Leccin 1:EL PROCESO DE INTEGRACIN EUROPEA

1.- Antecedentes
La naturaleza de la Unin Europea es tan compleja como su estructura y los elementos y tendencias
presentes en su seno pueden llegar a parecer contradictorios. En ella se citan elementos heterogneos
de carcter poltico, econmico, jurdico o social. Para comprender la UE no se puede perder de vista
su carcter histrico y evolutivo, es un proceso. niciado !ormalmente en la segunda mitad del s. ""
este proceso, actualmente, en !ase de #ati!icacin del $ratado por el %ue se esta&lece una
'onstitucin Europea.
( la dimensin temporal hay %ue a)adir la territorial* originariamente el proceso lo desencaden el
n+cleo geogr!ico de Europa, pero progresivamente se ha e,tendido a la mayora de Europa, siendo
el -../ la +ltima apro&acin de (dhesin a 0ulgaria y #umania y a&riendo negociaciones con 'roacia
y $ur%ua 1no sin e,encin de polmica2.
El proceso de integracin responde al intento de superacin del estado so&erano en cuanto a su
organizacin poltica +nica, desde %ue en el tratado de 3ets!alia1s "42 hasta !inales de la 5uerra
mundial no ha&a conseguido encauzar pac!icamente las relaciones de los pases en Europa. La
terri&le situacin tras la 5uerra 6undial e,igan nuevas soluciones %ue pasa&an por la creacin de
organizaciones internacionales %ue asumieran cesiones de so&erana de los estados 6iem&ros. Las
organizaciones nternacionales tradicionales !ueron conce&idas para !acilitar la resolucin colectiva de
con!lictos y para la cooperacin econmica entre &ases no territoriales. Esta superacin de los estados
nacionales se dio en denominar supranacionalidad7.
La tensin entre estructuras y elementos supranacionales y los estados y sus intereses
1intergubernamentabilidad2 es inherente al proceso de integracin europea y determinan su
constitucin y su originalidad. La dialctica constructiva supranacionalidad versus
intergubernamentalidad es una constante estructural en la UE.
a)La Co!nidad E!"o#ea de$ Ca"%n & Ace"o '1()1)
El 8 de mayo de 98:. #o&ert ;chuman, 6inistro de (suntos E,teriores <rances realiz la =eclaracin
%ue lleva su nom&re y en la cual propona a la rep+&lica <ederal (lemana >la puesta en com+n de sus
producciones de acero y car&n y la institucin de una nueva (lta (utoridad, cuyas decisiones
vinculara a <rancia y a (lemania y a los pases %ue se adhieran a la misma.
El car&n era !uente principal de energa y la industria y el acero era vital para la construccin de
&arcos y ma%uinarias.
$ras la devastadora 5uerra 6undial, <rancia pretenda dar un salto cualitativo en su economa %ue
la hiciera internacionalmente competitiva y resolver la in!erioridad tecnolgica respecto a (lemania.
Este !ue el o&jetivo del Plan de 6odernizacin y #ee%uipamiento iniciado en 98?@ por Aean 6onnet.
Esta situacin !ue rechazada por EEUU, El plan 6arshall y la reduccin de los lmites de produccin
hicieron posi&le la recuperacin espectacular de la economa alemana. El peligro econmico para
<rancia se a!ront por otros medios para evitar el en!rentamiento con los aliados americanos,
&ritnicos y #< (lemana. La respuesta la proporcion 6BCCE$ en la declaracin ;'DU6(CE >las
producciones de car&n y acero de (lemania y <rancia de&eran ponerse &ajo el control de una (lta
(utoridad7.
Esto cont con la a%uiescencia previa del 'anciller <ederal (=EC(UE# y se sumo talia y 0enelu,,
rechazndolo #eino Unido. ;e !irmo el $ratado de la 'omunidad Europea del 'ar&n y (cero 1'E'(2
el 9F de a&ril de 98:9 y !ue rati!icado posteriormente, entrando en vigor el -: de julio de 98:-.
La originalidad de la 'E'( resida en su carcter supranacional, concretado por : aspectosE
9.G 'onstitucin de una (lta (utoridad independiente integrada por 8 miem&ros 1F nom&rados de
com+n acuerdo por los Estados miem&ros y el noveno era elegido por esos F miem&ros2. ;u primer
presidente !ue 6BCE$.
-.G Las nstituciones supranacionales pueden adoptar decisiones por mayora vinculando a los estados
miem&ros y a las empresas de los sectores vinculados.
H.G =erecho originario de los tratados como esos actos %ue adopta&an las instituciones podan creas
derechos y o&ligaciones para los estados, personas !sicas y jurdicas %ue podan ser invocados ante
la Austicia Cacional, incluso con pre!erencia so&re el derecho nterno.
?.G Posi&ilidad de contar con recursos !inancieros propios &asados en e,enciones so&re las
producciones de las empresas del sector.
:.G La solucin a los pro&lemas surgidos se reconduciran a una instancia judicial propia e
independienteE Tribunal de Justicia.
1
El es%uema nstitucional se completo con un Consejo de Ministros y una Asamblea Parlamentaria La
'E'( cre un mercado com+n, constituyendo @ mercados nacionales de car&n, acero, co%ue y
chatarra.
%)La nonata Co!nidad E!"o#ea de De*ensa '1()+)
<inalizada la 5uerra 6undial la de!ensa de Europa Bccidental !rente a la a&rumadora superioridad
de unidades convencionales de la Europa occidental resida en el paraguas nuclear norteamericano.
El Plan PLE4EC !ue apro&ado por la asam&lea !rancesa en octu&re de 98:., su o&jetivo eral la
creacin de un ejrcito europeo en el seno de una 'omunidad Europea de =e!ensa, cuyo sistema
institucional responda mutatis mutandis al es%uema supranacional del Plan ;chuman, y vinculada a
una 'omunidad Poltica Europea %ue ejercera un control democrtico so&re ella. Por de&ajo de esa
!ormulacin se encontra&an los intereses !ranceses. En primer lugar, la E,istencia de la 'omunidad
Europea de =e!ensa esta&a supeditada a la previa creacin de la 'E'(. En segundo lugar, el ejrcito
europeo a constituir constara de 9...... soldados, la mitad de&eran ser !ranceses. En tercer lugar,
los Estados miem&ros conservaran el control del resto de <uerzas (rmadas, e,cepto (lemania, cuyo
ejrcito solo poda e,istir en el seno de la 'omunidad Europea de =e!ensa. En cuarto lugar, los
o!iciales superiores no podan ser alemanes.
6uchas de estas condiciones desaparecieron o se modularon en el proceso de negociacin,
especialmente mientras EEUU mantuvieron su o!erta de un Ejrcito nacional (lemn en el seno de la
B$(C. 'uando esta o!erta desapareci, se aceleraron las negociaciones y el -/ de mayo de 98:- se
!irma&a el $ratado de Paris por el %ue se esta&leca la 'omunidad Europea de =e!ensa, con un
protocolo de reciproca cola&oracin con la B$(C. El da anterior se !irmo en 0onn un acuerdo entre
(lemania y las Potencias ocupantes en virtud de la cual, la primera recuperara plana so&erana so&re
su poltica interior y e,terior en cuanto la 'omunidad Europea de =e!ensa !uera creada.
El tratado !irmado se aparata&a mucho de los intereses !ranceses del plan PLE4EC.
En 98:H la nueva administracin de EisenhoIer urgi la rati!icacin de la 'omunidad europea de
=e!ensa, amenazando con un repliegue de sus tropas en Europa, pero <rancia esta&a ms
preocupada por (lemania %ue por la U#;; y como ninguna de las alternativas le convena su +nica
jugada !ue retrasar el proceso ad calendas graceas. 'uando las presiones !ueron insosteni&les para
6endsG<rances la rati!icacin !ue ampliamente rechazada en la (sam&lea el H.J.FJ:?.
El !racaso de la 'E= signi!ico %ue la integracin poltica de Europa %uedase postergada y encauzada
!uera de las nstituciones del proceso de integracin !ormalmente hasta 98F@ y %ue este proceso de
integracin se recondujese a la estrategia monnetiana de la integracin sectorial.
C)La Co!nidad Econica E!"o#ea & $a Co!nidad E!"o#ea de $a Ene",-a Atica '1().)
El -: de marzo de 98:/ en #oma !ueron !irmados los $ratados de la 'omunidad Econmica y de la
'omunidad Europea de la Energa (tmica, entrando en vigor el 9 de enero de 98:F.
El reino Unido se retiro de las conversaciones de 6essinaG El n+cleo esencial de la 'EE era la
creacin de un mercado com+n, trascendiendo tanto un rea de li&re comercio como una mera unin
aduanera, pero implica adems unas polticas econmicas comunes %ue evitaran di!erencias
competitivas entre Estados y para cuya gestin se precisa&a un rgano supranacional espec!ico.
La estructura institucional dise)ada por los $ratados de #oma en 98:/ supone un cam&io cualitativo
importante en relacin con su antecesor $ratado de Paris 198:92. En a%uellos se o&serva un
re!orzamiento del carcter intergu&ernamental de las 'omunidades en detrimento de la originaria
supranacionalidad del proceso de integracin, institucionalizndose respectivamente en la naturaleza y
competencias del 'onsejo de 6inistros y de la 'omisin* a%uel pasa a adoptar las decisiones
vinculantes so&re las propuestas de sta, aun%ue perviven elementos supranacionales esenciales
como la votacin por mayora cuali!icada.
Aunto a 'omisin y 'onsejo, se prevn una (sam&lea y un $ri&unal de Austicia, am&os con
competencias similares a las ejercidas en la 'E'(.
(l tiempo %ue se !irma&an los $ratados constitutivos, se cele&ra&a un 'onvenio relativo a ciertas
nstituciones 'omunes %ue a!ecta&an al $ri&unal de Austicia y a la (sam&lea.
La 'EE tena por principal o&jetivo la realizacin de un mercado com+n articulado a travs la li&re
circulacin de los tra&ajadores, servicios, &ienes y capitales, as como la previsin de unas polticas
comunes en di!erentes m&itos.
2
+.- E$ #"oceso de const"!ccin de $a UE: #"o*!ndi/acin & a#$iacin
a) La i#$antacin de $as Instit!ciones & de $as Po$-ticas E!"o#eas.
La creacin de las H 'omunidades !ue considerada por los !ederalistas como el inicio de una nueva era
%ue conducira a la unidad poltica. ;in em&argo, cuando las nstituciones empezaron a !uncionar
result evidente %ue los $ratados no respondan a tales e,pectativas.
La actuacin de la 'EE en el m&ito de la poltica econmica era inaprecia&le, mientras %ue en el caso
de la Energa y el $ransporte el $ratado era tan 5enrico %ue no proporciona&a medios de
intervencin. =istinto era el caso de la #o$-tica de co#etencia, cuya ejecucin los $ratados
encomenda&an a la 'omisin. En lo %ue respecta a la #o$-tica ind!st"ia$, el proceder de D(LL;$EC
!ue signi!icativo* creo una =ireccin 5eneral en el seno de la 'omisin y sent las &ases para la accin
!undamentalmente investigacin y desarrollo en poltica social y regional. ;e cre la Po$-tica A,"-co$a
Co0n1 su inclusin en el $ratado !ue una concesin a la agricultura !rancesa, %ue a !inales de los :.,
gracias a ayudas estatales, produca ms de lo %ue consuma.
Para cuando la intervencin de la 'omisin se mostra&a necesaria se instituyo el 'omit especial de
(gricultura, integrado por representantes de los estados 6iem&ros, encargado de asesorar y controlar
a a%uella en las competencias %ue el 'onsejo atri&ua a la 'omisi. Caca as lo %ue se ha llamado
>Comitologa.
;e erigi una autentica (dministracin en el seno de la 'omisin, con personal a su servicio con
rgimen jurdico adecuado %ue garantizase su independencia de los !uncionarios. La 'omisin se vio
apoyada por la jurisprudencia del $ri&unal de Austicia14an 5end en Loos y 'osta versus Enel2, y
resulto signi!icativo el general rechazo inicial a los principios de e!icacia directa y de primaca de los
estados miem&ros.
2)De$ 3eto *"anc4s a $a c"isis de $a si$$a 5ac-a.
El primer veto francs a la adhesin del Reino Unido(1963) y el plan Fouchet
En 98@9 el Primer 6inistro 6c6illan present la solicitud &ritnica de adhesin a las 'omunidades,
junto con =inamarca, rlanda y Coruega. El 9? de enero de 98@H =e 5aulle veto la entrada a #eino
Unido . =e 5aulle siempre a&og por lo %ue denomina&a >Europa de las patrias7, esta idea se plasm
en el Plan <ouchet, donde se a!irma&a la decisin de dar !orma a la voluntad de la unin poltica, ya
implcita en los $ratados %ue han instituido a las 'omunidades Europeas.
En <outchet , se propona la creacin de una Unin de estados como una organizacin internacional
de cooperacin poltica intergu&ernamental %ue englo&ara las 'omunidades creadas. Las reacciones
negativas del resto de los estados o&ligaron a ela&orar un nuevo documento <ouchet en diciem&re
del @9 donde se hacan concesiones al resto de estados, como vinculacin poltica de de!ensa a la
B$(C y el reconocimiento e,preso de determinados elementos comunitarios. Este nuevo plan no
satis!izo ni a <rancia ni al resto de socios. En 98@- aparece <ouchet %ue supone una vuelta a los
origines de <ouchet .
a !crisis de la silla vacia" y el compromiso de u#em$ur%o&
En diciem&re del @? se acuerda el precio com+n del grano. En junio del @: e,piro el sistema provisional
de !inanciacin de la P('. En enero del @@, termina&a la segunda !ase del periodo transitorio !ijado en
el $ratado de 'EE y se e,tendera el voto por la mayora cuali!icada a m&itos como la P('. En a&ril
de @:, la 'omisin present una propuesta %ue supona la instauracin de un sistema de recursos
propios, unido a un aumento competencial en el procedimiento presupuestario directamente de la
(sam&lea e indirectamente de la 'omisin. En realidad, tal sistema esta&a previsto %ue se implantara
en 98/., pero Dallstein opt por adelantarlo. La propuesta no !ue &ien acogida en ninguna cancillera.
La salida se encontr en el 'ompromiso de Lu,em&urgo, acuerdo poltico en virtud de la cual cuando
el seno del 'onsejo un Estado invocase %ue un asunto %ue se pretende someterse a votacin por
mayora cuali!icada para su adopcin, a!ecta a intereses nacionales %ue considera muy importantes,
entonces no se proceder a tal votacin, sino %ue se seguir negociando hasta %ue se encuentre una
posicin satis!actoria para todos los Estados %ue pueda ya s ser votada1 (cuerdo del 'onsejo del -8
de enero del @@2.
Los e!ectos nocivos se e,tendieron igualmente a la 'omisin, suponiendo el !in de la presidencia de
Dallstein. En 98@: la crisis !ue mucho ms pro!unda por%ue la di!erencia de concepcin se re!era a la
naturaleza de la 'omunidad y el reto al liderazgo !rancs vena no de un !orneo al %ue se le poda
denegar la entrada sino del proceso mismo de integracin comunitaria.La crisis de la silla vaca marco
el !inal de la etapa de la !undacin.
C)La d4cada de $os setenta.
'on el !in de impulsar de nuevo el proceso de integracin de cara a la nueva dcada, se convoc la
'on!erencia de la Daya 19G- diciem&re 98@82, cuya agenda gir alrededor del triple o&jetivo de
3
completar, pro!undizar y ampliar la construccin comunitaria. El principal acuerdo a!ect al presupuesto
europeo y se alcanzo un pacto !inanciero en virtud del cual se sustituan las anteriores contri&uciones
!inancieras de los Estados miem&ros por un nuevo sistema de recursos propios de las 'omunidades,
constituyendo el marco !inanciero %ue regira el proceso de integracin hasta 98F:. El presupuesto se
nutrira de las e,acciones agrcolas so&re las importaciones y de los aranceles so&re las importaciones
industriales. Estos ingresos eran insu!icientes para un presupuesto e%uili&rado por lo %ue se previ un
tipo +nico a la &ase del 4(.
;e concreto la propuesta de la Unin Econmica y 6onetaria, se esta&leci una cooperacin
monetaria entre los 0ancos 'entrales de los Estados miem&ros. Ka en el in!orme 3erner se
propugna&a el esta&lecimiento de una moneda com+n. El +ltimo o&jetivo de la 'on!erencia de la Daya
!ue la ampliacin de las 'omunidades* se !ijaron los principios polticos relativos a !utura adhesiones y
se des&lo%ue el camino de adhesin del reino Unido.
a primera ampliacin&
Una nueva solicitud de adhesin &ritnica !ue &ien acogida por <rancia 1Pompidou2. En 98/H se
produjo la e!ectiva incorporacin de #eino Unido, rlanda y =inamarca, tras la !irma y rati!icacin de
sus tratados de adhesin el a)o anterior. Coruega lo rechazo en re!erndum. La llegada al poder del
entonces euroescptico Partido La&oralista en el /? supuso un replanteamiento del 5o&ierno &ritnico
de la recin estrenada condicin de miem&ro de la 'omunidad. El pro&lema radica&a en %ue el #eino
Unido importa&a ms %ue nadie productos e,tracomunitarios pero su sector agrcola era muy reducir y
o&tena menos presupuesto europeo. ;e acord la necesidad de esta&lecer un mecanismo
presupuestario corrector de la aportacin &ritnica, argumento decisivo en la victoria del re!erndum de
junio del /: so&re la continuidad de la pertenencia &ritnica a las 'omunidades. En dicha campa)a el
partido 'onservador de $hatcher se mostro !avora&le aun%ue en el /8 se replante dicha aportacin
&ritnica y su distri&ucin. La solucin lleg en el F? con el che%ue &ritnico %ue garantizo una
devolucin porcentual al #eino Unido.
a evolucin institucional de las 'omunidades&
La comisin ha&a salido muy de&ilitada de la crisis de la silla vaca, por lo %ue el relevo de liderazgo
del proceso de integracin lo tomaron los estados miem&ros a travs de un nuevo !oro e,tra)o al
sistema institucional comunitarioE las cum&res 1la primera en la Daya en 98@82, continuadas
regularmente H veces al a)o a travs del 'onsejo Europeo desde 98/?. =esde esta nueva (talaya, los
Ae!es de Estado o de 5o&ierno van a dirigir la integracin comunitaria y encauzar una cooperacin
poltica europea.
Las primeras elecciones !ueron en junio de 98/8 y supusieron una trans!ormacin cualitativa de la
nstitucin, %ue a partir de entonces se situ en la vanguardia de las propuestas de integracin.
a crisis econmica y su repercusin so$re el mercado com(n y las pol)ticas comunitarias&
En 98/H se trunc el ininterrumpido crecimiento econmico empezado en la posguerra por la crisis
monetaria internacional y la crisis de la energa. La primera vctima !ue una proyectada Unin
6onetaria Europea y la segunda vctima !ue el li&re comercio. =esde las comunidades se procedi a
una intervencin de mercados europeos en crisis por la competencia e,terior, especialmente en el
sector te,til y el de acero. ;urge as la poltica industrial europea. Una de las consecuencias de la
primera ampliacin !uel la e!ectiva implantacin de la Poltica #egional, articulada a travs del <ondo
;ocial Europeo al =esarrollo #egional, del %ue los principales &ene!iciarios !ueron talia, #eino Unido y
<rancia. Un gran impulso reci&i la Poltica ;ocial, concretado en un programa de accin social
ela&orado por la 'omisin y adoptado por el <ondo ;ocial Europeo previsto en el $ratado y el 'onsejo
se limit a una actividad legislativa puntual y a la creacin de las primeras (gencias europeas en la
%ue articular la participacin de los sectores implicados.
a cooperacin pol)tica europea&
La dimensin poltica de la integracin europea %ued aparcada tras el estruendoso !racaso de la
'omunidad Europea de =e!ensa. El plan <ouchet en 98@9 !racas igualmente por la amplitud de
contenidos %ue pretendi dar a a la cooperacin econmica. $odo esto provoco gran rechazo de los
pases pe%ue)os.
La 'on!erencia de la Daya retomo el o&jetivo de progresar en el m&ito de la uni!icacin poltica, desde
la perspectiva de la !utura e inminente adhesin del reino Unido. La primera concrecin !ue el in!orme
=avignon, %ue sent las &ases de la cooperacin poltica europea y limit su contenido a las relaciones
e,teriores, propugnando, mediante una in!ormacin y consultas regulares, una concertacin en materia
de poltica e,terior y eventualmente, la adopcin de acciones comunes. ;e re+nen - veces al a)o los
6L de (suntos E,teriores. ;e convino un comit Poltico. El in!orme 'openhague en junio del /H
instaur una colegialidad europea en materia de poltica %ue se tradujo en una o&ligacin de
concertacin, seg+n la cual cada estado se compromete a menos? veces al a)o los 6L de (suntos
4
E,teriores y el comit poltico una vez al mes.
E$ Acta 6nica E!"o#ea '1(78)
El principal o&jetivo del (cta +nica Europea !ue la revitalizacin del mercado com+n europeo. Aac%ues
=elors adelanto en el Li&ro 0lanco >la consecucin del 6ercado nterior7 en 98F: para avanzar en la
integracin econmica como medio para llegar a la Unin Europea. El Li&ro 0lanco se !undamenta&a
en la jurisprudencia de 'assis de =ijon de 98/8, en el %ue el $ri&unal de Austicia ha&a desactivado en
gran medida las distorsiones provocadas por las medidas de e!ecto e%uivalente y las &arreras tcnicas,
al limitar drsticamente el no reconocimiento de las disposiciones nacionales de producto ela&orado en
un Estado miem&ro con!orme a su regulacin nacional no le puede ser impedida su comercializacin
en otro Estado miem&ro. El Li&ro 0lanco responda adems a una !iloso!a de integracin negativa en
la %ue la desregulacin era considerada panacea econmica. El acta Mnica Europea supuso,
asimismo, un incremento competencial considera&le por una va do&le, por un lado, introduccin del
artculo 8: $'E %ue permite a la 'omunidad adoptar las medidas relativas a la apro,imacin de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miem&ros %ue tengan por o&jeto
el esta&lecimiento y el !uncionamiento del mercado interior y por otro lado la consagracin de acciones
comunitarias %ue hasta entonces se ha&an &asado en la e,tensin competencial del entonces articulo
-H: como es el caso de la poltica medioam&iental, regional o la de investigacin y desarrollo
tecnolgico.
El (cta Mnica Europea re!orz el papel tanto del Parlamento como de la 'omisin.
El (cta Mnica tam&in es importante por la !ormalizacin por vez primera en los $ratados de la
cooperacin poltica europea %ue se ha&a desarrollado durante la dcada de los setenta !uera del
marco comunitario. (s se !ue creando un acervo poltico %ue el (cta en 98F@ codi!ico en su $tulo E
=isposiciones so&re la cooperacin Europea en materia de Poltica E,terior.
9.- E$ #"o&ecto de T"atado #o" e$ :!e se Constit!&e !na Constit!cin #a"a
E!"o#a
'on la !irma del $ratado por el %ue se instituye una 'onstitucin para Europa en octu&re de -..? se
puede comprender retrospectivamente los intensos cam&ios estructurales e,perimentados por el
proceso de integracin. $ras la tercera ampliacin de las comunidades1Espa)a y Portugal en 98F@2, se
produce en 988: la adhesin de (ustria, ;uecia y <inlandia, llegndose el 9 de mayo de -..? a la
mayor ampliacin de su historia con Polonia, #ep+&lica 'heca, Dungra, Eslova%uia, Lituania, Letonia,
Eslovenia, Estonia, 'hipre y 6alta. La adhesin de 0ulgaria y #umana se produjo en -../. K a las
puertas los pases !ormalmente candidatos 1'roacia, 6acedonia, $ur%ua2 y los potenciales candidatos
(l&ania, 0osnia, ;er&ia y 6ontenegro2.
El *ratado de la UE 199+
La cada del muro de 0erln en 98F8, la recuperacin democrtica posterior de los pases de la Europa
'entral y Briental y la reuni!icacin alemana en 9889 di&ujaron un escenario poltico y econmico
completamente di!erente %ue o&liga&a a ampliar el m&ito espacial y material del proceso de
integracin europea. La respuesta la dio el $ratado de la UE %ue entr en vigor en noviem&re de 988H.
La organizacin del propio $ratado ilustra convenientemente la mutacin estructural del proceso de
integracin. =icho $ratado consta&a de / $tulosE
$tulo E =isposiciones comunes, donde se a!irman los o&jetivos generales de la UE y se
proclama un marco institucional +nico.
$tulo E incluye las =isposiciones por las %ue se modi!ican el $ratado constitutivo de la 'EE,
empezando por la desaparicin del adjetivo >Econmica7, signi!icando as la amplitud competencial de
la 'omunidad a m&itos no estrictamente econmicos1educacin, cultura, juventud, etc..2.
$tulo E contiene las =isposiciones por las %ue se modi!ica el $ratado constitutivo de la
'omunidad Europea del 'ar&n y (cero.
$tulo 4E contiene las =isposiciones por las %ue se modi!ica el $ratado constitutivo de la
'omunidad Europea de la Energa (tmica.
$tulo 4E lleva por ttulo =isposiciones relativas a la poltica e,terior y de seguridad com+n. ;e
trata +nica y e,clusivamente, de una poltica, pero esta vez directamente de la UE en cuanto tal. Una
poltica %ue tiene sus o&jetivos de!inidos y sus instrumentos de actuacin determinados.
$tulo 4E se dedica a las =isposiciones relativas a la cooperacin en los m&itos de la justicia y
de los asuntes de interior.
$itulo 4E =isposiciones !inales.
=esde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incrementoE proteccin de los
consumidores, redes transeuropeas o cultura. Pero uno de los elementos claves !ue el esta&lecimiento
5
gradual de una Unin Econmica y 6onetaria, con una implantacin prevista para 9888, %ue incluye la
creacin de una moneda +nica 1euro2, una poltica monetaria com+n y unos rganos para su 10anco
central europeo2.
;e esta&lecieron H !ases para %ue las economas y polticas monetarias de los Estados miem&ros,
alcanzasen un cierto nivel de convergencia en sus niveles de in!lacin, d!icit p+&lico, deuda p+&lica y
tipos de inters. ;ol los cele&res 'riterios de 6aastricht. ;olo %uien los cumpliere y %uien
voluntariamente %uisiera acceder a la tercera !ase de UE6, adoptara la moneda +nica.
El *ratado de ,msterdam (199-)
La con!erencia ntergur&ernamental conductente a este $ratado !ue convocada con el o&jetivo
declarado de llevar a ca&o una re!orma institucional %ue adaptase nstituciones y rganos a los retos
internos a los %ue por a%uel entonces se en!renta&a la Unin y las 'omunidades. La perspectiva de
una posi&le ampliacin ejecucin a los pases de la Europa Briental y central haca temer una
pro&a&le parlisis si no se acometan las re!ormas necesarias. Co se decidi so&re la re!orma
institucional y ni %ue orden de da se des&ordase en puntos aparentemente no de&an ser a&ordados
de&ido a la presin poltica y social %ue se ejerci desde numerosas instancias so&re los 5o&iernos de
los Estados miem&ros. <ueron avances en la &+s%ueda de la legitimacin democrtica del proceso de
integracin personalizados en el Parlamento Europeo.
El $ratado de (msterdam incluyo en el $ratado de la UE un titulo 4 denominado >=isposiciones so&re
cooperacin re!orzada7, %ue integran los actuales artculos ?H,??,?:. Esto se encamina a permitir a los
estados %ue lo deseen una cooperacin ms estrecha y avanzada %ue la permitida con!orme a los
procedimientos e instrumentos comunitarios e intergu&ernamentales e,istentes.
El *ratado de .i/a (+000)
'omenz el 9? de !e&rero y su desenlace se produjo en el 'onsejo Europeo de Ciza en diciem&re de
-.... Esta&an presentes los Estados miem&ros y los !uturos estados 1-/ pases2. En este conte,to,
alcanzar acuerdos so&re la 'omisin, nL de diputa al Parlamento Europeo %ue se asigna&a cada
Estados y so&re todo la ponderacin de voto en el seno del 'onsejo de cara a la adopcin de
decisiones por mayora cuali!icada !ue complicado. ;e incorpor la denominada >clausula de
veri!icacin demogr!ica7 %ue e,ige compro&ar %ue los pases %ue votan a !avor en el 'onsejo
representan el @-N de la po&lacin de la Unin. Btros aspectos importantes !ueron la e,tensin de
mayora cuali!icada a ms m&itos y del procedimiento legislativo de coGdecision. ;e reorganiz el
$ri&unal de Austicia, potenciando el $ri&unal de primera instancia y la posi&ilidad de crear nuevos
rganos en su seno 1salas jurisdiccionales2. La regulacin general de las cooperaciones re!orzadas
viene de !orma autnoma y rige so&re todos los tipos de cooperaciones re!orzadas
independientemente del pilar en el %ue operan. El o&jetivo general es permitir a los estados miem&ros
%ue lo deseen esta&lecer una cooperacin mas estrecha y pro!unda en determinados temas, siempre y
cuando los o&jetivos particulares perseguidos no puedan alcanzarse en el seno del 'onsejo en un
plazo razona&le. Es la clausula de >+ltimo recurso7. En cuanto a la participacin para impulsar la
cooperacin re!orzada es la mayora.
La reticencia con la %ue se o&serva este instrumento de integracin lleva a %ue se esta&lezcan unos
lmites a la hora de cele&rarlas* se de&e respetar primero los tratados, segundo el marco institucional
+nico de la Unin y tercero los acervos comunitarios y cuarto a la integracin del acervo de ;chengen
en la UE. $ampoco podrn a!ectar negativamente ni al mercado interior, ni a la cohesin econmica y
social, ni o&staculizar ni discriminar los intercam&ios de los Estados miem&ros.
Para la mayora cuali!icada, se atender a la proporcin de los votos ponderados y del n+mero de los
miem&ros del 'onsejo %ue se esta&lece en los $ratados, mientras %ue la unanimidad %ueda constituida
solo por los votos de los miem&ros del 'onsejo a los %ue concierne la cooperacin. Estos actos y
decisiones adoptados de&ern ser aplicados por ellos mismos, no les vinculan. En el consejo Europeo
de Ciza las instituciones proclamaron la 'arta de =erechos <undamentales de la UE, preparada por
una convencin integrada por los je!es de Estado o de 5o&ierno, la 'omisin, el Parlamento Europeo y
los Parlamentos nacionales. La carta no !ue adoptada !ormalmente.
El nonato*ratado por la 1ue se esta$leci)a una 'onstitucin para Europa (+002)
(un%ue el tratado de Ciza esta&leca y acorda&a ya todas las re!ormas institucionales necesarias,
meses despus el e%uili&rio poltico de los Estados vari hasta tal punto de %ue al a)o siguiente, en
pleno proceso de rati!icacin de Ciza, !ue cuestionado y desacreditado. Los estados pe%ue)os %ue en
Ciza no !ueron &ene!iciados, se sumaron rpidamente a este coro de voces. <rancia y (lemania se
aliaron para auspiciar una gran re!orma sustancial. Para esa re!orma se constituyo una 'onvencin
so&re el !uturo de Europa, presidida por 5iscard =OEstaing, ms - vicepresidentes, integrada por un
representantes de los Ae!es de estado o de 5o&ierno de cada Estado miem&ro, H. miem&ros de
Parlamentos nacionales, 9@ miem&ros de los Estados por entonces candidatos a la adhesin. ( pesar
6
de las propuestas de algunos estados, esta apro& el documento !inal so&re el tratado por el %ue se
esta&lece una 'onstitucin para Europa, %ue el Presidente de la 'onvencin present al 'onsejo de
;alnica de 98G-. de junio de -..H. ;o&re esta &ase, se desarrollaron los tra&ajos de la 'on!erencia
ntergu&ernamental. $ras una !alta de acuerdo en el 'onsejo Europeo de 0ruselas en diciem&re de
-..H, los je!es de Estado o de 5o&ierno llegaron a una cuerdo en junio de -..?, !irmando el te,to !inal
el -8 de octu&re de -..? en #oma. La constitucin se articula en ? partesE
Parte E en ella se de!inen los valores, competencias, instituciones e instrumentos de la unin.
Esta&lece la reglas so&re derechos !undamentales y recoge las condiciones de adhesin y retirada de
la Unin.
Parte E 'omprende la 'arta de =erechos <undamentales de la Unin.
Parte E ncluye las polticas y el !uncionamiento de la Unin.
Parte 4E =isposiciones generales y !inales.
;e completa con - ane,os actuales del $ratado 'E1lista de productos agrcolas y pases y territorios de
ultramar2 y por H@ protocolos1estatuto de $ri&unal 'onstitucional, 0'E, etc2. Day ?9 declaraciones
relativas a disposiciones de la 'onstitucin o de los Protocolos y / =eclaraciones unilaterales
realizadas por algunos estados miem&ros.
En lo %ue respecta a los derechos !undamentales, la 'arta de los derechos !undamentales de la UE se
incorpora !ormalmente al derecho originario. Las novedades institucionales son numerosas. El
reconocimiento del 'onsejo Europeo no ejercer !uncin legislativa alguna. Entre el 'onsejo y la
'omisin encontramos el !uturo 6inistro de (suntos E,teriores de la Unin. ;e produce un
re!orzamiento general de los poderes del Parlamento Europeo. =esde el punto de vista del sistema de
!uentes, la 'onstitucin Europea ha intentado delimitar !ormalmente los actos jurdicos de la Unin. En
lo %ue respecta a las competencias y a las polticas, el $ratado 'onstitucional a!ronta una
sistematizacin clari!icadora del sistema competencial de la UE, as como la adicin de nuevas &ases
jurdicas conducentes a nuevas polticas. ;u entrada en vigor %ueda supeditada a la rati!icacin por
todos y cada uno de los estados miem&ros de la Unin con!orme a sus procedimientos internos.
El tratado de is$oa (+00-)
El a)o -../ comenz con el ingreso de 0ulgaria y #umana y termin con la solucin del pro&lema
constitucional mediante la !irma en Lis&oa, el 9HJ9-J./, el tratado por el %ue se modi!ica el tratado de la
UE y se sustituye el de la 'E por el tratado de <uncionamiento de la UE. El tratado de Lis&oa
constituye un intento por mantener el contenido del tratado 'onstitucional pero eliminando todas las
!ormas %ue evocaran una 'onstitucin Europea sustentada por una incipiente nacin europea.
=esaparecen los sm&olos europeos 1&anderas, himnos2 y se re&ajan terminologas %ue permitieran
e%uiparaciones con instituciones polticas de los estados miem&ros* se erradica el termino >ley7, se
degrada al 6inistro de (suntos E,teriores a mero (lto #epresentante de la Unin para (suntos
E,teriores y Poltica de ;eguridad7 y por supuesto, cual%uier re!erencia a la 'onstitucin o a lo
'onstitucional ha sido suprimida. ;e silencia en los $ratados la primaca del =erecho Europeo, el cual
evidentemente, sigue rigiendo las relaciones de a%uel =erecho con el de los estados miem&ros.
La simpli!icacin de los tratados tam&in ha sido sacri!icada, manteniendo varios tratadosE
9. Un primer $ratado de la UE, en el se esta&lecen los principios &sicos del sistema institucional y
competencial de la Unin, as como aspectos espec!icos y singulares como la accin e,terior de la
Unin o las cooperaciones re!orzadas.
-. un -L $ratado de nom&re >$ratado de <uncionamiento de la UE7, como una suerte de desarrollo del
$ratado de la UE pero %ue ostenta el mismo rango %ue l.
H. H/ protocolos anejos a am&os $ratados y del mismo rango %ue a%uellos10'E, $ri&unal de Austicia
de UE, aplicacin principios de su&sidiaridad y proporcionalidad2.
?. Pervive el $ratado de la 'omunidad Europea de la energa (tmica, %ue no ha sido derogado.
:. La 'arta de =erechos <undamentales de la UE no ha sido incorporada a los $ratados, pero el
artculo @.9. del tratado de la UE se remite a ella y se)ala %ue tendr el mismo valor jurdico %ue los
tratados. Co o&stante, el propio $ratado se apresura a aclarar %ue esto no supone una ampliacin
competencial de la Unin a la %ue s se le dirige un mandato e,plcito de adherirse al 'onvenio
Europeo de derechos Dumanos.
=esde el punto de vista institucional, se elevan a tal categora el 'onsejo Europeo y el 0'E. (hora, el
$ratado de <uncionamiento s ha&la de actos legislativos, pero mantiene la tipologa tradicional de
reglamentos, directivas y decisiones %ue podrn tener a%uel carcter u otros dosE actos delegados y
actos de ejecucin.
7
Leccin + : La UE
1.- La nat!"a$e/a de $a Unin & s! #e"sona$idad ;!"-dica
Nat!"a$e/a & #e"sona$idad <!"-dica de $a Unin & de $as Co!nidades E!"o#eas
,ntecedentes3
El primero de los $ratados, so&re la construccin europea, !ue el del $'E'(, dndole a la 'omunidad
personalidad jurdica, capacidad jurdica en el plano internacional y en cada Estado miem&ro,
comparecer a juicio, etc.Por tanto, la 'E'(, organizacin internacional, &asada en instituciones %ue
tenan atri&uida la representacin de la 'omunidad, y las competencias %ue se deducan del $'E'(,
!ue, adems, persona jurdica con capacidad plena como sujeto de derecho en el plano internacional y
en el nacional de los Estados miem&ros. Los artculos -F9 y -F- del $ratado de la 'omunidad Europea
llegan a las mismas conclusiones. ;lo hay unos matices en el -F- se esta&lece %ue la $'E %ue
tendr la ms amplia jurdica que las legislaciones reconocen a las personas jurdicas y se otorga la
e,clusiva representacin a la 'omisin.
( partir del $ratado de 0ruselas de 98@: las 'omunidades uni!icaron sus instituciones. Dasta la
e,tincin de la 'E'( e,istieron tres organiaciones internacionales dotadas de personalidad jurdica !
"undadas en tres Tratados distintos con instituciones comunes. $ras el $ratado de Lis&oa, e,tinguida la
'omunidad Europea de la Energa (tmica, se atri&uye a la Unin Europea una personalidad jurdica
di!erenciada de sta.
.aturale/a y personalidad 4ur)dica de la Unin Europea tras el *ratado de is$oa
El artculo 9E7 Por el presente $ratado, las (ltas Partes 'ontratantes constituyen entre s una Unin
Europea7, dndole un carcter de una organizacin o entidad. Los dems preceptos del $tulo y del
$UE ha&lan de la naturaleza de la Unin integrada por los Estados, regida por valores y principios
democrticos y dirigida a la realizacin de o&jetivos en el orden interno y e,terno con las reglas
precisas de sus competencias. $am&in regula parcialmente las nstituciones 1$2, las cooperaciones
re!orzadas 1$42 y la accin e,terior de la Unin y su poltica e,terior poltica e,terior de seguridad
com+n 1$42. La Unin Europea no se autoatri&ua personalidad jurdica en su $ratado, ni se la atri&ua
protocolo o tratado posterior. Pero no se puede a!irmar %ue no la tuviera a ning+n e!ecto. =espus del
$ratado de Lis&oa, en su artculo ?/, se esta&lece la Unin tiene personalidad jurdica. (ntes del $L, la
UE podra comprenderse en tres sentidos. 'omo denominaci#n %ue englo&ara el conjunto de
nstituciones, rganos y organismos y el derecho %ue se deriva&a de los $ratados de la UE rganos y
organismos y el derecho %ue se deriva&a de los $ratados de la UE de las 'omunidades Europeas.
Una supraorganiaci#n poltica %ue englo&ara al conjunto de las 'omunidades Europeas y las propias
polticas contenidas en el $UE con un sistema institucional +nico. K como una organiaci#n singular de
marcado carcter intergubernamental$ en re!erencia a la poltica e,terior y de seguridad com+n,
adems de a la policial y judicial.
6uchas de las di!icultades para comprender el conjunto de las organizaciones es de&ido a los muchos
$ratados %ue se crearon. El o&jetivo del $UE era crear una persona jurdica %ue sustituyera a las
m+ltiples personas de =erecho internacional, pero los 5o&iernos de los Estados miem&ros se nega&an
a dar ese paso. <inalmente, adems de en el propio $ratado de Lis&oa, se contempla en el art. HH: del
$<UE, %ue reconoce a la Unin las ms amplia capacidad jurdica en el territorio de la Unin, los
Estados miem&ros.
4olviendo a si la naturaleza de la UE y la 'EE( es supranacional o intergu&ernamental, hay di!icultad
a la hora de encajarlas en una de las dos. ;i el re!erente !uese la poltica e,terior y de seguridad
com+n, por ejemplo, sera intergu&ernamental, pues el competente es el 'onsejo a aduanera, por
ejemplo, regulada en el $ratado de <uncionamiento de la UE, sera supranacional, pues la
competencia es de la Unin Europea, adems de un m&ito competencial en el %ue el $ri&unal de
Austicia tiene plana jurisdiccin. Pero hay otros casos en los %ue se da una sim&iosis entre lo
supranacional y lo intergu&ernamental.
Por ejemplo, en el marco de competencias de accin e,terior, el 'onsejo Europeo, cuando lleva a ca&o
sus !unciones, adoptando acciones comunes o posiciones comunes$ lo hace como organizacin
intergu&ernamental. ;in em&argo, despus del $L el m&ito de la competencia de cooperacin policial
y judicial en materia de lo penal se ha trasladado del $UE al $<UE aprecindose la supranacionalidad.
=e modo %ue no es posi&le una cali!icacin glo&al ni de las polticas ni de las nstituciones ni de los
actos en el conjunto de los $ratados, de acuerdo con los prototipos supranacional o
intergu&ernamental.
Las nstituciones, salvo el 'onsejo Europeo y el 'onsejo %ue en su composicin y !uncionamiento
mani!iestan un sesgo claramente intergu&ernamental, tendran per!iles supranacionales. El Parlamento
8
Europeo es la institucin supranacional por e,celencia. La 'omisin presenta notas tanto
intergu&ernamentales 1propuesta2 como supranacionales 1investidura2, pero su !uncionamiento es de
institucin supranacional. El $ri&unal de Austicia y el de 'uentas, es supranacional. Los actos de la
Unin pueden representarse en una escala gradual seg+n la intensidad mayor o menor de
supranacionalidad. El reglamento sera el tpico acto supranacional, mientras %ue las recomendaciones
%ue dirigen las nstituciones a los Estados miem&ros representaran el grado ms &ajo, se acercan
ms a la de acto intergu&ernamental.
En la Unin y la 'EE( se aprecian caracteres supranacionales e intergu&ernamentales %ue de&ieran
inclinarnos a la conclusin de %ue se trata de organizaciones %ue suponen unos modelos singulares
e%uipara&les a los conocidos previamente y %ue nos conduce a cali!icarlas de organizaciones
internacionales del tipo de las organiaciones interestatales.
+. PRINCIPIOS = O2;ETI5OS DE LA UNIN EUROPEA
Los 3a$o"es1 #"inci#ios & o%<eti3os de $a Unin
Las 'omunidades y la Unin Europea se caracterizaron desde su !undacin por ser organizaciones
presididas por valores democrticos %ue perseguan o&jetivos am&iciosos.
El art. - del $'E tras su re!orma por el $ratado de Pmsterdam diceE %a Comunidad tendr por misi#n
promover$ mediante el establecimiento de un mercado com&n ! de una uni#n econ#mica ! monetaria
mediante la realiaci#n de las polticas o acciones comunes contempladas en los art. ' ! ($ un
desarrollo armonioso$ equilibrado ! sostenible de las actividades econ#micas en el conjunto de la
Comunidad$ un alto nivel de empleo ! de protecci#n social$ la igualdad entre el )ombre ! la mujer$ un
crecimiento sostenible ! no in"lacionista$ un alto grado de competitividad ! de convergencia de
resultados econ#micos$ un alto grado de mejora ! protecci#n del medio ambiente$ la elevaci#n del
nivel ! la calidad de vida$ la co)esi#n econ#mica ! social ! la solidaridad entre los *stados miembros.
;e descri&en los instrumentos a travs de los cuales se de&en llevar a ca&o las misiones y las
misiones mismas. ;on el mercado com+n y la unin econmica y monetaria.
$am&in se aprecia una a&igarrada relacin de o&jetivos de carcter general %ue pretenden asociar y
conciliar la li&ertad y la igualdad o, de otro modo, el mercado y la solidaridad.
El $ratado de Lis&oa ha incrementado los principios %ue lucan en los precedentes. El $. del $UE
e,presa los principios deE igualdad de los ciudadanos* democracia representativa* participacin por los
ciudadanos* y participacin de los parlamentos nacionales en la actividad de la Unin. El principio de
igualdad de los ciudadanos en la Unin es de o&ligado cumplimiento por las instituciones, rganos y
organismos de la Unin.
El principio de democracia representativa tiene varias vertientes. Una se e,presa a travs del
Parlamento Europeo en el %ue los ciudadanos estn directamente representados. Por otro lado, la
representacin indirecta, se e,presa en el 'onsejo Europeo y en el 'onsejo, siendo sus integrantes
je!es de Estado o de 5o&iernos de los Estados miem&ros, ante sus respectivos parlamentos o ante los
ciudadanos. En tercer lugar, las decisiones de la Unin de&en ser tomadas de la !orma ms a&ierta y
cercana posi&le a los ciudadanos.
La participacin de los ciudadanos, a travs de asociaciones representativas de los mismos, suponeE la
posi&ilidad de e,presar e intercam&iar sus opiniones, %ue se mantenga un dilogo a&ierto,
transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil* ser consultados, cuando
sean parte interesada.
La participacin de los parlamentos nacionales con!igura tres gruposE primero, se les encomiendan
tareas de custodia del respeto del principio de su&sidiariedad por las nstituciones de la Unin* en
segundo lugar, participan en la garanta del espacio de li&ertad , seguridad y justicia, as como en los
procedimientos de revisin de los $ratados y en la cooperacin interparlamentaria entre los
Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo* !inalmente, se les reconoce el derecho a ser
in!ormados por las instituciones de los proyectos de actos legislativos, solicitudes de adhesin de
nuevos Estados, en am&os casos de acuerdo con en el Protocolo so&re los cometidos de los
Parlamentos nacionales en la Unin Europea.
La Unin tiene !ijados sus o&jetivos de un modo particular esta&leciendo, por un lado, unos o&jetivos
generales y, por otro, en cada una de las polticas y acciones o&jetivos espec!icos so&re las mismas.
+&a defensa de la democracia
La democracia est en el origen de las 'omunidades Europeas. El $ratado de Pmsterdam hizo una
aportacin !undamental al $UE y al conjunto de las 'omunidades. Esta&leci. %a +ni#n se basa en los
principios de libertad$ democracia$ respeto a los derec)os )umanos ! de las libertades "undamentales
! el *stado de ,erec)o$ principios comunes a todos los *.miembros$ previendo sanciones a %uienes
los violaran. $ras el $L, se pro!undiza en los valores democrticos. Por un lado el reconocimiento de la
9
'arta de los =erechos <undamentales de la Unin Europea y, por otro, la adhesin al 'onvenio
Europeo para la Proteccin de los =erechos Dumanos y de las Li&ertades <undamentales.
El $ratado de la Unin Europea, no slo proclama los valores democrticos, ha previsto la !iscalizacin
y la sancin de las conductas antidemocrticas de los Estados miem&ros.
+&1& Recomendacin derivada de la construccin de un ries%o claro de violacin %rave de los
valores del art)culo + del *UE
Los presupuestos necesarios para la intervencin del 'onsejo son de ndole material y procedimental.
=e&e e,istir propuesta motivada por un tercio de los Estados miem&ros, Parlamento o de la 'omisin,
por mayora de cuatro %uintos y previa apro&acin del Parlamento Europeo. Co se especi!ican los
medios para alcanzar esa constatacin.
+&+& 5uspensin de derechos derivada de la constatacin de la violacin %rave y persistente de
los principios del art)culo + del *UE
El 'onsejo podr a propuesta de un tercio de los Estados miem&ros o de la 'omisin, por unanimidad
y previa apro&acin del Parlamento Europeo, constatar o no la violacin grave y persistente por parte
de un Estado miem&ro, invitando, antes, a ste para %ue presente o&servaciones.
=icha declaracin o resolucin de&e entenderse como una sancin. El art./ $UE, no es preciso en
cuanto al m&ito de la sancin, lmite ni la intensidad de la misma. ; prev la suspensin de los
derechos de voto del representante del go&ierno de dicho Estado en el 'onsejo, pero sin prohi&ir la
asistencia al mismo.
9.- LA ESTRUCTURA DE LA UNIN
La Unin y la 'EE( se sustentan en un sistema de valores y principios, y han sido conce&idas para
alcanzar am&iciosos o&jetivos, para lo %ue los $ratados %ue las constituyen las han dotado de un
conjunto de instituciones, de instrumentos normativos y !inancieros, de un sistema de competencias y
de un sistema jurisdiccional.
Dan sido creadas por un conjunto de Tratados internacionales- dos organiaciones internacionales
dotadas de personalidad jurdica con un &nico sistema institucional$ o marco institucional. =isponen de
un +nico Parlamento Europeo, de un +nico 'onsejoQ au,iliados por una compleja (dministracin o
administraciones y un sistema !inanciero propio.
Las instituciones de la UE y la 'EE( junto con la (dministracin de las mismas ejercen de modo
ordenado el conjunto de competencias que les )an trans"erido los *stados miembros con!orme a los
principios de su&sidiariedad y proporcionalidad. Las competencias van desde la poltica e,terior y de
seguridad com+n, mercado interior, cultura, sanidadQhasta en materia de poltica monetaria.
Para el ejercicio de las competencias disponen de un conjunto de instrumentos jurdicos. reglamentos,
las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictmenes. K en el m&ito del $ratado, para
el ejercicio de las competencias en materia de poltica e,terior y de seguridad com+n, las orientaciones
generales, decisiones 1acciones, posiciones y modalidades de ejecucin2 y cooperaciones
sistemticas.
<inalmente, disponen de un aut/ntico sistema jurisdiccional %ue culmina en el $ri&unal de Austicia de la
UE. ;u !inalidad es garantizar el respeto del =erecho de la U por todos.
'on la entrada del $ratado de la UE en 988H se utilizaron tres pilares para marcar las competenciasE
pilar comunitario$ el de poltica e0terior ! seguridad com&n ! el de la cooperaci#n policial ! judicial en
materia penal. 6s adelante se li%uid ese sistema y se integraron junto a las dems polticas de la
'onstitucin non nata. El $L mantiene el segundo pilar en el $UE y el tercero en el $<UE 1$ratado del
<uncionamiento de la UE2.
Puede a!irmarse, %ue la UE est integrada por dos organizaciones internacionales !undamentadas en
los valores de la democracia, los derechos !undamentales y el Estado de =erecho. La di!erencia ms
importante, respecto de la anterior, es la a!irmacin y e,tensin del sistema de valores y o&jetivos de
los $ratados precedentes y el reconocimiento a la 'arta de los =erechos <undamentales.
10
Leccin 9: LA UNION EUROPEA = LOS ESTADOS >IE>2ROS
1.- E$ #"ocediiento de ad?esin de n!e3os Estados
Est regulada en el art. ?8 $UE. E,ige %ue el Estado candidato re+na una serie de re%uisitos, as como
%ue se someta a un procedimiento %ue prev dos !ases di!erentes.
En primer trmino, slo es posi&le para los *stados1naci#n europeos. Pero no contiene previsiones
ante una descomposicin de un pas en varios Estados, !usin de varios, la integracin de uno no
miem&ro en otro %ue s. ;on lagunas %ue aun%ue no han planteado pro&lemas, podran hacerlo.
Pero tam&in se plantea si el trmino europeo es un concepto geogr!ico o de otro tipo, pues creara
tam&in pro&lemas en cuanto a los lmites. Pero usar otro criterios como el cultural, tampoco lo hace
!cil, o la religinQ El $L ha a!ianzado la idea de e,igir a los candidatos el respeto y la promocin
com+n de los valores del art.- $UE.
En segundo lugar, la solicitud de&e entenderse como adhesin a la UE y a la 'EE(.
En tercer lugar, e,ige el consentimiento unnime de la totalidad de los Estados concernidos y el Estado
%ue solicita adherirse. =e&e procederse por todos los Estados a rati!icar la adhesin de acuerdo con
sus respectivos ordenamientos constitucionales.
La Unin Europea no solo es a&ierta en lo concerniente al n+mero de sus miem&ros, sino, en lo
relativo a la con!iguracin de sus instituciones, competencias y a las tcnicas jurdicas de %ue dispone.
Las instituciones se han incrementado desde sus inicios, al incorporarse a las mismas el 'onsejo
Europeo y el 0anco 'entral Europeo. El Parlamento Europeo es la institucin con ms modi!icaciones
sustanciales y mayor incremento de competencias. La 'omisin Europea, en cam&io, ha su!rido un
ligero retroceso por la irrupcin del 0'E, por la ceracin de la presidencia permanente del 'onsejo
Europeo, la posicin privilegiada del (lto #epresentante de la Unin para (suntos E,teriores y Poltica
de ;eguridad, y la comparticin de su competencia de iniciativa normativa.
Las competencias de la Unin se han visto alteradas desde la creacin de la 'omunidad Europea del
'ar&n y el (cero 1'E'(2. =esde competencias sectoriales como el car&n, las del acero y las del
mercado com+n agrcola se ha llegado a la situacin actual en camino al mercado +nico, el logro de la
unidad monetaria y el avance en polticas de li&ertad y de &ienestar o en la e,terior y de seguridad
com+n. Pero la actual crisis econmica, ha puesto en evidencia %ue las competencias en materia
econmica son insu!icientes para a!rontarla.
En cuanto a las tcnicas jurdicas, el $L est a mitad de los logros alcanzados en la 'onstitucin
Europea non nata y el resultado ha sido una mayor complejidad y con!usin.
Por todo esto, se puede cali!icar a la Unin como organizacin en constante trans!ormacin.
+.-EL ESTATUTO DE LOS ESTADOS >IE>2ROS
La Unin y la 'EE( son organizaciones integradas por Estados nacionales, siendo stos los +nicos
integrantes, pese a la relevancia de los ciudadanos y de los pue&los europeos representados a travs
del Parlamento Europeo.
La paternidad de la Unin se puede deducir de los ciudadanos y de los Estados miem&ros. Pero, la
re!erencia a los ciudadanos es un mero eu!emismo introducido por la 'onvencin Europea, con la
!inalidad de legitimar la gestacin de la 'onstitucin.
Para %ue hu&iesen sido considerados los ciudadanos se ha&ran tenido %ue dar dos circunstancias.
Una, %ue los $ratados hu&iesen sido ela&orados por una asam&lea constituyente elegida por los
ciudadanos con el mandato e,plcito, o implcito, de ela&orar un te,to !undamental !undacional. K dos,
la rati!icacin del te,to !undacional por los ciudadanos en ple&iscito convocado al e!ecto.
La igualdad se ha consagrado en el art ?$UE re!ormado por el $L, aun%ue se contradice por la
di!erencia de peso de los Estados en las nstituciones. Co todos tienen el mismo n+mero de diputados
en el Parlamento Europeo ni los mismos en el 'onsejo. Pero la igualdad se plasma en el derecho de
todos los Estados a un comisario de sus respectivas nacionalidades, a un juez de cada nacionalidad
en el $ri&unal de Austicia y en el $.5eneral. gualmente, en otras instituciones o tcnicas.
Los *stados miembros "undadores de la 'E'(, la 'EE y la 'EE( son (lemania, <rancia, talia,
Dolanda, 0lgica y Lu,em&urgo. 6s adelante se suscri&ieron #eino Unido, rlanda, =inamarca,
5recia, Espa)a y Portugal.
(dems de los "undadores se puede hacer re!erencia a los *stados ad)eridos a la +ni#n. Estaran
todos, e,cepto los seis primeros, %ue son los originarios.
$odos tienen los mismos derechos &sicos. La regla de la igualdad se rompe en algunos casos, en
virtud del principio demogr!ico, %ue no tenerlo en cuenta sera contravenir el principio ms elemental
del sistema democrtico. $odos los Estados miem&ros tienen un representante n el 'onsejo Europeo y
11
en el 'onsejo de 6inistros, y un nacional de cada Estado !orma parte de la 'omisin Europea, del
$ri&unal de Austicia y del $ri&unal de 'uentas. Pero el n+mero de diputados del Parlamento %ue
corresponde elegir a los ciudadanos no es el mismo, ha&indose ponderado el n+mero
correspondiente con la po&lacin de los Estados. =e acuerdo con el $ de Ciza, a (lemania, el ms
po&lado, le corresponden 88 y a 6alta, el menos, : diputados. Entre estas ci!ras se adjudican los
diputados al resto. La po&lacin tam&in se tiene en cuenta para el n+mero de votos, (lemania -8 y
6alta H. <inalmente, se tiene en cuenta determinar el n+mero de miem&ros %ue corresponde a cada
Estado en los 'omits Econmico y ;ocial y de las #egiones. El principio de ponderacin 1o de
proporcionalidad relativa2 opera de modo implcito en otros m&itos como el de la !uncin p+&lica de la
Unin.
El principio de no intervencin
El $L ha introducido el denominado principio de no intervenci#n de la +ni#n en las estructuras poltico1
constitucionales de los *stados miembros. La Unin respeta la identidad nacional de los Estados
miem&ros y las estructuras !undamentales polticas y constitucionales de los mismos, lo %ue incluye la
con!iguracin local y regional de los Estados miem&ros
a cl6usula de se%uridad
La Unin tiene sus lmites sustanciales en cuanto a sus polticas. ;e compromete a respetar las
!unciones esenciales del Estado, en especial las concernientes a la garanta de la integridad territorial,
el mantenimiento del orden p+&lico y la salvaguardia de la seguridad nacional, responsa&ilidad
e,clusiva de cada Estado. Esta clusula da a entender %ue la Unin y la 'EE( son organizaciones de
Estados.
12
Tea @. EL SISTE>A CO>PETENCIAL DE LA UNIN
EUROPEA.
1.- E$ #"inci#io de at"i%!cin
Este principio se proclama en el art. : del $UE 1G99.9 de la 'E2. Las competencias de la UE provienen
de un acto previo de disposicin de los Estados miem&ros. (=E6P;, la UE no tiene competencias
inditas para los Estados miem&ros, sino %ue la atri&ucin de competencias e,ige la e,istencia previa
de las mismas en los Estados, %ue mediante un tratado internacional las trans!ieren a la UE. =os
!ormasE
;ustrayendo por completo la competencia a los Estados 1competencia e,clusiva2
mponiendo lmites al ejercicio de las competencias a los Estados.
Las competencias %ue se atri&uyen a la UE 1en el $UE2 son lmites negativos 1por%ue no se pueden
actuar otras competencias por la UE %ue las adjudicadas por los $ratados2 y lmites positivos 1por%ue
en cada espec!ica atri&ucin se especi!ica la competencia %ue puede ejercerse2.
'onsecuenciaE toda competencia no atri&uida a la UE corresponde a los Estados miem&ros.
'onclusinE
9. La UE solo las competencias %ue le han atri&uido los Estados en los $ratados.
-. La UE act+a dentro de los lmites 1positivos y negativos2 de las competencias atri&uidas.
H. La UE no puede atri&uirse competencias.
(UCRUE esta conclusin de&e ser matizada porE
9. La e,istencia de una clusula de !le,i&ilidad 1art.H:- del $<UE2.
-. La e,istencia de una clusula de !le,i&ilidad interna 1art.-8@ del $<UE2.
H. La posi&ilidad de %ue los o&jetivos de la UE puedan actuar como clusulas ha&ilitantes.
?. La poca claridad de los $ratados a la hora de identi!icar las competencias atri&uidas a la UE.
La c$A!s!$a de *$eBi%i$idad de$ a"t. 9)+ de$ TCUE & s! incidencia en e$ #"inci#io de at"i%!cin.
'onstituye el primer o&stculo para la operatividad plena del principio de atri&ucin.
>'uando se considere necesaria una accin de la Unin en el m&ito de las polticas de!inidas en los
$ratados para alcanzar uno de sus o&jetivos, sin %ue se hayan previsto en ellos los poderes de
actuacin necesarios a tal e!ecto, el 'onsejo adoptar las disposiciones adecuadas por unanimidad, a
propuesta de la 'omisin y previa apro&acin del Parlamento Europeo7.
(s pues, Sse est haciendo un hueco en el $ratado al principio !uncionalista, despus de ha&erlo
negado rotundamente al !ormular el principio de atri&ucinT =os interpretacionesE
G 'onsiderar el art.H:- su&ordinado al principio de atri&ucin.
G ;i consideramos %ue el art.H:- e,cepciona el principio de atri&ucin, estaramos ante una concepcin
!uncionalista, %ue ha postulado durante dcadas %ue las competencias de la UE son !le,i&les, y %ue
tan solo venan determinadas por los o&jetivos o misiones de la UE.
Esta tesis sit+a al =L nternacional en una posicin superior al =L de los Estados 1y en Espa)a se
rechaz de modo e,preso en la 'E2. Las tesis !uncionalistas tuvieron gran acogida en la UE, hasta el
punto de des&ordar el principio de atri&ucin, implcito en el =L de la UE desde sus orgenes.
El a&andono de!initivo del !uncionalismo llega con las matizaciones re!erentes al principio de atri&ucin
introducidas por el art.: del $<UE tras la re!orma del $ratado de Lis&oa, y la jurisprudencia del $ri&unal
de AusticiaE el art.H:- est su&ordinado al principio de atri&ucin 1no como una e,cepcin2.
El apartado - del art.H:- del $<UE garantiza la aplicacin del principio de su&sidiariedad, y a tal !in, la
'omisin de&e advertir 1clusula de advertencia2 a los Parlamentos nacionales las propuestas %ue
sean ejecucin de la clusula de !le,i&ilidad.Pro&lemaE Sse est ha&ilitando a los Parlamentos
nacionales para valorar la aplicacin de la clusula de !le,i&ilidad, o se trata solo de una advertencia
ritualT 1se tratar en otros temas2.(partado H del art.H:- del $<UEE la clusula de !le,i&ilidad no puede
modi!icar la naturaleza de la competencia de la UE cuando el ejercicio de la misma tenga prohi&ida
e,presamente la armonizacin de disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miem&ros.
(rt.-8@E >'uando los $ratados no esta&lezcan el tipo de acto %ue de&e adoptarse, las instituciones
decidirn en cada caso con!orme a los procedimientos aplica&les y al principio de proporcionalidad7.
Es decir, las instituciones en ausencia de un tipo de acto preesta&lecido pueden escoger el %ue sea
ms adecuado al ejercicio de la competencia, a cuyo e!ecto de&ern tener en cuenta su naturaleza
misma de la competencia y el principio de proporcionalidad.
(s, el principio de proporcionalidad cumple una !uncin similar a la %ue desempe)a en el ejercicio de
competencias materiales, es decir, sirve para determinar la intensidad de la intervencin de la UE.
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+ & 9 .Los #"inci#ios de s!%sidia"iedad & #"o#o"ciona$idad.
Dasta el $ratado de Lis&oa, el sistema de competencias de la UE se rega por el principio !uncionalista
1en contraposicin al principio de atri&ucin2, por el cual las competencias de la UE estaran
determinadas por los o&jetivos %ue se atri&uyen a las mismas 1es decir, no ha&ra un elenco detallado
de competencias, sino %ue se !ijaran en &ase a los o&jetivos esta&lecidos2. Este principio genera
diversos pro&lemas, entre ellos la necesidad de modi!icar los tratados para adecuarlos al continuo
desarrollo de la UE. (demsE
a a incompati$ilidad del principio funcionalista con el art& 93 de la 'E&
=el art.8H de la 'E se deriva %ue la atri&ucin de competencias a la UE de&e cumplir un re%uisito
previoE %ue la competencia trans!erida derive de la 'E. El $ri&unal 'onstitucional declar %ue el art. 8H
permite la atri&ucin de competencias derivadas de la 'E, pero no disponer de la 'onstitucin misma,
ni re!ormarla 1esto +ltimo adems re!orzado por el art.8:, %ue prev la revisin constitucional para la
cele&racin de tratados %ue contengan estipulaciones contrarias a la 'E2.
$ a determinacin competencial como se%unda o$4ecin al funcionalismo&
En &ase a la 'E, no se puede trans!erir a una organizacin internacional la competencia para
determinar competencias 1competencia innovativa2, %ue depende e,clusivamente de las 'ortes
5enerales. El =erecho de la UE tampoco es capaz de corro&orar %ue el principio !uncionalista ocupe
un lugar central para e,plicar las competencias de %ue dispone la UE. (s en el =erecho de la UE
vigente regira el principio de atri&ucin, a pesar de %ue su puesta en prctica genere numerosas
di!icultades y haya ha&ido !recuentes vulneraciones del mismo a lo largo de la construccin europea.
El alcance !inal de las competencias, y en consecuencia de las polticas de la UE, precisa del anlisis
de los principios !ormales y de los o&jetivos. Los principios %ue rigen el ejercicio de competencias de la
UE se deducen del art.: del $UEE principio de su&sidiariedad y principio de proporcionalidad.
1& 7resupuesto y 6m$ito de la aplicacin de los principios de su$sidiariedad y proporcionalidad
El principio de su&sidiariedad procede aplicarlo en los m&ito %ue no sean de competencia e,clusiva
de la UE 1el art.H del $<UE indica de modo e,haustivo las competencias e,clusivas de la UE2.
El principio de proporcionalidad, por otro lado, es aplica&le sea cual sea la naturaleza de la
competencia de %ue se trate.
;in em&argo, en lo re!erente al principio de su&sidiariedad, seg+n el Protocolo - ane,o al $<UE, solo
se puede aplicar a los >actos legislativos7 1seg+n el art.-F8 del $<UEE los reglamentos, directivas y
decisiones adoptados por procedimiento legislativo2, es decir, dejando a un lado otros instrumentos
normativos y todos los instrumentos ejecutivos.
6uy pro&a&lemente, la razn de la limitacin del m&ito de aplicacin de los estos dos principios sea la
entrada de los Parlamentos nacionales en la aplicacin de los mismos. K as, tras el $ratado de Lis&oa
se ha producido una considera&le reduccin del m&ito de aplicacin del principio de su&sidiariedad.
+& a su$sidiariedad como control de la suficiencia y eficiencia de la actuacin de la UE
El principio de su&sidiariedad opera tan solo en relacin con competencias atri&uidas a la UE, con
carcter no e,clusivo. Co es, por tanto, un principio %ue sirva para determinar si la UE es o no
competente para dictar un determinado acto. $ampoco tiene por o&jetivo veri!icar si una competencia
atri&uida es ha utilizado dentro de los lmites positivos y negativos determinados por los o&jetivos
genricos y espec!icos %ue rigen el ejercicio de dicha competencia. K tampoco tiene por o&jeto la
veri!icacin de %ue se respetan las reglas internas del ejercicio de competencias 1nstitucin y
procedimientos adecuados2.
PB# EL 'BC$#(#B, la aplicacin del principio de su&sidiariedad tiene lugar a partir del cumplimiento
de los re%uisitos anteriores. Esto esE teniendo la UE una competencia %ue pretende ejercer a travs de
las instituciones competentes y los procedimientos previstos, y dentro de los lmites preesta&lecidos,
se trata de veri!icar a priori la su!iciencia y e!iciencia del acto legislativo.
=e manera %ue la UE de&e acreditar %ue los o&jetivos previstos no pueden alcanzarse por los Estados
miem&ros a travs de sus propias competencias al margen de le Unin 1insu!iciencia2 y %ue si pueden
alcanzarse por la UE 1su!iciencia2. (dems de %ue pueden alcanzarse mejor por la UE %ue por los
Estados miem&ros 1e!iciencia2.
Lo importante es %ue la competencia no puede entenderse al margen de los o&jetivos %ue se
pretenden lograr, sino %ue estos se integran en la competencia misma.
3& os procedimientos de su$sidiariedad y proporcionalidad como con4unto de 4uicios de
oportunidad
Los actos legislativos de&en instrumentarse en una "ic)a %ue incluya los detalles %ue permitan evaluar
el cumplimiento de los principios de su&sidiariedad y proporcionalidad. =e&e incluirE el impacto
"inanciero, y los e"ectos sobre la normativa de los *stados miembros.
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En de!initiva, se de&e poder acreditar %ue la actuacin de los Estados sera insu!iciente, y %ue la
actuacin %ue propone la UE sera su!iciente y e!iciente.
2& a e#clusin del 4uicio de oportunidad como consecuencia de la determinacin de los
*ratados& as competencias de e4ercicio o$li%atorio
Day materias so&ra los %ue el $<UE esta&lece competencia de ejercicio obligatorio$ en cuyo caso se
restringe la aplicacin de los principios de su&sidiariedad y proporcionalidad, y del juicio de
oportunidad.
8& a intervencin de los 7arlamentos nacionales
a2 La transmisin a los Parlamentos nacionales de las propuestas de actos legislativos %ue se dirijan
al Parlamento Europeo y al 'onsejoE
#egla generalE cual%uier proyecto de acto legislativo dirigido al Parlamento Europeo o al 'onsejo, se
de&e transmitir igualmente a los Parlamentos nacionales.
El sistema de transmisin depender del tipo de proyecto de acto legislativo de %ue se trateE
1. Los proyectos de actos legislativos de la 'omisin se transmiten directamente
por esta al mismo tiempo al Parlamento Europeo, al 'onsejo y a los Parlamentos nacionales.
2. Los del Parlamento se transmiten directamente por este a los Parlamentos
nacionales.
3. Los del $ri&unal de Austicia, 0anco 'entral Europea y 0anco Europeo de
nversiones, son transmitidos por el 'onsejo a los Parlamentos nacionales.
b2 %a in"ormaci#n de la Comisi#n a los Parlamentos nacionales.
$ras el $ratado de Pmsterdam, los Parlamentos nacionales se e%uiparan tam&in al Parlamento
Europeo y al 'onsejo, en lo %ue concierne a las o&ligaciones de in!ormacin de la 'omisin de lo %ue
se denomina >documentos7.
=e una parte, la 'omisin de&e transmitirles a los Parlamentos nacionales directamente cuando se
pu&li%uen sus documentos de consulta 1li&ros &lancos, li&ros verdes y comunicaciones2. =e otra parte,
la 'omisin les transmitir a los Parlamentos nacionales al mismo tiempo %ue al Parlamento Europeo y
al 'onsejo el programa legislativo anual$ as como cual%uier otro instrumento de programaci#n
legislativa, y las estrategias polticas.
Este nuevo modelo de in!ormacin entre 'omisin y Parlamentos nacionales tiene como o&jeto %ue los
Parlamentos nacionales puedan controlar la aplicacin del principio de su&sidiariedad.
c2 %a in"ormaci#n del Consejo a los Parlamentos nacionales.
El 'onsejo est o&ligado a comunicar a los Parlamentos nacionales y a los 5o&iernos de los Estados
miem&ros las #rdenes del da ! los resultados de las sesiones del Consejo$ incluidas las actas de las
sesiones del Consejo en las que /ste delibere sobre pro!ectos de actos legislativos.
El o&jetoE %ue los Parlamentos nacionales puedan veri!icar el cumplimiento de los distintos plazos y
dems re%uisitos de las propuestas legislativas.
d2 %a in"ormaci#n del Consejo *uropeo a los Parlamentos nacionales.
'uando se pretenda sustituir la unanimidad por mayora cuali!icada, o sustituir un procedimiento
legislativo especial por el procedimiento legislativo ordinario, antes de la decisin el 'onsejo de&e
in!ormar a los Parlamentos nacionales.
e2 %a in"ormaci#n del Tribunal de Cuentas a los Parlamentos nacionales.
( ttulo in!ormativo el $ri&unal de 'uentas enviar a los Parlamentos nacionales su in!orme anual.
"2 *l dictamen motivado sobre pro!ectos legislativos.
Esto es lo realmente innovador del Protocolo del $<UEE >los Parlamentos nacionales podrn dirigir a
los presidentes del Parlamento Europeo, del 'onsejo y de la 'omisin un dictamen motivado so&re la
con!ormidad de un pro!ecto de acto legislativo con el principio de su&sidiariedad, con arreglo al
procedimiento %ue regula el protocolo so&re la aplicacin de los principios de su&sidiariedad y
proporcionalidad7.
(dems, cuando el proyecto de acto legislativo europeo provenga de un grupo de Estados miem&ros,
del $ri&unal de Austicia, del 0anco 'entral Europeo o del 0anco Europeo de nversiones, el dictamen
motivado ser transmitido por el presidente del 'onsejo a los dems 5o&iernos de los Estados y a las
nstituciones de %ue se trate. Entre el momento de transmisin a los Parlamentos nacionales y la !echa
de inclusin en el orden del da de&ern transcurrir un mnimo de F semanas. (ceptadas e,cepciones
en caso de urgencia. Entre la inclusin en el orden del da y la adopcin, plazo mnimo de 9. das.
g2 %a cooperaci#n interparlamentaria.
El Protocolo prev de modo e,plicito la cooperacin interparlamentaria.
La 'on!erencia de Urganos Especializados en (suntos Europeos 1'B;(;2 puede dirigir in!ormacin al
Parlamento Europeo, al 'onsejo y a la 'omisin so&re prcticas idneas en los Parlamentos
nacionales, si &ien estas no los vincularn ni prejuzgarn su posicin.
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)2 *l Protocolo sobre la aplicaci#n de los principios de subsidiariedad ! proporcionalidad completa el
Protocolo sobre la "unci#n de los Parlamentos nacionales de la +*.
La 'omisin de&e remitir a los Parlamentos nacionales 1al mismo tiempo %ue al 'onsejo y al
Parlamento2 sus propuestas modi"icadas, y el Parlamento y el 'onsejo de&en remitir a los Parlamentos
nacionales sus resoluciones legislativas ! sus posiciones.Lo novedoso es %ue incluye una va de
participacin de los Parlamentos regionales 1en su caso2.
i2 %os e"ectos de los dictmenes motivados adoptados por ma!oras signi"icativas de los Parlamentos
nacionales.
'uando al menos un tercio de los votos %ue corresponden a los Parlamentos nacionales emitan
dictmenes motivados por incumplimiento del principio de su&sidiariedad de un proyecto de acto
legislativo de la UE, la Comisi#n deber volver a estudiar el pro!ecto objetado.
j2 *l control por el Tribunal de Justicia del principio de subsidiariedad$ a instancias de los Parlamentos
nacionales o del Comit/ de las 3egiones.
Los Parlamentos nacionales podrn instar a sus respectivos go&iernos 1de acuerdo con el
procedimiento de cada Estado2, a la presentacin de recursos por incumplimiento del principio de
su&sidiariedad. =os tipos de recursosE
1. nterpuestos por los Estados miem&ros.
2. $ransmitidos por los Estados miem&ros en nom&re de su Parlamento nacional,
o de una cmara del mismo.
42 5inalmente$ en el Tratado de %isboa se legitima al Comit/ de las 3egiones para que pueda
interponer recursos por incumplimiento en relaci#n con actos legislativos para cu!a adopci#n se
requiera su consulta.
6& El principio de proporcionalidad3 diferencias y seme4an/as con el principio de su$sidiariedad
(m&os principios pretenden %ue e,ista una competencia atri&uida a las nstituciones, con unos
procedimientos y lmites !ijados. Pero, mientras %ue el control de su&sidiariedad tiene como !inalidad
permitir el ejercicio de la competencia por la UE, una vez determinada su su!iciencia y e!iciencia, la
aplicacin del principio de proporcionalidad presupone el control previo de su&sidiariedad y se centra
e,clusivamente en la intensidad con %ue de&e utilizarse la competencia comunitaria en los planos
!ormal y material. La di!erencia ms nota&le se aprecia en su m&ito de aplicacinE el principio de
proporcionalidad no es controla&le por los Parlamentos nacionales.
(rt. / del $<UE, principio de coherenciaE %ue no e,istan contradicciones entre las distintas polticas y
acciones de la UE, ni tan poco en su ejecucin. Este artculo de&e considerarse super!luo, en la
medida en %ue es de aplicacin general.
@.- Las co#etencias ate"ia$es de $a UE: !na 3isin de con<!nto
@.1 O%<eti3os :!e "i,en e$ e<e"cicio de $as co#etencias
a& os o$4etivos %enerales
;e aplican a la totalidad de las polticas y acciones, y se proyectan con mayor o menor intensidad
so&re las mismas dependiendo de su naturaleza. Los o&jetivos generales act+an como lmites
positivos y negativos %ue de&en ser tenidos en cuenta por la UE y los Estados miem&ros al ejercer las
competencias atri&uidas en los $ratados. (lgunos de ellosE las li&ertades !undamentales, la no
discriminacin, los derechos !undamentales 1y en particular, la ciudadana2
$& os o$4etivos %enricos y espec)ficos de las pol)ticas y acciones de la Unin
B&jetivos genricosE o&jetivos comunes a un m&ito o a un grupo de polticas 1ejE sera o&jetivo
genrico del mercado interior >un espacio sin !ronteras interiores72
Pero a su vez cada poltica o accin europeas pueden tener objetivos espec"icos. EjE para la poltica
econmica sera >la estrecha coordinacin de las polticas econmicas de los Estados miem&ros7.
c& os o$4etivos transversales de las pol)ticas y acciones de la Unin
B&jetivos transversalesE algunos o&jetivos %ue siendo de carcter singular de una determinada poltica
operan so&re otras polticas de la UE por mandato e,preso de los $ratados. EjE e,igencias en medio
am&iente o proteccin de los consumidores.
Los o&jetivos generales rigen en todo caso, pero ser preciso en relacin con cada poltica o accin
determinar los o&jetivos genricos, singulares o transversales %ue de&en respetar. En todo caso los
o&jetivos suponen lmites positivos y negativos en el ejercicio de las competencias.
@.+. Ti#o$o,-a co#etencia$
( di!erencia del =erecho anterior, el $<UE esta&lece los tipos de competencias de la UE.
(nteriormente el $A'E identi!ic algunas materias como m&itos de competencia e,clusiva de la UE,
mientras %ue cali!ic a la mayora de competencias de la UE como competencias compartidas.
'ompetencias e#clusivas
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(%uellas %ue son e,clusivas de la UE, de modo %ue a la misma le corresponde dictar los actos
legislativos y ejecutivos de carcter vinculante para los destinatarios de las mismas 1nstituciones,
rganos y organismos de la UE, Estados miem&ros y personas !sicas y jurdicas, seg+n los casos.
;on incluyentes para la UE y e,cluyentes para los Estados miem&ros y cual%uier otro operador.
Las normas dictadas por Estados miem&ros en un m&ito de competencia e,clusiva tendrn como
consecuencia %ue sean desplazadas por la normativa de la UE en virtud del principio de primaca.
;in em&argo, esto no signi!ica %ue la norma interna sea derogada, ya %ue esta solo puede ser
derogada por los rganos competentes de =erecho interno.
(nte la inactividad de la UE en el marco de una competencia e,clusiva no puede ser suplida por la
actividad de los Estados miem&ros, %ue lo +nico %ue podrn hacer es interponer un recurso de omisin
ante el $ri&unal de Austicia de la UE.
El $<UE esta&lece @ m&itos de competencia e,clusivaE
1. La unin aduanera.
2. Las normas so&re competencia para el mercado interior.
3. La poltica monetaria de los Estados de la zona euro.
4. La conservacin de los recursos &iolgicos marinos.
5. La poltica comercial com+n.
6. Los acuerdos internacionales.
'ompetencias compartidas& 5u car6cter residual
(%uellas %ue son competencias concurrentes, de tal !orma %ue >Los Estados miem&ros ejercern su
competencia en la medida en %ue la UE no haya ejercido la suya. Los Estados miem&ros ejercern de
nuevo su competencia en la medida en %ue la UE haya decidido dejar de ejercer la suya7. ;o&re una
misma materia la UE y los Estados miem&ros son competentes, y la actuacin ordenada de unos y
otros da como resultado un conjunto armnico %ue regula una materia determinada. $UEE en caso de
%ue concurran competencias compartidas so&re una determinada materia, o &ien legisla la E, o &ien
legislan los Estados miem&ros, pero 1salvo e,cepciones2 no pueden legislar am&os simultneamente.
;in em&argo, el $<UEE soluciones mucho ms complejas y heterogneas.
(dems, el $<UE esta&lece %ue sern de competencia compartida todas a%uellas competencias %ue
los $ratados no cali!i%uen e,presamente como competencias e,clusivas o competencias de apoyo,
coordinacin o complemento. Es decir, cajn de sastre.
=os pro&lemasE
1. El $<UE no dice el plazo %ue tiene la UE para ejercer una competencia 1y en
caso de %ue se aca&e ese plazo, %ue la competencia pueda ser ejercida por los Estados miem&ros2
2. ;e prev %ue los Estados miem&ros puedan ejercer su competencia cuando la
UE deje de ejercer la suya, pero el $<UE no dice nada acerca de cmo la UE de&e indicar %ue deja de
ejercer una competencia.
b2 6mbitos ordinarios de competencia compartida.
1. El mercado interior
2. La poltica social
3. La cohesin econmica, social y territorial
4. La agricultura y la pesca 1con e,clusin de los recursos &iolgicos marinos2
5. El medio am&iente
6. La proteccin de los consumidores
7. Los transportes
8. Las redes transeuropeas
9. La energa
10. El espacio de li&ertad, seguridad y justicia
11. Los asuntos comunes de seguridad en materia de salud p+&lica
c2 6mbitos e0traordinarios de competencia compartida.
En algunos m&itos no opera la e,clusin de la actuacin de los Estados cuando haya actuado
previamente la UE. Estos s son, propiamente, m&itos de competencia compartida en %ue son
compati&les la competencia de la UE y de la de los Estados miem&ros.
1. Pm&itos de la investigacin, el desarrollo tecnolgico y el espacio.
2. Pm&itos de la cooperacin para el desarrollo y de la ayuda humanitaria.
17
;e produce una autntica comparticin de competencias entre la UE y los Estados miem&ros, aun%ue
no se esta&lecen reglas espec!icas para solucionar los con!lictos entre normas de la UE y de los
Estados miem&ros 1salvo el principio de primaca2.
d2 6mbitos residuales de competencias compartidas.
Las competencias %ue no hayan sido cali!icadas e,presamente anteriormenteE sern competencias
compartidas.
d& 'ompetencias de coordinacin de las pol)ticas econmicas9 de empleo y social
El $<UE prescri&e %ue los Estados miem&ros de&en coordinar su polticas econmicas y de empleo,
atri&uyendo a la UE la competencia de coordinacin de dichas polticas.
(un%ue, la UE no tiene en materia de empleo las !acultades e,traordinarias de coordinacin %ue tiene
en poltica econmica.
e& 'ompetencias de apoyo9 coordinacin o para completar la accin de los Estados miem$ros&
El $<UE agrupa los m&itos en los %ue la UE puede realizar una accin de apoyo, coordinacin o
complemento. ;eranE
1. La proteccin y mejora de la salud humana
+. La industria
9. La cultura
@. El turismo
). La educacin, !ormacin pro!esional, juventud y deporte
8. La proteccin civil
.. La cooperacin administrativa
Estos m&itos, salvo algunas e,cepciones, podran denominarse competencias compartidas en sentido
estricto, ya %ue en el mismo m&ito conviven competencias de la UE y de los Estados miem&ros.
f& 'ompetencias en el 6m$ito de la pol)tica e#terior y de la se%uridad com(n&
El $<UE no se re!iere a la poltica e,terior y de seguridad com+n, ya %ue esta poltica se regula en el
$UE.
$ras el $ratado de Lis&oa se ha li%uidado el sistema de pilares y agrupado las competencias en
materia de accin e,terior en el $<UE, %ue integra competencias de di!erente naturaleza 1e,clusivas,
de coordinacin2 y en el $UE, competencias espec!icas del tipo de la >poltica e,terior y de seguridad
com+n7, %ue se pueden seguir denominando polticas de naturaleza intergu&ernamental.
;alvo contadas e,cepciones, las competencias de la UE son las mismas %ue las anteriores al $ratado
de Lis&oa.
18
Leccin ): $a Ci!dadan-a & $os De"ec?os *!ndaenta$es en UE
Tea 1 - LOS DERECDOS *!ndaenta$es en $a UE: E3o$!cin ?ist"ica
=esde el !inal de la ;egunda 5uerra 6undial comenz la universalizacin de los derechos
!undamentales y las li&ertades p+&licas, en Europa se recuper el espritu de la revolucin !rancesa.
El art.9@ de la =eclaracin de los =erechos del Dom&re y del 'iudadano e,presa&aE Toda sociedad
en la cual la garanta de los derec)os no est/ asegurada$ ni determinada la separaci#n de los poderes$
carece de constituci#n. Esta rotunda negacin contiene una a!irmacin !undamental para entender la
historia de Europa y la centralidad de los derec)os "undamentales en la concepci#n misma de
nuestros sistemas polticos. Los sistemas polticos regidos por el constitucionalismo democrtico se
caracterizan por estar construidos so&re tres pilaresE la so&erana popular, el de la proclamacin y
de!ensa de los derechos !undamentales y el de la divisin de poderes.
$ranscurridos ms de dos siglos desde el inicio de la #evolucin <rancesa y particularmente desde la
desaparicin de la U#;;, se considerar %ue las constituciones, para serlo, tienen %ue consagrar y
garantizar una ta&la de derechos !undamentales y li&ertades p+&licas. =e nuevo parece ha&er
retornado del sue)o de la li&ertad %ue !ormulara 0enjamn <ranVlinE ,onde )a! libertad$ all est mi
patria
Los occidentales somos tri&utarios de la #evolucin <rancesa, y en esa medida !orma parte de
nuestras concepciones %ue la mejor de las organizaciones polticas pasa por la democracia en su
!orma de constitucin %ue consagra y garantiza los derechos !undamentales y las li&ertades p+&licas.
Cos representamos como sujetos de derechos !undamentales y li&ertades p+&licas, hasta el punto de
%ue no seramos capaces de reconocernos sin ellos.
Pero estas ideas no se e,panden universalmente. Por un lado, ha&lar de derechos humanos,
particularmente de derechos civiles y polticos, en el inmenso imperio del ham&re y la po&reza %ue es
una gran mayora, es puro eu!emismo. Por otra parte, la identi!icacin de Bccidente con el mundo de
origen cristiano, cuyos valores no coinciden ni con el slam ni con las religiones orientales. El mundo
islmico ha ela&orado varios documentos alternativos a la =eclaracin Universal, pero ninguno ha
entrado en vigor, como si !uese un contraGsm&olo a sta.
La universalizacin de los derechos humanos precisa esta&lecer unas nuevas &ases en las relaciones
internacionales, en %ue un o&jetivo sea la erradicacin de la po&reza y la injusticia* la devolucin de la
dignidad a esa inmensa mayora de hom&res y mujeres %ue viven en la mayor de las indignidades.
En un perodo marcado por la =eclaracin Universal de los =erechos Dumanos se produjo la !irma del
$ratado 'onstitutivo de la 'omunidad del 'ar&n y del (cero.Las sucesivas re!ormas del $ratado de la
'omunidad Econmica Europea e,tendieron la actividad del conjunto de organizaciones %ue
conocemos como Unin Europea hasta el punto %ue puede re!erirse a las mismas como
organizaciones internacionales generales.
El proceso de trans!ormacin de las 'omunidades se plasmar en los te,tos de los $ratados. ;er
e,plcito su carcter democrtico en el prem&ulo del (cta Mnica Europea, en %ue uno de los motivos
es promover conjuntamente la democracia$ basndose en los derec)os "undamentales recogidos en
las Constituciones ! le!es de los *stados miembros$ en el Convenio para la Protecci#n de los
,erec)os 7umanos ! de las %ibertades 5undamentales ! en la Carta 8ocial *uropea$ en particular la
libertad$ la igualdad ! la justicia social. Posteriormente el $ratado de Pmsterdam esta&leceE la +ni#n
se basa en los principios de libertad$ democracia$ respeto a los derec)os )umanos ! de las libertades
"undamentales ! el *stado de ,erec)o$ principios que son comunes a los *stados miembros.
(ntes de la entrada en vigor del $ratado de Lis&oa no dedicaron, con la salvedad de la ciudadana,
ninguno de sus ttulos o partes a los derechos !undamentales. (un%ue s se consagren. 'on la
re!orma introducida, se consagra la igualdad entre el hom&re y la mujer 1art.-2* se proh&e la
discriminacin por razn de nacionalidad 1art.9-2* se proh&e la discriminacin por motivos de se,o, de
origen racial o tnico, religioso o conviccin, discapacidad, edad u orientacin se,ual 1art.9H2* el
derecho a circular y residir li&remente en el territorio de los Estados miem&ros, a ser elector y elegi&le
en las elecciones municipales y en las elecciones al Parlamento Europeo, a la proteccin diplomtica y
consular y al derecho de peticin, etcQ Es muy injusti!ica&le la ausencia, desde sus inicios, de los
derechos !undamentales en un =erecho comunitario. Por otra parte, el $A'E, &ien poda ha&er
innovado en esa materia e,trayendo del propio =erecho comunitario principios interpretativos %ue le
condujeran a la incorporacin de los derechos !undamentales al mismo.
( partir de la sentencia del 9- de noviem&re de 98@8 el $A'E vendr a conciliar el carcter autnomo
del =erecho comunitario con la consideracin de los derechos !undamentales como >parte integrante
de los principios generales del =erecho, cuya o&servancia asegura el $ri&unal de Austicia, de&e ser
19
garantizada en el marco de la estructura y de los o&jetivos de la 'omunidad7. =e no ha&er construido
el $ri&unal de Austicia una doctrina jurisprudencial so&re los derechos !undamentales, los a!ectados por
normas o actos comunitarios podran invocar dichos derechos ante el juez nacional %ue se vera
incumpliendo el principio de primaca del =erecho comunitario. Esta jurisprudencia se re!lej en el art.
< del $UE y despus en el art. @ del $(. Pero tena una do&le lectura. Por un lado, se deducira %ue los
derechos !undamentales de&en ser respetados > tal y como se garantizan en el 'onvenio Europeo
para la Proteccin de los =erechos Dumanos y de las Li&ertades <undamentales !irmado en #oma el ?
de noviem&re de 98:.7. Es decir, %ue supondra una vinculacin voluntaria y unilateral al mismo. Por
otra parte, dice, dicho artculo, %ue la UE respetar los derechos !undamentales >tal y como resultan de
las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miem&ros como principios generales del
=erecho 'omunitario7 teniendo un nivel di!erente de proteccin %ue e,igira la constatacin de %ue se
da una tradicin com+n como condicin sine qua non y su tratamiento como principios generales.
La situacin previa al $ratado de Lis&oa no deja&a de presentar lagunas, %uie&ras y contradicciones, y
e,iga el reconocimiento e,plcito y claro de los derechos !undamentales en la UE. Esto es lo %ue llev
a ca&o la 'onstitucin Europea non nata %ue incorpor a su te,to la 'arta de los =erechos
<undamentales de la Unin Europea ela&orada por una 'onvencin %ue proclamada por el
Parlamento, el 'onsejo y la 'omisin en diciem&re de -....
El $ratado de Lis&oa, ela&orado en lugar de la 'onstitucin, no ha supuesto, en lo relativo a los
derechos !undamentales, ning+n retroceso. (l contrario, ha supuesto un gran avance, ya %ue adems
de reconocer a la 'arta el mismo valor jurdico %ue a los $ratados prescri&e, de modo ta,ativo, la
adhesin de la Unin al convenio Europeo para la Proteccin de los =erechos Dumanos y de las
Li&ertades P+&licas. (un%ue ha&r %ue esperar a conocer las condiciones, de no desvirtuarse, ser
posi&le la uni!icacin de la interpretacin de los derechos !undamentales en la Unin y en los Estados
miem&ros como consecuencia de la sumisin a la jurisprudencia del $ri&unal de =erechos humanos de
Estras&urgo.
+ - LA CIUDADANEA DE LA UNIN
La primera vez %ue se trata la idea de la ciudadana de la Unin !ue gracias al $ratado de la Unin
Europea en 988- %ue re!orm el $'E incorporando al mismo la ciudadana de la Unin 1(rt.9/ a --2.
(nteriormente en noviem&re de 988H, las nstituciones de las 'omunidades ha&an iniciado la
con!iguracin de ciertos derechos, podemos destacarE la #esolucin de los #epresentantes de los
5o&iernos de los Estados miem&ros de las 'omunidades Europeas, un pasaporte &asado en un
modelo 1=irectivas %ue se anticiparon cerca de H a)os a la entrada en vigor del $UE2
El concepto de ciudadano de la Unin Europea, podemos encontrarlo en el (rt.-..9 $<UE 1antiguo
(rt.9/ $'E2 Fse"A ci!dadano de $a Unin toda #e"sona :!e ostente $a naciona$idad de !n
Estado ie%"oF y F$a ci!dadan-a de $a Unin se aGade a $a ci!dadan-a naciona$ sin s!stit!i"$aF.
;e pueden deducir de este precepto dos conclusionesE
9. la ad%uisicin del status %ue comporta la ciudadana de la Unin deriva de status de
nacional de un Estado miem&ro. Esto es, una persona %ue ostenta previamente el status de nacional
de un Estado miem&ro lo ad%uiere de modo automtico 1status vinculado2.
-. la ad%uisicin de la ciudadana de la Unin no sustituye a la ciudadana nacional, sino
%ue la completa.
=e ah %ue, se a)adan los derechos y las o&ligaciones %ue operan en el m&ito de la UE.
En de!initiva, la 'iudadana de la Unin sigue a la ciudadana nacional a la %ue est su&ordinada. Los
derechos y las o&ligaciones de los ciudadanos de la Unin, derivan no solo de las e,presas del $<UE
y de la 'arta, sino tam&in del =erecho de la Unin.
Podemos encontrar dentro del $itulo 4 de la 'arta, no solo los derechos de la ciudadana sino tam&in
derechos %ue no son e,clusivos de los ciudadanos europeos, a sa&erE derecho a la &uena
administracin* el derecho de acceso a los documentos de la Unin , el derecho de acceso al =e!ensor
del Pue&lo, y el derecho de peticin al Parlamento Europeo.
E$ de"ec?o a ci"c!$a" & "esidi" $i%"eente en e$ te""ito"io de $a Unin
En el (rt.-9 de $<UE y en el (rt., ?: de la 'arta el derecho a circular y a residir li&remente en el
territorio de la Unin 1dos derechos di!erentes2. El primero, no e,isten !ronteras ni aduanas interiores.
Esto es, la posi&ilidad de %ue los ciudadanos de la Unin se desplacen por cual%uier medio li&remente
por el territorio 1los +nicos o&stculos, los naturales2. El segundo, el derecho %ue ostentan los
ciudadanos europeos, al poder esta&lecer la residencia en cual%uier Estado miem&ro, di!erente del %ue
es nacional.
Estos derechos no se han con!igurado como un derecho incondicionado, con esto se %uiere decir %ue
son derechos %ue se podran llegar a limitar por motivos e,cepcionales. Los Estados miem&ros siguen
20
considerando competencias en esta materia.
La ;entencia 9/ de septiem&re de -..-, tiene una e,cepcional importancia para interpretar el (rt.-9
del $<UE 1(rt.9F $'E2, se deriva del derecho de los ciudadanos europeos a residir en cual%uier
Estado miem&ro, aun%ue no dis!rute del derecho de residencia derivado de la condicin de
tra&ajadores inmigrantes.
En de!initiva, e,istiendo la posi&ilidad de %ue esta&lezcan lmites y condiciones para el ejercicio del
derecho de los ciudadanos europeos a circular y residir li&remente por el territorio de la Unin.
;e ha apro&ado antes de la entrada en vigor del $ratado de Lis&oa, la =irectiva en -..?JHFJ'E del
Parlamento Europeo y del 'onsejo, -8J.?J-..?,relativa al derecho de los ciudadanos de la Unin y de
los miem&ros de sus !amilias a circular y residir li&remente en el territorio de los Estados miem&ros por
lo %ue se modi!ica el #eglamento 'EE 9@9-J@F y se derogan las varias =irectivas. La =irectiva
-..?JHF 1en vigor el H. de a&ril de -..?2 no solo una re!undicin y sistematizacin de un conjunto de
directivas relativas a la li&re circulacin y residencia, antes re!erido, tam&in ha incorporado
parcialmente la jurisprudencia en materia del $ri&unal de Austicia.
E$ de"ec?o a$ s!*"a,io acti3o & #asi3o en $as e$ecciones a$ Pa"$aento E!"o#eo & en $as
e$ecciones !nici#a$es
Los ciudadanos europeos tienen derecho al su!ragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento
Europeo y en las elecciones municipales, mismas condiciones %ue los nacionales del Estado donde
residan, (rt. --$<UE y (rt. H8 y ?. de la 'arta. Esto es, los ciudadanos ejercen los mismos derechos
1mencionados anteriormente2 supeditados al ordenamiento jurdico del Estado donde residan y en igual
de condiciones %ue los nacionales de dicho pas, con la e,cepcin de a%uellos supuestos %ue se
puedan introducir por la va del (rt.-- del $<UE %ue prev en am&os tipos de elecciones, %ue el
'onsejo, por unanimidad y con!orme a un procedimiento legislativo especial, ha&iendo previamente
consultado al Parlamento Europeo >modalidades7 %ue >podrn esta&lecer e,cepciones cuando as lo
justi!i%uen pro&lemas espec!icos de un Estado miem&ro7. En la actualidad, rigen las condiciones, el
derecho electoral, %ue para el ejercicio del derecho rige en el Estado miem&ro en %ue se ejerce el
derecho. El $'E previo en su (rt.98. 1ahora (rt. --H del $<UE2 la posi&ilidad de %ue se apro&ar una
legislacin uni!orme para todos los Estados miem&ros %ue, para entrar en vigor, deca el citado
artculo, se recomendar a los Estados miem&ros su adopcin, de con!ormidad con sus respectivas
normas constitucionales. En esta materia, no se ha ido ms all de la adopcin del (cta relativa a la
eleccin directa de representantes del Parlamento Europeo %ue llev a ca&o una muy limitada
uni!icacin de los ordenamientos jurdicos de los Estados miem&ros.
E$ de"ec?o a $a #"oteccin de $as a!to"idades di#$oAticas & cons!$a"es
Los ciudadanos europeos tienen derecho, de acuerdo con el artculo -H del $<UE, a la proteccin de
las autoridades diplomticas y consulares de otros Estados miem&ros en terceros pases di!erentes al
de su nacionalidad, cuando el Estado miem&ro de su nacionalidad no tenga representacin en el tercer
Estado concernido 1un avance considera&le en relacin con el (rt.-. del $'E2. El artculo -H del $<UE
prev %ue los Estados miem&ros adopten las disposiciones internas necesarias para el ejercicio del
derecho, y %ue llevan a ca&o negociaciones internacionales para garantizar dicha proteccin. (dems,
el (rt.-H del $<UE contempla la posi&ilidad de %ue el 'onsejo, con arreglo a un procedimiento
legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo, pueda adoptar directivas con el !in de
esta&lecer las medidas %ue considere apropiadas para !acilitar el ejercicio del derecho.
E$ de"ec?o de #eticin ante e$ Pa"$aento E!"o#eo & e$ de"ec?o a di"i,i"se a $as instit!ciones1
",anos & o",anisos de $a Unin
'onsagra el derecho de los ciudadanos europeos a !ormular peticiones al Parlamento Europeo, a
dirigirse al =e!ensor del Pue&lo y a las instituciones, rganos y organismos de la Unin, as como a
o&tener una respuesta en las lenguas o!iciales de la Unin 1(rt.-? del $<UE2. El apartado ? del artculo
?9 de la 'arta, reconoce el derecho a dirigirse a las instituciones
Los de"ec?os a $a %!ena adinist"acin1 a$ acceso a doc!entos & a soete" $os casos de a$a
adinist"acin a$ De*enso" de$ P!e%$o
La ela&oracin del $ratado de Lis&oa, resultado del !racaso del proceso de rati!icacin de la
'onstitucin Europea, puede ser una de las causas de %ue los derechos de ciudadana en el $<UE no
sean coincidentes con los %ue se regulan como tales por la 'arta. (l margen de lo previsto en el $<UE
el artculo ?9 de la 'arta ha creado el derecho a la &uena administracin* el artculo ?- ha creado el
derecho de acceso a los documentos* y el derecho a recurrir al =e!ensor del Pue&lo previsto en $<UE
ha sido modulado por el artculo ?H.
a)& El derecho a la $uena administracin (,rt& 21de la 'arta)
En este precepto este derecho se ha !ormulado como un derecho complejo o integrado por otros
derechos, algunos de los cuales !iguran en otros preceptos tanto en $<UE como en el $'E. =icho
21
derecho consisteE
a. $oda persona tiene derecho a %ue las instituciones, rganos, organismos de la Unin traten sus
asuntos imparcial y e%uitativamente dentro de un plazo razona&le 1apartado 92. Este derecho a su vez
incluyeE
(pdo. 9 aE el derecho de toda persona a ser oda antes de %ue se tome en contra suya una medida
individual %ue le a!ecte des!avora&lemente.
(pdo. 9 &E el derecho a acceder al e,pediente %ue le concierna, dentro del respeto de los intereses
legtimos de la con!idencialidad y del secreto pro!esional y comercial.
(pdo. 9 cE la o&ligacin %ue incum&e a la (dministracin de motivar sus decisiones
&. $oda persona tiene derecho a la reparacin por la Unin de los danos causados por sus
instituciones o agentes en el ejercicio de sus !unciones, de acuerdo con los principios generales
comunes a los derechos de los Estados miem&ros 1apartado H2.
c. $oda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas o!iciales de
la Unin y de&er reci&ir una contestacin en esa misma lengua 1apartado?2.
Estos derechos de las personas, se reconocen en nuestro ordenamiento jurdico interno y en el
=erecho de la Unin por virtud de la Aurisprudencia del $ri&unal de Austicia. =e esta !orma, el $A
consagro como principio general de =erecho la &uena administracin. En lo relacionado con la
o&ligacin de motivar a la (dministracin esta o&ligacin se deduce del vigente artculo -8@ del $<UE,
antes -H del $'E. =estacar tam&in %ue el derecho %ue se contiene en el apartado H del (rt. ?9 de la
'arta se corresponde al (rt.H?. del $<UE 1antes (rt.-FF del $'E2.
$) El derecho de acceso a los documentos (,rt& 2+ de la 'arta)
El antecedente de este precepto se encuentra en el (rt. -:: del $'E, actual (rt.9:.H del $<UE. Es un
derecho del %ue son titulares los ciudadanos europeos y las personas !sicas y jurdicas %ue residan o
tengan un domicilio social en un Estado miem&ro, estando o&ligados a soportar el ejercicio del derecho
de las instituciones, rganos y organismos de la Unin.
c) El derecho a someter los casos de mala administracin de las instituciones y or%anismos de
la Unin al :efensor del 7ue$lo (,rt& 23 de la 'arta)
;on titulares de este derecho tanto los ciudadanos como personas !sicas o jurdicas %ue residan o
tengan un domicilio social en un Estado miem&ro 1antecedente de este preceptoE (rt.98: del $'E,
ahoraE (rt.--F del $<UE dedicado al =e!ensor del Pue&lo2.
9 - LA CARTA DE LOS DERCDOS CUNDA>ENTALES DE LA UNIN EUROPEA
1. La nat!"a$e/a de $a Ca"ta
El 'onsejo de Europa 1junio de 98882 adopto la decisin de ela&orar una 'arta de =erechos
<undamentales de la Unin Europea, justi!icada por la evolucin de la Unin >%ue permita de los de
mani!iesto ante los ciudadanos de la Unin la importancia so&resaliente de los derechos
!undamentales y su alcance7. Para poder realizar este proyecto se prescinde del marco de
con!erencias intergu&ernamentales y se crea una nueva modalidad denominada 'onvencin integrada
porE Ae!es de Estado y 5o&ierno y del Prescndete de la 'omisin Europea, por miem&ros del
Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales, o&servadores del $ri&unal de Austicia, la opinin
de representantes del 'omit Econmico y ;ocial, del 'omit de las regiones, de grupos sociales y de
e,pertos. El 'onsejo de $ampere 1octu&re de 98882 despus del 'onsejo de Ciza, concretara la
composicin de la 'onvencin integrada por @- miem&rosE
a. 9: representantes de los Ae!es de Estado y de 5o&ierno.
b. 9 representante del Presidente de la 'omisin.
c. 9@ diputados europeos.
d. H. diputados de los parlamentos de los Estados miem&ros.
e. - representantes del $A'E.
f. - representantes del 'onsejo de Europa.
En 'onsejo Europeo de Ciza, el 'onsejo, el Parlamento Europeo y la 'omisin, proclamaron
conjuntamente la 'arta de los =erechos <undamentales de la Unin Europea.
La 'arta, !ue proclamada por las instituciones europeas en Ciza,en el 'onsejo de 'olonia se
especi!ic %ue primero procede la proclamacin solemne de la 'arta y, con posterioridad, ha&r %ue
estudiar si de&e incorporarse a los $ratados W y, en caso a!irmativo, de %u modo ha de hacerse X. =e
lo %ue se deduce %ue la 'arta para sus !irmantes no integra&a los $ratados.
Las nstituciones !irmantes de la misma tenan %ue someterse a la 'arta en el ejercicio de sus
respectivas actividades y, en particular al apro&ar actos comunitarios. 'uestin di!erente era la de
garantizar el $ri&unal, siguiendo las pautas %ue sirvieron para construir su doctrina so&re los derechos
22
!undamentales, hu&iera contri&uido, de nuevo, a la construccin del =erecho de la Unin Europea
e,igiendo a las nstituciones, o lo %ue es lo mismo, garantizando a los ciudadanos europeos el
cumplimiento por las nstituciones de la 'arta de los =erechos <undamentales de la Unin Europea.
;in em&argo, la 'arta de los =erechos <undamentales de la Unin se incorpor a la 'onstitucin
Europea no nata, como Parte segunda de la misma 1(rts. G@9 a G99?2. <inalmente, la circunstancia
de %ue la 'onstitucin Europea no llegara a &uen !in no a!ect a la 'arta, adaptada en Estras&urgo el
9- de diciem&re de -../, ya %ue el $ratado de Lis&oa, !irmado el 9H de diciem&re de -../, modi!ic el
(rt.@ del $UE en el sentido de reconocer a la 'arta el mismo valor jurdico %ue a los $ratados.
+. E$ contenido de $a Ca"ta
La 'arta, una vez adaptada en Estras&urgo, consta de un Prem&ulo divididos en 4 $tulosE
T-t!$o I, inviola&ilidad de $a di,nidad humana %ue de&er ser respetada y protegida, el derecho a la
vida, el derecho a la integridad !sica y ps%uica de la persona y asimismo proh&e la tortura, las penas
y tratos inhumanos o degradantes, la esclavitud, el tra&ajo !orzado y la trata de seres humanos.
T-t!$o II. El derecho a la $i%e"tad & a $a se,!"idad, el respeto a la vida privada y !amiliar, la proteccin
de datos de carcter personal, el derecho a contraer matrimonio y a !undar una !amilia, la li&ertad de
pensamiento, de conciencia y de religin, la li&ertad de e,presin e in!ormacin, la li&ertad de reunin
y de asociacin, la li&ertad de las artes y de las ciencias, el derecho a la educacin, la li&ertad
pro!esional y el derecho a tra&ajar, la li&ertad de empresa, el derecho a la propiedad, el derecho de
asilo y la proteccin en caso de devolucin, e,pulsin y e,tradicin.
T-t!$o III. La i,!a$dad1 consagra la igualdad ante la ley, la no discriminacin, la diversidad cultural,
religiosa y lingYstica, la igualdad entre hom&res y mujeres, derechos del menor, derechos de las
personar mayores e integracin de las personas discapacitadas.
T-t!$o I5. So$ida"idad1 y consagra los derechos a la integracin de las personas discapacitadas, a la
in!ormacin y consulta de los tra&ajadores en la empresa, a los derechos a la negociacin y de accin
colectiva, de acceso a los servicios de colocacin, a la proteccin en caso de despido injusti!icado, y a
condiciones de tra&ajo justas y e%uitativas. Proh&e el tra&ajo in!antil y protege a los jvenes en el
tra&ajo* a la garanta de la proteccin de la !amilia y la vida pro!esional* la seguridad social y la ayuda
social* a la proteccin de la salud* al acceso a los servicios de inters econmico general* a la
proteccin del miedo am&iente* y a la proteccin de los consumidores.
T-t!$o 5. Ci!dadan-a1 e incluye los derechos a ser elector y elegi&le en las elecciones al parlamento
Europeo, a ser elector y elegi&le en las elecciones municipales, a la &uena administracin* al acceso a
los documentos, al acceso al =e!ensor del pue&lo, el derecho de peticin, la li&ertad de circulacin y de
residencia y la proteccin diplomtica y consular.
T-t!$o 5I. ;!sticia y consagra los derechos a la tutela judicial e!ectiva y a un juez imparcial, a la
presuncin de inocencia y derechos de la de!ensa, a los principios de legalidad y proporcionalidad de
los delitos y las penas, y el derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el
mismo delito.
;e da una coincidencia considera&le entre el elenco de derechos de la 'arta y las proclamaciones de
derechos !undamentales de los Estados miem&ros de la Unin. ;i comparamos la 'arta con el $tulo
Primero >=e los derechos y de&eres !undamentales7 de la 'onstitucin Espa)ola de 98/F, desde la
perspectiva de los derechos consagrados apenas se encuentran di!erencias, al margen de los
derechos %ue corresponden a la ciudadana, y entre ellos el derecho a una &uena administracin.
=i!erencias nota&les se encuentran en el tratamiento jurdico %ue se da a los derechos.
La 'arta ha entrado en vigor en un conte,to en %ue todos los Estados miem&ros han consagrado y
garantizado el respeto a los derechos !undamentales en sus te,tos constitucionales y, a su vez, todos
los Estados miem&ros han suscrito el 'onvenio de #oma de 98:.. (s, el m&ito de aplicacin de la
'arta alcanza, de acuerdo con el
El (rt.:9 de la 'arta, se dirige a las instituciones, rganos y organismos de la Unin a)ade >dentro del
respeto del principio de su&sidiariedad7, lo %ue tiene di!icultades de compresin. ;e esta&lecer %ue la
'arta no crea nuevas competencias, ni modi!ica estas o a las misiones %ue tiene la Unin de acuerdo
con los $ratados.
En e!ecto, los (rts. - del $UE y del $'E, antes de la re!orma llevada a ca&o por el $ratado de Lis&oa,
ya apunta&an a la consideracin de los derechos !undamentales como o&jetivos o misiones de la
Unin. La invocacin de la ciudadana o del espacio de la li&ertad, seguridad y justicia 1(rt.- $UE2, o la
igualdad
La 'arta a&orda en su (rt.:-.H, una cuestin capital, las relaciones entre la 'arta y el 'onvenio
Europeo para la Proteccin de los =erechos Dumanos y de las Li&ertades <undamentales hecho en
#oma en 98:., en la misma lnea en %ue el (rt.9..- de la 'onstitucin Espa)ola de 98/F. Esto es, los
derechos %ue reconoce la 'arta, tendrn igual sentido y alcance %ue los derechos garantizados por el
23
'onvenio Europeo, esto no impedir %ue el =erecho de la Unin conceda una proteccin ms e,tensa.
El (rt. :H de la 'arta introduce una norma de un inters e,cepcional, esta es %ue las disposiciones de
las 'arta no pueden, en ning+n caso, interpretarse de modo limitativo o lesivo de derechos
!undamentales reconocidos previamente por la Unin Europea, el =erecho nternacional, los convenios
internacionales en la materia suscritos por la Unin, la Unin o los Estados miem&ros =erechos
Dumanos y de las Li&ertades P+&licos.
La 'arta, tal y como !ue ela&orada, no soluciona&a el pro&lema de mayor alcance derivado de las
relaciones de la misma con el 'onvenio de #oma de 98:., esto es, la aceptacin de la jurisdiccin del
$ri&unal Europeo de =erechos Dumanos. =e no aceptarse la jurisdiccin de dicho $ri&unal se puede
producir la paradoja de %ue las sentencias de los jueces y tri&unales nacionales %ue apli%uen el
=erecho de la Unin puedan residenciarse, cumplidos los re%uisitos al e!ecto, ante el citado $ri&unal
de Estras&urgo, mientras %ue las sentencias del $ri&unal de Austicia de la Unin Europea no podran
residenciarse ante el citado $ri&unal de Estras&urgo, lo %ue no parece razona&le. Por ello, como
!inalmente ha prescrito el $ratado de Lis&oa, %ue la Unin suscri&iera el 'onvenio de #oma de 98:..
=e modo %ue los ciudadanos europeos, proteccin de los derechos !undamentales reconocidos en la
'arta, ya provenga la vulneracin de los mismos del derecho interno de los Estados miem&ros, o del
=erecho de la Unin.
La 'arta no ha creado procedimiento alguno al margen de los ya e,istente en el =erecho de la
Unin.En lo %ue concierne a las vulneraciones de los derechos !undamentales por los Estados
miem&ros, cuando apli%uen el =erecho de la Unin, los procedimientos para hacer valer los derechos
!undamentales sern los previstos en los di!erentes ordenamientos nacionales.
@ - LA GARANTEA DE LOS DERECDOS CUNDA>ENTALES
La 'arta de los =erechos <undamentales de la UE no clasi!ica los derechos y li&ertades en categoras
y, por tanto, no otorga garantas de di!erente naturaleza a los derechos %ue consagra, a di!erencia de
la 'E. La indivisi&ilidad !ue una de las conclusiones de la =eclaracin 6undial de =erechos Dumanos
14iena, -: de junio de 988H2
La indivisi&ilidad de los derechos !undamentales de&e entenderse como una mani!estacin de la
concepcin del Estado de &ienestar %ue impera en la UE. El ,ito del modelo econmicoGsocial de la
UE se !undamenta en hacer compati&les una economa de mercado con una alta prestacin social E
La indivisi&ilidad tiene una primera vertienteE la normativa
La invisi&ilidad signi!ica %ue la proteccin jurisdiccional de los derechos y li&ertades sera +nica.
La indivisi&ilidad signi!ica lo %ue ya es practicado en la UEE %ue los derechos !undamentales
!uncionan como un todo 1se supera la vieja dicotoma entre la li&ertad y la igualdad2.
Pero no es lo mismo %ue la UE practi%ue un modelo de Estado de &ienestar a %ue los derechos
econmicos, sociales y culturales se conviertan en derechos p+&licos su&jetivos. Por ello hay %ue
preguntarse si la 'arta lo %ue hace es convertir los derechos de di!cil realizacin, o e,pectativas de
derecho, en derechos p+&licos su&jetivos, es decirE e,igi&les a los poderes p+&licosE
por un lado la 'arta incluye derechos de mera a&stencin o de a&stencinE su ejercicio no de&e
ser impedido ni por la UE ni por los Estados miem&ros ni por las personas !sicas o jurdicas. (dems
su ejercicio de&e estar garantizado por la UE y los Estados miem&ros, !acilitndose su realizacin y
reprimiendo las conductas contrarias a los mismos.
por otro lado estn los dems derechos o los derechos prestacionalesE son a%uellos %ue, en
caso de reconocerse como derechos p+&licos su&jetivos, e,igirn prestaciones p+&licas. (s el
derecho al tra&ajo en la 'arta, a di!erencia de la 'E, proclama %ueE >Toda persona tiene derec)o a
acceder a un servicio gratuito de colocaci#n7. La 'arta no ha creado un derecho p+&lico su&jetivo a
tra&ajar* sino %ue el derecho p+&lico su&jetivo consiste en %ue los Estados ayuden a toda persona a
encontrar tra&ajo.
(dems de derechos p+&licos su&jetivos de a&stencin o de prestacin, la 'arta ha&ra incluido un tipo
de derechos similares a los %ue en la 'E se derivan de los denominados principios in!ormadores del
ordenamiento jurdicoE as, >proteccin del medio am&iente7 o >proteccin de los consumidores7
1aun%ue o&srvese %ue en relacin con el medio am&iente no son la personas los sujetos del derecho,
sino %ue es >el medio am&iente72. Esta caracterstica muestra una de!iciencia de la 'arta, pues los
sujetos de derechos de&en ser las personas 1aun%ue es pro&a&le %ue el desarrollo del precepto
con!igure derechos en los ciudadanos2
En conclusin, la indivisi&ilidad de los derechos !undamentales en la 'arta no es tal, ya %ue sigue
consagrando derechos cuya densidad es di!erente, e incluso e,pectativas de derecho %ue para
24
convertirse en derechos re%uerirn el concurso del legislador ordinario.
La divisin en captulos y secciones %ue hace la 'E tiene dos repercusionesE
por una parte la densidad del derecho o li&ertad, o su naturaleza, es di!erente seg+n el lugar
%ue ocupa en el $tulo 1>=e los derechos y de&eres !undamentales72
por otra parte, las garantas normativas y jurisdiccionales de los derechos y li&ertades sin
di!erentes dependiendo del captulo o seccin en %ue los mismos se u&i%uen.
(s podramos esta&lecer la siguiente clasi!icacin de los derechos !undamentalesE
G derechos su&jetivos, %ue se corresponderan a la o&ligacin de los dems 1personas !sicas o
jurdicas privadas2 de no realizar conducta alguna contraria a su realizacin.
G derechos p+&licos su&jetivos 1algunos coincidentes con los anteriores2, %ue supondran la o&ligacin
de la mera a&stencin de los poderes p+&licos en relacin con la realizacin del derecho.
G derechos p+&licos su&jetivos de cola&oracin y regulacin, %ue e,igen, adems de la mera
a&stencin, la cola&oracin o la regulacin del derecho para ordenarlo o !acilitar su realizacin.
G derechos p+&licos su&jetivos prestacionales derivados de la 'onstitucin 1'E2E derechos %ue se
corresponden a la o&ligacin de los poderes p+&licos de prestar &ienes o servicios, derivndosela
o&ligacin directamente de la 'E.
G derechos p+&licos su&jetivos prestacionales derivados de las leyesE coincidentes con los anteriores, si
&ien derivados de las leyes por mandato constitucional.
derechos derivados de los principios inspiradores de la legislacin, coincidentes con los anteriores,
slo %ue derivados indirectamente de la 'E a travs del desarrollo de principios constitucionales.
Es decir, la 'E claramente consagra derechos de di!erente densidad.
=e entre ellos, los derechos su&jetivos y los derechos p+&licos su&jetivos suponen la construccin ms
aca&ada de los derechos !undamentalesE su ejercicio supone a&stencin de todos 1personas !sicas,
jurdicas y poderes p+&licos2, y de no producirse puede acarrear incluso sanciones penales. Ejemplo
son el derecho a la vida, a la li&ertad ideolgica, a la li&ertad, al honorQ
Los dems derechosE
&ien re%uieren la cola&oracin o la regulacin de los poderes p+&licos, ya seaE
G por%ue la 'E lo prev e,presamente 1ej. sindicalizacin de !uncionarios2
G por%ue se deduzca implcitamente de la 'E 1ej. derecho de asociacin2
&ien su realizacin e,ige actividad prestacional. =entro de este grupo, hay tres tipos di!erentes,
seg+n la prestacinE
G se prevea directamente en la 'E 1ej. la educacin2
G se derive de las leyes previstas e,presamente por la 'E 1ej. derecho a contraer matrimonio2
G se derive de principios rectores de la poltica social y econmica 1ej. el derecho a la salud2
$am&in hay otros derechos, %ue seran un producto mi,to de los anterioresE la li&ertad religiosa es un
derecho su&jetivo, a la vez es un derecho su&jetivo p+&lico, y para su e!ectiva realizacin prev la 'E
la cooperacin de los poderes p+&licos.
$odos los preceptos del $tulo >=e los derechos y de&eres !undamentales7 han sido desarrollados o
regulados por leyes.
Por lo %ue se re!iere a las garantas, el art. :H 'E divide a los derechos y li&ertades asE
G el mayor grado de proteccin lo tendran los derechos reconocidos en el art. 9? y la ;eccin primera
del 'aptulo ;egundo 1arts. 9: a -82 y la o&jecin de conciencia 1en el art. H.2E han de ser regulados
por LB 1art. F9.9 'E2 y se &ene!iciarn de los procedimientos de amparo ordinario y de amparo
constitucional 1art. :H.-2.
G los dems derechos del 'aptulo ;egundo 1art. H., menos la o&jecin de conciencia, a HF2 slo
pueden regularse por ley, %ue de no ser respetuosas en su contenido esencial, pudieran ser
declaradas inconstitucionalesE derechos e,igi&les a travs de los di!erentes cauces de la jurisdiccin
ordinaria.
los derechos %ue pudieran derivar del 'aptulo $ercero 1arts. H8 a :-2, %ue pueden ser
alegados ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo a lo %ue dispongan las leyes %ue los desarrollan.
nteresa destacar %ue la 'E otorga di!erentes grados de proteccin a los derechos %ue contempla en
su $tulo . El sistema espa)ol da un tratamiento dividido a los derechos !undamentales y a las
li&ertades p+&licas, tanto por lo %ue se re!iere a la densidad de los derechos %ue consagra como por
las garantas con %ue protege el ejercicio de los derechos.
El >'onvenio Europeo para la Proteccin de los =erechos Dumanos y las Li&ertades P+&licas7 supone
un +ltimo nivel garantizador para los ciudadanos espa)oles.
25
PARTE II: Instit!ciones de UE.
LECCIN 8: EL SISTE>A INSTITUCIONAL DE LA UE.
1.-EL SISTE>A INSTITUCIONAL DE LA Unin: ca"acte"-sticas ,ene"a$es.
Los caracteres generales de la organizacin institucional y administrativa europea son el
resultado de las !inalidades generales de la Unin* nstituciones y (dministracin son construidas
instrumentalmente al desarrollo de las tareas y o&jetivos de la integracin. =e ah %ue se construyan
con la !le,i&ilidad su!iciente como para modi!icarse y adaptarse a la evolucin del proyecto europeo,
primero de carcter econmicoGsocial, y segundo de orden poltico.
El $UE cali!ica generosamente a siete rganos como nstituciones, lo %ue privilegia su rango y
e,presa su ejercicio decisivo del poder del %ue es depositaria la UEE son el Parlamento Europeo, el
'onsejo Europeo, el 'onsejo, la 'omisin, el $ri&unal de Austicia, el $ri&unal de 'uentas y el 0anco
'entral Europeo. Es un grupo heterogneo, donde algunas nstituciones participan ms decisivamente
del poder poltico europeo 1'onsejo Europeo, 'onsejo, Parlamento y 'omisin2* otras vienen
cuali!icadas por la especializacin de sus competencias 1$ri&unal de 'uentas y 0anco 'entral
Europeo2 y alguna por la identi!icacin orgnica y !uncional de un Poder P+&lico judicial %ue de&e estar
adornado por su independencia 1$ri&unal de Austicia2.
<uera de estas nstituciones, los $ratados crean directamente una serie de rganos cuyas
competencias son variadasE desde rganos puramente consultivos 1'omit Econmico y ;ocial,
'omit de las #egiones2 hasta rganos de gestin 10anco Europeo de nversin2.
<uera de estas nstituciones y de estos rganos, la previsin de otros organismos europeos
dotados de personalidad jurdica es ms di!usa y de competencias ms &ien administrativas 1el
;upervisor Europeo de Proteccin de =atos, las (gencias europeas, agencias ejecutivas de la
'omisinQ2, aun%ue en algunos de estos casos puedan tener incluso anclaje directo en los $ratados.
;e trata >de un marco institucional que tiene como "inalidad promover sus valores$ perseguir sus
objetivos$ de"ender sus intereses$ los de sus ciudadanos ! de los *stados miembros$ as como
garantiar la co)erencia$ e"icacia ! continuidad de sus polticas ! acciones7 1art. 9H $UE2.
1. P"inci#io de at"i%!cin de co#etencias
>Cada instituci#n actuar dentro de los lmites de las atribuciones que le con"ieren los Tratados$
con arreglo a los procedimientos$ condiciones ! "ines establecidos en ellos7 1art. 9H.- $UE2. ;e a!irma
as el principio de atri&ucin de competencias, en virtud del cual las nstituciones slo pueden hacer
a%uello %ue e,plcitamente los $ratados les autorizan, &ien con carcter general, &ien en cada m&ito
material o sectorial. =e esta !orma, cada nstitucin ejerce las potestades %ue vienen recogidas en los
$ratados, sin %ue en principio puedan considerar poderes implcitos genricos por su mera condicin
institucional, y las ejerce seg+n los re%uisitos materiales y !ormales recogidos en los $ratados. (un%ue
el $UE ha&la !ormalmente de atribuciones, la doctrina pre!iere distinguir con ms precisin la
>competencia7 y el >poder7 o >potestad7E
G >competencia7 sera el m&ito material so&re el %ue se desarrolla la actividad de la UE.
G >poder7 se de!inira como el instrumento jurdico atri&uido a las nstituciones para el ejercicio de
la competencia europea.
En realidad, poderes y competencias son cedidos directamente a la UE, pero los segundos son
indirectamente atri&uidos a las nstituciones para su ejercicio, en aras de las competencias so&re las
%ue inciden y act+an. =e esta !orma, en el m&ito estrictamente institucional, el principio de atri&ucin
de competencias se traducira ms &ien en el principio de >atri&ucin de poderes7. (s, las nstituciones
y rganos europeos slo pueden actuar en la medida en %ue los $ratados les hayan atri&uido los
poderes necesarios para el ejercicio de las competencias cedidas por los Estados.
La jurisprudencia tam&in ha admitido la aplicacin de este m&ito de la doctrina de las
>competencias implcitas7, con el resultado de e,tender los poderes de las nstituciones en el seno del
m&ito material de una competencia comunitaria. (s, el $ri&unal de Austicia a!irm la validez de la
regla in "oro interno in "oro e0terno, seg+n la cual la posi&ilidad para las nstituciones de cele&rar
acuerdos internacionales se deriva no slo de la atri&ucin e,plcita de los $ratados, sino %ue puede
&asarse igualmente en otras disposiciones de los $ratados o en otros actos adoptados, en el marco de
tales disposiciones, por las nstituciones de la 'omunidad. =e esta !orma los poderes de las
nstituciones se amplia&an en el m&ito e,terno.
En el m&ito interno tam&in la jurisprudencia ha ampliado considera&lemente los poderes de las
nstituciones. (s, al resolver la cuestin litigiosa %ue en!renta&a a varios Estados miem&ros por las
medidas %ue, sin &ase e,plcita, ha&a adoptado la 'omisin en materia de poltica social en relacin
26
con las polticas migratorias desarrolladas por los Estados, el $ri&unal de Austicia no dud en a!irmar
%ue cuando un artculo del $ratado con!a a la 'omisin una misin concreta hay %ue admitir %ue dicho
artculo le otorga todos los poderes indispensa&les para hacer !rente a esa misin 1sin em&argo en
este caso, al disponer la 'omisin de una competencia de carcter meramente procedimental para
esta&lecer un procedimiento de consulta, no puede imponer el resultado %ue de&e alcanzar por esta
consulta, ni impedir %ue los Estados pongan en vigor proyectos, acuerdos o disposiciones %ue pudiera
estimar no con!ormes a las polticas y acciones comunitarias2.
+. P"inci#io de e:!i$i%"io instit!ciona$
La organizacin institucional europea y el reparto de competencias y potestades entre las
nstituciones, re!leja no slo una representacin y articulacin de di!erentes intereses 1nacionales,
ciudadanos europeos, intereses estrictamente europeos, legalidad, etc.2, sino tam&in una distri&ucin
%ue limite recprocamente los poderes de cada nstitucin. ;e recogera as una versin europea del
principio de separacin de poderes, !ormulado a escala europea como el principio de equilibrio
institucional, %ue puede ser considerado como un principio originariamente de carcter poltico al %ue
la jurisprudencia ha ido con!ormando jurdicamente, de suerte %ue ha terminado por regular el ejercicio
%ue las nstituciones hacen de las competencias y potestades %ue les han atri&uido los $ratadosE para
la jurisprudencia, este principio implica %ue cada una de las instituciones ha de ejercer sus
competencias sin invadir las de las dems.
En la medida en %ue opera este principio en el reparto de competencias entre las nstituciones, el
e%uili&rio no se limita a stas sino, en +ltima instancia, al mismo reparto de poder en la compleja
estructura europea, tam&in en lo %ue respecta a los Estados miem&ros. Este principio se convierte as
en un campo de &atalla entre los partidarios de atri&uir ms poder a la estructura supranacional
1!uncionalistasJintegradores2 o los %ue pretenden limitar esa estructura para rea!irmar el papel de los
Estados 1intergu&ernamentalistasJso&eranistas2. La lgica integradora !uncionalista, en conjuncin con
la necesidad de asegurar la continua so&erana !undamental de los Estados !undadores de la
'omunidad Europea, determin %ue una estricta separacin de poderes y una distincin del trias
poltica &asada en las tareas legislativa, ejecutiva y judicial simplemente no era via&le.
Por ello en los $ratados !ue necesario esta&lecer en los $ratados una especie de >e%uili&rio de
poderes7E
1. para asegurar la no inter!erencia de actores polticos en la !ormulacin del programa
poltico de la 'omisin y, de este modo, una adhesin cre&le a largo plazo a los o&jetivos
!uncionalistasJintegradores de la 'omunidad Europea.
2. para garantizar el n+cleo so&erano de los Estados miem&ros, tanto en cuestiones
legislativas como en el rea de la ejecucin de las disposiciones comunitarias.
=e esta !orma, el art. 9H $UE constituye, en su sustancia implcita, la consagracin constitucional
de la doctrina esencial de no inter!erencia institucional en reas de la competencia de otros actores
europeos 1nstituciones y Estados miem&ros2.
9. P"inci#io de coo#e"acin $ea$ inte"instit!ciona$
Este principio !ue deducido por la jurisprudencia a partir del antiguo art. 9. del $ratado de las
'omunidades Europeas, el cual esta&a dirigido a priori a los Estados miem&ros, pero poda
considerarse e,tensivo a la o&ligacin de las nstituciones de actuar desde su autonoma para la
consecucin de los o&jetivos !ijados por los $ratados %ue, en ocasiones, puede e,igir la superacin de
dicha autonoma institucional reductora para alcanzar interinstitucionalmente, en el ejercicio recproco
de sus respectivas competencias, tales o&jetivos. La consagracin !inal !ormal de este principio !ue
llevada a ca&o mediante la =eclaracin nLH relativa al art. 9. del $ratado constitutivo de la 'omunidad
Europea, realizada por la 'on!erencia ntergu&ernamental de Ciza en el a)o -...* seg+n tal
=eclaracin, el de&er de cooperacin leal %ue se deriva del mencionado art. 9. y %ue rige las
relaciones entre los Estados miem&ros y las instituciones comunitarias, rige tam&in las relaciones
entre las propias instituciones comunitarias.
El $ratado de Lis&oa de -../ ha introducido !ormalmente en el $UE la previsin de %ue > las
instituciones mantendrn entre s una cooperaci#n leal7 1art. 9H.-2. 6s a+n, el art. -8: del $ratado de
<uncionamiento de la UE proporciona una &ase jurdica para la mani!estacin ms per!ecta y
adecuada de este principio de cooperacin en el seno institucional europeoE los acuerdos
interinstitucionales. ;eg+n este precepto, >*l Parlamento *uropeo$ el Consejo ! la Comisi#n llevarn a
cabo consultas recprocas ! organiarn de com&n acuerdo la "orma de su cooperaci#n. A tal e"ecto !
dentro del respeto de los Tratados$ podrn celebrar acuerdos interinstitucionales que podrn tener
carcter vinculante7.
27
;eg+n la citada =eclaracin del a)o -..., >cuando en el marco de dic)o deber de cooperaci#n
leal sea necesario "acilitar la aplicaci#n de las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad
*uropea$ el Parlamento *uropeo$ el Consejo ! la Comisi#n podrn celebrar acuerdos
interinstitucionales. *stos acuerdos no podrn modi"icar ni completar las disposiciones del Tratado !
s#lo podrn celebrarse con el consentimiento de esas tres instituciones7. Podra deducirse de este
+ltimo inciso %ue estos acuerdos estn destinados a ser utilizados por las nstituciones %ue participan
en el proceso decisorio, aun%ue en la prctica pueden estar a&iertos a otras nstituciones u rganos.
'on!irme al $AUE, el (cuerdo nterinstitucional podr surtir e!ecto jurdico vinculante cuando su
contenido e,prese la voluntad de las tres nstituciones de vincularse recprocamente.
;o&re la &ase de pronunciamientos jurisprudenciales (LBC;B 5(#'Z( concluye %ueE
>91 *l TJ+* admite inequvocamente como principio que los acuerdos interinstitucionales pueden
producir e"ectos jurdicos$ incluidos e"ectos de naturalea vinculante 1lo %ue ha %uedado plasmado tras
la re!orma de Lis&oa en el art. -8: $<UE2.
:1 *n la determinaci#n casustica de cules sean en concreto los e"ectos$ polticos o jurdicos$ de
cada acuerdo$ )abr que prestar especial atenci#n a los t/rminos del acuerdo correspondiente
;teniendo en cuenta que$ las ms de las veces$ las <nstituciones intentarn moverse en el terreno de la
inde"inici#n$ evitando encorsetamientos en e0ceso rgidos$ normalmente de la mano del ,erec)o que$
a la larga$ podran menoscabar la misma puesta en prctica del principio de cooperaci#n leal
interinstitucional7.
El recurso por parte de las nstituciones a estos (cuerdos ha sido creciente, ad%uiriendo una
trascendencia progresiva tanto por las materias a las %ue a!ecta como por insertarse en el propio
sistema de !uentes del =erecho Europeo.
+ - EL CONSE;O EUROPEO
La re!orma del $UE llevada a ca&o por Lis&oa en -../ culmina la institucionalizacin del 'onsejo
Europeo, %ue >dar a la +ni#n los impulsos necesarios para su desarrollo ! de"inir sus orientaciones !
prioridades polticas generales7 1art. 9:.9 $UE2.
El 'onsejo Europeo !ormalmente naci en la cum&re de Pars de 98/?, aun%ue no es hasta el
(cta Mnica Europa de 98F@ cuando se incorpora a los te,tos de los $ratados Europeos.
(ctualmente, constituye la m,ima autoridad poltica de la UEE
1. por los miem&ros %ue lo integran,
2. por los asuntos so&re los %ue se pronuncia
3. por la naturaleza de los actos %ue adopta 1y de las orientaciones polticas %ue se imponen por
igual a los Estados miem&ros y a las nstituciones de la UE.
4. re!leja, adems, el carcter intergu&ernamental de algunos m&itos del proceso de integracin
europea 1como la PE;'2, carcter %ue no es incompati&le con su intervencin en el m&ito
estrictamente comunitario.
Por otra parte, los $ratados atri&uyen al 'onsejo Europeo potestades singulares en asuntos
especialmente trascendentes o sensi&lesE
En materia de nom&ramientosE Presidente del 'onsejo Europeo* propuesta al Parlamento
de Presidente de la 'omisin* nom&ramiento de la 'omisin* del (lto #epresentante para ((.EE. y
Poltica de ;eguridad.
En asuntos relativos a la estructura institucionalE composicin del Parlamento Europeo y
sistema de rotacin por Estados de los miem&ros de la 'omisin.
En cuestiones polticamente sensi&lesE constatacin de la vulneracin grave y
persistente de un Estado miem&ro* procedimiento de revisin simpli!icado de la parte $ercera del $<UE
1polticas y acciones internas2 sin perjuicio de posterior rati!icacin por Estados miem&ros* cam&io de
las reglas del $ratado de <uncionamiento de reglas de voto en el 'onsejo 1de unanimidad a mayora
cuali!icada2 y de procedimientos legislativos 1de especial a ordinario2* proyectos legislativos %ue
puedan a!ectar a los sistemas de seguridad social de los Estados en su m&ito de aplicacin, coste,
estructura !inanciera o e%uili&rio !inanciero* proyectos legislativos %ue puedan a!ectar a aspectos
esenciales de la justicia penal de los Estados miem&ros* creacin de la <iscala Europea* decisin
so&re orientaciones de Poltica Econmica de los Estados miem&ros.
En el m&ito de la Poltica E,terior y de ;eguridad 'om+n, el protagonismo del 'onsejo
Europeo es evidenteE decisiones %ue determinen los intereses y o&jetivos estratgicos de la UE*
capacidad de des&lo%uear, por unanimidad, votaciones del 'onsejo si un Estado miem&ro alega
>motivos vitales y e,plcitos de poltica nacional7* cam&iar la regla general de voto por unanimidad del
28
'onsejo* creacin por unanimidad de una >de!ensa com+n7.
La composicin del 'onsejo Europeo viene regulada en el art. 9:.- $UEE Ae!es de Estado o de
5o&ierno de los Estados miem&ros* el propio Presidente del 'onsejo Europeo* y, !inalmente, el
Presidente de la 'omisin, pues el (to #epresentante de la Unin para ((.EE. y Poltica de ;eguridad
+nicamente participar en sus tra&ajos. Co o&stante, cuando el orden del da lo e,ija, los miem&ros del
'onsejo Europeo podrn decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el
caso del Presidente de la 'omisin, con la de un miem&ro de la 'omisin.
El rgimen de votacin es como el %ue rige para el 'onsejo. =e un lado tenemos dos reglas de
organizacinE
%ue cada miem&ro slo puede actuar en representacin de uno solo de los dems miem&ros, y
%ue en las votaciones no participa ni el Presidente del 'onsejo Europeo ni el Presidente de la
'omisin.
K por otra parte, las mayoras %ue rigen su actuacin pueden serE
a. cuali!icadas 1seg+n el rgimen %ue veremos para el 'onsejo2
b. simples 1para cuestiones de procedimiento y para apro&ar el reglamento interno2
c. o, e,cepcionalmente, unanimidad.
En cuanto al !uncionamiento, se re+ne dos veces por semestre, por convocatoria de su
Presidente 1'onsejos Europeos ordinarios2, aun%ue cuando la situacin lo e,ija, a%uel podr convocar
reuniones e,traordinarias 1'onsejos Europeos e,traordinarios2. Esta limitada !recuencia de reuniones
hace del 'onsejo una nstitucin %ue reacciona con cierto retraso, razn por la cual se han previsto
otras instancias permanentes, empezando por la nueva Presidencia del 'onsejo Europeo y
continuando con las importantes tareas de preparacin y seguimiento %ue se encomiendan al 'onsejo
de (suntos 5enerales, %ue de&e ser necesariamente convocado cinco das antes de la sesin del
'onsejo Europeo para !ijar su orden del da, %ue ser !inalmente esta&lecido por el Presidente y
apro&ado por el propio 'onsejo Europeo al inicio de su reunin 1Presidente y 'onsejo Europeo %ue
estarn asistidos por la ;ecretara 5eneral del 'onsejo, &ajo la autoridad de su ;ecretariado 5eneral,
el cual, para garantizar la organizacin de sus tra&ajos, asistir a las reuniones del 'onsejo Europeo2.
Los te,tos en los %ue se e,terioriza la actuacin del 'onsejo Europeo son los in!ormes, las
declaraciones, las conclusiones y las decisiones, preparados normalmente por su Presidente y
tramitados por el 'onsejo de (suntos 5eneralesE
in!ormesE vienen ela&orados de antemano, y ni si %uiera son ledos por los integrantes del 'onsejo
Europeo, %ue se limitan a >tomar nota7.
declaracionesE versan so&re cuestiones de actualidad internacional %ue precisan un
pronunciamiento del 'onsejo Europeo %ue !ije una posicin de la poltica europea.
conclusionesE son de&atidas y adoptadas por consenso, es decir, sin votar, y recogen las
resoluciones so&re los temas $ratados en las di!erentes sesiones.
decisionesE cuando los $ratados atri&uyen tal potestad al 'onsejo Europeo.
E$ P"esidente de$ Conse<o E!"o#eo
$ratamiento especial merece la novedosa !igura del Presidente del 'onsejo Europeo. ;u titular
ser elegido por el 'onsejo Europeo por mayora cuali!icada para un mandato de dos a)os y medio,
%ue podr renovarse una sola vez. En caso de impedimento 1en!ermedad o !allecimiento2 o cese
anticipado por !alta grave 1decidida por el 'onsejo Europeo por mayora cuali!icada2, el Presidente del
'onsejo Europeo ser sustituido interinamente por el miem&ro del 'onsejo Europeo %ue represente al
Estado miem&ro %ue ejerza la presidencia semestral del 'onsejo.
;us !unciones, incompati&les con cual%uier mandato nacional, se concretan enE
9. presidir e impulsar los tra&ajos del 'onsejo Europeo.
-. velar por la preparacin y continuidad de los tra&ajos del 'onsejo Europeo, en cooperacin con
el Presidente de la 'omisin y &asndose en los tra&ajos del 'onsejo de (suntos 5enerales.
H. es!orzarse por !acilitar la cohesin y el consenso en el seno del 'onsejo Europeo.
?. presentar un in!orma al Parlamento Europeo al trmino de cada reunin del 'onsejo Europeo.
:. asumir, en su rango y condicin, la representacin e,terior de la Unin en los asuntos de
poltica e,terior y de seguridad com+n, sin perjuicio de las atri&uciones al (lto #epresentante de la
Unin para ((.EE. y Poltica de ;eguridad.
29
9.- EL CONSE;O de $a UE.
El 'onsejo >ejercer conjuntamente con el Parlamento *uropeo la "unci#n legislativa ! la "unci#n
presupuestaria. *jercer "unciones de de"inici#n de polticas ! de coordinaci#n$ en las condiciones
establecidas en los Tratados7 1art. 9@.9 $UE2.
El 'onsejo articula la representacin de los 5o&iernos de los Estados miem&ros en el seno de la
estructura institucional europeaE incardina la intergu&ernamentalidad del proceso de integracin. Por
ellos, en su dinmica interna de !uncionamiento prima ms la diplomacia y la negociacin entre
representantes de intereses nacionales %ue la actuacin colegiada de una voluntad integrada.
Co#osicin
>*l Consejo estar compuesto por un representante de cada *stado miembro$ de rango
ministerial$ "acultado para comprometer al =obierno del *stado miembro al que represente ! para
ejercer el derec)o de voto7 1art. 9@.- $UE2.
Es necesario se)alarE
Rue se trata de representantes de los Estados miem&ros !acultados para comprometer al
5o&ierno de dicho Estado, lo %ue imposi&ilita %ue del 'onsejo !ormen parte representantes de otras
entidades polticas territoriales %ue se representen a s mismas y no al Estado miem&ro en cuestin.
Ese representante del Estado miem&ro parece %ue de&iera ser de >rango ministerial7, si &ien el
contenido de esta e,presin es muy !le,i&le en la prctica, permitiendo la presencia de representantes
%ue estrictamente no son de rango ministerial.
(l =erecho europeo le es indi!erente %uin es el representante concreto del Estado miem&ro en una
reunin del 'onsejo con tal de %ue su representacin sea vlida y, como dice el $ratado, comprometa
al 5o&ierno de dicho Estado miem&ro y est !acultado por ste para ejercer el derecho de voto. En
este sentido, no es necesario %ue se trate estrictamente de un miem&ro del 5o&ierno de un Estado
miem&ro, pudiendo el 5o&ierno hacerse representar por el titular de un rgano de otra (dministracin
P+&lica de ese Estado.
Pese a ser un rgano +nico, se re+ne en !ormaciones di!erentes en !uncin de la materia so&re la
%ue versar su actuacin. (ctualmente la lista de !ormaciones es la siguienteE (suntos 5enerales*
(suntos E,teriores* (suntos Econmicos y <inancieros* Austicia y (suntos de nterior* Empleo, Poltica
;ocial, ;anidad y 'onsumidores* 'ompetitividad 16ercado nterior, ndustria, nvestigacin y Espacio2*
$ransporte, $elecomunicaciones y Energa* (gricultura y Pesca* 6edio (m&iente* y Educacin,
Auventud, 'ultura y =eporte.
+. O",ani/acin
+&1& a 7residencia
La Presidencia del 'onsejo se ha visto pro!undamente a!ectada por la irrupcin de la Presidencia
del 'onsejo Europeo. En e!ecto, asumidas por ste las !unciones de representacin e,terior de la UE y
de organizacin, preparacin y ejecucin de los tra&ajos y decisiones del 'onsejo Europeo, la
presidencia estricta del 'onsejo %ueda, en gran medida, reducida a la tarea administrativa de presidir
las reuniones y organizar los tra&ajos, lo %ue nos sit+a en el m&ito ministerialE %ueda reducido a la
prctica irrelevancia poltica.
El 'onsejo Europeo esta&leci el nuevo sistema de presidenciaE
1. En general, >la presidencia del Consejo ser desempe>ada por grupos predeterminados de tres
*stados miembros durante un perodo de diecioc)o meses. *stos grupos se "ormarn por rotaci#n
igual de los *stados miembros$ atendiendo a su diversidad ! a los equilibrios geogr"icos de la +ni#n.
Cada miembro del grupo ejercer por rotaci#n$ durante un perodo de seis meses$ la presidencia de
todas las "ormaciones del Consejo. %os dems miembros del grupo asistirn a la presidencia en todas
sus responsabilidades con arreglo a un programa com&n7. Por tanto son tros de 9F meses de
duracin, donde cada Estado asume la presidencia del 'onsejo semestralmente. El tro %ue nos
corresponde a nosotros es 0lgicaGEspa)aGDungra.
2. En lo %ue respecta al 'onsejo de (suntos E,teriores, el $UE encomienda su presidencia al (lto
#epresentante de la Unin para ((.EE. y Poltica de ;eguridad. EC consecuencia, se prev %ue los
rganos preparatorios de esta !ormacin estn presididos por un representante del (lto #epresentante.
+&+& El 5ecretario ;eneral
La u&icacin orgnica del (lto #epresentante de la Unin para ((.EE. y Poltica de ;eguridad en
la 'omisin Europea, ha devuelto la denominacin !ormal al ;ecretario 5eneral del 'onsejo,
perdiendo el cali!icativo de >adjunto7. En e!ecto, en el organigrama del 'onsejo, las unidades
administrativas se encuentran &ajo la dependencia del ;ecretario 5eneral.
+&3& os representantes especiales
>A propuesta del Alto 3epresentante de la +ni#n para Asuntos *0teriores ! Poltica de 8eguridad$
30
el Consejo podr designar a un representante especial provisto de un mandato en relaci#n con
cuestiones polticas concretas. *l representante especial ejercer su mandato bajo la autoridad del
Alto 3epresentante7 1art. HH $UE2. (nteriormente, el nom&ramiento de un representante especial se
haca por unanimidad, aun%ue el $ratado de Ciza introdujo en este aspecto la mayora cuali!icada y as
!igura en el $UE.
La e!icacia de esta !igura depende de la personalidad elegida, de la continuidad del mandato
independientemente de la rotacin presidencial y de su responsa&ilidad e,clusiva ante el 'onsejo.
<inalmente, el H. de marzo de -... el 'onsejo adopt %ue en el desempe)o de sus !unciones,
el #epresentante Especial de&er consultar a la Presidencia 1hoy da, 'onsejo Europeo2 y al (lto
#epresentante, y asociar a la 'omisin. El #epresentante Especial !ormar un e%uipo administrativo
%ue le ayuda en la #epresentacin Especial.
;e esta&lece %ue el #epresentante Especial depender directamente del (lto #epresentante.
(nte ste responder de los gastos administrativos ocasionados por sus actividades, mientras %ue en
el caso de los gastos operativos, stos sern o&jeto de un contrato entre el #epresentante Especial y
la 'omisin, %ue es la nstitucin competente en este aspecto. La responsa&ilidad poltica se !ija, como
no poda ser de otra manera, ante el 'onsejo, a %uien presentar peridicamente in!ormes 1remitidos
tam&in a la 'omisin2, por propia iniciativa o cuando as lo solicite al 'onsejo a travs del (lto
#epresentante. El 'onsejo suele, en cada nom&ramiento, se)alar el m&ito de su mandado y los
o&jetivos a perseguir.
+.@. E$ Coit4 de Re#"esentantes Pe"anentes 'COREPER)
Es el principal rgano au,iliar del 'onsejo y est encargado de preparar sus tra&ajos y de
realizar las tareas %ue a%uel le con!e. Co es, pues, una nstitucin, por lo %ue no ostenta ni ejerce
competencias propias, de ah %ue, en su condicin de rgano au,iliar, las !unciones de ejecucin de
los mandatos con!iados por el 'onsejo no ha&ilitan a este 'omit a ejercer el poder de decisin %ue
los $ratados atri&uyen al 'onsejo.
El 'B#EPE# velar especialmente por %ue las polticas y las acciones de la UE sean
coherentes entre s y se respeten los principios de legalidad, su&sidiariedad, proporcionalidad y
motivacin de los actos, as como las normas %ue esta&lecen las atri&uciones de las nstituciones y
rganos de la UE, las disposiciones presupuestarias y las normas de procedimiento, transparencia y
de calidad de la redaccin. La importancia y la especi!icidad de este 'omit con respecto a los dems
rganos del 'onsejo viene determinada por su situacin jerr%uica en el organigrama y en el proceso
decisorio, por su composicin y por la universalidad de su o&jeto.
Est integrado >por los representantes permanentes de los *stados miembros7$ %ue son los
Em&ajadores permanentes nom&rados por los Estados miem&ros ante la UE. $odos los puntos del
orden del da de una sesin de la 'omisin de&en ser previamente e,aminados por el 'B#EPE#,
cuyo acuerdo so&re un punto determina su inclusin en la parte ( del orden del da del 'onsejo, el cual
slo interviene para dar valor jurdico a la decisin del 'B#EPE#. El 'B#EPE# se caracteriza por
re!lejar a nivel administrativo la unidad institucional del $UE al e,tender sus competencias a los tres
pilares de la UE.
+.). E$ Coit4 Po$-tico & de Se,!"idad
El 'onsejo cuenta con un rgano espec!ico en los asuntos relativos a la poltica e,terior y de
seguridad. Es el 'omit Poltico, cuya insercin en la estructura del 'onsejo no deja de plantear
di!icultades por la e,clusividad con %ue entiende sus !unciones, o mejor dicho, su o&jeto, cosa %ue no
cuadra con la ya mencionada universalidad de o&jeto del 'B#EPE#. =e hecho, el 'omit Poltico
gusta de pasar directamente sus dictmenes al 'onsejo.
El 'omit Poltico y de ;eguridad !ue creado por la =ecisin del 'onsejo de -- de enero de
-..9, y %ue al entrar en vigor el $ratado de Ciza ha sustituido al >'omit Poltico7.
Este nuevo 'omit Poltico y de ;eguridad se esta&lece como la !ormacin permanente del
'omit, integrada por los representantes ad )oc en 0ruselas de los Estados miem&ros, estando
presidido por un representante del (lto #epresentante de la Unin para ((.EE. y Poltica de
;eguridad.
Las !unciones seranE
1. el seguimiento de la situacin internacional en los m&itos concernientes a la poltica e,terior y de
seguridad com+n.
2. la contri&ucin a la de!inicin de dicha poltica mediante dictmenes dirigidos al 'onsejo, &ien a
instancia de ste o del (lto #epresentante de la Unin para ((.EE. y Poltica de ;eguridad, &ien por
iniciativa propia.
3. la supervisin de la ejecucin de las polticas acordadas, sin perjuicio de las competencias del (lto
31
#epresentante.
4. el ejercicio del control poltico y la direccin estratgica de las operaciones de gestin de crisis, &ajo
la responsa&ilidad del 'onsejo y del (lto #epresentante.
9. C!ncionaiento de$ Conse<o
3&1& 'onvocatoria y orden del d)a
El 'onsejo se reunir por convocatoria de su Presidente, a instancia suya, de un miem&ro del
'onsejo o de la 'omisin. $endr su sede en 0ruselas, aun%ue durante los meses de a&ril, junio y
octu&re cele&rar sus sesiones en Lu,em&urgo.
( pesar de tratarse de una instancia %ue incluye representantes de Estados, stos se pueden
hacer representar por el representante de otro Estado miem&ro, pero cada miem&ro del 'onsejo podr
actuar en representacin de uno solo de los dems miem&ros.
Las sesiones sern p+&licas cuando el 'onsejo deli&ere y vote so&re un proyecto de acto
legislativo. Esta pu&licidad comprende tanto los documentos y el acta como las propias sesiones.
<uera de las deli&eraciones legislativas, ser p+&lica la primera deli&eracin del 'onsejo en
propuestas no legislativas relativas a la adopcin de normas jurdicamente vinculantes en los Estados
miem&ros o para los Estados miem&ros, mediante reglamentos, directivas o decisiones con arreglo a
las disposiciones correspondientes en los $ratados, con e,cepcin de las medidas de orden interno,
actos administrativos o presupuestarios, actos so&re relaciones interinstitucionales o internacionales, o
actos no vinculantes 1conclusiones, recomendaciones, resolucionesQ2
3&+& <otacin
El 'onsejo proceder a la votacin por iniciativa de su Presidente, el cual de&er iniciar este
procedimiento a instancia de cual%uier miem&ro del 'onsejo o de la 'omisin, siempre %ue la mayora
de los miem&ros del 'onsejo se pronuncie en tal sentido.
El %urum para proceder a las votaciones se !ija en la presencia de la mayora de los miem&ros
del 'onsejo %ue, con!orme a los $ratados, puedan participar en la votacin 1hay m&itos en %ue
algunos Estados carecen de derechos polticos, como Poltica de =e!ensa o Unin Econmica y
6onetaria2. En todo caso, esto nos da una ci!ra de 9? Estados presentes, por lo %ue la ausencia 1a la
manera de la >crisis de silla vaca72 de uno o hasta de 9H Estados no impide %ue se proceda
vlidamente a la votacin.
Cormalmente las votaciones tienen lugar oralmente durante las reuniones de sus miem&ros
convocados al e!ecto, aun%ue e,cepcionalmente en asuntos urgentes se prev un procedimiento
escrito.
3&+&1& Unanimidad
La e,igencia de unanimidad en el =erecho Europeo re!leja la salvaguarda de los intereses de los
Estados miem&ros. En las votaciones en las %ue se re%uiere unanimidad, el voto de cada Estado
e%uivale a un voto 1como en las %ue re%uieren mayora simple2, sin %ue se esta&lezcan di!erencias
entre Estados, pues todos los votos tienen el mismo valor. Esta e,igencia de unanimidad es re!lejo del
carcter intergu&ernamental del proceso de integracin europea en el seno del 'onsejo, pues
responde a la regla de =erecho nternacional con!orma a la cual para %ue un acto vincule a un Estado
ste tiene %ue ha&er mani!estado su consentimiento.
Co o&stante, la supranacionalidad peculiar del proceso de integracin europea ha matizado y
modulado los rigurosos e!ectos de la unanimidadE
1. ( di!erencia de lo %ue ocurre en el m&ito de las organizaciones puramente internacionales,
para la adopcin de un acto donde se re%uiere unanimidad si un Estado vota en contra no es %ue tal
acto no le vincular, sino %ue ni si %uiera llegar a ser adoptado.
2. ;e esta&lece %ue las a&stenciones de los miem&ros presentes o representados no impedirn la
adopcin de los acuerdos del 'onsejo %ue re%uieran unanimidad.
3. La unanimidad no e,ige la presencia de todos los Estados miem&ros en el 'onsejo,
previsin %ue parece una reminiscencia de la reaccin anta la mencionada >crisis de silla vaca7.
La regla general es %ue el 'onsejo adoptar por unanimidad todas las decisiones relativas a
Poltica E,terior y ;eguridad 'om+n. (un%ue esta rigurosidad se pretende atenuar mediante la
regulacin de posi&les a&stenciones, aplicando as el concepto de abstenci#n constructiva, %ue no
impedirn la adopcin de tales decisiones. Estas a&stenciones pueden venir acompa)adas de
declaraciones !ormales, cuya virtualidad estri&a en %ue el Estado %ue la !ormule no estar o&ligado a
aplicar la decisin, si &ien admitir %ue sea vinculante para el resto. ;e insta, en todo caso, a %ue
dichos Estados se a&stengan de cual%uier accin %ue pueda o&staculizar o impedir la accin de la UE
&asada en dicha decisin, y a %ue el resto de Estados respeten la a&stencin planteada. Co o&stante,
32
si el n+mero de miem&ros del 'onsejo %ue acompa)ara su a&stencin de tal declaracin representara
ms de un tercio de los miem&ros del 'onsejo %ue re+nen como mnimo un tercio de la po&lacin de la
UE, no se adoptar la decisin.
3&+&+& =ayor)a cualificada
En este tipo de mayora, se com&inan una serie de elementos 1n+mero de Estados, po&lacin
%ue representan o una ponderacin del voto de cada Estado %ue, en lugar de valer uno, tiene asignado
un valor espec!ico, en !uncin de m+ltiples !actores, entre los %ue el ms o&jetiva&le resulta ser la
po&lacin2.
1. La mayora cuali!icada en el $ratado de Lis&oa .
>%a ma!ora cuali"icada se de"inir como un mnimo del ??@ de los miembros del Consejo que
inclu!a al menos a quien de ellos ! represente a *stados miembros que re&nan como mnimo el A?@
de la poblaci#n de la +ni#n7 1art. 9@.- $UE2. Esto desde una perspectiva positiva, por%ue desde una
negativa >una minora de bloqueo estar compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo$ a "alta
de lo cual la ma!ora cuali"icada se considerara alcanada7.
Esta es la regla &sica del $UE, %ue comenzara a aplicarse el 9 de noviem&re de -.9?. ;in
em&argo el $<UE desarrolla esta regla, esta&leciendo dos supuestosE
1. 'uando el 'onsejo no act+a a propuesta de la 'omisin o del (lto #epresentante, el porcentaje
ser del /-N de Estados miem&ros %ue incluyan el @@N de la po&lacin de la UE.
+. 'uando no todos los miem&ros participan en la votacinE
1. si act+a el 'onsejo a propuesta de la 'omisin o del (lto #epresentante, entonces se
re%uiere el ::N de Estados %ue incluyan el @:N de la po&lacin, ci!rndose la minora de &lo%ueo con
un n+mero mnimo del 'onsejo %ue represente ms del H:N de la po&lacin de los Estados miem&ros
participantes, ms un miem&ro.
+. si no act+a, en cam&io, a propuesta de la 'omisin o del (lto #epresentante, entonces
se precisan el /-N de Estados miem&ros %ue representen al @:N de la po&lacin de la UE.
0. La mayora cuali!icada hasta el H9 de octu&re de -.9? 1 -.9/2.
;e !ija la regla general %ue ser hasta el H9 de octu&re de -.9?. ( partir de esta !echa se aplicar el
sistema de mayora cuali!icada regulado, con carcter general, en el $UE y, para dos supuestos
espec!icos, en el $<UE. Co o&stante, hasta el H9 de marzo de -.9/, se aplicar el sistema CizaG
Lis&oa 1%ue com&ina dos elementos !undamentalesE una ponderacin de voto y un porcentaje de
po&lacin [ (lemania, en voto ponderado, -8* en po&lacin 9@,HN* Espa)a en voto ponderado, -/* en
po&lacin, 8,9N* etc.G2.
'on esa ponderacin del voto, se esta&lece de !orma convencional %ue cuando el $ratado e,ija %ue un
acto se adopte por mayora cuali!icada, se re%uerirn al menos -:: votos %ue representen a la
mayora de los miem&ros, cuando sea a propuesta de la 'omisin, pues en otros casos 1no a
propuesta de la 'omisin2 tam&in -:: votos al menos, pero %ue representen a -JH de los miem&ros.
$am&in puede verse en sentido negativo, ya %ue so&re un total de H?: votos en juego, el mnimo
negativo para %ue una propuesta no salga se ci!ra en 89. ;i un Estado est en contra de una
propuesta, su actuacin de alianzas se encaminar a alcanzar esos 89 votos.
Pero una de las novedades %ue impuso Ciza !ue aca&ar con la histrica e%uiparacin de <rancia
y (lemania, al incluir la >clusula de veri!icacin demogr!ica7E si &ien !ormalmente el voto de am&os
pases sigue siendo igual 1-82, sustancialmente no lo es al introducirse el elemento de la po&lacin.
En el m&ito de Poltica E,terior y ;eguridad 'om+n la regla es %ue el 'onsejo adopte sus
decisiones por unanimidad, aun%ue e,cepcionalmente por mayora cuali!icada en el caso de
decisiones %ue en ning+n caso sean de tipo militar o de de!ensa.
3&+&3 !<otacin por escrito"3 el procedimiento escrito
El 'onsejo o el 'B#EPE# pueden por unanimidad decidir %ue se adopte mediante votacin por
escrito 1>ordinario72 actos del 'onsejo relativos a un asunto urgente 1tam&in lo puede proponer el
Presidente del 'onsejo en circunstancias especiales2. ;i !uera una propuesta de la 'omisin, sta
de&er prestar su apro&acin al uso de este procedimiento.
$am&in el #eglamento recoge un procedimiento escrito >simpli!icado7 1o >procedimiento tcito72,
en cuyo caso la propuesta se entender adoptada una vez transcurrido el plazo !ijado por la
Presidencia en !unciones, salvo o&jecin de alg+n miem&ro del 'onsejo, y %ue se aplica en
determinados casosE adopcin de proyectos de respuesta o te,tos de respuesta a preguntas de
diputados del Parlamento Europeo* consulta a otras instituciones, rganos u organismos y,
particularmente, para la aplicacin de la Poltica E,terior y de ;eguridad 'om+n 1gestiones
diplomticas, declaraciones, etc.2.
33
@. Co#etencias
>*l Consejo ejercer conjuntamente con el Parlamento *uropeo la "unci#n legislativa ! la "unci#n
presupuestaria. *jercer "unciones de de"inici#n de polticas ! de coordinaci#n$ en las condiciones
establecidas en los Tratados7 1art. 9@.9 $UE2.
9. Ejerce la *!ncin $e,is$ati3a 1cada vez ms compartida con el Parlamento Europeo2E participa
en la apro&acin y adopcin de los actos de =erecho =erivado.
-. Ejerce la *!ncin e<ec!ti3a, &ien mediante competencias de ejecucin %ue le atri&uyen
directamente los $ratados, &ien mediante competencias de ejecucin %ue le atri&uyen
e,cepcionalmente los actos vinculantes de la UE, en detrimento de la 'omisin.
H. Bstenta una posicin !undamental en el ejercicio de la *!ncin #"es!#!esta"ia.
?. ;u papel en el seno de la PE;' y en la PE;= es !undamental, desempe)ando casi todo el
protagonismo institucional en este m&ito de actuacin.
2&1& 7ol)ticas europeas3 Las competencias en materia de polticas europeas %ue los $ratados
atri&uyen al 'onsejo son escasas y e,cepcionales. En el seno de la Poltica (graria 'om+n %ue el
'onsejo puede autorizar la concesin de ayudas a e,plotaciones des!avorecidas* o en el m&ito de las
ayudas de Estado, podr e,ceptuar la prohi&icin general del art. 9./ $<UE considerando compati&le
con el mercado com+n las ayudas %ue haya o vaya a conceder a un Estado, cuando circunstancias
e,cepcionales justi!i%uen dicha decisin.
2&+& 7ol)tica econmica y monetaria3 El $UE atri&uye directamente al 'onsejo competencia so&re las
polticas econmicas de los Estados miem&ros, otorgndole a tal !in potestades de coordinacin en
!orma, primero, de >orientaciones generales7 y, segundo, de >recomendaciones7. Entre las
competencias de ejecucin de la Poltica econmica y monetaria europea previstas en el $UE, destaca
la relativa al #"ocediiento de d4*icit eBcesi3o, desarrollado por #eglamento 9?@/J8/ y %ue
esta&lecen en conjunto un marco normativo al %ue el 'onsejo de&e someterse.
2&3& a 7ol)tica E#terior y de 5e%uridad 'om(n3 El 'onsejo es la nstitucin adecuada, si no +nica,
capaz de asumir la ejecucin de tales polticasE la Poltica E,terior y de ;eguridad 'om+n 1incluida su
vertiente de ;eguridad y =e!ensa2 y la 'ooperacin Policial y Audicial en materia penal. El $UE y la
prctica del 'onsejo reconocen a ste la posi&ilidad de adoptar decisiones %ue esta&lezcan acciones
operativas, de!inir posiciones europeas so&re asuntos concretos de carcter geogr!ico o temtico y
adoptar decisiones ejecutivas de las acciones operativas y de las posiciones de la UE.
34
Leccin .: Pa"$aento & coisin E!"o#ea.
1 H EL PARLA>ENTO EUROPEO
La creacin de las 'omunidades Europeas y de la UE supone un proceso de cesin de competencias
de los E6 1Estados miem&ros2 a !avor de nuevas organizaciones. Este proceso de atri&ucin puede
ser considerado desde - perspectivasE
a. =esde una perspectiva positiva. La cesin implica un apoderamiento a !avor de las nuevas
nstituciones del ejercicio de dichas competencias, y lleva consigo la creacin de un sistema
institucional en el %ue se hizo de !acto, residir originariamente la so&erana europea en el &inomio
'omisinG'onsejo.
&. =esde una perspectiva negativa. (%u, en cam&io, lo relevante es analizar %uien se ve despojado
de esas competencias 1normalmente el legislador interno2.
El $ratado de Lis&oa de -../ ha terminado por reconocer a estos Parlamentos nacionales un
papel en el procedimiento legislativo, como supervisores previos en la aplicacin de los principios de
su&sidiariedad y proporcionalidad a la hora de apro&ar actos legislativos de la Unin.
El Parlamento Europeo es una nstitucin cuya autoridad y representatividad puede resultar
am&igua. Para paliarlo, los $ratados sostienen la e,istencia de partidos polticos a escala europea en
la medida en %ue son un importante !actor para la integracin en la UE por cuanto contri&uyen a la
!ormacin de la conciencia europea y a e,presar la voluntad poltica de los ciudadanos europeos 1(rt.
9..? $UE2. Para ello, se ha apro&ado un Estatuto propio relativo a los partidos polticos a escala
europea.
La historia del Parlamento Europeo, es la historia por con!igurar una autentica nstitucin
democrtica, tanto desde el punto de vista de su composicin, como de las !unciones propias %ue se
atri&uyen a un rgano parlamentario en las democracias occidentales.
+. Co#osicin
+&1 Eleccin de los miem$ros del 7arlamento Europeo
En un primer momento esta&a integrada por delegados designados por los Parlamentos
nacionales 1se consegua integrar a los Parlamentos nacionales en el proceso de construccin
europea, pero ello no oculta&a su de&ilidad por la legitimacin indirecta de su nom&ramiento, por su
procedencia de tra&ajo y por las escasas competencias %ue se le atri&uyeron, %ue en poco se
asemeja&a a un verdadero Parlamento2
En este momento, el $<U 1$ratado de <uncionamiento de la Unin2 !aculta al Parlamento para
%ue ela&ore un proyecto encaminado a esta&lecer las disposiciones necesarias para hacer posi&le la
eleccin de sus miem&ros por su!ragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uni!orme en
todos los E6 o de acuerdo con principios comunes a todos los E6 1(rt. --H $<U2. Este proyecto ser
adoptado por el 'onsejo, %uien se pronunciara por unanimidad y previa apro&acin del Parlamento
Europeo, si &ien estas disposiciones solo entraran en vigor cuando hayan sido apro&adas por los E6
de con!ormidad con sus respectivas normas constitucionales.
+&+ .(mero de miem$ros
$ras la +ltima ampliacin, el Parlamento Europeo esta&a compuesto por /H@ >representantes de
los pue&los de los Estados reunidos en la 'omunidad7. (hora con!orme a las modi!icaciones
introducidas por el $ratado de Lis&oa, los miem&ros del Parlamento Europeo sern >representantes de
los ciudadanos de la Unin7 y su n+mero no e,ceder de /:., mas el Presidente 1numero %ue de&er
ser concretado por el 'onsejo europeo a iniciativa del propio Parlamento Europeo2 teniendo en cuenta
%ue la representacin de los ciudadanos ser decrecientemente proporcional, con un mnimo de @
diputados por E6 y un de 8@ 1(rt. 9?.- $UE2. El reparto actual de esca)os por cada E6 no es
proporcional a la po&lacin, mantenindose una mayor representacin de los E6 con menor po&lacin.
+&3 Estatuto de los diputados al 7arlamento Europeo
'on el o&jeto de regular las normas y condiciones del ejercicio de las !unciones de los miem&ros
del Parlamento Europeo, ste ha procedido a pro&ar un >Estatuto de los diputados al Parlamento
Europeo7. El estatuto re!uerza la li&ertad y la independencia de los diputados a!irmando %ue >ser nulo
todo acuerdo relativo a la renuncia al mandato antes de %ue concluya la legislatura o al !inal de la
misma7 1(rt. -.-2, vetando de esta manera la prctica a&usiva de los partidos polticos de e,igir
declaraciones en las %ue los diputados se o&ligan a renunciar al mandato. Por otro lado, reconoce
derechos como el de presentar propuestas relativas a actos comunitarios, considerado e,presin del
derecho de iniciativa del Parlamento 1(rt. :2, derecho a consultar los documentos %ue o&ran en poder
del Parlamento 1(rt. @2. El Estatuto, en !in, recoge disposiciones !inancieras para asegurar la
independencia de los diputados, como el esta&lecimiento de una asignacin parlamentaria europea 1el
HF,:N del sueldo &ase de un Auez del $ri&unal de Austicia2, de una indemnizacin transitoria al
35
!inalizarle mandato y del reconocimiento del derecho a una pensin de ju&ilacin al cumplir los @H a)os
de edad 1%ue no ser incompati&le con otra pensin2
9. O",ani/acin & *!ncionaiento
3&1 Estructura
3&1&1& =andatos3 7residente9 <icepresidentes y 'uestores
Las candidaturas a Presidente del Parlamento EuropeoE contar con el respaldo de un grupo
poltico o de ?. diputados. La eleccin se lleva a ca&o por mayora a&soluta, pero si despus de H
votaciones no se hu&iera o&tenido, la eleccin tendr lugar en una +ltima votacin entre los dos ms
votados en la H\ votacin y, en caso de empate, el de mayor edad. La duracin de su mandato ser de
dos a)os y medio. ;us !uncionesE direccin del conjunto de actividades del Parlamento y de sus
rganos y el hecho de %ue, para intervenir en un de&ate, de&a dejar momentneamente la presidencia
y no volver a ocuparla hasta %ue se hu&iere !inalizado el de&ate so&re el tema.
Bicepresidentes. se eligen 9?, mediante papeleta +nica, resultando elegidos por mayora
1a&soluta en las dos primeras votaciones y relativa, en su caso en la tercera2 y el orden de los votos
o&tenidos, lo %ue determina la precedencia entre 4icepresidentes y, en caso de empate, por la mayor
edad.
Cuestores. mismo procedimiento %ue el anterior. ;u n+mero es de :, y sus !uncionesE se
encargan de asuntos administrativos y econmicos %ue a!ecten directamente a los diputados.
3&1&+ >r%anos
>esaE compuesta por el Pte., los 9? 4icepresidentes y los : 'uestores 1estos con voz pero sin voto2.
<uncionesE resolver asuntos econmicos, organizativos y administrativos %ue puedan a!ectar a los
diputados, a la organizacin interna del Parlamento, a su secretaria y a sus rganos. $am&in se le
encomienda el desarrollo de las sesiones, el nom&ramiento del ;ecretario 5ral., !ijar el programa de la
;ecretaria 5ral. y apro&ar disposiciones so&re el rgimen administrativos y econmico de los
!uncionarios y de otros agentes
Con*e"encias de P"esidentesE su composicin incluye al Pte. del Parlamento, a los Ptes. de los
partidos polticos y a - diputados %ue representan a los no inscritos 1con voz pero sin voto2. =e&e
decidir por consenso 1de no ser posi&le se proceder a una votacin ponderada de acuerdo con el
n+mero de diputados de cada grupo poltico2. <uncionesE organizacin de tra&ajos del Parlamento
Europeo 1composicin, competencias de las 'omisiones y =elegaciones y la autorizacin de in!ormes
de propia iniciativa del Parlamento2, las relaciones interinstitucionales y con los Parlamentos
nacionales, el esta&lecimiento del orden del da.
Con"erencia de Presidentes de Comisi#nE integrada por todos los Presidentes de todas las comisiones
permanentes o temporales, %ue podr !ormular a la 'on!erencia de Presidentes recomendaciones
so&re el tra&ajo de las 'omisiones y el esta&lecimiento del orden del da de los periodos parciales de
sesiones.
Con"erencia de Presidentes de ,elegaci#nE contara con todos los Presidentes de todas las
=elegaciones interparlamentarias permanentes y podr presentar a la 'on!erencia de Presidentes
recomendaciones so&re el tra&ajo de las =elegaciones.
3&+ os %rupos pol)ticos
Los diputados del Parlamento Europeo se organizan en grupos de acuerdo con sus a!inidades
polticas. #ecalcar %ue una cosa son los grupos polticos del Parlamento y otra muy distinta los
partidos polticos a escala europea. $odo grupo poltico de&er estar integrado por diputados elegidos
en al menos una cuarta parte de los E6, !ijndose el numero mnimo de diputados necesario para
constituir un grupo poltico en -9. Un diputado slo podr pertenecer a un grupo poltico y los diputados
%ue no pertenezcan a ninguno se consideraran >no inscritos7, disponiendo el conjunto de los mismos
de una secretaria.
3&3 Formaciones de tra$a4o
3&3&1 'omisiones parlamentarias
Pueden serE permanentes$ temporales$ temporales de investigaci#n ! mi0tas
Las permanentes se ven constituidas con competencias ratione materiae. ;us miem&ros son
nom&rados por dos a)os y medio. <uncinE llevar a ca&o anlisis en el seno de los procedimientos
decisorios de las Unin. Para ello, preparan in!ormes tanto legislativos como lo legislativos. K a
instancias del Pte., la de interpretar el #eglamento nterno 1precedentes para la aplicacin !utura de los
artculos a!ectados2. El Parlamento puede decidir la constitucin de 'omisiones especiales,
determinando sus atri&uciones, composicin y mandato en el momento de constitucin, sin %ue luego
pueda modi!icarse, y su mandato ser de 9- meses 1prorroga&le2
Las temporales de investigaci#nE su creacin se produce precia peticin de una cuarta parte de
los diputados. ;eg+n el $ratado, la !inalidad de estas comisiones es e,aminar alegaciones de
36
in!raccin o de mala admn. en la aplicacin del =cho. de la Unin.
3&3&+ :ele%aciones interparlamentarias
;e pueden constituir tanto =elegaciones interparlamentarias permanentes como 'omisiones
parlamentarias mi,tas. Estas se llevaran a ca&o por los Parlamentos de los estados asociados a la
Unin o de los estados con los %ue se hayan iniciado negociaciones de adhesin. Estas comisiones
pueden llegar a !ormular recomendaciones a los Parlamentos interesados.
9.@ C!ncionaiento
El $<U remite al #eglamento nterno del Parlamento Europeo la !ijacin del %urum 1importante,
pues la movilidad y el a&sentismo de los diputados al Parlamento Europeo son ya prover&iales2. Por
ello, el (rt. 9:: del #eglamento !ija un %urum modestoE ha&r %urum cuando se encuentre reunida
en el saln de sesiones la tercera parte de los miem&ros %ue integran el Parlamento. (un as, el
#eglamento nterno suaviza y priva de e!ectos a la tcnica del %urumE por%ue el Parlamento podr
deli&erar y apro&ar el orden del da y al acta de sesiones, sea cual !uere el n+mero de diputados
presentes* segundo, por%ue la votacin ser vlida sea cual !uere el n+mero de votantes 1previsin
seria como para permitir %ue previa solicitud de ?. diputados mnimo, el Pte. comprue&e %ue no e,iste
%urum de la tercera parte de los miem&ros del Parlamento, en cuyo caso la votacin se incluir en el
orden del da de la siguiente sesin2* tercero, !aculta al Pte. a constatar de o!icio al !alta de %urum
cuando estuvieren presentes menos de ?. diputados 1no est mal, so&re un total de ms de /..
diputados2. En cuanto a las votaciones, el $ratado esta&lece %ue normalmente decidir por mayora de
los votos emitidos 1(rt. -H9 $<U2 aun%ue se esta&lecen mayoras re!orzadas para determinados
asuntos.
@. Co#etencias
'ompetencias presupuestarias
;u intervencin en el procedimiento presupuestario es muy activa desde su comienzo con el
proyecto hasta su apro&acin de!initiva. Por ej., puede 1por mayora de los miem&ros %ue lo
componen2 rechazar el presupuesto, con lo %ue, incluso con la apro&acin del 'onsejo, la 'omisin
de&er ela&orar un nuevo proyecto de presupuestos. <inalmente, el Parlamento de&e apro&ar la
gestin de la 'omisin en la ejecucin del presupuesto 1(rt. H98 $<UE2
'ompetencias le%islativas
;u participacin en el proceso decisorio europeo marca la importancia %ue ha ido alcanzando
con el paso de los a)os, al tiempo %ue introduce la representacin directa de los pue&los de los E6 en
un mecanismo en el %ue originariamente solo intervenan la 'omisin y el 'onsejo. Esta !uncin
legislativa la realiza con!orme a los procedimientos legislativos regulados en el $<UE.
'ontrol pol)tico
Lo ejerce so&re la 'omisin, a travs de la mocin de censura. La votacin de la misma solo se
podr hacer transcurridos H das como mnimo desde su presentacin y en votacin pu&lica. Para ser
apro&ada se precisan - tercios de los votos emitidos %ue representen a la mayora de miem&ros %ue lo
integran. ;i resulta apro&ada, la 'omisin de&er renunciar colectivamente a sus cargos, pero
continuaran despachando los asuntos de admn. ordinaria hasta su sustitucin. En este caso, el
mandato de los miem&ros de la 'omisin designados para sustituirlos e,pirar en la !echa en %ue
ha&ra e,pirado el mandato de los miem&ros de la 'omisin o&ligados a renunciar colectivamente a
sus cargos 1(rt. -H? $<UE2. 'omisin, 'onsejo y 'onsejo europeo comparecern para responder a
preguntas %ue les planteen los diputados europeos.
?nte%racin de r%anos
El Parlamento Europeo, adems tiene una importante la&or en el nom&ramiento de los titulares
de di!erentes rganos e nstituciones. =esigna al =e!ensor del Pue&lo Europeo 1=PE2, cuya la&or es
estudiar las denuncias de mala admn. de nstituciones u rganos comunitarios, e,cepto el $ri&unal de
Austicia en el ejercicio de su !uncin institucional, tam&in es consultado respecto a los candidatos
presentados por el 'onsejo para !ormar parte del $ri&unal de 'uentas y del 0anco 'entral Europeo
10'E2. En el caso de la 'omisin, el Parlamento 1por mayora de los miem&ros %ue los componen2
elige al Pte. de la 'omisin, propuesto previamente por el 'onsejo europeo.
). E$ De*enso" de$ P!e%$o
El $ratado esta&lece la creacin de un =P, rgano europeo %ue nom&ra el Parlamento Europeo y
cuyo estatuto !ue esta&lecido por sta nstitucin. Para ser =P, los candidatos de&enE contar con el
apoyo mnimo de H- diputados de al menos - E6 y tener la ciudadana de la Unin* estar en pleno
dis!rute de sus dchos. civiles y polticos* presentar plenas garantas de independencia y reunir los
re%uisitos en su pas para el ejercicio de las ms altas !unciones jurisdiccionales 1o poseer e,periencia
y competencia para el ejercicio de las !unciones del =P2
=P estar !acultado paraE reci&ir las reclamaciones de cual%uier ciudadano de la Unin o de
37
cual%uier persona !sica o jurdica %ue resuda o tenga su domicilio social en un E6, relativas a casos
de mala admn. en la accin de las nstituciones, rganos y organismos de la Unin 1con la e,clusin
del $ri&unal de Austicia de la Unin2 en el ejercicio de sus !unciones jurisdiccionales y de hechos o&jeto
de un procedimiento jurisdiccional. Para este ejercicio, al =P se le atri&uyen !acultades de
investigacin. Los casos de mala admn. los pondr en conocimiento de la nstitucin, rgano u
organismo a!ectado, %ue se e,plicara en un plazo de H meses. Luego el =P presentara un in!orme al
Parlamento Europeo.
Ejercer estas !unciones con total independencia atendiendo al inters general de la Unin y de
los ciudadanos de la Unin* no solicitar ni admitir instrucciones de ning+n organismo y mientras
duren sus !unciones no podr ejercer ninguna !uncin poltica o administrativa, ni actividad pro!esional
1sea o no remunerada2
+ - LA CO>ISIN
1. Nat!"a$e/a
La 'omisin ha sido conce&ida como la nstitucin eminentemente ejecutiva. Pero no es hasta el
(cta Mnica Europea %ue la 'omisin ve constitucionalizada en el $ratado, su posicin ejecutiva
preeminente con respecto al 'onsejo. K es esa responsa&ilidad ejecutiva la %ue justi!ica la estructura y
competencias de la 'omisin, incluso las consideradas competencias legislativas, en virtud de las
cuales, ostenta el monopolio general de iniciativa legislativa.
Es la institucin dise)ada para asumir en la estructura polticoGadtiva. europea, la !uncin
ejecutiva. $odas las !unciones %ue se le asignan en los $ratados as lo demuestran. ;e suele cali!icar
a la 'omisin, como guardiana de los $ratados 1por su misin de vigilar y controlar el e!ectivo
cumplimiento del =cho. europeo por los E6, pero tam&in por todas las personas !sicas o jurdicas a
las %ue se aplica2. La 'omisin europea de&era asumir un liderazgo !undamental en el proceso de la
construccin europea, impulsndolo y dirigindolo, pero su estatus real est lejos de dicha
concepcin, pues los E6 se han resistido a renunciar a dicho liderazgo.
Por su condicin de nstitucin ejecutiva, la 'omisin es la institucin europea %ue ms sim&oliza
el alejamiento de la UE de las organizaciones internacionales clsicas. Esa legitimidad no ser la
misma para una perspectiva intergu&ernamental del proceso de integracin %ue para una perspectiva
institucionalista o !uncionalista. El incremento de competencias del Parlamento Europeo y de la
responsa&ilidad de la 'omisin ante a%uel, amenaza con trans!ormar a la 'omisin de una nstitucin
dise)ada para permanecer por encima de las di!erencias ideolgicas y de los intereses particulares y
para desempe)ar sus !unciones con independencia a una entidad partidista, ms preocupada por su
supervivencia a corto plazo y contentar a los eurodiputados %ue por perseguir los o&jetivos a largo
plazo esta&lecidos en los $ratados y %ue por actuar en inters general.
+. Co#osicin
+&1 .(mero
Dasta las +ltimas ampliaciones, de&a comprender al menos un nacional de cada E6, sin %ue el
n+mero de miem&ros en posesin de la nacionalidad de un mismo Estado pudiera ser superior a - 1se
permita %ue los ? grandesE (lemania, <rancia, #eino Unido e talia, mas Espa)a contasen con -
nacionales el 'olegio de 'omisarios2. Esto da&a en -..? a un total de -. miem&ros. En el primer !oro,
los Estados pe%ue)os eran contrarios a la alteracin de la regla de 9 nacional por E6, pues tales
consideran una garanta para ellos, la presencia de un nacional suyo en la 'omisin. Por su parte la
'onvencin propugno una 'omisin reducida 19: miem&ros ms el Pte. y el 6inistro de ((EE2
'on!orme al $odo de Lis&oa de -../, se esta&lecen - previsionesE
=e 9G9-G-..8 a H9G9.G-.9?E la 'omisin estar compuesta por 9 nacional de cada E6, incluidos su Pte.
y el (lto #epresentante de la Unin para ((EE y polticas de seguridad 1%ue ser uno de sus
4icepresidentes2
( partir de 9G99G-.9?, ca&en dos posi&ilidadesE
En principio el $ratado de la UE esta&lece %ue la 'omisin contara con un n+mero de miem&ros
correspondiente a los dos tercios del n+mero de E6, incluidos el Pte. y el (lto #epresentante 1esto
supone renunciar a 9 nacional por E6 y !ijar unos criterios de eleccin %ue el propio $ratado hace, al
prever un sistema de rotacin, %ue ser esta&lecido por el 'onsejo europeo por unanimidad, teniendo
en cuenta dos principiosE la igualdad entre Estados* y la diversidad demogr!ica y geogr!ica de los
Estados.
;in em&argo, el $ratado permite al 'onsejo europeo prescindir de la regulacin anterior y por
unanimidad !ijar otro n+mero de miem&ros de la 'omisin 1volver a la regla tradicional o elevar el
n+mero de - tercios y seguir aplicando un sistema de rotacin2. El 'onsejo europeo advirti %ue la
determinacin de este nuevo n+mero no re%uerir de una nueva rati!icacin del $ratado, lo %ue en
de!initiva produce un de&ilitamiento de la 'omisin como rgano supranacional y reduce su e!icacia y
38
solvencia
.om$ramiento y cese
El $ratado de Lis&oa prev un nuevo procedimiento de nom&ramiento de los miem&ros de la 'omisin
%ue re!uerza los poderes del Parlamento e indirectamente la legitimidad tanto del Pte. como de los
'omisarios de la 'omisin. (s en 'onsejo europeo propondr al Parlamento Europeo por mayora
cuali!icada, un candidato a Pte. de la 'omisin. El Parlamento Europeo elegir al candidato por
mayora de los miem&ros %ue los componen, si el candidato no o&tuviere mayora necesaria, el
'onsejo europeo propondr en el plazo de un mes, por mayora cuali!icada, un nuevo candidato %ue
ser elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento. ( continuacin, el 'onsejo, de
com+n acuerdo con el Pte. electo, adoptara la lista de las dems personalidades %ue se proponga
nom&rar miem&ros de la 'omisin. Estas personalidades sern seleccionadas de las propuestas
presentadas por los E6 con!orme al sistema de rotacin antes e,puesto. <inalmente el Pte., el (lto
#epresentante y dems miem&ros de la 'omisin se sometern colegiadamente al voto de apro&acin
del Parlamento Europeo. ;o&re la &ase de dicha apro&acin, la 'omisin ser nom&rada por el
'onsejo europeo por mayora cuali!icada.
El mandato de los miem&ros de la 'omisinE : a)os 1coincidente con el del Parlamento
Europeo2, pudiendo ser renovado. El cese puede venir dado colectivamente, por mocin de censura
del Parlamento Europeo, e individualmente por renovacin del mandato, por !allecimiento, dimisin
voluntaria o cese decretado por el $ri&unal de Austicia 1a instancia del 'onsejo o de la 'omisin, si
a%uel apreciara %ue un 'omisario ha dejado de reunir las condiciones o ha cometido una !alta grave2,
en estos supuestos ser sustituido por el resto de su mandato, con!orme al procedimiento de
nom&ramiento previsto 1salvo %ue el 'onsejo por unanimidad y a propuesta de la 'omisin considere
%ue no es necesario la sustitucin, por ejemplo si el mandato est a punto de e,pirar2
Un supuesto e,cepcionalE las dimisiones voluntarias individuales sean realizadas al mismo tiempo por
todos los miem&ros de la 'omisin. El $<UE lo regula y la trata como una mocin de censura.
El ,lto Representante de la Unin para ,,EE y 7ol)tica de 5e%uridad
El $ratado Lis&oa lo incorpora como un miem&ro ms al 'olegio de 'omisarios con el o&jetivo de
asegurar la coherencia y la armona de la accin e,terior de la UE al encomendar a una sola persona
tanto la responsa&ilidad so&re las relaciones e,teriores de la 'omisin como so&re la Poltica E,terior
y de ;eguridad 'om+n del 'onsejo. Es un cargo europeo con per!iles propios y competencias
de!inidas en los $ratados %ue lo con!iguran orgnicamente adscrito a la 'omisin, pero !uncionalmente
ejerciendo responsa&ilidades tanto en la 'omisin como en el 'onsejo. ;er nom&rado por el
'onsejo europeo por mayora cuali!icada y con la apro&acin del Pte. del la 'omisin. ;e someter
colegiadamente al voto de apro&acin del Parlamento Europeo. ;u ceseE %ue lo cese el 'onsejo
europeo por mayora cuali!icada a instancias del propio 'onsejo europeo y previa apro&acin del Pte.
de la 'omisin o a instancia de ste +nicamente, por%ue los $ratados le atri&uyen la competencia de
solicitar la dimisin de cual%uier miem&ro de la 'omisin y la o&ligacin de estos de presentar dicha
dimisin. $am&in ca&e otra posi&ilidad de cese del (lto #epresentanteE la dimisin de su cargo en el
seno de la 'omisin %ue est o&ligado a presentar si el Parlamento aprue&a una mocin de censura
contra la 'omisin.
<uncionalmente desempe)a cargos di!erentesE
En el 'onsejoE estar al !rente tanto de la poltica e,terior y la seguridad com+n como de la poltica de
seguridad y de!ensa, con respecto a las cuales participara en su ela&oracin y loas ejecutara como
mandatario del 'onsejo. Presidir el 'onsejo de ((EE, representar a la UE en materias concernientes
a la poltica e,terior y de seguridad com+n, dirigir el dialogo poltico con terceros en nom&re de la
Unin y e,presar la posicin de la Unin en las organizaciones internacionales y en las con!erencias
internacionales.
En la 'omisinE ser uno de los 4icepresidentes de la 'omisin. Las competencias atri&uidas por el
$UE sonE velar por la coherencia de la accin e,terior de la Unin, encargarse dentro de la 'omisin
de las responsa&ilidades %ue incum&en a sta en el m&ito de las relaciones e,teriores y de la
coordinacin de los dems aspectos de la accin e,terior de la unin, y el $UE deja claro %ue estar
sujeto a los procedimientos por los %ue se rige el !uncionamiento de la 'omisin en la medida en %ue
ello sea compati&le en el cargo %ue desempe)a el 'onsejo
;e pone &ajo su responsa&ilidad un servicio europeo de accin e,terior, compuesto por !uncionarios
de los servicios competentes de la ;ecretaria 5ral. =el 'onsejo y de la 'omisin y por personal en
comisin de servicios de los servicios diplomticos nacionales.
Estatuto
Los miem&ros de la 'omisin ejercern sus !unciones con independencia y en inters general de la
Unin. Co solicitar ni aceptar instrucciones de ning+n go&ierno, institucin ni rgano u organismo.
39
'ada E6 se compromete a respetar este principio y a no intentar in!luir en los miem&ros de la
'omisin, stos se a&stendrn de realizar cual%uier acto incompati&le con sus o&ligaciones o
!unciones. Co podrn, mientras dure su mandato ejercer ninguna otra actividad pro!esional, retri&uida o
no y se comprometern a respetar mientras dure su mandato y aun !inalizado, las o&ligaciones
derivadas de su cargo y en especial. El de&er de honestidad y discrecin en cuanto a la aceptacin de
determinadas !unciones o &ene!icios una vez !inalizado su mandato. El incumplimientoE %ue el $ri&unal
de Austicia a instancia del 'onsejo o de la 'omisin, declare su cese o la privacin del derecho del
interesado a la pensin o cual%uier otro &ene!icio sustitutivo.
9. O",ani/acin de$ Co$e,io de Coisa"ios
3&1 El 7residente de la 'omisin
El $UE reconoce al Pte. la competencia para de!inir la orientacin poltica con!orme a la cual la
'omisin ejercer sus !unciones y podr decidir su organizacin interna para garantizar la coherencia,
la e!icacia y la colegialidad de su accin, incluyendo el nom&ramiento de los 4icepresidentes. Las
responsa&ilidades de la 'omisin sern estructuradas y repartidas entre sus miem&ros por el Pte. 1%ue
podr reorganizarlas durante su mandato2. $odo miem&ro de la 'omisin presentara su dimisin si as
el Pte. se lo pidiere sin %ue sea necesaria la apro&acin del resto del 'olegio de 'omisarios, aun%ue
esto suponga una %uie&ra al principio de responsa&ilidad colectiva de la 'omisin2. El $ratado permite
%ue, previa apro&acin del 'olegio de 'omisarios, el Pte. pueda nom&rar a los 4icepresidentes,
1e,cepto el (lto #epresentante, %ue tiene un rgimen di!erente de nom&ramiento2, pero la designacin
de&e aun hoy da hacerse de !orma consensuada con los E6. El $ratado no ci!ra el n+mero concreto
de vicepresidentes, la 'omisin de 0arroso 1-.9.G-.9?2 cuenta con @ vicepresidentes de entre -:
'omisarios 1mas el Pte. y el (lto #epresentante2
3&+ 'ole%ialidad v& especialidad
Principio de colegialidadE est en la esencia de la estructura originaria y del !uncionamiento del 'olegio
de 'omisarios y es una consecuencia de las reglas impuestas por los $ratados a la hora de tomar de
decisiones y del sistema solidario de responsa&ilidad. (rt. 9 del #eglamento nterno de la 'omisinE
sta actuar de !orma colegiada en virtud de las disposiciones del presente #eglamento interno y
respetando las prioridades %ue se haya !ijado en el marco de las orientaciones polticas esta&lecidas
por el Pte. 1gualdad de miem&ros en la participacin en la tarea de decisin e implica particularmente
%ue las decisiones sean deli&eradas en com+n y %ue todos los miem&ros sean colectivamente
responsa&les en el plano poltico, de las decisiones adoptadas2. ;in em&argo la coyuntura evolutiva de
la integracin europea mostr las limitaciones del principio de colegialidad en el !uncionamiento de la
'omisin. La solucin de compromiso !ue sacri!icar en parte la colegialidad, en aras de la &+s%ueda de
una mayor especialidad en el seno del 'olegio de 'omisarios
La especialidadE supona la distri&ucin de sectores espec!icos de actividad entre los di!erentes
'omisarios 1sectores %ue se van a responsa&ilizar particularmente cada uno de ellos2. 'ada comisario
tiene una autoridad so&re un m&ito concreto de atri&uciones y so&re las actividades de los servicios
administrativos correspondientes. Es el Pte. el %ue realiza tal distri&ucin de los sectores de actividad
entre los miem&ros. La +nica e,cepcin al principio de especialidad es el Pte. de la 'omisin %uien, en
su condicin de primus inter pares, no ejerce ninguna autoridad particular so&re ninguno. (l Pte. se
encuentran adscritos los servicios de la 'omisin %ue tienen un carcter horizontalE ;ecretara 5ral.,
;ervicio jurdico, ;ervicio de portavoz. Pero adems de esta especializacin individual va 'omisarios,
se han constituido en el seno del 'olegio grupos de tra&ajo, as el #eglamento nterno de la 'omisin
prev %ue el Pte. podr constituir entre los miem&ros de la 'omisin grupos permanentes o ad hoc,
designando al Pte. de los mismos, determinando su composicin, !ijando el mandato especi!ico del
grupo y apro&ando sus normas de !uncionamiento 1estos grupos no tienen poder de decisin,
limitndose a preparar las posteriores deli&eraciones del 'olegio2.
3&3 os ;a$inetes
1Rue se crean alrededor de cada 'omisario2. Cormalmente el ga&inete de cada 'omisario conta&a con
@ miem&ros, uno de los cuales, al menos, de&a de ser de nacionalidad di!erente a la del 'omisario. El
n+mero actual se ha ci!rado en : miem&ros %ue de&en incluir al menos, H nacionalidades y el Ae!e del
ga&inete o el adjunto de&er de ser de di!erente nacionalidad a la del 'omisario. (dems, al menos la
mitad de los miem&ros del ga&inete de&ern ser empleados de la 'omisin. Los ga&inetes se nutren
de !uncionarios comunitarios, nacionales y del sector privado. Elegidos directamente por el 'omisario,
los go&iernos nacionales y los partidos polticos juegan papel importante en la designacin. <uncionesE
asistir a los 'omisarios en el desempe)o de sus responsa&ilidades polticas.
asegurar las relaciones pu&licas de los 'omisarios, especialmente en lo %ue se re!iere con el
go&ierno del E6 del %ue es nacional
40
los ga&inetes son, el o&jetivo de los grupos de inters, los cuales no desaprovechas el menor
contacto nacional dentro de la 'omisin
los ga&inetes desarrollan un importante papel de enlace administrativos mediante el control del
tra&ajo de los !uncionarios de la 'omisin, enlazando a stos con su respectivo 'omisario.
;e deduce %ue los ga&inetes desempe)an un destacado papel de coordinacin horizontal 1entre
'omisarios2 y vertical 1con las =irecciones 5enerales2 y por otro, una !uncin de comunicacin del
'omisario con el entorno e,terior. nconvenientes de los ga&inetesE peligro de crear una (dmn.
paralela, inter!erencias entre el 'omisario y sus !uncionarios, peligro de un creciente aumento de la
actividad de los grupos de presinQ
@. C!ncionaiento
;eg+n el #eglamento nterno de la 'omisin, sta adoptar decisiones mediante cuatro tipos de
procedimientoE oral, escrito, de ha&ilitacin y de delegacin. ;olo en los dos primeros casos el acuerdo
o la decisin son adoptados por el 'olegio de 'omisarios, mientras %ue los otros dos se caracterizan
por%ue la adopcin es encomendada por el 'olegio a uno o varios de sus miem&ros 1ha&ilitacin2 o a
un alto cargo de la (dmn. de la 'omisin. $anto en el procedimiento de ha&ilitacin como en el de
delegacin, los acuerdos y las decisiones se consideran adoptados mediante procedimiento escrito,
procedimiento de ha&ilitacin y delegacin se recogern en una nota diaria de la %ue se dejara
constancia en el acta de la reunin de la 'omisin ms inmediata.
2&1 7rocedimiento oral3 reuniones del 'ole%io de 'omisarios
El procedimiento ordinario de toma de decisiones por la 'omisin es el denominado por su
#eglamento >procedimiento oral7, consistente en las reuniones presenciales de la 'omisin. La !orma
ver&al se reserva, para a%uellos asuntos %ue presenten relevancia poltica o !inanciera importante, as
como cuando se haya constatado un desacuerdo previo en la preparacin del asunto entre los
servicios administrativos a!ectados. La regla es %ue se tenga una reunin mnima semanal, convocada
por el Pte %ue, es %uien esta&lece y !ija el orden del da, aun%ue los 'omisarios puedan intervenir a
e!ectos de convocatoria y de orden del da. Co o&stante, un miem&ro de la 'omisin puede solicitar
%ue se retire del orden del da un asunto determinado, el cual %uedara postergado para la reunin
siguiente siempre %ue el Pte est de acuerdo. $am&in es posi&le %ue el 'olegio conozca de
cuestiones no incluidas en el orden del da de la reunin, siempre %ue as lo decida la 'omisin a
propuesta de su Pte. El %urum ser igual a la mayora del n+mero de miem&ros de la 'omisin
previsto en el $ratado. En lo tocante al desarrollo de las sesiones, en la prctica el orden del da de la
'omisin distingue H tipos de asuntosE primero, los puntos ( no son o&jeto de discusin !ormal por el
'olegio* en segundo lugar, los puntos 0, %ue recogen a%uellos asuntos donde no ha ha&ido un
acuerdo en la citada reunin de Ae!es de ga&inete* y en tercer lugar, los puntos ', %ue son a%uellas
cuestiones generales %ue se someten a lo %ue se conoce como un >de&ate de orientacin7. En lo %ue
respecta la toma de decisiones por el 'olegio de 'omisin, la regla general es %ue a%uellas se
adopten por asentimiento. ;olo e,cepcionalmente se proceder a la votacin !ormal cuando al menos
un 'omisario as lo solicite, en cuyo caso se precisara la mayora del n+mero de miem&ros %ue
compongan el 'olegio seg+n el $ratado. <inalmente, los acuerdos y decisiones de la 'omisin se
adoptaran por mayora del n+mero de miem&ros %ue la compongan seg+n el $ratado.
2&+ 7rocedimiento escrito
En ste, los 'omisarios pueden hacer constar su acuerdo por escrito a un proyecto %ue emane de uno
o varios de ellos. Co se especi!ica el tipo de asuntos %ue pueden tramitarse mediante este
procedimiento. Co se tratara ni de asuntos cuya discusin por el 'olegio sea necesaria o conveniente,
ni a%uellos otros %ue hayan sido o&jeto de ha&ilitacin o delegacin. ;e recurre a este procedimiento
cuando los asuntos no revisten una importancia especial y cuando hay acuerdo entre los servicios
administrativos. ;e entiende adoptada la propuesta escrita cuando no hay reserva u oposicin al !inal
del plazo !ijado por la ;ecretaria 5ral., %ue es la encargada de la tramitacin del procedimiento. ;e
distingue entre el procedimiento escrito normal, con un plazo de : das h&iles* el procedimiento
escrito acelerado, de H das h&iles, decidido por el Pte a propuesta de la ;ecretaria 5ral. y a instancia
del 'omisario responsa&le del asunto* el recurso de&e ser limitado 1motivado y justi!icado en
circunstancias e,cepcionales e imprevisi&les2* y el procedimiento escrito de urgencias, con un plazo
in!erior a H das h&iles, para a!rontar decisiones especialmente urgentes, sin necesidad de tener %ue
convocar al 'olegio. =entro del plazo !ijado por la ;ecretaria 5ral., cual%uier miem&ro de la 'omisin
puede solicitar %ue la propuesta sea incluida en el siguiente orden del da de la 'omisin y sometida a
de&ate en reunin, a cuyos e!ectos enviar al Pte una solicitud motivada en ese sentido.
2&3 7rocedimiento de ha$ilitacin
;iempre %ue se respete el principio de su responsa&ilidad colegiada, la 'omisin podr ha&ilitar a 9 o
41
varios de sus miem&ros para adoptar, en su nom&re y dentro de los lmites y condiciones %ue
esta&lezca, tanto medidas de gestin o admn., como te,tos de un acto o de una propuesta %ue de&a
someterse a otras nstituciones. La 'omisin ha&ilita +nica y e,clusivamente a 'omisarios, y las
ha&ilitaciones no se hacen ad personam, sino en !uncin de las responsa&ilidades sectoriales donde
se realiza la ha&ilitacin. Las competencias atri&uidas en ha&ilitacin a 9 o varios 'omisarios podrn
ser o&jeto, a su vez, de su&delegacin en los =irectores 5rles. y Ae!es de ;ervicios 1salvo %ue en la
ha&ilitacin e,ista una prohi&icin e,presa2 y por supuesto, no puede e,ceder los limites originales de
la ha&ilitacin, %ue podr ser revocada en cual%uier momento por el 'omisario en cuestin y sometida
a las condiciones de ejercicio %ue a%uel estime oportunas. Las decisiones adoptadas en virtud de esta
su&delegacin no sern imputadas al su&delegante 1el 'omisario2, sino al delegante originario 1el
'olegio, esto es, la 'omisin2. (dems las su&delegaciones no pueden autorizar la adopcin ni de
disposiciones de carcter general, ni de actos lesivos para terceros. ;e limitaran a la adopcin de
actos reglados. ;eg+n el o&jeto y !inalidad de la ha&ilitacin, se pueden di!erenciar H tipos.
a. las )abilitaciones generales . esta&lecen el marco dentro del cual el 'omisario ha&ilitado puede
adoptar un n+mero ilimitado de actos de gestin
b. las )abilitaciones especi"icas E se otorgan para la realizacin de una actuacin determinada o
para la adopcin de un acto concreto por lo %ue, presuponen un cierto margen de discrecionalidad
c. las )abilitaciones de "inanciaci#n E con!orme a las cuales, el 'olegio encomienda a 9 o varios de
sus miem&ros, de acuerdo con el Pte, la adopcin del te,to de!initivo de un acto o de una propuesta
%ue de&a someterse a otras nstituciones u rganos, si &ien es imprescindi&le %ue la materia o&jeto de
ha&ilitacin haya sido previamente de!inida por el 'olegio en sus deli&eraciones.
7rocedimiento de dele%acin
;iempre %ue se respete el principio de responsa&ilidad colegiada, la 'omisin podr delegar en
los =irectores 5rles y Ae!es de ;ervicio la adopcin, en su nom&re y dentro de los limites y condiciones
%ue esta&lezca, de medidas de gestiono de admn.
). Co#etencias
Las principales, son de tipo ejecutivo aun%ue en razn de su condicin de nstitucin ejecutiva
ostenta asimismo una competencia de iniciativa legislativa esencial para la preservacin del e%uili&rio
institucional esta&lecido en los $ratados. El $ratado de Lis&oa ha incorporado en el $UE una sntesis
descriptivaE >la 'omisin promover el inters general de la Unin y tomar las iniciativas adecuadas
con este !in. 4elara por%ue se apli%uen los $ratados y las medidas adoptadas por las instituciones en
virtud de stos. ;upervisar la aplicacin del =cho. de la Unin &ajo el control del $ri&unal de Austicia
de la UE, ejecutara le Presupuesto y gestionar los programas. Ejercer !unciones de coordinacin,
ejecucin, u gestin, de con!ormidad con las condiciones esta&lecidas en los $ratados. 'on e,cepcin
de la poltica e,terior y de seguridad com+n y de los dems casos previstos en los $ratados, asumir la
representacin e,terior de la Unin. (doptar las iniciativas de la programacin anual y plurianual de
la Unin con el !in de alcanzar acuerdos interinstitucionales7 1(rt. 9/.92. (l principio la 'omisin se
dedica&a esencialmente a la aplicacin del =cho. comunitario y a la ela&oracin de las distintas
polticas europeas, a sta misin hay %ue a)adir la gestin de las polticas comunitarias, la ejecucin
del presupuesto y de los programas comunitarios, %ue re%uieren ahora ms recursos.
8&1 'ompetencias e4ecutivas
En el Brdenamiento jurdico europeo, no e,iste en los $ratados una articulacin orgnica y
procedimental ni de un >Poder7 legislativo ni menos a+n de un >Poder ejecutivo7. ;alvo previsiones
especi!icas %ue atri&uyen competencias concretas a la nstituciones, el legislador europeo se erige en
el organizador de la !uncin ejecutiva en cada caso concreto, tanto del o&jeto de la ejecucin como del
sujeto %ue la de&e llevar a ca&o. En lo %ue respecta a la atri&ucin de la !uncin ejecutiva a nivel
europeo, el $ratado de Lis&oa ha intentado una clari!icacin de la misma a travs de la destinacin de
>actos legislativos7 y de >actos no legislativos7 y, por otro, y dentro de sta +ltima categora, de >actos
delegados7 y >actos de ejecucin7
8&1&1 'ompetencias dele%adas
;eg+n (rt. -8. $<UE son a%uellas %ue la 'omisin puede ejercer por delegacin e,presa de un
acto legislativo europeo para dictar actos delegados. ( los %ue se consideran -los no legislativos7 y por
otro lado, >de alcance general7. Estos actos delegados tienen la !inalidad de completar o modi!icar
elementos no esenciales de un determinado m&ito o sector, pues los elementos esenciales estn
reservados al acto legislativo.
8&1&+ 'ompetencias de e4ecucin
(rt. -89 $<UEE son las %ue tradicionalmente se reconducan a los procedimientos de comitologa.
;eg+n este $ratado, los actos jurdicamente vinculantes de la Unin pueden atri&uir a la 'omisin 1y
e,cepcionalmente al 'onsejo2 las !acultades de ejecutar sos actos, cuando se re%uieran condiciones
42
uni!ormes de ejecucin. (%u el control lo ejercen los Estados, no el legislador europeo. El ejercicio por
la 'omisin de las competencias de ejecucin %ue el legislador le con!iere se encuentra sometido a
ese principio y normas, y en particular a las condiciones concretadas en cada caso por el acto de &ase
apro&ado por el legislador.
8&+ 'ompetencias le%islativas
(rt. 9/.- $UE, los actos legislativos de la Unin solo podrn adoptarse a propuesta de la
'omisin, e,cepto cuando los $ratados dispongan otra cosa. La jurisprudencia no ha dudado en
considerar %ue la 'omisin ha reci&ido de los $ratados una misin de iniciativa. Esta participacin se
concreta en la iniciativa %ue se atri&uye a la 'omisin en el proceso legislativo europeo, atri&ucin
e,clusiva en el m&ito comunitario y compartido con los E6 en las polticas intergu&ernamentales de la
UE. ;i la atri&ucin a la 'omisin de la iniciacin del procedimiento legislativo se puede comprender la
mejor situacin de los Ejecutivos con respecto al legislativo desde una perspectiva tcnica, su
atri&ucin con carcter e,clusivo se justi!icara por ser la nstitucin %ue en el sistema poltico europeo
representa ms !ielmente el inters general europeo. Day %ue tener en cuenta %ue tanto el 'onsejo
como el Parlamento pueden solicitar a la 'omisin %ue presente una propuesta !ormal %ue inicie el
proceso legislativo. En cual%uier caso, la 'omisin no est o&ligada a avenirse a tal solicitud, pues
esta potestad de iniciativa legislativa es discrecional en su ejercicio por la 'omisin, salvo %ue el
$ratado imponga una o&ligacin espec!ica en tal sentido. En consecuencia la 'omisin puede negarse
a presentar propuestas legislativas %ue en ning+n caso podrn ser o&jeto de recurso por omisin ante
el $ri&unal de Austicia.
8&3 <i%ilancia del respeto del :erecho comunitario
La 'omisin asume la misin general de velar por el respeto del =cho. europeo, originario y
derivado, por parte de los E6, de las nstituciones y rganos europeos e incluso de los particulares
1>guardiana de los $ratados72. (parte de competencias especi!icas de vigilancia y control %ue pueden
llevarla incluso a gozar de potestades de inspeccin y de sancin en determinados sectores, la
e,presin ms trascendental de esta responsa&ilidad de vigilancia por el cumplimiento del =cho.
europeo, se concreta en la posi&ilidad de demandar a los E6 %ue no cumplan con sus o&ligaciones
derivadas del Brdenamiento europeo. ;e trata de un recurso por incumplimiento 1art. -@: $<UE2
43
Leccin 7: E$ T"i%!na$ de ;!sticia.
1. E$ ode$o <!dicia$ de $a Unin E!"o#ea
El $ri&unal de Austicia de las 'omunidades Europeas es una institucin cuyo ejercicio de la !uncin
judicial resulta imprescindi&le en el seno del ordenamiento jurdico europeo.
La importancia del $ri&unal 1seg+n =ehousse2 no es sino un corolario del papel del derecho en la
integracin europea.
En un sistema en el %ue la integracin es !undamentalmente tri&utaria de las decisiones de las
nstituciones europeas, no era posi&le dejar a stas ultimas un poder de apreciacin so&erano.
=e&an incorporarse garantas en los $ratados para proteger los intereses de a%uellos 1Estados o
personas2 %ue se vieran a!ectados por tales decisiones* se de&an prever vas de recurso.
La !uncin judicial en la Unin Europea corresponde desempa)arla, con carcter general y com+n, a
los jueces y tri&unales. ;olo en los casos espec!icos, en los %ue se re%uiere un ejercicio de dicha
!uncin de manera centralizada por un rgano com+n y propio de la Unin Europea, a%uella se
atri&uye a una institucin judicialE el $ri&unal de Austicia.
En el $ri&unal de Austicia de la Unin Europea 1art. 98 $UE2 se encuentra actualmente integrado por
dos rganos jurisdiccionales previstos directamente en el $ratado 1el $ri&unal de Austicia y el $ri&unal
5eneral2, permitiendo al legislador la creacin de tri&unales especializados para contenciosos de
materias especi!icas 1el primero !ue creado en octu&re -..?E el $ri&unal de la <uncin P+&lica de la
Unin Europea2
+. E$ T"i%!na$ de ;!sticia
+&1 'omposicin
+&1&1& os 4ueces
El $ri&unal de Austicia est compuesto por !n <!e/ #o" Estado ie%"o, nom&rados de com+n
acuerdo por los go&iernos de los Estados miem&ros por un periodo de @ a)os. Los go&iernos no
pueden elegir li&remente, sino dentro de una categora 1art. -:H $<UE2.
En el caso del $ri&unal 5eneral, en cam&io, el $ratado no !ija el n+mero de jueces, remitindose al
protocolo del estatuto del $ri&unal, %ue no o&stante lo !ija en -/, es decir, uno por Estado miem&ro.
El $ratado de !uncionamiento ha creado un comit para %ue se pronuncie, antes de su nom&ramiento,
so&re la idoneidad de los candidatos a juez y a a&ogado general propuestos por cada estado.
El comit estar compuesto por / personalidades elegidas de entre antiguos miem&ros del $ri&unal de
Austicia y del $ri&unal 5eneral, miem&ros de los rganos jurisdiccionales nacionales superiores y
juristas de reconocida competencia, uno de los cuales ser propuesto por el Parlamento Europeo.
La duracin del mandato es de @ a)os, a contar desde la !echa %ue consta en el titulo del
nom&ramiento.
El mandato de los jueces puede aca&ar, por ha&er cumplido el plazo de su mandato y no ser reelegido,
por muerte, por dimisin, por impedimento !sico y por cese.
En caso de dimisin &asta una carta dirigida al Presidente del $ri&unal 1%ue lo pondr en
conocimiento del Presidente del 'onsejo2 para %ue provean cu&rir la vacante.
En el caso de impedimento !sico, lo normal es %ue el propio juez pida su dimisin, pero si no !uera
as el $ri&unal puede de o!icio llegar a declarar el cese de las !unciones con todos los derechos %ue le
correspondan.
En el caso de cese por acuerdo unnime de los jueces y a&ogados generales, en los casos en %ue
dejen de reunir las condiciones re%ueridas para ser juez, o incumplan las o&ligaciones %ue se derivan
del cargo, tal decisin puede llevar incluso a la prdida del derecho de pensin o cual%uier otro
&ene!icio sustitutivo.
En el cese no voluntario, el juez de&e ser odo por el Pleno sin presencia del ;ecretario
(un%ue la duracin de su mandato es de seis a)os, se renuevan parcialmente cada tres. 'ada
tres a)os se proceder a una renovacin parcial de los jueces. Esta renovacin a!ectar
alternativamente a 9? y 9H jueces.
La !inalidad de esta renovacin es asegurar cierta continuidad en la composicin del $ri&unal.
Para asegurar la independencia !uncional se dispone de la inamovilidad y de la inmunidadE
<namovilidad . el juez del $ri&unal no puede ser privado de su mandato nada ms por causa grave y
so&re la %ue decide el propio $ri&unal del pleno y no cual%uier rgano comunitario. ;e e,ige
unanimidad para adoptar una decisin valida.
44
<nmunidad de jurisdiccin civil y penal para todo lo relativo al ejercicio de sus !unciones durante el
desempe)o de stas y despus de ha&erlas ejercido, por todos los actos realizados con carcter
o!icial, incluidas las mani!estaciones orales o escritas. ;lo el $ri&unal del pleno podr retirar la
inmunidad.
Una vez retirada la inmunidad, si se ejercitara una accin penal contra un juez, ste solo podr ser
juzgado, en cada uno de los Estados miem&ros, por la autoridad competente para juzgar a los
magistrados pertenecientes a la ms alta jurisdiccin nacional.
+&1&+& os a$o%ados %enerales
El $ri&unal de Austicia est asistido por F a&ogados generales, aun%ue el 'onsejo, por unanimidad y a
solicitud del $ri&unal de Austicia, puede aumentar su n+mero. ;u renovacin parcial tendr lugar cada
H a)os y a!ectar cada vez a ? a&ogados generales. Entre los a&ogados generales se encuentra el
Primer a&ogado general. ]ste es designado por el $ri&unal 1jueces y a&ogados generales2 por un
periodo de un a)o.
Dasta hace poco su !uncin se reduca a decidir la atri&ucin de los asuntos a los a&ogados generales
inmediatamente despus de %ue el Presidente haya designado al juez ponente, pero en las ultimas
re!ormas de los $ratados 1Ciza y Lis&oa2 es el +nico legitimado para instar el pree,amen ante el
$ri&unal de Austicia de las sentencias de casacin del $ri&unal 5eneral recadas so&re sentencias de
los tri&unales especializados.
La !uncin principal del a&ogado general consiste en presentar p+&licamente, con toda imparcialidad e
independencia, conclusiones motivadas so&re los asuntos %ue re%uieran su intervencin.
El a&ogado general lleva a ca&o un anlisis detallado del litigio %ue le ha sido asignado, anlisis %ue
tendr como misin recomendar al tri&unal una solucin al respecto.
El a&ogado general emite unas conclusiones motivadas, presentadas oral y p+&licamente, el
reglamento tam&in permite presentar las conclusiones por escrito, para la cual las entregar a la
secretara del $ri&unal %ue dar traslado de la mismas a las partes.
Las conclusiones sonE
La +ltima etapa de la !ase oral del procedimiento
=espus de ellas empiezan las deli&eraciones del $ri&unal, en las %ue no participa el a&ogado
general.
Co pueden ser discutidas por las partes
En algunos casos los litigantes solicitan la posi&ilidad de responder a las conclusiones del a&ogado
general, pero el $ri&unal ha denegado esta posi&ilidad.
Las conclusiones cumplen las siguientes !inalidadesE
<acilitar al tri&unal al !inal del procedimiento oral, una sntesis o&jetiva de las cuestiones de&atidas y
los argumentos importantes para la decisin
Dacer re!erencias indicativas a los derechos de los diversos Estados miem&ros en orden a la
de!inicin de nstituciones %ue satis!agan las necesidades propias del =erecho europeo
(yudar a la comprensin de la sentencia y de su motivacin, as como determinar el alcance
o&ligatorio del !allo.
+&1&3& El secretario
Los $ratados simplemente indican %ue el $ri&unal de Austicia o el $ri&unal 5eneral >nom&rar a su
;ecretario y esta&lecer el estatuto de ste7.
;us !unciones se determinan en el estatuto y en el reglamento del procedimiento. La designacin del
;ecretario se realiza por un periodo de @ a)os renova&le, pudiendo el $ri&unal acordar el
nom&ramiento de secretarios adjuntos %ue le ayuden en el ejercicio de su !uncin. La eleccin se
ejerce por el propio $ri&unal, mediante escrutinio secreto y con los mismos porcentajes %ue para la
eleccin del Presidente. =e&e prestar juramento y declaracin so&re sus de&eres, al igual %ue se e,ige
a los jueces. $am&in est prevista la posi&ilidad de cese en caso de incumplimiento de las
condiciones re%ueridas para el cargo y las o&ligaciones inherentes al mismo. 5oza de inmunidad.
$am&in de privilegios e inmunidades previstos en los arts. 9- al 9F del protocolo del .FJ.?J98@:. $iene
do&le !uncin &ajo la autoridad del PresidenteE
1. Es responsa&le del desarrollo del procedimiento y, en tal concepto, sigue la evolucin de los
asuntos desde el punto de vista procesal 1registro de demandas, noti!icaciones, redaccin de la actas2
+. Es el je!e de la administracin del tri&unal, lo %ue lleva consigo tanto la administracin del personal
y de los servicios como la preparacin y ejecucin del presupuesto.
45
@r%ani/acin y funcionamiento
La organizacin del $ri&unal de Austicia presenta caracteres comunes al $ri&unal nternacional de
Austicia de la Daya y el $ri&unal Europeo de ==DD de Estras&urgo.
1. la e,istencia de un registro &ajo su ca&eza administrativa, el ;ecretario, %ue desempe)a las
normales !unciones administrativas asociadas con un registro judicial.
2. la presencia de personal judicial del $ri&unal %ue no participa en la deli&eracin de las
decisiones del $ri&unalE los a&ogados generales
3. la su&divisin en salas
'aracteres peculiares de la originalidad de la construccin europeaE
a. ;u carcter multinacional o supranacional, presencia de un juez de cada Estado, independencia
!uncional de jueces y a&ogados generales, ine,istencia de recusacin por motivos de nacionalidad y la
colegialidad en el !uncionamiento del $ri&unal
&. El plurilingYismo derivado del carcter o!icial de todos los idiomas de los Estados miem&ros
+&+&1& El 7residente
(l !rente del $ri&unal de Austicia y del $ri&unal 5eneral se encuentra su respectivo Presidente, %ue es
elegido por un periodo de H a)os. En el caso de cese en sus !unciones se proceder a su sustitucin
por el periodo %ue !alte para terminarlo. La votacin es secreta, es el juez %ue o&tenga la mayora
a&soluta* en segunda votacin ser elegido el juez %ue o&tenga mas votos* en caso de empate es
elegido el de mas edad.
5uncionesE dirigir los tra&ajos, los servicios del $ri&unal* presidir las vistas y las deli&eraciones.
El Presidente del tri&unal, en cuanto se presente la demanda, atri&uye el asunto a una sala y designar
entre sus miem&ros al juez ponente. La !uncin es do&leE administrativa y jurisdiccionalE
(dministrativaE la administracin, gestin y conta&ilidad del $ri&unal
AurisdiccionalE el desarrollo del proceso y de la administracin de justicia
+&+&+& El 4ue/ ponente
=esde la interposicin de la demandaE
El Presidente nom&ra un juez ponente encargado de instruir y estudiar el asunto.
Prepara el e!ecto y el estado del proceso
Un in!orme preliminar con propuestas
Un in!orme con la e,posicin de hechos
Las pretensiones de las partes y los principales motivos y argumentos presentados por stas
Un proyecto de sentencia &ase de las li&eraciones del tri&unal.
+&+&3& 7leno y salas
El $ri&unal de Austicia actuar en ;alas o en 5ran sala y cuando el estatuto lo disponga en Pleno
+&3 competencias
El $ratado de Ciza en el m&ito jurisdiccional trans!orm al $ri&unal de 9\ nstancia en el $ri&unal de
=erecho com+n en el seno de la nstitucin judicial europea.
1. El $ri&unal 5eneral ser competente para conocer en primera instancia de los recursos de
anulacin, por omisin, de los litigios por responsa&ilidad e,tracontractual de las 'omunidades, del
contencioso de la !uncin p+&lica y de los litigios %ue se !unden en una clusula compromisoria.
+. El $ri&unal de Austicia asumir la competencia de entrada para conocer los recursos de anulacin
o de omisin interpuestos por un Estado miem&ro o por una nstitucin.
9. El $ri&unal de Austicia es competente, !inalmente, para conocer de los recursos de casacin %ue
se pueden interponer contra las resoluciones dictadas por el $ri&unal 5eneral en los recursos directos
de %ue a partir de ahora es competente con carcter general.
9. E$ T"i%!na$ Gene"a$IP"ie"a Instancia
El $ratado de Ciza de -... dota al actual $ri&unal 5eneral como el rgano jurisdiccional comunitario
constitucionalizado de derecho com+n.
3&1 'omposicin
El $ri&unal 5eneral dispondr al menos de un juez por Estado miem&ro. El n+mero concreto de
miem&ros del $ri&unal 5eneral lo !ija el estatuto del $ri&unal de Austicia, el cual se sigue a!errando a la
regla de un juez por Estado miem&ro.
Los miem&ros del tri&unal sern designados de com+n acuerdo por los go&iernos de los Estados
miem&ros por un periodo de @ a)os, aun%ue cada H se proceder a una renovacin parcial.
En la composicin del $ri&unal 5eneral desaparece la !igura de los a&ogados generales, pero no
desaparece la !uncin.
En determinados casos un juez del tri&unal puede desempe)ar esta !uncin.
;i se re+ne en pleno, el $ri&unal ser asistido por un a&ogado general 1designado por el Presidente
del $ri&unal 5eneral entre uno de los jueces %ue componen el $ri&unal y a peticin de la sala %ue se le
46
atri&uye el asunto en cuestin2
;i se re+ne en sala, tam&in un juez desempe)ara las !unciones del a&ogado general.
3&+ or%ani/acin y funcionamiento
Los jueces eligen entre ellos en votacin secreta al Presidente del $ri&unal 5eneral por un periodo
de H a)os
;u estatuto es semejante al del Presidente del $ri&unal de Austicia
El reglamento del $ri&unal 5eneral vara al especi!icar %ue su Presidente solo presidir las vistas
del pleno, por lo %ue el $ri&unal 5eneral normalmente !uncionar en salas.
Presidir igualmente la 5ran sala
El Presidente del $ri&unal de 9\ nstancia designa al juez ponente y nom&ra tam&in al juez llamado
a desempe)ar la !uncin de a&ogado general en a%uellos casos %ue sea preciso.
3&3 competencias
$anto el $ratado de Ciza como en el de Lis&oa, se ha erigido al $ri&unal 5eneral como el tri&unal
ordinario de =erecho europeo en lo %ue se re!iere a los recursos directos.
@. Sa$as ;!"idiscciona$es
Covedad importante en el $ratado de Ciza !ue la incorporacin de un nuevo tipo de rganoE las salas
jurisdiccionales. mprescindi&le para con!igurar al $ri&unal de 9\ nstancia 1actual $ri&unal 5eneral2
como el juezGtri&unal com+n de =erecho europeo en el m&ito europeo. La re!orma del $ratado de
Lis&oa ha clari!icado la terminologa al denominarlosE $ri&unales especializados. La posicin de estos
tri&unales en el sistema jurisdiccional europeo se clari!ica al prever los recursos %ue contra sus
decisiones se pueden interponer ante el $ri&unal 5eneral. Pues tales recursos pueden ser &ien de
casacin, &ien de apelacin. Los de casacin se limitan a las cuestiones de derecho mientras %ue el
recurso de apelacin comprende igualmente las cuestiones de hecho. El reglamento de creacin !ijara
las normas so&re su composicin, aun%ue el $ratado esta&lece %ue los miem&ros del $ri&unal sern
elegidos por el 'onsejo por unanimidad y, de otra entre, personas %ue o!rezcan a&solutas garantas de
independencia y %ue posean la capacidad necesaria para el ejercicio de sus !unciones jurisdiccionales.
E$ T"i%!na$ de $a C!ncin P0%$ica de $a Unin E!"o#ea
El 'onsejo cre a primera sala jurisdiccional o tri&unal especializado el .-J99J.?. ;e trata del $ri&unal
de la <uncin P+&lica de la Unin Europea. ;e trata de un $ri&unal con una competencia espec!icaE el
contencioso de la <uncin P+&lica de la Unin Europea. ;u jurisdiccin se e,tiende, por un lado, so&re
los litigios de la Unin y sus agentes y, por otro, de los litigios entre cual%uier rgano u organismo y su
personal respecto de los cuales se haya atri&uido competencia al $ri&unal de Austicia. El $ri&unal de la
<uncin P+&lica esta compuesto por / jueces 1podr ser aumentado por el 'onsejo por mayora
cuali!icada2.
6andato de los juecesE
@ a)os, no renova&les, aun%ue los jueces salientes pueden ser nuevamente designados
'ada H a)os se procede al nom&ramiento de la mitad de sus miem&ros.
La competencia para la designacin de los jueces corresponde al 'onsejo, %ue decidir por
unanimidad. Lo novedoso esE
Rue el 'onsejo, al nom&rar a los jueces, cuidar %ue la composicin del $ri&unal sea e%uili&rada,
atendiendo a una &ase geogr!ica lo ms amplia posi&le entre los nacionales de los Estados miem&ros
y en lo %ue se re!iere a los sistemas jurdicos nacionales representados.
Brigen de las candidaturas a convertirse en juez del $ri&unal de la <uncin P+&licaE ser ciudadano
de la Unin, o!recer a&solutas garantas de independencia y poseer la capacidad necesaria para el
ejercicio de las !unciones jurisdiccionales.
;e)alar la intervencin en el procedimiento de un comit consultivo independiente, %ue asesorar al
'onsejo en la designacin de los jueces. Este comit !ormado por / personalidades elegidas entre
antiguos miem&ros del $ri&unal de Austicia y del $ri&unal 5eneral y juristas de reconocida
competencia.
La !uncin de este comit ser do&leE
9. Ela&orar un dictamen so&re la idoneidad de todos los candidatos para el ejercicio de las !unciones
de juez del $ri&unal de la <uncin P+&lica
-. El comit ela&orar una lista de los candidatos %ue posean la e,periencia de alto nivel ms
oportuna.
'ontra las resoluciones del $ri&unal de la <uncin P+&lica europea podr interponerseE
#ecurso de casacin ante el $ri&unal de 9\ nstancia.
#ecurso de casacin las desestimaciones de solicitudes de intervencin, de medidas cautelares de
suspensin de la ejecucin !orzosa
47
Leccin (: T"i%!na$ de c!entas1 Sistea E!"o#ea de 2ancos
Cent"a$es & 2CE
1 H EL TRI2UNAL DE CUENTAS
1. La Instit!ciona$i/acin de$ T"i%!na$ de C!entas
<ue creado por el $ratado de 0ruselas de --J./J98/:
Co era nstitucin, pero con el $ratado de 6aastricht su categora se eleva a nstitucin de las
'omunidades Europeas.
'on el $ratado de Pmsterdam tam&in va a ser nom&rado en el art. : del $ratado de la Unin
Europea.
El $ratado de Lis&oa no introduce ninguna modi!icacin.
+& 'omposicin
Est compuesto por un nacional de cada Estado miem&ro, nom&rado por el 'onsejo, previa consulta
del Parlamento Europeo, entre personalidades propuestas por cada Estado miem&ro %ue pertenezcan
o hayan pertenecido en sus respectivos pases a las nstituciones de control e,terno o %ue estn
especialmente cuali!icadas para esta !uncin y garantas de independencia.
6andatoE por @ a)os, renova&le. <inaliza por e,piracin de dicho mandato, !allecimiento, dimisin o
cese. En cuanto al estatuto de los consejeros, stos de&en ejercer sus !unciones con a&soluta
independencia y en inters general de la 'omunidad
3& @r%ani/acin y procedimiento
El Presidente es elegido por y entre sus miem&ros por un periodo de H a)os, mediante votacin
secreta. <unciones del PresidenteE convocar y presidir las reuniones del $ri&unal de 'uentas y
asegurar el &uen desarrollo de los de&ates* velar por la ejecucin de las decisiones del tri&unal y
asegurarse de la &uena gestin de las di!erentes actividades del tri&unal y servicios* representar al
tri&unal en todas sus relaciones con el e,terior* y designar al agente comunitario encargado de
representar al $ri&unal de 'uentas en todos los procedimientos contenciosos en el %ue el tri&unal este
implicado. El $ri&unal de 'uentas se organizar de !orma colegiada. ;u !uncionamiento y organizacin
diarias estn decisivamente in!ormados por el principio de especializacin.
@. C!nciones
El $ri&unal de 'uentas tiene asignada por el $ratado la !iscalizacin o control de cuentas como !uncin
principal, si &ien tam&in se le atri&uyen importantes !unciones consultivas.
Funcin fiscali/adora
El $ri&unal de 'uentas e,aminar las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unin y de
los rganos u organismos europeos creados por un acto de derecho p+&lico europeo.
'ontrolar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos
'ontrolar la &uena gestin !inanciera
El control se llevar a ca&o so&re la documentacin conta&le y, en caso necesario, en las
dependencias correspondientes de las otras nstituciones y rganos de la 'omunidad y los Estados
miem&ros
El tri&unal ela&orar un in!orme anual despus del cierre de cada ejercicio presupuestario, y ser
pu&licado en el 0oletn B!icial de la Unin Europea.
Funcin consultiva
El $ri&unal de 'uentas ela&orar igualmente in!ormes especiales so&re cuestiones particulares,
adems de emitir dictmenes a instancia de una de las dems instituciones. Estos in!ormes tam&in
suponen el ejercicio de una la&or de !iscalizacin y control.
(dems, de&er emitir un in!orme preceptivo con relacin a la adopcin por el 'onsejo deE
Los reglamentos !inancierosE destinados a especi!icar las modalidades de ejecucin
presupuestaria y de rendicin y censura de cuentas
6odalidades y procedimiento para poner a disposicin de la comisin los recursos
propios de la 'omunidad y de las medidas destinadas a hacer !rente a las necesidades de tesoreras
Cormas relativas al control de la responsa&ilidad de los interventores de cuentas, de los
ordenadores de pagosQ
48
+ H EL 2ANCO CENTRAL EUROPEO
El 0'E es una nstitucin. Esta vinculado al euro, !orma en realidad parte de un complejo ;istema
Europeo de 0ancos 'entrales junto a los &ancos centrales de los Estados miem&ros. 'on sede en
<ranV!urt, el 0'E !ue creado el 9J.@J8F y est dotado de personalidad jurdica. Es importante tener en
cuenta %ue no todos los Estados miem&ros de la Unin Europea han adoptado el euro como moneda,
por lo %ue el tra&ajo del 0'E slo se hace en los &ancos centrales nacionales de los Estados %ue s
%ue han adoptado el euro. Es lo %ue se denomina eurosistema. 'aracterstica importante del 0'EE su
independencia. =e ah %ue el 0'E est dotado de personalidad jurdica, disponga de recursos y de un
presupuesto propios, as como de sus propios rganos rectores. $an slo el $A, a peticin del 'onsejo
de 5o&ierno del 'omit Ejecutivo, puede separar de su cargo a un miem&ro del 'onsejo Ejecutivo del
0'E. Las competencias del 0'E dan la medida de su naturaleza eminentemente ejecutiva o
administrativa. ;on potestades ejecutivas 1capacidad normativa, posi&ilidad de dictar actos jurdicos,
potestad sancionadora2 ejercidas en el marco de las disposiciones esta&lecidas por los $ratados o el
legislador. El 0'E se considera como una administracin especializada.
9. ",anos
Los rganos rectores del 0'E sonE el Conse<o de Go%ie"no y el Coit4 E<ec!ti3o, los cuales ejercen
las competencias ms importantes %ue han sido atri&uidos al 0anco.
Es importante asegurar la independencia de su !uncionamiento, ninguno de los miem&ros de los
rganos rectores del 0'E y de los &ancos nacionales podr solicitar o aceptar instrucciones ni de
organismos comunitarios ni de los go&iernos de los Estados miem&ros, ni de ninguno rgano
El 'onse4o de ;o$ierno
Est !ormado porE
Los miem&ros del 'omit Ejecutivo del 0'E
Por los 5o&ernadores de los &ancos centrales de los Estados %ue hayan adoptado el euro
;e trata del rgano decisorio superior, %ue adopta las orientaciones y decisiones necesarias para el
cumplimiento de las !unciones asignadas al ;istema Europeo de 0ancos 'entrales y de!ine la poltica
monetaria de la 'omunidad
En aras de su !uncionamiento del 'onsejo de 5o&ierno y con independencia del n+mero de Estados
miem&ros, se ha acordado la regla de %ue el numero de go&ernadores con derecho de voto ha&r de
ser in!erior al numero total de go&ernadores en el 'onsejo de 5o&ierno, para lo cual se ha esta&lecido
un turno rotatorio para identi!icar los 9: go&ernadores %ue tendrn derecho a votoE
=e estos los @ miem&ros del 'omit Ejecutivo mantendrn un derecho permanente de voto en el
'onsejo de 5o&ierno.
Los 8 derechos de voto restantes se distri&uyen entre los go&ernadores %ue integran el 'onsejo de
5o&ierno.
Los go&ernadores se distri&uyen en grupos, a stos se les asigna un n+mero espec!ico de derechos
de voto y a su vez, dentro de cada grupo, se reasigna el derecho de voto a los go&ernadores, los
cuales tendrn el derecho voto con distinta !recuencia, dependiendo del tama)o relativo, dentro de la
zona euro, de la economa del Estado miem&ro correspondiente a su &anco central nacional.
RurumE en las votaciones del 'onsejo de 5o&ierno, se re%uerirE
La presencia de dos te"cios de sus miem&ros con derecho de voto, de no alcanzarse dicho
%urum, el Presidente podr convocar una reunin e,traordinaria en la %ue se podrn tomar decisiones
con independencia del %urum esta&lecido
Cormalmente el 'onsejo de 5o&ierno decide por a&o"-a si#$e de sus miem&ros con derecho a
voto y en caso de empate el Presidente goza de voto de calidad.
>a&o"-a c!a$i*icada 1es para una serie de decisiones %ue toma el 'onsejo de 5o&ierno2, para la
cual los votos de los miem&ros se ponderarn con!orme a las participaciones de los &ancos centrales
nacionales en el capital suscrito del 0'E, mientras %ue el valor del voto de los miem&ros del 'omit
Ejecutivo ser cero.
Para %ue las decisiones por mayora cuali!icada sean apro&adas se re%uerir %ue los votos
!avora&les representen -JH del capital suscrito del 0'E y a la mitad de los accionistas
+&+& El 'omit E4ecutivo
El 'omit Ejecutivo esta compuesto porE
Presidente
4icepresidente
? miem&ros ms nom&rados por el 'onsejo Europeo por mayora cuali!icada.
;u mandato dura F a)os y no ser renova&le. 'ondiciones para ser miem&roE
49
9. CbjetivaE tienen %ue ser nacionales de los Estados miem&ros
-. 8ubjetivaE de&en ser personalidades de reconocido prestigio y e,periencia pro!esional en asuntos
monetarios o &ancarios.
<uncionamientoE el 'omit Ejecutivo decide por mayora simple de votos emitidos, con el voto de
calidad del Presidente.
<unciones
Ejecutar la poltica monetaria
Ejercer las competencias %ue le delegue el 'onsejo de 5o&ierno
Preparar las reuniones del 'onsejo de 5o&ierno
+&3 El 'onse4o ;eneral
Los Estados miem&ros de la Unin Europea %ue no hayan adoptado el euro como moneda, no !orman
parte del 'onsejo de 5o&ierno ni del 'omit Ejecutivo, por lo %ue no estaran presentes en ninguno de
los rganos rectores del ;istema Europeo de 0ancos 'entrales.
Para evitar esto se ha creado el 'onsejo 5eneral, %ue incluyeE
(l Presidente y al 4icepresidente del 0'E, por una parte
( los go&ernadores de todos los &ancos centrales nacionales de los Estados miem&ros de la Unin
Europea, por otra
1. C!nciones & co#etencias
<uncionesE
Poseer y gestionar las reservas o!iciales de divisas de los Estados miem&ros
Promover el &uen !uncionamiento del sistema de pagos
'ola&oracin con las autoridades competentes con respecto a la supervisin prudencial de las
entidades de crdito y la esta&ilidad del sistema !inanciero
<unciones ms singulares
'ompetenciasE
1. (doptar actos jurdicos 1ela&orar reglamentos y tomar decisiones2, !ormular recomendaciones y
dictar dictmenes
2. Postestad sancionadoraE el 0'E estar autorizado para imponer multas y pagos de penalizacin a
empresas %ue no cumplan con sus o&ligaciones
3. El 0'E remitir un in!orme anual so&res las actividades del ;E0' y so&re la poltica monetaria del
a)o precedente y del a)o en curso al Parlamento Europeo, al 'onsejo y a la 'omisin y al 'onsejo
Europeo
4. El 0'E desempe)a tam&in una competencia consultivaE por un lado ser consultado por las
nstituciones y por otro podr presentar dictmenes a las nstituciones u organismos comunitarios
pertinentes, o a las autoridades nacionales.
50
Leccin 1J: Ot"os ",anos A!Bi$a"es
1 H EL CO>ITK DE LAS REGIONES
<ue creado en 988- con la !inalidad de asociar a las entidades regionales y locales al sistema
institucional europeo. Es un rgano consultivo del Parlamento, del 'onsejo y de la 'omisin.
Est integrado por representantes de los entes regionales y locales %ue sean titulares de un mandato
electoral en un ente regional o local, o %ue tengan responsa&ilidad poltica ante una asam&lea elegida.
Est compuesto por H?? miem&ros, %ue son nom&rados por el 'onsejo por mayora cuali!icada, a
propuesta de los Estados miem&ros, durante un plazo de ? a)os renova&les.
El comit designa de entre sus miem&rosE
(l Presidente por - a)os y elige a la mesa
<uncionamiento en comisiones
=ictmenes, in!ormes y resoluciones pertenecen a la (sam&lea 1pleno2
6iem&ros agrupados por a!inidades polticas, >grupos polticos7, reproduciendo una
especie de miniGparlamento regional.
Los dictmenes son preceptivos, pero no son vinculantes. Estas instituciones pueden solicitar al comit
dictmenes !acultativos. Podrn emitir un dictamen por iniciativa propia.
+ H EL CO>ITK ECON>ICO = SOCIAL
1. Co#osicin
'reado por el $ratado de #oma en 98:/, es el rgano consultivo del parlamento, del 'onsejo y de la
'omisin y garantiza la representacin de los di!erentes componentes de carcter econmico y social
de la sociedad civil organizada.
Esta integrada por representantes de las organizaciones de empresarios, de tra&ajadores y de otros
sectores representativos de la sociedad civil, en particular de los m&itos, socioeconmicos, cvico,
pro!esional y cultural.
En la actualidad consta de H?? miem&ros, nom&rados, previa consulta por la 'omisin, por el 'onsejo
por mayora cuali!icada. Co estn vinculados por mandato imperativo
+. O",ani/acin
a mesa3 est compuesta H/ miem&ros e incluir un representante de cada Estado miem&ro.
'ompuesta porE
Presidente
- 4icepresidentes
-: miem&ros elegidos por la (sam&lea, los H Presidentes de los grupos en %ue se articula
internamente y los @ Presidentes de las secciones especializadas.
<uncionesE
=eterminar la organizacin y !uncionamiento interno del 'omit
Preparar, organizar y coordinar los tra&ajos del Pleno y otros rganos
(sumir responsa&ilidad poltica de la direccin general del 'omit
( peticin de un Estado miem&ro o del ;ecretario 5eneralE interpretar el reglamento interno y sus
normas de desarrollo
E$ P"esidenteE designado por 9- a)os por y entre sus miem&ros.
Preside los tra&ajos del 'omit
#epresenta al comit en sus relaciones e,teriores y le in!orma so&re gestiones y actos realizados
en su nom&re
E$ coit4: comprende secciones especializadas para las principales materias en el $ratado.
$am&in pueden esta&lecerse su&comits encargados de ela&orar proyectos
El comit se constituye en gruposE
5rupo E empresarios
5rupo E tra&ajadores
5rupo E categoras econmicas y sociales diversas
Los miem&ros del comit eligen el grupo al %ue %uieren pertenecer.
1. C!ncionaiento
Los dictmenes preceptivos no son vinculantes, pero su omisin da a lugar a la anulacin del acto. Las
nstituciones pueden !ijar un plazo para la presentacin de su dictamen, %ue no podr ser in!erior a un
mes.
Estas dos instituciones, como el Parlamento, pueden solicitar al 'omit dictamen !acultativo. $am&in
podr emitir un dictamen por propia iniciativa
51
PARTE III: O"denaiento <!"-dico co!nita"io &
Ga"ant-a ;!dicia$
Tea 11 Los P"ocesos de Decisin
1.- Procedimiento Legislativo
*itularidad e iniciativa para adoptar actos le%islativos
Los titulares de los actos legislativos son el Parlamento Europeo y el 'onsejo, conjuntamente, as
como el Parlamento Europeo con el 'onsejo, y el 'onsejo con el Parlamento Europeo.
La iniciativa para la adopcin de actos legislativos corresponde de ordinario a la 'omisin Europea, de
acuerdo con el artculo -F8.9 $<UE, situacin heredada de los $ratados vigentes.
Aunto a la iniciativa de la 'omisin el $<UE ha previsto la posi&ilidad de %ue en determinadas
circunstancias un grupo de Estados miem&ros, el Parlamento Europeo, el 0anco 'entral Europeo, el
$ri&unal de Austicia y el 0anco Europeo de nversiones 1art. -F8.? $<UE2 puedan proponer o
recomendar la adopcin de actos legislativos, esto es reglamentos, directivas o decisiones.
Una cuarta parte de los Estados miem&ros disponen del derecho de iniciativa de acuerdo con el
artculo /@ del $<UE %ue se remite a los artculos F- a F8 y /? del $<UE.
El Parlamento Europeo, de acuerdo con el artculo --H.- $<UE, tiene la iniciativa para proponer el
reglamento %ue regule el Estatuto de los diputados. Por otra parte, conserva su competencia para
solicitar a la 'omisin %ue presente propuestas de actos legislativos y de otra naturaleza, de acuerdo
con el artculo --: $<UE.
El 0anco 'entral Europeo puede tomar la iniciativa para la modi!icacin de una serie de preceptos de
los Estatutos del ;istema de 0ancos 'entrales y del 0anco 'entral Europeo, iniciativa a la %ue el
artculo 9-8.H del $<UE denomina recomendacin. (dems, tiene la iniciativa para dictar sus propios
actos.
*itularidad e iniciativa para adoptar otros actos de la Unin
La titularidad e iniciativa de los dems actos de la Unin depende del $ratado de %ue se trate. En el
marco del $<UE, en lo %ue respecta a los actos delegados y a los actos de ejecucin, tanto su
titularidad como la iniciativa para adoptarlos corresponde a la 'omisin, de acuerdo con lo esta&lecido
en los actos legislativos a los %ue estn vinculados. Los dems actos de la Unin en el marco del
$<UE pueden ser adoptados por todas las instituciones 1con la e,cepcin del $AUE %ue act+a siempre
en veste jurisdiccional, salvo cuanG do emite los dictmenes vinculantes del artculo -9F.99 del $<UE2,
e incluso por los go&iernos de los Estados miem&ros.
'uando la 'omisin y el 0anco 'entral Europeo dictan actos vinculantes o no, es decir son titulares de
los mismos, la iniciativa tam&in les corresponde.
El 'onsejo dicta sus actos, a propuesta de la 'omisin, del 0anco 'entral Europeo o del (lto
#epresentante de la Unin para (suntos E,teriores y Poltica de ;eguridad, salvo en lo relativo a los
actos no vinculantes para los %ue no precisa, en todo caso, la propuesta de la 'omisin
1recomendaciones y dictmenes2.
Las nstituciones, al margen del 'onsejo, la 'omisin y el 0anco 'entral Europeo, cuando adoptan
actos no vinculantes lo hacen a solicitud de otras instituciones o por su propia iniciativa. En alg+n caso
la iniciativa puede venir de Estados miem&ros.
En el marco del $UE la titularidad de los actos corresponde, en todo caso, al 'onsejo Europeo o al
'onsejo. #especto a la iniciativa para adoptarlos, puede corresponder a las mencionadas instituciones
o &ien al (lto #epresentante de la Unin para (suntos E,teriores y Poltica de ;eguridad %ue podr
actuar con el apoyo de la 'omisin, o a Estados miem&ros.
a iniciativa le%islativa ciudadana
Los artculos 99.? del $UE y -? del $<UE la regulan. El derecho colectivo en cuestin no se menciona
en la 'arta de los =erechos <undamentales de la Unin Europea.
Los artculos antes citados con!iguran un derecho colectivo$ esto es, un derecho cuyo ejercicio e,ige
%ue se sumen las voluntades de al menos un milln de ciudadanos europeos %ue sean nacionales de
un n+mero signi!icativo de Estados miem&ros.
El artculo 99.? del $<UE ha esta&lecido el n+mero total mnimo de ciudadanos %ue de&en asociar sus
voluntades para el ejercicio del derecho, pero ha dejado sin determinar %u de&e entenderse por
Wn+mero signi!icativo de Estados miem&rosX.
El artculo -? del $<UE %ue se limita a esta&lecer %ue tal determinacin de&e hacerse mediante
52
reglamento del Parlamento Europeo y del 'onsejo por el procedimiento legislativo ordinario. ;e
e,cluye interpretar %ue pueda e,igirse %ue los ciudadanos en cuestin puedan pertenecer a todos los
Estados miem&ros. K, del mismo modo, de&e e,cluirse %ue sea su!iciente %ue pertenezcan a un solo
Estado. ( partir de stas puede esta&lecerse la e,igencia de %ue los solicitantes pertenezcan a un
n+mero determinado de Estados miem&ros.;e pretende esta&lecer un cierto e%uili&rio nacional %ue
parte de una concepcin !ragmentada de la ciudadana europea.
El derecho colectivo tiene por o&jeto, dice el artculo 99.? del $UE, Wtomar la iniciativa de invitar a la
'omisin Europea, en el marco de sus atri&uciones, a %ue presente una propuesta adecuada so&re
cuestiones %ue estos ciudadanos estimen %ue re%uieren un acto jurdico de la Unin para los !ines de
aplicacin de los $ratadosX. ;e trata de un o&jeto complejo en %ue &rilla por su ausencia la claridad y
en %ue a&undan los conceptos jurdicos indeterminados.
El precepto es ine%uvoco en el sentido de %ue no se est otorgando propiamente un derecho de
iniciativa, sino el derecho a %ue un milln de ciudadanos WinvitenX a la 'omisin a %ue ejerza su
derecho de iniciativa. ]sta iniciativa, adems, de&e limitarse al m&ito competencial de la 'omisin, ya
%ue de&e recordarse %ue con el $ratado de Lis&oa la 'omisin se ha visto limitada en sus !acultades
de iniciativa. <inalmente, el contenido de la invitacin de&e adecuarse a los !ines de los $ratados.
El reglamento %ue dicten el Parlamento y el 'onsejo por el Procedimiento legislativo ordinario de&e
contener, dice el artculo -? del $<UE Wlos procedimientos y condiciones preceptivos para la
presentacin de la iniciativa ciudadanaX.
P"ocediientos $e,is$ati3os #a"a $a ado#cin de actos de $a Unin
(lgunos de los procedimientos, como es el caso del %ue tiene lugar para la incorporacin de nuevos
Estados miem&ros a la zona euro, o el %ue sirve para la adopcin de las orientaciones generales en
poltica econmica, tienen gran relevancia. Prestaremos a continuacin atencin a los procedimientos
ms generalistas.
a) 7rocedimiento simplificado9 $6sico o de consulta
El procedimiento simpli!icado o &sico se inicia por la 'omisin mediante una propuesta al 'onsejo
%ue, antes de adoptar un acto de!initivo, consultar al Parlamento yJo al 'omit Econmico y ;ocial y
al 'omit de las #egiones, y e,cepcionalmente a todos ellos.
Para llegar a la !ase de propuesta la 'omisin ha&r tenido en cuenta las conclusiones de un grupo de
tra&ajo constituido al e!ecto entre !uncionarios de los 5o&iernos de los Estados miem&ros yJo e,pertos.
Por su parte el 'onsejo, reci&ida la propuesta de la 'omisin, la tramitar a travs de la 'B#EPE#,
%ue tras estudiarla ser o&jeto de tramitacin en la correspondiente !ormacin del 'onsejo.
;e rige por lo previsto en el artculo -8H del $<UE %ue contiene dos reglas. Por una parte, la propuesta
de la 'omisin solo puede ser modi!icada por el 'onsejo por unanimidad, salvo en dos supuestosE en
la adopcin de acuerdos %ue conciernen al 'omit de 'onciliacin en el procedimiento legislativo
ordinario 1art. -8? apartados 9. y 9H2* y en el marco !inanciero y presupuestario, de acuerdo con los
artculos H9., H9- y H9? del $<UE. Por otra parte, hasta el momento en %ue se pronuncie el 'onsejo,
en un procedimiento de ela&oracin de actos de la Unin, la 'omisin podr modi!icar su propuesta.
Pueden adoptarse todo tipo de actos %ue no tengan la consideracin de actos legislativos 1es decir
actos no legislativos y otros2. Los actos sern !irmados por el Presidente de la institucin %ue los haya
adoptado.
A) 7rocedimiento le%islativo ordinario
El procedimiento legislativo ordinario est regulado en artculo -8? $<UE

y se caracteriza,
!undamentalmente, por e,igir para la apro&acin del acto legislativo concernido, acuerdo entre el
Parlamento Europeo y el 'onsejo.
=e acuerdo con artculo -8? del $<UE, el rgimen jurdico se integra por los elementos %ue incorporan
los preceptos de los $ratados %ue ordenan la ela&oracin de los correspondientes actos legislativos.
En determinados supuestos de&er reca&arse la consulta al 'omit Econmico y ;ocial, al 'omit de
las #egiones o al 0anco 'entral Europeo.
La iniciativa ordinaria la tiene la 'omisin y en casos e,cepcionales por un grupo de Estados
miem&ros, por el Parlamento Europeo, por el 0anco 'entral Europeo, por el $ri&unal de Austicia y por
el 0anco Europeo de nversiones.
La iniciativa se concreta en una propuesta %ue se presenta al Parlamento Europeo y al 'onsejo.
'orresponde al Parlamento apro&ar su posicin en primera lectura y trasmitirla al 'onsejo. ( la vista de
dicha posicin del Parlamento el 'onsejo tiene dos opcionesE
A. (pro&ar la posicin del Parlamento , en cuyo caso %ueda apro&ado el acto, de acuerdo con la
posicin adoptada por el Parlamento*
B. Co apro&ar la posicin del Parlamento , adoptando su propia posicin en primera lectura %ue
transmitir al Parlamento.
53
La adopcin por el 'onsejo da lugar al inicio de la segunda lectura del acto o&jeto del procedimiento.
#eci&ida la posicin com+n del 'onsejo y dems in!ormaciones del 'onsejo y la 'omisin, el
Parlamento tiene H meses desde la comunicacin del 'onsejo para adoptar las siguientes decisionesE
1. (pro&acin de la posicin com+n
2. #echazo de la posicin com+n E
3. Propuesta de enmiendas a la posicin com+n
( la vista de las enmiendas del Parlamento y el dictamen de la 'omisin y en el plazo de tres meses
desde la recepcin de a%ullas el 'onsejo, a su vez, puede optar porE
1. (pro&ar la totalidad de las enmiendas del Parlamento 1y en su caso pronuncindose por
unanimidad en relacin con las enmiendas %ue hayan reci&ido el dictamen negativo de la 'omisin2 en
cuyo caso se entender adoptado el acto.
2. Co apro&ar todas las enmiendas. En este caso el Presidente del 'onsejo, de acuerdo con el
Presidente del Parlamento, procede de modo inmediato a la convocatoria del 'omit de 'onciliacin.
'a&en en este caso dos posi&ilidadesE
G En el plazo de @ semanas desde la convocatoria no aprue&a un te,to conjunto, entendindose %ue el
acto propuesto no ha sido adoptado, siempre %ue el 'onsejo con!irme su posicin.
G En el plazo de @ semanas desde la convocatoria aprue&a un te,to conjunto. En este caso, tanto el
'onsejo como el Parlamento Europeo dispondrn de seis semanas para pronunciarse so&re el te,to
conjunto apro&ado por el 'omit de 'onciliacin. El 'onsejo de&er adoptar el te,to por mayora
cuali!icada y el Parlamento de&er adoptar el te,to por mayora de votos emitidos para %ue el te,to se
considere adoptado. En el caso de %ue una de las partes no se pronuncie en los trminos indicados se
considera %ue el acto no ha sido adoptado.
Los plazos
Los perodos de H meses y de @ semanas se pueden ampliar en un mes y dos semanas,
respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del 'onsejo.
El 'omit de 'onciliacin
Es un rgano integrado por miem&ros del 'onsejo y representantes del Parlamento, con o&jeto de
apro,imar posturas en relacin a la consecucin de un te,to conjunto %ue supere las discrepancias
entre 'onsejo y Parlamento.
1 Composici#n. el $ratado e,ige %ue el 'omit de 'onciliacin sea un rgano paritario, estando
integrado por los miem&ros del 'onsejo o sus representantes y un n+mero igual de miem&ros %ue
representen al Parlamento. Por parte del 'onsejo pueden ser sus propios miem&ros o sus
representantes, mientras %ue en el caso del Parlamento se hace re!erencia a sus representantes.
1 Convocatoria. slo puede ser convocado por el Presidente del 'onsejo, de acuerdo con el Presidente
del Parlamento Europeo. La convocatoria no est sujeta a plazo.
1 5unciones. la !inalidad del 'omit de 'onciliacin es alcanzar un acuerdo so&re un te,to conjunto. (
tal e!ecto, la 'omisin participa en los tra&ajos del 'omit con o&jeto de !avorecer el acercamiento de
las posiciones del 'onsejo y del Parlamento.
1 Adopci#n de acuerdos. la adopcin de un te,to conjunto e,ige %ue los miem&ros o representantes del
'onsejo lo adopten por mayora cuali!icada y los representantes del Parlamento lo adopten por
mayora de los miem&ros %ue lo representen.
a. os procedimientos le%islativos especiales
;on adoptados por el Parlamento con el 'onsejo o por el 'onsejo con el Parlamento y %ue las !ormas
de los actos legislativos tienen %ue ser reglamentos, directivas y decisiones. Pero, la iniciativa, adems
de la 'omisin Europea, pueden tenerla un grupo de Estados miem&ros, el Parlamento Europeo, el
0anco 'entral Europeo 1recomendacin2, el $ri&unal de Austicia 1peticin2 y el 0anco Europeo de
nversiones 1peticin2. (dems, la adopcin de un acto legislativo puede e,igir la apro&acin del
Parlamento Europeo, o la consulta al 'onsejo Econmico y ;ocial o al 'omit de las #egiones.
La regulacin presenta carencias. Co e,iste una regulacin general. Puede ser necesaria la
apro&acin previa del Parlamento Europeo, o la mera consulta del Parlamento para %ue el 'onsejo
adopte un acto legislativo. La +nica di!erencia entre los procedimientos legislativos especiales y los
procedimientos de consulta, es %ue unos actos se denominan actos legislativos, mientras %ue los otros
actos son actos %ue derivan directamente de los $ratados %ue no estn ni su&ordinados ni vinculados
a actos legislativos.
&. 7rocedimiento presupuestario
=estacar la ela&oracin del Presupuesto. El Presupuesto tiene un carcter normativo, y un
procedimiento de ela&oracin, aun%ue presenta algunas semejanzas con el procedimiento legislativo
ordinario. <undamentalmente, se regula la ela&oracin del Presupuesto en el artculo H9? del $<UE.
'orresponde a la 'omisin la ela&oracin del Proyecto de Presupuesto en &ase al estado de
54
gastos previsto por las instituciones 1con la e,cepcin del 0anco 'entral Europeo2 %ue de&en ser
remitidos por stas a la 'omisin antes del 9 de julio del a)o presupuestario siguiente. El Proyecto de
Presupuesto con !orma de propuesta se remite por la 'omisin al Parlamento Europeo y al 'onsejo
hasta el 9 de septiem&re anterior al a)o en %ue proceda su ejecucin.
La 'omisin puede modi!icar el Proyecto hasta la convocatoria del 'omit de 'onciliacin. =e&e
resaltarse %ue 'onsejo y Parlamento son colegisladores, de manera %ue para %ue el presupuesto
%uede apro&ado es necesario %ue concurran las voluntades de am&os.
2.- La Celebracin de Tratados Internacionales
1& Ela$oracin de los *ratados constitutivos
El $ratado de Pars 198:92, %ue creo la 'E'(, es el origen !ormal de lo %ue hoy conocemos como UE.
;e ela&or por los Estados so&eranos tal y como se ela&ora un $ratado internacional, esto es,
mediante negociaciones &ilaterales y multilaterales %ue dieron como !ruto una organizacin
internacional.
Los $ratados de la 'EE y 'EE(, se suscri&ieron simultneamente entre los mismos Estados
miem&ros de la 'E'(, siguiendo el mismo procedimiento de ela&oracin %ue el $'E'(, creando dos
nuevas organizaciones internacionales.
El procedimiento de ela&oracin del resto de los $ratados ha sido, &sicamente, el de ela&oracin de
un $ratado internacional. Co o&stante, el protagonismo de las instituciones comunitarias ser con el
tiempo cada vez ms nota&le en lo relativo a la ela&oracin de los $ratados de modi!icacin de los
$ratados constitutivos,
+& Ela$oracin de los *ratados de adhesin
Los procedimientos eran idnticos en los casos del $'EE y $'EE( y ligeramente di!erentes en su
comparacin con el $'E'(. El $ratado de la Unin Europea uni!ic todos los procedimientos de
adhesin.
La solicitud de adhesin de&e dirigirse al 'onsejo y se in!ormar al Parlamento Europeo y a los
Parlamentos nacionales. E,ige tres condiciones previasE
1. %ue el solicitante sea un Estado
2. %ue sea europeo
3. %ue respete los principios democrticos a %ue se re!iere el $UE en su art. -
El acuerdo del 'onsejo de aceptacin de la solicitud de adhesin de&er ser unnime y de&e venir
precedido por la consulta de la 'omisin y por la apro&acin del Parlamento Europeo por la mayora
de sus miem&ros.
'umplido este trmite, el conjunto de adaptaciones y condiciones de admisin de&e ser o&jeto de
acuerdo entre los Estados miem&ros y el Estado o Estados solicitantes. Posteriormente, de&e ser
rati!icado por todos los Estados miem&ros y tam&in por los Estados solicitantes a travs de los
procedimientos esta&lecidos en sus constituciones 1en 988? Coruega por segunda vez, tras
cumplimentar todas las !ases e,ternas del procedimiento, no pudo rati!icar el $ratado de adhesin al
ser rechazada en re!erndum popular2
3& Ela$oracin de los *ratados de reforma de los *ratados constitutivos
3&1& ,ntecedentes
La revisin de los $ratados se prevea de manera idntica en los $ratados 'EE y 'EE( siendo
ligeramente di!erente en el caso del $ratado 'E'(. =ichos procedimientos !ueron re!undidos por el
$UE.
El proyecto de revisin, antes de la re!orma del $ratado de Lis&oa, poda ser iniciado ante el 'onsejo
por el 5o&ierno de cual%uier Estado miem&ro, as como por la 'omisin.
El art. ?- del $UE introdujo un supuesto de re!orma singular en el conte,to de cooperacin policial y
judicial en materia penalE a iniciativa de la 'omisin o de un Estado miem&ro, la re!orma e,iga tan slo
la unanimidad del 'onsejo, previa consulta del Parlamento Europeo.
El e,tinto $ratado 'E'( tam&in previ un procedimiento e,cepcional de re!orma en caso de %ue
di!icultades imprevistas aconsejaran una modi!icacin de las competencias de la 'omisin, sin %ue
dicha re!orma pudiera contravenir los o&jetivos del $ratado.
La re!orma de Protocolos, como el %ue regula los Estatutos del ;istema Europeo de 0ancos 'entrales
y del 0anco 'entral Europeo 1;E0' y 0'E2 poda llevarse a ca&o por el 'onsejo por mayora
cuali!icada, si la propuesta provena del 0'E y por unanimidad si proceda de la 'omisin, en cuyo
caso ha&a %ue consultar al 0'E. En am&os casos era preceptivo el dictamen con!orme del
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Parlamento.
3&3&+& a reforma de los *ratados tras el *ratado de is$oa
;e ha modi!icado el art. ?F del $UE, previendo varios procedimientos de revisin. $iposE
#evisin ordinaria 1apdos. - a : del art. ?F $UE2
6mbito de re"orma
Puede a!ectar a la totalidad de los $ratados sin lmite de ninguna clase
Es la re!orma ms e,igente desde la perspectiva procedimental
<niciativa de re"orma
'ual%uier go&ierno de Estado miem&ro, el Parlamento Europeo y la 'omisin 1antes de Lis&oa el
Parlamento no2
Procedimiento para la re!orma
9D "aseE autorizacin de e,amen de la propuesta
:D "aseE convocatoria !acultativa de la 'onvencin
'D "aseE tra&ajo de la 'onvencin
(D "aseE tra&ajo de la 'on!erencia ntergu&ernamental
?D "aseE !irma, rati!icacin y depsito por los Estados miem&ros
6mbito e iniciativa de la revisi#n
5o&ierno de cual%uier Estado 6iem&ro, Parlamento Europeo o 'omisin
=irigirn su propuesta al 'onsejo Europeo
Co podr suponer un incremento de las competencias de la Unin atri&uidas por el $<UE
Procedimiento
El 'onsejo Europeo de&er pronunciarse por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo y a
la 'omisin y al 0'E si ms modi!icaciones a!ectan al m&ito monetario.
Los in!ormes de las citadas instituciones no sern vinculantes para el 'onsejo Europeo.
La decisin de revisin de&er ser apro&ada por los Estados miem&ros seg+n sus normas
constitucionales.
#evisin simpli!icada de la Parte del $<UE o del $tulo 4 del $UE en lo relativo a la adopcin de
decisiones por mayora cuali!icada 1art. ?F./ $<UE2
1. 6mbito e iniciativa de la re"orma
'uando se prevea %ue el 'onsejo se pronuncie por unanimidad, el 'onsejo Europeo podra sustituir
el sistema de unanimidad por el de mayora cuali!icada.
;e e,cluyen las decisiones %ue tengan repercusiones militares o en el m&ito de la de!ensa.
2. Procedimiento
El 'onsejo Europeo de&e transmitir su proyecto de re!orma a los Parlamentos nacionales, %ue
tendrn %ue pronunciarse en @ meses.
La oposicin de un solo parlamento nacional supone %ue la re!orma no prospere, siempre %ue la
discon!ormidad se noti!i%ue al 'onsejo Europeo en ese plazo de @ meses.
;i el proyecto no reci&e ninguna oposicin, el 'onsejo Europeo puede adoptar la decisin por
unanimidad, previa apro&acin del Parlamento Europeo, %ue se pronunciar por mayora de los
miem&ros %ue lo componen.
#evisin simpli!icada de la Parte del $<UE en lo relativo a la sustitucin de un procedimiento
legislativo especial por el procedimiento ordinario 1?F./, prra!o -L, $UE2
1. 6mbito e iniciativa
'onsejo Europeo
2. Procedimiento
=e&e transmitir su proyecto a los parlamentos nacionales, %ue tendrn @ meses para pronunciarse
La oposicin de un solo parlamento nacional es su!iciente para %ue no se lleve a ca&o, siempre %ue
se comuni%ue en ese plazo.
;i no se reci&e ninguna oposicin, el 'onsejo Europeo adoptar la decisin por unanimidad, previa
apro&acin del Parlamento Europeo, %ue se pronunciar por la mayora de los miem&ros %ue lo
componen.
Btras re!ormas previstas 1se alejan, por sus singularidades, de la aplicacin del art. ?F $UE2
1. Modi"icaci#n de los Protocolos del 8*EC ! EC*$ del Tribunal de Justicia ! del Eanco *uropeo de
<nversiones
6ediante un procedimiento legislativo ordinario de re!orma, %ue supone un procedimiento singular.
En &ase a una recomendacin del 0'E y previa consulta a la 'omisin, o &ien a propuesta por la
'omisin y previa consulta al 0'E.
$am&in para modi!icaciones previstas por procedimiento ordinario del Protocolo por los %ue se
aprue&a el Estatuto del $AE y procedimiento legislativo especial del Protocolo del 0E.
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2. Procedimiento para la modi"icaci#n del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de d/"icit
e0cesivo
Procedimiento legislativo especial.
El 'onsejo, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo y al 0'E, podr adoptar las
disposiciones oportunas %ue modi!i%uen parcial o totalmente este Protocolo.
3. Procedimiento legislativo especial para completar los derec)os del art. :F.: del T5+*
=erechos de ciudadana
;e prev la re!orma en el sentido de ampliar el conjunto de derechos ya reconocidos
Para entrar en vigor, de&e ser apro&ada por los Estados miem&ros seg+n sus constituciones
4. ,ecisiones europeas de derogaci#n de preceptos constitucionales
El 'onsejo, a propuesta de la 'omisin, puede adoptar la decisin de derogar el art. 8F del $<UE
%ue permite %ue la #< de (lemania pueda e,cepcionar los artculos 8. a 9.. del $t. 4 >$ransportes7,
para compensar las desventajas econmicas ocasionadas por la divisin de (lemania.
=e&e adoptarse por decisin europea del 'onsejo, a propuesta de la comisin, cuando hayan
transcurrido : a)os desde la entrada en vigor del $tdo. de Lis&oa.
5. ,ecisiones europeas de cambio de procedimiento
Posi&ilidad de %ue una decisin del 'onsejo sustituya el procedimiento esta&lecido por el ordinario.
Para la re!orma del apdo. - del art. 9:H
6. ,ecisiones del Consejo *uropeo para la ampliaci#n de competencias de la 5iscala *uropea
6ediante decisin europea.
7. Acuerdos de separaci#n$ como re"ormas de los Tratados
Para la separacin de los Estados miem&ros de la Unin.
'on!igurado como un derecho de los Estados miem&rosE separacin voluntaria, no se e,ige la
apro&acin previa alguna de la Unin ni del resto de Estados.
;upondra modi!icaciones del $<UE y del $UE, especialmente en lo re!erido a su sistema
institucional.
3&2& <i%encia de los *ratados constitutivos
3&2&1& <i%encia en el tiempo de los *ratados constitutivos
La entrada en vigor de los $ratados e,igeE
9L.G el cumplimiento de los re%uisitos de ela&oracin o re!orma
-L.G de&en ser rati!icadosE
1. n los casos de los $ratados constitutivos o de modi!icacin de stosE por la totalidad de los Estados
miem&ros
2. en el caso de los $ratados de adhesin, tam&in de&en ser rati!icados, por los Estados candidatos a
la adhesinE por todos los Estados miem&ros y los Estados candidatos
HL.G La entrada en vigor re%uiere el depsito de todos y cada uno de los instrumentos de rati!icacin en
los archivos del 5o&ierno %ue se indi%ue en el $ratado.
La entrada en vigor vara seg+n los $ratadosE ejmE $'E'(E !echa del +ltimo depsito, PmsterdamE 9L
da del -L mes siguiente del +ltimo depsito, Lis&oaE se previ el 9 de enero de -..8 y, en su de!ecto,
9L da del mes siguiente a la !echa del +ltimo depsito.
Los $ratados se redactan en ejemplares +nicos, en todas y cada una de las lenguas de los Estados
%ue los suscri&en inicialmente, o %ue se adhieren a la Unin con posterioridad1 -H actuales2. Covedad
aportada por Lis&oaE posi&ilidad de %ue el te,to de los $ratados se pueda traducir a cual%uiera de las
otras lenguas %ue determinen los Estados, %ue sean o!iciales en la totalidad o en parte de sus
territorios 1a!ecta a las lenguas coo!iciales de las 'omunidades (utnomas espa)olas2
La !rmulas de vigencia de los $ratados son diversasE
'E'( E vigencia determinada de :. a)os
'E y EU#($B6 E se concluyeron por un periodo ilimitado, !ormula %ue han adoptado los $ratados
sucesivos. El $UE, tras la re!orma de Lis&oa, prev de modo e,preso 1art. :.2 la retirada voluntaria de
la UE de los Estados miem&ros, sin %ue nadie pueda oponerse.
3&2&+& Bm$ito espacial de aplicacin
$ras la re!orma de Lis&oa se prevE
art. :- $UEE relaciona los -/ Estados miem&ros
art. H:: $<UEE m&ito en %ue son aplica&les los $ratados, modulaciones y e,cepciones. Los
$ratados son aplica&les a los territorios europeos cuyas relaciones e,teriores asuma un Estado
miem&ro.
57
Las modulaciones son de tres tiposE
#egiones ultraperi!ricas 15uadalupe, la 5uayana <rancesa, 6artinico, la #eunin, ;an 0artolom,
;an 6artn, las (zores, 6adeira y las 'anarias2E el 'onsejo, a propuesta de la 'omisin y previa
consulta al Parlamento, puede !ijar las condiciones de aplicacin de los $ratados en estas regiones.
Los pases y territorios de ultramar, relacionados en el ane,o del $<UE, estarn sometidos al
rgimen especial de asociacin.
Las disposiciones de los $ratados se aplicarn en las islas (lan con!orme al Protocolo - del (cta de
adhesin de (ustria, <inlandia y ;uecia.
Los $ratados no se aplicarnE
a los pases y territorios de ultramar %ue no son citados en el ane,o del $ratado y %ue mantengan
relaciones especiales con el #U de 5ran 0reta)a
a las slas <eroe
en las zonas de so&erana del #eino Unido de (Vrotiri y =heVelia en 'hipre, salvo en la medida
necesaria para garantizar el cumplimiento de la relativo a las zonas de ;o&erana del #U
slo son aplica&les los tratados a las islas del 'anal y a la isla de 6an en la medida necesaria para
asegurar la aplicacin de la adhesin del #U a la 'EE y la 'EE(
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Tea 1+ CUENTES DEL DERECDO DE LA UNIN EUROPEA
LA UNION EUROPEA CO>O ORDENA>IENTO ;URIDICO
El =erecho de la Unin Europea hace re!erencia a un ordenamiento jurdico autnomo
integrado en derechos de los Estados miem&ros, Co es un conjunto de $ratados internacionales y de
actos emanados de las instituciones creadas por dichos $ratados %ue produzcan e!ectos similares a
los de las Brganizaciones nternacionales convencionales. ;u peculiar naturaleza, !ue esta&lecida de
modo claro por el $ri&unal de Austicia de las 'omunidades Europeas, donde con dos sentencias no
slo se a!irman %ue el =erecho de la Unin, constituye un ordenamiento jurdico sino %ue, de las
mismas, se e,traen consecuencias y principios, como el de integracin del ordenamiento comunitario
en los sistemas jurdicos de los Estados miem&ros. El del e!ecto +til, o el de la primaca del =erecho de
la Unin. Estamos ante un ordenamiento jurdico propio, esto es, un conjunto normativo capaz de
integrarse sin au,ilio de otros, a travs de sus propios mecanismos, cuenta con sus propias
instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales, y %ue se interpreta desde sus propias normas. En el
caso espa)ol, su ordenamiento jurdico se integrara por tres su&ordenamientos jurdicos primigenios,
el de la Unin Europea, el de las nstituciones centrales del Estado y el de las 'omunidades
(utnomas. El su&ordinamiento de la Unin Europeo se relaciona con los otros dos mediante
principios, destacan los de atri&ucin, primaca, su&sidiariedad y proporcionalidad.
La Unin Europea es un proceso a&ierto, un o&jetivo %ue todava no ha sido logrado, =e 988- a
-../ se ha producido tam&in tres ampliacionesE Es pro&a&le %ue en los pr,imos a)os sigan
incrementndose las adhesiones.
El Brdenamiento jurdico de la Unin tiene su origen en la trans!erencia a la Unin Europea de
competencias de los Estados miem&ros, llevadas aca&o mediante $ratados. (s, el prra!o 9 del $UE,
#"inci#io de at"i%!cin de los Estados miem&ros a la Unin como !undamento de las competencias
de sta para %ue a%ullos alcancen sus o&jetivos comunes. Este principio se regula en el (rt.: del
$UE.
Los sujetos del =erecho de la Unin sonE Los Estados miem&ros, las propias instituciones de la
Unin y los rganos y organismos de la misma, tam&in las personas !sicas y jurdicas y privadas,
suscepti&les de ser sujetos de derechos y o&ligaciones en los Estados miem&ros.
El =erecho de la Unin no tiene, la vocacin de sustituir paulatinamente a los derechos
nacionales. (s, el derecho de la Unin es un derecho selectivo, se rige por valores y principios 1(rt.-
del $UE2 y pretende alcanzar una serie de o&jetivos relacionados con el art.H del $ratado de la Unin,
cuya consecucin compete a la Unin y a los Estados miem&ros,los o&jetivos de la Unin y los de los
Estados miem&ros de&en entenderse como compartidos y sus actuaciones, en todos los ordenes,
como complementarias y, en caso alguno, unos y otras como contrapuestos o antagnicos.
La Unin Europea, organizacin jurdica de do&le sentido, De"ec?o o"i,ina"io: Los $ratados
constitutivos %ue crearon los precedentes de la Unin Europea 1$'E'(, $'EE( y $'EE2, los %ue le
modi!ican 1inclusive el $ratado de Ciza t el $ratado de Lis&oa2 y a os $ratados de adhesin de nuevos
Estados miem&ros. 6ientras %ue el De"ec?o de"i3ado: conjunto de normas %ue emanan de las
instituciones, rganos y organismos competentes de la Unin Europea. Esta clasi!icacin sigue siendo
valida desde los inicios de la construccin europea hasta nuestros das.
El =erecho de la Unin tiene su origen en el principio de atri&ucin es un derecho integrada en el
sistema jurdico de cada uno de los Estados miem&ros, se relaciona con el derecho emanado de
poderes, instituciones u rganos de los Estados miem&ros desde el principio de la primaca y cuyas
competencia se ejercen de acuerdo, entre otros, con los principios de su&sidiariedad y
proporcionalidad.
1. La inte,"acin de$ De"ec?o de $a UE en e$ de"ec?o de $os estados ie%"os
=iversas ;entencias 'ostaJECEL, 3alt 3ilhelm, y otras posteriores, esta&lecen como uno de los
caracteres del =erecho de la Unin su integracin en los sistemas jurdicos de los Estados miem&ros.
Es posi&le distinguir tres modos di!erentes de integracin del =erecho de la Unin en el ordenamiento
jurdico espa)ol. En primer lugar la integracin de los $ratados. 'omo consecuencia de esta
integracin.
La integracin del acervo comunitario y, !inalmente, la integracin del =erecho derivado producido con
posterioridad la incorporacin de un Estado miem&ro a la Unin Europea, 4amos a ver, desde la
perspectiva del =erecho de la Unin, mecanismos y tcnicas jurdicas a travs de los %ue se produce
59
la integracin de este en los derechos de los Estados miem&ros.
a. *ratados3 El sistema de integracin de los $ratados %ue integran el =erecho originario en los deG
rechos de los Estados miem&ros, depende de las 'onstituciones de estos, con la e,cepcin del #eino
Unido %ue como no tiene 'onstitucin escrita, es a travs de la European 'ommunities (ct de 98/-.
Las 'onstituciones de los Estados miem&ros de la Unin Europea permite la trans!erencia a organizaG
ciones internacionales de competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales. Por una parte los
$ratados se integran en el =erecho nacional de los Estados miem&ros, por otra, legalizan la trans!erenG
cia a la Unin Europea de competencias o atri&uciones constitucionales de los Estados miem&ros en
todos los rdenes previstos por los $ratados.
b. :erecho derivado y acervo comunitario (o acervo de la Unin Europea)
'mo se integra el =erecho producido por las instituciones comunitarias. Es preciso distinguir
inte,"acin o"dina"ia de$ De"ec?o de"i3ado %ue tiene lugar despus de incorporado en Estado a la
Unin Europea, de la inte,"acin de$ De"ec?o de"i3ado #"od!cido #o" $a Unin E!"o#ea antes de
la incorporacin de un nuevo Estado a la misma.
'onvencionalmente se denomina ace"3o co!nita"io 'ac:!is co!na!tai"e1 %ue a partir del
$ratado de Lis&oa de&iera denominarse ace"3o de $a Unin E!"o#ea) al =erecho derivado vigente en
cada momento, tal y como ha sido interpretado por el $ri&unal de Austicia.
A#"oBiacin de $as $e,is$aciones & !ni*icacin de $e,is$aciones de $os Estados ie-
%"os.
Una de las polticas de la Unin Europea lleva como denominacin a#"oBiacin de $e,is$aciones y
es regulada en los arts. 99? a 99F del $ratado de <uncionamiento de la Unin Europea 1capitulo H, del
titulo 4, de la tercera parte2. La clasi!icacin y u&icacin de los re!eridos artculos, junto a los artculos
%ue regulan las %ue pudiramos denominar polticas materiales de la Unin 1li&re circulacin de
mercancas, agricultura, etc.2, tiene por o&jeto esta&lecer reglas generales y a&stractas so&re los
procedimientos de apro,imacin de las legislaciones de los Estados miem&ros. 'onviene se)alar
desde ahora con claridad la di!erencia entre los conceptos a#"oBiacin de $e,is$aciones &
!ni*icacin de $e,is$aciones. La uni!icacin de legislaciones se lleva a ca&o a travs de los
reglamentaos de la Unin 1no todos uni!ican la legislaciones2, autenticas leyes de la Unin, mientras
%ue la apro,imacin e,ige instrumentos, tcnicas jurdicas, suponen las cola&oracin de los Estados
miem&ros, a travs de sus propias normas jurdicas.
El artculo H:- del $<UE supondra una ?a%i$itacin no"ati3a ,ene"a$ complementaria de las
anteriores. Esta ha&ilitacin al 'onsejo para adoptar las disposiciones %ue considere pertinentes,
previa apro&acin del Parlamento Europeo, es amplsima y puede plasmarse en todo tipo de normas
comunitarias, reglamentos, directivas y decisiones. =e&e considerarse este precepto como una
clusula de ha&ilitacin de carcter general complementaria y compati&le con cuales%uiera otras
clusulas de ha&ilitacin, suscepti&le de ser utilizada con o&jeto de apro,imar las legislaciones de los
Estados miem&ros, Day %ue se)alar %ue el art. H:- es preciso interpretarlo a la luz de la doctrina del
$ri&unal de Austicias %ue lo ha reconducido a sus justos trminos compati&le con el principio de
atri&ucin, tema este so&re el %ue volveremos mas adelante.
& 5upuestos en 1ue procede la iniciacin de un procedimiento de apro#imacin de le%islaciones
La apro,imacin de legislaciones mediante los procedimientos a %ue se re!ieren los (rt.99? y
siguientes del $<UE no es imprescindi&le. Es decir, el conjunto de tcnicas de apro,imacin de
legislaciones, un medio %ue a travs de la tenia de las directivas, u otro tipo de actos de la Unin, sirve
para lograr o preservar el mercado interior. Esta matizacin tiene o puede tener repercusiones
considera&les. Co es imprescindi&le para lograr un mercado interior %ue se dicten actos
armonizadores.
:irectivas de apro#imacin del 'onse4o3 el o$4etivo del =ercado interior
Las directivas del 'onsejo son los instrumentos de apro,imacin previstos con carcter general para
lograr el esta&lecimiento o el !uncionamiento del mercado interior. El art.99: del $<UE esta&lece %ueE7
El 'onsejo adoptar por unanimidad, con arreglo a un procedimiento legislativo especial previa
consulta al Parlamento Europeo y al 'omit Econmico y ;ocial, directivas para la apro,imacin de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miem&ros %ue incidan
directamente en el esta&lecimiento o !uncionamiento del mercado interior7.
=edidas de apro#imacin del 7arlamento y del 'onse4o con arre%lo al procedimiento le%islativo
ordinario
60
;alvo en el caso de %ue el $<UE haga re!erencia al art.99:, la apro,imacin de legislaciones para
alcanzar los o&jetivos del art. -@ del $<UE, el mercado interior* se lleva a ca&o por el Parlamento
Europeo y el 'onsejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, y previa consulta al 'omit
Econmico y ;ocial. Es cierto, la re!erencia %ue el art.99? del $<UE hace a la adopcin de medidas,
de&e interpretarse en el sentido de %ue son posi&les otros actos comunitarios para alcanzar el o&jetivo
armonizador, no o&sta para reconocer %ue el instrumento %ue resulta mas idneo es la directiva.
3&8 E#cepciones y sin%ularidades aCadidas al procedimiento del apartado 1 del art)culo 112 del
*FUE
Ruedan e,cluidas del procedimiento previsto en el art.99?.9 del $<UE 1de la armonizacin2 las
disposiciones !iscales, las disposiciones relativas a la li&re circulacin de personas y las disposiciones
relativas a los derechos e intereses de los tra&ajadores por cuenta ajena.
Pueden %uedar e,cluidas medidas de armonizacin adoptadas por el 'onsejo o la 'omisin en
relacin a un Estado miem&ro, cuando este considere %ue de&e aplicarse una disposicin nacional en
virtud de los esta&lecidos en el art.H@ del $<UE, o por tratarse de medidas relacionadas con la
proteccin del medio de tra&ajo o con el medio am&iente. La apro&acin o rechazo de la e,cepcin en
estos casos de&e hacerse a travs de un procedimiento %ue se regula en los apartados @ a F del art.
99? el $<UE.
El art.H@ del $<UE esta&lece una serie de materias en relacin con las %ue los Estados miem&ros
pueden introducir prohi&iciones o restricciones a la importacin, e,portacin o transito, %ue estn
justi!icadas por >razones de orden pu&lico, moralidad y seguridad pu&licas, proteccin de la salud y
vida de las personas y animales, preservacin de los vegetales, proteccin del patrimonio artstico,
histrico o ar%ueolgico nacional o proteccin de la propiedad industrial y comercial7. =ichas medidas
no pueden suponer un medio de discriminacin ar&itraria ni una restriccin encu&ierta del comercio
entre los Estados miem&ros. Las medidas de armonizacin, %ue se adopten en su caso, de&ern
incluir la clusula de la salvaguarda %ue permita a los Estados miem&ros adoptar medidas
provisionales por uno o varios motivos no econmicos de los esta&lecidos en dicho artculo 1art.H@
$<UE2. ;e)alas %ue la proteccin de&e &asarse en un nivel ms elevado cuando se trata de las
siguientes materiasE salud, seguridad, proteccin del medio am&iente y proteccin de consumidores
1art.99?.H $<UE2.
3&6 =odificacin so$revenida de disposiciones de un Estado miem$ro 1ue distorsionen el
=ercado interior
E,istan o no directivas, u otras medidas de la Unin de armonizacin de legislaciones, los Estados
miem&ros pueden dictar disposiciones de distinto rango legal, reglamentario o administrativo siempre
%ue no se inmiscuyan en el m&ito especi!ico regulado por el =erecho de la Unin. El caso contrario,
es decir, cuando un Estado pretende adoptar o modi!icar una disposicin legal, reglamentaria o
administrativa %ue pudiera producir la distorsin a %ue nos hemos re!erido mas atrs, consultar a la
'omisin, tras consultar a los dems Estados miem&ros, recomendar las medidas %ue se de&en
adoptar para evitar los consiguientes prejuicios. El $ratado prev %ue en caso de %ue el Estado
pretenda modi!icar su legislacin so atienda la recomendacin de la 'omisin, no podr dirigirse a los
dems Estado miem&ros 1art.99@ del $<UE2 para %ue eliminen la distorsin de la misma ndole
detectada en sus ordenamientos.
2. Ot"os ca"acte"es de$ de"ec?o de $a Unin
2&1& .ormas y actos de la Unin
En el =erecho de la Unin no siempre se produce una distincin !ormal entre normas y actos. Co deja
de ser menos cierto %ue la prcticamente ine,istente separacin de poderes legislativos y ejecutivo en
la Unin Europea, %ue permite %ue 'onsejo y la 'omisin o el Parlamento junto con el 'onsejo, o el
Parlamento con el 'onsejo, o el 'onsejo con el Parlamento pueden dictar normas y actos
indistintamente, hace especialmente compleja la distincin entre normas y actos en el seno de la Unin
Europea. Esta situacin no ha sido alterada por el $ratado de Lis&oa, en la medida en %ue el
mencionado $ratado ha consagrado la posi&ilidad de %ue las decisiones puedan tener carcter de
actos legislativos. (l margen de dicha cuestin, es preciso tener en cuenta %ue la denominacin actos
o actos <!"-dicos %ue luce en $<UE comprende la de actos legislativos, actos delegados, actos de
ejecucin y dems actos no encuadradles en las anteriores categoras jurdicas, y sirve tanto para las
normas como para los actos propiamente dichos, Los (rt. -8H y -8? del $<UE, regulan procedimientos
de ela&oracin de normas y actos, utilizan la denominacin genrica de acto.
Los $ratados utilizan, adems de las denominaciones standard 1reglamentos, decisiones, directivas,
recomendaciones y dictmenes2, otras denominaciones genricas, cuya naturaleza no depende
e,clusivamente de su denominacin y de&e ser el resultado del anlisis de su contenido.
61
Los reglamentos de la Unin son, por lo general normas, no es raro %ue contengan actos propiamente
dichos, y lo mismo puede decirse de las directivas y decisiones. ;in em&argo, las decisiones, en
particular tras el $ratado de Lis&oa, pueden contener actos y normas. En de!initiva, al nivel de los
$ratados los actos o actos jurdicos, con independencia de su contenido, tienen un especi!ico rgimen
jurdico.
La con!iguracin en los $ratados de las tcnicas jurdicas no parece muy satis!actorias producen
llamadas de atencin doctrinales y declaraciones anejas a los $ratados, poco se est haciendo en pos
de la calidad del ordenamiento jurdico de la Unin. En igual medida se aprecia un d!icit en la
ine,istente regulacin, con carcter genial, del acto y del procedimiento administrativos de la Unin,
resulta evidente %ue una regulacin general de am&as tcnicas redundara en mayor e!icacia,
transparencia y, en de!initiva, en la seguridad jurdica de los sujetos del =erecho de la Unin.
El $ri&unal de Austicia se ha re!erido al e*ecto 0ti$ & e*ecto necesa"io de los $ratados. En suma, el
e!ecto +til de los $ratados e,ige %ue las competencias atri&uidas a la Unin se completen con otras sin
las %ue las primeras no podran desplegar sus e!ectos, mientras %ue la ampliacin de competencias se
justi!icara en otros casos, e!ecto necesario, por entenderse precisas para el ejercicio de una concreta
competencia. ;in duda, la teora de los #ode"es i#$-citos esta en la &ase de la jurisprudencia de
$ri&unal de Austicia %ue ha propiciado la ampliacin de las competencias de las instituciones de la
Unin 1e!ecto +til y e!ecto necesario2, teora y aplicaciones %ue de&er revisar el $AUE a la luz del $UE
y el $<UE tras el $ratado de Lis&oa.
2&+ ,plica$ilidad directa y efecto directo
A#$ica%i$idad di"ecta & e*ecto di"ecto. El primero, se contiene en el art.-FF $<UE, atri&uyndose a
los reglamentos y a las decisiones* el segundo es una construccin jurisprudencial aplica&le a las
directivas.
Una norma de la Unin es directamente aplica&le, goza del carcter aplica&ilidad directa, para ser
e!icaz en relacin con sus destinatarios no precisa ser reci&ida en el =erecho interno del os Estados
miem&ros por normas o actos de estos. El reglamento de la Unin, es una norma %ue goza de dicha
propiedad tal y como esta&lece el re!erido art.-FF del $<UE. El reglamento, desde %ue entra en vigor,
es norma %ue de&en cumplir las (dministraciones p+&licas y particulares, y aplicar los $ri&unales de
Austicia de los pases miem&ros, con pre!erencia a cual%uier norma de =erecho interno,
La aplica&ilidad directa no es, un atri&uto e,clusivo ni originario de los reglamentos y de las decisiones,
son actos o&ligatorios para sus destinatarios. Los $ratados gozan del mismo, salvo ;; preceptos
di!ieren su e!icacia a la adopcin de actos de la Unin por las instituciones 1produce e!ectos en los
=erechos internos y en el propio =erecho de la Unin2.
La directa aplicacin de una norma o acto de la Unin puede estar modulada desde la misma norma,
e,igir su complitud en otra norma o acto de la Unin, o en una norma o acto de =erecho interno. Es
decir, %ue entre las normas aplica&les directamente es posi&le di!erenciar las sel" e0cuting %ue ni
precisan ni e,igen normas o actos de cola&oracin o complementacin, de las no sel" e0cuting
necesitaran normas o actos de cola&oracin o complementacin 1de la Unin o de los Estados
miem&ros2 para ser e!icaces 1actos delegados o actos de ejecucin de la UCBC Europea, o normas o
disposiciones de los Estados miem&ros2.
Las directivas, no gozan en ning+n caso del atri&uto de la aplica&ilidad directa en relacin con sus
+ltimos destinatarios, pueden tener e"ecto directo en algunas circunstancias.
2&3 Eficacia hori/ontal y eficacia vertical
Las normas jurdicas, son e!icaces y vinculan a los poderes p+&licos y a los particulares, en la medida
en %ue impongan a sus destinatarios actuaciones o a&stenciones. (s, las normas reglamentarias de la
Unin vinculan a los poderes p+&licos de la Unin y de los Estados miem&ros y a las personas !sicas
o jurdicas %ue tengan por destinatarios.
La distincin entre e!icacia horizontal y e!icacia vertical viene derivada de la singularidad de las
directivas de la Unin. Los destinatarios inmediatos de estas directivas 1Estados miem&ros2 de&en
dictar normas de transposicin en aplicacin de a%uellas. Las normas de transposicin, en un principio,
vincularan a poderes p+&licos y particulares. La doctrina jurisprudencial del e!ecto directo de las
directivas no transpuestas o de !orma incorrecta ha producido la distincin entre el e!ecto directo
vertical y el e!ecto directo horizontal de las directivas. =e acuerdo, con la doctrina del $A la e*icacia
3e"tica$ de una norma de la Unin esta limitada a las relaciones entre poderes p+&licos y particulares
a!ectados por la norma de la Unin, mienta %ue e*icacia ?o"i/onta$ alcanza las relaciones entre
particulares
62
2&2& os su4etos del :erecho de la Unin
Los s!<etos de$ De"ec?o de $a Unin E!"o#ea sonE la Unin, la 'EE(, los Estados miem&ros y las
personas !sicas y jurdicas en el marco de las competencias de la Unin.
La Unin Europea y la 'EE(, tienen reconocida #e"sona$idad <!"-dica 1art.?/ del $UE y en el art.9F?
del $'EE(2, la re!eridas personalidad jurdica, la mas implica capacidad jurdica %ue puede ser
reconocida a las personas jurdicas en el m&ito de la legislacin interna de los Estados miem&ros, as
como en las relaciones internacionales, en %ue gozarn de la capacidad jurdica necesaria para el
ejercicio de sus !unciones y consecucin de sus !ines. La representacin e,terior de la Unin
corresponde con carcter ordinario a la 'omisin 1art.9/.9 del $UE2. En el marco del $ratado de la
Unin Europea la representacin de la Unin compete al presidente del 'onsejo Europeo y el (lto
#epresentante de la Unin para (suntos E,teriores y Poltica de ;eguridad 1art.9:.@ y 9F del $UE2.
Los Estados miem&ros son sujetos del =erecho de la Unin. Es concluyente, el art. ?.H del $UE %ue
esta&lece o&ligaciones de hacer y no hacer de los mismos en los siguientes trminos. Los Estados
miem&ros, integran el 'onsejo de la Unin, estn vinculados como sujetos a las normas emanadas por
las instituciones europeas 1=erecho derivado2 de acuerdo con el art. -FF del $<UE en relacin con el
?.H del $UE. Es igualmente traslada&le al $'EE( 1art.98-2. Por lo %ue se re!iere al m&ito del (rtado
de la Unin Europea la vinculacin de los Estados miem&ros a la poltica e,terior es e,plicita 1art.-?.H
del $UE2.
<inalmente, son sujetos del =erecho de la Unin las personas !sicas y jurdicas sujetos de derecho de
los Estados miem&ros, en el m&ito de las competencias de la Unin. En el marco del $ratado de la UE
las personas !sicas y jurdicas desaparecen, prcticamente, como sujetos de =erecho siendo los
destinatarios principales del mismo, e incluso de su =erecho derivado, los Estados miem&ros y las
nstituciones de la Unin.
2&8 a interpretacin del :erecho de la Unin
La interpretacin de los $ratados tiene lugar en y desde los propios $ratados de acuerdo con principios
%ue se deducen de los mismos y por los procedimientos previstos en ellos. Los (rt. H?? del $<UE y
98H del $'EE( esta&lecen un compromiso a los Estados miem&ros a no someter, en el supuesto de
controversias relativas a la interpretacin y aplicacin de los $ratados a procedimientos distintos a los
esta&lecidos en los mismos.
Las tcnicas y principios !ormales de interpretacin del =erecho de la Unin Europea no di!ieren de los
utilizados en los ordenamientos jurdicos de los Estados miem&ros, aun cuando el $ri&unal de Austicia
ha e,trado de los $ratados, e incluso creado a principios materiales interpretativos de enorme
importancia para la comprensin del =erecho de la Unin.
1- E$ DERECDO ORIGINARIO
1. Los T"atados: c"ono$o,-a
El =erecho originario, o lo %ue lo mismo, la norma !undamental de la UE, se integra por un
conjunto de $ratados, %ue podemos clasi!icar del siguiente modoE
$ratados constitutivos, %ue crearonE
la 'E'( 1'omunidad Europea del 'ar&n y el (cero2
la 'EE 1'omunidad Econmica Europea2
la 'EE( 1'omunidad Europea de la Energa (tmica2
la Unin Europea
$ratados de re!orma puntual de los $ratados constitutivosE
la 'onvencin de #oma de 98:/
los $ratados de 0ruselas de 98@:,98/: y 98F?
el $ratado de Lu,em&urgo de 98/.
$ratados de re!orma su&stancialE
el (cta Mnica
el $ratado de la Unin Europea
los $ratados de Pmsterdam, de Ciza y de Lis&oa
$ratados de (dhesin, deE =inamarca, rlanda y #eino Unido , 5recia, Portugal y Espa)a, (ustria,
;uecia y <inlandia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, #ep+&lica 'heca, Eslova%uia, Dungra,
Eslovenia, 'hipre y 6alta, 0ulgaria y #umana
La !uncin de los $ratados %ue integran el =erecho originario de la UE en el sistema jurdico de la
Unin sera semejante 1desde una perspectiva !ormal, %ue no material2 al de la 'onstitucin o leyes
!undamentales en los sistemas jurdicos de los Estados miem&ros.
63
2. Nat!"a$e/a & contenido

El =erecho originario est integrado por un conjunto de $ratados %ue constituyen la norma
!undamental de la UE. Esta norma !undamental no consiste en un +nico te,to, sino en un conjunto
desordenado, !alto de sistemtica y con algunas de!iciencias tcnicas.
Los $ratados estn integrados &ien por normas jurdicas plenas, suscepti&les de crear derechos y
o&ligaciones directamente en sus destinatarios, o por normas %ue crean ha&ilitaciones en las
instituciones comunitarias.
;e someti al $ri&unal de Austicia 1caso 4an 5end y Loos2 si el art. 9- del $'E 1ahora H. $<UE2, so&re
derechos de aduana de importacin y e,portacin o e,acciones e%uivalentes, tena por destinatarios
slo a los Estados o si los nacionales de los Estados miem&ros podran hacer valer derechos &asados
en dicho principio ante un juez nacional. En la ;entencia de : de !e&rero de 98@H se !ijan varios
principiosE
a. Rue el $ratado no se limita a crear o&ligaciones mutuas entre los Estados miem&ros. (dems, se
asegura la unidad de interpretacin de los $ratados por los rganos jurisdiccionales, a travs de los
procedimientos esta&lecidos.
b. Rue los $ratados tienen como destinatarios de derechos y o&ligaciones a los nacionales de los
Estados miem&ros, entendiendo con amplitud el concepto de nacional 1personas !sicas y jurdicas2
c. Rue los derechos y o&ligaciones %ue se derivan para los nacionales no nacen tan slo cuando el
$ratado hace una atri&ucin e,plcita.
El art. H. del $<UE sera el ejemplo de norma directamente aplica&le %ue no necesita normas de
desarrolloE los $ratados son normas jurdicas, %ue tienen por destinatarios a los Estados miem&ros, a
sus nacionales y a las instituciones, rganos y organismos de la Unin.
+&1& os *ratados 'onstitutivos
$ratado de la 'omunidad Europea del 'ar&n y del (cero 1$'E'(2
Ensayo general de lo %ue seran despus los $ratados de la 'EE y de la 'EE(
're las institucionesE >(lta (utoridad7 1hoy 'omisin2, >(sam&lea 'om+n7 1Parlamento2, >'onsejo
Especial de 6inistros7 1'onsejo2 y un >$ri&unal de Austicia7
B&jetivosE creacin de un mercado com+n del car&n y del acero
'arcter sectorial
=isposicionesE
<inancierasE produccin, precios, incumplimiento de competencia, salarios, transportesQ
Presupuestos, $ri&unal de 'uentas
(plicacin, sanciones y vigencia
(ne,osE conceptos de 'ar&n y (cero, 'hatarra y (ceros Especiales
Protocolo so&re las relaciones con el 'onsejo de Europa
'anje de 'artas entre la #< (lemania y <rancia so&re el ;arre
=isposiciones transitorias y otros protocolos introducidos posteriormente
<uentes normativasE
Fuentes *'E',
E1uivalentes en la 'E y la
'EE,9 a3
decisiones reglamentos
decisiones individuales decisiones
recomendaciones directivas
dictmenes dictmenes
;e e,tingui en -..- tras :. a)os de vigencia. Es el +nico de los $ratados de =L originario %ue
tena !echa de caducidad.
$ratado de la 'omunidad Europea 1$'E2
BriginariamenteE $'EE. (horaE $ratado de <uncionamiento de la UE 1$<UE2
6odi!icado por los $ratados posteriores
6ayor e,tensin y estructura ms compleja %ue el $'E'(
64
Briginariamente mismos o&jetivos %ue la 'E'( 1sectorial2, pero %ue los ampli esta&leciendo un
mercado com+n, una poltica monetaria y multitud de polticas comunitarias.
Parte 9\E principios en %ue se &asa la 'omunidad 1incrementada y per!eccionada hasta el $ratado
de Ciza2
Parte -\E creada por el $UE, trata de la ciudadana
Parte H\E polticas
Parte ?\E asociacin de los pases y territorios de ultramar %ue mantienen relaciones especiales con
0lgica, =inamarca, <rancia, talia, Pases 0ajos y #eino Unido
Parte :\E regula las nstituciones 1Parlamento, 'onsejo, 'omisin, $ri&unal de Austicia, $ri&unal de
'uentas y otras2
Parte @\E disposiciones generales y !inales 1constitucin de las instituciones y entrada en vigor2
El vigente $<UE slo di!iere de su precedente en ha&er incrementado la parte :\ con la >(ccin
e,terior de la Unin7. $am&in ha introducido cam&ios relevantes en los sistemas de !uentes,
competencias e institucional.
$ratado de la 'omunidad Europea de la Energa (tmica 1$'EE(2
9. 'onocido tam&in como $ratado de EU#($B6
-. ;ectorial, pero por su e,tensin y contenido se apro,ima&a al $'E
H. 6isinE esta&lecimiento de condiciones para la creacin y crecimiento rpido de industrias
nucleares, para contri&uir a la elevacin del nivel de vida de los Estados miem&ros y al intercam&io con
los dems pases.
?. B&jetivosE investigacin, seguridad, inversiones, controlesQ
:. nstituciones coincidentes con las de la 'EE
@. ;igue vigente tras el $ratado de Lis&oa, %ue lo ha re!ormado, derogando numerosos artculos y
esta&leciendo %ue numerosos preceptos del $<UE son aplica&les a la 'EE(
os *ratados de reforma puntual
$ienen por o&jeto completar o modi!icar de modo puntual los $ratados constitutivosE
'onvencin relativa a ciertas instituciones comunes a las ''EE 1'onvencin de #oma, :?.F'.?G2
$e,to &reve %ue uni!ic las (sam&leas legislativas, el $ri&unal de Austicia y la !inanciacin de la 'E,
'EE( y 'E'(, as como el 'omit Econmico y ;ocial de la 'E y 'E'(
-. $ratado de 0ruselas ;FH.F(.A?2
Uni!ic los 'onsejos, las 'omisiones y los presupuestos 1y !uncionarios2 de la 'E, 'E'( y 'EE(
H. =ecisionesE
H.9. nstalacin provisional de ciertas instituciones y servicios de las 'omunidades ;FH.F(.A?2
H.-. #eemplazamiento de las contri&uciones !inancieras de los Estados miem&ros por recursos propios
de las 'omunidades ;:91F(1GF2
?. $ratado de Lu,em&urgo ;::.F(.GF2
6odi!ic las disposiciones presupuestarias de los $ratados 'E, 'E'( y 'EE(, as como el de
0ruselas.
:. $ratado de 0ruselas ;9F.FG.G?2
6odi!ic el protocolo so&re los Estatutos del 0anco Europeo de nversiones
@. $ratado de 0ruselas ;::.FG.G?2
6odi!ic y complet algunas disposiciones !inancieras de los $ratados comunitarios y del de 0ruselas.
/. =ecisin del 'onsejo ;:F.FI.GA2
ntroduce el su!ragio universal para la eleccin de los representantes de los pue&los de los Estados
miem&ros.6odi!icada por el $ratado de Pmsterdam y por =ecisin del 'onsejo de -:..@.-..-
os *ratados de reforma su$stancial
$ratados %ue han supuesto un impulso decisivo al proyecto de la UEE
9. (cta Mnica Europea ;9G.F:.HA ! :H.F:.HA2
nstitucionaliz el 'onsejo Europeo
nici la cooperacin europea en poltica e,terior
5ran impulso al mercado interior
6odi!icaciones a destacarE cooperacin en poltica econmica y monetaria* cohesin econmica y
social, investigacin y desarrollo tecnolgico y medio am&iente
$ratado de la UE 1o $ratado de 6aastricht, FG.F:.I:2
#e!orma ms importante hasta 988- en los $ratados constitutivos
65
;e constituye la UE, !undada en las ''EE. nicio de una nueva etapa
B&jetivosE promover un progreso econmico y social e%uili&rado* a!irmar su identidad nacional* re!orzar
la proteccin de los intereses de los nacionales* desarrollar la cooperacin en justicia e interior*
mantener el acervo comunitario.
=estacanE Protocolos so&re los Estatutos del ;istema Europeo de 0ancos 'entrales y del 0'E y so&re
los Estatutos del nstituto 6onetario Europeo
;igue en vigor tras Lis&oa, aun%ue ste ha introducido signi!icativas re!ormasE justicia e interior se ha
pasado a denominar >Espacio de li&ertad, seguridad y justicia7* adems se han incluido >=isposiciones
so&re los principios democrticos7
$ratado de Pmsterdam ;F:.9F.IG2
'once&ido para completar los o&jetivos %ue se ha&a propuesto y no ha&a alcanzado el $U, aun%ue
no se cumpli
#enumeracin del $UE y del $'E y derogacin de los %ue esta&an !uera de uso
'rea el instrumento de la cooperacin re!orzada
ntroduce ttulos dedicados a visados, asilo, inmigracin y otras relacionadas con la li&re circulacin de
personas, empleo y cooperacin aduanera
ntegra el acervo de ;chengen
#egula la aplicacin de los principios de su&sidiariedad y proporcionalidad
#e!ormas enE cooperacin policial y judicial en materia penal y en el procedimiento de codecisin
#e!uerza las posiciones del Parlamento Europeo y del Presidente de la 'omisin
ntroduceE la +* se basa en los principios de libertad$ democracia$ respeto de los dd)) ! de las
libertades "undamentales ! el *stado de ,erec)o
$ratado de Ciza ;:A.F:.F92
(daptar los $ratados constitutivos a la gran ampliacin prevista para -..? 19. nuevos Estados2
En el 'onsejo de 'olonia se decidi ela&orar la 'arta de los ==<< de la UE. La 'arta se ela&or a
travs de un mtodo original, una 'onvencin, y no !ue incorporada a los $ratados, sino %ue !ue
proclamada por las instituciones en el 'onsejo Europeo de Ciza en diciem&re de -... 1su entrada en
vigor ha sido con Lis&oa2.
(daptacin de un nuevo reparto del poder en las instituciones 1votos y esca)os2, ms adecuada a la
nueva Unin de -/ miem&ros.
0alance decepcionante del $ratado, no respondi a las e,pectativas de los ciudadanos
'onstitucin Europea non nata ;:I.9F.F(2
<irmada en #oma
dea de uni!ormar e igualar los derechos de los ciudadanos de los Estados miem&ros
mpulso alemn y !rancs 1aun%ue <rancia !ue !inalmente el responsa&le principal de su !racaso2
$ensiones entre los de!ensores de per!eccionar el 6ercado Mnico y los impulsores de algo ms allE la
unin poltica.
$ratado de Lis&oa ;9'.9:.FG2
a. $iene su origen en la non nata 'onstitucin
b. Da incorporado al $UE y al $<UE gran parte de las re!ormas %ue postula&a la 'onstitucin
c. Da re!ormado el $'EE(
os *ratados de adhesin
1. 98/-E =inamarca, rlanda y #U de 5ran 0reta)a e rlanda del Corte
2. 98/8E 5recia
3. 98F:E Espa)a y Portugal
4. 988?E (ustria, ;uecia y <inlandia
5. -..HE #ep+&licas 'heca, Estonia, 'hipre, Letonia, Lituania, Dungra, 6alta, Polonia, Eslovenia y
Eslova%uia
6. -..:E 0ulgaria y #umana
Estructura E
9\ Parte [ Principios
-\ Parte [ (daptaciones de los $ratados
H\ Parte [ (daptaciones de los actos adoptados por las instituciones
?\ Parte [ 6edidas transitorias 1la ms e,tensa2
(demsE
=isposiciones relativas a la aplicacin del propio tratado
(ne,os, protocolos, intercam&io de cartas y declaraciones.
66
1. a 'arta de los :erechos Fundamentales de la UE
#esumiendo, el =erecho originario de la Unin est integrado porE
$ratado de Lis&oa
$ratados constitutivos de las 'omunidades
$'E convertido en $<UE
$'EE(
$UE
'arta de los =erechos <undamentales de la UE
Preceptos vigentes de los respectivos $ratados de (dhesin
E,posiciones de motivos y ane,os en !orma de protocolos, acuerdos y declaraciones %ue
acompa)an a los $ratados 1!orman parte de ellos y tienen su mismo rango2
E*icacia
El =erecho originario, con carcter general, tiene e!icacia directa para los Estados miem&ros, las
instituciones, rganos y organismos de la Unin y las personas !sicas y jurdicas p+&licas y privadas
en ste m&ito. En particular, y en relacin con estas personas, los $ratados tienen e!icacia directa
cuando en relacin a las mismas se imponen o&ligaciones precisas %ue se concretan en
comportamientos activos o en la a&stencin de hacer.
Es posi&le distinguir las normas de =erecho originario de directa aplicacin, cuya completa e!icacia no
est su&ordinada ni a normas ni a actos de las instituciones comunitarias o de los Estados miem&ros,
de las normas cuya aplicacin necesita el complemento de normas o actos de las instituciones
comunitarias o de los Estados miem&ros.
$am&in es posi&le di!erenciar las normas dirigidas a las instituciones de la Unin de las %ue tienen por
destinatarios a los Estados miem&ros, o a las personas !sicas y jurdicas de la UE. (s, junto a las
normas organizativas y de procedimiento o las %ue tienen por destinatarios a los Estados miem&ros,
los $ratados contienen normas su&stantivas %ue crean directa o indirectamente derechos y
o&ligaciones para las personas !sicas y jurdicas, a las %ue les sea de aplicacin el =erecho de la
Unin Europea.
En +ltima instancia, el grado de e!icacia del =erecho originario depende de la interpretacin del
$ri&unal de Austicia, %ue ha llevado a ca&o una tarea de e,cepcional importancia en la construccin
europea.
+&D El :erecho derivado
Las no3edades As "e$e3antes :!e int"od!ce e$ T"atado de Lis%oa
;eg+n el art. -FF $<UE, Los instrumentos jurdicos de %ue dispone la Unin para el ejercicio de sus
competencias seranE los reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y los dictmenes. Pero
esta clasi!icacin sera tan slo una simpli!icacin, ya %ue no e,iste un +nico tipo de reglamento,
directiva o decisin. (dems, se han a)adido otros instrumentos jurdicos.
El :erecho derivado& 'oncepto y clases
Por =erecho derivado se entiende un conjunto de normas y actos de la Unin emanados de sus
nstituciones, rganos y organismos, en virtud de las ha&ilitaciones, genricas o espec!icas,
contenidas en el =erecho originario. El $<UE 1art.-FF2 esta&lece %ue el Parlamento y el 'onsejo, as
como el 'onsejo y la 'omisin, para el ejercicio de sus competencias, adoptarn reglamentos,
directivas, decisiones, recomendaciones y dictmenes.
=e acuerdo con el $'E los actos comunitarios se caracteriza&anE por ser o&ligatorios para sus
destinatarios 1reglamentos, directivas y decisiones2, o no o&ligatorios 1recomendaciones y dictmenes2.
Por su procedimiento de ela&oracin
;in em&argo, aun%ue el $ratado de Lis&oa ha conservado la tipologa de actos jurdicos del $'E
1reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictmenes2 introduce algunas
modi!icaciones nota&les en los actos de la Unin, clasi!icndose ahora enE
actos legislativos E %ue pueden ser reglamentos, directivas y decisiones, de carcter o&ligatorio para
sus destinatarios, y %ue se vinculan a los procedimientos legislativos ordinarios y especiales
actos no legislativos E %ue pueden ser o&ligatorios o no para sus destinatarios. =estacan los actos
delegados y los de ejecucin.
,ctos le%islativos
;on de dos tipos seg+n se adopten por el procedimiento legislativo ordinario o por un procedimiento
legislativo especial. ;u caracterstica !undamental es el procedimiento por el %ue se adoptan y la !orma
de los mismos, %ue slo puede ser la de reglamento, directiva o decisin.
67
%os actos legislativos adoptados por el procedimiento ordinario se caracterizan por ser actos conjuntos
del Parlamento Europeo y del 'onsejo* por tener la !orma de reglamento, directiva o decisin* y por ser
propuestos por la 'omisin con carcter ordinario y, en casos espec!icos previstos por los $ratados,
por un grupo de Estados miem&ros, por el Parlamento, por recomendacin del 0'E o a peticin del
$ri&unal de Austicia o del 0E.
%os actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo especial se caracterizan por ser
adoptados por el 'onsejo con la participacin del Parlamento Europeo, o a la inversa* por tener !orma
jurdica de reglamento, directiva o decisin* y por ser propuestos por la 'omisin, por un grupo de
Estados miem&ros, por el Parlamento Europeo, por recomendacin del 0'E o a peticin del $ri&unal
de Austicia o del 0E.
=e&e tenerse en cuenta %ue sern p+&licas las respectivas sesiones del Parlamento Europeo y del
'onsejo para la adopcin de los actos legislativos.
,ctos no le%islativos& En especial actos no le%islativos su$ordinados a actos le%islativos3 actos
dele%ados y actos de e4ecucin

(s como el $<UE identi!ica con claridad lo %ue de&e entenderse por acto legislativo, omite cual%uier
re!erencia general a lo %ue se de&e entenderse por acto no legislativo, por lo %ue podra concluirse
%ue, por e,clusin, actos no legislativos son todos los actos de la Unin %ue no son actos legislativos,
lo %ue incluye las recomendaciones y los dictmenes.
Pero adems, los actos no legislativos pueden tam&in caracterizarse del siguiente modoE
los actos jurdicos estndar de %ue disponen las nstitucionesE reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictmenes, de&en considerarse !ormas jurdicas idneas para contener actos no
legislativos.
en consecuencia, los actos no legislativos podrn ser de carcter o&ligatorio o vinculantes
1reglamentos, directivas y decisiones2 o de carcter no o&ligatorio 1recomendaciones y dictmenes2
los actos no legislativos pueden ser normativos 1actos delegados y actos de ejecucin2, de mera
ejecucin, as como otros tantos tipos de actos.

=entro de los actos no legislativos el $<UE ha regulado dos tipos singularesE
Los actos delegados pueden ser a su vez de dos clases, los %ue completan los actos legislativos y los
%ue estn !acultados para modi!icarlos. Pueden tener la !orma de reglamento, directiva o decisin.
El acto delegado tiene %ue estar ha&ilitado por un acto legislativo al %ue puede completar o modi!icar,
siendo competente la 'omisin Europea, con e,clusin del 'onsejo de la Unin. ;e tratara de una
norma de sesgo supranacional.
El acto delegado sera un claro ejemplo de deslegalizacin, sujeta a lmites espec!icos previstos en el
$<UE
Los actos de ejecucin estn consagrados en el $<UE al esta&lecer %ue cuando se con!ieran a la
'omisin competencias de ejecucin de actos jurdicamente vinculantes 1reglamentos, directivas y
decisiones2. Podrn adoptar stas !ormas. Un reglamento, adoptado por el procedimiento legislativo
ordinario, de&er esta&lecer las normas y principios generales relativos a las modalidades de control,
por parte de los Estados miem&ros, del ejercicio de las competencias de ejecucin de la 'omisin.
,ctos derivados directamente de los *ratados9 1ue no pueden calificarse como actos
le%islativos pero 1ue tampoco son actos no le%islativos derivados de actos le%islativos Estos
actos son los adoptados por la 'omisin o por el 'onsejo, por un procedimiento espec!ico previsto en
el $<UE di!erente a los procedimientos legislativos ordinario y especial. ;e tratara de actos
vinculantes, normativos o ejecutivos, %ue no estn su&ordinados a actos legislativos.
EjemplosE directivas y reglamentos adoptados por el 'onsejo, a propuesta de la 'omisin, y previa
'onsulta al Parlamento, decisiones adoptadas por el 'onsejo a propuesta de la 'omisin
Estos actos, en la medida en %ue son actos de la UE jurdicamente vinculantes, pueden re%uerir
condiciones uni!ormes de ejecucin.
os actos sin%ulares del *UE
El $<UE, no o&stante la pretensin de regulacin de los >(ctos Aurdicos de la Unin7 1art. -FF y ss.2,
no regula todos los actos de la Unin, como los actos en el marco del $UE y los atpicos.
1. Actos en el marco de una cooperaci#n re"orada.
a. (ctos a+n inditos, su regulacin es muy escueta
b. En su deli&eracin pueden participar todos los miem&ros del 'onsejo, pero en la votacin solo
intervendrn los Estados miem&ros %ue !ormen parte de la cooperacin re!orzada. Los actos
adoptados solo vincularn a estos Estados.
68
c. Co pasarn a !ormar parte del acervo comunitario
d. El $UE no se pronuncia so&re la !orma estos actos, por lo %ue de&er esta&lecerse en el acuerdo
%ue la constituya
2. ,ecisiones del Consejo *uropeo.
a. El 'onsejo Europeo no tiene !unciones legislativas, pero puede adoptar decisiones >so&re los
intereses y o&jetivos estratgicos de la Unin7 en el m&ito de la poltica e,terior y de seguridad com+n
y en otros m&itos de la accin e,terior de la Unin.
b. (l 'onsejo Europeo le corresponde !ijar los o&jetivos y de!inir las orientaciones generales de la
poltica e,terior y de seguridad com+n
c. La negativa de legislar al 'onsejo de&e circunscri&irse a los actos legislativos tpicos, pues tiene
!acultades normativas %ue denomina el $ratado de >de!inicin7 y ejecutivas, las de >aplicacin7.
3. Actos tpicos. orientaciones generales$ lneas estrat/gicas$ ! decisiones.
( su vez, las decisiones pueden esta&lecerE acciones* posiciones* modalidades de ejecucin de las
decisiones %ue esta&lezcan acciones o posiciones* en!o%ues y misiones.
La de!inicin de las orientaciones generales y de las lneas, intereses y o&jetivos estratgicos
corresponde al 'onsejo Europeo.
La !orma e,terna %ue de&en adoptar dichas de!iniciones es la decisin, y no parece %ue e,ista
o&stculo para %ue la !orma sea la de decisin del 'onsejo Europeo.
(dems de las decisiones del 'onsejo Europeo, e,isten las decisiones del 'onsejo, actos no
legislativos %ue de&en adoptarse por unanimidad 1salvo %ue el $UE disponga otra cosa2. Estas
decisiones pueden tener varios tipos de contenidosE acciones, posiciones, modalidades de ejecucin
de las anteriores, en!o%ues y misiones en el m&ito de la poltica de seguridad y de!ensaQ
4. Cooperaciones sistemticas ! cooperaciones estructuradas.
1. 'ooperaciones sistemticasE se hace re!erencia a ellas en el $UE pero no se regulan, por lo %ue es
di!cil imaginar el instrumento por el %ue de&en crearse y los rganos e instrumentos normativos de las
mismas.
2. 'ooperaciones estructuradasE tienen una regulacin precisa en el $UE. El 'onsejo tiene la !acultad
de dictar decisiones y recomendaciones en el marco de las cooperaciones re!orzadas. ;u rgimen
jurdico es el general esta&lecido en el $<UE con las singularidades del $UE, en particular el carcter
injusticia&le de las mismas 1con las e,cepciones previstas en el $<UE2.
os actos at)picos
El $ratado de Lis&oa no ha a!rontado la regulacin de los actos atpicos, es decir, de los actos %ue no
son reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictmenes del $<UE, ni los actos tpicos
del $UE.
Co se de&en considerar actos atpicos las re!erencias %ue los $ratados hacen con !recuencia a
disposiciones o a disposiciones particulares, o a medidas, iniciativas, acciones, polticas, orientaciones,
normas, regulaciones, orientaciones, las orientaciones del 0'E regulados en el #eglamento nterno del
mismo, o los in!ormes especiales del $ri&unal de 'uentas.
La condicin indispensa&le para %ue se pueda considerar a un acto como atpico e,ige %ue tal tipo de
acto no est previsto ni en los $ratados o protocolos, ni en el =erecho derivado.
Los actos atpicos no son, por naturaleza, actos vinculantes, a lo sumo de&en considerarse actos de
naturaleza e,plicativa del ejercicio de determinadas competencias .
@. Re,$aentos
El reglamento, e,presa el artculo -FF del $<UE, tendr alcance general, ser o&ligatorio en
todos sus elementos y directamente aplica&le en cada Estado miem&ro.El reglamento es, una norma
%ue e,cluye a cual%uier norma de cual%uier rango so&re una determinada materia en el orden interno
de los Estados miem&ros. El reglamento, no deroga las normas dictadas anteriormente por los
Estados miem&ros so&re la materia o&jeto del reglamento sino %ue las desplaza e,cluyendo la
actividad normativa !utura de los Estados miem&ros so&re la materia o&jeto de mismo. El reglamento
tiene alcance general, y es una norma o&ligatoria en todos sus elementos, sin %ue permita ni a los
Estados miem&ros ni a los destinatarios !inales la interposicin de otra norma para su aplicacin,
salvo %ue lo prevea e,presamente, ni su aplicacin parcial, o incompleta, o selectiva, o la aplicacin
seg+n circunstancias nacionales, o dictar normas o actos de derecho interno para su completa
e!icacia sin la previa autorizacin del reglamento. El reglamento es el instrumento para el o&jetivo de
conseguir un mercado +nico. El reglamento, crea derechos y o&ligaciones, as como por su
69
e,igi&ilidad ante los $ri&unales de Austicia de los Estados miem&ros.
2&+& Ela$oracin9 forma y vi%encia
Los reglamentos en el marco del $<UE pueden ser ela&orados por el Parlamento Europeo y el
'onsejo conjuntamente, a travs del procedimiento legislativo ordinario o de un procedimiento
legislativo especial. $am&in pueden adoptar reglamentos el 'onsejo y la 'omisin. Los reglamentos
del 'onsejo, se adoptan de ordinario a propuesta de la 'omisin y previa consulta del Parlamento
Europeo y otros rganos consultivos de la 'omunidad. 6ientras %ue los reglamentos de la 'omisin
son adoptados en el m&ito interno de la misma. <inalmente puede adoptar reglamentos el 0anco
'entral Europeo en la lnea de los adoptados por la 'omisin.
La iniciativa corresponde a la 'omisin, siendo necesaria, adems, la consulta previa al Parlamento
Europeo. Pero, adems de por el procedimiento simpli!icado se pueden adoptar reglamentos por el
procedimiento legislativo ordinario y por el procedimiento legislativo especial.
Los reglamentos se enca&ezarn con el ttulo de #eglamento, seguido de un n+mero de orden,
la !echa de su adopcin y la indicacin de su o&jeto. =e&e dividirse en artculos, permitindose la
agrupacin en captulos y secciones. En el caso de %ue la entrada en vigor no se produzca en el
plazo ordinario de -. das, el +ltimo artculo de cada reglamento !ijar la !echa de su entrada en
vigor. Los reglamentos de&en ser motivados. 'uando se trata de actos destinados a una aplicacin
general puede limitarse la o&ligacin de motivar. La o&ligacin de motivar hay %ue hacerla e,tensiva
a las directivas y decisiones. Los reglamentos de&en pu&licarse, sean o no actos legislativos, de
acuerdo con lo previsto en los $ratados, en el =iario B!icial de la Unin Europea.
2&3& Eficacia
;on o&ligatorios y directamente aplica&les en cada Estado miem&ro. ;on normas %ue, salvo
previsin e,presa en contrario, no necesitan ser adaptadas o transpuestas por normas o actos de los
Estados miem&ros.
Los reglamentos %ue contienen actos legislativos pueden e,igir para su completa e!icacia %ue se
aprue&en otros reglamentos como los delegados o los de ejecucin. K los reglamentos vinculantes,
%ue no contengan actos legislativos, pueden tam&in re%uerir su complitud mediante reglamentos de
ejecucin.
Las e,cepciones, los reglamentos son normas capaces de entrar en vigor sin la cola&oracin de
ning+n rgano o institucin de los Estados miem&ros, %ue, en su caso, desplaza a cuantas normas
estn vigentes so&re la misma materia en cada Estado miem&ro, sin necesidad de pronunciamiento
especial ni de declaracin de derogacin de la misma.
Las nstituciones pueden apro&ar reglamentos en materias de competencia no e,clusiva %ue no
tengan carcter uni!icado de la legislacin de los Estados miem&ros ni desplacen la legislacin de los
Estados miem&ros. ;u alcance general no puede su&ordinarse a las disposiciones de una ley
nacional. Posi&le colisin entre los derechos !undamentales y un reglamento comunitario.
2&2& 'lases de re%lamentos& 7articularidades de sus re%)menes 4ur)dicos
Una primera clasi!icacin di!erenciara los reglamentos %ue no precisan cola&oracin alguna de los
Estados miem&ros para su completa e!ectividad, de los reglamentos %ue precisan la cola&oracin de
los Estados miem&ros para su e!ectividad. Una segunda clasi!icacin permitira distinguir los
reglamentos autnomos o &ase, de los de aplicacin o ejecucin de otros reglamentos. <inalmente,
otras clasi!icaciones se derivan de la %ue llevan a ca&o los $ratados de adhesin.
El re%lamentoDle%islativo
El $ratado de Lis&oa ha creado varios tipos de reglamentos. El primero de ellos sera el reglamentoG
legislativo o, el reglamento adoptado mediante dos tipos de procedimientoE por el procedimiento
legislativo ordinario y por el procedimiento legislativo especial. Puede tener otro tipo de relaciones con
otros reglamentos, directivas y decisiones. Pueden ser o&jeto de desarrollo y ejecucin mediante otros
reglamentos delegados o de ejecucin.
*l reglamento legislativo no uni"ica necesariamente el ordenamiento jurdico de los *stados miembros.
;on instrumentos jurdicos %ue tendran por destinatarios principales a las propias instituciones de la
Unin. Posi&ilidad de dictar indistintamente, en ejercicio de una competencia, un reglamentoGlegislativo
o &ien una directivaGlegislativa. Los reglamentosGlegislativos, seran o&ligatorios en todos sus
elementos.
Re%lamentos derivados de los *ratados
;on los reglamentos del 'onsejo 1%ue aplican e interpretan directaG mente los principios %ue enuncian
los artculos 9.9 y 9.-2 so&re competencia, o de la 'omisin. Co estaran su&ordinados a otra norma
%ue no sean los $ratados. 'a&ra plantearse si estaran o no sujetos a los reglamentos, directivas o
decisiones con naturaleza de actos legislativos %ue se dicten, cuando una misma materia sea regulada
70
por actos legislativos y por reglamentos derivados de la 'onstitucin.
Re%lamentos internos y de procedimiento
Los reglamentos internos son normas de naturaleza orgnica y procedimental cuyas relaciones con los
dems seran similares a las de los reglamentos derivados de los $ratados.
Re%lamentos de e4ecucin
Los reglamentos de ejecucin son normas reglamentarias, su&ordinadas a las normas legislativas %ue
desarrollan. La ausencia de un rgimen general llevar aparejado %ue cada acto legislativo, o cada
acto vinculante %ue no sea un acto legislativo puedan esta&lecer un particular rgimen. 'uando se
con!ieran a la 'omisin competencias de ejecucin por actos jurdicamente vinculantes 1leyes,
reglamentos y decisiones2 una ley europea esta&lecer las normas y principios generales relativos a
las modalidades de control, por parte de los Estados miem&ros, del ejercicio de las competencias de
ejecucin de la 'omisin. El $ratado de Lis&oa ha&ra li%uidado el sistema de controles internos so&re
el ejercicio de las competencias de ejecucin por la 'omisin. =e otra parte se ha&ra sustituido por los
controles %ue los Estados miem&ros pueden ejercer so&re las competencias de ejecucin de la
'omisin.
Re%lamentos dele%ados
Los reglamentos delegados pueden ser a su vez de dos clasesE a2 Los %ue completan las leyes* &2 Los
%ue estn !acultados para modi!icarlas. El reglamento delegado tiene %ue estar ha&ilitado por un acto
legislativo, al %ue puede completar o modi!icar, siendo competente al e!ecto la 'omisin Europea, con
e,clusin del 'onsejo de 6inistros.
En primer trmino el o&jeto y alcance de la delegacin tanto de los %ue completen, como de los %ue
modi!i%uen actos legislativos, no puede a!ectar a los elementos esenciales de los mismos. Las
condiciones de aplicacin a las %ue estar sujeta la delegacin pueden o no imponerse
Re%lamentos9 normas nacionales depuradoras y leyes nacionales did6cticas
Los reglamentos no precisan la cola&oracin del legislador nacional para ser e!icaces. =espliegan
todos sus e!ectos por s mismos y desplazan a la legislacin nacional antes aplica&le en la materia
ahora regulada por el reglamento. El reglamento de la Unin no deroga la legislacin nacional %ue se
le oponga. El principio de primaca determina el desplazamiento del derecho nacional antes aplica&le a
!avor del reglamento comunitario, pero la norma nacional sigue vigente hasta %ue el Estado miem&ro la
derogue e,presamente. ;on normas interpretativas del =erecho de la Unin siempre su&ordinadas a la
interpretacin del $ri&unal de Austicia, +nico competente para declarar la incompati&ilidad de una
norma nacional con un reglamento de la Unin.
). Di"ecti3as
La directiva o&ligar al Estado miem&ro destinatario en cuanto al resultado %ue de&a conseguirse,
dejando, sin em&argo, a las autoridades nacionales la eleccin de la !orma y de los medios. $ienen por
destinatarios inmediatos a los Estados miem&ros. Co pueden tener e!ectos directos para los
ciudadanos europeos. La !inalidad es la apro,imacin entre las legislaciones o las polticas, de los
Estados miem&ros.
Los Estados tienen %ue elegir la !orma adecuada para la adaptacin 1ley, reglamento, etc.2, interpretar
adecuadamente el o&jetivo %ue la directiva impone y hacerlo en el plazo esta&lecido. La eleccin de la
!orma de la norma o acto interno, ser del mismo tipo. En la medida en %ue la directiva sea ms
detallada, las di!icultades interpretativas sern menores, y en la medida en %ue adolezcan de !alta de
precisin las di!icultades de transposicin sern mayores. Las directivas pueden clasi!icarse
atendiendo a sus destinatarios, en directivas %ue a!ectan a todos los Estados miem&ros, y directivas
%ue a!ectan slo a alguno o algunos Estados miem&ros.
8&+& Ela$oracin9 forma y vi%encia
Las directivas pueden ser ela&oradas por el Parlamento Europeo y el 'onsejo, conjuntamente
mediante el procedimiento legislativo ordinario o mediante un procedimiento legislativo especial, as
como por el 'onsejo y por la 'omisin. El #eglamento nterno del 'onsejo regula previendo tan solo
%ue las directivas se titulen W=irectivasX y %ue las directivas de ejecucin se titulen W=irectiva de
ejecucinX.
Las adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o %ue tengan por destinatarios a todos los
Estados miem&ros, se pu&lican en el =BUE y entran en vigor en la !echa %ue las mismas !ijen y, en su
ausencia, a los veinte das de su pu&licacin. Por el contrario, las dems de&en ser noti!icadas a sus
destinatarios y surten e!ecto a partir de dicha noti!icacin. El ;ecretario 5eneral, o un =irector 5eneral
%ue act+e en su nom&re, %uien noti!ica y e,pide a los 5o&iernos de los Estados miem&ros y a la
'omisin copias autnticas de las mismas.;ujeto a un plazo prudencial y com+n para los Estados
71
a!ectados, salvo en casos en %ue la situacin e,ija la inmediatez de la transposicin. Las directivas se
numeran indicando en primer trmino el a)o y a continuacin el n+mero.
8&3& Eficacia
El supuesto de la transposicin determina la conclusin del proceso. Los pro&lemas se presentan en el
caso de %ue el Estado miem&ro no transponga la directiva dentro del plazo esta&lecido o transponga la
directiva dentro del plazo, pero de modo insatis!actorio. El plazo de transposicin es una o&ligacin
%ue vincula a los Estados destinatarios, de&iendo considerarse %ue su incumplimiento es una violacin
del $ratado.
8&2& 'lases de directivas
Es posi&le di!erenciar los siguientes tipos de directivasE directivasGlegislativas* directivas delegadas*
directivas de ejecucin y directivas derivadas directamente de los $ratados.
8&2&1& :irectivas le%islativas
Las directivasGlegislativas son actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo ordinario o
especial. ;us caracteres son los de una norma de resultado. En principio, slo pueden di!erenciarse
por la institucin %ue las adopta.
;e puede delegar en la 'omisin para %ue esta adopte reglamentos delegados, directivas delegadas o
decisiones delegadas. $am&in puede re%uerir condiciones uni!ormes de ejecucin mediante
reglamentos de ejecucin, directivas de ejecucin o decisiones de ejecucin.
8&2&+& :irectivas derivadas directamente del *FUE
Ci son actos legislativos ni actos no legislativos de la especie de las directivas delegadas o las
directivas de ejecucin. ;e re!iere a medidas %ue sin concretar el instrumento legislativo %ue proceda
aplicar, permita al 'onsejo o a la 'omisin adoptar directivas %ue no sean ni legislativas ni delegadas
ni de ejecucin. Pueden re%uerir condiciones uni!ormes de ejecucin, en cuyo caso se podr otorgar a
la 'omisin la competencia para adoptar reglamentos de ejecucin, directivas de ejecucin o
decisiones de ejecucin.
8. Decisiones
;on o&ligatorias en todos sus elementos. Las instituciones de la Unin persiguen con ellas, la
regulacin de asuntos concretos en relacin con los Estados miem&ros o personas !sicas o jurdicas
determinadas a las %ue se dirigen. Puede ser apta para la armonizacin de disposiciones nacionales.
;on o&ligatorias para sus destinatarios.
Co puede descartarse el e!ecto directo de las decisiones en las relaciones del destinatario del acto y
los terceros a!ectados, esto es, su e!ecto horizontal.
6&+& Ela$oracin9 forma y vi%encia
Pueden ser ela&oradas por el Parlamento Europeo y el 'onsejo, conjuntamente, mediante un
procedimiento legislativo ordinario o un procedimiento legislativo especial, o por el 'onsejo y la
'omisin, a travs del procedimiento de ela&oracin previsto en los $ratados. $am&in pueden
adoptar decisiones el 0anco 'entral Europeo, el 'onsejo Europeo, o los 5o&iernos de los Estados
miem&ros.
El #eglamento nterno del 'onsejo regula %ue las decisiones se titulen W=ecisionesX y %ue
decisiones de ejecucin se titulen W=ecisin de ejecucinX
Las decisiones adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o %ue no indi%uen destinatario
se pu&lican en el =iario B!icial de la Unin Europea y entran en vigor en la !echa %ue las mismas !ijen
y, en su ausencia, a los veinte das de su pu&licacin. Por el contrario, las dems directivas de&en ser
noti!icadas a sus destinatarios y surten e!ecto a partir de dicha noti!icacin. El ;ecretario 5eneral, o
un =irector 5eneral %ue act+e en su nom&re, %uien noti!i%ue las decisiones y e,pida a los 5o&iernos
de los Estados miem&ros y a la 'omisin copias autnticas de las mismas. La 'omisin est
o&ligada a mencionar, al menos los hechos y las consideraciones %ue revisten una importancia
esencial en la estructura de su =ecisin, permitiendo as al rgano jurisdiccional comunitario y a las
partes interesadas conocer las condiciones en las %ue ha aplicado el $ratado. (dems, se deduce de
la jurisprudencia %ue, salvo en circunstancias e,cepcionales, la motivacin de&e !igurar en el cuerpo
mismo de la decisin y no puede ser e,plicada por primera vez y a posteriori ante el rgano
jurisdiccional.
72
6&3& 'lases de decisiones
Es posi&le di!erenciar las decisionesGlegislativas de las dems decisiones. (s, decisionesGlegislativas,
del gnero de los actos legislativos, seran las adoptadas por un procedimiento legislativo ordinario o
especial.
La decisinGlegislativa puede delegar en la 'omisin la apro&acin de un acto delegado. La decisinG
legislativa del $<UE tam&in puede ser o&jeto de ejecucin mediante un acto de ejecucin. Los actos
delegados y los de ejecucin pueden tener la !orma de reglamento, directiva o decisin.
(dems siguen vigentes las decisiones derivadas directamente del $<UE.
6&3&1& :ecisiones le%islativas
Las decisionesGlegislativas se adoptan por el Parlamento y el 'onsejo medianG te el procedimiento
ordinario o por el Parlamento con el 'onsejo o el 'onsejo con el Parlamento mediante un
procedimiento especial. Las decisiones legislativas son una innovacin del $ratado de Lis&oa. Las
decisiones legislativas pueden ser completadas o modi!icadas por reglamentos delegados, directivas
delegadas y decisiones delegadas adoptadas por la 'omisin, a la %ue de este modo se dara entrada
en competencias del Parlamento y del 'onsejo. (dems, de las decisiones legislativas %ue re%uieran
condiciones uni!ormes de ejecucin pueden derivar reglamentos de ejecucin, directivas de ejecucin
y decisiones de ejecucin.
6&3&+& :ecisiones derivadas de los *ratados
;iempre %ue los $ratados prevean e,presamente %ue se dicte una decisin sin %ue e,presamente se
esta&lezca %ue se adopte por un procedimiento legislativo, la decisin de&e entenderse ordenada
directamente a los $ratados.
Las decisiones derivadas de los $ratados pueden re%uerir condiciones uni!ormes de ejecucin, en cuyo
caso puede otorgarse a la 'omisin la competencia para adoptar reglamentos de ejecucin, directivas
de ejecucin o decisiones de ejecucin.
6&2& Eficacia
Las decisiones, son o&ligatorias en todas sus partes para los destinatarios, teniendo adems de esta
e!icacia vertical e!icacia horizontal, medida en %ue puede ser alegada por los a!ectados ante los
$ri&unales nacionales %ue la de&ern tener en consideracin.
.. Recoendaciones & dictAenes
-&1& .aturale/a
Las recomendaciones y los dictmenes son actos jurdicos de la Unin de carcter no vinculante.
;eguirn e,istiendo las recomendaciones tpicas junto a recomendaciones mutadas en materia de
poltica econmica, a las %ue se les sigue denominando orientaciones generales de poltica
econmica. Las recomendaciones y dictmenes no son en caso alguno vinculantes, distinguindose de
este modo de los reglamentos, directivas y decisiones.
Los destinatarios de las recomendaciones son so&re todo los Estados, pero tam&in pueden serG lo
otras instituciones, o adoptadas por una nstitucin a propuesta de otra. Los destinatarios no estn,
como decamos, vinculados jurdicamente a la recomendacin. Pero sta puede ser preceptiva para la
adopcin de otros actos comunitarios o ser re%uisito para llevar a ca&o actividades como la de iniciar la
negociacin de acuerdos internacionales. Pese a no tener carcter o&ligatorio, las recomendaciones y
dictmenes tienen e!ectos jurdicos y polticos considera&les, en la medida en %ue pueden ser
preceptivos o preparatorios, en el caso de no seguirse el contenido de los mismos por sus
destinatarios, de actos comunitarios o&ligatorios.
-&+& Ela$oracin9 forma y vi%encia
Pueden ela&orar recomendaciones, en el marco del $<UE, el Parlamento y el 'onsejo, as como el
'onsejo y la 'omisin. $am&in adopta recomendaciones el 0'E. Por lo %ue se re!iere a los
dictmenes son competentes para ela&orarlos en el marco del $<UE las mismas instituciones %ue en
el caso de las recomendaciones, a las %ue hay %ue a)adir el $ri&unal de Austicia. (l margen de las
nstituciones los $ratados han previsto %ue otros rganos.
Los dictmenes, como las recomendaciones, no son vinculantes para sus destinatarios.
Las recomendaciones y dictmenes del 'onsejo se enca&ezarn con el ttulo W#ecomendacinX o
W=ictamenX, aplica&le a las ela&oradas por las dems instituciones.
Por su parte, el #eglamento del Parlamento Europeo esta&lece %ue sus recomendaciones de&en
73
contener una &reve e,posicin de motivos y la opinin de la 'omisin o 'omisiones intervinientes. La
ela&oracin y !orma no est sujeta a reglamentacin.
-&3& Eficacia
Las recomendaciones y los dictmenes, en consecuencia con su naturaleza de actos no o&ligatorios
para sus destinatarios, no tienen e!ectos jurdicos vinculantes para stos ni para terceros.
$ienen una cierta e!icacia jurdica en la medida en %ue algunos casos son preceptivos en un
procedimiento concreto para la adopcin de actos o&ligatorios y, en otros casos, la circunstancia de
%ue sean desatendidas las recomendaciones y dictmenes pueden provocar la adopcin por las
instituciones comunitarias de actos comunitarios o&ligatorios.
7. Las di*e"encias de $os "e,$aentos1 di"ecti3as & decisiones de$ TCUE con $os "e,$aentos1
di"ecti3as & decisiones de$ TCE
(un%ue e,isten coincidencias entre los reglamentos y directivas de $'E con los #eglamentos y
directivas instauradas por $<UE, no se dejan apreciar incidencias procedentes de los tratados
vigentes.
El #eglamentoGLegislativo y la =irectivaGLegislativa estn situadas al mismo nivel jerr%uico, am&os
son actos legislativos, por lo cual no alteran las relaciones %ue e,isten entre #eglamentos, =irectivas y
=ecisiones en el $<UE.
Co se esta&lece una relacin jerr%uica entre los #eglamentosGLegislativos y lo %ue denominamos
#eglamentos, =irectivas y =ecisiones derivadas de la 'onstitucin* sin em&argo si e,isten relaciones
de jerar%ua entre una parte de los reglamentos legislativos, =irectivasGLegislativas y =ecisionesG
Legislativas y de otra parte #eglamento de Ejecucin y #eglamentos =elegados de actos legislativos.
(l igual e,isten relaciones de jerar%ua entre los #eglamentos, =irectivas y =ecisiones derivados de
los tratados y los reglamentos, directivas y decisiones de ejecucin de a%uellos.
El #eglamentoGLegislativo en materia de competencias e,clusivas o de competencia compartida y la
=irectiva en la regulacin de materias de competencia e,clusiva de la unin, lo %ue signi!ican un triun!o
en la intergu&ernamentalidad.
(. E$ a",en de e$eccin de$ inst"!ento <!"-dico a#$ica%$e. La inte"#"etacin de$ a"t-c!$o +(8
de$ TCUE
;i el $UE o el $<UE indican el acto jurdico %ue procede a utilizar para el ejercicio de una determinada
competencia, no se planteara pro&lema alguno de eleccin de instrumento jurdico aplica&le. Co ca&e
posi&ilidad de %ue ninguna de las posi&ilidades de acto no legislativo suplante a los actos legislativos.
SRu sucede en los actos en %ue el $UE o el $<UE no determinan el instrumento jurdico o el
procedimiento aplica&leT SEs posi&le %ue las instituciones decidan, sin lmites, %ue acto y
procedimiento procede aplicarT
El articulo -8@ del $<UE pudiera solucionar los pro&lemas planteados, dice as en su prra!o terceroE
>'uando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el 'onsejo se
a&stendrn de adoptar actos no previstos por el procedimiento aplica&le al m&ito de %ue se trate7. Lo
%ue se con!igura como una prohi&icin para el Parlamento y el 'onsejo de&e entenderse como un
mandato imperativo par la 'omisin, para los dems titulares de la iniciativa legislativa. ;e tratara, el
artculo -8@ como una suerte de re!ormulacin del principio de atri&ucin consagrado en el artculo :
del $UE 1aplica&le en su orden interno de competencia de las nstituciones2. Lo %ue produce e,tra)eza
es $<UE %ue se limite a los actos legislativos 1se regulan todos los instrumentos jurdicos de la Unin2,
sin em&argo, no resuelve las de!iciencias en lo %ue concierne a la indicacin del procedimiento %ue
procede aplicar, cuando los tratados no sean e,plcitos en este punto.
Btra re!erencia del artculo -8@ del $<UE, prra!o tercero es >al m&ito de %ue se trate7 procedimiento
poco correcto, ya %ue los distintos m&itos materiales competencia de la Unin no se esta&lecen tipos
de procedimientos, de modo %ue ser di!cil determinar %ue procedimiento aplicar.
Por otro lado este articulo tampoco es claro en el sentido si lo %ue %uiere esta&lecer es un numerus
clausus de actos legislativos, %ue serian tan solo los previstos e,presamente en los tratados o la no
e,istencia de estos, segunda interpretacin re!orzada por el artculo -8@, prra!o primero. Co ca&e
duda %ue el artculo -8@ del $<UE presenta di!icultades interpretativas, se aprecian semejanzas entre
los artculos -8@ y H:- del $<UE. Este ultimo una ha&ilitacin general %ue contiene como antecedente
el artculo H.F del $'E, determinante de los e,cesos regulatorios de la 'omisin y del 'onsejo. El
artculo H:- del $<UE esta&lece las instituciones y el procedimiento precisos, cosa %ue no hace el
artculo -8@ del $<UE. La clusula de !le,i&ilidad consagrada en el artculo H:- del $<UE a!ecta a la
totalidad de las polticas y acciones de la Unin, no solo al mercado com+n como su precedente el
74
artculo H.F del $'E* adems el ejercicio de la clusula de dicho artculo e,ige o permite el control de
los Parlamentos nacionales del respecto al principio de su&sidiariedad.
S;e re!ieren a lo mismo los artculos -8@, prra!o primero y el artculo H:-, am&as del $<UE o a
cuestiones di!erentesT ;e concluye en su respuesta con %ue ni a!rontan el mismo pro&lema ni son
complementarios. El artculo -8@ del $<UE lejos de resolver como se su&sana la de!iciencia en
cuestin, se remite a las instituciones %ue >decidirn en cada caso con!orme a los procedimientos
aplica&les7, lo %ue no soluciona pro&lema alguno, en la medida en %ue no e,isten en los $ratados
procedimientos preesta&lecidos para el caso de nos encontremos con esta de!iciencia.

1J. Re,$aentos1 decisiones1 "ecoendaciones & dictAenes de$ 2CE
El 0anco 'entral Europeo 10'E2, creado por el $ratado de la Unin tiene atri&uida la potestad de
normar por dicho tratado a travs de reglamentos y, as mismo de tomar decisiones, !ormular y emitir
dictmenes 1(rt. 9H- del $<UE2
Los reglamentos dictados por el 0'E, tienen los mismos atri&utos %ue los reglamentos de las
nstituciones, pudiendo decirse lo mismo de las decisiones, las recomendaciones y los dictmenes del
0'E. La posicin %ue ocupa el 0'E es compara&le, en el m&ito de la poltica monetaria, a la %ue
ocupa&a la 'omisin en el marco del e,tinto $'E'(.
Co o&stante en el marco de la Poltica 6onetaria el 'onsejo tiene importancias competencias. En
particular, %ueda !uera del poder normativo del 0'E el sistema sancionador, lo %ue denomina el
$ratado >Limites y 'ondiciones7 adoptadas por el 'onsejo de acuerdo el articulo 9./ del #eglamento
'E -:H-J8F del 'onsejo de -H de Coviem&re de 988F, en cuyo marco esta autorizado a imponer
sanciones 1 a sa&er multas y pagos peridicos de Penalizacin a las empresas %ue no cumplan las
o&ligaciones impuestas en reglamentos y decisiones del 0'E2 desarrollado por el #eglamento del 0'E
-9:/J9888 de -H ;eptiem&re de 9888.
$am&in %ueda !uera del poder normativo del 0'E cele&rar acuerdos !ormales relativos al sistema de
tipos de cam&io para el euro en relacin con las monedas no comunitarias. Esta !acultad le
corresponde al 'onsejo de acuerdo con el procedimiento del artculo -98 del $<UE. Por otra parte, el
0'E no ha resistido a crear sus propios instrumentos jurdicos en su #eglamento interno
1orientaciones, instrucciones y circulares2 no previstos ni en el $<UE, ni en el Protocolo por el %ue se
aprue&an sus Estatutos.
11. Los actos en e$ T"atado de $a UE

El artculo -: del $<U se re!iere a actos di!erentes a los contemplados en el artculo -FF del $<UE, %ue
hemos analizado anteriormente, %ue ha&ra %ue denominar actos privativos de la poltica e0terior ! de
seguridad com&n, tanto por ser privativos del $ratado e la Unin Europea, como para di!erenciarlos de
los (ctos de la Unin regulados en los $ratados de <UE y de la 'EE(.
En lo %ue concierne a la poltica e,terior y de seguridad com+n regulada en el $itulo 4, artculos -9 a
?@ del $UE, el (rt. -: del citado $ratado relacionado los medios mediante los %ue la Unin dirigir la
poltica e,terior y de seguridad com+nE
=e!iniendo sus orientaciones generales
(daptando decisiones %ue esta&lezcan las acciones %ue va a realizar la Unin* las posiciones
%ue va adoptar la Unin* y las modalidades de ejecucin de las anteriores.
<ortaleciendo la cooperacin sistemtica entre los Estados miem&ros para llevar a ca&o sus
polticas.
La iniciativa para la adopcin de medidas en el marco del $itulo 4 del $UE, adems de al propio
'onsejo Europeo y al 'onsejo, corresponde a cual%uier Estado miem&ro, al (lto representante de la
Unin para asuntos E,teriores y Poltica de ;eguridad y a ste con el apoyo de la 'omisin 1(rt. H. del
$UE2 K la adopcin de las mismas compete al 'onsejo Europeo y al 'onsejo. (l consejo Europeo le
corresponde la adopcin de las orientaciones generales 1(rt. -@.9 del $UE2, as como algunas
decisiones 1por ejemplo, (rt. H9.H del $UE2, mientras %ue al 'onsejo le corresponde la adopcin de la
mayora de las decisiones en el marco del $itulo 4 del $UE 1por ejemplo, arts. -@.-, -/.H, -F, -8 del
$UE2 as como las medidas de cooperacin sistemtica o de esta&lecimiento de una cooperacin
re!orzada 1(rt. ?@ del $UE2. Por su parte, el #eglamento nterno de la 'onsejo Europeo dedica varios
de sus artculos a los aspectos !ormales %ue ata)en a la adopcin de orientaciones generales,
decisiones y cooperaciones sistemticas. Por lo %ue se re!iere a las decisiones del 'onsejo en el
75
marco del $UE, de acuerdo con el #eglamento nterno del 'onsejo, llevaran como enca&ezamiento el
titulo > =ecisiones del 'onsejo > un n+mero de orden 1 a)oJnumeroJPE'2, la !echa de adopcin y la
indicacin de su o&jetivo.
9 & @. Ot"as *!entes De"ec?o de $a Unin
13&1& El :erecho internacional %eneral
El derecho internacional no regula las relaciones entre la Unin y los Estados miem&ros, ni entre
stos entre s en el ;eno de la Unin. Co o&stante, las relaciones de la UE con terceros Estados u
Brganizaciones internacionales estn sujetas a las reglas del derecho internacional y a los $ratados y
(cuerdos por a%ulla suscritos.
13&+& os ,cuerdos internacionales
13&+&1& os acuerdos entre la Unin y terceros Estados u or%anismos internacionales&
La Unin Europea puede cele&rar acuerdos con terceros Estados y con organizaciones
internacionales, si &ien son di!erentes las modalidades de los mismos, dependiendo del marco del
$ratado en %ue se produzca.
En lo relativo al $<UE la Unin puede, por una parte, cele&rar acuerdos cuando lo prevean las
disposiciones del $ratado, con terceros Estados u organizaciones internacionales y, por otra parte,
puede cele&rar acuerdos de asociacin con terceros Estados u organizaciones internacionales. En el
marco del $'EE(, son igualmente posi&les los acuerdos de asociacin entre la Unin y terceros
Estados u organizaciones internacionales. (simismo se prevn >relaciones adecuadas7 con las
Caciones Unidas, sus organismos especializados, la Brganizacin 6undial del 'omercio y >relaciones
apropiadas7, con todas las organizaciones internacionales.
A2 Acuerdos con terceros *stados ! organiaciones internacionales en general.
Los acuerdos a cele&rar entre la Unin y terceros Estados u Brganizaciones internacionales se rigen
en los artculos -9F y -98 del $<UE. Prevn los $ratados relaciones con Caciones Unidas, sus
Brganismos especializados, 'onsejo de Europa y Brganizacin de 'ooperacin y =esarrollo
Econmico.
El artculo -9F regula dos procedimientos. Uno ordinario, en %ue el 'onsejo autoriza la apertura de
negociaciones, aprue&a las directrices de negociacin, autoriza la !irma y cele&ra acuerdos. K otro
e,traordinario, en el marco de la poltica e,terior y de seguridad com+n, %ue se inicia por el 'onsejo a
instancias de la 'omisin o por el (lto #epresentante de la Unin para (suntos E,teriores y Poltica de
;eguridad.
La conclusin de los acuerdos corresponde al 'onsejo %ue de&e pronunciarse por regla general por
mayora cuali!icada en todo el procedimiento.<inalmente, cele&rado un acuerdo con arreglo al
procedimiento del art. -9F del $<UE, se convierte vinculante para las instituciones de la Unin y para
los Estados miem&ros.
E2 Acuerdos ! convenios en el marco del Tratado de la +ni#n *uropea
El art. H/ del $UE, en el conte,to de la poltica e,terior y de seguridad com+n prev la cele&racin de
acuerdos con terceros Estados o con organizaciones internacionales. Esto no de&e conducir a pensar
%ue se deja li&ertad a&soluta al 'onsejo en lo relativo al procedimiento a seguir para concluir dichos
acuerdos o convenios.
C2 Acuerdos de asociaci#n
;e prevn e,presamente la cele&racin de acuerdos de asociacin entre la Unin y uno o varios
Estados terceros o con Brganizaciones internacionales.
13&+&+& ,cuerdos internacionales cele$rados por los Estados miem$ros
A2 Acuerdos internacionales celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado.
El $<UE en su art. H:9 ha previsto e,presamente %ue los derechos y o&ligaciones, sean !ruto de
'onvenios suscritos por los Estados miem&ros con anterioridad a la entrada en vigor del $'EE, con
uno o varios Estados terceros, no se vern a!ectados por el $<UE.
El art. H:9 del $<UE contempla los e!ectos de la entrada en vigor de dicho $ratado en relacin con los
convenios internacionales %ue previamente a la entrada en vigor del $ratado hu&iera suscrito uno o
varios Estados con uno o varios terceros Estados. ( tal e!ecto, esta&lece dos reglas. Una primera,
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seg+n la cual el $ratado no a!ecta a los derechos y o&ligaciones %ue resulten de dicho convenio. Co
o&stante, los Estados miem&ros de&en tener en cuenta, al aplicar dichos convenios, %ue la !inalidad
del $<U es el esta&lecimiento de la Unin y, en consecuencia, estn ligados a la creacin de
instituciones comunes %ue se trata de potenciar, atri&uyndoles competencias %ue sean suscepti&les
de otorgar las mismas ventajas de los Estados miem&ros.
La segunda regla es de aplicacin en el caso de %ue los convenios sean incompati&les con el $ratado,
supuesto en %ue el Estado o Estados miem&ros de&en tratar de eliminar las incompati&ilidades %ue
concurran. Para alcanzar este o&jetivos los Estados de&en prestarse ayuda mutua y es necesario
adoptar una posicin com+n.
'on arreglo a la primera reglaGprevalencia en el =erecho internacional so&re el comunitario, los
convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del $ratado de %ue se trate prevalecen so&re
ste. =el mismo modo prevalecern los convenios internacionales so&re el derecho derivado de la
Unin. La aplicacin de la segunda regla, plantea pro&lemas de di!cil solucin. (s y no o&stante la
a!irmacin del principio general de no a!ectacin de los acuerdos internacionales suscrito por los
Estados miem&ros antes de la entrada en vigor de los correspondientes $ratados, stos han previsto la
necesaria cooperacin de los Estados miem&ros con la Unin, al !in de %ue los citados acuerdos
internacionales no sean un o&stculo para la realizacin de los o&jetivos de la UE. ( tal e!ecto los
Estados miem&ros de&en recurrir a los medios adecuados para eliminar las incompati&ilidades con el
$ratado.
02 Modi"icaci#n de acuerdos internacionales celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del
Tratado.
La modi!icacin de acuerdos internacionales cele&rados con anterioridad a la entrada en vigor de un
$ratado no esta e,cluido e,presamente del $<UE %ue tan solo se re!iere al principio de no a!ectacin
en su art. -9F. ;in em&argo, el $'EE( esta&lece %ue la renovacin de un acuerdo internacional
vigente no puede servir para %ue el Estado concernido, eluda las o&ligaciones %ue impone el $ratado.
Esta regla puede considerarse aplica&le a los dems $ratados, sin duda por%ue la e,istencia de la
Unin no e,cluye cual%uier posi&ilidad de relaciones internacionales de los Estados miem&ros, siempre
%ue el acuerdo suscrito no invada competencias de las instituciones comunitarias o vaya contra los
o&jetivos de la Unin.
'2 Acuerdos internacionales celebrados con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado.
La incorporacin de un Estado a la Unin no impide la cele&racin de acuerdos con posterioridad a la
entrada en vigor del $ratado en cuestin. E,iste un principio en com+n, seg+n el cual, los acuerdos
posteriores no estn prohi&idos siempre %ue no invadan o su&straigan competencias de la Unin, o no
impidan la realizacin de los o&jetivos de la misma.
La primera regla %ue los Estados miem&ros de&en cumplir, es la comunicacin a la 'omisin de los
proyectos de acuerdos internacionales %ue pretendan cele&rar con terceros Estados, u Brganizaciones
internacionales 1o nacionales de terceros Estados, en el caso del $'EE(2, cuando consideren %ue el
acuerdo o acuerdos en cuestin, >se re!ieran a materias %ue se rigen por el presente $ratado7, es decir,
cuando a!ecten a competencias de la Unin. Esta o&ligacin de los Estados se !undamenta en el de&er
de cola&oracin en la creacin de una Unin ms estrecha.
La 'omisin de&er, reci&ida la comunicacin anterior, dirigir sus o&servaciones al Estado miem&ro en
cuestin en el plazo de un mes, si considera %ue el acuerdo %ue se pretende suscri&ir contiene
clusulas %ue o&staculizan la aplicacin del $ratado. En caso contrario el Estado podr cele&rar el
convenio. La cele&racin del mismo %uedar suspendida ene el caso de %ue se !ormulen
o&servaciones por la 'omisin. La cele&racin slo puede llevarse a ca&o sometindose el Estado a
las o&servaciones !ormuladas. Por otra parte, tan slo el $ri&unal de Austicia puede e,onerar el
cumplimiento de las o&servaciones puestas por la 'omisin si, a peticin del Estado interesado, se
pronuncia por la compati&ilidad del 'onvenio con el $ratado.
19.+.9. La coo#e"acin sisteAtica 'a"t. +) de$ TUE) & $a coo#e"acin "e*o"/ada 'a"t. +J de$ TUE)
La particularidad %ue tienen, tanto la cooperacin sistemtica como la cooperacin re!orzada %ue
contempla el $UE, es precisamente, %ue dichas relaciones se potencian desde el propio $ratado entre
los Estados miem&ros. El art. -: del $UE considera a la cooperacin sistemtica entre los Estados
miem&ros como un medio o instrumento para el cumplimiento de los o&jetivos de poltica e,terior y de
seguridad com+n de la UE. El art. -: puede entenderse como la autorizacin a los Estados miem&ros
para %ue puedan intensi!icar sus relaciones &ilaterales o multilaterales en el marco de la poltica
e,terior y de seguridad com+n con la +nica limitacin de su vinculacin a los o&jetivos del $UE.
Los Estados miem&ros %ue no !ueron parte del acuerdo pueden solicitar al 'onsejo, con posterioridad,
77
su participacin en el acuerdo de cooperacin, %ue ser acordada de acuerdo con lo previsto en el
articulo H-F del $<UE.
Por otra parte, la cooperacin re!orzada, aun%ue evidencia %ue el proyecto europeo se interpreta a
di!erentes ritmos, se ha creado dicho instrumento para a%uellos Estados miem&ros %ue %uieren ir a
mayor velocidad.
La cooperacin re!orzada puede practicarse en todas las polticas del $ratado de la Unin y de la
'omunidad Europea de la Energa (tmica, de&en cumplir una serie de re%uisitos. Co o&stante, el
artculo HH. del $<UE modula el !uncionamiento del 'onsejo %ue adopte los actos y decisiones %ue
conciernan al acuerdo de cooperacin.
13&3& os actos mi#tos y otros actos
;e entienden por actos mi,tos a%ullos %ue pese a su denominacin tienen un contenido o naturaleza
atri&ui&le a distintos tipos de actos. Aunto a los actos de la Unin tpicos e,isten actos %ue pueden
encontrar su ha&ilitacin en preceptos concretos de los $ratados o en el articulado como las
resoluciones, programas, programas de accin etc.2
13&2& os principios %enerales del derecho
( los principios generales del =erecho se re!eran los $ratados de modo ms o menos directo antes de
la re!orma operada por el $UE. En e!ecto, el art. H?. del $<UE se remite a >los principios generales
comunes a los =erechos de los Estados miem&ros7. El prem&ulo del (cta Mnica tam&in hizo
re!erencia a los principios generales del =erecho.
Es posi&le destacar una serie de #"inci#ios inte"#"etati3os ate"ia$es de especial !uerza, %ue se
deducen de los $ratados y %ue el $ri&unal de Austicia ha utilizado en sus sentenciasE
E$ #"inci#io de i,!a$dad se deduce o esta&lece en gran n+mero de preceptos.
E$ #"inci#io de coo#e"acin, de leal cooperacin, de los Estados miem&ros y las instituciones
comunitarias para asegurar el cumplimiento de los !ines de la Unin. Los Estados miem&ros y las
nstituciones de la Unin estn vinculadas al principio de leal cooperacin. =icho principio o&liga
positivamente a los Estados miem&ros a adoptar todo tipo de medidas %ue garanticen la e!icacia del
=erecho de la Unin, incluso mediante normas de naturaleza penal.
E$ #"inci#io de so$ida"idad entre los Estados miem&ros, se deriva de la adhesin a la Unin e
impide %ue los intereses nacionales puedan romper de modo unilateral el e%uili&rio entre &ene!icios y
cargas derivadas de dicha pertenencia.
E$ #"inci#io de no disc"iinacin %ue no solo proh&e la discriminacin en &ase a la
ciudadana sino cual%uier discriminacin a travs de procedimientos indirectos %ue produzca el mismo
resultado discriminatorio.
E$ #"inci#io de at"i%!cin es un principio capital, limitativo al e,pansionismo competencial de
la Unin y, en consecuencia, contra la e,pansin de la doctrina de los poderes implcitos %ue ha
imperado hasta el $ratamiento de la Unin.
Los #"inci#ios de s!%sidia"iedad & #"o#o"ciona$idad, son !undamentales para entender el
sistema competencial de la Unin.
78
Leccin 13: D Comunitario D !acional
1: Princi"ios Ins"iradores del modelo de relacin a"licacin del derec#o
Comunitario.
P"inci#io de P"iac-a
1. La innecesa"iedad de $a s!#"eac-a #a"a eB#$ica" $as "e$aciones de $a Constit!cin Es#aGo$a
con $os T"atados inte"naciona$es
El $ri&unal 'onstitucional ha interpretado en numerosas sentencias, as como en las =eclaraciones
9J988- y 9J-..?, el sistema de relaciones entre el =erecho de la Unin y la 'onstitucin Espa)ola,
tanto en el sentido de %ue es necesaria la re!orma de la 'E para la integracin del =erecho
'omunitario, como en el sentido contrario.
(un%ue el principal pro&lema parece partir de una con!usin entre los conceptos de primaca y
supremaca, as como de una aplicacin demasiado e,tensiva del principio de jerar%ua de las normas,
en virtud del cual, ha&ra %ue dilucidar %u norma 1entre la 'E y la 'onstitucin Europea2 estara
su&ordinada a la otra.
Particularmente en la =eclaracin 9J-..? %ue a!ronta directamente el principio de la primaca. (un%ue
la 'onstitucin Europea haya pasado a la historia como un proyecto !rustrado, es conveniente analizar
las conclusiones del $ri&unal 'onstitucional en las re!eridas declaraciones.
;e hace mencin a un artculo aparecido en la prensa diaria en %ue #u&io Llorente lleva&a a ca&o la
e%uivalencia entre primaca y supremaca y postula&a, la modi!icacin de la 'onstitucin espa)ola
como condicin indispensa&le para proceder la rati!icacin de la 'onstitucin Europea.
Para unos y otros no ca&en otras soluciones, o se est encima o se est de&ajo. Estas posiciones
desde la promulgacin de la 'onstitucin Espa)ola, ya antes del ingreso de Espa)a en las
'omunidades Europeas, el $ri&unal 'onstitucional, a travs de los artculos 9..- y del 8@, ha&a
reconocido el principio de competenciaE El tri&unal 'onstitucional ha&a admitido %ue la 'onstitucin y
los $ratados internacionales podan estar al mismo nivel, no o&stante la e,igencia de con!ormidad de
los $ratados a la 'onstitucin* una 1la 'onstitucin Espa)ola2 al lado de los otros 1los $ratados
internacionales2, esto es, ni arri&a ni a&ajo, sin su&ordinacin de unos a otra, ni viceversa. El artculo
8H del te,to constitucional espa)ol, no hace sino re!orzar el principio de competencia* es adems de
aplicacin el artculo 8: %ue e,ige %ue la suscripcin de tratados %ue contengan estipulaciones
contrarias a la 'onstitucin se someta a previa revisin constitucional, lo %ue supone %ue no
re!ormarse la 'onstitucin, la rati!icacin del $ratado en cuestin no es posi&le.
;orprendentemente el $ri&unal 'onstitucional en la =eclaracin 9J-..? interpretar el art. 8: en el
sentido de %ue dicha de!ensa jurisdiccional anticipada tiene por o&jeto ver >asegurada su supremaca
1de la 'onstitucin Espa)ola2 !rente a las normas internacionales desde el momento mismo de la
integracin de stas en el =erecho nacional7. La 'onstitucin Espa)ola no se pronuncia so&re su
propia posicin en el ordenamiento jurdico. La a!irmacin a ultranza de la supremaca de la
'onstitucin so&re los $ratados internacionales contrasta de modo claro con el artculo 8@, con el
artculo 9..- y con el propio 8H, todo ellos de la 'onstitucin. Lo cierto es %ue en los artculos 8H,8: y
8@ no se e,trae una e,cepcin sino la regla de relacin entre los $ratados y la 'onstitucin Espa)ola.
(s, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 8@ los $ratados internacionales vlidamente cele&rados y
pu&licados o!icialmente en Espa)a !orman parte del ordenamiento interno y >sus disposiciones slo
podrn ser derogadas, modi!icadas o suspendidas
en la !orma prevista en los propios $ratados o de acuerdo con las normas generales de =erecho
internacional7.
La 'onstitucin Espa)ola ha previsto, lo %ue tiene un mrito e,traordinario, %ue los $ratados no estn
su&ordinados a ella, aun%ue s e,ija %ue sean con!ormes a la misma, para %ue integren el
ordenamiento jurdico espa)ol.
La 'onstitucin asegura, a travs de un procedimiento preventivo 1art. 8:2, %ue no e,istan
contradicciones entre los $ratados y el te,to constitucional y, posteriormente, los incorpora al
ordenamiento como rdenes separados y con!ormes en la c+spide del ordenamiento jurdico, y
entrelazados en su aplicacin, situados al mismo nivel y ajenos a la idea de su&ordinacin.
La 'onstitucin Espa)ola prev e,presamente las relaciones de la misma 1y su =erecho derivado2 con
los $ratados internacionales, no se pronuncia e,presamente so&re la posicin del derecho producido o
derivado de los $ratados suscritos en virtud del artculo 8H, ni se pronuncia so&re las relaciones entre
dicho =erecho derivado y el =erecho interno.
Los $ratados de la Unin de <uncionamiento de la Unin Europea 1del mismo modo %ue el $ratado de
la Unin Europa, por el %ue se esta&lece una 'onstitucin para Europa2 gozan de un plus de
separacin en relacin con la 'onstitucin Espa)ola.
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La particularidad del =erecho de la Unin Europea, en relacin con el =erecho del resto de
organizaciones internacionales, es %ue se trata de un orden jurdico separado, y con!orme a la
'onstitucin, en la ca&ecera del ordenamiento jurdico espa)ol, en la medida en %ue el $UE y el $<UE
gozan de una condicin, por virtud de lo previsto en el artculo 8@.
El =erecho de la Unin, a di!erencia de los $ratados internacionales convencionales, %ue slo
episdicamente entran en colisin con el =erecho interno, se interrelaciona constantemente con el
=erecho interno %ue resulta di!cil de entender sin a%uel. =e esta relacin constante surgen tensiones,
cuya resolucin es preciso en!rentar.
+. EBt"aconstit!ciona$idad versus in*"aconstit!ciona$idad. P"iacia
El $ri&unal 'onstitucional en todas las ocasiones en %ue se ha pretendido por algunas de las partes
en litigio %ue la con!rontacin entre el derecho interno y el =erecho derivado se cali!ica de carcter
constitucional, derivado de la relevancia constitucional %ue el (rt. 8H atri&uira supuestamente al
=erecho de la Unin, esta&leciendo matices %ue el (rt. 8H es carcter orgnico procedimental, incapaz
atri&uir al =erecho de la Unin relevancia 'onstitucional, por lo cual los con!lictos entre el =erecho de
la Unin y el =erecho interno son con"lictos in"raconstitucionales.
=e este modo el $ri&unal 'onstitucional descarta todas las con!rontaciones 1=erecho de la Unin con
la 'onstitucin Espa)ola, con las 'omunidades (utnomas., esta resolucin se de&e a %ue la
'onstitucin Espa)ola se encuentra en un plano superior 16onismo nterno2, por lo cual se deduce %ue
el con!licto de la Unin y el derecho interno no puede cali!icarse de in!raconstitucional sino %ue se
tratara de un con"licto e0traconstitucional, lo %ue resulta di!erente.
Los !uncionalistas intenta&an %ue los con!lictos !ueran indicados como in!raconstitucional con el !in de
%ue se proclamara el rango constitucional al =erecho de la Unin, por lo cual, ante los con!lictos
predominar el de la Unin so&re el =erecho interno. ( mi Auicio nunca el $ri&unal 'onstitucional ha
intentado dar otro signi!icado al (rt. 8H antes citado, reiterando en sus sentencias a !avor de la
supremaca constitucional so&re el =erecho de la Unin. Ruienes intentan lo contrario ha indicado de
re!erencia al hecho %ue el 'onsejo de estado, en el n!orme evacuado a solicitud del 5o&ierno, del
%ue trae causa la declaracin J-..? del $ri&unal 'onstitucional, en la cual se indica&a la e,presin de
#"e3a$ece" el =erecho 'omunitario so&re el =erecho interno. En virtud de estas o&servaciones el
'onsejo de Estado aconseja la 5o&ierno la consulta al $ri&unal 'onstitucional, ha&ida cuenta de la
posi&le contradiccin del principio, con la consideracin %ue la 'onstitucin Espa)ola como norma
suprema de nuestro Brdenamiento Aurdico, ya %ue para el consejo primaca es igual a supremaca, y,
es o&vio, %ue a la vez %ue en un mismo ordenamiento jurdico no puede ha&er dos normas %ue
gocen de dicha posicin.
El tri&unal 'onstitucional a!irma la supremaca de la 'onstitucin, considerando el (rt. 8: de la
'onstitucin tiene por !inalidad garantizar de modo anticipado la supremaca de la 'onstitucin !rente a
las normas internacionales. ;u control anticipado %ue instituye el articulo 8: considera, apoyndose
en la =eclaracin de9J9889, %ue trata de o&viar >la pertur&acin %ue, para la poltica e,terior y las
relaciones internacionales del Estado, implicara la eventual declaracin de inconstitucionalidad de una
norma pactada 1<A 9 de la =$' 9J988-2, aun%ue el estado no presentado ning+n consentimiento.
'oncluyendo, la 'onstitucin Espa)ola no se sit+a en una posicin de supremaca en relacin con los
tratados, ni viceversa, de manera %ue el con!licto entre am&os ordenes jurdicos sera de carcter
e,traconstitucional, lo cual implica %ue, en caso de con!licto, la norma aplica&le no la entrega la
'onstitucin Espa)ola, supuesto en %ue surgira la competencia del $ri&unal 'onstitucional. Esto es
de&ido a %ue la competencia para resolver los con!lictos entre el =erecho de la Unin y el =erecho
interno se ha trans!erido al $ri&unal de Austicia de las 'omunidades Europeas, como la +ltima
instancia. Estas es una caracterstica %ue el legislador interno a travs del art.8H de la 'onstitucin.
(s la supremaca de la 'onstitucin so&re los tratados internacionales, por una parte no sera acorde
a la 'onstitucin y, por otra, es un principio innecesario para ordenar las relaciones entre la
'onstitucin Espa)ola y los $ratados de las 'omunidades y de la Unin.
9. Lo innecesa"io de $a "e*o"a de $a Constit!cin Es#aGo$a #"iacia
4amos imaginar %ue la 'onstitucin Europea hu&iera entrado en vigor, pues &ien su art. G@ se deca
>La 'onstitucin y el =erecho adoptado por las instituciones de la Unin en el ejercicio de las
competencias atri&uyen a sta primaca so&re le derecho de los Estados miem&ros >, ante lo cual no
nos encontramos ante un principio novedoso creado para reordenar las relaciones entre la Unin y los
Estados miem&ros.
Co o&stante algunos autores han precisado %ue es necesario %ue la instauracin de dicho principio
alterara el orden de las !uentes consagradas en la 'onstitucin Espa)ola, para arti!iciar la 'onstitucin
80
Europea.
La circunstancias %ue el principio de primaca haya convivido pac!icamente en las relaciones de
am&os a lo largo de las +ltimas dcadas, sin %ue nadie tenga postulado la re!orma de la 'onstitucin
Espa)ola por incompati&ilidad con dicho principio, lo cual carecera de sentido. Por los cual,
a)adiremos a los anteriores, %ue no dejan meros indicios, otras razones su!icientes para acreditar %ue
ni si%uiera sera conveniente e,plicar dicho principio en la 'onstitucin Espa)ola.
El constituyente Europeo, como antes el $ri&unal de Austicia de las 'omunidades Europeas, ha
consagrado el principio de primaca y no el principio de supremaca o jerar%ua. Pero am&os conceptos
no se pueden su&sumir. La supremaca, y su e,presin la jerar%ua, tiene lugar siempre, salvo
e,cepciones %ue tampoco se e,plican a travs de la jerar%ua , dentro de un mismo orden normativo,
en el interior de un ordenamiento o su&ordenamientos jurdico, pero ni si%uiera todas las relaciones
dentro de un orden normativo se rigen por la jerar%ua. Por el contrario la primaca es un principio
racional %ue opera entre dos ordenamientos jurdicos o su&ordenamientos jurdicos, %ue se encuentran
en un mismo nivel, ajenos a las relaciones al principio de jerar%ua.
Por mi parte he sostenido %ue dicho principio de jerar%ua en el derecho vigente de la Unin es de
carcter residual, lo %ue ha sido con!irmado por la 'onstitucin Europea non data y el $ratado de
Lis&oa. La cual demuestra %ue no hay relacin de jerar%ua entre las di!erentes modalidades de Leyes
europeas y las leyes marco europeas, ni entre las leyes y los reglamentos y decisiones derivadas
directamente de la 'onstitucin Europea. (hora &ien la 'onstitucin si esta&lece relaciones de
jerar%ua entre, de una parte, las Leyes Europeas y leyes marco europeas y otros* y lo mismo puede
indicarse tras la re!orma llevada a ca&o por el $ratado de Lis&oa %ue no esta&lece relaciones de
jerar%ua entre los reglamentos, decisiones, directivas, salvo cuando se prevean por estos actos
delegados o actos de ejecucin %ue si estn sometidos jerr%uicamente a estos. =e este modo en las
relaciones entre los di!erentes instrumentos jurdicos de la Unin seguirn operando los principios de
competencia y de jerar%ua seg+n los casos.
Para alcanzar la primera conclusin, so&re la naturaleza relacional del principio de primaca, es preciso
indicar el %ue se denomina >Principio de 'ompetencia7 en el ordenamiento jurdico Espa)ol. (s este
se indica en el art. G99 de la 'onstitucin Europea como principio de atri&ucin. En resumen, este
principio se con!igura la e,istencia de distintos &lo%ues competenciales, %ue pueden representarse en
un mismo plano, y %ue, en el caso de con!licto, se relacionan de modo singular, mediante el principio
de primaca, prescindiendo del principio de jerar%ua.
El $ri&unal 'onstitucional ha intentado un e%uili&rio llamado al !racaso al sostener la compati&ilidad de
la supremaca de la 'onstitucin Espa)ola so&re los $ratados, y a la vez a!irmar %ue la primaca de
=erecho de los $ratados es compati&le y no pertur&a la supremaca de la 'onstitucin 119J-..?2,
a!irmando incluso >$oda supremaca implica, en principio, primaca7 19J988-, <A 9y 9J-..? <A ?, prra!o
?L2. La circunstancia %ue dos preceptos puedan producir el mismo e!ecto no lleva a la conclusin de
%ue sean la misma cosa. (s la supremaca hace %ue entre dos normas se imponga la de mayor rango
y por lo cual hace %ue la de menor rango en su contradiccin incurra en nulidad. 'uando entra en
juego la jerar%ua el !actor determinante de la posicin de una norma en relacin con la dems no es
otro %ue el rango de la misma.
La primaca solo coincide con la tcnica de la supremaca en %ue am&as son capaces de resolver
con!lictos ente normas di!erentes 1o del mismo2 ordenamiento. Pero, la primaca aplicada a los
con!lictos de la Unin y el derecho interno de los Estados consiste en %ue el primero al aplicarse
desplaza al segundo, cuando este haya invadido competencias, por lo cual la primaca impide %ue el
primero pueda ser desplazado por el segundo sin la intervencin del $ri&unal de Austicia de las
'omunidades Europeas.
En todo caso las normas desplazadas pueden continuar en el ordenamiento jurdico interno, de&iendo
aplicarse para su e,pulsin los procedimientos con las cuales !ueron dictadas. Decho %ue adems es
indicado por $ri&unal de Austicia de las 'omunidades Europeas reiterando adems %ue los estados
miem&ros de&ern limpiar sus respectivos ordenamientos jurdicos de normas %ue invadan las
competencias de la Unin. (s los conceptos de primaca y supremaca son conceptos de di!erente
naturaleza y e!ectos, de manera %ue la utilizacin de uno u otro no puede considerarse un juego de
pala&ras.
El tri&unal 'onstitucional aun%ue de modo escasamente conveniente convincente, como e0cepci#n !
no como norma$ admite %ue los $ratados se sit+en en el mismo nivel, solo para %ue esto se produzca
es preciso %ue los mismos superen un $est de con!ormidad con la misma. Pero esta doctrina
constitucional, en de!initiva supone la e,clusin de la supremaca misma, estos %ue en la ca&ecera del
sistema e,istan normas separadas 1'onstitucin Espa)ola, $ratados de la Unin Europea y de
!uncionamiento de la Unin Europea2, aun%ue con!ormes, cuyos derechos derivados se entrelazan a
81
partir d las mismas.
Por otro lado lo %ue el $ri&unal 'onstitucional indica es %ue aun%ue se hayan tras!erido competencias
a la Unin, competencias so&eranas de modo incorrecto por el $ri&unal de Lu,em&urgo, lo cierto es
%ue el poder +ltimo de disposicin so&re el estado sigue residiendo en las 'ortes 5enerales* por eso el
(rt. 8H se re!iere a la trans!erencia de ejercicio de competencias constitucionales y no a la
trans!erencia de su titularidad.
Es induda&le indicar %ue las competencias %ue posee la Unin Europea son las %ue los Estados
miem&ros hayan atri&uido 1(rt. : del $UE2, de modo %ue no lo atri&uido, dice e,presamente el $UE en
el apartado - del articulo : >'orresponde a los Estados miem&ros>.
Las competencias de la Unin tan solo son seis 1art.H del $<UE, %ue se corresponde con el art. G9H de
la 'onstitucin Europea2 y el resto de competencias de la Unin son compartidas* de esta manera las
competencias restantes no son e,clusivas, es decir, el &lo%ue de legalidad ordinaria aplica&le en cada
estado miem&ro se integra a normas de la Unin y normas de derecho interno, lo %ue hace inevita&le
la colisin entre unas y otras.
Por ello los con!lictos entre am&os derechos de&en resolverse prima "acie a travs de un principio de
naturaleza relacional, el principio de primaca. Este principio impide en el caso de con!rontacin, %ue
las autoridades apli%uen a%uel con desplazamiento del derecho de la Unin. Por lo cual se tratara de
una solucin primaria o preventiva de con!lictos, %ue viene e,igida por %ue este se aplica a los estados
miem&ros, y por lo tanto, se relaciona y puede entrar en colisin con los con los correspondientes
=erechos internos.
Lo %ue impide el principio de primaca es, justamente, %ue se a&orde por las autoridades nacionales la
resolucin en de!initiva de un con!licto entre el derecho interno y derecho de un Estado miem&ro
cuando el mismo pueda derivarse de la aplicacin del derecho de la Unin. Por el contrario este
principio no impide %ue el con!licto sea e,aminado por el tri&unal de Austicia, +nico competente para
determinar si procede o no la aplicacin de una determinada norma de la Unin, o de una determinada
interpretacin del =erecho de la Unin, a un caso concreto. =e esta manera el $ri&unal de Austicia
puede esta&lecer la improcedencia de una determinada interpretacin del derecho originario, o la
inaplicacin o, en su caso, inaplicacin y e,pulsin del ordenamiento jurdico del instrumento
mani!estacin del =erecho derivado de la Unin.
=ecimos %ue la primaca es una tcnica meramente relacional, o procesal y %ue se deduce del (rt. G@
de la 'onstitucin Europea, en la medida %ue en un sistema en %ue se distri&uyen las competencias
entre los di!erentes operadores, la colisin o el con!licto solo se puede derivar del ejercicio incorrecto
de las competencias por una u otros. Esta !inalidad es do&le, o!rece soluciones tcnico preventivo
inmediato* y por otra, permite resta&lecer a posteriori el derecho en el entero m&ito de la Unin
Europea.
4eamos las dos vertientes de la primaca* por una parte cuando se produzca una colisin e!ectiva de
dos normas 1Unin y estado2 no se puede dar pre!erencia a la derecho interno con!rontada con la de la
Unin. ;i esta se encuentra situada en el con!licto de sede judicial, el juez puede resolver el con!ito a
!avor del derecho de la Unin, aplicando este cuando no tenga duda de %ue es la norma interna %ue ha
invadido el m&ito de competencial del =erecho de la Unin. Pero la inversa el juez no podr
pronunciarse so&re la ilegalidad de dicha norma sino %ue de&e plantear una cuestin prejudicial ante el
$ri&unal de Austicia para %ue resuelva si la norma de la Unin se adecua o no a la 'onstitucin
Europea. En %ue caso de %ue as lo e,presara el juez nacional aplicara !inalmente el =erecho de la
Unin, %ue desplazara a la norma con la colision. Por el contrario esta norma de&er desaparecer del
ordenamiento jurdico europeo ya %ue ha vulnerado la 'onstitucin Europea, de&iendo el juez nacional
aplicar la norma nacional. Esto es la tcnica de la primaca no convierte a la norma en ilegal en norma
legal. ;e trata, tan solo, de un sistema de rango europeo %ue permite resolver los con!lictos entre
su&ordenamientos con el +nico o&jetivo de !inalmente prevalezca el derecho.
Por lo cual se deduce la innecesaria modi!icacin de la 'onstitucin Espa)ola para dar encaje al
principio de primaca consagrado por la 'onstitucin Europea.
Ka hemos indicado %ue el principio de primaca corresponde al $ri&unal de Austicia de la Unin
Europea, as mismo, como la +nica jurisprudencia %ue se produzca ser la de este tri&unal 1principio
de primaca2
El efecto directo
Las disposiciones directamente aplica&les del $ratado vinculan a todos los Estados miem&ros %ue
tienen %ue cumplirlas sin %ue sea necesario adoptar disposiciones de ejecucin, pero ni el principio
de aplica&ilidad directa ni el e!ecto directo de las directivas puede sustituir la o&ligacin de los
Estados miem&ros de eliminar las normas internas contrarias a los $ratados o al =erecho derivado,
ni la o&ligacin de transponer al derecho interno las directivas de la UE. Co o&stante, hay %ue
82
di!erenciar las disposiciones %ue son aplica&les directamente de las %ue no lo son. =e&en
entenderse aplica&les directamente a los Estados y a los particulares un conjunto de preceptos %ue
crean derechos o introducen prohi&iciones, o los preceptos %ue imponen o&ligaciones de hacer a los
Estados. Pero muchas disposiciones no son directamente aplica&les pues ha&ilitan a las
nstituciones de la Unin o a los Estados miem&ros para su desarrollo o aplicacin dentro de
mrgenes ms o menos amplios.
Las directivas o&ligan a los Estados miem&ros pero dejando a los Estados la eleccin de la !orma y
de los medios para su aplicacin, para lo %ue las directivas esta&lecen un plazo para la
transposicin.
La transposicin es el modo en %ue cada Estado miem&ro hace e!icaz en su territorio el contenido de
una directiva, mediante una norma jurdica o una disposicin administrativa. Pero S%u pasa si un
Estado no transpone la directiva dentro del plazo estipuladoT SRu pasa si el contenido de la
transposicin !uera contrario a la directivaT SPuede tener sta un e!ecto directoT
El incumplimiento de la o$li%acin de transponer
La directiva tendra e!ecto directo si el Estado miem&ro ha incumplido la o&ligacin de transponer en el
plazo indicado o cuando se realice una adaptacin incorrecta.
a transposicin de la directiva eliminar)a una norma 1ue contiene o$li%aciones o determinar)a
la introduccin de derechos
Para %ue tengan e!ectos directos, las directivas de&en de!inir derechos en los particulares %ue, de
ha&erse introducido mediante la norma correspondiente por los Estados miem&ros, hu&ieran eliminado
una o&ligacin o reconocido un derecho.
as o$li%aciones o derechos de$en ser incondicionales y suficientemente precisas
La o&ligacin %ue se elimina o el derecho %ue se crea no de&en suscitar dudas ni de&en estar
supeditados al cumplimiento de ninguna condicin ni a la decisin de los Estados miem&ros.
;i se cumplen estas condiciones es posi&le esta&lecer %ue, !inalizado el plazo de transposicin, el
Estado miem&ro no puede aplicar a un particular %ue haya cumplido las disposiciones de la directiva
no transpuesta la ley interna contraria a la misma, sea cual sea su naturaleza 1civil, penal, etc.2. Por
tanto, tendramos una primera consecuencia de ese e!ecto directoE la inaplicacin de la ley interna
vigente y contraria a la directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente.
El Estado miem&ro tampoco puede introducir en su ordenamiento condiciones ms restrictivas,
detalladas o di!erentes, salvo %ue la directiva lo permita.
En cuanto a la e!icacia de una =irectiva transpuesta incorrectamente, los tri&unales de los Estados
miem&ros estn o&ligados a dejar sin aplicacin las disposiciones internas contrarias a la =irectiva.
os l)mites del efecto directo de las directivas
El e!ecto directo vertical de las directivas slo puede ser invocado por los particulares y no por los
Estados %ue han incumplido la o&ligacin de transponer o lo han hecho incorrectamente. En cam&io
esa aplicacin directa no se da entre particulares 1e!ecto horizontal2, y no puede ser invocada en un
procedimiento judicial de un particular contra otro. Esto puede suponer una discriminacin hacia los
nacionales del Estado %ue no transpuso o %ue transpuso incorrectamente. La atenuacin de este
pro&lema se puede producir por la interpretacin de los =erechos nacionales con!orme a las directivas
de la UE, as como introduciendo el principio de responsa&ilidad del Estado miem&ro por
incumplimiento de las directivas.
+.- La e<ec!cin de$ De"ec?o de $a Unin #o" $os Estados ie%"os
$iene dos vertientesE la ejecucin %ue no re%uiere actos internos de los Estados miem&ros para %ue se
apli%ue, y el derecho no aplica&le directamente 1recordar lo dicho en el e!ecto directo de las directivas2,
es decir %ue re%uiere actos internos de aplicacin o transposicin. En este +ltimo caso, hay %ue
distinguir entre ejecucin del =erecho de la UE en Estados de estructura centralizada, y en Estados de
estructura descentralizada como sucede en Espa)a.
E4ecucin del :erecho de la UE en Estados de estructura centrali/ada
Co plantea pro&lemas, pues una vez realizada la transposicin de la directiva o la aplicacin directa de
un #eglamento, a!ecta a todo el Estado.
E4ecucin del :erecho de la UE en Estados de estructura descentrali/ada (EspaCa)
a e4ecucin de los re%lamentos
En la medida en %ue los reglamentos son normas directamente aplica&les, el Estado de las
(utonomas no supone ninguna particularidad. ;lo en el caso de %ue la vigencia de un reglamento
83
e,ija modi!icar otras normas, ha&r %ue dilucidar si la competencia corresponde al Estado o a las
''((.
a e4ecucin de las directivas
En este caso, ha&r %ue estar a la distri&ucin de competencias normativas entre el Estado y las
''((. =esde el punto de vista de la UE, no se produce reparto de las responsa&ilidades entre Estado
y ''((, sino %ue es el Estado el +nico responsa&le del cumplimiento de dichas o&ligaciones. Pero no
e,isten tcnicas espec!icas para %ue el Estado pueda garantizar de modo e!icaz el cumplimiento de
estas o&ligaciones %ue se han derivado a las ''((, pues la va del artculo 9:: 'E 1imposicin de
cumplimiento !orzoso a las ''((2 o la impugnacin ante el $', pueden parecer un tanto
desproporcionados. Por ello, parte de la doctrina reclama un desarrollo del artculo 8H 'E 1so&re
cele&racin de tratados internacionales2 para lograr una adecuada coordinacin de la ejecucin del
=erecho de la UE en Espa)a.
9.-Cont"o$ de constit!ciona$idad de$ De"ec?o Co!nita"io
a posicin del *' en los conflictos entre el :erecho interno y el :erecho de la UE
i. El :erecho de la UE se inte%ra en el @E espaCol
8TC :?:J9IIHE so&re distri&ucin de competencias entre el Estado y una '( en materia de sanidad y
consumo, y la incidencia en ellas de #eales =ecretos dictados en cumplimiento de directivas de la UEE
El $' ante un con!licto de competencias, considera aplica&le el =erecho de la UE
El $' analiza el sistema de competencias entre las distintas administraciones, teniendo en cuenta el
=erecho de la UE
Las =irectivas analizadas en este caso no hacen atri&ucin espec!ica de competencias a uno u otro
rgano del Estado.
;lo los rganos centrales de los Estados son responsa&les +ltimos de la ejecucin de la normativa de
la UE
El =erecho de la UE no supone la alteracin de las reglas de distri&ucin de competencias entre
Estado y ''((
El conflicto entre el :erecho de la UE y el :erecho .acional como conflicto de normas
infraconstitucionales&
8TC :HJ9II9E so&re regulacin de las elecciones al Parlamento Europeo, con!licto con el #gimen
Electoral 5eneral, por la incompati&ilidad entre la condicin de parlamentario europeo y la de miem&ro
de (sam&lea Legislativa de '( y por la consideracin del territorio nacional como circunscripcin
electoral en las elecciones a EurodiputadosE
1. El $' a!irma %ue el =erecho de la UE se integra en el sistema jurdico de los Estados
miem&ros
2. La con!rontacin del =erecho interno con el =erecho de la UE no es un con!licto constitucional,
sino in!raconstitucional, pues el =erecho de la UE no est su&ordinado al =erecho constitucional. 1me
remito a lo indicado al respecto ms arri&a2
3. 'omo apunte negativo, el $' no esta&lece el lugar %ue ocupa el =erecho de la UE en nuestro
sistema de !uentes. La aplicacin del =erecho de la UE presenta serios pro&lemas %ue no se estn
a!rontando ni por va jurisprudencial, ni legislativa, ni mediante acuerdos polticos.
a eficacia y prevalencia del :erecho de la UE como consecuencia del art)culo 93 'E en la
doctrina del *5&
8T8 :H abril 9IHGE ideas contenidasE el artculo 8H 'E se hizo a medida para integrar el =erecho de la
UE en nuestro BA* el =erecho de la UE tiene e!icacia directa y carcter prevalente so&re el =erecho
espa)ol* esto tiene lugar por la cesin parcial de so&erana %ue supone la adhesin a la UE. Pero no
se hacen mayores precisiones so&re estos temas tan trascendentes en nuestro sistema de !uentes.
a directa aplicacin de los *ratados
8T8 9F octubre 9IHIE so&re la constitucin de una empresa municipal del (yuntamiento de 0arcelona.
;e aplican los artculos F:, F@ y 8H del $ratado de #oma, como consecuencia de las limitaciones %ue
se derivan del principio de li&re competencia. Por ello, cual%uier empresa p+&lica %ue act+e en el
mercado ha de someterse a las mismas cargas %ue a!ecten a las empresas privadas y a sus mismos
riesgos, sin poder gozar de privilegios de ning+n tipo %ue a!ectara a la li&re competencia en el
84
mercado.
El principio iura novit curia y la aplicacin del :erecho 'omunitario en EspaCa
8T8 :? maro 9II9E se re!iere el $; a este principio como !undamento para la aplicacin del =erecho
derivado de la UE.
El valor de las sentencias del *E y sus efectos so$re la doctrina del *5
8T8 G "ebrero 9IIHE las resoluciones del $A de Lu,em&urgo constituyen jurisprudencia de o&ligado
acatamiento y no de&en ser consideradas como de tri&unales e,tranjeros, sino %ue de&en
considerarse dentro del ordenamiento interno.
8T8 9' noviembre 9IIHE la doctrina del $A prevalece y o&liga a modi!icar la doctrina precedente del
$;.
El Re%lamento
'aracteres ;enerales
8T8 9G abril 9IHIE en la sentencia se plantea la posicin de un reglamento de la UE en el &lo%ue de la
legalidad como co&ertura de la orden ministerial impugnada en el procesoE el #eglamento produce
e!ectos inmediatos de !orma simultnea y uni!orme en todos los Estados miem&ros. La consecuencia
de esta e!icacia inmediata y directa consiste en su prevalencia respecto de cual%uier otra disposicin
general interna %ue o&staculice, pertur&e o disminuya su aplicacin.
Re%lamentos self e#ecutin% y re%lamentos precisados de desarrollo
8T8 :( abril 9IIFE con la adhesin a la 'EE, Espa)a se somete a la potestad normativa de las
instituciones comunitarias. El $A ha esta&lecido los principios generales del e!ecto directo y de la
primaca del =erecho comunitario. El primero comporta %ue las normas comunitarias no necesitan ser
re!lejadas por normas de derecho interno, sino %ue son directamente aplica&les desde su pu&licacin
en el =B'E, y %ue las normas comunitarias son !uente inmediata de derechos y o&ligaciones. =e este
e!ecto directo gozan las normas comunitarias >sel! e,ecuting7, es decir, completas y jurdicamente
per!ectas. Los #eglamentos %ue no participan de esa aptitud carecen de e!ecto directo cuando
necesitan apoyos de desarrollo para precisar su alcance.
Los reglamentos y directivas comunitarios tienen valor de leyes marco cuya primaca so&re las normas
internas y e!ecto directo son indiscuti&les. Las normas anteriores %ue se opongan, de&ern entenderse
derogadas y las posteriores ha&rn de reputarse inconstitucionales, aun%ue el juez ordinario no tendr
%ue plantear la cuestin de inconstitucionalidad para inaplicar la norma interna, pues est vinculado
por la jurisprudencia del $A.
:irectivas
.aturale/a y efectos de las directivas
8T8 9 junio 9IIFE la sentencia a!irma %ue no %ueda pro&ada la idoneidad de la directiva sometida a
de&ate para producir e!ectos directos, pero reconoce dicha posi&ilidad 1ver lo e,plicado ms arri&a
so&re los e!ectos de las directivas2
:irectivas y efecto directo
8T8 :? septiembre 9IIFE la tendencia ms acorde con el espritu in!ormador del $ratado est
orientada a considerar %ue las normas de derecho europeo priman so&re las normas de derecho
interno %ue se las opongan, de manera %ue a%ullas de&en aplicarse con pre!erencia.
8T8 9F noviembre 9IIGE aplica la doctrina del $A'E en el sentido de %ue una vez dictada una
=irectiva, dentro del plazo de transposicin, no es posi&le dictar disposiciones contrarias a la misma.
E$ e*ecto di"ecto de $as di"ecti3as en $a Sentencia de $a A!diencia Naciona$ J)IJ8I1((9
Para llegar a la conclusin de %ue la norma recurrida no se ajusta al =erecho de la Unin 1a la
=irectiva /8J-@/J'EE2, la (C identi!icar el =erecho de la Unin vigente, determinar %ue en el
momento en %ue se dicta la Brden en cuestin el =erecho espa)ol vulnera&a el =erecho de la Unin, y
esta&lecer %ue las directivas son invoca&les en determinadas circunstancias ante los jueces
ordinarios, decretando %ue la =irectiva tiene e!ecto directo y %ue, por tanto, la Brden 6inisterial de&e
ser revocada.
Efecto directo hori/ontal de las directivas
#econocido por varias sentencias $;E : julio 988/, -8 noviem&re 988/, -. !e&rero 988F
85
Responsa$ilidad patrimonial del Estado
Por la eliminacin de los cupos de pesca e,entos de derechos arancelarios derivados del $ratado de
(dhesin, las ;;$; de : de marzo de 988H y -/ junio 988?, s reconocen esa responsa&ilidad. En
cam&io, la lnea jurisprudencial mayoritaria no reconoce esa responsa&ilidad patrimonial derivada de la
adhesin de Espa)a a la UE o de actos comunitarios.
El principio de confian/a le%)tima
=e&e rese)arse la incorporacin del principio de con!ianza legtima trado del =erecho 'omunitario.

86
Leccin 1$: La %arant&a 'udicial de D Comunitario
1 ( )l sistema de control de legalidad: recurso de anulacin* "or omisin e+ce"cin
de ilegalidad.

La "rimera ,uncin que los Tratados atribuye al T! es "arati#ar que las istitucioes y $r"aos euro%eos
res%ete la constitucionalidad y legalidad &ordiaria' euro%eas. (or tato) el T! es el Tribunal Constitucional y
Contencioso-Adtivo. de la *+.
(ara cu,%lir esta doble fuci$ &de "arate del res%eto a &1' la costitucioalidad y &2' a la le"alidad) el T! tiee
atribuidas e %articular las si"uietes co,%etecias-
1. .o,%etecia %ara coocer de los recursos de anulacin o nulidad iter%uestos) cotra deter,iados actos
euro%eos de /erec0o deri1ado) %or-
(or u +stado ,ie,bro) el (arla,eto +uro%eo) el .ose2o o la .o,isi$.
a. (or el Tribual de .uetas) el Baco .etral +uro%eo y el .o,it3 de las 4e"ioes co el fi de sal1a"uardar
%rerro"ati1as de 3stos.
b. o %or ua %ersoa f5sica o 2ur5dica) cuado el recurso se diri2a cotra-
6 actos de los que sea destiataria o que le afecte directa e idi1idual,ete.
6 actos re"la,etarios que le afecte directa,ete y que o icluya ,edidas de e2ecuci$ &Art. 263 T7*+'.
2. .o,%etecia %ara coocer de los recursos por omisin &8 recursos %or iacti1idad de ua istituci$ euro%ea'
iter%uestos %or u +stado ,ie,bro y las 9stitucioes euro%eas.

3. .o,%etecia %ara coocer de cuestiones prejudiciales de validez %lateadas %or $r"aos 2urisdiccioales
acioales) e liti"ios e que se cuestioa la le"alidad de u acto euro%eo de /erec0o deri1ado a%licable e el
%roceso e liti"io.

4. .o,%etecia %ara coocer de recursos por responsabilidad extracontractual de las .o,uidades- liti"ios
relati1os a la ide,i#aci$ %or da:os causados %or las istitucioes euro%eas o %or sus res%ecti1os a"etes e el
e2ercicio de sus fucioes.

5. .o,%etecia %ara coocer de los liti"ios etre las .o,uidades y el %ersoal a su ser1icio &Art. 270
T7*+'.

6. .o,%etecia %ara coocer de las solicitudes for,uladas %or el (arla,eto +uro%eo) el .ose2o) la
.o,isi$ o u +stado ,ie,bro) %ara que el T! e,ita u dicta,e sobre la co,%atibilidad co el Tratado de u
;%royecto de acuerdo< etre la .o,uidad y uo o 1arios terceros +stados o ua or"ai#aci$ iteracioal.

7. A los 6 %rocedi,ietos ,ecioados 0ay que a:adir la lla,ada excepcin de ilegalidad) %or la cual el T!
%uede reali#ar u cotrol incidental&o idirecto' de la le"alidad de u re"la,eto euro%eo) e el ,arco de u
liti"io e el cual se cuestioe dic0a le"alidad&es decir) se recurre u acto de a%licaci$ de u re"la,eto euro%eo)
%or cosiderar que el re"la,eto e que se fuda dic0o acto es ile"al'.

a-. )l recurso de anulacin o de nulidad .arts. 2/3* 2/$ 2// T01)-
1.1 Actos recurribles
=e"> el Art. 263 T7*+ ;el TJUE controlar la legalidad de los actos legislativos de los actos del Consejo de
la Comisin ! del "anco Central Europeo #ue no sean recomendaciones o dictmenes ! de los actos del
$arlamento Europeo ! del Consejo Europeo destinados a producir e%ectos jur&dicos sobre terceros. Controlar
tambi'n la legalidad de los actos de los rganos u organismos de la Unin destinados a producir e%ectos jur&dicos
%rente a terceros.<
4es%ecto de este art5culo 0ay que %recisar-
1?' +l art. 263 0abla de ;actos le"islati1os< y de ;actos<) &y o de or,as o dis%osicioes'.+l T7*+ defie al
acto legislativo co,o el %roducto del %rocedi,ieto le"islati1o.
2?' =e %uede decir que so recurribles e aulaci$ todos los actos o disposiciones adoptados por las
instituciones europeas dirigidos a producir efectos jurdicos, cualquiera que sea su naturaleza, forma o
denominacin.
+ todo caso) los actos euro%eos) %ara ser recurribles e aulaci$) debe "o#ar de i,ediata e,icacia 2ur&dica ad
e+tra) %or lo que) o so recurribles e aulaci$ los actos dictados %or cualquiera de las istitucioes
,ecioadas e el Art. 263T7*+ que care#ca de dic0a eficacia.
Ta,%oco so recurribles %or los %articulares las ;directi1as euro%eas<. (or el cotrario) los +stados ,ie,bros) a
87
quiees directa,ete obli"a las directi1as) s5 %uede recurrirlas) si i"ua li,itaci$.
1.2 Sujetos legitimados para recurrir
+l Art. 263 T7*+ disti"ue 3 "ru%os de su2etos le"iti,ados %ara recurrir-
() grupo* ite"rado %or los )stados miembros* el Parlamento )uro"eo* el Conse2o la Comisin. +s el "ru%o
de los lla,ados su2etos privilegiados %orque 3stos o tiee que acreditar) i siquiera ale"ar) u iter3s %articular
e la aulaci$ del acto recurrido) sea %orque 3ste lesioe a su 2uicio) %rerro"ati1as %ro%ias) o %orque el acto
i,%u"ado afecte a su esfera de derec0os e itereses.
+) grupo* ite"rado %or el Tribunal de Cuentas* el 3anco Central )uro"eo el Comit4 de las 5egiones. Los
su2etos de este "ru%o) &%or el cotrario a los del 1? "ru%o') s5 debe acreditar que recurre ;co el fi de
sal1a"uardar %rerro"ati1as de 3stos<.
,) grupo* a"ru%ado %or las de,@s "ersonas ,&sicas o 2ur&dicas &sean 4stas de Derec#o "rivado o "6blico'- s$lo
est@ le"iti,ados %ara recurrir- Alas decisioes de las que sea destinatarios y Acotra las decisioes que les
a%ecten directa e individualmente.
+l T! e su 2uris%rudecia 0a 1eido iter%retado de for,a ,uy restricti1a la legitimacin de los "articulares
"ara recurrir en ,orma directa contra actos euro"eos de naturale7a normativa &e %articular re"la,etos')
eBi"iedo 1? que los actos or,ati1os &uca directi1as'icida %or s5 ,is,os sobre la esfera 2ur5dica de los
recurretes.
+l Tratado de Lisboa) e ca,bio) 0a establecido co,o requisitos %ara i,%u"ar actos re"la,etarios- que afecte
directa,ete a la %ersoa f5sica o 2ur5dica que iter%o"a el recurso.
1.3 Motios de anulacin
.u@do %ros%era el recurso de aulaci$C
+l Art. 263 T7*+ eu,era e su %@rrafo se"udo los si"uietes ,oti1os de aulaci$- ;incompetencia vicios
sustanciales de %orma violacin del Tratado o de cual#uier norma jur&dica relativa a su ejecucin o desviacin
de poder-. +sta lista de ,oti1os) a%arete,ete tasados) o li,ita las %osibilidades i,%u"atorias %orque la lista
icluye ua cl8usula general ./la violacin del Tratado o de cual#uier norma jur&dica relativa a su ejecucin-0
que %er,ite fudar el recurso e cualquier ifracci$ del /erec0o +uro%eo &ori"iario) deri1ado o de sus
%rici%ios "eerales') ya sea la ifracci$ de car@cter sustati1o o ,aterial o de car@cter for,al &%rocedi,etal o
co,%etecial'-
D 9otivos de anulacin de orden material- de los ,is,os) 0ay que ,ecioar es%ecial,ete la desiacin
de poder) que se defie co,o el e2ercicio de %otestades %>blicas %ara fies distitos de los fi2ados %or el
ordea,ieto 2ur5dico. +s u 1icio caracter5stico del e2ercicio de %otestades que e su e2ercicio de2a u ,ar"e
de actuaci$ discrecional a la istituci$ a%oderada.
D :icios ,ormales- %uede ser de 5dole competencial o procedimental-
E La incompetencia %uede ser de la .o,uidad e su co2uto &ico,%etecia externa' o de la istituci$
euro%ea que ado%t$ el acto i,%u"ado &ico,%etecia interna'.
E /e 5dole %rocedi,etal- requisitos b@sicos de le"alidad %ormal de los actos euro%eos so-
F /eber de recabar las propuestas o dictmenes %rece%ti1os que %ueda %re1er los
Tratados.
/eber de motivar los re"la,etos) directi1as y decisioes.
/eber de dar publicidad &%ublicado e el 1iario 2%icial de la UE' a los actos le"islati1os y o
le"islati1os &re"la,etos) directi1as y decisioes'.
/eber de noti%icar a sus destiatarios los de,@s actos euro%eos. &auque el defecto for,al de la
otificaci$ o i1alida el acto) %ero s5 afecta al iicio del %la#o %ara recurrirlo'.
Audiencia previa a los iteresados e los %rocedi,ietos que colle1e actos euro%eos de "ra1a,e o
desfa1orables.
1.! "lazo para la interposicin del recurso
+l recurso de aulaci$ se iter%odr@ e el %la#o de dos ,eses a %artir) se"> los casos) de la %ublicaci$ del
acto) de su otificaci$ al recurrete) o a falta de ello) desde el d5a e que 3ste 0aya teido cooci,ieto del
,is,o. Go obstate) si el %la#o de iter%osici$ co,ie#a a correr a %artir de la %ublicaci$ del acto e el 1iario
2%icial de la U.E. &/.H.*.+.') dic0o %la#o deber@ cotarse a %artir del fial del deci,ocuarto d5a si"uiete a la
fec0a de %ublicaci$ e el /iario &/.H.*.+.') ello es as5 %orque o todos los %a5ses dis%oe al ,is,o tie,%o de
la edici$ del /H*+.
1.; ),ectos de las sentencias
=i u recurso de aulaci$ es desestimado) los Tratados o re"ula eB%resa,ete los efectos de la setecia
desesti,atoria. (or lo cual) se a%licar@ los %rici%ios co,ues a los /erec0os %rocesales de los +stados
,ie,bros-
D =i el acto euro%eo i,%u"ado es ua decisi$ &u acto si"ular') los efectos) de la setecia que lo
cofir,a) difiere se"> la 0aya dictado el Tribual Ieeral o el Tribual de !usticia.-
D =i la setecia la 0a dictado &e >ica istacia' el Tribual de !usticia &%or ser recurrete u +stado
88
,ie,bro o ua istituci$ u $r"ao euro%eo') el acto adquiere fir,e#a co 1alor de cosa 2u#"ada) %orque o cabe
ulterior recurso cotra las setecias desesti,atorias del T!*+.
D =i la setecia la 0a dictado el Tribual Ieeral &%or ser recurrete ua %ersoa f5sica o 2ur5dica') 3sta o
adquiere fir,e#a 0asta que o 0aya trascurrido el %la#o %ara recurrirla e casaci$ ate el Tribual de !usticia
&T!*+'.
D <i el acto im"ugnado es de naturale7a normativa .reglamento o directiva-) ada i,%ide al Tribual de
!usticia o al Tribual Ieeral 1ol1er a e2uiciar su le"alidad sobre la base de ue1os ,oti1os-
D ya sea e el ,arco de otro recurso de aulaci$)
D ya sea co ocasi$ de e2uiciar la le"alidad de sus actos de a%licaci$) a tra13s de la excepcin de
ilegalidad o a tra13s de ua cuestin prejudicial de validez) de%ediedo de que la e2ecuci$ de la or,a euro%ea
co,%eta a la %ro%ia *i$ o las autoridades de los +stados ,ie,bros.
=i u recurso de aulaci$ es estimado) es decir est %undado) el TJUE declarar nulo ! sin valor ni e%ecto
alguno el acto impugnado. =i"ifica que la setecia esti,atoria del recurso de aulaci$ tiee eficacia erga
omnes y retroacti1a &ex tunc'.
Ade,@s) la institucin rgano u organismo de la #ue emane el acto anulado &%or 0aber sido esti,ado el
recurso') estar obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del TJUE.
A %esar de la eficacia retroacti1a &eB tuc' de la aulaci$) si el vicio =ue determina la anulacin es un vicio
meramente ,ormal* +sta eBce%ci$ doctrial coecta co otra eBce%ci$) el Tribunal indicar si lo estima
necesario a#uellos e%ectos del acto declarado nulo #ue deban ser considerados como de%initivos.- 4eco"e la
"osibilidad de dictar sentencias anulatorias con e,icacia tan slo "ros"ectiva o e+ nunc.
3-La e+ce"cin de ilegalidad en el marco del recurso de anulacin .>rt. 2?? T01)-

Dice el art. 2?? T01): ;aun#ue 3a!a expirado el plazo previsto en el Art. +4,5 cual#uiera de las partes de un
litigio en el #ue se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institucin rgano u organismo de la
Unin podr recurrir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dic3o acto por los motivos previstos en el art.+4,.+
&8rec. de aulaci$'<.
La eBce%ci$ de ile"alidad es u ti%o de ale"aci$ que %er,ite al T!*+ reali#ar u control incidental .o
indirecto- de la legalidad de un reglamento euro"eo en el marco de un litigio en el =ue 4sta .legalidad- se
cuestiona. Go es %or tato) u %rocedi,ieto aut$o,o) sio ua ,era ale"aci$ de %arte e el ,arco de u
%rocedi,ieto e el icidetal,ete se cuestioa la le"alidad de u re"la,eto euro%eo.
+s %or eso que el %rocedi,ieto e cuyo ,arco suele o%erar la eBce%ci$ de ile"alidad es el %rocedi,ieto del art.
263T7*+8recurso de aulaci$.
Auque el Art. 277T7*+ s$lo se refiere al cotrol icidetal &o idirecto' de los re"la,etos euro%eos) ,ediate
el cotrol de la le"alidad de sus actos de a%licaci$) la 2uris%rudecia del T!*+ ad,ite la "osibilidad de invocar
la e+ce"cin de ilegalidad tambi4n ,rente a cual=uier otro acto euro"eo de alcance general cua e2ecucin
re=uiera de actos de a"licacin singular.
67ui'n puede invocar la excepcin de ilegalidad8
/ice el Art. 277T7*+ que ;aun#ue 3a!a expirado el plazo previsto en el Art. +4,5 cual#uiera de las partes de
un litigio en el #ue se cuestione un acto de alcance general5podr recurrir al TJUE alegando la inaplicabilidad
de dic3o acto por los motivos previstos en el art.+4,.+ .9rec. de anulacin'<.
6Cules son los e%ectos de la estimacin de la excepcin de ilegalidad8
La esti,aci$ de la eBce%ci$ de ile"alidad s$lo colle1a la aulaci$ del acto de a%licaci$ i,%u"ado e 1irtud
de la ia%licaci$ e el caso &esto es) inter partes' del re"la,eto o acto de alcace "eeral a%licado &es decir) %or
carecer el acto directa,ete i,%u"ado de cobertura or,ati1a 1@lida e el caso cocreto'

#$%l recurso por omisin arts. 2&'(2&& )*+%
Las istitucioes euro%eas %uede 1iolar el /erec0o +uro%eo de for,a acti1a &ado%tado 4e"la,etos) /irecti1as
o decisioes que lo ifri2a' y de for,a %asi1a &cuado las istitucioes %er,aece iacti1as a %esar de estar
obli"adas a actuar %or el /erec0o +uro%eo'.
+l T!*+) co,o "arate del res%eto del /erec0o +uro%eo %or las %ro%ias istitucioes euro%eas) tiee atribuidas
ua serie de co,%etecias) etre las cuales se ecuetra ua es%ec5fica que le %er,ite cotrolar la inactividad de
las istitucioes) es la co,%etecia %ara coocer del lla,ado recurso por omisin &Art. 265T7*+'.
2.1 )ipo de recurso, -qu. clase de pretensin o de accin procesal /declaratia, anulatoria de actos
denegatorios t0citos o condenatoria$ cabe ejercitar mediante el recurso por omisin1,
La acci$ %or iacti1idad que cabe e2ercitar e el @,bito del T7*+) es de aturale#a estricta,ete declarativa*
ya que) se"> el art. 265T7*+) ate ua 1iolaci$ de los Tratados) si las istitucioes euro%eas ;se abstiee de
%rouciarse) los +stados ,ie,bros y las de,@s istitucioes de la *i$ %odr@ recurrir al T!*+ al ob2eto de
que 3ste declare dic0a 1iolaci$<.
89
2.2 %l requerimiento preio en a administratia como requisito de admisibilidad del recurso por omisin. 2a
fase administratia preia o precontenciosa del recurso
=e"> el Art. 265 T7*+) s$lo se %odr@ iter%oer el recurso %or o,isi$ si %re1ia,ete se 0a requerido e 15a
ad,iistrati1a a la istituci$ iacti1a. +s %or tato) u requisito de ad,isibilidad del recurso.
La 2uris%rudecia del T!*+ 0a establecido los si"uietes 4+J*9=9TH= K de coteido y de tie,%oL que debe
obser1ar el requeri,ieto %re1io e 15a ad,iistrati1a-
1. el escrito de requeri,ieto #a de identi,icar clara,ete las ,edidas cuya ado%ci$ se recla,a y #a de
advertir a la istituci$ requerida
2. atediedo al %rici%io de se"uridad 2ur5dica) el requeri,ieto %re1io se debe iter%oer e u ;%la#o
ra#oable<) a deter,iar e fuci$ de las circustacias de cada caso.
=i trascurrido u %la#o de dos ,eses desde la iter%osici$ del requeri,ieto %re1io) la istituci$ o 0a
defiido su %osici$ &8o 0a %uesto fi a su o,isi$') se iter%odr@ el recurso %or o,isi$.
La i,%ortacia del requeri,ieto %re1io e 15a adti1a. est@ e que etre 3l y el rec. %or o,isi$ 0a de eBistir ua
relacin de congruencia ob2etiva sub2etiva- es decir) s$lo est@ le"iti,ado %ara recurrir quie 0aya requerido a
la istituci$ o,itete %ara que act>e y ade,@s el recurso o %odr@ teer u ob2eto distito del que tu1iera el
requeri,ieto %re1io.
2.3 3bjeto del recurso
D Los recursos %or o,isi$ iter%uestos %or los +stados ,ie,bros o las istitucioes euro%eas %uede teer
%or ob2eto la ;abstencin de "ronunciarse< del (arla,eto +uro%eo) del .ose2o o de la .o,isi$.
La ;absteci$ de %rouciarse< es cualquier coducta o,isi1a) es decir) la o,isi$ de cualquier acto debido.
D Los recursos %or o,isi$ iter%uestos %or %ersoas f5sicas o 2ur5dicas) es decir) %or %articulares) s$lo %uede
teer %or ob2eto la o,isi$ de u deter,iado ti%o de actos- la omisin de @un acto distinto de una
recomendacin o de un dictamen<) es decir la o,isi$ de cualquier acto co eficacia 2ur5dica ad extra. (or lo
que u %articular o %odr@ recla,ar ,ediate recurso %or o,isi$ que ua istituci$ euro%ea ado%te u acto
carete de efectos 2ur5dicos sobre terceros.
+l recurso %odr@ iter%oerse si tras 2 ,eses desde %resetado el requeri,ieto %re1io e 15a ad,iistrati1a) la
istituci$ no #a de,inido su "osicin. +s decir) si trascurrido dic0o %la#o) la istituci$ %er,aece e silecio
o si,%le,ete a%la#a su cotestaci$ al requeri,ieto.
2.! Motios del recurso
M.u@do %ros%era el recurso %or o,isi$C +l recurso %or o,isi$ %ros%erar@ si la iacti1idad ob2eto del recurso
ifri"e el /erec0o +uro%eo) es decir si la istituci$ iacti1a est@ obligada a actuar e 1irtud del /erec0o
euro%eo &ori"iario o deri1ado'.
*a o,isi$ 1iola el /erec0o +uro%eo) o solo cuado 3ste establece la obli"aci$ de actuar) sio ta,bi3
cuado) siedo la ado%ci$ del acto solicitado ,acultativa o discrecional) la istituci$ decide o ado%tar dic0o
acto icurriedo e des1iaci$ de %oder o arbitrariedad.
2.' 2egitimacin pasia
MLa iacti1idad de qu3 istitucioes %uede ser ob2eto de u recurso %or o,isi$C-
D =i el recurso es iter%uesto %or u +stado ,ie,bro o ua istituci$ euro%ea) %odr@ ser ob2eto de recurso
%or o,isi$ la iacti1idad de Parlamento )uro"eo* Conse2o )uro"eo* Conse2o* Comisin 3anco Central
)uro"eo.
D =i el recurso lo iter%oe ua %ersoa f5sica o 2ur5dica) es decir) u %articular) el recurso %uede teer %or
ob2eto) la iacti1idad de cual=uier institucin* rgano u organismo euro"eo.
+l Tratado de Lisboa 0a a,%liado la le"iti,aci$ %asi1a) cuado el rec. es iter%uesto %or u +stado ,ie,bro o
ua istituci$ euro%ea) co lo que a0ora) e realidad) e a,bos casos) coicide el alcace de la le"iti,aci$
%asi1a) es decir) tras el Tratado de Lisboa) %uede ser ob2eto de recurso %or o,isi$ la iacti1idad de cualquier
istituci$) $r"ao u or"ais,o euro%eo) tato si el recurso lo iter%oe u %articular co,o si lo iter%oe u
+stado ,ie,bro o istituci$ euro%ea.
2.& Sujetos legitimados para recurrir /legitimacin actia$
Nay 2 "ru%os de su2etos le"iti,ados %ara iter%oer el recurso %or o,isi$-
D los +stados ,ie,bros y las de,@s istitucioes de la *i$.
D las %ersoas f5sicas y 2ur5dicas) es decir los %articulares.
Los )stados miembros dem8s instituciones de la 1nin) so le"iti,ados privilegiados) %orque o tiee que
acreditar i"> iter3s es%ecial %ara %oder iter%oer el recurso %or o,isi$.
La legitimacin activa de los "articulares se codicioa a que sea &%oteciales' destinatarios del acto cuya
ado%ci$ recla,a) que deber@ ser) e todo caso) u acto distito de ua reco,edaci$ o de u dicta,e o de
cualquier otro acto o 1iculate.
Auque el T!*+) cosidera que la le"iti,aci$ acti1a de los %articulares se eBtiede ta,bi3 &al i"ual que e el
recurso de aulaci$' a los su%uestos e que el acto o,itido) auque deba ser diri"ido a u tercero) les afecta de
for,a directa e idi1idual.
90
Los %articulares ta,%oco est@ le"iti,ados %ara recurrir la iacti1idad de la .o,isi$ e el ,arco de u
%rocedi,ieto %or icu,%li,ieto.
2.4 %fectos de las sentencias
=i el %rocedi,ieto fiali#a si setecia) es decir) de u ,odo aor,al) se %uede %resetar los dos si"uietes
su%uestos-
E =i iter%uesto el rec. %or o,isi$) la istituci$ de,adada ado%ta el acto solicitado) desa%arece el ob2eto del
recurso y %rocede su sobresei,ieto.
E =i iter%uesto el rec. %or o,isi$) la istituci$ ado%ta ua decisi$ eB%resa de dee"aci$ de lo requerido) se
da al de,adate la o%ortuidad de trasfor,ar su rec. %or o,isi$ e u recurso de aulaci$ cotra el acto
dee"atorio eB%reso.
+fectos de las setecias que esti,a u recurso %or o,isi$-
La setecia esti,atoria se li,ita a declarar que la o,isi$ ob2eto del recurso ifri"e el /erec0o +uro%eo)
lle1a a%are2ada la obli"aci$ de la istituci$ de,adada de ado%tar el acto ile"al,ete o,itido. es ua
obli"aci$ natural.
+. E$ "ec!"so #o" inc!#$iiento 'a"ts. +)7-+)( TCUE)
Los sujetos legitimados para interponer el recurso por incumplimiento contra un Estado miem&ro al
%ue se imputa la in!raccin del =erecho Europeo, son +nicamente dosE la Coisin y los dems
Estados ie%"os.
1&1 a nocin de incumplimiento
1&1&1 El alcance de la nocin de incumplimiento
El recurso por incumplimiento puede tener por o&jeto la in*"accin de o%$i,aciones :!e inc!%an a
$os Estados en 3i"t!d de c!a$:!ie" *!ente de$ De"ec?o E!"o#eo 1no slo los $ratados, sino tam&in
por ejemplo un acto de =erecho derivado [reglamento, directiva o decisinG2
1&1&+ 'riterios de imputacin del incumplimiento& ?rrelevancia de cu6l sea el ori%en or%6nico9
funcional o territorial de la infraccin en el 6m$ito interno&
El recurso por incumplimiento presupone una in!raccin del =erecho Europeo por un Estado miem&ro.
Co &asta %ue se incumpla en un Estado miem&ro, aun%ue sin el concurso de sus autoridades. La
in*"accin de%e se" Hdi"ecta o indi"ectaente- i#!ta%$e a $os #ode"es #0%$icos. ;i sta se
produce en el marco de relaciones de derecho privado 1relaciones entre particulares2, el
incumplimiento slo ser imputa&le al Estado si ste no adopta las medidas apropiadas y e,igi&les %ue
permitan evitar su repeticin.
;i el incumplimiento es imputa&le a los poderes p+&licos, es i""e$e3ante c!A$ sea e$ o"i,en o",Anico1
*!nciona$ o te""ito"ia$ de $a in*"accin en e$ A%ito inte"no, por lo %ue pueden ser responsa&les del
incumplimiento el poder legislativo, el ejecutivo o el judicial.
$ampoco importa %ue la in!raccin la haya cometido un ente p+&lico 1territorial o institucional2 al %ue el
=erecho interno reconozca un estatuto de independencia o especial autonoma respecto de los
rganos generales o centrales del Estado.
$am&in se imputa a los Estados miem&ros los incumplimientos de %ue sean responsa&les entes de
=erecho privado 1como sociedades mercantiles o !undaciones2 !uertemente intervenidos por los
poderes p+&licos.
1&1&3 a responsa$ilidad o$4etiva de los Estados miem$ros por el incumplimiento del :erecho
europeo
La responsa&ilidad de los Estados miem&ros por incumplir el =erecho Europeo es objetiva.
;igni!ica %ue la 'omisin no necesita acreditar %ue el Estado in!ractor es subjetivamente responsa&le
del incumplimiento, por no concurrir causas %ue lo e,iman de cumplir. $ampoco tendr %ue acreditar
%ue el incumplimiento ha producido un da)o jurdicamente relevante al =erecho Europeo.
=ado %ue &asta con %ue e,ista un incumplimiento o&jetivo del =erecho Europeo, no "es!$tan
o#oni%$es por parte del Estado in!ractor1 en #"inci#io1 ca!sas eBientes1 de ning+n gnero, del
cumplimiento del =erecho Europeo.
S- "es!$ta o#oni%$e $a eBce#cin de i$e,a$idad, pero slo ca&e esgrimirla *"ente a "e,$aentos
e!"o#eos.
1&+ a fase administrativa previa o precontenciosa del recurso por incumplimiento
El recurso por incumplimiento 1interpuesto por la 'omisin o por un Estado miem&ro2 slo es
admisi&le si previamente la 'omisin ha tramitado el oportuno procedimiento administrativo previo o
precontencioso.
D La 'omisin 1si cree %ue un Estado miem&ro incumple el =erecho Europeo2 no puede acudir
directamente al $AUE, de&e emitir previamente un dictamen motivado, y si el Estado in!ractor no
o&serva dicho dictamen, slo entonces, podr iniciar la 'omisin la va del rec. por incumplimiento.
91
D El Estado miem&ro antes de interponer el rec. por incumplimiento ante el $AUE, de&e someter el
asunto a la 'omisin.
1&+&1 El car6cter discrecional de la decisin de la 'omisin de iniciar el procedimiento
administrativo previo y de interponer el recurso por incumplimiento
La 'omisin no est o&ligada 1por el $<UE2 a iniciar 1de o!icio, o a instancia de un
Estado miem&ro o de un particular2 un procedimiento administrativo previo o precontencioso contra el
Estado miem&ro al %ue se imputa un incumplimiento del =erecho Europeo. La decisin de iniciar 1o no2
dicho procedimiento, es discrecional.
La discrecionalidad de la 'omisin no se agota en la decisin de iniciar o no el procedimiento
precontencioso, sino %ue se e,tiende a lo largo de toda su tramitacin.
La 'omisin tiene el derecho pero no la o&ligacin de interponer el recurso por incumplimiento, ahora
&ien e$ T;UE s- :!e eBi,e a $a Coisin1 :!e si decide inte"#one" e$ "ec!"so1 ?a de #"esenta"$o
dent"o de !n L#$a/o "a/ona%$eM, el $AUE e,ige este plazo razona&le en atencin a los principios de
&uena !e, seguridad jurdica, y de proteccin de la con!ianza legtima. Pero este plazo CB E"P#(#P
en ning&n caso en tanto contin+e en el tiempo el incumplimiento del Estado in!ractor al %ue se re!iera
el dictamen motivado.
(l gozar de tan amplia discrecionalidad la 'omisin, "es!$tan i""ec!""i%$es tanto $a inacti3idad de $a
Coisin '3-a "ec!"so #o" oisin) coo !na e3ent!a$ decisin eB#"esa #o" s! #a"te de no
inicia" e$ #"ocediiento #"econtencioso o1 *ina$i/ado 4ste1 de no inte"#one" e$ "ec!"so #o"
inc!#$iiento '3-a "ec!"so de an!$acin2. niciado el procedimiento, tam&in es irrecurri&le
cual%uier medida %ue la 'omisin adopte o deje de adoptar en el mismo.
1&+&+ ?niciacin y desarrollo del procedimiento administrativo previo& En particular9 la %arant)a
del derecho de defensa del Estado al 1ue se imputa la infraccin
(ntes de iniciar !ormalmente un procedimiento precontencioso, los servicios tcnicos de la 'omisin
de&en e,aminar si e,isten o no indicios su!icientes de %ue un Estado miem&ro est incumpliendo el
=erecho Europeo. Esta in3esti,acin #"e$iina" re%uiere con !recuencia %ue el propio Estado
miem&ro proporcione in!ormacin de la %ue slo l dispone. ;i el Estado no !acilita dicha in!ormacin a
la 'omisin, incumplira la o&ligacin %ue le incum&e de cooperar con la 'omisin cuando sta vela
por el cumplimiento del =erecho Europeo en los Estados miem&ros, incumplimiento %ue se a)adira al
%ue se investiga, y %ue podra llegar a e,imir a la 'omisin de la carga de la prue&a del incumplimiento
inicialmente investigado, invirtindose la carga de la prue&a1^tendra %ue ser el propio Estado
investigado el %ue pro&ase %ue no ha incumplido el =erecho Europeo2.
;i !ruto de la investigacin preliminar la 'omisin aprecia indicios su!icientes del incumplimiento del
=erecho Europeo, adoptar una decisin 1discrecional2 so&re la iniciacin o no de un procedimiento
precontenciosoE
;i la 'omisin decide iniciarlo, lo har mediante el envo, al Estado al %ue imputa la in!raccin, de una
ca"ta de e#$a/aiento 1o de re%uerimiento2, para %ue ste tenga la posi&ilidad de >presentar sus
o&servaciones7, antes de %ue la 'omisin, en su caso, emita su dictamen motivado.
Lo mismo ocurre si el procedimiento administrativo previo lo promueve un Estado miem&ro contra otra
Estado 1en este caso am&os Estados de&en tener la oportunidad de presentar sus o&servaciones
antes de %ue la 'omisin emita su dictamen motivado.
La carta de emplaamiento es una garanta esencial del derecho de de!ensa del Estado imputado.
(dems tiene otro e!ectoE condiciona y limita el o&jeto del litigio, tanto para el procedimiento
precontencioso como para el posterior recurso por incumplimiento, es decir, en am&os procedimientos
1precontencioso y ulterior judicial2, slo se podrn tener en cuenta los incumplimientos %ue se hayan
descrito 1^ o&jeto de imputacin2 en la carta de emplazamiento.
Esta carta adems de&e se)alar un plazo adecuado, %ue !ijar discrecionalmente la 'omisin, para
%ue el Estado imputado pueda presentar sus o&servacionesE
;i en dicho plazo no presenta las o&servaciones o si stas no convencen a la 'omisin de %ue el
Estado no incumple el =erecho Europeo, la 'omisin podr emitir un dictaen oti3ado, en el %ue
indicar las razones %ue le han llevado al convencimiento de %ue el Estado ha !altado a alguna de sus
o&ligaciones, y las medidas concretas %ue estima necesario %ue adopte el Estado imputado para
resta&lecer o hacer cumplir la legalidad europea en su territorio. 6edidas %ue de&ern adoptarse en un
plazo razona&le %ue !ijar la 'omisin, y antes de %ue venza dicho plazo, la 'omisin no podr
interponer el recurso por incumplimiento.
1&3 Efectos de las sentencias
Las sentencias %ue estiman un recurso por incumplimiento son dec$a"ati3as 1(rt. -@..9 $<UE2, esto
signi!ica %ue el $AUE no puede anular por s mismo los actos o normas de los Estados miem&ros
declarados contrarios al =erecho Europeo, y tampoco puede condenar a un Estado miem&ro a una
92
actuacin u omisin determinadas.
( pesar del carcter declarativo de las sentencias estimatorias, la declaracin judicial del
incumplimiento lleva aparejada1al igual %ue se prev respecto del recurso por omisin2 la o&ligacin
del Estado demandado de >adoptar las medidas necesarias para la ejecuci#n de la sentencia del
TJ+*.7 Esta o&ligacin incum&e a todos los rganos del Estado cuyo incumplimiento haya declarado la
sentencia, e incluye la o&ligacin de eliminar las consecuencias pasadas y !uturas del incumplimiento
declarado, as como la de reparar los da)os causados por el incumplimiento.
SPero %u sucede si el Estado cuyo incumplimiento declara la sentencia no adopta las medidas
necesarias para su ejecucinT
El $ratado de 6aastricht introdujo un procedimiento para reaccionar ante el incumplimiento de las
sentenciasE
9L La 'omisin dar al Estado la posi&ilidad de presentar sus o&servaciones, pero no es necesario
%ue 1la 'omisin2 emita un dictamen motivado %ue precise los aspectos concretos en %ue dicho
Estado no ha cumplido la sentencia del $AUE.
-L ;i el Estado no adopta las medidas necesarias para su ejecucin en el plazo esta&lecido por la
'omisin, sta podr someter el asunto al $AUE, a %uien indicar el importe %ue considere, adecuado
a las circunstancias, como sancin econmica o multa coercitiva %ue de&er pagar el Estado miem&ro
%ue incumple.
HL ;i el $AUE comparte el criterio de la 'omisin, declarar %ue el Estado ha incumplido su sentencia,
pudiendo imponerle el pago de una sancin pecuniaria o de una multa coercitiva.
Este procedimiento presenta - puntos d&ilesE
1. otorga a la 'omisin y al $AUE, una eBcesi3a disc"eciona$idad, di!cilmente compati&le con el
principio de legalidad %ue rige la imposicin de penas y sanciones en los Estados de =erecho, lo %ue
conlleva inseguridad jurdica.
2. Se,iste alg+n ne,o o vinculacin entre la !acultad de indicar el importe adecuado de la sancin
pecuniaria o multa coercitiva, %ue corresponde a la 'omisin, y la !acultad de imponerlas, %ue
corresponde al $AUET S;on !acultades independientes entre sTE La doctrina sostiene %ue el $AUE, al
menos, no de&er en ning+n caso re&asar o des&ordar la propuesta de sancin o multa !ormulada por
la 'omisin.
Rec!"so #o" inc!#$iiento ante e$ T;UE
Art. 258L259 T7*+ %osibilidad de la .o,isi$ u otro +stado ,ie,bro de %ro,o1er u %rocedi,ieto %or
icu,%li,ieto cotra el +stado ,ie,bro cuyo $r"ao 2urisdiccioal 0a icu,%lido. +ste icu,%li,ieto es ua
ifracci$ del /erec0o +uro%eo que es directa,ete i,%utable al +stado ,ie,bro.
+sta %osibilidad o 0a reali#ado 0asta 2003) %ues la .o,isi$ reuciaba a 3l debido a-
D +l %rocedi,ieto %or icu,%li,ieto o costituye la base ,@s adecuada %ara ua coo%eraci$ etre las
2urisdiccioes acioales y T!.
D +l %rici%io ui1ersal de la ide%edecia del %oder 2udicial. La .o,isi$ o cosidera teer fuda,etos
%ara re%roc0ar a u +stado ,ie,bro el co,%orta,ieto de uo de sus tribuales.
.o la setecia T! 9 dicie,bre de 2003 e el asuto .o,isi$ c. 9talia la %ol5tica de la .o,isi$ +uro%ea da u
"iro e la a%reciaci$ de las 2urisdiccioes acioales) auque el caso o se refiere a u icu,%li,ieto de la
obli"aci$ de %latear la cuesti$ %re2udicial) %ero la doctria lo eBtiede a este su%uesto. La setecia cotiee
ua doctria e la que se codicioa la a%reciaci$ de uos su%uestos de ifracci$ 2udicial del /erec0o +uro%eo
a uos requisitos-
D Go se %uede cosiderar decisioes 2udiciales aisladas o ,uy ,ioritarias e u coteBto 2udicial co ua
orietaci$ diferete) o iter%retaci$ desautori#ada %or el $r"ao 2urisdiccioal acioal su%re,o.
D +s distito cuado el $r"ao 2urisdiccioal su%re,o o desautori#a ua iter%retaci$ 2uris%rudecial
si"ificati1a) o es icluso cofir,ada %or 3ste.
D .uado la le"islaci$ acioal es ob2eto de iter%retacioes 2uris%rudeciales di1er"etes) y al"ua de ellas
colle1a ua a%licaci$ de la le"islaci$ cofor,a al /erec0o +uro%eo) %ero otras da lu"ar a
ico,%atibilidades) si"ifica que la le"islaci$ o es suficiete,ete clara %ara "arati#ar la co,%atibilidad co
el /erec0o +uro%eo.
!.2 5ecurso de amparo ante la jurisdiccin nacional por ulneracin de los derec6os fundamentales a la
tutela judicial efectia 7 al juez predeterminado por la le7. 2os casos de %spa8a 7 Alemania.
La %arte %er2udicada or,al,ete solo %odr@ iter%oer recurso de a,%aro ate el Tribual .ostitucioal %or
1uleraci$ de sus derec0os fuda,etales a la tutela 2udicial efecti1a y al 2ue# ordiario %redeter,iado %or la
ley &Art. 24.1 y 24.1 .+'. +sto se debe a que el icu,%li,ieto colle1a la o %osibilidad de cooci,ieto al 2ue#
co,%etete %ara ello) e este caso el T!*+.
+sta %osibilidad solo es %osible cuado los ordea,ietos iteros %er,ite el acceso idi1idual de los
%articulares a la 2urisdicci$ costitucioal %or u recuso eBtraordiario "eeral,ete) y si los derec0os
93
,ecioados se ecuetra etre aquellos derec0os costitucioales susce%tibles de %rotecci$ %or ese recurso.
&+s%a:a Art. 53.2.+ y Ale,aia 93.1.4 a L7B'.
+ +s%a:a el T. %art5a de que el icu,%li,ieto de la obli"aci$ de %latear la cuesti$ %re2udicial solo adquir5a
rele1acia costitucioal %or el Art. 24) cuado la decisi$ de o %latear la cuesti$ o 0ubiese sido
suficiete,ete fuda,etada o ,oti1ada o se la 0a ado%tado de ,aera arbitraria) ,aifiesta,ete irra#oable o
icurriedo e error %atete. *tili#aba el ,is,o cao %ara la re1isi$ del Art. 24.1 e la le"alidad ordiaria
es%a:ola.
La a%licaci$ %r@ctica de esta 2uris%rudecia era criticada %or la doctria) %ues se a%licaba el cao de
costitucioalidad del art5culo 24.1.+ de ua for,a ta restricti1a que era casi i,%osible que i"ua decisi$
2udicial o %udiera su%erarlo.
La 2uris%rudecia del T. ca,bia co la =T. 58O2004 que otor"a %or %ri,era u a,%aro %or icu,%li,ieto de la
obli"aci$ de %latear la cuesti$ %re2udicial) y el T. esti,a que deb5a 0aber %lateado cofor,a a la doctria del
%ro%io T! la cuesti$ %re2udicial %re1ista e el 267 T7*+.
+sta ue1a 2uris%rudecia se cofir,a e la =T. 149O2006 que otor"a el a,%aro solicitado %or el Iobiero de
.aarias cotra ua =etecia de la =ala de lo .oteciosoLAd,iistrati1o del T=! de esa .o,uidad %or
1ulerar el derec0o a la tutela 2udicial efecti1a y a u %roceso co "arat5as e ra#$ de la ia%licaci$ de ua ley
1i"ete %or su su%uesta ico,%atibilidad co la seBta /irecti1a de Ar,oi#aci$ fiscal) si %latear la cuesti$
%re2udicial a T!.
!.3 5esponsabilidad patrimonial de los %stados miembros por la infraccin del 9erec6o europeo imputable a
sus respectias jurisdicciones nacionales
La res%osabilidad %atri,oial de los +stado ,ie,bros %or ifracci$ de /erec0o +uro%eo se 0a ido eBtediedo
al e2ecuti1o) le"islati1o y a los $r"aos costitucioales de los +stados. Go a los 2urisdiccioales %ues se eted5a
que 0ace referecia a la ide%edecia 2udicial) debilita,ieto de la cosa 2u#"ada y dificultad %ara crear 15as
2urisdiccioales acioales.
+stos obst@culos se 0a su%erado co la doctria setada %or la =etecia .o,isi$ c. 9talia y co la setecia T!
de 30 se%tie,bre de 2003 &setecia PQbler') co la que de2a abierta la %osibilidad de la 15a de res%osabilidad
%atri,oial de los +stados ,ie,bros %or la ifracci$ 2udicial del /erec0o +uro%eo.
+sta >lti,a setecia ta,%oco se refiere es%ec5fica,ete a la cuesti$ %re2udicial %ero icluye a los $r"aos
2urisdiccioales acioales co,o uo de los $r"aos susce%tibles de "eeral res%osabilidad de los +stado
,ie,bros) auque les recooce u ,ar"e de actuaci$ ,@s "eerosos) auque ,@s restricti1os que la
2uris%rudecia setada e la caso 7raco1ic0. La setecia PQbler coti>a co la 2uris%rudecia aterior
a%licado los requisitos cl@sicos establecidos e la actuaci$ ifractora de los $r"aos 2urisdiccioales) y requiere-
D que la or,a euro%ea ifri"ida %or el $r"ao 2urisdiccioal te"a %or ob2eto otor"ar derec0os a
%articulares.
D que la 1iolaci$ sea suficiete,ete caracteri#ada.
D Jue 0aya ua relaci$ de causalidad etre el icu,%li,ieto y el da:o sufrido.
D /ebe teer e cueta la es%ecificidad de la fuci$ 2urisdiccioal y las eBi"ecias le"5ti,as de la se"uridad
2ur5dica.

3.-L> 5)<PA!<>3ILID>D )BT5>CA!T5>CT1>L D) L> 1!IC!
+l Art. 340 del T7*+) recooce la res%osabilidad eBtracotractual de la *i$ %or los da:os causados %or sus
istitucioes o sus a"etes e el e2ercicio de sus fucioes) de cofor,idad co los %rici%ios "eerales co,ues
a los /erec0os de los +stados ,ie,bros) lo que la .arta de derec0os 7uda,etales de la *+ recooce co,o uo
de los derec0os de los ciudadaos euro%eos icluidos e el deo,iado D Derec#o a la buena administracin D
>rt. $1.3. (ara eBi"ir esa res%osabilidad) el Tratado %re13 ua acci$ %rocesal) u recurso) cuya co,%etecia el
art 268 del T7*+ atribuye al Tribual de !usticia de la *+) %ri1ado %or tato de los ,is,os a los $r"aos
2urisdiccioales de los +stados ,ie,bros.
1. !aturale7a del recurso "or res"onsabilidad e+tracontractual
+l recurso %ara eBi"ir la res%osabilidad eBtracotractual de la *i$ &ta,bi3 deo,iado e ocasioes R
recurso de ide,i#aci$ ;' es u cotecioso de e el que se solicita al Tribual o la aulaci$ de u acto sio
la costataci$ de ua coducta ile"al de las 9stitucioes o a"etes euro%eos que) al %roducir u %er2uicio e el
iteresado) d@ derec0o a 3ste %ara recla,ar ua ide,i#aci$ %or los da:os sufridos. (or tato) la fuci$ del
T!*+ cosiste) e .HG=TATA4 la situaci$ 2ur5dica del recurrete.
2. >utonom&a del recurso "or res"onsabilidad e+tracontractual res"ecto al recurso de anulacin
4+.*4=H /+ AG*LA.9HG H 4+.*4=H (H4 4+=(HG=AB9L9/A/ +ST4A.HGT4A.T*AL) so dos
recursos diferetes) aut$o,os) lo que o i,%ide que e ,uc0as ocasioes a,bos 1aya de la ,ao. As5 el recuro
de ide,i#aci$ costituye ua 15a de recurso aut$o,a subordiada a codicioes de e2ercicio cocebidas e
ra#$ de su ob2eto y se eca,ia) o a la su%resi$ de u acto deter,iado) sio a la re%araci$ del %er2uicio
94
causado %or ua 9stituci$ e el e2ercicio de sus fucioesT %or su %arte el recurso de aulaci$ tiee %or ob2eto
la aulaci$ de u acto.
+l recurso de res%osabilidad eBtracotractual o %recisa de la declaraci$ de ile"alidad %re1ia tras u %roceso de
aulaci$) sio que) e el ,arco del %ri,ero) los Tribuales +uro%eos) lle1a a cabo u 2uicio de la ile"alidad de
la actuaci$ de la *i$ que o es la ,is,a que lle1a a cabo e el seo del recurso de aulaci$) %ues i se basa
e los ,is,os ,oti1os) i la le"iti,aci$ %ara %resetar el recurso %or res%osabilidad es la ,is,a que %ara
iter%oer el recurso de aulaci$) ,@s restricti1a e este >lti,o caso cuado de %articulares se trata.
3. Pla7o
+L Art. 46 del +statuto del T!*+ establece que las accioes cotra la *i$ e ,ateria de res%osabilidad
eBtracotractual %rescribir@ a los cico a:os de %roducido el 0ec0o que las ,oti1$. La %rescri%ci$ de la acci$
se iterru,%e e dos casos- bie ,ediate de,ada %resetada ate el Tribual de !usticia diri"ida a eBi"ir la
res%osabilidad eBtracotractual de la *i$) %or lo que u recurso de aulaci$ ) bie %or la %resetaci$ de ua
solicitud de ide,i#aci$ ate la 9stituci$ cuya codea es la causate del da:o y que tiee %or >ica
cosecuecia diferir la eB%iraci$ del %la#o de cico a:os) y o acordar el %la#o de %rescri%ci$ de 5 a:os)
teiedo %resete o obstate) que e este >lti,o caso la iterru%ci$ s$lo surte efecto si la recla,aci$ es
se"uida de u recurso iter%uesto detro del %la#o deter,iado %or re,isi$ del Art. 263 T7*+ &recurso de
aulaci$ ' o el Art. 265 &recurso de o,isi$'.
+l as%ecto ,@s %roble,@tico que 0a teido que clarificar la 2uris%rudecia 0a sido el dies a quo de este %la#o.
$. DaEos causados "or las instituciones o "or los @agentesF de la 1nin:
+ el ,arco del recurso %or res%osabilidad eBtracotractual) el t3r,io 9stitucioes 0ay que etederlo e su
setido a,%lio) o li,it@dose al eleco que lle1a a cabo el Art. 13.1 del T*+) sio a cualquier $r"ao y
or"ais,o euro%eo cuya situaci$ %ueda icidir e la situaci$ 2ur5dica de los ciudadaos) co ide%edecia de
las %otestades 2ur5dicas o ,ateriales que te"a atribuidas %or el /erec0o +uro%eo. +l t3r,io Ra"etesR que
utili#a el Art. 340 del T7*+) e"loba todas las cate"or5as de %ersoal al ser1icio de la *+) esto es) fucioarios
euro%eos y los deo,iados R otros a"etes R &a"etes cotractuales) a"etes te,%orales) a"etes auBiliares y
cose2eros es%eciales'. + ,ateria de res%osabilidad de la *i$) la cla1e radica e que el acto del fucioario o
a"ete fuera reali#ado Re el e2ercicio de sus fucioesR) %ues e tal caso se desecadea la res%osabilidad de la
*i$) ya que su acto se i,%utar@ eBclusi1a,ete a 3sta >lti,a. Lo trascedetal) es %ues) el alcace de la
eB%resi$ Re el e2ercicio de sus fucioesR) que e la %r@ctica se etrecru#a co la locuci$ Rco car@cter oficialR
que el Art. 12 a' del (rotocolo sobre (ri1ile"ios e 9,uidades reco"e %ara coceder i,uidad de 2urisdicci$ a
los fucioarios co,uitarios %or sus actos.
;. 5e=uisitos "ara la e+istencia de res"onsabilidad e+tracontractual de la 1nin.
La eBistecia de res%osabilidad eBtracotractual de la *i$ se su2eta a la eBistecia de tres requisitos-
'.1 :legalidad del acto o conducta de la :nstitucin o de los agentes europeos
La ile"alidad de la actuaci$ de la 9stituci$ o del a"ete euro%eo o cosiste e la Rile"alidadR eBacta del
recurso de aulaci$) %ues a,bas 15as de recurso so aut$o,as) sio ua a%reciaci$ ,@s a,%lia de la
irre"ularidad de esa actuaci$ que e deter,iados casos s5 %uede ser coicidete) %ero e otras o. La actuaci$
de la 9stituci$ %uede cosistir tato e u acto o actuaci$ deter,iados co,o e u acto or,ati1o.
Trat@dose de res%osabilidad eBtracotractual de la *i$ %or actos or,ati1os) la ile"alidad de 3stos) %ara
%oder "eerar aquella) debe costituir ua 1iolaci$ suficiete,ete caracteri#ada de ua or,a 2ur5dica su%erior
que tiee %or ob2eto coferir derec0os a los %articulares. A este res%ecto el criterio decisi1o %ara la 2uris%rudecia
es la iobser1acia ,aifiesta y "ra1e) %or %arte de ua 9stituci$ euro%ea) de los l5,ites i,%uestos a su facultad
de a%reciaci$.
.uado la istituci$ de que se trata s$lo dis%oe de u ,ar"e de a%reciaci$ cosiderable,ete reducido o
icluso ieBistete) la ,era ifracci$ del /erec0o .o,uitario %uede bastar %ara de,ostrar la eBistecia de ua
1iolaci$ suficiete,ete caracteri#ada. + ca,bio) cuado la 9stituci$ "o#a de ua a,%lia discrecioalidad
etoces la le"alidad debe 1eir cualificada.
(or tato el icu,%li,ieto de ua obli"aci$ le"al que) %or la,etable que resulte) %uede eB%licarse e 1irtud
de las car"as ob2eti1as que recae sobre la istituci$ y sus a"etes a causa de las dis%osicioes que re"ula el
cotrol de las cocetracioes o %uede cosiderarse costituti1o de ua 1iolaci$ suficiete,ete caracteri#ada
del derec0o .o,uitario) a efectos de la "eeraci$ de la res%osabilidad eBtracotractual de la .o,uidad. +
ca,bio) eBiste el derec0o a la re%araci$ de los %er2uicios que resulta del co,%orta,ieto de la istituci$
cuado 3ste se traduce e u acto ,aifiesta,ete cotrario a la or,a 2ur5dica y "ra1e,ete %er2udicial %ara los
itereses de terceros a2eos a la istituci$ y o %uede 2ustificarse i eB%licarse e 1irtud de las car"as %articulares
que recae ob2eti1a,ete sobre el ser1icio e u fucioa,ieto or,al.
'.2 9a8o indemnizable
+l da:o o %er2uicio cuya re%araci$ se solicita debe ser 4+AL U .9+4TH) cuesti$ que icu,be de,ostrar a la
%arte que ale"a la res%osabilidad de la *i$) a%ortado la %rueba cocluyete res%ecto a la eBistecia o el
alcace del %er2uicio que i1oca.
95
'.3 ;nculo de causalidad
(or >lti,o) etre la coducta de la 9stituci$ o del a"ete de la *i$ y el da:o sufrido %or el recurrete) debe
eBistir u 15culo de causalidad. (ara la 2uris%rudecia) e el coteBto de u recurso de ide,i#aci$) se ad,ite
la eBistecia de ua relaci$ de causalidad cuado eBiste ua relaci$ suficiete,ete directa de causa a efecto
etre el co,%orta,ieto i,%utado a la istituci$ y el %er2uicio ale"ado) eBo que icu,be %robar al de,adate.
+l eBo de causalidad %uede ro,%erse %or u co,%orta,ieto e"li"ete de la %ersoa %er2udicada si se
co,%rueba que ese co,%orta,ieto costituye la causa deter,iate del %er2uicio.
$.-L> C1)<TIC! P5)'1DICI>L D) I!T)5P5)T>CIC! G D) :>LID)H..>5T.
2/? T01)-.
Todo ordea,ieto se susteta e la uidad) co,o "arat5a de los 1alores su%eriores- la i"ualdad e y e la
a%licaci$ de la ley. (resu%oe la eBistecia de uas ,is,as or,as) la iter%retaci$ uifor,e de todos los
o%eradores 2ur5dicos y su a%licaci$ uifor,e a los su2etos 1iculados al @,bito territorial de 1alide#.
+ el @,bito itero) suele eBistir u $r"ao de casaci$) que or,al,ete se ecuetra e la c>s%ide de la
or"ai#aci$ a i1el acioal o territorial iferior) que cul,ia el siste,a de recursos.
+l siste,a euro%eo eBiste u $r"ao 2urisdiccioal su%raacioal) el T'1)) que est@ cofi"urado co,o it3r%rete
>lti,o y su%re,o &o >ico' del ordea,ieto 2ur5dico euro%eo) "arati#ado as5 la uifor,idad e su a%licaci$
e iter%retaci$ %or los o%eradores 2ur5dicos de los estados ,ie,bros. (ara "arati#ar la uidad se utili#a la
cuestin "re2udicial. +ste ,ecais,o se re"ula e el Art. 267 T7*+-
;El tribunal de Justicia de la Unin Europea ser competente para pronunciarse con carcter prejudicial*
a0 sobre la interpretacin de los Tratados:
b0 sobre la validez e interpretacin de los actos adoptados por las instituciones rganos u organismos de la
Unin:
+Biste dos modalidades de cuesti$ %re2udicial-
.uesti$ %re2udicial de iter%retaci$- su ob2eto es la iter%retaci$ del /erec0o +uro%eo ori"iario o deri1ado)
cosiste e iter%retar uo o 1arios %rece%tos de los Tratados costituti1os de las .o,uidades o la de u acto de
/erec0o deri1ado.
.uesti$ %re2udicial de 1alide#- .osiste e el e2uicia,ieto de la 1alide# de u acto de derec0o deri1ado) uca
del /erec0o ori"iario. + /erec0o +uro%eo el derec0o ori"iario es cao o %ar@,etro %ero uca ob2eto de u
2uicio de 1alide#.
!aturale7a de cada ,odalidad es di1ersa-
D ..(. de 1alide#- es u ,ecais,o de coo%eraci$ etre T!*+ y 2urisdiccioes acioales %ara "arati#ar la
uidad del ordea,ieto euro%eo) y u %rocedi,ieto que %er,ite al T!*+ e2ercer su fuci$ de "arate del
res%eto al /erec0o +uro%eo %or las %ro%ias istitucioes euro%eas.
D ..(. de iter%retaci$- es sola,ete u ,ecais,o de coo%eraci$ etre T!*+ y 2urisdiccioes acioales
%ara "arati#ar la uidad del ordea,ieto.
+ cuato a los $r"aos facultados u obli"ados a %latear la cuesti$ o 0ay diferecias e la re"ulaci$ de las
distitas ,odalidades- los $r"aos 2urisdiccioales de uo de los estados ,ie,bros. =i sus decisioes o so
susce%tibles de recurso 2udicial ulterior e su /erec0o itero tiee obli"aci$ de %latearla.
1. <ocin de =rgano jurisdiccional de un %stado miembro>.
+ el Art. 267 T7*+ o se defie este ;$r"ao< y debe,os %latearos si debe,os estar a ua oci$
eBclusi1a,ete euro%ea. La doctria 0a ,ateido que se debe estar a u $r"ao 2urisdiccioal co,o oci$ de
/erec0o +uro%eo.
=i e,bar"o) si se debe teer e cueta el /erec0o itero e relaci$ a la co,%osici$) status y fucioes del
$r"ao %ara deter,iar si cu,%le o o los requisitos.
5e=uisitos- &eu,erados %or el T!*+ e =etecia Vaasse IQbbels de 1966'
D Wr"ao creado %or la ley.
D .ar@cter %er,aete.
D Hstete ua co,%etecia obli"atoria.
D Jue actu3 co su2eci$ u %rocedi,ieto cotradictorio.
D .o la fuci$ de a%licar or,as 2ur5dicas.
/udas que %latea los requisitos-
=i %ara calificar a u $r"ao co,o 2urisdiccioal e el setido del Art. 267 T7*+ solo es ecesaria la
cocurrecia de estos requisitos si,ult@ea,ete. H si seria ta,bi3 ecesarios las otas de ide%edecia e el
e2ercicio de sus fucioes) y la ia,o1ilidad de sus titulares o ,ie,bros.
+ +s%a:a %arece %re1alecer el criterio ,@s a,%lio) %ues el T*!+ 0a ad,itido cuestioes %lateadas %or $r"aos
de aturale#a ad,iistrati1a &o 2urisdiccioales cofor,e al /erec0o es%a:ol' co,o el Tribual de defesa de la
co,%etecia y el Tribual +co$,icoLAd,iistrati1o .etral.
1.2. <ocin de =rgano jurisdiccional cu7as decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de
96
9erec6o interno>.
=e"> Art. 267 T7*+ cuado se %latee ua cuesti$ %re2udicial e u asuto %ediete ate u $r"ao
2urisdiccioal acioal) cuyas decisioes o sea susce%tibles de ulterior recurso 2udicial de /erec0o itero)
dic0o $r"ao estar@ obli"ado a so,eter la cuesti$ al Tribual de !usticia.
=e ifiere que si se trata de $r"aos cuyas decisioes %uede ser susce%tibles de ulterior recurso 2udicial o est@
obli"ados a %latearlas) es %ara ellos ua facultad %ero o ua obli"aci$.
/e esta %arte del art5culo se %uede reali#ar dos iter%retacioes-
Teor5a abstracta u or"@ica- es la ,@s estricta. Li,ita el c5rculo de los $r"aos 2urisdiccioales obli"ados a
%latear la cuesti$ %re2udicial a aquellos que cul,ia la or"ai#aci$ 2udicial) los que se sit>a e la c>s%ide
2er@rquica de cada uo de los +stados ,ie,bros.
Teor5a del liti"io cocreto- es la ,@s a,%lia. +Btiede la obli"aci$ de %latear la cuesti$ %re2udicial a aquellos
$r"aos 2urisdiccioales cotra cuya decisi$ e el liti"io cocreto o queda ulterior recurso 2udicial de /erec0o
itero) ide%ediete,ete de si se sit>a o o e la c>s%ide 2er@rquica.
La 2uris%rudecia del T!*+ o est@ ,uy clara. =i iter%reta,os correcta,ete el art5culo) %ode,os obteer
ciertos ,atices e cueta a la cuesti$ %re2udicial de 1alide# .La obli"aci$ de su %latea,ieto o de%ede de si
los actos del $r"ao so recurribles o o) sio e si %retede fudar e u 2uicio e"ati1o o %ositi1o sobre la
1alide# del acto euro%eo a%licable-
Juicio positivo- lo %uede reali#ar %or su %ro%ia autoridad cualquier $r"ao 2urisdiccioal acioal) si ecesidad
de re,itirlo al T!*+.
Juicio negativo- queda reser1ado sie,%re al T!*+) ide%ediete,ete de si las decisioes del $r"ao
2urisdiccioal so recurribles o o e el /erec0o (rocesal itero.
Conclusin- cualquier $r"ao acioal que al resol1er u asuto %reteda ia%licar ua or,a de derec0o
+uro%eo al cosiderarla i1alida est@ obli"ado a %latear %re1ia,ete la cuesti$ %re2udicial) ide%ediete,ete
de si es recurrible o o ate otro $r"ao e el derec0o itero) e icluso si el T!*+ ya 0ubiese declarado i1alidas
dis%osicioes equi1aletes de otra or,a +* co,%arable. &(recisado %or T!*+ e =etecia asuto Iasto =c0ul
2005'.
/es%u3s de eBa,iar caracter5sticas co,ues) 1e,os los ti%os-
Cuestin "re2udicial de inter"retacin
=u ob2eto es la iter%retaci$ del /erec0o +uro%eo ori"iario o deri1ado) cosiste e iter%retar uo o 1arios
%rece%tos de los Tratados costituti1os de las .o,uidades o la de u acto de /erec0o deri1ado. +s sola,ete u
,ecais,o de coo%eraci$ etre T!*+ y 2urisdiccioes acioales %ara "arati#ar la uidad del ordea,ieto.
1. 5equisitos de remisin prejudicial
4equisitos de art.267-
D ;ormales- a%eas se establece. +l T!*+ o eBi"e i"ua for,a es%ecial) e cuato al ,o,eto s$lo
reco,ieda que se realice ua 1e# %robados los 0ec0os y defiido el /erec0o itero a%licable. + +s%a:a) %or la
"eeral la for,a ser@ de Auto al ser ua ;cuesti$ icidetal< Art. 245.1 LH(!.
D <aterial*
D /uda ra#oable- el $r"ao debe teer ua duda ra#oable sobre la iter%retaci$ del /erec0o a%licable)
ori"iario o deri1ado) se"> Art. 267 a'Lb'. +ste requisito o %latea "ra %roble,a) e %arte debido a su dif5cil
ob2eti1i#aci$. +l T!*+ o cuestioar@ la eBistecia de este requisito) ,@Bi,e cuado es facultati1o.
D Gecesaria- la aclaraci$ %or el T!*+ debe ser ecesaria %ara que %ueda resol1er la cotro1ersia de la que
est@ coociedo) e "eeral cuado el setido del fallo 1ari3 se"> se o%te %or ua u otra iter%retaci$. +ste
requisito es de 1erificaci$ ,@s estricta que el aterior. Go se dar@ cuado la cuesti$ %lateada o "uarde
relaci$ co el liti"io %rici%al. +ste ;2uicio de coeBi$< se ase,e2a e uestro /erec0o itero al ;2uicio de
rele1acia< que reali#a el T. e la cuesti$ de icostitucioalidad.

2.2 2a obligatoriedad de la remisin prejudicial 7 sus modulaciones. 2a doctrina del =acto claro>
Wr"aos obli"ados a %latear la cuesti$ %re2udicial de iter%retaci$- $r"aos 2urisdiccioales cuyas decisioes
o sea susce%tibles de ulterior recurso 2udicial de /erec0o itero &Art. 267 T7*+'. =ie,%re que-
D +l $r"ao te"a ua duda ra#oable) y que de la aclaraci$ del T!*+ de%eda el setido del fallo.
D (ara deter,iar si ob2eti1a,ete eBiste duda ra#oable iter%retati1a ra#oable se usa la ;doctrina del acto
claroF:
H49I+G- 7or,a de tratar la ico,%etecia reci%roca etre 2urisdicci$ ordiaria y ad,iistrati1a %ara coocer
de for,a icidetal de cuestioes de su co,%etecia e 7racia. T!*+ sieta la doctria e =etecia 6 de
octubre de 1982.
/+79G9.9HG- Go es %osible que eBista ua duda iter%retati1a ra#oable cuado el setido de la or,a euro%ea
a%licable al liti"io o ofrece dudas. =e ecesita que el $r"ao 2urisdiccioal acioal este co1ecido de que la
,is,a e1idecia se i,%odr@ i"ual,ete a los $r"aos 2urisdiccioales de los +stados ,ie,bros y al Tribual de
!usticia) solo si estas codicioes de cu,%le) el $r"ao 2urisdiccioal acioal %odr@ absteerse de so,eter la
97
cuesti$ al Tribual y resol1erla ba2o su %ro%ia res%osabilidad.
.o estos requisitos %retede e1itar que los $r"aos utilice la doctria del acto claro co,o ua for,a de eludir
la obli"aci$ de %latear la cuesti$ %re2udicial. Auque la efecti1idad de estos %arece dudosa) %ues la
;co1icci$< de los $r"aos es ua circustacia sub2eti1a) y dif5cil,ete cotrolables. =e 0a 1uelto a desarrollar
esta doctria e la =ala %ri,era del T!) =etecia 15 de se%tie,bre de 2005.
2.3 2os efectos de la interpretacin del 9erec6o europeo por el )?+%. :ncidencia sobre la obligacin de los
rganos jurisdiccionales de los %stados miembros de plantear la cuestin prejudicial. 2a doctrina del =acto
aclarado>
La iter%retaci$ 0ec0a %or el T!*+ 1icula al $r"ao 2urisdiccioal que %lateo la cuesti$) %or lo que 3ste debe
decidir el liti"io %rici%al e base a la iter%retaci$ reali#ada %or el T!*+.
Go estaba claro si ta,bi3) la iter%retaci$ 1iculaba a los de,@s $r"aos 2urisdiccioales de los +stados
,ie,bros %ara casos futuros. .o la =etecia 8 de abril de 1976 el T!*+ %arte de que sus %roucia,ietos
iter%retati1os 1icula co car@cter "eeral a la totalidad de $r"aos 2urisdiccioales de los +stados ,ie,bros)
icluidos aquellos que o %latearo la cuesti$.
(or ello i"> $r"ao 2urisdiccioal acioal %uede iter%retar %or su %ro%ia autoridad de for,a cotraria o
distita a la efectuada %re1ia,ete %or el T!*+) ya sea u %roucia,ieto e u %rocedi,ieto %re2udicial o e
cualquier otro) ya que es el it3r%rete su%re,o del ordea,ieto euro%eo.
Los $r"aos acioales que 1aya a%licar ua or,a euro%ea ya iter%retada) solo %uede actuar de dos for,as-
D Acatar el %roucia,ieto del T!*+.
D (uede y debe %latear ua cuesti$ %re2udicial %ara que T!*+ aclare o %recise su iter%retaci$) 1ul1a sobre
ella co ue1os ar"u,etos o la recosidere.
/H.T49GA /+L ;A.TH A.LA4A/H<- es u efecto de la eficacia 1iculate de las iter%retacioes del T!*+.
Los $r"aos 2urisdiccioales cuyas decisioes o sea susce%tibles de ulterior recurso 2udicial itero o est@
obli"ados a %latear la cuesti$ %re2udicial si 3sta tu1iera %or ob2eto ua duda iter%retati1a ya aclarada
aterior,ete %or T!*+. =HLH +S9X+ A H4IAGH= .*UA= /+.9=9HG+= GH =+AG =*=.+(T9BL+= /+
4+.*4=H (H=T+49H4.
9,%ortates so las setecias T!*+ =etecia 27 ,ar#o de 1963 y La setecia .9L79T a,%l5a el @,bito de esta
doctria a%licado los efectos de la iter%retaci$ del T!*+ a cualquier %roucia,ieto iter%retati1o) ya sea o
o e u %rocedi,ieto %re2udicial) si se refiere a cuesti$ ,aterial,ete id3tica o solo si,ilar.
3. La cuestin "re2udicial de valide7. 5emisin
.osiste e el e2uicia,ieto de la 1alide# de u acto de derec0o deri1ado) uca del /erec0o ori"iario. +
/erec0o +uro%eo el derec0o ori"iario es cao o %ar@,etro %ero uca ob2eto de u 2uicio de 1alide#. +s u
,ecais,o de coo%eraci$ etre T!*+ y 2urisdiccioes acioales %ara "arati#ar la uidad del ordea,ieto
euro%eo) y u %rocedi,ieto que %er,ite al T!*+ e2ercer su fuci$ de "arate del res%eto al /erec0o +uro%eo
%or las %ro%ias istitucioes euro%eas.
+sta ,odalidad de la cuesti$ o de%ede tato de si las decisioes so recurribles o o e el /erec0o itero) si
o que se basa e si el $r"ao 1a a fudar su decisi$ e u 2uicio %ositi1o o e"ati1o sobre el /erec0o euro%eo
a%licable al liti"io cocreto.

$ositivo- %uede reali#arlo %or su %ro%ia autoridad cualquier $r"ao 2urisdiccioal acioal) si ecesidad de
re,isi$ al T!*+.
=egativo- est@ sie,%re reser1ado al T!*+) ide%ediete,ete de si las decisioes del $r"ao so o o
recurribles e /erec0o itero. .ualquier $r"ao acioal que %reteda ia%licar ua or,a
euro%ea est@ obli"ado a %latear la cuesti$ ate el T!*+.
+ste ,ecais,o se basa e el ;,oo%olio de rec0a#o< que tiee el T!*+ sobre los actos euro%eos de /erec0o
deri1ado.
+l art5culo 267 solo de2a al $r"ao 2urisdiccioal acioal cuyas decisi$ sea susce%tibles de ulterior recurso &e
..(. de 1alide#' dos o%cioes-
a. a%oyarse e u 2uicio %ositi1o sobre la 1alide# de la or,a a%licable.
b. (latea la cuesti$.
A%licaci$ de la doctria del ;acto aclarado<- decae la obli"aci$ del %latea,ieto de la cuesti$ si eBiste u
%roucia,ieto %re1io del T! declarado la i1alide# del ,is,o acto de que se trate. +l $r"ao acioal debe
ia%licarlo) sal1o que le suscite dudas. =i le %lata dudas debe %latearlo.
$. 5emedios 2urisdiccionales ,rente al incum"limiento "or un rgano 2urisdiccional nacional de la
obligacin de "lantear la cuestin "re2udicial
=u%uestos de icu,%li,ieto-

D Wr"ao 2urisdiccioal acioal cuya decisi$ o es susce%tible de %osterior recurso itero que
iter%reta %or s5 ,is,o el /erec0o +uro%eo a%licable al liti"io si que cocurra las doctrias del acto
98
claro o aclarado.
D Jue su decisi$ sea susce%tible de recurso itero) %ero iter%reta de for,a cotraria a la ya efectuada
%or el T*!+.
D +l $r"ao 2urisdiccioal acioal ia%lica %or su autoridad ua or,a de /erec0o euro%ea. 7uda su
decisi$ e u 2uicio e"ati1o sobre la 1alide# de la or,a.

4e,edios ate icu,%li,ieto-

GH eBiste la %osibilidad de la %arte %er2udicada %or el icu,%li,ieto de la obli"aci$ de %latear la
cuesti$ %re2udicial de iter%oer u recurso 2er@rquico directo ate el T!*+ cotra la decisi$ del $r"ao
2urisdiccioal acioal icu,%lidor. =e debe a que el T!*+ o cul,ia 2er@rquica,ete ua or"ai#aci$ 2udicial
>ica o co,>.
2a cuestin prejudicial de alidez /Art. 2&4.b )*+%$

3.1 ?uicios positios 7 negatios sobre la alidez de actos europeos. 2a distribucin de competencias entre el
)?+% 7 las jurisdicciones nacionales en cuanto a la apreciacin de la /in$alidez de los actos europeos
/doctrina *oto(*rost$
La cuesti$ %re2udicial de 1alide# ade,@s de ser u ,ecais,o de coo%eraci$ 2udicial etre el T!*+ y las
2urisdiccioes acioales diri"ido a "arati#ar la uidad del ordea,ieto 2ur5dico euro%eo) es ta,bi3 u
"rocedimiento de control de la legalidad del Derec#o derivado que %er,ite al T!*+ e2ercer Kal ,is,o tie,%oL
su otra fuci$) de "arate del res%eto del /erec0o +uro%eo %or las %ro%ias istitucioes euro%eas.
+l car@cter obli"atorio del %latea,ieto de la cuesti$ de 1alide# o de%ede tato) de si las decisioes del
$r"ao 2urisdiccioal acioal que la for,ula so o o recurribles) cuato de si este $r"ao %retede fudar su
decisi$ e u juicio positivo o negativo sobre la 1alide# del acto euro%eo a%licable al liti"io de que est@
coociedo. +l 2uicio %ositi1o lo %uede lle1ar a cabo %or su %ro%ia autoridad cualquier $r"ao 2urisdiccioal
acioal) si ecesidad de ua re,isi$ %re2udicial al T!*+. (or el cotrario) el 2uicio negativo de valide7 est8
reservado siem"re al T'1)) ide%ediete,ete de que las decisioes del $r"ao 2urisdiccioal acioal sea o
o recurribles) de acuerdo co su /erec0o %rocesal itero) ate u $r"ao 2urisdiccioal su%erior.

.ualquier $r"ao 2urisdiccioal acioal que) al resol1er el asuto ate 3l %ediete) %reteda ia%licar ua or,a
de /erec0o +uro%eo %or cosiderarla i1@lida) est@ obli"ado a %latear la cuesti$ %re2udicial)
ide%ediete,ete de si su decisi$ es o o susce%tible de u %osterior recurso 2udicial de /erec0o itero. +s
decir) se eBcluye ter,iate,ete la o%ci$ de que el 2ue# acioal for,ule %or su %ro%ia autoridad u 2uicio
e"ati1o sobre la 1alide# de u acto euro%eo.
&+ la setecia 7otoL7rost se dice que el T!*+ tiee la co,%etecia eBclusi1a %ara declarar la i1alide# de u
acto euro%eo bas@dose e dos cosideracioes- e la ecesidad de "arati#ar ua a%licaci$ uifor,e del
ordea,ieto 2ur5dico euro%eo) y e la ecesaria co0erecia del siste,a de %rotecci$ 2urisdiccioal establecido
%or el Tratado.
+sta doctria &que %ro05be al 2ue# acioal ia%licar %or su %ro%ia autoridad u acto euro%eo' ad,ite) si
e,bar"o) ua +S.+(.9WG- la facultad que se le recooce de ado%tar ,edidas cautelares Ksus%esi1as o
%ositi1asL e relaci$ co actos de las autoridades acioales dictados e a%licaci$ de u acto euro%eo cuya
1alide# se cuestioa. (ero el T!*+ codicioa esta facultad &cuyo e2ercicio su%oe la ia%licaci$ K%ro1isioalL
de u acto euro%eo %or u 2ue# acioal' a que el 2ue# acioal %latee la cuesti$ %re2udicial de 1alide# e el
,arco del %roceso %rici%al. (or tato) el 2ue# acioal s$lo %uede sus%eder la a%licaci$ de u acto euro%eo &o
ado%tar ,edidas cautelares %ositi1as cotra el ,is,o' en tanto se resuel1e la cuesti$ %re2udicial sobre su 1alide#.
=i dic0a cuesti$ %re2udicial o se %latea el 2ue# acioal carece de co,%etecia %ara ado%tar ,edidas
cautelares.
3.2 %fectos de las sentencias
Al i"ual que las setecias %re2udiciales iter%retati1as) las setecias %re2udiciales de 1alide# "o#a de eficacia
1iculate de car@cter "eeral) es decir) o obli"a >ica,ete al $r"ao que %late$ la cuesti$.
D =i el T!*+ desestima la cuesti$ de 1alide# %lateada) se refuer#a co la eficacia 1iculate "eeral de este
%roucia,ieto la %ro0ibici$ de que los $r"aos 2urisdiccioales acioales ia%lique %or su %ro%ia autoridad
el acto euro%eo ob2eto de la cuesti$ de 1alide# desesti,ada.
D =i el T!*+ e su setecia estima ua cuesti$ %re2udicial de 1alide#) dic0a setecia o aula el acto
ob2eto de la cuesti$ co eficacia er"a o,es) sio que se li,ita a declarar el acto i1@lido.
99
; - )L 5)C15<A D) C><>CIC!
La %roliferaci$ de $r"aos 2urisdiccioales e el seo de la 9stituci$ ;Tribual de !usticia de la *i$
+uro%ea<) 0a obli"ado a articular sus relacioes fucioales a tra13s del recurso de casaci$. As5 la creaci$ e
1988 del Tribual de (ri,era 9stacia &actual tribual Ieeral') ecar"ado de de coocer de ua serie de
,aterias) se 0acia %re1iedo ;u recurso ate el Tribual de !usticia a las cuestioes de derec0o y e las
codicioes establecidas %or el estatuto<.
La creaci$ de salas 2urisdiccioales &actuales tribuales es%eciali#ados' %re1e5a asi,is,o) u recurso ate el
Tribual Ieeral &actual tribual "eeral') que ta,bi3 se 0a dise:ado co,o u recurso de casaci$.
(or tato el recurso de casaci$ se %uede iter%oer-
D Ate el Tribual de !usticia cotra resolucioes del Tribual Ieeral
D Ate el tribual "eeral cotra resolucioes de los tribuales es%eciali#ados
1. Ab2eto legitimacin
+l recurso de casaci$ "uede inter"onerse e los si"uietes casos-
.otra las resolucioes del Tribual Ieeral que %o"a fi al %roceso o que resuel1a %arcial,ete la cuesti$
de fodo o que %o"a fi a u icidete %rocesal sobre ua eBce%ci$ de ico,%etecia o de iad,isibilidad
detro de los 2 ,eses a la otificaci$.
)st8n legitimados "ara "oner el recurso de casaci$-
1? quiees %artici%aro e el %roceso ate el tribual "eeral) bie co,o %artes %rici%ales cuyas
%retesioes 0aya sido desesti,adas total o %arcial,ete o bie co,o coadyu1ates) e este ulti,o su%uesto 0ay
que disti"uir- %or u lado los estados ,ie,bros y las 9stitucioes) y %or otro las %ersoas f5sicas o 2ur5dicas.
D 2Y lu"ar) si o %artici%aro e el %roceso ate el tribual "eeral) s$lo estar@ le"iti,ados los estados
,ie,bros y las istitucioes) eBce%to e los liti"ios etre la *i$ y sus a"etes. Los %oderes de los estados y de
las istitucioes so diferetes de las %ersoas %ri1adas- Los estados ,ie,bros y las istitucioes %uede
iter%oer recurso de casaci$ o solo si) 0abiedo iter1eido e el %roceso %rici%al co,o coadyu1ates) la
setecia o les afecta directa,ete) sio ta,bi3 cuado o 0ubiere sido %artes e aquel.
Ta,bi3 so i,%u"ables e casaci$ las decisioes del tribual "eeral desesti,atorias de solicitudes de
iter1eci$ y que %odr@ ser recurridas detro de las dos se,aas si"uietes a %artir de la otificaci$) y estar@
solo le"iti,ada la %ersoa cuya solicitud fue desesti,ada.
7ial,ete las resolucioes del tribual "eeral ado%tadas e 1irtud de los art5culos 278) 279 o del %@rrafo cuarto
del Art. 299 T7*+ &%rocedi,ietos su,arios sobre ,edidas %ro1isioales) sus%esi$ de e2ecuci$ de u acto y
sus%esi$ de la e2ecuci$ for#osa'. (la#o 2 ,eses a %artir de la otificaci$. Los estados ,ie,bros y las
istitucioes que o fuero %arte e el %roceso ate el tribual o %uede iter%oe aqu5 recurso de casaci$.
2. 9otivos
+l recurso de casaci$ se li,itara a las cuestioes de derec0o.
+l recurso deber@ fudarse e al"uo de los si"uietes ,oti1os-
a. 9co,%etecia del tribual "eeral. =iedo la co,%etecia u %resu%uesto del %roceso) su ausecia e el
@,bito de la casaci$ abarca tato la falta de 2urisdicci$ co,o falta de co,%etecia. +sta a su 1e# %uede 1eir
dada bie %orque la ,ateria ob2eto de recurso si"ue siedo co,%etecia del tribual de 2usticia al o 0ab3rsela
trasferido i e tratado i el estatuto del T!*+) bie %orque la co,%etecia corres%ode a los tribuales
acioales e cuato a 2ueces euro%eos.
b. 9rre"ularidades del %rocedi,ieto ate el tribual "eeral que lesioe itereses del recurrete) lo que
eBcluye recursos relati1os a cuestioes de %rocedi,ieto si icidecia e la setecia del tribual "eeral) o
cuado tales irre"ularidades de %rocedi,ieto lesioa itereses de %ersoa distita a la del recurrete.
c. Violaci$ del /erec0o de la ui$ euro%ea %or el tribual "eeral) atediedo %or tal la ia%licaci$ o la
iter%retaci$ o a%licaci$ err$ea del derec0o euro%eo tato el derec0o ori"iario co,o el derec0o deri1ado.
La fuda,etaci$ debe ser lo suficiete,ete clara y %recisa co,o %ara %er,itir al tribual de 2usticia e2ercer su
cotrol 2urisdiccioal y a las otras %artes e el %roceso %re%arar su defesa. + la ,edida e que u recurso de
casaci$ debe idicar de ,atera %recisa los ele,etos i,%u"ados de la resoluci$ del tribual "eeral) as5 co,o
los fuda,etos 2ur5dicos que a%oya de ,aera es%ecifica esta %retesi$) o cu,%le este requisito aquel recurso
de casaci$ que se li,ite a re%etir o a re%roducir literal,ete los ,oti1os y las ale"acioes ya for,uladas ate el
tribual "eeral. + cosecuecia) co,o solo %uede ser usados aquellos ,oti1os y ar"u,etacioes usados e el
%roceso "eeral y co,o o %uede li,itarse el recurso de a re%roducir tales ,oti1os y ar"u,etacioes) esto
deber@ ser refor,ulados co,o ob2ecioes a aquellas %artes rele1ates de la resoluci$ i,%u"ada.
3. Procedimiento
+l %rocedi,ieto ordiario es el que se si"ue %ara resol1er los recursos de casaci$ iter%uestos cotra las
resolucioes del tribual "eeral que %o"a fi al %roceso) icluidos los autos del desisti,ieto y
sobresei,ieto) o que resuel1a %arcial,ete la cuesti$ de fodo o que %o"a fi a u icidete %rocesal sobre
ua eBce%ci$ de ico,%etecia o de iad,isibilidad.
100
=us %retesioes ser@ bie la aulaci$) total o %arcial) de la resoluci$ del tribual "eeral) bie que se esti,e)
total o %arcial,ete) las %retesioes aducidas e %ri,era istacia) co eBclusi$ de toda ue1a %retesi$)
es%ecific@dose que el recurso de casaci$ o %odr@ ,odificar el ob2eto del liti"io %lateado ate el tribual
"eeral.
+l recurso de casaci$ o tiee efectos sus%esi1os. Go obstate cuado la setecia del tribual "eeral 0ubiese
aulado u re"la,eto dic0a aulaci$ o surtir@ efectos 0asta que la setecia sea fir,e) %ara lo cual se %recisa)
o el trascurso de 2 ,eses si que se 0aya iter%uesto el recurso) o si se %reseto el recurso de casaci$) la
setecia de aulaci$ o surtir@ efectos e tato e cuado el recurso o sea desesti,ado. /e todos ,odos) a los
recurretes sie,%re les queda la 15a a utili#ar el %rocedi,ieto %ara solicitar la sus%esi$ de efectos o la
ado%ci$ de ,edidas %ro1isioales.
+ cuato a la setecia) el recurso de casaci$ %uede fiali#ar co al"ua de las si"uietes %osibilidades-
+l recurso %uede ser iad,itido
A. +l recurso %uede ser desesti,ado) e cuyo caso cualquier li,itaci$ a los efectos de la decisi$
i,%u"ada cesa auto,@tica,ete y la decisi$ i,%u"ada >ica,ete %uede ser re1isada si"uiedo las 15as
eBtraordiarias de recurso a%licables a las setecias.
B. +l recurso %uede ser esti,ado y la resoluci$ recurrida aulada si ,@s) co lo que la cotro1ersia queda
defiiti1a,ete #a2ada) tal es el caso) %or e2e,%lo ) de que la setecia del tribual "eeral aulara ua or,a o
u acto
.. +l recurso %uede ser esti,ado) la resoluci$ recurrida aulada y a cotiuaci$ el tribual de 2usticia
%roceder a resol1er el liti"io cuado su estado as5 lo %er,ita y el tribual de 2usticia lo esti,e o%ortuo) co lo que
la dis%uta queda #a2ada ta,bi3 e sede del tribual de 2usticia.
/. +l recurso %uede ser esti,ado) aulada la resoluci$ recurrida %ero el asuto e discusi$ %uede ser
re,itido %or el tribual de 2usticia al tribual "eeral %ara que lo resuel1a a la lu# de la setecia del tribual de
2usticia) e cuyo caso el %roceso o ter,ia 0asta que el tribual "eeral resuel1e sobre el fodo del asutoT tal
resoluci$ fial est@ su2eta a ua ue1a casaci$ y %or su%uesto a las 15as eBtraordiarias de recurso cotra toda
setecia.
/ - DICTI9)!)< <A35) L> CA9P>TI3ILID>D D) 1! >C1)5DA
I!T)5!>CIA!>L CA! LA< T5>T>DA<
.ofor,e al Art. 218.11 T7*+. ;* estado ,ie,bro) el (arla,eto +uro%eo) el .ose2o o la .o,isi$ %odr@
solicitar el dicta,e del tribual de !usticia sobre la co,%atibilidad co los tratados de cualquier acuerdo %re1isto.
+ caso de dicta,e e"ati1o del Tribual de !usticia) el acuerdo %re1isto o %odr@ etrar e 1i"or) sal1o e caso
de ,odificaci$ de 3ste o de re1isi$ de los Tratados<
La le"iti,aci$ %ara %latear la cosulta corres%ode) %ues) al (arla,eto +uro%eo) al .ose2o) a la .o,isi$ y a
los +stados ,ie,bros. +l ob2eto del cotrol es la co,%atibilidad de cualquier acuerdo co las dis%osicioes de los
tratados lo que e"loba todo el /erec0o ori"iario e lo que se refiere o solo a las or,as ,ateriales sio
ta,bi3 a las or,as sobre ;la co,%etecia de la *i$ o de ua de sus istitucioes %ara celebrarlo<.
+l Tribual de !usticia debe ad,itirse cualquier cuesti$ que %ueda so,eterse a la a%reciaci$ 2udicial) sie,%re
que dic0a cuesti$ %ueda suscitar dudas sobre la 1alide# ,aterial o for,al del acuerdo e relaci$ co el tratado.
+ %articular) se %uede solicitar el dicta,e del Tribual sobre las cuestioes relati1as al re%arto de co,%etecias
etre la *i$ y los +stados ,ie,bros %ara cocluir u deter,iado acuerdo co los +stados terceros. /e a05 que
la elecci$ de la base 2ur5dica adecuada re1iste ua i,%ortacia de aturale#a costitucioal.
/ado que la ui$ s$lo dis%oe de co,%etecias de atribuci$) debe e"ar#ar el acuerdo que %retede celebrar e
ua dis%osici$ del tratado que la 0abilite %ara a%robar tal acto. +l recurso a ua base 2ur5dica err$ea %uede) %or
tato) i1alidar el %ro%io acto de coclusi$ y) %or cosi"uiete) 1icia el coseti,ieto de la ui$ e quedar
1iculada %or el acuerdo suscrito.
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