Teoría y Práctica de Autonomía

PASSALACQUA, E. (1996) Teora y Prctica de la Autonoma En: PASSALACQUA, E. La Autonoma de Buenos Aires. Mimeo.
Centro de Estudios Avanzados de la Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires (Argentina). Apartado IV.

IV - Teora y Prctica de la Autonoma

"Una palabra no es un cristal transparente e inmutable, sino la piel de un
pensamiento vivo que puede variar mucho de color y contenido segn las
circunstancias y el tiempo en que se la emplea." (Juez Oliver Wendell
Holmes, voto en Towne vs. Eisner, 1918)

"Hay casos en los que se puede aprender ms y de ms valor, de la historia
de una palabra, que de la historia de una guerra". (Samuel T. Coleridge, Aids
to reflection, s. XVII)

"Las afanosas pesquisas de los juristas por 'descubrir' la naturaleza jurdica
de tal o cual institucin o relacin estn de antemano y en forma irremisible
destinadas al fracaso. Entre otras razones, porque lo que se busca, tal como
se lo busca, no existe".(Genaro Carri, Notas sobre derecho y lenguaje,
1965)

"'Cuando utilizo una palabra', dijo Humpty Dumpty en tono algo burln, 'ella
quiere decir exactamente lo que yo quiero que signifique, ni ms ni menos'.
'La cuestin es', acot Alicia, 'si uno realmente puede hacer que las palabras
signifiquen tantas cosas diferentes'. 'La cuestin es', respondi Humpty
Dumpty 'quin tiene el poder, y eso es todo'." (Lewis Carroll, Through the
Looking Glass, 1872)

20. El grado de notoria ambigedad del acuerdo alcanzado, as como el nivel de penumbra
de su expresin plena en el texto aprobado, puede medirse en la obra colectiva de difusin
elaborada por los redactores
117
, pues en el captulo correspondiente a la reforma de Buenos
Aires est la exgesis de A. Garca Lema
118
que plantea l mismo dudas sobre
interpretacin -y termina llamando al 'pragmatismo' y a un rgimen de transicin para
resolverlas-, y con el eufemismo de "aclaraciones de opinin" sigue a continuacin la
exgesis en parte diametralmente opuesta de E. Paixao
119
. La controversia entre los
redactores
120
incluye cuestiones conceptuales de porte tales como dnde residen las
atribuciones residuales una vez sancionada la ley de garantas por el Congreso Nacional
segn el art. 129 nuevo, 2 prrafo (para el primero siguen estando en este rgano, para el
segundo no) o el carcter de esa ley (que es para el primero de "deslinde de competencias",
mientras que para el segundo ese deslinde nace de la Constitucin, y el rol del Congreso se
limita a resguardar los intereses del Estado Nacional -cosa que hace en todo el pas, slo
que aqu con "una concentracin particularmente fuerte"- quedando todos los poderes
locales de la ciudad -de gobierno, jurisdiccin y legislacin- que no colisionen con esos
intereses en manos de las autoridades locales), as como efectos muy prcticos como el
problema de la justicia -es decir, si corresponde el traslado al mbito local de la justicia
nacional-, diciendo en este sentido Garca Lema, principal co-redactor de las normas:

117
V. Varios Autores, La Reforma de la Constitucin explicada por miembros de la Comisin de Redaccin,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1994.
118
Uno de los miembros informantes en la Convencin y protagonista central del Pacto; su trabajo est en pgs.
361-376 de la obra cita en nota 117.
119
El otro miembro informante junto con Garca Lema (se alternaron en el uso de la palabra) y otro protagonista
clave del Pacto. Su trabajo est en pgs. 376-380 de la obra citada en la nota 117.
120
Adems de ellos dos, participaron en la redaccin final A. Albamonte por el PJ y M. Ortiz Pellegrini por la
UCR.

"La respuesta a ese interrogante no es fcil, porque la Constitucin
reformada no ha sido suficientemente precisa en esta cuestin, presentando
ambigedades que permitirn sostener posiciones antagnicas"
121

21. Una complicacin adicional la constituye el impedimento acordado en el Pacto de no
tocar la Parte Dogmtica de la Constitucin, en tanto cuanto una interpretacin sistemtica
obliga a compatibilizar viejos y nuevos contenidos, lo que quizs no sea tan difcil en ciertos
casos
122
pero que en relacin al art. 3 supone una pregunta muy complicada: sigue
siendo Buenos Aires territorio federalizado? A tenor del claro texto de ese artculo, la
respuesta debera ser afirmativa, en cuyo caso la autonoma parece muy problemtica en el
mejor de los casos. Los esfuerzos doctrinarios de armonizacin se orientan, a fin de salvar
la contradiccin, a proponer un cambio en el status de Buenos Aires como territorio
federalizado en 1880: lo federal tendra de aqu en ms sentido institucional y competencial,
no territorial o geogrfico, pues no se tratara de un territorio federalizado total sino
parcialmente, sujeto a jurisdiccin federal slo en lo referido a los intereses "que en l
inviste el estado federal"
123
. Las consecuencias prcticas de la cuestin son de porte: que la
ciudad "sigue siendo federal" es el argumento central del Ministro de Justicia para impedir
cualquier asimilacin con el resto del pas a todos los efectos, incluyendo de modo
destacado la organizacin judicial
124
.

22. Qu es la ciudad de Buenos Aires despus de la Reforma? Exceptuando aquellos
para quienes dado que la autonoma presupone el concurso de dos voluntades, y en este
caso se trata en cambio de un mandato de la Constitucin y de un poder constituido
dependiente, sujeto permanentemente a los cambios que fije el Congreso, en los trminos
del 67, inc. 27 (como Spota
125
) hay consenso en que se la ha dotado de un "status
constitucional especial" segn el propsito declarado de la reforma. Pero al intentar precisar
en qu consiste ese status, afloran las discrepancias. Para algunos (como Ekmekdjin
126
)
se trata de una provincializacin
127
que reconoce como antecedente el art. 6 de la ley
23512 -ya citado- slo que muy defectuosa, que plantear problemas de coexistencia y de
financiacin, y con exceso de parafernalia jurdica si slo se buscaba la eleccin directa del

121
Sin duda que hace tiempo que nadie confunde la voluntad de la ley con la voluntad del legislador, pero puede
parecer algo excesivo que quien discuti el fondo y la forma de un texto de manera tan decisiva lo contemple
desde la lejana remota de un comentarista externo y aparentemente asptico.
122
Habra que haber especificado "que las causales y las formas por las que procede la intervencin federal
prevista en los nuevos incisos que se incorporan a los artculos 67 y 86 son las mismas a las que se refiere
el artculo 6; que, en igual sentido, los actos pblicos y procedimientos judiciales de la ciudad de Buenos
Aires gozan de entera fe en las provincias (art. 7), y sus ciudadanos, gozan de todos los derechos, privilegios
e inmunidades inherentes al ttulo en las dems (art. 8); que la Constitucin, las leyes de la Nacin que en su
consecuencia se dicten y los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nacin, y las
autoridades de la ciudad de Buenos Aires estn obligadas a conformarse a ellas (art. 31)" (V. insercin
solicitada por el Convencional J. de la Ra -UCR, Crdoba-, en la sesin del 10/VIII/94).
123
V. la construccin de G.J. Bidart Campos, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional", t. VI, La Reforma
Constitucional de 1994, EDIAR, Bs. As., 1995, pg. 539 y ss. Esta tesis original presenta muchas
dificultades, como lo reconoce el mismo autor, aunque estima que no son insalvables (pg. 541).
124
V. declaraciones del Ministro Barra en La Prensa del 4/V/95.
125
Intervencin de A.A. Spota luego de la disertacin de J. Vanossi en la Academia Nacional de Ciencias
Morales y Polticas, "Rgimen poltico de la Ci udad de Buenos Aires, La autonoma municipal y sus
limitaciones. Controversias", ed. de la Academia, Bs. As., 1995, pgs. 29 y ss.
126
M.A. Ekmekdjin, "Comentarios de la Reforma Constitucional de 1994", Depalma, Bs. As., 1994. Este punto
de vista ya lo vena planteando en sucesivos artculos periodsticos en diversos medios, en particular en El
Cronista.
127
Debe recordarse que el art. 129 est inclui do en el Ttulo "Gobiernos de Provincia" en la Constitucin, que
puede ser intervenida por el gobierno nacional al igual que ellas, etc.

Intendente -habida cuenta de la supresin del viejo art. 86, inc. 6, slo se requera un
cambio en la ley orgnica municipal. La tesis de la nueva provincia, pese a ser minoritaria,
incluye, con matices distintivos: i) las opiniones de casi todos los convencionales opuestos
al cambio, quienes 'mas all de las palabras' expresaron con algunas particularidades que
se trataba en sustancia del mismo conjunto de atribuciones, tesis que luego otros
reafirmaron en doctrina
128
; ii) en parte, la opinin de los autores de la reforma (Garca Lema,
p. ej.
129
) para quien el rgimen establecido es "de transicin de preparacin de la ciudad de
Buenos Aires para convertirla en una futura provincia" en el supuesto de trasladarse la
Capital Federal; iii) prcticamente, la posicin de quienes reflotaron nuevamente -desde el
gobierno nacional, desde el PJ y en parte menor, desde la oposicin- especialmente en
julio/agosto de 1995 el proyecto de la nueva provincia aun despus de la reforma, que
concit duras resistencias, tanto de Duhalde ("ese proyecto naci muerto y mientras yo sea
gobernador, no tiene futuro") como de Alfonsn ("es un despropsito")
130
. En otra postura se
encuentran aquellos para los cuales se tratara de un municipio
131
especial, "municipio sin
provincia"
132
o "municipio federado" (Barrera Buteler)
133
. Y, a mitad de camino
134
, estn
quienes la consideran una semiprovincia, con ms autonoma que un municipio pero menos
que la de una provincia ("no mucho menos" segn acotan Dromi y E. Menem, partidarios de
esta tesis
135
) o bien una ciudad-estado, queriendo decir con esto que se trata de esta
situacin intermedia
136
. Finalmente, y como era de esperar y ha ocurrido en casos
semejantes, algunos (Vanossi, Bidart Campos)
137
concluyen en que se tratara de un ente
sui generis
138
. Sera imposible detallar todas las variantes menores de 'autonoma plena' o
'autonoma restringida' -rtulos eminentemente periodsticos-, en propuestas polticas,
artculos de actualidad, conferencias, etc.
139
. El conjunto de dudas puntuales y generales

128
Fueron muchos los que hicieron este desarrollo durante la Convencin. Como ejemplo, puede verse la
intervencin del Convencional Natale citada en nota 111. Doctrinariamente es la tesis, entre otros, de G.
Badeni, "Reforma constitucional e instituciones polticas", Ad Hoc, Bs. As., 1994.
129
En op. cit. en 117, loc. cit. en nota 118.
130
V. La Prensa del 22/VIII/95. La postura de Duhalde, as como las gestiones que dieron origen a su creacin,
pueden verse, entre otros, en Clarn del 22/VIII/95.
131
Debe recordarse que los convocados a la eleccin de la ciudad son los "habitantes", no los ciudadanos, por
tratarse de una "eleccin local" en explicacin de los constituyentes, por lo que podran participar extranjeros
como en las elecciones municipales de otros puntos del pas.
132
Es en principio la posicin de H. Creo Bay, op. cit. en nota 57, pg. 37, que la precisa luego para hablar de
ciudad autnoma o autonmica (Ibd., pg. 38).
133
V. "El Congreso en retardo? Las legislaturas, tambin" de P. Fras en La Nacin del 8/VI/95.
134
Buenos Aires tendr la posibilidad de celebrar convenios internacionales y acuerdos para el establecimiento
de regiones -facultad provincial(art. 124)- siempre y cuando una legislacin especfica lo permita, tendr
representacin en las Cmaras de Diputados y Senadores, conserve o no su carcter de Capital Federal
(Arts. 44, 45 y 54), deber dictarse su Estatuto Organizativo -tema que dio lugar en la convencin a
numerosas disquisiciones semnticas para diferenciarlo de una Constitucin- y participar de la distribucin
de los fondos de coparticipacin -pero no actuar como sujeto en la ley convenio, segn se vio- (arts. 75,
prrs. 2 y 1, respectivamente).
135
En op. cit. en nota 115, pgs. 111 y ss.
136
Es la posicin de Alfonsn, Ortiz Pellegrini y J. De la Ra, segn sus respectivas inserciones en el Diario de
Sesiones del 1/VIII/94 y 10/VIII/94 ya citadas. El ltimo, all y en La Nacin del 25/I/95 agrega un argumento
de hecho para la tesis intermedia: la "dimensin, importancia y riqueza" de la ciudad la excluyen de la
nocin clsica de municipio, mientras que "las caractersticas exclusivamente urbanas" la diferencian del
concepto tradicional de provincia.
137
En las obras citadas en notas 125 y 123, respectivamente.
138
En este caso, esta posicin puede tener consecuencias prcticas. En materia judicial para el derecho comn
-es decir, el emanado del Congreso segn el viejo 67, inc. 11- existe consenso en que o hay jueces
nacionales (federal es) o jueces provinciales, sin tercero excluido. Sin embargo, los dos autores citados
consideran que la ciudad no slo debe ocuparse de la justicia contencioso-administrativa, de faltas o de
menor cuanta en general. La cuestin reconoce una larga discusin histrica por la denominada 'justicia
nacional' de la Capital que a partir del primer peronismo fue asimilada completamente a la justicia federal.
139
Se pueden ver algunas de las tendencias y variedades de opinin en R.A. Bielsa y E.R: Graa, "Poder
Judicial y Autonoma de la Ciudad de Buenos Aires", Ad Hoc, Bs. As., 1995, especialmente cap. IX.

va desde aspectos conceptuales de fondo (como los poderes residuales, ya visto) a
eventualidades futuras sustanciales (en el corto plazo, puede el Congreso revisar el
Estatuto Organizativo una vez sancionado?; en el mediano, puede modificar la ley de
garanta de los intereses del Estado Nacional ampliando su esfera?) o a cuestiones de
transferencia a la ciudad de servicios esenciales como la polica o la justicia
140
.

23. Despus de pasar revista a tales variaciones, y en busca de una mayor sistematicidad
se ha intentado acudir al anlisis del concepto de autonoma, pero encontrndose una
amplitud y una diversificacin semejantes en el propio texto de la Constitucin. Tanto que
se ha concluido, acudiendo a la cita pesimista y algo impresionista de un estudioso espaol:

"..No resulta fcil encontrar la salida de este laberinto terminolgico. Lo cual
es tanto ms de lamentar cuanto ello origina inseguridades interpretativas
que nada contribuyen a hacer inteligible el ordenamiento jurdico. Porque no
debe olvidarse que un nombre en derecho remite a una unidad jurdica, la
cual remite, a su vez, a un rgimen de potestades y deberes, derechos y
obligaciones. Pero si ese nombre parece remitir, segn los casos, bien a una
unidad, bien a otra, el problema de la aplicacin e interpretacin de la norma
se convierte en un juego inaceptable de pura adivinacin. O si se prefiere en
una lotera".
141

Por un lado, es cierto que en los debates -y tambin en el texto finalmente aprobado,
aunque en menor medida- la nocin de autonoma se ha empleado universalmente y con
alcances muy dismiles: desde la autonoma individual o personal -y la de ciertos grupos
diferenciados- hasta la autonoma de los Estados y otros sujetos en el mbito del Derecho
Internacional, pasando por la autonoma municipal, la autonoma de la Ciudad de Buenos
Aires, la autonoma de las Universidades Nacionales y la autonoma del Ministerio Pblico y
de otros rganos extra-poder, para no citar ms que algunos usos principales. Finalmente,
pero no lo menos importante, la gran mayora de las apariciones del trmino se refirieron a
la propia Convencin Constituyente y su status frente al Congreso como rgano/poder
preconstituyente y ante la 'clusula cerrojo'. La palabra se emple sola, o con adjetivos
(municipal, provincial, funcional, plena, semiplena, etc.) y asociada con otras, a veces con
autarqua, a veces con soberana, a veces con independencia. En lo que pueden ser las
citas de mayor relevancia conceptual para nuestro tema (pero aun as, muy relativa, pues se
trat de inserciones individuales aisladas no comentadas ni debatidas), se recordaron las
definiciones de autonoma de Gonzlez Caldern y de la Constitucin de Colombia.
142

140
Este ltimo es el que ms tinta ha derramado. El intenso debate doctrinario, que puede verse en Bielsa et al.,
op. cit. en nota 139, passim., motiv una fuerte polmica entre el Ministro Barra (v. artculo en Clarn del
12/XII/94, donde sostiene que el traspaso de jueces nacionales sera "manifiestamente inconstitucional") y el
ex-Presidente Alfonsn (v. artculo en el mismo diario del 19/XII/94) quien adems de postular no ampliar las
restricciones expresas, opina que de lo contrario el prrafo 4 de la Clusula Transitoria Decimoquinta
carecera de sentido.
141
F. Gonzlez Navarro, "Derecho administrativo espaol", citado por J. H. Sarmiento Garca, "Soberana,
autonoma, autarqua, regin y comunidades indgenas en la reforma", en Sarmiento Garca et al., "La
reforma constitucional interpretada", IEDA/Depalma, Bs. As., 1995.
142
El viejo autor defina la autonoma como "el poder efectivo de organizar el gobierno local en las condiciones
de la Constitucin de la Repblica, dndose las instituciones adecuadas al efecto, rigindose por ellas
exclusivas de elegir sus autoridades pblicas, independientes del Gobierno Federal , de regular el
desempeo de sus funciones, en la capacidad, finalmente, de desarrollar dentro de su territorio el imperio
jurisdiccional por leyes y otros estatutos con relacin a todo otro asunto no comprendido entre los que la
Constitucin ha acordado al Gobierno Nacional, y en los de facultad conducente que les incumbe", mientras
que el Ttulo XI de la Constitucin colombiana dice que "la autonoma consiste en: 1) gobernarse con
autoridades propias. 2) ejercer las competencias que le correspondan. 3) administrar recursos y establecer
tributos. 4) participar de las rentas nacionales (art. 287)".

24. Pero creemos que la cuestin est mal planteada. Si se identifican los desacuerdos de
hecho sobre proposiciones analticas, las disputas sobre equvocos verbales, las
definiciones estipulativas que se hacen pasar por lxicas y los desacuerdos valorativos
encubiertos, y se procura acotar siquiera parcialmente el campo de significado abarcado,
con la nocin central y las extensiones figurativas o metafricas, y con la idea en mente del
carcter convencional del lenguaje y el correlativo escepticismo sobre el hallazgo de una
llave nica para un gran edificio
143
que permitira la solucin de todos los casos que con
mayor o menor claridad o precisin caeran bajo un conjunto determinado de reglas (en este
caso, de la autonoma), sin duda que se podra avanzar algo ms.
En este sentido, se pueden citar dos ejemplos. Uno, la jurisprudencia norteamericana, que
hace aos ha sentado el precedente de que el Distrito de Columbia ha de ser considerado o
no un Estado, segn los casos, y a los efectos de una legislacin determinada, segn los
trminos de esa legislacin
144
, lo que ahorra muchas discusiones. Dos, esta vez de carcter
nacional: si se afirma que la equivocada calificacin de una institucin no altera su
verdadera sustancia o naturaleza, y que en nuestro ordenamiento las provincias son las
nicas entidades cuyo status no puede ser modificado sin su consentimiento y en esto
consiste bsicamente su autonoma
145
, se sigue necesariamente que jams sern
autnomos los municipios u otros entes sin que haya all ninguna controversia que pueda
ser saldada.
Durante mucho tiempo, se crey -al menos en el mundo poltico- que las serias confusiones
existentes en torno al concepto de "autarqua"
146
eran mucho menos significativas en el
caso de "autonoma", un vocablo particularmente multvoco y polivalente
147
. No es, claro
est, nuestro propsito colocarnos por encima de la confusin, pero s parece til tratar de
identificar algunas de las circunstancias 'complicantes' que han operado para llegar al nivel
de contradicciones que se registra en este caso: los rasgos del derecho como instrumento
en general en cuanto a su relacin con realidades (meramente las reconoce, les asigna o
confiere un carcter determinado, o hace otra cosa?, lo que permite deslizamientos de ida y
vuelta desde los planos polticos, estrictamente jurdicos y sociolgicos) y del derecho
pblico en particular (en cuanto a la ambivalencia frente al poder, que explica en parte los
sucesivos y desafortunados intentos de aprehender la nocin de 'soberana'); la mezcla de
'aceite y vinagre' que se ha producido en nuestro derecho pblico, que inicialmente
evidencia una combinacin inestable, reflejo de las tendencias en pugna: en trazo grueso, la
escuela unilateral-estatutaria, afn a los intentos unitarios, y la sinalagmtica-pactista

143
Se utilizan aqu parcialmente algunas de las categoras -basadas en la filosofa analtica- empleadas por
Carri en la obra citada en el epgrafe de esta Parte IV.
144
District of Columbia vs. Carter, de 1973.
145
Es la tesis de M.S. Marienhoff , "La supuesta autonoma municipal" en LL, T. 1990-B, Sec. Doctrina que en
parte sigue Spota, segn op. cit. en nota 125. De este modo, no importar lo que digan las Constituciones
Provinciales o la propia Constitucin Nacional, o la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema: nada en el
mundo convertir a los municipios en autnomos y la discusin puede eternizarse. Desafortunadamente, no
todos los autores explicitan con esta claridad la base de su razonamiento, aunque en este caso tampoco se
ha obviado la polmica que resulta, por definicin, estril.
146
Desde Aristteles se trata en realidad de dos palabras, una con 'x' y la otra con 'k' (y que otros idiomas
recogieron con 'q' y 'k' aunque no siempre, ni siempre uniformemente), de donde la volcaron al italiano y
adoptaron Romagnosi, luego Tomassini y de all la extrajo Bielsa para introducirla en nuestro debate. El
intento de distinguir luego la 'autarcia' entre nosotros ms que aclarar complic. Porque segn qu hilo
etimolgico se tome, y qu prctica se siga, la autarqua puede querer decir mucho ms y mucho menos que
la autonoma: desde completo autodominio y autogobierno, o si no autosuficiencia completa, o
autosuficiencia econmica, hasta mera descentralizacin o desconcentracin administrativa, o simple
capacidad de manejo financiero.
147
Que es, por otro lado, tpico del lenguaje y de su textura abierta. Estas caractersticas han sido puestas de
relieve en la actualidad respecto a 'autonoma' por parte de algunos que participaron de la Convencin -
despus de la misma- y de los doctrinarios.

ensayada por los federales, teln de fondo sobre el que se produce la inslita mezcla de un
derecho constitucional de fuente norteamericana (por razones obvias de ser la nica
federacin operante en el mundo y sin negar en absoluto el fortsimo y determinante
ingrediente autctono del texto) y un derecho administrativo de fuente francesa (que obvi
el hecho de que las soluciones conceptuales de ambos sistemas y sus fuentes difieren
diametralmente y procedi adems a la importacin acrtica de la 'ciencia administrativa'
francesa incluyendo no slo textos, jurisprudencia y doctrina, sino tambin los 'tics tpicos'
de ese sistema conceptual
148
); finalmente, la historia y sus usos (no slo est aqu confuso
el rol de los antecedentes histricos en la materia sino que no estn claros esos
antecedentes mismos
149
, lo que permite fundamentar casi cualquier cosa apelando a la
historia).
150

25. Existe un significado etimolgico (de 'auts' y 'nomos', o sea propia norma) que
reforzado por la doctrina administrativista francesa y por el uso en otras ciencias sociales
(como 'autorregulacin' -Piaget-) ha venido a resaltar como nota constitucional principal la
capacidad de un ente para darse su propia legislacin (Linares Quintana)
151
. El uso del
adjetivo 'autnomo' -debe recordarse que soberana se us mucho tiempo primero como
adjetivo
152
, y recin luego de siglos pas a ser una cualidad sustantivada- coexisti en gran
medida como sinnimo con 'soberano' en la antigedad, y se volvi a reencontrar con este
ltimo con el nacimiento del Estado Federal por dos razones principales. Una de hecho, en
cuanto se trataba de unidades que se confederaban y luego federaban
153
-lo que ocurri en
Estados Unidos claramente, en Alemania y Suiza y en nuestro caso bajo la denominacin
comn de federalismo- que quedaban con un poder residual considerable que exiga una
calificacin especial prxima -y de ah el uso alternado de "autnomo" con el de "soberano",
que tambin tiene que ver con una razn conceptual. Esta razn conceptual (puesta de
relieve por Fritschler y Segal) es que al tomarse la idea de soberana de la Nacin-Estado o
Estado-Nacin europeo, siendo en el federalismo el aspecto clave una relacin, se
transform la nocin en soberana dual, tesis que hasta hoy lingsticamente no han dejado

148
Hay un problema esencial que propiamente pertenece a la sociologa del conocimiento y se refiere a la
'mirada' que se da a toda la problemtica, si 'desde arriba' -que nutre la historia y prcticas francesas, a partir
de un tat nico e hipostasiado- o 'desde abajo', como corresponde a la teora federal y, sobre todo, a
nuestra historia constitucional concreta.
149
Los 'parecidos de familia' son aqu particularmente riesgosos. As, las Intendencias borbnicas implantadas
en Amrica han sido tomadas como antecedente federal, o como ejemplo prctico de descentralizacin
centralista, o como favorecedoras no intencionales del federalismo en tanto cuanto coadyuvaron a la
consolidacin de un cierto aparato administrativo que permiti obtener recursos humanos para las futuras
provincias; y el espinoso tema de la discusin sobre si los Cabildos son ms antecedentes de los municipios
o de las provincias, y el corolario raramente asumido de postular la redundancia de uno de los tres rdenes
jurdicos.
150
V. nuestro trabajo "El rgimen municipal en la Constitucin Nacional: Autonoma o Autarqua (apostillas a un
debate secular)" en A. Gmez (comp.) "El Municipio Argentino", CEDAL, Bs. As., 1992.
151
V. M. Moliner, "Diccionario de uso del espaol", tomo I; Diccionario UNESCO de Ciencias Sociales, T.I; S.V.
Linares Quintana, en, entre otros "Teora e historia constitucional". Alfa, Bs. As., t. II.
152
Como se sigue usando hoy, p. ej., en la Carta de las Naciones Unidas que habla de la 'igualdad soberana de
los Estados',
153
Es discutible si histricamente los futuros Estados de la Unin y ex-colonias fueron propiamente Estados -y
seguro que no lo fueron en trminos internacionales - pero debe distinguirse aqu, como en cualquier
construccin sobre el origen del Estado, el aspecto conceptual de los hechos histricos. Nuestro caso es
similar y vale la misma argumentacin. Si en los hechos puede decirse que la etapa de la Confederacin
anterior a 1853 era de un sistema centralizado y relativamente inorgnico, poca duda cabe en cambio que se
trataba de una confederacin y para nada de una federacin. Hay una cierta ambigedad entre nosotros -
puesta de relieve por Chiaramonte- sobre el concepto de provincia que oscil entre la casi intrascendencia
usual espaola -raz de la desconsideracin de Alberdi por la nocin- y el equivalente de 'reino' o 'repblica',
es decir, de 'Estado' en el sentido norteamericano.

de usar los tribunales americanos y, en menor medida, nuestra propia Corte Suprema
154
.
Si bien el intercambio de adjetivos se hizo cada vez ms comn, no han faltado quienes
hayan adjudicado a nuestro pas, y en particular a Mitre
155
la acuacin del trmino -como
sustantivo- para referirse a la condicin y poder de las provincias. Lo que resulta evidente,
computando los diversos usos, es la nocin subyacente de 'independencia' en diverso
grado. Esto se correlaciona muy bien con el 'principio federal' hallado por Wheare en su
investigacin universal: la existencia de dos poderes 'coordinados e independientes'.
Finalmente, hoy en da -y desde hace 60 aos por lo menos- en el derecho internacional la
evanescente nocin de soberana es rechazada en trminos absolutos -por lo que sera
todo cuestin de grado-, no se la considera en esos trminos esencial para calificar a un
Estado en ese mbito -con lo que caen algunos razonamientos circulares o tautolgicos- y
se la define en trminos de 'autonoma interna' e 'independencia externa'. Este
solapamiento y zona de penumbra superpuesta entre 'autonoma' y 'soberana' se ha
resuelto en muchas ocasiones por fundamentos de hecho, segn la cantidad de
atribuciones o poderes retenidos y delegados
156
o, en otras palabras, por el grado de
independencia relativa. La nocin de autonoma -que como sustantivo no es de uso
universal en Estados Unidos- en un Estado constitucional federal queda precisada hoy en
da -para sintetizar y no centrarnos exclusivamente en la penumbra descuidando la porcin
de luz comn- en trminos de: i) la posibilidad de los Estados miembros o partes
componentes de dictarse su propia Constitucin limitada por la Constitucin federal; ii) la
posibilidad para esos mismos miembros o integrantes de la federacin de tener gobierno
propio con los tres poderes; y iii) la participacin de los Estados miembros en la formacin
del poder legislativo federal
157
. El aspecto iii), que alude a las relaciones de incoordinacin
es considerado hoy doctrinariamente el decisivo: tan tpicas se consideran estas relaciones,
que algunos europeos opinan que la autonoma de los Estados miembros -el rasgo ms
obvio del sistema- no es tanto una "autonoma constitucional" en el sentido de la capacidad
de darse una Constitucin, que est subordinada siempre a la Constitucin federal -por lo
que la calificacin la estiman equvoca
158
- sino que debe subrayarse "cmo el principio de
'autonoma' est siempre ligado en los Estados federales al de 'participacin' en la
formacin de la voluntad federal mediante la presencia de los Estados en rganos
federales"
159
. De seguirse este ltimo criterio, Buenos Aires sera plenamente autnoma
desde 1862.

154
V., p. ej., el fallo citado en nota 22, que es uno en una larga serie. Con el tiempo, la Corte empieza a usar los
adjetivos como sinnimos, aunque al principio slo usaba 'soberano', que era por otro lado el trmino
empleado en Informes de la Convencin de 1853, por Alberdi y por algunos tratadistas. El fundamento era,
adems, que haba verdaderos poderes legislativos en ambas esferas -es decir, hay un cruce con el sentido
etimolgico de autonoma- y que el conjunto de poderes retenidos por las provincias ameritaba el uso,
habida cuenta que autonoma y soberana haban querido decir lo mismo antiguamente. Esta explicacin,
que Zavala, Cano y, sobre todo, Juan lvarez plantearon, fue desestimada por la moderna -y sin duda ms
exacta- tesis de la soberana federal exclusivamente, pero de tenerse en cuenta estos aspectos verbales y
semnticos, la discrepancia se diluye grandemente, y por el otro se aclaran algunas situaciones equvocas.
155
Empezando por el propio interesado.
156
Lo que se compadece con la escuela de pensamiento de Greenwood en cuanto a lo definitorio del Estado
federal frente a otras tipologas.
157
Esta definicin puede hoy ser compartida por europeos y americanos y es ms bien un enunciado de hecho.
Si se la quiere elaborar ms explicando qu es cada uno de los elementos, all el consenso se rompe, o se
afirman cosas que no son ciertas. La divergencia de tradiciones se ha agudizado ltimamente a raz de los
Estados regionales (Italia) y Estados de Autonomas (Espaa) y su comparacin analtica con el Estado
federal.
158
Adems de verse la proximidad entre 'soberana' y 'autonoma', esta crtica peca de esconder una definicin
estipulativa en ropaje lxico, adems de postular implcitamente una nocin de poder incondicionado que no
existe, y que el creciente avance de la integracin europea -se trata de autores italianos, franceses y algunos
espaoles- desmiente incluso para los Estados Nacionales.
159
Giuseppe de Vergottini, Derecho Constitucional Comparado, Madrid, 1983, pg. 271. Esta es tambin la
posicin de Prlot.

26. En el mbito municipal, puede decirse que 'autonoma' se ha empleado constitucional y
polticamente en general con tres significados principales
160
: i) el establecimiento de la
organizacin poltico-administrativa; ii) la determinacin de las atribuciones y la esfera de
accin del gobierno local, en armona con las atribuciones del gobierno estatal o provincial;
iii) la eleccin de las autoridades del gobierno local. En el caso argentino, el aspecto iii) fue
casi el nico tomado en cuenta en las discusiones durante mucho tiempo. Esto tiene que
ver con un aspecto conceptual -que ya puso de relieve Posada hace muchos a?os- dado
que el trmino equivalente a 'autonoma' en espaol es el 'self-government' ingls, el
'Selbstverwaltung' alemn y el 'home rule' norteamericano
161
-; pero, sobre todo, con una
necesidad prctica: la situacin de desventaja relativa (de la posicin favorable a la
autonoma municipal) al comienzo, cuando la Corte afirmaba sin fisuras la autarqua, y
abogar por la eleccin popular aseguraba contar a favor del cambio con todo el
pensamiento democrtico en distintas vertientes, incluyendo a los partidarios de eliminar la
poltica partidista y a los ms firmes sostenedores de la autarqua en trminos de derecho
pblico. Cuando se obtuvo esa reivindicacin, incluso en las Capitales de Provincia, se
postul que era una autonoma 'semiplena' frente a la 'plena' que se centraba en ii)
162
. Un
inventario ms detallado de significaciones posibles fue hecho hace ms de 10 a?os por
uno de los constituyentes de 1994 al estudiar la frustrada reforma santafesina de 1921
163
y
que ahora lo repite para explicar el nuevo texto
164
: las atribuciones implicadas en la nocin
de autonoma plena seran las de autonormatividad constituyente, autocefala, autarca o
autarqua, materia propia y autodeterminacin poltica -aspectos todos que pueden
desplegarse en paralelo a los significados usuales vistos para las provincias o Estados-
pero igual se estara en presencia de autonoma aun cuando faltara alguna de esas
dimensiones, dentro de cada una de las cuales hay una enorme diversidad de grados. A
mayor abundamiento -o mejor, confusin- el debate se complic ms por tres factores
adicionales: a) el significado emotivo de la expresin 'autonoma municipal' -destacado por
Santi Romano y otros estudiosos italianos-; b) la evolucin histrica del concepto y de la
realidad local, que une las vertientes del pouvoir municipal (de Pansey) -mbito propio,
unido con la escuela histrica del derecho y un crculo natural local (Savigny)- con nfasis
en la garanta de un espacio sin interferencias o libertad de autonoma (Tocqueville,
Constant); de la asociacin comunal (von Stein, con variantes en Laband) -tcnica de
representacin popular desde abajo y de participacin de la sociedad en el Estado-; de las
construcciones francesas de la descentralizacin (Hauriou) que procuraron remediar el
exceso contrario en su pas de origen; y del pensamiento y prctica del 'self-government'
(vistos a travs de Gneist)
165
. En este hilo evolutivo, debe tenerse muy presente la debilidad

160
Seguimos aqu al Congreso de Baha de 1948, cuando el fundador de la escuela de Rosario (Alcides Greca)
y uno de los ms grandes municipalistas brasileos con influencia en nuestro medio (Yves de Oliveira),
siguiendo a Wilcox y la prctica norteamericana, procuraron una visin completa -y no comn entonces - del
tema. La parcialidad del tratamiento, tomando slo uno de los aspectos, sigue hasta nuestros das. La
insercin citada de J. de la Ra en la Convencin se corresponde bien con las tres facetas.
161
Esto explica tambin parte la relativa poca frecuencia de su uso en el mundo anglosajn.
162
Ha sido notorio en el debate, el descuido de la faceta ii) de la auto-organizacin: si nos remontamos casi a
los orgenes de la polmica entre los partidarios de la autonoma y de la autarqua, se da la aparente
paradoja de que Alberdi y Sarmiento, tambin en esto enfrentados, con el primero partidario del municipio
como ente administrativo y el segundo como entidad poltica, coinciden casi totalmente cuando postulan las
atribuciones, competencias, funciones y organizacin del municipio.
163
V. H. Rosatti, "El rgimen municipal en la Constitucin Santafesina del a?o 1921", en El Derecho, t. 96-1982,
pg. 911 y ss.
164
Op. cit. en nota 117, pg. 222 y ss.
165
V. en general, M. Bourjol y S. Bodard, "Droit et liberts des collectivits territoriales", Pars, Masson, 1984; F.
Albi, "Derecho municipal comparado del mundo hispnico", Aguilar, Madrid, 1955; A. Hernndez, "Derecho
Municipal" (Vol.1) Depalma, Bs.As., 1984 y L. Parejo Alfonso, "Derecho Bsico de la Administracin Local".
Ariel, Barcelona, 1988.

o inexistencia de un orden intermedio entre la comuna y el Estado central, a pesar de lo
cual pueden establecerse paralelismos limitados con la relacin de las partes componentes
con el Estado Federal; c) los desarrollos del derecho administrativo y de la ciencia de la
administracin, que unen autonoma con descentralizacin tanto en el mbito pblico
(Rivero), como privado (Mintzberg) lo que es rechazado en el primer caso por la doctrina
espaola (Baena del Alczar) y parte de la Argentina (Spota- ya citado) por ser tpico y
diferencial de la primera frente a la segunda el concurso de voluntades (y, por tanto, la
posibilidad de la comunidad en cuestin de rechazar esa autonoma, como ocurri alguna
vez en un territorio nacional), desarrollos que trajeron a nuestro pas las nociones de
autonoma y autarqua -que no figuraban en la Constitucin de 1853/60- desde esa ptica
particularmente francesa generando un grado mayor de confusin
166
.

27. Hay a pesar de todo -y contra el pesimismo de Albi de poder fusionar o establecer
vnculos entre las diferentes escuelas- un par de elementos comunes que parecen
atravesar pocas, continentes y marcos conceptuales: se trata de las nociones europeas de
"libertad de autonoma" y "libertad de participacin" -que algunos (Garca de Enterra
167
)
entroncan con los conceptos histricos de 'libertad de los modernos' frente a la 'libertad de
los antiguos'
168
y otros con las categoras ms analticas (Kelsen) de 'democracia' y
'descentralizacin' siempre y cuando se tomen estos conceptos segn las definiciones
precisas de cada autor especfico
169
- y que guardan una cierta correlacin con los
conceptos de "inmunidad" y de "iniciativa" (o de 'iniciacin') de la ms moderna doctrina
norteamericana (Frug
170
) y que se pueden usar con provecho en el anlisis de los diversos
gobiernos locales a travs del mundo (Taylor). En lo que nos puede resultar til, el grado
en que se den esas dos cualidades signar la entidad de la autonoma de Buenos Aires,
siendo imposible esperar ms de cualquier sistema jurdico que por definicin permitiera
lgicamente avanzar ms o menos en el camino autonmico, porque formalmente y como
marco, el texto de 1994 posibilita las tres notas esenciales del derecho constitucional
(dejando de lado las notas histricas, por otro lado irrepetibles
171
de las provincias que
concurrieron a dictar la Constitucin de 1853/60) y las cinco del derecho municipal
mencionadas como inventario pretendidamente exhaustivo de los usos y acepciones de
'autonoma'.

166
Parece haber cierto consenso sobre que la autonoma corresponde a la capacidad de dictarse las propias
normas y la autarqua a la de auto administrars e. Pero mientras algunos administrativistas creen que es slo
cuestin de grado, otros sostienen que la primera es poltica y la segunda administrativa, en lo que hay
solamente una discusin verbal. La decisin de algunos de usar siempre autonoma, y de otros de hacer lo
propio con autarqua, es exclusivamente una estipulacin que no obedece a ninguna razn significativa de
uso lxico -y no alude tampoco a ninguna denotacin del objeto-. Es notable observar que muchos de estos
administrativistas, despus de hacer las estipulaciones, proceden a usar los trminos en sentidos 'no
tcnicos' (o sea, al margen de sus propias definiciones). Para mayor confusin, se ha generalizado en la
doctrina constitucional reciente el uso de la expresin 'autonoma poltica' para indicar lo que los
municipalistas finalmente han acordado en llamar 'autonoma institucional' y lo que siempre se llam en
nuestro derecho constitucional 'autonoma constitucional' o simplemente 'autonoma'.
167
E. Garca de Enterra, "Revolucin Francesa y Administracin contempornea", Taurus, Madrid, 1981, y "La
Lengua de los derechos. La Formacin del Derecho Pblico europeo tras la Revolucin Francesa", Alianza,
Madrid, 1994.
168
Seran semejantes a los conocidos paradigmas de McPherson ("La democracia liberal y su poca") de la
democracia como freno (1er. paradigma) y la democracia como participacin (4 paradigma).
169
Y en una obra de edicin especfica, estamos tentados de agregar, puesto que Jellinek entre los extranjeros,
y Zavala entre los argentinos, pueden ilustrar dos casos en los que las posiciones no han sido exactamente
iguales en sus diversas obras y ediciones.
170
G. E. Frug, "The City as a Legal Concept", en 93 Harvard Law Review, 1057, 1980.
171
Tan as que fue necesario salir del paso con la categora ad hoc de 'autonoma en embrin' para mantener la
tesis con relacin a los territorios nacionales fuera de las 14 provincias histricas forjadoras de la
Constitucin que luego fueron provincializados por ley del Congreso.

28. En la prctica de nuestro derecho pblico provincial, la autonoma se utiliza -con
creciente frecuencia desde 1983- en los textos constitucionales para referirse a los
municipios, distinguindose cinco dimensiones: institucional (que alude a la posibilidad de
dictarse su normativa fundamental mediante Carta Orgnica elaborado por una Convencin
al efecto), poltica (que alude al gobierno propio electivo), econmica (slo mencionada en
las Constituciones de Crdoba y La Pampa), administrativa y financiera. Por lo general,
aquellos textos que mencionan la autonoma utilizan tres dimensiones -poltica,
administrativa y financiera- , reservando una cuarta -la institucional, cuando aceptan los
municipios de Convencin- para los municipios principales -llamados de 1 categora por lo
general- (p. ej., San Juan, San Luis), excepto aquellas provincias que aceptan las Cartas en
general (p.ej. Ro Negro). En algunos casos se enfatiza la dimensin anexando el adjetivo
'plena' (como hace, p. ej., Catamarca). Se registra tambin un uso comn no tcnico, que
alude a la segregacin o disminucin del grado de dependencia relativa de un municipio,
aun cuando el rgimen no sea en absoluto autnomo (es el caso de la provincia de Buenos
Aires, que mantiene en su nueva Constitucin -1994- el sistema de municipios de
delegacin del anterior texto de hace sesenta a?os, pese a lo cual el reciente proceso de
divisin de municipios del Gran Buenos Aires se hizo con el empleo universal del trmino
'autonoma' de las localidades respectivas).

29. Las pujas continuaron despus de la sancin de la Constitucin -que en general no
suscit demasiados cuestionamientos a su legitimidad a pesar de su origen y desarrollo,
procurando los opositores amoldarse a ella e interpretarla constructivamente
172
, sin perjuicio
de se?alarse sus imperfecciones tcnicas, omisiones y errores. En nuestro tema, el
carcter de "Constitucin inconclusa"
173
del texto tiene una incidencia notable que foment
las discusiones que como se vio, venan de mucho antes. Pero ahora existan otros rasgos:
de un lado, una agudizacin de los conflictos por haber llegado el momento de la actuacin
concreta del Congreso a quien se haban remitido las transacciones no saldadas de la
Convencin; de otro, los sucesivos cambios circunstanciales motivados por las condiciones
polticas generales, y en particular en la Capital; y finalmente, por el teln de fondo de la
obtencin de la reeleccin frente a las contraprestaciones cuyo cumplimiento haba sido
dudoso en el mejor de los casos, pero que ahora apareca como francamente
problemtico
174
. Durante 1994, se presentaron diversos proyectos por parte de diputados de

172
La Constitucin fue jurada por todos los convencionales, y luego por todos los legisladores y funcionarios. La
nica voz fuertemente disidente en la Convencin fue la del Convencional J. de Nevares (Frente Grande,
Neuqun, abogado y obispo emrito de la dicesis) quien se retir el 1/VI/94 -junto con la Convencional
Galarza del mismo distrito y partido- por no querer asistir "a los funerales de la Repblica". Entre los artculos
posteriores de opositores a la busca de una interpretacin constructiva, puede verse el del diputado R.
Balestra, "La nueva Constitucin: un espejo retrovisor" en La Nacin del 12/IX/94, donde acata el texto y
abre una expectativa esperanzada sin dejar de se?alar que "tiene que quedar expuesta y flameando al aire
libre de la verdad la causa primera y nica: la reeleccin. Y otra concomitante, aunque no menos evidente: el
excesivo afn de protagonismo personal."
173
La expresin es de N. Sags, en la introduccin a la edicin del nuevo texto publicado por Astrea, Bs. As.,
1994. V. tambin del mismo autor su artculo "La Constitucin est por hacerse" en La Nacin del 30/VIII/94.
Se?ala este publicista que "muchas de las ofertas que hace la reforma a la sociedad quedan por otra parte a
merced de lo que dispongan leyes posteriores. As,.....el grado efectivo de autonoma de la Capital Federal",
op. cit., pg. 42.
174
Al momento de la conclusin del Pacto, se fijaron otras condiciones polticas que jams se cumplieron, como
el cambio de 3 de los jueces de la Corte Suprema -pues R. Levene se neg pertinazmente a alejarse. En
cuanto a los contenidos del Pacto plasmados en la Reforma, la alegada 'atenuacin del presidencialismo'
sigui un curso previsible: la existencia del ministro coordinador, que desde el vamos el Presidente poda
nombrar y remover por s, se instal luego de la reforma por simple decreto -por entenderse que se cumpla
con el 'piso de legalidad' metfora que junto a la de 'bosque de legalidad', empleada por la Corte Suprema

la Capital de todos los sectores con relacin a la reunin de la Convencin Estatuyente
175
,
coincidindose en lneas generales en: convocar a elecciones de convencionales para el
14/V/95 con el sistema D'Hondt, debiendo iniciar la Convencin su tarea 30 das despus
de la eleccin, y sesionando entre 60 y 90 das, previndose que luego de sancionado el
Estatuto se convocara a elecciones en 60 o 90 das para designacin de autoridades y
representantes que asumiran el 10/XII/95, quedando sin efecto los mandatos de los
concejales actuales para 1996/1997 y no convocndose a elecciones de Consejeros
Vecinales
176
. Los conflictos dentro del PJ porte?o subsistieron con fuerza
177
, y el peronismo
bonaerense hizo sentir su peso para enfriar cualquier entusiasmo excesivo: mientras el
Senado de la Provincia peda formalmente el cambio de nombre del distrito (sugirindose
'Santsima Trinidad', el apelativo fundacional, dado que Buenos Aires fue el nombre original
del puerto)
178
, el gobernador Duhalde fustigaba a los que crean que se estaba ante una
nueva provincia, manifestndose a favor de solucionar definitivamente la cuestin pero no
del modo en que la conceban los legisladores del distrito, que en esto divergan de la gente
comn -que segn el gobernador slo quera la eleccin del Intendente y el funcionamiento
de sus instituciones locales (aunque la cuestin de los jueces era, segn l, "otro cantar")- y
reafirmando, mientras reiteraba su idea de que el Intendente puede ser oriundo de cualquier
lugar, que "por supuesto que tenemos que meternos porque la Capital no es nada ms que
de los que viven all"
179
, opiniones que suscitaron airadas rplicas
180
. Mientras diversas
asociaciones de magistrados opinaban en contra de un traspaso traumtico de la justicia
nacional al distrito
181
, el jefe de la Polica Federal se opona en general a cualquier cambio
de status o la creacin de una polica porte? a
182
. En diciembre de 1994, y a raz de nuevas
inundaciones en Buenos Aires, el Intendente Domnguez manifiesta que poco puede
hacerse en funcin del prximo cambio de status y para no comprometer al futuro

para justificar la supremaca de un decreto sobre una ley, se incorporaron a la historia institucional menuda
del pas -; la constitucionalizacin de los decretos de necesidad y urgencia result incluso estrecha para las
acciones del Ejecutivo; y hubo retrasos e incumplimientos de todo tipo, como por ejemplo, en el nuevo
Consejo de la Magistratura, mora que se aprovech para la designacin de una tanda de jueces antes del
cambio de sistema.
175
Neologismo derivado de "Estatuto" que gan amplia circulacin en el mundillo poltico capitalino.
176
Estos puntos bsicos de acuerdo se encuentran en los Proyectos Bullrich y Argello (PJ), Pas cual (UCR) y
lvarez (FREPASO). Difieren en el nmero de convencionales, que es de 54, 58 70 segn los proyectos.
La no convocatoria para elecciones de Consejeros y nuevos Concejales no suscit discusin, y as ocurri,
pero sobre el destino de la mitad de los concejales con mandato hasta 1997 hubo diferentes propuestas -y
rumores en el seno del PEN- (v. mbito Financiero del 17/V/95 y La Nacin del 22/V/94), situacin no
aclarada a la fecha.
177
V. Clarn del 24/XI/94, "La autonoma porte?a en veremos", con relato de la violenta discusin al respecto en
el bloque del PJ.
178
V. Pgina 12 del 2/XII/94.
179
V. diarios capitalinos de la primera semana de diciembre de 1994. En particular, La Prensa del 7/XII/94.
Segn el testimonio de Valds -Redaccin, noviembre de 1994-, Duhalde en la Convencin le haba
manifestado una doble preocupacin: de identidad -por lo que a sus nuevos patrulleros les debi pintar el
adjetivo: Polica Bonaerense- y financiero -yendo el 56% de la coparticipacin a las 23 provincias y el 44% a
la Nacin, siendo Buenos Aires parte de sta, no le corresponde redistribucin secundaria-.
180
En el mismo diario citado en la nota anterior pueden verse las rplicas de A. Ibarra, precandidato a
Intendente del Frente Grande ("se cree dueo del distrito"), G. Francos ex-secretario municipal durante el
gobierno de Menem ("le preocupa perder plata"), N. Laporta, precandidato a Intendente de la Unidad
Socialista ("tiene que volver a primer grado") y F. Surez Lastra, ex-Intendente de la UCR -alfonsinista-
("est nervioso por ignorante").
181
De las declaraciones surge a veces que la objecin se funda en el temor a la "puesta en comisin" de los
jueces, o a la eventual prescindencia del acuerdo de stos frente al cambio de status, o finalmente en el
rechazo -ms o menos expreso- a todo traspaso. Una postura representativa puede verse en B. Caviglione
Fraga, "El Poder Judicial y el nuevo 'status' de la ciudad de Buenos Aires" en LL, Actualidad, del 28/VI/94. y
sus declaraciones en el "Suplemento Profesional" de La Prensa del 11/VII/95. Cuantitativamente, se trata de
alrededor de 500 magistrados.
182
V. La Nacin del 17/XI/94.

Intendente electo
183
, lo que motiva una advertencia del Presidente Menem y el anuncio de
Domnguez, a menos de una semana, de la iniciacin de obras por valor de 600 millones de
dlares
184
.
El cronograma que verosmilmente se barajaba para las tareas pendientes de
implementacin de la reforma -junto al correspondiente calendario electoral- durante 1994
era que el Congreso definira la ley de garantas antes del 21/V/95, plazo mximo segn la
Constitucin, que el 14/V/95, junto con las elecciones nacionales, se votara para
estatuyentes, estimndose tentativamente que la Convencin metropolitana comenzara
sus deliberaciones antes del 13/VII/95 y las terminara para el 12/IX/95, con lo que el jefe de
gobierno y los representantes legislativos locales se elegiran en octubre de 1995 para
asumir el 10 de diciembre de ese ao.
185

Pero los plazos no se cumplieron. El verano 94/95 y la campa?a presidencial nacional
opacaron la cuestin, y todo pareca diferirse para despus del 14 de mayo. Sin embargo,
el Presidente Menem llega a declarar pblicamente que como la Constitucin no da la
dimensin de la autonoma porte?a, a su entender sta se reduce a la eleccin del
Intendente por voto directo, en el primer reconocimiento pblico a ese nivel de la 'autonoma
chica', junto a consideraciones de mayores gastos y dudas sobre el traspaso de la polica y
de la justicia
186
, al tiempo que el Senador de la Ra denuncia: "el gobierno quiere hacer
trampas, pero tenemos que luchar por la autonoma de la Capital"
187
. Luego de algunas
dudas sobre si los 270 das de la Clusula Transitoria 15 no deban contarse a partir del
16/XI/ 94, fecha de la ley 24430 sobre el artculo extraviado
188
, lo cierto fue que el 25 de
mayo los diarios anunciaban: "No se cumplieron los plazos constitucionales"
189
aclarando
que "la primera violacin a la Constitucin reconoce a varios autores"
190
. El resultado
electoral del 14/V/95
191
generaliz la conviccin de que se aceleraran los plazos
192
pero un
diario vinculado al poder adelant para entonces una primicia que resultara confirmada en
los hechos luego de muchas especulaciones en contrario: "Recin en 1996 se elegira
Intendente"
193
. El tema electoral ocupa de aqu en ms el centro de la escena: el gobierno
anuncia el posible establecimiento de la ley de lemas para la Capital, a lo que la oposicin
responde con un acercamiento entre la UCR y el FREPASO
194
, y en julio aparece la
denominada 'ley Snopek' -con media sancin al da de hoy, que prev la eleccin de

183
V. La Prensa del 15/XII/94. All, y en otros diarios de la fecha, el Intendente dice que "el caos no tiene
remedio" y que "habr que acostumbrarse a las inundaciones", en un tenor tal que de no ser por la
reprimenda presidencial que se ve en la nota siguiente, cabra suponer la posibilidad de una intencionalidad
poltica sobre los costos ocultos de la autonoma.
184
V. Pgina 12 del 18/XII/1994 con detalles del cambio de frente del funcionario.
185
Este cronograma tentativo, con leves variantes, se mencion en varias oportunidades a lo largo del a?o. Su
expresin completa puede verse en La Nacin del 22/IX/94.
186
V. mbito Financiero del 7/III/95.
187
En una serie de pronunciamientos similares. V. mbito Financiero del 3/III/95.
188
V- Clarn del 24/IV/95.
189
El Expreso de esa fecha.
190
La Nacin de ese mismo da.
191
Durante todo el proceso reformista, los resultados electorales actan como teln con gran potencial
explicativo de marchas y contramarchas. El 3/X/93 la lista del PJ encabezada por A. Erman Gonzlez se
impuso en la Capital por leve margen a la UCR -ganadora neta en 1990 y 1991, a partir del predominio del
delarruismo en el distrito- y una buena eleccin del Frente Grande. Las elecciones del 14/IV/94 para
constituyentes fueron un rotundo xito de esta ltima fuerza, que se impuso en las 28 circunscripciones,
seguida por el PJ mientras que la UCR -en lista slo pactista- lleg tercera muy lejos, como ya se dijo. El
14/V/95 Menem se impuso con comodidad a Presidente, pero el FREPASO se impuso ntidamente en
diputados nacionales, mientras la UCR recuper votos pero slo hasta alcanzar poco ms del 20%. El 8/X/95
en la eleccin del tercer Senador, el FREPASO tuvo un xito resonante, segui do por la UCR a mucha
distancia y el PJ -nuevamente con A. Erman Gonzlez de candidato- en tercer lugar.
192
V., entre otros, mbito Financiero del 15/V y 22/V/95, y La Nacin del 17/V/95.
193
El Expreso -de propiedad de G. Sofovich, del crculo ntimo del Presidente- del 27/V/95.
194
V. p. ej., Clarn, El Cronista y La Nacin del 31/V/95.

Intendente para 45 das despus de finalizada la labor de la Asamblea Estatuyente
195
-,
mientras se convoca a elecciones para estatuyentes y Senador para el 8 de octubre,
estimndose la eleccin de intendente para 45 das ms tarde
196
, pero a poco andar
comienza a especularse que slo se elegir Senador
197
que fue lo que en realidad ocurri.
Estas idas y vueltas tienen mucho que ver con la realidad de los partidos en la Capital
Federal
198
y las perspectivas cambiantes de los mismos en funcin del eventual resultado
electoral para la Estatuyente y la designacin de autoridades locales. Algunos de los
proyectos presentados en 1994 se renovaron en 1995, pero los ms significativos aportes
se hicieron en publicaciones independientes en 1994, que han influido en parte en el debate
actual
199
. Con respecto a la ley de garantas, y a pesar de otros Proyectos (como el del
Senador E. Vaca -PJ Capital- que prevea un traspaso amplio y gradual de competencias,
estando a cargo de la ciudad, entre otros servicios, la prevencin policial y los fueros civil,
comercial y del trabajo), en julio de 1995 el Senado finalmente aprob el denominado
'Proyecto Cafiero' que congruente con posturas anteriores y las posiciones bonaerenses,
adopta las tesis ms restringidas:

La Nacin conserva todo el poder residual (art. 3) y contina ejerciendo su
competencia en materia de seguridad y proteccin de personas y bienes
quedando la Polica Federal como hasta ahora (art. 7), y la justicia nacional
ordinaria permanece tambin como hasta ahora en el mbito del Poder
Judicial de la Nacin, quedando para la ciudad la jurisdiccin sobre vecindad,
contravenciones y faltas y en materia contencioso-administrativa y tributaria
local (art. 8). La Nacin se reserva igualmente la competencia en materia de
servicios pblicos que excedan el mbito de la Capital (art. 9) y quedan en

195
V. La Prensa del 6/VII y del 1/XI/95.
196
V. Pgina 12 del 7/VII/95 y mbito Financiero del 20/VII/95.
197
V. La Nacin del 28/VII/95
198
De los denominados distritos grandes, la Capital Federal ha sido en la historia electoral el ms difcil para el
PJ despus de Crdoba. El candidato justicialista mejor posicionado en las encuestas y con fuertes
posibilidades de ganar en internas abiertas es el ex-Ministro Bliz, quien mantiene a su vez una fluida
relacin con el sector bordonista del FREPASO. La bsqueda de candidatos alternativos incluy al
Intendente Domnguez y al ex-Secretario de Ingresos Pblicos de la Nacin C. Tacchi. Si bien la UCR
aparece muy debilitada, todas las encuestas de intencin de voto para Intendente lo siguen dando ganador
al Senador F. de la Ra, quien fue candidato oficial desde principios de 1995.. El candidato ms fuerte del
FREPASO, C. lvarez, se ha mantenido al margen de la interna para Intendente, candidatura que qued en
manos de N. Laporta (socialista democrtico) ante el retiro de sus rivales A. Ibarra (Frente Grande) y E.
Martnez (PAIS). Las intromisiones ostensibles de Duhalde en la interna del PJ Capital tienen tanto que ver
con la cuestin bajo anlisis como con la necesidad de no dejar crecer candidaturas alternativas a la suya
dentro del justicialismo para 1999. La tradicin electoral de Buenos Aires -en su versin popularizada- la
califica de 'dscola' en cuanto presenta des viaciones significativas frente a la orientacin nacional: fue el
distrito ms reacio a Pern despus de 1946 -por lo que el gobierno practic un desembozado
gerrymandering a partir de 1951- le hizo perder a Alfonsn la interna de la UCR en 1972, fue el nico distrito
claramente opositor en la avalancha del tercer peronismo en 1973, le dio muchos ms votos a Alfonsn en
1983 que el promedio nacional y derrot a Menem en 1989. Esto normalmente se asocia con un carcter
'progresista' del electorado porte?o, tpico por otro lado de muchas grandes ciudades en el mundo, y se
fundamenta en el recuerdo de la eleccin de A. Palacios como Senador en 1961, de la derrota para el
mismo cargo de M. Snchez Sorondo en 1973, as como en antecedentes ms remotos: la fortaleza relativa
del comunismo, el voto socialista consolidado, a veces mayoritario, desde la Ley Senz Pe?a hasta 1943,
etc. Sin embargo, tal caracterizacin debera ser bastante matizada y sometida a severo escrutinio (derrot a
Yrigoyen en las internas de 1930, fue el distrito ms reacio a las renovaciones radicales a partir de 1946 y
1973, permiti la consolidacin como tercer partido nacional de la UCeD -primer caso de organizacin
exitosa de la derecha asumida como tal desde 1930-, etc.).
199
Entre ellos, "Carta Constitucional del Estado de la Ciudad de Buenos Aires", proyecto de la Fundacin
Buenos Aires, de octubre de 1994, (Gonzlez Gass, Molina Quiroga, Surez Lastra) y "Fundamentos para la
Reforma Institucional de la Ciudad de Buenos Aires" de J.M. Arnedo Barreiro, con prlogo de C. Ruckauf,
Ad-Hoc, 1994.

jurisdiccin nacional tanto el Registro de la Propiedad Inmueble como la
Inspeccin General de Justicia (art. 10). La ciudad participa con la Nacin y
otras jurisdicciones en la fiscalizacin de los servicios que excedan de su
territorio (art. 9) y puede celebrar convenios internacionales "con la
intervencin que corresponda" a las autoridades nacionales (art. 14).
200

Esta sancin motiv duras crticas opositoras as como una visita especial de Alfonsn a E.
Menem
201
pero luego de demoras y conflictos en diputados, el proyecto fue all tambin
aprobado en general -con el voto en contra de los legisladores porteos, incluyendo los
diputados del PJ
202
.

31. La cuestin de los costos no corresponde tratarla en plenitud aqu. Sin embargo, vale
hacer algunas observaciones. La primera es que tradicionalmente el argumento econmico
se ha utilizado como pretexto contra todo diseo institucional novedoso, desde la clebre
correspondencia de Rosas a Quiroga alegando la onerosidad de equipamientos y traslados
para la convocatoria a un congreso general de los pueblos en cumplimiento del Pacto
Federal de 1831. La segunda es que, al margen de lo que costara el proceso autonmico,
la realidad es que la ciudad est en una muy difcil situacin econmica: por los servicios de
la deuda externa que seguirn hasta bien entrado el siglo prximo -pesada herencia del
facto por la construccin de las autopistas-, por el traspaso de los servicios nacionales de
salud, educacin y accin social sin los recursos suficientes, por la adhesin obligada al
Segundo Pacto Fiscal que al anular en parte el impuesto a los ingresos brutos, deja a la
ciudad sin su principal fuente de financiacin, por las futuras transferencias de la educacin
terciaria y porque segn el Presupuesto 1994 los gastos excedieron a los recursos, todo lo
cual genera un monto deudor que la oposicin estima en el orden de los 1900 millones de
dlares y que en cualquier caso condicionar a las futuras autoridades aunque podra
argirse, a su vez, que un gobierno electo responsable ante la ciudadana capitalina no slo
cuidara mejor los recursos sino que no incurrira en la desaprensin que llev a la situacin
actual. Por otro lado, el distrito registra el ingreso per cpita ms alto del pas y su PBG
representa el 23%-25% del PBI nacional. La tercera observacin es que cualquier cuestin
econmica vinculada a la Capital tiene un alto grado de repercusin poltica en la relacin
trilateral Nacin-Provincia de Buenos Aires-Ciudad de Buenos Aires, a la que debera
agregarse el impacto simblico sobre el Interior en general. Desde la federalizacin viene el
problema y su representacin simblica. En 1880 la Capital debi hacerse cargo de una
deuda heredada de 81 millones de pesos corrientes contrada por la provincia, pero a su
vez el crack de 1890 obliga a la Nacin a efectuar un prstamo de 10 millones para rescatar
a la Municipalidad. Desde entonces, los cargos y acusaciones en ambos sentidos se han
tornado en parte integral de este plexo particular de relaciones intergubernamentales. La
cuestin se agudiz con el crecimiento del Gran Buenos Aires -debe indicarse que la no

200
V. texto completo en Trmite Parlamentario N 98, del viernes 21 de julio de 1995, correspondiente al perodo
1995.
201
V. La Prensa del 18/VIII/95. El Presidente del bloque de Senadores radicales, J. Genoud de Mendoza
resumi su postura: "es un agravio para los porte?os".
202
V. La Prensa del 26/X/95. Los diputados radicales, del FREPASO y los justicialistas capitalinos votaron en
contra de cada uno de los 15 artculos. Explic J. Argello: "La ley tiene un lado luminoso y otro oscuro: el
lado oscuro es que esta norma es insuficiente, no atiende las necesidades de los vecinos; el lado luminoso
es que se puso en marcha el proceso de autonoma como lo dispone la Constitucin". Las opiniones de
otros diputados (en el mismo diario, al da siguiente) no fueron tan benvolas: para C. lvarez transforma la
ciudad en una simple intendencia, H. Polino la considera fruto de las derrotas electorales del oficialismo en
el distrito, E. Mathov la atribuye a la intencin de no dejar gobernar al que gane con minas sembradas a
desactivar en el futuro, y el propio Argello admite que la ley, en su versin actual, tendr corta vida por no
satisfacer los intereses de los vecinos.

prosecucin de la federalizacin de los partidos aleda?os se debi probablemente a un
proyecto frustrado de Dardo Rocha y su grupo de federalizar La Plata y recuperar la ciudad
capital para la provincia- situacin que para 1937
203
era ya evidente. A principios de la
dcada de 1980, uno de los estudios ms completos realizados en el mbito del CFI
conclua que la Capital Federal reciba, por redistribucin territorial mediante las finanzas
pblicas, subsidios por valor de ms de 1800 millones de dlares de 1978, mientras que los
partidos del Gran Buenos Aires entregaban subsidios por ms de 1300 millones de la
misma moneda
204
. Desde entonces, esta argumentacin ser empleada por los
gobernantes bonaerenses de todos los signos y en todos los momentos. Por otro lado, es
conviccin comn de concejales y funcionarios que la ciudad le financia la salud al
Conurbano. Un estudio de 1991 sobre tres programas -de vigilancia epidemiolgica, de
estado nutricional y de apoyo alimentario- revel que el porcentaje de beneficiarios no
residentes en la ciudad oscilaba entre el 20% en el Hospital Durand y el 70% en el
Santojanni, con niveles del 30% en el Pirovano y Vlez Srsfield, y del 60% en el Sard,
Ramos Meja y Alvarez
205
. Si bien no existen estudios con 'datos duros' en nuestro caso
sobre el tpico de los estudios urbanos en el mundo respecto a la explotacin centro-
periferia -casi ni se ha planteado el debate terico-, hoy por hoy parece tener cierto asidero
la idea de una Buenos Aires sper utilizada por la poblacin del conurbano, especialmente
en servicios sociales y transporte. En cuanto a la presencia del gobierno nacional, el saldo
histrico general -a pesar de la falta tambin aqu de estudios detallados y con notables
altibajos en la era ms reciente- es ampliamente favorable a la ciudad en trminos de
inversiones, recursos e infraestructura. La contrapartida de esta subvencin federal
reiterada ha sido el casi total monopolio regulador del Estado Nacional en reas
tradicionales de competencia municipal. Cualquier planteo sobre autonoma plena o cambio
de rgimen institucional debe hacerse cargo de estas cuestiones con algunos estudios
serios (dado que por lo general el entusiasmo localista obvia estos 'detalles'). Finalmente, la
provincia basa parte de sus reclamos en la relacin entre asignacin de recursos nacionales
y porcentaje de poblacin, que con un ndice de 45 coloca a Buenos Aires en el ltimo
lugar, exceptuando a la Capital Federal pero en este caso, se puntualiza,

"estos datos no son representativos ya que no incluyen los servicios directos
como justicia, seguridad, educacin, subvenciones implcitas en servicios
pblicos, etc., que constituyen un importante flujo de recursos nacionales no
considerados en estas estadsticas"
206

32. Las iniciativas polticas que a partir de 1983 fueron generando el consenso en torno a la
eleccin popular del Intendente, y que concluyeron en que "la solucin para la crisis
institucional de la ciudad va ms all de la eleccin directa del Intendente"
207
, as como las
notas periodsticas que resaltaron el carcter de herramienta y punto de partida que tena la
reforma constitucional en este punto para contribuir "a resolver las dificultades que han
generado el reclamo de cambios institucionales profundos"
208
, al igual que las advertencias
de alguno de los polticos precursores del cambio en el sentido de que "cometeramos un

203
Fecha del artculo de R. Ardissone "La ciudad de Buenos Aires excede los lmites de la Capital Federal",
publicado ese a?o en el tomo V de los Anales de la Sociedad Argentina de Geografa.
204
V. H. Nez Miana y A. Porto, "Subsidios hacia y/o desde los partidos del Gran Buenos Aires a travs de las
finanzas pblicas", CFI, Bs. As., 1982, vol. VIII, pg. 995 y ss.
205
Controladura General Comunal, "El Ombudsman rinde cuentas", ed. oficial, Bs. As., 1993, pg. 256.
206
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, "Informe sobre la problemtica estructural del conurbano
bonaerense", 3 ed., La Plata, diciembre de 1992, pg. 16-7.
207
A. Carta?, "Por la autodeterminacin de los porte?os", en El Cronista del 7/IV/94.
208
V. editorial citado en nota 109.

grave error si la autonoma la pensamos en beneficio de la dirigencia poltica. Esperamos
con la autonoma agilizar y disminuir la burocracia porte?a"
209
ayudan a recuperar el punto
de vista quizs ms adecuado para reencontrarse con las finalidades ms genuinas de todo
este embrollado y por momentos desafortunado proceso. En tanto cuanto por un lado la
autonoma no es un fin en s mismo, sino que slo se legitimar a travs de su 'para qu'
que tiene que ver con los graves problemas cotidianos de los porte?os, pero tambin con
otras cuestiones ms amplias, porque de lo que aqu se trata es de acceder a la plenitud
como ciudadanos, y no slo como vecinos. La eleccin del Intendente se explica y justifica
por un principio democrtico elemental y por la conviccin propia de ese credo sobre la
mejor manera de gestionar la cosa pblica
210
. Pero la autonoma implica algo ms en
cuanto a capacidad de gestin y autodeterminacin colectiva. Los problemas de Buenos
Aires son muy serios. Y si bien debe reconocerse que su resolucin en otros tiempos no
implic necesariamente un gobierno ms democrtico
211
, as como matizar mucho algunos
anlisis impresionistas que a travs de la conjuncin de la visin de raigambre
norteamericana de 'la ciudad como caos' con la hispano-francesa de 'la ciudad como
orden', elaboran catlogos indiscriminados de males en relacin a modelos ideales nunca
terminados de explicitar, lo cierto es que cuestiones recurrentes como el trnsito y las
inundaciones tienen un alto componente de problemas de gestin, ms all del factor
material o natural. A los notables problemas organizacionales y de manejo que presenta la
ciudad
212
deben agregarse los que ha generado su status institucional hasta el presente,
donde la Nacin ha venido desempeando funciones de gobierno, regulacin y servicios
propias del nivel provincial y municipal, y lo propio ha hecho la MCBA, extendindolas
tambin a las funciones de obras y recaudacin
213
, y esto ha generado en la MCBA una
slida estructura en algunas funciones de gobierno y raquitismo en otras. A lo que se unen
los problemas de coordinacin (o descoordinacin). En materia de transporte, p. ej., los
colectivos estn dentro de la competencia nacional en todos los aspectos, mientras los taxis
en la de la MCBA; a su vez, sta legisla sobre trnsito -en concurrencia con la Nacin- y
otorga licencias de conductor, pero es la Polica Federal la que ordena y dirige el trnsito -
con lo que el rgano que emiti la disposicin no controla al que la aplica- y el crculo se
cierra con la justicia municipal que se ocupa de las contravenciones de trnsito
214
. Cierto
que con la ley de garantas en ciernes, poco sera lo que el status autonmico modificara
(pero esto nos lleva a la cuestin siguiente). Por ltimo, la advertencia de Valds
mencionada al principio de este prrafo parece altamente pertinente a tenor de los intereses
corporativos de la denominada 'clase poltica' que a veces han operado en este sentido a lo
largo de este proceso de cambio, impulsando en ciertos casos iniciativas de justicia local o
alcaldas ms como 'programas de empleo' clientelares que como soluciones de poltica
pblica basadas en consideraciones ms amplias.

209
E. Valds, nota en El Cronista del 17/VI/94.
210
Alem, cuyo pensamiento abre este ensayo, fue muy preciso en ambos sentidos a partir de su repetida
obsesin del "pueblo como nico artfice de su destino": hacer poltica de abajo hacia arriba y posibilidad de
incidir sobre las circunstancias inmediatas, pues de lo contrario la democracia sera una ficcin.
211
Esta afirmacin de mnima honradez intelectual no implica aceptar la tradicin conservadora -compartida por
otros sectores, inclusive algunos sedicentemente progresistas - de las grandes obras con Torcuato de Alvear
como primer impulsor. Ni los hechos histricos en s ni algunos aspectos conceptuales implicados avalan la
sabidura convencional al respecto, tema que obviamente excede este ensayo.
212
Para no citar ms que tres ejemplos de los ltimos tiempos: la MCBA que termina hacindose juicio a s
misma (v. "Comuna vs. comuna" en La Prensa del 17/V/95), no sabe a ciencia cierta cuntos y cmo son sus
empleados (segn el Director Gral. de Sistemas de Informacin de la MCBA en CompuMagazine de
setiembre de 1995) y su justicia de faltas puede paralizarse por completo por desborde (v. La Nacin del
12/IX/93 y Clarn del 21/IX/93)
213
V. E. Valds, "La Reforma de Buenos Aires". F. Urbe, Bs. As., 1991, pgs. 49-50 y ss.
214
V. Informe del CEDOM "Superposicin de esferas de gobierno en la Capital Federal", resumido en El
Cronista del 6/VII/94.

33. Es sabido -y esto mucho antes que Hauriou desarrollara su teora de la institucin- que
las creaciones institucionales se independizan de sus autores, cobran vida propia y a veces
funcionan de modo muy distinto a las intenciones de aqullos, consideracin que debe
tenerse presente para no exagerar la mirada crtica sobre el saldo del proceso ni
sobrestimar las condiciones de cors que aparentemente fijaran las reglas de juego en esta
primera etapa. Hay sin duda nudos problemticos muy fuertes -como la clusula de la
legislacin exclusiva del Congreso del nuevo art. 75, inc. 30- que pueden dar por tierra con
las mejores intenciones. Pero tambin parece oportuno precaverse contra ciertos hbitos
culturales y tradiciones jurdico -polticas que arrecian en ocasin de reformas legales y,
sobre todo, de reformas constitucionales. A cierta beatera formalista se ha opuesto cierto
desmesurado afn por la novedad mezclado con alguna confusin sobre la virtualidad del
texto constitucional. En ambos casos, se adjudica una potencia a la ley -en este caso ley
fundamental- para transformar la realidad que ni los ms entusiastas exegetas franceses del
siglo XIX soaron jams y que sucesivos fracasos en nuestro continente parecen haber
dejado intacta como creencia. Las clusulas constitucionales carecen de la "fuerza
demirgica" que cierto ilusionismo racional-normativista parece haberles adjudicado. En
este caso, y habida cuenta de la cercana casi asfixiante del gobierno nacional, ese rasgo
puede unirse con un cierto reduccionismo mecanicista que termine en la resignacin. Hace
ya tiempo que la metfora ms empleada por la doctrina norteamericana para referirse a la
dinmica de los niveles de gobierno en un sistema federal es la de la 'torta marmolada' o
'veteada' frente a la inveterada 'torta de tres pisos'. Podrn darse situaciones de cursos de
accin poltica conjuntos, de adaptacin mutua, de conflicto innovador, o de conflicto
desintegrador, segn los modelos clsicos
215
. Eso depender de los actores en juego y de
un mnimo de claridad en el rumbo, proceso que comienza de inmediato con la propia
Convencin local: sta puede optar por elaborar una 19987 corregida, mejorada y
profundizada; o en un hbito frecuente en nuestras Convenciones, deslizarse por el
desborde retrico de derechos y garantas de vieja y nueva generacin sin preocupacin
alguna por prosaicas cuestiones de implementacin
216
derivando en clusulas con 'dientes
de hule', lex simulata o consuelos simblicos; puede elegir tensar la situacin, sea a travs
de la provocacin con normas utpicas o inaplicables, sea a travs de la plena asuncin de
la autonoma para evitar que sta, con los defectos del texto constitucional y el peso de una
ley de garantas cercenadora, termine en poco ms que un decorado grandilocuente;
puede preocuparse por elaborar un texto con todos los antecedentes comparados
extranjeros a la mano que pueda exhibirse orgullosamente en algn congreso, o ms bien
dedicarse a delinear el modelo de ciudad deseado y luego ubicar las herramientas ms
aptas para llevarlo a cabo e incluirlas en el texto
217
; etc. Sustantivamente, el orgullo
autonmico puede orientarse a lograr el 'sueo' tantas veces postergado del
segregacionismo -que por otro lado, es el que ha nutrido en muchos casos los planteos
autonmicos de ciudades y suburbios en el mundo, usando la fragmentacin como defensa
de unidades domsticas de clase media contra intervenciones pblicas externas
218
- dejando

215
Es la tipologa de Fritschler y Segal para las relaciones polticas entre poderes que transcribe E. Lpez
Aranguren ("El Federalismo Americano: Las Relaciones entre poderes en los Estados Unidos" IEAL, Madrid,
1987, pg. 58 y ss.)
216
No nos referimos aqu a ejecucin de la norma por el futuro Ejecutivo sino a poltica legislativa y claridad
conceptual.
217
No se trata aqu de una irreal y tajante escisin entre metas y medios, sino de precaverse contra la reiterada
prctica de Convenciones provi nciales que salen a rastrear y pescar antecedentes -que en s son muy tiles
en cuanto muestran la panoplia de instrumental disponible y ensanchan las perspectivas - para unir con
tijeras y engrudo un emparchado indigerible o destinado al sueo eterno.
218
V. sobre esto P.J. Taylor, "Geografa Poltica. Economa-mundo, Estado-nacin y Localidad" TRAMA Ed.,
Madrid, 1994, pg. 304.

a un lado el conurbano "como amenaza y como lastre"
219
, proporcionando a la vez un
escape elegante al gobierno nacional para evadirse de la cuestin; o tambin a la insercin
propia en el mundo globalizado a travs de la red de ciudades mundiales, de la cual Buenos
Aires es reconocidamente parte, ubicadas en la superficie de contacto entre el sistema
interestatal y el capital transnacional
220
. Funcionalmente, y en un sentido que s
compartiramos, la autonoma podra contribuir a paliar el serio problema de corrupcin en
el mbito local, donde cuerpos deliberativos decorativos y sin jerarqua poltica fueron
carcomiendo desde anta?o progresivamente la credibilidad de la poltica municipal, junto a
un Intendente que no debe rendir cuentas a la poblacin, al menos formalmente
221
. A partir
del llamado affaire Cranwell, a poco de instaladas las autoridades municipales el siglo
pasado, este problema ha acompaado la gestin municipal desde entonces, incluyendo
uno de los escndalos ms sonados de la historia poltica argentina -el de la CHADE- y aun
hoy la reciente publicacin de un libro sobre el Concejo titulado "El Palacio de la
Corrupcin" no ha suscitado ni rplicas ni querellas pblicas. Cierto que en este rubro se
agrupan indiscriminadamente delitos, incorrecciones y zonas grises (sobornos por variacin
o por transaccin; nepotismo; clientelismo) y que en la denuncia a veces se exorciza el
rostro de Calibn, demasiado humano, buscando el nivel local para no introducirse en el
fondo de las cuestiones, a la vez que obviando a los corruptores
222
. Pero nada de esto
obsta a una realidad omnipresente, denunciada por fiscales y periodistas y sentida
mayoritariamente por la poblacin porte?a. Hay casos lmite: en el Ejecutivo, la
subsecretara de Inspeccin General, que lleg a ser prcticamente disuelta ante la
imposibilidad de sanearla, o la Direccin de Trnsito, intervenida directamente y luego re-
intervenida la intervencin por irregularidades continuadas; en el Concejo, los varios ediles
procesados, junto a algunos escndalos como el de la escuela shopping cuyo trmite
irregular puede seguirse por los diarios y publicaciones sin necesidad de investigacin
especial; etc. La autonoma podr mejorar el control poltico -p. ej., a la hora de votar el
presupuesto-, el control administrativo y organizacional -instalando rganos como el
Tribunal de Cuentas
223
que previsto en la 19987 todava aguarda su puesta en marcha,
mejorando sistemas como el del planeamiento urbano rgido con excepciones puntuales
caldo de cultivo de decenas de abusos, u ordenando normas, cuya explosin desbordante
es incubadora de la arbitrariedad y el cohecho-, pero, sobre todo, el control poltico de abajo
hacia arriba. Y esto nos conduce a la ltima reflexin
224
: si la dimensin de la inmunidad
puede relativamente asegurarse -con una Asamblea dispuesta a actuar con decisin e
inteligencia como punto de partida de un camino ciertamente difcil aunque no imposible- la
de iniciativa slo puede garantizarse a travs de una intensa participacin popular
movilizadora. Las condiciones fcticas predominantes eran aun ms desalentadoras en el
caso de los territorios nacionales antes de su provincializacin
225
. Frente a las visiones

219
Lo cual sera, adems de reaccionario, equivocado, pensando que los problemas de la ciudad se pueden
resolver con un repliegue, como atinadamente comenta Gorelik, en op. cit. en nota 56.
220
V. artculo del compilador comparando a Buenos Aires con Hong Kong y Singapur en L. Cerssimo (comp.),
"Buenos Aires. El nuevo Estado argentino", Bs. As., 1995; y nota sin firma en Urgente, a?o 2, n 2, de junio
de 1995 donde se habla del sueo de la tecnpolis para Buenos Aires, acotando que "el Intendente es lo de
menos".
221
V. Gorelik, op. cit en 56, pg. 5.
222
A diferencia de lo ocurrido en Italia con el operativo 'manos limpias'. Quien siga la investigacin periodstica
de L. Majul en "Los dueos de la Argentina", tomos I y II, quedara con la fuerte impresin que ms all de
personas y partidos, hay dos grupos empresarios que son los que verdaderamente se han disputado el
poder en la ciudad durante la ltima dcada.
223
Pero no con el formato provincial tpico de asfixia para los honestos e inopia para los deshonestos.
224
Recordando las notas mnimas de acuerdo en la nocin de autonoma desarrollada en esta Parte del ensayo.
225
V. R. Bielsa, "Derecho Constitucional", Depalma, 3 ed. Bs.As., 1959, pg. 776 y ss. quien ante ese
panorama -que l quizs acente en sus tonos negros teniendo en cuenta personalidad y contexto-
recomienda el gradualismo, una especie de peticin de principios universalmente empleada para frenar los
procesos de democratizacin. Los aprendizajes democrticos fueron rpidos, y as hoy tenemos uno de los

conservadoras de las autonomas locales -orientadas a mantener privilegios de clase o
prcticas arcaicas- y en particular ante alguna construccin terica marginal sobre que el
texto constitucional reformado predica la autonoma del "gobierno" y no como sustantivo
aplicado al colectivo, vale la pena recordar una doctrina argentina, enraizada con el
federalismo krausista espaol y su sistema, de que "las autonomas son de los pueblos y
para los pueblos, y no de los gobiernos"
226
, que no era ms que la actualizacin, 64
a?os ms tarde, de la visin del constituyente de 1853, porque el xito de las reformas
constitucionales, para no ser "cuando ms abortos imperfectos y fundaciones sobre arena",
en palabras de Juan Mara Gutirrez -principal redactor de los primeros 35 artculos o parte
dogmtica del texto aun vigente-, reclaman la accin del nico actor posible, que es el
pueblo, porque "donde quiera que se efecten grandes cosas, es condicin de que den
ellas sus fuerzas y sus brazos los pueblos".
227

Estados provinciales con aparato estatal ms eficaz y consolidado (Neuqun) y otro con las instituciones
locales ms desarrolladas (Ro Negro).
226
Formulada por el Presidente Yrigoyen en ocasin de la intervencin a la provincia de Buenos Aires en 1917.
Si bien aluda en forma algo restringida en un principio al 'cotejo con la verdad institucional' (es decir, verificar
el origen popular legtimo de un gobierno) en su desarrollo posterior de races proudhonianas y krausistas
corona una concepcin federal de la vida con esferas de poder concntricas, de abajo para arriba,
'coordinadas e independientes', alejndose ntidamente de las concepciones retrgradas del federalismo y
del concepto de 'derecho de los Estados' en Estados Unidos.
227
Citado por A. E. Sampay, "Constitucin y Pueblo", Cuenca, Bs. As., 1973, pg. 107, con iluminadora glosa en
pgs. 102 y ss.

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PASSALACQUA, E. (1996) Teora y Prctica de la Autonoma En: PASSALACQUA, E. La Autonoma de Buenos Aires. Mimeo.

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