I.

INTRODUCCIN
Recientemente, y despus de algunas dificultades, ha entrado en vigencia la Ley 27584 1, Ley que
regula el proceso contencioso administrativo. Dicha disposicin trae importantes novedades a la
tradicional regulacin que haba tenido el proceso contencioso administrativo en el Per. La ms
importante modificacin, tal vez sea, la de tener una Ley especial con principios especiales que
regulan dicho proceso, lo que ha permitido incorporar a la Ley que regula el proceso contencioso
administrativo institutos que permiten un control efectivo por parte del Poder Judicial de las
actuaciones de la Administracin Pblica y, adems, una efectiva tutela de las situaciones jurdicas
de los particulares que se hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas.
El presente trabajo tiene por finalidad poner al alcance del lector algunas generalidades de la Ley,
indicando, especialmente, las principales innovaciones de la misma. Este trabajo, en consecuencia,
brinda al lector un panorama general de la Ley, sin pretender ser un estudio profundo de la misma
ni de todas sus instituciones2.
II. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sabido es que el proceso contencioso administrativo es uno de los mecanismos de control del
poder que se encuentran previstos por el Estado constitucional para evitar que el ejercicio del
poder por parte de algunos de los rganos del Estado sea arbitrario y para evitar o reparar la
lesin a las situaciones jurdicas de los particulares producidas por las actuaciones de la
Administracin Pblica que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo.
Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos del proceso contencioso administrativo:
1. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad
Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado deben estar conformes y sometidos a lo
dispuesto por la Constitucin y la Ley. De esta forma, cualquier acto administrativo dictado en
contravencin de la Constitucin o la Ley debe ser eliminado del mundo jurdico.
2. Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las dems situaciones jurdicas de los
particulares
Si dentro de un Estado se le reconoce a los particulares la titularidad de algunas situaciones
jurdicas (constitucionales o legales) se hace preciso que el ordenamiento jurdico prevea
mecanismos para poder asegurar la efectiva vigencia de dichas situaciones jurdicas, de lo
contrario, el reconocimiento de las mismas sera un acto absolutamente declarativo. Debido a ello
es que se hace preciso disear un mecanismo adecuado que brinde una tutela efectiva a las
situaciones jurdicas de los particulares que se encuentren amenazadas o lesionadas por una
actuacin de la administracin sujeta al Derecho Administrativo.

3. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente parte de la hiptesis que se hace
necesario que la tutela jurisdiccional que brinda el Estado a las situaciones jurdicas de los
particulares sea realmente efectiva. Ello quiere decir que se le debe asegurar a los ciudadanos un
acceso real a la jurisdiccin para solicitar la tutela jurisdiccional de las situaciones jurdicas que se
alegan han sido lesionadas o amenazadas; adems de ello se les debe garantizar que el proceso al
cual acceden se desarrolle dentro de las garantas mnimas, y, finalmente, que la sentencia que se
dicte al trmino del proceso contencioso administrativo pueda ser ejecutada.
4. La necesidad de control del poder dentro del Estado
Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que todos aquellos que ejercen una porcin
de poder deban ser controlados de manera efectiva, de lo contrario, dicho poder puede
desbordarse, generando con ello un ejercicio arbitrario del mismo. Por ello, el contencioso
administrativo se erige como un mecanismo de control del poder que ejerce el Poder Judicial
frente a la Administracin Pblica.
III. FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Atendiendo a los fundamentos expuestos anteriormente, la finalidad del proceso contencioso
administrativo es, conforme lo dispone el artculo 1 de la Ley, el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la Administracin sujetas al derecho administrativo y, adems, la
efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares.
De lo anteriormente expuesto, debe apreciarse que en la Ley 27584 existe una clara y manifiesta
concepcin de que la finalidad del proceso contencioso administrativo va ms all de ser un
mecanismo de solo revisin del acto administrativo, pues pretende ser, adems, un mecanismo
que brinde a los particulares una efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares, lo
que supone que en la Ley 27584 se ha optado claramente por el sistema de un proceso
contencioso administrativo de plena jurisdiccin.
IV. SISTEMAS DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso contencioso
administrativo:
1. El sistema del proceso contencioso administrativo de sola revisin del acto administrativo. Este
sistema es el clsico sistema francs del contencioso, conforme al cual, el Poder Judicial tiene
limitada la posibilidad de control de la actividad de la Administracin Pblica, pues slo se
encuentra facultado a declarar si una actuacin administrativa es contraria a derecho o no; sin que
pueda modificar el contenido de la decisin administrativa. Es decir, en trminos procesales, en
este sistema el Poder Judicial tiene slo una facultad rescisoria.

2. El sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin. En este sistema, el
Poder Judicial, adems de tener una facultad rescisoria, cuenta con una facultad revocatoria. Ello
quiere decir que en este sistema el Poder Judicial no slo est limitado a declarar la validez o
invalidez de un acto administrativo, sino adems pronunciarse sobre el fondo de la controversia
administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las situaciones jurdicas de las cuales son
titulares los particulares.
Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso administrativo, el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema ms adecuado a un Estado constitucional es
un proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin, que es aquel que ha adoptado la Ley
27584.
V. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Conforme a lo regulado expresamente por la Ley, los principios que inspiran al proceso
contencioso administrativo son, adems de los que rigen al derecho procesal general, los
siguientes:
1. Principio de integracin, conforme al cual, si el Juez, al momento de resolver un determinado
conflicto, advierte un defecto o un vaco en la Ley, debe aplicar los principios generales del
derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal, conforme al cual el Juez, dentro de un proceso, deber atender
al hecho que en el proceso contencioso administrativo est, normalmente, frente a la un
ciudadano contra el Estado. De esta forma, dice la Ley, que el Juez deber tratar a las partes de
dicho proceso con igualdad.
3. Principio de favorecimiento del proceso, conforme al cual, siempre que el Juez dude si admitir
o no una demanda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir por admitirlo.
4. Principio de suplencia de oficio, conforme al cual, siempre que el Juez advierta que existe un
defecto de un acto o actuacin procesal, dicho defecto debe ser subsanado por l, salvo que la
subsanacin dependa de las partes caso en el cual, deber conceder un plazo a las partes para que
lo hagan.
VI. OBJETO DEL PROCESO
La Ley 27584 hace una distincin que debe ser tomado muy en cuenta, la distincin entre
actuacin impugnable y pretensin.
VI.1. Las actuaciones impugnables
Como ha sido dicho, el proceso contencioso administrativo es un medio por el cual se pretende el
control jurisdiccional de la actuacin administrativa. Ahora bien, debe tenerse presente el hecho
que no se trata de cualquier actuacin administrativa, sino, slo aqulla que supone el ejercicio de
la funcin administrativa; es decir, aquella que se encuentra regulada por el derecho
administrativo. De esta forma, existen diversas actuaciones de la administracin que suponen el
ejercicio de la funcin administrativa, y en consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser
objeto del control a travs del proceso contencioso administrativo. Estas son:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Administracin Pblica.
3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
Con ello, se pretende abarcar dentro del mbito del control jurisdiccional la ms amplia gama de
actuacin de la Administracin; gama que se extiende desde la declaracin de voluntad de la
Administracin hasta su inercia; incluyendo la actuacin que no tiene sustento en acto
administrativo alguno (actuacin material).
VI.2. Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo, conforme a la
Ley 27584
De acuerdo a lo establecido en la Ley 27584, las pretensiones que pueden ser planteadas en el
proceso contencioso administrativo son las siguientes:
1. La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de actos administrativos. Esta es la tpica
pretensin del proceso contencioso administrativo, y supone el sometimiento al rgano
jurisidiccional la decisin acerca de la validez de un acto administrativo.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la
adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines. Esta pretensin es una manifiesta
muestra del hecho que la Ley 27584 ha adoptado un sistema del proceso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin, pues claramente se establece que e Poder Judicial no slo
est facultado a declarar la invalidez de un acto, sino adems, puede realizar todos los actos
tendientes al reconocimiento o restablecimiento de las situaciones jurdicas de los particulares
que hayan sido amenazadas o lesionadas.
3. La declaracin contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en
acto administrativo.
4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. Esta
pretensin se plantea como una va paralela a la accin de cumplimiento prevista por la
Constitucin.
A pesar de lo que haba sido regulado de manera expresa en el Proyecto, y de la importante
opcin por la que ste apost la Ley no ha regulado de manera expresa la posibilidad de plantear
en el proceso contencioso administrativo, como pretensin principal, la indemnizacin de daos y
perjuicios, aunque, con una equvoca redaccin el artculo 26 de la Ley dispone que la
indemnizacin de daos y perjuicios puede ser planteada como pretensin condicional.
VII. LOS SUJETOS DEL PROCESO
VII.1. La Competencia
Conforme a lo establecido en la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, con las
ltimas modificaciones en material de competencia que introdujo la Ley 27709, por razn del
territorio es competente el juez del lugar del domicilio del demandado o el juez del lugar donde se
produjo la actuacin impugnable. Por razn de la materia es competente el juez contencioso
administrativo, pues la Ley ha apostado por jueces especializados, pero en los lugares donde no
existan jueces especializados la competencia recaer en los jueces civiles. Finalmente, por razn
de la funcin, la competencia recaer, en primera instancia, por regla general al juez especializado;
salvo que se desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de Banca y
Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del Indecopi y otros organismos expresamente previstos en
la Ley 27709, en cuyo caso la competencia recaer en la Sala contencioso administrativo, quien
actuar en primera instancia.
VII.2. La legitimidad para obrar activa
La Ley de manera expresa regula que la legitimidad para obrar activa recae, por regla general en la
persona de quien alegue ser el titular de la situacin jurdica lesionada o amenazada por la
actuacin administrativa que est siendo impugnada en el proceso.
Cuando la situacin jurdica lesionada sea un inters difuso, la legitimidad recaer en cualquier
persona, con lo que resulta evidente que la Ley ha adoptado por la accin popular como sistema
de legitimacin activa en el proceso contencioso administrativo.
Finalmente, si nos encontramos dentro de un proceso de lesividad, la legitimidad para obrar activa
recaer en la entidad administrativa prevista por la Ley para solicitar la nulidad de un acto
administrativo.
VIII. LA ACTIVIDAD PROBATORIA
Probablemente el captulo de la Ley al que ms crticas se le podra hacer es al captulo acerca de
la actividad probatoria, pues en una lamentable opcin del legislador, ste ha dispuesto que
dentro del proceso contencioso administrativo no se puedan ofrecer ms medios probatorios de
aqullos que haban sido actuados en el procedimiento administrativo, lo que supone una clara e
inexplicable limitacin al derecho constitucional a probar, constituyendo dicha norma una norma
inconstitucional.
Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria tiene tres normas que merecen ser
mencionadas. La primera es aquella que dispone la actividad probatoria de oficio, lo que permitira
subsanar la deficiente disposicin contenida en el artculo 27 de la Ley. La segunda es aquella que
establece que la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos, salvo que nos
encontremos dentro de un proceso contencioso administrativo en el que se cuestione la actuacin
administrativa expedida dentro de las facultades sancionadoras de la Administracin Pblica, pues
en estos casos, la carga de la prueba corresponder a la Administracin cuando se trate de
demostrar la infraccin administrativa. Finalmente, la norma que establece como obligacin de la
Administracin proporcionar al Juez cualquier documentacin que ste requiera.
IX. LAS MEDIDAS CAUTELARES
En trminos generales la regulacin de las medidas cautelares no difiere mucho de la regulacin
establecida en el Cdigo Procesal Civil, tanto es as que la Ley 27584 tiene una remisin expresa al
referido cuerpo normativo. Sin embargo, tiene algunas particularidades que vale la pena destacar.
La primera de ellas es establecer que si bien es cierto se requiere de la verosimilitud del derecho
para que se conceda la medida cautelar, se dispone el principio de presuncin de legalidad de un
acto administrativo no puede ser un obstculo para la concesin de una medida cautelar.
Asimismo, dentro de los presupuestos para la concesin de una medida cautelar se colocan, al
lado de la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, la adecuacin de la medida cautelar,
requisito que intenta poner nfasis en la relacin que debe existir entre medida cautelar y
pretensin destinada a asegurar.
Finalmente, existe una norma que de manera expresa seala que en los procesos contenciosos
administrativos, las medidas de innovar y de no innovar son especialmente procedentes,
rompiendo con ello la regla establecida en el Cdigo Procesal Civil, conforme a la cual dichas
medidas son ms bien excepcionales