Ram 280

Revista de Administrao Municipal - MUNICPIOS - IBAM
Os 60 anos do IBAM
Consrcios Pblicos
Sade da Famlia
Gerenciamento de Recursos Hdricos
Gerenciamento de Resduos Slidos
Lei Complementar n
o
140
ARTIGOS
Pareceres
Em Foco
E MAIS
R
e
v
i
s
t
a

d
e

A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
o

M
u
n
i
c
i
p
a
l

M
U
N
I
C
P
I
O
S

I
B
A
M

A
b
r
i
l
/
M
a
i
o
/
J
u
n
h
o

2
0
1
2

A
n
o

5
8

N

2
8
0

I
S
S
N

0
0
3
4

-

7
6
0
4
Arranjos Cooperativos Intergovernamentais
REVISTA DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
MUNICPIOS
Revista de Administrao Municipal - MUNICPIOS - IBAM > 3
Defnir o ttulo de capa desta edio no foi
tarefa simples. Na ltima vez em que o assun-
to foi tratado aqui, a cooperao federativa se
realizava segundo um marco legal e formatos
institucionais mais restritos e apenas ensaiava
testar as possibilidades oferecidas pelo advento
da Lei dos Consrcios Pblicos. Com a expanso
da economia brasileira e, consequentemente,
das presses sobre a Administrao Pblica em
busca de efccia e resultados, se multiplicaram
e se diversifcaram as iniciativas, algumas quase
experimentais, de articulao entre os entes
federados.
Havamos passado do perodo da coero
simtrica sobre os entes subnacionais, numa es-
pcie de federao unitria do perodo militar,
ao voluntarismo sem modelo do associativismo
municipal dos anos de 1990 que se seguiu re-
democratizao. A Constituio Federal de 1988
restituiu a autonomia municipal, mas deixou
vaga a defnio das funes do Estado Fede-
rado. Por outro lado, persistiram competncias
comuns, complementares e concorrentes entre
as esferas de governo gerando ora superposi-
es ora omisses de unidades de governo em
suas responsabilidades com a sociedade.
As heranas presentes no territrio na-
cional diverso geograficamente, desigual
socialmente e assimtrico do ponto de vista
da intensidade e da escala dos desafos de go-
vernao a enfrentar cuidaram de exacerbar
as tenses na federao. As polticas pblicas,
gerais ou setoriais, foram tendo difculdades
cada vez maiores de atenderem a contextos
regionais em que a ao isolada de um ente
de governo era insufciente. O resultado foi
uma maior desarticulao e fragmentao das
polticas pblicas no territrio nacional, com o
consequente desperdcio de recursos pblicos
e o adiamento das metas de desenvolvimento.
A Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 e sua
regulamentao de 2007 instituram um marco
legal com garantia de maior segurana jurdica
cooperao federativa. Essa Lei tambm favo-
receu a cooperao vertical entre as esferas de
governo na chamada Federao Trina Brasileira
em que o Municpio passou a ter importncia
estrutural para o desenvolvimento nacional.
A partir da, foram surgindo arranjos mesmo
atpicos de cooperao intergovernamental.
Este nmero 280 da revista dedicado ao
debate sobre o potencial desses arranjos coo-
perativos para o fortalecimento da capacidade
de resposta da Federao brasileira aos desa-
fos do desenvolvimento. Trata-se de apostar
no avano do processo de descentralizao e,
ao mesmo tempo, na necessidade dos Estados
Federados assumirem o papel de agncias de
desenvolvimento em prol do pacto federativo.
Para tanto, alm da colaborao de articulistas
ativos no assunto, a reportagem est apoiada
em entrevistas com interlocutores qualifcados
na matria.
A sesso de Pareceres dispe a um nmero
maior de leitores uma amostra das atividades
de assessoramento tcnico, contbil e jurdico
feitas a distncia, desenvolvidas pelo IBAM
junto s suas entidades associadas.
A sesso Em Foco trata do Projeto de Co-
operao Pblico-Privada que vem sendo
desenvolvido nos Municpios Brasileiros com
a participao do IBAM, resultado de uma
parceria com o Banco Interamericano de De-
senvolvimento (BID) e com o apoio do Fundo
Multilateral de Investimento (FOMIN).
Finalmente, no artigo de abertura desta
edio celebramos com orgulho os 60 anos
do IBAM, cuja trajetria registrada pelo seu
Superintendente Geral.
Oportunidade para o federalismo brasileiro
Editorial
Os Editores
Editorial
4 > Ano 58 N 280 Abril/Maio/Junho
EXPEDIENTE
A Revista de Administrao Municipal MUNICPIOS uma publicao
do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM, de periodicidade
trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catlogo
Internacional de Peridicos sob o n. BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de
Pessoas Jurdicas n. 2.215.
Editores
Alberto Costa Lopes Editor Executivo
Heraldo da Costa Reis Editor Tcnico
Sandra Mager Coordenadora Editorial
Conselho Editorial
Alberto Costa Lopes (IBAM), Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Wa-
shington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de
Janeiro/RJ), Emir Simo Sader (CLACSO/Buenos Aires/ARGENTINA),
Fabricio Ricardo de Limas Tornio (UFPr/Curitiba/PR), Heraldo da Costa Reis
(IBAM), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, So Paulo/SP), Paulo du
Pin Calmon (UNB/CEAG/Braslia/DF) e Rubem Csar Fernandes (VIVA
RIO/Rio de Janeiro/RJ).
Conselho Tcnico
Alberto Costa Lopes, Alexandre Carlos dos Santos, Heraldo da Costa
Reis, Jaber Lopes Mendona Monteiro, Maira da Graa Ribeiro das Neces
e Marlene Fernandes.
Esta publicao consta do indexador internacional Lilacs Amrica Latina
e Caribe e nas seguintes pginas:
FEA/USP - Departamento de Administrao
FGV - Biblioteca Mrio Henrique Simonsen
UNB - Biblioteca Machado de Assis
Biblioteca Nacional
Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia -
Catlogo Coletivo Nacional (CCN)
Association of Research Libraries
Latin Americanist Research Resources Project
Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine - Centre
de Recherche et de Documentation sur lAmrique Latine
Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central
de Venezuela
HACER - Hispanic American Center for Economic Research
ASSINATURAS
Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 revista@ibam.org.br
Valor da assinatura anual: R$ 48,00
Tiragem: 2 mil exemplares
REDAO
Coordenao Editorial
Edio 1 Comunicao & Servios Ltda. Telefax: (21) 2462-1933
Jornalista responsvel: Mauricio S. Lima (MTb 20.776)
Jornalismo: Ana Cristina Soares
Revisora gramatical: Lucola M. Brasil
Programao visual: Victor Oliveira
Foto de Capa: sxc.hu
DEPARTAMENTO COMERCIAL
Contato: (21) 2462-1933
Os artigos refetem a opinio de seus autores. permitida a sua
reproduo desde que citada a fonte.
IBAM Edifcio Diogo Lordello de Mello
Largo IBAM, 1 Humait Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070
Tel.: (21) 2536-9797
Fax.: (21) 2536-1262
www.ibam.org.br
Conselho de Administrao
Edson de Oliveira Nunes (Presidente), Edgar Flexa Ribeiro, Edvaldo Brito,
Henrique Brando Cavalcanti, Joo Pessoa de Albuquerque, Luiz Antonio
Santini Rodrigues da Silva, Maria Terezinha Tourinho Saraiva, Mayr
Godoy, Paulo Alcntara Gomes, Tito Bruno Bandeira Ryff.
Conselho Fiscal
Aguinaldo Helcio Guimares, Paulo Reis Vieira, Raymundo Tarcsio
Delgado, Roberto Guimares Boclin, Willian Alberto de Aquino Pereira.
Superintendncia Geral
Paulo Timm
REPRESENTAES
So Paulo
Avenida Ceci, 2081 Planalto Paulista, So Paulo SP
CEP 04065-004 Tel/Fax: (11) 5583-3388 Ibamsp@ibam.org.br
Santa Catarina
Rua Joinville, n.
o
876 - sala 01 - Bairro Vila Nova - Ed. Empresarial Vila
Nova - Blumenau - SC - CEP 89035-200 Tel/Fax: (47) 3041-6262
Ibamsc@ibam.org.br
SEES / SECTIONS
ERRATA
ndice
ARTIGOS E REPORTAGEM / ARTICLES AND REPORTAGE
78 EM FOCO / HIGHLIGHTING
05
10
26
20
37
46
61
Os 60 anos do IBAM / The 60 years of IBAM
Paulo Timm
Consrcios Pblicos possibilidades de cooperao intermunicipal para
o desenvolvimento urbano sustentvel das cidades brasileiras / Public
Consortia possibilities of inter-municipal cooperation for sustainable development of
Brazilian cities
Paula Ravanelli Losada
Reportagem / Report
Fundao Estatal Sade da Famlia, novo modelo de gesto a servio do
SUS / State Family Health Foundation, a new management model in service of SUS
Governana Pblica e Consrcios Intermunicipais de Gerenciamento
de Recursos Hdricos / Public governance and intermunicipal consortiums of
management of water resources
Fernanda Matos
Reinaldo Dias
Escala Institucional de Cooperao Federativa na Gesto e no
Gerenciamento de Resduos Slidos / Scale Institutional Cooperation in Federal
Management and Solid Waste Management
A Lei Complementar n 140 que fixa normas para a cooperao entre os
entes federativos e seus reflexos para o Municpio em matria ambiental /
Complementary Law 140, which sets standards for cooperation between federation and
its consequences for the Citys environmental law
Patrcia Fahlbusch
Carlos Alberto Trindade
Thiago Lopes Cardoso Campos
Jrzey Timteo Ribeiro Santos
Humberto Torreo Herrera
Estevo Toffoli Rodrigues
Fabiani Oliveira de Medeiros
Marcos Paulo Marques Arajo
PARECERES / REPORTS
Convnios / Contratos. Rdios comunitrias. Apoio cultural. Lei de
Radiodifuso. Consideraes
Agente Poltico. Nepotismo cruzado. Necessria a configurao do favorecimento
recproco. Comentrios
Servidor Pblico. Conselheiros tutelares. Normas gerais sobre proteo
infncia e juventude versus interesse local e competncia municipal para
disciplinar seus rgos e para dispor sobre seu pessoal.
68
71
74
Edio 278 - Entrevista - O cargo correto da Ana Maria Battaglin Kersting Battaglin (entrevista concessionrias)
Gerente do Departamento de Utilizao de Energia da COPEL;
Edio 278 - No artigo Pesquisa de satisfao da qualidade percebida e os programas de eficincia energtica
no relacionamento com prefeituras municipais em Minas Gerais / Satisfaction Research of Perceived Quality
and Energy Esficiency Programs with Municipal Authorities of Minas Gerais a escolaridade correta da autora
Conceio Dilene Batista Cavalcanti Mestre em Administrao.
O ms de outubro de 2012
registra a celebrao dos 60
anos de criao do IBAM, o
que corresponde, em relao
a casamentos, a Bodas de
Diamante. A analogia pode
ser feita, porque o IBAM man-
tm com a Administrao
Pblica todos esses anos de
relacionamento, entremea-
dos, como frequentemente
acontece, de pequenas crises,
de difculdades, de alegrias,
de realizaes e, no presente
caso, de resultados positivos.
As aes iniciais do ins-
tituto se traduziram na
elaborao de pareceres so-
bre Direito e Administrao
Municipal, na realizao de
cursos e de assessoria tcni-
ca, o que marcou a trajetria
do IBAM. Com esse comeo,
a instituio teve condies
de, por meio de suas ativida-
des, conhecer a realidade dos
Municpios brasileiros, suas
demandas, defcincias e qua-
lidades, procurando atender
s primeiras, eliminar ou re-
duzir as segundas e aprimorar
as ltimas.
Nesse rumo, passou o IBAM
a preparar modelos de leis,
de regulamentos, de manu-
ais de servios que eram
distribudos aos Municpios,
com contedo que apontava
a melhor tcnica para ca-
pacitar os agentes pblicos,
aperfeioar o funcionamento
da mquina administrativa e,
consequentemente, oferecer
s respectivas populaes
melhores servios.
Em 1958, foi preparado o
Modelo de Cdigo Tributrio
Municipal, que viria suprir a
ausncia redutora da com-
petncia arrecadatria dos
Municpios, que no possu-
am tcnicas e prticas em
nvel adequado para o cum-
primento de suas obrigaes.
Essa publicao tornou-se
um marco, pois contribuiu
para que os Municpios se
organizassem e pudessem al-
canar crescimento da receita
prpria.
A reforma tributria de
1965/66 foi outro momento
em que o IBAM teve rele-
vante atuao, formulando
observaes ao projeto de
emenda constitucional e,
em seguida, ao projeto de
Cdigo Tributrio Nacional,
fnalmente promulgado como
lei (n 5.172/66). O Modelo
de Cdigo Tributrio foi ra-
pidamente atualizado para
adaptar-se s novas regras e
distribudo para todo o Brasil,
com instrues para orientar
a sua transformao em lei
municipal.
Visando ao atendimento
de outras reivindicaes mu-
nicipais, o IBAM dedicou-se,
igualmente na dcada de
1960, a estudar as questes
urbanas, j ento motivo de
discusso pelos efeitos que
produzia ou viria a produzir. O
curso Metodologia e Projetos
de Desenvolvimento Muni-
cipal e Urbano (Cemuam),
em nvel de ps-graduao
lato sensu, constituiu rele-
vante iniciativa, que formou
expressiva quantidade de
alunos, parte dos quais veio
a ocupar postos na Adminis-
trao Pblica.
Em 1968, face importn-
cia do tema, criou-se o Centro
de Pesquisas Urbanas (CPU),
mais tarde denominado rea
de Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente (Duma).
O objetivo era acrescentar a
preocupao com as questes
Os 60 anos do IBAM
Os 60 anos do IBAM
Paulo Timm Superintendente Geral do IBAM
60 anos do IBAM
Paulo Timm
urbanas/ecolgicas entre os
assuntos tratados pelo IBAM,
o que, mais uma vez, demons-
tra o cuidado do instituto em
acompanhar tecnicamente o
surgimento de novas motiva-
es da sociedade.
Ampliando o seu mbito
de atuao, o IBAM tornou-
-se tambm editora. Alm
da Revista de Administrao
Municipal (RAM), publicada
desde 1954, passou a lanar
livros. Entre eles merece des-
taque o intitulado A Lei 4.320
Comentada, cuja primeira
edio de 1971, e que agora
est na 34 edio, tornando-
-se verdadeiro best seller,
mesmo tratando de assunto
eminentemente tcnico.
Antes, porm, j se publi-
cava o Manual do Prefeito
(com a 14 edio em prepa-
ro). Destinado a traduzir, em
linguagem clara, mas precisa,
os preceitos constitucionais,
legais e administrativos apli-
cveis aos Municpios, tem
captulos dedicados com-
petncia municipal, ao Poder
Executivo, Cmara Muni-
cipal, ao desenvolvimento
econmico, social, urbano e
ambiental e, nas edies mais
recentes, participao po-
pular. No foram esquecidos
outros temas, como gesto
fnanceira e de recursos hu-
manos. So exemplos do
repertrio de publicaes do
IBAM, que vasto e tem sido
atualizado e renovado com
frequncia.
Na dcada de 1970, o
IBAM teve expressiva par-
ticipao no processo de
descentralizao da Admi-
nistrao, atuando junto a
rgos estaduais de articu-
lao, mediante convnio
com o Governo Federal, para
prepar-los, por meio de
cursos e de elaborao de
manuais e modelos, para
assessorar os Municpios. Ou
seja, utilizou o know-how
que acumulou nos primeiros
20 e poucos anos de existn-
cia. Assim, alm do trabalho
direto com os Municpios, o
IBAM dedicou-se a assessorar
os Estados, para que tivessem
seus rgos aptos a trabalhar
com as esferas locais.
Cumpre lembrar que nessa
poca os tcnicos do IBAM
viajaram, literalmente, do
Oiapoque ao Chu, e adotou-
-se quase como hino ofcial do
instituto aquela msica que
se inicia com o verso Minha
vida andar por esse pas...
(Vida do viajante, de Luiz
Gonzaga e Herv Cordovil).
Era isso o que se fazia para
prestar assessoria aos Estados
e aos Municpios de todas as
regies brasileiras. Os meios
de comunicao eram prec-
rios, o que exigia a presena
fsica dos tcnicos nos locais
onde os trabalhos estavam
sendo realizados. Hoje, com
os recursos tecnolgicos exis-
tentes, muitas reunies para
debater minutas de projetos,
ou acertar os passos a serem
dados, so feitas a distncia,
pelo uso de telefone, de fax
e de internet, o que trouxe a
reduo das viagens. Estas,
contudo, so ainda ferra-
mentas importantes, pois a
prtica do IBAM a de trocar
ideias pessoalmente com
as equipes envolvidas nos
trabalhos, forma que faz jus
preocupao de que haja
interao entre as partes.
A insero do IBAM em
atividades junto a organismos
internacionais e a governos de
outros pases deu-se de forma
paralela. Sua atuao junto
aos Municpios, a aquisio
de experincia e o reconhe-
cimento de sua capacidade
foram fatores que levaram
a isso, pois os contratantes
externos tambm viram em
seu currculo sinais claros de
que poderia transferir os seus
conhecimentos para outras
situaes governamentais.
Da surgiram oportuni-
dades de ministrar cursos,
realizar pesquisas, asses-
sorar governos, organizar
entidades de cooperao
intergovernamental. Em re-
sumo, de sempre promover o
crescimento institucional dos
Municpios de praticamente
todos os pases da Amrica
Latina, bem como os de ln-
gua portuguesa da frica.
Recorde-se que o Brasil
passou por srias crises nos
anos 1980, que afetaram a
Administrao Pblica, no-
tadamente a municipal, e,
como no poderia deixar
de ser, refetiram no IBAM,
que tambm enfrentou dif-
culdades de variada espcie.
No houve, no entanto, es-
morecimento as principais
atividades permaneceram
firmes e quem precisou de
orientao tcnica sempre a
recebeu.
A trilha do IBAM pare-
ceu, durante esse perodo,
verdadeira montanha russa,
apinhada de altos e baixos,
estes ao fnal sempre tangen-
ciados para que os objetivos
institucionais permaneces-
sem como ponto prioritrio,
sob o comando decidido e
carismtico de Diogo Lor-
dello de Mello, ento diretor
executivo e consolidador da
construo do instituto.
Em meados dos anos 1990,
o IBAM passou por rees-
truturao interna a fm de
adequar-se aos desafos emer-
gentes. A nova estrutura
contemplou reas, como a
de desenvolvimento urbano
e meio ambiente, j mencio-
nada, de desenvolvimento
econmico e social e de orga-
nizao e gesto, abrangendo
todos os setores de atuao.
Manteve-se a Escola Nacional
de Servios Urbanos (Ensur),
criada em 1968, que ampliou
sua capacidade com a oferta
de cursos a distncia pela
internet, sem abandonar o
modo presencial.
s polticas sociais foram
tambm dedicadas inmeras
iniciativas. As questes de
gnero, a assistncia social,
o trabalho do menor, o em-
preendedorismo, a habitao
de interesse social, o turismo
local, a reduo do consumo
de energia, a coleta e a des-
tinao de resduos slidos,
entre outras, foram e so
ainda objeto de refexo que
resulta em publicaes, pes-
quisas, cursos e assistncia
tcnica, refetindo as atuais
preocupaes governamen-
tais e da sociedade como um
todo. Note-se que todos esses
temas foram devidamente
estudados pelo IBAM e objeto
de trabalhos em parceria com
o Governo Federal, com os go-
vernos estaduais e municipais
e com entidades pblicas e
privadas que possuem obri-
gaes ou relaes com eles.
No que tange ao aperfei-
oamento de pessoal, devem
ser referidos, a partir dos anos
2000, cursos a distncia para
a capacitao em administra-
o hospitalar de pequenos e
mdios estabelecimentos de
Sade (Programa Gesthos)
contratado pelo Ministrio
da Sade/Unesco. O universo
abrangido situou-se em torno
de 3.900 inscritos, proceden-
tes de 727 unidades de Sade
de 499 Municpios.
A mesma modalidade foi
utilizada na execuo de
contrato com o Ministrio
do Desenvolvimento Social e
Combate Fome para imple-
mentao do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas)
e do Programa Bolsa Famlia
(PBF). O total de participan-
tes atingiu a mais de 18.000,
representando 3.174 Munic-
pios e 26 Estados.
O Ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto,
por sua vez, patrocinou, entre
2008 e 2009, a prestao pelo
IBAM de assistncia tcnica
aos Governos municipais,
consistindo na elaborao de
manuais sobre o Sistema de
Gesto de Convnios e Con-
tratos de Repasse do Governo
Federal (Siconv) e na capaci-
tao de multiplicadores de
conhecimentos sobre esse
sistema. Organizou-se tam-
bm servio de atendimento
que, no perodo do convnio,
recebeu e respondeu mais
de 23.000 consultas sobre
questes relacionadas com o
Siconv.
Digno de referncia, por
sua importncia como prtica
de mandamento constitucio-
nal, o considervel nmero
de concursos pblicos reali-
zados pelo IBAM na dcada
atual. Foram centenas de cer-
tames em Municpios, alm
de rgos federais e estadu-
ais. O trabalho do instituto
evidencia inteiro domnio das
nuances exigidas para esse
mister, j que poucos foram
os problemas suscitados, me-
nos ainda os que trouxeram
resultados negativos.
O atendimento aos asso-
ciados (Prefeituras, Cmaras
e outras entidades), no que
respeita elaborao de pa-
receres, chegou nos ltimos
dez anos a quase 18.500, sobre
os mais variados temas jurdi-
cos. O nmero de consultas
pessoais e por telefone tam-
bm expressivo. Os dados,
em seu conjunto, mostram a
importncia da relao man-
tida com essas instituies
e revelam a capacidade do
Instituto em dar resposta ao
que lhe perguntado.
A promulgao do Es-
tatuto da Cidade e da Lei
de Responsabilidade Fiscal
provocou a necessidade de
dedicar tempo e pessoas a
estud-los, para que transmi-
Os 60 anos do IBAM
Os 60 anos do IBAM
tissem aos agentes pblicos,
em salas de aula e por meio de
textos impressos ou virtuais,
a interpretao e a forma de
efetivao do que ali foi de-
terminado.
O Estatuto da Cidade dis-
ps sobre a elaborao de
planos diretores para grande
nmero de Municpios, o
que proporcionou ao IBAM a
oportunidade de ir a campo
e preparar os anteprojetos
correspondentes, sempre com
a preocupao de envolver a
populao nas diversas eta-
pas, conforme prev a referida
lei.
Proj etos que tambm
focam na organizao do
espao foram feitos nos lti-
mos anos, com o objetivo de
preservar o patrimnio his-
trico ou paisagstico, assim
como melhorar as condies
de trabalho dos servidores e o
atendimento a seus usurios.
Exemplos dizem respeito
a planos de ocupao da
Fundao Oswaldo Cruz, do
Instituto Nacional do Cncer,
do Observatrio Nacional, do
Jardim Botnico e do Insti-
tuto Superior de Educao,
todos no Rio de Janeiro.
A Lei de Responsabili-
dade Fiscal trouxe baila a
necessidade de os governos
se adaptarem e terem maior
rigor com os gastos e com a
receita, cabendo ao IBAM o
oferecimento de cursos e de
material preparado e distri-
budo para esse fim. Alm
disso, novas metodologias
foram desenvolvidas, com
significativo aporte de TI
(tecnologia da informao).
A finalidade era adequar a
gesto tributria s exign-
cias atuais de efcincia e de
transparncia, notadamente
no campo da recuperao de
crditos e da administrao
do imposto sobre servios e
qualquer natureza (ISSQN).
Outras leis e normas in-
feriores foram e continuam
a ser editadas, instituindo
obrigaes, procedimentos
e critrios e obrigando a
Administrao Pblica a se
preparar para atend-los,
inclusive porque a sociedade
tambm passou a cobrar mais
rigorosamente, a querer ver
os tributos que paga reverti-
dos em melhoria dos servios
pblicos.
As muitas faces dessas
inovaes e manifestaes
levaram o IBAM a rever pro-
cessos de gesto e adaptar-se
para no perder o espao que
obteve at ento. No sem
esforo, conseguiu-se manter
a qualidade, a respeitabilida-
de e a responsabilidade que
caracterizam o Instituto e
que lhe permitiram chegar
idade que agora alcana.
Note-se, para corroborar
o que at aqui foi mostrado,
que o IBAM esteve efetiva-
mente presente em todas as
mudanas e transies que,
de um modo ou de outro,
viriam a afetar a Administra-
o Pblica, especialmente
a municipal. Como preconi-
zado nos documentos que
fundamentaram sua cria-
o, o instituto tornou-se
verdadeira entidade de asses-
soramento dos governos, mas
tendo sempre em mente que
o seu principal parceiro o
Municpio brasileiro.
A Administrao Pblica
brasileira mudou muito du-
rante esses 60 anos. O Brasil
passou por diversas situaes
polticas, teve quatro Cons-
tituies (1946, 1967, 1969 e
1998), muitos planos econ-
micos e, enfm, chegou-se a
razovel estabilidade poltica
e econmica. No resta dvi-
da de que essas alternncias
influenciaram o comporta-
mento do IBAM, que tambm
precisou aclimatar-se para
seguir em frente.
Essa converso no des-
cuidou de embasamentos
tericos e de experimentos
prticos. Cada rea nova de
atuao exigiu a fxao de
critrios, de argumentos, de
metodologia e de defnio
do que, entre as alternativas
possveis, seria o melhor para
o usurio final. Nas parce-
rias frmadas com governos
e com entidades pblicas e
privadas, procurou-se en-
tender o que desejavam e se
isso resultaria em benefcios
que respeitassem o interesse
pblico, objetivo final das
atividades do IBAM. Embora
seja uma associao civil, o
IBAM tem destacada em seu
Estatuto a misso de desen-
volver institucionalmente a
Administrao Pblica, com
nfase na municipal.
O Estatuto, alis, merece
ser assinalado, porque, no
decorrer dos anos, sofreu
alteraes que o tornaram
acomodado nova legislao
civil e, principalmente, s
contingncias que permeiam
o trabalho do IBAM, o que
no signifca dizer que novas
mudanas estejam afastadas.
Esse documento deve ser
dinmico e atual, o que tem
sido preocupao dos diri-
gentes da instituio, isto , a
Assembleia Geral, o Conselho
de Administrao e as Supe-
rintendncias.
momento tambm de
referenciar os colaboradores
que por aqui passaram e os
que hoje formam o seu elen-
co tcnico e administrativo.
Muitos j se foram, outros se
aposentaram, outros ainda
saram para ocupar postos
pblicos ou privados, inclusi-
ve de elevado nvel, mas antes
deixaram marcas inapagveis
em razo de sua qualidade. O
que se pode chamar de nova
gerao no desmente o que
foi afirmado igualmen-
te vem propiciando ideias
e ocupando seus espaos
com competncia e com de-
dicao. Foram muitos os
profssionais que contribu-
ram para o xito do instituto.
Doutores, mestres, bacharis
e corpo administrativo cons-
truram expressivo acervo
tcnico, que renovado e
utilizado permanentemente.
Impossvel, alis, deixar
de mencionar que muitos
foram os que, de um modo ou
de outro, contriburam para
a edifcao, a solidifcao
e a continuidade do IBAM.
Citar nomes encontra dois
obstculos: primeiro, o da
possvel injustia provocada
pelo esquecimento; depois,
porque o nmero de pessoas
que mereceriam citao
extraordinrio e no caberia
no espao deste texto. Os
membros (atuais e anterio-
res) da Assembleia Geral e do
Conselho de Administrao,
a propsito, so modelos de
apoio. Fica o registro de que
o IBAM grato a todos e lhes
reconhece a importncia.
O relato que ocupa es-
tas pginas permite afrmar
que o IBAM acumulou vas-
ta experincia, pois, como
viu quem o leu at aqui, foi
agente ativo em todos os
grandes momentos por que
passou a Administrao
Pblica, com ela comparti-
lhando problemas, solues
e inovaes. Preparou pro-
postas de mudanas, sempre
bem fundamentadas, domi-
nou os assuntos e, ao fnal,
apresentou-as a quem delas
necessitava, desde pequenos
Municpios at o Governo
Federal, sem esquecer os
grandes Municpios, os go-
vernos estaduais, organismos
internacionais e governos de
outros pases.
Essa experincia no se
esgotou, porque, mesmo de-
tentor de slido ferramental
tcnico, o IBAM continua
buscando novos rumos, novas
frentes, desafando questes e
propondo alternativas de so-
luo. Sedimentado por todos
esses anos de prtica contri-
butiva, o instituto encara o
futuro com a certeza de que
honrar os louros recebidos e
far com que outros reconhe-
cimentos lhe sejam ofertados.
Os 60 anos do IBAM
Os 60 anos do IBAM
O fortalecimento da
Federao brasileira
O for tal eci mento da
autonomia federativa das
unidades subnacionais deu-
-se de forma intimamente
associada ao processo de
redemocratizao no Pas a
partir da dcada de 1980. Este
processo foi marcado por for-
te oposio poltica tutela
centralizadora e autoritria
exercida pelo regime militar
sobre a populao e a Fede-
rao brasileira. Por isso, nos
ltimos anos, a estrutura do
Estado brasileiro foi profun-
damente alterada, tanto do
ponto de vista das relaes
intergovernamentais quanto
da relao entre o poder p-
blico e a sociedade.
A Constituio de 1988,
chamada Constituio Cida-
d, repactuou a relao entre
o Estado e a Sociedade, colo-
cando na agenda poltica do
Pas os temas da participao
e do controle social das po-
lticas pblicas. Promoveu,
igualmente, o conceito de sis-
tema de proteo social sob a
forma de polticas sociais de
acesso universal e gratuito.
A nova Carta Magna tam-
bm consagrou o processo
de descentralizao poltico-
-administrativa e fiscal do
Pas, fortaleceu a autonomia e
a base tributria dos governos
subnacionais, e aumentou o
volume das transferncias
de recursos intergoverna-
mentais. Alm disso, criou
inovao sem precedentes
do direito internacional, uma
Federao trina, com o reco-
nhecimento constitucional
dos Municpios como entes
federativos.
Em geral, as Federaes
se organizam por meio da
articulao entre o Governo
Federal e os rgos interme-
dirios de poder (provncias,
regies ou estados). Assim, a
maior autonomia reconheci-
da aos governos municipais
favoreceu um ciclo de inova-
o na elaborao de polticas
pblicas no mbito local.
So vrios os programas de-
senvolvidos neste mbito
que, em seguida, foram ado-
tados por outras esferas de
Governo, como o caso dos
programas de transferncia
de renda vinculados ao cum-
primento, pelos cidados, de
requisitos bsicos relaciona-
dos, por exemplo, educao
e sade.
Ressalte-se que a institui-
o de canais de participao
na gesto pblica integrou
novos atores sociais na for-
Consrcios Pblicos possibilidades
de cooperao intermunicipal para o
desenvolvimento urbano sustentvel das
cidades brasileiras
Consrcios Pblicos
RESUMO
O Brasil avanou muito nos ltimos anos com a criao de diversos sistemas federativos setoriais, semelhana do
Sistema nico de Sade (SUS). Porm, do ponto de vista territorial, a Federao brasileira ainda carece de mecanis-
mos de cooperao e de colaborao intergovernamentais, como os consrcios pblicos, cujo marco jurdico precisa
ser aperfeioado para promover incentivos sua implementao.
Palavras-chave: Consrcios Pblicos. Cooperao Federativa. Relaes Intergovernamentais.
Paula Ravanelli Losada Graduada em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP) , Mestre em
Direito Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB), Assessora Especial da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SAF/SRI-PR) paula.losada@presidencia.gov.br
mulao e na execuo de
polticas pblicas tanto pela
instituio dos Conselhos
Setoriais de Polticas Sociais,
que j estavam previstos na
Constituio de 1988, como
pela criao de novos meca-
nismos de participao na
gesto pblica, cujo exemplo
mais conhecido o Oramen-
to Participativo.
A repactuao federativa,
que emana da Constituio de
1988, refete a transio de um
Federalismo centralizado, onde
os entes subnacionais opera-
vam como meras reparties
administrativas do governo
central, para a construo de
um pacto federativo reno-
vado, que implica em maior
compartilhamento de res-
ponsabilidades pblicas e no
consequente fortalecimento
da articulao intergoverna-
mental na elaborao e na
implementao de polticas
pblicas (ALMEIDA T.M.
1995).

Os limites da
descentralizao de
polticas pblicas
O fnal da dcada de 1990
marcado por um deba-
te em torno das limitaes
acarretadas pelo processo de
descentralizao e de mu-
nicipalizao de polticas
pblicas, proposto pela Cons-
tituio de 1988 (MELO M.
E REZENDE F. 2003). Des-
tacam-se neste debate as
crticas feitas falta de um
papel mais ativo por parte dos
governos estaduais na coor-
denao regional do processo
de descentralizao, frente
ao aumento de gastos sociais
que se observa, principalmen-
te, no mbito dos governos
municipais; a necessidade de
se desenvolver novas solues
para enfrentar a reduzida
capacidade tcnica-admi-
nistrativa e financeira dos
pequenos e micromunic-
pios, que no possuem escala
suficiente para a prestao
de servios pblicos e de-
pendem das transferncias
intergovernamentais para
sua sustentabilidade; e, ainda,
uma negligncia marcante
em torno do imperativo da
gesto intergovernamen-
tal, sobretudo nas grandes
aglomeraes urbanas, que
exigem maior articulao
poltica e institucional entre
Municpios e governo estadu-
al, para a construo de uma
ao compartilhada de m-
bito sub-regional (SOARES
T. L. 2004).
A falta de um quadro legal e
institucional apropriado para
a cooperao intergoverna-
mental no Brasil tem levado
fragmentao das polti-
cas pblicas no territrio e
ao desperdcio de recursos
pblicos. De fato, o Pas
caracterizado por insufcien-
te conversao e integrao
de seus territrios na escala
sub-regional, isto , acima
da esfera municipal, e intrar-
regionalmente no mbito
dos estados federados. Essa
despactuao territorial
grave, pois, cada vez mais, a
resoluo de problemas locais
transcende as fronteiras po-
ltico-administrativas de um
ente federado, principalmen-
te na prestao dos servios
sociais. Por isso, o debate em
torno da consolidao do
processo de descentralizao
deve ser colocado com nfa-
se na necessidade de maior
articulao e cooperao in-
tergovernamental no mbito
do espao sub-regional.
Contudo, persi ste no
Brasil uma cultura poltica
localista que se pretende
autossufciente no mbito
dos governos locais (ABRU-
CIO F. e SOARES M. 2001).
O denomi nado muni -
ci pal i s mo aut r qui co
expresso cunhada por
Celso Daniel negligencia
o potencial da cooperao
intergovernamental para
a gesto compartilhada de
polticas pblicas e no leva
devidamente em conside-
rao a problemtica do
entorno regional e da interde-
pendncia das redes urbanas
do Pas como fator de poten-
cializao da economia local.
Neste contexto, a ex-
perincia de cooperao
i ntermuni ci pal mui to
incipiente, apesar da mul-
tiplicao de consrcios
intermunicipais, a partir da
dcada de 1990, em grande
parte propulsada pelas dire-
trizes nacionais emanadas
no mbito do Sistema nico
de Sade (SUS). Estas ex-
perincias se concentram
regionalmente no Sudeste e
no Sul do Pas e setorialmente
nas reas de prestao de ser-
vios de sade (35% do total
Consrcios Pblicos
dos Municpios brasileiros),
aquisio e uso conjunto de
mquinas e equipamentos
(12% dos Municpios) e tra-
tamento e disposio final
do lixo (em torno de 4% dos
Municpios).
1
Os estados- membros, por
sua vez, tm mbito de com-
petncias pouco definido
na Constituio Federal, em
parte como decorrncia do
debate predominantemente
travado no processo cons-
tituinte entre os dilemas
da centralizao e da des-
centralizao de atribuies
(AFFONSO R. 1997). Em razo
disso, os governos estaduais
esto vivenciando uma crise
de identidade, precisando re-
construir o seu papel dentro
de uma federao altamente
descentralizada, na qual a
prestao de polticas sociais
ocorre majoritariamente por
meio da municipalizao
dessas polticas (SOUZA C.
2004).
Por t ant o, a pr omo-
o de maior articulao
intergovernamental no con-
texto sub-regional implica
potencializar a atribuio
constitucional do Governo
Estadual no planejamento
e na coordenao da gesto
e da prestao de servios e
de polticas pblicas no m-
bito territorial (AFFONSO
R. 1997). Certamente, isto
dever envolver o desen-
volvimento de nova cultura
poltica e administrativa de
negociao e colaborao
entre as esferas de governo.
Entretanto, ntida a difcul-
dade de articulao poltica e
institucional entre as esferas
subnacionais de governo, em
que os Municpios tendem a
ser percebidos pelos gover-
nos estaduais como meras
unidades poltico-adminis-
trativas de seus territrios e
uma parcela signifcativa dos
Municpios reproduzem sua
subalternidade por meio da
no arrecadao de tributos
e excessiva dependncia das
transferncias intergoverna-
mentais.
Val e ressal t ar que o
potencial de cooperao in-
tergovernamental entre os
governos estaduais pouco
explorado, tanto na promoo
compartilhada do desenvolvi-
mento regional de Estados
contguos (promoo de um
circuito regional de turis-
mo integrado ou projetos
compartilhados na rea de
infraestrutura que possuem
impacto territorial amplia-
do) como na gesto conjunta
da Segurana Pblica, por
exemplo.
O papel do Governo Fe-
deral como moderador e
coordenador da dinmica fe-
derativa tambm merece ser
fortalecido, principalmente
no que diz respeito reduo
das desigualdades regionais
do Pas. Cabe ao Governo
Federal promover maior insti-
tucionalizao das instncias
de negociao federativa,
fortalecer a capacidade tcni-
co-administrativa e fnanceira
dos demais entes e produzir e
disponibilizar informaes
sobre a Federao brasilei-
ra. Contudo, para que isso
acontea, ser necessrio
superar a tradio de uma
cultura poltico-administra-
tiva centralizadora no mbito
do aparato governamental
federal, que se expressa, so-
bretudo, na implementao
de polticas pblicas nacio-
nais sem a devida articulao
e pactuao junto aos entes
subnacionais.
Finalmente, cabe aler-
tar para os obstcul os
colocados consolidao e
coordenao do processo
de descentralizao frente
marcada centralizao de
recursos, que se observa na
dcada de 1990, em grande
parte decorrente da priori-
dade concedida s polticas
de ajuste fiscal (ALMEIDA
T.M.H., 1995).
Ausncia de mecanismos
institucionais adequados
de cooperao federativa
na Constituio de 1988
Tanto em razo da crise de
legitimidade, pela qual passa-
va o Governo Federal no fnal
do regime militar, quanto
do aprofundamento da crise
fscal do Estado, o processo
de descentralizao foi mar-
cado pela descoordenao e
pela falta de estratgia geral
e de diretrizes polticas claras
no que tange ao processo de
redefnio das competncias
entre as diferentes esferas
de Governo. Neste sentido,
o desenho institucional e f-
nanceiro da descentralizao
de polticas pblicas foi cons-
trudo a posteriori, seguindo
um modelo diferenciado para
cada rea setorial de polticas
sociais (ALMEIDA T.M.H,
1995).
bem verdade que a Cons-
tituio 1988 tentou abarcar
diversos princpios do Fe-
deralismo Cooperativo. No
entanto, grande parte da
regulamentao dos dispo-
sitivos constitucionais que
viriam apoiar institucio-
nalmente a configurao
federativa do pacto consti-
tucional de 1988, no que diz
respeito aos mecanismos e
aos instrumentos de articu-
lao de atribuies entre as
esferas de Governo, ainda no
foi realizada. A concretizao
do Federalismo Cooperativo
no Brasil depende, portanto,
da construo de uma norma-
tiva infraconstitucional, com
regras e com procedimentos
claros que deem forma mais
institucionalizada coope-
rao intergovernamental
(SILVEIRA S. A., 2002: 1).
Algumas anlises sobre a
crise federativa brasileira co-
locam o desenho inconcluso
da Constituio de 1988 como
fator de desorganizao e de
falta de uma racionalizao
de gastos na prestao de
servios sociais no Pas. A
quantidade de competn-
cias comuns, difusas e mal
defnidas teria levado tanto
superposio de iniciativas
em uma mesma rea de atu-
ao por parte de diferentes
esferas de Governo como
omisso do poder pblico em
atribuies que no foram
devidamente defnidas cons-
titucionalmente (CAMARGO
A., 1999).
Cabe ressaltar que as enor-
mes desigualdades regionais
e sociais, que se refletem
igualmente nas diferentes
capacidades econmicas,
tributrias e administrativas
dos entes federados, tornam
muito difcil uma defnio
rgida e vertical de compe-
tncias entre as esferas de
Governo. Foi com esta preo-
cupao que os constituintes
elencaram as competncias
comuns que deveriam ser
executadas conjuntamente
pelas trs esferas de Governo,
expressas no art. 23 da Cons-
tituio Federal, e que, como
j afrmamos, carece de regu-
lamentao complementar.
A falta de instrumentos
institucionais efetivos de
cooperao e de articulao
intergovernamental no m-
bito da Constituio de 1988
explica, em grande parte,
as fragilidades do processo
de descentralizao no Pas.
Por isso, muitos analistas
atribuem fragilidade insti-
tucional do sistema federal
brasileiro, a falta de conver-
sao e de cooperao na
execuo de polticas pbli-
cas por parte de cada esfera
de Governo, o que teria levado
a uma compartimentalizao
artifcial das atribuies entre
essas esferas (ABRUCIO F. e
GARCIA M., 2001).
Portanto, a regulamenta-
o de novos instrumentos
de cooperao intergoverna-
mental e a criao de novos
mbitos de pactuao e de
negociao entre as unidades
federadas tornam-se cada vez
mais importantes para poder
equacionar os problemas de
coordenao e de coopera-
Destacam-se neste debate as crticas feitas falta

de um papel mais ativo por parte dos governos
estaduais na coordenao regional do processo
de descentralizao, frente ao aumento de gastos
sociais que se observa, principalmente, no mbito
dos governos municipais
Consrcios Pblicos
Consrcios Pblicos
o federativa, assim como
repensar e atualizar a funo
da Unio enquanto agente
articulador e mediador da
dinmica federativa.
No que diz respeito s as-
simetrias existentes entre os
entes federados, ressalte-se
que o universo dos 5.569 Mu-
nicpios brasileiros marcado
por grande heterogeneidade
no que diz respeito densi-
dade demogrfca, dinmica
econmica, aos indicadores
sociais, capacidade tribut-
ria do territrio e capacidade
tcnica e gerencial de suas
administraes pblicas.
necessrio levar em conside-
rao que 70% dos Municpios
brasileiros abrigam at 20.000
habitantes e que apenas 10%
dos Municpios do Pas con-
centram quase 80% de sua
populao.
Existe, portanto, um impac-
to diferenciado do processo
recente de descentralizao
de polticas pblicas nos
pequenos Municpios bra-
sileiros que possuem escala
insufciente para a prestao
de servios pblicos. Pode-se
dizer que grande parte dos
Municpios brasileiros ainda
no tem condies efetivas
de exercer as competncias
que lhes foram atribudas
pela Constituio, tampouco
sua autonomia. Isto se refe-
te mais explicitamente na
dependncia em relao s
transferncias intergoverna-
mentais da grande maioria
dos Municpios brasileiros,
em razo do exerccio pouco
efetivo da gesto fiscal, da
reduzida capacidade de tri-
butao do territrio ou at
mesmo da simples renncia
a esta atribuio constitu-
cional.
As desigualdades regionais
e sociais do Brasil, somadas
s diferentes capacidades
econmicas, tributrias e
administrativas dos entes
federados, tencionam as re-
laes intergovernamentais.
O papel do Governo Federal
importante na instituio
de mecanismos e de ins-
trumentos de solidariedade
federativa que permitam
compensar as desigualdades
regionais e manter a coe-
so da Nao. No entanto,
a mdio e a longo prazos, a
consolidao da Federao
brasileira exige, igualmente, o
fortalecimento institucional
dos demais entes federados,
por meio da consolidao de
certa autonomia fnanceira,
da capacidade administra-
tiva e gerencial desses entes
e, sobretudo, de maior efeti-
vidade dos instrumentos de
coordenao e de cooperao
federativos.
Aposta estratgica
do Governo Federal
no fortalecimento da
Federao brasileira
Desde 2003, o fortaleci-
mento da Federao brasileira
constitui aposta estratgica
do Governo Federal, com o
objetivo de promover uma
repactuao do Estado que
viabilize um novo ciclo his-
trico de desenvolvimento,
capaz de enfrentar a agen-
da estrutural da pobreza e
as desigualdades sociais e
regionais. Porm, o nosso
desenho federativo precisa
ser aprimorado, tanto na sua
engenharia institucional,
de forma a facilitar maior
articulao e coordenao
intergovernamental, como
no fortalecimento gerencial,
fiscal e administrativo das
trs esferas de Governo.
A potencializao da Fe-
derao brasileira dever
ser operacionalizada em
duas frentes principais. Em
primeiro lugar, trata-se de
fomentar maior dilogo in-
tergovernamental capaz de
levar em considerao os
contenciosos federativos e
promover a elaborao de
uma agenda compartilhada
que possibilite ganhos co-
letivos. Para alm de uma
complexa renegociao cons-
titucional sobre a repartio
de competncias e de recur-
sos, trata-se de desenvolver
maior interlocuo entre os
entes federados, que supere
as negociaes bilaterais
tradicionais e requalifque as
relaes intergovernamentais
do Pas, por meio da consti-
tuio de fruns de pactuao
federativa.
Uma segunda estratgia
de potencializao da orga-
nizao federativa do Estado
brasileiro diz respeito pro-
moo de maior articulao
de iniciativas e de polticas
pblicas realizadas pelas di-
ferentes esferas de Governo,
por meio da criao de novos
instrumentos de cooperao
intergovernamental.
necessrio ressaltar que
ambas as estratgias impli-
cam no desenvolvimento
de nova cultura poltica de
pactuao e de negociao
intergovernamental.
Desde o incio do primeiro
mandato do ex-Presidente
Lula, observa-se a realizao
de um conjunto de iniciati-
vas de pactuao de agendas
junto aos entes subnacio-
nais. Essa experincia tem
demonstrado a fragilidade
das iniciativas de pactuao
intergovernamental de uma
agenda compartilhada, em
um pas marcado por tama-
nhas desigualdades regionais
e sociais como o Brasil. Cada
vez mais se explicitam os
contenciosos federativos
que tencionam as relaes
intergovernamentais, so-
bretudo em decorrncia das
desigualdades fiscais e so-
cioeconmicas entre os entes
federados.
No que diz respeito aos
governos estaduais, tem
sido realizado grande esfor-
o de pactuao no mbito
da elaborao da proposta
de reforma tributria. Com
este propsito, j foram or-
ganizadas diversas reunies
nacionais com o objetivo de
negociar uma reformulao
do principal imposto da Fede-
rao, o ICMS. A negociao
visa unifcar, por legislao
federal, as diferentes regu-
lamentaes estaduais do
tributo, com o objetivo de
reduzir a guerra fscal entre
os estados, que confgura hoje
grave contencioso federativo.
Essa negociao, contudo,
no foi capaz de produzir o
consenso necessrio apro-
vao da proposta, ainda em
trmite do Congresso Nacio-
nal.
Em relao aos Municpios,
destaca-se a criao do Comi-
t de Articulao Federativa,
coordenado pela Secretaria
de Relaes Institucionais da
Presidncia da Repblica. O
comit defniu uma agenda
compartilhada a ser nego-
ciada consensualmente no
mbito do Governo Federal.
O esforo de concertao
federativa produziu ganhos
efetivos para os Municpios,
tais como a nova Lei do Im-
posto sobre Servios (ISS),
a Lei do Salrio-Educao, a
partilha da CIDE, o aumento
de 1% do Fundo de Participa-
o dos Municpios, dentre
outros. No entanto, os ganhos
no se revelaram universais
em funo da assimetria
existente entre os Municpios
brasileiros.
Em sua grande maioria,
os conflitos federativos gi-
ram em torno da partilha da
receita tributria nacional
e da falta de definio da
repartio de atribuies,
acarretadas pela ausncia de
regulamentao da execuo
compartilhada de compe-
tncias comuns, enunciadas
no art. 23 da Constituio.
Cabe ressaltar que tais con-
flitos esto inseridos em
contexto marcado por gran-
des desigualdades regionais,
e em um quadro nacional de
continuidade do ajuste fscal
do Estado.
Nesse sentido, acredita-
mos que o fortalecimento
da Federao brasileira deve
concentrar-se no fomento
cooperao e articulao
federativa, na resoluo con-
junta de problemas que so
concretamente compartilha-
dos pelos entes federados. O
enfrentamento de problemas
comuns pode constituir a
base de nova cooperao fe-
derativa no Pas.
A Lei dos Consrcios
Pblicos
A Lei n 11.107, sanciona-
da pelo ex-presidente Lula,
em 06 de abril de 2005, vem
complementar e aprimorar o
desenho federativo brasileiro
que emerge junto Consti-
tuio de 1988. A chamada
Lei dos Consrcios Pblicos
d nova regulamentao
cooperao horizontal e ver-
tical entre as trs esferas
de Governo para a gesto
compartilhada de polticas
pblicas e institui arcabouo
legal e institucional para a
concretizao do Federalismo
Cooperativo no Pas, cujos
princpios, enunciados na
prpria Constituio de 1988,
careciam de regulamentao.
A fundamentao jur-
dica da Lei dos Consrcios
Pblicos est diretamente
vinculada emenda cons-
titucional n19 de 1998, que
modifcou a redao do art.
Consrcios Pblicos
Consrcios Pblicos
241 para os seguintes termos:
A Unio, os Estados, o Dis-
trito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de
lei os consrcios pblicos e
os convnios de cooperao
entre entes federados, auto-
rizando a gesto associada
de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios
transferidos.
O consrci o pbl i co
constitui essencialmente
novo instrumento de ges-
to intergovernamental que
possibilita maior articulao
das iniciativas e das polticas
pblicas entre as diferentes
esferas de Governo. Colocou-
se assim, disposio dos
entes federados, um arranjo
institucional que permite
nova prtica de pactuao e
de cooperao intergoverna-
mental nos espaos macro e
sub-regionais.
C o n t u d o , o n o v o
i nstr umento carece de
incentivos para a sua efetiva
uti l i zao na prestao
dos servios pblicos. A
instituio de um consrcio
pblico no tarefa simples,
pois requer um processo
de debate, de conversao
e de negociao poltica
em torno da definio das
clusulas do contrato de
constituio do consrcio,
bem como considera o peso
poltico de cada ente na
articulao institucional, os
objetivos comuns e a forma
de fnanciamento da gesto
compartilhada, dentre outros.
As definies expressas
nas clusulas do contrato
de constituio do consr-
cio (protocolo de intenes)
devem ser apreciadas pelas
respectivas casas legislativas
de cada unidade federativa
participante (ratifcao por
lei), em respeito autonomia
de cada ente, assegurada na
Constituio. A ratifcao por
lei dos protocolos de inten-
o, que assim se convertem
em contratos de constituio
dos consrcios, tem a impor-
tante funo de transformar
as obrigaes frmadas pelos
governantes em obrigaes
legais da unidade federativa
consorciada e, portanto, no
mais do Prefeito ou do gover-
nador, mas do Municpio e do
Estado.
A converso em lei torna
as obrigaes pactuadas
exigveis do(s) e pelo(s)
governante(s) em exerccio.
O novo consrcio pblico
const i t ui - s e assi m em
instrumento bastante estvel
do ponto de vista jurdico-
institucional, na medida em
que tem carter contratual e
no mais de mero pacto de
colaborao, como o convnio,
que tem natureza jurdica
precria, cujas obrigaes
pactuadas no so exigveis,
sequer judicialmente.
O consrcio pblico, em
razo da sua complexidade,
um instrumento capaz de
formalizar uma gesto inter-
governamental para assumir
diversas fnalidades e obje-
tivos comuns, em diversas
escalas de atuao do poder
pblico e com formas dife-
renciadas de contribuio dos
entes consorciados. poss-
vel constituir um consrcio,
atendendo as especifcidades
de cada servio pblico, em
busca de uma escala mais
adequada sua prestao, e
coerente com o acordo pol-
tico prprio de cada arranjo
institucional. Podem ser cita-
Desde o incio do primeiro mandato do ex-Presidente Lula, observa-se a realizao de um conjunto de iniciativas
de pactuao de agendas junto aos entes subnacionais
dos os servios de transporte
urbano e de saneamento bsi-
co
2
, que vem sendo objeto de
consrcios pblicos no Pas.
Porm, perfeitamente
possvel utilizar o consr-
cio pblico para funes
pblicas integradas, como,
por exemplo, o planejamen-
to e elaborao de projetos
estruturantes do territrio
metropolitano
3
e a assistncia
tcnica aos Municpios, alm
de diversas aes administra-
tivas comuns e de tecnologia
da informao, apenas para
fcar nas mais bvias.
O consrcio pblico res-
ponde assim necessidade
de maior institucionalizao
da cooperao intergover-
namental para a gesto
consorciada de atribuies
compartilhadas, que permite
contribuies diferenciadas
de fnanciamento e poder de
deciso compartilhados entre
as esferas de governo consor-
ciadas no mbito do territrio,
de forma a levar em conside-
rao as desigualdades na
capacidade administrativa e
fnanceira dos entes federa-
dos (ALMEIDA T. M. H. 1995).
Nos ltimos anos, o nme-
ro de consrcios pblicos vem
crescendo muito no Brasil.
Estima-se hoje a existncia de
centenas deles, em diversas
reas de atuao. Contudo, a
sua efetiva utilizao no Pas
como instrumento de gesto
de polticas pblicas, sobretu-
do daquelas descentralizadas,
depende de maior esforo
do Governo Federal em criar
incentivos aos consorciamen-
tos dos entes federados. Bons
exemplos de incentivos so os
benefcios previstos em lei, de
ampliao dos valores de re-
ferncia para as modalidades
de licitao, que so conside-
rados em dobro ou em triplo
para os consrcios pblicos, a
depender do nmero de entes
consorciados
4
, e a probabili-
dade de reduo dos limites
mnimos da contrapartida
previstos na Lei de Diretrizes
Oramentrias da Unio para
as transferncias voluntrias
da Unio, quando os recursos
forem destinados a consr-
cios pblicos ou execuo
de aes desenvolvidas por
esses consrcios, entre outros
previstos em lei.
A abertura de linhas de
crdito diretamente para os
consrcios pblicos outra
iniciativa que teria grande
vigor no financiamento de
obras e servios estruturantes
do territrio microrregio-
nal. Hoje, para os pequenos
Municpios, muito difcil
acessar fnanciamentos, para
no dizer impossvel, no que
se refere aos recursos inter-
nacionais, que para eles esto
vedados. Essa possibilidade,
apesar de prevista na lei, no
est regulamentada. Falta
resoluo do Senado Federal
para dispor sobre a capaci-
dade de endividamento dos
consrcios.
Ainda merece crticas a
regra imposta no regula-
mento da Lei dos Consrcios
(Decreto 6.017, de 2007) que
exige, para a transferncia
de recursos da Unio ao con-
srcio, a regularidade fscal
de todos os entes consorcia-
dos. Sem dvida, essa regra
impe um dos maiores cons-
trangimentos proliferao
de consrcios, porque um
nico Municpio poderia in-
viabilizar a probabilidade de
repasse de recursos de toda
uma regio.
Concluso
A Lei dos Consrcios
Pblicos compatibiliza o res-
peito autonomia dos entes
federados com o fomento
de maior interdependncia
e articulao entre as esfe-
ras de Governo, levando em
considerao as grandes de-
sigualdades regionais e as
assimetrias existentes entre
as administraes pblicas
que compem a Federao
brasileira.
H grande diversidade de
polticas pblicas que podem
apresentar melhor resoluo
e efetividade por meio da
ao intergovernamental no
mbito territorial, podendo
produzir ganhos de escala
considerveis, maior racio-
nalizao na utilizao de
recursos pblicos e fortale-
cimento dos entes federados
na realizao de suas atri-
buies. Destacam-se, entre
outras, a questo da recupe-
rao e proteo ambiental, a
gesto de bacias hidrogrfcas
e o tratamento e a destinao
de resduos slidos.
A cooperao entre es-
feras de Governo permite
Consrcios Pblicos
Consrcios Pblicos
igualmente a prestao com-
partilhada de assistncia
tcnica e o partilhamento
de bens e pessoal qualifcado
entre as administraes p-
blicas associadas. Ademais,
a criao de novos arranjos
institucionais de articulao
e de pactuao entre os entes
federados permitir tratar o
desenvolvimento nacional
nas suas mltiplas escalas,
onde podem ser combinados
e fortalecidos os fuxos eco-
nmicos e sociais.
Nesse sentido, a Lei dos
Consrcios Pblicos aprimo-
ra o quadro administrativo e
legal da cooperao federa-
tiva que vem se sofsticando
desde a dcada de 1990, sobre-
tudo, no mbito municipal e
setorial, apesar de inserir-se
num quadro jurdico institu-
cional insufciente para sua
consolidao. A legislao
dos consrcios pblicos d
maior segurana jurdica aos
entes consorciados devido
ao fortalecimento do vnculo
ao acordo de cooperao in-
tergovernamental, tanto no
ato de formao, extino do
consrcio, ou retirada volun-
tria de um ente consorciado,
como na maior formalizao
das contribuies fnanceiras
e das responsabilidades assu-
midas.
Alm disso, a fgura do con-
srcio pblico favorece maior
institucionalizao da coo-
perao intergovernamental
por meio do cumprimento
dos preceitos da administra-
o pblica e da gesto fscal,
que facilitar a prestao
de contas dos entes consor-
ciados frente aos Tribunais
de Contas e ao Ministrio
Pblico, alm de permitir
a transferncia de recursos
fscais e de fnanciamentos
intergovernamentais.
A criao de novo ins-
trumento de cooperao
federativa e de gesto inter-
governamental de polticas
pblicas no Pas constitui,
portanto, estratgia fun-
damental frente escassez
de recursos financeiros, s
diferenas regionais na ca-
pacidade gerencial e fiscal
dos entes federados, pro-
fundidade das desigualdades
sociais e natureza cada vez
mais complexa dos problemas
urbanos e ambientais, que
exigem solues interseto-
riais e intergovernamentais.
As s i m, ma i or a r t i -
c ul a o e c oope r a o
intergovernamental para
responsabilidades pblicas
poder fortalecer as trs esfe-
ras de Governo na realizao
de suas atribuies, e via-
bilizar a consolidao do
processo de descentraliza-
o poltico-administrativo,
garantindo prestao de ser-
vios pblicos de qualidade
para o conjunto da populao
brasileira. Trata-se de dar
maior institucionalidade
cooperao e expresso entre
as trs esferas de Governo.
Neste sentido, a Lei dos
Consrcios Pblicos, se for
devidamente divulgada e im-
plementada por meio de uma
poltica de incentivos for-
mao de consrcios, poder
vir a constituir-se no mais po-
tente instrumento de reforma
do Estado que fortalecer a
Federao brasileira em sua
engenharia institucional.
NOTAS
1 Dados levantados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais: Perfil dos Municpios: gesto pblica 2001, Rio de Janeiro- 2003.
2 No Brasil, as primeiras experincias nestas reas e, portanto, paradigmas para as demais, foram a constituio do Consrcios Pblico de Saneamento do Sul do Piau (CORESA) e do Consrcio
Pblico de Transporte da Grande Recife, em Pernambuco.
3 Essa, inclusive, foi a proposta do pioneiro Consrcio do Grande ABC, em So Paulo, que constitui na regio o parlamento metropolitano. Registre-se, entretanto, que o Consrcio do ABC ante-
rior a Lei dos Consrcios e ainda est debatendo possveis mudanas nos seus estatutos para migrar para o novo modelo, que permite sua constituio como pessoa jurdica de direito pblico.
4 Art . 17 da Lei 11.107, de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias.
RESUMEN
Consorcios Pblicos - posibilidades de cooperacin intermunicipal para el desarrollo sostenible de las ciudades
brasileas
Brasil ha avanzado mucho en los ltimos aos con la creacin de varios sistemas sectoriales federativos como el Sistema nico de
Salud (SUS). No obstante, desde el punto de vista territorial, la federacin de Brasil an carece de mecanismos de cooperacin y co-
laboracin intergubernamental como los consorcios pblicos, cuyo marco legal debe perfeccionarse, con el fin de promover incentivos
para su implementacin.
Palabras-clave: Consorcios Pblicos. Cooperacin Federativa. Relaciones Intergubernamentales.
ABSTRACT
Public Consortia possibilities of inter-municipal cooperation for sustainable development of Brazilian cities
Brazil has improved substantially in recent years with the creation of several sectorial federative systems such as the Single Health
System (SUS). However, from the territorial point of view, Brazils federation still lacks mechanisms for intergovernmental cooperation
and collaboration such as public consortia, whose legal framework needs to be improved, in order to promote enhance its implemen-
tation.
Key words: Public Consortia. Federative Cooperation. Intergovernmental Relations.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E OUTRAS FONTES DE CONSULTA
ABRUCIO, L. F; e SOARES, M. M. Redes Federativas no Brasil: Cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, Srie Pesquisas, n. 24, 2001.
ABRUCIO, F. L. (Org.); LOUREIRO, Maria Rita Garcia (Org.) . O Estado numa era de Reformas: Os anos FHC - parte 2. , 2002. v. 2.
AFFONSO, Rui. A Crise da Federao, IN A Crise Econmica Nacional e a Crise da Federao, Comisso Executiva Nacional do Partido Socialista Brasileiro - Seminrio do PSB- 1999.
, , Os Estados e a Descentralizao no Brasil, 1997
ALMEIDA T M., Federalismo e Polticas Sociais, CEPAL Srie Polticas Sociais, junho 1995.
ARRETCHE, M. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais. Dados/Revista de Cincias Sociais, 45 (3), 2002: 431-458.
_________. Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: 1988.
CAMARGO, Aspsia. A reforma-mater, os riscos (e os custos) do federalismo incompleto IN Parcerias Estratgicas- nmero 6- maro 1999.
CELINA SOUZA, Governos Locais e Gesto de Polticas Sociais Universais, Revista Perspectivas vol.18 nmero 2 So Paulo, junho 2004.
CUNHA R.E., Federalismo e Relaes Intergovernamentais: Os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa, Artigo apresentado no IX CLAD sobre Reforma do Estado e da
Administrao Pblica, Agosto de 2004.
DOLHNIKOFF, MIRIAM. O Pacto Imperial, origens do federalismo no Brasil do XIX, So Paulo, Ed. Globo, 2005.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA- IBGE, Censo Demogrfico de 2010: dados populacionais por regies.
_________.Pesquisa de Informaes sobre Contas Regionais do Brasil - 2004-2008. IBGE, em parceria com os rgos Estaduais de Estatstica, Secretarias Estaduais de Governo e a Superintendn-
cia da Zona Franca de Manaus SUFRAMA-2010.
_________.Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais: Perfil dos Municpios: gesto pblica 2001, Rio de Janeiro- 2003.
_________. Censo demogrfico de 2000: rea Territorial Oficial- Consulta por unidade da federao.
MELO M. E REZENDE F, Descentralizao e Governana no Brasil, Artigo apresentado no Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC, 2003.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, Proposta de Discusso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, dezembro 2003.
SILVEIRA S. A A, A cooperao intergovernamental no Estado composto brasileiro: analise jurdico- constitucional, VII Congresso da CLAD, Portugal, outubro 2002.
SOARES T. L., Questes pendentes na configurao de uma poltica social: uma sntese, Outro Brasil- Analise de Conjuntura Social- dezembro 2004.
TREVAS V C, O Governo Lula e a estratgia de fortalecimento da federao: o caso do comit de Articulao Federativa, Artigo apresentado no IX CLAD sobre Reforma do Estado e da Administra-
o Pblica, Agosto de 2004.
Consrcios Pblicos
Consrcios Pblicos
O Comit de Articulao
Federativa o rgo que pro-
move a intergovernabilidade.
Trata-se de uma instncia
que desenvolve o dilogo
entre o Governo Federal e os
Governos Municipais, vincu-
lada Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia
da Repblica. Seu objetivo
contribuir para o pacto de
polticas pblicas federativas
no Brasil. As relaes intergo-
vernamentais se apoiam em
arranjos cooperativos que re-
pactuam alianas por meio da
partilha de responsabilidades
nos governos e suas adminis-
traes. Essas relaes podem
se dar de forma vertical (entre
esferas diferentes de governo)
ou horizontal (entre governos
da mesma esfera). O objetivo
a descentralizao de atri-
buies.
O Brasil viveu uma mudan-
a, a partir de 2003, quando a
concentrao da arrecadao
na esfera federal comeou a
se reverter. Houve transfor-
maes na legislao para
aumentar transferncias de
recursos para os Governos
Municipais com a fnalidade
de melhorar a potencialida-
de de arrecadao prpria. A
maioria dos ganhos para as
cidades foi obtida no mbito
do Comit de Articulao Fe-
derativa. Porm, anos antes,
a Constituio de 1988 con-
sagrou o processo de descen-
tralizao poltica e fscal do
Pas, fortaleceu a autonomia
e a base tributria dos gover-
nos e aumentou o volume das
transferncias de recursos
intergovernamentais.
Os principais temas de in-
teresse comum entre a esfera
Federal e os Municpios so
as reformas tributria, fscal
e da Previdncia; o acesso das
cidades ao crdito pblico
federal; a avaliao das trans-
ferncias de recursos federais
aos Municpios; alm do for-
talecimento e da integrao
das polticas pblicas fede-
rativas, como as de Educao,
Sade, Assistncia Social,
Trabalho e Renda, Cultura,
Segurana Pblica, Regula-
rizao Fundiria e Polticas
de Desenvolvimento Urbano
(habitao, saneamento e
mobilidade urbana).
Atualmente, o consrcio
pblico mais emblemtico no
Pas a Autoridade Pblica
Olmpica. o nico que re-
ne as trs esferas de governo,
visando gesto da infraes-
trutura necessria realiza-
o dos Jogos Olmpicos na
As relaes intergovernamentais entre as
trs esferas
Reportagem
Patrcia Fahlbusch Jornalista
No acredito em polticas pblicas
duradouras e consolidadas se os Estados e a
Unio continuarem investindo pontualmente
nos municpios, sem uma articulao entre
eles e sem serem protagonistas para a
implantao de polticas de cooperao entre
as cidades Paulo Turato Miotta, Prefeito de
Amparo (SP)
cidade do Rio de Janeiro, em
2016. Na Sade, a maioria dos
consrcios intermunici-
pal. Dados do IBGE/MUNIC
(2009) apontam que cerca de
2.000 municpios esto con-
sorciados na rea da Sade.
Outro setor no qual o con-
sorciamento vem crescendo
muito o de Meio Ambien-
te, em funo do incentivo
dado pelas novas polticas
nacionais de saneamento e
de resduos slidos s aes
consorciadas.
A viso no mbito
Municipal
Paulo Turato Miotta
Prefeito de Amparo (SP),
Presidente do Consrcio de
Saneamento dos 12 Munic-
pios do Circuito das guas
Paulista e regio e diretor do
Observatrio dos Consrcios
Pblicos e do Federalismo
da CEF/PNUD/FNP. Na sua
avaliao, h muita fragili-
dade nas relaes de coope-
rao, entre os entes federa-
tivos (Municpios, Estados
e Unio). Vejo a estrutura
poltica brasileira como uma
das principais causas. Multi-
partidarismo e eleies a cada
dois anos, sem uma continui-
dade de trabalho, impactam
na consolidao das polticas
pblicas. As alianas polticas
agem de forma negativa na
gesto, principalmente nos
municpios, pela carncia de
quadros tcnicos e polticos.
O papel dos governos estadu-
ais que deveriam pensar em
polticas pblicas regionais
de desenvolvimento raro,
assim como praticamente
inexiste uma conexo de in-
vestimentos federais com os
municpios por meio de coo-
perao dos Estados, explica
o Prefeito.
Para o gestor, o Sistema
nico de Sade (SUS) uma
das poucas experincias de
cooperao federativa. O
financiamento atual recai
sobre os municpios, o que a
mdio e a longo prazos trar
impacto negativo nos cus-
teios municipais. Houve me-
lhora considervel, a partir de
2005, com a descentralizao
de investimentos dos ora-
mentos federal e estaduais.
No acredito, entretanto, em
polticas pblicas duradouras
e consolidadas se os Estados
e a Unio continuarem in-
vestindo pontualmente nos
Municpios, sem haver arti-
culao entre eles e sem eles
serem protagonistas para a
implantao de polticas de
cooperao entre os Muni-
cpios.
Um grande desafo, segun-
do o Prefeito, a mobilidade
relacionada diretamente ao
emprego. Nas regies metro-
politanas, ainda maior, pois
se no h uma articulao
federativa sustentvel de coo-
perao, independentemente
da poltica, fca praticamente
impossvel resolver os pro-
blemas.
No se pode pensar em
desenvolvimento econmico
sem pensar regionalmente,
ressalta Paulo Turato Miotta.
Fica invivel, por exemplo,
para cidades com menos de
100 mil habitantes manterem
aterros sanitrios com toda
a exigncia ambiental atual.
Outro tema o atendimento
em hospitais, principalmente
nas unidades de pequeno e de
mdio porte. Se no houver
qualifcao de servios es-
pecfcos para cada unidade
bsica de Sade, em determi-
nada regio, e se a populao
regional no for recebida
de maneira integrada, di-
ficilmente o atendimento
melhorar. Mas percebemos,
nos dois ltimos anos, uma
direo do Ministrio da Sa-
de com programas que vo ao
encontro dessa necessidade.
Na viso do Prefeito, um
consrcio pblico, ou qual-
quer outro arranjo de coope-
rao, precisa ser encarado
como instrumento tcnico
de gesto e no como ins-
trumento de uso poltico. A
presena do Governo Federal
e dos governos estaduais
fundamental para a cons-
truo desse arranjo, assim
como deve existir um plano
claro e bem elaborado, com
metas, indicadores, produtos
e resultados, constando em
lei. essencial garantir a
transparncia e a participa-
o da sociedade no processo.
Com isso, acredito que tanto
o Governo Federal quanto os
governos estaduais passem
a priorizar recursos para os
arranjos de cooperao, fi-
naliza.
A prtica da cooperao
federativa
O Prefeito de Vitria (ES),
Reportagem
Joo Coser, que tambm
presidente da Frente Na-
cional de Prefeitos, faz um
balano do atual estgio de
desenvolvimento da prtica
de cooperao federativa no
Brasil: Os anos 90 induziram
a federao brasileira a uma
dinmica de competio e
de disputa, cuja expresso
mais eloquente foi a guerra
fscal entre estados e tambm
entre Municpios. O debate
tinha como pano de fundo a
ausncia de um projeto na-
cional de desenvolvimento. A
retomada recente do processo
de crescimento econmico
continuado, aliado ao enfren-
tamento das desigualdades
sociais e regionais, por meio
de rigorosas polticas, abre
para a Federao brasileira
um perodo de cooperao
e de coordenao. Estamos
vivendo a possibilidade de
consolidar prticas de coope-
rao federativa.
Para Coser, com exceo
das polticas sociais, em par-
ticular o SUS, o Estado bra-
sileiro continua a agir em
outras reas de forma frag-
mentada. Para o xito do
desenvolvimento regional, a
questo central a pactuao
do territrio, tanto entre as
diferentes esferas de Governo
(Unio, Estados e Municpios)
quanto entre os atores econ-
micos e sociais. E acrescenta:
O consrcio pblico poder
ser o instrumento de pactua-
o entre os entes federados
e sua interlocuo com os
agentes econmicos e sociais
dos territrios.
O Prefeito de Vitria cita
como exemplos de arranjos
institucionais cooperativos,
no plano federal, o SUS, a
Conferncia das Cidades, o
Conselho Nacional de Sa-
de e o Sistema Nacional de
Cultura. So tentativas de
consolidar a cooperao en-
tre as esferas de Governo. O
Pacto Federativo de 1988 de-
legou aos estados federados
a tarefa de conduzir a gesto
compartilhada de servios
nas diferentes agregaes ter-
ritoriais: regies metropolita-
nas, aglomeraes urbanas e
microrregies. Entretanto, a
conduo pelos Estados dessa
coordenao tem como ponto
de partida um ato unilateral,
que so as leis estaduais que
confguram os diferentes ar-
ranjos territoriais. O resulta-
do a tentativa de implantar
formas regionais de governo.
As institucionalidades da
decorrentes podero ser for-
talecidas e complementadas
pelos consrcios pblicos,
sublinha.
De acordo com Joo Coser,
servios ou de empreendi-
mentos pblicos depende
da capacidade de investi-
mento do Estado brasileiro.
Essa competncia est sen-
do reconstruda de forma
vigorosa e estratgica, por
intermdio dos significati-
vos investimentos pblicos
estruturantes. Programas go-
vernamentais, como o PAC e o
Minha Casa, Minha Vida, so
expresses da retomada. Por
outro lado, h necessidade
de refazer o pacto federativo
fscal, a reforma tributria e
O consrcio pblico poder ser o
instrumento de pactuao entre os entes
federados e sua interlocuo com os agentes
econmicos e sociais dos territrios Joo
Coser, Prefeito de Vitria (ES)
a partilha de outras fontes
de recursos pblicos, como
os do pr-sal, que podero
potencializar os entes fede-
rados no compartilhamento
de servios e investimentos.
Enfrentamento
da pobreza e das
desigualdades sociais
Olavo Noleto, Subchefe
de Assuntos Federativos da
Secretaria de Relaes Ins-
titucionais da Presidncia
da Repblica, concorda que,
desde 2003, o fortalecimento
da Federao brasileira cons-
titui aposta estratgica do
Governo Federal. Na poca, a
cooperao federativa entre
as trs esferas de Governo foi
incentivada para enfrentar a
agenda estrutural da pobreza
e as desigualdades sociais e
regionais. Um exemplo foi a
criao do Comit de Articu-
lao Federativa. Esse esfor-
o de concertao federativa
produziu ganhos efetivos
para as prefeituras, como
o repasse direto do Salrio
Educao, a partilha da Con-
tribuio de Interveno no
Domnio Econmico (Cide) e
o aumento de 1% do Fundo de
Participao dos Municpios
(FPM), recorda.
No julgamento de Noleto,
os consrcios pblicos so
instrumentos facilitadores
da execuo das polticas
pblicas, porque auxiliam
na resoluo de problemas
comuns aos seus integrantes,
que exigem solues tcnicas
e gerenciais complexas ou
investimentos vultosos. Um
bom exemplo a implemen-
tao da Poltica Nacional de
Resduos Slidos, que prioriza
a gesto consorciada para o
repasse de recursos. A espe-
cifcidade dessa poltica de-
manda solues nem sempre
exequveis se realizadas por
um ente de forma isolada,
mas no formato consorciado
os esforos so potencializa-
dos e as dificuldades, mais
facilmente superadas.
Olavo Noleto assegura,
contudo, que h negligncia
em torno da importncia da
gesto intergovernamental,
sobretudo nas regies me-
tropolitanas e nas grandes
aglomeraes urbanas, que
exigem maior articulao
poltica e institucional entre
municpios e governo estadu-
al. A resoluo de problemas
locais ultrapassa as fronteiras
poltico-administrativas de
um ente federado. Os con-
srcios pblicos so alter-
nativa vivel para otimizar
investimentos e alcanar
objetivos comuns, como o
planejamento urbano e a
gesto de programas de dina-
mizao econmica (apoio
gerao de emprego e renda);
implantao e manuteno
de infraestrutura e equipa-
mentos urbanos; construo
e manuteno de sistema
virio e estradas vicinais; e
gesto integrada para redu-
o dos impactos causados
por atividades produtivas
ou de implementao de
infraestrutura com poltica
ambiental conjunta, inclusi-
ve para emisso de licenas e
fscalizao, enumera.
Os consrcios pblicos so uma
alternativa vivel para otimizar investimentos
e alcanar objetivos comuns, como o
planejamento urbano e a gesto de programas
de dinamizao econmica Olavo Noleto,
Subchefe de Assuntos Federativos da Secretaria
de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica
Reportagem
Reportagem
O consrcio pblico, uma
vez institudo, parte da
administrao indireta de
todos os entes que o com-
pem, devendo ter recursos
previstos nos instrumentos
de gesto oramentria, como
Plano Plurianual, Lei de Di-
retrizes Oramentrias e Lei
Oramentria Anual, alm
de Plano de Contas prprio,
detalha Noleto. E acresce: O
fnanciamento das atividades
do consrcio pode se dar por
meio de transferncias ora-
mentrias dos seus scios,
feitas, neste caso, exclusi-
vamente pelo contrato de
rateio, ou pela prestao de
servios, cobrana de preos
pblicos ou de tarifas aplica-
das diretamente ao usurio.
Relaes privilegiadas
Para Alexandre Santos,
Superintendente de Desen-
volvimento Econmico e
Social do Instituto Brasileiro
de Administrao Munici-
pal (IBAM), a cooperao
federativa ainda se d, na
maioria das vezes, pelo esta-
belecimento de convnios de
cooperao entre Estados e,
sobretudo, a Unio com Mu-
nicpios. Relaes verticais
so privilegiadas. Prticas ho-
rizontais de relacionamento
cooperativo entre entidades
de mesmo nvel de Governo,
ou envolvendo mais de um
Municpio e a instncia esta-
dual, so ainda incipientes.
Refiro-me ampliao da
prtica de consrcios que,
quando existem, parecem-se
mais com associaes coope-
rativas do que propriamente
com entidades de consorcia-
mento. Ainda assim, quando
criados, mesmo na forma de
associaes cooperativas, so
muitas vezes impulsionados
por determinaes emana-
das de decises de polticas
pblicas, sobretudo federais,
do que por reconhecimento
dos gestores pblicos locais
de que a gesto cooperativa
do territrio, ou o compar-
tilhamento da prestao de
servios comuns , para gran-
de parte dos Municpios, a
soluo para a superao de
impasses de gesto para o
planejamento estratgico do
territrio ou para a maior ef-
ccia de prestao de alguns
servios pblicos, explica.
A adoo de prticas de
cooperao evidencia alter-
nativas para solues de pro-
blemas em situaes distin-
tas de arranjos territoriais.
No caso de um conjunto de
Municpios situados em re-
gio de pequena importncia
econmica e de baixos nveis
de arrecadao prpria, apre-
senta-se como a alternativa
vivel superao de situa-
es de pobreza. Assim como
de reintegrao do respectivo
territrio aos circuitos de
produo da economia inte-
grada s cadeias globais. ,
ainda, importante elemento
de viabilizao de prestao
de servios urbanos e sociais,
cujas solues demandam
escala, caso de disposio
fnal de resduos slidos ou
de atendimento sade. Em
se tratando das conurbaes,
e sobretudo as regies me-
Prticas horizontais de relacionamento
cooperativo entre entidades de um mesmo
nvel de Governo ou envolvendo mais de
um Municpio e a instncia estadual so
ainda incipientes Alexandre Santos
Superintendente de Desenvolvimento
Econmico e Social do IBAM
tropolitanas, as difculdades
da falta de cooperao ho-
rizontal tornam-se at mais
evidentes, j que afetam di-
retamente a qualidade de
vida da maioria da populao
urbana, expressa pela falta de
viso estratgica do territrio
conurbado e, principalmente,
pelos desafos na prestao de
servios comuns.
Na opinio de Alexan-
dre Santos, no campo dos re-
sduos slidos verifca-se uma
evoluo, principalmente no
que se refere destinao em
aterros sanitrios. Alguns
estados-membros esto ten-
do a iniciativa, sobretudo em
funo do cumprimento de
metas defnidas na Lei e na
Poltica Nacional de Resduos
Slidos. Alguns estados tm
implantado programas com
essas caractersticas, como
o caso do Rio de Janeiro,
Acre, Bahia e Esprito San-
to. Ainda nesse campo, vm
sendo exploradas pequenas
parcerias pblico-privadas,
chamadas de APPS, que en-
volvem segmentos de catado-
res de resduos slidos, apoios
governamentais de outras
instncias e o setor privado,
na direo de fazer avanar
a coleta seletiva. O prprio
IBAM, no mbito do Progra-
ma de Promoo de Micro-
alianas Pblico-Privadas,
vem fomentando, com apoio
do Fundo Multilateral de
Investimentos (FOMIN), do
BID, solues com tais carac-
tersticas nos municpios de
Ilhus (BA) e Manaus (AM).
E acrescenta: Os consrcios
de bacias so a forma mais
frequente de iniciativas de
consrcio focalizado em um
tema especfico e que vem
evoluindo mais rapidamente
no Pas.
Em relao gesto do pla-
nejamento metropolitano, o
representante do IBAM apon-
ta as capitais Recife, Belo
Horizonte e So Paulo como
as que possuem arranjos
institucionais cooperativos
para a gesto nos formatos
mais evoludos. Um conselho
rene autoridades estaduais
e os Prefeitos das regies. A
competncia da gesto recai
sobre o Estado, que se incum-
be da planifcao estratgica
do territrio, sem prejuzo da
competncia municipal sobre
o gerenciamento do uso e
da ocupao do solo. Temas
de bvio interesse comum,
como os sistemas virios, o
transporte e a mobilidade
urbana, so focos das aes,
sempre capitaneadas pelo
Governo Estadual, principal
viabilizador das obras. Em
torno desses projetos estrutu-
rantes, criam-se fundos espe-
ciais e as prefeituras aderem
ao projeto de forma mais ou
menos voluntria. Para ele,
muitas vezes, a m gesto,
independentemente de even-
tual desvio (descumprimento
de regras burocrticas, por
exemplo), grave entrave
para a gesto de convnios,
a forma mais usual para a
transferncia intergoverna-
mental de recursos. O con-
srcio pblico constitudo
na forma da lei permitir a
criao de um ente de direito
pblico com personalidade
jurdica prpria, apoiado por
uma estrutura de gesto cujos
custos sejam compartilhados
pelos entes consorciados e
inteiramente desvinculados
das estruturas de gesto dos
municpios que o integram
e, se for o caso, do respectivo
Estado. Isso evitar entraves
decorrentes do descumpri-
mento da LRF ou de limites
de endividamento na contra-
tao de operaes fnancei-
ras e permitir maior trans-
parncia no uso dos recursos
transferidos a fundo perdido
de outras esferas de governo,
cuja destinao afeta o terri-
trio do consrcio, conclui
Alexandre Santos.
Reportagem
Reportagem
Breve cronologia
A proposta das Fundaes
Estatais de Sade foi ama-
durecida no debate franco e
aberto com todos os atores
sociais que constroem o Siste-
ma nico de Sade da Bahia,
consolidando-se em 2007.
Em 2008, prevaleceu o pro-
tagonismo dos Municpios;
constitui-se o maior movi-
mento legislativo que a Bahia
j produziu: 240 Prefeituras
se mobilizaram e mais de
uma centena de Cmaras de
Vereadores debateram e apro-
varam leis que autorizaram
os Municpios a institurem,
em 2009, a primeira fundao
estatal interfederada na rea
da sade, a Fundao Estatal
Sade da Famlia (FESF-SUS).
Introduo
Os 417 Municpios baianos
possuem caractersticas so-
cioeconmicas e demogrf-
cas muito diversas e, de modo
geral, convivem com uma
situao sanitria aqum da
desejada. Esse quadro se tra-
duz em importante desafio
para gestores, trabalhadores
e cidados que querem uma
Bahia que alm de sua be-
leza e alegria naturais seja
mais justa e cidad, promoto-
ra de mais qualidade de vida e
de sade populao.
Nos ltimos anos, houve
avanos em diversos setores
das polticas pblicas do esta-
do, com destaque para a sa-
de. Seguir avanando prio-
ritrio ante o grave quadro
constitudo historicamente.
Com uma equipe de Sade da
Famlia qualifcada, possvel
resolver at 80% dos proble-
mas de uma comunidade.
Por isso, a Ateno Bsica a
base estruturante de todo o
sistema de Sade.
No dia a dia, a ateno
bsica deve ser capaz de re-
solver e de evitar a maioria
dos problemas de sade, fun-
cionar como a principal porta
de entrada de um sistema
Fundao Estatal Sade da Famlia, novo
modelo de gesto a servio do SUS
Sade da Famlia
RESUMO
A situao de dificuldade na consecuo dos objetivos da Ateno Bsica, especialmente da Estratgia Sade da
Famlia, demandou a instituio de um novo modelo de gesto pblica do servio de sade. nesse cenrio que
a Fundao Estatal de Sade da Famlia instituda na Bahia em 2009, aps amplo e democrtico debate, por
sessenta e nove municpios baianos, com o objetivo de atuar de forma colaborativa, tanto com os seus instituidores
como com o Estado da Bahia e o Ministrio da Sade, enquanto cogestores do SUS. O modelo inova como
proposta voltada para a superao das dificuldades que, individualmente, os Municpios no conseguem solucionar,
constituindo uma carreira intermunicipal e atuando na Gesto Associada de Servios Pblicos mediante Convnio
de Cooperao, Contrato de Programa e Contrato de Gesto, sempre na gesto por resultados.
Palavras-chaves: Gesto Municipal. SUS. Sade Familiar. Fundaes Estatais. Servios Pblicos.
Carlos Alberto Trindade Mdico Sanitarista e Diretor Geral da FESF-SUS - carlostrindade@fesfsus.ba.gov.br
Thiago Lopes Cardoso Campos Advogado Especialista em Direito Tributrio e Advogado-Chefe - thiagocampos@fesfsus.ba.gov.br
Jrzey Timteo Ribeiro Santos Mdico Sanitarista e Coordenador de Gesto Estratgica e Participativa - jerzeysantos@fesfsus.ba.gov.br
Humberto Torreo Herrera Mdico Sanitarista e Diretor de Desenvolvimento da Ateno Sade - humbertoherrera@fesfsus.ba.gov.br
Estevo Toffoli Rodrigues Mdico Sanitarista e Diretor de Gesto do Trabalho e Educao em Sade - estevaorodrigues@fesfsus.ba.gov.br
integral de cuidados. Assim
como precisa desenvolver
e articular aes coletivas e
intersetoriais que impactem
nos determinantes do proces-
so sade-doena e melhorem
a qualidade de vida e trabalho
de nosso povo.
Quando a ateno bsica
realmente funciona h mais
qualidade de vida, mais co-
modidade, humanizao e
satisfao para o usurio. E
para o Estado menos gastos
com exames, transporte, me-
dicamentos e internaes.
Evita-se, assim, investimento
dor, morte e sofrimento.
Estruturar a ateno bsi-
ca no Municpio no tarefa
simples nem muito menos
fcil. O conjunto dos Muni-
cpios enfrenta, em menor
ou em maior grau, uma srie
de desafos, assim resumidos:
difcil em manter
a oferta regular de servios
de sade, devido comple-
xidade de atrair e de fxar os
profssionais desta rea, em
especial os mdicos.
H alta rotatividade
de profissionais e grande
instabilidade das equipes. O
tempo mdio de permanncia
dos mdicos em metade dos
Municpios da Bahia no ul-
trapassa um ano; em apenas
25% o tempo mdio supera
dois anos.
A fm de atrair profs-
sionais para locais de difcil
fxao, as Prefeituras elevam
artificialmente os salrios.
Muitas vezes, chegando ao
limite fnanceiro, os gestores
so obrigados a praticar irre-
gularidades, como a reduo
da carga horria e a contrata-
o irregular do trabalhador.
O incremento artifi-
cial dos salrios aprofunda
as difculdades que diversos
Municpios tm para pagar
os salrios dos profssionais
de Sade. So os limites im-
postos pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal e at o valor
do teto salarial legal dos
Municpios, que muitas vezes
est aqum da remunerao
necessria para atrair um
mdico.
Todos esses fatores
incidem com maior veemncia
nos Municpios menores,
mais distantes dos grandes
e mdios centros urbanos e
com baixo desenvolvimento
econmico e social. Os locais
no atraem os profssionais
nem tm capacidade de fx-
los. A situao gera profunda
i ni qui dade no si stema
estadual de sade.
Na imensa maioria dos
casos, as relaes de trabalho
so precrias (sem garantia
dos direitos e com vnculos
terceirizados). Sem proteo
diante da necessidade de
afastamento ou por causa
de doena, o profssional fca
vulnervel, dada a elevada
instabilidade no emprego.
A inexistncia de pro-
cessos de educao perma-
nente um grave problema,
na medida em que a maioria
dos Municpios tem pouca
disposio e capacidade para
qualifcar os seus profssio-
nais de sade.
evidente a baixa
valorizao da atuao profs-
sional na Estratgia de Sade
da Famlia. Na maioria das
vezes, os profssionais esto
atuando por questes fnan-
ceiras e no por opo ou por
vocao. Aqueles que se de-
dicam e apresentam vocao
so muitas vezes desvaloriza-
dos, desestimulados e acabam
desiludidos com a Estratgia.
A gesto do processo
de trabalho na ateno b-
sica muitas vezes incorpora
apenas dados quantitativos
referentes ao cumprimento
de carga horria e de nme-
ro de consultas. Raramente
considera elementos funda-
mentais, como a qualidade
do trabalho e os resultados
em sade produzidos pelo
mesmo.
Em poucos locais exis-
tem condies, espao e est-
mulo para que segmentos po-
pulares e trabalhadores par-
ticipem, democraticamente,
dos processos de formulao
de polticas de sade, no m-
bito da ateno bsica.
O Sistema nico de Sade
(SUS), por meio da sua com-
posio gestora tripartite,
tem dado mostras de como
enfrentar esse quadro, princi-
palmente com a Nova Poltica
Nacional de Ateno Bsica e
do Decreto n 7.508/2011, que
regulamenta a Lei Orgnica
do SUS. Leva, dessa forma, a
ateno bsica para a centra-
lidade do sistema.
Sade da Famlia
O compromisso da ges-
to municipal, a prioridade
em termos fnanceiros e de
empenho institucional, a
dedicao e a competncia
da equipe de gesto e de cada
uma das equipes de sade,
para alm de todas as ini-
ciativas federais e estaduais,
so sem dvida os elementos
mais decisivos para o avan-
o, o impacto e o sucesso da
ateno bsica em cada local.
A ao isolada dos Munic-
pios, no entanto, no tem sido
sufciente para solucionar se-
quer a metade dos problemas
e dos desafos encontrados.
Em todo o Brasil, h um deba-
te de formas de colaborao e
de ao compartilhada entre
os Municpios, entre os quais
est o Governo do Estado. O
desafo exige propostas ino-
vadoras e consistentes para se
avanar no fortalecimento do
SUS e no projeto da reforma
sanitria brasileira.
Nesse sentido, e por pos-
sibilitar a constituio de
esferas pblicas decisrias,
produtoras e ampliadoras de
consenso, que contam com a
participao, no seio de uma
instituio estatal interfede-
rada de novo tipo, dos atores
sociais que constroem o SUS
Bahia. A FESF-SUS avana e
traz novidades para a reforma
republicana e democratizante
do Estado brasileiro.
Contexto das fundaes
estatais
O debate sobre a possibilidade
do uso de fundaes estatais,
como alternativa de gesto no
SUS, tem incio em 2005. O
Governo Federal, por meio do
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG)
e o Ministrio da Sade (MS)
com a participao da Escola
Nacional de Sade Pblica
(ENSP-Fiocruz) e um grupo
de juristas , iniciou uma
srie de estudos e de anlises
sobre as formas jurdico-
institucionais presentes na
administrao pblica. O
objetivo foi identificar um
modelo para a superao da
crise vivida pela Ateno
Hospitalar no SUS.
Em janeiro de 2007, a Se-
cretaria da Sade do Estado
da Bahia, aps um conjun-
to de seminrios, debates e
reunies, props o uso das
fundaes estatais como
uma das alternativas de novo
modelo de gesto pblica
para o SUS. A proposta foi
debatida naquele ano com os
diversos atores sociais que
constroem o SUS-Bahia. No
segundo semestre, a proposta
foi aprovada pela Comisso
Intergestores Bipartite, pelo
Conselho Estadual de Sade
e pela maior conferncia es-
tadual de Sade j vista na
Bahia.
O Conselho Estadual de
Sade criou uma comisso
paritria. Sua primeira mis-
so foi analisar o projeto de
lei complementar que disci-
plinou as fundaes estatais
na Bahia. Aps a aprovao, o
projeto foi para a Assembleia
Legislativa, onde foi votado
e aprovado em dezembro de
2007.
No segundo semestre de
2008, comeou um intenso
movimento de aprovao das
leis que autorizavam o exe-
cutivo municipal a instituir
a FESF-SUS, nas cmaras de
vereadores de vrios Muni-
cpios. Em janeiro de 2009,
a Assembleia Legislativa da
Bahia aprovou a Lei Autori-
zativa da BahiaFarma.
Em 23 de maro de 2009,
quando mais de 40 Munic-
pios haviam aprovado suas
respectivas leis autorizativas,
foi composta a Comisso
de Instituio da FESF-SUS
com a participao dos trs
entes. O objetivo foi aprovar
o estatuto da fundao, eleger
o Conselho Interfederativo e
conduzir o processo de elei-
o do Conselho Curador.
No dia 4 de maio de 2009,
de todos os Municpios que
tinham aprovado as leis auto-
rizativas em suas respectivas
Cmaras de Vereadores, 69
conseguiram enviar, a tempo,
toda a documentao exigida
pelo Ministrio Pblico e pelo
Cartrio de Registro de Pesso-
as Jurdicas. Dessa forma, em
ato pblico com a presena
do governador, de todos os
Prefeitos, de representante
do Ministrio da Sade, dos
secretrios municipais de
Sade e dos trabalhadores
das equipes de Sade da Fa-
mlia foi frmada a Escritura
Pblica da Fundao Estatal
Sade da Famlia (FESF-SUS)
e tornaram-se coinstituidores
da fundao.
No dia 9 de julho, aps pa-
recer favorvel do Ministrio
Pblico da Bahia, a FESF-SUS
foi fnalmente registrada em
cartrio e passou a existir no
mundo jurdico. A partir de
ento, o Conselho Interfede-
rativo e o Conselho Curador
foram instalados, a Diretoria
Executiva foi eleita pelo Con-
selho Curador e foi aprovado
o organograma. No dia 23 de
julho, quando se observava o
maior movimento municipal
legislativo do tipo no Estado
da Bahia 107 Municpios
haviam aprovado as leis au-
torizativas para a instituio
e a participao na FESF-SUS
e 240 Prefeitos tinham assi-
nado termo de Compromis-
so de Adeso FESF-SUS ,
a CIB-Bahia deu um passo
histrico e importantssimo
na gesto compartilhada do
SUS, ao aprovar o Programa
de Desenvolvimento Interfe-
derado da Estratgia de Sade
da Famlia.
O Programa de Desen-
volvimento Interfederado
da Estratgia de Sade da
Famlia consiste em executar
aes coordenadas e inter-
federativas que enfrentem
os principais problemas que
condicionam a qualidade e
a expanso da Estratgia de
Sade da Famlia na Bahia e
que os Municpios, sozinhos,
no mostram condies de
superar.
Fundaes estatais
de sade o modelo
jurdico-institucional
A FESF-SUS uma fun-
dao estatal: um ente da
administrao indireta, parte
da estrutura organizativa do
Estado, sem fns lucrativos, de
interesse coletivo, dotado de
personalidade jurdica de di-
reito privado. Trata-se de uma
forma de descentralizao e
especializao do Estado bra-
sileiro para prestar servios
sociais com maior efetivida-
de, agilidade e qualidade aos
cidados.
Administrao indireta
constituda pelo conjunto de
pessoas jurdicas, de direito
pblico ou privado, criada
por lei ou que a sua criao
seja por ela permitida, para
o desempenho de atividades
assumidas pelo Estado, como
servios pblicos ou a ttulo
de interveno no domnio
econmico.
Em nosso sistema, a Admi-
nistrao Indireta composta
pelas autarquias, as socieda-
des de economia mista, as
empresas pblicas estatais e
as fundaes institudas pelo
Poder Pblico, com regime
jurdico de direito pblico ou
privado, sendo estas ltimas
tambm denominadas de
fundaes estatais.
As fundaes estatais
constituem-se em novo mo-
delo de gesto pblica dotado
de sustentao jurdico-ins-
titucional que a viabiliza. O
modelo rene caracters-
ticas de duas modalidades
de instituies pblicas da
administrao brasileira: as
autarquias e as empresas es-
tatais. O Estado brasileiro se
descentralizou em autarquias
por entender que este forma-
to era mais adequado do que
a administrao direta para
uma srie de intenes. As
universidades, por exemplo,
so autarquias. So inteira-
mente pblicas, menos de-
pendentes do poder central,
voltadas para uma fnalidade
especfca e com autonomia
para a tomada de uma srie
de decises gerenciais, o que
lhes d especifcidade e agi-
lidade.
Pa r a a a t u a o na
produo de bens e de
servios para o mercado
brasileiro, entretanto, nem
o modelo da administrao
Os Municpios somam o maior nmero de

assentos no Conselho Curador, o que garante a
presena marcante dos interesses Municipais em
todas as aes e projetos da FESF-SUS
Sade da Famlia
Sade da Famlia
direta nem o das autarquias
adequado. Por isso, o Estado
se descentraliza e especializa,
mais uma vez, por meio das
empresas estatais. Estas so
de maioria pblica e sobre
elas aplica-se o direito privado
para a gesto financeira e
contbil; para a gesto de
pessoal, podendo ter carreira
prpria; e regime especial
de compras e aquisies.
Isso necessrio para dar
condies aos rgos pblicos
de competir no mercado com
o setor privado.
As fundaes estatais nas-
ceram da constatao de que
o Estado precisava de outra
fgura da administrao p-
blica distinta da adminis-
trao direta, das autarquias
e das empresas estatais para
ter mais qualidade, universa-
lidade e agilidade na presta-
o de servios pblicos que
so direito do cidado e dever
do Estado.
Assim, so entidades in-
teiramente pblicas, mais
autnomas e especfcas para
dada fnalidade, como so as
autarquias, e tm o mesmo
modelo das empresas estatais
na gesto fnanceira, contbil
e de pessoal e no regime de
licitaes e contratos. Dife-
rentemente das autarquias,
as FEs no podem exercer a
autoridade de Estado, e, ao
contrrio das empresas es-
tatais, no podem comercia-
lizar servios no mercado. A
FE uma instituio estatal
exclusiva e especializada na
prestao de servios sociais
aos cidados.
A Fundao Estatal Sade
da Famlia FESF-SUS
A FESF-SUS uma funda-
o pblica intermunicipal,
cujo objetivo desenvolver
aes e servios de sade num
arranjo interfederativo de
gesto compartilhada. Cons-
tituda pelos Municpios, so-
ma-se a eles, fortalecendo-os
na construo de uma rede de
servios de sade que extra-
polam as divisas municipais.
Instituda pelo poder p-
blico por lei, o seu patrimnio
pblico. A definio das
polticas e o controle da ges-
to so feitos pelo poder p-
blico, em esferas pblicas de
participao, alm de serem
conformadas legislao e
regulamentao do Sistema
nico de Sade legislao
e s normativas do Ministrio
da Sade, da Secretaria Esta-
dual e Municipais de Sade e
do Controle Social, que, por
sua vez, formula e regula as
polticas que orientaro a
sua ao.
A FESF-SUS apenas pode
prestar servios ao setor p-
blico est vedada a cobran-
a direta ou indireta dos seus
servios aos usurios ou a
venda de servios a empresas
privadas e a planos de sade.
A fundao no produz bens
e servios para o mercado, so-
mente para o setor pblico e
mediante contrato de gesto.
Seus servios so universais,
sendo vedada a dupla porta
de acesso e a segmentao
da clientela. Como qualquer
instituio pblica do SUS,
est subordinada ao controle
social, e radicaliza e apro-
funda esse princpio ao ter
como rgos deliberativos
de direo conselhos que se
constituem como esferas p-
blicas de participao social e
de gesto compartilhada.
Portanto, como qualquer
instituio pblica de Sade
da administrao indireta do
Estado, a FESF-SUS est su-
bordinada ao Controle Social
do Sistema nico de Sade.
Deve seguir a legislao e as
normativas dos rgos de
gesto do SUS, seja o Minis-
trio da Sade, a Secretaria
de Estado ou as Secretarias
Municipais de Sade sejam
as Comisses Intergestores
Tripartite e Bipartite.
Dentro da estrutura da
FESF-SUS, no lugar de um
Presidente nomeado por al-
gum outro rgo ou man-
datrio, as decises so to-
madas seguindo o princpio
da gesto compartilhada,
democrtica e participati-
va. A FESF-SUS tem quatro
rgos importantes em sua
estrutura:
Conselho Curador,
rgo deliberativo de direo
superior, controle e fscaliza-
o;
Conselho Interfede-
rativo, rgo consultivo e de
superviso superior;
Diretoria Executiva,
rgo de direo subordinada
e de administrao superior;
Conselho Fiscal, rgo
de controle interno da FESF-
SUS.
Trata-se de uma esfera
pblica de pactuao e de
deciso no seio do espao exe-
cutivo do Estado. Tem a res-
ponsabilidade de estabelecer
as metas e defnir a forma de
execuo das aes da FESF-
-SUS, eleger o diretor geral e
aprovar o quadro de direo
da FESF-SUS. D transparn-
cia gesto e controla o seu
desempenho, objetivando a
garantia de servios pblicos
de qualidade populao.
Tem sua composio assim
defnida estatutariamente:
quatro secretrios de
Sade representantes dos
Municpios instituidores,
eleitos pelo Conselho Inter-
federativo;
um secretrio de Sa-
de eleito pelo Conselho de
Secretrios Municipais de
Sade;
dois membros repre-
sentantes da Secretaria da
Sade do Estado da Bahia;
dois membros repre-
sentantes do Governo da
Bahia;
dois representantes
dos empregados da FESF-
SUS, escolhidos por eleio
direta;
um representante do
indicado pelo mesmo dentre
a representao dos trabalha-
dores.
um representante do
indicado pelo mesmo dentre
a representao dos usurios;
um representante das
universidades pblicas da
Bahia.
Caso haja uma mudana
total nas eleies municipais,
apenas quatro das 14 cadeiras
do Conselho sero alteradas.
O mesmo acontece no caso de
uma mudana no Governo do
Estado. As demais mudanas
resultam em um ou no m-
ximo dois assentos o que
d importante estabilidade
ao Conselho, uma vez que as
mudanas no ocorrem no
mesmo perodo, preservando
sempre mais de 2/3 do Conse-
lho a cada mudana.
Conselho Interfedera-
tivo o rgo Consultivo
e de Superviso Superior da
FESF-SUS. Apesar de no ter
carter deliberativo, infuen-
cia a tomada de decises do
Conselho Curador. Afora ele-
ger os quatro representantes
dos Municpios no Conselho,
sua organizao, a partir das
macrorregies, favorece as
discusses, as avaliaes e o
levantamento de demandas
a partir das bases regionais,
preparando a participao
dos seus representantes no
Conselho Curador.
composto majoritaria-
mente pelos secretrios de
Sade dos Municpios ins-
tituidores, ao qual cada um
indica um representante.
Diretoria Executiva
o rgo de direo subor-
dinada e de administrao
superior da FESF-SUS. Con-
forme o Estatuto, deve seguir
as deliberaes do Conselho
Curador, alm de prestar
conta aos Conselhos Curador,
Interfederativo e Fiscal.
responsvel pela Gesto Tc-
nica, Patrimonial, Financeira,
Administrativa e Operacional
da FESF-SUS.
Sua estrutura, prevista
no Estatuto, at o nvel
das diretorias, justamente
para dar mais plasticidade
organizao da FESF-SUS.
Pode constituir ou desfazer
coordenaes, assessorias e
gerncias de modo gil, ape-
nas mediante deliberaes do
Conselho Curador.
Conselho Fiscal o
rgo de controle interno
da FESF-SUS, nomeado pelo
Conselho Interfederativo
para um mandato de trs
anos.
Da finalidade da FESF-
SUS
O intuito da FESF-SUS
desenvolver e gerir aes e
servios de ateno Sade,
em rede, de modo compar-
tilhado com os Municpios
do Estado da Bahia. um
escopo de aes amplo, que
se expandir, ou aprofunda-
r, conforme a necessidade
e interesse dos Municpios,
respaldado, obviamente, pe-
los mesmos, pelo Estado da
Bahia e por todos os atores
sociais que compem o Con-
selho Curador.
A FESF-SUS tambm de-
senvolve apoio institucional
e assessoramento realizados
por especialistas em Sade
Sade da Famlia
Sade da Famlia
coletiva e Sade da famlia
nas reas de gesto da aten-
o bsica; gesto do cuidado;
avaliao e monitoramento;
gesto da educao e do tra-
balho em Sade; planejamen-
to em Sade; apoio matricial
e institucional; e formulao
de projetos e demais reas
importantes para a estrutu-
rao, o fortalecimento e a
qualifcao das Secretarias
Municipais de Sade.
Outra oferta importante
da FESF-SUS a qualifcao,
por meio de processos de
educao permanente, para
as equipes, vinculadas ou
no FESF-SUS, conforme
programao pactuada com
os gestores dos Municpios
contratantes da FESF-SUS.
Os Municpios somam o
maior nmero de assentos
no Conselho Curador, o que
garante a presena marcante
dos interesses municipais em
todas as aes e projetos da
FESF-SUS. Do mesmo modo,
seja nos servios desenvol-
vidos, na escolha de novos
servios, na destinao dos
recursos extras captados ou
em qualquer outra deciso
do Conselho, estaro l repre-
sentadas as necessidades e os
interesses municipais.
Contrato de gesto
entre a FESF-SUS e os
Municpios
O Contrato de Gesto um
instrumento utilizado para
pactuar ou contratar objeti-
vos, metas e resultados. Nesse
instrumento, so explicitados
os compromissos e as metas
almejadas, favorecendo a ins-
taurao de busca pela quali-
dade na organizao de um
processo novo que est sendo
institudo e experimentado
na Bahia.
A relao do Municpio
com a FESF-SUS no de
compra ou de transferncia
de servios, nem de reposi-
cionamento do Municpio
para uma preocupao ex-
clusiva com o pagamento do
contrato e com avaliao das
metas pactuadas. O Contra-
to de Gesto, nesse caso, o
instrumento de pactuao/
acompanhamento do fun-
cionamento e do processo
de organizao da poltica
municipal de ateno Sade
que se deseja desenvolvida, a
partir das responsabilidades
assumidas entre o Municpio
e a fundao. um instru-
mento que disciplina e d
base ao desenvolvimento de
uma gesto e ao comparti-
lhada e interfederativa.
Dentre as vantagens desse
tipo de relao contratual, es-
to a defnio e a pactuao
de papis entre o gestor mu-
nicipal e a fundao; a trans-
parncia na dimenso ora-
mentria-execuo fnanceira
do PAB municipal; o foco
em prioridades assistenciais
(melhora dos indicadores de
Sade) defnidas sistemica-
mente pelos gestores do SUS;
a melhoria no desempenho
organizacional do Sistema
Municipal de Sade integra-
do Rede Interfederativa; o
aumento da transparncia e
da capacidade de controles
externos sobre resultados
controle social; a maior
participao e compromisso
dos profssionais na medida
em que essa mesma lgica
estendida aos trabalhadores e
s comunidades por interm-
dio da gesto do trabalho por
resultados.
Aliado aos objetos, s me-
tas e aos resultados pactua-
dos, tambm se opera a Polti-
ca de Promoo de Equidade e
Subsdios FESF-SUS. delibe-
rada a cada ano pelo Conselho
Curador da FESF-SUS, em
funo dos recursos captados
em outras instituies pbli-
cas e privadas, nacionais e
internacionais.
Os recursos captados,
principalmente do Governo
do Estado e do Governo
Federal, reduzem os custos
dos contratos dos Municpios
em funo de critrios de
equidade. O Municpio com
piores indicadores scio-
econmico-sanitrios e com
mais dificuldades de atrair
e de fxar profssionais e de
desenvolver os servios tero
acesso, de forma proporcional,
a mais recursos.
A captao de mais recur-
sos pode resultar em reduo
ainda maior dos valores do
contrato. As revises so fei-
tas semestralmente e, num
mesmo ano, podem abaixar
mas no aumentar os
custos dos Municpios.
Gesto associada de
servios pblicos
contrato de programa
O federalismo consagrado
no texto Constitucional, no
esttico e cooperativo, sig-
nifca que os entes da Fede-
rao tm objetivos comuns
a realizar. No que se refere
Sade Pblica, o princpio
colaborativo um dos pila-
res do Estado. O legislador
constitucional, decidido a ga-
rantir o direito Sade para
todos, instituiu e deu status
constitucional a um sistema
de Sade com obrigaes e
com responsabilidades de
todos os entes da federao,
indistintamente. Elenca as
competncias comuns da
Unio, dos Estados, do Distri-
to Federal e dos Municpios e
prev a capacidade legislativa
concorrente sobre a proteo
e a defesa da Sade.
No aprofundamento dos
estudos para dar segurana
institucional e jurdica ao
projeto, verifcou-se a neces-
sidade de criar instrumentos
de pactuao com fora obri-
gacional, de modo a assegurar
a efetiva responsabilidade de
cada agente na execuo dos
servios bsicos de Sade.
Assim, considerando que o
novel artigo 241 da Constitui-
o Federal permitiu a criao
no nosso ordenamento ptrio
da disciplina da Gesto As-
sociada de Servios Pblicos,
lastreada em Convnio de
Cooperao e/ou em Con-
srcio Pblico. Ao instituir a
fgura jurdica do Contrato de
Programa, poder ser possvel
utilizar o instrumento para
disciplinar a gesto associada
de servio pblico na rea da
Ateno Bsica no Estado,
em especial na realizao dos
servios da Estratgia Sade
da Famlia.
o Convnio de Coope-
rao entre entes federados
que instaura a Gesto Asso-
ciada de Servios Pblicos,
incidindo sobre o exerccio de
competncias. Vale dizer: por
meio do convnio instaura-se
um regime cooperativo no
exerccio de competncias, o
que se traduz na pactuao de
tarefas concretas de cada ente
da Federao no exerccio de
uma competncia comum,
no caso a Ateno Bsica
Sade.
De acordo com Lei Federal
n 11.107/2005, em seu artigo
13, devero ser constitudas
e reguladas por contrato de
programa, como condio de
sua validade, as obrigaes
que um ente da Federao
constituir para com outro
ente da Federao ou para
com consrcio pblico no
mbito de gesto associada
em que haja a prestao de
servios pblicos ou a trans-
ferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal
ou de bens necessrios
continuidade dos servios
transferidos.
Assim, essencial se esta-
belecer relaes obrigacionais
entre todos os entes envolvi-
dos na gesto associada de
servios pblicos. Ao conside-
rar a especifcidade do projeto
FESF-SUS, e a necessidade de
se criar metas e resultados in-
dividualizados e negociados
com cada um dos Municpios,
imperiosa a celebrao do
Contrato de Programa e do
Contrato de Gesto, todos
no seio do Convnio de Co-
operao concludo entre os
entes pblicos para a gesto
associada.
As regras gerais que disci-
plinam as responsabilidades
dos entes federados esto
contidas no Convnio de
Cooperao e no Contrato de
Programa. Por outro lado, as
Um dos objetivos da FESF-SUS avanar na desprecarizao e na garantia dos direitos trabalhistas aos profissionais
Sade da Famlia
Sade da Famlia
regras que ordenam as metas
e os resultados estabelecidos
por cada Municpio e a fun-
dao esto previstas no Con-
trato de Gesto especfco, no
qual no h a participao do
Estado.
O uso de dois instrumen-
tos contratuais tambm pre-
tende harmonizar a previso
legal de que, no concernente
Ateno Bsica da Sade,
compete ao Estado o cofnan-
ciamento, a assessoria tcnica
e a articulao, e aos Muni-
cpios, a gesto. Os aspectos
relativos a esse tema sero
tratados especifcamente no
Contrato de Gesto celebra-
do entre cada Municpio e
a fundao. O Contrato de
Gesto adjeto ao Contrato
de Programa.
Por outro lado, conforme
dispe o pargrafo primeiro,
inciso II do artigo 13, da Lei
n 11.107/2005, o Contrato de
Programa deve prever pro-
cedimentos que garantam a
transparncia da gesto eco-
nmica e fnanceira de cada
servio em relao a cada um
de seus titulares.
O Contrato de Gesto ce-
lebrado de per si entre cada
Municpio e a fundao
instrumento hbil para dar
transparncia gesto dos re-
sultados e aplicao a cada
Municpio de per si. Alberga
as metas e os resultados que
consideram as especifici-
dades econmicas, sociais
e epidemiolgicas de cada
Municpio.
Novos servios FESF-SUS
em defesa da vida
Celebrada a Gesto Asso-
ciada, restou a assuno pela
FESF-SUS de novos servios
em prol da Sade Pblica de
todo o Estado, compartilhan-
do tanto com os Municpios
quanto com o Estado uma
srie de aes e de programas,
visando promoo da me-
lhoria da qualidade da Sade.
Ateno Domiciliar
Fortalecimento da Ateno
Sade com foco na qualidade
do cuidado e do modelo de
gesto pelo desenvolvimento
do Servio de Ateno Do-
miciliar. entendido como
a gesto, operacionalizao
e execuo das aes e dos
servios especializados em
assistncia domiciliar. Desti-
nada a usurios dos hospitais
da rede prpria do Estado e
aos pacientes portadores de
doenas neuromusculares
oriundos da Rede SUS.
Apoio Institucional
Desenvolvimento do Apoio
Institucional para implemen-
tao do Programa Nacional
de Melhoria do Acesso e da
Qualidade da Ateno Bsica
(PMAQ-AB) na Bahia. Visa
operacionalizao das aes
e dos servios especializa-
dos em apoio institucional e
matricial para qualifcao e
fortalecimento da gesto mu-
nicipal e regional, bem como
no fomento da instituciona-
lizao dos processos de ava-
liao e de monitoramento na
ateno bsica, nos mbitos
da gesto e do cuidado das
equipes de ateno bsica.
Complexo Regulador de
Leitos Hospitalares Ges-
to do servio de regulao do
acesso aos leitos hospitalares
da Macrorregio Interestadu-
al do Vale do Mdio So Fran-
cisco Pernambuco/Bahia
por intermdio da Central de
Regulao Interestadual de
Leitos (CRIL). Contribui para
a implantao da Poltica
de Regulao no Estado da
Bahia.
Elaborao de Projetos
Arquitetnicos Assesso-
ria na elaborao, na anlise
de projetos e na vistoria de
obras e de servios de enge-
nharia das unidades bsicas
de Sade prprias e unidades
pblicas de Sade de refern-
cia para a rede SUS no Estado
da Bahia a serem construdas,
reformadas ou ampliadas.
Valorizao do
trabalhador e carreira
FESF-SUS
A FESF-SUS pioneira
na implantao de carreira
intermunicipal para os tra-
balhadores da ateno bsica
em Sade no Pas. Alm de
desprecarizar relaes de
trabalho, garantindo vnculo
seguro, todos os direitos tra-
balhistas e previdencirios,
uma carreira moderna que
investe, estimula e valoriza a
formao e o desenvolvimen-
to do profssional. Tambm
busca fazer com que os profs-
sionais da Sade da Famlia se
reconheam e se qualifquem
como tal, se orgulhem do que
fazem e se sintam motivados,
satisfeitos e, principalmente,
desenvolvam-se na carreira
escolhida.
O Plano de Empregos, Car-
reiras e Salrios da Fundao
Estatal de Sade da Famlia
um sistema de evoluo
funcional com estrutura de
empregos de diferentes gru-
pos salariais. Permite a con-
tratao e a mobilidade dos
empregados pelas diversas
unidades, progresso por
mrito na carreira, por anti-
guidade e adicional por titu-
lao de acordo com critrios
preestabelecidos.
A gesto do pessoal res-
ponsabilidade da FESF-SUS.
O Municpio compartilha a
gesto do processo de tra-
balho em funo das metas
e da qualidade. Respeitando
o comando nico, o Munic-
pio continua com a gesto e
com a formulao da poltica
de Sade municipal. Desta
forma, o Municpio defne
os projetos prioritrios, o di-
mensionamento dos servios
e, indiretamente, dos profs-
sionais a serem contratados.
Como demonstram as pes-
quisas sobre recursos huma-
nos e realidade do mercado de
trabalho na Sade da Famlia
na Bahia, contratadas pela
Secretaria de Estado da Sa-
de, a maioria dos Municpios
mantm vnculos precrios,
relaes de trabalho e situ-
ao fiscal irregular, afora
apresentarem mais de dez
modalidades de contratao.
Um dos obj eti vos da
FESF-SUS avanar na
desprecarizao e na garantia
dos direitos trabalhistas aos
profssionais, assim como na
regularizao dos Municpios
do Estado junto aos rgos
de controle e de Justia.
Alm de exigncia legal, a
regularizao condio
necessria para se avanar
em todos os sentidos rumo
qualifcao da Estratgia
de Sade da Famlia, em
cada Municpio do Estado da
Bahia.
Regularizar a situao e
atuar para desprecarizar valo-
rizar e construir uma carreira
moderna para os trabalha-
dores exige investimento. O
gasto certamente aumenta
pela exigncia de tributaes
trabalhistas. Entretanto, ex-
pectativa da diminuio
dos custos, em funo dos
servios prestados, dos gastos
adicionais e dos resultados
fnais.
Principais desafios e
avanos
Ainda persistem certos
entraves na consolidao
do modelo de gesto das
fundaes estatais, devido
principalmente ausncia
de entendimento comum
dos rgos de controle, den-
tre os quais o entendimento
parcial quanto incidncia
dos servios desenvolvidos
como despesas de pessoal e
contabilizada junto Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A carga tributria traba-
lhista pesa muito na compo-
sio dos custos dos servios,
visto o modelo regido da CLT,
a exemplo da cota patronal,
que isentada a organizaes
sociais que prestam servios
Sade, e s entidades da
administrao indireta do
Estado que atuam no SUS.
Houve avano na ampliao
da governana ampl a e
estvel, com a participao do
Estado, dos Municpios, dos
trabalhadores, dos usurios e
da universidade. Dinamizou-
se a lgica administrativa,
contbil e fscal, atravs da
contratualizao entre os
entes na forma de metas
e de resultados e sob uma
si stemti ca puj ante de
avaliao e de monitoramento
por resul tados, sej a do
trabalho seja dos servios
desenvolvidos.
Em agosto de 2012, a fun-
dao comemorou trs anos
de existncia e dois anos de
servios desenvolvidos no
SUS da Bahia. Muito ainda h
a percorrer, principalmente
no que tange a consolidao
de um modelo de gesto in-
terfederada. Nesse momento,
reunidos com vrios parcei-
ros, entre eles as demais fun-
daes estatais de Sade no
Brasil, juristas, o ministrios
do Planejamento e da Sade,
os Municpios e o Estado, es-
to na busca da superao dos
desafios e no aprimorando
para a consecuo dos objeti-
vos prementes e prometidos
pela fundao estatal.
Por isso, o nosso lema
desde o princpio permanece
presente FESF-SUS: A Bahia
Unida por um Novo Caminho
para a Sade da Famlia.
Sade da Famlia
Sade da Famlia
RESUMEN
Fundacin Estatal de Salud Familiar, un nuevo modelo de gestin en el servicio de SUS
La situacin de dificultad en la consecucin de los objetivos de la atencin primaria, especialmente la Estrategia Salud de
la Familia, exigi la creacin de un nuevo modelo de gestin para el servicio de salud pblica. Es en este escenario que
la La Fundacin Estatal de Salud Familiar se establece en Baha en 2009, despus de un debate amplio y democrtico,
el 69 (sesenta y nueve) municipios de Baha, con el objetivo de trabajar en colaboracin con sus dos fundadores como
con del Estado de Baha y el Ministerio de Salud, como co-gestores del SUS. El modelo que innova propuestas hacia la
superacin de las dificultades que las municipalidades individuales no pueden resolver, constituyendo una carrera muni-
cipal, y actuando Asociado en Gerencia de Servicios pblicos a travs de Acuerdo de Cooperacin, Contrato de Programa
y Contrato de Gestin, siempre en gestin por resultados.
Palabras-clave: Gestin Municipal. SUS. Salud Familiar. Fundaciones del Estado. Los Servicios Pblicos.
ABSTRACT
State Family Health Foundation, a new management model in service of SUS
The situation of difficulty in achieving the goals of primary care, especially the Family Health Strategy, demanded the esta-
blishment of a new management model for public health service. It is in this scenario that the State Family Health Foun-
dation is established in Bahia in 2009, after extensive and democratic debate, for 69 (sixty-nine) municipalities, with the
goal of working collaboratively with both its founders as with the State of Bahia and the Ministry of Health, as co-managers
of the SUS. The model as proposed innovates toward overcoming the difficulties that individual municipalities can not
solve, constituting a municipal career, and acting Associate in Management of Public Services by Cooperation Agreement,
Program Contract and Management Agreement, always managing for results.
Key words: Municipal Management. SUS. Family Health. State Foundations. Public Services.
Introduo
A interferncia cada vez
maior do homem na nature-
za na busca de recursos para
sua sobrevivncia e bem estar
vem provocando degradao
no meio ambiente, especial-
mente nas ltimas dcadas.
Em virtude do desequilbrio
na explorao desses recur-
sos, surgiu a preocupao
com a preservao do meio
ambiente, que se tornou mais
acentuada aps a dcada de
1970.
Na dcada seguinte, 1980,
teve incio o processo de re-
forma poltica e administra-
tiva do Estado, que ganhou
impulso na ltima dcada do
sculo passado. Tendo como
inspirao a administrao
das empresas privadas, pas-
sou-se a adotar uma aborda-
gem gerencial na administra-
o pblica em substituio
perspectiva burocrtica. A
descentralizao fortaleceu o
papel dos Municpios e redef-
niu as suas responsabilidades,
inclusive frente s questes
ambientais.
No entanto, muitos Mu-
nicpios, principalmente os
pequenos, tm se mostrado
incapazes de estruturar e de
viabilizar o pretendido na
lei, seja por falta de recursos
fnanceiros, de estrutura ou
de recursos humanos neces-
srios. Buscando formas al-
ternativas de gesto, os gover-
nos locais vm transferindo
suas responsabilidades para
associaes e para fundaes
na forma de parcerias entre
sociedade e Estado. Essas
parcerias passam a prover os
servios pblicos, sociais e
cientfcos, a fm de torn-los
mais geis e efcazes no aten-
dimento das necessidades da
populao.
Este artigo apresenta uma
refexo sobre o processo de
descentralizao e de refor-
ma do Estado, at o desen-
volvimento dos consrcios
intermunicipais de gerencia-
mento dos recursos hdricos.
O objetivo proporcionar a
refexo como contribuio
ao entendimento da gover-
nana das guas como novo
paradigma de gesto pblica
de um recurso natural que
tende a ser escasso. A partir
de uma reviso bibliogrfca,
Governana Pblica e Consrcios
Intermunicipais de Gerenciamento dos
Recursos Hdricos
RESUMO
Neste artigo aborda-se o processo da descentralizao do poder da esfera federal para o nvel local em decorrncia
da reforma poltica e administrativa do Estado, e o modelo gerencial que prope a ampla participao dos atores
sociais envolvidos no gerenciamento das questes de interesse comum. O trabalho fornece uma viso geral sobre a
gesto ambiental e o papel do Estado nas questes ambientais, bem como o gerenciamento dos recursos hdricos
efetuado pelos consrcios intermunicipais.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Descentralizao. Comits de Bacia. Gesto Ambiental.
Fernanda Matos Administradora pelo Centro Universitrio UNA. Ps-graduada em Gesto Estratgica de Marketing. Mestranda em Turismo e
Meio Ambiente pelo Centro Universitrio UNA fcmatosbh@gmail.com
Reinaldo Dias Socilogo pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Doutor em Cincias Sociais pela mesma Universidade. Profes-
sor do Mestrado em Turismo e Meio Ambiente do Centro Universitrio UNA/MG e do Centro de Cincias Sociais e Aplicadas (CCSA) da Universidade
Presbiteriana Mackenzie (UPM)/SP reinaldias@hotmail.com
conceitua-se e explica-se o
surgimento do termo gover-
nana pblica, abordando
tambm o papel do Estado na
gesto ambiental e o aumento
da capacidade de gesto local.
Governana pblica
Segundo o minidicionrio
Aurlio eletrnico (2004),
administrao um con-
junto de princpios, normas
e funes que tm como f-
nalidade ordenar a estrutura
e o funcionamento de uma
organizao; a ao ou o
efeito de administrar. J o ter-
mo gesto o ato ou efeito
de gerir, ou seja, ter gerncia
sobre, administrar, dirigir,
gerenciar.
De modo geral, o termo ad-
ministrao encontra-se bem
associado ao setor privado.
No entanto, cresce no Brasil o
entendimento da necessida-
de de melhoria dos mtodos
administrativos no mbito da
estrutura do Estado. Termos
como gerenciamento, ava-
liao contnua, qualidade e
administrao de resultados,
que antes eram identifcados
com o setor privado, esto
se tornando cada vez mais
frequentes na gesto pblica.
As mudanas que esto
ocorrendo no mbito privado
tambm permeiam as dis-
cusses no mbito pblico.
A teoria organizacional con-
tempornea aponta, confor-
me Barzelay (1992 apud Melo,
1996), para a emergncia de
um modelo ps-burocrtico,
onde as estruturas hierar-
quizadas cedem lugar s ho-
rizontalizadas e cooperativas
de governance.
O termo governana sur-
giu nos anos 70, nos pases
anglo-saxes, com o objeti-
vo de proteger os interesses
de acionistas minoritrios
de empresas. Na dcada de
1980, o Banco Mundial passou
a utilizar governana nos
relatrios, como sinnimo
de bom governo (SOUZA E
SIQUEIRA, 2007).
De acordo com Melo (1996)
e Bresser Pereira (1998), o
modelo centralizador de or-
ganizao do setor pbli-
co administrao pblica
burocrtica mostrou sinais
de esgotamento no incio dos
anos 1970. A administrao
pblica entrou na chamada
crise do Estado, devido
necessidade de se reformar
o Estado e de adotar prticas
gerenciais, em decorrncia do
crescimento demasiado e do
processo de globalizao da
economia.
A partir da dcada de 1980,
a descentralizao foi um
dos principais fatores nas
reformas do setor pblico,
propagando-se dos pases
capitalistas avanados para
aqueles em desenvolvimento.
Nos pases com histrico de
polticas autoritrias, a des-
centralizao passou a ser en-
tendida enquanto dimenso
essencial da democratizao
(MELO, 1996).
Bresser Pereira (1998) afr-
ma que a causa bsica da crise
dos anos 1990 foi o Estado,
com seu colapso fscal, inter-
veno estatal e seu modelo
administrativo. Refetindo o
fenmeno que estava ocor-
rendo em termos globais, a
reforma do Estado ganhou
impulso no Brasil nos anos
1990. Sucedendo, tambm, a
introduo de novas prticas,
caracterizadas pelo aumento
das responsabilidades dos
gestores, pela busca por au-
mento da efcincia e efccia
e pela maior responsabili-
zao das agncias governa-
mentais.
Essa reforma ocorreu,
segundo Souza e Carvalho
(1999, p.188), aps longo pro-
cesso que envolveu, pelo me-
nos, dois estgios em torno
de seus objetivos. O primeiro,
com nfase na racionalizao
dos recursos fiscais e o se-
gundo, outros objetivos, tais
como efcincia dos servios
pblicos, efetividade, demo-
cratizao e descentralizao.
Entre esses objetivos da re-
forma deve-se destacar a des-
centralizao, pois constitui
processo que, potencializa,
entre outros aspectos, a plu-
ralidade e partilha do poder;
a transparncia da adminis-
trao pblica; a incorpora-
o da participao popular
na tomada de decises; a
facilidade de compreenso
e de negociao de confitos
de interesses; a atribuio
de parcelas de poder a gru-
pos e a reas territoriais at
ento excludos; o aumento
da representatividade e da
legitimidade das instituies
e agentes polticos, bem como
do seu enraizamento social; e
a constituio dos movimen-
tos sociais como sujeitos co-
letivos. (FONTES, 2001, p. 10)
Da mesma forma, podem
ser destacados a privatizao,
as parcerias com o setor pri-
vado e o papel dos movimen-
tos sociais e do terceiro setor.
Esse movimento passou a ser
chamado de administrao
pblica gerencial, tambm
conhecido como da nova ad-
ministrao pblica, termo
que evoluiu para Governana
Pblica (SOUZA e SIQUEI-
RA, 2007; BRESSER PEREIRA,
1998).
De acordo com Reis (2000,
p. 351), governana sinni-
mo da capacidade estatal de
governar, isto , o poder de
produzir, alterar o curso e a
durabilidade das polticas; e
a capacidade de inovar e im-
plementar, ao mesmo tempo,
as polticas pblicas. E gover-
nabilidade um atributo do
que governado, ou seja, a
sociedade.
Para Souza e Siqueira
(2007), governana a ca-
pacidade de o governo to-
mar decises pertinentes,
com presteza e, tambm,
demonstrar habilidade para
sustentar polticas, gerando
adeses e condies para o
desenvolvimento de prticas
cooperativas.
Este um modelo de ges-
to que tem como objeto a
ao conjunta, segundo Bres-
ser Pereira (2007) e Souza e
Siqueira (2007). Ele levado a
efeito de forma efcaz, trans-
parente e compartilhada pelo
Estado, organizaes publicas
no estatais ou de sociedade
civil, empresas comerciais,
cidados individuais e or-
ganizaes internacionais,
visando a uma soluo ino-
vadora dos problemas sociais.
O conceito de governana,
afrma Hollanda (2009), surge
para completar o vazio de
efetividade na gesto e pla-
nejamento do bem pblico,
originado pela defcincia de
recursos humanos e finan-
ceiros, alm da fragilidade do
controle ambiental. Ele pro-
pe metodologias de forta-
lecimento das comunidades
de forma a qualifc-las para
participao nos processos
decisrios locais. Do mesmo
modo, o conceito de gover-
nana da gua desponta como
oportunidade de construo
de novos moldes para o exer-
ccio da gesto local.
Conforme Bresser Pereira
(2007), o modelo estrutural de
governana pblica abrange
todos os tipos de organiza-
es, pois elas esto cada
vez mais interdependentes,
formando redes de todo tipo
e sendo muitas vezes identif-
cado como parcerias pblico-
-privadas-terceiro setor.
Essa prtica da governana
permite identifcar com mais
clareza que as polticas pbli-
cas so consideradas ativida-
des tpicas do Estado social de
direito e consequncia direta
da necessidade de participa-
o social em sua efetivao.
As polticas pblicas permi-
tem romper com as barreiras
que separam a administrao
pblica da sociedade (FER-
NANDES, 2009).
Nesse contexto, entende-
se que a relao entre os
atores sociais promove,
como di z em Hol l anda
(2009) e Fernandes (2009),
o surgimento de agentes
engajados na formulao e na
implementao das polticas
pblicas. Do ponto de vista
conceitual, a governana
um recurso cognitivo, com
a fora de um paradigma
( conj unto de val ores e
crenas) , auxi l i ando a
construir leituras complexas
da crise e encontrar solues
inovadoras e duradouras
(HOLANDA, 2009, p.16).
Gesto ambiental
A preocupao com os pro-
blemas ambientais ocorreu
de forma lenta e de modo di-
ferenciado entre os distintos
atores sociais. Dos anos 1950
at o fnal dos anos 1970, o
conceito de gesto ambien-
tal, no nvel governamental,
estava ligado criao de
reservas naturais. Essa prtica
encontrou problemas, uma
vez que as reas intocadas
mostravam-se onerosas para
o Estado, resultando no aban-
dono e na negligncia das
reas de preservao (TOZI,
2007).
Ainda segundo Tozi (2007),
a gesto ambiental foi ofcial-
mente instituda em 1973 com
a criao da Secretaria Espe-
cial de Meio Ambiente, que
analisava a problemtica am-
biental, bem como o geren-
ciamento do meio ambiente.
Neste contexto, as polticas
ambientais eram fortemente
vinculadas s polticas econ-
micas do Estado, obedecen-
do aos incentivos e s regras
do Governo, principalmente
no setor econmico. Este s
foi alterado com a instituio
da Poltica Nacional de Meio
Ambiente de 1981 e da Cons-
tituio Federal de 1988.
O termo gesto ambiental
tem suas razes na lngua
latina. Em sua abrangncia,
contempla a sade pblica e o
planejamento territorial, seja
do espao urbano ou agrcola,
com o intuito de promover a
qualidade de vida. Ele pode
ser defnido como o ato de
gerir o ambiente ou adminis-
trar os ecossistemas naturais
e sociais em que se insere o
homem. Seu objetivo esta-
belecer, recuperar ou manter
o equilbrio entre o homem
e a natureza (PHILIPPI JR. e
BRUNA, 2004, p. 700).
De acordo com Di as
(2009a), o processo de gesto
ambiental das organizaes
est intensamente ligado
s normas elaboradas pelo
poder pblico (Prefeituras,
governos estaduais e federal),
tais como a fxao de limi-
tes de emisso de poluentes,
proibio de substncias t-
xicas e descarte de resduos.
O papel do Estado na
questo ambiental
A elaborao das leis
um papel fundamental dos
poderes pblicos para a pro-
moo da conscientizao
ambiental e para incentivar a
melhoria tecnolgica voltada
preveno da poluio, con-
forme afrma Moreira (2006).
De acordo com a autora, toda
tecnologia pode ser modif-
cada, desde que haja algum
motivo, sejam necessidades
de mercado, reclamaes da
comunidade ou a legislao.
Esses fatores incentivam o
investimento de recursos em
pesquisa e em desenvolvi-
mento.
No entendimento de San-
tilli (2005), a gesto socioam-
biental originou-se na ideia
de polticas pblicas advindas
das comunidades locais que
detm o conhecimento das
particularidades da regio,
sobretudo do carter ambien-
tal. Nesse sentido, a gesto
socioambiental permite o
desenvolvimento da susten-
tabilidade social, alm da
sustentabilidade ambiental,
de espcies e de ecossistemas.
As principais leis relacio-
nadas com as questes do
meio ambiente, tanto no meio
natural quanto no meio cons-
trudo, que manifestam as
polticas pblicas nacionais
so, de acordo com Philippi Jr.
e com Bruna (2004), a Poltica
Nacional do Meio Ambiente
(Lei n 6.938/81, alterada pela
Lei n 7.804/89), a Poltica
Nacional de Sade (Lei n
8.080/90), a Poltica Nacional
dos Recursos Hdricos (Lei
n 9.433/97, modifcada pela
Lei n 9.984/00), a Poltica
Nacional de Educao Am-
biental (Lei n 9.795/99) e a
Poltica Nacional de Desen-
volvimento Urbano (Lei n
10.257/01). Tambm pode ser
mencionada a Constituio
Federal/88.
O referencial obrigatrio
da gesto socioambiental
a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, formulada pela
Lei n 6.938 em 31/08/1981,
que defniu os objetivos de
preservao, de melhoria e
No que diz respeito gesto especfica dos recursos hdricos, dos 5.569 Municpios brasileiros 3.332 participam
de algum tipo de articulao intermunicipal no meio ambiente, o que corresponde a 60% do total de Municpios
de recuperao da qualida-
de ambiental e a estrutura
administrativa do Sistema
Nacional do Meio Ambiente,
responsvel pela execuo
da poltica ambiental (SEI-
FFERT, 2008).
A Constituio Federal de
1988, conforme Philippi Jr.
et al. (1999) e Seifert (2008),
salientou a proteo ambien-
tal, que passou a ser includa
como prioridade poltica. Ela
fortaleceu o poder local mu-
nicipal em vrias instncias,
e definiu suas responsabi-
lidades frente s questes
ambientais.
A autonomia dada aos Mu-
nicpios pela Constituio,
segundo Carvalho (2007),
revelou-se em quatro capa-
cidades: a poltica, podendo
ser compreendida como a
aptido de se auto-organizar
e autogovernar; a normativa,
por desenvolver os padres
legais no que diz respeito s
suas responsabilidades; a ad-
ministrativa; e a fnanceira,
pela decretao de seus tribu-
tos e aplicao de suas rendas.
Diretamente relacionada
com a questo ambiental, a
Poltica Nacional de Meio
Ambiente, alterada em 1989
com a promulgao da Lei n
7.804, dispe, em seu artigo
6 que os rgos adminis-
trativos locais ou entidades
municipais so responsveis
pelo controle e fscalizao
da proteo, e melhorias da
qualidade ambiental em suas
jurisdies (BRASIL, 1989).
Para Fernandes (2009),
uma poltica municipal de
meio ambiente efciente deve
incluir elementos adminis-
trativos e jurdicos por meio
dos desdobramentos vin-
culantes com as diretrizes
da lei federal. Para tanto, os
governos locais precisam se
fortalecer como instncias de
deliberao e de planejamen-
to. Outros fatores de capital
importncia so a busca por
ajuste de suas estruturas
administrativas, as normas
tributrias, seus planos di-
retores, a estrutura do poder
local, o processo de desen-
volvimento e suas relaes
institucionais, jurdicas e a
forma colegiada de atuao.
Consrcios
intermunicipais e o
gerenciamento dos
recursos hdricos
O Estado de Minas Gerais
adiantando-se criao da
Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e aos desdobramen-
tos legais, diretamente a ela
ligados e vinculados, que
ocorreriam em todo o Pas
posteriormente instituiu,
em 1994, a Lei n 11.504/94.
Esta lei dispe sobre a Poltica
Estadual de Recursos Hdri-
cos, orientando a elaborao
do Plano Estadual de Recur-
sos Hdricos, a Cobrana pelo
uso dos Recursos Hdricos,
a Composio do Sistema
Estadual de Gerenciamento
de Recursos Hdricos, dentre
outros.
Uma das consequncias
dessa discusso foi a criao
de alternativa mais democr-
tica de gesto dos recursos
hdricos. Em 1997, foi sancio-
nada a Lei n 9.433/97, que
criou a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos. Seu obje-
tivo principal foi assegurar a
disponibilidade de gua em
padres de qualidade ade-
quados aos respectivos usos,
buscando a preveno e o
desenvolvimento sustentvel
pela utilizao racional e in-
tegrada dos recursos hdricos.
Alguns dos seus princpios
foram o reconhecimento da
gua como bem pblico, f-
nito e vulnervel, dotado de
valor econmico, e a adoo
da bacia hidrogrfca como
unidade de planejamento, ou
seja, de gesto descentraliza-
da e participativa (BRASIL,
1997).
Essa lei criou, tambm,
o Sistema Nacional de Ge-
renciamento de Recursos
Hdricos, tendo como inte-
grantes o Conselho Nacio-
nal de Recursos Hdricos;
os conselhos de recursos
hdricos estaduais; os rgos
dos poderes pblicos federal,
estaduais e municipais, cujas
competncias se relacionam
com a gesto de recursos h-
dricos; os comits de bacias
hidrogrfcas; as agncias de
gua; e as organizaes civis
de recursos hdricos na qual
se enquadram os consrcios
intermunicipais de bacia.
Ao instituir as competn-
cias jurdicas, administrati-
vas e fnanceiras voltadas
gesto das guas, o Estado
brasileiro priorizou as con-
dies sistmicas e institu-
cionais sob as quais se d
o exerccio da gesto dos
recursos hdricos. A insta-
lao da Agncia Nacional
das guas e dos comits de
bacias, juntamente com os
instrumentos de gesto de
recursos hdricos, defnidos
pela Lei Federal n 9.433/97,
propiciou as condies ideais
para a governabilidade dos
recursos hdricos no Brasil
(PEREIRA, 2003; PEREIRA e
JOHNSSON, 2005; BRASIL,
2000).
Segundo Fernandes (2009),
assim como o mbito espec-
fco de organizao do Estado
onde ocorrem os processos
ambientais, os Municpios
tornaram-se locais de ela-
borao de polticas pbli-
cas, projetos participativos
e decises compartilhadas
com a opinio pblica. Isso
decorrente tanto das novas
relaes institucionais entre
as esferas municipal, estadual
e federal quanto do espao
democrtico criado com as
comunidades locais e suas re-
presentaes sociais e polti-
cas. Contudo, a crescente au-
tonomia e a responsabilidade
no implicaram melhorias
para dar suporte execuo
das novas atribuies (CAR-
VALHO, 2007).
No entanto, os recursos
humanos necessrios para
estruturar e viabilizar o pre-
tendido na lei ainda insu-
ficiente. Conforme o IBGE
(2008), 43% dos Municpios
brasileiros possuem secre-
tarias municipais de meio
ambiente em conjunto com
outros temas. Apenas 13%
tm secretarias municipais
exclusivas com estrutura na
rea de meio ambiente. Os
Municpios que possuem de-
partamento, assessoria, setor
ou rgo similar correspon-
dem a 22%, e outros 22% no
possuem estrutura especfca.
Ainda no que diz respeito
aos recursos humanos, se-
gundo o IBGE (2008), 41.287
pessoas possuem vnculo
na rea do meio ambiente
nos Municpios brasileiros,
sendo 49% estatutrios; 20%
cargos comissionados; 13%
sem vnculo permanente; 12%
celetistas; e 6% estagirios; ou
seja, 51% dos trabalhadores
na rea no so funcionrios
pblicos.
Segundo Bresser-Pereira
(1998), o Estado moderno
conta com quatro esferas de
operao, o ncleo estratgi-
co; a produo de bens e ser-
vios para o mercado formado
pelas empresas estatais; as
atividades exclusivas que
envolvem o poder de Estado;
e os servios no exclusivos,
sendo aqueles que o Estado
prov, mas que tambm so
oferecidos pelo setor priva-
do e pelo setor pblico no
estatal.
No domnio das ativida-
des exclusivas, so criadas as
agncias autnomas, intei-
ramente agregadas ao Estado,
onde um gerente executivo,
nomeado pelo Estado, frmar
um contrato de gesto. No
que diz respeito aos servios
no exclusivos, h trs dire-
cionamentos possveis para
estas atividades: fcarem sob
o controle do Estado; serem
privatizados ou serem fi-
nanciadas /subsidiadas pelo
Estado, mas controladas pela
sociedade, isto , serem con-
vertidas em organizaes po-
lticas no estatais (BRESSER
PEREIRA 1998).
Ainda de acordo com Bres-
ser Pereira (1998), as organi-
zaes sociais compreendem
o setor pblico no estatal,
sendo essas organizaes
no governamentais auto-
rizadas a receber dotao
oramentria do Estado que
tambm utilizar o contrato
de gesto. Porm, o gerente
executivo ser escolhido pelo
conselho, cabendo ao Estado
assinar os contratos de gesto
e controlar os resultados. Os
contratos de gesto, tanto
das agncias quanto das or-
ganizaes sociais, devem
prover os recursos de pessoal,
materiais e fnanceiros, alm
de defnir os indicadores de
desempenho, qualitativos,
quantitativos e os resultados
a serem alcanados, acorda-
dos pelas partes.
Alguns Estados tm bus-
cado formas alternativas de
gesto, transferindo respon-
sabilidades para associaes
e para fundaes na forma
de parcerias, para tornar mais
gil o atendimento das neces-
sidades do pblico a que deve
satisfao. No caso de Minas
Gerais, o enquadramento dos
cursos dgua e o monitora-
mento da qualidade da gua
vm sendo realizados pela
Fundao Estadual do Meio
Ambiente, e a outorga de
direitos de uso dos recursos
hdricos, pelo Instituto Mi-
neiro de Gesto das guas. A
legislao prev que o enqua-
dramento de cursos dgua
passar ser de competncia
das agncias de bacia medi-
da que forem implementadas
(ALMEIDA et al, 2009).
No que diz respeito ges-
to especfca dos recursos h-
dricos, dos 5.569 Municpios
brasileiros 3.332 participam
de algum tipo de articulao
intermunicipal no meio am-
biente, o que corresponde a
60% do total de Municpios.
Dos que apresentam articula-
o, 1.082 esto associados por
meio de consrcios pblicos,
com o intuito de enfrentar
problemas ambientais co-
muns; 2.467 tomam parte de
comits de bacia hidrogrfca;
e 849 Municpios participam
de outros tipos de associao/
parceria (IBGE, 2008).
Especifcamente na ques-
to do gerenciamento dos
recursos hdricos, o desenvol-
vimento do novo modelo de
gesto de polticas pblicas,
com a formulao conjunta
de polticas e de programas
ambientais, tem possibili-
tado a ampliao da oferta
de servios por parte dos
Municpios, a fexibilizao
de contratao de pessoal, a
realizao conjunta de obras
e a prestao de servios e
atividades, tanto temporrias
como permanentes (CARVA-
LHO, 2007).
No entendimento de Phi-
lippi Jr. e de Bruna (2004), a
adoo da bacia hidrogrfca
como unidade de planeja-
mento e gesto permite a
realizao dos Planos de Ba-
cias. Estes planos tm como
objetivo articular as aes e
melhor aplicao dos recur-
sos financeiros. Isso tam-
bm incentiva a formao
de parcerias com a iniciativa
privada para implantao das
polticas pblicas.
por intermdio da cria-
o de comits e/ou con-
srcios que ocorre de forma
direta a participao dos usu-
rios das bacias hidrogrfcas.
Almeida et. al (2009) ressalta
que o gerenciamento de uma
bacia deve ser um processo
decisrio de negociao so-
cial, com a participao dos
diversos setores da sociedade,
com o intuito de planejar as
intervenes na bacia hidro-
grfca.
De acordo com Carvalho
(2007), os comits de bacia
so rgos colegiados locais
que atuam na bacia hidrogr-
fca de sua jurisdio, caben-
do-lhes articular a atuao
das entidades envolvidas. Eles
devem deliberar os confitos
relacionados aos recursos
hdricos, alm de aprovar e
de acompanhar o plano de
recursos hdricos da bacia,
sugerindo as modificaes
cabveis para o cumprimento
de metas.
No entendimento de Hely
Lopes Meireles (1991, p. 352),
citado por Cunha (2004), a
diferena entre consrcio e
convnio que o primeiro
composto por diferentes es-
pcies de empresas, enquanto
o segundo realizado entre
empresas da mesma espcie.
Assim sendo, os princpios e
preceitos relativos aos conv-
nios podem ser aplicados aos
consrcios administrativos.
O Consrcio Intermunici-
pal, de acordo com a defnio
do IBGE (2005, p. 35), consti-
tui um acordo frmado entre
Municpios exclusivamente
para a realizao de objetivos
de interesse comum, por meio
de obras, atividades e servios
Ao instituir as competncias jurdicas, administrativas

e financeiras voltadas gesto das guas, o
Estado brasileiro priorizou as condies sistmicas
e institucionais sob as quais se d o exerccio da
gesto dos recursos hdricos
comuns na regio por eles
abrangida. Um dos princi-
pais motivos para se criar
um consrcio a carncia
dos gestores locais, tanto de
capacidade instalada quan-
to de recursos fnanceiros e
humanos, frente ao desafo
da descentralizao. Outros
pretextos incluem a possibi-
lidade de implementao de
aes conjuntas, a probabili-
dade de articulao de pres-
so conjunta junto aos rgos
de governo e a capacidade de
viso macro dos ecossistemas
em termos de planejamento e
interveno.
A principal caracterstica
do consrcio pblico e da
gesto associada de servios
pblicos que os dois so
instrumentos de atuao con-
junta de natureza voluntria.
O estabelecimento desses
instrumentos de cooperao
depende, portanto, exclusi-
vamente da vontade de cada
ente da Federao que, cum-
pridas as suas obrigaes,
pode sair do consrcio pbli-
co ou da gesto associada no
momento que quiser (SEDRU,
2009).
Os Governos Municipais
ao optar por esta nova forma
de atuao entendem que
surgiu a necessidade de uma
gesto supramunicipal, que
leve em considerao tanto
um recorte espacial quanto
setorial, sendo estes identif-
cados com maior nfase, por
exemplo, na rea de infun-
cia de uma bacia hidrogrfca
(FONTES, 2001).
Os consrcios municipais
detm natureza jurdica pr-
pria, podendo frmar contra-
tos de gesto ou termos de
parceria nos mesmos moldes
dos Municpios, com a inicia-
tiva privada, para prestao
de servio e atividade que
beneficiem a coletividade
(ARAUJO, 2006), o que con-
fere a esses atores intermu-
nicipais mais flexibilidade
e agilidade na gesto dos
recursos hdricos.
Consideraes finais
O processo de reforma
poltica e administrativa
ampliou as possibilidades de
gesto, modifcando, assim,
o papel do Estado, que vem
deixando de ser um executor
de servios e obras para ser
um gestor. Como decorrn-
cia dessa transformao, a
descentralizao de poder
da esfera federal para o nvel
local fortaleceu o papel dos
Municpios como entes fede-
rados e redefniu suas respon-
sabilidades. Porm, essa mu-
dana no foi acompanhada
de capacitao adequada para
o gerenciamento local.
Considerando as limita-
es estruturais, de recursos
humanos e financeiros en-
frentadas pela maioria dos
Municpios, principalmente
os pequenos, o estabeleci-
mento de parcerias e asso-
ciaes entre os Municpios,
visando troca de experin-
cias, tem se mostrado uma
estratgia vivel.
O planejamento e o geren-
ciamento dos recursos hdri-
cos adquirem flexibilidade,
como forma de planejamento
participativo. No caso dos
comits e dos consrcios de
gesto das guas, formado
por representantes do Estado,
os Municpios abrangidos
pela bacia e da sociedade civil,
desenvolvem novo modelo de
gesto de polticas pblicas,
por parte dos Municpios.
Com o intuito de ampliao
da oferta de servios, h ne-
cessidade de maior fexibili-
zao na contratao de pes-
soal, na cooperao tcnica
e na realizao conjunta de
obras, de servios e de ativi-
dades temporrias ou perma-
nentes. Os consrcios surgem
ento como estrutura tcnica
capaz de demandar mais ef-
cientemente os recursos, bem
como possibilitar a ampliao
da capacidade poltica dos
Municpios a eles vinculados.
Acrescente-se ainda que
a temtica dos recursos h-
dricos necessita de plane-
jamento integrado, tendo
em vista que esse no pode
ser limitado s divisas dos
Municpios ou estados. Pela
integrao, ela favorece o de-
senvolvimento de percepes
ambientais mais abrangentes,
a partir do referencial territo-
rial da bacia hidrogrfca.
RESUMEN
La gobernanza pblica y consorcios intermunicipales de gestin de los recursos hdricos
Esta articulo discute la descentralizacin del poder federal para el local en consecuencia de la reforma poltica e administrativa del Estado.
El modelo gerencial sugiere una gran participacin de los actores sociales de la administracin de los tema de intereses comunes. La
pesquisa ofrece una visin general sobre la gestin ambiental y el papel del Estado en las cuestiones ambientales, as como la admi-
nistracin de los recursos hdricos por los consorcios intermunicipales.
Palabras-clave: Reforma del Estado. Descentralizacin. Comit de bacas. Administracin ambiental.
ABSTRACT
Public governance and intermunicipal consortiums of management of water resources
The present paper discusses the process of decentralization of the Federal Power into local level due to political and administrative
reform of the State. This management model proposes the participation of all social actors on the management of common interest
issues. The research offers a general view about environmental management and the role of the State on the environmental issues
and the management of the water resources by intermunicipal consortiums.
Key words: State Reform. Decentralization. Basin Comitee. Environmental Management.
ALMEIDA, Josimar Ribeiro de; BASTOS, Anna Christina Saramago; MALHEIROS, Telma Marques; SILVA, Dalton Marcondes. Poltica e planejamento ambiental. 3ed. rev. e atual.,3 reimpr. Rio de
Janeiro: Thex, 2009.
ARAUJO, Marcos P.M. Contratao de consrcios intermunicipais pela Lei n. 11.107/05, Leio dos Consrcios Pblicos para a gesto associada do servio pblico. Rio de Janeiro: IBAM, 2006.
BARZELAY, Michael. Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley : University California Press, 1992.
BRASIL. Lei 9.984. Dispe sobre a criao da Agencia Nacional de guas-ANA, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de Coordenao do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias, de 17 de julho de 2000.
BRASIL. Lei 6.938,Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias, de 31 de agosto de 1981.
BRASIL. Lei n 7.804, Altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei n 7.735, de
22 de fevereiro de 1989, a Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras providncias, de 18 de julho de 1989.
BRASIL. Constituio Federal (1988). Braslia: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei n. 9.433. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal e
altera o art. 1 da Lei n. 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. De 8 de Janeiro de 1997.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P.K. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial.
Traduo Carolina Andrade. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 21-38.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. O modelo estrutural de governana pblica. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 10, junho/julho/
agosto, 2007. Disponvel em: www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em: 03 de maro de 2010.
CARVALHO, Vincius Carlos. Consrcio intermunicipal e cooperao federativa: desafios para a gesto ambiental conjunta na bacia do Jiquiric (Bahia). Braslia: Universidade de Braslia, 2007.
Dissertao de mestrado em desenvolvimento sustentvel.
CUNHA, Rosani Evangelista da. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios
pblicos como instrumentos de cooperao federativa. Revista do Servidor Pblico, ano 55, n. 03, pp. 05-36, jul-set, 2004.
DIAS, Reinaldo. Gesto ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. 1 Ed, - 5 reimpr. So Paulo: Atlas, 2009a.
______________. Marketing ambiental: tica, responsabilidade social e competitividade nos negcios. 1 Ed, - 3 reimpr. So Paulo: Atlas, 2009b.
FERNANDES, Antnio Edimir Frota. Polticas Pblicas e a Gesto Scio-Ambiental: Paradigmas e Proposies do COMDEMA-Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Lavras (MG). Revis-
ta Gesto Universitria. 07 de Outubro de 2009. Disponvel em: www.gestaouniversitaria.com.br. Acesso em: 10 de fevereiro de 2010.
FONTES, Angela. Descentralizao e Consrcios Intermunicipais. Revista de Administrao Municipal, Ano 46, n.231. set/out. 2001,pp.9-12
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Perfil dos municpios brasileiros, 2008. Disponvel em: www.ibge.gov.br. Acesso em: 30 de dezembro de 2009.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: meio ambiente -2002. Rio de Janeiro: IBGE, 2005.
HOLLANDA, Camilo Leite de. Estratgias de governana em resduos slidos no municpio de Urubici SC. Florianpolis: ESAL/UFSC, 2009. 94p. TCC de Graduao.
MELO, Marcus Andr. Crise Federativa, guerra fiscal e Hobbesianismo municipal efeitos perversos da descentralizao? So Paulo. So Paulo em Perspectiva. Fundao Seade. 1996. Disponvel
em: www.seade.gov.br. Acesso em: 04 de fevereiro de 2010.
MINAS GERAIS. Lei estadual n 11.504. Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e d outras providncias. de 20 de junho de 1994
MOREIRA, Maria Suely. Estratgia e implantao do Sistema de Gesto Ambiental. Modelo ISO 14000. Nova Lima: INDG, 2006.
PEREIRA, Dilma S.P. e JOHNSSON, Rosa M.F. Descentralizao dos recursos hdricos em bacias nacionais n Brasil. REGA, v.2, n.1, p. 53-72, jan/jun 2005.
PEREIRA, Dilma S.P. Governabilidade dos Recursos Hdricos no Brasil: a implementao dos instrumentos de gesto na bacia do rio Paraba do Sul. Braslia: Agncia Nacional de guas, 2003. 82 p.
PHILIPPI JR., Arlindo; MAGLIO, Ivan Carlos. COIMBRA, Jos de vila Aguiar; FRANCO, Roberto Messias (editores). Municpios e meio ambiente: perspectivas para a municipalizao da gesto am-
biental no Brasil. So Paulo: Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, 1999.
PHILIPPI JR., Arlindo; BRUNA, Gilda Collet. Poltica e Gesto Ambiental. In: Curso de Gesto Ambiental. Arlindo Philippi Jr,. Marcelo de Andrade Romro, Gilda Collet Bruna, editores Barueri, SP:
Manole, 2004.
REIS, Fabio Wanderley. Mercado e utopia. So Paulo: Edusp, 2000.
SANTILLI, Julian. Socioambientalismo e novos direitos. So Paulo: Peirpolis, 2005.
SEDRU Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana do Estado de Minas Gerais. Cartilha: Consrcios Pblicos. Belo Horizonte, 2009.
SEIFFERT, Nelson Frederico. Poltica ambiental local. Florianpolis: Insular, 2008.
SILVA, Daniel. Desafios sociais da gesto integrada de bacias hidrogrficas: uma introduo ao conceito de governana da gua. 74 Congresso LACFAS, Universidade de MacGill. Montreal, 2006.
SOUZA, Celina e CARVALHO, Inai M.M. Reforma do estado, descentralizao e desigualdades. LUA NOVA, Revista de Cultura Poltica, n.48, pp.187-212, 1999.
SOUZA, Flvia Cruz de; SIQUEIRA, Jean Francisco. A convergncia da Nova Administrao Pblica para Governana Pblica: Uma anlise dos artigos internacionais e nacionais publicados entre
2000 e 2006. 2007. Disponvel em www.congressousp.fipecafi.org. Acesso em: 03 de maro de 2010.
TOZI, Shirley Capela. Municipalizao da gesto ambiental: situao atual dos municpios do Estado do Par. Dissertao (Mestrado) - Universidade Federal do Par, Centro de Filosofia e Cincias
Humanas, Programa de Ps-Graduao em Geografia, Belm, 2007.
Introduo
O federalismo brasileiro,
que decorreu de um processo
centrfugo, buscou desde a
sua origem cumprir os pre-
ceitos federalistas bsicos
com a outorga de autonomia
poltica aos Estados-mem-
bros e ao Governo central
acompanhada da concesso
de garantias para o exerccio
dessa autonomia. Assegurou
ao Governo central a com-
petncia para representar a
federao na ordem interna-
cional. Todavia, o processo de
construo do federalismo
brasileiro permeado, na
prtica, de maior ou menor
restrio autonomia polti-
ca dos Estados-membros, que
decorreu, ao longo dos anos,
da hegemonia poltica de
alguns Estados-membros da
federao sobre os demais, da
instalao fora dos regimes
autoritrios e, at mesmo,
da feio ideolgica adotada
pelo Estado brasileiro.
A Constituio da Repbli-
ca Federativa do Brasil de 1988
(CRFB/1988), ao conferir a
necessria abertura democr-
tica e repactuar o pacto fede-
rativo, elevou o Municpio ao
status de ente poltico, assim
como adotou estratgias que
afanassem a todos os entes
polticos a autonomia polti-
ca desejada. Contudo, ainda
h um longo caminho a ser
percorrido para a consolida-
o do federalismo brasileiro,
especialmente para a adoo
da via da consensualidade
entre os entes polticos como
forma de enfrentamento de
problemas comuns. Com
efeito, a CRFB/1988 instituiu
meios e instrumentos diver-
sos para garantir a implanta-
o da cooperao federativa
em prol da convergncia de
interesses dos entes polti-
cos para a realizao e/ou o
aperfeioamento da gesto e
do gerenciamento de resduos
slidos.
Nesse sentido, o convnio
comum, a regionalizao
que se desdobra nas regies
metropolitanas, nos aglome-
rados urbanos e nas micror-
regies e tambm a gesto
associada que se concre-
tiza pela via do convnio de
cooperao ou do consrcio
pblico representam os
principais tipos de coopera-
o federativa. Esses tipos
podem, e devem, ser empre-
gados em escalas institucio-
nais apropriadas orientadas
por critrios tcnicos obje-
tivos, de forma progressiva
Escala Institucional de Cooperao
Federativa na Gesto e no Gerenciamento
de Resduos Slidos
RESUMO
O presente artigo, aps discorrer sobre a evoluo do federalismo brasileiro em virtude da atual abertura democr-
tica e da atuao cooperada, apresenta e prope escalas institucionais de cooperao federativa. Estas, a partir de
standards dessa cooperao, revelam e hierarquizam os instrumentos de cooperao que podem ser aplicados,
de forma progressiva e no linear, desde aqueles simplificados at os mais sofisticados, para conferir segurana
jurdica e institucional para os sistemas de resduos slidos, segundo a realidade ftica.
Palavras-chave: Federalismo. Cooperao Federativa. Resduos Slidos.
Marcos Paulo Marques Arajo Assessor Jurdico da Assessoria Jurdica da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro (Asjur -
SEA/RJ). Consultor Jurdico de Marques Arajo Consultoria em Gesto Pblica e Saneamento Ambiental. Especialista em Direito da Administrao
Pblica, pelo Curso de Especializao em Direito da Administrao Pblica, da Universidade Federal Fluminense (Cedap/UFF).
e no linear, desde aqueles
instrumentos simplifcados
at os mais sofsticados, a fm
de conferir segurana jurdica
e institucional gesto e ao
gerenciamento de resduos
slidos.
Trata-se do desenvolvi-
mento e da aplicao da tese
da Escala Institucional de
Cooperao Federativa, que,
a partir de standards informa-
dores de cooperao federati-
va, permitem revelar e hierar-
quizar os tipos de cooperao
federativa a serem aplicados
no setor de resduos slidos.
Esta tese, portanto, ser o
objeto do presente artigo,
que, alm de apresent-la e
desenvolv-la de forma com-
patvel com autonomia pol-
tica dada aos entes polticos,
busca aplic-la na gesto e no
slidos.
Para tanto, ser realizado,
inicialmente, breve exame
do processo de evoluo do
federalismo brasileiro, tendo
como enfoque a CRFB/1988,
a qual, ao valorizar a abertura
democrtica e a atuao
cooperada dos entes polticos,
d ensejo a diversos tipos de
instrumentos cooperativos.
A partir disso, promover-
se- a anlise sistemtica e
crtica da concepo geral
dos principais instrumentos
de cooperao federativa, a
saber: (1) convnio comum; (2)
regionalizao, que abrange
a regio metropolitana, a
microrregio e o aglomerado
urbano; e, (3) gesto associada,
que se materializa por meio
do convnio de cooperao e
do consrcio pblico.
Uma vez exposta a noo
geral dos instrumentos de
cooperao federativa, sero
arrolados os critrios obje-
tivos, identifcados aqui de
standards, que informam esse
tipo de cooperao, confor-
mando-a. Indo mais adiante,
apresentar-se- e aplicar-se-
a escala institucional de coo-
perao federativa em sede da
gesto e do gerenciamento de
resduos slidos, buscando,
assim, revelar e hierarquizar
os instrumentos dessa coope-
rao que podem trazer segu-
rana jurdica e institucional
para o setor de resduos sli-
dos. Por fm, sero apresen-
tadas as consideraes fnais
deste artigo, o qual se espera
que possa contribuir para o
processo de construo do
federalismo brasileiro com a
superao dos desafos postos
ao setor de resduos slidos.
Federalismo brasileiro e
a busca da cooperao
federativa
O Brasil, ao longo de todo
o perodo do Imprio (1822-
1889), foi submetido e man-
tido sob a forma de Estado
unitrio, razo pela qual as
suas provncias no goza-
vam de capacidade poltica e
tinham estreita margem de
autonomia administrativa.
Com o advento da Repblica,
o Governo provisrio, com
respaldo no Decreto n 1, de
15 de novembro de 1889, no
somente aboliu a monarquia
como inaugurou a forma de
Estado federalista seme-
lhana do que ocorreu nos
Estados Unidos da Amrica.
Todavia, o processo de forma-
o do regime federativo dos
Estados Unidos da Amrica
decorreu de um processo por
agregao dos Estados em
torno da construo de um
Governo central, enquanto o
Brasil se pautou num regime
centrfugo, em que o Poder
central foi pulverizado em
unidades polticas autno-
mas.
A partir da Constituio
dos Estados Unidos do Brasil
de 1891, que reiterou o dispos-
to no Decreto n 1, de 15 de
novembro de 1889 em prol da
adoo do regime republica-
no e do federalismo, todas as
demais Constituies brasi-
leiras reincidiram no federa-
lismo como forma de Estado.
Com efeito, buscou-se garan-
tir a manuteno da lgica da
federao com uma organi-
zao dual do poder poltico,
em que o Governo central e os
Estados-membros foram do-
tados de autonomia poltica,
administrativa e financeira
com vista arrecadao de
renda prpria. Assegurou-se,
porm, ao Governo central
soberania para representar
todos nas relaes externas
com os demais pases e enti-
dades ou organismos inter-
nacionais.
No obstante, a autonomia
a t r i bu da a o Es t a do -
membro, no decorrer da
histria da recente poltica
brasileira desde a adoo do
federalismo, no chegou a
ser exercida de forma linear
e consistente, mas passou
por intempries que ora
possibilitavam o exerccio
pleno dessa autonomia ora
restavam restringidas. Isso
se explica porque havia em
alguns momentos o prprio
desequilbrio entre os Estados-
membros com a prevalncia
econmica e poltica de um
dos Estados-membros sobre
os demais, especialmente
no perodo da chamada
poltica do caf com leite
1
,
e, em outras circunstncias,
prevalecia a imposio da
vontade do Governo Central,
especialmente nos perodos
de autoritarismo poltico.
Era quando a autonomia
dos Estados-membros era
posta em cheque diante da
restrio e/ou concentrao
de recursos naquela esfera
federada, Governo Central,
em detrimento dos Estados-
membros.
Afora isso, o prprio pro-
cesso de evoluo da concep-
o de Estado brasileiro que
no chega a experimentar
o escopo de Estado liberal
embora surja como Estado
Patrimonialista, que mais
tarde evolui para o escopo de
Estado neoliberal infuen-
cia a forma de relao entre
os Estados-membros, vez que
estes no apenas se orientam
como incorporam a mode-
lagem de intuito do Estado
nacional, no perodo, seguida
pelo Governo Central.
Os ares democrticos,
que foram experimentados
sob a gide da Constituio
1946, buscaram reforar o
federal i smo brasi l ei ro,
assegurando a adoo pela via
democrtica da cooperao
entre os entes polticos
para o desenvolvimento de
problemas comuns. Todavia,
esse resgate da autonomia
pol t i c a dos Es t ados -
membros sofreu duro golpe
com a instalao do regime
militar em 1964, que acabou
por mitig-la.
O processo de redemo-
cratizao e de abertura do
Pas, com a sada da gide do
regime autoritrio de 1964,
possibilitou a retomada da
discusso da reconfigura-
o do pacto federativo e da
busca da descentralizao
administrativa. Com efeito,
a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988
(CRFB/1988), ao ser infuen-
ciada pelo anseio da mudana
da arquitetura federativa com
a valorizao da autonomia
poltica dos entes federados,
buscou contemplar valores,
princpios e regras que no
somente afirmassem e re-
forassem essa autonomia
poltica como reconheces-
sem mais um ente poltico
na configurao federativa
brasileira.
Da, o Municpio que
desde o perodo colonial re-
presentava importante prota-
gonista no arranjo federativo
brasileiro, mas sob a gide do
Estado-membro foi alado
pela CRFB/1988 ao status de
ente poltico com as prerro-
gativas e os deveres que esse
novo papel lhe impe. Mais
do que isso, a CRFB/1988
buscou estabelecer (1) nova
roupagem diviso de com-
petncia administrativa e
legislativa pautada numa
atuao concertada dos en-
tes polticos; (2) um modelo
de tributao e de repartio
de receitas que fzesse frente
autonomia poltica desses
entes; e (3) diversos instru-
mentos e procedimentos que
pudessem assegurar, de forma
voluntria ou no, a atuao
conjunta dos entes federados.
Em que pese a abertura
democrtica e a segurana
jurdica e institucional que
a CRFB/1988 ofertou para os
entes polticos em prol da
autonomia e do seu exerccio,
h, porm, muito o que se
fazer para a consolidao do
aparato federativo brasilei-
ro, especialmente no campo
da gesto dos servios de
saneamento bsico, inclusi-
ve de resduos slidos. Isso
porque, h consenso que no
sustenta a adoo, na quadra
atual, de solues isoladas
para enfrentar problemas
que ultrapassam os limites
da esfera de um nico ente
poltico. A atuao consensu-
al e concertada da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, respeitada,
claro, a autonomia poltica de
cada um, constitui em ltima
anlise sada para o enfrenta-
mento de problemas comuns
a todos, especialmente para
implementar e/ou do aper-
feioar a gesto dos servios
de saneamento bsico, dentre
eles, os de resduos slidos
2
.
Modalidades de
cooperao federativa:
instrumentos principais
Convnio comum
O convnio comum cons-
titui pacto administrativo
firmado entre unidades fe-
deradas do mesmo nvel ou
de diferentes esferas de Go-
verno ou, ainda, entre estas
com pessoas jurdicas de
Direito privado. Pela via da
cooperao federativa, se-
gundo a consensualidade
administrativa, exterioriza a
manifestao de vontade dos
partcipes em prol do alcance
de interesse pblico comum
revestido de carter eminen-
temente administrativo
3
.
O convnio comum regi-
do pelo art. 116, da Lei Federal
n 8.666/93, Lei de Licitaes
e Contratos Administrativos
(LLCA), que manda aplicar,
no que couber, as normas
sobre licitaes e contratos
administrativos sobre este
instrumento de cooperao.
Todavia, o convnio comum
no se confunde com o con-
trato administrativo.
O contrato administrativo
comporta uma oposio de
interesses com partes anta-
gnicas, em que o contratante
deseja obter o objeto con-
tratual e o contratado quer
a contraprestao, inclusive
com o lucro, pelo servio ofer-
tado. O convnio comum, por
sua vez, se assenta numa rela-
o jurdica de convergncia
de vontades em prol da busca
de interesse comum, pressu-
pondo, assim, partcipes com
interesses paralelos. Mais
que isso, o convnio comum
possibilita o transpasse de
recursos voluntrios de um
ente poltico para o outro, ob-
servado o plano de aplicao
fnanceira compatvel com o
cronograma de trabalho cor-
respondente.
No cabe ao Poder Legis-
lativo autorizar a formali-
zao de convnio comum,
vez que constitui matria
administrativa encartada,
nica e exclusivamente, na
esfera de competncia priva-
tiva do Executivo, que detm
prerrogativa para faz-lo sem
ratifcao legal. Da porque
o Egrgio Supremo Tribunal
Federal (E STF) tem enten-
dimento pacfico em prol
da inconstitucionalidade da
norma legal que submete,
previamente, a aprovao dos
convnios, dos acordos, dos
contratos e demais instru-
mentos congneres delibe-
rao do Legislativo
4
.
Regionalizao:
regio metropolitana;
aglomerado urbano; e
microrregio
A regio metropolitana
representa espcie de coo-
perao federativa, que de-
corre de uma conurbao de
cidades, mas que se aproximam
claramente em funo da impor-
tncia e envergadura econmica
de uma das cidades que, por isso,
passa a ser o centro nervoso desse
agrupamento.
5
Com efeito, h
relao de desigualdade entre
(...) a contratao de consrcio pblico, seja de

Direito Pblico seja de Direito Privado, uma forma
de cooperao federativa de cunho voluntariado,
que viabiliza a concretizao da gesto associada
dos servios de resduos slidos, acompanhada da
possibilidade de haver ou no a transferncia de
competncias inerentes a esses servios entre os
entes polticos consorciados
os Municpios, tendo em vista a
ligao entre centro e periferia,
entre a capital e as cidades
adjacentes
6
. (Est certo, in-
clusive porque transcrio
textual de uma deciso do
E; STF. Fica sem alteraes,
portanto)
Nos termos do art. 25, 3,
da CRFB/88, o Estado-mem-
bro detm competncia para
criar a regio metropolitana
mediante edio de lei com-
plementar, a fm de promover
a integrao da organizao,
do planejamento e da execu-
o de funes pblicas de in-
teresse comum, as quais, em
ltima anlise, representam
o conjunto articulado e con-
sensual dos interesses municipais
em jogo
7
. No enseja a criao
de pessoa jurdica com perso-
nalidade jurdica, podendo,
porm, ser materializado por
mero rgo administrativo
estadual interno voltado para
concretizar o planejamento
estratgico das funes pbli-
cas, razo pela qual no pode
exercer direito ou assumir
obrigao em nome prprio.
Trata-se de forma de co-
operao federativa coorde-
nada de cunho forado, que
decorre da interveno do
Estado-membro, sendo ne-
cessria, porm, a participa-
o de todos os Municpios da
regio no processo decisrio
das aes a serem executadas.
Isso porque se afasta o risco
que o Estado-membro ou o
Municpio-polo venha a ter
hegemonia decisria e, ao
mesmo tempo, impede que
essas decises sejam tomadas
sem a concordncia consen-
sual dos gestores municipais
e estaduais.
A microrregio, por sua
vez, tambm constitui forma
de cooperao federativa,
que se confgura a partir do
agrupamento de Municpios
sem o fenmeno da conurbao.
Apresentam caractersticas e
realidades comuns a ponto de
tornar mais racionais e viveis
solues integradas em ma-
tria de funes pblicas. So
agrupamentos de Municpios
por proximidade geogrfica e
principalmente por interesses
econmico-sociais semelhantes,
o que justifcaria solues inte-
gradas em termos de interesse
comuns (por exemplo, grupo de
cidades prximas que tm suas
economias atadas ao turismo).
8
Tal qual a regio metro-
politana, a microrregio
criada por lei complementar
editada pelo Estado-membro
para realizar a integrao da
organizao, do planejamen-
to e da execuo de funes
pblicas de interesse comum,
que, repita-se, constituem
a soma integrada dos inte-
resses municipais legtimos.
Trata-se, como j exposto,
de instncia colegiada admi-
nistrativa estadual interna
de planejamento estratgi-
co voltada para estabelecer
aes coordenadas em prol
do somatrio articulado e
consensual das funes p-
blicas mencionadas. Por isso,
tambm representa forma
de cooperao federativa co-
ordenada de cunho forado,
sendo indispensvel, contu-
do, assegurar-se a participa-
o de todos os Municpios
dessa regio no processo
deliberativo da gesto dessas
funes;
O aglomerado urbano
outra forma de cooperao
federativa, que representa a
aglutinao de Municpios em
conurbao, mas que se agrupam
em funo de alguma caracte-
rstica regional, industrial ou
econmica.
9
Mais do que isso,
tem como regra geral a igual-
dade econmica e de importncia
sociopoltica entre os Municpios
prximos.
10
No mesmo molde das de-
mais regies, o aglomera-
do urbano criado por lei
complementar estadual para
realizar a integrao da or-
ganizao, do planejamento
e da execuo de funes
pblicas de interesse comum.
No detm personalidade
jurdica, podendo, porm,
vir a ser concretizada por r-
go administrativo estadual
interno de planejamento
estratgico responsvel pelo
estabelecimento de aes da
mesma natureza com vista
integrao das funes
pblicas referidas. Tambm
constitui forma de coopera-
o federativa coordenada de
cunho forado, em que se faz
necessrio, porm, a partici-
pao de todos os Municpios
dessa regio no processo de-
cisrio das aes, atividades e
programas pertinentes.
Percebe-se, assim, que
a regio metropol itana,
o a gl ome r a do ur bano
e a mi c r or r e gi o t m
por obj etivo primordial
estabelecer, apenas e to
somente, um planejamento
estratgico regional que
venha a integrar, de maneira
uniforme, o planejamento, a
organizao e a execuo das
funes pblicas de interesse
comum, que, na verdade,
so instncias regionais
que decorrem do conjunto
articulado e consensual
dos interesses municipais.
Esta integrao, entretanto,
dever ocorrer em articulao
e com a participao efetiva
de todos os Municpios
dessas regies, respeitando-
se a autonomia poltica que
lhes constitucionalmente
assegurada. Mais do que
isso, evita-se a soberania
das decises do Estado-
membro ou do Municpio-
polo, possibilitando que
todos os gestores municipais
e estaduais integrantes da
regio possam participar do
processo decisrio.
Os Municpios, portanto,
no transferem a sua com-
petncia sobre a gesto dos
servios que lhes so afetos
para a instncia regional.
O Estado-membro assume
apenas o papel de planejador
estratgico para promover a
integrao da gesto dos ser-
vios dessa instncia regio-
nal, devendo afanar sempre
a participao do Municpio
no processo decisrio. Com
efeito, os Municpios, de for-
ma integrada e solidria, con-
tinuam sendo os responsveis
pela gesto e pela conduo
dos servios, mas, agora, em
esfera regional e sob a viso
de planejamento estratgico
do Estado-membro.
Nesse contexto, a criao
do aglomerado urbano, da
microrregio e da regio me-
tropolitana no enseja, por
si s, a instituio de uma
pessoa jurdica dotada de
personalidade jurdica para
exercer direitos e assumir
obrigaes em nome prprio .
Trata-se, repita-se, de mero
rgo administrativo estadu-
al, notadamente um conselho
deliberativo, que conduz o
planejamento estratgico
com a participao efetiva
dos Municpios, para que o
processo decisrio decorra
da consensualidade inerente
cooperao federativa. Por
isso que a execuo das
atividades de gesto dos ser-
vios regionais pode, e deve,
ser feita por uma entidade
da Administrao Pblica
indireta estadual ou, se for
possvel, mediante a devida
delegao, da Administrao
Pblica indireta municipal,
como por exemplo uma au-
tarquia estadual ou munici-
pal, cuja direo caber ao
rgo deliberativo estadual,
que traar consensualmente
as diretrizes do planejamento
estratgico para a regio
11
.
Gesto associada
A gesto associada cons-
titui forma de cooperao
federativa, que busca imple-
mentar, pela via da consen-
sualidade, as atividades de
gesto dos servios pblicos.
Isto , planejamento, regula-
o, fscalizao e prestao
de servios pblicos, podendo
ser acompanhada ou no da
transferncia, total ou par-
cial, de encargos, de servios
administrativos, de pessoal
ou de bens atinentes aos ser-
vios pblicos.
A gesto associada tem
sede constitucional no art.
241, da CRFB/1988, cuja reda-
o foi alterada pela Emenda
Constitucional n 19/1998
(EC n 19/98). Este dispositi-
vo constitucional teve a sua
eficcia integrada pela Lei
Federal n 11.107/2005, Lei de
Consrcios Pblicos (LCP),
que, por sua vez, foi regula-
mentada pelo Decreto Federal
n 6.017/07.
O Decreto Federal n
6.017/2007, em seu art. 2,
inc. IX, conceitua a gesto as-
sociada de servios pblicos
como exerccio das atividades
de planejamento, regulao ou
fscalizao de servios pblicos
por meio de consrcio pblico ou
de convnio de cooperao entre
entes federados, acompanhadas
ou no da prestao de servios
pblicos ou da transferncia
total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essen-
ciais continuidade dos servios
transferidos. Com um vis
voltado para os servios de sa-
neamento bsico, o inc. IX, do
art. 2, do Decreto Federal n
7.217/2010, que regulamentou
a Lei Federal n 11.445/2007,
Lei de Diretrizes Nacionais de
Saneamento Bsico (LDNSB),
define a gesto associada
como associao voluntria de
entes federados, por convnio de
cooperao ou consrcio pblico,
conforme disposto no art. 241 da
Constituio.
Outrossim, fca claro que
a gesto associada poder
ser concretizada pela via do
convnio de cooperao ou
ento pelo consrcio pblico,
instalando assim o ambiente
que possibilite a implemen-
tao consensual dos servi-
os pblicos, inclusive os de
saneamento bsico, em que,
repita-se, se inserem os de
resduos slidos.
Convnio de cooperao
12

Preliminarmente, h que
se ressaltar que, ao contrrio
do consrcio pblico que foi
disciplinado exausto pela
LCP, o convnio de coopera-
o no foi objeto de deta-
lhamento pelo legislador fe-
deral, o qual fez to somente
referncia a este instrumento
de cooperao federativa nos
4 at 6, do art. 13, da LCP.
O Decreto Federal n
6.017/2007, alm de ter reite-
rado o delineamento legal j
expresso na LCP a respeito do
convnio de cooperao (arts.
31, 1 e 2; e, 34, do Decreto
Federal n 6.017/2007), esta-
belece que este instrumento
jurdico no produzir efeitos
entre os entes da Federao
cooperantes que no o tenham
disciplinado por lei (art. 31,
4, do Decreto Federal n
6.017/2007).
Sem prejuzo do exposto, o
Decreto Federal n 6.017/2007,
em seu art. 2, inc. VIII, def-
ne o convnio de cooperao
como o pacto frmado exclusi-
vamente por entes da Federao,
com o objetivo de autorizar a
pblicos, desde que ratifcado ou
previamente disciplinado por lei
editada por cada um deles.
A partir dessa definio
legal, possvel afrmar que
o convnio de cooperao,
que, repita-se, representa
forma de cooperao fede-
rativa materializadora da
pblicos entre entes polticos
convenentes, tambm tem
natureza jurdica de pacto
administrativo, vez que ex-
terioriza a manifestao de
vontade apenas de unidades
federadas, que, segundo o
raio de competncia de cada
um delas, instituem relao
jurdica com a defnio das
prerrogativas e deveres para
buscar um resultado de in-
teresses convergentes, sem,
porm, acarretar a formao
de nova pessoa jurdica inte-
grante ou no de cada esfera
de Governo partcipe.
No intuito de conferir a de-
vida sustentabilidade jurdica
e institucional ao convnio
de cooperao, faz-se neces-
srio que cada ente poltico
convenente edite o diploma
legal correspondente, que
no somente discipline o rito
de formao desse convnio
como o seu contedo mni-
mo, sob pena de no produzir
efeitos no ordenamento jur-
dico. Finda a modelagem do
convnio de cooperao em
prol da gesto associada dos
servios pblicos em conso-
nncia com a legislao de
regncia de cada ente polti-
co, basta a sua formalizao
com a devida subscrio e, por
conseguinte, a publicao nos
rgos ofciais de imprensa
para instalar, desde logo, o
ambiente de cooperao fe-
derativa em prol da conver-
gncia de interesses comuns.
Caso, porventura, no haja
legislao de regncia do
convnio de cooperao em
sede de qualquer um dos
entes polticos pactuantes, o
convnio de cooperao, aps
a sua modelagem segundo
a convergncia de vontades
desses entes, dever ser, pelo
menos, submetido prvia
ratifcao legislativa, possi-
bilitando com isso a adeso
formal e expressa da unidade
federada com os compromis-
sos que assumir na seara da
gesto associada
13
.
A partir da anlise da de-
finio legal do convnio
de cooperao, tambm fca
claro que esse convnio no
se confunde com o conv-
nio comum. O convnio de
cooperao, alm de ter sede
na LCP e no Decreto Federal
n 6.017/2007, voltado para
a materializao da gesto
associada de servio pblico,
devendo ser objeto de disci-
plinamento legal ou, pelo me-
nos, de ratifcao legislativa.
O convnio comum, alm de
ter sede legal no art. 116, da
LLCA, se destina a realizar in-
teresse pblico comum dota-
do de carter eminentemente
administrativo com o trans-
passe de recursos voluntrios
de um ente poltico para o
outro, observado o plano de
aplicao fnanceira compa-
tvel com o cronograma de
trabalho correspondente
14
.
Consrcio pblico
15

No consrcio pblico re-
gido pela LCP e pelo Decreto
Federal n 6.017/2007, Unio,
Estados, Distrito Federal e
Municpios juntam-se, num
ambiente de cooperao fede-
rativa, para desempenhar ob-
jetivos de interesse comum,
que seguem listados de forma
no exaustiva no art. 3, do
Decreto n 6.017/07.
A formalizao do consr-
cio pblico ocorrer mediante
contrato de consrcio pbli-
co, isto , contrato adminis-
trativo dotado de natureza
plurilateral frmado por mais
de duas unidades da Federa-
o para o alcance daqueles
objetivos
16
, ensejando, assim,
a formao de nova pessoa
jurdica, mas integrada
estrutura administrativa dos
entes consorciados, que de-
tm competncia para, em
nome prprio, desempenhar
prerrogativas e assumir de-
veres. Da, a garantia da segu-
rana jurdica esperada nessa
avena pelos entes federados
consorciados, os quais po-
dero cobrar um dos outros,
inclusive em sede judicial, o
seu cumprimento (art. 11, 1
e 2, da LCP; e, art. 25, 1 a
3, do Decreto n 6.017/07);
o que no acontecia anterior-
mente.
A LCP atribuiu persona-
lidade jurdica ao consrcio
pblico, o qual poder ser: (1)
de Direito Pblico, desde que
se constitua em associao
pblica, a qual passar a deter
a respectiva personalidade
a partir da vigncia das leis
de ratificao do protocolo
de intenes; e, (2) de Direito
Privado, devendo-se atender
aos requisitos exigidos na
legislao civilista, isto , rea-
lizao da inscrio de seu ato
constitutivo no registro civil
competente (art. 6, incisos
I e II, da LCP; e, art. 7, incs.
I e II, do Decreto Federal n
6.017/07).
O consrcio pblico, que
goza de personalidade jurdi-
ca de Direito Pblico, integra-
r a Administrao Pblica
indireta de todos os entes
da Federao consorciados
(1 do art. 6 da LCP), cons-
tituindo associao pblica
(art. 41, inc. IV, da Lei Federal
n 10.406/2002, Cdigo Civil
- C.C.). Esta associao pode
ser considerada uma autar-
quia interfederativa, vez que,
alm de ser equiparada a uma
autarquia, integra a Admi-
nistrao Pblica indireta de
todas as esferas de Governo
consorciadas (art. 2, inc.I, do
Decreto Federal n 6.017/07)
17
.
O consrcio pblico de Di-
reito Privado se personifcar
na forma de associao civil
sem fns lucrativos (art. 53 do
C.C.), pessoa jurdica de Direi-
to Privado
18
, que, porm, ser
regido por regime jurdico
hbrido, isto , ser norteado,
de um lado, por normas pri-
vatistas e, de outro, por regras
publicistas, especialmente
aquelas relativas licitao,
aos contratos administrati-
vos, prestao de contas e
admisso de pessoal (art. 7,
1, do Decreto n 6.017/07).
Vale registrar que a insta-
lao do consrcio pblico,
seja de Direito Pblico seja de
Direito Privado, est subme-
tida a um processo adminis-
trativo e legislativo complexo
e vagaroso, mas necessrio
para imprimir a devida segu-
relao a ser travada entre
os entes polticos consorcia-
dos
19
. Este processo se inicia
com a elaborao, subscrio
e publicao do protocolo
de intenes pelas unidades
federadas consorciadas, que,
em sntese, traz o escopo
da modelagem e da compe-
tncia do consrcio pblico,
assim como as prerrogativas
e os deveres dessas unidades
federadas. Aps a ratifcao
do protocolo de intenes
pelos Legislativos respecti-
vos, converte-se em contrato
de consrcio pblico, que j
serve para conferir a devida
personalidade jurdica ao
consrcio pblico de Direito
Pblico. Indo mais adiante,
deve-se promover a elabora-
o, subscrio e publicao
do estatuto social, que se
destina a detalhar o dispos-
to no contrato de consrcio
pblico. Este estatuto social
deve ser registrado no rgo
de registro civil competente
para conferir a devida perso-
nalidade jurdica ao consrcio
pblico de Direito Privado.
Finda a fase instalao
do consrcio pblico com a
obteno da sua personali-
dade jurdica, este estar apto
para desempenhar as suas
prerrogativas e arcar com
os seus deveres. Para tanto,
carece dos recursos pblicos
necessrios para arcar com as
suas atribuies. Da, o ente
poltico consorciado dever
formalizar com o consrcio
pblico o contrato de rateio,
cuja modelagem e contedo
tem sede no art. 8, da LCP e
art. 13, do Decreto Federal n
6.017/2007, a fm de viabilizar
a transferncia de recursos
pblicos para fazer frente s
despesas ordinrias relativas
a material de escritrio, pes-
soal, bens e etc., sem prejuzo
de receber valores para imple-
mentar os servios pblicos e
atividades correlatas sob sua
responsabilidade.
Precede, porm, formali-
zao do contrato de rateio, a
consignao da dotao ora-
mentria para fazer frente s
despesas de custeio e, se for o
caso, de capital do consrcio
pblico nas leis orament-
rias do ente poltico consor-
ciado, nos termos das dire-
trizes traadas pela Portaria
n 72/2012, da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), sob
pena de excluso desse ente
poltico omisso observado o
devido processo legal, assim
como de enquadramento da
conduta do gestor pblico,
que no o fzer, como ato de
improbidade administrativa
por lesar os cofres pblicos
(art. 10, inc. XV, da Lei Fe-
deral n 8.492/1992, Lei de
Improbidade Administrativa
LIA). Esta a regra. Excep-
cionalmente, se a unidade
federada consorciada estiver
sob regime de contingencia-
mento de despesa, dever
notifcar, previamente, o con-
srcio pblico, que dever se
adequar a esta nova realidade
(art. 14 e seu pargrafo nico,
do Decreto n 6.107/2007)
20
.
Caso o consrcio pblico
seja dotado de prerrogativa
de prestar servios pblicos
para os entes polticos con-
sorciados em ambiente de
gesto associada, deve-se
frmar contrato de programa,
dotado de natureza jurdica
de concesso imprpria, cujas
regras tm sede no art. 13, da
LCP e nos arts. 30 a 35, do
Decreto n 6.017/2007, sendo
dispensada a realizao de
prvio processo licitatrio
para tanto
21
.
Standards informadores
da cooperao federativa
Conforme visto anterior-
mente, diversas so as vias
de cooperao federativa a
serem adotadas pelos entes
polticos para a realizao de
convergncia de interesses
em prol da superao de de-
safos comuns. Estas vias de
cooperao federativa podem
ser materializadas desde o
emprego de instrumentos
consensuais simplifcados at
os mais sofsticados, que per-
mitiro conferir, em menor
ou maior grau, a devida segu-
na relao jurdica a ser tra-
vada entre os entes polticos
integrantes desse ambiente
de cooperao federativa.
Apesar dos diferentes tipos
e contedos de densidade
consensual dos instrumentos
todos possuem um ponto em
comum. Antes da formaliza-
o de qualquer um desses
instrumentos, deve-se aferir a
real potencialidade da juno
dos entes polticos em prol da
consecuo da convergncia
de interesses comuns; o que
se dar mediante a adoo
standards informadores da
cooperao federativa, que
constituem, em ltima anli-
se, critrios objetivos dotados
de caractersticas difusas
que informam e, ao mesmo,
conformam a escolha, a mo-
delagem e a formalizao da
via de cooperao federativa
a ser seguida, incrementando,
portanto, o xito da preten-
so de associao dos entes
polticos. Eis, alguns dos stan-
dards informadores da coope-
rao federativa, que podem,
e devem ser empregados, de
forma encadeada e sucessiva,
em prol da consolidao des-
se ambiente de cooperao,
a saber:
Operacional O critrio
operacional tem por objetivo
levantar e avaliar os aspectos
logsticos, tcnico-opera-
cionais, sociais, polticos,
ambientais, hdricos, econ-
micos, fnanceiros, oramen-
trios, jurdicos, institucio-
nais etc. caracterizadores dos
entes polticos, buscando, por
conseguinte, propor e justif-
car, de fato, a potencialidade
da aproximao das unidades
federadas com vista confor-
mao de interesses comuns
em sede do ambiente de coo-
perao.
Fomento O critrio do
fomento avalia e prope o re-
foro das aes, dos projetos,
dos programas e das estrat-
gias administrativas, jurdi-
cas, institucionais e polticas
que estimulam a busca da
via da cooperao federativa,
assim como procura identif-
car e recomendar a supresso
dos entraves que impeam, de
plano, a adoo de qualquer
via dessa cooperao pelos
entes polticos.
Experincia Cooperada
O critrio da experincia
cooperada procura reforar,
animar a conscincia de co-
operao entre os gestores
pblicos para facilitar o de-
senrolar do processo de ma-
terializao do ambiente de
cooperao federativa entre
os entes polticos; o que, em
regra, dar-se- mediante o
estmulo e/ou, se j houver,
aprimoramento de experin-
cia de cooperao federativa
vivenciada pelos entes pol-
ticos envolvidos nesse novo
processo de cooperao.
Articulao O critrio
de articulao busca impri-
mir, de forma consensual e
coerente, uma adequada re-
lao institucional e poltica
tanto interna quanto externa
em cada um dos entes pol-
ticos, a fm de no ocasionar
entraves no processo de ma-
terializao da cooperao
federativa e, mais do que isso,
possibilitar a devida interlo-
cao entre esses entes.
Decisrio O critrio de-
cisrio traz a motivao tc-
nica que subsidiar a deciso
tcnico-poltica em prol da
escolha, da modelagem e da
formalizao da via adequada
de cooperao federativa pe-
los entes polticos, podendo
indicar a implementao e/
ou o aperfeioamento tcni-
co, jurdico, institucional e
administrativo de um ou de
todos esses entes polticos,
assim como a alocao dos
recursos fnanceiros em prol
da materializao dessa coo-
perao.
Escala institucional de
cooperao federativa:
aplicao na gesto e
no gerenciamento de
resduos slidos
A escala institucional de
cooperao federativa tem o
condo de aferir, demonstrar
e justificar, dentre os tipos
simplificados de coopera-
o at os mais sofsticados,
aquele que se mostra no s
adequado para os entes pol-
ticos em prol da convergncia
de interesses para a superao
de desafos encontrados na
gesto e no gerenciamento
de resduos slidos como
tambm capaz de assegurar
a devida segurana jurdica e
institucional para o sistema
de resduos slidos em am-
biente de cooperao. Seno,
vejamos.
Os entes polticos, obser-
vados os standards de coope-
rao federativa, com respal-
do no art. 116, da LLCA, pode-
ro frmar convnio comum
para garantir o intercmbio
de cooperao tcnica, ma-
terial e fnanceira em prol da
consecuo de determinada
atividade de carter eminente
administrativo.
A ttulo de exemplo, desta-
que-se que o Estado do Rio de
Janeiro, no mbito do Progra-
ma Pacto pelo Saneamento, na
vertente do Subprograma Lixo
Zero, busca frmar convnio
comum com os Municpios
fuminenses para executar o Pro-
grama Compra do Lixo Tratado,
em que o Estado promove a
transferncia, de forma tem-
porria, de recursos pblicos
no valor estimado de R$ 20,00
por tonelada de resduos s-
lidos urbanos para os Muni-
cpios que derem destinao
final ambiental adequada
a esses resduos em aterro
sanitrio licenciado. Dessa
forma, confere-se tratamento
e destinao fnal ambiental-
mente adequada aos resduos
slidos dos Municpios fu-
minenses, sem prejuzo de
estes desempenharem outras
atividades correlatas em prol
do aperfeioamento da gesto
e do gerenciamento desses
resduos
22
.
Todavia, o convnio co-
mum, como tem natureza
jurdica de mero pacto ad-
ministrativo, pode ser facil-
mente desfeito sem nenhuma
indenizao e/ou penalizao
por parte de quem o denun-
cia. Da, a sua caracterstica
de forma de cooperao fe-
derativa mais simplificada,
que, em tese, no dotado
da devida segurana jurdica
e institucional em prol da
gesto e do gerenciamento de
resduos slidos.
Indo mais adiante, o Esta-
do-membro e somente ele,
ao buscar a via da cooperao
federativa coordenada de
cunho forado, por meio de
lei complementar estadual,
poder criar, no exerccio de
sua competncia procedi-
mental, um aglomerado urba-
no, uma microrregio ou uma
regio metropolitana. Para
tanto, o processo de criao
e de funcionamento dessas
instncias de planejamento
regionais deve levar em con-
siderao a participao ar-
ticulada e efetiva de todos os
Municpios da regio, respei-
tando-se, assim, a autonomia
poltica constitucionalmente
assegura a eles sem a preva-
lncia de potencial soberania
decisria do Estado e/ou do
Municpio-polo.
Repita-se que a criao
de regio metropolitana,
de aglomerado urbano e de
microrregio poder acarre-
tar na constituio de rgo
administrativo estadual de
planejamento estratgico,
que, porm, desprovido de
personalidade jurdica para
exercer prerrogativas e assu-
mir deveres em nome prprio.
Consequentemente, a mate-
rializao das diretrizes de
planejamento emanadas do
rgo estadual referido pode,
e deve ser executada por
entidade da Administrao
Pblica indireta estadual ou,
se houver a devida delegao,
da Administrao Pblica
indireta municipal.
Vale registrar, a ttulo de
exemplo, que o Conselho
Metropolitano de Desen-
volvimento da Grande Vi-
tria (Comdevit), em sede
da coordenao das aes
de planejamento da Regio
Metropolitana da Grande
Vitria (RMGV) criada pelo
Estado do Esprito Santo, de-
legou ao Instituto Jones dos
Santos Neto (INJS), autarquia
estadual, competncia para
contratar consultoria para
realizao do Plano Diretor de
Resduos Slidos da Regio
Metropolitana da Grande
Vitria (PDRS/RMGV), cuja
execuo coube ao Instituto
Brasileiro de Administrao
Municipal (IBAM), em 2010
23
.
Apesar do contorno ju-
rdico da regio metropoli-
tana, da microrregio e do
aglomerado urbano, parece
que representa forma de co-
operao federativa ainda
em processo de sofsticao,
pois, alm de carecer de in-
tegrao por entidade da Ad-
ministrao Pblica indireta
para executar as diretrizes de
planejamento, no detm a
devida abertura democrtica
que permita a mera adeso
voluntria dos Municpios.
Dessa forma, possvel afr-
mar que, em tese, pode vir a
sofrer abalos em seu aspecto
institucional, especialmente
quando no houver o respei-
to autonomia municipal,
prevalecendo a soberania
decisria do Estado-membro.
Na busca de um nvel
maior de consensualidade e
de articulao federada pela
via da voluntariedade, os
entes polticos, com respaldo
nos standards informadores
podem firmar convnio de
cooperao para concreti-
A gesto associada constitui forma de cooperao federativa, que busca implementar, pela via da consensualidade,
as atividades de gesto dos servios pblicos
zar a gesto associada dos
servios de resduo slidos,
sendo acompanhada ou no
da transferncia, total ou
parcial, de encargos, servios
administrativos, pessoal ou
bens atinentes a esses ser-
vios pblicos. Para tanto,
o convnio de cooperao
dever ser disciplinado por
lei ou, pelo menos, objeto de
ratifcao pelos Legislativos
dos entes polticos envolvi-
dos no ambiente de gesto
associada.
Ressalte-se, a ttulo de
exemplo, que o Estado de
So Paulo e o Municpio de
So Joo da Boa Vista, com a
intervenincia da Companhia
de Saneamento Bsico do Es-
tado de So Paulo (Sabesp),
discutiam, at recentemente,
a formalizao de convnio
de cooperao para promover
a gesto associada dos servi-
os de manejo de resduos s-
lidos, cuja prestao caberia
Sabesp, enquanto a regulao
e a fscalizao desses servios
fcariam a cargo da Agncia
Reguladora de Saneamento
e Energia do Estado de So
Paulo (Arsesp)
24
.
No obstante, o convnio
de cooperao, como tam-
bm detm natureza jurdica
de pacto administrativo, da
mesma forma pode vir a ser
desfeito sem qualquer inde-
nizao e/ou penalizao a
ser arcada pelo ente polticos
denunciante, sem contar que
pende sobre a determinao
de ratifcao legal do conv-
nio de cooperao uma pecha
de inconstitucionalidade,
que s se mantm intacta
pela sua presuno de cons-
titucionalidade que pode
ser afasta pelo Judicirio, se
vier a ser demandado. Da, o
convnio de cooperao pode
at empregar uma densidade
democrtica e consensual
gesto e ao gerenciamento de
resduos slidos com a parti-
cipao voluntria dos entes
polticos, mas, ainda assim,
carece da devida segurana
jurdica para que possa ser
implementado.
Conforme j exposto, a
contratao de consrcio p-
blico, seja de Direito Pblico
seja de Direito Privado, uma
forma de cooperao federa-
tiva de cunho voluntariado,
que viabiliza a concretizao
da gesto associada dos servi-
os de resduos slidos, acom-
panhada da possibilidade de
haver ou no a transferncia
de competncias inerentes a
esses servios entre os entes
polticos consorciados. O
consorciamento, que passa
por um rito complexo e rgido
de instalao e de operao,
enseja a formao de uma
nova pessoa jurdica, asso-
ciao pblica ou associao
civil sem fns lucrativos, que
poder, em nome prprio,
desempenhar prerrogativas e
assumir deveres. Mais do que
isso, no se admite que o ente
poltico consorciado se retire
do ambiente de gesto asso-
ciada, sem, antes, arcar com
as suas responsabilidades
financeiras de cunho inde-
nizatrio perante os demais
entes polticos consorciados
e o prprio consorcio.
Destaque-se, a ttulo de
exemplo, que o Estado do
Acre, por intermdio da
Secretaria do Estado do Meio
Ambiente (Sema), em sede do
Plano do Estadual de Gesto
Integrada de Resduos Slidos
do Acre (PEGIRS/AC), ofertou
o apoio tcnico e jurdico
em prol da remodelagem
institucional do Consrcio
d e De s e nv o l v i me nt o
Intermunicipal do Alto Acre
e Capixaba (Condiac), que foi
concebido como consrcio
pblico sem o atendimento
das regras legais da LCP e do
Decreto Federal n 6.017/2007,
sendo necessrio, ento,
convert-lo em consrcio
pblico de Direito Pblico
nos termos desses diplomas
legais com enfoque na gesto
associada de resduos slidos,
a fm de que pudesse no s
acessar recursos pblicos
para implementar as aes, os
programas e outras atividades
no setor de resduos, mas
tambm aprimorar a gesto
e o gerenciamento desses
resduos
25
.
Assim sendo, possvel
afrmar, no sem livre de cr-
ticas, que o consrcio pblico
dotado de uma consistncia
institucional, que confere
perenidade s relaes trava-
das entre os entes polticos
consorciados. Consequen-
temente, o consorciamento
pode ser entendido como
uma forma de cooperao
federativa sofisticada, que
atinge o chamado ponto ti-
mo da escala institucional.
Isso se explica porque, alm
de respeitar a autonomia dos
entes polticos que buscam
voluntariamente a gesto as-
sociada para a convergncia
de seus interesses em prol
da superao de desafios
comuns, enseja a formao
de uma nova pessoa jurdica,
que pode materializar, de per
si, a gesto e o gerenciamen-
to de resduos slidos, sendo
possvel o seu desfazimento,
desde que condicionando
ao pagamento prvio das
indenizaes cabveis para
no afetar a sustentabilidade
fnanceira do sistema de res-
duos slidos.
Em suma, percebe-se que
a escala de cooperao fede-
rativa revela e hierarquiza os
tipos de cooperao federati-
va que podem ser utilizados,
de forma progressiva e no
linear, em conformidade com
a realidade ftica, indo da
simplifcada at a mais sofs-
ticada, em prol da adequada
conformao da gesto e do
slidos, levando-se em con-
siderao, ainda, os standards
informadores da cooperao
federativa. Com isso, impri-
me-se a devida segurana
jurdica e institucional re-
lao travada entre os entes
polticos, que tem por objeto
a gesto e o gerenciamento
dos resduos slidos.
Concluso
Diante de todo o exposto,
resta claro que a CRFB/1988
contribui, e muito, para o
processo de (re)construo do
federalismo brasileiro, tendo
estabelecido valores, princ-
pios e regras em prol da aber-
tura democrtica e da atuao
cooperada dos entes polticos,
assim como institudo meios
e instrumentos para a conse-
cuo dessa cooperao. Ain-
da assim, h muito a fazer em
prol da articulao dos entes
polticos para a convergncia
de interesses comuns para a
superao dos desafos postos
na gesto e no gerenciamento
de resduos slidos.
Nesse sentido, possvel
afrmar, no sem livre de cr-
ticas, que o desenvolvimento
e a aplicao da tese da Escala
Institucional de Cooperao
Federativa tem o condo de
conferir segurana jurdica e
institucional para a gesto e
o gerenciamento de resduos
slidos, vez que possibilita re-
velar e hierarquizar os princi-
pais instrumentos de coope-
rao federativa, que podem
ser empregados em escalas
institucionais apropriadas
segundo critrios tcnicos
objetivos, designados, aqui,
de standards informadores de
cooperao federativa, de for-
ma progressiva e no linear,
desde aqueles instrumentos
simplifcados at os mais so-
fsticados.
A partir da aplicao da
escala institucional de co-
operao federativa para a
gesto e o gerenciamento de
resduos slidos, resta claro
que o consrcio pblico pode
ser entendido como uma
forma de cooperao fede-
rativa sofsticada, que atinge
o chamado ponto timo da
escala institucional, vez que
no somente respeita a au-
tonomia dos entes polticos,
que buscam voluntariamente
a gesto associada para a su-
perao dos desafos no setor
de resduos slidos, como
enseja a constituio de au-
tarquia interfederativa que
pode desempenhar, de per si,
a consecuo das atividades
dessa gesto de resduos.
O convnio comum, a re-
gionalizao, que, repita-se,
desdobra-se na regio me-
tropolitana, na microrregio
e no aglomerado urbano, e o
convnio de cooperao so
instrumentos importantes no
processo de articulao dos
entes polticos para realizar
a gesto e do gerenciamento
de resduos slidos. Todavia,
o convnio comum repre-
senta pacto administrativo,
que pode ser desfeito sem
nenhuma indenizao e/ou
penalizao pela parte de-
nunciante. A regionalizao,
que, repita-se, desdobra-se
na regio metropolitana, na
microrregio e no aglomera-
do urbano, constitui esfera
de planejamento estratgico
imposta pelo Estado-membro
que acarreta a formao de
rgo administrativo des-
provido de personalidade
jurdica, sendo necessrio,
assim, que as suas diretrizes
de planejamento sejam im-
plementadas por entidade da
Administrao Pblica indi-
reta estadual ou, se houver
a devida delegao, da Ad-
ministrao Pblica indireta
municipal. O convnio de co-
operao tambm representa
pacto administrativo, que,
por isso, pode ser desfeito
NOTAS
1 A referncia poltica do caf com leite tem relao com o exerccio partido e concentrado do poder poltico, durante o perodo da Repblica Velha, entre So Paulo e Minas Gerais, anulando
a participao dos demais Estados-membros. Para um aprofundamento do assunto sob o ponto de vista da cooperao federativa, ver: NOGUEIRA, Jean Alessandro Serra Cyrino e PIRES, Maria
Coelli. O Federalismo Brasileiro e a Lgica Cooperativa-Competitiva. In: PIRES, Maria Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coordenadoras). In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo
Cooperativo. Belo Horizonte: Frum, 2008.p 31/56.
2 Nesse mesmo sentido, vale conferir: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Consrcios Pblicos (Lei n 11.107, de 06.04.2005, e Decreto n 6.017, de 17.01.2007). Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2009. p. 5.
3 Jos dos Santos Carvalho Filho tambm entende que o convnio comum tem a finalidade de formalizar, apenas e to-somente, atividades de cunho eminentemente administrativo,
diferenciando-se, assim, do convnio de cooperao que voltado para gesto de servios pblicos; o que ser objeto de estudo adiante. Nesse sentido, ver: Consrcios Pblicos (Lei n 11.107, de
06.04.2005, Decreto n 6.017, de 17.01.2001). Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 157/158.
4 A ttulo de exemplo, vale conferir: BRASIL Supremo Tribunal Federal Tribunal Pleno ADI 1865 MC/SC Relator Ministro Carlos Velloso ac. un. - j. em 04.02.1999 publicado no DJU de
12.03.1999, p. 00002.
5 Trecho extrado do voto do Min. Nelson Jobin, do E. STF, aposentado, em sede da ADI n 1842/RJ, p.26/29. Ver: BRASIL Supremo Tribunal Federal Plenrio ADI n 1842/RJ Rel. Min.
Maurcio Corra Estado Membro: Criao de Regio Metropolitana (Ttulo) - Informativo do STF n 500 31 de maro a 4 de abril de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br
6 BRASIL Supremo Tribunal Federal Plenrio ADI n 1842/RJ Rel. Min. Maurcio Corra Estado Membro: Criao de Regio Metropolitana (Ttulo) - Informativo do STF n 500 31 de
maro a 4 de abril de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br.
maro a 4 de abril de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br
11 Nesse mesmo sentido a posio do Min. Gilmar Mendes, do STF, em sede da ADI n 1842/RJ. Ver: BRASIL Supremo Tribunal Federal Plenrio ADI n 1842/RJ Rel. Min. Maurcio
Corra Estado Membro: Criao de Regio Metropolitana (Ttulo) - Informativo do STF n 500 31 de maro a 4 de abril de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br
12 Para um exame da instalao da gesto associada por meio de convnio de cooperao com vista prestao dos servios de resduos slidos formalizada mediante contrato de programa,
vale conferir: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Adoo da Gesto Associada para a Prestao da Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos Luz da Lei n 11.445/07, Lei de Saneamento
Bsico - LSB. Revista Frum de Direito Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 6, n 35, p. 40/54, set./out. de 2007.
13 A determinao da ratificao legal do convnio de cooperao prevista no Decreto Federal n 6.017/2007 pode ser passvel de contestao por pecha de inconstitucionalidade formal, pois o
E. STF, antes do advento da LCP e do Decreto Federal n 6.017/2007, j entendia que os pactos administrativos no se submetiam autorizao do Poder Legislativo. No mesmo vis, vale conferir:
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende. Os Consrcios Pblicos da Lei n 11.107/2005 e suas Polmicas: Crnica de uma Morte Anunciada?. In: Marcos Juruena Villela Souto (coordenador). Direito
Administrativo; Estudos em Homenagem a Francisco Mauro Dias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p.132
14 Nesse mesmo sentido, vale conferir: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Consrcios Pblicos (Lei n 11.107, de 06.04.2005, Decreto n 6.017, de 17.01.2001). Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 2009, p.157/158.
15 Para uma anlise da figura jurdica do consrcio pblico segundo a LCP, ver: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Contratao de Consrcios Pblicos Intermunicipais pela Lei n 11.107/05, Lei de
Consrcios Pblicos para a Gesto Associada de Servio Pblico (artigo). Rio de Janeiro: IBAM, junho de 2006. Disponvel em: www.ibam.org.br.
16 Neste sentido, ver: JUSTEN FILHO. Parecer sobre proposta legislativa de criao de consrcios pblicos. Disponvel em: www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/revista/Rev_72/Pareceres/consor-
cio_MarcalJustenFilho.pdf
17 JUSTEN FILHO. Parecer sobre proposta legislativa de criao de consrcios pblicos. Disponvel em: www. planalto.gov.br/CCIVIL_03/revista/Rev_72/Pareceres/consorcio_MarcalJustenFilho.pdf.
18 Apesar da omisso da LCP e do Decreto Federal n 6.017/2007, o consrcio pblico de Direito Privado tambm integra a estrutura administrativa do ente poltico consorciado, estando, assim,
vinculada s entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria, no caso, a Administrao Pblica indireta. No mesmo sentido, ver: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Consrcios Pblicos
(Lei n 11.107, de 06.04.2005, Decreto n 6.017, de 17.01.2001). Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p.39/40.
19 Para um exame detalhado do processo de instalao do consrcio pblico, ver: DANTAS, Caroline Bastos e MACHADO, Gustavo Gomes. Constituio de Consrcios Pblicos e Implicaes da
ARAJO, Marcos Paulo Marques. Adoo da Gesto Associada para a Prestao da Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos Luz da Lei n 11.445/07, Lei de Saneamento Bsico - LSB.
Revista Frum de Direito Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 6, n 35, p. 40/54, set./out. de 2007.
ARAJO, Marcos Paulo Marques. Contratao de Consrcios Pblicos Intermunicipais pela Lei n 11.107/05, Lei de Consrcios Pblicos para a Gesto Associada de Servio Pblico (artigo). Rio de
Janeiro: IBAM, junho de 2006. Disponvel em: www.ibam.org.br.
BRASIL Supremo Tribunal Federal Plenrio ADI n 1842/RJ Rel. Min. Maurcio Corra Estado Membro: Criao de Regio Metropolitana (Ttulo) - Informativo do STF n 500 31 de
maro a 4 de abril de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br
BRASIL Supremo Tribunal Federal Plenrio ADI n 2077/BA Rel. Min. Ilmar Galvo Servios de gua e Saneamento Bsico (Ttulo) - Informativo do STF n 500 31 de maro a 4 de abril
de 2008 Disponvel em: www.stf.jus.br
BRASIL Supremo Tribunal Federal Tribunal Pleno ADI 1865 MC/SC Relator Ministro Carlos Velloso ac. un. - j. em 04.02.1999 publicado no DJU de 12.03.1999, p. 00002.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Consrcios Pblicos (Lei n 11.107, de 06.04.2005, e Decreto n 6.017, de 17.01.2007). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. 213 p.
DANTAS, Caroline Bastos e MACHADO, Gustavo Gomes. Constituio de Consrcios Pblicos e Implicaes da Lei n 11.1015/2005 nas Associaes Intermunicipais Anteriores. In: PIRES, Maria
Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coord.). In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo Cooperativo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p.165/192.
GLRIA, Deborah Fialho. Consrcio Pblico e seu Oramento. In: PIRES, Maria Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coord.). In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo Cooperativo. Belo
Horizonte: Frum, 2008. p. 283/297.
JUSTEN FILHO. Parecer sobre proposta legislativa de criao de consrcios pblicos. Disponvel em: www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/revista/Rev_72/Pareceres/consorcio_MarcalJustenFilho.pdf
NOGUEIRA, Jean Alessandro Serra Cyrino e PIRES, Maria Coelli. O Federalismo Brasileiro e a Lgica Cooperativa-Competitiva. In: PIRES, Maria Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coordenadoras).
In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo Cooperativo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 31/56.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende. Os Consrcios Pblicos da Lei n.11.107/2005 e suas Polmicas: Crnica de uma Morte Anunciada?. In: Marcos Juruena Villela Souto (coordenador). Direito
Administrativo; Estudos em Homenagem a Francisco Mauro Dias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 129/153.
sem qualquer indenizao e/
ou penalizao pelo denun-
ciante, sem contar pende
sobre a exigncia de ratifi-
cao legal do convnio de
cooperao uma pecha de in-
constitucionalidade formal.
Outrossim, o convnio co-
mum constitui forma simpli-
fcada de cooperao federati-
va, enquanto a regionalizao
e o convnio de cooperao
representam instrumentos
em processo de sofsticao.
Logo, estes instrumentos no
chegam a conferir, de forma
plena, a devida segurana
jurdica e institucional, assim
como a abertura democrtica
em prol do aperfeioamento
da gesto e do gerenciamen-
to de resduos em ambiente
de cooperao federativa; o
que no se pode dizer o mes-
mo sobre o consorciamento,
repita-se.
RESUMEN
Cooperacin institucional en la Escala Federal para el Manejo y Gestin de Residuos Slidos
En este artculo, despus de discutir la evolucin del federalismo brasileo bajo la actual apertura democrtica y la accin cooperativa,
y propone presenta escalas cooperacin institucional federal. Estos, a partir de la cooperacin estandares tal, revelar y dar prioridad a
los instrumentos de cooperacin que se pueden aplicar en forma progresiva y no lineal, ya que los simplificada a los ms sofisticados,
establecer sistemas legales e institucionales para los residuos slidos, de acuerdo la realidad objetiva.
Palabras-clave: Federalismo. Federal Cooperacin. Residuos Slidos.
ABSTRACT
Scale Institutional Cooperation in Federal Management and Solid Waste Management
This article, after presenting the evolution of Brazilian federation due to the current democratic openness and cooperative acting,
presents and proposes federative cooperations institutional scales. These, according to standards, reveal and hierarchize that some of
these instruments can be applied in a progressive way, from simpler instruments to the most sophisticated ones, in order to enable
legal and institutional security for the solid waste system.
Key words: Federalism. Federal Cooperation. Solid Waste.
Lei n 11.1015/2005 nas Associaes Intermunicipais Anteriores. In: PIRES, Maria Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coord.). In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo Cooperativo. Belo
Horizonte: Frum, 2008.p 165/185.
20 No tocante aos aspectos financeiros e oramentrios pertinentes ao consorciamento, inclusive a transferncia de recursos pblicos mediante contrato de rateio, vale conferir: GLRIA, Deborah
Fialho. Consrcio Pblico e seu Oramento. In: PIRES, Maria Coelli e BARBOSA, Maria Eliza Braz (coord.). In: Consrcios Pblicos: Instrumento do Federalismo Cooperativo. Belo Horizonte: Frum,
2008.p 283/297.
21 A respeito da natureza jurdica, objeto e modelagem do contrato de programa com vista prestao de servio pblico pelo consrcio pblico, vale conferir: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende.
Os Consrcios Pblicos da Lei n.11.107/2005 e suas Polmicas: Crnica de uma Morte Anunciada?. In: Marcos Juruena Villela Souto (coordenador). Direito Administrativo; Estudos em Homena-
gem a Francisco Mauro Dias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 145/147.
22 Para mais informaes sobre o Programa Compra do Lixo Tratado, ver: http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeconteudo?article-id=926885
23 A ntegra do PDRS/RMGV pode ser obtida, diretamente, no stio eletrnico do INSJ. Disponvel em http://www.ijsn.es.gov.br/Sitio/index.php?option=com_content&view=article&id=564&Item
id=363#
24 Ver: http://www.vivasaojoao.org/2011/07/11/projeto-de-aterro-sanitario-enviado-pela-sabesp/
25 A respeito do Condiac, ver: http://condiac.blogspot.com.br/
Introduo
Depois de muito tempo de
espera e de expectativa, fnal-
mente editada a Lei Com-
plementar n 140/2011. Sua
funo fxar normas para a
cooperao entre a Unio, os
Estados, o Distrtito Federal e
os Municpios nas aes ad-
ministrativas decorrentes do
exerccio da competncia co-
mum relativas proteo das
paisagens naturais notveis,
proteo do meio ambiente,
ao combate poluio em
qualquer de suas formas e
preservao das forestas, da
fauna e da fora.
A lei visa dar concretude
ao comando do pargrafo
nico do art. 23 da Consti-
tuio Federal que trata da
repartio de competncia
comum dos entes federati-
vos
1
. Nas palavras de Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino,
competncia comum uma
competncia administrativa,
consubstanciada na outorga
Unio, aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municpios de
poder atuar, paralelamente,
sobre as respectivas matrias.
Os autores observam que as
matrias contempladas pela
competncia comum so
tipicamente de interesse da
coletividade os chamados
interesses difusos , razo pela
qual se justifica a atuao
comum de todos os entes da
Federao.
2
Se a importncia dos inte-
resses tutelados justifca uma
atuao comum de vrios
atores, o errneo entendi-
mento acerca da extenso
dessa forma de atuao pode
acarretar problemas de sobre-
posio, como destaca Diogo
de Figueiredo Moreira Neto:
Se, por um lado, pode-
s e dest acar o cui dado
sistemtico em cercar um
interesse relevante de toda
A Lei Complementar n 140 que fixa
normas para a cooperao entre os entes
federativos e seus reflexos para o Municpio
em matria ambiental
Lei Complementar n 140
RESUMO
A recente Lei Complementar n 140/2011, de 08 de dezembro de 2011, tem a funo de fixar normas para a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do
exerccio da competncia comum relativa proteo do meio ambiente. A lei regulamenta o pargrafo nico do art.
23 da Constituio Federal que trata da repartio de competncia comum entre os entes federativos. A maioria de
suas normas busca harmonizar as polticas e as aes administrativas para evitar a sobreposio de atuao, prtica
to comum quando se trata do exerccio da competncia comum.
O presente artigo se limitar a enfocar alguns pontos de maior relevncia para os municpios abordados na nova lei.
Para tanto, o artigo foi dividido em trs temas centrais: o licenciamento ambiental, a atuao supletiva e subsidiria
e a competncia para licenciar e sancionar.
Palavras-chave: Meio ambiente. Licenciamento ambiental. Aes administrativas. Federalismo. Direito ambiental.
Fabiani Oliveira de Medeiros Advogada. Especialista em Direito Ambiental pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-
RJ). Consultora Jurdica do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal fomedeiros@hotmail.com
sorte de competnci as,
voltadas a seu atendimento,
como exatamente o caso que
nos ocupa, da competncia
para o trato legislativo e
administrativo da matria
ambiental, por outro lado
fcil constatar-se que esse
cuidado acaba conduzindo a
cumulaes, superposies,
contradies e confitos, que
suscitam, paralelamente ao
problema substantivo, no
raro, intrincados problemas
formais de definio de
competncia.
3
Ainda que estejamos tra-
tando de competncia ad-
ministrativa, material, e no
legislativa, o rol das aes
referidas nos incisos do art.
23 exigem lei para adqui-
rir plena efccia. Em razo
do princpio da legalidade,
que impe Administrao
Pblica a obrigao de agir
somente de acordo com o
autorizado em lei, nos ter-
mos das leis de cada ente
federativo se dar a atuao
administrativa em cada um
dos assuntos tratados nos
incisos do art. 23. Mas essa
atuao, para no ser conside-
rada inconstitucional, dever
pautar-se pelas competncias
privativas estabelecidas na
prpria Magna Carta. Por isso,
ainda que o Municpio tenha
a incumbncia de proteger o
meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas
formas, dever pautar-se no
disposto no inciso I do art. 30,
limitando-se aos assuntos de
interesse local.
Traadas essas linhas ge-
rais, passaremos a assinalar
alguns pontos de maior re-
levncia para os municpios
abordados na nova lei, tendo
sempre como orientao seus
objetivos fundamentais, des-
critos nos incisos do art. 3
4
.
O licenciamento
municipal
Antes da LC 140/11, a pre-
viso normativa que fazia
referncia expressa ao licen-
ciamento ambiental munici-
pal era o art. 6 da Resoluo
Conama n 237/1997.
Durante muitos anos, a re-
ferida norma do Conama foi
taxada de inconstitucional
por ter alargando o elenco
de pessoas referidas na Lei
n 6.938/81, que dispe sobre
a Poltica Nacional do Meio
Ambiente. A Lei repartia
somente entre o Ibama e os
rgos estaduais a compe-
tncia para realizar o licen-
ciamento ambiental, segundo
os interesses nacional ou re-
gional, sem abrir espao para
a atuao municipal mesmo
quando o impacto fosse es-
tritamente local.
De outro lado, estavam
os que defendiam a com-
petncia municipal para o
licenciamento decorrente
diretamente da Constituio.
A Resoluo Conama 237/1997
havia apenas traduzido esta
permisso constitucional.
Nesse sentido, destaca-se
Hamilton Alonso Jr, citado
por Edis Milar:
merece elogios o Cona-
ma, pois compatibilizou o
sistema de competncia nos
licenciamentos aos ditames
da Carta Magna, dando com-
petncia implementadora a
quem constitucionalmente a
tem, possibilitando, outros-
sim, que o ente federativo
diretamente atingido den-
tro do raio de infuncia do
dano ambiental (potencial
ou concreto) ocupe-se com a
questo que lhe diz de perto.
5
E acrescenta, em harmonia
com os objetivos propagados
pela nova lei complementar:
apesar de no manter
sempre o critrio da pre-
ponderncia do interesse
vinculado infuncia direta
do impacto ambiental, a regu-
lamentao da competncia
para licenciar, estabelecida
pela Resoluo 237/1997, tem
o mrito de tentar evitar a
duplicidade de procedimen-
tos e eventuais confitos no
licenciamento, bem como a
transferncia da obrigao de
um federativo para o outro.
6
Sem nos aprofundarmos
na polmica divergncia,
desta vez foi uma lei com-
plementar que veio espancar
as dvidas ainda existentes
sobre a possibilidade de o
Municpio realizar licencia-
mento ambiental. E assim
dispe a Lei Complementar
n 140/2011:
Art. 9o So aes admi-
nistrativas dos Municpios:
Omissis...
XIV - observadas as atri-
buies dos demais entes fe-
derativos previstas nesta Lei
Complementar, promover o
licenciamento ambiental
das atividades ou empreen-
dimentos:
a) que causem ou possam
causar impacto ambiental de
mbito local, conforme tipo-
logia defnida pelos respecti-
vos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados
os critrios de porte, poten-
cial poluidor e natureza da
atividade; ou
b) localizados em unidades
de conservao institudas
pelo Municpio, exceto em
reas de Proteo Ambiental
(APAs).
Reforando a tese, a Lei
Complementar n 140/2011
tambm alterou a redao
do caput do art. 10 da Lei n
6.938/81 que passou a ser a
seguinte:
Art. 10. A construo, ins-
talao, ampliao e funcio-
namento de estabelecimentos
e atividades utilizadores de
recursos ambientais, efetiva
ou potencialmente poluido-
res ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao
ambiental dependero de pr-
vio licenciamento ambiental.
Como se denota, a restri-
o quanto ao licenciamento
poder ser feito somente pelo
Ibama ou pelos rgos esta-
duais deixou de existir.
Entretanto, apesar da ino-
vao, a lei incorreu numa
inconstitucionalidade ao
prescrever que um rgo es-
tadual ir defnir o que vem
ou no a representar um
interesse local. Tal reserva
agride gravemente o regime
federativo insculpido no art.
18 da Constituio Federal.
Nesse sentido, cabe citarmos
as sbias palavras de Toshio
Mukai:
Nenhuma norma federal
ou estadual pode obrigar o
Municpio a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa, porque
no pode haver, como j o dis-
semos vrias vezes, hierarquia
administrativa (como previa
Sisnama, em boa hora aban-
donado por esta lei) entre
os entes federativos, eis que
isso viola regime federativo
previsto no art. 18 da CF, que
coloca os entes em p de
igualdade pela autonomia
que aquela disposio conce-
de a cada um deles.
7
Acertadamente, no inciso
XIII do art. 9, a lei manteve
uma lgica, ao prescrever que
se a atribuio para licenciar
ou autorizar, ambientalmen-
te, foi cometida ao Municpio
a ele caber exercer o controle
e fiscalizar tais atividades
e empreendimentos. Esta
norma est diretamente rela-
cionada ao caput do art. 17, do
qual trataremos mais adiante.
Ainda sobre o licencia-
mento, cabe citar dois grupos
de normas relacionadas
supresso de vegetao, que
tambm alargaram a compe-
tncia ambiental dos Munic-
pios. Trata-se das alneas a
e b do inciso XV do art. 9 e
do caput e 2 do art. 13.
O art. 9o assegura aos Mu-
nicpios a competncia para
aprovar a supresso e o mane-
jo de vegetao e o 2 do art.
13 prescreve que a supresso
de vegetao decorrente de
licenciamento ambiental
autorizada pelo ente federa-
tivo licenciador. Com isso, a
lei pretendeu centralizar em
um nico rgo ambiental as
competncias para realizar
o licenciamento ambiental
e conceder a autorizao
especfca para autorizar um
desmatamento, conferindo
efcincia e economia de re-
cursos.
Quanto supresso de
vegetao, cabe ainda desta-
car o art. 19 da lei, segundo o
qual o manejo e a supresso
de vegetao em situaes
ou reas no previstas na LC
140/2011 dar-se-o nos ter-
mos da legislao em vigor.
A regra conduz ao entendi-
mento de que se a supresso
abranger vegetaes protegi-
das por leis especfcas, tais
como as reas de preserva-
o permanente tuteladas
pelo Cdigo Florestal (Lei
n 4.771/65) e a vegetao de
Mata Atlntica, tutelada pela
Lei n 11.426/2006, essas leis
continuaro a disciplinar os
termos da autorizao a ser
concedida. Reforando esta
tese, encontra-se o art. 11 da
LC n 140/2011.
Diferentemente da supres-
so de vegetao, para a qual a
lei disciplinou que a autoriza-
o, dentro do licenciamento,
dever ser concedida pelo
rgo licenciador, o mesmo
no ocorreu para o caso do
manejo de fauna. Da duas
interpretaes se colocam.
Ou a lei foi omissa neste sen-
tido, e a aplicamos o mesmo
entendimento adotado para a
supresso de vegetao, o que
julgamos no ser a melhor
interpretao, pois quando a
lei complementar pretendeu
atrair para o licenciamento
toda e qualquer autorizao
ambiental o fez de forma ex-
pressa ou, nesse caso, poderia
haver dentro do procedimen-
to do licenciamento ambien-
tal realizado pelo Municpio,
por exemplo, a concesso de
uma autorizao para mane-
jo de fauna concedida pelo
rgo ambiental estadual ou
federal.
De qualquer forma, com
relao ao manejo de fauna,
a lei reservou a atuao so-
mente Unio (art. 7, XX) e
aos Estados. A competncia
da Unio mais genrica e a
do Estado se limita a emitir
autorizaes quando se tra-
tar de criadouros e pesquisa
cientfca. Com isso podemos
concluir que o Municpio no
foi contemplado para realizar
aes que envolvam o manejo
de fauna.
A atuao supletiva e
subsidiria
O art. 2 apresenta varias
defnies e dentre elas duas
causam surpresa por no en-
contrarem respaldo na Cons-
tituio Federal
8
.
O inciso II conceitua a atu-
ao supletiva como a ao
do ente da federao que se
substitui ao ente federativo
originariamente detentor das
atribuies, nas hipteses de-
fnidas na Lei Complementar.
As hipteses referidas esto
dispostas no art. 15, por meio
da qual a lei parece ter estabe-
lecido uma forma de atuao
supletiva com base num cri-
trio de hierarquia adminis-
trativa o que no se justifca
quando estamos tratando de
repartio de competncia
comum num Estado onde os
entes federados so autno-
mos entre si.
Alm dessas dvidas, o
conceito de rgo ambien-
tal capacitado totalmente
subjetivo, o que traz inse-
gurana ao empreendedor
que ao iniciar o processo de
licenciamento desconhece tal
realidade ftica.
Admitindo, com tempera-
mentos a competncia suple-
tiva, Edis Milar destaca que
se em casos bem definidos
na lei, surgir a necessidade
de um determinado ente
federativo se substituir ao
originalmente detentor das
atribuies, a competn-
cia supletiva no signifcar
competncia corretiva e sua
incidncia ocorrer sempre
de acordo com o estabelecido
na lei e no quando houver
atuao viciada ou irregular
de outros rgos federativos
competentes. Citando deci-
so proferida por Julio Schat-
tschneider, juiz federal, nos
autos da sentena proferida
em 28.07.2008 nos autos da
ao 2003.72.00.01.013209-0/
SC, o autor destaca:
Ao que parece, nenhum
rgo de qualquer ente fede-
rativo pode se arvorar de cor-
regedor de seus congneres,
posto que tal no funo
sua. Assim, os vcios porven-
tura existentes devem ser
sanados pelo prprio rgo
do qual emanou. Qualquer
interferncia de outro rgo
significaria atuao contra
legem, afrontando o princpio
da legalidade que rege toda a
De fato, somente com o tempo, e com a

efetiva aplicao de seus preceitos, os conflitos
de atribuies sero evitados e a atuao
administrativa eficiente garantir a uniformidade
da poltica ambiental para todo o Pas,
respeitadas as peculiaridades regionais e locais
atividade administrativa. Af-
nal, se um pudesse declarar
a nulidade do ato praticado
pelo outro, ento este poderia
declarar a nulidade do ato
praticado pelo primeiro e que
declarou a nulidade do seu,
dando incio a uma espiral
sem fm e com consequncias
catastrfcas tudo com fun-
damento na preservao do
meio ambiente.
9
Portanto, da forma como
estabelecida, a regra fere o
regime federativo, proclama-
da no art. 18 da Constituio
Federal.
Diferentemente da atua-
o supletiva, a subsidiria
surge quando o ente federa-
tivo originalmente detentor
das atribuies decorrentes
de sua competncia comum
solicita o auxlio de outro
ente federativo, conforme
preceitua o inciso III do art.
2 da LC 140/2011.
Os termos dessa atuao
subsidiria devero estar
consubstanciados nos ins-
trumentos de cooperao
referidos nos incisos I e II do
art. 4o da LC 140/2011, quais
sejam, os consrcios pbli-
cos, convnios, acordos de
cooperao tcnica e outros
instrumentos similares.
Competncia para
licenciar e sancionar
Sem dvida, um dos maio-
res elogios que podem ser
feitos lei fca por conta do
fato de ter facilitado a gesto
ambiental, ao conferir a um
nico rgo o poder de licen-
ciar e de aplicar sanes por
descumprimento legislao
ambiental. Ao proclamar tal
regra, a lei evita a sobrepo-
sio de aes, promove ef-
cincia na proteo do meio
ambiente e confere maior
segurana jurdica alm de
proteger o pacto federativo,
insculpido nos arts. 1 e 18 e
a separao de poderes com
sede no art. 2, todos da Cons-
tituio Federal.
Apesar da clareza da nor-
ma estatuda no caput do art.
17, seu 3 apresenta redao
confusa que aparentemente
parece confrontar com a regra
do caput, pois no impede o
exerccio pelos demais entes
federativos da atribuio co-
mum de fscalizao.
A princpio, poderia ser
defendido que a lei busca res-
peitar a autonomia adminis-
trativa dos entes federativos,
pois segundo o inciso VI do
art. 23 da CF/88 dever da
Unio, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municpios
proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qual-
quer de suas formas.
Entretanto, o uso da pala-
vra prevalecendo, constante
do 3 do art. 17, indica que
o ente federativo diverso
daquele responsvel pelo li-
cenciamento ou autorizao
pode efetuar a lavratura de
um auto de infrao.
A norma bastante con-
fusa e d origem a vrias in-
terpretaes. No caso, tanto
poderia ser defendido que o
auto de infrao lavrado pelo
rgo no responsvel pelo
licenciamento ou autorizao
somente prevalecer se o res-
ponsvel se mantiver omisso
ou o rgo (no competente)
poderia, no mximo, notifcar
do descumprimento ao em-
preendedor e comunicar ime-
A competncia da Unio mais genrica e a do Estado se limita a emitir autorizaes quando se tratar de
criadouros e pesquisa cientfica
diatamente ao rgo com-
petente para que este adote
as providncias cabveis, na
forma do 2 do art. 17.
Mas a situao regulada
pelo 2 do art. 17 parece
amoldar-se a uma situao
emergencial a exigir apenas
uma ao rpida e cautelar.
Assim, diante de uma grave
situao de degradao am-
biental, se o Municpio for o
primeiro a ter conhecimento
do fato, e dispuser de meios
tcnicos para minorar seus
efeitos, poder e dever atu-
ar praticando atos materiais
para evitar seu agravamento,
mas no poder emitir auto
de infrao ambiental ou
impor nenhuma penalidade
administrativa, pois isso
tarefa do rgo licenciador.
De qualquer forma, de
questionvel eficcia a de-
terminao para a prtica
de qualquer ato por parte do
ente incompetente para san-
cionar, porque de acordo com
a lei sero nulos os autos de
infrao ambiental lavrados
por rgo que no detenha a
atribuio de licenciamento
ou autorizao, na forma do
caput do art. 17.
Concluso
O presente artigo teve por
objetivo apenas pontuar algu-
mas das principais novidades
trazidas pela Lei Comple-
mentar n 140, diretamente
aplicveis aos Municpios,
que teve sua autonomia fe-
derativa reforada.
A lei no resolve todos os
problemas que ainda sero
enfrentados pelos entes fe-
derativos at serem atingi-
dos de forma minimamente
satisfatria seus objetivos
fundamentais consistentes
na proteo, na defesa e na
conservao do meio ambien-
te ecologicamente equilibra-
do, atravs de uma gesto
descentralizada, democrtica
e eficiente, que garanta o
equilbrio do desenvolvimen-
to socioeconmico com a
proteo do meio ambiente,
observando a dignidade da
pessoa humana, a erradica-
o da pobreza e a reduo
das desigualdades sociais e
regionais.
De fato, somente com o
tempo, e com a efetiva apli-
cao de seus preceitos, os
confitos de atribuies sero
evitados e a atuao admi-
nistrativa efciente garantir
a uniformidade da poltica
ambiental para todo o Pas,
respeitadas as peculiaridades
regionais e locais.
MILARE, Edis. Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: Doutrina, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A competncia legislativa e executiva do Municpio em matria ambiental. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, n 44, 1992.
MUKAI, Toshio. A Lei Complementar n 140, de 08 de dezembro de 2011, que fixa diretrizes para a cooperao entre os entes federativos em matria ambiental. Frum de Direito Urbano e
Ambiental FDUA. Belo Horizonte, ano 10, n.60, nov. / dez.
PAULO, Vicente Paulo e ALEXANDRINO. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2001.
VITTA, Heraldo Garcia. Da diviso de competncias das pessoas polticas e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. v. 10. So Paulo: RT, 1998.
NOTAS
1 Sem descermos anlise da classificao das competncias, o que no o propsito do presente artigo, cabe no momento apenas destacar que em razo de nossa Constituio ter adotado
uma forma federativa de Estado, no qual diversos entes polticos atuam ora conjuntamente, ora separadamente, faz-se necessrio dividir as atuaes para evitar, sempre que possvel, problemas
com relao s atribuies de cada um. Uma bsica, porm importante, classificao das competncias a referente competncia legislativa (para editar leis e outras normas) e competncia
administrativa (para adotar atos concretos para a satisfao do interesse pblico).
A competncia comum, qual nos referiremos em vrias passagens deste artigo, uma espcie de competncia administrativa. Sobre a repartio de competncias constitucionais relacionadas ao
meio ambiente, destaca-se: VITTA, Heraldo Garcia. Da diviso de competncias das pessoas polticas e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. v. 10. So Paulo: RT, 1998.
2 Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Mtodo, 2001, p. 350.
3 A competncia legislativa e executiva do Municpio em matria ambiental. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, n 44, 1992, p. 88-105.
4 Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no exerccio da competncia comum a que se refere esta Lei Complementar:
I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gesto descentralizada, democrtica e eficiente;
II - garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a proteo do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicao da pobreza e a reduo das desigualda-
des sociais e regionais;
III - harmonizar as polticas e aes administrativas para evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuies e garantir uma atuao administrativa
eficiente;
IV - garantir a uniformidade da poltica ambiental para todo o Pas, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.
5 Direito do Ambiente: A gesto ambiental em foco: Doutrina, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais , 2011, p. 527.
6 Cf. MILAR, Edis. Op., cit., p. 527.
7 A Lei Complementar n 140, de 08 de dezembro de 2011, que fixa diretrizes para a cooperao entre os entes federativos em matria ambiental. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA.
Belo Horizonte, ano 10, n.60, nov. / dez.
8 Apesar de no encontrar referncia constitucional, antes da LC 140, a competncia supletiva tinha assento no art. 10 4 da Lei 6938/81 e na Resoluo n 237/97, no art. 4, 2 e 16.
9 Op Cit. p.533.
RESUMEN
La Ley Complementaria 140 que establece las normas para la cooperacin entre los entes de la federacin y sus
consecuencias para el medio ambiente de la ciudad
La reciente Ley Complementaria 140/2011, de 08 de diciembre de 2011, tiene la funcin de establecer normas para la cooperacin
entre los gobiernos federales, estatales, del Distrito Federal y municipales en las acciones administrativas que se deriven del ejercicio
de la responsabilidad comn para la proteccin de medio ambiente.
La ley regula el prrafo nico del art. 23 de la Constitucin Federal que se ocupa de la divisin de competencias comunes entre los
entes de la federacin. La mayor parte de sus normas busca armonizar las polticas y acciones administrativas para evitar la duplicacin
de trabajo, una prctica tan comn cuando se trata de ejercer las atribuciones comunes.
Este artculo se limitar a tratar de pocos puntos de mayor relevancia para los municipios cubiertos por la nueva ley. Por lo tanto, el pre-
sente artculo esta dividido en tres temas principales: la licencia ambiental, la actuacin complementaria y subsidiaria y la competencia
para otorgar licencias y aplicar sanciones.
Palabras-clave: Mdio ambiente. Licenciamiento ambiental. Federacin. Derecho ambiental. Acciones administrativas.
ABSTRACT
Complementary Law 140, which sets standards for cooperation between federation and its consequences for the
Citys environmental law
The recent Complementary Law 140/2011 of December 08, 2011, has the function of setting standards for cooperation between Fede-
ral Government, State, Federal District and municipalities in the administrative actions arising from the exercise of common responsibility
for the protection of environment.
The law regulates the sole paragraph of art. 23 of the Federal Constitution, which deals with the common division of powers between
Federal Government, State, Federal District and municipalities. Most of their rules seek to harmonize the policies and administrative
actions to avoid overlapping of work, a common practice when it comes to exercising the common jurisdiction.
This article shall be limited to a few points of greatest relevance to the municipalities covered by the new law. Thus, the product was
divided into three main themes: the environmental licensing, the supplementary and subsidiary performance and competence for
licensing and sanction.
Key words: Environmental. Environmental licencing. Federation. Environmental law. Administrative actions.
Resposta
Segundo o regramento
estabelecido pela Lei n.
9.612/1998, que institui o
Servio de Radiodifuso Co-
munitria, vedado a uma
rdio comunitria ceder ou
arrendar espaos de sua pro-
gramao, assim como inserir
propaganda comercial, a no
ser sob a forma de apoio cul-
tural, de estabelecimentos
localizados na sua rea de
cobertura.
Na programao de rdio
comunitria inserem-se as
informaes de utilidade p-
blica e tudo aquilo que possa
contribuir para o desenvol-
vimento da comunidade,
sem discriminao de raa,
religio, sexo, convices
poltico-partidria e condi-
es sociais.
Obviamente, as aes de
Governo situam-se no alcan-
ce pretendido pelo legislador
federal, mesmo porque esta-
ro contribuindo para facili-
tar ao ouvinte o seu legtimo
exerccio da cidadania e da
democracia, eis que qual-
quer cidado da comunidade
benefciada ter o direito de
emitir opinies sobre quais-
quer assuntos abordados na
programao da emissora,
bem como manifestar ideias,
propostas, sugestes, recla-
maes ou reivindicaes.
Como cedio, o povo
o destinatrio ltimo de
toda ao estatal, estando
essa atividade condicionada
observncia do princpio
constitucional da publicida-
de. Enfm, no h dvida de
que a ampla divulgao das
aes de Governo permite
que os muncipes tomem
conhecimento do que vem
sendo feito pelo Poder Exe-
cutivo, colaborando, assim,
com o desenvolvimento e o
fortalecimento da prpria
democracia.
De qualquer sorte, cum-
pre alertar que a publicidade
permitida aquela efetuada
nos estritos termos do 1
do artigo 37 da Constituio,
tendo como substrato a in-
formao direta ao cidado,
desprovida de qualquer pro-
moo pessoal.
Vale ressaltar que toda
contratao deve ser justifca-
da luz do interesse pblico
envolvido e dos princpios
que regem a atividade ad-
ministrativa Legalidade,
impessoalidade, moralidade,
publicidade e efcincia (caput
do artigo 37 da Constituio).
de se considerar, ainda,
que nos termos em que esta-
belece o artigo 1 da referida
Lei n. 9.612/1998, as Rdios
Comunitrias somente esto
Convnios/Contratos. Rdios comunitrias.
Apoio cultural. Lei de Radiodifuso.
Consideraes
Pareceres
CONSULTA
Expe a consulente, Prefeitura, que foi notificada por Associao de Emissoras de Rdio e Televiso que no poderia
contratar apoio cultural com as rdios comunitrias. O argumento da associao fundamenta-se na abrangncia do
sinal de rdio emitido por antena instalada no Municpio, bem como no art. 18 da Lei de Radiodifuso e a definio
legal dada aos estabelecimentos pelo art. 1.142 do Cdigo Civil.
Deste modo, indaga se possvel firmar contrato de servios com as rdios comunitrias locais.
Rafael da Silva Alvim Consultoria Jurdica
autorizadas a operar em fre-
quncia modulada de baixa
potncia e cobertura restrita.
Confra-se:
Art. 1 Denomina-se Ser-
vio de Radiodifuso Comu-
nitria a radiodifuso sonora,
em frequncia modulada,
operada em baixa potncia e
cobertura restrita, outorgada
a fundaes e associaes
comunitrias, sem fns lucra-
tivos, com sede na localidade
de prestao do servio.
1 Entende-se por baixa
potncia o servio de radiodi-
fuso prestado a comunidade,
com potncia limitada a um
mximo de 25 watts ERP e
altura do sistema irradiante
no superior a trinta metros.
2 Entende-se por cober-
tura restrita aquela destinada
ao atendimento de deter-
minada comunidade de um
bairro e/ou vila.
J o artigo 6 do Regula-
mento do Servio de Radiodi-
fuso Comunitria, aprovado
pelo Decreto n. 2.615/1998,
estabelece que a cobertura
restrita de que trata o disposi-
tivo legal acima colacionado,
corresponde a uma rea com-
preendida, no mximo, no
raio de 1km (um quilmetro)
a partir de sua antena trans-
missora, in verbis:
Art. 6 - A cobertura res-
trita de uma emissora do
RadCom a rea limitada por
um raio igual ou inferior a
mil metros a partir da antena
transmissora, destinada ao
atendimento de determinada
comunidade de um bairro,
uma vila ou uma localidade
de pequeno porte.
Por fm, cabe lembrar que o
artigo 8, II, do regulamento
anteriormente citado, adota
como defnio de localidade
de pequeno porte toda cidade
ou povoado cuja rea urbana
possa estar contida nos limi-
tes de uma rea de cobertura
restrita.
Em virtude de tais limita-
es, tem-se que em alguns
casos a transmisso da Rdio
Comunitria muito provavel-
mente no alcanar todo o
territrio do Municpio, e,
por consequncia, no aten-
der plenamente o interesse
pblico envolvido, vez que
nem todos os cidados tero
acesso ao servio.
Neste sentido, de se es-
clarecer que havendo outras
rdios na localidade com
sinal de maior abrangncia,
deve o Poder Pblico, em
homenagem aos princpios
constitucionais da efcincia
e da isonomia, optar pela
contratao desta e no da
Rdio Comunitria, mesmo
em se tratando da hiptese
de dispensa de licitao pelo
valor (art.24, II, da Lei n.
8.666/1993).
Nesta esteira, cabe trazer
colao o entendimento
do Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina, ao
responder consulta acerca
das contribuies a ttulo de
apoio cultural pelos Poderes
Executivo e Legislativo a R-
dio Comunitria, devidamen-
te legalizada. Assim, veja-se
a deciso do Tribunal Pleno:
(...) 6.2.1. Para a divulgao
de atos administrativos, avi-
sos e outros procedimentos
que venham ao encontro do
interesse da coletividade por
meio de transmisso radio-
fnica, os Poderes Executivo
e Legislativo da municipa-
lidade, alm da contratao
por meio de licitao, podem
realizar sistema de credencia-
mento de todas as emissoras
interessadas, mesmo no caso
de rdio comunitria, quando
no for a nica a ser captada
pela populao do municpio;
6.2.2. plausvel a contra-
tao atravs de credencia-
mento quando aberto a todos
os interessados, desde que os
requisitos, clusulas e condi-
es sejam preestabelecidos
e uniformes, inclusive quan-
to forma de remunerao
fixada pela Administrao,
vinculao ao termo que
autorizar o credenciamento,
responsabilidade das partes,
vigncia e validade, casos de
resciso e penalidades, bem
como o foro judicial, devendo
haver publicao resumida da
contratao;
6.2.3. O objeto de divulga-
o contratado deve ser dis-
tribudo com equidade e im-
parcialidade entre as emisso-
ras de rdio pr-qualifcadas.
(TCE/SC - Tribunal Pleno.
Proc. n. CON -05/04196502.
Deciso n. 0689/2006. J. em
20/03/2006. Rel. Cons. SALO-
MO RIBAS JUNIOR)
O Tribunal de Contas do
Pareceres
Estado de Minas Gerais tam-
bm frma entendimento que
opta pela possibilidade de a
Administrao Pblica frmar
contrato com Rdio Comu-
nitria, visando divulgao
de publicidade institucional,
desde que presentes alguns
requisitos, quais sejam:
1. A publicidade no
poder resultar em promoo
pessoal dos agentes polticos,
nem dos servidores do Poder
respectivo, os termos do art.
37, 1, da CR/88 e do art. 17
da CE/89;
2. Para a contratao do
servio, o rgo ou a enti-
dade pblica dever realizar
procedimento licitatrio, nos
termos dos arts. 2, caput, e
25, II, da Lei n 8.666/1993, ou
adotar o sistema de creden-
ciamento de todas as rdios
interessadas;
3. O valor arrecadado
com o contrato dever ser
aplicado exclusivamente no
custeio, manuteno e/ou
reinvestimento da rdio co-
munitria, considerando que
o servio de radiodifuso
outorgado a associaes
e fundaes comunitrias
sem fins lucrativos (art. 1,
caput, e art. 7, caput, da
Lei n 9.612/1998) e que essas
entidades s podem receber
patrocnio sob a forma de
apoio cultural (art. 18 da Lei
n 9.612/1998 e art. 32 do De-
creto n 2.615/1998);
4. O rgo ou a entidade
pblica dever verifcar, no
decorrer do procedimento
licitatrio (fase de habilita-
o) ou do procedimento de
credenciamento, se a rdio
comunitria possui registro
para funcionamento e se
o seu sinal sonoro apto a
alcanar os destinatrios do
ato, programa, projeto, obra,
servio ou campanha, a ser
divulgado. (TCE/MG. Proc.
n. 805.891. J. em 01/09/2010.
Rel. Cons. ANTNIO CAR-
LOS ANDRADA)
Em suma, a Administrao
no est legalmente impedi-
da ou proibida de conceder
apoio cultural s rdios co-
munitrias para que sejam
veiculadas informaes de
interesse pblico e tambm
nada impede que essas ma-
trias sejam veiculadas em
mais de uma rdio, uma com
maior abrangncia territo-
rial e outra comunitria, que
embora no possua tanta
abrangncia territorial pode,
conforme o caso, atender um
nmero maior de ouvintes no
prprio municpio. Enfim,
no h proibio expressa e a
anlise do interesse pblico
envolvido e da vantagem da
opo por essa ou aquela via
de divulgao casustica.
Pareceres
Resposta
O nepotismo prtica que
vem sendo reiteradamente
coibida pela doutrina e ju-
risprudncia que a considera
uma agresso aos princpios
da moralidade, da impessoa-
lidade e, em ltima anlise, o
da efcincia insculpidos no
caput do art. 37 da CRFB/1988,
aos quais deve obedincia
a Administrao pblica de
qualquer dos poderes dos
entes federativos, dentre os
quais o Municpio.
O nepotismo nada mais
que um das projees da
tradio patrimonialista sob
a qual se alicerou a adminis-
trao territorial brasileira
desde o perodo pr-colonial
com a criao de capitanias
hereditrias que constituam
faixas de terra confiadas a
particulares e repassadas a
seus descendentes. A ascen-
so da repblica, bem como
da democracia popular e do
Estado democrtico de di-
reito brasileiro outorgou o
repdio ao patrimonialismo
bem como ao nepotismo e
diferenciou a res publica da
res principis, ou seja, o que
propriedade privada do que
coisa pblica.
O IBAM h muito vem
orientando os Municpios no
sentido de que o ato admi-
nistrativo que consubstancie
prtica de nepotismo invli-
do, uma vez que, mesmo que
no haja proibio expressa
em lei, o contedo normativo
dos referidos princpios cons-
titucionais impede que a coi-
sa pblica seja utilizada em
favor dos familiares dos que
so incumbidos de a admi-
nistrar e a gerir. Desta feita,
faz-se oportuna a exposio
do julgado do Egrgio STF
que trata do tema:
Ato decisrio contrrio
Smula vinculante 13 do
STF. Nepotismo. Nomeao
para o exerccio do cargo de
Conselheiro do Tribunal de
Contas do Estado do Paran.
Natureza administrativa do
cargo. Vcios no processo de
escolha. Votao aberta. Apa-
rente incompatibilidade com
a sistemtica da CF. Presena
do fumus boni iuris e do pericu-
lum in mora. (...) A vedao do
nepotismo no exige a edio
de lei formal para coibir a
prtica, uma vez que decorre
diretamente dos princpios
contidos no art. 37, caput, da
CF. O cargo de Conselheiro
do Tribunal de Contas do
Estado do Paran reveste-se,
primeira vista, de natureza
administrativa, uma vez que
exerce a funo de auxiliar
do Legislativo no controle da
administrao pblica. Apa-
rente ocorrncia de vcios que
maculam o processo de esco-
lha por parte da Assembleia
Legislativa paranaense. (Rcl
6.702 - AgR - MC, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, julga-
mento em 4-3-2009, Plenrio,
DJE de 30-4-2009.)
Nesta esteira, veio a ser
editada a Smula Vinculante
n 13, que abrange indistin-
tamente os trs Poderes e
Agente Poltico. Nepotismo cruzado.
Necessria a configurao do favorecimento
recproco. Comentrios
Pareceres
CONSULTA
Indaga a consulente, Cmara Municipal, se a nomeao, pelo Prefeito, da filha do presidente da Cmara para cargo
em comisso pode ser considerada nepotismo cruzado, mesmo no havendo nenhuma pessoa com vnculo de
parentesco com o chefe do Executivo, exercendo cargo de confiana ou em comisso no Legislativo.
Larissa Camargo Costa Consultoria Jurdica
Pareceres
todos os entes federativos,
delimitando o grau de paren-
tesco entre a autoridade e o
servidor nomeado para cargo
ou funo de confana que
enseja a invalidade do ato de
nomeao:
A nomeao de cnjuge,
companheiro ou parente
em linha reta, colateral ou
por afnidade, at o terceiro
grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica in-
vestido em cargo de direo,
chefia ou assessoramento,
para o exerccio de cargo em
comisso ou de confana ou,
ainda, de funo gratifcada
na administrao pblica
direta e indireta em qualquer
dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, compre-
endido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola
a Constituio Federal.
O caso submetido a exa-
me versa sobre a nomeao,
pelo Prefeito, para cargo em
comisso de coordenadora
da Cidadania, da flha do pre-
sidente da Cmara sem que,
contudo, parentes do Prefeito
tenham sido nomeados para
quaisquer cargos no mbito
do Legislativo Municipal.
certo que o parentesco
no ocorre entre ocupantes
de cargos no mesmo Poder,
mas entre servidora do qua-
dro de pessoal do Executivo
em relao ao presidente da
Cmara o que por si s no
configura o caso de nepo-
tismo clssico. A smula, no
entanto, veda tambm o que
denomina como ajuste me-
diante designaes recpro-
cas ou, como vulgarmente
chamado, o nepotismo cru-
zado cuja prtica consiste na
troca de favores em que uma
autoridade contrata o parente
de outra, membro de esfera
de poder diverso, e recebe, em
troca, a nomeao de familia-
res. Trata-se de uma tentativa
de burla proibio do nepo-
tismo, pois difculta a conf-
gurao do ilcito que passa
a depender de um conjunto
probatrio que demonstre
que efetivamente houve um
favorecimento recproco.
O nepotismo cruzado,
cumpre esclarecer, s ocorre
quando h, no plano ftico,
um favorecimento recproco,
ou seja, deve-se verifcar v.g
que servidores, com vnculo
de parentesco com o Pre-
sidente da Cmara, foram
nomeados pelo Prefeito para
cargos no Executivo e, em
contrapartida, o presidente
da Cmara nomeou parentes
do Prefeito para o exerccio de
cargos no Legislativo.
O julgado do TJSC abaixo
colacionado trata da neces-
sidade de comprovao da
reciprocidade supracitada:
Apelao cvel e reexame
necessrio. Ao Popular.
Administrativo. Pretendido
o afastamento de Prefeito do
cargo, em vista de condena-
o criminal transitada em
julgado, bem como a nulif-
cao de atos de improbidade,
resultantes de suposto nepo-
tismo cruzado entre o Poder
Legislativo e Executivo. Afas-
tamento superveniente do
alcaide, oriundo de ao civil
de improbidade administra-
tiva. Ausncia superveniente
de interesse processual no
tocante ao pedido de afas-
tamento do chefe do Poder
Executivo. Nepotismo. Pa-
rentes de vereadores contra-
tados pelo Municpio, ora por
concurso pblico para cargo
efetivo, ora por processo se-
letivo para cargo temporrio,
sem demonstrao, contudo,
de que tenha havido reci-
procidade ou ajuste entre as
autoridades nomeantes. Pro-
va no produzida. Sentena
irretorquvel. Remessa obri-
gatria e recurso voluntrio
desprovidos. ( AC 754221 SC
2010.075422-1, TJSC, Terceira
Cmara de Direito Pblico,
Julgamento: 05/05/2011, Re-
lator: Pedro Manoel Abreu)
O Egrgio Supremo Tribu-
nal Federal, conforme julgado
abaixo colacionado, compar-
tilha de semelhante entendi-
mento. Vejamos:
Da leitura atenta do enun-
ciado de smula vinculante
n 13 defui o entendimento
de que est configurado o
nepotismo quando: a) h
nomeao de cnjuge, com-
panheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afni-
dade, at o terceiro grau, in-
clusive, da autoridade nome-
ante ou de servidor da mesma
pessoa jurdica investido em
cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exer-
ccio de cargo em comisso
ou de confana ou, ainda,
de funo gratifcada na ad-
Pareceres
ministrao pblica direta
e indireta em qualquer dos
poderes; ou b) h nomeao
de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, cola-
teral ou por afnidade, at o
terceiro grau, inclusive, de
autoridade (...) ou de servi-
dor investido em cargo de
direo, chefa ou assessora-
mento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de con-
fana ou, ainda, de funo
gratifcada na administrao
pblica direta e indireta em
qualquer dos poderes, em
pessoa jurdica distinta, me-
diante ajuste recproco entre
as autoridades nomeantes, o
que se convencionou chamar
denepotismo cruzado. No
caso dos autos, as nomeaes
para cargos em comisso do
Municpio questionados na
presente reclamao foram
realizadas pelo chefe do Poder
Executivo local em benefcio
de parentes de integrantes do
Poder Legislativo local. Seria o
caso, portanto, de se verifcar
a ocorrncia de nepotismo
cruzado. Em precedente ple-
nrio desta Suprema Corte,
que deu ensejo edio da
Smula Vinculante n 13 RE
n 579.951/RN, Relator o mi-
nistro Ricardo Lewandowski,
DJE de 23/10/08 -, frmou-se
o entendimento de que a ve-
dao ao nepotismo decore
diretamente do artigo 37, ca-
put, da Constituio Federal,
em especial dos princpios
da impessoalidade e morali-
dade informadores da Admi-
nistrao Pblica. No curso
do julgamento, ressalvou-
-se a possibilidade de se ter
configurado o nepotismo
cruzado, tendo como par-
metro, inclusive, a nomeao
para cargo poltico. o que se
extrai do excerto do voto do
ministro Cezar Peluso, abaixo
transcrito: (...) Ento, a me-
nos que - essa era a ressalva
que fao - se tratasse do cha-
mado favor cruzado, isto ,
que o Prefeito tivesse nome-
ado, como secretrio, o irmo
de vereador e este, na Cmara,
tivesse, de algum modo, no-
meado para a Cmara Muni-
cipal um parente do Prefeito,
eu veria, a sim, caracterstica
tpica do chamado nepo-
tismo cruzado, que me pa-
rece alcanado pela regra da
impessoalidade.No h, nos
autos, ao menos nesse juzo
sumrio, prprio dos provi-
mentos liminares, qualquer
evidncia de que as nomea-
es questionadas, efetivadas
pelo Prefeito, tenham sido
motivadas pela nomeao
de parentes seus em cargos
em comisso na estrutura do
Poder Legislativo local, o que
poderia confgurar eventual
fraude lei ou troca de favo-
res entre membros do Poder
Legislativo local e o chefe do
Poder Executivo do Munic-
pio. Ao contrrio, ao rechaar
os argumentos apresentados
pela Prefeitura do Municpio,
na esfera administrativa, em
defesa da legitimidade dos atos
impugnados, o reclamante reco-
nheceu a provvel inexistncia
de nomeaes de parentes do
Prefeito no Poder Legislativo
local, no subsistindo a hiptese
de ajustes mediante designaes
recprocas. (STF, Medida Cau-
telar na Reclamao 13061 DF,
Publicao: 30/04/2012, Re-
lator: Ministro Dias Tofoli)
(grifos acrescidos)
Concluindo, inexistindo a
reciprocidade necessria para
a confgurao do nepotismo
cruzado, nos termos acima
expostos, a referida contra-
tao no pode ser conside-
rada nepotismo cruzado e,
a princpio, no incorre em
qualquer irregularidade.
Pareceres
Pareceres
Resposta
Preliminarmente, convm
alertar que se o Municpio
pretende implementar o di-
reito a cobertura previden-
ciria, gozo de frias anuais
remuneradas, acrescidas de
1/3 do valor da remunerao
mensal, licena-maternidade,
licena-paternidade e gratif-
cao natalina aos membros
do Conselho Tutelar, tudo
isso, certamente, deve ser
feito por meio de lei de ini-
ciativa privativa do chefe do
Executivo nos termos do art.
61, 1, a e c, da CRFB/88.
Por outro lado, equivoca-
se o Ministrio Pblico ao
conferir pretensa pl ena
aplicabilidade Lei Federal
n 12.696, de 25 de julho de
2012 com fundamento no
art. 5, 1, da CRFB/88. Se
tal entendimento estivesse
correto o art. 39, 3, da
CRFB/88 seria letra morta.
Se fosse verdade que o art.
5, 1, da CRFB/88 estende
a toda e qualquer categoria
de agentes pblicos todos os
direitos sociais concedidos
aos trabal hadores seri a
foroso concluir tambm que
os servidores pblicos tm
direito a seguro-desemprego e
FGTS, o que seria um absurdo.
A Constituio Federal es-
tabelece no seu art. 24, XV ser
de competncia concorrente
da Unio, Estados e Distrito
Federal a legitimidade para
legislar sobre proteo in-
fncia e juventude. Em vista
do interesse local (art. 30, I,
Servidor Pblico. Conselheiros tutelares.
Normas gerais sobre proteo infncia
e juventude versus interesse local e
competncia municipal para disciplinar
seus rgos e para dispor sobre seu pessoal
Pareceres
CONSULTA
A Consulente, Cmara, expe e indaga o seguinte, in verbis: O Promotor de Justia da Comarca, tendo em vista a
recente aprovao da Lei Federal n 12.696/2012, enviou ofcio a esta Casa, fazendo os seguintes questionamen-
tos:
1 - Se haver prorrogao do mandato dos atuais conselheiros tutelares ou realizao de nova eleio, com man-
dato at outubro/2015, por deliberao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMD-
CA) a ser encaminhada para a Cmara de Vereadores;
2 - Se haver lei municipal com base na Lei Federal n 12.696/2012, prevendo o processo de escolha municipal,
inclusive com a possibilidade de uso de urna eletrnica do TSE, mediante convnio, lembrando que o projeto de
lei deve ser apreciado aps o perodo eleitoral.
Da, perguntamos: os atuais mandatos dos conselheiros tutelares esto prorrogados automaticamente at ou-
tubro/2015 face edio da Lei n 12.696/2012? Ou devero ser realizadas eleies to logo termine o atual
mandato dos conselheiros?
Quanto aos questionamentos do Promotor de Justia, quais orientaes para a resposta sugere o IBAM?
A consulta vem acompanhada de cpia do ofcio do Promotor de Justia.
Jaber Lopes Mendona Monteiro Assessor Jurdico
da CRFB), pode o Municpio,
nos termos do art. 30, II, da
CRFB, suplementar a legis-
lao federal e estadual no
que couber. Sobre o assunto,
pertinente a lio de Gilmar
Ferreira Mendes:
Aos Municpios dado
legislar para suplementar a
legislao estadual e federal,
desde que isso seja necessrio
ao interesse local. A norma-
o municipal, no exerccio
dessa competncia, h de
respeitar as normas federais
e estaduais existentes. A su-
pervenincia de lei federal ou
estadual contrria munici-
pal suspende a efccia desta.
A competncia suplementar
se exerce para regulamentar
as normas legislativas fede-
rais e estaduais, inclusive as
enumeradas no art. 24 da CF,
a fim de atender, com me-
lhor preciso, aos interesses
surgidos das peculiaridades
locais. (In: MENDES, Gilmar
Ferreira, et al. Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Sa-
raiva, 1998. p. 824).
O Conselho Tutelar, tal
como descrito pelos arts. 131
e 132, da Lei n 8.069/1990
ECA, rgo permanen-
te e autnomo, destinado
a zelar pelo cumprimento
dos direitos da criana e do
adolescente, devendo exis-
tir, pelo menos um em cada
Municpio, sendo composto
por cinco membros escolhi-
dos pela comunidade. Seu
funcionamento, bem como a
remunerao dos conselhei-
ros, fca a cargo da lei local.
Vejamos o disposto no art.
134, recentemente alterado:
Art. 134. Lei municipal ou
distrital dispor sobre o local,
dia e horrio de funciona-
mento do Conselho Tutelar,
inclusive quanto remune-
rao dos respectivos mem-
bros, aos quais assegurado o
direito a: (Redao dada pela
Lei n 2.696, de 2012)
I - cobertura previden-
ciria (includo pela Lei n
12.696;
II - gozo de frias anuais
remuneradas, acrescidas de
1/3 (um tero) do valor da re-
munerao mensal (includo
pela Lei n 12.696, de 2012);
III - licena-maternidade
(includo pela Lei n 12.696,
de 2012);
IV - licena-paternidade
de 2012);
V - gratificao natalina
de 2012).
Pargrafo nico. Constar
da lei oramentria munici-
pal e da do Distrito Federal
previso dos recursos neces-
srios ao funcionamento do
Conselho Tutelar e remune-
rao e formao continuada
dos conselheiros tutelares.
O Estatuto da Criana e do
Adolescente originalmente
no definiu claramente o
carter da funo pblica
exercida pelos conselheiros
tutelares, tampouco a for-
ma da remunerao a que
possam ter direito. Fato
que, de longa data, o IBAM
firmou o entendimento de
que se trata de assunto a ser
regulado pela lei local e que
a remunerao facultativa,
j que os conselheiros no
so servidores pblicos stricto
sensu. Sobre o tema, perti-
nente a citao da clssica
lio de Hely Lopes Meirelles
sobre os conselheiros tutela-
res, que integram a categoria
de agentes honorfcos, em
suas palavras:
So cidados convocados,
designados ou nomeados
para prestar, transitoriamen-
te, determinados servios
ao Estado, em razo de sua
condio cvica, de sua hono-
rabilidade ou de sua notria
capacidade profssional, mas
sem qualquer vnculo empre-
gatcio ou estatutrio e, nor-
malmente, sem remunerao.
Tais servios constituem o
chamado munus pblico, ou
servios pblicos relevantes,
de que so exemplos a funo
de jurado, de mesrio eleito-
ral, de comissrio de menores,
de presidente ou de membro
de comisso de estudo ou de
julgamento e outros dessa
natureza. Os agentes hono-
rfcos no so funcionrios
pblicos, mas momentane-
amente exercem uma fun-
o pblica e, enquanto a
desempenham, sujeitam-se
hierarquia e disciplina do
rgo a que esto servindo,
podendo receber um pro
labore e contar o perodo
de trabalho como de servio
pblico. Sobre esses agentes
eventuais do Poder Pblico
no incidem as proibies
constitucionais de acumula-
o de cargos, funes ou em-
pregos (art. 37, XVI e XVII),
Pareceres
porque sua vinculao com o
Estado sempre transitria e
a ttulo de colaborao cvica,
sem carter empregatcio
(In: MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasilei-
ro. So Paulo: Malheiros, 1993,
p. 75).
Com efeito, no pode a
Lei Federal agredir a auto-
nomia Municipal (art. 18,
da CRFB/88) para dizer que
os Conselhos Tutelares so
rgos integrantes da Ad-
ministrao Pblica local
(art. 132 da Lei) e nem pode
assegurar aos conselheiros di-
reitos de natureza trabalhista
(art. 134 da Lei). As leis que
ferem a Constituio Federal
so eivadas de nulidade, no
cabendo obedec-las, uma
vez que conforme deciso do
STF, O Poder Executivo no
obrigado a cumprir leis que
considere inconstitucionais
(RDA, 97/116). Com isso no
se quer dizer que os Estados,
o Distrito Federal e os Mu-
nicpios no possam editar
lei prpria, conferindo a tais
agentes pblicos tais direitos,
o que no se pode entender
que esto eles obrigados a
faz-lo.
Nesse diapaso, como a
lei devidamente aprovada e
publicada presume-se cons-
titucional, deveria sim o
Municpio, em associao a
outros ou no, questionar a
constitucionalidade de tal lei
judicialmente, a fm de me-
lhor resguardar seus direitos
e interesses.
O Municpio, entretanto,
autnomo para fixar aos
membros do Conselho Tute-
lar alm da remunerao ou-
tros direitos, tal como j de-
cidiu, mesmo antes da edio
da Lei Federal n. 12.696, de 25
de julho de 2012, o Tribunal
de Justia de Santa Catarina:
Apelao Cvel Conse-
lheiros Tutelares eleitos na
forma do art. 132 do Estatuto
da Criana e do Adolescente
Remunerao estabelecida
por Lei Municipal Direito
ao Dcimo Terceiro Salrio
Previso legal. Os conselhei-
ros tutelares so eleitos pela
comunidade para mandato
de trs anos. Embora sejam
agentes pblicos, no so, em
tese, servidores, mas particu-
lares em colaborao com a
administrao. A remunera-
o conquanto seja facultati-
va (art. 134, ECA), no caso em
anlise, estabelecida por lei
municipal, a qual dispe que,
alm dos vencimentos men-
sais, os conselheiros tutelares
tero direito, tambm, ao
dcimo terceiro salrio e f-
rias. (TJSC - rgo Especial.
AC n 2005.038931-0. Julg. em
30/03/2006. Rel. Des. Volnei
Carlin).
No que concerne edio
de eventual lei dispondo no
sentido exposto, preciso
consignar que quando da
edio desta lei, deve o Muni-
cpio observncia no apenas
ao ECA, mas ao ordenamento
jurdico como um todo. A Lei
Complementar n 101/2000,
em seu art. 21, pargrafo ni-
co, reputa nulo qualquer
aumento de despesa com
pessoal nos ltimos 180 dias
de mandato. Assim, compre-
endemos que deve o Munic-
pio, caso deseje conferir tais
direitos aos seus conselheiros
tutelares, aguardar o prximo
exerccio.
Quando cobertura pre-
videnciria, devem os conse-
lheiros tutelares ser inscritos
no INSS e verterem suas con-
tribuies para o RGPS, sendo
vedado inscrever-lhes junto
ao RPPS, se houver.
Por fm, de se registrar
que a nica regra que nos
parece no ferir a autonomia
municipal, e portanto que h
de ser reputada constitucional
e assim observada a que se
refere unifcao do perodo
de mandato e das datas de
eleies, o que configura
medida razovel e inserta
na esfera de competncia da
Unio para edio de normas
gerais, uma vez que tem por
objetivo conferir unidade
ao sistema de proteo s
crianas e aos adolescentes,
facilitando a gesto dos
programas governamentais
executados em nvel nacional
ou regional.
Determina o art. 139, 1
que as eleies para os Con-
selhos Tutelares ocorrero
no ano subsequente eleio
presidencial, no primeiro
domingo do ms de outubro.
Como somente ocorrero
eleies presidenciais em
2014, isto signifca que a pri-
meira eleio unificada de
conselheiros nos termos da
nova legislao ocorrer em
2015, para posse em janeiro
de 2016.
Revista de Administrao Municipal - MUNICPIOS - IBAM > 77 Pareceres
Pareceres
Entretanto, os Conselhos
Tutelares j esto em fun-
cionamento nos termos das
legislaes locais em vigor,
e assim devero permanecer.
Tendo em vista a j aventada
autonomia do Municpio,
cabe lei municipal estabele-
cer como se dar o exerccio
do mandato dos conselheiros
at a referida data. Atualmen-
te, as eleies para a funo
de conselheiro ocorrem em
pocas distintas nos diferen-
tes Municpios, razo pela
qual o ECA, mesmo com a
modifcao promovida pela
Lei Federal n 12.696/2012,
no disps a respeito da solu-
o a ser dada nesse perodo
de transio, cabendo a cada
ente local faz-lo, por meio de
lei, conforme a sua realidade.
Concluindo: a maioria das
alteraes implementadas
pela Lei Federal n12.696/2012
so inconstitucionais por
f er i r a aut onomi a dos
Estados-membros e dos
Municpios, violando o pacto
federativo, salvo as regras
que pertinem unificao
do perodo de mandato e
das datas de eleies, que
devem ser respei tadas.
Contudo, nada impede que
o Municpio, no uso de suas
atribuies constitucionais,
estenda, por meio de lei
especfica de iniciativa do
Poder Executivo, para os
conselheiros tutelares o gozo
de frias anuais remuneradas,
acrescidas de 1/3 do valor
da remunerao mensal,
licena-maternidade, licena-
paternidade, gratificao
natalina.
A cooperao pblico-pri-
vada vem sendo desenvolvida
nos Municpios brasileiros,
desde 2009, com a participa-
o do IBAM. A iniciativa re-
sultado de uma parceria com
o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), com
o apoio fnanceiro do Fundo
Multilateral de Investimento
(Fomin).
Dentro do programa, a
cooperao entre os setores
pblico e privado tratada
de forma ampla, abrangen-
do no apenas as Parcerias
Pblico-Privadas (PPPs),
criadas pela Lei Federal n
11.079/2004, como tambm
as colaboraes entre o setor
pblico e o chamado terceiro
setor, celebradas em instru-
mentos, como os convnios,
os contratos de gesto e os
termos de parceria. Desta for-
ma, adotou-se a terminologia
mais abrangente de Alianas
Pblico-Privadas (APPs) na
caracterizao dessas aes
colaborativas.
O programa est estrutu-
rado em trs fases principais.
Na primeira, j concluda,
foram realizados estudos de
mercado, incluindo avaliao
de experincias internacio-
nais, modelos jurdicos de
cooperao pblico-privada
e potencialidades de APPs em
saneamento bsico, educao
e cultura. Na segunda e atual
etapa, esto sendo conduzi-
das muitas experincias de
alianas entre os dois setores
em diversos municpios de di-
ferentes regies brasileiras. A
ltima fase estar dedicada
sistematizao e divulgao
destas experincias.
Em Ilhus (BA) e em Ma-
naus (AM), o trabalho di-
rigido questo dos resdu-
os slidos, com nfase nos
aspectos da coleta seletiva
e da incluso social de cata-
dores. Em Ponta Por (MS),
estudos tcnicos e jurdicos
iro instruir a construo
de uma soluo binacional
para todo o ciclo de gesto
dos resduos slidos. Ainda
em Ponta Por, com a parce-
ria do Sebrae-MS, foi criado
um Convention Bureau, que
buscar a segmentao do tu-
rismo na regio de fronteira,
estando em discusso a Pol-
tica Municipal de Turismo e a
gesto por meio de uma APP
do Centro de Convenes. Na
Costa dos Corais, no litoral de
Alagoas, busca-se um acordo
jurdico e econmico entre as
Prefeituras, o setor turstico e
as cooperativas de agricultura
familiar para fortalecer uma
cadeia produtiva integrada
com benefcios mtuos.
O Portal disponibiliza es-
tudos e informaes atuali-
zadas sobre o andamento dos
projetos e se constitui num
espao de aproximao com
as Prefeituras interessadas
em contar com o apoio tc-
nico e jurdico do programa
nas suas iniciativas de ao
conjunta com o setor empre-
sarial e com as entidades sem
fns lucrativos.
Portal sobre Alianas Pblico-Privadas
Em Foco
Gil Soares Junior coordenador de Projetos do IBAM, gil@ibam.org.br
Em Ilhus (BA) e em Manaus (AM), o trabalho dirigido questo dos resduos slidos, com nfase nos aspectos
da coleta seletiva e da incluso social de catadores - Foto de Marcello Casal Jr.
Para mais informaes, consulte
www.aliancaspublicoprivadas.org.br

Ram 280

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Ram 280

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Revista de Administrao Municipal - MUNICPIOS - IBAM

Destacam-se neste debate as crticas feitas falta

Os Municpios somam o maior nmero de

Ao instituir as competncias jurdicas, administrativas

(...) a contratao de consrcio pblico, seja de

De fato, somente com o tempo, e com a

Das könnte Ihnen auch gefallen