APOSTILA N 1 - DOUTRINA

CONCURSO Cargo de Tcnico Previdencirio - INSS 2012

CONTEDO PROGRAMTICO
NOES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
1 Estado, governo e administrao pblica: conceitos, elementos, poderes e organizao; natureza, fins e
princpios.
2 Direito Administrativo: conceito, fontes e princpios.
3 Organizao administrativa da Unio; administrao direta e indireta.
4 Agentes pblicos: espcies e classificao; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, emprego e funo
pblicos; regime jurdico nico: provimento, vacncia, remoo, redistribuio e substituio; direitos e
vantagens; regime disciplinar; responsabilidade civil, criminal e administrativa.
5 Poderes administrativos: poder hierrquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polcia; uso
e abuso do poder.
6 Ato administrativo: validade, eficcia; atributos; extino, desfazimento e sanatria; classificao,
espcies e exteriorizao; vinculao e discricionariedade.
7 Servios Pblicos; conceito, classificao, regulamentao e controle; forma, meios e requisitos;
delegao: concesso, permisso, autorizao.
8 Controle e responsabilizao da administrao: controle administrativo; controle judicial; controle
legislativo; responsabilidade civil do Estado. Lei n. 8.429/92 e alteraes posteriores (dispe sobre as
sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo da administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras
providncias).
9 Lei n
9.784/99 e alteraes posteriores (Lei do Processo Administrativo)

ESTADO BRASILEIRO
Noo de Estado
Chama-se Estado a pessoa jurdica
territorial soberana, formada por trs elementos
indissociveis, quais sejam: a) povo, b) territrio e
c) governo soberanos. Trata-se, portanto, de um
povo, localizado num determinado territrio,
organizado e regido de acordo com sua prpria
vontade soberana.
Forma de Estado
A Constituio Federal de 1988 adotou para
o Brasil a forma de Estado Federado, ou seja,
integrado por diferentes centros imanentes de
poder poltico, chamados entes federados, cada
um a agir no mbito de sua competncia. Assim
temos a Unio agindo no mbito nacional, os
Estados agindo no mbito regional e os Municpios
no mbito local de poder, alm do Distrito Federal,
que acumula poderes e funes locais e regionais,
sendo, portanto, um hbrido entre Municpios e
Estados.
No Brasil, a forma federativa do Estado
clusula ptrea, no passvel, portanto, de abolio
enquanto vigente a Constituio Federal, conforme
estabelecido no artigo 60, 4, da Carta Magna.
Inexiste relao de hierarquia entre as
entidades federativas, no se podendo dizer que a
Unio prepondera sobre os Estados, ou que os

Estados preponderam sobre os Municpios. So

entes autnomos, dotados da chamada trplice
capacidade: a) auto-regulamentao (editar suas
prprias leis); b) auto-governo (escolher seus
prprios governos) e c) auto-gesto (administrar
seus prprios recursos).
Todos os mbitos da Administrao devem
obedincia Constituio Federal, bem como s
regras gerais que regem determinada matria, a
exemplo da Lei Geral de Licitaes e Contratos
Administrativos (Lei n 8.666/93).
Poderes do Estado
So Poderes do Estado, de acordo com a
clssica tripartio de Montesquieu, idealizada no
longnquo ano de 1748 e tambm com o art. 2, da
Constituio Federal, o Executivo, o Legislativo e o
Judicirio.
Tem a tripartio de poderes e atribuies,
ao mesmo tempo, obter um servio governamental
especializado e impedir a concentrao de todo
poder estatal nas mos de uma nica pessoa ou
rgo, possibilitando, assim, um sistema de freios
e contra-pesos tendente a evitar arbitrariedades e
condutas arbitrrias.
A separao de poderes, a exemplo do
Estado Federado, clusula ptrea, de acordo com
os termos do art. 60, 4, da Constituio Federal,
razo pela qual no poder ser abolido enquanto
vigente a atual Carta Constitucional.

Vige, hoje, na Constituio Federal de

1988, a idia de separao de poderes flexvel,
de forma que cada um dos poderes no se limita a
exercer apenas as funes que lhe so tpicas, mas
tambm exerce funes atpicas, atribudas
prioritariamente a outros poderes.
Ou seja, o Legislativo, por exemplo, que
tem por funo tpica e principal normatizar
(elaborar as normas que iro reger a sociedade),
tambm exercer atividades tpicas de julgamento
(citemos como exemplos recentes os casos dos
Deputados Jos Dirceu e Roberto Jferson que
foram julgados pelos prprios membros do
legislativo) e administrativas (quando o legislativo,
por exemplo, gerencia suas prprias atividades).
Quando uma cmara de vereadores abre um
concurso para o provimento de cargos, por
exemplo, ela no estar legislando, mas
administrando suas prprias atividades.
Tambm, o Poder Judicirio, alm de sua
funo principal de oferecer prestao jurisdicional
(julgar), tambm elabora normas, (regulamentos
internos e smulas vinculantes, por exemplo)
editadas pelo Supremo Tribunal Federal, alm de
exercer os atos de administrao prpria, como
abrir
licitaes,
nomear
servidores,
fazer
contrataes, etc.
Por fim, o Poder Executivo que, alm de
administrar o aparelho estatal em geral, tambm
julga, a exemplo dos processos administrativos
julgados dentro da prpria administrao, e
normatiza, a partir dos decretos e Medidas
Provisrias expedidas pelo Chefe do Poder
Executivo Federal.

com maior ou menor autonomia funcional, segundo

a competncia dos rgos e de seus agentes.
Trata-se da atividade tpica do Poder Executivo,
mas tambm pode ser exercido pelos Poderes
Legislativo e Judicirio, ao exercerem atividade
administrativa interna (Provimento dos prprios
cargos, contratao de servios internos, etc.).
O Governo, por sua vez, o conjunto de
rgos constitucionais responsveis pela funo
poltica do Estado, ou seja, compreende as
atividades tpicas dos trs Poderes, Executivo,
Legislativo e Judicirio, onde, a atividade tpica do
Executivo administrar, a do Legislativo legislar e
do Judicirio exercer o Poder Jurisdicional.
No que se refere prestao dos servios
pela Administrao Pblica, podemos reconhecer
trs fenmenos distintos:
I. Centralizao administrativa: Quando o Estado
atua em nome prprio, por meio de sua estrutura
prpria, ou seja, da chamada Administrao
Direta.
II. Desconcentrao administrativa: Quando o
Estado distribui internamente suas competncias a
rgos, ou seja, unidades administrativas nodotadas de personalidade jurdica. So os
ministrios, secretarias, sub-secretarias, comisses,
etc.

Percebe-se, ento, que todos os poderes,

de uma forma ou de outra, acabam exercendo
atividade administrativa, razo pela qual, estaro
regidas pelas normas de direito administrativo,
quando em tal atividade.

ADMINISTRAO PBLICA
Para Hely Lopes Meirelles, Administrao
Pblica todo o aparelhamento do Estado
preordenado realizao de servios, cujo objetivo
a satisfao das necessidades coletivas.
Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro,
Administrao Pblica abrange as atividades
exercidas pelas entidades, rgos e agentes
incumbidos
de
atender
concretamente
s
necessidades coletivas.
No entanto, h que se ressaltar que
Administrao e Governo no so a mesma coisa.

Existe organizao hierrquica dentro da

desconcentrao administrativa, resultante de um
escalonamento vertical de competncias e
atribuies o qual tem por objetivo coordenar e
garantir eficincia no cumprimento do grande
nmero de atribuies do Estado e, portanto,
relao de subordinao entre os rgos.
III. Descentralizao administrativa: Ocorre por
meio da distribuio de atribuies a entidades, ou
seja, a unidades de atuao dotadas de
personalidade jurdica prpria. Assim, o estado age
indiretamente a partir da Administrao Indireta ou
ainda da prestao de servios pblicos por
particulares.

A Administrao no pratica atos de

governo; pratica to somente atos de execuo,

ADMINISTRAO DIRETA
constituda pelos servios integrados na
prpria estrutura administrativa do Estado, por meio
das entidades polticas (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios), de seus rgos e de seus
agentes, todos integrantes da prpria estrutura
estatal, ou Poder Central.
A descentralizao administrativa deriva da
vontade estatal de conferir determinadas atividades
a entidades dotadas de personalidade jurdica
prpria, com autonomia em relao ao Poder
Central, exatamente para poder cumprir com suas
atribuies de maneira mais gil, clere e efetiva.

rgos Pblicos so centros especializados

de competncia, ou feixes de atribuies e
responsabilidades estabelecidos dentro da prpria
estrutura administrativa estatal. Pode se dizer
tambm que so unidades de atuao do Estado
desprovidas de personalidade jurdica.

Em razo dessa autonomia concedida s

entidades da Administrao Indireta, inexiste
relao de subordinao entre ambos, mas mera
vinculao funcional entre o Ministrio responsvel
e a entidade.

So exemplos de rgos pblicos:

Ministrios, secretarias, departamentos, comisses,
reparties, etc.

No art. 4, do Decreto n 200/67, com

redao dada pela Lei n 7.596/87, h uma
enumerao expressa dos entes que compem a
Administrao Pblica:

CARACTERSTICAS DOS RGOS PBLICOS:

Art. 4. A administrao federal compreende:

I A administrao direta, que se constitui dos
servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
II A administrao indireta, que compreende as
seguintes categorias de entidades dotadas de
personalidade jurdica prpria:
a) autarquias;
b) empresas pblicas;
c) sociedades de economia mista e
d) fundaes pblicas.

Integram a estrutura de uma pessoa jurdica

Quer dizer que o rgo apenas parte de uma
entidade dotada de personalidade jurdica prpria.
No possui personalidade jurdica
Significa dizer que um rgo no possui capacidade
de agir no mundo, ou seja, no pode firmar
contratos (exceto contratos de gesto com o
Poder Central) e no podem ser parte em processo,
ou seja, no possuem capacidade processual
(Exceto para a impetrao de Mandado de
Segurana em defesa de direito subjetivo seu).
So
resultado
de
desconcentrao
administrativa Os rgos pblicos tm origem na
necessidade de se distribuir atribuies e
responsabilidades a unidades de atuao
diferenciadas, no dotadas de personalidade
jurdica.

Alguns possuem autonomia gerencial,

oramentria e financeira So tipicamente os
rgos autnomos, conforme a classificao que
veremos abaixo. Possuem capacidade de dispor
Com relao natureza e fins da
sobre sua prpria organizao interna.
Administrao Pblica, no muito h de ser falado.
Podem firmar contratos de gesto o
Natureza: A natureza da Administrao Pblica a
nico contrato passvel de ser firmado por um rgo
de um mnus pblico. Mnus: Emprego, encargo.
pblico, eis que, em regra, no possui capacidade
Funes que um indivduo exerce obrigatoriamente.
para firmar contratos. O contrato de gesto est
Ou seja, a administrao tem o encargo de realizar
previsto pelo artigo 37, 8 da Constituio
,
a defesa, conservao e o aprimoramento dos bens,
Federal.
servios e interesses da coletividade.
No possui capacidade para representar
Fins: Os fins da administrao pblica resumem-se
em juzo a pessoa jurdica queintegram Os rgos
num nico fim: O bem comum da coletividade
so apenas uma parte da pessoa jurdica em que
administrada. Toda atividade do administrador deve
se encontra, no podendo, portanto, represent-la
ser voltada para esse objetivo. A vontade do
em juzo.
administrador no o fim. Consagrao do Princpio
da Primazia ou Supremacia do Interesse Pblico.
Alguns possuem capacidade processual
para defesa em juzo de suas prerrogativas
funcionais Como regra geral, o rgo pblico, por
NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAO
PBLICA

no possuir personalidade jurdica prpria, no

possui capacidade processual. No entanto, doutrina
e
jurisprudncia
sustentam
a
capacidade
processual de certos rgos para a defesa de suas
prerrogativas mediante Mandado de Segurana. Tal
capacidade poderia ser utilizada quando da
violao da competncia de um rgo por outro.
No possuem patrimnio prprio Se no
possuem os rgos personalidade jurdica,
evidentemente no podem possuir propriedade
sobre nada.

Meirelles, Administrao Indireta o conjunto dos

entes (entidades com personalidade jurdica) que
vinculados a um rgo da Administrao Direta,
prestam servio pblico ou de interesse pblico
Importante! Inexiste
qualquer
relao
de
subordinao entre as entidades da Administrao
Indireta e a Administrao Direta. O que existe
mera relao de vnculo funcional entre estas
entidades e o rgo responsvel.

I. De acordo com a posio estatal:

Todas as entidades da Administrao

Indireta, conforme veremos a seguir, possuem
necessariamente as seguintes caractersticas: a)
personalidade jurdica prpria, seja ela de direito
pblico ou privado; b) patrimnio prprio; c)
vinculao a rgos da Administrao Direta.

a) rgos Independentes: Est no topo da estrutura

hierrquica e, portanto, no se submete
subordinao de ningum. Ex. Presidncia da
Repblica, Supremo Tribunal Federal, Congresso
Nacional, juzes, etc.

As entidades da Administrao Indireta,

segundo os arts. 4 e 5, do Decreto-Lei n 200/67,
so divididas nas seguintes espcies: Autarquias,
Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista
e Fundaes Pblicas.

b) rgos Autnomos: No independente, mas

goza de grande autonomia para o exerccio de suas
atribuies. Ex. Tribunal de Contas, Ministrio
Pblico, etc.

a) Autarquia(Art. 5, I, DL n 200/67): o servio

autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar
atividades tpicas da Administrao Pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada.

CLASSIFICAO DOS RGOS PBLICOS:

c) rgos Superiores: No possui independncia,

nem autonomia. Se subordina aos dois citados
acima, mas possui certo poer de deciso. Ex:
Gabinete, procuradorias, etc.]
d) rgos Subalternos: Meros rgos de execuo.
Ex: Depto. De almoxarifado, Recursos Humanos,
etc.
II. De acordo com a atuao funcional:
a) rgo singular ou unipessoal: composto por
um nico agente (Juiz, Presidncia da Repblica,
etc...)
b) rgo colegiado: Composto por mais de uma
pessoa, por uma comisso.

ADMINISTRAO INDIRETA
A idia de Administrao Indireta funda-se
no conceito da descentralizao da Administrao
Pblica, que vem a ser a distribuio de
competncias e atribuies do Estado para outras
pessoas jurdicas, conforme visto acima.
A Administrao
Indireta
pode
ser
observada quando o poder pblico cria uma nova
pessoa jurdica, seja ela de direito pblico ou
privado, e a ela atribui a titularidade e a incumbncia
da execuo de determinado servio pblico, ou de
interesse
pblico,
exercendo,
assim,
a
descentralizao administrativa.
Conforme ensina Hely Lopes Hely Lopes

Em suma, as autarquias so entes

administrativos autnomos, criados por lei
especfica, com personalidade jurdica de direito
pblico interno, para a consecuo de atividades
tpicas do poder pblico, que requeiram, para uma
melhor execuo, gesto financeira e administrativa
descentralizada.
As autarquias, por terem personalidade
jurdica de Direito Pblico, nascem com privilgios
administrativos tpicos da Administrao Direta, tais
quais:
a) Imunidade de impostos sobre patrimnio, renda e
servios vinculados s suas finalidades (art. 150,
2, da CF/88);
b) Prescrio qinqenal de suas dvidas passivas
(DL n 4.597/42);
c) Execuo fiscal de seus crditos (CPC, art. 578);
d) Ao regressiva contra servidores causadores de
danos a terceiros (CF/88, art 37, 6);
e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88,
art. 100, );
f) recurso de ofcio das sentenas que lhe forem
contrrias (CPC, art. 475, III);
g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro
pra recorrer (CPC, art. 188);
h) No sujeio a concurso de credores ou
habilitao de crdito em falncia para a cobrana

de seus crditos (CC, art. 1571).

privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo

da Unio, criado por lei para a explorao de
atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de
convenincia administrativa podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito.

Possuem
as
autarquias
capacidade
especfica, a qual estabelecida na Lei que a criou,
significando que as autarquias s podem
desempenhar as atividades para as quais foram
institudas, sendo impedidas de exercer quaisquer
outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias
Muito embora o dispositivo acima transcrito
territoriais (os territrios), que so dotadas de diga que as empresas pblicas sero criadas por lei,
capacidade genrica para todos os atos de na verdade sua criao ser apenas autorizada por
administrao.
lei, conforme disposto na Constituio Federal (art.
37, XIX), o que implica na necessidade de que, aps
As autarquias desempenham atividades
a edio da lei autorizadora, o Poder Executivo
pblicas tpicas, ou seja, o Estado outorga, por meio
pratique todos os atos de constituio de pessoa
de lei, autarquia a funo de desempenhar
jurdica necessrios para sua criao.
determinado servio pblico. Em funo de tanto, as
Sua personalidade jurdica de direito
autarquias so denominadas de servios pblicos
descentralizados,
servios
estatais privado; seu capital exclusivamente pblico, o que
descentralizados,
ou
simplesmente
servios no quer dizer que todo capital deva pertencer
mesma entidade. possvel que o capital pertena
pblicos personalizados
a diferentes entidades do Poder Pblico, como a
De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as
Unio e um Estado-membro, por exemplo.
autarquias so criadas por lei especfica, de forma
que a simples publicao da Lei j faz nascer sua
Observe-se que, muito embora as empresas
personalidade jurdica, no sendo necessria a pblicas sejam pessoas jurdicas de direito privado,
realizao de seus atos constitutivos pelo Poder submetem-se a algumas normas de direito pblico,
tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitaes
Executivo.
e concursos pblicos, e a vedao de seus
Observe-se a necessidade de ser uma lei
servidores acumularem cargos pblicos de forma
especfica para a criao de uma autarquia, de
remunerada.
forma que, se, por exemplo, a Unio desejar criar
dez autarquias, ser necessria a promulgao de
O regime de trabalho predominante nas
dez leis especficas, uma para cada autarquia a ser empresas pblicas o celetista. No entanto, muito
criada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas, cuidado: Nos cargos de gesto, cuja nomeao se
d por indicao dos chefes do Poder Executivo a
bastar uma nica lei para tanto.
que se vinculam, temos a presena de servidores
A organizao das autarquias d-se por
comissionados, submetidos ao regime estatutrio,
meio de Decreto expedido pelo Poder Executivo
lembrando que no admitido o provimento de
(vide Poder Regulamentar).
empregos pblicos em comisso.
Autarquias em Regime Especial:
Autarquia em regime especial aquela
instituda por lei, tais quais as demais autarquias,
porm com uma diferena: A lei que a institui a
concede privilgios especficos e maior autonomia,
em comparao com outras autarquias.

Importante! Segundo Lio de Maria Silvia Zanella

Di Pietro, as empresas pblicas e sociedades de
economia mista podero ser divididas entre: a)
empresas que executam atividade econmica de
natureza privada e b) empresas que prestam servio
Na definio de Hely Lopes Meirelles, o pblico.
que posiciona a autarquia como em regime especial
De acordo com o disposto no 1, do art. 173, da
so as regalias que a Lei criadora lhe confere para o
CF/88, tanto as empresas pblicas, quanto as
pleno desenvolvimento de suas finalidades
sociedades de economia mista que explorarem
especficas,
observadas
as
restries
atividade econmica, tero tratamento jurdico
constitucionais.
diferenciado das demais entidades da Administrao
Exemplos so vrios: Banco Central do Indireta, inclusive para a contratao de bens e
Brasil (Lei n 4.595/64); entidades regulamentadoras servios, mediante uma lei prpria de licitaes.
de profisses, tais como OAB, CREA, CREFI,
No entanto, referida lei prpria para este tipo de
CONFEA e as agncias reguladoras, tais como
entidades ainda no foi editada, razo pela qual a
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL,
elas tem se aplicado a lei geral. No caso das
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL,
licitaes, a Lei a n 8.666/94. Segundo os termos
Agncia Nacional do Petrleo ANP, etc.
de mencionado dispositivo constitucional:
b) Empresa Pblica (Art. 5, II, DL n 200/67):a
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da
entidade dotada de personalidade jurdica de direito
empresa pblica, da sociedade de economia mista e

de suas subsidirias que explorem atividade

no se aplica s Sociedades de Economia Mista o
econmica de produo ou comercializao de bens regime de direito privado em sua ntegra, posto que
ou de prestao de servios, dispondo sobre:
estas tambm devem obedecer s regras referentes
a concursos pblicos, licitaes, etc.
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo
d) Fundao Pblica:(Art. 5, IV, DL n 200/67) a
Estado e pela sociedade;
entidade dotada de personalidade jurdica de direito
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
autorizao legislativa, para o desenvolvimento de
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
atividades que no exijam execuo por rgos ou
tributrios;
entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio gerido pelos
III - licitao e contratao de obras, servios,
respectivos rgos de direo, e funcionamento
compras e alienaes, observados os princpios da
custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
administrao pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos
de administrao e fiscal, com a participao de
acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a
responsabilidade dos administradores.

Temos uma fundao quando atribumos

personalidade jurdica a um patrimnio, que a
vontade humana destina a uma finalidade social.
Ou seja, trata-se de um patrimnio dotado de
personalidade jurdica.

Quando criada a figura da fundao pblica,

por meio do DL n 200/67, a inteno era criar uma
entidade de Direito Privado para exercer atividades
que no fossem tipicamente pblicas, mas que
envolvessem o interesse pblico, tais quais as
c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5, III, DL atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa,
n 200/67): a entidade dotada de personalidade ensino, etc.
jurdica de direito privado, criada por lei para a
No entanto, muito embora referido Decreto
explorao de atividade econmica, sob a forma de
determine que as fundaes tenham personalidade
sociedade annima, cujas aes com direito a voto
jurdica de Direito Privado, a doutrina tem sido
pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da
divergente no que se refere sua natureza jurdica.
Administrao Indireta.
1
Celso Antnio Bandeira de Mello ,
So semelhantes empresa pblica.
enftico ao referir que as fundaes pblicas, a
Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de exemplo das autarquias, so pessoas jurdicas de
Economia Mista deve realizar, em seu nome, por
direito pblico, ao referir que:
sua conta e risco, atividades de utilidade pblica,
mas de natureza tcnica, industrial ou econmica, absolutamente incorreta a afirmao normativa
de que as fundaes pblicas so pessoas jurdicas
suscetveis de produzir renda e lucro...".
de direito privado. Na verdade so pessoas
Seguindo o pensamento de Maria Silvia jurdicas de direito pblico, consoante, alis,
Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia universal entendimento que s no Brasil foi
Mista, tais quais as empresas pblicas, podem ser contendido.
divididas entre a) aquelas que exercem atividade
O mesmo autor vai ainda mais longe, ao
econmica ou b) aquelas que prestam servio
referir serem as fundaes figuras idnticas s
pblico.
autarquias, porm com estrutura diferenciada, ao
As Sociedades de Economia Mista, a mencionar que:
exemplo das Empresas Pblicas, tm sua criao
autorizada por lei, possuem personalidade jurdica Em rigor, as chamadas fundaes pblicas so
de direito privado e, em via de regra, exercem pura e simplesmente autarquias, s quais foi dada a
atividades de cunho econmico. No entanto, se designao correspondente base estrutural que
diferencia daquelas pelo fato de o capital ser tm
diversificado (pblico e privado) e por s poder
Diferentemente, Maria Silvia Zanella Di
assumir a forma de Sociedade Annima, conforme
2
Pietro ensina que as Fundaes Pblicas podem
os termos da Lei n 6.404/76.
ser de Direito Pblico ou Privado conforme a lei que
Obrigatoriamente as aes com direito a
voto devero pertencer em sua maioria ao Poder
Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de
Pblico. Isso no quer dizer que necessariamente a 1
Direito Administrativo. 2007. Pgs. 183 e 185.
maioria do capital ser pblico.
2
Maria Silvia Zanella Di Pietro. Direito
Como ocorre com as empresas pblicas,
Administrativo. 2008. Pgs. 412 e 413.
No entanto, cuidado! Apenas se submetem essa
regra as empresas estatais que exeram atividades
econmicas, no aquelas que prestem servios
pblicos.

a instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei que

autorizar a criao da entidade, determinar sua
personalidade jurdica, se de direito pblico, ou de
direito privado, conforme se conclui de sua lio, a
qual segue transcrita:
Colocamo-nos entre os que defendem a
possibilidade de o poder pblico, ao instituir
fundao, atribuir-lhe personalidade de direito
pblico ou de direito privado. (...) Quando o Estado
institui pessoa jurdica sob a forma de fundao, ele
pode atribuir a ela regime jurdico administrativo,
com todas as prerrogativas e sujeies que lhe so
prprias, ou subordin-las ao Cdigo Civil, (...).
Mencione-se, por oportuno, que as
fundaes pblicas, de acordo com o que
determinado pelo art. 37, 8, da Constituio
Federal, tero sua rea de atuao estabelecida
por Lei Complementar LC.

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo pode ser entendido
como o conjunto de princpios e normas escritas de
Direito Pblico, destinadas a regulamentar a
instituio e funcionamento dos servios pblicos e
ao
conseqente
controle
jurisdicional
da
Administrao Pblica.
importante observarmos que o conceito
acima colocado abrange no apenas o Poder
Executivo, mas tambm os Poderes Legislativo e
Judicirio, quando praticam atos de administrao,
tais quais licitar, nomear, exonerar, etc.
O conceito de Direito Administrativo
Brasileiro, para Hely Lopes Meirelles, sintetiza-se no
conjunto harmnico de princpios jurdicos que
regem os rgos, os agentes e as atividades
pblicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Analisemos os elementos desse conceito
separadamente:

o particular, sujeito s normas do Direito Privado;

...tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado. A
esto a caracterizao e a delimitao do objeto do
Direito Administrativo. Este trecho ainda afasta a
ingerncia desse ramo do Direito na atividade
estatal abstrata que a legislativa, na atividade
indireta que a judicial, e na atividade mediata que
a ao social do Estado.
As ltimas expresses da definio ...fins
desejados pelo Estado esto a indicar que ao
Direito Administrativo no compete dizer quais so
os fins do Estado. Outras cincias se incumbiro
disto.

OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Em suas origens, possua o Direito
Administrativo como objeto nica e to somente a
interpretao das leis administrativas e atos
complementares, que versavam apenas sobre a
organizao do Poder Executivo e das pessoas
jurdicas pblicas. Ou seja, a doutrina do Direito
Administrativo se resumia a compilar as leis
existentes e interpret-la, conforme a jurisprudncia
dos tribunais.
Num
segundo
momento,
o
Direito
Administrativo, alm de considerar as regras
escritas em cdigos e leis, passou a tomar por base
tambm os princpios da Cincia da Administrao,
ou seja, matria referente a poltica administrativa, e
no jurdica propriamente dita.
Posteriormente, a partir a influncia de
doutrinadores italianos e alemes, foi excludo do
estudo do Direito Administrativo a parte referente
Cincia da Administrao. Ficou para o Direito
Administrativo a atividade jurdica do Estado,
excludas as funes legislativa e jurisdicional (posto
no serem funes administrativas).

Hoje, o objeto do estudo do Direito

Administrativo pode ser concebido de maneira muito
Conjunto
harmnico
de
princpios
mais sistemtica e cientfica, eis que se preocupa
jurdicos... significa a sistematizao de normas
apenas em definir os seus institutos especficos e
doutrinrias de Direito (e no de Poltica ou de ao
princpios normativos.
social), o que indica o carter cientfico da disciplina
em exame, sabido que no h cincia sem
princpios
tericos
prprios,
ordenados,
e
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
verificveis na prtica;
O Direito Administrativo abebera-se, para
...que regem os rgos, os agentes...
sua formao, em quatro fontes principais, a saber:
indica que ordena a estrutura e o pessoal do servio
a) a lei, b) a doutrina, c) a jurisprudncia e d) os
pblico;
costumes.
...e as atividades pblicas... isto , a
a) A lei, em sentido amplo, a fonte
seriao de atos da Administrao Pblica,
primria do Direito Administrativo, abrange esta
praticados nessa qualidade, e no quando atua,
expresso desde a Constituio at os regulamento
excepcionalmente, em condies de igualdade com
executivos. E compreende-se que assim seja,

porque tais atos, impondo o seu poder normativo

Os princpios bsicos da Administrao
aos indivduos e ao prprio Estado, estabelecem Pblica so regras gerais de observncia
relaes de administrao de interesse direto e permanente e obrigatria para o bom administrador.
imediato do Direito Administrativo.
Existem
algumas
controvrsias
entre
os
doutrinadores quanto a quantos so e quais
b) A doutrina, forma o sistema terico de
especificamente so esses princpios. A lio mais
princpios aplicveis ao Direito Positivo, elemento
utilizada pelas bancas de concursos a de Hely
construtivo da Cincia Jurdica qual pertence a
Lopes Meirelles, no entanto, ainda assim, faremos
disciplina em causa. A doutrina que distingue as
meno, mesmo que breve ao que ensinam os
regras que convm ao Direito Pblico e ao Direito
demais juristas.
Privado, e mais particularmente a cada um dos subramos do saber jurdico. Influi ela no s na
Segundo Hely Lopes Meirelles, os princpios
elaborao da lei como nas decises contenciosas e bsicos da Administrao Pblica so os seguintes:
no contenciosas, ordenando, assim, o prprio Legalidade,
moralidade,
impessoalidade
ou
Direito Administrativo.
finalidade, publicidade, eficincia, razoabilidade,
proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio,
c) A jurisprudncia, traduzindo a reiterao
segurana jurdica, motivao e supremacia do
dos julgamentos num mesmo sentido, influencia
interesse pblico.
poderosamente a construo do Direito, e
especialmente a do Direito Administrativo, que se
Os primeiros cinco princpios esto
ressente de sistematizao doutrinria e de expressos no caput do art. 37, da CF/88, e,
codificao legal. A jurisprudncia tem um carter exatamente por estarem expressos na Constituio
mais prtico, mais objetivo, que a doutrina e a lei, Federal, no existe qualquer discusso quanto a
mas nem por isso se aparta de princpios tericos estes princpios. Segundo os termos do caput do art.
que, por sua persistncia nos julgados, acabam por 37 da Constituio:A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
penetrar e integrar a prpria Cincia Jurdica.
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
Outra caracterstica da jurisprudncia o
obedecer
aos
princpios
de
legalidade,
seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
universalizar-se,
a
jurisprudncia
tende
a
e, tambm, ao seguinte:
nacionalizar-se, pela contnua adaptao da lei e
dos princpios tericos ao caso concreto. Sendo o
Direito Administrativo menos geral que os demais
a) Princpios Expressos da Administrao Pblica:
ramos jurdicos, preocupa-se diretamente com a
Administrao de cada Estado, e por isso mesmo I. Legalidade (art. 37, caput): Muito comum a
encontra, muitas vezes, mais afinidade com a mxima Administrao Pblica s dado fazer o
jurisprudncia ptria que com a doutrina estrangeira. que estiver expressamente previsto ou autorizado
A jurisprudncia, entretanto, no obriga quer a por lei. Ou seja, no existir qualquer tipo de ao
Administrao, quer o Judicirio, porque no vigora Diante de tal A eficcia de toda atividade
entre ns o princpio norte-americano do stare administrativa est vinculada ao atendimento da Lei
decises, segundo o qual a deciso judicial superior e do Direito. O administrador est obrigatoriamente
vincula as instncias inferiores, para os casos vinculado aos mandamentos da Lei.
idnticos.
Na Administrao no h liberdade, nem
d) O costume tem perdido muito de sua vontade pessoal. Enquanto entre particulares
importncia na construo do Direito, desde a Lei da permitido fazer tudo o que a Lei no probe, na
Boa Razo (1769), que desautorizou seu administrao s possvel fazer aquilo que a Lei
acolhimento quando contrrio lei, at a expressamente prev ou permite.
promulgao de nosso Cdigo Civil (1916), que
Segundo Hely Lopes Meirelles, o princpio
declarou revogados os "usos e costumes
da legalidade compreende a obrigao de cumprir
concernentes s matrias de Direito Civil" por ele
com os preceitos da Lei e do Direito (Lei 9.784/99),
reguladas (art. 1.807).
ou seja, alm da Lei, deve o administrador cumprir
No Direito Administrativo Brasileiro o tambm com os princpios de direito.
costume exerce ainda influncia, em razo da
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello,
deficincia da legislao. A prtica administrativa
o Princpio da legalidade traz 3 (trs) excees,
vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na
quais sejam: 1. Medidas Provisrias; 2. Estado de
conscincia dos administradores e administrados, a
Defesa e 3. Estado de Stio.
praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como
elemento informativo da doutrina.
Medidas Provisrias: Conforme disposto no art.
62, da Constituio Federal, trata-se a medida
provisria de uma forma excepcional, colocada
disposio do Presidente da Repblica, para
PRINCPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

disciplinar certos assuntos, sendo que a lei o nome da autoridade ser vinculado ao da
seria a via normal para sua regulao.
Administrao Pblica como responsvel pelos
feitos e obras pblicas.
Estado de Defesa: Estabelecido pelo art. 136
da Constituio Federal, o Estado de Defesa
O princpio da impessoalidade, ainda,
pode ser decretado pelo Presidente da manifestado na realizao de concursos pblicos
Repblica para preservar ou restabelecer, em para o provimento de cargos e empregos pblicos e
locais restritos e determinados, a ordem pblica de licitaes para a contratao de particulares, eis
ou a paz social ameaados por grave e que so estes instrumentos que oferecem critrios
iminente instabilidade institucional ou atingidas objetivos para tais atos, impedindo, assim,
por calamidades de grandes propores na discriminaes detrimentosas e benficas a um ou
natureza.
outro particular.
Estado de Stio: Previsto pelo art. 137 da
Constituio Federal, o Estado de Stio poder
ser decretado em funo de comoo grave de
repercusso nacional ou ocorrncia de fatos
que comprovem a ineficcia de medida tomada
durante o estado de defesa, ou ainda quando
da declarao de estado de guerra ou resposta
a agresso armada estrangeira.

IV. Publicidade (art. 37, caput): Trata-se do dever

de a Administrao manter plena transparncia de
seus atos e comportamentos. Todo ato deve ser
pblico pois pblica a Administrao que o realiza.

A publicao dos atos administrativos,

quando exigida por lei, requisito de eficcia do ato
administrativo. A publicidade no elemento
formativo do ato, ou seja, o ato pode ser perfeito,
II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei na mesmo quando no publicado. No entanto, o ato
frieza de seu texto no basta. A administrao deve administrativo, mesmo que perfeito, no surtir seus
ser orientada pelos princpios de Direito e Moral, efeitos at que seja feita sua publicao oficial.
para que, ao legal, se junte o honesto e o
O princpio da publicidade abrange no
conveniente.
apenas a publicao oficial de determinado ato,
O agente administrativo, como ser humano quando determinada em lei, mas a possibilidade de
capaz de agir, deve necessariamente saber livre acesso por toda populao a qualquer atuao
distinguir o certo do errado, o honesto do desonesto, administrativa. Ou seja, implica no apenas na
o bem do mal. O entanto, segundo Hely Lopes divulgao
dos
atos,
mas
tambm
na
3
Meirelles , a moralidade administrativa no se disponibilizao de informaes internas, como
confunde com a moralidade comum; ela composta andamento de processos, pareceres de rgos
por regras de boa administrao, ou seja, pelo tcnicos e jurdicos, despachos intermedirios,
conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas despesas pblicas, etc.
no s pela distino de Bem e Mal, mas tambm
Quando obrigatria a publicao oficial de
pela idia geral de administrao e pela idia de
ato administrativo, dever esta ocorrer nas
funo administrativa.
seguintes formas: a) publicao em Dirio Oficial; b)
em
veculo
privado
contratado
Os tribunais vm entendendo que um ato publicao
administrativo, mesmo que legal, quando imoral, especificamente para esse fim ou c) afixao dos
passvel de anulao pelo Poder Judicirio. atos e leis municipais na sede da prefeitura ou da
Segundo o Tribunal de Justia do Estado de So Cmara, onde no houver rgo oficial, desde que
Paulo: O controle jurisdicional se restringe ao em conformidade com a Lei Orgnica do Municpio.
exame da legalidade do ato administrativo; mas por
V. Eficincia (art. 37, caput): Exige que a
legalidade ou legitimidade se entende no s a
Administrao atue com presteza, perfeio e
conformao do ato com a Lei, como tambm com a
sempre tenha por objetivo o atingimento de
moral administrativa e com o interesse coletivo.
resultados prticos (busca pelo interesse pblico).
III. Impessoalidade ou finalidade (art. 37, caput): Tambm chamado de princpio da boaImpe ao administrador que somente pratique o ato administrao. Aqui, a Administrao no deve se
para o seu fim legal, qual seja, o atingimento do contentar em exercer seus atos dentro da
interesse
pblico,
excluindo-se,
ento,
a legalidade, mas buscando resultados positivos para
possibilidade do exerccio de qualquer atividade o servio pblico.
administrativa motivada por interesses pessoais ou
considerado o caula dos princpios
individuais.
expressos na Constituio, posto que foi acrescido
Este princpio probe qualquer forma de ao caput de seu 37 apenas em 1998, em funo da
promoo pessoal de agentes e autoridades em EC n 19/98.
cima de feitos, obras ou servios pblicos. No pode
b) Princpios no-expressos, ou implcitos Na
Constituio Federal e Expressos na Lei n
9.784/99:

VI. Razoabilidade e proporcionalidade (Implcito

na CF/88 e expresso na Lei n 9.784/99): o
princpio da proibio de excesso, que tem por
objetivo aferir a compatibilidade entre os meios e os
fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou
abusivas por parte da Administrao Pblica.

devem ser praticados com um nico fim: O

atendimento do interesse pblico.

No entanto, o Princpio da Supremacia do

Interesse Pblico vai um pouco alm: Tambm
determina que, em caso de contraposio entre
interesses particulares e interesses pblicos, os
Sua aplicao est mais presente da ltimos devem prevalecer sobre os primeiros. o
discricionariedade administrativa, servindo-lhe de princpio que fundamenta, por exemplo, o exerccio
instrumento de limitao. a adequao entre do Poder de Polcia.
meios e fins. Veda imposies, obrigaes,
O Princpio da Supremacia do Interesse
restries e sanes em medida superior quelas
Pblico veda a renncia total ou parcial de poderes
estritamente necessrias ao atendimento o
ou competncia, salvo quando houver autorizao
interesse pblico.
em lei, o que tambm chamado de Princpio da
VII. Segurana Jurdica(Implcito na CF/88 e Indisponibilidadedo Interesse Pblico.
expresso na Lei n 9.784/99): a exigncia de
c) Princpios no-expressos ou implcitos da
estabilidade nas situaes jurdicas, mesmo
Administrao Pblica segundo outros autores:
daquelas que, em sua origem, apresentam vcios de
ilegalidade. No errado entender que, em muitas
No de se estranhar se algum encontrar
hipteses o interesse pblico prevalecer sobre em outra apostila livro, ensaio jurdico ou mesmo
vcio que acometeu ato em sua origem, mas que, em deciso judicial alguma meno a princpio no
pelo decurso de tempo, observou-se ser mais listado acima. Isso porque at aqui foram listados
prejudicial sua invalidao do que sua manuteno. apenas os princpios da Administrao Pblica
expressamente estabelecidos na Constituio
Deve ser interpretado juntamente com os
Federal de 1988 e pela Lei 9.784/99 (Lei de
princpios da boa-f e do direito adquirido. Baseia-se
processos administrativos).
esse princpio na confiana que o administrado
nutre em relao Administrao pblica.
No entanto, esse rol no impositivo ou
taxativo. Outros princpios existem e, muito embora
O princpio da segurana jurdica veda
no estejam expressamente estabelecidos na
expressamente a aplicao retroativa de nova
Constituio ou na legislao infraconstitucional,
interpretao de texto legal.
tambm so de observncia obrigatria, tais quais
VIII. Motivao (Implcito na CF/88 e expresso na estes at aqui mencionados. Dentre os princpios
Lei n 9.784/99); Por princpio, as decises implcitos
da
Administrao
Pblica,
vale
administrativas devem ser motivadas formalmente, mencionar:
ou seja, a parte dispositiva dever vir precedida por
XI. Indisponibilidade do Interesse Pblico
uma explicao ou fundamentos de fato e de direito.
Nos processos e nos atos administrativos a
Determina que o administrador no
motivao entendida como a indicao dos representa seus prprios interesses quando atua,
pressupostos de fato e de direito.
razo pela qual no pode dispor livremente do
interesse pblico e do exerccio de suas
IX. Ampla defesa e contraditrio (Implcito na
competncias. Deve a autoridade agir segundo os
CF/88, mas expresso na Lei n 9.784/99): Assegura
estritos limites impostos pela lei.
aos litigantes em processos administrativos, sejam
eles disciplinares ou no, a possibilidade de expor XII. Autotutela
seus argumentos atravs de ampla defesa, com
A Administrao possui a possibilidade de
todos os meios e recursos a ela inerentes. Ou seja,
rever os seus atos com o objetivo de adequ-los
garante aos administrados o direito de refutar
realidade ftica em que postos. Pelo princpio da
alegaes, produzir provas prprias, desde que
autotutela a Administrao pode anular seus
lcitas, e recorrer de decises que ameacem ou
prprios atos quando ilegais, ou revog-los com
lesem direito seu. Estes princpios decorrem do
base em critrios de convenincia e oportunidade.
disposto nos incisos LIV e LV, do art. 5, da CF/88.
X. Supremacia do Interesse Pblico(Implcito na
CF/88 e expresso na Lei n 9.784/99): Tambm
AGENTES PBLICOS
conhecido como Princpio da Primazia do Interesse
Na lio de Celso Antnio Bandeira de
Pblico, ou Simplesmente, Princpio do Interesse
Mello, a expresso Agentes Pblicos a mais
Pblico.
ampla para designar genrica e indistintamente os
Intimamente ligado ao princpio da sujeitos que servem ao Poder Pblico, como
impessoalidade ou da finalidade, posto consistir na instrumentos de sua vontade ou ao, ainda que o
premissa de que todos os atos administrativos faam apenas ocasional ou episodicamente.

10

Prossegue o mesmo autor referindo que

quem quer que desempenhe funes estatais,
enquanto as exercita, um agente pblico. Em
outras palavras, pode se concluir que agentes
pblicos so todas as pessoas fsicas ou jurdicas
que prestam servios ao Estado.
Para Hely Lopes Meirelles, Agentes
pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas
definitiva ou transitoriamente do exerccio de
alguma funo estatal.
De acordo com a doutrina dominante, de
Hely Lopes Meirelles, os Agentes Pblicos,
enquanto gnero, repartem-se em 5 (cinco)
espcies bem diferenciadas: a) agentes polticos, b)
agentes administrativos, c) agentes honorficos, d)
agentes delegados e e) agentes credenciados.
1) Agentes Polticos
Os Agentes Polticos so os detentores de
mandato poltico (so eleitos), ou membros dos
Poderes em seus primeiros escales. Nos termos
de Hely Lopes Meirelles, so componentes do
governo em seus primeiros escales, investidos em
cargos, funes, mandatos ou comisses por
nomeao, eleio, designao ou delegao para
o exerccio de atribuies constitucionais.
Contam com plena liberdade funcional para
desempenhar suas funes com prerrogativas e
responsabilidades prprias, estabelecidas na
Constituio e em Leis Especiais, alm de Poder
de Representao do Estado. Possuem normas
especficas para sua escolha, investidura, conduta
e processos por crimes comuns e de
responsabilidade, que lhe so privativos. Exercem
funes no apenas administrativas, mas
governamentais. No se sujeitam nem ao regime
estatutrio, nem CLT.
No recebem nem vencimento, nem
remunerao, mas sim subsdio, conforme disposto
no art. 39, 4 CF/88.
Agentes polticos, segundo Hely Lopes
Meirelles, so os chefes do Poder Executivo
(Presidente, governadores e prefeitos com seus
vices), seus auxiliares imediatos (ministros e
secretrios de Estado e de Municpio); os membros
das casas legislativas, alm dos magistrados e
membros do Ministrio Pblico.
Importante! Apenas Hely Lopes Meirelles
reconhece os magistrados e membros do Ministrio
Pblico como agentes polticos. Maria Silvia
Zanella Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello
os classificam no como agentes polticos, mas
como agentes administrativos em regime especial.
2) Agentes Administrativos
Os agentes administrativos vinculam-se ao

Poder Pblico por meio de relaes profissionais,

sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico
da entidade a que servem ou ao regime da CLT.
So ocupantes de cargos ou empregos pblicos,
razo pela qual recebem retribuio pecuniria.
Para efeitos criminais, todos so considerados
funcionrios pblicos.
Os agentes administrativos dividem-se em
trs espcies distintas:
a) Servidores pblicos, titulares de cargos pblicos,
submetidos ao Regime Estatutrio RJU (Lei n
8.112/90, no caso dos servidores federais). Podem
ser efetivos (concursados) ou comissionados (livre
nomeao e exonerao).
b) Empregados pblicos, titulares de empregos
pblicos, regidos pela Consolidao das Leis
Trabalhistas (DL 5.452/43). A relao de trabalho
contratual, muito embora possua regras tpicas do
servidor pblico, tal como a obrigatoriedade de
concurso pblico para contratao.
Os empregados pblicos sempre foram
utilizados
pelas
empresas
governamentais
(empresas pblicas e sociedades de economia
mista). No entanto, com o advento da EC n 19/98
(popular Emendo) e da Lei n 9.962/00,
passaram a ser aceitos tambm na Administrao
Direta, bem como nas autarquias e fundaes de
direito pblico.
contratados
por
tempo
c)
Temporrios,
determinado para atender necessidade
temporria de excepcional interesse pblico, sob o
vnculo empregatcio (Lei n 8.745/93). Sua
contratao meramente administrativa, ou seja,
no ocupa nenhum cargo e independe de
manifestao legal. Servidores temporrios no
adquirem estabilidade.
So Exemplos de temporrio: professor
substituto, servidor para recenseamento, para
combate a dengue, professor visitante (estrangeiro)
etc.
3) Agentes Honorficos
So aqueles convocados, designados ou
nomeados para prestar, de maneira transitria,
determinado servio ao Estado. Celso Antnio
Bandeira de Mello os chama de agentes
particulares em colaborao com o poder pblico.
Possuem um munus publico, ou seja, um encargo
civil, uma funo dentro do Estado.
No so servidores pblicos, eis que no
ocupam cargo, nem mesmo emprego pblico.
Momentaneamente exercem uma funo pblica e,
enquanto isso, sujeitam-se hierarquia e disciplina
do rgo a que servem. No recebem
remunerao, mas podem receber pro labore, bem
como ter seu tempo de funo pblica contado
como tempo de servio pblico.

11

Os agentes honorficos somente para fins

criminais se equiparam a funcionrio pblico.
A Lei n 9.608/98 dispe sobre o servio
voluntrio, e o define como sendo a atividade no
remunerada prestada por pessoa fsica a entidade
pblica de qualquer natureza ou instituio privada
sem fins lucrativos, com objetivos cvicos, culturais,
educacionais, cientficos, recreativos ou de
assistncia social, inclusive mutualidade.
Exemplo de agentes honorficos: mesrio,
escrutinador, jurado, juiz de paz, voluntrios em
geral, membros de comisso ou conselho pblicos,
etc.
4) Agentes Delegados:
Constituem uma categoria parte. So
agentes particulares que atuam em colaborao
com o Poder Pblico. Recebem incumbncias ou
concesses pblicas. Nessa categoria esto os
concessionrios e os permissionrios de obras e
servios pblicos. No so servidores, nem
agentes honorficos, nem representantes do Estado
(agentes polticos). Como exemplos, podemos citar
os leiloeiros, os tabelies, serventurios de ofcios
ou cartrios no estatizados.
So objetivamente responsveis por danos
causados a terceiros, conforme o disposto no artigo
37, 6, da Constituio Federal. Sobre isso,
complementa Hely Lopes Meirelles dizendo que
no justo e jurdico que a s transferncia da
execuo de uma obra ou de um servio
originariamente pblico a particular descaracterize
sua intrnseca natureza estatal e libere o executor
privado das responsabilidades que teria o Poder
Pblico se o executasse diretamente.
De mesma forma, segundo Hely Lopes
Meirelles,
a
Administrao
Pblica
teria
responsabilidade subsidiria pelos atos cometidos
por agentes delegados e que tenham causado dano
a terceiros. Segundo Hely: entendemos que o
Estado tem responsabilidade subsidiria pelos seus
atos funcionais lesivos aos usurios ou a terceiros,
desde que a vtima comprove a insolvncia do
delegado, devedor principal.
No entanto, a jurisprudncia dominante vem
no sentido de que a responsabilidade do estado
solidria em relao ao Agente Delegado, ou seja,
o Poder Pblico responde igualmente pelos danos
cometidos pelo Agente.
5) Agentes Credenciados
Credenciam-se Administrao Pblica
para prestar determinada atividade especfica
mediante remunerao paga pela prpria
Administrao. No possuem qualquer vnculo
(empregatcio ou estatutrio) com o Poder Pblico.
Ex. Mdicos credenciados aos SUS, advogados ou
peritos dativos, etc.

6) Agentes Putativos
Os agentes putativos so aqueles que
desempenham
uma
atividade
pblica
presumidamente legtima, muito embora no
tenham sido investidos com estrita observncia do
procedimento previsto em lei, (Ex.: Agente admitido
em cargo efetivo sem a realizao de concurso
pblico).
De acordo com a teoria do funcionrio de
fato ou do agente pblico de fato, o simples
defeito invalidante da investidura de um agente no
acarreta a nulidade dos atos que praticou enquanto
agente pblico. Ou seja, os atos por ele praticados
na condio de agentes pblicos so considerados
vlidos, se por outra razo no forem viciados.
Tal teoria tem por objetivo atender aos
princpios
da
aparncia,
da
boa-f
dos
administrados, da segurana jurdica, e da
presuno de legitimidade dos atos administrativos.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Para bem atender aos interesses pblicos,
a administrao pblica dotada de poderes
administrativos. Antes de qualquer ponderao
especfica em relao aos Poderes Administrativos,
importante mencionar que o Poder Executivo
quem detm a funo tpica de administrar e,
portanto, quem preferencialmente detm os
Poderes Administrativos.
Para exercer a gesto coletiva, a
Administrao Pblica dotada de determinados
poderes, exatamente para que possa fazer aquilo
que os particulares no podem. Em outras linhas,
so instrumentos colocados disposio da
Administrao para que ela desenvolva atividades
objetivando o atingimento dos interesses pblicos.
Segundo a lio de Hely Lopes Meirelles,
os Poderes Administrativos so: Vinculado,
discricionrio, hierrquico, disciplinar, regulamentar
e de polcia.
A) PODER VINCULADO
No exerccio do poder vinculado, o
administrador fica totalmente restrito ao que
determina a Lei, de forma que, caso inobservada a
disposio legal, ser o ato praticado em
dissonncia considerado invlido.
Quando a Administrao Pblica aposenta
um servidor, seja por invalidez, voluntria ou
compulsoriamente, este ato de aposentadoria
deriva exclusivamente do Poder Vinculado, eis que
as hipteses de aposentadoria se encontram
taxativamente descritas em Lei, no cabendo ao
administrador ponderar sobre sua convenincia ou
no. Neste caso, toda e qualquer liberdade do
administrador tolhida em prol do cumprimento

12

literal do que diz a lei.

C) PODER HIERRQUICO

A Administrao Pblica, como ocorre em

qualquer empresa privada, possui estrutura
B) PODER DISCRICIONRIO
hierarquizada. Dessa estrutura hierarquizada nasce
No exerccio de seu poder discricionrio, o a relao de subordinao entre os servidores de
administrador vai praticar atos com certa margem de seu quadro de pessoal e entre seus rgos.
liberdade, diante de cada cado concreto e segundo
O poder hierrquico, segundo Hely Lopes
critrios subjetivos prprios.
Meirelles, o de que dispe o Poder Executivo
Nele o agente pblico, visando o interesse para distribuir e escalonar as funes de seus
da coletividade, aplica a convenincia e rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes,
oportunidade na execuo do ato administrativo. O estabelecendo a relao de subordinao entre os
agente pblico escolhe a melhor soluo para o servidores do seu quadro de pessoal.
caso concreto.
A submisso hierrquica retira do inferior a
Deriva o Poder Discricionrio de trs possibilidade de ao poltica, ou seja, o despe de
ao de comando e possui os seguintes objetivos:
premissas, quais sejam:
a) Inteno deliberada do legislador em dotar a a) Ordenao: a repartio e o escalonamento
administrao de certa liberdade para que possa vertical das funes entre os agentes pblicos, para
decidir, diante do caso concreto, a melhor maneira maior eficincia no exerccio das atividades estatais;
de realizao da finalidade legal;
b) Coordenao: a conjugao das funes, com
b) Impossibilidade material de o administrador o objetivo de obter harmonia na sua efetivao,
prever todas as situaes fazendo com que a resulta na perfeita execuo dos servios
regulao seja mais flexvel para possibilitar a maior pertinentes a determinado rgo;
e melhor soluo dos acontecimentos fticos e
c) Controle: Consiste na fiscalizao dos
c) Inviabilidade jurdica imposta pelo sistema subordinados pelos superiores, para que seja
tripartido, segundo o qual a Administrao Pblica assegurado o cumprimento das leis e instruo,
deve ser realizada pelo Poder Executivo. Exigir inclusive do comportamento e da conduta de cada
estrita
e
permanente
subordinao
da um deles;
Administrao Lei seria suprimir o Poder
d) Correo: Os erros administrativos so corrigidos
Executivo e coloc-lo em posio de inferioridade.
pela ao revisora dos superiores sobre os atos dos
Como esse poder segue os ditames da lei, subalternos.
ele poder ser revisado no mbito da prpria
Do Poder Hierrquico nascem diversas
administrao ou mesmo na via judicial. No entanto,
faculdades implcitas autoridade que se encontra
neste caso, no seria avaliado o mrito do ato
em posio de superioridade hierrquica, quais
praticado com discricionariedade (convenincia e
sejam:
oportunidade), mas apenas os aspectos de
competncia, forma e finalidade.
Dar ordens (Art. 116, Lei n 8.112/90):
Consiste em determinar aos subordinados os atos a
Os
atos
no
exerccio
do
Poder
serem praticados e a conduta a seguir em cada
Discricionrio, ento, encontram-se vinculados s
caso concreto. Implica tambm no dever de
seguintes condies: a) ser praticado por agente
obedincia para estes ltimos, ressalvadas as
competente; b) atender forma legal estabelecida e
ordens manifestamente ilegais;
c) ter por finalidade o atendimento do interesse
pblico.
Fiscalizar (Art. 53, Lei n 9.784/99): Trata-se
da atividade dos agentes ou rgos inferiores, para
Por outro lado, o Poder Discricionrio
examinar a legalidade de seus atos e o
encontra sua liberdade exatamente no que
cumprimento de suas obrigaes, podendo anular
costumamos chamar de Mrito Administrativo,
os atos ilegais ou revogar os inconvenientes ou
composto por critrios subjetivos de convenincia e
inoportunos,
seja
exofficio,
seja
mediante
oportunidade, considerados pelo Administrador para
provocao dos interessados, por meios de
a realizao de atos tpicos do Poder Discricionrio.
recursos hierrquicos;
A partir destas trs condies podemos
Avocar (Art. 15, Lei n 9.784/99): Significa
diferenciar a discricionariedade da arbitrariedade.
chamar para si atribuies que sejam de seus
Na arbitrariedade o agente atua desatendendo a um
subordinados. No entanto, tal prtica s poderia
dos quesitos acima mencionados, sendo ele
ocorrer na existncia de razes que a justifiquem,
incompetente, inobservando a forma legal correta,
posto que a avocao, alm de desprestigiar um
ou fugindo da finalidade estabelecida em Lei para a
servidor, provoca desorganizao do funcionamento
prtica do ato discricionrio.
normal do servio. No pode ser avocada atribuio

13

que a lei expressamente atribui como exclusiva a definidas nas Leis Penais.
rgo ou agente, mesmo que inferior.
O Poder Disciplinar, por sua vez exercido
Delegar (Arts. 11 a 14, Lei n 9.784/99): pela prpria Administrao Pblica, internamente
Consiste em atribuir temporariamente competncias entre seus servidores, com discricionariedade e o
e responsabilidades que sejam suas, porm no lhe faz para o bom andamento da prpria Administrao
sejam exclusivas. As delegaes so admissveis Pblica, de acordo com a convenincia e
sempre, desde o inferior delegado esteja em oportunidade da punio do servidor.
condies de exerc-los e que a lei que atribua a
O Poder Disciplinar tem por caracterstica
competncia no diga em contrrio, sendo esta
sua discricionariedade, eis que a ele no se aplica o
delegao revogvel a qualquer tempo.
Princpio da Pena Especfica, aplicvel no direito
As decises e os atos praticados por penal. O Administrador, considerando os deveres do
delegao devem mencionar explicitamente esta infrator em relao ao servio e verificando a falta,
qualidade e considerar-se-o editadas pelo aplicar a sano que julgar cabvel, oportuna e
delegado. Isso quer dizer que o agenterecebeu a conveniente, dentre as que estiverem enumeradas
delegao ser considerado como o praticante do em Lei ou Regulamento para a generalidade das
ato, devendo responder por todos os efeitos que infraes administrativas.
dele provierem.
O prprio art. 128, da Lei n 8.112/90, deixa
A edio de atos de carter normativo, a clara essa discricionariedade ao dispr que: Na
deciso em recursos administrativos e as matrias aplicao das penalidades sero consideradas a
de competncia exclusiva do rgo ou autoridade natureza e a gravidade da infrao cometida, os
danos que dela provierem para o servio pblico, as
no podem ser objeto de delegao.
circunstncias agravantes ou atenuantes e os
Rever(Art. 53 da Lei n 9.784/99): a
antecedentes funcionais.
atividade de apreciar os atos dos inferiores em
Tal discricionariedade, no entanto, no pode
todos os seus aspectos (competncia, objeto,
oportunidade, convenincia, justia, finalidade e ser confundida com condescendncia, eis que tem o
forma), para mant-los ou invalid-los, de ofcio, ou administrador o Poder-dever de punir a prtica de
conduta ilcita. O no cumprimento desse dever
mediante provocao de interessado.
considerado Crime Contra a Administrao Pblica
Pondere-se eis que importante: A reviso
(CP, art. 320).
hierrquica se mostra possvel enquanto o ato no
Conforme a gravidade do ato a ser punido, a
se tornou definitivo para o particular, ou seja, no
gerou um direito adquirido para quem a ele se autoridade escolher entre as penas legais, a que
consulte ao interesse do servio e a que mais bem
relacionar.
reprima a falta cometida. a que entra a
D) PODER DISCIPLINAR
discricionariedade do Poder Disciplinar.
Conforme j ensina Hely Lopes Meirelles,
E) PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR
Poder Hierrquico e Poder Disciplinar no se
confundem, mas andam juntos. Ou seja, so
Conforme se verifica da lio de Hely Lopes
poderes diferentes entre si, mas intrinsecamente Meirelles, a faculdade normativa, embora caiba
ligados, no sendo exagero que um decorrente do predominantemente ao legislativo, nele no se
outro e, por isso andam lado a lado invariavelmente. exaure, remanescendo boa parte para o Executivo.
Ou seja, ao executivo tambm cabe expedir normas
Tal afirmao um tanto quanto bvia. Ao
e regulamentos como Poder a si atribudo.
se considerar o controle pela aplicao de
reprimendas como sendo um dos objetivos do Poder
Trata-se o Poder Regulamentar da
Hierrquico, tem-se que o Poder Disciplinar faculdade de que dispem os chefes do Executivo
decorrente direto e imediato daquele Poder.
(Presidente da Repblica, Governadores e
Prefeitos), de explicar a lei por meio de decreto para
Isso porque Poder disciplinar, a faculdade
sua correta execuo, ou de expedir decretos
conferida ao administrador pblico de reprimir as
autnomos sobre matria de sua competncia ainda
infraes funcionais de seus subordinados, assim
no disciplinada por Lei (Art. 84, IV, CF/88).
como outras pessoas ligadas a rgos e servios
administrativos.
Trata-se de Poder inerente e privativo do
Chefe do Poder Executivo, sendo, portanto,
No se deve confundir o Poder disciplinar
indelegvel a qualquer subordinado.
com o Poder Punitivo exercido pelo Estado. O Poder
Punitivo exercido pelo Estado atravs do Poder
Na doutrina podemos notar dois tipos
Judicirio, mais especificamente da Justia Criminal distintos de regulamentos: quais sejam: executivo e
e tem objetivos sociais mais amplos, visando a o regulamento independente ou autnomo.
represso de crimes e contravenes assim
a) Decreto Executivo: o Poder da

14

Administrao de explicitar uma determinada Lei,

torn-la exeqvel. Sabidamente as Leis so
abstratas, ou seja, trazem disposies genricas
sobre determinadas situaes fcticas. Os Decretos
trazem mais detalhes ao j disposto na Lei, a fim de
possibilitar o integral cumprimento da Lei.

aumento de despesa nem criao ou

extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos,
quando vagos;
Essa corrente doutrinria aceita a expedio
de Decreto independente apenas pelo Presidente da
Repblica, para dispr sobre a organizao e
funcionamento da administrao bem como para
extinguir funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Esse o entendimento utilizado pela ESAF.

Por exemplo, a Lei n 8.213/91 dispe sobre

o de benefcios da Previdncia Social, traz consigo
regras gerais sobre a concesso de benefcios,
quais so esses benefcios, como so calculados
seus valores e quais os critrios para sua
concesso. O Decreto n 3.048/99 o Regulamento F) PODER DE POLCIA
da Previdncia Social e traz normas mais
Segundo Hely Lopes Meirelles, Poder de
especficas para a concesso desses benefcios,
Polcia a faculdade Fundamento de que dispe o
procedimentos, mtodos, prticas, etc.
Poder Pblico para condicionar e restringir o uso e
Nem toda lei exige regulamento, mas toda gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
lei pode ser regulamentada, se a Administrao benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
entender conveniente.
Para Jos Cretella Jr., Poder de Polcia o
Os Decretos Executivos tm sua previso "conjunto de poderes coercitivos exercidos in
no disposto no art. 84, IV, da CF/88:
concreto pelo Estado, sobre as atividades dos
administrados, atravs de medidas impostas a
essas atividades".
Art. 84. Compete privativamente ao
O conceito legal de Poder de Polcia vem
Presidente da Repblica:
trazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual:
Considera-se poder de polcia atividade da
(...)
administrao
pblica
que,
limitando
ou
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
leis, bem como expedir decretos e
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de
regulamentos para sua fiel execuo;
interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou
Importante:
O
Congresso
Nacional
tem autorizao do Poder Pblico, tranqilidade
competncia para sustar atos normativos do pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos
Executivo que exorbitem o Poder Regulamentar (CF, individuais ou coletivos.
art. 49, V).
O Poder de Polcia tem por fundamento o
princpio da Supremacia do Interesse Pblico
sobre o particular, ou da primazia da Administrao
b) Decreto Autnomo: Tambm chamado de sobre os administrados. Para bem atender aos
independente. o que dispe sobre matria ainda interesses coletivos, o Estado dotado de poder
no regulada por Lei. Inova na ordem jurdica. No para interferir sobre bens, direitos e atividades
completa nem detalha nenhuma lei prvia. A particulares, com o objetivo de preservar o que
doutrina aceita sua existncia para suprir a omisso coletivo.
do legislador, desde que no invadam a esfera da
O Poder de Polcia no se confunde com a
lei.
atividade de combate a criminosos exercida pelas
Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretos polcias judiciria e de manuteno da ordem
autnomos sempre existiram no Direito Brasileiro e pblica. Alis, para prosseguir com o presente
derivam do Poder Discricionrio conferido ao Chefe estudo, importante que se faa a devida
do Poder Executivo.
diferenciao entre:
No entanto, grande parte da doutrina reputa Polcia Administrativa: Tem sua atuao sobre
o nascimento da idia de Decretos Autnomos bens, direitos e atividades. Realiza aes
EC n 32/2001, que alterou a redao do inciso VI, preventivas para evitar futuros danos que poderiam
do mesmo art. 84, da CF/88 acima mencionado.
ser
causados
pela
persistncia
de
um
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da
administrao federal, quando no implicar

comportamento irregular do indivduo. Tenta

impedir que o interesse particular se sobreponha
ao interesse pblico. Rege-se por normas
administrativas.

15

Polcia judiciria:Atua, em regra, repressivamente

na perseguio de criminosos ou efetuando prises
de pessoas que praticam delitos penais, motivo
pelo qual, diz-se auxiliar o Poder Judicirio. Atua
tambm na esfera preventiva, quando faz
policiamento de rotina em regies de risco.
Polcia de manuteno da ordem pblica: Atua
sobre pessoas. Exerce atividade mediante a qual
se procede ao patrulhamento ostensivo das vias
pblicas e dos demais locais de acesso pblico,
com o objetivo precpuo de serem evitados atos
atentatrios ordem pblica. Temos aqui, como
principal instituio que atuante na rea, a Polcia
Militar.

uma edificao irregular, ela, no exerccio de seu

Poder de Polcia, embarga diretamente a obra e, se
for o caso, promove a sua demolio por
determinao prpria, sem necessidade de ordem
judicial para essa interdio.
Importante! No se h que confundir autoexecutoriedade das sanes de polcia com punio
sumria e sem defesa.

A Administrao s pode aplicar sano

sumariamente e sem defesa (principalmente as de
interdio de atividade, apreenso ou destruio de
coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a
segurana ou a sade pblica, ou quando se tratar
Atributos do Poder de Polcia:
de infrao instantnea surpreendida na sua
O poder de polcia administrativa tem flagrncia, aquela ou esta comprovada pelo
atributos especficos e peculiares ao seu exerccio, respectivo auto de infrao, lavrado regularmente.
os
quais
so:
discricionariedade,
auto- Nos demais casos exige-se o processo
executoriedade e coercibilidade.
administrativo correspondente, com plenitude de
defesa ao acusado, para validade da sano
a) Discricionariedade: Trata-se da livre
imposta.
escolha, pela Administrao, da oportunidade e
convenincia de exercer o Poder de Polcia, bem
como de aplicar as sanes e empregar os meios
Ademais, exclui-se da auto-executoriedade a
conducentes a atingir o fim colimado, que a
cobrana de multas, mesmo que impostas pelo
proteo do interesse pblico, observados os trs
prprio Poder de Polcia, posto que estas devem ser
elementos de vinculao inerentes ao Poder
buscadas por meio da via judicial.
Discricionrio, quais sejam: competncia, forma e
finalidade.
c) Coercibilidade: a imposio coativa das
medidas adotadas pela Administrao. Todo ato de
Exemplo, se a lei faculta a apreenso de
polcia imperativo (obrigatrio para o seu
mercadorias deterioradas e a sua inutilizao pela
destinatrio), admitindo at o emprego da fora
autoridade sanitria, esta pode utilizar-se de seus
pblica para o seu cumprimento, quando resistido
prprios critrios para avaliar a oportunidade e a
pelo administrado. Inexiste manifestao do Poder
convenincia da imposio de cada uma dessas
de Polcia de cumprimento facultativo pelo particular,
medidas, no estando vinculada a uma ou outra.
pois todos eles admitem a coero estatal para
No uso da liberdade legal de valorao das torn-lo efetivo, e essa coero independe da
atividades policiadas e na graduao das sanes autorizao judicial.
aplicveis aos infratores que reside a
a prpria Administrao quem determina
discricionariedade do poder de polcia.
e faz executar as medidas de fora que se
b) Auto-executoriedade: Nada mais do tornarem necessrias para a execuo do ato ou
que a faculdade de a Administrao decidir e aplicao da penalidade administrativa resultante
executar diretamente a sua deciso atravs do ato do exerccio do poder de polcia.
de polcia, sem a necessidade de interveno de
Extenso e limites do Poder de Polcia
outro Poder. No exerccio do Poder de Polcia, a
Administrao impe diretamente as medidas ou
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, a
sanes necessrias ao atendimento do interesse extenso do Poder de Polcia hoje muito mais
coletivo.
ampla, abrangendo desde a proteo aos bons
costumes, a preservao da sade pblica, o
Mencione-se que, efetivamente, no seria
controle de publicaes, a segurana das
razovel condicionar os atos do Poder de Polcia
construes e dos transportes at a segurana
aprovao prvia de qualquer outro rgo ou Poder
nacional em particular.
estranho Administrao. Se o particular se sentir
agravado em seus direitos, a sim, poder reclamar
Dessa ampliao verificamos nos Estados
pela via adequada, ao Judicirio, que s intervir modernos que o Poder de Polcia se estende a
posteriormente manifestao do Poder de Polcia, diversos segmentos, dentre os quais: polcia de
para a correo de eventual ilegalidade costumes,
polcia
sanitria,
polcia
das
administrativa ou fixao da indenizao, cabvel.
construes, polcia das guas, polcia das
profisses, polcia florestal e ambiental, polcia de
Exemplo: Quando a Prefeitura encontra

16

trnsito, polcia dos meios de comunicao e

divulgao, polcia ambiental, etc.
Resumindo:
Onde
houver
interesse
relevante da coletividade ou do prprio Estado
haver a presena de Poder de Polcia
administrativa para a proteo de tal interesse.
Os
limites
do
poder
de
polcia
administrativa, por outro lado, so demarcados pelo
interesse social em conciliao com os direitos
fundamentais do indivduo assegurados na
Constituio da Repblica (art. 5). Dessa equao
buscamos o equilbrio entre a fruio dos direitos de
cada um e os interesses da coletividade, em favor
do bem comum.
Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poder
de Polcia encontra como limites as vinculaes
obrigatrias de qualquer ato administrativo, mesmo
que discricionrio, quais sejam: competncia, forma
e fins, alm de seus respectivos motivo e objeto.
Para ela, os atos do Poder de Polcia se submetem
ainda a critrios de a) Necessidade, b)
proporcionalidade e c) eficcia.
Meios de Atuao do Poder de Polcia

a edificao, desde que o proprietrio satisfaa

todas as exigncias das normas edilcias. O alvar
de
licena
no
pode
ser
invalidado
discricionariamente, s admitindo revogao por
interesse pblico superveniente e justificado,
mediante pagamento de indenizao.
Ex: Licenciamento de veculo, licena para
edificao, etc.
* Alvar de autorizao:ser precrio e
discricionrio, ou seja, a Administrao o concede
por liberalidade, desde que no haja impedimento
legal para sua expedio, como o alvar de porte
de arma ou de uso especial de um bem pblico. O
alvar de autorizao pode ser revogado
sumariamente, a qualquer tempo, sem indenizao.
Nesse sentido, pertinente diferenciar as
diferentes hipteses de invalidao do alvar, quais
sejam:
a) Revogao: Quando a utilizao, por
meio de ato discricionrio, desfaz o ato praticado
(no caso, o alvar concedido) para o atendimento da
convenincia e do interesse pblico.

b) Cassao: utilizado quando houver

A Polcia administrativa atua prioritariamente descumprimento das normas legais de execuo.
de maneira preventiva, agindo atravs de
c) Anulao: Quando for constatada
ordens,proibies e, sobretudo, por meio de normas
irregularidade na prpria expedio do alvar.
limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles
que utilizam bens ou exercem atividades que
Sanes Aplicveis pelo Poder de Polcia
possam afetar a coletividade, estabelecendo as
Um dos atributos do Poder de Polcia a
denominadas limitaes administrativas.
coercitividade. Efetivamente, o Poder de Polcia
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, a seria inquo, no fosse coercitivo e no estivesse
polcia administrativa manifesta-se tanto atravs de dotado da possibilidade de impr sanes para os
atos normativos e de alcance geral quanto de atos casos de desobedincia ordem legal da
concretos e especficos. Atos normativos seriam os autoridade competente.
decretos, portarias, resolues, etc.
O rol de sanes do poder de polcia, como
Por outro lado, aes concretas seriam as elemento de coao e intimidao, se inicia com a
fiscalizaes, dissolues de reunies subversivas, a) multa e se escalonam em penalidades mais
fechamento
de
estabelecimento
comercial, graves de acordo com a gravidade do fato
guinchamento de veculo, etc. Hely Lopes Meirelles, sancionado. Penas como b)interdio de atividade,
tem entendimento semelhante ao de Celso Antnio c) o fechamento de estabelecimento, d) a demolio
Bandeira de Mello, e d nfase especial aos de construo, e) o embargo administrativo de obra,
alvars, concedidos no exerccio do Poder de f) a destruio de objetos, a inutilizao de gneros,
Polcia.
g) a proibio de fabricao ou comrcio de certos
produtos; h) a vedao de localizao de indstrias
Segundo Hely, alvar o instrumento da
ou de comrcio em determinadas zonas e tudo o
licena ou da autorizao para a prtica de ato,
mais que houver de ser impedido em defesa da
realizao de atividade ou exerccio de direito
moral, da sade e da segurana pblica, bem como
dependente de policiamento administrativo. Trata-se
da segurana nacional, desde que tais penas
do consentimento formal da Administrao
estejam previstas em lei ou regulamento.
pretenso do administrado, quando manifestada em
forma legal.
Podem ser assim traduzidas as sanes
mais utilizadas pelo Poder de Polcia:
Pode o alvar ser definitivo (de licena) ou
precrio (de autorizao):
Multa: a mais comum das sanes. Nesta, o
Estado no pode exercer sua auto-executoriedade,
* Alvar de licena:ser definitivo e
eis que necessria a manifestao do Poder
vinculante para a Administrao quando expedido
Judicirio para que ocorra referida cobrana.
diante de um direito subjetivo do requerente como

17

Interdio da atividade: Haver quando a pessoa razoabilidade, proporcionalidade e de justia.

Quando o administrador, ao praticar os atos
no exercer sua atividade de maneira correta.
vinculados ou discricionrios, fugir do cumprimento
Demolio da Construo ou Embargo da Obra:
da lei ou do cumprimento da legitimidade, abusa do
Quando a obra representar perigo coletividade ou
poder.
estiver em desacordo com a legislao aplicvel.
A teoria do abuso de poder, que teve a sua
Destruio de objetos: Artefatos que trouxerem
origem na Frana, no Brasil foi aperfeioada e
riscos populao devem ser apreendidos e
desdobrada em:
destrudos
Excesso de poder A autoridade que
Inutilizao de alimentos: Da mesma forma que os
pratica o ato competente, mas excede a sua
artefatos, os alimentos que trouxerem risco devem
competncia legal, tornando o ato arbitrrio, ilcito e
ser apreendidos e inutilizados.
nulo.
Proibio da fabricao de certos produtos: Certos
Por ex., o Prefeito tem a competncia de
produtos, por trazerem risco coletividade podem
autorizar certa despesa, mesmo que no exista
ter sua produo impedida pela Administrao no
saldo na verba oramentria. Porm, se ele
exerccio do Poder de Polcia.
autorizar qualquer despesa sem a existncia de
Estas sanes, em virtude do princpio da verba, excede a sua competncia, pratica uma
auto-executoriedade do ato de polcia, so impostas violao frontal a lei, ou seja, pratica ato com
e executadas pela prpria Administrao em excesso de poder;
procedimentos administrativos compatveis com as
Desvio de poder (ou de finalidade)
exigncias do interesse pblico. O que se requer a
ocorre quando a autoridade competente e pratica
legalidade da sano e sua proporcionalidade
o ato por motivo ou com fim diverso do objetivado
infrao cometida ou ao dano que a atividade causa
pela lei ou exigido pelo interesse pblico, havendo,
coletividade ou ao prprio Estado.
portanto, uma violao moral da lei.
As sanes do poder de polcia so
Por ex., atravs do DL 3365/41, o Prefeito
aplicveis aos atos ou condutas individuais que,
pode
desapropriar
determinada
rea
para
embora
no
constituam
crimes,
sejam
urbanizao ou mesmo para a construo de casas
inconvenientes ou nocivos coletividade, como
populares. Quando faz isso, ele usa do poder, ou
previstos na norma legal. Observe-se que o mesmo
seja, simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa
fato, juridicamente, pode gerar pluralidade de ilcitos
desse poder para desapropriar uma rea sobre a
e de sanes administrativas. possvel que seja o
qual em que no existe nenhuma utilidade, pedido
estabelecimento lacrado.
de um amigo, por exemplo, h um desvio de poder,
Importante: A execuo de multa exige a ou seja, a finalidade no foi legal.
interveno do Poder Judicirio, razo pela qual no
dotada de auto-executoriedade. A Administrao
pode at aplicar e notificar o administrado para
pagar a multa em sede administrativa. No entanto,
ATOS ADMINISTRATIVOS
caso o administrado no a pague voluntariamente, a
Administrao no poder proceder a atos
Atos e fatos
executrios, os quais so exclusivos do Poder
Antes de se discorrer especificamente a
Judicirio.
respeito dos atos administrativos, importante fazer
USO E ABUSO DE PODER
meno, afinal, do que sejam atos e o que os
diferencia de fatos.
Vimos que os elementos do poder vinculado
so o agente competente, a forma prevista em lei, a
finalidade pblica, o motivo e o objeto e que no
poder discricionrio, o agente, a forma e a finalidade
esto previstos na lei, menos o motivo e o objeto,
que no so regrados, pois, nestes reside a margem
de liberdade do administrador, que diante de um
caso concreto, far uma reflexo de convenincia e
oportunidade antes da produo de determinado
ato.

A expresso ato, liga-se ao termos ao,

atitude, ou ao verbo agir. Assim, atos nada mais
so do que aes, condutas ou, ainda, tudo o que
se faz ou se pode fazer. Assim, um jogador de
futebol ao chutar uma bola, um professor ao
ministrar uma aula ou um cozinheiro ao preparar ao
prato tm entre si, em comum, o fato de praticar
atos, uma vez que agem voluntariamente ao praticar
estas condutas.

Por outro lado, fatos nada mais seriam do

que meros acontecimentos, ocorrncias ou,
Mesmo no estando na lei, h uma
ento, eventos alheios vontade humana. O
condio de legitimidade em relao a produo do
aniversrio ou o falecimento de uma pessoa, um
ato discricionrio, atravs do bom senso,

18

raio cado sobre o telhado de uma casa ou uma plurilaterais, ou seja, que decorrem da manifestao
forte chuva que assola uma regio so exemplos de vontade opostas de duas ou mais pessoas,
tpicos de fatos, posto serem acontecimentos dentre elas a Administrao Pblica.
alheios vontade humana.
e) Atos Administrativos. So atos praticados
Atos da Administrao Pblica:
pela Administrao Pblica e regidos por regras de
Direito Administrativo, razo pela qual so
No exerccio de suas atividades e para o
exclusivos da prpria Administrao ou de quem
cumprimento das incumbncias que lhe foram
atue em seu nome. So exemplos de atos
atribudas por lei, pratica a Administrao Pblica
administrativos a desapropriao de um imvel
inumeros atos, os quais sero chamados atos da
particular, a demisso de um servidor pblico ou
administrao. Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina
uma multa aplicada por um guarda de trnsito.
que todo e qualquer ato praticado no exerccio da
Atos Administrativos:
funo administrativa por agente da Administrao
Pblica ou por quem atue em seu nome ser um
Em verdade, inexiste lei que defina ou
ato da administrao.
conceitue o que sejam os atos administrativos,
Como se v, o conceito de ato da razo pela qual existem tantas definies de atos
administrao bastante amplo e abrange uma administrativos quantos so os juristas ou
grande
gama
de
aes
praticadas
pela doutrinadores que se dedicam ao seu estudo.
Administrao Pblica, como, por exemplo,a
Atos Administrativos so aqueles previstos
limpeza de uma praa por um gari, um cheque
pela legislao administrativa para serem praticados
assinado por um prefeito municipal ou a sano pelo
com exclusividade pela Administrao Pblica, com
Presidente da Repblica de uma lei aprovada pelo
o objetivo de atender aos interesses da
Congresso Nacional.
coletividades.
Assim,
os
atos
praticados
pela
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, ato
Administrao Pblica, em sua amplitude toda,
administrativo a declarao do Estado (ou de
podero ser classificados em 5 (cinco) categorias
quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um
diferentes. Os atos administrativos so apenas uma
concessionrio de servio pblico), no exerccio de
das categorias de atos da administrao, que
prerrogativas pblicas, manifestada mediante
podem ser ainda:
providncias jurdicas complementares da lei a ttulo
a) Atos materiais. So aqueles que no de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
contm nenhuma manifestao de vontade da legitimidade por rgo jurisdicional
Administrao Pblica, mas que so resultado de
Caractersticas dos atos administrativos:
uma manifestao e que podem ser materialmente
analisados por quem quer que os presencie.
Da conceituao trazida por Celso Antnio
Exemplos: A varredura de uma calada por um gari, Bandeira de Mello, podemos identificar 5 (cinco)
o fechamento de um estabelecimento por servidores caractersticas as quais obrigatoriamente estaro
da Vigilncia Sanitria, ou a conduo de uma aula presentes em todos os atos administrativos. Tais
por um professor da rede pblica.
caractersticas so as seguintes:
b) Atos tpicos de direito privado. So
aqueles atos praticados pela Administrao Pblica
de acordo com o direito privado, ou seja, conforme a
legislao aplicvel aos particulares. Exemplos: Um
cheque assinado por um prefeito municipal para o
pagamento de um fornecedor, o qual regrado pela
Lei do Cheque (Lei n x.xxx/xx), a doao de
equipamentos de uma entidade administrativa a
uma instituio filantrpica, a qual regida pelo
Cdigo Civil.
c) Atos polticos. So atos que esto
previstos pela nossa Constituio Federal (a qual
chamada de carta poltica) e que, portanto, no
esto sujeitos s regras que compem o direito
administrativo, mas que fazem parte do regime
jurdico constitucional tais como a concesso de
indulto a presos, a iniciativa de Projeto de lei, sua
sano, veto, etc.
d)

Contratos

administrativos.

So

Tratam-se de manifestaes de vontade. O ato

administrativo , em sua essncia, uma declarao
de vontade da Administrao Pblica e no se
confunde, portanto, com um ato material, o qual a
materializao de uma vontade da Administrao.
Tambm se difere dos contratos administrativos, que
so acordos de duas ou mais vontades opostas. Os
atos administrativos so sempre unilaterais, ou seja,
dependem da vontade exclusiva da Administrao e
no necessitam da concordncia do particular ou de
terceiros.

Oriundas da Administrao Pblica ou de quem lhe

faa as vezes. Os atos administrativos sero
sempre praticados pela Administrao Pblica ou,
ainda, por pessoas fsicas ou jurdicas privadas que
atuarem em seu nome prestando servios pblicos.
o exemplo das empresas concessionrias ou
permissionrias de servios pblicos, os quais
recebem do Poder Pblico uma delegao para
atos
prestar servios de natureza pblica, como a

19

distribuio de energia eltrica, telefonia, transporte transporte coletivo, etc.

coletivo, etc.
Alguns atos praticados por estas entidades
exercido no uso de prerrogativas pblicas. Os particulares sero considerados atos administrativos
atos administrativos so aqueles praticados no gozo e seropassveis de controle judicial por mandado
de
prerrogativas
que
so
exclusivas
da de segurana e ao popular.
Administrao Pblica, ou seja, sob o regime
Fatos administrativos:
jurdico especial do Poder Pblico. So atos, ento,
praticados, no exerccio de algum dos Poderes
Fatos administrativos so ocorrncias,
Administrativos,
aqueles
atribudos
por
lei acontecimentos ou eventos alheios vontade
exclusivamente Administrao. So os poderes humana, previstos na legislao administrativa e
vinculado, discricionrio, hierrquico, disciplinar, que, em funo disso, trazem consequncias no
regulamentar ou de polcia. Uma multa aplicada a mbito do direito administrativo.
um motorista de trnsito, por exemplo, um ato
No dizer de Rafael Maffini, fatos
praticado no exerccio do Poder de Polcia. Uma
administrativos so situaes fticas que,
ordem dada por um servidor a seu subordinado
independentemente de qualquer manifestao
um ato praticado no exerccio do Poder Hierrquico
volitiva, tambm se apresentam aptas a ensejar a
e assim suscessivamente.
produo de efeitos jurdicos.
Consiste em providncia jurdica complementar
Exemplo de fato administrativo o
lei. O princpio da Legalidade diz que a
aniversrio de 70 (setenta) anos de um servidor
Administrao Pblica somente poder fazer o que
estiver expressamente previsto ou autorizado por pblico. Tal fato est previsto pelo art. 40, 1, II, da
lei. Assim, jamais existiro atos administrativos no Constituio Federal e, tambm, pelo art. 186, II, da
Lei n 8.112/90 e trar como efeito jurdico a
mencionados anteriormente em lei, seja para o
concesso da aposentadoria compulsria para o
determinar, ou para o autorizar.
servidor aniversariante, bem como a vacncia do
Sujeita-se a exame de legitimidade por rgo cargo pblico por ele ocupado.
jurisdicional, o que significa que o ato administrativo
Outro exemplo de fato administrativo seria a
no definitivo perante o mund jurdico, eis que em
morte de um servidor pblico. Prevista pelo art. 33,
todos os casos poder ser revisto pelo Poder
IX, da Lei 8.112/90 e tem como conseqncias a
Judicirio. Por exemplo, uma aposentadoria que no
vacncia do cargo pblico e, tambm, a concesso
seja concedida na via administrativa junto ao INSS,
de penso aos dependentes legais do servidor
poder ser tentada, posteriormente, perante o Poder
falecido.
Judicirio.
Por outro lado, tambm podem ser
entendidos como fatos administrativos aquilo que
Os
sujeitos
ativos
dos
atos vimos anteriormente como sendo atos materiais
administrativos:
praticados pela administrao pblica.
Os sujeitos ativos dos atos administrativos
so aqueles que tm legitimidade para sua prtica.
A prtica de atos administrativos cabe, em princpio
e normalmente, aos rgos do Poder Executivo,
mas, tambm s autoridades judicirias e as Mesas
Diretoras das casas legislativas, quando da
administrao de suas prprias atividades.
Exemplo de atos administrativos praticados
pelas autoridades judicirias ou pela mesas
diretoras do Poder Legislativo so a concesso de
frias a um servidor do Poder Judicirio pelo Diretor
do Foro da comarca em que lotado esse servidor,
ou a demisso de um servidor da Assemblia
Legislativa Estadual pelo Presidente da Casa.

Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e

Vicente Paulo, em sua obra Direito Administrativo
Descomplicado,
fatos
administrativos
consubstanciam o exerccio material da atividade
administrativa em si. Decorrem de um ato
administrativo, de uma deciso ou determinao
administrativa, mas com esta no se confundem.
que:

Prosseguem mencionados autores referindo

os fatos administrativos no tm por fim a produo

de efeitos jurdicos; eles consubstanciam, to
somente, a implementao material de atos
administrativos,
decises
ou
determinaes
administrativas (por isso os fatos administrativos so
Alm das autoridades pblicas propriamente tambm chamados de atos materiais.
ditas, tambm praticam atos administrativos os
Assim, fatos administrativos, tais quais os
dirigentes de autarquias e fundaes pblicas
atos materiais, seriam tambm aquelas realizaes
(pessoas jurdicas de direito pblico), bem como os
materiais da Administrao Pblica, como a
particulares que recebam delegao para a
prestao de servios pblicos, tais como as construo de uma ponte, o ministrio de uma aula
empresas distribuidoras de energia eltrica, de numa escola pblica ou a realizao da limpeza de
uma praa por um gari.

20

Requisitos, elementos ou pressupostos na lei estabelecida. Assim, possvel que se definam

dos atos administrativos:
duas
finalidades
distintas
para
os
atos
administrativos, uma finalidade geral e uma
O exame do ato administrativo revela
finalidade especfica:
nitidamente a existncia de cinco requisitos
Finalidade geral: o interesse pblico. Todo
necessrios sua formao, a saber: competncia,
finalidade,
forma,
motivo
e
objeto.
Tais ato administrativo ter por objetivo geral o
componentes, pode-se dizer, constituem a infra- atendimento do interesse pblico, de maneira direta
ou indireta.
estrutura do ato administrativo.
Finalidade especfica: aquela que a lei
indica explcita ou implicitamente como sendo o
objetivo legal do ato administrativo. No cabe a uma
autoridade descumprir a lei sob o argumento de que
est atendendo ao interesse pblico, por mais que
efetivamente o estivesse. Ao se descumprir a lei,
Alm destes componentes, merecem
tambm se est violando a finalidade especfica do
apreciao, pelas implicaes com a eficcia de
ato, razo pela qual o ato dever ser invalidado.
certos atos, o mrito administrativo e o
Se a lei determina uma finalidade, no cabe
procedimento administrativo, elementos que,
embora no integrem sua contextura, concorrem ao administrador escolher outra. O instituto da
remoo de servidores, por exemplo, que tem por
para sua formao e validade.
objetivo atender poltica de pessoal da
Competncia O primeiro dos elementos
Administrao Pblica, no poderia ser utilizada
dos atos administrativos a competncia, ou o
com o objetivo de punir um servidor que tenha
sujeito competente. Para a prtica do ato
cometido uma irregularidade administrativa, eis que
administrativo a competncia , ento, a condio
haveria a um flagrante vcio quanto finalidade do
primeira de sua validade.
ato.
Nenhum ato ser realizado sem que o
A alterao da finalidade expressa na norma
agente disponha de poder legal para tanto, sendo
legal ou implcita no ordenamento da Administrao
inconcebvel, por exemplo, que um particular
caracteriza o desvio de poder, o que d motivo para
pratique um ato de competncia de um agente
a invalidao do ato.
pblico, ou que um delegado de polcia exera uma
Forma A forma requisito vinculado
competncia atribuda a um fiscal da vigilncia
(estabelecido
exclusivamente
pela
lei)
e
sanitria.
imprescindvel sua perfeio. Todo ato
A competncia administrativa o poder
administrativo , em princpio, formal. No se
atribudo por lei a um rgo ou agente pblico para
confunda, entretanto, simples defeito material na
o desempenho especfico de suas funes, sendo,
forma com a relegao da prpria forma. Mero
portanto, irrenuncivel e intransfervel pela vontade
defeito material quanto forma corrigvel e,
dos interessados. No entanto, a competncia pode
portanto, no exige a anulao do ato.
ser delegada ou avocada nos casos legalmente
admitidos. (Art. n 11, Lei n 9.784/99).
A forma normal do ato de administrao a
escrita, embora existam atos na forma de ordens
Um rgo administrativo e seu titular
verbais dadas por uma autoridade ao seu
podero, a seu critrio e se no houver impedimento
subordinado, ou na forma de sinais convencionais,
legal, delegar parte da sua competncia a outros
como os gestos realizados por um guarda de
rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam
trnsito.
hierarquicamente subordinados.
Conforme leciona Rafael Maffini:
Finalidade - No se compreende ato
administrativo sem finalidade pblica, at porque Quanto anlise da forma propriamente dita, temisso o que determina os princpios da se que a grande maioria dos atos administrativos
impessoalidade (art. 37, CF/88) e da finalidade (art. tem forma escrita. Todavia, no se pode afirmar que
todos tenham tal espcie de forma. Com efeito,
2, Lei n 9.784/99).
existe a possibilidade de que o ato administrativo
A finalidade elemento vinculante de todo
tenha forma diversa da escrita (ex.: verbal, mmica,
ato administrativo, eis que inadmissvel ato
sonora, eletromecnica etc.).
administrativo sem finalidade pblica ou desviado de
sua finalidade especfica.
O que convm fixar que s se admite o
ato administrativo no escrito quando a lei assim
No entanto, a finalidade pblica no pode
definir, ou, ento, em casos de urgncia, de
ser suscitada para o descumprimento da lei, at
transitoriedade da manifestao da vontade
porque a finalidade de cada ato administrativo est
administrativa ou de pouca relevncia do assunto
Em verdade, os requisitos, elementos ou
pressupostos dos atos administrativos esto
previstos pelo art. 2, da Lei da Ao Popular (Lei n
4.717/65), que destaca quais seriam os vcios de
invalidade de um ato administrativo.

21

Por outro lado, no caso dos atos

para a Administrao. Nas demais hipteses de
rigor o ato escrito em forma legal, sem o que se discricionrios, em que, alm dos elementos sempre
expor invalidade.
vinculados (competncia, finalidade e forma), outros
existem (motivo e objeto), em relao aos quais a
Por sua importncia, faa-se a devida
Administrao decide livremente sobre sua
distino:
convenincia e oportunidade, no cabe ao Judicirio
rever os critrios adotados pelo administrador,
a) Forma o revestimento material do ato;
porque no h padres de legalidade para aferir
b) Procedimento o conjunto de operaes essa atuao.
exigidas para sua perfeio.
Importante que o mrito administrativo
Motivo - So as situaes de fato e de
abrange os elementos no vinculados do ato da
direito que determinam (impem) ou autorizam
Administrao, ou seja, aqueles que admitem uma
(facultam) a realizao do ato administrativo. Pode
valorao da eficincia, oportunidade, convenincia
vir expresso em lei ou ser deixado ao critrio do
e justia.
administrador. No primeiro caso ser um elemento
vinculado; no segundo, discricionrio.
Em face dos princpios do acesso ao
Judicirio (CF, art. 5., XXXV) e da moralidade
administrativa (CF, art. 37, caput), a motivao
(indicao dos motivos) , em regra, obrigatria. S
no o ser quando a lei a dispensar ou se a
natureza do ato for com ela incompatvel (Ex.
Exonerao de um servidor ocupante de cargo em
comisso).
Objeto Todo ato administrativo tem por
objeto a criao, modificao ou comprovao de
situaes jurdicas relativas a pessoas, coisas ou
atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Assim,
o objeto identifica-se com o contedo do ato,
atravs do qual a Administrao manifesta seu
poder e sua vontade, ou atesta simplesmente
situaes preexistentes.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO:

Os atos administrativos, enquanto oriundos
da Administrao Pblica, no gozo de suas
prerrogativas exclusivas (Poderes Administrativos),
vm dotados de certos atributos, caractersticas que
os diferenciam dos atos jurdicos privados. So os
seguintes:
Presuno de legitimidade:Nascem os atos
administrativos, com a presuno de legitimidade,
independentemente da norma legal que o
estabelea e consiste na idia de que todos os atos
administrativos so legais e legtimos, at que se
prove o contrrio.

A presuno de legitimidade o atributo que

autoriza a imediata execuo ou operatividade dos
atos administrativos. Enquanto no sobrevier o
Por exemplo, a exonerao de servidor no
pronunciamento de nulidade, os atos administrativos
estvel tem por objeto, ou contedo, a extino do
so tidos e considerados como vlidos e operantes,
vnculo do servidor com o poder pblico. A aplicao
para todos os efeitos.
de uma multa de trnsito tem por objeto a punio
de um motorista e a criao de seu dever de pagar
Uma das conseqncias decorrentes da
o valor correspondente multa.
presuno de legitimidade a atribuio do nus da
prova a quem se insurge contra o ato administrativo,
O objeto, nos atos discricionrios, fica na
de forma que, ao alegar sua invalidade, o particular
dependncia da escolha do Poder Pblico,
dever comprovar os vcios que o acometem.
constituindo essa liberdade opcional o mrito
administrativo.
Admite-se, todavia, a sustao dos efeitos
dos atos administrativos atravs de recursos
internos ou de ordem judicial, em que se conceda a
suspenso liminar, at o pronunciamento final de
MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
validade ou invalidade do ato impugnado.
Mrito administrativo a valorao dos
motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Imperatividade: Os atos administrativos so
dispensam
concordncia
ou
Administrao incumbida de sua prtica, quando unilaterais,
autorizada a decidir sobre a convenincia, aquiescncia por parte do particular que venha a ser
afetado.
oportunidade e justia do ato a realizar.
Para Hely Lopes Meirelles, nos atos
vinculados, onde no h faculdade de opo do
administrador, no h que se falar em mrito
administrativo, visto que toda a atuao do
Executivo se resume no atendimento das
imposies legais, no sendo possvel a realizao
de juzo de valor, convenincia ou oportunidade.

Isso ocorre porque os atos administrativos

nascem, em regra, como atributo da imperatividade,
ou seja, com a fora impositiva prpria do Poder
Pblico, e que obriga destinatrios e terceiros ao
seu acatamento. Isso vale dizer que a Administrao
no pede, manda e que os particulares devero
obedec-la, a menos que comprovem estar a

22

Pela motivao, o administrador pblico

justifica sua ao administrativa, indicando os fatos
No entanto, o atributo da imperatividade no
(pressupostos de fato) que ensejam o ato e os
est presente em todos os atos administrativos,
preceitos jurdicos (pressupostos de direito) que
visto que alguns deles o dispensam, por
autorizam sua prtica.
desnecessrio sua operatividade, uma vez que os
Importante! Em certos atos administrativos
efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente
do interesse do particular na sua utilizao, como o oriundos do poder discricionrio, a justificao ser
gozo de um alvar concedido por uma prefeitura, dispensvel, bastando apenas evidenciar a
competncia para o exerccio desse poder e a
por exemplo.
conformao do ato com o interesse pblico, que
Coercibilidade:Coercibilidade a possibilidade de a
pressuposto de toda atividade administrativa.
Administrao Pblica coagir o particular a observar
determinada conduta a partir de meios indiretos de
coao.
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
A coercibilidade no se confunde com a
Funda-se na idia de que os atos
Auto-executoriedade, eis que neste ltimo atributo a
administrativos, quando tiverem sua prtica
Administrao age por meios diretos, efetivando ela
motivada, ficam vinculados aos motivos expostos,
mesma sua vontade.
para todos os efeitos jurdicos. Tais motivos que
Auto-executoriedade: Consiste na possibilidade de a determinam e justificam a realizao do ato, e, por
Administrao Pblica executar imediata e isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia
diretamente
suas
prprias
decises, entre eles e a realidade.
independentemente de ordem judicial.
Mesmo os atos discricionrios, se forem
A auto-executoriedade tem sua base na motivados (sua motivao no necessria,
presuno de legitimidade dos atos administrativos conforme mencionado acima), ficam vinculados a
e tambm no fato de que a Administrao necessita, esses motivos como causa determinante de seu
para bem desempenhar sua misso de dos cometimento e se sujeitam ao confronto da
interesses coletivos, de autonomia para a prtica de existncia e legitimidade dos motivos indicados.
seus prprios atos. No seria pertinente, portanto, Havendo desconformidade entre os motivos
que precisasse a Administrao recorrer ao determinantes e a realidade, o ato invlido.
Judicirio para fazer valer suas decises.
Exemplo: Se o superior, ao dispensar um
Alm do mais, infringiria o princpio funcionrio exonervel declarar que o faz por
constitucional da independncia e da harmonia dos improbidade de procedimento, essa "improbidade"
Poderes, submeter o Executivo tutela do Judicirio passar a ser motivo determinante do ato e sua
em exames prvios dos atos que os rgos validade e eficcia ficaro na dependncia da
administrativos desejassem executar.
efetiva existncia do motivo declarado.
Administrao agindo ilegalmente.

Ao particular que se sentir ameaado ou

lesado pela execuo do ato administrativo, caber
pedir proteo judicial para obstar atividade da
Administrao contrria aos seus interesses, ou
para haver da Fazenda Pblica os eventuais
prejuzos que tenha injustamente suportado.
MOTIVAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A motivao dos atos administrativos vem
se impondo dia a dia, como uma exigncia do
Direito Pblico e da legalidade governamental. Do
Estado absolutista, em que preponderava a vontade
pessoal do monarca com fora de lei, evolumos
para o Estado de Direito, onde s impera a vontade
das normas jurdicas.
No Direito Pblico o que h de menos
relevante a vontade do administrador. Seus
desejos, suas ambies, seus programas, seus
atos, no tm eficcia administrativa, nem validade
jurdica, se no estiverem alicerados no Direito e
na Lei.

Se inexistir a declarada "improbidade" ou

no estiver regularmente comprovada, o ato de
exonerao ser invlido, por ausncia ou defeito
do motivo determinante. No mesmo caso, porm, se
a autoridade competente houvesse dispensado o
mesmo funcionrio sem motivar a exonerao (e
podia faz-lo, por se tratar de ato decorrente de
faculdade discricionria), o ato seria perfeitamente
vlido e inatacvel.
Conclui-se,
ento,
que
nos
atos
discricionrios, quando facultativa a motivao, se
existente tal motivao, atua como elemento
vinculante da Administrao aos motivos ali
expostos. Se tais motivos forem falsos ou
inexistentes, nulo ser o ato praticado.
INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos administrativos podem ser
invalidados com base em fundamentos de mrito
(convenincia e oportunidade) ou de legalidade pelo
prprio rgo que o emitiu ou o praticou (exerccio
do controle interno) ou ainda por outro Poder, no

23

caso o Poder Judicirio (exerccio do controle deve obedecer mesma forma do ato originrio,
externo).
uma vez que o elemento formal vinculado tanto
para sua formao quanto para seu desfazimento
So as hipteses de revogao ou anulao
ou alterao.
dos atos administrativos, as quais vm mencionadas
no art. 53, da Lei n 9.784/99 e tambm na Smula
Tambm, h que ser providenciada pela
n 473 do Supremo Tribunal Federal STF , mesma autoridade rgo, ou entidade que emitiu o
segundo o qual:
ato administrativo revogado.
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios
Anulao - a declarao de invalidade de
atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode um ato administrativo por motivo de ilegitimidade ou
revog-los por motivo de convenincia ou ilegalidade, baseada, portanto, em critrios de
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
legitimidade ou legalidade.
A anulao dos atos administrativos,
diferentemente da revogao, pode ser efetuada
tanto pela prpria Administrao Pblica, quanto
pelo Poder Judicirio e opera efeitos extunc (desde
a origem), retroagindo, portanto, data do ato
impugnado.

Smula n 473 STF. A Administrao pode anular

seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
Percebe-se, ento, que a faculdade de
judicial.
invalidao dos atos administrativos pela prpria
Administrao bem mais ampla em relao quela
da Justia, eis que pode a Administrao desfazer
Perceba-se que a redao do art. 53, da Lei seus prprios atos mesmo quando legtimos, legais
n 9.784/99 determina que a Administrao deve e perfeitos enquanto o Judicirio s os pode
anular seus prprios atos quando eivados de invalidar quando ilegais, ilegtimos ou imperfeitos.
irregularidade, enquanto que os termos da Smula
A Administrao Pblica tem o poder de
n 473 do STF determina que a Administrao
revogar ou anular seus prprios atos, ao realizar
pode anular seus atos irregulares.
seu controle interno. Por outro lado, o Judicirio
Tal diferena na redao de ambos os pode apenas anular o ato administrativo, por meio
dispositivos se d porque o STF considera a do que ser chamado de controle externo.
hiptese de a irregularidade do ato administrativo
ser sanvel e no trazer prejuzo a ningum, caso
em que no necessariamente haver a anulao do CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ato administrativo, mesmo irregular. Por isso, a
anulao, segundo o STF mera faculdade, no
dever.
Conforme visto acima, especificamente no
que se refere aos termos empregados na Smula n
Revogao - a extino de um ato
473, do STF, temos que a Administrao Pblica
administrativo perfeito, legtimo e eficaz, realizada
tem a faculdade de anular seus atos administrativos
pela Administrao (e somente pela Administrao)
quando eivados de irregularidade.
com base em critrios de mrito, ou seja, de
convenincia e oportunidade. Pode se dizer,
Pois bem, de acordo com esse texto, a
portanto, que ocorrer a revogao quando o ato anulao dos atos administrativos ilegais mera
no mais for interessante para a coletividade, de faculdade da Administrao, isso porque os atos
acordo com o entendimento da Administrao administrativos, mesmo quando ilegais, podem ser
Pblica.
convalidados e, a partir de ento, tornar-se perfeitos
para todos os efeitos.
Conveniente lembrarmos que a revogao
apenas ocorrer quanto a atos legais e perfeitos. Se
Convalidar significa corrigir, tornar perfeito e
um determinado ato for ilegal ou ilegtimo jamais definitivo. A partir da convalidao, o ato
ser objeto de revogao, mas de anulao, administrativo que eventualmente contenha alguma
conforme veremos adiante.
falha, ilegalidade ou irregularidade torna-se perfeito
e, portanto, no mais passvel de anulao.
Observe-se, ainda, que a revogao opera
efeitos ex nunc (doravante, daqui pra diante, daqui
A convalidao dos atos administrativos
pra frente), no retroagindo origem do ato vem regulada pela Lei n 9.784/99, que dispe
revogado, como no caso da anulao e respeitando- sobre os processos administrativos no mbito da
se, portanto, todos os direitos adquiridos at ento.
Administrao
Pblica
Federal,
mais
especificamente nos artigos 54 e 55, que
Importante, ainda, mencionar que a
contemplam duas modalidades distintas. Vamos a
revogao ou a modificao do ato administrativo

24

elas:
Convalidao tcita (Art. 54, Lei n
9.784/99):

para metodizar o estudo e facilitar a compreenso, o

que nos leva a classificar os atos administrativos,
inicialmente, quanto aos seus destinatrios, em atos
gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos
internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos
de imprio, de gesto e de expediente; quanto ao
seu
regramento,
em
atos
vinculados
e
discricionrios.

A
convalidao
tcita
dos
atos
administrativos decorre nica e to somente da
inrcia da Administrao Pblica em anular ato
administrativo ilegal, mesmo que esta ilegalidade
seja insanvel e venha a proporcionar prejuzo ao
Outras classificaes sero apresentadas
errio pblico ou a terceiros. como se a
adiante, visando completa ordenao da multifria
Administrao Pblica consentisse com o ato ilegal,
atividade administrativa, mas, desde logo, vejamos
no se manifestasse com relao a tal ilegalidade,
as caractersticas dos atos acima indicados.
razo pela qual sua convalidao tcita, no
Atos gerais - Atos administrativos gerais ou
expressa.
regulamentares so aqueles expedidos sem
De acordo com os termos do dispositivo
destinatrios
determinados,
com
finalidade
legal mencionado na epgrafe, o prazo decadencial
normativa, alcanando todos os sujeitos que se
para a anulao dos atos administrativos ilegais de
encontrem na mesma situao de fato abrangida
que decorram efeitos favorveis aos destinatrios
por seus preceitos. So atos de comando abstrato e
de 5 (cinco) anos. Findo referido prazo, no mais
impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso
ser possvel sua anulao, razo pela qual fica
mesmo, revogveis a qualquer tempo pela
perfectibilizado o ato administrativo, mesmo quando
Administrao, mas inatacveis por via judicial, a
irregular e lesivo ao errio pblico.
no ser pela representao de inconstitucionalidade.
Art. 54. O direito da Administrao de anular os
Os atos gerais, quando de efeitos externos,
atos administrativos de que decorram efeitos
dependem de publicao no rgo oficial para entrar
favorveis para os destinatrios decai em cinco
em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois
anos, contados da data em que foram praticados,
os destinatrios s ficam sujeitos s suas
salvo comprovada m-f.
imposies aps essa divulgao. Nos Municpios
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o que no tenham rgo para suas publicaes
prazo de decadncia contar-se- da percepo do oficiais os atos gerais devem ser afixados na
Prefeitura, em local acessvel ao pblico, para que
primeiro pagamento.
possam produzir seus regulares efeitos.
2 Considera-se exerccio do direito de anular
Atos individuais Atos administrativos
qualquer medida de autoridade administrativa que
individuais ou especiais so todos aqueles que se
importe impugnao validade do ato.
dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao
jurdica particular.
Convalidao expressa ou voluntria
So atos individuais os decretos de
(Art. 55, Lei n 9.784/99):
desapropriao, de nomeao, de exonerao,
A convalidao expressa aquela que a assim como as outorgas de licena, permisso e
Administrao realiza de maneira expressa e autorizao, e outros mais que conferem um direito
espontnea, ao corrigir irregularidade sanvel e que ou impem um encargo a determinado administrado
ou servidor.
no traga prejuzo nem ao errio, nem a terceiros.
Esses atos, por proverem situaes
A convalidao expressa dos atos
especficas e concretas, admitem anulao pela
administrativos vem explicada pelo art. 55, da Lei n
prpria Administrao, ou pelas vias judiciais
9.784/99, segundo o qual:
comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no de segurana e ao popular), se praticados
acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo ilegalmente ou com leso ao patrimnio pblico.
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
Atos internos So os destinados a
sanveis podero ser convalidados pela prpria
produzir efeitos no recesso das reparties
Administrao.
administrativas, e por isso mesmo incidem,
Ocorre a convalidao expressa, ento, normalmente, sobre os rgos e agentes da
quando a Administrao manifesta expressamente o Administrao que os expediram. So atos de
desejo de corrigir e tornar perfeito ato que, at operatividade caseira, que no produzem efeitos em
ento, era considerado ilegal.
relao a estranhos.
CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Atos externos - Atos administrativos
Estes agrupamentos, entretanto, so teis externos,

ou,

mais

propriamente,

de

efeitos

25

externos, so todos aqueles que alcanam os

administrados, os contratantes e, em certos casos,
os prprios servidores, provendo sobre seus
direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a
Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s
entram em vigor ou execuo depois de divulgados
pelo rgo oficial, dado o interesse do pblico no
seu conhecimento.

A concesso de uma Carteira Nacional de

Habilitao pelo Departamento de Trnsito ou de
uma aposentadoria so exemplos tpicos de atos
vinculados eis que, atendidos os requisitos
necessrios, dever da Administrao Pblica
conced-los, sob pena de estar infringindo a lei.
Ou seja, nos atos vinculados, inexiste
qualquer poder de escolha por parte da autoridade
administratica, que no est autorizada a valer-se
de qualquer juzo subjetivo quanto a praticar ou no
o ato. Isso porque a lei expressamente estabelece o
que se deve ou no fazer.

Consideram-se, ainda, atos externos todas

as providncias administrativas que, embora no
atingindo diretamente o administrado, devam
produzir efeitos fora da repartio que as adotou,
como tambm as que onerem a defesa ou o
Nos atos vinculados, todos os elementos do
patrimnio pblico, porque no podem permanecer
ato administrativo (competncia, forma, finalidade,
unicamente na intimidade da Administrao, quando
motivo e objeto) esto expressamente estabelecidos
repercutem nos interesses gerais da coletividade.
pela lei, de forma que, desatendida lei quanto a
Atos de imprio - Atos de imprio ou de qualquer destes requisitos, prejudicada est a
autoridade so todos aqueles que a Administrao validade do ato, tornando-o passvel, portanto, de
pratica usando de sua supremacia sobre o anulao pela prpria Administrao Pblica ou
administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio ainda pelo Poder Judicirio.
atendimento. o que ocorre nas desapropriaes,
Atos discricionrios so atos praticados,
nas interdies de atividade, nas ordens
no por imposio legal, mas por mera autorizao
estatutrias.
da lei. Os atos discricionrios, por no partirem de
Nesse sentido, torna-se conveniente e at uma imposio, mas de uma autorizao legislativa,
mesmo necessria a distino entre atos de imprio, so praticados no gozo de uma certa liberdade por
atos de gesto e atos de expediente, para bem parte da autoridade administrativa.
diferenarmos
seus
efeitos
jurdicos
e
Nos atos discricionrios, a autoridade est
conseqncias prticas.
autorizada a fazer uso do mrito administrativo para
Atos de gesto - Atos de gesto so os que estabelecer os motivos e o objeto do ato
a Administrao pratica sem usar de sua administrativo.
supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos
Assim, dos cinco elementos do ato
atos puramente de administrao dos bens e
administrativo (competncia, forma, finalidade,
servios pblicos e nos negociais com os
motivo e objeto), os trs primeiros (competncia,
particulares, que no exigem coero sobre os
forma e finalidade) estaro estabelecida pela lei,
interessados.
enquanto que os dois ltimos (motivo e objeto)
Esses atos sero sempre de administrao, sero determinados livremente pelo administrador,
mas
nem
sempre,
administrativos
tpicos, com base no mrito administrativo.
principalmente quando bilaterais, de alienao,
Mrito administrativo, como j analisado
onerao ou aquisio de bens, que se igualam aos
anteriormente, composto pelos critrios subjetivos
do Direito Privado.
prprios da Autoridade Administrativa, notadamente
Atos de expediente - Atos administrativos de de convenincia e oportunidades, utilizados para
expediente so todos aqueles que se destinam a decidir quanto a praticar ou no o ato administrativo
dar andamento aos processos e papis que autorizado pela legislao.
tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os
A rigor, a discricionariedade no se
para a deciso de mrito a ser proferida pela
manifesta no ato em si, mas sim no poder de a
autoridade competente. So atos de rotina interna,
Administrao pratic-lo pela maneira e nas
sem carter vinculante e sem forma especial,
condies que repute mais convenientes ao
geralmente praticados por servidores subalternos,
interesse pblico.
sem competncia decisria.
Da a justa observao de Nunes Leal de
que s por tolerncia se poder falar em ato
QUANTO
AO
REGRAMENTO:
ATOS discricionrio, pois o certo falar-se em poder
VINCULADOS E DISCRICIONRIOS
discricionrio da Administrao. Com essa ressalva
conceitual, continuaremos a nos referir a atos
Atos vinculados - so atos praticados por
discricionrios, porque, embora inadequada, a
expressa imposio da lei. Ocorrem, ento, quando
expresso est consagrada na doutrina e na
a lei expressamente determina sua prtica por parte
jurisprudncia.
da Administrao.

26

J temos acentuado, e insistimos mais uma

vez, que ato discricionrio no se confunde com ato
arbitrrio. Discrio e arbtrio so conceitos
inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao
dentro dos limites legais; arbtrio ao contrria ou
excedente da lei.

O ato composto distingue-se do ato

complexo porque este s se forma com a
conjugao de vontades de rgos diversos, ao
passo que aquele formado pela vontade nica de
um rgo, sendo apenas ratificado por outra
autoridade. Essa distino essencial para se fixar
o momento da formao do ato e saber-se quando
se torna operante e impugnvel.

OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS

Quanto ao contedo, o ato administrativo

pode ser constitutivo, extintivo, declaratrio,
Alm das classificaes precedentes, outras alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou
podem ser apresentadas, consoante os diversos de situaes.
critrios pelos quais os atos administrativos so
Ato constitutivo: o que cria uma nova
selecionados, para fins de estudo, como veremos a
situao jurdica individual para seus destinatrios,
seguir.
em relao Administrao. Suas modalidades so
Quanto formao do ato, pode-se variadssimas, abrangendo mesmo a maior parte
das declaraes de vontade do Poder Pblico. So
classific-lo em simples, complexo e composto.
atos dessas categorias as licenas, as nomeaes
Ato simples: o que resulta da
de funcionrios, as sanes administrativas e outros
manifestao de vontade de um nico rgo,
mais que criam direitos ou impem obrigaes aos
unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de particulares ou aos prprios servidores pblicos.
pessoas que participam da formao do ato; o que
Ato extintivo ou desconstitutivo: o que pe
importa a vontade unitria que expressam para
dar origem, a final, ao ato colimado pela termo a situaes jurdicas individuais, v.g., a
Administrao. Tanto ato administrativo simples o cassao de autorizao, a encampao de servio
despacho de um chefe de seo como a deciso de de utilidade pblica.
um conselho de contribuintes.
Ato declaratrio: o que visa a preservar
Ato complexo: o que se forma pela direitos, reconhecer situaes preexistentes ou,
conjugao de vontades de mais de um rgo mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos
administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, dessa espcie a apostila de ttulos de nomeao, a
o concurso de vontades de rgos diferentes para expedio de certides e demais atos fundados em
a formao de um ato nico. No se confunda ato situaes jurdicas anteriores.
complexo com procedimento administrativo. No ato
Ato alienativo: o que opera a transferncia
complexo integram-se as vontades de vrios rgos
de bens ou direitos de um titular a outro. Tais atos,
para a obteno de um mesmo ato; no
em geral, dependem de autorizao legislativa ao
procedimento administrativo praticam-se diversos
Executivo, porque sua realizao ultrapassa os
atos intermedirios e autnomos para a obteno de
poderes ordinrios de administrao.
um ato final e principal.
Ato modificativo: o que tem por fim alterar
Exemplos: a investidura de um funcionrio
situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou
um ato complexo consubstanciado na nomeao
obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram
feita pelo Chefe do Executivo e complementado pela
horrios, percursos, locais de reunio e outras
posse e exerccio dados pelo chefe da repartio
situaes
anteriores
estabelecidas
pela
em que vai servir o nomeado; a concorrncia um
Administrao.
procedimento administrativo, porque, embora
Ato abdicativo: aquele pelo qual o titular
realizada por um nico rgo, o ato final e principal
(adjudicao da obra ou do servio) precedido de abre mo de um direito. A peculiaridade desse ato
vrios atos autnomos e intermedirios (edital, seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que
verificao de idoneidade, julgamento das consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como
propostas), at chegar-se ao resultado pretendido so as renncias de qualquer tipo. Todo ato
abdicativo a ser expedido pela Administrao
pela Administrao.
depende de autorizao legislativa, por exceder da
Ato composto: o que resulta da vontade
conduta ordinria do administrador pblico.
nica de um rgo, mas depende da verificao por
Quanto eficcia, o ato administrativo pode
parte de outro, para se tornar exeqvel.
ser vlido, nulo e inexistente.
Exemplo: uma autorizao que dependa do
Ato vlido: o que provm de autoridade
visto de uma autoridade superior. Em tal caso a
autorizao o ato principal e o visto o competente para pratic-lo e contm todos os
complementar que lhe d exeqibilidade.
requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido
pode, porm, ainda no ser exeqvel, por pendente

27

irrevogabilidade do ato administrativo como regra e

a revogabilidade como exceo, para dar-se cada
Ato nulo: o que nasce afetado de vcio
vez mais estabilidade s relaes entre a
insanvel por ausncia ou defeito substancial em
Administrao e os administrados.
seus elementos constitutivos ou no procedimento
Ato
revogvel:

aquele
que
a
formativo.
Administrao, e somente ela, pode invalidar, por
Ato inexistente: o que apenas tem
motivos de convenincia, oportunidade ou justia
aparncia
de
manifestao
regular
da
(mrito administrativo). Nesses atos devem ser
Administrao, mas no chega a se aperfeioar
respeitados todos os efeitos j produzidos, porque
como ato administrativo. o que ocorre, p. ex., com
decorrem de manifestao vlida da Administrao
o "ato" praticado por um usurpador de funo
(se o ato for ilegal, no enseja revogao, mas sim
pblica.
anulao), e a revogao s atua sem efeitos
Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, retroativos.
aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem
Em princpio, todo ato administrativo
interesse prtico a distino entre nulidade e
revogvel at que se torne irretratvel para a
inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo
Administrao, quer por ter exaurido seus efeitos ou
resultado - a invalidade - e se subordinam s
seus recursos, quer por ter gerado direito subjetivo
mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou
para o beneficirio, interessado na sua manuteno.
ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu
Ato suspensvel: aquele em que a
nascedouro.
Administrao pode fazer cessar os seus efeitos,
Quanto

exeqibilidade,
o
ato
em determinadas circunstncias ou por certo tempo,
administrativo pode ser perfeito, imperfeito,
embora mantendo o ato, para oportuna restaurao
pendente e consumado.
de sua operatividade. Difere a suspenso da
Ato perfeito: aquele que rene todos os revogao, porque esta retira o ato do mundo
elementos necessrios sua exeqibilidade ou jurdico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua
operatividade, apresentando-se apto e disponvel exeqibilidade.
para produzir seus regulares efeitos.
Em geral, a suspenso do ato cabe
Ato imperfeito: o que se apresenta prpria Administrao, mas, por exceo, em
incompleto na sua formao ou carente de um ato mandado de segurana e em certas aes
complementar para tornar-se exeqvel e operante. (interditos possessrios, nunciao de obra nova,
vias cominatrias e aes cautelares) admissvel a
Ato pendente: aquele que, embora
suspenso liminar do ato administrativo pelo
perfeito, por reunir todos os elementos de sua Judicirio.
formao, no produz seus efeitos, por no
Quanto ao modo de execuo, o ato
verificado o termo ou a condio de que depende
sua exeqibilidade ou operatividade. O ato pendente administrativo pode ser auto-executrio e no autopressupe sempre um ato perfeito, visto que antes executrio.
de sua perfectibilidade no pode estar com efeitos
Ato auto-executrio: aquele que traz em si
suspensos.
a possibilidade de ser executado pela prpria
Ato consumado: o que produziu todos os Administrao, independentemente de ordem
seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, judicial. Tais atos so, na realidade, autoexecutveis, como j assinalamos antes, ao
irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto.
apreciar as caractersticas gerais dos atos
Quanto

retratabilidade,
o
ato administrativos.
administrativo pode ser irrevogvel, revogvel e
Ato no auto-executrio: o que depende
suspensvel.
de pronunciamento judicial para produo de seus
Ato irrevogvel: aquele que se tornou
efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal,
insuscetvel de revogao (no confundir com
cuja execuo feita pelo Judicirio, quando
anulao), por ter produzido seus efeitos ou gerado
provocado pela Administrao interessada na sua
direito subjetivo para o beneficirio ou, ainda, por efetivao.
resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se,
Quanto
ao
objetivo
visado
pela
neste passo, que a coisa julgada administrativa s o
para a Administrao, uma vez que no impede a Administrao, o ato pode ser principal,
reapreciao
judicial
do
ato.
A
deciso complementar, intermedirio, ato-condio e ato de
administrativa, ainda que final, no produz coisa jurisdio.
julgada em sentido prprio, mas opera a
Ato principal: o que encerra a
irretratabilidade do ato pela Administrao.
manifestao de vontade final da Administrao. O
A tendncia moderna considerar-se a ato principal pode resultar de um nico rgo (ato
de condio suspensiva ou termo no verificado.

28

simples), ou da conjugao de vontades de mais de desfeito.

um rgo (ato complexo) ou, ainda, de uma
Ato de constatao: aquele pelo qual a
sucesso de atos intermedirios (procedimento
Administrao verifica e proclama uma situao
administrativo).
ftica ou jurdica ocorrente. Tais atos vinculam a
Ato complementar: o que aprova ou Administrao que os expede, mas no modificam,
ratifica o ato principal, para dar-lhe exeqibilidade. O por si ss, a situao constatada, exigindo um outro
ato complementar atua como requisito de ato constitutivo ou desconstitutivo para alter-la.
operatividade do ato principal, embora este se Seus efeitos so meramente verificativos.
apresente completo em sua formao desde o
nascedouro.
ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Ato intermedirio ou preparatrio: o que
concorre para a formao de um ato principal e final.
Feita a apreciao geral dos atos
Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios administrativos, sob os vrios aspectos com que se
o edital, a verificao de idoneidade e o julgamento apresentam, ser til, agora, enquadr-los pelos
das propostas, porque desta sucesso que resulta caracteres comuns que os assemelham e pelos
o ato principal e final objetivado pela Administrao, traos individuais que os distinguem, nas espcies
que a adjudicao da obra ou do servio ao correspondentes, segundo o fim imediato a que se
melhor proponente.
destinam e o objeto que encerram.
O ato intermedirio sempre autnomo em
relao aos demais e ao ato final, razo pela qual
pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o
que no ocorre com o ato complementar), no
decorrer do procedimento administrativo.

Alm das classificaes acima colocadas,

Hely
Lopes
Meirelles
agrupou
os
atos
administrativos em cinco espcies. Ressalta o autor
que nestas cinco categorias cabem todos os atos
administrativos propriamente ditos.

Ato-condio: todo aquele que se antepe

a outro para permitir a sua realizao. O atocondio destina-se a remover um obstculo
prtica de certas atividades pblicas ou particulares,
para as quais se exige a satisfao prvia de
determinados requisitos. Assim, o concurso atocondio da nomeao efetiva; a concorrncia
ato-condio dos contratos administrativos.

Atos Normativos: So aqueles que, em via de

regra, contm um comando geral e abstrato da
Administrao Pblica endereados a todos os
administrados. So em princpio abstratos, posto
no tratar-se de ordens especficas a serem
obedecidas numa ou noutra circunstncia particular,
mas sim de ordem genricas a surtir seus efeitos
em diversas circunstncias onde puderem ser
aplicveis.

Ato de jurisdio ou jurisdicional: todo

aquele que contm deciso sobre matria
controvertida. No mbito da Administrao, resulta,
normalmente, da reviso de ato do inferior pelo
superior hierrquico ou tribunal administrativo,
mediante provocao do interessado ou de ofcio. O
ato administrativo de jurisdio, embora decisrio,
no se confunde com o ato judicial ou judicirio
propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em
ao e recurso), nem produz coisa julgada no
sentido processual da expresso, mas quando
proferido em instncia final torna-se imodificvel
pela Administrao.

Exemplos de atos normativos so os

decretos, os provimentos, as instrues normativas,
orientaes tcnicas, resolues, deliberaes e
portarias de contedo geral, dentre outros. So
portanto atos de contedo semelhante s leis e
devero ser obedecidos tais quais as prprias leis.

No entanto, embora parecidos com as leis

por tambm estabelecer regras gerais e abstratas
de conduta, os atos normativos no so leis em
sentido formal. Leis so normas expedidas pelo
Poder Legislativo, no exerccio de funo legislativa,
enquanto os atos administrativos so praticados
Quanto aos efeitos, o ato administrativo pela Administrao Pblica no exerccio de funo
pode ser constitutivo, desconstitutivo e de administrativa.
constatao.
Prova de que os atos normativos no so
Ato constitutivo: aquele pelo qual a leis o fato de seu objetivo principal ser exatamente
Administrao cria, modifica ou suprime um direito o de explicar, detalhar ou explicitar o contedo das
do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao leis para sua melhor aplicao e execuo. Assim,
mesmo tempo que geram um direito para uma parte, possvel dizer que os atos normativos tm por
constituem obrigao para a outra.
objetivo possibilitar a fiel execuo das normas
legais.
Ato desconstitutivo: aquele que desfaz
uma situao jurdica preexistente. Geralmente vem
Hiptese de utilizao dos atos normativos
precedido de um processo administrativo com como forma de possibilitar a aplicao das leis,
tramitao idntica do que deu origem ao ato a ser pode se verificar quanto ao prego eletrnico. O art.

29

2, da Lei n 10.520/2002 estabelece que a

modalidade de licitao prego poder ser realizada
na forma eletrnica. Da, veio o Decreto n
5.450/2005 (um ato normativo) exatamente para
explicar o funcionamento do prego eletrnico,
trazendo
mais
detalhes
quanto
a
seus
procedimentos, formas, instrumentos, etc.

criam, normalmente, direitos ou obrigaes para os

administrados, mas geram deveres e prerrogativas
para os agentes administrativos a que se dirigem.

Alm da funo ordinatria precpua, esses

atos se prestam tambm investidura de servidores
subalternos em suas funes e transmisso de
determinaes superiores gerais ou especiais,
Lembremos, contudo, que nem todos os concernentes ao servio e a seus executores.
atos normativos tm por objetivo dispor acerca de
Atos Negociais: Os atos negociais so praticados
detalhes em relao a lei anterior. A partir da
contendo uma declarao de vontade do Poder
Emenda Constitucional n 32/2001, passou a existir
Pblico coincidente com a pretenso do particular,
em nosso ordenamento jurdico a figura dos
visando concretizao de negcios jurdicos
decretos autnomos.
pblicos ou atribuio de certos direitos ou
Os decretos autnomos, como seu prprio vantagens ao interessado.
nome d a entender, no dependem de lei anterior,
O
ato
negocial

geralmente
no tm por objetivo explicar ou detalher lei
consubstanciado num alvar, num termo ou num
nenhuma, esto previstos pelo art. 84, VI, da CF/88
simples despacho da autoridade competente, no
e podem dispr exclusivamente sobre a organizao
qual a Administrao defere a pretenso do
e funcionamento da Administrao Pblica federal,
administrado e fixa as condies de sua fruio.
desde que no implique em aumento de despesa ou
na criao ou extino de rgos pblicos, ou sobre
Assim, o ato pode ser vinculado ou
a extino de cargos ou funes pblicas quando discricionrio, definitivo ou precrio; ser vinculado
vagos.
quando a lei estabelecer os requisitos para sua
formao; ser discricionrio quando sua expedio
Observe-se que, por sua natureza abstrata,
ficar ao alvedrio da autoridade competente; ser
em regra, no podem os atos normativos serem
definitivo quando embasar-se num direito individual
atacados pelos administrados (particulares) por
do requerente; ser precrio quando provier de uma
meio de recursos administrativos ou mesmo
liberalidade da Administrao.
judiciais. No caso de tais atos gerarem efeitos
danosos ao particular, poder a aplicao danosa Atos Enunciativos: So aqueles que, embora no
do ato ser discutida pelo particular, mas nunca o ato contenham uma norma de atuao, nem ordenem a
normativo em si.
atividade administrativa interna, nem estabeleam
uma relao negocial entre o Poder Pblico e o
No entanto, quando considerados de efeitos
particular, enunciam, porm, uma situao existente,
concretos (caso dos decretos autnomos), podero
sem qualquer manifestao de vontade da
os atos normativos ser atacados e invalidados direta
Administrao.
e imediatamente por via administrativa ou judicial
comum (mandado de segurana, por exemplo) se
S so atos administrativos em sentido
causadores de leso a direito individual.
formal, visto que materialmente no contm
manifestao da vontade da Administrao. Os atos
Atos Ordinatrios: So os que visam a disciplinar o
enunciativos caracterizam-se, precisamente, pela
funcionamento da Administrao e a conduta
ausncia de manifestao de vontade da
funcional de seus agentes. So portarias,
Administrao sobre seu contedo, vale dizer, pela
determinaes ou esclarecimentos que se
omisso de qualquer pronncia em sentido jurdico.
endeream especificamente aos servidores pblicos
com o objetivo de orient-los no desempenho de
So todos aqueles em que a Administrao
suas atribuies.
se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir
uma opinio sobre determinado assunto, sem se
Tais atos so praticados no exerccio do
vincular ao seu enunciado. Dentre os atos mais
poder hierrquico, razo pela qual podem ser
comuns desta espcie merecem meno as
expedidos por qualquer chefe de servio aos seus
certides,
os
atestados
e
os
pareceres
subordinados, desde que o faa nos limites de sua
administrativos.
competncia.
Atos Punitivos: So os que contm uma sano
Os atos ordinatrios da Administrao s
imposta pela Administrao queles que infringem
atuam no mbito interno das reparties e alcanam
disposies legais, regulamentares ou ordinatrias
apenas os servidores hierarquizados chefia que os
dos bens ou servios pblicos. Visam a punir e
expediu. No afetam particulares, nem agentes
reprimir as infraes administrativas ou a conduta
subordinados a outras autoridades.
irregular dos servidores ou dos particulares perante
Por sua especificidade, so atos inferiores a Administrao.
lei, ao decreto, ao regulamento e ao regimento. No

30

SERVIOS PBLICOS
Conceito

jurdico de direito pblico que rege a prestao de

servios pblicos.

Titularidade dos servios pblicos e da prestao

Conforme referem inmeros doutrinadores,

Importante mencionar que a titularidade do
dentre eles Maria Silvia Zanella Di Pietro e Rafael Maffini,
extremamente rdua a tarefa de conceituar o que sejam, servio pblico no se confunde com a titularidade de sua
prestao.
afinal de contas, os servios pblicos.
De acordo com o disposto no art. 175, da
Neste sentido, Rafael Maffini chega a afirmar que
os servios pblicos pblicos tratam-se de um daqueles Constituio Federal, a titularidade do servio pblico ser
institutos cujo conceito pode ser 'sentido', mas no tem sempre do Poder Pblico (Unio, Estados Distrito Federal
e Municpios).
uma singela expresso verbal.
No entanto, nos termos do prprio art. 175 da
Muito embora tais ponderaes, Rafael Maffini
adota a definio trazida por Paulo Modesto para definir Carta Constitucional, o fato de o Estado ser titular de
servios pblicos no significa que deva obrigatoriamente
servio pblico, dizendo que:
prest-los diretamente, eis que poder delegar sua
prestao a outras entidades estranhas ao aparelho
a atividade de prestao administrativa estatal (empresas privadas), mediante mecanismos
material, direta e imediatamente a cargo do chamados concesso e permisso.
Estado ou de seus delegados, posta
concretamente disposio de usurios
De acordo com mencionado dispositivo
determinados ou indeterminados, sob regime de
direito pblico, em carter obrigatrio, igualitrio constitucional:
e contnuo, com vistas a satisfazer necessidades
coletivas, sob a titularidade do Poder Pblico.
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da
lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a
Por outro lado, de maneira mais sucinta, leciona
prestao de servios pblicos.
Celso Antnio Bandeira de Mello que:
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
Servio pblico toda atividade de oferecimento
de utilidade ou comodidade material destinada
satisfao da coletividade em geral, mas fruvel
singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta
por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob
regime de direito pblico portanto, consagrador
de prerrogativas de supremacia e de restries
especiais - , institudo em favor dos interesses
definidos como pblicos no sistema normativo.

I - o regime das empresas concessionrias e

permissionrias de servios pblicos, o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao,
bem como as condies de caducidade,
fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado.

Das noes acima colocadas, percebe-se que a

A delegao de servios pblicos a empresas
definio de servios pblicos passa por dois elementos
particulares (por meio de concesso ou permisso) est
fundamentais, a saber: a) Substrato material e b) trao
regulada pela Lei n 8.987/95, que dispe sobre a
formal.
concesso e permisso da prestao de servios
pblicos.
O substrato material consiste na prestao de
utilidade ou comodidade fruvel singularmente pelos
Alm da permisso e da concesso, admite-se
administrados (como gua, luz, gs, transporte coletivo,
ainda a autorizao (no prevista em lei) como forma de
telefonia, etc.).
delegao de servios pblicos.
Por outro lado, o trao formal diz respeito ao
sistema normativo a que est sujeita a prestao desse Servios pblicos e outras atividades estatais
servio. Consiste, ento, o substrato formal, no regime

31

Para a obteno dos interesses da coletividade, dos servios pblicos a serem prestados diretamente pelo
exerce a Administrao Pblica inmeras atividades, que estado ou por delegao:
vo desde a realizao de uma obra de infra-estrutura
pblica, at a aplicao de uma multa no exerccio do
o
poder de polcia, ou a distribuio de energia eltrica. No
Art. 6 Toda concesso ou permisso pressupe
entanto, pertinente observar que nem todas estas
a prestao de servio adequado ao pleno
atividades promovidas pelo Estado podem ser
atendimento dos usurios, conforme estabelecido
consideradas servios pblicos.
nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
Assim, para que se tenha uma perfeita noo do
que sejam servios pblicos, importante que sejam feitas
as seguintes diferenciaes:

1 Servio adequado o que satisfaz as

condies de regularidade, continuidade,
eficincia, segurana, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestao e modicidade das
tarifas.

1) Servios pblicos e obras pblicas:

a) Princpio do dever inescusvel de o Estado

promover-lhe a execuo Deve o Poder Pblico
Obra Pblica a construo, reparao, providenciar a prestao do servio pblico, seja
edificao ou ampliao de um bem imvel pertencente diretamente, quando lei assim o exigir, seja indiretamente,
ou incorporado ao domnio pblico. Uma obra pblica no mediante delegao a terceiros (concesso, permisso ou
autorizao).
um servio pblico.
Se o Estado se omitir neste dever, caber ao
judcial para compel-lo a agir ou suas responsabilizao
civil por eventuais danos que tal omisso possa ter
Poder de polcia a faculdade de que dispe a causado.
Administrao para restringir, limitar ou condicionar o
gozo de direitos, o uso de bens e o exerccio de atividades
por particulares, a fim de compatibiliz-los ao bem-estar b) Princpio da supremacia do interesse pblico o
norte obrigatrio de quaisquer decises atinentes ao
social.
servio pblico sero as convenincias e interesses da
coletividade, jamais os secundrios do Estado ou de
Assim, diferenciam-se dos servios pblicos, que quem tenha sido investido do poder estatal.
2) Servios pblicos e poder de polcia:

tm o objetivo contrrio, que conferir-lhes comodidades

e utilidades materiais.
c) Princpio da adaptabilidade o dever de
atualizao e modernizao dos equipamentos,
instrumentos mtodos de prestao do servio pblico.
3) Servios pblicos e explorao estatal de atividade
econmica
O Estado dever adequar os servios pblicos
modernizao e atualizao das necessidades dos
Dentre outras atividades exercidas pelo Estado, administrados. Diz respeito ao requisito da atualidade,
este tambm explora atividades econmicas, comerciais minuciosamente descrito no 2 do art. 6 da Lei
,
,
ou industriais.
8.987/95, segundo o qual:
Tais atividades no se confundem com servios
pblicos eis que estas so praticadas sob regime jurdico
de direito privado, conforme disposto no Cdigo Civil,
Cdigo de Defesa do Consumidor e outras normas legais
aplicveis a particulares.

Princpios aplicveis aos servios pblicos

2 A atualidade compreende a modernidade

das tcnicas, do equipamento e das instalaes
e a sua conservao, bem como a melhoria e
expanso do servio.
d) Princpio da universalidade os servios pblicos
devem estar indistintamente abertos generalidade do
pblico, vedado qualquer forma de excluso no
justificada.

e) Princpio da impessoalidade Consiste na proibio

Celso Antnio Bandeira de Melo , inspirado na de que haja qualquer tipo de discriminao em relao
Doutrina Francesa do Direito Administrativo e na noo de aos usurios dos servios.
servio adequado, conforme estabelecido pelo art. 6 da
,
Lei n 8.987/95, aponta os seguintes princpios como
bsicos para a formao do conceito e do regime jurdico f) Princpio da continuidade significa a impossibilidade
da interrupo do servio pblico.

32

Administrativo, bilateral, oneroso, comutativo e

O princpio da continuidade encontra duas realizado intuitu personae.

excees previstas pela 3 do art. 6 da Lei 8.987/95,
,
,
Com isto se afirma tratar-se de um acordo
segundo o qual::
administrativo, e no um ato unilateral da
o

3 No se caracteriza como descontinuidade

do servio a sua interrupo em situao de
emergncia ou aps prvio aviso, quando:
I - motivada por razes de ordem tcnica ou de
segurana das instalaes; e,
II - por inadimplemento do usurio, considerado o
interesse da coletividade.

Administrao, com vantagens e encargos

recprocos, no qual se fixam as condies de
prestao do servio, levando-se em considerao o
interesse coletivo na sua obteno e as condies
pessoais de quem se prope a execut-lo por
delegao do poder concedente.

Sendo um contrato administrativo, como ,

fica sujeito a todas as imposies da Administrao
necessrias formalizao do ajuste, dentre as
quais
a
autorizao
governamental,
a
regulamentao e a licitao.

g) Princpio da Transparncia impe o acesso mais

amplo possvel da populao a tudo o que diz respeito Permisses:
aos servios pblicos e sua prestao.

De acordo com o art. 2, IV, da Lei n

8.987/95, permisso a a delegao, a ttulo
h) Princpio da motivao Motivao a expressa precrio, mediante licitao, da prestao de
indicao dos pressupostos de fato e de direito que levam
servios pblicos, feita pelo poder concedente
prtica de um ato.
pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco.
Princpio da motivao o dever de o Poder
Da conclumos: A permisso , em
Pblico fundamentar as decises referentes aos servios princpio, discricionria e precria, mas admite
pblicos.
condies e prazos para explorao do servio, a

fim

de

garantir

rentabilidade

assegurar

i) Princpio da modicidade das tarifas Os servios

pblicos so considerados pblicos exatamente pela sua recuperao do investimento do permissionrio
relevncia para a sociedade e pela importncia de tal visando a atrair a iniciativa privada.
servio para cada um dos administrados.

O que Hely Lopes Meirelles ressalta que a

unilateralidade,
a
discricionariedade
e
a
precariedade so atributos da permisso, embora
Assim, devem os servios pblicos ser prestados
a preos mdicos, para que sejam aessveis a todos os possam ser excepcionados em certos casos, diante
do interesse administrativo ocorrente.
particulares.
Esses condicionamentos e adequaes do

j) Princpio do Controle deve haver um controle rgido

instituto para delegao de servios de utilidade
(interno ou externo) e eficaz sobre a correta prestao dos
pblica ao particular - empresa ou pessoa fsica
servios pblicos.

no invalidam a faculdade de o Poder Pblico,

unilateralmente e a qualquer momento, modificar as
condies iniciais do termo ou, mesmo, revogar a
permisso sem possibilidade de oposio do
permissionrio, salvo se ocorrer abuso de poder ou
DELEGAO DE SERVIOS PBLICOS
desvio de finalidade da Administrao ou se tratar
de permisso condicionada, caso em que as
Concesso:
condies e prazos devem ser respeitados pela
De acordo com o art. 2, II, da Lei n Administrao que os instituiu.
8.987/95, concesso a delegao de sua
Servios permitidos so todos aqueles em que a
prestao, feita pelo poder concedente, mediante
Administrao estabelece os requisitos para sua
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
prestao ao pblico e, por ato unilateral (termo de permisso),
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e
Enquanto, porm, o Poder Pblico no
risco e por prazo determinado.
modificar as condies ou cassar a permisso,
prevalece o estabelecido e poder o permissionrio
Segundo Hely Lopes Meirelles, a
defender seus direitos perante a Administrao ou
delegao contratual da execuo do servio, na
terceiros.
forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. O
contrato de concesso ajuste de Direito
Cessar,
repetimos,
qualquer
direito
anteriormente reconhecido desde o momento em

33

que o permitente, unilateral e discricionariamente, por particular para atender a interesses coletivos
cassar a permisso ou impuser novas condies ao instveis ou emergncia transitria.
permissionrio.
Os servios autorizados no se beneficiam
A permisso, por sua natureza precria, das prerrogativas das atividades pblicas, s
as
vantagens
que
lhes
forem
presta-se execuo de servios ou atividades auferindo
transitrias, ou mesmo permanentes, mas que expressamente deferidas no ato da autorizao, e
exijam freqentes modificaes para acompanhar a sempre sujeitas a modificao ou supresso
evoluo da tcnica ou as variaes do interesse sumria, dada a precariedade nsita desse ato.
pblico, tais como o transporte coletivo, o
Seus executores no so agentes pblicos,
abastecimento da populao e demais atividades
nem praticam atos administrativos; prestam,
cometidas a particulares, mas dependentes do
apenas, um servio de interesse da comunidade,
controle estatal.
por isso mesmo controlado pela Administrao e
Em geral, a permisso no gera privilgio, sujeito sua autorizao. A contratao desses
nem assegura exclusividade ao permissionrio, servios com o usurio sempre uma relao de
Privado,
sem
participao
ou
salvo no caso de inviabilidade tcnica ou econmica Direito
justificada (art. 16). Observe-se, ainda, que aos responsabilidade do Poder Pblico.
permissionrios no se estendem automaticamente
as prerrogativas dos concessionrios, s se
beneficiando das que lhes forem expressamente
atribudas.
CONTROLE DA ADMINISTRAO
Embora ato unilateral e precrio, a
A Administrao Pblica, ao exercer suas
permisso deferida intuitu personae e, como tal,
atividades e, inclusive, seus poderes, dever faz-lo
no admite a substituio do permissionrio, nem
dentro dos parmetros de legalidade. Assim, mesmo
possibilita o traspasse do servio ou do uso
os atos discricionrios devero estar em
permitido a terceiros sem prvio assentimento do
conformidade com os princpios legais que o
permitente.
vinculam, devendo sofrer o competente Controle da
Quanto aos atos dos permissionrios Administrao no caso de inobservncia de
praticados em decorrncia da permisso, podem quaisquer das disposies legais que o regem.
revestir-se de certa autoridade pela delegao
De acordo com o que ensinado por Maria
recebida do Poder Pblico, e, nessas condies,
Silvia Zanella Di Pietro, a finalidade do controle a
tornam-se passveis de mandado de segurana,
de assegurar que a Administrao atue em
desde que lesivos de direito lquido e certo (Lei
consonncia com os princpios que lhe so impostos
1.533/51, art. 1 1.
,
).
pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade,
finalidade
pblica,
publicidade,
Importante! Os atos dos permissionrios so de moralidade,
sua exclusiva responsabilidade, sem afetar a motivao, impessoalidade; em determinadas
Administrao permitente. Embora praticados por circunstncias, abrange tambm o controle
delegao do Poder Pblico e sob sua fiscalizao, chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos
por eles respondem os prprios permissionrios, discricionrios da atuao administrativa.
mas,
subseqentemente,
poder
ser
Em outros casos, no ser a legalidade que
responsabilizada a Administrao permitente, por
ensejar o Controle da Administrao, mas sim o
culpa na escolha ou na fiscalizao do executor do
interesse pblico, que pedir a invalidao do ato
servio.
administrativo, mesmo que legal, com base em
A permisso vem sendo a modalidade critrios de convenincia, oportunidade, eficincia e
preferida pelas Administraes federal, estaduais e resultados.
municipais para delegao de servios de transporte
Como bem afirmam Vicente Paulo e
coletivo a empresas de nibus nas respectivas
Marcelo Alexandrino, difcil a abordagem do tema
reas de sua competncia, muito embora o antigo
Controle da Administrao, principalmente em
Cdigo Nacional de Trnsito (Lei 5.108, de 21.9.66).
razo do fato de que no est este assunto
codificado numa nica lei, norma, ou mesmo num
Autorizaes:
nico tpico da Constituio Federal. No entanto, de
Servios autorizados, em princpio, no so suma importncia sua sistematizao e
servios pblicos, mas servios privados que compreenso para uma boa compreenso acerca
exigem, para sua prestao, a aquiescncia do do que seja Controle da Legislao.
Poder Pblico, como por exemplo, servios de
educao, sade, segurana particular, etc. Assim,
so aqueles que o Poder Pblico, por ato unilateral,
TIPOS E FORMAS DE CONTROLE
precrio e discricionrio, consente na sua execuo

34

Controle externo o controle realizado

por Poder estranho em relao ao Poder emissor do
ato administrativo controlado. Ou seja, quando o
Poder Legislativo controla o Poder Executivo, ou
quando o Poder Judicirio controla os Poderes
Executivo e Legislativo. So exemplos de controle
Da nascem duas formas de controle
externo da Administrao:
interno: a) Controle Interno Interior (hierrquico)
ou b) Controle Interno Exterior (finalstico).
I. Apreciao das contas do Executivo e do
Judicirio pelo Legislativo;
O Controle Interno Interior se realiza dentro
do mesmo Poder e tambm dentro da mesma
II. Auditoria do Tribunal de Contas sobre a
estrutura organizacional em relao ao ato efetivao de determinada despesa do Executivo;
controlado e se origina da relao de hierarquia que
III. Anulao de um ato do Poder Executivo
existe dentro dessas estruturas. Exemplo: Controle
por deciso do Poder Judicirio ou
que uma empresa pblica, ou prefeitura realiza
internamente.
IV. Sustao de ato normativo do Executivo
pelo Legislativo (CF, art. 49, V).
Por outro lado, o Controle Interno Exterior
se realiza dentro do mesmo Poder, porm em

Resulta
Controle
hierrquico
estruturas organizacionais distintas, ou seja, onde automaticamente do escalonamento vertical dos
no h relao de hierarquia ou subordinao. o rgos do Executivo, em que os inferiores esto
controle que a Administrao Pblica exerce sobre subordinados aos superiores. Tem-se a uma forma
alguma de suas entidades autnomas da de controle plena, eis que possibilita ao
Administrao Indireta. Exemplo: O controle subordinante exercer sobre o subordinado todas as
exercido pelo Ministrio da Previdncia sobre o prerrogativas referentes ao Poder Hierrquico (dar
INSS ou que o Ministrio de Minas e Energia exerce ordens, fiscalizar, avocar, delegar e rever atos
sobre a Petrobrs.
administrativos).
Controle interno o que se realiza dentro
do mesmo Poder responsvel pelo ato controlado,
automaticamente pelo mesmo rgo que emitiu do
ato, ou por outro rgo integrante de sua prpria
estrutura.

O controle interno da Administrao foi

O
controle
hierrquico
que
aqui
genericamente traado pelo art. 74 da Constituio comentamos fenmeno idntico ao controle
Federal, segundo o qual:
interno interior que referimos anteriormente.
Tambm poder ser chamado de fiscalizao
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
hierrquica.
Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
Controle finalstico o que a Lei
estabelece para ser exercido pelo Poder Central
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no
sobre as entidades da Administrao Indireta,
plano plurianual, a execuo dos programas de
indicando a autoridade controladora, as faculdades
governo e dos oramentos da Unio;
a serem exercitadas e as finalidades objetivadas.
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
Lembremos
que
as
entidades
da
quanto eficcia e eficincia, da gesto
Administrao Indireta so autnomas em relao
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
ao Poder Central, razo pela qual o controle
entidades da administrao federal, bem como da
finalstico, ao contrrio do controle hierrquico, no
aplicao de recursos pblicos por entidades de
pleno, mas sim limitado.
direito privado;
Em sendo as entidades da Administrao
III - exercer o controle das operaes de crdito,
Indireta criadas ou autorizadas por Lei, esta lei
avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
dever estabelecer tambm as formas e limites do
da Unio;
controle finalstico exercido pelo Poder Central em
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua
relao a si. um dos meios de controle
misso institucional.
administrativo e tambm chamado de superviso
ministerial.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
Controle Prvio ou Preventivo (a priori)
ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de
Quando o controle ocorre antes mesmo da
Contas da Unio, sob pena de responsabilidade
realizao do ato administrativo a ser controlado.
solidria.
Tem por objetivo impedir a prtica de ato ilegal ou
contrrio ao interesse pblico. Exemplo: A
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao
concesso deliminares em aes que tenham por
ou sindicato parte legtima para, na forma da lei,
objetivo evitar a prtica de atos administrativos
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
ilegais.
Tribunal de Contas da Unio.

35

Controle Concomitante ou Sucessivo

Acompanha a realizao do ato, para verificar a
ocorrncia de irregularidades. Ex: Fiscalizaes,
vistorias, auditorias, etc.

eficincia, atingindo sua finalidade plena, que a

satisfao
das
necessidades
coletivas
e
atendimento
dos
direitos
individuais
dos
administrados.

Controle Subseqente ou Corretivo (a

porteriori) Ocorre aps a efetivao do ato
controlado, visando corrigir-lhe eventuais defeitos,
declarar sua nulidade ou convalid-lo totalmente.
Observe-se que o controle judicial dos atos
administrativos normalmente corretivo, salvo nas
decises preventivas, exaradas em carter liminar.

Importante! Smula n 473, STF: "A Administrao

pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se
originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial".

Controle de Legalidade ou Legitimidade

Tem por objetivo verificar a adequao do ato
administrao norma legal que o rege.
Consideram-se normas legais, para este fim,
tambm os princpios constitucionais e as regras
infra-legais, tais como decretos, instrues
normativas, etc.

O controle administrativo deriva do poderdever de autotutela que a Administrao tem sobre

seus prprios atos e agentes.
Esse controle normalmente exercido pelos
rgos superiores sobre os inferiores (controle
hierrquico prprio das chefias e corregedorias),
com auxlio de rgos incumbidos do julgamento de
recursos (controle hierrquico imprprio) ou, ainda,
de rgos especializados em determinadas
verificaes (auditorias, corregedorias, etc.), mas
integrantes da mesma Administrao, pelo qu se
caracteriza como controle interno, poisque o
externo sempre atribudo a rgo estranho ao
Executivo.

O controle de legalidade pode ser exercido

tanto pelo Poder Executivo, como pelos Poderes
Legislativo e Judicirio. Inclusive, pertinente fazer
meno ao ensinado por Caio Tcito, acerca do
controle de legalidade, para quem o controle de
legalidade da Administrao no , afinal,
monoplio ou privilgio de ningum. Dele
compartilham os vrios poderes do Estado. Dele se
utiliza qualquer do povo quando ferido em direito
seu ou interesse legtimo.
Meios de Controle Administrativo
Controle de Mrito aquele que visa a
comprovao da a) convenincia, b) oportunidade,
c) eficincia e d) resultados do ato controlado.
Diante disso, tem-se que um tipo de controle que
cabe apenas prpria Administrao e,
excepcionalmente, ao Legislativo. Nunca ao
judicirio!

Os meios de controle administrativo, deum

modo geral, dividem-se em a) fiscalizao
hierrquica, b) superviso ministerial e c) recursos
administrativos,embora a lei possa especificar
outras modalidades mais adequadas para certos
rgos, entes ou atividades da Administrao direta
ou indireta, como a prestao de contas.

A convenincia e oportunidade
avaliadas
pela
Administrao
e
s
Administrao.

so
Fiscalizao hierrquica exercida pelos
pela rgos superiores sobre os inferiores da mesma
Administrao, visando a ordenar, coordenar,
orientar e corrigir suas atividades e agentes.
A eficincia e os resultados, avaliados de
acordo com critrios tcnicos e cientficos, podero
A fiscalizao hierrquica inerente ao
ser auferidos por rgo especializado para esse fim, Poder Hierrquico e, por isso, resulta da
mesmo que estranho Administrao, tal qual o desconcentrao administrativa, ou seja, do
Tribunal de Contas.
escalonamento vertical dos rgos pblicos.
conhecida como sendo uma forma de
controle interna e interior: Interna porque ocorre
CONTROLE ADMINISTRATIVO
dentro do mesmo Poder emitente do ato
todo aquele que o Executivo e os rgos administrativo controlado e interior porque ocorre
da administrao dos demais Poderes exercem dentro do mesmo rgo que emitiu o ato.
sobre suas prprias atividades, visando a mant-las
Superviso ministerial A superviso
dentro da lei, segundo as necessidades do servio e
ministerial (controle finalstico) um meio atenuado
as exigncias tcnicas e econmicas de sua
de controle administrativo, geralmente aplicvel nas
realizao, pelo que um controle de legalidade e
entidades da Administrao indireta vinculadas a um
de mrito.
Ministrio (Dec.-lei 200/67, arts. 19 e ss.).
Sob ambos aspectos pode e deve operar-se
Vinculao no o mesmo que
o controle administrativo para que a atividade
subordinao, pois subordinao decorre de relao
pblica em geral se realize com legitimidade e
hierrquica e a vinculao resultado do sistema

36

legal imposto s autarquias e entidades O Controle Legislativo exerce controle de

paraestatais, sujeitas, apenas, ao controle finalstico legalidade e, excepcionalmente, tambm controle
acerca do mrito do ato administrativo.
da Administrao que as instituiu.
Ao contrrio do que ocorre no caso do
Ou seja, a Lei que estabelece ou
determina a criao de uma entidade da Controle Judicirio, o Controle Legislativo
aos
direitos
individuais
dos
Administrao Indireta quem vai determinar a forma indiferente
de controle exercida sobre ela.
administrados, eis que objetiva o atendimento
deinteresses superiores do Estado, razo pela
Ao contrrio da fiscalizao hierrquica; a
qual tido como meio de controle eminentemente
superviso limitada a aspectos indicados pela
poltico.
prpria lei. Em outras palavras, a superviso
Pelo controle legislativo, no pode o
ministerial uma forma de controle limitada e tais
limitaes visam exatamente no suprimir a Congresso Nacional anular atos administrativos,
autonomia administrativa e financeira das entidades nem exercer sobre as autoridades executivas
vinculadas Administrao central.
poderes de hierarquia ou de tutela.
Recursos administrativos So todos os
meios hbeis postos disposio dos administrados
para que solicitem o reexame de deciso exarada
pela prpria Administrao. No exerccio de sua
jurisdio a Administrao aprecia e decide as
pretenses dos administrados e de seus servidores,
aplicando o Direito que entenda cabvel, segunda a
interpretao de seus rgos tcnicos e jurdicos.

Dentro dessa idia de separao de funes

e de harmonia e independncia dos Poderes, cabe
ao Executivo a realizao das atividades
administrativas, mas em algumas delas cabe ao
Legislativo autorizar, dadas a relevncia do ato e
sua repercusso poltica interna ou externa, que s
o Parlamento est em condies de bem valorar e
decidir sobre sua legitimidade e convenincia.

So
modalidades
administrativos:

Conforme ensina Maria Silvia Zanella Di

Pietro, o Controle Legislativo se d de duas formas:
Controle Poltico e Controle Financeiro:

de

recursos

Representao: Denncia formal e assinada de

irregularidades internas ou de abuso de poder na
prtica de atos da Administrao.

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso

Reclamao: Oposio expressa a atos da Nacional:
Administrao que afetem direitos ou interesses do
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos
administrado.
ou atos internacionais que acarretem encargos ou
Pedido de reconsiderao: Solicitao de reviso compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
do ato administrativo feita mesma autoridade que
II - autorizar o Presidente da Repblica a declarar
o praticou.
guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras
Recurso hierrquico: Solicitao de reviso do ato estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou
administrativo feita autoridade hierarquicamente nele permaneam temporariamente, ressalvados os
casos previstos em lei complementar;
superior em relao autoridade que o praticou.
Reviso do processo: Meio previsto para o III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da
reexame da punio imposta ao servidor ou ao Repblica a se ausentarem do Pas, quando a
ausncia exceder a quinze dias;
administrado.
CONTROLE LEGISLATIVO
O Controle Legislativo concebido textual e
taxativamente pela Constituio Federal de 1988,
razo pela qual no possvel a criao de novos
instrumentos de Controle Legislativo ou a ampliao
das hipteses de controle j existentes por leis
infraconstitucionais ou mesmo por constituies
estaduais.

IV - aprovar o estado de defesa e a interveno

federal, autorizar o estado de stio, ou suspender
qualquer uma dessas medidas;
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegao legislativa;
VI - mudar temporariamente sua sede;

VII - fixar idntico subsdio para os Deputados

Federais e os Senadores, observado o que dispem
Trata-se do controle exercido pelos rgos os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2,
legislativos (Congresso Nacional, Assemblias I; (Redao dada pela Emenda Constitucional n
Legislativas e Cmaras de Vereadores), por 19, de 1998)
comisses parlamentares sobre determinados atos
VIII - fixar os subsdios do Presidente e do Vicedo Executivo, ou ainda por rgos auxiliares ao
Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado,
Poder Legislativo, tais quais os Tribunais de Contas.

37

observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, interferncia inconstitucional de um Poder sobre
150, II, 153, III, e 153, 2, I; (Redao dada pela outro (nesse sentido: STF, RTJ 143/510).
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica e apreciar os relatrios
sobre a execuo dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, includos os da administrao indireta;
XI - zelar pela preservao de sua competncia
legislativa em face da atribuio normativa dos
outros Poderes;

Tribunais de Contas:
O Tribunal de Contas tem por objetivo
exercer a verificao tcnica dos dispndios e
investimentos da Administrao Pblica, avaliando a
adequao entre o recebido e o gasto, a correio
do dinheiro pblico investido em conformidade com
polticas
pblicas
adequadas,
factveis
e
impessoais.

No controle externo da administrao

XII - apreciar os atos de concesso e renovao de financeira e oramentria que se inserem as
concesso de emissoras de rdio e televiso;
principais atribuies dos nossos Tribunais de
Contas, como rgos autnomos mas auxiliares dos
XIII - escolher dois teros dos membros do Tribunal
Legislativos e colaboradores dos Executivos.
de Contas da Unio;
De acordo com o art. 71, da CF/88, so
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo
atribuies do Tribunal de Contas da Unio:
referentes a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso

XVI - autorizar, em terras indgenas, a explorao e
Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal
o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa
de Contas da Unio, ao qual compete:
e lavra de riquezas minerais;
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
XVII - aprovar, previamente, a alienao ou
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio
concesso de terras pblicas com rea superior a
que dever ser elaborado em sessenta dias a contar
dois mil e quinhentos hectares.
de seu recebimento;
Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado
Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero
convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares
de rgos diretamente subordinados Presidncia
da Repblica para prestarem, pessoalmente,
informaes
sobre
assunto
previamente
determinado, importando crime de responsabilidade
a ausncia sem justificao adequada.(Redao
dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 2,
de 1994)
1 - Os Ministros de Estado podero comparecer
ao Senado Federal, Cmara dos Deputados, ou a
qualquer de suas Comisses, por sua iniciativa e
mediante entendimentos com a Mesa respectiva,
para expor assunto de relevncia de seu Ministrio.
2 - As Mesas da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal podero encaminhar pedidos
escritos de informaes a Ministros de Estado ou a
qualquer das pessoas referidas no caput deste
artigo, importando em crime de responsabilidade a
recusa, ou o no - atendimento, no prazo de trinta
dias, bem como a prestao de informaes falsas.
(Redao dada pela Emenda Constitucional de
Reviso n 2, de 1994)

II - julgar as contas dos administradores e

demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos
atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de
provimento em comisso, bem como a das
concesses de aposentadorias, reformas e
penses, ressalvadas as melhorias posteriores que
no alterem o fundamento legal do ato concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, de Comisso
tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de
natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas

Importante! Esse controle deve limitar-se ao que supranacionais de cujo capital social a Unio
prev a Constituio Federal, para evitar a participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;

38

VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos

repassados pela Unio mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio;

So Paulo e Rio de Janeiro possuem Tribunais de

Contas prprios).

IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade

adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Isso porque o parecer prvio do Tribunal de

Contas tem fora vinculante ao julgar as contas do
prefeito municipal, podendo, no entanto, ser
rejeitada pela maioria qualificada do Plenrio da
Cmara de Vereadores.

Quanto aos Municpios, as contas de suas

prefeituras so julgadas pelas prprias Cmaras de
Vereadores, "com o auxlio dos Tribunais de Contas
dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou
VII - prestar as informaes solicitadas pelo
Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver"
ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a (art. 31, 1. CF/88).
,
fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
No caso dos municpios, dever o Tribunal
operacional e patrimonial e sobre resultados de
de Contas do Estado a que se referir emitir parecer
auditorias e inspees realizadas;
prvio quanto s contas prestadas pelo Prefeito, o
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de
qual julgar as contas e, possivelmente, aplicar
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, penalidades autoridade em caso de ilegalidade.
as sanes previstas em lei, que estabelecer,
Tal parecer s no prevalecer quando rejeitado por
entre outras cominaes, multa proporcional ao
deciso de 2/3 (dois teros) dos membros da
dano causado ao errio;
Cmara de Vereadores. (art. 31, 2.
).

X - sustar, se no atendido, a execuo do ato

impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados.
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser
adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as
medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.
3 - As decises do Tribunal de que resulte
imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo.
4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas
atividades.
Toda atuao dos Tribunais de
Contas deve ser a posteriori, ou seja,
caracterizada por efetuar controle posterior dos atos
administrativos no tendo apoio constitucional
qualquer controle prvio sobre atos ou contratos da
Administrao direta ou indireta, nem sobre a
conduta de particulares que tenham gesto de bens
ou valores pblicos, salvo as inspees e auditorias
in loco, que podem ser realizadas a qualquer tempo.

CONTROLE JUDICIRIO
oexercido privativamente pelos rgos do
Poder Judicirio sobre os atos administrativos do
Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio,
quando realiza atividade administrativa.
Trata-se de um controle exercidounicamente
no que se refere a aspectos de legalidade, por ser
restrito verificao da conformidade do ato com a
norma legal que o rege, vedada, portanto, anlise
judiciria quanto ao mrito (convenincia e
oportunidade) do ato administrativo.
O controle judicirio da Administrao ,
sobretudo, ao contrrio do controle legislativo, um
meio de preservao de direitos individuais, eis
que seu objetivo impor a obedincia lei em cada
caso concreto, a partir da provocao de quem se
sentir lesado. Tem, portanto, a finalidade de
proteger a direitos subjetivos, prprios e individuais
daquele que solicita a correo judicial de ato
administrativo.

Por exemplo, quando um particular contesta

judicialmente uma deciso administrativa do INSS
que denegou pedido aposentadoria. A atuao
judicial vai fazer surtir seus efeitos exclusivamente
para quem for parte no processo Particular x INSS
sem quaisquer conseqncias para os que fores
As atividades dos Tribunais de Contas do estranhos ao processo.
Brasil caracterizam-se pode ser de carter tcnico
Exceo a essa regra se verifica nos casos
opinativo,
verificador,
assessorador
e
da Ao Popular e na Ao Civil Pblica, em que
jurisdicional-administrativo,
desempenhadas
o autor (particular no primeiro caso e Ministrio
simetricamente tanto pelo TCU quanto pelos
Pblico no segundo) defende o patrimnio da
Tribunais de Contas de cada um dos Estadoscomunidade lesado pela Administrao, no o
membros, do Distrito Federal e dos Municpios que
patrimnio individual de um ou outro cidado.
os possurem (atualmente, apenas os Municpios de

39

A responsabilidade civil, de acordo com o

Conforme j referido antes, o Controle
Judicirio, assim como o prprio Poder Judicirio, fundamento que a configura, poder ser dividida em
inerte, s se operando a partir de provocao. Os duas espcies: subjetiva e objetiva.
meios de provocao do Controle Judicirio
A primeira espcie, a responsabilidade
colocados disposio dos particulares so vrios,
subjetiva, exige para sua configurao a
cabendo destaques aos seguintes:
comprovao de culpa ou dolo, em ao ou omisso
Mandado de Segurana (art. 5, LXIX, CF/88)
irregular do causador do dano. Ou seja, para que
nasa o dever de indenizar, deve o sujeito lesado,
Habeas Data (art. 5, LXXII, CF/88)
ao pleitear ressarcimento, demonstrar e comprovar
a existncia de dolo ou culpa na conduta do
Habeas Corpus (art. 5, LXVIII, CF/88)
causador do dano.
Mandado de Injuno (art. 5, LXXI, CF/88)
Significa dizer que para a configurao da
Ao Popular (art. 5, LXXIII, CF/88)
responsabilidade subjetiva no basta a simples
Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIN (art. comprovao do dano, exigindo-se, tambm, que
seja comprovada a irregularidade na ao da qual
129, III, CF/88)
decorreu o dano.
Por outro lado, quando estivermos diante de
hipteses de responsabilidade objetiva, no
preciso considerar se a conduta daquele que
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
causou o dano culposa ou dolosa, baseando-se o
Responsabilidade Civil
dever de indenizar apenas na simples ocorrncia do
Responsabilidade nada mais do que o dano.
dever de responder. Ser responsabilizado ter de
Nesta
hiptese,
de
responsabilidade
responder por algum ato ou fato que tenha dado objetiva, o simples fato de ter havido uma conduta
origem.
Inmeras
so
as
formas
de por parte do agente e um dano, independente de ter
responsabilizao,
como
por
exemplo, havido irregularidade ou no o dano ser oriundo ou
responsabilidade, penal, administrativa, poltica ou no de irregularidade, j faz nascer o dever de
civil.
indenizar.
Responsabilidade civil, por sua vez, o
Responsabilidade Civil do Estado
dever de aquele que causou algum dano a algum
Feitas
as
ponderaes
introdutrias,
responder por tal prejuzo, obrigando-se, a partir de
ento, a ressarcir os prejuzos quele que foi analisemos agora o tema central de nosso estudo.
lesado.
Assim,
possvel
dizer
que
a
Responsabilidade civil do Estado o dever
responsabilidade civil o dever de reparar qualquer que tem o prprio Estado, enquanto pessoa jurdica,
dano causado por uma pessoa outra.
de ressarcir os particulares por danos sofridos em
medida em que algum considerado funo da atuao do prprio Estado ou de seus
responsvel por algum dano ou prejuzo, ver agentes, evitando, assim, que estes particulares
nascer para si o dever de ressarcir este dano, o que suportem sozinhos prejuzos oriundos da prestao
dever fazer com seu patrimnio prprio, com seus de servios destinados ao pblico.
prprios recursos. Exatamente por isso diz-se que a
Neste sentido, importante atentarmos para
responsabilidade civil patrimonial. Em verdade, o as definies trazidas pelos principais doutrinadores
patrimnio do causador do dano quem responde por acerca da matria.
suas obrigaes, no ele prprio.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo,
Tomemos como exemplo um simples leciona que
acidente de trnsito, causado pela distrao de um
a responsabilidade extracontratual do
motorista. O motorista distrado que houver batido
Estado corresponde obrigao de reparar
seu automvel noutro parado trar ao proprietrio
danos causados a terceiros em decorrncia
do veculo atingido um dano. A partir da estar o
de
comportamentos
comissivos
ou
motorista causador do acidente obrigado a indenizar
omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou
os danos decorrentes deste acidente, ou seja, ser
ilcitos, imputveis aos agentes pblicos.
ele responsabilizado civilmente pelos danos
decorrentes do fato que deu origem e seu
De maneira bastante semelhante, Celso
patrimnio prprio dever ser utilizado para ressarcir
Antnio
Bandeira
de
Mello
conceitua
a
estes danos.
responsabilidade civil do Estado como sendo,
Responsabilidade Civil Objetiva ou
a obrigao que lhe incumbe de reparar
Subjetiva
economicamente os danos lesivos esfera

40

juridicamente garantida de outrem e que lhe

Evoluo
doutrinria
Quanto

sejam imputveis em decorrncia de Responsabilidade Civil do Estado

comportamentos unilaterais lcitos ou
Pois bem. A partir das conceituaes acima
ilcitos, comissivos ou omissivos, materiais
colocadas, surgem algumas perguntas inevitveis:
ou jurdicos.
Afinal, quando o Estado tem o dever de indenizar?
Por sua vez Marcelo Alexandrino e Vicente Quando o indivduo no tem direito a indenizao do
Paulo explicam a responsabilidade civil do Estado Estado? Quais so as circunstncias atenuantes ou
excludentes da responsabilidade civil do Estado?
como sendo
a obrigao que tem o Estado de indenizar
os danos patrimoniais ou morais que seus
agentes, atuando em seu nome, ou seja, na
qualidade de agentes pblicos, causem
esfera
juridicamente
tutelada
dos
particulares.

Bom, para responder s perguntas acima,

importante saber que, assim como os conceitos de
Estado e de direito, a idia de responsabilidade civil
do Estado tambm vem mudando e evoluindo com o
passar dos anos.

Ademais, os recursos utilizados para o

pagamento de eventual indenizao so oriundos
de uma nica fonte, qual seja, os tributos
arrecadados pelo Estado junto aos cidados. Esta
a mesma fonte que abastece a todos os poderes do
Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), custeia
todas as suas atividades (administrativa, legislativa
e judiciria) e de onde, portanto, sairo os recursos
para eventual indenizao a particulares.

Alis, como base para a sustentao dessa

teoria, alega-se que o Estado, enquanto guardio
das necessidades e interesses coletivos, no
deveria se preocupar em compensar os danos
experimentados por apenas um particular. O
interesse pblico seria superior ao direito de um
indivduo e, portanto, a Administrao no precisaria
se reportar a apenas esse prejudicado.

Desde as primeiras organizaes nacionais,

J Hely Lopes Meirelles mais conciso, caracterizadas pelo absolutismo imposto por um rei,
preciso e vai direto ao ponto, quando refere que imperador ou ditador, at a moderna idia de estado
democrtico de direito, inmeras teorias foram
responsabilidade civil do Estado
criadas para definir ou explicar como se daria a
a obrigao de compor o dano causado
responsabilidade do Estado (ou a falta dela) por
a terceiros por agentes pblicos, no
atos ou omisses que causem prejuzo aos
desempenho de suas atribuies ou a
particulares. Destacam-se cinco teorias, as quais
pretexto de exerc-las.
seguem:
Responsabilidade Civil da Administrao
a) Teoria da irresponsabilidade do Estado;
ou Responsabilidade Civil do Estado?
b) Teoria da responsabilidade com culpa
Neste ponto, oportuno mencionar, como faz
civil comum do Estado (Teoria privatista ou teoria da
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que estamos a falar
culpa individual);
da responsabilidade civil do Estado, no apenas de
c) Teoria da culpa administrativa do Estado
responsabilidade civil da Administrao Pblica.
(Teoria daculpa annima);
Tal observao se faz importante, primeiro
d) Teoria do risco administrativo do Estado;
porque a responsabilidade do Poder Pblico
decorrer de danos causados no apenas pela
e) Teoria do risco integral do Estado.
Administrao Pblica, concebida em seu sentido
estrito, mas tambm por danos causados pelos
Tais teorias podem ser explicadas da
poderes Legislativo e Judicirio no exerccio de suas seguinte forma:
atividades tpicas.
a) Irresponsabilidade do Estado: A teoria da
Uma sentena judicial prolatada com erro ou irresponsabilidade do Estado foi (ou ainda ) muito
uma lei considerada inconstitucional tambm comum nos estados absolutistas e se baseia na
podero fazer nascer para aqueles que se sentirem idia de que o Estado dispe de autoridade
prejudicados um direito indenizao e, incontestvel perante seus sditos (particulares).
consequentemente, o dever de o Estado indeniz- Em funo disso, nenhum administrado poderia agir
los. Assim, todas as atividades exercidas pelo para pleitear indenizao, mesmo que tivesse sido
Estado, no apenas a administrativa, podero flagrante e incontestavelmente prejudicado pelo
ensejar sua responsabilidade civil.
Estado.

Assim, evidentemente seria equivocado

pensar em responsabilidade civil da Administrao
Pblica, sendo mais correto e preciso nos referirmos
responsabilidade civil o Estado.

Ademais, importante mencionar que nestes

estados totalitrios onde vigora a tese da
irresponsabilidade estatal, prepondera a idia de
que o rei, enquanto figura divinizada e escolhida por
Deus, soberano e infalvel. Essa idia de

41

divinizao dorei fez nascer, inclusive, o ditado the culpa no atribuvel a este ou quele agente, mas
king can do notwrong (o rei no pode errar).
sim a todo o Estado.
Trata-se, portanto, de uma evoluo em
relao teoria anterior, eis que reconhece a
possibilidade de no apenas o agente pblico falhar,
mas tambm o prprio Estado enquanto instituio,
o que geraria, por conseguinte, dever de indenizar.
Temos, ento, um alargamento das hipteses onde
Os
ltimos
estados
ocidentais
e
haver a responsabilizao estatal.
democrticos
a
sustentarem
a
tese
da
A responsabilizao do Estado, de acordo
irresponsabilidade da administrao foram a
Inglaterra (at 1947) e os Estados Unidos (at com esta teoria, ocorrer quando houver o que os
franceses conhecem por fauteduservice. A
1946).
fauteduservice (frase que pode ser traduzida como
b) Responsabilidade com culpa civil comum
falta do servio, falha do servio ou culpa do
do Estado (Teoria da Culpa Individual ou Teoria
servio) pode ser caracterizada em trs
Privatista): a primeira teoria que reconhece a
circunstncias, quais sejam:
possibilidade de o Estado ter de responder por
I. Inexistncia do servio quando deveria
danos causados a particulares.
existir. Por exemplo, se um cidado sofre danos
No entanto, para haver a necessidade de o
pelo fato de um posto de sade pblica estar
Estado indenizar seria necessria a comprovao
fechado ou de no ter mdicos ou atendentes
do dolo ou da culpa por parte de um agente pblico
durante seu horrio de funcionamento normal.
quando da prtica de ato. Trata-se, ento, de uma
teoria baseada na idia de responsabilidade
II. Mau funcionamento do servio. Como
subjetiva do Estado, eis que se configura apenas quando um cidado sofre prejuzos em funo de
quando comprovada a existncia de dolo ou de no ter sido corretamente atendido dentro de um
culpa quando da prtica do ato que trouxer prejuzo posto de sade pblica ou
a particular.
III. Retardamento na prestao do servio.
De acordo com esta teoria haver Como quando um cidado lesado pela demora no
responsabilidade estatal apenas quando estivermos atendimento dentro de um posto de sade pblica.
diante de uma conduta positiva (uma ao), dolosa
No entanto, para que seja responsabilizado
ou culposa, atribuvel individualmente a um agente
o Estado no basta que se comprove a inexistncia
pblico ou a um grupo deles.
do servio, seu mau funcionamento ou seu
Podemos citar como exemplos um acidente funcionamento tardio. necessrio tambm que se
de trnsito provocado por um motorista da demonstre a antijuridicidade de tal omisso,
Administrao, ou a priso equivocada de um inadequao ou atraso. Ou seja, deve ser
cidado por um grupo de policiais. So atos comprovado que o Estado tinha condies de
individuais atribuveis especificamente a um agente prestar um servio de maneira adequada e em
tempo hbil e no o fez.
pblico ou a um grupo deles.
Assim, os atos do rei e de todos os seus
agentes, por serem invariavelmente perfeitos no
poderiam ser lesivos ao patrimnio de particular,
razo pela qual inexistiria responsabilidade do
Estado pelo seu ressarcimento.

o que ensina Celso Antonio Bandeira de

Por esta teoria, considera-se apenas atos
pontuais praticados individualmente por agentes Mello, parafraseando, inclusive, Oswaldo Aranha
pblicos, no abrangendo falhas intitucionais da Bandeira de Mello, segundo o qual:
Administrao Pblica, razo pela qual leva tambm
mister acentuar que a responsabilidade
a alcunha de teoria da culpa individual, ou teoria
por falta de servio, falha do servio ou
privatista.
culpa do servio (fauteduservice, seja qual
for a traduo que se lhe d) no , de
c) Teoria da culpa administrativa (Teoria da
modo
algum,
modalidade
de
culpa annima): Aqui a responsabilidade da
responsabilidade objetiva, ao contrrio do
Administrao no deriva nica e to somente da
que entre ns e alhures, s vezes, tem-se
culpa individual de um agente ou de um grupo de
inadvertidamente
suposto.

agentes, mas tambm de uma falha institucional da

responsabilidade subjetiva porque baseada
Administrao Pblica.
na culpa (ou dolo), como sempre advertiu o
Em outros termos, por esta teoria no se
prof Oswaldo Aranha Bandeira de Mello.
busca responsabilizar apenas os danos causados
Ou seja, para que seja configurada a
por conduta positiva praticada com culpa ou dolo
por um ou mais agentes pblicos, mas tambm uma responsabilidade civil do Estado, no basta que haja
falha do prprio Estado. Exatamente por isso ganha um dano relacionado a um servio pblico (ou
a alcunha de Teoria da Culpa Annima, eis que tal ausncia dele). preciso que se vislumbre ainda

42

Conforme se ver a diante, a teoria do risco

administrativo, juntamente com a teoria da culpa
administrativa, acolhida pela doutrina e
Assim, se o dano ao particular causado
jurisprudncia do pas como aplicvel quando se
pelo fato de a Administrao Pblica cruzar os
fala em responsabilidade civil do Estado.
braos quando deveria agir, no vigiar, quando teria
e) Teoria do risco integral: Nada mais do
que vigiar ou de no atender quando deveria
atender, caber ao lesado comprovar o dolo ou a que uma exacerbao da idia de responsabilidade
culpa (negligncia, imprudncia ou impercia) no objetiva do Estado.
procedimento (ou na falta do procedimento) para
Aqui, basta que haja um fato danoso para
que adquira direito indenizao por parte Estado.
que surja o dever de a Administrao indenizar.
A teoria da culpa administrativa, ou teoria da Mesmo que o ato tenha ocorrido por culpa exclusiva
culpa annima, como se ver a seguir, acolhida da vtima ou de terceiro e mesmo que o Estado
pela doutrina e jurisprudncia brasileiras, sendo nada pudesse fazer para evitar tal dano, dever
aplicvel principalmente em situaes onde se ainda assim indenizar o particular lesado.
vislumbrar omisses estatais, danos oriundos de
Tal teoria no bem aceita pela doutrina e
atos de terceiros ou intempries da natureza.
jurisprudncia de nosso pas, exatamente pela
d) Teoria do risco administrativo: Segundo a dificuldade de sua aplicao. No seria razovel que
teoria do risco administrativo, para que surja a se obrigasse o Estado a indenizar qualquer prejuzo
responsabilidade civil do Estado, basta um simples sofrido pelo particular em funo de situaes que
ato lesivo e injusto causado a particular por parte do no lhe digam respeito.
Estado. No se exige nenhuma falta do servio,
Contudo, conforme lembra Rafael Maffini, a
culpa ou dolo do agente.
teoria do risco integral fundamenta o teor da Lei n
Ou seja, para esta teoria, exige-se apenas a 10.744/03, que estabelece a responsabilidade
demonstrao de que o Estado tenha causado dano objetiva do Estado por danos causados por atos de
a particular independentemente de qualquer ilicitude terrorismo em viagens areas.
ou antijuridicidade. Trata-se, pois, de uma
A Responsabilidade Civil do Estado no
modalidade de responsabilidade objetiva, eis que
Direito Brasileiro
dispensa a prova de dolo ou culpa para a sua
ocorrncia.
Pois bem. Analisada a evoluo doutrinria
acerca da responsabilidade civil do Estado,
O prprio nome da teoria do risco
pertinente que estudemos quais teorias so
administrativo j traz a idia na qual ela se baseia.
aplicadas no direito brasileiro. Afinal, como se d a
Trata-se do risco que a atividade administrativa
responsabilidade civil do Estado aqui em nosso
provoca a seus administrados. De acordo com a
pas?
lio de Rafael Maffini, a teoria do risco
administrativo caracteriza-se pelo fato de que
Bom.
Aqui
no
Brasil,
o
tema
responsabilidade civil do Estado no de fcil
o Estado deve assumir os riscos que
tratamento. Isso porque tal tema no objeto de
ordinria ou extraordinariamente sua
uma lei especfica, como so as licitaes (Lei n
atividade causa a terceiros, sendo o
8.666/93), os servios pblicos (Lei n 8.987/95) ou
principal modo de assuno de tais riscos a
os processos administrativos (Lei n 9.784/99). Tudo
sua responsabilizao, independentemente
o que se tem a respeito deste assunto so o
de a ao ou a omisso lesiva ter sido
disposto no art. 37, 6, da Constituio Federal e
ocasionada por culpa ou dolo.
as diversas interpretaes que se d a ela.
De outra forma, a teoria do risco
De acordo com o art. 37, 6, da
administrativo funda-se na impossibilidade de que
Constituio Federal:
apenas um administrado arque com um custo no
suportado pelos demais. Ora, se todos os
6 - As pessoas jurdicas de direito
administrados sero beneficiados pelo servio
pblico e as de direito privado prestadoras
pblico prestado pelo Estado, justo que todos
de servios pblicos respondero pelos
juntos suportem quaisquer danos que da sejam
danos que seus agentes, nessa qualidade,
oriundos.
causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos
Ento, para compensar a injustia de um
de dolo ou culpa.
eventual prejuzo sofrido por um particular, devero
todos
os
demais
particulares
contribuir
O dispositivo acima consagra duas teorias
solidariamente e ressarcir os prejuzos do lesado, no como sendo aplicveis quando o tema
que se conhece por Princpio da Solidariedade.
responsabilidade civil do Estado: I) A teoria do risco
administrativo e II) a teoria da culpa administrativa.
um elemento dolo ou
responsabilidade subjetiva.

culpa,tipificadores

da

43

A idia predominante na redao acima a

de que a Administrao dever indenizar os danos
causados por seus agentes independentemente de
dolo ou culpa. Ou seja, est consolidada a idia de
responsabilidade objetiva da Administrao, a partir
da teoria do risco administrativo, para o caso de
danos causados pela ao de seus agentes. Ou
seja, os prejuzos causados por atos praticados por
agentes pblicos.
Observe-se, no entanto, que a teoria do
risco administrativo ser aplicada apenas quando
tivermos danos oriundos de atos comissivos
(positivos) praticados pelos agentes pblicos. So
exemplos de atos comissivos (positivos), uma priso
efetuada por policiais, a interdio de um
estabelecimento por fiscais da vigilncia sanitria ou
uma coliso causada pro um motorista de uma
entidade pblica.
Note-se
o
trecho
do
dispositivo
constitucional em anlise, segundo o qual as
entidades da Administrao Pblica respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros. Esta sentena deixa bem
claro que a responsabilidade civil do Estado
objetiva apenas no que se refere aos danos
causados pelos agentes pblicos.

pblico, mas sim um dano provocado por uma falha

no servio de sade como um todo.
No entanto, no se pode conceber que as
famlias de todos aqueles que morrem sem
atendimento mdico tm direito indenizao.
Tero direito indenizao apenas as famlias
daqueles que podiam ter sido atendidos, mas no
foram, ou foram atendidos com atraso, ou foram mal
atendidos.
Sendo assim, a famlia do cidado falecido,
para pedir indenizao, dever comprovar que
efetivamente houve essa falha no servio de sade.
Dever demonstrar que a incompetncia pblica foi
determinante para o falecimento, demonstrando, por
exemplo, que o posto de sade onde deveria ter
sido atendido o cidado estava fechado quando
deveria estar aberto, o que deixaria evidente a
antijuridicidade de tal omisso.
No se trata, ento, de uma hiptese de
responsabilidade objetiva, eis que nestes casos,
preciso que se comprove a existncia de culpa do
Estado (Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa
Annima) para que haja sua responsabilizao.

Analisemos um outro exemplo: Uma grande

enchente assolou uma cidade e trouxe prejuzos ao
proprietrio de uma loja. A princpio, no haver
Peguemos um outro exemplo: Durante um
responsabilidade alguma por parte do Estado.
incndio num prdio pblico, com o objetivo de
posicionar um caminho de bombeiros de maneira
Porm, se este proprietrio da loja
necessria a proceder o combate ao fogo, o comprovar que as bocas de lobo estavam
motorista do caminho choca o veculo de combate entupidas, que inexistia qualquer sistema de vazo
ao fogo com um automvel particular que estava da gua e que o Estado tinha condies de agir,
estacionada frente do prdio.
mas no agiu, ficar configurado o dolo ou a culpa
por parte da Administrao, o que legitimaria o
Nesta situao, o motorista do caminho
particular a pleitear uma indenizao.
dos bombeiros agiu de maneira correta, cumprindo
adequadamente com suas atribuies, sem dolo ou
Conclui-se, ento, que no direito brasileiro
culpa. No entanto, mesmo inexistindo dolo ou culpa esto contempladas duas teorias como norteadoras
por parte do agente pblico, dever o Estado da responsabilidade civil do Estado: a teoria do risco
indenizar o proprietrio do automvel danificado, eis administrativo (para danos provocados por atos dos
que no se concebe que o particular sofra sozinho agentes pblicos) e a teoria da culpa administrativa
com um nus pela prestao de um servio que (para danos decorrentes de outras situaes, que
beneficiou a todos.
no envolvam atos positivos praticados pelos
agentes pblicos).
Por outro lado, nos casos de danos
decorrentes de omisso do Estado, fenmenos da
Dos Sujeitos da Responsabilidade Civil
natureza ou conduta de terceiros (situaes em que do Estado:
o dano no decorrente de um ato praticado por um
Ao mencionarmos a responsabilidade civil
agente pblico), preciso que se comprove a culpa
do Estado, conforme delineada pelo art. 37, 6, da
ou dolo do Estado para que haja o dever de
Constituio Federal de 1988, importante que
indenizar.
conheamos trs sujeitos distintos, os quais sero
Aplica-se a, ento, a teoria da culpa diretamente afetados, de uma forma ou outra, por
administrativa, segundo a qual caber ao particular este dispositivo:
lesado provar que a atuao regular da
a) As pessoas jurdicas de direito pblico e
Administrao seria suficiente para evitar o dano por
as de direito privado prestadoras de servios
ele sofrido.
pblicos. So os sujeitos responsabilizveis, que
Por exemplo, se algum cidado veio a podero ser responsabilizados em funo da
falecer por falta de tratamento de sade. No temos aplicao do art. 37, 6, da CF/88.
a um dano provocado por este ou aquele agente

44

As pessoas jurdicas de direito pblico, em ao regressiva, nunca pelo prprio particular

como se sabe, so as entidades da administrao lesado de maneira direta.
direta (Unio Federal, estados, Distrito Federal e
Ou seja, o particular que se sentir lesado
municpios), bem como as autarquias e fundaes
por ato praticado por um agente pblico no exerccio
pblicas.
de suas atribuies dever acionar a entidade a que
Por outro lado, as pessoas jurdicas de se vincula esse agente, para que ela, ento, exera
direito privado prestadoras de servios pblicos so em relao ao agente o que se conhece por direito
as empresas pblicas, as sociedades de economia de regresso.
mista (no todas, apenas as que prestem servios
O direito de regresso consiste exatamente
pblicos, excludas as que explorem atividade
na possibilidade de o Poder Pblico buscar junto ao
econmica), bem como as empresas privadas
agente causador de dano, por meio de ao
concessionrias de servios pblicos, como as
regressiva, o valor que despendeu para seu
distribuidoras de energia eltrica, companhias
ressarcimento.
telefnicas e empresas de transporte coletivo.
c) Os terceiros lesados. So as pessoas
Nesse sentido, importante reiterar o que j
fsicas ou jurdicas que sejam prejudicadas pela
foi mencionado em outro item. As empresas
atuao do Estado.
pblicas e sociedades de economia mista so
divididas em dois tipos: I as que prestam servios
Responsabilidade por Atos Legislativos
pblicos e II as que exploram atividade ou Normativos (leis ou regulamentos):
econmica.
Bom. Quem leu o incio deste captulo, deve
Aplica-se o disposto no art. 37, 6, da estar lembrado do motivo pelo qual falamos em
CF/88 exclusivamente s primeiras, ou seja, s responsabilidade civil do Estado, e no apenas em
empresas pblicas e sociedades de economia mista responsabilidade civil da Administrao Pblica.
que prestam servios pblicos. s segundas,
Tal diferenciao se faz importante porque a
empresas estatais que explorem atividade
responsabilidade civil abrange no apenas os danos
econmica, no se aplica o disposto neste
dispositivo constitucional, eis que, mesmo que causados por atos administrativos, praticados pela
Administrao Pblica em sentido estrito, mas
integrantes da estrutura da Administrao Pblica,
alcana tambm todo e qualquer ato danoso
tm sua responsabilidade civil regulada pelo Cdigo
praticado pelo Estado, incluindo-se a os atos tpicos
Civil (Lei n 10.406/02), pelo Cdigo de Defesa do
praticados pelos poderes Legislativo e Judicirio.
Consumidor (Lei 8.078/91) e por outras leis que lhe
sejam aplicveis, como se empresas privadas
Vemos-nos a, diante da possibilidade de
fossem.
responsabilizao do Estado por atos legislativos ou
b) Os agentes. So as pessoas fsicas que normativos (leis e normas) e judicirios (sentenas e
demais decises judiciais).
prestam servios ao Estado ou s entidades da
Administrao Indireta, mesmo que de maneira
Pois bem. Os atos legislativos podem
transitria e sem remunerao.
causar danos a particulares, situao em que far
At pouco tempo atrs existia a dvida se nascer, a partir de ento, responsabilidade de o
poderia o particular lesado escolher contra quem Estado ressarci-lo. Porm, tal responsabilizao
somente ocorrer nos seguintes casos:
ingressar com ao indenizatria, se contra o
prprio agente pblico causador do dano ou contra
a) leis inconstitucionais. Declarada uma lei
o Estado.
invlida ou inconstitucional por deciso judicial,
Por exemplo: Imaginemos que o motorista nasce o direito do lesado reparao material.
de uma prefeitura tenha batido o veculo oficial
contra um outro veculo particular. Poderia o
proprietrio do veculo particular ingressar com uma
ao de indenizao diretamente contra o
particular? Deveria ingressar contra a prefeitura? Ou
poderia acionar ambos na justia para pedir
ressarcimento?

Podemos tomar como exemplo um imposto

que venha a ser criado por lei posteriormente
declarada inconstitucional. Um dos efeitos dessa
declarao de inconstitucionalidade o dever de o
Estado ressarcir os valores cobrados indevidamente
em virtude desta lei. Vislumbra-se a a
responsabilidade civil do Estado.

Bom. O Supremo Tribunal Federal STF,

ao julgar no ano de 2006 o Recurso Extraordinrio
n 327.904, pacificou entendimento no sentido de
que o art. 37, 6 da CF/88 trouxe consigo uma
proteo ao agente pblico, de forma que este
somente poder ser demandado pelo prprio Estado

b) Atos normativos inconstitucionais ou

ilegais. O mesmo fundamento adotado em relao
s leis inconstitucionais pode ser adotado para
justificar a responsabilidade civil do Estado em
funo de danos cometidos por atos normativos
declarados inconstitucionais ou ilegais.

45

c) Leis de efeitos concretos, sejam elas

constitucionais ou inconstitucionais. A lei de efeito
concreto, embora promulgada pelo Legislativo com
observnca ao processo de elaborao de leis
previsto pela Constituio Federal, constitui-se num
verdadeiro ato administrativo no que toca ao seu
contedo.

Nos demais casos, ou seja, nas demais

jurisdies (cvel, trabalhista, militar, eleitoral, etc), a
responsabilidade do Estado somente poderia
aparecer quando caracterizados dolo, fraude ou mf. Tal responsabilidade, a qual se concebe como
sendo subjetiva qualificada, eis que exige a
inteno de lesar, estaria estabelecida pelo artigo 49
da Lei Orgnica da Magistratura (Lei Complementar
Assim, aceita-se a responsabilidade civil do
n 35/79) e pelo art. 133 do Cdigo de Processo
Estado em funo de danos causados por lei de
Civil (Lei n 5.869/73).
efeitos concretos, mesmo que esta seja
Em
todos
os
casos,
portanto,
a
perfeitamente constitucional.
responsabilidade do Estado definida como do tipo
Podemos tomar como exemplo uma lei que
subjetiva.
crie uma reserva florestal e que afete o direito de
Causas Excludentes e Atenuantes da
propriedade daqueles que possuem terras na
regio. Ou ento uma lei que autorize a Responsabilidade Civil do Estado:
encampao pelo Poder Pblico de um servio
Para que haja a responsabilidade civil do
pblico delegado a empresa privada (art. 37, da Lei
Estado necessria a existncia de trs elementos,
n 8.987/95).
quais sejam: a) ato praticado pelo Estado ou por
Nestes casos, por tratarem-se de leis de seus agentes, seja este ato omissivo ou comissivo,
efeito concreto, a responsabilidade civil do Estado b) um dano e c) um nexo de causalidade entre o ato
ser semelhante responsabilidade civil por atos e respectivo dano.
administrativos, sendo esta, inclusive, uma
Ou seja, nem todos os danos sofridos pelos
modalidade de responsabilidade objetiva, norteada
particulares, mesmo que relacionados a atos
pela teoria do risco administrativo.
praticados por agentes pblicos levaro
d) Omisso legal ou normativa. J decidiu o responsabilidade civil do Estado. Assim, possvel
STF no sentido de que a omisso da norma poder que sejam concebidas algumas causas excludentes
ensejar a responsabilidade civil do Estado. Nos ou atenuantes da responsabilidade civil do Estado.
autos do Mandado de Injuno n 283-DF, o
So causas que excluem a responsabilidade
Supremo decidiu no sentido de reconhecer a
civil do Estado:
responsabilidade do Congresso Nacional, ou seja,
da Unio Federal, por danos decorrentes de
a)
Fora
maior:
Fora
maior

omisso legislativa.
acontecimento imprevisvel, irresistvel, inevitvel,
alheio a qualquer vontade ou conduta das partes,
Resumindo o que foi dito at ento, a
como por exemplo uma guerra, uma tempestade,
responsabilidade civil por atos legislativos ou
um raio, ou um terremoto.
omissivos do tipo subjetiva, salvo nos casos de
leis de efeitos concretos, hiptese em que a
Se o dano sofrido pelo particular for
responsabilidade ser do tipo objetiva.
decorrente de alguma dessas situaes, no se
pode responsabilizar o Estado eis que no a h um
Responsabilidade Civil do Estado por
ato praticado pela Administrao. No h tambm
Atos Jurisdicionais:
qualquer nexo de causalidade entre a conduta do
A responsabilidade civil do Estado por estado e o dano a que se submeteu o particular.
danos oriundos de atos jurisdicionais, no que se Inexiste, ento, responsabilidade civil do Estado
refere jurisdio criminal, no se extrai do art. 37, nessas hipteses.
6, mas sim do art. 5 LXXV, da Constituio
,
No entanto, persistir a responsabilidade do
Federal, segundo o qual o Estado indenizar o
estado se a fora maior vier acompanhada de uma
condenado por erros judicirios, assim como o que
omisso ou culpa estatal na realizao de um
ficar preso alm do tempo fixado na sentena.
servio essencial.
Neste tem especfico, temos como
Imaginemos que uma forte chuva tenha
pressupostos para a responsabilizao do Estado a
atingido determinada cidade e esta ficou alagada,
existncia de erro judicirio ou de erro na execuo
no apenas em funo das fortes chuvas, mas
da pena aplicada pelo Judicirio. Ou seja, trata-se
tambm do fato de os bueiros estarem todos
de uma hiptese de responsabilidade subjetiva, eis
entupidos. Pois bem, se for comprovado que a
que para sua configurao no basta a ocorrncia
simples limpeza dos bueiros seria suficiente para
do dano, exigindo-se, tambm a comprovao de
impedir o alagamento, poder o Estado ser
erro, seja na prolao da sentena condenatria,
condenado a indenizar os danos sofridos pelo
seja na sua execuo.
particular, eis que a houve uma omisso.

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Explica-se: Se o dano sofrido pelo particular

for causado por motivo de fora maior, por terceiros
ou ainda por culpa exclusiva da vtima, no se
vislumbra a qualquer nexo de causalidade entre a
ao do Estado e referido dano, razo pela qual no
h de existir qualquer dever de o Poder Pblico
A propsito. No se deve confundir fora
ressarcir mencionados prejuzos.
maior com caso fortuito posto tratar-se de coisas
Ou seja, se o dano sofrido pelo particular for
diferentes. Caso fortuito nada mais do que um
imprevisto oriundo da prpria ao estatal, como a decorrente de um raio (fora maior), no existe
ruptura de um dique durante a construo de uma qualquer nexo de causalidade entre a conduta
barragem, ou a falha numa mquina quando da estatal e referido dano. Ou ento, se o particular for
prejudicado por seu vizinho que invadiu seu terreno,
prestao de um servio pblico.
tambm no h qualquer nexo causal entre a
Neste caso, de caso fortuito, haver a
postura do Estado e o dano sofrido.
responsabilizao estatal, a qual ocorrer de
Por fim, se o acidente de trnsito
maneira
objetiva,
independentemente
da
comprovao de dolo ou culpa. No importa se o envolvendo um veculo oficial e um particular for de
dique da represa estourou por problema estruturais culpa exclusiva do particular lesado (culpa exclusiva
ou em razo de uma forte chuva, o dever de da vtima), tambm no h qualquer nexo de
causalidade entre a ao estatal e referido dano,
indenizar ainda assim estar configurado.
razo pela qual fica excludo o dever de o Estado
b) Culpa de terceiros: No caso de danos
indenizar esse prejudicado.
causados por terceiros, alheios ao Estado,
causa que atenua a responsabilidade civil
vislumbra-se a mesma regra acima colocada. A
princpio excluda a responsabilidade civil do do Estado:
Estado quando os prejuzos forem causados por
Culpa concorrente da vtima: Em atuando a
estranhos, como por exemplo, uma multido na
vtima com culpa concorrente, atenua-se a
sada de um estdio de futebol, uma quadrilha de
responsabilidade do Estado, que se reparte com a
assaltantes ou um grupo de manifestantes em
da vtima. Tem-se a culpa concorrente quando a
protesto.
culpa pela ocorrncia do dano pode ser atribuda ao
No entanto, repitam-se as ponderaes Estado e tambm ao particular lesado.
acima feitas. Quando verificada omisso ou culpa
Imaginemos mais uma vez um acidente de
do Estado no evento danoso, cabvel, sim, sua
trnsito envolvendo um carro oficial e um particular.
responsabilizao pelos danos da oriundos.
Neste exemplo, o veculo oficial estaria em alta
Assim, se o Estado se omitiu em controlar o velocidade e veio a bater no carro particular que
distrbio da multido, ou se agiu de forma a estava estacionado em local proibido. Verifica-se a
contribuir para que tal distrbio ganhasse maiores que ambos concorreram para a ocorrncia do dano,
propores e acarretasse danos, temos como sendo razo pela qual a responsabilidade do Estado
possvel sua responsabilizao. Sem dvida, temos atenuada, diminuda, no tendo o Poder Pblico que
a uma hiptese de responsabilidade subjetiva, eis ressarcir integralmente o dano sofrido pelo
que exige comprovao de culpa estatal.
particular.
Ressalte-se, no entanto, que temos a uma
tpica hiptese de responsabilidade subjetiva, eis
que necessria a comprovao da culpa do
Estado, que foi negligente em proceder limpeza
dos bueiros.

c) Culpa Exclusiva da vtima: No caso de

culpa da vtima, devemos distinguir se sua culpa
exclusiva ou se concorrente, ou seja, se a vtima
a nica culpada ou se ela e o Estado tiveram culpa
pelo fato. Se a culpa for exclusiva da vtima, o
Estado no responder por qualquer dano da
oriundo.
No entanto, ao se estabelecer as causas
excludentes de responsabilidade civil do Estado,
pertinente tambm que se faa meno lio de
Celso Antonio Bandeira de Mello acerca do assunto.

Tal premissa, que antes j era adotada pela

jurisprudncia, est expressamente prevista pelo
art. 945 do Cdigo Civil, segundo o qual: se a
vtima tiver concorrido culposamente para o evento
danoso, a sua indenizao ser fixada tendo-se em
conta a gravidade de sua culpa em confronto com o
autor do dano.
Danos Decorrentes de Obra Pblica:
a) Pelo S fato da obra

Danos causados pelo s fato da obra so

aqueles decorrentes da sua prpria natureza, pela
Ensina mencionado autor que todas as
obra em si mesma, pela sua localizao, durao ou
hipteses excludentes da responsabilidade civil do
extenso, independentemente de irregularidade na
Estado podem ser resumidas numa s: a
sua execuo.
Inexistncia de nexo causal entre a conduta estatal
e o dano.

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Podemos tomar como exemplo uma obra no art. 37, 6 para a responsabilizao civil do
pblica que impea o acesso de um particular sua Estado,
com
a
possibilidade
de
este,
garagem.
posteriormente, intentar ao de regresso contra o
agente pblico que tiver sido responsvel pela
Neste caso, em sendo a obra pblica um
irregularidade e pelo dano.
empreendimento que vem a beneficiar a toda a
coletividade, no seria justo que apenas um
Por outro lado, se a obra for executada por
particular, ou um grupo de particulares venha a alguma
empresa
privada
contratada
pela
suportar prejuzos extraordinrios no suportados Administrao
Pblica
para
esse
fim,
a
pelos demais. Assim, nada mais lgico que sejam responsabilidade civil por danos oriundos da mtais
danos
enfrentados
pelo
particular execuo da obra atribuvel prpria pessoa
imediatamente ressarcidos pelo errio pblico, como jurdica executora da obra, conforme o disposto no
uma forma de distribuir o nus pela construo da art. 70, da Lei n 8.666, de 1993, segundo o qual:
obra.
Art. 70. A contratada responsvel pelos
danos
causados
diretamente

Em assim sendo, na hiptese de o dano ser

administrao ou a terceiros decorrentes de
causado pelo s fato da obra, a responsabilidade
sua culpa ou dolo na execuo do contrato,
civil do Estado do tipo objetiva, eis que a se aplica
no
excluindo
ou
reduzindo
essa
a teoria do risco objetivo.
responsabilidade
a
fiscalizao
ou
b) Por m execuo da obra:
acompanhamento pelo rgo interessado.
Pode, no entanto, ocorrer de uma obra
Em ambos os casos, a responsabilidade
ocasionar dano a particulares em decorrncia de
civil por m execuo de obra pblica concebida
sua m execuo. Neste caso interessa saber quem
como do tipo subjetiva, eis que h a necessidade de
de fato est executando a obra, para que, a partir
comprovao da irregularidade na sua execuo, ou
da, se faa a devida responsabilizao.
seja, devem ser demonstrados culpa ou dolo.
Se for a obra executada diretamente pela
prpria Administrao Pblica, aplica-se o disposto

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