Liv Ro Tributa Cao Des On Era Cao

Organizadores
Jos Aparecido Carlos Ribeiro

lvaro Luchiezi Jr.
Srgio Eduardo Arbulu Mendona
Progressividade da Tributao e
Desonerao da Folha de Pagamentos
elementos para reflexo
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a
formulao de inmeras polticas pblicas
e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes
Econmicas e
Polticas Internacionais, Substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Vanessa Petrelli Corra
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas
Setoriais de Inovao, Regulao e
Infraestrutura, Substituto
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Departamento intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos
DIREO EXECUTIVA
Presidente
Zenaide Honrio
Sind. dos Professores do Ensino Ocial
do Estado de So Paulo - SP (Apeoesp)
Vice-presidente
Josinaldo Jos de Barros
STI Metalrgicas Mecnicas e de Materiais
Eltricos de Guarulhos, Aruj, Mairipor e
Santa Isabel - SP
Secretrio
Pedro Celso Rosa
STI Metalrgicas de Mquinas Mecnicas
de Material Eltrico de Veculos e Peas
Automotivas da Grande Curitiba - PR
DIREO TCNICA
Diretor tcnico
Clemente Ganz Lcio
Coordenador de estudos
e desenvolvimento
Ademir Figueiredo
Coordenador de pesquisas
Francisco Jos Couceiro de Oliveira
Coordenador de relaes sindicais
Jos Silvestre Prado de Oliveira
Coordenador de educao
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Coordenadora administrativa
e nanceira
Rosana de Freitas
www.dieese.org.br
Presidente
Pedro Delarue Tolentino Filho
1
o
Vice-presidente
Luprcio Machado Montenegro
2
o
Vice-presidente
Srgio Aurlio Velozo Diniz
Diretor de Estudos Tcnicos
Luiz Antnio Benedito
Diretora-Adjunta
de Estudos Tcnicos
Elizabeth de Jesus Maria
Secretrio Geral
Claudio Mrcio Oliveira Damasceno
Diretor-Secretrio
Maurcio Gomes Zamboni
Gerente de Estudos Tcnicos
lvaro Luchiezi Jr.
www.sindisconacional.org.br
Organizadores
lvaro Luchiezi Jr.
Srgio Eduardo Arbulu Mendona
Progressividade da Tributao e
Desonerao da Folha de Pagamentos
elementos para reflexo
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a
fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
Progressividade da tributao e desonerao da folha de pagamentos :
elementos para reexo / organizadores: Jos Aparecido Carlos
Ribeiro, lvaro Luchiezi Jr., Srgio Eduardo Arbulu Mendona.
Braslia : Ipea : SINDIFISCO : DIEESE , 2011.
154 p. : grfs., tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-132-8
1.Tributao. 2.Sistema Tributrio. 3.Salrios. 4. Brasil. I.Ribeiro
I. Ribeiro, Jos Aparecido Carlos. II. Luchiezi Jnior, lvaro. III.
Mendona, Srgio Eduardo Arbulu. IV. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 336.200981
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................7
CAPTULO 1: PROGRESSIVIDADE DA TRIBUTAO E JUSTIA FISCAL:
ALGUMAS PROPOSTAS PARA REDUZIR AS INEQUIDADES
DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO ....................................9
CAPTULO 2: QUAL O IMPACTO DA TRIBUTAO E DOS GASTOS PBLICOS
SOCIAIS NA DISTRIBUIO DE RENDA DO BRASIL?
OBSERVANDO OS DOIS LADOS DA MOEDA ...........................25
Fernando Gaiger Silveira
Johnatan Ferreira
Joana Mostafa
CAPTULO 3: A PARTICIPAO DO DIEESE NA EXPERINCIA COLETIVA DE
CONSTRUO DA FERRAMENTA DE ACOMPANHAMENTO DA
POLTICA TRIBUTRIA NO BRASIL .........................................65
Rosane Almeida Maia
Carlindo Rodrigues de Oliveira
Frederico Luiz Barbosa Melo
CAPTULO 4: ENCARGOS SOCIAIS E DESONERAO DA FOLHA DE
PAGAMENTOS: REVISITANDO UMA ANTIGA POLMICA .........75
Carlindo Rodrigues de Oliveira
CAPTULO 5: DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS: DESCONSTRUINDO
OS MITOS DA FORMALIZAO DA MO DE OBRA
E DA COMPETITIVIDADE INDUSTRIAL ...................................85
Alvaro Luchiezi Junior.
CAPTULO 6: DESONERAO DE FOLHA DE PAGAMENTOS:
BREVES LEMBRETES E COMENTRIOS ...............................107
Joana Mostafa
Fernando Gaiger Silveira
Sergei Soares
ANEXO : RELATO DAS OFICINAS SOBRE PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO
E DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS ..........................125
Clvis Scherer
APRESENTAO
A tributao interfere diretamente na vida econmica e social de um pas. Por um
lado, gera incentivos alocao de recursos entre setores, bem como composi-
o do consumo e do investimento. Por outro, a tributao recai de forma distinta
sobre as famlias, podendo atuar em favor da reduo da desigualdade de renda
(tributao progressiva) ou, reversamente, em prol do aumento da desigualdade
(tributao regressiva).
De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno estatal
na vida cotidiana brasileira se concentram na ponta do gasto. O gasto do governo
com educao e sade, as transferncias previdencirias e assistenciais, entre outros,
so objeto de constante escrutnio quanto sua justia social. Ainda que se identi-
quem diversas razes para as falhas nas provises estatais, so comuns as crticas e
as reclamaes por melhorias no que tange aos gastos pblicos. As diculdades que
o pas precisa enfrentar no fornecimento de servios pblicos de qualidade ainda
so enormes, mas, apesar disso, as anlises a respeito do resultado distributivo dos
gastos sociais tm mostrado a sua contribuio na construo de um pas melhor e
mais justo.
Contudo, na denio do nanciamento da ao estatal por meio de tribu-
tos, a escolha por sistemas tributrios que sejam mais progressivos no consen-
sual. No mbito da discusso pblica o assunto no abordado e a incidncia do
sistema tributrio brasileiro, que nancia o gasto pblico, no bem conhecida.
Por falta de esclarecimento, supe-se, por exemplo, que a grande maioria dos
pagadores de impostos no Brasil seja formada por aqueles atingidos pelo imposto
de renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, estudos de diferentes autores e
instituies, como os encontrados neste livro, mostram que esta realidade no se
aplica aos tributos como um todo, e no Brasil, em geral, so as famlias de baixa
renda que sofrem o maior impacto com a tributao.
O Ipea, o Sindisco Nacional e o Dieese, instituies de notrio saber na
discusso da questo tributria no Brasil, j vinham atuando em conjunto em
torno do tema da questo tributria, no mbito do Observatrio da Equidade,
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Convidados a se
manifestar visando ao debate pblico, uniram esforos para ampliar o conheci-
mento sobre o tema, a m de disponibiliz-lo da melhor forma sociedade.
Em 2011, ante o desejo renovado do novo governo em promover mudanas
tributrias, essas trs instituies empreenderam novamente um esforo conjunto
para ampliar a discusso democrtica sobre equidade tributria e desonerao da
folha de pagamentos. Assim, organizou-se um ciclo de seminrios, que alcanou
quatro regies brasileiras, ocasio em que foram apresentadas as vises dos espe-
cialistas do Ipea, do Dieese e do Sindisco Nacional, propiciando acaloradas e
frteis discusses. Entre os frutos deste evento, foi publicada uma cartilha instru-
tiva sobre a progressividade tributria, com o objetivo de tornar o tema acessvel
ao grande pblico.
com esse histrico de reexo conjunta que o presente livro traz artigos
que abordam temas e posies variadas sobre a justia tributria no Brasil, ten-
tando superar as lacunas criadas pelas solues apressadas, na busca de respostas
altura dos desaos. Os trabalhos aqui apresentados tm em comum a certeza de
que o sistema tributrio brasileiro um campo que pode colaborar para produzir
melhorias substantivas na distribuio de renda.
Boa Leitura!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Presidente do Sindisco
Zenaide Honrio
Presidenta do Dieese
CAPTULO 1
PROGRESSIVIDADE DA TRIBUTAO E JUSTIA FISCAL:
ALGUMAS PROPOSTAS PARA REDUZIR AS INEQUIDADES
DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO*
1
Pedro Delarue Tolentino Filho**2
1 INTRODUO
A arrecadao tributria o meio pelo qual o Estado busca atingir seus objetivos
fundamentais descritos no Artigo 3 da Constituio Federal. A receita pblica,
composta principalmente por tributos, fundamental para o desenvolvimento
econmico, social e cultural do pas. Todo um conjunto de servios seguran-
a, educao, sade, previdncia e assistncia social, transporte e comunica-
es, entre outros depende e continuar dependendo, em larga medida, da
ao do Estado. Se a receita tributria for insuciente, corre-se o risco de que
estes servios essenciais no sejam prestados na medida necessria ou venham a
ser nanciados, em parte, por mecanismos alternativos e mais perigosos, como
a inao e o endividamento externo.
O sistema tributrio pode e deve ser utilizado como instrumento de dis-
tribuio de renda e de reduo da pobreza, pois, anal os recursos arrecadados
junto sociedade via tributos revertem em seu prprio benefcio. Isto se faz
por meio de gastos sociais e tambm por tributao, cobrando mais impostos de
quem tem mais capacidade contributiva e aliviando o peso dos mais pobres.
As ideias propostas neste captulo objetivam concretizar um estado de maior
justia scal. Nas sees 2 a 4, encontra-se um breve apanhado da questo da dis-
tribuio de renda no Brasil e de consideraes conceituais sobre progressividade,
capacidade contributiva e distribuio da tributao por bases de incidncia no
Brasil e no mundo. J na seo 5 so descritas algumas das alteraes da legislao
* Verso modicada do artigo com o mesmo ttulo apresentado no Ciclo de Conferncia Reforma Tributria,
organizado pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT) da Cmara dos Deputados, no dia 19 de maio de 2011.
** Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil (Sindisco Nacional).
10
Progressividade da Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos
tributria, aps 1995, que contriburam para aprofundar as injustias tributrias.
Desse modo, prope-se algumas mudanas na legislao que podem contribuir
para um sistema tributrio mais justo.
Haver maior justia scal no Brasil quando todos os cidados usufrurem
de melhor qualidade de vida e, como contribuintes, forem tratados sem qualquer
tipo de discriminao ou privilgios.
2 A QUESTO DISTRIBUTIVA NO BRASIL E A PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO
O Brasil a nona economia mais rica do mundo. No entanto, possui uma das
maiores concentraes de renda do planeta. A enorme disparidade distributiva
brasileira coloca nosso pas numa das piores posies do ranking mundial, con-
forme indicam os dados da tabela 1.
A concentrao de renda em nosso pas equipara-se apenas de alguns pases
da frica Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo, a despeito da
melhoria no ndice de Gini
1
de 0,601 para 0,538, no perodo de 1995 a 2009.
TABELA 1
Maiores economias do mundo e piores distribuies de renda (2009)
Maiores Economias do Mundo Piores Distribuies de Renda
Pases
PIB
(US$ milhes)
Pases
ndice
de Gini
1
o
Estados Unidos 14.256.300 1
o
Nambia 0,743
2
o
China 8.887.863 2
o
Comores 0,643
3
o
Japo 4.138.481 3
o
Botsuana 0,610
4
o
ndia 3.752.032 4
o
Belize 0,596
5
o
Alemanha 2.984.440 5
o
Haiti 0,595
6
o
Rssia 2.687.298 6
o
Angola 0,586
7
o
Reino Unido 2.256.830 7
o
Colmbia 0,585
8
o
Frana 2.172.097 8
o
Bolvia 0,572
9
o
Brasil 2.020.079 9
o
frica do Sul 0,578
10
o
Itlia 1.921.576 10
o
Honduras 0,553
11
o
Mxico 1.652.168 11
o
Brasil 0,550
Fonte: World Bank (2010) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2010).
O grco 1 reproduz a pirmide da distribuio de renda, indicando em
sentido crescente de baixo para cima, o percentual de renda apropriado segundo
os estratos de renda. Em 2009, 1% dos mais ricos da populao brasileira deti-
nham 12,6% da renda domiciliar, ao passo que os 50% mais pobres detinham
apenas 17,5%. Embora o quadro tenha evoludo positivamente ao longo dos
anos em 1995, 15,5% da renda era apropriada por 1% mais rico da populao
1. O ndice de Gini varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de zero, maior a igualdade distributiva. Quanto mais se
aproximar de 1, maior a desigualdade.
11
Progressividade da Tributao e Justia Fiscal
e apenas 13,4% pelos 50% mais pobres no se pode armar que o Brasil des-
frute de uma situao de franca melhoria e de menor desigualdade de renda.
As disparidades distributivas ainda so enormes e permanecem, ao longo das d-
cadas e governos, como um dos maiores desaos da poltica econmica.
GRFICO 1
Participao dos estratos sociais na renda domiciliar Brasil (1995-2009)
1% Mais Ricos
9% Mais Ricos
40% Seguintes
50% Mais Pobres
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
P
o
r
c
e
n
t
u
a
i
s
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2009).
As questes de equidade no Brasil vo alm da m distribuio de renda.
O nmero de pobres no Brasil ainda muito elevado, apesar da reduo recente
devido s polticas de transferncia s famlias de baixa renda.
2
Em 2009, 28,7%
dos domiclios brasileiros viviam em situao de pobreza (IBGE, 2008).
3
3 CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E JUSTIA TRIBUTRIA.
O Artigo 145 da Constituio Federal reza que os impostos devem ter carter
pessoal e observar a capacidade econmica do contribuinte ou simplesmente a
capacidade contributiva, utilizada como critrio para mensurar a isonomia entre
os diferentes rendimentos.
A capacidade contributiva refere-se ao nus tributrio a ser distribudo na
medida da capacidade econmica dos contribuintes (SILVA, 2010), isto , a base
2. Segundo estudo do Ipea as transferncias de previdncia e assistncia e os subsdios somaram 15,3% do PIB em
2008 (Dieese; Ipea; Sindisco Nacional, 2011, p.16).
3. Por este critrio so considerados pobres os arranjos familiares cuja mediana do rendimento familiar per capita
era de R$ 465,00.
12
de clculo deve demonstrar a capacidade de o contribuinte arcar com o pagamen-
to do tributo, assim como as alquotas progressivas devem reetir esta capacidade.
Quem detiver maior poder econmico deve ser tributado proporcionalmente,
por meio da progresso de alquota. Ou seja, os que gozam de benefcios ao capi-
tal, auferem riquezas, as quais devem ser tributadas progressivamente.
A aplicao prtica do princpio da capacidade contributiva, especialmente
no que diz respeito aos impostos diretos incidentes sobre a renda do contribuinte,
implica em aceitar os seguintes preceitos:
1) os tributos devem ser graduados em funo da renda de cada contribuinte
quem ganha mais deve pagar mais;
2) quanto maior for a base de clculo de um tributo, maior deve ser a sua
alquota; e
3) a renda mnima consagrada sobrevivncia deve ser minimamente
tributada ou, em ltima instncia, deve ser livre de tributao.
Esse ltimo preceito no questiona onde se inicia a capacidade contributiva
do contribuinte, pois esta se inicia aps a deduo dos gastos necessrios aqui-
sio do mnimo indispensvel a uma existncia digna para o contribuinte e sua
famlia.
O Artigo 145 tambm determina que a progressividade seja obrigat-
ria, permitindo a distino da efetiva capacidade econmica do contribuinte.
O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de renda
viabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atende
melhor ao princpio da justia tributria.
A tributao deve ser preferencialmente direta, de carter pessoal e progressiva.
Assim sendo, ela alcana a justia social por meio de tratamento tributrio equnime.
O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de renda
viabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atende me-
lhor ao princpio da justia tributria, o qual exige que se observe no apenas a
isonomia como tambm: i) o tratamento desigual aos desiguais, no discriminan-
do a tributao segundo a origem do rendimento; e ii) a aplicao de alquotas
mais condizentes com a realidade distributiva brasileira.
Justia tributria implica tambm em aceitar que o Estado crie um sistema
scal que, dentre outros requisitos, assegure que todos paguem seus tributos em
conformidade com seus recursos. Assim, o Estado deve evitar sistemas scais que,
alm de regressivos, tributem diferentemente rendas semelhantes.
13
Tributos progressivos e diretos so preferveis aos regressivos e indiretos por
razes de neutralidade, ecincia e equidade. Tributo eciente aquele que no
gera distores no comportamento dos agentes econmicos quanto alocao de
recursos. Ser eciente ser neutro em relao deciso de alocao de recursos.
Um tributo que incida sobre todos os bens e servios, em uma mesma alquota,
no altera os preos relativos e, portanto, um tributo neutro.
Um tributo tido como eciente perde parte de sua ecincia ao atender ao
objetivo da equidade. Ao tributar mais quem ganha mais, promovendo maior
justia tributria, as decises de alocao de recursos sero afetadas provocando
algum grau de inecincia no sistema. Esta uma verdade terica, da qual pases
como o Brasil, onde h dcadas predominam a desigualdade distributiva e tribu-
tria, no podem se furtar de enfrentar.
4 PROGRESSIVIDADE E BASES DE INCIDNCIA
Os tributos diretos, incidentes sobre a renda e o patrimnio, so mais adequados
para a questo da progressividade do que os indiretos, incidentes sobre a produ-
o e o consumo de bens e servios e passveis de transferncia a terceiros por
meio dos preos dos produtos e servios.
Um sistema tributrio pautado pela justia distributiva deveria apresentar
maior tributao sobre a renda do que sobre o consumo. Mais da metade da arre-
cadao tributria no Brasil provm de impostos indiretos e so pagos por toda a
populao, como demonstra o grco 2.
GRFICO 2
Carga tributria por base de incidncia Brasil
Brasil (2000) Brasil (2009)
61
24
4
12
Consumo
52
Renda
28
Patrimnio
4
Outros
16
Consumo
Renda
Patrimnio
Outros
Fonte: Sindisco Nacional (2010).
14
Dados recentes, apresentados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (Ipea), a partir da pesquisa de oramentos familiares realizada pelo Insti-
tuto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), em 2008/2009, e publicados
em parceria com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socio-
econmicos (Dieese) e o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil (Sindisco Nacional), mostram os impactos da arrecadao
tributria na renda das famlias (grco 3).
GRFICO 3
Participao dos tributos diretos e indiretos na renda monetria Brasil (2008-2009)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
P
o
r
c
e
n
t
u
a
l

d
a

T
r
i
b
u
t
a
o
Dcimos de renda disponvel
Tributrao indireta Tributao direta Total tributos
0
5
10
15
20
25
30
35
Fonte: Ipea (2011), apud Dieese, Ipea e Sindisco Nacional (2011).
Para os 10% de famlias mais pobres, a carga tributria de impostos indire-
tos chegou a atingir 28% de sua renda total. Para os 10% de famlias mais ricas,
os impostos indiretos pesaram apenas 10% na sua renda.
Sistemas tributrios de pases desenvolvidos estruturam-se de forma oposta
ao brasileiro. Para o total dos pases da Organizao para a Cooperao e Desen-
volvimento Econmico (OCDE), a tributao sobre o consumo representa, em
mdia, cerca de 30% do total da arrecadao tributria. Somente a tributao
sobre o valor agregado contabiliza, nestes pases, mais de 15% do total da arreca-
dao. Em alguns deles, como EUA e Japo, ela inferior a 10% (OCDE, 2008).
A tabela 2 mostra que para os pases da OCDE a tributao sobre a renda e o
patrimnio maior do que a tributao sobre o consumo.
15
TABELA 2
Estrutura tributria no pases da OCDE
1
Base de incidncia 1995 2000 2008
Imposto sobre a renda das pessoas fsicas 27 25 25
Imposto sobre a renda das pessoas jurdicas 8 10 10
Contribuies para a seguridade social
2
25 24 25
Empregado 9 9 9
Empregador 14 14 14
Imposto sobre assalariados 1 1 1
Imposto sobre o patrimnio 6 6 5
Impostos sobre o consumo 19 19 20
Impostos gerais sobre o consumo 13 12 10
Impostos especcos sobre o consumo 3 3 3
Outros impostos
3
3 3 3
Total 100 100 100
Fonte: OCDE (2008)
Notas:
1
Participao porcentual das maiores categorias de tributos na arrecadao tributria total.
2
Inclui contribuies para a seguridade social paga por empregados autnomos e benecirios no includos na
distino entre empregados e empregadores.
3
Inclui impostos especcos sobre bens e servios e impostos sobre o selo.
A forte incidncia da tributao sobre o consumo uma perversa opo da
poltica econmica brasileira. Ela encarece os bens e servios, comprimindo a
demanda, com consequncias negativas sobre a produo, a oferta de empregos e
o crescimento econmico do pas. Reduz a capacidade de consumo das famlias
de rendas mdia e baixa.
Assim, o brasileiro paga duas vezes: i) diretamente, como consumidor, pelos
tributos embutidos no preo nal, e ii) indiretamente pelo nus que esta incidn-
cia impe ao crescimento da produo interna.
O problema central nesta questo diz respeito ao nanciamento do Estado
brasileiro via tributao. A populao de baixa renda suporta uma elevada tribu-
tao indireta, evidenciando que so as classes consumidoras e trabalhadoras que
nanciam o Estado por meio de tributos regressivos e cumulativos.
A contrapartida deste peso tributrio mnima. Os investimentos pblicos
no crescem proporcionalmente ao esforo tributrio exigido dos contribuintes,
evidenciando uma dupla situao de injustia social. A carga tributria supor-
tada pelas classes de menos renda que no recebem a contrapartida necessria em
bens e servios pblicos.
16
5 MUDANAS NA LEGISLAO TRIBUTRIA APS 1995
As mudanas tributrias realizadas na Constituio Federal de 1988 apontavam
para a descentralizao da arrecadao, em sentido oposto ao da centralizao
autoritria realizada na ditadura militar. O texto constitucional assumiu maior
compromisso com a equidade, tendo como objetivo tornar o sistema tributrio
mais justo do ponto de vista scal e com melhor distribuio de seu nus entre
os membros da sociedade.
As principais mudanas no sistema tributrio ocorreram no perodo de 1995 a
2002, com alteraes na legislao infraconstitucional, que caminharam no sentido
oposto aos princpios bsicos do sistema tributrio estabelecidos na Constituio de
1988. Estas alteraes agravaram a regressividade do sistema tributrio brasileiro.
Essas modicaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tribu-
trios, que transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre o
nus tributrio, alterando o perl da arrecadao. Dentre as alteraes realizadas,
destacam-se as seguintes aqui listadas.
Instituio dos juros sobre capital prprio, isto a possibilidade de remunerar os scios
e acionistas com juros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo sobre o
patrimnio lquido da empresa.
Trata-se da possibilidade de os scios e acionistas serem remunerados com
juros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo (TJLP) sobre o patri-
mnio lquido da empresa. Tal possibilidade permite a deduo destes gastos para
apurao do Lucro Real, conforme previso no Artigo 9 da Lei n 9.249, de 1995:
Artigo 9 A pessoa jurdica poder deduzir, para efeitos da apurao do lucro real,
os juros pagos ou creditados individualizadamente a titular, scios ou acionistas, a
ttulo de remunerao do capital prprio, calculados sobre as contas do patrimnio
lquido e limitados variao, pro rata dia, da Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP.
J o pargrafo 1 deste artigo determina como os juros sero deduzidos:
Artigo 9 (...)
1 O efetivo pagamento ou crdito dos juros ca condicionado existncia de
lucros, computados antes da deduo dos juros, ou de lucros acumulados e reservas
de lucros, em montante igual ou superior ao valor de duas vezes os juros a serem
pagos ou creditados.
Esses dispositivos permitem s empresas deduzirem de seus lucros o mon-
tante de juros que teriam sido pagos, caso todo o seu capital tivesse sido tomado
emprestado. Ele reduziu, portanto, a base de clculo do Imposto sobre a Renda
Pessoa Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL)
e, assim, o recolhimento destes tributos menor. Tal possibilidade denomina-se
17
deduo de juros sobre capital prprio e benecia principalmente as grandes em-
presas capitalizadas como os bancos.
Trata-se de um privilgio criado para as rendas do capital, permitindo s
grandes empresas reduzirem seus lucros tributveis a partir da deduo de despesa
ctcia, os juros sobre o capital prprio. Ou seja, os juros que teriam sido pagos,
caso seu capital fosse proveniente de uma operao de emprstimo. Como isso
representa signicativa economia tributria, as empresas passam a remunerar o
capital prprio, do dono ou dos scios ou acionistas com juros, em vez de paga-
rem dividendos, como ocorre em outros pases.
Os scios e os acio nistas que recebem esse rendimento, geralmente de valores
expressivos, pagam apenas 15% de Imposto sobre Renda na fonte. Isto implica em
enorme renncia scal. Entre 2004 e 2009, estimou-se a renncia total superior a
R$ 22 bilhes em valores correntes e R$ 26 bilhes em termos reais (tabela 3).
Esse dispositivo, segundo argumentao do governo poca de sua criao,
visou a diminuir os reexos negativos relacionados ao aumento da tributao em
virtude do m da correo monetria. Justicou-se que daria isonomia de trata-
mento entre o capital de terceiros e o capital prprio, evitando-se a bitributao.
Porm esta justicativa mostra-se falaciosa quando se verica o tratamento dado
s pessoas fsicas, para as quais tambm existem efeitos do m da correo mone-
tria ou da pretendida desindexao da economia.
Ora, se por um lado os empresrios receberam a compensao do mecanismo
de pagamento de juros sobre o capital prprio, as pessoas fsicas foram oneradas
pelos efeitos da inao, que continua a existir, embora em ndices mais modestos.
TABELA 3
Benefcios tributrios ao capital juros sobre o capital prprio
(Em R$ milhes)
Ano
Base tributria
estimada
1
Reduo nos encargos
tributrios sobre a
renda do capital
2
Imposto de renda
retido na fonte
(IRRF)
3
Renncia tributria do estado
4
Valores
correntes
Valores constantes
(IGP-DI)
2004 16.500,00 5.610,00 2.475,00 3.135,00 4.398,67
2005 19.380,00 6.589,20 2.907,00 3.682,20 4.722,44
2006 22.026,67 7.489,07 3.304,00 4.185,07 5.065,21
2007 18.093,33 6.151,73 2.714,00 3.437,73 4.090,15
2008 19.866,67 6.754,67 2.980,00 3.774,67 4.273,85
2009 21.000,00 7.140,00 3.150,00 3.990,00 4.061,48
Total 116.866,67 39.734,67 17.530,00 22.204,67 26.611,80
Fonte: Sindisco Nacional (2010, p. 24)
Notas:
1
Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadao da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos
boletins so divulgados apenas o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IPRF) pago sobre juros de capital prprio. A base
tributria o montante estimado de recursos distribudos aos scios capitalistas.
2
Signica

o quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL.
3
As pessoas fsicas pagam 15% de Imposto de Renda (IR) sobre o valor recebido com juros sobre capital prprio.
4
A renncia tributria calculada da seguinte

forma: 25% de IRPJ + 9% de CSLL 15% IRPF.
18
Iseno de Imposto de Renda (IR) distribuio de lucros a pessoas fsicas, eliminando o
Imposto de Renda Retido na fonte sobre os lucros e dividendos distribudos para os resul-
tados apurados a partir de 1/01/1996, conforme reza o Art. 10 da Lei n 9.249/1995.
Antes desta mudana, a alquota era de 15%.
Isso signica que os rendimentos das pessoas fsicas provenientes de lucros ou
dividendos no so tributados na fonte nem na declarao de ajuste anual de rendi-
mentos. So informados nesta ltima como rendimentos isentos e no tributveis.
comum que os scios ou os proprietrios de empresas armarem o recebimen-
to de baixssimo pro labore na declarao de ajuste anual do IR, muitas vezes abaixo do
limite da faixa de iseno do tributo, e elevados valores a ttulo de lucros e dividendos.
Assim, os scios e proprietrios pagaro muito pouco ou mesmo no paga-
ro IR, j que este incidir apenas sobre o pro labore declarado. Esta prtica, per-
mitida pela legislao, d tratamento tributrio desigual e injusto a contribuintes.
Enquanto os lucros e dividendos gozam de iseno, os rendimentos provenientes
do trabalho submetem-se a alquotas de at 27,5%.
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) estabelece, no Artigo 43, que o IR
deve incidir tanto sobre o capital como sobre o trabalho:
Artigo 43 O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e proventos de qualquer
natureza tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica:
I de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinao
de ambos;
II de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acrscimos patrimo-
niais no compreendidos no inciso anterior.
O CTN tambm dene, no Artigo 45, quem contribuinte do IR:
Artigo 45 Contribuinte do imposto o titular da disponibilidade a que se refere
o Artigo 43, sem prejuzo de atribuir a lei essa condio ao possuidor, a qualquer
ttulo, dos bens produtores de renda ou dos proventos tributveis.
Pargrafo nico A lei pode atribuir fonte pagadora da renda ou dos proventos tribu-
tveis a condio de responsvel pelo imposto cuja reteno e recolhimento lhe caibam.
Assim, sobre o titular da disponibilidade da renda e dos proventos que re-
cai o recolhimento do IR, seja ele o proprietrio de bens de produo o dono do
capital aplicado produtivamente, cotista ou acionista de empresa , ou simples-
mente qualquer outro contribuinte trabalhadores com ou sem carteira assinada,
autnomos, prestadores de servio, comerciantes, rentistas etc.
4

4. Em se tratando de acrscimo patrimonial, deve haver a incidncia do IR tanto para pessoa fsica quanto para jurdica,
segundo o inciso II do Artigo 43 do CTN. E, segundo faculta o pargrafo nico do Artigo 45 do CTN, a pessoa fsica
pode ter seu tributo recolhido diretamente ou retido pela empresa.
19
Em suma, quem recebe os rendimentos quer de capital, do trabalho, ou da
combinao de ambos, deve pagar o imposto, independentemente de a pessoa
jurdica pertencente ao proprietrio dos meios de produo ter sido tributada.
Iseno de IR da remessa de lucros e dividendos ao exterior e que tem impacto econmico
no balano de pagamentos.
Ainda que seja uma medida de atrao de capital estrangeiro ao pas pois
a tributao favorecida, aliada taxa de cmbio valorizada, favorece a remessa de
renda para exterior , necessrio uma reexo sobre o impacto dessa medida
sobre o saldo de transaes correntes do Brasil. Neste caso, deveria prevalecer
o princpio da reciprocidade neste tipo de medida, ou seja, seria concedida a
iseno tributria de lucros e dividendos somente aos pases que adotassem este
critrio para as empresas brasileiras.
Extino da punibilidade de crimes contra a ordem tributria, at mesmo sonegao de
impostos previstos na Lei n 8.137/1990, para os contribuintes em dbito com o Fisco,
mediante pagamento do tributo, conforme o art. 34 da Lei n 9.249/1995.
Isso signica que o contribuinte que zer apropriao indbita por exem-
plo, de IR retido do trabalhador ou da contribuio previdenciria ou emitir
nota scal fraudulenta, caso seja descoberto, basta pagar seu dbito junto ao Fisco
para car livre da punio de seis meses a dois anos de priso. Esta alterao
tambm enfraqueceu o combate sonegao tributria no pas.
A extino de punibilidade, tal qual prevista em nossa legislao, gera a sensao
de impunidade. Essa permisso, que supostamente objetivaria estimular as grandes
empresas devedoras a regularizarem sua situao, traz, de fato, um grave prejuzo
coletividade. Em muitos casos, as empresas deixam de recolher tributos espera de
algum programa de renanciamento. Nestes casos, gozam de incentivos scais, como
o parcelamento favorecido do dbito, em um longo lapso temporal, sem qualquer
outra sano punitiva quando de seu integral pagamento. Ou seja, fraudam o sco,
no recebem sano penal e ainda ganham o benefcio do parcelamento da dvida.
Diante disso, pode-se armar que os maus contribuintes so levados a acre-
ditar que o Estado valoriza o recebimento dos tributos em detrimento das puni-
es, deixando em segundo plano o combate sonegao scal. Os parcelamen-
tos de dbitos tributrios os famosos renanciamentos scais devidamente
legalizados, sem a respectiva aplicao de sano penal contribuem com a percep-
o da populao de o Estado reconhecer e tolerar a sonegao scal.
A extino de punibilidade constitui-se, portanto, em afronta ao princpio
da isonomia. Estimula, tambm, de forma indireta, a ideia de impunidade diante
do cometimento de crime. A falta de pagamento das obrigaes tributrias no
20
apenas o descumprimento legal, mas sim constatao de prtica de ilcitos, inclu-
sive com a possibilidade de aplicao de sanes penais.
Alm destas alteraes na legislao tributria, vigentes desde 1995, outros
projetos de lei, em trmite no Congresso Nacional, tambm contribuem para
o tratamento diferenciado entre contribuintes, privilegiando aqueles cuja ao
no passado tiveram inteno de fraudar o Fisco, por meio da prtica do desca-
minho e da falsidade ideolgica e material. Os Projetos de Lei n 113/2003 e
n 5.228/2005, tramitam na Cmara dos Deputados, e os Projetos de Lei n
443/2008 e n 354/2009, tramitam no Senado Federal, e versam sobre a repatria-
o de bens e direitos para o Brasil. Estes projetos visam a criao de um regime
de tributao diferenciado por meio da concesso de benefcios tributrios e pe-
nais, com o suposto escopo de estimular a cidadania scal por meio da reticao
da declarao e da repatriao de bens e direitos. Este tratamento diferenciado
afronta visivelmente o princpio da isonomia entre iguais contribuintes ao pos-
sibilitar que alguns regularizem sua situao perante o Fisco sem a imposio de
qualquer penalidade pecuniria ou criminal e, ainda, com a concesso de estmu-
los e benefcios de alquotas diferenciadas.
6 A REFORMA TRIBUTRIA NECESSRIA: POR UM SISTEMA TRIBUTRIO JUSTO
Para alcanar os objetivos e fundamentos previstos na atual Constituio brasi-
leira, devem-se resgatar os princpios da justia tributria. O Estado tem a obri-
gao de intervir e reticar a ordem social a m de remover as mais profundas
e perturbadoras injustias sociais. Assim, o quantum com que cada indivduo
vai contribuir para as despesas do Estado deve alcanar todos os cidados que se
acham na mesma situao jurdica, sem privilegiar indivduos ou classes sociais.
A lei tributria deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade.
Nesse sentido, necessrio revogar algumas das alteraes realizadas na
legislao tributria infraconstitucional, aps 1996, que sepultaram a isonomia
tributria no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento da
renda do trabalho. Entre estas mudanas destacam-se:
1) m da possibilidade de remunerar com juros o capital prprio das
empresas, reduzindo o IR e a CSLL;
2) m da iseno de IR distribuio dos lucros e dividendos, na remessa
de lucros e dividendos ao exterior e nas aplicaes nanceiras de
investidores estrangeiros no Brasil; e
3) revogao do Artigo 34 da Lei n 9.249/1995, que prev a extino
da punibilidade nos crimes contra a ordem tributria denidos na
Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e de sonegao scal,
21
previsto na Lei n 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente
promover o pagamento do tributo ou contribuio social. Alm disso,
deve-se tambm alterar a legislao para que os referidos crimes sejam
considerados crimes formais.
Tambm necessrio reorientar a tributao para que ela incida prioritaria-
mente sobre o patrimnio e a renda dos contribuintes. Como medidas para dar
o devido peso tributao direta no sistema tributrio brasileiro, bem como para
alcanar maior justia tributria, destacam-se as seguintes aes.
1) Submisso universal de todos os rendimentos de pessoas fsicas tabela
progressiva do IR, sendo o valor j tributado abatido como antecipao
do ajuste a ser feito no momento da declarao anual do IRPF.
2) Recuperao histrica da inao na tabela do IR, que sofreu seis anos
de congelamento (1996 a 2001), e a manuteno de correo peridica,
como as realizadas nos ltimos anos.
3) Desonerao do IRPF sobre os rendimentos do trabalho assalariado
de baixo e mdio poder aquisitivo, com reviso de alquotas, faixa de
iseno e aumento das possibilidades de deduo de despesas.
4) Regulamentao do pargrafo nico do Artigo 116 do CTN, alterado
pela Lei Complementar n 104/2001, para permitir autoridade
administrativa desconsiderar atos e negcios jurdicos que visem
ocultar a ocorrncia do fato gerador. A falta de regulamentao permite
que uma pessoa fsica se constitua como pessoa jurdica com a nica
nalidade de no pagar impostos e contribuies, pouco restando ao
Fisco fazer para impedir esta conduta. Na prtica, o Auditor-Fiscal no
pode valer-se deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado.
5. Implementao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). O sistema
tributrio brasileiro no alcana apropriadamente o conceito de fortu-
na. Muitos bens e direitos, adquiridos em razo direta do crescimento
da renda, cam excludos da tributao. A implementao do IGF pode
ser uma oportunidade para a prtica da justia tributria, aplicando-
se corretamente o princpio constitucional da capacidade contributiva.
Entretanto, deve-se atentar para as possibilidades de eliso scal deste
tributo, desestimulando, por meio da legislao, atitudes tais como a
transferncia de bens da pessoa fsica para uma pessoa jurdica como
forma de burlar o pagamento do imposto;
6. Adoo de progressividade no Imposto sobre a Transmisso (Causa
Mortis) ou Doao de Bens e Direitos (ITCD), de competncia dos
22
estados e do Distrito Federal. Em complementao ao IGF, deve ser in-
troduzida a progressividade no ITCD, adotando-se, por exemplo, como
no IR, uma faixa de iseno e uma tabela progressiva de contribuio,
conforme o valor do bem doado ou transmitido.
7) Aperfeioamento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores
(IPVA). Este tributo, de competncia dos estados e do Distrito Federal,
possui baixa progressividade e no incide sobre a propriedade de
embarcaes e aeronaves particulares. Isto porque, como sucedneo
da antiga Taxa Rodoviria nica, h entendimento jurisprudencial de
que ele pode incidir apenas sobre veculos terrestres. Para corrigir essa
distoro, bastaria que fosse inserida na Constituio uma previso de
incidncia do tributo sobre veculos automotores martimos e areos.
Num pas como o Brasil, com notrias distores de renda, uma afronta
que proprietrios de veculos suntuosos, como jatos, helicpteros, iates
e lanchas, sejam isentos de imposto sobre a propriedade desses bens.
Da mesma forma, o IPVA deve possuir uma progressividade que reita a
disparidade de renda e de disponibilidade nanceira entre o proprietrio
de um veculo de alto luxo e o proprietrio de um veculo popular.
8) Tributao dos bens e produtos em funo de sua essencialidade,
taxando-se mais os bens supruos e menos os produtos essenciais
vida. Tambm a opo pela tributao, preferencialmente direta, visa
observar a capacidade contributiva individual e a transparncia.
9) Por meio de medidas infraconstitucionais os tributos os gneros de
primeira necessidade bem como todos os produtos que compem a
cesta bsica devem ser isentos.
7 CONCLUSO
Com a adoo das medidas aqui propostas ser possvel construir uma reforma
tributria neutra sob o ponto de vista da arrecadao sem, portanto, aumento
da carga tributria com a adoo de um sistema muito mais justo que o atual.
O m das renncias scais concedidas aos rentistas propiciaria a possibilidade
de uma readequao da tabela de IR das pessoas fsicas, de modo a trazer ao sistema
as pessoas que hoje se encontram isentas de tributao ou contribuindo abaixo de
suas possibilidades, ao mesmo tempo em que reduziria a tributao das pessoas que
hoje so excessivamente tributadas, notadamente a classe mdia assalariada.
As medidas de aumento de progressividade na taxao sobre o patrimnio, jun-
tamente com o aumento da progressividade do imposto sobre a renda, possibilitariam
a gerao de recursos para que fosse desonerada a tributao sobre o consumo, tor-
23
nando mais baratos para a populao todos os gneros de primeira necessidade, alm
de outras mercadorias, em especial as que possuem efeito indutor de crescimento so-
bre a economia, como insumos construo civil, eletrodomsticos, automveis etc.
As medidas propostas neste artigo tambm trariam maior ecincia scaliza-
o tributria, na medida em que aumentam a percepo de risco na sonegao, o
que permitiria integrar ao sistema tributrio setores que hoje escapam da tributao.
Ao contrrio do que possa parecer, num primeiro momento, para os setores
mais abastados da sociedade que pagariam mais para o sustento da nao (na
verdade, contribuiriam na medida de sua real capacidade econmica) , as altera-
es propostas no sistema tributrio disponibilizaro mais recursos para as classes
mdia e baixa, as quais sero direcionadas naturalmente ao consumo, trazendo
um crculo virtuoso de crescimento sustentado, que, em ltima anlise, ter sig-
nicativo impacto positivo nos lucros dos setores produtivos da sociedade.
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CAPTULO 2
QUAL O IMPACTO DA TRIBUTAO E DOS GASTOS PBLICOS
SOCIAIS NA DISTRIBUIO DE RENDA DO BRASIL?
OBSERVANDO OS DOIS LADOS DA MOEDA
Fernando Gaiger Silveira*1
Jhonatan Ferreira**2
Joana Mostafa***3
Jos Aparecido Carlos Ribeiro*
1 APRESENTAO
O mecanismo de nanciamento estatal por excelncia a tributao. Sua estru-
turao foi concomitante congurao dos estados nacionais modernos e, com
base nela, o Estado empreende suas funes, sejam as mais clssicas, como a fun-
o de defesa e diplomacia, sejam as mais recentes, como os programas e polticas
sociais. Mesmo a capacidade do Estado de se endividar e, portanto, de transcen-
der os limites da arrecadao tributria corrente est, em ltima instncia, atrela-
da prerrogativa estatal de tributar no futuro, alm de, no menos importante,
emitir o meio circulante (senhoriagem).
O nanciamento estatal na forma de tributao interfere diretamente na
vida econmica e social. A tributao gera incentivos e desincentivos alocao
de recursos entre setores, composio do consumo e do investimento. Ademais,
a tributao recai de forma distinta sobre as famlias, podendo trabalhar a favor
da reduo ou do aumento da desigualdade de renda.
O setor pblico brasileiro, ou melhor, a Unio, os estados, o Distrito Federal e
as municipalidades arrecadaram, em 2008, aproximadamente 35% do PIB em tribu-
tos, tendo devolvido ao setor privado cerca de 15% em benefcios previdencirios
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.
** Coordenador de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
*** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.
26
e assistenciais e bem menos por meio de subsdios. Deste montante, cerca de um
tero corresponde ao pagamento de aposentadorias e penses de servidores pbli-
cos. Suas despesas de consumo alcanaram quase 20% do PIB, enquanto as despesas
com investimentos formao bruta de capital xo e com o pagamento de juros
lquidos aos detentores de ttulos pblicos foram de 2,3% e 5,4%, respectivamente.
Nos oramentos pblicos, sobressaem, ainda, as despesas com as polticas de educao
e sade, que atingiram pouco mais de 8,5% do PIB em 2008.
De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno
estatal na vida econmica e social brasileira se concentram na ponta do gasto.
O consumo do governo com educao e sade, as transferncias previdencirias
e assistenciais, entre outros, so objeto de constante escrutnio quanto a sua jus-
tia social. Ainda que se identiquem razes das mais diversas para as falhas nas
provises estatais, o senso comum constantemente reclama por melhores gastos
pblicos. Com alguma generosidade, poderia-se supor que tais crticas fossem um
clamor por provises pblicas de qualidade para todos.
No obstante, parece que a constatao do provimento inadequado do
Estado pretende, ao invs de melhor-lo, destru-lo por completo. O discurso
do gasto ineciente e injusto tem como diagnstico mais comum a incapacidade
congnita do Estado de gerir recursos, de faz-lo idoneamente, ou de atuar sem
particularizar propsitos pblicos. Por serem esses os pressupostos da crtica
ao provimento estatal, esta pretende antes servir ao argumento de reduo da
carga tributria brasileira, em vez de conspirar a favor da construo de maiores
e melhores servios e transferncias pblicas. Apesar do senso comum, as anlises
quanto ao resultado distributivo dos gastos sociais tm razovel consenso em
torno da sua contribuio para um pas mais justo.
Do outro lado da questo, na ponta do nanciamento da ao estatal, a escolha
por sistemas tributrios que sejam mais ou menos progressivos no consensual.
No mbito da discusso pblica, o assunto no abordado adequadamente. O resultado
distributivo do sistema tributrio brasileiro, que nancia aquele mesmo gasto pblico
altamente criticado, no conhecido por todos. Por falta de transparncia, supe-se,
erroneamente, que o grosso dos pagadores de impostos no Brasil so aqueles atingidos
pelo imposto de renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, como se mostrar a seguir,
esta no a realidade dos impostos como um todo. Os impostos no Brasil recaem
com maior fora nas famlias de baixa renda.
Do ponto de vista da discusso acadmica, tampouco a progressividade da
tributao um princpio. Pelo contrrio, a teoria econmica convencional pro-
pala que, caso precisem existir, os impostos devem ser neutros, recaindo propor-
cionalmente entre setores e produtos, para que no distoram as sinalizaes,
supostamente bencas e perfeitas, dos mercados. Na atualidade, economistas
com perl mais conservador vo alm, argumentando que os impostos devem ser
regressivos, pois seria prefervel que recassem sobre aqueles que no poupam ou
27
Qual o Impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na Distribuio de Renda do Brasil?
no investem, ou seja, sobre as classes mdias ou baixas. Postula-se, nesta linha,
que seria preciso sacricar o consumo corrente em prol do aumento da poupana
e, assim, do investimento e da produtividade. Logicamente que, ao colocar a
disjuntiva entre consumo e poupana, esta viso postular a necessidade de o
sistema tributrio no onerar as rendas mais altas, pois estas so as que mais pou-
pam. Tambm resulta deste raciocnio a sugesto de no onerar o investimento,
seja ele nanceiro ou produtivo.
Outra viso, prxima ao formalmente descrito em Constituies de diversos
pases, a que propala o princpio da justia tributria. Os impostos, nesta viso, devem
ser progressivos, porque a redistribuio de renda implicar em mais consumo, mais
mercado interno, maior escala de produo, com maior previsibilidade e estabilidade
da demanda. O tamanho e estabilidade das fontes de demanda so os fatores que
determinam as decises de investimento e, portanto, comandam o crescimento.
De todo modo, talvez mais relevante que os argumentos econmicos, a justicativa
mais contundente ao princpio de justia tributria diz respeito ao bem-estar social que
decorre do princpio. Ao se assumir que o sistema econmico no produz, necessria e
automaticamente, o maior bem-estar possvel sociedade, postula-se que o bem-estar
desejvel aquele que iguala, pelo menos economicamente, os residentes. Assim, a
tributao deve ser tal que distribua o nus entre os cidados de forma progressiva
para alcanar a igualdade, seja ela de resultados ou de oportunidades.
Este trabalho resultado da atualizao dos resultados apresentados por
Silveira (2008; 2010) incorporando, de um lado, a valorao da proviso pblica
de sade e educao e, de outro, ampliando a avaliao dos tributos indiretos ao
estimar o Imposto Sobre Servios (ISS) e empregar todas as alquotas de Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), isto , de todos estados.
Ficar, mais uma vez, demonstrada o quo regressiva a tributao brasi-
leira, desta vez com base na ltima Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), de 2008-2009, fato
j evidenciado por Vianna et al. (2000) nas regies metropolitanas, com base
na POF 1995-2006, e por Silveira (2008; 2010) e Pinto-Payeras (2010) para a
POF 2002-2003. As novidades so o aprofundamento dos impactos distributivos
do gasto social, em funo tanto de seu crescimento como do aumento de sua
progressividade. Efetivamente, os gastos previdencirios, assistenciais e em sade
e educao pblica cresceram signicativamente nesses cinco a seis anos entre as
POFs, aumentando sua participao em nove pontos percentuais frente renda.
O incremento do gasto social tem sido apontado pelos estudiosos do gas-
to governamental, que, segundo estimativas do Ipea relativas ao gasto social fede-
ral, teve sua participao, em relao ao PIB, aumentada de 13,0% para 15,8%.
1

Os gastos aqui considerados, com benefcios previdencirios e assistenciais e com a
1. Ver Ipea (2011).
28
sade e educao pblica, aumentaram de 11,9% do PIB, em 2003, para 13,6%, em
2009, o que representa uma participao da ordem de 90% do gasto social federal.
Esta participao deve ser ainda maior para o gasto social pblico, uma vez que os
gastos em sade e educao se sobressaem nas despesas de estados e municpios.
E no caso da tributao, a despeito da continuidade do carter regressivo so-
bre a renda pessoal, duas importantes mudanas distributivas ocorreram. Primei-
ro, a composio entre tributos diretos e indiretos se alterou, com a diminuio
de importncia dos indiretos, o que implica no arrefecimento do efeito regressivo
da tributao. Efetivamente, diminuiu a parcela dos tributos indiretos de 17,6%
para 15,5% da renda publicada entre 2003 e 2009, com os diretos crescendo 0,4
pontos percentuais. Essa elevao da tributao direta, ainda que leve, se deve a
incluso ao mercado formal de trabalho que se assistiu nos ltimos anos, com o
crescimento do peso das contribuies previdencirias. Na POF elas cresceram
de 3,0% para 3,3% da renda publicada, entre 2003 e 2009, considerando cabe
sublinhar somente a parcela do empregado. Este crescimento se observa nos da-
dos da carga tributria, apurados pela Receita Federal, apresentados no grco 1,
em termos de sua composio, com destaque para os tributos aqui avaliados, que
so os incidentes sobre a renda e consumo das famlias.
GRFICO 1
Evoluo da composio da carga tributria brasileira (2003 e 2009)
(Em %)
Fonte: Receita Federal.
29
As contribuies previdencirias aumentaram sua participao na carga tri-
butria brasileira, de 2003 a 2009, de 6,1% para 6,9%, sendo que os indiretos
tiveram sua participao reduzida em quase cinco pontos percentuais, com os
diretos respondendo, em 2009, por 55,6% da carga. importante sublinhar que
os tributos aqui avaliados respondem por 61,0%, cando fora de nossa mensu-
rao: o Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ); a parcela patronal das con-
tribuies previdencirias; o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); a
Contribuio Social sobre Lucro Lquido; a Contribuio Provisria sobre Mo-
vimentao Financeira (CPMF); o Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e
Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD); o Imposto de Transmisso de
Bens Imveis (ITBI); o salrio educao; as contribuies para o sistema S, entre
os diretos; e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e o Imposto sobre
Comrcio Exterior, entre os indiretos.
A abordagem mais usual de avaliao dos impactos distributivos do sistema
de proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter
universal sade e educao aquela que compara as medidas de concentrao
da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno gover-
namental. A gura 1 apresenta os diferentes estgios de renda, considerando-se,
inicialmente, a renda auferida no mercado ou privadamente transferncias inter-
domiciliares , denominando-a de renda original. Em verdade, esto contemplados
nesta fase aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da adi-
o dos benefcios ou da deduo dos impostos. O segundo estgio refere-se renda
inicial, resultado da adio renda original dos benefcios monetrios concedidos
pelo Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais. Esta a renda que
contm todos os rendimentos investigados pela pesquisa domiciliar, sendo, assim,
a renda publicada. Em um terceiro estgio, deduzem-se os impostos sobre a ren-
da, as contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e
veculos, chegando-se renda disponvel. Nas duas etapas seguintes, a renda ps-
tributao e a renda nal, resultam, a primeira, da subtrao dos impostos indiretos,
e a segunda, da adio renda ps-tributao da valorao e alocao da proviso
pblica em educao e sade. Vale sublinhar que a renda ps-tributao e a renda
nal so to somente artifcios para a simulao dos impactos dessas polticas.
2
2. No caso dos tributos indiretos, por exemplo, a iseno ou a desonerao deles no implicaria em aumentos na
renda similares ao volume dos bencos scais e, sim, alteraes na renda real devido s alteraes nos preos que
pode se esperar da concesso de benefcios tributrios. No caso da educao e da sade, a transferncia de valores
similares aos gastos pblicos para a compra desses servios no mercado no considera que a proviso pblica implica
transferncia de maior valor caso tais servios fossem adquiridos no mercado.
30
FIGURA 1
Estgios de redistribuio da renda
renda ps-
tributao
renda
original
renda
inicial
renda
disponvel
renda
final
+
previdncia e
assitncia
tributos
diretos
tributos
indiretos
+
sade e educao
pblicas
Fonte: Jones (2007).
Elaborao dos autores.
O grco 2 ilustra a evoluo das mudanas na renda mensal monetria familiar
per capita e no ndice de Gini, entre 2003 e 2009, em funo das polticas previdenci-
ria, assistencial, tributria e de educao e sade pblicas. Nas tabelas 1 e 2, so apre-
sentadas as alteraes, em 2003 e 2009, na estrutura de repartio da renda monetria
domiciliar per capita na passagem para cada um dos estgios de renda, bem como seus
valores mdios mensais e coecientes de Gini, em valores porcentuais.
Decidiu-se apresentar os resultados dos impactos distributivos considerando so-
mente os rendimentos monetrios investigados pela POF, mas incorporando, na lti-
ma etapa, a educao e a sade pblicas, por meio da alocao dos gastos pblicos aos
rendimentos das famlias. Ou seja, adicionaram-se renda monetria as transferncias
em espcie operadas pelo setor pblico nas reas da educao e da sade.
clara a mudana de patamar, entre 2003 e 2009, da desigualdade da dis-
tribuio de renda, bem como de seus montantes. Ela j perceptvel, de modo
modesto, na distribuio da chamada renda original, com uma reduo na
desigualdade de apenas 1,7% medida pelo ndice de Gini. Na transio da
renda original para a renda inicial, que acontece uma mudana de maior
flego: o impacto das transferncias diretas de renda (principalmente Previdncia
e Assistncia Social) se apresenta mais redistributivo, tornando a desigualdade na
renda inicial 5% menor em 2009 do que era em 2003. No surgem melhorias
adicionais na distribuio de renda quando so consideradas a tributao direta
e indireta. O impacto redistributivo dos tributos diretos, bem como o efeito re-
concentrador dos tributos indiretos, observados em 2009, so essencialmente
idnticos aos calculados para 2003. De tal modo que a distncia entre os ndices
de Gini da renda ps-tributao se mantm em 5% avano obtido ainda na fase
da renda inicial, devido ao efeito das transferncias de renda.
Amplia-se a distncia somente quando se comparam as rendas nais de 2003
e 2009, aps a incorporao da educao e da sade pblicas. Concretamente,
em 2009, o ndice de Gini da renda nal 9,5% menor que o de 2003, o que
signica que os avanos nas reas de sade e educao permitiram quase duplicar
a queda na desigualdade alcanada com as polticas previdenciria e assistencial.
31
GRFICO 2
Comportamento do ndice de Gini e das rendas monetrias original, inicial,
disponvel, nal Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica POF/IBGE
(microdados 2002-2003 e 2008-2009).
Os dados deixam claro que, em relao aos resultados de 2003, os avan-
os registrados em 2009 devem-se ao gasto pblico e no a seu nanciamento.
Isso porque, como se viu, aps a queda de 5,1% no Gini da renda monetria
inicial, que contempla a concesso de benefcios previdencirios e assistenciais,
no se observou diminuio mais expressiva na desigualdade nos estgios da ren-
da relacionados incidncia tributaria entre 2009 e 2003. Os ndices de Gini da
renda disponvel e da renda ps-tributao, em 2009, so 5,6% menores que os
respectivos ndices para 2003. Em verdade, a tributao preserva o mesmo efeito
distributivo, com a queda de 2,6% no Gini, efeito redistributivo da tributao
direta sendo compensada pelo crescimento de 4,7% no ndice, que reete o efeito
concentrador dos tributos indiretos. E, de fato, o que foi mais efetivo na diminui-
o da desigualdade foi o gasto de carter universal sade e educao pblicas.
3
3. Quando se considera a renda total, ou seja, os rendimentos monetrios e no monetrios, o comportamento da desi-
gualdade na passagem de um estgio da renda a outro similar ao observado para a renda monetria e as diferenas
relativas, entre 2003 e 2009, tambm guardam o mesmo padro. Verica-se, como resultado da maior progressividade
dos benefcios previdencirios e assistenciais e da estabilidade da incidncia dos impostos diretos e indiretos, uma
queda mais expressiva do ndice de Gini entre a renda original e a renda ps-tributao. Em 2003, o Gini diminui de to
somente 1,9% decorrente da previdncia, da assistncia e da tributao, passando a reduzir em 5,7%, em 2009. Quan-
do se analisa esse efeito sobre a renda total investigada pela POF onde se encontram os gastos no monetrios, em
que se sobressai o aluguel imputado e, no meio rural, a produo para autoconsumo e, em menor grau, a retirada do ne-
gcio , a mudana menos expressiva. Enquanto, em 2003, o Gini pouco se altera (-1,3%), em 2009, a queda atinge
4,4%. Pouco menos da metade da melhora observada quando calculado sobre as mesmas etapas da renda monetria.
32
Nas tabelas 1 e 2, encontram-se as informaes da estrutura de repartio da
renda domiciliar per capita, monetria, em cada um dos estgios de renda, em 2003
e 2009, respectivamente. Como apontado, observa-se uma mudana expressiva,
entre 2003 e 2009, na queda da desigualdade quando da passagem da renda ori-
ginal para a renda inicial, com o Gini diminuindo quase o dobro em 2009 frente
queda que se observava anteriormente (-7,6% contra -4,3%). Essa melhoria nos
efeitos distributivos das polticas previdenciria e assistencial se reete na estrutura
de distribuio da renda, por quintos de renda, com os 40% mais pobres tendo sua
participao na renda aumentada de 7,0% para 8,3%, enquanto os 20% mais ricos
tiveram sua participao diminuda de 66,2% para 63,0%.
TABELA 1
Brasil: distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes
estgios da renda, segundo quintos de renda (2002-2003)
Estatsticas
Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%)
Renda original Renda inicial Renda disponvel
Renda ps-
tributao
Renda nal
Quintos
1
o
1,2 1,9 2,0 1,7 3,5
2
o
4,3 5,1 5,4 4,9 7,0
3
o
8,9 9,4 9,7 9,2 11,0
4
o
17,5 17,4 17,8 17,3 17,9
5
o
68,2 66,2 65,1 66,9 60,6
Coeciente de Gini (%) 64,5 61,7 60,5 63,3 54,8
Mdia (R$ jan. 2009) 515,65 597,25 542,87 453,62 520,21
Fonte: POF/IBGE (microdados de 2002-2003).
TABELA 2
Brasil: distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes
estgios da renda, segundo quintos de renda (2008-2009)
Estatsticas
Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%)
Renda original Renda inicial Renda disponvel
Renda ps-
tributao
Renda nal
Quintos
1
o
1,0 2,4 2,6 2,2 4,2
2
o
4,6 5,9 6,2 5,7 7,2
3
o
9,4 10,4 10,9 10,3 10,4
4
o
18,1 18,3 18,8 18,3 14,7
5
o
67,0 63,0 61,6 63,5 63,5
Coeciente de Gini (%) 63,4 58,6 57,1 59,8 49,8
Mdia (R$ janeiro 2009) 596,49 733,04 662,38 561,56 663,50
Fonte: POF/IBGE (microdados de 2002-2003).
33
Os efeitos distributivos da tributao direta e indireta so muito semelhan-
tes, em termos relativos, entre as duas POFs. Cabe observar, entretanto, que o
efeito regressivo da tributao indireta no mais suciente para repor a desi-
gualdade anterior concesso dos benefcios previdencirios e assistenciais e ao
recolhimento dos tributos diretos mudana devida, quase que integralmente,
ao aumento do poder redistributivo dos benefcios sociais. Por m, a proviso p-
blica de servios de educao e sade mostrou-se, tambm, bem mais efetiva em
termos distributivos, acarretando uma queda do Gini da ordem de 17% contra os
pouco mais de 13% que se vericava em 2003.
2 BASES DE DADOS E PROCEDIMENTOS DE ESTIMAO
As estimativas aqui apresentadas tm por base as Pesquisas de Oramentos Fami-
liares (POF) do IBGE de 2002-2003 e 2008-2009, com o aporte das informaes
da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003 e 2008, no que
concerne ao Suplemento Sade.
A avaliao dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferncias
e de impostos sobre a renda das famlias realizada por meio dos indicadores
usuais de concentrao da renda, considerando-se tais indicadores para as rendas
anteriores e posteriores concesso dos benefcios e incidncia dos tributos.
Emprega-se, ento, um esquema de estgios de renda, com a primeira, deno-
minada renda original, constituindo-se dos rendimentos de carter privado, ou
seja, todos aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da
adio dos benefcios ou da deduo dos impostos. Em um segundo momen-
to, so adicionados renda original os benefcios monetrios concedidos pelo
Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais, obtendo-se a cha-
mada renda inicial. Em verdade, a renda inicial a renda familiar per capita apu-
rada e divulgada nas POFs. Deduzindo-se desta os impostos sobre a renda, as
contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e ve-
culos , obtm-se a renda disponvel. Com a subtrao dos impostos indiretos,
tem-se a renda ps-tributao. Adicionalmente, acrescentado o efeito distri-
butivo dos gastos com os benefcios pblicos em espcie educao e sade,
de forma a obter um resultado que reetia o impacto de todos os benefcios e
tributos. Chega-se, assim, renda nal. Tal esquema est descrito na gura 2.
34
FIGURA 2
Estgios de redistribuio da renda

RENDA ORIGINAL
anterior a interveno governamental

(trabalho, vendas, juros, aluguis, doaes, etc.)
BENEFCIOS TRANSFNCIAS

MONETRIOS

(aposentadorias, penses, auxlios, bolsas, seguro desemprego e outros)
=
RENDA INICIAL
-
IMPOSTOS DIRETOS

(imposto de renda, contribuies previdencirias, IPTU, IPVA e outros)
=
RENDA DISPONVEL
-
IMPOSTOS INDIRETOS
(ICMS, IPI, PIS-cofins e CIDE)

=
RENDA PS TRIBUTAO
+
+

SADE E EDUCAO PBLICA
=
RENDA FINAL
A escolha recai sobre a POF pelo fato de ser a nica investigao domiciliar
que permite a realizao de estimativas da incidncia dos tributos indiretos sobre
a renda das famlias, pois coleta os dados relativos s despesas efetuadas com bens
e servios. Assim, serve tambm de base para a aplicao das alquotas legais ou
efetivas incidentes sobre o consumo. De outra parte, entre as despesas investiga-
das pela POF, encontram-se os gastos realizados com o pagamento dos tributos
35
incidentes sobre o patrimnio
4
e so investigadas as dedues e os recolhimentos
dos tributos sobre a renda.
5
Evidentemente que so os valores declarados, poden-
do haver imprecises, seja pela diculdade em recordar os valores pagos, seja pela
subdeclarao dos rendimentos e dos ativos, portanto dos impostos a eles ligados.
A investigao na POF dos tributos diretos incidentes sobre a renda feita
na apurao dos recebimentos do trabalho principal e secundrio e de trs
dedues incidentes sobre eles: as contribuies previdencirias (ou previdncia
pblica), o Imposto de Renda (IR) e outras dedues.
6
E, para os outros rendi-
mentos que incluem aposentadorias e penses, programas de transferncia de
renda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia, doaes, aluguis , inves-
tiga-se o total de dedues, sem as discriminar. A maneira como a informao
apresentada permite concluir que, na rubrica outras dedues dos rendimentos
do trabalho, est computado o Imposto Sobre Servios (ISS)
7
e uma parcela de
outros encargos tributrios sobre a renda. J nas dedues de outros rendimen-
tos que no os do trabalho, bem como nas dedues de outros recebimentos,
esto englobados valores relativos a contribuies previdencirias, IR e ISS, alm
de outras dedues que no se referem a encargos tributrios.
Encargos relativos a outros tributos, como as contribuies de classe (sin-
dicatos e conselhos prossionais), ou a outras formas de incidncia de tributos
j descritos como o IR relativo a exerccio anterior, o ISS de carter eventual
e os recolhimentos previdncia pblica , podem ser extrados do quadro que
trata de despesas com contribuies, transferncias e encargos nanceiros. Nas
despesas com servios domsticos, reportam-se as despesas efetuadas com o reco-
lhimento da parcela do empregado previdncia social.
Em resumo, as informaes constantes da POF permitem reunir os valores
relativos ao pagamento de tributos diretos em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA e
demais tributos sobre renda. Neste ltimo grupo, esto includas as duas rubricas
de dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes, o ISS eventual, as con-
tribuies de classe e a CPMF. No quadro 1, encontram-se discriminados todos
os cdigos considerados no agrupamento dos tributos diretos em contribuies
trabalhistas, Imposto de Renda, IPTU, IPVA e outras dedues sobre a renda.
4. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA).
5. Imposto de Renda (IR), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e outros
6
.
Infelizmente, no se tem muita clareza de tudo o que est englobado em outras dedues, pois, segundo os
manuais da pesquisa especialmente o dos entrevistadores , aqui se inscreveria, principalmente, o Imposto Sobre
Servios (ISS), no sendo includo o recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Cabe destacar
que, da anlise dos trabalhadores que apresentam outras dedues, encontram-se aqueles ( o caso de empregados
pblicos, militares e empregados do setor privado) sobre os quais no incide tal tributo.
7. Considera-se aqui o ISS pago por prossionais liberais, autnomos, podendo, em alguma medida, ter sido declarado,
pela pessoa investigada, o imposto recolhido pela empresa quando efetua um pagamento a um prossional autnomo
a pessoa fsica investigada.
36
QUADRO 1
Grupos de tributos com suas descries nas POFs (2002-2003 e 2008-2009)
Grupo de
tributos
Tipo de Tributo Descrio na POF
INSS
Contribuio previdenciria
sobre renda do trabalho
Deduo do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico,
empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e
conta prpria) para a previdncia pblica.
Contribuies individuais
com INSS
Previdncia pblica, Funrural; seguro coletivo de trabalho (previdncia
pblica); Fundo Especial da Polcia Militar (Funespom, previdncia militar);
previdncia estadual; previdncia municipal; e previdncia federal.
INSS do empregado
domstico
Despesa com contribuio previdncia pblica dos empregados domsticos.
IR
IR sobre renda do trabalho
Deduo de IR do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado
pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empre-
gador e conta prpria).
Gastos individuais com IR Complementao do IR; IR do exerccio anterior.
IPVA
IPVA e taxas com autom-
veis e outros veculos
Emplacamento, licena, multas, IPVA, transferncia de veculo, documento,
carteira de motorista.
IPTU
IPTU do imvel principal
IPTU e adicionais, ITR-IPTR, SPU e INCRA.
IPTU dos outros imveis
Outros
Outras dedues sobre a
renda do trabalho
Outras dedues do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado
pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empre-
gador e conta prpria).
Dedues sobre outras
rendas que no trabalho
Dedues sobre aposentadorias e penses; bolsa de estudo; penso alimentcia;
auxlios; aluguis; vendas; adicionais e complementaes salariais; indenizaes;
abonos; dcimo terceiro; e frias.
ISS Imposto sobre servios (ISS) (eventual).
Contribuies de classe
Conselho e associao de classe; contribuio sindical, imposto sindical,
mensalidade cooperativa; e contribuies a outras associaes.
Com base na POF, possvel estimar a incidncia dos seguintes tributos indi-
retos: o ICMS, o IPI, o PIS, a Cons, a Cide e o ISS,
8
empregando-se, para tanto, as
alquotas relativas a cada uma das modalidades de tributo. No caso do IPI e do ICMS,
as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como os benefcios tributrios con-
cedidos para alguns produtos, sejam isenes ou redues de base de clculo, podem
ser obtidas a partir do regulamento aplicado pelo governo federal e pelos estados.
O ICMS de responsabilidade dos estados e as legislaes guardam dife-
renas cabendo lembrar que os estados mais ricos, portanto, de maior base tri-
butria, contam com maiores benefcios tributrios, notadamente sobre o consu-
mo, ainda mais que o tributo cobrado preferencialmente pelo estado produtor.
Assim, decidiu-se considerar as regras/normas de cada estado para o ICMS os cha-
mados Regulamentos do ICMS obtidas nos sites das secretarias estaduais de Fazenda,
8. O ISS aqui considerado o imposto repassado aos preos pelos prestadores de servios sobre os quais incide o tributo.
37
isto , aplicando-se as alquotas, bem como as isenes, desoneraes e redues da
base de clculo. Isto, por si s, bastante complexo, j que as POFs de 2002-2003 e de
2008-2009 englobam aproximadamente 12 mil produtos. Para tornar factvel a pro-
posta de analisar a carga em cada unidade federada, foi preciso adotar o pressuposto de
que incide sobre o produto a alquota do estado em que o produto consumido, in-
dependentemente de sua origem. Na estimativa da incidncia, algumas despesas sobre
as quais no h cobrana de ICMS, IPI e ISS foram descartadas. Inscrevem-se, neste
grupo, despesas com servios pessoais, as denominadas outras despesas correntes
9

e as despesas que tratam da diminuio do passivo, bem como parcelas das despesas
diversas e dos gastos com educao, sade e habitao.
No caso do PIS e da Cons, adotou-se para os produtos considerados
passveis de tributao, em consonncia com a legislao, a alquota de 9,25%,
aplicada s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa.
10

Ou seja, considera-se que estas contribuies incidem sobre o consumo das fa-
mlias na medida das suas alquotas. Cabe sublinhar, ademais, que foram con-
siderados os casos especiais de produtos com tratamento diferenciado quanto
incidncia deste tributo como a situao particular do setor de servios onde o
regime de incidncia cumulativa tem maior presena.
Como o IPI faz parte da base de clculo do ICMS, faz-se necessrio realizar
o seguinte procedimento: em uma primeira etapa, aplica-se aos gastos preos a
respectiva alquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a este
tributo; em uma segunda etapa, desconta-se dos gastos a parcela correspondente
ao ICMS, gerando-se, assim, novos valores, que incorporam a parcela correspon-
dente ao IPI. Destes montantes, foram extrados os valores anteriores ao recolhi-
mento do IPI e do ICMS por meio da frmula (1).
Dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos - ICMS) /(1 + alquota nominal do IPI) (1)
Foi possvel obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pa-
gamento do IPI.
11
Quanto ao PIS e Cons, aplica-se a alquota do regime de
no cumulatividade e a alquota estimada do regime cumulativo para os setores
enquadrados em cada regime aos valores globais dos correspondentes dispndios,
resultando da a parcela relativa a estas contribuies.
9. Verdade que se observa a incidncia de PIS-Cons em determinadas rubricas desses grupos de despesa.
10. Para o PIS/PASEP, o regime de incidncia no cumulativa foi institudo pela Lei n
o
10.637/2002, e para a Cons,
pela Lei n
o
10.833/2003. As alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cons, com a incidncia no cumulativa,
so, respectivamente, de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimos
por cento (7,6%).
11. Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do ICMS o numerador do lado direito da frmula) o
novo total obtido (gastos lquidos de ICMS e IPI).
38
No caso da Cide incidente sobre operaes realizadas com combustveis (Cide-
Combustveis), consideram-se, de um lado, as alquotas, denidas em 2004, de R$
0,28 por litro de gasolina e de R$ 0,07 por litro de leo diesel; e, de outro, a mdia
dos preos destes combustveis praticados naquele ano. Como resultado, chega-se a
alquotas efetivas de 14,7% e de 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente.
O ISS tambm foi considerado na apurao da carga tributria, mediante a apli-
cao das alquotas e as isenes vlidas nas capitais de cada Unidade da Federao (UF)
s despesas com servios tributveis realizadas pelas famlias dos respectivos estados.
No que concerne ao gasto social, duas so as modalidades de transferncia:
as monetrias, associadas concesso de benefcios previdencirios e assistenciais
e de auxlios ao trabalhador; e as no monetrias, ou seja, os benefcios em es-
pcies, onde se destacam a sade e a educao pblica. Na POF se conta com
dados bem discriminados das transferncias monetrias, ou seja, coletam-se as
informaes de aposentadorias e penses, de auxlios previdencirios e assisten-
ciais, dos diversos programas de transferncia de renda e de apoio ao trabalhador.
Na ltima POF, de 2008-2009, investigou-se o regime pblico de previdncia de
liao das aposentadorias e as penses: o Regime Geral da Previdncia Social o
INSS e o dos Funcionrios Pblicos Regimes Prprios de Previdncia Social.
Somam-se a esses benefcios da previdncia social as transferncias monet-
rias governamentais relacionadas assistncia social e proteo ao trabalhador.
No primeiro caso, tm-se os chamados benefcios assistenciais amparados na Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas), os programas de transferncia de renda
para as famlias e populaes pobres e os programas de proteo social a jovens e
crianas. Entre as aes de proteo ao trabalhador, o seguro-desemprego aquela
que se constitui em transferncia monetria.
Os tipos de recebimento categorizados pela POF que guardam similaridade
com as transferncias monetrias realizadas pelo poder pblico benefcios pre-
videncirios, assistenciais, de proteo ao trabalhador e educacionais podem ser
reunidos em cinco grandes agregados: aposentadorias e penses; auxlios; bolsa de
estudo; programas de transferncia de renda; e seguro-desemprego. Isso permite
incluir na anlise alguns tipos de benefcios concedidos pelos empregadores em
carter facultativo ou em razo de acordo trabalhista, bem como os concedidos a
servidores pblicos. O quadro 2 relaciona as informaes contidas nas POFs s
distintas polticas pblicas que operam transferncias monetrias.
39
QUADRO 2
Tipos de transferncias monetrias benefcios investigados nas POFs
(2002-2003 e 2008-2009) e respectivas polticas pblicas
Categoria de
transferncia monetria
Descrio na POF Poltica Pblica
Aposentadorias e
penses
Aposentadorias e penses do INSS e da Previ-
dncia Pblica municipal, estadual e federal
1
e
complementos
Regime Geral da Previdncia Social e regimes
prprios de previdncia (servio pblico): apo-
sentadorias (idade, tempo de servio, invalidez
e especial) e penses (morte)
Benefcio de Prestao
Continuada (BPC)
Benefcio de Prestao Continuada (BPC, Loas)
2
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Auxlios
Auxlio a portadores de decincia fsica; acidente
de trabalho (previdncia pblica); auxlio-doena;
3

auxlio-natalidade; auxlio-maternidade; auxlio-
tratamento;
4
auxlio-educao, auxlio-creche;
auxlio-escola; auxlio-me guardi; auxlio-velhice;
auxlio-funeral
Auxlios do RGPS (benefcios previdencirios
ou acidentrios) e benefcios a servidores
pblicos
Bolsa de estudo Bolsa de estudo
Bolsas das agncias de fomento pesquisa
(CNPq e Capes)
Seguro-desemprego
Seguro-desemprego, salrio-desemprego e
auxlio-desemprego
Seguro-desemprego
Transferncias de renda
Bolsa Famlia;
5
Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil; Bolsa Escola;
5
Renda Mnima;
Auxlio Energia Eltrica; Agente Jovem;
6
Cesta
Bsica; Carto Cidado;
5
Auxlio-Leite; Bolsa-
Renda; Auxlio-Gs e Auxlio-Defeso
7
Bolsa Famlia, PETI (P. Erradicao Trab.
Infantil) e Auxlio Jovem do Ministrio do
Desenvolvimento Social; Programas Estaduais
e Municipais de Transferncia de Renda; Tarifa
Social de Energia Eltrica.
Fontes: POF, Cardoso Jr. & Castro (2005), Boletim de Polticas Sociais do Ipea (vrios nmeros).
Notas:
1
Na POF 2002-2003, no foram discriminadas as aposentadorias e penses segundo o regime previdencirio.

2
Na POF 2002-2003, o BPC no fazia parte dos recebimentos codicados, podendo ter sido apurado como aposenta-
doria ou como auxlio velhice ou decincia.

3
Em 2002-2003, consideraram-se duas rubricas de auxlio-doena, sendo um deles o benefcio da previdncia social e o
outro, possivelmente, concedido pelo empregador do setor pblico. Em 2008-2009, este segundo auxlio no foi codicado.

4
O auxlio-tratamento se inscreve entre os auxlios concedidos pelo empregador do setor pblico.

5
O Bolsa Famlia no havia sido implementado quando da POF 2002-2003, sendo reportados todos os programas
unicados que lhe deram origem. Na POF 2008-2009, preservou-se os cdigos desses programas remanescentes, uma
vez que a unicao completa s foi ultimada em 2010.

6
Em 2002-2003, havia tambm o Adjunto Solidariedade, programa de apoio aos jovens cujo sucedneo foi o Agente Jovem.
7
O Auxlio-Defeso no existia quanto da POF 2002-2003.
A estimativa dos impactos dos chamados benefcios pblicos em espcie,
em que se destacam o fornecimento de servios e bens educacionais e de sade,
depende, de um lado, de investigaes domiciliares que apurem a utilizao ou,
em outros termos, o consumo destes produtos e servios e, de outro, de registros
administrativos detalhados dos gastos pblicos. Detalhados tanto por esferas de
governo como pelas diferentes aes e programas. No caso do detalhamento por
nveis de governo, importante que estejam depurados de duplas contagens e de
omisses. J o detalhamento de programa e aes fundamental para a melhor
identicao dos beneciados pelas polticas. verdade que a discriminao dos
gastos pblicos deve ter contrapartida na apurao do uso dos servios, isto , h
40
que se ter, nas pesquisas, a investigao da utilizao dos diferentes servios e bens
oferecidos pelo setor pblico.
Quanto proviso pblica dos bens e servios de sade, foi necessrio o
emprego da PNAD, uma vez que o acesso e a utilizao da sade pblica so
investigados, nesta pesquisa, em inquritos especiais realizados a cada cinco anos
desde 1998. J para a educao pblica, a POF conta com informaes acerca da
frequncia escola, seu nvel e grau, e se pblica ou privada.
No caso da educao, conta-se com estimativas do gasto pblico mdio anu-
al por aluno, discriminadas por nveis de ensino e unidades da federao desen-
volvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Tei-
xeira do Ministrio da Educao (INEP). Assim, a valorao da proviso pblica
em educao automtica, aplicando-se as estimativas do investimento por aluno
do INEP s pessoas que frequentam escolas pblicas, por estado da federao e
nvel de ensino.
Para os gastos em sade, a metodologia aqui empregada tem por base estu-
do de alocao das despesas do Sistema nico de Sade (SUS) com a produo
ambulatorial e as internaes hospitalares empregando o suplemento de Sade da
PNAD. Resta, ento, a lacuna relativa parcela dos gastos em sade que no os
do SUS, sejam outras rubricas da execuo oramentria do Ministrio da Sade
(MS) sejam os gastos prprios de estados e municpios.
Com base nos dados da execuo oramentria do MS de 2003 e de 2008,
possvel classicar os gastos em sade em seis grandes grupos internaes, aten-
dimentos ambulatoriais, outros, medicamentos, pessoal ativo e servios pblicos.
Foram excludos os gastos do MS com pessoal inativo, amortizaes, juros e in-
vestimentos, pois estas despesas no se relacionam ao provimento de servios p-
blicos de sade, ao menos no momento em que se avalia o impacto distributivo.
No caso das internaes, foi feito o agrupamento em cinco categorias para
compatibilizao com as informaes das PNADs sobre quais internaes hospi-
talares as pessoas realizaram nos ltimos 12 meses. Em relao aos procedimentos
ambulatoriais, o esforo foi de compatibilizar as informaes da PNAD referentes
aos atendimentos realizados nas duas ltimas semanas com a ampla gama de pro-
cedimentos do Sistema de Informaes Ambulatoriais.
Considerou-se que, nas rubricas outros, medicamentos, pessoal ativo e
servio pblico, a incidncia est relacionada aos subgrupos de despesas, poden-
do ter carter universal, perl semelhante aos gastos hospitalares ou ambulatoriais
do SUS, destinar-se a populaes especcas e/ou regionais. Dados que os gastos
estaduais e municipais no esto discriminados da mesma forma que os do MS e
do SUS, decidiu-se utilizar como parmetro de alocao destes gastos a proporo
41
dos gastos federais por grupos de famlias segundo os estratos de renda domiciliar
per capita em agregados espaciais selecionados.
No tocante aos gastos estaduais, reproduziu-se a distribuio dos gastos fe-
derais em cada estado. No caso dos municpios, pode-se dividi-los em dois gru-
pos: aqueles pertencentes s regies metropolitanas (RMs) e os demais. Para o
primeiro grupo, pode-se usar a repartio dos gastos federais nas respectivas re-
gies metropolitanas para distribuir os gastos dos municpios da mesma regio.
Para os demais municpios, a opo somar os gastos municipais em cada estado
(exclusive os municpios metropolitanos) e distribuir estes gastos conforme os
gastos federais com servios ambulatoriais (exclusive atendimentos de alta com-
plexidade, isto , quimioterapia, hemodilise e ans) naquele estado.
Decidiu-se empregar mtodo simples de imputao dos gastos em sade
apurados via PNAD na POF. Calculou-se, para os estratos populacionais um
vinte avos de renda domiciliar per capita, para cada um dos agregados espaciais
comuns s duas pesquisas, a razo entre o gasto pblico em sade e a renda do tra-
balho. A utilizao da renda do trabalho se deve ao fato da maior proximidade em
seus valores nas duas pesquisas, uma vez que, para renda total, os valores apurados
na POF superam em muito os coletados na PNAD. Os nveis geogrcos comuns
s duas pesquisas so as nove regies metropolitanas (Porto Alegre, Curitiba, So
Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm),
as reas urbanas no metropolitanas dos 26 estados e do Distrito Federal e as
cinco reas rurais das grandes regies.
3 INCIDNCIA TRIBUTRIA, CONCESSO DE BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS E
ASSISTENCIAIS E UTILIZAO DOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO E SADE
3.1 Incidncia da tributao direta
O objetivo deste tpico apresentar os resultados das estimativas de incidncia
dos tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando o quo progressivos ou
regressivos so os impostos diretos.
Nas POFs, como apontado anteriormente, essa avaliao direta, uma vez
que nela so coletadas as dedues sobre os rendimentos contribuies previ-
dencirias, imposto de renda e outras dedues e os impostos incidentes sobre
o patrimnio. O que as POFs nos mostram? Os dados de Vianna (2000), para
1995-1996, de Silveira (2008), para 2002-2003, e os aqui reportados, para 2002-
2003 e 2008-2009, evidenciam uma baixa progressividade da tributao direta
no pas. Em 1995-1996, enquanto os tributos diretos extrados das famlias com
renda familiar superior a 30 salrios mnimos eram seis vezes maiores que os re-
colhidos pelas famlias com renda familiar de at dois salrios, o rendimento das
42
primeiras era 37 vezes a renda percebida pelas mais pobres. Assim, como bem
apontam Vianna et al. (2000, p. 49), tendo por
parmetro de comparao da progressividade de um sistema tributrio (...) as dife-
renas da distribuio de renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia
encontrada sugere que o grau de progressividade da tributao direta insuciente
para compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira.
J para as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009, as famlias localizadas no dci-
mo mais pobre da populao destinaram, respectivamente, 3,7% e 3,0% de sua renda
ao pagamento e/ou recolhimento de impostos diretos, enquanto, no dcimo mais
rico, a carga tributria foi de 12,0% e 13,0%. Isso frente ao fato de a renda familiar
mdia per capita dos 10% mais pobres representar 1,1% e 1,6% da renda do dcimo
mais rico, em 2003 e 2009, respectivamente. Como se pode vericar, houve uma me-
lhoria tanto na progressividade como da distribuio da renda, com o ndice de pro-
gressividade de Kakwani passando de 0,1218 para 0,1423, embora ele seja inferior ao
observado em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Dos dez pases avaliados
por De Beer, Vrooman e Schut (2001), seis contam com ndices de progressividade
da tributao direta superior ao da nossa tributao direta. Em trabalho recente, Wang
& Caminada (2011) avaliaram os efeitos distributivos das transferncias monetrias
e impostos diretos para 36 pases, sendo que os impostos diretos, para a mdia desses
pases, implicaram em uma reduo de 4,5% no Gini, frente a uma reduo, no caso
brasileiro, da ordem de 2%.
Como, em grande parte dos pases avaliados, a distribuio primria da
renda isto , anterior concesso de benefcios e tributao bem menos
concentrada e os benefcios previdencirios e assistenciais tm efeitos distribu-
tivos bem pronunciados, o impacto distributivo dos tributos diretos se d em
um cenrio de maior equidade distributiva. Assim sendo, a comparao mais
adequada em relao aos pases em desenvolvimento, em que se observam, tam-
bm, indicadores de progressividade bem mais expressivos. Barreix, Villela e Roca
(2007) reportam ndices de Kakwani de 0,357, para a Colmbia, de 0,417, para
a Venezuela e de 0,423, para o Equador. no caso peruano que se tem um ndice
de Kakwani de to somente 0,047, inferior, portanto, ao brasileiro.
Soma-se a isso o fato de a participao da tributao direta na renda nal,
aps terem sido descontados todos os tributos, situar-se em torno de um tero,
nos pases desenvolvidos, enquanto, no Brasil, de to somente 10%.
Assim, em nosso pas, alm de a tributao direta ter um peso menos expressi-
vo, ela ainda se mostra menos progressiva do que nos pases onde os sistemas tribu-
trios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos maiores.
Depreende-se, da anlise do grco 3, que a progressividade na tributao
direta se deve, notadamente, incidncia do imposto de renda, sendo que os
43
tributos sobre patrimnio apresentam, de modo geral, um perl neutro. No que
concerne s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se ob-
serva pode ser creditada ao alto grau de desliao previdenciria dos trabalhado-
res mais pobres e ao fato de haver um teto no rendimento base da contribuio.
Outros tributos que incidem sobre a renda do trabalho principal, entre os quais
se destaca o ISS,
12
exibem um resultado intermedirio, com respeito progres-
sividade, relativamente ao imposto de renda e s contribuies previdencirias.
GRFICO 3
Comportamento da incidncia da tributao direta sobre a renda, por tipos de
tributos e segundo dcimos de renda monetria familiar per capita Brasil
(2002-2003 e 2008-2009)
0

1,5
3,0
4,5
6,0
7,5
9,0
10,5
12,0
13,5
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Dcimos de renda monetria familia per capita Dcimos de renda monetria familia per capita
%

d
a

r
e
n
d
a

mdia mdia
Outros Automveis e imveis Contribuio previdenciria Renda
2002-2003 2008

-2009
Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009.
Observa-se que os tributos diretos que mais oneram as famlias situadas nos
dcimos inferiores e medianos so as contribuies previdencirias e os tributos
sobre o patrimnio, penalizando justamente as famlias de menor riqueza e com
insero mais precria no mercado de trabalho.
Vale apontar, ainda, que a composio dos tributos diretos no sofreu altera-
es signicativas entre as duas POFs. De todo modo, verica-se uma diminuio
na parcela dos tributos sobre o patrimnio na metade mais pobre, compensada
pelo crescimento na participao das contribuies previdencirias. Entre os mais
ricos, isto , nas famlias situadas nos 30% mais ricos as alteraes foram, grosso
modo, inexistentes.
12
.
Vale lembrar que, no caso, se trata do imposto recolhido pelos prossionais liberais e autnomos prestadores de servios.
44
3.2 Tributao indireta: tributos, incidncia e carga
sobre a renda e o consumo
Foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a Cons, o ISS
13
e a Cide dos
combustveis. As alquotas efetivas foram calculadas segundo as regras em vigor,
empregando-se, no caso do ICMS, de competncia dos estados, os regulamentos
estaduais do ICMS (RICMS) em vigor em 2007, levando-se em conta tanto as
isenes tributrias como outros tipos de desonerao, entre as quais se destacam
as redues da base de clculo previstas nos RICMS de cada estado e no Distrito
Federal. Adotou-se, tambm, o pressuposto de que a incidncia do ICMS se efe-
tiva no estado onde o consumo do produto se realizou, embora este imposto seja
parcialmente recolhido pelo estado produtor.
J para o ISS, decidiu-se adotar as alquotas e benefcios vigentes nas capi-
tais dos respectivos estados (sendo a de 5% a mais comum nas listas de servios),
uma vez que as amostras da POFs admitem como menor nvel de desagregao
as Unidades da Federao.
Em relao ao PIS e Cons, aplicou-se, na maioria dos casos, o regime de in-
cidncia no cumulativa, cujas alquotas so, respectivamente, de 1,65% e de 7,6%,
tendo sido, ademais, consideradas as isenes e desoneraes, como as concedidas
a produtos alimentares. Para o setor de servios, utilizou-se o regime de incidncia
cumulativa destes impostos, considerando haver uma etapa de produo e outra de
comercializao, sendo as alquotas de 0,65% e de 3%, respectivamente.
Alguns dos pressupostos para a estimao da carga indireta implicam su-
bestimar a incidncia, enquanto outros, em superestim-la. Considerar que, para
todas as despesas com produtos e servios apuradas na POF, h o recolhimento
dos tributos indiretos, signica desconsiderar a existncia de eliso e evaso scais
e a ecincia do sistema de arrecadao tributria. J a suposio de que os tribu-
tos indiretos sobre o valor adicionado funcionam perfeitamente, ou seja, no
se verica a cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos e
crditos, seja por interpretao das normas de desonerao resulta em subesti-
mar a incidncia desses tributos.
14

O grco 4 apresenta os resultados da estimativa da incidncia da tributa-
o indireta sobre a renda total das famlias em 2009, segundo nveis de renda,
comparando os novos resultados com os anteriormente calculados para 2003.
13
.
Aqui se considera o ISS presente nos preos dos bens e servios, ou seja, o ISS como tributo indireto.
14. Em Vianna et al. (2000) e Magalhes et al. (2001), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtos
alimentares benecirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundavam em cobrana
em cascata. J em Silveira (2008), em razo de a legislao, especicamente a do Estado de So Paulo, ter passado a
denir o porcentual de reduo da base de clculo, mas a alquota nal, aplicava-se esse porcentual. Esse aperfeioa-
mento, quanto aos benefcios scais, estendeu-se s outras legislaes estaduais, que se fez acompanhar da ampliao
do leque de produtos alimentares contemplados.
45
Dois fatos chamam a ateno: o primeiro a elevada regressividade da tributao
indireta, com destaque para o ICMS e PIS-Cons. O segundo a estabilidade
que se observa na carga indireta sobre as famlias, notadamente no primeiro d-
cimo de renda. Em realidade, vericam-se pequenas redues na participao da
tributao indireta sobre a renda entre 1 e 2 pontos percentuais, com destaque
para a queda no 2
o
, 3
o
e 4
o
dcimos. Isso resulta na permanncia do perl bastante
regressivo da incidncia dos tributos indiretos.
GRFICO 4
Comportamento da incidncia da tributao indireta sobre a renda total, por tipos
de tributos e segundo dcimos de renda monetria nal (descontados os tributos)
familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
0
3
6
9
12
15
18
21
24
27
30
mdia
mdia
2002/2003 2008/2009

%

n
a

r
e
n
d
a

t
o
t
a
l
Dcimos de renda ps-tributao familiar per capita
ICMS IPI ISS PIS Cide
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
6
o
7
o
8
o
9
o
10
o
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
6
o
7
o
8
o
9
o
10
o
Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009 (microdados).
No se observam diferenas signicativas na composio da tributao indi-
reta nos diferentes dcimos de renda. Predomina o ICMS, que responde por cerca
de 50% da carga indireta avaliada, seguido pelo PIS-Cons, com uma participao
da ordem de 30%. O IPI, o ISS e a Cide-Combustveis tm suas participaes
incrementadas medida que se aumenta o nvel de renda, comportamento mais
presente no binio 2002-2003. Esta maior aproximao nas composies da
tributao indireta dos diferentes estratos de renda deve-se tanto melhoria
da distribuio da renda como convergncia das cestas de consumo, com o
crescimento da participao dos gastos nas famlias pobres com a aquisio de
produtos industrializados e de servios em geral.
Os indicadores de progressividade dos tributos indiretos se mostraram est-
veis entre 2003 e 2009, tendo ocorrido uma diminuio expressiva em seu peso
46
na renda. Isso se reetiu em uma alterao expressiva na contribuio marginal
dos tributos indiretos desigualdade, isto , um pequeno incremento na tributa-
o indireta passou a ter um efeito concentrador menor.
3.3 A carga tributria total
A tabela 3, que apresenta as estimativas da carga scal direta e indireta sobre as
famlias, em 2009, mostra que o elevado grau de regressividade da tributao in-
direta no contrabalanado pela progressividade dos tributos diretos, resultando
na regressividade do sistema tributrio. Isto se d quando se empregam os rece-
bimentos como base de avaliao da carga, e mostra-se ainda mais regressivo ao
se considerar somente a parcela monetria da renda. A situao bastante diversa
quando se utiliza o gasto como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos
indiretos apresentam regressividade, mesmo que no to expressiva, pois repre-
sentavam quase um quarto do gasto monetrio nos dcimos inferiores, decaindo
um pouco nos dcimos superiores de renda e atingindo 14% nos 10% mais ricos.
TABELA 3
Participao dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto, Brasil (2008-2009)
1
Dcimos
de renda
disponvel
% Indireta
2
% Direta % Total Tributos
Renda
total
Renda
monetria
Gasto
total
Gasto
monetrio
Renda
total
Renda
monetria
Renda
total
Renda
monetria
Mix gasto (indireta)
e renda (direta)
Total Monetrio
1
o
28 47 16 21 4 6 32 53 20 27
2
o
22 30 16 21 4 5 25 35 20 26
3
o
19 25 16 20 4 6 23 31 20 26
4
o
18 23 16 20 5 6 23 29 21 26
5
o
17 21 16 20 5 6 22 27 21 26
6
o
16 19 16 19 5 7 22 26 21 26
7
o
15 18 15 18 6 7 21 25 21 25
8
o
15 17 15 18 7 8 21 25 22 26
9
o
13 15 14 17 8 9 21 24 23 26
10
o
10 10 12 14 11 12 21 23 23 26
Total 13 15 14 17 8 10 22 25 23 26
Fonte: POF 2008-2009 (microdados).
Notas:
1
Foram desconsideradas as observaes com renda ps-tributao negativa.
2
No se adotou o princpio de avaliao da incidncia da tributao indireta sobre a renda
e/ou gasto lquido dos tributos diretos.
Considerando-se para o clculo da incidncia tributria o gasto monetrio,
no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, conclui-
se pela neutralidade dos tributos, ou seja, a incidncia semelhante para os
diversos nveis de renda. Fica ao redor de 26% do mix renda e gasto monetrios.
47
No entanto, como j analisado, o melhor parmetro para avaliao da carga
tributria a renda. H, todavia, o inconveniente de se utilizar a renda monetria,
dado que as famlias de baixa renda, e at mesmo as situadas nos dcimos medianos
da distribuio, apresentam expressivos dcits oramentrios. Como a apurao da
tributao indireta realizada com base nas despesas monetrias, chega-se a valores
de participao da tributao indireta na renda monetria das famlias pobres muito
elevados, ou melhor, pouco crveis. Em funo disso, decidiu-se empregar a renda
total como base de apurao da carga tributria sobre as famlias.
Em Silveira (2003), a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias
metropolitanas, em 1995-1996, foi de 25,7%, no primeiro dcimo, 14,3%, no
quarto, passando a 10,5%, no stimo, e atingindo somente 6,5% no ltimo. Adi-
cionando a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das
famlias atingia 28%, no primeiro dcimo, 23%, no seguinte, caindo para cerca
de 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos, passando, na metade mais rica, a
representar entre 14% e 16%. Tais nmeros so sucientes para demonstrar o
carter reforador da desigualdade da renda de nosso sistema tributrio.
Para 2002-2003, a carga dos tributos diretos sobre a renda monetria das fa-
mlias, segundo Silveira (2008),
15
era entre 3% e 5% nos cinco primeiros dcimos
de renda, passando a quase 8% no oitavo dcimo, para atingir 12% no dcimo mais
rico. Esta progressividade mostra-se insuciente para contrarrestar a regressividade
da tributao indireta, cuja incidncia na renda monetria superava a 30% na me-
tade mais pobre da populao, enquanto, no oitavo e no dcimo dcimos, era de
19% e 12% respectivamente. Assim, o peso dos tributos na renda monetria dos
mais pobres era mais de duas vezes o observado nos dcimos de renda superiores.
O grco 5 compara os resultados da repartio da carga tributria total
sobre as famlias em 2008-2009 com aquele observado em 2002-2003, tendo por
base a renda total, pois, como foi sugerido, esta se mostra como o melhor par-
metro para avaliar a carga tributria. O emprego da renda total tem por objetivo,
como dito, atenuar o problema do dcit oramentrio, de modo a apresentar
resultados mais consistentes para a incidncia dos tributos indiretos nos primeiros
dcimos de renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na renda
disponvel, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, o grco apresenta as
participaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributos
indiretos na renda total disponvel descontados todos os tributos diretos.
Novamente, a regressividade da tributao indireta e a progressividade da
tributao direta encontram-se evidenciadas no grco 5, tendo por resultado a re-
gressividade da carga tributria total: nos 10% mais pobres, ela atinge ao redor de
15.

Os resultados so semelhantes aos aqui apresentados, uma vez que foram aplicados os mesmos procedimentos
48
32%, caindo continuamente at representar, nos 10% mais ricos, 12%. Como j
apontado, as alteraes ocorridas entre 2003 e 2009 so pouco expressivas, obser-
vando-se, de um lado, uma diminuio tnue na incidncia da tributao indireta
entre 1 e 2 pontos percentuais e, de outro, um incremento, tambm marginal, de
0,5 pontos percentuais na tributao direta. Logo, a carga tributria total sobre as
famlias e seu perl distributivo pouco se alteram, e os ndices de progressividade
dos tributos diretos e indiretos em 2003 e 2009 cam muito semelhantes.
GRFICO 5
Carga tributria sobre renda total
(Em %)
0
3
6
9
12
15
18
21
24
27
30
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
6
o
7
o
8
o
9
o
10
o
mdia 1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
6
o
7
o
8
o
9
o
10
o
mdia
2002/2003 2008/2009
Dcimos de renda ps-tributao monetria familiar per capita
Indireta inicial Indireta final Direta inicial
A regressividade da tributao indireta ca mais uma vez ilustrada quando
se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos frente dos mais pobres em compa-
rao com o valor desta razo para os tributos indiretos. Efetivamente, enquanto
a razo 20+/40- para a renda total de 5,6 vezes, no caso dos tributos indiretos, esta
relao de cerca de trs vezes. Situao que se mostra ainda mais aguda quando
se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, sendo de 29
vezes, para a renda total, e de, to somente, dez vezes no caso dos tributos indiretos.
Neste particular, assistiu-se a mudanas bastante expressivas entre 2003 e 2009,
pois, em 2003, a parcela da renda apropriada pelos 20% mais ricos era 6,4 vezes
a que cabia aos 40% mais pobres; e esta razo, no caso dos 10+/10-, atingia 33,1
vezes. Esta alterao na distribuio da renda implica na diminuio das razes
entre a parcela dos tributos recolhidos pelos mais ricos frente a que recai sobre
os mais pobres.
49
Importa destacar que as diferenas dos dados de 2009, com respeito par-
ticipao da tributao direta e indireta na renda e no gasto, e os de 2003, se
concentram nas incidncias dos tributos indiretos e do total dos tributos sobre a
renda monetria. O restante dos dados da carga tributria apresenta variaes de
pouca monta.
Efetivamente, houve, entre 2009 e 2003, uma queda signicativa na inci-
dncia dos tributos indiretos sobre a renda monetria, superior ou igual a cinco
pontos percentuais nos trs primeiros dcimos de renda e menor nos estratos
superiores de renda. Teria ocorrido uma diminuio to expressiva da carga tribu-
tria indireta e de sua regressividade? No h fatos que corroborem esse compor-
tamento, dado no terem ocorrido mudanas signicativas nas alquotas e regras
de funcionamento dos principais tributos indiretos.
O que de fato ocorreu foi uma melhoria substancial no equilbrio oramen-
trio das famlias mais pobres devido ao crescimento expressivo da renda destas
famlias e insero delas no crdito formal.
O peso dos tributos indiretos sobre a renda monetria, em 2002-2003, foi
calculado nos trabalhos de Zockun (2005), da Fecomrcio (2006), de Afonso
(2010) e em Comunicado da Presidncia do Ipea (IPEA, 2009), tendo recebido
grande ateno ao apontar para cargas tributrias indiretas e total da ordem de
50% nas famlias de baixa renda, o que tambm se observa neste trabalho quando
se emprega como parmetro de incidncia a renda monetria.
No entanto, conforme mencionado anteriormente, o uso da renda monet-
ria superestima o peso da tributao nas famlias de baixa renda por desconsiderar
os expressivos dcits oramentrios reportados nas POFs por essas famlias.
Com vistas a ilustrar os efeitos da diminuio dos dcits oramentrios das
famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos de renda, estimou-se qual
seria a participao dos tributos indiretos na renda monetria, caso esta preser-
vasse a mesma relao com os gastos monetrios, ou seja, se fosse considerado,
em 2009, o mesmo dcit oramentrio de 2003. O grco 6 ilustra o resultado
deste exerccio contrafactual, cando evidente que a carga dos tributos indiretos e
sua regressividade permaneceriam, grosso modo, a mesma em 2009.
50
GRFICO 6
Incidncia da tributao indireta sobre a renda monetria, segundo dcimos de
renda Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
1
o
2
o
3
o
4
o
5
o
6
o
7
o
8
o
9
o
10
o
mdia
%

r
e
n
d
a

m
o
n
e
t
r
i
a
2009
Dcimos de renda ps tributao monetria familiar per capita
IPI 2009 "contra factual" 2003
3.4 Previdncia e assistncia: participao na renda
e estrutura de distribuio
Pode-se avaliar o perl distributivo da previdncia, com base nos dados das POFs,
cotejando as composies dos montantes das contribuies previdencirias dos
trabalhadores e das aposentadorias e penses, segundo estratos de renda, confor-
me o exposto na tabela 4.
Considerando que a previdncia social no Brasil seja o RGPS ou os RPPS
de repartio, ou seja, os ativos de hoje nanciam os benefcios dos atuais ina-
tivos, vlido mensurar as parcelas os montantes contributivos e dos benefcios
que cabem aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge,
contudo, um questionamento em face das participaes das contribuies e das
aposentadorias em relao renda de 3,3% e 17,1%, em 2009, respectivamente:
Qual sistema de repartio esse, com tal grau de desbalanceamento atuarial?
Em primeiro lugar, preciso observar que a parcela dos empregadores no foi
considerada, representando, de modo geral, duas vezes a dos empregados. Assim,
as contribuies passariam a representar 9,9% da renda. Alm disso, preciso
considerar que, no RGPS, h um teto de contribuio, que no se aplica no
caso do empregador. H tambm que se adicionar as subvenes a agricultores
familiares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como as desone-
51
raes para pequenas empresas e entidades lantrpicas, entre outros. Chega-se a
um maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total da renda pessoal e
a participao das aposentadorias e penses nessa mesma renda.
TABELA 4
Evoluo da renda domiciliar per capita e das participaes de aposentadorias e
penses e de contribuies previdencirias na renda, segundo dcimos de renda
Brasil (2003 e 2009)
Dcimos de
renda familiar
monetria
per capita
Participao percentual na renda monetria
Renda mensal monetria familiar
per capita (R$ janeiro 2009)
Benefcios previdencirios Contribuies previdencirias
2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009
1 6,8 6,9 1,0 0,7 33,06 54,81
2 15,1 13,6 1,4 1,5 79,38 122,23
3 14,8 14,9 1,9 2,1 125,38 182,38
4 17,7 18,0 2,3 2,4 178,84 248,88
5 13,1 18,1 2,6 2,6 239,93 331,53
6 18,6 24,2 2,7 2,7 319,13 431,11
7 12,0 17,1 3,3 3,1 430,03 563,17
8 11,9 17,7 3,3 3,4 611,28 775,03
9 11,2 17,7 3,6 3,6 981,15 1.176,71
10 12,6 16,1 2,9 3,5 2.971,71 3.443,84
Mdia 12,8 17,1 3,0 3,3 597,24 733,04
Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).
Entre 2003 e 2009, segundo a POF, a participao das aposentadorias e
penses na renda aumentou de forma expressiva, passando, em termos mdios,
de 12,8% para 17,1%. Este incremento no ocorreu em todas as faixas de renda,
se concentrou nos dcimos intermedirios e superiores de renda, faixa em que se
situam a maioria dos beneciados por aposentadorias e penses .
Pode-se avaliar o perl distributivo da previdncia como um todo compa-
rando a participao de cada dcimo de renda no conjunto das contribuies
frente participao no total das aposentadorias e penses. Caso estejam sendo
repartidos de maneira semelhante, a previdncia social no estaria, de forma geral,
nem reforando nem atenuando a concentrao da renda pessoal. Este o esprito
do grco 7, que mostra a parcela do total das contribuies e das aposentadorias
e penses apropriadas por cada um dos dcimos de renda nas duas POFs. Inclui-
se, ademais, as diferenas entre essas participaes, que, como se pode vericar
situam-se entre -6,0 e 3,4 pontos percentuais.
Nessa perspectiva, em 2003, os seis primeiros dcimos apropriavam-se de
uma parcela maior de aposentadorias frente s suas participaes no total das
contribuies, destacando-se o comportamento no 6
o
dcimo e a quase pari-
dade no 1
o
. Isso era contrabalanado por uma maior participao no total das
52
contribuies que no das aposentadorias dos 40% mais ricos, com destaque para
o diferencial no 9
o
dcimo, que responde por quase 20% das contribuies con-
tra uma participao no total das aposentadorias de menos de 15%. O dcimo
mais rico, por outro lado, apresentava uma participao levemente superior no
conjunto das aposentadorias em comparao com seu peso no bolo contributivo.
Em 2009, assistiu-se a uma mudana na direo de uma maior progressividade
da previdncia, uma vez que o dcit entre as participaes no montante das
aposentadorias e penses e no total das contribuies passou do 9
o
dcimo para o
10
o
dcimo, diminuindo, ademais, os descompassos nos dcimos restantes.
GRFICO 7
Parcela das aposentadorias (e penses) e das contribuies previdencirias por
dcimos de renda monetria domiciliar per capita (2002-2003 e 2008-2009)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
-6,3
-5,4
-4,5
-3,6
-2,7
-1,8
-0,9
0,0
0,9
1,8
2,7
3,6
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Dcimos de renda monetria domiciliar per capita
Aposentadorias 2002/2003 Contribuies 2002/2003 Aposentadorias 2008/2009
Contribuies 2002/2003 Diferena 2002/2003 Diferena 2008/2009
p
o
n
t
o
s

p
o
r
c
e
n
t
u
a
i
s
fato, todavia, que h uma grande concentrao do montante das aposen-
tadorias nos dcimos mais ricos, com os 10% e os 20% mais ricos apropriando-
se, em 2009, de 44% e 61%, respectivamente. Mesmo que a distribuio das
contribuies seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser
de maior envergadura.
Observando o comportamento dos ndices de progressividade de aposenta-
dorias e penses e das contribuies previdencirias, entre 2003 e 2009, verica-
se, em ambos os casos, um movimento em direo a uma maior progressividade.
De modo geral, benefcios previdencirios e contribuies eram neutros, passan-
53
do a ser progressivos. Importante para esta mudana foi a queda de participao
dos benefcios dos RPPSs, o crescimento dos benefcios do RGPS e o carter mais
progressivo destes ltimos.
Com respeito s demais transferncias de renda, elas apresentam uma im-
portncia marginal na renda total. Segundo os dados da POF de 2008-2009, os
auxlios, sejam os de carter previdencirio sejam os concedidos pelos empregadores
em grande medida, resultado de acordos trabalhistas , os programas de trans-
ferncia de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam
1,0% da renda monetria. Adicionando o BPC, a participao das transferncias
de renda de carter assistencial e os auxlios trabalhistas atingiram 1,4% da renda
monetria inicial. Participao quase trs vezes superior apurada na POF 2003.
Ainda que se realizem ajustes, tendo em vista, como mencionado, serem bastante
subavaliados os dados da POF para os auxlios previdencirios e para o seguro-
desemprego, estes benefcios e transferncias atingiriam no mximo a 3,5% da ren-
da monetria. Quanto focalizao, ou seja, concentrao desses benefcios nos
estratos populacionais de menor renda, h grande diferena entre os programas de
transferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de outro. Consi-
derando que estes dois ltimos benefcios se efetivam em razo da insero formal
ao mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos estratos inferiores
de renda reetem as precrias relaes trabalhistas das pessoas mais pobres e, por
conseguinte, a ausncia de proteo social que afeta estes estratos populacionais.
Em relao aos programas de transferncia de renda, em que se destaca o
Bolsa Famlia, os dados mostram o peso que eles assumem na renda dos 10% mais
pobres, atingindo quase um quinto da renda monetria e um dcimo da renda total,
decaindo continua e signicativamente conforme cresce a renda (grco 8). Dado
que o Bolsa Famlia, entre 2009 e 2010, incorporou cerca de 2 milhes de novas
famlias, atendendo, hoje, a quase 13 milhes de famlias, de se esperar que sua
importncia na renda das famlias mais pobres tenha ganhado maior expresso. Os
dados da POF 2008-2009 mostram que 80% dos recursos transferidos por meio
do Bolsa Famlia so apropriados pelos 40% mais pobres, cuja renda monetria
familiar mensal per capita era de R$ 152,08, em valores de janeiro de 2009
54
GRFICO 8
Participao do Bolsa Famlia, do Auxlios, do Seguro-desemprego e do BPC na
renda monetria, segundo dcimos de renda Brasil (2008-2009)
55
122
182
249
332 431
563
775
1.177
3.444
733
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
mdia
p
a
r
t
i
c
i
p
a
o

n
a

r
e
n
d
a
Dcimos de renda monetria
0%
4%
8%
12%
16%
20%
24%
Bolsas BPC Auxlios Seguro-desemprego Renda monetria mensal familiar per capita
Outra forma de analisar o perl distributivo da previdncia medir o impacto
distributivo das contribuies previdencirias e das aposentadorias e penses por
meio da queda/aumento do ndice de Gini, que decorre dos pers distributivos
dos benefcios e das contribuies ou melhor, de seus coecientes de concentra-
o ponderados por suas participaes na renda. Segundo Ansiliero et al. (2010),
com base nos dados da PNAD 2008, as aposentadorias apresentam maior potencial
distributivo, a depender de seu coeciente de concentrao, dado que respondem
por mais de 18% da renda. J a participao das contribuies previdencirias em
5,5% da renda participao negativa por ser um imposto implicam em efeito de
menor monta. Para observar uma queda na desigualdade devida s aposentadorias,
preciso que estas apresentem um coeciente de concentrao inferior ao Gini;
contudo, no caso das contribuies previdencirias, preciso que o Gini seja infe-
rior ao coeciente de concentrao. Em 2008, os coecientes de concentrao das
aposentadorias e penses RGPS e RPPS juntos e das contribuies previdenci-
rias eram de 0,565 e 0,610, respectivamente, frente a ndices de Gini de 0,545 e
0,542 este ltimo relativo renda, descontadas as contribuies previdencirias.
Assim, segundo Ansiliero et al. (2010), enquanto as aposentadorias e penses
so levemente regressivas, as contribuies previdencirias colaboram para a queda
da desigualdade. Aposentadorias e penses responderam, em 2008, por 18,8% da
desigualdade, medida pelo ndice de Gini. De outro lado, as contribuies previ-
dencirias diminuem o ndice de Gini em 0,59%, sendo responsveis por -0,69%
da desigualdade aps sua incidncia. A pequena progressividade das contribuies
55
previdencirias associada baixa importncia delas na renda implica um impacto
distributivo ainda menor. Duas possibilidades podem ser aventadas para o incre-
mento de seu potencial distributivo: desonerar ou isentar a contribuio previdenci-
ria dos trabalhadores para os baixos salrios por exemplo, para o primeiro salrio
mnimo e/ou ampliar o limite superior do salrio de contribuio.
3.5 Educao e sade pblicas: perl da incidncia do gasto
Na alocao dos gastos em sade, por enquanto restritos a 2003, associaram-se os
dados oramentrios, segundo rubricas e tipos de despesa, com as informaes do
suplemento Sade da PNAD, de tal forma que no se faz necessrio avaliar o grau
de aderncia dos resultados da PNAD (valores transferidos e procedimentos reali-
zados) com os registros administrativos. No caso da educao pblica, entretanto,
o emprego de estimativas do gasto pblico anual por aluno, segundo o nvel, a
srie e a unidade da federao, demanda vericar a aderncia dos resultados da
PNAD aos registros administrativos. Lanou-se mo, tambm, da estimativa do
gasto pblico total com educao feita por Castro (2007).
Como se pode vericar, o gasto em educao derivado das informaes das
PNADs, que registram as declaraes das famlias cujos componentes frequentam
instituies pblicas de ensino, difere pouco daqueles fornecidos pelos registros
administrativos. O mesmo ocorre no tocante a informaes sobre o total de alu-
nos que frequentam escolas pblicas. Assim, pode-se armar que as estimativas
do gasto pblico em educao pblica reetem, em geral, o efetivamente dispen-
dido pelos trs nveis de governo.
A tabela 5 mostra, de maneira bastante clara, que houve uma melhoria ex-
pressiva na progressividade do gasto pblico em educao. Em 2003, as parcelas do
gasto pblico apropriadas pelos diferentes dcimos de renda no eram muito dife-
rentes, situando-se em torno de 10%. Mas, em 2008 verica-se uma alterao bem
signicativa, uma vez que nos primeiros quatro dcimos de renda a participao
situa-se ao redor de 12%, chegando a quase 13% nos 20% mais pobres, caindo para
8%-9% na metade mais rica da populao. Esta alterao deve-se a incrementos
substanciais nos gastos em ensino bsico e, em menor medida, no ensino mdio.
56
TABELA 5
Evoluo da distribuio dos gastos pblicos em educao, por dcimos de renda
(2003 a 2007)
(Em %)
Dcimos POF 2002-2003 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1
o
9,5 10,6 10,7 11,2 11,2 12,4 12,5
2
o
10,1 10,7 11,3 11,4 11,6 12,3 12,8
3
o
10,5 11,0 11,6 12,0 12,5 12,3 11,9
4
o
9,7 10,6 11,1 11,2 11,3 11,0 11,8
5
o
10,5 10,5 10,7 10,8 10,9 10,5 10,7
6
o
8,9 9,3 9,6 9,4 10,3 9,4 8,7
7
o
9,8 9,8 9,5 9,1 8,2 8,4 9,1
8
o
9,5 9,3 9,1 8,9 8,9 8,0 7,6
9
o
9,3 8,9 8,7 8,2 7,8 7,7 7,3
10
o
12,2 9,4 7,7 7,8 7,4 8,0 7,6
Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais
e estados da federao).
A melhoria do perl distributivo dos gastos em educao bsica deve-se a ta-
xas reais de crescimento do gasto pblico com a populao mais pobre superiores
aos incrementos no gasto destinados aos estratos superiores de renda. Isto porque,
enquanto a populao pobre concentra sua utilizao dos servios educacionais
na educao bsica, as camadas medianas tm maior presena no ensino mdio, e
os ricos utilizam as instituies de ensino superior.
A tabela 6, onde consta a evoluo do valor mdio mensal do gasto em edu-
cao pblica por dcimos de renda, em valores de dezembro de 2009 (INPC-A),
mostra que os gastos em educao pblica aumentam conforme cresce a renda,
com o valor mdio do gasto na faixa dos 20% mais ricos, sendo cerca de trs vezes
maior que o das faixas que renem os 40% mais pobres (em 2003, a razo entre
os gastos apropriados pelos 10% mais ricos e os 10% mais pobres foi de cinco
vezes). Estes nmeros reetem a maior presena de estudantes de famlias pobres
no ensino fundamental frente ao maior acesso universidade pblica pelos lhos
das famlias de maior renda e, ademais, a presena importante da frequncia ao
ensino mdio pelas famlias de renda intermediria.
Assim, o crescimento expressivo dos gastos no ensino fundamental e, em me-
nor medida, no mdio, que explica a melhoria da progressividade dos gastos em edu-
cao. Reexo disso o crescimento real, da ordem de 80%, no gasto com os 40%
mais pobres, frente a um aumento de pouco mais de 50% nos 30% mais ricos, entre
2003 e 2008. Como resultado, vericou-se uma queda na razo entre o gasto com
os 20% mais ricos e com os 40% mais pobres de 3,2 para 2,8, entre 2003 e 2008,
o que, ademais, signicou uma diminuio na razo de concentrao da educao
pblica (tabela 6).
57
TABELA 6
Evoluo do gasto pblico mdio mensal em educao (pr-escola, fundamental,
mdio, jovens e adultos, tcnico e superior), por dcimos de renda (2003 a 2007)
1
(R$ dezembro 2009)
Dcimos 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1
o
108,77 109,80 118,88 138,68 170,08 191,77
2
o
118,29 121,00 132,57 154,66 182,21 212,95
3
o
131,65 134,85 144,79 173,76 199,33 225,91
4
o
140,18 144,93 156,33 185,40 212,45 247,32
5
o
152,82 155,95 166,58 200,58 222,29 257,19
6
o
165,80 168,26 178,13 212,01 239,79 274,73
7
o
185,93 182,73 194,38 235,78 260,41 299,52
8
o
212,12 208,90 228,66 272,14 297,79 320,32
9
o
277,51 276,59 283,35 341,25 371,42 415,95
10
o
523,72 456,79 516,83 586,43 691,39 801,51
Fonte: microdados das PNADs 2001 a 2007 e INEP (investimentos por aluno, segundo nveis educacionais
e estados da federao).
Nota:
1
Deacionado pelo INPC-A ajustado para o nal dos perodos-anos.
A tabela 7, que contm os dados referentes a 2009, mostra uma distribuio
progressiva dos gastos em sade, com destaque para as despesas em internaes.
Procedimentos ambulatoriais e com servidores so tambm progressivamente dis-
tribudos, com o gasto com medicamentos distribudos, por dcimos de renda,
em forma de U invertido; e, evidentemente, os bens e servios universais so
distribudos equanimemente. Importante sublinhar que houve um crescimento
real das despesas em sade superior ao crescimento da renda e do consumo. Com
isso, ampliou-se o efeito distributivo da sade, que apresenta coecientes de con-
centrao menores do que o da educao pblica.
TABELA 7
Distribuio do gasto pblico federal em sade, segundo rubricas
de gasto e por dcimos de renda (2008)
(Em %)
Dcimos Total Internaes
Procedimentos
ambulatoriais
Bens e servios
universais
Servidores
pblicos federais
Medicamentos
1
o
10,0 12,5 10,5 10,6 11,3 7,6
2
o
11,0 13,0 11,8 9,9 11,7 8,2
3
o
11,3 11,3 12,0 10,0 11,4 12,1
4
o
10,7 11,2 11,1 10,1 11,4 8,5
5
o
11,3 11,9 11,5 9,9 11,2 10,7
6
o
12,7 14,3 12,7 10,0 11,5 15,7
7
o
10,5 9,2 10,4 10,0 10,1 10,1
8
o
9,6 7,5 9,4 9,9 9,1 11,0
9
o
8,4 6,2 7,6 9,8 7,3 11,3
10
o
4,7 3,1 3,1 9,8 4,9 4,9
Fonte: microdados PNAD 2008, Datasus e SIOPS (MS).
58
4 CONSIDERAES FINAIS
Acredita-se que o presente trabalho, com as informaes que apresentou e ana-
lisou, ilumina de forma diferente o debate sobre a carga tributria, seu peso e a
iniquidade de sua incidncia. Pois, alm de atualizar as informaes sobre o perl
da incidncia da tributao no Brasil, desta vez, aponta tambm para o perl de
sua contrapartida o gasto pblico, notadamente o social. Gasto este que, nos
ltimos anos, tornou-se bem mais progressivo, tendo sido responsvel por parcela
importante da queda na desigualdade.
Se hoje o foco centra-se no ganho do gasto social, isto no signica dar
menor importncia para as potencialidades distributivas de alteraes no per-
l da carga tributria, no sentido de ampliar a participao dos tributos dire-
tos tendo por contrapartida a diminuio dos tributos sobre o consumo. Neste
sentido, continuamos seguindo o pensamento do jurista norte-americano, Oli-
ver Wendell Holmes, sintetizado na frase que ilustra o frontispcio do Internal
Revenue Service (a Receita Federal Norte-Americana): taxes are what we pay
for civilized society (em portugus: os impostos so o que pagamos por uma
sociedade civilizada). Porm, a experincia recente sinalizou que a distribuio
via gasto tem grande efetividade e, de fato, parece encontrar menor resistncia do
que alteraes de maior vulto na questo tributria. Incrementos na tributao
sobre o patrimnio, por meio de ajustes nas plantas de valores dos imveis, da
instituio de progressividade no IPVA, da ampliao e majorao das alquotas
do Imposto sobre Herana, do retorno da tributao sobre lucros e dividendos
e em alteraes no IRPF, com vistas a ampliar sua progressividade, so poss-
veis, em teoria, mesmo sem a implementao de uma grande Reforma Tributria.
Mas, na prtica, provavelmente mesmo alteraes infraconstitucionais, alcan-
veis por meio de legislao ordinria, sofreriam muito maior resistncia que in-
tervenes implementadas pelo lado do gasto social como a continuidade da
valorizao do salrio mnimo, a gradativa ampliao do programa Bolsa Famlia,
e o aumento nos gastos e investimentos pblicos nas reas de sade e educao.
Cabe lembrar que, nos ltimos dez anos, parte importante dos esforos de
pesquisa dos pesquisadores do Ipea foi voltada a avaliar a incidncia tributria
no Brasil, explicitando sua regressividade.
16
Buscava-se apresentar propostas de
alterao na poltica tributria que tivessem efeitos distributivos. Foram propos-
tas desde alteraes no ICMS (Magalhes et al., 2001), no IRPF e na PIS-Cons
(Soares et al., 2010), passando por modicaes nas contribuies previdenci-
rias dos empregados (Ansililero et al., 2010) e no IPTU (Carvalho Jr., 2009).
Um dos principais objetivos destas pesquisas era apontar caminhos para a queda
da desigualdade brasileira que levassem em conta a questo tributria. A iseno
16. Ver Vianna et al. (2000), Magalhes et al. (2001), Silveira (2003; 2008) e Silveira e Diniz (2005), entre outros.
59
ou a ampliao da desonerao de produtos essenciais da chamada cesta bsica,
mudanas no IRPF, com a reduo dos benefcios tributrios e ampliao de fai-
xas de incidncia e a desonerao da parcela da contribuio do empregado sobre
o primeiro salrio mnimo foram algumas das propostas de carter distributivo.
Sintetizando, no se alterou o perl regressivo do nanciamento, mas se me-
lhorou e muito a progressividade do gasto. importante ter em mente sempre que
h o risco de que alteraes no nanciamento das polticas pblicas, seja em nome
da competividade e simplicidade, seja em nome da equidade e da justia, criem a
oportunidade perversa de reduzir espaos scais hoje utilizados justamente pelas
polticas pblicas sociais de carter mais progressivo. Evidente que tais propostas
ainda esto disponveis para serem debatidas e, quem sabe um dia, implementadas,
contribuindo para a promoo de maior equidade na interveno pblica.
Espera-se ter evidenciado, neste trabalho, que houve recente ampliao e
melhoria do perl distributivo do gasto social, sem a contrapartida de um cresci-
mento dos tributos, que preservaram, no entanto, seu perl regressivo, marca j
antiga do sistema tributrio, revelada e conrmada por tantos trabalhos, desde os
anos 1980.
17
Era inteno tambm alertar que a reduo de impostos, tendo por
contrapartida uma diminuio das polticas pblicas, claramente uma medida
regressiva, dado que o resultado entre o que se paga e o que se propicia, em termos
de transferncias de renda e de acesso a bens e servios sociais, favorvel aos mais
pobres e tem se tornado mais favorvel.
Tal preocupao justica-se, pois avolumaram-se, desde meados da dcada
passada, as crticas ao peso da carga tributria e sua regressiva incidncia, seja
na cena poltico-miditica seja na esfera tcnico-acadmica com destaque para
a criao do impostmetro pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tribut-
rio em parceria com a Associao Comercial de So Paulo e a rotineira e intensa
ateno que a grande imprensa dedica a este instrumento.
Se o crescimento da carga tributria ocorreu de modo pronunciado entre
1998 e 2004
18
e o perl de incidncia no piorou nos ltimos anos, no seriam
esses alertas tardios? O grco 9 mostra que a principal iniciativa, o impostmetro,
encontra-se atrasado no que diz respeito ao crescimento da carga, mas muito
contemporneo ao movimento de queda da desigualdade decorrente da melhoria
no perl do gasto. Pode-se perguntar se esse ataque carga tributria e a sua inqua
incidncia no tem, na realidade, como foco a progressividade do gasto.
17. Eris, Eris e Kadota (1983) e Vianna et al. (2000).
18. Para uma anlise do comportamento da Carga Tributria nos ltimos anos, ver Santos (2010).
60
GRFICO 9
Evoluo da carga tributria (% do PIB) e ndice de Gini da renda domiciliar per capita
28
29 29
29
31
30
32
32
32
33
34 34
34
35
34
53,5
54,0
54,5
55,0
55,5
56,0
56,5
57,0
57,5
58,0
58,5
59,0
59,5
60,0
60,5
25,0
26,0
27,0
28,0
29,0
30,0
31,0
32,0
33,0
34,0
35,0
36,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
G
i
n
i

X

1
0
0
%

P
I
B
Carga tributria ndice de Gini
IMPOSTMETRO
FHC 1 FHC 2
LULA 1 LULA 2
Fonte: Coord. Finanas Pblicas (CFP) do IPEA; PNAD-IBGE
Dado que seu objetivo parece ser nem tanto o de medir a carga tributria,
mas, sim, o de fragilizar a base de nanciamento de um gasto social que vem
aumentando gradativamente sua participao no fundo pblico e se tornando
cada vez mais progressivo, no seria, ento, o impostmetro a medida de uma
impostura e no um simples medidor da carga de impostos?
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CAPTULO 3
A PARTICIPAO DO DIEESE NA EXPERINCIA COLETIVA DE
CONSTRUO DA FERRAMENTA DE ACOMPANHAMENTO DA
POLTICA TRIBUTRIA NO BRASIL*
1
Rosane de Almeida Maia**2
Carlindo Rodrigues de Oliveira***3
Frederico Luiz Barbosa de Melo***
1 INTRODUO
O Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese),
criado em 1955, o rgo de assessoria e pesquisa do movimento sindical
brasileiro. Nas duas ltimas dcadas, tem participado ativamente dos debates
sobre a questo scal, de modo a fomentar, nas mesas de negociao e nos fruns
sindicais, a preocupao com as aplicaes dos recursos scais e com o desenho
do sistema tributrio nacional, tido como injusto e reprodutor de desigualdades.
Ao longo de 2009 e 2010, a experincia promovida no mbito do
Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social (CDES) propiciou uma oportunidade mpar para a apresentao das
avaliaes sobre o carter concentrador e regressivo de sistema tributrio, bem
como das propostas das centrais sindicais brasileiras para enfrentar esta difcil
situao e promover alteraes que viabilizem a reduo dos tributos indiretos,
garantam a progressividade dos impostos sobre a renda e o patrimnio e
eliminem as mazelas decorrentes da excluso dos cidados na elaborao
e no acompanhamento da arrecadao dos tributos e dos gastos pblicos.
A interlocuo entre instituies do governo e da sociedade propicia a troca de
conhecimentos, alm de viabilizar a uniformizao de critrios para a leitura e
o entendimento de indicadores a serem divulgados aos diferentes atores para o
exerccio da cidadania em prol da justia scal.
* Texto apresentado no XIV Congresso Internacional do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento
(CLAD) sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Salvador, de 27 a 30 de outubro de 2009.
** Assessora da Direo Tcnica do Dieese.
*** Economista do Dieese.
66
2 ABORDAGEM DO MOVIMENTO SINDICAL E DO DIEESE
Desde o incio dos anos 1990, a questo scal tratada pelo Dieese como tema
de interesse especial para o movimento sindical brasileiro, sobre o qual foram
produzidos diversos estudos. Esta produo foi inaugurada com a divulgao da
pesquisa A questo scal e os trabalhadores (DIEESE, 1993). Neste trabalho, foram
tratados os seguintes temas: o sistema tributrio e o papel do Estado; a progressi-
vidade e a regressividade dos impostos no Brasil; os tributos nos pases da Organi-
zao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE); as contribuies
sociais no Brasil; e as propostas das centrais sindicais.
Naquele momento, considerou-se que a poltica scal brasileira, que trata da
arrecadao e dos gastos pblicos, era um dos instrumentos que historicamente ha-
viam provocado distores e concentrao da renda nacional. Constatou-se serem
necessrias a reverso do quadro distributivo e o aperfeioamento do sistema
tributrio nacional, caracterizado por extrema complexidade.
Em decorrncia, a discusso da questo scal pelos trabalhadores era vista
como verdadeiro exerccio de cidadania (DIEESE, 1993, p. 8). Enquanto, na
virada dos anos 1980, a proposta de ajuste scal atinha-se necessidade de ajustar
as contas pblicas pelo corte das despesas e pela reduo do papel do Estado, as-
sim como ao objetivo de ampliar a arrecadao em um contexto inacionrio, o
estudo visava recolocar a questo de forma mais sistmica. Assim, considerava que
uma reforma scal no Brasil estaria subordinada reexo sobre questes como o
tamanho e o grau de interveno do Estado. Perguntava-se o quanto a sociedade
estaria disposta a pagar para estruturar as atividades de governo. Ainda, indagava-se
por que, no Brasil, ao contrrio dos pases desenvolvidos, a ao do Estado se ha-
via voltado exclusivamente para a acumulao de capital, assumindo formas clien-
telistas e discricionrias, executadas por uma mquina administrativa distorcida
e um sistema tributrio injusto.
Ao se analisarem as medidas de poltica econmica implementadas a par-
tir de 1964 at meados dos anos 1980, vericou-se que elas foram responsveis
por transformaes que acabaram viabilizando um processo perverso de con-
centrao de renda nacional, que teve na poltica scal um de seus principais
instrumentos. Um complexo sistema de incentivos e subsdios inverteu a ten-
dncia predominante na elaborao do Cdigo Tributrio Nacional. Este novo
sistema adquiriu, principalmente a partir de 1968, um cunho altamente regres-
sivo, tanto no sentido da centralizao dos recursos na Unio, em detrimento
de estados e municpios, quanto da concentrao da renda pessoal e setorial
(ROCHA, 1991, apud DIEESE, 1993).
Para o fortalecimento e a capitalizao das empresas, o governo abriu mo de
uma parcela signicativa da receita tributria. Por meio do sistema de incentivos
67
A Participao do Dieese na Experincia Coletiva de Construo da Ferramenta ...
e subsdios, promoveu-se uma enorme transferncia de renda da sociedade para
alguns setores considerados prioritrios, em detrimento dos gastos sociais. De 1973
a 1980, foram repassados ao setor privado, via incentivos e subsdios, em mdia,
5,4% do produto interno bruto (PIB) e 62,8% das receitas tributrias. Estas trans-
ferncias, em 1980, atingiram a marca histrica de 99,2% da receita tributria
(DIEESE, 1993, p. 11). Quanto s pessoas jurdicas, tambm houve uma enorme
distoro decorrente da concesso de incentivos scais. Entre 1975 e 1980, foram
isentados cerca de 25% da arrecadao bruta do Imposto de Renda das empresas.
Apenas na dcada de 1980, estes incentivos foram reduzidos no contexto da crise
externa e da crise das nanas pblicas.
Esse duplo mecanismo articulado de transferncia de renda do conjunto
da populao resultou no aumento dos lucros lquidos dos setores favorecidos,
capitalizando-os acima do que seriam capazes de gerar ou seja, acima de sua ca-
pacidade e sua ecincia produtiva. Com a falta de recursos, o governo deixou de
atender s necessidades fundamentais da populao nas reas de sade, educao,
saneamento, justia, segurana e habitao, obrigando os contribuintes a paga-
rem novamente por estes servios nas redes privadas. Ao substituir os recursos
tributrios por emprstimos externos e internos, novamente o Estado transferiu
para a sociedade os encargos do endividamento, empobrecendo ainda mais aque-
les segmentos no beneciados pelos incentivos e subsdios.
Simultaneamente, a Unio passou a recorrer a outras formas de nancia-
mento, notadamente aos emprstimos compulsrios, aos fundos e s contribui-
es parascais. Com isso, no precisava dividi-los com os estados e os muni-
cpios, por estes no integrarem os fundos de participao. A montagem deste
esquema de nanciamento permitiu ao governo concentrar em suas mos enorme
poder econmico, traduzido diretamente em poder poltico. Este processo, de na-
tureza econmica, mas com profundas implicaes polticas, gerou uma perda da
capacidade de crtica e scalizao da sociedade sobre o desempenho do setor p-
blico, uma das caractersticas do regime autoritrio vigente no Brasil aps 1964.
Os reexos da poltica scal extremamente centralizadora, de cunho autori-
trio, aliada ao amordaamento da crtica da sociedade e acomodao das elites
e de seus representantes polticos, coniventes com a opo adotada, propiciaram:
reduo da capacidade de gerenciar, administrar, controlar e scalizar os
gastos de governo, por parte da sociedade e da prpria administrao pblica;
inecincia, ineccia e incapacidade do setor pblico em atender a seus
compromissos e suas obrigaes;
m qualidade dos servios pblicos e das concesses ao setor privado;
sucateamento dos servios pblicos;
68
beneciamento dos interesses polticos clientelistas; e
fraude, sonegao e desvio de recursos pblicos (DIEESE, 1993).
Na segunda metade da dcada de 1980, no contexto do processo de rede-
mocratizao, o pas foi palco de inmeras tentativas fracassadas de correo dos
desajustes macroeconmicos. As fontes de nanciamento tornaram-se cada vez
mais escassas, o que, com a fragilidade poltica do governo, obrigado a negociar
novos gastos e renncias scais a cada rodada com o Congresso, agravou a crise
do Estado, cujas nanas se encontravam signicativamente pressionadas pelos
encargos das dvidas externa e interna acumuladas no perodo.
No campo scal, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) adotou um prin-
cpio oposto quele vigente a partir de 1964. A partir de sua promulgao, houve
uma enorme descentralizao tributria, tanto em termos da arrecadao prpria
quanto no aspecto das transferncias intergovernamentais. Esta descentralizao
ocorreu sob duas diretivas: maior autonomia dos estados e municpios para gerar
receitas prprias e aumento da participao dos entes federados nas receitas tribu-
trias totais incluindo-se as transferncias da Unio.
1
De forma geral, as anlises e as propostas do movimento sindical brasilei-
ro apresentadas compunham um conjunto de formulaes que convergiam no
sentido de destacar que a reforma scal naquela data deveria integrar uma re-
formulao abrangente das nanas pblicas, levando-se em conta o perl e o
papel do Estado. Os trs objetivos bsicos das medidas deveriam ser: melhorar
a distribuio de renda; estimular o crescimento econmico; e contribuir para a
estabilizao dos preos. Para tanto, haveria de se reverter o peso excessivo dos im-
postos indiretos e a baixa tributao sobre a renda e o patrimnio; buscar a maior
seletividade dos impostos indiretos, conforme a essencialidade dos produtos; al-
canar de forma abrangente o predomnio da progressividade pela incidncia de
alquotas diferenciadas segundo tipo de produto, faixa de renda e tamanho do
patrimnio; revisar criteriosamente os incentivos scais concedidos sob a forma
de renncia por parte do Estado; e aumentar a ecincia do gasto pblico e de sua
gesto, com base nas prioridades sociais da maioria da populao.
Em 2008, o Dieese divulgou duas notas tcnicas no contexto do novo debate
instaurado no pas sobre a alterao do sistema tributrio nacional mediante
uma nova proposta de reforma tributria.
2
Na primeira (DIEESE 2008a), o
rgo de assessoria do movimento sindical analisou a atual estrutura tributria
brasileira, tomando como referncia alguns conceitos e princpios considerados
1. No perodo 1971-1980, a Unio detinha em seu poder, em mdia, 48% da receita tributria, cabendo aos estados
e aos municpios 51% desta. Aps a reforma de 1988, a participao da Unio reduziu-se para 34% dos recursos
tributrios disponveis e a das demais esferas elevou-se para 65% (Dieese, 1993).
2. Tratava-se da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n
o
233, apresentada em 2008, cujo substitutivo, de autoria do
deputado Sandro Mabel, foi aprovado por comisso especial e aguarda votao no plenrio da Cmara dos Deputados.
69
imprescindveis para a justia tributria e a cidadania. Na segunda, tratou-se
especicamente da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n
o
233, de 2008.
Da mesma forma que na verso anterior, ressaltou-se que o papel do Estado
est subjacente discusso sobre a forma de seu nanciamento e que o debate
sobre a forma de arrecadao condicionado pela destinao dada aos recursos.
Assim, a anlise de um sistema tributrio deve focalizar essencialmente quanto e
como o Estado arrecada e com quanto cada grupo social contribui.
No caso brasileiro, a sociedade construiu um Estado que, hoje, deve arcar
com polticas de sade, educao, habitao, saneamento, previdncia, assis-
tncia social, scalizao, infraestrutura, desenvolvimento regional, justia e
segurana pblica, alm de honrar os altos custos da dvida pblica e da poltica
monetria, entre outras funes. A m de exerc-las, o Estado necessita contar
com um corpo de funcionrios capacitados, alm de ser nanciado de forma
sustentvel. Assim, uma primeira questo diz respeito s funes designadas ao
Estado e ao poder necessrio ao exerccio delas isto , o que o Estado deve fa-
zer. A questo seguinte refere-se ao volume de recursos requeridos e forma de
arrecadao ou seja, o quanto a sociedade est disposta a destinar ao Estado e
como a carga tributria se distribuir na sociedade entre grupos, classes sociais,
famlias e indivduos. Dessa maneira, seja por acionar vises divergentes sobre
o projeto de pas e o papel do Estado, seja por envolver interesses pessoais ou
de classe, seja pela pretenso dos indivduos em minimizar o nus tributrio
sobre os prprios recursos, os debates sobre estrutura scal-tributria costu-
mam constituir campo frtil para o conito e a disputa entre grupos sociais
(DIEESE, 2008b).
Desse modo, torna-se de extrema importncia o exerccio de elaborao in-
terinstitucional de um esquema explicativo sobre as iniquidades existentes no sis-
tema tributrio brasileiro. Mediante o debate democrtico e a avaliao transpa-
rente da realidade institucional brasileira, foi possvel reconhecer o problema de
maneira mais aprofundada e, ainda, capacitar os atores sociais, tanto os de gover-
no como os de trabalhadores e empregadores, a atuarem de forma mais articulada.
Assim, ser possvel direcionar os esforos para a transformao do sistema, visando-se
enfrentar os fatores que causam injustia e concentrao de renda.
3 PRINCPIOS DE JUSTIA FISCAL-TRIBUTRIA
3
O primeiro objetivo de um sistema tributrio deve ser promover o desenvolvimento
socioeconmico isto , induzir o crescimento econmico, de forma sustentvel,
com gerao de empregos, melhor distribuio de renda, justia social e eliminao
3. A reexo a seguir se baseou nos estudos do Dieese (1993; 2008a) e do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais
da Receita Federal do Brasil (Unasco Sindical) (2007).
70
da pobreza. Em funo da acentuada concentrao de renda e riqueza, o sistema
tributrio brasileiro, mais ainda que em outros pases, deve ser instrumento
privilegiado de redistribuio de renda e recursos e desconcentrao da posse da
riqueza, priorizando o recolhimento de tributos dos mais ricos e os gastos em
polticas e regies que vo beneciar os mais pobres.
Nesse contexto de desigualdade profunda, o princpio da capacidade contri-
butiva adquire grande relevncia. De acordo com este princpio, o contribuinte
deve participar da arrecadao do Estado conforme sua renda e seu patrimnio.
Para melhor viabilizar esta adequao da capacidade econmica individual sua
contribuio tributria, deve-se buscar o carter pessoal da tributao isto , ten-
tar identicar individualmente cada contribuinte conforme sua capacidade contri-
butiva. No por acaso, estes dois princpios se encontram no Artigo 145 da CF/88,
que corresponde ao primeiro artigo do Ttulo VI (Da tributao e do oramento):
Artigo 145 (...). 1
o
Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal
e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facul-
tando administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a
esses objetivos, identicar, respeitando os direitos individuais e nos termos da
lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte
(BRASIL, 1988).
Outro preceito, contido no inciso II do Artigo 150 da CF/88, diz respeito
isonomia tributria, segundo a qual a lei tributria deve ser igual para todos. Ou
seja, a lei deve tratar igualmente os contribuintes de idntica capacidade contri-
butiva, independentemente de sua fonte de renda.
Aos princpios da capacidade contributiva e da pessoalidade da tributao,
segue o princpio da progressividade, que prega que os contribuintes com maiores
rendas e riquezas devem contribuir relativamente mais. Em outras palavras, a car-
ga tributria individual deve crescer mais que proporcionalmente com a elevao
dos rendimentos e do patrimnio.
Para favorecer a observncia dos princpios da capacidade contributiva, da pesso-
alidade e da progressividade, deve-se priorizar a tributao direta e a no cumulativa.
Os tributos so classicados como diretos quando os contribuintes os recolhem
diretamente ao poder pblico, sem interferncia de terceiros (DIEESE, 2004).
Normalmente, estes tributos incidem sobre a renda e o patrimnio, tais como o
Imposto de Renda - Pessoa Jurdica (IRPJ), o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) e o Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA). Tributos indiretos so
aqueles recolhidos pelo produtor ou do vendedor da mercadoria ou do servio,
que inclui no preo cobrado ao consumidor o valor do imposto este, portanto,
pago indiretamente pelo comprador. Entre os impostos indiretos no Brasil, pode-se
citar o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e o Imposto sobre Servios de
71
Qualquer Natureza (ISS). No caso dos impostos diretos, pelo menos teoricamente,
mais fcil ajustar a carga tributria ao tamanho da renda auferida e da riqueza
detida pelos contribuintes. No caso dos tributos indiretos, paga o tributo quem
adquire o bem, independentemente de sua renda ou sua capacidade contributiva.
Considera-se um tributo regressivo quando seu peso em relao renda do
contribuinte aumenta quanto menores so seus rendimentos. Ou seja, o imposto
regressivo onera relativamente mais o cidado de menos recursos. Os tributos
indiretos tendem a ser regressivos por, no mnimo, dois motivos. Primeiro, porque
as famlias de menores rendimentos tendem a despender toda sua renda ou, pelo
menos, uma parte maior dela com consumo de mercadorias, enquanto os mais
ricos gastam relativamente mais com servios, que so subtributados, e poupam boa
parte de sua renda. Segundo, porque, dependendo da forma de tributao adotada,
ocorre a incidncia em cascata dos impostos indiretos. Se o tributo indireto incide
sobre o valor do bem ao nal de cada etapa produtiva, ele ca incluso no preo de
venda de cada mercadoria ou servio e vai acumulando-se ao longo da cadeia
de produo por meio da incidncia de imposto sobre imposto. No entanto, o
tributo que incide sobre o valor adicionado em cada etapa de produo, apesar de
indireto, no cumulativo, uma vez que recai apenas sobre o que foi produzido
naquela etapa da cadeia. Uma avaliao mais precisa acerca da substituio de
tributo sobre preo de venda por tributo sobre valor adicionado depender
da denio do valor da alquota e dos bens tributveis.
Tambm o princpio da seletividade pode favorecer o alcance do princpio da
capacidade contributiva. Bens essenciais vida, como produtos alimentares ou pro-
dutos e servios promotores da sade, deveriam ser isentos de tributos. Alm disso,
deveria ser instituda uma imunidade ao mnimo existencial, segundo a qual seriam
isentas de tributao as famlias com rendimentos aqum de um limiar considerado
o mnimo necessrio para garantir um padro razovel de vida.
Outras caractersticas a serem buscadas so a simplicidade do sistema tribu-
trio e a estabilidade, a objetividade e a clareza de suas normas. Este conjunto de
caractersticas facilitaria a gesto do sistema, dicultando fraudes, evases e elises
scais.
4
Outro critrio a transparncia para o contribuinte, que tem o direito
de ser informado sobre a carga tributria incidente sobre mercadorias e servios e
sobre os setores que recebem qualquer tipo de benefcio scal. No caso brasileiro,
deve-se ressaltar ainda a importncia de o sistema tributrio ser instrumento de
realizao do princpio federativo ou seja, de garantia da capacidade e dos recur-
sos necessrios para que a Unio, as Unidades da Federao (UFs) e os municpios
realizem suas funes.
O Estado tambm deve observar outros princpios quando impuser tributos:
a legalidade (os tributos devem ser institudos por lei); a anterioridade (as leis de-
4. Eliso scal corresponde ao recurso a brechas nas normas tributrias para evitar a tributao.
72
vem ser aprovadas no ano scal anterior, o que, no Brasil, vigora para os impostos);
e o intervalo mnimo para ingresso em vigncia por exemplo, de 90 dias, como
no caso das contribuies sociais no Brasil.
5
Por m, uma administrao tributria bem estruturada deve evitar que tri-
butos de m qualidade, indiretos e cumulativos, mas de fcil recolhimento, cons-
tituam a base do sistema de arrecadao. A praticidade e a facilidade de recolher
grandes somas no devem se sobrepor a princpios constitucionais, particular-
mente ao da capacidade contributiva. Alm disso, o contribuinte deve ter muito
presente a percepo do risco e das penalidades envolvidas em sonegar tributos.
Contribui para esta conscincia uma scalizao atuante, bem como a aplicao
de regras que no permitam que crimes tributrios sejam descaracterizados pelo
simples pagamento dos dbitos existentes.
4 CONSIDERAES FINAIS
No captulo que trata do sistema tributrio, a Constituio Federal brasileira lista
pelo menos trs princpios que deveriam presidir o ordenamento tributrio no
pas: a capacidade contributiva, a pessoalidade e a isonomia tributria. Se estes
trs princpios fossem observados de fato, a estrutura tributria brasileira no seria
to regressiva quanto se constata facilmente que . Da forma como est estrutura-
do hoje, em vez de favorecer uma desconcentrao de renda, o sistema tributrio
permite onerar ainda mais os mais pobres. Portanto, a estrutura tributria atu-
almente vigente no atende ao preceito de que deve favorecer o desenvolvimento
econmico com justia e promover a desconcentrao de renda e riqueza no pas.
De acordo com o posicionamento do movimento sindical brasileiro, expres-
so em Dieese (2008a), o principal defeito do sistema tributrio brasileiro sua
regressividade isto , a sobrecarga imposta aos mais pobres. Embora no se des-
conhea que algumas alteraes referentes repartio de recursos entre os entes
federados exigiriam mudanas constitucionais, de se questionar se seria de fato
imprescindvel reformar a Constituio para instituir um sistema mais justo, uma
vez que os princpios ali estabelecidos j deveriam garantir a promoo da justia
tributria. As mudanas que na dcada anterior beneciaram aqueles que auferem
rendas do capital ocorreram por meio de medidas infraconstitucionais. Por isto,
acredita-se que emendar a Constituio no condio para que se alcancem,
em prol da justia tributria e em benefcio da maioria da populao brasileira,
mudanas no sistema tributrio que consigam induzir e elevar a progressivida-
de, priorizando a tributao direta sobre rendas e riqueza, assim como tornar a
tributao um instrumento para o desenvolvimento econmico, a regulao das
atividades econmicas e o uso social e ambientalmente responsvel dos recursos
(DIEESE, 2008a).
5. Para o Unasco, esses trs princpios deveriam ser cumulativos. Assim, impostos e contribuies, alm das taxas,
deveriam ser criados por lei no ano scal anterior e passar a viger apenas 90 dias depois de votada a lei.
73
Nesse contexto, o movimento sindical brasileiro reconhece o signicativo
esforo coordenado pelo Observatrio de Equidade do CDES visando constituir
uma articulao promissora com a sociedade para o aperfeioamento do sistema
tributrio nacional em bases democrticas e progressistas.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso
Nacional, 1988.
TUDOS SOCIOECONMICOS. A questo tributria e os trabalhadores.
So Paulo: Dieese, 1993. 71 p. (Pesquisa Dieese, n. 8).
______. Poltica tributria e os trabalhadores. So Paulo: Dieese, 2004.
(Coleo Seminrios de Negociao).
______. Em que sentido o sistema tributrio brasileiro deve ser reformulado?
So Paulo: Dieese, Jun. 2008a. (Nota Tcnica, n.

68).
______. A proposta de reforma tributria do governo. So Paulo: Dieese, jun.
2008b. (Nota Tcnica, n. 69).
UNAFISCO SINDICAL SINDICATO DOS AUDITORES-FISCAIS DA
RECEITA FEDERAL DO BRASIL. 10 anos de derrama: a distribuio da car-
ga tributria no Brasil. Braslia: Unasco Sindical, 2007. 204 p. Disponvel em:
<http://www2.unasco.org.br/estudos_tecnicos/2007/10anos.pdf>.
TUDOS SOCIOECONMICOS. A reforma tributria e a renncia scal
dos bancos. So Paulo: Dieese, ago. 2008c. (Nota Tcnica, n. 72).
HICKMANN, C. Quem paga a conta? Privilgios de rentistas: imposto de renda ex-
clusivo na fonte. In: UNAFISCO SINDICAL. 10 anos de derrama: a distribuio
da carga tributria no Brasil. Braslia: Unasco Sindical, 2007. p. 143-149. Dis-
ponvel em: <http://www2.unasco.org.br/estudos_tecnicos/2007/10anos.pdf>.
SALVADOR, E. A distribuio da carga tributria: quem paga a conta? In: SIC-
S, J. (Org.). Arrecadao (de onde vem?) e gastos pblicos (para onde vo?).
So Paulo: Boitempo, 2007. p. 79-92.
SICS, J. (Org.). Arrecadao (de onde vem?) e gastos pblicos (para onde
vo?). So Paulo: Boitempo, 2007. 158 p.
CAPTULO 4
ENCARGOS SOCIAIS E DESONERAO DA FOLHA DE
PAGAMENTOS: REVISITANDO UMA ANTIGA POLMICA
Carlindo Rodrigues de Oliveira*1
1 INTRODUO
De tempos em tempos, volta tona o debate sobre os encargos sociais no Brasil.
O tema polariza opinies e constitui-se em importante divisor de guas quando
se discutem alternativas de polticas de emprego e renda. Mais recentemente, a
discusso tem sido colocada em torno da proposta de desonerao da folha de pa-
gamentos, como forma de reduo de custos das empresas e aumento de sua com-
petitividade internacional, em cenrio de forte valorizao do real frente ao dlar.
De um lado, alinham-se os que consideram muito elevados os encargos so-
ciais os quais chegariam a 102% que as empresas brasileiras pagam sobre os
salrios. O Brasil tem uma elevada incidncia de encargos trabalhistas so-
bre a folha de pagamento, ou seja, um empregado custa para o empregador
duas vezes o valor de seu salrio (CONFEDERAO NACIONAL DA
INDSTRIA CNI, 1993). Esta situao inibiria o aumento do emprego
formal e colocaria o Brasil em situao desfavorvel na comparao internacional.
De outro, esto os que consideram que os encargos representam pouco mais de
um quarto da remunerao total recebida pelo trabalhador, argumentando que
uma grande parcela do que se costuma chamar de encargo social , na verdade,
parte integrante da prpria remunerao.
H, tambm, grande controvrsia acerca do impacto que uma eventual re-
duo dos encargos sociais teria sobre o mercado de trabalho, em termos de nvel
e qualidade do emprego.
Para alguns, a magnitude e a rigidez dos encargos sociais no pas seriam,
em grande medida, responsveis pela diculdade de ampliao do nmero de
empregos e pelo elevado grau de informalizao dos vnculos de trabalho. O peso
excessivo dos encargos sociais e a impossibilidade de sua exibilizao em casos de
* Economista do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese).
76
reduo de atividade econmica levariam as empresas a uma atitude conservadora
na criao de novos postos de trabalho ou alternativa de utilizao de mo de
obra informalmente contratada.
Para outros, fatores inibidores do crescimento do emprego muito mais impor-
tantes que o peso dos encargos sociais estariam situados em outra esfera, ligada s
condies macroeconmicas que inibem o investimento e a demanda interna: altas
taxas de juros, arrocho monetrio, arrocho scal, ausncia de polticas setoriais con-
sistentes e ambiente de incerteza econmica. Tanto assim, que, aps duas dcadas
de crescimento econmico po e aumento explosivo das taxas de desemprego no
Brasil, a retomada de um crescimento mais sustentado, com reduo das taxas de
juros e ampliao do crdito, vericada nos ltimos anos, fez crescer fortemente o
emprego formal e reduzir drasticamente as taxas de desemprego: a taxa metropo-
litana de desemprego total (mdias anuais), em seis regies metropolitanas (RMs)
analisadas, na Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), reduziu-se de 20,8%,
em 2003, para 12,3%, em 2010. Nesse perodo, quase nove em cada dez empregos
criados foram formais ou seja, empregos assalariados com carteira assinada.
1

2 O QUE SALRIO E O QUE SO ENCARGOS SOCIAIS
Nessa polmica acerca dos encargos sociais, existem duas principais interpreta-
es. A primeira delas desfruta de grande aceitao entre os empresrios e alguns
crculos acadmicos que exercem inuncia destacada sobre o pensamento em-
presarial. A partir de um conceito restrito de salrio, conclui-se que so elevados
os encargos sociais no Brasil, que atingiriam mais de 100% da folha de pagamen-
tos.
2
Segundo esta viso, defendida enfaticamente pelo professor Jos Pastore,
destacado assessor empresarial, o Brasil um pas de encargos altos e salrios
baixos, o que faz o trabalhador receber pouco e custar muito para a empresa
(PASTORE, 1994). Conforme esta interpretao, um trabalhador contratado por
R$ 1 mil custaria R$ 2.020,00 para a empresa, por conta dos encargos sociais.
A segunda interpretao, adotada pelo Departamento Intersindical de Esta-
tsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e por pesquisadores da Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), conclui que o peso dos encargos sociais de
25,1 % sobre a remunerao total do trabalhador. Por este raciocnio, salrio a
remunerao total recebida integral e diretamente pelo trabalhador, como contra-
prestao pelos seus servios. Esta remunerao subdivide-se em trs partes, a saber:
1. A PED realizada pelo Dieese, pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) e por entidades regio-
nais no Distrito Federal (DF) e nas (RMs) de Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, So Paulo e Fortaleza esta,
a partir de 2010. Para se assegurar a comparabilidade das taxas de desemprego apresentadas, excluiu-se a (RMs) de
Fortaleza dos dados de 2010.
2. Essa vertente de pensamento tem como principal formulador Jos Pastore, professor da Faculdade de Economia e
Administrao da Universidade de So Paulo (FEAC/USP) e consultor de empresas, autor de vrios trabalhos e artigos
sobre o assunto.
77
Encargos Sociais e Desonerao da Folha de Pagamentos
salrio contratual recebido mensalmente, inclusive as frias;
salrio diferido ou adiado , recebido uma vez a cada ano (13
o
salrio
e um tero de frias); e
salrio recebido eventualmente (Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS) e outras verbas rescisrias).
Todas essas partes constituem aquilo que o trabalhador pe no bolso, seja em
dinheiro vivo, ou na forma de uma espcie de conta poupana aberta em seu nome
pelo empregador (o FGTS, que constitui um patrimnio individual do trabalhador).
3 COMO SE CHEGA PORCENTAGEM DE 102% SOBRE OS SALRIOS
Para se chegar a uma porcentagem de 102% de encargos sociais, parte-se de um
conceito bastante restrito de salrio. Tal conceito considera como salrio apenas a
remunerao pelo que se chama de tempo efetivamente trabalhado. Para o clculo
deste tempo, excluem-se as partes da remunerao relativas ao repouso semanal
remunerado, s frias remuneradas, ao adicional de um tero sobre o valor das
frias, aos feriados, ao 13
o
salrio, ao aviso prvio em caso de demisso sem justa
causa por iniciativa do empregador, s despesas de resciso contratual equiva-
lentes multa sobre o saldo do FGTS e parcela do auxlio-enfermidade cus-
teada pelo empregador os trs ltimos calculados com base em uma mdia de
incidncia sobre o total de empregados.
Todos esses itens excludos da remunerao bsica do trabalhador so
considerados encargos sociais, com as obrigaes recolhidas ao Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS) para custeio da Previdncia Social, ao salrio-educao,
ao seguro de acidentes do trabalho, assistncia social e formao prossional
(o chamado Sistema S), reforma agrria Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra) e ao incentivo s micro e pequenas empresas por meio
do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
4 COMO SE CHEGA PORCENTAGEM DE 25,1% SOBRE OS SALRIOS
A remunerao mdia mensal total recebida integral e diretamente pelo trabalha-
dor compe-se de duas partes.
A primeira parte refere-se ao salrio mdio mensal recebido, de fato, a cada
ano pelo trabalhador, enquanto ele se encontra empregado. obtida pela adio,
ao valor do salrio contratual registrado na carteira, da porcentagem relativa
proporo mensal do 13
o
salrio (8,33%) e da porcentagem relativa proporo
mensal do adicional de um tero de frias (2,78%), ambos recebidos anualmente.
78
Esta primeira parte, portanto, equivale a 111,11% do salrio contratual mensal e
constitui a base de clculo dos encargos sociais recolhidos ao governo.
A segunda parte da remunerao mdia mensal total recebida pelo trabalha-
dor composta pela porcentagem de recolhimento do FGTS (8% sobre o salrio
contratual mensal, sobre o 13
o
salrio e o adicional de um tero de frias) e pela
porcentagem relativa proporo mensal do impacto das verbas indenizatrias
sobre o valor do salrio contratual, nos casos de resciso contratual sem justa
causa por iniciativa do empregador.
A diferena entre o montante que a empresa desembolsa e a remunerao total
recebida integral e diretamente pelo trabalhador que representa os encargos sociais
incidentes sobre a folha de pagamentos, que so recolhidos ao governo, sendo alguns
deles repassados para entidades patronais de assistncia e formao prossional
(Servio Social da Indstria Sesi, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Senai, Servio Social do Comrcio SESC, Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial SENAC etc.). Estes encargos esto discriminados na tabela 1.
TABELA 1
Alquotas de encargos sociais incidentes sobre a folha de pagamentos
mdia mensal das empresas
(Em %)
Tipo de
encargo
Incidncia sobre a
folha mdia mensal
INSS 20,0
Seguro contra acidentes do trabalho (mdia) 2,0
Salrio-educao 2,5
Incra 0,2
Sesi ou SESC ou SEST 1,5
Senai ou SENAC ou SENAT 1,0
Sebrae 0,6
Total 27,8
Fonte: Guia do INSS.
Elaborao: Dieese.
Com base nesses dados e nessas informaes, conclui-se que uma empresa que
admite um trabalhador por um salrio contratual hipottico de R$ 1 mil gastar um
total de R$ 1.538,00, includa a remunerao mdia mensal total recebida integral
e diretamente pelo trabalhador (R$ 1.229,11), bem como os encargos sociais sobre
a folha de pagamentos mdia mensal (R$ 308,90). Observe-se a tabela 2.
79
TABELA 2
Desembolso total para empregar um trabalhador com salrio
hipottico de R$ 1 mil
(Em R$)
Itens de despesa Subparcelas Desembolso
Salrio contratual 1.000,00
13
o
e adicional de um tero de frias
(proporo mensal)
111,11
Folha de pagamentos mdia mensal (1+2)
(base de clculo dos encargos sociais)
1.111,11
FGTS e verbas rescisrias
(proporo mensal)
118,00
Remunerao mdia mensal total do trabalhador (3+4) 1.229,11
Encargos sociais (incidentes sobre R$ 1.111,11) 308,89
INSS (20%) 222,22
Seguro de acidentes trabalho (2% em mdia) 22,22
Salrio-educao (2,5%) 27,78
Incra (0,2%) 2,22
Sesi ou SESC (1,5%) 16,67
Senai ou SENAC (1,0%) 11,11
Sebrae (0,6%) 6,67
Desembolso total mensal do empregador (5+6) 1.538,00
Elaborao: Dieese.
A partir dos dados apresentados na tabela 2, torna-se claro o peso dos encargos
sociais no Brasil. De um custo total do trabalho de R$ 1.538,00, R$ 1.229,11 cor-
respondem remunerao total do trabalhador, enquanto R$ 308,89 constituem
os encargos sociais. Dito em outras palavras, o custo total do trabalho, includos os
encargos sociais, supera em 25,1% o valor da remunerao total mdia mensal do
trabalhador, porcentagem muito inferior aos 102% do clculo de Pastore.
5 A IDEIA DE DESONERAR A FOLHA DE PAGAMENTOS
Recentemente, voltou baila a proposta de medidas para desonerar a folha de
pagamentos dos encargos sociais, como forma de reduo do custo de contratao
de mo de obra e estmulo competitividade das empresas diante da chamada
guerra cambial. No Plano Brasil Maior, editado pelo governo em agosto pas-
sado, quatro setores foram beneciados, em projeto piloto at 2012, com a
substituio da contribuio ao INSS (20% sobre a folha de pagamentos) por
uma alquota de 1,5% sobre o faturamento. Estes setores foram os de calados,
confeces, mveis e software. Neste ltimo, a alquota sobre o faturamento foi
xada em 2,5%. O objetivo alegado foi o de aumentar a competitividade de se-
tores que vm sofrendo pesadamente com a concorrncia de importaes vindas,
especialmente, da China, em cenrio de forte apreciao cambial (dlar barato).
80
A princpio, nada impede que alguns encargos hoje incidentes sobre a folha
de pagamentos passem a ser nanciados por recursos captados sobre o faturamen-
to das empresas ou o valor adicionado, ou por recursos previstos no oramento
pblico, oriundos de impostos. A incidncia de encargos sobre o faturamento,
inclusive, seria uma forma de aliviar os setores intensivos em mo de obra e fazer
com que setores intensivos em capital passassem a contribuir de forma mais efeti-
va, o que no deixa de ser uma medida de justia tributria. O Plano Brasil Maior,
entretanto, aliviou os quatro setores referidos, sem que houvesse uma contraparti-
da de maior taxao dos setores capital-intensivos. Alternativas como esta devero
ser objeto de avaliao no mbito de uma discusso maior sobre as reformas scal
e tributria no pas.
3

O que no parece razovel que se reduzam as fontes exclusivas de nancia-
mento da seguridade social como ocorre hoje , por fontes que sero disputadas
por outras rubricas do oramento da Unio. Isto pode colocar em xeque a prpria
estabilidade dos recursos do sistema brasileiro de proteo social.
Deve-se considerar, ainda, que o principal motivo da apreciao do cmbio
encontra-se em outra esfera que no a dos encargos sociais: as altas taxas de juros,
que atraem volumosas quantidades de dlares para aplicao no pas. Assim, as
medidas do Plano Brasil Maior relativas aos encargos podem ser comparadas a
um esforo intil de enxugar gelo, caso no sejam acompanhadas de uma forte
alterao na poltica monetria brasileira.
Outro aspecto a ser ressaltado que alteraes na incidncia dos encargos
sociais deveriam ser objeto de negociao envolvendo as centrais sindicais o que
no ocorreu na elaborao do Plano Brasil Maior.
REFERNCIAS
CNI CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Agenda Brasil, 1993.
FERREIRA, R. N. Desonerao da Folha de Pagamento: breve estudo preliminar.
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CAPTULO 5
DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS: DESCONSTRUINDO
OS MITOS DA FORMALIZAO DA MO DE OBRA E DA
COMPETITIVIDADE INDUSTRIAL*2
lvaro Luchiezi Jnior.**3
1 INTRODUO
A desonerao das contribuies patronais incidentes sobre a folha de salrios
tema antigo e largamente discutido. Ela entrou denitivamente na agenda pol-
tica a partir de 2008, por meio da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n
o

233/2008, que encaminhou a ltima proposta de reforma tributria do governo
federal. O Artigo 11 determina redues gradativas da alquota da contribuio
social de que trata o Artigo 195, I, da Constituio [Federal de 1988 (CF/88)],
1
4
a serem efetuadas entre o segundo e o stimo ano aps a entrada em vigor da
emenda. A alquota da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios
hoje de 20%. Em seu substitutivo, o relator da Comisso Especial da Reforma
Tributria especicou que estas redues seriam de 1 ponto percentual (p.p.) ao
ano, acrescentando-se a previso de fonte de nanciamento alternativa para com-
pensar a reduo de receita provocada com a alterao na alquota da contribui-
o. Ou seja, a proposta hoje em trmite no Congresso Nacional prev a reduo
da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios para 14, ao cabo das
redues gradativas e com fonte alternativa de recursos para os 6 desonerados.
Antecipando-se s mudanas que podero se tornar denitivas com as alteraes
resultantes da PEC n
o
233/2008, o Governo Federal anunciou, em 2 de agosto de
2011, desonerao da folha de salrios aplicvel somente s empresas prestadoras
de servio em tecnologia da informao (TI) e tecnologia da informao e
* Verso revista e ampliada do artigo Inconsistncias da proposta de desonerao da folha de salrios, publicado na
revista Tributao em Revista, Braslia, ano 17, n. 59, p. 14-25, abr./jun. 2011.
** Gerente de Estudos Tcnicos do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (Sindisco Nacional).
1. Trata-se da contribuio social do empregador e da empresa ou entidade a ele comparada, incidente sobre: i) a folha
de salrios e os demais rendimentos do trabalho; ii) a receita ou o faturamento; e iii) o lucro.
86
comunicao (TIC), alm das indstrias de mveis, confeces e artefatos de couro,
vlida de dezembro de 2011
2
at dezembro de 2012. O objetivo desta medida
o mesmo que se vem anunciando quando se trata de propostas de desonerao
da folha de salrios: a formalizao as relaes de trabalho e a manuteno da
competitividade no mercado externo, dada a valorizao da taxa de cmbio esta
ltima consequncia do crescimento do preo das commodities , e dado o maior
uxo de capitais para os pases emergentes, tal como apontado na exposio de
motivos que acompanha a Medida Provisria (MP) n
o
540, de 2 de agosto de 2011,
a qual instituiu as medidas de desonerao em seus Artigos 7
o
, 8
o
e 9
o
.
Para justicar a desonerao da folha de salrios, seus defensores argumen-
tam que esta estimularia a competitividade das empresas beneciadas, via reduo
dos custos de produo. Enquanto no mercado interno haveria reduo expressi-
va da presso exercida pelos produtos importados, que se prevalecem dos baixos
custos de produo e dos momentos de baixa nos movimentos cclicos da taxa de
cmbio. O melhor posicionamento das empresas brasileiras no mercado externo
contribuiria para a melhoria do saldo comercial nacional.
Adicionalmente, a desonerao serviria como estmulo formalizao de
parte da mo de obra desocupada ou alocada no mercado informal de trabalho.
As perdas de receitas previdencirias seriam compensadas com o maior volume
de contribuies dos trabalhadores formalizados.
3
A expanso da demanda, re-
sultante da melhoria no rendimento mdio do trabalhador, propiciaria maior
arrecadao tributria.
Os defensores da desonerao no formulam modelos que avalizam seus
argumentos nem fazem estimativas quanto ao emprego formal a ser criado sobre
o volume de contribuies resultante ou a expanso da massa salarial necessria
para incrementar a arrecadao. Tampouco existem indicaes de como a me-
lhoria da arrecadao total seria canalizada para suprir as perdas na arrecadao
previdenciria, posto que tal melhoria ocorreria em outros tributos (Imposto
de Renda, Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios
ICMS, Imposto sobre Produtos Industrializados IPI etc.) que no os vinculados
Previdncia Social.
2. O 2
o
do Artigo 23 prev que as medidas de desonerao entraro em vigor a partir do quarto ms subsequente
data de publicao ou seja, em dezembro de 2011.
3. Segundo estimativa realizada por Barboza, Ansiliero e Paiva (2007, p. 3) para o crescimento da massa salarial
resultante dessa expanso de empregos formais e que compensaria a queda nas contribuies, deveria haver incre-
mento nos recolhimentos da alquota de empregados, do SAT, das alquotas de exposio a agente nocivo, da taxa de
administrao da arrecadao de terceiros (apenas da parcela oriunda de empresas em geral) e da prpria alquota
patronal. Estes autores estimaram que se a alquota de contribuio patronal fosse reduzida sem que novas fontes
de arrecadao fossem criadas, passando de 20 para 15, 10 ou 5, haveria uma necessidade de crescimento imediato
da massa salarial da ordem de, respectivamente, 21,5, 54,0 e 108,4 para que o patamar de arrecadao se mantivesse
o mesmo.
87
Desonerao da Folha de Salrios
Um pressuposto subjacente a esses argumentos a manuteno de cenrio
econmico favorvel com demanda em expanso e estabilidade de preos, o qual
viabilizaria os investimentos necessrios maior formalizao da mo de obra.
O hiato temporal entre as perdas na arrecadao e os efeitos bencos da
melhoria da competitividade e da formalizao da mo de obra sequer men-
cionado no contexto da construo desses argumentos. Mas este constitui-se em
elemento crucial para efeitos do nanciamento da Previdncia Social porque, na
hiptese de estes efeitos bencos se conrmarem, a perda na arrecadao previ-
denciria caria, neste nterim, sem cobertura.
Diversos espaos de discusso
4
sobre o tema tm levantado, como forma de
compensao das perdas de receita previdenciria, taxao incidente sobre uma
base que no a folha salarial: faturamento, valor agregado, lucro e movimentao
nanceira bancria.
5
importante ressaltar que a instituio de qualquer uma dessas bases de in-
cidncia, como sucedneo da folha de salrios, assume implicitamente que meca-
nismos de mercado sero insucientes para compensar as perdas previdencirias.
A MP n
o
540/2011 substitui a contribuio das empresas para a seguridade
social, calculada com alquota de 20% sobre a folha de salrios,
6
pela incidncia
de alquota de 2,5% para as empresas de TI e TIC, e de 1,5% para as empre-
sas de mveis e de confeces e artefatos de couro incidentes sobre o valor
da receita bruta,
7
excludas as vendas canceladas e os descontos incondicionais
concedidos,
8
excluindo-se da base de clculo das contribuies as receitas bru-
tas das exportaes.
9
O inciso IV do Artigo 9
o
assume a existncia das perdas
previdencirias ao prever que a Unio compensar o Fundo do Regime Geral da
4. O marco terico das discusses sobre o tema, bem como os clculos sobre os impactos da desonerao sobre as
contas previdencirias, est sucientemente discutido em Barboza, Ansiliero e Paiva (2007), Silveira et al. (2008) e
Paiva e Ansiliero (2009).
5. A Confederao Nacional de Servios (CNS, 2009) e Nese (2010) defendem a movimentao nanceira como
base de incidncia, alegando que alquota de 0,69 incidente sobre movimentao nanceira bancria traria efeitos
bencos sobre a inao e o crescimento da demanda, do produto e do emprego.
6. A folha de salrios denida, pelo Artigo 22, incisos I e III, da Lei n
o
8.212/91, como sendo a contribuio a cargo da
empresa sobre o total das remuneraes pagas, devidas ou creditadas a qualquer ttulo, durante o ms, aos segurados
empregados e trabalhadores avulsos que lhe prestem servios (inciso I) e remuneraes pagas ou creditadas a
qualquer ttulo, no decorrer do ms, aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem servios.
7. A base de clculo da nova contribuio previdenciria patronal para estes quatro setores produtivos , portanto,
a receita bruta, com as excluses anteriormente citadas. Segundo a denio do Instituto Brasileiro de Geograa e
Estatstica (IBGE, 2004), a receita bruta inclui impostos incidentes sobre as vendas, ou seja, aqueles que guardam
proporcionalidade com preo de venda (ICMS, PIS/PASEP sobre faturamento, Cons etc.), IPI, e Simples quando for
o caso. A incidncia ocorre, ento, sobre as vendas brutas, includos no cmputo deste valor os tributos devidos.
Quando da divulgao das medidas do Plano Brasil Maior, algumas autoridades foram questionadas quanto base de
incidncia da nova contribuio: faturamento bruto ou lquido (FATURAMENTO..., 2011).
8. Artigos 7
o
e 8
o
da MP n
o
540/2011 (Brasil, 2011).
9. Artigo 9
o
da MP n
o
540/2011 (Brasil, 2011).
88
Previdncia Social no valor correspondente estimativa de renncia previdenci-
ria decorrente da desonerao.
Este artigo questiona a efetiva capacidade da desonerao da folha de sal-
rios de estimular maior formalizao da mo de obra e induzir a competitividade
das empresas. Argumenta-se que, no primeiro caso, a prpria dinmica do mer-
cado de trabalho, bastante sensvel ao cenrio macroeconmico, tem se encar-
regado desta tarefa no ltimo decnio, restringindo sensivelmente o espao dos
mecanismos de incentivo scal no seu desenvolvimento. No segundo caso, esta
atenderia s necessidades de acumulao de alguns setores produtivos diante de
aspectos conjunturais adversos, como a valorizao cambial, ou da presena mais
agressiva de competidores diretos dos produtos brasileiros nos mercados nacional
e internacional. Alguns indicadores do mercado de trabalho e do desempenho da
indstria de transformao fundamentam estes argumentos.
Formalizao e competitividade decorrentes da desonerao so, de fato,
mitos que no podem sobreviver. Este artigo espera contribuir para a desconstru-
o destes mitos.
2 DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS E FORMALIZAO DA MO DE OBRA
Segundo os defensores da desonerao da folha de salrios, as contribuies so-
ciais patronais representam entrave para a gerao de empregos formais. Maior
desonerao levaria gerao de empregos formais. Esta alegao foi reforada
pela dinmica do mercado de trabalho brasileiro da segunda metade dos anos
1980 e da dcada de 1990 at o incio dos anos 2000.
Entre 1990 e 1999, o produto interno bruto (PIB) brasileiro teve cresci-
mento mdio anual de 1,65, alternando perodos de leve retrao (1990-1992),
pequena expanso (1993-1997) ou estabilidade (1998-1999).
A abertura comercial do incio da dcada colocou as indstrias brasileiras
diante de cenrio internacional fortemente competitivo, obrigando-as a mergulha-
rem em forte processo de reestruturao produtiva, intensivo em capital. Do lado
da poltica comercial, a taxa de cmbio sobrevalorizada contribuiu para a chamada
desindustrializao. A oferta de empregos no acompanhou o ritmo do crescimento
da fora de trabalho, resultando em duas consequncias marcantes sobre o mercado
de trabalho: aumento do desemprego e maior informalidade (BRASIL, 2002).
Contriburam para esse cenrio os seguintes fatores: a contrao da inds-
tria de transformao, setor tradicionalmente com alto nvel de formalidade; o
crescimento do setor de servios, em que a informalidade maior; a maior tercei-
rizao da mo de obra em decorrncia da reestruturao produtiva (RAMOS,
2002 apud ULYSSEA, 2006; BRASIL, 2002); e fatores institucionais associados
89
ao sistema de seguridade social e legislao trabalhista, incentivando o estabe-
lecimento de relaes informais (BRASIL, 2002).
No contexto da reestruturao produtiva por que passava a economia brasi-
leira, era imperativa a reduo de custos, inclusive dos relacionados aos encargos
sociais. A informalizao das relaes de trabalho evitava os custos trabalhistas
e os do sistema de seguridade social. Como estes eram inevitveis nas relaes
formais, a tese da desonerao difundiu-se. Ademais, a reduo dos empregos
formais comprometia as bases do nanciamento da Previdncia Social e colocava
em pauta a busca por outra base de incidncia mais estvel. Tanto foi assim que
a Emenda Constitucional (EC) n
o
42 incluiu no Artigo 195 da CF/88 o 13,
prevendo a hiptese da substituio gradual, total ou parcial, da contribuio
social patronal incidente sobre a folha de salrios por outra no cumulativa inci-
dente sobre a receita ou o faturamento (SILVEIRA et al., 2008).
A tendncia informalidade das relaes de trabalho reverte-se a partir do
incio dos anos 2000. Fato marcante foi a crise cambial do incio de 1999, que
desembocou na criao do cmbio utuante. A desvalorizao do real no incio
de 1999 elevou as exportaes para os setores produtivos, e a reduo das impor-
taes promoveu o reaquecimento da indstria nacional. As consequncias para
o mercado de trabalho foram positivas. Registrou-se forte dinamismo na gerao
de empregos formais, cujas taxas de crescimento superaram o crescimento da
populao economicamente ativa (PEA).
GRFICO 1
Taxas de atividade e de formalizao do mercado de trabalho brasileiro: (1992-2009)
(Em )
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Taxa de atividade Taxa de formalizao
Fonte: IBGE, Pnad.
90
Os dados relativos ao nvel de formalidade do mercado de trabalho compro-
vam a reverso da tendncia a partir do incio dos anos 2000, tal como indicam
os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), ilustrados no grco 1.
A taxa de formalizao da mo de obra sofre queda constantemente at 1998,
apresenta grande e rpido crescimento em 1999 e estabiliza-se at 2002. A partir
disto, esta cresce de maneira constante. A taxa de atividade
10
oscila em todo o
perodo, chegando a 2009 em nvel pouco superior a 1992. No perodo 1992-
2002, a taxa de formalizao da mo de obra decresce de 56,57% para 54,08%,
enquanto, no perodo 2002-2009, a intensidade do crescimento da formalizao
bem maior que o da atividade. Enquanto esta cresce 0,8 p.p., aquela cresce 5,5 p.p.
O perodo que vai desde a desvalorizao cambial at a recuperao da
taxa de formalizao foi marcado no apenas por poltica econmica interna
de carter restritivo, mas tambm por cenrio externo favorvel; ambos os cen-
rios repercutiram sobre o mercado de trabalho. Internamente, os condicionantes
macroeconmicos foram marcados por supervits scais, metas de inao rigi-
damente controladas e elevadas taxas de juros. Externamente, o cenrio tornou-se
mais favorvel. A partir de 2001, j h dois anos com regime cambial utuante,
o Brasil logra xito em obter sucessivos e crescentes saldos comerciais positivos
(US$ 2,6 bilhes em 2001; US$ 13,1 bilhes em 2002; at atingir o pice de
US$ 46,5 bilhes em 2007, declinando a seguir), contribuindo para amenizar o
impacto, sobre o mercado de trabalho, das medidas restritivas da poltica macroeco-
nmica interna. A reduo do crescimento dos nveis de desemprego e da informali-
dade so duas das principais consequncias. A partir disto, a continuidade de saldos
comerciais positivos, o aumento real do salrio mnimo, a reduo da taxa de juros
Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC) (de 25,3%, em janeiro de
2003, para 8,6%, em janeiro de 2010, elevando-se a seguir) e a expanso do crdito
e das polticas sociais zeram com que o mercado de trabalho reagisse positivamente
aos estmulos da poltica econmica (CARDOSO JNIOR, 2007).
Os dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, que abrange
seis regies metropolitanas (RMs),
11
conrmam o desempenho positivo do merca-
do de trabalho, conforme indica o grco 2. O emprego formal cresce paulatina-
mente nestas regies a partir de 2003, chegando a 51,64% em dezembro de 2010,
ao passo que o emprego informal tem queda de 20,97% para 17,52%.
Merece especial ateno o comportamento dos empregos formais em anos
de bom desempenho do PIB. Em 2009, este indicador registrou crescimento real
10. Porcentagem de pessoas economicamente ativas.
11. Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.
91
negativo de 0,2%. Entre dezembro de 2008 e dezembro de 2009, os empregos for-
mais nas RMs cresceram 1,4%, contra 2,9% entre o mesmo perodo de 2009 e 2010.
GRFICO 2
PME: evoluo do emprego formal. Ms de referncia: dezembro
46,23%
43,48%
43,81%
45,51%
46,06%
47,59%
49,17% 49,28%
51,64%
20,97%
22,55%
23,17%
22,05%
21,22%
20,34%
19,15% 19,22%
17,52%
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
dez./02 dez./03 dez./04 dez./05 dez./06 dez./07 dez./08 dez./09 dez./10
Com carteira assinada Sem carteira assinada
Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.
A evoluo do nvel de emprego setorial mostrado na tabela 1 corrobora
com essa armativa.
TABELA 1
Saldo entre desligamentos e demisses no mercado de trabalho brasileiro (2008-2010)
Setores produtivos
Desligamentos menos
admisses (2008)
Desligamentos
menos admisses (2009)
Desligamentos menos
admisses (2010)
Total 1.452.204 995.110 2.555.421
Indstria extrativa mineral 8.671 3.036 17.715
Indstria transformao 178.675 10.865 544.367
Servios Indstriais de utilidade pblica 7.965 4.984 20.034
Construo civil 197.868 177.185 334.311
Comrcio 382.218 297.157 611.900
Servios 648.259 500.177 1.018.052
Administrao pblica 10.316 18.075 10.417
Agropecuria 18.232 (15.369) (1.375)
Fonte: Brasil, CAGED/MTE, Lei n
o
4.932-65.
exceo da agropecuria, todos os demais setores econmicos foram
capazes de gerar saldo positivo entre admisses e desligamentos no perodo
2008-2010. Novamente, o movimento do emprego acompanha o desempenho
econmico. O saldo sempre maior nos anos de bom desempenho do produto
92
(2008 e 2010) e menor no ano de mau desempenho (2009). Importante ressaltar
que o setor tercirio (servios e comrcio) responsvel pela criao de 70% dos
postos de trabalho formais criados no pas nos ltimos trs anos, enquanto a
indstria de transformao respondeu por aproximadamente 15% destes.
O desenvolvimento do mercado de trabalho (a gerao de postos de traba-
lho e o crescimento das taxas de formalizao) est associado, principalmente,
ao desempenho da economia brasileira nos ltimos anos. Cinco fatores (CAR-
DOSO JNIOR, 2007) esto na origem da recuperao do mercado formal de
trabalho brasileiro a partir do incio dos anos 2000, conforme exposto a seguir.
1. Aumento e a descentralizao do gasto pblico: gastos sociais diretos
tm propiciado a gerao de postos de trabalho permanentes e cumula-
tivos, com vnculos formais.
2. Expanso e diversicao do crdito interno: maior disponibilidade de
crdito em funo da demanda dos setores pblico e privado implicou a
gerao de mais postos de trabalho.
3. Aumento e diversicao do saldo exportador: crescimento do comr-
cio exterior brasileiro nos anos 2000 estimula empregos formais ligados
direta e indiretamente a este, tanto nos setores industrial e comercial
como, principalmente, no agrcola, este tambm estimulado pelo cr-
dito rural.
4. Regime tributrio simplicado para micro e pequenas empresas: melho-
res oportunidades formais de legalizao do micro e pequeno empreen-
dimento tambm repercutem na formalizao dos empregos por estes
gerados. H evidncias do crescimento tanto do nmero de estabeleci-
mentos como do estoque anual de vnculos formais.
12
5. Melhoria nas aes de intermediao e de scalizao de mo de obra do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE): ambas as aes resultaram
em crescimento da colocao de trabalhadores no mercado de trabalho
e no registro de trabalhadores resultantes de aes scais.
A tese de que a desonerao da contribuio previdenciria patronal teria
impactos positivos e signicativos sobre a formalizao da mo de obra foi argu-
mento utilizado em funo de condicionantes econmicos conjunturais espec-
cos que vigoraram at o incio dos anos 2000. A dinmica do mercado de trabalho
encarregou-se de cumprir este papel. Atualmente, os defensores da desonerao
da folha de salrios insistem que algum efeito nesta direo ainda possvel.
12. Segundo os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do MTE, o saldo de empregos
formais (celetistas) gerados entre 2000 e 2010 (empregos formais gerados) nos estabelecimentos com at quatro
empregados foi de 11.131.105.
93
3 EMPREGO E INDICADORES DE DESEMPENHO
DA INDSTRIA DE TRANSFORMAO
Esta seo tecer comentrios sobre a evoluo recente de alguns indicadores eco-
nmicos (pessoal ocupado assalariado, faturamento real e produo fsica com
ajuste sazonal) da indstria de transformao. Contrasta-se a evoluo do empre-
go setorial com a produo fsica e o faturamento, a m de realizar consideraes
acerca da capacidade da desonerao da folha de pagamentos de imprimir dina-
micidade sobre o nvel de emprego maior que as condicionantes macroeconmi-
cas e as estratgias empresariais.
A indstria de transformao a terceira maior responsvel pela gerao de
postos de trabalho entre 2008 e 2010 e o setor mais beneciado pela MP n
o

540/2011, com trs dos quatro subsetores favorecidos.
GRFICO 3
Indstria de transformao: indice de evoluo da produo fsica,
pessoal ocupado e faturamento (2008-2010)
70
80
90
100
110
120
130
140
j
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Produo fsica industrial Pessoal ocupado assalariado Faturamento real
Fonte: IBGE, Pesquisa Industrial Mensal e Pesquisa Industrial Mensal de Emprego e Salrio. CNI (2011).
O grco 3 compara a evoluo da produo fsica com ajuste sazonal com
o pessoal ocupado assalariado e com o faturamento real entre 2008 e 2010. Neste
intervalo de tempo, destacam-se trs perodos segundo o comportamento do produto
a preos correntes. O primeiro compreende os trs primeiros trimestres de 2008,
anteriores crise nanceira de 2008-2009, caracterizado por crescimento do produto.
O PIB, em relao a igual perodo do ano anterior, cresceu 13,7%, enquanto o
produto setorial da indstria de transformao cresceu 3,9%. O segundo abrange o
momento mais agudo da crise nanceira do perodo 2008-2009, compreendendo o
ltimo trimestre de 2008 e o primeiro semestre de 2009, e caracterizado pela adoo
94
de medidas anticclicas e pelo crescimento mais modesto do produto. O PIB cresceu
5,8% e o produto da indstria de transformao, 0,5%. O terceiro perodo inicia-se
no segundo semestre de 2009 e abrange todo o ano 2010, caracterizado por franca
recuperao, quando o PIB cresce 21,1% e o produto da indstria de transformao,
18,9%.
O ndice de pessoal ocupado assalariado na indstria de transformao
mantm-se bastante estvel na evoluo ponta a ponta, com leve crescimento
de 2,5%, em nveis inferiores produo fsica (15,9%) e ao faturamento real
(28,4%). A produo fsica mantm-se em nveis superiores ao faturamento
real e ao emprego durante todo o perodo considerado no grco.
O primeiro perodo de anlise registra leve crescimento do ndice de
pessoal ocupado, acompanhando os momentos de crescimento da produo
fsica e do faturamento real. A produo mantm-se em patamar estvel, em-
bora oscilante, e o faturamento real apresenta claro crescimento no perodo,
com breve oscilao e recuperao.
A tendncia geral dos trs indicadores a de queda no terceiro perodo.
interessante ressaltar, entretanto, a recuperao da produo fsica a partir do in-
cio de 2009 e do faturamento real ao nal do perodo aps movimento oscilatrio
no primeiro semestre de 2009, o que contrasta com a queda e a manuteno nestes
nveis do emprego. Enquanto a produo fsica e o faturamento real se recuperam
aps a queda inicial, o nvel de emprego apenas mantm-se estvel.
Durante o terceiro perodo, ressaltam-se a recuperao do nvel de emprego at
outubro de 2010, mantendo-se este, no obstante, em nveis bastante inferiores pro-
duo fsica e ao faturamento real; a continuidade da recuperao da produo fsica
at maro de 2010, com pequena queda e relativa estabilidade deste momento em
diante; e o movimento oscilatrio, mas com ntido crescimento, do faturamento real.
Em sntese, o emprego na indstria de transformao mantm-se em nveis
relativamente estveis. Em momentos de crescimento econmico, o desempenho
dos ndices de produo fsica e faturamento , via de regra, melhor que o ndice
de emprego. Nestes momentos, este acompanha a evoluo daqueles, embora
em nveis bastante inferiores. No primeiro perodo, o faturamento real cresceu
21%, enquanto produo e emprego cresceram, respectivamente, 2,7% e 3,3%.
No terceiro perodo, produo fsica e faturamento real cresceram, respectiva-
mente, 4,5% e 4,1%, enquanto o emprego cresceu apenas 1,5%.
Se nos momentos em que vigoraram polticas econmicas anticclicas (se-
gundo perodo) ou de crescimento econmico (primeiro e terceiro perodos) o
emprego, via de regra, no foi capaz de expandir-se para muito alm da mdia
95
histrica do perodo analisado.
13
Por que razo, ento, este responderia desone-
rao da folha de salrios?
A reduo dos custos de produo das empresas resultante das medidas de de-
sonerao propicia-lhes maior lucratividade. Contudo, pouco plausvel que cause
impacto adicional sobre o estoque de empregos. Este efeito, se houver, seria residual.
Somente uma transferncia sensvel das redues de custo, via investimentos pro-
dutivos, asseguraria melhorias nos nveis de emprego.
Por sua vez, as decises empresariais, baseadas em estratgias de mdio e longo
prazo, buscam preservar eventuais ganhos presentes para investimentos futuros em
cenrios econmicos favorveis. As estratgias empresariais tm sido bem-sucedi-
das, nos tempos de crise ou no, em manter o faturamento e a produo das em-
presas acima dos ndices de emprego. Medidas pontuais, como as introduzidas pela
MP n
o
540/2011, so solues paliativas, de curto prazo, para enfrentar problemas
especcos relacionados, em ltima instncia, baixa lucratividade das empresas.
A indstria de transformao no ampliou signicativamente seu nvel de
ocupao nos perodos de crescimento entre 2008 e 2010. A utilizao da capa-
cidade instalada mdia neste perodo foi de 81,6%, sendo o nvel mais alto de
84,5% (outubro de 2008) e o mais baixo, 76,2% (janeiro de 2009). A mdia do
primeiro perodo mencionado foi de 82,9%; a do segundo perodo, 79,8%; e a
do terceiro perodo, 82,2% (CNI, 2011).
A esse respeito, Silveira (2011) no apenas arma que a desonerao propiciaria
ampliao do lucro dos empresrios, como tambm provocaria srios efeitos negati-
vos sobre a distribuio de renda, ampliando a regressividade do sistema tributrio
brasileiro:
os estudos apontam que a desonerao da contribuio patronal teria seus efeitos
concentrados nos rendimentos dos trabalhadores formais e, no meu entender, na
ampliao da margem de lucro dos empresrios. Esses efeitos seriam perversos em ter-
mos distributivos, tornando-se mais agudos caso a compensao dessa desonerao
fosse realizada por meio de impostos contribuies sobre a receita ou o fatu-
ramento. Trocaramos uma fonte de nanciamento de carter neutro e incidente
sobre os futuros benecirios da previdncia por uma regressiva e cuja incidncia
proporcionalmente maior sobre a renda daqueles que no se encontram aliados ao
sistema previdencirio. Assim, se hoje temos j uma parcela importante do nancia-
mento das polticas sociais, notadamente previdncia, assistncia e sade, baseada
em tributos indiretos, logo regressivos, a mudana que se noticia aprofundaria essa
situao de iniquidade scal (SILVEIRA, 2011, p. 12, grifo nosso).
13. O ndice mdio de pessoal ocupado assalariado na indstria de transformao entre 2008 e 2010 foi 103.2.
O maior ndice registrado foi 107.7, em setembro de 2008, e o menor foi 99,28, em julho de 2009.

96
Quais seriam, ento, os nveis de desonerao capazes de promover cresci-
mento sensvel no nvel de empregos?
Estudo realizado por Bitencourt e Teixeira (2008)
14
indica que a maior parte
dos efeitos bencos de uma desonerao dos encargos sociais para a economia
ocorre somente em nveis superiores a 50%. Os efeitos da reduo dos encargos
sobre o mercado de trabalho so a queda nos salrios menor nos salrios urba-
nos de mo de obra qualicada do que naquele de no qualicada e o aumento
das taxas de desemprego rural e urbana, esta ltima menor apenas quando a de-
sonerao superior a 50%.
O estudo ressalta tambm que a desonerao prejudica o nvel de emprego
e, como consequncia, implica maior rentabilidade do capital:os capitais rural e
urbano apresentam variao positiva. O que ocorre na economia uma transferncia do
fator mo de obra, principalmente no qualicada, para capital (rentabilidade), cuja con-
sequncia um acrscimo na taxa de desemprego, rural e urbano (op.cit., p. 73).
Os efeitos da reduo dos encargos sobre os nveis de preos e de investi-
mentos seriam neutros. Em termos de renda do governo e da arrecadao tri-
butria, os efeitos so negativos qualquer que seja o percentual de desonerao.
Obviamente, pela falta de sucedneo em termos de arrecadao.
Outro estudo, realizado pelo Banco Mundial - BM (1996, p. 36), mostra
que at o patamar de 50% de desonerao haveria reduo de 2 a 5 no custo to-
tal das empresas, assumindo-se que o governo eliminaria tributos (contribuies
sociais) e os benefcios nanciados pelos tributos. Segundo as concluses do estu-
do, tal reduo no viabilizaria investimentos produtivos ou gerao de empregos.
Ou seja, fortssima reduo de encargos traria benefcio relativamente pequeno ex-
clusivamente para os empresrios, sem contrapartida para os trabalhadores e o pas.
4 DESONERAO DA FOLHA DE SALRIOS E DA COMPETITIVIDADE
Como visto anteriormente, no cerne dos argumentos dos defensores da desone-
rao da folha de salrios est o benefcio que tal reduo de custos importaria
para a melhor insero competitiva das empresas nos mercados interno e externo.
A taxa de cmbio tambm fator relevante na argumentao, posto que,
nos momentos de baixa, esta favorece a entrada de produtos importados muitos
14. Os autores chegaram ao resultado por meio da utilizao de modelo economtrico de equilbrio geral, construindo
seis cenrios, divididos em dois grupos. No primeiro grupo, composto de trs cenrios, admite-se que o peso inicial dos
encargos sociais sobre a folha de pagamentos de 25,1. No segundo grupo, composto de mais trs cenrios, o peso
de 45. No primeiro cenrio de cada grupo, supe-se reduo de 5,8 p.p. nos encargos, referentes s contribuies
para o Sistema S. No segundo, os encargos so reduzidos em 50, com relao ao peso inicial; e no terceiro, o peso dos
encargos de 9, percentual este prximo da mdia dos pases concorrentes ao Brasil.
97
destes j beneciados pelo menor custo do trabalho em seus pases de origem e
desfavorece as exportaes, comprometidas pela acirrada disputa com estes pases
em mercados internacionais.
4.1 Encargos sociais e custo do trabalho
Os encargos sociais e os salrios so dois dos componentes do custo total do trabalho.
Salrios devem ser entendidos como o total da remunerao, direta e indireta, recebi-
da pelo trabalhador como contrapartida pela prestao de trabalho a um empregador.
As contribuies sociais referem-se aos encargos incidentes sobre a folha de salrios e
que no revertem diretamente em benefcio do trabalhador (DIEESE, 2006).
O custo total do trabalho , assim, conceito mais amplo, sendo denido,
segundo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) como:
o custo incorrido pelo empregador na contratao de mo de obra. O conceito esta-
tstico de custo do trabalho compreende a remunerao pelo trabalho realizado, os pa-
gamentos relativos ao tempo pago, mas no trabalhado, bnus e graticaes, o custo
da comida, bebida e outros pagamentos em espcie, o custo de habitaes sociais a
cargo dos empregadores, gastos patronais com encargos sociais, custo para o empregador
para a formao prossional, servios sociais e itens diversos, tais como transporte de
trabalhadores, a roupa de trabalho e de recrutamento, juntamente com os impostos
considerados como custo do trabalho (OIT, 1967, p. 39, grifo nosso).
Resumidamente, o custo total do trabalho a soma das despesas remunera-
trias e de manuteno do trabalhador, encargos sociais incidentes sobre a folha
de salrios, treinamento e benefcios.
Sendo assim, em termos da insero competitiva da empresa no mercado,
especialmente no mercado internacional, o custo relevante o custo total do traba-
lho, e no apenas o custo dos encargos incidentes sobre a folha de salrios (EUZE-
BY,1999 apud MARQUES e EUZBY, 2003), uma vez que este parte daquele.
Para duas empresas que tenham o mesmo custo total do trabalho, no ha-
ver diferencial competitivo entre estas do ponto de vista dos custos trabalhistas
se os encargos sociais, como percentual sobre a folha de salrios, forem bastante
inferiores em uma destas (DIEESE, 2006). Isto signica que, no caso de forte
desonerao da folha de salrios no Brasil, uma empresa brasileira que compete
no mercado internacional com, por exemplo, uma empresa chinesa no passaria
a ter, necessariamente, maior vantagem competitiva. Sabe-se que o componente
salrio no custo do trabalho de uma empresa chinesa baixssimo e menor que
98
o brasileiro.
15
A vantagem competitiva, se existir, dependeria da magnitude da
desonerao e dos concorrentes no mercado internacional.
Em termos internacionais, o custo do trabalho no Brasil j bastante baixo, tal
como indicam os dados da tabela 3. Da amostra de 34 pases, a qual contempla pa-
ses desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento, somente dois (Filipinas e M-
xico) apresentaram, em 2009, custo da mo de obra por hora inferior ao brasileiro.
Para conseguir reduzir seus custos do trabalho a nveis inferiores ao do M-
xico, exclusivamente por meio da desonerao das contribuies sociais, o Brasil
precisaria desonerar suas contribuies sociais com base em 2009 em 85,82%,
o que seria impraticvel.
Alis, em termos de competio internacional, o Mxico no parmetro
para o Brasil. Entre os fatores que tornam seus produtos mais competitivos, alm do
reduzido custo total do trabalho, esto sua proximidade fsica dos Estados Unidos,
podendo atender mais rapidamente s encomendas do seu vizinho e com menor
custo de transporte, alm de se beneciar da ausncia de quotas de importao como
membro do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte - Nafta (CHAN, 2003).
Entre os pases relacionados na tabela 2, o Brasil apresenta a maior partici-
pao dos custos com seguro social e tributos trabalhistas na compensao total
do trabalho. Este indicador se refere participao relativa dos gastos com seguro
social no custo total do trabalho. Talvez seja por esta razo que os empresrios
defendem a desonerao. Esta uma forma de reduzir a participao relativa dos
custos com encargos no custo total do trabalho. Implica, portanto, reduo de
custos. Mas seu reexo em termos de vantagem competitiva praticamente nulo.
Reduzir aquilo que j muito baixo (o custo total do trabalho) em nada contri-
buiria para o maior acesso a mercados.
O estudo de Bitencourt e Teixeira (2008) mostra que a desonerao dos encar-
gos sociais traria melhorias para o comrcio internacional dadas pelo crescimento das
exportaes e pela reduo das importaes. A acumulao de maior rentabilidade do
capital, consequncia da elevao da taxa de desemprego, viabiliza os investimentos e,
por esta via, maior produo e crescimento das vendas internas e externas. Obviamen-
te, h de se fazer neste ponto o mesmo pressuposto que o sugerido para os argumentos
favorveis desonerao: cenrio econmico favorvel ancorado na estabilidade de
preos e demanda em expanso para viabilizar os investimentos. Com aumento do
desemprego, entretanto, este pressuposto se torna menos factvel.
15. Chan (2003) aponta quatro razes principais para que os salrios da China tornem os produtos deste pas to
competitivos no mercado internacional: oferta de trabalho quase inexaurvel; descentralizao administrativa e
desregulamentao de salrios na reforma econmica, fazendo com que os governos das provncias zessem vista
grossa explorao da mo de obra; ausncia de sindicatos autnomos que lutem pela preservao de salrios; e
sistema domstico de registro chamado hukou, que previne uxo migratrio ruralurbano incontrolado.
99
TABELA 2
Custo da mo de obra por hora na indstria manufatureira (2008-2009)
(Em US$)
2009 2008
Pases
Compensao aos
empregados
1
Pagamento
total
2
Gastos com
seguro social
3
Compensao aos
empregados
1
Pagamento
total
2
Gastos com
seguro social
3
Valor Valor % Valor % Valor Valor % Valor %
Estados Unidos 33,53 25,63 76 7,90 24 32,23 24,77 77 7,46 23
Argentina 10,14 8,37 83 1,77 17 9,95 8,21 83 1,73 17
Austrlia 34,62 27,49 79 7,13 21 36,91 29,31 79 7,60 21
ustria 48,04 35,88 75 12,16 25 47,81 35,71 75 12,10 25
Blgica 49,40 34,68 70 14,72 30 50,82 35,66 70 15,16 30
Brasil 8,32 5,63 68 2,70 32 8,48 5,73 68 2,75 32
Canad 29,60 23,61 80 5,99 20 32,70 26,08 80 6,62 20
Repblica Checa 11,21 8,15 73 3,06 27 12,20 8,95 73 3,24 27
Dinamarca 49,56 44,52 90 5,04 10 50,08 44,83 90 5,25 10
Estnia 9,83 7,24 74 2,58 26 10,34 7,73 75 2,61 25
Finlndia 43,77 34,31 78 9,45 22 44,68 35,03 78 9,65 22
Frana 40,08 27,57 69 12,51 31 42,23 28,52 68 13,71 32
Alemanha 46,52 36,14 78 10,37 22 48,22 37,67 78 10,55 22
Grcia 19,23 13,92 72 5,31 28 19,58 14,18 72 5,41 28
Hungria 8,62 6,39 74 2,24 26 9,77 7,14 73 2,64 27
Irlanda 39,02 33,06 85 5,96 15 39,37 33,36 85 6,01 15
Israel 18,39 15,41 84 2,98 16 19,51 16,46 84 3,05 16
Itlia 34,97 24,34 70 10,63 30 35,77 24,90 70 10,88 30
Japo 30,36 24,95 82 5,42 18 27,80 22,84 82 4,96 18
Coreia do Sul 14,20 11,68 82 2,52 18 16,27 13,38 82 2,88 18
Mxico 5,38 3,93 73 1,45 27 6,12 4,47 73 1,65 27
Holanda 43,50 33,45 77 10,05 23 44,72 34,39 77 10,33 23
Nova Zelndia 17,44 16,92 97 0,52 3 19,12 18,61 97 0,51 3
Noruega 53,89 43,97 82 9,91 18 58,22 47,51 82 10,71 18
Filipinas 1,50 1,37 91 0,13 9 1,55 1,42 92 0,13 8
Polnia 7,50 6,32 84 1,18 16 9,38 7,91 84 1,48 16
Portugal 11,95 9,54 80 2,41 20 12,24 9,77 80 2,47 20
Singapura 17,50 15,05 86 2,45 14 18,85 16,21 86 2,63 14
Eslovquia 11,24 8,02 71 3,22 29 10,89 7,84 72 3,05 28
Espanha 27,74 20,46 74 7,29 26 27,63 20,62 75 7,00 25
Sucia 39,87 27,18 68 12,69 32 44,09 30,42 69 13,66 31
Sua 44,29 37,72 85 6,57 15 43,76 37,00 85 6,76 15
Taiwan 7,76 6,61 85 1,14 15 8,68 7,40 85 1,28 15
Reino Unido 30,78 24,31 79 6,46 21 35,75 28,25 79 7,51 21
Fonte: Bureau of Labor Statistics. International Comparisons of Hourly Compensation Costs in Manufacturing, 1996-2009.
Notas:
1
Compensao aos empregados = pagamento total + gastos com seguro social e tributos trabalhistas.
2
Pagamento total = remunerao total por hora trabalhada ( salrio base; remunerao por empreitada; horas extras,
pagamento por troca ou substiuio, trabalho noturno e feriados; e bnus e prmios) + benefcios diretos (pagamento
por dias no trabalhados - frias, feriados, e outras ausncias, exceto ausncia por doena; bnus sazonais e irregu-
lares; licenas para assuntos familiares, para mudanas etc.; pagamentos em espcie; e indenizaes no previstas
em acordo coletivo).
3
Gastos com seguro social = aposentadoria e penso por invalidez; seguro sade; seguro de garantia de renda e
licena por doena; seguro de vida e por invalidez acidental; acidentes de trabalho e compensaes por doena; outras
despesas da Seguridade Social; impostos lquidos de subsdios sobre folhas de pagamento.
100
A desonerao dos encargos sociais provoca, assim, resultado perverso.
Apenas o capital se benecia, em detrimento dos empregos e dos salrios.
Os ganhos de rentabilidade e de lucratividade somente mostrariam seus efeitos
bencos sobre o nvel de investimentos, sem repercusses em termos de gerao
de emprego e renda e de formalizao do mercado de trabalho.
Ressalte-se, entretanto, que tais benefcios, mesmo que exclusivos ao capital,
apenas ocorreriam mediante nveis de desonerao impraticveis.
4.2 Taxa de cmbio e competitividade
A adoo do regime cambial utuante em janeiro de 1999 deu maior liberdade
para a poltica monetria atingir objetivos internos mais relevantes, como a esta-
bilidade de preos e o crescimento econmico em detrimento da defesa da pari-
dade cambial. Desde ento, o Brasil passou a conviver em ambiente de crescente
competitividade externa sem a defesa imediata de um regime cambial xo.
O diferencial entre as taxas de juros interna e externa fator decisivo no
comportamento da taxa de cmbio utuante. O Brasil pratica uma das mais ele-
vadas taxas de juros do mundo ou seja, o diferencial altamente favorvel
atrao de investimentos estrangeiros para o mercado de capitais, o que leva
apreciao cambial.
Outro fator tambm contribui para o movimento de apreciao cambial no
Brasil a partir de 2003: o crescimento das exportaes de produtos bsicos e com-
modities (ARAJO, 2010), estas ltimas inuenciadas pela expanso da demanda
mundial com considervel efeito sobre seu preo (NAKABASHI, 2008; JANK,
2008 apud SONAGLIO et al., 2010).
O movimento de capitais no mercado internacional inuenciado tanto
pela atratividade da taxa de juros quanto pelo risco que os papis representam.
Em momentos de estabilidade econmica, o uxo de capitais procurar maior
rentabilidade; em momentos de crise, procurar refgio em papis ancorados em
moedas que se apresentem mais seguras.
A tabela 3 mostra as taxas de cmbio nominais em relao ao dlar dos
pases do chamado BRIC (bloco econmico formado por Brasil, Rssia, ndia
e China) mais o Chile, comparando-as s do euro (Unio Europeia) e do iene
(Japo). Nos quatro perodos selecionados, via de regra, enquanto as moedas dos
pases do grupo de emergentes se valorizam, as dos pases desenvolvidos (euro e
iene) depreciam-se e vice-versa.
Dos pases do BRIC, o Brasil o nico que adota regime cambial utuante,
stricto sensu. A China adota um regime denominado crawling peg, teoricamente
regime parcialmente xo, mas controlado pelas autoridades monetrias, a partir de
101
um valor central e de uma banda em que a taxa utua muito gradualmente ao me-
nos, no caso chins. A Rssia adota cmbio xo com relao a uma cesta de moedas,
usando este cmbio como ncora para o controle inacionrio, e a ndia utiliza um
cmbio utuante gerenciado, sem valores pr-determinados (IMF, 2008).
TABELA 3
Taxa de cmbio nominal, paridade de compra Mdia mensal moedas
selecionadas (jan./08 a dez./10)
Ms/Ano
Real/
US$
Rublo/
US$
Rpia/
US$
Yuan/
US$
Peso chileno/
US$
Euro/
US$
Iene/
US$
I
jan./08 1,77 24,47 39,36 7,24 478,57 1,47 107,68
fev./08 1,73 24,48 39,76 7,16 465,56 1,48 107,13
mar./08 1,71 23,70 40,32 7,07 441,84 1,55 100,88
abr./08 1,69 23,51 40,00 7,00 445,81 1,57 102,63
mai./08 1,66 23,71 42,12 6,97 470,83 1,56 104,34
jun./08 1,62 23,62 42,87 6,90 495,92 1,56 106,82
jul./08 1,59 23,35 42,78 6,84 500,46 1,58 106,86
ago./08 1,61 24,23 42,96 6,85 516,59 1,49 109,41
set./08 1,80 25,31 45,60 6,83 533,63 1,44 106,60
II
out./08 2,17 26,47 48,57 6,83 625,45 1,33 100,11
nov./08 2,27 27,33 48,97 6,83 650,74 1,27 96,85
dez./08 2,39 28,22 48,68 6,84 648,35 1,35 91,15
jan./09 2,31 32,12 48,81 6,84 622,02 1,32 90,20
fev./09 2,31 35,76 49,18 6,84 604,31 1,28 92,56
mar./09 2,31 34,57 51,18 6,84 591,99 1,31 97,74
III
abr./09 1,69 23,51 40,00 7,00 445,81 1,57 102,63
mai./09 1,66 23,71 42,12 6,97 470,83 1,56 104,34
jun./09 1,62 23,62 42,87 6,90 495,92 1,56 106,82
jul./09 1,59 23,35 42,78 6,84 500,46 1,58 106,86
ago./09 1,61 24,23 42,96 6,85 516,59 1,49 109,41
set./09 1,80 25,31 45,60 6,83 533,63 1,44 106,60
out./09 2,17 26,47 48,57 6,83 625,45 1,33 100,11
nov./09 2,27 27,33 48,97 6,83 650,74 1,27 96,85
dez./09 2,39 28,22 48,68 6,84 648,35 1,35 91,15
IV
jan./10 1,78 29,93 45,92 6,83 501,09 1,43 91,07
fev./10 1,84 30,12 46,32 6,83 532,38 1,37 90,13
mar./10 1,79 29,54 45,46 6,83 522,33 1,36 90,71
abr./10 1,76 29,18 44,49 6,83 519,82 1,34 93,44
mai./10 1,81 30,50 45,89 6,83 533,98 1,25 91,77
jun./10 1,81 31,22 46,57 6,82 537,50 1,22 90,66
jul./10 1,77 30,59 46,83 6,78 530,06 1,28 87,52
ago./10 1,84 31,66 48,27 6,83 547,47 1,43 94,86
set./10 1,82 30,69 48,37 6,83 548,22 1,46 91,32
out./10 1,68 30,30 44,40 6,67 484,45 1,39 81,80
nov./10 1,71 31,00 45,02 6,65 482,08 1,36 82,66
dez./10 1,69 30,78 45,13 6,65 473,52 1,32 83,23
Fonte: Banco Central.
102
Os pases do BRIC tambm promoveram alteraes em suas polticas cam-
biais a m de buscarem maior competitividade externa. O regime cambial chins
tem sido caracterizado por grande rigidez desde 1994 (taxa de cmbio mdia de
/US$ 6,86 no perodo considerado na tabela 3, resultando em estmulo s ex-
portaes). A taxa de cmbio chinesa encontra-se desvalorizada em termos reais.
Em caso de exibilizao, esta seria apreciada. Nos anos 1990, a ndia promoveu
maxidesvalorizao cambial em relao ao dlar, adotando regime cambial dual
(utuao gerenciada). A Rssia promoveu maxidesvalorizao cambial nominal
do rublo em relao ao dlar, de /US$ 5,8 para /US$ 24,6, para estimular
o setor exportador (VIERA e VERSSIMO, 2009).
No que tange ao Brasil, preciso considerar que o convvio com um regime
cambial utuante, que resulta em perodos de apreciao e depreciao cambial
decorrentes, entre outros fatores, do comportamento da balana comercial e do
uxo internacional de capitais, uma realidade historicamente determinada da
qual no poder se desvencilhar sob pena de desorganizao dos fundamentos
macroeconmicos e de isolamento no comrcio internacional.
A pauta de exportaes brasileiras recente marcada por queda da partici-
pao dos manufaturados e aumento dos produtos bsicos (SONAGLIO et al.,
2010),
16
o que denota especializao na exportao de produtos primrios enfati-
zada pela apreciao cambial (JANK, 2008 apud SONAGLIO et al., 2010).
A alterao na composio das exportaes brasileiras, em prejuzo das manu-
faturas, decorre no apenas do efeito das variaes cambiais, mas de uma opo feita
ao longo das ltimas dcadas pela especializao produtiva em produtos primrios.
O desenvolvimento tecnolgico aplicado produo agrcola, combinado
com a expanso da fronteira agrcola, permitiu aos produtos primrios brasileiros
(soja, acar, carne etc.) competirem em melhor igualdade de condies com
outros fornecedores no mercado internacional.
Por sua vez, a notria falta de uma poltica de investimentos em infraestrutura
contnua e modernizante (portos, rodovias, ferrovias, transmisso de energia eltrica
etc.) contribui para o encarecimento do custo de produo tanto agrcola como
industrial e, consequentemente, para a reduo da competitividade das exportaes.
Tambm inuenciam decisivamente na relativa falta de competitividade externa
dos manufaturados brasileiros a morosidade burocrtica e institucional (SONAGLIO
et al., 2010), exemplicada pela excessiva exigncia de documentao e pelas dicul-
dades na concesso de crdito, resultando em entraves ao processo de exportao.
16. A participao das exportaes de produtos bsicos na pauta de exportaes brasileiras aumentou de 44,3, entre
janeiro e agosto de 2010, para 47,8, no mesmo perodo de 2011, enquanto os produtos industrializados caram de
53,6 para 50,1 e as operaes especiais, de 22,2 para 2,1 (Brasil, 2011).
103
Destarte, no que tange competitividade dos produtos brasileiros no exterior
e mormente dos manufaturados, a reduo da contribuio patronal sobre a folha
de salrios apresenta-se como soluo circunstancial e pontual para problema cujas
razes so estruturais. Opo por regime cambial, especializao produtiva, ausncia
de investimentos, burocracia etc. compem panorama intrincado de questes que
afetam a competitividade e cuja soluo no se resume exclusivamente reduo do
custo com encargos sociais. E, de fato, talvez a desonerao seja a menos relevante e
impactante das solues para a questo da competitividade.
5 CONCLUSO
O mercado de trabalho brasileiro vem sendo capaz, desde 2002, de reduzir o nvel
de informalidade e gerar mais empregos sem o auxlio de medidas de estmulo
scal. A economia brasileira tem, portanto, demonstrado dinamismo suciente
para fazer crescer o mercado de trabalho por mecanismos de mercado.
A desonerao da folha de salrios exerceria pouca ou quase nenhuma inu-
ncia sobre a dinmica do mercado de trabalho e a competitividade dos produ-
tos brasileiros, mas certamente exerceria efeito signicativo sobre os custos totais
das empresas, viabilizando-lhes, no curto prazo, o crescimento da lucratividade.
Adicionalmente, ampliaria a concentrao de renda e a regressividade do sistema
tributrio, fragilizando, ao mesmo tempo, o nanciamento da Previdncia Social.
As evidncias apresentadas neste estudo lanam dvidas sobre os efeitos be-
ncos que a desonerao da folha de salrios capaz de promover. Estes depen-
dem muito mais do desempenho positivo da economia a mdio e longo prazo
(crescimento sustentado do produto, controle scal e de preos, evoluo da taxa
de cmbio etc.) e da melhor insero competitiva das empresas brasileiras no
mercado globalizado, que do estmulo de medidas regulatrias pontuais, como
o caso da reduo das alquotas da contribuio social patronal.
As mudanas no sistema tributrio que tragam melhorias exclusivamente
no ambiente de negcios para os empresrios no so capazes de promover o
ambiente de maior justia scal que necessita a nao.
A reduo da parcela da contribuio patronal Previdncia Social, com sua
transferncia para outra base de contribuio dissociada do trabalho, coloca em che-
que a noo de que o trabalho o prprio gerador dos benefcios a que o trabalhador
tem direito durante sua vida produtiva e na inatividade laboral. Fragilizar este princ-
pio abalar perigosamente as bases contributivas da Previdncia Social e esta prpria.
104
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CAPTULO 6
DESONERAO DE FOLHA DE PAGAMENTOS:
BREVES LEMBRETES E COMENTRIOS*2
Jos Aparecido Carlos Ribeiro**3
Joana Mostafa***4
Fernando Gaiger Silveira**
Sergei Soares**
1 INTRODUO
No nanciamento da maioria dos Estados da atualidade, a folha de pagamentos
uma fonte importante de arrecadao, utilizada de modo proporcionalmente mais
intenso conforme o desenvolvimento das polticas previdencirias ou de bem-estar
social vigentes no pas. Isto ocorre porque a destinao predominante dos recursos
arrecadados sobre a folha de pagamentos costuma ser o nanciamento das polticas
de seguridade social, sejam elas de um modelo mais universalista ou no.
A teoria econmica ortodoxa prev a existncia de problemas para essa mo-
dalidade de tributo, porque ela geraria dois valores distintos para um mesmo
salrio: um, o salrio recebido pelo trabalhador, disponvel em termos lquidos;
outro, um valor maior, resultante da soma do salrio lquido pago ao trabalhador
com os tributos sobre folha de pagamentos. Simplicadamente: a deciso do tra-
balhador de aceitar ou no o emprego se daria pelo salrio lquido, enquanto a
deciso do empregador de contratar ou no se daria pelo salrio maior, acrescido
dos tributos. Nesta linha de raciocnio, a tributao sobre a folha de pagamentos
apontada como responsvel pela elevao do custo do trabalho, e pelos desequi-
lbrios entre a demanda e a oferta de trabalho.
15

*
Os autores agradecem a Matheus Stivali e Pedro Herculano Ferreira pelas discusses prvias e sugestes. Erros e
omisses so de responsabilidade exclusiva dos autores.
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Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
***
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
1. Esta interpretao do impacto dos tributos sobre folha de pagamentos no mercado de trabalho supe, implicitamente,
que a incidncia do imposto recai totalmente sobre o empregador, que enfrenta um preo (salrio) mais alto que o deter-
minado pelo mercado. Entretanto, nada garante que esta suposio seja correta. O estudo da incidncia dos impostos um
problema tradicional do campo da economia do setor pblico, que mostra que a incidncia efetiva dos impostos depende das
elasticidades-preo de oferta e demanda do item tributado muito mais que a imposio legal da incidncia. No caso do mer-
cado de trabalho, isto especialmente relevante porque os encargos sobre folha resultaro em desemprego apenas quando
no puderem ser repassados aos trabalhadores na forma de salrios mais baixos. Quando a incidncia do imposto sobre
folha recair sobre os trabalhadores, a previso terica de que haver salrios menores e no desemprego. Ver o apndice A.
108
Essa viso ajuda a colocar em discusso, peridica e persistentemente, a tri-
butao sobre folha de pagamentos. No incio de 2011, mais uma vez, o tema
veio tona em meio s iniciativas tomadas pelo novo governo. Este captulo recu-
pera, brevemente, alguns pontos importantes encontrados em trabalhos anterio-
res sobre a tributao da folha de pagamentos e as propostas de sua desonerao.
Aps esta introduo, as prximas sees apresentam: as origens dos diagnsticos
preocupantes a respeito da tributao sobre a folha de pagamentos; as princi-
pais propostas surgidas nos ltimos anos; e algumas estimativas acerca do impac-
to potencial de uma desonerao sobre o nanciamento da Previdncia Social.
A ltima seo descreve rapidamente as medidas de desonerao da folha inseri-
das no Plano Brasil Maior (BRASIL, 2011a), tal como anunciadas pela Medida
Provisria (MP) n
o
540/2011 (BRASIL, 2011b).
2 DEBATES E DIAGNSTICOS
No nal da dcada de 1980 e incio da de 1990, a tributao sobre folha de
pagamentos entrou denitivamente no foco das anlises sobre o desempenho
de mercado de trabalho em diversos pases, inclusive o Brasil. No contexto inter-
nacional, a elevao acentuada nas taxas e na durao do desemprego nos pases
da Europa Ocidental, frente a um desempenho mais dinmico do mercado de
trabalho estadunidense taxas de desemprego menores, graas gerao de pos-
tos de trabalho com salrios mais baixos , era considerada problemtica. Busca-
vam-se explicaes e equacionamentos.
Segundo um dos diagnsticos ento recorrentes, que se tornou predomi-
nante a partir da publicao do OECD Jobs Study (OECD, 1994a e 1994b), os
elevados tributos sobre a folha de pagamentos eram um dos responsveis pelo
mau funcionamento dos mercados de trabalho e, assim, pela elevao do desem-
prego (ANSILIERO et al., 2010). Consequentemente, a soluo proposta para
conseguir a reduo do desemprego seria a reduo dos tributos sobre a folha de
pagamentos. Em tese, isto permitiria aos mercados de trabalho da Europa recu-
perar algum dinamismo, semelhana da experincia do mercado de trabalho
norte-americano da poca.
No Brasil, a mesma agenda era apresentada, mas com formulaes espec-
cas. A severa crise econmica dos anos 1980, com baixssimas taxas de cresci-
mento, difundiu entre os analistas grande preocupao com a pr-ciclicidade da
tributao sobre folha de pagamentos sua arrecadao cai quando a economia
entra em recesso e o desemprego aumenta. Ancorar o nanciamento das polti-
cas sociais, em particular da Previdncia Social, nesta modalidade de arrecadao
signicava colocar em risco a sustentao da proteo social nos momentos de
crise econmica justamente quando ela seria ainda mais necessria. Este debate
109
Desonerao de Folha de Pagamentos
chegou Assembleia Constituinte, e foi importante inuncia na criao das
contribuies sociais, que garantiriam uma diversicao das fontes de nancia-
mento das polticas sociais, com a Contribuio para o Financiamento da Seguri-
dade Social (Cons), sobre o faturamento, e a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL), sobre o lucro das empresas. Ambas as fontes so consideradas
mais resistentes aos ciclos econmicos e s crises que a folha de pagamentos.
Aps todo o perodo de crise econmica dos anos 1980, a dcada de 1990 se
iniciava com elevao do desemprego e da informalidade, como atestavam estudos da
poca sob distintas matrizes tericas. Da se originaram algumas sugestes de poltica.
Uma delas era que se tornava necessrio que outras fontes tributrias se unis-
sem aos tributos sobre a folha de pagamentos no nanciamento da Previdncia
Social. A precarizao do mercado de trabalho no seria apenas cclica, mas es-
trutural, e iria erodir a base de nanciamento da Previdncia. Assim, o aporte de
outros recursos seria uma exigncia, o que teria inclusive justicativas solidrias,
pois seria uma forma de captar recursos, via outros tributos, daqueles setores que
eram cada vez menos intensivos em trabalho e assim contribuam pouco pela
via da tributao sobre a folha. Como resumem Ansiliero et al. (2010, p. 313):
Tendo em vista que a partir de 1995 devido aos efeitos da estabilizao monetria
e implementao de direitos estabelecidos na Constituio Federal de 1988 o
valor da arrecadao previdenciria passou a ser insuciente para cobrir as crescen-
tes despesas com pagamento de benefcios, possvel perceber o quadro geral no
qual reverberou, entre formuladores de polticas, legisladores e estudiosos do tema,
a percepo da deteriorao do mercado de trabalho metropolitano. (...)
O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de
pagamento poderia ser assim entendido: a queda da formalidade no mercado de
trabalho tida como elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel mi-
nava a base de nanciamento da Previdncia Social, que teria que ser reconstruda
valendo-se de outros tributos. (...)
Dessa maneira, a substituio, total ou parcial, da alquota patronal de 20% pela
contribuio sobre a receita ou faturamento produziria certo alvio para rmas e
setores caracterizados por serem intensivos em mo de obra, mas poderia prejudicar
rmas e setores intensivos em capital criando algo que poderia ser livremente des-
crito como solidariedade ou justia tributria para o nanciamento previdencirio.
Outra leitura colocava boa parcela da culpa pela situao do mercado de
trabalho brasileiro com elevado desemprego e informalidade na prpria tribu-
tao sobre a folha. A distncia entre o salrio recebido do trabalhador e o salrio
pago pelo empregador estaria inibindo a gerao de empregos no pas devido a um
custo do trabalho que seria signicativamente superior aos salrios efetivamente
110
pagos. Alm disso, estaria justicando a adoo de uma estratgia pr-informa-
lidade: uma espcie de acordo entre patres e trabalhadores, por meio do qual
o trabalhador, ao abrir mo da proteo social proporcionada por um emprego
formal, teria maior chance de obter um emprego, porque no haveria mais a di-
ferena entre o salrio a ser pago e o salrio a ser recebido. O trabalhador ainda
poderia receber um pouco mais, caso o empregador dividisse com o trabalhador
parte da reduo de custos conseguida devido aos tributos que no seriam pagos.
Conforme destacam Ansiliero et al. (2010, p. 314),
os trabalhos de Neri (2000; 2001; 2003; 2006) esto, provavelmente, entre os mais
incisivos no estabelecimento de uma conexo entre a informalidade no mercado
de trabalho e a tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e
benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade
como modalidade de evaso scal (2006, p. 20). Em outras palavras, a conjun-
o do crescimento dos encargos scais com a percepo de um fraco tax-benet
linkage (nas palavras do autor, sem que correspondentes benefcios sociais fossem
percebidos individualmente) levou deciso de empregadores e trabalhadores pela
informalidade como forma de evaso scal.
2
Nesta linha de raciocnio, particularmente interessante o estudo de
Bordonaro (2003), que estima o impacto de algumas variveis sobre a informali-
dade no mercado de trabalho, a partir de uma anlise de dados de painel consi-
derando nove pases latino-americanos inclusive o Brasil por um perodo de
21 anos, de 1980 a 2000. Seus clculos conrmam a relao entre informalidade
e tributao sobre folha, apontando que, para cada aumento de 1% na alquota
previdenciria total, a informalidade seria acrescida em 0,3%. Entretanto, este
efeito muito menos intenso que o encontrado pelo autor para a relao com o
crescimento econmico: para um crescimento de 1% no produto interno bruto
(PIB) per capita, a informalidade recuaria -1,7%.
3 PROPOSTAS E REFORMAS
Dos debates descritos na seo anterior resultaram algumas alteraes na legis-
lao, e diversas outras propostas, integrantes ou no de projetos mais amplos
de reforma tributria. A Emenda Constitucional (EC) n
o
20, de 1998, incluiu
no Artigo 195 o pargrafo 9
o
, que permite a diferenciao das alquotas e at
das bases de clculo das contribuies patronais sobre a folha de pagamentos,
2. Entretanto, conforme lembram Paiva e Ansiliero (2009, p. 22-23), esta hiptese enfrenta uma diculdade posta
pela realidade: se a informalidade fosse resultado desta renegociao entre trabalhadores e empregadores, seria de
se esperar que os salrios recebidos pelos trabalhadores do setor informal fossem um pouco maiores que os recebidos
por trabalhadores similares no setor formal. Diversos estudos, contudo, mostram que os trabalhadores informais ga-
nham, persistentemente, salrios menores. Isto levou cada vez mais pesquisadores no tema a considerar a hiptese da
existncia de segmentao no mercado de trabalho brasileiro entre os setores formal e informal.
111
conforme o setor de atividade econmica ou a intensidade da utilizao de
mo de obra. A seguir, a EC n
o
41, de 2003, alterou novamente o Artigo 195,
incluindo os pargrafos 12
o
e 13
o
, que possibilitariam a substituio parcial ou
total da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios por contribui-
o especca incidente sobre a receita ou faturamento.
No incio de 2008, foi encaminhada ao Congresso Nacional nova pro-
posta de reforma tributria a Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
n
o
233/2008. Um dos problemas principais a serem atacados pela proposta de
reforma era a tributao excessiva da folha de salrios, conforme explicitado pelo
Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2008, p. 7-8):
Uma das caractersticas do sistema tributrio brasileiro a elevadssima tributao
da folha de salrios, que resulta no apenas da contribuio previdenciria e do
FGTS [Fundo de Garantia do Tempo de Servio], mas tambm do nanciamento
de programas que no tm qualquer relao com o salrio dos trabalhadores, como
as aes do Sistema S e a educao bsica (nanciada pela contribuio para o sal-
rio educao). Esta elevada tributao da folha de pagamentos traz uma srie de im-
pactos negativos para a economia brasileira: piora das condies de competitividade
das empresas nacionais; estmulo informalidade; baixa cobertura da Previdncia
Social (hoje 51% dos ocupados no Brasil no contribuem para a Previdncia).
Essa situao leva a um crculo vicioso no qual a elevada tributao provoca a in-
formalidade e, por conta da alta informalidade, a tributao exigida das empresas
formais acaba sendo mais elevada.
Para enfrentar especicamente esta questo, a PEC n
o
233/2008 propunha
reduzir a alquota da contribuio patronal sobre folha de 20% para 14%, ao
ritmo gradativo de 1% ao ano. Para evitar problemas no nanciamento da Pre-
vidncia, no futuro seriam adotadas medidas que ainda estariam em estudo na
poca para compensar as perdas de receita.
Pouco depois, no mesmo ano, a nova poltica industrial lanada pelo go-
verno federal apresentou, entre outras medidas, a desonerao da contribuio
patronal sobre a folha para empresas exportadoras de produtos e servios no setor
de tecnologia de informao (TI).
Como resumem Paiva e Ansiliero (2009, p. 12), a desonerao sobre folha
de pagamentos aparece em diversas ocasies como soluo para diversos proble-
mas: a competitividade das empresas brasileiras; a diversicao das bases de ar-
recadao previdenciria; a gerao de postos de trabalho formais, entre outros.
No incio de 2011, mais uma vez a questo foi lembrada. A desonerao das
contribuies previdencirias sobre a folha de pagamentos surge, na imprensa e em
pronunciamentos de autoridades do novo governo que se iniciava, como uma das
112
medidas centrais a serem estudadas e implementadas com urgncia. A inteno
fundamental era compensar as recentes e perceptveis perdas de competitividade
da indstria nacional em diversos setores, por meio de uma desonerao da
folha de pagamento ampla o suciente para reduzir o chamado custo Brasil, e
recompor as possibilidades do produto nacional seja para a exportao ou para
o mercado interno.
4 ESTIMANDO O CUSTO POTENCIAL DA DESONERAO
DA FOLHA DE PAGAMENTOS
A partir de informaes vlidas para 2008, Ansiliero et al. (2010, p. 329) esti-
maram que cada ponto percentual de desonerao da alquota da contribuio
previdenciria patronal
3
implicaria uma queda de receita de R$ 4,14 bilhes.
Assim, se a alquota patronal fosse reduzida de 20% para 15%, a perda de receita
previdenciria imediata seria de R$ 20,7 bilhes; se reduzida para 10%, R$ 41,4
bilhes; e se reduzida a zero, R$ 82,8 bilhes (tabela 1). Tal perda de curto prazo
teria de ser compensada pelo aporte de outros tributos ao nanciamento da Pre-
vidncia, pela gerao de empregos propiciada pelos efeitos da desonerao, ou
por uma combinao de ambos os fatores. Caso contrrio, ocorreria substancial
elevao nas necessidades de nanciamento da Previdncia Social.
TABELA 1
Arrecadao lquida, despesa e resultado previdencirio: impacto da desonerao
da folha de pagamentos das empresas e rgos pblicos reduo da alquota
previdenciria patronal (2008)
(Em R$ milhes correntes)
Alquota patronal
(%)
Arrecadao
Despesa
previdenciria
Resultado previdencirio
Arrecadao
lquida
Perda de
arrecadao
Perda de
arrecadao (%)
Resultado
previdencirio
Variao no
resultado (%)
20 167.415,9 - - 203.622,6 (36.206,7) -
19 163.275,1 (4.140,8) -2,5 203.622,6 (40.347,5) 11,4
18 159.134,3 (8.281,6) -4,9 203.622,6 (44.488,3) 22,9
17 154.993,4 (12.422,4) -7,4 203.622,6 (48.629,2) 34,3
16 150.852,6 (16.563,2) -9,9 203.622,6 (52.770,0) 45,7
15 146.711,8 (20.704,0) -12,4 203.622,6 (56.910,8) 57,2
14 142.571,0 (24.844,8) -14,8 203.622,6 (61.051,6) 68,6
13 138.430,2 (28.985,6) -17,3 203.622,6 (65.192,4) 80,1
12 134.289,4 (33.126,4) -19,8 203.622,6 (69.333,2) 91,5
11 130.148,6 (37.267,2) -22,3 203.622,6 (73.474,0) 102,9
3. No mesmo trabalho, alm da desonerao linear da contribuio patronal Previdncia Social, os autores estimam
os impactos de uma proposta bastante inovadora: a desonerao focalizada da contribuio sobre folha de pagamen-
tos, por meio da qual se reduziriam as alquotas apenas na parcela dos salrios correspondente ao primeiro salrio
mnimo. Alm de menos custosa em termos scais, esta opo traria maior estmulo de formalizao justamente aos
empregos de remunerao em torno de um salrio mnimo, com impactos interessantes, pr-equidade, sobre a pro-
gressividade da arrecadao da contribuio previdenciria.
(Continua)
113
Alquota patronal
(%)
Arrecadao
Despesa
previdenciria
Resultado previdencirio
Arrecadao
lquida
Perda de
arrecadao
Perda de
arrecadao (%)
Resultado
previdencirio
Variao no
resultado (%)
10 126.007,8 (41.408,0) -24,7 203.622,6 (77.614,8) 114,4
9 121.867,0 (45.548,8) -27,2 203.622,6 (81.755,6) 125,8
8 117.726,2 (49.689,6) -29,7 203.622,6 (85.896,4) 137,2
7 113.585,4 (53.830,4) -32,2 203.622,6 (90.037,2) 148,7
6 109.444,6 (57.971,2) -34,6 203.622,6 (94.178,0) 160,1
5 105.303,8 (62.112,1) -37,1 203.622,6 (98.318,8) 171,5
4 101.163,0 (66.252,9) -39,6 203.622,6 (102.459,6) 183,0
3 97.022,2 (70.393,7) -42,0 203.622,6 (106.600,4) 194,4
2 92.881,4 (74.534,5) -44,5 203.622,6 (110.741,2) 205,9
1 88.740,6 (78.675,3) -47,0 203.622,6 (114.882,0) 217,3
0 84.599,8 (82.816,1) -49,5 203.622,6 (119.022,8) 228,7
Fonte: Ansiliero et al. (2010, p. 329-330).
Mesmo que se concorde com a hiptese na qual a desonerao da folha de
pagamentos, ao reduzir os custos do empregador, pode estimular a gerao de
empregos e o aumento da competitividade, e a partir da at mesmo elevar as
taxas de crescimento econmico, ainda assim as contas no ajudam muito. Ansi-
liero et al. (2010, p. 333-335), seguindo o desenvolvimento de suas estimativas,
apontam que o crescimento da massa salarial da economia que reetiria os
impactos positivos de crescimento econmico com gerao de emprego teria de
ser bastante forte para compensar a desonerao. Para que a reduo da alquota
patronal de 20% para 15% no gerasse perdas ao nanciamento da Previdncia,
a massa salarial teria de crescer, rapidamente, cerca de 21% o equivalente ge-
rao de 4,6 milhes empregos. Para que a alquota baixasse a 10%, seria preciso
um crescimento de 53,5% na massa salarial o equivalente gerao de 11,6
milhes de empregos. Finalmente, para reduzir a zero a alquota patronal sem
perdas para a Previdncia, a massa salarial na economia brasileira teria que mais
que triplicar aumento de 213% e seria necessrio gerar cerca de 46,7 milhes
de empregos
4
(grco 1).
4. Na PEC n
o
233/2008, apenas para dar um exemplo, o efeito esperado, global, de todas as medidas da reforma
tributria que incluam no apenas desonerao da folha, mas tambm criao do Imposto sobre o Valor Agregado
(IVA) federal, alteraes importantes no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS),
entre outras mudanas complexas , seria um crescimento adicional de 0,5% no PIB, pelos prximos 20 anos. Isto ,
uma taxa de crescimento do PIB de 5%, em presena dos impactos positivos propiciados pelo conjunto das medidas
da reforma tributria, poderia elevar-se para 5,5% (Brasil, 2008, p. 22).
(Continuao)
114
GRFICO 1
Vnculos formais necessrios para neutralizar o impacto da supresso de cada
ponto percentual da alquota previdenciria patronal empresas em geral, rgos
do poder pblico e instituies nanceiras (2008)
50.000
Q
u
a
n
t
i
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a
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e

d
e

V
n
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l
o
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e
c
e
s
s
r
i
o
s
(
e
m

m
i
l
h
a
r
e
s
)
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Reduo de Aliquota (em pontos percentuais)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Aliquota de 0%
-46,71 milhes
de vnculos
adicionais
Aliquota de 5%
-23,35 milhes
de vnculos
adicionais
Aliquota de 10%
-11,67 milhes
de vnculos
adicionais
Aliquota de 15%
-4,67 milhes
de vnculos
adicionais
Fonte: Ansiliero et al. (2010, p. 335).
Tais estimativas tornam muito difcil apostar na hiptese de que a desonerao
da folha, isoladamente, geraria um dinamismo econmico suciente para aumentar
a arrecadao tributria em termos absolutos em termos relativos, a carga tribu-
tria seria menor e compensar as perdas no nanciamento da Previdncia Social.
Isto refora a importncia de se criar algum mecanismo de compensao, que trou-
xesse recursos de outras fontes tributrias para o nanciamento da Previdncia.
O tipo de compensao normalmente lembrado pelos formuladores de po-
ltica pblica consiste em uma elevao do aporte dos tributos sobre receita e
faturamento ou sobre valor agregado seja por aumento de alquotas de tributo
j existente, seja por criao de tributo especco para este m.
Duas injustias emergiriam desse tipo de compensao. Primeiramente, es-
ses tributos, por serem indiretos, possuem notria incidncia regressiva, ou seja,
penalizam mais os mais pobres. Assim, uma compensao por esta via congura-
ria um agravamento das caractersticas j regressivas da tributao brasileira, pois
a contribuio sobre folha, uma fonte de arrecadao que se apresenta neutra
frente distribuio de renda, seria substituda por tributo sobre faturamento ou
sobre valor agregado, os quais tm impactos regressivos na distribuio de renda.
5

As estimativas apresentadas em Silveira (2008) indicam que a incidncia da
contribuio previdenciria dos trabalhadores assume um perl neutro frente
5. Conforme estimativas de Silveira (2008).
115
distribuio de renda. Entre outros motivos, porque o teto da contribuio pre-
videnciria dos trabalhadores impede que ela grave os maiores salrios de modo
progressivo; ao mesmo tempo, na base da distribuio de renda que se con-
centram os trabalhadores informais, que por no serem cobertos pela proteo
previdenciria no tm suas rendas oneradas pela contribuio.
Mas, se o perl distributivo da contribuio previdenciria dos trabalha-
dores conhecido, o mesmo no pode ser dito a respeito da contribuio patro-
nal, que sempre o alvo das propostas de desonerao da folha de pagamentos.
Para vericar qual o efeito da contribuio patronal sobre a distribuio de renda,
antes h de se perguntar sobre a sua incidncia.
Se ela incide sobre os empregadores, que ento repassariam seu nus para
os preos, a contribuio patronal se assemelharia a uma tributao indireta, e
seu perl tenderia a ser regressivo. Se ela incidir sobre os trabalhadores, na for-
ma de um desconto implcito sobre os salrios efetivamente recebidos, ento sua
incidncia seria parecida com a contribuio do trabalhador, a qual, conforme
exposto, se apresenta neutra frente distribuio de renda.
Trata-se de uma questo polmica, na qual a realidade provavelmente se en-
contra em algum ponto entre os dois extremos. Mas, ainda assim h argumentos
que permitem sustentar que a incidncia da contribuio patronal se d, na maior
parte dos casos, sobre os trabalhadores (apndice A) o que a caracterizaria como
um tributo de perl neutro, semelhana da contribuio dos trabalhadores.
Substitu-la por um tributo sobre o faturamento tornaria mais regressivo o perl
do sistema tributrio brasileiro.
Outra injustia, derivada da primeira, que em um mercado de trabalho como
o brasileiro, caracterizado pelas altas taxas de informalidade, frequentemente vincula-
das a posies de baixa remunerao, a substituio de fontes levaria a que uma cres-
cente parte do nanciamento da Previdncia Social se originasse de tributos indiretos,
que incidem sobre todos, mas de modo mais pesado sobre os mais pobres.
Entre esses indivduos mais pobres esto muitos trabalhadores informais,
que passariam a contribuir tributariamente, de modo crescente, para o nancia-
mento de uma proteo social previdenciria qual no teriam acesso.
6

Em outras palavras, em sociedades mais homogneas quanto distribuio
de renda e s oportunidades no mercado de trabalho, no constituiria uma deciso
to difcil nanciar a Previdncia Social por impostos gerais ou por contribuies
trabalhistas. Porm, no caso brasileiro, justicvel a preocupao com a
possibilidade de um nanciamento aparentemente mais solidrio, realizado
6. A no ser que o efeito de estmulo formalizao fosse tamanho que praticamente erradicasse a informalidade no
mercado de trabalho.
116
com impostos gerais, por meio de maior tributao indireta, onerar mais que
proporcionalmente os trabalhadores mais pobres para manuteno de benefcios
aos segmentos mais estruturados do mercado de trabalho.
5 O PLANO BRASIL MAIOR
No incio de 2011, atribuda presidenta Dilma Roussef a deciso de no
apresentar mais uma grande proposta de reforma tributria. Diferentemente de
seus dois antecessores, que levantaram projetos abrangentes, mas no seguiram
adiante, a forma de encaminhar esta questo na nova gesto seria gradativa, apre-
sentando mudanas isoladas, viveis politicamente.
Nesse contexto, mais uma vez a desonerao da folha de pagamentos foi
posta na agenda. Comea a transparecer em rumores, reportagens da imprensa e
nalmente tambm em pronunciamentos de autoridades do governo que estaria
em gestao uma nova proposta de desonerao da folha, a ser anunciada em
breve. Os objetivos seriam ampliar a competitividade das empresas e incentivar a
gerao e a formalizao de empregos.
Os sinais disponveis (OTONI, 2011) apontavam para uma proposta arro-
jada e profunda: uma desonerao integral e linear, concedida a todos os setores
da economia. Seria um aprofundamento considervel em relao desonerao
presente na proposta de reforma tributria de 2008, quando a inteno era redu-
zir a alquota de 20% para 14%, ao longo de seis anos. Agora, a alquota iria a
zero, e aparentemente em um perodo mais curto, ou at de imediato.
Para no comprometer o nanciamento da Previdncia Social, frente a tal
desonerao, seria implementada uma compensao, por meio de um tributo
incidente sobre o faturamento das empresas, colocando-se em prtica alternativa
tornada possvel desde a EC n
o
41, de 2003. As alquotas deste novo tributo se-
riam diferenciadas, com porcentagens menores para os setores intensivos em mo
de obra, e maiores para os setores menos intensivos em mo de obra.
luz do brevemente relembrado na seo anterior, percebe-se que uma de-
sonerao da folha de pagamentos com esse desenho, e com tamanha intensidade,
traz o potencial de srios riscos, tanto em termos do nanciamento da Previdn-
cia quanto em termos distributivos. No entanto, a proposta efetivamente implan-
tada, pelo menos at o momento, foi bem mais modesta e prudente.
No Plano Brasil Maior (BRASIL, 2011a), lanado pela presidenta Dilma
Roussef em agosto de 2011, culminou esta nova rodada de propostas de deso-
nerao da folha de pagamentos. Entre as medidas adotadas, sob o eixo daquelas
direcionadas defesa da indstria e do mercado interno,

gura com destaque a
desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos nos seguintes
setores: confeces, calados e suas partes, mveis, e softwares.
117
Regulamentada pela MP n
o
540/2011 (BRASIL, 2011b), a desonerao
prev reduo da alquota patronal de 20% para 0% nesses setores e sua substitui-
o por uma alquota de contribuio previdenciria de 1,5% calculada sobre o
faturamento dos produtos vendidos no mercado interno, ou seja, excetuando-se
as vendas para exportao. Apenas para softwares, a nova alquota sobre a receita
bruta ser de 2,5%.
Para que a medida tenha um efeito verdadeiramente desonerador, a empresa
precisa ter um custo de mo de obra calculado sobre o faturamento acima de
7,5%. Nesta hiptese, o recolhimento da contribuio sobre o faturamento, e
no mais sobre a folha de pagamentos, traria uma economia de recursos para a
empresa e uma necessidade de nanciamento para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS). No entanto, este limite a partir do qual comea a haver desone-
rao efetiva para as empresas torna-se menor para as empresas exportadoras.
Por exemplo, se a empresa exportar cerca de 50% de sua produo, ela j comea
a ter reduo de custos previdencirios, desde que seu custo de mo de obra cor-
responda, ao menos, a 3,75% do seu faturamento.
TABELA 2
Simulao de efeito agregado da desonerao
Hipottico Confeces Calados Mveis
Faturamento
1
(Em R$ bilhes de 2010)
2
100,0 36,3 26,0 24,6
Custo da mo de obra/faturamento
1
(Em %) 7,5 23,2 18,5 15,0
Contribuio patronal sobre a folha (Em %) 20,0 20,0 20,0 20,0
Contribuio patronal sobre faturamento (Em %) 1,5 4,6 3,7 3,0
Exportaes
3
(Em %) 0 1,0 21,0 14,0
Faturamento exclusive exportaes
(Em R$ bilhes de 2010)
2
100,00 36,0 20,6 21,2
Renncia (Em R$ bilhes de 2010)
2
- 1,1 0,7 0,4
Aumento da competitividade do preo (Em %) 0 3,2 2,5 1,7
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatsica IBGE (2008; 2009).
Notas:
1
Dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE de 2009, com nvel de agregao segundo
a Classicao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) 2.0 do IBGE.
2
Valores deacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE.
118
Na mdia, em todos os setores selecionados pela medida, o custo de mo
de obra sobre o faturamento superior a 7,5%, implicando efetiva desonerao.
A MP n
o
540 estabelece a garantia de compensar, ao oramento da seguridade, o
valor correspondente expectativa de renncia, o que exigir o aporte de outras
fontes tributrias. A compensao, no entanto, no implica contabilizao deste
montante como contribuio previdenciria, o que acirrar ainda mais o debate
entre os analistas preocupados com o dcit da Previdncia e os defensores do
oramento da seguridade social.
Artigo 9
o
Para ns do disposto nos Artigos 7
o
e 8
o
:
(...)
IV - a Unio compensar o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, de que
trata o Artigo 68 da Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000, no valor
correspondente estimativa de renncia previdenciria decorrente da desonerao,
de forma a no afetar a apurao do resultado nanceiro do Regime Geral de Previ-
dncia Social (BRASIL, 2011b).
A medida passvel de diversas crticas, como quanto ao seu possvel impac-
to regressivo na distribuio de renda ou com relao desestruturao das bases
de nanciamento da Previdncia sem discusso social ampla. Entretanto, ela in-
tenta atacar, ainda que de forma seletiva, um problema importante da indstria
brasileira: sua falta de competitividade frente s importaes no prprio mercado
interno. Mesmo com boas intenes, resta saber se medidas deste tipo sero efeti-
vas no enfrentamento da concorrncia com os produtores de outros pases, e se se-
ro sucientes para compensar os efeitos de uma taxa de cmbio sobrevalorizada.
De acordo com a MP n
o
540, a desonerao ser acompanhada por uma comisso
tripartite, que monitorar a efetividade de seus resultados.
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121
APNDICE A
A INCIDNCIA ECONMICA DA CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA
A incidncia econmica de um tributo pode diferir substancialmente da incidn-
cia legal. A anlise mais tradicional de incidncia tributria, tpica dos livros-texto
de economia, resume-se a uma anlise das elasticidades
1A7
de demanda e oferta.
Como toda a literatura emprica aponta na direo de uma oferta de trabalho alta-
mente inelstica para trabalhadores primrios, a gura 1 mostra apenas esta hiptese.
H dois painis, que correspondem a curvas elsticas e inelsticas de deman-
da por trabalho. Seguindo-se o esquema analtico padro, w tanto o salrio pago
pelo empregador quanto o salrio recebido pelo empregado. Na presena de uma
contribuio previdenciria sobre o trabalho, o salrio pago pelo empregador pas-
sa a ser w1 e o recebido pelo empregado, w2. A gura A.1A mostra que, se a de-
manda por trabalho relativamente elstica, todo ou quase todo o imposto pago
pelos empregados. Isto visvel quando se nota que w situa-se muito prximo de
w1 (o salrio pago pelos empregadores pouco muda), mas situa-se muito acima
de w2 (o salrio recebido pelos empregados cai muito). Quando a demanda por
trabalho tambm inelstica, a contribuio repartida igualmente entre empre-
gados e empregadores, uma vez que w situa-se distante tanto de w1 quanto de w2.
FIGURA A.1
Incidncia econmica de uma contribuio sobre salrio
A.1A A.1B
Demanda elstica Demanda inelstica
S
a
l
r
i
o
Oferta de trabalho Imposto sobre Oferta Demanda por trabalho
W1
W2
S
a
l
r
i
o
W1
W2
Emprego Emprego
1A. A elasticidade representa a sensibilidade da reao do emprego frente a uma mudana no salrio. Uma oferta de
trabalho fortemente inelstica quer dizer que os trabalhadores estaro no mercado de trabalho qualquer que seja o
salrio. Ao contrrio, se a oferta de trabalho for bastante elstica, uma queda salarial far com que uma porcentagem
proporcional de pessoas desista de trabalhar, porque o salrio pago no compensar. Isto dicilmente acontece.
122
Note-se que em ambos os casos o volume de emprego pouco muda, o que
uma consequncia da baixa elasticidade da oferta de trabalho.
Outra consequncia de todas as variveis dependerem apenas das elasticida-
des que se torna irrelevante a contribuio previdenciria ser legislada sobre o
empregado ou o empregador.
Pergunta-se, ento, como ser a repartio econmica do nus da contribui-
o previdenciria. Para buscar esta resposta, importante avanar na estimao
das elasticidades. H diversas estimativas, cada uma com suas hipteses e imper-
feies, das elasticidades de demanda por trabalho.
Gonzaga e Corseuil (2001) estimam, usando sries temporais, a elasticidade
da demanda por trabalho de curto prazo na indstria entre 0,025 e 0,037, ou seja,
bem prxima a zero. Entretanto, a de longo prazo estimada em 0,54, o que signi-
ca uma demanda bastante elstica. Barros, Corseuil, e Gonzaga (2001) estimam,
usando microdados da Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do IBGE, a elasticidade
da demanda por trabalho na indstria em torno de 0,3. O estudo de Ribeiro e
Jacinto (2011) provavelmente o melhor e mais atual trabalho sobre o tema es-
tima elasticidades de demanda na indstria por trabalho para trabalhadores com
diferentes nveis de qualicao e encontra valores prximos de 0,4, qualquer que
seja o nvel de qualicao.
As elasticidades de oferta de trabalho geram menos controvrsia. Ribeiro
(2000) estima a elasticidade-salrio da oferta de homens que so trabalhadores
primrios em essencialmente zero. As elasticidades de oferta de trabalho de mu-
lheres a maior parte das quais so trabalhadoras secundrias de seus domiclios
foram estimadas por Avelino e Menezes-Filho (2003) em valor entre 0 e -0,2.
Usando-se valores de 0,1 para a oferta de trabalho e -0,4 para sua demanda,
aplica-se a frmula de incidncia tributria padro:
- (elasticidade da demanda)
nus empregados = ------------------------------------------------------------------- =
0,1/(0,1-(-0,4)) =0,80
(elasticidade da oferta - elasticidade da demanda)
Tem-se que 80% do nus previdencirio recai sobre os empregados e 20%
sobre os empregadores.
Antes de prosseguir, dois avisos sobre este tipo de anlise devem ser feitos.
Primeiro, o trabalho no um fator de produo homogneo e as funes
de produo variam de setor para setor, o que quer dizer que uma anlise dife-
rente deve ser feita para cada tipo de trabalho em cada setor industrial, e que as
123
concluses podem variar. Nada indica que a incidncia tributria da contribuio
previdenciria sobre engenheiros na rea de petrleo seja igual incidncia sobre
trabalhadores sem qualicao na indstria txtil.
Um corolrio disso que anlises com elasticidades mdias como a feita
anteriormente devem ser interpretadas com cautela. Se se contasse com elasti-
cidades setoriais de demanda por trabalho, o que no foi o caso, os resultados
seriam mais conveis. Entretanto, dadas as baixas elasticidades-salrio da
oferta de trabalho, muito difcil que os empregados no paguem a maioria
do nus da contribuio previdenciria.
Segundo, trata-se de uma anlise de esttica comparativa num mundo es-
sencialmente dinmico. claro que, pelo menos em um primeiro momento,
uma desonerao de 5 pontos percentuais feita na contribuio do empregado se
transformar imediatamente em salrio, enquanto uma desonerao equivalente
na contribuio do empregador seria, na melhor das hipteses, objeto de barga-
nha entre os dois lados.
Finalmente, a anlise ainda est incompleta. Isto porque apenas pessoas pa-
gam impostos. Empresas, governos e outras organizaes, do ponto de vista da
distribuio de renda, no so unidades de consumo nais. Se os empregadores
fossem indivduos que apenas consomem os servios de seus empregados, paga-
riam integralmente a sua parte da contribuio previdenciria, mas isto ocorre
apenas para empregados domsticos, que esto sujeitos a outro regime previden-
cirio. A grande maioria dos empregados com carteira trabalha para empresas.
Isto quer dizer que se os empregados pagam a contribuio previdenciria, a dis-
cusso acaba, mas as empresas iro distribuir o que elas pagam de algum modo
entre seus trabalhadores, diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores.
O problema que, devido complexidade do tema, h pouqussimos traba-
lhos sobre a incidncia de tributos sobre empresas. H trabalhos tericos, como
Harberger (1962), que mostram, teoricamente e sem corroborao emprica, que
grande parte de um imposto sobre uma empresa pago principalmente pelos
acionistas, mas no claro quem paga a contribuio previdenciria patronal.
A depender de para quem as empresas repassam o nus tributrio, a contribuio
patronal regressiva ou progressiva.
Se a contribuio previdenciria patronal for paga principalmente por acio-
nistas, donos ou diretores, ento se trata de um tributo altamente progressivo, que
recai sobre os indivduos mais ricos da sociedade.
No entanto, se a empresa for capaz de repassar a contribuio aos seus consu-
midores, ento se trata de um tributo que equivale a um imposto sobre o consumo,
j apontado como o mais regressivo que h.
124
um enorme problema conseguir estimar como as empresas distribuem,
entre seus trabalhadores, diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores, o
nus dos tributos que sobre elas incide de fato. Todavia, como j visto, as elasti-
cidades da demanda e da oferta de trabalho estimadas para a realidade brasileira
so bastante baixas, o que provavelmente transfere a maior parte da incidncia
das contribuies previdencirias sobre os trabalhadores, no sobre as empresas.
Assim, a despeito dos limites da anlise de esttica comparativa usando-se elastici-
dades agregadas e da incerteza quanto incidncia nal do nus do empregador,
parece razovel supor que a distribuio do nus tributrio da contribuio previ-
denciria patronal siga de perto aquela encontrada para a contribuio previden-
ciria dos trabalhadores.
REFERNCIAS
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APNDICE
RELATO DAS OFICINAS SOBRE PROGRESSIVIDADE NA
TRIBUTAO E DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTOS
Jos Aparecido Carlos Ribeiro*1
Clvis Scherer**2
1 REGISTRO DAS CONTRIBUIES DOS PARTICIPANTES DA
OFICINA PROGRESSIVIDADE NA TRIBUTAO
A atividade/discusso realizada em grupo no mbito das atividades realizadas no
Ciclo de Seminrios do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Fe-
deral (Sindisco), do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos So-
cioeconmicos (Dieese) e do Ipea, foi limitada pelo curto perodo de tempo para
realiz-la cerca de 90 minutos. Este fato restringiu bastante o alcance do que
seria necessrio para se formatar uma ocina na acepo mais tcnica do termo.
Isto foi necessrio porque cada etapa deste ciclo de seminrios se estenderia por
apenas um dia, com quatro sesses: uma mesa de abertura e uma mesa temtica,
na parte da manh, e outra mesa temtica e as ocinas, na parte da tarde.
Dada a limitao de tempo, a metodologia utilizada foi bastante simples
e objetiva, para tentar captar contribuies do grupo bastante focadas no tema,
denido com escopo mais restrito.
Inicialmente, eram apresentadas duas armaes ao grupo, tal como tinha
sido longamente exposto em uma das mesas temticas:
a incidncia da carga tributria brasileira injusta, pois recai mais pesa-
damente sobre os mais pobres; e
isso se deve principalmente ao desequilbrio entre a (baixa) utilizao da
tributao direta e a (intensa) utilizao da tributao indireta.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
** Economista do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese).
126
A partir disso, era anunciado ao grupo que a atividade teria duas etapas.
Na primeira, cada participante poderia escrever nas tarjetas duas ou trs suges-
tes para melhorar a progressividade do sistema tributrio brasileiro: estas pode-
riam contribuir fortalecendo o lado direto da tributao ou enfraquecendo o
lado indireto da tributao.
Na segunda etapa, seria solicitado ao grupo que, tambm por meio das tar-
jetas, sugerisse estratgias e alianas para viabilizar as propostas sugeridas.
Era ressaltado, nesse momento, que, aps a coleta das tarjetas em cada
uma das etapas, cada um dos participantes seria chamado a expor sua opinio
sobre o quadro desenhado a partir das contribuies do grupo. No necessaria-
mente era importante que cada um defendesse ou justicasse suas respectivas tar-
jetas. Mas era fundamental que eles apontassem foras e fraquezas no conjunto
do quadro, bem como acrescentassem pontos que no tinham pensado antes, mas
que tenham surgido aps a observao do quadro montado pelo grupo.
Aps essas breves explicaes sobre as etapas que seriam cumpridas durante a ati-
vidade, foram distribudas as tarjetas, que, aps alguns minutos, foram preenchidas,
coletadas e coladas no quadro. Foi feita, ento, leitura em voz alta destas tarjetas,
sendo solicitados esclarecimentos aos respectivos autores quando necessrio. Aps
esta leitura, cada participante foi chamado a expor sua avaliao do quadro.
Isso tambm se deu na segunda rodada: as tarjetas foram distribudas, pre-
enchidas, coletadas e coladas no quadro. Depois, cada participante foi solicitado a
fazer sua avaliao do quadro tal como desenhado aps a segunda rodada. A ativi-
dade encerra-se franqueando a palavra aos participantes que desejarem fazer algum
comentrio nal, sobre o quadro ou a atividade em si.
A atividade seguiu, tal como exposto aqui, nas cidades de Fortaleza, Porto
Alegre e So Paulo. Nesta ltima, o tempo foi um pouco mais curto e pior admi-
nistrado pelo facilitador, de modo que a execuo da segunda rodada cou um
pouco comprometida. Em Braslia, no foi possvel realizar as ocinas, devido ao
prolongamento dos debates das mesas temticas.
1.1 Porto Alegre, 5 de julho de 2011
Questo 1: Sugestes para melhorar a progressividade da tributao brasileira
impor o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
sobre lanchas e helicpteros;
impor o IPVA sobre iates;
reduzir a 0% a tributao sobre cesta bsica;
127
Relato das Ocinas sobre Progressividade na Tributao e Desonerao da Folha de Pagamentos
reduzir a faixa de iseno do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF)
para ampliar a base de contribuintes e a progressividade;
criar nova alquota do IRPF de 40% para rendas altas;
harmonizar legislaes do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
atualizar valores venais;
rever renncias scais;
tributar a distribuio de lucros;
taxar o IRPF dos dividendos, com crdito do pago na pessoa jurdica
(PJ)
diminuir impostos sobre consumo de insumos bsicos: energia,
combustvel etc.
implantar obrigatoriedade de comprovao de renda mnima para aqui-
sio de automveis e imveis;
aumentar a seletividade;
ampliar a base de contribuintes;
diminuir benesses;
melhorar a transposio de tributos regressivos para progressivos, de for-
ma gradativa, com criao de novos tributos;
tributar no apenas o consumo, mas tambm outras bases;
aumentar a transparncia da tributao, da receita e, tambm,
dos gastos;
taxar os juros sobre capital prprio;
tributar mais a propriedade: aumentos de alquotas do Imposto sobre
Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos
(ITCD) e do Imposto de Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso
Inter-Vivos (ITBI);
implantar o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF);
isentar a cesta bsica;
alterar o conceito de renda no Cdigo Tributrio Nacional (CTN);
estabelecer a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF);
tributar mais renda e patrimnio;
128
estimular a progressividade de alquotas na contribuio patronal;
parar de premiar sonegadores, dar m aos renanciamentos;
unicar impostos sobre valor agregado/consumo;
reduzir alquotas nos tributos sobre itens no supruos;
enfocar a tributao sobre renda e patrimnio, dando nfase no ltimo;
elevar a alquota do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre
aplicao em bolsa e ttulos pblicos;
incitar o retorno da CPMF com alquota simblica, para ns de scalizao;
elevar a tributao sobre a propriedade imobiliria rural e urbana, ociosa
ou semiocupada;
tributar o ingresso de capital especulativo;
criar alquotas superiores mais elevadas para o IRPF;
aplicar alquotas progressivas para todas as fontes de rendimento no IRPF; e
tornar mais progressivo o imposto sobre heranas.
Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, com sugestes para
melhorar a progressividade do sistema tributrio nacional, foi destacado que al-
guns tpicos foram bastante lembrados pelo grupo, como a questo da desonera-
o dos itens da cesta bsica, a necessidade de reviso na iseno de dividendos e a
importncia de promover iniciativas de educao scal e de elevar a transparncia
das informaes sobre a receita e o gasto pblicos.
Os sucessivos renanciamentos de dvidas tributrias (os instrumentos como
o Programa de Recuperao Fiscal Res) foram criticados como sendo incen-
tivo sonegao, um prmio ao sonegador, alm de modelo que gera impuni-
dade, pois, ao renanciar sua dvida, o ilcito original da sonegao perdoado.
Durante a discusso surgiu o tema do Sistema Integrado de Pagamento de
Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(Simples). Foi questionado o fato de que os parmetros de faturamento que de-
nem a entrada ou no das pequenas empresas no sistema so estanques ou
seja, abaixo de um limite, a empresa pode participar do Simples; imediatamente
acima deste limite, no. O que pode desestimular o crescimento destas empre-
sas, ou gerar novas formas de informalidade na franja destes limites (empresas
subestimariam seu crescimento para no sair do regime diferenciado). Por estas e
outras razes, medida considerada interessante pelo grupo seria a adoo de faixas
diferenciadas, progressivas, no regime do Simples de modo a diferenciar micro
e pequenas empresas, mas no a ponto de desestimular o crescimento destas.
129
A sugesto de exigir comprovao de renda para a aquisio de bens mveis e
imveis foi melhor explicada como forma de forar a declarao de rendas que no
se originam de salrios, sendo assim de difcil captao pelo IRPF. Nesta direo,
foi sugerido que se repensassem os instrumentos de estmulo/punio para que os
contribuintes declarem suas rendas e seus gastos de forma mais dedigna possvel.
Isto permitiria referencias cruzadas mais abrangentes e ecazes na scalizao.
Em linha mais tcnica e jurdica, foi debatida a necessidade de alteraes e atua-
lizaes do Cdigo Tributrio, como redenio nos conceitos de renda, pessoa fsica
(PF), pessoa jurdica (PJ), entre outros, como forma de incorporar novas formas de
atividade econmica, relaes de trabalho, informalidades etc. Alm disto, haveria
uma srie de recentes jurisprudncias que deveriam ser consideradas.
Uma reavaliao criteriosa dos benefcios concedidos a entidades lantr-
picas foi demandada, principalmente no que se refere aos processos que denem
uma entidade como lantrpica.
Ao nal dessa etapa, retornou-se ao tema do desequilbrio entre impostos pro-
gressivos e regressivos e discutiu-se a necessidade de ampliao dos tributos progres-
sivos inclusive com criao de novos tributos, se necessrio , maiores alquotas
de IRPF para rendas mais altas, reviso de diversas isenes para rendas nanceiras,
maior tributao de IOF sobre capital especulativo etc. Neste ponto, entretanto,
foi lembrado a fora com que os atores se posicionam contra este tipo de iniciativa:
A CPMF, por exemplo, virou tabu!. Porm, foi considerado que expanso na par-
te progressiva da tributao fundamental para permitir que itens de cesta bsica e
outros itens fundamentais, como energia, possam sofrer menor gravame.
Questo 2: Estratgias de viabilizao
promover campanha em torno do tema tica tributria;
parceria com a Igreja para divulgao dos trabalhos desenvolvidos;
extinguir papel-moeda, cando apenas com transaes eletrnicas;
regulamentar o Artigo 116 do CTN;
mobilizar os sindicatos;
esclarecer para a sociedade que todos pagam impostos sobre consumo
por meio de cartilhas e campanha publicitria;
apostar no contato com o Judicirio;
apostar na educao scal;
implantar educao scal na grade escolar desde o ensino fundamental at
a faculdade;
130
trabalhar a conscientizao;
inuir na produo de normas legais e infralegais;
trabalhar em conjunto com os observatrios sociais e as centrais sindicais;
subsidiar tecnicamente polticos;
usar o poder de lobby do sindicato;
divulgar informaes;
fortalecer o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF);
votar matria disciplinadora do IPTU no Supremo Tribunal Federal
(STF), tal qual feito com a guerra scal; e
retomar papel do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz)do
Ministrio da Fazenda(MF).
Questo 3: Aliados a serem buscados
sindicatos;
imprensa;
organizaes no governamentais (ONGs);
polticos e partidos;
escolas;
educao tributria;
populao;
redes de televiso (incluir o tema na programao de cidadania e na
Lei Rouanet);
movimentos sociais;
partidos polticos: qualicao para o debate responsvel;
STF;
educao scal e trabalho de base nas escolas, para informar e mobilizar
a populao;
observatrios sociais;
centrais sindicais;
radialistas;
professores;
131
celebridades formadoras de opinio: atletas, cantores, atores, escritores
e jornalistas; e
maior investimento no tributo legal iniciativa do Sindisco.
Na segunda etapa da discusso, j com o quadro completo aps a incluso
das estratgias de viabilizao e dos aliados a serem buscados, foi ressaltado que
um processo deste porte s ser viabilizado com macia base social, mobilizada
fortemente e com objetividade e direo.
A lembrana da educao scal e das escolas como fundamentais neste pro-
cesso de conscientizao e mobilizao foi contextualizada pela avaliao que se
coloca, sempre, muitas expectativas nas escolas com frum de formao e mobi-
lizao para todo tipo de questo. Nesta linha, o papel de ONGs, movimentos
sociais diversos e igrejas foi lembrado, mas um ponto fundamental diz respeito a
qualidade tanto em termos tcnicos quanto comunicativos do material que
precisa ser gerado para distribuio e divulgao, como forma de conscientizar os
cidados em geral e ampliar os setores mobilizados.
A mdia, hoje totalmente simptica aos interesses contrrios a mudanas
progressivas na tributao, no precisa, entretanto, ser desconsiderada. Muito
pelo contrrio, esta tambm pode ser alvo das campanhas de mobilizao e cons-
cientizao, e seus programas, sejam os jornalsticos, sejam os de entretenimento
vale at merchan em novela do Manoel Carlos so instrumentos poderosos de
divulgao de informaes para a sociedade em geral, contribuindo assim para a
qualicao do debate na opinio pblica.
Essa mobilizao tem de chegar ao Congresso Nacional e pression-lo de
modo a alterar a correlao de foras em torno das questes tributrias e das
medidas necessrias para a promoo de maior progressividade. Vrias formas
so possveis: inuenciando e mobilizando o parlamentar potencialmente sim-
ptico ao tema; fazendo lobby organizado junto aos parlamentares e s bancadas;
inuenciando no mbito dos partidos; buscando alianas no Executivo e utilizan-
do-as tambm como forma de presso no Congresso; entre outras, chegando at
as emendas e os projetos de iniciativa popular.
1.2 Fortaleza, 2 de agosto de 2011
mudanas na legislao para taxar lucros;
mudana na legislao para modicar o Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) sobre bens bsicos;
adoo da tabela antiga do IRPF com 11 faixas e 5% de diferena entre
cada faixa com faixa de iseno;
132
iseno dos tributos sobre os alimentos bsicos (arroz, feijo etc.);
incentivo ao produtor rural;
distribuio de alquotas por faixa de renda nos impostos sobre o consumo;
m do instrumento de juros sobre capital prprio;
alterao da legislao que trata de iseno na distribuio de lucros;
reformulao do IRPF, com aumento de alquotas e novas regras para
abatimentos;
redimensionamento do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
iseno de IPTU no imvel utilizado como moradia;
diminuio da regresso no consumo;
poltica de integrao dos pequenos produtores rurais na cadeia do siste-
ma produtivo como poltica pblica e previso legal;
tributao dos lucros sobre capital;
tributao da distribuio de lucros da PJ para a PF;
vericao efetiva da capacidade contributiva do cidado;
desonerao gradativa do consumo, a partir dos produtos essenciais;
iseno de impostos sobre consumo para gneros de primeira necessidade;
legislao de fcil entendimento;
m dos incentivos scais, a partir de anlise caso a caso;
alterao da legislao sobre o Programa de Integrao Social (PIS) e a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons);
tributao do lucro e do dividendo e extino do juro sobre capital prprio;
incluso de embarcaes e aeronaves no campo de incidncia do IPVA;
criao de novas alquotas do Imposto de Renda (IR), aumentando sua base;
criao de tributo para aeronaves e lanchas de alto valor;
permisso de deduo do IPVA e do IPTU no IRPF;
simplicao da legislao do PIS e da Cons;
aplicao de alquotas progressivas no ICMS conforme essencialidade
dos bens;
ICMS: tributao no estado que consome;
133
aumento no nmero de alquotas do IRPF;
implantao do IGF;
ampliao do nmero de alquotas do IRPF;
menor intervalo entre as alquotas;
reduo signicativa da tributao sobre produtos de consumo popular
e proporcional incremento sobre os no populares;
privilgio de sistemas de doaes em forma de bolsa de estudo; e
poltica de incentivo da qualicao de mo de obra para aumento do nvel
de emprego e competitividade frente diviso internacional de trabalho.
Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, vrias das suges-
tes elencadas foram reforadas pelo grupo: revisar a tributao sobre lucros e
dividendos; repensar a questo da incidncia do IPVA sobre lanchas e jatinhos;
e simplicar a legislao.
Foi consenso a necessidade de ampliar a base da tributao em novas dire-
es, ao mesmo tempo em que se desonerasse a cesta bsica e outros itens essen-
ciais. Foi lembrado, inclusive, que a desonerao de alimentos poderia servir de
estmulo demanda e, assim, tambm ao pequeno produtor rural.
A questo do grande volume de isenes e incentivos scais tambm foi
lembrada, ora com sugestes de reduo, ora com sugestes de reavaliao destes
incentivos. No caso especco do IRPF, foi lembrado que reavaliao destes in-
centivos deveria inclusive elev-los, com vistas a reequilibrar a capacidade contri-
butiva dos contribuintes.
Um nmero maior de alquotas para o IRPF tambm foi frequentemente
lembrado j foi assim tempos atrs, conseguiram estragar o que estava bom.
Foram consideradas importantes tambm a necessidade e uma maior har-
monizao entre a legislao do IRPF e do IRPJ, que reduzissem os incentivos
esprios constituio de PJs apenas pra explorar vantagens tributrias.
Foi sugerido tambm que se formulassem regras que exigissem contrapartidas
das isenes em lucros e dividendos, no IRPJ e no IRPJ, principalmente em rein-
vestimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e em treinamento da mo de
obra no cho de fbrica.
Mas foi lembrado tambm a extrema diculdade poltica de legitimar e via-
bilizar o retorno da tributao sobre lucros e dividendos. As questes das falsas
PJs e da polmica Emenda Constitucional n
o
3 foram lembradas, mas com poucas
expectativas de avanos nesta questo. Assim como a da CPMF, ao menos como
ferramenta de scalizao.
134
A necessria reformulao do FPE e do FPM, bem como um maior esforo
sobre os impostos da Unio, em detrimento das contribuies sociais, foram temas
tambm lembrados, mas com poucas expectativas de avano, uma vez que a corre-
lao de foras parece totalmente refratria a debater adequadamente estas questes.
dar conhecimento das propostas aos desinformados;
conscientizao/mobilizao da sociedade da necessidade de mudana
ao menos, das camadas populares;
informao/divulgao parcela menos esclarecida da sociedade acerca
das distores existentes e propostas;
busca de apoios na sociedade civil;
criao de norma geral de direito tributrio para criar iseno do IPTU,
conforme proposta;
maiores aproximao e cobrana dos representantes no governo;
mobilizao/informao da sociedade;
educao scal;
divulgao geral e transparncia;
mudanas na legislao;
disseminao das ideias sobre tributao, por meio de cartilhas para a
sociedade, matrias pagas na mdia, artigos produzidos pelas entidades
(Dieese, Sidisco e Ipea) para jornais e revistas, entrevistas etc.;
ampla divulgao de estudos e propostas;
participao em fruns de discusso da sociedade civil organizada;
alterao da legislao do IRPF;
publicidade: esclarecer a sociedade e desmisticar a questo da tributao;
discusso com diversos grupos organizados: sindicatos, universidades,
associaes, partidos de esquerda etc.;
elaborao de textos explicativos, projetos de Propostas de Emenda
Constituio (PEC), projetos de Lei, decretos etc.;
debate por meio de seminrios com segmentos organizados da sociedade;
divulgao macia nas redes sociais; e
presso sobre assembleias legislativas e o Congresso Nacional.
135
governos e assembleias legislativas estaduais e municipais;
sindicatos;
universidades;
Dieese;
Ipea;
movimentos sociais;
internet;
observatrio social;
representantes de trabalhadores;
mdia;
centrais sindicais;
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB);
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB);
Congresso Nacional;
Associao Brasileira de Imprensa (ABI), conselhos regionais de contabi-
lidade (CRCs), conselhos regionais de engenharia, arquitetura e agro-
nomia (Creas) e outras entidades de classe;
igrejas;
assessorias parlamentares;
sindicatos de trabalhadores;
associaes prossionais;
associaes de bairro;
escolas;
acadmicos;
Ministrio Pblico (MP);
parlamentares;
atores sociais comprometidos com os interesses coletivos;
os desinformados; e
imprensa;
136
Na discusso sobre o quadro constitudo aps a incluso das estratgias de
viabilizao e dos aliados a serem buscados, foi destacado como central a ne-
cessidade de reativao da mobilizao da sociedade organizada em seus vrios
nveis. Lamentou-se, por exemplo, a inrcia da maioria dos movimentos sociais,
tornados tmidos uma vez que boa parte do governo hoje constituda por aliados
histricos. Adicionalmente, tambm foi lembrada como importante a cooptao
pura e simples dos movimentos.
A importncia do corpo de auditores scais, enquanto ator importante no
debate, foi lembrada nesse momento, uma vez que no surgiu em nenhuma tarjeta
preenchida pelo grupo. O que se considerou sintomtico de desmobilizao da ca-
tegoria, em momento de autocrtica do grupo, foi que a categoria tem de tambm
mobilizar-se em prol de temas nacionais, e no apenas em questes salariais e ans.
Pois seu poder de pressionar o governo e o Congresso signicativo e sua capaci-
dade tcnica de gerar e disseminar conhecimento a respeito destes temas tem de ser
disponibilizada ao lado de outras instituies, como o Ipea, o Dieese e as universi-
dades. Enm, a categoria tem de assumir maiores protagonismos social e poltico na
discusso das grandes questes a respeito do desenvolvimento do pas.
Outra questo fundamental que colocada a necessidade de disseminao
da informao, para qualicar e mobilizar o debate. Tornar o povo desinfor-
mado em cidados informados e mobilizados a misso fundamental, que s
poder ser alcanada com trabalho conjunto de instituies acadmicas, asso-
ciaes de classe, sindicatos, igrejas, redes sociais e, at mesmo, setores da mdia.
S uma mobilizao macia pode reverter a atual correlao de foras no
Congresso, que no parece favorvel ao avano dos temas tributrios no sen-
tido de maiores progressividade e justia.
1.3 So Paulo, 24 de agosto de 2011
elevar o Imposto Territorial Rural (ITR) para terras no produtivas;
revogar a extino da punibilidade mediante a quitao do dbito tributrio;
unicar o ICMS com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS);
aplicar alquota mais normal no ICMS sobre eletricidade e telecomunicaes;
aumentar a transparncia ou a visibilidade do sistema;
tributar o lucro distribudo, principalmente aquele sem tributao (lucro
presumido versus lucro real);
137
isentar os produtos da cesta bsica;
isentar as classes mais baixas tanto de IRPF quanto da contribuio
previdenciria;
taxar a distribuio de lucros e os juros sobre capital prprio;
elevar o IPTU sobre imveis desocupados;
federalizar o ICMS;
reverter a desestruturao da instituio e o consequente desrespeito
ao auditor;
reduzir o universo de tributos, compensando com alquotas maiores nos
tributos restantes;
levar o pagamento dos impostos sobre consumo para o m da cadeia
produtiva; e
limitar tributos sobre renda, patrimnio e folha de pagamento, para evitar
fuga de riquezas e talentos e baratear produo.
Nos comentrios colhidos aps a montagem do quadro, foi bastante discu-
tida a questo da desonerao da cesta bsica e de outros produtos de primeira
necessidade; foi sugerido que o sistema de substituio tributria fosse eliminado,
sendo implantado sistema de pagamento no nal da cadeia que nos dias atuais
seria mais vivel devido informtica e s notas scais eletrnicas.
Foi considerada necessria a rediscusso da iseno de lucros e dividendos.
A simplicao do sistema foi lembrada, especialmente se no sentido de
maiores transparncia ou, melhor visibilidade do sistema tributrio.
O fortalecimento da instituio do sco e da carreira de auditor foi ressalta-
do como condio necessria para avanos no sistema tributrio.
Foi destacada tambm a necessidade de maior tributao sobre o patrimnio.
Mas os problemas como fuga de capitais e investimentos foram bastante ressaltados,
alm de sonegao pura e simples, que poderiam gerar iniciativas nesta linha. Inclu-
sive, foi relatada a diculdade tcnica de conseguir melhor desempenho do ITR.
Finalmente, a diculdade poltica de encaminhar propostas que tornassem o
sistema tributrio mais progressivo tambm foi lembrada, e o grupo ps bastante
nfase na necessidade de fortalecimento do debate poltico a respeito, com maior
disseminao de informaes e mobilizao junto ao Congresso, sociedade civil
em geral e s futuras geraes por meio da educao scal.
138
denir quais seriam os espaos mais indicados para aplicar a sensibiliza-
o: faculdades, entidades representativas de trabalhadores e empresrios
e organizaes sociais em geral;
criar grupo de trabalho (GT) formado por Dieese, Ipea etc. para
estudar formas de sensibilizar, ecazmente, as vtimas da regressivi-
dade tributria e realizar reunies mensais e bimensais para estabilizar
estratgias;
realizar pesquisa pelo Ipea acerca de quais entidades podem participar
desse GT;
sindicatos: intensicar comunicao com a base;
realizar maior dilogo com entidades da sociedade civil e movimentos
sociais;
ampliar a educao scal;
alterar a legislao que extingue a punibilidade do dbito tributrio quitado;
revogar a legislao que permite a distribuio de lucros isentos;
editar normas para cobrir as brechas tributrias;
efetuar reforma tributria unicando tributos sobre o consumo e desta-
cando-os do valor do produto;
incentivar educao scal desde o ensino fundamental at o ensino su-
perior;
elaborar estudos, simulados e comparativos;
discusses e convencimento do povo, das classes, do Congresso e dos polticos; e
propaganda visvel.
um Congresso Nacional renovado;
avano na comunicao com a sociedade e as massas para conseguir for-
talecimento poltico em torno de temas-chave;
o povo conscientizado; e
instituies como o Ipea, o Dieese, os rgos das trs esferas de governo,
as universidades, a internet e as redes sociais.
139
2 REGISTRO DAS CONTRIBUIES DOS PARTICIPANTES DA OFICINA
SOBRE DESONERAO DA FOLHA
Tambm nesse caso, a atividade, chamada de ocina, foi realizada em perodo de
90 minutos, em funo do formato e da alocao do tempo do seminrio.
Dada a limitao de tempo, a metodologia utilizada foi bastante simples e
objetiva, para tentar captar contribuies do grupo sobre o tema especco, de-
nido com escopo mais restrito.
O grupo foi convidado a responder as seguintes questes.
1. Como avaliar propostas de desonerao da folha?
2. Quais seriam as alternativas?
3. Quais so as estratgias de ao? Quais os atores sociais relevantes?
Os participantes foram convidados a externar sua opinio sobre essas
questes escrevendo em tarjetas frases sintticas sobre uma ou mais destas.
Feito isto, o animador da discusso agrupava respostas semelhantes ou com-
plementares sobre uma das questes. As respostas normalmente tratavam de
alguns aspectos desta questo.
Realizado isso, o grupo era convidado a comentar as respostas, explic-
las ou, at mesmo, debater as opinies que foram registradas pelos colegas.
Neste debate, acabaram surgindo novas respostas ou modicaes em alguns dos
pontos de vista apresentados inicialmente.
A atividade seguiu, tal como exposto nesse exemplo, nas cidades de Fortaleza,
Porto Alegre e So Paulo. Em Braslia, no foi possvel realizar as ocinas, devido ao
prolongamento dos debates das mesas temticas.
2.1 Porto Alegre, 5 de julho de 2011
Questo 1: Quais questes a proposta de desonerao da folha levanta?
no vejo a desonerao como necessria;
incrementa a previdncia privada por meio da desestabilizao do siste-
ma da Previdncia Social;
desonerar a folha de pagamento o primeiro passo para a privatizao
da Previdncia Social;
sustentabilidade da Previdncia Social;
grande risco de aumentar o dcit previdencirio (as empresas manipu-
laro o faturamento);
140
a tributao sobre a folha com muitos anos de histria seria temerrio alterar;
como desonerar o total? E o custo, sendo do segurado, tender a ir para
o teto? Verso da tarjeta: hoje a folha base do benefcio;
aumentar a alquota do empregado;
qual fonte de custeio da Previdncia Social substituiria a contribuio
sem falar de pagamento?;
tem como objetivo, a longo prazo, mudar para o sistema de capitalizao
em benefcios acima de trs salrios mnimos;
desonerao de interesse de poucos (bancos, seguradoras etc.);
avalio como sendo uma proposta que vem apenas atender aos interesses
da classe patronal;
avaliar os interesses polticos, econmicos e scais, as presses do setor
produtivo e os interesses das grandes empresas;
proposta que vem sendo feita por setores que usam muita mo de obra
(construo civil) e por exportadores que querem car mais competitivos
no nvel internacional;
ao capital para elevar ganhos;
a proposta de desonerao deve ser avaliada de forma crtica, tendo por
foco a defesa intransigente dos direitos dos benecirios da previdncia
social: trabalhadores, aposentados e pensionistas; e
gerar mais empregos e diminuir a informalidade. Esta proposta de deso-
nerao gera mais problemas e impactos para as classes mais baixas.
Questo 2: Quais so as possveis alternativas proposta de desonerao
da folha?
uma contribuio s pode ser substituda por outra. As alternativas cer-
tamente sero a elevao do PIS e da Cons;
desonerao da folha e da tributao da receita progressivas;
se aplicada, deve ser sobre o faturamento;
faturamento;
tributar mais o capital, principalmente bancos e nanceiras; enm, o
capital especulativo, que no gera emprego;
transferir terceiros por segmento sem faturamento;
141
tributao sobre a renda e unicao de tributos;
a alternativa que nada mude e esclarea a populao (sociedade) de
que os resultados possveis com a desonerao no so comprovados por
nenhum estudo;
baixar a taxa de juros e diminuir as despesas com juros;
valorizao do setor produtivo, especialmente o que emprega mo de obra;
aumentar os investimentos e os gastos sociais para maior gerao de empregos;
alternativas: reviso das renncias scais (clubes de futebol e instituies
lantrpicas), combate sonegao e mais fontes de nanciamento para
a Previdncia Social;
a alternativa seria conjugar ao benefcio a possibilidade de controle por
parte do benecirio, tal como se fosse uma fonte de capitalizao indi-
vidual, na qual cassem claros os valores de acumulao e amortizao a
cada perodo. A substituio da cota patronal no funciona, conforme
demonstram o caso da Previdncia rural e do Simples da micro empresas;
a proposta de desonerao tem de ter enfoque maior, uma reforma tri-
butria completa; e
a assistncia social no pode ser mantida somente pela contribuio do
trabalho: o capital tambm tem de ser socializado.
Questo 3: Quais aes estratgicas podem ser desenvolvidas sobre o tema?
a estratgia fortalecer nossa capacidade de comunicao com a sociedade,
para entender e opinar sobre a desonerao e suas consequncias na Pre-
vidncia Social;
intensicar estudos e divulgao de impactos da desonerao nas contas
da Previdncia Social, alertar sobre os riscos da desonerao sobre os
benefcios e os servios desta instituio.
os sindicatos e as associaes devem entrar nessa discusso para contra-
porem-se aos empresrios e informar a sociedade dos riscos futuros que
esta corre no caso da desonerao ser aprovada;
no desonerar, mas esclarecer a opinio pblica sobre o que j existe;
combater as mudanas pretendidas por meio da informao;
esclarecer populao em geral sobre o risco e a insegurana do futuro
da Previdncia Social;
142
intensicar a educao scal e conscientizar a classe trabalhadora dos
riscos futuros;
aliana com outras entidades sindicais;
estudos comparativos; e
atuao parlamentar.
2.2 Fortaleza, 2 de agosto de 2011
Questo 1: Como avaliar propostas de desonerao da folha?
no deve haver sequer proposta de desonerao;
avaliao negativa; ser contra; discusso;
avaliao como injustia social;
a proposta no desonerar a folha. At esta data, desconhece-se qualquer
iniciativa desta natureza que tenha resultados em benefcio da sociedade;
procurar identicar e denunciar os verdadeiros benecirios;
no devemos aceitar a falcia da desonerao da folha, pois no trar
aumento no nvel de emprego, e sim prejuzo para a Previdncia Social;
atentem contra a estabilidade estrutural do sistema de seguridade social;
a Previdncia Social, pelo que representa para a sociedade, no merece
tal proposta;
desarrumar a Previdncia Social; existem alternativas tributrias para gerar
empregos; uma ideia infeliz;
conhecer o objetivo da desonerao da folha, os pontos convergentes, os
pontos divergentes e quem nanciar a seguridade social;
chegar a um denominador comum de qual efetivamente seu peso;
desonerao parcial apenas para as pequenas empresas; e
a Previdncia Social deve ser fortalecida.
Questo 2: Quais seriam as alternativas?
h realmente obrigatoriedade de alternativa?;
atacar o problema real: o cmbio;
se for o caso, realizar pequena desonerao; eventualmente, um escalo-
namento;
143
retirar o Sistema S da Guia da Previdncia Social (GPS);
retirar terceiros da folha e tribut-los sem o faturamento, reduzir o
imposto sem exportao e tributar sem commodities;
ampliar o Simples nacional;
novas empresas; Simples nacional;
reavaliar a Secretaria do Tesouro Nacional (STN);
realizar reforma tributria ampla, atacando a sonegao scal, sem
prejuzo arrecadao da seguridade social; e
a questo da seguridade social seria resolvida se os gestores respeitassem os
princpios constitucionais. No retirar os recursos e pagar o que se deve.
Questo 3: Quais so as estratgias de ao? Quais os atores sociais relevantes?
fazer a sociedade participar do debate sobre a tentativa de desonerar a
folha, mostrando que isto s trar prejuzo a todos;
promover discusso com toda a sociedade;
conscientizao da sociedade;
discusso com a sociedade via sindicatos, discusso com a mdia, discusso
com o governo e trabalho parlamentar;
ampla discusso de esclarecimento com os aposentados e os trabalhado-
res e empregadores;
estratgias: mobilizao social; atores: centrais, sindicatos, academia e
benecirios;
realizar estudos sobre o tema; discutir com a sociedade organizada; apre-
sentar e discutir estes dados e anlises com o Congresso Nacional; e
audincia pblica; dia D no Brasil.
Respostas sem nmero da pergunta identicado:
a desonerao da folha est ligada com a proposta de benefcios mnimos
na previdncia pblica; o incio da sua derrocada; e, com a proposta de
implantao da previdncia complementar, deslanchar em um caos social;
segmento do trabalho no Brasil;
tributar as commodities; e
ampla mobilizao em um dia D.
144
2.3 So Paulo, 24 de agosto de 2011
Questo 1: Quais questes a proposta de desonerao da folha levanta?
risco para o nanciamento da seguridade social;
abrir mo de recurso vinculado Previdncia Social;
alto risco para o nanciamento da seguridade social sem a contrapartida
de mais emprego e competitividade;
meio para o desmonte da Previdncia Pblica o que inclui o Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS);
a proposta de desonerao pode ser perigosa por no se ter a garantia
de que haver reposio/equiparao do retorno desta desonerao.
Em futuro prximo, inviabilizaremos a Previdncia Social no Brasil.
Parece at tragdia anunciada.
Sou contra porque 27,5% (empresa mais terceiros) pouco e, alm do
mais, isto custo da empresa e o lucro que ser tributado.
prejudicial sociedade;
agregao de mais lucro ao preo;
inecaz quanto gerao de novos empregos e aumento dos salrios;
importantssima para incremento de empregos no pas;
preciso analisar seu impacto sobre o ndice de empregos, salrios e
competitividade;
H falta de contrapartidas dos setores beneciados;
mal planejada;
faltam estudos tcnicos; e
precipitada. H, com certeza, alternativas para estimular a competitividade.
Questo 2: Quais so as possveis alternativas a uma proposta
de desonerao da folha?
reduo da taxa de juros e enfrentamento do problema da apreciao
cambial;
cmbio e taxa de juros podem promover a competitividade;
o Brasil no precisa de desonerao. Nossa luta sindical, at mesmo como
contraponto, pela diminuio da taxa de juros e por outra poltica cambial;
aumento da produtividade tambm promove a competitividade;
145
combate ao contrabando que se contrape a qualquer competitividade;
aplicao da parcela dos recursos no aprimoramento dos funcionrios/
empregados;
incluso na experincia piloto de setores capital-intensivos, que passa-
riam a contribuir mais com a mudana da base para o faturamento;
denir fontes alternativas folha com destinao exclusiva para a segu-
ridade social;
vericar todas as elises e evases scais (leis, parcelamentos e medidas
judiciais);
instituir a tributao sobre grandes fortunas e corrigir distores no IPVA;
depende do que se pretende atingir. Se o problema for o dcit, pode-
mos avaliar os benefcios indevidos;
reforma tributria geral com participao de toda a sociedade;
progressividade tributria; e
o sistema tributrio deve car como est.
Questo 3: Quais aes estratgicas podem ser desenvolvidas sobre o tema?
aliados, antes de mais nada, s se obtm por meio da divulgao das
ideias. Esta pode se dar por meio da educao scal;
os atores da educao scal atingiriam professores, pais e alunos;
educao scal a partir da sociedade como um todo;
conscientizao de toda a sociedade sobre cidadania scal;
observatrios sociais como o de Maring tambm podem ajudar a cons-
cientizar os muncipes;
denunciar a questo da injustia tributria sociedade em geral, por
meio de cartilhas, cartazes no metr, na rodoviria, em nibus etc. e
propaganda paga na mdia;
atores: sindicatos e associaes de trabalhadores;
conscientizar a sociedade sobre os baixos salrios que representam pouco.
O empresrio s pensa em lucro;
desonerar a folha retirando o mnimo no est correto, e deve ser escla-
recido sociedade e ao trabalhador que a desonerao da folha que j
contm salrios baixos s benecia o empresrio;
146
falar em praa pblica por exemplo: Praa da S, Praa da Repblica etc.;
a estratgia mdia paga, cartaz, cartilhas, palestras nos sindicatos e jor-
nais de sindicato, demonstrando os indicadores e anlises sobre o tema;
edio de lei e participao de sindicatos classistas;
envolvimento da sociedade civil por intermdio de seus representantes
(associaes, sindicatos, igrejas etc.);
envolver o movimento sindical na denio de propostas e no monitora-
mento da experincia-piloto;
a estratgica principal a conscientizao de deputados e senadores
quanto ao malefcio da proposta;
3 COMENTRIOS COLETADOS EM BRASLIA, 23 DE MAIO DE 2011
Conforme explicitado anteriormente, no seminrio realizado em Braslia, no foi
possvel conduzir a atividade nos mesmos moldes das outras cidades. Ainda assim,
nos debates ocorridos aps as apresentaes dos palestrantes, foi possvel colher
alguns comentrios interessantes, relatados a seguir.
3.1 Progressividade na tributao
Sobre este tema, a discusso entre os participantes do debate girou em torno das
propostas de mudana da regressividade da estrutura tributria atual, rearmando
vrios pontos de vista que foram expostos pelos palestrantes. As propostas so:
apresentar projeto de lei taxando as grandes fortunas;
acentuar a progressividade dos impostos sobre a renda e o patrimnio,
tais como:
IPTU/ITR;
IPVA;
ITBI;
ITCD.
tributar a exportao de commodities para atenuar o problema cambial,
ao mesmo tempo em que se diminuem os tributos sobre produtos com
valor agregado;
debater com os governadores dos estados a reduo dos impostos indire-
tos sobre bens e servios bsicos;
tributar os lucros distribudos aos acionistas das empresas;
realizar estudo que estime o impacto das propostas para a arrecadao
de impostos;
147
combater a fraude tributria por exemplo, o uso do pagamento de
pro labore com base na legislao relativa participao nos lucros
e resultados (PLR);
extinguir a gura dos juros sobre capital prprio;
extinguir a Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU) sobre as verbas
destinadas seguridade social;
aperfeioar a capacidade de scalizar os impostos progressivos e o traba-
lho das aduanas, com medidas de gesto de recursos humanos e melhores
condies de trabalho;
rever as vrias renncias scais hoje existentes; e
agilizar nas aes.
3.2 Desonerao da folha de pagamentos
Sobre o tema da desonerao da folha de pagamentos, as propostas surgidas no
debate foram as seguintes:
demonstrar o alcance da Previdncia Social e da seguridade social para a
sociedade brasileira;
tornar mais transparente a destinao dos valores arrecadados para o Sistema S;
aumentar o teto de contribuio para a Previdncia Social, ampliando-se
a progressividade dos encargos;
no desonerar a folha, com base no prprio argumento usado pelo go-
verno que preciso reduzir o dcit da Previdncia Social;
buscar garantir as fontes de nanciamento da seguridade social caso a
proposta de desonerao da folha seja de fato encaminhada;
evitar que a desonerao acentue a regressividade ao ser compensada por
tributo indireto;
garantir a vinculao da contribuio ao nanciamento da Previdncia
Social se houver a desonerao;
esclarecer os parlamentares sobre os riscos da desonerao;
tratar a questo no contexto de reforma tributria ampla e que torne o
sistema mais progressivo;
demonstrar a fragilidade do argumento sobre impacto na competitivida-
de e no mercado de trabalho; e
demonstrar que o supervit no necessidade da seguridade social.
148
4 COMENTRIOS FINAIS
As ocinas foram interessantes, entre outras razes, porque combinaram dois n-
veis de contribuio. De um lado, houve as sugestes que surgiram de modo
isolado, mas que podem ser consideradas fonte de ideias que merecem ser melhor
desenvolvidas e discutidas por exemplo, a necessidade de rediscutir o conceito
de renda vigente no CTN e a curiosa ideia de condicionar a compra de auto-
mveis e imveis apresentao de declarao de IR compatvel. De outro, h
inmeras convergncias, reforadas em todas as ocinas, como a questo da deso-
nerao da cesta bsica, a revogao do instrumento dos juros sobre capital pr-
prio e da iseno dos dividendos, e a necessidade de maior nmero de alquotas
no IRPF, bem como alquotas mais elevadas no topo.
No tema da desonerao da folha de pagamentos, perceptvel generalizada
reao contrria proposta pelo temor dos efeitos que provavelmente afetar a base
de nanciamento da seguridade social e da Previdncia Social, vendo-se isto como
ameaa existncia da Previdncia, inclusive. J quanto questo da recomposio
dos recursos desonerados com aporte de maiores tributos sobre o faturamento, no
se constitui este consenso: nem todos se mostraram preocupados com o fato de que
este aporte, ainda que garanta o nanciamento da Previdncia Social, ter provavel-
mente perl de tributao regressiva. Um terceiro ponto bastante ressaltado nas dis-
cusses diz respeito existncia de alternativas muito mais claras, urgentes e diretas
para o equacionamento do problema da competitividade da indstria: alterao da
poltica econmica de juros altos e da poltica cambial, bem como a mudana no
conjunto da estrutura tributria em prol de um modelo que potencialize o desen-
volvimento econmico.
No campo das estratgias e da mobilizao de aliados, em todas as ocinas,
foram lembrados atores como sindicatos, ONGs, movimentos sociais, polticos
progressistas, igrejas e a mdia. Mas a instituio que recebeu maior nfase foi a
escola, e lembrou-se da consequente necessidade de ampliao e fortalecimento
das estratgias de educao scal. E, seja para a educao scal, seja para mobi-
lizar os diversos atores da sociedade organizada, foi reiterada a importncia da
disseminao de informaes de forma macia e didtica, mas estas devem ser
compreendidas e incorporadas pela populao em geral. Como dito por um dos
participantes a certa altura, a estratgia que torna possvel o sucesso de todas as
outras tornar a massa desinformada um povo organizado na rua.
Por m, ainda que com graus diferentes em cada ocina, foi perceptvel que
a discusso engendrou certa retomada de autoconhecimento dos participantes em
relao sua categoria prossional enquanto carreira de Estado, enquanto porta-
dores de conhecimento tcnico a ser disseminado, enquanto atores polticos com
potencial de inuncia nas estratgias de mobilizao e presso. Foi explicitado que
149
esta categoria prossional tem capacidades e pode assumir papeis ainda mais ativos
na discusso dos temas levantados neste trabalho, no enfrentamento dos obstculos
e na viabilizao das solues necessrias e urgentes contribuindo para a promo-
o do desenvolvimento da nao brasileira, objetivo maior de todos.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Laeticia Jensen Eble
Luciana Dias Jabbour
Mariana Carvalho
Olavo Mesquita de Carvalho
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Celma Tavares de Oliveira (estagiria)
Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cludia Mattosinhos Cordeiro
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Aline Rodrigues Lima (estagiria)
Daniella Silva Nogueira (estagiria)
Leonardo Hideki Higa (estagirio)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Livraria do Ipea
SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo
70076-900 - Braslia - DF
Tel.: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Jos Aparecido Carlos Ribeiro

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