transmisor (auspiciar dis-
persin atmosfrica, dilucin, etc.)
Factores del medio como agente receptor (aumento de cau-
dales, aireacin de las aguas, etc.)
Medidas compensatorias de impactos irrecuperables e inevita-
bles, que no evitan la aparicin del efecto ni lo anulan o ate-
nan, pero contrapesan de alguna manera la alteracin del fac-
tor (ejemplos de esta son el pago por contaminacin, creacin de
zonas verdes para compensar a la comunidad por la extraccin
de forestales, etc.)
Medidas complementarias: son todas aquellas que ayudan al
establecimiento de las anteriores, como por ejemplo una nueva
norma legislativa, un programa de educacin ambiental, etc.
En cualquier caso, una de las tareas ms importantes a la hora de
prever las medidas de control ambiental a ser aplicadas, es establecer
claramente los siguientes elementos, necesarios para la adecuada ges-
tin ambiental del proyecto:
Qu se quiere lograr con la medida (fundamento y objetivo de la
misma).
Las acciones concretas a desarrollarse para el logro del objetivo
perseguido.
Qu resultados se espera obtener con la aplicacin de la medida.
Cundo se deben aplicar (establecer un cronograma).
Dnde se deben aplicar.
Quin ser el responsable de su aplicacin.
10. PLANES DE VIGILANCIA O MONITOREO
Los planes de vigilancia o monitoreo constituyen un instrumento
de seguimiento de las acciones del proyecto, a f in de facilitar tanto la
supervisin como la ejecucin de las medidas de control previstas a lo
largo de las diferentes fases.
En cuanto a las exigencias legales del tema, en el caso de la legis-
lacin provincial debe citarse el art. 6 del decreto 2109/94 (Previsio-
nes) en donde se cita que El programa de vigilancia ambiental esta-
blecer un sistema que garantice el cumplimiento de las indicaciones y
medidas, protectoras y correctoras, contenidas en el estudio de impacto
ambiental.
Los principales objetivos del Plan de Vigilancia son:
Controlar la correcta concrecin de las medidas previstas en el
proyecto de gestin ambiental y su adecuacin a los criterios es-
tablecidos en las exigencias legales de aprobacin del proyecto
(en Mendoza contenidas en la Declaracin de Impacto Ambien-
tal o DIA)
Verif icar los estndares de calidad de los materiales (tierra,
plantas, agua, etc.) y medios empleados en el plan de gestin
ambiental elaborado.
Comprobar la ef icacia de las medidas protectoras y correctoras
establecidas y ejecutadas. Cuando tal ef icacia se considere in-
satisfactoria, determinar las causas y establecer los remedios
adecuados.
Detectar impactos no previstos en el Estudio de Impacto Am-
biental y prever las medidas adecuadas para reducirlos, elimi-
narlos o compensarlos.
Informar al titular del proyecto sobre los aspectos objeto de vi-
gilancias y ofrecerle un mtodo sistemtico, lo ms sencillo y
econmico posible, para realizar la vigilancia de forma ef icaz.
Describir el tipo de informes (y la frecuencia y perodo de su
emisin) que deben remitirse a la autoridad correspondiente.
El cumplimiento, control y seguimiento de las medidas son respon-
sabilidades del titular del proyecto, quien debe ejecutarlos con personal
propio o mediante asistencia tcnica contratada al efecto.
Es comn que las medidas de control y los planes de vigilancia se
presenten en forma de cuadros f ichas, en los cuales se vuelcan las ca-
ractersticas ms importantes de prever para el control de los impactos
y para la vigilancia de dichas medidas. Ello es deseable, ya que adems
de poder as hallarse rpidamente la informacin requerida, ese cuadro
o f icha se transforma en un elemento operativo de utilidad para el en-
cargado ambiental de la obra.
En el ejemplo que sigue se presentan las medidas de control y de
vigilancia en forma de una tabla, para uno de los impactos negativos es-
perados durante la fase de construccin de un proyecto de canalizacin
de agua destinada a consumo humano.
A continuacin se presenta otro ejemplo de medidas de control y
sus correspondientes acciones de monitoreo, en este caso presentado en
la forma de f icha. En la misma se desarrollan medidas de control y de
vigilancia para uno de los impactos negativos esperados durante la fase
de construccin de un proyecto de construccin de un canal para riego
que implica la necesidad de realizar excavaciones en una zona en que
las investigaciones previas realizadas con la lnea de base, indicaron la
posibilidad de realizar hallazgos de bienes arqueolgicos que es nece-
sario preservar.
Factor
Ambiental
Calidad
del agua
superf icial
Efecto
ambiental
previsto
Alteracin de
la calidad del
agua superf i-
cial destinada
a consumo
humano por
actividades en
obrador.
Descripcin
de la medida

Uso de baos
qumicos
para el
personal.
Ubicacin
espacial

Obrador
Ubicacin
temporal

Fase de
construc-
cin.
Plan

Control de la
contaminacin
del recurso agua
a travs de
muestreo y an-
lisis qumicos y
microbiolgicos
Frecuencia
estimada

Diaria.
Responsable

Encargado
ambiental
de la obra.
Plan de Control Ambiental Plan de Vigilancia Ambiental
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PRESERVACIN DEL PATRIMONIO ARQUEOLGICO
Objetivo
Prevenir la afectacin del patrimonio arqueolgico en el rea del proyecto.
Acciones generadoras de impactos
- Excavaciones.
- Movimiento de suelo.
- Extraccin de ridos.
Impactos a controlar
Prdida de patrimonio.
Ubicacin de impactos
- Obra de toma.
- Sitios de extraccin de material.
- Puente Canal.
- Canales
Control
Medidas Tipo
Capacitar al personal de obra en el procedimiento a seguir en caso de
hallazgos de material arqueolgico y/o paleontolgico, as como acerca de
las consecuencias de no cumplir con lo solicitado.
Cualquier persona que por algn motivo descubra materiales arqueolgi-
cos o paleontolgicos en forma casual, en la superf icie, el seno del suelo, o
en superf icies acuosas durante la etapa de construccin, deber dar aviso
al encargado ambiental de la obra, quien denunciar el hallazgo y lo entre-
gar de inmediato al organismo competente, o en su defecto a la autoridad
policial ms cercana, la que deber comunicarlo al referido organismo.
Se deber sealizar el sitio, restringir el acceso y colocar vigilancia hasta
que las autoridades tomen carta en el asunto. Luego, se continuarn las
obras.
Sitios de implementacin
- Obra de toma.
- Sitios de extraccin de material.
- Puente Canal.
- Canales
Momento de aplicacin
Etapa de construccin.
Responsable de la ejecucin
- Responsable ambiental de la obra.
- Contratista.
Monitoreo
Se verif icar in situ durante las actividades de excavacin y movimiento de sue-
los la inexistencia de hallazgos.
Indicadores de cumplimiento
- Informes de inspecciones.
- En caso de que se hayan realizado hallazgos, copias de las denuncias correspon-
dientes al organismo de aplicacin.
11. CONSIDERACIONES F INALES
Como ya se mencionara, a travs del procedimiento de Evaluacin
de Impacto Ambiental de un proyecto, incluyendo el diagnstico y las
previsiones contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental presentado,
es posible anticipar los futuros impactos ambientales involucrados en
su ejecucin y operacin. As se podrn seleccionar alternativas para
el proyecto (de localizacin, de tecnologa, etc.) que, cumpliendo con los
objetivos propuestos, maximicen los benef icios y disminuyan la inci-
dencia de los impactos no deseados.
Sin embargo, para que ello se concrete, es muy importante que la
EIA acompae al proyecto desde las primeras etapas de su ciclo. Con
ello, sin dudas ser mayor el valor de la EIA, tanto para la proteccin
del ambiente ante posibles impactos negativos, como tambin para po-
tenciar aspectos que, presentndose como benef iciosos, pueda hacerse
su impacto an mayor sobre el ambiente y con ello sobre la comunidad
involucrada.
Adems, en la medida en que el proyecto se plantee adecuadamen-
te a travs de un proceso slido, tal como el que plantea la metodologa
del Marco Lgico, la EIA ser tambin ms efectiva, acompaando n-
timamente a componentes y actividades que sean planteados con una
visin clara de sostenibilidad del proyecto.
Tambin es importante destacar la necesidad ineludible de contar
para los Estudios Ambientales con equipos tcnicos interdisciplinarios
que logren un buen grado de entendimiento entre sus integrantes, lo que
sin dudas facilitar la tarea de cada uno de los especialistas, facilitando
en def initiva el logro de un mejor resultado f inal.
F inalmente, es importante destacar que ms all del mtodo se-
leccionado para la EIA, especialmente en cuanto a la eleccin de la he-
rramienta de valoracin que se considere ms adecuada segn el cada
caso, lo que debe predominar en el informe es el criterio integrador del
equipo evaluador, resaltando los aspectos negativos previstos de ma-
nera clara, y dejando establecidas medidas de control que sean tcnica
y econmicamente viables, pero sobre todo que sean suf icientemente
concretas como para ser efectivamente aplicadas, y con el planteo de in-
dicadores de seguimiento concretos y mensurables de manera sencilla,
para as asegurar el mantenimiento de los valores de calidad ambiental
dentro de los lmites aceptables o deseados.
12. BIBLIOGRAFA
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Medio Ambiente, Evaluacin de Impacto Ambiental en el progra-
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Universidad Nacional de Cuyo, Facultad de Ciencias Agrarias, Ingenie-
ra en Recursos Naturales Renovables, Apuntes de la asignatura
Evaluacin y Mitigacin del Impacto Ambiental, Mendoza, 2010.
Los autores
Mauricio PINTO: Abogado por la Universidad de Mendoza (1998),
Diplomado en Estudios Avanzados en Propiedades Pblicas y Medio
Ambiente por la Universidad de Zaragoza (2008), Master en Derecho
Ambiental por la Universidad Internacional de Andaluca (2003), Doc-
tor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (2009). Se desempe-
a como investigador y Profesor Adjunto de Derecho Ambiental en las
Universidades Nacional de Cuyo, de Mendoza y del Aconcagua. Es Jefe
del Departamento Jurdico del Departamento General de Irrigacin de
la Provincia de Mendoza.
Liber MARTIN: Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza
(2009) y Abogado por la Universidad Nacional de Cuyo (2003). Profe-
sor de Derecho Administrativo y Derecho Ambiental y de los Recursos
Naturales en la Universidad Nacional de Cuyo y en la Universidad de
Mendoza. Becario posdoctoral de CONICET (2010-2012).
Paulina MARTNEZ: Abogada por la Universidad de Mendoza (2004).
Especialista en Derecho y Economa Ambiental por las Universidades
del Salvador y Carlos III de Madrid. Profesora Titular de las Ctedras
de Contratos Civiles y Comerciales y de Derecho Ambiental de la Uni-
versidad Champagnat (Delegacin San Rafael).
Mnica Marcela ANDINO: Abogado por la Universidad de Mendoza
(1998), Diplomado en Estudios Avanzados en Propiedades Pblicas y
Medio Ambiente por la Universidad de Zaragoza (2010). Se desempea
como investigadora en las Universidades de Mendoza y del Aconcagua.
Es Asesora legal y Jefe (Int.) del Departamento Jurdico del Departa-
mento General de Irrigacin de la Provincia de Mendoza.
Noelia TORCHIA: Abogada por la Universidad Nacional de Cuyo,
Diplomado en Estudios Avanzados en Propiedades Pblicas y Medio
Ambiente por la Universidad de Zaragoza (2008), Investigadora y Pro-
fesora Titular de Derecho Ambiental y de Aguas en las Universidades
de Congreso y Champagnat. Se ha desempeado como Secretaria Legal
de la Direccin de Proteccin Ambiental, Secretara de Medio Ambiente
del Gobierno de Mendoza. Autora de otras obras sobre la temtica.
Aldo Germn RODRGUEZ SALAS: Abogado. Ex Subsecretario de Medio
Ambiente de la Provincia de Mendoza (1996/1997). Ex Ministro Secreta-
rio General de la Gobernacin de la Provincia de Mendoza (1997/1999).
Fue miembro de la Delegacin Argentina ante la Conferencia de las Na-
ciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en el ao 1992. Asesor legal
en la Asesora de Gobierno de Mendoza en causas ambientales. Secreta-
rio de Investigacin y Posgrado de la Universidad de Congreso. Profesor
titular de Derecho Ambiental en la Licenciatura en gestin ambiental de
la Universidad e Congreso. Director del Suplemento de Derecho Ambien-
tal de la Revista del Foro de Cuyo. Miembro de la Comisin de Derecho
Ambiental del Colegio de Abogados de Mendoza. Ha publicado numero-
sos artculos y monografas sobre derecho ambiental en revistas y libros
especializados. Dirige el Digesto Ambiental del la Provincia de Mendoza
(Ediciones Dike). Ha elaborado y asesorado en proyectos de leyes y regla-
mentaciones nacionales y provinciales.
Gustavo RINALDI: Abogado por la Universidad de Buenos Aires
(2007). Especialista en Derecho Ambiental por la Universidad de Casti-
lla La Mancha- Espaa (2011) y Egresado de la Carrera de Especializa-
cin en Derecho Ambiental de la Universidad de Buenos Aires (2009).
Miembro del Instituto Derecho Por un Planeta Verde Argentina y de la
Comisin de Jovenes Abogados de la Union Internacional para la Con-
sevacin de la Naturaleza (UICN). Actualmente se desempea como
asesor juridico de la Subsecretaria de Control y F iscalizacin Ambien-
tal y Prevencin de la Contaminacin de la Secretaria de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nacin.
Christian ROJAS CALDERN: Licenciado en Ciencias Jurdicas, U. de
Valparaso (1998). Ttulo de Abogado, Corte Suprema (2000). Magster
en Ciencia Jurdica, Pontif icia Universidad Catlica de Chile (2008).
Doctor en Derecho, Pontif icia Universidad Catlica de Chile (2011). Es
Profesor Asistente [jornada completa] de la Universidad Catlica del
Norte, donde sirve las ctedras de Derecho Administrativo y Derecho
de Aguas. En el mbito de la profesin de abogado, es socio fundador del
Estudio jurdico Rojas Romero, especializada en prestar servicios y con-
sultora jurdica a la agricultura con nfasis en derechos de agua, mi-
nera, energa y, en general, actividades vinculadas con la explotacin o
proteccin de recursos naturales. Adicionalmente, ha sido consultor del
Banco Mundial para el Gobierno de Chile en materia de organizaciones
de usuarios de aguas (2010-2011); del Gobierno Regional de Coquimbo
(2009-2010); del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (2009); y
de la Comisin Nacional de Riego (2007-2008).
Sergio SALINAS ALCEGA: Licenciado y Doctor por la Universidad
de Zaragoza (1992 y 1998), Master en Comunidades Europeas por el
Real Instituto de Estudios Europeos (1993), Diplomado por el Centro de
Estudios e Investigacin de la Academia de Derecho Internacional de
La Haya (1998). Actualmente desempea la funcin de Profesor Titular
de Universidad de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Interna-
cionales y de Instituciones de la Unin Europea, es adems responsable
del Mdulo Jean Monnet sobre Poltica europea de aguas y medio am-
biente. Su aplicacin en Espaa.
Alejandro DROVANDI: Ingeniero Agrnomo (FCA-UNCuyo, 1984) y
MSc en Ciencia y Tecnologa Ambiental (IHE Delft, Holanda, 1993) In-
vestigador en el Centro Regional Andino del INA. Docente universita-
rio en carreras de grado y de postgrado. Autor y co-autor en ms de 50
trabajos de investigacin, publicados en el pas y en el extranjero. Con-
sultor para la realizacin de Estudios de Impacto Ambiental y Social
en proyectos de desarrollo agrcola (PROSAP, FAO), en proyectos rela-
cionados con los recursos hdricos, el sector energtico, en proyectos de
desarrollo urbano y de residuos slidos. Ha sido Asesor de Gabinete en
el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas del Gobierno de Mendoza.
La presente obra ha sido subsidiada en el marco de proyectos de
investigacin desarrollados en el mbito de la Universidad Nacional
de Cuyo y de la Universidad del Aconcagua.

La Evaluación de Impacto Ambiental y Su Régimen Jurídico

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MAURICIO PINTO LIBER MARTIN

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