A Reforma Humanitária Das Nações Unidas Um Mecanismo Rumo A Eficácia Da Assistência Humanitária. Caso Do Haiti Felícia Matos Dias

Felcia Isabel Matos Dias
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Julho de 2013
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Universidade do Minho
Escola de Economia e Gesto
A Reforma Humanitria das Naes
Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia
da Ajuda Humanitria? Caso do Haiti.
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Dissertao de Mestrado
Mestrado em Relaes Internacionais
Trabalho realizado sob a orientao da
Professora Doutora Alena Vysotskaya Guedes Vieira
e co-orientao da
Professora Doutora Laura Cristina Ferreira-Pereira
Felcia Isabel Matos Dias
Julho de 2013
Universidade do Minho
Escola de Economia e Gesto
A Reforma Humanitria das Naes
Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia
da Ajuda Humanitria? Caso do Haiti.
AUTORIZADA A REPRODUO INTEGRAL DESTA DISSERTAO APENAS PARA EFEITOS
DE INVESTIGAO, MEDIANTE DECLARAO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE
COMPROMETE;
Universidade do Minho, ___/___/______
Assinatura: ________________________________________________

I
Agradecimentos
A gratido reconhecida quando a demonstramos no apenas quando expressamos.
Desejo poder continuar a demonstrar gratido e agradecimento s pessoas aqui
mencionadas.
De Braga a Genebra, Madrid, Lisboa e luanda infindvel o nmero de pessoas que,
das mais variadas formas, contriburam para que este longo percurso de aprendizagem
culmina-se na publicao desta dissertao.
Sou grata a Professora Alena por marcar o meu percurso por ser uma das melhores
decises acadmicas que tomei. Depois de expresso pessoalmente quero que fique
publicamente registado o profissionalismo, incansvel dedicao, caracter humano e
compreenso. Agradeo por me incitar ao pensamento crtico, me conceder liberdade de
expresso e por acreditar investindo em mim muito do seu j ocupado tempo.
Gratido apenas um entre os milhares de sentimentos que tenho em relao minha
famlia, que a nica pertena eterna na vida. Especialmente ao pap e a mam por me
moldarem de forma a acreditar que os sonhos so as conquistas fruto da persistncia e
trabalho.
Agradeo a Professora Laura pelo profissionalismo, exigncia e disponibilidade ao
acreditar neste projeto, assim como os seus conselhos e sugestes.
Obrigada ao Telmo, Tiaguinho e a Mnica pelo contributo e amizade. Tambm devo
agradecer ao meu fiel grupo de amigos de sempre para sempre, porque a amizade a
fonte de bom nimo. A Andreia que me salvou na batalha tecnolgica de ltima hora.
Aos entrevistados que demonstraram disponibilidade e foram um grande contributo.
Muito obrigada.
Estou em dvida com as pessoas que marcaram o meu percurso na ONU, pois atravs do
seu grande exemplo me ensinaram a verdadeira definio de lder e me mostraram como
um Homem pode mudar o mundo.
E num corao grato reside, tambm, a expectativa de futuros frutos advindos deste
projeto.

II

III
.
Resumo
Hoje vivemos em tempos em que muitos se questionam sobre a assistncia
humanitria prestada. A atual conjuntura internacional caracterizada por um nmero
crescente e insatisfeito de necessidades humanitrias que consequentemente conduzem
a comunidade internacional a estimuladora pergunta: a ajuda humanitria eficaz?
Em 2005 a Reforma Humanitria (RH) da Organizao da Naes Unidas (ONU)
materializou uma das maiores ambies da ajuda humanitria (AH) ou seja a busca pela
eficcia. O aprimoramento dos mecanismos existentes consistia em trs pilares:
'abordagem de cluster', 'financiamento humanitrio "e" liderana". Sendo que estes trs
pilares esto alicerados num elemento transversal, denominado por "estabelecimento
de parcerias.
A HR no trouxe um salto qualitativo em termos de eficcia da AH. Vrios
autores e decisores polticos apontam insuficincias da AH, no entanto no fornecem
solues finais. Esta dissertao pretende contribuir para o atual debate acadmico sobre
o tema, apresentando o que consideramos ser um elemento crucial para atingir a eficcia
da AH, isto , a coordenao humanitria entre ONU e as organizaes no-
governamentais (ONG). Como forma a alcanar este objetivo, o presente estudo explora
os conceitos de AH, de eficcia e analisa o RH partindo de uma perspetiva analtica
particular, que significa, explorar at que ponto a RH tem sido fundamental no na
perspetiva da eficcia fundamentada na coordenao humanitria.
A abordagem terica desenvolvida aplicada ao estudo do Haiti concentrada na
ao humanitria, durante e depois da grande catstrofe do sculo XX, o terramoto de
2010 considerando as dificuldades e conquistas da RH. A assistncia humanitria
prestada e as circunstncias vividas neste Estado frgil, confrontou a comunidade
internacional com o dilema, por um lado da ineficcia e por outro, da constante
necessidade de ajuda internacional.
Com base na anlise das evidncias empricas, verificamos que a eficcia
emerge do discurso poltico como um conceito vazio, o qual colmatamos defendendo a
nossa perspetiva da eficcia como sendo o fim da AH, a qual est intimamente ligada
coordenao humanitria.
Palavras-chave: assistncia humanitria, ajuda humanitria, eficcia, Organizao das
Naes Unidas (ONU), Organizaes no-governamentais (ONG)

IV

V
.
Abstract
We currently live in the times when everyone is wondering about the
humanitarian aid. Our international environment is featured by the increasing and
unsatisfied humanitarian needs that consequently lead the international community to
one of the most heartening questions: is the humanitarian aid effective?
The 2005 United Nations (UN) Humanitarian Reform (HR) embodied the
greatest ambition of humanitarian aid, namely the pursuit of its effectiveness. The
enhancement of the existing mechanisms consisted of three pillars: cluster approach,
humanitarian funding and humanitarian coordinators. These three pillars are well
grounded in yet another cross-cutting pillar, called establishment of partnerships.
The HR has not brought a qualitative leap forward in terms of aid effectiveness.
Several authors and policy-makers still point out shortcomings of humanitarian aid, but
they also dont provide any final solutions. This study aims to contribute to the ongoing
academic debate on the subject by presenting what we consider to be a crucial element
to achieve aid effectiveness, namely the humanitarian coordination between UN and
Non-Governmental Organizations (NGO). To achieve this objective, the present study
explores the concepts of humanitarian aid and effectiveness and analyses the HR from
the particular analytical perspective, namely by exploring to what extent the HR has
been instrumental to the effort of continuously pursuing a vision of effectiveness
founded on humanitarian coordination.
The developed theoretical approach is applied to a case of humanitarian aid
given in Haiti during and after the major disaster of this century, the 2010 earthquake,
taking into account the hardships and achievements of the HR. The condition of a
fragile state and the provided humanitarian assistance resulted in a dilemma faced by
the international community in Haiti, namely the one of ineffectiveness on the one hand
and constant need international aid on the other hand.
Based on the analysis of the empirical evidence, we found an emptiness in the
concept of effectiveness widely present on the political discourse of humanitarian aid,
which we filled arguing our perspective of effectiveness as the end of AH that is
closely connected with the humanitarian coordination.
Key words: humanitarian aid, effectiveness, United Nations (UN), humanitarian reform,
Non-govermental organizations (NGO).

VI

VII
A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo Rumo Eficcia da Ajuda
Humanitria? Caso do Haiti.
Glossrio
AH Ajuda humanitria
AMI Assistncia Mdica Internacional
CE Comisso Europeia
CS Conselho de Segurana
ECHO (European Community Humanitarian Office) - Servio Humanitrio da
Comunidade Europeia
ECHOs GNA (Global Needs Assessment) - Avaliao das Necessidades
Humanitrias Globais
ERF (Emergency Response Fund) - Fundo de Resposta s Emergncias
ERC (Emergency Relief Coordinator) Coordenador de Ajuda de Emergncia
FTS (Finantial Tracking Service ) Sistema de Controlo de Financiamento
FAO (Food and Agriculture Organization) Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao
IASC (Interagency Standing Comittee) - Comit Permanente inter-agncias.
ICRC (International Committee of Red Cross) Comit Internacional da Cruz
Vermelha
ICVA - (International Council of Voluntary Agencies) - Conselho Internacional de
Agncias Voluntrias
IDA (International Development Association) Associao de Desenvolvimento
Internacional
IFRC (International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies) - Federao
Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho)
IOM (Internatioal Organization for Migration) Organizao Internacional para as
migraes.
OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) Escritrio das Naes
Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios
ODA (Official Development Assistance) Ajuda Oficial para o Desenvolvimento
OECD DAC (Organisation for Economic Co-operation and Development,
Development Co-operation Directorate) Organizao para a Cooperao Econmica e
Desenvolvimento, Diretrio de Cooperao para Desenvolvimento
OHCHR (Office of High Comissioner of Human Rights) Alto-Comissariado das
Naes Unidas para os Direitos do Homem)

VIII Glossrio
OI Organizaes Internacionais
ONG Organizaes No Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
ODM (Millennium Development Goals) Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
UNDP (United Nations Development Programme) - Programa das Naes unidas para
o Desenvolvimento)
UNFPA (United Nations Population Found) Fundo da Populao das Naes Unidas
RAF (Rapid Action Fund) Fundo de ao rpida
SMART (Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions)
Monotorizao e Avaliao Normalizada de Socorro e Transies
PIB Produto Interno Bruto
RH Reforma Humanitria
SRHR IDPs (Special Rapporteur on Human Rights of Internaly Displaced People)
Relator Especial dos diretos humanos de deslocados internos
UE Unio Europeia
UNICEF (United Nations Childrens Found) Fundo Das Naes Unidas para a
Infncia
GHA (Global Humanitarian Assistance) Assistncia Humanitria Global
GHP (Global Humanitarian Plataform) Plataforma Humanitria Global
HCF (Humanitarian Common Fund) - Fundo Humanitrio Comum
HLF (High Level Forum) Frum de Alto Nvel
ILO (International Labor Organization) Organizao Mundial do Trabalho
IOM (International Organization for Migration) Organizao Internacional para as
Migraes
WHO (World Health Organization) Organizao Mundial da Sade
WFP (World Food Program) Programa Alimentar Mundial

xi
ndice
AGRADECIMENTOS .............................................................................................................I
RESUMO .............................................................................................................................. III
ABSTRACT ........................................................................................................................... V
GLOSSRIO ....................................................................................................................... VII
NDICE ................................................................................................................................. XI
NDICE DE FIGURAS:...................................................................................................... XIII
INTRODUO....................................................................................................................... 1
CAPITULO I DESMISTIFICANDO A AJUDA HUMANITRIA NOES
INTRODUTRIAS ................................................................................................................ 9
1.1. A EFICCIA E A AJUDA HUMANITRIA: UMA PRIMEIRA APROXIMAO AOS CONCEITOS
OPERACIONAIS ........................................................................................................................ 10
1.2. AJUDA HUMANITRIA NO CONTEXTO DA POLTICA INTERNACIONAL ATUAL .................. 12
1.3. AJUDA HUMANITRIA MAIS EFICAZ: A RESPOSTADA DA COMUNIDADE INTERNACIONAL
EM ANLISE (2003 A 2012)
.16
A) A CONCEO INSTITUCIONAL DE EFICCIA ....................................................................... 17
B) A INSTITUCIONALIZAO DO COMPROMISSO INTERNACIONAL E A ACUMULAO DA
EXPERINCIA........................................................................................................................... 18
1.4. PERSPETIVAS SOBRE A EFICCIA NA AJUDA HUMANITRIA ........................................... 21
1.5. ABORDAGEM DA EFICCIA COMO RESULTADO DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA 24
CAPTULO II REFORMA HUMANITRIA ................................................................... 27
2.1. OS ANTECEDENTES INSTITUCIONAIS REFORMA HUMANITRIA ....................................... 28
2. 2. REFORMA HUMANITRIA: CONSTRUO DE UM SISTEMA MAIS FORTE E MAIS PREVISVEL
DA RESPOSTA HUMANITRIA EM ANLISE ............................................................................... 30
A) ABORDAGEM CLUSTER ...................................................................................................... 31
B) FINANCIAMENTO HUMANITRIO....................................................................................... 36
C) LIDERANA HUMANITRIA .............................................................................................. 40
D) ESTABELECIMENTO DE PARCERIAS ................................................................................... 43
2.4. ABORDAGEM DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA, NO MBITO DA REFORMA
HUMANITRIA ......................................................................................................................... 46
2.4.1. ATORES PARTICIPANTES NA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ................................ 48
2.4.2. CLASSIFICAO DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ............................................. 50

xii ndice
2.4.3. NVEIS DE COORDENAO INTRA-HUMANITRIA ........................................................... 51
2.4.4. AS LACUNAS DA COORDENAO INTRA-HUMANITRIA: DESAFIOS PERSISTENTES .......... 52
CAPITULO III A AO HUMANITRIA NO HAITI: A BUSCA DE UMA
REEDIFICAO ................................................................................................................. 57
3.1. HAITI: UM CONTEXTO HISTRICO CARACTERIZADO POR POBREZA EXTREMA ..................... 59
3.2. O TERRAMOTO DE 12 DE JANEIRO DE 2010 E AS SUAS IMPLICAES .................................. 62
3.3. A AO HUMANITRIA NO HAITI ...................................................................................... 64
3.2.1. AFLUNCIA DESMEDIDA DE VOLUNTRIOS .................................................................... 65
3.2.2. A INTERVENO DAS ORGANIZAES INTERNACIONAIS NO HAITI.................................. 66
3.4. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................... 82
CONCLUSO: ..................................................................................................................... 87
BIBLIOGRAFIA ............................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

xiii

ndice de figuras:

Tabelas:
Tabela 1: Escala de nveis de compromisso na coordenao intra-humanitria adaptada
s organizaes humanitrias ...................................................................................... 51
Tabela 2: Histrico de desastres naturais no Haiti ........................................................ 60
Tabela 3: Sistema cluster no Haiti ............................................................................... 67
Tabela 4: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti (janeiro-
maro, 2010) ............................................................................................................... 76
Tabela 5: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti (abril
2010 - dezembro 2011) ............................................................................................... 82

Grficos:
Grfico 1 Fluxos da ajuda humanitria ........................................................................ 13
Grfico 2 A Reforma da ajuda humanitria ................................................................. 31
Grfico 3: Esquematizao da abordagem cluster ........................................................ 32
Grfico 4: Circuito de Fundo Humanitrios Comuns em milhes de dlares................ 39

Imagens:
Imagem 1: Bandeira do Haiti ...................................................................................... 59

xii

1
Introduo

O presente estudo explora a temtica da ajuda humanitria (AH),
1
no contexto
de emergncia, tendo por base a atuao da Organizao das Naes Unidas (ONU),
que tem passado por mudanas estruturais na ltima dcada. Historicamente, a AH,
prossegue o objetivo de salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana,
mas agora em circunstncias distintas. No contexto atual, as sociedades confrontam-se
com, inter alia, emergncias complexas, alterao da natureza dos conflitos, o
incremento exponencial de atores humanitrios e o aumento de desastres naturais
relacionado, em parte, com as alteraes climticas.
A AH clssica, de tipo paliativo, v-se obrigada a reformar-se face a inmeros
desafios suscitados pela nova conjuntura internacional. Pese embora, se verifique um
aumento de recursos e uma proliferao de atores da AH internacional - i.e., governos,
Organizaes Internacionais (OI), agncias da ONU, Organizaes No
Governamentais (ONG), tanto locais como internacionais, o discurso humanitrio
denuncia dificuldades e convoca mecanismos mais eficazes.
Em resposta ao novo clima internacional, que envolve uma pluralidade de atores,
a ONU assume particular protagonismo pela experincia prtica que acumulou na rea
da AH.
2
A referncia a este ator-chave no presente estudo, remete para as agncias
humanitrias da ONU (e.g. UNICEF) e os organismos de coordenao entre agncias,
designadamente, o Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
3
(OCHA
Escritrio das Naes Unidas para a Coordenao de Assuntos Humanitrios) e o Inter-
agency Standing Comittee (IASC Comit Permanente de Interagncias). Esta seleo
resulta de um interesse intelectual aliado a uma experincia prtica que a autora desta
investigao obteve no quadro da ONU, na rea da AH.
Os desafios e as dificuldades hodiernos da AH convocam a necessidade de
compreender as razes subjacentes aos seus mltiplos insucessos. No quadro do
discurso humanitrio, esses insucessos so correntemente atribudos eficcia ou a falta
dela. Trata-se de um conceito, explorado em detalhe nesta dissertao, cuja relevncia

1
O conceito de AH nesta tese equivale igualmente a assistncia humanitria e ao humanitria.
2
Toda problemtica resultante da primazia das decises da ONU no campo da AH sobre a vontade do Estado recetor esta fora do
mbito da presente investigao.
3
Neste contexto, destaca-se o lema oficial da OCHA, nomeadamente Coordenao salva vidas, o que contribui para a relevncia
do tema e conceito de coordenao intra-humanitria escolhido como enfoque deste trabalho.

2 Introduo
se tornou ainda mais pronunciada face a nova conjuntura internacional de crise
econmica e assimetria entre o aumento de recursos e necessidades humanitrias.
Esta priorizao da eficcia fica patente nas reunies, estudos e conferncias que
culminaram na aclamada reforma humanitria (RH), instituda em 2005. Liderada pelo,
ento Coordenador para Emergncias Humanitrias da ONU, Jan Egeland
4
, a RH um
processo que visa tornar a AH mais coesa, forte e previsvel, assentando em trs pilares,
a saber: a abordagem cluster, financiamento humanitrio e os coordenadores
humanitrios. A estes trs novos pilares associou-se o estabelecimento de parcerias
enquanto elemento transversal. A RH nascida no seio da ONU foi concebida para ter
um impacto global, isto para pautar a ao de todos os atores humanitrios. De entre
estes atores humanitrios, as ONG, tais como AMI (Assistncia Mdica Internacional),
Save the Children e a Cruz Vermelha tm assumido um papel preponderante na AH, tal
como evidencia o reconhecimento e a responsabilidade que lhes tem sido atribuda no
mbito de projetos liderados pela ONU. Nesses projetos as ONG, independentemente da
sua dimenso, grau de independncia e nvel de compromisso, tm participado no
processo de coordenao dentro e fora do universo da ONU.
Tal como a evidncia emprica demonstra, a RH no trouxe consigo um salto
qualitativo na eficcia da AH. Este estudo tem por objetivo aferir a eficcia da RH
assente na estrutura trptica acima enunciada, tendo por base o nvel de coordenao
intra-humanitria alcanado entre as ONU e as ONG no terreno, avaliando-se,
igualmente, o seu impacto com base no estudo de caso especfico.
Nesta perspetiva a hiptese de trabalho deve ser formulada nos seguintes moldes:
no contexto da RH da ONU, a coordenao intra-humanitria entre essa organizao e
as ONG um fator determinante para a eficcia da AH prestada no terreno.
Neste estudo adota-se o conceito de coordenao intra-humanitria como forma
a ultrapassar a falta de objetividade inerente noo de eficcia, que recorrentemente
invocada como objetivo maior da RH, mas que permanece uma incgnita em termos de
conceptualizao no quadro da ONU. A definio geral de coordenao intra-
humanitria adotada neste estudo inclui um conjunto de atividades e estratgias entre
ONU e ONG
5
que pretendem evitar a duplicao de esforos criando um mecanismo
nico de resposta. Identificam-se como elementos-caracterizadores da coordenao

4
Na data desempenhava as funes de subsecretrio-geral para assuntos humanitrios e coordenao da ajuda de emergncia.
5
Relativamente ao enfoque temtico da investigao, esta dissertao exclui a coordenao intra-humanitria entre a ONU e as
demais organizaes com perfil de segurana, bem como organizaes e agncias estatais (como por, exemplo, Cames-Instituto de
Cooperao e da Lngua, no caso de Portugal).

3
intra-humanitria a organizao, a coeso, a informao estratgica, a harmonizao de
aes controle, a gesto de responsabilidade e a interdependncia. Em termos do
alcance da coordenao intra-humanitria entre a ONU e ONG, o presente estudo incide
sobre a coordenao intra-humanitria operacional (diria), em detrimento da
coordenao intra-humanitria estratgica (a longo prazo) e ttica (a mdio prazo). Para
efeitos de aferio dessa coordenao intra-humanitria, o presente estudo estriba-se
numa ferramenta de anlise, a saber, na escala de nveis de compromisso na
coordenao adaptada s organizaes humanitrias, proposta por Guy Peters (1998).
Esta ferramenta de anlise complementada pelos parmetros de avaliao
desenvolvidos por Tomassini e Wassenove, designadamente, escassez de recursos,
custo, branding, desafios operacionais, doadores e imprevisibilidade (2009).
Em resultado da combinao destas ferramentas analticas aplicadas AH prestada no
contexto do terramoto do Haiti em 2010, confirmaremos a hiptese de trabalho acima
anunciada.
A 12 de janeiro de 2010, no Haiti ocorreu a maior catstrofe do sc. XXI: um
terramoto de magnitude 7.0, na escala de Richter. Com este desastre, a comunidade
internacional assistiu maior ao de AH de sempre, com imenso impacto num cenrio
urbano. O caso do Haiti permite no s estudar as questes de resposta s emergncias,
como tambm a atuao da AH em circunstncias especialmente difceis. O Haiti, para
alm de propenso a catstrofes naturais, correntemente caracterizado como, Estado
frgil, corrupto, e politicamente instvel (com 32 golpes de Estado, em 200 anos).
Ainda hoje, o Haiti no desfruta de um governo fortemente estruturado.
O Haiti dispe de um historial de receo da AH tanto anterior como posterior
RH. No entanto, especialmente importante examinar circunstncias da AH que
ocorrem aps o terramoto de 2010, por esta ao da AH ser considerada a maior de
sempre (Stumpenhorst, et al., 2011), trazendo consigo a destruio de infra-estruturas
governamentais e uma desgovernada e excessiva presena das ONG. Por isso, este
estudo de caso tem o potencial de produzir uma inovadora contribuio acadmica.
Dito isto, importante referir que o estudo de caso de Haiti apresenta desafios,
como seja o nmero reduzido de estudos acadmicos e cientficos sobre a AH neste pas,
tambm ele uma consequncia de se tratar de um evento recente. Por outro lado, a
predominncia bibliogrfica de relatrios oficiais produzidos pelos atores humanitrios
patenteia a ausncia de transparncia de dados. Este facto tem a ver com a constante
procura de visibilidade e projeo por parte dos atores humanitrios que financiam e/ou

4 Introduo
so responsveis por esses relatrios e que, por sua vez so dependentes da ajuda dos
doadores. Neste sentido, as entrevistas e o estgio realizado na ONU pela autora
constituem uma mais-valia para este estudo.
O intervalo temporal deste estudo tem incio em 2005, ano em que foi instituda
a RH, e termina em 2011, pouco mais de um ano aps o terramoto do Haiti.
A metodologia utilizada ao longo da presente investigao coaduna-se com os
objetivos traados para a mesma. Esta pesquisa fortemente marcada por uma
abordagem qualitativa que engloba a observao documental que, por sua vez, se
ramifica em fontes primrias e fontes secundrias. Como fontes primrias, utilizamos
um nmero expressivo de documentos oficiais da ONU e ONG que nos permite, por
induo, interpretar a realidade. Ademais, refira-se os dados reunidos pela autora, no
quadro da assistncia a conferncias e de entrevistas que revelaram experincias
contadas, na primeira pessoa, relativamente AH, em geral, e no Haiti, em particular.
Com uma contribuio dual, as entrevistas exploratrias permitiram numa fase inicial
determinar fontes, metodologia e foco de estudo, e numa fase mais avanada permitiram
o acesso a informaes que no estavam disponveis em fontes documentais. No
processo de cruzamento das fontes de informao procurou-se validar os dados e
expurgar contradies ou erros factuais. Quanto s fontes secundrias, utilizamos
artigos cientficos, dissertaes, livros e captulos de livros. A abordagem qualitativa foi
complementada com uma abordagem quantitativa, assente em dados estatsticos
relativos ao financiamento e oramento humanitrios, com incidncia, na ltima dcada.
Complementarmente, o estudo de caso, o terramoto no Haiti em 2010 apresenta-
se como instrumento de aplicao dos preceitos tericos abordados ao longo da
investigao. De entre os esquemas de estudo de caso apresentados por Quivy e
Campenhoudt (1998), adotmos o esquema causal que encara um fenmeno (neste caso
eficcia da RH/AH) como sendo, em parte, resultado do impacto de outros fenmenos
logicamente anteriores. Assim, o estudo de caso resultado de uma combinao entre
uma narrativa detalhada e uma explanao analtica (George & Bennett, 2005).
Os temas e conceitos chave deste estudo foram discutidos por outros autores,
mas de forma distinta da abordagem desta dissertao. Ademais, relativamente AH
so questionados os dilemas humanitrios (Vaux, 2007), tanto em tempo de guerra
como de paz (Kent, 2003). Autores exploram os interesses polticos adjacentes AH
(MacFarlane & Weiss, 2000) e o ponto de equilbrio entre as respostas humanitrias
neutras e as politizadas, nas emergncias complexas (Macrae & Nicholas, 2000). Apesar

5
da escassez das contribuies relativas AH possvel encontrar alguns estudos
anteriores relativos AH, orientados para estudos de caso especficos, que denunciam
deficincias da atuao global desta. Ainda antes da RH, foram realizados trabalhos
sobre a AH no contexto do tsunami no Oceano ndico (JIU/REP/2006/5, 2006). Depois
da RH, foram aprendidas importantes lies da AH no contexto do tsunami na sia que
atingiu a ndia (Kilby, 2007) e a Indonsia (Rgnier, 2008), ambos Estados propensos a
catstrofes naturais. Entretanto, estes estudos representam uma parcela muito pequena
da literatura existente, que ainda no foi sistematizada. A reviso da literatura primria
permite-nos constatar que a abordagem dada AH , maioritariamente, condicionada
pelos interesses do autor e no uma investigao objetiva que responda a perguntas
analticas. Como resultado, na sua maioria, a bibliografia sobre o impacto da AH
compe-se por relatrios meramente descritivos, que no apresentam solues
conclusivas, nem tm por base uma abordagem cientfica.
Contributos relativos eficcia na RH, so apresentados em relatrios das
agncias da ONU e em trabalhos de alguns investigadores (Eberwein, 2009), onde a sua
referncia se limita questo da eficcia da RH, no contexto da concretizao dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) (Collier & Dollar, 2000). De modo
similar, os contributos relativos a eficcia na AH so referentes atuao da AH em
setores especficos, como por exemplo, a sade (Fielding, et al., 2006), relativos a
outras questes particulares como a responsabilizao dos doadores (Kenny, 2006).
Adicionalmente, o conceito da eficcia na AH est implicitamente includo nas
contribuies relativas questo da policentralidade da AH internacional
(StephensonJr. & Schnitzer, 2009). A questo da eficcia isoladamente referida em
relatrios oficiais de principais atores humanitrios, como seja Overseas Development
Institute (ODI Instituto de Desenvolvimento Externo) e Global Humanitarian
Assistance (GHA Assistncia Humanitria Global).
Relativamente coordenao, as contribuies acadmicas circunscrevem-se aos
pilares da RH, no de forma explcita (Wong, 2012) (Charles & Lauras, 2011).
Analisando o estado da arte, denota-se que os conceitos centrais desta tese,
nomeadamente, a RH, eficcia e coordenao so apresentados isoladamente. Por
exemplo, os contributos de Stephenson Jr. & Schnitzer (2009), ou Fielding et al. (2006),
no discutem a questo da eficcia, nem se debruam sobre a RH. Por sua vez, os
escassos contributos sobre a RH so, na sua maior parte, descritivos limitando-se a
enumerar os seus principais elementos, sem que se apresente uma investigao apoiada

6 Introduo
numa abordagem analtica sobre a importncia dos atores que a compem, mas tambm
no estabelecem o objetivo de desenvolver uma investigao apoiada numa abordagem
analtica (Sommers, 2000).
Perante o estado de arte acima retratado, o presente estudo reveste-se de
singularidade por abordar a temtica da RH e da eficcia da AH, raramente estudada at
agora, conjugando-a com uma abordagem analtica que se desenvolve a partir do
conceito da coordenao intra-humanitria. Um outro contributo produzido por esta
dissertao resulta da experincia da autora no quadro da ONU, mais concretamente da
realizao de um estgio de tempo integral entre 1 setembro de 2011 a 29 de fevereiro
de 2012 (6 meses), na Joint Inspection Unit of United Nation (JIU), localizada no UN
Office of Geneva.
6
A JIU, criada em 1966 (A/2150 (XXI)), o nico rgo
independente de superviso externa com mandato de executar avaliaes, inspees e
investigaes a todo o sistema da ONU.
Como assistente de investigao, a autora, teve uma participao direta e ativa
na elaborao de dois relatrios. O primeiro, intitulado Financiamento nas Operaes
Humanitrias no Sistema das Naes Unidas, concedeu-lhe uma vasta introduo ao
tema da AH, mais focalizada no seu financiamento. Sob a direo do Inspetor da JIU,
Tadanori Inomata, integrou uma equipa j com dois anos de trabalho nesta temtica,
onde desenvolveu tarefas de recolha e anlise de dados e pesquisa intensiva sobre fluxos
humanitrios. O segundo relatrio, realizado j numa fase final do estgio a convite do
Chairman, o Inspetor Mohamed Mounir Zahran, intitula-se Avaliao da UN-
Oceans
7
, Esta segunda experincia permitiu aprofundar competncias ao nvel da
recolha e seleo e anlise documental.
Este perodo de estgio permitiu ainda contactar com vrios membros da ONU e
agentes humanitrios com experincia direta no Haiti, como sejam agentes da
International Labor Organization (ILO Organizao Internacional do Trabalho); e
abriu portas para participar em reunies, conferncias, discusses que permitiram o
acesso privilegiado a informao que foi incorporada nesta dissertao - ainda que se
mantendo o compromisso de confidencialidade assumida nos termos de referncia do
estgio.
Tendo em vista a prossecuo dos objetivos a que se props esta dissertao est
dividida em quatro captulos, para alm da introduo e concluso.

6
Sendo este estgio integrado no programa Erasmus Placement.
7
Uma organizao da ONU responsvel por todos os assuntos que dizem respeito aos oceanos, ou seja abrange um grande leque de
problemticas, como a segurana, problemas ambientais, disputas territoriais.

7
O primeiro captulo discute o conceito de AH e oferece um conjunto de noes
introdutrias sobre esta matria. Alm disso, este captulo explora o conceito de eficcia,
partindo da constatao da sua relevncia na literatura especializada e no discurso
humanitrio para progressivamente apresentar uma definio defendida de eficcia,
assente na noo de coordenao intra-humanitria, que central para a confirmao da
hiptese de trabalho.
O segundo captulo explora os antecedentes impulsionadores da RH, tendo por
base a anlise de documentos determinantes na construo desta reforma. Aqui
caracterizada a RH na sua composio e objetivos, lanando-se assim os alicerces para a
avaliao da eficcia da AH. neste mesmo captulo que introduzido e discutido o
conceito de coordenao intra-humanitria luz dos contributos tericos de Guy Peters
(1998) e Tomassini e Wassenhove (2009).
O terceiro e ltimo captulo tem por objetivo transposio dos elementos
conceptuais e tericos para o plano prtico, atravs do recurso ao estudo de caso, i.e.,
prestao da AH no contexto do terramoto do Haiti em 2010. Este captulo culmina com
a subdiviso de um caso singular em duas partes, atravs de uma avaliao sequencial
de acontecimentos (George e Bennett 2005, 166) que permite a aplicao dos
parmetros avaliativos da coordenao intra-humanitria e a subsequente concluso
sobre a eficcia da AH prestada no contexto do terramoto haitiano.
Na concluso, tendo por base os contributos tericos e o caso haitiano,
ultrapassamos a falta de objetividade do conceito de eficcia no discurso humanitrio,
identificando a coordenao intra-humanitria como fator determinante de uma AH
eficaz. Nestes termos, a coordenao intra-humanitria apresentada como a resposta
ao debate sobre a prestao de uma AH eficaz.

8

9 Capitulo I Desmistificando a ajuda humanitria noes introdutrias
Capitulo I
Desmistificando a ajuda humanitria noes introdutrias
Com o crescimento das necessidades da AH, em resultado do aumento de
conflitos armados e insuficiente resposta por parte dos pases em desenvolvimento aos
desastres naturais, os recursos disponveis para a AH so insuficientes. Nesta lgica, a
eficcia da AH, torna-se um conceito central, atual e frequentemente presente nos
discursos humanitrios tanto no mbito acadmico como de policy-making.
Em 2005, mais de 100 doadores internacionais conjuntamente com os pases
desenvolvidos, assumiram o compromisso de tornarem a AH mais eficaz. Na
Declarao de Paris,
8
determinado que () as reformas organizacionais, parecem
cada vez mais ligadas agenda da eficaz na ajuda internacional (OECD, 2008, p. 5).
Na prtica, a RH da ONU, que alvo de estudo, tem como elemento central do seu
discurso a eficcia. Com isto, torna-se essencial perceber: O que significa eficcia?
Como esta definida? Quem a define? este um princpio absoluto?
Na ausncia de consenso e perante a ambiguidade do conceito da eficcia,
neste captulo, ser abordada uma definio, que se apoia nos contributos da
comunidade acadmica alicerada nas cincias quantitativas.
A preponderncia deste conceito, eficcia, para a investigao em causa
adicionalmente justificada com as novas realidades vividas pela comunidade
internacional, que se v obrigada a estabelecer uma AH eficaz como prioridade,
coordenando e consertando esforos produzindo, eventualmente, aes e declaraes
como as acima citadas. Neste sentido, assistimos nos ltimos anos a uma maturao da
noo de eficcia, devido sua importncia nas iniciativas da ONU, entre as quais
destacamos a Cimeira do Milnio e a referida Declarao de Paris. Apesar da utilizao
frequente e relevncia do conceito nem na comunidade acadmica, nem na de policy-
makers da ONU, existe um consenso. Como resultado, as definies divergem
consoante a perspetiva sobre a eficcia. Por essa razo debatemo-nos, ainda, com um
vasto conjunto de definies.
No presente trabalho a ausncia de consenso na definio de eficcia apresenta-se
como um desafio. Para ultrapass-lo, o trabalho presta especial ateno aos parmetros
especficos deste conceito central.

8
Frum de Alto Nvel, Declarao de Paris sobre a eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento, OECD, 2 Maro 2005.

10 1.2 Ajuda humanitria no contexto da poltica internacional atual
1.1. A eficcia e a ajuda humanitria: uma primeira aproximao aos conceitos
operacionais
A AH definida por um conjunto de aes desenhadas com o intuito de salvar
vidas, aliviar sofrimento, manter e proteger a dignidade humana em situaes de
catstrofe, sejam estas naturais ou provocadas pelo homem (i.e., conflitos armados). A
AH resulta de um compromisso assumido pela comunidade internacional de atuar em
situaes de emergncia, perspetivando uma atuao a curto prazo, governada pelos
princpios de humanidade, neutralidade, imparcialidade e independncia.
Os desafios e dificuldades hodiernos da AH no se restringem ao da ONU.
Mesmo que a ONU possua um particular protagonismo nesta rea, o seu papel
fundamental como ator humanitrio tem-se alastrado a vrias organizaes, como sejam
as OI e as ONG. Estas ltimas detm capacidade de atuar mundialmente, priorizando a
AH eficaz nos seus discursos e medidas de ao concretas, como protocolos,
conferncias, resolues e misses.
Os atores humanitrios confrontam-se com desafios significativos e complexos,
numa era de mudana global em um mundo cada vez mais interdependente, que nos
confronta com uma crescente desigualdade social e econmica (High-Level-Panel, 2006,
p. 1). Os desafios da nova conjuntura internacional so caracterizados por um variado
conjunto de fatores e dinmicas. Entre estes destaca-se, o incremento de ocorrncias de
desastres naturais com um impacto crescentemente e devastador aos quais, muitos dos
Estados hospedeiros, no tm capacidade de responder; bem como os conflitos armados
denominados como novas guerras
9
que deixam de ser financiados e/ou
impulsionadas apenas pelos Estados (como no caso das guerras clssicas) e passam a
abranger, tambm, organizaes e grupos cuja atividade representa crime organizado
e/ou terrorista. Estes grupos representam novos atores com interesses distintos, que
desafiam as regras da poltica internacional, provocando no s um drstico aumento
dos conflitos como tambm um aumento das necessidades da AH (Caldo 2006). Mais
recentemente, surgiu um novo fator importante, a crise econmica e financeira, que tem
embargado a disponibilidade de recursos para uma resposta eficaz s crescentes
necessidades humanitrias (Taylor, et al., 2012, pp. 23-25). Estes desafios tm impacto

9
Este um conceito introduzido no debate acadmico por Mary Kaldor. Esta acadmica afirmou, em 2009, numa entrevista que o
referido conceito tem como objetivo chamar a ateno da comunidade internacional para um novo paradigma dos conflitos
contemporneos (2009).

direto na AH, confrontando a comunidade internacional com o dilema de uma resposta
adequada.
O maior e mais atual desafio da AH, assenta na falta de capacidade de atingir os
resultados mximos, com uma quantidade de recursos cada vez mais limitados. Ao
contrrio de simplesmente atirar dinheiro para pases em desenvolvimento, h uma
crescente preocupao de criar um sistema de AH que permita um desenvolvimento
sustentvel e crescimento econmico num ambiente de confiana entre os intervenientes
(doadores e recetores). Com o objetivo de potencializar os recursos disponveis da AH,
a eficcia assume um lugar mais preeminente no discurso humanitrio. Alm disto, na
ltima dcada foi tomado um conjunto de iniciativas, de vrias dimenses e escopo que
refletem a ambio dos atores humanitrios potencializarem os resultados com escassos
recursos, dos quais exemplificamos:
10
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (2000)
(ODM Millennium Development Goals), Declarao de Paris (Paris Declaration)
(Paris Declaration 2005), mais recentemente, a Global Partnership for Effective
Developement Co-operation em Buzan (2011) (Parceria para o Desenvolvimento de
uma Cooperao Eficaz), e ainda vrias iniciativas da UE (Unio Europeia)
(Vysotskaya Guedes Vieira e Lange 2012).
11

A eficcia da AH apresenta-se neste estudo como conceito central, que exige ser
definido. Em primeiro lugar, importante referir, que o termo eficcia nesta
dissertao corresponde ao termo aid effectiveness utilizado nos discursos oficiais,
produzidos em ingls. A traduo deste ltimo termo para portugus corresponde
eficcia. Nos dicionrios de lngua portuguesa, eficcia definida como qualidade
daquilo que eficaz (Guedes, 1996), e a capacidade de cumprir os objetivos
pretendidos; eficincia; fora de produzir determinados efeitos (Dicionrio da Lngua
Portuguesa, 581, 2009). Eficaz definido como algo que tem fora para produzir
alguma coisa (Guedes, 1996), enquanto que a eficincia definida como fora ou
virtude de produzir o efeito pretendido; poder de efetuar; eficcia. (Dicionrio da
Lngua Portuguesa, 581, 2009). Tendo por base este enquadramento, observamos que os
conceitos de eficcia e eficincia esto, por vezes, inter-relacionados ou mesmo
equiparados no seu uso, conduzindo a uma tendencial fuso semntica dos conceitos.
Uma vez que este estudo da AH se debrua sobre os seus recursos financeiros e
econmicos, consideremos ainda o contributo das abordagens econmicas, que

10
O contributo destas iniciativas e respetivos documentos explorado mais frente neste Captulo.
11
O novo sistema institucional da EU ps-Lisboa tambm visto como promissor para o aumento da eficcia da AH da EU.

apresentam o conceito de eficcia e eficincia de uma outra forma. A definio de
eficincia diz respeito s condies de utilizao de fatores numa determinada ao,
enquanto a eficcia evidncia os fins e o grau de satisfao que medido pela
consecuo dos objetivos pretendidos (Dicionrio de Cincias Econmicas, 1997).
Apresentada a distino de eficcia e eficincia, como definido por um lado nos
dicionrios e enciclopdias e por outro lado nas abordagens econmicas, justificaremos
a definio construda e adotada neste estudo. Em primeiro lugar, aceite o conceito de
eficcia resultante de uma traduo literal da palavra ingls effectiveness. Em segundo
lugar, aceitamos uma distino entre o conceito de eficcia e de eficincia (contudo de
forma divergente apresentada nas abordagens econmicas). Uma vez que o estudo
desenvolvido se focaliza na avaliao dos recursos utilizados, sendo estes humanos,
tecnolgicos ou monetrios, empenhados na aspirao de alcanar melhores resultados
exequveis, a eficcia da AH incide sobre os meios e no sobre os fins per se. A eficcia
na AH consiste numa utilizao de meios e recursos humanitrios, cada vez mais
reduzidos, de forma a potencializar o mximo resultado da AH.
1.2. Ajuda humanitria no contexto da poltica internacional atual
A diminuio dos recursos disponveis para a AH, causados pelo aumento dos
complexos desastres naturais e as referidas novas guerras, fomentam o paradigma da
eficcia. Este paradigma conduz os atores humanitrios a equacionarem a criao de
novos quadros estratgicos da AH, na procura do ponto de equilbrio econmico, i.e.,
coadunando as doaes com as necessidades humanitrias. Desta forma, a diminuio
de recursos necessrios para fazer face s crescentes necessidades demonstra a
relevncia da eficcia no discurso humanitrio.
Os dados proporcionados pela base de dados Financial Tracking Service (FTS
Servio de Acompanhamento Financeiro),
12
apresentados no grfico I, referem-se a
2003 a 2012, e facultam um conjunto de dados quantitativos. Estes dados demonstram a
atual escassez de recursos na AH, e fundamentam a centralidade do conceito da eficcia
na AH atual. No grfico I, esto representadas, em azul, as necessidades humanitrias
que resultam dos flash appeals
13
(apelos flash) e dos consolidated appeals
14
(apelos

12
Servio coordenado pelo OCHA (2011).
13
Uma ferramenta da estruturao de uma resposta coordenada em situaes de emergncia humanitria sbitas. acionada pelo
coordenador humanitrio da ONU, em consulta com a equipe pas IASC e subscrita pelo Emergency Reflief Coordinator (ERC
Coordenador de Socorro de Emergncia) e do IASC. O governo do pas afetado tambm consultado. (em
(http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-definitions, consultado a 3 de maro de 2012)

consolidados) bem como, em vermelho, as doaes/fundos humanitrios definidos pelo
Humanitarian Common Found (HCF - Fundo Humanitrio Comum). Este ltimo, por
sua vez, composto pelo Emergency Response Found
15
(ERF - Fundo de Resposta
Emergente) e Central Emergency Response Found
16
(CERF - Fundo Central de
Resposta Emergente). Destaca-se a diferena entre os recursos doados e o
financiamento prestado, que est representado no grfico I, em percentagem das
necessidades humanitrias satisfeitas.

Grfico 1 Fluxos da ajuda humanitria
(em milhes de dlares)

Fonte: FTS, Finaniamento atravs dos apelos flash e os apelos consolidados (2003-2012). www.http://fts.unocha.org
17

O grfico 1 permite-nos inferir trs concluses relevantes para a situao da AH
atual. Em primeiro lugar, verificamos que h um aumento do financiamento, ainda que
com oscilaes, de $2.1m em 2010, $1.7m em 2011, e finalmente, $0.3m em 2012. Em
segundo lugar, verificamos que tambm houve um aumento das necessidades
humanitrias at 2010, vindo a aproximar-se em 2011 e 2012 aos valores de 2003. Em
terceiro lugar, depreendemos que apesar de existir um incremento da AH, que desde
2008 excede os $5.1m, contraposta anterior mdia de $3.5m (entre 2003 e 2007), este
aumento da AH relativo. Isto significa que o crescimento de ambos os indicadores

14
Uma ferramenta para a estruturao de uma resposta humanitria coordenada para emergncias complexas e/ou principal do
processo da apelos consolidado da ONU/OCHA (PAC). (em http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-
definitions consultado a 3 de maro de 2012)
15
Como posteriormente apresentado no Captulo II, estes fundos de emergncia operam em pases especficos. Dirigido pela ONU,
eles so projetados para desembolsar os fundos rapidamente para uma srie de atores em resposta necessidade urgente e repentina
(em http://www.globalhumanitarianassistance.org/data-guides/concepts-definitions consultado a 3 de maro 2012).
16
Como ser desenvolvido no Captulo II, este um instrumento humanitrio criado pela ONU que recebe contribuies voluntrias
e utilizado para respostas humanitrias de forma mais oportuna e confivel (What is CERF? 2007).
17
Os dados de 2012 representam apenas informao recolhida at dia 3 de Setembro.
0 2 4 6 8 10 12
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Financiamento Necessidades
35 %
64 %
65 %
72 %
71 %
64 %
67 %
67 %
72%
76 %

(financiamento e necessidades) no paralelo. Como resultado, a satisfao das
necessidades varia entre 76% e 72% entre 2003 a 2008.
18

As trs concluses apresentadas, que resultam da anlise quantitativa dos fluxos
humanitrios, resultam em parte das circunstncias vividas pela comunidade
internacional. O aumento do financiamento na AH deve-se, em grande parte, a um
substancial aumento de doadores, que na ltima dcada quase duplicou. Este aumento
do nmero de doadores, impulsionado pela ascenso das economias emergentes que,
em parte, transpem a sua posio de recetores da AH dos pases ocidentais para se
tornarem tambm doadores. Destacamos neste grupo a China, Coreia do Sul, ndia,
Brasil, Arbia Saudita e Venezuela.
Uma outra razo para o aumento do nmero de doadores so as contribuies
privadas que tm atingido valores sem precedentes (sendo que em 2010 corresponderam
a 57%, tal como comprovado pelo relatrio apresentado pelo GHA (2011)). Entre os
fatores impulsionadores do aumento das contribuies privadas, destaca-se o fcil
acesso informao, trabalho voluntrio e qualquer outra forma da participao na AH
internacional (Tomassini e Wassenhove 2009, 4). Os fundos privados assumem tal
relevncia que as vezes, -lhes conferida, em concorrncia com s grandes
organizaes humanitrias, a capacidade de substituir a AH, incluindo a AH prestada
pela prpria ONU (Stoianova 2012).
Tambm se verifica uma proliferao dos atores humanitrios, nomeadamente
das ONG, sejam elas nacionais ou internacionais, religiosas, civis ou governamentais.
Muitas destas organizaes caracterizam-se pela boa vontade, mas tambm por escassos
recursos e experincia humanitria. Com uma voz negativa critica-se, na comunidade e
policy-makers, a inexperincia dos novos atores, que resulta em projetos inacabados ou
mal geridos em suma, ineficazes. Muitas das ONG trabalham de forma independente
e no apresentam qualquer disposio de cumprir as mesmas regras das OI. Esta posio
das ONG leva, eventualmente, a uma ausncia de coordenao intra-humanitria e, no
mnimo, duplificao dos esforos. Neste contexto, nem o aumento sem precedentes das
contribuies privadas, dos doadores e das prprias ONG parece satisfazer as
necessidades da AH.
O aumento das necessidades humanitrias vai de encontro aos argumentos j
apresentados nesta dissertao, que nos alertam para um novo panorama vivido pela
comunidade internacional, que caracterizado por um incremento de catstrofes

18
Constatamos que existe uma tendncia inversa de 2009 a 2012, em que diminui dos 71% para 35%.

naturais bem como novos desafios assinalados pelas, j referidas novas guerras
(Kaldor 2006). Em confirmao deste facto, no grfico 1 sobressaem os valores das
necessidades de 2003 e 2010, perodo que caracterizado primeiramente pela
interveno no Iraque e o Tsunami na Indonsia e, mais tarde, em 2010, pelo terramoto
no Haiti e as cheias no Paquisto. Alm disto, a anlise dos dados no grfico 1 permite
confirmar a tese sobre a irregularidade no financiamento disponvel para a AH: os
doadores, atores humanitrios e comunidade civil contribuem para o financiamento da
AH movidos essencialmente pelas reprodues chocantes da realidade. Essas imagens
dramticas e emotivas (Olsen, Carstensen e Hyen 2003, 112) invadem as casas dos
potenciais doadores privados atravs dos meios de comunicao, produzindo uma
resposta reativa da comunidade internacional face s necessidades emergentes
noticiadas, que denominada como CNN Effect
19
. Este fenmeno confere aos media, e
com mais pujana a televiso, a capacidade de influenciar a tomada de decises, que se
traduz, na AH, em um aumento do financiamento humanitrio (Olsen, Carstensen e
Hyen 2003).
Finalmente, como ltima observao relativa anlise do grfico 1, verifica-se
que o incremento do financiamento humanitrio no acompanha o aumento das
necessidades humanitrias e ultimamente, no as consegue satisfazer. nesta perspetiva
que se constri a afirmao, frequentemente referida, sobre a diminuio de
contribuies humanitrias, quando na prtica existe o aumento das contribuies, que
entretanto no corresponde s necessidades da AH. Prev-se que esta discrepncia
tender a aumentar dada a crise econmica que tem tido um impacto global. As
organizaes humanitrias, com preocupao, alertam para a necessidade de os
doadores fortalecerem o seu apoio, suplicando que estes mantenham ou aumentem a sua
participao (UNICEF 2010).
Neste contexto o conceito de eficcia na AH no s assume cada vez mais
relevncia como conquista um estatuto de prioridade no discurso humanitrio (Carbone
2008).

19
Ressaltamos que o nvel de projeo da emergncia no assenta to s na cobertura feita pelos media. Poderiam ser apontados
outros fatores como o interesse poltico, no caso dos Estados, assim como a fora e presena de ONGs e outras organizaes
internacionais presentes no terreno.

16
1.3. Ajuda humanitria mas eficaz a resposta da comunidade internacional em anlise (2003
a 2012)
1.3. Ajuda humanitria mais eficaz: a respostada da comunidade internacional em
anlise (2003 a 2012)
A AH est concebida com o intuito de salvar vidas, aliviar sofrimento e manter a
dignidade humana durante e no rescaldo das emergncias (Global Humanitarian
Action), sendo esta distribuda de forma igualitria e com intuito de erradicar a pobreza.
A analisada divergncia entre o financiamento e as necessidades da AH faz com que a
eficcia seja introduzida como tema central, no sistema humanitrio da ONU enquanto
ator predominante na AH. Nesta sequncia, o objetivo principal da RH tambm a
eficcia da AH.
Como referido, o conceito de eficcia no se restringe a uma organizao, ou a
uma corrente terica dos estudos da AH, tendo uma presena crescente nos discursos e
polticas humanitrias, como o caso da Declarao de Paris 2005, todos os Fruns de
Alto Nvel, nomeadamente o de Roma (2002), o de Accra (2008) e o de Busan (2011).
O discurso direcionado para a AH eficaz comeou a ser formalizado em 2000,
20

na Cimeira do Milnio das Naes Unidas (A/RES/55/2). Esta ambiciosa declarao
reuniu, desde os principais atores econmicos mundiais aos pases mais pobres,
formando um conjunto de 189 naes e 23 OI, tendo como objetivo reduzir a pobreza
extrema (A/56/326). O documento final vincula os participantes a alcanar, at 2015, os
objetivos traados, nomeadamente, o combate pobreza e fome, reivindicao da
educao universal, promoo da sade infantil e a sade materna, promoo do
combate ao HIV, sustentabilidade universal e a igualdade de gnero; estimulando, ao
mesmo tempo, a parceria global para o desenvolvimento. Esta iniciativa abriu um
caminho de evoluo na AH internacional sem precedentes. A ONU tem direcionado
com sucesso, mesmo que no sempre reconhecido (Kluger 2004), todos os esforos
nesta batalha rumo conquista de um mundo mais pacfico, prspero, justo e igualitrio
como determinado a 26 de junho de 1945, na Carta das Naes Unidas.
A Cimeira do Milnio da ONU de 2000, onde foram determinadas as chaves
mestras dos objetivos caracterizadores de uma AH mais eficaz, assinalou o comeo de
uma longa saga de medidas tomadas pela comunidade internacional no sentido de

20
Faz-se referncia a uma formalizao, pois a maioria das metas traadas no so novas. J nos anos 90 haviam sido referidas entre
vrias conferncias globais, assim como poderiam ser apreendidas a partir do corpo de normas e leis internacionais. No entanto,
mesmo que j anteriormente desenvolvidas e adotadas, apontada na Resoluo da Assembleia Geral, A/56/326, no ponto 7, que o
rumo ao sucesso depende da vontade poltica dos Estados de concretizarem e implementarem os seus objetivos. este elemento que
distingue esta iniciativa de qualquer outra.

atingir este objetivo. Numa melhor esquematizao das iniciativas caracterizadoras da
AH mais eficaz conduzida pela RH da ONU, como a conhecemos hoje, subdividimos
este longo processo de mudana em duas etapas. A primeira etapa inicia-se em 2000,
com a referida Cimeira do Milnio da ONU, e termina em 2005, sendo esta assinalada
como uma etapa experimental e avaliativa, que neste trabalho ser denominada como
conceo institucional da eficcia. A segunda etapa inicia-se em 2005 e prolonga-se
at a data atual, sendo considerada uma etapa de ao, que denominada como
institucionalizao do compromisso internacional e a acumulao de experincia.
A) A conceo institucional de eficcia
Esta primeira fase caracterizada como sendo o perodo de tempo em que
tomado um conjunto de iniciativas internacionais que contribuem para um
amadurecimento dos ODM procurando determinar as aes necessrias para que estes
objetivos sejam alcanados. Oficialmente, a 6 de setembro de 2001, surge um
documento oficial resultante de uma reunio da Assembleia Geral (A/56/326). Este
documento vem dar seguimento aos ODM e explorar de que forma os compromissos a
assumidos sero cumpridos. A priori, neste documento, a predisposio dos Estados
para corajosamente tomarem decises difceis que conduziro a profundas reformas nas
suas polticas, incluindo uma utilizao eficaz dos recursos, identificada como
elemento chave. Esta medida tambm definida em sequncia do pensamento que
nenhuma das metas traadas ser alcanada sem os recursos adicionais que advm dos
Estados industrializados e da sua generosidade:
O que necessrio, portanto, no mais estudos tcnicos de viabilidade.
Em vez disso, os Estados precisam demonstrar a vontade poltica de
cumprir os compromissos j assumidos e de executar estratgias que j
funcionaram.
21
(A/56/326 p.7)
Depreendemos que a eficcia da AH tem como precondio a vontade poltica
dos Estados, que devem aprovisionar os seus recursos de forma a satisfazer as
necessidades humanitrias. Neste sentido significativo que os atores humanitrios
invistam ativamente na delimitao dos seus esforos.
Em 2002, entre 18 a 22 de maro, em Monterrey no Mxico, para alm das
consideraes abordadas anteriormente, tomada em conta a dimenso crtica da
pobreza e o impacto desta para a paz. Destaca-se o facto que a AH, com bases histricas
desde a Guerra Fria quando os EUA prestam assistncia destruda Europa, carece de

21
Traduo livre da autora.

18
a 2012)
mudana. Afirmado pelo prprio George W. Bush na sua declarao em sequncia desta
mesma conferncia:
() o sucesso da ajuda ao desenvolvimento foi medido apenas pelos
recursos gastos, e no pelos resultados alcanados. No entanto, despejar
dinheiro em um status quo que pouco faz para ajudar os pobres, e pode
realmente retardar o progresso da reforma. Temos de aceitar uma maior,
mais difcil e mais promissora responsabilidade. Os pases desenvolvidos
tm o dever no apenas de compartilhar a sua riqueza, mas tambm de
estimular as fontes que produzem a riqueza: a liberdade econmica,
liberdade poltica, o Estado de direito e os direitos humanos.
22
(Bush 2002)
Assimilamos que este apelo transcende o pedido de maior nmero de doaes,
enquanto indica que qualquer quantidade de recursos insuficiente se no aliada s
medidas efetivas de financiamento ao desenvolvimento do pas recetor. Tal como
invocado na declarao de Lus Amado, Ministro dos Negcios Estrangeiros portugus,
estas medidas efetivas esto vinculadas aos ODM, j assumidas pelos pases
participantes (Amado 2002), que desta forma circunscrevem os mecanismos de ao e o
seu compromisso.
B) A institucionalizao do compromisso internacional e a acumulao da
experincia
Na segunda fase cresce a convico da comunidade internacional, que no
importante a quantidade de ajuda e recursos despendidos, mas a forma como estes so
distribudos e utilizados. Identificados os elementos chave para o desenvolvimento
atravs das ODM, invocada a necessidade de assumir a eficcia na AH como
prioridade. nesta segunda etapa, que os Estados superam a maior causa de insucesso
no caminho rumo igualdade e eliminao da pobreza, que a ausncia da
manifestao da vontade poltica dos Estados e do compromisso destes. Assim
fundamentamos esta fase, como sendo a fase que ultrapassa a institucionalizao dos
objetivos de aes humanitrias e de desenvolvimento, e que estabelece parmetros de
ao prticos que comprometem os participantes.
Em 2005, destacamos dois documentos, a Declarao de Paris em fevereiro e,
meses mais tarde, de 14 a 16 de setembro, a Cimeira Mundial. Estes vinculam a vontade
dos Estados a um compromisso real e objetivo, renovando as vontades de agir em
conformidade com as metas traadas na Declarao do Milnio.

22
Traduo livre da autora.

Na Declarao de Paris, destacamos com maior relevncia o facto de esta
iniciativa originar inmeros acordos que representam milhes de dlares em
investimento para que sejam alcanadas as ODM. As metas contidas nesta declarao
so vistas como um impulso de um conjunto de aes determinantes rumo ao sucesso.
Entre estas aes encontram-se vrias declaraes e conferncias analisadas abaixo.
Com mais relevncia e apreo salientamos, primeiramente, a Declarao de
Paris sobre a eficcia da ajuda ao desenvolvimento. O compromisso assumido por parte
dos Estados vai alm de um mera conceo institucional da eficcia por, em primeiro
lugar ter sido assumido um forte compromisso pelos pases signatrios.
() empreender aes de longo alcance, monitorizveis, com vista a
reformar as nossas modalidades de entrega e de gesto da ajuda, na
perspetiva da reviso quinquenal da Declarao do Milnio e das Metas de
Desenvolvimento do Milnio (Paris Declaration on Aid Effectiveness 2005.)
Como a vontade sem ao no produz resultados, o insucesso da AH anterior
Declarao de Paris assenta na falta de compromisso por parte dos Estados. Com o
compromisso mais forte assumido neste documento, cresce a expectativa de ser
alcanada uma AH mais eficaz. De forma objetiva e prtica, os objetivos traados neste
documento resumem-se a cinco palavras-chave, que so: apropriao, alinhamento,
harmonizao, gesto orientada para os resultados e responsabilidade mtua. Estes no
so conceitos isolados da realidade da AH, mas devem tornar-se em prticos,
especficos, e verdadeiros roteiros de atuao.
O estudo da OECD sobre o progresso na implementao da Declarao de Paris,
entre 2005 e 2010, declara: o progresso substancial, nas estratgias nacionais de
desenvolvimento, mais que triplicou () resultado da elevada qualidade de
monotorizao dos resultados de acordo com as Metas do Milnio (OECD 2011, 16).
O mesmo documento comprova que de forma moderada os doadores tm cumprido as
Metas, enquanto se denota ainda uma melhoria na qualidade do sistema de
financiamento pblico, e melhoria da transparncia no financiamento (OECD 2011,
16). Neste relatrio aplaudida a especificidade das metas e das avaliaes realizadas.
Alis, adiantado que ao contrrio das reformas anteriores, que se mostram ambguas, a
Declarao de Paris e o associado processo de monotorizao realizado nos Fruns de
Alto Nvel teve um grande contributo no desenvolvimento de parcerias (OECD 2011, 3).
Este referido processo de monotorizao e de avaliao nico, no sentido que pela
primeira vez, resulta de uma harmonizao de vontades entre os doadores e recetores. O
novo sistema incorpora as responsabilidades assumidas por cada participante um com o

20
a 2012)
intuito de atingir os objetivos rumo ao desenvolvimento, assumidos na Declarao de
Paris:
1. Afirmar o princpio de soberania dos Estados; desta forma, os pases
recipientes detm toda a responsabilidade de traar as suas prprias estratgias
de desenvolvimento nacionais, assentando na ideia de que estes reconhecem
quais as melhores, mais adequadas e viveis estratgias de AH, traando as
respetivas prioridades e mecanismos de ao.
23

2. As estratgias de AH devem ser aceites e apoiadas pelos doadores, sejam
estas organizaes ou pases, assentando na transparncia, dilogo poltico,
programas de coordenao intra-humanitria, quadro de avaliao, reforo de
sistemas nacionais de aprovisionamento e de capacidade de gesto das finanas
pblicas.
3. A determinao de objetivos e a sua aceitao deve ser resultado de uma
harmonizao de vontades e uma agilizao de esforos, no apenas a nvel
vertical, (i.e., doador/recetor), mas tambm a nvel horizontal (i.e., duas
organizaes) que requer uma coordenao intra-humanitria entre os doadores.
Esta coordenao deve possuir uma abrangncia tanto a nvel de avaliao de
necessidades como de atuao humanitria.
4. As polticas adotadas devem concentrar-se em resultados previamente
determinados, para que todos os atuantes sigam a mesma estratgia de ao
determinada por quadros de monotorizao e avaliao do desempenho.
5. Compromisso de transparncia relativamente a todos os recursos afetos
ao desenvolvimento.
Com estes objetivos prticos e especficos, a AH segue mais determinada a
alcanar a to afamada eficcia. A afirmao, consolidao prtica e avaliativa dos
objetivos da Declarao de Paris reafirma-se nos Fruns de Alto Nvel, realizados
posteriormente. Cada frum tem como objetivo avaliar o progresso da implementao
dos objetivos da Declarao de Paris, constando as conquistas alcanadas e

23
A questo que imediatamente se coloca neste contexto se este princpio aplicvel no caso de o Estado recipiente carecer de um
governo estvel e capaz de estabelecer uma estratgia nacional de AH. Nesta situao especfica, est contemplado, como parte do
compromisso dos Estados doadores, estes tomarem todas as providncias necessrias para auxiliar o estabelecimento de estabilidade
poltica.

consolidando e reforando a execuo das medidas acordadas nas reas carentes e
prioritrias.
Entre os vrios Fruns de Alto Nvel, destacamos especialmente o 3 e o 4. Do
3 Frum de Alto Nvel eclodiram posteriores iniciativas que contriburam para a
consolidaro dos compromissos, desenvolvendo-os pormenorizadamente. Entre estas
iniciativas citamos Bogot Statement (2010) que evidncia princpios de eficcia para
cooperao Sul-Sul; Istanbul Principles (2010) que em sequncia do princpio da
eficcia no desenvolvimento compreendem a participao da sociedade civil; e por fim,
Dili declaration (2010), que reconhece que os maiores obstculos realizao das
ODM so as fragilidades polticas, sociais e econmicas de um determinado pas, bem
como a presena dos conflitos armados.
Mais hodierno, o 4 Frum de Alto Nvel, de onde resulta a Parceria para a
Cooperao Efetiva de Desenvolvimento de Busan, reconhece as metas alcanadas, mas
com maior relevncia alerta para a necessidade de redobrar os esforos de AH. O
compromisso assumido neste Frum considerado o ponto de viragem na coordenao
intra-humanitria, que determinante para uma AH eficaz. Com a presena de ministros
de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, bem como das economias emergentes,
sociedade civil, provedores da cooperao sul-Sul e a cooperao triangular,
desenhada a estrutura de cooperao para o desenvolvimento de todos os atores
humanitrios.
A proliferao de iniciativas e o envolvimento dos pases e organizaes
participantes da AH demonstra que a fase analisada na presente seo mais ativa: o
compromisso poltico conduz a uma atuao prtica, o que por sua vez, nos aproxima
mais do alcance dos objetivos. Na articulao de esforos rumo eficcia, iminente
que este um percurso tortuoso e emaranhado, contudo, os atores procuram nas
bifurcaes seguir a mesma direo conjeturando qual ser a mais curta e possvel
direo para atingir as metas traadas em 2000.
1.4. Perspetivas sobre a eficcia na ajuda humanitria
A definio de eficcia na AH tem vindo a ser construda por um conjunto de
documentos oficiais, conferncias e contributos acadmicos, dos quais se releva a
coordenao intra-humanitria como meio determinante para alcanar a eficcia da AH.
Dentre as definies da eficcia construdas, quer pelos atores humanitrios quer
por acadmicos, diferenciamos duas abordagens: uma centrada diretamente nos desafios

22 1.4. Perspectivas sobre a eficcia da ajuda humanitria
da AH e outra focada numa anlise minuciosa de todas as condicionantes envolventes
da AH. Cada uma destas abordagens subdivide-se consoante a perspetiva dos
acadmicos e dos atores humanitrios. Sendo que a ltima, comporta a uma a perspetiva
dos doadores e dos recipientes que so os benificirios diretos da AH, nomeadamente a
populao e o governo. Ambas tm o mesmo objetivo, que determinar o alcance de
uma AH eficaz.
Os doadores so a principal fonte de financiamento de toda a AH, enquanto os
recetores funcionam como o motor da AH. Desta forma, a eficcia na AH resultado
da complementaridade destes dois grupos de atores. Contudo, estes definem a eficcia
de formas distintas. Os doadores, i.e., os governos, as organizaes privadas, os civis, as
OI e as ONG, tm o poder de controlar os recursos doados impondo os mecanismos e
fins da utilizao dos mesmos. Idealmente a utilizao dos recursos deve ser
determinada de acordo com as necessidades. Uma atuao que responda s necessidades
eficazmente implica que doadores tenham uma forte e planeada presena na AH,
investindo em projetos objetivamente delimitados. Contrariamente quando os doadores
no tm uma presena ativa e se limitam arremessar dinheiro e recursos aos pases
recetores, a eficcia na AH depende apenas dos pases benificirios, das suas polticas e
investimentos. Independente do nvel de participao dos doadores, para estes a eficcia
da AH medida consoante os resultados finais (cuja interpretao nem sempre coincide
com a interpretao dos doadores), ou seja, a AH eficaz quando alcanados os
objetivos propostos e ineficaz quando os objetivos no sejam alcanados.
A perspetiva dos doadores da eficcia na AH levanta questes relativas
responsabilidade do Estado recetor, sendo que de acordo com o documento oficial da
ONU, E/1998/1, formalmente determinado que o Estado soberano detm a
responsabilidade de prover todas as condies de paz e assistncia no seu pas.
Entretanto, na incapacidade do pas responder s suas obrigaes, h possibilidade de
AH ser prestada pela comunidade internacional, sobre a direo do pas hospedeiro.
Dificuldades colocam-se comunidade internacional quando o Estado hospedeiro
caracterizado por um sistema poltico precrio e no responde sua responsabilidade de
coordenar a AH.
24

A perspetiva dos governos doadores, relativamente eficcia, est associado ao
crescimento econmico, que por sua vez muitas vezes medido pelo PIB (Produto

24
A interpretao deste conceito detem alguma subjetividade, nesta dissertao definido por Estados caracterizados por um
elevado nmero de populao a viver abaixo do limiar da pobreza, Estados falhados e Estados frgeis.

Interno Bruto) do pas hospedeiro. O interesse dos governos doadores pelo crescimento
econmico do pas recetor assenta na possibilidade futura de o Estado recetor representa
um novo mercado importante de trocas comerciais bilaterais, que sero sustentadas na
confiana gerada pela AH (Nowak-Lehmann, et al. 2009). Os economistas amestram
que no h almoos grtis
25
, querendo com isto alertar que no pensamento econmico
procura-se sempre um retorno. De um certo modo, este pensamento aplica-se AH: a
emancipao do pas recetor influenciada pela existncia de uma continuidade das
trocas comerciais (previamente estabelecidas), que permitem aos pases doadores
beneficiar das novas oportunidades comerciais.
26

Criticamente denotamos a existncia de uma abordagem que advoga o PIB, ou
outros indicadores do crescimento econmico do pas recetor, como sendo uma medida
da eficcia da AH. Esta viso partilhada por muitos governos doadores e por alguns
acadmicos, por exemplo Clemens, et al (2004). Concordamos com Kenny (2006), que
afirma que no existe uma relao de causa efeito entre a AH e o crescimento
econmico; caso contrrio, toda a AH recebida teria de ser convertida num investimento
em reas que contribussem para o crescimento. Para alm do crescimento econmico,
devem ser tomadas em considerao melhorias nas condies de vida, no sistema de
sade, ensino, acesso a gua canalizada, novas tecnologias, energia eltrica e educao.
Ao mesmo tempo, Kenny (2006) acrescenta que a AH pode conduzir os Estados
recetores a se tornarem Estados-parasitas, que no apresentam indcios de crescimento
econmico e padecem de uma incapacidade de satisfao das necessidades bsicas dos
seus habitantes, configurando a necessidade permanente da AH. Para melhor
compreender esta afirmao apresentamos a analogia de um estudante com carncias
econmicas, considerando a sua postura perante os estudos e o financiamento destes.
Como primeira opo, consideramos o caso de os estudos serem financiados por
terceiros; como segunda opo, os estudos serem financiados pelo prprio aluno.
Quando os estudos implicam um investimento, h um maior reconhecimento do valor

25
Este retorno no representa apenas uma expectativa de estabelecimento de relaes econmicas ma pode tambm resultar na
imposio de valores generalizados, especialmente polticos. Apresentamos o exemplo da ONU, diferentemente do que acontece nas
outras organizaes, como por exemplo, a UE em que se fala de intervenes humanitrias, em que enquanto uma mo satisfaz a s
necessidades bsicas a outra promove uma srie valores gerais (i.e., respeito pela dignidade humana, liberdade, democracia,
igualdade, Estado de Direito e direitos humanos) (Carbone, 2009).
26
Paralelamente importa fazer referncia aos vnculos coloniais, que frequentemente determinam a ateno das antigas potncias
colonizadoras para o investimento da ajuda nas suas ex-colnias, o que leva a que pases em desenvolvimento com laos coloniais
sejam suscetveis de receber mais ajuda. No outro lado da moeda Fielding, McGillivray e Torres (2006 2) apontam que os laos
coloniais tambm promovem trocas econmicas entre um pas desenvolvido e o seu ex-colonizador, evidncia que mostra que a
assistncia humanitria no o nico instrumento relacionado a relaes coloniais com impacto no desenvolvimento econmico.

24 1.4. Perspectivas sobre a eficcia da ajuda humanitria
que este tem e por conseguinte, melhores resultados. Transpondo esta analogia para a
situao em anlise, podemos perceber como no imprpria a afirmao de Kenny
(2006), quando este acusa a AH de potencialmente provocar um declnio nos valores e
qualidades democrticas das organizaes, promovendo a corrupo, polticas
insustentveis, fraca performance econmica, uma reduo na participao civil
(recebendo AH, reduzem-se contribuies de impostos, o que leva a um menor senso de
responsabilidade), caminhando assim para as indesejveis situaes de dependncia do
pas recetor da AH. Por sua vez, a ausncia de instituies que sejam fortes atoras
humanitrias condiciona a eficcia da AH.
Deveria ser referida ainda mais uma perspetiva sobre a eficcia, de acordo com
qual, o parmetro central so os interesses prprios das organizaes participantes. A
AH representa para as organizaes uma fonte de rendimento, um mercado de trabalho
e um meio de subsistncia da prpria organizao o que pode constituir a razo
principal para algumas organizaes a prolongarem a AH no terreno (Entrevista Nr 1).
Por sua vez, o conceito de eficcia defendido nesta investigao, e apresentado
na hiptese de investigao, assenta na coordenao intra-humanitria como
fundamentado no seguinte subcaptulo.
1.5. Abordagem da eficcia como resultado da coordenao intra-humanitria
Depois da anlise da definio dada pela comunidade internacional
problemtica da eficcia na AH, avanamos com a definio por ns defendida e
fundamentada na hiptese de investigao que afirma: no contexto da RH da ONU, a
coordenao intra-humanitria entre essa organizao e as ONG um fator
determinante para a eficcia da AH prestada no terreno.
A AH eficaz vista nesta dissertao como sendo uma AH onde exista um
elevado grau de coordenao intra-humanitria, entre os participantes. O referido
elevado grau de coordenao intra-humanitria por ns definido como sendo uma
relao entre as organizaes que ultrapassa a partilha de informao e que implique
uma poltica concertada (Vysotskaya Guedes Vieira/Lange 2012) (Peters 1998). Apesar
de existirem contributos que incidem sobre a definio da eficcia na AH, verificamos
lacunas quando se considera a eficcia atravs do prisma da coordenao intra-
humanitria entre vrios atores humanitrios.
A ausncia de concertao relativamente ao qual ser o caminho rumo a eficcia,
conduz-nos a problemtica da duplicao de trabalho das organizaes e outros atores

humanitrios, que est to manifestamente presente na AH contempornea. Entretanto,
este argumento, no infundado ou ilgico, representa apenas uma pea de um
complexo puzzle: O problema da coordenao intra-humanitria no se esgota na
questo da eliminao da duplicao dos esforos. De qualquer modo, necessria uma
autoridade que compile todos os elementos participantes como um todo, ou seja, que
coordene todos os atores participantes da AH. Continuaremos a afirmar no decorrer
deste trabalho que a ONU tm capacidade e poder para assumir esta posio e que esta
representa um elemento fundamental na arquitetura da AH, apesar de (e tambm por
causa de) todos os desafios com que a ONU se depara na AH. Primeiramente, no caso
dos atores humanitrios, a busca pela eficcia passa por um conjunto de conferncias e
acordos que procuram uma convergncia de ideias e aes. Transpondo estes esforos
para a nossa perspetiva, poderemos dizer que este empenho caminha rumo
coordenao intra-humanitria.
27

Quanto aos acadmicos, estes ao referirem os doadores e recetores, tal como
supracitado, defendem que os objetivos so interdependentes e portanto requerem uma
coordenao intra-humanitria entre ambos. A oferta de assistncia dos doadores
demonstra um voto de confiana aquando os recetores assumem o compromisso de
investir numa AH rumo ao crescimento econmico. Como resultado, este esforo exige
um objetivo comum e requer tambm que ambas as partes se disponibilizem para
recorrer aos meios necessrios para coordenar e atingir os objetivos, ou seja, que
estejam preparados para uma coordenao intra-humanitria.
Finalmente, quando se d primazia eficcia no desenvolvimento humano,
demonstra-se a necessidade de exigir um esforo multidireccionado e uma constante
repartio de recursos. Na organizao da AH rumo a eficcia, as reas de atuao so
divididas por clusters, que so compostas por organizaes especializadas e capacitadas
para potencializar o uso dos recursos disponibilizados. A existncia desta estrutura exige
que seja superado o desafio de estabelecer uma coordenao intra-humanitria dentro e
entre clusters.
Verificamos na anlise das perspetivas da eficcia anteriormente apresentadas
uma correlao com a posio assumida nesta dissertao onde a coordenao intra-
humanitria o meio para uma AH eficaz.

27
Este um dos resultados que verificamos na reforma da ONU, em que se procura uma maior coordenao entre as organizaes,
sendo estabelecidas prioridades e traados os meios pelos quais estas sero cumpridas.
2.1. Os antecendentes institucionas reforma humanitria

26

27 Capitulo II Reforma humanitria
Captulo II
Reforma humanitria
A nova conjuntura internacional requer uma mudana na arquitetura da AH, o
que por sua vez exige uma adaptao por parte da comunidade internacional. Neste
captulo estudar-se- a forma como a ONU leva a cabo a RH, que representa uma
mudana na AH e que implica uma adaptao dos atores ao novo sistema da AH.
Os recentes discursos humanitrios alertam para a nova realidade internacional
que caracterizada por um conjunto dos fatores que incluem, a alterao da natureza
dos conflitos, crescente nmero de emergncias e catstrofes naturais, incremento das
necessidades, crescente nmero de atores internacionais, escassez de recursos e ainda
uma crescente disparidade entre pases pobres e ricos (comummente caracterizada por
Norte Sul). A alterao das dinmicas da poltica internacional e em especial a crise
econmica e financeira mundial, tem repercusses devastadores em todos os pases mas
em especial nos pases com indicadores de desenvolvimento abaixo da mdia.
Tal como toda a comunidade internacional, a ONU afetada por esta nova
realidade na qual se impe a necessidade de reforma como advoga Adinolfi, et al.:
O mundo precisa de uma estrutura coerente, forte e multilateral com a ONU
no centro, para enfrentar os desafios de assistncia ao desenvolvimento, a
AH e meio ambiente em mundo globalizado. A ONU precisa de superar a
sua fragmentao atual e se apresentar como uma. (2005)
Com a anterior criao de um novo organismo de coordenao, IASC, o passo
seguinte liderado por Jan Egeland, em 2004, e consiste numa avaliao da AH. Esta
avaliao foi o gatilho que impulsionou novos avanos conducentes criao da RH na
ONU, de 2005, analisada neste captulo. A RH est centralizada em trs pilares distintos:
a abordagem cluster, o financiamento humanitrio e a liderana humanitria, que,
por ns defendido,
28
tem como elemento transversal o estabelecimento de parcerias. O
presente captulo comporta uma avaliao dos documentos oficiais que estabelecem esta
iniciativa e uma apreciao do progresso alcanado na conduo da RH, atravs dos
respetivos relatrios e declaraes oficiais, bem como atravs de literatura secundria, e
ainda da anlise da estrutura da AH no contexto da RH. O ponto de partida deste
captulo e a coexistncia, no mbito da AH da ONU, de uma multiplicidade de atores,

28
Por vezes visto como um quarto pilar, como destacamos o exemplo a OCHA, no documento oficial The four pillars of
humanitarian Reform em http://www.terzomondo.org/library/essentials/The_humanitarian_reform-Four_Pillars.pdf, consultado em
14-02-2013.
2.1. Os antecendentes institucionas reforma humanitria

28
que pode resultar tanto numa complementaridade das distintas organizaes rumo a um
mesmo objetivo, como representar um desafio coordenao pela sua natureza distinta
caracterizadora de cada organizao. O captulo expor como a ONU, no mbito da RH,
lida com este desafio, e identifica o papel da coordenao intra-humanitria neste
processo.
2.1. Os antecedentes institucionais reforma humanitria
Cabe-nos, desde j assinalar os marcos histricos que contriburam para a
determinao do que o novo conceito da AH na ONU.
Combinado o incremento e transformao das necessidades com a escassez de
recursos, impe-se um clamor por mudana, que se torna mais iminente nas ltimas
duas dcadas.
A resposta da ONU nova conjuntura internacional surge em junho de 1992.
Profundamente preocupados com o sofrimento das vtimas de desastres e situaes de
emergncia, () e conscientes da necessidade de fortalecer e tornar mais eficientes os
esforos coletivos da comunidade internacional (A/46/182), os intervenientes criam, o
IASC.
29
Esta a conquista de um primeiro mecanismo de coordenao intra-
humanitria entre as agncias participantes
30
na AH (IASC, 2008). A criao do IASC
cumulativamente com o respetivo contexto internacional vivido representa a semente
para o florescer da RH, reafirmada e fortalecida em 1993 (A/48/53).
Aproveitando o balano da profunda restruturao geral
31
da ONU em julho de
1997, tomam-se novos avanos relativos resposta humanitria (Luck, 2003, p. 2).
Sobre a liderana de Kofi Annan, a reformulao da AH reflete-se na estrutura
institucional acima de quaisquer requisitos operacionais.
Michael Pugh (1998) aborda criticamente esta restruturao, referindo que esta
apenas resultado da crise oramental. Este autor questiona o caminho e os critrios para

29
possvel distinguir um conjunto de outras organizaes que procuram agrupar servios humanitrios comuns, como sendo :
Humanitarian Information Center; Humanitarian Air Service; United Nations Civil-military Coordination; Interagency Emergency
Telecoms; Joint Logistics Center .
30
Food and Agriculture Organization (FAO - Organizao para as Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao), International
Committee of Red Cross (ICVA Comit Internacional da Cruz Vermelha), International Council of Voluntary Agencies, (ICVA -
Conselho Internacional de Agncias Voluntrias) , International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC -
Federao Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho), InterActions, International Organization for Migration (IOM
Organizao Internacional para Migraes), OCHA, Office of High Comissioner of Human Rights (OHCHR - Alto-Comissariado
das Naes Unidas para os Direitos do Homem), Special Rapporteur on Human Rights of Internaly Displaced People (SRHR IDPs
Relator Especial dos diretos humanos de deslocados internos), United Nations Development Programme (UNDP Programa das
Naes unidas para o Desenvolvimento), (United Nations Population Found UNFPA Fundo da Populao das Naes Unidas),
UN-Habitat, United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR Alto Comissrios das Naes Unidas para os
Refugiados), United Nations Childrens Found (UNICEF Fundo das Naes Unidas para a infncia), WFP, World Health
Organization (WHO Organizao Mundial da Sade), World Bank.
31
As mudanas atingiram desde o Conselho de Segurana (CS) at Conselho Economico Social (ECOSOC Economic and Social
Council), sem negligenciar as Organizaes No Governamentais (ONGs) e os Conselhos do Secretrio Geral. (Luck, 2003, p. 2)

29 Capitulo II Reforma Humantria
uma possvel e melhor soluo, perguntado: Ser esta soluo encontrada ideal, tendo
em conta as melhores medidas e solues para atender as necessidades daqueles que so
afetados pelos desastres e situaes de emergncia? Ou ser a melhor soluo aquela
que realisticamente apoiada pela maior quantidade de pases? Esta observao j
levantada aquando a reforma de 1997, continua a mostrar-se at hoje como um
obstculo eficcia da AH.
Em 2003, so revistos os termos de referncia do que a AH em resposta a
emergncias complexas. A IASC torna-se num elemento constituinte e essencial da RH.
Demonstra-se um esforo constante da ONU de criar um quadro institucional
comum e coordenado que evite duplicao de esforos combinando as vrias agncias
(Jubilut, 2008). Neste sentido e insatisfeito com os resultados, o Emergency Relief
Coordinator (ERC Coordenador de Ajuda de Emergncia), requer uma avaliao da
AH. Neste contexto, desenvolvido o Humanitarian Response Review (Reviso da
Resposta Humanitria), que endossa uma reviso avaliativa, levada a cabo entre
fevereiro a junho de 2005, que procura identificar as lacunas e elaborar recomendaes.
O resultado deste Relatrio um trampolim para a iniciativa seguinte e respetivo
relatrio intitulado Delivering as One, apresentado em 2006. neste documento que
pela primeira vez, a eficcia relacionada com a unificao da organizao com um s
propsito, tal como indica o nome do relatrio, Cumprindo como Um (High-Level-
Panel, 2006). Este documento, com xito, liderou a RH que delineia os termos da atual
organizao da AH.
Ao considerar os identificados passos institucionais que nos conduzem a atual
AH, no descuramos o facto de esta, tambm, resultar da nova realidade vivida e com a
qual a comunidade internacional se depara. OI que outrora demonstraram capacidade de
resolver dificuldades econmicas e polticas, enfrentam, agora, uma nova era de
globalizao. Mudanas sem precedentes acontecem a velocidade da luz, com crescente
abrangncia geogrfica, levando o mundo a tornar-se cada vez mais interdependente e
vulnervel (Adinolfi, et al., 2005, p. 8). Como referido, existe um aumento exponencial
dos agentes humanitrios que desafiam a eficcia do sistema global (Global Public
Policy Institute s.d.). Torna-se necessria uma concertao e consolidao entre as
organizaes, que implique um compromisso mais forte de unio e implementao de
uma estratgia, seja a nvel do pas, regional ou global.

30
2. 2 Reforma humanitria: construo de um sistema mais forte e mais previsvel de resposta
humanitria em anlise
2. 2. Reforma humanitria: construo de um sistema mais forte e mais previsvel
da resposta humanitria em anlise
Os ODM, traados em 2000, so o estandarte de uma AH que requer que todas
as organizaes marchem de forma eficaz rumo a irradicao da pobreza. Este
documento representa o compromisso assumido pelos pases signatrios onde so
traadas metas especficas, como referido no captulo anterior.
Cinco anos depois, em 2005, Jan Egeland, congratula a crescente eficcia das
organizaes humanitrias em alcanar o seu objetivo de salvar vidas e aliviar o
sofrimento humano. Contudo, Egeland, na sua posio de Subsecretrio-Geral para
Assuntos Humanitrios e Coordenao da Ajuda de Emergncia, alerta para a existncia
de ainda considerveis lacunas na AH que necessitam de ser abordadas de forma a dar
uma resposta adequada s crises humanitrias (Adinolfi, et al., 2005, p. Foreword).
Consequentemente realizada uma avaliao da AH, que abrange uma autorreflexo
crtica da AH desempenhada pela ONU, tendo como enfoque principal a AH no Darfur,
em 2004 (Sistenich, 2012). Desta avaliao resulta a criao de uma comisso
independente, responsvel pela avaliao da eficcia do sistema humanitrio global
(WASHCluster, s.d.). As concluses desta comisso de avaliao, resumem-se a
solicitao de uma consolidao dos objetivos, j traados reafirmados no, Report on
implementation of global cluster capacity-building (Relatrio sobre a capacitao e
implementao do Cluster) (OCHA, 2007, p. 1), que assentam:
1. Numa suficiente capacidade de resposta humanitria, numa liderana
reforada, um sistema de prestao de contas e maior previsibilidade da falha
entre os setores/ reas de resposta;
2. Num adequado, oportuno e flexvel financiamento humanitrio
(nomeadamente, atravs do CERF);
3. Num aperfeioamento da coordenao humanitria a nveis intersectoriais e
sectoriais e uma liderana mais eficaz e estratgica - i.e., Coordenador
Humanitrio (CH);
4. Em parcerias mais eficazes entre a ONU e outros atores humanitrios, que
no da ONU.
Os objetivos traados, em 2005, do incio a um processo na RH que vem
fortalecer a previsibilidade e a capacidade de resposta da ONU na AH, reforando os

Estabelecimento de Parcerias
Abordagem
Cluster
Financiamento Humanitrio
Coordenadores
Humanitrios
mecanismos de coordenao intra-humanitria e as parcerias. A reafirmao dos
objetivos refora a sua importncia.
Como primeiro pilar central da RH, temos uma estruturao de organizaes
agrupadas por clusters, ambicionando uma AH mais estruturada, responsvel e
profissional. Em segundo lugar, h um esforo de convergncia de todo o financiamento
humanitrio, para um nico fundo comum, para que este seja mais adequado, oportuno
e flexvel. No terceiro pilar so tomadas medidas que tm em vista fortalecer a liderana
humanitria, rumo a uma melhor previsibilidade dos setores chave. Finalmente, como
quarto elemento, distinguimos, o estabelecimento de parcerias, mais eficazes. A RH no
estabelece nenhuma hierarquia, nem define nenhuma relao entre os pilares
apresentados. Tomando em considerao a pergunta de investigao e a
operacionalizao dos conceitos principais, realizada no captulo I, delineamos uma
esquematizao da RH nesta dissertao abaixo representada:
Grfico 2 A Reforma da ajuda humanitria

O esquema apresentado atesta a presena dos trs principais pilares da RH: a
abordagem cluster, o financiamento humanitrio e os coordenadores humanitrios,
sendo que estes tm, como pilar transversal o estabelecimento de parcerias. Numa
perspectiva vnculada ao objetivo desta dissertao, estudamos cada um destes pilares
focalizados no seu para a consolidao da coordenao intra-humanitria, que o meio
para uma AH eficaz, como defendido na hipotese levantada nesta dissertao e tambm
previsto pelo Logistics operational guide (Guia Operacional Logstico)
32
(LOG, s.d.).
A) Abordagem cluster
Abordagem cluster representa uma estrutura de organizaes humanitrias
compostas por grupos ou conjuntos. O cluster ou grupos e conjuntos de organizaes,
representa um aglomerado, de todas as agncias da ONU e outras organizaes (ONGs,

32
Este guia resultado de um esforo conjunto criado por organizaes humanitrias com o apoio de Global Logistics Cluster
Support Cell e o WFP. Tendo como fonte manuais e materiais de 28 organizaes, privadas, acadmicas e humanitrias, envolvendo
40 representantes de 14 organizaes (http://log.logcluster.org/introduction.html).

32
governos e OI) que detenham mandatos complementares. Deste modo, possvel
integr-los por com setores de emergncia e atuao, para uma posterior determinao
de estratgias de AH e coordenao intra-humanitria entre os participantes. O objetivo
do desenvolvimento dos clusters fortalecer uma resposta estratgica de coordenao
intra-humanitria a nvel de pases, instituindo agncias lderes e determinando o seu
papel e responsabilidade (Maxwell & Parker, 2012). Nesta medida aspira-se fortalecer
a previsibilidade, capacidade de resposta, coordenao intra-humanitria e
responsabilidade por fortalecer as parcerias chave (Soddard, et al., 2007, p. 1)
33
. A
organizao da AH por setores requer que sejam apresentadas respostas operacionais e
eficazes nas trs fases de atuao da AH, nomeadamente na preveno, reconstruo
e, culminando, na fase de emergncia, (na qual incide esta dissertao). O sistema
cluster, responsvel por agrupar todos os atores humanitrios de forma a dar resposta
s emergncias, atravs de um processo coerente e eficaz, estabelecendo uma estrutura
que determine como cada ator pode contribuir nos esforos de AH, como representa o
seguinte grfico:

Grfico 3: Esquematizao da abordagem cluster
Fonte: OCHA, http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/cluster-coordination
Como identificvel no grfico 3, o sistema cluster est organizado por onze
setores de atuao, de entre os quais so destacadas as organizaes lderes, a quem
dada a responsabilidade de chefiar o processo da AH, tendo em conta as respetivas reas

33
Estes autores concebem este pilar caracterizando os seus elementos chave com trs elementos essncias: previsibilidade,
capacidade de resposta, coordenao.

de especializao. O grfico apresenta os setores e organizaes por ordem da esquerda
para a direita: logstica: WFP; nutrio: UNICEF; ao no contexto da emergncia:
UNHCR & IFRC; migraes e gesto e coordenao de acampamentos: UNHCR &
IOM; sade: WHO; proteo: UNHCR; segurana alimentar: FAO & WFP;
telecomunicaes de emergncia: WFP; recuperao precoce: UNDP; educao:
UNICEF & Save the Children; e saneamento, gua e higiene: UNICEF.
A principal responsabilidade das organizaes lderes a de delinear e
formalizar as responsabilidades e aes a serem desenvolvidas, determinando as
prioridades das organizaes e agncias do sistema cluster. Esta responsabilidade, das
agncias e organizaes lderes, apesar de ter tido antecedentes institucionais, mais
sistematizada na RH, tornando-se mais concreta e especfica. Contudo no novo sistema
cluster as organizaes lderes, responsabilizam-se por colmatar as lacunas da AH,
atendendo s necessidades no respondidas pelas organizaes constituintes do cluster
(Soddard, et al., 2007, p. 9).
No referido relatrio emitido pelo OCHA, dois anos depois dos primeiros passos
da RH, que constata-se a existncia de progressos alcanados na capacidade de resposta
humanitria, afirmando que estes, progressos, resultam da coordenao intra-
humanitria (OCHA, 2007). Jury e De Maio (2007) corroboram esta concluso e
relacionam o sucesso da abordagem cluster com a coordenao intra-humanitria entre
agncias e a existncia de alianas mais fortes, seja dentro da ONU ou mesmo entre esta
e as ONG.
Na tica de Margaret Heffernan (2012), numa verdadeira parceria, os atores no
devem apenas visar uma mera repetio do que ditado, ou seja se limitarem a
personificar cmaras de eco. O desafio de uma parceria consiste, ento, em integrar
todas as organizaes, com as suas diferentes formas de funcionamento, ideologias e
experincias, encontrando solues que comprometem os participantes aos objetivos
mutuamente estabelecidos. Todavia a autora alerta que, este trabalho requer uma mente
aberta, pacincia, interesse genuno e gosto pelo trabalho que se desempenha. Sem este
considervel conjunto de precondies e uma prioridade dada ao modelo de
coordenao intra-humanitria, no ser despendida a energia e o tempo necessrio para
concretizao deste pilar da RH. Na mesma direo dos comentrios tecidos por
Margaret Heffenan, o relatrio sobre a implementao da abordagem cluster de 2007,
admite que este mecanismo tem desafiado os atores humanitrios a adotarem uma nova

34
cultura de trabalho, que implica uma mudana de mentalidades por as organizaes
no permitirem a emancipao dos melhores profissionais (OCHA, 2007, p. 5).
Fruto da experincia do estgio na ONU, verificamos uma complexa burocracia
e hierarquizao nos clusters, em que os atores presentes no terreno no esto
diretamente envolvidos na tomada de deciso. Como tal verifica-se uma discrepncia
entre os objetivos da RH e a realidade da AH no plano de atuao. Alm disto, muitos
profissionais continuam a trabalhar como, as acima referidas, camaras de eco
(Heffernan, 2012).
Oficialmente, a ONU reconhece a importncia da forma como as organizaes
vm os seus trabalhadores e salvaguarda a necessidade de estas serem profissionais na
forma de pensar e de encarar a diversidade. A ONU apela para que a eficcia seja
percecionada como resultado da coordenao intra-humanitria, que sejam
ultrapassadas as dissemelhanas das organizaes participantes, construindo solues
para uma AH mais eficaz. As organizaes participantes do sistema cluster apontaram
desafios [de profissionalismo e participao dos trabalhadores], mas tambm referiram
grandes avanos: as prprias organizaes afirmam que o facto de terem abraado o
sistema cluster foi a sua maior recompensa (OCHA, 2007, p. 5). Tim Moris (2007)
defende que adoo da abordagem cluster por um maior nmero de atores, contribuiu
para uma maior coerncia nas reas da RH, fortalecendo-a.
Ao mesmo tempo, verificamos, no contexto da diversidade de atores
humanitrios, a incluso das ONG no sistema cluster, seja como participantes ou como
organizaes lderes, o que reflete a importncia que estas, progressivamente, tem
conquistado na AH. Walker e Pepper (2007) apresentam dados estatsticos que
reafirmam a presena crescente das ONG. Em 2004, as ONG foram responsveis por 45%
de toda AH, crescendo em 2005 para uma variao entre 48% e 58%, que representa um
tero dos recursos humanitrios doados pelos pases. Atualmente as ONG gozam de
doaes privadas que variam entre 2 a 5 bilies de dlares. Perante este
amadurecimento das ONG vis--vis o papel desde sempre fundamental das agncias da
ONU, o funcionamento do sistema cluster exige uma especial ateno concertao de
esforos entre ambas.
Relativamente liderana do sistema cluster, este define-se aquando a
deliberao das organizaes lderes definidas para cada emergncia, entre onze clusters
agrupados por rea de atuao. Por sua vez, o sistema cluster de toda a AH
institucionalmente liderado pelo OCHA, gabinete de coordenao intra-humanitria

criado em 1991 (RES/46/182). O objetivo do OCHA, partilhado com as organizaes
lderes, , desenvolver polticas de coordenao intra-humanitria, ser mediador na
resoluo de problemas entre os clusters, divulgar orientaes operacionais e organizar
o apoio no campo (OCHA, s.d.). Este organismo de liderana o epicentro da
coordenao intra-humanitria formal
34
da ONU. Nas situaes de crises humanitrias,
o OCHA assume a responsabilidade de fazer a avaliao da situao de emergncia e
das respetivas necessidades; determina as prioridades comuns, desenvolve estratgias
para enfrentar questes como as negociaes de acesso, mobiliza financiamento e outros
recursos, esclarece mensagens pblicas consistentes e monitoriza o progresso da AH
(OCHA, s.d.).
O cerne da atuao do OCHA assenta em trs pilares, declarados: (1) forjar e
reforar parcerias, aperfeioando a coordenao intra-humanitria para uma AH
multilateral; (2) prestar servios na construo de um melhor sistema de coordenao
intra-humanitria; (3) atuar com base na confiana e profissionalismo, garantindo a
qualidade dos recursos humanos e instituindo uma presena imediata (OCHA, s.d.).
O OCHA liderado por Valerie Amos, Subsecretria-Geral da ONU para
Assuntos Humanitrios e Coordenadora da Ajuda de Emergncia. Esta alta oficial da
ONU lidera tambm a IASC. Valerie Amos tambm focal point para todas as
atividades da AH governamental e no-governamental de quem requerida uma
superviso de todas as emergncias no mbito da interveno da ONU. A criticada
amplitude das responsabilidades confiadas a Valerie Amos impe a necessidade de
criao de uma figura que coordene a AH a nvel regional, que o designado
Coordenador Humanitrio Regional. Este trabalha diretamente com o governo, OI e
ONG das comunidades afetadas da regio a que foi designado (OCHA, s.d.).
No pilar da abordagem cluster estudado, evidencia-se a coordenao intra-
humanitria como meio na prossecuo do objetivo da RH, que uma AH mais eficaz.
Entretanto, numa avaliao dos progressos alcanados e desafios encarados constata-se,
desde 2006, o facto de no terem sido, delineados mecanismos claros de coordenao
intra-humanitria entre as organizaes. Constata-se tambm uma insuficiente
monotorizao e avaliao da AH, bem como insuficiente compromisso das autoridades
nacionais e ONG (OCHA, 2007, pp. 7-8).

34
A referncia a uma coordenao formal nesta dissertao, comporta uma instituio terica de coordenao intra-humanitria mas
que no necessariamente se verifica na prtica das aes humanitrias.

36
Tim Morris
35
(2007) alerta, em sintonia com a IASC, para a necessidade de se
investir na consolidao dos mecanismos de coordenao intra-humanitria, j
existentes. Autonomamente, Morris admoesta que a coordenao intra-humanitria
eficaz requer uma comunicao entre as organizaes, equilibrada, fundamentada e
organizada. Contrariamente, a ausncia de comunicao, pe em perigo toda a
abordagem cluster.
Os atores humanitrios apresentam avaliaes complementares a este pilar da
abordagem cluster. As agncias da ONU criticam este pilar declarando-o como sendo
um mecanismo excessivamente intensivo, i.e., excessivamente burocrtico. As
organizaes lderes tm dificuldades em lidar com um nmero crescente de diretrizes,
parcerias, reunies, atas, grupos e subgrupos, gerados pela RH. Contraposta a esta
burocratizao, na generalidade os trabalhadores humanitrios no entendem o alcance
das suas novas responsabilidades. Como consequncia as agncias recomendam uma
formalizao e demarcao das atividades e responsabilidades de forma mais inteligvel
(Morris 2007). Por sua vez, os doadores criticam os custos que organizao deste pilar
implica, as complexas formalidades administrativas e a falta de determinao das
agncias lderes de absorverem os onze clusters no seu oramento regular. Por ltimo,
as ONG censuram a impossibilidade de acesso direto ao CERF e em particular
inacessibilidade informao da distribuio de recursos.
Constatamos que a abordagem cluster compreende, como elemento
determinante, a coordenao intra-humanitria, sendo esta organizada por setores de
atuao, como forma de uniformizar a AH. A preponderncia da coordenao intra-
humanitria como meio para uma AH eficaz identificada na presente seo confirma a
hiptese levantada nesta investigao. Podemos concluir tambm que, na abordagem
cluster, a ausncia de coordenao intra-humanitria ou uma coordenao intra-
humanitria deficitria conduz a ineficcia.
B) Financiamento humanitrio
O segundo pilar da RH, denominado por financiamento humanitrio, abrange
todas as questes financeiras da AH, desde a provenincia de fundos humanitrios para
resposta s necessidades previstas at o controlo de recursos utilizados e respetivos fins.

35
Acautelamos que para este autor a avaliao da AH regida pelos resultados, seja a nvel particular (de cada pas) e/ou global.

A reforma no financiamento humanitrio surge, como referido, em resposta ao
crescente nmero de necessidades humanitrias e insuficientes recursos. Este pilar com
a sua independncia, poder e capacidade de deciso, assume uma importncia especial
por garantir a eliminao de doaes cmplices de interesses polticos e estratgicos dos
respetivos doadores. Muitos destes ltimos desde sempre condicionaram a AH
conduzindo-a a ineficcia (Stoddard, et al., 2007, p. 3). Como forma de suprir a lacuna
patenteada pela presena de interesses, este pilar rege a AH de acordo com as
necessidades humanitrias de cada emergncia. Os primeiros passos rumo a um sistema
de financiamento humanitrio independente foram dados em 2003, quando assumido o
compromisso de bons princpios e prticas de financiamento flexvel, formalizados no
documento Good Humanitarian Donorship Initiative (Iniciativa do Bom Doador
Humanitrio).
Com os mecanismos institudos pelo pilar do financiamento humanitrio
altera-se a essncia da AH. Consequentemente, as agncias regem a sua ao de acordo
com as necessidades humanitrias (avaliadas pelo mecanismo da abordagem cluster) e
no de acordo com os recursos disponveis, ou interesses polticos. Sendo que os
recursos humanitrios se regem de acordo com as necessidades humanitrias, a
definio deste assume um papel central. As decises humanitrias tm impacto direto
na vida de milhares de pessoas, o que postula a centralidade de saber distinguir a
natureza dos problemas, avaliar a consistncia destes, bem como as causas e riscos nas
emergncias humanitrias. A informao passada e as decises posteriormente tomadas
devem atender a um entendimento das necessidades, de forma mais precisa e realista
possvel (Darcy & Charles-Antoine, 2003, pp. 2-3).
Na definio do conceito de necessidades humanitrias, Darcy e Antoine (2003)
afirmam que, ao contrrio da abordagem frequentemente assumida, as necessidades no
assentam simplesmente no clculo do dfice de bens e servios. As necessidades
assentam na avaliao dos riscos mais eminentes, das atuais ou possveis ameaas, que
abrangem o ncleo de assistncia vida, sade, subsistncia e segurana. Desta
forma, requerida uma anlise mais detalhada, e.g., com conhecimento da rea
populacional, bem como das lies apreendidas sobre as necessidades e as
consequncias das aes no mbito da AH em situaes idnticas. Ultimamente, a
avaliao de necessidades apresenta-se como um mecanismo complexo que impede uma

38
perceo dos mbitos de atuao em primeira mo, o que implica avaliaes contnuas e
permissibilidade s alteraes das prioridades.
36

Positivamente, verifica-se que a regncia do financiamento humanitrio pelas
necessidades reduz a competitividade entre os atores humanitrios por financiamento.
Competitividade esta, que resulta do crescimento exponencial de financiamento
humanitrio extraoramental caracterizador da AH anterior RH (High-Level-Panel,
2006, p. 10). Constatamos que este pilar fomenta a coordenao intra-humanitria,
assim como fortalece e incentiva a organizao da AH por clusters que dispem de
fundos econmicos comuns para a atuao em caso de emergncia (Soddard, et al.,
2007, p. 5).
Os instrumentos do financiamento humanitrio dividem-se em dois grupos.
Primeiro, cada agncia da ONU tem como recurso primrio perante uma emergncia
humanitria um mecanismo e fundo prprio, como sendo: Fundo especial para
emergncia Rapid Action Fund (RAF Fundo de ao rpida) da FAO;

Relief
Activities (Atividades de Socorro) SFERA,

tambm da FAO; Response Account
Funds (Fundos IRAF da WFP; Emergency Programs (Programas de Emergncia) -
ORE da (UNICEF). Estes mecanismos primrios concedem s organizaes alguma
independncia; contudo na sua maioria os referidos fundos detm quantias reduzidas,
que permitem apenas uma curta interveno, de aproximadamente trs a quatro meses.
O segundo instrumento do financiamento humanitrio o fundo comum,
desenhado para todos os atores humanitrios. Estes meios que so canalizados de
acordo com as necessidades, permitem uma disponibilidade imediata dos recursos
geridos pelo OCHA e financiam necessidades da AH que incluem comida, gua, abrigo,
alimentao, cuidados a recm-nascidos em campo de refugiados, bem como outras
necessidades bsicas (Anon., s.d.). Este fundo comum est subdivido em dois grupos
de acordo com localizao e ocorrncia das necessidades, com as seguintes
caractersticas:
1. Com capacidade e poder de resposta a nvel mundial para situaes de
emergncia (i.e., cheias, terramotos), foi estabelecido o CERF, a 15 de
Dezembro de 2005 (RES/60/124). A atribuio de fundos para o CERF resulta

36
Na prtica denota-se uma desconfiana dos doadores quanto avaliao das necessidades elaborada pelas agncias. Como tal tem-
se verificado um esforo dos doadores estabelecerem os seus prprios sistemas de avaliao de necessidades e interveno, como
temos o exemplo da European Community Humanitarian Office (ECHO - Servio Humanitrio da Comunidade Europeia), Global
Needs Assessment (ECHOs GNA - Avaliao das Necessidades Humanitrias Globais), assim como ajuda dos EUA (USAIDs) o
programa Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions (SMART - Monotorizao e Avaliao Normalizada
de Socorro e Transies).

do apelo flash. Depois de analisadas as necessidades, este o pedido de AH
desencadeado pelo Coordenador Humanitrio, em consulta com a equipa IASC
do pas em questo, e com a aprovao do Coordenador de Emergncia
(Assistance, s.d.).
2. Designados para responder s necessidades a nvel local (do pas) e para uma
AH j planeada distinguimos o HCF e ERF. A atribuio de fundos para o HCF
e ERF resulta do apelo consolidado que o pedido formal da AH para
situaes de emergncia prolongadas, como tal resulta de uma avaliao anual
da AH que determina os parmetros de atuao.

Grfico 4: Circuito de Fundo Humanitrios Comuns em milhes de dlares

O grfico em anlise apresenta os valores das contribuies e fluxos que
definem o financiamento humanitrio, relativos a 2010 (Global Humanitarian Assistance
Report 2012, 42).. O fundo comum comporta todas as doaes recebidas, seja por
governos, entidades privadas ou pases constituintes do Diretrio da Cooperao para o
Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento
(OECD DAC - Organisation for Economic Co-operation and Development,
Development Co-operation Directorate) e representa $855m. Este fundo pensado para
dois tipos de situaes, umas de emergncia CERF (representada a verde) outras para
situaes anualmente planeadas como o ERF e o CHF (representada a azul). Depois de
distribuidos os recursos entre ERF, CERF e CHF, so direcionados para agncias
Agncias
Multilaterais
CERF
$429m
CHF
$261m

ERF
$165m
Fundos
Comuns

ns
NGOs
$415m
$165m
$143m
$61m $98m

40
multilaterias ou ONG. As ltimas recebem do ERF $61m e do CHF $98m.
37
Denota-se
claramente uma descrepncia de valores doados s agncias multilarais e as ONG.
Constata-se a ausncia de igualdade entre os atores: flagrante a inexistncia de
contribuies para as ONG por parte do CERF. Esta anlise comprova as acusaes de
as ONG de se sentirem descriminadas no financiamento da RH.
Fora as presses e criticas tecidas pelas ONG, o sistema humanitrio recetor de
crticas positivas. O sucesso do financiamento humanitrio deve-se, em parte, a
confiana crescente dos doadores que por sua vez endossada pela transparncia e
controlo da utilizao das doaes, possibilitado pelo FTS. Este sistema de controlo de
doaes, o FTS, representa uma base de dados composta por todos os fluxos
econmicos humanitrios, a cuidado do OCHA, e de acesso a qualquer interessado. A
esta iniciativa de controlo dos fluxos econmicos, alia-se, subsequentemente, ao Form
de alto nvel (High Level Forum) realizado em Busan, na Coreia, em 2011, que teve
como elemento chave a criao de um mecanismo de publicao eletrnica comum dos
fluxos humanitrios (que por sua vez baseado na iniciativa de Transparncia
Internacional Comum (Iniciative, s.d.)). H um consenso crescente na temtica da
eficcia, no sentido de que a transparncia , tambm, determinante no processo da RH
(4th High Level Forum on Aid Effectiveness, 2011).
As insuficincias identificadas neste pilar restringem-se a desigualdade de
acesso ao financiamento por parte das ONG relativamente s agncias multilaterais.
Superando as querelas sobre quem leva a cabo os programas para os quais estes fundos
se destinam, importante realar que os resultados dos fundos comuns no suscitam
um interesse poltico e governamental face aos pases que usufruem da AH. Verifica-se
uma liberdade de deciso do OCHA e seus constituintes, que em coordenao com a
IASC, determinam as necessidades e consequentes prioridades de atuao. Ultimamente,
este padro de atuao oferece, tambm aos doadores a segurana da eficcia dos
recursos disponibilizados atravs dos mecanismos de controlo que permitem uma maior
transparncia.
C) Liderana humanitria
Como j referido e analisada, perante a multiplicidade de atores na poltica
internacional, requerida a presena de uma organizao lder, que na sua autoridade

37
Contraposto aos $165m e $143m (dados para 2012).

mantenha a ordem, estabelea regras e delineie os objetivos. Esta responsabilidade
tradicionalmente assumida pela ONU, na sua vasta participao governamental e
demonstrao intelectual da capacidade de deciso e liderana. Independentemente das
discusses e crticas, uma prova prtica desta posio relevante na rea da AH, a
primazia desta organizao na capacidade de deciso quanto a transgresso de um
fundamento essencial na ordem internacional, a soberania dos Estados. Legalmente a
ONU a organizao com capacidade de deciso para interveno em assuntos internos
sobre a alada da AH, quando cumpridos todos os requisitos (Miranda, 2004).
Na primazia da liderana humanitria da ONU, fazemos aluso a dois,
importantes, conceitos: a legitimidade e a capacidade. A legitimidade neste contexto
refere-se a autoridade legal que conferida a ONU para atuar advinda do polmico
Capitulo VII da Carta das Naes Unidas. A capacidade por sua vez engloba os meios
prticos para agir (Miranda, 2004). de notar que um conceito no implica a existncia
de outro: indiscutvel que a proliferao de necessidades leva a uma incapacidade de
atuao da ONU mesmo perante a sua legitimidade. O que importante no contexto
deste trabalho, que esta dificuldade tem exigido que a ONU coordene a sua atuao
com organizaes privadas e no-governamentais, que tm vindo a proliferar nas
ltimas dcadas.
Para fazer face a nova realidade global, a ONU no s se aliou a outras
organizaes como se especializou internamente atravs das suas agncias, que foram
desenvolvendo e expandindo as suas atividades. A proliferao de agncias da ONU e a
expanso das suas atividades conduziu a uma duplicao e sobreposio das aes no
mbito da AH, o que resulta numa AH ineficaz. Tal como um corpo humano s,
possivelmente, alcana funcionamento perfeito com a totalidade de membros e rgos,
assim pode ser entendido que s as contribuies e responsabilidades de todas as
agncias da ONU, sem excees, permitem um funcionamento eficaz da AH. Desta
forma importante que sejam determinados os deveres e reas de atuao de cada uma
das agncias, sendo que estas devem atuar conexamente, interiorizando que cada uma
individualmente desempenha um papel vital, nunca esquecendo que a
complementaridade entre as mesmas determina a indispensabilidade de cada uma
individualmente.
Compreendendo a complementaridade de todos os intervenientes, surge a
necessidade de estabelecer acordos, delimitar objetivos e os mbitos de ao
indispensveis para cooperao. Neste caminho, muitas recomendaes passam a

42
assumir um papel imperativo, nomeadamente as organizaes assumem os objetivos
comuns traadas pelos ODM, o que as leva a abdicar dos seus prprios interesses.
Todavia este apenas o rumo que a RH pretende tomar, pois na prtica at este
momento a ONU tem-se tornado mais fragmentada e fraca. As razes apontadas para
este resultado assentam na falta de concordncia, entre Estados membros e
representantes de vrios organismos, assim como por consequncia da proliferao de
agncias, mandatos e escritrios que cria uma multiplicao de objetivos e resultados
(High-Level-Panel, 2006, p. 9). Apresentamos tambm o financiamento anterior RH
como uma causa para a fragmentao das organizaes quando este inadequado e
imprevisvel.
Estas dificuldades tm implicaes diretas para a liderana, coordenao e
eficcia da AH, no mbito da RH. Paul Currion e Kerren Hedlund (2011) aps um
estudo de vrios casos que vo desde o Afeganisto, Iraque, Kosovo, Paquisto, Norte e
Sul do Sudo, Guatemala, Libria, Somlia e Haiti, desenvolvem uma crtica RH,
apontando a liderana como problema principal: A ONU no ter cumprido com as suas
obrigaes de liderana, enquanto as ONG no tm condies para assumi-la.
38

O estabelecimento da ordem apenas possvel mediante a existncia de uma
autoridade. Torna-se necessrio ressuscitar uma medida anteriormente falhada de
estabelecer um rgo de interface entre as organizaes, sendo-lhe conferido o domnio.
O rgo lder anterior era o departamento da ONU para Assuntos Humanitrios. No
entanto este foi encarado como uma ameaa pelas organizaes j existentes, que
impuseram o seu fim em 1997, sendo substituda pelo OCHA.
Esta autoridade necessria para: garantir um estvel retorno estratgico
do desenvolvimento; introduzir padres universais a todos os nveis de
resposta humanitria, preveno e preparao para os resultados
inevitveis diretos e indiretos que causam e compem catstrofes de
emergncia (); e endossar um processo de acreditao e
responsabilizao dos prestadores. Apesar das enormes implicaes () a
necessidade de esta autoridade no pode mais ser racionalmente
questionada ou eticamente negada (Burkle-Jr, et al., 2012, pp. 2224-2225).

No mbito da AH, o OCHA assume a liderana, representada na figura do
Coordenador Humanitrio e do Coordenador Residente, que tm a responsabilidade de

38
Um outro problema destacado so as questes prticas nos procedimentos de segurana, legislao e questes de princpios
cooperativos, como seja, por exemplo, a relao entre misses civis-miliares e acesso humanitrio.

liderar toda a AH. Estes devem atender aos princpios de boa atuao humanitria,
contribuindo para resultados eficazes.
O pilar da liderana humanitria vem reforar o que at agora tem sido
apontada como a falha principal na coordenao intra-humanitria: a ausncia de
liderana. A estratgia passa por assumir responsabilidades, tutelar as aes
humanitrias, formao e promover a transparncia.
Uma das dificuldades no aperfeioamento deste mecanismo, a inexistncia da
divulgao dos termos de referncia das organizaes lderes do sistema cluster e seus
respetivos lderes. Mesmo sendo extensas as competncias requeridas para a liderana,
no existe nenhuma descrio detalhada das suas funes. Por evidncia, podemos
apenas destacar como competncias essenciais: capacidade de liderana, poder de
influncia, capacidade de representao, gesto de situaes complexas, direo e
liderana, trabalho de grupo, facilidade de criao de rede contactos (networking), e
finalmente, adaptabilidade a mudana (IASC, s.d.).
39

O pilar da liderana humanitria est associado ao pilar do financiamento
humanitrio pela prpria figura representativa do Coordenador Humanitrio que atua
nvel do pas (ICVASecretariat, s.d.). Este pilar tambm claramente relacionado com a
abordagem cluster na sua organizao constituda por organizaes lderes.
D) Estabelecimento de parcerias
Este elemento transversal aos trs pilares humanitrios foi apenas introduzido
em 2007,
40
a quando a adoo dos princpios da parceria, pela Global Humanitarian
Plattaform (GHP - Plataforma Humanitria Global)
41
. O estabelecimento de parcerias
determinante na gesto, partilha e anlise de informao, que o que une os atores
humanitrios independentemente da sua diferena (John Holmes 2007).
Reconhecida a liderana ONU na AH, na sequncia da sua atuao, bvia a
participao, crescente, de vrios atores. Nesta nova era global apresenta-se a

39
Existe ainda uma outra figura que o Coordenador Residente, que tem como responsabilidade representar todas as agncias da
ONU (equipa do pas da ONU). Este tem a seu cuidado todas as operaes que dizem respeito ao desenvolvimento. Encabeando o
sistema de coordenador residente que une as diferentes agncias da ONU procurando um sistema mais eficiente (UNDG, s.d.).
feita esta referncia, dado ao facto de estes atores serem especialistas nas necessidades dos pases, e assim combaterem a
inexperincia de liderana humanitria, que leva a preferncia dos primeiros (ICVASecretariat, s.d.) .
40
J existia, nos 10 anos anteriores RH, um mecanismo de coordenao intra-humanitria com as ONG impulsionado pelo
Council of Voluntary Agencies (Conselho de Agncias Voluntrias), no entanto este mostrou-se insuficiente.
41
Esta plataforma resultado de uma conferncia de 3 dias, realizada em Genebra em julho de 2006, esta pretende reunir as famlias
de ONG, Movimento da Cruz Vermelha e agncias da ONU ou outras relacionadas. Estas tem objetivo de melhorar a eficcia na
AH, maximizando a atuao atravs do estabelecimento de um quadro de atuao fundamentado em mandato e declaraes de
misso e princpios. Para melhor ser compreendido o conceito de parceria, a julho de 2007 fora criados os princpios para as
parcerias.

44
necessidade de uma AH conjunta entre todos os atores que respondam de forma
unssona s crescentes necessidades humanitrias. Como principal objetivo, este
mecanismo procura que, sem exceo, todos os atores humanitrios desempenhem um
papel equiparado, voltando a reforar a reflexo de que todas as organizaes e agncias
devem ser vistas de forma igualitria.
A coordenao intra-humanitria tambm ncleo central neste elemento da RH.
Contudo nos pilares da RH o esforo da coordenao intra-humanitria atende,
prioritariamente, as agncias da ONU, enquanto neste elemento h uma especial ateno
para com atores fora da ONU, em especial as ONG.
A coordenao intra-humanitria, no estabelecimento de parcerias vista de
forma diferente de acordo com a perspetiva adotada pelos atores humanitrios. Na viso
das ONG, a coordenao intra-humanitria, apresenta uma necessidade de ao conjunta
que conduziria uma melhoria significativa da atuao comum. Com este argumento
comprova-se a indispensabilidade da coordenao intra-humanitria e da necessidade de
um aperfeioamento contnuo da AH (Kevin M. Cahill, 2007, p. 243). As ONG
procuram um estatuto de igualdade, e neste ponto que os objetivos destas convergem
com os da RH.
Como segundo ponto essencial ao estabelecimento de parcerias, lembramos a
resoluo da Assembleia Geral 46/182, que atribui o papel principal da coordenao
intra-humanitria aos governos recetores. Este documento determina que, paralelamente
a atender aos governos, devem ser constitudas parcerias com outros atores, que
permitam, num ambiente de confiana, o estabelecimento de mecanismos de
Entre as insuficincias deste sistema identificamos desde logo a imaturidade do
mesmo, por ser muito recente, sendo que a sua criao remonta a apenas julho de 2006
com a referida GHP (GLobalHumanitarianPlataform, 2006). S um ano mais tarde so
determinados os princpios para as parcerias (GlobalHumanitarianPlataform, 2007).
As ONG denunciam que as distintas culturas polticas bem como diferentes
prioridades governamentais geram estratgias e prioridades diferenciadas. Estas
diferenas criam verdadeiras dificuldades de coordenao intra-humanitria, em

especial entre as ONG por um lado, e a ONU e suas agncias especializadas por outro
lado (Kevin M. Cahill, 2007, pp. 245-249).
42

Por sua vez o relatrio Humanitarian Response Review aponta para a falta de
comprometimento das organizaes, dos respetivos trabalhadores e o fracasso em obter
apoio poltico e financeiro adequado das organizaes, governos ou dos doadores
(Adinolfi, et al., 2005, p. 9) .
As evidncias recolhidas durante as entrevistas demonstram a diviso de
posies relativamente a esta temtica. As reaes das ONG vo claramente contra a
ONU, a sua conduo da RH e consequente atuao. Por sua vez, a ONU afirma que as
ONG no tm um mtodo de trabalho organizado, muitas das vezes carecem tanto de
profissionais, bem como de recursos suficientes para levar a cabo os seus projetos
(Entrevista Nr. 1). Alm de todos estes entraves, denota-se uma escassez da vontade de
coordenar(em) e ser(em) coordenado(s). Uma parte do problema, relativamente s ONG
tem a ver com barreiras existentes, cuja ultrapassagem implica custos tangveis. Alm
disto as necessidades de investimento levam as organizaes, eventualmente, a
realizarem uma avaliao de custo/benefcio relativamente a sua interveno.
Verificamos que h uma apreciao das ONG relativamente a coordenao intra-
humanitria, ou seja, existe um processo de tomar em conta os seus ganhos e perdas em
prol da coordenao intra-humanitria. As parcerias no podem ser vistas como um fim
em si mesmas, mas devem ser construdas no afamado intuito de tornar a AH mais
eficaz. Isto tem como precondio a abordagem de acordo com qual o sistema
humanitrio no seja visto como uma hierarquia e muito menos como uma mistura de
agncias com mandatos, misses e agendas diferentes, que produzem duplicaes e
sobreposio (NGOsandHumanitarianReformProject, 2009).
A anlise de cada um dos pilares demonstra que a coordenao intra-humanitria
o ncleo central de cada um dos elementos constituintes da RH. Verificamos a
preponderncia de novos atores na AH, seja atravs de parcerias (como no caso das
ONG que participam nas reunies de coordenao intra-humanitria) seja por posies
de liderana nos clusters. No pilar do financiamento humanitrio verificamos que,
ainda que com lacunas relativamente ao CERF, h parcerias de financiamento que
permitem s ONG receber financiamento do fundo comum atravs do ERF e do CHF.

42
Contudo Currion e Hedlund (2011, p. 25) contra argumentam: () a coordenao dentro da comunidade de ONG,
maioritariamente uma questo de criar interesse, dando espao e provendo os instrumentos para ajudar as prprias ONG a formarem
os seus prprios organismos de coordenao.

46
Com o elemento transversal, analismos o fortalecimento de parcerias e conclumos
que existe uma ateno especial relativamente s ONG.

No subcaptulo anterior elaboramos uma anlise da RH identificando os pilares
constituintes e a sua respetiva caracterizao. No subcaptulo que se segue, ser
enfatizada a presena da coordenao intra-humanitria em cada um dos elementos
constituintes da RH, de acordo com a hiptese do trabalho.
Na anlise elaborada identificmos a coordenao intra-humanitria, como fator
determinante, bem como constituinte da RH. Na abordagem cluster os mecanismos
traados assentam numa coordenao intra-humanitria entre todas as organizaes
participantes organizadas por reas de atuao; no financiamento humanitrio a
coordenao intra-humanitria fomentada pelos fundos comuns que unem tanto os
doadores como as organizaes, determinando objetivos comuns; a liderana
humanitria institui uma autoridade que garanta um mecanismo de atuao estratgico
para todas as organizaes conduzindo as mesmas a coordenarem; e por fim o
estabelecimento de parcerias a instituio formal de mecanismos de coordenao
intra-humanitria sobre o nome de parcerias.
Constatando que a RH tem como principal objetivo a eficcia, e que entre todos
os mecanismos institudos dada primazia coordenao intra-humanitria, postula-se
que a coordenao intra-humanitria o meio para uma AH eficaz, consubstanciando a
nvel de policy-making a defendida hiptese da investigao.
2.3. Abordagem da coordenao intra-humanitria, no mbito da reforma
humanitria
Em novembro de 2011, teve lugar na sede da ONU em Genebra, uma
videoconferncia
43
que reuniu, na mesma sala, grande parte dos representantes das
agncias da ONU para um debate com o representante do relatrio de avaliao da ao
humanitria da DARA.
44
O intuito desta reunio era examinar as recomendaes finais,
que seriam publicadas subsequentemente. Depois de quase uma hora de discusso e
troca de opinies foi declarado: Conclumos que necessria uma interveno
humanitria mais eficaz e para isso imprescindvel uma melhor coordenao entre as

43
A autora desta tese esteve presente nesta reunio, a acompanhar uma investigadora parte do relatrio que integrou
44
Uma organizao independente que realiza avaliaes da AH como meio de melhorar a qualidade e eficcia da mesma.

vossas organizaes.
45
Entre todas as reaes dos presentes, destacou-se especialmente
a acesa interveno de um dos representantes, que em voz iliberal disse:

No me responderam a pergunta de quanto, em dlares, custou esta
avaliao! Estou cansado de ouvir, que temos de ser mais eficazes e que
preciso uma melhor coordenao; na prtica, verosmil? Na realidade,
como vo consegui-lo? Todo este tempo e esforo para ouvir algo que j
sabemos h muito tempo!
A expressiva reao concluso final do relatrio d voz s muitas dvidas
relativas aos parmetros em que AH deve ser estabelecida. Pese embora este tema tenha
vindo a assumir maior preponderncia, as solues prticas so questionadas por muitos,
mas em especial pelos atores humanitrios. Devido sua complexidade, a coordenao
intra-humanitria, como tal, tornou-se um problema rfo no sistema humanitrio,
levando a ineficincias substanciais, incluindo o desperdcio provocado por esforos
duplicados (Tomasini & Wassenhove, 2009, p. 66).
Com a identificao do problema surge a necessidade de clarificao do conceito,
nos existentes contributos acadmicos. O termo coordenao, isoladamente descreve
a relao e interao entre os diferentes atores que operam no ambiente da AH (Balcik,
et al., 2009, p. 2). Deste ponto de vista, a coordenao intra-humanitria compreende
um uso sistemtico de polticas instrumentais que procuram uma entrega da AH de
forma mais coesa e eficaz. Tais instrumentos incluem planeamento estratgico, recolha
de dados, gesto de informao, mobilizao de recursos, contabilidade,
instrumentalizao de uma diviso funcional do trabalho e negociao, mantendo uma
moldura de servio para autoridades polticas hospedeiras e provendo liderana
(Reindorp & Wiles, 2001).
46

Determinamos que o conceito coordenao intra-humanitria nesta
investigao, refere-se a um conjunto de atividades e estratgias, entre atores
participantes da AH, que pretendem evitar a duplicao de esforos criando um
mecanismo ou programa nico de resposta. Identificamos como elementos chave: a
organizao, a coeso, a informao estratgica, a harmonizao de aes, o controlo, a
gesto, a responsabilidade e a interdependncia.
A coordenao intra-humanitria acompanha e adapta-se aos diferentes
momentos da AH, sendo caracterizada de acordo com a especificidade dos mesmos. O
primeiro momento da coordenao intra-humanitria que anterior crise humanitria,

45
Representante da DARA para o relatrio em anlise, que mantido em anonimato, na sequncia do compromisso de
confidencialidade.
46
Esta definio inspirada em definies de estudos passados, sendo que os autores consideram a supracitada como
comprovadamente til para a ONU.

48 2. 3. Abordagem da coordenao humanitria no mbito da reforma humanitria
engloba uma preparao e planeamento, nos pases propensos a sofrer desastres, antes
da ocorrncia dos mesmos. Um segundo momento, que assume especial relevncia
nesta investigao, a coordenao intra-humanitria levada a cabo logo aps a ecloso
da emergncia, sendo que esta ocorre no terreno, depois de enviados, os representantes
das organizaes. O terceiro momento a coordenao intra-humanitria para o
desenvolvimento, que implica uma aliana entre as organizaes de emergncia com as
organizaes de desenvolvimento.
Para complementar esta classificao, a IASC distingue entre: (1) coordenao
intra-humanitria estratgica (a longo prazo) (2) coordenao intra-humanitria ttica (a
mdio prazo) e (3) coordenao intra-humanitria operacional (diria). Tal como no
estudo de Stephenson (2005), esta dissertao incide sobre a coordenao intra-
humanitria operacional,
47
que executada entre as organizaes e as agncias
humanitrias no terreno. Ao mesmo tempo, exclumos a coordenao intra-humanitria
que engloba organizaes de segurana, militares, polticas e estatais (Tomassini &
Wassenhove, 2009).
2.3.1. Atores participantes na coordenao intra-humanitria
A coordenao intra-humanitria tem como objetivo a construo de um
mecanismo nico de resposta na AH. Desta forma, o conceito estriba-se nas relaes
entre os atores humanitrios. Nesta lgica analisamos, como uma das principais
ferramentas da coordenao intra-humanitria, os atores humanitrios.
Procedemos desta forma a classificao dos atores humanitrios e a
caracterizao das relaes de coordenao entre as organizaes: (i) dentro da prpria
ONU, e (ii) entre a ONU e as ONGs
48
; que passamos a analisar.
(i) Coordenao intra-humanitria entre as agncias da ONU
Toda a coordenao intra-humanitria, como referido, requer que existam
mecanismos que caracterizem uma agncia nica e principal que se comprometa a criar
ou facilitar um ambiente de coordenao intra-humanitria. No caso da ONU, como

47
Esta delineao temporal faz referncia a coordenao intra-humanitria diria, tal como abordado no Captulo III. No estudo de
caso, fazemos referncia a periodicidade das reunies onde destacado que esta depende das necessidades, especificamente na fase
inicial da AH so realizadas entre uma a trs reunies dirias, progressivamente diminuindo at uma reunio semanal. Elucidamos
que esta referncia coordenao intra-humanitria diria no se dirige a reunies formais mas o impacto que tem a coordenao
intra-humanitria entre as organizaes.
48
Poderia ainda ser distinguida coordenao entre organizaes e agncias e sector privado, que na verdade apresenta um
crescimento exponencial, com cada vez mais interesse. Existe algumas agncias piloto que comeam a estabelecer parcerias,
especialmente na rea das novas tecnologias.

anteriormente aludido, quem assume a funo de liderana na AH o OCHA, em
concertao com IASC, um rgo da ONU que governa as polticas humanitrias. Esta
agncia, OCHA, pode ser comparada a um guarda-chuva que protege todos os atores
participantes de custos adicionais de pr-planeamento e logstica, sendo isto um
incentivo de atuao dentro do padro definido pela liderana do OCHA em
coordenao com IASC (Fengler & Kharas, 2010).
(ii) Coordenao intra-humanitria entre a ONU e as ONG
Em primeiro lugar, geralmente reconhecido que esta uma parceria recente, o
que provoca uma imaturidade na coordenao intra-humanitria entre ONU e ONG,
conduzindo a que a mesma seja alvo de vrias lacunas. No entanto, reconhecemos
progressos que tm tomado lugar, e o facto de se denotar um esforo crescente de
desenvolvimento.
No leque de autoridade de um governo, este tem o poder e capacidade de
autorizar AH por parte da comunidade internacional; contudo nem toda a AH ordeira.
Quando o governo se ope, a AH da comunidade internacional imiscui-se em nome da
interveno humanitria.
49
Nos casos de interveno humanitria, o mais importante elo
de ligao entre a comunidade internacional e a populao, assegurado pelas ONG
locais que apresentam um conjunto de conhecimentos privilegiados (know how)
relativamente s necessidades da populao local, bem como das caractersticas
regionais (Balcik, et al., 2009).
Uma prova da conquista do papel das ONG, a igualdade de algumas destas
perante as agncias da ONU na liderana dos clusters, i.e, Cruz Vermelha Internacional
e Save the Children, que gozam de alguma considerao h um perodo de tempo
considervel. As duas ONG exemplificadas representam ONG de grande dimenso, i.e.,
demonstram grande fora e presena internacional no mbito AH. Entretanto, as
pequenas ONG no demonstram as mesmas caractersticas e como resultado, no tm o
mesmo estatuto nos clusters da ONU. Trata-se de organizaes com uma capacidade de
atuao mais diminuta mas tambm mais especializada, i.e., das ONG locais. Esta
subdiviso das ONG foi destacada durante entrevistas realizadas no mbito da presente

49
A interveno humanitria distingue-se claramente da AH. A primeira pressupe o preenchimento de um conjunto de requisitos
formais e legais, sendo que esta tem lugar sendo e primeiro lugar provada a incapacidade ou ausncia de vontade, por parte de um
determinado governo, de proteger as suas populaes. Em segundo lugar, a interveno humanitria, necessita de uma autorizao
que conferida pelo Conselho de Segurana da ONU (CS) para deliberar perante uma emergncia humanitria, uma autorizao
legal de interveno. Esta autorizao tem de resultar de uma votao positiva do CS da ONU, que reflete a vontade poltica dos
Estados membros permanentes (China, Inglaterra, Frana, Rssia e EUA) a quem conferido o poder de bloquear uma deciso em
caso de objeo (Bellamy, 2009).

investigao (Entrevista Nr. 1). Como anteriormente abordado, os oficiais das agncias
da ONU, por vezes vm as ONG locais, caracteristicamente pequenas, como entraves ao
desenvolvimento e como fortes contribuidoras para o caos em situaes de desastres
naturais.
50
A avaliao da abordagem cluster (j de 2007) confirma a evidncia emprica
das entrevistas, ao mostrar o grande descontentamento relativamente a este assunto por
parte das ONG: denota-se e uma clara ausncia de compromisso em envolver as ONG
locais. Dois exemplos especficos foram citados a este respeito: quando as reunies dos
clusters contam com a participao das ONG locais, isto no acontece por convite direto
mas por conhecimento indireto (boca-a-boca); alem disto, as reunies no so
traduzidas, o que as exclui do processo de partilha de informao e tomada de deciso,
os trabalhadores das ONG que se orientam para contactarem com a populao e nem
sempre dominam a lngua de trabalho dos clusters (Soddard, et al., 2007).
2.3.2. Classificao da coordenao intra-humanitria
Disto isto, examinemos a abordagem Balcik, et al (2009) que classifica o tipo de
relaes estabelecidas entre os atores humanitrios por coordenao vertical e
coordenao horizontal. A coordenao vertical caracterizada por atores de
diferentes patamares, de cima para baixo (ou inversamente). Neste tipo de
coordenao, os atores desempenham papis diferentes, como no caso, da relao entre
uma organizao e de uma entidade transportadora. Na coordenao horizontal, os
atores ocupam lugar em esferas equiparadas da mesma cadeia, so classificados como
iguais, como no caso de coordenao entre duas organizaes humanitrias.
Teoricamente, a coordenao tradicional, hierrquica e vertical, muitas vezes
considerada como ultrapassada pela quantidade inumervel de novos atores e novos
modelos de compromisso (Fengler & Kharas, 2010, p. 246). Na prtica, como se
corrobora ao longo desta investigao, h presena de coordenao vertical e horizontal.
Almeja-se na AH uma coordenao intra-humanitria previsvel que resulte no
desenvolvimento de padres-chave de atuao e uma partilha de informao
descentralizada entre as organizaes participantes.
Perante o sistema de coordenao intra-humanitria instituda com a RH, a
coordenao vertical est formalmente prevista no pilar da liderana humanitria.
Sem descartar este facto, no mbito desta investigao, atribumos uma ateno especial

50
Mesmo que a representatividade desta informao recolhida durante as entrevista possa ser posta em causa, ela confirme-se no
processo de cruzamento das fontes.

coordenao intra-humanitria horizontal, onde as organizaes (ONG) e as agncias
da ONU assumirem papis equiparados.
2.3.3. Nveis de coordenao intra-humanitria
A coordenao intra-humanitria pode ser definida por nveis, que so
relacionadas com o grau de compromisso das organizaes. Com a contribuio de Guy
Peters (1998), (re)criamos uma escala de nveis de coordenao, originalmente
perspetivada pelo autor para os governos. Guy Peters define a escala de coordenao,
apoiando-se nos seguintes princpios, por ns tambm partilhados: (i) procura de
polticas abrangentes integradas em servios estruturados em torno de um cliente
especfico, (ii) necessidade de reduzir custos (iii) a dimenso e impacto internacional
das polticas.
As problemticas que fundamentam o estudo de Peters (1998), so integralmente
reconhecveis na coordenao intra-humanitria. Justificamos assim, a transposio
desta relevante anlise para o tema em discusso, na construo de um estudo mais
enriquecido, por permitir no apenas a compreender diferentes nveis de coordenao
intra-humanitria, mas tambm posteriormente avaliar as conquistas da RH relativas
coordenao intra-humanitria aplicadas ao estudo de caso.
Tabela 1: Escala de nveis de compromisso na coordenao intra-humanitria
adaptada s organizaes humanitrias
1 Nvel Decises independentes: cada organizao detm autonomia dentro do
domnio da sua prpria ao poltica.
2 Nvel Comunicao entre as organizaes (troca de informaes): as
organizaes mantm-se mutuamente atualizadas das formas como estas
se propem a atuar. Tem de existir canais de confiana e trocas de
comunicao regulares.
3 Nvel Consulta a outras organizaes: no mbito deste processo bidirecional,
para alm da informao disponibilizada a outras organizaes, realizam-
se consultas entre as organizaes no processo de formular as suas
prprias polticas e atuaes.
4 Nvel Aspirao de evitar divergncias entre as organizaes: as organizaes
tendem a assegurar situaes quando existem opinies diferentes entre as
organizaes; elas falam a uma s voz.

5 Nvel Procura de um acordo interagncias (procura de consenso):
ultrapassando uma coordenao intra-humanitria que esconda
diferenas, as organizaes trabalham juntas, i.e., estabelecem comits e
equipas de projeto, reconhecendo a sua interdependncia e interesse
mtuo.
6 Nvel Arbitragem das diferenas inter-organizacionais: quando, no processo da
cooperao entre as organizaes, as diferenas entre elas no podem ser
resolvidas por coordenao horizontal definida pelos nveis 2 a 5, so
necessrios mecanismos de arbitragem.
7 Nvel Definio de parmetros para as organizaes. a organizao central
toma decises inter-organizacionais, com um papel mais ativo na
definio dos parmetros das organizaes individuais. definido o que
estas no devem fazer ao invs de se prescrever o que devem fazer.
8 Nvel Estabelecimento de prioridades por parte da organizao central.
9 Nvel Estratgia global. Este um parmetro includo apenas para demonstrar a
amplitude da escala, pois muito improvvel que no seja alcanado na
prtica.
Fonte: Guy Peters, 1998 p.7.
Esta estrutura apresentada por Peters (1998), permite-nos fazer uma avaliao da
coordenao intra-humanitria, examinando o grau de envolvimento e compromisso das
organizaes. No estudo que levamos a cabo, reconhecemos desde logo um
impedimento em avanar numa avaliao, alm do 7 nvel. Mesmo existindo uma
organizao central de coordenao intra-humanitria, esta no contm a autoridade que
determine ou prescreva as suas prioridades e que as mesmas sejam impostas s
restantes organizaes. O OCHA, que agncia lder na coordenao intra-humanitria,
no tem domnio impositivo de ao perante qualquer outra organizao (Stephenson Jr,
2006). As prioridades traadas, na prtica, resultam de uma combinao de interesses
das organizaes e das necessidades resultantes da emergncia m causa, e no da
organizao central.
2.3.4. As lacunas da coordenao intra-humanitria: desafios persistentes
Classificados os tipos de atores, a coordeno intra-humanitria e os nveis de
compromisso analisaremos lacunas e desafios inerentes a coordenao intra-humanitria,

baseando-nos nos contributos de vrios autores, mas usufruindo de um especial
contributo de Tomasini e Wassenhove (2009). Este ltimo contributo faculta uma
elaborada organizao de conceitos que assumem a funo de sintomas que denunciem
deficincias na coordenao intra-humanitria.
Escassez de recursos: recursos limitados geram competitividade, o que impede
a coordenao intra-humanitria de assumir um papel ativo. As fontes de
rendimento (doaes) e os escassos doadores, levam no s competitividade
das organizaes mas tambm procura de diferentes formas de financiamento
para a sobrevivncia das organizaes, o que imperativamente, tem impacto na
flexibilidade das organizaes. Tomasini e Wassenhove (2009) assumem a
posio (com qual concordamos), que acusa em parte, os doadores pela
competitividade das organizaes por financiamento, argumentado que a
intolerncia face a ineficcia deveria existir antes de se verificar escassez de
recursos. Inversamente, aquando excesso de recursos, nas organizaes no se
sente uma necessidade de coordenao intra-humanitria, mas existe uma maior
predisposio para tal. Apercebemo-nos que a busca de financiamento, que gera
a competitividade, leva as organizaes a procurarem aes humanitrias que
produzam resultados visveis comunidade internacional para que as mesmas
tenham uma imagem positiva perante os doadores.
Custo: A coordenao intra-humanitria tem custos, sejam estes de deslocao,
salrios, e tempo para as reunies de coordenao (que tendem a ser tanto mais
longas quanto mais agncias envolvidas). De acordo com as organizaes
participantes, as reunies de coordenao so especialmente exigentes em
termos de tempo investido por parte dos participantes. Como referido
anteriormente, as agncias coordenadoras, OCHA e IASC, assumem
formalmente uma grande parte dos custos, no que diz respeito a logstica e
planeamento anterior. Vemos que, um dos mais preponderantes custos da
coordenao intra-humanitria est relacionado com a (in)capacidade de saber
representar a sua organizao, expressar os seus interesses, perceber os objetivos
pretendidos e saber considerar todas as diferenas com flexibilidade e de se
adaptar a elas. possvel verificar, na referncia anterior Margaret Heffernan
(2012), a essencialidade do investimento na coordenao intra-humanitria. Os
custos relacionados com o estabelecimento da coordenao intra-humanitria

no podem ser avaliados isoladamente, mas devem ter em considerao os
incentivos e ganhos que advm da coordenao intra-humanitria.
Branding: Cada organizao tem a sua prpria identidade. Isto significa que a
associao com outras organizaes de cariz diferente tem implicaes. A
identidade de uma organizao pode ser dissolvida no processo de coordenao
intra-humanitria (que por si mesma pode tornar-se num processo de xito).
Como tal, as organizaes devem tomar todas as precaues necessrias para
que as caractersticas que as representam no sejam confundidas ou
comprometidas. Disto no resulta que as organizaes devem evitar contacto
com outros atores de identidade e marcas prprias e diferentes; pelo contrrio, as
organizaes devem coordenar as suas aes tendo em conta o carter de cada
uma e evitar a competio de recursos (Tomasini & Wassenhove, 2009). Entre
os atores envolvidos na AH, podemos distinguir trs diferentes marcas que
resultam do carter de cada organizao, i.e., as ONG (locais e regionais), as
ONG internacionais, e ainda as agncias da ONU. No caso desta ltima, de
relembrar que ela por vezes cria, a partir da rede de contactos principais, uma
rede de contatos mais restrita. Deste modo, surgem novas hierarquias entre
vrias organizaes participantes.
A caracterizao de cada organizao e a sua cultura institucional leva a que
cada organizao procure manter a sua soberania perante intruses de outras.
Vrias entrevistas realizadas na sede da agncia da ONU por Reindorp e Wiles
(2001) comprova este argumento, afirmando que as agncias e indivduos
demonstram, maioritariamente, uma ausncia de vontade em coordenar, que se
deve essencialmente, reticncia destes para ceder autoridade de outra
organizao.
Desafios operacionais: Primando pela sua organizao, o papel fundamental da
ONU na AH reside nas importantes agncias que a compem. Contudo a
Assembleia Geral no dotou nenhuma destas com a capacidade de subordinar
outros participantes. O OCHA, que com a RH detentor do estatuto da agncia
responsvel pela sincronizao de todas as outras, no tem domnio operacional
de determinar a qualquer organizao como esta se deve comportar (Stephenson
Jr, 2006). No entanto, este limite no implica que o OCHA no possa assumir o
papel coordenador recorrendo aos instrumentos no-formais. Neste contexto,
destaca-se a (potencial) capacidade de liderana do OCHA, que representa um

dos mais importantes fatores para ultrapassar a resistncia quanto a coordenao
(Tomasini & Wassenhove, 2009, p. 86). Aps a RH, como j enunciado, o
OCHA consagrou-se organizao lder da AH no sentido de ser o ator central
na coordenao intra-humanitria. Denotou-se, ultimamente, um crescente
interesse de outras organizaes em serem responsveis pela coordenao intra-
humanitria no terreno. Contudo, para benefcio de toda a comunidade
humanitria, a ONU retem a responsabilidade de coordenar (Reindorp e Wiles
2001). Este papel da ONU veio, mais recentemente, a ser contestado por outros
atores importantes, como a UE, que tem demonstrado a vontade de desempenhar
um papel mais proativo na coordenao intra-humanitria - potencialmente em
competio com a ONU (Reindorp & Wiles, 2001, p. 7). Podemos assim
compreender a necessidade de afirmao do papel de liderana.
Os desafios operacionais direcionam-nos para a liderana, a ausente
formalizao dos mecanismos a seguir, bem como da definio das
responsabilidades, que padece de problemas centrais. A existncia de um
conjunto de linhas mestras necessria para facilitar o trabalho realizado pela
organizao-lder. O relatrio supracitado (Reindorp & Wiles, 2001), indica
como entraves coordenao intra-humanitria, a inexistncia de termos de
referncia para a atuao e de relaes hierrquicas. O relatrio denuncia ainda
uma fraca ou inexistente orientao e induo das principais responsabilidades e
cargos (Reindorp & Wiles, 2001). Esta crtica comprova a sua relevncia para as
organizaes fora da ONU e vem ao encontro da viso deles sobre uma maior
coeso na coordenao intra-humanitria dentro e fora da ONU.
Doadores: No existe nenhuma obrigao que comprometa os doadores a
coordenarem as suas aes. Entretanto, quando tomada a deciso de
financiamento, estes sobem a um patamar de delimitar e exigir alneas
especficas nos seus contratos com as organizaes, o que lhes confere a
capacidade de exigir uma AH coordenada e eficaz. Contudo exigir coordenao,
implica uma forte mudana que requer que os doadores assumam um
compromisso mais forte com novas abordagens para implementao (Special-
Envoy-For-Haiti, 2011). Os doadores so clientes das organizaes na medida
em que as prioridades, objetivos, e resultados da AH so em grande parte
estabelecidos de acordo com as expectativas destes, de forma justificar a sua
existncia e financiamento das organizaes recetoras (Seaman, Hilhorst, Kent

in Balcik, et al. 2009, 2). Como consequncia da diminuio de recursos, Balcik
et al. (2005) alertam para uma gradual mudana na postura dos doadores
relativamente a permissividade de situaes de bvia ineficcia, em especial por
ausncia de coordeno. Estes mesmos autores recomendam um desempenho
mais intenso com um impacto ntido, sendo que esta postura permitida atravs
dos crescentes mecanismos de transparncia incluindo a plublicao dos dados
que comprovam o impacto de cada organizao.
Imprevisibilidade. A natureza da AH de emergncia implica tomar decises em
situaes de uma extrema falta de tempo de deciso, em momentos de alta
intensidade e situaes de necessidades imediatas. Em causa no esto apenas
recursos mas as vidas humanas; como tal, o tempo investido na coordenao
intra-humanitria deixa de ser prioridade. Em alguns pases sujeitos a
catstofres possivel seguir planos de coordenao intra-humanitria
previamente estabelicidos; no entanto estes so escassos (Balcik, et al., 2009).
Para alm da imprevisibilidade das emergncias, todas os casos tm
caracteristicas muito distintas que dificultam o estabelecimento de uma
estratgia de coordenao intra-humanitria global.
O problema que o ambiente operacional no qual os agentes
humanitrios devem trabalhar e a estrutura atpica das relaes operacionais
no necessariamente estimulam uma ampla e aberta cooperao entre os
mesmos (Stephenson, 2005, p. 337).

Apresentadas as dinmicas de coordenao intra-humanitria, definindo este
conceito atravs da caracterizao dos atores participantes, elaborada uma classificao
da coordenao intra-humanitria e apresentados os seus nveis, esto construdos os
alicerces tericos para uma avaliao do estudo de caso que nos permitir corroborar a
hipotese levantada.

57 Capitulo III A ao humanitria no Haiti: a busca de uma reedificao
Capitulo III
A ao humanitria no Haiti: a busca de uma reedificao
Elaborada uma reviso terica, o presente captulo visa aplicar os conceitos
tericos abordados ao longo desta investigao e validar a hiptese de trabalho.
A escolha do Haiti como estudo de caso resulta na sua essncia dos seguintes
fatores: em primeiro lugar, escolheu-se um caso onde se verifica a presena da AH,
anterior e especialmente posterior RH, o que permite de acordo com os objetivos desta
investigao aferir a eficcia da AH aps a sua reforma. Em segundo lugar, foram
consideradas as circunstncias caracterizadoras deste pas como sendo, a sua situao
poltica, econmica, social e humanitria, que consagram um conjunto de caractersticas
especiais que determinam a singularidade deste estudo de caso. O Haiti qualificado
como sendo, um Estado frgil, politicamente instvel, pobre e propenso a catstrofes
naturais. Em terceiro lugar, tambm o Haiti o nosso Estado de eleio por questionar a
eficcia da AH. Tendo o terramoto de 2010, em anlise, ocorrido cinco anos aps a RH,
a AH prestada aps o terramoto rege-se j dentro dos parmetros traados pela RH.
Como tal, o estudo e avaliao incidem sobre a eficcia da AH tendo a coordenao
intra-humanitria como meio determinante.
Os dados apresentados neste captulo resultam do estudo de relatrios, discursos
e documentos oficiais, assim como informaes advindas do referido estgio e
sequentes entrevistas. Destacamos o contributo dos relatrios da IASC que tem como
participao uma abordagem de anlise bottom-up
51
, que possibilita conhecer a
realidade vivida no Haiti de uma forma mais independente, partindo de uma anlise do
terreno, contrariando a anlise top-down, que caracteriza a generalidade dos relatrios
(Tataryn e Blanchet 2012).
No presente captulo, a eficcia analisada como conceito central e a
coordenao intra-humanitria apresentada como meio determinante. Com este fim
inicialmente abordada a realidade vivida no Haiti no perodo imediatamente anterior ao
terramoto e as circunstncias resultantes desta catstrofe. De acordo com o princpio da
produo histrica dos factos apresentada Quivy e Campenhoudt (1998), o fenmeno
produzido resulta de um processo que combina fenmenos logicamente anteriores.

51
Esta abordagem assume um papel essencial exatamente por esta se ter apresentado como uma das maiores dificuldades do Haiti,
em resultado de existir uma fraca representatividade dos interesses nvel local (C. I. OECD 2010).

58 O Haiti: um contexto histrico caracterizado por pobreza extrema
Deste modo, nesta investigao apresentamos uma breve descrio do complexo
contexto histrico, desde a independncia do Haiti (1798) at a ocorrncia do terramoto
(2010), que tem um contributo direto para as circunstancias vividas aquando o
terramoto e com as quais a comunidade internacional se tem defrontado. A, referida,
descrio histrica permite confirmar que a situao vivida aps o terramoto, no
apenas resultado da maior catstrofe do sc. XIX, mas tambm da pobreza e
instabilidade poltica, econmica e social, j anteriormente vivida. O presente captulo
atinge o seu clmax na transposio escrita das consequncias diretas do terramoto (i.e.,
destruio das infraestruturas) que reflete a realidade com que se deparam as OI e as
ONG, quando procuram fornecer AH. O estudo que leva a cabo uma avaliao da AH
no Haiti aps o terramoto de 12 de janeiro de 2010 subdividido em duas fases, a
primeira inicia-se com o terramoto e termina trs meses depois; a segunda fase inicia-se
a maro de 2010 terminando no final de 2011. A subdiviso de um caso singular
advm da avaliao sequencial de acontecimentos abordada por George e Bennett
(2005).
Na sequncia desta subdiviso, a primeira fase (A) denominada por resposta
imediata e compreende os primeiros trs meses. A segunda fase (B) denominada por
estabilizao inicial, reabilitao e reconstruo e inicia-se a quarto maro de 2010 at
aos finais de 2011. A distino destas duas fases permite-nos no apenas identificar os
desafios e conquistas da AH, mas amplia a viso critica em relao situao econmica,
poltica e social. As ferramentas de anlise de avaliao da coordenao intra-
humanitria, assentam nos elementos tericos apresentados e definidos no captulo
anterior
52
apresentados por Tomassini e Wassenhove (2009) e Guy Peters (1998).

52
Assim recordamos os parmetros: escassez de recursos, custo, branding, desafios operacionais, doadores e
imprevisibilidade.

3.1. Haiti: um contexto histrico caracterizado por pobreza extrema

Imagem 1: Bandeira do Haiti
Uma observao detalhada da bandeira da Repblica do Haiti muito nos revela
sobre a sua histria. O seu passado como ex-colnia francesa (com independncia em
1804) est retratada no seu smbolo patritico, com a alterao da disposio da
bandeira francesa, onde nasce um novo smbolo, retirando a barra branca central da
bandeira, permanecendo o vermelho e azul mas revertendo-as listras para a horizontal.
O branco passa a ser apenas a cor de fundo da insgnia Haitiana, no centro do estandarte
haitiano. Com o lema a unio faz a fora, o seu emblema representa, com os canhes, a
palmeira e o gorro frgio em terra verde, uma luta pela liberdade, sendo esta,
conquistada em 1804 pelos escravos, por sua vez representada na bandeira pelas
correntes rebentadas (Girard 2010).
O Haiti est localizado na Ilha So Domingo, partilhada com a Repblica
Dominicana, que por sua vez situada na parte insular do continente americano. A
prpria localizao do Haiti coloca este pas na esfera de influncia e interesse dos EUA,
e de outros poderes regionais, como o Brasil, a Argentina, a Venezuela e o Chile, que
so atores com capacidade de influenciar a formatao das decises relativas ao
fornecimento da AH.
53

A experincia do Haiti como colnia termina com a revoluo dos escravos em
1791 mas apenas proclamada a sua independncia em janeiro de 1804 (Girard 2010),
muito embora liberdade dos haitianos fosse quase que imediatamente subjugada pelo
poder autoritrio de Franois Duvalier, conhecido como Papa Doc em 1957. Com a
ditadura, o poder passa a ser herana de famlia e Jean-Claude recebe de seu pai o poder
de governar, enquanto a riqueza se centra nos escolhidos e se verifica um aumento

53
Este facto torna-se relevante por no ser revisto nas decises as necessidades do prprio pas, como reflete a aspirao e interesse
dos pases de influncia (Grnewald, Binder e Georges 2010, 21).

drstico da pobreza extrema. Nestas circunstncias o povo revolta-se e procura um
caminho rumo a liberdade que os conduz a uma forte instabilidade poltica e resulta
num total de 32 golpes de Estado entre 1986 a 1990. Em 1990, o Haiti v-se subjugado
ao poder das Foras Armadas, com a imposio de uma ditadura militar. Este ciclo de
poder termina em 1994, com a retoma de Jean-Bertrand liderana, com apoio dos
EUA e da ONU (Garder e Gardner 2008).
O enquadramento histrico do Haiti identifica as circunstncias que estiveram na
origem de um fraco e ineficiente Estado de Direito. Este pas fortemente afetado pela
corrupo, que impede o desenvolvimento, esgota a riqueza nacional e mina a confiana
dos habitantes (TransparencyInternacional 2012). No ranking de 2009, da Transparency
Internacional, o Haiti est em 168 em 180 pases, a nvel de pases mais corruptos,
54

numa contagem descendente (Corruption index 2009) (International 2010b).
Como fator agravante comprovada instabilidade poltica, o Haiti est
localizado numa zona sismicamente ativa, como comprova a tabela abaixo. Isto
significa que altamente vulnervel a vrios tipos de emergncias como cheias,
deslizamentos de terra, tempestades, tsunamis, terramotos e furaces.

Tabela 2: Histrico de desastres naturais no Haiti
Ano Evento Efeito no PIB Indivduos afetados Mortes
2004 Furaco Jeanne 7 % do PIB 300.000 5.000
2007 Furaco Dean and
Noel
2 % do PIB 194.000 330
2008 Furaco Fay, Gustav,
Hanna e Ike
15% do PIB 1.000.000 800
2010 Terramoto 100% do PIB 2.000.000 222.50
0
Total - - 2.494.000 228.63
0

Fonte: Haiti Earthquake Response, Context Analyses. (2010 p.14 )
Desta forma, a instabilidade poltica e os frequentes desastres naturais tm um
manifesto impacto na economia do pas, sendo este um dos pases mais pobres do
mundo. Com um PIB (Produto Interno Bruto) de $6279m, o Haiti gera um capital bruto
fixo de apenas 13% ao ano. A sua economia dependente da ajuda externa,
principalmente da International Development Association (IDA - Associao de

54
Para a Transparency International, a corrupo definida como o abuso de poderes conferidos para benefcio prprio (2012).

Desenvolvimento Internacional). O Rendimento Nacional per capita atinge, em 2010
apenas 602 dlares anuais (UN Data 2010), o que significa que maioria dos haitianos
vive com aproximadamente 1.64 dlares
55
dirios. De acordo com o relatrio Inter-
agency Real Time Evaluation in Haiti (Relatrio de Avaliao do Haiti entre Agncias
em Tempo Real),

72% da populao vive, no limiar da pobreza (Grnewald, Binder e
Georges 2010). Em 2009 os dados apresentados expressam que 60% do PIB advm do
setor primrio, 24% do setor secundrio e 16% do setor tercirio (C. I. OECD 2010).
Alm disto, existem altssimas variaes dos preos de produtos (Division 2012),
existe alto nvel de desigualdade social, e a maior parte da populao depende da AH e
do envio de rendimentos de emigrantes (Grnewald, Binder e Georges 2010). Em 2009
o Haiti ocupa o 149 lugar entre 182 pases, no ndice de Desenvolvimento Humano, o
97 lugar entre 135 pases no ndice de Pobreza
(UnitedNationsDevelopmentProgramme 2009, 11).
Habitam quase 10.000.000 pessoas no Haiti, sendo 50.4% so mulheres. Em
cada 1000 recm-nascidos apenas 60.9 sobrevivem, a populao cresce apenas 1.3% ao
ano (UN Data). Entre 2005 a 2010, cada mulher tem por mdia 3.5 filhos
(UnitedNationsDevelopmentProgramme 2009), sendo que a esperana mdia de vida da
populao de 61.4 anos. A educao pblica representa menos de 20% de toda a
educao, o que se reflete num elevado nvel de iliteracia. Apenas 10% da populao
tem acesso a internet. O saneamento bsico est apenas acessvel a 17% da populao
(UN Data). A dbil situao social, econmica e instvel infraestrutura poltica em
especial governamental, leva a comunidade internacional classificar o Haiti como
Estado frgil.
56

Perante a incapacidade do Estado haitiano para fazer face s suas necessidades,
torna-se evidente a indispensabilidade de uma AH por parte da comunidade
internacional. A presena da ONU data-se a 30 de abril de 2004. Com a Resoluo 1542,
instituda a MINUSTAH (United Nations Stabilization Mission in Haiti - Misso de
estabilizao das Naes Unidas no Haiti),
57
que por mandato mantem a sua presena
no Haiti. Esta misso, originalmente assumiu a responsabilidade de apoiar o governo

55
de opinio geral que a populao do Haiti vive nos limiares da pobreza. Contudo reconhecemos que, de acordo com o Banco
Mundial o limite da pobreza est nos 1,25 dlares, enquanto para outras organizaes, o valor assenta em 2 dlares, neste estudo
consideramos a opinio do Banco Mundial (Devex 2012).
56
Adotada a caracterizao do Haiti, como Estado frgil atribuda pelo Banco Mundial (World bank (WB), (disponvel em
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/STRATEGIES/EXTLICUS/0,,contentMDK:22230573~pagePK:6417
1531~menuPK:4448982~piPK:64171507~theSitePK:511778,00.html).
57
No entanto, a ONU parte para o terreno com experincia, pois a sua interveno no Haiti havia comeado em 1190 com o grupo
observador de verificao de eleies, UNOVEH (Observer Group for the Verification of the Elections in Haiti); 1991 MICIVIH
(Misso civil internacional); 1993 a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH - International Civilian Mission in Haiti), a
ltima une-se, em 1994, a MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti - Misso civil e policial da ONU no Haiti).

provisrio a manter um ambiente estvel atravs da ajuda s polcias nacionais,
participao em programas de desarmamento, manter a ordem e cumprimento da lei
assim como, proteger o prprio pessoal e instalaes da ONU. A misso incluiu, em
agosto de 2012, 6700 militares, 1622 polcias, 550 pessoal civil, 150 voluntrios e 1.000
pessoal civil local (MINUSTAH website). A presena dos capacetes azuis no Haiti no
foi suficiente para proporcionar um progresso no contexto de desenvolvimento do pas.
Aps oito anos de conflitos, o Haiti no s possui uma economia debilitada, como
tambm representa um pas onde claramente se imprime a violncia e represso de
governos anteriores.
Para alm da presena da ONU, destacamos a presena do Fundo Monetrio
Internacional (FMI) no Haiti, que surge como participante econmico chave, atravs do
Programa de Financiamento para a Reduo da Pobreza e Desenvolvimento que foi
implementado em 2006 (Cruz 2011).
Com a AH da comunidade internacional, o Haiti apresenta um crescimento
econmico a partir de 2004 at 2008, contudo, nesta mesma data a economia volta a
sofrer uma queda em resultado de uma crise poltica. Entre os inmeros fluxos
econmicos a economia e a poltica deste pas, propenso a catstrofes naturais,
precria. Em 2009 o Haiti recebeu um total de $965.2m em Ajuda da Official
Development Assistance (ODA - Ajuda Oficial para o Desenvolvimento) e $145.8m em
AH (GlobalHumanitarianAssistance s.d.). Perante os dados assinalados compreensvel
a argumentao de que estamos a falar de um Estado frgil, instvel, pobre e alm disto,
altamente propenso a catstrofes naturais.
3.2. O terramoto de 12 de janeiro de 2010 e as suas implicaes
Com uma magnitude 7.0, na escala de Richter e epicentro a 16 km da capital, o
terramoto que assolou o Haiti a 12 de janeiro de 2010, atingiu em grande parte a capital
do Haiti, Porte-au-Prince, tendo consequncias devastadoras para um Estado frgil
caracterizado por uma instabilidade poltica, social e econmica. O impacto do
terramoto na capital
58
contribuiu para que, em aproximadamente 3 minutos, 222.750
pessoas perdessem a vida, entre as quais 96 trabalhadores da ONU (MINUSTAH, s.d.),
mais de 200.000 ficassem feridas e 1,7 milhes de pessoas ficassem desalojadas. As
perdas materiais anunciadas pelo governo representavam 100% da receita do pas (PIB).
Alm disto, aproximadamente 2 milhes de pessoas ficaram internamente deslocadas,

58
Sendo que 49.6% da populao haitiana, reside em centros urbanos (UnitedNationsDevelopmentProgramme 2009).

598.000 pessoas migraram para as reas rurais, agravando, assim, a insegurana
alimentar e a situao de instabilidade em geral (Maxwell e Parker 2012). Com
relevncia crtica, apresenta-se a destruio de 23% das escolas (5000) e 60% dos
hospitais (EuropeanComissionHumanitarianAid s.d.).
A populao haitiana, diretamente afetada hora do terramoto, 16h53m hora
local (21h53m GMT), muitas mulheres encontravam-se em casa, os homens a trabalhar
e as crianas no regresso da escola (as poucas que tinham oportunidade de estudar).
Efetivamente isto significou, a separao de muitas famlias; cerca de 1 milho de
crianas foram separadas dos seus pais ou ficaram rfs (Policy Brief: Save the
Children 2010). Rosrio Salgueiro (2012), enviada da RTP no Haiti, relata que a jornada
de trabalho tinha terminado s 16h, o que provocou que fossem atingidos no local de
trabalho as pessoas que ocupavam quadros superiores. Este fator contribuiu para que o
regresso normalidade e estabilidade (organizacional), se torna-se num processo
particularmente difcil.
Na verdade, os dados estatsticos apresentados no fazem jus completa
destruio, pnico e desespero vivido. Rosria Salgueiro descreve expressivamente a
destruio testemunhada:
A imagem de carne vermelha muito prxima da dos corpos abertos que
vi nas ruas de Port-au-Prince, vinte e quatro horas depois do sismo.
Quando regressei a Portugal fui s compras, percebi que o cheiro do talho
era igual ao que senti nas primeiras horas naquela cidade. O cheiro da
decomposio s chegou ao final de alguns dias, quando ns chegamos ao
pas o que sentimos foi o cheiro a sangue fresco (Rosria Salgueiro, 2012).

Relativamente s infraestruturas, estas, apesar de modernas, no foram pensadas
e construdas com caractersticas antisssmicas. Na sua maioria, os edifcios foram
preparadas para ciclones, o que provocou que estes acabassem por ser armadilhas
mortais para a populao durante o terramoto (EuropeanComissionHumanitarianAid
s.d.). Perante a destruio massiva de edifcios e infraestruturas ressaltam-se os danos
provocados aos centros de tomada de decises governamentais, ou seja as
infraestruturas do governo, assim como a destruio das infraestruturas das OI, que j
desenvolviam projetos no pas. O desastre provoca vrios impedimentos ajuda
internacional, sendo necessrio que estas organizaes primeiro se restabelecessem para
poderem retomar as suas funes. Sendo que na AH de emergncia a presena de OI no
terreno, anterior ao desastre, determina facilidades na avaliao de necessidades para a

64 3.2. O terramoto de 12 de janeiro de 2010 e as suas implicaes
AH, no caso do Haiti a destruio das infraestruturas das OI provoca o caos inicial, que
se verifica na fase inicial de atuao, como posteriormente ser analisado.
Pese embora, existam experincias anteriores de desastres naturais no Haiti,
estas nunca haviam sido to severas, nem passadas no centro de todas as atividades
econmicas e polticas - na capital. Esta foi sem dvida uma das maiores catstrofes do
sc. XIX, no apenas em resultado das consequncias diretas do terramoto, mas tambm
as suas consequncias indiretas, como seja a propagao de doenas e insuficincia de
condies bsicas sobrevivncia.
A resposta imediata da comunidade internacional tem como contributo a
projeo da realidade do Haiti por parte da comunicao social que se apresenta como,
mecanismo de influncia para atuao - conhecido pelo j referido e analisado CNN
Effect
59
(Goyet e Morinire 2006). Denotou-se uma vaga de solidariedade indescritvel
nos momentos imediatamente seguintes ao desastre; no entanto, a afluncia excessiva de
atores humanitrios, recursos e voluntrios contribuiu para um aumento crescente dos
desafios logsticos e de coordenao intra-humanitria. Como agravante, existiram
falhas nos meios de comunicao, nomeadamente escasso acesso a internet e as
intransitveis estradas. Nos primeiros dez dias o porto de Portau-Prince no esteve
operacional, impedindo a receo de AH por mar, enquanto o aeroporto, ainda que no
danificado no seu todo, no dispunha de uma torre de controle completamente
operacional, tornando-o inopervel.
3.3. A ao humanitria no Haiti
Constatamos pelas circunstncias vividas que antecedem o terramoto e pelas
consequncias devastadoras deste desastre no Haiti, que as necessidades desta
emergncia vo para alm das capacidades do Estado haitiano. Com a anterior
instabilidade vivida nas instituies governamentais, a pobreza generalizada e
dependncia do Haiti de ajuda externa, agora e com mais intensidade, renova-se a
necessidade de a comunidade internacional prestar AH no Haiti. Tal como previsto nos
parmetros da AH, quando um Estado demonstre incapacidade de, por si s, prover as
condies bsicas sobrevivncia dos seus cidados, a comunidade internacional deve

59
Conceito explorado no Capitulo I.

atuar prestando AH de forma a aliviar o sofrimento e prover condies bsicas
sobrevivncia.
No Haiti a resposta humanitria internacional surge de imediato: As agncias da
ONU ativaram instantaneamente os seus mecanismos de ao e a estas juntaram-se
outras OI, centenas de ONG e tambm um desmedido nmero de voluntrios. Os
doadores, por sua vez tambm reagem de forma imediata, dando todo o apoio
econmico necessrio para que os agentes humanitrios tenham acesso aos recursos
necessrios para atuar.
Na referncia aos atores humanitrios comporta, indispensavelmente, aludir
importncia do governo haitiano como detentor da responsabilidade de estabelecer os
alicerces na direo de um Estado eficiente que consiga no s reconstruir mas tambm
manter as infraestruturas (Crane, Dobbins e Miller 2010).
3.2.1. Afluncia desmedida de voluntrios
De entre todos os meios e atores que prestaram AH ao maior desastre
humanitrio do sc. XXI, comeamos por destacar a incontrolvel afluncia de pessoas,
voluntrios espontneos, caracterizados por uma falta de experincia humanitria e por
vezes sem qualquer filiao a alguma organizao humanitria. Por no existir um forte
controle de entradas e sadas na fronteira haitiana, milhares de voluntrios, chegam de
autocarro ao Haiti todos os dias, determinados a ajudar, mas sem qualquer qualificao
e plano (Entrevista Nr. 1). A experincia de Matthew, estudante de ps-graduao,
juntamente com trs amigos representa um exemplo de tais voluntrios que entraram no
Haiti. Matthew conta que ao ver a destruio resultante do terramoto na televiso,
decide, juntamente com trs amigos, deslocar-se para o Haiti, afirmando: ns no
sabamos como ajudar mas acreditamos que viver em pobreza seria um timo primeiro
passo. Durante esta experincia Matthew limitou-se a viver com menos de 1$ por dia e
compreender o dia-a-dia dos cidados afetados pelo terramoto, no tendo qualquer
contribuio direta para a AH (PovertyResolutions 2010).
Tal como no exemplo exposto, de Matthew, a presena de voluntrios
desqualificados e sem filiao a alguma organizao de AH, apresentam-se como um
peso e responsabilidade para os atores humanitrios presentes, contribuindo apenas para
o caos, j existente (Entrevista Nr. 1). Por um lado, a proteo e a segurana destes
voluntrios representaram um custo; por outro lado, a referida afluncia de voluntrios

levava a uma maior procura bens essenciais, como seja alimentos e abrigo, contribuindo
para uma inflao nos preos (Salgueiro 2012).
Enquanto a entrada no Haiti de voluntrios era imensurvel, a circulao dentro
do Haiti era muito limitada, devido a destruio das infraestruturas, o que dificulta,
entre muitas outras coisas, a assistncia mdica. A presena de um grande nmero de
voluntrios desqualificados, unida falta de formao de cidados na prestao de
primeiros socorros, provocou que, literalmente, muitos cidados morressem esvados
em sangue. A elevada concentrao de pessoas agravada com a presena destes
voluntrios aliados a ausncia de saneamento, alimentao equilibrada, falta de gua
potvel e falta de abrigo provocam um agravamento de risco de proliferao de
epidemias. Efetivamente o Haiti foi assolado, no rescaldo do terramoto, por um surto de
epidemias, como a diarreia, a sarna e a micose, que tiveram como principais vitimas, as
crianas (Policy Brief: Save the Children).
3.2.2. A interveno das organizaes internacionais no Haiti
A presena da ONU no Haiti anterior ao terramoto de 12 de janeiro de 2010,
personificada na, j referida, misso de estabilizao - MINUSTAH. Imediatamente
aps o terramoto de 2010, o OCHA juntamente com a IASC tomaram medidas
imediatas para prestar AH. Foi imediatamente destacada uma equipa responsvel por
realizar a avaliao de necessidades, o OCHA e a IASC tambm procederam expanso
do sistema cluster humanitrio, adaptado s circunstncias de atuao no Haiti,
destacando as agncias lderes, determinado os parmetros de coordenao intra-
humanitria em concertao com a MINUSTAH (S/2010/200). Dois dias depois do
terramoto foram ativados cinco clusters (Food, WASH, Health, Shelter and Non-Food
Items and Logistica), mobilizando fundos e staff, mas no provocou uma liderana
estratgica geral em tempo til (Rencoret, et al., 2010).

Tabela 3: Sistema cluster no Haiti

Fonte : (Stumpenhorst, et al., 2011)
A atuao da ONU na AH engloba as agncias exemplificadas na tabela, assim
como a participao de inmeras outras organizaes, como sejam as ONG presentes no
terreno, sobre a alada da coordenao intra-humanitria. Como exemplificado na tabela
3, a presena da Pan American Health Organization (PAHO - Organizao de Sade
Pan-Americana), uma ONG lder do cluster da sade, testemunha o progresso
alcanado pelas ONG na coordenao intra-humanitria, de forma a fazer face s
necessidades da nova conjuntura internacional.
Identificados os atores envolvidos no Haiti, no cumprimento do objetivo desta
investigao que pretende avaliar a eficcia da AH, tendo em ateno como elemento
essencial a coordenao intra-humanitria entre a ONU e as ONG, iniciamos o estudo
prtico da AH no Haiti. Para o estudo do caso haitiano, propomo-nos a dar seguimento
aos parmetros lanados por Tomassini e Wassenhove (2009), que avaliam a eficcia da
coordenao intra-humanitria apresentando seis parmetros, sendo estes: escassez de
recursos, custo, branding, desafios operacionais, doadores e imprevisibilidade.
Utilizaremos, tambm, a escala de nveis de compromisso na coordenao intra-
humanitria elaborada por Guy Peters (1998).
Naquela que foi a AH de emergncia no Haiti, denota-se uma alterao das
circunstncias e mtodo de atuao humanitria. Como tal, para a elaborao de um

estudo mais verossmil, dividimos o estudo de caso em dois momentos temporalmente
circunscritos: (A) resposta imediata, que comporta os trs primeiros meses de AH,
desde o terramoto a 12 janeiro 2010; (B) estabilizao inicial, reabilitao e
reconstruo, que abrange desde abril 2010 at dezembro 2011. Esta esquematizao
do presente subcaptulo permite fazer um estudo comparativo dentro de um estudo de
caso singular, com a aplicao dos seis parmetros avaliativos da coordenao intra-
humanitria em dois momentos distintos.
O terramoto de 2010, visto por alguns como sendo um caso atpico,
justificando tal afirmao no facto deste terramoto se distinguir de outros desastres
anteriores pela sua escala, intensidade, disponibilidade de recursos, expectativa pblicas
e governamentais mas essencialmente por incidir num cenrio urbano (Rencoret,
Stoddard, et al. 2010). Noutra perspetiva, um agente da AMI, ao falar sobre a
caracterizao da atipicidade do terramoto do Haiti, afirma: no atribuo [importncia]
ao facto de ser [um terramoto] na capital, mas sim ao facto de cada emergncia ter o seu
prprio processo (Saruga 2012). Dentro da atipicidade de cada emergncia, o maior
desastre do sc. XXI no Haiti prima pela sua atualidade no debate de uma atuao
humanitria prolongada apresentando uma consciencializao da relevncia da
coordenao intra-humanitria para a eficcia.
A) Resposta imediata
Tal como o nome desta primeira fase da AH denuncia, esta etapa diz respeito ao
momento imediatamente posterior ao desastre, que implica uma mobilizao de
recursos por parte da comunidade internacional, entre 24 a 72 horas. Nesta fase de
resposta imediata, as primeiras horas e dias da AH so determinantes para a
sobrevivncia de muitos, como tal as organizaes procuram ter presena e uma ao
rpida no terreno, o que dificulta o planeamento da AH e a coordenao intra-
humanitria.
Em especial nesta fase, os media tem um papel chave na divulgao de
informao e sensibilizao do mundo para a realidade encarada pelos haitianos (Bunz
2010). O referido papel dos media denominado por efeito CNN, este efeito tem um
efeito impulsionador para a mobilizao de voluntrios e recursos assim como oferece
uma projeo atuao das OI. Dias aps o terramoto, o Haiti contava com a presena
de centenas de organizaes humanitrias, voluntrios e uma esmagadora contribuio
econmica internacional. A fevereiro de 2010, o CERF contava com $36m para o Haiti.

O ERF recebeu $83m. O apelo flash, para o Haiti revisto em 2010, recebeu $747m
(entre os $1.4 bilies pedidos).
60
Com o terramoto de 2010, o Haiti passou a ocupar
lugar na lista dos primeiros dez pases recetores de AH.
Nesta fase de resposta imediata, verifica-se uma participao internacional sem
antecedentes. H uma mobilizao fortuita de recursos materiais, tecnolgicos,
financeiros e humanos. Contudo nos primeiros dias, a entrada dos atores humanitrios
dificultada, () com o aeroporto fechado
61
(), a entrada no Haiti por meios
terrestres controlados pelas tropas da Repblica Dominicana, sendo os prprios
militares dominicanos que comearam a coordenar () e controlar a entrada (Barbosa
2012). A mobilizao internacional para a AH, seja por parte de OI como participao a
nvel individual, tem uma contribuio significativamente positiva; porm neste estudo
considerada em funo do seu objetivo, i.e., aferir a eficcia da AH tendo por base a
coordenao intra-humanitria. A presena no terreno de uma multiplicidade de
organizaes acarreta uma multiplicidade de projetos independentes e mecanismos de
atuao desenvolvidos com diferentes parmetros (Stumpenhorst, et al., 2011),
dificultando a coordenao intra-humanitria. Os atores humanitrios debatem-se
antagonicamente entre investir todos os seus recursos para responder s necessidades
emergentes ou reencaminhar parte dos mesmos para os mecanismos de coordenao
intra-humanitria. De forma a poder confirmar a hiptese levantada, que determina a
coordenao intra-humanitria como fator determinante da eficcia da AH prestada no
terreno, este estudo de caso avaliado pela perspetiva oferecidas pelos parmetros
desenvolvidos por Tomassini e Wassenhove (2009).

Perante a destruio, iminente a importncia do parmetro denominado por
Tomassini e Wassenhove como escassez de recursos. Como acima referido, o
terramoto atingiu o centro de decises e de ao poltica, seja governamental ou das
organizaes (OIs, ONG), j presentes no terreno. A escassez de recursos extravasa a
ausncia de recursos e comporta uma incapacidade de resposta humanitria. Em
especial, a ONU, o motor da coordenao intra-humanitria, estava decapitada, entre o
estado de choque e o caos (Thomaz 2010). O estudo de Tomassini e Wassenhove
relativo a este parmetro incorpora as fontes de financiamento dos doadores que pode

60
Sendo contudo considerado, o volume de recursos comprometidos para o Haiti, sempre relativamente modestos comparativamente
com a escala da situao vivida neste pas (Stoianova, Donor Founding in Haiti 2010).
61
Fechado e controlado pelas tropas Americanas como testemunhado por Tnia Barbosa (2012). Este fato foi criticado por muitas
organizaes por ser considerado obstrutivo para a resposta humanitria (Stoianova, Donor Founding in Haiti 2010).

conduzir a uma competitividade entre as organizaes participantes para obteno de
doaes (2009), como j referido.
No Haiti verificamos uma grande afluncia de recursos, o que no ambiente de
destruio haitiana representa uma pr-condio para os atores humanitrios agirem.
Pese embora muitas organizaes, presentes no terreno anteriormente ao terramoto,
tenham sido atingidas pelo desastre, estas erguem-se com capacidade de assistncia
humanitria com base nos contributos financeiros facultados pelos doadores. A
suficincia de recursos para todos os atores humanitrios contribui para um nivelar de
todos os intervenientes a um patamar igualitrio de atuao, que acaba por fomentar um
clima de interajuda, ao contrrio da geral competitividade vivida em clima de AH, entre
as organizaes. Esta afirmao confirmada pelo relato da agente da AMI, Tnia
Barbosa, que refere como ela, juntamente com o seu grupo de colegas: () chegamos
apenas poucas horas depois da equipa do OCHA, e acabamos por lhes dar uma ajuda
(Barbosa 2012). Vemos como uma pequena organizao como a AMI se mostra
importante e colaborativa para com a agncia que impulsiona a coordenao intra-
humanitria de modo geral. Constatamos, a existncia de uma deficitria estrutura de
organizaes hierarquicamente organizadas ou preparadas, o que conduziu a uma
interdependncia das organizaes, no atendendo sua qualidade e/ou seu tamanho.
Esta posio igualitria entre todas as organizaes especialmente relevante para a
anlise da coordenao intra-humanitria entre as organizaes.
No que diz respeito ao segundo parmetro, relativo ao custo da coordenao
intra-humanitria, as organizaes oscilam entre a tomarem a coordenao intra-
humanitria como um custo ou como um investimento. A coordenao intra-humanitria
implica a presena em reunies, apresentao de relatrios e at mesmo um sacrifcio de
objetivos prprios, para alm da disponibilizao dos recursos, que por sua vez,
representam um custo (ou um investimento) para a organizao em causa. Existem
organizaes humanitrias que no vm benefcio advindo da coordenao intra-
humanitria, de modo que para estas os recursos despendidos representam custos. Por
outro lado, existem organizaes que vm os recursos utilizados para a coordenao
intra-humanitria como investimento, por constatarem benefcios adjacentes
coordenao. A anlise das entrevistas aos agentes da AMI, do departamento de
emergncia, permite concluir que a posio relativamente coordenao intra-
humanitria enquanto custo ou investimento varia consoante o tamanho das
organizaes e a quantidade de atores que estas tm envolvidos na AH. Deste modo,

uma pequena organizao constituda por, maioritariamente, elementos de equipa
tcnica, sente uma maior presso para atuao imediata com uma utilizao direta dos
recursos, classificando a coordenao intra-humanitria como um custo (Barbosa 2012)
(Saruga 2012). Por outro lado, uma organizao, normalmente de grande dimenso, que
detm elementos tcnicos de AH e elementos administrativos responsveis por
coordenar a AH (dentro da sua organizao e da mesma para com outras organizaes),
tendem a ver a coordenao intra-humanitria como um investimento. Mesmo perante
este dilema da coordenao intra-humanitria como um custo ou investimento, denota-
se, positivamente, no estudo de caso analisado, um esforo imediato de estabelecer
todos os mecanismos logsticos para proceder a coordenao intra-humanitria, sendo
erigido um campo humanitrio no aeroporto, onde se realizam todas as reunies de
coordenao intra-humanitria, englobando tanto as organizaes de maior como de
menor dimenso.
62

Com a presena de centenas de organizaes, as reunies de coordenao intra-
humanitria mostram-se complexas e demoradas, pondo em causa a eficcia do pilar da
abordagem cluster e mostrando a necessidade de adaptar este pilar aquando numa
emergncia existam enumeras organizaes participantes. Esta dificuldade foi
objetivada com a diviso dos clusters j institudos, em sub-clusters que so
denominados por baby clusters. Os baby clusters instituram um sub-grupo formado
para desenvolvimento estratgico, onde os principais participantes de cluster (um grupo
restrito dos participantes) debateram questes estratgicas relacionadas com as reas de
atuao especfica (Maxwell & Parker, 2012).
Cada organizao caracterizada pelo seu mtodo de atuao e objetivos, a sua
prpria identidade, cada uma destas encerra uma singularidade a que se d o nome de
branding, e que se apresenta como um desafio coordenao intra-humanitria.
Procura-se no cluster, agregar as organizaes que detenham o mesmo objetivo para
que estas atuem conjuntamente na avaliao de necessidades e na determinao dos
planos de ao. A aspirao da abordagem cluster de fortalecer parcerias entre as
ONG, OI, Cruz Vermelha Internacional, Red Crescent Movement e as agncias da ONU
(IASC 2006), como forma de coadjuvar o processo de coordenao intra-humanitria na
fase de emergncia. Contudo, na prtica, a ideia transmitida, nesta fase inicial da
existncia de uma descriminao entre as OI e as ONG locais, por as ltimas no
poderem integrar o cluster, ou seja, no terem presena nas reunies de coordenao

62
Sendo que nesta fase, tal como anteriormente aferido as ONG locais foram excludas.

intra-humanitria (Barbosa 2012). Esta descriminao que tem como alvo as ONG
locais, fundamenta-se no facto de as reunies de coordenao intra-humanitria no Haiti,
lideradas pelo OCHA, serem realizadas em ingls e sem qualquer traduo para o
francs e crioulo. Este detalhe, da falha e mesmo ausncia de comunicao, acabou por
provocar uma excluso das ONG locais e da comunidade local no processo de
coordenao intra-humanitria nesta fase, processo este que na nossa perspetiva
determina a eficcia da AH (Oxfam International 2010b) (Rencoret, Stoddard, et al.
2010) (Maxwell e Parker 2012) (Tataryn e Blanchet 2012). Este argumento assume uma
relevncia especial quando compreendemos que os discriminados poderiam ter sido
fontes de know how, pelo seu conhecimento prtico, experincia e ainda por se
apresentarem como uma parte das solues para os objetivos da AH a longo prazo.
Enquanto a excluso das ONG locais vista por alguns de uma perspetiva
meramente negativa, de admitir a existncia de uma outra perspetiva sobre a
participao das ONG. Alguns participantes destas prprias ONG afirmam que no se
trata de s: ()barrar o caminho [s organizaes] (...) mas apenas de uma questo de
prioridades () [ natural que] primeiro o coordenador, se preocupe em ajustar a
resposta humanitria e depois acertar os detalhes, como seja, abranger a participao das
organizaes que tm uma amplitude de resposta inferior (Saruga 2012). Na mesma
linha de pensamento, ressalvamos a viso que questiona at que ponto que, numa
fase inicial, () estas possuem uma experincia prvia e/ou conhecimento de atuao
[em situaes de emergncia] , pois espera-se que uma organizao que se assuma
como interveniente humanitrio, tenha presente () capacidade tcnica, financeira e
organizativa (Saruga 2012). Por vezes as ONG locais no so organizaes preparadas
para atuar em cenrios de emergncia o que questiona sua contribuio. contudo
extremamente delicada a determinao da relevncia da sua contribuio no caso de
estas terem tido possibilidade de integrar os clusters.
Alm das ONG locais, outras organizaes enfrentaram dificuldades na sua
incluso nas reunies de coordenao intra-humanitria devido base logstica das
organizaes estar sediada no aeroporto, o que tornava as reunies inacessveis para
grande parte de organizaes que atuavam em reas perifricas (Oxfam International
2010b).

A afluncia no controlada de inexperientes e pequenas ONG () com
prticas inapropriadas em um contexto urbano (Grnewald, Binder e Georges 2010, 8),

aliada a presena de mltiplos atores reafirma a relevncia de uma agncia lder que
operacionalize o sistema de coordenao intra-humanitria que compe o parmetro
de avaliao da coordenao intra-humanitria desafios operacionais. Para uma
atuao coordenada relevante que sejam definidos os termos de atuao e
responsabilidades, ou seja necessrio que cada interveniente conhea o que deve fazer.
Para que seja determinado o que preciso fazer, necessrio que sejam avaliadas as
necessidades humanitrias. O processo de avaliao de necessidades fundamental para
reencaminhamento da atuao das organizaes; como tal, nesta fase inicial, a avaliao
de necessidades prioridade para que se verifique uma atuao coordenada. No Haiti a
tecnologia apresentou-se como o meio, clere, de identificar e avaliar as necessidades.
Ushahidi,
63
conhecido como o heri do terramoto (GIRIDHARADAS 2010),
representa uma plataforma digital que tem como fonte de informao os cidados,
permitindo a construo de um mapa online preparado por mensagens de texto (SMS)
que relatam as necessidades e a sua localizao
64
(Boyd, 2010). Este exemplo
demonstra a relevncia das novas tecnologias para avaliao das necessidades, sendo
representados os interesses da populao, assumindo um bottom up approach
(abordagem de cima para baixo). Alguns crticos, falam da impossibilidade da
informao recolhida per Ushahidi ser agregada pelo sistema cluster, por ser uma fonte
exterior. (Maxwell & Parker, 2012) As opinies dividem-se, entre os que afirmam a
existncia de uma fraca avaliao das necessidades inicial e aqueles que culpabilizam a
fraca capacidade local, por no existir nenhuma informao de base da populao, como
resultado dos censos muito desatualizados (Patrick 2011). Mesmo erigidos em 2-3
semanas, os mecanismos de coordenao intra-humanitria entre os clusters
permanecem fracos (Bhattacharjee e Lossio 2011, 10) medida que progressivamente
se releva a indispensabilidade de coordenar e integrar esforos de fontes externas
(Maxwell e Parker 2012).
Numa outra perspetiva, alguns agentes humanitrios afirmam no reconhecer a
existncia de alguma deficincia na avaliao de necessidades, por existirem os meios
tecnolgicos apropriados para, numa base diria, realizar diagnstico. Contudo os
mesmos atores relatam, que quando seguiam instrues que determinavam locais de
atuao dadas nas reunies de coordenao intra-humanitria, apercebiam-se, na
chegada ao local, que a interveno no era necessria, contrariamente ao revelado.

63
Plataforma criada no incio de 2008, aquando as eleies no Qunia, com sucesso tem encontrado novos colaboradores.
64
Este mtodo de recolha de informao internacionalmente reconhecido como: crowdsource.

Estes atores acrescentam que a determinao de locais de interveno, mais eficaz e real,
era muitas vezes resultado de conversas informais fora das reunies de coordenao
intra-humanitria (Barbosa 2012). No pode ser negligenciado o fato de que, ainda que
inadequados, os mecanismos de coordenao intra-humanitria previstos formalmente,
tm melhorado desde a RH - temos como exemplo desta melhoria, no Haiti, a criao de
base de dados de informao. O facto de serem cartografadas as reas de atuao e
desenhadas zonas, permitiu uma determinao das intervenes com mais preciso (C. I.
OECD 2010, 25).
Enquanto a liderana nesta fase inicial de caos assegurada, maioritariamente,
pelo OCHA, a presena central do governo como coordenador determinada pelos
princpios essenciais da AH (Oxfam International, 2010a) (E/1998/1). No Haiti,
criticada a falta de compromisso e ateno entre os atores internacionais e nacionais,
para com as necessidades especficas locais (C. I. OECD 2010, 10), que envolve uma
crtica constante da posio de inatividade do governo. Esta inatividade do governo
apresenta-se como contrria ao princpio da AH que dita uma presena do governo
central na coordenao intra-humanitria da AH. Aps a destruio causada pelo
terramoto, a reabilitao tanto das infraestruturas como dos membros do governo
nacionais, foi mais lenta que a da comunidade internacional. Enquanto a comunidade
internacional, se mudava de tendas para contentores, o presidente [do Haiti] conduzia
reunies de coordenao debaixo de uma rvore de manga (Rencoret, Stoddard, et al.
2010, 19). Mesmo com condies precrias, reside a expectativa do governo garantir a
adequada e equilibrada entrega de bens, servios e oportunidades, essencial para uma
AH eficaz. Contrariamente, a falha desta pode conduzir a uma instabilidade e/ou a crise
humanitria e social (S/2010/200). No entanto, no caso do Haiti, positivamente, o
governo nacional, e em particular, o governo local civil juntamente com o Comit de
Proteo Civil, tomaram iniciativas bsicas de liderana na AH. Ajudaram a populao
que desejava voltar as suas reas de habitao e permitiram entrada de bens e pessoas
isentos de impostos, facilitando a resposta humanitria
65
(International 2010b). Vemos
que independentemente das dbeis condies e recursos, o governo tem procurado
assumir parte das suas funes.

65
Sendo que na opinio de algumas organizaes presentes este contribuiu para a situao catica de centenas de organizaes
(Entrevista Nr. 1).

At este momento, a ateno dos doadores sobre o pas mais pobre do
hemisfrio ocidental, era muito precria. Contrariamente, em 2010 assume-se um forte
compromisso de $400m, para reerguer o Haiti, sendo apenas disponibilizados na
presente fase, $72m. Aqum das necessidades, este valor sustentou um ambiente de
cooperao, evitando a natural competitividade entre organizaes. O argumento
apresentado no captulo II, em que os doadores prosseguem interesses prprios revisto
no Haiti, com o exemplo dos EUA. Os EUA, contribuem no total com,
aproximadamente, $911m, sendo que apenas, aproximadamente, $208.7m, so
canalizados para a ONU (Stoianova, Private Founding 2012, 6-7).
66
Deste exemplo
percebemos, que tal como os EUA, outros pases doadores procuram contornar o
mecanismo de financiamento da ONU, que consagra uma AH ausente de interesses
polticos, sustentando um sistema de financiamento paralelo (Crane, et al., 2010, p. 2).
Uma vez que os doadores assumem um papel de clientes das OI, as ltimas
dependem dos primeiros para a sua subsistncia. Subsequentemente, os doadores detm
poder, que pode ser revertido tanto para fazer exigncias que revejam os seus interesses,
como para impelir coordenao intra-humanitria. O esforo da ONU em estabelecer
fundos comuns de doao confirma este poder de influncia dos doadores e demonstra
o esforo realizado na RH de evitar que a atuao imparcial possa ser violada em
benefcio da prossecuo de interesses particulares de outros Estados. Verificamos no
caso haitiano, que os doadores, por vezes, impem condies estritas como, por
exemplo, a privatizao e liberalizao do comrcio (International 2010b). Deste modo,
a influncia dos doadores vai alm das ONG, atingindo tambm diretamente o governo.
O caso de Haiti prova que em termos de resultados da RH, h um progresso
positivo por parte das organizaes, que abdicam dos seus anteriores mtodos de
atuao, adaptando-se s exigncias da coordenao intra-humanitria. A sul do Haiti,
no campo Perrin, duas ONG distribuem sementes de colheitas, coordenando a sua
atuao de forma a atuar de igual modo, contrariamente a forma de atuao anterior
implementao do sistema de coordenao intra-humanitria. Antes da RH, as
organizaes atuavam incoerentemente, sendo que uma fazia a distribuio de forma
gratuita enquanto outra realizava cobranas (C. I. OECD 2010, 25). Ainda que no seja
universal, verifica-se um progresso positivo, que advm da coordenao intra-
humanitria prevista na RH.

66
Esta tendncia tambm seguida por privados, sejam indivduos ou organizaes que doam no total $851.8m em que apenas
$255.2m, so canalizados para o sistema de financiamento da ONU.

A anlise desta fase do estudo de caso permite-nos afirmar que a falta de
coordenao intra-humanitria provoca uma sobreposio de esforos e uma
consequente ineficcia na utilizao de recursos. No Haiti, a AH centrou-se
maioritariamente em Port-au-Prince, negligenciando os cidados deslocados para as
zonas rurais, amplificando assim as disparidades relativas ao acesso aos recursos
(International 2010b) (C. I. OECD 2010).
A anlise dos parmetros da AH, aliados s circunstncias prvias e
caracterizadoras da situao do Haiti remontam-nos ao debate relativo ao fator tempo,
que se revela essencial para o estabelecimento estratgias de ao e coordenao intra-
humanitria.

Tabela 4: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti
(janeiro- maro, 2010)
Parmetros de estudo janeiro a maro de 2010
Escassez de recursos - Cooperao para o (re)estabelecimento das organizaes
Custo - Coordenao intra-humanitria: um custo ou investimento?
Branding
-Colaborao limitada entre os atores internacionais e
instituies nacionais
Desafios operacionais
- Fraca liderana humanitria
- Dificuldades na avaliao de necessidades
Doadores
-Positivamente tem uma longa histria de coordenao entre
vrias organizaes e os seus doadores
- Altos compromissos de financiamento
Imprevisibilidade
-Experincias anteriores facilitam a implementao de
mecanismos de coordenao intra-humanitria

A presente tabela conclui, de forma sucinta, a avaliao realizada relativa
coordenao intra-humanitria, aferindo que positivamente se destaca uma forte
presena dos doadores. Alm disto, o excesso de recursos nivela todos os
intervenientes. Por fim, podemos destacar um contributo (limitado) do governo na
coordenao intra-humanitria. Como entraves eficcia, verifica-se a relevncia dos
fatores de branding, relacionado com a presena e participao de mltiplas
organizaes; a natural imprevisibilidade, o custo da coordenao intra-humanitria
e os desafios operacionais.

B) Estabilizao inicial, reabilitao e reconstruo
Em abril de 2010, d-se o incio a um novo perodo. Nesta fase as organizaes
j se encontram estabelecidas e j contam com uma avaliao de necessidades realizada
pelo OCHA, que permite estabelecer um plano de atuao. Nesta fase, tambm reside
uma maior expectativa de as organizaes coordenarem as suas aes como meio de
alcance da eficcia da AH. Na avaliao desta expectativa e de acordo com o objetivo
desta investigao, prosseguimos com a avaliao de importncia de cada um dos
parmetros j referidos (escassez de recursos, custo, branding, desafios
operacionais, doadores e imprevisibilidade).
Em primeiro lugar, verificamos, contrariamente fase anterior, que a situao de
emergncia menos imprevisvel, ainda que epidemia de clera e a propagao de
outras doenas impem limitaes srias para o planeamento da AH. medida que se
dissipa a imprevisibilidade, comprova-se a crescente dificuldade, de criar um plano
global de atuao e de implementar mecanismos de coordenao intra-humanitria.
Contrariamente ao que se passa na fase de resposta imediata, deparamo-nos,
agora, com uma diminuio real das contribuies por parte dos doadores, o que
provoca uma escassez de recursos, que comprova uma falta de previsibilidade e
continuidade no compromisso internacional em prol da AH.
67
Os doadores revm o
Consolidated Appeal Process (CAP - Processo de Apelo Consolidado) e fornecem
apenas 56%, dos recursos prometidos. Esta escassez de recursos leva muitas
organizaes a abrandarem ou cessarem as suas operaes humanitrias (Hidalgo &
Thodate, 2011). Num contraste com a exploso da AH internacional inicial
(relacionada com o, j referido, CNN Effect) denota-se, aps alguns meses, uma
alterao importante. O pblico internacional desvia a sua ateno para outras
emergncias, a projeo internacional da catstrofe diminui, de modo que as promessas
feitas, logo aps o terremoto, no estejam cumpridas (Anon., 2012). Os atores
humanitrios, cuja margem de manobra se reduz, so acusadas de possuir uma viso a
curto prazo: na primeira fase (A), investe-se numa AH que assiste com bens essenciais e
emergentes, sem perspetiva futura. Nesta fase (B), a carncia de resultados, a escassez
de recursos desperta as organizaes para a necessidade de uma AH que promova o
desenvolvimento. De modo similar, nesta fase constata-se que a AH prestada
anteriormente, mesmo que muito necessria, tinha consequncias negativas no

67
Que caracterizada por uma alterao de objetivos e interrupo de programas desenvolvidos pelas organizaes.

previstas. Por exemplo, a AH originou um impacto negativo na economia haitiana, em
especial no setor agrcola, que foi um resultado da falta de planeamento e da
coordenao intra-humanitria para o desenvolvimento (em conjunto com outros fatores
agravantes). Ressalvamos que para uma atuao que conduz o pas-recetor a solues
duradouras, crucial a coordenao direcionada pelo governo. Entretanto, o Haiti, em
abril de 2010, toma uma posio denunciando a utilizao desigual dos recursos que se
centra apenas em alguns setores. O governo haitiano apela comunidade internacional
para atrair mais doaes, conexamente com a ONU, a 27 de Maro de 2012, com o
objetivo de atingir a quantia de $60m. Este nmero anunciado no contexto dos
objetivos especficos: melhorar as condies de gua e saneamento, ajudar os cidados
que continuam a viver nas zonas rurais, enfrentar o persistente surto de clera e de
preparar a populao e o pas para a temporada de furaces.
Na fase anterior (A), as opinies pendiam entre a coordenao intra-humanitria
se apresentar, para as organizaes, como investimento ou custo. Relativamente ao
custo da coordenao intra-humanitria, nesta fase (B), por existir uma
discrepncia entre as necessidades humanitrias e os recursos doados, os atores
humanitrios constatam que a coordenao intra-humanitria essencial para uma AH
eficaz. Nestes termos, a coordenao intra-humanitria vista como investimento,
opostamente a um custo.
Na singularidade de cada organizao (branding) ficou evidenciado, na fase
anterior, uma descriminao das ONG locais no mbito da AH e a sua organizao
cluster, que agora superada. As dificuldades de comunicao e traduo esto
ultrapassadas e as respetivas ONG so integradas nas reunies de coordenao intra-
humanitria (Saruga, 2012). Todavia, nesta fase, o foco central est na responsabilidade
e capacidade do governo de determinar objetivos e mtodos de atuao e a forma como
este coordena com outras organizaes.
Os fundos doados por parte da comunidade internacional, esto previstos para
apoiar a implementao do plano de ao do governo, restabelecendo um setor liderado
pelo governo para mecanismos de coordenao intra-humanitria (Haiti-Special-envoy,
2011). Um problema muito especfico neste estudo de caso, tambm alvo de discusso
em outros relatrios estudados, a interveno do governo no cumprimento das suas
responsabilidades de coordenar toda a AH. A postura das OI relativa liderana do
governo pode ser resumida de seguinte maneira: difcil tomar uma deciso quando

no existe um governo (Entrevista Nr. 2). conhecida a instabilidade poltica no Haiti,
e a ausncia de comunicao entre o governo e os agentes da AH. No existem claras
prioridades de ao das organizaes, levando o governo a perder o segmento face ao
excesso de documentos (OECD, 2010, p. 23). Por um lado o governo sente-se excludo
das aes humanitrias, por outro as organizaes e agncias no compreendem as
metas do governo.
Esta relao entre governo e a AH desperta uma questo importante e que se
encontra com frequncia nas atuais crises humanitrias: a responsabilidade de coordenar
cabe ao Governo; mas o que acontece quando este no demonstra a capacidade
necessria? Na coordenao intra-humanitria est implcito o princpio da neutralidade,
que um dos princpios vinculativos da AH, conjuntamente com os princpios de
humanidade, imparcialidade e independncia. O princpio da neutralidade determina
que os agentes humanitrios no possam estar filiados a qualquer partido poltico, ou ser
participantes em qualquer agenda poltica, ou envolvidos em problemas locais.
68
Em
relao implementao prtica destes princpios, porm, as opinies divergem.
Antnio Guterres, atual Alto-Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados
afirmou, neste sentido, que Nunca existe uma soluo humanitria para problemas
humanitrios. A soluo sempre poltica (Aljazeera 2012).
69
Apreendemos desta
afirmao, que a AH transcende o princpio da neutralidade e pode posicionar-se a favor
de uma abordagem poltica, que permite uma resposta de raiz perante uma crise
humanitria. Quando, como em muitos outros casos, o Haiti se depara com o dilema da
eficcia, com a coordenao intra-humanitria como elemento fundamental, no contexto
da instabilidade poltica, alguns atores defendem a teoria da politizao. Esta teoria
assenta numa ideologia que defende, uma AH que detenha uma contribuio poltica
procurando o fortalecimento das suas instituies polticas.
No debate da teoria da politizao, alguns acadmicos defendem que esta
conduz a uma insegurana da comunidade humanitria. Adele Harmer (2008) contra
argumenta apresentado estudos que desde 2006, comprovam no existir um nexo causal
entre as misses integradas e o aumento de ataques a trabalhadores humanitrios.
70

68
Tambm afirmado pela RES/46/182, j referida, dita que a interveno da comunidade internacional apenas se coloca quando a
magnitude e durao [das emergncias] vo alm da capacidade dos Estados afetados
69
Esta opinio tambm compartilhada por Sadoko Ogata, tambm ex-Alta Comissria das Naes Unidas para os refugiados,
quando a 27 de Maio de 2005 faz exatamente mesma afirmao fundamentando-a apontando as causas polticas como o rastilho que
leva a ecloso de crises humanitrias. (Tan, 2005) A apadrinhar esta ideia tambm distinguimos fortes parceiros da ONU
como,Save the Children, CARE e a Cruz Vermelha.
70
Constatou-se que a maioria das vtimas foram alvos intencionais independentes de razes polticas, econmicas ou at mesmo da
natureza da misso em causa. Como tal vemos que, indiretamente a ausncia de poder poltico leva ao prolongamento de
permanncia da AH independentemente da raiz do problema.

O referido dilema est presente em vrios casos da AH, e o Haiti no constitui
uma exceo. No entanto, entramos j no mbito de state-building. Este aspeto
criticado no caso do Haiti por se concentrar apenas em selecionadas partes do executivo
sem ter em considerao uma viso ampla do Governo (OECD, 2010). Contudo trata-se
de uma diferente e complexa vertente que se apresenta apenas como um dos fatores que
tem impacto na eficcia da AH, que representa o enfoque desta investigao.
71
Assim
trata-se de uma viso unilateral relativamente eficcia, especificamente no Haiti onde os
atores locais e nacionais se limitam a, frustradamente, assistir aos erros comet idos sem
serem ouvidos ou formalmente incorporados (Maxwell & Parker, 2012). Ressaltamos
que independentemente dos desafios, denota-se progressivamente, nesta fase, um
alinhamento com as prioridades locais.
Relativamente aos desafios operacionais, o OCHA, como organizao lder da
coordenao intra-humanitria, contnua a deparar-se com fortes desafios, como sendo a
sua incapacidade de definir os objetivos principais. Com a escassez de recursos, a
coordenao intra-humanitria assume contnua relevncia e com esta cresce tambm a
necessidade de liderana. Enquanto o OCHA no responde e medida que as
necessidades se tornam mais claras, a liderana passa a ser, progressivamente,
desempenhada pelo governo haitiano.
Como desvantagem, este pas caracterizado por um passado tumultuoso tanto a
nvel poltico como econmico, como j referido, o que dificulta um posicionamento
forte do governo na coordenao intra-humanitria. Opostamente, as experincias
anteriores como o severo tsunami no oceano ndico de 2004, bem como outros desastres
naturais que entre 2001 e 2007 resultaram em um total de 18.708 feridos, 132.000
desalojados e $4.6m, permitiram (ou deveriam ter permitido) criar experincia no
domnio da coordenao intra-humanitria, de liderana por parte do governo na
resposta de emergncia e de reconstruo do pas, bem como o seu conhecimento de
coeso social, do sistema de abrigo, reinstalao e resposta a desastres urbanos
(Rencoret, et al., 2010). No entanto, esta experincia no forneceu nenhuma vantagem
real e prtica que conste nos dados disponveis, incluindo relatrios estudados, no caso
de terramoto de 2010.

Nesta fase voltamos a referir o parmetro relativo a atuao dos doadores. H
um recuo dos doadores, seja por um trmino ao mediatismo
72
da catstrofe, seja por
ausncia de resultados. Desde OI at governos dos Estados, a opinio massifica-se de
que h uma vontade de ajudar, mas perante a ineficcia da AH, essa vontade dissipa-se,
mesmo que no se tente por em causa a necessidade e valor da coordenao intra-
humanitria per se. A referida reduo na vontade de prestar AH, representada, neste
estudo, pela afirmao do Ministro dos Negcios Estrageiros da Estnia, Urmas Paet,
que sublinha a importncia das fortes capacidades de coordenao intra-humanitria da
ONU para a Estnia e outros doadores internacionais:
A Estnia est satisfeita com sua rpida reao, para ajudar a aliviar a
situao de desastre, aps o terremoto do Haiti, em janeiro. A nossa ajuda
foi rpida e cumpriu com as necessidades, e isso foi reconhecido a nvel
internacional. Esta uma das razes pelas quais a Estnia pode continuar a
ser cada vez mais ativa na coordenao da AH internacional (). A Estnia
continua a dar mais ateno eficcia da ajuda e coordenao
internacional, que nossos especialistas foram avaliar no Haiti (Anon., 2010).
Desta citao depreendemos, que verdadeiramente os governos e organizaes
fazem um esforo para despender ajuda (tratando-se especificamente da Estnia). Neste
empenho, reconhecido que a generosidade assenta na esperana de que este
investimento seja parte de um processo de reconstruo (UNDP, 2010). No entanto, a
natureza da atuao de emergncia, por vezes leva a uma distrao das prioridades. A
ausncia da coordenao intra-humanitria conduz a ineficcia e compele a uma crise
humanitria prolongada, como seja a situao atual do Haiti. Esta ineficcia acarreta
uma saturao por parte dos doadores, por no verem frutos do seu investimento.
Ultimamente, estes assumem um papel essencial na consciencializao e incentivo para
a coordenao intra-humanitria.
De uma maneira geral, existem muitas vantagens particulares desta fase. A
tecnologia continua a apresentar-se como mtodo de avaliao de necessidades. A
forma de reunir informao prtica e relevante vinda diretamente dos cidados, foi
fortalecida, atravs da linha telefnica denominada Ouvir as vozes dos Haitianos. Este
foi um instrumento de comunicao e prestao de servios que ajudou na preveno de
doenas. A linha foi a criada com os fundos de inovao humanitria de 2010,
consistindo numa plataforma de mensagens de texto (SMS) ou resposta interativa por
voz. (Press Rlease: Humanitarian Inovation Found 2012) Este apenas um exemplo que

72
O mediatismo reafirma que a solidariedade que resulta de uma resposta as necessidades emergentes, vindo a perder interesse,
assim como resultado do CNN effect.

refora a premissa da importncia do uso de tecnologias para obteno de resultados
mais eficazes.
Tabela 5: Identificao de lacunas na coordenao intra-humanitria no Haiti
(abril 2010 - dezembro 2011)
Parmetros de
estudo
abril 2010 a dezembro 2011
Escassez de recursos
- Contnua deficincia na avaliao de necessidades
- Fundos disponveis insuficientes
- Custos subestimados
Custo
- Coordenao intra-humanitria apresenta-se como investimento
e no um custo
Branding
- Os objetivos da resposta humanitria nem sempre so
entendidos (em especial pelo governo)
- Presena mais forte do governo
Desafios operacionais
- Os objetivos principais ainda carecem de uma definio precisa
- A coordenao intra-humanitria enfrenta ainda desafios
- A transio das atividades de coordenao intra-humanitria
para as autoridades nacionais
Doadores
- Cumprido apenas 43% do compromisso assumido pelos
doadores
- Racionalizao de recursos e necessidade de prioridades
- Novo apelo de AH
Imprevisibilidade
- Menor imprevisibilidade; contudo, tambm no se verifica o
reforo no processo de planeamento

A presente tabela conclu, de forma sucinta, a avaliao realizada relativa
coordenao na segunda fase (B). A anlise permite aferir que positivamente se destaca
uma presena crescente do governo na liderana e na coordenao; que se verifica uma
perspetiva sobre a coordenao enquanto investimento (ao contrrio do custo); e que
finalmente a escassez de recursos provocada pelo recuo dos doadores representa um
elemento negativo que impulsiona a coordenao intra-humanitria. Alm de todos os
incentivos a coordenao intra-humanitria, os objetivos no so definidos, continuam a
verificar-se desafios operacionais por haver uma ausncia de liderana. Acima de tudo,
a maior dificuldade a falta de concretizao das objetivos desejados que incentivam a
3.4. Consideraes finais
Aps 5 anos da RH este o segundo grande teste AH liderada pelo OCHA em
cooperao com a IASC - sendo a primeira, e mais feroz, experincia da AH, no

Paquisto logo aquando a RH, em 2005. Este estudo de caso permite avaliar as
expectativas criadas com um plano de AH, que atenda aos objetivos da RH.
Esta diviso do perodo ps terramoto em duas fases mostra-nos a dissemelhana
de atuao entre os dois momentos. Quanto aos recursos disponveis, na fase inicial (A)
h um forte compromisso dos doadores e uma desmedida mobilizao de voluntrios e
recursos logo aps a notcia e imagens chocantes do terramoto. Na fase seguinte (B), h
uma saturao por parte dos doadores, que acabam por no cumprir o seu, elevado,
compromisso e as atenes da comunidade internacional viram-se para outros pases.
Diminui, tambm na segunda fase, a quantidade de organizaes e voluntrios, que
deixam aqum das expectativas da sua atuao. Quanto a coordenao intra-
humanitria, na fase (A) h um nivelar dos atores na sua atuao. Este facto advm de
uma abundncia inicial de recursos e da interdependncia das organizaes perante o
cenrio de destruio, onde at mesmo as organizaes anteriormente presentes no
terreno viram as suas infraestruturas destrudas. Os atores pendem entre a coordenao
intra-humanitria representar um custo ou um investimento, enquanto na fase (B) as
organizaes com projetos inacabados e escassez de recursos vm, claramente a
necessidade de coordenar com base dos mecanismos de atuao eficaz, que permita
satisfazer as necessidades. Relativamente a coordenao intra-humanitria entre a ONU
e ONG, na primeira fase (A) h uma excluso das ONG locais, por ausncia de traduo
nas reunies de coordenao, que induz alguns atores a pensar que estas no podem
fazer parte da abordagem cluster. Sequentemente, na fase (B), medida que a
necessidade de coordenao intra-humanitria se torna proeminente, esta fortalece-se e
expande-se, depois de tantas revindicaes. Quanto posio do governo na fase (A),
fortemente criticada a sua ausncia, que advm da falta das respetivas infraestruturas.
Na fase (B), ainda que com infraestruturas mais dbeis que as OI, o governo tem uma
presena mais proeminente, onde determina cortes na AH de recursos que destroem a
sua economia.
O estudo, que focalizado na coordenao intra-humanitria, transporta os
parmetros de Tomassini e Wassenhove (2009), para cada uma das fases, permitindo
objetivamente analisar a questo proposta, relativa eficcia, atendendo a coordenao
intra-humanitria como elemento fundamental. Constamos na fase (A) da resposta
imediata, que se verificam como lacunas da coordenao intra-humanitria, com
impacto negativo na eficcia: o fator da imprevisibilidade a falta de planeamento
anterior, o branding, em que as organizaes locais no so incorporadas, assim como

84 Consideraes finais
se verifica uma descentralizao da AH e vrios desafios operacionais que resultam de
uma fraca liderana. Na fase (B) de Estabilizao inicial, reabilitao e reconstruo,
verificamos: uma escassez de recursos, um continuo desafio operacional por se verificar
uma liderana fraca e por existirem dificuldades na avaliao de necessidades em traar
objetivos. Na transposio dos nveis de compromisso da coordenao por Guy Peters
(1998), definimos a coordenao intra-humanitria numa fase final prtica, a um 5
nvel, onde existe uma procura de acordo entre as agncias, que independentemente das
suas diferenas, trabalham em conjunto. Na teoria, idealmente a RH seria conduzida a
um 8 nvel em que as prioridades so estabelecidas pela organizao central, mas est
provada a incapacidade da mesma. No igualmente alcanado o 7 nvel por a
organizao central no ter o poder de definir o que cada organizao dever fazer. Da
mesma forma podemos referir o 6 nvel por apenas dispormos de uma coordenao
vertical. Podemos concluir que a coordenao intra-humanitria no Haiti atinge de
acordo com a classificao de Guy Peters (1998) o nvel 5. Esta concluso deve ser
considerada na sua distino em duas fases analisadas, e ter em conta o fato que s
numa fase mais avanada, verificam-se progressos. Se olhssemos a primeira fase (A) e
fosse realizada uma avaliao da coordenao intra-humanitria, por exemplo entre
ONU e ONG locais, esta nem digna seria do 1 nvel.
Relativamente aos pilares da RH, no seu todo, verificamos a presena de todos
os seus elementos constituintes. A abordagem cluster est presente na liderana do
OCHA em cooperao com a IASC, que progressivamente engloba as agncias da ONU
e ONG. Verificamos, tambm, em ao os mecanismos de financiamento humanitrio
com CERF e ERF. Constamos nas dificuldades a existncia de coordenadores
humanitrios, sendo estes agncias da ONU e ONG que atuam sobre a direo do
OCHA. Finalmente inegvel a presena de parcerias que integralmente se coadunam
com o elemento chave da eficcia, a coordenao intra-humanitria.
Perante esta avaliao, ao reconhecer as conquistas e desafios que a eficcia,
abordada atravs da coordenao intra-humanitria, no descoramos o facto de ainda
existir um longo caminho de aperfeioamento da RH e da coordenao intra-
humanitria. Alm disto, importante sublinhar que a AH no Haiti ser sempre um
desafio por se tratar de um pas cronicamente empobrecido. Atendendo aos parmetros
unificadores dos Estados frgeis consolidamos a opinio de que necessria uma forte
abordagem perante as organizaes humanitrias, relembrando que a ao de
emergncia atua sobre alicerces, muito, frgeis. Congratulamos assim, os progressos

alcanados, mas apregoamos a necessidade de a abordagem cluster carecer
essencialmente de uma liderana forte, com capacidade de impor decises. Na
multiplicidade de atores so essenciais as cedncias e esforos feitos cumulativamente.
Sendo que na ausncia de um encontro de objetivos se impe a necessidade da
determinao de um equilbrio entre as partes, que permita uma utilizao de recursos
consolidada e consequentemente eficcia. A RH apresenta-se como um processo
contnuo, com um longo caminho a ser percorrido.

86

87
A Reforma Humanitria das Naes Unidas: Um Mecanismo rumo Eficcia da Ajuda
Humanitria? Caso do Haiti
Concluso:
Este estudo teve por objetivo aferir a eficcia da RH assente nos principais
pilares da RH (i.e., a abordagem cluster, o financiamento humanitrio, os
coordenadores humanitrios e o estabelecimento de parcerias), tendo por base a
coordenao intra-humanitria alcanada entre as ONU e as ONG no terreno, avaliando-
se, igualmente, o seu impacto com base no estudo do caso haitiano. A hiptese de
trabalho que serviu de ponto de partida da investigao, foi formulada nos seguintes
moldes, no contexto da RH da ONU, a coordenao intra-humanitria entre essa
organizao e as ONG um fator determinante para a eficcia da AH prestada no
terreno.
Focalizado na AH, o primeiro captulo deste estudo apresenta uma definio
operacional da eficcia, enunciando que a AH eficaz assenta numa utilizao adequada
e racional de meios e recursos, como forma de maximizar os resultados e minimizar a
duplicao de esforos. A justificao da eficcia como conceito central na AH e no
presente estudo, estriba-se numa abordagem quantitativa que apresenta, graficamente, a
diferena entre recursos e necessidades, procurando demonstrar que a patente
insuficincia de recursos conduz a comunidade internacional a, indispensavelmente,
reformar a sua atuao na AH. Depois de analisados os esforos internacionais para
alcanar uma AH mais eficaz, abordamos a questo da falta objetividade do conceito de
eficcia. Procuramos demonstrar que a eficcia emerge do discurso humanitrio como
um conceito vazio, pois nunca foi alvo de conceptualizao no quadro da ONU. De
modo a ultrapassar essa falta de objetividade inerente noo de eficcia, neste estudo
adotamos o conceito de coordenao intra-humanitria que inclui um conjunto de
atividades e estratgias, entre ONU e ONG que pretendem evitar a duplicao de
esforos criando um mecanismo nico de resposta. Nesta perspetiva, identificamos
como elementos-caracterizadores da coordenao intra-humanitria a organizao, a
coeso, a informao estratgica, a harmonizao de aes de controle, a gesto de
responsabilidade e a interdependncia.
Depois de apresentados os conceitos chave deste estudo, o segundo captulo
aborda os contributos de relatrios e documentos oficiais como ODM e Delivering as
One, que estiveram na origem do processo que conduziu RH. Na avaliao da
estrutura trptica da RH, verificamos a omnipresena da coordenao intra-humanitria
como instrumento ao servio da eficcia em cada pilar. Assim, na abordagem cluster, a

88
Concluso
coordenao intra-humanitria est presente na sua estrutura que organizada por
setores de atuao, englobando todos os atores. Relativamente aos coordenadores
humanitrios, esta ferramenta essencial para garantir um estvel retorno estratgico
atravs da autoridade instituda pelo coordenador. Quanto ao financiamento
humanitrio, a instituio de mecanismos de financiamento comuns, visa estabelecer
uma coordenao entre os doadores e incentivar a coordenao entre atores
humanitrios, que prosseguem os seus projetos tendo em vista objetivos comuns.
Finalmente, o estabelecimento de parcerias manifestamente estimula a coordenao
formal entre as organizaes, atoras da AH. Neste captulo so ainda identificados os
desafios coordenao intra-humanitria, designadamente: a coexistncia de mltiplos
atores com diferentes tamanhos, estruturas organizacionais e formas de atuao, bem
como, os inerentes custos e burocracia. Desde logo, este captulo confirma, ao nvel de
policy-making a hiptese de trabalho apresentada abordando a coordenao intra-
humanitria na RH, sendo esse conceito definido por mecanismos e polticas de relao
entre os atores humanitrios, atribuindo vantagem s ONG. Tomamos aqui como
enquadramento terico, os contributos de Guy Peters (1998) e Tomassini e Wassenhove
(2009), por estes permitirem fazer uma avaliao objetiva da eficcia associada ao
conceito de coordenao intra-humanitria, que ser aplicada ao estudo de caso que
analisado no terceiro captulo.
O terceiro e ltimo captulo, que incide sobre a prestao da AH no contexto do
terramoto do Haiti em 2010, consagra um contributo para a validao da hiptese
apresentada. Os dados histricos expostos, anteriores ao terramoto (12 janeiro de 2010)
caracterizam o Haiti como um Estado frgil dependente de ajuda externa, politicamente
instvel, em que 72% da populao vive no limiar da pobreza, ainda que j sob a alada
da AH. Aquando a maior catstrofe de sempre e em cenrio urbano, a comunidade
internacional depara-se com um panorama de atuao complexo, com uma destruio
avaliada em 100% do PIB, onde o governo e as OIs j presentes no terreno precisam, de
elas prprias, de serem reconstrudas.
A subdiviso do estudo de caso aps o terramoto, distinguindo o perodo de
janeiro a maro, e do ltimo at finais de 2011, possibilitou constatar a dissemelhana
da adaptabilidade da RH dos primeiros trs meses comparativamente aos seguintes.
Com uma expectativa de coordenao intra-humanitria assente na experincia anterior
de AH, a atuao do OCHA e da IASC e as suas organizaes constituintes e
cooperadoras, mostra-se insuficiente. As lacunas da coordenao intra-humanitria

89
propostos por Tomassini e Wassenhove (2009) e a escala de nveis de compromisso
estabelecida por Guy Peters (1998) permitiram fazer uma avaliao detalhada da
realidade.
Na primeira fase (A) denominada como resposta imediata, identificamos
lacunas da coordenao intra-humanitria: o branding e os desafios operacionais.
Relativamente escala de nveis de compromisso em geral, a excluso das NGO locais
na AH conduz-nos a uma classificao de coordenao intra-humanitria de 1 nvel em
que a deciso de atuao independente. Relativamente segunda fase (B), que se
caracteriza pela estabilizao inicial, reabilitao e reconstruo, apresentam-se como
lacunas coordenao intra-humanitria: os doadores recuarem no compromisso
assumido. Alm disso, de forma contnua ainda nos deparamos com desafios
operacionais. Quanto escala de nveis de compromissos, perante os parmetros
apresentados classificada uma coordenao intra-humanitria de 5 nvel.
Os elementos avanados neste terceiro captulo com base na aplicao das
ferramentas analticas permitem confirmar a hiptese, segundo a qual a coordenao
intra-humanitria constitui um fator determinante para eficcia. Nesta perspetiva,
confirmamos que a ausncia de coordenao intra-humanitria resulta na ineficcia da
AH. No seguimento desta lgica, enumeramos os desafios da coordenao intra-
humanitria no Haiti que conduziram ineficcia, desta vez, seguindo-se a subdiviso
cronolgica do estudo do terramoto no Haiti.
Na primeira fase (A), relativamente a coordenao intra-humanitria entre as
agncias da ONU e as ONG (sobre a qual incide a segunda parte da hiptese de
trabalho), esta diminuta. A presena de centenas de ONG no terreno provoca,
literalmente, o caos, dificultando em grande escala a coordenao intra-humanitria. A
abordagem cluster, como mecanismo de coordenao intra-humanitria da RH,
demonstra no estar preparada para lidar com um grande nmero de ONG, ao no
conseguir associar informaes cedidas pelas ONG e a forma de atuao destas. A
necessidade de a RH se ajustar para uma coordenao intra-humanitria mais coesa e
eficaz, rev-se na criao de baby clusters no Haiti. A coordenao intra-humanitria
ineficaz para com ONG internacionais e inexistente para com ONG locais, por as
ltimas serem excludas das reunies de coordenao cluster. O analisado estudo de
caso, permite na prtica perceber a importncia de outro ator no quadro da coordenao
intra-humanitria, a saber, o governo do pas anfitrio. Nesta fase o Estado haitiano
assume apenas aes bsicas de liderana na tentativa de se reconstruir e minimizar o

90
Concluso
impacto negativo na economia do pas provocado pela, necessria e at indispensvel,
AH.
Constatamos que a abundncia de recursos, uma caracterstica importante desta
fase inicial, transforma a natural competitividade entre as organizaes, nivelando os
intervenientes. Como corolrio, a coordenao intra-humanitria no se apresenta como
necessidade, mas vista, pela maioria, como um custo. Uma mesma organizao tem de
responder s necessidades bsicas emergentes e/ou participar nas reunies de
coordenao. Como resposta aos desafios da coordenao intra-humanitria, recorre-se
no contexto haitiano ao uso de tecnologia para a avaliao de necessidades, numa
abordagem bottom up. Esta iniciativa, porm, no conseguiu ultrapassar os referidos
desafios por existirem dificuldades em incorporar as informaes reunidas nas
ferramentas da coordenao intra-humanitria. Ainda que esta fase contribui-se para
confirmar, que dentro do pilar dos coordenadores humanitrios, existe uma liderana a
capacidade de homogeneizar a atuao de AH, esta mesma liderana efetua-se de forma
a conduzir a uma concentrao da AH em Port-au-Prince, com implicaes negativas
para o resto do pas.
Na segunda fase (B), em apenas trs meses aps ao desastre, a comunidade
internacional depara-se com uma realidade distinta a anterior que impe uma adaptao.
Denota-se um esforo no sentido de acomodar a coordenao intra-humanitria,
formalmente prevista na RH, na prtica da AH. Os atores envolvidos conceberam a
coordenao intra-humanitria como um investimento necessrio, porquanto se
depararam simultaneamente com necessidades humanitrias prementes e com uma
diminuio real das contribuies das organizaes e dos doadores, que evidenciaram
uma escassez de recursos. Esta insuficincia de recursos demonstrou que do interesse
das OI e ONG coordenar as suas aes. Perante as necessidades prementes que estavam
alm das capacidades de resposta individual das OI e ONG, comprova-se a
interdependncia destes atores suprida pela coordenao. A questo da incapacidade das
OI responderem individualmente s necessidades da AH o fundamento da RH, em que
estas perante a nova realidade internacional sentem a necessidade de reformar a sua
atuao, construindo uma estrutura trptica que encerra em si a coordenao intra-
humanitria, como meio rumo a eficcia.
No Haiti, constatamos uma alterao do paradigma de atuao das organizaes,
que clamam pela atuao do governo. O governo haitiano em resposta toma iniciativas
determinantes que lhe permitem assumir o seu papel de lder na coordenao intra-

91
humanitria, estabelecendo parmetros de atuao da AH e contribuindo para a sua
eficcia. Na prtica, vemos que s foi permitido o papel do governo haitiano como lder,
quando as OI se aperceberam da sua prpria incapacidade de resposta (e os seus
interesses foram postos em causa).
Nesta fase (B) continuam a no existir influentes coordenadores humanitrios,
capazes de impor a sua liderana de forma a contribuir para uma AH mais eficaz.
Podemos assim confirmar, que o caminho para uma coordenao eficaz passa por uma
forte liderana, com legitimidade de impor decises e com competncia de potencializar
as capacidades existentes. Na prtica, tal como demonstrou o caso haitiano, a
legitimidade e autoridade das organizaes lderes no reconhecida, em parte, por
existir um dfice democrtico na estrutura organizacional da AH.
No geral, os desafios coordenao intra-humanitria enunciados no caso
haitiano so agravados pelo facto de se tratar de uma AH de emergncia. que tem como
fatores a ausncia de planeamento, anterior ao desastre, de coordenao intra-
humanitria pelos atores humanitrios, dada maior ateno a uma resposta imediata,
sem uma viso a longo prazo.
Tendo por base o estudo de caso do Haiti, conclumos que a eficcia, to
apregoada nos discursos humanitrios, apresenta-se como um conceito destitudo de
objetividade, em que no so determinados os parmetros e meios de este ser avaliado e
alcanado. Neste estudo constatamos que a eficcia geralmente tomada como um fim
em si mesmo da AH, e no um verdadeiro meio para se alcanar o sucesso no quadro da
AH. Com a ajuda de contributos analticos que foram aplicados ao caso haitiano,
procuramos ultrapassar o discurso vazio da eficcia, determinando a coordenao
intra-humanitria como o principal instrumento para uma AH eficaz. Desta forma, a
coordenao intra-humanitria deve ser vista como fator determinante para alcanar a
eficcia, que deve caracterizar a AH.
Aps este exaustivo estudo, validamos a hiptese apresentada, que demonstra,
portanto, a coordenao intra-humanitria como fator determinante para uma AH eficaz,
sendo certo que a ausncia dessa coordenao resulta, em regra, na prestao de uma
AH ineficaz.

92

93
Bibliografia

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Genebra)
Entrevista Nr 2 Membro da Organizao do ILO esteve presente no Haiti nas
primeiras horas de atuao da ONU, (15 de Janeiro de 2012 em Genebra)

A Reforma Humanitária Das Nações Unidas Um Mecanismo Rumo A Eficácia Da Assistência Humanitária. Caso Do Haiti Felícia Matos Dias

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