El Derecho necesita para materializarse de dos requisitos: el primero la
existencia de una norma de aplicacin, y el segundo la presencia de una organizacin estatal que implemente el cumplimiento de dicha norma. Sin los requisitos mencionados la norma legal sera una simple declaracin que estara sujeta al libre albedro de la persona y su cumplimiento carecera de la coercitiidad propia del Derecho !"blico. En el presente tiempo encontramos que el Derecho #dministratio $ al igual que el resto del Derecho !"blico iene alcanzando una notable incidencia en la ida de los particulares, en consecuencia la regulacin de su aplicacin no solo est% rodeada de garantas para los administrados, sino que estas son el re&lejo del ordenamiento constitucional de la nacin. 'es doy pues la bienenida al inicio de esta interesante asignatura cuya &inalidad de estudio est% centrada en el procedimiento administratio. Sinceramente. Juan de Dios Huanes Tovar Profesor PROCESO Y PROCEDIMIENTO 1. Visin global de la asignatura El procedimiento administrativo no es ms que la secuencia ordenada de actuaciones que se realizan dentro de la poliforme actividad del Estado con la finalidad de obtener un pronunciamiento legal dentro de las facultades de las que estn investidas las diversas entidad pblicas, as como entidad privadas premunidas de administracin por delegacin de facultades o por concesin, como ocurre en el caso de las empresas privadas administradoras de servicios pblicos. Desde este punto de vista, el procedimiento administrativo resulta de importancia sustancial para los administrados por cuanto las normas del Derecho administrativo necesitan de reglas procesales para poder materializarse en el mundo de la realidad, as es que nace el procedimiento administrativo. Dentro del Estado democrtico de derecho el procedimiento no solo es una simple secuencia de actuaciones de los administrados ante las entidades pblicas, sino que se convierte en una garanta formal del ciudadano por cuanto la actividad procesal de la Administracin debe desarollarse mediante un trmite pre establecido, igual con los mismos requisitos para todos los casos similares, adems deben respetarse tenerse en consideracin durante su desarrollo los principios que orientan al procedimiento administrativo, lo cual convierte al procedimiento en una garanta formal, cuanto ms si tiene por finalidad el e!ercicio del derecho de peticin con la obligacin de obtener una respuesta por parte de la Administracin, que es un derecho constitucional. El procedimiento no solo es una garanta, sino que es un medio rpido eficaz para la satisfaccin del inter"s general mediante la adopcin de medidas decisiones necesarias por parte de los rganos gubernamentales o por las entidades privadas premunidas de competencia, para interpretar ese inter"s, las que a su vez se constituen en parte del procedimiento rbitro o director del mismo. #ien deca el profesor Edgard #odenheimer que la Administracin se convierte de esta manera en un medio de control social. 2. El ro!edi"iento # el Dere!$o %d"inistrati&o Dentro del Derecho administrativo la palabra proceso procedimiento son sinnimos de una serie de actos encaminados a obtener un fin !urdico como lo es el de obtener un pronunciamiento fundamentado en derecho, la diferencia que e$iste entre ambos institutos es de que la palabra proceso se emplea para referirse al con!unto de actuaciones que se realizan ante la funcin !udicial, mientras que la palabra procedimiento se emplea para referirse al con!unto de actuaciones que se realizan con la finalidad de obtener un pronunciamiento en derecho dentro de la poliforme actividad del Estado. %a palabra proceso en un t"rmino que deriva del latn &procesus' o &procedere', 1 se usa para referirse al con!unto de fases sucesivas de un fenmeno que se producen dentro de un determinado periodo de tiempo. (ambi"n se le identifica con a marcha hacia un fin o lugar determinado. Dentro de la dogmtica del Derecho procesal, tradicionalmente se denomina proceso tanto al e$pediente como al ordenamiento progresivo de actos relacionados entre s regulados por la !urisdiccin, para obtener una sentencia) esta tiene por finalidad resolver las pretensiones que las partes someten a consideracin del Estado por medio del Derecho de accin, en tanto que la palabra procedimiento se empleaba para referirse a la forma como se desarrollan las etapas de un proceso, as como a la serie de pasos o actuaciones que se realizan dentro del proceso en orden cronolgico, num"rico sucesivo. *or e!emplo se numera en folios +ho!as,. -e agrupa en .cuadernos./ incidentes, recursos, medidas cautelares, Etc. En la actualidad, e$iste casi uniformidad de criterios entre los tratadistas de Derecho de denominar proceso a las actuaciones que se realizan ante la funcin !udicial, en tanto que la palabra procedimiento se ha reservado para identificar a la secuencia de actuaciones ordenadas que se desarrollan dentro de la actividad estatal, de tal modo que el proceso se identifica con el concepto de !uicio, en tanto que el procedimiento se identifica con las actuaciones administrativas orientadas a la toma de decisiones dentro de la Administracin. Esto quiere decir que dentro de la funcin !udicial no solo habrn procesos sino tambi"n procedimientos, por e!emplo cuando se trata de dilucidar un tema relacionado a la propiedad o a la culpabilidad de las personas se hablar de un proceso , en tanto que cuando se trata del nombramiento de un 0uez o de un au$iliar de !usticia, la rotacin de los mismos, las medidas disciplinarias que se les pueda aplicar, estaremos ante un procedimiento. 1ue, es lo que distingue entonces al proceso del procedimiento2 %a distincin bsica es que el proceso persigue hacer la !usticia mediante la sentencia, en tanto que el procedimiento persigue actuar con !usticia mediante la resolucin administrativa, la otra diferencia es que el proceso corresponde al mbito del Derecho procesal, en tanto que procedimiento corresponde al mbito del Derecho administrativo. %a -ala 3onstitucional de la 3orte -uprema de 0usticia de 4epblica de 3osta 4ica tiene un interesante procedente en la sentencia recada en el e$pediente 566786599: en el recurso de amparo interpuesto por el ciudadano ;arvin <nzales Araa contra el ;inisterio de -eguridad *blica, que bien puede condensar la relacin que e$iste entre Derecho administrativo procedimiento, cuando se=ala/ Las administraciones pblicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a travs de un procedimiento, mltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios pblicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psquico pude ser volutivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un 2 procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legtimos situaciones jurdicas sustanciales !actos favorables" o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones !actos de gravamen o ablatorios". Es l#gico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administraci#n pblica y sus #rganos requieren de un pla$o prudencial para tramitar en forma adecuada la respectiva petici#n y dictar la resoluci#n administrativa m%s acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final. Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resoluci#n final debe mediar un tiempo fisiol#gicamente necesario !vacatio o distantia temporis", impuesto por la observancia de los hechos fundamentales de aquel !debido proceso, defensam bilateralidad de la audiencia o contradictorio", y la mejor satisfacci#n posible de los intereses pblicos. &o debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como una conjunto de actos del#rgano administrativo director, decisor o del propio gestionante concatenados y teleol#gicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. 'onsecuentemente, la substanciaci#n de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de estos, una ponderaci#n adecuada de los elementos f%cticos, jurdicos y de inters particular, de terceros y de los intereses pblicos involucrados. (in embargo, lo anterior no legitima a las administraciones pblicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resoluci#n de los asuntos que los administrados les han empe)ado, puesto que, en tales supuestos los procedimientos se alargan patol#gicamente por causas e*clusivamente imputables a stas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligaci#n de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas + '. Cara!ter(sti!as del ro!edi"iento ad"inistrati&o >emos visto que el procedimiento es el nombre que se da al con!unto de actuaciones orientadas a lograr un fin) en el caso del procedimiento administrativo tambi"n hemos visto que esta es una actividad de carcter !urdico. El profesor <uido ?anobini deca que dentro del sistema !urdico @ refiri"ndose al sistema !urdico romano @ cannico germnico @ los actos !usticiales son tres/ %a le, la sentencia, el acto administrativo. %a !uridicidad del procedimiento administrativo surge de la 3onstitucin de norma legal, por cuanto es una garanta para para los administrados que supone que la actividad de la Administracin debe de realizarse necesaria obligatoriamente dentro de los causes determinatos por la le. De otro lado las declaraciones que van a ser el resultado del procedimiento estn relacionados intimamente con el Derecho pblico cua finalidad cautelar est dirigida a los intereses de la colectividad. *or e!empo/ A3uBl es el fin protegido en el 3 procedimiento para otorgar una licencia de construccin de una edificacin privada2 El fin ser proteger la vida la salud de las personas que harn de las instalaciones de la edificacin, la norma legal ser el 4eglamento Cacional de 3onstrucciones, el acto administrativo ser la %icencia de 3onstruccin, las medidas de proteccin estatal sern la supervisin, el control de la edificacin, las sanciones que van desde la multa, hasta la demolicin de las estructuras o elementos que contravienen el 4eglamento Cacional de 3onstrucciones. *or todo ello sostenemos que una de las caractersticas del procedimiento es la !uridicidad. %a segunda caracterstica es la formalidad, no debe entenderse que se refiere a la formalidad de los escritos, sino a la formalidad de las actuaciones, en otras palabras se refiere a la actividad de la Administracin, no a la actividad de los administrados, como por e!emplo el deber de notificar los actos administrativos con reglas bastante estrictas que permitan tener la seguridad de la recepcin constancia de la notificacin, el deber de seguir la secuencia pre establecida, el deber de motivar las resoluciones con contenido denegatorio, entre otras obligaciones de la Administracin. Dtra de las caractersticas del procedimiento es la legalidad. Esto significa que los procedimientos solo pueden establecerse mediante norma legal. El artculo 7E de la %e del *rocedimiento Administrativo <eneral CF 5GHHH al referirse a la legalidad del procedimiento se=ala/ &Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen e*clusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la m%s alta autoridad regional, de ,rdenan$a -unicipal, o de la decisi#n del titular de las entidades aut#nomas conforme a la 'onstituci#n, segn su naturale$a. .ichos procedimientos deben ser compendiados y sistemati$ados en el /e*to 0nico de 1rocedimientos 2dministrativos, aprobado por cada entidad+. Dtra mencin a la legalidad como caracterstica del procedimiento es la que encontramos el artculo IJ del (tulo *reliminar de la %*A<, cuando se=ala que Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la 'onstituci#n, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas+. Kinalmente el artculo J del (tulo *reliminar al referirse a las fuentes del procedimiento administrativo se=ala que estas son/ %as disposiciones constitucionales. %os tratados convenios internacionales incorporados al Drdenamiento 0urdico Cacional. %as lees disposiciones de !erarqua equivalentes. %os Decretos -upremos dems normas reglamentarias de otros poderes del Estado. %os dems reglamentos del *oder E!ecutivo, los estatutos reglamentos de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos. %as dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores. %a !urisprudencia proveniente de las autoridades !urisdiccionales que interpretan disposiciones administrativas. %as resoluciones emitidas por la Administracin a trav"s de sus tribunales o 4 conse!os regidos por lees especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general debidamente publicadas. Estas decisiones generan procedentes administrativos, agotan la va administrativa no pueden ser anuladas en sede. %os pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas e$presamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas administrativas que apliquen su labor, debidamente difundidas. %os principios generales del derecho administrativo. ). Di*eren!ias entre ro!eso # ro!edi"iento %a nocin tradicional ha de!ado paso a la concepcin moderna que distingue proceso de procedimiento identificando con el primer nombre a la actividad propia de la funcin !udicial, en tanto que con el segundo se identifica a una actividad propia de la administracin pblica. Ahora bien, no es una cuestin de nombres sino que se trata de institutos que tienen diferencias bien marcadas que bien valen se=alar para evitar las confusiones del pasado. *or e!emplo/ El proceso es propio de la funcin !udicial, el procedimiento es propio de la administracin pblica. (odo proceso se inicia a solicitud de parte, el procedimiento puede iniciarse de oficio sin que sea necesaria la presencia de un administrado promoviendo la accin administrativa. %os procesos requieren de la actuacin probatoria, los procedimientos abrir el procedimiento a prueba para resolver los casos administrativos, es ms e$isten procedimientos simplificados de aprobacin automtica que conforman al administrado sin la necesidad de un acto administrativo. El proceso tiene reglas rgidas, procedimiento tiene reglas fle$ibles como el principio pro actione que permite las actuaciones favorables a la admisin de los escritos de los administrados. El proceso es dirigido por un 0uez, el procedimiento es dirigido por un instructor. En el proceso el 0uez es imparcial hacer las veces de rbitro, en el procedimiento el instructor no solo es parte, sino que adems es una sper parte por cuanto representa los intereses del Estado, dirige el procedimiento es quien tiene capacidad para resolver el tema materia de la accin administrativa, lo cual sita al procedimiento como una actividad proclive a la arbitrariedad. El proceso conclue con una sentencia, el procedimiento con un acto administrativo ba!o la forma de resolucin, conformacin, o por silencio, que es una ficcin !urdica. %as sentencias deben de ser motivadas, los actos administrativos no requieren 5 ser motivadas obligatoriamente cuando se e$presan en conformaciones o cuando conceden los que solicita el administrado, pero requieren motivacin en forma obligada solo cuando niegan la pretensin del administrado. %as sentencias !udiciales recadas en los procesos tienen carcter ultractivo, es decir rigen desde la fecha de su emisin, los actos administrativos pueden tener vigencia anticipada, cuando es favorable al administrado pueden surtir efectos desde la fecha en que se present la solicitud. Al concluir el proceso la sentencia de ltima instancia constitue cosa !uzgada, la misma que causa estado no puede ser impugnada, salvo el caso de cosa !uzgada fraudulenta, en el procedimiento la resolucin de ltima instancia constitue cosa decidida, la misma que puede ser impugnada en la va !udicial. +. El ro!edi"iento ad"inistrati&o interno # e,terno %os procedimientos internos son los que se realizan a interior de las entidades tienen la finalidad de orientar el funcionamiento de dichas entidades, son los que tradicionalmente se identifican con el nombre de actos de administracin. En la dogmtica tradicional estas actuaciones eran de carcter discrecional, sin embargo en la actualidad encontramos una regulacn !urdica de dicha actividad en el artculo G de la %e del *rocedimiento Administrativo <eneral CF 5GHHH. Esta regulacin establece que la finalidad de estos procedimientos es conseguir la eficiencia la eficacia de los servicios pblicos que brinda la Administracin, a los fines permanentes de las entidades. Esto desde luego se refiere a que los procedimientos internos deben orientarse a construir una administracin eficaz eficiente, pero dentro de los fines que establece la norma legal para las entidades. Debe entenderse que cuando se habla de los fines de las entidades se refiere a los fines permanentes, es decir a los fines que estn establecidos dentro de la norma de creacin de las entidades. Dtra de las caractersticas de los procedimientos internos es que deben realizarse dentro del mbito de la competencia, entendi"ndose por tal a la capacidad para actuar vlidamente. (oda competencia es e$presa, est normada por la le, no e$isten competencias presuntar o que puedan surgir de la interpretacin e$tensiva de los funcionarios pblicos, puesto que lo que no est atribuido como una capacidad legal sencillamente no puede hacerse. Kinalmente, la le se=ala los procedimientos internos pueden inciarse mediante disposiciones verbales, sin embargo atendiendo al principio de escritoriedad que rige al procedimiento administrativo, la le obliga al subalterno que acta por orden verbal del superior, a e$presar por escrito de inmediato que se est actuando por orden verbal de la persona que ha impartido la disposicin. 1ueda pues aclarado que los procedimientos internos son los que tienen la finalidad de poner el funcionamiento el aparato administrativo, se materializa mediante directivas, rdenes, los memoranda, las circulares, en fin todas aquellas disposiciones que identificamos como fuente accesoria del Derecho administrativo, a la cual hemos hecho referencia en el curso de Derecho administrativo, que adems no persiguen la declaracin de derechos sino la organizacin el funcionamiento de la entidad. 6 %os procedimientos e$ternos, son los que tienen por finalidad e$teriorizar la voluntad de los rganos de la Administracin mediante las declaraciones que crean, e$tinguen o modifican derechos de naturaleza pblica, son los que estn orientados a los administrados a declarar los derechos que les asisten, a solucionar sus peticiones, o a conformarlos con la atencin de sus necesidades dentro del mbito de la competencia de las entidades dotadas de administracin. Estos procedimientos e$ternos pueden ser procedimientos de distintas clases, como los procedimientos registrales, procedimientos sancionadores, procedimientos trilaterales, cualquier procedimiento en los que tenga que e$istir una declaracin de la entidad o del rgano competente hacia una persona al e$terno de la entidad. *uede darse el caso que la persona se encuentre laborando dentro de la entidad, como es el caso de los procedimientos disciplinarios, sin embargo como quiera que no se trata de organizar el servicio, sino de sancionar una inconducta funcionarial, se tratar pues de un procedimiento e$terno por cuanto la resolucin que se emita no solo es de carcter declarativa, sino que crea, modifica o e$tingue relaciones !urdicas de Derecho pblico que son de aplicacin individual para el servidor pblico sancionado. -. Pro!edi"ientos !onstituti&os # de i"ugna!in. -e llaman procedimientos constitutivos a aquellos que tienen por finalidad el dictado o la emisin de un acto administrativo como el resultado del e!ercicio del derecho de accin de los administrados. Este acto administrativo debe ser final resolver el pedimento favorable o desfavorable del interesado, pues debemos recordar que el derecho de accin es un derecho de naturaleza residual cuo e!ercicio obliga a la Administracin a emitir un pronunciamiento, obligatoria necesariamente fundamentado en los casos en que e$ista la desestimacin de lo solicitado, sin obligacin de motivar en el caso de ser procedente. %os procedimientos constitutivos son los que tienen por finalidad pues crear, modificar o e$tinguir derechos de naturaleza pblica, a sea que estos sean favorables o desfavorables para los administrados, lo cual es indiferente para esta clasificacin por cuanto obedece a la finalidad que persigue el procedimiento. %os procedimientos de impugnacin, a diferencia de los procedimientos constitutivos de!ar sin efecto los actos de la Administracin mediante la interposicin de recursos administrativos como es el caso del recurso de reconsideracin, apelacin revisin en los casos en que su interposicin sea procedente. %a diferencia entre ambas clases de recursos es bastante clara/ En los procedimientos constitutivos lo que se persigue es la creacin, la modificacin, o la e$tincin de un derecho de naturaleza pblica vinculada con el inter"s del accionante o administrado, en tanto que los procedimientos impugnativos persiguen de!ar sin efecto un acto administrativo que ha creado, modificado o e$tinguido un derecho de naturaleza pblica. %a diferencia es pues substancial en el primero caso no e$iste acto administrativo, en el segundo caso si e$iste 7 acto administrativo. Jeamos un caso concreto que puede servirnos como e!emplo para comprender el presente tema/ una persona $ inicia un procedimiento administrativo para obtener una concesin administrativa para la e$plotacin de un recurso forestal, lo cual se le otorga mediante un acto administrativo. En este caso estamos frente a un procedimiento constitutivo. -i una particular se apersona en ese procedimiento para cuestionar la legalidad de la concesin invocando intereses difusos como es el caso del cuidado ambiental, entonces estaremos frente al caso de un procedimiento impugnativo. Ahora bien, usted se preguntar con !usticia A3omo o de que el impugnante se ha enterado de la e$istencia del acto administrativo que otorga la concesin2 responderemos que se entera por el procedimiento administrativo, por cuanto al al iniciarse el procedimiento para la entrega de una concesin que pueda afectar a terceros o pueda comprometer sus derechos, las reglas procedimentales establecen la obligacin de notificar a los posibles interesados o afectados del inicio del procedimiento para que puedan hacer valer sus derechos, finalmente la resolucin autorizativa se publicar en el diario oficial o notificar a los interesados que se haan apersonado en el procedimiento. De all la importancia de leer el diario oficial o el diario encargado de las publicaciones oficiales. .. Mo"entos # *ases del ro!edi"iento ad"inistrati&o Dentro de los procedimientos administrativos es comn que e$istan etapas, a estas etapas se las denomina fases. %as fases del procedimiento son cuatro/ a, Kase de iniciacin b, Kase de ordenacin c, Kase de instruccin d, Kase de resolucin e, Kase de e!ecucin 8 /% 0%SE DE INICI%CI1N %os procedimientos de administrativos pueden iniciarse de dos maneras/ De oficio o a instancia de parte. -on de oficio los procedimientos que se inician por el propio impulso de la Administracin, estos pueden provenir del propio inter"s de las entidades responsables del procedimiento o por efecto de las denuncias que presenten los administrados. %os procedimientos de parte son los que inician los interesados en la decisin administrativa que son personas que estn fuera de la entidad responsable del procedimiento, como puede ser un administrado u otra entidad pblica con inter"s, en cuo caso se despo!a del derecho de imperio se convierte en un simple administrado con las mismas obligaciones que tienen todas las personas que acuden a la Administracin en cuanto al cumplimiento de los requisitos e$igencias legalmente establecidas, lo cual nos lleva al estudio de temas como el de la accin, el inter"s otros vinculados con el inicio del procedimiento. /a a!!in ad"inistrati&a/ %a accin es un Derecho sub!etivo cua finalidad es la de permitir a una persona e$citar vlidamente la funcin administrativa del Estado con la finalidad de obtener un pronunciamiento o la satisfaccin de un Derecho. En palabras del profesor >ugo Alsina, la accin es un LM...N derecho pblico sub!etivo mediante el cual se requiere la intervencin del rgano !urisdiccional para la proteccin de una pretensin !urdicaO. %a palabra accin tiene su origen en el t"rmino latino &actio+ que significa e!ercer, realizar, el efecto de hacer, posibilidad de e!ecutar alguna cosa. El derecho de accin es un derecho sub!etivo procesal, por consiguiente autnomo e instrumental. %a accin es un derecho sub!etivo por que se e$presa como un poder abstracto que tienen todos los su!etos de derecho, es inherente a su personalidad, a su capacidad de e!ercicio, puede enfocarse desde dos mbitos diferentes/ a, De un lado, el del administrado que le permite acudir ante la administracin pblica, para presentar solicitudes de todo tipo, recursos, formular oposiciones, o simples informes. b, De otro lado, el que corresponde a la administracin, e$presada por medio de los rganos administrativos que pueden de oficio iniciar procedimientos dentro de la amplia e$presin de las actividades pblicas. De otro lado, la accin es un derecho autnomo porque no requiere de la 9 presencia de otros institutos para su materializacin, de este derivan institutos propios como son la pretensin, los escritos, las pruebas, Etc. es un instituto de naturaleza instrumental porque se usa como una herramienta mediante la cual se hacen valer los derechos. El derecho de accin es independiente de aquello que se pretende reclamar o de aquello que se quiere defender, no est condicionado a la e$istencia de un derecho sustancial. En efecto, el derecho de accin subsiste inclume aun cuando quien se crea agraviado no lo e!ercite) por otra parte, su e!ercicio no est condicionado a la e$istencia real de un agravio, pues lo posee hasta quien no est" asistido de razn por ello se vea vencido en el procedimiento que ha iniciado. El profesor 3DP(P4E define a la accin como el poder !urdico que tiene todo su!eto de derecho, de acudir a los rganos !urisdiccionales para reclamarles la satisfaccin de una pretensin. Aplicado este concepto al Derecho administrativo puede definirse como el poder !urdico que tienen los administrados para solicitar la satisfaccin de pretensiones ante la Administracin *blica, pero tambi"n debe de entenderse como la posibilidad de la administracin para promover de oficio actuaciones destinadas a materializar sus fines institucionales, como ocurre en el caso de las acciones de control, o los procedimientos por denuncias. Teor(as sobre la a!!in 1. Teor(a !l2si!a o "onista+ <arconnet -avign , Esta teora identifica el derecho de accin con el derecho sustancial mismo, en consecuencia "sta teora integra en su concepto lo que es accin con lo que es el derecho. *ara los cultores de esta teora, la accin viene a ser un elemento del derecho sustancial, relacionan la idea de la accin con la idea de la lesin o el da=o que pueda producirse a un derecho sustancial de las personas, de este modo resulta que la accin no es mas que una reaccin legtima contra la lesin de un bien !urdico protegido, dentro del marco de la le. 2. Teor(a de la autono"(a de la a!!in +#emhard Qindscheid, (heodor ;Rther, *ara esta teora la accin se concepta como un derecho autnomo concreto. El profesor 0os" Avilez ha se=alado que esta teora tiene su origen en la pol"mica desatada entre #emhard Qindscheid (heodor ;Rther, se=ala que 10 el profesor Alemn Qindscheid, influenciado por sus estudios romansticos public en el a=o de ST9E su obra in titulada 3La actio del derecho civil romano desde el punto de vista del derecho actual3, en este traba!o el eminente !urista alemn se=ala que mientras que en 4oma la accin era el derecho, en Alemania, para la "poca en que se publico la obra, el derecho era primero que la accin, pero adems, esa actio+ romana era una anspruch+ o pretensin material, concebida como el reclamo de la prestacin debida cuando ha de trasladarse al proceso) por su parte Qindscheid, sostena que toda violacin o desconocimiento de un derecho sustancial, produca una pretensin a favor del lesionado en contra del violador, para obtener de esta manera, el resarcimiento del da=o o la satisfaccin de la obligacin, pretensin que poda obtenerse en forma espontnea, cuando quien haba dado lugar a ella reparaba el da=o o pagaba lo debido) o en caso contrario, a trav"s de la actuacin de la !urisdiccin, por lo que la pretensin material, se converta en accin. Del modo e$puesto es que Qindscheid descubriU el derecho de pretensin material, la cual confundi con la accin, a que la reclamacin de la prestacin debida, era el equivalente a la actio+ romana. *or lo e$puesto, para los e$ponentes de esta teora, toda violacin o desconocimiento de un derecho, originaba una pretensin +anspruch, a favor del afectado contra quien lo haba ocasionado, la finalidad de la accin se manifiesta como pretensin de obtener el resarcimiento del da=o o la satisfaccin de la obligacin incumplida. (ras la teora e$puesta por Qindscheid, en el a=o de ST9G el tambi"n profesor Alemn de la Pniversidad de Vnisberg, (heodor ;Rther, quien era reconocido como un cientfico de la ciencia procesal, publica su obra in titulada 3La teora de la acci#n romana y el derecho moderno de obrar3, mediante esta obra pretenda rebatir la teora que haba e$puesto Qindscheid. El traba!o de ;Rther, desliga en forma definitiva la accin del Derecho civil, pasando a formar parte del Derecho procesal, concebido como un Derecho pblico sub!etivo, mediante el cual se obtiene una tutela !urdica !rechtsschut$anspruch", que se dirige, de una parte, contra el Estado, quien es el obligado, para lograr una sentencia favorable, de otra, contra el demandado, a fin de obtener el cumplimiento de una prestacin insatisfecha, por lo que la actio+ romana no era algo equiparable a la &anspruch', por el contrario la &actio' en el Derecho romano era el derecho de los ciudadanos de poder obtener una frmula de manos del pretor o del magistrado. %a teora desarrollada por ;Rther e$presa, que la accin no es un ane$o del derecho originario, ni un agregado a su contenido, sino que por el contrario, es un derecho singular que e$iste !unto al otro como proteccin, por lo que, con la violacin del derecho originario, se tienen dos derechos de naturaleza pblica, 11 como lo son/ 8 El derecho del lesionado hacia el Estado para la obtencin de la tutela estatal 8 El derecho del Estado contra el autor de la lesin, para obtener la reparacin de la violacin. Es desde este ltimo punto de vista que podemos conceptuar al derecho de accin no solo como una prerrogativa del administrado, sino tambi"n como una prerrogativa de la Administracin. Ahora bien, sera pertinente formularnos una pregunta inocente AEs necesaria la presencia de una lesin para !ustificar la titularidad de la accin2... *articularmente considero que no, porque basta la e$istencia de inter"s legtimo para que este derecho pueda materializarse, sin que e$ista una lesin, puesto que cuando se acta en el cumplimiento de una actividad funcionarial, se hace con la finalidad de dar cumplimiento a normas de naturaleza pblica, la finalidad es la de evitar la lesin, pues en caso contrario no tendra sentido e$igir el e$amen de conducir a quien pretende mane!ar un vehculo motorizado, pues segn la teora mencionada solo actuara la Administracin cuando el conductor ha lesionado la vida, el cuerpo o la salud, no antes de producir el agravio. 4ecordemos que la Administracin @ como bien se=ala el profesor #odenheimer @ es un eficiente medio de control social, en consecuencia no debe esperarse que se produzca una lesin para e!ercitar el derecho de accin, sino que este es independiente del da=o efectivo, a que puede e!ercitarse la accin en prevencin del da=o posible, an en la ausencia de da=o, cuando se trata de acciones o actividades de carcter ornamental, siempre que e$ista un inter"s de naturaleza pblica que dicha accin se encuadre dentro de los fines de la entidad. '. Teor(a de la a!!in !o"o *a!ultad o oder+ Vhler, Cicol 3oviello Eduardo 0. 3outure , *ara esta teora la accin es un poder o facultad que tiene todo su!eto de derecho, de solicitar de la Administracin su poder de declarar un derecho. Vhler se=ala que la persona se encuentra investida de la facultad repromover la accin que esta facultad es una emanacin de su personalidad de tal manera que la accin es un poder o una facultad de pedir, fundado en el derecho de la libertad. *or su parte 3oviello concibi la accin desde dos sentidos a saber/ a, El sentido material, segn la cual la accin es la facultad de invocar la 12 autoridad del Estado para la defensa del derecho b, El sentido formal o procesal, entendida como un mero hecho, equivalente a la instancia procesal, no siendo ni un derecho ni un elemento de "ste. *or su parte, el profesor 3outure se=ala que la accin es un poder !urdico, el cual se encuentra consagrado en el artculo S6 de la Declaracin Pniversal de los Derechos >umanos, aprobada por la Asamblea <eneral de las Caciones Pnidas el S6 de Diciembre de S:HT. -e=ala igualmente que la accin es un derecho eminentemente pblico, a que si bien la accin es e!ercida por un particular, es mediante su activacin que se pone en !uego los intereses de la comunidad, como lo es la composicin de los conflictos para vivir en armona, paz social seguridad) Igualmente es de carcter autnomo, a que no solo se diferencia del derecho material, sino tambi"n de la pretensin, ello a propsito de ser un derecho que reside en cualquier persona, el cual tiene la faculta de acudir a los rganos !urisdiccionales o de la Administracin, para que considere su pretensin, indistintamente de la razn o sin razn del accionante, por lo que la accin vive acta con prescindencia del derecho que se pretende proteger o declarar mediante el proceso o mediante el procedimiento administrativo. Cara!ter(sti!as de la a!!in S. %a accin es un derecho sub!etivo de carcter obligacional.8 %a potestad del accionante se concreta en la facultad de solicitar al Estado la prestacin de la actividad !urisdiccional o una declaracin, o tal vez una conformacin o la realizacin de una actividad que es de competencia de la !urisdiccin administrativa, el e!ercicio de la accin obliga a la Administracin a tener que emitir un declaracin, otorgar una prestacin, brindar una conformacin, o realizar una actividad de naturaleza pblica mediante el procedimiento administrativo. 5. %a accin es de carcter pblico.8 Es pblico en el sentido que la finalidad que se persigue es la satisfaccin del inter"s general sobre el particular, mediante la conformacin de intereses, la solucin de conflictos entre particulares, entre los particulares el Estado. 7. %a accin es autnoma.8 %a accin va dirigida a que nazca o se inicie el procedimiento administrativo, pero es independiente del derecho que se busca tutelar o de aquello que se persigue, en otras palabras, la accin nos permite acudir ante la Administracin para presentar solicitudes, peticiones, reclamos, posiciones, presentar alegatos, ofrecer pruebas, 13 presentar recursos, pero es independiente del resultado que se pueda obtener, an cuando e$iste la olbigacin de obtener una respuesta, esta no tiene que ser obligatoriamente positiva o esta de acuerdo con lo que se pretende al hacer uso de la accin. 4. %a accin tiene por ob!eto que se realice el procedimiento.8 %a accin busca que la Administracin promueva su capacidad de declaracin o de decisin mediante un procedimiento, porque sin "l no es posible la e$istencia de un acto administrativo lcito. 9. /% %CCI1N Y E/ PROCEDIMIENTO %DMINISTR%TIVO 3ENER%/ En el sistema legal peruano encontramos que la accin como derecho sub!etivo est regulada por le %e CW 5GHHH/ %e del *rocedimiento Administrativo <eneral, para los efectos de este dispositivo la accin puede promoverse de oficio por el rgano administrativo competente, o a instancia del administrado, salvo que por disposicin legal o por su finalidad corresponda ser iniciado e$clusivamente de oficio a instancia del interesado, en cuo caso, el derecho de accionar se convierte en e$clusivo en e$cluente. 3omo quiera que la accin se manifiesta en pretensiones, estas se materializan mediante los escritos, los recursos, los alegatos, as como tambi"n en las rdenes internas de los rganos superiores para iniciar un procedimiento de oficio. -e requiere la e$istencia de un inter"s, para que el inter"s !ustifique la accin del administrado an de la propia Administracin cuando esta acta de oficio se requiere que el inter"s sea/ S. %E<X(I;D.8 Eso es que aquello que se pretende est" comprendido dentro de la competencia del rgano administrativo ante el cual se acude, o que el rgano que acta de oficio lo haga premunido de facultades legales para hacerlo. Igualmente la legitimidad se e$presa en que el administrado este premunido de la capacidad para obrar o actuar vlidamente en un procedimiento administrativo. 5. *E4-DCA%.8 Este requisito se manifiesta en que las actuaciones debe hacerla el propio administrado que se ve afecto en un derecho o en su defecto una persona en representacin de aquel, premunido lgicamente de los respectivos poderes. 7. A3(PA%.8 -e refiere a que el derecho debe ser vigente, en otras palabras 14 que no haa prescrito el derecho. H. *4D#ADD.8 (oda pretensin al ser legtima de carcter pblico necesita ser demostrada. De otro lado el inter"s puede clasificarse de varias maneras/ a, Atendiendo al titular de la accin.8 *uede ser inter"s particular cuando comprende solo al administrado o a un grupo de administrados e!emplo cuando solicitados una certificacin o constancia, por otra parte puede ser inter"s general, cuando se tratan de intereses difusos o intereses de toda la colectividad, por e!emplo cuando se trata de establecer una fabrica que puede contaminar al ambiente. %a %e del *rocedimiento Administrativo <eneral se=ala que este inter"s particular puede emplearse para solicitar por escrito la satisfaccin de su inter"s legtimo, obtener una declaracin, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho o e!ercer una facultad o formular una legtima oposicin. b, Atendiendo al contenido de la accin.8 *uede ser inter"s material cuando la finalidad que se persigue con el procedimiento administrativo puede e$presarse en dinero, puede ser moral cuando no es apreciable en valor monetario. El derecho de accin tiene varias manifestaciones dentro del procedimiento administrativo, se puede e$presar de las siguientes maneras/ 8 Derecho de formular denuncias. 8 Derecho de peticin administrativa. 8 Kacultad de contradiccin administrativa. 8 Kacultad de solicitar informacin. 8 Kacultad de solicitad consultas 8 Kacultad de formular peticiones graciables 15 /a eti!in ad"inistrati&a Es la solicitud verbal o escrita que se presenta ante la Administracin con el fin de requerir su intervencin en un asunto concreto. Este derecho trae implcita el derecho de recibir una respuesta dentro del plazo de le, en caso contrario el ordenamiento !urdico de la nacin habilita al administrado la presuncin de negacin de la peticin mediante una ficcin !urdica denominada el silencio administrativo negativo, salvo los supuestos de la %e CF 5:6E6 sobre silencio administrativo positivo. >istricamente se ha conocido el derecho de peticin, como aquel derecho que autoriza a los ciudadanos de un determinado pas para dirigirse a los poderes pblicos solicitando gracia, reparacin de agravios o adopcin de medidas que satisfagan el inter"s del peticionario o los intereses generales El derecho de peticin es un derecho fundamental que hace parte de los derechos inherentes a la persona humana. El derecho de peticin la debida respuesta han sido consagrados como una garanta e$plcita en casi todas las 3onstituciones. -u punto de partida es la primera enmienda de la 3onstitucin de los Estados Pnidos de Am"rica, la cual dispone que 3el 'ongreso no har% una Ley por la que !..." se limite el .erecho del 1ueblo !..." a pedir al 4obierno la reparaci#n de sus agravios3. En el *er e$iste el derecho de peticin desde tiempo mu remoto, sus antecedentes los encontramos en la 3onstitucin de STS5, sin embargo no e$ista el derecho a la respuesta, el mismo que fue introducido por primera vez en la 3onstitucin de >aa de la (orre o 3onstitucin de S:G:. -obre la falta de respuesta oportuna la 3orte 3onstitucional de 3olombia tiene un ilustrativo precedente cuando se=ala que/ La omisi#n o el silencio de la administraci#n en relaci#n con las demandas de los ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la arbitrariedad en la toma de decisiones. Los esfuer$os de la 'onstituci#n por construir una sociedad mas justa y democr%tica necesitan ser secundados, y de manera esencial, por el cumplimiento de la obligaci#n de los funcionarios pblicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares+. E,ediente No. D4+)56 Con!eto No. '.)6 In*or"e del Pro!urador En la actualidad el derecho de peticin es un derecho casi uniforme en toda Am"rica latina, 16 *or su parte, el (ribunal 3onstitucional del *er +E$pediente S6H5856658AAY(3 8 (raba!adores contra la ;unicipalidad Distrital del 4imac , considera que la %e del *rocedimiento Administrativo <eneral 8 %e CW 5GHHH 8 desarrolla los alcances del Inciso 56 del Artculo 5 de la 3onstitucin, mediante una entidad representacin !urdica que en el contenido e$tensin difieren grandemente con la matriz original. En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco mbitos de operatividad del derecho de peticin. *4I;E4D/ %a peticin gracial referida a la obtencin de un decisin administrativa como consecuencia de la discrecionalidad libre apreciacin de la administracin. -E<PCDD/ %a peticin sub!etiva orientada a la solicitud individual o colectiva que tiene por ob!eto el reconocimiento administrativo de un derecho. (E43E4D/ %a peticin cvica, que la e!erce un grupo determinado de personas o de la colectividad en su con!unto, para solicitar la proteccin promocin del bien comn del inter"s pblico . 3PA4(D/ %a peticin informativa, referida a obtener documentacin oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institucin requerida. 1PIC(D/ %a peticin consultiva, cuo ob!eto es obtener un asesoramiento oficial en relacin con una materia administrativa concreta, puntual especfica. /("ites del dere!$o de eti!in 4esulta oportuno resaltar que el derecho de peticin no es un derecho absoluto, por tanto, su e!ercicio tiene diversas limitaciones entre las cuales encontramos las siguientes. %a peticin debe estar correspondida por el inter"s personal de quien solicita, pudiendo ser realizada por un representante debidamente autorizado. (ambi"n pueden incoarse derechos e intereses colectivos o difusos. El contenido de la peticin debe corresponder a la esfera oficial de competencia del ente involucrado o ante el cual se ha incoado dicho requerimiento, pues supone que la autoridad a quien se dirige tenga plena facultad para acordar, negar o resolver lo solicitado. 17 %a forma de la peticin no debe quebrantar el orden pblico, las buenas costumbres, la honorabilidad o respeto debido a los funcionarios o autoridades a quienes se dirige. En t"rminos generales, los secretos de Estado, los secretos referidos a la seguridad defensa de la nacin +de naturaleza poltica,, los documentos que, conforme a la %e, son de naturaleza privada, no estn cubiertos por el derecho de peticin. 0a!ultad de !ontradi!!in ad"inistrati&a *odemos afirmar que el derecho de contradiccin es el derecho de accin en negativo por que se trata de una facultad que se otorga al emplazado para e!ercitar su defensa. El derecho de contradiccin es aquel que pertenece a todo su!eto, bien sea persona natural o !urdica, por el simple hecho de ser accionado o demandado, o bien por el hecho de ser imputado o sindicato por la comisin de un hecho contrario a la normatividad vigente, mediante el cual, se defiende de las pretensiones o imputaciones. Este derecho es una emanacin del derecho constitucional de la defensa que debe rige al procedimiento administrativo. De esta manera, el derecho de contradiccin al igual que el derecho de accin, se fundamenta en un inter"s general, dado que no mira en especfico la defensa del demandado o imputado, sino el inter"s pblico del respeto a los principios constitucionales de no poder ser sancionado o recortado en sus derechos sin antes ser odo sin haberle proporcionado los medios idneos para su defensa, en el plano de igualdad de oportunidades derechos. Ob7eto del dere!$o de !ontradi!!in %a contradiccin no persigue una tutela concreta o sea una resolucin favorable a la parte que emplazada sino la emisin de una resolucin !usta legal. De otro lado persigue la oportunidad de ser odo en el procedimiento administrativo para el e!ercicio del derecho a la defensa en igualdad de condiciones, facultades cargas +accin en sentido negativo,. 0inalidad del dere!$o de !ontradi!!in 18 En cuanto al fin, persigue por una parte la satisfaccin del inter"s pblico en la !usticia administrativa, que no pretende administrar !usticia a partir de los actos administrativos, sino nicamente actuar con !usticia) por la otra parte persigue la tutela del derecho constitucional de la defensa libertad individual. Dere!$os 8ue surgen de la !ontradi!!in Del derecho de contradiccin surgen diversos derechos para los administrados, pueden adoptar varias posiciones con respecto el procedimiento estas pueden ser// *osicin pasiva/ El demandado se limita a recibir la citacin, . notificacin o intimacin espera el resultado del proceso sin tomar ninguna defensa. Kormulacin de la oposicin/ Aquella que e!erce el administrado con el ob!eto de de!ar sin efecto la pretensin del accionante, se e$presa mediante la contradiccin las pretensiones en que se fundamenta la parte contraria o el propio Estado representado en el rgano que promueve el procedimiento de oficio) Allanamiento/ -e produce cuando el administrado acepta toda la pretensin del accionante, tanto en los hechos como en el derecho invocado. 0a!ultad de soli!itar in*or"a!in. -e formula a las autoridades, para que "stas den a conocer cmo han actuado en un caso concreto. En la sentencia recada en el E$p. C.W SG6G856658 >DY(3, el (ribunal 3onstitucional se=al que el derecho de acceso a la informacin pblica tiene una doble dimensin. *or un lado, se trata de un derecho sub!etivo de carcter individual en virtud del cual se garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la informacin que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias organismos que pertenezcan al Estado, sin ms limitaciones que las que se han previsto como constitucionalmente legtimas. ;ediante dicho derecho, desde luego, no slo se garantiza dicha esfera sub!etiva, sino tambi"n se posibilita que puedan e!ercerse otros derechos fundamentales, como la libertad de investigacin cientfica, la libertad de opinin o e$presin, etc., que requieren de aqu"l, pues, en ciertas ocasiones, el derecho de acceso a la informacin pblica se presenta tambi"n como un presupuesto o medio para el e!ercicio de otros derechos fundamentales. En este sentido, el derecho de acceso a la informacin pblica, adems de ser un derecho sub!etivo, es 19 tambi"n un derecho relacional. En segundo lugar, el derecho de acceso a la informacin tiene tambi"n una dimensin colectiva, vinculada a las e$igencias mnimas que se desprenden del principio democrtico, mediante el cual se garantiza el derecho de todas las personas de recibir la informacin necesaria oportuna que posibilite la formacin libre racional de la opinin pblica, presupuesto de una sociedad democrtica, basada en el pluralismo. As, la informacin sobre la manera como se mane!a la res pblica, termina convirti"ndose en un aut"ntico bien de dominio pblico o colectivo, que tiene que estar al alcance de cualquier individuo, a fin de que los principios de publicidad transparencia, en los cuales se sustenta el r"gimen republicano de gobierno, puedan alcanzar toda su efectividad. De ah que este (ribunal haa se=alado que la publicidad en la actuacin de los poderes pblicos debe necesariamente entenderse a modo de regla general, en tanto que el secreto o lo oculto es la e$cepcin en los casos constitucionalmente tolerados. Debido a las trascendentales funciones que el derecho de acceso a la informacin pblica est llamado a cumplir en la consolidacin del Estado democrtico de derecho, este (ribunal ha se=alado que se trata de una &libertad preferida'. (ras de esa condicin del derecho de acceso a la informacin, evidentemente, no e$iste una afirmacin en el sentido de que en el seno de la 3onstitucin e$ista un orden !errquico entre los derechos fundamentales, de manera que una colisin de "ste con otros derechos pueda resolverse, en abstracto, haciendo prevalecer al que tiene la condicin de &libertad preferida'. (odos los derechos constitucionales tienen formalmente la misma !erarqua, de modo que en supuestos de colisin entre ellos, la solucin del problema no puede consistir en hacer prevalecer unos sobre otros, sino en resolverlos mediante la t"cnica de la ponderacin el principio de concordancia prctica. (ratndose, sin embargo, de intervenciones estatales sobre cualquiera de las libertades preferidas, esta condicin impone que el control sobre las normas actos que incidan en ella no slo se encuentren su!etos a un control !urisdiccional ms intenso, a la luz de los principios de razonabilidad proporcionalidad, sino, adems, que en ese control tenga que considerarse que tales actos o normas que en "l inciden carecen, prima facie, de la presuncin de constitucionalidad. (al presuncin de inconstitucionalidad impone al Estado, a sus rganos, la obligacin de probar que e$iste, detrs de la reserva o el secreto de la informacin pblica solicitada, un apremiante inter"s pblico por mantener +inversin de la carga de prueba, , a su vez, la de !ustificar razonablemente que slo manteniendo tal reserva se puede servir efectivamente al inter"s constitucional que la !ustifica. 3on la consecuencia de que si el Estado no lo hace satisfactoriamente, debe hacerse efectiva la presuncin de inconstitucionalidad sobre la norma o acto que restrin!a el pleno e!ercicio del derecho de acceso a la informacin pblica 20 0a!ultad de soli!itar !onsultas -on solicitudes no contenciosas que se presentan a las autoridades, para que manifiesten su parecer sobre materias relacionadas con sus atribuciones competencias. %as consultas pueden hacerse oralmente o por escrito. 3uando las consultas se presentar verbalmente tiene el carcter de ilustrativo, en tanto que cuando las consultas se efectan por escrito tiene carcter vinculante. 21 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. Finalidad clsica del procedimieno adminisrai!o La finalidad clsica del procedimiento administrativo se limita a perseguir por un lado la juricidad y por otro la legalidad tanto al procedimiento como al resultado de este, que es el acto administrativo. La legalidad se limitaba a la sustentacin de las actuaciones de la Administracin conforme a las disposiciones legales vigentes, en algunos casos integrando el derecho vigente al momento de resolver los temas sometidos a la competencia de la Administracin Pblica. La juricidad se epresaba en el contenido del acto administrativo y persegu!a que este no solo fuera l!cito, sino tambi"n posible. #l formalismo fue la caracter!stica fundamental del procedimiento administrativo tradicional, lo cual queda evidenciado de la simple lectura del $.%. &&'(')(%*+ Ley de ,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos, por ejemplo se requer!a a los administrados la presentacin de solicitudes en papel sellado que era vendido por el .anco de la ,acin, y cuando el valor de dicho papel sub!a de precio, hab!a que comprar sellos fiscales para pegar en cada foja con la finalidad de habilitar el papel para poder formular las peticiones/ adems, las eigencias eran r!gidas como la de presentar copias certificadas por notario, y la infleibilidad del procedimiento que no admit!a el error de calificacin en los recursos que pudieran interponer los administrados contra los actos administrativos, el procedimiento se resolv!a en el pla0o de seis meses, y no eist!a el silencio administrativo positivo, finalmente no eist!a una definicin de que es lo que entend!a por acto administrativo, eran admisibles nicamente como medios de prueba los instrumentos pblicos y privados, as! como las actuaciones periciales, y solo se hac!a referencia a las resoluciones administrativas como manifestaciones de la voluntad de la Administracin. %in embargo, la doctrina imperante dentro de la Administracin clsica fue la del contencioso administrativo que consist!a en sustentar que la libertad de la Administracin para actuar bajo su libre albedr!o y sano juicio en las cuestiones no reguladas en forma epresa por la ley, y dejar que la funcin judicial sea la que corrija dichas actuaciones mediante un proceso judicial, 1 esto debido a que con el $.%. &&'(')(%* que regulaba el procedimiento administrativo eran solo tres los principios que orientaban al procedimiento administrativo+ %implicidad, celeridad y eficacia. #s oportuno resaltar que el procedimiento administrativo en su finalidad clsica siempre fue visto desde la ptica del #stado, es decir de todo aquello que le conviene a la Administracin Pblica, y es que reflejaba la tendencia espa1ola de 2345 que reprodujo el $.%. &&'(')(%*. 6ambi"n debemos se1alar que el marco normativo en el que se promulg el $. %. &&'(')(%* fue la *onstitucin Pol!tica de 2377, cuya visin giraba en torno al #stado, y no en torno a la persona humana. ". N#e!a $inalidad del procedimieno adminisrai!o La tendencia ordena ecluye la visin formalista del procedimiento administrativo. La nueva concepcin ve al procedimiento desde la ptica del administrado y no desde la ptica de la Administracin, lo cual epresa el rol que debe cumplir el #stado por medio de sus manifestaciones visibles que son gobierno y la Administracin. %e ha llegado a sostener, como bien lo epresa el profesor #dgard .odenheimer que la Administracin puede convertirse en un eficiente medio de control social, y de hecho lo es bajo la inspiracin de las nuevas tendencias que inspiran al $erecho administrativo, pues no solo se persigue obtener mejores decisiones administrativas sino que adems se ha convertido al procedimiento en una garant!a formal, en el sentido estricto de la palabra como bien se1ala el profesor -arc!a de #nterr!a. $entro del #stado democrtico de derecho, las actuaciones de la Administracin frente al ciudadano se desarrollan dentro de un c!rculo de garant!as y estas se epresan no solo en la legalidad del procedimiento, sino tambi"n en la posibilidad de que tanto este como el resultado del mismo puedan ser revisados en sede judicial situando tanto al administrado como al #stado en igualdad de condiciones. 6ambi"n se espera que las actuaciones de la Administracin se rijan por el principio de la fleibilidad y el principio pro actione+ Por el primero se rompe con la rigide0 del procedimiento y por el segundo se persigue una actuacin favorable a la admisin a trmite de las solicitudes y medios impugnativos de los administrados. 8n ejemplo de ello es la ausencia de etapas procedimentales dentro del procedimiento administrativo, la aparicin de los 2 procedimiento de aprobacin automtica, el silencio administrativo positivo, la eliminacin de las eigencias y trmites costosos, la predictividad del resultado del procedimiento, pero adems la presencia de diversos principios claramente enunciados que orientan al procedimiento administrativo. $esde este punto de vista, el procedimiento constituye una garant!a para los derechos del administrado, no solo por medio de decisiones rpidas y orientadas a satisfacer el inter"s general, sino que adems el hecho de haber introducido la participacin de la colectividad cuando deban adoptarse decisiones que tengan repercusin sobre ella permite que los fines del #stado puedan materiali0arse dentro de un ambiente de pa0 social. %. E!ol#ci&n le'islai!a del procedimieno adminisrai!o La tendencia moderna dentro del procedimiento administrativo surge con la necesidad de moderni0ar al #stado, y es a partir de la *onstitucin de 23)3 que se inicia el proceso del nuevo enfoque y moderni0acin del #stado, pues de la visin tradicional del #stado democrtico se pas a la visin del #stado social. #l dispositivo que regulaba el procedimiento administrativo hasta la *onstitucin de 23)3 fue el $.%. &&'(')(%*+ 9eglamento de ,ormas -enerales del Procedimientos Administrativos vigente desde 23'), y que estaba inspirada en la ley espa1ola de 2345 promulgada bajo el r"gimen fascista de :rancisco :ranco. #l $.%. &&'(')(%* reflejaba las ideas contenidas en la *onstitucin de 2377, que fue la ms tiempo dur en el Per, pero como bien se1alaba el profesor Pedro Planas %ilva, fue la que menos vigencia tuvo, no solo por la continua sucesin de gobiernos autocrticos que hubieron entre 2377 hasta 23)3, sino porque parte de ella ( como lo era el tema de la descentrali0acin epresada en las ;untas $epartamentales de $esarrollo < nunca se implement. *on el advenimiento de la *onstitucin de 23)3 se establece no solo un nuevo enfoque del #stado, sino que adems de introduce el silencio administrativo positivo y la obligacin del #stado < epresada en la Administracin Pblica < de dar una 3 respuesta por escrito a las peticiones de los administrados, pues hasta ese entonces solo eist!a el derecho de las personas a formular peticiones < cuyos antecedentes los encontramos en la *onstitucin de *adi0 del 23 de mar0o de 252=, ms conocida como la >*onstitucin gaditana? o >La Pepa? por haberse promulgado el d!a 23 de mar0o que es el d!a de %an ;os" < pero no eist!a el derecho de las personas a obtener una respuesta por parte de la Administracin, pues la tendencia moderna considera a la falta de pronunciamiento como una manifestacin de autoritarismo por parte de la Administracin. #n mayo de 2353 se promulg la Ley ,@ =4&74+ Ley de %implificacin Administrativa que introdujo en el ordenamiento legal peruano la presuncin de veracidad, la eliminacin de las eigencias y formalidades costosas Acertificaciones notariales, introduccin de uso de fadatarios gratuitos, eliminacin del uso del papel sellado, #tc.B, la desconcentracin de los procedimientos decisorios, y la participacin de los ciudadanos en el con rol de la prestacin de los servicios pblicos. #n noviembre de 2332 se promulg el $ecreto Legislativo ,@ )4)+ Ley Carco para el *recimiento de la Dnversin Pblica en el que se establece que el costo de las tasas administrativas no deben eceder el costo del servicio, se eliminan las restricciones administrativas para la inversin, se establece la obligacin de las entidades pblicas de publicar un 6eto Enico de Procedimientos Administrativos que contenga la descripcin, requisitos y costos de los procedimientos administrativos, se establecen que son procedimientos de aprobacin automtica aquellos que cuenten con la presentacin de todos los requisitos establecidos en el 68PA. #l art!culo =' establece el silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento de la entidad, y con relacin a los convenios de estabilidad jur!dica se1ala que estos se aplican de conformidad con las disposiciones del art!culo 274) del *digo *ivil. #l 7& de diciembre de 233= se public el $ecreto Ley ,@ ='222+ Ley de ,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos y elev a rango de ley el antiguo $.%. &&'(')( %*+ 9eglamento de ,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos, sin embargo introdujo algunas reformas como la modificacin al r"gimen de los medios impugnativos ArecursosB, la nulidad de oficio en sede administrativa, el procedimiento delesividad, y la modificacin a los pla0os de los diversos procedimientos. 4 #l 22 de abril de =&&2 se public la Ley ,@ =)FFF+ Ley de ,ormas -enerales de Procedimientos Administrativos que fu" redactada por un selecto grupo de juristas epertos en temas administrativos y como peculariadades introduce un t!tulo preliminar que contiene una descripcin de los 2) principios que rigen al procedimiento administrativo, establece una nueva regulacin jur!dica para el acto administrativo y la normatividad que en dicho cuerpo se desarrolla corresponde a la ptica del administrado. %e incorporan las normas que se emitieron anteriormente y se mejora el procedimiento, introduciendo un r"gimen especial para el procedimiento sancionador y otro para el procedimiento trilateral. #l &) de julio de =&&) se publica la Ley ,@ =3&'&+ Ley del %ilencio Administrativo, estableciendo que eiste silencio administrativo positivo en los siguientes supuestos+ aB %olicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de un derecho pre eistente o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran autori0acin del #stado. bB #n los recursos destinados a cuestiona la desestimacin de una solicitud o acto anterior. cB #n los procedimientos en los cuales la decisin final no pueda repercutir directamente en los administrados, es decir cuando no se limiten o afecten derechos de terceros o no se perjudiquen sus intereses leg!timos. #ste dispositivo establece que no procede el silencio se considera negativo cuando se afecta el inter"s pblico, en los procedimentos registrales, en los procedimientos tributarios, o cuando se trate de transferencia de facultades de la Administracin. Dgualmente no procede el silencio positivo cuando se afecta la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional, el patrimonio cultural de la nacin , en los procedimentos trilaterales, en las obligaciones de dar y de hacer a cargo del #stado, y en los casos de autori0arse el funcionamiento de casinos de jugo y tragamonedas. #l =F de junio de =&&5 se promulg el $ecreto Legislativo ,@ 2&=3 que modifi diversos art!culos de la Ley ,@ =)FFF+ Ley del 5 Procedimiento Administrativo -eneral entre ellos el r"gimen de la notificacin personal. (. Clases de procedimieno adminisrai!o Los procedimientos administrativos pueden clasificarse de diversas formas: 4.1 Atendiendo a su forma de impulso los procedimientos pueden ser: - Procedimientos de oficio, son los que promueve la administracin por disposicin de un rgano premunido de facultades para hacerlo, esto es dentro del mbito de las facultades sometidas a su competencia. - Procedimientos de parte, son los que solo pueden impulsarse cuando existe un administrado aeno a la administracin con capacidad para incoar el trmite administrativo. - Procedimientos mixtos, son aquellos que pueden ser promovidos tanto de oficio como a instancia de parte. 4.! Atendiendo al fin que persiguen los procedimientos pueden ser: - Procedimientos sensu stricto, son los que tienes por finalidad de declarar los derechos de los administrados. - Procedimientos tcnicos o de gestin, son los que tienen por finalidad materiali"ar las funciones propias de las entidades de la administracin p#blica: confeccionar le$es, obras p#blicas, compra de bienes $ servicios, %tc. - Procedimientos de control, son los que tiene por finalidad efectuar las acciones de control. - Procedimientos disciplinarios, son los que persiguen la investigacin $ posible sancin a los servidores p#blicos por actos derivados del eercicio de la funcin p#blica. - Procedimientos sancionadores, son los que persiguen la investigacin $ posible sancin a los administrados por contravencin de los dispositivos legales en materia administrativa: imposicin de multas, demoliciones, clausura de locales, %tc. - Procedimientos de Ejecucin, son los que persiguen materiali"ar las disposiciones contenidas en los actos administrativos, $ estn referidos al denominado procedimiento coactivo. 6 4.& Atendiendo a la forma de aprobacin: ' Procedimiento de aprobacin automtica, son los que se aprueban con la sola presentacin de los documentos exigidos por la administracin para este fin. (o requieren pronunciamiento expreso de la administracin. ' )rocedimientos de evaluacin previa, son los que requieren pronunciamiento expreso de la administracin, la ausencia de procedimiento supone la denegacin de la solicitud por silencio administrativo negativo. F. Cecanismos de simplificacin administrativa. La Ley del Procedimiento Administrativo -eneral ,@ =)FFF ha establecido diversos mecanismos de simplificacin administrativo a partir de la recopilacin de la legislacin administrativa emitida desde la vigencia de la Ley ,@ =4&74+ Ley de Coderni0acin del #stado. #nte los mecanismos de simplificacin ms importantes podemos mencionar los siguientes+ Los principios que regulan al procedimiento administrativo con una clara eposicin de sus alcances. La obligacin de las entidades pblicas de publicar un 6eto Enico de Procedimientos Administrativos que contenga la descripcin de todos los procedimientos, requisitos, costo, autoridad resolutiva, medios impugnativos que pudieran interponerse, entre otros. $isposiciones sobre requisitos y costos de los procedimientos. Presuncin actuacin leg!tima, por la cual se presume que el administrado ha actuado leg!timamente y corresponde a la Administracin demostrar lo contrario. Privilegio del control posterior a cargo de la Administracin. Predictivilidad del resultado del procedimiento que permita conocer al administrado cual ser el resultado de las gestiones que va a reali0ar. Gigencia anticipada del acto administrativo. 7 Aprobacin automtica del procedimiento 8 LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO 1. CONCEPTO La ordenacin del procedimiento es el conjunto de actividades de la administracin encaminadas a lograr el normal desarrollo del procedimiento hasta ponerlo en estado de resolucin, entre ellas asegurar la eficacia del acto adminisrativo que debe emitirse, la acumulacin de los actuados cuando corresponda, la intangibilidad del expediente, as como la seguridad documental, el empleo de formularios, la confeccin de las actas, y la atencin d ellas quejas que puedan darse dentro del procedimiento por defectos de la tramitacn del mismo. La ordenacin tiene su origen en la norma legal y est contenida en los artculos 1 al 1!" de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &' (). 2. TIPOS DE ACTIVIDAD DE ORDENACIN Las actividades de ordenacin del procedimiento persiguen ordenar los actos preparatorios previos a la emisin del acto administrativo. Las actividades de ordenacin pueden ser de tres clases* actividades de impulso, actividades de direccin, actividades de constancia. 3. ACTIVIDAD DE IMPULSO +l impulso del procedimiento administrativo est encaminada ha hacer avan,ar el procedimiento, esta actividad por lo general siempre ser de oficio 1 y bajo el principio de la simplicidad. +l procedimiento debe desarrollarse sin reconocer formas determinadas o fases procesales y momentos procedimentales rgidos qie condicionen las actuaciones de los administrados, tampoco existe la obligacin de que las fases procedimentales deban responder a la precedencia de cada una de llas como requisito para la conclusin del procedimiento puesto que este se rige entre otros por el principio del informalismo. +sto recibe el nombre de unidad de vista. 4. ACTIVIDAD DE DIRECCIN +s la que consiste en autori,ar el uso de instrumentos procesales por parte del instructor del procedimiento, y se producen cuando en el transcurso del trmite administrativo se producen circunstancias que obligan a tomar dichas decisiones* +jemplo.- las resoluciones, las notificaciones a terceros, o el uso de apercibimientos, y otros. +l instructor es el director del procedimiento y sobre .l recae la responsabilidad de conducir adecuadamente la actuacin procedimental para la obtencin de un pronunciamiento mediante el acto administrativo el mismo que debe estar premunido de legalidad. Las actividades de direccin pueden ser* a/ $ctividades 0ispositivas.- La actividad dispositiva no es un acto en si mismo, sino una actividad consistente en decidir sobre el tratamiento que debe darse a la pretensin de la parte administrada, la misma que se manifiesta mediante medias que se plantean durante la tramitacin del procedimiento como son* la acumulacin de actuados que se presenta cuando existen expedientes que contienen pretensiones en las que existe identidad de sujeto y de pretensin, la apertura de la etapa probatoria, entre 2 otras pero sin decidir sobre el tema de fondo. b/ $ctividades comunicativas. +ste tipo de actividades tiene por finalidad poner formalmente en conocimiento de una o varias personas la existencia del procedimiento, as como las decisiones que adopta el instructor frente a determinada situacin que se presenta como una incidencia. +jemplo* La notificacin a terceros con inter.s sobre la existencia del procedimiento, la convocatoria a una audiencia p1blica, la citacin a los testigos o a las partes, el traslado de la demanda en el procedimiento trilateral, o la notificacin para descargos en el procedimiento sancionador. c/ $ctividades 2oercitivas.- +s al que tiene por finalidad ejercitar coercin sobre el administrado mediante el uso de apremios o apercibimientos, ejemplo* notificar al administrado para acreditar la representacin con que procede bajo apercibimiento de declararse inadmisible el recurso interpuesto, la notificacin al peticionario para que subsane su solicitud con la presentacin de los requisitos que exige el 34#$ institucional bajo apercibimiento de declararse inadmisible la peticin, o el reintegro de tasas en los casos expresamente contemplados por la ley. 5. LAS ACTIVIDADES DE CONSTANCIA 5on actividades cuya finalidad es hacer constar en los actuados ciertas situaciones procedimentales de trascendencia dentro del procedimiento. +stas actividades pueden ser de dos clases* $ctividades de constancia documentaria y actividades de constancia incorporativa* Las actividades de constancia documentaria o actividades de documentacin consiste en dejar constancia de las actuaciones verbales de los 3 administrados, como cuando se desarrolla una actuacin de la declaracin de testigos, hacer constar el desarrollo de las audiencias, la reali,acin de una diligencia de inspeccin ocular, la presentacin de una denuncia, y otros. La constancia incorporativa o actividades de incorporacin tienen por finalidad dejar constancia de la recepcin de documentos que se aportan al procedimiento, como ocurre en la subsanacin de omisiones, la acreditacin de poderes, el reintergro de tasas, la presentacin de pruebas documentarias durante las audiencias. 6. IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO La autoridad administrativa no requiere de una peticin expresa de las partes para promover actuaciones como ocurre en el caso de las actuaciones probatorias, la subsanacin de omisiones, la acreditacin de representacin, etc. 0e otro lado, bajo el principio pro actione, la autoridad administrativa debe calificar los recursos impugnativos presentados por los administrados cuando estos incurran en error de calificacin, as como determinar la norma legal aplicable para cada caso concreto a1n cuando no haya sido invocado o la cita presentada por el administrado fuera equivocada. 7. MEDIDAS CAUTELARES 5e llaman medidas cautelares a los medios por los cuales se facilita o asegura el cumplimiento de una disposicin administrativa que por el transcurso del tiempo pudiera sufrir alguna alteracin o menoscabo. Las finalidad de las medidas cautelares es la de asegurar el resultado de la 4 resolucin administrativa. +sta medida es una disposicin de carcter accesorio y est vinculada al procedimiento principal del cual depende su eficacia. +l diccionario jurdico Lex al referirse a las medidas cautelares las define se6alando que son 7Aquellas que se puede adoptar preventivamente por los Tribunales y estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que ste finalice; no obstante podrn ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado 3oda medida cautelar se adoptarn para asegurar la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la final que se dicte. La regulacin normativa establece que la adopcin de medidas cautelares debe ser motivada, y se exige que para su adopcin el instructor debe contar con todos los elementos de juicio para su tramitacin, y esta decisin se adopta bajo la entera responsabilidad del instructor. +stas medidas por su naturale,a pueden ser actuadas de oficio por la $dministracin o a peticin de la parte administrada. 8. REQUISITOS OBJETIVOS Y SUBJETIVOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES +l r.gimen de las medidas cautelares est disciplinado por el artculo 1" de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &' (), que literalmente dice lo siguiente* $83924L: 1"* 5 1".1 9niciado el procedimiento, la autoridad competente mediante desicin motivada y con elementos de juicio suficientes pueden adoptar, provisionalmente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurdicas aplicables, mediante decisin fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopcin se arriesga la eficacia de la resolucin a emitir. 1".( Las medidas cautelares podrn ser levantadas o modificadas durante el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que pudieron ser consideradas en el momento de su adopcin 1".; Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emita la resolucin que ponga fin al procedimiento, o cuando haya transcurrido el pla,o fijado para su ejecucin, o para la resolucin que pone fin el procedimiento. 1". &o se podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados. 0e la lectura del texto normativo modernos concluir que* a/ 5olo cabe la medida cautelar dentro del procedimiento y no fuera de este. b/ +s necesaria una decisin motivada por parte de la autoridad administrativa. c/ 5e requiere la existencia de elementos de juicio ra,onables para adoptar la medida cautelar. d/ Las medidas cautelares solo tendrn el carcter de medidas provisionales y deben indicar el pla,o de duracin del mismo, transcurrido lo cual caducan 6 e/ Las medidas cautelares pueden levantarse antes de concluido el procedimiento por causa sobreviniente, lo cual debe ser evaluado por el instructor o la autoridad con capacidad resolutiva. f/ 5olo pueden adoptarse medidas cautelares cuando estas no causen da6e irreparable al administrado. 9. CUESTIONES DISTINTAS DE LA PRINCIPAL 5e denominan cuestiones distintas del principal a las cuestiones que pudieran plantear los administrados durante el procedimiento, y son las que guardan relacin con el objeto de la pretensin procedimental, y que por consiguiente requieren un tratamiento al final del procedimiento. Las cuestiones que no guardan relacin con el tema materia de la pretensin deben de ser recha,adas liminarmente< sobre el particular el artculo 1), apartado 1). de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral dice lo siguiente* Sern rechaados de plano los planteamientos distintos del asunto de fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la valide de actos procedimentales, al debido proceso o no sean cone!os a la pretensi"n, sin per#uicio de que el administrado pueda plantear la cuesti"n al recurrir la resoluci"n que concluya la instancia$ 7 LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Los principios del derecho:
Se da el nombre de principios a los constructos que orientan al derecho, sealan su sentido, denotan sus alcances, y dan personalidad a la norma de legal. Marcone seala que son criterios fund!entles infor!dores de nuestr le"islci#n$ %ue se deducen de ls disposiciones del derecho positi&o ' de los ele!entos sociles$ (ticos ' un hist#ricos en %ue ls nor!s tienen su ori"en) (MARCON MOR!!O, "uan. #$%CC%ONAR%O "&R%$%CO 'NA! ( C%NC%AS A&)%!%ARS*, +omo %%%, 'ag. ,,-./0 Ra1ael de Medio2abal Allende 3 Magistrado en lo contencioso administrati4o, en su traba5o #Signi1icado actual dle principio sol4e et repete* citando a 6rancisco de Castro seala que los principios del derecho puden ser de tres clases7 a0 'rincipios trascendentes.8 9ue son los que est:n m:s all: o a e;tramuros del ordeamiento positi4o y pertenecen al llamado $erecho natural. b0 'rincipios instrumentales.8 9ue son los 1or5adores de la ciencia del $erecho. c0 'rincipios inmanentes.8 9ue se obtienen mediante la progresi4a abstracci<n de las dem:s normas, escritas o consuetudinarias que 1orman el ordenamiento 5ur=dico. $e otro lado, para Santi Romano (6RAMMN+% $% &N $%>%ONAR%O ?%&R%$%CO@ Milano ,ABB #$iritto e Morale*, 'ag. CC0, seala que los principios 1undamentales son los que no est:n 1ormalmente declarados por el $erecho escrito, y se hallan impl=citos en Dl, pero que se inducen de la estructura esencial de las instituciones en que se concretan e incluso de su misma esencia. Ahora bien@ el $r. ?ardella (?AR$!!A, !:2aro. #'R%NC%'%OS ?NRA!S $! $RCEO* nciclopedia "ur=dica OMFA, +omo ))%%%, 'ag. ,G-0 sealaba que los principios del derecho pueden surgir de cualquiera de estas 1uentes7 a0 !a !<gica "ur=dica, que acompaa al ra2onar 5ur=dico, sin necesidad de la que norma el legislador. b0 !a Moralidad. c0 !a 'ol=tica. d0 !a +radici<n (re1ieriDndose a la tradici<n 5ur=dica, desde luego, porque esta es la 1uente de un sistema legal0 e0 !a quidad. 1 !os principios pueden estar positi4i2ados o no, en otras palabras pueden ser escritos o no escritos, lo cual no es impedimento para su in4ocaci<n siempre que el instructor del procedimiento o la autoridad que los aplique cono2ca la 1uente del derecho, lamentablemente en nuestro sistema legal de tradici<n romanista, se pre1iere a la norma positi4i2ada antes que a los principios que orientan al derecho. !os principios son de importancia 4ital para un sistema 5ur=dico, sin ellos tendr=amos Hnicamente normas positi4as que regulan relaciones, sin embargo estas normas ser=an mas o menos ordenadas, pero no tendr=an sentido ni cohesi<n, y lo que es peor el administrado estar=a a merced de la arbitrariedad del legislador, del 5u2gador o del instructor de un procedimiento puesto que al no e;istir un sentido predeterminado el derecho, as= nacido, ser=a un instrumento peligroso en manos poco escrupulosas de modo tal que nadie tendr=a seguridad. 'or eso son importantes los principios, porque moldean la personalidad del derecho, al decir de Fodenheimer L li!itci#n le"l de ls utoriddes p*+lics se deno!in Derecho p*+lico) (FO$NE%MR, dgar. #+OR%A $! $RCEO* 'ag. .C0. 'ero es necesario que ese derecho sea de1inido, que se declare la orientaci<n tiene, que seale que 1ines persigue, que indique que garant=as otorga, y que reglas deber:n seguir sus operadores al momento de su accionar. !a mayor=a de los principios que orientan al $erecho Administrati4o nacen de la concepci<n pol=tica que ha dado origen a los stados modernos@ en un traba5o reciente publicado por Marina %4nisIy encontramos que se lle" l concepto de Derecho d!inistrti&o tr&(s del concepto de Estdo) (%JN%SK(, Marina. # $RCEO A$M%N%S+RA+%JO ( S+A$O* 'ag. ,0 y es importante destacar el rol de las re4oluciones pol=ticas en 1ormaci<n la personalidad del $erecho Administrati4o pues estas han introducido7 a0 l stado de $erecho que no es m:s que el sometimiento del poder a la autoridad de la ley, b0 Ea modi1icado las relaciones de la autoridad con los administrados, de relaciones de poder a relaciones de derecho. c0 Ea introducido la igualdad como base de las relaciones antes mencionados. d0 Ea establecido un nue4o orden en la relaci<n autoridad 8 libertad. 'ara 6iorini (6%OR%N%, FartolomD. #$RCEO A$M%N%S+RA+%JO* +omo %, 'ag. -A0 # Los principios !nifiestn l"unos &lores ,iol#"icos- otros son deri&dos de l l#"ic .ur/dic$ ' otros son e,i"encis de l con&i&enci hu!n ), estos Hltimos son los de origen pol=tico. $ebe pues entenderse a los principios de la pol=tica como a la aspiraci<n m:;ima de las personas o colecti4idades, por eso resulta peligroso depositar nuestra con1ian2a en quienes dicen no ser pol=ticos, pues esta 1alta de identidad con determinados principios de5a entre4er que la norma orientadora de ese tipo de conducta ser: Hnicamente el instinto, el personal criterio y su accionar depender: del estado de :nimo con el que amane2ca. 2 +ampoco podr=amos conocer cuales son sus l=mites, ni cuales son sus alcances puesto que no es posible conocer hasta donde puede llegar la 4oluntad de un hombre in4estido de poder. s necesario conocer los principios que orientan a un determinado sistema legal, estos surgen naturalmente de la +radici<n "ur=dica. l $r. Al1redo Fullard dice que L de los ,M de los pa=ses con mayor 'F% ('roducto Fruto %nterno0 son pa=ses suscritos a la tradici<n de Common !aN, en la que no e;iste derecho escrito, sin embargo e;iste con1iabilidad de los in4ersionistas en los pa=ses que siguen esa tradici<n 5ur=dica porque los operadores del derecho (5ueces, abogados, tribunales, 5urados0 tienen la obligaci<n de construir el derecho sobre la base de los precedentes, y aun cuando no e;ista ley escrita se conoce de una manera clara como se 4a a solucionar un con1licto cuando este llegue a producirse. Antecedentes de los principios: 'or primera 4e2 en nuestro ordenamiento procesal administrati4o se han consignado de manera clara y precisa cuales son los principios orientadores del procedimiento administrati4o nacional. stos principios, en buena parte, estu4ieron discretamente ocultos en los di4ersos te;tos legales o mani1iestamente e;presados en otros, como es el caso de la !ey .GMBG, y constitu=an por lo general garant=as a 1a4or de la administraci<n que a 1a4or del administrado. Sin embargo lo m:s trascendente que aporta la ley que .-/// es que 4e el procedimiento administrati4o desde la <ptica del administrado en tanto que las anteriores disposiciones normati4as 4e=an el procedimiento desde la <ptica de la autoridad. l en1oque que se tenga del procedimiento es de 4ital importancia. Si entendemos que el procedimiento busca e;citar la 1acultad declarati4a de la administraci<n para obtener un derecho, una concesi<n o presentar una leg=tima oposici<n entonces pueden concluir que el procedimiento debe contener el mayor nHmero de garant=as y 1acilidades para el administrado, cuanto m:s si este no tiene la condici<n de sHbdito sino el de generador originario del poder con que se ha in4estido a la administraci<n. l $.S. MMC8C-8SC (., No4iembre de ,AC-0 Reglamento de Normas ?enerales de 'rocedimientos Administrati4os 1ue el primer dispositi4o que disciplin< el procedimiento administrati4o en el 'erH, este te;to sealaba que los principios del procedimiento tres7 era Celeridad, Simplicidad y 1icacia (art. B/0, lo cual puede traducirse como7 r:pido, sencillo, y e1iciente@ la pregunta l<gica que nos hacemos todos es O 'ara quDP %ndudablemente para los 1ines del stado, o para la 4oluntad de la autoridad que lo encarna, tambiDn introdu5o, entre otros, la 1acultad 'ro Actione del instructor, el principio de la $oble %nstancia y la $oble J=a, entre otros, los cuales estaban contenidos en el articulado de la norma legal. ste dispositi4o tu4o sus antecedentes en la !ey de 'rocedimientos Administrati4os de spaa (,- de "ulio de ,AGL0 y 4e=a a la norma administrati4a desde la <ptica de la autoridad, al promulgarse en el ao 3 ,AC- estaba muy in1luenciada por la doctrina del Contencioso Administrati4o, que puede sinteti2arse en la cr=tica que del pensamiento imperante en esa Dpoca hace F. 6iorini al sealar que se concreta a de5ar hacer a la administraci<n pHblica todo lo que quiera, y que sea la 1unci<n 5udicial quien lo corri5a. !a ley .GMBG (,M "unio de ,ALA0 !ey de Simpli1icaci<n Administrati4a y su reglamento $.S. M-M8LA8'CM (M, Septiembre de ,ALA0 al pretender moderni2ar al stado introdu5o los principios de $esconcentraci<n de los 'rocesos $ecisorios, la 'resunci<n de Jeracidad, liminaci<n de ;igencias y 6ormalidades Costosas y, !a 'articipaci<n de los Ciudadanos en el Control de la 'restaci<n de los Ser4icios 'Hblicos, posteriormente el $ecreto !egislati4o -G-7 !ey Marco para el Crecimiento de la %n4ersi<n 'ri4ada (,B No4iembre de ,AA,0 introdu5o el tema de la eliminaci<n de las restricciones administrati4as para las in4ersiones mediante la uni1icaci<n de los procedimientos administrati4os de las organi2aciones pHblicas en un te;to publicable denominado +e;to Qnico de 'rocedimientos Administrati4os (+&'A0 que no es un instrumento creador de procedimientos, ni de tasas, sino una recopilaci<n de las mismas, adem:s introdu5o garant=as de naturale2a tributarias relacionadas principalmente al tema de las +asas. Con todas estas disposiciones era muy complicado el accionar en la 4=a administrati4a, por eso la !ey .C,,, (BM $iciembre de ,AA.0 !ey de Normas ?enerales de 'rocedimientos Administrati4os modi1ic< el $.S. MMC8C-8SC y estableci< su nue4a denominaci<n sustituyendo la palabra # Reglamento *por la de # !ey *, sin embargo no integr< las normas 4igentes y su +e;to Qnico Ordenado $.S. MM.8A/8"&S (.L nero de ,AA/0 para sal4ar ese de1ecto seala en el art=culo B. que Asi!is!o$ son plic+les los principios "enerles pre&istos en el rt/culo 0 de l Le' 01231$ Le' de Si!plificci#n Ad!inistrti& ) pero sigue declarando que los principios que rigen al procedimiento son los de simplicidad, celeridad y e1icacia, aHn cuando mantiene t=midamente ocultos en su articulado los principios de la $oble %nstancia y $oble J=a, %mparcialidad del instructor, as= como errores conceptuales como con1undir proceso con procedimiento (Art. ./0, interesado con administrado (Art. GC0, limitaci<n del empleo de los medios de prueba, tc. Los principios ' l Le' N4 05666 !a !ey de 'rocedimiento Administrati4o ?eneral NR .-/// ha establecido el rol de los principios que orientan al procedimiento administrati4o general, la Norma %J %n 6ine del +=tulo 'reliminar seala que estos tienen la siguiente 1inalidad7 a0 Sir4en de criterio interpretati4o para resol4er las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicaci<n de las reglas de procedimiento, en consecuencia la administraci<n pHblica deber: tener presente los principios durante todo su accionar, para que este sea 4:lido. Ahora bien, surge el problema, O stos principios se aplicar:n solamente en la emisi<n de los actos administrati4osP O Ser:n aplicables tambiDn al emitir actos de administraci<nP 4 n una con4ersaci<n que sostu4e con el $r. $an<s 3 uno de los autores del te;to de la ley 3 me dec=a que es un tanto di1=cil establecer di1erencias entre actos administrati4os y actos de administraci<n, en ra2<n de lo cual la ley .-/// ha pre1erido utili2ar el tDrmino actos de administraci<n interna, y el numeral ,..., del +=tulo 'reliminar seala que los principios generales de esta ley rigen tambiDn a los actos de administraci<n interna, entendiDndose como tales los destinados a organi2ar o hacer 1uncionar sus propias acti4idades o ser4icios, en consecuencia, estos actos continuar:n siendo discrecionales pero esta discrecionalidad estar: limitada por los principios. b0 Sir4en como par:metro para la generaci<n de otras disposiciones procedimentales. !a Norma %% del +=tulo 'reliminar seala que las autoridades deben tener presente los principios del 'rocedimiento Administrati4o as= como los derechos y deberes de los su5etos del procedimiento establecidos en esta ley cuando reglamenten procedimientos especiales c0 Sir4en para suplir los 4ac=os que se presenten en el ordenamiento administrati4o para lo cual se recurrir: a las 1uentes supletorias del $erecho Administrati4o y las normas de otros ordenamientos siempre que estos sean compatibles con su naturale2a o 1inalidades tal como lo e;pone la Norma J%%% del +=tulo 'reliminar, esto claramente quiere decir que las normas que pueden ser in4ocadas son &N%CAMN+ las de $erecho 'Hblico y no las de $erecho 'ri4ado por tener una 1inalidad y una naturale2a 5ur=dica di1erente. !a peculiaridad que introduce la ley es que estos principios no son concluyentes ni limitados, de5a abierta la posibilidad para que nue4os y me5ores principios puedan aplicarse, tal como lo e;pone la Norma %J del +=tulo 'reliminar. !a pregunta l<gica que todos se habr:n 1ormulado es O y cu:les son esos otros principiosP ... la Norma J del +=tulo 'reliminar seala en su numeral ..,M que son # los principios del $erecho Administrati4o * +ambiDn podemos sealar que se han consignado ,C principios en el +=tulo 'reliminar de la ley .-///, de estos seis son nue4os7 !egalidad, $ebido 'rocedimiento, Ra2onabilidad, %n1ormalismo, Conducta 'rocedimental, y 'redictibilidad@ los dem:s como O1icialidad, %mparcialidad, 'resunci<n de 4eracidad, Celeridad, O1icialidad, Jerdad Material, 'articipaci<n, Simplicidad, &ni1ormidad, y Control 'osterior ya se encontraban en la normati4idad que disciplinaba al $erecho administrati4o procesal tanto en la ley .C,,, como en la !ey .GMBG, sin embargo no se aprecia la presencia e;presa de otros como por e5emplo7 !a ?ratuidad, +uiti4idad, $oble %nstancia y $oble J=a, scritoriedad, 6le;ibilidad, y aHn cuando no han sido e;presamente enunciados encontramos su esp=ritu en algunos art=culos de la nue4a ley. ,. 'rincipio de legalidad7 +ambiDn se le conoce como Ob5eti4idad Normati4a, sin embargo e;iste una di1erencia sustancial entre uno y otro concepto, pues la ob5eti4idad 5 normati4a nos lle4a Hnicamente a la necesidad de 5usti1icar legalmente las disposiciones que se emiten, en tanto que la legalidad es un concepto mucho m:s amplio por el cual no solo se debe sustentar legalmente el acto administrati4o sino que e;iste la obligaci<n de integrar el derecho, en otras palabras se espera que el acto emitido no solo sea legal, sino que adem:s de sustentarse en la norma legal esta estD integrada dentro del marco normati4o general de modo que se actHe con 5usticia. Aqu= encontramos una notable in1luencia del 5us naturalismo en el pensamiento del gestor de la ley, pues al decir del maestro "a4ier Eer4ada la norma legal no siempre es una norma 5usta cuando a1irma A nuestro .uicio$ el positi&is!o .ur/dico h de!ostrdo suficiente!ente su i!potenci pr lcn7r tl o+.eti&o (re1iriDndose a la incapacidad de proteger la dignidad y la libertad del hombre0 '$ lo %ue es !8s$ h colocdo l cienci del derecho en l tesitur de dr plen &lide7 .ur/dic los tentdos contr el ho!+re con tl de %ue se re&istn del rop.e for!l de le' ) ( ERJA$A, "a4ier # %N+RO$&CC%ON CR%+%CA A !A +OR%A $! $RCEO NA+&RA! * dit. &ni4ersidad de 'iura ,AAA, 'ag. ,,0 +ambiDn podemos decir de este principio que recoge los postulados de la doctrina de la "usticia Administrati4a, que como bien a1irma 6iorini no pretende que la administraci<n pHblica haga 5usticia sino simplemente que actuD con 5usticia . n este sentido la Norma %J del +=tulo 'reliminar seala que las autoridades deben actuar con respeto a la Constituci<n, la !ey y al derecho. s de suponerse que la 1inalidad del procedimiento administrati4o es la de emitir el Acto Administrati4o, este para su 4alide2 requiere, entre otros, de un requisito esencial7 !a !egalidad. l acto as= emitido no solo debe sustentarse en normas 4igentes, debe adem:s integrar el derecho, respetar el ordenamiento constitucional, y ser emitido con1orme a las 1acultades e;presas que estDn atribuidas al <rgano emisior, en caso contrario se incurre en nulidad, ya sea por el contenido ilegal (art=culo ,M %nc. ,0 o por la incompetencia del <rgano emisor, que puede ser por la materia, el grado, el territorio, el tiempo o la cuant=a. ( art=culo LM0 ste principio supone que no e;isten 1acultades presuntas sino Hnicamente las que de manera e;presa con1iere la norma legal a los entes y a los <rganos que la con1orman, pero adem:s el principio de legalidad e;ige que estas 1acultades sean e5ercitadas Hnicamente dentro de los 1ines que persigue el ente que e5ercita una 1acultad, en consecuencia un acto e5ercitado con arreglo a las 1acultades que otorga la ley puede ser nulo si este es contrario a los 1ines que el ente persigue. .. 'rincipio del debido procedimiento l principio del $ebido 'roceso tiene su equi4alente en el $erecho Administrati4o en el principio del $ebido 'rocedimiento, algunos piensan que este Hltimo es una consecuencia de aquDl, en realidad no est:n muy 6 en lo cierto ya que se ha 4enido con1undiendo lo que es proceso con procedimiento, con1usi<n que la !ey .-/// ha resuelto de1initi4amente. Facacorso seala Procedi!iento es t!+i(n l secuenci de ctos %ue se e.ecutn dentro de l polifor!e cti&idd del Estdo$ pero se resuel&en !edinte el cto d!inistrti&o 9resoluci#n:$ o+teniendo un pronunci!iento ) (FACACORSO, ?usta4o7 # $RCEO A$M%N%S+RA+%JO $! 'R&, +omo %%, 'ag. GLM0 en tanto que se reser4a el nombre de 'ROCSO a estos mismos actos cuando son e5ecutados por el <rgano 5uridiccional, con una notable di1erencia en la naturale2a 5ur=dica de ambos. ste principio pretende otorgar a los administrados todas las garant=as de un procedimiento con las siguientes caracter=sticas7 a0 %mparcialidad del instructor del procedimiento, condici<n que no encontramos enunciada e;presamente en la !ey Org:nica del 'oder "udicial. b0 $erecho del administrado a e;poner libremente sus argumentos, con las limitaciones propias de la conducta procedimental. c0 !ibertad de actuaci<n procedimental, que 1aculta al administrado a reali2ar toda actuaci<n que no estD e;presamente prohibida (Art. G/0 d0 $erecho a o1recer y producir pruebas. e0 $erecho a obtener una decisi<n moti4ada y 1undamentada en derecho. 10 $erecho a no ser sometido a procedimiento di1erente de los pre4iamente establecidos, ni a e;igencias no consignadas de manera e;presa en el +e;to Qnico de 'rocedimientos (Art.B-0 g0 $eclaraci<n de autonom=a 5ur=dica, que se mani1iesta en que el $ebido 'rocedimiento se rige por las reglas del $erecho Administrati4o en consecuencia no son aplicables las reglas del $erecho 'rocesal Ci4il, que pese a ser una disciplina del $erecho 'Hblico, Hnicamente se aplicar: cuando sea compatible con el rDgimen administrati4o, en consecuencia este enunciado persigue e4itar que procesalicen al procedimiento administrati4o con las consecuentes molestias que ello representa. B. 'rincipio de impulso de o1icio +ambiDn se le conoce en la dogm:tica como 'rincipio de O1icialidad y se re1iere a la obligaci<n del instructor del procedimiento de iniciar y mantener la din:mica procedimental sin la necesidad de e;presa petici<n de parte. ste principio comprende7 a0 Capacidad de iniciar un procedimiento de o1icio, ya sea por orden de la superioridad, por dar cumplimiento a un deber legal 3 que puede emerger de la norma legal o de un mandato 5udicial en el caso de las demandas de cumplimiento 3 o por mDrito de una denuncia. (Art. ,MB y ,M/0 7 b0 Obligaci<n del instructor de dirigir e impulsar el procedimiento. c0 Obligaci<n del instructor de ordenar o practicar los actos para el esclarecimiento y resoluci<n del procedimiento. d0 !a obligaci<n de emitir una resoluci<n moti4ada y 1undamentada en el pla2o respecti4o (Art. ,/.0 /. 'rincipio de ra2onabilidad ste es un principio nue4o que se le conoce tambiDn como # proporcionalidad * y est: propiamente re1erido a las resoluciones que al resol4er un asunto determinado debe mantener l de+id proporci#n entre los !edios e!plese ' los fines p*+licos %ue de+e tutelr fin de %ue respondn lo estrict!ente necesrio pr l stisfcci#n de su co!etido ) (+=tulo 'reliminar Norma %J, Numeral ,./0; l origen de este principio lo encontramos en los elementos del Acto Administrati4o (causa, ob5eto, 1orma y 1inalidad0, concretamente lo encontramos en el Ob5eto y es as= que la ra2onabilidad es uno de sus requisitos del Acto Administrati4o 5unto con la licitud, la certe2a y determinaci<n concreta, la posibilidad 1=sica y, la moral. l $r. $an<s Ordoe2 seala que este principio postul l decuci#n entre !edios ' fines$ de !odo %ue l Ad!inistrci#n P*+lic no de+e i!poner nin"un cr"$ o+li"ci#n$ snci#n o prestci#n !8s "r&os %ue l %ue se indispens+le pr cu!plir con ls e,i"encis del inter(s p*+lico ); ($ANOS OR$OS>, "orge # COMN+AR%OS A! 'RO(C+O $ !A N&JA !( $ NORMAS ?NRA!S $ 'ROC$%M%N+OS A$M%N%S+RA+%JOS * +hemis BA, 'ag. .B-0 Eay una consideraci<n adicional colocada en el numeral ,./ de la Norma %J de +=tulo 'reliminar, y es la que se re1iere a la emisi<n del acto administrati4o con1orme a la competencia del <rgano emisor lo cual no corresponde propiamente a este principio sino al principio de legalidad toda 4e2 que la competencia surge Hnicamente por mandato de la ley, pero adem:s se e;ige que el e5ercicio de la competencia se e1ectHe &N%CAMN+ con1orme a los 1ines que persigue el ente administrati4o, los cuales son notorios porque est:n e;puestos en la Constituci<n o en su respecti4a ley org:nica. ste principio utili2a de manera incon1undible las constructos 1ines, 1acultades y cometidos@ entendemos por <INES o <INALIDADES son los moti4os o ra2<n de ser de los entes u organismos pHblicos estos 1ines est:n ;;;deli!itdos por distintos criterios filos#ficos- dichs finliddes pueden ser lo"rr el +ien co!*n$ se"urr l &id en sociedd$ stisfcer necesiddes colecti&s$ lcn7r l .ustici socil$ !ntener el poder de un "rupo he"e!#nico$ etc(ter; ) ( MAR+%NS MORA!S, Ra1ael # $erecho Administrati4o, 'rimer Curso* dit. Earla, MD;ico ,AA., 'ag. .MMM.0 Se entiende por <AC=LTAD a la ptitud o le"iti!ci#n %ue se concede un funcionrio pr ctur 8 se"*n l co!petenci del #r"no por cuent del cul e,tern su &oluntd ) ( !oc.Cit. 0 Se entiende por COMETIDOS a ls tres %ue el Estdo decide reser&rse$ por !edio del orden .ur/dico ls cules est8n orientds l reli7ci#n de sus fines; Es decir$ son los "rndes ru+ros de l cti&idd del pode p*+lico tendiente reli7r sus fines; Por e.e!plo$ preser&r el !+iente$ tutelr los tr+.dores$ resol&er conflictos entre prticulres$ pre&enir ' sncionr conducts delictuoss$ re"ulr l cti&idd econ#!ic$ etc(ter;) ( MAR+%NS MORA!S, Op.Cit 0 G. 'rincipio de imparcialidad 'or este principio de persigue e4itar el trato di1erenciado por acepci<n de persona, ya estaba consignado en los art=culos ,M y ,ML del $.S. MM.8A/8 "&S +e;to Qnico Ordenado de la !ey de 'rocedimientos Administrati4os, sin embargo era necesario que se ele4e a rango de principio no solo para mantener la concordancia con el art=culo . %nc. .0 de la Constituci<n de ,AAB, que consagra la igualdad ante la ley, sino porque el trato di1erenciado o 1a4oritismo es una pr:ctica presente en las administraciones pHblicas. ste principio comprende7 a0 %gual trato y tutela a todos los administrados en el procedimiento. b0 Resoluci<n de los casos de acuerdo al ordenamiento 5ur=dico 4igente. c0 Atenci<n el interDs general, re1iriDndose a la 1inalidad del Acto Administrati4o. C. 'rincipio de in1ormalismo Aparentemente se con1unde este principio con el de +uiti4idad, sin embargo no es as= toda 4e2 que el in1ormalismo se orienta a interpretar la norma en 1orma 1a4orable para la admisi<n de las pretensiones del administrado, as= como para 4iabili2ar la decisi<n 1inal, esto se re1iere claramente a e4itar los requisitos innecesarios en los procedimientos administrati4os, tanto al inicio como al momento de resol4er, e4itando de esta manera no solo cargas innecesarias sino tambiDn requisitos y 1ormalidades que bien pueden interpretarse como obst:culos para el inicio y la tramitaci<n de un procedimiento. ste principio es una garant=a a 1a4or del administrado de modo tal que sus intereses no se 4er:n a1ectados por e;igencias 1ormales, sin embargo la norma pre4D que en cualquier caso estas e;igencias ;;; pueden ser su+snds dentro del procedi!iento$ sie!pre %ue dich e,cus no fecte derechos de terceros o el inter(s p*+lico ) (+.'.Norma %J numeral ,.C0 'articularmente este Hltimo aadido me parece un absurdo pues si se ha declarado AF %N%+%O que no deben e;igir requisitos innecesarios para la admisi<n, %N 6%N se dispone que %N %+%NR se puede e;igir la subsanaci<n de aquello que inicialmente se prohibi< e;igir, lo cual en mi criterio es un contra sentido y se puede 9 prestar para el e5ercicio de una pr:ctica distinta de los ob5eti4os de la !ey. 'or regla no se pueden e;igir ningHn otro requisito que aquellos que est:n recogidos en el +&'A, sin embargo debemos preguntarnos O $e donde surge el contrasentido antes mencionadoP Sin duda se re1iere a las e;igencias que pueden surgir de la necesidad de un mayor esclarecimiento cuando e;ista una parte opositora, o cuando sur5a una duda ra2onable@ en este caso el procedimiento de5a de simpli1icarse para tornarse en un procedimiento SNS& S+R%C+O por la necesidad de absol4er la oposici<n, cuando la hubiera, con la consiguiente obligaci<n de emitir una resoluci<n 1undamentada. -. 'rincipio de presuncion de 4eracidad ste es un principio bastante conocido y tiene su antecedente en la !ey .GMBG, en realidad no se trata de una presunci<n !A+O SNS& por la cual habr=a que dar crDdito a todo lo que seale el administrado, cosa inaceptable en nuestro pa=s donde e;iste la ne1asta costumbre de usar la mentira como instrumento de de1ensa, se entiende mas bien este principio en 1orma restringida otorgando la presunci<n de 4eracidad Hnicamente a los documentos y a las declaraciones de los administrados, siempre que los presenten en la 1orma de ley7 $ocumentos 1edateados y declaraciones 5uradas por escrito. s l<gico suponer que e;istiendo el antecedente sealado &+ S&'RA el legislador deb=a tomar sus pro4idencias, y e1ecti4amente lo ha hecho al sealar que esta presunci<n tiene la naturale2a "&R%S +AN+&M, es decir que admite prueba en contrario, en consecuencia las declaraciones 5uradas y otros documentos que se presenten como medios de prueba en el procedimiento administrati4o deben ser 4eri1icados como parte de un control posterior sin parali2ar la tramitaci<n del incoado. L. 'rincipio de conducta procedimental ste principio persigue el orden y la buena conducta dentro del procedimiento administrati4o, se espera que los administrados, sus representantes, los abogados, y en general #... todos los prt/cipes del procedi!iento;;;* re1iriDndose tambiDn al instructor, a los peritos, agentes de la administraci<n en general, testigos y otros, guarden el respeto mutuo, colaboren al desarrollo del procedimiento y realicen sus actuaciones guiados por la buena 1e. Se ha incorporado adem:s una regla que proh=be cualquier interpretaci<n de la norma en contra de la buena conducta procesal, ya sea a 1a4or de la administraci<n o a 1a4or de los administrados. A. 'rincipio de celeridad !a actual normati4a ha introducido nue4as regulaciones que disciplinan al procedimiento administrati4o como por e5emplo mayor amplitud de medios probatorios, mayores 1ormalidades para los actos administrati4os 10 as= como para las noti1icaciones, sin embargo se persigue que el procedimiento sea din:mico y que se e4iten las actuaciones que puedan di1icultar el desarrollo normal del procedimiento, como por e5emplo los in1ormes abundantes, gaseosos e inconsistentes, o las pro4idencias retardadas al e;pediente, se persigue por el contrario estructurar un procedimiento directo, :gil, sin mayores 1ormalidades, ni actuaciones innecesarias, de modo tal que se pueda llegar a una decisi<n en un tiempo ra2onable. %gualmente, se ha dispuesto que la mayor parte de los procedimientos con1ormadores (aquellos que se reali2an para obtener una licencia, autori2aci<n, tc. 0 sean procedimientos de aprobaci<n autom:tica y los procedimientos de cali1icaci<n posterior o de silencio administrati4o negati4o sean los menos. Otra de las medidas que obedecen a este principio es que el procedimiento debe durar un m:;imo de BM d=as h:biles, CON+RAR%O SNS& los procedimientos deben resol4erse antes de los BM d=as, decir 1i5ar pla2os menores sin que esto menoscabe la 1unci<n de control ni desnaturalice los 1ines propios de los entes administrati4os.
,M. 'rincipio de e1icacia ste principio persigue que el procedimiento administrati4o cumpla los 1ines para los cuales ha sido creado, esto es el pronunciamiento oportuno, 1undamentado en derecho y dentro de una secuencia procedimental pre establecida. sto implica la eliminaci<n de los 1ormalismos que no incidan directamente sobre el 1in que persigue el procedimiento o no deter!inn spectos i!portntes en l decisi#n finl$ ni dis!inu'n ls "rnt/s del procedi!iento$ ni cusen indefenci#n l d!inistrdo ) como se lee en el te;to de la !ey. ste principio debe tenerse en cuenta tanto en la emisi<n de las normas legales que aprueban nue4os procedimientos, como al momento de ordenar u o1recer pruebas, en los procedimientos nue4os deben eliminarse cualquier requisito innecesario, por e5emplo las 1otogra1=as para obtener una licencia de 1uncionamiento, puesto que lo que se autori2a es la reali2aci<n de una acti4idad, y esta acti4idad puede ser desarrollada directamente por el propietario del negocio o por interp<sita persona, en consecuencia nos preguntamos que rol 5uega la 1otogra1=a del propietario si este no 4a a conducir el negocio, o que tan importante puede ser la 1otogra1=a de un empleado como lo es el administrador si es una persona de con1ian2a cuya permanencia 1rente a un negocio es por tiempo impredecible, igual caso ocurre con las personas 5ur=dicas de accionariado amplio, habr=a que precisar Cual de los accionistas debe colocar su 1otogra1=a, pero esto indudablemente desnaturali2a el 1in que persigue una comuna que emite una licencia, y es de controlar dos cosas7 9ue el local estD ubicado en la 2ona con1orme, y que el local cuente con las instalaciones necesarias para el 1uncionamiento solicitado, igualmente resulta indi1erente para los 1ines del control municipal e;igir como requisito que se acredite el rDgimen de tenencia o propiedad de un 11 local para 1ines comerciales pues esto Hnicamente interesa a la relaci<n que pueda surgir entre los propietarios y sus inquilinos, que son relaciones pri4adas di1erentes de las relaciones de $erecho 'Hblico, puede surgir con 5usticia la interrogante l<gica O ( que ocurre si un local ha sido alquilado para 1ines de 4i4ienda y el inquilino lo destina a local comercialP !a respuesta l<gica ser: T y que le importa a la Administraci<n 'Hblica esU. l stado no controla el cumplimiento de los contratos, esa es una relaci<n de $erecho 'ri4ado que compete &N%CAMN+ al propietario y a su inquilino , y en caso de que el propietario se sienta de1raudado por el uso indebido de su propiedad, distinto del uso pactado, debe resol4er el contrato por los medios que ya conocemos. %gualmente creo que es ino1icioso e;igir la escritura de constituci<n de una empresa como requisito para obtener la licencia de 1uncionamiento ya que las municipalidades no tienen dentro de sus 1ines el control de los estatutos de las empresas, sino Hnicamente la prestaci<n y control de los ser4icios pHblicos. ,,. 'rincipio de 4erdad material ste es uno de los principios mas conocidos pero tal 4e2 el menos aplicado, la 4erdad material persigue buscar la 4erdad de los hechos y no contentarse con simples 1ormalidades. !a norma seala que l utoridd d!inistrti& co!petente de+e &erificr plen!ente los hechos %ue sir&en de !oti&o sus decisiones )$ esto al parecer se contrapone a la celeridad, sin embargo considero que no es as=. n la Administraci<n 'Hblica la mayor parte de los procedimientos deben ser de aprobaci<n autom:tica, y la !ey .GMBG estableci< que solo en caos e;cepcionales se incorporen en el +.&.'.A. procedimientos de cali1icaci<n posterior, ahora bien, en los procedimientos autom:ticos la 4erdad material se e;presa en las acciones de control pre4io, control concurrente que consiste en 4eri1icaci<n de los requisitos e;igidos en el +.&.'.A. no solo antes de la admisi<n de los escritos sino tambiDn despuDs de la presentaci<n y antes de la emisi<n del acto administrati4o o de la con1ormaci<n que se solicita, tanto en el nHmero de los requisitos e;igidos, as= como en la idoneidad de estos. %ndudablemente queda una oportunidad adicional de control y es la del control posterior a la que se ha dedicado el Hltimo principio. $e igual modo en los procedimientos Sensu Stricto, +Dcnicos, $isciplinarios, Sancionadores y en los de 5ecuci<n debe buscarse la 4erdad de los hechos e;puestos por las partes del procedimiento con la 1inalidad de emitir un acto administrati4o no solo a5ustado a la ley sino tambiDn a la 4erdad. ,.. 'rincipio de participaci<n +iene su antecedente en la !ey .GMBG, si se e;presa en la obligaci<n que tiene la administraci<n pHblica de proporcionar a los administrados la 12 in1ormaci<n que soliciten, sin la necesidad de e;presar la ra2<n que lo moti4a, pudiendo solicitar in1ormaci<n sobre temas de cualquier naturale2a, sal4o los de =ndole personal o aquellas que est:n 4inculadas con la seguridad nacional, as= como las e;presamente prohibidas por la ley. %gualmente comprende la posibilidad de los administrados de participar de las decisiones pHblicas que pudieran a1ectar sus intereses, as= como poder tomar conocimiento de las acti4idades que reali2an sus representantes, de modo tal que los a1ectados puedan e;presar su opini<n. Se aprecia mayormente en el pre publicado de las normas 1undamentales como son las leyes, sin embargo debe e;tenderse a otros dispositi4os como son las Ordenan2as. Otra de las e;presiones de la participaci<n es adem:s de la cuenta o de la data, es la con4ocatoria a audiencia pHblica para el otorgamiento de concesiones o antes de adoptar decisiones que puedan a1ectar los intereses colecti4os, con son los temas ambientales, ahorro pHblico, 4alores culturales, hist<ricos, derechos al consumidor, planeamiento urbano y 2oni1icaci<n@ o cuando el pronunciamiento sonre liccencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre ser4icios pHblicos. ( Art. ,L. 0 o en el caso de aprobaci<n de normas administrati4as que a1ecten los derechos e intereses de los ciudadanos, licencias o autori2aciones para e5ercer acti4idades de interDs general, y para la designaci<n de los 1uncionarios en cargos principales de las entidades ( Art. ,LG 0 ,B. 'rincipio de simplicidad ste principio persigue que todos los procedimientos administrati4os, reglados y no reglados, sean sencillos, elimin:ndose requisitos innecesarios, en ra2<n de lo cual la ley apela al criterio de la racionalidad, as= como de la proporcionalidad entre el tr:mite, y el 1in que persigue el acto administrati4o. 'or la simplicidad se proh=be la 1ormaci<n de e;pedientillos o hi5uelos del e;pediente prohibiDndose las e;cepciones, tercer=as que Hnicamente son considerados como argumentos de las partes pero que no se tramitan en cuaderno separado sino que se resuel4en en la resoluci<n que pone 1in a la instancia administrati4a. ,/. 'rincipio de uni1ormidad ste principio est: relacionado =ntimamente con el art=culo . %nc. .0 de la Constituci<n de ,AAB que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se e;presa en que no se puede hacer acepci<n de persona e;igiendo requisitos que a otros no se les e;ige cuando peticionan lo mismo, lo contrario es discriminaci<n. !a ley e;ige en este caso que e;istan requisitos similares para procedimientos similares, sin embargo de5a entre4er la posibilidad de 13 apartarse de la regla cuando e,istn criterios o+.eti&os de+id!ente sustentdos )$ lo cual resulta de la 4eri1icaci<n de los actuados cuando los requisitos presentados son cuestionados por el instructor, o cuando surge una contenci<n. ,G. 'rincipio de predictibilidad 'ersigue dotar al administrado de la seguridad sobre cual ser: el resultado del procedimiento que se 4a a iniciar, pues por este principio se ha introducido la obligaci<n que tiene la autoridad administrati4a de proporcionar in1ormes 4er=dicos, completos, y con1iables sobre cada tr:mite a quienes lo soliciten. n tal sentido la in1ormaci<n puede ser requerida por los administrados o sus representantes para que estos puedan conocer con anticipaci<n el resultado de 1inal que se obtendr: al iniciar un procedimiento predeterminado. ,C. 'rincipio de control posterior l control es una de los elementos propios de la administraci<n, en ra2<n de lo cual se establece el derecho de la autoridad administrati4a de comprobar la in1ormaci<n proporcionada por los administrados en los procedimientos administrati4os, con una doble 1inalidad, primero la de 4eri1icar el cumplimiento de los requisitos e;igidos en las normas legales, reglamentos, tc. y en segundo lugar aplicar las sanciones pertinentes cuando esta in1ormaci<n no sea 4era2. Cabe preguntarse si solo se sancionar: al administrado o tambiDn puede sancionarse a los agentes de la administraci<n por omisi<n al cumplimiento de las 1unciones. Considero que las dos premisas pueden darse. l C<digo 'enal 'eruano ha establecido una sanci<n para quienes utilicen documentos 1alsos en los procedimientos administrati4os, pero l<gicamente quien sanciona es el 'oder "udicial, despuDs de las in4estigaciones respecti4as, pero tambiDn puede e;istir una sanci<n en la 4=a administrati4a al administrado como son la re4ocaci<n del acto administrati4o emitido en su 1a4or, o la aplicaci<n de penalidades, como son las multas, clausuras, comisos, tc. Resta esclarecer si un administrado sancionado administrati4amente puede ser su5eto de sanci<n penal, yo creo que s=, toda 4e2 que la responsabilidad administrati4a es di1erente de la responsabilidad penal, y de la responsabilidad ci4il, esto Hltimo se aprecia con mayor claridad en la responsabilidad de los agentes de la administraci<n pHblica, pues el $ecreto !egislati4o NR .-C seala que los ser4idores pHblicos son responsables penal, ci4il y administrati4amente por los actos cometidos en el e5ercicio de la 1unci<n, sobre este particular, un ser4idor pHblico es pasible de sanci<n administrati4a cuando con moti4o del e5ercicio de la 1unci<n pHblica omite los actos del control concurrente o posterior que se encomienda la !ey. 14 SESION N 5 Iniciacin del procedimiento Es la primera de las cuatro etapas o fases del procedimiento administrativo en la que se pone de manifiesto la potestad administrativa para el ejercicio de la funcin disciplinaria, la funcin fiscalizadora, la funcin sancionadora, la funcin normativa o cualquiera de aquellas atribuidas como una competencia legal a la entidad que va a emitir el pronunciamiento administrativo. Hemos sealado que existen dos formas de iniciar el procedimiento: una de oficio y la otra a instancia o peticin de parte, las mismas que revisten cierta complejidad que es necesario conocer por cuanto estn disciplinadas por principios y reglas jur!dicas de cumplimiento ineludible. "a regulacin jur!dica vigente establece que el procedimiento de oficio puede promoverse de varias maneras: a# $or acuerdo de rgano competente b# $or propia iniciativa c# $or orden superior d# $or peticin razonada de otros rganos e# $or denuncia El art!culo %&' de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral establece que el inicio del procedimiento de oficio requiere de una fundamentacin ya sea que esta se trate del cumplimiento de un deber legal, o por la existencia de una denuncia. Artculo 104.- Inicio de oficio 104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposicin de autoridad superior que la 1 fundamente en ese sentido, una motivacin basada en el cumplimiento de un deber leal o el m!rito de una denuncia. "a "ey *+ ,-''' establece en el art!culo ,./ que con anterioridad al acuerdo de iniciacin o disposicin de iniciacin del procedimiento administrativo, podr el rgano competente abrir un periodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Estas actuaciones pueden consistir en: a# 0nvestigaciones b# (veriguacin o b1squeda de antecedentes c# 0nspecciones y recaudacin de pruebas. d# 2olicitud de informes a los administrados o a otras entidades. "a finalidad de estas investigaciones liminares tienen por objeto verificar si concurren o no las circunstancias que justifiquen el inicio del procedimiento, lo cual en modo alguno implica que se anticipe juicio sobre el resultado del mismo. El profesor 3aos 4rdoez seala refiri5ndose al procedimiento sancionador que: "#stas actuaciones de instruccin est$n orientadas a actuar la evidencia necesaria a efectos de precisar con ma%or exactitud los &ec&os susceptibles de motivar el procedimiento, la identificacin de los presuntos involucrados, las circunstancias relevantes del caso, % la evidencia que ser$ necesaria actuar dentro del procedimiento sancionador en si. 'o se trata de una instruccin completa del caso % de sus responables, sino slo una indaacin con efecto de delimitar me(or los contornos del caso % que la sustanciacin del procedimiento en s, sean mas breves). Estas reglas son igualmente aplicables al procedimiento disciplinario conforme lo establece el art!culo ,,6 de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral. 2 3ecidida la iniciacin se debe correr traslado a las partes interesadas comunicando la decisin y notificndola la presentacin de descargos o absolucin de la reclamacin seg1n corresponda a la naturaleza del procedimiento. 7uando el inicio del procedimiento se 8ace a peticin de parte debe promoverse mediante escrito que debe contener los requisitos sealados en el art!culo %%. de la "ey *+ ,-''': %. *ombres y apellidos completos, domicilio y n1mero de 3ocumento *acional de 0dentidad o carn5 de extranjer!a del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente. ,. "a expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de 8ec8o que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derec8o. .. "ugar, fec8a, firma o 8uella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. '. "a indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendi5ndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms cercano al usuario, seg1n la jerarqu!a, con competencia para conocerlo y resolverlo. /. "a direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral %. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio. 3 9. "a relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el :;$(. -. "a identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos ya iniciados. "a "ey *+ ,-''' establece en su art!culo .& lo siguiente: *os procedimientos administrativos que, por exiencia leal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o e(ercer sus intereses o derec&os, se clasifican conforme a las disposiciones del presente captulo, en+ procedimientos de aprobacin autom$tica o de evaluacin previa por la entidad, % este ,ltimo a su ve- su(eto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio neativo. .ada entidad se/ala estos procedimientos en su 0exto 1nico de Procedimientos Administrativos - 02PA, siuiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento. El :exto <nico de $rocedimientos (dministrativos =:;$(# debe contener: %. :odos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derec8os mediante el pronunciamiento de cualquier rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deber consignarse expresamente en el :;$( con indicacin de la fec8a de publicacin en el 3iario 4ficial. ,. "a descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realizacin completa de cada procedimiento. 4 .. "a calificacin de cada procedimiento seg1n corresponda entre procedimientos de evaluacin previa o de aprobacin automtica. '. En el caso de procedimientos de evaluacin previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o positivo. /. "os supuestos en que procede el pago de derec8os de tramitacin, con indicacin de su monto y forma de pago. El monto de los derec8os se expresar con relacin a la ;0:, publicndose en las entidades en moneda de curso legal. 9. "as v!as de recepcin adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los :;$(, de acuerdo a lo dispuesto por los (rt!culos %%9 y siguientes de la "ey ,-''' -. "a autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas. >. "os formularios que sean empleados durante la tramitacin del respectivo procedimiento administrativo. (tendiendo a los principios pro actione y el de informalismo que orientan al procedimiento administrativo, la (dministracin se encuentra obligada a facilitar el ejercicio del derec8o de accin, por se un derec8o de naturaleza constitucional, en consecuencia deben: a# Establecer modelos y formularios gratuitos de libre reproduccin para las solicitudes en los procedimientos ms numerosos y comunes dentro de la (dministracin, tal como lo dispone el art!culo %/' de la "ey *+ ,-''' cuando seala que "*as entidades disponen el empleo de formularios de libre reproduccin % distribucin ratuita, mediante los cuales los administrados, o al,n servidor a su pedido, completando datos o 5 marcando alternativas planteadas proporcionan la informacin usual que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentacin. Particularmente se emplea cuando los administrados deban suministrar informacin para cumplir exiencias leales % en los procedimientos de aprobacin autom$tica), sin embargo el uso de esos modelos no es obligatorio, sino que queda a la facultad discrecional de los administrados poderlos usar o emplear otros mediante los que puedan ejercitar el derec8o de accin. 2obre el particular la ley de la materia establece: Artculo 133.- 4odelos de escritos recurrentes 133.1 A ttulo informativo, las entidades ponen a disposicin de los administrados modelos de los escritos de empleo m$s recurrente en sus servicios. 133.5 #n nin,n caso se considera obliatoria la su(ecin a estos modelos, ni su empleo puede ocasionar consecuencias adversas para quien los utilice. b# 7onceder un plazo de subsanacin de defectos en las solicitudes o recursos pudiendo ampliarse en algunos casos por sus caracter!sticas especiales, tal como lo establece el art!culo %,/ de la "ey *+ ,---, cuyo texto reproducimos: Artculo 153.- 6bservaciones a documentacin presentada 153.1 7eben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente *e%, que no 6 est!n acompa/ados delos recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisin formal prevista en el 02PA, que amerite correccin. #n un solo acto % por ,nica ve-, la unidad de recepcin al momento de su presentacin reali-a las observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsanarlas dentro de un pla-o m$ximo de dos das &$biles. 153.5 *a observacin debe anotarse ba(o firma del receptor en la solicitud % en la copia que conservar$ el administrado, con las aleaciones respectivas si las &ubiere, indicando que, si as no lo &iciera, se tendr$ por no presentada su peticin. 153.8 4ientras est! pendiente la subsanacin, son aplicables las siuientes relas+ 153.8.1 'o procede el cmputo de pla-os para que opere el silencio administrativo, ni para la presentacin de la solicitud o el recurso. 153.8.5 'o procede la aprobacin autom$tica del procedimiento administrativo, de ser el caso. 153.8.8 *a unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento. 153.4 0ranscurrido el pla-o sin que ocurra la subsanacin, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario % la devuelve con sus recaudos 7 cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembols$ndole el monto de los derec&os de tramitacin que &ubiese abonado. En el caso de que las solicitudes se 8ubieren presentado a un rgano diferente del que corresponde resolver, el rgano que se considere competente debe remitirlo a que corresponda, sin rec8azar el escrito presentado por el administrado, tal como lo establece el art!culo %.& de la "ey *+ ,-'''. Artculo 180.- Presentacin de escritos ante oranismos incompetentes 180.1 .uando sea inresada una solicitud que se estima competencia de otra entidad, la receptora debe remitirla a aquella que considere competente, comunicando dic&a decisin al administrado. 180.5 9i la entidad aprecia su incompetencia pero no re,ne certe-a acerca de la entidad competente, notificar$ dic&a situacin al administrado para que adopte la decisin m$s conveniente a su derec&o. (dems, con respecto a los administrados se establece generalmente que: a# :ienen derec8o al constancia de los escritos presentados que acredite la fec8a de presentacin, admiti5ndose como tal una copia donde figure la fec8a de presentacin, as! como el n1mero de expediente al que corresponda. b# :ienen derec8o a acompaar al modelo de solicitud los elementos que estimen convenientes, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan. 8 RECLAMACION ACTIVA PREVIA *uestro ordenamiento procesal administrativo se rige por el principio de la doble instancia ? en los casos en que este sea posible @, y el de la doble v!a, lo cual implica que las actuaciones as! como los actos de la (dministracin puedan ser revisados en sede judicial. El tema de la reclamacin activa previa exige que se active la facultad de la (dministracin de la posibilidad de la revisin de sus propios actos as! como de las actuaciones que se realicen en sede administrativa antes de recurrir en la v!a del proceso contencioso administrativo ante la funcin judicial, y se estima que el agotamiento de la v!a previa ? v!a administrativa ? se constituye en una obligacin por un motivo: el primero permitir a la (dministracin la revisin de sus propios actos y actuaciones, y el segundo descongestionar la funcin judicial que se ver!a inundada de procesos contenciosos administrativos si no se permitiera a la (dministracin la revisin de la legalidad de sus propios actos y actuaciones. El art!culo ,%> de la ley *+ ,-''' establece que solo despu5s de agotada la v!a administrativa procede la revisin judicial de los actos y de las actuaciones de la (dministracin mediante el proceso contencioso administrativo regulado por la "ey *+ ,->/' Artculo !"# A$otamiento de la %a admini&trati%a ,%>.% "os actos administrativos que agotan la v!a administrativa podrn ser impugnados ante el $oder Audicial mediante el proceso contencioso@administrativo a que se refiere el (rt!culo %'> de la 7onstitucin $ol!tica del Estado. 9 ,%>., 2on actos que agotan la v!a administrativa: a# El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una autoridad u rgano jerrquicamente superior en la v!a administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dic8o recurso impugnativo agota la v!a administrativaB o b# El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquicaB o c# El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de revisin, 1nicamente en los casos a que se refiere el (rt!culo ,%& de la presente "eyB o d# El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los (rt!culos ,&, y ,&. de esta "eyB o e# "os actos administrativos de los :ribunales o 7onsejos (dministrativos regidos por leyes especiales. $ese de lo expuesto existen algunas excepciones como lo 8a establecido la 2uprema 7orte de Austicia en las conclusiones del $leno *acional 7ontencioso (dministrativo realizado en "ima, durante los d!as %' y %/ de diciembre del 10 ,&&- ? :emas % y ', cuando 8a establecido que no es necesario agotar la v!a administrativa en los siguientes casos: En materia previsional no es exigible el agotamiento de la v!a administrativa cuando la 4*$ 8a expresado su renuencia a reconocer el derec8o pensionario reclamado, y en los procesos contenciosos administrativos distintos al previsional, se tiene que adjuntar documento que evidencie el agotamiento de la v!a administrativa. 7on relacin a la revisin judicial de las actuaciones reca!das en el procedimiento de ejecucin coactiva a que se refiere el art!culo ,. de la "ey *+ ,9696: "ey del $rocedimiento de Ejecucin 7oactiva modificado por la "ey *+ ,>%9/, se 8a establecido que "'o cabe admitir a tr$mite las demandas de revisin (udicial con la consiuiente consecuencia de parali-ar la medida de e(ecucin en caso que se est! e(ecutando obliaciones de &acer % no &acer) = consecuentemente cabe cuando se trate de obligaciones de dar en favor del Estado o del (dministracin como ocurre en el caso del pago de tributos #, tambi5n 8a establecido que "'o cabe admitir a tr$mite las demandas de revisin (udicial cuando se trate de medidas cautelares previas a un procedimiento administrativo) En la opinin del 3r. Ernesto Ainesta "obo en su interesante trabajo denominado C#* A:60A4I#'06 7# *A ;IA A74I'I90<A0I;A = *69 <#.2<969 A74I'I90<A0I;69) seala que el agotamiento de la v!a previa constituye una transgresin constitucional cuando menciona que " #n tal sentido, los artculos 41 % 4> de la .onstitucin Poltica le confieren a los administrados el derec&o a una (usticia administrativa pronta % cumplida. 7esde lueo, que el acceso a la tutela (udicial solo puede tener tales connotaciones si se le permite al administrado acudir a ella directamente. #l car$cter vinculante de la va administrativa previa provoca un sensible atraso % un obst$culo para accesar las instancias (udiciales lo que puede provocar, a la 11 postre, una deneacin de (usticia. *a va administrativa previa prolona, de forma inconveniente, el acceso a la tutela (udicial efectiva, por cuanto, entre la adopcin del acto % su impunacin en va (udicial existe un lapso considerable representado por la necesidad de interponer % aotar los recursos administrativos al que &a% que adicionar, desde lueo, la lentitud fisiolica % patolica del proceso contencioso administrativo lo que puede dar al traste con las situaciones (urdicas sustanciales aducidas por el administrado % provocar el dictado de sentencias in,tiles. #videntemente, el aotamiento de la va administrativa constitu%e una pesada cara para el administrado que lo puede for-ar a aceptar, con la desnaturali-acin consecuente de la (urisdiccin contencioso administrativa, las condiciones excesivas % abusivas que impone la Administracin P,blica. Defiri5ndose al carcter facultativo de esta v!a seala que "7ebe tomarse en consideracin que la idea del car$cter facultativo del aotamiento de la va administrativa no resulta extra/a a nuestro ordenamiento (urdico. *a propia *e% <euladora de la ?urisdiccin .ontencioso Administrativa establece cuatro supuestos en que la misma resulta optativa. As, el artculo 85 except,a del recurso de reposicin el acto presunto por silencio neativo cuando emana del (erarca de la respectiva entidad, los actos no manifestados por escrito -que se refiere a los actos t$citos, esto es, los comportamientos % actividades materiales de la Administracin que tienen un sentido unvoco e incompatible con una voluntad diversa, artculo 18@ de la *e% :eneral de la Administracin P,blica- % los relamentos. Por su parte, el artculo A@ de la le% del rito administrativo dispone, en trat$ndose del proceso especial de separacin de directores de la entidades descentrali-adas, que no es necesario plantear el recurso previo de reposicin. El numeral 357 de la Ley General de la Administracin Pblica dispone que "No ser necesario aotar pre!iamente la !"a administrati!a para accionar #udicialmente$ inclusi!e por la !"a interdictal$ contra las simples actuaciones materiales de la Administracin%%%" &!"a de 'ec'o(% 12 En materia municipal$ el art"culo )5*$ incisos c( y e($ del +dio ,unicipal establece que no sern susceptibles de ser recurridos$ entre otros$ los relamentos municipales y el acto de determinacin de una obliacin tributaria municipal% Por ltimo$ en materia del recurso de amparo la Ley de la -urisdiccin +onstitucional$ en su art"culo 3)$ dispone que "No ser necesaria la reposicin ni ninn otro recurso administrati!o para interponer el recurso de amparo%%%"%& EEE.ernestojinesta.com# E'ECTOS (E LAS (EMAN(AS "a interposicin de las demandas contencioso administrativas suerte efectos con relacin al acto impugnado, y con relacin al demandante. 7on relacin al acto impugnado pude solicitarse una medida cautelar de suspender la ejecucin del acto, pues recordemos que los actos administrativos gozan de la presuncin de legitimidad y la (dministracin en uso de su autotutela que le faculta a ejecutar sus propios actos sin necesidad de recurrir a la autorizacin judicial, pude disponer la ejecucin del mismo mediante el procedimiento de ejecucin coactiva regulado por la "ey *+ ,9696: "ey del $rocedimiento de Ejecucin 7oactiva. En este supuesto la judicatura ordinaria puede disponer la suspensin de la ejecucin del acto administrativo si puede evidenciarse la presencia de un posible dao o un perjuicio de dif!cil o imposible reparacin por parte de la (dministracin. 3e otro lado, en el caso de presentarse la revisin de las actuaciones coactivas derivadas de obligaciones de dar ? pago de tributos o deudas pecuniarias a favor de la (dministracin en la v!a coactiva ? la sola interposicin de la demanda suspende el procedimiento de ejecucin coactivo por 9& d!as, y corresponde al ejecutor levantar las medidas cautelares que 8ubiera trabado. 3ebe tenerse presente no pueden actuarse en la v!a coactiva ejecuciones forzosas sobre deudas cuyo origen fuera diferente de las del (us imperium de la (dministracin, como es el caso de la cobranza de alcances de deudas de 13 origen contractual que al ser de naturaleza civil corresponde ejecutarse en la v!a civil. 0gualmente, debe tenerse presente que de acuerdo con lo dispuesto en el $leno *acional 7ontencioso (dministrativo realizado en "ima, durante los d!as %' y %/ de diciembre del ,&&-, no sern admisibles las demandas contencioso administrativas en las que la (dministracin est5 ejecutando obligaciones de 8acer y de no 8acer, como es el caso de paralizacin de construcciones, demoliciones, clausura de locales y otras, que en aplicacin del pleno deben ser rec8azadas liminarmente por la judicatura ordinaria. INSTR)CCI*N (E LA PR)E+A Hablar de la instruccin de la prueba no es lo mismo a referirse a la actividad probatoria del procedimiento administrativo, debe reservarse el nombre de instruccin para referirse al conjunto de actuaciones cuya finalidad es la de aportar al rgano premunido de la facultad decisoria de los elementos necesarios para la emisin de un acto administrativo motivado y fundamentado en derec8o, en consecuencia la instruccin de la prueba consistir en disponerse por parte del instructor del procedimiento la actuacin de oficio de todos aquellos medios probatorios que a su juicio resulten pertinentes para establecer la verdad material. 3ebe sealarse que no todos los procedimientos administrativos estn sometidos a instruccin de pruebas, por cuanto al tratarse en su mayor!a de procedimientos de aprobacin automtica que van aparejados de los requisitos que establece el :;$( institucional no requieren evaluacin probatoria, sino solo la verificacin de la presentacin documentaria que presentan los interesados en los procedimientos simplificados de la (dministracin, lo cual en modo alguno impide el ejercicio del privilegio del control concurrente y del control posterior de la actuaciones de la (dministracin a cargo de ella misma. 14 $uede darse el caso de que los documentos presentados por los administrados presentes defectos o sean insuficientes, en cuyo caso corresponde instruir el procedimiento para disponer de oficio v!a requerimiento la presentacin de documentos complementarios que puedan crear certidumbre en el caso materia de estudio, como lo es la presentacin de las vigencias de mandato en el caso de los representantes de las personas jur!dicas, copias fedateadas, inspecciones para el caso de verificar las denuncias, informes en los casos que sean necesarios para el esclarecimiento de determinados temas, convocatoria a audiencias y otros que sern motivo de un estudio especial que abordaremos ms adelante en el desarrollo de las siguientes unidades didcticas al referirnos a la actividad probatoria, la misma que no es un privilegio exclusivo de la (dministracin, sino que forma parte de una de las prerrogativas de los administrados, como estudiaremos ms adelante. ALE,ACIONES PROCESALES 2e denominan alegaciones a la presentacin de argumentaciones con la finalidad de evaluar el contenido de las actuaciones de la (dministracin o con la finalidad de presentar un descargo. "as alegaciones son un derec8o de administrado dentro del procedimiento administrativo y se desprende del derec8o al debido procedimiento consagrado en el art!culo 0F del :!tulo $reliminar de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral *+ ,-''' cuando establece en el numeral %., que "*os administrados o-an de todos los derec&os % arantas in&erentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derec&o a exponer sus arumentos, a ofrecer % producir pruebas % a obtener una decisin motivada % fundada en derec&o) "as alegaciones pueden producirse en cualquier momento durante la tramitacin del procedimiento administrativo, y esto motiva un pronunciamiento sobre y todos los puntos planteados al momento de resolver, tal como dispone el art!culo %9& de la "ey *+ ,-'''. 15 (rt!culo %9%.@ (legaciones %9%.% "os administrados pueden en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que sern analizados por la autoridad, al resolver. %9%., En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolucin slo 8abi5ndole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco d!as para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo $or lo general las alegaciones se presentan en los siguientes momentos: "uego de iniciarse el procedimiento sancionador. 3urante la actuacin probatoria 3urante la informacin p1blica (l concluir el procedimiento antes de la etapa resolutiva.
a# "uego de iniciarse el procedimiento sancionador. En este caso estamos refiri5ndonos a los descargos. "a "ey establece que debe notificarse al administrado para la presentacin de descargos, tal como podemos leer del art!culo ,./ de la "ey *+ ,-''' cuyo numeral . y ', reproducimos textualmente: 8. 7ecidida la iniciacin del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificacin de caro al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el 16 numeral 8 del artculo precedente para que presente sus descaros por escrito en un pla-o que no podr$ ser inferior a cinco das &$biles contados a partir de la fec&a de notificacin. 4. ;encido dic&o pla-o % con el respectivo descaro o sin !l, la autoridad que instru%e el procedimiento reali-ar$ de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los &ec&os, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sancin. b# 3urante la actuacin probatoria.@ En este caso nos referimos al derec8o de los administrados a efectuar sus cr!ticas o evaluacin de los medios de prueba actuados dentro del procedimiento administrativo, as! Artculo 1A4+ 1A4.8 *as informaciones % opiniones manifestadas durante la audiencia p,blica, son reistradas sin enerar debate, % poseen car$cter consultivo % no vinculante para la entidad. 1A4.4 *a autoridad instructora debe explicitar, en los fundamentos de su decisin, de qu! manera &a tomado en cuenta las opiniones de la ciudadana %, en su caso, las ra-ones para su desestimacin. c# 3urante la informacin p1blica.@ :ambi5n pueden formularse alegaciones durante las informaciones p1blicas cuando se aprecie la participacin de terceros no determinados o cuando deban aprobarse 17 normas que puedan afectar los intereses de los ciudadanos para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer actividades de inter5s general, y para designar funcionarios en cargos principales de las entidades, o incluso tratndose de cualquier cargo cuando se exija como condicin expresa poseer conducta intac8able o cualquier circunstancia anloga, sobre la tramitacin de dic8as alegaciones la ley ,-'' establece en el art!culo %>' lo siguiente: 1A4.8 *as informaciones % opiniones manifestadas durante la audiencia p,blica, son reistradas sin enerar debate, % poseen car$cter consultivo % no vinculante para la entidad. 1A4.4 *a autoridad instructora debe explicitar, en los fundamentos de su decisin, de qu! manera &a tomado en cuenta las opiniones de la ciudadana %, en su caso, las ra-ones para su desestimacin. d# (l concluir el procedimiento administrativo y antes de la emisin de la resolucin a que se refiere el numeral %% del art!culo // de la "ey *+ ,-''' cuando 8abla del derec8o de los administrados. 11. Al e(ercicio responsable del derec&o de formular an$lisis, crticas o a cuestionar las decisiones % actuaciones de las entidades.
Re-ui&ito& de lu$ar . tiempo Despecto al luar de presentacin de las solicitudes, la ley *+ ,-''' establece en el art!culo %%6 que pueden presentarse en: a# (nte los rganos a los que se dirijan. b# (nte cualquier rgano administrativo de la (dministracin. c# En las 4ficinas de 7orreos mediante correo certificado 18 d# En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el extranjero. e# En las autoridades pol!ticas del Ginisterio del 0nterior $ara una mejor comprensin de los alcances del presente tema reproducir5 el texto de la parte pertinente de la "ey del $rocedimiento (dministrativo )eneral. Artculo 11>.- <elas enerales para la recepcin documental *os escritos que los administrados dirien a las entidades pueden ser presentados de modo personal o a trav!s de terceros, ante las unidades de recepcin de+ 1. *os ranos administrativos a los cuales van diriidos. 5. *os ranos desconcentrados de la entidad. 8. *as autoridades polticas del 4inisterio del Interior en la circunscripcin correspondiente. 4. #n las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en esta *e%. 3. #n las representaciones diplom$ticas u oficinas consulares en el extran(ero, trat$ndose de administrados residentes en el exterior, quienes derivan los escritos a la entidad competente, con indicacin de la fec&a de su presentacin. Artculo 150.- Presentacin mediante correo certificado 19 150.1 *os administrados pueden remitir sus escritos, con recaudos completos, mediante correo certificado con acuse de recibo a la entidad competente, la que consina en su reistro el n,mero del certificado % la fec&a de recepcin. 150.5 #l administrado ex&ibe al momento de su despac&o el escrito en sobre abierto % cautela que el aente postal imprima su sello fec&ador tanto en su escrito como en el sobre. 150.8 #n caso de duda, debe estarse a la fec&a del sello estampado en el escrito, %, en su defecto, a la fec&a de recepcin por la entidad. 150.4 #sta modalidad no cabe para la presentacin de recursos administrativos ni en procedimientos trilaterales. Artculo 151.- <ecepcin por medios alternativos 151.1 *os administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de recepcin de la entidad competente pueden presentar los escritos diriidos a otras dependencias de la entidad por intermedio del rano desconcentrado ubicado en su luar de domicilio. 151.5 .uando las entidades no disponan de servicios desconcentrados en el $rea de residencia del administrado, los escritos pueden ser presentados en 20 las oficinas de las autoridades polticas del 4inisterio del Interior del luar de su domicilio. 151.8 7entro de las veinticuatro &oras inmediatas siuientes, dic&as unidades remiten lo recibido a la autoridad destinataria mediante cualquier medio expeditivo a su alcance, indicando la fec&a de su presentacin. Artculo 155.- Presuncin com,n a los medios de recepcin alternativa Para los efectos de vencimiento de pla-os, se presume que los escritos % comunicaciones presentados a trav!s del correo certificado, de los ranos desconcentrados % de las autoridades del 4inisterio del Interior, &an inresado en la entidad destinataria en la fec&a % &ora en que fueron entreados a cualquiera de las dependencias se/aladas. Artculo 158.- <ecepcin por transmisin de datos a distancia 158.1 *os administrados pueden solicitar que el envo de informacin o documentacin que le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea reali-ado por medios de transmisin a distancia, tales como correo electrnico o facsmil. 158.5 9iempre que cuenten con sistemas de transmisin de datos a distancia, las entidades facilitan su empleo para la recepcin de documentos o 21 solicitudes % remisin de sus decisiones a los administrados. 158.8 .uando se emplean medios de transmisin de datos a distancia, debe presentarse fsicamente dentro del tercer da el escrito o la resolucin respectiva, con cu%o cumplimiento se le entender$ recibido en la fec&a de envo del correo electrnico o facsmil. Artculo 154.- 6bliaciones de unidades de recepcin 154.1 *as unidades de recepcin documental orientan al administrado en la presentacin de sus solicitudes % formularios, quedando obliadas a recibirlos % darles inreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en nin,n caso pueda calificar, near o diferir su admisin. 154.5 Buien recibe las solicitudes o formularios debe anotar ba(o su firma en el propio escrito, la &ora, fec&a % luar en que lo recibe, el n,mero de fo(as que contena, la mencin de los documentos acompa/ados % de la copia presentada. .omo constancia de recepcin, es entreada la copia presentada dilienciada con las anotaciones respectivas % reistrada, sin per(uicio de otras modalidades adicionales, que por ra-n del tr$mite sea conveniente extender. 22 EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. Concepto: Es el trmite administratrivo mediante el cual la autoridad o funcionario impone la sancin correspondiente a determinado usuario para comprobada infraccin a sus deberes y obligaciones, previa sumaria investigacin y admitiendo el derecho de defensa, como permite el Art. 2 de la Constitucin Poltica y otras leyes subalternas. 2. El procedimiento sancionador el poder de polic!a eniendo en cuenta el concepto antes mencionado sobre el procedimiento sancionador, podemos determinar !ue se va a diferenciar del Poder de Policia en el sentido, de !ue este es una potestad del estado, manifestada a trav"s de su rgano legislativo, mediante #eyes $acionales e%presadas en #eyes, &ecretos #egislativos y &ecretos #eyes 'Poder de Polica $acional(, )rdenan*as +egionales 'Poder de Polica +egional( y )rdenan*as ,unicipales 'Poder de Polica ,unicipal(. ". Principios del procedimiento sancionador Le#alidad: por!ue slo por norma con rango de ley se otorga potestad represiva a determinada entidad. De$ido tr%mite: por!ue las entidades han de aplicar los respectivos castigos con su-ecin al trmite previsto en esta la ley .eneral, sin coactar el derecho de defensa del su-eto coercitado, el cual merece tutela estatal durante la investigacin administrativa, o sea, con las garantas constitucionales de imparcialidad y -uste*a en la decisin. Pr&dencia ra'ona$ilidad: por!ue toda autoridad gubernamental est obligada a prever !ue la comisin de 1 cual!uier acto infractorio no resulte ms venta-oso para el su-eto sancionable !ue acatar las normas rectoras, o asumir la represin. Para la determinacin y aplicacin de una represin disciplinararia deben confluir criterios ra*onables, como la e%istencia o no de intencionalidad malsana en la comisin infractoria, el per-uicio ocasionado, las circunstancias de la perpretacin y la reiteracin en la misma o diferente conducta contraventora. Tipicidad: Es conducta sancionable en esta va la trasgresin prevista en normas especficas con rango de ley, mediante la tipificacin formal, sin admitir interpretacin e%tensiva o la analoga concurrente entre dos o ms actos anti/ reglamentarios. Retroacti(idad )o <racti(idad: En este proceder correctivo son aplicables las disposiciones sancionatorias vigentes al momento de ocurrir la conducta trasgresora por el respectivo administrado, e%cepto silas normas posteriores resultan ms favorables al su-eto administrable. 'Art. 201, #ey. $ro, 22333(. Conc&rso real de in*racciones: Cuando una sola conducta sea calificada como ms de una trasgresin, la autoridad administrativa aplicar la represin para la falta considerada de mayor gravedad, sin obstculo para e%igir y determinar las otras responsabilidades contempladas en la ley civil, penal o tributaria. +. Re#&laci,n -&r!dica del procedimiento sancionador #a regulacin de la potestad sancionadora, y por ende, del procedimiento sancionador, resulta ser una novedad en el ordenamiento peruano, caracteri*ado por la ine%istencia, hasta la emisin de la #ey de Procedimientos Administrativos .eneral, 2 de una norma o con-unto de normas !ue regularan los principios y regulaciones aplicables al procedimiento sancionador en la rbita gen"rica. .. La den&ncia administrati(a ,uchas personas consideran !ue el nombre denuncia es un t"rmino e%clusivo del &erecho penal, en realidad la palabra denuncia e%iste tanto en el &erecho administrativo, como en el &erecho tributario administrativo, inclusive lo encontramos en el &erecho minero. radicionalmente se entiende a la denuncia como una notitia criminis, esto es refiri"ndose al delito, sin embargo deben entenderse !ue en el &erecho administrativo no solo e%isten delitos sino tambi"n faltas o contravenciones de polica, en consecuencia debe entenderse !ue una denuncia no es mas !ue alocar a la autoridad competente la comisin de una falta o de una contravencin de polica. #a #ey 22333 faculta a todo administrado a comunicar a la autoridad competente los hechos !ue son contrarios al ordenamiento legal, sin !ue sea necesario la afectacin de un derecho personal o de un inter"s legtimo, lo cual no convierte al denunciante en su-eto del procedimiento. #a sola presentacin de la denuncia obliga a la administracin a reali*ar practicar las diligencias necesarias para comprobar la veracidad de los hechos denunciados, lo cual implica !ue no se re!uiere presentar la denuncia con medios probatorios, y una ve* verificados debe de iniciarse el procedimiento de oficio. Ahora bien, la denuncia no re!uiere demostrarse, sin embargo la desestimacin de la denuncia debe ser motivada y comunicada al denunciante. #as denuncias deben contener4 / +elacin concreta y clara de los hechos. / #ugar y tiempo en !ue se cometi la infraccin. 3 / 5ndicacin de los presuntos autores, partcipes y damnificados. / Aporte de evidencias o su descripcin. / Cual!uier elemento !ue permita su identificacin #as denuncias no estn su-etas al pago de tasas por derecho de tramitacin. #os re!uisitos antes mencionados son complementarios de los re!uisitos generales de los escritos contenidos en el Artculo 660 de la #ey $7 22333. 4 El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley del Procedimiento Administrativo General En: Derecho & Sociedad N 17 Richard Martin Tirado Abogado. Profesor de Derecho Administrativo y del !rso: "#gimen de los Servicios P$blicos y de las oncesiones sobre %ienes P$blicos de la &ac!ltad de Derecho de la Pontificia 'niversidad at(lica del Per$. 'no de los )rocedimientos m*s novedosos com)rendidos en la +ey ,7---. denominada +ey del Procedimiento Administrativo /eneral 0en adelante. la +PA/1. es el desarrollo del Procedimiento Administrativo 2rilateral 0PA21. En realidad. la novedad de este ti)o de )rocedimiento no se enc!entra en s! elaboraci(n conce)t!al 0)!es de !na ! otra forma e3ist4an n!merosos )rocedimientos es)eciales en los c!ales se )od4a reconocer con anterioridad a la vigencia de la +ey ,7---. este ti)o de )rocedimiento1 sino en s! incor)oraci(n en !na ley de *mbito general y e3)ansivo en forma s!)letoria a todo ti)o de )rocedimientos administrativos. En este conte3to. la reciente entrada en vigencia de la +PA/ constit!ye !n notable esf!er5o )or dotar al )a4s de normas 6!e reg!len sistem*ticamente el )rocedimiento administrativo. b!scando esencialmente con ello canali5ar adec!adamente la f!nci(n servicial de los intereses generales 6!e tienen las Administraciones P$blicas7 establecer mecanismos de garant4a efectiva de los derechos de los ci!dadanos en s!s relaciones con la administraci(n7 y dar vigencia efectiva a los )ost!lados del )rinci)io de sometimiento de la act!aci(n de la administraci(n )$blica al ordenamiento constit!cional y 8!r4dico en general. esto $ltimo. como res!ltado concreto de la s!misi(n de la Administraci(n al )rinci)io de legalidad . +a estr!ct!ra b*sica de la +PA/. ins)irada b*sicamente en la legislaci(n es)a9ola sobre la materia . reg!la en )rimer l!gar. !n logrado cat*logo de )rinci)ios f!ndamentales a)licables a todo el *mbito de act!aci(n de la 1 administraci(n sometida al Derecho Administrativo. A )artir de ello. se desarrolla el denominado r#gimen 8!r4dico de los actos administrativos. la reg!laci(n del )rocedimiento administrativo com$n o ti)o7 y finalmente los )rocedimientos administrativos es)eciales y la res)onsabilidad de la administraci(n )$blica y el )ersonal a s! servicio. 'no de los )!ntos m*s relevantes dentro de la sistem*tica de la +PA/. es 6!e ordena. de !n lado. lo 6!e denomina el )rocedimiento administrativo com$n. y del otro. dos )rocedimientos administrativos denominados :es)eciales; 0el 2rilateral o 2riang!lar. y el Sancionador1. A )rimera vista. esta divisi(n de los )rocedimientos establecida en la +PA/. )arecer4a indicar 6!e e3iste !na materia )rocedimental administrativa. :es)ecial; 6!e ser4a contra)!esta a lo :general; . Sin embargo. esta contradicci(n es s(lo a)arente. tal como afirma /<N=A+E= NA>A""<. Al res)ecto. es necesario indicar. conforme lo hace la doctrina m*s a!tori5ada. las divergencias e3istentes entre a6!ello 6!e se debe entender )or )rocedimiento general. y a6!ello s!)!estos 6!e califican la e3istencia de diversos )rocedimientos es)eciales. y hasta donde )!ede llegar la o)osici(n entre ambos. y si es 6!e e3iste ra5(n )ara tal diferenciaci(n. Sobre el )artic!lar. son m!y il!strativas las acotaciones 6!e reali5a &rancisco /<N=A+E= NA>A""<. res)ecto de la a)arente o)osici(n entre los )rocedimientos administrativos generales y es)eciales. Dicho a!tor. se9ala 6!e. :No hay !n )rocedimiento general. sino varios. !na )l!ralidad de )rocedimientos formali5ados 6!e. en ocasiones. y )ara ciertos s!)!estos. )!eden admitir es)ec4ficas desviaciones o diferenciaciones en la reali5aci(n de !no o varios tr*mites. desviaciones 6!e )!eden a veces ser tan im)ortantes 6!e alteren la 4ntima estr!ct!ra del )rocedimiento formali5ado !tili5able normalmente )ara el c!m)limiento de !na determinada finalidad administrativa. en c!yo caso. y s(lo entonces. se )odr* hablar de )rocedimiento es)ecial. )!es de lo contrario ?y es lo 6!e oc!rre casi siem)re@ estaremos en )resencia 2 de !na sim)le es)ecialidad )rocesal y no de !n verdadero y )ro)io )rocedimiento es)ecial; 0resaltado. agregado1. Sin embargo. la )recisi(n efect!ada )or el citado a!tor es)a9ol. no desconoce 6!e la reg!laci(n )rocedimental :com$n; o :general;. indica los )rinci)ios y reglas b*sicas 6!e deben aseg!rar la eficacia y las garant4as del desarrollo del )rocedimiento administrativo. En tal sentido. coincidimos en el )resente caso con lo se9alado )or Sebasti*n AA"2BN@"E2<"2C++<. 6!ien entiende 6!e el denominado )rocedimiento administrativo com$n. es el con8!nto de t#cnicas y )rece)tos 6!e constit!yen los )rinci)ios generales del )rocedimiento administrativo . As4. entendemos 6!e la reg!laci(n de la +PA/. en lo referido al )rocedimiento administrativo general. trata de los )rinci)ios o normas 6!e definen la estr!ct!ra general del 4ter )rocedimental 6!e ha de re6!erirse )ara la reali5aci(n de la actividad 8!r4dica de la Administraci(n. Siendo ello as4. el )rocedimiento administrativo com$n com)rende las c!estiones verdaderamente n!cleares al servicio directo del establecimiento de !n com$n denominador normativo s!ficiente )ara garanti5ar !na ig!aldad b*sica de trato. Precisamente en este as)ecto. es en el 6!e cabe efect!ar !na diferenciaci(n. 2radicionalmente. el )rocedimiento administrativo. ha sido normalmente concebido ado)tando !na estr!ct!ra lineal 0donde la Administraci(n es. al mismo tiem)o. 8!e5 y )arte1. )ero modernamente. se ace)ta 6!e el )rocedimiento )!eda tener !na fisonom4a triang!lar. )!es la Administraci(n a)arece decidiendo !n conflicto entre administrados. de manera 6!e carece en absol!to de la condici(n de )arte. )!es es totalmente a8ena a la relaci(n 8!r4dica disc!tida . Este es el llamado )rocedimiento trilateral o triang!lar recogido en la +PA/ y 6!e es materia del )resente art4c!lo. El tema de los )rocedimientos es)eciales no es !na creaci(n de la +PA/. sino 6!e es el reconocimiento de !na realidad )ree3istente. En el Per$. ya antes de la entrada en vigencia de la +PA/ e3ist4an )rocedimientos trilaterales. como los de defensa de la com)etencia 0Decretos +egislativos 7D1 y ED71 y los diversos 3 )rocedimientos de reclamaciones de !s!arios de servicios )$blicos. 6!e finalmente son derivados en $ltima instancia a los organismos reg!ladores en sede administrativa. F!stamente en este ti)o de )rocedimientos es en el 6!e se config!ra la caracter4stica esencial de los )rocedimientos trilaterales. esto es. la )osici(n s!i generis de la Administraci(n. 6!e a)arece decidiendo !n conflicto )rod!cido entre dos o m*s administrados. otorg*ndose el car*cter definitivo a la resol!ci(n 6!e emita la Administraci(n en sede administrativa. 2. ANTECEDENTES DEL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL.# En n!estro ordenamiento 8!r4dico. A<"<N )recisa 6!e es )artir del Decreto +ey ,G111. en el 6!e se introd!ce normativamente )or )rimera ve5. la reg!laci(n normativa del )rocedimiento administrativo trilateral. Esta afirmaci(n se s!stenta en los alcances de la modificatoria 6!e. sobre el art4c!lo 1H del Decreto S!)remo DDG@G7@S 0antig!o "eglamento /eneral de Procedimientos Administrativos1. efect!ara el Decreto +ey ,G111. estableciendo la n!eva redacci(n de la norma lo sig!iente: :Art4c!lo 1.@ +a )resente ley rige la act!aci(n de orden administrativo de las entidades de la Administraci(n P$blica. siem)re 6!e )or leyes es)eciales no se estable5ca algo distinto: En consec!encia. se a)lica a:
a1 +os )rocesos administrativos 6!e se sig!en ante las diversas entidades de la Administraci(n P$blica 6!e res!elven c!estiones contenciosas entre dos o m*s )artic!lares. entre #stos y la Administraci(n P$blica o entre entidades de #sta $ltima7 0...1; 4 2al como se )!ede advertir de la lect!ra de la modificatoria introd!cida )or el Decreto +ey ,G111. e3ist4a el reconocimiento e3)reso 6!e )od4an s!scitarse controversias en sede administrativa. en las c!ales )odr4an estar invol!cradas tres ti)os de c!estiones contenciosas: a1 +as controversias entre dos )artic!lares ante la administraci(n )$blica b1 +as controversias entre !n )artic!lar y la administraci(n )$blica7 y c1 +as controversias entre dos entidades )$blicas. No obstante lo se9alado )or A<"<N. a$n antes de la daci(n del Decreto +ey ,G111. ya se hab4a consagrado legislativamente la )osibilidad de 6!e e3istan conflictos en sede administrativa entre dos o m*s )artes. conforme a los s!)!estos antes descritos. En efecto. desde la entrada en vigencia del Decreto +egislativo 7D1 . norma 6!e dis)one la eliminaci(n de las )r*cticas mono)(licas. controlistas y restrictivas de la libre com)etencia. se hab4a ya )revisto la )osibilidad de 6!e determinadas a!toridades en sede administrativa. )!edan resolver este ti)o de controversias . Nos )arece 6!e este es el antecedente m*s claro de la reg!laci(n del )rocedimiento administrativo trilateral. dado a nivel de !na materia es)ecial. como es la defensa de la com)etencia. En realidad. creemos 6!e los )rocesos de reforma del Estado. 6!e desartic!laron la estr!ct!ra de intervenci(n del a)arato estatal de a6!el entonces. il!minada )or visos de desreg!laci(n y liberali5aci(n de las estr!ct!ras administrativas. hicieron necesaria la creaci(n de organismos es)eciali5ados en materias consideradas como n!evas. como las constit!4an la defensa de la com)etencia. la )rotecci(n al cons!midor. la )ro)iedad intelect!al o la reg!laci(n de los servicios )$blicos. I 8!stamente la esencia de dichas actividades es la intervenci(n administrativa en la econom4a )ara arbitrar las cond!ctas de los )artic!lares en el mercado. En este conte3to. si se arbitran cond!ctas. l(gicamente es 6!e )!edan )resentarse contiendas 5 entre los administrados. las mismas 6!e )or im)erio de la ley. son res!eltas en v4a administrativa )or organismos es)eciali5ados de la Administraci(n P$blica. $. CARACTER%STCAS DEL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL.# 2al como hemos venido indicando en el )resente doc!mento. es necesario establecer alg!nas )a!tas o )ar*metros )ara reconocer este ti)o de )rocedimientos. +a +PA/ no establece c!ando nos encontramos con !n ti)o de )rocedimiento como el se9alado. sin embargo. es )osible encontrar en la nat!rale5a misma de este ti)o de )rocedimiento alg!nas caracter4sticas es)eciales. +a tarea de reconocimiento de este ti)o de )rocedimiento no es sencilla. En rigor. consideramos 6!e deben de conc!rrir condiciones e3)l4citas )ara estimar 6!e estamos frente a !n )rocedimiento trilateral: a1 En )rimer l!gar. debe tratarse de !n )rocedimiento es)ecial. esto es. tal como se9ala /<N=A+E= NA>A""< . a6!#l ti)o de )rocedimiento 6!e ha sido )ensado )ara !na hi)(tesis )artic!lar y concreta c!yo contenido aconse8a !na tramitaci(n distinta de la general;. b1 +a materia de dicho )rocedimiento debe corres)onder a !na )ro)ia de la Administraci(n P$blica. Este re6!isito es de vital im)ortancia )or c!anto el conflicto de intereses s!scitado entre los administrados o la administraci(n )$blica y !n administrado. o entre administraciones )$blicas. s!giere siem)re !na controversia res)ecto de la act!aci(n de !na entidad )$blica o de !n as!nto de inter#s )$blico . Debe tratarse adem*s de !na materia sing!lar . donde el ob8etivo a conseg!ir mediante el desarrollo del )rocedimiento administrativo es)ecial. tiene !na finalidad es)ec4fica )redeterminada )or la norma 6!e le da origen . 6 c1 +as a!toridades 6!e res!elven las controversias )ro)ias de este ti)o de )rocedimientos deben ser im)arciales. Este tema es de vital im)ortancia )ara el desarrollo de este ti)o de )rocedimiento. )!es im)lica rom)er la indisol!ble condici(n 6!e se genera en el tr*mite de los )rocedimientos administrativos. entre la a!toridad 6!e res!elve !na controversia y 6!e a la ve5 es )arte de la decisi(n. No siem)re es f*cil garanti5ar el cabal c!m)limiento de este re6!isito )or las )artic!laridades 6!e e3hibe n!estra fr*gil organi5aci(n administrativa del Estado. Si a ello. le agregamos las debilidades e incoherencias de n!estros sistemas de selecci(n de )ersonal y la falta de a!tonom4a )res!)!estal. coincidiremos en afirmar. 6!e este re6!isito es de m!y dif4cil c!m)limiento. Sin embargo. creemos 6!e la im)arcialidad es !no de los re6!isitos 6!e config!ra a !n )rocedimiento como trilateral. )!es tal como )recisa SAN2<&CAC<. el PA2 constit!ye !na modalidad de act!aci(n administrativa dise9ada con el )ro)(sito de 6!e la administraci(n act$e como tercero im)arcial resolviendo conflictos entre los administrados . -. +A N<CJN F'"CDCA DE ADACNCS2"AD<: +<S S'FE2<S DE+ P"<EDCACEN2< ADACNCS2"A2C>< 2"C+A2E"A+. ? En )rinci)io. )odemos se9alar 6!e conforme a la definici(n dada del )rocedimiento administrativo trilateral. los s!8etos intervinientes en dicho )rocedimiento. son de !n lado. !na Administraci(n P$blica 6!e act$a 5an8ando el conflicto s!scitado. y de otro lado. dos o m*s administrados 6!e conc!rren ante #sta administraci(n. a ra45 de la e3istencia de !n conflicto de intereses entre ambos. +a +PA/. en s! art4c!lo KD define el conce)to de administrado. se9alando 6!e :Se consideran administrados res)ecto de alg$n )rocedimiento administrativo concreto: 1. L!ienes lo )rom!evan como tit!lares de derechos o intereses 7 leg4timos individ!ales o colectivos. ,. A6!ellos 6!e. sin haber iniciado el )rocedimiento. )oseen derechos o intereses leg4timos 6!e )!eden res!ltar afectados )or la decisi(n a ado)tarse;. En tal sentido. y dado 6!e la +PA/ en s! art4c!lo ,1M.1. define al )rocedimiento trilateral como a6!el :)rocedimiento administrativo contencioso seg!ido entre dos o m*s administrados ante las entidades de la administraci(n y )ara los descritos en el inciso E1 del Art4c!lo C del 24t!lo Preliminar de la )resente +ey;. e3iste !na )osici(n seg$n la c!al el )rocedimiento administrativo ser4a $nicamente a)licable c!ando la administraci(n decide res)ecto de conflictos s!scitados entre administrados. entendiendo a #stos como c!al6!ier )ersona f4sica o 8!r4dica considerada desde s! )osici(n )rivada res)ecto a la Administraci(n P$blica o a s!s agentes . En tal sentido. #sta )osici(n. 6!e denominaremos tesis restrictiva. concibe al )rocedimiento administrativo trilateral como a6!#lla clase de )rocedimiento administrativo contencioso. donde la Administraci(n act$a como !n tercero im)arcial. 5an8ando !n conflicto s!scitado entre dos o m*s )artic!lares. )!esto 6!e se as!me la conce)t!ali5aci(n del administrado como !na )ersona f4sica o 8!r4dica considerada desde s! )osici(n )rivada 0activa o )asiva1 frente a la Administraci(n. Esta tesis es trib!taria de las esbo5adas en s! o)ort!nidad )or destacados a!tores es)a9oles. como /<N=A+E= NA>A""< y AA"2BN AA2E< . En la doctrina nacional esta tesis es ado)tada abiertamente )or DAN<S <"DJNE=. 6!ien refiere 6!e :el )rocedimiento administrativo trilateral es a6!el en el 6!e la Administraci(n P$blica a)arece decidiendo en !n conflicto entre dos )artic!lares. a diferencia del t4)ico )rocedimiento bilateral en el 6!e la Administraci(n es al mismo tiem)o. 8!e5 y )arte;. En contra)osici(n a los arg!mentos sostenidos )or los a!tores citados en el )*rrafo )recedente. nosotros sostenemos la tesis 6!e denominaremos am)lia. )!esto 6!e )odr4an ser materia de com)osici(n )or la v4a del )rocedimiento trilateral. tanto conflictos e3istentes entre dos o m*s administrados. entre la 8 administraci(n y administrados. y entre entidades de la administraci(n. +a idea central es 6!e el conce)to de administrado contenido en el art4c!lo KD +PA/. incl!ya tambi#n a entidades de la administraci(n )$blica. En efecto. el art4c!lo KD +PA/ )rescribe lo sig!iente: :Art4c!lo KD.@ S!8etos del )rocedimiento. Para los efectos del c!m)limiento de las dis)osiciones del Derecho Administrativo. se entiende )or s!8etos del )rocedimiento a: 1. Administrados: la )ersona nat!ral o 8!r4dica 6!e. c!al6!iera sea s! calificaci(n o sit!aci(n )rocedimental. )artici)a en el )rocedimiento administrativo. !ando !na entidad interviene en !n )rocedimiento como administrado. se somete a las normas 6!e lo disci)linan en ig!aldad de fac!ltades o deberes 6!e los dem*s administrados. ,. A!toridad administrativa: el agente de las entidades 6!e. ba8o c!al6!ier r#gimen 8!r4dico. y e8erciendo )otestades )$blicas cond!cen el inicio. la instr!cci(n. la s!stanciaci(n. la resol!ci(n. la e8ec!ci(n. o 6!e de otro modo )artici)an en la gesti(n de los )rocedimientos administrativos. En n!estra o)ini(n. la dis)osici(n contenida en el art4c!lo KD.1 de la +PA/. habilita de manera e3)resa la denominada tesis am)lia. 6!e entre otros. es seg!ida en n!estro )a4s )or A<"<N '"%CNA. En este orden de ideas. el )rocedimiento administrativo trilateral est* dise9ado )ara resolver las sig!ientes clases de conflictos o controversias: a1 onflictos entre administrados: +a definici(n contenida en la +PA/ concibe al )rocedimiento administrativo trilateral como !no de car*cter contencioso. En esencia. la administraci(n res!elve !n conflicto s!scitado entre )artic!lares. res)ecto de !na relaci(n 8!r4dica res)ecto de la c!al la administraci(n no es )arte. Debe considerarse. sin embargo. 6!e la relevancia del conflicto sometido 9 a la com)etencia de la entidad. se enc!entra 4ntimamente relacionada con el inter#s )$blico )resente en la resol!ci(n del conflicto de intereses s!scitado entre dichas )artes. A6!4 se a)lica lo 6!e en doctrina administrativa se conoce como la denominada :8!risdicci(n administrativa )rimaria; o :8!risdicci(n retenida;. doctrina 6!e indica 6!e c!ando !na ley crea !n ente g!bernamental y le atrib!ye com)etencia )ara resolver en instancia administrativa cierto ti)o de casos. los trib!nales deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya )ron!nciado . Sin embargo. la mal denominada :8!risdicci(n )rimaria;. no transfiere !na com)etencia e3cl!siva a los organismos administrativos en detrimento de los trib!nales. Sim)lemente. se establece !na com)etencia )rioritaria o )revia . 'na ve5 6!e el organismo administrativo dicta resol!ci(n. agotando la v4a administrativa. se )!ede ac!dir a los trib!nales )ara 6!e controlen la actividad administrativa. mediante la garant4a del )roceso contencioso administrativo. Al res)ecto. <AADC"A. se9ala 6!e la a)licaci(n de #sta doctrina s(lo )osterga el e8ercicio de la 8!risdicci(n )or los (rganos del Poder F!dicial y no indica la falta de 8!risdicci(n )or )arte de #stos $ltimos. 'n e8em)lo concreto de conflicto entre administrados. es el )rocedimiento de reconocimiento de cr#ditos conc!rsales seg!ido ante CNDE<PC 0donde se )resenta !na controversia entre los acreedores y !na em)resa insolvente. y la omisi(n de "eestr!ct!raci(n Patrimonial act$a como entidad decisoria1. o los )rocedimientos seg!idos )or los !s!arios de servicios )$blicos. b1 onflictos entre !na entidad )$blica y !n )artic!lar.@ Este ti)o de controversia se s!scita con motivo de !na act!aci(n )revia efect!ada )or !na entidad )$blica. Cnicialmente. dicha act!aci(n )revia )!ede haberse generado en f!nci(n del )a)el 6!e deb4a c!m)lir !na entidad )$blica como encargada de resolver !na )retensi(n )lanteada )or el administrado en !n t4)ico )rocedimiento administrativo com$n. Sin embargo. al )lantearse la )osibilidad de 6!e !n administrado c!estione o im)!gne la decisi(n inicialmente e3)edida )or !na entidad )$blica. la a!toridad inicial )asa a tener la condici(n de 10 em)la5ado dentro de !n )rocedimiento administrativo 0s!8eto1. c!ya resol!ci(n ser* de com)etencia de !na a!toridad s!)erior a la 6!e inicialmente emiti( la decisi(n im)!gnada. En este caso. se delimita con absol!ta certe5a. el rol de )arte y a!toridad de la administraci(n y la ine3istencia de !na relaci(n s!bordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad )$blica 6!e ha emitido el acto materia de im)!gnaci(n. En rigor. la contienda se )rod!ce entre el (rgano 6!e emiti( la decisi(n y el administrado. Seg$n +CNA"ES. esta sit!aci(n )!ede darse: O Por la form!laci(n de !na )etici(n )or )arte de !n )artic!lar. y s! )osterior denegatoria )or )arte de la Administraci(n. O Por la resol!ci(n de oficio tomada )or !n (rgano y la im)!gnaci(n de #sta )or )arte de !n administrado. O &orm!laci(n de !na )etici(n )or )arte de !n administrado. decisi(n favorable del (rgano resol!tivo y la !lterior o)osici(n de !n tercero. 'n e8em)lo claro de este ti)o de controversias. lo constit!ye el caso de )rocedimientos administrativos de selecci(n de contratistas 6!e llegan mediante el rec!rso de revisi(n ante el 2rib!nal Administrativo del <NS'<DE. en el c!al. el )ostor 6!e )artici)a en el res)ectivo )rocedimiento. tiene la )osibilidad de im)!gnar la decisi(n de la entidad )$blica de origen ante el referido 2rib!nal Administrativo. En este $ltimo caso. la entidad )$blica c!ya decisi(n es materia de im)!gnaci(n. no )odr* invocar ning!na clase de )rerrogativa ni )rivilegio en el tr*mite del )rocedimiento. c1 onflictos entre entidades )$blicas .@ 'na tercera clase de controversias 6!e )!eden s!scitarse en este ti)o de )rocedimientos. son las 6!e se entablan entre diversas entidades )$blicas entre s4. Partiendo de la )remisa de 6!e dichas entidades )!eden )artici)ar en !n )rocedimiento administrativo sin 11 ning!na )rerrogativa es)ecial. no e3istir4a inconveniente )ara s!stentar 6!e tiene la condici(n 8!r4dica de administrados y en consec!encia. )!eden ser s!8etos de este ti)o de )rocedimientos. Se ha )retendido ob8etar los alcances de esta )ost!ra. bas*ndose en el hecho de 6!e las entidades )$blicas no )oseen derechos sino com)etencias y 6!e a )artir de dicha delimitaci(n. no e3istir4an f!ndamentos )ara e3tender el )rocedimiento administrativo a este ti)o de controversias. A )artir de ello. se afirma 6!e la ca)acidad 8!r4dica de !na entidad )$blica coincide con el con8!nto de )otestades 6!e le han sido atrib!idas )or el ordenamiento. Ello es entendido as4 )or /A"CA DE EN2E""CA. c!ando se9ala 6!e el )rinci)io de legalidad de la Administraci(n im)lica 6!e los entes )$blicos no )!eden entrar en el tr*fico 8!r4dico ilimitadamente . Esta com)etencia es definida como la a)tit!d legal de !na entidad administrativa )ara e8ercer )otestades administrativas. )redeterminadas )reviamente )or !na norma habilitante . Por ello. en caso de conflictos entre entidades )$blicas. la v4a )ara resolverlos es mediante la fig!ra del conflicto de com)etencias . En este conte3to. no ser4a viable el )rocedimiento trilateral basado en la controversia e3istente entre dos entidades. +a realidad sin embargo. nos dem!estra 6!e esta )osici(n no toma en c!enta. 6!e en virt!d de la )rescri)ci(n contenida en el Art. KD.1 de la +PA/. !na entidad )$blica )!ede act!ar como administrado en !n )rocedimiento sin 6!e ello im)li6!e desnat!rali5ar la esencia de a6!el. El hecho mismo 6!e !na entidad )$blica se someta al desarrollo de !n )rocedimiento administrativo trilateral no enerva ni des)o8a a dichas entidades de s!s )ro)ias com)etencias. P!es bien. #sta s!misi(n de !na entidad )$blica a otra. en el marco de !n )rocedimiento )ara obtener !n )ron!nciamiento de !na a!toridad administrativa. )!ede dar tambi#n l!gar a 6!e se genere !na controversia con otra entidad )$blica res)ecto del )rocedimiento incoado . No cabe d!da 6!e en esta sit!aci(n se )resenta !na contienda entre dos entidades de la administraci(n )$blica 6!e act$an en dicho )rocedimiento trilateral como 12 :administrados;. lo 6!e evidencia 6!e e3iste !na tercera clase de conflictos 6!e )!eden desarrollarse ba8o el marco legal del )rocedimiento trilateral: los conflictos entre entidades de la administraciones )$blicas c!ando act$an en sede administrativa como administrados. &. LA A'TORDAD AD!NSTRAT"A ANTE LA ('E SE DESARROLLA EL PROCED!ENTO.# 'na de las caracter4sticas de la denominada :8!diciali5aci(n del )rocedimiento administrativo; . es 6!e se ada)tan alg!nos de los )ost!lados b*sicos del reglamentarismo )rocesal. )ero sin )erder de vista la esencial caracter4stica de la informalismo del )rocedimiento administrativo como garant4a a favor de los administrados. No obstante ello. c!ando la administraci(n act$a decidiendo res)ecto de !n conflicto s!scitado entre administrados. as!me !n rol arbitral . o similar al 6!e desarrollan los (rganos 8!risdiccionales c!ando res!elven !n conflicto de intereses con relevancia 8!r4dica. As4. en el desarrollo de los )rocedimientos trilaterales o triang!lares. :0...1 es )redominante el inter#s o derecho del )artic!lar 6!e est* en ca!sa. )or ello. la Administraci(n as!me o debe as!mir en el c!m)limiento de esta actividad !na actit!d de rig!rosa ne!tralidad. e3actamente la misma 6!e han de ado)tar los (rganos 8!diciales en los )rocesos civiles; . En el )rocedimiento administrativo trilateral. la entidad 6!e as!me el rol de instr!cci(n y resol!ci(n del mismo. debe observar necesariamente !na actit!d de im)arcialidad. 6!e debe g!ardad com)atibilidad con la nat!rale5a de los derechos sometidos a s! decisi(n. en la medida en 6!e la im)arcialidad. garanti5a el res)eto de la ig!aldad de las )artes en s! )osici(n en el )rocedimiento. as4 como la vigencia del )rinci)io de contradicci(n en el desarrollo del mismo. +a im)arcialidad es !na calidad inherente a la )ersona del 8!5gador en los )rocesos 8!diciales. )ero es ig!almente a)licable a la a!toridad administrativa resol!tora en el )rocedimiento administrativo trilateral. Ella no )!ede crear venta8as a !na )arte interviniente en el )rocedimiento en 13 desmedro de otra y est* obligada a res)etar el )rinci)io de contradicci(n en el )rocedimiento. Asimismo. deben aseg!rarse el res)eto de los derechos corres)ondientes al debido )rocedimiento administrativo . ). EL "ALOR DE LA PR'E*A EN EL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL+ L!TES EN LA APLCAC,N DEL PRNCPO DE "ERDAD !ATERAL.# En el desarrollo del )rocedimiento administrativo general se as!me. 6!e en virt!d del )rinci)io de verdad material . la carga de la )r!eba recae b*sicamente en la Administraci(n. dado 6!e #sta as!me !n rol decisorio de los casos. )!esto 6!e emite resol!ci(n res)ecto de la )etici(n del administrado. y tambi#n as!me !n rol de )arte interesada. en virt!d de s! f!nci(n de servicio de los intereses generales. Sin embargo. ello no enerva la a)licaci(n del )rinci)io general de la carga de la )r!eba en materia )rocesal. mediante el c!al se indica 6!e :6!ien afirme !n hecho debe )robarlo; . En tal sentido. c!ando en !n )rocedimiento !n administrado form!la !na )etici(n. o abs!elve el cargo de !na den!ncia form!lada en s! contra. debe acom)a9ar las )r!ebas 6!e s!stenten los hechos alegados en s! )retensi(n frente a la Administraci(n. Sin embargo. la a)licaci(n de los )rinci)ios de verdad material. y de im)!lso de oficio en el )rocedimiento administrativo. hacen 6!e sobre la Administraci(n tambi#n recaiga !n deber es)ec4fico de reali5ar las act!aciones necesarias )ara obtener la convicci(n s!ficiente 6!e le )ermite emitir !n )ron!nciamiento. En tal virt!d. en los )rocedimientos administrativos lineales. la a!toridad administrativa no s(lo debe a8!starse a las )r!ebas ofrecidas y act!adas )or las )artes. esto es. al )rinci)io de la carga de la )r!eba en sede )rocesal civil donde el F!e5 debe necesariamente constre9irse a 8!5gar seg$n las )r!ebas a)ortadas )or las )artes 0verdad formal1 . sino 6!e debe tambi#n atender a los )rinci)ios de im)!lso de oficio . y de b$s6!eda de la verdad material . Es as4. 6!e la doctrina entiende 6!e corres)onde a los (rganos 6!e intervienen en el )rocedimiento administrativo. 14 reali5ar las diligencias tendientes a la averig!aci(n de los hechos 6!e f!ndamentan la decisi(n . En sinton4a con dicha tendencia. DCE= SPNQE= se9ala 6!e :orres)onde b*sicamente a la Administraci(n verificar y )robar los hechos 6!e no tenga )or ciertos. El indicado car*cter in6!isitivo del )rocedimiento y la )osici(n 6!e en #l ostenta la Administraci(n. im)lica como l(gica consec!encia 6!e recaiga sobre ella esa carga; . Dicha )osici(n es la as!mida en sede nacional )or el art4c!lo 1G, de la +PA/ . Sin embargo. la sit!aci(n var4a en el caso del )rocedimiento administrativo trilateral. En efecto. en dicha clase de )rocedimientos. donde el )rinci)io contradictorio en sede )rocedimental administrativa se hace m*s evidente en la tramitaci(n del mismo. la carga de la )r!eba. en )rinci)io. )or a)licaci(n de la )osici(n ne!tral de la Administraci(n. el )rinci)io de verdad material se ve aten!ado . )or lo 6!e b*sicamente. la carga de la )r!eba recae en los administrados intervinientes en el mismo. PA"ADA se9ala 6!e :0...1 en los )rocedimientos arbitrales o triang!lares. en 6!e la Administraci(n as!me !na )osici(n de ne!tralidad entre dos )artes enfrentadas. la carga de la )r!eba debe re)artirse en t#rminos an*logos al )roceso civil. de forma 6!e. normalmente. el actor debe )robar los hechos constit!tivos del derecho 6!e reclama. mientras 6!e el demandado debe )robar los hechos im)editivos o e3tintivos 0...1 En todo caso. como en los )rocedimientos administrativos los interesados no siem)re as!men )osiciones formalmente diferenciadas. deber* mati5arse esta regla de re)arto en f!nci(n de las circ!nstancias del caso.; Esta sit!aci(n se da. a n!estro entender. )or la vigencia irrestricta del )rinci)io contradictorio en el )rocedimiento administrativo trilateral. +a a)licaci(n en la )r*ctica de este )rinci)io. im)lica 6!e se )res!me 6!e las )artes act$an en ig!aldad de condiciones en el desarrollo del )rocedimiento trilateral. Por ello es 6!e en el desarrollo de los )rocedimientos trilaterales. la Administraci(n debe aseg!rar la )artici)aci(n ig!alitaria de los interesados. ba8o )ena de ilegitimidad de la decisi(n a ser tomada. )or afectar la im)arcialidad 6!e ella debe g!ardar en el tr*mite . Sin embargo. ello no obsta )ara 6!e c!ando se 15 )resente !na desig!aldad entre las )artes 0!n caso de )rotecci(n al cons!midor. o de barreras de acceso al mercado1 la Administraci(n distrib!ye el )eso de la carga de la )r!eba hacia 6!ien est# en me8or )osici(n de as!mirla. El )rinci)io del contradictorio. es as4. !n derecho derivado de los derechos al debido )roceso y a la t!tela 8!dicial efectiva. tal como lo estima la Sentencia del 2rib!nal onstit!cional Es)a9ol 1-KR1MMD. 0)ara el caso de los )rocesos 8!diciales1 al se9alar 6!e el referido )rinci)io im)lica :6!e los contendientes. en )osici(n de ig!aldad. dis)ongan de las mismas o)ort!nidades de alegar y )robar c!anto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento 8!dicial de s!s tesis;. As4. en c!anto el )rocedimiento trilateral )artici)a de la esencia del 8!risdiccional. debe tenerse )resente 6!e debe garanti5arse la )osibilidad de 6!e ambas )artes e8er5an s! derecho a ofrecer y )rod!cir las )r!ebas )osibles. siem)re y c!ando se enc!entren en )osici(n de ig!aldad. De no ser ello as4. la a!toridad administrativa est* fac!ltada a trasladar el )eso de la carga de la )r!eba a a6!#l administrado 6!e tenga me8or ca)acidad de so)ortarla. En este ti)o de )rocedimiento la a!toridad debe ser lo s!ficientemente ca!telosa. )ara no s!stit!ir el deber )robatorio de las )artes. Por tanto. la a)licaci(n del )rinci)io de verdad material debe estar aten!ada. al o)erar la )res!nci(n de ig!aldad entre las )artes intervinientes en el )rocedimiento trilateral. Sin embargo. ello no im)lica 6!e la a!toridad administrativa ante la c!al se desenv!elve el PA2. como entidad servicial de los intereses generales. e8er5a s! fac!ltad de ordenar y )rod!cir )r!ebas c!ando e3ista !n inter#s )$blico inherente a la resol!ci(n del )rocedimiento. 2ambi#n. )or $ltimo. es de resaltar la )rescri)ci(n contenida en el art4c!lo ,,K de la +PA/. en c!anto #sta consagra la )osibilidad de 6!e la Administraci(n )rescinda de la act!aci(n de c!al6!iera de las )r!ebas ofrecidas )or las )artes. en caso de e3istir ac!erdo !n*nime de #stas al res)ecto. A n!estro entender. esta dis)osici(n de la +PA/ no im)lica otro significado 6!e el de se9alar la 16 aten!aci(n del )rinci)io de verdad material en el desarrollo del )rocedimiento trilateral. )ero sin 6!e se considere de manera alg!na 6!e la Administraci(n ren!ncie al deber de verificar la verdad de los hechos )ro)!estos )or las )artes c!ando s! )ron!nciamiento )!eda revestir !na afectaci(n al inter#s )$blico. -. D.ERENCAS ENTRE EL AR*TRA/E DE DEREC0O AD!NSTRAT"O 1 EL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL.# E3iste !n determinado sector de la doctrina 0)artic!larmente es)a9ola1. entre la 6!e )odemos destacar los comentarios de PA"ADA . AA"2BN AA2E< . /A"CA DE EN2E""CA I &E"NPNDE= . SAN2AAA"BA PAS2<" . %E"AEF< >E"A . A"CN< . entre otros a!tores. 6!e se9alan la e3istencia de !na :actividad arbitral de la Administraci(n;. se9alando 6!e en virt!d de #sta la Administraci(n :0...1 decide o :arbitra; entre )retensiones contrarias de los )artic!lares. act!ando. )or consig!iente. como verdadero *rbitro mediador.; . En virt!d de la )osici(n sostenida )or este sector doctrinario. se se9ala 6!e los (rganos administrativos encargados de la instr!cci(n y resol!ci(n en los )rocedimientos trilaterales. oc!)an !na )osici(n seme8ante a la 6!e oc!)an los *rbitros en !n )rocedimiento arbitral com$n y corriente. Sin embargo. la falencia de esta )osici(n doctrinaria es considerar 6!e los (rganos de la administraci(n )$blica )!eden ser e6!i)arados con los *rbitros. /<N=A+E= NA>A""<. se9ala las diferencias. ca)itales. entre los rasgos definidores del arbitra8e y los del )rocedimiento trilateral o triang!lar: O En el arbitra8e. las )artes. e3)l4cita e im)l4citamente. se obligan a estar y )asar )or la decisi(n del *rbitro. lo 6!e im)ide a los 8!eces y trib!nales conocer de la controversia sometida al fallo arbitral si se invoca la corres)ondiente e3ce)ci(n. lo 6!e )or s!)!esto. no oc!rre en los )rocedimientos triang!lares. en 6!e la intervenci(n de la Administraci(n est* )redeterminada en la norma y es controlable 8!dicialmente como las restantes manifestaciones de la actividad administrativa. 17 O En el arbitra8e. la s!misi(n de ambas )artes a la decisi(n del *rbitro es vol!ntaria. mientras 6!e en los )rocedimientos triang!lares. es necesaria o for5osa )ara !na de ellas. en el momento en 6!e la otra form!la la o)ort!na )etici(n o den!ncia. ante la Administraci(n. O A$n. c!ando 6!iera tomar la fig!ra del arbitra8e como analog4a. debe hacerse la salvedad de 6!e las )artes 6!e someten la sol!ci(n de s!s divergencias a arbitra8e. )!eden o)tar )or6!e #ste sea de e6!idad. donde los *rbitros res!elven de ac!erdo a s! leal saber y entender. mientras 6!e en el )rocedimiento administrativo triang!lar la Administraci(n debe resolver conforme a Derecho . Sobre dicho )artic!lar. agrega 2"AI2E". 6!e la diferencia esencial entre la :actividad administrativa arbitral; y el arbitra8e de Derecho administrativo. es 6!e en la )rimera la Administraci(n es la 6!e res!elve la controversia s!rgida entre dos )artic!lares. mientras 6!e en el seg!ndo. la Administraci(n es !na de las )artes en conflicto y el *rbitro es !n tercero a c!ya decisi(n ambas )artes se han sometido )ara dirimir s! conflicto de intereses. A lo e3)!esto. se )odr4a agregar 6!e el tr*mite del )rocedimiento administrativo trilateral. im)lica )or s! )ro)ia nat!rale5a. la ine3orable obligaci(n de agotar la v4a administrativa. circ!nstancia 6!e no acontece en el caso de los )rocesos arbitrales. 6!e )or s! nat!rale5a. im)lican la emisi(n de !n la!do definitivo sobre la controversia disc!tida ba8o la com)etencia de los *rbitros. En realidad. el t#rmino :actividad administrativa arbitral;. es )oco feli5. y genera !n alto grado de conf!si(n con el verdadero arbitra8e de Derecho Administrativo. se9alado )ara es)ec4ficos casos )or ley. y donde la )artic!laridad es 6!e !na de las )artes 6!e se somete al arbitra8e es !na entidad de la Administraci(n P$blica . En tal sentido. el )rocedimiento administrativo trilateral. es el ca!ce 6!e )ermite la act!aci(n de la 18 Administraci(n. c!ando )or im)erio de la ley. y e8erciendo fac!ltades )ro)ias de la 8!risdicci(n retenida. e3iste !na a!toridad administrativa 6!e res!elve im)arcialmente !na contienda s!rgida entre dos )artic!lares. entre !n )artic!lar y la Administraci(n. o entre dos entidades de la Administraci(n P$blica act!ando como administrados en !n determinado )rocedimiento. 2. E3CES"A /'DCAL4AC,N 1 .OR!ALS!O DEL PROCED!ENTO AD!NSTRAT"O TRLATERAL.# En f!nci(n de las dis)osiciones contenidas en los art4c!los ,,1H a ,,-H de la +PA/ )!ede hablarse de !na e3cesiva 8!diciali5aci(n o formalismo )resente en la reg!laci(n del )rocedimiento administrativo trilateral. %aste con citar la circ!nstancia de 6!e en caso de rebeld4a del reclamado ante la inter)osici(n de !na reclamaci(n administrativa. la entidad )$blica ante la c!al se desarrolla el )rocedimiento deber* tener )or ace)tadas o merit!adas como ciertas las alegaciones y hechos relevantes de la reclamaci(n form!ladas )or la )arte reclamante . Esta circ!nstancia )rocedimental incl!sive tiene !n rigor mayor 6!e la )rescrita en sede )rocesal civil. donde la rebeld4a de !na de las )artes tiene como sanci(n la de ca!sar :)res!nci(n legal relativa sobre la verdad de los hechos e3)!estos en la demanda;. conforme lo se9ala el art4c!lo -G1H del (digo Procesal ivil. En tal sentido. la reg!laci(n del art4c!lo ,,S.1 de la +PA/. ciertamente tiene !n e3cesivo rigor formal 6!e no se enc!entra en sinton4a con la vigencia del )rinci)io del informalismo a favor del administrado en la tramitaci(n de los )rocedimientos administrativos. Asimismo. encontramos 6!e el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. consagra !n e3cesivo margen de discrecionalidad a favor de la entidad de la Administraci(n ante c!ya a!toridad se desarrolle el )rocedimiento trilateral. toda ve5 6!e se habilita a recibir la contestaci(n del reclamado l!ego 6!e se haya vencido el )la5o establecido. siem)re 6!e la entidad lo considere :a)ro)iado y ra5onable;. De la )rescri)ci(n anotada. no se ded!ce alg$n indicio de 6!# debemos entender )or :a)ro)iado y ra5onable;. )or lo 6!e e3iste !na )!erta abierta )ara 19 la arbitrariedad o la r!)t!ra del e6!ilibrio de la ig!aldad entre las )artes. circ!nstancia 6!e ser4a !tili5ada en contravenci(n del )rinci)io de act!aci(n im)arcial de la a!toridad administrativa a cargo del )rocedimiento trilateral. En tal sentido. ser4a a)ro)iado config!rar alg!nos criterios 6!e )ermitir4an a)licar la e3ce)cional circ!nstancia contenida en el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. tales como. )or e8em)lo. la im)osibilidad del reclamado de re!nir ciertos doc!mentos im)rescindibles )ara form!lar la contestaci(n a la reclamaci(n. entre otras ca!sas. Sin embargo. !n )ar*metro eficiente )ara la a)licaci(n de esta reg!laci(n e3ce)cional. lo constit!ir4a la e3igencia de 6!e el reclamado form!le !n )edido de am)liaci(n de )la5o )ara contestar la den!ncia en s! contra. o 6!e en todo caso. com!ni6!e a la a!toridad administrativa la circ!nstancia ob8etiva 6!e le im)ida efect!ar s! contestaci(n a la reclamaci(n dentro del )la5o establecido. En n!estra o)ini(n. el em)leo de los criterios se9alados. dismin!ir* la )eligrosidad de haber establecido !na e3ce)ci(n como la contenida en el art4c!lo ,,S.S de la +PA/. 6!e como se9alamos. )!ede constit!irse en f!ente de arbitrariedades. o !na )!erta abierta )ara rom)er la vigencia del )rinci)io de trato ig!al a las )artes intervinientes en el )rocedimiento trilateral. <tra f(rm!la 6!e a n!estro )arecer. consagra el e3cesivo formalismo del )rocedimiento trilateral. es la contenida en el art4c!lo ,,-H de la +PA/. norma 6!e )roh4be la r#)lica a las contestaciones de las reclamaciones. reemos 6!e. en todo caso. deber4a haberse )revisto la )osibilidad de )ermitir la alegaci(n de n!evos hechos sobrevinientes a la reclamaci(n. o la oc!rrencia del alg!na circ!nstancia 6!e tenga incidencia en el desarrollo del )rocedimiento. F!stamente en casos como #ste. es 6!e se denota la e3cesiva formali5aci(n del )rocedimiento trilateral. hecho 6!e va en detrimento de la vigencia del informalismo y la fle3ibilidad en el desarrollo del )rocedimiento administrativo. En los t#rminos )lanteados. se )!ede afirmar 6!e en l4neas generales. la reg!laci(n del )rocedimiento administrativo trilateral. )!do haber contenido 20 dis)osiciones 6!e aten$en el formalismo de s!s )rece)tos. )!esto 6!e a n!estro entender en alg!nas de las dis)osiciones comentadas se estar4a rom)iendo con la elemental e3igencia de concebir al )rocedimiento administrativo como !n ca!ce fle3ible de los intereses generales a los 6!e sirve la administraci(n. a diferencia del )roceso 8!dicial. 6!e se rige )or !na combinaci(n de factores dis)ositivos e in6!isitivos. Para el es)ec4fico caso del )rocedimiento administrativo. s! )ro)ia nat!rale5a instr!mental hace 6!e se aten$en las e3igencias formales en aras de salvag!ardar el inter#s )$blico )resente en s! desarrollo. En tal sentido. creemos firmemente en 6!e las dis)osiciones 6!e )rescriben !na e3cesiva formali5aci(n del )rocedimiento deber*n ser a)licadas ca!telosamente al )rocedimiento trilateral. )ermiti#ndose la !tili5aci(n de mecanismos e3ce)cionales 6!e )ermitan a las )artes e8ercer s!s derechos dentro del desarrollo del )rocedimiento. sin 6!e #sta circ!nstancia o)ere como !na camisa de f!er5a 6!e les im)ide e8ercer los mismos ante el y!go de formalismos asfi3iantes. 5. A !ODO DE CONCL'SON.# 1. El )rocedimiento administrativo trilateral es de vital im)ortancia )ara la sol!ci(n de controversias en sede administrativa. +a es)ecialidad de este ti)o de )rocedimiento no se enc!entra s(lo en s! !bicaci(n sistem*tica en la +PA/ 0 como !na categor4a distinta al )rocedimiento com$n1. sino en s! f!er5a e3)ansiva a otro ti)o de )rocedimientos. ,. +a e3istencia de este ti)o de )rocedimiento no es !na :creaci(n heroica; de la +PA/. sino 6!e se s!stenta en las e3)eriencias )revias de la reg!laci(n normativa de los diversos )rocedimientos administrativos es)eciales. tales como los seg!idos ante las diversas <ficinas y omisiones del CNDE<PC y ante los <rganismos "eg!ladores de servicios )$blicos. S. No debe conf!ndirse el )rocedimiento trilateral con a6!ellos )rocedimientos 21 en los 6!e )artici)an )l!ralidad de administrados o agentes ni tam)oco con los )rocesos arbitrales 6!e se reg!lan )or s! normativa es)ecial. -. E3iste !n con8!nto de re6!isitos m4nimos )ara reconocer la e3istencia de !n )rocedimiento administrativo trilateral. tales como la es)ecialidad del mismo. la materia administrativa sobre la c!al debe re)osar. as4 como el sentido de im)arcial formal y material 6!e debe tener la a!toridad encargada de resolver las controversias )lanteadas. K. +as a!toridades encargadas de resolver este ti)o de )rocedimientos. deben ser lo s!ficientemente ca!telosas. )ara a)licar en s! e3acta dimensi(n el )rinci)io de verdad material 6!e informa a todo ti)o de )rocedimiento administrativo. a fin de 6!e no se termine distorsionando el verdadero sentido de las )r!ebas en el )rocedimiento. En consec!encia. la a!toridad decisoria de este ti)o de )rocedimientos. no deber* s!stit!ir el deber )robatorio de las )artes. G. En c!anto a los s!8etos 6!e )artici)an en este ti)o de )rocedimiento. no e3iste !n consenso !n*nime con res)ecto al rol 6!e )!eden c!m)lir las entidades )$blicas como )arte de este ti)o de )rocedimiento. En tal sentido. e3isten )osiciones restrictivas y am)lias sobre este tema. las 6!e en el fondo difieren sobre el alcance de la noci(n 8!r4dica de administrado. 7. 'no de los mayores riesgos 6!e deber* afrontar este ti)o de )rocedimiento. es s! e3cesiva im)ronta 8!dicial. lo 6!e en m!chas casos. )!ede llevar a la a)licaci(n de sol!ciones o res)!estas )ro)ias del )roceso 8!dicial. Es )!es. absol!tamente im)rescindible 6!e se tome en consideraci(n el car*cter )referente del sistema de f!entes )lasmado en el Art4c!lo > del 24t!lo Preliminar de la +PA/. y 6!e de !na ! otra forma. im)lican la a)licaci(n del :blo6!e de normatividad administrativa; sobre los )rece)tos del derecho )rocesal civil. 22 El poder general.- Otra de las innovaciones introducidas por la Ley N 27444 es la que se refiere al poder general, La ley establece por interpretacin contrario sensu, que para efectos de la representacin procesal dentro del procedimiento administrativo no se requiere poder en escritura pblica, por el contrario se requiere nicamente poder general, el mismo que puede formaliarse de varias maneras! a" La primera mediante la designacin del representante que se debe realiar en la presentacin de un escrito, ya sea al iniciar o durante el itinere del procedimiento administrativo# b" La segunda, mediante una carta poder que se entrega a la persona que $ar% las veces de apoderado procesal con la que puede apersonarse para realiar actos de representacin solo para impulso dentro del procedimiento# c) La tercera forma es el poder apud acta, que se realia mediante la suscripcin del acta en el momento de comparecencia del administrado ante el personal de la &dministracin# 'l poder especial solo se requiere para efectos de terminacin convencional del procedimiento o cobro de dinero, este poder se formalia a eleccin del administrado mediante la certificacin de la firma ante notario, o ante el funcionario pblico que $aga sus veces en la &dministracin, o en el acta de comparecencia# 'l empleo de representantes no subroga al representado, el que puede intervenir personalmente en el procedimiento cuando lo considere pertinente, tal como lo establece el art(culo ))* de la Ley N 27444# La predictibilidad.- 's un principio introducido dentro de la Ley N 27444, y persigue que el administrado pueda tener por una parte informacin vera completa y confiable sobre cada tr%mite administrativo, y de otro lado tener la certea sobre el resultado del mismo# 1 'ste principio es conocido como el principio de certea o de seguridad +ur(dica# 'l profesor ,ario &lva ,atteucci en su traba+o denominado -'l principio de la predictibilidad en el .erec$o tributario peruanno/ se0ala que! La certeza o la seguridad jurdica, como trminos que se asocian al principio de Predictibilidad, buscan establecer dos situaciones claramente delimitadas: Crear las bases para generar confianza en los administrados frente a las actuaciones de la Administracin P!blica" #educir los ni$eles de corrupcin, toda $ez que al publicarse los lineamientos, la discrecionalidad se reduce, %a que los administrados conocen de antemano la posible respuesta por parte de la Administracin P!blica" &s justamente que la aplicacin del Principio de Predictibilidad permite que la discrecionalidad de la Administracin P!blica, al resol$er determinados asuntos, no se con$ierta en arbitrariedad" 'e esta manera, se puede se(alar que la Administracin P!blica no podra tener dos pronunciamientos totalmente antagnicos frente a casos idnticos, en los cuales se presentan los mismos argumentos % se aplica igual normati$idad") Los terceros legitimados.- '1iste legitimacin de los terceros para intervenir en la actividad procedimental, cuando 2stos tienen que $acer valer intereses +ur(dicamente tutelados dentro del procedimiento administrativo, o cuando al e1istir una relacin material o disposicin legal, pueden ser convocados de oficio por el instructor o por la peticin de cualquiera de las partes del procedimiento# 'l art(culo 34 de la Ley N 27444 establece que!5i durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la e1istencia de terceros determinados no comparecientes cuyos 2 derec$os o intereses leg(timos puedan resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dic$a tramitacin y lo actuado les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento# 'sta citacin puede realiarse! a) ,ediante publicacin b) ,ediante la realiacin del tr%mite de informacin pblica o audiencia pblica# c" ,ediante emplaamiento directo, cuando fuera posible# .e otro lado, los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derec$os y obligaciones de las personas que participan dentro del procedimiento administrativo# Suministro de la informacin.- Otra de las innovaciones de la Ley N 27444 es la que se refiere a la obligacin de las &dministraciones de proporcionar a los administrado toda la informacin y documentos vinculados con sus peticiones o reclamos que el contribuyente considere necesario obtener para el pronuncimiento administrativo# La nica limitacin a este derec$o es la raonabilidad que debe ser apreciada por la &dministracin y es que lo que se pide debe estar necesariamente vinculada con la actuacin procedimental, y debe contribuir a la bsqueda de la verdad material del procedimiento administrativo# La evaluacin de la raonabilidad de la informacin solicitada corresponde al instructor del procedimiento, tal como lo establece el art(culo *7 de la Ley N 27444# Peticiones de gracia.- 5on una e1presin del derec$o de accin, y est%n reguladas por el art(culo ))2 de la ley 274446 sobre el particular el profesor 7uan 8arlos ,oron 9rbina se0ala que! -las peticiones graciables $an sido conceptualiadas como aquellas que no pueden apoyarse en otro t(tulo que el gen2rico derec$o de 3 peticin reconocido en la 8onstitucin e implica una esperana o e1pectativa que la autoridad, en atencin de raones de m2rito sustentadas, acceda a lo solicitado# 'n este sentido, podemos afirmar que una peticin graciable, posee las siguientes peculiaridades +ur(dicas! : &poyarse e1clusivamente en el derec$o constitucional de peticin ante la autoridad administrativa, y no en ningn derec$o material que le $aga e1igible el contenido de lo pedido6 y,
: La administracin posee discrecionalidad para apreciar su m2rito, en funcin del inter2s pblico que le $a sido encomendado# 5i bien para el ciudadano que e+ercita el derec$o de peticin, el acto es graciable en la medida que no posee un derec$o sub+etivo a acceder a lo solicitado, -;###" desde la perspectiva de la &dministracin, no e1iste la categor(a de acto graciable, ya que la &dministracin, valorando lo que es m%s oportuno o m%s conveniente para el inter2s pblico debe otorgar o denegar la peticin, por ello el acto es discrecional o, en supuestos e1cepcionales, pol(tico /# 'n este mismo sentido, se $a pronunciado en <ribunal 8onstitucional, cuando e1presa que la peticin gracial o graciable, -es aquella que se encuentra referida a la obtencin de una decisin administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciacin de un ente administrativo/# ,%s aun, la misma autoridad suprema en materia constitucional, ense0a que -'sta modalidad es estricto sensu la que origin el establecimiento del derec$o de peticin, en ran de que la peticin no se sustenta en ningn t(tulo +ur(dico espec(fico, sino que se atiene a la esperana o e1pectativa de alcanar una gracia administrativa# & lo sumo, e1pone como fundamento para la obtencin de un beneficio, tratamiento favorable o liberacin de un per+uicio no contemplado +ur(dicamente, la aplicacin de la regla de merecimiento/ ;,O=ON 9=>?N&, 7uan 8arlos6 LA *&+&#AC,-+ P.# ,+,C,A/,0A P#,0A'A '& P#.1&C/.2 P34L,C.2 '& ,+0,-+: La nue$a 4 colaboracin p!blico5pri$ada % el inters p!blico6 .erec$o y 5ociedad N 24, Lima# Delegacin de firma y el encargo de gestin.- 'st%n reguladas por el art(culo 72 de la Ley N 27444, y consiste en la posibilidad legal que tienen los titulares de los rganos administrativos para delegar por escrito a un subalterno o a los titulares de otros rganos o de unidades administrativas la posibilidad de firmar actos y dediciones administrativas e1cepto las que agotan los procedimientos administrativos y las que est2n referidas a los procedimientos sancionadores# La delegacin de firma, no es una transmisin de competencias ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos se0alados en la delegacin, conservando el superior delegante la competencia, la decisin y la responsabilidad sobre el acto en s( mismo considerado# 's por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideracin deben interponerse ante el propio superior delegante# 'l encargo de gestin se refiere a la posibilidad legal de realiar actos propios de la competencia a otros rganos o a otras entidades, tal como se lee en el art(culo 7) de la Ley N 27444# Artculo 71.- Encargo de gestin. La realiacin de actividades con car%cter material, t2cnico o de servicios de competencia de un rgano puede ser encargada a otros rganos o entidades por raones de eficacia, o cuando la encargada posea los medios idneos para su desempe0o por s( misma# 7)#2 'l encargo es formaliado mediante convenio, donde conste la e1presa mencin de la actividad o actividades a las que afecten el plao de vigencia, la naturalea y su alcance# 5 7)#@ 'l rgano encargante permanece con la titularidad de la competencia y con la responsabilidad por ella, debiendo supervisar la actividad# 7)#4 ,ediante norma con rango de ley, puede facultarse a las entidades a realiar encargos de gestin a personas +ur(dicas no estatales, cuando raones de (ndole t2cnico y presupuestado lo $aga aconse+able ba+o los mismos t2rminos previstos en este art(culo, dic$o encargo deber% realiarse con su+ecin al .erec$o &dministrativo# La retroactiidad benigna#: 'st% contenido en el art(culo 2@4 de la Ley N 27444 cuando se refiere al principio de la irretroactividad que regula al procedimiento sancionador6 sobre el particular AinBas ClinB >lancD en su -<ratado de .efensa del 8onsumidor / se0ala que la irretroactividad benigna produce la ineficacia de una sancin que corresponde a un acto cometido ba+o la vigencia de una ley que fue derogada posteriormente a la realiacin del acto, siempre que la nueva ley contenga sancin legal alguna para dic$o acto, o cuanto al tipificarla esta sea m%s benigna que la anterior, en este caso se prefiere la norma favorable para el administrado# Eficacia anticipada del acto administratio#: 'st% contenida en el art(culo )7 de la ley 27444 mediante el cual se establece que la autoridad podr% disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia anticipada a su emisin, slo si fuera m%s favorable a los administrados, y siempre que no lesione derec$os fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que e1istiera en la fec$a a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de $ec$o +ustificativo para su adopcin# <ambi2n tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda# 6 !acultad de formular peticiones graciables 's la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la emisin de un acto su+eto a su discrecionalidad o a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no cuenta con otro t(tulo legal espec(fico que permita e1igirlo como una peticin en inter2s particular# Crente a esta peticin, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable de lo solicitado y es atendido directamente mediante la prestacin efectiva de lo pedido, salvo disposicin e1presa de la ley que prevea una decisin formal para su aceptacin# 'ste derec$o se agota con su e+ercicio en la v(a administrativa, sin per+uicio del e+ercicio de otros derec$os reconocidos por la 8onstitucin 7 MODALIDADES NOTIFICATORIAS CONCEPTO: Es el acto procesal mediante el cual la autoridad administrativa comunica a un sujeto administrado de su decisin o mandato en torno a una solicitud o pretensin, a travs de cdula citativa al domicilio habitual o residencia cotidiana. MODALIDADES Las notificaciones sern efectuadas a travs de las siguientes modalidades, segn este respectivo orden de prelacin: 2.!.! "otificacin personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. 2.!.2 #ediante telegrama, correo certificado, telefa$% o cual&uier otro medio &ue permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo ' &uien lo recibe, siempre &ue el empleo de cual&uiera de estos medios hubiese sido solicitado e$presamente por el administrado.( 2.!.) *or publicacin en el +iario ,ficial ' en uno de los diarios de ma'or circulacin en el territorio nacional, salvo disposicin distinta de la le'. Sustitucin prohibida La autoridad gubernamental o estatal no puede rempla-ar una modalidad por otra, so pena de invalidar el acto notificatorio. Recurrencia a otros edios +e modo complementario, la referida autoridad podr recurrir a otras modalidades si con ello contribu'e a un mejor diligenciamiento o 1 resultare ms conveniente para la segura participacin de los ciudadanos interesados en determinada actuacin o decisin. La noti!icacin persona"#sia ! La notificacin personal se har en el domicilio &ue conste en el e$pediente, o en el ltimo domicilio &ue la persona a &uien deba notificar ha'a se.alado ante el rgano administrativo en otro procedimiento anlogo en la propia entidad dentro del ltimo a.o. 2 En caso &ue el administrado no ha'a indicado domicilio, o &ue ste sea ine$istente, la autoridad deber emplear el domicilio se.alado en el +ocumento "acional de /dentidad del administrado. +e verificar &ue la notificacin no puede reali-arse en el domicilio se.alado en el +ocumento "acional de /dentidad por presentarse alguna de las circunstancias descritas en el numeral 2).!.2 del art0culo 2), se deber proceder a la notificacin mediante publicacin.( ) En el acto de notificacin personal debe entregarse copia del acto notificado ' se.alar la fecha ' hora en &ue es efectuada, recabando el nombre ' firma de la persona con &uien se entienda la diligencia. 1i sta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se har constar as0 en el acta, tenindose por bien notificado. En este caso la notificacin dejar constancia de las caracter0sticas del lugar donde se ha notificado.( 2 La notificacin personal, se entender con la persona &ue deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cual&uiera de los dos en el momento de entregar la notificacin, podr entenderse con la persona &ue se encuentre en dicho domicilio, dejndose constancia de su nombre, documento de identidad ' de su relacin con el administrado. 2 3 En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio se.alado en el procedimiento, el notificador deber dejar constancia de ello en el acta ' colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en &ue se har efectiva la siguiente notificacin. 1i tampoco pudiera entregar directamente la notificacin en la nueva fecha, se dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente con la notificacin, copia de los cuales sern incorporados en el e$pediente.4 La noti!icacin u"tipersona" ! 5uando sean varios sus destinatarios, el acto ser notificado personalmente a todos, salvo s0 actan unidos bajo una misma representacin o si han designado un domicilio comn para notificaciones, en cu'o caso stas se harn en dicha direccin nica. 2 1i debiera notificarse a ms de die- personas &ue han planteado una sola solicitud con derecho comn, la notificacin se har con &uien encabe-a el escrito inicial, indicndole &ue trasmita la decisin a sus cointeresados. Re$uisitos de" citatorio *or las normas comunes de una notificacin ordinaria se rige un citatorio consignndose en la cdula los siguientes datos: a% "ombres ' apellidos completos del citado. b% 6sunto, objeto, o finalidad de la comparecencia. c% +0a ' hora de concurrencia personal, la cual no puede ser antes del tercer d0a de recepcionada la cdula. d% "orma legal &ue autori-a a la entidad a cursar tal citacin. e% El apercibimiento a ejecutar en caso de inconcurrencia, no obstante e$preso re&uerimiento. !% "ombre, cargo ' domicilio institucional del rgano convocante, con identificacin de la autoridad citante. 3 F"e&ibi"i'acin horaria La citacin para una comparecensia propender a su efica- cumplimiento, tratando en lo posible no interferir ni obstaculi-ar las obligaciones laborales, econmicas o profesionales del sujeto administratado. El llamamiento personal no neutrali-ar la obligacin laboral, tcnica o profesional del ciudadano administrable, debiendo se.alar el funcionario instructor una hora adecuada, sea por la ma.ana o por la tarde ' segn el empla-amiento domiciliario del convocado o la ubicacin de respectivo centro ocupacional. 4 1. DE LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO Sujetos del procedimiento Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a: 1. dministr!dos: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deeres que los dem!s administrados ". utorid!d !dministr!ti#!: el agente de las entidades que ajo cualquier r"gimen jurdico, y ejerciendo potestades p#licas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos. 1.1. DE LOS DMINISTRDOS Contenido del concepto !dministr!do $e consideran administrados respecto de alg#n procedimiento administrativo concreto: %. &uienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. '. Aquellos que, sin haer iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse. C!p!cid!d proces!l (ienen capacidad procesal ante las entidades las personas que go)an de capacidad jurdica conforme a las leyes. Represent!ci$n de person!s jur%dic!s *as personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a trav"s de sus representantes legales, quienes act#an premunidos de los respectivos poderes. Li&ert!d de !ctu!ci$n proces!l +l administrado est! facultado, en sus relaciones con las entidades, para reali)ar toda actuacin que no le sea e,presamente prohiida por alg#n dispositivo jurdico. 1 Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohiido todo aquello que impida o perture los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus deeres respecto al procedimiento administrativo. Derec'os de los !dministr!dos $on derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes: %. *a precedencia en la atencin del servicio p#lico requerido, guardando riguroso orden de ingreso. '. $er tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con los dem!s administrados. -. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la informacin contenida en los e,pedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a otener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las e,cepciones e,presamente previstas por ley. .. Acceder a la informacin gratuita que deen rindar las entidades del +stado sore sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, uicacin de dependencias, horarios de atencin, procedimientos y caractersticas. /. A ser informados en los procedimientos de oficio sore su naturale)a, alcance y, de ser previsile, del pla)o estimado de su duracin, as como de sus derechos y oligaciones en el curso de tal actuacin. 0. Participar responsale y progresivamente en la prestacin y control de los servicios p#licos, asegurando su eficiencia y oportunidad. 1. Al cumplimiento de los pla)os determinados para cada servicio o actuacin y e,igirlo as a las autoridades. 2. $er asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus oligaciones. 3. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad ajo cuya responsailidad son tramitados los procedimientos de su inter"s. %4. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cao en la forma menos gravosa posile. 2 %%. Al ejercicio responsale del derecho de formular an!lisis, crticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades. %'. A e,igir la responsailidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente, y %-. *os dem!s derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes. De&eres (ener!les de los !dministr!dos en el procedimiento *os administrados respecto del procedimiento administrativo, as como quienes participen en "l, tienen los siguientes deeres generales: %. Astenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental '. Prestar su colaoracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos. -. Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros administrados no comparecientes con inter"s legtimo en el procedimiento. .. Comproar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de la documentacin suced!nea y de cualquier otra informacin que se ampare en la presuncin de veracidad. Suministro de in)orm!ci$n ! l!s entid!des *os administrados est!n facultados para proporcionar a las entidades la informacin y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen necesarios para otener el pronunciamiento. +n los procedimientos investigatorios, los administrados est!n oligados a facilitar la informacin y documentos que conocieron y fueren ra)onalemente adecuados a los ojetivos de la actuacin para alcan)ar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el captulo sore la instruccin. Comp!recenci! person!l *as entidades pueden convocar la comparecencia personal a su sede de los administrados slo cuando as le haya sido facultado e,presamente por ley. 3 *os administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea necesario para la mejor e,posicin de la verdad de los hechos. A solicitud veral del administrado, la entidad entrega al final del acto, constancia de su comparecencia y copia del acta elaorada. *orm!lid!des de l! comp!recenci! +l citatorio se rige por el r"gimen com#n de la notificacin, haciendo constar en ella lo siguiente: % +l nomre y la direccin del rgano que cita, con identificacin de la autoridad requirente5 ' +l ojeto y asunto de la comparecencia5 - *os nomres y apellidos del citado5 . +l da y hora en que dee comparecer el citado, que no puede ser antes del tercer da de reciida la citacin, y, en caso de ser previsile, la duracin m!,ima que demande su presencia. Convencionalmente puede fijarse el da y hora de comparecencia5 / *a disposicin legal que faculta al rgano a reali)ar esta citacin5 y, 0 +l aperciimiento, en caso de inasistencia al requerimiento. *a comparecencia dee ser reali)ada, en lo posile, de modo compatile con las oligaciones laorales o profesionales de los convocados. +l citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no surte efecto, ni oliga a su asistencia a los administrados. Terceros !dministr!dos $i durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la e,istencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado les deen ser comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento. 6especto de terceros administrados no determinados, la citacin es reali)ada mediante pulicacin o, cuando corresponda, mediante la 4 reali)acin del tr!mite de informacin p#lica o audiencia p#lica, conforme a esta *ey. *os terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y oligaciones de los participantes en "l. 1.". DE L UTORIDD DMINISTRTI+, PRINCIPIOS -ENERLES . COMPETENCI *uente de competenci! !dministr!ti#! *a competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aqu"llas se derivan. (oda entidad es competente para reali)ar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y ojetivos, as como para la distriucin de las atriuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia. Presunci$n de competenci! desconcentr!d! Cuando una norma atriuya a una entidad alguna competencia o facultad sin especificar qu" rgano a su interior dee ejercerla, dee entenderse que corresponde al rgano de inferior jerarqua de funcin m!s similar vinculada a ella en ra)n de la materia y de territorio, y, en caso de e,istir varios rganos posiles, al superior jer!rquico com#n. Particularmente compete a estos rganos resolver los asuntos que consistan en la simple confrontacin de hechos con normas e,presas o asuntos tales como: certificaciones, inscripciones, remisiones al archivo, notificaciones, e,pedicin de copias certificadas de documentos, comunicaciones o la devolucin de documentos. Cada entidad es competente para reali)ar tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y ojetivos. C!r/cter in!lien!&le de l! competenci! !dministr!ti#! +s nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la titularidad, o la astencin del ejercicio de las atriuciones conferidas a alg#n rgano administrativo. $lo por ley mediante mandato judicial e,preso, en un caso 5 concreto, puede ser e,igile a una autoridad no ejercer alguna atriucin administrativa. *a demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria imputale a la autoridad respectiva. Con)licto con l! )unci$n jurisdiccion!l Cuando, durante la tramitacin de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se est! tramitando en sede jurisdiccional una cuestin litigiosa entre dos administrados sore determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitar! al rgano jurisdiccional comunicacin sore las actuaciones reali)adas. 6eciida la comunicacin, y slo si estima que e,iste estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolucin del procedimiento podr! determinar su inhiicin hasta que el rgano jurisdiccional resuelva el litigio. *a resolucin inhiitoria es elevada en consulta al superior jer!rquico, si lo huiere, aun cuando no medie apelacin. $i es confirmada la resolucin inhiitoria es comunicada al Procurador P#lico correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del +stado, se apersone al proceso. Ejercicio de l! competenci! +l ejercicio de la competencia es una oligacin directa del rgano administrativo que la tenga atriuida como propia, salvo el camio de competencia por motivos de delegacin o evocacin, seg#n lo previsto en esta *ey. +l encargo de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin de la titularidad de la competencia. 7o puede ser camiada, alterada o modificada la competencia de las entidades consagradas en la Constitucin. C!m&ios de competenci! por moti#os or(!ni0!cion!les $i durante la tramitacin de un procedimiento administrativo, la competencia para conocerlo es transferida a otro rgano o entidad administrativa por motivos organi)acionales, en "ste continuar! el procedimiento sin retrotraer etapas ni suspender pla)os. Dele(!ci$n de competenci! 6 *as entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus rganos en otras entidades cuando e,istan circunstancias de ndole t"cnica, econmica, social o territorial que lo hagan conveniente. $on indelegales las atriuciones esenciales del rgano que justifican su e,istencia, las atriuciones para emitir normas generales, para resolver recursos administrativos en los rganos que hayan dictado los actos ojeto de recurso, y las atriuciones a su ve) reciidas en delegacin. 8ientras dure la delegacin, no podr! el delegante ejercer la competencia que huiese delegado, salvo los supuestos en que la ley permite la avocacin. *os actos administrativos emitidos por delegacin indican e,presamente esta circunstancia y son considerados emitidos por la entidad delegante. *a delegacin se e,tingue: a9 Por revocacin o avocacin. 9 Por el cumplimiento del pla)o o la condicin previstos en el acto de delegacin. De&er de #i(il!nci! del dele(!nte +l delegante tendr! siempre la oligacin de vigilar la gestin del delegado, y podr! ser responsale con "ste por culpa en la vigilancia. #oc!ci$n de competenci! Con car!cter general, la ley puede considerar casos e,cepcionales de avocacin de conocimiento, por parte de los superiores, en ra)n de la materia, o de la particular estructura de cada entidad. *a entidad delegante podr! avocarse al conocimiento y decisin de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud de delegacin. Disposici$n com1n ! l! dele(!ci$n 2 !#oc!ci$n de competenci! (odo camio de competencia dee ser temporal, motivado, y estar su contenido referido a una serie de actos o procedimientos se:alados en el acto que lo origina. *a decisin que se disponga deer! ser notificada a los administrados comprendidos en el procedimiento en curso con anterioridad a la resolucin que se dicte. 7 Enc!r(o de (esti$n *a reali)acin de actividades con car!cter material, t"cnico o de servicios de competencia de un rgano puede ser encargada a otros rganos o entidades por ra)ones de eficacia, o cuando la encargada posea los medios idneos para su desempe:o por s misma. +l encargo es formali)ado mediante convenio, donde conste la e,presa mencin de la actividad o actividades a las que afecten el pla)o de vigencia, la naturale)a y su alcance. +l rgano encargante permanece con la titularidad de la competencia y con la responsailidad por ella, deiendo supervisar la actividad. 8ediante norma con rango de ley, puede facultarse a las entidades a reali)ar encargos de gestin a personas jurdicas no estatales, cuando ra)ones de ndole t"cnico y presupuestado lo haga aconsejale ajo los mismos t"rminos previstos en este artculo, dicho encargo deer! reali)arse con sujecin al Derecho Administrativo. Dele(!ci$n de )irm! *os titulares de los rganos administrativos pueden delegar mediante comunicacin escrita la firma de actos y decisiones de su competencia en sus inmediatos sualternos, o a los titulares de los rganos o unidades administrativas que de ellos dependan, salvo en caso de resoluciones de procedimientos sancionadores, o aquellas que agoten la va administrativa. +n caso de delegacin de firma, el delegante es el #nico responsale y el delegado se limita a firmar lo resuelto por aqu"l. +l delegado suscrie los actos con la anotacin ;por<, seguido del nomre y cargo del delegante. Suplenci! +l desempe:o de los cargos de los titulares de los rganos administrativos puede ser suplido temporalmente en caso de vacancia o ausencia justificada, por quien designe la autoridad competente para efectuar el nomramiento de aqu"llos. +l suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo las funciones del rgano con la plenitud de los poderes y deeres que las mismas contienen. 8 $i no es designado titular o suplente, el cargo es asumido transitoriamente por quien le sigue en jerarqua en dicha unidad5 y ante la e,istencia de m!s de uno con igual nivel, por quien desempe:e el cargo con mayor vinculacin a la gestin del !rea que suple5 y, de persistir la equivalencia, el de mayor antig=edad5 en todos los casos con car!cter de interino. Desconcentr!ci$n *a titularidad y el ejercicio de competencia asignada a los rganos administrativos se desconcentra en otros jer!rquicamente dependientes de aqu"llos, siguiendo los criterios estalecidos en la presente *ey. *os rganos de direccin de las entidades se encuentran lierados de cualquier rutina de ejecucin, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formali)acin de actos administrativos, con el ojeto de que puedan concentrarse en actividades de planeamiento, supervisin, coordinacin, control interno de su nivel y en la evaluacin de resultados. A los rganos jer!rquicamente dependientes se les transfiere competencia para emitir resoluciones, con el ojeto de apro,imar a los administrados las facultades administrativas que conciernan a sus intereses. Cuando proceda la impugnacin contra actos administrativos emitidos en ejercicio de competencia desconcentrada, corresponder! resolver a quien las haya transferido, salvo disposicin legal distinta. De&eres de l!s !utorid!des en los procedimientos $on deeres de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partcipes, los siguientes: %. Actuar dentro del !mito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atriuciones. '. Desempe:ar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo previstos en el (tulo Preliminar de esta *ey. -. +ncausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisin de los administrados, sin perjuicio de la actuacin que les corresponda a ellos. .. Astenerse de e,igir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la reali)acin de tr!mites, el suministro de informacin o la reali)acin de pagos, no previstos legalmente. 9 /. 6eali)ar las actuaciones a su cargo en tiempo h!il, para facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo. 0. 6esolver e,plcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos procedimientos de aproacin autom!tica. 1. >elar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificacin en sus tr!mites, sin m!s formalidades que las esenciales para garanti)ar el respeto a los derechos de los administrados o para propiciar certe)a en las actuaciones. 2. ?nterpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin p#lico al cual se dirigen, preservando ra)onalemente los derechos de los administrados. 3. *os dem!s previstos en la presente *ey o derivados del deer de proteger, conservar y rindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su eficacia. ". L 3STENCI4N *a autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sore el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolucin, dee astenerse de participar en los asuntos cuya competencia le est" atriuida, en los siguientes casos: %. $i es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, con cualquiera de los administrados o con sus representantes, mandatarios, con los administradores de sus empresas, o con quienes les presten servicios. '. $i ha tenido intervencin como asesor, perito o testigo en el mismo procedimiento, o si como autoridad huiere manifestado previamente su parecer sore el mismo, de modo que pudiera entenderse que se ha pronunciado sore el asunto, salvo la rectificacin de errores o la decisin del recurso de reconsideracin. -. $i personalmente, o ien su cnyuge o alg#n pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere inter"s en el asunto de que se trate o en otra semejante, cuya resolucin pueda influir en la situacin de aqu"l. .. Cuando tuviere amistad ntima, enemistad manifiesta o conflicto de intereses ojetivo con cualquiera de los administrados intervinientes en el procedimiento, que se hagan patentes mediante 10 actitudes o hechos evidentes en el procedimiento. /. Cuando tuviere o huiese tenido en los #ltimos dos a:os, relacin de servicio o de suordinacin con cualquiera de los administrados o terceros directamente interesados en el asunto, o si tuviera en proyecto una concertacin de negocios con alguna de las partes, aun cuando no se concrete posteriormente. Promoci$n de l! !&stenci$n *a autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias se:aladas en el artculo anterior, dentro de los dos @'9 das h!iles siguientes a aquel en que comen) a conocer el asunto, o en que conoci la causal soreviniente, plantea su astencin en escrito ra)onado, y remite lo actuado al superior jer!rquico inmediato, al presidente del rgano colegiado o al pleno, seg#n el caso, para que sin m!s tr!mite, se pronuncie sore la astencin dentro del tercer da. Cuando la autoridad no se astuviera a pesar de e,istir alguna de las causales e,presadas, el administrado puede hacer conocer dicha situacin al titular de la entidad, o al pleno, si fuere rgano colegiado, en cualquier momento. Disposici$n superior de !&stenci$n +l superior jer!rquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la astencin del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere el Artculo 23 de la presente *ey. +n este mismo acto designa a quien continuar! conociendo del asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarqua, y le remitir! el e,pediente. Cuando no huiere otra autoridad p#lica apta para conocer del asunto, el superior optar! por hailitar a una autoridad ad hoc, o disponer que el incurso en causal de astencin tramite y resuelva el asunto, ajo su directa supervisin. Consecuenci!s de l! no !&stenci$n *a participacin de la autoridad en el que concurra cualquiera de las causales de astencin, no implica necesariamente la invalide) de los actos administrativos en que haya intervenido, salvo en el caso en que resulte evidente la imparcialidad o aritrariedad manifiesta o que huiera ocasionado indefensin al administrado. $in perjuicio de ello, el superior jer!rquico dispone el inicio de las 11 acciones de responsailidad administrativa, civil o penal contra la autoridad que no se huiese astenido de intervenir, conociendo la e,istencia de la causal. Tr/mite de !&stenci$n *a tramitacin de una astencin se reali)ar! en va incidental, sin suspender los pla)os para resolver o para que opere el silencio administrativo. Impu(n!ci$n de l! decisi$n *a resolucin de esta materia no es impugnale en sede administrativa, salvo la posiilidad de alegar la no astencin, como fundamento del recurso administrativo contra la resolucin final. p!rt!miento de l! !utorid!d !&stenid! *a autoridad que por efecto de la astencin sea apartada del procedimiento, coopera para contriuir a la celeridad de la atencin del procedimiento, sin participar en reuniones posteriores ni en la delieracin de la decisin. 12 INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO Qu son los Actos de instruccin? Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, sern realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias. Queda prohibido realizar como actos de instruccin la solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto, segn su naturaleza. A uien le corres!onde l" C"r#" de l" !rue$" La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la presente Ley. orresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentacin de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y dems diligencias permitidas, o aducir alegaciones. Medios de !rue$" Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposicin e!presa. "n particular, en el procedimiento administrativo procede# $. %ecabar antecedentes y documentos. &. 'olicitar informes y dictmenes de cualquier tipo. 1 (. onceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito. ). onsultar documentos y actas. *. +racticar inspecciones oculares. ,inalmente decimos, que el -r. .uillermo .uerra ruz al referirse a la prueba dice# 'e entiende por prueba la actividad procedimental desarrollada con el objeto de obtener la verdad material sobre los hechos que se discuten en el procedimiento y conseguir la conviccin del rgano decisor y finalizar con una resolucin favorable a la pretensin planteada. Solicitud de !rue$"s " los "d%inistr"dos La autoridad puede e!igir a los administrados la comunicacin de informaciones, la presentacin de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones de sus bienes, as/ como su colaboracin para la prctica de otros medios de prueba. +ara el efecto se cursa el requerimiento mencionando la fecha, plazo, forma y condiciones para su cumplimiento. 'er leg/timo el rechazo a la e!igencia prevista en el prrafo anterior, cuando la sujecin implique# la violacin al secreto profesional, una revelacin prohibida por la ley, suponga directamente la revelacin de hechos perseguibles practicados por el administrado, o afecte los derechos constitucionales. "n ningn caso esta e!cepcin ampara el falseamiento de los hechos o de la realidad. "l acogimiento a esta e!cepcin ser libremente apreciada por la autoridad conforme a las circunstancias del caso, sin que ello dispense al rgano administrativo de la bsqueda de los hechos ni de dictar la 2 correspondiente resolucin. Peticin de in&or%es Las entidades slo solicitan informes que sean preceptivos en la legislacin o aquellos que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la cuestin a resolver. La solicitud debe indicar con precisin y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario su pronunciamiento. La solicitud de informes o dictmenes legales es reservada e!clusivamente para asuntos en que el fundamento jur/dico de la pretensin sea razonablemente discutible, o los hechos sean controvertidos jur/dicamente, y que tal situacin no pueda ser dilucidada por el propio instructor. "l informante, dentro de los dos d/as de recibida, podr devolver sin informe todo e!pediente en el que el pedido incumpla los prrafos anteriores, o cuando se aprecie que slo se requiere confirmacin de otros informes o de decisiones ya adoptadas. Presuncin de l" c"lid"d de los in&or%es Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no vinculantes. Los dictmenes e informes se presumirn facultativos y no vinculantes, con las e!cepciones de ley. Present"cin de in&or%es 0oda autoridad, cuando formule informes o proyectos de resoluciones fundamenta su opinin en forma sucinta y establece conclusiones e!presas y claras sobre todas las cuestiones planteadas en 3 la solicitud, y recomienda concretamente los cursos de accin a seguir, cuando estos correspondan, suscribi1ndolos con su firma habitual, consignando su nombre, apellido y cargo. "l informe o dictamen no incorpora a su te!to el e!tracto de las actuaciones anteriores ni reitera datos que obren en e!pediente, pero referir por su folio todo antecedente que permita ilustrar para su mejor resolucin. O%isin de in&or%e -e no recibirse el informe en el t1rmino se2alado, la autoridad podr alternativamente, segn las circunstancias del caso y relacin administrativa con el informante# prescindir del informe o citar al informante para que en fecha nica y en una sesin, a la cual puede asistir el administrado, presente su parecer verbalmente, de la cual se elaborar acta que se adjuntar al e!pediente, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario culpable de la demora. La Ley puede establecer e!presamente en procedimientos iniciados por los administrados que de no recibirse informes vinculantes en el plazo legal, se entienda que no e!iste objecin t1cnica o legal al planteamiento sometido a su parecer. "l informe presentado e!temporneamente puede ser considerado en la correspondiente resolucin. AUDIENCIA P'(LICA) La audiencia pblica tiene por finalidad promover la participacin de terceros en el procedimiento administrativo en aquellos casos en la que la decisin administrativa pudiera afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, as/ en materia ambiental, ahorro pblico, valores 4 culturales, derecho del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin, etc. Audienci" !*$lic") Las normas administrativas prev1n la convocatoria a una audiencia pblica, como formalidad esencial para la participacin efectiva de terceros, cuando el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en materia medio ambiental, ahorro pblico, valores culturales, histricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin3 o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios pblicos. "n la audiencia pblica cualquier tercero, sin necesidad de acreditar legitimacin especial est habilitado para presentar informacin verificada, para requerir el anlisis de nuevas pruebas, as/ como e!presar su opinin sobre las cuestiones que constituyan el objeto del procedimiento o sobre la evidencia actuada. 4o procede formular interpelaciones a la autoridad en la audiencia. La omisin de realizacin de la audiencia pblica acarrea la nulidad del acto administrativo final que se dicte. "l vencimiento del plazo previsto en el art/culo $)& de esta Ley, sin que se haya llevado a cabo la audiencia pblica, determina la operatividad del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria. Con+oc"tori" " "udienci" !*$lic" La convocatoria a audiencia pblica debe publicarse en el -iario 5ficial o en uno de los medios de comunicacin de mayor difusin local, 5 segn la naturaleza del asunto, con una anticipacin no menor de tres 6(7 d/as a su realizacin, debiendo indicar# la autoridad convocante, su objeto, el d/a, lugar y hora de realizacin, los plazos para inscripcin de participantes, el domicilio y tel1fono de la entidad convocante, dnde se puede realizar la inscripcin, se puede acceder a mayor informacin del asunto, o presentar alegatos, impugnaciones y opiniones. Des"rrollo , e&ectos de l" "udienci" !*$lic" La comparecencia a la audiencia no otorga, por s/ misma, la condicin de participante en el procedimiento. La no asistencia a la audiencia no impide a los legitimados en el procedimiento como interesados, a presentar alegatos, o recursos contra la resolucin. Las informaciones y opiniones manifestadas durante la audiencia pblica, son registradas sin generar debate, y poseen carcter consultivo y no vinculante para la entidad. La autoridad instructora debe e!plicitar, en los fundamentos de su decisin, de qu1 manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadan/a y, en su caso, las razones para su desestimacin. Solicitud de docu%entos " otr"s "utorid"des La autoridad administrativa a la que corresponde la tramitacin del asunto recabar de las autoridades directamente competentes los documentos pree!istentes o antecedentes que estime conveniente para la resolucin del asunto, sin suspender la tramitacin del e!pediente. uando la solicitud sea formulada por el administrado al instructor, deber indicar la entidad donde obre la documentacin y, si 6 fuera de un e!pediente administrativo obrante en otra entidad, deber acreditar indubitablemente su e!istencia. Present"cin de docu%entos entre "utorid"des Los documentos y antecedentes a que se refiere el art/culo anterior deben ser remitidos directamente por quien es requerido dentro del plazo m!imo de tres d/as, si se solicitaren dentro de la misma entidad, y de cinco, en los dems casos. 'i la autoridad requerida considerase necesario un plazo mayor, lo manifestar inmediatamente al requirente, con indicacin del plazo que estime necesario, el cual no podr e!ceder de diez d/as. E&ectos del silencio "d%inistr"ti+o Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarn automticamente aprobados en los t1rminos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o m!imo, al que se adicionar el plazo m!imo se2alado en el numeral &).$ del art/culo &) de la presente Ley, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaracin jurada a la que se refiere el art/culo ( de la Ley del 'ilencio 8dministrativo, Ley 49 &:;<; no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.= "l silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el art/culo &;& de la presente Ley. "l silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. 7 8un cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. "l silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos ni t1rminos para su impugnacin. "n los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio administrativo negativo. uando el administrado haya optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas. 8 LA ACTIVIDAD PROBATORIA CONCEPTO: Es toda diligencia administrativa efectuada por la Autoridad instructora, en presencia o en ausencia del ciudadano pretensor, para comprobar, acreditar o desechar el reclamo solicitud o pretensin planteada. Puede realizarse en presencia del administrado cuando ste, previa citacin acude al acto comprobatorio. Puede efectuarse en su ausencia cuando, peses a estar bien notificado, no concurre a la diligencia, an mediando apercibimiento legal dictado por el Funcionario indagador. Actuacin oficiosa o peticionada Los actos instructorios necesarios para conocer comprobar los hechos e!puestos en un petitorio antes de emitir "esolucin, ser#n efectuados de oficio por la autoridad tramitante $en el procedimiento de evaluacin previa%, sin obst#culo del derecho ciudadano para proponer diligencias probatorias al Funcionario instructor. La autoridad intructora actuar# determinada prueba a su sola iniciativa en forma voluntaria, o a e!presa peticin de parte, mediando solicitud formal, si el caso apremia. Actos instructivos prohiidos &ueda terminate prohibido efectuar como actos intructorios la solicitud rutinaria encaminada a obtener informes previso, re'uerimientos sobre visaciones cual'uier otra gestin sin valor ob(etivo en determinado asunto concreto, de acuerdo a su naturaleza f#ctica. En ese sentido, la le determina 'ue) *o ser# actuada prueba respecto a hechos pblicos o notorios, respecto a hechos alegados 1 por las partes cua prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los 'ue se haa comprobado con ocasin del e(ercicio de sus funciones, o su(etos a la presuncin de veracidad, sin per(uicio de su fiscalizacin posterior. E! acceso a !a docu"entacin infor"ativa +odo ciudadano debidamente identificado ,o apersonado formalmente ante la entidad administrativa, su representante legal o su abogado patrocinador, tiene derecho a e!aminar o leer con sumo detenimiento el e!pediente en cual'uier estado procesal- as. tambin, a informarse de la documentacin ane!ada, o de los dict#menes evacuados por la administracin, sea sta gubernamental, privada o para /estatal. Las certificaciones o constancias +ambin a'uel administrativo tiene irrestricto derecho para obtener certificaciones del estado procesal de un e!pediente recabar copias de sus piezas componentes, previa solventacin pecuniaria el costo fi(ado para la entidad. As., cierta ciudadana legitimada en un reclamo colectivo podr# solicitar obtener copia certificada del acta de inspeccin audio/visual practicada en un terreno bald.o, abanando los derechos pecuniarios por e!pedicin, segn el arancel rigerente. E#ceptuaciones La autoridad competente ostenta facultad para desestimar peticiones sobre actuaciones, diligencias, o dict#menes 'ue contengan informacin afectante a la intimidad personal o familiar a'uellos e!clusivos e!presamente por norma legal imperante o por razones de seguridad nacional, acorde al Art. 0 de la 1arta Fundamental de la nacin. 2 Acceso por "andato !e$a! An#logamente el administrado, su representante o abogado asesor no puede acceder a informes o documentos protegidos por el secreto bancario, tributario o industrial, as. como otros dict#menes 'ue re'uieran un pronunciamiento previo por la autoridad competente. A!e$atos % presentacin de docu"entos Los administrados pueden en cual'uier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de (uicio, los 'ue ser#n analizados por la autoridad, al resolver. En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolucin slo habindole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco d.as para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo. I"pu!so oficioso La carga probatoria se ci2e por el principio rector del impulso oficioso a cargo del Funcionario instructor conforme determina la le procesal administrativa. Principio de concentracin procesa! 1uando el ente administrador no considera veraces o ciertos los hechos alegados por el administrado, o cuando la naturaleza del procedimiento lo e!i(a, a'uel dispondr# la actuacin del medio probatorio, ba(o el principio de concentracin procesal, fi(ando un plazo no menor de tres ni maor de 'uince d.as contados a partir de su formulacin. Prueas sorevivientes 3 Las pruebas posteriores a la iniciacin del tr#mite burocr#tico pueden ofrecerse o presentarse en cual'uier estado del proceso, siempre cuando no se haa e!pedido "esolucin definitoria sobre la pretensin o petitorio esencial. &edios proatorios t'picos El tr#mite administrativo 3 contencioso pueden actuarse las siguientes diligencias o pruebas) a. "ecabar antecedentes documentarios. b. 4olicitar obtener informes dict#menes $de toda .ndole% relacionados al asunto controversial. c. 1onceder audiencias a los usuarios o administrados, interrogar a testigos peritos o recabar de los mismos declaraciones o dict#menes por escrito. d. 1onsultar o cote(ar documentos actas. e. Practicar inspecciones audio/visuales sobre los hechos o aconteceres alegados por las partes ante de definir el derecho. 4 LA PRETENSIN PROCESAL Definicin La pretensin es aquello que se persigue o se busca frente a la Administracin o frente a un adversario, es lo que se busca que sea declarado por la Administracin con respecto de determinada relacin jurdica de Derecho pblico. La pretensin nace como una institucin propia en el derecho procesal en virtud del desarrollo doctrinal de la accin, y etimolgicamente proviene de pretender, que significa querer o desear. La pretensin se plasma en los escritos, solicitudes, los recursos y en los alegatos, cuando estos son promovidos por los administrados. l ciudadano tiene derecho de e!igir su derecho "pretensin# mediante el ejercicio de la accin, y de esta manera pone en funcionamiento el aparato estatal "jurisdiccin# para obtener un pronunciamiento a trav$s del procedimiento. La pretensin es la declaracin de la voluntad de aquello que se quiere o lo que se e!ige a otro sujeto o a la Administracin. Caractersticas de la pretensin %. &oda pretensin se dirige contra una persona distinta de quien la solicita o reclama, de esta manera se evita que un mismo rgano se pueda convertir en jue' y parte, an dentro de una misma entidad. (. La pretensin es decidida por una persona u rgano administrativo distinto de quien la solicita, ya que quien en definitiva reconocer) su procedencia es el rgano de la entidad investido de capacidad resolutiva, que es diferente de quien manifiesta la pretensin 1 *. La pretensin es un acto de voluntad y no un poder o un derecho como lo es la accin, porque deja de manifiesto aquello que se persigue mediante el ejercicio de la accin. Elementos de la pretensin %. Los sujetos+ l accionante o sujeto activo, y el empla'ado o sujeto pasivo. n el procedimiento administrativo el stado, que est) representado por la entidad, y esta puede aparecer como accionante como ocurre en el procedimiento sancionador, o como )rbitro en el caso de conflictos entre particulares, como es el caso de los procedimientos trilaterales. (. l objeto+ l objeto de la pretensin, ser) la materia sobre la cual recae, conformado por elemento inmediato, representado por la relacin material o sustancial, y el otro elemento mediato, constituido por el bien que tutela la reclamacin. *. La ra'n+ La ra'n de la pretensin puede ser de una ra'n o fundamento, comprende los fundamentos f)cticos en que se fundamenta lo que se desea, lo cual debe encuadrar dentro el supuesto abstracto de la norma para que pueda producirse el efecto jurdico deseado, y de otro lado los fundamentos o ra'ones de derecho son las afirmaciones que se hacen con el derecho o en virtud de determinadas normas de derecho material o procesal. -. La causa petendi+ s el motivo que determina la proposicin de lo que se solicita, y est) constituido por los hechos sobre los cuales se estructura la relacin jurdica. .. l fin+ s la decisin o resolucin que acoge una pretensin invocada por el accionante. 2 LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Fin del procedimiento Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artculo 188, el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento la prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de peticin graciable! "ambi#n pondr fin al procedimiento la resolucin que as lo declare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo! Contenido de la resolucin $a resolucin que pone fin al procedimiento cumplir los requisitos del acto administrativo se%alados en el &aptulo Primero del "tulo Primero de la presente $e! 'n los procedimientos iniciados a peticin del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por #ste, sin que en ning(n caso pueda agravar su situacin inicial sin perjuicio de la potestad de la administracin de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede! E!ectos del silencio administrati"o $os procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarn automticamente aprobados en los 1 t#rminos en que fueron solicitados si transcurrido el pla)o establecido o mximo, al que se adicionar el pla)o mximo se%alado en el numeral *4!1 del artculo *4 de la presente $e, la entidad no +ubiere notificado el pronunciamiento respectivo! $a declaracin jurada a la que se refiere el artculo , de la $e del -ilencio .dministrativo, $e /0 *1232 no resulta necesaria para ejercer el derec+o resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad!4 'l silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artculo *2* de la presente $e! 'l silencio administrativo negativo tiene por efecto +abilitar al administrado la interposicin de los recursos administrativos acciones judiciales pertinentes! .un cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad, +asta que se le notifique que el asunto +a sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado +aa +ec+o uso de los recursos administrativos respectivos! 'l silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de pla)os ni t#rminos para su impugnacin! 'n los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio administrativo negativo! &uando el administrado +aa optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas! 2 Desistimiento del procedimiento o de la pretensin# 'l desistimiento del procedimiento importar la culminacin del mismo, pero no impedir que posteriormente vuelva a plantearse igual pretensin en otro procedimiento! 'l desistimiento de la pretensin impedir promover otro procedimiento por el mismo objeto causa! 'l desistimiento slo afectar a quienes lo +ubieren formulado! 'l desistimiento podr +acerse por cualquier medio que permita su constancia se%alando su contenido alcance! 5ebe se%alarse expresamente si se trata de un desistimiento de la pretensin o del procedimiento! -i no se precisa, se considera que se trata de un desistimiento del procedimiento! 'l desistimiento se podr reali)ar en cualquier momento antes de que se notifique la resolucin final en la instancia! $a autoridad aceptar de plano el desistimiento declarar concluido el procedimiento, salvo que, +abi#ndose apersonado en el mismo terceros interesados, instasen #stos su continuacin en el pla)o de die) das desde que fueron notificados del desistimiento! $a autoridad podr continuar de oficio el procedimiento si del anlisis de los +ec+os considera que podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento extra%ase inter#s general! 'n ese caso, la autoridad podr limitar los efectos del desistimiento al interesado continuar el procedimiento! Desistimiento de actos $ recursos administrati"os 'l desistimiento de alg(n acto reali)ado en el procedimiento 3 puede reali)arse antes de que +aa producido efectos! Puede desistirse de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolucin final en la instancia, determinando que la resolucin impugnada quede firme, salvo que otros administrados se +aan ad+erido al recurso, en cuo caso slo tendr efecto para quien lo formul! A%andono en los procedimientos iniciados a solicitud del administrado 'n los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el administrado incumpla alg(n trmite que le +ubiera sido requerido que produ)ca su parali)acin por treinta das, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarar el abandono del procedimiento! 5ic+a resolucin deber ser notificada contra ella procedern los recursos administrativos pertinentes! Otros medios de terminacin del procedimiento& 1! $a caducidad de los procedimientos iniciados de oficio! *! $os acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento! 4 LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS DEL PROCEDIMIENTO Definicin Los medios impugnativos dentro del procedimiento se expresan mediante los recursos, lo que pueden considerarse como un remedio contra la actuacin de la administracin. Los recursos son medios legales que el ordenamiento jurdico pone a disposicin de los administrados para que la Administracin rectifique o deje sin efectos los actos administrativos materia de la impugnacin. El realidad los recursos constituyen una garanta para la proteccin de los derechos de los administrados.. Los recursos tienen como objeto la impugnacin de un acto preexistente, ya sea este un expreso o tcito, como en el caso del silencio administrativo negativo o de la resolucin ficta, es decir que se dirigen contra por un pronunciamiento expreso o por una denegacin presunta por parte de la Administracin, que en este caso, es un acto administrativo de efectos particulares. !omo consecuencia de lo expuesto solo pueden ser materia de impugnacin actos administrativos pero no pueden impugnarse las actuaciones " como es el caso de los informes, documentos, Etc. " tampoco pueden impugnarse los actos de administracin como es el caso de la acumulacin de expedientes que guarden conexin o la disposicin de actuar pruebas. En cuanto a la naturale#a de los recursos administrativos, la tesis predominante considera los recursos administrativos como un derecho del administrado, que forma parte del derecho a la defensa consagrado en la !onstitucin. $tra tesis considera los recursos como medios procedimentales de defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades p%blicas, criterio &ste mayoritariamente aceptado, ya que el procedimiento en s no puede ser calificado como un derecho, sino como un medio que permita al particular impugnar los actos de la Administracin cuando considera que estos son ilegtimos o cuando son 1 contrarios a los derechos del accionante. El recurso administrativo es un medio por el que un sujeto legitimado para ello pide a la Administracin que revise, revoque o reforme un acto administrativo, dentro del pla#o determinado y con los requisitos y formalidades establecidas en la Ley. 'i afirmamos que solo pueden ser materia de impugnacin las resoluciones administrativas, estaramos excluyente de la posibilidad de impugnacin otras manifestaciones declarativas de la Administracin como son el silencio administrativo y las conformaciones, por eso es que preferimos se(alar que son materia de impugnacin los actos administrativos y no las resoluciones administrativas, porque los actos administrativos pueden considerarse como el genero en tanto que las resoluciones administrativas son una especie de acto administrativo. Los recursos administrativos se interponen y resuelven por lo general ante la misma Administracin, por lo que esta se convierte as en jue# y parte del procedimiento, en otros casos el recurso jerrquico es resulto por un tribunal u rgano estatal ajeno a la Administracin que gener el acto impugnado, como es el caso de las apelaciones que se reali#an ante el )ribunal *iscal. Ahora bien, el procedimiento administrativo se rige por el principio de la doble instancia y de la doble va. La doble instancia se refiere a la existencia tradicional de una posible revisin en sede administrativa de los actos emitidos por un rgano sometido a autoridad con la finalidad de que el superior jerrquico con mejor criterio pueda revocar el acto impugnado, esta tendencia es decreciente por la presencia de las autoridades monoinstanciales o autoridades de instancia %nica, frente a las que no es posible actuar un recurso jerrquico porque no estn sometidas a autoridad administrativa superior de modo tal que al no existir recurso jerrquico el procedimiento administrativo se agota con el recurso de reconsideracin. El tema de la doble va se refiere a la posibilidad del administrado y a%n de la 2 propia Administracin de acudir ante la funcin judicial mediante el proceso contencioso administrativo para conseguir la revocacin del acto administrativo que ha causado estado en la va administrativa. Los administrados pueden de esta manera impugnar las decisiones de la Administracin, ya se refieran estas a la manera como se ha desarrollado el procedimiento o cuestionar el fondo de la decisin+ igual derecho tiene la Administracin para impugnar las decisiones de un tribunal administrativo diferente de la sede administrativa que gener el acto materia de la impugnacin. Los recursos pueden ser dirigidos %nicamente contra actos administrativos de carcter particular, los actos administrativos generales , reglamentos administrativos " pueden ser impugnados mediante el proceso constitucional de accin popular. -e otro lado, si bien es cierto no es posible la impugnacin de los actos administrativos generales en la va administrativa, si es posible impugnar los efectos de estos cuando se materiali#an en un acto administrativo, lo cual ha desatado una pol&mica entre los estudiosos del -erecho administrativo por cuanto algunos se inclinan ante el criterio del respeto irrestricto de los actos administrativos generales, a%n cuando estos sean visiblemente ilegales o contrarios a la constitucin, dejando la posibilidad del administrado de acudir ante la funcin judicial para hacer prevalecer sus legtimos intereses, este lineamiento se conoce en el derecho como la doctrina del contencioso administrativo que merece nuestra severa crtica como lo hemos expuesto ya en nuestro trabajo denominado la justicia administrativa. En un trabajo recientemente publicado hemos ledo algo interesante que bien merece transcribirse y dice que . Las leyes podrn sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnacin o reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin y arbitraje. Ello se har en supuestos o mbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia as lo justifique y ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas. /o obstante, debern sujetarse a los principios, garantas y pla#os 3 que la Ley sobre 0rocedimiento Administrativo establece ., esto es refiri&ndose a la Ley del 0rocedimiento Administrativo 1eneral /2 34555. Ahora bien, los recursos pueden interponerse de manera independiente pero jams de manera acumulativa. Requisitos de los recursos Los recursos deben contener los siguientes requisitos6 7. 8ndicacin del expediente de la materia. 3. 8ndicacin del rgano, entidad o autoridad a la que va dirigida. 9. /ombres y apellidos completos del accionante, documento de identidad, domicilio real o procesal seg%n libre eleccin del accionante, o la condicin de representacin con que procede. 5. Escrito fundamentado con expresiones de hecho y fundamentos de derecho. :. ;elacin de documentos que acompa(a, seg%n se disponga en el )exto <nico de 0rocedimientos Administrativos. =. Lugar, fecha y firma, o la impresin dactilar en caso de no saber firmar. 4. 0ago de tasas en los casos previstos en el )exto <nico de procedimientos Administrativos. Cl!ses de recursos El sistema legal peruano admite la existencia de tres clases de recursos administrativos6 La reconsideracin, la apelacin y la revisin. La reconsideracin." Es un recurso opcional cuya finalidad es que el rgano emisor del acto administrativo pueda modificarlo, y a%n dejarlo sin efecto, como es el caso a que se refiere el Artculo 7>? del !digo )ributario, sin embargo este 4 recurso es de carcter opcional, se presenta dentro de 7: das hbiles y su presentacin no es obligatoria para agotar la va administrativa, sin embargo requiere la presencia de nueva prueba tal como lo se(ala el Artculo 3>? de la Ley del 0rocedimiento Administrativo 1eneral /2 34555 @ L0A1 A que literalmente dice . y deber sustentarse en nueva prueba B. La L0A1 no ha definido que se entiende por nueva prueba, sin embargo debemos entender que esta se refiere a la que no exista al momento de resolverse el procedimiento, o existiendo dentro del procedimiento esta no pudo ser merituada por el instructor, como es el caso de la prueba extempornea. La reconsideracin deja de ser un recurso opcional para convertirse en un recurso obligatorio frente al presencia de autoridad monoinstancial, o sea autoridad no sometida a superior jerrquico, en este caso deja de ser opcional para convertirse en obligatorio y en este caso no es exigible en requisito de la denominada nueva prueba. El pla#o para resolver la reconsideracin es de 9> das hbiles transcurrido los cuales el administrado puede continuar esperando la decisin de la Administracin o en su defecto considerar denegada su peticin y presentar el recurso jerrquico. El recurso de apelacin." Es un recurso obligatorio, no requiere la presentacin de nueva prueba, y puede estar referida a cuestiones de derecho o a la interpretacin de las pruebas actuadas en el procedimiento. La apelacin se presenta dentro del pla#o de 7: dass hbiles ante el rgano que emiti el acto impugnado para que este lo eleve al superior jerrquico quien debe resolver dentro del pla#o de 9> das hbiles transcurrido los cuales el administrado puede continuar esperando la decisin de la Administracin o en su defecto considerar denegada su peticin y acudir a la va judicial mediante el proceso contencioso administrativo. 5 En el caso de existir una falta de pronunciamiento en primera instancia as como una falta de pronunciamiento en segunda instancia, es de aplicacin para este caso singular el silencio administrativo positivo, seg%n las reglas vigentes contenidas en el numeral 9 del Artculo 99 de la L0A1 y siempre que no est& referida a los supuesto se(alados en el Artculo 95. !on lo resuelvo en segunda instancia o en silencio de la Administracin queda agotada la va administrativa. El recurso de revisin." la revisin es un recurso que %nicamente procede cuando el rgano sometido a una autoridad de competencia nacional, se presenta con las mismas caractersticas que el recurso se apelacin, esto es dentro del pla#o de 7: das hbiles ante el rgano que emiti la resolucin en segunda instancia pera que este eleve lo actuados ante el superior jerrquico quien tiene el pla#o de 9> das para resolver agotando de esta manera la va administrativa. 6