?Caballeros, picaros o subordinados?

Acerca del comportamiento humano y la politica social

Author(s): Julian le Grand and Leandro Wolfson
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 38, No. 151 (Oct. - Dec., 1998), pp. 723-741
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467161
Accessed: 14/10/2009 06:59
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http://www.jstor.org
DESARROLLO ECONOMICO, vol. 38,
N2 151
(octubre-diciembre
de
1998)
,CABALLEROS,
PICAROS
O
SUBORDINADOS?
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
Y LA POLITICA SOCIAL*
JULIAN LE GRAND**'
"Al idear
cualquier
sistema de
gobierno, y
establecer las verificaciones
y
controles
que
indica la
Constitucidn,
debe
partirse
de la base de
que
todo
hombre es un
pfcaro y
en todas sus acciones no
persigue
otra finalidad
que
su
interes
particular.
Debemos
gobernarlo
de acuerdo con este interbs
y, pese
a su
insaciable avaricia
y
ambicidn, cooperarpor
su intermedio con el bien comin".
DAVID HUME
(1875, pdgs. 117-18)
"S/ se
acepta que
el hombre
posee
una necesidad
bioligica y sociol6gica
de
ayudar
a los demss,
negarle oportunidades para que exprese
esta necesidad
equivale
a
negarle
la libertad de
participar
en relaciones
generosas".
RICHARD
TITMUSS
(1971, pAg. 243).
Hay
en la actualidad en el estado benefactor
[welfare state]
de Gran Bretana
y
otros
paises
desarrollados dos cambios fundamentales en
curso, algo
diferentes entre
si. Uno de ellos consiste en el
reemplazo
de la
provision
de servicios a
cargo
del estado
por
su
provision
mediante un sistema de "cuasimercado". Esta
modalidad, hoy
bien
conocida, implica
la introduccion de la
competencia
en el suministro de servicios tales
como la
educaci6n,
la atencion de la salud
y
la
proteccion social, que,
como lo indica
ese
rotulo,
tienden a estar
regidos por
las
leyes
del mercado. En el
segundo
de estos
cambios se ha
reparado
menos. Se relaciona con el otro
aspecto
del estado benefactor
-la
seguridad social, o,
en terminos mas
generales,
la redistribuci6n del
ingreso- y
puede
describirselo diciendo
que suplementa
las medidas de bienestar "fiscales"
por
medidas
"legales".
La
politica
de bienestar
legal
entrana el
empleo
de
regulaciones
o
* Con el titulo
"Knights,
Knaves or Pawns? Human Behaviour and Social
Policy",
este
trabajo
fue
originalmente
publicado
en el Journal of Social
Policy,
vol.
26, N" 2,
1997
(pags. 149-169).
Se
agradece
la autorizaci6n concedida
-con caracter exclusivo-
por
la
Cambridge University
Press
para
su
publicaci6n
en
espanol.
** Profesor de la catedra Richard Titmuss of Health
Policy, Department
of Social
Policy
and
Administration,
London School of
Economics, y
miembro del
Kings
Fund
Policy
Institute.
1
Versi6n revisada de la
presentaci6n
realizada en la Conferencia
Inaugural
de la London School of
Economics -12 de
julio
de
1995-,
con el titulo "New Visions of Welfare".
Agradezco
a Alan
Deacon,
Ken
Judge,
Rodney Lowe,
Peter
Taylor-Gooby,
Nicholas Timmins,
un arbitro an6nimo
y
numerosos
colegas
del
Departamento
de Politica
y
Administraci6n Social de la London School of
Economics,
asi como del
Kings
Fund
Policy Institute, por
sus utiles comentarios.
JULIAN LE GRAND
leyes para
influir en los resultados de los
procesos
del mercado,
y puede interpretarselo,
al menos en
parte,
como contrario al mercado.
Ambos cambios
plantean
interesantes
preguntas
a los analistas de la
politica
social. ,Por
qu6
se
produjeron?
cEn
que
medida son una
respuesta
ante las fallas
que
se
perciben
en los
antiguos
sistemas? Si efectivamente son una
respuesta
a dichas
fallas, 6es
buena esa
respuesta?
En lineas mas
generales, 6constituyen
un
conjunto
de
procesos convenientes, que reflejan
de manera
precisa
el contexto cambiante en
que
se hallan
hoy
los Estados
benefactores,
o no son mas
que
otro sintoma de la inexorable
decadencia del estado benefactor?
Muchas de estas cuestiones
ya
han sido extensamente debatidas en otros
lugares
(sobre
todo en lo tocante a los
cuasimercados) y
no
repetire aqui
lo enunciado en tales
debates. En
lugar
de
ello,
tomando como base dichos cambios
quisiera plantear
un
argumento que,
me
parece,
no ha sido
expuesto
hasta
ahora,
al menos en esta
forma;
61
esclarece tanto las
preguntas
vinculadas al
porqu6
como a la conveniencia de estos
cambios, pero
ademas tiene
implicaciones
mas
amplias, que
se
aplican
a la
politica
social en
general.
El
argumento que expondre
se vincula con las
premisas
sobre el
origen
del
comportamiento
humano
que subyacen
en toda
politica
de bienestar social.
Mas
concretamente, sostengo que
tanto los cambios
ligados
al cuasimercado
como los cambios
legales
de los sistemas de bienestar se basan en una
concepci6n
particular
de las motivaciones
y
conductas
humanas, concepci6n algo
diferente de la
que
tenian sobre esas motivaciones los
antiguos
modelos de
politicas
de bienestar. No
obstante,
es
probable que
ni las
"antiguas" premisas
ni esta "nueva"
concepci6n
den
cuenta en forma adecuada del modo en
que
realmente se conduce la
gente
en las
situaciones vinculadas con el bienestar
social; por ende,
los sistemas de bienestar
basados exclusivamente en
aquellas
o en esta
muy posiblemente
fracasaran. Lo
que
se
necesita son
politicas
de bienestar
s6lidas,
que den cabida a la
posibilidad
de distintas
clases de motivaciones humanas
y puedan
asi
promover
resultados mas exitosos.
Trazare un
panorama amplio. Inevitablemente,
en
algunos
sitios mi
argumentaci6n
sera
puramente especulativa; y
no es menos inevitable
que caiga
en una
descripcion
caricaturesca de los razonamientos de destacados
pensadores y
en la
simplificacion
excesiva de una realidad
compleja.
Sin
embargo,
confio en
que
las ideas centrales
contendran elementos suficientes como
para
justificar
esta
exposici6n preliminar, y
quizas para
estimular su
posterior
desarrollo.
Comenzare con una breve
exposici6n
de los dos
conjuntos
de cambios
que
constituyen
nuestro
punto
de
partida.
En la seccibn
siguiente
desarrollare el
argumento
principal.
A
continuaci6n,
en las dos
posteriores,
examinare
algunas posibles
consecuencias
para
las
politicas publicas, para
finalizar con una sumaria conclusion.
Cuasimercados
En toda la evoluci6n de la
politica
de bienestar
britanica,
el estado no solo financi6
el suministro de servicios sociales como la
educacion,
la salud
y
la
proteccion social,
sino
que
los brindo 61 mismo. Vale
decir,
el estado era el
dueAo
y
administrador de la ma-
yoria
de las instituciones
y organismos que
suministraban tales
servicios, y
el
que
empleaba
al
personal que trabajaba
en ellos. En muchos ambitos de la
politica
de bie-
724
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
nestar social fue de hecho un
gran proveedor monopolico, y
como tal
atrajo
inevitablemente
el
tipo
de criticas
que
suelen suscitar tales entidades:
que
son derrochadoras e
ineficientes
y que
no
responden
a las necesidades
y
deseos de los usuarios. En
parte
para responder
a tales criticas, a fines de la decada del '80
y
comienzos de la
siguiente
la
provision
de esos servicios
por
el estado fue
reemplazada
de manera sistematica
por
una
estrategia
mAs orientada
por
el mercado
y
mas
competitiva:
el cuasimercado.
En un
cuasimercado,
el estado retiene el control financiero
ya
sea
otorgando
cupones (vouchers)
individuales
o,
mas
comOnmente, designando
intermediarios bien
informados
encargados
de
adquirir
los servicios en nombre de los usuarios finales.
Como
ejemplo pueden
mencionarse los
cupones para guarderias, inscripcion
abierta
en
escuelas,
determinacion del
presupuesto
de las escuelas
primarias y
secundarias de
acuerdo con una formula*
(que
de hecho es otra forma de
cupon),
las comisiones
sanitarias
y
la
participacion
en el Sistema Nacional de Salud de medicos simultaneamente
prestadores y
financiadores de salud
(found holders)**,
asi como en los
departamentos
de servicios sociales
y
los
gerentes
de
prestaciones (care managers) para
la atenci6n
comunitaria. Por otro
lado,
el servicio no es
provisto por
el estado sino que
queda
a
cargo
de terceros
(con y
sin fines de
lucro) que compiten
entre si
por
la clientela de tales
servicios. Entre otros
ejemplos pueden
mencionarse los consorcios de
hospitales***,
las
escuelas administradas localmente
y que
han decidido
dejar
de estarlo
por
la autoridad
educacional
(opted
out
schools),
asi como las residencias
privadas y hogares
con
y
sin
fines de lucro
para quienes
necesitan atencion social. El
proposito
que
guia
la introduccion
de los cuasimercados es
que
la
competencia
en la
provision
de los servicios
promueva
la eficiencia
y
la
mayor
sensibilidad ante las necesidades de los
usuarios,
confiando en
que
el estado
garantizara
la
equidad
mediante un uso
prudente
de los mecanismos
para
financiar a los
adquirentes
de los servicios.
Este
proceso
ha sido examinado con mas detalle en otro
lugar (Le
Grand
y Bartlett,
1993;
Glennerster
y
Le
Grand, 1995) y aqui
no me
explayar6
sobre este
punto.
Mientras
tanto, permitaseme
describir sumariamente otro cambio
que
tal vez en este momento
solo se divise en el
horizonte, pero que podria Ilegar
a ser tan
significativo para
la
seguridad
social en el estado benefactor como lo ha sido el cuasimercado
para
los
servicios sociales: el
auge
del bienestar
"legal".
La
polftica
de bienestar
"legal"
Como han senalado numerosos
autores2,
en la
posguerra
el sistema de
seguridad
social se edifico sobre la base de una serie de
supuestos
fundamentales sobre el medio
social
y
economico en
que
habria de
operar.
En
primer termino,
las
politicas
macroeconomicas
keynesianas asegurarian
el
pleno empleo.
En
segundo termino,
la
familia
seguiria existiendo,
en
general, bajo
la forma
que
tenia antes de la
guerra,
*F6rmula
que
en su
aplicaci6n
toma en cuenta el numero de alumnos
[N.
de la
R.].
** Los medicos
generales
administran un fondo con el
que pagan prestaciones
brindadas a los
pacientes
que
derivaron
para
ciertos
procedimientos
medicos
[N.
de la
R.].
***
Consorcios conformados
por hospitales y
otros
proveedores pertenecientes
al Sistema Nacional de Salud
que gozan
de autonomia financiera
y
administrativa
[N.
de la R.].
2
Ver, por ejemplo,
Glennerster
(1995), especialmente caps.
1
y 2; Lowe
(1993), especialmente caps.
5
y 6;
Timmins
(1995), especialmente
Parte I.
725
JULIAN LE GRAND
cuando era el hombre el
que
mantenia econ6micamente el
hogar y
la
mujer
la
que
se
ocupaba
de los
quehaceres
domesticos
y
de cuidar a los
hijos (Glennerster, 1995, pags.
34-35; Lowe, 1993,
pags. 33-55).
En tercer
lugar-y
el caracter central de este
supuesto
fue mucho menos
senalado, aunque
vease Glennerster
(1995, pag. 41)-,
no habria
modificaciones esenciales en la
desigualdad "provocada por
el
mercado",
o
sea,
en las
diferencias de
ingreso y
de
riqueza generadas
en el mercado
y que
el sistema de
seguridad
social estaba destinado a
corregir.
En
particular,
se mantendrian las diferencias
de niveles de
ingresos
o, mas
probablemente,
se reducirian a medida
que
la difusion de
iguales oportunidades
educativas
asegurase
que
las calificaciones laborales
pudieran
extenderse a una
poblacion
mas
amplia.
Recientes informes de la Commission of Social Justice
(CSJ, 1994) y
de la
Joseph
Rowntree Foundation
(1995)
han hecho tomar conciencia a un
publico
mas vasto de
algo que
los economistas
y
analistas de la
politica
social saben desde hace un
tiempo:
que
esos
supuestos ya
no son validos. El
pleno empleo desaparecio
en la decada del
'70. En la actualidad
pareceria
haber un nucleo irreductible de
desocupados
a
largo
plazo y
un
grupo
aun
mayor
de
desocupados temporarios, cuya composicion cambia;
si
bien en la actualidad el tamano de estos dos
grupos
esta
disminuyendo,
todavia
sigue
siendo
pertinazmente grande (CSJ, 1994, pags. 33-35; Joseph
Rowntree
Foundation,
1995, parte II, cap. 5).
Las
mujeres
se han
incorporado
a la fuerza de
trabajo
en
gran
cantidad,
de modo
que ya
no
quedan
muchas
disponibles para
cuidar a sus
hijos (o
a
otras
personas dependientes,
como los
parientes
de edad
avanzada) (ibid.).
La
quiebra
de la familia es un hecho
generalizado y
el numero de unidades familiares con un solo
progenitor
a
cargo
aumenta
agudamente.
Y el cambio
quiza
mas
profundo
de todos es
que
la
desigualdad
del mercado laboral esta en dramatico aumento. Como senala la
CSJ
(1994, pag. 28):
Despues
de la
Segunda
Guerra Mundial
y
durante casi cuarenta
anos,
en el Reino
Unido la brecha entre los
ingresos
de los mas ricos
y
de los mas
pobres
se fue
reduciendo
gradualmente.
Ahora ese avance se ha revertido.
Hoy
la distancia entre los
ingresos
de los
mejor
remunerados
y
los de los
trabajadores peor pagados
es
mayor
que
en
cualquier
otro momento histbrico desde
que
existen
registros
al
respecto,
a
partir
de 1886.
La conciencia acerca de las limitaciones del sistema de
seguridad
social
y
de su
consecuente
incapacidad para ocuparse
como
corresponde
del aumento
espectacular
de la
desigualdad y
la
pobreza
ha renovado el interes
por
intervenciones de bienestar
de otra indole. Una de
ellas, que apunta
a remediar la
desigualdad
de los
salarios,
es el
salario
minimo, por
el cual la
izquierda
viene
abogando
desde hace
tiempo pero que
ahora cuenta con el
apoyo
de un
grupo
mucho mas
amplio
de analistas del mercado de
trabajo (ver, por ejemplo,
Card
y Krueger, 1995). Otra,
tendiente a reducir el
desempleo,
es la
fijacion
de un limite
legal
a la semana
laboral, enfoque que
ha
pasado
al
primer
plano
en los Paises
Bajos y
Francia. En Gran
Bretana,
Australia
y
otros
paises,
las
dificultades economicas
por
las
que
atraviesan los
hogares
con un solo
progenitor
a
cargo
son abordadas mediante
organismos
de derecho
pOblico
como la
Agencia
de
Promoci6n Infantil
(Child Support Agency), y
en Gran Bretana se han
propuesto
medidas
para
dificultar el
divorcio,
en
especial
de las
parejas
con
hijos. Ademas,
en los
paises
anglosajones
crece el interes
por
el
principio
de la
obligation alimentaire,
de
aplicacion
corriente en la
Europa continental, segun
el cual los adultos tienen la
obligacion
de
726
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
sustentar economicamente a sus
padres
de edad avanzada. En
Singapur
se esta
estudiando la creaci6n de un
regimen similar,
solo
que
dicha
obligacion
contaria alli con
sancibn
legal.
El denominador comun de todas estas medidas en
apariencia dispares
es
que
no
esperan
a
que
el mercado
"entregue"
el
ingreso
de las familias o unidades familiares
para luego
redistribuirlo mediante medidas fiscales como los
impuestos
o los beneficios
de
seguridad social,
como ocurre en el actual estado benefactor. En
lugar
de
ello,
apelan
a medidas
legales
a fin de intervenir directamente en el
proceso por
el cual las
personas
obtienen sus
ingresos
-en la distribucibn
primaria
del
ingreso-. Asi,
el salario
minimo
y
las limitaciones de las horas laborables
influyen
en las cifras
que
obtienen los
empleados por
su
trabajo;
la
Agencia
de Promocion
Infantil,
las restricciones
impuestas
al divorcio
y
la
obligation
alimentaire fuerzan a las
personas
a sustentar de modo directo
a
quienes dependen
de ellas. En otras
palabras,
estas medidas instrumentan el
bienestar social a traves de
leyes
o de
regulaciones, y
no a traves del sistema
fiscal;
de
ahi
que
se las describa como formas de bienestar
"legal"3.
Nuevamente,
no tenemos
aqui
suficiente
espacio
como
para
discutir este fen6meno
en
detalle;
confio en volver a el en un
trabajo
futuro. Por
ahora, pasemos
al
eje
de este
articulo: la diferencia entre los
supuestos
vinculados a la motivaci6n
y
el
comportamiento
humanos
que
estan en la base de estas "nuevas" formas de
politicas
de bienestar
y
los
que subyacian
en el
"antiguo"
estado benefactor al
que procuran
sustituir.
,Caballeros, picaros
o subordinados?
En el diseno de una
politica social,
los
supuestos
acerca de las motivaciones
y
comportamientos
humanos son fundamentales. Los
responsables
de las
politicas publicas
las disenan basandose en el
supuesto
de
que
los individuos afectados
por
ellas se
conduciran de cierta
manera, y que
obraran asi debido a
que
tienen determinadas
motivaciones. A
veces,
estos
supuestos
sobre las motivaciones
y
conductas son
explicitos, pero
con
mayor
frecuencia son
implicitos y
trasuntan los valores o creencias
inconscientes de esas autoridades. Lo cierto es
que,
conscientes o
no,
estos
supuestos
rigen
la forma en
que
se construiran las instituciones de bienestar social. Por
ejemplo,
un
estado benefactor construido sobre la base de
que
la
gente
se
guia primordialmente por
su interes
personal -que
los seres humanos son
picaros4, para
retomar el termino
utilizado
por
David Hume en la cita del comienzo de este articulo- seria
muy
distinto de
otro construido sobre la base de
que
la
gente
es
predominantemente filantropica
o
altruista
-que
las
personas tienen,
a diferencia de los
picaros,
una conducta caballeresca-.
Analogamente,
si los
responsables
de las
politicas publicas parten
de la
premisa
de
que
la
gente
es en esencia
pasiva
-de
que
los seres humanos no son caballeros ni
picaros
sino
subordinados-,
las medidas en cuesti6n seran
muy
diferentes de las
proyectadas
3
Debe senalarse
que
no todos los
procesos
recientes en materia de
politicas publicas adoptaron
esta forma;
algunos
incluso se encaminaron en la direcci6n
opuesta,
como en el caso de la abolici6n de los
consejos
salariales
en Gran Bretana. No obstante, estos casos
parecerian
ser
excepciones
dentro de las tendencias mas
generales.
La
abolici6n de dichos
consejos,
en
particular, reflej6
un
compromiso politico por parte
del
gobierno
que se
anticip6
significativamente
a la
mayor parte
de las reformas de las
que
nos
ocupamos aqui.
4
Hume no fue el
primero
en usar el termino de este modo. Ese honor le
cupo probablemente
a Bernard
Mandeville, para quien
la Constituci6n ideal era
aquella "que permaneciese
inc6lume
aunque
la
mayoria
de los
hombres demostraran ser unos
picaros" (1731, pag. 332; citado en
Pettit, 1996,
pag. 72).
727
JULIAN LE GRAND
sobre
la
base de
que
los seres humanos reaccionan activamente a las estructuras de
incentivos con las
que
se enfrentan5.
Tambien podria
senalarse
que
estos
supuestos -o,
dicho con
ma
s
precision,
la
relacion
entre los
supuestos y
la realidad de las motivaciones humanas- son decisivos
para
el
e
xito
que puedan
tener o no las
politicas
en
cuestion.
Hume se
empeno
en
destacar
que
las
politicas
basadas en
que
los seres humanos son caballeros
pueden
tener consecuencias desastrosas si en verdad 6stos son
predominantemente
unos
picaros. Pero,
como
por
su
parte
se esforz6 en destacar Richard Titmuss en The Gift
Relationship (de
donde
procede
la
otra cita
que
encabeza este
articulo),
lo mismo es
valido
para
las
politicas
basadas en la creencia de
que
la
gente
es
picara
si la
consecuencia es sofocar sus
impulsos
naturales altruistas.
Mas
adelante volveremos sobre estos
puntos. Entretanto,
la
importancia
de las
creencias sobre la conducta humana
aplicadas
a
la
formulacion
de
politicas publicas
puede
ilustrarse
comparando
las
implicitas
en el estado benefactor de
antiguo cuno,
anterior a los cambios
aqui analizados, y
las
implicitas
en los nuevos sistemas de
bienestar
posteriores
a las reformas. Dada su naturaleza
implicita,
es dificil documentar
cabalmente
cualquier
afirmacion
que
uno hiciere sobre estas creencias
por
referencia a
declaraciones
expresas
de los
responsables
de las
politicas pOblicas
o de otros
individuos; por
lo
tanto,
esas afirmaciones deben
permanecer
a veces
mas
en el
plano
de las enunciaciones
que
de los hechos establecidos cientificamente. Sin
embargo,
confio
en
que
los cuadros
algo
esquematicos
que
trazo
aqui tengan
suficiente
precision
como
para
no deformar
gravemente
las escenas
que procuran representar6.
Lowe
(1993)
afirmo
que
el estado benefactor britanico anterior a la reforma se
caracterizaba
por
dos
enfoques:
el de los colectivistas "a
pesar suyo",
entre los cuales
se destacaban
Beveridge y Keynes, y
el de los socialistas
democraticos, que
incluian a
figuras
como
Marshall,
Titmuss
y
Crosland.
Respecto
de estos Oltimos sostuvo
que:
pese
a
la
influencia
predominante
de
Beveridge y Keynes
en los
anos
inmediatamente
posteriores
a
la
guerra,
fueron los socialistas
democraticos
los
que
le dieron al estado
benefactor britanico su
singular reputaci6n
en el
piano
internacional. Dentro del
pals
estos
ideales
infundieron asimismo las
leyes
de bienestar de los
gobiernos
laboristas
de 1954 a
1961,
sirviendo de fundamento a
posteriores
avances
que
los ministros
conservadores se
empenaron
en revertir
(Lowe, 1993,
pags. 18-20).
Segun
Lowe,
lo
que
determino
la
evolucion del estado benefactor
posterior
a la
guerra
fue el
enfoque
de los socialistas
democraticos, aunque atemperado por
el de los
colectivistas a
pesar suyo:
"la
democracia social tenia a
la
historia de su
lado"
(ibid).
5
Aunque
he
procurado utilizar
un
lenguaje
neutral con
respecto
al
g6nero,
es
posible que alguna terminologia
usada
en este
articulo
(en especial
los terminos "caballero"
y "picaro") invoque
un mundo
poblado integramente por
hombres. No fue ese
mi prop6sito, y
si a raiz
de ello
se desvirt6a la
argumentaci6n, seria
un hecho
infortunado; pues
no es
impensable que
el
equilibrio
de las motivaciones humanas difiera en
grado significativo
entre
los
generos.
Segun
esto,
tal
vez
convendria
disenar
politicas
asistenciales
muy
distintas de acuerdo con el
equilibrio
de
generos
existente en los
grupos
involucrados. Este tema
exigiria
un
mayor
estudio.
6
Los
aficionados a la historia de
la politica
social britanica en
la posguerra,
como
yo, han tenido la fortuna de
que se publicaran en
los
ultimos
tiempos
tres historias excelentes del Estado benefactor desde 1945 -la de
Rodney
Lowe
(1993),
la
de
Howard
Glennerster
(1995) y
la de Nicholas Timmins
(1995)-, amen de la tercera edici6n del
soberbio estudio
de
Rudolf
Klein (1995) sobre la evolucion
del
Servicio
Nacional
de
Salud. En
lo que sigue
me he
basado en
importante
medida en estas cuatro obras.
728
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
,Cuales
eran, entonces,
los
supuestos
sobre el
comportamiento
humano
implicitos
en el estado benefactor de los "socialistas democraticos"? Al tratar de
responder
a esta
pregunta
conviene
distinguir
tres
conjuntos
de actores. En
primer lugar,
estaban los
que
hacian funcionar el estado benefactor: los
politicos y
funcionarios
publicos que
disenaban
sus
planes,
los directivos
que
los administraban
y
los
profesionales y
otros individuos
que
brindaban sus servicios. En
segundo lugar,
estaban los
que
pagaban
el bienestar
social: los
contribuyentes
al sistema fiscal de bienestar. En tercer
lugar,
los beneficiarios
del estado benefactor: destinatarios de los
planes
de
seguridad social, pacientes
de los
medicos,
alumnos de las escuelas
y
sus
padres, inquilinos
de las viviendas
municipales,
etcetera.
Los socialistas democraticos
presumian que
tanto el estado como sus
agentes
eran a la vez
competentes y
benevolos
(Lowe, 1993, pag. 23).
De esto se deduce
que
podia
confiarse en
que
el
primer grupo (los que
hacian funcionar el estado
benefactor)
trabajaria primordialmente
en favor del interes
publico (Donnison, 1982, pags. 20-21).
Se
pensaba que
los
profesionales,
como los medicos
y maestros,
estaban
fundamentalmente motivados
por
su etica
profesional y
solo les interesaba actuar en
favor de las
personas para
las
que prestaban
sus servicios7.
Analogamente,
se
suponia
que
los
politicos, empleados publicos,
funcionarios
y gerentes
eran
capaces
de definir
con
precision
las necesidades sociales e individuales en las areas
correspondientes y
de
organizar
entidades
que
harian cuanto
pudieran para
satisfacer tales necesidades a
partir
de los recursos
disponibles.
Tambien se
presumia que
el
segundo grupo
-el de los
contribuyentes- participaba
de la creencia de
que
"el altruismo
prevaleciente garantizaria
la
justicia
social"
(Lowe,
1993, pag. 19) y por
lo tanto
aceptaria
una
carga
creciente de
impuestos progresivos
(Donnison, 1982, pags. 20-21)8.
Mas
especificamente,
se
suponia que
las
personas que
estaban en
mejor
situaci6n no solo
cooperarian
en
emprendimientos
colectivistas como
el
seguro
nacional de salud
y
los servicios sociales sino
que aceptarian pagar
una
tributacion redistributiva
que
beneficiara a los
desfavorecidos, ya
sea
porque
se
compadecian
de estos o
porque
consideraban
que
obrar asi era
parte
de su
responsabilidad
civica.
Los socialistas democraticos no creian
que
los
integrantes
del tercer
grupo
-los
beneficiarios del estado benefactor- fueran movidos
por
un altruismo activo. Mas
bien,
los
juzgaban
esencialmente
pasivos: subordinados,
no caballeros. Se
pensaba que
los
usuarios de los servicios sociales se contentarian con un
patr6n
universal de servicios a
menudo bastante elementales.
Titmuss, por ejemplo,
hablaba de la conveniencia de
que
hubiera "una sola norma de servicio
que contara con la
aprobaci6n pOblica" (1968,
pag. 195).
En lo
que
atane al Servicio Nacional de Salud
(National
Health
Service, NHS),
7
Es util
seguir
en este
punto
a Klein
(1995, pag. 243), quien distingue
las actitudes asumidas hacia los
profesionales
en tanto individuos
y
como colectividad. Por
ejemplo, pocos
de los
politicos
que mantenian trato con
los
6rganos representativos
de la
profesion medica, como la Asociaci6n Medica
Britanica,
habrian considerado a los
medicos como altruistas
filantr6picos;
en
verdad,
es
muy probable que
hubieran coincidido con Enoch Powell
cuando escribi6: "El desconsolador descubrimiento
que
hace todo ministro de Salud Publica al comienzo de su
mandato es
que
el unico tema
que
habra de discutir
alguna
vez con la
profesi6n
medica es el del dinero"
(Powell,
1976, pag. 14).
Sin
embargo,
en el
plano
individual las
premisas
eran
distintas, pues
el concordato
que
sirvi6 de
base al NHS Ilevaba
implicito
el
supuesto
de la libertad o autonomia clinica de los
medicos, segun
la cual 6stos
po-
dian
ejercer
su arbitrio
profesional
del mismo modo en
que
utilizaban los recursos
publicos (Klein, 1995, pag. 243).
8
Al
respecto,
v6ase tambien Reisman
(1977), pag.
91.
729
730
JULIAN LE GRAND
por ejemplo,
esto
significaba
en la
practica que
los
pacientes
tenian
que
hacer honor a
su nombre
y
ser verdaderamente
"pacientes", esperando
en las colas de los
que
querian
ser atendidos en los
quirofanos
o en los consultorios externos,
y,
si necesitaban
algOn
tratamiento
ulterior,
en las listas de
espera
de los
hospitales.
Cuando les tocaba el
turno,
habrian de
aceptar alegremente
ser
alojados
en una sala de un
hospital publico,
recibir una comida horrible
y,
sobre
todo,
ser atendidos
por
medicos demasiado
ocupados
o encumbrados como
para
tener
tiempo
de
explicarles
cual era su dolencia.
Klein dice
que
segOn
el modelo
primitivo
del
NHS, "quedaba
a
cargo
del facultativo
determinar
quien
recibiria
que...
Los
expertos
decidian la necesidad de atenci6n
medica, fijaban
las
prioridades apropiadas
e instrumentaban en forma universalista sus
medidas en todo el NHS"
(Klein, 1995, pag. 248)9.
De modo
similar,
los
padres
de los alumnos de las escuelas
publicas
habrian de
confiar en los
profesionales y aceptar que
los maestros sabian
muy
bien
que
era lo
mejor
para
sus
hijos.
El
periodo comprendido
entre 1944
y
1975 fue conocido como "la edad
de oro del control de los maestros"10. Por otra
parte,
como sucedio con el
NHS,
en
especial despues
de las
amplias
reformas
implantadas
a mediados de la decada del
'60,
se
suponia
que
los
padres
coincidirian con
que
"el
objetivo supremo [de
la
politica
educativa]
era la
igualdad" (Lowe, 1993, pag. 203), y por
ende darian su consentimiento
a
cualquier tipo
de uniformidad
que
se
requiriese
en la
provision
de servicios educativos
para lograr
dicho
objetivo.
Se
suponia
que
los
ocupantes
de las viviendas
municipales
estarian
agradecidos
por
el
privilegio
que
se les habia concedido al
asignarles
la vivienda
(Dunleavy, 1981,
pags. 28-33).
Se
fijaron
normas
para
su
alojamiento, imponiendoles
fuertes restricciones
a su libertad de accion en cuanto a lo
que
podian
hacer con la casa
1, y
tambien en este
caso se
partia
de la base de
que
los
expertos
eran
quienes mejor
sabian
que tipo
de
vivienda deseaba la
gentel2.
Puntos de vista
semejantes caracterizaban,
al menos
para algunos
socialistas
democraticos,
la
postura
de los beneficiarios de la
seguridad
social. Como ha
seAalado
hace
poco
Deacon
(1993), Titmuss, por
ejemplo, pensaba que
estos carecian en
absoluto de
opciones; que
el sistema economico
y
social era tan
poderoso
que
ellos
solo eran sus
victimas; que
no
poseian
libertad de movimientos
y por consiguiente
no
eran sino
receptores pasivos
de la
generosidad
del Estado13. Sin
embargo,
debe
9
Vease tambien Glennerster
(1995), pag.
69.
10
Chitty (1988),
citado en Lowe
(1993), pag.
227. Esto no se debia
simplemente
a la conviccion de
que
los
maestros eran los
que
mas conocian del asunto, sino tambien al temor de
que
el Estado
podia ejercer
una influencia
nociva. Timmins cita al secretario
general
de la Uni6n Nacional de
Docentes, quien
en 1954 declar6
que
la
democracia estaba
resguardada gracias
a "la existencia de un cuarto de millon de maestros libres de decidir
qu6
debe enseharse
y
c6mo debe hacerselo"
(1995, pag. 323).
11
En un articulo
publicado
en The Guardian en
1971, Anthony
Crosland
(dejando
de
lado, evidentemente,
sus credenciales de socialista
democratico)
sostuvo
que
el
municipio
"decide
que reparaciones pueden
hacerse en
la casa, que
animales domesticos
pueden permanecer
en
ella,
de
qu6
color
hay que pintar
las
puertas, qu6
espacios
se destinaran a areas de
juegos,
d6nde
hay
que levantar un cerco. Al
inquilino
no se lo consulta
y
no tiene
derecho a
apelar".
Citado en Timmins
(1995), pag.
366.
12
Power
(1995), esp. cap.
19. Timmins ilustra este
punto
con una anecdota referida a Nicholas
Taylor,
vice-
director de Architectural Review.
Taylor propuso que
"a fin de decidir cual es la
mejor
vivienda actual
para
la
gente,
deberian
recogerse algunas opiniones
sobre lo
que
la
gente
realmente
quiere"; pero
el dueno de la
publicaci6n
se
burlo de la
propuesta y
la desecho diciendo:
"iNosotros
SABEMOS o
que
debe hacerse!"
(Timmins, 1995, pag. 186).
13
Se hallaran
mayores
datos sobre las
premisas
de Titmuss concernientes a las motivaciones
y
conductas
en Reisman
(1977),
incluido el
prefacio
de Robert Pinker.
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
reconocerse
que
esta
opinion
no
parece
describir la forma en
que
se instrumentaba de
hecho la
politica
de
seguridad
social. La historia de esta ultima en la
posguerra (y
en
rigor
toda la evolucion de la
seguridad social)
fue condimentada con la instauracion de
distintos
tipos
de medidas de control
y equilibrio
frente a los
problemas
de los benefi-
ciarios,
a
quienes
se
designo segOn
los casos como los
"holgazanes",
"indolentes" o
"vagos". (Deacon, 1976; Bryson y Jacobs, 1992; Jacobs, 1994).
Pareceria haber
aqui
una tension constante entre la creencia de
que
los beneficiarios de la asistencia social
eran basicamente individuos
pasivos (subordinados) y
la de
que
eran individuos
activamente
empenados
en el
logro
de sus intereses
personales (picaros).
Quizas, entonces,
la
seguridad
social sea una
parcial excepcion
a la
regla; pero
no
carece de asidero afirmar
que
el
conjunto
de
supuestos implicitos
sobre el
comportamiento
humano
que
caracterizaron el resto de las actividades del estado benefactor socialista
democratico Ilevaron a considerar
que
este debia ser financiado
y manejado por
caballeros,
en beneficio de los subordinados.
Sin
embargo,
en anos recientes se ha asistido a serios
ataques
contra todos los
supuestos que
sustentan el estado benefactor socialista democratico
(Glennerster,
1995, pags. 193-95; Lowe, 1993, pag. 23-27; Timmins, 1995, parte V).
La idea de
que
en
aras de la colectividad todos debian
aceptar pasivamente
servicios estandarizados de
un nivel
comparativamente bajo
fue
puesta
en tela de
juicio por algunos estudios, que
mostraron
que
en areas claves de la asistencia social las clases medias obtenian tanto
o mas
que
los
pobres ya
sea en cuanto a la cantidad como a la calidad de los servicios
(Le
Grand,
1982).
Cada vez se hizo mas notorio
que
mucha
gente (sobre
todo,
pero
no
exclusivamente,
las clases
medias) queria
distintos
tipos y
niveles de servicios. Puede
ser
que
el
propio
Richard Titmuss no la
haya pasado
mal internado en un
hospital
publico (Titmuss, 1974, pag. 151), pero
otros muchos si. Las
largas
listas de
espera para
tratamiento medico se convirtieron en un
problema politico permanente.
Muchas
personas
en buena situaci6n economica
pusieron
a sus
hijos
en escuelas
privadas
o
adoptaron
seguros privados
de
salud;
muchas mas se adhirieron a
planes jubilatorios (aunque
a
menudo esta era una condici6n del
servicio).
El consenso
que
avalaba la educaci6n
general
uniforme
[comprehensive education]
comenzo a
quebrarse y
voces
influyentes
instaron a
que
se
pusiera
fin al control
que ejercian
los maestros sobre el
plan
de
estudios,
se retornase a los examenes selectivos
y
a los metodos tradicionales de
ensenanza, y
se hiciera
hincapie
en la excelencia
(Timmins, 1995, pag. 318-29).
A
medida
que
las viviendas
municipales
se deterioraron
y
sus
inquilinos
se volvieron cada
vez mas
impotentes,
la
propiedad
de la vivienda comenzo a ser la forma de tenencia
abrumadoramente
preferida (Power, 1995, pags. 212-14).
Mas vulnerable aun
probo
ser el
supuesto
de
que
quienes trabajaban
en las ins-
tituciones del estado benefactor se caracterizaban
por
conducirse como caballeros. En
parte
alimentado
por
la
experiencia
de tratar con las burocracias o de
trabajar
en
ellas,
crecio el
escepticismo
acerca de la idea de
que
los funcionarios
y empleados publicos
actuaban
siempre
en defensa del interes
general, y
de
que
a los
profesionales
solo les
interesaba el bienestar de sus clientes
(Glennerster, 1995, pag. 193).
Cobro
mayor acep-
tacion,
en
cambio,
el
argumento esgrimido por
la escuela de economistas
y politicologos
que
adhiere a la teoria de la eleccion
pOblica (public
choice
school), segun
el cual el
comportamiento
de los funcionarios
y profesionales
se entiende
mejor
si se
parte
de la
base de
que persigue
en
gran
medida el interes
personal (Lowe, 1993, pags. 22-23)14
14
Para una util resena de la teoria de la elecci6n
publica,
vease Mueller
(1989).
731
JULIAN LE GRAND
Tambien fue cuestionada la nocion de
que quienes sufragan
el bienestar social
tienen una conducta caballeresca. Goodin
y Dryzck (1987), y
mas
ampliamente
aun
Baldwin
(1990),
sostuvieron
que
el
surgimiento
en la
posguerra
de Estados benefactores
financiados mediante la tributacion
y
el
seguro
social en una
amplia
variedad de
paises
desarrollados no fue consecuencia de
gestos
altruistas de los acaudalados sino
que
se
vinculaba mas bien con el interes
propio
de las clases medias. Los estudios econometricos
de Peltzman
(1980) y
de
Pampel y
Williamson
(1989) llegaron
a conclusiones similares.
Un estudio mas microeconomico
emprendido por
Winter
y por
mi acerca de los cambios
en el
gasto publico y
las exenciones
impositivas
durante el
primer gobierno
de
Thatcher,
basado en la
hipotesis
de
que
los
politicos
buscaban maximizar sus
votos,
hallo una
pauta
de cambio
que
favorecia
inequivocamente
a las
personas
de
mejor
situacion
econbmica
(Le
Grand
y Winter, 1987).
En
epoca
mas
reciente,
la resistencia de los
contribuyentes
a las
politicas
de
bienestar redistributivas
paso
a ser un hecho
politico comprobado
tanto
para
la
izquierda
como
para
la derecha. Por
ejemplo,
en un folleto de la Sociedad
Fabiana,
Piachaud
adujo que
"no existe virtualmente
ninguna posibilidad
de una ulterior redistribucibn
importante
de los
ingresos
a traves de los
impuestos y
los beneficios de
seguridad
so-
cial"
(1993, pag. 3),
un
juicio
basado
para
el autor no en una
imposibilidad
tecnica o en
la falta de conveniencia social de dichas
medidas,
sino
simplemente
en su escasa fac-
tibilidad
politica.
Field ha ido mas alla
todavia,
sosteniendo
que
los
politicos que
dicen
que
la clase media afrontara los
planes
redistributivos en favor de los
pobres
cons-
tituyen
"una amenaza
publica,
al distraernos de la verdadera tarea"
(1995, pags. 1-2).
Por
Oltimo,
la idea de
que
los beneficiarios del bienestar social son "subordinados"
que
no
responden
ante
ningOn
incentivo o desincentivo
propio
del sistema ha sido
asimismo
vigorosamente
refutada.
Aunque
el
ataque
comenzo en la derecha -el libro de
Murray, Losing Ground(1984),
es un
ejemplo notable-,
fue retomado
por
otros sectores
del
espectro politico; ver, por ejemplo,
The
Spirit
of
Community,
de Etzioni
(1994), y
las
obras de Deacon
(1993) y
de Field
(1995) ya
mencionadas.
,Como se relaciona todo esto con el crecimiento de los cuasimercados
y
del
interes
por
el bienestar
legal?
Ambos fenomenos
pueden entenderse,
en cierto
sentido,
como el
reemplazo
de lo
que podria
denominarse
"estrategias
de caballeros
y
subordinados"
por "estrategias
de
picaros".
La
politica
de bienestar social fiscal
(basada
en la tributacion
y
en la
seguridad social) implica
un sistema redistributivo
cuya
perduracion
a
largo plazo depende
de
que
la
poblacion
este dotada de un sentimiento
altruista,
o
por
lo menos de un sentido de colectividad. El bienestar social
legal,
en
cambio, es un mecanismo redistributivo
por
el cual se establece la
responsabilidad que
tienen determinados
grupos
en cuanto a la redistribucion de sus
ingresos
hacia otros
grupos y,
si
picaramente pretenden
eludir dicha
responsabilidad, por
medios
legales
se
los
obliga
a efectuar las transferencias
apropiadas.
Se
presume que, por ejemplo,
la
pobreza
debida a los
bajos ingresos
es el resultado de
que
los
empleadores explotan
picaramente
a sus
empleados, y por
ende se crea un salario minimo a fin de transferir
ingresos
de
aquellos
a estos.
(El
hecho de
que
en la
practica
el salario minimo transfiera
ingresos
de un modo mas
complejo
es irrelevante
para
nuestros
fines, pues aqui
solo
nos
ocupamos
de las
percepciones
que se tienen de los
principales responsables
de
las
politicas publicas y
de sus
partidarios.) Analogamente,
en
lugar
de ver a los
hijos
de
madres solteras o
separadas
como una
responsabilidad
en
parte colectiva, y
de
732
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
subsidiar a esas madres en consecuencia, se considera
que
la
responsabilidad
es del
padre; y, nuevamente, para
evitar
que
la
eluda,
el
ingreso
del
padre
es
asignado
directamente como fuente de sustento
por
la
Agencia
de Promoci6n Infantil.
La
estrategia
de
picaros implicita
en el
plan
de los cuasimercados es
algo
diferente. No se trata
simplemente
de un mecanismo coactivo
para reprimir
la conducta
picara,
sino de un intento de
aprovechar
la
picardia -o,
dicho en terminos menos
peyo-
rativos,
el interes
personal-
de
quienes trabajan
en el sistema en aras del bien comOn.
Como sucede con los mercados
ordinarios,
se
supone que
en los cuasimercados
opera
la "mano invisible" de Adam
Smith, por
la cual con solo
perseguir
su
propio
beneficio los
abastecedores de un bien o servicio
contribuyen
a
lograr
fines socialmente deseables.
Asi,
los administradores
y
medicos
que trabajan
en consorcios
hospitalarios perdiendo
dinero
presumiblemente
encontraran conveniente,
por
su
propio
interes, sensibilizarse
ante los deseos
y
necesidades de los
que adquieren
sus servicios
y
de la
gente
a la
que
representan. Ademas,
se
empenaran
en ser mas eficientes
y
menos
dispendiosos
de
sus recursos
para asegurarse
de no
superar
los limites del
presupuesto que
se les ha
asignado
(o
de
lograr
un
superavit,
si se les
permite conservarlo).
Las escuelas actuaran
asimismo con
mayor
sensibilidad
respecto
de los
padres
de los
alumnos, por
temor a
que
se los cambien de escuela
(o
no los
inscriban) y
el
presupuesto
del establecimiento
se
perjudique.
Y tambien ellos se veran incentivados a ser mas eficientes.
Asi
pues, parte
de la
pregunta
relativa al
porque-,por que surgieron
estas nuevas
formas de asistencia social en el momento en
que
lo hicieron?-
puede explicarse
como
una reaccion ante lo
que
cabria denominar la
perdida
de fe en la benevolencia de la
naturaleza humana. Este cambio de
creencias, segun
el cual se
paso
a
pensar que
los
individuos actuan mas como
picaros que
como caballeros o como
subordinados,
hizo
que
los
responsables
de las
politicas pOblicas
cambiaran de
estrategia
de bienestar. Y
es
apenas
una leve caricatura describir este cambio como el
pasaje
de
politicas
destinadas a ser financiadas
y manejadas por
los caballeros
y
a ser
aprovechadas por
los
subordinados,
a
politicas
destinadas a ser
financiadas, manejadas y aprovechadas
por
los
picaros.
Las
estrategias
de bienestar
Hasta
aqui
lo vinculado con la
pregunta
acerca del
porque.
,Como
responderemos
a la vinculada con su conveniencia? ,Son estas
"estrategias
de
picaros", segun
denomino Pettit
(1996)
a esta clase de
instituciones,
convenientes? En su reciente libro
Making
Welfare
Work,
Field ha afirmado
que, para
la reforma del sistema de
bienestar,
el
punto
de
partida
es
aceptar
de buen
grado
el
papel
fundamental
que cumple
el
interes
personal
en las motivaciones humanas. La reconstrucci6n del bienestar tiene
como tarea
planear
una serie de reformas en los beneficios brindados
que permitan
operar
al interns
personal
de modo tal
que
simultAneamente se
promueva
el bien
comun
(1995, pAg. 20).
Por lo
tanto,
una
pregunta
esencial es esta: ,Field
y quienes piensan
como el
(o,
por implicacion, quienes
no
piensan
como los socialistas
democraticos)
estan en lo
cierto,
en tanto
que Titmuss,
Marshall
y
los restantes socialistas democraticos estan
equivocados?
733
JULIAN LE GRAND
Se ha escrito muchisimo sobre los meritos
y
demeritos de
algunos
de los instrumentos
concretos de
politica
a los
que
nos referimos, como las divisiones entre
adquirentes y
proveedores
en el servicio de
salud,
el salario minimo como medio de
ayudar
a los
pobres
o la
Agencia
de Promocion Infantil. No es
posible
sintetizarlos
aqui,
ni seria
apropiado
hacerlo en este articulo. Mi intencion es mas bien continuar con el
tema,
mas
general,
de los meritos relativos de
estrategias
basadas en distintas
premisas
acerca
del
comportamiento
humano.
Ahora bien: a
primera
vista se diria
que
la manera mas obvia de
zanjar cualquier
disputa
sobre las virtudes de estas dos clases de
politicas
es cerciorarse acerca de
cuales de las
premisas
en las
que
se basan son correctas. 6Son en verdad los
individuos
picaros,
caballeros o
subordinados,
o son una combinacion de estas tres
cosas? Ya hemos visto
que
entre los
responsables
de las
politicas publicas y
los
formadores de
opinion
ha habido un
desplazamiento
en favor de la creencia de
que,
en
la
mayoria
de las situaciones relevantes
para
el bienestar
social,
es mas
probable que
los individuos actuen
guiados por
el interes
propio y
no
por
la
filantropia, pero...
,esta
bien fundado este cambio de creencias?
El solo hecho de
plantear
estos
interrogantes
invita a ser acusado de
simplificar
las
cosas. Quiza como consecuencia de
ello, pocos protagonistas
en este debate remiten a
pruebas psicologicas
vinculadas con lo
que
realmente motiva a la
gente
en diferentes
situaciones. Tal vez esas
pruebas
no
existan; o,
mas
probablemente,
las
que
existen no
permiten
una
interpretacion simple. Tampoco
ha
habido, por
lo
que
he
podido
averi-
guar,
muchos intentos de
poner
a
prueba
las teorias derivadas de los distintos
supues-
tos
extrayendo
de ellas
algunas predicciones y
verificandolas
luego
con los datos
empiricos.
Por el
momento,
creo
que
tenemos
que presuponer que
no sabemos
si,
en
situaciones relevantes
para
el bienestar
social,
las
personas
se conducen como
caballeros, picaros
o
subordinados,
o bien de
alguna
otra manera mas
compleja.
,Que
corolarios tiene esto en cuanto a la
estrategia
de bienestar mas
apropiada?
Un
posible
corolario es
que,
en una situacion en
que
se desconocen las motivaciones
humanas, es mas
seguro adoptar politicas publicas
basadas en la
estrategia
de los
picaros, pues
esta hara
poco
dano si en verdad los individuos son
caballeros,
mientras
que
una
estrategia
de caballeros
podria
ser catastrofica si las
personas
son
picaras.
Que una
estrategia
de caballeros fracasara en caso de
que
la
mayoria
de la
poblacion
este conformada
por picaros
es evidente
por
si
mismo; que
una
estrategia
de
picaros podria
funcionar aun cuando la
mayoria
fuesen caballeros es menos
obvio, y
lo
mejor
sera ilustrarlo con un
ejemplo.
Tomemos un
grupo particular
involucrado con
alguna
institucion de bienestar
social,
como los medicos de un
hospital. Supongamos
que
la
mayoria
de estos medicos son verdaderos caballeros
que
hacen lo
mejor que
pueden por
sus
enfermos,
a menudo con un considerable sacrificio
personal. Ademas,
las remuneraciones del
hospital
se basan en esta
premisa,
los sueldos son
pagados
en
forma automatica
y
nadie controla la conducta de los medicos ni revisa su
desempeno.
Pero
supongamos, ademas, que
unos
pocos
facultativos son unos
picaros que pasan
el
tiempo
en el
campo
de
golf
o
manejando
su cartera de
inversiones,
en notorio detrimento
de la salud de sus
pacientes;
esta
conducta, pese
a ser
propia
de
apenas
un
pequeno
numero de
medicos, perjudica
la
reputacion y desempeAo
del
hospital
en su
conjunto y
pone
en
peligro
su
supervivencia.
734
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
Imaginemos
ahora
que
en estas circunstancias se introduce en el
hospital
un
sistema de remuneraciones basado en el
desempeno.
Dado
que
los caballeros no estan
motivados
por
el interes
econbmico,
su estructura motivacional
permanece
incolume:
seguiran extrayendo
los mismos beneficios
que
antes
por
hacer el bien a sus
pacientes.
Por lo
tanto, cumpliran
lo
mejor que puedan
con sus
actividades,
a las
que perciben
como su deber. Los
picaros,
en
cambio,
se
percataran
de
que
ahora en su
propio
bien
deben
cumplir
sus
obligaciones adecuadamente, y
obraran en consecuencia. Asi
pues,
el resultado de la introduccibn de la nueva estructura de remuneraciones habra sido
poner
en linea a los
picaros, asegurandose
de
que
se
desempenen por
lo menos tan
bien como los caballeros.
Todos,
caballeros
y picaros,
obraran ahora de acuerdo con lo
mejor
de su
capacidad, y
el
hospital
se salvara.
No
obstante,
en la
practica
las cosas no son
siempre
tan
simples.
El
principal
problema
de este
ejemplo
es
que presume que
la introduccibn de la
estrategia
de los
picaros
no tendra efecto
alguno
en la conducta caballeresca. Mas
concretamente,
se
presume que
luego
de introducir el sistema de
pagos
relacionados con el
desempeno
los caballeros
seguiran
actuando
igual
que antes, y que
solo los
picaros
modificaran su
actitud. Ahora
bien, puede
no ocurrir asi: tal vez la
incorporacibn
de la
estrategia dirigida
a los
picaros haga
que
los caballeros se
comporten
con mas
picardia (Goodin, 1996,
pags. 41-42; Pettit, 1996, pags. 72-75).
Un medico caballeresco
cuya paga
aumenta de
manera
espectacular podria preguntarse
si acaso en el
antiguo regimen
no se estaba
malvendiendo,
o
Ilegar
a
pensar que
se esforzaba demasiado. Por otra
parte (y
en esto
seguimos
nuevamente a
Pettit, 1996),
el hecho de reflexionar sobre estas cuestiones
puede
Ilevarlo a
reparar
en la necesidad de
promover
sus
propios
intereses en la nueva
situacibn.
Por
supuesto,
este
argumento
es similar al
que
expone
Titmuss en The Gift
Relationship (1971).
Se recordara
que
este libro fue escrito en
parte
como
respuesta
a
una
publicacion
del Institute of Economic
Affairs,
en la
que
dos
especialistas
en
economia
sanitaria, Cooper y Culyer (1968), abogaban por que
el sistema britanico de
donacion
gratuita
de
sangre
se
complementase
con un sistema de mercado
que
implicaba,
entre otras
cosas, pagar
a los "donantes"
potenciales por
su
sangre.
Titmuss
arguia,
a mi
juicio convincentemente, que
en un sistema en el
que
las
personas
donan
sangre
fundamentalmente
por
razones
altruistas,
la introducci6n del
pago puede
hacer
que
los donantes voluntarios reconsideren su actitud
y quiza
reduzcan sus donaciones
o las
interrumpan por completo.
Puede demostrarse
que,
en cierto
sentido, por
mas
que
en
algunas
situaciones
ocurra
algo
de
esto,
eso no
importa. Aunque
la
incorporacion
de una
estrategia
de
picaros tenga
como resultado
que algunos
caballeros se vuelvan
picaros,
el
desempeno
seguira mejorando
en tanto
y
en cuanto se les ofrezca a los
picaros
los incentivos
apropiados; pues
los ex caballeros
y
actuales
picaros
reaccionaran ante la estructura
de incentivos fundada en el interes
personal
del mismo modo
que los
antiguos y
actuales
caballeros, y por consiguiente
el resultado sera el mismo que si
aquellos
hubieran
seguido
siendo caballeros.
Pueden hacerse dos
objeciones
a esta
argumentaci6n.
La
primera
es
que, aunque
el resultado final sea el
mismo,
es
desagradable
crear un sistema
que
convierta a los
caballeros en
picaros.
Nuestra sociedad considera
que
la conducta altruista o
filantropica
es moralmente
superior
a la
que persigue
el interes
personal, y
alentar en forma
735
JULIAN LE GRAND
deliberada esta ultima a
expensas
de la
primera parece perverso.
La
segunda objecion
es
que
se
presume que
la
estrategia
de los
picaros
sera a
prueba
de
errores; que no
hay
forma de sacarle
partido
al sistema
promoviendo
el interes
propio
a
expensas
del bien
comOn. De ahi
que
un sistema de remuneraciones
ligado
al
desempeno exige
establecer
procedimientos muy precisos y
confiables de medici6n
y
verificaci6n del
desempeno,
que
no
pueda
ser
manipulado
de modo tal
que
indique
un
desempeno mejor
que
el real.
No obstante
-y
el
ejemplo
lo vuelve
notorio-,
no
siempre
es facil construir o mantener
sistemas a
prueba
de errores. Por
eso,
no
estoy persuadido
de
que
la
respuesta
al
problema
de nuestro desconocimiento de las motivaciones humanas
radique
en la
adopcion
lisa
y
liana de las
estrategias
de los
picaros.
Una
segunda posibilidad
es
adoptar estrategias
de
caballeros,
o
proseguir
con
ellas,
tratando de
garantizar por
otros medios que la
gente
se conduzca efectivamente
como tales. Esto se
aproxima
a los
puntos
de vista de: Amitai Etzioni
y
su movimiento
comunitarista
(1994).
Etzioni afirma
que,
en la sociedad
actual,
a los individuos les
interesan mucho mas sus derechos
que
sus
responsabilidades,
sus
propias
necesidades
que
las
ajenas.
A su
juicio,
debe reeducarselos
impartiendoles
virtudes civicas. En el
lenguaje empleado
en este
articulo,
debe convertirselos -o tal vez reconvertirselos- de
picaros
en caballeros.
Etzioni no es claro en cuanto a la forma
precisa
de
lograr esto, pero pareceria
que
una herramienta util
para
dicho
objetivo podria
ser el bienestar social
legal.
Desde
luego,
en un sentido es un
procedimiento
coactivo
para
hacer
que
los
picaros
se conduzcan
como caballeros. El bienestar social
legal,
a traves del salario minimo
y
de la semana
laboral
maxima, obliga
a los
empleadores
a
pagar
salarios decentes
y
no
sobrecargar
de
trabajo
a sus
empleados;
la
Agencia
de Promocion Infantil
obliga
a los
padres que
hicieron abandono del
hogar
a
cumplir
con las
responsabilidades
que
les incumben en
el mantenimiento de sus
hijos.
Sin
embargo,
el bienestar social
legal podria
tener
ademas un
papel
mas
positivo:
al
indicar,
mediante el sistema
juridico,
la
desaprobacion
social de las
practicas
en
cuesti6n,
contribuiria a
que
esa
desaprobaci6n
fuera
interiorizada
por
los
individuos, ayudando
asi a convertir al
picaro
en caballero.
Politicas de bienestar sl6idas
Un tercer
enfoque, que parece preferible
a la alternativa de confiar en
estrategias
que
solo
apelan
a los
picaros
o solo a los
caballeros,
es
aceptar
nuestra
ignorancia
sobre lo
que
realmente motiva a las
personas y
tratar de
planear
lo
que podria
Ilamarse
estrategias
solidas:
estrategias
o instituciones
que
sigan
siendo solidas sean cuales
fueren las
premisas que
se efectuen sobre las motivaciones humanas15. Por
supuesto
que
esto dista de ser
sencillo; pero para
mostrar
que
no es
imposible, permitaseme
que
de cuatro
ejemplos,
dos de
politicas
actualmente
vigentes y
otros dos de
propuestas
de
reforma.
15
A fin de evitar
posibles confusiones, quisiera dejar
en claro
que
esta
terminologia
es distinta de la utilizada
por Robert Goodin al
ocuparse
del vasto
problema
del diseAo institucional. Para Goodin una
estrategia
"s6lida" es la
solida
para
el
cambio,
la
que implica politicas "capaces
de
adaptarse
a las nuevas situaciones"
(Goodin, 1996,
pags. 40-41).
Lo
que yo
denomino una
estrategia
"s6lida" esta mas cerca de lo
que
Goodin denominaria una
estrategia
"sensible a la
complejidad
motivacional" de los individuos
(ibid.).
736
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
La
primera
de las
politicas vigentes
es la serie de
planes
introducidos en el NHS
britanico a fin de
mejorar
los consultorios de los medicos
generales (generalpractitioners,
GP). Hay
dos
planes:
el de cost rents
y
el de subsidios
para mejoramiento.
Las
reglas
que
rigen
el
plan
de cost rents son
complicadas, pero
su efecto es
que
un GP
que
compra
una
propiedad para
desarrollar su
profesion
en ella recibe un
pago
anual
aproximadamente igual
a los intereses
que
habria abonado si hubiese tomado una
hipoteca
del 100 %
para
financiar su
compra.
El
pago
se realiza
independientemente
de
la forma en
que
se financie el
plan.
Por su
parte,
los subsidios
para mejoramiento
son
pagos
unicos en efectivo
que
el GP recibe
para
abonar hasta dos terceras
partes
del
capital que
le
implica
el
mejoramiento
de sus consultorios. S1lo se conceden a los GP
que
son duenos de sus
propias
instalaciones.
Ahora bien: estos
planes
son atractivos tanto
para
los GP caballerescos como
para
los
picaros.
En ambos
casos,
la
participacibn
en el
plan significa
un
mejoramiento
de las
instalaciones, y por
ende de los servicios brindados a los
pacientes,
de modo
que
los caballeros
quedan
satisfechos. Pero como el GP es dueno de esas
instalaciones,
el
valor de su
propiedad
aumenta
y
se
promueve
su interes
personal.
Ambas motivaciones
act0an en la misma direcci6n.
No es casual
que
estos dos
planes hayan
tenido mucho exito. Por
ejemplo,
un
estudio de Hambros
(1992) comprobb que
en el mantenimiento
y
reacondicionamiento
de los consultorios de los GP ubicados en centros de salud se invertian 620 libras
esterlinas anuales
por
cada
GP,
mientras
que
la cifra
correspondiente
invertida a
traves
de los
planes
de cost rents
y
de subsidio
para mejoramiento
era de 6.500 libras.
El
segundo ejemplo
de
politica vigente
tambien se relaciona con los
GP, pero
esta
vez en el
papel que cumplen algunos
como administradores de fondos de salud
(fund
holders). SegOn
este
plan,
se les
permite
a los GP conservar
cualquier superavit
de esos
recursos en la medida en
que
los destinen a
propbsitos que
sean beneficiosos
para
los
pacientes.
Tambien este
plan puede
ser atractivo
para
caballeros
y picaros.
El
superavit
podria
invertirse en un
mejoramiento
de las
instalaciones,
beneficiando tanto a los
pacientes
como a los
medicos;
o en la contrataci6n de mas
personal,
con lo cual se
alivia la tarea de los
medicos,
haciendo
que
se sientan mas satisfechos con ella
y
brinden un
mejor servicio,
o al menos un servicio mas
relajado.
En ambos
casos,
el
caballero
y
el
picaro quedan
contentos.
Un tercer
ejemplo
de una
politica
"s6lida" se vincula con las
propuestas para
financiar la atencion de dolencias crbnicas
(long
term
care).
Las analizar6 con mas
detalle. Esta claro
que,
si se
pretende
brindar un adecuado nivel de financiamiento a tal
tipo
de
atencion,
debe confiarse en
parte
en recursos
privados,
tanto en terminos
financieros como
por
el
tiempo y
esfuerzo
que
deben destinar a ello los servidores
informales. El truco consiste en
conseguir
de
algun
modo movilizar tales recursos
(o
continuar movilizandolos si
ya
se los
obtuvo)
de una manera
que genere
suficientes
recursos
conjuntos (publicos y privados)
como
para
suministrar un buen nivel de
atencion a
quienes
la
necesitan, y
a la vez con un
tipo
de instrumentacion
que
no se
sienta como un
castigo.
El actual sistema
aplicado
en Gran
Bretana,
de asistencia condicionada al nivel de
recursos,
no satisface
ninguno
de estos dos criterios. Todo el mundo considera
que
el
grado
de atencibn comunitaria brindado es insuficiente. Al mismo
tiempo,
la verificaci6n
del nivel de
ingresos, que exige
la
depreciaci6n
de los activos hasta
que
su valor sea
737
JULIAN LE GRAND
inferior a cierto monto,
parece castigar
a
quienes
tuvieron la
prudencia
de ahorrar
para
la
vejez,
o
para dejarles
una herencia a sus
hijos, y por
lo tanto se la ve como
algo
punitivo
e
injusto.
Por otra
parte, hay
otro elemento
que
tiene relacion directa con el tema
de este articulo: se alienta a los individuos a conducirse como
picaros,
a
procurar
eludir
la
verificacion,
a
ajustar
sus
ingresos
de modo tal de reducir al minimo el monto
que
deben
aportar
al estado. Lo
que
deberia ser un acto noble -el hecho de
que
el estado
ayude
a los menesterosos- se convierte en un sordido
conjunto
de actividades
privadas
de dudosa moralidad
y,
con
frecuencia,
incluso de dudosa
legalidad.
Una manera de reformar este sistema seria introducir la version de bienestar social
legal
antes
descripta
como la
obligation alimentaire, segun
la cual los
pudientes
estan
legalmente obligados
a brindar
apoyo
economico a sus
parientes
necesitados de
proteccion social; pero
esto
implicaria
extender la verificacibn de los
ingresos
a los
parientes.
Alentaria a las
personas
a conducirse como
picaras,
ocultando su
patrimonio
al
"inspector",
como en el sistema no
muy
diferente de asistencia condicionada al nivel
de
ingresos
de la
familia, que
termino deformando la actividad del estado benefactor
britanico en la decada del '30.
Una
opcion
mas
atrayente
es el que podria
llamarse
plan
de "asociacion" o de
"aportes
concurrentes". Este consiste en un nivel minimo de financiamiento
pOblico
sumado a un sistema de subsidios concurrentes
para erogaciones por
encima de
aquel
minimo. Cada
persona cuya
necesidad de
proteccibn
social fuera
comprobada
tendria
derecho a un nivel minimo de
proteccion
con fondos
publicos;
esta
cifra, aunque digna,
seria basica. Para el
pago
de
cualquier tipo
de
proteccion que supere
el
minimo,
el
estado
aportaria
una cifra
equiparable
a los recursos
que
los individuos o sus
parientes
lograran
movilizar
para
su
propia
atencion. A fin de mantener
bajo
control el
gasto
publico,
se
fijaria
un limite al monto total
que
un individuo
podria
recibir en
concepto
de
subsidio.
Este
esquema
tiene
algunos rasgos poco
atractivos. En
particular,
con el se daria
mas a
quienes aporten mas,
con lo cual seria
probablemente
menos
progresivo
que
cualquier plan
de asistencia acorde al nivel de
ingresos
que pretenda reemplazar.
Sin
embargo, posee
el merito de evitar toda verificacion o
inspeccion compulsiva
del nivel
de
ingresos, y
en
lugar
de ello estimularia a las
personas
a
participar
voluntariamente
con sus
propios
recursos. Lo
que
es mas
importante
desde el
punto
de vista de este
articulo,
atraeria tanto a los caballeros como a los
picaros. Apelaria
al interes
personal
al
estimular a la
gente
a
autoasistirse, pero
tambien
estimularia a
amigos y parientes para
contribuir con sus recursos a
ayudar
a
quien
lo
necesite,
e invocaria el altruismo
colectivo merced al uso de los dineros
publicos para
suministrar los fondos concurrentes.
Una idea
semejante podria aplicarse
a las
jubilaciones y pensiones.
El estado
podria seguir
brindando una
jubilacion minima,
como
ahora, pero
ademas hacer un
aporte
concurrente similar a toda contribucion extra
que
el individuo realice
para
si. Al
igual
que
en el caso de la atencion
comunitaria,
se estableceria un limite
para
la suma
total
que podria
ofrecersele a cada
persona.
Aplicada
a las
jubilaciones y pensiones,
esta
concepci6n
tiene
ventajas generales
similares
que
cuando se la destina a la atencion de dolencias cronicas.
Ademas,
en el
contexto de las
jubilaciones y pensiones
no
parecen presentarse algunas
de las
dificultades
que
si existen en el contexto de la atencion de dolencias
cronicas,
en
particular
las relativas a la
progresividad.
Ya se esboza una forma elemental de
738
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
esquema asociativo, que
se traduce en diversas exenciones
impositivas para
los
planes
de
jubilaci6n privados y ocupacionales; pero,
como es bien
sabido,
la exencion
impositiva
es un instrumento a la vez
regresivo y grosero:
favorece a los
mayores
contribuyentes,
no beneficia a
quienes
no
pagan impuestos,
alienta multitud de
procedimientos
de evasion
que poco
tienen
que
ver con la finalidad esencial de la
seguridad social, y
sus costos son dificiles de controlar.
El costo total de estas exenciones
impositivas para
el Tesoro es
aproximadamente
la mitad del costo total de las
jubilaciones y pensiones
estatales. Si se
emplease
este
dinero en un sistema de subsidios
concurrentes,
este Oltimo:
a)
seria mas
progresivo,
por
cuanto no favoreceria a los
grandes contribuyentes y
beneficiaria a
todos,
no solo a
los
que pagan impuestos; b)
ofreceria un instrumento de
politica
mucho mas
sensible; c)
eliminaria los incentivos
para
la evasi6n
impositiva, y
en
general
reduciria las
ventajas
de
todo
tipo
de
picardias. Finalmente, por supuesto,
este sistema no demandaria nuevos
recursos, ya que simplemente
reencauzaria los existentes de un modo mas
progresivo y
mas sensible a las
politicas publicas.
Es obvio
que planes
de acci6n
conjunta
como estos
exigen
una
mayor elaboraci6n,
pero junto
con los demas
ejemplos que dimos, sugieren
al menos
que
la
busqueda
de
politicas
solidas
que tengan
en cuenta otras
premisas
sobre el
comportamiento
humano
no es una tarea
imposible.
Conclusiones
El
antiguo
estado benefactor se basaba en
gran
medida en el
supuesto
de
que,
en
las situaciones vinculadas con el bienestar
social,
los individuos se
comportan
como
caballeros o como subordinados. En este articulo hemos examinado "nuevas" formas
del
bienestar, algunas
basadas en la
premisa
de
que
los individuos son
picaros,
otras
en la
premisa
de
que
los
picaros pueden
convertirse en
caballeros, y algunas
en la
premisa
de
que
aOn desconocemos las raices de las motivaciones humanas. Estas
ultimas tal vez no
tengan
la
claridad,
o incluso el atractivo
moral,
de las
demas, pero
creo
que
estan
mejor
fundamentadas
y por consiguiente pueden
establecer cimientos mas
fuertes
para
una
politica
de asistencia social tendiente a lo
que
todos
quisieramos
lograr:
la
mejor salud,
educacion
y
bienestar
para
todos los ciudadanos en el
pr6ximo
siglo, ya
sean
caballeros, picaros
o subordinados.
Traduccion de Leandro Wolfson
739
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740
ACERCA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO Y LA POLITICA SOCIAL
RESUMEN
Hay
en la actualidad dos cambios fundamen-
tales en curso en el Estado benefactor. Uno es el
desarrollo de cuasimercados en el suministro de
los servicios de bienestar;
el
otro,
la
suplemen-
taci6n de los
procedimientos
de bienestar social
"fiscal" con
politicas
de bienestar social
"legal"
que
se basan en la redistribuci6n del
ingreso
a
traves de
regulaciones y
otras medidas de
tipo
legal,
en
lugar
de basarse en el sistema tributario
y
de
seguridad
social. En este articulo se sostiene
que
estos cambios son en
parte
el resultado de un
cambio decisivo en las creencias
que
tienen los
responsables
de las
politicas pOblicas
sobre las
motivaciones
y
las conductas humanas. Ya no se
piensa que
los individuos
que financian,
manejan
y
utilizan el Estado benefactor son o bien altruistas
(caballeros)
o beneficiaries
pasivos
de la
generosidad
del Estado
(subordinados);
mas bien
se considera
que,
de uno u otro
modo, todos ellos
persiguen
su interes
personal (son picaros).
Sin
embargo,
esta "nueva" serie de
premisas,
de la
misma manera
que
sucedia con la
"antigua",
no
se funda en
pruebas concretas, y por
ende las
politicas
establecidas sobre esas base tienen
tantas
probabilidades
de fracasar como las
anteriores. Lo
que
se necesita son
politicas
"soli-
das"
que
no
dependan
de una
concepcion
dema-
siado
simplista
del
comportamiento
humano.
SUMMARY
There are two fundamental
changes currently
under
way
in the welfare state. These are the
development
of
quasimarkets
in welfare
provision,
and the
supplementation
of "fiscal" welfare
by
'legal"
welfare:
policies
that
rely
on
redistributing
income
through regulation
and other
legal
devices,
instead of
through
the tax and social
security
system.
This article
argues
that these
changes
are in
part
the result of a fundamental shift in
policy-markers'
beliefs
concerning
human
motivation and behaviour.
People
who finance,
operate
and use the welfare state are no
longer
assumed to be either
public spirited
altruists
(knights)
or
passive recipients
of state
largesse
(pawns);
instead
they
are all considered to be in
one
way
or another self-interested
(knaves).
However,
since neither the "new" nor the 'old" set
of
assumptions
are based on
evidence, policies
based on the new set are as
likely
to fail as those
based on the old. What is needed are "robust"
policies
that are not
dependent
on
any simple
view of human behaviour.
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151,
octubre-diciembre 1998
(pp. 723-741).
Descriptores:
<Politica social> <Politicas
publicas>
<Bienestar social> <Estado benefactor>
<Compor-
tamiento humano>
<Seguridad
social>.
741