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LA I NNOVACI N EN LA ADMI NI STRACI N PBLI CA

1



1. Introduccin

Como ha sealado Luiz Carlos Bresser Pereira, la reforma del Estado constituye la gran
tarea poltica de los noventa
2
. En la dcada de 1970, el papel del Estado en el impulso del
desarrollo econmico entr en crisis y comenz a manifestarse la necesidad de una reforma
del Estado.
Este proceso adquiri cuatro dimensiones: la delimitacin del tamao del Estado; la
definicin de su papel regulador; la recuperacin de la capacidad econmica y administrativa
de implementar las decisiones polticas; y el aumento de la capacidad de gobierno para
intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.
Todos estos problemas implicaron la condicin de transformar la administracin pblica
bajo la influencia del discurso neoconservador que ha hecho hincapi en la adopcin de
criterios propios del gerenciamiento empresarial como el planeamiento estratgico,
construccin de escenarios, direccin por objetivos, formulacin de proyectos, anlisis ex
ante de eficacia, eficiencia y efectividad, tcnicas de liderazgo y motivacin, gestin de
calidad total, focalizacin en el cliente y el control de gestin - en la gestin estatal. En estas
pginas trataremos de identificar las principales visiones al respecto.


2. El New Public Management y su superacin por el Public Governance

Las crticas al modelo clsico burocrtico comenzaron, como ha sealado Michael
Barzelay
3
, en la dcada de 1930, pero pese a las mltiples escuelas o enfoques de estudio
de la administracin pblica desarrollados desde entonces, no ha existido unanimidad en el
reemplazo del paradigma clsico de gestin pblica
4
.
Sin embargo, desde la dcada de 1980, se formularon y pusieron en prctica las primeras
intervenciones significativas de modernizacin administrativa en las administraciones pblicas
de los principales pases desarrollados. Diversas experiencias, como las initiatives de la

1
Daniel Cravacuore (CEI UNQ)
2
Bresser Pereira, Luiz Carlos; La reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos de control,
en: Desarrollo Econmico, Vol. 38, N 150, I DES, Buenos Aires, julio - setiembre de 1998. Pg. 517.
3
Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy. University of California Press. Berkeley: 1992.
2
Revolucin Thatcheriana en el Reino Unido o los programas iniciados por los gobiernos de
Canad, Australia yNueva Zelanda, pusieron en evidencia una orientacin difundida entre los
diferentes gobiernos de definir nuevamente los lmites y las modalidades de funcionamiento
del sector pblico.
La preocupacin por reducir el dficit fiscal, con las consiguientes privatizaciones y
desregulaciones, la bsqueda de calidad en la prestacin de los servicios pblicos con
orientacin al cliente, los fenmenos de desconcentracin o descentralizacin, la creciente
participacin en la gestin de servicios por parte de organizaciones no gubernamentales y los
intentos de minimizar las rigideces de la ley evitando simultneamente la corrupcin, parecen
ser el conjunto de fenmenos comunes desde entonces.
En este contexto, distintos aportes tericos provenientes de la ciencia de la
administracin, de la sociologa y de la ciencia poltica comenzaron a constituir un nuevo
paradigma, el New Public Management (NPM), en el que se englobaron los diferentes
procesos de cambio organizacional en las administraciones pblicas.
El Center for Public Management de la O.C.D.E. fue el principal catalizador del New Public
Management, recogiendo y divulgando las principales experiencias. Una importante sntesis
de las tendencias estuvo contenida en el documento "Ministerial symposium on the future of
public services"
5
, segn el cual los estmulos para la introduccin y el desarrollo de las
intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones pblicas
haban sido: a) presiones de presupuesto b) dificultades para responder a la demanda de
los usuarios c) programas no eficaces d) exigencia de competir al nivel mundial e)
internacionalizacin de las problemticas que anteriormente eran de competencia exclusiva
de los gobiernos nacionales"
6
.
Por su parte, se han identificado las siguientes reas para la aplicacin de las lgicas del
NPM:
1. Reforma de la actividad de reglamentacin y simplificacin;
2. Descentralizacin de responsabilidades dentro del gobierno hacia las unidades
organizativas de base;
3. Evaluacin del rendimiento, "benchmarking" y mejoramiento de las funciones de
monitoreo y control;

4
Villoria, Manuel, Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico, en: Baon, Rafael y Carillo,
Ernesto (compiladores) La nueva administracin pblica. Alianza Editorial. Madrid, 1997.
5
O.E.C.D., "Ministerial Symposium on the future of public services", O.E.C.D., mimeo, 1996.
6
Meneguzzo, Marco, Repensar la modernizacin administrativa y el New Public Management. La experiencia
italiana: innovacin desde la base y desarrollo de la capacidad de gobierno local En: Reforma y Democracia,
N 11, CLAD, Caracas, junio de 1998.
3
4. Redimensionamiento de las organizaciones pblicas e introduccin de nuevas frmulas
de gestin;
5. Bsqueda de modalidades ms eficaces y a costos menores para la oferta de los
servicios contratacin externa, mecanismos tipo mercado, coparticipacin de los
usuarios ;
6. Orientacin hacia los clientes a travs de la introduccin de estndares explcitos de
calidad en los servicios pblicos;
7. Anlisis de las finalidades y del papel desempeado por los gobiernos en el proceso
actual de transformacin econmica;
8. Integracin de la tica en los procesos de reforma administrativa;
9. Mejoramiento de la informacin al pblico y accountability a los ciudadanos"
7
.
Sin embargo, Marco Meneguzzo ha sealado que, en el contexto europeo, se asisti en
el ltimo quinquenio de los noventa a una redefinicin parcial de los contenidos del paradigma
del NPM. En primer trmino, la presencia de un nuevo paradigma para la administracin
pblica, el llamado Public Governance, alternativo al New Public Management, que fue
considerado como demasiado cercano al mundo de las empresas privadas, as como poco
crtico, mecanicista e incapaz de evidenciar las especificidades decisionales y de gestin de
las administraciones pblicas
8
.
Las principales caractersticas del Public Governance se pueden sintetizar de la siguiente
manera:
Centralidad de las interacciones con los actores presentes en los diferentes niveles del
contexto poltico y social;
Gobierno y coordinacin de redes;
Orientacin hacia el exterior, particularmente hacia el ambiente econmico y social
9
.
El desarrollo de las capacidades de governance tiene, segn Meneguzzo, una segunda
explicacin en los cambios de las orientaciones polticas de los diferentes pases europeos. El
acceso de coaliciones socialdemcratas a la mayora de los gobiernos de los pases
europeos, que desde hace algunos aos haban desarrollado procesos de modernizacin
basados en las lgicas del New Public Management, signific que la reforma administrativa y
el desarrollo de la gestin no fueran ya la nica prioridad de gobierno, sino que se volviera a
ver en el sector pblico un promotor del desarrollo socioeconmico, a travs del
fortalecimiento de sectores como la salud, la educacin, la investigacin cientfica y la

7
O.E.C.D., op. cit.
8
Hood, C. (1991), "A Public management for all seasons?", En: Public Administration, Vol 69, N 1.
9
Meneguzzo, M., Op. cit.
4
proteccin del medio ambiente. Asimismo, aun cuando se reafirmaron intervenciones
iniciadas por gobiernos anteriores, se atribuy a la administracin pblica un papel directriz de
las grandes iniciativas de cambio social y de desarrollo de la sociedad de la informacin.
As a las modalidades competitivas entre organizaciones pblicas, la contratacin externa
con el sector privado lucrativo y no lucrativo, la modificacin y la revisin de los arreglos
administrativos y la experimentacin de frmulas innovadoras de gestin de los servicios, la
introduccin de sistemas de control de gastos y de control de gestin, polticas de
comunicacin social, la adopcin de estndares de resultado y medicin del rendimiento, la
orientacin al cliente y los sistemas de mejoramiento de la calidad caractersticas del New
Public Management se agregaron nuevas frmulas de gestin de los servicios pblicos,
conjuntamente con la descentralizacin de actividades hacia otras organizaciones pblicas, al
sector privado y al tercer sector caractersticas del Public Governance.
Los gobiernos redujeron de manera drstica el nmero de los servicios manejados
directamente y se han convertido en el centro estratgico de una red constituida por
empresas, organizaciones del tercer sector y otras organizaciones pblicas y que dirige, en la
perspectiva de un desarrollo econmico local, mltiples relaciones interinstitucionales.


2.1. El caso de la reforma de la administracin pblica inglesa en la dcada de 1980

En 1982, Margaret Thatcher puso en marcha la Financial Management Initiative, que
signific el inicio del proceso de reforma de la administracin pblica inglesa. Por primera vez
se fijaron objetivos y metas que se esperaba alcanzar, se facult a las unidades se
responsabilizaran de sus propios fondos y se implementaron nuevos sistemas de informacin
de gestin que pudieran proporcionar a los administradores datos fidedignos sobre los costos
de sus actividades
10
. Todo esto lo organizara un sistema directivo de administracin, con el
que los departamentos elaboraban informes anuales en los que indicaban de forma
resumida los rendimientos y los planes de sus unidades. Los ministros, los altos cargos de la
administracin y los directores de unidad examinaban estos informes y aprobaban los planes
de accin.
La implementacin de esta iniciativa permiti observar que los altos cargos de la
administracin no estaban preparados para la gestin y no tenan inters en ella. Los
miembros de elite del funcionariado aconsejaban a los ministros sobre los grandes asuntos
5
relacionados con los programas polticos, pero no se involucraban en su aplicacin y
menospreciaban a los administradores pblicos que si lo hacan. Eso hizo decir a Derek
Rayner, principal miembro del Efificiency Unit: El mando ha recado con demasiada
frecuencia en manos de personas que no saben nada sobre gestin y desdean a quienes
s lo saben
11
.
Las ideas ms importantes de la reforma de la administracin pblica inglesa recin se
manifestaran en el documento Improving Management in Government: The Next Steps,
en 1988, en el cual se definieron las siguientes transformaciones a encarar:
Se separaran las funciones de cumplimiento y prestacin de servicios de los
ministerios en partes independientes que se denominaran agencias ejecutivas;
Se dara a estas agencias mucho ms poder sobre sus presupuestos, sus sistemas
de personal y otros aspectos de la gestin.
Se llevaran a cabo bsquedas en las que competiran el sector pblico y el privado
para encontrar a los directores de las agencias ejecutivas.
Se exigira a los jefes ejecutivos que fijaran planes empresariales con un plazo de
entre tres y cinco aos y planes econmicos de un ao.
Se negociara un documento marco de tres aos entre cada agencia y el ministro
correspondiente en el que se especificaran los resultados con l y la flexibilidad con la
que operara.
Se pagara todo lo que fuera necesario a los directores de las empresas para
conseguir a las personas de talento necesarias, incluidas las primas por rendimiento de
hasta el veinte por ciento de sus salarios.
Se negara a los directores la permanencia vitalicia en sus cargos y se les exigira que
volvieran a solicitar sus puestos de trabajo cada tres aos.
Con el programa ya definido, el Ministerio de Hacienda pidi que los ministerios repasaran
sus funciones y se decidieran por una de estas opciones: abolicin, venta, subcontratacin,
conversin al rango de agencia ejecutiva o preservacin sin cambios. Cuando un rea
funcional de un ministerio era propuesta para transformarse en una agencia, se le enviaba
un equipo de ejecutivos del proyecto. A continuacin se negociaban los documentos marco
en los que se indicaba qu flexibilidad se le dara a la agencia y qu resultados se esperaban
de ella. El Ministerio de Hacienda realizaba el seguimiento del proyecto y otorgaba el rango
de agencia slo si se adquiran las responsabilidades de alcanzar los resultados.

10
Osborne, David y Plastrik, Peter, La reduccin de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el
gobierno. Editorial Paids. Barcelona: 1998. Pg. 42 43.
11
Savoie, Thatcher, Reagan, Mulroney: in search of a New Bureaucracy. Pg. 174.
6
En el primer ao de implementacin del programa, durante 1989, se haban creado 8
agencias, que crecieron a 51 en los dos aos subsiguientes. En 1996 se alcanz la meta
propuesta por el programa, que representaban transformar en agencias el 75% de las
instituciones de la administracin pblica britnica.


3. La reinvencin del gobierno en los Estados Unidos

Como han sealado Leonardo Santana Rabell y Mario Negrn Portillo
12
, las ideas
plasmadas por David Osborne y Ted Gaebler en su libro La reinvencin del gobierno: la
influencia del espritu empresarial en el sector pblico
13
se ha convertido en la doctrina oficial
de la agenda de reformas gubernamentales prcticamente en todo el mundo en la ltima
dcada. Sus planteamientos fueron inicialmente adoptados rpidamente por varios gobiernos
estatales y locales de los Estados Unidos pero han tenido una rpida difusin internacional
14
.
La creciente importancia de David Osborne puede verse en su nombramiento como
principal asesor del vicepresidente Al Gore en el diseo y elaboracin del National
Performance Review
15
, que tena la finalidad de avanzar en la transformacin del
funcionamiento del gobierno federal: con la implementacin de este plan se esperaba
economizar ms de cien mil millones de dlares y reducir el personal estatal en un cuarto de
milln de empleados en un quinquenio.
Los cuatro principios bsicos del National Performance Reviewfueron:
a) La reduccin del papeleo y los trmites innecesarios, reduciendo regulaciones,
haciendo que los funcionarios rindan cuentas por resultados y liberando a las
organizaciones de sistemas de control innecesarios;
b) La concesin de un mayor poder emprendedor a los empleados en la toma de
decisiones, sobre todo aquellos dedicados a la atencin al pblico, as como
formarlos y orientarlos en acciones de colaboracin entre ellos;

12
Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retrica, viejos
problemas En: Reforma y Democracia N 6, CLAD, Caracas, julio de 1996.
13
Osborne, David y Gaebler, Ted; La Reinvencin del gobierno: la influencia del espritu empresarial en el
sector pblico. Barcelona: Ediciones Paids. 1994
14
En la Argentina, la difusin de las reflexiones de David Osborne ha estado a cargo del Grupo Sophia. Ver:
Hacia un sector pblico competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector pblico en la
Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997; Hacia un nuevo sector pblico. Experiencias exitosas de
gestin en Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1998; Rodrguez Larreta, Horacio y Quintana, Mario;
Domando al elefante blanco. Pasos para construir un Estado que funcione. Buenos Aires: Temas Grupo
Editorial, 1999; Polticas de desarrollo regional. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1999 (mimeo).
15
Ver: Crear una Administracin Pblica que funcione mejor y cueste menos, en: Informacin, N 24 25,
Ayuntamiento de Zaragoza (Espaa), noviembre de 1994.
7
c) La reduccin del gobierno a lo bsico, logrando un incremento notorio de la
eficiencia a travs de la eliminacin de lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios,
invirtiendo en tecnologa y buscando vas para mejorar la productividad.
d) La prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestacin de los
servicios pblicos; para ello debern reestructurarse los servicios en funcin de la
satisfaccin de los clientes.
16

Cuando el vicepresidente Gore entreg al presidente Clinton, en septiembre de 1994, la
copia final del informe, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el
marco conceptual y filosfico que orient la reforma gubernamental en todos los niveles del
sector pblico norteamericano.
Como han sealado Santana Rabell y Negrn Portillo, la euforia que concita el proyecto de
reinventar el gobierno, es decir la intencin de transformar las burocracias pblicas en
gobiernos empresariales, productivos y eficientes, obedeci al creciente escepticismo de los
ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las
necesidades sociales.
Deberamos preguntarnos por qu existi la necesidad de reformar el Estado y adoptar
polticas de gerenciamiento que hasta entonces slo haba desarrollado la empresa privada.
Esto suele ser atribuido a una multiplicidad de factores, entre los que se cuenta la
globalizacin de la economa y la integracin de los mercados, el nuevo orden mundial que
emerge del fin del mundo bipolar y la desarticulacin del Estado Benefactor
17
.
Esas nuevas realidades cuestionaron las premisas del modelo de gestin burocrtica que
todava rige la gestin administrativa tradicional del sector pblico. Mientras el sector
empresarial experimentaba con nuevas ideas y formas de organizacin para responder con
agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como la nica alternativa para mantener la
competitividad al nivel internacional, el Estado no lo ha hecho de la misma manera. Sin
embargo, como han sealado Osborne y Gaebler: ... Lenta, silenciosamente, lejos de las
candilejas, comienzan a surgir nuevos tipos de instituciones pblicas. Son directas,
descentralizadas e innovadoras; son flexibles, dctiles y capaces de aprender con rapidez
nuevas formas de accin cuando las condiciones cambian. Emplean la competencia, la

16
Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a
Government that Works Better and Cost Less. Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1993.
Citado en: Santana Rabell, L. y Negrn Portillo, M. op. cit.
17
Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retrica, viejos
problemas En: Reforma y Democracia
8
eleccin del cliente y otros mecanismos no burocrticos para que las cosas se hagan lo ms
creativa y eficazmente posibles. Y son nuestro futuro"
18
.
En la obra de Osborne y Gaebler, la expresin gobierno empresarialdescribe ese modelo
que surge de la realidad organizacional, cuyos principios - de ser implantados
adecuadamente - conduciran, sin lugar a dudas, a la reinvencin del gobierno. En este
proceso emerge con fuerza el concepto de "entrepreneur", definida como aquella persona
con la capacidad de cambiar o trasladar recursos econmicos, humanos, tecnolgicos y de
conocimiento desde zonas de baja productividad a otras de mayor productividad y
rendimiento, definiendo la bsqueda del cambio y explotndolo como una oportunidad
19
La
fuerza generadora de este cambio es la innovacin empresarial para crear nuevos
productos, mtodos de produccin y mercados.
El entrepreneur desarrolla la capacidad para analizar el cambio, buscar oportunidades,
evaluar los riesgos y disear las estrategias de innovacin organizacional ms apropiadas a
cada situacin. Osborne y Gaebler estn convencidos que este concepto se puede aplicar al
sector pblico, debido a que todos los gerentes tienen la funcin de trasladar recursos a
zonas de mayor productividad y rendimiento: ...Cuando hablamos de empresarios pblicos
nos referimos precisamente a la gente que acta de esta manera. Cuando hablamos de
modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector pblico que actan habitualmente
de esta manera, que usan constantemente sus recursos segn nuevas maneras para
mejorar su eficacia y sus resultados concretos"
20
.
El problema de los gobiernos contemporneos - segn Osborne y Gaebler - no son los
servidores pblicos sino los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los
atrapan e inhiben su capacidad creativa. El objetivo de la reinvencin del gobierno no es
cambiar sus fines sino cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrtica como funciona.
En sntesis, el problema es instrumental: se trata de ajustar los medios, hacer ms
eficiente y eficaz la accin de las instituciones pblicas y erradicar la burocracia: "Nuestra
tesis es sencilla. El tipo de gobierno que se desarroll durante la era industrial, con sus
burocracias perezosas y centralizadas, su preocupacin por las reglas y las regulaciones y

18
D. Osborne y T. Gaebler, Op. cit., p. 26
19
Ver: Drucker, Peter, I nnovation and Entrepreneurship: Practice and Principles. Nueva York: Harper and
Row, 1985. Esta idea del entrepreneur podra asociarse a la idea schumpeteriana clsica del empresario
innovador. Para Schumpeter, las invenciones claramente son externas al sistema y en algn momento
pasan a ser incorporadas a la dinmica del sistema, adquiriendo un carcter endgeno, hasta quedar
confundirse totalmente con l. En este proceso, adquiere fundamental importancia el sujeto generador de
la innovacin, que posee todas las caractersticas del agente racional y maximizador de los beneficios de los
postulados neoclsicos - que lo lleva a introducir la innovacin con el fin de aumentar la productividad,
reducir los costos relativos y engendrar su ganancia -, pero tambin caractersticas psicosociales particulares
- como el deseo de gloria individual, en la bsqueda del reconocimiento social - que lo llevan a enfrentar el
riesgo de desarrollar una innovacin en un contexto de incertidumbre.
9
sus cadenas jerrquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en su
momento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron excesivamente
abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo comenz a cambiar, no cambiaron
con l. Las burocracias jerrquicas y centralizadas que se disearon en los aos treinta y
cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economa de los noventa,
incesantemente cambiante, rica en informacin y animada por una intensa actividad
cognoscitiva... Poco a poco, nuevos tipos de instituciones pblicas van tomando su lugar
21
.
Segn Osborne y Gaebler, en la sociedad postindustrial los gobiernos tienen que
conceptuar una nueva forma de pensar o entender al gobierno. Este modelo, designado
como gobierno empresarial, se fundamenta en diez principios, cuya aplicacin constituye la
base para la reinvencin del gobierno. De stos, los primeros seis fueron elaborados por
Osborne y Gaebler directamente de sus investigaciones y conceptuados de estas
experiencias, los restantes cuatro son mayormente extrapolaciones del sentido comn,
segn lo expresara uno de ellos en un artculo posterior
22
. A continuacin presentamos una
breve descripcin de cada uno de esos principios.
El principio bsico de la propuesta es el gobierno catalizador, transformando el gobierno
proveedor de servicios en uno promotor, que armonice y active las iniciativas de los sectores
privados, comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la bsqueda de
soluciones a los problemas de la sociedad, a la par de asegurar que stos se brinden con la
mayor eficiencia y calidad. La responsabilidad del gobierno es establecer prioridades sobre
polticas pblicas, generar recursos y evaluar los resultados esperados.
El segundo principio es el gobierno competitivo, al que debe exigrsele criterios de
competencia en la prestacin de servicios mediante la eliminacin de los monopolios
gubernamentales y la liberacin de las fuerzas del mercado. Por medio de esta estrategia
sealan Osborne y Gaebler se espera una mejora en los niveles de eficacia y eficiencia.
Los autores estn plenamente convencidos que promover la competencia entre
proveedores (sector pblico vs. privado, o viceversa) tendr el efecto de mejorar la
productividad, crear mayor conciencia sobre los costos y los servicios y la obligacin de
responder con un servicio de calidad a los consumidores. La competencia tambin estimula
la innovacin, la eficiencia y la responsabilidad de la gerencia pblica, pero ms importante
aun: crea un sentido de mejor aprovechamiento del presupuesto pblico.

20
Osborne, D. y Gaebler, T., 0p. cit., p. 20 - 21.
21
Ibid. p. 39.
22
Osborne, David; "Reinventing Government", Public Productivity and Management Review 16: 4 (verano
1993): 349 - 356.

10
Un tercer principio es el gobierno inspirado por misiones. Las instituciones pblicas
tradicionales estaban dirigidas por reglas y procesos, esto es: presupuestos, personal,
compras y suministros. Las nuevas organizaciones tienden a minimizar las reglas y ponen su
enfoque en definir claramente su misin y objetivos.
Las organizaciones dirigidas por misiones - para orientar las decisiones y acciones de los
empleados - tratan de clarificar sus objetivos y propsitos a largo plazo, y una vez definidas,
la gerencia puede determinar la estrategia y disear los mecanismos para su implantacin de
una manera ms efectiva. Ello permite organizaciones ms innovadoras, eficaces y
productivas, aunque es vital que la alta gerencia dedique tiempo y esfuerzo para pensar y
evaluar cules son los verdaderos fines, propsitos, filosofa y valores fundamentales que
guan su gestin.
Un cuarto principio es el gobierno orientado hacia los resultados. Segn Osborne y
Gaebler, la preocupacin de los gerentes pblicos debe cambiar de prioridad; de insumos y
procesos a resultados. Esto significa que el desempeo se debe evaluar por la calidad de los
resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los procesos formales. Es
necesario medir los logros alcanzados, estableciendo indicadores cuantitativos y cualitativos,
y vincular los incentivos salariales con el desempeo de los empleados.
Un quinto principio es el gobierno orientado hacia los clientes. Con base en la filosofa de
calidad total, Osborne y Gaebler sealan que la mejor forma para obtener calidad es
logrando satisfacer las necesidades del ciudadano - cliente.
Un sexto principio es el gobierno de corte empresarial. La reinvencin del gobierno
consiste en orientarlo para ganar dinero y no para gastarlo, motivando a la burocracia con
diversos incentivos para lograr este objetivo.
Un sptimo principio es el gobierno descentralizado, otorgndole un mayor grado de
autoridad para el proceso de toma de decisiones a los funcionarios en los niveles ms bajos
de la organizacin; delegando competencias y transfiriendo poder decisional a los
departamentos y a sus empleados. Es decir, acercar las decisiones a los niveles ms
prximos a los clientes; reducir los niveles jerrquicos y fomentar la participacin y el trabajo
en equipo.
Un octavo principio es el gobierno de la comunidad, fortaleciendo la participacin de los
ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Para ello, se parte del supuesto que la
comunidad entiende mejor sus problemas que los burcratas profesionales.
Un noveno principio es el gobierno previsor, cuya funcin principal es anticipar los
problemas. Se basa en la necesidad de la planificacin estratgica, lo cual significa visualizar
11
el futuro de la organizacin a los fines de formular su misin, identificar los problemas ms
urgentes o prioritarios, y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Este
proceso implica efectuar un anlisis riguroso del ambiente externo e interno de la
organizacin evaluando sus oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades para as
formular las estrategias ms adecuadas ante las circunstancias actuales y futuras. El
gobierno previsor pretende contestar tres preguntas bsicas: a) dnde estamos?; b)
adnde queremos llegar? ; y c) cmo llegaremos?.
Por ltimo, el gobierno orientado al mercado, que implica que deben utilizarse los
mecanismos del mercado para ofrecer servicios pblicos, evitando que los planes y
programas respondan a decisiones polticas.
Como sealan Leonardo Santana Rabell y Mario Negrn Portillo, el libro de Osborne y
Gaebler es un aporte valioso para entender algunas de las estrategias de cambio que se
formularon principal mente en los Estados Unidos que tienen a la innovacin en la
administracin pblica como el principal tpico, y que en cierta forma constituyen el
paradigma para mejorar el funcionamiento del gobierno. Sin embargo, puntualizan las
siguientes observaciones:
- Que una sociedad democrtica y con responsabilidad social, la eficacia o eficiencia no
constituyen los nicos valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el
sector pblico. La equidad, la responsabilidad pblica, la igual proteccin de las leyes, el
debido proceso de ley, la representatividad, la transparencia de los procesos, la
proteccin de los derechos civiles y la honradez en la gestin pblica son valores de igual
significacin que estn prcticamente ausentes en la obra de Osborne y Gaebler.
- La metodologa que utilizan plantea serios interrogantes sobre la posibilidad de extrapolar
generalizaciones conceptuales empricamente vlidas pero basadas en el anlisis de
casos exitosos. La seleccin de casos para probar sus argumentos no significa que las
estrategias implementadas no hayan fracasado en otros escenarios y condiciones
organizacionales. Paul Epstein sostiene que el xito de muchos de los casos presentados
por Osborne y Gaebler ocurri debido a que las instituciones que describen tenan una
ventaja comparativa que era la disponibilidad de recursos
23
.
- Otra limitacin metodolgica radicara en que la obra de Osborne y Gaebler no abunda
sobre los procesos de implantacin - polticos, procesales, actitudinales, culturales,
comportamentales - de las estrategias. Adems, se obviaran elementos de la historia

23
Epstein, Paul; "Reinventing Government I s Not Enough: I nvest in Government Productivity Growth", Public
Productivity and Management Review 16:4 (verano 1993): 357-369
12
institucional as como las caractersticas especficas del entorno poltico, social, cultural y
econmico, que son muy importantes para obtener una visin totalizadora.

3.1. El caso de la reforma de la administracin federal en los Estados Unidos

El programa de reinvencin de la administracin federal de los Estados Unidos desarrollado
por el presidente Clinton en su primera presidencia es considerado como uno de los ms
exitosos de la historia. A diferencia de otros programas, en los que se convocaba a
consultores para el diseo de la propuesta, se formaron varios grupos con miles de
empleados federales para examinar los sistemas organizacionales, de presupuesto, de
compras y de personal.
En los principales organismos de la administracin federal se crearon equipos de
reinvencin para liderar la transformacin en sus departamentos y laboratorios de
reinvencin para empezar a experimentar con nuevas formas de trabajo y organizacin
24
.
En ellos, se ha reconocido el papel de los llamados hroes de la reinvencin, funcionarios que
proponen prcticas para facilitar trmites o ahorrar dinero.
En cada ministerio se designo un CEO encargado exclusivamente de supervisar el
management y promover un cambio de cultura organizacional. Todos los CEOs, junto con
otros altos funcionarios, conforman el Presidents Management Council, encargado de liderar
la mejora de los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad, y asegurar que se implementen
las reformas propuestas. Este consejo ha jugado un papel importante no slo en mantener
el tema entre las prioridades de la administracin Clinton, sino en lograr que se aprobara la
legislacin necesaria para la ejecucin del proyecto.
Al mismo tiempo se mantuvo directo y permanente con ciudadanos y organizaciones no
gubernamentales, con gobiernos municipales y estaduales que haban desarrollado
experiencias positivas y con lderes empresariales que haban usado tcnicas de
administracin innovadoras en sus compaas.
Las reformas incluan:
El aumento del rango de control de un gerente pblico de 7 a 15 empleados;
La eliminacin del Manual del Personal Federal, que contaba con diez mil pginas;
La reduccin a la mitad del tiempo necesario para despedir un empleado federal;
La obligacin a todas las organizaciones pblicas a identificar a sus consumidores y
elaborar normas tendientes a sus satisfaccin;

24
Hacia 1997 funcionaban ms de un centenar de estos laboratorios de reinvencin.
13
La utilizacin de indicadores de perfomance medibles en las organizaciones;
La simplificacin de los procedimientos para las compras inferiores a u$s 100.000;
La eliminacin de 140.000 puestos gerenciales;
La reorganizacin radical de los sistemas administrativos de las organizaciones para
eliminar la reglamentacin interna innecesaria
25

A fines de 1994 se inici una segunda fase del proyecto, en la que se defini las
responsabilidades primarias que el gobierno federal debera mantener. Para ello, se parti de
la premisa que no haba ninguna actividad brindada por el gobierno que no pudiese ser
satisfecha por el sector privado o una organizacin no gubernamental. Esto implicaba que la
pregunta primordial era qu deba hacer el gobierno, algo fundamental en el proceso de
justificacin de las funciones de las distintas organizaciones.


4. El nuevo paradigma posburocrtico

En la primera reunin de O.C.D.E. sobre la administracin pblica, en marzo de 1996, la
directora de la Oficina de Administracin y Presupuestos de los Estados Unidos, Alice Rivlin,
elabor un sumario de los caminos que deberan atravesar las administraciones pblicas de
los veinticuatro pases ms desarrollados del mundo:
a) Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas pblicas y ceder
responsabilidades a los niveles inferiores de la administracin.
b) Revisar lo que el gobierno debera hacer y pagar; lo que debera pagar pero no
hacer; y lo que no debera ni hacer ni pagar.
c) Reducir el funcionariado y la privatizacin y corporativizacin de actividades.
d) Estudiar medios ms rentables de prestar servicios, como la subcontratacin, los
mecanismos de mercado y las tasas de usuario.
e) Orientar al cliente, lo cual supondra fijar unos criterios claros de calidad para los
servicios pblicos.
f) Establecer criterios y medidas de rendimientos.
g) Llevar a cabo reformas para simplificar las normas y reducir gastos
26
.
Posteriormente, el catedrtico espaol Manuel Villoria
27
trat de sistematizar las
caractersticas del emergente paradigma postburocrtico, que sintetiza las principales ideas

25
Hacia un sector pblico competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector pblico en la
Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997. Pg. 13 - 14.
26
Osborne, D. y Plastrik, P., Op. cit..
14
del National Performance Review inspirado en las ideas de Osborne y Gaebler aunque
tambin otras que contuvieran los ms modestos preceptos de la reforma del estado de los
pases europeos. El mismo podra ser resumido en cuatro preceptos:
a) Cambios en la cultura de la organizacin: Michael Barzelay ha resumido este cambio
cultural en cinco principios:
Concentrarse en el proceso para seguir que los productos sean como podran y
deberan ser;
Centrarse en ayudar a los clientes - ciudadanos a resolver sus problemas;
Preocuparse de la poltica pblica correspondiente y de los clientes, en lugar de las
normas y los conocimientos tcnicos;
Apuntar a producir valor neto con relacin a unos costos razonables;
Interesarse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo
28
.
b) Dar ms poder al funcionario en la toma de decisiones: la formacin, el desarrollo y la
participacin del funcionario se han transformado en elementos fundamentales del
nuevo paradigma, aunque debe sealarse que el poder otorgado no puede significar
la limitacin del poder de los representantes electos por la ciudadana. El nuevo
paradigma necesita un esfuerzo importante por la mejora de la comunicacin interna
de la visin y misin de la organizacin, un desarrollo del papel de los grupos en las
organizaciones como instrumentos de participacin y mejora de los procesos de
calidad y una continua bsqueda de cooperacin entre los distintos niveles de la
organizacin, as como de esta con la ciudadana.
c) Preguntar al cliente y, en funcin de sus necesidades, reestructurar los procesos. En
el origen de estas prcticas y concepciones se encuentra la idea de pensar
nuevamente las organizaciones desde su origen a partir de la voluntad de los clientes
y redisear radicalmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en
las medidas de rendimiento como costo, calidad, servicio y velocidad.
d) Dar al cliente la oportunidad de elegir entre dos unidades administrativas competitivas,
con el fin de reducir riesgos, fomentar la competencia y mejorar as la eficacia y la
eficiencia en la prestacin de servicios pblicos.


5. El sentido de la innovacin


27
Villoria, M., Op. cit.
15
Dentro de los procesos que han significado el surgimiento de una nueva administracin
pblica, ha tomado creciente importancia el de la innovacin.
Este es un concepto que proviene del campo de la economa. Quizs sea el economista
austraco J oseph Schumpeter quien ms se concentr en su descripcin, inclusive llevndolo
a considerar el principal motor del capitalismo industrial. Desde su perspectiva, la innovacin
podra definirse como el progreso tcnico que aumenta la productividad, reduce costos y le
permite aumentar la calidad y el valor del servicio. Y en un sentido amplio, puede asimilarse
a la creacin de la utilizacin de nuevos recursos, la generacin de nuevos productos y la
aplicacin de nuevas formas de organizacin.
No toda innovacin es desusadamente original en sus resultados: es lo que Schumpeter
llam innovaciones mayores y menores. Las primeras fueron definidas como aquellas que
explican en gran medida el crecimiento econmico discontinuo, en grandes saltos
cualitativos. Por oposicin, las segundas son las pequeas mejoras que se le realizan
constantemente a los bienes ofrecidos en el mercado. En cierta forma, tambin podramos
hacer un anlisis anlogo con la innovacin en la administracin pblica. A nuestro entender,
no se han producido innovaciones mayores en la administracin pblica, que hayan
significado cambios cualitativos en la naturaleza del Estado, en la calidad de las prestaciones
o en la propia organizacin. Mas bien podramos ver que se ha realizado innovaciones
menores que representan mejoras continuas que permiten hacer competitivas a las
administraciones pblicas, mejorando la calidad de sus servicios.
Recientemente, se han dado definiciones del sentido de innovacin en la administracin
pblica. Podramos citar varios ejemplos. El politlogo Guillermo Schweinheim lo ha definido
como el proceso de implementacin sostenible de nuevas polticas, productos
institucionales, sistemas y tecnologas en el Estado, las empresas y la sociedad civil.
29
Para
ampliar despus: La innovacin ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio
estructural originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir
novedad original. La novedad original puede ser entendida como las variaciones y
recombinaciones realizadas a partir de los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos,
actividades, tareas, recursos, tecnologas, sistemas y tecnologas de gestin actualmente
existentes en el sistema poltico.
Desde su perspectivo, la innovacin suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo
largo de perodos ms o menos prolongados para que las nuevas recombinaciones y

28
Barzelay, M., Op. cit.
16
variaciones se institucionalicen. Cuanto ms incremental sea la innovacin, menos fuerzas
restrictivas al cambio estructural se manifiestan. Contrariamente, cuanto ms radical o
fundamental sea la innovacin se verificaran mayores fuerzas negativas
30
.
En un nmero especial de la revista La Era Urbana, Nidia Albesa de Rabi tambin ha
definido a la innovacin en la administracin pblica como "... un tipo de cambio muy
especfico, intencional y percibido como positivo, que est ntimamente ligado a la
sobrevivencia y al desarrollo de las instituciones
31
.
En sentido general, innovar es enfrentar los hechos de manera nueva y diferente para
lograr mejores resultados, mediante el empleo de tcnicas y procedimientos nuevos, ms
eficientes y eficaces, que faciliten el logro de resultados ms efectivos. Las tcnicas y
procedimientos nuevos si bien pueden ser de partes especficas, siempre deben inscribirse
dentro de una visin integral. Daniel Cassano y Fernando Krakowiak han sealado que: Las
innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y original, muchas veces una
innovacin puede tratarse de la combinacin de elementos existentes o soluciones
conocidas, adaptadas a circunstancias especficas en formas o procesos nuevos. En estos
casos, la voluntad poltica puede ser el factor detonador o el origen del proceso de
innovacin.
32

Enrique Cabrero Mendoza ha sealado que una innovacin integral abarca cuatro niveles:
1. Funcional: que implica el mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el
uso de los recursos.
2. Estructural: que se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas
estructuras y formas organizacionales.
3. Comportamental: que incluye las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de
la tendencia al conflicto.
4. Relacional: que comprende nuevas formas de relacin organizacin sociedad,
destacndose las formas de interaccin de la organizacin con su entorno
33
.
De acuerdo a ello, las acciones innovadoras no son slo nuevas rutinas aisladas, ni se

29
Schweinheim, Guillermo I nnovacin en administracin, gestin y polticas pblicas: es idntico a
modernizacin? En Revista de I nstituto Nacional de la Administracin Pblica, N O, Nueva poca, segundo
semestre de 1998. p. 31
30
Ramio, Carlos, Modelos interpretativos de cambio en las organizaciones pblicas y su posible aplicacin a las
Administraciones Autonmicas. El caso de la Administracin de la Generalidad de Catalua. En:
Autonomies, N 18, julio de 1994, Barcelona.
31
Albesa de Rabi, Nidia Experiencias innovadoras en servicios urbanos, En: La Era Urbana, Volumen 3, N 4,
enero de 1996. Quito. Banco I nternacional para la Reconstruccin y el Desarrollo. Citado en
32
Cassano, Daniel y Krakowiak, Fernando, La construccin de la memoria municipal y la innovacin en la
gestin de gobierno, En: Cravacuore, Daniel y Bada, Gustavo (compiladores) Experiencias Positivas en
Gestin Local, IDI UNQ UNGS (en prensa)
33
Cabrero Mendoza, Enrique Niveles de anlisis de la innovacin municipal, En: La Era Urbana, Volumen 3,
N 4, enero de 1996. Quito. Banco I nternacional para la Reconstruccin y el Desarrollo.
17
orientan exclusivamente a mejorar las condiciones preexistentes, sino tambin a consolidar
cambios sustanciales en la propia concepcin y organizacin institucional. Por ello, antes de
iniciar procesos innovativos se deben analizar con la profundidad debida los problemas y
causas de una situacin deficitaria y definir dentro de estas ltimas, la responsabilidad de los
gobiernos, ciudadanos y organizaciones relacionadas. Slo despus de este anlisis,
construido por todos los actores involucrados, se deben adoptar los procesos innovadores.


Cuadro N 3
Criterios para detectar innovaciones en la gestin

Nivel Tipo de informacin
requerida
Criterios de evaluacin Estrategias de investigacin
Funcional
(hacer nuevas
tareas, de una
nueva manera,
nueva combinacin
de recursos,
nuevos sistemas de
gestin)
Participantes
Diseo de nuevos procesos
de trabajo (tipos,
frecuencia, originalidad)
Diversificacin (nuevas
actividades)
Descripcin de nuevas
tareas
Resultados
Eficiencia interna
Mejora en la relacin
insumo - producto
Mayor calidad
Menores costos
Mayor productividad
Mayor cobertura en
servicios
Revisin documental
I nformes tcnicos
Presupuestos y estados
financieros
Entrevistas con funcionarios y
responsables
Estructural
(nuevas
estructuras, formas
organizativas,
nuevo marco de
regulacin)
Reformas administrativas
(reglamentos, manuales,
programas)
Diseo de nuevas
estructuras, nuevas redes
de comunicacin y
jerarqua
Ampliacin de grados de
autonoma de decisin por
niveles
Eficacia de la accin
cooperativa
Funcionamiento de
instancias de
coordinacin
Simplificacin de
procesos de
comunicacin
Flexibilidad
interorganizacionales
Revisin documental del marco
normativo
Reconstruccin de procesos
decisorios
Entrevistas a funcionarios,
miembros de rganos
deliberativos y agentes
participantes externos
Comportamental
(nuevas actitudes,
valores y arreglos)
Propensin al conflicto
Diseo de mecanismos de
resolucin de conflictos
Generacin de procesos de
negociacin
Modificacin en la
estructura de poder
Clima de negociacin y
consenso en la
organizacin
Funcionamiento de
instancias de
participacin
Resolucin de conflictos
Revisin documental de actas
de departamentos deliberativos
Entrevistas en profundidad con
agentes participantes en
programas municipales
Participacin como
observadores en reuniones


18
Cambio de actitudes hacia
la accin cooperativa
Participacin voluntaria
I dentificacin con valores
institucionales
Mstica de cooperacin
Revalorizacin del servicio
pblico
Cultura del cambio
institucional
Relacional Procesos adaptativos
Logros municipales
Nuevas formas de
interlocucin con agentes
del entorno, organismos de
tutela, otros niveles de
gobierno, etc.
Creacin de espacios de
alianzas, acuerdos,
asociacin
Diseo de programas de
cogestin
Nueva estrategia de
relacin
intraorganizacional y
entre la organizacin con
usuarios - clientes
Anlisis de variables de
desempeo
Grado de insercin y
adaptacin a la dinmica
del contexto
I mpacto sectorial
econmico, social,
regional, poltico, etc. de
la accin municipal
Revisin documental
Entrevistas de opinin con
participantes
Visitas a comunidades
Dilogo con comits ciudadanos
Observacin en reuniones
Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique Niveles de anlisis de la innovacin municipal En: La Era Urbana, Volumen
3, N4, enero 1996, pgina 2. Quito, Banco I nternacional para la Reconstruccin y el Desarrollo


Al momento de efectuar el anlisis de la gestin administrativa se deben tomar en cuenta
ciertos criterios para detectar las caractersticas innovadoras que pueden estar
desarrollndose en los distintos sectores del municipio. A continuacin se esboza un
esquema de anlisis aplicable a estudios de estas caractersticas:
A nuestro entender, podramos as sealar que la innovacin muchas veces se relaciona
con conceptos como:
La capacidad de generar respuestas a viejos problemas;
La capacidad de generar respuestas originales en relacin de nuevos problemas;
La capacidad de transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los
recursos tradicionales;
La capacidad de desarrollar capacidades hasta entonces no realizadas por los
municipios.


6. Los actores de la innovacin

19
Un aspecto a considerar es cmo se desarrolla el proceso de innovacin en las
organizaciones estatales.
Podramos encontrar al menos tres tipos de teoras:
a) Una primera que centra el proceso innovador en los actores y su poder de cambio.
Este modelo voluntarista considera que existen uno o varios actores polticos o
burocrticos que poseen un particular objetivo finalista en mente cuando proponen el
cambio organizacional, que gozan de poder y de conocimientos suficientes para
adoptar o implantar la reforma y una teora que le da soporte terico.
Este funcionario innovador, si bien pendiente de la estabilidad poltica y de la
necesidad de mantenerse en mrgenes poco revolucionarios de la administracin,
decide desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la eficiencia de la organizacin,
o su prestigio personal a partir de su reconocimiento como un funcionario dotado de
condiciones diferenciales a otros, algo importante para su cursus honorum en tanto
que sea avalado con el consenso popular. Sin embargo, debemos sealar que la
innovacin es un elemento desequilibrante, dado que la adopcin de las innovaciones
genera una alteracin de las condiciones reales en las que se desarrolla el funcionario.
Esto incentiva a otros a seguir el camino, produciendo la eliminacin progresivamente
de la ganancia de prestigio excepcional y motivando a este o a otros polticos
innovadores a realizar nuevas innovaciones. Estas sacuden el comportamiento
esttico de la administracin y pueden transformarse en causa de desequilibrios de
las relaciones de poder dentro de una administracin.
b) Frente a este modelo, que avala el cambio en la figura del entrepreneur, otro hace
referencia a la dependencia medioambiental. Lo esencial es el cambio en el entorno y
el conjunto de retos y alteracin de recursos que tal transformacin provoca,
obligando a las estructuras de la organizacin a reorganizarse para la explotacin de
nuevos nichos creados por los cambios sociales y tecnolgicos en un contexto de
aprendizaje colectivo
34
. Como seala Manuel Villoria, en estos supuestos la funcin de
los actores es ms instintiva y su papel es el de transmitir la fuerza del entorno a la
organizacin en lugar de tomar decisiones independientes y con coherencia ideolgica.
El funcionario se transforma en este sentido en un estratega catalizador entre el
contexto y la organizacin, y con el auxilio de otros funcionarios, la canalizacin del
cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su ptima
realizacin.

34
Villoria, M., Op. cit. p. 84.
20
Por ejemplo, Ricardo valos Aguilar ha hecho hincapi en que el funcionario estratega
cumple la funcin de catalizador del cambio, sealando: el reconocimiento de que el
origen de los cambios en el sector pblico nace de la ciudadana, mas no del
funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la
poblacin para ser catalizado en las estructuras administrativas, a travs del
funcionario estratega. As, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra
amenazada, sta tiene como referente tanto la percepcin del contexto como la
propia dinmica organizacional dentro de la modernizacin administrativa. Por qu
cataliza el cambio este funcionario es explicado por la supervivencia, uno de los
principales motivos del cambio en este nivel jerrquico
35
. En el mismo sentido, se ha
expresado Marta Farah: Las nuevas demandas de las empresas y de la sociedad
civil pueden obligar a las instituciones pblicas a desarrollar innovaciones que puedan
satisfacer el nuevo nivel y tipo de demandas
36

Desde esta perspectiva, podemos suponer que comienza a demandarse un tipo de
servidor pblico ms estratega que procesador de demandas
37
. Es decir, el
funcionario pblico se ha convertido, ms que en un generados de cambio en el
catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadana ha ido
adquiriendo en los procesos de la gestin pblica.
c) Por ltimo, un modelo institucionalista que privilegia al conjunto de conductas que
tratan de conformarse a un estndar de lo que es apropiado o no, derivado de la
historia y los valores colectivos de una organizacin o incluso de los valores sociales
bajo los que fue creada la organizacin. En este caso habra que sealar el caso de
denominado isomorfismo institucional
38
, segn el cual las organizaciones con fuerte
contenido institucional y sin claros objeti vos tienden a copiar cualquier innovacin que
observen en instituciones de la misma naturaleza. Este isomorfismo, generalmente
difundidos a travs de modas en los procesos de reforma administrativa, permite
explicar la introduccin de polticas innovadoras que a priori no son coherentes con las
polticas generales de gobierno.


7. Causas y estmulos del surgimiento de la innovacin

35
Cabrero Mendoza, Enrique "Del Administrador al Gerente Pblico", I NAP, Mxico: 1995
36
Farrah, Marta Ferreira Santos, Gestao pblica e cidadania: iniciativas innovadoras na administraao
subnacional no Brasil, RAP, Ro de J aneiro, 3 (4), julio agosto de 1997.
37
valos Aguilar, R.; op. cit .
21

La innovacin puede responder a distintas motivaciones que estimulan el desarrollo del
proceso innovador.
Un primer tipo de explicacin tiene que ver con el desarrollo de la conciencia de la escasez
y la incertidumbre
39
, esto es la crisis del Estado y la ruptura del consenso respecto del
mismo. La crisis, que influye en el proceso de toma de decisiones, puede obligar a la
organizacin a la revisin radical de sus objetivos, polticas, procesos y sistemas, lo que
potencialmente la transforma en un contexto propicio para el desarrollo de la innovacin en
la administracin pblica
40
. En este sentido, Nidia Albesa de Rabi ha sealado ... La
innovacin se origina en la necesidad de superar o de adaptarse a los obstculos
ambientales y en la necesidad de luchar por la sobrevivencia..."
41
.
Esta crisis no slo se refiere a aspectos econmicos vinculados al dficit fiscal, sino a la
necesidad de que los estados puedan competir en el marco de una economa globalizada
siendo el crecimiento econmico generado el principal elemento de legitimacin para sus
gobiernos y sus administraciones.
Tambin la modernizacin estructural tambin puede favorecer el desarrollo de la
administracin pblica. Si la misma ha promovido, como seala Guillermo Schweinheim, una
cultura del aprendizaje y la creatividad, organizaciones orientadas al servicio, un nuevo estilo
de liderazgo, gestin por proyectos y resultados, y la apertura a las demandas del
ambiente, entonces opera como un antecedente causal de las innovaciones. Gustavo Bada
ha sealado: En un espacio en el que sucesivas polticas de reforma provocaron el retiro del
Estado de reas en las que tradicionalmente se desenvolva, y frente a la aparicin de
nuevas cuestiones en la agenda y la profundizacin de otras ya presentes, se produce la
paradoja de que la acentuacin de la crisis abre tambin mrgenes de accin nuevos por los
que canalizar las demandas y buscar las soluciones
42
.
Tambin la apelacin, en los procesos de modernizacin, al incremento de la participacin
comunitaria, con el consiguiente fortalecimiento de la sociedad civil, puede obligar a la
organizacin estatal a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo tipo y nivel de

38
Dimaggio, P. J . y Powell, W., The I ron Cage Revisit ed: I nstitutional I somorphism and Collective Rationality
in Organizational Fields, en: American Sociological Review, N 48, 1983.
39
Baon, Rafael, La modernizacin de la administracin pblica espaola: balance y perspectivas, en: Poltica
y Sociedad, N 13, 1993.
40
Guerrero, Orozco, I ngobernabilidad: disfuncin y quebranto estructural En: Reforma y Democracia, N 3,
CLAD, Caracas, enero de 1995.
41
Albesa de Rabi, Nidia Experiencias innovadoras en servicios urbanos, En: La Era Urbana, Volumen 3, N 4,
enero de 1996. Quito. Banco I nternacional para la Reconstruccin y el Desarrollo.
42
Bada, Gustavo, Sobre la innovacin en la gestin local, En: Cravacuore, Daniel y Bada, Gustavo
(compiladores) Experiencias Positivas en Gestin Local, IDI UNQ UNGS (en prensa)
22
demandas
43
. En el mismo sentido, la consolidacin de liderazgos de tipo democrtico
participativo pueden constituir un fuerte estmulo a la innovacin, pues este lder suele
concentrarse en el logro de resultados, a la bsqueda de informacin, a la discusin de
alternativas, a estimular las experiencias de prueba y error y a recompensar el
descubrimiento de la innovacin
44
.
La incorporacin de las herramientas informticas, que permiten incrementar
substancialmente la capacidad de procesamiento de la informacin y aumentar la capacidad
de respuesta de la organizacin, son otro elemento que puede generar un contexto
favorable para la innovacin.
Otra de las causas ha sido la introduccin de modelos de gerencia pblica, esto es de
posiciones de gestin en el Estado cubiertas mediante mecanismos abiertos de bsqueda y
seleccin de funcionarios de acuerdo a perfiles para el logro de resultados, con salarios
similares a aquellos pagados por la empresa privada, con una clara delimitacin de
responsabilidades, con fijacin de metas y evaluacin del desempeo gerencial. El desarrollo
de estos modelos ha estado asociado a la bsqueda de la eficiencia, la eficacia y la
efectividad: de all que constituyan un fuerte estmulo a los procesos de innovacin en
servicios, procesos, recursos, sistemas y tecnologas de gestin.
Tambin son sealadas como causas de la innovacin las organizaciones en red, las
estructuras matriciales y los diseos por proyecto y por procesos. Tambin las
organizaciones que posean think tanks, que desarrollen polticas de investigacin y desarrollo
propias y fomenten estrategias de vinculacin y cooperacin tecnolgica.


8. Las estrategias de la innovacin

En la obra de David Osborne y Peter Plastrik
45
, se postulan la existencia de algunas
estrategias para reinventar el gobierno:
La separacin de las acciones de direccin de ejecucin, porque de esta forma las
organizaciones pueden prestar ms atencin a los objetivos planteados. Y esta
medida es mucha ms efectiva si se otorga a estas organizaciones el control de sus
propios recursos e incentivos para mejorar su rendimiento.

43
Farah, M., Op. cit.
44
Schweinheim, G., Op. cit., p. 43.
45
Osborne, D. y Plastrik, P. op. cit.
23
La utilizacin simultnea de la estrategia de las consecuencias y la del control, porque
para mejorar su rendimiento los agentes tienen que tener el poder de cambiar el
funcionamiento de sus organizaciones para mejorar sus rendimientos pero
simultneamente afrontar los riesgos que comportan los malos rendimientos. Y la
estrategia del control debe sustituir los controles jerrquicos y centralizados por metas
e incentivos inflexibles.
Los organismos pblicos que quieran que los criterios de atencin al cliente sean
eficaces, deben establecerse gratificaciones econmicas y psicolgicas - para los
empleados que consigan cumplir esos criterios y penalizaciones para los que no lo
consigan.
Pare mejorar los resultados deben establecerse metas claras de gobierno y conseguir
que los organismos pblicos las tomen en serio. La mejor manera es crear
consecuencias que se deriven del hecho de alcanzar las metas por ejemplo, los
presupuestos o la gestin por rendimiento -.
La capacitacin y el cambio de la cultura organizacional deben ser simultneos, porque
los hbitos, los vnculos afectivos y la mentalidad estn fuertemente influidos por los
controles burocrticos. Como los controles ms fuertes sern los fiscales, hay que
introducir cambios en la competencia de la gente para obtener, asignar y entregar
recursos.
Utilizar las siguientes heramientas para reinventar el gobierno:
Presupuesto por programas, que permite una mejor asignacin de recursos.
Marco flexible de rendimientos, que consiste en dar flexibilidad a cambio de
responsabilidad.
Concurso pblico, que obliga a la empresa privada y a los organismos pblicos a
competir por la prestacin de servicios.
Corporativizacin, que convierte a los organismos pblicos en empresas de
propiedad estatal autrquicas que deben cumplir las mismas condiciones que
cumplen las firmas privadas. Esto obliga a la corporacin a obtener sus ingresos
de las ventas a sus clientes en un mercado competitivo. Pero slo funciona en
caso de que los servicios sean cobrados a los vecinos.
Fondos de empresa, que son organismos pblicos financiados con los ingresos
obtenidos de los clientes en lugar de con dinero de los impuestos, pero que no
poseen una gestin independiente.
24
Tercerizacin de servicios internos de la organizacin, permitiendo a las empresas
internas a fijar sus precios a menos que sigan siendo monoplicas y para
ofrecer los productos y servicios nuevos que estimen convenientes.
Sistemas competitivos de eleccin, dando opcin a los clientes la oportunidad de
elegir entre prestadores de servicios y hacer que estos compitan por sus ingresos.
Programas de reembolsos y vales, dndoles a los clientes vales para comprar
bienes como vivienda, asistencia sanitaria, servicio de guarderas o incluso
alimentos.
Gestin de calidad total, que implica desarrollar la creencia de que slo el cliente
puede definir la calidad que un organismo debe tener; capacitar a equipos de
empleados para analizar, reformar y controlar sus propios procedimientos de
trabajo; y adaptar a los empleados al trabajo en comn para lograr la mxima
satisfaccin del cliente.
Reingeniera de procedimientos empresariales, para lograr rendimientos
espectaculares en la eficiencia, eficacia y calidad.
Chartering, esto es hacer funcionar a un organismo pblico nuevo o ya existente
por fuera de la jurisdiccin de la mayora de los sistemas de control de la
administracin.
Cuerpos comunitarios de gobierno, incrementando la participacin ciudadana en la
direccin de las polticas.