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PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS

Munir Sheikh
Deputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de Canad
Former Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canad
a prestacin eficiente y eficaz de los servicios bsicos ha sido siempre una de las principales
medidas del buen gobierno y esto es especialmente vlido para los pases en desarrollo que
continan su empeo por el buen gobierno y la buena prestacin de los servicios. El rango de
los desafos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno
problema de la concusin y la corrupcin. En el centro de la prestacin de servicios sensible est la
medicin, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeo no slo del servidor
pblico sino tambin de las instituciones pblicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen
representa una valiosa contribucin al discurso continuo en la praxis de la administracin pblica.
Este volumen constituir fcilmente una de las referencias ms tiles y prcticas para los estudiantes
y practicantes de la administracin pblica y el buen gobierno.

Alex B. Brillantes, Jr.


Director of The Center for Local and Regional Governance,
y Decano, National College of Public Administration and Governance,
University of the Philippines

ANWAR SHAH

l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos
y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de
evaluacin de la actividad pblica para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar
esta serie de volmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una
extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de
ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo.

SERIE SOBRE SECTOR PBLICO,


BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD
Y RENDICIN DE CUENTAS

PRESTACIN DE
SERVICIOS PBLICOS
Editado por ANWAR SHAH

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Serie sobre sector pblico, buen gobierno,


y responsabilidad y rendicin de cuentas

Prestacin de servicios pblicos

Editado por Anwar Shah

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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s)
and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the
governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The
boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume
do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement
or acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del(los) autor(es) y
no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen
no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los
territorios, ni aprobacin o aceptacin de tales fronteras.
This work was originally published by the Word Bank in English as Public Services Delivery in
2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the originally language will
govern.
Publicado originalmente en ingls por el Banco Mundial como Public Services Delivery en
2005. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable
de su precisin. En caso de discrepancias, prima el idioma original.
2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
2005 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Primera edicin en castellano: enero de 2008
Para esta edicin:
2008 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.
Calle 131 A No. 59C-62, Bogot, Colombia
www: mayolediciones.com
ISBN 978-958-8307-32-9
Traduccin al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos
Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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Contenido

Prlogo
Prefacio
Agradecimientos
Colaboradores
Siglas y abreviaturas
Panorama general
Anwar Shah
CAPTULO 1
Temas asociados a la implementacin del control del desempeo de todo el gobierno
Alasdair Roberts
Esfuerzos actuales en el control del desempeo del gobierno
Dificultades en la ejecucin
Perspectivas para la planeacin del desempeo del gobierno
Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregn
Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida
Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta
Anexo 1.D Medidas de resultados en el Plan de Nueva Escocia
Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense
CAPTULO 2
Una medida simple de buen gobierno
Jeff Huther y Anwar Shah
Medir la calidad de la gobernabilidad
Impacto de la descentralizacin fiscal en la calidad de la gobernabilidad

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Prestacin de servicios pblicos

Calidad de gobernabilidad y descentralizacin


Conclusin
Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos y explicaciones sobre el desarrollo
de ndices componentes
Anexo 2.B ndices compuestos
CAPTULO 3
Evaluacin del desempeo de los gobiernos locales en los pases en desarrollo
Matthew Andrews y Anwar Shah
Criterios de evaluacin
Evaluacin de la conformidad con la legislacin y los procesos
Evaluacin de la capacidad de respuesta
Evaluacin de la eficiencia
Evaluacin de la responsabilidad
Conclusin
CAPTULO 4
Los resultados son importantes. Sugerencias para un primer esfuerzo
de medicin de resultados en un pas en desarrollo
Harry P. Hatry
Qu es medicin de resultados?
Por qu medicin de resultados?
Obstculos a la medicin de resultados en los pases en desarrollo
Pasos bsicos para la implementacin de un proceso de medicin de resultados
Procedimientos bsicos de medicin de resultados y sus costos
Medicin del grado de corrupcin
Medicin de tiempos de respuesta
Control de calidad de los datos
Utilizacin de los datos de resultados
Nota final
Anexo 4.A Cuestionario para los hogares
Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados
Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeo para rastreo
de actividades anticorrupcin

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Contenido

VII

CAPTULO 5
Prestacin de servicios locales y municipales
Harry Kitchen

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Alternativas del sector pblico


Prestacin de servicios del sector privado
Asociaciones pblico-privadas
Resumen

115
127
139
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CAPTULO 6
Evaluacin del desempeo de los servicios de salud en su atencin a los pobres
Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, Charles C. Griffin,
Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg
Canalizar recursos hacia los pobres
Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones
que atienden las necesidades de los pobres
La equidad y el impacto de la financiacin del sector de la salud
Conclusin
CAPTULO 7
Medicin del desempeo del sector pblico en la infraestructura
Hadi Salehi Esfahani
Naturaleza del problema
Seleccin de indicadores de desempeo
Evaluacin del desempeo
Conclusin
Grficos
4.B.1 Escala de clasificacin de observadores entrenados
6.1
Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud
6.2
Prdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, segn causas
6.3
Ocho pasos hacia una cobertura efectiva para los pobres

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Prestacin de servicios pblicos

Cuadros
2.1
Componentes del ndice de gobernabilidad
2.2
Clasificacin de pases segn la calidad de la gobernabilidad
2.3
Coeficientes de correlacin del ndice de gobernabilidad
2.4
Correlacin de gastos subnacionales con indicadores
de calidad de la gobernabilidad
2.5
Omisiones de los ndices originales
4.1
Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria
4.2
Indicadores de resultados para el bienestar juvenil
4.3
Indicadores de resultados para la recoleccin de desechos slidos
4.B.1 Escala de clasificacin de condiciones de vas en Toronto
5.1
Prestacin de servicios del sector privado versus del sector pblico en Canad
6.1
Fuentes de datos para la evaluacin de la cobertura
6.2
Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades
6.3
Resumen de las preguntas principales que se deben responder
en una evaluacin de la financiacin de servicios de salud
7.1
Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de energa
7.2
Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de
telecomunicaciones
7.3
Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de transporte
7.4
Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de agua potable
7.5
Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de alcantarillado

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Prlogo

En las democracias occidentales los sistemas de verificacin y balances incorporados a las estructuras de gobierno han formado el centro de la buena gobernabilidad
y han ayudado a apoderar a los ciudadanos durante ms de doscientos aos. Los
incentivos que motivan a los funcionarios pblicos y a los gobiernos las recompensas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeo del sector
pblico tienen sus races en los marcos de responsabilidad del pas. Una buena
administracin del sector pblico y de los gastos oficiales contribuye a determinar el
curso del desarrollo econmico y la equidad social, en especial para los pobres y otros
grupos desfavorecidos, tales como las mujeres y los ancianos.
Sin embargo, muchos pases en desarrollo continan sufriendo con sistemas insatisfactorios de gobernabilidad y a menudo disfuncionales, que incluyen bsqueda de
beneficios mediante manipulaciones y mala conducta, asignacin inapropiada de
recursos, sistemas ineficientes de captacin de ingresos y prestacin dbil de servicios pblicos vitales. Esa gobernabilidad deficiente conduce a resultados deficientes
para el acceso de los pobres a los servicios pblicos y de otros miembros desfavorecidos de la sociedad, como mujeres, nios y minoras. Para la atencin de estas preocupaciones la comunidad de asistencia para el desarrollo, en general, y el Banco
Mundial, en particular, estn esforzndose continuamente para aprender lecciones
de las prcticas que se realizan alrededor del mundo para obtener una mejor comprensin de lo que funciona y lo que no en el mejoramiento de la gobernabilidad del
sector pblico, en especial con respecto a combatir la corrupcin y hacer que los servicios funcionen para la gente pobre.
La presente serie enriquece nuestro conocimiento, proporcionando herramientas
y lecciones de las prcticas para mejorar la eficiencia y equidad en la prestacin de
los servicios pblicos y para fortalecer en la gobernabilidad a las instituciones de responsabilidad. En la serie se ponen de relieve marcos de referencia para la creacin de
entornos de incentivos y presiones para la buena gobernabilidad desde el interior de
los gobiernos y ms all de ellos. Se esbozan mecanismos institucionales a fin de

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Prestacin de servicios pblicos

facultar a los ciudadanos para exigir a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. La serie ofrece una gua prctica sobre gestin por resultados y gestin fiscal
prudente. Esboza enfoques para el tratamiento de la corrupcin y la mala conducta.
Proporciona una gua conceptual y prctica sobre marcos alternativos de prestacin
de servicios para extender el alcance y acceso de los servicios pblicos. La serie cubre
tambin salvaguardias para la proteccin de los pobres, las mujeres, las minoras y
otros grupos desfavorecidos, el fortalecimiento de acuerdos institucionales para voice
and exit,* mtodos de evaluacin de programas del sector pblico, marcos para la
gobernabilidad sensible y responsable, y federalismo fiscal y gobernabilidad local.
La Serie sobre sector pblico, buen gobierno, y responsabilidad y rendicin de cuentas ser de inters para funcionarios pblicos, practicantes y estudiosos del desarrollo y quienes se interesen en la gobernabilidad pblica en los pases en desarrollo.

Frannie A. Lautier
Vicepresidente
World Bank Institute

Formas de expresar insatisfaccin con un servicio o programa (NT).

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Prefacio

a globalizacin, la localizacin y la revolucin de la informacin estn facultando


a los ciudadanos para exigir responsabilidad a sus gobiernos. A fin de que dicha responsabilidad sea una herramienta efectiva, se requiere un marco para medir el desempeo del gobierno en la prestacin de los servicios pblicos. El presente libro
ofrece herramientas de anlisis para medir ese desempeo del gobierno en total y de
los varios niveles de gobierno, como tambin para sectores individuales importantes,
como salud, infraestructura y servicios locales y municipales. El libro extrae lecciones tambin de los sistemas de medida de desempeo en los pases industriales.
El marco fundamental presentado en el libro trata dos temas generales: a) si el
administrador pblico est haciendo lo correcto, esto es, prestando servicios consistentes con las preferencias del ciudadano; b) si lo est haciendo de la manera correcta, prestando servicios de una calidad dada a un mnimo costo impositivo para los
ciudadanos. Para responder estos interrogantes, el libro hace operativas las siguientes pruebas empricas:

Prueba de eficacia: Hasta qu punto cumplen los programas pblicos los objetivos expresados?

Prueba de eficiencia: Se prestan los servicios pblicos con costos mnimos


para una cantidad y una calidad dada de servicios?
Prueba de prestacin de servicio alterno: Se expande el acceso a los servicios
pblicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro del
gobierno y ms all de l?
Prueba alternativa de prestacin de servicios: Se expande el acceso a los servicios pblicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro
del gobierno y ms all de l? Qu actividades o programas podran subcontratarse en todo o en parte con los sectores privados o voluntarios?
Prueba de valor monetario: Se utilizan los fondos pblicos en la mejor forma?

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Prestacin de servicios pblicos

Se espera que la aplicacin de estas pruebas capacite a los administradores pblicos para autoevaluar sus logros en la creacin de valor pblico, y suministrar a otras
partes interesadas un marco de referencia para juzgar el desempeo del gobierno en
la prestacin de los servicios pblicos. Tambin se espera que la importancia dada al
desempeo del gobierno produzca una mejor prestacin de los servicios pblicos y
un mejor acceso a ellos en los pases en desarrollo.
Mis agradecimientos a la Swiss Development Cooperation Agency (Agencia Suiza
de Cooperacin para el Desarrollo) por su apoyo, y a los principales expertos que
contribuyeron con sus artculos; juntos han hecho posible esta serie.

Roumeen Islam
Gerente, Poverty Reduction and Economic Management
World Bank Institute

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Agradecimientos

La realizacin del presente libro ha sido posible gracias a una subvencin de la Swiss
Development Cooperation Agency. El editor agradece al personal de esa agencia por
su gua en el contenido del libro y, en particular, tiene una gran deuda intelectual con
Walter Hofer, Werner Thut, Pietro Veglio, Gerolf Weigel y Hanspeter Wyss. El editor
tambin agradece a la gerencia principal del Operations Evaluation Department del
Banco Mundial, al World Bank Institute y a la Cepal (Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe) por su apoyo. En particular, gracias a Juan Carlos Lerda y Roumeen Islam por su gua y apoyo.
El libro tambin recibi el beneficio de los comentarios de los diseadores de polticas en el taller conjunto de la Cepal y el Banco Mundial realizado en Santiago de
Chile, en enero de 2001 y los seminarios PREM (reduccin de la pobreza y administracin econmica, por sus iniciales en ingls) efectuados en el Banco Mundial. Adems, funcionarios expertos de finanzas y presupuesto de un gran nmero de pases
ofrecieron su asesora sobre el contenido del libro. El editor agradece tambin a los
lderes acadmicos que contribuyeron con artculos y a los revisores del banco y externos por sus comentarios. Matthew Andrews, Azam Chaudhry, Neil Hepburn y
Theresa M. Thompson ayudaron durante las distintas etapas de preparacin del
libro, ofrecieron comentarios y contribuyeron con resmenes. Agnes Santos prepar
el libro para su publicacin. Por ltimo, el libro no estara completo sin la sobresaliente supervisin y las contribuciones analticas de Theresa M. Thompson.

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Colaboradores

Matthew Andrews. Especialista en administracin del sector pblico, sudafricano


con doctorado en administracin pblica de la Maxwell School, Syracuse University,
Nueva York. Ha trabajado en todos los niveles del gobierno en Sudfrica y ha publicado sobre temas como presupuesto y administracin pblica, evaluacin y economa institucional.
Hadi Salehi Esfahani. Profesor de economa en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Ha trabajado para el Banco Mundial como economista visitante y
consultor. Recibi su grado de PHD en la Universidad de California, Berkeley. Su
investigacin se concentra en temas tericos y empricos sobre la economa poltica
del desarrollo. Ha publicado numerosos artculos sobre la funcin de las instituciones polticas y de gobernabilidad en la formacin y resultados de las polticas fiscales, comerciales y reguladoras.
Charles C. Griffin. Es PHD en economa de la Universidad de Carolina del Norte
en Chapel Hill (1983) y master en polticas pblicas de Duke University (1981). Termin una beca posdoctoral de dos aos en demografa econmica en Yale, en el Economic Growth Center (Centro de Crecimiento Econmico) (1984-1986). Sus campos acadmicos son el desarrollo econmico y las finanzas pblicas. La mayor parte
de su trabajo profesional ha sido en economa de la salud en pases en desarrollo. Su
experiencia operativa y trabajo de investigacin en el Banco Mundial se ha enfocado
en la economa del hogar, las finanzas del sector pblico y la demanda de servicios
de salud y educacin. Antes de unirse al Banco Mundial en 1992, fue profesor asociado de economa en la Universidad de Oregn, en Eugene y asociado principal de
investigacin en el Urban Institute en Washington, D.C. Adems trabaj como consultor, principalmente en financiacin del sector pblico y economa de la salud en
Asia oriental y meridional. Se uni al Banco Mundial en la Regin frica, donde trabaj sobre frica oriental. En septiembre de 1997, fue transferido a la Regin de
Amrica Latina y el Caribe como especialista lder para la Proteccin Social, y en di-

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Prestacin de servicios pblicos

ciembre de 1998 fue nombrado gerente del sector para Salud, Nutricin y Poblacin
en la misma regin. Administr una cartera de unos US$3.000 millones (financiando unos 30 proyectos). En marzo de 2002 fue nombrado director del sector para
Desarrollo Humano en la Regin de Asia meridional, dirigiendo programas del
banco en educacin, salud, nutricin, poblacin y proteccin social para Afganistn,
Bangladesh, Butn, India, Maldivas, Nepal, Pakistn y Sri Lanka.
Harry P. Hatry. Director del Public Management Program (Programa de Administracin Pblica) en el Urban Institute en Washington, D.C. Tiene muchos aos de
experiencia en trabajos sobre medidas y gestin del desempeo con agencias locales, estatales y federales y con ONG. Ha ofrecido asistencia en medicin de desempeo a Albania, Hungra, Indonesia y Tailandia. Ha sido lder en el desarrollo de herramientas para la medicin del desempeo en una gran variedad de servicios pblicos.
Su reciente libro, Performance Measurement: Getting Results (Medida de desempeo:
obtencin de resultados), se ha utilizado ampliamente y se est traduciendo a dos
idiomas.
Paul Hutchinson. En la actualidad, profesor asistente de economa en el Departamento de Salud Internacional en la School of Public Health and tropical Medicine
de la Universidad de Tulane. Sus principales campos de inters se centran en el acceso a los servicios de salud y su demanda en pases en desarrollo, descentralizacin de
los servicios de salud y temas de financiacin de servicios de salud. Estuvo durante
dos aos en la Misin Residente del Banco Mundial en Kampala, Uganda. Otros proyectos incluyen evaluaciones de reduccin de mortalidad en los aos noventa y de los
impactos de proyectos con financiacin de donantes, en la condicin de la salud y el
comportamiento de bsqueda de atencin en salud.
Jeff Huther. Director de la Office of Debt Management (Oficina de Administracin de Deudas) del Tesoro de Estados Unidos. Su dependencia ofrece asesora en la
emisin de valores del Tesoro y sus precios. Su trabajo reciente se ha enfocado en
expandir el mercado de valores del Tesoro con proteccin de la inflacin (TIPS),
mejorar la transparencia de los procesos de toma de decisiones del Tesoro, y desarrollar mejores medidas de la cartera de deudas del Tesoro. Sus primeros proyectos en
el Tesoro incluyeron el programa de recompra del Tesoro, el anlisis de las implicaciones de introducir un ttulo a cuatro semanas, comparaciones de los costos de formas alternativas de financiacin a corto plazo y examen de las implicaciones de suspender la emisin de los bonos a 30 aos. Antes de trabajar en el Tesoro, estuvo
durante dos aos en el Tesoro de Nueva Zelanda, contribuyendo a desarrollar un
marco de activos y pasivos para la administracin soberana de instrumentos financieros.

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Colaboradores

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XVII

Timothy Johnston. Actualmente es especialista de mayor categora en desarrollo


humano con base en Burkina Faso, donde ha sido responsable de los programas de
salud y VIH/sida del Banco Mundial desde enero de 2003. Anteriormente fue especialista de mayor categora en evaluacin en el Operations Evaluation Department
(OED), independiente del Banco Mundial, trabajando principalmente en el sector de
la salud. En el OED fue coautor de Investing in Health: Development Effectiveness in
Health, Nutrition, and Population (1999) y autor principal del Annual Review of Development Effectiveness: From Strategy to Results (2000) del OED.
Harry Kitchen. Profesor del Departamento de Economa de la Trent University,
en Canad. Ha publicado ampliamente sobre finanzas pblicas, organizacin gubernamental local y regional y temas de prestacin de servicios, y ha asesorado a gobiernos en pases industriales y en desarrollo sobre temas de reforma de sistemas fiscales
y gobernabilidad local.
Rudolf Knippenberg. Doctor de los Pases Bajos y PHD de la Johns Hopkins University. En la actualidad es asesor principal de Unicef, para la salud en Nueva York,
trabajando en aceleracin de supervivencia de nios y en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM). Ha trabajado extensamente en frica, Asia oriental, Brasil e
India.
Ruth Levine. Economista de la salud con 12 aos de experiencia en trabajos sobre
salud y financiacin de planificacin familiar en frica oriental, Amrica Latina, el
Medio Oriente y Asia meridional. En la actualidad dirige un programa de investigacin sobre polticas globales de salud y poblacin en el Center for Global Development en Washington, D.C. Antes de unirse al centro, dise, supervis y evalu crditos para el sector de la salud en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Entre 1997 y 1999, sirvi como consejera sobre sectores sociales en
la Oficina del Vicepresidente Ejecutivo del BID.
Alasdair Roberts. Profesor asociado en la Maxwell School of Citizenship and
Public Affairs de la Universidad de Syracuse. Tambin es director del Campbell
Public Affairs Institute. Nativo de Pembroke, Canad, Roberts es J.D. de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Toronto y master y PHD en polticas pblicas de la
Harvard University. De 1990 a 2001, fue profesor en la School of Policy Studies de la
Queens University, Canad. Adems, ha sido profesor visitante en el Graduate Public
Policy Institute de la Georgetown University y en el Washington Public Affairs Center de la University of Southern, California. Fue profesor asociado en el Woodrow
Wilson International Center for Scholars en 1999-2000, y profesor asociado de programa individual del Open Society Institute, Nueva York, en 2000-2001. Roberts es

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Prestacin de servicios pblicos

profesor visitante en la School of Policy Studies en la Queens University, miembro


del Consejo Asesor Acadmico del Secretariado de la Junta del Tesoro de Canad y
miembro de los consejos editoriales de Public Administration Review y Public Management Review.
Anwar Shah. Economista principal y lder del equipo y programa para Gobernabilidad del Sector Pblico con el World Bank Institute, y profesor asociado del
Institute for Public Economics, en Edmonton, Canad. Anteriormente ha servido en
los gobiernos de Canad y la provincia de Alberta del mismo pas, con responsabilidades de relaciones fiscales federales-provinciales y provinciales-locales, respectivamente. Ha sido asesor de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, Canad,
China, Indonesia, Malasia, Mxico, Pakistn, Filipinas, Polonia, Sudfrica y Turqua
en temas de federalismo fiscal. Ha sido conferencista en la Universidad de Ottawa,
Canad; Quaid-i-Azam University, Islamabad, Pakistn; Duke University, Durham,
North Carolina; Harvard University, Cambridge, Massachusetts; el Massachusetts
Institute of Technology, Cambridge; la Peking University, Beijing, la Wuhan University, China; y la University of Southern California, Los ngeles. Sus actuales intereses de investigacin son los campos de gobernabilidad, federalismo fiscal, reforma
fiscal y entorno global. Ha publicado varios libros y monografas sobre estas materias, los que incluyen: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing
and Transition Economies, publicado por el Banco Mundial en 1994, y un libro de la
Oxford University Press de 1995, titulado Fiscal Incentives for Investment and Innovation. Sus artculos han aparecido en las principales revistas cientficas de economa y
poltica. Acta como rbitro y en juntas asesoras editoriales para revistas influyentes
sobre economa.
Agnes Soucat. Economista de primera categora en salud en el Banco Mundial y
autora del captulo sobre salud del libro fuente Poverty Reduction Strategy Paper
(PRSP). Fue miembro del equipo de autores del artculo Hacer que los servicios funcionen para los pobres del Informe sobre el desarrollo mundial 2005. Anteriormente,
trabaj en la Regin frica del Banco Mundial en temas de pobreza y salud, ayudando a los pases a preparar el contenido sobre salud de sus PRSP. Es doctora con grado
de master en nutricin y enfermedades tropicales de la Universidad de Nancy,
Francia. Recibi el grado de master en salud pblica y de PHD en financiacin de servicios de salud en la Johns Hopkins University. Antes de vincularse al Banco Mundial
trabaj en Unicef, Unaids y el International Children Center en Pars. Tambin trabaj en forma extensiva en Asia oriental (Camboya, China, Mongolia, Myanmar,
Tailandia y Vietnam) y en frica (Benn, Burkina Faso, Camern, Cabo Verde, Costa
de Marfil, Etiopa, Gambia, Guinea-Bissau, Mal, Mauritania, Nger, Nigeria, Ruanda
y Senegal).

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Adam Wagstaff. Economista principal en la Human Development Network (Red


de Desarrollo Humano) y el Development Research Group (Grupo de Investigacin
para el Desarrollo) en el Banco Mundial. Fue profesor de economa en la Universidad
de Sussex (RU), donde est en licencia de largo plazo. Ha investigado extensivamente sobre pobreza y salud y participado en varios esfuerzos de capacitacin en salud y
desarrollo humano para el personal del Banco Mundial y equipos PRSP de pases;
tambin contribuy a trabajo de pases sobre temas de polticas de salud en el Banco
Mundial.
Abdo S. Yazbeck. Es el principal economista de salud en el World Bank Institute,
donde encabeza el programa de salud y poblacin. Tiene un grado de PHD en salud
y economa laboral y un enfoque de investigacin en economa y finanzas de servicios de salud, equidad en el sector de la salud, prioridades en el mismo y colaboracin pblico-privada. Antes de llegar al Banco Mundial en 1996, ense economa
en la Rice University y la Texas A&M University durante cinco aos y trabaj tres aos
en el sector privado. Su experiencia operativa cubre frica, el Medio Oriente, Asia
meridional y la ex Unin Sovitica.

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Siglas y abreviaturas

DALY*
DOTS*
FMI
GAO*
GAP*
GASB*
GIS*
GQI*
HDI*
IGG*
IMCI*
NSI*
OCDE
ODS*
OMS
ONG
PIB
PNB
PNUD
PPA
PPBS*
PRSP*
PUMA*
SPRING*
TEQ*

Ao(s) de Vida Ajustados por Discapacidad


Tratamiento Observado Directamente, curso corto
Fondo Monetario Internacional
Oficina General de Contabilidad de EE.UU.
Responsabilidad del Gobierno para con el Pueblo
Junta Gubernamental de Estndares Contables
Sistema de Informacin Geogrfica
ndice de Calidad Gubernamental
ndice de Desarrollo Humano
Inspectorado del Gobierno
Administracin Integrada de Enfermedades Infantiles
Iniciativa de Prximos Pasos
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
Sustancias Reductoras de Ozono
Organizacin Mundial de la Salud
Organizacin no Gubernamental
Producto Interno Bruto
Producto Nacional Bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Paridad de Poder Adquisitivo
Sistemas de Planeacin, Programacin y Presupuesto
Documento de Estrategia de Reduccin de la Pobreza
Programa sobre Administracin Pblica y Gobernabilidad
Racionalizacin de Sistemas y Procedimientos en el Gobierno
Equivalente Txico

Por sus iniciales en ingls.

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Panorama general
Anwar Shah

La confianza pblica en el desempeo del sector pblico, en cuanto a la prestacin


de servicios coherentes con las preferencias de los ciudadanos, tradicionalmente, se
ha considerado dbil en los pases en desarrollo. La razn es que los polticos y burcratas muestran mayor inters en actividades de bsqueda de beneficios mediante
manipulaciones, que en prestar los servicios que desean los ciudadanos. La revolucin global de la informacin a fines del siglo XX ha debilitado an ms esta confianza, ya que faculta a los ciudadanos a tener acceso, transmitir y transformar la informacin en formas que los gobiernos no pueden bloquear y en el proceso socava los
controles de la autoridad. Adems, restringe la capacidad de los gobiernos de mantener informacin oculta a los ciudadanos. La globalizacin de la informacin TV
satelital, Internet, telefona y fax aumenta la conciencia de los ciudadanos de sus
derechos, obligaciones, opciones y alternativas, y hace ms fuertes las demandas de
mayor responsabilidad del sector pblico. As, la medida del desempeo del gobierno ha adquirido mayor importancia temtica en las discusiones y debates populares.
El presente libro se concentra en la medicin del desempeo del gobierno en la
prestacin de los servicios pblicos. Para este propsito, sus captulos presentan ideas
sobre la medida del desempeo de todo el gobierno y de los sectores seleccionados.
El marco fundamental utilizado en los captulos trata dos temas generales: a) si el
administrador pblico hace las cosas correctas esto es, presta los servicios en consistencia con las preferencias ciudadanas y b) si el administrador pblico lo hace en
la forma correcta esto es, prestando los servicios con una calidad dada a costos mnimos.
En relacin con la ltima pregunta, en el anlisis se utilizan las siguientes pruebas:

Prueba de eficacia: Se logran los objetivos acordados en los programas?


Prueba de eficiencia: Utiliza el administrador pblico los recursos en forma
econmica?
Prueba de prestacin de servicio alterno: Encuentra el administrador pblico
los incentivos correctos para forjar asociaciones o relaciones contractuales

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adecuadas dentro del gobierno y ms all de l? Qu actividades o programas


deben o pueden transferirse en todo o en parte a los sectores privados o voluntarios?
Prueba de valor monetario: Recibe el pblico en general el mejor valor por su
pago de impuestos?
La primera seccin del libro se dedica a la medicin del desempeo de grueso
calibre. Se sacan lecciones de los sistemas de medida de desempeo en los pases
industriales, se presenta una medida simple de la calidad de la gobernabilidad y se
ofrece un marco para evaluar el desempeo de los gobiernos locales.
La segunda seccin trata sobre la medicin de la prestacin de servicios en los
pases en desarrollo para sectores seleccionados.

El desempeo del gobierno como un todo


En los ltimos aos muchos gobiernos han reestructurado sus sectores pblicos con
la intencin de atender los problemas gemelos del endeudamiento y el creciente desencanto de la ciudadana con el gobierno. En muchas jurisdicciones, los esfuerzos
de reestructuracin han incluido el nfasis en la necesidad de introducir un enfoque
de la administracin del sector pblico basado en los resultados o en el desempeo.
Tpicamente, los esfuerzos en esa introduccin se han iniciado a nivel de dependencia o departamento. Sin embargo, varios gobiernos de Norteamrica han empezado
a experimentar con la informacin del desempeo a muy alto nivel. El objetivo es
producir un plan de desempeo que cubra todo el gobierno, que vincule las actividades oficiales con resultados sociales bsicos. El estado de Oregn en Estados Unidos
conform una junta independiente para desarrollar y hacer seguimiento a medidas
del bienestar social de los residentes del estado (158 medidas en 1991, reducidas a 20
en 1999). El estado de la Florida, del mismo pas, fij inicialmente 268 indicadores
relacionados con el progreso de las familias y las comunidades, la seguridad, el
aprendizaje, la salud, la economa, el medio ambiente y el gobierno. Recientemente
ha abandonado el esfuerzo. La provincia de Alberta, en Canad, ha fijado 27 indicadores de medida de la calidad de vida. Nueva Zelanda produce informacin sobre
el valor neto del gobierno y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) publica
indicadores sobre desarrollo humano.
Los tres primeros captulos del libro tratan sobre el desempeo total del gobierno. En el primero, Roberts ofrece una revisin de la experiencia en la implementacin de su medida de desempeo en los pases industriales. Describe los esfuerzos
actuales y considera los probables desafos bsicos que se encuentran en la adopcin
de esta innovacin. Huther y Shah, en el segundo captulo, desarrollan un marco de
referencia para medir la calidad de la gobernabilidad y presentan indicadores com-

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pletos sobre ella para una muestra de 80 pases. En el tercer captulo, Andrews y Shah
desarrollan un marco para la evaluacin del desempeo de los gobiernos locales.

Lecciones de los pases industriales


Alasdair Roberts reflexiona sobre los esfuerzos de medicin del desempeo de todo
el gobierno en los pases industriales y considera los retos que se encuentran en su
implementacin. El objetivo del nuevo control del desempeo de todo el gobierno es
a) formar un consenso dentro y fuera del gobierno en cuanto a prioridades, facilitando as a los gobiernos tomar decisiones de reasignacin en un perodo de reduccin
de gastos; b) mejorar la confianza popular en el gobierno, y c) demostrar la ineficacia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo con ello la presin
popular sobre los gobiernos de tomar decisiones irracionales sobre gastos.
Existen cuatro desafos principales para la implementacin del control del desempeo de todo el gobierno.

Disear procesos apropiados para seleccionar medidas de resultados: Esto es inherentemente un proceso poltico. Las comisiones cuasiindependientes que se han
utilizado en algunos estados de Estados Unidos son ms independientes de las
presiones de la burocracia, pero tienen menor legitimidad y la legislatura y el ejecutivo tpicamente ignoran su trabajo. En Canad, los gobiernos han escogido los
indicadores ya que cuentan con la legitimidad para hacerlo, pero tambin pueden
tener mayor dificultad para hacer declaraciones pblicas sobre reas prioritarias,
y pueden ser reacios a prestar atencin a unos cuantos indicadores sociales bsicos por temor de hacer explcitos los criterios por los cuales debe juzgarse su desempeo en el futuro.
Recopilar datos confiables sobre dimensiones importantes del bienestar de la sociedad: Puede ser ms difcil para los gobiernos subnacionales ms pequeos recopilar estas clases de datos por los recortes y la reestructuracin gubernamental.
Un peligro relacionado es la posible politizacin de las agencias estadsticas.
Efectuar conexiones causales entre actividades gubernamentales e indicadores sociales: Es un ejercicio analtico difcil para los funcionarios efectuar vnculos causales claros entre sus actividades y los resultados de nivel superior, pues deben
contar con los datos necesarios para probar si la cadena causal funciona como se
espera y deben poder descontar el efecto de factores exgenos en forma apropiada.
Utilizar datos del desempeo para mejorar el debate pblico sobre las responsabilidades gubernamentales: Se han enmudecido los medios y la respuesta legislativa a los
nuevos datos, lo cual parcialmente se debe al escepticismo sobre la credibilidad de
la informacin proporcionada directamente por los departamentos oficiales.

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Prestacin de servicios pblicos

Una revisin de las experiencias de pases industrializados muestra que el control


del desempeo de todo el gobierno produce procesos consultivos que ayudan a las
organizaciones polticas a efectuar un ordenamiento bruto de prioridades, pero no
lleva a una mejor evaluacin de los mritos de programas alternativos.
Alasdair Roberts concluye que es ms probable que el control del desempeo de
todo el gobierno sea efectivo cuando: a) se efecta en comunidades ms pequeas y
ms homogneas y b) la tarea de seleccionar los resultados que se van a medir se le
encarga a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. En
jurisdicciones grandes un enfoque ms prudente puede ser hacer nfasis en el desarrollo de la informacin del desempeo por sectores, y promover la produccin de
datos que puedan utilizar las ONG para desarrollar puntos de referencia del bienestar de la sociedad. Las medidas que cubran los sectores pueden facilitar el tratamiento de los problemas metodolgicos y reducir la sensibilidad poltica al seleccionar
objetivos.

Una medida simple de buena gobernabilidad


Los debates sobre las funciones, polticas e instituciones del Estado a menudo se obstaculizan por falta de una definicin de buen gobierno. Para ofrecer una medida
cuantificable de buen gobierno, Huther y Shah (captulo 2) desarrollaron un ndice
de calidad de gobernabilidad para una muestra de 80 pases. Ellos aplican el ndice al
debate en el nivel apropiado de descentralizacin fiscal.
Al medir la calidad de gobernabilidad, los autores desarrollaron ndices para la
capacidad del gobierno de lograr lo siguiente:

Asegurar la transparencia poltica y una vocera para todos los ciudadanos: El ndice de participacin ciudadana mide libertad y estabilidad polticas.
Prestar servicios pblicos efectivos en forma eficiente: El ndice de orientacin
gubernamental mide la eficiencia judicial y burocrtica y la ausencia de corrupcin.
Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos: El ndice de desarrollo social
mide el desarrollo humano y la distribucin equitativa del ingreso.
Crear un clima favorable para el crecimiento econmico estable: El ndice de gestin econmica mide la orientacin hacia el exterior, la independencia del
banco central y una razn de deuda a PIB invertida.
Al relacionar el ndice de gobernabilidad con el grado de descentralizacin fiscal
para los 80 pases, Huther y Shah no se asombraron de encontrar una relacin positiva entre la descentralizacin fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Sin embargo,
la fuerza de la correlacin es sorprendente.

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Evaluacin de desempeo de gobiernos locales


Andrews y Shah (captulo 3) abordan dos interrogantes importantes que encuentran
en los pases en desarrollo:

A qu se asemeja el buen gobierno local en el mundo en desarrollo?


Qu factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales?
La importancia de estas preguntas se deriva directamente del hecho de que la descentralizacin se ha hecho cada vez ms comn en los pases en desarrollo en los ltimos 15 aos. A los gobiernos locales se les exige cada vez ms mayor injerencia en la
prestacin de los servicios, el alivio de la pobreza y la facilitacin del desarrollo. Dado
el papel importante a que estn llamados los gobiernos locales, los gobiernos centrales y las organizaciones de desarrollo empiezan a preguntarse qu tan bien lo estn
haciendo y cmo pueden mejorar, pero los recursos para realizar tales evaluaciones
siguen siendo limitados.
Andrews y Shah intentan identificar criterios para evaluar a los gobiernos locales
en los pases en desarrollo. En el captulo se adopta un enfoque mixto de prctica y
teora para identificar dichos criterios de evaluacin. El elemento de la prctica se basa
en la prctica existente de evaluaciones en el mbito local en los pases desarrollados
como Estados Unidos, que tpicamente se enfoca en temas de conformidad legal y
salud fiscal. La dimensin de teora introduce preocupaciones sobre el grado de reaccin, la eficiencia y la responsabilidad, donde el potencial de ganancia en estas reas
se encuentra en los argumentos fundamentales dominantes a favor de la descentralizacin y la gobernabilidad en el mbito local. En este enfoque se reconoce que los
gobiernos locales de los pases en desarrollo se enfrentan a sus propios temas especiales y que los criterios de evaluacin identificados para uso en tales entornos deben
ser fcilmente accesibles, facilitando el anlisis basado en la observacin y requiriendo recursos limitados.
El primer campo en el que los autores sugieren que la evaluacin es vital se relaciona con la conformidad legislativa y de procesos. Los gobiernos locales se enfrentan
a requisitos legislativos y de procesos, relacionados con el establecimiento y mantenimiento de estatutos, generacin y recaudo de ingresos, seguimiento de pasos especficos en el desembolso de los recursos, y la prestacin de servicios. Es importante evaluar la conformidad con estos requisitos para garantizar la legalidad de la gobernabilidad local y tambin para ofrecer gua en cuanto a limitaciones temporales y complejidades, y aun inconsistencias en el entorno institucional en el que se encuentran los
gobiernos. Este conocimiento puede ayudar a los evaluadores a determinar porqu el
gobierno local se desempea como lo est haciendo y a proporcionar recomendaciones adecuadas para el remedio o el mejoramiento.

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Prestacin de servicios pblicos

El segundo campo de evaluacin es la salud fiscal. ste es importante para los evaluadores pues a los gobiernos locales generalmente les exigen (el gobierno nacional
o los gobiernos provinciales o estatales) manejar sus asuntos fiscales con bastante
cuidado, asegurando que no gasten en exceso y que sus gastos estn en lnea con su
mandato representado generalmente en el presupuesto o estipulado en documentos
de polticas del mbito nacional o en la legislacin. El criterio ms fundamental para
evaluar la salud fiscal es el valor neto del gobierno que incorpora sus flujos de caja,
sus ingresos y gastos, y sus activos y pasivos. Este criterio puede derivarse de estados
financieros comunes y de presupuestos: dficit y deudas altos y sostenidos, asignaciones deficientes (recursos significativos para la administracin en lugar de para
mantenimiento de capital, por ejemplo) y la disyuncin entre asignaciones de planeacin e implementacin. Sin embargo, estos criterios de evaluacin de la salud fiscal son tambin slo tan confiables como el presupuesto y el proceso de informacin
financiera que determina las cifras financieras. Debido a esto, se instruye a los evaluadores para examinar no slo las cifras que reflejan la salud fiscal por el lado de los
gastos, sino tambin los procesos por los cuales se reportan. Adems, puesto que la
literatura subraya que los gobiernos locales fiscalmente saludables deben contar con
sus propias fuentes de ingresos confiables, una evaluacin de la salud fiscal debe analizar el tamao de la base local de ingresos (esto es, el potencial de recursos locales disponibles para el gobierno) y el esfuerzo de ingresos en apariencia (o los recursos locales reales conseguidos como porcentaje del potencial).
Andrews y Shah sugieren que la capacidad de respuesta o sensibilidad es un tercer
campo en donde se deben enfocar las evaluaciones de los gobiernos locales, argumentando que la descentralizacin en un contexto democrtico debe llevar a mayor capacidad de respuesta a las demandas del electorado. El nivel de influencia poltica local
en las decisiones de asignacin y el nivel de participacin cvica en el proceso de toma
de decisiones se ven como dos aspectos importantes de los procesos de prestacin de
servicios de los gobiernos locales, que se relacionan con la capacidad de respuesta.
Donde cada una es mayor, se puede esperar un mayor nivel de respuesta del gobierno
local a las demandas de los ciudadanos. Aparte de estos aspectos de procesos, los autores destacan tambin la evaluacin de la capacidad de respuesta en trminos de la
perspectiva contra la pobreza evidente en las asignaciones de presupuestos.
Como con la capacidad de respuesta, la teora presenta la eficiencia potencial y las
ganancias en responsabilidad como razones de mayor peso para la descentralizacin
de los gobiernos. En consecuencia, los autores argumentan que las preocupaciones en
cuanto a eficiencia y responsabilidad deberan tambin propiciar una evaluacin de
los gobiernos locales en los pases en desarrollo. Los criterios especficos de evaluacin
relacionados con la eficiencia incluyen el costo de produccin y el grado de competencia en la produccin de servicios. Los criterios relacionados con la responsabilidad
incluyen varios que requieren la habilidad de observar procesos de gobernabilidad: la

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informacin que los ciudadanos tienen sobre la gobernabilidad local (transparencia),


el acceso que tienen a los procesos de gobernabilidad y su capacidad de expresar su
opinin a los funcionarios, y las leyes y los procesos especficos que los gobiernos
adoptan para mejorar o reducir su responsabilidad para con los ciudadanos.
Combinar la discusin de los cinco factores produce un diseo de evaluacin, en
el cual un gobierno local modelo se conformara a la legislacin en proceso y estructura, mantendra su salud fiscal (en resultados y procesos, y en mantenimiento como
valor neto positivo), hara las cosas correctas (ser sensible) en la forma correcta (con
la mxima eficiencia) y sera responsable con sus constituyentes (en procesos y para
sus productos y resultados).

Evaluacin del desempeo sectorial


Los captulos restantes tratan sobre la provisin de guas prcticas en el desempeo
de prestacin de servicios del gobierno, sobre temas de medicin que se encuentran
comnmente en los pases en desarrollo (captulo 4, de Hatry), servicios locales y
municipales (captulo 5, de Kitchen), salud (captulo 6, de Soucat y otros) e infraestructura (captulo 7, de Esfahani).

Enfoque de resultados en educacin bsica, bienestar


y recoleccin y disposicin de desechos slidos
Los administradores de cualquier gobierno o agencia oficial, ya se trate del mbito
nacional o local, necesitan retroalimentacin peridica sobre la calidad y el resultado de los servicios. En el captulo 4, Harry Hatry presenta guas prcticas sobre procedimientos de medicin de resultados y los pasos bsicos para implementarlas. l
relaciona indicadores de resultados para la educacin elemental y secundaria, el
bienestar de los jvenes, el desarrollo infantil y la recoleccin de desperdicios slidos.
Tambin ofrece una gua sobre el uso de datos de los resultados.
Hatry describe las dificultades que se encuentran al intentar medir los resultados
de programas pblicos en los pases en desarrollo. A pesar de estos obstculos, el autor
argumenta que es importante desarrollar un programa de medicin de resultados y
ofrece sugerencias tentativas para desarrollar dicho sistema a un costo permisible. La
medicin de resultados es la medida e informacin regular de los resultados de los
programas de las agencias pblicas. Incluye la medida de los resultados de los programas y la forma como se prestan los servicios (tal como cunto tiempo se requiere para
obtener el servicio) y tambin, algunas veces, la eficiencia con la que se presta el servicio (por ejemplo, producto por unidad de insumos).
La medicin de resultados sirve para muchos propsitos, inclusive la identificacin de reas problemticas, la identificacin de hasta qu punto ha cambiado la cali-

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Prestacin de servicios pblicos

dad del servicio despus de haberse emprendido acciones de mejoramiento, mejorar


el presupuesto de modo que se asignen los recursos para producir el mximo beneficio a los ciudadanos, mejorar la responsabilidad de las agencias oficiales para con el
pblico y aumentar la confianza pblica en el gobierno.
La puesta en prctica de la medicin de resultados es en particular una tarea difcil
en los pases en desarrollo debido a la limitada tecnologa de procesamiento de datos,
la falta de personal capacitado, la falta de percepcin del gobierno de la necesidad de
retroalimentacin, la experiencia limitada del gobierno en obtencin de retroalimentacin de los ciudadanos, y los diferentes intereses y grado de apoyo para medicin de
resultados por parte de los donantes. Medir tiempos de respuesta es particularmente
retador. El tema clave para los pases en desarrollo es discernir lo que puede hacerse a
bajo costo para emprender tal medicin, sin comprometer la capacidad de obtener informacin al menos aproximadamente correcta. El primer paso es que el personal de
la agencia identifique la misin y objetivos de cada servicio y, a partir de la declaracin
de la misin, la agencia debe identificar los indicadores que deben utilizarse en la
medicin de productos y resultados. En el resto del captulo se discuten cuatro procedimientos bsicos de recoleccin de datos y medicin que pueden utilizarse:

Indicadores y medidas de reemplazo sobre el desempeo en la prestacin de servicios a partir de registros de las agencias: stos incluyen medidas tales como incidencia de una enfermedad, mortalidad infantil, crmenes, accidentes de trnsito, logros educativos y polucin en agua potable. Inicialmente, el esfuerzo
puede concentrarse en reas de gran poblacin por las dificultades de obtener
datos en reas rurales.
Encuestas de retroalimentacin de usuarios: Las encuestas de usuarios pueden
proporcionar diversas clases de informacin para la medicin de resultados,
inclusive clasificaciones por parte de los ciudadanos de satisfaccin general con
servicios pblicos individuales y oportunidad del servicio, informacin factual
sobre la condicin, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales como
utilizacin de servicios pblicos, grado de persecucin criminal y corrupcin,
problemas con los servicios y sugerencias para su mejoramiento, e informacin
demogrfica. Estas encuestas son costosas y por tanto puede no ser posible realizarlas con regularidad sin apoyo financiero externo de agencias o de ONG
donantes. Es posible reducir costos exigiendo para los resultados menor precisin que un intervalo de confianza de 95%, y hasta realizar una encuesta representativa.
Grupos de enfoque: En caso de no ser factibles encuestas de muestras representativas, el gobierno puede acudir a un procedimiento que no ofrezca credibilidad estadstica, pero que pueda ofrecer retroalimentacin til de los ciudadanos. El gobierno podra invitar a un pequeo nmero de usuarios a una sesin

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durante la cual se les interrogue sobre su experiencia con el servicio, cmo calificaran a ste en varias caractersticas y qu sugerencias tienen para su mejoramiento.
Evaluacin de observadores entrenados de condiciones fsicas bsicas: En este caso,
las agencias pblicas mismas controlan y siguen la pista a la condicin de instalaciones bsicas bajo su responsabilidad, incluyendo puntos tales como condiciones de vas, instalaciones sanitarias, hospitales y edificios escolares. ste
debera ser un procedimiento de bajo costo, mientras exista personal disponible para efectuar las clasificaciones.
Con respecto al control de calidad de los datos, el autor sugiere que se suministre
un entorno en el cual los hallazgos de los datos no sean amenazadores, que se tenga
capacitacin adecuada y que la oficina auditora del gobierno se responsabilice de revisar las muestras de los datos y de los procedimientos de recoleccin y tabulacin.
En general, el autor presume una actitud benevolente del gobierno y asume que las
agencias oficiales en los pases en desarrollo intentan activa y vigorosamente mejorar
su desempeo en la prestacin de los servicios. Segn el grado en que esta actitud sea
contradicha en la prctica, gran parte de lo que el autor sugiere puede no producir
informacin confiable y til, lo cual sera una limitacin particularmente seria para
pases con alta incidencia de corrupcin. En dichos pases, los datos sobre incidencia
de corrupcin y desempeo oficial son usualmente sospechosos. Adems, las sugerencias del autor sobre indicadores deben tomarse simplemente como ejemplos ilustrativos y adecuarse a las circunstancias individuales de cada pas. Muchos de sus indicadores ilustrativos pueden no ser factibles de implementar en pases de ingresos bajos.
No obstante, no pueden resaltarse en exceso los mritos de contar con medidas objetivas significativas de desempeo en la prestacin de servicios en estos pases.

Servicios locales y municipales


Considera el administrador pblico los incentivos correctos para forjar asociaciones
o relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y ms all de l? Qu actividades o programas deben o pueden transferirse en todo o en parte al sector privado o al voluntario? Harry Kitchen trata estas cuestiones en el captulo 5, en el contexto de los servicios locales y municipales.
Argumenta que los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternativas oscilan desde la prestacin pblica en su totalidad hasta la prestacin privada en su totalidad o una mezcla de estas formas, incluyendo asociaciones
pblico-privadas. Para prestacin por parte del sector pblico, en general son dbiles
los argumentos econmicos y polticos en apoyo de organismos de propsito especial
independientes y autnomos o semiindependientes y semiautnomos, en lugar de la

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Prestacin de servicios pblicos

municipalidad. Dichos organismos de propsito especial no contribuyen con nada


particular y su existencia crea, o tiene potencial de crear, problemas de toma de decisiones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentes
de la localidad. La eliminacin de esos organismos y la transferencia de sus responsabilidades a los concejos municipales debe mejorar el grado de mejoramiento de la eficiencia del sector pblico local y su responsabilidad y transparencia. Ciertamente, eliminara la confusin sobre quin es responsable de qu y permitira a los concejos
locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias al
tomar decisiones sobre, digamos, gastar en los sistemas de acueducto y alcantarillado
en vez de en vas y transporte pblico, polica y cuerpos de bomberos, parques locales, u otros servicios.
Aunque la prestacin de servicios municipales por el sector privado se interpreta
generalmente como optar por no tomar parte o entrar en asociaciones pblico-privadas, incluye tambin el uso de franquicias, subvenciones por servicios o funciones
especficas, cupones, voluntarios y agencias de autoayuda o privadas sin nimo de
lucro. La privatizacin no significa que los gobiernos deban renunciar a la propiedad
de los servicios municipales. De hecho, deberan retener el derecho de fijar estndares y especificar condiciones y usualmente deberan retener la responsabilidad general mediante el uso de acuerdos contractuales. La funcin del sector privado es prestar los servicios de acuerdo con las especificaciones y condiciones dispuestas por el
gobierno. Kitchen expresa que existen varios estudios de mbito municipal que comparan el costo de prestacin de servicios por el sector pblico y por el sector privado. En cada estudio, la comparacin de costos se hace entre la prestacin por el
gobierno local y la prestacin mediante contrato con el sector privado. Virtualmente
en todos los casos, se han observado ahorros significativos en los costos unitarios en
la prestacin por el sector privado. Se argumenta que esos ahorros se deben a fuerzas competitivas presentes en la prestacin privada, pero generalmente ausentes en
la pblica.
Kitchen argumenta que, a pesar de lo abrumador de la evidencia emprica, no ha
silenciado algunas crticas y quiz la ms fuerte provenga de sindicatos del sector
pblico, que se sienten particularmente vulnerables por posibles prdidas de puestos
de trabajo y menor poder de negociacin. Por otra parte, la contratacin tiene el
potencial de aumentar la flexibilidad de la administracin en la gestin de la fuerza
laboral, de aumentar la productividad, en especial si se incorporan incentivos a los
esquemas de pago; de aumentar la capacidad del administrador de emplear mano de
obra especializada cuando se requiera, y de disminuir los costos de nmina del sector
pblico. Aun cuando ha habido discusin y aplicacin relativamente limitadas del
papel de las franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y programas de autoayuda, y agencias privadas sin nimo de lucro en la prestacin de servicios pblicos, esos
instrumentos u organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los

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gobiernos reducen o descontinan algunos servicios. En forma similar, existe mayor


evidencia de que crecer la importancia de las asociaciones pblico-privadas.
Kitchen concluye que continuar el debate sobre el futuro de la prestacin privada de servicios pblicos. Habr abogados de la mayor privatizacin y tambin crticos. Sin embargo, en realidad, la presin poltica para reducir los gastos del gobierno
y reducir o restringir aumentos en los impuestos y tarifas para los usuarios, obligar
a los gobiernos a recurrir a la prestacin por parte del sector privado, en una u otra
forma, para una variedad de lo que se conoce comnmente como servicios municipales. De hecho, este cambio ya se ha legislado u ordenado en algunos pases.

Salud
En el captulo 6, Soucat y otros ofrecen varias herramientas (inclusive metodologas,
fuentes de datos e indicadores) para analizar el desempeo del sector de la salud, el
cual se evala segn su capacidad de a) canalizar recursos para los pobres por medio
de la financiacin de intervenciones en su favor; b) llegar a los pobres ofreciendo productos que influyan en la disponibilidad de servicios de salud de calidad que se utilicen en la produccin hogarea de la salud, y c) minimizar los obstculos financieros
al uso de las intervenciones.
Para que un anlisis del desempeo del sistema de salud sea completo, los autores
argumentan que debe considerarse a todos los proveedores de servicios de salud de un
pas, inclusive los proveedores pblicos, las ONG y los proveedores privados. En adicin, una evaluacin integral debe ser multidimensional e incluir varios aspectos de
cobertura tanto potencial como real. Se describe un modelo jerrquico a fin de realizar este anlisis, correspondiendo a ocho etapas. Las primeras cinco se refieren a la
cobertura potencial e incluyen accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, de
recursos materiales, calidad organizativa y capacidad de respuesta del usuario, y responsabilidad social. Las ltimas tres etapas miden la cobertura real e incluyen pertinencia y utilizacin, continuidad, y calidad tcnica. Se ofrecen varias medidas posibles
o indicadores para cada una de las ocho etapas y tambin datos disponibles y sugerencias para la futura recopilacin de los datos. Los datos sugeridos incluyen datos
slidos (por ejemplo, el porcentaje de nios vacunados contra una enfermedad como
medida de utilizacin) y datos de encuestas (tales como interrogar a los pobres sobre
su percepcin del servicio para medir la capacidad de respuesta del usuario).
Las ocho etapas identificadas por los autores para ofrecer una cobertura efectiva
en salud para los pobres son las siguientes:

Accesibilidad fsica: Un enfoque para medir la accesibilidad es medir la oferta de


servicios relativa a la poblacin servida; por ejemplo, nmero de clnicas por
1.000 habitantes. Sin embargo, en este enfoque no se considera la distribucin

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Prestacin de servicios pblicos

de los servicios con respecto a los pobres. Los datos son ms significativos si se
distribuyen por distritos para comparar rurales y urbanos o pobres y no pobres, o si tienen en cuenta el tamao fsico del rea servida y su poblacin.
Entre las sugerencias para la recopilacin y el anlisis de datos estn la vinculacin de los mapas de salud con mapas de pobreza y las encuestas de hogares.
Disponibilidad de recursos humanos: La escasez de personal calificado limita el
acceso, especialmente a los pobres. Sugerencias para recopilacin de datos incluyen recopilacin de datos sobre personal de salud en los sectores pblico,
privado y de las ONG.
Disponibilidad de recursos materiales: La escasez de drogas o equipos obstaculiza la prestacin de servicios de salud. Entre las sugerencias para la recopilacin
y el anlisis de datos estn la recopilacin de datos sobre disponibilidad y distribucin de equipos, drogas y otros insumos a partir de sistemas de informacin sobre salud o de realizacin de encuestas en una muestra de instalaciones
(por ejemplo, encuestas sobre drogas esenciales).
Calidad organizativa y sensibilidad al usuario: Varios factores influyen en la
amigabilidad de los servicios para los usuarios, entre ellos la actitud del personal de salud, las horas de operacin, el tiempo de espera, el gnero del proveedor de servicio y las formas de pago. Entre las sugerencias para la recopilacin
y el anlisis de datos en este campo estn las encuestas cualitativas, los grupos
de enfoque, entrevistas de salida con pacientes, evaluacin en el sitio y anlisis
de la situacin. Este ltimo (que fue desarrollado para planeacin familiar pero
puede adaptarse para otros servicios) combina varias metodologas para recopilar informacin de una muestra de instalaciones y comunidades sobre la disponibilidad de insumos, comportamiento del proveedor, indicaciones de calidad de los procesos y percepciones de la comunidad.
Responsabilidad social: Los miembros del personal de salud en las clnicas oficiales son a menudo insensibles a los pobres porque no tienen una responsabilidad directa con ellos. Pueden recopilarse datos sobre la capacidad de los
pobres de ejercer influencia en los servicios mediante visitas a una muestra de
comunidades e instalaciones, posiblemente por parte de una ONG en colaboracin con comunidades.
Pertinencia y utilizacin de servicios: La utilizacin, que se define como el primer uso de un servicio por parte de un usuario en un ao dado, es un indicador bsico del punto al cual los pobres entran en contacto con el sistema de
salud. Pueden recopilarse datos sobre utilizacin en sistemas de informacin de
salud (nmero de visitas, pacientes, vacunas) y encuestas de hogares (para
informacin sobre el porcentaje de una poblacin objetivo que utiliza un servicio particular), y vinculando (con un mapa de pobreza) la cantidad de servicios producidos en un rea especfica con niveles de ingresos por reas.

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Continuidad y oportunidad de las intervenciones: Con la oportunidad y continuidad se examina si los usuarios reciben el nmero necesario de contactos
para servicios que requieren intervenciones repetidas y si los servicios sensibles
al tiempo (como los prenatales, maternales y urgencias) se prestan en forma
oportuna. stos se pueden evaluar observando las tasas de abandono y otros
indicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinacin de
datos de instalaciones y encuestas de hogares.
Calidad tcnica: La capacidad del sector de ofrecer la combinacin apropiada
de tecnologa y empata a un nivel dado de utilizacin es clave para asegurar
que las intervenciones se conviertan en resultados efectivos. Sin embargo, la
calidad puede ser difcil de medir. Entre las sugerencias para la recopilacin y
el anlisis de datos est la de compilar informacin sobre tasas de mortalidad
prenatal y por malaria, ndices de curacin de tuberculosis y mortalidad materna. En adicin, la Topical List of Priority Indicators (Lista por Tpicos de
Indicadores Prioritarios) de la OMS para IMCI, a nivel de instalaciones de salud,
ofrece un instrumento til para evaluar la calidad en la gestin de las enfermedades infantiles.
En el captulo se considera tambin cmo pueden canalizarse mejor hacia los pobres los servicios pblicos. Para hacerlo, debe examinarse la eficiencia de asignacin
(dar prioridad a servicios de salud que son bienes pblicos), la equidad de gastos (si
las intervenciones benefician a los pobres) y la economa del sistema de salud para
los pobres. La eficiencia en la asignacin es el grado en que se financian las intervenciones efectivas en costos y las de bienes pblicos crticos; un ejemplo es la comparacin de gastar ms en servicios preventivos efectivos en costo que en servicios
curativos. En trminos de eficiencia de asignacin, las inmunizaciones y la administracin de las enfermedades transmisibles merecen la mayor prioridad, seguidas de
los servicios bsicos y cuidados intensivos. La equidad trata con el grado en que se
benefician los individuos pobres con los servicios pblicos en comparacin con los
ricos, y la economa considera el grado en que los gastos en efectivo constituyen una
seria carga financiera para los pobres.

Infraestructura
Grandes partes de la poblacin en muchos pases, especialmente los pobres, incurren
en sustanciales costos econmicos y humanos debido a la seria escasez de servicios de
infraestructura, en trminos tanto de calidad como de cantidad. Para eliminar esta
escasez y mejorar el estndar de vida en esos pases, los gobiernos deben crear incentivos para que los proveedores privados y pblicos de servicios inviertan y hagan realizaciones. Hadi Esfahani, en el captulo 7, argumenta que mejorar la medicin del

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desempeo es un paso crucial en este empeo. Para este propsito, el problema que
debe resolverse es la recopilacin eficiente y sistemtica y el procesamiento de informacin sobre el desempeo en los servicios de infraestructura. Dado que la naturaleza de los servicios de infraestructura limita la aplicabilidad de medidas simples de
productividad y rentabilidad, deben recopilarse datos sobre una variedad de medidas,
tanto cualitativas como cuantitativas. A este respecto puede ser muy til incluir a las
comunidades para que suministren informacin sobre productos y retroalimentacin
sobre otras medidas de desempeo. Para que los datos recopilados sean de uso efectivo, debe efectuarse una seleccin de los indicadores de mayor importancia. La experiencia reciente sugiere que puede ser mejor concentrarse en algunos indicadores
clave y asegurarse de que los dems satisfagan algunos criterios mnimos. El captulo
presenta dichos indicadores para energa, telecomunicaciones, transporte por carreteras, agua potable y servicios de alcantarillado.
La evaluacin y utilizacin de indicadores de desempeo presenta problemas propios. Se debe contar con puntos de referencia (benchmarks) apropiados y, tanto como
sea posible, distinguir entre los efectos de los factores exgenos y las consecuencias de
las acciones realizadas por los proveedores de servicios. Esto no puede lograrse fcilmente por medio del anlisis cuantitativo e, inevitablemente, se debe depender del
juicio. Asegurar que ste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuerdos institucionales apropiados que puedan asegurar que hay expertos participantes en
el proceso y que actan en forma independiente.
Un tema bsico en el diseo de las polticas pblicas sobre infraestructura es que
la informacin requerida para la medicin del desempeo es de costosa obtencin,
principalmente porque tanto los proveedores de servicios como los usuarios tienen
incentivos para utilizar la informacin bajo su control de manera estratgica. La literatura sobre la medicin del desempeo se ha concentrado en este tema y ha intentado encontrar la forma de reducir esos costos.
Puede ser difcil medir el desempeo por diversas razones. Por ejemplo, calidad y
costo tienen una variedad de dimensiones que pueden ser difciles de observar. Otra
razn es la caracterstica de monopolio de muchos servicios pblicos: la competencia
reduce la necesidad de medir todos los detalles de calidad y costo porque las empresas ineficientes y de baja calidad son automticamente disciplinadas por el mercado;
esto es, los de pobre desempeo en eficiencia y calidad tambin obtendrn beneficios
pobres. Sin embargo, cuando el proveedor de servicio es una empresa pblica monopolista, el beneficio ya no constituye una medida suficiente del desempeo. No obstante, la competencia puede ser parte de la solucin al problema del desempeo en la
infraestructura en reas donde la tecnologa permite que partes de ella se organicen
en forma competitiva.
Existe un amplio rango de indicadores cualitativos y cuantitativos para medir el
desempeo en los servicios de infraestructura. Una forma comn de establecer cate-

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Panorama general

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goras es distinguir entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resultados y luego utilizarlas para definir indicadores de eficiencia, efectividad y productividad. El autor ofrece cuadros de indicadores de ejemplo para la infraestructura en
energa, telecomunicaciones, transporte, agua potable y servicios sanitarios. Dado que
hay muchas variables para seleccionar que reflejan calidad y costos, un enfoque ha
consistido en restringir las medidas a un conjunto de indicadores muy limitado pero
crucial, a fin de no perder de vista lo que realmente importa al pblico. Sin embargo,
el concentrarse en unas pocas medidas puede distorsionar los incentivos de los proveedores de servicios y estimularlos a concentrarse slo en lo que se controla, con
detrimento de todo lo dems. Estas preocupaciones han llevado al enfoque del tablero balanceado, que se concentra en unos pocos indicadores cruciales, pero tambin
deben satisfacerse estndares mnimos para una variedad de otras medidas.
Otra variable que el autor considera importante, pero a la que no se le ha prestado mucha atencin en la literatura, es la flexibilidad: los activos y capacidades disponibles en una organizacin que le permiten manejar el cambio y aprovechar el nuevo
conocimiento y la tecnologa.
Al seleccionar indicadores, deben satisfacerse los criterios siguientes: los indicadores deben ser vlidos, confiables, comprensibles, oportunos, resistentes al comportamiento perverso, completos, no redundantes, enfocados a facetas controlables de desempeo y sensibles al costo de recopilacin de los datos.
Una vez se han seleccionado los indicadores y se han recopilado los datos, puede
iniciarse la tarea de evaluar el desempeo. Evaluar si un nivel dado de una medida
indica buen o mal desempeo requiere una comparacin con puntos de referencia
establecidos basados en la historia de una empresa y la experiencia de otras. Los puntos de referencia pueden ser estndares de buenas prcticas definidos por expertos o
el desempeo de empresas reales comparables con la que est bajo revisin. Hay gran
cantidad de literatura en la que se discute cmo se deben seleccionar los puntos de
referencia. El anlisis sistemtico del papel del ruido exgeno en cada situacin
especfica es un enfoque deseable, pero puede ser demasiado costoso. Pueden utilizarse tres mtodos para evaluar indicadores de desempeo: evaluacin por empresas
pares, evaluacin por juntas con responsabilidad para con los usuarios y accionistas,
y evaluacin por agencias independientes de clasificacin.

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Temas asociados a la implementacin
del control del desempeo de todo el gobierno
Alasdair Roberts

En los ltimos diez aos muchas democracias occidentales han reestructurado en


forma drstica sus sectores pblicos. Las fuerzas que han dirigido esta reestructuracin son ya familiares. El gasto del gobierno en muchas jurisdicciones creci significativamente a fines de los aos setenta y durante los ochenta, por una combinacin
de razones. Sin embargo, al mismo tiempo, hubo poco apoyo popular a nuevas medidas tributarias para sufragar el costo del nuevo gasto. El poder tributario de los gobiernos se vio restringido tambin por la creciente facilidad con que los ciudadanos
y los negocios se podan pasar de una jurisdiccin a otra. El resultado fue una rpida expansin del endeudamiento oficial. Para principios de los aos noventa, el costo
del servicio de la deuda fue en s mismo una carga significativa para los tesoros oficiales. Los gobiernos iniciaron esfuerzos sustanciales en reduccin de gastos que se
dirigieron, segn lo expres el Vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, en 1993,
a hacer que el gobierno trabaje mejor y cueste menos (Gore, 1993).
Al mismo tiempo, la insatisfaccin ciudadana con el gobierno pareca estar creciendo en muchas jurisdicciones. La erosin de la fe en el gobierno puede haber sido
causada ms por las tendencias sociales, econmicas y culturales generales, que por el
comportamiento de los gobiernos en este perodo. No obstante, la insatisfaccin puede haberse agravado tambin como consecuencia de las difciles decisiones de reasignacin que los gobiernos se vieron obligados a tomar para lidiar con el problema del
endeudamiento crnico. Tambin puede haberse erosionado la fe en el gobierno
cuando los recortes llevaron a la disminucin de la calidad de los servicios en el sector pblico. A fines de los aos ochenta, los gobiernos empezaron a responder a los
problemas gemelos de endeudamiento y erosin de la confianza ciudadana haciendo

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ms nfasis en la necesidad de identificar e informar sobre medidas de desempeo


para los programas oficiales. La idea de estimular una orientacin a resultados dentro del gobierno se convirti en un componente clave del nuevo paradigma (OCDE,
1996) para reestructurar los sectores pblicos que ya estaban establecidos en
muchas naciones. La idea en s misma no era nueva: tena precedentes ya desde el
uso de los sistemas de planeacin, programacin y presupuestos (PPBS) en los aos
sesenta. Pero la atencin prestada a la idea en los aos noventa en trminos de
comunicacin de los gobiernos con partes interesadas no gubernamentales s fue
nueva. Los gobiernos no slo estimularon un mayor nfasis en los resultados en los
acuerdos administrativos internos, sino que se desviaron de su camino para mostrar a las audiencias externas que los gobiernos eran conscientes de la necesidad de
medir su efectividad, y a menudo tenan xito en perfeccionarse en los problemas
pblicos.
Se esperaba que la orientacin a resultados mejorara el desempeo del gobierno
en una variedad de formas. Internamente, mejores datos sobre el rendimiento de los
programas permitiran a las agencias centrales y ejecutivos polticos tomar mejores
decisiones sobre la asignacin de recursos escasos. Las medidas de desempeo tambin se podran utilizar como nuevo instrumento para hacer responsables a los administradores de programas pblicos, remplazando los controles basados en aportes
que se pensaba desalentaban la eficiencia y la innovacin dentro del gobierno. Se esperaba que la publicacin de informacin sobre datos de desempeo cambiara tambin el comportamiento de los actores no gubernamentales. Los abogados de la informacin sobre el desempeo esperaban que el debate pblico se centrara ms en
la efectividad de los programas como instrumentos para lograr los objetivos sustantivos de las polticas, en lugar de procesos administrativos utilizados dentro de esos
programas. Tambin los abogados pensaban que los ciudadanos estaran impresionados por la magnitud del xito en muchos programas oficiales de remedio de males sociales importantes.
Los primeros intentos de estimular la orientacin a resultados dentro del gobierno tpicamente se concentraron en la identificacin de medidas de desempeo a nivel de dependencias o de programas. La Next Steps Initiative (Iniciativa de Prximos
Pasos, NSI) del RU, iniciada en 1988, es todava uno de los ejemplos ms avanzados de
sistema de desempeo basado en dependencias. Bajo la NSI se exige a 130 agencias
presentar informes pblicos anuales sobre su xito en el logro de objetivos de desempeo. La Government Performance and Results Act (Ley Oficial de Desempeo y
Resultados del Gobierno) de EE.UU., adoptada en 1993, se dirigi principalmente a establecer un sistema similar de informacin sobre desempeo basado en dependencias
dentro del gobierno federal de ese pas. Las reformas de planeacin de negocios de
Canad y el Improved Reporting to Parliament Project (Proyecto de Informacin Mejorada al Parlamento), iniciado en 1995, son ilustraciones adicionales del intento de

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estimular la informacin sobre el desempeo basada en dependencias dentro de un


gobierno nacional. Una gran mayora de gobiernos subnacionales en Estados Unidos
y Canad ha emprendido iniciativas semejantes (Melkers y Willoughby, 1998).
Pocos gobiernos han intentado llevar la idea de informacin sobre desempeo
an ms all. Su intencin es complementar los informes de desempeo basados en
dependencias con un sistema de planeacin de desempeo y de informacin para el
gobierno como un todo. El resultado concreto que se persigue es un plan de desempeo de todo el gobierno que identifique medidas especficas de bienestar societario
consideradas importantes y evale la efectividad del gobierno en el mejoramiento de
esas medidas. Se incluy un requisito legislativo para desarrollar un plan de desempeo del gobierno general en la Ley Oficial de Desempeo y Resultados del Gobierno
de EE.UU. Y el gobierno canadiense se comprometi tambin con el desarrollo de un
plan de desempeo para todo el gobierno en 1995. Varios estados y provincias estn
tambin experimentando con planes de desempeo para sus gobiernos. Los abogados de este ambicioso intento de extender la orientacin a resultados al gobierno
esperan que produzca varios beneficios. Se espera que el proceso de esbozar y refinar
un plan para todo el gobierno ayude a formar consenso dentro y fuera del gobierno
acerca de las prioridades, facilitando as a los gobiernos tomar decisiones de reasignacin en un perodo de reduccin de gastos. Los planes anuales podran mejorar
tambin la confianza popular en el gobierno, mostrando la conexin entre las acciones oficiales y los aspectos de bienestar de la comunidad que el pblico considera importantes. Dichos planes pueden tambin demostrar la ineficacia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo la presin popular a los gobiernos de tomar
decisiones irracionales.
Antes de que en los planes de desempeo de todo el gobierno se puedan realizar
estos objetivos, los gobiernos deben superar cuatro problemas de implementacin.
Una experiencia limitada ha mostrado ya que debe tenerse cuidado al disear procesos para la seleccin de medidas de desempeo. Puede ser difcil adems la recopilacin de datos confiables que midan el progreso hacia aspectos importantes del bienestar de la sociedad, lo mismo que los intentos de deducir vnculos causales entre las
actividades diarias de las oficinas oficiales y los indicadores sociales de alto nivel.
Tambin puede ser difcil asegurar que los planes de desempeo de todo el gobierno
ejerzan una influencia real en el debate popular general sobre las prioridades del
gobierno. La experiencia parece sugerir que es ms probable que el control del desempeo de todo el gobierno sea efectivo cuando se hace en comunidades ms
pequeas y homogneas, en las que es ms fcil lograr acuerdo sobre medidas apropiadas de resultados. Asociado a la implementacin de control de desempeo, el trabajo de seleccionar resultados se le deja a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. Al principio, dicho acuerdo parece ser de dudosa
legitimidad, en particular si se espera que las medidas de resultados seleccionadas

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ejerzan influencia real en la formacin del debate sobre polticas. Sin embargo, un
organismo independiente no est restringido por algunas de las consideraciones
burocrticas y polticas que dificultan a los gobiernos seleccionar un grupo estrecho
de medidas de resultados, e informar con regularidad sobre esas medidas. Al fin y al
cabo, sin embargo, aun un esquema de control de desempeo bien diseado puede
causar slo impacto limitado en la toma interna de decisiones presupuestales, o en la
opinin popular sobre las prioridades del gobierno.

Esfuerzos actuales de control de desempeo del gobierno


Muchos estudiosos de la reforma en el interior de los gobiernos de EE.UU. y Canad
han observado que las innovaciones institucionales suelen propagarse con un patrn
regular. En la primera fase, se intenta una innovacin con algn grado de xito, en
uno o dos gobiernos subnacionales. Muchos otros gobiernos subnacionales entonces
replican la innovacin, que eventualmente se consolida en la sabidura convencional
como la forma apropiada de organizar los asuntos gubernamentales. En la ltima
fase, las jurisdicciones restantes adoptan la forma si no la sustancia de la innovacin, en un intento de racionalizar sus prcticas con las generalmente aceptadas
(Rogers, 1983).
El control del desempeo del gobierno es una innovacin institucional que puede
eventualmente difundirse por toda Norteamrica en este patrn clsico. Ya ha tenido notable xito en una pequea cantidad de jurisdicciones y muchas otras han
empezado a emular a estos primeros innovadores. Sin embargo, ha habido variaciones notables en la prctica en las distintas jurisdicciones. Dos gobiernos nacionales
han respaldado la idea de planeacin del desempeo del gobierno pero no han logrado verdadero xito en llevar esta idea a la prctica.

Esfuerzos de gobiernos subnacionales


Oregn
El primer esfuerzo, y el ms destacado en planeacin de desempeo del gobierno, se
inici en el estado norteamericano de Oregn. En 1987, el gobernador demcrata
Neil Goldschmidt inici una serie de consultas pblicas dirigidas a lograr consenso
sobre las prioridades a largo plazo del estado. Las consultas tuvieron lugar en el contexto de un desasosiego econmico continuo y enfrentamiento sobre varios temas
importantes, incluido el equilibrio del desarrollo econmico y la proteccin de los
recursos naturales extensos de Oregn. Las consultas llevaron a la publicacin de un
informe en 1989, Oregon Shines (Oregn Brilla), en el que esboz un plan de desarrollo general a 20 aos para el estado. En el informe se recomend adems el establecimiento de un nuevo organismo, la Oregon Progress Board (Junta para el Pro-

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greso de Oregn), que controlara la implementacin del plan. La legislatura estatal


estableci la junta en 1989; la encabeza el gobernador y se compone de nueve ciudadanos principales (Oregon Progress Board, 1998) nombrados por el gobernador.
La legislacin que estableci la junta requiere que sta desarrolle una estrategia de
desarrollo econmico y social para el estado que incluya objetivos concretos, e indicadores mesurables de logros que muestren hasta qu grado se alcanza cada objetivo (Oregon Laws, seccin 285A.150). Tambin se exigi a la junta que produjera un
informe bianual que utilizara estos indicadores para evaluar el progreso del estado en
la implementacin de la estrategia de desarrollo. El primer informe, titulado Oregon
Benchmarks (Marcas de referencia para Oregn), se complet en 1991 e incluy 158
medidas de bienestar de la sociedad. La junta describi el informe como una tarjeta
de informe sobre lo bien que [Oregn] est realizando sus sueos (Oregon Progress
Board, 1998). Se publicaron informes revisados en 1993, 1995 y 1997 (las medidas que
utiliza la junta actualmente se relacionan en el anexo 1.A.).
La junta reclama que sus informes Benchmarks han causado impacto sustancial
en los debates populares y legislativos y la legislatura estatal ha mantenido su apoyo
continuo a la junta. El ejercicio ha atrado tambin extensa atencin fuera del estado. La Corporation for Enterprise Development (Corporacin para el Desarrollo
Empresarial), una organizacin nacional no lucrativa que promueve estrategias para
desarrollo econmico y social, acredit los Benchmarks como intentos exitosos de
elaborar mtodos de responsabilidad que no simplemente cuentan el nmero de insumos del programa (Oregon Progress Board, 1998). El programa de la Fundacin
Ford, Innovations in American Government (Innovaciones en el Gobierno Estadounidense) otorg a la iniciativa un premio por innovacin en 1994 y la Asociacin
Nacional de Gobernadores ha estimulado a otros estados a que inicien ejercicios
similares de control de desempeo. El vicepresidente Gore dijo, en 1996, que
Benchmarks era la onda del futuro (National Performance Review, 1996, 57).
Florida
De los ocho gobiernos estatales que han seguido el ejemplo de Oregn, quizs el ms
avanzado sea Florida.1 Una comisin nombrada por el gobernador republicano
Lawton Chiles, Jr. para revisar las actividades del gobierno estatal, observ en 1991
que el estado no tena medios sistemticos de medir qu tan bien est actuando en

Otros estados que han empezado iniciativas similares son: Connecticut, Hawai, Maine,
Minnesota, Carolina del Norte, Texas y Utah. De stas, la ms avanzada parece ser la iniciativa de Minnesota, conocida como Minnesota Milestones.

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las reas generales de inters (Comisin del Gobierno para el Pueblo del Gobernador de Florida, 1991). El gobernador Chiles respondi a este hallazgo nombrando la
Comisin para la Responsabilidad hacia el Pueblo conocida comnmente como la
Comisin GAP en diciembre de 1992. La comisin se compone de 15 ciudadanos
nominados por el gobernador y ratificados por el Senado estatal (Florida Commision on Government Accountability to the People, 1996).
El mandato de la Comisin GAP, respaldado por la legislatura estatal con su
Government Performance and Accountability Act (Ley sobre el Desempeo y Responsabilidad del Gobierno) de 1994, es hacer el seguimiento del impacto de las
acciones de la agencia estatal en el bienestar de los ciudadanos de Florida (F.S. 14.30,
s.10). Su primer informe sobre medidas de referencia, siguiendo el modelo del de
Oregn, se emiti en febrero de 1996, e incluy 268 indicadores para hacer seguimiento al progreso de Florida en siete reas principales: familias y comunidades, seguridad, aprendizaje, salud, economa, medio ambiente y gobierno. La Comisin
GAP dijo ms tarde que:
En un solo documento, los ciudadanos recibieron la informacin completa requerida para representar un papel activo en dirigir el gobierno hacia mejores resultados.
Una parte del marco de medidas de desempeo general de Florida, el Florida Benchmarks Report (Informe de Medidas de Referencia de Florida) ofrece a los ciudadanos
la prueba definitiva de gobierno efectivo que trata sobre el bienestar de los ciudadanos.
Permite a los habitantes de Florida revisar si el Estado est desempendose mejor o
peor en los campos en los que invertimos los dineros estatales (Florida Commission on
Government Accountability to the People, 1996).

La Comisin emiti un segundo informe, Critical Benchmark Goals, en junio de


1997. La Comisin GAP ha estrechado su enfoque a 60 medidas crticas y ha sugerido
objetivos de desempeo en cada medida para los aos 2000 y 2010, con base en
encuestas de opinin popular (Florida Commission on Government Accountability
to the People, 1997). Un informe de 1998, Florida Benchmarks, ofrece datos actualizados del desempeo en las 60 medidas crticas (Florida Commission on Government
Accountability to the People, 1998), las cuales se presentan en el anexo 1.B.
La prensa popular en Florida ha respaldado el trabajo de la comisin, pero la
legislatura estatal ha sido ms ambivalente en su apoyo. El presupuesto de la comisin, ya pequeo, fue recortado en forma sustancial en 1995-1996. En la primavera
de 1998, los legisladores eliminaron completamente la financiacin para la comisin.
Sin embargo, el estatuto que autoriza la comisin no ha sido revocado y los comisionistas intentan en la actualidad conseguir fondos en el sector privado para continuar
su labor (K. Stanford, comunicacin personal, diciembre de 1998).

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Provincia de Alberta
Varias provincias canadienses se han comprometido en esfuerzos serios para introducir informes basados en resultados, aunque primariamente a nivel de agencia o
departamento. Dos provincias canadienses han extendido sus experimentos de
modo que incluyan esfuerzos en la planeacin del desempeo del gobierno.2 La primera es Alberta, bajo el gobierno conservador del premier Ralph Klein. Su Ley de
Responsabilidad del Gobierno, de 1995, obliga al tesorero provincial a publicar un
plan de negocios consolidado que incluya medidas que se utilizarn en la evaluacin del desempeo del gobierno en cada uno de sus negocios centrales; el tesorero
tambin est obligado a publicar un informe anual que presente datos para cada una
de las medidas incluidas en el plan de negocios del gobierno (Estatutos de Alberta,
G-5.5, ss. 7 y 10). El gobierno de Klein ha identificado tres negocios centrales para
todo el gobierno y utiliza slo 27 medidas centrales para evaluar el progreso en estas
tres reas. Ya se han tabulado cuatro informes anuales sobre estas medidas centrales
tituladas Measuring Up en la legislatura provincial (Alberta Treasury, 1998). Las
medidas centrales se relacionan en el anexo 1.C.
En Alberta, el proceso de desarrollar un informe de desempeo de todo el gobierno se integra estrechamente con la preparacin del presupuesto anual. Como el presupuesto, el informe se produce dentro de la burocracia de la provincia. No hay
comisin independiente que seleccione e informe sobre medidas de desempeo,
como en Oregn o en Alberta. Un cuerpo menor de personal dentro de la Oficina de
presupuesto y Administracin de la provincia asiste al gabinete de Klein en la seleccin de prioridades y la identificacin de medidas.
Provincia de Nueva Escocia
Nueva Escocia, como Alberta, experiment un perodo de severa restriccin de gastos a mediados de la dcada de 1990, y adopt tambin un sistema de planeacin y
reportes de todo el gobierno que en muchos aspectos fue comparable al de Alberta.
El ejercicio de Nueva Escocia se inici como parte del ciclo de elaboracin del presupuesto provincial y lo dirigieron funcionarios del Departamento de Finanzas de la
provincia. En 1995, se public una lista tentativa de 80 medidas de desempeo de
todo el gobierno (Nova Scotia Department of Finance, 1995). Una lista refinada, desarrollada por funcionarios despus de consultas informales con representantes de
organizaciones de negocios y otras ONG, contiene 55 medidas. El primer informe

Otras dos provincias Ontario y Quebec han informado que estn considerando iniciativas
similares (Thomas, 1997).

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formal del gobierno sobre estas medidas, Nova Scotia Counts, se public en octubre
de 1998. Como en otras jurisdicciones, el gobierno de Nueva Escocia argumenta que
el acuerdo sobre medidas bsicas de resultados ayudar a superar la planeacin ad
hoc y el dbil eslabn entre las prioridades del gobierno y los objetivos departamentales (Nova Scotia Priorities and Planning Secretariat, 1998). Tambin sugiere
que su informe pblico es fundamental para la responsabilidad Saber dnde estamos y cmo progresamos nos dice dnde necesitamos aumentar o redirigir nuestros
esfuerzos (Nova Scotia Department of Finance, 1998, 1). (Las medidas de Nueva
Escocia se relacionan en el anexo 1.D).

Esfuerzos de gobiernos nacionales


Estados Unidos
El creciente inters en la planeacin del desempeo de todo el gobierno ha afectado
tambin a los gobiernos nacionales. En Estados Unidos, la produccin de un plan de
desempeo del gobierno para el gobierno federal fue ordenada por la U.S. Government Performance and Results Act (Ley de Desempeo y Resultados del Gobierno
de EUA), sancionada por el Congreso en 1993. En su informe sobre la ley, el comit
de asuntos del gobierno del Senado explic que el plan de todo el gobierno era ofrecer un solo cuadro cohesivo de los objetivos de desempeo anuales [del gobierno]
para el ao fiscal (U.S. Senate, 1993, seccin 4). El primer plan fue preparado por
funcionarios de la Oficina de Administracin y Presupuesto de los EUA como parte
de su preparacin de la propuesta presidencial de presupuesto para el ao fiscal
1998-1999 y se public en febrero de 1998.
Aunque ha sido descrito por funcionarios estadounidenses como el primer plan
nacional del mundo de desempeo de todo el gobierno, el documento es bastante
distinto de los planes preparados por los gobiernos estatales y provinciales. El informe no ofrece una lista sucinta de indicadores sociales, como lo hacen los planes estatales y provinciales. De hecho, el plan es una reproduccin de tres captulos del presupuesto presidencial de 1998: el primero describe el desempeo fiscal de la nacin,
el segundo describe las iniciativas de reforma administrativa del gobierno y el tercero recapitula los compromisos mayores de desempeo desarrollados en los planes de
desempeo departamentales y de agencias (U.S. Office of Management and Budget,
1998).
Canad
El gobierno canadiense ha experimentado tambin, con xito muy limitado, en el
desarrollo de un plan de desempeo de todo el gobierno. La oficina central de presupuesto del gobierno, el Treasury Board Secretariat (Secretariado de la Junta del

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Temas asociados a la implementacin del control del desempeo de todo el gobierno

Tesoro), inici una renovacin extensiva de su sistema de administracin de gastos


en 1995, con el propsito de desarrollar procedimientos de planeacin y presupuesto que se basaran en hechos y fueran orientados a resultados (Treasury Board
Secretariat, 1995). Como en otras jurisdicciones, el mayor nfasis se hizo en estimular la administracin basada en resultados a niveles de departamentos y agencias. Sin
embargo, en 1996 el secretariado indic su inters en desarrollar un sistema de informacin de desempeo de todo el gobierno tal como los introducidos en algunos
estados y provincias, que hiciera nfasis en unos pocos indicadores centrales de desempeo del gobierno; dicho sistema, consideraba el secretariado, podra ofrecer
una sola perspectiva completa sobre la informacin ms importante que conforma
las prioridades y decisiones del gobierno (Treasury Board Secretariat, 1996, 2-3). A
principios de 1997, el secretariado organiz una serie de discusiones internas encaminadas a identificar un conjunto de indicadores que sirvieran como base para un
plan de desempeo de todo el gobierno.3
En un informe de octubre de 1997, el secretariado reafirm su inters en el concepto, observando que:
Un acuerdo sobre indicadores bsicos para la sociedad contribuira en forma significativa a polticas y planeacin ms efectivas e integradas. Muchas jurisdicciones han
encontrado tambin que vincular a los ciudadanos a determinar qu es lo importante y qu contabilizar puede ser una forma de construir una relacin ms significativa
entre el gobierno y los ciudadanos (Treasury Board Secretariat, 1997, p. 16).

Con todo, al mismo tiempo el secretariado observaba que el desarrollo de indicadores bsicos constituira una empresa de varios aos y pareci sugerir que el
mtodo ms efectivo de desarrollar indicadores sera hacerlo sector por sector. El
secretariado observ que varios departamentos federales se haban vinculado a negociaciones con provincias, con respecto a ejecucin de programas en los que se discuta activamente el desarrollo de medidas de resultados acordadas mutuamente
(Treasury Board Secretariat, 1997). Un informe de 1998 del secretariado confirma
una vez ms el inters del gobierno en la identificacin de indicadores generales,
pero sugiere que el proyecto tomar varios aos (Treasury Board Secretariat, 1998a,

El secretariado ha iniciado un ejercicio interno conocido como el Societal Indicators Project


(Proyecto de Indicadores Societarios). El gobierno ha comisionado tambin a una ONG, la
Canadian Policy Research Network (Red Canadiense de Investigacin sobre Polticas) para
que inicie un proyecto sobre indicadores societarios que pueda servir como base para la
seleccin de medidas de desempeo del gobierno (Canadian Policy Research Network,
1998).

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9). Una lista de posibles indicadores esbozada por un grupo interno de trabajo (ver
en anexo 1.E) no se adopt en el informe de 1998 (Treasury Board Secretariat,
1998b).

Relacin con el movimiento de informacin social


El problema de seleccionar medidas apropiadas de bienestar societario, aunque
novedoso para muchos defensores de la planeacin del desempeo del gobierno, es
familiar dentro de otra comunidad profesional, conocida a menudo como el movimiento de indicadores sociales o el movimiento de informacin social. Este movimiento tiene sus races en los intentos, en los aos cincuenta de agencias de las
Naciones Unidas, de definir y medir lo que se conoca entonces como el estndar de
vida (Rothenbacher, 1993, 2). Sin embargo, el movimiento gan dinamismo verdaderamente en Estados Unidos en la dcada siguiente, impulsado en gran parte por la
frustracin de muchos analistas polticos sobre el descuido de serios problemas
sociales. Estos analistas pensaban que los lderes polticos sufran de convencionalismo econmico (Gross, 1996, ix), es decir la tendencia a igualar el bienestar social
con el progreso de un puado de indicadores macroeconmicos, tales como el crecimiento del producto interno bruto (PIB).
Se pensaba que el remedio para este problema era el desarrollo de sistemas de
estadsticas sociales, construidos sobre un conjunto ms amplio de indicadores de
bienestar societario. Los primeros defensores, tales como Mancur Olson, esperaban
que el desempeo en estas medidas descuidadas podra informarse regularmente en
un informe social comparable en su forma al Economic Report of the President
(Informe Econmico del Presidente) (U.S. Department of Health and Education,
1969). Se pensaba que los informes sociales revelaran los costos sociales del crecimiento (Noll, 1998) y cambiaran el curso de la formulacin de las polticas.
Posteriormente, Olson dijo lo siguiente:
Con informacin mejor y ms balanceada el pas podra esperar razonablemente un
debate mayor informado y juicios ms sabios sobre las opciones que se presentaran a
la sociedad. Un informe social podra presentar un conjunto mejor y ms amplio de
informacin sobre cmo le iba a la sociedad y sobre las elecciones que tendra que
tomar (Olson, 1988, 3).

La informacin social no slo estimulara la atencin hacia un rango ms amplio


de temas, sino tambin una mejor planeacin social. Se esperaba que los informes
sociales, segn lo observa Franz Rothenbacher, fueran una herramienta para la
medida y evaluacin de la obtencin de objetivos nacionales, el anticipo de advertencias y la proyeccin de eventos sociales (Rothenbacher, 1993, 2).

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Los aos setenta y los primeros de la dcada de 1980 fueron el auge del perodo del
movimiento de los indicadores sociales (Noll, 1998). Las dependencias estadsticas
de muchas democracias occidentales empezaron a producir informes sociales y las
agencias internacionales mantuvieron un inters permanente en ese campo (OCDE,
1976, 1982). Sin embargo, el entusiasmo por el concepto se enfri en los aos ochenta y la informacin social se convirti en una innovacin difundida en forma incompleta; hubo distintos signos de declinante inters cientfico y de menor apoyo
financiero e institucional (Rothenbacher, 1993, 3, 38).4 Un observador informado
sugiere que los esfuerzos de producir un solo informe social completo han sido desplazados por intentos de desarrollar indicadores sociales apropiados en los sectores
de las polticas. Este enfoque facilita el tratamiento de los problemas conceptuales y
tcnicos y tambin adapta la realidad de que las comunidades de polticas que ms
dependen de estos indicadores se encuentran ya segmentadas funcionalmente (Felligi y Wolfson, 1997).
Existen paralelos claros entre los objetivos y mtodos del movimiento de indicadores sociales y los del movimiento de marcas de referencia en Canad y Estados
Unidos. Ambos se dirigen a desarrollar e informar sobre un rango de medidas de
bienestar societario, con la expectativa de que la publicacin de esta informacin
mejore la calidad de diseo de las polticas. Sin embargo, a pesar de las similitudes,
el movimiento de marcas de referencia surgi sin ninguna aparente percepcin de su
antecesor o ningn intento de derivar lecciones aprendidas de experimentos anteriores en informacin social. Esto puede explicarse con el hecho de que las marcas de
referencia primero se volvieron populares en los gobiernos subnacionales que tenan
servicios de estadsticas desarrollados dbilmente. Estos gobiernos carecan de personal que, por entrenamiento o asociacin profesional, habra conocido los esfuerzos
anteriores.
Dentro del gobierno federal de Canad, en las discusiones sobre el desarrollo de
indicadores de desempeo de todo el gobierno han participado representantes del
servicio estadstico nacional, Statistics Canada, familiarizados con los primeros
intentos de desarrollar informes sociales. A esto puede deberse en parte la relativa
precaucin con la que el gobierno canadiense se ha aproximado al desarrollo de un
plan de desempeo de todo el gobierno. Podra ser tambin una explicacin parcial
de la aparente inclinacin del secretariado hacia un enfoque por sectores para el desarrollo de medidas de resultados, un enfoque ya adoptado por algunos defensores
de la informacin social (Treasury Board Secretariat, 1998a).

Sin embargo, se ha sugerido que el movimiento goza de un resurgimiento, impulsado por la


misma frustracin sobre el convencionalismo econmico entre los gobiernos, que motiv
a sus primeros adherentes (Bronk y Zeesman, 1997).

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Dificultades en la ejecucin
Queda por ver si la planeacin del desempeo de todo el gobierno demuestra ser una
innovacin institucional generalmente adoptada en los gobiernos de Estados Unidos
y Canad. Existe evidencia de algunos partidarios iniciales de que la innovacin produce beneficios sociales significativos. Hay, sin embargo, algunos obstculos serios
para la implementacin exitosa de esta clase de planeacin, cuatro de los cuales se
discuten en la seccin presente.

Procesos para la seleccin de medidas de resultados


Si un gobierno decide producir un plan que incluya una lista de indicadores societarios bsicos, entonces una cuestin crucial es cmo deben seleccionarse estos indicadores. ste ha demostrado ser uno de los mayores tropiezos, como lo han encontrado
los primeros proponentes de la informacin social. Segn observ Mancur Olson, el
trabajo de producir un informe social, demostr ser una tarea pavorosamente difcil (Olson, 1988, 3), en gran parte por la incapacidad de los especialistas de llegar a
un consenso sobre los aspectos de bienestar social en los que se debe hacer nfasis en
un sistema de estadsticas sociales (Felligi y Wolfson, 1997; Nolson, 1998).
El problema de seleccin de indicadores puede haber demostrado ser intratable
porque se trata de un problema normativo que una comunidad de especialistas no
puede resolver mediante investigacin cientfica. Se requiere alguna clase de mecanismo para legitimar la eleccin de los indicadores. El movimiento de informacin
social, que estuvo compuesto principalmente por acadmicos y profesionales dentro
de los servicios estadsticos nacionales, no parece haber desarrollado ningn mtodo efectivo de asegurar el consentimiento popular para la seleccin de indicadores.
El movimiento de marcas de referencia, en contraste, s ha desarrollado tales mecanismos. De hecho, los gobiernos subnacionales han desarrollado dos enfoques distintos para la seleccin de indicadores sociales. El enfoque adoptado por los gobiernos estatales de Estados Unidos cuenta con una comisin cuasiindependiente, que
emprende consultas pblicas generales y legislativas. El enfoque adoptado por los gobiernos provinciales canadienses cuenta con la autoridad de un ejecutivo electo, con
consulta informal limitada. En la presente seccin se anotarn algunas fortalezas y
debilidades de los dos enfoques. Sin embargo, en ambos se reconoce la seleccin de
indicadores como una decisin poltica ms que estrictamente tcnica.
En Oregn y Florida, la tarea de identificar indicadores sociales y objetivos de desempeo para esos indicadores se ha delegado a una junta con el propsito de que
opere en forma independiente de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. La
Junta del Progreso de Oregn est compuesta por nueve individuos nombrados por
el gobernador. Aparentemente, la legislacin original exiga la ratificacin de los

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nombramientos por parte del Senado (Rarick, 1989), pero la legislacin actual no la
exige. La ley requiere que los nombramientos sean representantes de la diversidad
tnica, cultural, social y econmica del pueblo de este estado (Oregon Laws, seccin
285A). En la prctica, los gobernadores parecen haber hecho un esfuerzo para inscribir a ciudadanos principales que representen a los negocios, los trabajadores y otras
ONG. Tambin se ha hecho un esfuerzo para mantener una apariencia de bipartidismo; por ejemplo, la gobernadora anterior, Barbara Roberts, nomin para la junta al
republicano que ella haba derrotado en las elecciones para gobernador de 1990
(Peirce, 1994). La Comisin GAP de Florida se organiza en forma similar. La ley estatal exige que la comisin incluya 15 miembros nombrados por el gobernador y aprobados por el Senado, de los cuales nueve deben pertenecer al sector privado y seis al
pblico. Tambin se hizo un modesto intento de bipartidismo en Florida: su gobernador demcrata nombr a dos republicanos para la comisin (Barrett y Greene,
1998).
En gran medida, la decisin de establecer una comisin independiente representa un intento de tratar con los desafos que presenta un sistema de gobierno caracterizado por una clara separacin de poderes entre las ramas ejecutiva y legislativa. Los
reformadores han dicho por muchos aos que el presupuesto efectivo a largo plazo
es casi imposible en tal sistema por la debilidad relativa del ejecutivo y la independencia de un gran nmero de legisladores. Las propuestas convencionales de reforma se han concentrado en fortalecer los poderes del ejecutivo en el proceso presupuestario,5 pero han sido rechazadas por los legisladores como un desgaste obvio de
su influencia en el gasto. La renuencia de los legisladores a renunciar a su influencia
en favor del ejecutivo es particularmente fuerte cuando, como ocurri en Florida
hasta 1998, partidos polticos opuestos controlan cada rama del poder.
Las propuestas para otorgar autoridad de planeacin a un organismo independiente, tal como la Oregon Planning Board o la Comisin GAP, representan un intento de mejorar la racionalidad de la elaboracin del presupuesto sin originar preocupacin de los legisladores sobre el debilitamiento de su autoridad. El xito del mtodo
depende claramente de la formacin de una junta que la rama legislativa considere
como mayormente autnoma de la legislativa. En Florida, por ejemplo, la ambivalencia de la legislatura estatal con respecto a la Comisin GAP puede atribuirse en gran
parte a su percepcin de que la comisin no era verdaderamente neutral (Barrett y

Existe una larga lista de dichas propuestas, que incluye las recomendaciones del Comit
Brownlow de 1937 y las dos comisiones Hoover. Las propuestas de reforma presupuestaria
efectuadas en 1993 por la National Performance Review son comparables a aqullas. Histricamente, los reformadores que han presionado por mayor autoridad para el ejecutivo fueron
conocidos como el movimiento del presupuesto ejecutivo (Wildavsky, 1987, 53-64).

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Greene, 1998). El xito de este enfoque depende tambin de otra particularidad histrica: la gran tradicin en la poltica estadounidense, en especial en los mbitos estatal y local, de movimientos no partisanos de buen gobierno. Por eso es familiar la
nocin de otorgar influencia poltica a un grupo de ciudadanos principales.
La nocin de que estas juntas representan intentos de mejorar el orden en la elaboracin del presupuesto la reconocen otros observadores. Un comentador observa
que el ejercicio Oregon Benchmarks intenta imponer racionalidad en el proceso
poltico del presupuesto (Cincinnati Enquirer, 1994, A12). La National Conference
of State Legislatures (Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales) ha comparado
a la Oregon Board y a otras como ella con versiones estatales del Ministerio de
Comercio Internacional e Industria de Japn, diseado para dirigir la planeacin del
Estado en el desarrollo econmico (Knickerbocker, 1991, 8).
Al mismo tiempo, la idea de transferir influencia poltica a un organismo no electo origina claramente interrogantes significativos de legitimidad poltica. Aunque
tanto los estatutos de Oregn como los de Florida crean la obligacin de nombrar
una junta representativa, claramente no existe forma en que dichas pequeas juntas
puedan representar a todas las dimensiones significativas de la sociedad. Los problemas de representacin pueden agravarse en polticas mayores y ms heterogneas
socialmente que las de Oregn o Florida.6 El mtodo de seleccin, esto es, el nombramiento en vez de eleccin, agrava los problemas de legitimidad.
Las dos juntas parecen haber tratado con problemas potenciales de legitimidad en
dos formas. Primera, ambos ejercicios de planeacin se han formado con base en
consultas pblicas generales. La Oregon Planning Board ha dependido fuertemente
de comits asesores, asesora de otras organizaciones y reuniones regionales, para la
seleccin y el refinamiento de sus marcas de referencia y tambin dependen de encuestas generales bianuales de opinin pblica y encuestas de opinin ms pequeas
y especializadas. Segunda, el proceso de planeacin incorpora la revisin legislativa
de las medidas de resultados propuestas. Las marcas de referencia de Oregn fueron
revisadas por 18 comits legislativos y finalmente las aprob la legislatura estatal
como un todo (Peirce, 1994).7
Existe otro riesgo con el uso de una junta cuasiautnoma: Que se ignore su trabajo en ambas ramas, la legislativa y la ejecutiva, y no tenga efecto real en las decisio-

Oregn tiene una poblacin de 3 millones de habitantes y Florida de 13 millones.

Hasta cierto punto, el uso de indicadores sociales puede servir tambin para legitimar el diseo de polticas de un organismo autnomo no electo. El punto real puede ser fraguar un
terreno comn entre las ramas ejecutiva y legislativa y mejorar as la racionalidad de la elaboracin presupuestal. El uso de marcas de referencia definidas cuantitativamente puede servir para darle a esta funcin una apariencia tcnica, ms que abiertamente poltica.

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nes sobre el presupuesto. En un reciente comentario sobre el experimento de Oregn


se observa que:
ste es el taln de Aquiles de Oregn. Mientras las marcas de referencia han causado
un impacto notable en los sectores privado y no lucrativo y muchos condados han
imitado el esfuerzo y desarrollado sus propias marcas de referencia, el gobierno estatal no ha reorientado sus prioridades de gasto para buscar nuevos objetivos (Osborne
y Plastrik, 1997a, 104).

El experimento de Florida que la legislatura estatal finalmente dej de financiar


puede ilustrar este punto en forma an ms dramtica.
Los gobiernos canadienses se basan ms en el modelo parlamentario que en el de
congreso y en consecuencia no experimentan las mismas dificultades en la elaboracin del presupuesto. El ejecutivo controla la legislatura y sta rara vez contrara las
propuestas de gasto propuestas por el ejecutivo. En consecuencia, no existe necesidad de mecanismo para formar consenso entre las dos ramas sobre los objetivos a
largo plazo. En ambos experimentos provinciales con la planeacin del desempeo
de todo el gobierno, la seleccin de indicadores sociales y objetivos de desempeo se
ha realizado en el interior de la rama ejecutiva.
A primera vista, este enfoque parece resolver dos de los problemas asociados con
experimentos de los gobiernos estatales. El riesgo de que la planeacin se separe del
presupuesto parecera reducirse, pues el mismo grupo de actores dentro del ejecutivo est presumiblemente tomando decisiones tanto sobre planeacin como sobre
presupuesto. An ms, podra parecer que un ejecutivo electo tuviera ms derecho a
tomar decisiones sobre la seleccin de indicadores sociales que una junta o comisin
no electa. Sin embargo, este enfoque puede tambin tener su propia debilidad significativa.
La primera puede ser la dificultad de definir un conjunto reducido de medidas
bsicas de desempeo. Los dos gobiernos estatales han reducido su lista de indicadores sociales a un pequeo nmero que se considera son los ms centrales para el bienestar de la comunidad. El ejercicio Oregon Benchmarks se inici con ms de 250
medidas, lista que eventualmente se redujo a 92 indicadores, de los cuales se les presta especial atencin a 20 como marcas de referencia clave (Oregon Progress Board,
1997). Similarmente, la Comisin GAP empez con una lista de 270 marcas de referencia, pero su enfoque se redujo ms tarde a 57 marcas de referencia crticas (Florida
Commission on Government Accountability to the People, 1998). En ambos casos, la
reduccin de la lista ha requerido necesariamente algunos juicios importantes acerca
de la importancia relativa de diferentes reas de polticas.
Para las comisiones independientes puede ser ms fcil hacer declaraciones pblicas sobre reas prioritarias que para las agencias centrales dentro del gobierno, y esto

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por dos razones. Primera, funcionarios no electos dentro de las agencias centrales
pueden no tener la autoridad de tomar decisiones profundamente polticas sobre
cul de los muchos indicadores propuestos por otros departamentos y agencias debe
considerarse como medida bsica. La inclinacin puede ser mantener una lista expansiva y permitir a los ejecutivos polticos tomar decisiones en cuanto a prioridades bsicas. Pero los ejecutivos polticos pueden encontrar pocos incentivos para
producir una lista estrecha de indicadores. Una lista neta de indicadores puede complacer a unos pocos interesados cuyos intereses se han tenido en cuenta, pero disgustar a un mayor nmero de interesados cuyos intereses parecen haberse descuidado.
Existen precedentes que sugieren que ste puede ser un problema serio. En 19741975, el gobierno canadiense emprendi un ejercicio de planeacin que fue en
muchos aspectos comparable a la clase de esfuerzo requerido para producir un plan
de desempeo de todo el gobierno. Las agencias centrales efectuaron consultas con
ministros y funcionarios de departamentos como un intento para acordar prioridades para el gobierno electo en 1974. Se pens que una lista breve de prioridades era
esencial para que quienes tomaban las decisiones hicieran uso efectivo de los procedimientos PPBS recin introducidos. Hubo fuerte presin ministerial y departamental
para expandir la lista de prioridades y ni las agencias centrales ni el gabinete pudieron
resistir esa presin, y el esfuerzo de articular unas pocas prioridades principales se
abandon eventualmente (French, 1984). Se encontraron dificultades para llegar a un
acuerdo interno sobre las prioridades principales durante el desarrollo del plan de
desempeo de todo el gobierno para el gobierno de EE.UU. En un estudio reciente de
la General Accounting Office (GAO, Oficina General de Contabilidad) de EE.UU. se
anota que el proceso para desarrollar el plan se haba descentralizado, con el resultado de que careca de una perspectiva integrada y consistente sobre prioridades del
gobierno (GAO, 1998b, 2, 6).
Una de las razones para la renuencia de los gobiernos a prestar atencin a unos
pocos indicadores sociales bsicos es el temor de que al hacerlo habrn hecho explcitos los criterios de juicio sobre su desempeo en el futuro. Esta preocupacin es
razonable: de hecho, uno de los propsitos primarios de los planes de desempeo de
todo el gobierno es promover la responsabilidad en esta forma. Pero los gobiernos
pueden tener preocupaciones legtimas de que una serie de consideraciones por
fuera de su control influya en esos indicadores. Estipular objetivos de desempeo es
decir, el valor deseado de un indicador social en algn momento futuro realmente
eleva an ms los riesgos polticos.
Esto puede explicar por qu los gobiernos que han producido sus propios planes
de desempeo en lugar de ordenar que lo haga una comisin independiente han
sido renuentes a hacer compromisos sobre el progreso de indicadores sociales, excepto en trminos brutos. Por ejemplo, el plan de desempeo para el gobierno de
Estados Unidos incluye muchos compromisos de empearse en, promover, o

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ayudar a lograr resultados. Puede ser comprensible que un gobierno evite la especificidad sobre objetivos de desempeo, particularmente cuando el xito depende
con tanta fuerza de la cooperacin de los gobiernos estatales, locales o extranjeros,
de los contratistas privados o de una economa saludable. No obstante, existe una
diferencia marcada en el tono en los planes producidos por organismos independientes, que hacen compromisos mucho ms especficos sobre el progreso de los
indicadores, incluso, por ejemplo, objetivos precisos para el ingreso per cpita y el
desempleo en el 2000 y el 2010 (Oregon Progress Board, 1998).
Otras dificultades surgen cuando los gobiernos intentan producir sus propios planes de desempeo. Una es el peligro de que el plan de desempeo se convierta en
objeto de enfrentamiento poltico en lugar de instrumento para la formacin de un
consenso social. Un plan asociado estrechamente con un gobierno, si en realidad se
toma en serio, ser criticado por su desatencin hacia ciertos indicadores, la timidez
de sus objetivos, o la falta de credibilidad de los datos utilizados para evaluar el progreso.8 El plan de Alberta se anticipa a esta dificultad e incluye una declaracin del
auditor general de la provincia sobre los mtodos utilizados para recopilar e informar
sobre los datos (Alberta Treasury, 1998). Sin embargo, esto slo es una solucin parcial al peligro de la politizacin. Los planes producidos por comisiones aparentemente no polticas pueden no atraer tales ataques. Adems, las consultas que las comisiones emprendan en un esfuerzo para legitimar sus planes pueden ser ms efectivas para
lograr acuerdos sobre prioridades e indicadores.
Dentro del gobierno canadiense, la tarea de seleccionar indicadores sociales se
complica tambin debido a tensiones continuas en las relaciones federales-provinciales. Una decisin del gobierno federal de fijar marcas de referencia en ciertas reas
polticas puede interpretarse como una asercin ms vigorosa de la autoridad federal
en esas reas. En algunos campos, el gobierno federal negocia tambin con las provincias sobre la devolucin de responsabilidades sobre los programas. Estas negociaciones se han basado parcialmente en la nocin de que las reglas sobre el uso de fondos
provistos federalmente pueden relajarse si los gobiernos provinciales tienen xito en
el logro de resultados estipulados. Una decisin del gobierno federal de seleccionar
indicadores sociales y especificar objetivos, como parte de un plan de desempeo de
todo el gobierno, podra afectar esas negociaciones y el resultado puede ser estimular
un enfoque ms incremental, basado en sectores, para la seleccin de medidas de desempeo de todo el gobierno.

Aparentemente hubo un largo debate en el interior del gobierno canadiense sobre los riesgos
polticos de especificar objetivos de desempeo medible para un nuevo programa federal
importante, el National Child Benefit (Servicios Nacionales para los Nios) (Greenspon,
1997).

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Disponibilidad de informacin confiable sobre los resultados


Una segunda dificultad que se deber confrontar para que los gobiernos rastreen el
desempeo de indicadores bsicos de bienestar societario es la carencia de buenos
datos para muchos de esos indicadores. Esto puede representar una dificultad particular para gobiernos subnacionales ms pequeos cuyas capacidades estadsticas
son limitadas. Los gobiernos subnacionales mayores, y aun gobiernos nacionales, pueden necesitar tambin desvivirse por las deficiencias de sus sistemas estadsticos.
Una revisin de las marcas de referencia bsicas de Oregn (anexo 1.A) puede ilustrar la dificultad que encuentran los gobiernos subnacionales ms pequeos. Las marcas de referencia parecen depender significativamente de datos recopilados durante
las actividades administrativas normales de las agencias estatales. Las medidas se refieren a actividades que se consideran relacionadas causalmente a mejoras en el bienestar; pero no se incluyen medidas directas de bienestar evidenciadas, por ejemplo, en
la opinin popular sobre circunstancias econmicas personales, seguridad personal,
o calidad medioambiental. La Junta de Planeacin de Oregn ha intentado remediar
la escasez de datos comisionando sus propias encuestas de poblacin,9 pero stas pueden ser demasiado amplias o irregulares para que sirvan de buen fundamento a marcas de referencia. En contraste, las marcas de referencia de Florida (anexo 1.B) incluyen ms indicadores basados en la evaluacin de los ciudadanos de sus circunstancias
personales. Puede ser que Florida con mayor poblacin y un gobierno estatal ms
expansivo posea tambin mayores capacidades estadsticas que Oregn.
Todos los gobiernos subnacionales incluyen tambin medidas que slo se pueden
rastrear utilizando datos recopilados por agencias estadsticas dentro de los gobiernos nacionales (MacRae, 1985, 301). (A menor grado, estos gobiernos tambin cuentan con datos recopilados en el curso de las actividades administrativas de otras partes del gobierno nacional). Desde luego, los esfuerzos de marcas de referencia de los
gobiernos nacionales dependen tambin directamente del rango y calidad de los
datos disponibles de agencias estadsticas nacionales. Sin embargo, stas varan en
calidad y pueden no ser capaces de generar los datos requeridos si cualquiera de los
niveles de gobierno debe medir dimensiones pertinentes de salud de la sociedad. Las
preocupaciones sobre las limitaciones de los sistemas estadsticos nacionales se han
expresado por muchos aos. Aun dentro del dominio de la actividad econmica
considerado tradicionalmente como un dominio en el que la recopilacin de datos
es relativamente buena se han notado importantes brechas (Prewitt, 1987, 266). Las
brechas mayores se pueden hallar en otros dominios (Brink y Zeesman, 1997).

La Junta para el Progreso de Oregn ha realizado una encuesta bianual de poblacin desde
1990, y tambin realiza encuestas ms pequeas y especializadas, tales como una en 1991
sobre alfabetismo (Time Wire Services, 1990).

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Se ha sugerido que los ltimos 15 aos de reestructuracin de gobierno han debilitado las capacidades de las agencias estadsticas nacionales. En Canad, se dice
que los recortes dentro del servicio pblico han eliminado la masa crtica de capacidad analtica necesaria para hacer efectiva la informacin social (Deputy Minister
Task Forces on Policy Capacity, 1996; Felligi y Wolfson, 1997, 19). En Estados Unidos,
se dice que una combinacin de tendencias ha debilitado las capacidades estadsticas: recortes, reducciones en las actividades de recoleccin de datos como parte de
intentos para reducir la carga de requerimientos de trabajo de oficina en las ONG y
mayores dificultades en recopilacin de datos de agencias estatales y locales (Bonnen,
1983; Triplett, 1990; Weiss y Gruber, 1987; Morin, 1994). Un crtico sugiere que estas
tendencias han contribuido a una serie de errores mayores en la provisin estadstica (Mitchell, 1995). Tambin se menciona que los recortes y esfuerzos en desregulaciones han reducido las capacidades estadsticas en la agencia estadstica del Reino
Unido (Tant, 1995, 261).
Los gobiernos que se han comprometido con la idea del control del desempeo
de todo el gobierno deben considerar seriamente si sus capacidades estadsticas son
adecuadas. Un peligro relacionado es la politizacin de las estadsticas producidas
por las agencias nacionales de estadsticas y de las mismas agencias. Si, como esperan
los defensores, los planes de desempeo se convierten en foco del debate pblico
sobre las prioridades oficiales, habr una tendencia natural para algunos actores
sociales a cuestionar la forma como se han definido las estadsticas y la exactitud de
los datos presentados en los planes. Los ejecutivos polticos, sensibles al hecho de que
las estadsticas de sus planes influyan en los juicios populares sobre su desempeo,
pueden tambin buscar oportunidades para definir estadsticas o presentar resultados en formas favorables. El riesgo es que se debilite la credibilidad de las agencias de
estadsticas y tambin la credibilidad de la informacin que producen. Esa menor credibilidad podra convertir los planes de desempeo en intiles como instrumento
para la formacin del debate pblico, o hacer que los gobiernos sean responsables.
El riesgo no es hipottico. Los indicadores econmicos ya se utilizan ampliamente para evaluar el desempeo gubernamental y en ocasiones se los ha politizado en
esta forma. Se han originado debates sobre la manera como se han definido las estadsticas para la medicin del desempleo, la pobreza y la inflacin, con inferencias de
que las agencias oficiales han redefinido esas estadsticas en formas que favorecen a
los ejecutivos polticos (Tant, 1995). Pueden surgir debates semejantes sobre el rango
general de indicadores sociales que es probable se incluyan en los planes de desempeo de todo el gobierno, en particular si los indicadores no son familiares. La recomendacin usual es que deben establecerse fuertes salvaguardas institucionales
(Bonnen, 1983, 188) para dar confianza al pblico sobre la integridad de los datos
producidos por las agencias nacionales de estadsticas. Pero esta propuesta puede
inducir otros problemas. Los ejecutivos polticos pueden quejarse de que las agencias

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de estadsticas se preocupan por estrechos intereses profesionales como la necesidad de mantener la consistencia en conceptos estadsticos y mtodos de recoleccin
de datos en el tiempo y son insensibles a la necesidad de adaptar sus procedimientos para satisfacer prioridades contemporneas (MacRae, 1985).

Vincular actividades gubernamentales a resultados de desempeo


Los defensores de la planeacin del desempeo de todo el gobierno esperan que sta
mejore la racionalidad de la elaboracin oficial del presupuesto y se espera que lo
haga en dos formas. Primera, la obligacin de seleccionar medidas de resultados concretos obligar a quienes toman las decisiones a clarificar nuestras expectativas sobre
los resultados deseados de la accin gubernamental. Segunda, la disponibilidad de
informacin sobre los efectos de distintos tipos de accin oficial sobre las medidas
de resultados les capacitar para asignar recursos hacia donde tengan mayores probabilidades de ser efectivos. Los programas que afecten las medidas de resultados favorablemente se expandirn y los que no, sern eliminados.
Algunos planes de desempeo de todo el gobierno han dado un primer paso
hacia la mejora de la racionalidad, intentando identificar actividades que se relacionen ampliamente con las medidas de los resultados. (El gobierno de Florida utiliza
una pgina web innovadora para identificar programas relacionados con cada una de
las marcas de referencia de la Comisin GAP10). Pero slo se obtendrn mejoras sustanciales en la calidad de la toma de decisiones presupuestal si los funcionarios de las
agencias y los departamentos pueden desarrollar sistemas de gestin de desempeo
que puedan vincular sus actividades a resultados societarios de mayor nivel. Para
hacer esto, los funcionarios deben poder especificar la lgica fundamental para el
diseo del programa (Rossi y Freeman, 1993), esto es, la cadena causal que vincule
su trabajo con los cambios en los indicadores sociales. Deben tambin contar con los
datos necesarios para comprobar si la cadena causal funciona como se espera, y
deben poder descontar el efecto de factores exgenos apropiadamente.
La experiencia muestra que es extremamente difcil que los funcionarios vinculen con claridad sus actividades y los resultados de niveles superiores, pero eso no es
por falta de intentos. El intento de realizar tales vnculos fue central en varios esfuerzos de reforma presupuestal anteriores, inclusive el ms notable de introducir el PPBS
a fines de los aos sesenta y principios de los setenta (Carter, Day y Klein, 1994). El
PPBS se introdujo tambin como un desarrollo revolucionario en la historia de la
administracin pblica (Schick, 1966, 243), pero pronto se hicieron evidentes sus
limitaciones. Los departamentos y agencias tuvieron a menudo dificultades para

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http://www.oppaga.state.fl.us/government/s_gap.asp.

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definir la lgica subyacente a sus programas, recopilar informacin apropiada y tener


en cuenta influencias exgenas (GAO, 1997a, 3). En general, el esfuerzo para vincular
actividades y resultados demostr ser mucho ms difcil que lo esperado (GAO,
1997b, 16).
Las dificultades que confundieron los primeros esfuerzos para racionalizar la elaboracin del presupuesto son evidentes tambin en las iniciativas actuales de reformas. La GAO, revisando el primer conjunto de planes de desempeo presentado a
consideracin por los departamentos y las agencias federales bajo la Ley de Desempeo y Resultados del Gobierno de EUA, concluy que la mayora no relacion las
estrategias y recursos con el desempeo (GAO, 1998a, 3). Se ha presentado un reclamo similar sobre muchos de los planes de desempeo recientemente producidos por
los departamentos del gobierno canadiense (Auditor General de Canad, 1997, s.
5.85). Aun en el Reino Unido, considerado algunas veces como el lder en este campo,
las agencias ejecutivas rara vez hacen conexiones claras entre su trabajo y los cambios en los resultados sociales. Su desempeo se define para propsitos de responsabilidad con una combinacin de medidas de insumos, actividades y productos
(Talbot, 1996).
Tambin se ha sugerido que los desafos de vincular las actividades departamentales a las medidas de resultados pueden haber aumentado en forma sustancial por
los cambios estructurales importantes en el servicio pblico en los ltimos 20 aos.
Se ha descrito al gobierno estadounidense contemporneo como un estado hueco
(Milward, Provan y Else, 1993), que depende ms extensamente de la cooperacin de
terceras partes gobiernos subnacionales, ONG y contratistas para la ejecucin de
sus responsabilidades. En tales condiciones, ha sugerido la GAO, la tarea de rastrear
los efectos de las polticas federales podra ser an ms difcil (GAO, 1997b, 17).
La GAO sugiere que una de las barreras a la implementacin de informacin sobre
el desempeo en los departamentos y agencias puede ser la escasez de miembros del
personal calificados en medicin de desempeo o en evaluacin de programas (GAO,
1997a, 1998a). Esta tendencia puede agravarse cuando los departamentos intenten
cumplir con requisitos de reduccin de planta, recortando miembros del personal que
no participan directamente en la ejecucin de programas. La observacin de la GAO
sugiere un remedio potencial: el fortalecimiento de la capacidad analtica en los
departamentos y agencias. Esto podra mejorar la informacin sobre el desempeo,
pero no de manera radical. Debe reconocerse que ste es un camino ya recorrido por
los gobiernos con anterioridad. El fracaso de esfuerzos anteriores en racionalizar la
elaboracin del presupuesto llev tambin a una expansin de capacidades de evaluacin de programas durante los aos setenta (McQueen, 1992; Henry, 1995). Esto
mejor, pero no revolucion, la calidad de la toma de decisiones en los gobiernos.
La utilidad de un plan de desempeo de todo el gobierno est condicionada al
xito de los esfuerzos, a nivel de oficinas, de establecer conexiones entre sus activida-

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des y los resultados sociales mayores. De otra forma, el pblico se encontrar a s


mismo en acuerdo sobre la necesidad de mejorar un indicador social particular, pero
incierto sobre qu cambios deben hacerse entonces en las decisiones de gasto del
gobierno. La GAO anticip el problema y observ que:
Las dificultades asociadas con la seleccin de medidas apropiadas y el establecimiento de relaciones entre actividades y resultados harn difcil en muchos casos juzgar si
los cambios en los niveles de financiacin afectarn los resultados de los programas
federales (GAO, 1997b, 3).

Formar el debate pblico


Los defensores de la planeacin del desempeo del gobierno sugieren que la disponibilidad de dichos planes formar la opinin pblica de varias maneras. La publicacin
de objetivos, se sugiere, se enfocar en la opinin pblica y estimular el consenso sobre las prioridades sociales. Podra estimular la tolerancia de mtodos alternativos de
prestacin de servicios pblicos que, aunque no convencionales en su diseo, se consideran efectivos para mejorar los problemas sociales. Tambin podra restaurarse la
confianza en el gobierno, cuando los ciudadanos vean que el gobierno est atento a
los resultados y es efectivo en su tratamiento de los problemas. stos son objetivos
ambiguos y no est claro hasta qu punto la planeacin del desempeo de todo el gobierno pueda contribuir a lograrlos.
La experiencia en algunos estados de EE.UU. es estimulante. Se considera que la iniciativa original del gobernador de Oregn, Goldschmidt, de elaborar un plan estratgico para todo el estado y los esfuerzos continuos de la Oregon Progress Board para
definir y rastrear las marcas de referencia relacionadas con los objetivos incluidos en
ese plan han causado un impacto sustancial en la opinin pblica. La sucesora de
Goldschmidt, Brbara Roberts, encontr que las marcas de referencia ayudaron a
moderar la reaccin popular a los recortes del gasto durante la crisis fiscal de 1991 y
1992 (Peirce, 1994). El sucesor de Roberts, John Kitzhaber, repiti el ejercicio de
planeacin en 1996. Desde 1990, muchos gobiernos de condados y locales han emprendido ejercicios similares de marcas de referencia (Osborne y Plastrik, 1997b). El
ms significativo de stos puede ser el ejercicio emprendido en el rea de Portland. Los
gobiernos locales y regionales establecieron una Portland-Multnomah County Progress Board (Junta para el Progreso del Condado de Portland-Multnomah), siguiendo el modelo de la junta estatal, e iniciaron un ejercicio consultivo que dio como
resultado la seleccin de 85 marcas de referencia. Se dice que un nmero ms pequeo de marcas de referencia urgentes ha demostrado ser til para guiar a las autoridades locales en la elaboracin presupuestal (Portland-Multnomah County Progress
Board, 1998).

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La Comisin GAP de Florida ha logrado un xito menos resonante, pero parece


haber acumulado un significativo apoyo pblico. Cuando los legisladores de la Cmara de representantes del estado amenazaron con suspender la financiacin de la
Comisin en la primavera de 1998, muchos peridicos principales del estado publicaron sus editoriales a favor del trabajo de la Comisin. Segn uno de ellos, el informe de marcas de referencia es extremamente til para los ciudadanos y los polticos
(Tampa Tribune, 1998, 14). Sin embargo, no pareci haber suficiente apoyo popular
para bloquear la propuesta.
Otras experiencias con ejercicios de informacin sobre desempeo no han demostrado ser tan promisorias. En Canad, por ejemplo, los observadores han notado la
respuesta sin entusiasmo de los legisladores al mayor volumen de informacin sobre
desempeo que producen ahora las agencias federales y provinciales. Un comentador
sugiere que existe una brecha de utilizacin dentro del Parlamento federal: muchos
legisladores no manifiestan inters en los planes de desempeo e informes producidos por los departamentos federales bajo el Improved Reporting to Parliament Project (Lindquist, 1998). El mismo problema se ha anotado en un informe reciente del
Auditor General de Canad (Auditor General de Canad, 1997, cap. 5).
Existe evidencia de que ste es un patrn comn a muchas jurisdicciones. Segn
un estudio reciente de uso legislativo de informacin de desempeo en Australia,
Nueva Zelanda y el Reino Unido, la mayor desilusin es la indisposicin o incapacidad del Parlamento de utilizar mejor la informacin cuando se suministra (Thomas, 1996, 3). Esto puede ser aun una dificultad en Estados Unidos, no obstante su
tradicin de independencia legislativa y el fuerte inters de algunos comits del Congreso en la implementacin de la U.S. Governement Performance and Results Act. En
un estudio de 1997, la GAO encontr que los miembros del personal legislativo cuestionaron la validez y utilidad de los datos de resultados en la toma de decisiones y
percibieron un potencial de prdida de detalle requerido (GAO, 1997b, 15).
La reaccin de los legisladores a la publicacin de informacin sobre desempeo
es importante porque tienen un papel notorio como intermediarios en la comunicacin de informacin oficial al pblico general (MacRae, 1985, 320-323), y tambin
los periodistas. Pero los medios parecen compartir la indiferencia de los legisladores
hacia la informacin basada en resultados. La introduccin de informes sobre desempeo ha sido un evento periodstico sin pena ni gloria en Ottawa, dice un observador:
Virtualmente no ha habido informacin sobre la iniciativa ni sobre el progreso en los
compromisos de resultados identificados en los informes Los periodistas son cnicos sobre la informacin contenida en los informes de desempeo, vindolos como
documentos de comunicacin que dejan considerable espacio de vaivn (wiggle
room) para los gobiernos (Lindquist, 1998).

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Otro informe sugiere que la no atencin de los legisladores y periodistas representa la principal barrera para lograr una cultura de administracin basada en resultados en los gobiernos de Canad (English y Lindquist, 1998).
Hasta cierto punto, el entusiasmo enmudecido de los legisladores hacia la informacin de desempeo es comprensible. La organizacin de la labor del gobierno tiene
implicaciones para la redistribucin de los recursos sociales que con mucha frecuencia son ms importantes que el logro de objetivos de programas formalmente articulados. Tambin existen otras explicaciones de la indiferencia legislativa y meditica.
Una es el escepticismo frente a la credibilidad de la informacin sobre resultados
suministrada directamente por los departamentos del gobierno. En este aspecto hay
una clara diferencia entre la estructura de los ejercicios de informacin sobre desempeo canadienses y estadounidenses y varios ejercicios estatales. Los datos suministrados por grupos, como la Oregon Progress Board o la Comisin GAP, pueden merecer
mayor credibilidad porque se considera que estas organizaciones no tienen incentivos
para comprometerse en inexactitudes.
En otros estudios se ha sugerido que la participacin general del pblico en la formulacin de planes y seleccin de marcas de referencia es necesaria para garantizar
que el pblico, los legisladores y los medios sean receptivos a la informacin sobre
desempeo. La GAO sugiere que esto explica el inters continuo del pblico en las
marcas de referencia de Oregn (GAO, 1993). Un estudio canadiense se muestra de
acuerdo con esto y contrasta la experiencia de la provincia de Alberta, de la que dice
que ha recibido menos comentario pblico sobre sus resultados porque no hubo
proceso de consulta pblica antes de su implementacin (Public Policy Forum,
1998, 6).
Mancur Olson observa que los primeros esfuerzos en la informacin social tambin se encontraron con limitado inters pblico y no demostraron ser un punto de
partida para los debates y escogencias de la nacin (Olson, 1988, 3). En parte, esto
puede ser resultado de una estimacin exagerada de lo que era probable que se realizara con la revelacin de informacin sobre las condiciones sociales, sin un reequilibrio de fuerzas dentro de la sociedad civil. Las estadsticas que presentan deficiencias claras en algn aspecto del bienestar societario pueden constituir noticia por un
breve tiempo (Kingdon, 1984, 95-121). Pero la disposicin de los gobiernos a realizar las acciones necesarias para atender esas deficiencias depende en gran parte de la
habilidad del electorado que siente esas deficiencias ms directamente, para ejercer
influencia poltica. Imaginamos que el fracaso de los gobiernos para remediar ciertas enfermedades sociales es resultado de informacin deficiente sobre esos problemas; pero puede ser que la falta de informacin sobre esos problemas sea resultado
de la debilidad poltica de ciertos sectores de la sociedad.

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Perspectivas de la planeacin del desempeo


de todo el gobierno
Algunos gobiernos estadounidenses y canadienses, como tambin los de otras jurisdicciones, han confrontado recientemente muchas amenazas serias a la gobernabilidad, inclusive restricciones a la autoridad del gasto inducidas por endeudamiento y
un desgaste sustancial en el respeto popular por las instituciones pblicas. Un rango
de innovaciones institucionales incluida la planeacin del desempeo de todo el
gobierno se pone ahora a prueba como mecanismo para responder a esas amenazas. Los defensores sugieren que estas innovaciones podran mejorar en forma dramtica las capacidades oficiales y restaurar la confianza pblica. Pero hay aspectos en
los que las reformas actuales no son innovaciones del todo, pues algunas veces son
actualizaciones de ideas que ya se han probado. Es probable que los problemas que
limitaron la utilidad de esfuerzos semejantes en reformas presupuestales e informacin social obstaculicen los esfuerzos actuales de planeacin de desempeo de todo
el gobierno.
Existe alguna evidencia de que los ejercicios de planeacin son efectivos para formar consenso popular sobre la planeacin de desempeo de todo el gobierno en los
gobiernos subnacionales. Pero la efectividad parece depender de un proceso de planeacin que los actores no gubernamentales consideran como independiente del ejecutivo poltico, y que permite consulta extensiva con todos los sectores de la sociedad.
De hecho, no est claro si el uso de indicadores cuantificables del bienestar de la sociedad es la caracterstica ms importante de estos ejercicios de planeacin. Las marcas
de referencia de Oregn han atrado mucha atencin pero puede ser el proceso que
llev a la seleccin de prioridades de polticas y no las marcas de referencia mismas
lo que constituya la caracterstica ms importante de la innovacin de Oregn. An
ms, puede ser difcil reproducir este proceso con igual efectividad en jurisdicciones
ms populosas, geogrficamente mayores y ms heterogneas demogrficamente.
Ejercicios consultivos a escala nacional han tenido un rcord mucho menos impresionante en la formacin de consenso sobre prioridades de polticas.
Tambin podemos necesitar atenuar nuestras expectativas sobre la capacidad de
la planeacin del desempeo de todo el gobierno para mejorar la racionalidad de los
procesos de elaboracin de presupuesto en el gobierno. Dicha planeacin puede ayudar a los polticos a efectuar una ordenacin bruta de prioridades, pero la capacidad
de hacer clculos precisos sobre los mritos de programas alternativos puede no
mejorar en forma dramtica. La tarea de vincular las actividades gubernamentales a
resultados para la sociedad de alto nivel puede ser demasiado compleja analticamente. Un veterano del movimiento de la informacin social observ recientemente que

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Las ideas ambiciosas de utilizar indicadores sociales para contribuir a una racionalizacin del proceso poltico, a establecer objetivos y prioridades, a evaluar programas
polticos y a desarrollar un sistema de advertencias tempranas, han demostrado estar
demasiado lejos de la realidad. En este sentido, los indicadores sociales han sufrido un
destino similar al de otros instrumentos cientficos de toma de decisiones polticas,
tales como el anlisis de beneficio-costo o el [PPBS] (Noll, 1998).

Una cuestin relacionada es si las polticas estarn preparadas para la toma de decisiones sustanciales sobre reasignacin aun cuando haya buena evidencia de que los
programas actuales son ineficaces para influir en las medidas de resultados, o que sea
probable que programas alternativos sean ms efectivos. Como ya se anot, los abogados de la planeacin pueden subestimar las polticas de elaboracin de presupuesto y en particular la facilidad con que pueden modificarse las decisiones sobre el
gasto en ausencia de electorados bien organizados que se preocupen por resultados
para la sociedad en cuestin. Tambin existe duda sobre si las polticas estarn abiertas a cambios presupuestales sustanciales en ausencia de una crisis fiscal reconocida
popularmente. La disposicin de tolerar decisiones difciles sobre reasignaciones
presupuestales que fue evidente en Canad y Estados Unidos ya hace tres aos se est
disipando, cuando los gobiernos pasan a una nueva era de supervit presupuestales.
Un pblico renuente a soportar el dolor de reasignaciones adicionales de presupuesto puede pasar por alto mejor informacin sobre efectividad de los programas.11
Una estrategia prudente para los gobiernos de jurisdicciones mayores puede ser
desarrollar mecanismos para establecer y publicitar prioridades que no requieren la
identificacin de medidas de resultados cuantificables o la especificacin de objetivos especficos para esas medidas. Un modelo puede ser el enfoque desarrollado por
el gobierno de Nueva Zelanda en el que los ministros definen y publican un conjunto de objetivos de polticas a mediano plazo, conocidos como strategic result areas
(reas estratgicas de resultados). Un conjunto de objetivos departamentales ms
detallado, conocido como key results areas (reas clave de resultados), se desarrolla
entonces para cada rea estratgica de resultados. Vale la pena anotar que Nueva
Zelanda una jurisdiccin considerada generalmente como lder en los esfuerzos

11

La revista Governing, comentando sobre la suspensin de la financiacin de la Comisin GAP


de Florida, observa: Entonces est el hecho de que Florida, como muchos estados, est
manejando un excedente significativo ahora, y la presin de mantener una estrecha vigilancia sobre los programas estatales ha disminuido. La eficiencia y la efectividad son mucho ms
populares en tiempos difciles. Cuando hay dinero para llevar a los distritos propios para
cuencas de embarcaciones, digamos, o rampas de salida, no es probable que sean populares
las personas que cuestionan si esos proyectos contribuyen genuinamente al bienestar general
del estado (Barrett y Greene, 1998, 68).

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para estimular la administracin basada en resultados no intenta seleccionar indicadores cuantificables u objetivos de desempeo especfico ni en las reas estratgicas de resultados ni en las reas bsicas de resultados (Boston y Pallot, 1997; Nueva
Zelanda, 1997). Dicho enfoque tiene por lo menos tres ventajas. Evita los difciles
problemas tcnicos de definir medidas de resultados apropiadas, como tambin los
riesgos polticos de estipular objetivos de desempeo para indicadores que estn slo
ligeramente influidos por la accin del gobierno. Tambin se reduce el peligro de la
politizacin de estadsticas bsicas o de las agencias de estadsticas.
Al mismo tiempo, un gobierno podra estimular el desarrollo y la publicacin de
medidas de resultados por sectores. Este enfoque puede tener la ventaja de hacer ms
tratables los problemas metodolgicos y de reducir la sensibilidad poltica del trabajo de seleccionar objetivos. El enfoque puede ser uno que incluya consulta general
con los participantes no gubernamentales que tengan inters directo en un rea especfica de polticas, y que tienen mayor probabilidad de utilizar indicadores sociales
en deliberaciones pblicas sobre polticas. Para ser efectivo, dicho enfoque requiere
an capacidad adecuada de recopilacin e interpretacin de datos en las agencias
centrales de estadsticas y capacidad analtica adecuada en los departamentos de
lnea. Puede merecer consideracin adicional el punto de que la capacidad y la independencia de los servicios de estadstica se hayan debilitado como resultado de
esfuerzos recientes en reduccin de gastos.

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Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregn


Calidad de los trabajos

Destrezas de lectura y matemticas para octavo grado


Habitantes de Oregn con grado universitario
Adultos con destrezas intermedias de alfabetismo
Gasto en investigacin y desarrollo en la industria
Empleo fuera de Portland y del Valle de Willamete
Exportaciones de manufacturas
Servicios profesionales exportados (importados)
Clasificacin nacional de Oregn en cuanto a empresas nuevas
Ingreso personal per cpita relativo al de Estados Unidos.

Seguridad, cuidados y comunidades comprometidas

ndice de abandono en secundaria


Uso en octavo grado de alcohol, drogas ilegales y cigarrillos
Ingresos por debajo del 100% del nivel federal de pobreza
Crmenes informados en general
Abuso informado de nios
Habitantes de Oregn sin seguro de salud
Voluntariado.

Alrededores saludables y sostenibles

Congestin de autopistas urbanas


Preservacin de bosques, agricultura y humedales
Calidad del aire
Poblaciones de salmn y cabeza de acero.

Fuente: Oregon Progress Board, 1998.

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Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida


Familias y comunidades

Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron que Florida es un buen lugar para vivir
Porcentaje de nios de Florida que viven en la pobreza
Nmero de madres adolescentes de entre 15 y 19 aos de edad que dieron a luz por cada
1.000 muchachas de entre 15 y 19 aos de edad
Porcentaje de habitantes de Florida de 65 aos de edad o ms que viven en la pobreza
Porcentaje de hogares de ingresos bajos en Florida que gastan ms del 30% de su ingreso
en vivienda
Porcentaje de habitantes de Florida que pensaron que las relaciones raciales en su comunidad eran buenas o excelentes.

Seguridad

Nmero de crmenes violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida


Nmero de crmenes no violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida
Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron tener miedo de caminar solos por la noche
en el rea cercana a su vivienda
Nmero de vctimas de abuso y descuido infantil cuyo maltrato fue verificado o se hall que
tuvo evidencia de haber ocurrido (por cada 100.000 nios de Florida)
Nmero de personas asesinadas por un miembro familiar o del hogar por cada 100.000 residentes de Florida
Nmero de personas muertas en accidentes de trfico relacionados con alcohol por cada
100.000 residentes de Florida
Nmero de nios (por cada 100.000 nios de Florida) remitidos al Departamento de Justicia Juvenil de Florida por a) crmenes violentos y b) delitos contra la propiedad
Nmero de nios juzgados como culpables de ofensa criminal (por cada 100.000 nios de
Florida).

Aprendizaje

Porcentaje de estudiantes de escuelas pblicas en 8 grado que obtuvieron 4,0 o ms en la


prueba Florida Writes!
Porcentaje de estudiantes de escuelas pblicas en 10 grado que obtuvieron 4,0 o ms en
la prueba Florida Writes!
Porcentaje de graduados en colegios de bachillerato pblicos de Florida remitidos a recuperacin en una o ms materias despus de entrar a a) colegios universitarios comunitarios y b) universidades estatales

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Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su escuela pblica local


como buena o excelente
Porcentaje de habitantes de Florida que consideraron que la disponibilidad educativa universitaria de alta calidad y econmica era igual o mejor en Florida que en otros estados
Porcentaje de habitantes de Florida de 25 aos de edad o ms que tena al menos un diploma de bachillerato o GED
Porcentaje de habitantes de Florida de 25 aos de edad o ms que tena al menos un grado
universitario
Porcentaje de habitantes de Florida de entre 19 y 34 aos de edad con nivel medio o alto
de alfabetismo: a) alfabetismo en prosa; b) alfabetismo cuantitativo; c) alfabetismo de
documento.

Salud

Nmero de infantes muertos antes de su primer cumpleaos por cada 1.000 nacidos vivos
en Florida
Porcentaje de bebs en Florida que pesaron menos de 5 libras y 9 onzas al nacer
Porcentaje de nios de dos aos en Florida vacunados
Tiempo promedio de vida en Florida (en aos)
Nmero de muertes por cncer por cada 100.000 residentes de Florida
Nmero de casos nuevos de enfermedades transmitidas sexualmente informados por cada
100.000 residentes de Florida
Nmero de casos nuevos de sida informados por cada 100.000 residentes de Florida
Porcentaje de habitantes de Florida sin seguro de salud: a) menores de 18 aos; b) de entre
18 y 34 aos; c) de entre 35 y 64 aos; d) de 65 aos o ms
Gasto total de Florida en servicios personales de salud como porcentaje del ingreso personal total.

Economa

Cambio porcentual en el nmero de trabajos de tiempo completo y parcial en Florida


ndice de desempleo de Florida como porcentaje del ndice de desempleo de EUA
Ingreso personal promedio de Florida como porcentaje del ingreso personal promedio de
EUA
Salario promedio de Florida como porcentaje del salario promedio de EUA
Porcentaje de hogares de Florida que pensaron que estaba mejor financieramente que hace
un ao
Porcentaje de habitantes de Florida que viven en la pobreza.

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Medio ambiente

Millones de galones de agua fresca utilizada por da en Florida para uso agrcola
Galones de agua utilizados por cada residente de Florida suministrados por proveedores
de Florida pblicos de agua, tales como acueductos de agua de ciudad o condado
Porcentaje de aguas de desecho domstica reclamadas y reutilizadas para agricultura, jardinera u otros propsitos benficos
Nmero de especies de plantas y animales en Florida que presentaron baja en su poblacin
o que viven en hbitat propenso al desarrollo o sujeto a otras perturbaciones: a) plantas y
b) animales
Porcentaje de reas naturales de alta calidad en Florida protegidas del desarrollo
Porcentaje de cuerpos de agua de superficie en Florida donde la calidad del agua fue calificada como buena: a) lagos, b) arroyos y c) estuarios
Porcentaje de habitantes de Florida que viven en reas donde el aire exterior cumple con,
o sobrepasa los estndares de calidad del aire
Libras de desperdicio slido municipal recolectado por residente de Florida
Porcentaje de desperdicio slido municipal recolectado y reciclado.

Gobierno

Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno estatal haca lo


correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo
Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno federal haca lo
correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo
Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su gobierno local como
buena o excelente
Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios locales de ejecucin de la
ley donde vivan como buenos o excelentes
Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la calidad de agua fresca (lagos, arroyos
y ros) donde vivan como buena o excelente
Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios sociales donde vivan
como buenos o excelentes
Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones presidenciales
Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones no presidenciales.

Fuente: Florida Commission on Government Accountability to the People, 1998.

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Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta


Ayudar a los habitantes de Alberta a confiar en s mismos,
a ser capaces y cuidadosos

Expectativa de vida al nacer


Condicin de salud
Nacimientos de madres menores de 18 aos de edad
Logro educativo
Alfabetismo y aritmtica
Distribucin del ingreso familiar.

Promover la prosperidad de los habitantes de Alberta

Producto interno bruto


Creacin de puestos de trabajo
Riqueza de recursos
Desarrollo de destrezas
Adopcin de nuevas tecnologas
Costo del gobierno
Capacidad de infraestructura
Carga tributaria
Clasificacin del crdito provincial
Deuda neta
Clima en el lugar de trabajo
Comercio de exportaciones.

Preservar la tradicin de Alberta

ndice de criminalidad
Criminalidad seria de jvenes
Sostenibilidad de recursos
Calidad del aire
Calidad del agua
Calidad de la tierra
Apreciacin del legado
Relaciones intergubernamentales.

Fuente: Alberta Treasury, 1998.

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Anexo 1.D Medidas de resultados del Plan de Nueva Escocia


Responsabilidad social

Perfil educativo de la poblacin


ndice de graduacin en secundaria
Condicin de salud autoinformada
Tasa de mortalidad prenatal
Peso saludable
ndice de criminalidad
Seguridad nocturna
Vidas perdidas por causas accidentales
ndice de accidentes en el lugar de trabajo
Ingreso disponible
Composicin de la fuerza laboral
Participacin en eventos y actividades
Actividades cvicas y voluntarias
Donaciones caritativas
Capital de las cooperativas
Distribucin geogrfica de afiliacin a juntas
Rotacin de votantes municipales
Nmero de consejos asesores escolares
ndice de pobreza infantil
Participacin en actividades de ocio
Optimismo sobre el futuro
Administracin de vas fluviales
Suministro de aguas municipales seguras
Participacin en programas de reciclaje
Adultos mayores que viven independientemente
Prevencin de violencia familiar.

Crecimiento econmico

Inversin nueva de capital pblico y privado


ndices de empleo y participacin
Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados
Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados de tiempo completo y parcial
Carga reguladora
Carga de impuestos corporativos

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Huelgas y paros forzosos


Ausentismo laboral
Horas semanales de trabajo
Educacin de la fuerza laboral
Participacin en capacitacin patrocinada por la empresa
ndice de participacin en educacin y capacitacin de adultos
Producto interno bruto
Inscripciones de empresas
Valor agregado en manufactura.

Gobierno sensible

Empleo, sueldos y salarios del gobierno provincial


Revisin de programas de departamentos
Satisfaccin pblica con los servicios recibidos
Medidas de resultados de departamentos que cumplen o superan los objetivos
Encuestas de satisfaccin de servicios
Servicios del gobierno que cumplen estndares de calidad.

Estabilidad fiscal

Deuda directa neta


Deuda directa neta y PIB
Deuda directa neta per cpita
Cargos que conllevan deuda
Calificacin de crdito
Presupuesto balanceado
Tasa efectiva de impuestos personales.

Fuente: Nova Scotia Department of Finance, 1998.

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Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense


Una sociedad segura y confiada

Expectativa de vida al nacer


Incidencia de ingresos bajos en nios y ancianos
Trabajadores del conocimiento como porcentaje del empleo total
Distribucin de la poblacin por nivel de alfabetismo
ndices de criminalidad en Canad
Comercio canadiense de bienes y servicios culturales.

Una economa buena y prspera

Crecimiento neto del empleo en Canad desde 1989


Ingreso familiar disponible real
Cambio porcentual en el producto interno bruto real
Productividad total de los factores en el G-7
Poblacin segn logros educativos
Inversin de los negocios en planta y equipo
Infraestructura de Canad clasificacin internacional
Uso de tecnologa
Competitividad de Canad clasificacin internacional
Comercio
Costos de fraudes como porcentaje del PIB, 1994
Inflacin proyectada del IPC, 1997.

Un medio ambiente seguro y saludable

Nueva oferta canadiense de sustancias reductoras de ozono (ODS)


Emisin de dixido de carbono por uso de combustibles fsiles (1958-1994)
Emisiones de dixido de azufre en Canad y Estados Unidos (1980-1994)
Cambios en la condicin de la conservacin de especies desde 1978 hasta 1997
Nmero de horas que los niveles de ozono a nivel de tierra sobrepasaron los lineamientos
Descarga de dioxinas y furanos de plantas canadienses de pulpa que utilizan blanqueadores de cloro (presentada como equivalentes txicos, TEQ)
Niveles de uso de aguas municipales por sectores, 1983-1994
Prcticas de control de erosiones
Porcentaje de distribucin de hogares por prcticas, bienes o servicios ambientales de
hogares, 1991 y 1994.

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Gobernabilidad sensible y responsable

Eficiencia y transparencia del gobierno clasificacin de Canad entre los pases del G-7
en 1996
Razn de dficit federal a PIB
Clasificacin de la deuda federal en junio de 1997
Impuestos y deuda federal como porcentaje del PIB
Razn de deuda extranjera a deuda del gobierno federal
Nivel educativo de los empleados del gobierno federal
Representacin de grupos designados en el servicio pblico.

Fuente: Treasury Board Secretariat, 1998b.

Referencias
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Boston, Jonathan y June Pallot. 1997. Linking Strategy and Performance: Developments in the
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Una medida simple de buen gobierno
Jeff Huther y Anwar Shah

Los debates sobre la funcin apropiada del Estado y las polticas e instituciones
apropiadas para promover esa funcin se realizan tpicamente dependiendo de la
evidencia anecdtica en ausencia de una definicin cuantificable de buen gobierno.
Este captulo intenta llenar este vaco, desarrollando un calibrador de la calidad del
gobierno mediante la construccin de un ndice de calidad de gobernabilidad para
una muestra de 80 pases.1 Este ndice se ofrece como punto de partida para una evaluacin objetiva de varias polticas econmicas para promover la calidad de la gobernabilidad, ms que como un indicador preciso y definitivo de esa calidad. Despus
de describir la construccin del ndice y los resultados, ofrecemos una aplicacin al
debate sobre el nivel apropiado de descentralizacin de los poderes fiscales.
Esta aplicacin proporciona apoyo emprico a los refuerzos tericos de la literatura del federalismo fiscal. De acuerdo con esta teora se enriquece la calidad de la
gobernabilidad; al concordar en forma ms estrecha los servicios con las preferencias
ciudadanas y hacer que los gobiernos se acerquen ms al pueblo que intentan servir,
se asegura mayor responsabilidad del sector pblico. El presente captulo se organiza como sigue: La primera seccin presenta un enfoque de la medicin de la calidad
de la gobernabilidad. En la siguiente se aplica esta medicin al debate sobre la descentralizacin. En la posterior se anotan limitaciones del enfoque y en la ltima se
destacan las conclusiones principales.

Medir la calidad de la gobernabilidad


La gobernabilidad es un concepto multifactico que abarca todos los aspectos del ejercicio de autoridad a travs de instituciones formales e informales en la administracin
1

Ver Huther y Shah (1998), para una versin anterior de este artculo. Posteriormente ha surgido una vasta literatura siguiendo la metodologa de Huther y Shah, pero ofreciendo una
cobertura ms completa de indicadores de gobernabilidad.

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Prestacin de servicios pblicos

de la dotacin de recursos de un Estado. As, la calidad de la gobernabilidad se determina por el impacto de este ejercicio de poder en la calidad de vida que gozan los
ciudadanos. Existe una percepcin cada vez mayor en la comunidad de desarrollo de
que es necesaria una visin integral del entorno habilitador de las instituciones (Banco Mundial, 1992, 1994; Picciotto, 1995; Hansen, 1996; Huther, Roberts y Shah, 1997;
Shah, 1994, 1995, 1998a, 1998b), sus intereses y polticas, para determinar el impacto
neto del Estado en el bienestar de sus ciudadanos.
Aunque ningn ndice individual puede capturar conceptualmente todos los aspectos de este entorno, puede ser til un enfoque en los aspectos observables bsicos
de las dimensiones de la gobernabilidad, para ofrecer una perspectiva comparativa sobre los diferenciales en la calidad de gobernabilidad entre diferentes naciones. Los aspectos observables bsicos de la dimensin de gobernabilidad considerados en el presente captulo son la voz y salida ciudadana (voice and exit), la orientacin del gobierno, el desarrollo social y la administracin econmica. De acuerdo con esto, el ndice
de gobernabilidad que hemos elaborado consta de cuatro ndices compuestos, escogidos para ofrecer una indicacin de la capacidad del gobierno para: a) asegurar la
transparencia poltica y la vocera de todos los ciudadanos; b) ofrecer servicios pblicos eficientes y efectivos; c) promover la salud y el bienestar de los ciudadanos y d)
crear un clima favorable para el crecimiento econmico estable. Estos factores estn
entre los que cita el folleto del Banco Mundial (1992), Governance and Development,
como representantes de los objetivos ms importantes que deben fijar los gobiernos.
Es importante anotar que stos son objetivos que todos los gobiernos pueden esperar
lograr con independencia de la salud de su pas. Al desarrollar estos ndices, hemos
contado con indicadores existentes que miden las caractersticas sobresalientes de
cada uno de estos ndices (ver cuadro 2.1).
La capacidad de crear un ndice de la calidad de la gobernabilidad ha mejorado
con la creacin de varios ndices de calidad de vida en aos recientes. Por ejemplo, utilizamos ndices publicados previamente que miden la salud, educacin, libertad poltica y corrupcin oficial. El creciente inters en los pases en desarrollo como prestatarios potenciales ha llevado a un incremento en los datos, principalmente a travs de
encuestas, sobre una amplia variedad de temas institucionales. El ndice desarrollado
en el presente captulo aprovecha este incremento en la disponibilidad de datos, lo
mismo que las fuentes ms tradicionales de informacin sobre pases en desarrollo,
tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Utilizando los objetivos ya descritos, el ndice de calidad de gobernabilidad resultante (GQI) es
GQI = CP1 * GO2 * SD3 * EM1-1 -2 - 3

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Una medida simple de buen gobierno

Donde,
CP = PF * PS1-,
GO = RTK1 * COK2 * JE1-K1-K2,
SD = HD * GI1-,
EM = OOM1 * CBM2 * DB1-M1-M2.
, , K, y M son ponderaciones que indican la importancia relativa de los componentes en la evaluacin general del gobierno.
El ndice de participacin ciudadana se compone de dos ndices: uno que evala
el grado de libertad poltica dentro de un pas y otro que evala el nivel de estabilidad poltica de un pas. Con la libertad poltica se valora la capacidad de los ciudadanos de influir en la calidad de gobernabilidad que reciben. El ndice de estabilidad
poltica se compona de un grupo comercial con la perspectiva de un inversionista
en mente. Esta perspectiva puede subestimar la capacidad de los ciudadanos de participar en decisiones sobre gobernabilidad en algunos pases, pero es un indicador
razonable de la continuidad de la participacin ciudadana.
La orientacin de los gobiernos hacia la provisin de bienes y servicios pblicos
se evala mediante tres ndices: eficiencia judicial, eficiencia burocrtica y ausencia
de corrupcin. Se ha reconocido el mejoramiento en la eficiencia judicial como prerrequisito para el desarrollo de un pas por lo menos desde los aos sesenta (Blair y
Hansen, 1994) y los costos de la ineficiencia burocrtica y la corrupcin se han docu-

Cuadro 2.1 Componentes del ndice de gobernabilidad


Nombre del ndice
CP

ndices componentes

ndice de participacin ciudadana


PF
PS

JE
RT
CO
SD

EM

Eficiencia judicial
Eficiencia burocrtica
Ausencia de corrupcin

HD
GI

GO

Libertad poltica
Estabilidad poltica

Desarrollo humano
Distribucin equitativa del ingreso

OO
CB
DB

Orientacin al exterior
Independencia del banco central
Razn deuda/PIB invertida

ndice de orientacin gubernamental

ndice de desarrollo social

ndice de gestin econmica

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mentado bien (De Soto, 1989). Los tres ndices se basan en encuestas que intentan
calibrar el grado en que los empleados del sector pblico se concentran en servir al
pueblo en lugar de enriquecerse a s mismos o a sus partidos polticos.
El desarrollo social dentro de un pas se evala mediante dos componentes conocidos ampliamente: el ndice de desarrollo humano de las Naciones Unidas (HDI) y
los coeficientes Gini (que cuantifican el grado de desigualdad del ingreso). El HDI
combina estimados de expectativa de vida, niveles de educacin promedio e ingreso
per cpita. Los coeficientes Gini se basan en encuestas recientes sobre distribucin de
ingreso.
La calidad de la gestin econmica del gobierno se evala mediante indicadores
de desempeo de poltica fiscal (razn de deuda a PIB), poltica monetaria (independencia del banco central) y poltica comercial (orientacin al exterior). Para las polticas monetaria y comercial estuvimos en capacidad de utilizar ndices que capturan,
hasta cierto punto, la orientacin institucional del gobierno. El ndice de independencia del banco central se basa en la independencia declarada legalmente del banco
central. El ndice de orientacin hacia el exterior incluye un componente de percepciones del inversionista sobre la receptividad de un gobierno al comercio. Infortunadamente, el ndice de poltica fiscal, la razn de deuda a PIB, es una medida particularmente imperfecta de la orientacin institucional. Esta limitacin se compensa
hasta cierto punto con la perspectiva histrica que ofrece, pues la deuda es una medida acumulativa de las polticas fiscales de un pas. Los ndices de poltica fiscal y
monetaria pueden estar sujetos a predisposiciones en contra de los pases pobres. Es
posible, por ejemplo, que la razn de deuda a PIB pueda estar sesgada contra pases
de rpido crecimiento, independientemente de la calidad de su gestin econmica,
pues la inversin pblica tpicamente presenta rendimientos a muy largo plazo. O,
concebiblemente, un pas con un sistema de recaudo de ingresos desarrollado con
deficiencia puede encontrar que la monetizacin de la deuda sea la forma ms eficiente de financiacin. Sin embargo, ninguno de estos ndices se correlaciona con
fuerza con el ingreso, lo que sugiere que el sesgo, si existe, no es fuerte.
Una cuestin ms general con respecto al sesgo es si la agregacin de ndices
introduce un sesgo sistemtico hacia o contra cualquier pas o grupo de pases. Por
ejemplo, significa la mejor disponibilidad de datos de pases desarrollados que estos
pases, como grupo, se clasifican en forma ms alta o ms baja que los pases de
menor desarrollo? O lleva la composicin de estos ndices efectuada por acadmicos, personas de negocios y economistas orientados a Occidente, a un sesgo en contra de gobiernos que persiguen objetivos alternativos? La respuesta a la primera pregunta es que parece ser improbable y la respuesta a la segunda es s, aunque es ms
probable que se desarrollen diferencias ideolgicas sobre las ponderaciones aplicadas
a cada objetivo en lugar de sobre qu objetivos deben incluirse. El ndice es lo bas-

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Una medida simple de buen gobierno

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tante flexible para que se puedan efectuar ajustes con facilidad si se desea argumentar, digamos, que la participacin ciudadana no es un componente pertinente de la
calidad de la gobernabilidad.
El tema de la ponderacin apropiada de cada categora es claramente un tema
sensible. Por ejemplo, debe juzgarse un gobierno que crea un clima econmico favorable pero carece de libertades polticas, como de calidad superior o de calidad inferior a otro gobierno que ofrece libertad poltica pero obstaculiza el crecimiento econmico? En lo posible, nuestra respuesta ha sido dar igual peso a cada una de estas
categoras. Esto se hizo en parte para transmitir un sentido de imparcialidad al proceso. Pero de mayor importancia es que este enfoque no hace nfasis excesivo en ningn ndice individual, lo cual es importante dada la naturaleza de los ndices utilizados, pues algunos de ellos son, por necesidad, subjetivos y otros pueden reflejar valoraciones que varan con rapidez. Igual ponderacin significa que los sesgos o errores
potenciales influyen en forma indebida en el ndice compuesto.
Con la excepcin del ndice de desarrollo social, a todos los ndices componentes
se les dio igual peso. Para el desarrollo social, se le dio al coeficiente HDI, , un peso
de 0,8 debido a la naturaleza general y envolvente del HDI (sobre las tcnicas de compilacin, fuentes y limitaciones de estos ndices, ver el anexo 2.A). Los resultados se
presentan para 80 pases en el cuadro 2.2. Los ndices utilizados para formar este
ndice se modificaron de dos maneras. Primero, se invirtieron los ndices para los que
nmeros mayores representaban peor gobernabilidad (Gini y razn de deuda a PIB)
Segundo, se efectu un reescalamiento de todos los ndices, de forma tal que el promedio de cada uno es 50. El ndice de orientacin hacia el exterior requiri modificacin adicional para combinar el ndice inicial de 1980-1983 con la velocidad del
ndice de integracin para 1980-1983 a 1990-1993. En los casos en que el ndice subyacente no ofreca una evaluacin de pases de la muestra, hemos extrapolado los
nmeros ndices con base en el desempeo de pases comparables (para los ndices
componentes, vase el anexo 2.B).
Existe una correlacin alta entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso per
cpita. Los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) dominan la categora superior de gobernabilidad y ninguno aparece en las dos categoras de gobernabilidad ms pobre. A la inversa, no aparecen pases africanos en la categora superior de gobernabilidad. La correlacin entre el ndice de calidad de gobernabilidad y el PIB per cpita parece ser mucho ms fuerte de lo
que sugiere su peso de 6,7% (a travs del HDI). Esta alta correlacin entre la calidad
de gobernabilidad y PIB per cpita origina el tema de la causalidad. Si la demanda de
alta calidad de gobernabilidad la impulsa el ingreso per cpita alto, entonces un ndice de calidad de gobernabilidad simplemente reflejar el ingreso per cpita. O, si existen condiciones previas necesarias para el ingreso per cpita alto, tales como la orien-

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Cuadro 2.2 Clasificacin de pases segn calidad de la gobernabilidad

Pas

ndice de calidad
de gobernabilidad

Pas

ndice de calidad
de gobernabilidad

a. Buena gobernabilidad
Suiza
Canad
Pases Bajos
Alemania
Estados Unidos
Austria
Finlandia
Suecia
Australia
Dinamarca
Noruega
Reino Unido
Irlanda
Singapur
Nueva Zelanda
Japn

75
71
71
71
70
70
68
67
67
67
67
66
66
65
64
63

b. Gobernabilidad media
Rumania
Panam
Venezuela, R.B. de
Sudfrica
Polonia
Mxico
Arabia Saudita
Jordania
Per
Omn
Ecuador
Colombia
Tnez
Federacin Rusa
Brasil
Turqua
Sri Lanka
Paraguay
Filipinas
Zimbabwe
Tailandia
India
Costa de Marfil
Papa Nueva Guinea
Fuente: Clculos de los autores.

Francia
Repblica Checa
Blgica
Malasia
Israel
Trinidad y Tobago
Repblica de Corea
Grecia
Espaa
Hungra
Costa Rica
Uruguay
Italia
Chile
Argentina
Jamaica

60
60
58
58
57
57
57
55
55
54
54
54
53
53
52
52

c. Gobernabilidad pobre
50
50
50
50
49
48
48
48
48
48
48
47
47
46
46
46
45
45
44
44
43
43
42
41

Egipto, Rep. rabe de


Marruecos
China
Kenia
Honduras
Indonesia
Camern
Nicaragua
Nepal
Pakistn
Nigeria
Ghana
Zambia
Togo
Uganda
Yemen, Rep. de
Senegal
Sierra Leona
Malawi
Irn, Rep. Islmica de
Zaire
Ruanda
Sudn
Liberia

40
40
39
39
38
38
38
37
36
34
33
32
29
29
28
28
28
26
26
26
25
22
20
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Una medida simple de buen gobierno

tacin econmica hacia el exterior y la educacin de la fuerza laboral, entonces el


ingreso per cpita alto reflejar alta calidad de gobernabilidad.
Nos parece probable que la causalidad va en ambos sentidos: algunos componentes de la gobernabilidad aumentan la probabilidad de un mayor ingreso per cpita, y
ste aumenta la demanda de gobernabilidad de calidad superior. Los desafos para
quienes postulan una relacin entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso que
va solamente en una direccin son los casos aislados: Por qu, por ejemplo, es el
ingreso per cpita de Irlanda tan bajo dada su calidad alta de gobernabilidad? O si la
causalidad se da en el otro sentido, por qu tiene la Repblica Checa tan buena
gobernabilidad, dado su ingreso per cpita?
El buen desempeo de los pases europeos no se limita a Europa occidental. Los
pases de Europa central y oriental (como tambin los latinoamericanos) han combinado mejoras en la participacin ciudadana y la gestin econmica con marcas
relativamente altas en desarrollo social. Fuertes patrones geogrficos aparecen en
todas partes del mundo: los pases europeos gobiernan bien, los pases africanos y
surasiticos gobiernan pobremente y los pases latinoamericanos y de Asia oriental
se sitan en algn punto intermedio. Una posibilidad que originan estos patrones es
que los estndares de esos pases para la calidad de la gobernabilidad pueden estar
influidos por el desempeo de sus vecinos.
En el cuadro 2.3 mostramos coeficientes de correlacin para varios factores que
pueden influir, o estar influidos por, la calidad de la gobernabilidad, a saber: ingreso
per cpita a paridad de poder adquisitivo (PPA), crecimiento del PIB y gasto militar.
La fuerte correlacin positiva entre ingreso y calidad de gobernabilidad apoya las
observaciones causales mencionadas. La correlacin negativa del gasto militar con la
calidad de la gobernabilidad no es fuerte estadsticamente, pero sugiere que puede ser
Cuadro 2.3 Coeficientes de correlacin del ndice de gobernabilidad
ndice de
gobernabilidad
Gobernabilidad
Ingreso
Gasto militar

1,00

Gasto militar
(como % del
gasto del gobierno)

Crecimiento anual
(1985-1994)

0,89
(0,00)

-0,16
(0,22)

0,25
(0,03)

1,00
(0,42)

-0,11
(0,03)

0,26

1,00

0,10
(0,47)

Ingreso

Crecimiento annual
Fuentes: Para ingreso y crecimiento, Banco Mundial (1996b); para gastos militares y subnacionales,
Fondo Monetario Internacional (1995).

1,00

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que sea el gobierno el que se defiende y no el pas. La correlacin positiva entre la tasa
de crecimiento econmico a 10 aos y la calidad de la gobernabilidad apoya el argumento de que el enfoque institucional del gobierno es un determinante importante en
el desarrollo econmico. Tambin, puesto que los pases de mayores ingresos en general no han tenido las mayores tasas de crecimiento en la ltima dcada, la correlacin
positiva entre mayor crecimiento y mejor gobernabilidad sugiere que la buena gobernabilidad mejora el desempeo econmico ms que a la inversa.

Impacto de la descentralizacin fiscal en la calidad


de la gobernabilidad
Durante el ltimo medio siglo, los pases en desarrollo han seguido, en general, un
camino de centralizacin y, como resultado, estos pases estn ms centralizados hoy
de lo que los pases industriales lo estuvieron en sus primeras etapas de desarrollo
(Boadway, Roberts y Shah, 1994). El marco econmico desarrollado en la literatura
sobre federalismo fiscal trata la cuestin del nivel apropiado de centralizacin, asignando la responsabilidad tributaria, del gasto y reguladora a varios niveles de gobierno y su interfaz con el sector privado y la sociedad civil en general. Este marco argumenta a favor de la asignacin de responsabilidad al nivel ms bajo de gobierno que
pueda interiorizar beneficios y costos de toma de decisiones para el servicio especfico (Shah, 1994). El principio subsidiario adoptado por la Unin Europea se aviene a
este punto de vista, requiriendo que la asignacin de responsabilidad debe hacerse al
nivel ms bajo de gobierno a menos que se pueda tener una razn convincente para
la asignacin a un nivel superior. Varios desarrollos recientes, que se discuten adelante, inducen a estos pases a tener una segunda opinin sobre este tema y casi todos los
pases en desarrollo con poblacin de ms de 20 millones estn repensando sus disposiciones fiscales.
Entre los mayores catalizadores del cambio estn la cada del capitalismo, los fracasos de los gobiernos nacionales y subnacionales, la afirmacin de los derechos bsicos en los tribunales, la globalizacin de las actividades econmicas y los efectos
demostracin de la Unin Europea (Shah, 1995). La cada del comunismo suscit un
cambio mayor en la organizacin del gobierno y las fronteras geogrficas de algunos
pases. En otros pases, los gobiernos nacionales han fracasado en asegurar la equidad regional, la unin econmica, la independencia del banco central, un ambiente
macroeconmico estable o la autonoma local. El historial de gobiernos subnacionales ha seguido con mucha frecuencia polticas de tipo arruina a tu vecino, o han
buscado pasear gratis sin responsabilidad y, a la bsqueda del propio inters ms
egosta, a menudo han socavado la unidad nacional.
Los sistemas judiciales en algunos pases aportan tambin estmulos para el cambio, ofreciendo una interpretacin ms general de los derechos bsicos y exigiendo

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que la legislacin nacional y subnacional se avenga a los derechos bsicos de los ciudadanos. El surgimiento de una economa mundial nueva y esencialmente sin fronteras complica el cuadro, trayendo nuevos desafos al federalismo constitucional. Estos
desafos se originan en el hecho de que cada vez menos estados-nacin regulan ciertas actividades econmicas cuando las fronteras se han hecho ms porosas y las tecnologas de la informacin han debilitado su capacidad de controlar los flujos de
informacin. Las polticas y principios de la Unin Europea con respecto a la subsidiaridad, la armonizacin fiscal y los chequeos de estabilizacin estn causando tambin efectos demostrables en las polticas nacionales.
El impacto general de estas influencias es forzar una reconsideracin sobre los
temas de asignacin y obligar a una realineacin jurisdiccional en muchos pases
alrededor del mundo. En los pases en desarrollo, repensar estos acuerdos ha llevado
a la descentralizacin gradual de responsabilidades a los niveles inferiores en un
pequeo pero creciente nmero de pases. Algunos escritores han advertido contra
tal desplazamiento en la divisin de poderes en un entorno de pas en desarrollo y
han subrayado los peligros de la descentralizacin (Prudhomme, 1995; ver tambin Tanzi, 1996). Estos autores han expresado motivos de preocupacin que van
desde la mala macroadministracin hasta la corrupcin, la mayor burocracia ineficiente y la ampliacin de la brecha entre regiones ricas y pobres bajo sistemas fiscales descentralizados. Sewell (1996) y McLure (1995) ofrecen rplica a estas preocupaciones, presentando argumentos conceptuales y evidencia anecdtica en apoyo de
sus puntos de vista.
En la seccin siguiente, reflexionamos sobre varios elementos de los peligros de la
descentralizacin, con base en la evidencia emprica disponible. Al relacionar la descentralizacin con la calidad de la gobernabilidad, se resaltan cuatro aspectos de la
calidad de la gobernabilidad: la participacin ciudadana, la orientacin del gobierno, el desarrollo social y la gestin macroeconmica.

Participacin ciudadana
La participacin ciudadana asegura que los bienes pblicos sean coherentes con las
preferencias de los votantes y la responsabilidad del sector pblico. Dicha participacin es posible slo si se permite la libertad poltica (voz y salida) y predomina la
estabilidad poltica. Combinamos las clasificaciones individuales de los pases en
estos indicadores para desarrollar un ndice compuesto de participacin ciudadana.
Encontramos que ambos subndices estn correlacionados positivamente con la descentralizacin fiscal. Los coeficientes de correlacin del cuadro 2.4 indican que esta
relacin es significativa estadsticamente, lo que sugiere que la participacin ciudadana y la responsabilidad del sector pblico van de la mano con la toma de decisiones descentralizada del sector pblico.

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Orientacin del gobierno


La orientacin del sector pblico tiene un papel importante en el desempeo de ese
sector. Si el servicio pblico se orienta a servir a sus ciudadanos, la ineficiencia burocrtica y la corrupcin sern mnimas y el sistema judicial har respetar con ms
fuerza la responsabilidad mediante decisiones oportunas y justas en la administracin de la justicia. Tal orientacin tpicamente falta en algunos pases en desarrollo,
donde el servicio civil presenta un comportamiento de bsqueda de beneficios mediante manipulaciones y de poder e influencia mediante el mando y el control, y
tambin la ineficiencia burocrtica y el soborno.
Una clasificacin compuesta de pases sobre tres indicadores de orientacin del
gobierno, a saber, eficiencia judicial, eficiencia burocrtica y ausencia de corrupcin,
ofrece un buen indicador de la orientacin y el desempeo del sector pblico. Relacionamos el grado de descentralizacin del gasto con la clasificacin de pases por
indicadores individuales, como tambin con la clasificacin compuesta por la orientacin del gobierno y encontramos que todas estas correlaciones muestran una asociacin positiva y significativa estadsticamente (ver el cuadro 2.4). Esto sugiere que
los pases tpicamente descentralizados son ms sensibles a las preferencias ciudadanas en la prestacin de los servicios, y trabajan ms duro para servir al pueblo que los
Cuadro 2.4 Correlacin de gastos subnacionales con indicadores
de calidad de la gobernabilidad
Coeficientes de correlacin de Pearson
Participacin ciudadana
Libertad poltica
Estabilidad poltica

0,599**
0,604**

Orientacin del gobierno


Eficiencia judicial
Eficiencia burocrtica
Ausencia de corrupcin

0,544**
0,540**
0,532**

Desarrollo social
ndice de desarrollo humano
Distribucin del ingreso (inverso del coeficiente Gini)

0,369*
0,373*

Gestin econmica
Independencia del banco central
Inverso de la razn de deuda a PIB
Orientacin al exterior

0,327*
0,263
0,523**

ndice de calidad de gobernabilidad

0,617**

* El coeficiente de correlacin de Pearson es significativo al nivel de 0,05% (test de dos colas).


** El coeficiente de correlacin de Pearson es significativo al nivel de 0,01% (test de dos colas).

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pases centralizados. Varios casos de estudio corroboran estos hallazgos. Crook y


Manor (1994) y Meenakshisundaram (1996), basados en una revisin de la experiencia en el estado indio de Karnataka, y Blair (1996), basado en la experiencia ms
reciente de Filipinas con la descentralizacin, concluyen que la gobernabilidad democrtica descentralizada caus un impacto positivo en la calidad de la gobernabilidad,
en especial en la reorientacin del gobierno, pasando de un papel de mando y control
al de proveedor de servicios (ver tambn Blair y Hansen, 1994). Landon (1996) realiz un estudio de costos educativos en Canad y concluy que los regmenes de control locales tuvieron ms xito para controlar los costos administrativos que los regmenes de control provinciales. Humplick y Moini-Araghi (1996) informan que para
una gran muestra de pases la descentralizacin lleva a menores costos de administracin para los servicios de vas. Gurgur y Shah (2002) hallan que la centralizacin de
la autoridad es un determinante importante de la incidencia de corrupcin en una
muestra de 30 pases. Una sntesis de la literatura reciente presentada sobre este tema
por Shah, Thompson y Zou (2004) apoya tambin esta conclusin (ver tambin
Huther y Shah, 2000; y Shah y Schacter, 2004).

Desarrollo social
Se consideran dos aspectos del desarrollo social: el desarrollo humano y la desigualdad de ingresos. Para clasificar a los pases en trminos de sus logros en desarrollo
humano, contamos solamente con el ndice sobre desarrollo humano de las Naciones
Unidas, el cual incorpora expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones educativas y PIB per cpita en trminos de PPA. La naturaleza equitativa de la sociedad se
captura con una clasificacin inversa de coeficientes Gini estimados por Deininger y
Squire (1996). El cuadro 2.4 muestra que la descentralizacin fiscal se correlaciona
positivamente con ambos ndices y es significativa estadsticamente.

Gestin macroeconmica
Con frecuencia se argumenta que un entorno de polticas pblicas descentralizadas
del tipo hallado en los pases en desarrollo contribuye al empeoramiento de los problemas macroeconmicos (Tanzi, 1996, 305). En lo que sigue reflexionamos con
base en la evidencia emprica disponible sobre aspectos de las polticas monetaria y
fiscal para formar una perspectiva sobre el tema.
Poltica monetaria
La poltica monetaria es claramente una funcin central del banco central y debe
confiarse mejor a un banco central independiente (Shah, 1994). La cuestin crtica

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es entonces si la independencia del banco central se compromete o no con un sistema fiscal descentralizado. A priori, se esperara que el banco central tuviera mayor
independencia en un sistema descentralizado ya que dicho sistema requiere clarificacin de las reglas bajo las que opera un banco central, sus funciones y sus relaciones con los varios gobiernos. Por ejemplo, cuando Brasil introdujo en 1988 una
Constitucin federal descentralizada, mejor significativamente la independencia
del banco central (Bomfim y Shah, 1994). Sin embargo, en pases centralizados el papel del banco central lo determina tpicamente y est influido por el Ministerio de
Finanzas. En un caso extremo, las funciones del banco central del Reino Unido, el
Banco de Inglaterra, no las define la ley sino que se han desarrollado con el tiempo
por una tradicin fomentada por el Tesoro del Reino Unido.
Para un examen sistemtico de este asunto, relacionamos la evidencia presentada
en Cukierman, Webb y Neyapti (1992) sobre la independencia del banco central con
una porcin de los gastos subnacionales en el gasto total. El coeficiente de correlacin en el cuadro 2.4 muestra una asociacin dbil, pero positiva, confirmando nuestro juicio a priori de que la independencia del banco central se fortifica en sistemas
descentralizados. Aumentos en la base monetaria causados por operaciones de salvamento del banco central a bancos estatales y no estatales representan una fuente
importante de estabilidad monetaria y un obstculo significativo a la gestin macroeconmica. En Pakistn, una federacin centralizada, tanto el gobierno central como
los provinciales se han apoderado de bancos nacionalizados. En Brasil, una federacin descentralizada, los bancos estatales han efectuado prstamos a sus propios
gobiernos sin debida consideracin de rentabilidad y riesgos. El papel de un banco
central para asegurar transacciones a prudente distancia entre el gobierno y el sector
bancario mejorara la estabilidad monetaria con cualquier grado de centralizacin.
La evidencia emprica presentada sugiere que dichas transacciones a prudente
distancia son ms difciles de lograr en pases con estructura centralizada de gobernabilidad que con estructuras descentralizadas con un mayor conjunto de participantes. Esto es as porque una estructura descentralizada requiere mayor claridad en
los papeles de varios participantes pblicos, incluido el banco central.
Poltica fiscal
En un pas centralizado, el gobierno central asume la responsabilidad exclusiva de la
poltica fiscal. En los descentralizados, la poltica fiscal es responsabilidad compartida de todos los niveles de gobierno y el gobierno federal (central) en estos pases utiliza sus poderes del erario (transferencias) y la persuasin moral por medio de reuniones conjuntas para inducir un enfoque coordinado. Varios escritores (Tanzi,
1996; Wonnacott, 1972) han argumentado, sin corroboracin emprica, que es pro-

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bable que la financiacin de los gobiernos subnacionales sea fuente de preocupacin


dentro de los sistemas federales abiertos, porque los gobiernos subnacionales pueden
soslayar los objetivos de la poltica fiscal federal. Tanzi (1996) se preocupa tambin
por las polticas de creacin de dficit y de manejo de deuda de los gobiernos subnacionales. El trabajo terico y emprico disponible no ofrece apoyo para la validez de
estas preocupaciones. Sobre el primer punto, a nivel terico, Sheik y Winer (1977)
demuestran que son necesarios supuestos relativamente extremos e irrealistas sobre
no cooperacin discrecional de jurisdicciones locales para concluir que la estabilizacin por parte de las autoridades centrales no funcionara del todo simplemente por
esta falta de cooperacin. Sus simulaciones empricas para Canad sugieren adems
que el fracaso de una poltica fiscal federal no puede atribuirse en la mayora de los
casos a comportamiento no cooperador de gobiernos subnacionales. Saknini, James
y Sheik (1996) demuestran adems que, en una federacin descentralizada con economas subnacionales marcadamente diferenciadas con mercados incompletos y
bienes no transados, la poltica federal acta como un seguro contra riesgos especficos de la regin. Por tanto, las estructuras fiscales descentralizadas no comprometen los objetivos perseguidos bajo polticas fiscales centralizadas.
Sobre el segundo punto anotado por Tanzi, la evidencia emprica de varios pases sugiere que, aunque las polticas fiscales federales no se adhieran tpicamente a
los lineamientos de la Unin Europea de que los dficit no deben sobrepasar el 3%
del PIB y la deuda no exceder el 60% del PIB, las polticas de gobiernos subnacionales tpicamente s lo hacen. Esto es vlido tanto en pases federales descentralizados
tales como Canad, como en pases federales centralizados tales como India y Pakistn. Los pases centralizados presentan un comportamiento an peor en estos indicadores. Por ejemplo, Grecia, Turqua y Portugal no cumplen los lineamientos de la
Unin Europea. Los resultados del cuadro 2.4 ofrecen una confirmacin dbil de
nuestras observaciones empricas: el coeficiente, aunque positivo, no es significativo
estadsticamente al nivel de confianza del 95%.
Orientacin hacia el exterior
La liberacin econmica se acepta ya comnmente como una piedra angular de la
buena gestin econmica. El Banco Mundial recientemente ha clasificado a los pases en cuanto a la apertura de sus economas, teniendo en cuenta factores como el
producto nacional bruto (PNB) que se origina en el comercio, exportaciones de
manufacturas, inversin extranjera directa como porcentaje del PIB, calificacin de
crdito y contenido de fabricacin de las exportaciones. Este ndice se relaciona con
el grado de descentralizacin del gasto y encuentra una relacin positiva entre estos
dos indicadores.

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Gestin econmica
Al combinar los tres aspectos de la gestin econmica considerada antes en un ndice de calidad de gestin econmica, el resultado muestra una asociacin positiva con
el grado de descentralizacin fiscal. Esto es de esperarse, porque los sistemas descentralizados son ms transparentes al definir el papel de varios agentes pblicos y fijan
un mayor valor en la responsabilidad por los resultados.

Calidad de gobernabilidad y descentralizacin


Por ltimo, combinamos ndices sobre gestin econmica, desarrollo social, orientacin del gobierno y participacin ciudadana para derivar un ndice general de
calidad de gobernabilidad. Este ndice se relaciona luego con el grado de descentralizacin fiscal. Dada la correlacin positiva entre todos los ndices componentes de
calidad de gobernabilidad y la composicin de los gastos del gobierno, no causa sorpresa la relacin positiva entre la descentralizacin fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Lo que puede sorprender es la fuerza de esta correlacin: si se asume que la
mezcla de gastos nacionales y subnacionales es una variable explicativa de la calidad
de gobernabilidad, la regresin de mnimos cuadrados ordinarios resultante produce
un R2 de 0,38 (el coeficiente sobre gastos subnacionales fue 53,07, con un error
estndar de 10,99).

Causalidad
La relacin entre el nivel de gastos descentralizados y la calidad de gobernabilidad parece ser estrictamente creciente, pero claramente debe haber alguna forma de curva
de Laffer. Es fcil construir casos en que la descentralizacin completa de gastos llevara a gobernabilidad de menor calidad que donde hay una mezcla de gastos nacionales y subnacionales. Sin embargo, los datos no muestran que aun los gobiernos ms
altamente descentralizados hayan aumentado la descentralizacin a expensas de disminuir la calidad de la gobernabilidad. Esto sugiere que pases altamente centralizados pueden mejorar su calidad de gobernabilidad por medio de gastos ms descentralizados sin el riesgo de comprometerse en descentralizacin excesiva.
En conclusin, discusiones recientes sobre el nivel apropiado de descentralizacin de gastos fiscales han sido principalmente tericas o anecdticas (por ejemplo,
ver Prudhomme, 1995 y Sewell, 1996). El lado de descentralizacin de este debate
cita ganancias de eficiencia de mayor vocera para constituyentes locales mientras el
lado centralizado cita ganancias de eficiencia de economas de escala (a menudo de
consolidar capital humano o fsico). La conclusin del valor de mayor descentralizacin fue informada, examinando la relacin de descentralizacin fiscal a varias

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medidas individuales y compuestas de la calidad de la gobernabilidad. A nivel emprico, parece que puede mejorarse la calidad de la gobernabilidad con mayor descentralizacin. Debe anotarse, sin embargo, que este anlisis es macroeconmico y no
puede aplicarse a gastos especficos. Aun a nivel terico, la mezcla apropiada de
papeles nacionales y subnacionales, y con ellos los gastos, difiere por sectores (o,
aun, por proyectos).

Reservas
Como punto de partida, aceptamos las advertencias ofrecidas por los autores de los
ndices individuales que hemos utilizado, las cuales en general anotan que el propsito de los ndices es dar a conocer una situacin general de clasificacin de pases y no
evaluaciones precisas del desempeo relativo de ellos. En adicin, en general los autores reconocen el potencial de errores en clasificaciones individuales, pues muchos de
los ndices dependen de juicios subjetivos o encuestas limitadas. Puede argumentarse
que la agregacin puede compensar los sesgos estadsticos asociados con las tcnicas
y los sesgos de los ndices individuales. Un tema importante es menos economtrico
que terico y se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cada ndice componente.
Nuestro enfoque de aplicar ponderaciones iguales a cada ndice componente est
abierto a la crtica de que un componente, digamos participacin ciudadana o desarrollo social, debe ponderarse con mayor peso que otro, digamos gestin econmica.
Efectuar ajustes a estas ponderaciones tendra influencia en las clasificaciones de pases individuales, pero nuestra impresin preliminar es que dichos ajustes no afectaran las tendencias generales aqu anotadas.

Omisiones
Muchos de los ndices utilizados en el ndice de gobernabilidad no cubren todos los
pases que hemos incluido en nuestra muestra. En los casos en que no hubo disponibilidad de nmeros ndice (ver cuadro 2.5) acudimos a evaluaciones de desempeos
relativos de pases faltantes con el personal del Banco Mundial. La mayora de los
casos faltantes fueron de frica, aunque tambin faltaron ndices de la orientacin del
gobierno para Europa central. Los estimados de los valores faltantes fueron elaborados por miembros expertos del personal del Departamento de Evaluacin de Operaciones del Banco Mundial (OED).
De los 80 pases para los que pudimos construir el ndice de gobernabilidad, los
datos de gastos subnacionales estuvieron disponibles slo para 40. Estos pases2 estn
2

Argentina, Australia, Austria, Blgica, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Hungra, India, Indonesia, Irn, Irlanda, Israel, Italia,

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Cuadro 2.5 Omisiones de los ndices originales


ndice
Libertad poltica
Estabilidad poltica
Eficiencia judicial
Burocracia ineficiente
Corrupcin
Desarrollo humano
Coeficiente Gini
Orientacin al exterior
Independencia del banco central
Razn de deuda a PIB

Omitido (%)
6
28
28
28
20
0
19
0
30
21

bastante bien distribuidos en grupos de ingreso per cpita y regiones geogrficas, aunque los pases desarrollados estn representados con mayor fuerza en este grupo que
el grupo mayor para el cual se calcul el ndice de gobernabilidad.

Conclusin
Las discusiones y el trabajo poltico con respecto al papel, alcance y efectividad del gobierno han tenido lugar tpicamente en ausencia de medidas empricas de calidad de
gobernabilidad. El presente captulo introduce una medida que permitir que tanto
los trabajos tericos como los temas de las polticas se discutan en el marco de una definicin concreta de calidad de gobernabilidad. La definicin que hemos utilizado
puede modificarse con facilidad de modo que refleje distintas opiniones sobre la
pertinencia de los componentes utilizados en el ndice. Tambin puede estrecharse o
ampliarse el ndice para reflejar diferencias de opinin sobre el papel y alcance del
gobierno.
La aplicacin de este ndice al debate de la descentralizacin muestra que la polarizacin de opiniones en ausencia de evidencia emprica slida puede superarse con el
uso de una medida apropiada estndar de referencia tal como la utilizada aqu. El uso
de este ndice nos permite llegar a conclusiones no ambiguas sobre los efectos positivos netos de la descentralizacin fiscal en el desempeo del sector pblico en una
mayora de pases.

Kenia, Malawi, Malasia, Mxico, Pases Bajos, Noruega, Pakistn, Paraguay, Filipinas, Polonia,
Rumania, Sudfrica, Espaa, Suecia, Suiza, Tailandia, Uganda, Reino Unido, Estados Unidos
y Zimbabwe.

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Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos, y explicaciones sobre el desarrollo


de ndices componentes
Fuentes de datos
Se describen a continuacin varios ndices utilizados para la creacin del ndice de calidad de gobernabilidad.
Libertad poltica (Haq, 1995). Este ndice mide cuatro factores que reflejan la capacidad de un
individuo de ejercer la libertad poltica: el proceso poltico del pas, sus libertades estatutarias,
la capacidad de un individuo de ejercer la libertad de expresin y el grado de tolerancia de discriminacin.
Estabilidad poltica, eficiencia judicial, burocracia ineficiente (Mauro, 1995). Estos ndices, desarrollados por la Business International Corporation, son inevitablemente subjetivos. Se desarrollaron con la perspectiva de un inversionista en mente, la cual puede llevar a evaluaciones
diferentes de, digamos, eficiencia judicial, a las de un ndice con perspectiva menos financiera. Estos ndices, que no se han actualizado, se basan en datos anteriores a los de otros ndices,
1980-1983.
Corrupcin (Transparencia Internacional y Gottingen University, 1996). Este ndice, actualizado con frecuencia, se basa en resultados de encuestas de varios grupos consultores de
evaluacin de riesgo, el Global Competitiviness Report y el Institute for Management Development.
ndice de desarrollo humano (PNUD, 1996). Este ndice, publicado por el United Nations
Development Programme, mide la expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones
en entidades de educacin primaria, secundaria y terciaria y PIB per cpita en trminos de
paridad de poder adquisitivo.
Coeficientes Gini (Deininger y Squire, 1996). Estos estimativos de la igualdad de ingresos
se basan en encuestas de hogares, que los autores presentan como una mejora sustancial
sobre trabajos anteriores tanto en calidad de datos como en cobertura.
Orientacin al exterior (Banco Mundial, 1996). Este ndice utiliza una evaluacin inicial de
orientacin al exterior efectuada para 1980-1983 y la modifica de acuerdo con la velocidad
del ndice de integracin calculado para 1990-1993. Los factores que componen el ndice
son una razn comercial ajustada por poblacin, la calificacin de crdito del pas de
Institutional Investor, la inversin extranjera directa como porcentaje del PIB (en trminos
de PPA) y la proporcin de manufacturas exportadas.
Independencia del banco central (Cukierman, Webb y Neyapti, 1992). Este ndice se compila a partir del examen de 16 aspectos estatutarios de operaciones del banco central, inclusive el perodo de ejercicio del presidente, la estructura formal de la formulacin de polticas,
los objetivos del banco (segn sus estatutos) y las limitaciones sobre prstamos al gobierno.
ndice de deuda a PIB. Compilado por el FMI (1995a, 1995b) utilizando datos del ao ms
reciente disponible.

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Calidad de los ndices


Para informacin detallada sobre los ndices componentes utilizados, referimos a los interesados
a los trabajos originales para discusiones sobre las fortalezas y debilidades de los ndices. En los
casos en que se han producido los ndices para varios aos (HDI y coeficientes Gini), los autores
han tenido tiempo de responder crticas de las versiones iniciales. Los ndices utilizados de Mauro
(1995) los construy una organizacin comercial, Business International Corporation, que vende
versiones actualizadas. Presumiblemente, la versin dada al pblico por Mauro es lo bastante antigua para que su valor comercial (y quizs acadmico) sea bajo. Infortunadamente, una versin
actualizada estuvo fuera del alcance de nuestro presupuesto de investigacin.
El ndice de libertad poltica creado por Haq es nuevo tanto en el sentido de que no existen
versiones previas y en el de que trata un tema que no haba estado anteriormente sujeto a indexacin formal. El ndice de corrupcin se actualiza anualmente y refleja los resultados de varias
encuestas sobre la honestidad burocrtica. El ndice de orientacin al exterior es la versin actualizada de un ndice elaborado por primera vez a mediados de los aos ochenta. El ndice de independencia del banco central es relativamente nuevo y representa las caractersticas legales del
banco central de un pas. Como lo anotan los autores, hay a menudo discrepancias entre la independencia estatutaria de un banco central y su independencia en la prctica. Los autores intentaron capturar este efecto, desarrollando un segundo ndice que mide la frecuencia de rotacin de
los jefes de los bancos centrales. Este segundo ndice no se ha incorporado en el presente artculo
por el pequeo nmero de pases cubiertos.
Ntese que aunque todos estos ndices se han publicado en los ltimos tres aos, los datos del
de Mauro (1995) y del de Cukierman, Webb y Neyapti (1992) son algo anteriores. Esto puede sesgar resultados a favor o en contra de pases especficos que hayan experimentado cambios rpidos
desde principios de los aos noventa. Los ndices de Mauro, por ejemplo, tienen evaluaciones de
Liberia y Nigeria que, dados los eventos ms recientes, parecen altas. Los ndices no se han ajustado para reflejar estos cambios, a fin de preservar la consistencia interna de estos ndices.

Ajustes a los ndices


Se realizaron los siguientes ajustes a los ndices componentes del ndice de gobernabilidad:

Libertad poltica: promedio desplazado a 50.


Estabilidad poltica, burocracia ineficiente, eficiencia judicial: promedio desplazado a 50.
Corrupcin: sin variacin.
ndice de desarrollo humano: promedio desplazado a 50.
Coeficientes Gini: 10 raz (Gini), promedio desplazado a 50.
Orientacin al exterior: ln* (velocidad de ndice de integracin) utilizado como cambio
porcentual y luego aplicado al ndice inicial; promedio desplazado a 50.
Independencia del banco central: promedio desplazado a 50.
ndice de deuda a PIB: 2 deuda PIB, promedio desplazado a 50.

Los promedios se desplazaron as: nmero ndice inicial x 50 / promedio de ndice inicial.
*

El logaritmo natural (NT).

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Anexo 2.B ndices compuestos


Los ndices compuestos se presentan en el cuadro siguiente.
Participacin
ciudadana

Orientacin
del gobierno

Desarrollo
social

Gestin
econmica

Buena gobernabilidad
Suiza
Canad
Pases Bajos
Alemania
Estados Unidos
Austria
Finlandia
Suecia
Australia
Dinamarca
Noruega
Reino Unido
Irlanda
Singapur
Nueva Zelanda
Japn
Francia
Repblica Checa
Blgica
Malasia
Israel
Trinidad y Tobago
Corea, Rep. de
Grecia
Espaa
Hungra
Costa Rica
Uruguay
Italia
Chile
Argentina

67
64
65
62
66
65
66
66
61
65
68
61
60
59
64
62
64
59
62
54
52
59
51
60
56
57
62
64
59
49
57

86
83
86
74
80
73
83
83
83
83
84
78
74
86
88
76
65
54
72
59
75
53
52
47
52
52
46
53
43
69
46

65
66
66
64
64
65
65
65
63
64
64
66
63
60
64
64
62
62
66
54
61
58
62
63
66
62
58
56
63
57
55

85
72
69
85
71
78
60
59
65
60
54
62
67
59
48
52
52
66
40
64
45
58
63
52
48
48
51
45
52
42
52

Gobernabilidad mediana
Jamaica
Rumania
Panam
Venezuela, R. B. de
Sudfrica
Polonia
Mxico
Arabia Saudita

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Pas

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Prestacin de servicios pblicos

(Continuacin anexo 2.B)

Jordania
Per
Omn
Ecuador
Colombia
Tnez
Federacin Rusa
Brasil
Turqua
Sri Lanka
Paraguay
Filipinas
Zimbabwe
Tailandia
India
Costa de Marfil
Papa Nueva Guinea

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Gobernabilidad pobre
Egipto, Rep. rabe de
Marruecos
China
Kenia
Honduras
Indonesia
Camern
Nicaragua
Nepal
Pakistn
Nigeria
Ghana
Zambia
Togo
Uganda
Yemen, Rep. de
Senegal
Sierra Leona
Malawi
Irn, Islmica Rep. de
Zaire
Ruanda
Sudn
Liberia

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Fuente: Clculos de los autores.

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Una medida simple de buen gobierno

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Prestacin de servicios pblicos

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Evaluacin del desempeo de los gobiernos
locales en los pases en desarrollo
Matthew Andrews y Anwar Shah

La descentralizacin es comn en muchos pases en desarrollo; en estos pases los gobiernos locales se hacen cada vez ms numerosos y se les exige mayor participacin en
la prestacin de servicios, el alivio de la pobreza y la facilitacin del desarrollo (Mitlin,
2000). Dada la importancia del papel que estn llamados a representar los gobiernos
locales, los centrales y las organizaciones de desarrollo estn empezando a preguntarse qu tan bien estn funcionando (y cmo pueden mejorar). Con esas preguntas se
tiene el problema de que los criterios para evaluar los gobiernos locales en los pases
en desarrollo siguen siendo de formacin deficiente: Cmo es un gobierno local
bueno en el mundo en desarrollo? Qu factores deben considerarse al evaluar los
gobiernos locales en tal entorno?
El presente captulo se ha escrito a fin de atender tales interrogantes, con el propsito de identificar criterios para evaluar gobiernos locales en pases en desarrollo. Se
necesita un enfoque mixto de teora y prctica para identificar esos criterios de evaluacin y el elemento de la prctica se basa en la prctica existente de evaluaciones en
el mbito local en los pases desarrollados, como Estados Unidos, que tpicamente se
enfocan en los temas de la conformidad con la legalidad y la salud fiscal. La dimensin de teora introduce preocupaciones sobre la capacidad de respuesta, eficiencia y
responsabilidad, con potencial de ganancias en estos campos subyacentes en los argumentos dominantes a favor de la descentralizacin y la gobernabilidad en el mbito
local. El enfoque reconoce que los gobiernos locales de los pases en desarrollo se encuentran con sus propios temas especiales y que los criterios de evaluacin identificados para su utilizacin en esos entornos deben ser de fcil accesibilidad, facilitando un
anlisis basado en la observacin (y con requerimientos de recursos limitados).

Criterios de evaluacin
La prctica de evaluacin de gobiernos locales en pases desarrollados se centra generalmente en temas de conformidad y salud fiscal. El enfoque en la conformidad se
manifiesta en evaluaciones sobre si las entidades locales efectan sus operaciones den-

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Prestacin de servicios pblicos

tro de los parmetros legales que se les han fijado y si adoptan los procesos requeridos (sea por la ley o por alguna otra entidad profesional de fijacin de normas, tal
como la Governmental Accounting Standards Board (GASB, Junta Oficial de Estndares Contables). El nfasis en la salud fiscal se refleja en las evaluaciones de la utilizacin de los recursos de los gobiernos locales; el foco usual es el nivel de disciplina fiscal evidente en los procesos de administracin financiera.
Los principales mecanismos de evaluacin en estos gobiernos locales estn integrados en los sistemas de gestin financiera y contable y en el proceso de evaluacin
fiscal emprendido por agencias externas de clasificacin en pases como Estados
Unidos. La influencia de dichos mecanismos y el uso corriente de esta clase de evaluacin lleva a Foltin a decir que los gobiernos locales de Estados Unidos se han concentrado principalmente en la informacin financiera y otros asuntos financieros y en
el cumplimiento legal (Foltin, 1999, 43). Aun las evaluaciones recientes en Estados
Unidos y ms all, diseadas para hacer nfasis en el desempeo, suelen analizar la
conformidad con los procesos de buenas prcticas de gestin interna y los resultados
fiscales (algunos ejemplos son los trabajos del Government Performance Project y la
Government and Public Service Reform Inititiative en Europa central y oriental).
La conformidad legal y con los procesos y la salud fiscal son tambin criterios importantes de evaluacin de gobiernos locales en los pases en desarrollo. Dado que las
entidades locales se crean por ley y utilizan recursos pblicos para realizar sus deberes, es importante que operen dentro de los parmetros de legislacin y aseguren un
nivel adecuado de salud y disciplina fiscal. Donde se han emprendido evaluaciones de
mbito local en el mundo en desarrollo, estas consideraciones han sido con mucha
frecuencia los criterios dominantes (y a menudo los nicos, como se refleja en una
evaluacin de 1993 realizada por el Harvard Institute for International Development
en Indonesia [HIID, 1993]).
Depender de esta prctica dominante es problemtico, dado que los argumentos
tericos a favor de la descentralizacin y la formacin de gobiernos locales identifican
ganancias potenciales de descentralizacin en otras reas de inters, capacidad de respuesta del gobierno, eficiencia y responsabilidad para con la ciudadana (Tiebout,
1956; Oates, 1972; Shah, 1998). Temas relacionados con estos campos requieren tambin evaluacin, especialmente en los pases en desarrollo, donde se crean a menudo
los gobiernos locales como reaccin a la baja capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad de los gobiernos centrales. En tales situaciones, se exige a los gobiernos
locales no slo operar de acuerdo con la legislacin y gestionar sus finanzas bien, sino
tambin prestar los servicios adecuados (en respuesta a la necesidad ciudadana) en la
forma correcta (o ms eficiente) y con el mayor grado de responsabilidad para con los
electores.
Combinar las cinco reas focales produce los siguientes criterios generales para
evaluar gobiernos locales en los pases en desarrollo: conformidad con requeri-

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Evaluacin del desempeo de los gobiernos locales en los pases en desarrollo

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mientos legislativos y de procesos, salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia y


responsabilidad para con la ciudadana. Los cinco pueden desagregarse en criterios
ms especficos pertinentes a la experiencia de los pases en desarrollo en general.
Para asegurar que el enfoque adoptado en el presente captulo sea pragmtico y
facilite el anlisis basado en la observacin, dichos criterios especficos se producen
con referencia a ejemplos de gobiernos locales eficaces e ineficaces en pases en desarrollo.

Evaluacin de la conformidad con la legislacin y procesos


Los gobiernos locales en los pases desarrollados y en desarrollo se hacen realidad por
la accin legislativa. La legislacin define los poderes, funciones y responsabilidades
de los gobiernos locales. Como tales, las evaluaciones acadmicas y de practicantes,
de gobiernos locales en los pases desarrollados y en desarrollo derivan en forma
apropiada sus criterios de evaluacin fundacionales de fuentes legales (y cuasilegales). Estos criterios se concentran tpicamente en la conformidad del gobierno local
con la legislacin (y otros requisitos formales) con respecto a la fijacin y soporte de
estatutos, la generacin y recaudo de ingresos, el seguimiento de requisitos de los
procesos en el desembolso de recursos y la prestacin de servicios.
Existen numerosos estudios de actividad legislativa, en el mbito local en pases
como Estados Unidos, en los que generalmente se investiga si los municipios pasan la
clase de leyes que se supone deben pasar (usualmente enfocadas en las polticas de
mbito local y la regulacin de mercados privados). Dichos estudios se han extendido tambin al mundo en desarrollo, evaluando los investigadores si los municipios establecen y mantienen las leyes requeridas y si utilizan sus poderes de fijacin de leyes
para facilitar el desarrollo en sus jurisdicciones. Un ejemplo positivo de tal anlisis se
relaciona con el establecimiento de la legislacin en Ciudad Ceb en las Filipinas
(Unesco, 2001). La ciudad pas la Ordenanza 1344 para facilitar creativamente el desarrollo de vivienda de bajo costo, permitiendo el uso de un fondo fiduciario generado por la venta de lotes de propiedad del municipio, exclusivamente para albergue y
sus gastos relacionados. La ciudad utiliz tambin su capacidad de establecer leyes
para aumentar la participacin de asociaciones de vendedores en la administracin de
los mercados (reconocida por el Revised Market Code, Cdigo Revisado de Mercados). Por ltimo, la ciudad minimiz la ineficiencia burocrtica que obstaculizaba la
prestacin de los servicios, instituyendo las regulaciones de la Racionalizacin de Sistemas y Procedimientos en el Gobierno (Spring). Halfani (1997, 188) ofrece un ejemplo de un municipio que no cumpli su papel legal efectivamente y escribe que una
gran esfera de la vida urbana ha operado por fuera de la autoridad reguladora y directiva del sistema formal en Nairobi, porque la municipalidad omiti establecer y mantener las leyes requeridas. En tales situaciones, el incumplimiento del gobierno local

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Prestacin de servicios pblicos

en su papel de jure puede llevar a la inestabilidad social y la desorganizacin de las


actividades comerciales.
El mandato legal con que se encuentran los municipios se relaciona tambin con
sus actividades de generacin de ingresos. Las leyes tpicamente limitan tanto la clase
de ingresos que pueden generar los gobiernos locales como las formas en que pueden generar las distintas clases de ingresos. En Estados Unidos los evaluadores deben
preguntar generalmente si los gobiernos generan los ingresos en forma sostenible
legalmente (de modo que el mtodo de generacin no est en conflicto con la legislacin). En el debate sobre la Propuesta 13 en California, por ejemplo, se examin si
el proceso de recaudo de impuestos a la propiedad (y de su valuacin) era legal, o si
transgreda clusulas de tratamiento igual en la Constitucin nacional. En los pases
en desarrollo la legislacin tiende a formar las capacidades de generacin de ingresos de los gobiernos locales. Se exige a los gobiernos locales que se adhieran a esa
legislacin. Por ejemplo, en la Repblica de Corea, se da acceso a los gobiernos locales a ciertos impuestos (principalmente basados en la regulacin y la propiedad), y no
se les permite utilizar ninguna clase de impuestos a las ventas o ingresos para generar
ingresos (Shin y Ha, 1998). En Sudfrica, los gobiernos locales han establecido un
conjunto de instrumentos de cargos para los usuarios identificados en la ley y tienen
un lmite para los prstamos. La seccin 10 de la 1996 Local Government Transition
Act establece que ni el gobierno nacional ni los gobiernos provinciales respaldan los
prstamos municipales: Cualquier dinero tomado en prstamo por un municipio
de acuerdo con esta subseccin, y sus intereses, constituir obligacin financiera del
municipio interesado y se har con cargo a los ingresos y activos de ese municipio y
pagado con ellos (South African Presidents Office 1996, Section 10G8(c)). Es importante identificar si los gobiernos en tales situaciones generan ingresos de acuerdo
con tales limitaciones pues, si no es as, su desempeo en generacin de ingresos no
ser sostenible.
En forma semejante, la elaboracin del presupuesto del gobierno local y los procesos de proveedura tpicamente los configuran los requisitos legislativos del nivel
nacional (o regulaciones formales desarrolladas por agencias cuasilegislativas). En Estados Unidos, las regulaciones formales emanan del GASB y otras entidades, requiriendo ciertas clases de procesos presupuestales y estndares de suministro de informacin. Sucede as tambin en los pases en desarrollo y un ejemplo es el del 1991
Philippines Local Government Code (Cdigo de Gobiernos Locales de Filipinas de
1993). El captulo tercero del cdigo esboza los requerimientos de los procesos de presupuesto e informacin financiera para los gobiernos locales. Por ejemplo, la seccin
314 requiere (entre otras cosas) que los presupuestos de los gobiernos locales proporcionen resmenes de los estados financieros que presenten los ingresos y gastos del
ao anterior, estimativos de ingresos para el ao siguiente (determinados dentro de

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Evaluacin del desempeo de los gobiernos locales en los pases en desarrollo

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los parmetros legales), gastos estimados requeridos para realizar todas las funciones
del gobierno local en el ao, todos los hechos esenciales sobre las obligaciones a largo
plazo y el endeudamiento de la unidad de gobierno local y otros estados, y datos financieros considerados necesarios para revelar con todo detalle practicable la condicin financiera de la unidad de gobierno local (Gobierno de Filipinas, 1991, seccin
314 b.3.vii). En esta situacin es importante preguntarse si los municipios cumplieron los requisitos.
Requerimientos similares de procesos en los pases en desarrollo se relacionan
con la planeacin y la participacin. En Ciudad Ceb, Filipinas, el gobierno de la ciudad respondi positivamente a dichos requerimientos y adopt varios esquemas
para dar sustancia a asociaciones de acuerdo con el Cdigo de Gobiernos Locales. El
ms comn es el tipo especial de proyecto contractual de acuerdo. Por ejemplo, la
Cebu Peoples Multi-Purpose Cooperative (Cooperativa de Propsitos Mltiples del
Pueblo de Ceb) satisface las necesidades de las microempresas (Etemadi, 2000;
Unesco, 2001).
Una experiencia de contraste con esta evidencia positiva de conformidad legislativa proviene de Dhaka y Bangladesh (Islam y Khan, 1996). Los gobiernos del rea metropolitana de Dhaka se enfrentaron a legislacin significativa que requera planeacin y participacin, pero se registra que los municipios del rea no cuentan con ningn programa de planeacin y no son muy participativos. En forma semejante, en
Bangladesh unos 120 municipios tienen el mandato de proponer e implementar planes, pero ninguno de ellos tiene departamento de planeacin o siquiera un funcionario de planeacin urbana. Otro ejemplo negativo proviene de Bolivia, en donde la
Ley de Participacin Popular se expidi con el propsito de modificar las estructuras
nacionales y locales de poder, exigiendo la participacin de grupos de pobres en los
procesos de toma de decisiones de asignacin de recursos. Anderson (1999) realiz un
estudio social que incluy entrevistas a funcionarios locales y ciudadanos y encontr
que no haba habido participacin en el municipio de Caiza.
Aparte de los procesos de presupuestacin y asignacin de recursos, los gobiernos
locales tambin estn frente a mandatos legislados sobre el tipo de servicio al que
deben asignar recursos. La legislacin tpicamente identifica esas responsabilidades
funcionales junto con requisitos relativos a la calidad y estndares de los servicios. Sobre este punto, la South African Local Government Transition Act (Ley de Transicin
de Gobiernos Locales) de 1993 ofrece un punto de referencia bsica para la evaluacin
del desempeo municipal, identificando los siguientes puntos como deberes del gobierno local: suministro de agua potable, purificacin de aguas negras, electricidad,
por acuerdo de todos los organismos individuales del gobierno local, servicios de
salud, servicios de emergencia, administracin financiera y cualquier otro servicio sobre el que se haya logrado acuerdo (seccin 7, (c) (i) (aa)). Los estudios de gobiernos

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Prestacin de servicios pblicos

locales en este entorno empiezan tpicamente con la pregunta prestan los gobiernos
locales estos servicios? La respuesta general a dicha pregunta es s, cumpliendo la mayora de los gobiernos por lo menos con el mandato de los servicios bsicos (suministro de agua potable, sanidad y electricidad). Pero la legislacin en Sudfrica y otros
pases estipula con mucha frecuencia responsabilidad funcional adicional, especificando quin debe recibir los servicios y qu servicios estndar deben prestarse. Por
ejemplo, la Constitucin de Sudfrica obliga al suministro de agua potable, electricidad y servicios sanitarios para todos, mientras la mayora de los gobiernos locales tpicamente atiende menos de los dos tercios de sus electores. Mitlin (2000) sugiere que
muchos gobiernos locales de pases en desarrollo incumpliran un requisito legislativo de provisin completa de servicios: Es claro que en la mayor parte de los centros
urbanos, los gobiernos locales dejan de cumplir muchas de sus responsabilidades con
grandes sectores de la poblacin de su jurisdiccin (3).
Esta lnea de cuestionamiento se presenta en Estados Unidos, donde en las evaluaciones prcticas y tericas de gobiernos locales se interroga con frecuencia si las entidades locales (juntas escolares) proporcionan el estndar educativo apropiado para
todos los ciudadanos. Tambin es pertinente en pases como Tanzania, donde los
gobiernos locales tienen una funcin legal de ofrecer escolaridad primaria (Therkildsen, 1998). Se exige a los gobiernos locales hacer ms que ofrecer educacin primaria:
estn obligados por mandato nacional a ofrecer la misma educacin estndar de
acuerdo con el mandato, mientras gobiernos locales de pobre desempeo ofrecen
calidad educativa diversa.
La conformidad legal en reas como prestacin de servicios, desarrollo de procesos de presupuesto, actividad de generacin de ingresos y actividad reguladora local,
proporciona as un fundamento para la evaluacin de los gobiernos locales. Esta clase
de evaluacin tambin puede ser til como gua de limitaciones temporales y complejidades, y aun inconsistencias con el entorno institucional en el que se encuentra el
gobierno local (y que se incluir en cualquier evaluacin). Este conocimiento puede
ayudar a los evaluadores a determinar por qu un gobierno local tiene el desempeo
que presenta, y ofrecer asistencia apropiada para correcciones o mejoras. Por ejemplo,
en Sudfrica, los gobiernos locales fracasaron en prestar los servicios a todos los ciudadanos en 1996, porque se expandieron territorios en ese ao (creando as una limitacin temporal sobre la capacidad de los gobiernos locales de acatar la legislacin).
En Tanzania, la prestacin del servicio de educacin se considera problemtica en el
sentido de que la legislacin simultneamente otorga responsabilidad significativa a
los gobiernos locales para que puedan adecuar la provisin de educacin a las necesidades locales, y exige la estandarizacin de la provisin (Therkildsen, 1998). En Nairobi, el deficiente desempeo regulador de la ciudad se explica como resultado de un
contexto legal deshabilitador que limit el acceso a los recursos para el municipio y
le hizo difcil cumplir los requisitos legales (Halfani, 1997).

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Evaluacin del desempeo de los gobiernos locales en los pases en desarrollo

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Evaluacin de la salud fiscal


Los factores de salud fiscal se relacionan estrechamente con los criterios legislativos
para evaluar a los gobiernos locales. En la mayora de los entornos, se exige a los
gobiernos locales manejar sus asuntos fiscales cuidadosamente, asegurndose de no
gastar excesivamente y de que sus gastos estn de acuerdo con su mandato (como se
representa generalmente en el presupuesto o est estipulado en los documentos de
polticas de nivel nacional o en la legislacin).
En pases como Sudfrica dichos requisitos estn legislados y se permite a los municipios y distritos gastar dinero slo de acuerdo con los presupuestos acordados, y
no se les permite ejecutar dficit en sus cuentas operativas. Los municipios que gastan en demasa se consideran como pobres en su desempeo, ya que crean una carga
fiscal para sus contribuyentes (reduciendo su capacidad de asignar recursos a servicios en perodos futuros por los compromisos de servicio de la deuda). Los municipios que gastan en forma distinta a lo ordenado tambin se consideran pobres en su
desempeo, porque su implementacin presupuestal no concuerda con los objetivos
expresados (a menos, claro est, que haya razones vlidas para la diferencia entre el
plan del presupuesto y la implementacin).
Los criterios bsicos para identificar una deficiente salud fiscal en el lado del gasto
son ampliamente conocidos y se observan fcilmente en los estados financieros y presupuestos usuales: dficit y endeudamiento altos (y sostenidos), asignaciones pobres
(aplicando los recursos significativos a la administracin en lugar de al mantenimiento del capital, por ejemplo) y una disyuncin entre las asignaciones planeadas y la
implementacin. En trminos de estos criterios, la literatura y la prensa popular estn
bien provistas de ejemplos de gobiernos de desempeo deficiente. En el 1998 White
Paper (Informe Oficial de 1998) in South Africa (DPLG, 1998, seccin A, 2.2) se reflexiona sobre esto as: Con la combinacin de acumulacin de servicios sin prestar,
infraestructura en colapso o en deterioro y solvencia y capacidad crediticia tambin
en deterioro, los municipios estn experimentando malestar financiero y, en algunas
instancias, crisis. Informes de prensa asociados a esta declaracin relatan el hecho de
que, para septiembre de 1997, los gobiernos locales de Sudfrica deban 10.000 millones de rands a varias instituciones crediticias y proveedores de servicios tales como
Eskom (la productora de electricidad) (Kihato, 1998). Como se reflej an ms en los
informes de prensa, esta clase de endeudamiento llev a municipios tales como Nelspruit (la capital de la provincia de Mpumalanga) a suspender los proyectos de capital
y caus una reduccin del 58% en el presupuesto de capital de Johannesburgo, dando
como resultado una dramtica afectacin en la provisin de mantenimiento de la
infraestructura (Kihato, 1998).
No obstante, no todos los gobiernos son pobres en su desempeo en esta categora. En dos grandes ciudades sudafricanas, Durban y Ciudad de El Cabo, se realizaron

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evaluaciones inicialmente muy favorables, tanto por parte de los gobiernos como de
la prensa popular, por sus dficit bajos, gastos altos de capital y servicios, y fuerte
adherencia a los objetivos presupuestales expresados. Sin embargo, ambos municipios han estado experimentando recientemente algunas dificultades financieras, ejecutando dficit y presentando vulnerabilidad fiscal. Esto muestra la naturaleza temporal especfica de los criterios de evaluacin de salud fiscal, que pueden presentar
una ciudad saludable en un ao (con bajos dficit, por ejemplo) y una ciudad vulnerable en el siguiente (con altos dficit, por ejemplo).
Los criterios de salud fiscal son tambin slo tan confiables como el proceso de informacin presupuestal y financiera que determina las cifras financieras. En pases
como China, los ingresos y gastos por fuera de presupuesto de los gobiernos locales
fueron extremamente grandes a mediados de la dcada de 1990, introduciendo un
grado de no transparencia en los procesos fiscales (Arora y Norregaard, 1997, 20) y
produciendo dficit y cifras de asignaciones no confiables para juzgar la verdadera
salud fiscal. A los evaluadores en tales casos se les exige examinar no slo las cifras que
reflejan la salud fiscal en el lado de los gastos, sino tambin los procesos mediante los
que se informan los gastos. Niesner (1999, 32) describe este requerimiento de evaluacin as: Revisar el cumplimiento con los controles contables, si se han seguido las
reglas, se han fijado los procedimientos, se ha efectuado la contabilidad apropiada y
existan controles funcionando.
Junto con el requisito de que los gobiernos mantengan la disciplina en el lado de
los gastos, la literatura tambin destaca que los gobiernos locales saludables fiscalmente deben contar con sus propias fuentes confiables de ingresos (Bird, 1993; Oates,
1993). Una evaluacin de este aspecto de la salud fiscal requiere analizar el tamao de
la base local de ingresos (los recursos locales potenciales de que dispone el gobierno)
y el esfuerzo de ingresos presentado (los recursos locales reales generados como porcentaje de los potenciales). Como con otros aspectos de los criterios de evaluacin de
salud fiscal, existe una fuerte superposicin con la legislacin en este campo. La legislacin a menudo determina el tamao de la base de ingresos definiendo capacidades
tributarias y de cargos a usuarios de los gobiernos locales. Sin embargo, las iniciativas
locales dentro de dichos parmetros legislados tienden a determinar el desempeo en
trminos del esfuerzo de ingresos. No es raro encontrar gobiernos locales recaudando ingresos en forma ineficiente en pases en desarrollo, por ejemplo, utilizando mtodos obsoletos de evaluacin de propiedad o de medidas de acceso a servicios (como
el uso de electricidad).
Los gobiernos que se desempean bien en trminos de criterios de ingresos por el
factor de salud fiscal se identifican como los que maximizan el tamao de su base de
ingresos al tiempo que se aseguran de no crear ineficiencias sociales al gravar impuestos u otros cargos a los usuarios (Bird, 1993). Ejemplos de tales gobiernos incluyen los
de Sudfrica, que ha desarrollado mecanismos de seguimiento de deudores y polticas

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de deudas para indigentes para asegurar que todos los electores paguen los servicios
recibidos cuando pueden hacerlo y el uso de Ciudad Ceb de evaluacin computarizada y procedimientos de tasacin relacionados con los impuestos a la propiedad.
Ejemplos adicionales incluyen el establecimiento en Abidjn de comits de vecinos
para vincular los recursos de las comunidades a la atencin de problemas econmicos y de infraestructura (DPLG, 2000)1 y la asociacin del gobierno con organizaciones basadas en comunidades para recaudo de impuestos en la comuna de Sikasso en
Mal (Attahi, 1997).2 En todos estos ejemplos se considera que los municipios atienden sus necesidades de una fuente local fuerte de ingresos, mejorando sus capacidades de acceso a la base de ingresos (mediante mtodos creativos administrativos y
gerenciales).
Una manera adicional como se considera que los municipios hacen esto, es por
medio de pasaje de legislacin que mejore el funcionamiento de sus mecanismos tributarios y tarifarios. En Kenia, los gobiernos locales cambiaron su sistema de tener
mltiples licencias de negocios a un solo permiso para simplificar su proceso de
licencias. Este cambio dio como resultado una expansin de la base tributaria (y
ahora todas las actividades estn incluidas en el instrumento) y un proceso de licencias modernizado (reduciendo sus propios costos de recaudo y los de los negocios).
El impuesto ha mejorado su condicin fiscal aumentando los ingresos (Devas y
Nelly, 2001).
Estos ejemplos muestran que la salud fiscal se refiere tanto a las cifras registradas
en los estados financieros como a los procesos subyacentes a dichas cifras. Tanto las
cifras como los procesos son en general accesibles a los evaluadores y forman una
fuente convencional de informacin para la evaluacin. Junto con la conformidad a
la legislacin, los criterios de salud fiscal se utilizan comnmente para evaluar los
gobiernos del mundo en desarrollo. Sin embargo, la literatura sobre descentralizacin
sostiene que un gobierno local saludable en lo fiscal, que gasta con responsabilidad y
tiene una fuente local de ingresos confiable y de tamao apreciable, puede considerarse como efectivo slo si utiliza dichos recursos en forma sensible, eficiente y responsable (Oates, 1972, 1993; Shah, 1998).

En este caso los comits comunitarios trabajan con el municipio para mejorar la limpieza de
las vas, la recoleccin de basuras, los servicios de seguridad, el mantenimiento de las vas y
su alumbrado, y el recaudo de impuestos y las tarifas a usuarios asociadas con la prestacin
de tales servicios. Han recaudado US$120.000 en tarifas y han movilizado $20.000 para proyectos especficos, incluido el desarrollo de infraestructura.

En este caso las organizaciones basadas en comunidades asistieron en el recaudo de impuestos, y la tasa de recaudo aument en un 300% en 10 meses.

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Evaluacin de la capacidad de respuesta


Los proponentes de la descentralizacin argumentan que, en un contexto democrtico, estas reformas llevan a mayor capacidad de respuesta a las demandas de los electores, teniendo los candidatos que complacer a los votantes (que de hecho son sus
vecinos). Oates (1993) defiende la causa de las finanzas descentralizadas en la presunta sensibilidad de los gobiernos locales al bienestar de sus electores. Estas perspectivas
son la base de una buena parte del argumento terico a favor de la descentralizacin:
los gobiernos locales tienen mayor probabilidad de prestar los servicios adecuados
que los gobiernos de niveles superiores. Tambin ofrecen un atractivo especial en el
contexto de los pases en desarrollo, en el que los gobiernos locales se crean a menudo como reaccin a los bajos niveles de capacidad de respuesta de los gobiernos centrales. Pero la literatura y la experiencia prctica muestran que no todos los gobiernos
locales son sensibles para con sus electores, aun si estn en conformidad con la legislacin y mantienen altos niveles de salud fiscal (Oates, 1993).
Por ejemplo, en un caso municipal de Sudfrica, los observadores hallaron que las
decisiones sobre el gasto las dirige a menudo una agenda burocrtica y los aportes de
los ciudadanos son limitados, restringiendo el potencial de capacidad de respuesta
del gobierno local (Foundation for Contemporary Research, 1999, 45). En el contexto boliviano, Anderson (1999) observa que los administradores ven la reduccin de la
pobreza como una barrera a otros objetivos de desarrollo econmico e ignoran las
demandas de los campesinos (Mrner, 1987; Harris, 1995). En ambos casos, la falta
de capacidad de respuesta del gobierno local (especialmente para los pobres) resulta
de la estructura de los procesos del gobierno local y se manifiesta en una actividad de
gasto subptima en el mbito local. Tales procesos y resultados constituyen los criterios para evaluar el desempeo en la capacidad de respuesta de los gobiernos locales
en los pases en desarrollo.
Dada la experiencia en la literatura, dos aspectos del proceso de prestacin de servicios de los gobiernos locales requieren atencin especfica en cualquier evaluacin
de capacidad de respuesta: el nivel de influencia poltica local en las decisiones de asignacin y el nivel de participacin cvica en el proceso de toma de decisiones. El grado
del enfoque de la pobreza en las asignaciones de los gobiernos locales en los pases en
desarrollo se identifica como un indicador de resultados clave de la capacidad de respuesta.
La literatura muestra que la capacidad de respuesta a nivel local se debilita por un
alto nivel de influencia poltica del gobierno central en las decisiones del gobierno
local sobre prestacin de servicios. Benjamin (2000) encuentra que los nombramientos polticos y administrativos de gobiernos de mayor nivel crearon una estructura
jerrquica en Bangalore que hizo a los gobiernos locales ms sensibles a las demandas
del gobierno central y regional que a las necesidades de los electores. Devas y Korboe

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(2000) hicieron un hallazgo similar en su estudio de Kumasi, en Ghana, donde los


representantes polticos y administrativos locales estuvieron fuertemente influidos
por el gobierno central, al haber sido el presidente del distrito y el 70% de la asamblea local nombrados por las entidades centrales. Adems, hallaron que el gobierno
local de Kumasi no fue muy responsable o sensible para con sus propios ciudadanos.
Sobre este punto, Mitlin (2000, 8) anota que la influencia de vnculos con niveles de
gobierno superiores en los gobiernos locales impide seriamente la capacidad de respuesta de las entidades locales.3 Segn dichos estudios es aparente que la capacidad
de respuesta de nivel local mejora donde los polticos y administradores se nombran
localmente por medio de procesos democrticos regulares, los recursos provienen de
fuentes locales y a los representantes polticos se les exige incluir a los ciudadanos en
las decisiones de asignacin y en la puesta en prctica de actividades de control
(Blair, 2000).
Segn tales criterios, el condado de Prez Zeledn en Costa Rica ofrece un ejemplo de alta evaluacin (al menos en cuanto a procesos de capacidad de respuesta de
servicios). Un representante del condado defendi el desarrollo de un programa que
le otorgaba a los ciudadanos locales autoridad directa sobre fondos discrecionales
asignados a ellos por gobiernos de niveles superiores (Breslin y Campbell, 1999). Estos
fondos discrecionales los utilizaban tradicionalmente los representantes para desarrollar lneas de padrinazgo y clientelismo en sus comunidades, pero ahora se canalizan
directamente a los consejos de distrito para su asignacin local. Los consejos de distrito deben mostrar evidencia de consulta directa a sus ciudadanos al utilizar los fondos. Este requisito es un cambio con respecto al viejo enfoque de arriba hacia abajo
de decisiones sobre asignaciones de gastos (Breslin y Campbell, 1999). La literatura
sugiere que el proceso de asignacin de recursos es ms sensible y las comunidades
pueden ver que el trabajo se encamina a objetivos especficos y se termina (Optiz,
1998; BID, 2000). Existe evidencia de que los administradores reciben demandas ms
precisas de resultados reales y las entidades pblicas del condado son ms sensibles y
orientadas a resultados que en otros condados, manifestndose en menores tiempos
de respuesta relativos a desastres.
El caso de Prez Celedn habla de la importancia de la participacin comunitaria
en el mejoramiento de la capacidad de respuesta de los gobiernos locales. Mitlin
(2000) argumenta que los gobiernos locales participativos suelen ser tambin de buena capacidad de respuesta. Ella cita varios casos de programas modelo participativos
3

Kharoufi (1997) aporta un ejemplo especfico de este efecto en Marruecos. El autor escribe
que la estructura jerrquica en la que se localizan los gobiernos locales impide significativamente la capacidad de respuesta: Una multiplicidad de agencias y comisiones puede ser
nombrada para iniciar proyectos que dan poca importancia a las restricciones locales o a los
aspectos generales del problema de renovacin urbana (71).

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a nivel local en los que despert la voz ciudadana desde todos los mbitos de la comunidad local (no slo de los ricos), y donde los polticos y administradores locales tomaron en serio los comentarios de la ciudadana (registrndolos y respondiendo a todos,
por ejemplo). Entre stos est el programa de ciudades saludables en Len, Nicaragua,
los programas de medio ambiente y desarrollo en Ilo, Per y Colombia, y los programas de presupuesto participativo en Belo Horizonte y Prto Alegre, en Brasil.
El caso de Prto Alegre es un ejemplo excelente de programa participativo que
mejora la capacidad de respuesta del gobierno local. El presupuesto participativo en
Prto Alegre (la capital del estado de Rio Grande do Sul) incluye representacin ciudadana en un Consejo Presupuestal y un Foro Presupuestal. Los representantes de la
comunidad discuten el presupuesto en estos entornos y sus contribuciones las trata
una unidad administrativa desarrollada especialmente, el Gabinete de Planeacin
(Gaplan), que procesa las demandas comunitarias y las transforma en planes del gobierno. Un Comit de Coordinacin de Relaciones Comunitarias trabaja con el Gaplan para mantener registros activos de participacin y garantizar que la comunidad
y sus representantes reciban retroalimentacin sobre la forma como sus demandas
afectan los planes. El nmero de interacciones ciudadanas con el gobierno por medio
de este proceso aument de 1.000 en 1989 a 10.000 en 1993, clasificndose el 64,5%
de los participantes como pobres.
Este caso puede contrastarse con formas convencionales de participacin en estructuras de gobiernos locales en pases en desarrollo que con mucha frecuencia no
mejoran su capacidad de respuesta (especialmente para con los pobres). Por ejemplo,
en Sudfrica, se exige a los gobiernos locales que incluyan ciudadanos en los procesos
presupuestales, pero pocas veces lo hacen efectivamente (Putu, 2001; Andrews, 2003).
En el municipio de Lichtenburg, donde los niveles de pobreza estaban por encima del
50% en 1996, los informes de caso expresan que aunque haba mecanismos participativos, los administradores ignoraban selectivamente los aportes de los ciudadanos
que surgan en las reuniones pblicas: se excluan las percepciones de problemas que
no estaban en lnea con los hechos y las cifras o el juicio profesional de funcionarios
y consejeros (DCD-GTZ, 1999: North West Province Study, 4). Existe una historia
similar para el gobierno local de Thaba Nchu, donde se consider principalmente el
enfoque participativo para reflejar un enfoque de conformidad con informacin
recolectada de grupos desfavorecidos que se perdan en el proceso (DCD-GTZ, 1999:
Free State Study, 17, 18). En tales casos, aunque las comunidades pobres contaban con
los mecanismos para participar, su participacin fue enmudecida y no los apoder ni
aument la capacidad de respuesta de su municipio a sus necesidades.
Aparte de los aspectos de los procesos que distinguen a los gobiernos locales sensibles de los no sensibles, la literatura hace tambin nfasis en la evaluacin de la capacidad de respuesta en trminos de la perspectiva a favor de los pobres, evidente en las
asignaciones presupuestales. La pobreza es una constante en el mundo en desarrollo,

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y la sensibilidad a las necesidades locales implica obligatoriamente sensibilidad a


temas relacionados con la pobreza en tales entornos. En este sentido, Mitlin (2000)
observa que todas las municipalidades del mundo en desarrollo tienen un papel
importante en la prestacin de los servicios crticos para los pobres, pero que el papel
crtico de los servicios bsicos en la reduccin de la pobreza con mucha frecuencia se
olvida o se desecha (5). Autores como Mitlin (2000) y Porio (1997) identifican varios
indicadores de la perspectiva a favor de los pobres en los gobiernos locales, inclusive
la cantidad gastada en vivienda y rehabilitacin o mejoramiento de tugurios y reas
precarias, la cantidad gastada en desarrollar infraestructura nueva para la prestacin
de servicios bsicos (como agua potable, electricidad y sanidad) y la prestacin de
tales servicios en las reas pobres, y las actividades financiadas localmente dirigidas a
estimular empresas pequeas comerciales informales (tales como la provisin de
posada para buhoneros o la mejora de facilidades comerciales callejeras).
Estos indicadores estn en general abiertos a la evaluacin en un sentido prctico,
pudiendo los observadores ver los resultados de las intervenciones de los gobiernos
locales en las reas pobres. Donde no es evidente que los gobiernos locales presten servicios en reas pobres (o desarrollen la infraestructura para ellas) o donde los gobiernos locales reprimen a los comerciantes informales, es obvio que el gobierno no ha
adoptado una actitud a favor de los pobres. En el contexto del mundo en desarrollo
esto es equivalente a decir que el gobierno local ha adoptado una postura de sensibilidad limitada (siendo sensible a las demandas de las lites en lugar de a las demandas
generales de los electores). En las situaciones en que los gobiernos detallan sus procesos de asignacin fiscal, tales observaciones basadas en la observacin pueden
complementarse con referencia a los presupuestos y estados financieros. Una ONG
llamada Disha (Developing Initiatives for Social and Human Action, Desarrollo de
Iniciativas para la Accin Social y Humana) tuvo acceso a los presupuestos provinciales en India occidental y los analiz para identificar los gastos dirigidos a los grupos pobres, principalmente porque el presupuesto provincial era muy detallado y la
legislacin permita el acceso civil a dicho detalle (Disha, 2000). En sus procesos de
evaluacin, hallaron inicialmente que el gobierno provincial era muy insensible a las
necesidades de los pobres.4

El programa de Anlisis de Presupuesto Participativo de Disha ha desmitificado el proceso


de gobernabilidad a travs del anlisis presupuestal proactivo, incluyendo ONG que estn a
favor de los pobres. El anlisis presupuestal ha ayudado a hacer responsable al gobierno por
los flujos generales de dinero y las decisiones de polticas. La prensa y grupos activistas locales cuentan con un mecanismo para ayudarles a entender lo que hace el gobierno, cerrando
as la brecha de poder entre los burcratas informados y los ciudadanos no informados
(Disha, 2000).

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Evaluacin de la eficiencia
Como con la capacidad de respuesta, la teora presenta a las ganancias potenciales de
eficiencia como una de las razones principales para la descentralizacin de los gobiernos. Oates (1993, 240) expresa: El argumento de la base econmica para la descentralizacin fiscal es el mejoramiento en la eficiencia econmica. Similarmente, Arora
y Norregaard (1997, 4) dicen: Una base racional importante para establecer un
gobierno descentralizado es mejorar la eficiencia econmica.5 En trminos simples, el argumento es que los gobiernos locales no slo tienen mayor probabilidad que
los de niveles superiores de prestar los servicios adecuados, sino tambin de ofrecer
esos servicios en la forma correcta. Pero no todos los gobiernos locales prestan los servicios de manera eficiente. La ciudad de Bamako en Mal fue conocida, por ejemplo,
por tener sistemas de sanidad pblica particularmente ineficientes, el 90% de los costosos sistemas de drenaje individuales son no funcionales y la mayora de los residentes echaba los desperdicios lquidos a la calle (DPLG, 2000). Esta clase de desperdicios
podra identificarse mediante una evaluacin activa de la eficiencia.
La eficiencia del gobierno local tiene varios componentes, que incluyen la eficiencia de los costos y la competitividad. La literatura de la descentralizacin asume que
los gobiernos locales prestan los servicios a un menor costo que los gobiernos de niveles superiores, y en forma competitiva, por la presencia de proveedores alternativos de
los servicios (que incluye a otros gobiernos locales) (Tiebout, 1956). Este supuesto se
basa en particular en el argumento de que los ciudadanos pueden expresar su desaprobacin de la prestacin ineficiente del servicio (mediante mecanismos de vocera),
o salir de jurisdicciones ineficientes (a favor de otras jurisdicciones o productores no
gubernamentales de su propia jurisdiccin). La eficiencia puede evaluarse, bien examinando los costos y la competitividad de los resultados fiscales, bien examinando los
mecanismos de voz y salida que existen en los gobiernos locales (y su efecto en la produccin y el comportamiento del proveedor).
Por ejemplo, un estudio muestra que la eficiencia de las operaciones de las sentinas de Bamako mejor en forma significativa en los aos noventa, con registros de
menores costos y mejor calidad (y competitividad) del servicio (DPLG, 2000). En la
dcada de 1990, el municipio disminuy el costo del drenaje en un 80% y construy
1.800 sentinas nuevas (DPLG, 2000). Estas ganancias relacionadas en eficiencia y productividad, segn se presentaron en resultados fcilmente identificables, reflejan las
reportadas en las mejores experiencias de gobierno de ciudades de Estados Unidos. En
el caso del barrido de calles residenciales en San Diego, por ejemplo, la regularidad del
5

Otra referencia que enfatiza la importancia de la eficiencia la suministra Bird (1993, 207):
Muchos pases en desarrollo estn volviendo a varias formas de descentralizacin fiscal
como manera de escapar de las trampas de la gobernabilidad inefectiva e ineficiente.

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servicio aument a fines de los aos noventa, de una vez por ao, a entre 5 y 10 veces,
disminuyendo al mismo tiempo los costos (Andrews y Moynihan, 2002). La ganancia
es an mayor en trminos de servicios de barrido comercial (mediante los que se limpian las vas de las reas comerciales). Las ganancias en eficiencia en este entorno se
identifican con facilidad porque la ciudad compara directamente los costos y acceso
al servicio con alternativas privadas.6
La eficiencia del gobierno local puede evaluarse tambin en trminos de los procesos utilizados en la produccin de los servicios. Las ganancias de eficiencia en San
Diego se relacionan mucho con el hecho de que la ciudad adopt una iniciativa de
competencia administrada para estimular la competencia entre los departamentos de
servicio de la ciudad y las empresas privadas de oferta de servicios similares (Andrews
y Moynihan, 2002). Al hacerlo, el gobierno local identific claramente las opciones de
salida de que disponan los ciudadanos (su capacidad de utilizar alternativas privadas
en lugar de las entidades municipales). La presin competitiva resultante de dicha
identificacin llev a la ciudad a adoptar un enfoque de marcas de referencia o comparacin contra las alternativas privadas, que facilit las mejoras internas del servicio.
Similarmente, las ganancias de eficiencia en Bamako fueron resultado de un acuerdo
creativo de produccin entre la ciudad y una ONG llamada Jigui (DPLG, 2000). La ONG
propuso que los residentes respondieran por el 37% de los costos de construccin de
las sentinas y el 63% se cubriera por medio de un fondo de desarrollo especial del
gobierno. Jug un papel coordinador con la comunidad y administr las operaciones
de las sentinas. Al crear esta colaboracin, el gobierno municipal de Bamako form la
capacidad de prestacin alternativa del servicio (por la ONG) y tambin una fuente de
comentarios de la sociedad civil sobre la eficiencia de la prestacin del servicio del
gobierno. Las nuevas opciones de voz y salida estimularon un desempeo ms competitivo en la prestacin del servicio.
Otros ejemplos de gobiernos locales que producen servicios mediante procesos
que mejoraron la eficiencia son los de Ciudad Ceb, Buenos Aires y Ahmadabad.
Ciudad Ceb desarroll un proceso de comparar el desempeo del servicio en proyectos municipales (parecido a un proceso de marcas de referencia) y asign recursos
extras a proyectos de buen desempeo y a las ONG con historial de prestacin de servicios en reas relacionadas con el alivio de la pobreza (Etemadi, 1997). Por ejemplo,
la Ramn Aboitiz Foundation, Inc. fue subcontratada para administrar el trabajo de
socorro y rehabilitacin tras el tifn Ruping, en tanto que a la ONG Pagtambayayong
se le pidi su intervencin para rehabilitar los distritos pobres urbanos. Buenos Aires
privatiz los servicios de agua potable y saneamiento a favor de Aguas Argentinas,
creando automticamente un proveedor alternativo de servicios (Hardoy y Schus6

La informacin pertinente al desempeo de San Diego en estas reas proviene de una entrevista con Ed Plank, en agosto de 1998 y de documentacin suministrada por l.

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terman, 2000). Aunque la privatizacin tuvo sus problemas (porque la ciudad no estructur el acuerdo para que incluyera un incentivo a la empresa privada por el servicio a los pobres), reflej todava un intento de mejorar la eficiencia del gobierno. La
ciudad de Ahmadabad adopt acuerdos innovadores de prestacin alternativa de servicios y financiacin al incluirse en varias asociaciones estratgicas de desarrollo urbano. Una de ellas es con el Slum Networking Project (Proyecto de Redes Tuguriales),
que trabaj con habitantes de tugurios como socios para redesarrollar una calle
(Dutta, 2000). En este caso, el acuerdo creativo de prestacin de servicio mejor la eficiencia y facilit mayor capacidad de respuesta a las necesidades de los electores pobres
(el gobierno pudo en este caso producir los servicios adecuados en forma correcta).

Evaluacin de la responsabilidad
Junto con la capacidad de respuesta y la eficiencia mejoradas, una mejor responsabilidad se ve con frecuencia como una ganancia esperada de la descentralizacin. Bird
(1993) identifica las ganancias en responsabilidad como tema central de los argumentos localistas. Estas ganancias se esperan en gran parte porque la descentralizacin
traslada la autoridad del gobierno ms cerca del pueblo (Shin y HA, 1998). Sin embargo, como sucede con la capacidad de respuesta y la eficiencia, las ganancias en responsabilidad no siempre son evidentes en los gobiernos locales. Dichas ganancias
requieren evaluacin para establecer un punto de vista efectivo de la calidad de la gobernabilidad local.
La palabra responsabilidad se usa ms en relacin con los procesos de gobernabilidad cuando se refiere a la responsabilidad poltica para con los ciudadanos.7 En trminos de la teora de la descentralizacin, se da por entendido que los representantes
son ms responsables para con sus electores. La teora supone que los electores locales tienen la capacidad de exigir que sus representantes respondan por sus acciones y
su desempeo, y de sancionarlos o recompensarlos en consecuencia. Empero, esto
slo es posible donde la representacin poltica es muy local y los ciudadanos tienen
informacin sobre el desempeo del gobierno y canales de voz y salida que puedan
utilizar en forma efectiva para asegurar la responsabilidad de sus representantes, lo
cual no sucede con muchos gobiernos, de los que los ciudadanos tpicamente carecen
de informacin sobre su desempeo y de los mecanismos necesarios para expresar
una respuesta.
Los gobiernos comnmente interiorizan la informacin y encumbran el saber de
las lites tcnicas, empresariales y polticas sobre el conocimiento tiempo-lugar local
de los participantes de raz popular y los electores. Tales enfoques de reduccin de
7

En este sentido, responsabilidad significa hacer responsables a los individuos y organizaciones por el desempeo, medido ste tan objetivamente como sea posible (Paul, 1996, 37).

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transparencia (y los mecanismos asociados con ellos) acentan un lmite oficial y no


oficial al acceso ciudadano de informacin sta no se suministra a grupos sociales
porque no se valora o requiere su aporte en el proceso de gobernabilidad, y legitima
la exclusin de los ciudadanos (especialmente de los pobres) de la toma de decisiones.
Refuerza un modelo hacia adentro, empresarial, de gobierno y prohbe la responsabilidad a nivel local.
Los casos en que la responsabilidad del gobierno local ha mejorado en aos recientes son notablemente distintos, presentando altos niveles de difusin de informacin
a la sociedad en general. En algunos casos la informacin se difunde por medio de las
ONG (como en la Bangalores Report Card [Paul, 1996] y las actividades de desmitificacin presupuestal de Disha [2000]). En otros casos, los mismos gobiernos locales reportan sobre la informacin del desempeo o el detalle de los procesos en puntos de reunin muy pblicos (Hong Kong es un ejemplo sobresaliente [Lana, 1997]).
El Cdigo de Gobierno Local de 1991 de Filipinas exige que los gobiernos locales
informen sobre el desempeo, facilitando vnculos de responsabilidad fuertes entre
los ciudadanos y sus representantes. La seccin 316(h) del cdigo exige a los gobiernos locales
realizar exmenes de revisin y generales semestrales de costos y realizaciones contra
estndares de desempeo aplicados al emprender proyectos de desarrollo. Se suministrar una copia del informe al jefe del ejecutivo local y al Sanggunian interesado, y se
publicar en lugares claramente visibles y de acceso pblico en las provincias, ciudades, municipios y barangays (Gobierno de Filipinas, 1991, seccin 316 h).

En tales casos, el acceso a la informacin sobre desempeo (en especial cuando se


ha comparado con las marcas, contra los objetivos o alternativas comparables) facilita un desafo de los ciudadanos contra la cultura oscurantista y remota de la burocracia, y refuerza las nociones democrticas sobre las obligaciones de los funcionarios oficiales y representantes electos como servidores pblicos (Jenkins y Goetz, 1999, 605).
No obstante, para que los ciudadanos puedan hacer responsables a los gobiernos
locales, necesitan canales a travs de los cuales puedan montar tales desafos (y responder a la informacin que reciben). Ello se facilita con mecanismos fuertes de control, evaluacin, y de voz y salida, de los cuales carecen notablemente muchos gobiernos locales (Paul, 1992, 1996). El ms bsico de estos mecanismos es el proceso de
eleccin poltica regular (en el que los ciudadanos tienen oportunidad de expresar su
respuesta a cualquier evidencia que tengan sobre el desempeo de sus representantes
polticos). Los gobiernos locales en pases como Nigeria carecen aun de este mecanismo; el gobierno central nombra los representantes y los ciudadanos tienen capacidad
limitada de expresar aprobacin o desaprobacin sobre el desempeo del gobierno
local (Onibokun, 1997). Los representantes polticos en tales entornos no son respon-

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sables para con los ciudadanos locales, en gran parte porque faltan los mecanismos
que facilitan la influencia ciudadana. En contraste, ciudades que seran candidatas
para una evaluacin alta, segn los criterios de la responsabilidad, tienen procesos
electorales activos u otros mecanismos de vocera que pueden usar los ciudadanos
para exigir a sus representantes responsabilidad por el desempeo. Ciudad Ceb, por
ejemplo, facilita el vnculo del ciudadano mediante mtines, foros, audiencias con el
alcalde, participacin en organismos locales de planeacin y creacin de entidades de
control ciudadano (Etemadi, 2000). La voz de los ciudadanos se registra en forma
activa en dichos entornos, y en muchos casos hay evidencia de que los funcionarios
locales responden directamente a los participantes a travs de esos entornos (para
indicar cmo afect su aporte las decisiones o los resultados en el proceso de gobernabilidad).
Un campo final en donde la literatura sugiere cada vez ms que la responsabilidad requiere evaluacin se relaciona con la innovacin en el mbito local. En
muchos gobiernos locales la privatizacin y otras formas de produccin de servicios
se buscan en formas ms bien irresponsables, lo que conduce a bajos niveles de prestacin de servicios para los electores. Ciudad Benn en Nigeria privatiz algunos servicios, por ejemplo el de disposicin de desechos slidos. El sistema privatizado dej
mucho que desear, evidenciando patrones regresivos de acceso a los servicios (Ogu,
2000). El problema en Ciudad Benn no estuvo en la idea de la privatizacin, sino en
el hecho de que el gobierno pareci considerar esta clase de innovacin como una
forma de evadir la responsabilidad (lavndose las manos de la responsabilidad de la
prestacin del servicio despus de la privatizacin). La leccin es que las soluciones
innovadoras a los problemas del sector pblico deben desarrollarse dentro del contexto de la responsabilidad general y tambin deben evaluarse en el mismo contexto.
Esto es particularmente importante en reas de ingresos bajos, donde las soluciones
del mercado a problemas pblicos deben desarrollarse extremamente bien a fin de
evitar efectos regresivos.

Conclusin
En el presente captulo se plantearon los siguientes interrogantes: Cmo es un gobierno local bueno en el mundo en desarrollo? Qu factores deben considerarse al
evaluar los gobiernos locales en tal entorno? Para responderlos se identificaron cinco
factores que constituyen los criterios generales en los que deben concentrarse los
evaluadores de gobiernos locales. Combinando la discusin de cada factor, un gobierno local modelo:

Se ajustara a la legislacin en proceso y a su estructura.


Mantendra su salud fiscal (en resultados y procesos).

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Realizara las acciones correctas (sera sensible o tendra buena capacidad de


respuesta).

Las realizara en la forma correcta (con la mxima eficiencia).


Sera responsable ante sus electores (en los procesos y por sus productos y
resultados).
Esta visin del gobierno local se fundamenta en la prctica y en la teora, y los
ejemplos de buenos y malos gobiernos presentan algn detalle de lo que debe ser en
trminos de cada factor. Cada uno de los cinco factores (conformidad legislativa,
salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad) es multidimensional y requiere evaluacin en trminos de procesos y de resultados. Se argumenta que
dicha evaluacin proporciona una visin ms completa, aplicada y apropiada de la
calidad del gobierno local en los pases en desarrollo que otras alternativas, que tpicamente se concentran slo en la conformidad legislativa y la salud fiscal. El enfoque
de evaluacin se ha diseado tambin para facilitar la evaluacin basada en la observacin, de modo que las partes interesadas puedan identificar los buenos gobiernos
locales en el mundo en desarrollo, por lo que observan.

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4
Los resultados son importantes.
Sugerencias para un primer esfuerzo
de medicin de resultados en un pas
en desarrollo
Harry P. Hatry

El director tcnico de un equipo de ftbol requiere un registro de anotaciones corriente del juego. Lo necesita para determinar si se requiere un cambio de estrategia
u otra accin y, posteriormente, averiguar si esos cambios produjeron los resultados
deseados.
El gerente de un negocio privado requiere retroalimentacin regular sobre la rentabilidad del negocio de modo que pueda determinar si se requieren acciones y, posteriormente, si esas acciones condujeron a los resultados deseados.
En forma similar, los administradores de cualquier gobierno y cualquier agencia
oficial, sea en el mbito del gobierno nacional o local, necesita retroalimentacin regular sobre la calidad y los resultados de los servicios a los ciudadanos.

Qu es la medicin de resultados?
La medicin de resultados es la medida regular y la informacin de los resultados de
los programas de las agencias pblicas. La medicin debe efectuarse por lo menos
anualmente, pero preferiblemente con mayor frecuencia, como cada trimestre. Las
agencias podran ser dependencias del gobierno nacional o dependencias subnacionales. La medicin de resultados ha empezado a utilizarse tambin en algunos pases, en
ONG privadas para revisar los resultados de sus servicios.
La medicin de resultados incluye la medida de los resultados de los programas y
la calidad de la forma como se presta el servicio (como cunto tiempo le toma a los
usuarios obtener el servicio). Algunas veces se utiliza el trmino medicin de resultados tambin para incluir la medida de la eficiencia con que se presta el servicio. El trmino eficiencia se define como la razn entre la cantidad de insumos y la cantidad de

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Prestacin de servicios pblicos

producto realizado. Los insumos pueden expresarse en unidades monetarias o cantidad de tiempo empleado. La palabra producto tradicionalmente se refiere a la cantidad de producto fsico de los programas de la agencia (tal como el nmero de
metros de vas reparadas). Sin embargo, en la medicin de resultados, significa relacionar la cantidad de insumos con la cantidad de resultados producidos, lo cual proporciona indicadores como gastos por metro de vas mejoradas a condicin satisfactoria o mejor.

Por qu medicin de resultados?


La medicin de resultados es til para varios propsitos gubernamentales bsicos y
vitales:

Ayuda a los administradores de servicios a aplicar los recursos disponibles a

reas problemticas identificadas por la informacin de los resultados, y a


hacer el mejor uso de recursos limitados.
Suministra informacin a los funcionarios pblicos en cuanto a la magnitud de
ganancia o prdida del programa, ayudando as a prestar mejores servicios
a los ciudadanos, motivando a los empleados pblicos a mejorar continuamente la calidad y los resultados de los servicios que se prestan.
Identifica hasta qu grado han cambiado la calidad y los resultados del servicio
despus de haberse efectuado actividades para su mejoramiento.
Ayuda para la elaboracin del presupuesto, de modo que se asignen los recursos para que haya mayor probabilidad de producir el mximo beneficio a los
ciudadanos.
Hace ms responsables a las agencias pblicas por los resultados ante los funcionarios electos y el pblico.
Puede aumentar la confianza pblica en el gobierno.

Obstculos a la medicin de resultados


en los pases en desarrollo
Los pases en desarrollo encuentran con frecuencia obstculos para poner en prctica la medicin de resultados, entre los que estn:

Disponibilidad limitada de fondos para los servicios y para la medicin de


resultados.

La tecnologa de procesamiento de datos es muy limitada (tanto hardware como software), por lo que se requiere el uso de procedimientos manuales, que
pueden ser inexactos y consumen considerablemente mayor tiempo.

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Los resultados son importantes

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Los miembros del personal (en especial los de agencias operativas) tpicamente cuentan con poca capacitacin formal y pericia en las tcnicas cuantitativas
que se requieren para la medicin de resultados.
En los niveles ms altos, los funcionarios oficiales tienen poca comprensin y
apreciacin de la importancia de obtener retroalimentacin sobre la calidad y
los resultados del servicio.
El personal del gobierno tiene experiencia muy limitada en la obtencin de
aportes de los ciudadanos (los clientes de sus servicios). Los aportes se requieren inicialmente para identificar qu caractersticas del servicio deben medirse y, posteriormente, obtener retroalimentacin de los usuarios sobre la calidad del servicio y los resultados que reciben.
Los pases en desarrollo tpicamente dependen de mltiples donantes que
pueden tener intereses y grados de apoyo distintos para la medicin de resultados.
A pesar de todas estas limitaciones, es probable que la mayora de los pases en
desarrollo puedan y deban poner en prctica al menos una versin cruda de medicin de resultados. Aun los gobiernos que ejercen control estricto sobre la poblacin
deben emprender medicin de resultados, si estn verdaderamente interesados en el
bienestar de los ciudadanos y no se preocupan slo por mantener el poder. (Estos
gobiernos pueden restringir la informacin de los hallazgos. Sin embargo, en tanto
persigan que los servicios sean tan tiles como sea posible a los ciudadanos, deberan
tambin poner en prctica un proceso de medicin de resultados).
Independientemente de la pobreza de un pas, mientras su gobierno est prestando servicios al pblico, las agencias pblicas deben intentar ese trabajo en forma tan
buena como les sea posible; esto es, producir calidad y resultados del servicio tan
altos como les sea posible. Para hacerlo, las agencias necesitan informacin objetiva,
vlida y confiable sobre su desempeo en la prestacin de servicios de calidad. Claramente, la medicin de resultados no puede demandar tantos recursos que el servicio se deteriore en lugar de mejorar. La cuestin clave es qu puede hacerse a bajos
costos y emprender tales medidas, sin comprometer la capacidad de obtener informacin sobre los resultados al menos aproximadamente exacta. ste es el tema del
resto del presente captulo.
El punto clave es que cualquiera que sea el servicio que est prestando una agencia, casi siempre debe mejorar en calidad y resultados, sin recursos adicionales. La
informacin sobre los resultados debe capacitar a las agencias para hacer mejoras y
tambin justificar en mejor forma sus solicitudes de recursos.

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Prestacin de servicios pblicos

Pasos bsicos para la implementacin de un proceso


de medicin de resultados
Para poner en prctica la medicin de resultados, el personal de la agencia debe en
primer lugar identificar cuidadosamente la misin y los objetivos de cada uno de los
servicios de la agencia. A partir de estas declaraciones de misin y objetivos, la agencia debe identificar los resultados e indicadores que va a utilizar para medir esos resultados. Los cuadros 4.1, 4.2 y 4.3 ofrecen ejemplos de programas dirigidos a la educacin, el bienestar infantil y la limpieza de calles. Cada uno ofrece una declaracin de
objetivos, una lista de resultados que se origina en los objetivos, e indicadores especficos para cada resultado. Se incluyen tambin fuentes potenciales de datos para
cada resultado y tipos de procedimientos de recopilacin de datos. Las fuentes de
datos y los procedimientos de recopilacin se discuten en la seccin siguiente.

Cuadro 4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria


Objetivo: Proporcionar a los nios educacin que conduzca al aprendizaje que a su vez produzca adultos
jvenes capaces de trabajar y vivir en una sociedad moderna.
Indicadores de resultados

Fuentes de datos

1. Tasas de asistencia y ausentismo: nmero y tasas de estudiantes-da

Registros escolares

2. Tasas de desgaste y abandono

Registros escolares

3. Nmero de estudiantes-das reales

Registros escolares

4. Porcentaje de estudiantes promovidos al grado siguiente

Registros escolares

5. Nmero de estudiantes graduados o promovidos

Registros escolares

6. Resultados de puntajes de pruebas acadmicas

Pruebas

7. Porcentaje de estudiantes que obtiene una cantidad especificada


de ganancia de puntaje en pruebas durante el ao escolar

Pruebas

8. Nmero de incidentes destructivos de violencia en los campos escolares

Registros escolares

9. Porcentaje de padres que clasifican a sus hijos como habiendo


mejorado o que tienen buenos o excelentes hbitos de trabajo y estudio

Encuestas de padres

10. Porcentaje de estudiantes que, aos despus de haber completado


x aos de escolaridad (p. ej., dos aos), continan su educacin
o estn empleados

Encuestas de estudiante

Fuente: Esta lista se compendi a partir de GASB, 1989.


(Service Efforts and Accomplishments Reporting: Its Time Has Come for Elementary and Secondary Education.
Norwalk, Connecticut: Governmental Accounting Standards Board).

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Los resultados son importantes

Cuadro 4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil


Objetivo 1: Asegurar el bienestar (seguridad) fsico y emocional de los nios
Indicadores de resultados finales

Fuentes de datos

1. Nmero y porcentaje de nios a) con heridas serias y b) fallecidos

Registros de la agencia

2. Nmero y tasa de a) abuso informado y b) descuido informado


de padres primerizos

Registros de la agencia/
Clasificacin de
observador entrenado

3. Nmero y tasa de a) re-abuso y b) redescuido identificados

Registros de la agencia

4. Nmero y porcentaje de nios que indican disturbio emocional


severo
5. Porcentaje de nios que informan temor sustancial por factores
internos del hogar (p. ej., por problemas fsicos o mentales en
su lugar actual de residencia)

Encuestas de nios

6. Nmero y porcentaje de nios en el sistema que posteriormente


tuvieron que ser trasladados de una residencia por preocupaciones
de seguridad (incluidos los casos en que la decisin fue dejarlos
en el propio hogar)

Registros de la agencia/
Clasificacin de
observador entrenado

7. Nmero y porcentaje de problemas de salud serios relacionados


con la seguridad.
Indicadores de resultados intermedios

Fuentes de datos

8. Porcentaje de nios en el sistema que tiene vacunacin adecuada

Registros de la agencia

9. Nmero de casos en que la intervencin requerida requerida se


posterg ms all de un tiempo especificado apropiado distribuido
por categora de razones, tales como no haba espacio disponible.

Registros de la agencia

Objetivo 2: Estimular/apoyar/asegurar el desarrollo apropiado de los nios, incluyendo destrezas


para la salud, la educacin y sociales.
Indicadores de resultados finales

Fuentes de datos

1. Nmero y porcentaje de nios que contrajo enfermedad u otras


condiciones de salud que deterioraron el desarrollo o redujeron su
capacidad de funcionar normalmente. (Para nios en edad escolar,
tambin podra usarse un indicador como nmero/porcentaje que
estuvo ausente ms de x das por enfermedad)

Registros de la agencia

2. Nmero y porcentaje de nios que cumpli con las curvas de


crecimiento normal y con las expectativas de altura y peso

Registros de la agencia

3. Nmero y porcentaje de nios que present destrezas sociales


apropiadas para su edad

Registros de la agencia

(Contina en la pgina siguiente)

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Prestacin de servicios pblicos

(Continuacin cuadro 4.2)

4. Nmero y porcentaje de nios en preescolar que logr presteza


para la escuela de acuerdo con las pruebas, etc.

Pruebas/Clasificacin de
observador entrenado

5. Nmero y porcentaje de nios que progres en la escuela de acuerdo


con su desarrollo normal, como promocin y/o aprobacin
de todos los cursos

Registros de la agencia

6. Nmero y porcentaje de nios con al menos un problema severo


de delincuencia escolar en el ltimo ao escolar

Registros de la agencia

7. Nmero y porcentaje de nios que abandon la escuela antes

Registros de la agencia

de completar x aos
8. Nmero y porcentaje de nios que obtuvo destrezas bsicas para
la vida y autosuficiencia, segn lo indic su desempeo en
los ltimos aos escolares en pruebas seleccionadas de destrezas,
p. ej., lectura, escritura, aritmtica, destrezas vocacionales, etc.

Pruebas/Clasificacin de
observador entrenado

9. Nmero y porcentaje de quienes llegaron a ser jvenes adultos


autosuficientes, independientes. (Este indicador requiere
encuestas de seguimiento a jvenes, quizs uno o dos aos
despus de haber terminado la escuela, para determinar si tienen
un trabajo regular o se encuentran en educacin posescolar).

Encuesta de
adultos jvenes

10. Nmero y porcentaje de quienes indicaron un nivel razonable de


autoestima, segn indicaciones de varias escalas de autoestima
desarrolladas para nios de distintas edades)
Indicadores de resultados intermedios

Pruebas

Fuentes de datos

11. Nmero y porcentaje de nios que fueron vacunados totalmente

Registros de la agencia

12. Nmero y porcentaje de nios a quienes se ha practicado exmenes


mdicos/dentales regulares

Registros de la agencia

Procedimientos bsicos de medicin


de resultados y sus costos
Ms adelante se presentan ejemplos de procedimientos que los gobiernos de los pases en desarrollo pueden utilizar para obtener informacin bsica sobre la calidad del
servicio y los resultados.

Cuentas de incidentes mayores


Probablemente los primeros datos sobre resultados que la mayora de los gobiernos
y sus agencias rastrean con regularidad son las cuentas de incidentes clave, los que
sean de mayor importancia para el gobierno, y se obtienen en lo posible de los
registros de las agencias. stos incluyen cuentas tales como:

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Los resultados son importantes

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Incidencia de distintas enfermedades, por categoras.


Incidencia de mortalidad infantil, por causas.
Nmero de crmenes reportados a las agencias de la ley, por categoras.
Nmero de accidentes, heridas y muertes en trfico de vehculos, por causas.
Niveles de logros educativos, tales como el nmero de nios que completan
una cantidad especfica de aos de escolaridad.
Contenido de polucin de fuentes de suministro de agua potable.
stos son ejemplos de datos que la mayora de los gobiernos busca recopilar. Sin
embargo, los pases en desarrollo no cuentan con procedimientos sistemticos para
recopilar y procesar dicha informacin, por lo menos no desde todas las localizaciones de la jurisdiccin gubernamental. El establecimiento de estos procedimientos de
recopilacin de datos puede representar un problema para algunos pases en desarrollo, pero debe procurarse. Aun si las fuentes de datos no son completamente confiables, es deseable y apropiado establecer aunque sea procedimientos rudimentarios
para la recopilacin de datos. Indicadores como los antes relacionados son indicadores bsicos de la calidad de vida de los ciudadanos de cualquier pas o ciudad. Inclusive es preferible actuar con sistemas manuales rudimentarios a no intentar ninguna
recopilacin sistemtica de datos.
Inicialmente, puede concentrarse el esfuerzo en las mayores reas de poblacin
debido a las dificultades de obtener los datos en reas rurales remotas. Un sistema en
el que se procesan los datos de slo las ciudades ms grandes del pas es preferible a
otro que omite completamente la informacin. Tales datos deben servir para dirigir
muchas decisiones sobre la asignacin de recursos escasos.

Encuestas de retroalimentacin de usuarios


Una herramienta muy til para el gobierno puede ser la encuesta a los usuarios, pues
se trata de una forma principal de obtener retroalimentacin verosmil y razonablemente precisa de los usuarios de los servicios del gobierno. Las encuestas deben realizarse en forma razonablemente buena y profesional y as pueden suministrar distintos tipos de informacin para la medicin de resultados, como los siguientes:

Clasificacin por parte de los ciudadanos de su satisfaccin general con los servicios pblicos individuales (ofreciendo as datos para indicadores de resultados, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasific un servicio
particular como excelente o bueno en lugar de aceptable o deficiente).
Clasificacin de los usuarios de las caractersticas especficas de esos servicios,
tales como su oportunidad y utilidad (ofreciendo as datos para indicadores de
resultados, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasific una

Mordeduras de roedores

Riesgo de roedores

Riesgos para la salud y apariencia


desagradable

9. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informan haber visto ratas en su manzana en
los ltimos tres meses

8. Nmero de automviles abandonados

7. Nmero de incendios incluyendo desperdicios


slidos no recolectados

6. Nmero y porcentaje de manzanas con uno o


ms riesgos de incendio

5. Nmero y porcentaje de manzanas con uno o


ms riesgos para la salud

4. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa sobre ruidos objetables en las
operaciones de recoleccin de desperdicios
slidos

3. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa sobre olores ofensivos de desperdicios
slidos

(Contina en la pgina siguiente)

Registros de salud de la
ciudad o el condado

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

Clasificacin de
observador entrenado

Registros del departamento de bomberos

Clasificacin de
observador entrenado

Clasificacin de
observador entrenado

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

2. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios


que clasifican la limpieza de su vecindad como
satisfactoria (o insatisfactoria)

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Incendios que incluyen desperdicios


no recolectados

Riesgos de incendio

Salud

Incidentes objetables de ruido

Clasificacin de
observador entrenado

Fuentes de datos

t1. Porcentaje de: a) calles, b) callejones, cuya


apariencia se clasifica como satisfactoria
(o insatisfactoria)

Indicadores de resultados*

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Olores ofensivos

Limpieza de calles, callejones


y vecindad

Caractersticas de calidad

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Salud y seguridad

Esttica agradable

Objetivos

Objetivo general: Promover la esttica de la comunidad y la salud y seguridad de los ciudadanos ofreciendo un entorno libre de los peligros y desagrados de los desperdicios no recolectados con el mnimo de ciudadanos afectados.

Objetivos y medidas principales de efectividad para la recoleccin de desechos slidos

Cuadro 4.3 Indicadores de resultados para la recoleccin de desechos slidos

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Prestacin de servicios pblicos

16. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa satisfaccin general con el servicio de
recoleccin de desperdicios slidos que recibe

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

Los funcionarios que desean concentrarse en la cantidad de insatisfaccin pueden sustituir el trmino insatisfactorio por el de satisfactorio
en muchas de estas medidas.

Percepcin de satisfaccin

15. Nmero de quejas ciudadanas verificadas segn


tipos por cada 1.000 habitantes servidos

Registros del
departamento de sanidad

14. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa daos a la propiedad causados en
la recoleccin

10:09

Quejas ciudadanas

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

13. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa derrame en la recoleccin

Daos a la propiedad privada por


parte de los recolectores

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

a. Encuesta de hogares
b. Encuesta de negocios

Registros del
departamento de sanidad

12. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que


informa omisin de recoleccin

11. Nmero y porcentaje de rutas de recoleccin no


terminadas segn se programaron

10. Nmero de mordeduras de roedores informadas


por cada 1.000 habitantes

Derrame de desperdicios y basuras


durante la recoleccin

Ausencia de recoleccin
o recoleccin tarda

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Satisfaccin
ciudadana general

Inconveniencia
mnima para
la ciudadana

(Continuacin cuadro 4.3)

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Los resultados son importantes

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Prestacin de servicios pblicos

caracterstica particular del servicio, por ejemplo la oportunidad, como excelente o buena en lugar de aceptable o deficiente.
Informacin factual sobre condiciones, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales como su salud, ingresos y uso de servicios pblicos (como transporte pblico) y grado de persecucin de crmenes y de pagos extras (sobornos) requeridos para obtener los servicios (suministrando as datos para indicadores de resultados como el porcentaje de ciudadanos que han sido vctimas
del crimen por lo menos una vez durante los ltimos seis meses).
Razones de los problemas de los ciudadanos con servicios especficos (solicitadas a encuestados que dieron respuesta negativa a preguntas sobre sus experiencias con servicios particulares), suministrando as informacin til sobre
problemas que requieren atencin.
Sugerencias para el mejoramiento de los servicios, que pueden ofrecer guas
especficas a los administradores pblicos.
Informacin demogrfica sobre la poblacin encuestada (ayudando as a identificar qu grupos de poblacin han tenido problemas particulares con servicios, de manera que la atencin pueda dirigirse hacia ellos).

El anexo 4.A ofrece un ejemplo de un cuestionario de encuesta para usuarios utilizado en Uganda. Incluye preguntas sobre la calidad de los servicios recibidos por los
ciudadanos y sobre la corrupcin experimentada por ellos.
Las encuestas a ciudadanos, cuando se realizan apropiadamente, suministran retroalimentacin razonablemente representativa, lo que es improbable en otras fuentes de retroalimentacin ciudadana, como reuniones abiertas, discusiones grupales y
tabulaciones de reclamos recibidos por una agencia (pues slo algunas personas acuden a dichas reuniones y slo algunas estn dispuestas a reclamar o saben hacerlo).
Para algunos servicios una agencia realizara encuestas a partir de muestras de
todos los hogares (para servicios para los que se puede esperar que la mayor parte de
los hogares tengan experiencia de primera mano). Para servicios que atienden slo a
pequeas partes de la poblacin, slo debe encuestarse a quienes han sido usuarios
del servicio (tales como familias que hayan recibido atencin de salud maternal, o
familias con granjas que hayan recibido asistencia tcnica sobre prcticas agrcolas).
Cabe realizar encuestas a individuos, hogares o negocios y es probable que estos ltimos sean usuarios de muchos servicios pblicos.
Uno de los usos principales de las encuestas de usuarios es obtener retroalimentacin regular a fin de rastrear tendencias y evaluar el grado de mejoramiento, despus
que el gobierno haya cambiado su enfoque de prestacin del servicio.
Pueden permitirse los pases en desarrollo realizar tales encuestas, especialmente
con regularidad (por ejemplo, anualmente)? Puede no ser factible para muchos pases en desarrollo efectuarlas regularmente sin apoyo externo. Las encuestas indepen-

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dientes en gran escala en las que se utilizan empresas profesionales usualmente no son
econmicas.
Organizaciones de donantes tales como el Banco Mundial han apoyado en el pasado tales encuestas. Por ejemplo, el Banco Mundial ha auspiciado encuestas de prestacin de servicios en varios pases, las que han suministrado retroalimentacin de
muestras representativas de ciudadanos sobre percepciones de calidad de servicios individuales y sobre el grado de corrupcin que los ciudadanos han encontrado intentando obtener servicios pblicos.
Otras fuentes posibles de ayuda para encuestas a ciudadanos son las ONG que tengan inters en la medicin de uno o ms servicios. Las ONG podran ofrecer entrevistadores, entrada de datos o asistencia en tabulacin, anlisis de datos y preparacin de
informes.
Una opcin menos costosa es que el gobierno realice las encuestas por cuenta propia. En pases con mano de obra disponible y econmica, puede ser factible para un
gobierno utilizar personal temporal o permanente para llevar a cabo las entrevistas de
la encuesta. Sin embargo, la agencia pblica todava probablemente necesitar alguna
asistencia externa en el desarrollo del cuestionario y un plan de muestreo razonablemente representativo, con el fin de asegurarse de que no estn sesgadas.
Despus de haberse respondido los cuestionarios, la agencia pblica necesitar
procesar la informacin y tabularla con precisin. En los pases desarrollados y algunos pases en desarrollo, dicho procesamiento y tabulacin puede realizarse con computadores, utilizando entrada de datos manual o automtica de los cuestionarios. Si
no hay disponibilidad de dichos equipos en la agencia, se tendrn que realizar las
tabulaciones en forma manual, lo que consume considerablemente ms tiempo y es
probable que lleve a mayor nmero de errores.
Para sostener los costos de la encuesta, las agencias pblicas debern encuestar slo
pequeas muestras de los usuarios servidos. No es probable que sea factible para una
agencia grande intentar encuestar a la poblacin completa de la nacin o de una ciudad, salvo en circunstancias muy especiales y no frecuentes, como censos cada 10 aos.
En los pases desarrollados, algunas veces las agencias fijan requisitos estrictos de
precisin a las encuestas, los cuales pueden significar que se requieran muestras grandes. Es improbable que se requiera tal precisin en los pases en desarrollo (y aun
puede ser excesiva en los desarrollados). Por ejemplo, exigir que las encuestas ofrezcan una confianza del 95% de que los datos de la encuesta estn dentro de dos o tres
puntos porcentuales del verdadero valor para la poblacin, probablemente demandar considerables costos extras que son excesivos e innecesarios. Los gobiernos y sus
agencias pueden formar sus propias capacidades de encuestas con el tiempo. Los primeros aos pueden incluir encuestas pequeas y procedimientos ms aproximados
de lo que sera preferible. Sin embargo, es mejor estar aproximadamente correcto que
ser exactamente ignorante.

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Grupos de enfoque
En caso de no ser factibles las encuestas muestrales representativas pequeas, el gobierno puede recurrir a un procedimiento que no ofrezca credibilidad estadstica pero
que pueda suministrar alguna retroalimentacin de los ciudadanos. Este mtodo es el
uso de grupos de enfoque con usuarios de servicios particulares y en l la agencia invita a un pequeo nmero de usuarios, tal vez unos 10 a 15, a una sesin de dos horas.
En la sesin, se interroga a los participantes sobre su experiencia con el servicio, cmo
lo calificaran en varias caractersticas y por qu dieron esas calificaciones. Tambin se
les puede solicitar sugerencias para el mejoramiento del servicio. Los funcionarios oficiales pueden pensar que estos ciudadanos slo solicitarn ms servicio (costoso). Sin
embargo, es muy probable que los participantes discutan opciones que no requieran
recursos adicionales.
La agencia puede sostener varias de dichas reuniones en distintas localizaciones
para conseguir una variedad de puntos de vista. Las sesiones deben incluir, hasta
donde sea posible, personas con distintas caractersticas demogrficas, como sesiones
con participantes muy pobres y otras con participantes ms ricos. Deben estar representadas las reas rurales y urbanas. En la mayor parte de los pases en desarrollo,
muchos grupos tnicos reciben servicios y las reuniones deben incluir cada uno de los
principales grupos tnicos, quiz en distintas sesiones.
Los hallazgos de las reuniones de grupos de enfoque son principalmente cualitativos, no cuantitativos. No obstante, la informacin obtenida debe suministrar retroalimentacin a la agencia sobre lo adecuado de la prestacin del servicio y donde parezcan ser necesarias las mejoras. Los usuarios de los grupos de enfoque deben entender
que las sesiones no ofrecen datos estadsticamente confiables, tales como los que pueden obtenerse en encuestas sistemticas de muestras representativas de usuarios.

Evaluacin del observador entrenado de condiciones fsicas bsicas


Las agencias pblicas deben monitorear y rastrear la condicin de instalaciones bsicas que estn bajo su responsabilidad. Esto se aplica a condiciones tales como las
siguientes:

Condicin de uso de las vas.


Condicin de las instalaciones de agua potable y alcantarillado, y de los equipos.
Condicin de los hospitales e instalaciones de atencin a largo plazo.
Condicin de los edificios escolares y los salones de clase.
Limpieza y condicin sanitaria de las calles y vecindades.
Presencia de ratas e insectos.
Condicin exterior de los hogares.

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Con el fin de tomar estas medidas, la agencia necesita desarrollar una escala de
calificacin bien definida, que identifique en trminos especficos cada categora de
calificacin para cada condicin que la agencia desee monitorear. Varias agencias han
utilizado escalas que utilizan fotografas para representar distintos niveles de condicin de las vas, limpieza de las calles y condicin de salones de clase y viviendas. Para
desarrollar una escala fotogrfica de calificacin, la agencia debera:

Tomar muchas fotografas de las condiciones de las instalaciones que desea


evaluar.
Seleccionar fotos que representen cada una de quiz tres, cuatro o cinco categoras de calificacin (utilizando una escala que califique las condiciones, tales
como excelente a deficiente).
Poner a prueba los procedimientos con el personal que probablemente realizar las calificaciones.
Las calificaciones de observadores entrenados pueden hacerse usualmente con
personal de bajo costo, que podra ser personal permanente, empleados temporales,
personal de contrato, o voluntarios. La agencia debe proveer la capacitacin adecuada en el uso de las escalas de calificacin a cada persona que vaya a efectuar las observaciones.
Los datos de las calificaciones de todas las instalaciones, o de una muestra, se agregan entonces a fin de proporcionar totales generales. Este procedimiento tambin
ofrece medicin de resultados razonablemente confiable sobre la condicin de instalaciones individuales. As, el procedimiento puede utilizarse para identificar dnde
asignar los recursos limitados en la mejor forma (como instalaciones donde la necesidad parece ser mayor y se pueda obtener el mayor rendimiento en el uso de los recursos escasos).
La factibilidad de este procedimiento en un pas en desarrollo depende del grado
de disponibilidad de personal de bajo costo para realizar las calificaciones. Este procedimiento no es un procedimiento sofisticado. Las tabulaciones de la informacin pueden hacerse en forma manual, aunque con menos precisin que si la agencia pblica
pudiera utilizar programas automatizados. El anexo 4.B ofrece ms detalles sobre los
procedimientos para evaluaciones de observador entrenado.

Medicin del grado de corrupcin


La corrupcin en la prestacin de servicios pblicos es una de las grandes preocupaciones de hoy para muchos pases y donantes. Dondequiera que haya dinero de por
medio es probable que exista alguna corrupcin. Los gobiernos deben tomar medidas

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para reducirla al mayor grado posible. Para rastrear el xito de los esfuerzos anticorrupcin los gobiernos (a travs de sus agencias anticorrupcin) deben rastrear su
grado de ocurrencia. As, los indicadores del grado de corrupcin en puntos particulares en el tiempo deben formar parte de los sistemas de medicin de desempeo en
los pases en desarrollo.
El anexo 4.C es una muestra del conjunto de indicadores que parece apropiado
para el rastreo de una agencia anticorrupcin con base regular anual. Es ms probable que tal medicin sea factible en pases cuyos lderes presionan activamente la
reduccin de la corrupcin y que cuentan con una oficina de auditora o inspeccin
general independiente. Los datos para muchos de estos indicadores provendran de
los registros de la agencia anticorrupcin. Cada gobierno deber establecer procedimientos para registrar los datos requeridos. Es probable que pocos indicadores sean
costosos de recopilar, pero a causa de su sensibilidad, tambin es probable que algunos sean controvertidos.
La obtencin de datos de este ltimo grupo de indicadores del anexo 4.C (19-22)
requiere encuestas de hogares y negocios. El cuestionario presentado en el anexo
incluye preguntas a los encuestados sobre sus experiencias personales con la corrupcin, ofreciendo as datos para los indicadores 19 a 22 del anexo. Como se discuti
antes, las encuestas ciudadanas requieren recursos especiales. En esa discusin anotamos formas de mantener los costos en bajos niveles. Es posible que haya mayor
necesidad de que las encuestas que cubren temas de corrupcin las efecten organizaciones profesionales externas al gobierno, para que ofrezcan credibilidad. El
gobierno puede financiar la encuesta mientras no le imponga restricciones indebidas, aunque los fondos tambin podran provenir de agencias donantes. Como se
anot, el Banco Mundial ha patrocinado varias y tambin se anot que una ONG
podra estar dispuesta a auspiciar la realizacin de la encuesta.
Estas encuestas deberan hacerse a una muestra representativa de los hogares. Se
puede realizar una encuesta por separado a una muestra representativa de los negocios. Los mismos negocios causan a veces la corrupcin y, por eso, puede esperarse
que algunas respuestas de ellos sean deshonestas. No obstante, los gobiernos pueden
probablemente aprender mucho de las respuestas generales. Aqu se supone que la
mayora de los negocios preferira no involucrarse en actividades de corrupcin. Un
elemento importante de las encuestas con interrogantes sobre la experiencia de los
encuestados con la corrupcin es garantizar la confidencialidad de las respuestas, lo
que puede ser difcil en algunos pases si los patrocinadores de la encuesta no pueden utilizar una organizacin confiable y profesional.
Estas encuestas no capturan todos los aspectos de la corrupcin, sino slo aqullos de los cuales la muestra de ciudadanos y negocios tenga conocimiento de primera mano y estn dispuestos a incluirlos en las respuestas. No es probable que los

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negocios identifiquen sus propios intentos de corrupcin, tales como incidentes de


soborno entre el personal del gobierno e individuos u organizaciones del sector privado. Los indicadores de corrupcin 1 a 18 del anexo 4.C cubren slo incidentes que
llaman la atencin del gobierno. Las encuestas de hogares y negocios acuden a ciudadanos y negocios para obtener informacin no reportada.

Medicin de tiempos de respuesta


Algunos gobiernos que han establecido un proceso de medida de desempeo empezaron con indicadores de tiempos de respuesta. El tiempo de respuesta es el tiempo
transcurrido desde que se efecta una solicitud de servicio hasta que la organizacin
del servicio proporcion una respuesta. Los datos de tiempos de respuestas son en
particular importantes para servicios de emergencia, tales como solicitudes ciudadanas a las agencias de polica y bomberos relacionadas con crmenes, incendios y necesidades de urgencia de atencin en salud. Usualmente tambin, los ciudadanos tienen preocupacin significativa con los tiempos de respuesta para muchos otros servicios, tales como el tiempo necesario para registrarse, recibir pagos de asistencia,
obtener permisos y recibir respuesta de cualquier solicitud al gobierno.
Los tiempos de respuesta a solicitudes de servicios individuales se agregan posteriormente para proporcionar indicadores, tales como tiempos promedio de respuesta o porcentaje de solicitudes para las cuales el tiempo de respuesta sobrepas X
horas. La cantidad X la selecciona la agencia como su estndar particular.
El rastreo de los tiempos de respuesta puede parecer simple a primera vista. Sin
embargo, es probable que consuma ms tiempo de lo que parece. Una agencia operativa debe registrar la hora en que se recibe inicialmente una solicitud de servicio y
luego, nuevamente, la hora en que se suministr el servicio. En los pases desarrollados, se utilizan dispositivos automticos de registro para las respuestas de bomberos
y policas a llamadas por servicios. En los pases en desarrollo, el uso de tales dispositivos automticos puede todava estar muy distante. Mientras tanto, sin embargo,
una agencia puede establecer procedimientos manuales. Los miembros del personal
registraran estas horas y posteriormente recopilaran y tabularan las horas manualmente. Este procedimiento es complicado por la necesidad de emparejar las horas de
solicitud y prestacin del servicio para solicitudes individuales. Si transcurre usualmente un tiempo sustancial (como varios das, o aun varias horas) entre las solicitudes y las prestaciones del servicio, debe ponerse cuidado para emparejar la hora de
respuesta con la de la solicitud particular.
La medicin del tiempo de respuesta es particularmente crtica en algunos servicios (tales como el servicio de urgencias). Para la mayora de los dems servicios, es
probable que la medicin del tiempo de respuesta sea secundaria en comparacin

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con las otras mediciones descritas. Aunque los tiempos de respuesta son importantes para los usuarios y por eso deben rastrearse de manera que se puedan efectuar
mejoras), tales datos no dicen nada sobre el resultado del servicio que recibi el
usuario, ni de cunto tiempo toma obtener el servicio.

Control de calidad de los datos


Un tema importante de cualquier proceso de medicin de resultados es mantener la
integridad de los datos de modo que sean razonablemente precisos y verosmiles para
las personas externas, tales como funcionarios electos, ciudadanos y miembros de los
medios de comunicacin.
Con procedimientos manuales de recoleccin o tabulacin, son particularmente
altas las oportunidades de imprecisin y de manipulacin de los datos y se requieren
mtodos para reducir el potencial de imprecisiones y manipulaciones. Una necesidad
es ofrecer un entorno en donde los hallazgos de los datos no amenacen a los empleados si los datos no parecen ser buenos. Una segunda necesidad es la capacitacin adecuada de los responsables de suministrar y tabular los datos a fin de evitar errores y
malas interpretaciones. Por ltimo, y tal vez lo ms importante para la credibilidad de
las personas externas a la agencia, la oficina de auditora del gobierno puede hacerse
responsable de revisar por lo menos muestras de los datos y revisar peridicamente
los procedimientos de recoleccin y tabulacin.
Estas medidas contribuirn a estimular a las agencias pblicas a aumentar los
cuidados en la recoleccin y tabulacin de los datos y a reducir las tentaciones de
manipularlos. Tambin ayudarn a identificar la recoleccin y tabulacin de datos
implementada con deficiencia y los procedimientos de su informacin de modo que
puedan realizarse mejoras.

Utilizacin de los datos de resultados


En una de las primeras secciones del presente captulo se identific por qu deben
recopilarse datos de resultados y su principal propsito, lo que incluy la determinacin de asignaciones presupuestales y la ayuda a los administradores de servicios a
mejorar sus programas.
El presupuesto basado en resultados (o basado en el desempeo, como se lo conoce ms popularmente en los pases desarrollados) est an en su etapa de desarrollo.
Para la mayora de los resultados, la relacin entre la cantidad de insumos (fondos o
tiempo de personal) y los resultados no se conoce. (Por ejemplo, cunta financiacin
adicional se requerira para aumentar los niveles de satisfaccin por un servicio particular en cinco puntos porcentuales?) No obstante, si una agencia cuenta con datos
disponibles, stos deben ser tiles para identificar dnde es probable que se requieran

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ms las mejoras. Por ejemplo, si se producen resultados deficientes para un grupo


demogrfico particular y no para otros, esto sugerira que se debe otorgar mayor atencin al servicio prestado a ese grupo.
Es probable que los datos regulares de resultados sean de uso considerable a los
administradores pblicos para tomar decisiones sobre acciones a lo largo del ao. Esto
ser particularmente as si los datos se recolectan en forma peridica durante el ao,
como cada mes o cada tres meses. Por ejemplo, la ciudad de Nueva York ha rastreado la limpieza de las calles en la ciudad durante muchos aos. Su departamento de
sanidad utiliza esa informacin para asignar las cuadrillas de limpieza y ello ha llevado a reducciones sustanciales en el nmero de reas con calles muy sucias. Otro
ejemplo: si han estado creciendo las tasas de abandono de las escuelas en algunas localizaciones o con algunos grupos demogrficos, los administradores pueden determinar las causas e intentar corregirlas al mayor grado posible.
Un uso importante de los datos es su revisin: los administradores pueden sostener sesiones del tipo cmo vamos? con su personal poco despus de haberse preparado y difundido cada informe de desempeo. Dichas reuniones pueden constituir
una forma excelente de obtener aportes de miembros del personal sobre la causa de
los problemas identificados en el ltimo informe y de obtener sugerencias para acciones correctivas. En sesiones posteriores, los miembros del personal buscaran ver
hasta qu punto las acciones realizadas han llevado a las mejoras buscadas en los
resultados.
Como se indic antes, un uso principal de los datos sobre resultados es examinar
tendencias en el tiempo, ya sea entre meses o trimestres o entre aos. Tal informacin
ayuda a los administradores y sus agencias a determinar si estn ganando o perdiendo el juego.
Un punto final es que los formatos de informes sobre desempeo pueden causar
impacto sustancial en el uso y la posibilidad de utilizacin de la informacin sobre el
desempeo. Los informes deben ser claros, concisos, atractivos y comprensibles. Una
excelente forma de presentar los datos de resultados es mapearlos por localizacin
geogrfica (regin, distrito, vecindad) para indicar aquellas que tienen mayor necesidad de mejoramiento. Los mapas son fciles de entender y son atractivos visualmente. Por ejemplo, en un mapa una agencia puede sombrear las reas de una ciudad para
presentar distintos niveles de limpieza de cada parte de la ciudad: mientras ms oscuro el sombreado, ms sucias las calles. La ciudad puede utilizar los datos para asignar
las cuadrillas de las calles. Examinando el sombreado de perodos anteriores de informacin, el lector puede rpidamente evaluar los cambios que se han producido en el
tiempo. Los datos de los ltimos aos podran mostrar, por ejemplo, una disminucin
continua en el nmero de reas sucias. Los datos provenientes de cualquier fuente
pueden presentarse con mapas, en tanto puedan codificarse geogrficamente los
datos.

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Nota final
Un tema importante que ha causado problemas en los pases desarrollados, y probablemente lo har en los pases en desarrollo, es el malentendido de que los datos de
resultados de un sistema de medicin de resultados indican automticamente que la
agencia y sus administradores son primariamente responsables de los resultados observados. Si los resultados no son tan buenos como se esperaba, los funcionarios de
niveles superiores (y los medios de comunicacin) llegan a la conclusin de que es
falla de la agencia. Esto coloca al personal de la agencia muy a la defensiva, y produce
como resultado temores y la tentacin de manipular y utilizar mal los datos.
Los funcionarios pblicos de todos los niveles y los miembros de los medios deben
estar informados de que, como con el resultado de un juego de ftbol y las utilidades
netas de un negocio privado, los datos sobre resultados indican slo resultados y no
indican por qu se produjeron. Usualmente muchos factores por fuera del control de
los administradores de la agencia afectan los resultados. Por ejemplo, las condiciones
econmicas mundiales, las condiciones inusuales del tiempo y las acciones de los
usuarios pueden afectar muchos resultados y estar ms all del control de la agencia.
La informacin de medidas sobre resultados origina importantes cuestiones que
los funcionarios de la agencia deben atender. Los funcionarios de la agencia entonces
deben identificar razones de por qu los resultados son menores a lo esperado y emprender acciones requeridas para su mejoramiento.
En los pases en desarrollo, la escasez de fondos ser inevitablemente una razn
importante de una parte significativa de los problemas sobre resultados. No obstante,
las agencias pblicas en los pases en desarrollo son todava las responsables de aprovechar al mximo los recursos. Deben utilizar sus recursos escasos en forma tan sabia
como les sea posible para producir servicios cuya calidad y resultados sean tan buenos como sea posible. El uso efectivo y eficaz de los recursos disponibles, sin importar lo pequeos que puedan ser, debe ser el objetivo de las agencias pblicas y de su
personal. La medicin regular y confiable de la calidad del servicio y los resultados
debe constituir una herramienta importante de los administradores de agencias
pblicas para producir el uso ms efectivo y eficaz de los recursos escasos.

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Anexo 4.A Cuestionario para los hogares


1. Sexo y edad del jefe del hogar
2. Anotar el sexo del encuestado
Cul es la relacin del encuestado con el jefe del hogar?
3. Qu nivel educativo tiene el jefe del hogar?
4. Cul es la ocupacin del jefe de la familia?
5. Cuntos miembros componen el hogar en total?
Cules son la edad y el sexo de cada uno, empezando por el ms joven?
<Para los menores de 20 aos, registrar si estn o no en primaria>
<Hacer las preguntas siguientes para cada hijo que est en primaria (hasta 4 hijos
en primaria)>.
<Preguntar por hijos registrados en UPE y en escuelas asistidas por el gobierno>.
6. En qu curso est el nio?
7. Cuntas veces (si alguna) ha tenido que repetir algn curso?
8. Qu tipo de pagos ha efectuado por la educacin del nio en el ao anterior?
Libros, lapiceros, etc.
Uniformes, zapatos
Transporte a la escuela
Pensiones oficiales
Pagos adicionales a la matrcula al colegio
Pagos extraordinarios directamente a profesores
9. Est satisfecho con la enseanza (aparte de pensiones extras privadas) que recibe el nio en
el colegio?
<satisfecho>
<ni satisfecho ni insatisfecho>
<insatisfecho>
10. Cunto tiempo hace que cualquier miembro del hogar tuvo contacto con:
La polica central?
El sistema judicial (magistrados, cortes y superiores)?
URA?
Los servicios pblicos de salud?
La administracin local? (inclusive polica LA, cortes LP, impuestos locales)
<Escriba la respuesta en meses (si es menos de un ao) o aos desde el primer contacto>
<Hacer las preguntas 10 a 33 para el LTIMO contacto para CADA UNO de los servicios contactados>
<Si no se contact ningn servicio, pasar a la pregunta 34>
11. Qu servicio fue?
12. Sexo y edad de la persona que tuvo contacto con el servicio
13. Contact usted el servicio? O por qu lo contactaron?

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14. Cmo hizo/tuvo su primer contacto para ayudarle en sus tratos con ellos?
15. Cmo tuvo/hizo su primer contacto con el servicio?
(contacto personal/carta/telfono/por amigo o pariente)
16. Tuvo algn contacto en el servicio que le ayudara en su trato con ellos?
17. Cunto tiempo pas para que le atendieran su problema?
<n/d si el servicio se hizo a travs del contacto>
<en horas, si menos de un da; en das, si uno o ms>
18. Ha terminado su trato con el servicio?
19. Cunto tiempo tom completar su trato con el servicio?
<si no ha terminado an, tiempo transcurrido hasta ahora; en das, si menos de un mes; en
meses, si uno o ms>
20. Si visit el servicio en su trato con ellos, cuntas visitas hizo (usted u otros miembros del
hogar o alguien en su nombre)?
21. Est satisfecho con la rapidez del servicio?
<satisfecho>
<ni satisfecho ni insatisfecho>
<insatisfecho>
22. Estuvo satisfecho con el comportamiento del personal del servicio para con usted?
<satisfecho>
<ni satisfecho ni insatisfecho>
<insatisfecho>
23. Cuando contact por primera vez al servicio, qu informacin le suministr el servicio
sobre su utilizacin?
(ninguna/oral/escrita/oral y escrita)
<si ninguna, pasar a la pregunta 25>
24. Fue til la informacin que le suministr el servicio?
<muy til>
<algo til>
<totalmente intil>
25. Saba cmo presentar un reclamo sobre el servicio?
26. Hizo algn reclamo por el servicio?
27. Cuntas personas distintas le atendieron en su trato con el servicio?
28. Utiliz la ayuda de un intermediario o agente al tratar con el servicio?
<si no, pasar a la pregunta 30>
29. Cunto tuvo que pagar al intermediario?
<escribir el equivalente monetario>
30. Tuvo que pagar algo extra en dinero o especie (aparte de los cargos oficiales) a personas del
servicio para que trataran su problema?
<si no, pasar a la pregunta 33>
31. Le solicit la persona interesada dinero o especie o pag por su propia iniciativa?

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32. Cunto tuvo que pagar extra a los trabajadores del servicio para que trataran su problema?
<escribir el total del pago extra en equivalente monetario>
33. Si no efectu pagos extra a los trabajadores del servicio:
Se le solicit algn pago extras, en dinero o especie, pero se rehus a hacerlo?
Ofreci usted algn pago extra pero le fue rechazado por el trabajador?
<PARA TODOS LOS HOGARES>
34. Qu piensa sobre la prctica de pagar extras (sobornos) a los trabajadores del servicio para
obtener un servicio a cambio?
35. Qu formas de corrupcin piensa que ocurren en este distrito?
36. Piensa que existe algn problema de corrupcin en los servicios pblicos de este distrito?
<mucho problema>
<algn problema>
<ningn problema>
37. Ha mejorado este problema, seguido igual o empeorado en los ltimos dos aos?
<mejorado>
<seguido igual>
<empeorado>
38. Qu departamentos o agencias oficiales de este distrito son los ms corruptos, en su opinin?
<permitir hasta tres respuestas>
39. Qu departamentos o agencias son los menos corruptos?
<permitir hasta tres respuestas>
40. Qu piensa que debe hacer el gobierno nacional para resolver el problema de la corrupcin
en los servicios pblicos?
41. Qu piensa que debe hacer el gobierno local de este distrito para resolver el problema de la
corrupcin en los servicios pblicos?
42. Qu piensa que pueden hacer las mismas comunidades para ayudar a resolver el problema
de la corrupcin en los servicios pblicos?
43. Ha odo alguna vez sobre el Cuerpo de Inspeccin del Gobierno (el IGG)?
<si no, pasar a las preguntas 44 a 46>
44. Qu hace el IGG?
<permitir hasta tres respuestas>
45. Ha presentado algn reclamo al IGG?
46. Est satisfecho con la forma como el IGG trat su problema?
<satisfecho>
<ni satisfecho ni insatisfecho>
<insatisfecho>
Fuente: El cuestionario fue auspiciado por el Banco Mundial y el pas de Uganda. Los resultados se informan en la Uganda
National Integrity Survey 1998: Final Report (agosto de 1988), CIET Internacional.

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Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados


Pueden utilizarse observadores entrenados para calificar una variedad de resultados importantes
que pueden documentarse por la vista u otro sentido fsico de un observador. Su forma familiar es
la de funciones de inspeccin, tales como para edificios, salud y seguridad de la alimentacin. Un
requisito clave para la medicin del desempeo es que las escalas de calificacin y los procedimientos ofrezcan clasificaciones razonablemente precisas.
Se puede mantener un alto grado de precisin si los procedimientos ofrecen:

Un sistema bien definido de clasificacin


Entrenamiento y supervisin adecuados de los observadores y el proceso
Un procedimiento para revisar peridicamente la calidad de las clasificaciones.

Las clasificaciones del observador entrenado, si se hacen en forma apropiada, reducen la subjetividad en la evaluacin de las condiciones fsicas, tales como la limpieza de las calles. Las escalas de
evaluacin, si se desarrollan apropiadamente, proporcionan a los observadores entrenados criterios
especficos contra los cuales evaluar las condiciones en forma confiable. Sin tales criterios comunes
para evaluar las condiciones, es probable que distintos observadores otorguen distintas calificaciones a una condicin. Las escalas de calificacin bien definidas reducen la subjetividad en la evaluacin de las condiciones.
El objetivo es que diferentes observadores, en momentos diferentes, otorguen aproximadamente la misma calificacin a condiciones similares.

Aplicaciones de calificaciones de observadores entrenados


Para que las calificaciones de un observador se apliquen a un resultado particular, el resultado
debera:

Ser mesurable mediante observacin fsica, a travs de cualquiera de los cinco sentidos: vista,
odo, olfato, gusto o tacto (si bien la mayora de las aplicaciones en el sector pblico, hasta
ahora, han utilizado la vista)
Poder clasificarse en una escala que identifique variaciones en la condicin.

Ejemplos de resultados en los que se han utilizado las calificaciones


del observador entrenado para proporcionar datos

Limpieza de vas y callejones


Condicin de las vas
Condicin de los parques
Condicin de instalaciones como escuelas, asilos, hospitales
Condicin de viviendas

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Calidad de alimentacin suministrada en instalaciones de apoyo oficial (cabe utilizar gusto,


olfato y vista)
Capacidad de usuarios minusvlidos de realizar actividades de la vida diaria, despus de recibir el servicio pblico.

Ventajas de los procedimientos de observadores entrenados

Pueden ofrecer clasificaciones confiables y razonablemente precisas de condiciones que de otra


forma son de difcil medicin.
Los datos pueden utilizarse para asistir a los programas en la asignacin de sus recursos durante el ao, si se hacen las clasificaciones en forma peridica (por ejemplo, el New York City
Sanitation Department ha utilizado regularmente por muchos aos clasificaciones de observadores entrenados de limpieza de las calles, para asignar sus cuadrillas de limpieza de calles).

Desventajas de los procedimientos del observador entrenado

Son procedimientos intensivos en mano de obra que requieren tiempo de personal para efectuar las clasificaciones.
Las clasificaciones deben revisarse peridicamente para garantizar que los observadores se
adhieren a los procedimientos.
El personal del programa puede no estar cmodo con la utilizacin de este procedimiento, al
no ser muy comn.

Tipos de sistemas de clasificacin de observador entrenado


Se pueden utilizar varios tipos de clasificacin de observadores entrenados, los cuales incluyen los
que emplean:

Slo descripciones escritas.


Sistemas de clasificacin fotogrfica que utilizan fotografas como escalas de clasificacin.
Otras escalas visuales, como escalas que utilizan dibujos o videos en lugar de fotografas.
Combinaciones de los tipos anteriores.

A continuacin se describe brevemente cada tipo.

Sistema de observadores entrenados que utiliza slo descripciones escritas


ste es el tipo de sistema ms simple de clasificacin. Slo depende de las descripciones escritas de
cada grado utilizado en la escala de clasificacin. Estas descripciones deben ser bastante especficas
sobre lo que constituye cada clasificacin particular, para mantener la precisin de las clasificaciones.

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Un ejemplo abreviado de una escala escrita para limpieza de edificio (o calle) es el siguiente:

Grado 1: Limpio. El edificio (la calle) est completa o casi completamente limpio; estn presentes un mximo de tres piezas de basura por piso (cuadra).
Grado 2: Moderadamente limpio. El edificio (la calle) se encuentra en gran parte limpio; se
observan pocas piezas aisladas de basura y sucio.
Grado 3. Moderadamente sucio. Estn presentes algunas basuras o sucios dispersos.
Grado 4. Sucio. Bastante basura o sucio presente en varias localizaciones del edificio (en la calle).
Una clasificacin escrita tiene tres ventajas:

Es la forma ms simple de escala de clasificacin.


Es el procedimiento ms familiar, el que usualmente utilizan las agencias pblicas, que utilizan
clasificaciones de observadores entrenados, tales como para inspecciones.
Tambin ayuda a las agencias a identificar necesidades de asignacin de recursos, por localizaciones especficas donde hay problemas.

El cuadro 4.B.1 ilustra un uso adicional, muy importante, de tal informacin de resultados. La
ciudad de Toronto utiliz estas clasificaciones de condiciones de las calles para determinar qu
reparaciones eran necesarias en cada localizacin, como se anot en la columna del lado derecho.
Las desventajas de los sistemas de clasificacin escritos son las siguientes:

La informacin escrita para cada grado de clasificacin debe ser muy especfica para garantizar una precisin razonable, de manera que distintos clasificadores otorguen aproximadamente el mismo grado a una condicin particular.
Puesto que cada grado debe ser definido con mucha claridad, es probable que el programa
tenga que gastar una cantidad de tiempo considerable en el desarrollo de las clasificaciones.
Este procedimiento puede utilizarse para medir resultados slo si el resultado se puede expresar como condicin observable fsicamente.

Sistemas de observadores entrenados que utilizan escalas fotogrficas


Las escalas fotogrficas pueden ser muy tiles para ofrecer definiciones claras de cada grado de clasificacin. Se utilizan fotos preseleccionadas para representar los distintos grados en la escala de
clasificacin. A cada observador entrenado (y entrenado en el uso) se le da un conjunto de fotos,
quiz cuatro, por cada grado de la escala.

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Sistemas de observadores entrenados que utilizan otras escalas visuales


Las escalas de clasificacin visual pueden tambin utilizar dibujos o diseos que representen cada
grado en una escala de clasificacin. El grfico 4.B.1 es un ejemplo de una escala de clasificacin
que usa diseos para representar condiciones de edificios escolares, en este caso la condicin de las
paredes de los salones escolares. Fue utilizada por el sistema escolar de la ciudad de Nueva York para
rastrear la condicin fsica de sus escuelas y ayudar a tomar decisiones sobre reparaciones.

Cuadro 4.B.1 Escala de clasificacin de condiciones de vas en Toronto


Grado

Condicin

Descripcin

Comentarios

Excelente

Sin defectos

Buena

Sin daos, uso normal y


pequeas grietas

Trabajo recin construido

Aceptable

Daos ligeros, requiere relleno de


grietas o nivelaciones ligeras

Grado promedio para los pavimentos


y aceras de la ciudad de Toronto

Reparar

10% del costo de reemplazo completo

El pavimento requiere revestimiento


preventivo. Nivel de tolerancia para los
pavimentos de la ciudad de Toronto

Reparar

25% del costo de reemplazo completo

Elegible para programa


de reconstruccin

Reparar

50% del costo de reemplazo completo

Condicin de grado 4. Nivel de


tolerancia para cunetas y aceras de
la ciudad de Toronto

Reparar

75% del costo de reemplazo completo

Reconstruccin total
probablemente indicada

Reparar

Ms del 75% del costo de reemplazo


completo

Requiere reconstruccin completa

Imposible
de reparar

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Prestacin de servicios pblicos

Grfico 4.B.1 Escala de clasificacin de observadores entrenados


de la ciudad de Nueva York

Valor de escala 0

Condicin de las paredes


de los salones de clase del colegio
Valor de escala 1

Valor de escala 2

Valor de escala 3

Valor de escala 4

Valor de escala 5

Fuente: Departamento de Educacin de la Ciudad de Nueva York.

Valor de escala 6

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Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeo para rastreo


de actividades anticorrupcin
Muchos de los siguientes indicadores deben distribuirse por caractersticas, tales como tipo de reclamo/incidente, severidad de reclamo/incidente (como cantidad de fondos implicada o nivel de
funcionario sospechoso implicado), distrito, fuente del caso, unidad organizativa responsable de
manejar inicialmente el caso y dificultad o complejidad del caso (por ejemplo, si fue de dificultad
o complejidad considerable, media o baja).
1. Nmero de reclamos de corrupcin recibidos y hallados despus de ameritarse la investigacin preliminar. Nota: los reclamos de corrupcin deben excluir otras clases de reclamos, tales
como retrasos o errores en elaboracin de pensiones u otros pagos no debidos a elementos relacionados con corrupcin. stos son problemas muy importantes, pero diferentes. Este
nmero se ver afectado por los esfuerzos de conseguir que los ciudadanos y los negocios informen sobre actividades corruptas. Es probable que sea un problema por al menos los dos
primeros aos de un programa para estimular a ms ciudadanos y negocios a que informen
incidentes de corrupcin.
2. Nmero y porcentaje de reclamos de corrupcin recibidos que no se investigaron.
3. Nmero de casos de los que se obtuvo evidencia suficiente para proceso y se efectu un
arresto.
4. Nmero y porcentaje de casos para los que se evalu y realiz una sancin razonable; esto es,
nmero y porcentaje de casos investigados que se resolvi con xito.
5. Nmero y porcentaje de casos no procesados por deficiente prctica en la investigacin, tal
como acumulacin de evidencias.
6. Nmero y porcentaje de casos no procesados exitosamente por prctica deficiente durante la
etapa de procesamiento.
7. Valor monetario de suministros faltantes o mal utilizados y de equipo encontrado durante
auditoras.
8. Porcentaje de lderes pblicos que no han declarado pblicamente sus activos.
9. Cantidad de fondos recuperados mediante a) accin administrativa, o b) accin legal.
10. Valor del dinero recuperado y propiedad incautada y confiscada por prcticas corruptas.
11. Nmero y porcentaje de casos perdidos.
12. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el inicio de la
investigacin sobrepas X das.
13. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el fin de la
investigacin sobrepas Y das.
14. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo hasta la resolucin final en la
corte (sin contar tiempo de apelaciones) sobrepas Z das.
15. Nmero de empleados oficiales despedidos por actividades de corrupcin.
16. Nmero y porcentaje de casos oficiales trastornados en apelaciones.

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Prestacin de servicios pblicos

17. Porcentaje de recomendaciones sustantivas hechas a agencias y departamentos individuales


(en estudios especiales) implementadas por la agencia o departamento.
18. Nmero de casos que no pudieron investigarse por carencia de personal o fondos (quiz distribuidos por distritos).
19. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que inform
haber efectuado pagos extras por uno o ms servicios (distribuidos por servicios y distritos).
20. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que inform
pensar que la corrupcin en su distrito era menor de lo que haba sido hace 12 meses.
21. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que inform que
hara reclamo (al inspector general u otro funcionario pblico) si se le solicitaba soborno.
22. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que inform a)
haber visto u odo uno de los espacios radiales o televisivos sobre corrupcin, haber examinado algn folleto anticorrupcin o haber participado en un taller o seminario sobre corrupcin; y b) haber emprendido alguna accin requerida por el material presentado (como informar solicitudes de soborno de funcionarios pblicos).

Implementacin de un proceso de observadores entrenados


Los siguientes son los pasos necesarios para implementar un proceso de observadores entrenados:
1. Decidir qu condiciones deben clasificarse.
2. Desarrollar una escala de clasificacin para cada condicin. Utilizar fotografas y lineamientos
escritos segn sea apropiado.
3. Determinar qu localizaciones o usuarios deben clasificarse, cundo y con qu frecuencia. Las
clasificaciones pueden aplicarse a todas o a algunas seleccionadas. Si se cuenta con recursos suficientes slo para clasificar algunas localizaciones, seleccionarlas utilizando muestreo aleatorio
de manera que las localizaciones o clientes seleccionados sean representativos.
4. Seleccionar y entrenar a los observadores. Se puede emplear personal del programa o aun estudiantes y voluntarios. Las clasificaciones ms tcnicas, como las de riesgos de seguridad, necesitarn personas con mayor entrenamiento profesional.
5. Poner a prueba la escala y los observadores en un nmero pequeo de localizaciones para asegurar que clasificadores entrenados en forma razonable otorguen aproximadamente las mismas
clasificaciones.
6. Establecer procedimientos para supervisar a los observadores, registrando los datos que recolectan, y transcribiendo y procesando datos.
7. Realizar las clasificaciones con la frecuencia deseada.
8. Desarrollar y difundir informes sobre los hallazgos. Los informes sern ms informativos si presentan el nmero y porcentaje de localizaciones que caen en cada categora de grado. Evitar
informar slo puntajes promedio, lo que puede ocultar informacin importante sobre distribucin. Tambin, en los informes, mostrar cambios en las clasificaciones con relacin a perodos anteriores.

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9. Establecer procedimientos para revisar en forma sistemtica los grados de los observadores
entrenados para asegurar el control de calidad y la precisin del proceso. Por ejemplo, el supervisor podra revisar peridicamente una pequea muestra de grados efectuados por cada observador.
Los que siguen son pasos adicionales requeridos para un sistema de clasificacin fotogrfica:
1. Tomar un nmero grande de fotos en localizaciones representativas de las condiciones del
rango que se va a clasificar. Estas fotos deben mostrar los tipos actuales de condiciones que el
programa desea evaluar.
2. Seleccionar un conjunto de etiquetas familiares, cada una representando una condicin que el
programa espera encontrar (tal como limpio, moderadamente limpio, moderadamente sucio y
sucio, para observaciones de limpieza). Seleccionar un panel de jueces compuesto de personas
de distintos antecedentes no asociadas con actividades de medicin. Solicitar a los jueces ordenar las fotos por grupos que representen cada condicin.
3. Para cada nivel de condicin, seleccionar las cuatro o cinco fotos que mayor nmero de jueces
identific como representante de ese nivel. Entonces pueden usarse estas fotos como la escala
de clasificacin.
4. Entrenar a los observadores en el uso de escalas fotogrficas. Efectuar pruebas de campo a la
escala con observadores entrenados para establecer si hay suficiente acuerdo entre ellos sobre
los grados. Si no, revisar los procedimientos.
5. Desarrollar la escala final. Empacar las copias de las fotos seleccionadas en un kit para cada
observador entrenado.
Existe disponibilidad a precios bajos de pequeos computadores de mano que pueden programarse de forma tal que los observadores entrenados puedan registrar electrnicamente sus grados
(tan pronto como los marcan). Tales herramientas pueden reducir en forma considerable la cantidad de trabajo administrativo requerido despus. Por ejemplo, la Ciudad de Nueva York ha estado utilizando tales procedimientos para informar con regularidad sobre la condicin de los edificios de la ciudad (incluidos los colegios) para satisfacer requerimientos legislativos. Una ONG, el
Fondo para la Ciudad de Nueva York (organizacin privada de inters pblico) ha utilizado computadores de mano para recolectar datos sobre varias condiciones observables fsicamente en
muestras de localizaciones dentro de la Ciudad de Nueva York. Las condiciones observadas incluyen, entre otras, seales defectuosas de las calles, vehculos abandonados, presencia de roedores o
alimaas y alumbrado pblico defectuoso. Esta informacin se utiliza para identificar condiciones especficas y sumarias en varios distritos comunitarios de la ciudad.

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Prestacin de servicios locales y municipales
Harry Kitchen

Los servicios municipales y locales pueden prestarse en una variedad de formas. Las
alternativas van desde la prestacin completamente pblica hasta la completamente
privada o una mezcla de las dos, incluidas las asociaciones pblico-privadas.
La prestacin del sector pblico puede hacerse con responsabilidad del concejo
local o ayuntamiento, o responsabilidad asignada a alguna clase de organismo independiente o cuasiindependiente de propsito especial, o a una empresa de gobierno
local.1 Las alternativas en el sector privado incluyen contratacin, franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios, organizaciones de autoayuda y agencias no lucrativas.
El presente captulo examinar y evaluar estas opciones concentrndose en los incentivos e implicaciones de eficiencia inherentes a cada estructura (Kitchen, 1993) en
lugar de catalogar su frecuencia de uso.2 En lo posible, se ofrecer tambin un sumario breve de la evidencia emprica sobre las diferencias en costos en estas estructuras
alternativas.

Alternativas de sector pblico


En esta seccin se compara la prestacin de servicios mediante un organismo o
empresa gubernamental local separada, efectuando la prestacin el propio gobierno
local.3

Los organismos de propsito especial y empresas de gobierno local tienen estructuras y objetivos similares y aqu se puede referir a ellas como empresas de negocios o empresas.

Debe anotarse que no hay forma prctica y til de catalogar la frecuencia de uso de cada
opcin.

Una versin anterior del material de la primera parte de este captulo aparece en Kitchen
(2001).

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Prestacin de servicios pblicos

Responsabilidad local/municipal
Los gobiernos locales o municipales son directamente responsables de un rango de
servicios pblicos para los cuales no suelen utilizarse tarifas o precios. Las calles y
carreteras locales, el alumbrado pblico, la proteccin de los bomberos y la polica y
los parques de las vecindades casi siempre se financian con impuestos locales, subvenciones de gobiernos de niveles superiores y otros ingresos generados localmente. En
muchos pases, los gobiernos locales o municipales son responsables tambin de los
servicios por los que cobran tarifas o precios, tales como agua, alcantarillado, recreacin, transporte pblico, etctera. Personal del gobierno local generalmente comparte para todos los servicios municipales la contabilidad, auditora, servicios legales,
empleados municipales y equipos de capital. En cuanto a la gobernabilidad, los concejos locales son responsables de tomar las decisiones sobre polticas para todos los
servicios, incluidas las compensaciones por gastos en un servicio en lugar de otro.

Empresas de gobiernos locales


El universo de lo que constituye una empresa de negocios local cubre un rango amplio. No existe una sola definicin ni stas son uniformes y lo que generalmente sucede es que cada organismo o empresa es responsable por la provisin de algn(os)
bien(es) o servicio(s) mercadeable(s), que tenga(n) caractersticas de bien privado y
por el cual se puede cobrar una tarifa o precio por unidad. Esto explica, al menos en
parte, por qu la electricidad, el agua, el alcantarillado y el transporte pblico son a
menudo (aunque no siempre) responsabilidad de las empresas de gobiernos locales u
organismos de propsito especial y por qu las calles y carreteras, el alumbrado pblico, las aceras, la proteccin contra incendios y los parques de los barrios servicios
que tienen caractersticas de bienes pblicos y por los cuales no se pueden cobrar tarifas o cargos especficos por unidad son responsabilidad de los propios gobiernos
locales.
Cada empresa opera generalmente como una entidad de negocios de funcionamiento aparte, algunas veces con independencia del concejo elegido localmente y
algunas veces bajo alguna clase de control o afiliacin de gobierno con el concejo elegido localmente. Cada una suele ser responsable por un solo servicio (agua, electricidad, alcantarillado, etc.). Usualmente, cada organismo tiene su propio cuerpo de
gobierno independiente o cuasiindependiente (del concejo local) responsable de
todas las polticas que afectan la empresa. Cada una tiene su propio sistema contable
y financiero, frecuentemente tiene su propia fuerza laboral y equipo de capital, y es
responsable del control y la informacin sobre sus propias actividades.
En Nueva Zelanda, Norteamrica y Europa, las empresas de los gobiernos locales
son responsables de relativamente pocos servicios locales. An ms, casi todos ellos se

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Prestacin de servicios locales y municipales

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proveen en un entorno donde generalmente no hay alternativas o no existen competidores. Estos servicios a menudo incluyen uno o ms de los siguientes: electricidad,
telfonos, agua y alcantarillado, aeropuertos municipales y vivienda social. En contraste, en otros pases las empresas de los gobiernos locales son las responsables de
muchos servicios ms y algunas pueden competir con el sector privado. Por ejemplo,
los gobiernos subnacionales de la Federacin Rusa han acudido por mucho tiempo a
las empresas estatales para financiar muchos servicios esenciales. En 1992, se estim
que el 40% de los gastos presupuestales subnacionales de Rusia provinieron de contribuciones de empresas (Martnez-Vsquez, 1994). En la mayora de los pueblos con
una sola empresa, el porcentaje fue mucho ms alto, llegando algunos a casi el 100%.
En el nivel subnacional en Rusia, por ejemplo, los ingresos de las empresas locales son
importantes porque ayudan a financiar servicios bsicos que no podran financiarse
con la base tributaria local (Bahl y Wallich, 1995). Un papel de generacin de ingresos de similar importancia para las empresas de gobiernos locales se ha informado en
Colombia (Bird, 1984).
Las empresas de los gobiernos locales pueden separarse en las que operan en un
entorno donde no existen competidores y las que compiten en forma abierta con el
sector privado. Para las primeras, hay un solo proveedor monopolista del sector pblico. Por ejemplo, los servicios de agua y alcantarillado de un municipio son responsabilidad de una agencia, una empresa de servicios separada o una empresa de negocios, algunas veces bajo la gobernabilidad directa del municipio y algunas otras bajo
la estructura de gobernabilidad de una junta o comisin de propsito especial que
suele tener rasgos y caractersticas semejantes a las de una entidad de negocios separada. De manera parecida, la electricidad es responsabilidad de una agencia, lo mismo
que el transporte pblico, etc. Adems, los servicios con costos altos de infraestructura, como agua, alcantarillado y electricidad, tienen caractersticas de monopolio natural.4 Otros, como el transporte pblico, no pueden beneficiarse con economas de
escala en el rango completo de produccin (no son monopolios naturales) pero se
suministran, sin embargo, en un entorno protegido. En resumen, no hay competencia para muchos de esos servicios (electricidad, agua, alcantarillado) y slo competencia limitada e indirecta para otros (automviles que compiten con transporte pblico, por ejemplo).
Para los bienes o servicios suministrados pblicamente que compiten con el sector
privado, se presenta en primer lugar la cuestin de si el sector pblico debera participar. La respuesta es que no existe una base racional econmica slida para la
4

Un monopolio natural se representa con mucha frecuencia con los servicios de utilidades
locales (agua, alcantarillado y gas natural, donde es de responsabilidad municipal). Su caracterstica predominante para propsitos analticos aqu es que presentan costos unitarios
decrecientes en el rango completo de produccin (economas de escala).

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Prestacin de servicios pblicos

prestacin por parte del sector pblico, aunque dicha prestacin se ha defendido con
base en la generacin de ingresos para el gobierno local. Algunos ejemplos son la participacin del sector pblico en panaderas, talleres de pintura, floristeras, clubes deportivos, cultivo de championes y negocios de artesanas en Rusia (Kurlyandskaya,
Nikolayenko y Golovanova, 2001).

Por qu utilizar empresas de gobiernos locales?


Se ha adelantado una serie de argumentos en defensa de utilizar organismos de propsito especial o empresas de gobiernos locales para servicios especficos.
Primero, en algunos pases, o provincias, estados o regiones dentro de los pases,
los requerimientos legislativos estipulan que los servicios especficos deben ser responsabilidad de un organismo o empresa separada, generalmente bajo una estructura gobernante llamada comisin, junta o empresa de servicios. As sucede con la
distribucin municipal de electricidad en Ontario, Canad, donde todas las decisiones sobre polticas se toman en una corporacin privada, o en una junta directiva
nombrada por el municipio que opera a distancia e independientemente del concejo local.
Segundo, donde los gobiernos locales son libres de escoger sus estructuras gobernantes para la provisin de bienes y servicios locales, con mucha frecuencia la tradicin juega un papel en la confianza en empresas separadas; esto es, siempre se ha
hecho de esa forma y no existe razn para cambiar.
Tercero, estos organismos se han defendido con base en que funcionarios electos o
nombrados que dirigen empresas de un solo propsito tomarn mejores decisiones
que polticos municipales elegidos en forma directa, quienes deben tomar decisiones
y hacer elecciones y compensaciones sobre un vasto rango de funciones del gobierno
local. Se argumenta que es ms probable que un consejo gobernante de un solo propsito est compuesto por expertos y por ello es capaz de tomar mejores decisiones
cuando se compara con polticos elegidos localmente y funcionarios oficiales, que tienen pesadas cargas de trabajo y tiempo insuficiente para planear, administrar y supervisar todas las funciones de gobierno. El argumento lo apoyan quienes aseguran que
en general las empresas pblicas financieramente independientes son mejor dirigidas,
honestas y eficientes, en tanto que se aduce que las empresas de servicios gobernadas
por concejos locales son marcadamente peores en cada uno de esos aspectos y es probable que se dirijan con prdidas financieras.
Cuarto, en algunos pases se utilizan las empresas como una forma de escapar a
controles rgidos (de un nivel superior de gobierno) que se aplican a lo que gastan los
gobiernos locales y la forma en que lo hacen, las personas que emplean y para qu
labores, la cantidad que se les paga, ingresos a los que tienen acceso y los trminos a
los que puede obtener crdito, etc.

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Quinto, las empresas de gobiernos locales pueden ser preferidas en los pases en
los que los niveles superiores de gobierno comparten ingresos tributarios locales
pero no comparten los ingresos generados por las empresas locales (Martnez-Vzquez y Boex, 2001).
Sexto, estos organismos se utilizan en algunos pases para proveer empleo.
Sptimo, existe la percepcin en la mente de muchos polticos y una gran parte de
la poblacin de que las empresas locales de negocios son ms eficientes y responsables
en su operacin porque se manejan ms en forma de negocios venden un producto,
lo entregan, retienen el ingreso y cubren todos los costos cuando se comparan con
otros servicios prestados por el municipio que no se venden a tarifas, cargos o precios
especficos.
Por ltimo, los polticos y administradores locales prefieren algunas veces las empresas de negocios porque suele haber menos reclamos de los ciudadanos por los
ingresos generados por la venta de bienes y servicios por lo que se considera una
empresa de negocios que por el aumento de los impuestos locales para generar la
misma cantidad de dinero. Ms directamente, parece ser ms aceptable polticamente establecer una empresa local de negocios y vender un bien o servicio para generar
ingresos que aumentar los impuestos. Puede preferirse tambin generar ingresos con
la venta de bienes y servicios en empresas del gobierno local si los gobiernos municipales se encuentran con restricciones legislativas sobre su capacidad de aumentar
los impuestos.

Criterios para evaluar empresas locales


Para evaluar el papel de estos organismos y cmo deberan estructurarse, se requiere un conjunto de criterios. Para este propsito, los siguientes son apropiados: eficiencia en la asignacin o econmica, responsabilidad, transparencia y facilidad de
administracin.5 Los temas de imparcialidad son importantes pero de poca pertinencia en esta discusin. La imparcialidad se asocia con la forma en que se financian
servicios especficos (argumentos de beneficios recibidos6) o con temas de distribucin de ingresos (argumentos de capacidad de pago7), no con la agencia (empresa o gobierno local) responsable del servicio.

stos son los mismos criterios utilizados en la evaluacin de los asuntos financieros municipales. Sin embargo, su aplicacin a la prestacin de servicios locales, difiere algo de su aplicacin a los asuntos financieros locales.

Sobre una discusin del modelo de beneficios de las finanzas locales, ver Bird (1993).

Sobre una discusin de redistribucin de ingresos y cmo se debe manejar, ver Boadway y
Kitchen (1999, captulo 8).

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Eficiencia econmica (o de asignacin)


Esta eficiencia se alcanza dentro del sector pblico local cuando todas las responsabilidades del servicio se organizan y asignan, de modo que la sociedad obtiene la
mayor ganancia posible por el uso de todos los recursos (insumos) a su disposicin.
En otras palabras, si la dependencia de empresas del gobierno local lleva al uso de
menores recursos de los requeridos si el gobierno local prestara el mismo servicio,
entonces sera ms eficiente8 en trminos de asignacin, que una empresa local prestara el servicio porque la sociedad colectivamente estara mejor. Sin embargo, si la
existencia de una o ms empresas presenta barreras o impedimentos a la toma eficiente de decisiones en el sector pblico local y lleva a un mayor uso de los recursos
(malgasto), se podra estimar que las empresas locales asignan mal los recursos y
resultan ms costosas para la sociedad colectivamente.
Responsabilidad
En la prestacin de servicios del sector pblico local, se alcanza la responsabilidad
cuando el usuario o contribuyente puede identificar quin es responsable de qu y
puede vincular a la unidad gobernante responsable del servicio directamente con su
financiacin. Donde slo hay una unidad gobernante, los contribuyentes saben
quin es responsable de qu y a quin contactar si desean causar impacto en la toma
de decisiones. Donde hay varias unidades de gobierno local responsables de un rango
diverso de servicios, los usuarios o contribuyentes pueden confundirse y no saber
quin es responsable de qu y cmo causar impacto en la toma de decisiones.
Transparencia
La transparencia se alcanza cuando los ciudadanos o contribuyentes tienen acceso a
foros de informacin y toma de decisiones, de manera que el pblico general sabe
8

La eficiencia econmica es ms que eficiencia tcnica; esta ltima es una condicin necesaria pero no suficiente de la eficiencia econmica. La eficiencia tcnica existe cuando una unidad productora (empresa, gobierno, comisin) opera en forma tal que no es posible asegurar ningn producto adicional dados los insumos disponibles (trabajo, material y capital) y
el nivel de tecnologa. En otras palabras, se alcanza la eficiencia tcnica cuando se maximiza
el producto por unidad de insumo o se minimiza el costo por unidad del producto. Debe
anotarse que esto no tiene que ver con si un bien o servicio genera mayores o menores beneficios netos que otro bien o servicio. Simplemente se concentra en el empleo eficiente de los
insumos en la produccin de un bien o servicio especfico. Por ltimo, cuando el nivel de tecnologa avanza, un proceso de produccin eficiente tcnicamente conduce a una mayor produccin con los mismos insumos.

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qu sucede y puede juzgar si es apropiado. Los vehculos o instrumentos para mejorar la transparencia deben incluir legislacin que requiera que quienes toman las
decisiones en el sector pblico consulten al pblico y se reporten a l anualmente en
actividades planeadas, en la observancia forzosa de las regulaciones por parte de los
funcionarios y en la compra de los insumos mediante acuerdos contractuales con
personal interno o el sector privado. La legislacin podra incluir la publicacin
anual de medidas de desempeo del sector pblico local, suministrando as informacin a los ciudadanos locales para efectuar comparaciones de eficiencia y eficacia
intermunicipal. Todo este esfuerzo se encamina a reducir el riesgo de corrupcin haciendo disponible estatutariamente la informacin y asegurando que todas las decisiones sobre polticas pblicas se tomen en forma transparente y abierta.9
Facilidad de administracin
La facilidad de administracin es una extensin de los criterios de eficiencia y responsabilidad. El sistema ms fcil de administrar es el que no es confuso y no requiere cantidades innecesarias de tiempo y esfuerzo en las consultas, correspondencia y
reuniones para tomar las decisiones.

Juegan las empresas de los gobiernos locales un papel nico?


Realiza una empresa del gobierno local la prestacin de servicios u otra funcin que
no pueda realizar del todo o tan eficientemente el gobierno local (concejo municipal
o local) directamente? Utilizar los criterios mencionados puede arrojar alguna luz
sobre el asunto. Al principio, se asegura que la mejor estructura de gobierno y la ms
deseable socialmente se logra cuando los concejales elegidos localmente tienen la responsabilidad de la toma de decisiones por la prestacin de todos los bienes y servicios.10 Quizs esto se ilustre mejor sealando una variedad de problemas reales y
potenciales que surgen frecuentemente cuando algunos poderes de toma de decisiones del sector pblico local son responsabilidad de empresas de gobiernos locales. Por
ejemplo, si una empresa de gobierno local puede tomar decisiones sobre polticas y
tiene control de financiacin sobre bienes y servicios especficos y si opera en forma
independiente o semiindependiente del concejo elegido localmente responsable de
varios otros bienes y servicios, existe menos incentivo o posibilidad de lograr eficien9
10

Esto corresponde al FMI (2001).


Sobre una discusin de la importancia de distinguir entre toma de decisiones o gobernabilidad y prestacin de servicios, ver Savas (1987, captulo 6), Osborne y Gaebler (1992),
Kolderie (1986), Wunsch (1991), Ostrom, Schroeder y Wynne (1993), Batley (2001), Freire y
Stren (1994) y Banco Mundial (1994).

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cia, transparencia y responsabilidad del sector pblico local. De la misma manera, si


se malgastan recursos adicionales y tiempo en alcanzar acuerdos y coordinar polticas
entre estas unidades gobernantes competidoras, ser ms costoso de lo que debera ser
administrar el sistema.
Como se anot, el apoyo para las empresas del gobierno local descansa, parcialmente al menos, en la afirmacin de que los individuos nombrados o elegidos para la
junta de gobierno de una empresa pueden gobernar con ms eficiencia y eficacia que
los polticos elegidos localmente, que son responsables por un rango de bienes y servicios del sector pblico local. Se argumenta que estos servicios deben mantenerse libres
de interferencia poltica. Sin embargo, este enfoque para el gobierno municipal tan bsicamente corrupto y no representativo de las demandas del consumidor es un principio pobre sobre el cual se organiza la responsabilidad de los servicios municipales.
Adems, los argumentos que soportan la remocin de polticas parecen ser un
intento de sustituir polticas especiales por polticas generales, o un retiro de la lucha
para cambiar las decisiones polticas de la comunidad. Y si se entiende la poltica en
el sentido peyorativo de patronazgo e influencia partidista o personal, la independencia de las empresas de gobiernos locales no garantiza libertad de pillaje, sino que ms
bien abre posibilidades para mtodos de autoenriquecimiento por s misma. Los especialistas tcnicos en muchas funciones y sus respectivos grupos de soporte de ciudadanos pueden pensar que su funcin es tan importante para el bienestar general y los
mtodos implicados tan tcnicos, que slo se pueden realizar sus objetivos si se los
protege contra interferencias de no profesionales (Bird, 1980). Sin embargo, las polticas prcticas implican compromiso en el proceso de toma de decisiones. Debera
haber expertos y grupos de intereses especiales disponibles para asesoramiento en tal
toma de decisiones, pero no es necesario que sean ellos los responsables de las polticas. En casos en que los proponentes de una actividad encuentren la situacin poltica existente desagradable, debe resistirse la alternativa tentadora de evitar la participacin a favor de perseguir mejoras polticas bsicas.
Otra argumentacin dudosa de los abogados de las empresas de gobiernos locales
es su afirmacin de que financiar bienes y servicios especficos con tarifas o cargos a
usuarios o a travs de precios del sector pblico es ms semejante a los negocios y, por
tanto, preferible, si la realiza una empresa de negocios independiente o semiindependiente, ms bien que si se financia en la misma forma pero bajo la gobernabilidad de
un concejo electo localmente. Tal argumento pasa por alto la naturaleza esencialmente poltica de la toma de decisiones con respecto a muchos servicios apoyados en todo
o en parte por cargos a los usuarios o precios del sector pblico. No hay razn de por
qu un servicio apoyado por los usuarios no pueda operarse como un negocio autosostenible bajo un departamento del ayuntamiento.
La existencia de varias empresas independientes o semiindependientes complica al
gobierno local hasta el punto en que los ciudadanos no pueden entender su estructu-

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ra o determinar quin es responsable de qu. El debilitamiento del concejo municipal


mediante la remocin de algunas responsabilidades, combinado con la incapacidad
de los ciudadanos de entender al gobierno (quin es responsable de qu) produce el
resultado de prdida de responsabilidad, falta de transparencia y menor inters pblico en el gobierno local. Cuando la organizacin municipal se hace ms difusa es
menos accesible al control poltico. Tambin, las agencias en las que el gobierno local
est fragmentado son a menudo slo indirectamente responsables al pblico, en particular si sus miembros son nombrados [y no electos]. La fragmentacin del gobierno en empresas separadas complica an ms los problemas de integracin y coordinacin administrativa.
Sin embargo, se ha criticado el poner bajo la responsabilidad del gobierno del concejo local todas las decisiones sobre gobernabilidad y polticas para las empresas locales (la gestin diaria debe dejarse a los administradores, con independencia de la
estructura gobernante), porque los polticos locales de algunos pases aparentemente
utilizan esas empresas como puestos de empleo para familiares, amigos y compinches.
Si las responsabilidades de gobierno para las operaciones de las empresas se dejaran a
las empresas locales, se ha sugerido que podran minimizarse estas prcticas de empleo potencialmente ineficientes e injustas. Existen al menos dos razones de por qu
esto podra no ser cierto. Primero, no hay nada inherente a la estructura de gobierno
de una empresa de gobierno local u operacin del concejo local que sugiera que cualquier agencia sea ms o menos susceptible a este tipo de abuso de empleo. Segundo,
donde esto es un problema, su resolucin debera incluir la implementacin de polticas de empleo justas, efectivas y transparentes que impidan esta clase de comportamiento nepotista.
De las empresas que existen, muchas gozan de considerable autonoma e independencia financiera. De hecho, existe una tendencia en ellas de ser pequeos gobiernos en s mismas con la caracterstica inherente de que son independientes, y no
estn subordinadas en ninguna forma a los polticos municipales electos. Esto puede
llevar a un ambiente sobre el que los residentes y contribuyentes tienen poco control
y que es, por consiguiente, ineficiente polticamente. Para las financiadas parcialmente con subvenciones o impuestos locales, no hay a menudo vnculo directo entre
el organismo que formula las polticas (es decir, el que toma las decisiones sobre el
gasto) y los ingresos (impuestos locales) que recaudan los concejos municipales y tienen que utilizarse para financiar las agencias. Cuando quiera que las decisiones sobre
gastos e ingresos tales como stos se toman independientemente, es probable que el
sistema sea menos responsable o transparente11 e incapaz de asignar sus recursos eficientemente en todos los servicios municipales competidores. Cuando las agencias se
11

Sobre una discusin de la importancia de este vnculo entre ingresos y gastos, ver Bossons,
Kitchen y Slack (1993).

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financian totalmente con las ventas de su producto, hay mayor probabilidad de que
sean independientes y se alejen ms de las decisiones de gobierno del concejo local.
Cuando existe un gran nmero de empresas independientes de un slo propsito,
la coordinacin de actividades interrelacionadas es difcil y, en algunos casos, imposible de alcanzar (Kitchen, 1989). Los intentos de los polticos elegidos localmente de
ofrecer servicios se frustran con frecuencia o se hacen ms difciles por las decisiones
tomadas en estas empresas independientes sobre las cuales los polticos tienen poco
control, si acaso tienen alguno. Por ejemplo, acciones realizadas por las empresas de
electricidad, agua potable y alcantarillado, y las autoridades de transporte pblico
pueden entrar en conflicto con el esfuerzo de planeacin general del concejo.
La estructura institucional, a la que podemos referirnos como monopolio localizado, crea un impedimento potencial para la bsqueda de fuerzas competitivas si se
impide a los concejos municipales tomar todas las decisiones que afectan al municipio en la forma ms responsable, transparente y eficiente. Esto puede suceder, por
ejemplo, cuando un municipio dilata todas las decisiones sobre gasto y financiacin
hasta que una empresa del gobierno local haya determinado su nivel de gasto y financiacin. Por ejemplo, una decisin de una empresa de acueducto separada, para reemplazar o rehabilitar una lnea de agua o una caera maestra de alcantarillado (servicios subterrneos), puede afectar la oportunidad de un municipio para revestir o
mejorar una carretera o calle local (servicios sobre la superficie), lo cual a su vez,
puede afectar la forma como el municipio asigna sus recursos a otros servicios municipales (en trminos tanto de oportunidad como de su eleccin de alternativas competidoras).12 En forma semejante, si una decisin de una empresa local de tomar un
prstamo para financiar la rehabilitacin o provisin de infraestructura de capital
nueva excluye o inhibe la capacidad del concejo local, de tomar prstamos para otros
proyectos de capital (quiz por lmites de endeudamiento), entonces no se asignan los
recursos con eficiencia.
En general, donde los concejos municipales son responsables directamente de un
servicio, suele haber mayor presin hacia la responsabilidad pblica (Kitchen, 1975)
y responsabilidad poltica. La mayor responsabilidad pblica a su vez lleva a mayor
12

La informacin se recopil en entrevistas con funcionarios municipales de Ontario. Se han


observado resultados semejantes para gastos de juntas escolares y policiales (ambos bajo
estructuras de gobierno independientes del gobierno municipal) en Ontario, donde las decisiones sobre el gasto y los resultantes requerimientos de impuestos a la propiedad de estos
dos organismos locales independientes, con frecuencia, excluyen gastos municipales sobre
los cuales tiene control el concejo municipal. Se argumenta que la exclusin ocurre porque
los concejos municipales son reacios a aumentar los impuestos a la propiedad (para gastos
municipales) y provocan la ira de la ciudadana local, si las decisiones de gastos de juntas
escolares y policiales han dado como resultado mayores impuestos a la propiedad por sus servicios especficos. Ver Tassonyi y Locke (1994) y Knapton (1993).

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presin para reducir costos,13 mejorar la eficiencia y justificar los aumentos de gastos.
Al compararse con la gobernabilidad bajo un concejo municipal, la mayora de las
empresas estn libres del centro de atencin pblica de las elecciones municipales
principales y consecuentemente an ms alejadas de estas presiones polticas importantes. Las elecciones de delegados, en las que ocurren elecciones ms que nombramientos, son en general asuntos montonos que pasan virtualmente desapercibidos
por el pblico y a menudo resultan en aclamaciones. La apata de los votantes se
desarrolla en las elecciones municipales, pero el deseo general de controlar los costos
en el ayuntamiento se extiende a todos los departamentos, mientras tal presin se
ejerce con menor frecuencia en una empresa separada. Parcialmente por esta razn,
muchas juntas de gobierno de empresas locales se introducen calladamente en el
sndrome de la estampilla, y permiten que los gerentes dominantes, competentes
tcnicamente, tomen las decisiones de polticas.
Conectada a la idea de responsabilidad poltica est la flexibilidad financiera disponible a cada tipo de organizacin. Debe mantenerse un grado suficiente de apalancamiento poltico y responsabilidad directa para con el pblico sobre la gobernabilidad de los servicios pblicos locales; de otra manera, existe la fuerte tentacin para
estas organizaciones de vincularse a una expansin no garantizada o invertir en activos nuevos que estn muy fuera de lnea con la inversin en otras funciones municipales. Las operaciones del concejo municipal parecen satisfacer dicha condicin mucho ms que las operaciones de empresas locales separadas, y la libertad financiera
de estas ltimas puede permitir mayor indulgencia en la construccin de imperios
(Kitchen, 1995) y malgasto en los recursos.
Una fuente importante de economas, disponible para las operaciones dirigidas
por un concejo municipal y a menudo no disponibles a empresas de un solo propsito, proviene de la oportunidad para que cierto personal, instalaciones y equipo de
capital se vinculen a funciones mltiples. Primero, los servicios prestados por el municipio pueden compartir espacio de oficinas en el ayuntamiento, mientras que las
empresas separadas generalmente se establecen en edificios aparte. Segundo, un servicio con gobierno municipal fcilmente comparte tareas administrativas y operativas con otros departamentos en el ayuntamiento (por ejemplo, servicios contables y
legales), mientras las operaciones de empresas separadas tienden a establecer sus
propias instalaciones administrativas y operativas. En la estructura de estas ltimas,
es menos probable que se logren economas de escala y ahorros en costos que en las
primeras. Tercero, existen oportunidades para asociar equipo de capital y trabajo en
operaciones gobernadas por el municipio, y hacerlo permite la reduccin de horas
13

Los resultados de Kitchen (1976) indicaron que los costos de suministro de agua, mediante
una empresa de acueducto separada, fueron significativamente mayores que los del suministro mediante un departamento directamente responsable ante el concejo municipal.

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ociosas de capital y trabajo por medio de la oportunidad de transferir equipo y personal a distintas funciones cuando surge la necesidad. Como sucede con muchos de
sus departamentos, el ayuntamiento puede lograr economas de escala en el uso de
personal y equipo no especializado. Esta fuente de ahorros es ms importante para
municipalidades ms pequeas que para las ms grandes porque es mucho ms probable que las operaciones a menor escala encuentren indivisibilidades en insumos de
capital y trabajo. Sin embargo, las empresas de gobiernos locales tienen tendencia a
adquirir un complemento separado de trabajo y equipo. Como regla general, estos
insumos no se utilizan para otras funciones del gobierno municipal. En muchos
casos, en especial para el equipo de capital, hay considerable tiempo ocioso y falta de
uso de una parte del equipo de capital (Kitchen, 1975).14
En resumen, los argumentos econmicos y polticos a favor de empresas de gobiernos locales independientes y autnomas o semiindependientes y semiautnomas son
en general dbiles. Dichas empresas no parecen contribuir con nada nico. Su existencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de decisiones y costos innecesarios para los gobiernos y los residentes locales. La eliminacin de esas empresas
debe aumentar el grado de mejoramiento en eficiencia, responsabilidad y transparencia del sector pblico local. Ciertamente, eliminara la confusin en cuanto a quin es
responsable de qu y permitira a los concejos locales fijar prioridades y ponderar y
considerar las compensaciones necesarias en la toma de decisiones sobre los mritos
relativos de gastar en sistemas de acueducto y alcantarillado, vas, transporte pblico,
polica, bomberos, parques locales y otros servicios pblicos.
Desde luego que toda esta discusin supone que operamos en un mundo mejor y
que las actuales estructuras de toma de decisiones podran cambiar. Infortunadamente, el cambio puede no ser posible para muchas empresas y en muchos pases. Las empresas de gobiernos locales estn arraigadas slidamente en los servicios del sector
pblico local y continuarn utilizndose aun cuando haya disminuido su importancia en algunos pases en la ltima dcada,15 principalmente debido a los tipos de problemas de toma de decisiones descritos.

Gobernabilidad de las empresas de gobiernos locales


Aun cuando los argumentos a favor de las empresas de gobiernos locales no sean
fuertes, estas empresas seguirn siendo las responsables de un rango de bienes y ser14

Kitchen (1975); para ilustracin y discusin ms reciente, ver Armstrong y Kitchen (1997,
134-139).

15

En Ontario, la dependencia de comisiones de empresas de servicios (empresas locales) para


el suministro de agua disminuy de 112 empresas separadas en 1990, a 41 en 2000 y a 15 en
2001 (Sancton y Janik, 2001, cuadro 3).

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vicios locales en muchos pases. Entonces, aqu la discusin se concentrar en las


polticas diseadas para mejorar la eficiencia, responsabilidad y transparencia de la
estructura de gobernabilidad de esas agencias.
La gobernabilidad se refiere al organismo poltico responsable de tomar todas las
decisiones sobre polticas. No se refiere a la gestin cotidiana del gobierno local o de
sus empresas,16 y no se refiere a la prestacin de servicios pues sta puede manejarse
en varias formas. Puesto que uno de los mayores objetivos del sector del gobierno
local debera ser disear una estructura de gobernabilidad general que, en principio
y tan estrechamente como sea posible en la prctica, satisfaga los criterios ya descritos, se alcanza mejor si todos los poderes de decisin del sector pblico local se le
otorgan a un concejo local electo en forma democrtica. En efecto, entonces, hay
buenas razones para gobernar todos los organismos de propsito especial con el
mismo organismo que gobierna el ayuntamiento. Al hacer esto se crea un ambiente
en donde sera ms fcil coordinar todos los servicios y funciones municipales y tambin se minimizaran los conflictos entre las polticas de las empresas locales y las de
los concejos locales. En principio, un sistema en el que los concejos locales tengan la
responsabilidad de tomar decisiones sobre compensaciones apropiadas que deban
hacerse para todos los gastos locales, reduce las posibilidades de conflicto entre agencias locales que buscan promover intereses especiales y el municipio que intenta
mantener la lnea en los impuestos, restringir los gastos o alterar su seleccin entre
aquellos servicios sobre los cuales tiene control sustancial.
Con el otorgamiento al concejo de todos los poderes de decisin sobre polticas
pblicas municipales, inclusive los sensibles polticamente y los no tan polticamente
sensibles, deberan mejorar la responsabilidad local y la sensibilidad hacia los contribuyentes (Municipality of Metropolitan Toronto, 1988); Stenning y Landau, 1988). Al
detenerse uno a pensar en ello, un organismo independiente a cargo de un servicio
bsico como acueducto, alcantarillado, electricidad, polica y otros parecidos, que pueda fijar sus propias tarifas o determinar sus propios impuestos a la propiedad, sus propias polticas y formular y aprobar sus planes a largo plazo, tiene considerable control
sobre el rango de los dems servicios municipales, sobre el gobierno de una comunidad y sobre cmo y dnde se desarrolla residencial, comercial e industrialmente.

Prestacin de servicios del sector privado


La opcin ms obvia de prestacin de servicios para el sector privado es la de contratacin, pero no es la nica. La participacin del sector privado puede incluir tam16

En Nueva Zelanda se ha legislado que las responsabilidades de diseo de polticas de los concejos municipales electos deben estar desligada de la gestin cotidiana de la autoridad (Pallot,
1998).

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bin el uso de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda (Savas,


1982; Hatry, 1983). Recientemente ha venido aumentando el inters en las asociaciones pblico-privadas como opcin aceptable para financiar servicios, en especial en
donde pueda haber costos de capital o infraestructura sustanciales. Dado que cada
opcin representa una forma nica de prestacin de servicio, se discuten a continuacin las fortalezas y debilidades en eficiencia potencial.

Contratacin
En el Reino Unido, se exige ahora que las autoridades locales participen en licitaciones competitivas para la prestacin de los servicios municipales. En Nueva Zelanda,
la legislacin introducida a principios del decenio de 1990 caus un impacto significativo en la forma como se prestan los servicios, pero no lleg tan lejos como para
exigir la licitacin competitiva. All, la prestacin de servicios exclusivamente por
dependencias de los concejos locales disminuy del 70% en 1989 al 26% en 1994,
mientras que la prestacin por parte de unidades de negocios aument del 2 al 18%
(Department of Internal Affaires, 1994). Los servicios centrales de agua potable, sistemas de alcantarillado, control de aguas tormentosas y drenaje los prestan unidades
de negocios en ms del 50% de los concejos, mientras la mayora de ellos, que presta servicios legales, recoleccin de desechos, silvicultura comercial y disposicin de
desechos, utiliza proveedores externos (Pallot, 1998).
Dado que la moda actual es defender la privatizacin de los servicios pblicos locales, primariamente a travs de contratacin, deben anotarse las ventajas en eficiencia de esta accin. En esencia, se argumenta que efectuar contrataciones mediante licitaciones competitivas mejora el entorno competitivo y lleva a costos operativos por
unidad menores para el agente que presta el servicio. Los contratistas tienen incentivos para ser eficientes y se les imponen sanciones si no lo son. No es necesario que la
contratacin sea slo con el sector privado y de hecho podra aplicarse igualmente a
empresas y gobiernos que contratan entre s y tambin con organizaciones no lucrativas y voluntarias (Bish, 1986).
Los contratos se otorgan tpicamente por medio de un sistema de licitacin competitiva en el cual normalmente se selecciona al licitante con el menor precio. En adicin, algunas jurisdicciones han adoptado una poltica por la cual las regiones, condados o ciudades se subdividen y se licitan los contratos para una serie de subregiones
o reas para los servicios en los que no existen economas de escala. El propsito es
estimular a las empresas ms pequeas a participar en las licitaciones situacin que
no se dara si todos los contratos fueran grandes y permitir, en algunos casos, que
cuadrillas municipales compitan con el sector privado para ganar un contrato. Esto
ofrece estmulo para una mayor competencia y a la postre ahorros en costos y mayor

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eficiencia. De hecho, en algunas ciudades de Estados Unidos, no es raro encontrar empleados del gobierno municipal compitiendo con el sector privado por la responsabilidad de la prestacin de un servicio. Donde as se ha hecho, se han conseguido considerables ahorros en costos y ganancias en eficiencia, junto con mejores niveles de
servicios (Goldsmith, 1997, 1998).
Los contratos ms exitosos suelen ser los que se basan en resultados mensurables
(desperdicios slidos, reciclaje y parecidos) primariamente porque es ms fcil controlar la cantidad del producto. Adems, la elaboracin de contratos en trminos de
resultados en lugar de insumos deja al contratista libre para organizar la operacin y
obtener los objetivos de resultados en la forma ms eficiente posible (Bish, 1986).
Muchos polticos y administradores de gobiernos locales que no son fuertes defensores de la contratacin han argumentado que la calidad del servicio es inevitablemente inferior en el sector privado. Esta preocupacin sobre la deficiencia en la calidad ha ocasionado sugerencias para el establecimiento de un sistema de control que
asegure que se mantenga la calidad en niveles aceptables. Sin embargo, no existe razn
a priori para pensar que el control del sector pblico sea ms efectivo o eficaz que una
poltica de licitaciones competitivas para la prestacin de servicios con una base relativamente frecuente (anual, bianual, o aun cada tres aos, por ejemplo). La licitacin,
por s misma, puede crear incentivos para que la empresa mantenga la calidad si desea
ser candidata para la continuacin de su contrato al vencerse el trmino inicial.
La mayor parte del trabajo emprico sobre contratacin sugiere que los costos operativos unitarios son inferiores en las operaciones realizadas por empresas privadas.
Aunque el grueso de estos estudios se ha efectuado en Estados Unidos y Europa
(Borcherding, Pommerehne y Schneider, 1982; Hike, 1992), se han realizado estudios
similares en otros pases. Por ejemplo, en Nueva Zelanda se informa que los ahorros
en costos por la contratacin oscilan entre el 45% y el 60% en el caso de recoleccin
de desechos en Dunedin, y entre el 15% y el 30% en otros servicios en Dunedin y
Christchurch (Douglas, 1994; Williamson, 1994). En Canad, varios estudios sobre
diversos servicios (recoleccin, reciclaje y disposicin de desperdicios slidos, operaciones de transporte pblico y mantenimiento de instalaciones elctricas) presentan
resultados parecidos (ver el cuadro 5.1). Resultados semejantes se han notado en un
examen de la participacin del sector privado en tres servicios urbanos (recoleccin
de desechos, suministro de agua y de electricidad) en pases en desarrollo (Batley,
2001). En un estudio adicional en el que se compilaron resultados de 203 estudios
separados sobre contratacin (sin consideracin de si se convocaron unidades del sector pblico a licitar) se concluy que se reportaron ahorros del orden del 20% con
mayor frecuencia, sin sacrificios en la calidad del servicio (Domberger y Jensen,
1997). Por ltimo, segn una evaluacin crtica de varios estudios, el sector privado
es ms eficiente en la recoleccin de desechos, la proteccin contra incendios, los ser-

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Cuadro 5.1 Prestacin de servicios del sector privado versus del sector pblico en Canad
Servicios estudiados:
autor / ao

Alternativas de prestacin

Resultados

Servicio de buses:
Kitchen (1992)

Dependencia municipal versus servicios


de contratacin privada en municipios
de Ontario.

Mantenimiento
de instalaciones
elctricas:
Kitchen (1996)

Empresas de servicios para contratacin Servicio contratado significativamente


de mantenimiento de instalaciones
menos costoso.
versus mantenimiento interno en
municipios de Ontario.

Recoleccin de
desechos:
Kitchen (1976)

48 ciudades canadienses. Empresas


municipales versus contratacin
privada.

Proveedores municipales ms costosos


que empresas privadas.

McDavid, Richards y
Doughton (1984)

Comparacin de costos antes y


despus de que Richmond, B.C.
cambiara de recoleccin privada a
pblica.

La recoleccin de desechos slidos


residenciales cay de US$46,24 por
hogar en 1982 a US$30,63 en 1983.

McDavid (1985)

Encuesta de recoleccin privada


versus municipal de desechos slidos
residenciales en 107 municipios
canadienses.

En los municipios con un nico agente


de prestacin (pblico o privado)
la recoleccin fue 51% ms costosa
en las operaciones municipales.
En los municipios con combinacin
de operadores pblicos y privados,
el sector pblico fue 12% ms costoso.
Diferencias atribuidas a productividad
mucho mayor en las operaciones
privadas.

Tickner y McDavid
(1986)

Informacin detallada de encuesta


sobre resultados, insumos y costos
para recoleccin privada versus pblica
de desechos residenciales obtenida en
100 municipios.

En promedio, los recolectores privados


fueron 28% menos costosos.

McRae (1994)

Comparacin de cargos por recoleccin


de desechos slidos comerciales o
industriales en tres comunidades de
Central Vancouver Island.

Dependiendo del tamao del


contenedor y la frecuencia de
recoleccin, los servicios municipales
fueron entre 16 y 67% ms altos que
los precios del sector privado.

McDavid y Eder
(1997)

327 respuestas a cuestionarios para


encuesta sobre servicios de recoleccin
de desechos slidos en municipios
canadienses.

Para todo Canad, la recoleccin del


gobierno fue 22,3% ms costosa por
hogar que la de los contratistas privados.

McDavid (2001)

327 respuestas a cuestionarios para


encuesta sobre servicios de recoleccin
de desechos slidos en municipios
canadienses.

En promedio, los proveedores


pblicos presentan costos
superiores a los de los contratistas
privados.

Costos por km significativamente


menores en la operacin de
contratacin privada.

(Contina en la pgina siguiente)

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(Continuacin cuadro 5.1)

En los municipios donde la


recoleccin se divide en privada y
pblica, ambas presentan menores
costos que el promedio nacional y
los proveedores privados menores
que los pblicos.
Los municipios que licitan
competitivamente los contratos de
su recoleccin de desechos slidos
gozan de costos por hogar
significativamente menores.
Basureros:
McDavid y Laliberte
(1998)

Comparacin de costos operativos de


72 basureros pblicos y privados en
Canad.

Los costos operativos de las


operaciones privadas fueron inferiores:
US$15,75 por tonelada contra
US$23,48 por tonelada.

Reciclaje residencial:
McDavid y Laliberte
(1999)

Comparacin del sector privado versus


pblico de 132 agentes de reciclaje.

El costo neto por tonelada es


virtualmente idntico para los
proveedores pblicos y privados, salvo
en siete comunidades donde compiten
directamente los pblicos contra los
privados. Aqu, se informaron
sustanciales ahorros en costos para los
privados al compararse con los
pblicos.

vicios de limpieza y el tratamiento de aguas negras intensivo en capital, en tanto que


los resultados fueron menos concluyentes para suministro de agua potable y ferrocarriles (Tang, 1997).
En breve, la conclusin de estos estudios es que la mayor parte de las ganancias en
eficiencia debidas a la contratacin se ha conseguido ms a consecuencia de un mayor
radio de accin para la competencia que del hecho de que el servicio fuera prestado
por un contratista privado (Bish, 2001; Donohue, 1989; Jonson, 1988). Adems, los
resultados sugieren que donde no predominan las economas de escala, la creacin de
zonas de prestacin crea un entorno ms competitivo del que existe donde slo hay
un agente para la prestacin que sirva a todo el municipio (Bartone, 2001). Sin
embargo, introducir o aumentar la rivalidad puede no ser posible sin la existencia de
alguna propiedad privada. En otras palabras, algn grado de privatizacin mediante
la contratacin puede ser una condicin necesaria pero no suficiente para mejoras
sustanciales en el desempeo (Vickers y Yarrow, 1991).
Aunque la mayor parte de los estudios se han concentrado en la contratacin de
servicios individuales, existe alguna experiencia en Estados Unidos con ciudades que

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contratan la mayora de las responsabilidades de servicios. Estas ciudades han formado la Association of Contract Cities (Asociacin de Ciudades Contratantes) y se concentran en California. Este grupo ha generado un entorno altamente competitivo de
servicios locales con una vasta red de productores y acuerdos contractuales. Las ciudades compran y venden entre s y empresas privadas compiten activamente entre
ellas y con los productores del gobierno por los contratos (Bish, 1986; Frontier Centre for Public Policy, 1997). Segn un anlisis emprico de estas ciudades contratantes, stas reciben los servicios a menores costos que las ciudades no contratantes en
el condado de Los ngeles (Deacon, 1979).
Mientras parecen predominar reducciones en costos potenciales debido a la mayor competencia, se entiende bien que los sindicatos se oponen generalmente a la
contratacin (ver Dijkgraaf, Gradus y Melenberg, 2003, p. 54; Canadian Union of
Public Employees, 1985). En particular, su preocupacin es la prdida de empleo de
sus miembros y el grado al que la contratacin debilite el sindicato, fragmente la
fuerza laboral, soslaye las provisiones de acuerdos colectivos y reduzca los costos laborales con consecuentes oportunidades de beneficios para los negocios (ver Cassidy,
1994). En adicin, los ahorros en costos y mejor eficiencia anotados en los estudios
empricos no se aceptan universalmente pues, segn se argumenta, no consideran
algunos tems importantes de los costos. En particular, los crticos han argumentado
que la contratacin produce costos adicionales debidos al tiempo y dinero gastados
en el bosquejo, la negociacin y el control de un contrato.17 El contratante debe capacitar y supervisar a los empleados del contratista para garantizar la productividad, y
se incurre en costos adicionales por el despido de los empleados despus de haberse
contratado sus servicios (ver Sauter, Weisman y Percy, 1988). Han surgido otras preocupaciones porque los empleados no se identifican con la empresa y porque tienen
clientes mltiples y no otorgan prioridad al cliente actual (Cassidy, 1994).
Estas preocupaciones y crticas se compensan, sin embargo, con varias ventajas:
mayor flexibilidad de administracin en la asignacin de recursos humanos; mayor
productividad y eficiencia, en particular si se paga a los trabajadores con base en incentivos; mejor capacidad de empleo de pericia especializada cuando se requiere;
menor rotacin; y mayor variedad para el empleado (Cassidy, 1994; Dijkgraaf, Gradus y Melenberg, 2003).

Franquicias
Existe una franquicia cuando una empresa privada presta un servicio a los residentes de un rea geogrfica especfica y cuando los usuarios (consumidores o clientes)
17

Sobre una discusin en cuanto al diseo de contratos junto con sistemas de controles eficientes, ver David (1988).

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pagan (precio o tarifa) directamente al proveedor. Las franquicias pueden ser exclusivas (un proveedor) o no exclusivas (muchos proveedores).
Si se prestan los servicios mediante franquicias exclusivas, puede haber necesidad
de regular los precios.18 Se pueden imponer otras regulaciones para garantizar el
cumplimiento de estndares de calidad o de medidas de desempeo y que todos los
usuarios de un rea especfica (servida por la franquicia) tengan acceso al servicio si
lo pagan. Para franquicias exclusivas mayormente intensivas en capital, no licitadas
con frecuencia y no sujetas a fuerzas competitivas (como agua potable y aguas negras), es esencial la adherencia a estndares de desempeo,19 junto con contratos cuidadosamente redactados, especificando los trminos y condiciones del acuerdo. Para
servicios que no son intensivos en capital (recoleccin de desechos, por ejemplo) la
licitacin frecuente por el derecho a prestar el servicio (semejante a la contratacin)
debera asistir en el mantenimiento de las fuerzas competitivas necesarias para asegurar calidad alta y costos bajos.
Para servicios prestados por franquicias no exclusivas, es probable que sean menos
necesarias la regulacin de precios y las actividades de control. Lo atractivo de esta
estructura organizativa es principalmente una funcin del nmero de empresas implicadas y, por tanto, del grado del grado de competencia creado. A mayor cantidad
de empresas, entorno ms competitivo y, por tanto, mayor el incentivo para mejorar
la eficiencia, disminuir costos y ofrecer servicios de calidad.
Un posible problema con las operaciones de franquicias es que algunos usuarios
(quiz familias de ingresos bajos) puedan descontinuar el consumo o uso de ciertos
servicios. Si los usuarios consideran muy alto el precio del servicio, pueden decidir no
utilizarlo o hallar un sustituto. Esto ha ocurrido principalmente en comunidades
pequeas en las que se ha privatizado y pasado a franquicia la recoleccin de desechos
slidos. Esto no slo podra ocasionar condiciones no sanitarias e imponer externalidades a quienes pagan, sino tambin servicio de menor calidad o mayores costos para
los usuarios existentes si desaparecen las economas de escala. Por eso, el uso de una
operacin de franquicia en lugar de contratacin puede no ser deseable por razones
de eficiencia, en especial para servicios de los que pueden originarse externalidades
negativas porque los individuos eligen no utilizar el servicio.
Donde se consideran las franquicias, es crtico un acuerdo de franquicia entre el
concejo local y el proveedor. Es el documento legal central por el que se obligan ambas

18

Para una discusin de regulacin de precios, ver la seccin sobre asociaciones pblico-privadas ms adelante en el presente captulo.

19

Este aspecto se trata en la parte sobre control en la seccin sobre asociaciones pblico-privadas ms adelante en el presente captulo.

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partes y que puede hacerse cumplir. Este acuerdo debe incluir, entre otros tems, los
siguientes:

Trminos de pago por la tarifa de la franquicia.


Principios y prcticas que deben seguirse en la fijacin de los precios.
Todos los estndares y medidas de desempeo que deben cumplirse.
Una lista y descripcin de todos los informes financieros y de desempeo que
se deben suministrar regularmente al concejo local y al pblico.
Procedimientos que se deben seguir al renegociar estndares y condiciones del
acuerdo.
Para servicios en los que el concejo local retiene la propiedad de los activos de
capital, las condiciones de su devolucin al final del perodo de acuerdo.

Subvenciones para servicios especficos


Con mucha frecuencia los gobiernos locales otorgan subvenciones a varios grupos y
actividades comunitarias, incluidos grupos de voluntarios, organizaciones caritativas,
actividades recreativas y culturales y juntas especiales, tales como juntas de escenarios
deportivos y de bibliotecas. Algunas subvenciones son ad hoc en tanto que otras se
otorgan anualmente, aunque a los solicitantes de las anuales se les exige a menudo la
solicitud cada ao. En trminos de eficiencia, se justifican las subvenciones si el servicio prestado a travs de la agencia que la recibe se presta con menores costos o mayor
eficiencia que si lo prestara el gobierno municipal directamente. Por ejemplo, si la
subvencin es para una organizacin de voluntarios, puede ser menos costoso prestar
el servicio a travs de este tipo de organizacin que a travs de un organismo u organizacin del ayuntamiento.
Las subvenciones a juntas involucradas en la prestacin de un servicio se hacen
tpicamente para cubrir el total o parte de los costos operativos (por ejemplo, juntas
de bibliotecas). Nuevamente, en trminos de eficiencia, esta poltica puede ser apropiada si el servicio puede prestarse a menores costos que bajo la responsabilidad
directa del gobierno local. Desde luego, en esta declaracin est implcita la condicin
de que los presupuestos para estas juntas debe determinarlos el concejo local en competencia con el rango de los dems servicios prestados por el gobierno local.
En realidad, las subvenciones de los gobiernos locales casi nunca se otorgan para
mejorar la eficiencia productiva, sino, en general, por una de estas dos razones: apaciguar a grupos especficos persuasivos en apelar a la conciencia social de los concejos locales para apoyar su causa; o prestar un servicio particular a travs de una junta
especial (de una biblioteca, por ejemplo) que est alejada por lo menos un paso de la
responsabilidad directa del concejo.

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Cupones
Los cupones constituyen an otra forma de privatizar la prestacin de los servicios
pblicos, distribuyndolos directamente el gobierno municipal a ciudadanos que se
ha estimado son elegibles para un servicio particular. El usuario entonces entrega el
cupn al proveedor privado de su eleccin. El proveedor, a su vez, enva el cupn al
gobierno para su pago (que, con toda probabilidad, ser una cantidad constante en
dlares por cada cupn del mismo tipo).
Es particularmente importante determinar el valor en efectivo del cupn (esto es,
el valor que el gobierno paga a cada empresa), pues el valor puede afectar la eficiencia de la produccin y prestacin del proveedor. Deben estipularse la cantidad y calidad del servicio prestado. Por ejemplo, si el valor en efectivo del cupn es igual al
costo promedio de cada unidad ofrecida o prestada por la empresa o al promedio
ponderado de los costos asumidos por todas las empresas, el esquema puede penalizar a los productores ms eficientes. Para superar este problema, el valor en efectivo
por unidad debe ser igual al costo del proveedor ms eficiente. La ventaja de este plan
de pago es que la empresa altamente eficiente puede reducir los costos del gobierno
y, por consiguiente, del contribuyente.
Un sistema de cupones puede ofrecer incentivos para la diversidad y de ah, para
un gran nmero de productores, aumentando as las alternativas disponibles a los
residentes. Por esta razn, la prestacin de servicios, como el cuidado de nios, servicios a las amas de casa, hogares de adopcin y hogares de grupos, se podran adaptar bien a un sistema de cupones. Los cupones se utilizan con frecuencia para el
transporte pblico de receptores de bienestar e incapacitados y en ocasiones para
gastos mdicos.
Una variacin potencial de aumentar las alternativas de los tenedores de cupones
es el aumento en la calidad del servicio y en la eficiencia que debera causar. Sin
embargo, este resultado dependera de la efectividad de la red de informacin establecida entre los tenedores de cupones. Si la red es efectiva, la existencia de fuerzas
competitivas debera ocasionar mejoras en la calidad del servicio y reducir los costos
prestacionales. La reduccin de stos, sin embargo, puede compensarse parcialmente con los costos mayores de control y administracin, por ejemplo, para impedir la
falsificacin de los cupones.
Aunque se pueden encontrar algunos problemas administrativos y de control con
este enfoque, debera estimularse la experimentacin con un sistema de cupones
para ciertos servicios. Inicialmente, puede intentarse con los cupones en aquellas
reas en donde el gobierno provee asistencia a agencias no gubernamentales, tales
como servicios sociales para familias de ingresos bajos.

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Voluntarios
Los gobiernos utilizan voluntarios en muchos pases para la prestacin de servicios
especficos. Tpicamente se observa asistencia no remunerada en lugares tales como
bibliotecas, hospitales y programas de ayuda de maestros, donde normalmente a los
voluntarios se asignan tareas que de otra forma no podran realizarse.
Los municipios ms pequeos de Canad y Estados Unidos tienen frecuentemente departamentos de bomberos voluntarios o una combinacin de bomberos
voluntarios y profesionales. De hecho, en un estudio sobre 104 departamentos de
bomberos municipales en municipios de Canad en 1981 y 1982 se concluy que los
departamentos de bomberos que emplean una combinacin de bomberos de tiempo completo y parcial (voluntarios) en comunidades de hasta 50.000 habitantes
gozaban de los beneficios de menores costos del servicio sin sacrificio en la eficacia
(McDavid, 1986). En comunidades de ms de 50.000 habitantes, la eficacia tenda a
disminuir con una fuerza mixta. De la misma forma, la eficacia de un departamento
con bomberos de tiempo parcial solamente se reduca porque los bomberos, en promedio, gastaban ms tiempo en llegar al incendio.
Dado que la fuerza laboral existente no se reemplaza usualmente (al menos en
primera instancia) con voluntarios, no cabe presumir que el uso de voluntarios reducir los costos de la prestacin en forma inmediata. De hecho, puede haber algunos
costos de administracin en el mantenimiento de un personal voluntario; por ejemplo, los programas de entrenamiento, guas y requerimientos de coordinacin general consumen tiempo de los miembros regulares del personal.
Aunque a corto plazo puedan ser menores los costos, la dependencia de voluntarios puede tambin reducir los costos a largo plazo, en especial si sirven como sustitutos de los empleados remunerados. Se originan ahorros adicionales en costos,
tanto a corto como a largo plazo, si el uso de voluntarios permite servicio extra o ms
horas de servicio, por ejemplo, como con la ayuda voluntaria en las bibliotecas. Si
con ese uso mejora la calidad de los servicios existentes, depende de la calidad de los
voluntarios y de la percepcin de los receptores (por ejemplo, puede percibirse que
el uso de voluntarios en hospitales mejora la calidad de la atencin hospitalaria).
Un problema potencial en el uso de voluntarios surge si slo estn disponibles a
determinadas horas (por ejemplo, fines de semana o en las noches), o si no son confiables, lo que puede suceder porque no se les remunera. Problemas y costos adicionales pueden aparecer si es necesario un sistema de contratacin continua para dotar
de personal al programa de voluntarios.

Grupos de autoayuda
El concepto de autoayuda se relaciona estrechamente con el de uso de voluntarios. Los
programas de autoayuda se disean de manera que los individuos o vecindades pres-

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ten servicios para ellos mismos. Ejemplos tpicos en Norteamrica incluyen vigilancia de la vecindad y programas de block parent (hogar seguro), inundaciones y mantenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en parques de barrios. La
popularidad de estos programas ha aumentado en los ltimos aos. En algunos de los
mayores municipios los residentes de ciertas calles o barrios se han organizado colectivamente (y suministrado fondos) con el propsito de contratar empresas de seguridad para reducir la incidencia de crmenes y, en general, mejorar la seguridad para los
residentes. Aqu, los usuarios prestan y pagan directamente el servicio.
Es un asunto debatible que los grupos de autoayuda (para muchos servicios) estn
dispuestos a organizarse por su propia cuenta y, por supuesto, en primer lugar es probable que dependa de la severidad de la razn para organizarse. Por ejemplo, es ms
probable que se organicen los ciudadanos para propsitos de proteccin que para
mantener un parque del vecindario. A menos que se demuestre que disminuirn los
costos de la prestacin y mejorar la calidad para los beneficiarios (por ejemplo, con
mayor seguridad), no es probable que los individuos acuerden emprender la actividad. En adicin, est el problema obvio de operar un sistema de prestacin si surgen
arribistas. Es probable que sea ms aparente este problema si para establecer ciertos
servicios se requieren costos apreciables. Dados estos problemas potenciales, se maximizarn las ganancias en eficiencia slo si la mayora de los residentes de una jurisdiccin dada se ponen de acuerdo para cooperar.
A la inversa, si los gobiernos pueden convencer a grupos o vecindarios establecidos de pasarse a prestacin por su propia cuenta para sustituir una adicin a los servicios pblicos existentes, entonces se podran obtener ahorros significativos en la
prestacin de servicios especficos. No obstante, estos ahorros pueden compensarse
parcial o totalmente con mayores costos de personal asociados con su prestacin.
Problemas adicionales y costos mayores pueden originarse si los grupos de autoayuda deciden, despus de un perodo corto, terminar su actividad y volver a la prestacin pblica del servicio, posiblemente presionando ms para que los polticos locales presten el servicio a travs del sector pblico local. Es claro que tal indecisin
podra crear ineficiencias y costos ms altos. Para evitar estos costos, puede requerirse asistencia parcial del gobierno, no slo durante las primeras etapas de la prestacin
sino permanentemente. De hecho, con frecuencia esto es lo que se practica con el
mantenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en los barrios, en los
municipios canadienses: el gobierno local paga a menudo pequeos honorarios por
da a un residente del vecindario para asegurar el mantenimiento del hielo para los
residentes.

Agencias privadas no lucrativas


Agencias privadas no lucrativas han prestado en forma tradicional varios servicios en
muchos pases y algunos ejemplos comunes de esto en Norteamrica son organizacio-

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nes como Alcohlicos Annimos, Ejrcito de Salvacin y United Way (Va Unida).
Pueden observarse ahorros en costos cuando estas organizaciones ofrecen servicios
que de otra forma los tendra que ofrecer el gobierno local. Sin embargo, surgen tres
preocupaciones potenciales con la dependencia del sector no lucrativo. Primero, puede ser difcil asegurar un servicio de alta calidad, ya que puede depender de la calificacin de las personas que trabajan en la agencia. Segundo, sin una fuente confiable
y continua de fondos, estas organizaciones no son proveedores estables de los servicios. Tercero, quiz ms filosficamente, est la importante cuestin de si el sector
pblico est renunciando a su responsabilidad pblica, dependiendo de agencias no
lucrativas (con ninguna o muy poca asistencia financiera de los gobiernos municipales) en la prestacin de servicios, como bancos de alimentos y asilos.

Combinacin de sistemas de prestacin de servicios


En adicin a la gran cantidad de sistemas totalmente pblicos y totalmente privados
de prestacin de servicios, cada vez ms se prestan los servicios mediante una combinacin de dichas organizaciones. La combinacin puede ser de una agencia de
gobierno (empresa de negocios del gobierno local o departamental) para otra agencia gubernamental, o puede ser que el sector privado ofrezca parte del servicio (generalmente mediante contratacin) para una dependencia o agencia oficial. Este uso de
sistemas mixtos de prestacin ha aumentado en forma sustancial en el ltimo decenio. En algunos casos, la combinacin de sistemas se disea a fin de aprovechar ahorros provenientes de las economas de escala o del radio de accin en la prestacin
de varios servicios. Estas economas se atribuyen a eficiencias que pueden obtenerse
al servir a una poblacin o rea geogrfica mayor. Sin embargo, en otros casos, la
combinacin se utiliza para superar problemas de deseconomas de escala porque
ningn gobierno municipal tiene el tamao ms eficiente para ofrecer todos los servicios pblicos. Adems, al introducir mayor competencia en los sistemas de prestacin, la combinacin puede resolver preocupaciones sobre problemas de eficiencia
creados por proveedores monopolistas de servicios.
Se dan ejemplos en los que un gobierno contrata una unidad oficial adyacente y
generalmente de mayor tamao en servicios, tales como mantenimiento y reparacin de vas, operacin y mantenimiento de instalaciones elctricas municipales,
reparacin y servicio de vehculos de obras pblicas, operacin de servicios de transporte, servicios administrativos contables y legales, gestin de desechos slidos y
otros parecidos. La mayora de los proyectos de construccin de los gobiernos, incluidos edificios, vas, redes de agua potable y alcantarillado y ciertos servicios profesionales, tales como diseo de ingeniera, estudios de consultora y asesoras legales, se contratan al sector privado.

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Asociaciones pblico-privadas
Aunque las decisiones sobre polticas y financiacin de infraestructura del sector
pblico deben a la postre ser responsabilidad del concejo, eso no significa que el
organismo deba poseer los activos y prestar el servicio (ver Savas, 1987, cap. 6;
Osborne y Gaebler, 1992; Kolderie, 1986; Wunsch, 1991; Ostrom, Schroeder y
Wynne, 1993; Batley, 2001; Freire y Stren, 1994 y Banco Mundial, 1994). La propiedad de los activos y la prestacin de servicios pueden manejarse en varias formas
incluido algn tipo asociacin pblico-privada.20 En la presente seccin se discuten
las implicaciones principales de stas.
En la ltima dcada o algo as, ha habido mayor inters en la provisin de infraestructura del sector pblico mediante asociaciones pblico-privadas (Hrab, 2003a,
2003b), en particular para servicios que tienen costos de capital sustanciales. A modo
de ilustracin, el 85% de los encuestados oficiales por el Canadian Council for Public-Private Partnerships (Consejo Canadiense para Asociaciones Pblico-Privadas)
anot que su gobierno estaba aumentando su utilizacin de ese tipo de asociaciones
(Martin, 2001). Se han notado tendencias semejantes en otros pases (Szalai, 2001).
Esta participacin puede tener formas distintas, incluso iniciacin o planeacin de
proyectos, construccin, operacin, propiedad y financiacin. Estas asociaciones pblico-privadas constituyen una forma de contratacin e incluyen la participacin
directa de un sector en una empresa de capital de riesgo controlada por el otro sector. Ambos socios contribuyen con fondos o servicios a cambio de ciertos derechos
o ingresos futuros.
Las asociaciones pblico-privadas pueden tener diferentes formas, como las siguientes:

El sector privado opera la empresa de servicios por una tarifa y asume la responsabilidad de los costos de capital.

El sector privado arrienda o compra la empresa de servicios al sector pblico,


la opera y cobra tarifas de servicios.
El sector privado construye o desarrolla una empresa de servicios o ensancha
o renueva una empresa existente de servicios y luego la opera por un cierto
nmero de aos.
El sector privado construye la infraestructura requerida, opera la empresa por
algn perodo especificado y luego la transfiere al gobierno.
El sector privado construye y opera la empresa y responde por la financiacin
de capital. El sector pblico regula y controla la operacin.
20

El uso de asociaciones pblico-privadas para financiar infraestructura de capital se discute


en Kitchen (2004).

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El sector privado construye la infraestructura y luego transfiere la propiedad


al sector pblico.
Las asociaciones pblico-privadas presentan algunas ventajas. En adicin a suministrar una fuente de fondos de capital, habilitan al sector pblico para recurrir a la
pericia y destrezas del sector privado (Conference Board of Canada, 2003) a fin de minimizar los costos. Esta ventaja puede tener especial importancia para los municipios
pequeos que encuentran mayor dificultad que los grandes para atraer la pericia.
Tercero, la inclusin del sector privado tiende a ocasionar operaciones ms innovadoras y eficientes que si el sector pblico presta el servicio por su cuenta (Probyn, 1997).
Como la mayor parte de las opciones, las asociaciones pblico-privadas tambin
tienen desventajas. Primero, puede existir algo de incertidumbre sobre si el sector privado podr representar su papel, en especial si existe riesgo de bancarrota en el sector
privado en la prestacin de servicios locales esenciales. Segundo, hay prdida potencial de control al sector privado. Tercero, puede haber una compensacin de costos de
capital pagados por adelantado por costos operativos futuros; por ejemplo, el costo
anual de financiacin del sector privado de un proyecto puede resultar ser mayor de
lo que habra sido el costo de financiacin del sector pblico (De Luca, 1997; Probyn,
1997). Y por ltimo, la financiacin del sector privado puede incluir respaldo financiero o crdito del gobierno y, por consiguiente, imponer una carga potencial al sector pblico.
La experiencia con las asociaciones pblico-privadas sugiere que, en general, la
mayor parte han producido ahorros en costos (Snack, 1996; Mann, 1999), mejoras en
eficiencia y servicios expandidos, dndose las mejoras ms notables en presencia de
competencia significativa (Harris, 2003; Hrab, 2003a). Aun donde no ha predominado la competencia y la prestacin del servicio ha seguido siendo en gran parte monopolista, la evidencia sugiere que donde el sector privado asume el riesgo, la participacin privada ofrece mejores resultados que cualquier alternativa verosmil del sector
pblico (Harris, 2003). Es tambin evidente que las asociaciones pblico-privadas son
ms apropiadas para la infraestructura que presta servicios con caractersticas de
bienes privados.
Para una jurisdiccin de gobierno que considere una asociacin pblico-privada,
deben hacerse y responderse las siguientes preguntas (Bartone, 20019; Carr, 1996):

Hasta dnde es posible describir estndares objetivos y medidas de desempeo para el servicio?

Existe la competencia? Esto es, hay dos o ms contratistas capaces y dispuestos a prestar el servicio?

Sera posible reemplazar al proveedor privado si la empresa sale del negocio o


su desempeo est por debajo del estndar?

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Ha sido subcontratado el activo en cuestin en otro sitio?


Hasta dnde puede el gobierno controlar el desempeo del contratista?
Qu impacto causara la subcontratacin en los empleados actuales?
Cunta oposicin podra haber a la privatizacin?
Es legal la participacin del sector privado en el activo en cuestin?
Cunto tiempo tomar estructurar y poner en prctica la privatizacin?

Si las respuestas a estas preguntas sugieren que es apropiada una asociacin pblico-privada, queda todava una pregunta ms, y es qu papel debe representar el gobierno?.

Cul es el papel del gobierno local?


Puesto que las asociaciones pblico-privadas para la mayora de los proyectos de
infraestructura fsica son monopolistas y dado que prestan servicios que fueron o
pudieron ser prestados por el sector pblico, es probable que exista un papel para el
gobierno local. Los gobiernos locales no necesitan participar en la construccin del
activo ni deben participar en la gestin y prestacin cotidiana de los servicios ofrecidos por este activo. En cambio, el gobierno debera, por medio de un acuerdo contractual cuidadosamente redactado, fijar los trminos y condiciones de la prestacin
del servicio, su financiacin y calidad y establecer estndares o medidas de desempeo para su cumplimiento. Inclusive podra fijar la estructura de los precios que se
utilizar (precio por volumen para agua y alcantarillado, peajes para carreteras, tarifas para disposicin de desechos slidos, etc.). En adicin, la participacin del gobierno podra ser fijar un sistema regulador de precios o introducir prcticas de control que pueden incluir la fijacin de medidas de desempeo.
Regulacin de precios
Aunque es probable que los proveedores del sector privado se opongan a esquemas
reguladores de precios (Mann, 1999), su soporte se fundamenta en la premisa de que
es necesario proteger a los usuarios y contribuyentes de aumentos ineficientes e injustos de precios, cuando las decisiones sobre la responsabilidad del servicio y su financiacin se toman en un entorno no competitivo (KPMG y CMS Cameron McKenna,
2002). Fijar un sistema regulador, sin embargo, es una tarea compleja. Cundo deben
regularse los precios? Quin debe regularlos? Cmo deben regularse?

Cundo? La prctica corriente en muchos pases es inconsistente cuando se


trata de regulacin de precios locales. Por ejemplo, se regulan los precios para
servicios especficos de gobiernos locales (por ejemplo, electricidad), pero no
para otros servicios en el mismo pas (agua y alcantarillado, transporte p-

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blico). La base racional tras este tratamiento diferencial est lejos de ser clara.
La prctica parece basarse en la tradicin y en lo que se hace en otras partes en
oposicin a cualquier base racional econmica. Sin embargo, cabe presumir, la
defensa de la regulacin de los precios es ms fuerte en casos en que las presiones competitivas tanto en trminos de toma de decisiones (falta de oportunidad del concejo local para tomar decisiones sobre las compensaciones para
todos los bienes y servicios locales) como de produccin y prestacin del servicio son ms dbiles, como en mercados no disputables.
Quin? Debe ser la regulacin responsabilidad del concejo gobernante o de
un organismo independiente establecido por l? De estas opciones, el uso de un
organismo regulador independiente operando a prudente distancia de todos
los niveles de gobierno, nombrados los expertos en conjunto por los gobiernos
locales y superiores y versados aqullos en los detalles financieros, presupuestales y operativos, puede servir mejor a los ciudadanos. Ciertamente, puede minimizar la oportunidad de interferencia del sector pblico en las actividades
diarias del proveedor del sector privado.
Cmo? Qu marca de referencia o criterio debe utilizarse para determinar el
precio apropiado? Debe basarse el precio en los costos financieros o los econmicos? Debe basarse en un estndar definido de servicio y, si es as, cul es
ese estndar?
No es fcil responder a estas preguntas. En general, los esquemas reguladores de
precios tienen dos prototipos comunes: tasa de retorno y regulacin de lmite de precio (Szalai, 2001). Cuando se utiliza la tasa de retorno, el regulador define un nivel de
beneficio justo y razonable, y la empresa tiene oportunidad de aumentar el precio
hasta el punto en que logra su nivel de mximo beneficio. Dado que el beneficio razonable se contabiliza como porcentaje de la base del activo, la empresa tiene incentivo
para invertir ms de lo necesario a fin de aumentar la base del activo y, por consiguiente, el beneficio. Con este esquema de regulacin de precios existen otras preocupaciones porque existe poco incentivo para que el proveedor sea eficiente y vigilante
en el control de los costos, pues a los proveedores en general se les permite recuperar
todos los costos. El seguimiento de este precio consume tiempo y es costoso porque
demanda que los reguladores revisen la utilidad de todas las inversiones, de manera
que las innecesarias se descuenten de la base del activo, lo que es una tarea formidable, por decir lo menos.
Los esquemas reguladores de precios con lmites de precio se concentran en crear
incentivos para que la empresa aumente la eficiencia.21 Con este esquema se ajusta el

21

Para una discusin ms detallada, ver KPMG y CMS Cameron McKenna (2002, parte V).

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precio regulado cada ao por la tasa de inflacin menos la tasa de la ganancia esperada en eficiencia. Si la empresa reduce sus costos por medio de innovacin tecnolgica o eficiencias en produccin, obtiene beneficios extras. Si no lo hace, incurre en
dficit. Una dificultad mayor con este esquema es la de establecer una medida de eficiencia. La prctica ha consistido en comparar indicadores de desempeo aplicables a
una empresa o empresa de servicios con indicadores semejantes de empresas o empresas de servicios de otros municipios, o tomar el promedio de todas las empresas
similares de un pas, ajustado por la geografa y otros factores que afectan el costo. La
diferencia entre un proveedor especfico y el grupo de comparacin puede denominarse dficit de eficiencia (brecha). Donde resulta un dficit, no siempre se espera que
se corrija inmediatamente. Puede tomar algunos aos, con la condicin de que se
reduzca un porcentaje especfico del dficit cada ao. Por ejemplo, el regulador del
agua potable en el Reino Unido exige que las empresas menos eficientes reduzcan el
50% de la brecha anualmente. Nuevamente, tal regulacin, para ser efectiva y eficiente, requiere un alto grado de conocimiento y competencia por parte del regulador.
Donde los costos son menores que lo esperado bajo regulacin de lmite de precios, los propietarios de la infraestructura fsica obtendrn beneficios inesperadamente altos. Una solucin aqu es dar a cada usuario un reembolso (al final del ao
fiscal) igual a la participacin de las utilidades de ese usuario (el cual puede denominarse dividendo de patrocinio). Otra posibilidad, aunque menos preferible econmicamente porque recompensara a usuarios que no utilizaron el servicio en el ao en
que se obtuvo el beneficio, sera utilizar estos beneficios para reducir los precios al
ao siguiente.
Control
Donde se utilizan las asociaciones pblico-privadas, los gobiernos pueden desear
tambin controlar la actividad y el desempeo de los proveedores del sector privado
mediante el uso de medidas de desempeo. Aunque stas son relativamente nuevas
para el sector pblico o para proveedores privados de servicios para el sector pblico, su importancia se reconoce ampliamente y ha sido as por algn tiempo (Hatry,
1999). Una medida de desempeo, si se fija correctamente, registra el producto, ms
que el insumo, del gasto en programas o servicios especficos.
La puesta en prctica de un sistema de medidas de desempeo tiene varias ventajas. Permite a proveedores y usuarios comparar el desempeo en el tiempo y en agencias y municipios similares, lo que se conoce como benchmarking. Refuerza la responsabilidad porque usuarios y contribuyentes estn en mejor posicin de evaluar
los servicios prestados dado el costo de producirlos y, por tanto, en mejor posicin
de juzgar si la prestacin del servicio es eficaz y eficiente. Mejora la transparencia,
pues los ciudadanos pueden observar y controlar las actividades en forma ms estre-

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cha. Las medidas de desempeo refuerzan la responsabilidad empresarial (Solano y


Brams, 1996) y ofrecen a menudo incentivo para estimular la creatividad del personal
y su productividad. Por ltimo, ayudan a los proveedores a desarrollar presupuestos
con base en costos y beneficios econmicos realistas en lugar de patrones histricos
(incrementalismo).
Las medidas de desempeo tambin se utilizan para determinar la efectividad de
la prestacin del servicio. La efectividad mide el grado al que una actividad contribuye al logro de metas, objetivos, o fines expresados. Por ejemplo, una actividad como
la construccin de una carretera puede ser muy eficiente en trminos de costo por
kilmetro, pero su efectividad depender de la utilidad de la carretera en aportar conveniencia, seguridad y economa al transporte vehicular. Cuando no es posible una
evaluacin directa de los beneficios que se originan en servicios locales, la demanda
por servicios sujetos a estndares de calidad podra medirse por medio de encuestas
a ciudadanos, estudio de las condiciones econmicas locales, informe sobre el nmero de solicitudes, cuentas de peticiones o reclamos recibidos, o evaluaciones de expertos. En esta forma, puede estimarse una medida del valor del servicio prestado. As, la
efectividad medir el xito, no slo de hacer las cosas, sino de hacerlas a satisfaccin
de los ciudadanos.
Las medidas de desempeo se exigen ahora para un amplio rango de servicios en
todos los municipios y sus agencias en Ontario, Canad. Ms de 100 municipios de
toda Norteamrica participan ya en un programa de medidas de desempeo desarrollado por la International City/County Management Association (Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados) (Ontario Ministry of Municipal Affairs and Housing, 2003). Estos municipios comparten sus resultados de
medidas de desempeo anualmente. Compartir informacin sobre medidas de desempeo debe ayudar a mejorar la eficiencia, la responsabilidad y la transparencia de
los socios del sector privado mientras se informen los resultados a los usuarios cada
ao. Esta informacin puede tener una variedad de formas, incluido el envo por
correo a todos los usuarios y residentes a travs de las cuentas de impuestos a la propiedad o facturas de servicios, notas en los peridicos locales y colocaciones en los
sitios web de los municipios.

Resumen
Los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternativas van desde la prestacin completamente pblica hasta la completamente privada
pasando por una combinacin de ambas, incluidas las asociaciones pblico-privadas.
Para la prestacin del sector pblico, los argumentos econmicos y polticos a favor
de organismos independientes y autnomos o semiindependientes y semiautnomos
de propsito especial son generalmente dbiles. Estos organismos no contribuyen con

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nada nico y su existencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de decisiones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentes
locales. Eliminar los organismos de propsito especial y transferir sus responsabilidades a los concejos municipales debe mejorar al punto que puedan mejorarse la eficiencia, responsabilidad y transparencia del sector pblico local. Hacerlo, significara
ciertamente eliminar la confusin sobre quin es responsable de qu y permitira a los
concejos locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias en la toma de decisiones sobre los mritos relativos de realizar gastos en sistemas
de acueducto y alcantarillado, vas, transporte pblico, polica, bomberos, parques
locales y otros servicios.
Aunque la prestacin por parte del sector privado de los servicios municipales se
interpreta en general como contratacin o formar asociaciones pblico-privadas, incluye tambin el uso de franquicias, subvenciones para servicios o funciones especficas, cupones, voluntarios, grupos de autoayuda y agencias privadas no lucrativas. La
privatizacin no significa que los gobiernos deben renunciar a la propiedad de los servicios municipales y, de hecho, deben mantener el derecho de fijar estndares y especificar condiciones y en general deben retener toda la responsabilidad mediante el uso
de acuerdos contractuales. El papel del sector privado es prestar los servicios segn las
especificaciones y condiciones proyectadas por el gobierno.
En varios estudios al nivel municipal se comparan los costos de prestacin de servicios por los sectores pblico y privado. En cada estudio, la comparacin de costos se
hace entre la prestacin por parte del gobierno local y la prestacin por medio de contratacin con el sector privado. Virtualmente en todos los casos, se han observado
ahorros significativos en los costos unitarios en la prestacin del sector privado. Se
argumenta que estos ahorros se deben a las fuerzas competitivas presentes en la prestacin por parte del sector privado, pero en general ausentes en la del sector pblico.
Aunque pueda ser tan abrumadora la evidencia emprica, no ha silenciado a algunos crticos. Quizs el criticismo ms fuerte provenga de los sindicatos del sector
pblico, que se sienten particularmente vulnerables por las posibles prdidas de trabajo y el menor poder de negociacin. No obstante, la contratacin tiene potencial de
aumentar la flexibilidad de la administracin de los recursos humanos, de aumentar
la productividad (especialmente si se crean incentivos en los esquemas de pago), de
mejorar la capacidad de un administrador de contratar pericia especializada cuando
sea necesaria y de disminuir los costos de nmina del sector pblico.
Aunque ha existido discusin y aplicacin relativamente limitadas del papel de los
programas de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda, y agencias
privadas no lucrativas en la prestacin de los servicios pblicos, estos instrumentos u
organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los gobiernos reducen o descontinan algunos servicios. Similarmente, hay evidencia creciente de que
las asociaciones pblico-privadas tendrn mayor importancia.

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Prestacin de servicios pblicos

En cuanto al futuro de la prestacin de servicios pblicos por parte del sector privado, el debate continuar. Habr defensores de mayor privatizacin, como tambin
habr crticos. En realidad, sin embargo, la presin poltica para reducir los gastos oficiales y reducir o restringir los aumentos en los impuestos y tarifas de servicios, obligar a los gobiernos a recurrir a la prestacin del sector privado en una u otra forma,
para una variedad de aquello que actualmente se conoce como servicios municipales.
De hecho, este cambio ya est en la legislacin o en el mandato de algunos pases.

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Prestacin de servicios locales y municipales

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Evaluacin del desempeo de los servicios
de salud en su atencin a los pobres
Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, Charles
C. Griffin, Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg

El presente captulo presenta informacin pertinente a los planeadores y diseadores de polticas, interesados en la evaluacin del desempeo de sus sistemas de salud
en la atencin de las necesidades de salud de los pobres. Estn en disputa la forma
como los pases asignan sus recursos limitados a actividades que beneficien a los
pobres, la eficiencia con que el sistema de salud de un pas transforma esos recursos
limitados en oferta efectiva de servicios que maximicen la salud de los pobres, y si los
pobres utilizan los servicios de salud disponibles. Por eso uno de los propsitos de
este captulo es describir metodologas, fuentes de datos e indicadores que puedan
utilizarse para analizar el desempeo de los servicios de salud en el mejoramiento de
los resultados en salud, nutricin y poblacin de los hogares pobres.1 Mediante estas
valoraciones, los planeadores podrn identificar las reas que dentro del sector de la
salud operan en forma ineficiente e injusta, permitindoles as disear las estrategias
ms apropiadas.
El captulo se centra principalmente en las caractersticas de la oferta de servicios
de salud descritas en la parte Sistema de salud y sectores relacionados del marco presentado en el grfico 6.1, que incluye caractersticas del mercado, factores institucionales
e incentivos que afectan a los proveedores de servicios de salud y los factores que afectan los mercados para insumos de la salud, tales como drogas, equipos y, quiz lo ms
importante, el trabajo.
La oferta de servicios de salud se forma en parte por las polticas y acciones del gobierno, especficamente los recursos de que dispone un pas y la manera como el
gobierno fija las prioridades en el sector de la salud dentro de su programa de desarrollo. Adems, los gobiernos tienen alternativas sobre cmo asignar en la mejor
1

Este captulo se ha adaptado del captulo sobre salud, nutricin y poblacin del Poverty Reduction Strategy Sourcebook, que se encuentra disponible en www.worldbank.org/poverty/
strategies/sourtoc.

Oferta en sectores
relacionados
Disponibilidad, accesibilidad,
precios y calidad de
la alimentacin, energa, vas,
agua y alcantarillado, etc.

Factores comunitarios
Ambiente, cultura, valores,
capital social, ecologa,
geografa, etc.

Otras polticas
oficiales
Infraestructura,
transporte,
energa,
agricultura,
agua y
alcantarillado, etc.

Polticas
sobre salud
Financiacin y
gastos, provisin,
administracin,
evaluacin y
control
intersectorial.

Polticas
y acciones oficiales

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Otras partes del sistema


de salud.
Mercados de insumos
para la salud, sistemas
de financiacin de servicios
de salud.

Recursos de
los hogares
Ingresos, activos,
tierra, educacin,
etc.

Oferta de servicios de salud


Disponibilidad, accesibilidad,
precios y calidad de
los servicios de salud.

Sistema de salud
y sectores relacionados

Comportamiento
de los hogares
y factores de riesgo
Uso de servicios
de salud pblicos
y privados, prcticas
alimenticias y
sanitarias, estilo de
vida, cuidado y
estimulacin de
nios, etc.

Hogares / comunidades

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Resultados
en salud
Salud y
condicin
nutricional;
mortalidad

Ingresos en
proteccin

Resultados
en salud

Grfico 6.1 Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud

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Prestacin de servicios pblicos

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Evaluacin del desempeo de los servicios de salud en su atencin a los pobres

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forma sus recursos dentro del sector de la salud entre distintos tipos de servicios de
salud, entre distintos modos de financiacin y prestacin de servicios y entre distintos tipos de servicios, todos los cuales tienen implicaciones para el mejoramiento de
la salud de los pobres.
A su vez, el impacto de la oferta de servicios de salud en los resultados depende de
factores al nivel de los hogares (Mosley y Chen, 1984; Vega y otros, 2000; Wolfe y
Behrman, 1982). Los factores de los hogares y la oferta de servicios se combinan para
influir en el comportamiento individual. El foco del presente captulo es atender los
problemas del lado de la oferta. Sin embargo, evaluar el desempeo del sistema de
salud implica necesariamente contar con un cuadro preciso de lo que sucede con los
pobres, incluida la valoracin de su nivel de utilizacin de los servicios y las barreras
que existen para esa utilizacin (Cebu Study Team, 1991; Wagstaff, 200b). A menudo
el examen de las barreras a la bsqueda de atencin se concentra en la capacidad de
los pobres de adquirir servicios bsicos de salud. En realidad, el que los pobres utilicen los servicios de salud es funcin no slo de su economa sino de una amplia
variedad de factores, tales como accesibilidad, calidad de los servicios (medida segn
la disponibilidad de personal bsico, suministros, y equipo y provisin de tratamientos adecuados), recursos de los hogares y conocimiento y percepcin de los individuos sobre qu servicios son necesarios y cundo (Wong y otros, 1987; Panis y Lillard,
1994). A su vez, el impacto de los servicios de salud depende a la postre de cmo los
individuos y los hogares transforman los diversos insumos de salud, incluidos los servicios, en resultados actuales (Mosley y Chen, 1984; Schultz, 1984; Acheson, 1998;
DFID, 1999; Hughes y Dunleavy, 2000).
En suma, evaluar el desempeo de los sistemas de salud en la prestacin de servicios a los pobres depende de tres interrogantes relacionados (descritos en los recuadros del grfico 6.1):

Eligen los sistemas de salud hacer lo correcto, prestando los servicios de


mayor beneficio potencial para los pobres y promoviendo polticas que alientan su uso por parte de los pobres? (Polticas y acciones oficiales).
Qu tan bien prestan esos sistemas de salud los servicios correctos con sus
recursos limitados? (Sistemas de salud y sectores relacionados).
Realmente utilizan los pobres los servicios de salud y mejoran con ese uso los
resultados? (Hogares y comunidades).
Es importante reconocer que esta visin general no abarca todos los temas posibles, ni se ha organizado en forma que corresponda directamente a la teora econmica. Su intencin es ser una gua prctica que le permita a un analista en un entorno de datos relativamente escasos entender dnde se encuentran las deficiencias
principales en los acuerdos sobre financiacin de los servicios de salud y, en particu-

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lar, cmo se relacionan las deficiencias con la sensibilidad del sistema a las necesidades de los pobres.
Por eso el foco del presente captulo se sita en el grado al que las intervenciones
en salud, nutricin y poblacin contribuyen a mejorar los resultados en la salud de los
pobres y reducen las consecuencias para su bienestar financiero, con respecto a las
enfermedades y la bsqueda de servicios. As, el desempeo de los servicios de salud
se evala de acuerdo con la capacidad de:

Canalizar los recursos hacia los pobres, financiando las intervenciones a su


favor.

Llegar a los pobres proporcionando resultados bsicos que influyan en la disponibilidad de los servicios de salud de calidad, que se utilizarn en la produccin de salud en los hogares.
Minimizar los obstculos financieros al uso de las intervenciones.
El captulo se ha organizado en trminos de estos tres criterios. En la siguiente seccin se observa cmo se pueden tomar decisiones sobre canalizacin de recursos
hacia los pobres. La segunda seccin ofrece un marco de evaluacin de la capacidad
de prestacin de servicios a los pobres de un sector de salud. La ltima ofrece informacin importante sobre la evaluacin de si los pobres se benefician con los servicios
de salud y la identificacin de impedimentos adicionales al mejoramiento de los
resultados en la salud.

Canalizar recursos hacia los pobres


Los gobiernos pueden practicar varias funciones para mejorar los resultados en salud
para los pobres. La primera es atender un conjunto de fallas de mercado inherentes a
los sistemas de salud, a saber: asegurar la provisin de bienes pblicos e intervenir
para mejorar los efectos de enfermedades catastrficas que empobrecen los hogares
en ausencia de mercados de seguros de funcionamiento apropiado (Musgrove, 1996;
Filmer, Hammer y Pritchett, 1998). La segunda funcin est determinada socialmente: promover la equidad asegurando que todos los miembros de la sociedad especialmente los pobres tengan acceso a servicios bsicos de salud que permitan un nivel de
salud mnimo aceptado socialmente.
Las dos funciones no son mutuamente excluyentes. La atencin de las fallas del
mercado relacionadas con los bienes pblicos puede causar efectos que beneficien en
mejor proporcin a los pobres. Los pobres, por definicin, son ms vulnerables a la
carga financiera en que pueden incurrir debido a enfermedades serias y por eso es
probable que se beneficien con sistemas que reducen el riesgo financiero de enfermedades potencialmente catastrficas.

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Evaluacin del desempeo de los servicios de salud en su atencin a los pobres

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Atencin a las fallas del mercado


Los gobiernos deben hacer elecciones sobre cmo utilizar sus recursos limitados en la
atencin de prioridades competitivas. Un rea en donde la intervencin del gobierno
es prioritaria es la de la financiacin de bienes pblicos, los servicios de salud pblica
que protegen a muchas personas simultneamente. Es improbable que existan mercados para estos servicios porque no se puede excluir a quienes no pagan. En la salud,
los principales ejemplos de tales bienes y servicios son el control vectorial, la regulacin y estandarizacin, la supervisin de las enfermedades y la educacin en temas de
salud. En estrecha relacin con los bienes pblicos estn los bienes cuasipblicos:
aquellos que producen beneficios que se extienden ms all de los usuarios directos
de los servicios. Los ejemplos ms comunes son el tratamiento de la tuberculosis, las
enfermedades transmitidas sexualmente y otras enfermedades transmisibles, la administracin de vacunas y la provisin de servicios de agua potable y alcantarillado seguros. Los bienes cuasipblicos ofrecen beneficios inmunidad, menor exposicin a
enfermedades, alivio de enfermedades a los usuarios directos de los servicios y al
mismo tiempo reducen el riesgo de exposicin a enfermedades en la poblacin general. No es probable que esos bienes, si bien pueden ofrecerse en forma privada, se proporcionen a niveles ptimos socialmente. En contraste, los bienes privados son aquellos para los cuales los beneficios los obtienen ntegramente sus usuarios directos, e
incluyen servicios tales como atencin curativa intensiva de enfermedades crnicas o
no transmisibles.
En ausencia de intervencin del gobierno, es improbable que se ofrezcan bienes
pblicos y bienes que producen externalidades positivas o que se ofrezcan a niveles ptimos socialmente. Los proveedores privados no podrn resarcir sus costos por insumos al ofrecer esos servicios, y los mercados no revelarn el verdadero valor para los
usuarios de la prestacin de esos servicios. Sin embargo, es probable que se desarrollen mercados para bienes privados (en ausencia de barreras a la entrada y otros impedimentos), porque los proveedores pueden obtener compensacin por el valor de sus
recursos cuando tratan a los pacientes. Pero aunque es ms probable que los mercados ofrezcan bienes de salud privados, su calidad clnica puede ser bastante variable.
Aunque los conceptos de bienes pblicos, cuasipblicos y privados puedan sonar
a jerga econmica esotrica, son de considerable pertinencia para los servicios de
salud que se dirigen a los pobres, pues muchos de los principales problemas de salud
que afectan a los pobres incluyen intereses de salud pblica, que requieren servicios
de salud que no se pueden prestar en forma adecuada en ausencia de financiacin oficial. Por ejemplo, en el frica subsahariana, ms de 70% de la prdida de aos de vida
ajustados por discapacidad (DALY) se debe a enfermedades transmisibles como tuberculosis, enfermedades transmitidas sexualmente y VIH/sida, diarrea, infecciones infantiles evitables con vacunas y otros problemas de salud pblica (ver el grfico 6.2).

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Prestacin de servicios pblicos

Grfico 6.2 Prdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, segn causas
700
Heridas

DALY perdidos

600

Enfermedades
no transmisibles

500

Enfermedades
transmisibles

400
300
200
100
0

frica
subsahariana

Amrica Latina
y el Caribe

Economas de
mercado establecidas

Fuente: Banco Mundial, 1993.

En contraste, en los pases relativamente ms ricos de Amrica Latina y el Caribe,


menos de la mitad de los DALY perdidos se debe a enfermedades transmisibles; en las
economas de mercado establecidas, slo 9% de los DALY perdidos se debe a problemas de salud pblica.
Otro campo de preocupacin pblica (tratado con ms detalle adelante en La
equidad y el impacto de la financiacin del sector de la salud) es de las fallas del mercado de los seguros. Una caracterstica nica del sector de la salud es la incertidumbre
que existe con respecto a la probabilidad de enfermedad de un individuo y de ah a
sus necesidades esperadas de servicios de salud. Los mercados de seguros pueden
abordar esta incertidumbre agrupando los riesgos financieros de eventos catastrficos
de individuos o grupos, reduciendo con ello el riesgo de cualquier individuo particular. Sin embargo, los mercados privados de seguros pueden no funcionar apropiadamente en circunstancias en que:

Los aseguradores privados pueden negar la cobertura a quienes probablemente ms la necesitan (a menudo los pobres).

Los individuos menos saludables expulsan a los saludables del mercado de


seguros (seleccin adversa).
El contar con el seguro alienta a los individuos a no evitar riesgos o a consumir
en exceso recursos de salud (riesgo moral).

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Evaluacin del desempeo de los servicios de salud en su atencin a los pobres

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Los doctores, cuyos ingresos pueden estar atados a los niveles de atencin que
prestan, tratan ms de lo debido a los pacientes y aumentan los costos de los
servicios de salud (demanda inducida por el proveedor).
El funcionamiento impropio de los mercados de seguros es de importancia particular para los pobres, quienes tienen menor probabilidad de costear tratamientos de
enfermedades catastrficas o eventos adversos de salud (Gertler y Sturm, 1997; Filmer, Hammer y Pritchett, 1998). Por eso los gobiernos tienen un papel importante,
cual es el de regular los mercados de seguros de salud, legislar la seguridad social o
promover algn otro mecanismo de administrar los riesgos financieros de enfermedades catastrficas.

Mejorar la eficiencia del gasto pblico


Debido a estas fallas del mercado, los gobiernos ofrecen generalmente una variedad
de intervenciones que a menudo incluyen servicios clnicos de bajo costo con beneficios mayormente privados, para asegurar que los pobres tengan acceso a niveles mnimos de servicios de salud, los cuales pueden ser gratuitos o subsidiados. Es improbable que dichos servicios se justifiquen por razones de seguros evasin de riesgos
catastrficos, sino ms bien por razones de alivio para los pobres (Pradhan, 1996).
Pero, paradjicamente, los sistemas de salud gratuitos o intensamente subsidiados
pueden ser regresivos realmente en su subsidio de los pobres y los no pobres, porque
estos ltimos suelen obtener ms beneficios de los servicios de salud.
Para atender estas fallas de mercado y objetivos de alivio de la pobreza, en el World
Development Report 1993: Investing in Health (Banco Mundial, 1993) se abogaba por
un paquete esencial de salud pblica y servicios de atencin personal dirigidos a
mejorar la eficiencia en la asignacin: asignar los recursos a los servicios de salud con
el mayor beneficio general para la sociedad en el mejoramiento de la salud.2 El paquete central recomendado ofrece una gua para los pases en su asignacin de recursos
pero requiere adaptacin a circunstancias y condiciones de salud locales.
Los mtodos apropiados de seleccin entre una variedad de prioridades generalmente implican el anlisis de los costos y beneficios sociales (Eastwood y Lipton,
2

Algunas de las intervenciones bsicas en salud que pueden causar impacto significativo en la
condicin de la salud de los pobres son educacin en temas de salud, complementos de
micronutrientes, gestin integrada de enfermedades infantiles (IMCI), vacunas, planeacin
familiar, programas de maternidad segura, prevencin de la malaria y gestin de casos, gestin de casos de tuberculosis, prevencin de VIH y atencin bsica, promocin de la nutricin basada en la comunidad, control de uso del tabaco y otras prioridades de salud pblica
y de atencin personal.

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2000). El anlisis costo-beneficio social evala los costos y beneficios totales de la


salud y otros no referentes a la salud de las intervenciones en salud. Sin embargo,
demanda hacer elecciones difciles en cuanto a cmo fijar un valor monetario a las
ganancias en salud. El anlisis de efectividad de costos es ms directo y tambin de
uso ms frecuente, pero slo evala las ganancias en salud de una intervencin. Sin
embargo, el anlisis de efectividad de costos tiene limitaciones fuertes, siendo la ms
notable que puede otorgar prioridad a actividades que ya estn siendo atendidas por
mercados o activi-dades privadas que no responden a las necesidades de los grupos
ms pobres, para quienes el suministro de servicios apropiados puede ser de menor
efectividad en costos. En adicin, este anlisis, como el de costo-beneficio, hace valoraciones implcitas de las vidas humanas.
Desde el punto de vista de la pobreza, el gasto en salud se considerara ms eficiente en cuanto a asignacin si corresponde bien al predominio e incidencia de condiciones que causan mala salud grave los campos en donde los beneficios potenciales de las intervenciones son mayores en los grupos ms pobres. Esto, claro, est
condicionado a las intervenciones que mejoran realmente esas condiciones. El gasto
se considerara menos eficiente en cuanto a asignacin si se concentra en servicios
que ofrecen atencin a grupos ms ricos y no afecta la carga de enfermedad de los
pobres.
Como consecuencia, el tema central de asignacin sobre salud y pobreza es la cuestin de si las actividades de salud pblica que benefician a los pobres se financian adecuadamente por parte del gobierno, lo que requiere contar con informacin sobre
patrones de gastos por tipos de actividades y por todos los actores del sector de la
salud, y conocer los impactos de esos gastos en la salud. Se requiere tener informacin detallada sobre la carga de enfermedad de la poblacin y el uso esperado de los
servicios por parte de individuos distintos, pobres y no pobres.
Enfoque analtico de la evaluacin de la eficiencia en la asignacin
Para determinar si el gobierno ofrece los bienes y servicios con mayor impacto en la
salud aparte de lo que atiende el sector privado, el analista puede examinar la distribucin de los gastos del gobierno a partir de los ltimos perodos presupuestales en
todos los servicios de salud. Una herramienta bsica para hacer eso es el sistema de
cuentas de salud (conocido tambin como cuentas nacionales de salud), un mtodo
para clasificar las actividades e insumos del sector de la salud en forma estandarizada.
Con esta metodologa se recopila informacin sobre las fuentes de fondos, instituciones financieras y los usos finales de los fondos. Realizados inicialmente por la OCDE,
los ejercicios de cuentas de salud se han llevado a cabo en muchos pases en desarrollo, y est surgiendo una metodologa adaptada para entornos de datos deficientes
(Berman, 1996). Mtodos parecidos se han aplicado al nivel subnacional.

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Una vez recopilados los datos sobre gastos del gobierno, se pueden utilizar distintos mtodos para evaluar la eficiencia de asignacin de esos gastos. Al nivel ms
simple, los analistas pueden observar la distribucin relativa de los gastos en servicios
o niveles de servicios para notar la parte del total que se dedica a cada uno. Se pueden
efectuar comparaciones diferentes y se puede desagregar el gasto segn funciones, como servicios curativos, preventivos y bienes de salud pblica. Adems, pueden desagregarse los gastos en las funciones centrales de salud pblica (esto es, bienes pblicos puros de control de enfermedades transmisibles, supervisin y otros); bienes
cuasipblicos (atencin prenatal, servicios de planificacin familiar y otros bienes con
beneficios de salud pblica); y bienes privados puros (atencin curativa aguda y crnica).
Debido a patrones epidemiolgicos y demogrficos, los pobres utilizan en mayor
proporcin ciertos tipos de servicios de salud; por esa razn, es ms probable que los
fondos empleados en esos servicios se dirijan a poblaciones de ingresos bajos. stos
incluyen ciertos tipos de control y tratamiento de enfermedades transmisibles (por
ejemplo, tuberculosis); prevencin y tratamiento de deficiencias nutritivas; atencin
prenatal y de parto para embarazos de alto riesgo y otras.
Un mtodo alternativo de evaluar la eficiencia en la asignacin consiste en que el
analista compare el patrn de gastos del gobierno (y privados) en salud, con estimativos de la carga de enfermedades para las principales categoras de enfermedades. Los
inconvenientes de este mtodo son ser extremamente intensivo en datos y, como se
anot antes, puede ignorar respuestas potenciales del lado de la oferta del sector privado a los cambios en el sector pblico en los gastos y tambin la distribucin de la
carga de enfermedades en categoras de ingresos (Jha, Ransom y Bobadilla, 1996).
Otras dos dimensiones de eficiencia se pueden relacionar tambin con los servicios a los pobres:

Eficiencia tcnica: Niveles menores de atencin pueden favorecer ms a los pobres. Tpicamente, el gasto en instalaciones de atencin primaria se compara
con el gasto en hospitales y particularmente en atencin terciaria. Se utiliza con
mucha frecuencia una categora separada para programas de salud pblica no
basados en instalaciones de servicios de salud. El gasto en hospitales, en oposicin a las actividades de atencin en niveles inferiores o de salud pblica, tiende a favorecer a las poblaciones y condiciones urbanas de ingresos mayores y
con beneficios mayormente privados (Castro-Leal y otros, 1999).
Eficiencia de insumos: La asignacin relativa de gastos recurrentes y de capital
puede ocasionar que los servicios no sean funcionales en reas pobres. Un
hallazgo comn en muchos pases ha sido que invierten en desproporcin en
capital nuevo, como instalaciones de salud, mientras invierten menos de lo
necesario o subestiman los gastos recurrentes asociados con esas inversiones.

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Como consecuencia, las instalaciones dirigidas a servir a los pobres carecen de


personal e insumos no salariales.
En casi todos los entornos, la conclusin a que se llega de tales anlisis es que el gobierno no cumple con sus responsabilidades bsicas de financiacin en forma ptima,
en gran parte debido a las mltiples demandas competidoras de recursos muy limitados. La implicacin es que se pueden lograr ganancias sustanciales en resultados en
salud con reasignaciones internas de presupuesto (Griffin, 1992).
Indicadores bsicos

Gasto pblico per cpita para salud, por regiones.


Porcentaje de gasto pblico asignado a distintas funciones de salud: atencin
curativa intensiva, atencin curativa crnica, atencin preventiva y actividades
de salud pblica, por tipos de proveedores (pblicos, privados, no gubernamentales) y por regiones.
Porcentaje de gastos pblicos asignados a servicios primarios, secundarios, terciarios y programas de salud pblica, por tipos de proveedores (pblicos, privados, no gubernamentales) y por regiones (en sistemas descentralizados).

Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones


que atienden las necesidades de los pobres
En esta seccin se perfila una jerarqua de determinantes que afectan la probabilidad
de que los servicios de salud satisfagan las necesidades de los pobres. Se examinan en
forma breve metodologas y datos necesarios para evaluar cada uno de los determinantes. El anlisis es particularmente pertinente para evaluar la capacidad de un pas
de ofrecer un paquete central de intervenciones en salud, que pueda atender los problemas principales de salud de los pobres.
Cabe organizar estos determinantes en ocho pasos simples (ver grfico 6.3). Los
primeros cinco representan cobertura potencial (accesibilidad, disponibilidad de
recursos humanos, de insumos materiales, calidad organizativa y responsabilidad
social), en tanto que los ltimos tres representan cobertura actual (pertinencia y utilizacin de servicios, oportunidad y continuidad, y calidad tcnica). Adelante se discuten los posibles indicadores para cada uno de estos determinantes. Hasta donde
sea posible, los analistas que evalan cada uno de estos determinantes deben incluir
informacin sobre todos los posibles proveedores y fuentes de servicio pblicos,
ONG y servicios privados, con el fin de obtener un panorama completo de la prestacin de los servicios de salud y permitir comparaciones de eficiencia y calidad.

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Muchos de estos determinantes en la jerarqua no son especficos de la oferta de


servicios para los pobres, sino que reflejan rasgos institucionales de los servicios oficiales de salud, en general. Sin embargo, como muchas de las personas no pobres de
los pases en desarrollo optan por no utilizar el sistema de servicios de salud pblica,
o al menos pueden permitirse no utilizarlo, la carga de calidad baja o de servicios oficiales no disponibles puede recaer desproporcionadamente en los pobres, que pueden
contar con menos alternativas mdicas modernas en los servicios del gobierno (Lasprilla y otros, 1999), Parker y Pier, 1999).
Evaluar cada componente de los pasos necesarios para una cobertura efectiva requiere informacin detallada de una variedad de fuentes, la mayor parte de las cuales
existe o est en proceso de desarrollarse en la mayora de los pases en desarrollo. Por
ejemplo, para evaluar la accesibilidad fsica se requiere tener informacin sobre la distribucin de los servicios mdicos y de la poblacin, y es probable que adquirir dicha
informacin se requiera combinar datos de los ministerios de Salud y de las oficinas
del censo nacional. Los sistemas de informacin sobre salud a menudo contienen informacin sobre cantidades y flujos de drogas y equipos, y sobre niveles de personal,
que puede utilizarse para evaluar la disponibilidad de recursos humanos y materiales
(aunque estos datos generalmente no incluyen informacin sobre fuentes no pblicas
de servicio). Las encuestas sobre instalaciones, tomadas en una muestra aleatoria de
ellas, pueden ofrecer un cuadro ms detallado de estos elementos. Esas encuestas se
pueden combinar con entrevistas de salidas y revisiones de comportamiento del tratamiento para evaluar la calidad organizativa y tcnica.3
A la postre, sin embargo, probablemente adquirir los datos requerir que se recopilen a partir de los beneficiarios objetivo de los servicios de salud mediante encuestas de hogares basadas en la poblacin. stas ofrecen informacin sobre una muestra
aleatoria de la poblacin, incluidos usuarios y no usuarios de los servicios. De hecho,
las encuestas basadas en la poblacin tienen dos ventajas principales sobre los sistemas de informacin de salud: recolectan informacin detallada sobre caractersticas
antecedentes de los hogares y su comportamiento sobre la bsqueda de servicios de
salud, y recolectan informacin sobre los hogares que pueden tener contacto limitado con los sistemas de salud, particularmente los pobres. Lo que es de mayor importancia, datos sobre ingresos de los hogares o patrones de consumo, o sobre la propiedad de las familias de activitos bsicos, pueden utilizarse para establecer categoras de
hogares en distintos cuartiles de ingresos, permitiendo as comparaciones de servicios
de salud, observando el comportamiento y los resultados en salud en los diferentes
3

Una revisin til de tcnicas y procedimientos de recopilacin de datos para encuestas sobre
instalaciones, incluida la realizacin de entrevistas de salida y la observacin directa del tratamiento, es Quick Investigation of Quality (QOQ): A Users Guide for Monitoring Quality of
Care (MEASURE Evaluation, 2000).

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grupos de ingreso. Las encuestas nacionales de hogares por lo general incluyen las
World Banks Living Standards Measurment Surveys (Encuestas de Medicin de Estndares de Vida del Banco Mundial), las Unicef s Multiple Indicator Cluster Surveys
(Encuestas Agrupadas de Indicadores Mltiples de Unicef) y las ORC/Macross Demographic and Health Surveys (Encuestas Demogrficas y de Salud ORC/Macro), que se
llevan a cabo regularmente en unos 100 pases. En el cuadro 6.1 se presentan algunos
de los instrumentos de recopilacin de datos y los pasos en la jerarqua para los que
pueden ser aplicables.
En el cuadro 6.2 se ofrece un ejemplo de la jerarqua y sus implicaciones para evaluar un programa de vacunacin infantil, incluidos los insumos de requisito asociados con el programa.

Grfico 6.3 Ocho pasos para una cobertura efectiva para los pobres

Resultados de los pobres

Factores de los hogares


Otros sectores

Cobertura de servicios de salud


Calidad tcnica
Oportunidad y continuidad
Pertinencia y utilizacin
Responsabilidad social
Calidad organizativa
Disponibilidad de recursos materiales
Disponibilidad de recursos humanos
Accesibilidad fsica

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Evaluacin del desempeo de los servicios de salud en su atencin a los pobres

Accesibilidad fsica
Un tema fundamental para muchos pases es el acceso fsico a las intervenciones esenciales en salud y a los servicios de salud para los pobres, incluidas las actividades de
salud impulsadas por la comunidad y las de nutricin. El acceso sigue siendo un tema
clave en la mayora de los pases de bajos ingresos, en los que la mayor parte de la
poblacin y la mayor parte de los pobres residen a menudo en reas rurales a considerable distancia de los servicios bsicos de salud.
El efecto de la mayor distancia a los servicios de salud es significativo, pues es menos probable que los individuos utilicen servicios lejanos o que implican gran cantidad de tiempo para su acceso. En muchos estudios se ha encontrado que la distancia
de un proveedor de servicios de salud influye en el uso de los servicios ms que otros
factores tales como el precio. Segn un estudio de Akin y otros (1996) la distancia del
proveedor fue el determinante ms significativo del uso de una persona de servicios
curativos, ms que el precio u otras caractersticas de las instalaciones. Dor y Van der
Gaag (1988) en Costa de Marfil hallaron que la distancia y los costos del tiempo impiden el comportamiento de bsqueda de atencin en forma idntica a la de los costos
monetarios. Similarmente, el trabajo que origin el Poverty Reduction Strategy Paper
(PRSP, Documento de Estrategia de Reduccin de la Pobreza), en Burkina Faso, cit
evidencias de encuestas de que el 40% de los usuarios de centros de salud tena que

Accesibilidad fsica
Recursos humanos
Recursos materiales
Calidad organizativa
Responsabilidad social
Utilizacin
Oportunidad y continuidad
Calidad tcnica

Discusiones de grupos
de enfoque/mtodos
de evaluacin rpida

Encuestas de hogares

Observaciones de tratamiento
directo/QIQ

Entrevistas de salidas

Sistemas de informacin
geogrfica (SIG)

Encuestas de instalaciones

Sistemas de informacin
sobre salud

Etapa

Mapa de pobreza

Cuadro 6.1 Fuentes de datos para la evaluacin de la cobertura

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Prestacin de servicios pblicos

Cuadro 6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades


Etapas

Ejemplo de indicador para EPI

Ejemplo de insumos

Accesibilidad

Proporcin de madres de nios de entre 12 y


23 meses de edad que viven a menos de una
hora o 5 kilmetros de un centro de salud
fijo con vacunacin semanal, o menos de 30
minutos de un punto de asistencia mensual.

Instalaciones y proveedores de salud


(pblicos, ONG, privados).
Trabajadores de puestos de salud y
clnicas mviles.
Transporte (pblico y privado).
Vas y comunicaciones.

Disponibilidad
de recursos
humanos

Proporcin de madres de nios de entre 12 y


23 meses de edad que viven a una hora o
menos de un puesto de prestacin de
servicios donde haya un tcnico en salud
calificado ofreciendo vacunacin.

Personal (pblico, ONG, privado).

Disponibilidad
de recursos
materiales

Proporcin de madres de nios de entre 12 y


23 meses de edad que tienen acceso a un
puesto de vacunacin con disponibilidad
continua de vacunas, jeringas y agujas.

Farmacuticos, suministros,
inventarios de artculos de consumo
(fuentes pblicas y privadas).
Equipos.
Mantenimiento (por ejemplo,
cadena de fro en funcionamiento).

Calidad
organizativa

Proporcin de madres de nios de entre 12 y


23 meses de edad que tienen acceso a un
puesto de vacunacin donde se prestan otros
servicios bsicos integrados, como control
del crecimiento, distribucin ORT y
complementos de vitamina A.

Entrenamiento, supervisin,
equipos, incentivos al personal.

Responsabilidad
social

Proporcin de madres de nios de entre 12 y


23 meses de edad que tienen acceso a un
puesto de vacunacin donde las
comunidades realizan control semestral de
cobertura de vacunacin y participan en
rastrear activamente a los incumplidos.

Representacin de la sociedad civil


Participacin de usuarios y
comunidades en la gestin,
control, etc.

Pertinencia y
utilizacin

Proporcin de nios de entre 12 y 23 meses


de edad que han recibido al menos una
vacuna.

Contactos de pacientes internos y


externos.
Servicios en las instalaciones.
Herramientas de gestin.

Oportunidad y
continuidad

Proporcin de nios de entre 12 y 23 meses


de edad que han recibido el tratamiento
completo de vacunas en las fechas
apropiadas, en el primer ao de vida y con el
espaciamiento debido.

Adecuacin de mantenimiento de
registros, servicios de asistencia,
seguimiento. Incentivos al personal;
conocimiento de usuarios.

Calidad tcnica

Proporcin de nios de entre 12 y 23 meses


de edad que han recibido el tratamiento
completo de vacunas con las tcnicas
apropiadas.

Entrenamiento, supervisin,
protocolos bien definidos.
Disponibilidad de drogas y equipos.

Fuente: Knipenberg y otros, 1997.

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caminar por ms de una hora para llegar al centro. El trabajo que soporta el PRSP de
Mozambique cit evidencia de encuestas de que 38% de las personas que haban estado enfermas, pero no haban buscado atencin, no lo haba hecho por la lejana de las
instalaciones locales.
Por eso, un indicador clave del desempeo del sector de la salud es la proximidad
fsica de los servicios de salud para los pobres, lo que se puede medir en varias formas.
La primera es medir la oferta de servicios en relacin con la poblacin servida (por
ejemplo, el nmero de hospitales para una poblacin dada), o como proporcin de
las instalaciones de puestos de prestacin de servicios (por ejemplo, el nmero o porcentaje de instalaciones que ofrecen planificacin familiar, vacunacin o servicios
prenatales). Se pueden utilizar estndares internacionales (tales como los desarrollados por la Organizacin Mundial de la Salud [OMS]) o estndares locales (determinados mediante investigacin operativa local).4 Para comparaciones, este mtodo puede
utilizarse para distintos niveles de agregacin o regiones distintas dentro de un pas,
tales como distritos o reas urbanas o rurales. Sin embargo, este mtodo puede ser
limitado ya que no tiene en cuenta la distribucin de los pobres en las regiones.
El segundo mtodo es medir la proporcin de la poblacin que vive a una distancia dada de un tipo particular de instalacin de salud (por ejemplo, 10 kilmetros) o
de un tipo particular de intervencin, preferiblemente desagregado por niveles de ingreso o por regiones. Un tercer mtodo, estrechamente relacionado es medir el tiempo que requiere un cliente para llegar a una instalacin o puesto de prestacin de servicios (por ejemplo, menos de una hora).
Recopilacin y anlisis de datos
Para el primer mtodo descrito se requiere informacin detallada sobre los insumos
bsicos en el sector de la salud, por regiones, como el nmero de instalaciones de distintos tipos y los servicios que se ofrecen, o el nmero de camas. sta se combina con
informacin sobre la poblacin total que vive en esas reas, la cual est disponible
generalmente en las oficinas del censo nacional. Luego pueden compararse las razones de insumos a tamaos de poblacin en las distintas regiones.
Para el segundo y tercer mtodos, se requiere informacin detallada sobre las localizaciones de los hogares y los servicios de salud. Un mecanismo que cada vez es ms
comn para determinar dichas localizaciones son los sistemas de informacin geogr-

Sin embargo, un problema es que estos estndares rara vez se desarrollan en el contexto de un
paquete de presupuesto realista para el sector. Alcanzar objetivos con especificacin previa de
insumos no debera sustituir el diagnstico cuidadoso de las principales restricciones que se
encuentran en el sector, y la forma ms eficiente de lograr los objetivos de los resultados.

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fica (SIG) que utilizan sistemas de posicionamiento global para trazar las localizaciones de las instalaciones y una muestra de los hogares en mapas digitalizados.5 Se pueden entonces calcular las distancias ya sea como distancias euclidianas o, si se combinan con informacin sobre vas y tipos de vas, como distancias a lo largo de vas
principales. Se pueden realizar clculos estndar utilizando software fcilmente disponible, tales como la proporcin de una muestra de la poblacin que vive a distancias especificadas de los proveedores de salud.
Como mnimo, tal informacin sobre las localizaciones de hogares y servicios de
salud se puede utilizar para desarrollar representaciones geogrficas de la distribucin
de los servicios de salud relativa a la distribucin de la poblacin. Los mapas deberan
especificar, si es posible, la localizacin de instalaciones fijas, puestos de salud, clnicas mviles y trabajadores de los puestos para servicios pblicos y no gubernamentales, as como las principales vas y barreras naturales, tales como los ros. Muchos pases han desarrollado o estn en proceso de desarrollar inventarios de instalaciones de
salud y mapas de planeacin.
La informacin de encuestas de hogares cabe utilizarla para calcular el porcentaje
de pobres con acceso a los servicios, y determinar hasta qu punto la limitacin de
acceso fsico es una restriccin importante para los pobres.6 Dado que la pobreza no
est distribuida en forma pareja, es de utilidad ensamblar datos sobre disponibilidad
tanto a nivel regional como nacional. Estos mtodos cuantitativos pueden complementarse con encuestas a beneficiarios o enfoques de evaluacin participativa en comunidades pobres, a fin de evaluar si los pobres perciben el acceso fsico como un
problema principal.
Indicadores bsicos

Hospitales, centros de salud, dispensarios, o clnicas mviles por cada 10.000 habitantes, por regiones.

Porcentaje de poblacin, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora de


camino de un hospital, centro de salud, dispensario o clnica mvil.

Los SIG permiten el vnculo de una amplia variedad de informacin, pero requieren equipos
especiales y personal capacitado para su operacin y sostenimiento. Sin embargo, un creciente nmero de ministerios de Salud est utilizando SIG y la entrada de datos, y su anlisis se
podra efectuar a contrato con el sector privado o una ONG.

Las encuestas demogrficas y de salud y las encuestas de medida de estndares de vida, por
ejemplo, incluyen preguntas sobre los activos de los hogares y la disponibilidad de servicios
esenciales en la comunidad, haciendo posible compilar tabulaciones para la accesibilidad por
niveles de ingresos o activos.

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Disponibilidad de recursos humanos


Los pases de ingresos bajos se ven asediados por una variedad de problemas que restringen la oferta de personal capacitado en salud. Los problemas principales son a
menudo la incapacidad del sector pblico de remunerar adecuadamente y capacitar a
los trabajadores de la salud y la deficiente distribucin de esos trabajadores en instalaciones urbanas y rurales o en distintos niveles de instalaciones. Las restricciones a la
oferta de personal de salud, a su vez, limitan la capacidad del sector pblico de ofrecer servicios bsicos de salud a los pobres.
En muchos pases, la escasez de fondos deja al sector pblico con incapacidad de
pagar a trabajadores de salud a niveles competitivos con las prcticas privadas o con
salarios ofrecidos en otros pases. Segn un estudio reciente llevado a cabo por el Antwerp Tropical Institute, la remuneracin real del personal de salud en entornos urbanos (pblicos o privados) era aproximadamente cinco veces el salario promedio del
sector pblico. Para los cirujanos, esta cifra poda llegar a ser hasta siete veces mayor
(Banco Mundial, 2001).
Otros problemas se relacionan con la incapacidad de distribuir al personal en forma apropiada dentro de un pas. En particular, las reas rurales se enfrentan con
frecuencia a la escasez de personal porque los trabajadores tienden a preferir vivir y
trabajar en reas urbanas, donde las comodidades familiares y las oportunidades profesionales son mayores. Muchas parteras entrenadas en pases del frica francfona
se consideran a s mismas como de mayor calificacin para trabajar en reas rurales
y se quedan en las ciudades capitales.
Un ltimo problema se relaciona con el concepto de eficiencia tcnica: la idea de
que los recursos deben utilizarse para producir el mximo nivel de resultados con el
mnimo de insumos. Esto es de pertinencia particular para la gestin de recursos humanos, pues muchos sistemas de salud tienen trabajadores que, bien estn ociosos
una buena parte del tiempo, o estn ausentes de su trabajo. La implicacin es que
estos miembros de personal pueden reasignarse o removerse sin que se reduzca el
nmero de pacientes tratados.
La magnitud del problema es considerable. Por ejemplo, los autores del informe
Voices of the Poor (Voces de los pobres) para Somalilandia (Narayan y otros, 1999)
notaron que los habitantes rurales decan que rara vez vean trabajadores de la salud
en sus localidades. Si alguien ha sido entrenado para las villas y otras reas principales de pastoreo por las agencias internacionales, ya no es funcional.7
Para los pobres esto significa que mientras hay estructura fsica disponible para la
prestacin de los servicios, la ausencia o disponibilidad limitada de personal de salud

Ver www.worldbank.org/poverty/voices.

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Prestacin de servicios pblicos

puede reducir la disponibilidad general de los servicios, aumentar las lneas de espera, y a la postre reducir la probabilidad de que se utilicen los servicios requeridos.
Recopilacin y anlisis de datos
Como sucede con el acceso geogrfico, la distribucin del personal de salud debe
medirse en relacin con la distribucin de la poblacin. Un indicador clave sera el
nmero de doctores, enfermeras, parteras o personal esencial por cada 10.000 habitantes, por regiones. Cabe utilizar esta informacin para observar la distribucin
geogrfica de los trabajadores de la salud, nuevamente con informacin de SIG si es
posible, revelando as dnde existen serios problemas de asignacin. En forma alternativa, como con la accesibilidad fsica, se podra calcular la proporcin de la poblacin que vive a una cierta distancia o tiempo de una instalacin que cuente con un
doctor, enfermera o especialista, con informacin de un sistema de posicionamiento
global sobre la localizacin de los hogares y las instalaciones.
Los sistemas centrales de informacin sobre salud pueden tener datos sobre la disponibilidad y distribucin del personal, aunque a menudo sean incompletos o no
confiables. Las encuestas de una muestra de instalaciones o grupo de trabajadores de
salud pueden ofrecer informacin ms detallada y confiable sobre el nmero de trabajadores y el tiempo empleado en la prestacin de servicios. Tambin se puede solicitar a los funcionarios distritales o provinciales la compilacin de tabulaciones de la
disponibilidad de personal. En adicin, pueden utilizarse encuestas cualitativas a fin
de averiguar si la carencia de personal la ven los pobres como un problema mayor; y
las encuestas son particularmente tiles para averiguar si el ausentismo del personal
constituye un problema.
Indicadores bsicos

Doctores, enfermeras y parteras por cada 10.000 habitantes, por regiones.


Porcentaje de la poblacin, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora o
menos de camino de una instalacin con mdico, enfermera o especialista.

Disponibilidad de recursos materiales


Los servicios de salud deben tener tambin capacidad de garantizar la disponibilidad
continua de insumos materiales esenciales, incluidas las medicinas, suministros y
equipos. Aunque puedan estar presentes instalaciones de salud, nutricin y poblacin
y ser accesibles fsicamente en un rea, puede haber carencia de recursos de bienes de
consumo esenciales para la intervencin, o no haber disponibilidad con frecuencia.
En un estudio realizado en Costa de Marfil (ICC, 1997) se mostr, por ejemplo, que

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no haba disponibilidad de cotrimoxazole y otros cuatro medicamentos esenciales en


las clnicas de salud pblica ms de la mitad del tiempo.
An si hay disponibilidad de drogas en las instalaciones, pueden ser ineficaces, sea
porque haya expirado su fecha de vencimiento o por no haberse mantenido en forma
apropiada en ambiente controlado. Estos problemas resultan de una inadecuada logstica y gestin de farmacuticos y de suministros.
Los gobiernos pueden mejorar tambin la eficiencia de los mercados para insumos
bsicos con varios mecanismos, los que incluyen un mejor sistema de abastecimiento
mediante ofertas competitivas, uso de listas de medicinas esenciales y promocin de
medicamentos genricos de bajo costo y calidad alta. Estas medidas pueden reducir
los costos de los insumos, liberando con ello recursos para otras actividades.
Un problema adicional y creciente es el surgimiento de la falsificacin de las
medicinas. Gran parte de este problema se origina en la regulacin deficiente del
gobierno, pero tambin se relaciona con una caracterstica bsica de los mercados de
la salud, cual es la de la asimetra informativa entre proveedores y usuarios, que tienen capacidad limitada de verificar la eficacia y contenido de los frmacos y que
dependen, por tanto, de la supervisin oficial para asegurar la calidad apropiada.
Recopilacin y anlisis de datos
El desarrollo de indicadores sobre la disponibilidad de insumos crticos por niveles de
servicios puede ayudar a valorar el grado de inadecuacin de los recursos materiales.
Pueden vincularse a datos sobre distribucin de los pobres y no pobres en la poblacin. Se pueden trazar mapas que muestren la distribucin de disponibilidad de medicinas y vacunas y vincularlos a mapas de pobreza, para identificar si la escasez es
ms comn en reas ms pobres o ms remotas.8
Sistemas centrales de informacin sobre salud pueden contar con datos sobre disponibilidad y distribucin de equipos, medicamentos, vehculos y otros insumos,
aunque con mucha frecuencia son incompletos o no confiables.9 La realizacin de
encuestas de muestras de instalaciones puede ofrecer informacin ms detallada y
confiable sobre la disponibilidad de insumos bsicos, y se han desarrollado metodo8

Mejorar la calidad y disponibilidad de los farmacuticos y el personal de salud es difcil y requiere con mucha frecuencia reformas estructurales. La referencia es al equipo del PRSP para
notas tcnicas sobre farmacuticos y recursos humanos.

Las estadsticas oficiales a menudo ofrecen informacin sobre disponibilidad de frmacos,


medicinas, y programas de control del crecimiento y vacunacin, etc. Aparte de ser medidas
brutas de la calidad, estas estadsticas pueden tambin pintar un cuadro ms bello de la calidad de lo que se garantiza. En una encuesta sobre instalaciones en Costa de Marfil se encontr una divergencia sustancial entre las med icinas que se supona estaban disponibles de

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logas especficas para hacerlas (por ejemplo, encuestas sobre frmacos esenciales). Se
podra solicitar a funcionarios distritales o provinciales la compilacin de tabulaciones de insumos bsicos en sus reas. Estudios al nivel de instalaciones de la frecuencia
de falta de inventarios de frmacos esenciales pueden ofrecer pistas sobre la magnitud
de estos problemas. Si se identifica la escasez de medicamentos como problema significativo, el reto ms difcil es tratar de comprender por qu persiste. La financiacin
inadecuada de insumos puede ser parte del problema, pero rara vez es la nica razn.
Para entender cmo afectan estas fallas a la poblacin pobre, nuevamente pueden
ser de utilidad las encuestas y entrevistas de salida a fin de averiguar si los pobres perciben la ausencia de medicinas o de suministros como un problema mayor, y si inhibe el uso de los servicios de salud. Por ejemplo, se cit la evidencia de las encuestas de
hogares en el trabajo de soporte del PRSP de Mozambique. Se mostr que aunque una
proporcin relativamente pequea de enfermos que no busc atencin cit la falta de
medicinas como la razn para no buscarla, quienes la buscaron fueron casi todos residentes rurales.
Encuestas e inspecciones de instalaciones de salud son tiles tambin. El trabajo de
fundamento del PRSP de Burkina Faso inform que, al inspeccionarse, a cerca del 20%
de las instalaciones se les haban agotado las vacunas esenciales y, en el 24% de los centros de salud, los refrigeradores de almacenamiento de vacunas no funcionaban. El
PRSP de Mauritania inform que la escasez de medicamentos fue la razn ms importante del bajo uso de los servicios.
Las encuestas tambin pueden ofrecer informacin til en cuanto a si los pobres
compran medicinas en fuentes distintas a donde lo hacen los ricos. En frica (Benn)
e India, por ejemplo, fue ms probable que los pobres compraran medicinas en el
mercado y menos probable en una droguera formal.
Indicadores bsicos

Porcentaje de instalaciones por niveles y regiones con disponibilidad de medicamentos esenciales, vacunas, suministros y equipos.

Calidad organizativa y capacidad de respuesta al usuario


Otra dimensin clave del desempeo es el grado al que los servicios pblicos, privados y de las ONG son sensibles a las preocupaciones de los usuarios y al que se presacuerdo con los registros del gobierno y las que realmente lo estaban segn la encuesta. A
pesar de lo crudo de la medida de calidad, la encuesta revel algunas brechas preocupantes
entre las reas rurales pobres y las reas urbanas en mejor condicin en la proporcin de instalaciones con programas de vacunacin y control del crecimiento.

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tan los servicios en forma que se estimule la utilizacin apropiada de intervenciones


pertinentes (OMS, 2000). Varios factores influyen en la amigabilidad de los servicios,
incluidas la actitud de los miembros del personal de salud, las horas de operacin, el
espacio y la comodidad del rea de espera y de los pabellones, el tiempo de espera, el
gnero del proveedor del servicio, las formas de pago y la eficiencia de las remisiones.
Por ejemplo, los pobres pueden verse forzados a esperar ms que los pacientes que
pagan o pueden estar sujetos a amonestaciones verbales del personal de la salud. Estos
factores afectan a su vez fuertemente la percepcin de calidad de los usuarios y son
determinantes importantes para el uso de los servicios, en particular porque con
mucha frecuencia los usuarios no son buenos jueces de la calidad clnica.
Es probable que la calidad organizativa vare entre los proveedores pblicos, privados y de ONG por localizacin geogrfica (puede ser peor en reas pobres) y posiblemente por tipo y nivel de servicio (clnicas versus hospitales distritales o atencin
prenatal versus tratamiento de infecciones transmitidas sexualmente). Puede medirse
objetivamente (por ejemplo, tiempo promedio de espera, tiempo empleado con los
proveedores) o cualitativamente (por ejemplo, preguntando a los pobres cmo perciben la calidad de los diferentes tipos de servicio).
Recopilacin y anlisis de datos
La medicin de la calidad organizativa depende de una mezcla de herramientas cualitativas y cuantitativas. Este tipo de informacin rara vez est disponible en los sistemas rutinarios de informacin sobre salud.
Las encuestas cualitativas, grupos de enfoque, o entrevistas de salida a los pobres
(y a los no pobres, para efectos comparativos) pueden ser ilustrativas. Los temas podran incluir el tratamiento del personal, lo apropiado de la atencin y las percepciones de la calidad. Se deberan realizar discusiones en forma separada con hombres y
mujeres y, posiblemente, con adolescentes y adultos, ya que sus preocupaciones podran ser distintas. Por ejemplo, en muchos pases las mujeres informan ser tratadas
con rudeza o aun con abuso en la prestacin del servicio en las clnicas oficiales; o las
mujeres y los adolescentes evitan buscar la atencin para infecciones transmitidas
sexualmente en las instalaciones pblicas por preocupaciones de privacidad. Las entrevistas de salida ofrecen informacin til sobre las interacciones proveedor-usuario,
pero no llegan a quienes no utilizan los servicios, para quienes la percepcin de una
calidad organizativa baja puede haber impedido el uso de los servicios en primer lugar. La recopilacin de informacin de los no usuarios puede, por tanto, requerir
encuestas de hogares y mtodos basados en la comunidad.
La evaluacin en el sitio de varios aspectos de la organizacin del servicio puede
compararse con los problemas identificados por los usuarios. La observacin directa del tratamiento por parte de observadores bien entrenados puede utilizarse para

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desarrollar medidas objetivas basadas en el servicio (tiempo promedio de espera, observaciones del comportamiento del proveedor, limpieza de las instalaciones) y luego
compararse con percepciones de los usuarios. La informacin recopilada se puede
utilizar para construir escalas e ndices de calidad, permitiendo comparaciones de
distintos tipos de servicios.
En el campo de la planificacin familiar se han desarrollado metodologas de anlisis de situacin que combinan varias metodologas para recopilar informacin de
una muestra de instalaciones y comunidades sobre disponibilidad de insumos, comportamiento de los proveedores, indicadores de calidad de procesos y percepcin de
miembros de la comunidad.10 El enfoque de anlisis de situacin puede adaptarse
para otros servicios.
Indicadores bsicos

Tiempo promedio de espera, por tipos de instalaciones (pblica, privada y no gubernamental) y por regiones.

Porcentaje de usuarios de instalaciones, por niveles, tipos (pblica, privada y no


gubernamental) y por regiones, informacin sobre tratamiento del personal, disponibilidad de drogas y calidad de servicio como buena o excelente.

Responsabilidad social
Es ms probable que el sistema de salud o los servicios particulares de salud sean sensibles a los pobres si stos pueden ejercer influencia en los sistemas de salud o en los
proveedores, o tener vocera en ellos. El personal de salud en las clnicas oficiales es a
menudo insensible a los pobres porque no tiene responsabilidad directa con ellos, y
porque su remuneracin y avance profesional no se vinculan con frecuencia a su desempeo.
Existen varios caminos potenciales para que los pobres participen y tengan vocera. El primero es la gestin directa de los servicios de clnicas locales, mediante centros comunitarios de salud o fondos rotatorios de medicinas, siguiendo la experiencia
de la Bamako Inititative, apoyada por la OMS y la Unicef y adoptada por muchos pases de Asia y frica (Knippenberg y otros, 1997; Wilson y otros, 1999). Segundo, los
pobres pueden vincularse al control del desempeo de instalaciones o proveedores

10

El Consejo de Poblacin y la United Nations Family Planning Association (Asociacin de


Planificacin Familiar de las Naciones Unidas) tienen informacin adicional sobre estas herramientas.

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mediante la representacin en una junta del distrito o de la instalacin, mediante un


sistema efectivo de querellas, o por medio de intermediarios, como lderes polticos
locales, organizaciones religiosas u ONG. Algunos pases tambin han desarrollado y
publicado una declaracin de derechos de pacientes, para fortalecer la capacidad de
los usuarios de demandar servicios de calidad. Una tercera va es a travs de la movilizacin de comunidades para actividades de promocin de la salud, tales como prevencin de la malaria o mejor suministro de agua potable.
Debe tenerse en mente, sin embargo, que aun cuando existan mecanismos formales de participacin, los proveedores de salud dominan todava los comits y procesos
participativos debido a su mayor educacin y pericia. Adems, debido a las actitudes
de la sociedad o a normas culturales, las mujeres o ciertos grupos tnicos pueden quedar excluidos de la toma de decisiones y por eso pueden tener poca vocera para
influir en la naturaleza y calidad de los servicios de salud. Un problema de creciente
reconocimiento en procesos de participacin comunitaria es la posibilidad de captura local por lites locales que influyen en la toma de decisiones, para sus propias
ganancias en lugar del mayor bienestar de la comunidad.
Recopilacin y anlisis de datos
Como sucede con la calidad organizativa, es probable que los mecanismos para medir
el nivel de participacin de las comunidades y de los pobres en los sistemas de salud
dependan de una mezcla de fuentes cualitativas y cuantitativas, incluidas las discusiones de grupos comunitarios de enfoque, las encuestas de hogares y los mecanismos de
evaluacin rpida, mezcla que incluye varios pasos, el primero de los cuales es evaluar
el grado de existencia de mecanismos para que los pobres ejerzan influencia en los
servicios en general y en las intervenciones especficas. El siguiente paso es determinar si esos mecanismos realmente influyen en la calidad de los servicios prestados a
los pobres. Tambin pueden utilizarse diversas categoras de participacin para medir
el grado de participacin por nivel y por tipo de servicio, inclusive informacin compartida, consultas, colaboracin y toma de decisiones compartida.
Evaluaciones de vocera y participacin en servicios de salud pueden incorporarse
a la evaluacin participativa general para el PRSP. Se necesitara recopilar informacin
mediante visitas a una muestra de comunidades e instalaciones. Preguntas pertinentes podran ser, entre otras, las siguientes:

Qu porcentaje de instalaciones de salud tienen alguna clase de comit de


salud comunitaria o junta de salud asociada con ellas? Se renen stos con regularidad?
Se percibe a los comits de salud como representativos de la comunidad y de
los pobres en particular, o estn dominados por lites locales?

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Existe alguna diferencia mensurable entre la sensibilidad al usuario de los


servicios por los que los pobres tienen alguna representacin y por los que no?
Qu factores explican las diferencias?
Son sensibles los lderes locales a los pobres y es la calidad de los servicios de
salud un asunto de preocupacin para los lderes locales?
Si los pobres tienen relativamente poca influencia, existen estructuras institucionales tradicionales o modernas sobre las que se puedan basar o hacer or
su voz?
Indicadores bsicos

Porcentaje de instalaciones o comunidades con juntas administrativas de salud


comunitaria, por regiones.

Porcentaje de juntas de salud comunitaria con miembros femeninos o de grupos tnicos minoritarios, por regiones.

Porcentaje de miembros de salud local elegidos, por regiones.


Pertinencia de la produccin y utilizacin de intervenciones en salud
La produccin de servicios de salud de alta calidad y accesibles es de poco valor si no
los utilizan las personas que los necesitan, en particular los pobres. Como ya se discuti, muchas de las intervenciones que forman parte de un paquete central de servicios
esenciales atienden los problemas principales de salud que tienen los pobres. Aumentar la accesibilidad y disponibilidad de personal, suministros y equipos pasos de
cobertura uno a cuatro probablemente aumentar la calidad y el suministro de los
servicios. Sin embargo, los pobres deben ser tambin lo bastante conscientes de los
beneficios de los servicios su eficacia y ganancias de salud a largo plazo y valuarlos
relativamente ms que los dems bienes y servicios que podran consumir con sus recursos y tiempo limitados. Los datos de series de tiempo sobre la utilizacin de servicios de salud, por categoras de servicio y grupos de ingresos, por eso son esenciales
para medir los impactos de los cambios en la disponibilidad y calidad de los servicios.
Recopilacin y anlisis de datos
La utilizacin puede medirse en trminos de volumen total de servicios prestados o
como porcentaje de una poblacin objetivo dada, que utiliza la intervencin. Estas
formas diferentes de medir la utilizacin requieren distintas fuentes de datos, as:

Los sistemas de informacin sobre salud usualmente recopilan datos sobre uso
de servicios, incluidas las visitas de pacientes externos e internos, vacunas, usuarios de atencin prenatal, partos, usuarios de planificacin familiar, etc. Sin em-

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bargo, con mucha frecuencia se omite informar una parte de los datos y por eso
frecuentemente no pueden utilizarse para calcular tasas de utilizacin basadas
en la poblacin. Adems, dependiendo de la participacin de mercado del sector pblico para esos servicios, pueden representar slo una fraccin del total de
usuarios en la poblacin, sin haberse recopilado informacin sobre los no usuarios, ni sobre caractersticas de los usuarios, incluido su nivel de ingresos. No
obstante, pueden todava ser tiles para el anlisis de tendencias si se compilan
en series de tiempo, haciendo comparaciones entre regiones o instalaciones,
cuando hay informacin disponible sobre el nivel de pobreza del rea servida.
Las encuestas de hogares pueden ofrecer informacin ms detallada sobre las
poblaciones hacia las que se dirigen las intervenciones, incluidos usuarios y no
usuarios de los servicios y hogares pobres y no pobres. De tales encuestas, puede calcularse el porcentaje de una poblacin objetivo que utiliza servicios particulares (por ejemplo, porcentaje de partos por instalacin, porcentaje de
adultos con infecciones transmitidas sexualmente que solicita atencin), como
tambin la distribucin de usuarios por tipos de proveedores, pblicos, privados, no gubernamentales, o farmacias. Usuarios y no usuarios pueden estratificarse por niveles de ingresos, que es un paso importante para el anlisis de incidencia de beneficios, que se discute adelante. Adems, dichas encuestas pueden
utilizarse para examinar las razones de uso y no uso de instalaciones particulares por diferentes grupos de ingresos.
La cantidad de servicios producidos en un rea especfica se puede vincular
mediante un mapa de pobreza al nivel de ingreso de la poblacin del rea. Tal
mapeo de equidad de produccin de resultados se realiza actualmente en forma
rutinaria en Mozambique.11
El examen de tendencias y patrones de uso, en particular con respecto a los pobres,
puede ayudar a identificar restricciones sobre el funcionamiento del sistema. Las
razones del no uso de los servicios de salud no pueden valorarse slo por el lado de
los servicios. An as, cuando la utilizacin es baja a pesar de una accesibilidad alta
y de la disponibilidad de servicios alta, los analistas debern explorar los datos de
encuestas sobre las razones de la no utilizacin de las intervenciones. Es probable que
stas incluyan aspectos como precios, calidad percibida, aceptacin cultural o factores de hogares tales como educacin.

11

En Mozambique se construye un ndice utilizando informacin basada en servicios sobre la


proporcin de nios vacunados, la de mujeres que utilizan servicios prenatales y el nmero
de visitas de pacientes externos e internos.

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Indicadores bsicos

Produccin de servicios bsicos incluidos en paquetes de servicios esenciales, por


regiones, clasificadas por niveles de pobreza.

Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan varios servicios de salud incluidos


en paquetes de servicios esenciales.

Oportunidad y continuidad
Muchos servicios de salud requieren no slo que se utilicen, sino que se utilicen en
ciertos momentos o que se realicen contactos repetidos para que el tratamiento sea
efectivo. Varias vacunas bsicas de la infancia polio y difteria, tos ferina y ttano
deben efectuarse en ciertos momentos de la vida de un nio, empezando no antes de
las seis semanas de vida, y deben estar seguidas de vacunas posteriores a intervalos de
no menos de cuatro semanas. Para la tuberculosis, una sola atencin de tratamiento
observado directamente de curso corto (DOTS), no es eficaz. Para que una persona se
cure completamente y no se desarrolle una resistencia a la medicina se requieren tratamientos repetidos por seis meses. Para otras intervenciones tales como atencin
obsttrica de urgencia, el momento es crtico. Con demasiada frecuencia las intervenciones se suministran slo en parte, o en mal momento o demasiado tarde.
La continuidad del servicio es un reto organizativo y un indicador importante de
la efectividad del sistema porque requiere la habilidad de rastrear y hacer seguimiento a los usuarios. Para los pobres, para quienes los niveles de utilizacin de servicios
bsicos pueden ya ser bajos, la oportunidad y continuidad de uso del servicio es un
reto adicional para asegurar que reciban atencin en salud efectiva.
Recopilacin y anlisis de datos
Los anlisis de la oportunidad y continuidad apropiadas de los servicios de salud son
similares a los de la utilizacin del servicio esbozados antes. Sin embargo, el enfoque
se sita en cambio en los servicios crticos esenciales para los que la oportunidad es
vital para la efectividad. La continuidad puede evaluarse observando las tasas de
abandono y otros indicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinacin de datos sobre instalaciones y encuestas de hogares.
Indicadores bsicos

Tasas de abandono de vacunacin contra difteria, tos ferina y ttano para los pobres y los no pobres.

Porcentaje de pobres y no pobres que completan programas de tratamiento de


tuberculosis o DOTS.

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Porcentaje de embarazadas que efectan el nmero recomendado de visitas para


atencin prenatal.

Calidad tcnica
El ltimo paso en la jerarqua para mejorar los resultados en la salud para los pobres
es asegurar que los servicios de salud sean de una calidad suficiente tal que, si se utilizan, conduzcan a un mejoramiento en los resultados de la salud. La capacidad del sector para ofrecer la combinacin apropiada de tecnologa y empata a un nivel dado de
utilizacin es vital para asegurar que las intervenciones se conviertan en resultados
efectivos.12, 13 La calidad tcnica depende del tratamiento efectivo del proveedor y de su
supervisin, la existencia de protocolos de tratamiento apropiado, lo adecuado de los
insumos crticos y tambin de otros factores, tales como la carga de trabajo del proveedor. La calidad tcnica puede ser baja aun cuando los usuarios expresen satisfaccin con los servicios, lo que puede ser un problema particular en un sector privado
regulado con deficiencia. Para servicios para los que una alta proporcin de la oferta
de mercado la prestan fuentes privadas o no gubernamentales, los recolectores de datos deben esforzarse para recopilar informacin sobre todos los tipos de proveedores.
Recopilacin y anlisis de datos
Evaluar la capacidad del sector de producir resultados de buena calidad tcnica usualmente requiere observacin directa del comportamiento del proveedor, para comparar prcticas existentes con protocolos estndar. En adicin, varios indicadores son

12

Ejemplos sorprendentes del impacto de la baja calidad de los servicios se encuentran en la


salud maternal. La utilizacin de la atencin prenatal es bastante alta en toda frica, pero la
pertinencia y la calidad y eficacia de los servicios son tan bajas que a pesar de la gran demanda, los resultados maternales mejoran muy poco. En Gambia, un programa tradicional de
asistencia de partos llev a un mayor aumento en la utilizacin de servicios de obstetricia y
an as no caus impacto en los resultados, pues las mujeres que llegaban al servicio hospitalario moran all por falta de sangre, materiales y cirujanos. En igual forma para la tuberculosis; sabemos que las personas solicitan la atencin en salud cuando tienen tos crnica y fiebre. Pero los servicios fallan con mucha frecuencia en el reconocimiento del diagnstico y en
la prescripcin y seguimiento de tratamientos apropiados.

13

En Burundi, slo el 3% de los nios con diarrea fueron evaluados correctamente y slo el
13% fue rehidratado correctamente. En contraste, en Vietnam, las cifras fueron 78% y 67%
respectivamente. En Indonesia slo el 2% de los casos de neumona se gestion en forma
correcta y slo el 4% de los enfermeros fue asesorado correctamente. Las cifras para China
fueron 73% y 75% respectivamente.

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particularmente sensibles a la calidad tcnica, entre los que estn la tasa de mortalidad prenatal, tasa de mortalidad por malaria, tasas de curacin de tuberculosis y mortalidad materna. Estudios de seguimientos de las muertes maternas o prenatales
arrojan luz sobre si las deficiencias en la calidad clnica contribuyeron a los resultados
deficientes. Hay instrumentos ms sofisticados disponibles para evaluar la calidad
mediante encuestas sobre instalaciones para algunos resultados de salud, nutricin y
poblacin. La Topical List of Priority Indicators for IMCI (Integrated Management of
Childhood Illnesses) at Health Facility Level (Lista por Tpicos de Indicadores Prioritarios para IMCI (Gestin Integrada de Enfermedades Infantiles) a Nivel de Instalaciones de Salud) proporciona un instrumento til para evaluar la calidad de la gestin
de enfermedades infantiles.14 Las encuestas efectuadas utilizando este instrumento
sugieren algunas variaciones muy grandes en la calidad entre los pases. Estos datos
se podran vincular a un mapa de pobreza o a una encuesta de hogares para adquirir un sentido de cmo le va a los pobres del pas en comparacin con los no pobres.
Indicadores bsicos

Porcentaje de pacientes que reciben tratamiento segn lineamientos estndar


nacionales, por tipos de instalaciones o por regiones.
Tasas de mortalidad por malaria o por casos de enfermedades especficas.
Tasas de curacin de tuberculosis.
Tasas de mortalidad maternal.

La equidad y el impacto de la financiacin del sector de la salud


Un aspecto de los mercados de la salud se asemeja al de mercados de otros bienes y
servicios, a saber, que los no pobres suelen beneficiarse ms con los servicios de salud
que los pobres (Wagstaff, Paci y Van Doorslaer, 1991; Van Doorslaer y Wagstaff, 1992;
Wagstaff, 2000a; Whitehead, 2000; Gwatkin, 2000). Como se anot, existen muchas
razones por las cuales los no pobres utilizan ms los servicios de salud, de las cuales
no es la menos importante su mayor capacidad de pago. Es probable que su mayor
utilizacin se asocie tambin con un mayor acceso (pues los no pobres tienden a vivir
en reas urbanas) y una apreciacin mayor de los beneficios de los servicios de salud.
Para promover la equidad de los resultados en la salud para los pobres, los gobiernos
deben hacer compensaciones por estos factores (Csar y otros, 1999).
Los gobiernos tienen numerosas opciones de asegurar que los pagos menores no
representen una barrera insuperable para los pobres en la utilizacin de los servicios.

14

Ver http://www.worldbank.org/poverty/strategies/sourtoc

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Tpicamente, los pobres en los pases en desarrollo pueden contar con que el gobierno subsidie una parte de sus servicios de salud por medio de ingresos tributarios generales. Pero tanto los impuestos (Kakwani, 1997) como los subsidios (Wagstaff y
otros, 1999) pueden ser regresivos. Cuando se cobran tarifas, se puede eximir a los
pobres de ellas mediante esquemas de clusulas de exencin de pago de tarifas, pero
la evidencia en el xito de la exencin a los pobres es mixta (Creese y Kutzin, 1997;
Leighton y Diop, 1999).
En forma alternativa, los gobiernos pueden asegurar las condiciones para el funcionamiento adecuado de estrategias de riesgos compartidos mediante varios mecanismos, incluida la regulacin adecuada de mercados de seguros privados, promocin
de esquemas de seguro social y desarrollo de planes locales de prepago. Elaborar estos
esquemas de prepago a favor de los pobres, requerir usualmente, sin embargo, algn
nivel de subsidio a los pobres porque las primas pueden ser tan regresivas como las
tarifas a los usuarios (Theodore y otros, 1999). La oportunidad de tales contribuciones puede ayudar tambin, permitiendo a los pobres el pago de primas pequeas en
los momentos en que reciben sus ingresos de los productos agrcolas y luego pagar
menores cargos o no pagar cuando utilizan los servicios cubiertos bajo el esquema.
En esta seccin, sugerimos maneras de responder a cuatro preguntas bsicas relacionadas con la equidad de la financiacin de la salud, a saber:
1. Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos o a los pobres?
2. Ofrecen los mecanismos de financiacin de la salud incentivos o desincentivos
a los trabajadores de la salud para que respondan a los pobres?
3. El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras a los pobres para su
uso apropiado de esos servicios?
4. Protege el sistema de financiacin de servicios de salud a los pobres de crisis
de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas?

Primera pregunta. Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos


o a los pobres?
Es probable que varios factores afecten a quien recibe mayores beneficios de los servicios de salud y ellos incluyen muchos de los factores descritos en los ocho pasos para
la cobertura efectiva, incluidos la mezcla de servicios, su acceso y su calidad.
Pueden destacarse tres temas principales. Primero, muchos gobiernos buscan ofrecer cobertura universal de un amplio rango de servicios de salud y, en ese esfuerzo,
encuentran que artculos de importancia tales como grandes hospitales para la enseanza absorben la mayor proporcin de los recursos, dejando poco para servicios
bsicos, que no cuentan con un electorado organizado.

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Segundo, los hospitales suelen localizarse en reas urbanas, de modo que se minimiza el tiempo de viaje para el mayor nmero de personas. Esto con mucha frecuencia significa que los hospitales estn ms cerca de los no pobres que suelen vivir en
reas urbanas que de los pobres, que viven en mayores proporciones en reas rurales. Por eso, en general los servicios de salud son ms accesibles a los no pobres que a
los pobres.
Tercero, los no pobres casi siempre consumen ms servicios de salud que los pobres, tanto porque cuentan con mayores recursos para gastar en salud, como porque
a menudo valoran la buena salud o son ms conscientes de la necesidad de los servicios de salud que los pobres.
Enfoque analtico
Existen varias formas de mirar cmo benefician los gastos del gobierno a diferentes
subgrupos de la poblacin, notablemente los pobres y los no pobres. El enfoque ms
comn es el anlisis de incidencia de beneficios, mediante el que se comparan grupos
de ingresos en trminos de la cantidad de subsidio en salud que reciben (Castro-Leal
y otros, 1999; Yaqub, 1999). En adicin a la informacin sobre el gasto en salud segn
tipos de servicios y tipos de instalaciones, el anlisis de incidencia de beneficios requiere informacin, usualmente de encuestas de hogares, sobre la utilizacin de los
servicios de salud por individuos de distintos niveles de ingresos o de distintas reas
geogrficas con varios niveles de pobreza.
El primer paso en un anlisis de incidencia de beneficios es estimar las cantidades
que el gobierno ha gastado en los principales tipos de servicios de salud. Esto fue discutido ya en el contexto de la eficiencia en la asignacin y la revisin de los gastos. El
segundo paso es estimar la utilizacin de esos mismos servicios segn quintiles de ingresos a partir de datos de encuestas de hogares sobre servicios bsicos; por ejemplo,
visitas anuales totales por tipo de proveedor, uso de servicios curativos en las dos
semanas anteriores a la encuesta, uso de servicios prenatales, servicios de parto y
vacunas en la niez. El tercer paso es utilizar los resultados de los dos primeros clculos para estimar la cantidad de dinero que se ha distribuido a cada uno de los quintiles de ingreso en forma de servicios de salud. Esto se hace usualmente dividiendo los
gastos totales en cada tipo de servicio entre el nmero de usuarios en cada quintil,
produciendo as el subsidio per cpita a los usuarios en diferentes quintiles. El paso
final es pasar estas cantidades a porcentajes del gasto total. Los estimados resultantes
indicarn la proporcin del gasto total en salud capturada por cada uno de los quintiles de ingreso. Estos estimados se pueden calcular en forma separada para distintas
clases de servicios de salud (por ejemplo, hospitales contra instalaciones perifricas).
Con mucha frecuencia se presentan dificultades con el anlisis del gasto pblico.
Dado que los presupuestos del sector pblico se organizan a menudo de acuerdo con

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los insumos en lugar de los productos, alguna parte del anlisis puede ser molesta. En
la mayora de los pases el gasto pblico se encuentra distribuido en desproporcin en
los servicios de salud para mejorar sectores de la poblacin. Como se anot, esto se
debe en parte a la distribucin urbano-rural de los pobres y los no pobres y a la concentracin de servicios ms costosos en las reas urbanas, en adicin a la mayor disposicin y capacidad de pago de servicios de salud de los no pobres. Los desgloses
segn tipos de servicios de salud usualmente muestran que los servicios hospitalarios,
que son ms costosos por paciente que los primarios de nivel inferior, los utilizan en
desproporcin las poblaciones urbanas de mayores ingresos. En contraste, los servicios de salud primarios ofrecidos en instalaciones perifricas generalmente los utilizan las poblaciones rurales y ms pobres.
Indicadores bsicos

Gasto pblico, privado y no gubernamental per cpita, por regiones.


Gasto pblico, privado y no gubernamental per cpita, por quintiles de ingreso.
Segunda pregunta. Ofrecen los mecanismos de financiacin de la salud
incentivos o desincentivos a los trabajadores de la salud para que respondan
a los pobres?
Existen varias formas de financiar los servicios de salud, cada una de las cuales tiene
implicaciones por su sensibilidad a los pobres. Los principales tipos de mecanismos
de pago a proveedores son:

Tarifas por servicios, en las cuales la cantidad recibida por el proveedor depen

de solamente del volumen y los precios unitarios de los servicios.


Pago por caso, en el cual se paga a los proveedores una cantidad fija por diagnstico estndar, con base en supuestos sobre protocolos de tratamiento y sus
costos.
Capitacin, en la cual se paga a los proveedores una cantidad fija con base en
la cantidad de pacientes a su cuidado e informacin general sobre su combinacin de casos, con independencia de las necesidades de salud de los pacientes.
Salario, en el cual los proveedores reciben un salario negociado (o, en el sector
pblico, un salario basado en una programacin de servicio civil).
Presupuesto fijo.

Cada uno de estos mecanismos de pago tiene distintas implicaciones para la eficiencia, calidad y sensibilidad a los pobres. Por ejemplo, los sistemas de pago en los
que el proveedor obtiene un ingreso mayor cuando presta servicios de mayor precio

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(por ejemplo, tarifa por servicio) tienden a ser menos favorables a los pobres que los
sistemas en los que no existe relacin directa entre el precio de los servicios y el ingreso del proveedor. En contraste, en los sistemas de pago por caso y capitacin, le va mejor a los proveedores cuando la utilizacin de los servicios de salud no sobrepasa la
cantidad esperada durante las negociaciones efectuadas a priori sobre reembolsos per
cpita. El lado negativo de los sistemas de capitacin est en que generalmente crean
incentivos para limitar el tratamiento. Esta limitacin puede afectar a los pobres en
forma desproporcionada segn el grado de su mayor necesidad de salud, a menos que
las tasas de pago por caso y capitacin se ajusten por clasificacin de riesgos, y el ingreso sea un criterio para esa clasificacin.
Indicadores bsicos

Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan servicios en los que los proveedores se financian con mecanismos de tarifa por servicio, pago por caso, capitacin,
salario u otro.
Gasto promedio, por tipos de servicios y de proveedores, para pobres y no pobres.

Tercera pregunta. El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras


a los pobres para su uso apropiado de esos servicios?
En adicin a los factores ya discutidos de calidad, costos de tiempo y preferencias de
servicios de salud, la demanda de servicios de salud depende de los precios que deban
pagar los usuarios de los servicios relativos a sus ingresos. Mayores pagos en efectivo
en forma de tarifas por servicios a los proveedores, copagos que acompaan el reembolso de seguros o tarifas de usuarios en instalaciones oficiales, pueden afectar el uso
de los servicios por parte de los pobres.
Enfoque analtico
Un analista interesado en examinar el impacto de los precios, en el uso de los pobres
de los servicios esenciales, desear utilizar datos de encuestas de hogares sobre gastos
en salud e ingresos para estimar, por ejemplo, la proporcin de ingreso discrecional
dedicado a servicios de salud segn niveles de ingreso, o la razn de tarifa promedio
por unidad de uso a ingreso del hogar. En un anlisis simple, pueden efectuarse comparaciones del tipo antes de y despus de. Especficamente, los evaluadores pueden
observar el nivel de utilizacin por cada grupo de ingreso antes de la introduccin de
tarifas o antes de un cambio en sus niveles y luego observar cmo cambia la utilizacin en cada grupo de ingreso despus del cambio de precio (Diop, Yazbeck y Bitran,
1995; Litvack y Bodart, 1993; Soucat y otros, 1997).

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Sin embargo, las comparaciones de tipo antes de y despus de deben considerarse con precaucin si no tienen en cuenta el rango total de reacciones de los usuarios
al cambio de precio. Con frecuencia, las reducciones en la demanda de servicios pblicos por un aumento de precio se consideran slo como consecuencias negativas.
Sin embargo, es probable que cualquier aumento de precio se asocie con dos tipos de
comportamiento del consumidor: desviacin de la demanda y reduccin de la demanda; ambas tienen distintas implicaciones para la evaluacin de cambios en el
bienestar de los consumidores. Para algunos individuos, un aumento de precio
significar que el valor que le dan a los servicios del sector pblico relativo a las
alternativas no est ya de acuerdo con el precio cargado y pasarn a utilizar otros
proveedores de servicios mdicos, privados o no gubernamentales (desviacin de la
demanda). Para muchos servicios, aquellos con beneficios privados, esta desviacin
puede ser una buena cosa porque libera recursos oficiales para concentrarlos en
otros servicios de salud pblica, de quiz mayor prioridad. Sin embargo, son de mayor preocupacin los individuos que cesan de utilizar los servicios de salud al aumentar el precio, o que se cambian a proveedores no mdicos con menor eficacia en los
tratamientos. Aun aqu, debe tenerse cuidado al interpretar reducciones en la demanda, ya que los cambios en la demanda de servicios esenciales deben ponderarse
en forma distinta a los cambios en la demanda por otros servicios de salud. Estas
consideraciones sealan la necesidad de distinguir el impacto del precio en los diversos tipos de servicio, ponderados por medida de calidad.
En ausencia de informacin de tipo antes de y despus de, los evaluadores pueden
observar si hogares de diferentes niveles de ingreso se ven obligados a tomar en prstamo o a vender activos del hogar para satisfacer sus necesidades de salud, en particular por eventos catastrficos. Alternativamente, podran examinar la proporcin de
gastos en salud de los gastos totales del hogar.
En estudios ms sofisticados se puede utilizar el anlisis de regresin para examinar simultneamente los impactos de varios factores que afectan la demanda, incluido el precio, para diferentes grupos de ingreso y diferentes categoras de edad (Grossman, 1972). Estos anlisis tienen la ventaja de producir medidas cuantificables de los
impactos de varios factores precio, ingreso, educacin, calidad de servicio, distancia
en la utilizacin y no utilizacin de los servicios de salud. Se pueden calcular elasticidades de demanda los cambios porcentuales en el uso de los servicios relativos a los
cambios porcentuales en los precios para determinar el grado de respuesta de pobres
y no pobres a cambios en precios de diferentes servicios o en diferentes tipos de instalaciones (Schwartz, Akin y Popkin, 1988; Dor y Van der Gaag, 1985).
Tambin puede utilizarse el anlisis de regresin para estimar el efecto del precio
y el ingreso del hogar en la utilizacin de los servicios. Un efecto estimado grande del
ingreso para grupos especficos sugerira que el ingreso bajo es una barrera seria en la
bsqueda de servicios de salud apropiados. A partir de estas medidas pueden simu-

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larse varios escenarios de polticas, que incluyan preguntas tales como cmo cambiara la utilizacin del servicio (para distintos grupos de ingreso) si a) el precio se
fijara en cero; b) todos vivieran a 5 km o menos de una instalacin de salud con
servicios esenciales, o c) hubiera disponibilidad de medicamentos y suministros todo
el tiempo?. Con estas simulaciones, quienes disean las polticas y planean pueden
establecer prioridades a diferentes reformas del sector de la salud. Tales anlisis se
han utilizado en varios contextos para mostrar que los efectos potencialmente negativos de aumentar los precios pueden compensarse con mejoras en la calidad (Mwabu, Ainsworth y Nyamete, 1993; Alderman y Lavy, 1996), que los precios causan impactos distintos en los pobres y los no pobres (Gertler y Van der Gaag, 1990), que los
efectos de los precios monetarios pueden pesar menos que los costos en tiempo de
utilizar los servicios (Akin y Hutchinson, 1999) y que la elasticidad de la demanda
puede ser mayor para los nios que para los adultos (Sauerborn, Nougtara y Latimer,
1994).
Indicadores bsicos

Precio promedio del servicio relativo al ingreso mensual promedio, por quintiles
de ingreso.
Elasticidades de demanda para distintos quintiles de ingreso, por tipos de servicios
esenciales y niveles de servicios; esto es, cambio porcentual en el uso de los servicios por cambios porcentuales en:
- Precio
- Indicador de calidad (personal, disponibilidad de drogas y equipos)
- Distancia del hogar al proveedor
- Educacin
- Edad

Cuarta pregunta. Protege el sistema de financiacin de servicios de salud


a los pobres de crisis de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas?
Un tema separado es el de si los pagos en efectivo impulsan a los hogares a la pobreza o a la mayor pobreza. La evidencia que compara los estndares de vida de los hogares antes y despus de los pagos en efectivo sugiere, como es lgico, que para hogares
sin cobertura de seguros, los pagos en efectivo representan un golpe financiero mayor
y que pueden ser lo bastante grandes para marcar la diferencia entre tener un estndar de vida por encima de la lnea de pobreza absoluta o por debajo de ella.
Los efectos en el empobrecimiento de las enfermedades pueden ir hasta la prdida de ingresos por parte del individuo que ha cado enfermo (y sus cuidadores) y a
los gastos relacionados con los servicios de salud. Segn un estudio en Indonesia, de

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hecho, en general la prdida de ingresos por discapacidad ms que la carga de gastos


mdicos fue lo que llev al empobrecimiento de los hogares (Gertler y Sturm, 1997).
Enfoque analtico
La evaluacin del acceso financiero y la economa requiere la comparacin de los
precios actuales de los servicios con la capacidad de pago de los hogares y los patrones de uso a precios dados. Esto requiere relacionar datos sobre utilizacin de servicios
y gastos de los hogares con datos sobre los precios de los servicios. Las estadsticas
del gobierno pueden en principio ofrecer datos sobre los precios fijados a diferentes
servicios y las categoras para las que existen exenciones, si las hay. En la prctica, las
encuestas sobre instalaciones ofrecen informacin ms precisa sobre ambos, al menos porque los programas con exenciones pueden estar sujetos y a menudo se es
su propsito a interpretacin e implementacin local.
Cabe realizar anlisis ms simples comparando el precio promedio de los servicios
o los gastos mdicos anuales promedio con el ingreso promedio mensual o anual de
un hogar pobre. Esto ltimo puede ser de particular importancia para evaluar los
potenciales desahorros por enfermedades catastrficas. La disposicin de pago puede
estimarse tambin a partir de estudios contingentes de valoracin. En estos estudios
se interroga directamente a los individuos mediante encuestas sobre el valor que le
daran a tipos particulares de servicios. Se pueden utilizar las encuestas de hogares
para recopilar informacin sobre participacin en esquemas de seguros y prepago.
Indicadores bsicos

Porcentaje de gastos mdicos anuales promedio del total de gastos de los hogares,
por quintiles de ingreso.

Porcentaje de la poblacin cubierta con planes de seguro, por quintiles de ingreso.


Porcentaje de clnicas con programas de exencin de tarifas para los pobres y otros
grupos de poblacin vulnerables.

Porcentaje de pobres exentos de pago de tarifas.

Conclusin
En el presente captulo hemos presentado un mtodo para evaluar, en forma de seguimiento de pasos, si existen las condiciones para que un sistema de salud oficial responda a las necesidades de los hogares pobres o la poblacin como un todo, y de
no ser as, dnde se presentan brechas. Esta estrategia se resume en el cuadro 6.3, que
presenta los interrogantes bsicos que deben hacer los planeadores y diseadores de
polticas al evaluar sus sistemas de salud, describe los enfoques analticos para atender
esos interrogantes y sugiere algunas fuentes posibles de datos.

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Esta estructura de diagnstico se extiende desde cmo eligen los gobiernos asignar
los recursos para la salud, hasta la eficiencia de los sistemas de salud en el uso de esos
recursos, incluida la identificacin de impedimentos potenciales para una oferta efectiva de servicios de salud y, por ltimo, hasta si el sistema de salud causa un impacto
mensurable en el comportamiento de la salud que afecta los resultados en la salud de
los pobres. El valor de esta estructura de diagnstico es que permite a los observadores que ven resultados particulares de salud por ejemplo, que los pobres tienen peor
salud que los ricos entender precisamente dnde y cmo contribuye el sistema de
salud a esos diferenciales e identificar formas promisorias de corregir las deficiencias
del sistema. La estructura de diagnstico tambin utiliza mecanismos de recopilacin
de datos de los que ya se dispone comnmente en muchos pases, slo requiere que
se d a los datos los usos sugeridos aqu.
Cuadro 6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responder
en una evaluacin de la financiacin de servicios de salud
Tema / pregunta

Enfoque analtico

Datos requeridos

Paso 1. Canalizar recursos hacia los pobres y atender las fallas del mercado
Fallas del
mercado

Identificar bienes pblicos, fallas de mercado


en los servicios de salud; fijar prioridades
con base en costos y beneficios; determinar
si se financian completamente, dadas
las asignaciones corrientes del presupuesto.

Gastos del sector pblico,


desglosados por tipo de servicios de
salud o de instalaciones.

Eficiencia en la
asignacin

Comparar gasto pblico con datos sobre


carga de enfermedades para observar si:
a. Existe correspondencia razonable entre
el gasto y el impacto de la enfermedad.
b. Las intervenciones no estn
completamente atendidas por otros
proveedores.
c. Las intervenciones son efectivas en costo.

Gastos del sector pblico, desglosados


por tipo de servicios de salud
Carga de enfermedades
Costos locales
Estimados internacionales de
efectividad en costos para
intervenciones seleccionadas

Paso 2. Determinar obstculos a la cobertura para intervenciones que atiendan


las necesidades de los pobres
Eficiencia
tcnica,
adecuacin
de insumos
y sensibilidad
al usuario

Determinar:
a. Si los servicios para los pobres son accesibles y hay disponibilidad adecuada de
recursos humanos y materiales
b. Si las comunidades tienen voz
c. Si los pobres utilizan los servicios en
momentos y a intervalos apropiados

Calidad de la instalacin,
localizacin y disponibilidad del
servicio
Participacin comunitaria e
indicadores de influencia
Utilizacin de los servicios de salud,
niveles de ingreso y resultados en
salud
(Contina en la pgina siguiente)

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(Continuacin cuadro 5.1)

Paso 3. Determinar el impacto de los gastos y mecanismos de financiacin en los pobres


Distribucin del
gasto pblico a
los pobres

Anlisis de incidencia de beneficios

Impacto de los
mecanismos de
pago a
proveedores en
la capacidad de
respuesta a los
pobres

Identificacin de mecanismos de pago a


proveedores y evaluacin cualitativa de su
impacto

Impacto del
precio de los
servicios de salud
en la utilizacin
de los pobres

Evaluacin de los precios de los servicios de


salud que deben pagar los hogares pobres
Estimativos de elasticidad del precio de la
demanda

Impacto del
mecanismo de
financiacin de
la salud en la
proteccin de
hogares pobres
contra crisis
econmicas

Identificacin de grado de agrupacin de


riesgo con varios acuerdos de financiacin

Datos de gastos del sector pblico,


desglosados por tipos de servicio
de salud
Datos a nivel de hogares sobre
utilizacin de servicios de salud por
grupos de ingreso
Informacin proveniente de
informantes clave sobre
mecanismos de pago a
proveedores
Investigacin internacional sobre
las implicaciones de los
mecanismos de pago a
proveedores
Precios directos e indirectos de
servicios de salud privados
Datos a nivel de hogares sobre
utilizacin de servicios de salud por
grupos de ingreso
Informacin proveniente de
informantes clave sobre grado de
agrupacin de riesgos
Gasto de los hogares por evento
de salud, relativo a los ingresos
Mecanismos de financiacin de los
hogares para enfrentar eventos
calamitosos tales como prstamos
o venta de activos

Fuente: Benn y Guinea. Internacional Journal of Health Planning and Management 12 (supl. 1).

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Medicin del desempeo del sector pblico
en la infraestructura
Hadi Salehi Esfahani

La elevacin y el mantenimiento del estndar de vida en cualquier economa dependen de la adecuacin de los servicios de infraestructura en trminos de cantidad y calidad.1 A diferencia de muchos otros productos, los servicios de infraestructura, tales
como agua potable, electricidad, transporte y telecomunicaciones son tpicamente
indispensables para los hogares y los negocios. Adems, a menudo representan una
gran parte del costo de vida y de los costos de los negocios. Como resultado, cuando
su oferta es escasa o su produccin es costosa, es probable que se afecten mucho la
produccin y el estndar de vida. Este tema tiene particular importancia desde el
punto de vista de las polticas pblicas porque los mercados privados para los servicios de infraestructura estn sujetos a fallas que requieren regulacin o produccin
pblica. Bajo cualquier forma de intervencin gubernamental, mejorar la eficiencia
depende de la disponibilidad de informacin en cuanto a la cantidad y calidad de los
servicios producidos y el costo de produccin. En este sentido, la medicin del desempeo en actividades de infraestructura constituye un factor central para asegurar
la provisin adecuada de estos servicios esenciales y, a la postre, para servir de apoyo
a mejores estndares de vida.
Un tema clave en el diseo de las polticas pblicas sobre infraestructura es que
la informacin requerida para la medicin del desempeo es costosa, de modo que
el gobierno debe decidir cunta y qu tipo de informacin vale la pena recopilar. La
literatura sobre medicin de desempeo se ha centrado en este tema y se ha intentado comprender qu clase de condiciones reducen el costo de recopilar y utilizar in1

La relacin entre capital de infraestructura y crecimiento econmico ha sido controvertida. En


varios estudios empricos se han encontrado rendimientos altos en la inversin en infraestructura (Aschauer, 1989; Easterly y Rebelo, 1993; Canning, Fay y Perotti, 1994; Snchez-Robles, 1998; Esfahani y Ramrez, 1999). Pero se ha cuestionado la solidez de los resultados en
otros estudios empricos y encuestas (Munnell, 1992; Tatom, 1993; Gramlich, 1994). No obstante, parece difcil negar que es improbable mantener altos estndares de vida sin servicios
de infraestructura de buen desempeo.

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formacin para cada tipo de servicio. La tarea ha sido difcil porque el anlisis debe
tener en cuenta el hecho de que los proveedores de servicios y los usuarios tienen incentivos para utilizar la informacin bajo su control en forma estratgica. Al respecto, las soluciones para mejorar la medicin del desempeo deben ir ms all de la simple eleccin de indicadores y deben prestar atencin a las formas como se organizan
las tareas y funciones en la provisin de servicios de infraestructura. En el presente
captulo revisamos los problemas de medicin del desempeo en la infraestructura
pblica y examinamos las posibles soluciones.
La literatura sobre medicin del desempeo en infraestructura pblica es relativamente pequea, pero existe una vasta literatura sobre los servicios pblicos en
general que puede aplicarse al anlisis de la infraestructura pblica. En las pasadas
dcadas, esta literatura se ha beneficiado con la investigacin activa sobre medicin
del desempeo, en especial a la luz de numerosos experimentos alrededor del mundo
en la reorganizacin de burocracias basadas en criterios de desempeo. Ha habido
tambin fusin de las lecciones de los estudios de prcticas y gestin de los negocios.
Estos aspectos convierten a la literatura sobre los servicios pblicos en una fuente
rica de ideas para nuestra tarea. Empero, debe sealarse que a pesar de los avances
recientes, la literatura sobre servicios pblicos est an en forma de conocimiento
acumulado, ms que como conjunto de proposiciones tericas rigurosas apoyadas
por observaciones empricas y pruebas estadsticas (Word y Marshall, 1993).
Una razn de esta situacin puede ser el hecho de que el desempeo en los servicios pblicos es difcil de analizar porque los resultados de muchos servicios son difciles de medir o aun de definir. Por ejemplo, no est claro cmo puede medirse el
resultado de un Ministerio de Asuntos Exteriores cuando el objetivo del ministerio
(ampliar el pas los intereses nacionales alrededor del mundo) es difcil de definir con
alguna claridad (Wilson, 1989). Una manifestacin de estas dificultades es que en la
literatura sobre servicios pblicos se hace una distincin entre productos y resultados,
refirindose los primeros a lo que se hace realizando tareas y los ltimos mostrando
las consecuencias de los productos para el logro de objetivos de polticas. Para los servicios de infraestructura, los objetivos y productos, estn, en principio, mejor definidos y una vez se ha medido el producto, su resultado puede inferirse con facilidad.
Como resultado, el tema bsico en la evaluacin del desempeo de la infraestructura
es hacer que la recopilacin de informacin sea ms efectiva en costos.
Abundan las discusiones y bibliografas sobre medicin del desempeo en los servicios pblicos, tanto impresas como en Internet, y adelante revisamos varias de ellas.
Para referencias y vnculos ms extensivos, vanse los sitios web de la Nacional Partnership for Reinventing Government (http://www.orau.gov/pbm/links/npr1. html),
el National Center for Public Productivity (http://www.ncpp.us/), la Governmental
Accounting Standards Board (GASB) (http://www.gasb.org/), el Program on Public
Management and Governance (PUMA) de la Organizacin para la Cooperacin y el

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Desarrollo Econmicos (OCDE) (http://www.oecd.org/about/0,2337, en_2649_34275_1_


1_1_1_1,00.html) y las Experiences on Performance Measurement del Banco Interamericano de Desarrollo (http://www.iadb.org/roundtable/index_files/ex.htm).
En la seccin siguiente se empieza analizando la naturaleza del problema, en la
que le sigue se discute la eleccin de indicadores y acuerdos organizativos para el
procesamiento ms eficiente de la informacin, y en la seccin final se saca la conclusin.

Naturaleza del problema


En la superficie, la medicin del desempeo en infraestructura pblica puede parecer
directa. Por ejemplo, para resolver problemas de suministro de agua, puede pensarse
en medir la cantidad, calidad y costo de los servicios prestados de agua potable. Sin
embargo, varios factores obstaculizan la medicin, incluidos, para empezar, los que
causan fallas del mercado. Por ejemplo, la calidad y el costo tienen una variedad de
dimensiones que pueden ser difciles de observar. En el caso de los servicios de agua
potable, la calidad depende de la amabilidad del personal para con los usuarios y la
prontitud de las respuestas a los problemas que surgen en varias partes del sistema, y
la probabilidad de futuras averas en el sistema en trminos de riesgos para la salud y
de interrupcin del servicio. Por el lado de los costos, para los observadores (distintos
a los que realizan las tareas) es difcil determinar si se utilizan con eficiencia los insumos y si los administradores y trabajadores han sido lo bastante innovadores. Aunque
el personal de produccin pueda conocer la informacin sobre todos estos detalles, al
menos por pequeas partes, la recopilacin de la informacin y su sntesis pueden
representar una tarea sumamente costosa. Y as sucede particularmente porque los individuos que tienen la informacin necesaria pueden obtener beneficio si la retienen
o la representan mal. Existen problemas semejantes en el caso de los dems servicios
de infraestructura y dificultan la tarea de la medicin del desempeo.
El factor que hace que estos problemas sean particularmente serios en el caso de
la infraestructura pblica es la caracterstica monopolista que tienen comnmente
dichos servicios. Cuando se ofrece un servicio en un mercado competitivo, no es
necesario conocer todos los detalles de calidad y costo. Desde el punto de vista de los
consumidores, la calidad deficiente o el costo alto de un proveedor particular de un
servicio es un asunto insignificante, ya que otros proveedores pueden satisfacer sus
demandas. Esto castiga a las empresas ineficientes en trminos de rentabilidad, que
es un buen indicador del desempeo. Desde luego, cuando una empresa de propiedad pblica se encuentra con restricciones suaves de presupuesto, los administradores no se preocupan mucho por el fracaso, pero el gobierno contar con una vara de
medida razonable con la cual evaluar la empresa y disciplinar a los administradores
si le parece bien hacerlo. Esto no es posible normalmente en condiciones monopo-

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Prestacin de servicios pblicos

listas porque, para los consumidores, mostrar insatisfaccin con el servicio no es tan
fcil como cambiar de proveedor. El monopolio tambin hace que las circunstancias
de la empresa sean nicas y reduce la utilidad de la rentabilidad como medida de desempeo. Por ejemplo, una empresa de acueducto local que experimente costos altos
puede reclamar que las condiciones del suministro de agua o la geografa local son
desfavorables, aun cuando pueda ser posible disminuir los costos con la inversin de
algn esfuerzo empresarial.
Por qu es el monopolio un problema comn en los servicios de infraestructura?
El principal factor son los altos costos del capital fijo, en especial en las redes que prestan tales servicios, que ocasionan economas de escala. Por ejemplo, colocar las tuberas o cables para llevar agua o electricidad o telecomunicaciones a los hogares en una
localidad requiere un gran costo de capital. Para crear competencia en tales situaciones, con mucha frecuencia tiene que duplicarse la red, lo que en muchos casos es una
proposicin muy costosa. Naturalmente, hay partes del servicio de infraestructura
que cabe organizar en forma competitiva y las nuevas tecnologas cada vez ms hacen
que esto sea posible. En otras partes, por supuesto, la solucin al problema del desempeo en la infraestructura es poner en prctica la competencia y permitir que el mercado genere la informacin pertinente y seleccione los operadores eficientes. Sin embargo, esta opcin no est disponible, o est todava muy distante para la mayor parte
de los servicios de infraestructura, en especial en las comunidades ms pequeas.
Dadas las dificultades mencionadas para utilizar medidas resumidas informativas,
tales como rentabilidad o para obtener indicadores directos de calidad y costo, la cuestin de polticas sobre infraestructura pblica debe enfocarse en la seleccin de indicadores ms efectivos en costo y las formas como las actividades de infraestructura
puedan organizarse para mejorar el flujo de informacin y los incentivos de produccin.

Seleccin de indicadores de desempeo


Existe un amplio rango de indicadores para medir el desempeo en cualquier servicio de infraestructura. En la literatura sobre servicios pblicos, tales indicadores se
dividen en categoras en muchas formas distintas. Una forma comn es distinguir
entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resultados y luego utilizarlos para definir indicadores de eficiencia, eficacia y productividad (Boyle, 1989;
Ammons, 1995; Nacional Center for Public Productivity, 1997). Las definiciones del
primer conjunto de variables son ms o menos semejantes a las utilizadas por los economistas. Activos son la capacidad de prestar servicios; por ejemplo, capacidad de
generacin de energa y de procesamiento de agua. Insumos son los recursos (sean
financieros, fsicos o humanos) consumidos por una actividad particular; por ejemplo, tiempo de personal, materiales, activos utilizados y los parecidos. Los indicadores

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de procesos se refieren a los pasos dados en la prestacin de un servicio; por ejemplo,


las tareas realizadas y el punto al que siguen los procedimientos requeridos. Productos
se refiere a los servicios realmente prestados o ejecutados; por ejemplo, electricidad
generada, fallas reparadas en lneas telefnicas, etc. Resultados son los impactos de un
servicio en sus receptores; por ejemplo, la contribucin de los sistemas de agua potable y alcantarillado a la salud de la poblacin.
No se hace mucho nfasis en los indicadores de activos en la literatura sobre servicios pblicos. De hecho, existe un nfasis opuesto en que los defensores de la medicin del desempeo se deberan distanciar de las preocupaciones tradicionales sobre
los insumos y concentrarse en los productos y la eficiencia. Naturalmente, la atencin al desempeo es crucial. Sin embargo, el desarrollo y el mantenimiento de activos deberan ser una parte importante de las medidas de desempeo seleccionadas
porque los activos indican potenciales de ofrecer un flujo alto de producto en el futuro. El examen de los activos y el desempeo actual es prctica comn en la evaluacin de los negocios privados.
Las semejanzas con las definiciones econmicas son mucho menores para el
segundo conjunto de variables: eficiencia, efectividad y productividad. En la literatura de servicios pblicos, eficiencia se define como la cantidad de producto por unidad
de un insumo utilizado en el proceso; por ejemplo, el nmero de reparaciones de vas
por das-empleado involucrados en la tarea. Efectividad es el grado en que los resultados cumplen los objetivos fijados para la actividad; por ejemplo, el porcentaje de vas
mantenidas en buena condicin relativo a los objetivos de las polticas. Por ltimo,
productividad es la combinacin de eficiencia y efectividad: los resultados alcanzados
por cada dlar de costos; por ejemplo, el porcentaje de vas mantenidas en buena condicin por cada dlar de costos. La diferencia ms conspicua de estas definiciones en
relacin con las de la economa es la inversin de los conceptos de eficiencia y productividad. Para evitar confusin en el presente captulo, nos preocuparemos principalmente de los productos en lugar de los resultados, y definiremos la productividad
como la razn producto-insumo y la eficiencia como el costo total por unidad de producto.
La literatura sobre servicios pblicos diferencia tambin entre indicadores cuantitativos y cualitativos. Los indicadores cuantitativos son medidas cardinales directas
de producto, tales como el nmero de llamadas telefnicas efectuadas en una red de
telfonos. Los indicadores cualitativos son medidas ordinales basadas en encuestas de
opinin y evaluaciones subjetivas; por ejemplo, ndices de satisfaccin del consumidor y encuestas de opinin de expertos. Ambos tipos de indicadores son importantes porque aunque los indicadores cuantitativos pueden utilizarse como evidencia
objetiva y slida, no pueden capturar muchos aspectos de la calidad del producto.
Para obtener datos sobre el ltimo tipo de variables, se debe contar con medidas cualitativas, que pueden ser subjetivas e imperfectas, pero no obstante informativas.

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Prestacin de servicios pblicos

Los cuadros 7.1 a 7.5 proporcionan ejemplos de indicadores para activos, productos y procesos, y eficiencia y productividad en servicios tpicos de infraestructura.
Los indicadores relacionados en esos cuadros son en su mayora agregados. Existen
indicadores mucho ms detallados que pueden especificarse para cada uno de estos
servicios. Por ejemplo, en servicios de agua potable, el nmero de metros ledos o
reparados apropiadamente es tambin indicador de producto. Adems, es posible
especificar medidas ms detalladas del proceso de produccin. Por ejemplo, en servicios de alcantarillado, se puede construir un indicador de las clases de tratamiento
aplicado a las aguas negras y los detalles procedimentales seguidos en esos tratamien-

Cuadro 7.1 Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de energa


Productos / procesos

Productividad / eficiencia

Activos

kWh generados

Costo por kWh

Capacidad generadora

kWh entregados

kWh generados por


empleado (u hora laboral)

Nmero de empleados

Das sin energa,


por varios tipos de clientes

Tasa de utilizacin de
la capacidad

Educacin y experiencia
de los empleados

Tiempo de respuesta de
solicitud de reparaciones

Prdida del sistema


(porcentaje de generacin
de energa perdida en la
transmisin)

Calificacin de expertos de
la calidad de los activos
(tecnologa, mantenimiento,
confiabilidad, etc.)

Porcentaje de reparaciones
sin fallar en un ao

Calificacin de satisfaccin
del consumidor y otras
medidas de calidad relativas
al costo por kWh

Nmero de reclamos de usuarios por


cada 1.000 hogares servidos por mes

Calificacin de expertos de
la productividad/eficiencia

Porcentaje de procedimientos
operativos seguidos correctamente
Calificacin de satisfaccin
del consumidor (encuesta)
Calificacin de satisfaccin de
empleados y otros participantes
Calificacin de expertos de la calidad
del servicio

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Cuadro 7.2 Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura


de telecomunicaciones
Productos / procesos

Productividad / eficiencia

Activos

Trfico de telecomunicaciones:
cantidad y minutos de llamadas

Tasa de complecin
de llamadas

Longitud de cables instalados


(varios tipos)

Llamadas realizadas:
cantidad y minutos de llamadas

Cantidad y minutos de
llamadas procesados por
empleado

Capacidad de circuitos e
interruptores de intercambio
(varios tipos)

Das sin servicio por varios tipos


de clientes

Lneas telefnicas por


empleado (u hora laboral)

Nmero de empleados

Tasa de fallas de la lnea

Costo total por lnea

Educacin y experiencia
de los empleados

Tasa de restauracin

Calificacin de satisfaccin del


consumidor y otras medidas
de calidad relativas al costo
por lnea

Calificacin de expertos de la
calidad de los activos
(tecnologa, mantenimiento,
confiabilidad, etc.)

Porcentaje de reparaciones
sin fallar en un ao

Calificacin de expertos de la
productividad/eficiencia

Nmero de reclamos de usuarios por


1.000 lneas por mes
Porcentaje de procedimientos operativos
seguidos correctamente
Calificacin de satisfaccin del consumidor
(encuesta)
Calificacin de satisfaccin de empleados
y otros participantes
Calificacin de expertos de la calidad del
servicio

tos. Como se ver ms adelante, tales indicadores son ms importantes en los servicios en los que la calidad o cantidad del producto es difcil de medir, y se debe contar con la forma como se realiza una tarea para garantizar un nivel mnimo de servicio (Boyle, 1989).
Un tercer tipo de variable que es importante considerar, pero que ha recibido poca
atencin en la literatura, es la flexibilidad, la cual cabe evaluar con base en el tipo de

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Cuadro 7.3 Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de transporte


Productos / procesos

Productividad / eficiencia

Activos

Trfico (vehculos-millas por da)

Trfico por dlar de costo


total (capital y
mantenimiento)

Longitud de vas y ferrovas


(varios tipos)

Das con servicio limitado o sin servicio


para varios tipos de vas / ferrovas

Trfico por empleado


(u hora laboral)

Anchura y calidad de las vas


varios tipos)

Daos en vas y ferrovas por 1.000 km


por ao

Calificacin de satisfaccin del Nmero de empleados


usuario y otras medidas de
calidad relativas al costo por
unidad de trfico

Duracin de reparacin

Calificacin de expertos de la
productividad/eficiencia

Porcentaje de reparaciones
sin fallar en un ao
Nmero de reclamos de usuarios
por 1.000 lneas por mes

Educacin y experiencia
de los empleados
Calificacin de expertos
de la calidad de los activos
(pavimento, mantenimiento,
confiabilidad, etc.)

Porcentaje de procedimientos
operativos seguidos correctamente
Calificacin de satisfaccin
del consumidor (encuesta)
Calificacin de satisfaccin
de empleados y otros participantes
Calificacin de expertos de
la calidad del servicio

activos y destrezas disponibles en una organizacin y por el grado de entrenamiento


e investigacin y desarrollo que se lleva a cabo regularmente (Maskell, 1994). Tales
indicadores son importantes porque las condiciones de demanda y oferta estn sujetas a cambios. Los proveedores de servicios de infraestructura deberan poder afrontar tales cambios y aprovechar constantemente el nuevo conocimiento y tecnologa.
Dada la lista de posibles variables para medir el desempeo, la cuestin es cules
son ms apropiadas y en las que vale la pena centrarse y si se debera rastrear a todas
las medidas posibles. Idealmente, sera bueno pensar en unas pocas medidas o una
sola que resumiera toda la informacin pertinente al desempeo. Los economistas,

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Cuadro 7.4 Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de agua potable


Productos / procesos

Productividad / eficiencia

Activos

Metros cbicos de agua procesados

Agua no contabilizada

Metros cbicos de agua entregados

Metros cbicos de agua


Capacidad de procesamiento
entregados (o procesados) por de agua (varios tipos)
empleado (u hora laboral)

Sustancias de agua y organismos


controlados

Costo del metro cbico de


agua entregado

Nmero de empleados

Erupciones de riesgos de salud en el


sistema de agua por ao

Costo del metro cbico de


agua entregado incluyendo
costos de riesgos de salud en
el sistema de acueducto para
la poblacin

Educacin y experiencia
de los empleados

Das sin servicio, por varios tipos


de clientes

Calificacin de satisfaccin del


usuario y otras medidas de
calidad relativas al costo por
metro cbico de agua
entregado

Calificacin de expertos de la
calidad de los activos
(tecnologa, mantenimiento,
confiabilidad, etc.)

Nmero de cortes del sistema


por km de tubera

Calificacin de expertos de la
productividad/eficiencia

Tasa de restauracin
Porcentaje de reparaciones sin fallar
en un ao
Nmero de reclamos de usuarios por
1.000 lneas por mes
Porcentaje de procedimientos operativos
seguidos correctamente
Calificacin de satisfaccin
del consumidor (encuesta)
Calificacin de satisfaccin
de empleados y otros participantes
Calificacin de expertos de
la calidad del servicio

Longitud de la tubera
instalada (varios tipos)

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Prestacin de servicios pblicos

Cuadro 7.5 Ejemplos de medidas de desempeo para infraestructura de alcantarillado


Productos / procesos

Productividad / eficiencia

Activos

Metros cbicos de desechos


lquidos procesados

Longitud de la tubera
Metros cbicos de desechos
instalada (varios tipos)
lquidos (o toneladas de
desechos slidos) procesados
por empleado (u hora laboral)

Toneladas de desechos
slidos procesados

Costo del metro cbico de


desechos lquidos (o tonelada
de desechos slidos)
procesado

Capacidad de procesamiento
de desechos (varios tipos)

Erupciones de riesgos ambientales


y de salud en el sistema de alcantarillado
por ao

Costo del metro cbico de


desechos lquidos (o tonelada
de desechos slidos)
procesado incluyendo costos
de riesgos de salud

Nmero de empleados

Sustancias desechadas y organismos


controlados por la descarga del sistema

Educacin y experiencia
Calificacin de satisfaccin
de los empleados
del usuario y otras medidas
de calidad relativas al costo
por metro cbico de desechos
lquidos (o tonelada de
desechos slidos) procesado

Das sin servicio, por varios tipos


de clientes

Calificacin de expertos de la
productividad/eficiencia

Nmero de cortes del sistema


Tasa de restauracin
Porcentaje de reparaciones
sin fallar en un ao
Nmero de reclamos de usuarios por
1.000 lneas por mes
Porcentaje de procedimientos operativos
seguidos correctamente
Calificacin de satisfaccin
del consumidor (encuesta)
Calificacin de satisfaccin de empleados
y otros participantes
Calificacin de expertos de
la calidad del servicio

Calificacin de expertos de la
calidad de los activos
(tecnologa, mantenimiento,
confiabilidad, etc.)

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por ejemplo, comnmente asumen que las empresas privadas miden su desempeo
con base en la rentabilidad a largo plazo. Aunque ste es un supuesto terico razonable, en la prctica aun las empresas privadas tienen dificultad en pensar en un solo
indicador de este tipo, porque no hay formas claras de medir la rentabilidad futura
esperada. Por ello las empresas privadas constantemente sopesan su estrategia de
negocios y mueven los indicadores a sacudidas, tales como participacin del mercado, valor superior de clientes escogidos y otros parecidos, como posibles indicadores
de su rentabilidad a largo plazo. En el contexto de los servicios pblicos, este aspecto
se hace ms complicado por el hecho de que la rentabilidad financiera no es necesariamente un buen indicador del desempeo, lo que significa que es necesario escoger
un grupo de ndices, y asegurarse de que su combinacin proporcione suficiente informacin para evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de las polticas.
Dado que debe seleccionarse una multiplicidad de variables, un tema bsico es la
seleccin del nmero y el rango de indicadores. Un enfoque ha sido restringir las medidas a un conjunto muy limitado, pero crucial, de indicadores. El argumento subyacente a este enfoque es que con demasiadas variables para considerar, puede perderse de vista lo que realmente importa al pblico. El enfoque en pocas medidas
puede tambin distorsionar los incentivos de los proveedores de servicios y estimularlos a concentrarse en lo que se est controlando con detrimento de todo lo dems. Un
efecto lateral importante de tal desarrollo es que quienes controlan y gestionan el sistema de incentivos para los servicios pblicos pueden dejar de observar algunas seales tempranas de desempeo porque los productores tendrn incentivos para ocultar
las fallas desplazando sus deficiencias hacia aspectos del servicio no controlados.
Esta preocupacin ha llevado en aos recientes a la idea de un balanced scorecard
(tanteador balanceado) (Kaplan y Norton, 1996; National Partnership for Reinventing Government, 1999). Aqu el argumento es que aunque uno se concentre en unos
pocos indicadores cruciales, tambin debe mantener la vista en una variedad de calibradores, ms o menos en la misma forma como los conductores desarrollan la
habilidad de mantener la vista en los indicadores del panel de instrumentos al tiempo que concentran la mirada hacia delante. Los detalles de la mayora de los paneles
de instrumentos pueden no ser importantes dentro de cierto rango. Pero un buen
sistema de seales de panel de instrumentos asegura que el conductor reciba una
notificacin rpida al empezar a aparecer un problema. Esto es lo que se supone debe
hacer un balanced scorecard diseado apropiadamente (Kaplan y Norton, 1996). Puede prestarse atencin significativa a unos pocos indicadores, pero tambin deben
cumplirse estndares mnimos para varias otras medidas. El costo en recursos del
ltimo conjunto de indicadores puede mantenerse bajo, porque se necesita una cantidad muy limitada de datos en cuanto a sus detalles.
Sea que se utilice un balanced scorecard o un conjunto ms enfocado de variables,
sigue pendiente la cuestin sobre la naturaleza de los criterios que deben utilizarse,

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Prestacin de servicios pblicos

a fin de seleccionar indicadores para lo cual debe controlarse por su desempeo. En


la literatura reciente sobre servicios pblicos se han adoptado mayoritariamente los
criterios de Ammons (1995), que pueden resumirse como sigue:

Vlidos: Los indicadores deben reflejar lo que se supone que se mide.


Confiables: Los indicadores deben tan precisos y objetivos como sea posible.
Comprensibles: Cada indicador debe tener un significado claro.
Oportunos: Debe ser posible compilar y utilizar los indicadores con prontitud,
de modo que sean valiosos para propsitos de incentivos y polticas.
Resistentes al comportamiento perverso: Los indicadores no deben ser fciles de
manipular y no deben distorsionar los incentivos de los operadores para concentrarse en las variables observadas en detrimento de objetivos menos observables, pero ms valiosos.
Completos: Los indicadores deben capturar las dimensiones de mayor importancia desde el punto de vista de los objetivos de las polticas.
No redundantes: Los indicadores deben ser parsimoniosos y evitar duplicaciones, de manera que se minimice el tiempo requerido para analizarlos y responder a ellos.
Enfocados en facetas controlables de desempeo: Aunque los productos siempre
estn influidos por factores distintos a los controlados por los proveedores de
servicios, para la medicin del desempeo es ms deseable utilizar indicadores
que destaquen mejor los aspectos controlables.
Sensibles al costo de recopilacin de datos: Entre el conjunto de indicadores que
generalmente cumple los criterios anteriores, es ms prctico y menos costoso
obtener datos para algunos que para otros. La seleccin de indicadores debe
equilibrar el valor de los indicadores frente a sus costos.

A estos criterios, algunas fuentes (por ejemplo, la Governmental Accounting Standards Board, 1994) han agregado los de comparabilidad y consistencia, los cuales significan que los indicadores de desempeo para un proyecto de servicio pblico deben
ser sistemticos y consistentes en el tiempo y comparables con los mismos servicios
en otras partes, otros servicios semejantes o normas o estndares establecidos en
forma externa. Naturalmente, puede ser necesario revisar las medidas de desempeo
y modificarlas o reemplazarlas de modo que reflejen los cambios en las circunstancias. Pero es importante asegurarse de que a los indicadores se les pueda dar uso efectivo formando una historia de ellos, o hacindolos comparables con la informacin
generada en otras entidades.
Otra consideracin es la naturaleza de los clientes, los mecanismos de consulta y
los usos para los que se recopilan los datos (por ejemplo, recompensar a los proveedores de servicios y proporcionar informacin a la ciudadana). Cuando los clientes

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estn bien organizados y bien educados (por ejemplo, empresarios formales), pueden
ser ms sofisticadas e informativas las medidas cualitativas que les ofrecen retroalimentacin. La utilizacin de los indicadores es importante tambin, pues si se van a
informar los datos a los ciudadanos, es deseable ofrecerles datos que puedan ser mejor
evaluados y refinados con sus reacciones. Desde luego, tales datos pueden no ser de
mucha utilidad si slo se reportan a una agencia burocrtica (no acompaada de la
reaccin ciudadana) para fijar recompensas a los proveedores de los servicios.
Aunque todos estos criterios son importantes, principalmente representan una
lista de chequeo de consideraciones para la seleccin de indicadores y no estrategias
para elecciones apropiadas en distintas circunstancias. Esta limitacin es hasta cierto
punto inevitable, dado nuestro conocimiento limitado de lo que funciona mejor en
diferentes situaciones (Wood y Marshall, 1993). Sin embargo, hay algunos aspectos
del servicio que parecen prestarse al anlisis sistemtico con respecto a la seleccin de
criterios de desempeo. En particular, los productos e insumos en algunos servicios
pueden medirse con menos precisin que en otros servicios. Esto puede requerir el
uso de indicadores procedimentales de medidas de cantidad y calidad que a la postre
son importantes para los resultados (Boyle, 1989). Por ejemplo, la calidad del producto en los servicios de telecomunicaciones se presta a la medicin mucho ms fcilmente que en servicios de alcantarillado en los que el grado de los riesgos ambiental
y de salud causados por el mal manejo de las tareas son difciles de medir, y usualmente slo son observables cuando hay brotes de polucin o epidemias. Como resultado,
aunque el costo unitario puede ser un buen indicador del desempeo en las telecomunicaciones, los servicios de alcantarillado necesitan evaluarse con los procedimientos seguidos en el tratamiento de aguas negras.
Dado nuestro conocimiento limitado sobre qu indicadores funcionan mejor que
otros en cada situacin, existe la clara necesidad de efectuar alguna experimentacin
en la seleccin de medidas de desempeo. Como lo sugiere la National Partnership for
Reinventing Government (1999), uno debera adaptar y no adoptar. Generalmente no
puede adoptarse una buena prctica exactamente en la forma como se hizo en otra
organizacin, pero puede adaptarse a las necesidades organizativas de cada tipo de
servicio. Debe mantenerse la flexibilidad y experimentar con conjuntos alternativos
de medidas.
Para concluir, una serie de indicadores puede ayudar a evaluar el desempeo en
cada tipo de servicio de infraestructura, y as mismo hay una serie de criterios para
seleccionar entre ellos. Nuestro conocimiento de cmo aplicar esos criterios en situaciones especficas es todava bastante limitado y la seleccin de indicadores sigue siendo principalmente un arte. Por eso, es importante mantener un punto de vista amplio
sobre las opciones y estar abiertos a experimentos que puedan ayudar a mejorar la
correspondencia entre los indicadores y las caractersticas del servicio.

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Prestacin de servicios pblicos

Evaluacin del desempeo


Dado un conjunto de indicadores disponibles para los productos e insumos de un
proyecto, la cuestin es entonces cmo debe evaluarse la informacin que ofrecen.
Puesto que medidas financieras, tales como la rentabilidad no bastan para evaluar el
desempeo en los servicios de infraestructura, deben buscarse otras medidas de eficiencia y productividad. Pero para evaluar si un nivel dado de una medida indica
buen o mal desempeo, debe contarse con las comparaciones. Para este propsito
deben establecerse marcas de referencia con base en la historia de una empresa y la
experiencia de otras.
Las marcas de referencia pueden reflejar eficiencia y productividad o procedimientos de buenas prcticas, dependiendo de qu tipo de indicadores sean ms apropiados para la evaluacin del desempeo. Tambin, las marcas de referencia pueden
constituir estndares de buenas prcticas definidos por expertos o el desempeo de
empresas reales comparables con la que est en revisin. Existe una gran cantidad de
literatura en la que se discute cmo deben seleccionarse las marcas de referencia y se
revisa la experiencia de varios pases.2 Sin embargo, como en el caso de la seleccin
de indicadores, el conocimiento existente est an ms en forma de listas de chequeo
que de relaciones sistemticas (Helgason, 1997).
Un tema clave en las comparaciones contra las marcas de referencia es la funcin
de factores exgenos que afectan el proceso de produccin y los productos. Este tema
es importante pues los proveedores de servicios pueden no tener capacidad de asumir muchos de los riesgos que presentan los factores exgenos. Como resultado, si
las medidas de desempeo se van a utilizar con propsitos de incentivos, debe discernirse todo lo que sea posible, entre los hechos y la suerte de los proveedores. Esta tarea, claro, no es fcil y puede requerir mucho conocimiento sobre el proceso y la importancia de las circunstancias. El anlisis sistemtico del papel del ruido exgeno en
cada situacin especfica es un enfoque deseable, pero puede resultar ser muy costoso. Una solucin a este problema es utilizar juicio experto para evaluar los indicadores de desempeo.
Existen al menos tres maneras de hacer esto. Primera, el punto de comparacin
en la evaluacin de una empresa pueden ser empresas pares de igual forma que el
punto de comparacin para los artculos acadmicos es su publicacin. Por ejemplo,
a empresas de acueducto en distintas localizaciones puede solicitarse que se revisen
entre s, preferiblemente en forma annima. Cuando el nmero de entidades separadas vinculadas a tareas similares de infraestructura en el mismo pas es pequeo,

Para revisiones y referencias, vase el sitio web del programa sobre administracin pblica de
la OCDE, en http://www.oecd.org/ e ingresar PUMA.

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se puede internacionalizar el ejercicio e incluir proveedores de servicios de otros pases (Helgason, 1997).
Segunda, a los servicios de infraestructura pueden asignarse juntas responsables
para con los usuarios y los accionistas de la empresa. La tarea de controlar y evaluar
el desempeo puede delegarse al juicio de la junta. Naturalmente, para garantizar
que la tarea se haga en forma apropiada, deben existir mecanismos que aseguren la
participacin en las juntas de individuos con la pericia apropiada.
Tercera, puede vincularse a agencias independientes de clasificacin para evaluar
las actividades de los servicios de infraestructura. Cuando no existen dichas agencias,
el gobierno puede ofrecer beneficios y estimularlas a entrar y desarrollar la pericia
necesaria para ese propsito. Los grupos de defensa del consumidor y ONG pueden
estar dispuestos a encargarse de tales tareas. Sin embargo, dichos grupos son con
mucha frecuencia defensores efectivos de los interesados y ofrecen informacin valiosa sobre los servicios pblicos (Paul, 1999), y puede ser mejor que mantengan ese
papel y permitan que el juicio lo realice un tercer partido independiente. Esto se ha
confirmado en revisiones de empresas de acueducto y alcantarillado efectuadas por
el Operations Evaluations Department del Banco Mundial (1994), que muestran que
tales empresas tienen mayor xito en pases con regulacin fuerte pero a distancia
prudente, del sector.
Los tres acuerdos pueden mejorar la evaluacin y ayudar a aumentar los efectos
de los incentivos que tales indicadores de desempeo pueden tener en los proveedores de servicios. Pero algunos pueden ser ms costosos que otros, y algunos pueden
adaptarse mejor a determinadas situaciones que otros. Con base en el grado de especializacin que se pueda lograr con un nivel dado de esfuerzo, es probable que las
agencias de clasificacin sean menos costosas y que las evaluaciones con empresas
pares sean ms costosas. Sin embargo, cuando los proveedores del servicio estn dispersos y son muy diversos, las juntas de servicios pueden encontrarse en mejor posicin de tener en cuenta la informacin local. En tales situaciones es posible mejorar
el papel de las juntas de servicios creando agencias de liquidacin (information clearinghouses) de informacin que suministren informacin de marcas de referencia a las
juntas y les posibiliten tomar decisiones mejor informadas. El United Nations Development Programme (UNDP)-World Bank Water and Sanitation Program (2000)
ofrece una discusin detallada y sugerencias tiles para este propsito.

Conclusin
Grandes partes de la poblacin en muchos pases, en especial los pobres, asumen costos econmicos y humanos sustanciales debido a la seria escasez de servicios de infraestructura, tanto en trminos de cantidad como de calidad (Banco Mundial,
1994). Para eliminar esta escasez y mejorar el estndar de vida en esos pases, los go-

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Prestacin de servicios pblicos

biernos deben crear incentivos para que los proveedores pblicos y privados realicen
inversiones y las ejecuten. Hemos argumentado que mejorar la medicin del desempeo es un paso crucial en este esfuerzo. Para este propsito, el problema que debe
resolverse es la recopilacin eficiente y sistemtica de informacin sobre el desempeo en los servicios de infraestructura. Puesto que la naturaleza de stos limita la pertinencia de las simples medidas de productividad y rentabilidad, deben recopilarse
datos sobre una variedad de medidas, tanto cuantitativas como cualitativas. Con respecto a esto, puede ser muy til incluir a las comunidades para que proporcionen
informacin sobre los productos y retroalimentacin sobre otras medidas de desempeo. Para hacer que los datos recopilados sean de uso efectivo, debe determinarse
qu indicadores son ms importantes que otros. La experiencia reciente sugiere que
puede ser mejor concentrarse en algunos indicadores bsicos y asegurar que los dems cumplan algunos criterios mnimos.
La evaluacin y la utilizacin de indicadores de desempeo presentan problemas
por s misma. Debe contarse con marcas de referencia apropiadas y, tanto como sea
posible, distinguir entre el efecto de factores exgenos y las consecuencias de acciones realizadas por los proveedores de los servicios. Esto no puede lograrse fcilmente mediante el anlisis cuantitativo e, inevitablemente, hay que contar con el juicio.
Asegurar que ste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuerdos
institucionales apropiados que garanticen que hay expertos participando en el proceso y que actan en forma independiente.
Por ltimo, es evidente, a partir de una revisin de la literatura actual, que el
conocimiento existente sobre la seleccin de indicadores de desempeo y los mecanismos de evaluacin son ms bien precipitados. Hay mucho de sabidura popular
en cuanto a lo que funciona y a lo que no. Pero estas ideas no se generalizan y no pueden transferirse sistemticamente de un caso a otro. Hay una clara necesidad de
mayor investigacin en este campo.

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Medicin del desempeo del sector pblico en la infraestructura

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PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS

Munir Sheikh
Deputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de Canad
Former Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canad
a prestacin eficiente y eficaz de los servicios bsicos ha sido siempre una de las principales
medidas del buen gobierno y esto es especialmente vlido para los pases en desarrollo que
continan su empeo por el buen gobierno y la buena prestacin de los servicios. El rango de
los desafos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno
problema de la concusin y la corrupcin. En el centro de la prestacin de servicios sensible est la
medicin, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeo no slo del servidor
pblico sino tambin de las instituciones pblicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen
representa una valiosa contribucin al discurso continuo en la praxis de la administracin pblica.
Este volumen constituir fcilmente una de las referencias ms tiles y prcticas para los estudiantes
y practicantes de la administracin pblica y el buen gobierno.

Alex B. Brillantes, Jr.


Director of The Center for Local and Regional Governance,
y Decano, National College of Public Administration and Governance,
University of the Philippines

ANWAR SHAH

l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos
y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de
evaluacin de la actividad pblica para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar
esta serie de volmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una
extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de
ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo.

SERIE SOBRE SECTOR PBLICO,


BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD
Y RENDICIN DE CUENTAS

PRESTACIN DE
SERVICIOS PBLICOS
Editado por ANWAR SHAH