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10.3 Schul-, dienst- und besoldungsrechtliche


Rahmenbedingungen
Hans Pechar und Peter Posch

Abstract
In diesem Beitrag werden zunchst einige Merkmale des traditionellen zentralistisch
organisierten Verwaltungssystems und die schrittweise Erffnung von
Entscheidungsspielrumen an den Schulen in den letzten zehn bis fnfzehn Jahren skizziert.
Anschlieend werden die Auswirkungen dieser Deregulierung auf die Akteure im
Spannungsfeld Staat, Markt und Profession dargestellt und ihr Bedeutung fr die
Qualittsevaluation diskutiert. Als eine der wichtigsten dienstrechtlichen Aufgaben wird dabei
die Neudefinition der Lehrerarbeit und das Landeslehrerdienstrecht als Schritt zur
Bewltigung dieser Aufgabe gewrdigt. Besondere Bedeutung kommt in den nchsten Jahren
auch der Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen fr die Personalentwicklung zu, vor
allem im Fhrungsbereich (Schulleitungen und Inspektorat) zu. Der Beitrag schliet mit
einigen Empfehlungen.

The section starts with the description of a few characteristics of the traditional centralist
education system in Austria. During the last ten to fifteen years there has been a step by step
opening of spaces of discretion for schools. This deregulation has effects on the actors
operating in a field of tension defined by the state, the market and the profession. In this
context, one of the most important tasks is the redefinition of the professional obligations of
teachers. The "Landeslehrerdienstrecht" is acknowledged as an important step in this
direction. Another important area of development are frame conditions for staff development,
especially for staff in leadership positions (school leaders and inspectors). The section closes
with a few recommendations.


Qualittssicherung an Schulen wurde bis in die spten 80er Jahre weitgehend als Aufgabe des
Staates betrachtet und auf dem Wege der Input-Kontrolle wahrgenommen. Das war im
Einklang mit dem traditionellen schulrechtlichen Verstndnis, das Schule als Behrde und
Unterricht als Verwaltungshandeln definierte (vgl. Haider/Jonak 1974). Diese Sichtweise hat
mit der spezifischen rechtsstaatlichen Tradition und ihrem legalistischen und brokratischen
Verstndnis staatlicher Einrichtungen zu tun, die sterreich mit Deutschland teilt. Durch die
Aufteilung der Kompetenzen auf Bund und Lnder wurde das Schulrecht zu einer
auerordentlich komplexen und undurchsichtigen Materie, die nur von wenigen Spezialisten
durchschaut wird. Die Vorherrschaft einer "Verwaltungslogik" (Schule als Behrde) vor einer
"pdagogischen Logik" wurde mehr und mehr als kontraproduktiv erachtet
1
. Dies hat in den
letzten Jahren bereits zu mehreren Initiativen gefhrt, den Schulen mehr autonome
Spielrume zu erffnen.

1
Die Abwertung der Verwaltungslogik fhrte allerdings auch dazu, dass sehr wichtige Regelungen dieser
Logik nicht die Beachtung gefunden haben, die sie verdient htten: z.B. die Verpflichtung zur Einbeziehung
der Mitarbeit der Schler in die Leistungsbeurteilung (vgl. dazu Buschmann/Thonhauser 2000)

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Eine sterreichische Besonderheit der 2. Republik ist die relativ geringe Beweglichkeit der
rechtlichen Rahmenbedingungen. Organisationsbezogene rechtliche Regelungen (vor allem
das Schulorganisationsgesetz) wurden im Jahre 1969 in den Verfassungsrang erhoben. Dies
war ein Ergebnis des Misstrauens und fundamentaler Auffassungsunterschiede (u.a. zum
Thema Gesamtschule) zwischen den damals fhrenden Parteien (vgl. dazu Thonhauser 1992).
Die erforderliche Zweidrittelmehrheit war selbst in grokoalitionren Zeiten fr grere
rechtliche Anpassungen nur sporadisch erreichbar und fhrte zu Kompromissen, die in
mehreren Fllen niemanden zufriedenstellten und teilweise sogar zu Anomalien im System
fhrten (z.B. zur Einrichtung der Polytechnischen Lehrgnge). Auf regionaler Ebene
begnstigte sie ber die nach dem politischen Krfteverhltnis zusammen gesetzten Kollegien
der Landesschulrte auch die "Aufteilung" der Schulen auf die politischen Parteien. Dieser
Effekt wurde zwar in den letzten Jahren durch diverse "Objektivierungsbemhungen" bei der
Bestellung von SchulleiterInnen etwas entschrft, stellt aber immer noch ein Problem dar.
Ende der 80er Jahre haben die Kritik an der "brokratischen Schule" und wachsende
Schwierigkeiten bei der zentralen Steuerung eines immer komplexer werdenden sozialen
Systems (vgl. dazu Posch/Altrichter 1993) zu einer gewissen Autonomisierung von Schulen
gefhrt (14. SchOG-Novelle). Neoliberalistische Tendenzen und Entwicklungen wie New
Public Management haben dazu den ideologischen Hintergrund geliefert. Autonome
Spielrume in bezug auf pdagogische, finanzielle, administrative und personelle
Entscheidungen sind allerdings in sehr unterschiedlichem Ausma erffnet und nur in
geringem Mae aufeinander abgestimmt worden, sodass fr die Nutzung der Spielrume in
manchen (z.B. pdagogischen) Bereichen die dazu ntigen Voraussetzungen in anderen (z.B.
personellen) Bereichen fehlten. Davon abgesehen sind quasi "naturgem" auch neue
Konfliktebenen entstanden: von vielen Lehrern werden die erweiterten Freirume unter dem
Gesichtspunkt der "Verwaltung des Mangels" gesehen und daher kritisch betrachtet. Auch der
mit den Autonomisierungstendenzen verbundene Rckzug der Politik hat Befrchtungen
ausgelst, Bildung wrde zu einer "privaten" Angelegenheit werden. Insgesamt wurden
jedoch die bisherigen Manahmen zur Autonomisierung des Bildungswesens an den Schulen
positiv bewertet (Specht 1997)
Im Zuge dieser Kontroversen kristallisiert sich in der Bildungsforschung ein neues
Verstndnis der gesamtgesellschaftlichen (politischen/konomischen/rechtlichen) Rahmen-
bedingungen von Schule heraus: Schule ist in ein tripolares Krfte- und Spannungsfeld
eingebunden, dessen Pole/Akteure "Staat", "Markt" und "Profession" sind (vgl. z.B. Kogan
1986; Specht 1999). Innerhalb dieses Feldes haben sich in den letzten Jahren die
Krfteverhltnisse sprbar verschoben. Diese Sichtweise verhilft zu einem besseren
Verstndnis der jngsten Entwicklungen und erlaubt eine produktive Bearbeitung der dabei
auftretenden Konflikte:
Staat: Er spielt in sterreich traditionell eine sehr wichtige Rolle, befindet sich aber
seit einem Jahrzehnt auf dem Rckzug. Dieser Rckzug vollzieht sich, wie schon
erwhnt, je nach Aufgabenbereich in unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Wichtige
Voraussetzungen fr die pdagogische und administrative Leitung von Schulen, wie
z.B. die Zuweisung von Kompetenzen im Personalbereich (Zugang, Anreize etc.), die
Schaffung von Voraussetzungen fr die Einrichtung eines mittleren Managements in
greren Schulen mssen erst geschaffen werden. Fr die Qualittsentwicklung an
Schulen wird es entscheidend sein, in welcher Weise der Staat die Rolle der
Gesamtkoordination und Steuerung qualitativ neu definiert.
Markt: Das Selbstbewutsein der Eltern im Verhltnis zur Schule als Behrde aber
auch in Bezug auf die Lehrer als Profession nimmt zu (u.a. als Folge der

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Bildungsexpansion). Bei vielen Eltern drfte allerdings das Gefhl einseitiger
Abhngigkeit von den LehrerInnen ihrer Kinder noch eine wirksame
Kommunikationsbarriere sein. Aber das knnte sich in Zukunft rasch ndern, nicht
zuletzt angesichts der demografischen Entwicklung. Der Rckgang der Schlerzahlen
hat auf vielfltige und "unterschwellige" Weise Auswirkungen auf das
Selbstverstndnis der Schulen. Marktmechanismen fhren auch zu einem verstrkten
Verlangen nach (vor allem differenzierender, die Unterschiede betonender und damit
die Wahlmglichkeiten erweiternder) Informationen nach sich, wodurch die Schulen
tendenziell unter Wettbewerbsdruck geraten. Der sorgsame Umgang mit diesen
Entwicklungen stellt eine erhebliche Herausforderung dar, sowohl fr den Staat als
auch fr den Lehrberuf.
Profession: Wenn man Unterrichten als Verwaltungshandeln interpretiert, mu man
Lehrer als Reprsentanten des Staates betrachten. Man kommt dann zu einem
bipolaren Verhltnis von Staat und Eltern (bzw. Schlern), wobei letztere nicht (und
sei es auch nur partiell) als Marktteilnehmer, sondern als Staatsbrger mit bestimmten
Pflichten und Rechten gesehen werden. Das ist das dem traditionellen Schulrecht
zugrundeliegende Paradigma. Dieses Paradigma verliert zunehmend an Gltigkeit,
was im zu erwartenden Verlust des Beamtenstatus der Lehrer auch zum Ausdruck
kommt. Die Lehrer als (semi)professionelle Berufsgruppe (vgl. Pechar 1996) befinden
sich hier in einer schwierigen bergangsphase. Sie sehen sich in mancher Hinsicht
zurecht als Verlierer der jngsten Entwicklungen. In ihrer kollektiven
Selbsteinschtzung haben die Belastungen ihres Berufs zugenommen
(Verhaltensstrungen bei Schlern, Abschiebung der von Eltern und Gesellschaft
ungelsten Probleme auf die Schule usw.) und zugleich fhlen sie sich vom Staat im
Stich gelassen (vgl. Haider 1997, 116f). Sie fhlen sich in mehrfacher Weise in ihrer
professionellen Autoritt und Autonomie bedroht: Autonomisierungstendenzen der
Schule als Organisation stehen in einem Spannungsverhltnis zur individuellen
Autonomie des Lehrers. Die Schulleitungen werden dadurch gestrkt und die
Machtverhltnisse innerhalb der Schule zu Ungunsten der LehrerInnen verndert.
Dazu kommen die verstrkten Mitsprachemglichkeiten der Eltern (Partizipation im
Rahmen der Schulpartnerschaft, Einbeziehung in standortbezogene Entscheidungen).
Viele Lehrer reagieren darauf mit Resignation und Frustration; die durchschnittliche
Arbeitszufriedenheit hat in den letzten Jahren abgenommen (vgl. L&R
Sozialforschung 1995). Andererseits besteht die wichtigste Voraussetzung fr die
Qualittsentwicklung in einer Strkung der professionellen Kompetenzen und des
Selbstbewutseins der Lehrer. uerungen von politischer und wirtschaftlicher Seite,
die eine Abwertung des Lehrberufs intendieren und Lehrer zu Prgelknaben fr
gesellschaftliche Probleme stempeln, schdigen die Grundlagen eines qualitativ
hochwertigen Bildungssystems, die berzeugung der Lehrer, auf professionelle Weise
einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung der Gesellschaft zu leisten. Auf
Lehrerseite setzt ein Professionalisierungsschub aber auch voraus, dass ihre
gewerkschaftliche Vertretung die traditionelle, weitgehend nur an standespolitischen
Interessen ausgerichtete Politik durch eine inhaltliche Auseinandersetzung mit der
Lehrerttigkeit und den Zielen der Schule ergnzt.
2



2 Ein vorbildliches Beispiel stellen das Berufsleitbild und die Standesregeln des Dachverbandes Schweizer
Lehrerinnen und Lehrer dar (vgl. www.lch.ch); erwhnenswert auch die Gothaer Erklrung des
Bundesausschusses der jungen GEW in Deutschland zur Neubestimmung der Lehrerarbeit (Anders und
zufriedener arbeiten - Schule professionell weiterentwickeln).

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Viele bildungspolitischen Konflikte resultieren aus Spannungsfeldern zwischen den hier
skizzierten Akteuren ( Staat, Markt, Profession) und Unterschieden in der Bedeutung, die
ihnen zugeschrieben wird. Welche Rolle soll der Staat spielen? Bis zu welchem Grad soll man
Marktmechanismen im Bildungswesen zulassen? Wie weit soll die (individuelle)
professionelle Autonomie von Lehrern und die Autonomie der Schulen als Organisation
reichen? Aus der Perspektive der Qualittsentwicklung erscheint eine einseitige Bezugnahme
auf einen dieser Akteure unangemessen. Um die Qualitt von Schulen zu heben ist es
wesentlich, dass jeder Bereich seine Strken entfalten und die ihm angemessene Rolle spielen
kann. Was sind die schul-, dienst- und besoldungsrechtlicher Rahmenbedingungen eines
solchen Zusammenwirkens?
Den geringsten direkten (wohl aber erheblichen indirekten strukturellen) Einflu hat
die staatliche Bildungspolitik auf die Eltern. Es ist aber plausibel, dass gute und
serviceorientierte Schulen, welche die Nachfrageseite ernst nehmen, den Druck des
Marktes verringern. Es gibt Hinweise aus angelschsischen Lndern, dass Rankings
nur einen sehr geringen direkten Einfluss auf die Schulwahl von Eltern haben, selbst
wenn die Bewertungen auf relativ serise Weise gewonnen wurden (vgl. z.B. Aspland
1997). Andere Faktoren (Mundpropaganda, rumliche Nhe, ffentlichkeitsarbeit
durch die Schulen, etc.) haben einen wesentlich greren Einfluss, der umso grer
ist, je jnger die Schler sind. Zufriedene Eltern bzw. Schler haben zudem kaum
Interesse, von ihrer Schule "abzuwandern" und dadurch den Wettbewerbsdruck zu
verstrken. In diesem Sinne sind aus der Perspektive jeder einzelnen Schule, aber auch
des Gesamtsystems Manahmen sinnvoll, die die Loyalittsbindungen der
Eltern/Schler an ihre Schule strken. Auch das Interesse an sachlich fragwrdigen
Rankings in den Medien drfte abnehmen, wenn sich Eltern durch die staatliche
Bildungspolitik und die Schulen ausreichend informiert fhlen.
Eine neuralgische Frage ist das Verhltnis des Staates als Dienstgeber zu den von ihm
beschftigten Lehrern. Hier haben sich vor dem Hintergrund budgetrer Manahmen
in den letzten Jahren erhebliche Spannungen aufgebaut. Sie lassen sich recht gut an
der widersprchlichen Bewertung des 61 Gehaltsgesetz erkennen, der die
Pauschalierung von berstunden zugunsten einer Einzelabrechnung aufgehoben hat.
Von der einen Seite wird hervorgehoben, da seit Einfhrung dieser Manahme die
gesetzlich vorgesehene Unterrichtszeit in deutlich hherem Ma tatschlich fr den
Unterricht genutzt wird, womit bei einem der wichtigsten Merkmale guter Schulen -
da sie die vorhandene Zeit fr Lernen ntzen - Fortschritte erzielt wurden. Von
anderer Seite wird eingewandt, da dadurch Exkursionen und Schulveranstaltungen in
den Hintergrund gedrngt worden seien, weil jede Abweichung vom
Regelstundenplan fr die betroffenen Lehrer die Streichung von Mehrdienstleistungen
und damit einen Einkommensverlust bedeute. Inzwischen wurde dieser Paragraph
entschrft, u.a. weil der wichtigste Intention seiner Einfhrung, nmlich Einsparungen
zu erzielen, damit nicht erreicht werden konnte.

Fr jede Art von Qualittsentwicklung an den Schulen wird eine Neudefinition von
Lehrerarbeit ntig sein, die die enge Fixierung der rechtlichen Vorgaben auf den
Unterricht des einzelnen Lehrers berwindet (vgl. dazu die mit dem Lehrplan '99
verbundenen Bemhungen). Das Schulunterrichtsgesetz normiert z.B. fast
ausschlielich die individuelle Verantwortung des Lehrers fr den Unterricht und lsst
die gemeinsame Verantwortung fr die Qualitt von Unterricht und fr die
Weiterentwicklung der ganzen Schule weitgehend auer Acht. In diesem
Zusammenhang sind zwei Aufgaben zu unterscheiden:

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- Einem professionellen Verstndnis der Ttigkeit von Lehrern entspricht die
Verpflichtung zur unterrichtsbezogenen Selbstevaluation und Entwicklung. Sie ist
Teil ihrer "lehramtlichen Pflichten" und zwar der Unterrichtsverpflichtung und
(vor allem) der Verpflichtung zur Vor- und Nachbereitung des Unterrichts.
- Die ffnung schulautonomer Gestaltungsrume hat die schulbezogene
Qualittssicherung, d.h. also Beitrge zur Weiterentwicklung und berprfung der
Qualitt der Lernorganisation Schule erweitert und diese Aufgaben zugleich zu
einem unverzichtbaren Element der Arbeit jedes Lehrers gemacht.
Das Landeslehrerdienstrecht kann als erster wichtiger Schritt zur Neudefinition der
Lehrerarbeit gesehen werden, weil die bisher ausschlieliche Bindung von Arbeitszeit
und Gehalt an die Unterrichtsverpflichtung etwas gelockert wird. Ein nchster Schritt
knnten bereits Anstze fr eine gewisse Individualisierung der Berufsprofile bieten,
indem Lehrern - in Abstimmung mit den Erfordernissen der Schule - die Mglichkeit
zu einer flexiblen Gewichtung von Unterrichts- und Schulentwicklungsarbeit erffnet
werden. So knnten die im Lehrerteam vorhandenen Strken besser gebndelt und
Belastungen gerechter verteilt werden, was sich auch auf die Arbeitszufriedenheit
positiv auswirken wird
3
(vgl. dazu Kap. 7).
Im Zuge der Autonomisierungstendenzen hat die Einzelschule einen deutlich hheren
Stellenwert erhalten. Viele Entscheidungen, die frher durch Gesetze oder behrdliche
Verordnungen systemweit geregelt wurden, sind an die Einzelschule verlagert worden.
Damit haben sich nicht nur die Entscheidungsspielrume, sondern auch die
Verantwortung und der Rechtfertigungsdruck der Einzelschulen dramatisch erhht. Es
sind neuartige Qualifikationen ntig, um dem gerecht zu werden. Auf Grund des
Rckzugs der staatlichen Verwaltung wurden zunchst die Schulleitungen
aufgewertet. Whrend sie frher primr administrative Funktionen wahrzunehmen
hatten, erhalten sie nun eine Fhrungsaufgabe zugewiesen, die eine Neuordnung der
Beziehungen zum Lehrerkollegium erfordert und erheblich hhere Ansprche an
Qualifikation und Persnlichkeit stellt. Ohne eine voraus gehende und begleitende
Qualifizierung und entsprechende Auswahl von SchulleiterInnen besteht die Gefahr,
dass entweder autonome Spielrume gar nicht wahrgenommen werden oder dass die
neu erworbene Macht autokratisch missbraucht wird. In beiden Fllen ist mit
Qualittsverlust zu rechnen. In den letzten Jahren sind mehrere Angebote entstanden
(z.B. die Schulmanagement-Kurse), um zumindest die neu eintretenden Schulleiter auf
ihre Aufgaben vorzubereiten. In Zukunft wird allerdings erheblich mehr Energie in
Personalentwicklung, vor allem auch auf der Fhrungsebene, investiert werden
mssen. Aus der Perspektive der Qualittsentwicklung ist es wichtig, dass die
Schulleitung kooperativ agiert, aber zugleich selbstbewut in jenen Bereichen
Verantwortung bernimmt, die durch den zunehmenden Rckzug der staatlichen
Administration aus den operativen Angelegenheiten der Einzelschule ohne Steuerung
geblieben sind. Parallel dazu sind erhebliche Investitionen in die Weiterqualifizierung
der Schulaufsicht erforderlich, die mit Metaevaluation und regionaler
Bildungsplanung weitgehend neue Aufgaben zu bernehmen hat.

Empfehlungen:
Ausgehend von den Erfahrungen mit dem Landeslehrerdienstrecht sollten weitere
Schritte der Flexibilisierung der beruflichen Ttigkeit von LehrerInnen erprobt
werden, um Strken besser zu bndeln und Belastungen gerechter zu verteilen.

3
Z.B. knnten ltere Lehrer, die den Unterricht zunehmend als belastend empfinden, verstrkt in planerische und
organisatorische Ttigkeiten ausweichen.

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Die bestehenden Fortbildungsangebote zur Weiterqualifizierung von Schulleitern und
Schulaufsichtsbeamten sollten berprft und weiter entwickelt werden, wobei vor
allem dem Austausch und der systematischen Reflexion von Erfahrungen groe
Bedeutung zukommen drfte.

Literatur
Aspland, R. (1997): Managing Quality in the UK Education System. In: Altrichter,
H./Posch,P. (Hrsg.): Mglichkeiten und Grenzen der Qualittsevaluation und
Qualittsentwicklung im Schulwesen. Innsbruck: Studienverlag, 263-299.
Buschmann, Ingrid/Thonhauser, Josef (2000): Im Namen, aber nicht im Sinne des Gesetzes -
Zur Praxis der Leistungsbeurteilung. In: Erziehung und Unterricht, Jg. 150, Heft 1/2,
S. 173-191.
Haider, F./H. Jonak (1974): Schulrecht. qxWien.
Kogan, M. (1986): Educational Accountability. Hutchinson: London.
Haider, Gnter (Hrsg.) (1997): Indikatoren zum Bildungssystem. Fakten zum sterreichischen
Bildungswesen und ihre Bewertung aus Expertensicht. Innsbruck: StudienVerlag.
L&R Sozialforschung (Hrsg.) (1995): Das Befinden von Lehrerinnen und Lehrern an
sterreichischen Schulen. Innsbruck: StudienVerlag.
Pechar, Hans (1996): Zur Professionalisierung des Lehrerberufs. In: BMUK (Hrsg.)
Entwicklungsgrundlagen fr das sterreichische Schulwesen. Wien: BMUK.
Posch, P./Altrichter, H. (1993): Autonomie im stereichischen Schulwesen - Gutachten. In:
Posch, P. u.a.: Schulautonomie in sterreich. Wien: Bundesministerium fr Unterricht
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Specht, Werner: Autonomie und Innovationsklima an Schulen - Rezeption und Wirkungen
der Schulautonomie an Hauptschulen und hheren Schulen. Graz: Zentrum fr
Schulentwicklung, Bereich II.
Specht, Werner (1999): Qualittsentwicklung im Schulwesen zwischen Staat, Profession und
Markt. Internationale Trends - Entwicklungen in sterreich. Mimeo.
Thonhauser, J. (1992): Erziehung und Bildung. In: Wolfgang MANTL (Hg.): Politik in
sterreich. Die Zweite Republik: Bestand und Wandel. Wien, Kln, Graz: Bhlau, ,
620 - 644.