SADRAJ

1. Uvod.....................................................................................................................3
1.1. Pojam javnog duga.......................................................................................3
1.2. Poeci stvaranja javnog duga......................................................................3
2. Teorije o javnom dugu.......................................................................................5
2.1. !asina teorija i njeni "redstavnici............................................................5
2.2. Savremena #inansijs$a teorija......................................................................%
2.3. Teorija u &em!jama u tran&iciji.....................................................................'
3. !asi#i$acija javni( dugova...............................................................................)
*. U&roci stvaranja javni( dugova......................................................................11
5. Javni dug i javni &ajam....................................................................................12
%. U"rav!janje javnim dugom.............................................................................13
%.1. Sistemi emisije javnog duga......................................................................1*
%.1.1. Dire$tni sistem javnog duga................................................................1*
%.1.2. +ndire$tni sistem emisije javnog duga................................................15
%.2. Amorti&acija javnog duga.........................................................................15
%.3. onver&ija javnog duga.............................................................................1%
'. ,a$roe$onoms$i e#e$at javnog duga............................................................1'
). -a$!jua$.........................................................................................................1)
.. /iteratura..........................................................................................................1.
1. Uvod
1.1. Pojam javnog duga
Javni dug se moe definirati kao akumulirana pozajmljena novana sredstva drave, odnosno zbir
svih potraivanja koja prema dravi imaju njezini povjerioci u odreenom trenutku.
1
Rije je,
izmeu ostaloga, i o akumuliranim budetskim manjkovima deficitima! koje je drava
finansirala zaduivanjem. "ojam javni dug uglavnom se koristi kao sinonim za finansiranje
deficita javnog
sektora kod svih nivoa vlasti drave. #visno o tome duguje li drava povjeriocima u zemlji ili u
inostranstvu, razlikuje se unutarnji i vanjski javni dug.
Javni dug jedna je od kljunih ekonomskih varijabli pri odreivanju ekonomske politike. Javni
dug ili dravni dug predstavlja ukupnu zaduenost drave prema svojim doma$im ili vanjskim
povjeriocima. %eficit predstavlja vi&ak dravnih rashoda nad dravnim prihodima u odreenom
razdoblju, naje&$e godini dana. 'ako je budetski deficit tok, a javni dug stanje zaduenosti
drave u jednom trenutku. Javni dug zapravo predstavlja kumulirani deficit, jer drava pove$ava
javni dug kada njezin budet biljei deficite.
1.2. Poeci stvaranja javnog duga
"rva velika dunika kriza bila je u (jemakoj poslije "rvog svjetskog rata, kada ova zemlja nije
bila u stanju da vra$a reparacije pa je do&lo do hiperinflacije i nezaposlenosti u zemlji. )pasio ih
je ugledni ekonomist J.*. +ejns, kada je svijetu predloio otpis ratnih reparacija (jemakoj, &to
je i usvojeno.
,
"ojedini autori, poput Jirgena -lzesera, poetke savremene finansijske krize i problema javnog
duga vezuju za pozajmljivanje dolara posredstvom .ondonske berze, /zahvaljuju$i mjerama kako
u )0%1u tako i u 2elikoj 3ritaniji. 4 .ondonu je 1567. godine nastala prva neregulativna
1
/Javni dug engl. public debt, njem. 8ffentliche )chuld! su sveukupne dravne obveze prema njezinim vjerovnicima
koje se temelje na ugovorima. #tplata javnog duga obaveza je dravnog budeta. Javni dug igra vanu ulogu u
voenju ekonomske politike. "utem javnog duga utie se na veliinu dravnog budeta, kao i na regulisanje koliine
novca u opticaju operacije na otvorenom tri&tu centralne banke!.9
%ostupno na: http:;;<md.hr;rjecnik1pojmovi1j;<eb;javni1dug;: pristup ,=.7.,>1,.!
,
*ilorad 4nkovi$? *eunarodne ekonomije, 4niverzitet )ingidunum, ,>>@, str. 1A=.
,
finansijska institucija u svijetu. 2i&ak dolara iz )0%1a, zahvaljuju$i promjeni zakona britanske
vlade, mogao je tamo da se polae, a da prethodno nije morao da se zamjeni u funte.
Bz .ondona je ovaj euro1dolar nazvan tako ne prediskazuju$i kasniju europsku valutu, ve$
ukazuju$i na mjesto polaganja na europskom kontinentu, dakle van )0%1a C dalje pozajmljivan.
(a ovom putu u .ondonu je nastalo eksteritorijalno tri&te za dolarska potraivanja i dolarske
kredite, koje nije podlegalo ni britanskom ni amerikom regulisanju finansijskog tri&ta. #tuda su
dolarski depoziti u .ondonu uzimali ve$u kamatu od &tednih uloga u )0%1u, &to ih je uinilo
atraktivnim za klijente iz cijelog svijeta koji su raspolagali vi&kom dolara. (a svjetskom
finansijskom tri&tu danas se eksteritorijalni depoziti i krediti u stranim valutama
podrazumjevaju. 'ada ipak tako ne&to nije postojalo, a striktno regulisanje nacionalnih
finansijskih tri&ta nije ostavljalo prostora za to. 3ila je to svjesna odluka britanske vlade da se
ovakav nain trgovine dozvoli van svih nacionalnih regulisanja kamata, van osnovnog izvornog
poreza, odreivanja rezervi i ostalih odredbi i time privuku internacionalne banke i gomila novca
u londonski )iti.9
=
+apital euro1dolara koji je tokom naftne krize eksplodirao davan je dravama koje su bile u
nevolji. (jihova potreba za devizama rasla je sa cijenom koje su morale platiti za uvoz nafte.
Bzmeu 156=. i 15@,. godine porasla je koliina kredita isporuena preko .ondona kao
finansijskog skladi&ta u iznosu od ,>D ranijeg nivoa, &to je bilo vi&e od peterostrukog prira&taja u
globalnoj realnoj privredi. )amo vanjski dugovi vanijih latinoamerikih drava pove$ani su sa
1,7 iz 156,. na @>> mlrd 15@,. godine.
A
4 oktobru 1565. godine )0% su povisile osnovne kamate, a posljedica je skakanje kamata na
pozajmice eurodolara u .ondonu sa sedam na nevjerovatnih ,>D, u prolje$e 15@>. godine. #ni
koji su podigli kredit bili su u klopci: obaveza svih razvijenih zemalja eksplodirala je, prema
procjeni &vicarskog osiguravaju$eg giganta /)<iss R-9, sa @=5 mlrd dolara 15@,. godine na
1.=>> mlrd dolara 15@6. godine.
"rema )vjetskoj banci 1>5 dunikih drava platilo je izmeu 15@>. i 15@E. godine ukupno E7@
mldr dolara davaocima kredita za otplatu duga i kamate C prvobitna suma kredita iznosila je samo
A=> mlrd dolara.
7
#igledno, dolari su bili potrebni da se plati sve skuplja nafta, a za razvojne projekte dravama
nije ostajalo skoro nimalo novca od kredita. 0 znamo da /drava mora voditi rauna o
ekonomisanju sredstvima javnog duga, ali i o tome kako $e ga koristiti u okviru svoje alokativne,
distributivne i stabilizacione funkcije, &to isto vai i za fiskalne prihode.9
E
"oetke ove finansijske alhemije izuavao je jo& *arks i on je autor pojma /fiktivni kapital9. 4
tre$em tomu /+apitala9 pi&e: /)a razvojem kapitala koji donosi kamate i sistem kreditiranja ini
=
Jirgen -lzeser, (acionalna drava i fenomen globalizacije, Jasen, 3eograd, ,>>5. godine, str. ,1.
A
Jirgen -lzeser, (acionalna drava i fenomen globalizacije, Jasen, 3eograd, ,>>5. godine, str. ,7.
7
Jirgen -lzeser, (acionalna drava i fenomen globalizacije, Jasen, 3eograd, ,>>5. godine, str. ,E.
E
Radenka Frgi$, *enadment javnih finansija, "anevropski univerzitet 0perion, ,>1>. godine, str. E>.
=
se da se cijeli kapital udvostruio, a ponegdje ak i utrostruio na razliite naine, pri emu se
jedan te isti kapital ili isto potraivanje duga pojavljuje u razliitim rukama i u razliitim
oblicima. (ajve$i dio ovoga novca je fiktivan.9 *arks je govorio o udvostruenju i utrostruenju
kapitala. # tome da bi se on mogao ustostruiti i uhiljadustruiti, dok ne prevazie ukupnu
godi&nju globalnu privrednu dobit 16 puta, nije se usudio ak ni da sanja.
6
/%rugim rijeima: pomo$u vojne sile )0% i njeni usluni koalicioni partneri sprovode zahtjeve o
pravu na posjed, sa sumom od @E=.>>> mlrd dolara u vidu /fiktivnog kapitala9, kojoj su dali
znaaj realne vrijednosti. #vim /konfeti9 novcem finansira se veliki dio amerikih ratnih
ambicija. +ako kriza napreduje, tako se ovaj arobni krug sve bre okre$e.9
@
4zrok krize danas je isti kao i prije @> godina 1 pohlepa, koja je inherentna kapitalistikom
sistemu, a koju je najbolje opisao *arks, u uvenom /+apitalu9 rijeima: /2lasnici kapitala i
biznisa $e kod radnika podsticati i stimulisati potrebu da kupuju njihovu skupu robu: stanove,
ku$e i tehnologiju, obavezuju$i ih pri tome da ulaze u skupe hipotekarne kredite do nivoa
prezaduenosti. B na kraju ti nepla$eni dugovi $e izazvati bankrot banaka koje $e morati biti
nacionalizovane, pa $e onda drava krenuti putem koji vodi u komunizam.9
5
2. Teorije o javnom dugu
4 teoriji su se uglavnom iskristalisale tri osnovne teorije javnog duga, a to su:
1.klasina teorija javnog duga
,.savremena teorija javnog duga
=.teorija javnog duga u zemljama u tranziciji
2.1. !asina teorija i njeni "redstavnici
+lasina teorija je, u principu, protiv javnog duga. 4koliko pak mora da doe do stvaranja javnog
duga, on mora biti strogo ogranien i kraktoroan za uravnoteenje budeta, i to u vandrednim
prilikama na primjer, u sluaju rata!, a novac se pozajmljuje u zemlji.
"redpostavljaju$i da vladar ima ono &to on gotovo nikad nema tj. neposrednu mogu$nost da
pove$a svoj prihod u srazmjeri sa pove$anjem svog rashoda, ipak prinos poreza, od kojih se to
pove$anje mora dobiti, jo& uvijek ne$e poeti priticati u dravnu blagajnu moda deset ili
dvadeset mjeseci nakon &to su uvedeni. 0li u trenutku kada rat poinje, ili bolje reeno, u
6
Jirgen -lzeser, (acionalna drava i fenomen globalizacije, Jasen, 3eograd, ,>>5. godine, str. =E.
@
Jirgen -lzeser, (acionalna drava i fenomen globalizacije, Jasen, 3eograd, ,>>5. godine, str. A,1A=
5
3udimir )taki$, Revija )ingidunum, ,>>5 godine.
A
trenutku kada izgleda vjerovatnim da $e poeti, vojska se mora pove$ati, mornarica se mora
opermiti, tvrave se moraju staviti u stanje odbrane. 'a vojska, mornarice i tvrave se moraju
opremiti orujem, municijom i ivotnim namirnicama. (eposredan i veliki izdatak se mora
izvr&iti u tom trenutku neposredne opasnosti koji ne$e ekati na postepeno i lagano pristizanje
novih poreza. 4 toj nevolji vlada nema drugog izvora prihoda osim pozajmljivanja.
1>
)mit smatra da /je sasvim uzaludno oekivati da se dravni prihod ikada moe potpuno
osloboditi od duga ili ak i nekakav ve$i napredak uiniti po pitanju tog osloboenja, dokle god
je tako mali vi&ak tog prihoda, ili ono &to prema&uje godi&nji rashod u vrijeme mira. #igledno je
da do tog osloboenja ne moe nikada da doe bez nekog veoma velikog pove$anja dravnog
prihoda ili nekog isto tako velikog smanjenja dravnog rashoda.9
11
%avid Rikardo, jedan od stubova klasine ekonomije sljedbenik 0dama )mita! i najve$ih
klasinih ekonomista, smatrao je da sa stanovi&ta intergracijske preraspodjele tereta javnog duga,
javni dug smatra neutralnim. (aravno, to se odnosilo na unutra&nje dugove tj. kada se drava
zaduuje kod doma$ih subjekata. )matrao je da u tom sluaju dolazi samo do preraspodjele
sredstava izmeu pojedinih slojeva stanovni&tva, onih koji posjeduju obveznice dravnog duga i
poreskih obveznika. #n je naime tvrdio da su sada&nji subjekti koji upisuju javni dug svjesni
tereta otplate tog duga budu$ih generacija i da oni ve$ u momentu preuzimanja javnog duga
rezervi&u sredstva kojima $e pomo$i svojim potomcima da otplate taj javni dug.
)lino Rikardu misli i 0. .erner, tvorac kompenzatornog finansiranja ili kompenzatorskih
finansija. %odu&e .erner dopu&ta da postoji jedna mogu$nost prevaljivanja tereta javnog duga na
budu$e generacije. .erner i njegove pristalice, kao i Rikardo, ne smatraju to bitnim problemom i
smatraju da glavninu tereta unutra&njeg duga ipak snose dana&nje generacije.
1,
2.2. Savremena #inansijs$a teorija
)avremena finansijska teorija ima ne&to drugaiji, realniji pristup javnom dugu i nastala je upravo
na kritici klasine teorije, a temelje ovoj teoriji je udari J. *. +ejns pa se po njegovom stavu
moe nazvati i teorijom intervencionizma drave u privredi.
1>
0dam )mit, 3ogatstvo naroda, knjiga peta C # prihodima vladara i drave, Bzdanje *0)*-%B0, Gagreb, prevod,
,>>6. godine, str. @E@.
11
0dam )mit, 3ogatstvo naroda, knjiga peta C # prihodima vladara i drave, Bzdanje *0)*-%B0, Gagreb, prevod,
,>>6. godine, str. @5.
1,
0.". .erner /'he 3urden of the (atural %ebt9 u *etzler i dr. /Bncome, -mploHment and "ublic "olicH, -ssaHs in
Ionor 0 Iansen, (e< Jork, K.K. (orton, 15A@.
7
"rema ovoj teoriji postoje znaajni razlozi za formiranje javnog duga, meu kojima se posebno
istiu:
1 javni dug je sastavni dio privrednog sistema i razvojne politike monetarne, fiskalne,
formiranja akumulacije itd.!?
1 sredstva iz zajmova upotrebljena za investicije i sama stvaraju izvore za otplatu ranije
uzetih zajmova i tako jaaju ukupan ekonomski potencijal drave?
1 sredstva iz zajmova sve vi&e se usmjeravaju u privredu i tako jaaju materijalnu osnovu
drave?
1 putem zajmova se mogu u kra$em roku prikuputi ve$a sredstva nego putem dodatnog!
ubiranja poreza?
1 zajmovi stvoreni u inostranstvu uve$avaju nacionalnu akumulaciju, ukoliko se koriste u
produktivne svrhe?
1 ve$i dio duga vra$a ista generacija, a manji dio se prenosi na nove generacije.
'eorija deficitnog finansiranja polazi od odluuju$e uloge tranje u regulisanju kapitalistike
proizvodnje, od potrebe formiranja dodatne tranje preko kreditnih operacija, kao i od
mogu$nosti neograni$enog &irenja javnog kredita u obliku dugova drave kod banaka preko tzv.
otvorenog tri&ta!.
2.3. Teorija u &em!jama u tran&iciji
'eorija javnog duga u zemljama u tranziciji se nalazi izmeu klasine i savremene teorije.
(aime, zemlje koje su prihvatile neoliberalni koncept privrede, ve$inom su izgubile dobar dio
doma$e industrije izvr&ena je deindustrijalizacija!, i doma$eg tri&ta, dok one koje su bile blie
klasinoj teoriji, posebno teoriji nacionalne ekonomije Lridriha .ista, su se okrenule sopstvenim
resursima, a manje inozemnom zaduivanju primjer zemalja .atinske 0merike!. #ne su skinule
sa sebe /diktaturu **L1a9 i vrlo brzo umjesto zemalja1dunika, postale zemlje1povjerioci
primjer 3razila!.
/Bnflacija i budetski deficit esti su pratioci tranzicionih promjena i meu vanijim problemima
u zemljama u tranziciji u prethodnom periodu. 2alja spomenuti i socijalna raslojavanja kao jednu
od posljedica ulaska u reformske procese.9
1=
1=
*ihajlo Rebrenovi$, )trategijski menadment u javnom sektoru, )lubeni glasnik, 3eograd ,>11, str. 1>7.
E
3. !asi#i$acija javni( dugova
4 zavisnosti od kriterija koji se uzimaju uslovno moemo izv&ti sliede$u klasifikaciju javnog
duga:
1. prema teritorijalnom principu: unutra&nji i vanjski,
1A
,. prema stepenu valjanosti: dobrovoljni i prinudni,
=. prema nainu otplate i garanciji: anuitetski, rentni, dugovi s naplatom kamate i bez
naplate kamate,
A. prema stepenu garancije: dug sa zalogom i bez zaloga,
7. prema vremenu za koji se formira: lete$i krakoroni! i konsolidirani dugoroni!.
U inostranstvu dug 0vanjs$i dug1 se stvara prema bankama ili stranim vladama i to:
M u funkciji stvaranja deviznih rezervi i potrebe za stabilizovanje vlastite valute monetarna
situacija!,
M kao dodatna akumulacija i zaduivanje finansijsko ili robno!,
M za finansiranje deficita budeta visoki vojni rashodi i neproizvodni rashodi!,
M za smanjenje deficita u platnoj bilansi.
Unutra2nji javni dug se stvara prema stanovni&tvu, bankama, preduze$ima i ostalim
finansijskim organizacijama. Restitucija je u principu unutra&nji dug prema graanima i javno C
pravnim subjektima u procesu denacionalizacije koja se moe izvesti u finansijskom i naturalnom
obliku, tj. naknadom za nacionalizovanu privatnu imovinu ili povratom nacionalizovane
imovine.
Do3rovo!jni &ajmovi se zasnivaju na bazi interesa upisnika zajma, dok se "rinudni koriste
metodom prinude i pritiska. +ao oblik dobrovoljnih zajmova veoma esto se javljaju patriotski
zajmovi, kada se upisnici ne rukovode ekonomskim interesom ve$ patriotskim osje$anjem.
"rimjer dobrovoljnog zajma u -ngleskoj u BB svjetskom ratu. +amate kod takvih zajmova su
veoma niske, a esto su beskamatni, rokovi su dugi, a mogu biti i u obliku poklona, odnosno
bespovratnog upisa zajma. "otrebno je ista$i da zajmovi nemaju nikada isto ekonomski interes,
ve$ i redovno dr&tveno1politiki, jer doprinose ostvarenju op&teg interesa: odbrana, izgradnja
zemlje, solidarnost. 4pravo ovakva motivisanost stanovni&tva, pri $emu su bitni &iri ciljevi
1A
Narko Risti$, )lobodan +omazec, *enadment javnog sektora, 3eograd, 155E.
6
upisa zajma, su i garancija njegovog upisa.
rat$oroni dugovi obino se formiraju na par mjeseci, a najdue do godinu dana, dok se
dugoroni dugovi formiranju na dui rok, od nekoliko godina do nekoliko decenija. +ratkoroni
dugovi koriste se za brzo prikupljanje sredstava, bez jasno oznaenih ciljeva, a u funkciji
odravanja budetske ravnotee za pokrivanje nedostatka budetskih sredstava. %ugoroni javni
dugovi imaju odreenu namjenu i to u sluajevima: pripreme za rat ili u toku rata, za izgradnju
privredne infrastrukture, energetskih postrojenja, puteva i sl.
rat$oroni dug moe se pojaviti kao:
M javni dug avans! kad centralne banke,
M javni dug kod poslovne banke,
M javni dug u obliku blagajnikih zapisa.
%rava se esto zaduuje kod centralne banke u vidu avansa, koji vra$a pri kraju fiskalne godine.
)lino je i sa poslovnim bankama. (aime, banke se obavezuju da za potrebe drave upisuju
odreeni dug, a za uzvrat dobijaju obveznice sa kojim vr&e pla$anje ili pak ih refinansiraju kod
centralne banke. 3lagajniki zapisi su naje&$i oblik stvaranja javnog duga. 3anke u
blagajnikim zapisima nalaze siguran nain plasiranja slobodnih sredstava, sa rokom
od = do E i 5 mjeseci.
/ete4i i!i $rat$oroni dugovi treba da budu otpla$eni u toku jedne godine, a ako do toga ne
doe, postoje mogu$nosti:
M nekontrolirane emisije novca,
M pretvaranja lete$ih u konsolidovane dugove, uz nepovoljne uslove.
Dugoroni i!i $onso!idirani javni dugovi pojavljuju se u dva oblika i to:
M amortizacioni dugovi,
M dugoroni dugovi bez roka ratni dugovi!.
0mortizacioni dugovi su e&$i dugovi, a sadre preuzete obaveze drave kod ve$ formiranih
dugova, a prema utvrdenom planu otplata i kamata odnosno anuiteta!. 0mortizacioni dugovi s
obzirom na rokove mogu biti: kratkoroni ,17 godina, srednjoroni 71,> godina i dugoroni
preko ,> godina. Rok zajma je fiksno utvren, mada ga drava moe i ranije vratiti. ) toga
postoji podjela na:
M dugove s promjenjivim rokom otplate i
M dugovi s utvrenim rokom otplate.
@
4glavnom su vi&e zastupljeni dugovi s utvrdjenim rokom otplate.
Rentni dugovi sadre samo obavezno pla$anje odgovaraju$ih kamata, a otplata duga vr&i se kada
drava formira budetski suficit i kada to ona odlui, ali unaprijed ne prihvataju$i obavezu.
-ajmovi "o "aritetu5 is"od i i&nad "ariteta podijeljeni su sa aspekta kursa obveznica zajma. "ri
ovoj podjeli javni dug se klasifikuje tako &to se u odnos stavlja prodajna i nominalna vrijednost
dravnih obveznica. Javni dug po paritetu podrazumijeva stanje kada se drava zaduuje
emisijom obveznica, i ukoliko je prodajna cijena tih obveznica jednaka nominalnoj. 'o znai da
$e zajmodavac ustupiti identian iznos novanih sredstava na koji glasi nominalna vrijednost
obveznice, pa $e i kamata koja se obraunava na taj zajam biti jednaka realnoj. 4 sluaju da se
dravne obveznice prodaju po nioj cijeni od one na koju glasi obveznica, tada je taj zajam ispod
pariteta. 'o je sluaj kada je npr. nominalna cijena obveznice 1>> +*, a prodajna @> +*.
*eutim, tada $e zajmodavac primati ve$u realnu kamatnu stopu od nominalne, po&to $e se ona
obraunavati na nominalnu vrijednost obveznice koja glasi na 1>> +*, a ne na onaj iznos koji je
stvarno pla$en @> +*. Javni dug iznad pariteta postoji onda kada se dravne obveznice
prodaju po ve$oj cijeni od nominalne. (ominalna cijena obveznice moe glasiti na 1>> +*, ali je
zajmodavac platio za tu obveznicu 1,> +*, ali $e tada realna kamatna stopa biti nia od
nominalne kamatne stope jer $e se ona obraunavati na 1>> +*, odnosno nominalnu vrijednost
obveznice a ne na stvarni iznos ustupljenih sredstava 1,> +*.
Javni dugovi sa javnim u"isom predstavljaju upis duga prodajom obveznica banci i konzorciju
banaka. "rodaja obveznica na berzi drava moe koristiti radi prikupljanja finansijskih sredstava,
na &to imaju uticaj mnogrobojni faktori, i to:
M razvijenost doma$eg finansijskog tri&ta,
M razvijenost fi nansijskih instrumenata,
M stanje na tri&tu banka i sl.
Javni dugovi 2iri( i u6i( teritorija!ni( jedinica je uobiajna praksa u savremenim
ekonomijama. Javni dug u poetku razvoja podrazumijevao je samo zaduenje centralne vlasti.
*eutim, proces decentralizacije dravne vlasti na ue teritorijalne jedinice, imao je za
posljedicu pove$anje funkcija a samim time i sve ve$ih novanih izdataka tih jedinica koje je
potrebno finansirati. +ako bi ue teritorijalne jedinice nastavile ulagati u svoj razvoj, nastali
su i javni dugovi u kojima se kao dunici javljaju nii nivoi vlasti.
Javni dugovi u $ojima se $ao "ovjeri!ac jav!jaju 3an$e5 stanovni2tvo5 me7unarodne
#inansijs$e institucije i dr6ava 8 ova podjela izvr&ena je sa aspekta karaktera zajmodavca. 4
poetku, kao povjerioci drave po osnovi javnog duga javljali su se bogati hramovi i bogate
5
porodice, kasnije tu ulogu su imale i banke, a zatim i drave. Jaanjem ekonomske snage
stanovni&tva, do&lo je do masovnog zaduivanja drava od strane gradjana. *eunarodne
finansijske institucije kao &to je *eunarodna banka za obnovu i razvoj )vjetska banka! imaju
znaajnu ulogu u razvoju privrede tranzicijskih zemalja, u kojima je niska platena sposobnost
stanovnika, &to znai da nemaju dovoljno novca koji bi mogli ustupiti na raspologanje drave
kroz javno zaduivanje.
Produ$tivni i ne"rodu$tivni dugovi su veoma bitni jer se sredstva dobijena javnim dugom
mogu se potro&iti u razne svrhe, prije svega produktivne i neproduktivne, pa je na osnovu toga
napravljena i ova klasifikacija javnog duga. 2e$ina dana&njih javnih dugova koristi se za
ulaganje u privredu, infrastrukturu a sve u cilju rasta privrede kao osnovnog pokazatelja
stabilnosti i ekonomske snage jedne drave. Bako se danas u praksi naje&$e susre$u
javni dugovi dobijeni u obliku novca5 postoje i sluajevi kada zaduenje drave nastaje na
osnovu "reu&eti( ro3a. %io novca dobijen od povjerilaca, drava moe investirati u privredu,
nabavkom opreme i sl. pa se moe dobiti dojam da se radi o robnom zajmu.
*. U&roci stvaranja javni( dugova
Oetiri su osnovna razlozi stvaranja javnog duga,a to su :
1! 2anredni veliki javni rashodi?
,! )avremeni dravni intervencionizam u privredi sredstvima izvan redovnih poreza!?
=! (epoklapanje vremena formiranja javnih prihoda i tro&enja sredstava rashoda!?
A! )talni budetski deficit koji nije mogu$e pokriti redovnim javnim prihodima.
%rava se moe suoiti sa prevelikom javnom potro&njom, &to je posljedica njenih lo&ih
organizacionih ili administrativnih kapaciteta ili politike nagodbe. #dravanje same vlasti kod
ovakvih drava je u prednosti u odnosu na fiskalno optere$enje poreskih obveznika s jedne strane
ili sa prevaljivanjem dugova na budu$e generacije, s druge strane.
+ao &to je ve$ reeno, drava je u toku svog nastanka /evoluiralaP na taj nain da je od primaoca
zadataka postala davalac zadataka samoj sebi. 'ako, ona sve vi&e interveni&e u privrednom
ivotu, za &ta su joj potrebni administrativni kapaciteti u svim oblicima, kao i sredstva. 'a
sredstva ona nalazi kod poreskih obveznika, bilo putem vi&eg poreskog optere$enja, bilo putem
zaduivanja.
2remenske nepodudarnosti javnih rashoda sa javnih prihodima jeste jedan objektivan problem
koji za posljedicu ima javne zajmove. #vakve nepodudarnosti se rje&avaju kratkoronim javnim
zajmovima, koji se esto nazivaju i /lete$i javni zajmoviP.
1>
"lanirani ili nastali deficit budeta jeste jedan od uzroka javnih zajmova. (aime, budu$i da se
putem budeta pokrivaju javni rashodi kojim se zadovoljavaju javne potrebe, onda nedovoljno
prikupljena sredstva na ime javnih prihoda predstavljaju uzrok za posezanje za posve$enim
fiskalnim optere$enjem ili javnim dugom. Bmaju$i u vidu negativne posljedice promjene
fiskalnog optere$enja, javni dug za dravu predstavlja dobru alternativu.
-lementarne nepogode se ne mogu u potpunosti predvidjeti. Gatim, vanredni rashodi mogu
nastajati i u situacijama pripeme ili voenja rata, tako da su to sve potrebe koje se u naelu
finansiraju javnim zajmovima.
%anas se smatra da je isplata kamate na javni dug glavni izvor stalnog rasta javnog duga.
5. Javni dug i javni &ajam
4 finansijskoj teoriji pravi se razlika izmeu pojmova javni dug i javni zajam, pa ne moe
izmeu njih uvijek stajati znak jednakosti. *eutim, razlike se uglavnom svode na subjekte koji
otpisuju javni dug ili javni zajam.
Javni dug se obino formira kod Qentralne banke ili u inostranstvu, a zajam na sredstvima
subjekata nosilaca dohotka u privredi preduze$a, poslovne banke, stanovni&tvo i sl.!. %rugih
razlika, osim jo& u sistemu otplate nema, pa se i u finansijskoj teoriji ova dva pojma sve vi&e
poistove$uju.
%anas je javni dug jedan od osnovnih oblika vanrenih neredovnih! javnih prihoda drave.
*eutim, javni dug ili javni kredit bio je poznat davno prije kapitalizma. 4 srednjem vijeku javni
dug se stvarao na bazi zaloga dravnih dobara, regala, dragocjenosti i sl., i, po pravilu, je sluio
potrebama vladara i imao je privatnopravni karakter.
Javni zajam je oblik javnog prihoda koji ostvaruje drava radi pokri$a svojih rashoda, odnosno
ostvarivanje odreenih budetskih ciljeva. Radi se o izvoru javnih finansija, koji danas sve drave
redovno koriste kao efikasan instrument ekonomske politike. Javni zajam naje&$e nastaje u
posebnim prilikama, kada su dravi odmah ili u kratkom roku potrebna sredstva za odreene,
naje&$e izvanredne javne rashode, koje ona ne moe da osigura redovnim prihodima.
Raspisuju$i javni zajam drava kao zajmoprimac! pozajmljuje odreena novana sredstva od
fizikih pravnih lica zajmodavac!, naravno, sa obavezom da ih uz odreenu kamatu cijena
zajma! i u odreenom roku vrati. (a taj nain drava dolazi do potrebnih sredstava, a javni zajam
se pokazuje kao pogodan metod kojim se to efikasno postie.
11
Javni zajam moe biti kratkoroni, srednjoroni i dugoroni. (jegova realizacija se moe obaviti
upisom direktnom emisijom!, kada se drava direktno obra$a potencijalnim upisnicima zajam na
javnim mjestima, ali i posredovanjem banaka indirektna emisija!, kada jedna ili vi&e banaka
otkupe sve obveznice javnog zajma, ili kada drava prodaje obveznice, koje mogu glasiti na
donosioca ili na ime, javnog zajma na berzi. "ored toga, drava javni zajam moe realizovati i
kod inostranih zajmodavaca. 4 tom sluaju javni zajam se vra$a u stranoj valuti. Javni zajam
drava vra$a postepeno, obino u duem vremenskom periodu kroz anuitete otplata dijelova
glavnice i kamate!. "ri tom, drava koristi svoje redovne prihode porezi i dr.!. 'o je poseban
sluaj kada javni rashodi iznenada naglo porastu npr. ratno stanje, naoruavanje i sl.! i za
njihovo pokri$e ne mogu se osigurati redovni javni prihodi. Gato je dravni zajam vrlo pogodan
metod da se teret vanrednih rashoda u duim ili kra$im vremenskim intervalima rasporedi na vi&e
generacija, bez prevelikog poreskog optere$enja generacije koja je trenutno poreski obveznik.
"rema shvatanjima ve$ine teoretiara iz odnosne oblasti, javni zajmovi su postali redovna pojava
od velike ekonomske krize 15,5. godine, tako da javni dugovi imaju tendenciju stalnog rasta u
svim privredama. "rimjera radi, budet )0% od 15,5. do 155E. godine za E6 godina! imao je
vi&ak prihoda nad rashodima samo u sedam godina, dok je u E> godina zabiljeen deficit.
Bz izloenog moe se zakljuiti da je preovlauju$a odlika savremenih privreda, uz stalno &irenje
funkcija drave, stalni rast deficita budeta i rast javnog duga. )redstva pribavljena putem javnog
duga koriste se za najraznovrsnije potrebe: za vojne rashode, istraivanja i razvoj, intervencije u
poljoprivredi, podsticaj pojedinim poduhvatima u industriji, stambena izgradnja, pomo$ za
nezaposlenost, regionalni razme&taj radne snage itd.
%. U"rav!janje javnim dugom
"od upravljanjem javnim dugom podrazumjevamo dono&enje odluka o refinansiranju i otplati
javnog duga, konverziji i reprogramiranju duga, emisiji novog duga, izboru rone strukture
javnog duga. #snovni kriterij upravljanja javnim dugom je minimiziranje tro&kova finansiranja,
tj. visine kamatne stope. *eutim, ovakav pristup je pojednostavljenje jer se postavlja pitanje
strukture javnog duga. #ptimalizacija rone strukture javnog duga podrazumjeva kupovinu
odgovaraju$eg stepena nelikvidnosti uz najmanje tro&kove uz ostvarivanje stabilizacionih ciljeva
uz kombinaciju rone strukture javnog duga i stepena restriktivne monetarne politike.
4pravljanje javnim dugom je postupak optimalizacije kombinacijom njegove visine i rone
strukture. Javni dug predstavlja vanredni izvor prihoda drave, te se oni ne mogu emitovati
u neogranienim iznosima i na neodreeno vrijeme. +ontinuirano amortizovanje i ispla$ivanje
javnog duga pretpostavlja uslov za nove zajmove. 'ereti javnih dugova za dravu postaju
sve ve$i, te drava, u cilju rastere$ivanja i oslobaanja prevelikog budetskog debalansa
pribjegava konverziji javnog duga.
1,
%.1. Sistemi emisije javnog duga
)tvaranje javnog duga se sprovodi kroz emisiju obveznica koje drava uruuje nosiocima
dohodaka, odnosno svojim povjeriocima koji su spremni da joj stave na raspolaganje svoj
dohodak. -misija javnog duga podrazumjeva metode ili tehnike kojima se drava slui da bi
uruila obveznice zajma pravnim i fizikim licima koji su spremni da dio svog dohotka stave na
raspolaganje dravi. "ostoje dva osnovna sistema sistema emisije duga:
1. direktan i
,. indirektan
%.1.1. Dire$tni sistem javnog duga
%irektna emisija se obino sprovodi u razvijenim privredama, s razvijenom &tednjom i
finansijskim tri&tem. Lormiranje duga je vrlo efikasno kod publike, ime se esto izbjegava da
se bankama pla$aju pri upisu velike provizije za usluge. #vo je najbolji i najracionalniji nain
upisa duga. #bveznice se neposredno uruuju upisnicama zajma pa se time izbjegava preprodaja
i &pekulacija ovim papirima. "rednosti ovog sistema su, dakle:
1 manji tro&kovi i i izbjegavanje posredovanja banaka i
1 sigurnost kontrole i izbjegavanje eventualne inflacije.
4pisivanje zajma vr&i se javno, pri emu se upisnicama ostavlja da unaprijed u odreenom roku i
odreenim ratama, moraju upisivati zajam. 4 pozivu za upis se objavljuju mjesto i uslovi zajma.
Rto se tie mjesta upisa, to mogu biti dravne ustanove ili banke. 4 pogledu zajma, unaprijed se
utvruje kamata, otplatna sluba i druge eventualne pogodnosti za upisnike.
4 modernim dravama upis zajma se vr&i za postizanje konkretnih razvojnih i socijalnih ciljeva,
unaprijed se utvruje visina zajma. +ada se upi&e navedena suma, zajam se zakljuuje. 'o je
odreena ili ograniena emisija. *eutim u vandrednim uslovima rat, stalne ratne opasnosti i
dr.!, kada javni dugovi postaju glavni izvor javnih sredstava
17
, drava se moe posluiti i
neogranienom emisijom.
#graniena emisija moe biti pra$ena i odreenim te&ko$ama. "rvo, moe se desiti da se zajam u
potpunosti ne upi&e, &to pred dravu stavlja zadatak da preostale obveznice obino proda
bankama, i drugo, da se upi&e ve$i iznos od ranije objavljenog. 'e&ko$a se javlja u tome kako
prerasporediti zajam na sve upisnike. #bi$no se ovdje velikim upisinicama redukuju obaveze, a
manjim priznaju u cijelosti. )labosti ovog sistema su: neizvjesnost u pogledu krajnjeg ishoda
17
%ogaa se zbog pada prihoda od poreza, s obzirom na to da se u tim uslovima nacionalna privreda uglavnom
odnosi na ratnu privredu.
1=
upisa zajma i nunost postojanja vrlo sposobnog dravnog aparata koji $e to sprovesti
/preuzimanjem potpunog finansijskog i politikog rizika za upis zajma i slubu zajma9.
%.1.2. +ndire$tni sistem emisije javnog duga
Bndirektna emisija ili negacije je drugi oblik emisije javnog duga, a svodi se na to da se dug
ustupi po utvrenoj cijeni bankama ili bankarskom konzorcijumu. 3anke ispla$uju zajam odmah,
a kasnije formiraju sredstva preprodajom obveznica. Bnteres nalaze u zaradi koja se formira na
razlici izmeu pla$enog kursa i onog po kojem prodaju obveznice.
)istem indirektne emisije ima dvije prednosti:
1 omogu$ava da se potrebna sredstva odmah formiraju,
1 osigurava se potrebna suma sredstava zajma nema zavisnosti u pogledu konanog
uspjeha zajma!
)laba strana ovog sistema je u tome &to omogu$ava bankama da na razlici kurseva obligacija
zarauju velike sume, koje u krajnjem sluaju pla$aju poreski obveznici.
)istemu indirektne emisije drava pribjegava naje&$e u onim sluajevima kada nije sigurna da $e
upisati predvienu sumu sredstava. #vakom prodajom obveznica bankama, drava je, meutim u
situaciji da to odmah ostvari.
-misija javnog duga, bez obzira na izabrani sistem emisije, moe se vr&iti na tri naina:
1 po paritetu
1 ispod pariteta i
1 iznad pariteta.
%.2. Amorti&acija javnog duga
0mortizacija javnog duga predstavlja vra$anje duga u obliku otplate i kamate. )redstva za
amortizaciju javnog duga obezbjeuju se iz poreza i drugih izvora kojima se puni dravni budet.
%anas postoje sljede$i oblici amortizacije javnog duga:
direktna amortizacija, kada se dug vra$a neposrednim povjeriocima?
indirektna amortizacija, koja se sprovodi preko kupovine i prodaje efekata duga preko
berzi hartija od vrednosti?
1A
ugovorna amortizacija, koja se vr&i prema rokovima utvrenim u ugovorima o zajmu?
automatska amortizacija se vr&i preko specijalne /amortizacione kase9 koju drava dotira
svake godine u cilju otplate zajma. +asa trezor! godi&nje otkupljuje vrijednosne papire
obveznice! javnog duga da bi ih odmah unovila ili dalje uvala napla$uju$i i dalje
kamatu po kuponima tih obveznica?
fakultativna amortizacija duga daje dosta operativnog prostora javnoj vlasti da u vrijeme
kriza ili ratnog stanja ne vr&i amortizaciju, a da amortizaciju vr&i u vrijeme mira?
monetarna amortizacija javnog duga se javlja kroz depresijaciju novca ili pad vrijednosti
nacionalne valute, znai svjesnom voenju politike inflacije i depresijacijom doma$e
valute.
%.3. onver&ija javnog duga
+onverzija javnog duga vr&i se u cilju oslobaanja prevelikog tereta dravnog duga putem
pretvaranja kratkoronih dugova u dugorone ili preko sniavanja kamata, pri emu se javni dug
ne smanjuje. Razlozi za konverziju javnog duga mogu biti ekonomski, politiki i pravni.
-konomski razlozi nastaju kada, na primjer, na tri&tu kapitala doe do pada kamatne stope.
"olitiki razlozi nastaju u situacijama kada drava pla$a ve$u kamatnu stopu od tri&ne, &to
drava postie putem konverzije.
"ravni aspekt konverzije nastaje u situaciji kada istekne rok jednog zajma, pa se sklapa novi.
"raktino, novacija i amortizacija zajma slivaju se u jednu operaciju, jer cilj operacije nije isplata
zajma ve$ olak&anje budetskog tereta, &to je smisao konverzije dugova. B vlasnik obveznice ima
interes za konverziju jer postie povoljniju kamatnu stopu od tri&ne na primjer @D, u odnosu na
ED koliko iznosi na tri&tu!.
+onverzija duga moe se ostvariti na tri mogu$a naina: dobrovoljno, prinudno i konverzija
novijeg datuma kombinacijom dobrovoljne i prinudne konverzije!.
'. ,a$roe$onoms$i e#e$at javnog duga
(ije nepoznato da zemlje sa istom stopom inflacije i ukupnim dugom u odnosu na dru&tveni
proizvod imaju razliite fiskalne deficite u zavisnosti od sastava ukupnog duga. 4 zemljama bez
17
inflacije standardna definicija fiskalnog deficita zavisi od strukture dospije$a neizmirenog
doma$eg dravnog duga i od stepena monetizacije duga.
# uticaju inflacije na fiskalne deficite, korisnije je praviti razliku izmeu djelovanja
inflacije na prihode i rashode koji nisu vezani za dug i uticaja inflcije na otplatu dravnog duga.
(eprilagodive poreske osnovice i ka&njenja u naplati poreza dovode do znaajnih gubitaka u
realnim prihodima drave u periodu rastu$e inflacije. +ada se prihodi i rashodi usklade sa rastom
cijena primjenom diskrecione mjere izbjegava se realni pad prihoda i rast deficita. Bnflacija, isto
tako, utie na nivo nominalne kamate na dravni dug. 0 da bi se izbjeglo ovo inflaciono
djelovanje trebalo bi da beskamatni rashodi rastu uporedo sa inflacijom, i da se odrava stalan
odnos poreskih prihoda prema dru&tvenom proizvodu.
4 uslovima inflacije ue&$e standardnog fiskalnog deficita u dru&tvenom proizvodu postaje
funkcija stope inflacije, visine doma$eg dravnog duga i sastava ukupnog dravnog duga. 0li kad
je dug izraen u doma$oj valuti na koju se napla$uje /plivaju$a9 kamata, fiskalni deficit zavisi od
nivoa inflacije i visine dravnog duga. *eutim, ukoliko su instrument finansiranja deficita
dugorone obveznice onda u momentu njihovog dospje$a mora da se otvori mehanizam
finansiranja amortizacije obveznica izdavanjem novih obveznica sa ve$im nominalnim kamatama
usljed ve$e stope inflacije. 'o indeksiranje vai kako za doma$i tako i za strani dug.
). -a$!jua$
)vaka vlada trebala bi voditi rauna o visini javnog duga i mogu$nosti njegove otplate jer
kratkorono razmi&ljanje moe utjecati na kvalitativno suavanje prostora za budu$e odluke.
1E
+ori&tenje javnog duga radi finansiranja trenutnog deficita ili investicijskih projekata od strane
drave i prevaljivanje takvih tro&kova na budu$nost, negativno utie na fleksibilnost dravnih
financija i uglavnom podrazumijeva usporeni razvoj privrede i u idu$im godinama.2alja imati na
umu kako javno zaduivanje i &tete, a u manje sluajeva koristi, koje nastaju takvim
zaduivanjem, u konanici pogaaju cjelokupno stanovni&tvo. +ako bi se maksimizirale koristi,a
&tete svele na najmanju mogu$u mjeru, potrebno je postaviti jasan zakonodavni okvir radi
kontrole zaduivanja javnog sektora. (ije cilj u potpunom nestajanju javnog duga jer bi tako
nestali i pozitivni uinci koje on ima na privredni razvoj. Qilj je svesti javni dug u odreene
optimalne granice. #ptimalnom granicom javnog duga moemo smatrati onaj iznos duga koji $e
omogu$iti da se postignu poeljni ekonomski ciljevi, konkretno ciljevi stabilizacije, razvoja
finansijskog tri&ta i gospodarskog rasta, a da time nije ugroen daljnji privredni i socijalni
razvoj. Gemlja se, meutim, ne smije dovesti u stanje prezaduenosti u kojem bi do&lo do
finansijske nesolventnosti i nestabilnosti i u kojem bi bila ugroeno njezina privreda.
.. /iteratura
1 /Javne finansije9 3udimir )taki$, *ilenka Jezdimirovi$, 3eograd, ,>1,
1 /Javne finansije9 Bzudin +e&etovi$, %enan Sonlagi$, Neljko Rika, )arajevo, ,>1,
16
1 /Javne finansije9 3udimir )taki$, )lobodan 3ara$, 3eograd, ,>>@
1@