Plan de Ordenamiento Territorial: Contenido y Procedimientos
Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE)
Primera Edicin, abril 2011 Registro de Propiedad Intelectual N 202926 I.S.B.N.: 978-956-8468-32-3 COORDINACIN Y EDICION Departamento de Polticas y Descentralizacin Divisin de Polticas y Estudios SUBDERE COLABORACIN Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Naciones Unidas APOYO EN PRODUCCION GRFICA Centro de Documentacin y Publicaciones, CEDOC SUBDERE DISEO Y PRODUCCIN Torrealba y Asociados Ltda. FOTOGRAFAS: Jess Inostroza Toro Sandra Vsquez Leal LC/R.2188 Se autoriza la reproduccin total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio o procedimiento, siempre que se incluya la cita bibliogrfica del documento. Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la opinin oficial de la CEPAL. Impreso en Chile/ Printed in Chile ndice 05 PRESENTACIN 07 1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU RELEVANCIA 11 2. ELEMENTOS ANALTICO- CONCEPTUALES 11 2.1. Territorio 12 2.1.1. Incidencia de las condiciones geogrficas en el territorio y su desarrollo 13 2.1.2. Descifrando las estructuras y el funcionamiento de un territorio 15 2.2. Planificacin regional 15 2.2.1. El territorio como objeto de planificacin 16 2.2.2. La cuestin institucional 16 2.3. Ordenamiento territorial 17 2.3.1. Modelo de ordenamiento territorial 19 2.3.2. Componentes de anlisis territorial 21 2.4. Gestin regional del desarrollo territorial 21 2.4.1. Desarrollo territorial sustentable 23 2.4.2. Participacin 25 3. ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE: MARCO REGULATORIO 25 3.1. Divisin poltico-administrativa 26 3.2. El gobierno regional y la funcin de ordenamiento territorial (OT) 29 4. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 30 4.1. Principios orientadores 30 4.2. Condiciones que debe cumplir 31 4.3. Resultados/efectos esperados 32 4.4. Estructura y contenido 32 4.4.1. Memoria explicativa 37 4.4.2. Modelo de ordenamiento territorial 37 4.4.3. Normativa de gestin y seguimiento 38 4.4.4. Cartografa 41 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 43 ANEXOS 43 ANEXO 1: CUADRO RESUMEN DE ETAPAS Y CONTENIDOS DEL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PROT) 47 ANEXO 2: NORMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR MATERIAS Presentacin 5 PRESENTACIN En lo que se refiere a gestin territorial y aplicacin de los instrumentos de planificacin existentes y al ser- vicio de ella, es evidente que hasta hoy y a pesar de los innumerables esfuerzos, no se ha logrado resolver eficaz y eficientemente algunos problemas y procesos territo- riales adversos e indeseados: permanecen desequilibrios territoriales de poblacin y actividades; localizaciones in- compatibles con el medio natural que provocan impactos ecolgicos y paisajsticos no deseados; existen situaciones de vulnerabilidad frente a la localizacin de ciertos usos y actividades en zonas de riesgos naturales; an hay dficits en infraestructura y equipamientos; y persisten conflictos entre sectores y actividades entre otros problemas. Estas negativas expresiones fsico-espaciales del desa- rrollo son correlato reflejo y causa de la descoordina- cin, la sobreposicin, los conflictos y/o los vacos de la gestin pblica en sus distintos mbitos y sectores: entre organismos pblicos sectoriales; entre distintos niveles administrativos; entre el sector pblico y el privado y en- tre habitantes locales y habitantes externos que tienen intereses sobre un mismo territorio. Desde un punto de vista terico-metodolgico, hay ausen- cia de una herramienta de ordenacin territorial que inte- gre, en un mismo cuerpo instrumental, elementos que faci- liten alcanzar metas de desarrollo sustentable. No existe, en efecto, una herramienta que articule al mismo tiempo y de manera sistmica, elementos fsico-geogrfico-espaciales del territorio, con elementos socioculturales y econmicos. Falta un instrumento que oriente la realizacin del anlisis, la proyeccin y posterior gestin de un modelo territorial deseado, en un marco jurdico e institucional acorde. El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) a que se refiere este documento, es un mtodo concreto para realizar ordenamiento a nivel regional. Se trata de un ins- trumento de mayor amplitud y generalizacin que los de planificacin sectorial vigentes y a una escala que posibi- litar orientar y compatibilizar los mismos entre ellos. El PROT es definido como un mtodo que posibilita la espa- cializacin de los objetivos econmicos, sociales, culturales y ecolgicos de la sociedad, todos los cuales estn conteni- dos en las Estrategias de Desarrollo Regional (ERD). En cuan- to plan, con un horizonte temporal de mediano plazo 10 aos, estar mucho ms cerca de la prctica planificadora y de la toma de decisiones polticas que del anlisis cient- fico-tcnico del territorio. Deber identificar las limitantes y potencialidades del territorio con objetivos de desarrollo sustentable, en el entendido que las polticas sectoriales no han demostrado ser suficientes para abordar los complejos problemas del ordenamiento de los usos del territorio. Ms que un instrumento restrictivo, se trata entonces de un instrumento orientador de usos que, en una etapa pos- terior y de gestin, posibilitar evaluar la compatibilidad entre stos y entre ellos y la sustentabilidad ambiental, con el objeto de establecer condiciones de actuacin, uso e intervencin, en virtud de los diferentes intereses por el uso del territorio. Todo esto se llevar a cabo en el marco de procesos adecuadamente informados y que incorporen la participacin pblica y privada, tanto en la definicin de un modelo de ordenamiento deseado, como en el proceso de gestin territorial y de proyectos. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 6 Como instrumento de accin pblica, el PROT integra las visiones sectoriales horizontales, verticales y de interde- pendencia, esto es, los distintos componentes de anlisis que tienen impactos sobre el territorio regional stas son: componente de anlisis rural, el componente de anlisis urbano; el componente de anlisis costero; y el compo- nente de anlisis de cuencas hidrogrficas, y los diferen- tes niveles de gobierno que comparten responsabilidades sobre el mismo. Luego el Plan asume que el ordenamiento territorial es un tema de carcter transversal que requiere una mirada integral, y de manera especfica, el anlisis de riesgos asociados a amenazas naturales. Este documento define la estructura de contenidos y los pasos de formulacin del PROT. En trminos generales se trata de los siguientes: la definicin de una propuesta me- todolgica de aproximacin; una fase de diagnstico ana- ltico territorial; una fase de anlisis prospectivo; la fase de modelacin de ordenamiento territorial lineamientos estratgicos y fundamentos de la propuesta, estructuras y sistemas territoriales y zonificacin territorial; la nor- mativa de gestin y seguimiento; y toda la cartografa asociada. Cabe sealar que la fase de normativa y gestin de seguimiento incluye la estructuracin de un plan de ac- cin, el resguardo de la articulacin y armonizacin de la normativa vinculante instrumentos de planificacin local y sectorial as como tambin, la definicin de un instru- mento de seguimiento. Tal como se detalla en el Captulo 4, la estructura y contenidos se estructuran finalmente en el documento Memoria Explicativa y cartografa anexa.* DIVISIN DE POLTICAS Y ESTUDIOS SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO MINISTERIO DEL INTERIOR * Programa de Ordenamiento Territorial SUBDERE-CEPAL equipo de trabajo: M Antonieta Seplveda, Constanza Viejo, Jorge Ibez y Carmen Schlotfeldt. Colaboracin: Michael Eilbreicht, Federico Arenas, Ricardo Jordn, Maximiliano Carbonetti. Coordinacin: Osvaldo Henriquez O. El ordenamiento territorial y su relevancia 7 1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU RELEVANCIA En el concierto internacional, es a partir de la segunda mi- tad del siglo XX cuando se comienza a tratar el Ordena- miento Territorial (OT) como una herramienta al servicio de la transformacin ptima del espacio. Antes apareca como un tema ms bien sectorial, ligado entre otros al urbanismo o la planificacin urbana. En el caso de Chile, el OT es una temtica que ha sido incorporada como tal a la agenda pblica de manera relativamente reciente. Sin embargo, al igual que en la experiencia internacional, su expresin en el mbito urbano tiene larga data en nuestro pas, lo que permite explicar, en parte, el nfasis en la re- gulacin de los usos del suelo que generalmente ha teni- do, y que queda reflejado en los instrumentos reguladores utilizados hasta la fecha. La importancia del enfoque moderno del OT se inicia, segn Gmez Orea 1 , a partir de un intento por integrar la planifi- cacin socioeconmica con la fsica, superar la parcialidad del enfoque temtico en la planificacin sectorial y ampliar la reducida escala espacial del planeamiento municipal. Su orientacin se dirige a procurar la consecucin de la es- tructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equi- tativo de la poltica econmica, social, cultural y ambiental de la sociedad. De esta forma, el OT est mucho ms cerca de la prctica planificadora y de la toma de decisiones pol- ticas que del anlisis cientfico del territorio. 1 Orea, 1994. Este nuevo concepto del OT queda reflejado en la Constitu- cin Poltica de la Repblica (CPR), al definir sta que Chile es un Estado Unitario y su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada. As, por mandato constitucional, los rganos de la administra- cin debern promover el fortalecimiento de la regionali- zacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre regiones, provincias y comunas del territorio nacional 2 . En la escala regional, la administracin superior queda radicada en el Gobierno Regional (GORE), que tiene como objeto y mandato el desarrollo social, cultural y econmico 3 . Tam- bin se plantea, tanto para el gobierno como para la admi- nistracin, que debern observar como principio bsico el desarrollo territorial armnico y equitativo 4 . El OT corresponde, entonces, a la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad (...) cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector 5 . Se trata de objetivos y metas que la sociedad involucrada se propone y desea alcanzar, a la luz de las limitantes y potencialidades del territorio. 2 C.P.R. de Chile art. 3. 3 C.P.R. de Chile art. 111. 4 C.P.R. de Chile art. 115. 5 Carta Europea de Ordenacin del Territorio, 1983. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 8 En la bsqueda del desarrollo nacional, regional y local, dis- tintos organismos del Estado han jugado un rol fundamen- tal, ya sea en la localizacin de la poblacin y de sus activi- dades, como en las acciones de equipamiento tecnolgico, social y econmico, intentando resguardar no siempre con el mismo grado de xito el patrimonio natural y cultural del pas. Bajo este nuevo contexto conceptual, correspon- de hoy a los gobiernos regionales liderar el proceso en cada uno de los territorios bajo su administracin. Muchas veces, ordenar el territorio implica optar entre alternativas y criterios diversos, para lograr los objetivos de desarrollo, cuestin no exenta de conflicto. La toma de decisiones ser funcin tanto de los objetivos que defina la regin a partir de la Estrategia de Desarrollo Regional y las Polticas Pblicas Regionales, como de la capacidad poltica del Gobierno Regional (GORE) para impulsar, coor- dinar e implementar las distintas iniciativas. Bajo la lgica del OT, el resultado de las decisiones debe traducirse en la definicin de un modelo territorial equilibrado que pro- mueva un desarrollo regional sustentable. Esto se concreta a partir de la elaboracin de un instrumen- to como el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), el que busca orientar y armonizar las acciones de los diver- sos rganos de la Administracin del Estado en la regin, as como tambin informa a los agentes privados el modelo de desarrollo del territorio, lo que comprende tanto su di- mensin geogrfica como su dimensin de sustentabilidad, referida a la seguridad de que el resultado mantenga su va- lidez en un mediano y largo plazo, dado que el instrumento surge de acuerdos sociales o socialmente construidos 6 . 6 Gobierno Regional de Aysn, SERPLAC, GTZ, 2005: 11. Los instrumentos y herramientas de planificacin en OT que se apliquen se desprendern, por consiguiente, del conjunto de valores sociales, de las polticas pblicas na- cionales y regionales, y de las condiciones econmicas y ambientales propias de los territorios a intervenir. Dichos instrumentos deben quedar debidamente reflejados e in- tegrados en el PROT, cuyo objetivo final apunta en la direc- cin del desarrollo y la equidad territorial. Tras el principio de equidad territorial se alberga el de equidad social, es decir, el facilitar a todos los ciudada- nos las mismas oportunidades de acceso a los recursos y servicios bsicos para que todos puedan desarrollar sus potencialidades, independientemente del territorio en el cual residan. La igualdad de oportunidades no se vuelve efectiva hasta que no exista la posibilidad concreta de ob- tener recursos para el desarrollo individual y de la comu- nidad en general. La equidad no implica homogeneidad en los modelos de desarrollo, tan slo igualdad en las condi- ciones necesarias para l (satisfaccin de necesidades, uso y potenciamiento de capacidades, cumplimiento de ex- pectativas de las personas, etc.). Es por ello que el Estado, junto con tener la responsabilidad de asegurar una mayor equidad social de todos sus habitantes, tambin debe tra- bajar para lograr una equidad territorial mnima necesaria que asegure un desarrollo armnico y equitativo de todas las personas, independiente de las regiones, provincias y comunas del pas en donde ellas habiten (a esto tambin se le denomina justicia socio-espacial). El ordenamiento territorial y su relevancia 9 A partir de este punto de vista, el OT busca responder a la necesidad de orientar el desarrollo de las actividades humanas, evitando los problemas y desequilibrios que de ello se puedan derivar, optando por lo que se ha dado en llamar equidad territorial y privilegiando un concepto ms amplio de calidad de vida. En trminos ms operativos, el OT debiera permitir lograr una organizacin coherente de las actividades en el es- pacio de acuerdo a un criterio de eficiencia, la mejora en la calidad de vida de acuerdo al principio de equi- dad e igualdad de oportunidades, y la integracin de los distintos mbitos territoriales en los mbitos superiores, en este caso la regin de acuerdo con un principio de jerarqua y de complementariedad. El OT busca, en ltima instancia, adaptar o adecuar el te- rritorio en funcin de la resolucin de mltiples necesida- des. Se trata de un nuevo modo de anlisis y de gestin del territorio a nivel regional, que tiene como primer desafo la redefinicin del actual instrumento de planificacin territorial regional, el Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU). Lo que se intenta es pasar de una mirada sectorial urbana a una visin territorial regional, en base a la aplica- cin de un nuevo instrumento denominado PROT. El argumento es muy simple, pero fundamental: cualquie- ra sea la situacin particular de una regin, el GORE tiene, como una de sus funciones, la de velar por el desarrollo sustentable de su territorio tomado como una totalidad, debiendo integrar los diversos sistemas territoriales bajo un marco orientador nico, hacindose cargo de la diversi- dad de actores, condiciones y caractersticas de ese terri- torio. Lo anterior constituye el desafo cuyo cumplimiento permitir avanzar simultneamente en la direccin del desarrollo regional y la equidad territorial, armonizando los distintos intereses tanto pblicos como privados. Elementos analtico-conceptuales 11 2. ELEMENTOS ANALTICO- CONCEPTUALES 2.1. Territorio 7 Como ya se ha mencionado, el OT implica ciertamente un nuevo orden u orden deseado del territorio. Pero lo que se ha de entender por territorio es algo menos obvio de lo que parece. Sin la claridad y acuerdo necesarios respecto de lo que vamos a ordenar, cualquier intento por avanzar en dicha direccin resultar arbitrario e incierto. Esto nos obliga a realizar algunas precisiones. Lo primero que debemos advertir es que el concepto de territorio est marcado, en sus distintos usos, por un ca- rcter polismico, lo cual genera importantes controver- sias al momento de intentar consensuar una definicin. No da lo mismo trabajar con un concepto de territorio u otro, ya que la opcin que se tome tendr efectos sobre cmo se habr de asumir el Ordenamiento Territorial. Esto es es- pecialmente relevante dentro del nuevo marco de atribu- ciones de los Gobiernos Regionales en la materia. Si miramos las conceptualizaciones predominantes en torno a lo que se habr de entender por territorio, tres re- sultan especialmente relevantes. 7 Desarrollado por F. Arenas, 22 de junio de 2008. Edicin SUB- DERE. En primer lugar, se encuentra aquella que enfatiza varias dimensiones del territorio, en las que se entremezclan as- pectos funcionales, de identidad, de administracin y de gestin. As, por ejemplo, el territorio se puede entender como un producto generado a partir del espacio geogrfi- co, por las redes, circuitos y flujos materializados por una sociedad o por los grupos sociales que la componen. En segundo lugar, se encuentran aquellas definiciones que enfatizan el concepto territorio como correspondencia a un espacio geogrfico dado, donde una sociedad tiene jurisdic- cin (o administracin), o a una extensin correspondiente a un espacio especfico identificado como tal para efectos de la aplicacin de una determinada poltica pblica 8 . Finalmente, estn aquellas conceptualizaciones en las que el territorio es usado como un trmino para designar una unidad especfica de la divisin administrativa o un espa- cio que tiene una autoridad competente, lo que lo trans- forma en un territorio de administracin. Para efectos de este documento, territorio ser aquel espacio definido por los limites poltico-administrativos, en este caso la regin, caracterizado por las condiciones geogrficas y por las distintas transformaciones resul- tantes de las intervenciones humanas, y sobre el cual el Gobierno Regional tiene competencias y la responsabili- dad de velar por su desarrollo armnico y equitativo. 8 Tal es el caso de las Zonas Saturadas por Contaminacin o las reas de Desarrollo Indgena. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 12 2.1.1. Incidencia de las condiciones geogrficas en el territorio y su desarrollo Las condiciones geogrficas tienen una importante in- cidencia en la generacin de un determinado territorio, por lo cual una misma intervencin humana (por accin u omisin) produce resultados distintos segn sean dichas condiciones. Esto tiene, a su vez, un impacto diferenciado respecto de los niveles de desarrollo que se puedan alcan- zar en una regin o parte de ella. La constatacin de que el desarrollo regional no se expre- sa de manera homognea en el espacio, ha dado lugar a una serie de aproximaciones tericas, las que van desde el enfoque centroperiferia, pasando por la teora de la polarizacin hasta la teora de la base econmica, entre otras. Lo que se asume es que existiran varios tipos de espacios en un determinado territorio regional (espacios dinmicos, espacios decadentes, espacios abandonados, etc.), los cuales se encontraran asociados a un desarrollo regional heterogneo. Se puede afirmar que la ordenacin del territorio es ms que una identificacin y solucin o intento de solucin de los problemas territoriales 9 . A esa visin, un tanto restrictiva, se le deben sumar fen- menos o procesos territoriales que requieren tambin de acciones de ordenacin como es, entre otros, el proceso de redistribucin de la poblacin. 9 Pujadas, R.; Font. Jaume; Ordenacin y Planificacin Territorial, Editorial Sntesis, Espaa, 1998. Por ejemplo, en un determinado espacio regional se puede dar un crculo vicioso que se inicia por una disminucin o ausencia de posibilidades de empleo, seguida por un de- crecimiento demogrfico que reduce los umbrales de po- blacin, lo que lleva a una racionalizacin y reduccin de servicios, esto es, una reduccin y eliminacin de factores de atraccin de un lugar, lo que, a su vez, redundar en una reduccin de las posibilidades de empleo, cerrndose as el crculo. El resultado ser el de un territorio fuertemen- te diferenciado, con espacios dinmicos que concentran las oportunidades, los servicios, bien integrados y acce- sibles, atractivos, conviviendo con otros desintegrados, mal servidos, con estructuras tipo enclave, con pocos o nulos factores de atraccin, aislados, casi repulsivos. Po- siblemente, entre los factores explicativos se encuentra el nivel de aislamiento o de accesibilidad espacial, funcin inversa de la distancia que separa dos puntos, pero sobre todo funcin directa de la posibilidad de recorrerla, y re- sultado tanto de la rugosidad de la superficie como de la friccin de la distancia. En efecto, una superficie con gran rugosidad (topografa difcil, rutas en mal estado o carac- tersticas geogrfico-fsicas que obliguen a combinar dos o ms medios de transporte), ver aumentada la friccin de la distancia y, en consecuencia, las condiciones de ais- lamiento o de enclave. Es importante tener en cuenta, a la vez, que la friccin de la distancia puede variar de mane- ra artificial. Puede ser el resultado, entre otros, de la di- ferenciacin horaria o diaria del precio de los peajes (el aumento del valor del peaje durante los fines de semana aleja artificialmente dos puntos en el mapa, si medimos la distancia como costo y no en kilmetros). Elementos analtico-conceptuales 13 Muy probablemente, en este ejemplo, una primera expli- cacin dice relacin con la posicin relativa de la regin en el espacio geogrfico chileno. No es igual ser parte de la zona rida o semirida del pas que del denominado Chi- le mediterrneo o de la Patagonia chilena. En cualquiera de los casos, la influencia de las condiciones geogrficas se har sentir a travs de las caractersticas climticas, la presencia y tipo de vegetacin (o su ausencia), las con- diciones del relieve (a escala macro y micro), entre otras. A lo anterior, se sumar la dotacin (o ausencia) de los llamados recursos naturales tanto como las estructuras funcionales resultantes de la presencia humana presente o pasada, todo lo cual dar origen a un orden territorial determinado y diferenciado. El punto es que tambin se pueden disear interven- ciones capaces de revertir la influencia negativa de las condiciones geogrficas. Finalmente, no se debe olvidar que tanto las condiciones geogrficas del territorio como su situacin de desarrollo condicionan, de alguna forma, la medida de riesgo-vulne- rabilidad de la poblacin, todo lo cual est tambin rela- cionado con las variables del ejemplo anterior. El sentido del ejemplo es poner de manifiesto la complejidad sistmica que implica la planificacin territorial, de la que el PROT deber hacerse cargo. En trminos sintticos, este ins- trumento ordenar la regin en sus distintas dimensiones, principalmente en lo que se refiere a sus elementos estruc- turantes, y al establecimiento de zonificaciones a partir de criterios de homogeneidad y funcionalidad del territorio. 2.1.2. Descifrando las estructuras y el funcionamiento de un territorio Cmo podemos entender el funcionamiento de un determi- nado territorio regional para poder intervenirlo? Varias pre- guntas de inters ayudan a avanzar en esta materia: qu es lo que realmente define a un territorio? cules son sus ele- mentos ms distintivos? cul es la forma en que se organiza? cules son sus estructuras bsicas? cules sus funciones?. Al interior de una regin, encontraremos marcos de referen- cia territoriales o espacios de pertenencia que actan como verdaderos cajones autocontenidos, que pueden explicar el funcionamiento de esa regin desde el punto de vista de las redes y la territorialidad. Se pueden tambin establecer dis- tintas zonas diferenciadas a partir de criterios especficos de contacto o de diferenciacin, del mismo modo que fen- menos de atraccin y polarizacin. Igualmente, es posible determinar las jerarquas que estn presentes, esto es, la importancia relativa de ciertos objetos o fenmenos geo- grficos. En esta misma direccin, es importante descubrir cules son los ejes estructurales que atraviesan el espacio regional, los mismos que pueden corresponder a la red de vas de comunicacin y la red hdrica, entre otras. Complementariamente a esas variables ms tradicio- nales, en la apreciacin de la definicin de territorio se valora crecientemente el capital territorial, en el que se reconocen los siguientes elementos: funciones ambienta- les; informacin; tecnologas; recursos humanos; gestin regional de desarrollo territorial; base econmica; y, cul- tura, identidad y percepcin regional, entre otras. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 14 La lnea de trabajo que se utiliza es aquella que considera el ordenamiento territorial como una tarea de coordina- cin transversal, cuya funcin fundamental consiste en in- fluenciar la distribucin de las funciones territoriales. Por ello, se entender que aquellos requerimientos esenciales de los seres humanos hacia su territorio, tienen objetivos de mejoramiento de su calidad de vida y se dan en el mar- co de un desarrollo sostenible. De all que estas funciones dependan del respectivo con- texto cultural, del espacio fsico concreto y del momento histrico-temporal. En este sentido, se reconocen por lo menos cinco funciones territoriales: identidad (tipo de re- laciones), hbitat (el lugar), trabajo (produccin), abasteci- miento y recreacin (reproduccin). El enfoque funcional del territorio tiene un alto valor ope- racional aplicado al OT, dado que el reconocimiento de las funciones territoriales facilita, por ejemplo, la elaboracin de instrumentos y procedimientos tcnicos como la zoni- ficacin funcional a partir de la identificacin de espacios funcionales en el territorio, as como el anlisis de compa- tibilidad de intereses que en l convergen. En este contexto, el PROT es un instrumento que, sobre la base de los intereses y caractersticas fsicas de la regin, entrega una gua de cmo desarrollarla en un marco de opciones deseables y factibles, que reflejen compatibili- dades entre todos los intereses y funciones que se pre- sentan en los diversos sistemas territoriales y entre ellos. Lo anterior supone la necesidad de generar un conoci- miento apropiado del espacio geogrfico. Esto implica dimensionar dicho espacio, es decir, medirlo a lo menos en dos sentidos: en primer trmino, respecto de las carac- tersticas cuantificables de los lugares (posicin, tamao, configuracin, superficie y distancia relativa, etc.) y el con- tenido, en cuanto inventario de objetos geogrficos (po- blacin, climas, formaciones vegetales, unidades fisiogr- ficas, etc.); y, en segundo trmino, respecto de valores que pueden atribuirse a cada lugar (edad, temperatura, den- sidad, etc.) y la medicin sobre la dinmica entre lugares (flujos, interaccin, jerarquas, capacidad de carga, etc.). La medicin es, por lo tanto, una condicin importan- te en cuanto a la apropiacin y el conocimiento de la estructura y formas de funcionamiento de un territorio, todo lo cual es necesario para cualquier intervencin con fines de ordenamiento. Elementos analtico-conceptuales 15 2.2. Planificacin regional Todas las intervenciones humanas (acciones, proyectos, polticas, normas), tienen directa o indirectamente con- secuencias territoriales, las que muchas veces son poco o mal percibidas. La suma de los impactos de esas con- secuencias da lugar a un orden territorial, probablemente poco satisfactorio desde algunos puntos de vista. En este contexto, el OT corresponde a un intento por racionalizar uso, vocacin y potencialidad del espacio, en busca de un nuevo orden, de un territorio ms equilibrado, a travs de una planificacin regional. La planificacin regional es un proceso que busca asegurar una mayor coherencia, eficiencia y eficacia de las acciones en un espacio regional. Corresponde a una intervencin de- liberada que intenta mantener o modificar, en un horizonte de tiempo, un orden territorial existente, esto es, la estruc- tura de un territorio, segn sea sta considerada apropiada o no, respectivamente. Acta sobre una o ms componentes de esa estructura, a partir de ciertos criterios previamente definidos teniendo en cuenta que criterios exclusivos de rentabilidad econmica pueden dar lugar a disparidades territoriales, as como, en el otro extremo, un OT exclusiva- mente centrado en consideraciones de conservacin am- biental, muy probablemente no dar cuenta de las necesi- dades en materia de crecimiento econmico, al hacer una utilizacin subptima de los recursos existentes. Desde el punto de vista metodolgico, la planificacin re- gional se puede servir de todos los instrumentos y formas de planificacin disponibles, a condicin de que exista cla- ridad respecto a los objetivos regionales que se persigan. Uno de los instrumentos es precisamente el OT. 2.2.1. El territorio como objeto de planificacin Es un hecho que el territorio est organizado de alguna forma, ya sea por defecto o por exceso. El OT expresa la voluntad de corregir los desequilibrios en materias so- cial, econmica y ambiental, muchas veces resultantes de los intereses diversos y contradictorios que se expre- san en un determinado espacio y que se traducen nor- malmente en conflictos por el uso de recursos (ya sea a escala nacional, regional o local). El objetivo final de la planificacin sera, por consiguiente, proponer las accio- nes tendientes a establecer un reequilibrio de un espacio dado y la relacin con sus recursos. Es esta planificacin la que marcar la forma y los medios. La planificacin como base del OT representa la bsqueda de una nueva disposicin u organizacin de los elementos de un espacio dado, un proceso destinado a la consecucin de un determinado orden espacial que sea til a los desa- fos de una determinada sociedad en materia de desarro- llo y equidad territorial. Lo anterior genera la necesidad de compatibilizar una pla- taforma comn, basada en ciertos principios de OT que es- tn suficientemente legitimados para que sean efectivos (ver ms adelante, punto 4.1.), reconociendo las funciones territoriales, lo que facilitar la elaboracin de instrumentos y procedimientos tcnicos tales como la zonificacin fun- cional o el anlisis de compatibilidad de intereses que con- vergen en un mismo espacio. As, el OT podra centrarse en una adecuada articulacin entre las intervenciones huma- nas y las limitantes del sistema fsico-natural, lo que pro- bablemente dara mejor cuenta, por ejemplo, del dficit de recursos o del riesgo de catstrofes naturales, entre otros. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 16 2.2.2. La cuestin institucional El OT supone una percepcin y una concepcin de conjunto del territorio regional. Esto plantea el desafo de superar los enfoques marcadamente sectoriales y construir una visin compartida de lo territorial. El OT exige la construccin de una visin que permita superar aquella concepcin sectorial clsica y marca- damente jerrquica, para aproximarnos hacia una visin transversal ms horizontal, esto es una mirada nueva de las relaciones entre los distintos sectores que componen la estructura del Estado. La discusin sobre la jerarqua institucional en materia de planificacin, exige resolver algunas cuestiones entre los distintos niveles y, a su vez, como regla orientadora para tender hacia un mejor diseo, deber considerar que en materias de ordenamiento terri- torial el nivel superior debe definir contenidos e interven- ciones que el nivel inferior no pueda llevar por si mismo adelante. Es deseable que existan orientaciones hacia las reas pequeas (comunas o grupos de comunas) desde el desarrollo del rea mayor (la regin, o grupos de regiones o el pas) y viceversa. El desarrollo y la ordenacin de las reas de menor tamao (comunas) deben adaptarse a los lineamientos definidos en el rea de mayor tamao (re- gin), sin perder su especificidad. Del mismo modo, es necesario construir una visin com- partida de lo territorial, mejorando la capacidad de lec- tura y evitando sobrevalorar la capacidad de respuesta de algunos de los niveles. Al mismo tiempo, se deben buscar formas de perfeccionamiento de la geografa institucio- nal, eliminando o reduciendo la friccin y/o superposicin entre instituciones pblicas y entre niveles de la adminis- tracin, buscando la unidad de accin de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (LOCGBAE). 2.3. Ordenamiento territorial En el marco de este trabajo, entenderemos el Ordena- miento Territorial como la expresin espacial de las po- lticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del es- pacio segn un concepto rector 10 . A partir de esta defi- nicin, tanto los mtodos como los instrumentos de pla- nificacin que se apliquen se desprendern del conjunto de valores sociales, de orientaciones polticas nacionales y regionales, y de condiciones econmicas y ambientales propias de los territorios, que han sido contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional. 10 1983, Carta Europea de Ordenacin del Territorio. Elementos analtico-conceptuales 17 Como ya se ha hecho ver, ordenar el territorio implica op- tar entre usos, vocaciones y potencialidades, alternativas y criterios para decidir cul de esas opciones resulta ser la ms adecuada, en funcin de los objetivos que se ha de- finido la sociedad involucrada y la capacidad poltica para impulsar la alternativa por la que se ha optado, y que se manifiesta en el modelo de Ordenamiento Territorial. La contribucin especfica del OT al cumplimiento de los lineamientos estratgicos y las polticas regionales (plas- mados en la ERD) est en la armonizacin de las demandas sociales y econmicas con las funciones y requerimientos ecolgicos, para el logro del desarrollo regional sustentable bajo las limitaciones y potencialidades del espacio natural. En esta concepcin del rol del OT como marco orientador de la ERD y las polticas pblicas regionales en el territorio, se deber privilegiar las siguientes acciones generales: Reservar territorios para proyectos estratgicos; Fortalecer la descentralizacin y la modernizacin del Estado; Facilitar la ordenacin de reas y grandes espacios para garantizar un desarrollo urbano y territorial, con la proteccin del medio ambiente; Ayudar a la prevencin y, cuando eso no es posible, a la solucin de conflictos; Fortalecer la capacidad de gobierno de los niveles comu- nal y regional, en la medida que se democratiza el OT. 2.3.1. Modelo de Ordenamiento Territorial Se considera que un modelo corresponde a una represen- tacin de la realidad. Dicha representacin se construye a partir de la seleccin de algunas caractersticas y pro- piedades de un conjunto de cosas del mundo real, y de la exclusin de otras no pertinentes. Un modelo es un es- quema terico, expresado generalmente como una ima- gen descriptiva y simplificada de un concepto, sistema o proceso de naturaleza compleja como por ejemplo, el funcionamiento de un sistema administrativo o de gestin de poltica pblica. Un modelo se elabora para facilitar su comprensin y/o rplica. Aplicando la definicin anterior al caso concreto del OT regional, hay que considerar que siempre se parte de una situacin o momento inicial objeto de ordenamiento, al que se denomina genricamente modelo territorial ac- tual. Secuencialmente, se ir formulando el modelo terri- torial deseado, por la va de identificar metas y objetivos de desarrollo territorial. La nocin de modelo aplicado al OT facilita la comprensin del proceso circular de la planificacin regional. El desarrollo de un modelo de OT permite avanzar hacia el logro de los siguientes objetivos: Contribuir a la transformacin de las estructuras en redes o sistemas de relaciones, en los que cada ele- mento considerado (costero, rural, urbano, cuenca hidrogrfica) salga reforzado y enriquecido, contri- buyendo activamente a la vertebracin de toda la regin y a la activacin de su capital territorial. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 18 Fomentar y consolidar las relaciones cooperativas en- tre y al interior de los diversos sistemas territoriales. Dar respuesta a problemas territoriales tales como la insuficiente integracin econmica, espacial, social y ambiental. Servir de referencia para mltiples polticas con incidencia territorial, especialmente aquellas des- tinadas a organizar en el espacio el acceso de la poblacin a las redes de infraestructuras, equipa- mientos y servicios bsicos. Para efectos de establecer algunas definiciones necesa- rias para entender los modelos de Ordenamiento Territo- rial, utilizaremos como ejemplo el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca, Espaa 11 , que define una serie de Referentes Territoriales del Modelo. Estos referentes son: 1. Sistemas Territoriales: El modelo de OT se centra en aquellas estructuras que se deducen del territorio como, por ejemplo, la red de asentamientos urbanos y rurales, mostrando los vnculos que tienen capacidad determi- nante para generar, entre los componentes de dicha red, mbitos de cooperacin y de inters regional. El resultado es la organizacin de un sistema urbano entendido como estructuras urbanas de relacin, con capacidad de confor- mar redes o un sistema territorial. 11 Para profundizar mas en el Plan, se puede indagar en el web site: http://www.juntadeandalucia.es/obraspublicasytransportes/ www/jsp/estatica.jsp?pma=1&ct=11&e=ordenacion_territorio/ plan_ordenacin/index.html&pmsa=4 2. Esquema Bsico de Articulacin del Territorio: La identificacin y potenciacin de los vnculos de relacin entre los diferentes elementos o componentes del territo- rio, est dirigida hacia el objetivo global de la integracin y la cooperacin regional. Los componentes del modelo de OT resultan de la identificacin en el espacio de esas rela- ciones, en la medida que ellas tengan capacidad potencial para contribuir a la integracin territorial tanto en la esca- la regional como en la nacional. 3. Dominios Territoriales: Identificado el sistema territo- rial y sus vinculaciones, se considera la base natural y la historia cultural del territorio como referentes ineludibles del modelo de OT, en cuanto a expresin fsica de las rela- ciones entre la sociedad y el medio. Los usos, vocaciones y potencialidades, y las formas de utilizacin de los recursos naturales constituyen parte de la base econmica directa o indirecta del territorio y, por otro lado, han ido generan- do en el tiempo un conjunto de bienes o capitales patri- moniales (naturales, culturales y paisajsticos) que con- forman una herencia a ser preservada y potenciada. As, los dominios territoriales constituyen las grandes piezas geogrficas susceptibles de contener las estrategias ms globales sobre las opciones factibles del territorio en el marco de la sostenibilidad. Elementos analtico-conceptuales 19 4. Unidades Territoriales: El modelo aporta un referente de sntesis basado en la zonificacin de la regin en uni- dades territoriales. stas son el resultado espacial de la integracin de los anteriores referentes considerados: los diversos sistemas territoriales junto con sus estructuras y redes; los ejes de articulacin fsica; y la base natural y patrimonial. Las unidades territoriales son reas continuas definidas por su homogeneidad fsica y funcional, y por sus problemas y oportunidades comunes en materias relacio- nadas con el uso econmico y la promocin de sus recur- sos patrimoniales. Sobre las unidades se hace necesaria una observacin ms detallada con el objeto de definir las opciones deseadas y factibles al interior de cada sistema. 2.3.2. Componentes de anlisis territorial En la bsqueda del desarrollo sostenible a travs del Or- denamiento Territorial, se marcar el nfasis en los com- plejos procesos espacio-temporales de transformacin territorial en su triple dimensin econmica, sociocultu- ral y ambiental. Existe un amplio consenso a nivel mun- dial respecto de este enfoque de carcter integral, el cual pretende alcanzar los siguientes objetivos: econmicos, ligados a la nocin de competitividad o de insercin com- petitiva de las regiones y el pas en la economa global; socioculturales, ligados a la idea de inclusin y cohesin social; y ambientales, vinculados a la idea de sustentabili- dad ambiental del desarrollo. Con tales propsitos y enfrentados a la complejidad de abordar el ordenamiento territorial de un espacio fsico concreto, resulta adecuado identificar unidades del mis- mo, las que denominaremos componentes de anlisis territorial. Por componentes de anlisis entenderemos aquellas topologas y/o unidades territoriales entendien- do el territorio en cuanto gnesis humana que pueden ser constatadas al nivel del pas en un gran nmero de lugares y mbitos concretos, a diferentes escalas. Ello resulta me- todolgicamente adecuado, como un mtodo de abordaje ms simplificado, que permitira conocer ms precisa- mente el funcionamiento de cada componente, para luego integrarlos a nivel regional. Para los efectos del Plan Regional de Ordenamiento Te- rritorial, se han definido los siguientes componentes de anlisis territorial: componente rural, componente urbano, componente costero y componente de cuencas hidro- grficas. No cabe duda que podrn existir sub-categoras dentro de stos, como por ejemplo: espacios lacustres, cuencas urbanas, sub-componente de infraestructura, etc.. Ello ser materia de definicin regional, en funcin de las caractersticas propias de cada territorio y de las varia- bles de anlisis que la regin priorice. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 20 Componente de Anlisis Rural: Su ordenamiento considerar los desequilibrios territoriales, con el fin de disminuir las externalidades negativas produci- das tanto por el crecimiento econmico espontneo como por el deterioro del sistema. Deber incorporar conceptos fsico-socio-econmicos del desarrollo sustentable de la poblacin en el medio rural, cuyo manejo permita mejorar el bienestar individual y so- cial, en concordancia con la conservacin del patri- monio natural y ecolgico. Componente de Anlisis Urbano: En este caso, los procesos de planificacin deben incorporar la confi- guracin, articulacin y organizacin del sistema de ciudades y centros poblados, desde una perspectiva dinmico-temporal, de manera de permitir la gene- racin de procesos de crecimiento social, econmico y demogrfico mas eficientes, teniendo en conside- racin elementos y procesos tanto inter (relaciones) como intra (usos) urbanos. Componente de Anlisis Costero: Se deben definir usos preferentes de la costa, los que se determina- rn teniendo en consideracin factores geogrficos, naturales, recursos existentes, planes de desarrollo, centros poblados prximos y aledaos, as como definiciones de uso ya establecidas por organismos competentes, todo ello con el objeto de mejorar las condiciones de desarrollo del borde costero. Componente de Anlisis de Cuencas Hidrogrficas: El proceso de planificacin debe buscar orientar el uso y manejo integrado de recursos naturales de una cuenca, permitiendo procesos de gestin ordenados, articula- dos e informados, conducentes a optimizar los impac- tos positivos de las intervenciones, desde el punto de vista social, econmico y ambiental, todo ello en pos del bienestar presente y futuro de la sociedad. En Chile, un elemento bsico y predominante en un mo- delo de OT lo constituye la nocin de sistema urbano. Sin embargo, segn se ha venido trabajando en los ltimos aos, ningn sistema puede ser entendido como desli- gado del continuo territorial en el que se localiza. El fun- cionamiento y la sostenibilidad global del territorio estn condicionados por un envolvente y por el conjunto de relaciones entre sus componentes, tengan stos origen en los recursos naturales o en constructos humanos (ecolgi- cos, sociales, culturales y ecolgicos). Figura 1: Esquema Sistemas Territoriales Sistema Costero Sistema Urbano Sistema Rural Sistema Cuenca Hidrogrfica Elementos analtico-conceptuales 21 2.4. Gestin regional del desarrollo territorial As como la expresin diagnstico territorial es asociada al anlisis e interpretacin de informacin, la expresin gestin territorial debe ser asociada al compromiso para la accin, implementacin o actuacin. El trmino ges- tin generalmente se asimila al trmino ingls de mana- gement, que se traduce al espaol indistintamente como gestin o manejo, administracin o conduccin. El alcance de la expresin gestin regional va ms all de la administracin de los instrumentos de planificacin. La gestin regional es el rea responsable de la implemen- tacin de los proyectos de inters regional, definidos en elmarco de concepciones, programas y planes de OT. In- cluye, principalmente, coordinacin territorial de proyec- tos, aclaracin de responsabilidades de ejecucin, identi- ficacin de emplazamientos y de vas de financiamiento. Busca aumentar los niveles de confianza entre las insti- tuciones, las agencias y las personas, en la bsqueda de sostenibilidad en las distintas dimensiones: social, poltico institucional , ambiental y presupuestaria. La gestin regional del desarrollo comprende y se ma- terializa en las decisiones que permiten a los territorios alcanzar diversos valores-objetivos que provienen de las respectivas ERD. Se trata, en definitiva, de promover un desarrollo territorial sostenible y participativo. 2.4.1. Desarrollo territorial sustentable No debe confundirse desarrollo sustentable con higiene ambiental; esta ltima es una componente capital del pri- mero. La sustentabilidad implica un modelo socioecon- mico ambiental conducente, entre otras cosas, al consumo de recursos renovables por debajo de su tasa de renova- cin; al consumo de recursos no renovables por debajo de su tasa de substitucin; al vertido de residuos por debajo de sus posibilidades de asimilacin; y a la conservacin in situ de la biodiversidad 12 . El desarrollo territorial sustentable debe garantizar, a su vez, un continuo incremento en la calidad de vida de los ciudadanos en el tiempo, que se puede alcanzar en la me- dida que se logre cumplir al menos tres objetivos terri- toriales: intervenir adecuadamente en el comportamiento de las fuerzas econmicas y sociales en el territorio; ase- gurar que agentes pblicos y privados utilicen en forma racional, armnica y sustentable los distintos recursos y servicios territoriales, aprovechando sus potencialidades; y orientar las fuerzas hacia el logro simultneo de mejores niveles de funcionalidad, habitabilidad y competitividad (ver definiciones a continuacin). Funcionalidad territorial: comprende niveles de pro- ductividad y rentabilidad de los recursos humanos y financieros, que aseguren economas de aglomera- cin como asimismo la valoracin creciente de los activos fsicos (equipamientos, infraestructura) para el desarrollo econmico y humano. Desde la ptica de la gestin de polticas pblicas, interesa potenciar 12 Folch, Ramn: El Territorio como Sistema; Concepto y Herra- mientas de Ordenacin; Diputacin de Barcelona, 2003, pgina 95-96. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 22 2.4.2. Participacin Genricamente, la participacin de la comunidad es en- tendida como el involucramiento de la ciudadana en pro- cesos de toma de decisiones poltico-administrativas. La participacin ciudadana puede hacerse efectiva a travs de procedimientos de consulta, ponderacin, debates o traspaso de funciones del Estado a organizaciones e ins- tituciones no gubernamentales. En Chile, ciertamente se aprecia en los ltimos aos un creciente inters y aplica- cin del enfoque participativo. Las acciones e interacciones de una comunidad de actores marcan, estructuran y modelan constantemente el terri- torio. An reconociendo que algunos actores son ms re- levantes que otros en los procesos territoriales concretos, y que tienen diferente peso en las correlaciones de poder cambiantes en el tiempo, el enfoque de participacin en OT supone como condicin necesaria la apertura a una par- ticipacin tan extensa y abierta como sea posible. En efecto, la participacin ciudadana es un elemento constituyente del ordenamiento territorial, un rasgo relevante que debe estar presente en la aplicacin de las diversas herramientas, instrumentos y procedimientos y en los distintos niveles de la planificacin territorial en la regin. La participacin en la formulacin del constructo social contenido en la ERD y en el OT como su instrumento de espacializacin, dar mayor viabilidad a las propuestas y su gestin. En otras palabras, significa que el consenso social en torno a las propuestas de ordenamiento, sentar bases ms firmes para gestionar un desarrollo armnico, equitativo y sustentable. y capitalizar las economas o externalidades po- sitivas que surgen de la dinmica regional o de la interaccin de los diversos sistemas territoriales, en relacin con la optimizacin de los recursos (eficien- cia) y en vistas a la equidad territorial. Habitabilidad: hace referencia a los niveles de calidad de vida y satisfaccin de las necesidades, principal- mente aunque no de manera exclusiva las de tipo material. Un avance hacia el mejoramiento integral de la habitabilidad refiere a diversos temas: accesibi- lidad a servicios bsicos; disminucin de la violencia; gobernabilidad; dotacin y tenencia segura de vivien- da; medio ambiente construido saludable y seguro; equidad social; regulacin del uso del suelo; mecanis- mos de participacin y de gestin; entre otros. Competitividad territorial: se puede entender en fun- cin de la distribucin y relacin de la dotacin de factores productivos; en este contexto, se plantean a lo menos tres pticas: la primera vincula la competiti- vidad con un conjunto de condiciones de infraestruc- tura, equipamiento y servicios de soporte que creen un clima proclive a las actividades econmico-produc- tivas, con lo cual sea posible llegar a un esquema de territorios ganadores y de territorios perdedores, de acuerdo a las ventajas que los mismos detenten; la segunda propone la conciliacin de la anterior pers- pectiva con la capacidad de competir no slo por me- dio de variables fsicas sino, adems, a travs de va- riables intangibles, competir con la gente (niveles de educacin, capacitacin laboral, educacin ciudadana, entre otras variables); la tercera perspectiva refiere a la rentabilidad tanto econmico-productiva como so- cial y ambiental, que lleve a una competitividad sus- tentable de la unidad territorial. Ordenamiento territorial en Chile: marco regulatorio 23 3. ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE: MARCO REGULATORIO El Ordenamiento Territorial regional, que se expresar en el instrumento orientador de largo plazo que ya hemos deno- minado Plan Regional de Ordenamiento Territorial, se sus- tentar en la colaboracin y coordinacin de los diversos rganos de la Administracin del Estado en el nivel regio- nal, dotados de sus marcos regulatorios respectivos. Para ello, el PROT establecer las orientaciones necesarias para guiar el accionar institucional en funcin del modelo de or- denamiento territorial definido, hacindose eco este lti- mo de instrumentos y normas de nivel jerrquico superior. 3.1. Divisin poltico-administrativa Una consideracin de primordial importancia para la te- mtica del OT es la definicin del carcter unitario del Estado de Chile, es decir, que en todo su territorio se mantiene la unidad del ordenamiento jurdico. Lo ante- rior no obsta a que se determine que su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada o des- concentrada, para lo cual el territorio se divide en regio- nes, consagrndose en trminos imperativos la descen- tralizacin y la desconcentracin. En el enfoque territorial de la Administracin del Estado, es posible distinguir cuatro niveles: nacional, regional, provincial y comunal. El nivel nacional est bajo la direc- ta tuicin del Poder Ejecutivo, Presidente de la Repblica y ministerios, encargados de dictar las polticas y normas legales que regirn en todas las materias y para todo el territorio del pas. De este nivel emanan las leyes y las po- lticas que tienen que ver con el OT nacional y con otros mbitos de accin que pueden incidir en l. En el nivel regional, la Ley N 19.175, sobre Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR), establece la existencia de un Gobierno Regional (GORE) basado en una estructura mixta, esto es, constituido por un Intendente que preside un Consejo Regional (rgano descentralizado) quien es, a la vez, el representante del Presidente de la Repblica en la regin (rgano desconcentrado). El GORE, en tanto rga- no descentralizado, cuenta con atribuciones generales en materias de OT, de fomento de las actividades productivas y de desarrollo social y cultural de la regin. Para efectos de OT, la Ley seala con claridad sus responsabilidades. Dada la esencia territorial conceptualmente suprasec- torial de los GORE, stos se encargan de coordinar a los rganos desconcentrado del territorio Secretaras Re- gionales Ministeriales (SEREMI) y servicios pblicos espe- cializados, el que, por su parte, maneja los instrumentos concretos para ejecutar la funcin de OT. En cada provincia existir una Gobernacin, rgano te- rritorialmente desconcentrado del Intendente, a cargo de un Gobernador que puede ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. Correspon- de al Gobernador ejercer, de acuerdo a las instrucciones del Intendente, la supervigilancia de los servicios pblicos existentes en la provincia. En el nivel local o comunal, la administracin est a car- go de una Municipalidad, que se define como Corporacin Autnoma de Derecho Pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesi- dades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Est constituida por el Alcalde y el Concejo, rgano colegiado elegido por los ciudadanos de la comuna, de carcter nor- mativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efec- tiva la participacin de la comunidad local. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 24 3.2. El Gobierno Regional y la funcin de OT Seis son las funciones especficas que la Ley N 19.175 otorga al Gobierno Regional en materia de OT 13 , relevantes, por lo tanto, para el contenido del PROT: Establecer polticas y objetivos para el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos humanos. Participar en coordinacin con las autoridades na- cionales y comunales competentes en programas y proyectos de dotacin y mantenimiento de obras de infraestructura y equipamiento. Fomentar y velar por la proteccin, conservacin y mejoramiento del medio ambiente adoptando las medidas adecuadas a la realidad regional con suje- cin a las normas legales y decretos supremos regla- mentarios que rijan la materia. Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestacin de servicios en materias de transporte. Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas de la regin procurando la ac- cin multisectorial en la dotacin de la infraestruc- tura econmica y social. Promulgar, previo acuerdo del Consejo Regional, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones 14 . 13 Articulo 17, letras a), b), c), d) y e) Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos y Administracin Regional N19.175. 14 Articulo 24, letra p) Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos y Administracin Regional N19.175. Aprobar los planes reguladores metropolitanos y los planos reguladores intercomunales propuestos por la Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. Aprobar los planes reguladores comu- nales y los planos seccionales de comunas que no formen parte de un territorio normado por un plan metropolitano o intercomunal 15 . El PROT debe contener, a lo menos, lo que la Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos y Administracin Regional (LOCGAR) indica, considerando las funciones especficas en materia de OT regional y que constituyen, de hecho, ejes temticos para el contenido del instrumento (ver ms adelante, punto 4.5): Asentamientos humanos
reas Urbanas
reas Rurales y localidades aisladas Estructuracin territorial
Conectividad
Obras de infraestructura
Equipamiento econmico y social
Transporte y vialidad Sistema socioeconmico Sustentabilidad ambiental y riesgos. 15 Articulo 26, letra c) Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos y Administracin Regional N19.175. Plan regional de ordenamiento territorial 25 4. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL El Plan Regional de Ordenamiento Territorial se constituir en un instrumento relevante en materia de OT, para apoyar la administracin de la regin y en particular al gobierno regional, en el cumplimiento de velar por la compatibili- dad territorial de los proyectos de inversin y se entender como un complemento a la ERD. Dado lo anterior, el instrumento deber consignar las caractersticas, potencialidades, vocaciones y recomen- daciones para orientar la planificacin y decisiones que impacten en los territorios urbanos, rurales, costeros y el sistema de cuencas hidrogrficas, considerando los prin- cipios de sustentabilidad, integracin social, participacin y descentralizacin, basndose en los objetivos o linea- mientos estratgicos de la Estrategia Regional de Desa- rrollo y previa consulta a cada uno de los servicios pblicos con competencias en el mbito territorial. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio sindica al OT como la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad. Toman- do esta definicin, el PROT deber contribuir a una ade- cuada espacializacin de la ERD y sus respectivas polti- cas pblicas regionales, que reflejan necesariamente los lineamientos nacionales. El instrumento as concebido, permitir al GORE gestionar y administrar las intervencio- nes pblicas en el territorio y orientar las intervenciones privadas en sus distintos mbitos de gestin: social, eco- nmico, de infraestructura y fsico-ambiental. La construccin de instrumentos para el OT implica una actividad demandante y generadora de informacin, por lo que se hace necesario que el Gobierno Regional desarrolle, instale y opere un sistema de informacin regional Unidad de Gestin de Informacin Territorial (UGIT), consideran- do lo estipulado en el Decreto Supremo N 28 / 2006, del Ministerio de Bienes Nacionales, sobre los requerimientos mnimos para la homologacin de la informacin territo- rial que lidera el Sistema Nacional de Coordinacin de In- formacin Territorial (SNIT). En definitiva, cuando se hace OT, lo que se est haciendo es adecuar una estructura territorial preexistente con el fin de responder a otra lgica de ordenacin, a otro esti- lo de desarrollo. Para ello, resulta de gran importancia lo que se ha denominado las herencias espaciales pesadas, es decir, estructuras cuya remocin o adecuacin resulta enormemente dificultosa, como es el caso de la localiza- cin de centros poblados, la red de caminos o la estructura de barrios urbanos. Ciertamente, estos aspectos deben ser ponderados en la elaboracin del PROT. 4.1. Principios orientadores De acuerdo con los nuevos desafos que enfrentar el Go- bierno Regional en la elaboracin del PROT y su articulacin tanto con los instrumentos de planificacin sectorial vigentes como con las polticas pblicas, se propone que sea construi- do sobre los principios de descentralizacin, participacin social, sustentabilidad urbana e integracin social; adicio- nalmente, consideraremos otros principios, para asegurar la coherencia y pertinencia en la construccin del Plan: PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 26 Cohesin socio-territorial: que promueva la dis- minucin de la disgregacin socio-territorial actual, maximizando la integracin. Diferenciacin territo- rial: que reconozca y capitalice virtuosamente la di- versidad regional y territorial, as como las ventajas competitivas de la regin. Gobernabilidad: que promueva la activa y tem- prana participacin de representantes de los ms diversos mbitos territoriales del sector pblico, sector privado y de la sociedad civil. Diversidad: que reconozca las particularidades y es- pecificidades tanto de los recursos como del territo- rio mismo, las cuales condicionan su vitalidad. Solidaridad territorial: que encare y prevea las ex- ternalidades negativas derivadas de impactos terri- toriales de la actividad humana, a travs, por ejem- plo, de mecanismos de compensacin territorial implementados por el Estado. Subsidiariedad: que promueva y fomente el traspa- so de responsabilidades de un nivel superior a uno inferior de gobierno, siempre y cuando este ltimo tenga capacidad y recursos para afrontarlas. Lo ante- rior se encuentra ntimamente ligado al concepto de descentralizacin regional. Complementariedad: que promueva la ms amplia co- ordinacin y cooperacin interinstitucional, en trmi- nos de competencias, polticas pblicas e instrumentos. 4.2. Condiciones que debe cumplir El PROT debe cumplir con las siguientes condiciones: Debe plantear un Modelo de Ordenamiento Terri- torial: entregar una visin deseada y factible de la regin, que sea capaz de darle coherencia a decisio- nes intersectoriales y de diversa escala de impacto. Debe ser inclusivo y estratgico: se debe traba- jar a partir de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) y las Polticas Pblicas Regionales (PPR), de diagnsticos y planes validados, incorporando los planes reguladores (intercomunal y/o metropo- litano, comunal, lmite urbano y seccionales), los Planos de Desarrollo Comunal (PLADECO), planes maestros de aguas lluvias, planes de la Secreta- ria de Planificacin de Transporte (SECTRA), planes del Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), pla- nes del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), planes estratgicos del sistema de transporte, zonifica- cin del uso del borde costero, poltica nacional de territorios especiales, entre otros. Debe ser participativo: la experiencia indica que los instrumentos generados a partir de una cons- truccin o consenso social, mantienen su validez y consideracin en el tiempo. Debe ser sinttico: con el objeto de ser un instru- mento de utilizacin permanente, debe ser de com- prensin rpida y simple. Debe ser econmico: para que diversas escalas puedan contar con l y pueda ser actualizado cada 10 aos. Debe ser flexible: debe tener capacidad de adapta- cin y readecuacin a la ocurrencia de diversos fen- menos y cambios econmicos, sociales y naturales. Plan regional de ordenamiento territorial 27 4.3. Resultados/efectos esperados El principal resultado esperado del PROT es consensuar un instrumento que permita espacializar la ERD y las polticas pblicas, tanto nacionales como regionales, y que oriente y promueva las actividades pblicas y privadas en la regin. En trminos ms especficos, como se seala en la experiencia del PROT de Aysn, se espera que se generen los siguientes efectos: a) Efectos esperados en el mbito pblico Conjuga las visiones sectoriales en una propuesta in- tegrada territorialmente. Arri ba a una visin integradora y global del proceso de desarrollo regional. Identifica y reconoce a los actores del proceso, tanto del sector pblico, como privado. Genera acuerdos de preferencia y prioridades en el uso del territorio con el sector privado. Transparenta el proceso de toma de decisiones. Orienta el establecimiento de condiciones segn los objetivos de compatibilizacin de usos del territorio. b) Efectos esperados en el mbito privado Incrementa la certeza sobre el accionar del sector pblico. Mejora la visin de su propio rol en el proceso global de desarrollo regional. Al participar del proceso de toma de decisiones, incre- menta sus niveles de confianza en el sector pblico y valora el alto grado de transparencia que ello implica. Reduce los conflictos de inters y minimiza los desacuerdos. Optimiza la localizacin de su inversin/accin produc- tiva, ampliando la visin del proceso de desarrollo ge- nerando un alto grado de consenso tcnico-poltico. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 28 4.4. Estructura y contenido La estructura del PROT es flexible y va de acuerdo con las particularidades de cada regin, los lineamientos estra- tgicos de la correspondiente ERD y las polticas pblicas tanto nacionales como regionales. El presente documento no pretende establecer los contenidos especficos (con sus fases y etapas secuenciales), sino ms bien orientaciones, a modo de gua referencial, basadas en experiencias na- cionales consultadas. Teniendo en cuenta lo anterior, en la estructura del instrumento se distinguiran: 1. Memoria explicativa: a. Introduccin. b. Objetivos. c. Metodologa. d. Diagnstico analtico territorial. e. Anlisis prospectivo. 2. Modelo de ordenamiento territorial: a. Lineamientos estratgicos y fundamentos de la propuesta. b. Estructuras y sistemas territoriales. c. Zonificacin territorial. 3. Normativa de gestin y seguimiento: a. Plan de accin. b. Normativa vinculante. c. Instrumento de seguimiento. 4. Cartografa: a. Carta Base. b. Mapas temticos. c. Mapa que refleja reas de conflictos de intereses por el uso del territorio. d. Zonificacin de prioridades respecto a la funciona- lidad preferente de unidades territoriales. e. Mapa orientador a los actores sectoriales. A continuacin se describe cada uno de los aspectos mencionados. 4.4.1. Memoria explicativa a) Introduccin En la seccin de la introduccin se debe incluir los ante- cedentes mnimos necesarios que permitan contextuali- zar y comprender el PROT propuesto. En particular, deben incluirse aqu, entre otros, algunos aspectos centrales del diagnstico y la etapa prospectiva, el objetivo general y la metodologa empleada. b) Objetivos El PROT debe explicitar clara y acotadamente sus objetivos tanto generales como especficos. Plan regional de ordenamiento territorial 29 General: En el objetivo general se debe definir, proponer y fijar un modelo territorial regional futuro consensuado, en concordancia con los lineamientos estratgicos de la ERD y las polticas pblicas regionales. El objetivo debe, a su vez, ponderar las demandas y ofertas por uso e in- tervencin del espacio territorial, armonizando los re- querimientos de las diversas actividades humanas con las capacidades del medio, as como la promocin del desarrollo territorial sustentable. Especficos: Los objetivos especficos corresponden al conjunto de enunciados que permitiran alcanzar el (o los) objetivo(s) general(es). En la definicin de los objetivos especficos se debe considerar los siguientes aspectos: Proponer o fijar zonificaciones o prioridades necesa- rias, en el contexto de la ERD y las Polticas Pblicas Regionales, de aquellas intervenciones territoriales de gran significado sectorial o suprasectorial. Definir zonas prioritarias y preferentes en funcin de su aptitud principal, fomentando la compatibilidad entre diversos usos del territorio, la coordinacin de ofertas y demandas territoriales, especialmente de aquellas que no se pueden imponer a travs de me- canismos de mercado. Sistematizar el conocimiento detallado de los pro- blemas y procesos territoriales propios, lo que implica identificar y especificar necesidades y requerimientos de informacin georreferenciada con el fin de esta- blecer las tendencias y prospectivas territoriales. Definir objetivos territoriales ambientales zonifi- cados por usos preferentes cuando corresponda, en funcin de las reas que contienen recursos natura- les relevantes y/o que cumplen funciones ambienta- les de relevancia regional. Complementariamente, se determinan las reas de riesgo de origen natural. Por ejemplo, si tratamos de reconstruir el encadenamiento del sistema de objetivos en el mbito social de una regin urbanizada como la Regin Metropolitana de Santiago, tenemos un lineamiento estratgico que da cuenta de la segregacin, en los siguientes trminos: Disminuir la segregacin urbana y rural, fomentando la heter ogeneidad y la inclusin social; ello se vincula con un lineamiento especfico que acota: potenciar la hetero- geneidad social en los nuevos proyectos urbanos e inmo- biliarios y de renovacin urbana, indicando como medida concreta a desarrollar: subsidiar la construccin de vivien- da social en las rea de renovacin urbana. c) Metodologa En la seccin correspondiente a la metodologa se debe precisar y desarrollar, entre otros, tres aspectos claves: diagnstico; sistematizacin y uso del conocimiento exis- tente; y participacin y solucin de conflictos 16 : Realizacin de un diagnstico analtico selectivo, consensuado y enfocado, dirigido a establecer los fundamentos que justifiquen y expliquen el PROT, y a identificar los elementos esenciales que permitan plasmar los intereses, visiones y conocimientos de los beneficiarios (reas prioritarias de gestin). 16 Vase Gobierno Regional de Aysn, SERPLAC, GTZ. 2005: 12. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 30 Sistematizacin y uso del conocimiento existente. Dado que el objetivo es coordinar y orientar hacia la accin, el mtodo consulta la utilizacin de otros diagnsticos existentes, relevando los aspectos co- munes, las interrelaciones, las consistencias y las si- tuaciones crticas o de conflictos. Participacin y solucin de conflictos. Las interrela- ciones y los aspectos comunes, se hacen visibles al involucrar a los actores relevantes en el proceso de diseo del instrumento de planificacin (PROT). Ello, adems, asegura la consistencia de los puntos de vista entre los sectores pblico y privado, al tiempo que promueve la coordinacin intersectorial, basa- da en la toma de acuerdos. El producto del proceso tiene como principal atributo el minimizar las ten- siones que afecten la sustentabilidad y la viabilidad de la propuesta, dado que sta se desarrolla en un contexto de manejo de conflictos, logrando acuerdos respecto de la utilizacin del territorio. d) Diagnstico analtico territorial Como ya se seal, las caractersticas esenciales de los diagnsticos analticos territoriales asociados al instrumen- to PROT, -lo selectivo, enfocado y participativo-, estn dirigidas a establecer los fundamentos que justifiquen y ex- pliquen el Plan, al identificar los elementos esenciales que permitan plasmar los intereses, visiones y conocimientos de los actores participantes, incluyendo a los no expertos. El uso de conocimiento existente es otra de sus caracters- ticas, dado que la esencia del PROT es coordinar y orientar hacia la accin. En este sentido, lo importante es identifi- car los sistemas territoriales sobre los cuales se trabajar (costero, urbano, rural, cuencas) as como tambin la utili- zacin de otros diagnsticos existentes, relevando los as- pectos comunes, las interrelaciones, las consistencias y las situaciones crticas o de conflictos. Se deben considerar particularmente, los diagnsticos utilizados en la Estrate- gia de Desarrollo Regional, as como los Planes Regulado- res Intercomunales y/o Metropolitanos y Comunales que se encuentren aprobados en la regin. El diagnstico analtico territorial constituye el primer paso del proceso de generacin de conocimiento colectivo entre todos los actores involucrados, incluidos los planificadores. En tal medida, el diagnstico no se agota al constatar el es- tado actual de la regin en lo referente al desarrollo de las actividades econmicas, la calidad de vida de la poblacin, el estado de las funciones ambientales y las relaciones fun- cionales en su interior y con las regiones vecinas. El diagnstico es la fase crucial donde se identifican los proble- mas, potencialidades y procesos territoriales que sern transfor- mados en metas y objetivos zonificados de desarrollo territorial. Con frecuencia se confunden los diferentes alcances de ca- tastrar, analizar y diagnosticar, probablemente por lo estre- chamente interrelacionados que estn estos momentos del OT. Sin embargo, hay que tener claridad que, en el marco de las metodologas de planificacin participativas, lo que se catastra y analiza es prioritariamente informacin secunda- ria, en base a la cual se hace el diagnstico analtico territo- rial que sintetiza el modelo territorial presente. Plan regional de ordenamiento territorial 31 En relacin con el diagnstico analtico territorial, se debe hacer especial nfasis en que el resultado esperado es una radiografa de la realidad con un enfoque territorial u horizontal. Esta aclaracin puede parecer trivial, pero es muy frecuente que en los trabajos de OT se entreguen vo- luminosos textos analticos, muy valiosos y rigurosos por cierto, pero que no diagnostican la situacin inicial del uso del territorio, independiente de la escala de trabajo y el mbito geogrfico que traten. El diagnstico analtico territorial busca sistematizar las condiciones, potencialidades, problemas y procesos territo- riales intrnsecos al rea de planificacin. Debe adelantar y priorizar la identificacin territorial de los actuales conflic- tos, desequilibrios y tendencias del uso del territorio, por lo menos a nivel de las percepciones de los diferentes repre- sentantes de los intereses presentes en el proceso. En una primera aproximacin, se estima importante que el diagnstico analtico territorial sintetice un conjunto mnimo de variables propias de cada subsistema territorial, entre otras: Componente fsico-ambiental: recursos naturales, clima, hidrologa, geologa, geomorfologa, suelo, uso y cobertura, evaluacin de amenazas y riesgos de origen natural. Componente econmico: accesibilidad, usos del suelo y sistemas de produccin, subdivisin predial. Componente social: poblacin, vivienda y equipa- miento social. Como productos distintivos del diagnstico analtico te- rritorial se recomienda expresar, en matrices que resuman la situacin de las variables por subsistema territorial: el estado actual y tendencias de procesos territoriales rele- vantes, las zonas de conflicto actual y potencial, las zonas con potencialidades y oportunidades de desarrollo, y las zonas con usos restringidos, grados de equilibrio y despro- porciones territoriales. Como expresiones cartogrficas, se recomienda elaborar sntesis por sistema territorial, relevando las variables cr- ticas en cada uno de ellos, as como una cartografa sntesis del diagnstico territorial que diferencie unidades territo- riales homogneas en sus procesos y patrones territoriales. e) Anlisis prospectivo En el anlisis prospectivo o prognosis, aplicado al OT, fre- cuentemente se utiliza el mtodo de construccin de es- cenarios territoriales, definidos como el conjunto formado por la descripcin de una situacin futura y la trayectoria de eventos que permite llegar a ella desde una situacin origen. Este mtodo de prospectiva se basa esencialmente en crear y recrear, iterativamente, diversos escenarios al- ternativos al escenario o modelo de ocupacin actual del territorio. Dichos escenarios territoriales (alternativos al ac- tual) contribuyen a configurar la imagen objetivo, as como a territorializar la ERD y las Polticas Pblicas Regionales. Lo distintivo del anlisis prospectivo es la reflexin amplia e in- tegradora de las mltiples dimensiones del territorio, donde se abre la discusin y la bsqueda de consenso entre los multiac- tores regionales acerca de los escenarios de futuro, en tanto opciones de desarrollo y alternativas de uso del territorio. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 32 Sus objetivos son, por un lado, revelar opciones de desa- rrollo territorial en el futuro y, por otro, examinar, general- mente en forma cualitativa, las causalidades de problemas y procesos complejos, como son los territoriales. La prognosis territorial es una contribucin, en forma escri- ta y cartogrfica, para desarrollar sistemticamente metas y objetivos de desarrollo territorial. El resultado de la re- flexin y discusin consensuada debe ser valorado como la transicin o enlace entre la etapa de diagnstico territorial y la formulacin de una estrategia ampliamente consen- suada y argumentada para materializar los lineamientos planteados en la ERD y las Polticas Pblicas Regionales. En lneas muy gruesas, puede afirmarse que el mtodo de escenarios (territoriales) se centra en un enunciado muy simple: el diseo de diversos escenarios alternativos parte de una misma situacin inicial (modelo territorial actual) y, bajo diferentes supuestos y condiciones, propone un fu- turo mejor, en comparacin con el que se habra alcanzado sin intervenir la tendencia de la situacin inicial (modelo territorial propuesto). En trminos metodolgicos, los escenarios pueden elabo- rarse en base a diversos enfoques, como la evaluacin del uso del territorio, el anlisis tendencial de procesos terri- toriales, la evolucin futura de las variables crticas que inciden en el sistema territorial, entre otros. En la bibliografa especializada en diseo de escenarios aplica- dos al OT se clasifican y describen escenarios tipo, segn sean stos sincrnicos o diacrnicos, exploratorios o de anticipacin. Lo relevante es aprovechar la contribucin que hace el mtodo a la construccin de conocimiento y aspiraciones colectivas en pos de un modelo territorial consensuado; ello en virtud de reconocer que no existe un escenario nico, esto es que ninguno de los que puedan disearse contiene la verdad absoluta. Es en la combinacin y la confrontacin de escenarios diferentes donde esta meto- dologa logra su objetivo: el de aclarar futuros alternativos. Su lgica consiste en identificar/formular, en la regin: Escenario deseable. Escenario probable. Escenario posible. Tendencias, eventos internos y externos del sistema. Elaborar hiptesis sobre la evolucin sistema regional. 4.4.2. Modelo de ordenamiento territorial a) Lineamientos estratgicos y fundamentos de la propuesta Son las iniciativas estratgicas necesarias para alcanzar los objetivos propuestos, y surgen de la aplicacin territo- rial de los objetivos de desarrollo de la respectiva Estrate- gia Regional de Desarrollo. Plan regional de ordenamiento territorial 33 b) Estructuras y componentes de anlisis Corresponde a un anlisis diagnstico y de prospectiva de: Los componentes urbano, rural, costero y de cuencas hidrogrficas. Criterios generales de ordenamiento (uso, vocacin y potencialidades), que emanan de los instrumentos normativos vigentes (principalmente de los Planes Reguladores), entre otros. c) Zonificacin territorial A partir de los lineamientos de OT, de la imagen objetivo, de los antecedentes sistematizados en la etapa de diagnstico y prospectiva regional, se procede a la zonificacin territo- rial, entendida genricamente como la expresin cartogr- fica de objetivos de desarrollo territorial. Algunos autores prefieren denominarla zonificacin del uso del territorio, zonificacin por usos preferentes, zonificacin funcional o simplemente objetivos zonificados, refirindose a aquellas partes del territorio con intencin declarada de asignacin de usos, funciones, potenciales, valores u objetivos. Como pauta metodolgica, se sugiere considerar como reas de intervencin las zonas identificadas como homo- gneas (definidas en el diagnstico analtico territorial), aunque revirtiendo su carcter de unidades que presentan unas ciertas condiciones en el presente, a zonas para las cuales se buscar un carcter especfico de tratamiento e intervencin hacia el futuro, como pueden ser a modo de ejemplo: desarrollo de un potencial (o conjunto de po- tencialidades), conservacin o recuperacin de valores ecolgicos o ambientales, solucin de antagonismos o de- ficiencias en servicios bsicos a la poblacin, o cualquier combinacin de propsitos equivalentes. La zonificacin de los usos preferentes deber abarcar todas las partes del territorio regional del mbito urbano y rural, sin perjuicio de las escalas de representacin que se requieran en dependencia de las superficies variables de cada regin, as como la inclusin de escalas de de- talle en reas de inters especial en consideracin a la densidad poblacional y, por otro lado, al dinamismo o la presin que rige sobre el territorio. 4.4.3. Normativa de gestin y seguimiento a) Plan de accin Es cada vez ms frecuente encontrar la dimensin referida a la actuacin o accin en los instrumentos de OT regio- nal, indicando incluso fuentes posibles y prioridades de financiamiento. En efecto, para lograr la implementacin de los lineamientos u objetivos especficos, es deseable adelantar o proponer, en trabajo conjunto con los actores regionales, una serie de iniciativas estratgicas que deben ser observadas y transformadas en acciones y actividades concretas que involucran tanto al sector pblico, como al privado y la sociedad organizada. b) Normativa vinculante Instrumento vinculante de planificacin que contribuya al proceso de desarrollo. Debe permitir: Compatibilizar zonas funcionales. Territorializar objetivos de desarrollo. Orientar la inversin regional. Por el momento, no hay una definicin para hacer obliga- torias las disposiciones el PROT. No obstante, existen po- testades regionales, tales como los reglamentos, que ha- cen vinculantes los lineamientos y zonificacin del PROT a los actores regionales. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 34 c) Seguimiento Todo proceso de OT se desarrollar a travs de dos fases de intervencin: a) planificando y ejecutando los planes (ges- tin del instrumento); y, b) incorporando el seguimiento y la evaluacin de sus efectos o impactos. Se deben, por tanto, desarrollar indicadores que permitan hacer un se- guimiento del grado de cumplimiento del PROT. 4.4.4. Cartografa El territorio posee una dimensin espacial y una temporal, junto con los atributos que lo caracterizan. Por lo tanto, para dar cuenta de su estado y poder realizar su gestin, se requiere contar con una representacin que de cuenta de estas dimensiones. En este sentido, los Sistemas de In- formacin Geogrfica se han constituido en herramientas esenciales para la representacin, integracin y modela- cin de las variables espaciales de inters para la gestin de un espacio geogrfico determinado. Por otra parte, los Sistemas de Informacin Territoriales vienen a constituir una respuesta a la necesidad de clasi- ficar y diferenciar el espacio, con la finalidad de definir su potencial de uso y posterior gestin sustentable. Adems, permiten la identificacin de reas que tienen atributos comunes que las diferencian de las reas adyacentes. En la elaboracin del PROT, se deber desarrollar a lo me- nos las siguientes expresiones cartogrficas: a) Carta base Es la representacin georreferenciada de los llamados datos fundamentales del territorio, compuestos por los elementos y estructuras geofsicos, as como una selec- cin de elementos y estructuras de origen antrpico (DATA CORE - lmites administrativos de todo tipo; relieve que se expresa en curvas de nivel y batimetra; hidrografa que incluye cursos, cuerpos de agua y lnea de costa; asenta- mientos poblados; vialidad; infraestructura y toponimia. Referencia: Sistema Nacional de Informacin Territorial, SNIT, del Ministerio de Bienes Nacionales). Cubre el rea de planificacin delimitada y sus respectivos lmites poltico-administrativos. b) Mapas temticos Con informacin de fuentes secundarias, sobre temas o in- tereses sectoriales: Mapas de estructura fsica: vulnerabilidad de acu- feros; aptitud y tipo de suelos; sectores con riesgo de erosin; recursos hdricos; climtico; geolgico; geomorfolgico; otros. Incluir reas pertenecientes al Sistema Nacional de reas Protegidas. Mapas de estructura social: densidad poblacional; propiedad de la tierra; vulnerabilidad social; etc.. Mapas de estructura econmica: temas prominentes respecto al desarrollo econmico del territorio. Plan regional de ordenamiento territorial 35 c) Mapa que refleja reas de conflictos de intereses por el uso del territorio El mapa semforo es especialmente til, puesto que per- mite una observacin rpida de los distintos focos de con- flictos de intereses sobre las opciones de uso del territorio. d) Zonificacin de prioridades respecto a la funcionali- dad preferente de unidades territoriales Corresponde a la representacin cartogrfica (espaciali- zacin) de las funciones territoriales principales: hbitat, identidad, trabajo, abastecimiento y recreacin. Zonificacin regional de los sistemas urbano, rural, costero y de cuencas. Zonificacin regional de estructuracin territorial (conectividad, obras de infraestructura, equipamien- to econmico y social, transporte y vialidad). Zonificacin regional del sistema socioeconmico. Zonificacin regional de sustentabilidad ambiental y riesgos. e) Mapa orientador a los actores sectoriales En dicho mapa se debe indicar la ubicacin de programas, pro- yectos y acciones con mayor trascendencia en el territorio. f) Escala Habr por lo menos dos escalas de trabajo: Escala 1: la escala de elaboracin operativa de los contenidos por tema tratado (temas reflejados en la cartografa del documento) que no debera ser inferior a 1:250.000. Escala 2: la escala de salida de los productos en for- ma de impresin, que podra coincidir con la escala operativa pero tambin llegar hasta 1:750.000 en territorios de gran extensin y poca habitabilidad (ejemplo XI y XIII) Una tercera escala podra ser recomendable para reas co- nurbadas o reas de inters especial, abriendo la necesidad de trabajar en escalas ms grandes, hasta 1:100.000, segn circunstancias (ventanas o zoom en la documentacin). Referencias bibliogrficas 37 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Ley N 19.175, Orgnica Constitucional sobre Go- biernos y Administracin Regional. (1983). Carta Europea de Ordenacin del Territorio. Arenas, Federico (2003). El ordenamiento sustentable del territorio regional? Los gobiernos regionales en- tre la necesidad y la realidad, en Revista de Geografa Norte Grande, N 30, pp. 45-54, Santiago de Chile. Andrade, Belisario; Arenas, Federico y Guijn, Rodrigo (2008). La institucionalidad chilena para el ordena- miento territorial: revisin y anlisis crtico para el caso de la zona costera, en Revista de Geografa Norte Grande, Santiago de Chile. (Artculo en evaluacin). Jordn, Ricardo (2008). Gestin del desarrollo y or- denamiento territorial a nivel de Gobiernos Re- gionales. Proceso de traspaso de competencias en ordenamiento territorial (Santiago de Chile, SUBDE- RE-CEPAL-GTZ-MIDEPLAN). Gmez, Orea (1994). Ordenacin del territorio. Una aproximacin desde el medio fsico, (Madrid, ITGME). Gobierno Regional de Aysn, SERPLAC, GTZ (2005). Plan Regional de Ordenamiento Territorial Regin de Aysn 2005 (Santiago de Chile, LOM). Boletn N 5872-06. Mensaje presidencial 128- 3586 del 08 de abril de 2008. Proyecto de ley que introduce modificaciones a la ley 19.175, Orgnica Constitucio- nal sobre Gobierno y Administracin Regional. Anexos 39 ANEXO 1: CUADRO RESUMEN DE ETAPAS Y CONTENIDOS DEL PROT CAPTULOS DESCRIPCIN I. MEMORIA EXPLICATIVA 1. Introduccin Descripcin del mtodo empleado en el desarrollo del PROT. 2. Sistema de objetivos - La Estrategia Regional de Desarrollo - Sistema de Objetivos del PROT - Objetivos Generales de Ordenamiento Territorial - Objetivos especficos y territorializados por unidades territoriales y/o sectores Lineamientos estratgicos u objetivos generales: Enunciados que se derivan de la ERD que no nece- siariamente tienen carcter territorial y que for- man parte de las ideas fuerza del instrumento PROT. Ejemplo: Lineamientos operacionales u objetivos especficos: Conjunto de enunciados que expresan propiamente tal los ob- jetivos de ordenamiento territorial. Representan propsitos concretos para alcanzar la imagen territorial contenida y consensuada en el PROT. Fundamental- mente se derivan de las estrategias y planificaciones sectoria- les y se constituyen en criterios operacionales para definir y delimitar reas y asignar funciones. 3. Anlisis Prospectivo - Definicin de Hiptesis y Escenarios Independientemente del mtodo que se utilice para realizar la prospectiva, debera considerarse que de las experiencias dadas en Chile, se ha adoptado el Mtodo de Construccin de Esce- narios Territoriales. Dichos escenarios territoriales contribuyen o son un aporte al diseo de la imagen objetivo, y constituyen la base de los sistemas de lineamientos u objetivos. El cuadro siguiente corresponde a un resumen explicativo de la estructura y contenidos que debera tener el PROT: PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 40 CAPTULOS DESCRIPCIN 4. Diagnstico territorial Rasgos esenciales sern lo selectivo , lo enfocado y lo parti- cipativo dirigido a establecer los fundamentos que justifiquen y expliquen el plan y a identificar los elementos esenciales que permitan plasmar los intereses, visiones y conocimientos de los actores participantes, incluyendo a los no expertos. La metodologa utilizada en este tipo de diagnstico se centra en la conduccin de procesos de discusin y es un intento por optimizar los resultados obtenidos, tanto desde la perspecti- va del tiempo empleado, como de la calidad, durabilidad, im- pacto y sustentabilidad de los mismos. As, se busca alcanzar acuerdos regionales respecto de la ocupacin del territorio, empleando como base del trabajo la resolucin y prevencin de conflictos, utilizando como respaldo herramientas que per- miten a los actores visualizar claramente las implicancias te- rritoriales de sus decisiones II. ZONIFICACIN TERRITORIAL 1. Lineamientos estratgicos y fundamentos de la propuesta Iniciativas estratgicas necesarias para alcanzar los objetivos propuestos. Surgen del proceso participativo de zonificacin, reco- pilacin de antecedentes y anlisis prospectivo. 2. Estructura y sistemas territoriales - Sistemas de jerarqua centros poblados - Criterios generales de ordenacin de uso y ocupacin de suelo. Anexos 41 CAPTULOS DESCRIPCIN 3. Zonificacin territorial A partir de los lineamientos de ordenamiento territorial, de la imagen objetivo, de los antecedentes recogidos en la etapa de diagnstico y del anlisis prospectivo regio- nal, se procede a la zonificacin territorial (zonificacin por usos preferentes), entendida genricamente como la deli- mitacin cartogrfica de objetivos de desarrollo territorial . Para tomar las decisiones correspondientes se tomar varios criterios en cuenta. Principales consideraciones merecen la densidad poblacional en el territorio y por otro lado el dina- mismo o la presin que rige sobre el territorio. Respecto a la necesidad de definir ventanas con una escala mayor a la ge- neral se recomienda evaluar la peculiaridad de los valores con conveniencia a proteccin, gestin y desarrollo, siendo estos potenciales de desarrollo econmico, valores naturales (flora, fauna, suelo, agua, clima, paisaje) y aspectos sociales. III. NORMATIVA DE GESTIN Y SEGUIMIENTO 1. Plan de accin Para lograr la implementacin de los lineamientos u objetivos especificos se desprenden un conjunto de medidas y accciones que pueden convertirse en planes de accin y actividades, sec- toriales e intersectoriales. 2. Normativa vinculante Por el momento no hay una definicin para lograr la obliga- toriedad correspondiente al PROT. Mientras no se defina esta situacin existen potestades regionales, tales como los regla- mentos que hacen vinculantes los lineamientos y zonificacin del PROT a los actores regionales. 3. Seguimiento Se deben desarrollar indicadores de seguimiento de cumplimiento del PROT. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 42 CAPTULOS DESCRIPCIN IV. CARTOGRAFA Carta base Emplazamiento y divisin poltico-administrativa regional Mapas temticos Estructura fsica Mapas temticos, proveniente de fuentes secundarias con te- mas tanto sectoriales como intereses especficos. Por ejemplo, vulnerabilidad de acuferos, falla geolgicas, suelos de alto riesgo de erosin, reas pertenecientes al Sistema Nacional de reas protegidas etc. Estructura Social Mapas con temas como por ej. densidad poblacional, pro- piedad de la tierra, vulnerabilidad social etc. Estructura econmica Mapa con temas prominentes, pertinentes al desarrollo econmico del territorio Mapa semforo: conflicto de intereses Mapa que refleja focos de conflictos por intereses sobre el uso de los territorios Zonificacin: - Zonificacin regional de uso del borde costero - Zonificacin regional de uso del sistema terrestre - Zonificacin regional de uso del sistema de cuencas - Zonificacin regional de zonas de riesgos Naturales. Mapas de prioridades respecto a la funcionalidad preferente de unidades territoriales Mapa de indicadores sectoriales Mapa orientador a los actores sectoriales que indique la ubicacin de programas, proyectos u acciones con mayor trascendencia. Anexos 43 ANEXO 2: NORMAS DE OT POR MATERIA La siguiente matriz presenta el conjunto de actores e instituciones gubernamentales con competencias directas e Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Acuicultura DS 290, 1993, Economa, Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 2. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 3. Direccin Regional de Aguas (DGA) 4. Subsecretara de Pesca 5. Ministerio de Defensa Nacional Acuicultura DS 320, 2001, Economa, Reglamento Am- biental para la Acuicultura 1. Subsecretara de Pesca 2. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 3. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) o Autoridad Martima Acuicultura DS 314, 2004, Economa, Reglamento de Ac- tividades de Acuicultura en reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos 1. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 2. Subsecretara de Pesca 3. Ministerio de Defensa Nacional 4. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) Aerdromo DS 173, 2004, Defensa, Reglamento de Aerdromos 1. Direccin General de Aeronutica Civil Aerdromos y aeropuertos Ley 18.916, Cdigo Aeronutico 1. Direccin General de Aeronutica Civil 2. Ministerio de Defensa Nacional 3. Ministerio de Vivienda y Urbanismo 4. Junta de Aeronutica Civil 5. Juzgados de aviacin Aguas DFL 1.122, 1981, Justicia, Cdigo de Aguas 1. Direccin Regional de Aguas (DGA) 2. Ministerio de Obras Pblicas 3. Secretaras Regional Ministerial del Medio Ambiente o Ministerio del Medio Ambiente indirecta en materia de OT con sus respectivos aportes, lo que plantea numerosos desafos de articulacin entre los distintos actores involucrados. El traspaso de competencias a los GORE en esta materia, resuelve en parte las dificultades que se desprenden de esta matriz. PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 44 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Aguas lluvias Ley 19.525, regula sistemas de evacuacin y drenaje de aguas lluvias 1. Ministerio de Obras Pblicas 2. Ministerio de Vivienda y Urbanismo Aguas minerales DS 106, 1997, Salud, Reglamento de Aguas Minerales 1. Ministerio de Salud 2. Secretara Regional Ministerial (SEREMI) de Salud o Ministerio de Salud (en cuanto sucesores del Servicio Nacional de Salud) 3. Direccin Regional de Aguas (DGA) Bienes del Estado DL 1.939, normas sobre adquisicin, adminis- tracin y disposicin de bienes del Estado 1. Ministerio de Bienes Nacionales 2. Intendente Regional 3. Ministerio de Agricultura Bienes nacionales de uso pblico DS 609, 1978, Tierras y Colonizacin, fija nor- mas para establecer los deslindes de los bie- nes nacionales de uso pblico que constituyen los cauces de los ros, lagos y esteros 1. Ministerio de Bienes Nacionales 2. Ministerio de Obras Pblicas Borde costero DS 475, 1994, Defensa, establece Poltica Na- cional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repblica y crea comisin nacional que indica 1. Comisin Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC) Borde costero Orden ministerial 2, 1998, Defensa, instruye sobre prohibicin de ingreso y trnsito de ve- hculos en toda la costa del litoral de la Rep- blica, sus playas, terrenos de playa, en ros y lagos y dems bienes nacionales de compe- tencia de este ministerio 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 2. Subsecretara para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) Borde Oficio gab. Pres. 001, 2005, CNUBC, reglamento interno de funcionamiento de la Comisin Re- gional de Uso del Borde Costero de la Repblica 1. Comisin Regional de Uso del Borde Costero (CRUBC) 2. Oficinas Tcnicas Regionales, en particular 3. Gobiernos Regionales 4. Comisin Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC) 5. Ministerio de Defensa Nacional Anexos 45 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Borde costero Ley 20.062, regulariza situacin de ocupacio- nes irregulares en borde costero de secto- res que indica, e introduce modificaciones al DL 1.939, de 1977 1. Ministerio de Bienes Nacionales 2. Subsecretara para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) Bosques DS 4.363, 1931, Tierras y Colonizacin, aprue- ba texto definitivo de la Ley de Bosques 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) 2. Ministerio de Bienes Nacionales 3. Ministerio de Agricultura 4. Municipalidad 5. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) 6. Gobernacin Provincial 7. Carabineros Bosques DS 2.374, 1937, Tierras y Colonizacin, regla- mentacin de explotacin de bosques en ho- yas hidrogrficas declaradas forestales 1. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) Bosque DS 2.467, 1937, Ministerio de Tierras y Colonizacin, normas sobre terrenos que no pueden ser declarados forestales --------------- Bosque DS 5, 1972, Agricultura, aprueba reglamento para la explotacin de pino insigne en la Pro- vincia de Maule 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) Bosques, roce a fuego DS 276, 1980, Agricultura, reglamenta requi- sitos y la poca para el roce a fuego 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) 2. Carabineros 3. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) Buceo DS 752, 1982, Defensa, reglamento de buceo para buzos profesionales 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 2. Subsecretara para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 46 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Catstrofes Ley 16.282, fija disposiciones para casos de sismos o catstrofes, establece normas para la reconstruccin de la zona afectada por el sismo de 28 de marzo de 1965 y modifica la Ley N 16.250 1. Ministerio del Interior 2. Municipalidades 3. Ministerio de Defensa Nacional 4. Comits Comunales de Emergencia 5. Ministerio de Vivienda y Urbanismo 6. Direccin General de Aguas 7. Empresas autnomas del Estado Catstrofes Ley 18.415, ley orgnica constitucional de los estados de excepcin 1. Presidente de la Repblica 2. Ministerio del Interior 3. Ministerio de Defensa Nacional 4. Comandantes en Jefe o jefes de la Defensa Nacional, delegados 5. Gobernador respectivo 6. Juez de letras en lo civil competente Catstrofes Ley 19.061, establece normas sobre fo- mento a obras de riego en zonas afectadas por sismos o catstrofes 1. Comisin Nacional de Riego Catstrofes DS 156, 2002, Interior, aprueba Plan Nacional de Proteccin Civil; y deroga Decreto Supre- mo de Interior N 155, de 1977, que aprob el Plan Nacional de Emergencia 1. Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) 2. Ministerio del Interior 3. Comits de Proteccin Civil Anexos 47 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Caza Ley 19.473, sustituye texto de la Ley 4.601, sobre caza, y artculo 609 del Cdigo Civil 1. Ministerio de Agricultura 2. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) 3. Subsecretara de Pesca 4. Ministerio de Economa 5. Carabineros de Chile 6. Autoridad Martima 7. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 8. Entidad que el Estado designe como administradora del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas SNASPE (Corporacin Nacional Forestal (Corporacin Nacional Forestal (CONAF)) Caza DS 5, 1998, Agricultura, Reglamento de la Ley de Caza 1. Ministerio de Agricultura 2. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) 3. Carabineros de Chile 4. Autoridad Martima 5. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 6. Entidad que el Estado designe como administradora del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas SNASPE (Corporacin Nacional Forestal (Corporacin Nacional Forestal (CONAF)) Comunidades agrcolas DFL 5, 1967, Agricultura, modifica, comple- menta y fija texto refundido del D.F.L. R.R.A N 19, comunidades agrcolas 1. Ministerio de Bienes Nacionales 2. Juez de letras en lo civil 3. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) Concesiones martimas DFL 340, 1969, Hacienda, Ley de Concesiones Martimas 1. Subsecretara de las Fuerzas Armadas (SSFFAA) 2. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) Concesiones martimas DS 2, 2005, Defensa, nuevo Reglamento de Concesiones Martimas 1. Subsecretara de las Fuerzas Armadas (SSFFAA) 2. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR)s PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 48 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Conservacin de suelos, bosques, aguas Ley 18.378, deroga Ley 15.020 y DFL RRA 26, 1963, y establece sanciones que seala 1. Ministerio de Agricultura 2. Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) 3. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) 4. Carabineros Contaminacin acutica DS 1, 1992, Defensa, Reglamento para el Con- trol de la Contaminacin Acutica 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) o Autoridad Martima Deportes nuticos DS 87, 1997, Defensa, Reglamento General de Deportes Nuticos 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) Desarrollo indgena Ley 19.253, establece normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas, y crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena 1. Corporacin Nacional de Desarrollo Indigena (CONADI) 2. Conservadores de Bienes Races 3. Jueces de letras en lo civil 4. Secretara Regional Ministerial (SEREMI) de Vivienda y Urbanismo 5. Ministerio de Planificacin y Cooperacion (MIDE- PLAN) 6. Gobiernos Regionales 7. Municipalidades Direccin General de Territorio Martimo y de Marina Mercante DFL 292, 1953, Hacienda, ley orgnica de la Di- reccin de Territorio Martimo y Marina Mercante 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) o Autoridad Martima 2. Ministerio de Defensa Nacional 3. Carabineros 4. Servicio Nacional de Aduanas 5. Polica de Investigaciones Divisin de predios rsticos DL 3.516, establece normas sobre divisin de predios rsticos 1. Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMI MINVU) 2. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) 3. Municipalidades Anexos 49 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Fomento forestal DL 2.565, sustituye Decreto Ley 701, de 1974, que somete los terrenos forestales a las dispo- siciones que seala 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) Fomento forestal DS 259, 1980, Agricultura, reglamento del De- creto Ley 701, de 1974, sobre fomento forestal 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) Fomento forestal DS 193, 1998, Agricultura, reglamento general del DL 701, de 1974, sobre fomento forestal 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) 2. Carabineros Gobierno y administracin regional DFL 1, 2005, Interior, fija texto de la Ley 19.175, OC de Gobierno y Administracin Regional 1. Intendente regional 2. Gobernador provincial 3. Gobierno regional 4. Ministerio de Planificacin 5. rganos y servicios de la Administracin Pblica nacional, empresas en que tenga intervencin el Fisco por aportes de capital y los servicios pblicos 6. Municipalidades 7. Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMI MINVU) 8. Consejo regional, como rgano del gobierno regional 9. Consejo Econmico y Social Provincial 10. Secretaras Regionales Ministeriales 11. Ministerios, servicios pblicos, gobiernos regionales y municipalidades, en general 12. Consejo coordinador regional de accin municipal, en regiones que tengan reas metropolitanas PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 50 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Lagos navegables DS 11, 1998, Defensa, fija nmina oficial de lagos navegables por buques de ms de 100 toneladas 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) Medio ambiente Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente 1. Ministerio del Medio Ambiente 2. Secretara Regional Ministerial del Medio Ambiente 3. Organismos con competencia ambiental 4. Ministerio de Planificacin y Cooperacion (MIDEPLAN) 5. Gobernadores provinciales 6. Municipalidades 7. Organizaciones ciudadanas y personas naturales 8. Ministerio Secretara General de la Presidencia 9. Ministerio de Salud Medio ambiente, emisiones DS 185, 1991, Secretara General de la Presi- dencia, reglamenta funcionamiento de esta- blecimientos emisores de anhdrido sulfuroso, material particulado y arsnico en todo el te- rritorio de la Repblica 1. Comisin Interministerial de Calidad del Aire 2. Ministerio de Salud 3. Ministerio de Agricultura 4. Servicios sectoriales de salud o agricultura 5. Intendente regional Medio ambiente, normas de calidad y de emisin DS 93, 1995, Secretara General de la Presi- dencia, reglamento para la dictacin de nor- mas de calidad ambiental y de emisin 1. Ministerio Secretara General de la Presidencia 2. Ministerio del Medio Ambiente 3. Secretaras Regional Ministerial del Medio Am- biente 4. Personas naturales o jurdicas en general Anexos 51 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Medio ambiente, planes de prevencin y contaminacin DS 94, 1995, Secretara General de la Presi- dencia, reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de preven- cin y descontaminacin 1. Ministerio del Medio Ambiente 2. Personas naturales o jurdicas en general 3. Secretaras Regional Ministerial del Medio Am- biente 4. Ministerio Secretara General de la Presidencia Medio ambiente, SEIA DS 95, 2001, Secretara General de la Presi- dencia, modifica Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental 1. Ministerio del Medio Ambiente 2. Secretaras Regional Ministerial del Medio Ambiente 3. rganos de la administracin del Estado con competencia ambiental 4. Organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica y personas naturales directamente afectadas por un proyecto Minera Ley 18.248, Cdigo de Minera 1. Juez de letras en lo civil respectivo 2. Gobernador respectivo 3. Secretara Regional Ministerial de vivienda y Urbanismo (SEREMI MINVU) 4. Intendente respectivo 5. Direccin de Fronteras y Lmites 6. Ministerio de Defensa Nacional 7. Presidente de la Repblica, posiblemente a travs del Ministerio de Educacin 8. Ministerio de Minera 9. Comisin Nacional de Energa Nuclear 10. Municipalidad respectiva (alcalde) 11. Servicio Nacional de Geologia y Minera (SERNAGEOMIN) 12. Conservador de Minas PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 52 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Ministerio de Agricultura DFL 294, 1960, Hacienda, establece funciones y estructura Ministerio de Agricultura 1. Ministerio de Agricultura Ministerio de Bienes Nacionales DL 3.274, fija ley orgnica del Ministerio de Bienes Nacionales 1. Ministerio de Bienes Nacionales Ministerio de Defensa DFL 88, 1953, Hacienda, adopta las medidas que indica en relacin con el Ministerio de Economa y Comercio y sus atribuciones y actividades 1. Ministerio de Economa 2. Ministerio de Agricultura Ministerio de la Vivienda y Urbanismo Ley 16.391, crea el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo 1. Ministerio de Vivienda y Urbanismo () 2. Municipalidades Ministerio de la Vivienda y Urbanismo DL 1.305, reestructura y regionaliza el Minis- terio de la Vivienda y Urbanismo 1. Ministerio de Vivienda y Urbanismo (importancia especial de Division de Desarrollo Ur- bano -DDU- y Secretarias Regionels Ministeriales -SEREMIs-) Ministerio de Minera DFL 302, 1960, Hacienda, aprueba disposiciones or- gnicas y reglamentarias del Ministerio de Minera 1. Ministerio de Minera Ministerio de Obras Pblicas, caminos DFL 850, 1997, Obras Pblicas, fija el texto re- fundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 15.840, de 1964 (orgnica del MOP), y del D.F.L. (MOP) N 206, de 1960 (sobre construc- cin y conservacin de caminos) 1. Ministerio de Obras Pblicas 2. Municipalidades 3. Intendentes y gobernadores 4. Ministerio de Vivienda y Urbanismo Anexos 53 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Ministerio de Planificacin Ley 18.989, crea el Ministerio de Planificacin y Cooperacin 1. Ministerio de Planificacin y Cooperacion (MIDE- PLAN) 2. Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI) de Planificacin 3. Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) 4. Agencia de Cooperacion Internacional de Chile (AGCI) 5. Ministerio de Relaciones Exteriores 6. Ministerio de Hacienda Ministerios DFL 7.912, 1927, Interior, decreto que organi- za las secretaras de Estado 1. Ministerio del Interior 2. Ministerio de Defensa Nacional 3. Ministerio de Obras Pblicas 4. Ministerio de Salud Pblica Monumentos nacionales Ley 17.288, sobre Monumentos Nacionales 1. Consejo de Monumentos Nacionales 2. Autoridades civiles, militares y Carabineros 3. Municipalidades 4. Intendencias y Gobernaciones Monumentos nacionales DS exento 311, 1999, Educacin, declara mo- numento histrico subacutico que indica, cuya antigedad sea mayor de 50 aos --------------- Municipalidades DFL 1, 2006, Interior, fija texto de la Ley 18.695, OC de Municipalidades 1. Municipalidad 2. Intendente Regional 3. Secretara Comunal de Planificacin 4. Unidad de obras municipales 5. Alcalde 6. Concejo 7. Consejo econmico y social comunal PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 54 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Navegacin DL 2.222, sustituye Ley de Navegacin 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) ONEMI, catstrofes DL 369, crea la Oficina Nacional de Emergen- cia, dependiente del Ministerio del Interior 1. Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) 2. Ministerio del Interior ONEMI, catstrofes DS 509, 1983, Interior, aprueba reglamento para la aplicacin del Decreto Ley N 369, de 1974 (que cre la ONEMI) 1. Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) 2. Ministerio del Interior 3. Intendente regional 4. Comits regionales, provinciales y comunales de emergencia Parques y reservas marinas DS 238, 2004, Economa, Reglamento sobre Parques Marinos y Reservas Marinas de la Ley General de Pesca y Acuicultura 1. Ministerio de Economa 2. Subsecretara de Pesca 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 4. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 5. Ministerio de Defensa Nacional Pequea propiedad raz DL 2.695, regularizacin de la pequea propiedad raz 1. Ministerio de Bienes Nacionales Pesca y acuicultura Ley 20.091, modifica la ley general de pesca y acuicultura en materia de acuicultura, art. 2 1. Subsecretara de Marina 2. Subsecretara de Pesca 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) Anexos 55 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Pesca DL 2.442, establece funciones y atribuciones del Ministerio de Economa, Fomento y Recons- truccin, en materia de pesca; organiza la Sub- secretara de Pesca; crea el Consejo Nacional de Pesca y el Servicio Nacional de Pesca 1. Ministerio de Economa 2. Subsecretara de Pesca, en particular 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) Pesca DFL 5, 1983, Economa, fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto con Fuerza de Ley 34, de 1931, que legisla sobre la industria pesquera y sus derivados 1. Ministerio de Economa 2. Subsecretara de Pesca, en particular 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) Pesca DS 240, 1998, Defensa, fija nmina oficial de caletas de pescadores artesanales 1. Subsecretara de las Fuerzas Armadas (SSFFAA) 2. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 3. Direccin de Obras Portuarias 4. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) Pesca y acuicultura DS 430, 1991, Economa, fija el texto refundi- do, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.892, de 1989, y sus modificaciones, Ley General de Pesca y Acuicultura 1. Ministerio de Economa 2. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 3. Subsecretara de Pesca 4. Ministerio de Defensa Nacional 5. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) 6. Subsecretara de las Fuerzas Armadas (SSFFAA) 7. Carabineros 8. Ministerio de Relaciones Exteriores Pesca y acuicultura DS 355, 1995, Economa, Reglamento sobre reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos 1. Ministerio de Economa 2. Subsecretara de Pesca, en particular 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) 4. Ministerio de Defensa Nacional PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 56 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Pesca y acuicultura Ley 20.091, modifica la ley general de pesca y acuicultura en materia de acuicultura, art. 2 1. Subsecretara de las Fuerzas Armadas (SSFFAA) 2. Subsecretara de Pesca 3. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) Piscinas DS 209, 2002, Salud, Reglamento de Piscinas de Uso Pblico 1. Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI) de Salud o Ministerio de Salud (en cuanto sucesores del Servicio Nacional de Salud) Playa de mar, mar territorial y franja de derecho de uso de los pescadores DFL 1, 2000, Justicia, fija texto refundido, co- ordinado y sistematizado del Cdigo Civil; de la Ley N 4.808, sobre registro civil; de la Ley N 17.344, que autoriza cambio de nombres y apellidos; de la Ley N 16.618, Ley de Meno- res; de la Ley N 14.908, sobre abandono de familia y pago de pensiones alimenticias; y de la Ley N 16.271, de impuesto a las herencias, asignaciones y donaciones --------------- Proteccin agrcola DL 3.557 establece disposiciones sobre pro- teccin agrcola 1. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) Puertos Ley 19.542, moderniza el sector portuario estatal 1. Empresas portuarias del Estado 2. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones Reglamento General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la Repblica (antiguo Reglamento General de Polica Martima, Fluvial y Lacustre) DS 1.340 bis, 1941, Defensa, deroga el Decre- to N 211, de 1924, que aprob el Reglamento de Polica Martima y aprueba el Reglamento General de Polica Martima, Fluvial y Lacustre 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) o Autoridad Martima 2. Servicio Nacional de Aduanas Anexos 57 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Ros navegables DS 12, 1998, Defensa, fija nmina oficial de ros navegables por buques de ms de 100 toneladas 1. Direccin General de Territorio Maritimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR) SAG Ley 18.755, establece normas sobre el Ser- vicio Agrcola y Ganadero, deroga la Ley N 16.640 y otras disposiciones 1. Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) 2. Carabineros 3. Ministerio de Agricultura 4. Ministerio de Hacienda Salud DFL 725, 1967, Salud, Cdigo Sanitario 1. Municipalidades 2. Ministerio de Salud 3. Ministerio del Interior SERNATUR DL 1.224, crea el Servicio Nacional de Turismo 1. Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) Servicios sanitarios DFL 382, 1988, Obras Pblicas, Ley General de Servicios Sanitarios 1. Superintendencia de Servicios Sanitarios 2. Municipalidad respectiva 3. Direccin Regional de Aguas (DGA) 4. Ministerio de Vivienda y Urbanismo 5. Ministerio de Economa 6. Ministerio de Obras Pblicas 7. Ministerio de Bienes Nacionales Servicios sanitarios Ley 18.362, crea un sistema nacional de reas silvestres protegidas del Estado 1. Superintendencia de Servicios Sanitarios SNASPE Ley 18.362, crea un sistema nacional de reas silvestres protegidas del Estado 1. Corporacin Nacional Forestal (CONAF) 2. Ministerio de Bienes Nacionales 3. Ministerio de Agricultura 4. Ministerio de Defensa Nacional 5. Carabineros de Chile PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL CONTENIDO Y PROCEDIMIENTO 58 Materia Norma general de ordenamiento territorial Organismos regulados Sustancias peligrosas DS 298, 1994, Transportes, reglamenta trans- porte de cargas peligrosas por calles y caminos 1. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones 2. Carabineros de Chile 3. Municipalidades Sustancias peligrosas DS 148, 2003, Salud, Reglamento Sanitario so- bre Manejo de Residuos Peligrosos 1. Autoridad Sanitaria 2. Ministerio de Salud Urbanismo y construcciones DFL 458, 1975, Viienda, nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones 1. Ministerio de Vivienda y Urbanismo 2. Municipalidades (importancia especial de la Direccin de Obras Municipales (DOM) y el asesor urbanista, en su caso) 3. Intendentes y Gobernadores Urbanismo y construcciones DS 47, 1992, Vivienda, fija nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General de Ur- banismo y Construcciones 1. Ministerio de Vivienda y Urbanismo 2. Municipalidades (importancia especial de la Direccin de Obras Municipales (DOM) y el asesor urbanista, en su caso) 3. Intendentes y Gobernadores Fuente: La institucionalidad chilena para el ordenamiento territorial: revisin y anlisis crtico para el caso de la zona costera Belisario Andrade, Federico Arenas y Rodrigo Guijn, Instituto de Geografa, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Santiago, 2008. Articulo (en evaluacin), Revista de Geografa Norte Grande