Modelos de desarrollo e insercin internacional de Uruguay

*
Isabel Clemente
Profesora Agregada Grado 4 del Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria,
Facultad de Ciencias Sociales. Coordinadora del Programa de Estudios Internacionales
iclement@fcs.edu.u
!ESUME"
#a discusi$n so%re alternati&as de inserci$n internacional de Urugua se inici$ en la fase final de la
II Guerra Mundial. En '(44, la instalaci$n de una Comisi$n Econ$mica, Financiera Social de
Pro%lemas de la Post)guerra fue el primer esfuer*o de an+lisis propuestas para la inserci$n en un
mundo radicalmente distinto del ,ue -a%.a antecedido al comien*o de la guerra. A partir de ese
precedente se sucedieron nue&os intentos por integrar in&estigaci$n acad/mica, an+lisis de la
countura internacional formulaci$n de estrategias algunas de ellas dise0adas para ser&ir de
marco a pol.ticas p1%licas de orientaci$n para la pol.tica e2terior. Esta ponencia se propone
e2aminar el desarrollo de la producci$n de ideas conocimiento so%re las condiciones del sistema
internacional en el per.odo comprendido entre el comien*o de la segunda post)guerra la firma del
3ratado de Asunci$n en '((' las propuestas de alternati&as para pol.ticas de inserci$n
internacional en su relaci$n con los modelos de desarrollo ,ue fueron planteados durante ese
per.odo. El an+lisis se concentrar+ en los centros de producci$n de pensamiento, los actores
participantes la matri* te$rica de los planes programas.
Pala%ras cla&e4
Ideas ) Pol.tica e2terior 5 Inserci$n internacional
6 3ra%a7o presentado en las 8 9ornadas de In&estigaci$n de la Facultad de Ciencias Sociales, Udelar, Monte&ideo, ':)
'4 de septiem%re de ;<''.
'
Introduccin
Esta ponencia presenta un a&ance de los resultados logrados dentro de una in&estigaci$n so%re
ideas, ideolog.as uso de la -istoria en la formulaci$n de alternati&as para la inserci$n
internacional. El n1cleo central de este tra%a7o es el estudio de las propuestas de inserci$n
internacional de Urugua ,ue incorporaron in&estigaci$n acad/mica, an+lisis de la countura
internacional formulaci$n de estrategias tanto para la orientaci$n general de la pol.tica e2terior
como para el dise0o de pol.ticas p1%licas en su relaci$n con el modelo de desarrollo.
El per.odo ,ue a%arca este an+lisis est+ comprendido entre '(44 '(('. =urante este
per.odo se identifican di&ersos momentos en ,ue se cumplieron instancias de discusi$n, refle2i$n
ela%oraci$n de pensamiento so%re la inserci$n internacional de Urugua. El primer momento
coincide con la fase final de la segunda guerra mundial con el surgimiento en c.rculos de go%ierno
de un pro%lema nue&o, el lugar de Urugua en el mundo de la posguerra. El segundo momento se
present$ con los a&ances en la configuraci$n del sistema de instituciones multilaterales, en
particular con la Conferencia de #a >a%ana de '(4? la propuesta de creaci$n de una organi*aci$n
internacional de comercio. El tercer momento coincide con la formulaci$n de preocupaciones por el
desarrollo, las propuestas de integraci$n latinoamericana, la fundaci$n de la CI=E las
perspecti&as de la Alian*a para el Progreso4 la firma del 3ratado de Monte&ideo de '(@< la
fundaci$n de A#A#C fue tema de de%ates intensos en Urugua. Una cuarta instancia se plantea con
los de%ates en "aciones Unidas so%re "ue&o Arden Econ$mico Internacional B'(?:C con los
tra%a7os de la Comisi$n Drandt B'(E<C. Finalmente, desde la adopci$n por CEPA# de la tesis del
regionalismo a%ierto, el nue&o escenario de la integraci$n regional fue el o%7eto de an+lisis,
propuestas de%ates ,ue coincidieron con la firma del 3ratado de Asunci$n de '(('.
En esas instancias -u%o di&ersos grados de articulaci$n entre conocimiento acumulado
desde la academia, an+lisis de las condiciones del sistema internacional o%7eti&os de desarrollo
nacional en el dise0o propuestas de pol.ticas para la inserci$n internacional. #os centros
productores de in&estigaci$n fueron fundamentalmente los departamentos acad/micos de la
Uni&ersidad de la !ep1%lica, con un aporte considera%le desde las Facultades de Ciencias
Econ$micas de =erec-o Ciencias Sociales en menor escala de in&estigadores independientes.
El an+lisis del sistema internacional se desarroll$ tanto desde la academia como desde la Canciller.a
los de%ates ,ue le siguieron tu&ieron lugar tanto desde la prensa como desde el Parlamento los
;
espacios de pol.tica partidista, organi*aciones sociales c+maras empresariales..
La segunda postguerra: un mundo que no ser ms el que conocimos.
Con esa entonaci$n dram+tica tra*a%a el Canciller e2)presidente Ing. 9os/ Serrato su &isi$n del
mundo ,ue a&i*ora%a como pr$2imo tras el fin inminente de la segunda guerra mundial. BMinisterio
de !elaciones E2teriores '(44C
#a Comisi$n de Estudios de la Postguerra representa el primer intento de an+lisis
prospecti&o de la inserci$n internacional del Urugua. El o%7eti&o con el cual fue creada por el
Canciller Serrato era el de congregar e2pertos, miem%ros del go%ierno representantes del sector
pri&ado con el fin de ela%orar un estudio ,ue permitiera esta%lecer los escenarios de la postguerra
los pro%lemas ,ue de%er.a enfrentar Urugua para definir su participaci$n en el mundo. Este estudio
ser.a el fundamento para la formulaci$n de planes espec.ficos para la ela%oraci$n de las
instrucciones ,ue guiar.an la la%or de los representantes en el e2terior. En el documento ela%orado
por el ministro como marco general para el tra%a7o de la Comisi$n se anticipa%a ,ue el mundo ,ue
surgir.a de la postguerra ser.a un orden totalmente nue&o, caracteri*ado por la interdependencia la
internacionali*aci$n de la &ida de todas las naciones.
#a Comisi$n de Estudio de Planes de Postguerra ,ued$ formada por resoluci$n de ;E de mao de
'(4:, con funcionarios del Ministerio encargados de la compilaci$n documental. Una segunda
Comisi$n 9ur.dico Internacional de Pro%lemas de Postguerra fue esta%lecida en diciem%re de '(4:
%a7o la direcci$n de 9aco%o Farela Ace&edo. En las su%comisiones organi*adas por temas
participaron docentes de la Uni&ersidad directi&os de las C+maras empresariales.
#a Comisi$n Econ$mica, Financiera Social de Pro%lemas de Post)Guerra, presidida por el
=r. 9aco%o Farela Ace&edo, inici$ sus acti&idades en mar*o de '(44. El Ministro de !elaciones
E2teriores, Ingeniero 9os/ Serrato, en&i$ una nota con sugerencias para esta%lecer el plan de tra%a7o
de la Comisi$n. En dic-a nota propon.a un marco general ,ue ser&ir.a de %ase para esa planeaci$n
,ue part.a de un an+lisis prospecti&o de Glas relaciones mundiales en el orden econ$micoG. El
escenario m+s pro%a%le para el per.odo inmediatamente posterior a la finali*aci$n de la guerra era,
seg1n Serrato B'(44C una fase de transici$n m+s o menos larga, en la cual no ser.a posi%le
resta%lecer la li%ertad econ$mica en los mismos t/rminos de la primera posguerra. =e esa
o%ser&aci$n se deri&a%a ,ue ser.an necesarios los Gde%idos controlesG para e&itar gra&es
incon&enientes de orden financiero, econ$mico monetario. En ese conte2o, Urugua de%er.a
aplicar sus saldos de %alance de pagos al ser&icio de los intereses nacionales, particularmente a la
importaci$n de materias primas %ienes necesarios Gpara acrecentar los medios econ$micos
:
indispensa%les a nuestro desarrollo.G
En el pensamiento de Serrato, el desarrollo esta%a claramente asociado a la industria por
consiguiente era necesario Gcrear las condiciones para ,ue esa producci$n incipiente se desarrolle
prospere sin sufrir la competencia ruinosa de un HdumpingH directo o indirecto, originado por la
luc-a inmediata para o%tener mercados por los pa.ses &ueltos a la pa* decididos a recuperar su
potencial industrial.G BBoletn Ministerio de Relaciones Exteriores '(44C. Para con7urar esos
riesgos, Serrato suger.a adoptar medidas de contenci$n mediante Galg1n derec-o m$&ilG o alg1n
otro procedimiento similar ,ue diera elasticidad a Guna prudente pol.tica defensi&aG. El Canciller
alud.a a la Ca7a Aut$noma de Amorti*aci$n ,ue actu$ en la d/cada de '(:< para enfrentar las
consecuencias de la crisis de '(;(, en particular el d/ficit comercial financiero4 sin em%argo,
ad&ert.a ,ue el pro%lema ,ue se plantea%a a Urugua era de signo in&erso a ,ue se originar.a en el
saldo fa&ora%le en di&isas. En esas condiciones el rol del organismo de%er.a ser la defensa de los
fondos de di&isas para impedir Gsu apresurada e incontrolada utili*aci$nG.
#a propuesta ministerial suscit$ reacciones di&ersas de parte de los integrantes de la
Comisi$n ,ue tra%a7$ so%re el tema GAcumulaci$n me7or distri%uci$n de di&isasG, entre los cuales
se conta%an representantes de las c+maras empresariales, e&alu$ la pertinencia de las tres
soluciones alternati&as ,ue se plantea%an4 la repatriaci$n de la deuda e2terna, la ad,uisici$n de
alg1n ser&icio de inter/s p1%lico la creaci$n de un fondo para atender las necesidades del pa.s. El
=r. Alfredo Garc.a Morales se pronuncia%a de modo categ$rico por la 1ltima opci$n. Si %ien no se
opon.a a la ad,uisici$n de alguna empresa de ser&icios p1%licos, e2clu.a a los ferrocarriles los
tran&.as. !o%erto >. Darreira considera%a ,ue la opci$n de repatriaci$n de deuda pod.a ser &+lida
pero la restring.a a la deuda radicada en Gran Dreta0a a ,ue la di&isa Bli%ra esterlinaC eran de
con&enio mientras ,ue la deuda radicada en Estados Unidos esta%a fi7ada en d$lares Buna di&isa de
li%re disponi%ilidadC a1n en el caso de adoptar esa opci$n, la condici$n necesaria era ,ue los
t.tulos uruguaos llegaran a un ni&el %a7o, inferior al I<J de su &alor nominal. En cuanto a la
ad,uisici$n de empresas de ser&icios p1%licos, Darreira manifesta%a grandes dudas4 no le parec.a
prudente Gla eliminaci$n del capKtal ingl/s radicado en el Urugua, ,ue -a contri%uido sin g/nero de
dudas a su progresoG por,ue esa medida podr.a tener un impacto negati&o so%re los intereses de
e2portaci$n de carnes, lanas cueros uruguaos.
9os/ Drunet por su parte recomenda%a destinar las di&isas acumuladas a refor*ar las reser&as
monetarias de Urugua, a sanear su cr/dito e2terior a Gla ad,uisici$n de los elementos necesarios
para la reno&aci$n ampliaci$n del utilla7e nacionalG de acuerdo con un plan ,ue se coordinar.a
con las asociaciones empresariales. El contador 9uan !odr.gue* #$pe* recomenda%a destinar una
parte de las di&isas a la creaci$n de un fondo de esta%ili*aci$n para atender las fluctuaciones de la
4
moneda uruguaa en el mercado cam%iario4 estima%a ,ue el fondo de di&isas creado por la le de
agosto '4 de '(:I pod.a no ser suficiente por,ue no presenta%a las &enta7as de Guna masa de
moneda e2tran7eraG Bespecialmente las li%ras esterlinas garanti*adas a oroC. Un segundo uso de las
di&isas ser.a ser&ir para atenuar Glas %a7as %ruscas ,ue pudieran e2perimentar las e2portacionesG4
podr.an ser aplicadas a me7orar los rendimientos de las &entas al e2terior permitir.an atender las
e2igencias de la %alan*a de pagos cuando el saldo de la %alan*a comercial fuera desfa&ora%le. En
tercer lugar, recomenda%a pre&er la contri%uci$n ,ue el pa.s se &er.a o%ligado a reali*ar como
resultado de su ad-esi$n al pacto de re-a%ilitaci$n de las naciones europeas, la U"!!A, estimada
en die* millones de d$lares. En relaci$n con la propuesta de destinar di&isas acumuladas a reponer
el GoutillageG nacional, !odr.gue* #$pe* sostenia ,ue Gs$lo de%er+n atenderse esas importaciones
e2traordinariasG plantea%a la con&eniencia de mantener Gel sistema sal&ador del contralor de las
importacionesG a fin de e&itar la importaci$n Ga tontas a locasG.
GA !ersus I"
El comien*o de la segunda postguerra estu&o marcado por el auge del %ilateralismo. En ese
conte2to, los pa.ses latinoamericanos, ,ue a desde las conferencias panamericanas del per.odo ,ue
sigui$ a la crisis de '(;( -a%.an pugnado sin /2ito por el resta%lecimiento del comercio li%re,
&ieron una nue&a oportunidad con la con&ocatoria de "aciones Unidas a la Conferencia so%re
Comercio Empleo, reali*ada en #a >a%ana, en '(4?)'(4E.
9ulio #acarte Mur$ tu&o un papel central en la organi*aci$n las discusiones en esta
conferencia, desde la posici$n ,ue ocupa%a desde '(4@ como Secretario E7ecuti&o Ad7unto de la
primera conferencia reali*ada en #ondres. En mao de ese a0o -a%.a de7ado la Secretar.a de la
Em%a7ada en #ondres para asumir la representaci$n de Urugua en "aciones Unidas. M+s tarde,
actuar.a como representante de Urugua en la posterior conferencia de Annec. Esta e2periencia
sus conocimientos en negociaci$n de acuerdos comerciales lo con&irtieron en el principal analista
uruguao de ese proceso.
#a Conferencia de #a >a%ana estu&o precedida por la primera Conferencia de Comercio
Empleo, organi*ada por la Argani*aci$n de "aciones Unidas en #ondres en '(4@ la segunda
Conferencia cele%rada en Gine%ra en '(4?. En estos dos encuentros se ela%or$ un proecto de carta
para discusi$n en #a >a%ana. Este documento propon.a la creaci$n de una organi*aci$n
internacional del comercio ,ue se sumar.a a las otras dos instituciones creadas en Dretton Loods en
'(44. =e -a%erse concretado la idea, se -a%r.a generado un nue&o organismo multilateral en
contraposici$n al %ilateralismo al proteccionismo ,ue entonces impera%a.
I
Estados Unidos, por su parte, lleg$ a la conferencia de #a >a%ana con un %orrador de carta
ela%orado por el Su%secretario de Estado para Asuntos Econ$micos, Lilliam Claton, un
prominente li%reacam%ista con una acti&a participaci$n en el dise0o del Plan Mars-all. #a
Conferencia de Comercio Empleo de #a >a%ana comen*$ el ;' de no&iem%re de '(4?. Esta
conferencia fue el +m%ito de una confrontaci$n entre dos proectos4 el Plan Claton, ,ue propon.a
un li%re cam%io irrestricto como medio para garanti*ar la pa* el orden en las relaciones
internacionales, la propuesta de carta ela%orada en #ondres Gine%ra ,ue conten.a disposiciones
,ue respond.an a las necesidades de las econom.as con menor desarrollo relati&o. El cap.tulo III de
la Carta de #a >a%ana se titula%a G=esarrollo econ$mico !econstrucci$nG.
El Plan Claton propon.a remo&er todos los mecanismos ,ue pudieran distorsionar los flu7os
comerciales una reducci$n rec.proca de los derec-os aduaneros. En cam%io, los pa.ses en
desarrollo defendieron el derec-o a limitar importaciones utili*ando mecanismos como el sistema
de cuotas con el fin de promo&er la industriali*aci$n. #os puntos de maor contro&ersia drante la
Conferencia fueron el cap.tulo so%re desarrollo econ$mico, las disposiciones so%re empleo so%re
pr+cticas comerciales restricti&as, tres temas ,ue seg1n #acarte B'(I;C se relaciona%an directamente
con intereses de Urugua. 3anto el go%ierno de Estados Unidos como poderosos &oceros del sector
pri&ado de ese pa.s -icieron conocer su desacuerdo con estos principios. #os de%ates en torno al
Art.culo 8FIII BGAuda gu%ernamental al desarrollo econ$mico a la !econstrucci$nGC fueron
especialmente re0idos #acarte los descri%e como un enfrentamiento entre los defensores del
laissez-faire los representantes de las naciones menos desarrolladas ,ue re,uer.an un cierto grado
de protecci$n estatal para impulsar su industriali*aci$n.
#a Carta de #a >a%ana fue apro%ada en mar*o de '(4E pero no fue ratificada por las
legislaturas de la maor.a de pa.ses ,ue esperaron primero por la posici$n ,ue tomar.a Estados
Unidos4 cuando el go%ierno de este pa.s anunci$ ,ue no pedir.a al Congreso su ratificaci$n, la
Carta de #a >a%ana fue arc-i&ada.
Un dato importante en el desarrollo de las discusiones fue ,ue la participaci$n de los pa.ses
latinoamericanos fue mu acti&a estu&o preparada por encuentros pre&ios ,ue permitieron
ela%orar posiciones concertadas. En su maor.a, los pa.ses lationoamericanos acudieron a la
conferencia para promo&er el desarrollo defender el o%7eti&o del pleno empleo . BDI= ;<<?C
Algunos representantes latinoamericanos tu&ieron un papel descollante en las discusiones4 #acarte
cita al representante de M/2ico !. Deteta, al de Drasil a la delegaci$n de su propio pa.s4 Urugua
estu&o representado por Ariosto =. Gon*+le* C/sar C-arlone. Fuera de Am/rica #atina, se
destac$ el papel cumplido por el representante de India, >ardit Sing- MaliM. El peso relati&o de los
latinoamericanos en esta conferencia B ,ue reun.a un total de I@ miem%rosC era entonces alto,
@
muc-o maor ,ue en las conferencias internacionales del per.odo posterior a la descoloni*aci$n de
Nfrica Asia, cuando el crecimiento en el n1mero de pa.ses nue&os disminu$ la proporci$n de
Am/rica #atina.
Para algunos delegados latinoamericanos, el Plan Claton %usca%a reducir a los pa.ses
latinoamericanos a la condici$n de Gsimples productores de materias primasG. Algunas
organi*aciones pri&adas respalda%an esa &isi$n4 S+en* !o&ner B;<<?C estudia la ela%oraci$n de la
posici$n colom%iana las gestiones de la A"=I BAsociaci$n "acional de IndustrialesC con el en&.o
de una misi$n oficial para lograr apoo de go%iernos de la regi$n al proecto industrialista. #a
identificaci$n entre industria, protecci$n desarrollo era entonces &isi%le en las posturas defendidas
por los latinoamericanos otros representantes de pa.ses en desarrollo. El cap.tulo III de la Carta de
#a >a%ana pre&e.a restricciones a las importaciones la posi%ilidad de un sistema de preferencia
regional.
Gusta&o Magari0os B'((4C se0ala ,ue el sistema de preferencias arancelarias como
instrumento para propiciar una participaci$n m+s e,uitati&a de los pa.ses en desarrollo fue o%7eto de
una constante defensa por los pa.ses latinoamericanos desde '(4?, mientras ,ue desde la
perspecti&a li%recam%ista dominante en las grandes potencias se lo considera%a G-eterodo2oG
contraproducente. Precisamente uno de los moti&os de la no ratificaci$n de la Carta de #a >a%ana
-a%.a sido el considerar ,ue el concepto de preferencia regional era contradictorio con el li%re
comercio.
El GA33, surgido de las negociaciones emprendidas desde '(4I entre un con7unto de
naciones interesadas en resta%lecer la li%erali*aci$n comercial, -a%.a sido firmado en octu%re de
'(4?. Ante la frustraci$n del proecto de creaci$n de I3A, representa%a el resultado m.nimo4 en sus
or.genes fue una organi*aci$n de ;< pa.ses, identificada con las grandes econom.as desarrolladas
poco interesada en el resto del mundo BDI= ;<<?C En la imposi%ilidad de crear la organi*aci$n
internacional de comercio, el GA33 se erigi$ en el mecanismo ,ue fi7$ las reglas del comercio
mundial con el car+cter de un Gacuerdo pro&isionalG -asta ,ue en '((I se constitu$ finalmente la
AMC.
Una &e* apro%ado el GA33 terminadas las negociaciones tarifarias de Annec B'(4(C
3or,ua B'(I<)'(I'C, cada pa.s signatario cumpli$ el proceso de ratificaci$n. "ing1n pa.s demor$
tanto como Urugua, -asta ,ue, luego de tres pr$rrogas acordadas en el pla*o para adoptar una
decisi$n, el Poder #egislati&o apro%$ el proecto de le respecti&o el :< de octu%re de '(I:. El
estudio ela%orado por #acarte Mur$ como %ase para la definici$n de la posici$n a asumir por
Urugua ante la ratificaci$n del GA33, pu%licado en '(I;, fue uno de los fundamentosdel Poder
E7ecuti&o, e2pl.citamente citado en su mensa7e al Parlamento, para solicitar la apro%aci$n del
?
proecto de le de ratificaci$n del Acuerdo.
#uego de un pormenori*ado an+lisis del articulado, el cap.tulo ODilateralismo o
MultilateralismoP e2amina%a las potencialidades de la opci$n con ,ue conta%a Urugua en caso de
decidirse por la no ratificaci$n. Esa opci$n era el 3ratado de '(4; con Estados Unidos el cual
conten.a la cl+usula de naci$n m+s fa&orecida por ese moti&o e2tend.a las condiciones
esta%lecidas en este instrumento a un con7unto de pa.ses con los cuales Urugua concentra%a su
comercio e2terior. El Mensa7e del Poder E7ecuti&o anota%a precisamente ,ue, por esa ra*$n, ese
tratado %ilateral reg.a en la pr+ctica la politica comercial de la !ep1%lica. Sin em%argo, #acarte
sosten.a ,ue esa f$rmula presenta%a &arios incon&enientes4 la pol.tica general del go%ierno de
Estados Unidos no era fa&ora%le a las modificaciones de los acuerdos comerciales e2istentes a1n
en caso ,ue pudiera negociarse un a7uste en el tratado de '(4;, nada permit.a asegurar ,ue /ste
significara &enta7as superiores a las logradas por Urugua en las negociaciones en Annec
3or,ua. En ese sentido, la no ratificaci$n del Acuerdo implicar.a la p/rdida de esas concesiones
tarifarias pero so%re todo, la conclusi$n de este an+lisis confirma%a una de las l.neas fundamentales
de la pol.tica e2terior de Urugua desde inicios del siglo 884
OEn general, se compro%ar+ ,ue el %ilateralismo ofrece determinadas &enta7as en materia de
li%ertad de acci$n, ,ue pueden no llegar a compensar los %eneficios ,ue de7ar.a de perci%ir el pa.s al
no ratificar el AcuerdoQ adem+s, esta tesis implica aceptar, desde luego, la estructura m+s &ol+til del
sistema %ilateral ,ue, por su misma naturale*a, no puede igualar la maor esta%ilidad alcance ,ue
ofrece el con&enio multilateral.P B#acarte '(I;4 ':<. Por consiguiente este argumento a fa&or de la
ratificaci$n se %asa en las &enta7as ,ue ofrece un acuerdo multilateral para el poder negociador de
un pa.s pe,ue0o como Urugua4 las negociaciones %ilaterales permiten ,ue las naciones poderosas
puedan e7ercer la m+2ima presi$n so%re los dem+s go%iernos, uno por uno, para alcan*ar sus
o%7eti&os. OEn cam%io, el r/gimen multilateral ofrece a los pa.ses de menor &olumen econ$mico,
como el Urugua, la oportunidad de 7untar sus fuer*as para -acer &aler sus derec-os sus
interesesP. B#acarte '(I;4 ':;C. Esta l.nea argumental a&ala%a la tradici$n uruguaa de apoo a los
organismos internacionales. Uno de los moti&os en la postergaci$n de la decisi$n uruguaa esta%a
en el malestar producido por los resultados de la Conferencia de #a >a%ana.
Si %ien el proecto de creaci$n de la Argani*aci$n Internacional de Comercio -a%.a
fracasado en '(4E, la e&oluci$n posterior del GA33, el crecimiento de su mem%rec.a los esfuer*os
desplegados para construir una estructura administrati&a permit.a presagiar en '(I; ,ue el Acuerdo
terminar.a con&irti/ndose en la organi*aci$n intergu%ernamental ,ue termin$ fund+ndose en '((I.
El (<J del comercio e2terior de Urugua se cumpl.a para entonces con los pa.ses ,ue -a%.an a
ingresado al Acuerdo. Gradualmente se -a%.an incorporado la maor parte de %eneficios garant.as
E
contenidas en la Carta de #a >a%ana. El Mensa7e del E7ecuti&o destaca%a la Gtena* gesti$n de las
delegaciones de los pa.ses de menor potencial econ$micoG entre las ,ue cita%a a la de Urugua, para
introducir en la Carta de la >a%ana disposiciones a fa&or de esos Estados. Por otra parte, la
ratificaci$n del Acuerdo dar.a lugar a la aplicaci$n a Urugua de la cl+usula de la naci$n m+s
fa&orecida por Estados signatarios del Acuerdo con los cuales Urugua no ten.a ning1n tratado
%ilateral. Entre las des&enta7as de la ratificaci$n el estudio de #acarte anota%a la ampliaci$n del
n1mero total de renglones tarifarios respecto de los cuales el Urugua fi7a%a derec-os m+2imos en
tratados internacionales pero las &enta7as e2plicadas anteriormente compensa%an esa situaci$n.
Atras consideraciones entonces en de%ate plantea%an ,ue el Acuerdo lesiona%a la so%eran.a
nacional pero un an+lisis detenido de sus disposiciones demostra%a ,ue no incorpora%an m+s
o%ligaciones ni compromisos ,ue los tratados anteriormente suscritos por Urugua. Fue en la
C+mara de !epresentantes ,ue se cumpli$ el 1ltimo de%ate en esa ocasi$n, el diputado Pedro
C-ou 3erra., miem%ro de la Comisi$n de !elaciones Internacionales, en su fundamentaci$n de
&oto e2puso una s.ntesis de los argumentos planteados en documentos anteriores en fa&or del
multilateralismo4
GPor encima de las o%ser&aciones ,ue se podr.an formular al Acuerdo, es preciso tener en
cuenta ,ue el r/gimen ofrece a los pa.ses de menos &olumen econ$mico como el nuestro ,ue s$lo
e2porta menos de la mitad del 'J de las e2portaciones mundiales la oportunidad de 7untar sus
fuer*as para -acer &aler sus derec-os e interesesG. BDSCR, '(I:C
Una de las preocupaciones de ese momento era la &igencia del 3ratado %ilateral con Estados
Unidos firmado en '(4;. Frente a este pro%lema se plantearon dos alternati&as4 por una parte, el
Go%ierno consider$ ,ue correspond.a denunciar el 3ratado en consecuencia se dict$ una
resoluci$n de 4 de no&iem%re de '(I:Q por otra parte, la opini$n sostenida por di&ersos actores,
entre ellos #acarte Mur$, se inclina%a por suspender la aplicaci$n del 3ratado mientras los dos
pa.ses formaran parte del Acuerdo. #acarte B'(IIC desarrolla los argumentos en pro de su
propuesta4 Urugua podr.a o%rar con m+s li%ertad dentro del con&enio multilateral, sa%iendo ,ue si
por cual,uier moti&o le con&en.a retirarse del mismo, siempre contar.a con el tratamiento de la
naci$n m+s fa&orecida en los Estados Unidos en &irtud del 3ratado %ilateral ,ue &ol&er.a a tener
&igencia al separarse una u otra parte del Acuerdo. Sin em%argo, tam%i/n reconoc.a la &alide* de la
tesis del go%ierno G%asada en los t/rminos a &eces poco satisfactorios para el Urugua del 3ratado
de '(4;G aun,ue considera%a prudente conser&ar Glos resguardosG ,ue garanti*ar.a la simple
suspensi$n del 3ratado.
Una &e* tomada la decisi$n, la cuesti$n principal era en opini$n de #acarte, lograr el
m+2imo grado de apro&ec-amiento de los recursos ,ue ofrec.a el Acuerdo. Uno de los aspectos
(
%+sicos era la negociaci$n tarifaria para la cual los principios orientadores -a%.an sido los
siguientes4 otorgar solamente consolidaciones de los gra&+menes &igentes e&itando las reducciones
de derec-osQ rec-a*ar solicitudes cua aceptaci$n pudiera per7udicar a la industria nacionalQ limitar
las concesiones a renglones en casos de importaciones de inter/s para la industria o para los
consumidores nacionales, cuando no -u%iere producci$n en el pa.s o cuando la importaci$n fuera
mu reducidao ine2istente.
En su o%ra pu%licada en '(II #acarte a%orda%a el pro%lema de la inserci$n internacional de
Urugua en su relaci$n con todo el con7unto de las pol.ticas p1%licas argumenta%a4 Gcomo el
Urugua depende en alto grado de sus relaciones econ$micas con el e2terior, este aspecto re&iste
particular significado dentro del panorama general de los recursos de las necesidades nacionalesG
para la formulaci$n de planes de pol.tica social econ$mica. El m/todo adoptado por #acarte en
este estudio se sustenta en el an+lisis de las relaciones internacionales4 el escenario ,ue el autor
anticipa%a como el m+s seguro era el de Guna pa* armadaG poco propicia para la e7ecuci$n de
proectos econ$micos. #a su%ordinaci$n de la econom.a, la direcci$n del comercio e2terior, las
in&ersiones de capitales las su%&enciones a la industria nacional, a la l$gica pol.tica, a los
ra*onamientos estrat/gicos e inclusi&e militares, era una de las dimensiones de esa pa* armada.
En ese contet2to, plantea%a cu+l de%.a ser la conducta de Urugua4 partiendo del
reconocimiento de la imposi%ilidad para Urugua de fi7ar rum%os a la econom.a mundial, propon.a
descartar toda actitud pasi&a en cam%io definir las metas de maor con&eniencia para la
!ep1%lica, identificando los pro%lemas nacionales en funci$n de las condiciones mundiales
esta%leciendo con la maor precisi$n posi%le una l.nea de conducci$n para el pa.s la Gfi7aci$n de
un derrotero perfectamente definidoG con el criterio general de ,ue aun cuando la auda e2terna
permitir.a ad,uirir conocimientos t/cnicos capaces de me7orar la producci$n nacional capitales
para emprender o%ras de en&ergadura, lo esencial del Gadelanto econ$micoG est+ en las decisiones
propias.
El an+lisis de la estructura del comercio e2terior uruguao le permit.a e2traer algunas
conclusiones, algunas de larga continuidad -asta el momento presente4 la con&eniencia de
di&ersificar los mercados para e&itar la concentraci$n de las relaciones comerciales con un n1mero
limitado de pa.ses, ree,uili%rar la %alan*a comercial con los pa.ses de Am/rica #atina para corregir
d/ficits constantes en los intercam%ios con la maor.a de los pa.ses de la regi$n, de%idos
principalmente a las importaciones de materias primas Balgod$n, madera, a*1car ta%acoC
com%usti%les Bpetr$leoC. Esta situaci$n se registra%a en el intercam%io con pa.ses BFene*uela, C-ile,
Per1, Cu%a, Ecuador M/2icoC con los cuales Urugua no ten.a tratados de comercio4 en ese
sentido, #acarte recomenda%a lle&ar a ca%o Guna campa0a &igorosa efica*G para negociar
'<
con&enios ,ue contemplasen los intereses uruguaos en mercados en los cuales era necesario lograr
un tratamiento fa&ora%le a la producci$n nacional. Una situaci$n similar se reproduc.a con &arias
naciones del Asia e2ceptuando 9ap$n BAra%ia, India, Malasia, Cel+nC para estos casos la pol.tica
recomendada era la misma ,ue para los pa.ses de Am/rica #atina. El crecimiento de esas
importaciones de materias primas era resultado del desarrollo de las industrias te2til, la industria
,u.mica farmac/utica BG,ue incorporan una esperan*a de futuroG dec.a #acarteC. #a
di&ersificaci$n de las e2portaciones ,ue se -a%.a cumplido desde '(4I, seg1n los estimati&os de
#acarte, representa%a un elemento de satisfacci$n pues la esta%ilidad econ$mica del pa.s se
%eneficia de la ampliaci$n del n1mero de productos ,ue se colocan en el e2terior de Gnuestro
ale7amiento de la precaria, inc$moda peligrosa situaci$n ,ue caracteri*a a los estados
monoproductores monoe2portadoresG. El modelo de desarrollo impl.cito ,ue proporciona el
marco para estas propuestas de l.neas concretas de acci$n internacional integra%a industriali*aci$n,
estudios t/cnicos, in&ersi$n de capitales ela%oraci$n de planes. B#acarte '(I;4:<C
=efinidas las rutas para la inserci$n de Urugua en la econom.a internacional, una propuesta
de pol.tica re,uiere definir las formas apropiadas de la implementaci$n gesti$n, en este caso
concreto se remit.a a la organi*aci$n de las relaciones internacionales. En el cap.tulo III de su o%ra
de '(II, #acarte Mur$ considera%a e&idente por s. misma la necesidad de Gremo*ar fortalecerG la
organi*aci$n administrati&a estatal capa* de concentrar informaci$n so%re mercados empresas, de
ela%orar instrucciones a los representantes del pa.s en el e2terior de comunicar toda la
informaci$n a los actores in&olucrados en las relaciones econ$micas internacionales. El organismo
apropiado para centrali*ar conducir esas acti&idades de%.a ser la Canciller.a dentro de ella, su
=epartamento Econ$mico Comercial cuos cometidos -a%.an sido fi7ados por decreto de '' de
septiem%re de '(4I.
Uruguay en ALALC
#a idea de integraci$n impulsada por la CEPA# acogida por los go%iernos desarrrollistas de
9uscelino Ru%itsc-eM Arturo Frondi*i se concret$ en '(@< con la firma del 3ratado de Monte&ideo
por el cual ,ued$ conformada la Asociaci$n #atinoamericana de #i%re Comercio BA#A#CC. #a
CEPA# plantea%a la integraci$n regional como estrategia complementaria de los planes de
desarrollo econ$mico.
El proceso de conformaci$n de A#A#C se inici$ en '(IE en la Primera !euni$n de
Consulta so%re Pol.tica Comercial en el Sur, reali*ado en Santiago de C-ile con participaci$n de
Argentina, Drasil, C-ile Urugua4 en ese momento los pa.ses acordaron iniciar una pol.tica de
li%erali*aci$n progresi&a de su comercio rec.proco. En la Segunda !euni$n de Consulta en '(I(, en
''
cola%oraci$n con la CEPA#, se ela%or$ un proecto de *ona de li%re comercio al ,ue ad-irieron
todos los pa.ses latinoamericanos. El marco en el cual se inserta%a este proecto era el art.culo
88IF del GA33.
#a e&aluaci$n de Gusta&o Magari0os so%re el proceso de formaci$n e&oluci$n de A#A#C
est+ respaldada en la e2periencia del autor como responsa%le de la organi*aci$n de la Conferencia
de Monte&ideo de '(@< primero como Secretario E7ecuti&o de A#A#C despu/s representa un
testimonio de las concepciones ,ue dieron marco a la primera iniciati&a integracionista de alcance
regional.
En la &isi$n de Gusta&o Magari0os, la integraci$n era entendida como un proceso ine&ita%le
por,ue las tendencias econ$micas de satisfacci$n de demandas de la sociedad de masas re,uer.a de
grandes agrupamientos regionales. BMagari0os '((4a4C. Magari0os descri%e el proceso de
formaci$n de A#A#C como integraci$n gradual progresi&a, con una meta final, la conformaci$n
de un mercado com1n latinoamericano, tal como lo consagran el Pre+m%ulo las disposiciones del
3ratado de Monte&ideo seg1n orientaciones ,ue emana%an de CEPA# para el desarrollo de las
negociaciones. Seg1n Magari0os, las ra*ones de la elecci$n de la f$rmula de *ona de li%re comercio
se de%i$ a ra*ones pol.ticas4 los e2pertos participantes en el proceso estimaron ,ue ser.a dif.cil
con&encer a go%iernos parlamentos de adoptar desde el principio una uni$n. El resultado fue ,ue
Gla conferencia de Monte&ideo apro%$ en fe%rero de '(@< las 1nicas %ases de integraci$n ,ue
pod.an ser aceptadas en esa /pocaG.
Un tema importante en las deli%eraciones de la conferencia fue las diferencias en ni&eles de
gra&+menes. El art.culo '< dispuso ,ue en las negociaciones se contemplaria con e,uidad la
situaci$n de las partes contratantes cuos ni&eles de gra&+menes restricciones fueran
nota%lemente diferentes a los de las dem+s partes contratantes.
#a relaci$n entre integraci$n desarrollo estu&o presente en las discusiones del 3ratado de
Monte&ideo la identificaci$n entre desarrollo e industriali*aci$n era maoritariamente
compartida. Magari0os considera%a ,ue era un aspecto fundamental a tener en cuenta en la
Gconsideraci$n del desarrollo industrial con7unto de los pa.ses de A#A#CG el de esta%lecer l.neas de
coordinaci$n de los programas nacionales para lograr ,ue se adaptaran a los o%7eti&os de la
integraci$n. Sin em%argo, en su %alance de los tres primeros a0os de funcionamiento de A#A#C,
pu%licado inicialmente en '(@4, anota%a dos o%st+culos importantes para el a&ance de la
integraci$n4 la escasa significaci$n de los intercam%ios rec.procos las grandes disparidades en el
sistema tarifario.
Magari0os considera%a ,ue un mercado com1n de gran magnitud una gran
interdependencia en la regi$n tendr.a efectos positi&os para el cumplimiento de los planes de la
';
Alian*a para el Progreso. #os o%7eti&os econ$micos sociales de la Alian*a s$lo podr+n alcan*arse
si se acelera de manera considera%le el ritmo de desarrollo de desarrollo industrial.OEl pro%lema de
la e,uitati&a distri%uci$n de oportunidades su deri&aci$n natural en el campo de la especiali*aci$n
de la adecuada di&isi$n del tra%a7o constitue una de las fundamentales preocupaciones de la
A#A#CP.
Cinco a0os despu/s, en un =ocumento presentado a comien*os de '(@( a los pa.ses
miem%ros de la Asociaci$n, titulado OE&aluaci$n del proceso de integraci$n de la A#A#CP
Magari0os part.a de un an+lisis -ist$rico comparati&o entre la Am/rica anglosa7ona los pa.ses
latinoamericanos4 mientras en Am/rica del "orte la independencia fue seguida por la consagraci$n
de la uni$n en la Con&enci$n Federal de '?E? la formaci$n de un mercado 1nico, en Am/rica
#atina la independencia de7$ como saldo la fragmentaci$n pol.tica el aislamiento econ$mico. #a
integraci$n pod.a significar el surgimiento de una Onue&a potencia mundialP BMagari0os '((4%C Es
e&idente ,ue en ese momento la confian*a en la integraci$n era inmensa.
Pero m+s adelante aclara%a ,ue O#as fuer*as de la -istoria no son f+cilmente mane7a%lesSP
En su an+lisis de la e&oluci$n de A#A#C encontra%a factores de freno al proceso4 la aprensi$n de
cada pa.s de no apro&ec-ar las oportunidades ,ue %rinda el mercado ampliado con igual eficacia
,ue los dem+s, los temores al d/ficit comercial, el temor a comprometer el futuro de la industria
nacional. "o se ad&ert.a la e2istencia de un mo&imiento social fa&ora%le a la integraci$n. El
respaldo de los go%iernos latinoamericanos era d/%il en general.
Para Magari0os, A#A#C era Ouna iniciati&a e2traordinariamente &aliosaP para la regi$n. Era
necesario fortalecerla como el marco institucional para el estrec-amiento de las relaciones
rec.procas de las naciones latinoamericanas. A#A#C era la Oprimera concreci$n del an-elo de
nuestros pa.ses de entrela*ar sus intereses comerciales unir sus esfuer*os producti&os para encarar
mancomunadamente el desarrollo econ$mico regional.P
A#A#C representa%a adem+s una respuesta latinoamericana a una tendencia ,ue se
registra%a en el mundo -acia la agrupaci$n en grandes unidades geoecon$micas. A#AC# podr.a ser
un instrumento efica* para afirmar la presencia latinoamericana en foros internacionales donde se
tratan pro%lemas econ$micos. El documento anali*a los contrastes entre posiciones estrategias
,ue entonces se propon.an como cursos de acci$n para A#A#C entre un enfo,ue comercialista un
enfo,ue de planificaci$n de in&ersiones. En este an+lisis, los logros principales del per.odo eran los
siguientes4 el aumento sustancial en el comercio intra*ona, la creciente di&ersificaci$n de los
intercam%ios rec.procos, los est.mulos ,ue deri&an de sus programas para la planificaci$n de las
acti&idades industriales a escala regional, los acuerdos de complementaci$n, el progreso en la
intesificaci$n de las relaciones rec.procas ,ue Ga%ri$ una %rec-a definiti&a en las %arreras
':
aislacionistas ,ue -an di&idido a la regi$n desde la independencia, el an+lisis con7unto de la realidad
regional en sectores %+sicos para el desarrollo industrial.G
En '(?(, la e&aluaci$n de A#A#C registra%a las frustraciones con el proceso
integracionista. En el seminario organi*ado por I"3A# en Duenos Aires, en septiem%re de '(?(, en
&.speras de la reforma ,ue dar.a origen a A#A=I, Gusta&o Magari0os propon.a una reforma Gen
serioG de A#A#C para con&ertirla en un mecanismo de integraci$n pleno, con soporte institucional
capa* de representar el inter/s comunitario %ases conceptuales claras de los programas
econ$micos pol.ticos.BDI=)I"3A#, '(?(C Magari0os reclama%a una apertura de oportunidades
industriales con ciertos mecanismos inducti&os para posi%ilitar la racionali*aci$n del
apro&ec-amiento de la demanda con7unta, la organi*aci$n de la producci$n medidas profundas
para la compensaci$n de%ida a los pa.ses de menor desarrollo relati&o. En la e2plicaci$n del fracaso
de A#A#C, Magari0os atri%u.a una gran responsa%ilidad al Grupo Andino por,ue pri&ilegi$ las
prioridades de la integraci$n su%regional por so%re el proceso m+s amplio de la integraci$n
latinoamericana.
Uruguay y el debate en torno al #ue!o "rden $conmico Internacional
A partir de su fundaci$n en '(@4, la U"C3A= se &ol&i$ el espacio para la luc-a de los pa.ses en
desarrollo para ganar posiciones preferenciales de acceso a mercados me7orar precios en la
comerciali*aci$n de sus productos de e2portaci$n. En ese sentido, el sistema general de
preferencias adoptado por la U"C3A= fue saludado como un logro importante. #a contro&ersia
li%re cam%io)dirigismo se plasm$ en la contro&ersia entre dos instituciones, GA33 &ersus
U"C3A=. Esta contraposici$n fue particularmente &isi%le en el per.odo en ,ue !a1l Pre%is- e7erci$
la Secretar.a General de esta organi*aci$n.
A comien*os de la d/cada de '(?<, un de%ate de profunda repercusi$n tu&o lugar en el
+m%ito de los organismos del Sistema "aciones Unidas4 el de%ate "orte)Sur. El punto de partida
estu&o en la iniciati&a de pa.ses del 3ercer Mundo cua presencia en la organi*aci$n internacional
se -a%.a &uelto sustanti&a con el proceso de descoloni*aci$n la tesis ,ue articula%a los
planteamientos so%re el sistema internacional era la confrontaci$n entre un "orte industrial
desarrollado un Sur po%re su%desarrollado, manifiesta en las desigualdades estructurales entre
pa.ses, la condena del armentismo ,ue resta%a recursos al desarrollo. El an+lisis centro)periferia
de Pre%isc- la teor.a de la dependencia proporcionaron a ese de%ate las categor.as anal.ticas de
Gasimetr.a entre naciones)EstadoG, Gcapitalismo perif/ricoG Gdesarrollo asociado o dependienteG.
El paradigma estructuralista, centrado en el an+lisis de la estructura de clases, el capital
internacional el papel del Estado dio forma a los an+lisis ,ue circularon en ese momento. En ese
'4
conte2to surgi$ la propuesta de un "ue&o Arden Econ$mico Internacional presentada en la Se2ta
Sesi$n Especial de la Asam%lea General de "aciones Unidas en '(?4 por el Grupo de los ??. Pero
aun,ue esta propuesta conten.a o%7eti&os %ien espec.ficos una resoluci$n de la Asam%lea General
en diciem%re de ese mismo a0o los incorpor$ en la Carta de Derechos y Deberes de los Estados,
poco se a&an*$ -acia el nue&o orden. En '(??, los pa.ses en desarrollo solicitaron en la Conferencia
so%re Cooperaci$n Econ$mica reali*ada en Par.s, el inicio de una nue&a etapa de negociaciones.
Ese mismo a0o, !o%ert Mc "amara, presidente del Danco Mundial, propuso la creaci$n de una
comisi$n independiente, siguiendo el modelo de la Comisi$n Pearson, financiada por el Danco
Mundial cuo informe final de '(@( conten.a recomendaciones de auda al desarrollo por parte
de los pa.ses industriali*ados en la forma de transferencias por el &alor de un <,?J de sus
respecti&os PDI. Pero esa propuesta no tu&o respaldo en los pa.ses del 3ercer Mundo ,ue
pri&ilegia%an el +m%ito de "aciones Unidas.
Es en ese conte2to ,ue Lill Drandt, e2 Canciller alem+n, propuso la creaci$n de una
comisi$n independiente con el compromiso de entregar los resultados a "aciones Unidas. #a
Comisi$n Independiente so%re Pro%lemas Internacionales del =esarrollo fue constituida en '(?(
con '< representantes de pa.ses en desarrollo ? representantes de los pa.ses industriali*ados. El
uruguao Enri,ue Iglesias fue uno de sus miem%ros coautor del Informe final entregado en '(E<,
%a7o el t.tulo Norte-Sur !n "ro#ra$a "ara la su"er%i%encia.
En un ensao pu%licado en '(E;, escrito en las &.speras del estallido de la crisis m+s
profunda de la econom.a latinoamericana desde la Gran =epresi$n, Enri,ue Iglesias retoma el
argumento e2puesto en ese documento plantea los e7es de la inserci$n internacional desde la
perspecti&a de los pa.ses en desarrollo en funci$n de las transformaciones cumplidas en el sistema
internacional. Este te2to tiene el do%le car+cter de un documento de an+lisis de una propuesta para
la acci$n ,ue se complementa con una propuesta de negociaci$n para el con7unto de los pa.ses en
desarrollo pero tam%i/n para los pa.ses latinoamericanos.
El argumento central de Iglesias, e2puesto en sus conclusiones, sustenta ,ue los cam%ios en
el sistema internacional o%ligan a modificar las modalidades tradicionales de la inserci$n e2terna de
Am/rica #atina una nue&a inserci$n internacional no puede ser dise0ada 1nicamente por las
fuer*as del mercado sino ,ue re,uiere una actitud pro)acti&a.
Para Enri,ue Iglesias B'(E;C la rele&ancia del Informe Drandt era eminentemente pol.tica
por,ue significa%a la culminaci$n de un esfuer*o por congregar &oluntades pol.ticas capacidades
intelectuales del "orte del Sur para lograr acuerdos so%re la reestructura posi%le del orden
econ$mico internacional. E2aminando el informe en sus propuestas, desde la perspecti&a de Glas
e2pectati&as acumuladas por los pa.ses en desarrollo en torno a la posi%ilidad de alcan*ar
'I
finalmente soluciones profundas definiti&as a los gra&es pro%lemas ,ue afectan sus relaciones con
los pa.ses industriali*adosG Iglesias las califica como Gmu limitadasG aun,ue desde la perspecti&a
del clima entonces &igente en las negociaciones internacionales, la contri%uci$n del Informe Drandt
era mu &aliosa por,ue represent$ un fuerte alegato en defensa de una negociaci$n internacional en
torno a o%7eti&os comunes.
Una parte sustanti&a del ensao de Iglesias se concentra en el an+lisis de las relaciones
econ$micas internacionales. Este an+lisis sit1a en la d/cada de '(?< el fin de un ciclo prolongado
de e2pansi$n econ$mica ,ue los pa.ses industriali*ados &i&ieron desde la posguerra el comien*o
de una era de estanflaci$n dese,uili%rios econ$micos no s$lo originados en pro%lemas de la
countura tales como el al*a en los precios del petr$leo sino en los rasgos estructurales de las
econom.as industriales. En un mundo crecientemente interdependiente, esas condiciones afecta%an
a la comunidad internacional como con7unto los pro%lemas locales tend.an a &ol&erse glo%ales.
Iglesias identifica oc-o procesos de cam%io en el orden internacional de comien*os de los
E<. En primer lugar, una creciente diferenciaci$n en las actitudes de los distintos grupos de pa.ses
,ue para el caso de los pa.ses del 3ercer Mundo, -ace dif.cil esta%lecer una posici$n com1n en los
di&ersos foros internacionales4 las categor.as "orte)Sur, centro)periferia resulta%an a insuficientes.
Si %ien Am/rica #atina se caracteri*a%a por fuertes elementos comunes ,ue la diferencia%an del
resto del 3ercer Mundo, tam%i/n al%ergada factores de diferenciaci$n entre pa.ses con fuerte
capacidad industrial econom.as primario)e2portadoras.
Un segundo cam%io importante en el sistema internacional era la crisis en los pa.ses
altamente industriali*ados resultante de una com%inatoria de declinaci$n de la producti&idad,
estancamiento del producto, aumento del desempleo presiones inflacionarias. El tercer factor de
cam%io era la aparici$n del grupo de pa.ses de reciente industriali*aci$n ,ue lograron insertarse
efica*mente en el ciclo e2terno, reali*ar una re&oluci$n en su comercio e2terior, captar una
proporci$n importante de los e2cedentes financieros generados con la crisis de los precios del
petr$leo, atraer empresas multinacionales e iniciar nue&as formas de asociaci$n con los intereses
esta%lecidos en el "orte.
En cuarto lugar, las repercusiones de la crisis energ/tica marcaron el fin de un modelo de
desarrollo %asado en a%astecimiento a%undante %arato de petr$leo. Este -ec-o puso de manifiesto
la interdependencia e2istente entre pa.ses industriali*ados pa.ses en desarrollo4 en particular los
,ue eran miem%ros de APEP ad,uieron una una capacidad de concertaci$n antes impensa%le. =esde
esa afirmaci$n, Iglesias deduc.a el car+cter comple7o de las relaciones centro)periferia la
incidencia en ellas de m1ltiples circuitos de poder relacionados con energ.a, recursos naturales,
producci$n de alimentos, tecnolog.a sistema financiero. Por consiguiente, el escenario
'@
internacional resulta%a integrado por Gm1ltiples 7uegos actoresG en interacciones ,ue se aparta%an
de las percepciones tradicionales.
El ,uinto factor se refer.a precisamente a uno de esos circuitos, el sistema financiero,
caracteri*ado seg1n Iglesias por un fen$meno desconocido en el mundo -asta ese momento4 una
e2traordinaria permisi%ilidad financiera, originada en la acumulaci$n de e2cedentes en la %anca
pri&ada los mercados financieros de los pa.ses industriali*ados. El nue&o papel de los pa.ses en
desarrollo como clientes atracti&os de esos mercados determin$ el creciente endeudamiento e2terno
,ue si %ien pudo operar como paliati&o a las pol.ticas de a7uste tal como lo anota%a Iglesias,
conducir.a a la crisis de '(E;.
Se2to, el protagonismo de las empresas transnacionales esta%a transformarndo las relaciones
"orte 5 Sur, antes planteadas 1nicamente en t/rminos de relaciones entre go%iernos. #as agendas de
esos nue&os actores significa%an un replanteamiento de las negociaciones. S/ptimo, como resultado
de los procesos a anotados, Iglesias registra%a cam%ios en la posici$n de los di&ersos grupos de
pa.ses participantes en el di+logo "orte)Sur. Con respecto a los pa.ses industriali*ados anota%a los
siguientes4 en primer lugar, el despla*amiento de las relaciones "orte)Sur por lo ,ue correctamente
caracteri*a%a como una nue&a fase en la Guerra Fr.a. En segundo lugar, la crisis del
multilateralismo por la tendencia a pri&ilegiar los arreglos %ilaterales, en tercer lugar, la prioridad a
la soluci$n de los pro%lemas dentro del "orte por 1ltimo la estrategia orientada al di+logo por
separado con grupos de pa.ses del Sur ,ue Iglesias atri%u.a a la &oluntad de di&idir al 3ercer
Mundo. Por lo ,ue se refiere a los pa.ses del Sur, Igesias identifica%a dos posiciones e2tremas e
igualmente negati&as4 la tendencia ma2imalista en la negociaci$n de todos los temas de la agenda a
un mismo tiempo la tendencia, particularmente &isi%le en los pa.ses de industriali*aci$n reciente,
a la acci$n en solitario, a tra&/s de acuerdos %ilaterales con pa.ses industriali*ados en detrimento del
di+logo multilateral. Acta&o, la p/rdida de la capacidad de iniciati&a ,ue Am/rica #atina despleg$
en la d/cada del @<.
=esde ese an+lisis de las condiciones del sistema internacional, Iglesias propon.a una
estrategia ,ue ten.a los siguientes lineamientos4'C la e2igencia para el 3ercer Mundo dentro de
este, para los pa.ses de reciente industriali*aci$n, para aplicar su poder negociador en forma
concertada en sus negociaciones con el "orteQ ;C determinar la agenda de negociaciones so%re la
%ase del principio de selecti&idad, metas realistas planes por etapas4 en ese sentido el programa de
emergencia propuesto por el Informe Drandt para el corto pla*o constitu.a una %uena %aseQ :C la
necesidad de encarar una negociaci$n entre los pa.ses en desarrollo para superar lo ,ue Iglesias
llama%a Guna crisis latente en la solidaridad del 3ercer MundoG ,ue dificulta%a la %1s,ueda de
posiciones comunes4 en ese sentido propon.a dise0ar una estrategia para promo&er la cooperaci$n
'?
entre pa.ses del SurQ 4C fortalecer la cooperaci$n regional latinoamericana, la complementaci$n
econ$mica entre los pa.ses de la regi$n del mercado regional4 GEn per.odos de profundas
tur%ulencias econ$micas internacionales la e2periencia demuestra ,ue el mercado interno constitue
una de las grandes defensas de ,ue dispone la regi$n, un factor de esta%ilidad frente al impacto de
un mundo con&ulsionadoG IC un nue&o impulso al di+logo "orte)Sur en los foros apropiados,
fundamentalmente dentro del sistema "aciones Unidas.
Esta estrategia reposa%a en &arios supuestos %+sicos4 en primer t/rmino, en la asunci$n de
,ue confiar e2clusi&amente en las fuer*as del mercado era inconducente se -ac.a necesaria Guna
acci$n internacional deli%eradaGQ en segundo lugar, si los cam%ios en el sistema internacional
determina%an la adopci$n de nue&as modalidades de inserci$n internacional de Am/rica #atina,
estas no pod.an ,uedar li%radas a las fuer*as del mercadoQ por el contrario, los pa.ses
latinoamericanos de%.an encontrar f$rmulas proacti&as ,ue les permitieran participar en posici$n
&enta7osa de una econom.a internacional en transici$n, fortaleciendo sus defensas contra la
incertidum%re finalmente, en la necesidad de la recuparaci$n del rol protag$nico de Am/rica
#atina en las negociaciones econ$micas internacionales.
La incorporacin de Uruguay al Mercosur
#a iniciati&a para ingresar al proceso de integraci$n su%)regional, el cual -a%.a sido precedido por
la nue&a relaci$n %ilateral de Argentina Drasil, dio origen a nue&os de%ates so%re el car+cter la
direcci$n de la inserci$n internacional de Urugua. El 3ratado de Asunci$n se propon.a como meta
el desarrollo con 7usticia social. Un elemento ,ue singulari*a los de%ates ,ue se cumplieron en
'((', antes despu/s de la firma del tratado fue la di&ersidad en la participaci$n de actores tanto de
organismos del Estado como de la sociedad ci&il. #os de%ates en el ga%inete -an sido estudiados en
profundidad por Di**o*ero, P/re*. Fern+nde* Pastorino, B'((@C Di**o*ero B;<<EC. #a
inter&enci$n de la C+maras de Industria en la toma de decisiones es anali*ada por P/re* B;<<IC.
Un %uen testimonio del clima el grado de in&olucramiento de los actores en el de%ate es la
pu%licaci$n de las conferencias presentadas en el ciclo organi*ado por la Facultad de Ciencias
Econ$micas de Administraci$n de la Uni&ersidad de la !ep1%lica en '(('4 en ese e&ento,
presentaron ponencias respondieron preguntas del p1%lico representantes de la Canciller.a,
Ministerio de Ganader.a, Agricultura Pesca, Ministerio de 3ra%a7o Seguridad Social, Ministerio
de Industrias, Minas Energ.a, Ministerio de 3ransporte A%ras P1%licas, APP, Danco de la
!ep1%lica, A"CAP, U3E, In&estigadores de centros independientes, =ocentes)in&estigadores de
Uni&ersidad de la !ep1%lica, 3/cnicos consultores de organismos internacionales, sector
cooperati&o, mo&imiento sindical, C+mara de Industrias dirigentes pol.ticos.
'E
El an+lisis de countura ,ue presidi$ las presentaciones los de%ates se concentr$ en el
cam%io ,ue se -a%.a operado en la regi$n con la formaci$n del Mercosur, sus implicaciones para las
relaciones econ$micas internacionales el alcance de la decisi$n uruguaa en cuanto al modelo de
inserci$n internacional del pa.s. En las presentaciones en las preguntas se identifican las dudas,
las incertidum%res los fundamentos de las e&aluaciones del proceso, de los riesgos las
oportunidades..
#a e2plicaci$n de la Canciller.a so%re el curso de acci$n elegido desde el momento en ,ue
Urugua tom$ la iniciati&a para promo&er la conformaci$n de un %lo,ue de cuatro pa.ses fue
e2puesta por el =r. >/ctor Gros Espiell4 Urugua se 7uga%a su destinoQ no de%.a, tanto desde el
punto de &ista pol.tico como del econ$mico, estar ausente de la integraci$n ,ue -a%.an comen*ado a
construir Drasil Argentina desde sus primeros acuerdos de '(EI. El ministro era sin em%argo
cr.tico de algunos aspectos importantes del tratado de Asunci$n desde la %ase de esa cr.tica
propon.a ideas para futuras enmiendas. #a principal de%ilidad del tratado esta%a en el car+cter
precario del sistema institucional. >ac.a falta una comisi$n ,ue representara los Gintereses
comunitariosG ,ue actuara como Ge2presi$n de la supranacionalidadG, un $rgano pol.tico ,ue
funcionara como un conse7o de ministros un $rgano 7urisdiccional ,ue operara no s$lo como
instancia para la soluci$n de conflictos entre los Estados socios sino para asegurar la preeminencia
de la normati&a comunitaria resol&er los conflictos entre derec-o comunitario derec-o nacional.
BAA.FF. '(('C.
Estos 7uicios eran compartidos por Gusta&o Magari0os ,uien coincid.a en ,ue Urugua no
de%.a permanecer a7eno a la integraci$n en Am/rica #atina trat+ndose de un grupo conformado
por Drasil Argentina, era pr+cticamente Gimpensa%leG ,ue Urugua ,uedara afuera. Sus cr.ticas se
refer.an especialmente al cronograma adoptado para la desgra&aci$n arancelaria a la %re&edad del
per.odo de transici$n. Adem+s de la precariedad de la estructura institucional ,ue dise0a%a el
tratado, e2ist.a una gran precariedad en la definici$n del mercado com1n Bel o%7eti&o final del
proectoC, del arancel e2terno com1n de la implementaci$n 7ur.dica. Adicionalmente, la
coe2istencia del es,uema de cuatro pa.ses con el anteior acuerdo %ilateral argentino)%rasile0o era
an$mala, en opini$n de Magari0os. Por otra parte, el trato de iguales ,ue se otorga%a a los socios
menores en t/rminos de reciprocidad plena de derec-os o%ligaciones resulta%a totalmente
ine,uitati&o.
Claramente, las posiciones referidas representa%an dos enfo,ues de la integraci$n regional
,ue respond.an a matrices te$ricas diferentes4 el pensamiento cepalino ,ue -a%.a planteado la
integraci$n regional como una estrategia para el desarrollo -a%.a dado paso a un modelo ,ue
pri&ilegia%a el crecimiento %asado en e2portaciones la competiti&idad necesaria para la inserci$n
'(
en la econom.a internacional.
Conclusiones
El a&ance reali*ado en la in&estigaci$n los resultados presentados en esta ponencia permiten
concluir ,ue la preocupaci$n por definir &.as para la inserci$n internacional de Urugua estu&o
presente entre '(44 '((' ,ue las propuestas ,ue se formularon en di&ersas instancias en ese
per.odo articularon ideas, an+lisis so%re las condiciones del sistema internacional ela%oraci$n de
estrategias a partir del reconocimiento de la particular realidad uruguaa. =esde ese marco se
recomendaron pol.ticas concretas para el fortalecimiento de las relaciones e2teiores de Urugua en
su inserci$n en el mundo en la regi$n.
#a articulaci$n entre ideas, an+lisis propuestas se proces$ a tra&/s de la interacci$n entre
sa%er acad/mico, sa%er acumulado desde la pr+ctica de la negociaci$n decisi$n pol.tica
in&olucrando di&ersos centros de producci$n de pensamiento conocimiento tanto desde el +m%ito
estatal como desde el sector pri&ado.
Este an+lisis demuestra la continuidad a lo largo del per.odo en consideraci$n la
consistencia de los a%orda7es te$ricos del pro%lema en tres grandes e7es ,ue &incularon los an+lisis
propuestas a,u. estudiados4 la interrelaci$n desarrollo)inserci$n internacional, la ad-esi$n al
multilateralismo la %1s,ueda de concertaci$n, acci$n coordinada To integraci$n con pa.ses de la
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%I%LI"G&A'(A
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