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La poltica de ciencia y tecnologa en Argentina desde la


recuperacin de la democracia
(1983-2009)
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Mario Albornoz
Ariel Gordon


No es posible interpretar lo acontecido con la poltica cientfica y tecnolgica en
Argentina a partir de 1983 sin tomar en cuenta los efectos devastadores de los
siete aos previos, de dictadura militar y terrorismo de Estado, como as
tambin un largo perodo anterior, que haba implicado una sucesin de aos
turbulentos, con gobiernos civiles dbiles y gobiernos militares que, sin bien no
alcanzaron los niveles de criminalidad del ciclo 1976-1983, impactaron con
fuerza en la matriz cultural de los intelectuales argentinos. As por ejemplo, el
efecto simblico de la ocupacin policial de la Universidad de Buenos Aires en
1966 alcanz una significacin perdurable, pese a haberse saldado sin vctimas
mortales y a que su efecto en trminos de emigracin fue numricamente poco
significativo, aunque cualitativamente s fuera importante en varias disciplinas.
Hoy todava la noche de los bastones largos es un smbolo vigente que evoca
represin, avasallamiento universitario y antagonismo del poder poltico
golpista con los cientficos e intelectuales.

La forma en que una sociedad procesa traumas de semejante envergadura es
en gran medida dependiente de factores culturales, contextuales econmicos
e institucionales entre otros- y de naturaleza poltica, en donde la profundidad
de los conflictos y la capacidad (o la incapacidad) de articular acuerdos resulta
ser un factor determinante. La historia argentina de las ltimas dcadas,
plagada de rupturas traumticas, ha sido reconstruida en el imaginario colectivo
mediante una serie de estereotipos o clichs que permiten la identificacin
colectiva sobre ciertos hechos pero ocultan otros. As, hay un estereotipo de los
gobiernos represivos que omite las complicidades, del mismo modo que un
estereotipo de la Guerra de Malvinas omite las muchedumbres dando su apoyo
a la aventura blica. En el plano de la ciencia y la tecnologa, el estereotipo de
que los gobiernos militares fueron anticientficos remite a la intervencin de
las universidades pero omite que la inversin en ciencia y tecnologa fue
relativamente alta y que se dio gran impulso a la investigacin en temas
nucleares y espaciales, como consecuencia de lo cual el sedimento de
capacidad en fsica y en ciertas tecnologas complejas constituye hoy un activo
del cual la ciencia argentina se enorgullece, sin cuestionar mucho su origen.


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Mario Albornoz y Ariel Gordon La poltica de ciencia y tecnologa en Argentina desde la
recuperacin de la democracia (1983 2009) en, Mario Albornoz y Jess Sebastin (Eds.)
Trayectorias de las polticas cientficas y universitarias de Argentina y Espaa, CSIC, Madrid,
2011.
Investigador Principal del CONICET. Centro REDES.
Docente Investigador Centro REDES, UNQ e IIGG-FSOC-UBA.
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La Argentina no emerge de una crisis. Transita en un estado de crisis
recurrente en el que perodos muy traumticos son sucedidos por otros de
reacomodamiento de los actores polticos y sociales que no alcanzan a
estabilizarse. Ms de veinte aos de democracia despus de la ltima
dictadura militar han estado jalonados por episodios de hiperinflacin y
devaluaciones dramticas, la cada de un gobierno en medio de una grave
perturbacin social y otras conmociones semejantes, en un contexto de
distribucin regresiva del ingreso, deterioro del empleo y marginalizacin
creciente de una gran parte de la poblacin. Para completar un cuadro de
rasgos esquizoides, peridicamente la economa reflota (antes de volverse a
hundir) y el pas es capaz de alcanzar tasas elevadsimas de crecimiento que
no se sostienen en el tiempo. Es como si Argentina hubiera sido la inventora
del desarrollo insostenible.


1. Enfoque para abordar treinta aos de polticas

Un escenario tan inestable como el descripto repercute necesariamente en
todos los planos de la actividad social y el de la poltica cientfica y tecnolgica
no es una excepcin. De un modo anlogo al de una economa que puede
levantarse peridicamente porque est apoyada en una riqueza bsica de
recursos naturales, la ciencia argentina cuenta con un fondo bsico de
profesionales formados en una tradicin educativa y cultural que alcanz
resonantes xitos en el pasado. Persecuciones por causa de las ideas,
perodos de emigracin por causa de la crisis econmica, desaliento por la
escasa inversin en investigacin y una cierta tendencia a fabulaciones
ideolgicas por parte de quienes deban tomar las decisiones polticas en
determinado momentos no han impedido que la ciencia argentina resurgiera
una y otra vez, aunque los indicadores comparativos acusen signos de fatiga.
En trminos generales, la comprensin de lo ocurrido en los ltimos aos en
materia de polticas de ciencia y tecnologa puede ser alcanzada en un
escenario configurado por varios ejes que tienen que ver, o con dimensiones
de anlisis, o con las trayectorias de los diversos actores involucrados, en el
contexto lbil del inestable proceso poltico del pas. En trminos generales, el
anlisis que sigue tomar en cuenta varios aspectos contextuales e
ideolgicos, as como otros especficos del mbito de la investigacin cientfica
y tecnolgica.

1.1. Aspectos contextuales
En el plano de las polticas pblicas, particularmente aquellas que en mayor
medida definen el papel del Estado, Argentina vivi en las ltimas tres dcadas
una sucesin de cambios de rumbo, desde un intento de retorno a polticas
desarrollistas en un contexto adverso debido a una opresiva deuda externa,
seguidas por la desregulacin propia del pensamiento neoliberal, la aplicacin
indiscriminada del recetario surgido del denominado Consenso de
Washington y ms recientemente una nueva etapa de polticas con mayor
protagonismo estatal, aunque en general de corto plazo, en un contexto
internacional que por primera vez en todo el perodo se volvi favorable, pese a
la crisis financiera que sorprendi al mundo en 2008.

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En el plano de la actividad productiva, el escenario dominante ha sido muy
dependiente de los altibajos en el plano poltico, con algunas tendencias tales
como la del escaso dinamismo innovador, las dificultades de acceso al crdito y
la transnacionalizacin creciente de algunas de las empresas ms dinmicas,
incluso en el marco de las economas regionales. La estructura econmica
argentina registr en treinta aos (19752005) una disminucin del peso
relativo de las manufacturas, frente a un crecimiento del sector pblico y la
agricultura (BID, 2010). El resultado de ello ha sido un comportamiento poco
innovador de la industria argentina. Con todo, se trata de un escenario que no
carece de contrastes, en el que determinados sectores se vieron favorecidos
por los precios internacionales de las commodities y por haber aprovechado
ventanas de oportunidad abiertas a la modernizacin tecnolgica.
Determinados cultivos (principalmente la soja) se apoyaron en desarrollos
biotecnolgicos y ciertas agroindustrias tuvieron comportamientos altamente
innovadores generando entornos de progreso tecnolgico, como en el caso de
la maquinaria agrcola.

En el plano de la cultura poltica, el panorama estuvo caracterizado tambin por
rasgos de inestabilidad y por la dificultad para alcanzar consensos, en una
sucesin mal articulada de gobiernos radicales y peronistas, as como algunos
experimentos hbridos. Un rasgo negativo de la cultura poltica argentina es la
escasa propensin al dilogo constructivo, por lo cual frecuentemente la
escena del debate pblico se puebla de interlocutores ms interesados en
deslegitimarse recprocamente que en alcanzar acuerdos bsicos duraderos.
Pareciera haber una cierta fascinacin por las victorias prricas o las derrotas
heroicas alrededor de temas cuyo repentino dramatismo es poco comprensible
desde una perspectiva de largo plazo.

Otro rasgo de la cultura Argentina es el de una modernidad residual, derivada
en parte del auge econmico vivido por el pas como resultado del xito del
modelo agroexportador de las primeras dcadas del siglo veinte, as como del
desarrollo de una amplia clase media que tuvo acceso a la universidad como
instrumento de movilidad social. Residual, porque parte de esta modernidad
alimenta el mito del pasado glorioso, ms vinculado a la melancola que al
estmulo. Mucho se ha escrito acerca de una modernizacin no del todo
sostenida, carente de sustento econmico a largo plazo, a falta de un
desarrollo industrial de proporciones semejantes. El resultado en materia de
ciencia se expresa, entre otros aspectos, en una perplejidad acerca del
reconocimiento internacional que la investigacin argentina supo alcanzar y su
posterior decadencia en trminos comparativos, no ya con el mundo ms
desarrollado, sino con otros pases de Amrica Latina.

1.2. Aspectos constitutivos del sistema cientfico y tecnolgico
El sistema institucional de la ciencia y la tecnologa vigente en el momento del
retorno a la democracia haba sido desarrollado a partir de mediados de los
aos cincuenta, aunque hunda sus races en dcadas anteriores, todava hoy
menos estudiadas. Aunque inicialmente la institucin ms importante -el
CONICET- tuviera como propsito ayudar a consolidar la investigacin en los
mbitos universitarios, garantizando la dedicacin exclusiva, como
consecuencia de la historia poltica previa al retorno de la democracia se fue
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distanciando de ellas generando tensiones en el seno de las propias
universidades entre aquellos grupos reconocidos por el CONICET como
institutos de direccin compartida, y el resto de la comunidad acadmica.

El panorama de capacidades en las diferentes disciplinas reconoca tambin
rasgos heredados de los perodos de gobiernos dictatoriales, con reas muy
afectadas por las polticas represivas, como en el caso de las ciencias sociales,
y otras que fueron favorecidas por ajustarse a las prioridades polticas de
aquellos gobiernos.

Dos rasgos ms deben ser apuntados y sern objeto de desarrollo en el texto:
por un lado, durante todo el perodo los niveles de inversin en I+D fueron
constantemente bajos y no experimentaron mejoras sustanciales a lo largo de
los ltimos aos; por otro lado, tambin como tendencia constante, se registr
una escasa demanda de conocimiento por parte del sector productivo. Si bien
estos dos pueden ser considerados como caractersticos de casi todos los
pases latinoamericanos, la serie de datos histricos disponibles muestran el
retroceso relativo de la Argentina en el escenario regional.

1. 3. La configuracin de la escena
Los vaivenes de la poltica cientfica y tecnolgica en Argentina durante las
ltimas dcadas son explicables como el resultado de configuraciones
cambiantes de actores que en distintos momentos fueron capaces de generar
diferentes alianzas y provocar confrontaciones en los inestables escenarios de
la poltica y la economa. Esto se tradujo en distintos estilos de poltica
cientfica y tecnolgica a lo largo del perodo, impulsados, de una parte, por
una comunidad cientfica fragmentada por las confrontaciones polticas e
institucionales, que a veces mostr cierto aislamiento asociable con estrategias
de supervivencia y, de otra, por quienes desde una perspectiva econmica
ensayaron polticas orientadas hacia el impulso de la innovacin, aunque no
siempre haya quedado claro qu significaba tal concepto en un pas de las
caractersticas culturales, polticas y econmicas de la Argentina. Tambin son
identificables en la configuracin de actores el conjunto de aquellos que
podran ser denominados como modernizadores, propensos a impulsar
nuevas ingenieras institucionales.

Este enfoque sigue en parte el anlisis de las culturas tpicas que algunos
autores identifican en la formulacin de la poltica cientfica. Elzinga y Jamison
(1996) reconocan cuatro diferentes tipos:

a) Cultura burocrtica: encarnada en el aparato del estado, que procura
administrar y organizar la ciencia para disponerla al servicio de la
poltica.

b) Cultura acadmica: encarnada en la comunidad cientfica, que busca
preservar los valores y la autonoma tradicionales de la ciencia frente a
otros intereses.

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c) Cultura econmica: encarnada en los empresarios y los responsables
de la poltica econmica, que se interesa por las aplicaciones
tecnolgicas de la ciencia, orientadas hacia innovaciones rentables.

d) Cultura cvica: encarnada en los movimientos sociales tales como el
feminismo, el ecologismo, y los defensores de los derechos humanos,
que presta atencin a las repercusiones sociales de la ciencia.

Las primeras tres culturas son identificables en Argentina con cierta facilidad -
aunque con algunos rasgos peculiares locales- y sus confrontaciones han
animado la escena de la poltica cientfica y tecnolgica durante el perodo
considerado. Un rasgo idiosincrsico del caso argentino, a diferencia de la
escena europea, ha sido la escasa presencia de los empresarios como
demandantes de conocimientos, lo que se ha traducido adems en una baja
inversin en I+D, de su parte. La consecuencia de una poltica de innovacin
con escasos innovadores dej un espacio abierto a la cultura burocrtica
impulsada desde el gobierno por funcionarios que han tratado de generar
innovaciones y asociaciones creativas en donde espontneamente no existan.
La cultura cvica no ha sido una gran protagonista de la escena de la poltica
cientfica argentina, aunque en los ltimos aos la situacin est cambiando:
las encuestas de percepcin social ms recientes muestran una opinin pblica
informada y con determinadas opiniones firmes. Algunos acontecimientos,
como la instalacin de una planta productora de pasta de papel en la costa del
ro Uruguay, en el pas vecino, frente a la ciudad argentina de Gualeguaych y
la posible contaminacin que de ella se derivara ha colocado el discurso
cientfico y tecnolgico en una posicin de arbitraje del conflicto poltico, lo cual
es una novedad de interesantes aristas. Las confrontaciones acerca de la ley
de glaciares o de la minera a cielo abierto son otros ejemplos en los que
determinados sectores de la opinin pblica toman posicin frente a temas en
los que el conflicto poltico est mediado por discursos cientficos y tcnicos.

Otros autores identifican diferentes aproximaciones que se diferencian por los
actores, intereses y valores en juego, en un ejercicio que tiene afinidades con
el que se intenta en este trabajo. La tipologa propuesta por Sarewitz (1996)
describe algunas aproximaciones en trminos muy apropiados para dar cuenta
de la realidad argentina. Entre ellas identifica la ideologa de la ciencia
autnoma, que garantiza a los cientficos ser reconocidos como la nica
autoridad para definir qu proyectos deben ser apoyados. Otra aproximacin,
a la que describe como intereses y economa incorporados a la ciencia puede
ser aplicada al anlisis de las reformas institucionales que se pusieron en
prctica en los ltimos aos de la dcada noventa. Finalmente, identifica una
aproximacin a la que denomina ciencia, tica y democracia participativa, que
integra la poltica cientfica en el marco de las preocupaciones ticas propias de
los procesos democrticos. Esta requiere instituciones que faciliten la
participacin pblica en la poltica de ciencia y tecnologa (Sarewitz 1996).
Esta aproximacin es semejante a la cultura cvica antes enunciada. A los
signos alentadores antes mencionados se puede agregar que hay una
demanda creciente de atencin a la brecha social por parte de la poltica
cientfica y tecnolgica. La legitimidad social de la inversin en ciencia y
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tecnologa en un pas con fuertes inequidades requiere nuevos principios ticos
que los ciudadanos parecen estar dispuestos a exigir.


2. Mimetismo y desarrollo

Para describir la evolucin del sistema cientfico y tecnolgico argentino, desde
el punto de vista de su desarrollo institucional, es til recuperar la categora de
mimetismo utilizada por algunos tericos del desarrollo a finales de los aos
sesenta. Se discuta entonces acerca de lo mimtico como uno de los rasgos
esenciales del subdesarrollo. El carcter mimtico, enfocado desde esta
perspectiva, se refiere a patrones culturales, a un cierto efecto de la difusin de
conocimientos y de perfiles educativos, as como tambin al supuesto de que,
siendo el subdesarrollo tan slo una etapa, el camino para salir de l pasara
por acelerarlas, imitando el modo de hacer de los pases ms desarrollados. Lo
mimtico, en este sentido, no sera igual a aprender de las experiencias de
otros. Lo mimtico sera aplicar irreflexivamente soluciones a problemas que
no se han presentado, lo que simtricamente puede ser relacionado con la
incapacidad para resolver adecuadamente problemas que s se corresponden
con la realidad del pas que aplica polticas en forma mimetizada. Lo mimtico,
en tal sentido, expresa desconexin de las polticas con demandas sociales o
con conflictos de intereses cuya magnitud justifica su inclusin en la agenda de
la poltica real. Desde otra mirada, el carcter mimtico de las polticas de
ciencia y tecnologa pone de manifiesto su escasa importancia en el conjunto
de las polticas del Estado.

La hiptesis normativa del camino nico, surgida con fuerza en los tiempos de
la globalizacin, era ya bien conocida en tiempos del auge del pensamiento del
desarrollo latinoamericano. Tambin lo era el debate conceptual en torno a ella,
uno de cuyos aspectos nodales era el de dilucidar las similitudes y diferencias
de los procesos de desarrollo, con una tensin polar entre lo evolutivo (rasgos
comunes) y lo idiosincrsico, prevaleciendo en la visin de algunos de los ms
destacados tericos de la poca la opinin crtica de que ni el subdesarrollo
era una etapa del desarrollo, ni todos los subdesarrollos eran iguales.
Sunkel y Paz (1970) abogaban por la necesidad de interpretar la realidad
latinoamericana precisando las diferencias estructurales que se manifiestan
entre los distintos pases del rea y an entre regiones de un mismo pas. La
visin de estos autores antagonizaba con las concepciones del desarrollo
comprendido como el cambio polar de un tipo de sociedad a otra, en un
contexto donde el cambio social era concebido como una sucesin de etapas,
ya sea del desarrollo, de la revolucin, o de la modernizacin (Garretn, 2001).

El efecto mimtico, como rasgo, explica gran parte del proceso de
conformacin de las instituciones cientficas latinoamericanas y,
particularmente, las argentinas. Oscar Varsavsky (1969) realizaba un
cuestionamiento ms radical que se tradujo en la distincin entre la ciencia
importada, copiada o generada localmente en funcin de demandas
sociales y el modelo de pas que a cada una de ellas corresponda. No
cualquier estilo cientfico es compatible con cualquier estilo de sociedad,
afirmaba Varsavsky.
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En otro contexto geogrfico, Joseph Ben David (1969) denunciaba la creencia
errnea de que los usos de la ciencia son transferibles de un pas a otro, en la
misma forma que su contenido. Por el contrario, sealaba, los usos dependen
de mecanismos sociales complejos que raramente se comprenden y, por lo
comn, no se consideran en los procesos de difusin e imitacin. Por eso
enfatizaba que en materia de poltica cientfica es imposible establecer
normas universales.

Francisco Surez (1973) caracterizaba el sistema cientfico de este pas como
"exogenerado y endodirigido, haciendo centro en su carcter imitativo y
endogmico. En relacin con los patrones culturales y educativos, Surez
pona el nfasis en los modos imitativos de surgimiento de las profesiones y
Jorge Graciarena (1967) haca una tipologa basada en la calidad de la
formacin recibida, por una parte, y la relevancia de tal formacin para las
necesidades de la sociedad. La hiptesis subyacente, en ambos casos, era que
las profesiones tienden a desarrollarse segn un proceso de difusin que parte
de los pases desarrollados hacia los subdesarrollados, de acuerdo con el
efecto fascinante o demostrativo, sin relacin con la autntica necesidad
(Surez, 1973).

En Argentina, como en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, el
impulso a la poltica cientfica ha sido descripto como un proceso caracterizado
por la transferencia de modelos institucionales (Oteiza, 1992). Las formas
institucionales e instrumentales de la poltica cientfica tendieron a replicarse
mimticamente, siendo frecuentemente imitadas de un pas a otro. La accin
de organismos internacionales, como la UNESCO y la OEA fue muy importante
en la difusin de los modelos institucionales. Ambas cumplieron un papel
generador de ideas semejante, en cierto modo, al de la OCDE de cara a los
industrializados. Casi todos los pases acomodaron a un tiempo sus estructuras
para dar impulso a la poltica cientfica, siguiendo las tendencias dominantes
que eran difundidas en la regin por algunos organismos internacionales.
Prueba de ello es que entre 1967 y 1970, seis pases latinoamericanos crearon
consejos de ciencia y tecnologa, con diseos y funciones muy similares.

En algunos pases ya existan organismos de apoyo a la investigacin cientfica
que se fusionaron en el nuevo organismo o, como en el caso de Argentina, se
procur que ambos organismos -CONACYT y CONICET- ajustaran su
funcionamiento para convivir en el sistema. En este caso, el resultado despus
de un tiempo fue la mutacin de la Secretara del CONACYT en Secretara de
Ciencia y Tecnologa y, ltimamente, despus de algunos avatares, en
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva.

En las dcadas ms recientes, el carcter imitativo ha perdido casi toda su
espontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneizacin con
pautas normalizadas y normativas. El discurso homogeneizador de la
globalizacin, tal como ha sido concebido en algunas usinas generadoras de
ideas y la visin implcita en el accionar de los bancos de desarrollo han tenido
una gran influencia en el curso de los acontecimientos, aunque no han sido los
nicos factores. La falta de ideas de la dirigencia local acerca de qu hacer con
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la ciencia y cmo valerse de ella en trminos de beneficios sociales ha sido su
natural contraparte. Intereses econmicos en juego en torno a temas como
medicamentos, alimentos, contaminacin y explotacin de recursos naturales,
entre otros, han contribuido tambin a la inhibicin de las polticas de ciencia y
tecnologa y a su devenir retrico.

La irrupcin de la innovacin tuvo en gran medida las caractersticas de un
impulso mimtico. Lo menos que puede decirse de ella es que se trat de la
aplicacin no siempre crtica de modelos que interpretan realidades de otros
contextos. A modo de ejemplo, a finales de 1996 el gobierno argentino
comenz la elaboracin del Plan Nacional Plurianual 1999 2001. La primera
lnea del texto enuncia: El desarrollo y fortalecimiento del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (en adelante Sistema Nacional de Innovacin
o SNI). Dicho de otro modo, la operacin fundamental parece haber
consistido en denominar de un modo nuevo al viejo sistema de ciencia y
tecnologa.

Las polticas de innovacin fueron adoptadas en Argentina, como en muchos
pases de Amrica Latina, en un contexto de gran carencia de empresarios
innovadores. Por otra parte, existen pocos casos de innovaciones radicales
tecnolgicamente avanzadas en Amrica Latina, siendo as que la mayora de
sus empresas (con algunas excepciones significativas) realizan innovaciones
menores o adaptativas. La conducta tecnolgica de gran parte de ellas
quedara ms bien comprendida en un concepto ms difuso de modernizacin
tecnolgica. Ahora bien, si los tiempos aconsejaban prestar atencin a las
empresas y promover su espritu innovador, resulta llamativo que se haya
asociado la innovacin a las polticas de ciencia y tecnologa y no ms bien a
las polticas industriales.

El rumbo del pensamiento intelectual no es necesariamente el mismo de los
hechos polticos, econmicos y sociales: a veces el pensamiento sostiene y
orienta, pero otras veces analiza crticamente. La pintura impresionista de la
trayectoria del sistema y su encarnacin en diferentes culturas debe reconocer
tambin la existencia de los que provisionalmente podramos considerar una
reaccin anti-mimtica. Como contracara del proceso por el cual las
instituciones de la ciencia se conformaban siguiendo un patrn imitativo,
surgieron tambin voces crticas que buscaban un camino propio para los
pases de la regin. Muchos de los temas que componen hoy la agenda de la
poltica cientfica y tecnolgica estaban ya en la agenda de los aos sesenta en
adelante.

La inexistencia o la extrema fragilidad de vnculos e influencias recprocas entre
el estado, la sociedad y la comunidad cientfica de los pases de Amrica Latina
fueron percibidas por Jorge Sabato, quien propuso estrategias integradoras de
los diversos actores; particularmente, el gobierno, el sector productivo y las
instituciones cientficas y acadmicas. Su contribucin ms famosa fue la del
tringulo de las interacciones, antecedente no siempre reconocido del modelo
actual de la triple hlice (Etzkowitz y Leydesdorff, 1998, 2000), que se basaba
en la conviccin de que existen condicionamientos estructurales que limitan las
posibilidades de lograr una infraestructura cientfica y tcnica propia, atenta a
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los problemas del pas, capaz de ir sustituyendo la importacin de tecnologas
extranjeras.

El valor estratgico de la tecnologa y de la I+D fue tambin parte de la agenda.
El valor estratgico de la tecnologa fue rpidamente reconocido como uno de
los ncleos de la problemtica de la dependencia y un disparador de polticas
destinadas a garantizar la provisin de este insumo central. Para ello
recomendaba la implementacin de programas cuyo objetivo fuera la "creacin,
propagacin y aplicacin de conocimientos cientficos", junto a otras medidas
destinadas a abrir el paquete de la tecnologa para comprar mejor cuando
fuera necesario hacerlo y para reconocer aquellos conocimientos generados
por la experiencia de la prctica productiva e incorporarlos en la cultura
industrial local.

Un autor uruguayo, Mximo Halty (1986), con una importante trayectoria de
gestor tecnolgico en la OEA, afirmaba en un sentido similar al de Sabato que
una poltica para el desarrollo tecnolgico tiene dos componentes: la promocin
de la capacidad nacional para la produccin, diseminacin y aplicacin de
tecnologas, y la orientacin y el control selectivo de la transferencia de
tecnologa.

Al igual que Sabato, reconoca que en la regin exista poca presin inicial para
innovar, lo que daba lugar lo que llamaba los crculos viciosos del
subdesarrollo, es decir, la falta de demanda de cambio tcnico, la falta de
oferta interna de conocimientos tcnicos, la mayor orientacin hacia la
tecnologa extranjera para satisfacer los aumentos de la demanda, la
marginalizacin del sistema de ciencia y tecnologa nacional y la falta de oferta
interna adecuada.

En contraposicin, sostena que una estrategia de desarrollo tecnolgico
debera establecer un proceso equilibrado y convertir los crculos viciosos de
subdesarrollo tecnolgico en espirales virtuosas, tales como: la mayor
demanda de cambio tcnico, la creciente oferta efectiva de tecnologa nacional
y el aumento de la demanda de tecnologas nacionales y extranjeras (Halty,
1986).

Durante el perodo considerado en este informe, muchas de estas ideas han
vuelto a tener vigencia, pese a que algunos enfoques pueden parecer
extemporneos si se los compara con el devenir actual del proceso econmico.
Su influencia, sin embargo, ha estado frecuentemente limitada al discurso, ya
que la prctica de la poltica cientfica y tecnolgica ha solido transcurrir ms
prxima a las alternativas de la cambiante relacin actoral y quedado sujeta a
aquel conjunto de polticas ms potentes, a las que Amlcar Herrera identificaba
como polticas implcitas y les daba el valor de las verdaderas polticas

El pensamiento desarrollista no se limit al debate de ideas. En la Argentina,
antes de la creacin del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y
Tecnolgicas (CONICET) en 1958, fueron creadas dos instituciones para la
transferencia del conocimiento al sector productivo a instancias de la
recomendacin de Ral Prebisch, por entonces Secretario Ejecutivo de la
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CEPAL, quien recomendaba al gobierno de la poca: "Las medidas inmediatas
son apremiantes. En primer lugar, hay que dar fuerte incentivo a la produccin
agropecuaria... Al incentivo de mejores precios, hay que agregar la
construccin de silos, y la formacin de un Instituto que difunda rpidamente
las buenas prcticas ya probadas en el pas y las vigentes en pases
extranjeros de similares condiciones" (Prebisch, 1955). Al ao siguiente, en
1956, siguiendo esta recomendacin, se creaba el Instituto Nacional de
Tecnologa Agropecuaria (INTA) y un ao ms tarde el Instituto Nacional de
Tecnologa Industrial, siguiendo un formato similar.


3. Perodos de la historia reciente

Se esboza a continuacin una periodizacin de la poltica de ciencia y
tecnologa implementada en Argentina desde la recuperacin de la democracia
en 1983 hasta la actualidad. Como toda periodizacin, sus criterios bsicos
tienen una alta dosis de subjetividad, aunque el hecho de que hayan sido
elaborados teniendo en cuenta los momentos polticos, los desarrollos
institucionales, el desempeo de los actores y el despliegue de instrumentos
utilizados en su implementacin, confiere al relato cierto valor explicativo. Los
perodos considerados son:

1. Reconstruccin democrtica (1983 1989)
2. Dos caras del gobierno de Menem (1989 1999)
3. El desconcierto como poltica (1999 2001)
4. Crisis y recuperacin (2002 hasta el presente)

A grandes rasgos, los perodos mencionados se dividen en dos bloques: el
perodo de gobierno radical y los perodos de gobierno peronista, con un
interregno de dos aos en el que un frente con propuestas integradoras se
desgran aceleradamente en un fracaso poltico despus de haber ensayado
para el sector algunas polticas mal concertadas con la comunidad cientfica.

El primero es el que comenz con el gobierno de la UCR de Ral Alfonsn en
1983 y termin con el final del mismo en 1989. Este perodo puede ser
considerado como la reconstruccin democrtica, puesto que los ejes
rectores de la poltica en el perodo fueron la democratizacin de las
instituciones del sector en un contexto caracterizado por la misma tnica en la
vida pblica del pas.

La poltica cientfica vinculada al proceso de democratizacin impulsada por el
gobierno radical estuvo guiada por la lgica, los actores, los conflictos y la
asignacin de prioridades que haban articulado al sector en el cuarto de siglo
anterior a la recuperacin de la democracia en 1983. El equipo de gestin
encabezado por Manuel Sadosky estaba compuesto por investigadores ligados
al movimiento reformista que haban sido empujados al exilio por la
intervencin militar de las universidades en 1966.

El segundo perodo comenz con la gestin de las nuevas autoridades del
sector designadas por el Gobierno de Carlos Menem en 1989. Dentro de la
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poltica de este gobierno peronista es posible distinguir, a su vez, dos etapas
distintas y contradictorias. La primera, a la que es posible caracterizar como de
reaccin tradicionalista, transcurri entre 1989 y 1995. Esta etapa estuvo
marcada por la designacin al frente de las principales instituciones del sector,
de investigadores que haban desempeado funciones similares durante las
intervenciones militares previas a 1983. Algunos de estos nuevos funcionarios
eran conocidos por sus posiciones ideolgicas ultraderechistas. Esta etapa se
prolong hasta 1996. A partir de entonces se abri la segunda etapa.

El sincretismo ideolgico que caracteriz al gobierno de Carlos Menem, as
como su proximidad al pensamiento de los organismos internacionales de
financiamiento, permitieron un vuelco hacia polticas con mayor homologacin
internacional, bajo la impronta de la innovacin y el modelo referencial del
sistema nacional de innovacin. Estas reformas se produjeron en el contexto
de las reformas estructurales neoliberales y la denominada segunda
generacin de reformas del Estado. Bajo esta dinmica, se redise el
entramado institucional del sector, crendose nuevas instituciones y
redefinindose las competencias de las existentes. Las reformas se sucedieron
en un contexto de confrontacin poltica entre las autoridades gubernamentales
y los investigadores de las universidades nacionales, muchas de las cuales
vieron en las reformas un avance sobre la autonoma y un retraimiento del
Estado de sus competencias en la ejecucin de las actividades cientficas y
tecnolgicas.

El perodo de desconcierto que caracteriz al gobierno de la Alianza (1999-
2001) se combin en el plano de la poltica cientfica y tecnolgica con una
arrogancia que produjo gran irritacin en la comunidad cientfica. Durante un
nuevo interregno el gobierno interino de Eduardo Duhalde- en el que la crisis
econmica remiti, aunque no en igual medida la crisis social
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, se adoptaron
varias medidas en el mbito de la poltica cientfica y tecnolgica que calmaron
las aguas agitadas de la comunidad cientfica. La ms significativa fue el
acierto en la designacin al frente del CONICET de un investigador
ampliamente reconocido, quien fue capaz de dar nuevos aires al organismo a
lo largo de los seis aos que dur su gestin
4
.

El perodo que se extiende desde 2003 hasta el presente puede a su vez ser
dividido en dos etapas. En la primera de ellas, durante el gobierno de Nstor
Kirchner, el mximo organismo del sector era el Ministerio de Educacin,
Ciencia y Tecnologa, del que pas a depender la Secretara de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Productiva. Esta ltima puso el nfasis en la
planificacin a medio y largo plazo, lo cual no dejaba de mostrar un curioso
optimismo en un pas tan expuesto a las mutaciones abruptas y muchas veces
inesperadas. Durante esta gestin se lograron varias metas, como el
relanzamiento del CONICET, a la vez que comenz una etapa de modesta
expansin presupuestaria aunque de fuerte incorporacin de investigadores y
becarios en el CONICET y las universidades, en el contexto de la recuperacin

3
La crisis de 2001-2002 estuvo marcada por la cada del gobierno de la Alianza entre el
FREPASO y la UCR de De la Ra y la sucesin de 5 presidentes en dos semanas.
4
El Dr. Eduardo Charreau.
12

y expansin econmica experimentada por el pas durante el perodo de
gobierno 2003-2007.

El gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner habra de traer como novedad la
creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva,
separado del Ministerio de Educacin, del cual depende la Secretara de
Polticas Universitarias. Sobre el alcance real de esta novedad institucional es
pronto para emitir un juicio definitivo, aunque ciertos sealamientos iniciales
sern formulados en el texto.


4. Recuperacin democrtica (1983-1989)

Con la asuncin de Ral Alfonsn a la Presidencia de la Nacin comenz uno
de los perodos de gobiernos constitucionales ms largos de la historia
argentina. La recuperacin del orden institucional dio lugar a un proceso de
intervencin, normalizacin y democratizacin de las distintas instituciones del
sector. El nuevo gobierno transform la Subsecretara de Ciencia y Tcnica del
rgimen militar, que se encontraba bajo la rbita de la Secretara de
Planeamiento de la Presidencia, en la Secretara de Ciencia y Tecnologa
(SECYT) como dependencia del Ministerio de Educacin y Justicia. Las
universidades nacionales y el CONICET fueron intervenidos, con la intencin
de normalizarlos. Esta paradjica intervencin para la normalizacin se explica
por la ilegitimidad bsica de las autoridades acadmicas y cientficas surgidas
del gobierno militar. Uno de los objetivos bsicos que el gobierno de Alfonsn
se propuso alcanzar fue la recuperacin de la vida institucional. Con este
propsito, se nombr al destacado matemtico Manuel Sadosky al frente de la
SECYT, lo que llev a la conduccin del sistema cientfico a muchos de los
investigadores reformistas de la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA que
haban sido expulsados en 1966 luego de la denominada noche de los
bastones largos.

La gestin del primer gobierno democrtico estuvo constreida por fuertes
restricciones presupuestarias que se tradujeron en el congelamiento del
presupuesto en el sector durante el perodo. Sin embargo, la gestin tuvo
rasgos fuertes, caracterizados por el intento de perfilar reas de atencin
prioritaria. Entre las inicialmente seleccionadas se encontraban la electrnica,
la biotecnologa, la fiebre aftosa, el mal de Chagas, la micotoxinas y los
complejos agroindustriales (SECYT, 1989). En cuanto a las polticas
impulsadas por la SECYT, en 1984 se cre el Programa Argentino-Brasileo de
Integracin (PABI), en lnea con la poltica de alcanzar la autonoma
tecnolgica en reas consideradas clave, como la informtica y la
biotecnologa. En 1986 comenz a funcionar la Escuela Superior
Latinoamericana de Informtica (ESLAI), un ambicioso programa de formacin
de posgrado en informtica que sera desactivado por el prximo gobierno. En
consideracin de la importancia estratgica asignada a la investigacin en
biotecnologa para el desarrollo de la regin, en 1987 se puso en funciones el
Centro Argentino Brasileo de Biotecnologa (CABBIO), un emprendimiento
conjunto de ambos pases que contina en funcionamiento luego de dos
dcadas.
13


La Argentina haba sufrido una importante emigracin de cientficos e
intelectuales que fueron obligados a exiliarse por motivos polticos. La SECYT y
el CONICET emprendieron algunas acciones destinadas a fomentar el retorno
y la vinculacin con investigadores emigrados. Se puso en funcionamiento el
Programa Patrimonio Cientfico Argentino en el Exterior, que impulsaba la visita
de cientficos argentinos residentes en el exterior del pas por perodos no
menores de dos semanas, para dictar cursos y seminarios, colaborar en el
montaje de laboratorios de investigacin, la realizacin de investigaciones
conjuntas con cientficos residentes en el pas, entre otros. Sin embargo, estas
acciones fueron dbiles y de limitados alcances, en gran medida porque ciertos
sectores de la comunidad cientfica vean con malos ojos que se otorgaran
ayudas especiales a quienes haban emigrado. La SECYT y el CONICET
evaluaron que no era recomendable propiciar un retorno masivo (Leiva, 2005).

El CONICET, que fue transferido a la rbita de la SECYT, haba experimentado
un proceso de fuerte aumento de la cantidad de institutos de investigacin
durante el proceso militar, como expresin de la transferencia de capacidades
de investigacin desde las universidades hacia l. El CONICET contaba en
1983 con 116 institutos y 7 centros regionales.

Uno de los objetivos prioritarios de la nueva gestin fue la reconstruccin de los
vnculos con las universidades y la reincorporacin de los investigadores
exiliados por razones polticas. En palabras del entonces Presidente del
CONICET
5
: En primer lugar se derogaron todas las disposiciones que
establecan controles polticos o ideolgicos a travs de informes de los
servicios de inteligencia. Estos controles haban sido impuestos merced a un
decreto de la dictadura de Ongana.
6
Por otra parte, se propici la
reincorporacin de investigadores que haban sido cesanteados o prescindidos
por motivos ideolgicos y se cre un programa temporario de Becas de
Actualizacin que acogi a quienes se vieron obligados a interrumpir su
carrera, o su formacin, en investigacin por causas polticas durante la
dictadura militar. Unas 160 personas pudieron beneficiarse de este rgimen
especial por lapsos de hasta dos aos (Abeledo, 2007). Asimismo, se
promovi la incorporacin de investigadores de las ciencias sociales que
haban sido marginados durante el rgimen militar. Estas incorporaciones
ampliaron el campo de actividades del Consejo.

La nueva gestin del CONICET elimin el sistema de financiamiento de la
investigacin a travs de subsidios globales otorgados a los directores de
institutos, quienes los aplicaban segn su criterio y sin evaluaciones externas,
para establecer en su lugar un sistema de subsidios a proyectos a travs de
convocatorias pblicas y evaluacin por pares. Estas medidas buscaban
reconstruir el sistema de promocin que sufra fuertes acusaciones de fraude y
corrupcin durante la intervencin del perodo militar. En este mismo sentido,
se realizaron investigaciones, sumarios y acciones legales tendientes a
esclarecer las irregularidades en el manejo de fondos a travs de algunas

5
Carlos Abeledo, qumico, designado al frente del CONICET en 1983 y cuyo mandato se
extendi por todo el perodo de gobierno de Ral Alfonsn.
6
Gobern de facto entre 1966 y 1970.
14

fundaciones privadas durante la dictadura militar
7
. Estas medidas recibieron un
fuerte respaldo de lo sectores ms jvenes y dinmicos de la comunidad
cientfica del CONICET, as como un general respaldo de una sociedad en
proceso de democratizacin.

Uno de los elementos ms fuerte del diagnstico en que se apoy la nueva
gestin del CONICET fue la caracterizacin que se haca de la Carrera del
Investigador Cientfico (CIC), con rasgos muy negativos. Este escalafn,
frreamente estructurado en niveles a los que se accede de acuerdo a
procedimientos pautados rgidamente tiene en su concepcin muchas
similitudes con otros escalafones igualmente cerrados y jerrquicos como, por
ejemplo, el de las fuerzas armadas. Un escalafn paralelo, la Carrera del
Personal de Apoyo tiene rasgos afines con la de suboficial en los organismos
militares. La CIC era vista, adems como un obstculo para la mejor
integracin de los grupos del CONICET en las universidades. Para dar una
solucin innovadora a este problema, se comenz a implementar el Sistema de
Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU), cuyo objetivo era otorgar un
incentivo econmico a la actividad de los docentes con dedicacin exclusiva en
las universidades nacionales que, o bien fueran miembros de la Carrera de
Investigador, o bien aunque no lo fueran realizaran investigaciones afines a las
promovidas por el CONICET. La comunidad cientfica se dividi frente a esta
poltica: el SAPIU recibi apoyos, particularmente en las universidades, pero
tambin fue objeto de resistencia activa no slo por los grupos ms
conservadores, sino tambin por muchos investigadores ideolgicamente
afines con el gobierno radical. Fue evidente que el espritu de cuerpo prim
en una medida visible sobre una intervencin poltica no surgida desde el seno
de la propia comunidad, ms all de los propsitos democratizadores que la
animaban.

En otros mbitos de la poltica cientfica y tecnolgica se tomaron medidas con
el objetivo de vincular la actividad de investigacin con el sector productivo,
crendose en 1984 el rea de Transferencia de Tecnologa, y en 1985 la
Oficina de Transferencia de Tecnologa dentro de ella. En 1986 se cre la
Comisin Asesora de Desarrollo Tecnolgico, integrada por investigadores,
funcionarios del Estado y empresarios, con el objetivo de asesor al Director en
la promocin de la inversin de riesgo dentro del sector productivo. Por ltimo,
en 1987 se reglament la actividad de consultoras para investigadores y
tcnicos del CONICET.

En otros organismos del sistema cientfico y tecnolgico se vivi el mismo
proceso de normalizacin institucional. En el INTA, la principal institucin de
transferencia de tecnologa al sector productivo del pas fueron designadas
nuevas autoridades
8
a la vez que comenz un proceso de reordenamiento de
la institucin. Por otra parte, el gobierno democrtico desplaz al Vicealmirante

7
Ver CONICET, 1989: Informe sobre investigaciones de hechos ocurridos en el CONICET
(Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas). Perodo 1976-1983, Buenos
Aires, EUDEBA.
8
Carlos Lpez Saubidet fue designado Presidente del INTA.
15

Ing. Castro Madero de la conduccin de la CNEA
9
. Castro Madero haba
estado a cargo de la conduccin de la CNEA durante la ltima dictadura militar,
y haba sido responsable de un ambicioso plan de desarrollo nuclear.
Comenz a operar la Central de Embalse de Ro Tercero, la segunda central
nuclear del pas. Se anunci el proyecto de un reactor nuclear de diseo local
de caractersticas novedosas: el CAREM. El proyecto sera interrumpido por
falta de apoyo presupuestario.

La poltica universitaria fue uno de los ejes centrales del gobierno de Ral
Alfonsn. Intervenidas y golpeadas durante la dictadura militar, las
universidades enfrentaban adicionalmente, al comienzo de la democracia, un
problema indito: el de dar respuesta al aluvin de demanda de estudios
profesionales por parte de quienes no pudieron acceder a ellos durante la
etapa represiva. En el plano de la poltica universitaria, la gestin del gobierno
de Ral Alfonsn estuvo orientada a la normalizacin de las universidades, la
recuperacin del autogobierno en un marco de absoluto respeto a la
autonoma universitaria- y la recuperacin del rol de las universidades como
instituciones capaces de dar respuesta a la demanda masiva de formacin
profesional y recuperar por esta va su condicin de elemento clave de la
movilidad social. Tambin se plasmaron algunas condiciones bsicas que
hicieron posible impulsar a las universidades a ocupar un lugar de
protagonismo en la investigacin cientfica y tecnolgica, as como en la
transferencia de conocimientos a las empresas y otros actores del entorno
social.

En trminos generales, el perodo se caracteriz por la aplicacin de polticas
tendientes a la reconstruccin de la cultura acadmica, marcada por los valores
cientficos de apertura, pluralismo y autonoma acadmica, en trmino
semejantes a los descritos por Elzinga y Jamison (1996). Pero no se trat solo
de eso: el otro rasgo dominante fue el de la sintona que se procur establecer
con el espritu de recuperacin democrtica que viva la sociedad argentina,
impulsando nuevas reglas de juego institucionales en el campo de la ciencia y
la tecnologa, confrontando fuertemente con el estado de cosas heredado de la
gestin militar. Una cultura cvica que la sociedad argentina estaba
aprendiendo a respetar aunque le habra de costar bastante mantenerse
completamente fiel a ella cuando las sucesivas crisis econmicas entraron en
escena y la pobreza de muchos sectores sociales se torn cruel pero, sobre
todo, visible.


5. Dos caras del gobierno de Menem (19891999)

Al gobierno radical, arrastrado por una conmocin econmica que se tradujo en
un perodo de hiperinflacin, le sucedi el primero de varios gobiernos
genricamente adscriptos al peronismo. En 1989 accedi al poder Carlos
Menem con una propuesta que combinaba elementos de populismo de cuo
tpicamente peronista, con polticas que en el campo de la economa y de las

9
Se design al Ing. Alberto Constantini al frente de la CNEA en reemplazo de Castro Madero.
Constantini estuvo al frente de la CNEA hasta 1988, ao en el que fue reemplazado por Emma
Prez Ferreira.
16

relaciones internacionales respondan al Consenso de Washington y se
alineaban en relaciones carnales con los Estados Unidos. La llegada al
gobierno de Carlos Menem se produjo de manera anticipada, debido a la
renuncia de Ral Alfonsn a la presidencia en un contexto de crisis econmica
con hiperinflacin.

El nuevo gobierno emprendi un drstico programa de reformas estructurales,
que incluy la liberalizacin de los mercados de productos y factores, la
apertura comercial y la privatizacin de las principales empresas pblicas. En
1991 comenz la implementacin del plan de convertibilidad, que fij la paridad
cambiaria entre el peso y el dlar, con el objetivo de contener la inflacin. Se
eliminaron las clusulas del compre nacional en las empresas de servicios
pblicos, a la vez que comenz un proceso de reconversin de algunos
sectores del aparato productivo, que si bien dio lugar a un aumento de la
productividad del trabajo, ste estuvo ligado a la incorporacin de bienes de
capital importados y a la racionalizacin de los planteles laborales, dando lugar
a un fuerte aumento del desempleo estructural. Asimismo, este proceso afect
las capacidades de generacin de conocimiento endgeno por parte de las
firmas (Kosacoff, 1994) (Bonvecchi y Porta, 2003).

La poltica de ciencia y tecnologa del gobierno de Menem reflej las dos
facetas que caracterizaron a su gobierno, en fases sucesivas: primero el
tradicionalismo de derechas y luego la modernizacin ajustada a ideas de
poca: competencia, transparencia e innovacin. Es as que la poltica de este
gobierno puede ser comprendida segn dos etapas distintas. La primera la
reaccin tradicionalista- transcurri entre 1989 y 1996, en tanto que la segunda
la modernizacin tecnocrtica- lo hizo entre 1996 y 1999.

a) Reaccin tradicionalista
En el primer perodo, la poltica cientfica estuvo orientada por una agenda que
combinaba las tendencias aislacionistas del CONICET, el recelo al
progresismo cientfico, la restauracin de todo aquello que haba sido
removido por el gobierno radical y la recuperacin de las que fueran prioridades
militares, todo ello con un aura nacionalista muy a tono con el ala derecha o
ms tradicional del peronismo. En cambio a partir de 1995 comenz la
implementacin de un programa de reformas tambin hbridas, que
combinaban una recuperacin de la capacidad de intervencin poltica por
parte del gobierno, con un recetario inspirado en la agenda de los organismos
internacionales de crdito (BID y Banco Mundial) que otorgaron el
financiamiento necesario para llevarla a la prctica.

Durante el primer perodo volvieron a ocupar un lugar destacado en la
conduccin de las instituciones cientficas algunos investigadores que haban
estado ligados a las intervenciones en tiempos de las dictaduras militares y que
haban sido desplazados de las mismas durante la gestin de Manuel Sadosky.
Esto dio lugar al inicio de un perodo de conflictos en el seno de las
instituciones cientficas. El neurocirujano Ral Matera fue nombrado a cargo de
la SECYT, quien design nuevas autoridades al frente del CONICET
10
. Uno de

10
Matera design al Ing. Carlos Cavotti al frente del CONICET. Luego de una breve gestin al
frente del Consejo, Cavotti pas a dirigir la Escuela de Defensa Nacional, y fue reemplazado
17

aquellos funcionarios
11
sostuvo pblicamente su intencin de separar al
CONICET de la investigacin en las universidades, en lnea con la poltica
seguida durante las dictaduras militares y en contraposicin a la poltica de
reconstruccin del vnculo entre el Consejo y las universidades llevada a cabo
durante la gestin del gobierno radical. El descontrol que evidenci muy pronto
la gestin llev al desplazamiento de las autoridades del CONICET y a la
intervencin del organismo, cuya Presidencia retuvo para s el propio
Secretario de Ciencia y Tecnologa
12
. Un problema ms bsico subyaca a tal
decisin y derivaba del hecho de que el CONICET, al disfrutar de autonoma y
poseer presupuesto propio, era histricamente poco dcil a las polticas
emanadas de una Secretara carente de la herramienta presupuestaria para
garantizarlas. Este problema no se haba presentado en la etapa del gobierno
radical debido a que el equipo de gobierno en ambas instituciones estaba muy
cohesionado, tanto desde la perspectiva poltica, como desde su trayectoria
cientfica. Matera, al asumir personalmente la conduccin de ambas
instituciones, trat de darle una solucin sui generis al problema.

Las nuevas autoridades de ciencia y tecnologa desmantelaron algunas de las
iniciativas ms importantes llevadas a cabo durante la gestin anterior, tales
como el Programa SAPIU de apoyo a los investigadores en las universidades y
la Escuela Latinoamericana de Informtica (ESLAI). Se anunci la creacin de
un plan de vinculacin con cientficos en el exterior (PROCITEX), el cual
decay a partir de 1994 por restricciones presupuestarias. Por causa del
fallecimiento de Ral Matera, en 1994 fue designado el tambin mdico
Domingo Liotta. En 1995 se anunci la creacin de un mega-proyecto
denominado Ciudad Internacional de la Ciencia y la industria (CICI). El
proyecto fue abandonado luego de recibir fuertes crticas de la comunidad
cientfica.

En lo referido a la promocin de la innovacin tecnolgica, se tomaron medidas
novedosas en el plano legislativo. El 28 de septiembre de 1990 se aprob la
Ley 23.877, de Promocin y Fomento de la Innovacin Tecnolgica, que no
sera sancionada hasta 1992 por el decreto 508/92. La ley gener una
innovacin institucional al crear la figura de las unidades de vinculacin
tecnolgica (UVT). Estas fueron definidas como entes no estatales constituidos
para la identificacin, seleccin y formulacin de proyectos de I+D, transmisin
de tecnologa y asistencia tcnica. Las UVT no necesariamente deban estar
relacionadas con un organismo pblico y en todos los casos deban estar
organizadas bajo la forma jurdica de una sociedad comercial o una asociacin
civil. Se otorg a la SECYT la facultad de autorizar su funcionamiento.

En 1993 comenz la implementacin del Programa de Modernizacin
Tecnolgica (PMT) cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Desde 1993 hasta 1997, cuando con la creacin de la Agencia Nacional
de Promocin Cientfica y Tecnolgica el programa fue incorporado al mbito

por Bernab Quartino en marzo de 1990. Este ltimo haba sido interventor de la Facultad de
Ciencias Exactas y Naturales de la UBA luego de la noche de los bastones largos en 1966.
11
El propio Bernab Quartino.
12
En febrero de 1991 asumi Matera la Presidencia del CONICET reteniendo el cargo de
Secretario de Ciencia y Tecnologa.
18

de este organismo, el Programa fue administrado en base a dos subprogramas:
el de innovacin tecnolgica, que oper en el mbito de la SECYT y el
CONICET, y el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) que fue gestionado
desde el Ministerio de Economa.

El estilo de gobierno de un peronismo autoritario se llevaba mal con la
autonoma de los organismos. As, el INTA, que gozaba de una autonoma
semejante a la del CONICET y dispona de recursos propios, derivados de una
fuente impositiva, fue transferido en 1991 a la rbita de la Secretara de
Agricultura. Esta reasignacin supuso el cambio de la entidad legal del
organismo, que pas a depender de dicha secretara, y perdi la autarqua
financiera y el presupuesto propio. El presupuesto del INTA, que por su Ley
orgnica estaba ligado al cobro de un determinado porcentaje del valor de las
importaciones, haba sido una de las garantas de su financiamiento. La
subordinacin del INTA a la Secretara de Agricultura gener muchas
resistencias en el sector.

Investigacin espacial y nuclear
Las prioridades temticas de los gobiernos militares fueron histricamente
asumidas como propias por los sectores ms nacionalistas del espectro poltico
argentino. Fue esta perspectiva subyacente la que confiri nuevo inters a las
investigaciones espaciales y a la energa nuclear. La investigacin espacial fue
una de las primeras reas donde el gobierno de Menem realiz reformas
organizativas e institucionales. En este sentido, el rgano encargado de la
poltica espacial present una continuidad a travs de los dos periodos que son
reconocibles en su gobierno, lo que la distingue de otras dependencias con
competencias en actividades cientficas y tecnolgicas que sufrieron en mayor
medida los avatares de los cambios de rumbo. Puede parecer una curiosidad
que en tal contexto de resurgimiento nacionalista fuera el gobierno de Carlos
Menem el que resolviera dar por terminado un proyecto muy avanzado de
desarrollo de un misil de mediano alcance el Cndor II- aunque la explicacin
surge del pragmatismo con el que se aplic una de las prioridades ms
importantes de su gestin: el acercamiento carnal a los Estados Unidos.

En 1991 se cre la Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) a
travs del Decreto N 995/91, como ente civil dependiendo de la Presidencia de
la Nacin. La CONAE se cre sobre la base de la Comisin Nacional de
Investigaciones Espaciales (CNIE), que databa de 1961. En 1993 se fijaron a
travs del Decreto 765/93 las competencias de cada rgano de conduccin de
la CONAE. En su artculo 8, el Decreto serva tambin para disponer el fin del
misil: todos los elementos, partes y componentes del misil Cndor II, en
todas sus versiones y etapas de desarrollo, que existan a la fecha, sern
desactivados, desmantelados, reconvertidos y/o inutilizados segn sus
posibilidades de uso en aplicaciones y destinos pacficos, de manera de
efectivizar en forma fehaciente y definitiva la cancelacin completa e
irreversible del proyecto respectivo.

Con ello daba por terminada un emprendimiento que, si en lo poltico haba
sido oscuro, en lo tecnolgico reflejaba una capacidad avanzada. En efecto, el
gobierno militar haba impulsado el desarrollo de un misil de mediano alcance:
19

el Cndor II, un misil de dos etapas, de diecisis metros de largo, con un
sistema de control de todo el vector, con un paquete sensor de control de
altitud y con un sistema de control de velocidad final; todo ello controlado por
tres computadoras integradas e intercomunicadas entre si. La construccin del
Cndor II comenz en 1979 en Falda del Carmen en unas instalaciones
dependientes de la entonces Comisin Nacional de Investigaciones Espaciales.
Ya desde el gobierno de Ral Alfonsn se registraron presiones de los Estados
Unidos para discontinuar el misil, pero fue durante la gestin de Carlos Menem
que la desactivacin se puso en prctica.

En 1993 el gobierno argentino decidi enviar la mayora de los componentes
Cndor II a los Estados Unidos, para su destruccin total. Esto se llev a cabo
mediante la intermediacin de Espaa, que colabor en el desmantelamiento
del proyecto y ofici como punto de triangulacin en el envo de los
componentes del misil a los EEUU para su destruccin total.

La I+D en el rea nuclear haba contado con un importante apoyo durante la
ltima dictadura militar, en contraste con el desmantelamiento de la
investigacin universitaria producido en aquella poca. La poltica cientfica
durante el primer gobierno democrtico fue inercial, la Comisin Nacional de
Energa Atmica (CNEA) continu operando segn sus propios lineamientos,
en un contexto de restriccin presupuestaria tanto por la crisis econmica como
por el hecho que la poltica nuclear no tena el mismo nivel de prioridad en
democracia. La gestin del gobierno menemista durante el primer perodo
responda, como sealamos anteriormente, a una agenda tradicional en ciencia
y tecnologa, donde la actividad nuclear recuperaba, al menos a nivel
discursivo, un papel gravitante.

b) Modernizacin burocrtica
Llamamos a esta etapa de modernizacin burocrtica en el sentido de la
cultura burocrtica mencionada en el apartado 1.3, como un proceso
encarnado en el aparato del estado, que procura administrar y organizar la
ciencia para disponerla al servicio de la poltica. Esta definicin evoca a Max
Weber (1996), quien conceba a la burocracia como la forma ms racional de
ejercer el poder, definindola como un sistema objetivo de administracin y de
gestin que est dotado de reglas tcnicas y procedimientos formales y se
orienta a la optimizacin de las actividades sobre la base de una divisin del
trabajo establecida segn criterios objetivos. Esta visin ideal de la burocracia
como un instrumento al servicio de fines prcticos contrasta, sin embargo, con
la evidencia histrica de que frecuentemente el medio se convierte en un fin y
que los procesos de burocratizacin, lejos de eliminar las situaciones de
ineficiencia o conflictividad, las producen y acentan.

Las polticas de ciencia, tecnologa y educacin superior implementadas en
Argentina en la ltima dcada del siglo veinte encajan perfectamente en una
aproximacin conceptual de este tipo, ya que quienes las concibieron y
pusieron en prctica no eran, en su mayora, ni investigadores ni docentes
universitarios, o por lo menos no encarnaban los puntos de vista prevalecientes
en ambos grupos. Como antecedente (y de algn modo, como una primera
etapa de las reformas del sistema de ciencia y tecnologa que se llevaron a
20

cabo a partir de 1996) es necesario mencionar las polticas de reforma de la
educacin superior llevadas a cabo a partir de 1993, en el contexto de una
tendencia poltica orientada a transformar el contrato social entre las
universidades y el Estado en Latinoamrica (Brunner, 1994). En el curso de
1993 se cre a travs del Decreto 506/93 la Secretara de Polticas
Universitarias (SPU)
13
. Llegaba a la conduccin de esta secretara el mismo
equipo caracterizado por un enfoque tecnocrtico que unos aos despus
habra de impulsar la reforma del sistema de ciencia y tecnologa.

La creacin de la SPU fue entonces pensada como un primer paso hacia la
reformulacin del vnculo entre las universidades nacionales y el gobierno,
asignndole a ste mayor capacidad de intervencin. Con esta lgica, la
autonoma universitaria fue puesta en cuestin, lo que dio origen a un estado
de confrontacin con las universidades ms importantes, en las cuales el
radicalismo tena una gran influencia. As, la poltica universitaria no surgi de
un acuerdo entre las diferentes fuerzas polticas, sino que qued inscripta en la
confrontacin entre peronistas y radicales. De hecho, los primeros movimientos
destinados a modificar la correlacin de fuerzas en el plano universitario haban
comenzado ya desde el primer da del gobierno de Menem, con la creacin de
nuevas universidades nacionales; la mayor parte de ellas en el conurbano
bonaerense y cuyos rectores organizadores estaban polticamente alineados
con el Ministerio.

Las nuevas universidades fueron creadas con la justificacin de que ayudaran
a descomprimir la presin de la matricula sobre la UBA, a la vez que
exploraban modelos organizativos relativamente novedosos. Estas acciones,
sin embargo, carecieron de coordinacin y no formaron parte de ningn
rediseo del sistema universitario en su conjunto. Por esta razn, cada una de
ellas adopt un modelo diferente, en una gama que iba desde la oferta
profesional masiva para satisfacer una demanda local, hasta la excelencia
cientfica, gracias a la atraccin de grupos de investigacin de reconocido nivel,
tentados por la ventaja comparativa de disponer de infraestructuras ms
adecuadas y recursos ms abundantes. La UBA, no obstante, continu
aumentando su tamao sin notar la competencia de las nuevas casas de
estudio.

En 1993 se estableci a travs del Decreto 2427 el Programa de Incentivos a
Docentes Investigadores en el mbito de la SPU, cuyo objetivo era estimular la
investigacin en las universidades pblicas por medio de la asignacin de un
plus salarial a los docentes que acreditaran la realizacin de investigaciones,
ya que, segn estudios previos, slo el 15% de los docentes universitarios
podan ser considerados adems como investigadores. Se inaugur as el
primer procedimiento de asignacin salarial por mecanismos competitivos,
dando lugar a una diferenciacin de ingresos entre los docentes segn
realizaran o no investigacin cientfica o tecnolgica, con lo cual se promova la
segmentacin y la diferenciacin en el medio acadmico. Los efectos de la
aplicacin de este programa fueron desde sus comienzos motivo de
controversia. Por otra parte, si bien el programa recibi una importante

13
Fue designado el Lic. Juan Carlos Del Bello al frente de ella.
21

aceptacin entre docentes investigadores, ha recibido objeciones que abarcan
tanto a los principios mismos del programa- el pago por desempeo a una
categora particular de docentes- hasta problemas de diseo e implementacin.
Estos ltimos han estado relacionados con la falta de estabilidad del programa
por parte de las propias autoridades de la Secretara de Polticas Universitarias,
lo que se manifest en cambios en los manuales de procedimiento, y en los
montos y cronogramas de pago. A esto podramos agregar el hecho que se
aplic en un contexto de restriccin presupuestaria, lo que origin que fuera
asumido por algunos sectores como un aumento salarial encubierto (Albornoz
et al., 2004).

En 1995 se dieron los pasos ms importantes orientados a aumentar la
capacidad del gobierno para aplicar polticas destinadas a lograr
modificaciones en las instituciones de educacin superior. El hito ms
destacado fue la sancin de la Ley 24.521 de Educacin Superior (LES). La
LES introdujo cambios orientados a fomentar la diferenciacin institucional y a
reconocer la heterogeneidad del sistema. Habilit adems a las universidades
pblicas a cobrar aranceles (facultad no aceptada ni ejercida a posteriori por
stas, salvo excepciones) y avanz hacia la creacin de un mercado
acadmico diferenciado. La aprobacin de la LES estableci un marco que se
propona dar sustento a una serie de polticas con las que se pretenda
modificar el modo de control ejercido hasta entonces por el gobierno sobre las
universidades y otras instituciones de educacin superior al introducir la
evaluacin como nuevo eje de la poltica universitaria. En otro plano, tambin
tuvo su importancia prctica la obtencin de un prstamo del Banco Mundial
para la puesta en marcha de un Programa de Reforma de la Educacin
Superior (PRES).

La novedad institucional ms importante establecida por la LES fue la creacin
de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU)
como un organismo descentralizado en la jurisdiccin del Ministerio de
Educacin. La CONEAU, que comenz a funcionar en 1996, es desde
entonces el nico organismo pblico de evaluacin y acreditacin universitaria.
Su misin institucional fue definida como asegurar y mejorar la calidad de las
carreras e instituciones universitarias que operan en el sistema universitario
argentino por medio de actividades de evaluacin y acreditacin de la calidad
de la educacin universitaria.

Como antecedente, a finales de 1994 el Ministerio de Educacin haba creado
la Comisin de Acreditacin de Posgrados (CAP). Este organismo realiz
durante 1995 una convocatoria a la acreditacin voluntaria de maestras y
doctorados acadmicos. Ms de 300 carreras de posgrado ofrecidas por
universidades pblicas y privadas respondieron a aquella convocatoria. La CAP
dictamin sobre su acreditacin, con resultados positivos en aproximadamente
dos terceras partes de las solicitudes y clasific los programas acreditados
segn la calidad en tres categoras. Creada la CONEAU, el Ministerio le
transfiri a sta los procedimientos de acreditacin, dando por terminadas las
funciones de la CAP. Las actividades llevadas a cabo por la CAP fueron
financiadas por el PRES. Este programa cont con un financiamiento total de
270 millones de dlares, de los cuales 165 millones fueron aportados por el
22

Banco Mundial. Resulta particularmente relevante la intervencin del Banco
Mundial, ya que se trat del primer programa de este organismo para la
reforma de la educacin superior en la regin. PRES persigui cinco objetivos
centrales:
1. Reformar y ordenar el marco legal de la educacin superior.
2. Introducir incentivos para mejorar la calidad de la educacin superior.
3. Dar mayor transparencia a la gestin mejorando la informacin.
4. Modificar la distribucin de los recursos presupuestarios.
5. Fortalecer la capacidad de conduccin y programacin de la SPU.

Con el propsito de alcanzar estos objetivos, el PRES desarroll una serie de
programas, entre los que se destac el Fondo para el Mejoramiento de la
Calidad (FOMEC) como instrumento para la asignacin de recursos por
mecanismos competitivos.

En julio de 1996 el equipo tcnico que haba impulsado la reforma de la
educacin superior asumi la conduccin de la Secretara de Ciencia y
Tecnologa (SECYT)
14
y comenz un plan destinado a extender sus propsitos
reformistas a las instituciones de ciencia y tecnologa. Las transformaciones
ensayadas se concentraron en el entramado institucional y en un intento de
modificar la lgica de funcionamiento de las instituciones. El programa de
reformas estuvo estructurado en torno a tres grandes ejes:

a) Concentracin de las funciones de formulacin de polticas, programacin y
planificacin en la SECYT. Se sancion una nueva estructura institucional
para la SECYT y se puso en marcha la formulacin de un plan plurianual de
ciencia, tecnologa e innovacin.

b) Creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica
(ANPCYT) para realizar acciones de promocin mediante la distribucin de
recursos para financiar proyectos de investigacin y de actualizacin
tecnolgica de las empresas. En el primer aspecto, la Agencia desplazaba
al CONICET, al que se le objetaban criterios endogmicos para resolver la
asignacin de recursos.

c) Mejora de la coordinacin interministerial en actividades de ciencia y
tecnologa y de la coordinacin interinstitucional hacia dentro de los
organismos del sector. Se crearon el Gabinete Cientfico-Tecnolgico
(GACTEC) en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros como
rgano de coordinacin interministerial y la Comisin de Gestin
Interinstitucional de Ciencia y Tecnologa como instancia de coordinacin
entre los distintos organismos cientficos y tecnolgicos
15
.

14
Con la designacin de Juan Carlos Del Bello como Secretario de Ciencia y Tecnologa.
15
El Gabinete estaba integrado por el Jefe de Gabinete de Ministros, el Secretario de Ciencia y
Tecnologa
15
, el Ministro de Defensa, el Ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos, el
Ministro de Educacin, el Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el
Ministro de Salud y Accin Social y la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano
de la Presidencia de la Nacin. La Presidencia le corresponda al Jefe de Gabinete de
Ministros, y la Secretara Ejecutiva estaba a cargo del titular de la cartera de ciencia y
tecnologa. El GACTEC, cuya creacin fue refrendada y justada en su composicin y funciones
por la Ley 25.467 de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, sancionada y promulgada en 2001,
23


La creacin del GACTEC en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros,
a travs del Decreto 1273/96 constituy una innovacin institucional. Sin
embargo, de hecho ha sido convocado en escasas ocasiones a lo largo de los
aos, por lo que esta iniciativa ha quedado ms reducida a una innovacin en
el organigrama institucional, que convertido en una instancia de articulacin y
coordinacin con incidencia substantiva. Otra innovacin institucional fue la
creacin en 1997 del Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa (COFECYT) a
travs del Decreto 1113/97 con la funcin de articular las polticas de ciencia y
tecnologa con las autoridades en la materia de las veintitrs provincias y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

La novedad de mayor trascendencia, no obstante, habra de ser la creacin de
la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) a travs
del Decreto 1660/96. El propsito de la creacin de la Agencia fue separar las
funciones de promocin y ejecucin de las actividades cientficas y
tecnolgicas, a travs de la concentracin en un organismo de los distintos
instrumentos promocionales y de financiacin que se encontraban dispersos en
distintas jurisdicciones. El diseo de la Agencia estuvo inspirado en la National
Science Foundation, considerada como un modelo flexible y dotado de gran
capacidad de financiamiento. Este cambio de enfoque en el campo de las
polticas pblicas para la ciencia y la tecnologa es, sin dudas, indisociable de
los cambios que se produjeron, tanto en la escena internacional, como en la
propia percepcin de algunos actores pertenecientes a la sociedad local
(Albornoz 2007).

La Agencia fue creada como un organismo desconcentrado, dependiente de la
SECYT. Su misin fue establecida para promover las actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin, canalizando los recursos econmicos necesarios para
tal fin y administrando tanto medios ya existentes, como as tambin nuevos
mecanismos creados para la promocin y el fomento del rea. Los dos
principales instrumentos de los que se dot inicialmente a la Agencia fueron el
Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) y el Fondo para la Investigacin
Cientfica y Tecnolgica (FONCYT), a los que con los aos se agregaron otros.
El FONCYT y el FONTAR a su vez cuentan con distintos instrumentos de
promocin y financiamiento de las actividades de ciencia, tecnologa e
innovacin.

El objetivo del FONCYT fue establecido como la promocin de la generacin de
conocimiento por parte de grupos de investigacin cientfica y tecnolgica
cuyas actividades se desarrollaran en instituciones pblicas y privadas sin fines
de lucro, mediante el otorgamiento de subsidios a proyectos que cumplieran
con ciertas condiciones de calidad y pertinencia. Inicialmente, el FONCYT
cont con dos modalidades: una destinada a la investigacin pura y aplicada,
cuyos resultados son a priori publicables en revistas de circulacin abierta; la
otra, destinada a investigacin precompetitiva de inters empresario. El objetivo
del FONTAR, en cambio, fue orientado hacia la financiacin de proyectos cuya
finalidad fuera la innovacin y la modernizacin tecnolgica en el sector

tiene asignada la funcin de decidir acerca de las polticas, prioridades y asignacin de los
recursos presupuestarios del rea de ciencia y tecnologa del sector pblico nacional.
24

privado. Para ello, reuni los distintos instrumentos que con tal propsito
estaban dispersos en distintas reas gubernamentales, tales como la Ley N
23.877 de Promocin y Fomento de la Innovacin Tecnolgica y el Programa
BID de Modernizacin Tecnolgica (PMT-I).

La nueva gestin public las Bases para una Poltica de Ciencia y Tecnologa.
Este trabajo fue el antecedente que dio lugar a la presentacin del Plan
Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnologa 1998-2000 en octubre de 1997, el
cual fue presentado por las autoridades como un instrumento ordenador,
articulador y de programacin de los distintos esfuerzos nacionales y
regionales en ciencia, tecnologa e innovacin.

El Plan parta de un severo diagnstico de los organismos pblicos de ciencia y
tecnologa, pero tampoco escatimaba crticas a los escasos esfuerzos del
sector privado en la materia. Pona en evidencia la baja inversin del sector
privado en ciencia y tecnologa, a pesar de que haba registrado cierto aumento
a partir de 1992; se reconoca, no obstante, la falta de informacin fidedigna en
la materia
16
. El texto afirmaba que los esfuerzos del sector empresas son, en
general, de corto plazo, no incluyen actividades sistemticas de investigacin y
desarrollo y no se vinculan con las instituciones pblicas de ciencia y
tecnologa ni se desarrollan en redes en las que participan activamente los
proveedores, usuarios y clientes. Por ende, estn lejos de tener la envergadura
requerida para los desafos que supone la construccin de una sociedad
basada en el conocimiento. Pese a sus buenas intenciones, el plan pecaba de
cierto voluntarismo ingenuo al que ya se ha hecho mencin en el apartado 2,
ya que declaraba creado el sistema nacional de innovacin por el slo hecho
de su enunciacin.

El CONICET como adversario
Desde la perspectiva poltica instalada en 1996 en el gobierno de la ciencia y la
tecnologa, el CONICET se constituy en un adversario con el cual era preciso
confrontar. Por una parte, al tratarse de un organismo descentralizado, con
presupuesto propio, su grado de sujecin a las polticas establecidas desde la
SECYT era cuando menos flexible. Ya Matera haba vislumbrado tal fenmeno,
lo que lo haba llevado a ocupar la Presidencia en forma simultnea con su
funcin de Secretario del rea. Por otra parte, el CONICET era asumido por la
comunidad cientfica como propio en la medida que expresaba el sentir
comn de los investigadores, o al menos de sus cpulas, en su proceso de
toma de decisiones. Se trataba, sin dudas, de un desafo poltico importante,
que puede ser ledo en clave de una confrontacin con la cultura acadmica
con su componente de autorregulacin de la comunidad cientfica.

En el marco de las reformas de las instituciones pblicas del sector, se
intervino el CONICET. Comenz as un dificultoso proceso de reforma del
organismo. Se sancionaron varios decretos que establecieron nuevas reglas

16
Cabe sealar que en 1997 se daban los primeros pasos en la medicin sistemtica de las
actividades de innovacin en el sector privado, llevndose a cabo la primera encuesta de
innovacin en la Argentina, que cubra el perodo 1992-1996. Ver INDEC-SECYT (1998),
Encuesta sobre la Conducta Tecnolgica de las Empresas Industriales Argentinas 1992/1996.
25

para el funcionamiento institucional y una nueva estructura organizativa
17
.
Luego de la intervencin, se designaron nuevas autoridades en la institucin
18
.
Sin embargo, la gestin del nuevo Presidente del CONICET estuvo marcada
por conflictos polticos con el Secretario de Ciencia y Tecnologa y termin con
la renuncia del primero en Septiembre de 1998
19
. El CONICET atraves
entonces un perodo de crisis poltica marcado por la oposicin de sectores de
la comunidad cientfica a la poltica llevada a cabo por el gobierno. Algunos de
estos sectores vean no sin razn- en la creacin de la Agencia una amenaza
para el CONICET, a la vez que entendan que ella representaba un retraimiento
del Estado en su apoyo a la investigacin cientfica en organismos pblicos
20
.
Sin embargo, el realismo de quienes diseaban las polticas pblicas del sector
hizo que la sangre no llegara al ro y, una vez alcanzados otros objetivos, se
dej al CONICET subsistir con sus funciones, aunque con sus recursos
disminuidos.

Investigacin nuclear
En 1994 el proceso de reforma que ya afectaba a varias reas del Estado
alcanz a la actividad nuclear. La Comisin Nacional de Energa Atmica
(CNEA) fue reformada, reorganizndose sus actividades y modificndose sus
competencias, parte de las cuales fueron privatizadas. Se constituy
Nucleoelctrica Argentina S.A. a travs del Decreto 1540/94, a la vez que se
cre el Ente Nacional Regulador Nuclear.

En 1996 se transfiri la CNEA a la jurisdiccin de la Secretara de Ciencia y
Tecnologa y se aprob una nueva estructura organizativa
21
. En 1997 se
sancion la Ley Nacional de la Actividad Nuclear N 24.804. Se trat de la
primera ley de regulacin integral de la actividad nuclear. En 1998 se dio una
contramarcha con respecto a la reforma llevada a cabo en 1996 y se dispuso la
reinsercin de la CNEA en el mbito de la Presidencia de la Nacin
22
,
alegndose el carcter estratgico de la actividad de la CNEA en virtud de la
mencionada ley. Asimismo, se sancion el rgimen de gestin de residuos
radiactivos (Ley 25.018). Finalmente, en el contexto de desindustrializacin
imperante, se suspendi la produccin de uranio nacional debido a la falta de
rentabilidad econmica de la actividad.

Investigacin espacial
En 1994 se promulg el plan espacial "Argentina en el Espacio, 1995-2006" a
travs del Decreto 2076/94. Una de las premisas del plan era la afirmacin de
la condicin de pas espacial de Argentina, lo que de acuerdo a ello implicaba
que fuera capaz de hacer un uso creciente de los productos derivados de la
ciencia y tecnologa espaciales, como consumidor activo de los mismos. El plan

17
Decretos 1661/96 1664/96 y 1207/96.
18
Luego de la intervencin de Juan Carlos Del Bello, el Dr. Enrico Stefani asumi al frente del
CONICET.
19
Su renuncia se vio envuelta en rumores por su oposicin a la designacin de investigadores
en el Centro de Investigaciones Cientficas de Anillaco, Provincia de La Rioja.
20
Luego de la renuncia de Stefani asumi la conduccin de este Consejo el Ing. Armando
Bertranou, quien tambin era miembro del directorio de la Agencia.
21
Decreto N 660/96 y Decisin Administrativa N517/96 de la Jefatura de Gabinete de
Ministros.
22
Decreto N 964/98.
26

se centraba en la generacin de ciclos de informacin espacial completos,
para diferentes actividades socioeconmicas. Ms tarde, en 1996, en el marco
de la reforma del sector de ciencia y tecnologa, se estableci el paso de la
CONAE a la rbita del Ministerio de Relaciones Exteriores y se aprob una
nueva estructura interna del organismo. En noviembre de ese ao se puso en
rbita el satlite de aplicaciones cientficas SAC-B, el primero desarrollado y
construido ntegramente en Argentina. En 1997 se aprob el plan espacial
"Argentina en el Espacio, 1997-2008", como primera revisin del anterior, que
abarcaba el perodo 1995-2006. Este nuevo documento incluy la
incorporacin del rubro medios de acceso al espacio y servicios de
lanzamiento, segn la instruccin que el Poder Ejecutivo dio a la CONAE a
travs del Decreto N176/97. El 3 de diciembre de 1998 se lanz el satlite
SAC-A. Se celebr tambin un acuerdo marco de cooperacin en aplicaciones
pacficas de ciencia y tecnologa espaciales con Brasil, sancionado en la Ley
24.925.

Cultura burocrtica y cultura econmica
La etapa de modernizacin analizada puede ser interpretada bajo la clave de
un avance en el campo de la poltica cientfica y tecnolgica, de la cultura
burocrtica y de la cultura econmica, lo que al mismo tiempo expresa el
intento de dar mayor centralidad poltica a la cuestin de la ciencia, la
tecnologa y la innovacin. Lo peculiar, como ya ha sido sealado, fue que la
preocupacin por el impacto econmico del conocimiento no proviniera del
sector productivo, sino de un sector modernizador del aparato pblico. Es
posible as hablar de la imbricacin de ambas culturas burocrtica y
econmica- por el hecho de que se intent implantar desde la conduccin
poltica del Estado un ethos econmico all donde no lo haba, en un pas en
el que las empresas no suelen ser fuertes demandantes de conocimiento y en
un perodo en el que los incentivos macroeconmicos llevaban a que las
empresas que modernizaban sus mecanismos de produccin lo hicieran ms
por la importacin de tecnologa llave en mano que por la demanda de
desarrollos tecnolgicos locales.

En tal sentido, se impulsaron medidas tendientes a dotar a los organismos
pblicos de criterios de gestin empresarial, del mismo modo que se intent
alinear a las polticas de ciencia y tecnologa segn el objetivo final de la
innovacin. No obstante, se adopt acrticamente el concepto de la innovacin,
sin comprender aparentemente de forma cabal qu significa la innovacin en
un pas de ingreso intermedio como la Argentina, con fuertes heterogeneidades
estructurales. Las reformas implementadas fueron inicialmente resistidas por la
comunidad cientfica, al encontrar en ellas un avance por sobre su cultura de
autonoma acadmica, aunque con el correr del tiempo muchas de las
novedades se incorporaron definitivamente al paisaje institucional.


6. El desconcierto como poltica (1999-2001)

En 1999, luego de una dcada de gestin menemista, asumi el gobierno una
coalicin bajo la frmula Fernando De la Ra Carlos lvarez, formada por
una alianza entre la Unin Cvica Radical (UCR) y el FREPASO, partido que a
27

su vez era una coalicin de agrupaciones polticas de centro izquierda e
impronta peronista. El breve gobierno de la Alianza estuvo marcado por una
tensin entre las promesas electorales y las expectativas generadas en la
ciudadana respecto a una mayor redistribucin del ingreso, mayor empleo y
menor corrupcin, y la imposibilidad de la coalicin gobernante de tomar la
iniciativa poltica para cambiar el rumbo en estas cuestiones. El resultado fue el
desconcierto convertido en dato poltico.

Sobre el final de la dcada, las tensiones acumuladas en torno al plan de
convertibilidad, la recesin econmica comenzada en 1998 y profundizada por
la devaluacin brasilea de 1999, as como el peso de los servicios de una
deuda externa en constante crecimiento, marcaban el escenario en el que se
tena que desenvolver el nuevo gobierno. En este contexto se impulsaron
polticas pro-cclicas de ajuste fiscal que profundizaron el ciclo recesivo. Los
presupuestos universitarios y de los institutos pblicos de investigacin se
vieron afectados por estos recortes.

En cuanto a las instituciones encargadas de la conduccin poltica del sistema
de ciencia y tecnologa, las nuevas autoridades dispusieron el traspaso de la
SECYT a la rbita de la Secretara General de la Presidencia de la Nacin, la
que pas a denominarse Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva, siguiendo la retrica de la poca. Al frente de la SECYT fue
designado Dante Caputo, un poltico de alto perfil en el anterior gobierno
radical, lo que fue interpretado como una jerarquizacin de la problemtica de
la ciencia y la tecnologa. Durante los primeros das de la gestin pareci
confirmarse aquella impresin inicial, dado que hubo un intento de que la
totalidad de los organismos de ciencia y tecnologa pasaran a depender de la
Secretara. Los mecanismos de defensa del sistema ministerial fueron, sin
embargo, ms eficaces. La CONAE logr subsistir como organismo
dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores. El INTA y el INTI
permanecieron en la esfera de las secretaras correspondientes. nicamente
en la CNEA el nuevo Secretario aument su mbito de influencia.
Probablemente uno de los hechos ms relevantes del perodo haya sido el
contrato celebrado en enero de 2000 entre la empresa semipblica INVAP
SE
23
y la Organizacin Australiana de Ciencia y Tecnologa Nuclear (ANSTO)
para la construccin de un reactor de investigacin y produccin OPAL, de 20
MW, un hecho que tuvo ms que ver con las capacidades acumuladas por la
CNEA e INVAP que con polticas especficas desarrolladas para el sector por la
nueva gestin.

La gestin de la poltica cientfica, sin embargo, adquiri algunos contornos
muy conflictivos, derivados de la falta de rumbos definidos y de un estilo que no
facilit el dilogo con los investigadores. Estos, por su parte, pronto creyeron
percibir cierto menosprecio por parte de las nuevas autoridades. La tensin se
hizo manifiesta cuando el discurso gubernamental dej traslucir una peculiar
lectura de la globalizacin combinada con una fascinacin por las TIC, como
contracara de una opinin poco favorable acerca de las limitadas capacidades
del sistema local de I+D. Ms an, ciertos elementos del diagnstico, en el

23
Fue creada a partir de un convenio entre la CNEA y el gobierno de la Provincia de Ro
Negro, en la dcada de 1970.
28

sentido de que Internet producira una irreversible obsolescencia de las
instituciones de investigacin locales, profundizaron el enfrentamiento con el
CONICET hasta extremos que suscitaron una autntica rebelin de muchos de
sus investigadores. Todo ello habra de terminar con la renuncia del Secretario
Caputo a comienzos de 2001, alegando falta de respaldo oficial a un plan de
reestructuracin del rea.

Otro elemento significativo a ser destacado de la poltica en ciencia y
tecnologa llevada a cabo durante el gobierno de la Alianza fue la sancin de la
Ley 25.467 de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, impulsada por quien sucedi
a Dante Caputo al frente de la Secretara
24
. La ley orden el conjunto de
reglamentaciones que regan al sector. De hecho, el impacto de la Ley fue ms
importante en cuanto al reordenamiento de la legislacin y de las
reglamentaciones que en trminos de su impacto concreto sobre los actores
pblicos y privados del sistema. En efecto, la ley fue sancionada en los ltimos
meses del gobierno de De la Ra, en medio de una nueva y profunda
conmocin econmica y social que derivara pocos meses despus en una de
las ms graves crisis polticas e institucionales de la historia reciente de
Argentina.

El cambio de Secretario no logr revertir la crisis institucional que vena
afectando al CONICET a lo largo de la ltima dcada. El Presidente designado
a comienzos de la gestin de la Alianza -Pablo Jacovkis- dur en su cargo
menos de un ao, cuando renunci por diferencias con la conduccin poltica
de la Secretara en relacin a los recursos disponibles para el organismo. El
investigador Andrs Carrasco, quien fuera nombrado en su reemplazo en el
marco de pocos candidatos dispuestos a hacerse cargo- exacerb an ms los
conflictos internos.

La confrontacin poltica entre los Presidentes del CONICET y los Secretarios
de turno marcaron, como ha sido sealado, la agitada vida institucional del
Consejo durante los aos posteriores al final del gobierno de Ral Alfonsn.
Estos conflictos estuvieron marcados por la restriccin presupuestaria
constante y los diversos programas de reforma, ms atentos a criterios
tecnocrticos de eficiencia que a la dinmica propia del sector. En este sentido
es sintomtico que en poco ms de una dcada se hayan sucedido diez
presidentes distintos al frente del CONICET
25
. En diciembre de 2001 Fernando
De la Ra present su renuncia a la Presidencia, en medio de un estallido
social sin precedentes, enmarcado en una severa situacin econmica.


7. Crisis y recuperacin (2002 hasta el presente)

La crisis econmica, financiera, social, poltica e institucional que sacudi al
pas se prolong durante 2001 y 2002 y dej como corolario la cesacin del
pago de deuda soberana ms grande de la historia, un cambio profundo del

24
Adriana Puiggrs.
25
Desde julio de 1989 hasta fines de 2001 el CONICET tuvo diez presidentes: Carlos Cavotti,
Bernab Quartino, Ral Matera, Domingo Liotta, Florencio Aceolaza, Juan Carlos Del Bello,
Enrico Stefani, Armando Bertranou, Pablo Jacovkis y Andrs Carrasco.
29

tipo de cambio y de la moneda en la que estaban denominados los contratos, lo
que produjo una profunda reasignacin de recursos entre sectores. El gobierno
de transicin del senador Eduardo Duhalde (2002-2003) surgido por la
aplicacin de la Ley de Acefala- y posteriormente el de Nstor Kirchner
supusieron el triunfo de un ala peronista ms vinculada a los factores de poder
tradicionales en este partido, como los sindicatos y un sector de la burguesa
industrial.

Desde 2002 comenz una paulatina recuperacin econmica que alivi las
cuentas pblicas. La recuperacin de las exportaciones, sostenida por el
aumento de los precios de los commodities agrcolas y la ventaja de precios
comparativos que produjo la devaluacin, as como la suspensin del pago de
los servicios de la deuda y su posterior renegociacin permitieron recuperar las
finanzas pblicas. El nuevo esquema econmico que comenz con el Gobierno
de Eduardo Duhalde y fuera continuado por el gobierno de Nstor Kirchner
estuvo marcado por la recuperacin de la produccin para el mercado interno
asociada a una mayor tasa de empleo. En el plano de la poltica cientfica y
tecnolgica, la crisis de 2001-2002 trajo aparejada una fuerte restriccin la
inversin en I+D, que cay a los niveles ms bajo de la poca reciente.

Durante la Presidencia de Eduardo Duhalde se design como Secretario de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin a Julio Luna, un investigador del CONICET
con formacin de ingeniero. Por primera vez desde la finalizacin del gobierno
radical se produjo una reconciliacin total entre la SECYT, el CONICET y, en
otro plano, las universidades. Despus de realizar consultas, el gobierno
design al frente del CONICET a Eduardo Charreau, un investigador de gran
trayectoria, reconocido por sus cualidades cientficas y de gestin de
organismos de I+D. Este gesto fue muy bien recibido por la comunidad
cientfica. El nuevo Presidente completara su mandato en 2008 despus de
una gestin que cosech un beneplcito general.

A partir de 2002 comenz tambin un proceso de recuperacin institucional y
crecimiento presupuestario del INTA. La autonoma operativa y financiera del
Instituto fue restituida en 2002, cuando se estableci el presupuesto ligado al
cobro del 0,5% del valor CIF de las importaciones, lo que permiti un
importante crecimiento presupuestario
26
. Esta estabilidad institucional y
financiera permiti que hacia fines de 2004 el INTA lanzara el Plan Estratgico
Institucional 2005-2015 (PEI), en el que se establecieron tres objetivos
generales: competitividad, salud ambiental y equidad social. El lanzamiento del
PEI 2005-2015 busc dotar al accionar del instituto de una mayor coherencia
interna.

En 2003, con la asuncin de Nstor Kirchner al gobierno asumi un nuevo
equipo la conduccin de la SECYT. La gestin de Tulio del Bono como nuevo

26
La participacin del INTA sobre el total del presupuesto para la funcin ciencia y tcnica en
promedio para el perodo 1997-2002 fue del 14,6%, mientras que a partir de la restitucin de la
autonoma presupuestaria en 2002, la participacin del Instituto aument al 20,3% en promedio
para el perodo 2003-2010. Fuente: Elaboracin propia en base a Direccin Nacional de
Informacin Cientfica-MINCYT y Oficina Nacional de Presupuesto, Secretara de Hacienda -
MECON
30

Secretario mostr un talante dialoguista y aport como novedad el propsito de
retomar la elaboracin de planes estratgicos de medio y largo plazo. Sin
embargo, a pesar de que los resultados logrados fueron en general positivos,
un sector de la comunidad cientfica demand en forma progresiva un mayor
protagonismo que alcanzara, cuatro aos despus, con la transformacin de la
Secretara en Ministerio y su insercin en muchas de sus posiciones clave.

Durante este perodo, la inversin en I+D continu la tendencia de
recuperacin, despus de la crisis, pero no pudo alejarse de su horizonte
histrico. El grfico 1 presenta los valores de la inversin en I+D, tanto en
porcentaje del PBI, como en dlares corrientes medidos segn la paridad del
poder de compra (PPC). Es posible observar que luego de que la inversin en
I+D cayera al 0,39% del PBI en 2002, comenz un paulatino proceso de
recuperacin hasta alcanzar en 2004 los valores de gasto previos a la crisis y a
partir de all aumentar hasta alcanzar el 0,52% del PBI en 2008. Si se analiza la
inversin medida en dlares corrientes PPC tambin se aprecia que la misma
cay en 2002 a los niveles histricos ms bajos de la serie y que a partir de
entonces comenz un proceso de recuperacin que es an ms marcado que
cuando es medido como porcentaje del PBI.

Grfico 1
Arg entina - Invers in en I+D (1996-2008)
1 226,1
1 354,5
1 394,2
1 506,2
1 478,0
1 399,9
1 162,4
1 362,7
1 630,1
1 930,8
2 317,9
2 658,6
2985,5
0,42% 0,42%
0,41%
0,45%
0,44%
0,42%
0,39%
0,41%
0,44%
0,46%
0,49%
0,51%
0,52%
500,0
1 000,0
1 500,0
2 000,0
2 500,0
3 000,0
3 500,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

D

l
a
r
e
s

P
P
C
0,10%
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
0,60%
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
B
I
Gas to en I+D millones de dlares expres ados en P P C Gas to en I+D en relacin al P BI

Fuente: RICYT (2010) URL: www.ricyt.org

La inversin en I+D de 2008 medida en dlares corrientes PPC fue 157%
superior a la de 2002, mientras que si se la mide como porcentaje del PBI el
aumento fue del 34%. Esta diferencia en las tasas de crecimiento de la
inversin en I+D segn se la mida en trminos absolutos o relativos al tamao
de la economa parece mostrar que el aumento obedece en mayor medida a un
perodo de expansin econmica que a la asignacin de mayor prioridad a la
ciencia y la tecnologa por parte de los agentes pblicos y privados. De hecho,
la inversin en I+D como porcentaje del PBI de 2008 es 15% superior al de
1999. En todo caso, estas cifras se alejaban del objetivo de alcanzar el umbral
del 1% del PBI en inversin en I+D, un objetivo recurrentemente fijado en los
31

planes de distintos gobiernos
27
sin que su logro nunca se hubiera alcanzado, lo
que seala las dificultades para sostener y aumentar la inversin pblica en
esta rea, y ms an, las serias dificultades para impulsar la inversin del
sector privado.

En cuanto a la poltica de ciencia y tecnologa, la SECYT encarg al
Observatorio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva la elaboracin de
las Bases para un Plan Estratgico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnologa e
Innovacin. Las Bases fueron presentadas como un ejercicio de prospectiva,
en el sentido de impulsar una mirada estratgica capaz de sustentar consensos
en el largo plazo. Fue el producto de un trabajo participativo que involucr a
diversos actores del sistema. Empresarios de diversas industrias y ramas,
investigadores, funcionarios de distintas instancias de gobierno y expertos
dieron su opinin sobre las fortalezas y debilidades de las actividades de
ciencia y tecnologa en cada una de sus reas de incumbencia. Se trazaron
distintos escenarios, a la vez que se establecieron metas tanto cuantitativas
como cualitativas. Los objetivos estratgicos fijados fueron los siguientes:

- Objetivo Estratgico 1
Orientacin de la I+D hacia un mayor conocimiento de los problemas de la
sociedad, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo social
- Objetivo Estratgico 2
Creacin y aplicacin de conocimiento para la explotacin responsable de
los recursos naturales, protegiendo el ambiente.
- Objetivo Estratgico 3
Fortalecimiento de la innovacin, la modernizacin tecnolgica y la
vinculacin tecnolgica en la produccin industrial y agropecuaria.
- Objetivo Estratgico 4
Aumenta de la base cientfica y de la capacidad tecnolgica

Del objetivo estratgico 4 se desprendieron metas cuantitativas, planes
horizontales
28
y criterios de reforma funcional del sistema
29
. Se estableci el
objetivo de alcanzar las siguientes metas cuantitativas en el transcurso de los

27
El objetivo de alcanzar el 1% del PBI en gasto en I+D tambin haba sido fijado en el Plan
Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnologa 1998-2000 elaborado por la gestin Del Bello en
1996 y nunca fue logrado.
28
Entre los programas horizontales se identificaron 5 componentes principales de un programa
de formacin de recursos humanos en ciencia y tecnologa: I) Incorporacin de cientficos y
tecnlogos; II) Formacin de investigadores; III) Fortalecimiento de la formacin en ingeniera;
IV) Radicacin de investigadores en el interior del pas.
29
En cuanto a la reforma institucional se sealaron los siguientes criterios como sustento de la
propuesta de trabajo en red: a. Consolidacin de vnculos entre las instituciones pblicas
dedicadas a actividades de ciencia, tecnologa e innovacin, de forma tal que ello permita la
planificacin estratgica del conjunto. b. Compatibilidad de los criterios de excelencia (enfoque
en la disciplina) con el de pertinencia (enfoque en problemas y oportunidades, en forma
interdisciplinaria e interinstitucional). c. Flexibilidad, compatibilizando los elementos
permanentes (grupos de pertenencia institucional) con los transitorios (redes ad hoc
organizadas en torno a problemas). d. Fortalecimiento de grupos de excelencia en reas
prioritarias mediante la generacin de masa crtica de investigadores y tecnlogos. e.
Atencin a la cobertura de reas de vacancia temtica. f. Equilibrio geogrfico en la distribucin
y orientacin del sistema, incluyendo la compra de equipamiento y el impulso a programas de
modernizacin tecnolgica con criterios de racionalidad regional. g. Aprovechamiento ms
eficiente y eficaz de los recursos disponibles.
32

siguientes diez aos como condicin necesaria para el logro de las metas
cualitativas:
a) La inversin total del pas en I+D alcanzar el 1% del PBI.
b) La inversin privada en I+D equiparar la inversin pblica.
c) El nmero de investigadores y tecnlogos equivaldr a un 3% de la PEA.
d) Las diecinueve provincias que en ese momento concentraban alrededor
del 20% de los recursos de I+D duplicarn su participacin en el total.

Si el objetivo de aumentar la inversin en I+D, tanto publica como privada no se
ha cumplido, en cambio s se avanz considerablemente en lo que se refiere al
nmero de investigadores y tecnlogos. Los clculos que sustentaban el plan
estimaban una cifra anual de mil quinientos becarios y un ingreso anual de
quinientos nuevos investigadores al CONICET. Por cuarto ao consecutivo,
estas cifras se han cumplido casi exactamente como fueron previstas.

El actor clave de estas polticas fue el CONICET en la medida que fue capaz,
en el marco de su proceso de consolidacin institucional, de ampliar
significativamente el nmero de becas para estudios de posgrado otorgadas, y
de reabrir el ingreso a la carrera de investigador, que estaba congelado desde
mediados de la dcada de 1990.

Grfico 2

Fuente: RICYT (2010) URL: www.ricyt.org

Segn se observa en el Grfico N 2, en el perodo 2001-2002 se registraron
los valores ms bajos de la serie histrica en cuanto a la cantidad de
investigadores
30
por cada mil habitantes de la poblacin econmicamente
activa (PEA). A partir de entonces comenz un proceso de ampliacin de la
base de recursos humanos, paralelo al proceso de recuperacin presupuestaria
antes sealado, hasta alcanzar los 2,57 investigadores equivalentes a jornada
completa (EJC) cada 1000 (PEA) en 2008.

En relacin a la poltica de recursos humanos cabe destacar la experiencia del
programa RAICES (Red de Argentinos Investigadores y Cientficos en el
exterior), creado en el ao 2000, y relanzado en 2003. El propsito del
Programa RAICES es fortalecer las capacidades cientficas y tecnolgicas del
pas por medio del desarrollo de polticas de vinculacin con investigadores

30
Medidos segn el equivalente a jornada completa (EJC).
33

argentinos residentes en el exterior, as como de acciones destinadas a
promover la permanencia de investigadores en el pas y el retorno de aquellos
interesados en desarrollar sus actividades en la Argentina. El programa se ha
articulado con lneas de financiamiento de la ANPCYT para la realizacin de
proyectos de investigacin entre cientficos argentinos residentes en el exterior
e investigadores locales, y con el programa de reinsercin de investigadores
del CONICET. En 2008 el Programa RAICES fue declarado Poltica de
Estado
31
. En los considerandos de esta decisin se sealaron los resultados
obtenidos en la repatriacin de investigadores argentinos y su impacto en la
formacin de recursos humanos altamente calificados.

Investigacin nuclear y espacial
En el campo de la investigacin espacial, la CONAE avanz en el desarrollo del
satlite SAOCOM 1A, el cual integrar el sistema de monitoreo satelital italo-
argentino (SIASGE), cuyo lanzamiento est previsto para 2013. Actualmente se
encuentra en desarrollo los satlite SAC-D/Acuarius, el SAC-E/SABIA y el
SAC-F/ALSAT 2. La agencia satelital italiana participa en el caso del sistema
SIASGE y la NASA en los servicios de colocacin en rbita. Los satlites
fueron construidos en el pas por INVAP SE, que tambin interviene en la
instalacin y mantenimiento del centro espacial. La CNEA participa con el
desarrollo de los paneles solares y las antenas de recepcin de datos
satelitales del rango de microondas.

Asimismo, la investigacin nuclear experiment una reactivacin a partir de
2006, en el marco de un aumento del inters por la actividad nuclear, en el
contexto del encarecimiento mundial del precio de la energa. El Poder
Ejecutivo decidi
32
continuar con las actividades de diseo, construccin,
puesta en marcha y operacin de la Central Nuclear Atucha II, cuya
construccin haba comenzado en 1981 y sufrido innumerables retrasos y
cancelaciones
33
. Asimismo, en 2009 se encarg a la CNEA
34
la construccin
del prototipo del reactor CAREM, con el objetivo de construir reactores de
mediana potencia en distintos puntos del pas con el fin de diversificar la matriz
energtica. En 2010 se anunci que la Argentina volvera a producir uranio
enriquecido a partir de 2011.


8. Hacia una evaluacin de resultados

Las polticas puestas en prctica en el perodo 1996 -1999 fueron duraderas,
particularmente en lo que se refiere a las creaciones institucionales. Diez o
doce aos despus, es posible y necesario evaluar sus resultados e impactos,
como condicin necesaria para mejorar su eficacia y optimizar las polticas. No

31
Declaracin del Programa RAICES como Poltica de Estado, Ley 26.421 del 22 de Octubre
de 2008.
32
Decretos N 981/05 y 1085/06
33
Se trata de una central nuclear de 750MW cuya construccin comenz en 1981 y sufri
innumerables retrasos y cancelaciones que prcticamente duplicaron su costo inicialmente
previsto en USD 1600 millones. Se prev su entrada en servicio en 2011.
34
Ley N 26.566 de 2009. Se establece, asimismo, la extensin de vida de la Central Nuclear
Embalse, y se autoriza la creacin de fideicomisos para dicha extensin y para la construccin
de una cuarta central nuclear en el pas.
34

es una tarea sencilla, dado que se requiere disponer de informacin que debe
ser recogida con tal propsito. Adems, las transformaciones en el entorno
social, econmico e institucional de las estrategias en ciencia y tecnologa se
producen generalmente con un retraso de varios aos respecto a la finalizacin
de las actividades cuyo impacto se analiza. La ms significativa de tales
creaciones institucionales es probablemente la Agencia (como en otro plano lo
es la CONEAU). Es difcil emitir un juicio de valor sobre la Agencia en razn de
su complejidad, que cubre desde la investigacin bsica hasta la innovacin.
Sin embargo, algunos impactos son ms rpidamente visibles, tales como los
que tienen que ver con el fortalecimiento de la estructura cientfica y
tecnolgica o la expansin de la base cientfica.

a) Impactos sobre el sistema de I+D
El anlisis de los impactos sobre el sistema de I+D implica evaluar en qu
medida se ha producido un aumento de la capacidad cientfica del pas (esto
es, la capacidad de producir conocimiento cientfico y tecnolgico) atribuible al
desempeo de la Agencia o de otros instrumentos de la poltica cientfica y
tecnolgica. Esta mirada debe comprender un conjunto de elementos tales
como el aumento de la excelencia del sistema de I+D, incluyendo el incremento
de la investigacin bsica en ciertas reas, la capacidad para el abordaje de
temas de mayor complejidad y de largo plazo, as como la extensin de la
prctica de la investigacin multidisciplinaria relacionada con problemas en las
esferas de la sociedad y la economa.

Un aspecto relativamente sencillo de evaluar es la cobertura dada al conjunto
de los actores del sistema. Al respecto, lo que resulta posible observar es que,
ms all de ciertos altibajos, la Agencia ha sostenido en su primera etapa, a
travs del FONCYT, un promedio de aproximadamente 700 proyectos anuales,
pero a partir de 2003 dio un salto adelante. Segn fuentes oficiales, durante el
perodo 2003-2008 la cantidad de proyectos adjudicados por el FONCYT a
travs de los distintos instrumentos ascendi a 6.301 cuyo monto acordado
super los 1.200 millones de pesos. Si bien ambas variables nmero de
proyectos y recursos asignados- mostraron un crecimiento desde el ao 2003,
a partir del 2006 los montos registraron una aceleracin en su tasa de
crecimiento. Se financiaron algo ms de seiscientos proyectos en 2003, por
encima de mil en 2006 y se alcanz la cantidad de mil cuatrocientos en 2008.
De hecho, en este ltimo ao, el financiamiento se duplic con respecto al ao
anterior.

Los instrumentos ms usados hasta 2004 fueron las lneas de financiacin de
proyectos de investigacin cientfica y tecnolgica (PICT) y los proyectos de
investigacin cientfica y tecnolgica orientados (PICTO), que se diferencian de
los anteriores porque estn orientados en funcin de los intereses de entidades
pblicas o privadas dispuestas a financiar hasta en un 50% el costo de la
iniciativa. Ambos tipos de proyectos sumados representaban el 92% del total
de los apoyados por la Agencia entre 2000 y 2004 a travs del FONCYT.
Posteriormente se crearon nuevas lneas de financiamiento que modificaron
progresivamente el panorama. En 2003 se convoc a proyectos de
modernizacin de equipamiento (PME) destinados a financiar la adquisicin o
mejora del instrumental cientfico y la modernizacin de la infraestructura de
35

laboratorios o centros de I+D pertenecientes a Instituciones pblicas o privadas
sin fines de lucro radicadas en el pas. A partir de 2004 se abri una lnea de
financiamiento para reuniones cientficas (RC). En 2007 se realiz la primera
convocatoria del programa de formacin de recursos humanos (PRH),
orientado a fomentar el incremento de la incorporacin de investigadores y
tecnlogos ya formados a las universidades e instituciones dedicadas a la
investigacin cientfica y tecnolgica. En 2008, segn datos que hace pblica la
Agencia, las principales lneas de financiamiento en trminos de montos
ejecutados fueron los PICT, concentrando el 52% de los fondos, y los PME el
31%, los PAE 10% y los PICTO tan solo el 4%.

Para dimensionar la significacin del impacto de la Agencia es necesario tomar
en cuenta que los recursos canalizados a travs de ella oscilan en torno al 7%
de la inversin nacional en I+D. Este porcentaje puede parecer marginal, pero
en realidad no lo es, ya que constituye una parte mayoritaria de los recursos no
salariales de la inversin nacional en I+D. Cabe preguntarse, adems, si los
fondos de la Agencia significan un incremento de la capacidad de inversin en
I+D por parte del sector pblico o si pueden ser interpretados como una
reasignacin de recursos ya existentes en el sistema. Es difcil dar una
respuesta con los datos disponibles, aunque s es posible observar que la
incorporacin de estos fondos no ha modificado sensiblemente los nmeros de
la inversin en I+D a nivel macro.

En cuanto al impacto sobre el sistema cientfico, un aspecto que s es posible
extraer de los datos disponibles es que al sector tradicionalmente fuerte el de
las Ciencias Exactas y Naturales- le correspondi el 57% del acumulado de los
recursos asignados por el FONCYT en el perodo 2000-2004. En el otro
extremo, las Ciencias Sociales slo se hicieron acreedoras al 10% del
financiamiento. A simple vista, no se habra modificado la asignacin histrica
de recursos en el sistema cientfico. No obstante, lo novedoso de la Agencia
con respecto al modelo tradicional es el peso relativo de la investigacin
tecnolgica, que recibi el 33% de los recursos.

En cuanto a la calidad de la investigacin realizada, un estudio llevado a cabo a
pedido del BID en 2005 mostr que el desempeo, en trminos bibliomtricos,
de los investigadores participantes en proyectos financiados era ms alto que
el de un grupo de control constituido por investigadores participantes en
proyectos aprobados en cuanto a sus mritos, pero que no fueron financiados
por falta de fondos.

b) Impactos sobre la formacin de recursos humanos
Desde hace varios aos, el FONCYT ofrece becas de dedicacin exclusiva de
nivel inicial y superior, en el marco de los proyectos de las diferentes lneas de
financiamiento
35
. A finales de 2009 el total de becarios activos del FONCYT
ascenda a 1.939 en el contexto de los distintos instrumentos implementados.
El anlisis de los impactos de estas acciones sobre la formacin de recursos
humanos abarca diversos aspectos. Uno de ellos es el impacto sobre la
formacin de nuevos investigadores y su relacin con la poblacin

35
PICT, PICTO, PID, PAV y PAE.
36

econmicamente activa. Un segundo impacto es el registrado sobre el
fortalecimiento de aquellos perfiles de especializacin ms vinculados con el
dominio de las tecnologas avanzadas (efecto de aproximacin a la frontera).
Finalmente, existen tambin impactos sobre la calidad de la formacin
universitaria de grado y posgrado (efecto derrame sobre el sistema de
educacin superior). Adems, en trminos cualitativos, la evaluacin debe
tomar en cuenta si los nuevos investigadores y tecnlogos adquieren la
competencia necesaria para ampliar y dar continuidad al campo cientfico y
tecnolgico al que pertenezcan.

Los resultados de la distribucin de las becas otorgadas por el FONCYT por
rea del conocimiento sealan que el conjunto ingeniera y tecnologa es el
que obtuvo la mayor cantidad de becas, representando el 25% de las
otorgadas. A las ciencias biolgicas les correspondi el 23% de los becarios, a
las ciencias mdicas el 19%, a las ciencias exactas y naturales el 13%, a las
ciencias sociales el 11% y, por ltimo, a las humanidades les correspondi el
9% de los becarios totales. Si bien los criterios de clasificacin por rea del
conocimiento no son los mismos, los datos parecen mostrar un perfil ms
vinculado a las ingenieras en las becas otorgadas por el FONCYT y un perfil
ms ligado a las disciplinas cientficas en el caso de los investigadores y
becarios del CONICET, incluyendo un fuerte sesgo hacia las ciencias sociales
en este organismo, lo que resulta una novedad histrica destacable. Los datos
del CONICET para 2010 sealan que el 32% de los investigadores y becarios
se desempean en el rea de las Ciencias Biolgicas y de la Salud, el 26% en
las Ciencias Sociales y Humanidades, el 22% en las Ciencias Exactas y
Naturales, el 17% en la comisin Ciencias Agrarias, de la Ingeniera y de los
Materiales, mientras que el 2% restante corresponde a la comisin de
Tecnologa. Como se seala ms adelante, debe ser destacado el hecho de
que el nmero de becas de formacin de posgrado otorgadas por el CONICET
es considerablemente superior a las del FONCYT.

Los datos disponibles para evaluar el impacto en materia de recursos humanos
se basan en una encuesta enviada a los 917 becarios de proyectos FONCYT
en ejecucin durante 2005. Se obtuvieron 889 respuestas, de las cuales 772
informaron acerca de su lugar de trabajo. El 54% se desempeaba en
universidades nacionales, el 27% en institutos del CONICET y el 14% en otras
instituciones pblicas de I+D. Apenas el 1% lo haca en universidades privadas.
Desde el punto de vista de su distribucin geogrfica, la concentracin es la
tnica dominante, ya que el 69% de los becarios que respondieron la encuesta
tena su lugar de trabajo en la regin bonaerense. El 20% lo haca en la regin
Centro y el 6% en Cuyo. El 5% restante se distribua entre las otras tres
regiones.

Por su parte, la distribucin geogrfica de los recursos humanos del
CONICET
36
para 2010 presenta grados de concentracin similares a los ya
sealados para los becarios del FONCYT, con una concentracin un poco
menor en la regin bonaerense. El 59% de los recursos humanos del
CONICET se concentran en la regin bonaerense, el 21% en la regin Centro,

36
Incluyendo Investigadores, personal de apoyo, becarios y personal administrativo.
37

y casi un 7% en la regin Cuyo, mientras que el 13% se localiza en el resto del
pas. Los datos disponibles para los ltimos tres aos no indican que se haya
cambiado la tendencia, lo que seala la dificultad para revertir la concentracin
a pesar los dos esfuerzos realizados en el marco de los programas de reas de
vacancia geogrfica.

Los datos de 2010 indican que el CONICET cuenta con 17.542 profesionales,
de los cuales aproximadamente 14.500 son investigadores y becarios de
investigacin. Desde 2003 a 2010 los investigadores del CONICET aumentaron
un 67%, pasando de 3.804 investigadores a 6.350 en 2010. Mientras que el
nmero de becarios aument un 242%, de 2.378 becarios en 2003 a 8.122 en
2010. La incorporacin de jvenes investigadores al sistema permiti mejorar la
proporcin de recursos humanos entre las distintas categoras etarias y
comenzar a revertir el envejecimiento de la base de recursos humanos en
ciencia y tecnologa. En 2003 los investigadores representaban el 42% del
personal del CONICET, los becarios el 26%, el personal de apoyo a la
investigacin el 27%, mientras que el personal administrativo representaba el
5%. Actualmente los investigadores representan el 36% del personal del
CONICET, los becarios el 46% y el personal de apoyo el 13%, mientras que el
personal administrativo se ha mantenido en torno al 4-5%.

Esta estructura poblacional piramidal plantea una perspectiva ms promisoria
respecto a la reproduccin de la base de recursos humanos en el tiempo.
Asimismo, el importante aumento en la cantidad de becarios permitir revertir el
rezago de la Argentina en cantidad de doctores con respecto a otros pases de
Amrica Latina. Sin embargo, la irrupcin de una gran cantidad de nuevos
doctores en el sistema puede plantear problemas de absorcin en el corto
plazo. El CONICET no tiene previsto incorporar a la carrera de investigador a
todos los doctores cuya formacin est financiando, por lo que se espera que
una proporcin importante se incorpore a las universidades nacionales y
privadas, y otro tanto se desempee en las empresas y en la administracin
pblica. No queda claro que las universidades cuenten con la flexibilidad y los
recursos institucionales y financieros necesarios para abrir los concursos
requeridos para incorporar a esta masa de doctores en formacin. Esta
situacin plantea problemas de coordinacin con las universidades que la
separacin entre la cartera responsable de las polticas de ciencia y tecnologa
y la Secretara de Polticas Universitarias podra no ayudar a resolver
37
.
c) Impactos sobre el proceso de innovacin
En el perodo 2003-2008, la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y
Tecnolgica aprob 3.181 proyectos a travs de los diferentes instrumentos
implementados por el FONTAR, por un monto total superior a los de $1.000
millones de pesos (mas de trescientos millones de dlares). Los proyectos
aprobados exhibieron un fuerte crecimiento desde el ao 2003. Si bien durante
el perodo 2005-2007 la cantidad de proyectos se mantuvo relativamente

37
A modo de ejemplo, un conflicto actual est dado por la negativa de algunas facultades de la
UBA a aceptar la categorizacin de la CONEAU y la circunstancia de que las becas de
posgrado que otorga el CONICET establecen como condicin necesaria que se trate de cursos
acreditados por ese organismo. De no encontrarse una solucin, una de las facultades lderes
en investigacin podra quedar excluida de las becas del CONICET.
38

estable, en 2008 se increment un 51%. En tanto los montos aprobados
aumentaron en promedio un 42% por ao. En valores absolutos, los proyectos
se duplicaron entre 2003 y 2008, mientras que los montos aprobados se
incrementaron ms de un 450%. El principal instrumento que impuls el
crecimiento en lo que se refiere a la cantidad de proyectos fue el de los
subsidios; en cambio, en el caso de los montos, el instrumento que brind
mayor impulso fue el de los crditos.

La evaluacin del impacto de este esfuerzo sobre el proceso de innovacin
debe dar cuenta de aquellos aspectos que contribuyan o dificulten la
produccin de un impacto econmico. Recprocamente, es interesante
determinar el valor agregado diferencial; esto es, aquello que los sectores
productivos obtienen (o pueden obtener) y que no podran obtener de otros
grupos de investigacin.

El anlisis de estos impactos incluye aspectos tales como la capacidad de dar
respuesta a requerimientos cognitivos formulados desde la esfera de las
actividades econmicas y sociales (efecto inventor schumpeteriano), as
como el incremento de la transferencia de conocimientos cientficos y
tecnolgicos a las empresas (efecto de apropiacin social de los
conocimientos). Entre estos impactos, asimismo, se cuenta el fortalecimiento
de los centros de I+D en las empresas con recursos humanos formados en el
marco de las actividades de la Agencia y el aumento del nmero de patentes
registradas por nacionales, tanto en el pas como en el exterior. Otro impacto
que debe ser tomado en cuenta en la evaluacin es la eventual relacin
demostrable entre el mejor desempeo econmico de las empresas y las
contribuciones realizadas por grupos financiados por la ANPCYT. Tal
informacin debe ser obtenida y convenientemente analizada. Por el momento,
un dato a tomar en cuenta es que, segn datos de la encuesta nacional de
innovacin, el financiamiento otorgado por el FONTAR cubri hasta el 8% de
los gastos de innovacin en las empresas pequeas. En el caso de las
empresas medianas, este porcentaje se reduca al 4%, mientras que en las
grandes era del 1%.

Un ejercicio de evaluacin del FONTAR realizado en 2006 consisti en un
anlisis comparado de las empresas financiadas por este fondo en relacin con
empresas de caractersticas similares no financiadas por l. El anlisis estuvo
orientado a determinar si los aportes del FONTAR a la innovacin en empresas
privadas generaron un efecto negativo de reemplazo de fondos que la empresa
hubiera aportado de todas maneras, o un efecto de atraccin de fondos de la
empresa que de otra manera no hubieran sido dedicados a innovacin.
38


El principal resultado obtenido es que la inversin en innovacin de las
empresas financiadas por el FONTAR fue superior al de las no financiadas, por
lo que no habra existido un efecto total de crowding out. Sin embargo,
tampoco se habra verificado un efecto de adicionalidad, es decir que las
empresas financiadas no habran aportado a innovacin ms dinero propio que

38
Fuente: Chudnovsky D. et al. (2006) Evaluating a program of public funding of private
innovation activities. An econometric study of FONTAR in Argentina

39

las no financiadas. Por otra parte, se habran registrado diferencias
significativas en el comportamiento de empresas que haban realizado alguna
vez actividades de innovacin, con anterioridad a la ayuda del FONTAR, con
respecto al resto. Mientras que para el primer grupo, aquellas con experiencias
innovadoras anteriores, se verificaba algn nivel de crowding out, para el
resto ello no sucedi as.

En los primeros meses de 2010 como parte de las acciones que impulsa el
nuevo fondo establecido con apoyo del Banco Mundial el FONARSEC- se
present el programa EMPRE-TECNO mediante el cual se destinan recursos
para dar apoyo a la creacin de empresas de base tecnolgica. A travs de
este instrumento es posible otorgar subsidios a proyectos destinados a
aumentar la cantidad y mejorar la calidad de intermediarios de tecnologa,
elevar la cantidad de empresas de tecnologa o basadas en el conocimiento,
generar un mbito propicio para que universidades, institutos de investigacin,
sector productivo, inversores de capital de riesgo y otros actores del sistema
nacional de innovacin interacten de manera eficaz para lograr un crecimiento
econmico y un desarrollo social con base en el conocimiento cientfico y
tecnolgico segn surge de los objetivos especficos de su creacin.

Por su parte, en los ltimos aos el CONICET ha procurado destinar esfuerzos
al fomento de la vinculacin entre el sistema cientfico-tecnolgico y el sistema
productivo, operando sobre uno de los problemas histricos que aquejan a la
ciencia en la Argentina. En este sentido, se implement el programa de becas
doctorales y posdoctorales radicadas en empresas y cofinanciadas entre stas
y el Consejo, y el programa de investigadores en empresas que replica el
mismo esquema. Sin embargo, los resultados indican los pobres resultados
que ha tenido esta iniciativa, ya que para el ao 2010 en total slo 22 becarios
doctorales y posdoctorales se desempeaban en empresas, menos de los 35
becarios que se desempeaban en empresas en 2004, valor tambin muy bajo.
Iniciativas similares han dado buenas resultados en Espaa, por lo que se trata
de un instrumento de poltica que amerita volver a considerar y potenciar.

d) Impactos sobre las estructuras institucionales
El anlisis de los impactos sobre las estructuras institucionales incluye
aspectos tales como los cambios organizacionales o de polticas atribuibles a la
experiencia adquirida con ellos (efecto modernizador) y los cambios culturales
en la comunidad cientfica o en el entorno social de la institucin, atribuibles al
programa. Otra dimensin a ser considerada es la de la organizacin de redes
de colaboracin, como estrategia para el abordaje de problemas complejos y el
aprendizaje recproco. Del mismo modo, es necesario considerar el impacto
sobre la difusin de los nuevos conocimientos, la comunicacin y la cultura
cientfica y tecnolgica (efecto de diseminacin social de los conocimientos).
En trminos generales, es deseable que una evaluacin pueda dar cuenta de la
posible existencia de cambios ms amplios como, por ejemplo, nuevos rasgos
culturales de las comunidades cientficas con respecto a la excelencia, a la
atencin a necesidades sociales y econmicas, a la cooperacin y la
conformacin de redes, as como a la propia evaluacin. Pocas evidencias hay
de estos aspectos en la informacin hoy disponible. La formacin de redes de
universidades parece ser un mecanismo apropiado para lograr una distribucin
40

de recursos institucionalmente ms armoniosa. En ese sentido, es alentador
que la ANPCYT haya incorporado el estmulo a las redes universitarias entre
sus prioridades para el futuro.

En definitiva, una conclusin provisional parecera mostrar que la coordinacin
entre los principales organismos e instrumentos es todava insuficiente. La
trayectoria seguida por la Agencia y por el CONICET ha dado lugar a cierta
especializacin de cada una de estas organizaciones, sin que ello parezca
haber respondido a un diseo institucional explcito sino que ms bien refleja
un devenir posible; un as fueron las cosas condicionado por las propias
trayectorias previas. Se podra decir que el CONICET se especializ en la
formacin de los investigadores y la Agencia en el financiamiento de
actividades cientficas y tecnolgicas, pero ello no sera completamente cierto.
Cada una de ambas instituciones trat de incursionar en territorios de la otra: a
Agencia cre programas destinados a formar recursos humanos y el CONICET
no cej en su propsito de financiar investigacin. En el plano del conocimiento
tecnolgico las diferencias son mayores.

La Agencia parece haber cumplido razonablemente lo que se esperaba de ella
en el plano del fomento a las actividades tecnolgicas. En el financiamiento a la
investigacin, en cambio, su efecto global no parece haber modificado las
tendencias propias del CONICET, a las que se pretenda modificar. Sus
mecanismos de evaluacin no parecen haber sido ms confiables ni ms
objetivos. En el plano de la formacin de recursos humanos sus acciones
parecen ms deshilvanadas y carentes de una poltica consistente como la que
orienta la accin del CONICET. En cuanto a las lneas destinadas a la
modernizacin del equipamiento, se trata de una accin claramente necesaria,
aunque pueda resultar discutible el modo de asignacin de los recursos
pblicos para equipamiento, mediante mecanismos que no estimulan el papel
institucional de universidades y no estn apoyados en un diagnstico general
de capacidades y carencias.


9. Asignacin de rango ministerial a la SECYT

En 2007, con la asuncin del gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner fue
creado el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (MINCYT),
separndolo del Ministerio de Educacin, del que contina dependiendo la
poltica universitaria. Al frente del nuevo Ministerio fue designado un
investigador reconocido en el campo de la biologa molecular, el Dr. Lino
Baraao
39
. Esta medida, que en la prctica conlleva una separacin entre la
poltica universitaria y la de investigacin fue celebrada pblicamente como una
mayora de edad de la poltica cientfica y un reconocimiento largamente
esperado a la importancia poltica de la ciencia.

En los hechos, sin embargo, la medida parece haberse limitado a asignar rango
ministerial a la antigua SECYT, ya que la creacin del MINCYT no supuso una

39
El primer Ministro de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de Argentina es doctor en
qumica y fue director del Laboratorio de Biologa de la Reproduccin y Biotecnologa Animal
de la Universidad de Buenos Aires.
41

innovacin en cuanto a las grandes pautas y a los instrumentos de la poltica
cientfica. Por el contario, sta sigui las orientaciones generales que se venan
llevando a cabo desde la antigua SECYT. Sin embargo, hay algunas
diferencias de estilo que parecen mostrar la consolidacin hegemnica de una
cultura acadmica, en los trminos antes explicados. Bajo esta perspectiva es
posible interpretar que la decisin bsica del gobierno de Cristina Fernndez en
esta materia consisti en entregar la poltica cientfica a los propios cientficos,
quienes parecen haberlo entendido realmente as: la planificacin estratgica
fue dejada de lado para ser reemplazada por la opinin de emergentes
acadmicos en temas avanzados. De un modo que podra ser interpretado
como emblemtico, investigadores de la Facultad de Ciencias Exactas y
Naturales de la Universidad de Buenos Aires nutren gran parte de las
posiciones estratgicas y de los proyectos de mayor envergadura del MINCYT.
Como detalle anecdtico pero de mucho valor expresivo, en el Directorio de la
Agencia ninguno de sus miembros pertenece al mbito de las ciencias sociales.

Adicionalmente, el hecho de que ninguna otra dependencia del rea de ciencia
y tecnologa del sector pblico le fuera transferida, ni su participacin sobre la
funcin ciencia y tecnologa del presupuesto nacional fuera aumentada, al
menos en una magnitud comparable a la expansin extraordinaria de su
estructura jerrquica, rest significacin a la medida. Adems de ello, si bien la
funcin presupuestaria ciencia y tcnica aument su participacin en el
presupuesto de la administracin pblica, del 1,38% en 2003 al 1,78% en 2007,
hasta llegar al 1,94% en 2010 (recursos presupuestados aunque no
necesariamente ejecutados), la participacin del MINCYT, incluida la ANPCYT,
sobre el total del presupuesto de la funcin ha estado estabilizada en torno al
15% desde 2005 hasta 2010. Esta situacin indica que la asignacin de rango
ministerial al organismo encargado de establecer la poltica de ciencia y
tecnologa no fue acompaada de un aumento de su poder sobre la distribucin
de recursos econmicos dentro del sistema de ciencia y tecnologa, ya que su
participacin relativa dentro del presupuesto para el rea ha permanecido
estable.

La nueva gestin a cargo del MINCYT implement nuevos instrumentos de
poltica. Entre estos se destacan los fondos sectoriales, siguiendo la
experiencia de otros pases de la regin particularmente Brasil- de avanzar
desde el diseo de polticas horizontales hacia polticas ms focalizadas,
adecuadas a las especificidades sectoriales, pretendiendo maximizar el
impacto y los derrames. Con este propsito se disearon los fondos sectoriales
como nuevos instrumentos de intervencin. Sin embargo, a diferencia de los
fondos sectoriales brasileos, dotados de recursos que tienen un origen (bien
que semi-coercitivo) en el sector privado, el MINCYT acudi a un nuevo
prstamo del BID para el lanzamiento de una lnea de financiamiento destinada
a cuatro sectores definidos como estratgicos (agroindustria, energa, salud y
problemtica social), a la vez que subscribi un prstamo con el Banco Mundial
para una lnea de financiamiento de tres tecnologas de propsito general: TIC,
biotecnologa y nanotecnologa.

Los siete Fondos Sectoriales son implementados a travs del FONARSEC.
ste, como ha sido mencionado, es un rgano creado en el mbito de la
42

Agencia con nivel de Direccin, cuya principal funcin es conducir los procesos
asociados a la convocatoria, seleccin y supervisin de los proyectos a ejecutar
por los fondos sectoriales. Si bien todos los recursos son gestionados
unificadamente, en la prctica se trata de dos lneas de financiamiento
diferentes que se rigen por manuales de operaciones y normativas distintas. El
MINCYT no logr consensuar con los dos organismos multilaterales de crdito
las condiciones para la implementacin segn un procedimiento unificado. Por
otra parte, la decisin de suscribir dos prstamos para el financiamiento de
actividades sectoriales -con el consecuente costo de intereses y gastos de
gestin asociados-en un contexto de expansin presupuestaria y supervit
fiscal, slo encuentra como explicacin el propsito de dotar al instrumento de
mayor estabilidad para su continuidad una vez que concluya el mandato de la
actual gestin, ya que hubiera sido menos onerosa la implementacin con
fondos propios del presupuesto nacional.

Este rasgo, referido directamente a lo instrumental pero, indirectamente, a la
negociacin con ambos bancos internacionales confiere a la actual etapa un
carcter singular. En el plano de las grandes orientaciones polticas predomina
la cultura de las ciencias duras interpretada hegemnicamente desde los
mbitos de mayor excelencia de las ciencias exactas y naturales. En el mbito
de las aplicaciones instrumentales, en cambio, se percibe el auge de una
cultura burocrtica menor, con tendencia a desconectarse de los objetivos
institucionales y, en consecuencia, muy centrada en la autojustificacin de sus
propias funciones, frecuentemente farragosa y no siempre eficaz. Esta mezcla
que combina cierta autonoma y poca eficiencia de las instancias
administrativas es un rasgo que excede a las instituciones cientficas, en la
medida que forma parte de la cultura de la administracin pblica argentina,
pero en este mbito es muy llamativa, no solamente porque contrasta con un
discurso modernizador y racionalista, sino porque la transformacin de la
antigua SECYT en Ministerio multiplic el organigrama hasta niveles de cierta
dificultad para dotar de contenido a las funciones de cada dependencia.

En lneas generales, se perciben los siguientes rasgos en la actual gestin de
la poltica cientfica y tecnolgica:

a) Marcada identificacin de la ciencia con las ciencias duras.
b) Escaso diagnstico de demandas sociales.
c) Enfoque de la innovacin ajustada al modelo lineal
d) Bajo nivel de inversin.
e) Autonoma de las instancias burocrticas.

El primer rasgo es evidente, no slo en el discurso de las autoridades del
Ministerio, sino en la explotacin poltica ante la opinin pblica del accionar del
gobierno en esta materia. Recuperar las dcadas perdidas forma parte de la
cultura poltica argentina, pero tambin de los grupos de mayor excelencia en
las ciencias exactas y naturales que procesan sus propias fracturas y evocan
su propio pasado glorioso. No hay hostilidad hacia las ciencias sociales, pero
en muchos sentidos stas se han transformado en una suerte de hermanas
menores, luego de que en la gestin liderada por Eduardo Charreu en el
43

CONICET se alcanzara el nivel ms alto de participacin de las ciencias
sociales en la asignacin de recursos, en toda la historia del organismo.

Desde algunos grupos ms preocupados por la vinculacin de la ciencia con
las demandas sociales se seala como una una carencia inexplicable el que
no existan definiciones claras de las polticas de ciencia y tecnologa en este
sentido y que el Ministerio carezca de una agenda social que permita orientar
como mnimo- la contribucin de investigadores y tecnlogos del sector
pblico hacia otros mbitos ministeriales en los que se pudiera reforzar su
eficacia en el despliegue de las polticas sociales. Este sealamiento es
razonable y puede ser apuntado como uno de los rasgos de la poltica actual
en el sector.

Otra derivacin del particular cientfico-centrismo de la actual gestin ministerial
es que la innovacin, ascendida a materia sustantiva de este mbito de las
polticas pblicas, desde el gobierno de la Alianza en 1999, es concebida al
modo cientfico, no tanto desde el estmulo a las conductas innovadoras de los
empresarios (para lo que el Ministerio carecera, por lo dems, de instrumentos
suficientes) sino desde el derrame de los grupos de excelencia hacia ciertos
sectores productivos naturalmente ms prximos a las tecnologas de mayor
sofisticacin y en los que la innovacin adquiera un valor simblico ms
fuerte.

El nivel de inversin en ciencia y tecnologa sigue siendo bajo, aunque haya
aumentado de la mano del crecimiento del PBI. Alcanza para dar una seal de
cierta bonanza, para financiar un nmero ms amplio de proyectos y para
haber incorporado un nmero muy alto de jvenes en formacin al sistema de
becas, as como para incrementar el nmero de investigadores que acceden
anualmente al CONICET. Hay seales, sin embargo, de que este modelo ha
encontrado su techo: por primera vez en estos aos el CONICET ha habilitado
para ingresar a un nmero de candidatos mayor del que realmente podr
hacerlo, por falta de suficientes plazas. Pero parece acercarse adems el
momento ms temido: cuando los actuales becarios se doctoren encontrarn
trabajo o tendrn que emigrar, una vez ms en la historia de este pas? Por lo
dems, otra consecuencia del insuficiente aumento de los recursos para el
sector es que los sueldos de los investigadores siguen siendo bajos en
comparacin con otros sectores asalariados no solamente privados sino
tambin pblicos- y en comparacin con otros pases latinoamericanos vecinos.

Habiendo transcurrido gran parte de la gestin actual es difcil sealar otras
novedades de importancia, como no sean las derivadas de la obtencin de los
nuevos prstamos internacionales del BID y el Banco Mundial con las
condiciones operativas surgidas de negociaciones cuyos resultados merecen
algunos reparos, fundamentalmente en lo referido al fortalecimiento de las
instancias burocrticas. Sin embargo, a pesar de haberse tratado de una
gestin de perfil bajo frente a la opinin pblica, ha transcurrido sin mayores
conflictos, apoyada en el buen desempeo del CONICET y en los resultados
que los grupos de excelencia pudieron mostrar en reas como la biotecnologa,
la nanotecnologa y las TIC. Esta objetiva situacin de continuidad, estabilidad
y baja conflictividad se ha dado pocas veces en las ltimas dcadas, lo cual es
44

un mrito no desdeable que permite sentar las bases para la determinacin de
objetivos de largo plazo.


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