A LDB de 1961: apontamentos para

uma histria poltica da educao

Editorial:
Edio n 3, ano II
Srgio Montalvo
PPHPBC-FGV
Rio de Janeiro/RJ
Resumo:
O artigo apresenta um captulo decisivo na histria poltica da educao
brasileira do sculo vinte: a tramitao da primeira Lei de Diretrizes e Bases
(LDB) no Congresso Nacional. Contemplando dez anos de debates
parlamentares, localizados entre a apresentao do Anteprojeto da Comisso
Mariani (1948) e o primeiro substitutivo do deputado Carlos Lacerda (1958), o
texto discute as mudanas no jogo poltico que levaram a legislao citada a
passar da completa paralisia institucional situao de maior vivacidade, na
legislatura de 1959 a 1963, quando foi finalmente aprovada.
Abstract:
The article presents a decisive chapter in the twenty century brazilian education
history: the process of the first Directive and Base Act (LDB) in the National
Congress. Looking back ten years of parliamentary debates, between the
preliminary draft of the Marianis Commission (1948) and the first replacement
by Carlos Lacerda (1958), this paper discusses the changes in the political
game that led to the referred legislation which evolued from complete paralysis
to the institutional situation to a more vivid stage, in the legislature from 1959 to
1963, when it was finally approved.
Instrumento normativo considerado fundamental na definio de um sistema
nacional de educao, a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) aparece no texto
constitucional de 1946 entre as competncias legislativas da Unio de
acordo com o artigo 5, item XV, letra d constituindo-se em matria de
apreciao do Congresso Nacional.
1
Essa e outras matrias foram assim
encaminhadas, inserindo-se em um novo arranjo institucional, que rompia com
o presidencialismo autocrtico da Constituio de 1937 e, embora mantivesse
a iniciativa legislativa do presidente da Repblica, obrigava-o, na maioria das
questes, a consultar os parlamentares (LESSA, 2001).
A tramitao da LDB na Cmara dos Deputados e no Senado Federal durou
treze anos, se contada a partir da mensagem presidencial n. 605 de 29 de
outubro de 1948, que apresentou ao Poder Legislativo o seu anteprojeto,
elaborado por uma comisso de educadores presidida por Manoel Loureno
Filho, ento Diretor do Departamento Nacional de Ensino do Ministrio da
Educao e Sade, tendo como relator geral o professor Antnio de Almeida
Jnior, da Universidade de So Paulo (USP). No Curso de Direito
Constitucional, publicado em 1951, o jurista Pedro Calmon entendeu que a
poltica educacional da quarta Constituio republicana retomava, em muitos
aspectos, a de 1934. A principal semelhana, segundo este constitucionalista,
estava na ampliao das atribuies do governo federal, que deveria ocorrer,
contudo, sem o sacrifcio da iniciativa particular
2
e da competncia
sistematizadora dos Estados e do Distrito Federal.
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No foi outro, alis, o sentido interpretativo conferido pelo ministro Clemente
Mariani sua Exposio de Motivos, que considerou a nova lei uma vitria da
unidade na variedade, nica frmula compatvel com a federao e a vida
nacional.
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Desta feita, afirmou o ministro da Educao e Sade, os equvocos
provocados pela centralizao dos procedimentos administrativos, que atingiu
nveis mximos durante o Estado Novo, seriam superados, prosseguindo-se
pelo caminho da descentralizao do ensino, de acordo com a determinao
constitucional.
A demora na aprovao da lei expe a lentido das duas casas legislativas em
decidirem sobre temas de maior importncia e complexidade, como no caso
das leis complementares, que se destinam a regulamentar matria a elas
reservada pela Constituio. Relatos contemporneos, como o de Hermes
Lima, indicam a raiz deste problema nos acordos feitos para sustentar o
Executivo. O primeiro deles, lembra o ex-deputado socialista, foi o acordo
interpartidrio que aproximou o Partido Social Democrtico (PSD) e a Unio
Democrtica Nacional (UDN) na sustentao do governo Dutra e, como
conseqncia, veio criar uma prtica de medocre rendimento do trabalho
legislativo, fazendo com que os parlamentares atuassem como se o essencial
fosse adiar as tomadas de posio para no irritar ou desgostar o presidente
(LIMA, 1974, pp. 172-173).
Percebe-se claramente na exposio de Hermes Lima a existncia de um
Legislativo sempre a reboque do Executivo, algo que teria se reproduzido em
pelo menos quatro das cinco legislaturas da democracia encerrada em 1964,
fortalecendo a impresso de que a estabilidade poltica devia-se principalmente
passividade do parlamento.
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Essa imagem, no entanto, tem sido
desconstruda pela cincia poltica desde a dcada de 1970, principalmente em
dissertaes e teses defendidas no programa de ps-graduao do Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Em 2003, um dos
fundadores desta instituio, o cientista poltico Wanderley Guilherme dos
Santos, publicou O clculo do conflito: estabilidade e crise na poltica brasileira,
livro que contm uma extensa reviso das complexas relaes entre
federalismo, Unio, Executivo, Legislativo e bicameralismo no perodo entre
1946 e 1964, contestando o axioma que o Legislativo brasileiro sempre foi
inteiramente dependente do Executivo e, consequentemente, dcil a ele
(2003, p. 54); bem como da fragilidade e da inconsistncia ideolgica dos
partidos numa suposta repblica populista.
Em busca de compreender a democracia poltica ps-1945, e o seu sistema
partidrio-eleitoral, Wanderley Guilherme dos Santos recorre a dois requisitos:
autenticidade e representatividade. Considera o primeiro a partir da
legalidade que sustenta os mandatos, o que inclui: 1) regras claras de
organizao partidria e participao eleitoral (incluindo votantes e votados), 2)
procedimentos que garantam a exatido das escolhas feitas pelos eleitores e 3)
densidade deste universo participativo. E o ltimo, a partir da adequada
representao dada aos partidos nas diferentes instncias do Legislativo
bicameral, de acordo com as respectivas quantidades de sufrgios recebidos
(Idem, pp. 61-62).
Cabe ento indagar, que nveis de autencidade e representatividade
existiam em relao ao Congresso Nacional ?
Quanto autenticidade, Wanderley Guilherme afirma que as regras eleitorais
tiveram continuidade e, apesar da inevitabilidade da fraude, os resultados no
discrepavam dramaticamente do que o sistema pretendia representar (Ibidem,
p. 85). Alm disso, apesar da barreira educacional imposta pela ausncia dos
analfabetos no exerccio do voto, a mobilizao eleitoral foi consideravelmente
superior exploso populacional (Ibidem, p. 66). Quanto representatividade,
o autor de O clculo do conflito assinala que o regime estabelecido pela
Constituio de 1946 era dotado de um contedo multipartidrio e inclua um
estatuto de proporcionalidade para compor a representao legislativa, patente
na redao dada ao pargrafo nico do artigo 40, que diz: Na constituio das
Comisses, assegurar-se-, tanto quanto possvel, a representao
proporcional dos partidos nacionais que participem da respectiva Cmara.
Regulamentado pela Lei Agamenon (28/05/1945), o pleito que definiu a
transio do autoritarismo para a democracia, comeou a tecer o quadro
competitivo que iria controlar o Poder Legislativo durante os vinte anos do
regime pluripartidrio que sucedeu o Estado Novo. Esse quadro comportava
apenas partidos nacionais, registrados em cinco ou mais estados da federao,
entre os quais a UDN, o PSD e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) eram os
que reuniam o maior nmero de representantes. Nas cinco legislaturas da
Quarta Repblica, esses partidos mantiveram juntos mais de 70% da Cmara
Federal. Formaram, na apreciao da cientista poltica Luclia Neves Delgado:
uma estrutura triangular de poder e de disputa pelo poder que tinha na
posio frente herana getulista o principal catalisador de conflitos
(DELGADO, 2003, p. 135).
Partido majoritrio em termos de recursos primrios ou seja, quantidade de
votos , o PSD conquistou, conforme a interpretao de Lcia Hippolito
(1985), a posio de principal sustentculo poltico do Poder Executivo em todo
perodo democrtico encontrado entre 1946 e 1964, ao transformar esses
recursos em controle efetivo sobre a maior parte das comisses, e tambm,
das mesas diretoras da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Durante
a Assembleia Nacional Constituinte (ANC), formada pela eleio conjugada
escolha do presidente da Repblica, em 2 de dezembro de 1945, devido sua
imediata projeo nacional, visto o PSD ter se constitudo a partir de antigos
interventores do Estado Novo, que lhe garantiram um incomparvel universo
eleitoral, alm de ter indicado o presidente geral dos trabalhos, senador
Fernando de Melo Viana, o partido no teve em suas mos apenas uma das
dez subcomisses redatoras, a da declarao de direitos, presidida pelo
deputado Arthur Bernardes (PR-MG) (NOGUEIRA, 2005, 139-140).
Com grande influncia no partido, do qual era o lder na Cmara dos
Deputados, no seria estranho o sucesso da interveno de Gustavo
Capanema. Especialista na poltica educacional da ANC de 1946, Romualdo
Portela de Oliveira (1996, p.169) afirma que o ex-ministro da Educao e
Sade de Vargas (1934-1945) foi praticamente, o redator do captulo de
educao. Reforando este ponto de vista, Octaciano Nogueira (Idem, pp.515-
516) apresenta os meandros da ao promovida por Capanema para alterar o
encaminhamento da discusso decorrente da comisso de Educao e
Cultura, presidida por Flvio Guimares (PSD/PR), ao enviar um substitutivo
abrangendo oito dos nove artigos do projeto da comisso constitucional. Aps
a iniciativa de Capanema, o deputado Costa Neto (PSD/SP) requereu que a
matria fosse votada item a item. Como resultado, o artigo 168 do substitutivo
Capanema a Unio, os Estados e o Distrito Federal adotaro, na
administrao do ensino, o princpio da unidade de direo foi o nico
rejeitado. interessante notar, no entanto, que a derrota sofrida por Capanema
se deu em uma questo substantiva, relacionada montagem efetiva do
sistema nacional de ensino, o que iria causar suficiente polmica nos anos
posteriores, quando o assunto passou a fazer parte dos debates da LDB.
A regulamentao deste item teve que enfrentar, durante dez anos, o poder de
veto representado pelo deputado Capanema. Em julho de 1949, na leitura de
seu parecer Comisso Mista de Leis Complementares, a tese da
descentralizao foi fulminada. Por outro lado, no encontramos no mesmo
Capanema o poder poltico afirmativo para objetivar em lei a sua interpretao
do artigo 171 da Constituio de 1946, que previa aos estados e ao Distrito
Federal o direito de organizar seus sistemas de ensino, prevalecendo de sua
parte a estratgia de derrot-la pelo expediente legislativo do decurso de prazo.
Quanto aos sistemas de ensino, a LDB aprovada acabou instruda pela
orientao doutrinria predominante no texto constitucional de 1946, sem
maiores oposies, e contrariando o pensamento de Gustavo Capanema. A
relao entre educao e democracia que se pretendeu estabelecer a partir
dela, partiu da necessidade de adapt-la a existncia de um regime federativo,
portanto pluralista quanto s diferenciaes regionais. A partir do declnio do
poder de veto de Capanema, a relao entre a iniciativa pblica e privada na
educao passou a ocupar o protagonismo nas definies centrais da nova lei,
e ainda mais, de suas discusses pblicas, depois da apresentao do
substitutivo do deputado Carlos Lacerda (UDN/DF), em finais de 1958, que
trouxe no seu bojo o ponto de vista considerado favorvel s instituies
catlicas, que dominavam o segmento do ensino secundrio, e aos
empresrios da educao, ainda existentes em menor nmero naquele
momento.
Essas mudanas colocam-nos no apenas frente a interpolaes de ordem
poltica, mas tambm, de questes da ordem dos conceitos, ou seja, da forma
como as palavras centralizao/descentralizao, pblico/privado, educao
totalitria/educao democrtica foram pensadas no quadro histrico-temporal
em que os atores polticos travaram a batalha semntica pela legitimidade das
mesmas.
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Morte e vida de uma legislao do ensino.
A primeira LDB brasileira foi aprovada pela Cmara dos Deputados durante a
legislatura 1959-1963. Para melhor situarmos essa histria, cabe lembrar que,
nesse momento, o predomnio absoluto do PSD na Cmara dos Deputados
comeava a ser substitudo por uma maior diviso das instncias de
representao e afirmao do poder poltico. Seguindo as indicaes de
autores como Wanderley Guilherme dos Santos e Lcia Hippolito, podemos
observar esse movimento pelo nmero de comisses tcnicas detidas por cada
partido. Em 1958, das doze existentes, o PSD presidia sete. No ano seguinte, o
primeiro da legislatura em foco, este nmero baixou para trs. Estiveram entre
as comisses perdidas, as de Educao e Cultura, Legislao Social, Redao,
Relaes Exteriores. Em claro contraponto relativa decadncia do PSD, a
UDN, maior partido de oposio, passava, entre 1958 e 1959, de zero para
duas comisses. Por outro lado, as duas mais importantes comisses tcnicas
da Cmara (Constituio e Justia; Oramento e fiscalizao financeira)
permaneceram nas mos do PSD. Nos dois anos seguintes, que coincidiram
com o maior andamento da LDB nos espaos institucionais do Poder
Legislativo, essa diviso foi preservada, como demonstra o quadro abaixo:
Quadro I
Presidncia das comisses tcnicas da Cmara dos Deputados, por partidos
polticos (1958-1961)
Partidos/Anos 1958 1959 1960 1961
PSD 7 3 3 3
PTB 2 4 4 4
UDN 0 2 1 2
PSP 1 1 1 1
PL 0 1 1 1
PR 1 1 0 1
Fonte: HIPPOLITO (1985).
Esses dados nos auxiliam a compreender as possibilidades de tramitao da
LDB em um territrio que comeava a se ver livre da interveno de seu maior
algoz: o deputado Capanema. A hiptese aqui levantada a de que a fora de
Gustavo Capanema coincidiu com a do PSD, partido que presidiu a comisso
de Educao e Cultura nos seguintes perodos: 1947 Altamirando Requio,
1948-1952 Eurico Sales, 1954 Eurico Sales, 1956-1958 Menezes
Pimentel. Pela relao citada, o PSD deixou de presidir a referida comisso em
apenas dois dos onze anos considerados. Em 1959, a mesma passou para
presidncia de Coelho de Souza, deputado eleito pelo Partido Libertador (PL),
pequena agremiao partidria, com apenas trs representantes eleitos nesta
legislatura, cuja trajetria de alianas polticas pautava-se pela proximidade
com a UDN.
A consulta aos Dirios do Congresso Nacional revela a simpatia dos
parlamentares udenistas pela aprovao da LDB. Em agosto de 1956, o pedido
de urgncia para o encaminhamento da votao em plenrio do projeto relativo
a esta pauta foi feito pelo deputado Jos Eduardo Prado Kelly, da UDN do
Estado do Rio de Janeiro. Ao usar a palavra, o parlamentar afirmou que,
prximo de completarem-se dez anos da Constituio que ps fim ao Estado
Novo, a discusso sobre a LDB encontrava-se emperrada devido s
parcialidades de alguns membros do parlamento, ainda apegados
competncia da Unio para legislar sobre o ensino, esquecidos de que o
estatuto de 1946 s estabeleceu que a Unio fixasse as bases e diretrizes
dentro das quais se moveriam os sistemas educativos estaduais.
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A resposta
de Gustavo Capanema viria em seguida:
Esse projeto realmente velho na Casa como lembra o
nosso ilustre companheiro sr. Prado Kelly. E por outro lado,
infeliz a proposio que comeou com tremenda
infelicidade. No se iniciou ela com intenes pedaggicas,
como era to natural que a Nao desejasse e esperasse.
infeliz o projeto porque nele no se contm apenas
matria de educao, mas uma atitude poltica.
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O aparte do deputado Capanema ressaltava os aspectos polticos da LDB. Na
sua viso, a matria servia apenas para fustigar a herana getulista, que
assegurou educao ostatus de questo privilegiada pelo Estado Nacional. A
possibilidade de cada estado formular um sistema singular de ensino, que, na
soma das vinte uma unidades da federao, iria formar o sistema nacional de
educao, significava um retrocesso: a disperso pedaggica facilitaria a
imposio dos apetites das oligarquias locais. Foi esta a lgica que presidiu o
esforo do ex-ministro da Educao em vetar o anteprojeto elaborado pela
comisso de educadores em 1948, que teve como consequncia a paralisao
total da LDB at 1951, e a sua tramitao bastante irregular at 1957.
Rememorando a histria da passagem dessa lei pela Cmara dos Deputados,
o deputado Coelho de Souza afirmou:
No ano de 1953 iniciou-se, ento, na Comisso, a grande
ofensiva nos sentido de se alcanar a remessa do projeto
de diretrizes e bases a este plenrio. Os deputados
apresentaram emendas aos vrios captulos e os relatores
destes emitiram seu parecer. Ao mesmo tempo, porm, em
que se intensificava na Comisso a ofensiva, reforava-se
no plenrio e fora mesmo dele a contra ofensiva do nobre
deputado Gustavo Capanema.
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O conceito de nao empregado por Gustavo Capanema pertencia cultura
poltica do Estado Novo e representava da idia de unidade nacional
assegurada pelo Estado, em voga nos anos de predomnio do pensamento
autoritrio.
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O contraponto a esse discurso pode ser encontrado numa
conferncia de Ansio Teixeira, proferida na Associao Brasileira de Educao
(ABE), em 11 de agosto de 1952. Nela, o educador afirmava que os excessos
centralizadores e antifederalistas, pela sua capacidade de enfraquecer o
sentido dinmico da unidade nacional, criando antes uma situao de
submisso e apatia, de indiferena e letargia, do que de aceitao ativa, de
participao, e de cooperao no progresso nacional, eram os nicos perigos
contra a unidade nacional (TEIXEIRA, 2005, p. 75).
possvel estabelecer uma relao programtica entre os pontos defendidos
pelo grupo de educadores escolanovistas e a UDN ? Os escolanovistas tinham
a aprovao da LDB em seu horizonte de expectativas, observando-a como
possibilidade de regulamentar amplamente a ao da iniciativa privada e das
trs esferas de governo (Unio, estados e municpios), auxiliando assim na
construo de uma poltica orgnica, imaginada como capaz de superar o
movimento pendular descrito por Fernando de Azevedo, que desde a dcada
de 1920 alternava polticas progressistas e reacionrias, sem o acmulo de
foras necessrio para romper com o personalismo das reformas e instituir
polticas pblicas de educao. Uma interveno do deputado Carlos Lacerda
no plenrio da Cmara dos Deputados, datada de 6 de junho de 1957, definia
desta forma as aspiraes udenistas em relao ao assunto:
Ns consideramos que a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao no deve, de modo algum confundir-se com uma
reforma do ensino. Achamos que esta lei visa, em primeiro
lugar, o arcabouo, a estrutura do sistema educacional
brasileiro; em segundo lugar; a definio de uma filosofia
educacional no Brasil. E, em matria de filosofia
educacional, pugnamos pelo planejamento centralizado, e
pela descentralizao na execuo. por isso que
apoiamos a idia de que se faa do Conselho Nacional de
Educao, o rgo colegiado de orientao suprema da
poltica educacional brasileira (...).
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Na seqncia dos debates, o deputado Alfredo Palermo, do Partido Democrata
Cristo (PDC), resumiu o momento pelo qual passava a discusso da LDB:
O nobre lder da UDN, sr. Carlos Lacerda antecipou o
ponto de vista da sua bancada a respeito de um dos pontos
que me parecem fundamentais.
o seguinte. Este projeto dever ser uma lei que traduza
os princpios filosficos de nossa educao ou dever ser
um cdigo nacional de ensino ? S. Excia. optou pela
primeira, isto , que a lei de diretrizes e bases dever ser
apenas uma espcie de Constituio, uma lei de princpios
gerais.
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A vontade de revisar o legado educacional da Era Vargas, que segundo a
pesquisa coordenada por Simon Schwartzman (1984, p. 264) havia exaurido
seu contedo tico e mobilizador e entregue para o momento posterior uma
parafernlia de leis, instituies e rotinas cada vez mais sem sentido no
ambiente democrtico, encontrava condies mais adequadas no ano de 1959,
no apenas pela sada do PSD da presidncia da comisso de Educao e
Cultura da Cmara, mas tambm pela sada do prprio Gustavo Capanema da
liderana do partido. Reeleito deputado federal em outubro de 1958, no ano
seguinte, Capanema foi nomeado ministro do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) pelo presidente Kubitscheck (BRANDI, 2001, p.1062).
Esses deslocamentos no jogo poltico reanimaram a discusso da LDB no
Congresso Nacional, que desde 1957 discutia projeto 2.222 e, logo depois,
passou a discutir os substitutivos do ministro Clvis Salgado e do deputado
Carlos Lacerda, levando-a da morte anunciada de 1949 vida, dez anos
depois.
Os substitutivos de Clvis Salgado e de Carlos Lacerda.
Em conferncia proferida na Universidade do Paran, em 19 de dezembro de
1957, o professor Almeida Jnior, membro atuante do grupo de educadores
escolanovistas e relator-geral da comisso Mariani, referia-se positivamente ao
substitutivo do ministro Clvis Salgado ao anteprojeto da LDB.
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O documento
visava acelerar o processo de tramitao da lei na Cmara dos Deputados,
aps o projeto 2.222/1957, oriundo da Comisso de Educao e Cultura, ter
cado no desinteresse dos partidos e dos parlamentares.
14
Entendendo a ao
do ministro como parte de uma necessria atualizao do texto original de
1948, o apoio de Almeida Jnior deveu-se ao que o educador considerou a
manuteno das normas que lhe caracterizam a modernidade, tais como:
variedade dos cursos, flexibilidade dos currculos, descentralizao
administrativa, equivalncia entre cursos de grau mdio para o fim de ingresso
nas escolas superiores, autonomia universitria, e muitas outras.
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Esse
conjunto de caractersticas, considerado imprescindvel modernidade
educacional, no poderia ser negociado em qualquer circunstncia, sob pena
de um retrocesso das polticas pblicas de educao.
Nesse momento, ao referir-se aos pontos inegociveis do projeto da Lei de
Diretrizes e Bases, Almeida Jnior remete-nos cultura poltica do grupo de
educadores a que pertencia, ou seja, daqueles que associavam um projeto de
cincia da educao interveno planejada e racionalizada no mbito das
esferas executivas do Estado. Na dcada de 1950, esse tipo de atuao teve
espao em diferentes organismos patrocinados pelo governo federal. Vivia-se a
era do planejamento e, desde o segundo governo Vargas, os intelectuais
ganhavam espao nas recm-criadas assessorias especializadas.
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A atuao
destes intelectuais, tcnicos e especialistas, no entanto, no se limitava apenas
ao cumprimento de suas tarefas especficas, cabendo-lhes uma aspirao mais
ampla de atuao no espao pblico.
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Os intelectuais da educao j haviam
revelado anteriormente tal aspirao ao assinarem o Manifesto de 1932, mais
conhecido como Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, documento no
qual se posicionavam pela ascenso, a partir da poltica educacional, de uma
sociedade liberal-democrtica. Em linhas gerais, o sentido de modernidade
educacional defendido por Almeida Jnior em 1957 ainda se situava nos
marcos deste manifesto.
O plano de metas de Juscelino Kubitschek, empenhado em acelerar o
desenvolvimento econmico nacional, pouco havia deixado para a educao,
restando a este setor apenas 3,4% dos investimentos previstos e uma nica
meta, relativa ao ensino tcnico. O empenho do Ministrio da Educao com
relao LDB, de certa forma, vinha compensar o descaso do Poder Executivo
em integrar a educao poltica desenvolvimentista.
O substitutivo de Clvis Salgado foi apresentado Comisso de Educao e
Cultura da Cmara dos Deputados na reunio realizada em 6 de novembro de
1957. Na exposio de motivos que acompanhou os esforos de reviso do
anteprojeto da LDB, o ministro da Educao destacou, entre outros pontos, a
necessidade de reviso dos ttulos II (Dos fins da educao), III e IV (Da
administrao da educao) e VIII (Da educao de grau mdio). Com relao
ao Ttulo II, o substitutivo de 1957, de acordo com a exposio do ministro,
procurava acentuar os objetivos humanos da educao, e o direito primordial
da famlia de promov-la e acompanh-la de perto.
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Quanto aos Ttulos III e
IV, afirmou o ministro que aceitando a competncia dos estados e do Distrito
Federal para organizar os seus sistemas de ensino, a Unio poder limit-la
com os freios da Lei de Diretrizes e Bases.
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Quanto ao Ttulo VIII, disse ainda
Clvis Salgado, que a reviso do projeto da LDB propunha-se diversificar os
cursos de grau mdio, pois h muito deixou de ser uma simples passagem
para o desempenho de numerosas funes mais ou menos especializadas, que
a moderna economia industrial vai diversificando.
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Pelo que fora apresentado aos deputados na 25 reunio ordinria da
Comisso de Educao e Cultura da Cmara Federal do ano de 1957, naquele
momento, a inteno do Executivo era a de amenizar alguns pontos geradores
de entraves ao andamento da LDB, preservando os fundamentos conceituais
definidos em 1948. Buscava-se atender, em parte, os anseios da Igreja
Catlica, ao tratar da importncia da famlia no processo educativo, e os
anseios do deputado Gustavo Capanema, ao tratar dos freios e dos limites
disponveis Unio quanto administrao do ensino. Por outro lado, ao
encaminhar-se desta maneira, o substitutivo desagradava a Associao
Brasileira de Educao (ABE) e os defensores de uma maior descentralizao
administrativa (VILLALOBOS, Op. Cit. p. 82).
Rememorando o prprio esforo em fazer avanar a lei, disse Clvis Salgado
numa entrevista publicada em 2007:
O substitutivo foi bem aceito e ia ser aprovado em 1958.
Ele chegou em segunda discusso ao plenrio para ser
aprovado. Mas nesse momento, Carlos Lacerda se
levantou contra o projeto, alegando razes de ordem geral
na parte doutrinria da lei e sobretudo na questo do
ensino particular e do ensino pblico. A lei tinha tendncias
de maior inclinao para o servio pblico, enquanto Carlos
Lacerda defendia uma orientao que era da Igreja, de que
o ensino devia ser particular. Quer dizer,
democraticamente, a educao s se poderia realizar
atravs dos particulares e no atravs do poder pblico,
que teria uma tendncia a colocar a administrao a seus
servios etc. O que se pretendia era o sistema da Holanda,
em que o governo d dinheiro para as escolas particulares
realizarem o ensino, inclusive gratuito, para toda a
populao (MONTEIRO, 2007, p. 148).
Lei de princpios gerais, espcie de Constituio educacional, a LDB era
aguardada por aqueles que militavam na poltica educacional, acreditando
sobretudo que, com ela, a educao ganharia um sentido pblico e coordenado
pelo Estado. Exatamente este sentido foi hostilizado pelos que se
posicionavam a favor da liberdade de ensino e contra as investidas do Estado
planejador no campo educacional. A polarizao entre educao pblica-
estatal e liberdade de ensino seria ento traduzida pelo enfrentamento entre
concepes totalitrias e liberais.
Em 1958, Tristo de Atade e Gustavo Coro assinaram artigos na imprensa
diria, seguindo o pensamento da hierarquia catlica anunciado na encclica
Divini Illius Magistri, apresentada pelo Papa Pio XI ainda antes da Segunda
Guerra Mundial, e combateram a padronizao do ensino e o esvaziamento de
sua orientao espiritual, provocados pelo avano das teses favorveis
escola nica e laica (VILLALOBOS, Op. Cit. pp. 84-87 e SENRA, pp. 100-101).
O liberalismo reivindicado pela intelectualidade catlica nada tinha a ver com o
pensamento poltico liberal dos sculos XVIII e XIX, considerado o antpoda a
ser combatido, ao representar o processo de secularizao, em curso desde o
iluminismo e a revoluo industrial. Ao tratar do liberalismo em suas
intervenes, a intelectualidade catlica fazia uso da palavra como contraponto
entre a liberdade das famlias regerem a educao da prole e a interferncia
estatal, sempre negativa, no sentido de impor uma escolarizao sem o menor
sentido religioso.
Em meio a este clima de opinio, o substitutivo de Carlos Lacerda,
encaminhado Comisso de Educao e Cultura pelo deputado Perilo Teixeira
(UDN/CE), em 26 de novembro de 1958, representou uma virada considervel
em relao ao que parecia estar se configurando at ento. Para entend-lo,
antes de mais nada, preciso considerar a posio do seu autor no sistema
partidrio, ou seja, na oposio ao governo Juscelino Kubitscheck. Como vimos
anteriormente, na condio de lder da UDN, em diversas intervenes no
plenrio da Cmara dos Deputados, Lacerda havia se posicionado a favor do
andamento da pauta da LDB. Fustigava assim a estratgia de paralisia e vitria
por decurso de prazo do deputado Gustavo Capanema, que a todo tempo
manteve-se contrrio sua aprovao. No reordenamento poltico vivenciado a
partir do substitutivo de Clvis Salgado, Lacerda no se colocou apenas a favor
do andamento da discusso da LDB como passou a representar os segmentos
sociais favorveis tese da liberdade de ensino e contrrios ao acmulo de
funes da burocracia estatal.
No substitutivo Lacerda, o artigo 6 do Ttulo III (A liberdade de ensino)
procurou fixar em lei os dispositivos capazes de assegurar os direitos da famlia
e dos particulares em receber e ofertar os prstimos educativos:
vedado ao Estado exercer ou de qualquer modo
favorecer o monoplio do ensino, assegurado o direito
paterno de prover, com prioridade absoluta a educao dos
filhos e o dos particulares comunicarem aos outros os seus
conhecimentos.
21
A nfase no impedimento ao monoplio estatal do ensino era justificada pelo
deputado udenista a partir da necessidade de promover a educao
democrtica. O desenvolvimento desta dependia da retirada de cena da
educao totalitria advinda do autoritarismo varguista e ainda remanescente
no pas. Em seu discurso de 3 novembro de 1958, Lacerda definiu assim a
concepo totalitria de ensino a ser combatida:
(...) a escola no Brasil, desde a ditadura, procurou dividir
os brasileiros entre trabalhadores manuais e trabalhadores
intelectuais. E ainda mais: procurou dividir brasileiros entre
os que tm a vocao da tcnica e os que tm a vocao
da cultura.
Essa uma concepo tipicamente aristocrtica, para no
dizer autocrtica, para no dizer oligrquica, para no dizer
reacionria, para no dizer afinal totalitria da cultura e da
escola.
22
Paradoxalmente, a crtica de Carlos Lacerda educao totalitria do Estado
Novo coincidia com a dos renovadores da educao, igualmente contrrios ao
dualismo encontrado na diviso entre a preparao para o trabalho manual (ou
tcnico) e a preparao para o trabalho intelectual, reforada pela Lei Orgnica
do Ensino Secundrio de 1942. O enfrentamento proposto por Lacerda aos
resqucios dos tempos de Capanema,
23
porm, iria trilhar um caminho oposto
quele dos educadores liberais, responsveis pelo substitutivo do ministrio da
Educao de 1957. A fim de possibilitar o rompimento com o dualismo
totalitrio, Lacerda priorizou a ao da iniciativa privada e a incluso de alunos
carentes de recursos financeiros na sua rede escolar, atravs do financiamento
de bolsas de estudo por intermdio do Estado, que passaria a ter funo
supletiva quanto educao.
24
Em resumo, o pensamento educacional veiculado pelo substituto de Carlos
Lacerda e Perilo Teixeira entendia que a responsabilidade pela educao em
uma sociedade democrtica no caberia ao Estado, e sim aos particulares,
sendo a escola uma instncia complementar educao dada pelas famlias. A
universalizao do ensino e, consequentemente, o rompimento com o dualismo
totalitrio, deveria ocorrer pelo apoio s famlias pobres, que poderiam optar
pela escola de seus filhos em um mercado aberto iniciativa privada.
Por defender a liberdade de ensino, Lacerda julgava oferecer diretrizes e bases
educao nacional mais coerentes do que as encontradas no substitutivo de
Clvis Salgado. A falta de orientao doutrinria deste documento, segundo o
deputado udenista, levava imediatamente continuidade das prticas de
centralizao administrativa, com as quais:
A escola no Brasil tornou-se um artifcio, tornou-se uma
superfetao, tornou-se uma espcie de preparao para a
anulao das qualidades e das vocaes, das tendncias e
das potencialidades da inteligncia do povo brasileiro,
principalmente porque organizada, dirigida,
teleguiada, se assim posso me exprimir, por uma
burocracia federal que fixa os programas desde o territrio
do Rio Branco at s margens do Chu, de tal modo que a
imensa diversidade brasileira ainda no foi levada na
devida conta pelo aparelho burocrtico desse intil e
pernicioso Ministrio da Educao e Cultura.
25
Se o combate aos excessos burocrticos da mquina pblica fazia de Carlos
Lacerda um tpico parlamentar da UDN, por outro lado, entre as
particularidades de sua biografia poltica, no se pode esquecer dos vnculos
mantidos com o eleitorado catlico; representativo, poca, da opinio pblica
conservadora. Reeleito em outubro de 1958, Lacerda aspirava presidncia da
Repblica, apoiado pela classe mdia da cidade do Rio de Janeiro, que iria
eleg-lo governador do Estado da Guanabara em 1960. E com vistas a este
eleitorado que o deputado patrocina os interesses do setor privado da
educao, ainda majoritariamente de propriedade das congregaes catlicas.
Portanto, alm dos aspectos caracteristicamente econmicos que estiveram
em jogo na formao de um lobby no Congresso Nacional, forando a
chamada orientao privatista da educao,
26
o substitutivo Lacerda remete s
ligaes entre confisso religiosa e interveno poltica. Para melhor esclarecer
este ponto, procede a seguinte citao:
O problema da alocao de fundos pblicos para a escola
particular, confessional, em mais de 90% no financeiro:
as crianas da escola particular, se fossem escolarizadas
pela escola pblica, custariam mais caro ao Estado, e por
outro lado, o Estado subvenciona uma quantidade de
organizaes, religiosas ou no. A disputa filosfica e
poltica, pondo em questo a concepo da verdade, do
pluralismo da sociedade, dos deveres respectivos do
Estado e dos pais.
A posio da Igreja permanece imutvel em sua essncia.
A nica diferena considervel que ela no ataca mais a
escola pblica, no passado qualificada por um bispo de
escola de impiedade e de crime; ao contrrio, marca sua
solicitude em relao a seus numerosos professores
cristos (COUTROT, 1996, p. 355).
Apresentado antes da reviso feita pela Igreja Catlica em relao ao mundo
moderno, ocorrida a partir do Conclio Vaticano II (1962-1965), nos seus
aspectos filosficos, o substituto de Carlos Lacerda voltava-se para proteo
da famlia crist, chefiada pelo homem da casa e alicerada na propriedade
privada. A instituio familiar era considerada a base permanente de uma
sociedade ordeira, voltada para o trabalho e a justia de todos. A continuidade
desta boa sociedade dependia da educao de seus filhos; educao que
no poderia se desvincular da evangelizao.
27
Em pleno contexto de
modernizao econmica vivido pelo Brasil dos anos JK era preciso conciliar a
tradio familiar catlica com as aspiraes de uma sociedade democrtica. O
documento defendido por Lacerda para orientar os rumos da educao
nacional tentou evitar que a mudana social dissolvesse a posio das escolas
confessionais catlicas e, sobretudo, a presena da Igreja na formao para a
cidadania. Enquanto na Primeira Repblica viveu-se um movimento de
recuperar o Brasil para a grande nao catlica, no final dos anos 1950, queria-
se evitar que a nao catlica se perdesse frente s imposies do mundo
moderno.
Ansio intervm:
O sentido atemporal da boa sociedade catlica e a defesa da educao
voltada para a sua continuidade tiveram o questionamento de Ansio Teixeira
durante o final da tramitao da LDB na Cmara dos Deputados. O diretor do
Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP) considerou o substitutivo de
Carlos Lacerda um anacronismo educacional.
28
A palavra anacronismo era
empregada pelo educador naquele momento para ressaltar a permanncia,
completamente desvinculada das necessidades do presente, de aes que
visavam apropriar as instituies pblicas para uso privado. Essa prtica vinha
dos tempos coloniais e era bem caracterizada pelas capitanias hereditrias.
Comparando a colonizao portuguesa colonizao inglesa da Amrica do
Norte, Ansio Teixeira afirmou que com os ingleses, o privado tendia a se fazer
pblico; com os portugueses, o pblico tendia a se fazer privado.
29
Desta feita,
criavam-se empecilhos formao de uma conscincia favorvel expanso
da escola pblica, restando Repblica um sistema dual de educao: a
escola primria e profissional para o povo e a escola secundria e superior
para a elite.
30
Com o retorno democracia aps o trmino do Estado Novo, esperava Ansio
Teixeira que o dualismo educacional brasileiro fosse superado, por via de uma
maior presena do Estado. Criado um sistema nacional de educao,
instituio primordial formao de uma sociedade democrtica, no seria
possvel a subordinao hierrquica que o controle das escolas pelas famlias
exigiria.
31
V-se nestas palavras o desacordo em que se encontravam as
concepes poltico-pedaggicas de Carlos Lacerda e Ansio Teixeira. Embora
ambos tratassem da afirmao da educao democrtica, o conceito de
democracia de cada um deles era extrado de culturas polticas muito
diferentes. A importncia dada s famlias na articulao das sociedades
democrticas indica diferentes posicionamentos e serve para resumi-los.
Lacerda definia as sociedades democrticas como sociedades livres, em que a
liberdade deveria permitir s famlias conduzirem seus destinos de acordo com
a orientao espiritual crist. Teixeira definia as sociedades democrticas como
sociedades igualitrias, em que a igualdade deveria permitir o rompimento com
as hierarquias presentes entre as famlias da boa sociedade e as
provenientes das classes populares. Colocada no centro das preocupaes, a
escola era vista como extenso da educao dada em casa, ou ento, como
mecanismo equalizador das educaes proporcionadas em diferentes lares.
Levadas ao confronto pblico durante a tramitao da LDB, a partir da
discusso dos substitutivos de Clvis Salgado e de Carlos Lacerda, essas
concepes nortearam at 1961 o debate entre os defensores da liberdade de
ensino e os defensores da liberdade disciplinada pelo Estado, abrindo aos
pesquisadores um campo de estudos que se poderia chamar de histria
poltica da educao.
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Notas
*
Doutorando do PPGHPBC/CPDOC/FGV.
1
O artigo 6 da Constituio de 1946 afirma que em diversas situaes,
includa a legislao de diretrizes e bases da educao, a competncia
legislativa da Unio no exclui a elaborao de legislao estadual supletiva ou
complementar.
2
O artigo 167 proclama:O ensino dos diferentes ramos ser ministrado pelos
Poderes Pblicos e livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o
regulem.
3
O artigo 171 diz: Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus
sistemas de ensino.
4
MARIANI, Clemente. Exposio de motivos da mensagem presidencial n.
605 de 29 de outubro de 1948. Dirio do Congresso Nacional (13/11/1948), p.
11.616. In. http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=13/11/1948 [acesso em 06/11/2009].
5
A quebra da obedincia do Legislativo em relao ao Executivo ocorreu
durante o governo de Joo Goulart, cujo nascimento se fez j em meio crise
provocada pela renncia de seu antecessor, em setembro de 1961, e o voto de
impedimento da cpula militar. O mximo de isolamento poltico vivido por
Goulart, segundo a cientista poltica Argelina Figueiredo, seria atingido em
outubro de 1963, quando, aps uma onda de greves e uma srie de ataques
autoridade presidencial, da parte do governador da Guanabara, Carlos
Lacerda, foi pedido ao Congresso Nacional a permisso para instalar o Estado
de Stio. A negativa dos parlamentares mensagem presidencial enviada em 4
de outubro de 1963 provocou, poucos dias depois, a retirada da pauta pelo
Executivo. Passado este acontecimento, a tentativa de reconstruo do centro
poltico, ainda dominado pelo PSD, no foi mais possvel, pois o governo
moveu-se a partir de ento pelo caminho das reformas, especialmente a
reforma agrria, amplamente rejeitada pelo maior partido do parlamento
(FIGUEIREDO, 1993, pp. 131-141).
6
Penso nessas questes na perspectiva da histria dos conceitos, assim
definida por Reinhardt Koselleck (2006, p. 103): (...) a histria dos conceitos ,
em primeiro lugar, um mtodo especializado da crtica de fontes que atenta
para o emprego de termos relevantes do ponto de vista social e poltico e que
analisa com particular emprenho expresses fundamentais de contedo social
ou poltico. evidente que uma anlise histrica dos respectivos conceitos
deve remeter no s histria da lngua, mas tambm a dados da histrica
social, pois toda a semntica se relaciona a contedos que ultrapassam a
dimenso lingstica.
7
Aparte de Gustavo Capanema ao discurso do deputado Jos Eduardo Prado
Kelly. In. Dirio do Congresso Nacional (12/02/1957).
http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=12/7/1957 [acesso em 06/11/2009].
8
Idem.
9
Discurso do deputado Coelho de Souza na sesso de 04/06/1957.In. Dirio
do Congresso Nacional (06/06/1957) http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=6/6/1957 [acesso em 26/11/2009].
10
Carlos Roberto Jamil Cury discutiu essa questo em sua tese de doutorado,
defendendo a hiptese da tutela estatal na educao nas dcadas de 1930 e
1940, ou seja, do Estado mediador (ou moderador) das propostas emergentes
no campo poltico-pedaggico.
11
Aparte do deputado Carlos Lacerda ao discurso proferido pelo deputado
Coelho de Souza em 4 de junho de 1957. In. Dirio do Congresso Nacional,
6/6/1957, p. 3.619. http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=6/6/1957 [acesso em 06/11/2009].
12
Aparte do deputado Alfredo Palermo ao discurso proferido pelo deputado
Coelho de Souza em 4 de junho de 1957. In. Dirio do Congresso Nacional,
6/6/1957, p. 3.619. http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=6/6/1957 [acesso em 06/11/2009].
13
O prprio Almeida Jnior e mais trs outros integrantes da comisso Mariani;
Pedro Calmon, Loureno Filho e Faria Ges, alm de Ansio Teixeira, fizeram
parte da comisso orientada pelo Ministrio da Educao a rever o anteprojeto
da LDB de 1948.
14
A 29 de maio de 1957 iniciou-se na Cmara dos Deputados a primeira
discusso do projeto de diretrizes e bases da educao nacional, identificado
pelo nmero 2.222. Os trabalhos foram tranqilos e os participantes poucos.
Seriam necessrios outros acontecimentos e o agravamento da crise que j se
vinha anunciando para que os parlamentares, principalmente alguns dos mais
atuantes nos debates da Cmara, viessem a interessar-se mais de perto pelos
rumos do ensino no Brasil. Nessa ocasio, contudo, a situao educacional
ainda devia parecer-lhes suficientemente calma para exigir-lhes o desvio da
ateno dos assuntos do dia, quase todos relativos ao problema poltico
desencadeado pelos movimentos de novembro de 1955 e pelas circunstncias
que envolveram a posse do novo presidente da Repblica. (VILLALOBOS,
1969, p. 75).
15
ALMEIDA JNIOR, Antnio. A propsito da atualizao do projeto de
diretrizes e bases da educao nacional. Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos, Vol. XXIX, n 70, abril-junho de 1958, p. 4.
16
Bastante atuantes na assessoria econmica, intelectuais especialistas,
arregimentados de fora das profisses imperiais (direito, medicina e
engenharia), para usar a feliz expresso de Edmundo Campos Coelho,
ganharam espao tambm no planejamento e pesquisa educacionais. A
entrada de Ansio Teixeira na presidncia do Instituto Nacional de Estudos
Pedaggicos (INEP) e a iniciativa de criar o Centro Brasileiro de Pesquisas
Educacionais (CBPE) permitiram que fosse estabelecida uma rede de
pesquisadores e tcnicos, em grande parte trazidos da universidade, muitas
vezes convertidos em colaboradores e gestores pblicos.
17
Para tratar do engajamento que caracterizou a dcada de 1950, afastando os
intelectuais do convvio restrito a seu prprio crculo, e com as normas de
neutralidade cientfica, Glaucia Villas Boas adjetivou essa gerao de gerao
de mannheimianos (2006, pp. 83-94). O interessante nesta generalizao, a
meu ver, no est no seu alcance, digamos, quantitativo, pois muitos destes
intelectuais no se propuseram a uma leitura da sociologia de Mannheim, nem
a uma leitura dos seus campos de atuao a partir desta sociologia.
Compartilharam, entretanto, uma de suas principais proposies: a
compatibilidade entre liberdade e planejamento. Proposio esta, alis, que
coincide com as aes de reorganizao econmica e social do Ocidente ps-
Segunda Guerra Mundial.
18
Ata da 25 reunio ordinria da Comisso de Educao e Cultura da Cmara
dos Deputados. In. Dirio do Congresso Nacional, 9/11/1957, p. 9.412.
http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp [acesso em 18/01/2010].
19
Idem, p. 9412.
20
Ibidem, p. 9412.
21
Substitutivo ao projeto N 2.222/A 1957. Fixa as Diretrizes e Bases da
Educao. In. Dirio do Congresso Nacional, 29/11/1958, p. 7622.
http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp?
selCodColecaoCsv=D&Datain=29/11/1958 [acesso em 18/01/2010].
22
Discurso do deputado Carlos Lacerda na sesso de 03 de novembro de
1958. In. Dirio do Congresso Nacional, 04/11/1958, p. 6457.
http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp [acesso em 18/01/2010].
23
No livro A universidade crtica, Luiz Antnio Cunha afirma: A poltica
educacional do Estado Novo, cujo impulso gentico ultrapassou a prpria
derrubada do regime, definia uma estruturao dual para o ensino mdio
(CUNHA, 1983, p.77). As dificuldades encontradas pelos concluintes dos
cursos profissionalizantes para chegar at a universidade foram, em parte,
amenizadas pelas leis de equivalncia da dcada de 1950. Para o socilogo:
Essa srie de medidas parciais, visando todas facilitar, direta ou indiretamente,
a candidatura ao ensino superior, foi completada pela lei de diretrizes e bases
da educao nacional, promulgada em 1961, esta a verdadeira lei de
equivalncia dos cursos de grau mdio, para efeito de promoo escolar.
(Idem, p.82)
24
o que se verifica no artigo 10 letra c do substitutivo Carlos Lacerda/Perilo
Teixeira, que trata do que deveria competir ao Estado em termos de educao:
fundar e manter em carter supletivo escolas oficiais quando e onde o ensino
particular no puder atender plenamente populao escolar. Substitutivo ao
projeto N 2.222/A 1957. Fixa as Diretrizes e Bases da Educao. Op. Cit. p.
7.622.
25
Discurso do deputado Carlos Lacerda na sesso de 03 de novembro de
1958. Op. Cit. p. 6457.
26
A dissertao de Alexandre Lira, citada na bibliografia final, um exemplo
deste tipo de abordagem.
27
O governo provisrio da revoluo de 1930, pelas mos do ministro da
Educao e Sade Pblica Francisco Campos teceu um acordo poltico com a
Igreja Catlica, pelo qual permitiu a introduo do ensino religioso nas escolas
pblicas de ensino primrio, secundrio e normal. Os especialistas concordam
em dizer que houve a partir de ento uma concordata entre Estado e Igreja,
renovada durante da gesto do ministro Gustavo Capanema (1934-1945). A
nfase humanstica e a determinao em formar uma elite dirigente, orientada
pela cultura crist-clssica, que permeou o sentido da reorganizao do Ensino
Secundrio pelo Estado Novo, tambm podem ser percebidas como parte
deste ambiente de aproximao entre o Estado autoritrio e a hierarquia
catlica, rompendo-se com o agnosticismo da Primeira Repblica. Levar o
ensino religioso ao mbito da escola pblica e evitar que a escola pblica de
orientao laica ofuscasse a rede de escolas confessionais catlicas foram,
complementarmente, as duas grandes batalhas polticas dos educadores
catlicos no sculo XX.
28
TEIXEIRA, Ansio. A nova lei de diretrizes e bases: um anacronismo
educacional ? Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, vol. XXXIII, n 76,
outubro-dezembro de 1959.