2014 Dirceu Pereira Siqueira e Flvio Luis de Oliveira

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Dirceu Pereira Siqueira, Flvio Luis de Oliveira,
organizadores. -- 1. ed. -- Birigi, SP :
Boreal Editora, 2014.
Vrios autores.
Bibliograha.
ISBN 978-85-99286-70-8
1. Acesso justia 2. Direito constitucional
3. Direitos fundamentais 4. Estado democrtico
I. Siqueira, Dirceu Pereira. II. Oliveira, Flvio
Luis de.
14-02279 CDU-342.7
ndices para Catlogo Sistemtico:
1. Acesso justia : Direito constitucional
342.7
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dos organizadores e da editora desta obra.
Orgulhosamente elaborado e impresso no Brasil
2014
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS
PBLICAS
Eduardo Cambi
Ps-doutor em Direito na Universitdegli Studi diPavia (Itlia); Doutor e Mestre em
Direito pela Universidade Federal do Paran (UFPR); Professor do Programa de Mestrado
em Cincia Jurdica UENP Jacarezinho/PR e da Universidade Paranaense; Assessor da
Procuradoria Geral de Justia do Paran; Promotor de Justia.
Ivan Moizs Ilkiu
Mestre em Cincia Jurdica UENP Jacarezinho/PR; Especialista em Direito Tributrio pela
UNISUL; Advogado Pblico.
INTRODUO
possvel dizer que o Poder Judicirio, no contexto contemporneo
de democracia constitucionalista, sofre limitaes para atuar no controle da
efetividade de direitos fundamentais sociais e, consequentemente, na fscalizao
de polticas pblicas?
O ponto de partida, para responder essa pergunta, a anlise do objeto
das polticas pblicas, por se tratar de arcabouo terico vasto, formado por
saberes de vrias disciplinas, entre elas, o Direito.
Buscou-se centrar o exame do tema na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, para poder compreender os impasses da jurisdio
constitucional, a sua posio em relao aos poderes constitudos e as fases de
incidncia do controle judicial no campo das polticas pblicas.
O prximo passo para a soluo do problema formulado no poderia
ser outro, seno a anlise do controle de jurisdio constitucional de polticas
CAPTULO VII
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
128
pblicas no Estado Democrtico de Direito Brasileiro. Nesse passo, foi feito
um breve levantamento do papel das constituies na histria e da importncia
do controle de constitucionalidade para assegurar segurana jurdica ao sistema
poltico-jurdico. No fcaram de fora desta anlise os impasses da jurisdio
constitucional relativos ao ativismo judicial e, notadamente, judicializao da
poltica.
Aspectos relativos ao momento de incidncia do controle de jurisdio
constitucional de polticas pblicas (fases de elaborao e de execuo) foram
examinados. Constatou-se que a jurisdio constitucional tem se expandido
para adentrar em campos antes exclusivos dos demais poderes. Entretanto, a
atividade jurisdicional deve se submeter a limitaes para que a harmonizao
entre as funes estatais, preconizada no artigo 2 da Constituio Federal, no
seja violada e a ordem democrtica seja respeitada.
1 OBJETO DAS POLTICAS PBLICAS
No simples defnir o que so polticas pblicas. A ambiguidade existente
para a sua defnio decorre dos diversos olhares que envolvem o seu objeto.
Essa multidisciplinaridade tem vinculao com reas do conhecimento que so,
em sua essncia, bastante heterogneas, envolvendo aspectos da economia, da
contabilidade, da estatstica e do direito.
Os termos utilizados para conceituar polticas pblicas variam. Podem se
referir s instituies polticas ou ordem do sistema poltico delineada pelo sistema
jurdico, bem como estrutura institucional do sistema poltico-administrativo;
tambm, podem dizer respeito ao processo poltico, frequentemente de carter
confituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s
decises; e, ainda, ao signifcado atinente aos contedos concretos, isto ,
confgurao dos programas polticos, dos problemas tcnicos e de contedo
material das deliberaes polticas
1
.
Cabe registrar que, ao se transportar os conceitos advindos da lngua
inglesa para a portuguesa, ainda permanecem as ambiguidades. O adjetivo
pblica igualmente alvo de sentidos mltiplos, pois s vezes usado como
equivalente de estatal, do Estado, e outras vezes, daquilo que de todos
2
.
Diante do grau de infuncia das estruturas (polity) e dos processos de
negociao poltica (politics) sobre o resultado material concreto (policy), que
1. FREY, Klaus. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas
pblicas no Brasil. IPEA, n.21, jun. 2000, p. 216.
2. MASSA-ARZABE, Patrcia Helena. Dimenso Jurdica das Polticas Pblicas. In: Polticas Pblicas: reflexes sobre
o conceito jurdico. 2006, p. 60.
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
129
se demonstra salutar uma anlise contextualizada do termo poltica pblica em
face de seus principais desdobramentos de fundo cientfco.
A rea das polticas publicas consolidou, nos ltimos sessenta anos,
um corpo terico prprio, um instrumental analtico til e um vocabulrio
voltado para a compreenso de fenmenos de natureza poltico-administrativa.
Contribuies advindas das mais variadas cincias materializaram-se em um
campo do conhecimento dotado de extrema complexidade, pois, ao mesmo
tempo em que so moldadas por vrios saberes, as polticas pblicas acabam
por interferir nas prprias fontes de conhecimentos que formam seu arcabouo
conceitual.
Os fundamentos disciplinares dos estudos de polticas pblicas esto
nas cincias polticas, na sociologia e na economia
3
, mas incontestvel que a
concepo multidisciplinar que reveste essa rea do conhecimento tambm sofre
delineamentos oriundos de outros campos tericos, a exemplo da Administrao
Pblica, da Teoria das Organizaes, da Engenharia, da Psicologia Social e do
prprio Direito.
O incio dos estudos das polticas publicas ocorreu com a publicao de
dois livros: Te governamental process de David B. Truman (1951) e Te policy
sciences (1951), de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell
4
. Te policysciences aborda
a discusso sobre o crescente interesse de pesquisadores sobre a formulao e
avaliao de impacto das polticas pblicas, mas tambm sobre a delimitao
desse campo de conhecimento multidisciplinar que orientado para a resoluo
de problemas pblicos concretos. Te governamental process trata, por sua vez,
degrupos de interesses, suas estruturas e as tcnicas de infuncia sobre os
processos de polticas pblicas no Executivo, Legislativo, Judicirio e no corpo
burocrtico da administrao pblica.
Os Estados Unidos foram os pioneiros na promoo de estudos no mundo
acadmico sobre a ao dos governos, mas sem estabelecer relaes com as bases
tericas sobre o papel do Estado. Apolicy foi introduzida na seara governamental
como uma ferramenta de planejamento decorrente da necessidade de se
combater a Guerra Fria e para a valorizao da tecnocracia como forma de se
enfrentar as consequncias das decises de Estado
5
.
O objetivo do plano norte-americano era a expanso do capitalismo no
mundo. Para tanto, era necessrio contar com a contribuio de uma vasta gama
de peritos que seriam responsveis, dentro de suas reas de conhecimento, pela
3. SOUZA, Celina. Estado da arte em polticas pblicas. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007.
4. SECCHI, Leonardo. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo: Cengage
Learning, 2012, p.13.
5. Ibid. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p.22.
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
130
criao e execuo de estratgias. Nesse sentido, Robert McNamara estimulou a
criao, em 1948, da RAND Corporation, uma organizao privada, fnanciada
com recursos pblicos, cujo trabalho era realizado por um grupo seleto de
profssionais, que incluam matemticos, engenheiros, cientistas polticos,
analistas de sistemas, socilogos e advogados, com a fnalidade de mostrar
como uma guerra poderia ser conduzida como um jogo racional, ou seja, com
aplicao de mtodos cientfcos s formulaes e s decises de governo que
somente mais tarde se expandiram para a poltica social
6
.
Para Celine Souza, o pressuposto analtico que regeu a constituio e a
consolidao dos estudos sobre polticas pblicas, a partir de ento, o de que,
em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer possvel
de ser formulado cientifcamente e analisado por pesquisadores independentes
7
.
Na literatura internacional, o tema das polticas pblicas se desenvolveu
no denominado policy cycle. Vrias propostas analticas foram feitas para o ciclo
de polticas pblicas, entre as quais se destacam as de Lasswell (1956), Lindblom
(1968), May e Wildavsky (1978) e Jones (1984).
Fruto dessas contribuies tericas, buscou-se classifcar as polticas
pblicas nas seguintes fases: identifcao do problema, formao da agenda,
formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao, avaliao e
extino da poltica pblica
8
.
Assim, o objeto das polticas pblicas pode ser analisado com o auxlio de
esquemas analticos. Esses planos funcionam como uma espcie de classifcao
que leva em conta os contedos, atores, estilos e instituies que formam todo o
processo que d coerncia a esta disciplina ou rea do conhecimento.
Posteriormente, o estudo das polticas pblicas foi aprimorado, em face
de estudos que levam em conta uma categorizao dos principais assuntos em
verdadeiras dimenses, quais sejam: de contedo (policy); de tempo (politics);
de espao (polity); de atores (policy networks); de comportamento (policies)
9
.
Tais critrios, aplicados ao campo jurdico, podem ensejar vrias
perguntas, tais como: a) as polticas pblicas so elaboradas exclusivamente
por atores estatais ou tambm por atores no estatais?; b) referem-se tambm
omisso do governo?; c) as diretrizes estruturantes so polticas pblicas ou
as diretrizes operacionais tambm podem estar includas nesse contexto?; d)
qual deve ser a abrangncia da atuao dos magistrados no campo das polticas
6. PARSONS, Wayne. Public Policy: an introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK,
Edward Elgar. 1997.
7. SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p.22.
8. SECCHI, Leonardo. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo: Cengage
Learning, 2012, p.15.
9. REGONINI, Gloria. Capirelepolitichepubbliche. Bologna: IL Mulino, 2001.
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
131
pblicas?; e) o Poder Judicirio pode controlar as aes de governo baseadas
nos fns do Estado?; f ) o controle judicial recai somente na fase de execuo ou
tambm na etapa de planejamento da atividade governamental?
Cumpre ao operador jurdico conhecer o arcabouo terico sedimentado
em diversas reas do conhecimento para, com fundamento na Constituio
Federal, compreender as implicaes jurdicas que a adoo de determinado
posicionamento pode ocasionar na resoluo de questes complexas.
Na perspectiva constitucional, cabe mencionar que os elementos essenciais
das polticas pblicas esto baseados na dicotomia entre Estado e Governo, de
forma que cabe quele a fxao de diretrizes de planejamento e execuo de
polticas pblicas, e a este, o cumprimento dos desgnios estatais para cumprimento
dos objetivos fundamentais estabelecidos na Constituio Federal.
A Constituio brasileira de 1988 dirigente, tendo estabelecido metas,
diretrizes ou princpios vinculados abertamente a valores e a opes polticas
gerais por meio das suas espcies jurdico-normativas
10
.
O controle das polticas pblicas indispensvel para a concretizao de
direitos fundamentais sociais, uma vez que tal efetivao depende de prestaes
positivas do Estado
11
.
Para se saber como identifcar se uma poltica pblica de Estado ou de
Governo, indispensvel analisar os objetivos buscados, a forma de elaborao,
planejamento e execuo, bem como a forma de fnanciamento da poltica pblica.
Quando estivem relacionados consolidao institucional da organizao
poltica do Estado ou do Estado Democrtico de Direito e garantia da
soberania nacional e da ordem pblica, deve ser considerada como poltica
pblica de Estado
12
. Por outro lado, quando os objetivos das polticas pblicas
forem o de promover aes pontuais de proteo e promoo a direitos humanos
especfcos, devem ser considerados polticas de Governo. Por exemplo, uma
poltica que busque implementar um Programa de Sade da Famlia uma
poltica de Governo, porque tal programa utiliza-se da rede de funcionrios e
profssionais de sade j existentes para ser desenvolvido
13
.
Com a reforma do Estado, o processo de execuo das polticas pblicas
no est mais concentrado no governo constitudo, sendo reclamado por
10. FERRAJOLI. Luigi. Pasado y futuro del Estado de Derecho. In: CARBONEL. Miguel (Org.) Neoconstitucionalismo(s).
Madrid: Trotta, 2003, p.14.
11. SANTOS. Marlia Lourido dos. Interpretao constitucional no controle judicial das polticas pblicas. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 76-77.
12. AITH, Fernando. Polticas Pblicas de Estado e de governo: instrumentos de consolidao do Estado Democrtico
de Direito e de promoo e proteo dos direitos humanos. In: Polticas Pblicas: reflexes sobre o conceito
jurdico. Maria Paula Dallari Bucci (org). So Paulo: Saraiva, 2006, p. 235-236.
13. Ibid. p. 236
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
132
mltiplos setores e assumindo tambm mltiplas conotaes
14
. As organizaes
sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico so exemplos de
qualifcaes atribudas s entidades que desenvolvem papel preponderante na
consecuo dos objetivos traados na Constituio da Repblica.
Em geral, as polticas pblicas de Estado devem, exclusivamente, ser
realizadas pelo Governo, no sendo passveis de delegao ou terceirizao, nem
tampouco de quebra de continuidade. J as polticas de Governo podem vir a ser
delegadas ou terceirizadas, bem como podem at sofrer queda de continuidade
15
.
Percebe-se, portanto, que sob essa tica dicotmica de diferenciao, a
continuidade fator preponderante e caracterstica da Poltica de Estado.
Com efeito, a poltica pblica de Estado, alm de estar ligada aos objetivos
buscados pela nao brasileira (art. 3 da CF/88), tambm se dirige para as
fnalidades essenciais do pas, ligadas, por exemplo, sua organizao (poltica e
social), estrutura e desenvolvimento, consolidao do prprio regime jurdico
(Estado Democrtico de Direito), e poltica de organizao estrutural dos
poderes estatais (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Cabe, prioritariamente, ao Poder Executivo realizar controle de polticas
pblicas pela via administrativa, por meio de instrumentos de monitoramento
e avaliao, a fm de assegurar a efetividade de suas iniciativas e o adequado
emprego de recursos fnanceiros, de mo-de-obra, materiais, entre outros.
2 CONTROLE JURISDICIONAL DE POLTICAS PBLICAS
O controle judicial de polticas pblicas pode ocorrer por meio do
controle de constitucionalidade difuso (in concreto) ou concentrado (em tese).
A maior preocupao do controle judicial de polticas pblicas o risco
da instituio de um governo de juzes, por haver interferncia cada vez mais
incisiva dos magistrados em reas at ento concebidas como restritas aos
Poderes Executivo e Legislativo, a exemplo do planejamento e da execuo de
polticas pblicas.
H uma grande difculdade de se harmonizar a funo jurisdicional com
as competncias das demais funes constitucionais. A separao dos poderes,
embora no possa ser concebida de forma estanque, deve servir de limitao a
atuao do Judicirio.
Se certo que compete ao Poder Judicirio decidir de forma fnal acerca
de temas que envolvam matrias jurdicas, essa funo no ilimitada, pois
14. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. GRAU, NuriaCunill. O pblico no estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro,
FGV, 1999.
15. Ibid. p. 237.
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
133
soberania una, em face da qual todos os poderes esto sujeitos.
A jurisdio constitucional se submete a soberania constitucional.
Alis, a noo de soberania foi gestada na Idade Mdia, principalmente a
partir da obra de Jean Bodin (Lex six livres de la Republique, 1576), com o
intuito de descrever analiticamente as relaes polticas e a autoridade do
rei. Para Bodin, o rei no era soberano porque titular de vrios poderes, mas
porque titular de um poder perptuo e absoluto
16
. Assim, a qualidade de
soberano somente poderia ser ostentada por um poder incondicionadoe e,
portanto, originrio.
na ideia de soberania que surge a concepo moderna de Constituio,
porquanto fxa o ncleo duro do regime poltico
17
. A noo de soberania est
associada legitimao do poder do soberano, tal como sustentado por
Hobbes no Leviat, em 1651.
Para Max Mller, Hobbes j reconhecia que a soberania era originada
dos cidados. Contudo, na ausncia de uma ideia de constituio, transferia
sua parcela de soberania para o soberano, pela representao. Por outro lado,
Rousseau (Contrato Social, 1762) defendia que a noo de soberania recai no
sobre o indivduo, mas sobre o povo, o qual poder, a qualquer momento,
revogar ou alterar livremente o poder constitudo, haja vista que o fundamento
desse poder representa a vontade geral, que no poderia ser usurpada por
qualquer governo
18
.
Tais teorias foram superadas com o advento dos modelos ps-
revolucionrios - americano e francs - que culminaram no constitucionalismo
contemporneo, cujo trao marcante est nas relaes entre os poderes e o papel
reservado s decises democrticas, principalmente no que tange ao papel dos
direitos fundamentais.
De acordo com a concepo republicana consagrada nos Estados
Unidos da Amrica, aps a declarao da independncia, o poder mais temvel
a ser limitado era o Poder Legislativo, pois este possui a funo mais relevante,
a de legislar. com base nisso que se prope atribuir aos juzes o poder de
limitar os atos legislativos e administrativos, quando estes contradigam a
Constituio. Com isto, o passo mais importante em relao a uma concepo
constitucionalista estava dado a criao de um sistema de controle de
constitucionalidade
19
.
16. MLLER, Max. Teoria geral do Neoconstitucionalismo: bases tericas do constitucionalismo contemporneo.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, p.141.
17. FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin. De laAntigidad a nuestrosdas. Trad. Manuel Martnez Neira. Madrid:
Editorial Trotta, 2001, p.77
18. Ibid. p. 142
19. FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin. De la Antigidad a nuestros das. Trad. Manuel Martnez Neira. Madrid:
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
134
J o modelo francs ps-revolucionrio, que infuenciou os sistemas
constitucionais de grande parte dos pases que adotaram o modelo da civil
law, difere do modelo de constitucionalismo americano, pois sua proposta foi
a organizao poltica estaria no na vontade geral do povo soberano, mas
no princpio da legalidade, exercido por meio dos representantes reunidos no
Parlamento.
A razo que levou os franceses a restringir o juiz como bouche de la loi (juiz
como boca da lei) foi a de que o Judicirio francs mantinha, com a aristocracia,
vnculos visveis e esprioscom outras classes privilegiadas, especialmente com
a aristocracia feudal, em cujo nome atuavam sob as togas. Antes da Revoluo
Francesa, os membros do Judicirio francs constituam classe aristocrtica no
apenas sem qualquer compromisso com os valores da igualdade, da fraternidade
e da liberdade.Nessa poca, os cargos judiciais eram comprados e herdados,
fazendo com que o cargo de magistrado fosse usufrudo como uma propriedade
particular, capaz de render frutos pessoais
20
.
A preocupao dos revolucionrios franceses foi desenvolver um direito
novo, baseado na estrita separao dos poderes e impondo-se, sobretudo, uma
clara distino entre as funes do Legislativo e do Judicirio.
Em contrapartida, na Inglaterra, com a Revoluo Gloriosa, em 1688,
fcou estabelecido o instituto da supremacy of the parliament (supremacia do
parlamento). Logo, no houve nenhuma necessidade de afrmar a prevalncia
da lei sobre os magistrados, mas sim a fora do direito comum (common law)
em face do rei. A norma elaborada pelo legislativo estaria inserida dentro do
common law, na busca de afrmao dos direitos e das liberdades do povo ingls
contra o rei. Por isso, a Revoluo no teve a pretenso de elevar a lei a uma
posio suprema ou a inteno de dotar o Parlamento de um poder absoluto
mediante a produo do direito
21
.
Com a concepo de soberania constitucional, coube ao Judicirio
o poder de manifestar-se em questes relacionadas a interpretao da
Constituio. Com a independncia das colnias americanas, em 1776, as
cartas foram substitudas pelas novas Constituies. Como anteriormente os
juzes j tinham a conscincia e a prtica de decretar a nulidade das leis que
violassem a Carta Magna e a legislao do Reino Ingls, tornou-se praticamente
natural controlar as leis que contrariassem a Constituio dos Estados Unidos
da Amrica
22
.
Editorial Trotta, 2001, p. 109.
20. MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes obrigatrios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p.52.
21. Ibid. p.46.
22. Ibid. p. 44-45
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
135
Aps um longo processo de amadurecimento histrico, poltico e
democrtico, a concepo de soberania da Constituio, o princpio da
separao harmnica de poderes e o controle de constitucionalidade das
normas infraconstitucionais esto sedimentados na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988.
No Brasil, o fato de o controle da constitucionalidade poder ser feito
por qualquer juiz ou tribunal, e no apenas por um Tribunal Constitucional,
confere ao juiz brasileiro uma posio de destaque no civil law, ao contrrio
do que ocorre em grande parte do ordenamento continental europeu, em que
tal controle no deferido magistratura ordinria. Ademais, no sistema de
controle de constitucionalidade brasileiro, a atuao do Supremo Tribunal
Federal somente ocorre em face de atos normativos primrios, ou seja, que tm
fundamento no prprio texto constitucional. Assim, atos no-primrios, caso
no se ajustem Constituio, no podem ser chamados de inconstitucionais,
mas sim de atos com vcios de ilegalidade, porque o sistema brasileiro no
admite inconstitucionalidade abstrata por derivao (ou a norma ilegal ou
inconstitucional)
23
.
A expanso da jurisdio constitucional no Brasil favorece os fenmenos da
judicializao da poltica e do protagonismo judicirio. Isto decorre da participao
ampla e intensa do Judicirio na concretizao de valores e fns constitucionais,
com maior interferncia no espao de atuao dos demais poderes.
A postura ativista decorre de diferentes condutas, que incluem: i) a
aplicao direta da Constituio a situaes no expressamente contempladas
em seu texto e independente de manifestao do legislador ordinrio; ii) a
declarao de inconstitucionalidade de atos normativos emanados do legislador,
com base em critrios menos rgidos que os de patente e ostensiva violao da
Constituio; iii) a imposio de condutas ou de abstenes ao Poder Pblico,
notadamente em matrias de polticas pblicas
24
.
O sistema brasileiro, ao adotar o amplo controle difuso de
constitucionalidade, pode colocar em risco a coerncia da ordem jurdica, a
segurana e a igualdade, que so valores fundamentais em qualquer Estado de
Direito
25
. Para evitar decises diferentes sobre a mesma questo jurdica, deve
ser observado o sistema de precedentes obrigatrios para se garantir a coerncia,
a previsibilidade e a igualdade.
23. MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da; BARCHET, Gustavo. Curso de direitoconstitucional. 2. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2009, p.490.
24. BARROSO, Lus Roberto.Judicializao, Ativismo Judicial e Legitimidade Democrtica. 2013, p.3.
25. A ordem jurdica deve ser coerente. A ordem jurdica, como bvio, no formada apenas pelas leis,
mas tambm pelas decises judiciais (...) Mltiplas decises para casos iguais revelam uma ordem jurdica
incoerente (MARINONI, 2010, p. 2-3).
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
136
Advirta-se que o stare decisis no nasceu junto com o common law
e com ele no se confunde. Como a tradio de common law jamais negou
ou precisou negar - o poder criativo dos juzes, o respeito aos precedentes,
surgiu naturalmente no curso do desenvolvimento desse sistema para garantir a
igualdade e a segurana jurdica
26
.
Outra questo a ser analisada, quanto extenso da jurisdio
constitucional, diz respeito ao argumento da moral atrelado ao direito. O
direito no est estar condicionado por qualquer valor ou norma moral, pois
somente os valores positivados nas Constituies constituem objeto do direito.
Os critrios morais que interessam so apenas os positivados na Constituio,
e no qualquer lei moral
27
. Entretanto, como a Constituio brasileira possui
amplo rol de valores e direitos, d-se margem para que tais critrios infuenciem
nas decises judiciais.
Quanto a legitimidade, a maior parte dos Estados democrticos reserva
uma parcela de poder poltico para ser exercida por agentes pblicos que no
sorecrutados pela via eleitoral, e cuja atuao de natureza predominantemente
tcnica e imparcial. De acordo com o conhecimento tradicional, os magistrados
no tm vontade poltica prpria. Ao aplicarem a Constituio e as leis, esto
concretizando decises que foram tomadas pelo constituinte ou pelo legislador,
isto , pelos representantes do povo. No entanto, tal afrmao, que reverencia
a lgica da separao de Poderes, deve ser aceita com temperamentos, tendo em
vista que juzes e tribunais no so neutros e no desempenham uma atividade
puramente mecnica. Na medida em que lhes cabe atribuir sentido a expresses
vagas, fuidas e indeterminadas, como dignidade da pessoa humana, direito de
privacidade ou boa-f objetiva, tornam-se, em muitas situaes, coparticipantes
do processo de criao do Direito
28
.
Entre democracia e constitucionalismo, entre vontade e razo, entre
direitos fundamentais e governo da maioria, podem surgir situaes de tenso
e de confitos aparentes. Por essa razo, a Constituio deve desempenhar dois
grandes papis
29
. Um deles o de estabelecer as regras do jogo democrtico,
assegurando a participao poltica ampla, o governo da maioria e a alternncia
no poder. Todavia, a democracia no se resume ao princpio majoritrio. Se
houver oito catlicos e dois muulmanos em uma sala, no poder o primeiro
grupo deliberar e jogar o segundo pela janela, pelo simples fato de estar em
26. Ibid. p.3.
27. MLLER, Max. Teoria geral do Neoconstitucionalismo: bases tericas do constitucionalismo contemporneo.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, p.126.
28. BARROSO, Lus Roberto.Judicializao, Ativismo Judicial e Legitimidade Democrtica. 2013, p.3.
29. Ibid. p. 11-12.
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
137
maior nmero
30
. A est o segundo grande papel de uma Constituio, isto ,
o de proteger valores e direitos fundamentais, mesmo que contra a vontade
circunstancial de quem tem mais votos. O intrprete fnal da Constituio
o Supremo Tribunal Federal, devendo velar pelas regras do jogo democrtico e
pelos direitos fundamentais, funcionando como um frum de princpios no
de poltica e de razo pblica no de doutrinas abrangentes,sejam ideologias
polticas ou concepes religiosas
31
.
De qualquer modo, perdura o desafo hermenutico de se aplicar os
conceitos e valores constitucionais aos chamados hard cases (casos difceis).A
crise do modelo (modo de produo do Direito) se instala justamente porque
continua-se trabalhando com a perspectiva de um Direito cunhado para
enfrentar confitos interindividuais, bem ntidos em nossos Cdigos (civil,
comercial, penal, processuais penal e processuais civil, etc.)
32
. Para Max Mller,
a estrutura tradicional de norma jurdica no d conta de apresentar uma teoria
hermenutica satisfatria para todos os novos desafos que se apresentam no
campo da interpretao
33
.
Diante dessa crise da noo tradicional de norma jurdica limitada
estrutura de regra, volta-se o Direito considerao do critrio normativo
dos princpios, antes considerados como meras normas polticas dirigidas ao
legislador. Tal estrutura de norma, em razo de caractersticas peculiares como a
maleabilidade, que permite a incluso de pautas polticas e valorativas na deciso
judicial e amplitude regulatria, sem a necessidade de previso pormenorizada
do suposto ftico, acaba por apresentar-se como adequada para o controle
jurdico das polticas pblicas.
No entanto, essa abertura e diversidade de aplicao dos princpios tm
tornado a hermenutica jurdica complexa. O crescimento da importncia
dos princpios no cenrio jurdico diretamente proporcional ao aumento da
importncia da prtica judicial como fonte do direito, porque so os princpios
que permitem ao intrprete alcanar normativamente situaes que antes
no se enquadrariam no suposto ftico, ou mesmo criar solues distintas
das previamente previstas. Foi o reconhecimento do carter normativo dos
princpios, pela prtica jurdica, que permitiu ao intrprete construir a norma
jurdica. Logo, o alargamento do alcance dos princpios jurdicos determinou
a amplitude do mbito de alcance do prprio Direito e tem possibilitado o
30. Ibid. p. 11-12.
31. Ibid. p.11-12
32. STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica Jurdica e(m) crise: uma explorao hermenutica da construo do Direito.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p.16.
33. Ibid. 213-214
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
138
controle de polticas pblicas como meio de efetivao de direitos fundamentais
sociais.
O Poder Judicirio pode exercer o papel de fscalizador da fel execuo de
polticas j traadas nas leis e na Constituio, alm das polticas desenhadas pela
prpria comunidade envolvida, como por exemplo pelos Conselhos Municipais
e estaduais dos Direitos das Crianas e Adolescentes, dos Idosos, da Sade e
Segurana Pblica
34
.
No que concerne interveno dos magistrados na fase de elaborao de
polticas pblicas - mesmo que de forma refexa -, a orientao jurisprudencial
divergente.
O Superior Tribunal de Justia, no Resp. 63.128-GO, relator Ministro
Adhemar Maciel, publicado no DJ de 20.05.1996, que versava sobre ao civil
pblica, proposta pelo Ministrio Pblico em face do Estado de Gois, para que
se determinasse a construo de abrigos para adolescentes infratores, corroborou
a extino do processo sem julgamento do mrito, sob o argumento de que a
poltica pblica no poderia ser formulada pelo Poder Judicirio
35
.
Entretanto, tal posicionamento no o que vem sendo adotado pelo
Supremo Tribunal Federal, especialmente a partir do julgamento da ADPF
45-9
36
.
No se pode negar que a atuao de jurisdio constitucional interfere,
seno de forma direta, pelo menos refexamente, na fase de elaborao de
polticas pblicas, principalmente em face de duas razes principais, uma de
carter mandamental e a outra de ordem interpretativa.
No que concerne aos argumentos de razo mandamental, tal efeito decorre
34. APPIO, Eduardo .Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru Editora, 2008.
35. Ibid. p. 168.
36. Extrai-se do acrdo: certo que no se inclui, ordinariamente, no mbito das funes institucionais do
Poder Judicirio e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuio de formular e de implementar polticas
pblicas (Jos Carlos Vieira de Andrade, (...) Tal incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais,
poder atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por descumprirem
os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento,
a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional...
(RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. Celso de Mello). Vrios julgados corroboram esse entendimento. guisa de
ilustrao, conferir, dentre outros: AI 810410 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado
em 28/05/2013, DJe-154 DIVULG 07-08-2013 PUBLIC 08-08-2013; AI 835956 AgR, Relator(a): Min. DIAS
TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 07/05/2013, PROCESSO ELETRNICO DJe-125 DIVULG 28-06-
2013 PUBLIC 01-07-2013; RE 700227 ED, Relator(a): Min. CRMEN LCIA, Segunda Turma, julgado em
23/04/2013, PROCESSO ELETRNICO DJe-102 DIVULG 29-05-2013 PUBLIC 31-05-2013; RE 563144 AgR,
Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 19/03/2013, ACRDO ELETRNICO DJe-
069 DIVULG 15-04-2013 PUBLIC 16-04-2013; (RE 642536 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma,
julgado em 05/02/2013, ACRDO ELETRNICO DJe-038 DIVULG 26-02-2013 PUBLIC 27-02-2013; RE
634643 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 26/06/2012, ACRDO
ELETRNICO DJe-158 DIVULG 10-08-2012 PUBLIC 13-08-2012; ARE 639337 AgR, Relator(a): Min. CELSO
DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 23/08/2011, DJe-177 DIVULG 14-09-2011 PUBLIC 15-09-2011
EMENT VOL-02587-01 PP-00125.
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
139
da prpria sentena que, ao considerar a existncia de um direito constitucional
no assegurado pelo Estado, obriga-o ao provimento.
O argumento de ordem interpretativa decorre do fato de, ao interpretar o
texto constitucional, o magistrado tambm cria o direito
37
, e o reconhecimento
dessa tcnica de interpretao deixa transparecer que o direito dinmico e a
norma no fca esttica no tempo, sendo mutvel e sofrendo as infuncias das
transformaes da sociedade
38
.
De qualquer forma, a iniciativa judicial, ao repercutir na fase de elaborao
de polticas pblicas, deve ser adequadamente fundamentada, a partir de critrios
tais como: i) se a poltica social j se encontra abstratamente prevista na lei ou
na Constituio e corresponde outorga de direitos coletivos; ii) se o Poder
Executivo ainda no implementou a poltica social prevista na Constituio; iii)
se o Poder Executivo, ao implementar a poltica social, rompeu com o princpio
da isonomia (atendimento parcial de um dever constitucional; iv) se h fonte
de fnanciamento para a implantao ou extenso de um programa social; v)
quais os limites da lei oramentria anual (princpio da reserva da atividade
legislativa)
39
.
3 LIMITES ATUAO JUDICIAL EM SEDE DE POLTICAS PBLICAS
a Constituio que determina os critrios de validade das leis e de
qualquer outra espcie normativa e se impe globalmente a todas as funes do
Estado.
Nesta estrutura normativa, os direitos e garantias fundamentais do cidado
recebem uma proteo reforada. Assim, mais que o respeito legalidade, para
que se efetive o Estado Democrtico de Direito, exige-se o efetivo cumprimento
dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio.
A conformao constitucional em face de direitos passa pelo crivo do
regime democrtico. nesse regime que se encontra a opo sobre como tomar
decises de signifcativo alcance social, de maior ou menor participao dos
indivduos nas decises estatais e quanto a liberdade de atuao de cada um dos
poderes constitudos.
O ponto de maior tenso entre a juno dos critrios de conformao
constitucional com os requisitos bsicos da democracia a fxao de limites, no
somente para o governo, mas para todas as instituies incumbidas de realizar a
37. GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 5. ed., rev. e ampl. So
Paulo: Malheiros, 2009, p.32.
38. BARROS DIAS, Francisco. Caminhos e influncias na interpretao. p. 3.
39. APPIO, Eduardo .Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru Editora, 2008. p. 168.
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
140
justia social, seja por meio de planos, seja por meio de decises jurdicas, seja
por meio de inovao na legislao infraconstitucional.
A teoria neoconstitucionalista - a propsito de ser um avano -
tambm possibilitou grandes mudanas, e a releitura no s da concepo
de democracia, mas tambm de todo e qualquer ramo permeado pelo
Direito. Afnal, a Constituio, nas ltimas dcadas, foi colocada no pice
do ordenamento jurdico, adquirindo fora normativa capaz de justifcar a
releitura de todos os ramos do direito
40
.
A Constituio fundamenta o exerccio do poder poltico e jurdico.
A soberania popular (art. 1, par. nico, CF) se coloca acima de todas as
funes estatais, colocando em situao de igualdade as relaes entre os
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Todos devem agir jurdica
e politicamente de acordo com a Constituio. Nenhum poder detm
soberania; todos so limitados, pela dotao de competncias, devendo suas
atividades ser identifcadas por meio de critrios legais, inclusive para que cada
qual exera o controle sobre os demais
41
.
A atuao judicial est limitada pela Constituio e por sua vez, a
atuao hermenutica dos magistrados est vinculada ao dever de motivao
42
.
Para o exerccio da jurisdio constitucional, notadamente para resolver
confitos principiolgicos, os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade
assumem grande importncia.
A razoabilidade surgiu da experincia jurdica norte-americana, amparada
na garantia constitucional do devido processo legal em sentido substancial.
Quanto estrutura, a razoabilidade depende da anlise entre o meio empregado
pelo legislador e os fns visados (razoabilidade interna), alm da legitimidade dos
fns (razoabilidade externa). Por isso, a razoabilidade impe uma condio material
para aplicao individual da justia, dependendo da observncia das situaes
pessoais e individuais antes da determinao das consequncias normativas
43
.
O postulado da proporcionalidade decorre da experincia jurisprudencial
do Tribunal Alemo. Possui estrutura racionalmente defnida, constituda pelo
exame de trs elementos independentes: i) adequao; ii) necessidade e iii)
proporcionalidade em sentido estrito, consistindo em uma estrutura formal de
contedo neutro e de relao entre meio-fm
44
.
40. CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo: direitos fundamentais, polticas pblicas e
protagonismo judicirio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.17.
41. MLLER, Max. Teoria geral do Neoconstitucionalismo: bases tericas do constitucionalismo contemporneo.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, p. 211.
42. CONSTITUIO FEDERAL, art. 93, inc. IX
43. Ibid. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo. p. 463
44. VILA, Humberto. Repensando o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Revista
JURISDIO CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS
141
A subdiviso do postulado da proporcionalidade em adequao,
necessidade e proporcionalidade autnoma e cada um dos elementos deve ser
aplicado subsidiariamente situao de fato
45
.
A proporcionalidade em sentido estrito, tambm conhecida como lei do
sopesamento, est dividia em trs passos: i) avalia-se o grau de no satisfao
ou de afetao de um dos princpios; ii) examina-se a satisfao do princpio
colidente; iii) deve-se considerar se a importncia da satisfao do princpio
colidente justifca a afetao ou a no satisfao do outro princpio
46
.
No controle judicial de polticas pblicas, deve o juiz analisar, de um
lado, a reserva do possvel - falta de recursos humanos, fnanceiros, limitaes
legais - e o seu contraponto, qual seja, o dever de garantia constitucional de um
mnimo existencial, uma vez que toda pessoa possui um direito fundamental no
escrito garantia das condies materiais mnimas para uma existncia digna
47
.
A ideia de mnimo existencial constitui a essncia dos direitos
fundamentais, permitindo a sua proteo
48
, independente das condies
polticas, sociais e econmicas da comunidade a que se pertena. O Estado deve
se abster de violar esse ncleo de direitos, seja mediante atos, seja mediante
omisses, a fm de no macular a dignidade humana.
Alm disso, a discricionariedade do gestor pblico deve ser concebida
como uma liberdade de atuao entre duas ou mais alternativas vlidas perante
o Direito, e no apenas perante a lei
49
, quando se operam juzos de convenincia
ou de oportunidade. Contudo, h tambm a discricionariedade tcnica, que
no se identifca com a discricionariedade administrativa. A distino entre
discricionariedade administrativa e tcnica ou imprpria est em que, na
primeira, a escolha entre duas ou mais alternativas vlidas perante o direito se
faz segundo critrios de oportunidade ou convenincia (mrito) e, na segunda,
no existe propriamente liberdade de opo, porque a Administrao tem de
procurar a soluo correta segundo critrios tcnicos. Em ambos os casos, poder
haver a interveno do Poder Judicirio, seja com o auxlio de peritos - quando
se tratar de conceitos puramente tcnicos - seja pela aplicao dos postulados da
razoabilidade e proporcionalidade.
Dilogo Jurdico, n.7, out. 2001, p. 30
45. SILVA, Virglio Afonso da. O proporcional e o razovel. So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 91, n. 798, p.23-
50, abr. 2002, p.34
46. Ibid. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo, p. 469-470.
47. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 6. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006,
p. 15.
48. HBERLE, Peter. Teoria de la Constituio como Cincia de la Cultura. Trad. Emlio Mikunda. Madri: Tecnos,
2000. p.58.
49. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade tcnica e discricionariedade administrativa. In: Revista
Eletrnica de Direito Administrativo Econmico - REDAE, n.9, fev/mar/abr de 2007, p.1-2
ACESSO JUSTIA E CONCRETIZAO DE DIREITOS
142
CONSIDERAES FINAIS
A partir das premissas anteriores, possvel extrair algumas concluses:
1. O controle judicial de polticas pblicas est cada vez mais
abrangente, atuando tanto nas fases de elaborao como de execuo
de polticas pblicas de Governo. Com efeito, tal fenmeno acarreta
a judicializao da poltica e o protagonismo judicirio.
2. A perda da hegemonia da lei como nica fonte do Direito, a
busca pela aplicao direta da Constituio, a presena de
enunciados normativos abertos ou sem consequncias jurdicas
preestabelecidas, a infuncia de contedos morais nas normas,
a ausncia de legitimidade dos juzes na concretizao da
Constituio e a falta de observao a precedentes obrigatrios
(stare decisis) so fatores que devem ser sopesados no controle
judicial de polticas pblicas, para no gerar insegurana jurdica
e desarmonia entre os poderes.
3. O dever constitucional de motivao judicial, em casos difceis,
exige o auxlio de postulados como os da proporcionalidade e da
razoabilidade.
4. A reserva do possvel um limite interveno jurisdicional;
porm, deve ser analisado com cautela, a luz dos postulados da
proporcionalidade e da razoabilidade, para que se d a mxima
efetividade ao mnimo existencial.
5. A vinculao constitucional de princpios, como o da efcincia e
da moralidade, ao Administrador Pblico ampliaram a margens do
controle judicial do mrito dos atos administrativos discricionrios,
devendo-se ressalvar a discricionariedade tcnica, em que a escolha
correta deve estar baseada em critrios cientfcos.
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