Derecho Procesal Administrativo Postgrados

Nstor Ral Snchez Baptista
Magster en Derecho Pblico

E mail: nestorsanchezb@yahoo.es
Enero de 2013
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
NESTOR RAUL SNCHEZ BAPTISTA
PRIMERA PARTE
INSTITUCIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS
EL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
El derecho procesal administrativo es la rama del derecho pblico que contiene las normas
1
jurdicas que regulan el trmite de los procesos en que, siendo parte una entidad pblica,
corresponde adelantar y decidir a la jurisdiccin contencioso administrativa como jurisdiccin
especial del conflicto que surge del ejercicio de las funciones y desarrollo de las actividades
estatales en Colombia ! su estudio comprende la naturale"a, el contenido y la eficacia
#
de tales
normas $a naturale"a, porque tales normas pertenecen al sistema de fuentes del derecho,
incluido el sistema internacional del los %erechos &umanos, definiendo la prevalencia de las
normas en el conjunto del ordenamiento' el contenido, porque definen y regulan las instituciones
procesales y los trmites de los procesos en lo contencioso administrativo' y la eficacia, porque
sus disposiciones ostentan carcter normativo, son de orden pblico no derogables por acuerdo
entre particulares y en tal sentido obligan a todos los asociados (lgunos sostienen que esta rama
del derecho slo se refiere a los distintos trmites jurisdiccionales
)
, mientras que otros sostienen
que el derecho procesal administrativo incluye lo que nuestros cdigos procesales llaman Los
Procedimientos Administrativos, que cobijan con tal denominacin gen*rica tanto a las
actuaciones administrativas como a la anteriormente denominada va gubernativa, como
regulaciones establecidas para el ejercicio de la funcin administrativa del Estado en la esfera de
la competencia que corresponda a cada una de sus entidades, tesis que compartimos por
apro+imarse con mayor precisin su objeto de regulacin y estudio ,inalmente, hay quienes
consideran que el derecho procesal administrativo est circunscrito al sistema de normas
reguladoras de los mencionados procedimientos administrativos, ra"n por la cual al
ordenamiento que regula el trmite jurisdiccional propiamente dicho le denominan Derecho
contencioso administrativo
4
. Esta concepcin bipartita es conservada por la ley 1-). que
estableci el r*gimen del procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo En la
1
Asumiendo la diferencia hermenutica entre disposiciones o preceptos y normas jurdicas.
2
COUTURE ETCE!ERR"# Eduardo $uan. !ndamentos de Derecho Procesal "i#il. Ediciones %epalma# &s. As.#
1'(). Reimpresi*n +, edici*n de 1')(. pp. -.
+
.roceso ordinario y procesos especiales.
-
Cfr. /O0A1O /2ERRA# $airo Enri3ue. %erecho .rocesal Administrati4o y Contencioso. Editorial %octrina y 0ey#
/antaf de &o5ot6# %.C.# 1''7.
Enero de 2013
primera parte mantiene las fases de la actuacin administrativa y de la va gubernativa,
sustancialmente iguales a las actuales, pero suprimi su denominacin con el nombre gen*rico
de Los procedimientos administrativos, por lo que no aparece formalmente ni la clasificacin ni
la mencin de dichas etapas /na consecuencia prctica de la innovacin radica en que hoy el
procedimiento administrativo se refiere indiscutiblemente tanto a la fase de la produccin como de
la impugnacin del acto administrativo, en tanto que el contencioso administrativo se refiere al
r*gimen del control judicial de la actividad estatal
0u fuente positiva actual se encuentra en la ley 1-). de #111 que adopt el Cdigo de
2rocedimiento (dministrativo y de lo Contencioso (dministrativo 3En adelante C2(C(4, que entr
a regir el # de 5ulio de #11# 0u antecedente inmediato lo encontramos en la ley 67 de 187#
6
y
en el decreto ley 9o 11 de 187- que contiene el Cdigo Contencioso (dministrativo 3En adelante
CC(4, con sus reformas posteriores y que seguir regulando el trmite de los procesos iniciados
con demandas presentadas antes del # de julio de #11# Con anterioridad a *ste, rega en
Colombia el conocido como segundo cdigo nacional contenido en la ley 1:. de 18-1
:
, a la que
derog, y la ley 1)1 de 181)
.
, conocida como ley de la organi"acin de la jurisdiccin
contencioso administrativa, que fue e+pedida con fundamento en lo previsto por el (cto
$egislativo 9o ) de 1811, que la reinstituy, luego de que fuera suprimida en 1816, ra"n por la
cual no se considera el primer cdigo sobre la materia
Fuentes del derech !rces"l "d#$n$str"t$%
El derecho es un instrumento t*cnico para la solucin pacfica de los conflictos sociales
7
Como
tal, contiene el conjunto de reglas o disposiciones y principios y valores con sujecin a los cuales
se solucionan aquellos, bien se trate de conflictos de legalidad, de responsabilidad, o de
ejecucin, entre sujetos privados y entidades estatales, o entre estas entre s $a fuente es el
origen que lo dispensa, es decir, el generador de la normatividad, que la nutre y configura, su
lugar de procedencia, de donde provienen las que se aplican para la resolucin de un caso
determinado ;ales fuentes estn ms o menos jerarqui"adas a partir de la Constitucin 2oltica, y
el nivel o rango de procedencia determina su fuer"a vinculante y el grado de condicionamiento
que recibe de las fuentes superiores y el que a su ve" proyecta sobre las fuentes inferiores Ellas
son<
1 $a Constitucin 2oltica'
)
Esta ley introdujo reformas al decreto ley 27++ de 1')' 3ue re5ula8a la 4a 5u8ernati4a# y confiri* facultades
e9traordinarias al 5o8ierno para reformar el C*di5o Contencioso Administrati4o.
:
%.O. 1o. 2-.()+ de enero 7 de 1'-2.
7
%.O. 1o. 1).12+ de diciem8re de 1'1;.
(
0a racionalidad jurdica fundamentada en la filosofa y la teora del derecho <=est6 e4identemente conectada con
la 8>s3ueda# el desarrollo y la mejora de procedimientos destinados a la resoluci*n de los conflictos sociales# de
manera 3ue la refle9i*n# con al5>n af6n de articulaci*n y profundidad=tiene 3ue constituir un 4erdadero ?inters de
conocimiento@ para 3uien pretenda marchar por el camino de la paAB. AT2E1CA# Danuel. %erecho y Ar5umentaci*n.
UEC# &o5ot6# serie teora jurdica y filosofa del derecho. 1o. :# pp. 1).
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# $as normas provenientes del %erecho =nternacional de los %erechos &umanos y del
%erecho =nternacional &umanitario $a mayora se entienden incorporadas
automticamente a la Constitucin 2oltica, en virtud de la aplicacin del bloque de
constitucionalidad a que se refiere el artculo 8) de aquella'
) $a doctrina y la jurisprudencia internacionales en %erechos &umanos'
- $a ley Con ella, el Cdigo de procedimiento (dministrativo y de lo Contencioso
(dministrativo contenido en la ley 1-). de #111' debe tenerse en cuenta que el Cdigo
Contencioso (dministrativo contenido en el %ecreto ley 9o 11 de 187- seguir regulando
el trmite de los procesos iniciados con demandas presentadas antes del # de julio de
#11#
6 $os decretos reglamentarios del gobierno
: $os (cuerdos del Consejo 0uperior de la 5udicatura sobre organi"acin y funcionamiento
de los organismos de la jurisdiccin'
. $a doctrina nacional e internacional'
7 $a jurisprudencia nacional Con ella, los precedentes judiciales
8
8 El reglamento del Consejo de Estado

11
9
Corte Constitucional# sentencia CE(+: de 2;;1. D... %r. Rodri5o Esco8ar Fil. All /e dijo 3ue GlosH $!eces
est%n obligados a res&etar los '!ndamentos $!rdicos mediante los c!ales se han res!elto sit!aciones an%logas
anteriores. "omo ya se di$o( esta obligaci)n de res&eto &or los &ro&ios actos im&lica( no s)lo el deber de resol#er
casos similares de la misma manera( sino( adem%s( el de tenerlos en c!enta de manera e*&resa( es decir( la
obligaci)n de moti#ar s!s decisiones con base en s! &ro&ia doctrina $!dicial( &!es( como +!ed) sentado en la
,entencia "-2.2/01 antes citada( esto constit!ye !na garanta general &ara el e$ercicio de los derechos de las
&ersonas y !na garanta es&ec'ica de la con'ianza legtima en la administraci)n de $!sticia A5re5ando 3ue la
'!erza normati#a de la doctrina &robable &ro#iene 011 de la autoridad otorgada constit!cionalmente al )rgano
encargado de establecerla( !ni'icando la $!ris&r!dencia ordinaria nacional2 021 del car%cter decantado de la
inter&retaci)n +!e dicha a!toridad #iene haciendo del ordenamiento &ositi#o( mediante !na continua confrontacin
y adecuacin a la realidad social y2 031 del deber de los $!eces res&ecto de a1 la ig!aldad 'rente a la ley y b1 la
ig!aldad de trato &or &arte de las a!toridades y2 031 del &rinci&io de b!ena 'e +!e obliga tambi4n a la rama
$!risdiccional( &rohibi4ndole act!ar contra s!s &ro&ios actos. .or su parte# los artculos 11- y 11) de la ley 1.+')
de 2.;1; sujetan a todas las entidades p>8licas a la o8ser4ancia del precedente judicial en asuntos de pensiones de
ju8ilaci*n# prestaciones sociales y salariales de sus tra8ajadores o afiliados# daIos causados con armas de fue5o#
4ehculos oficiales# los tri8utarios y aduaneros# y a3uellos relati4os a los daIos sufridos por conscriptos.
1;
Acuerdo 1o. )( de 1'''# adoptado por la /ala .lena de la Corporaci*n. %.O. 1o. -+.7)+ del 2+ de octu8re de
1'''. Con las reformas introducidas por los Acuerdos -) de 2;;; y )) de 2;;+# entre otros. 0a facultad para la
adopci*n del re5lamento interno est6 conferida por el 1o. : del artculo 2+7 de la Constituci*n .oltica.
+
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2or otra parte, es necesario recordar que de conformidad con lo previsto en el artculo )1: del
C2(C(, los aspectos no contemplados en *l se regirn por lo previsto en el Cdigo de
2rocedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturale"a de los procesos contencioso
administrativos, ra"n por la cual este cdigo debe ser aplicado en forma subsidiaria ;al remisin
resulta efectuada igualmente frente a las normas del Cdigo >eneral del 2roceso 3En adelante
C>24 o ley 16:- de #11#, no solo a partir de la entrada gradual en vigencia, sino del 1? de enero
de #11- en que regir ntegramente en todo el territorio nacional, sin olvidar que hay varios
artculos del mismo cuya vigencia comen" con la promulgacin de la ley, como son los artculos
#-, )1 numeral #, )) numeral #, #1:, -:. y :11 a :#., por disposicin de lo previsto en su
artculo :#. sobre la vigencia, y otros que entraron en vigencia el 1? de octubre de #11#
El cntenc$s "d#$n$str"t$% & l" 'unc$(n )ur$sd$cc$n"l
El objeto, contenido, forma y fines de la funcin jurisdiccional del Estado han propiciado mltiples
estudios y diversas concepciones que van desde la teora contractualista hasta la aceptada hoy,
en t*rminos generales, que se concibe como emanacin de la soberana del Estado aplicada a la
administracin de justicia, independientemente de la voluntad de las partes, para el sometimiento
de sus diferencias a la decisin de un tercero que las despla"a sustituyendo su voluntad En su
origen ese tercero era determinado por las partes en virtud de acuerdo previo
$a palabra jurisdiccin proviene de los vocablos latinos iuris dicere, iuris dictio, iuris declaratio,
como poder de decir o declarar el derecho aplicable en un caso determinado Este poder
corresponde al Estado por medio de su sistema institucional de administracin de justicia y, por
e+cepcin, a los particulares cuando sean investidos de la funcin, como lo permite y establece la
Constitucin 2oltica en el artculo 11:, con arreglo a lo dispuesto por la ley
11

El profesor %evis Echanda, con la magistralidad que lo caracteri", consign el siguiente
concepto, que compartimos
1#
<
Podemos definir la jurisdiccin como la soberana del !stado, aplicada por
conducto del r"ano especial a la funcin de administrar justicia, principalmente
para la reali#acin o "aranta del derecho objetivo $ de la libertad $ de la
di"nidad humana @sA, $ secundariamente para la composicin de los liti"ios o
para dar certe#a jurdica a los derechos subjetivos mediante la aplicacin de
la le$ a casos concretos, de acuerdo con determinados procedimientos $
mediante decisiones obli"atorias
%&
.
11
Como jurados en causas criminales# como conciliadores y como 6r8itros# siempre en forma transitoria.
12
/in em8ar5o# estimamos 3ue no hacen parte del concepto de jurisdicci*n ni la forma ni el fin.
1+
%E!2/ ECA1%2A# ernando. "om&endio de Derecho Procesal. 5eora 6eneral del Proceso. Editorial A&C#
&o5ot6# %.C.# Tomo 2# 1-, Ed. 1'':. .p. (;.
-
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El profesor Borales Bolina
1-
destaca que sobre su naturale"a se han e+puesto tres teoras
bsicas C'riterios, diramos nosotrosC, a saber<
a( !s la actividad con )ue el !stado provee a la tutela del derecho subjetivo, o
sea a la reinte"racin del derecho amena#ado o violado. *+ell,i", -ish,
.imoncelli/.
b( !s la actividad diri"ida a la actuacin del derecho objetivo, mediante la
aplicacin de la norma "eneral al caso concreto, $ la reali#acin for#osa de la
norma "eneral misma *0ach, .chmidt, 'hiovenda/.
c( !s la actividad tendiente a la resolucin de un conflicto entre voluntades
subjetivas o entre normas objetivas, el cual puede ser real o aparente
*1ortara/.
Como puede verse, en las distintas concepciones resultan cobijados los contenidos conceptuales
de la funcin que, adems, permiten distinguirla de las otras, esto es, de las funciones
constituyente, legislativa, gubernamental y administrativa del Estado !, por otra parte,
compendian los puntos de vista orgnico, funcional y finalstico del concepto
En sentido estricto, podemos entender la funcin jurisdiccional como aquella funcin del Estado
emanada de la soberana y dirigida a la administracin de justicia, aplicando el derecho
objetivo en casos especficos, dirimiendo conflictos con fuerza de cosa juzgada. Creemos
que las formas, los fines y los distintos titulares, no integran el concepto sino que lo e+plican, por
lo que los e+cluimos de la nocin
0e caracteri"a por ser<
1 /n poder pblico general constitucional 3(rt ) y ;tulo D=== C24
# /n poder nico y e+clusivo, en los Estados unitarios 3(rts 1 y ) C24
) /n poder independiente y autnomo 3(rt 11) C24
- /n poder permanente
6 /n poder ejercido por reas especiali"adas
$a funcin judicial se asume con dos perspectivas
Fr#"l )ur*d$c"+ Ejercicio de la soberana aplicada a dirimir conflictos con fuer"a de verdad
legal
1-
DORA0E/ DO021A# ernando. "!rso de Derecho Procesal "i#il. Ed. A&C &o5ot6# %.C.. .arte 5eneral# 11a
edici*n# 1''1. pp. 21.
)
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M"ter$"l !l*t$c"+ (dministrar justicia significa promover los valores esenciales de la
constitucin 3art 1 ley #.1E8:4, contenidos en su artculo # que consagra los fines del Estado<
Calidad de vida, el bienestar general, la eficiente prestacin de los servicios, respeto por los
derechos, garantas, libertades, justicia 2or su parte la ley #.1 de 188: se refiere a la concordia
nacional y destaca su connotacin poltica
Esta funcin est regida por los siguientes principios, establecidos por los artculos 1F al 8F de la
ley #.1 de 188:, estatutaria de la administracin de justicia, adicionados por los artculos 1 al )
de la ley 1#76 de #118<
1 (cceso a la justicia
# %erecho de defensa
) Celeridad
- Gralidad
6 (utonoma
: >ratuidad
16
. Eficiencia
7 (lternatividad, y
8 Hespeto de los derechos de las personas
;odos los anteriores, inspirados en el propsito de hacer justicia, conforme lo consign el
legislador en los considerandos de la ley #.1 de 188:
1:
$a jurisdiccin contencioso administrativa ejerce la funcin jurisdiccional del Estado con todas sus
caractersticas y consecuencias, pues dirime los conflictos surgidos del ejercicio de las funciones
estatales, entre entidades pblicas o entre estas y los particulares, por los organismos especiales
pertenecientes a la Hama 5urisdiccional del mismo Estado pues esta representa al jue# del
!stado a que pertenece %e otra manera, esto es, si no hiciera parte de su propia estructura y no
fuera depositaria del mismo poder de que est investido este, dicho jue" estara por fuera de la
estructura judicial institucional nacional, trascendiendo la rbita del derecho interno, lo cual
constituye un contrasentido pues la soberana nacional radica en el pueblo que la plasma en la
estructura de las ramas del poder pblico del Estado colombiano, dentro de la cual se encuentra
1)
0a ley 1.2() de 2;;'# reformatoria de la 0ey Estatutaria de la Administraci*n de $usticia o 0ey 27; de 1'':#
esta8leci* un arancel en fa4or de la rama judicial# 3ue de8en pa5ar los 8eneficiarios de las condenas contra entidades
p>8licas# con al5unas sal4edades. .or su parte# el artculo +J de la ley 1.+'- esta8leci* el arancel judicial para ciertas
contro4ersias# estatuyendo como hechos 5eneradores del arancel dentro del tr6mite de los procesos ejecuti4os.
1:
%iceK GEl Con5reso de Colom8ia#H <"onsiderando +!e la $!sticia es !n #alor s!&erior consagrado en la
"onstit!ci)n Poltica +!e debe g!iar la acci)n del Estado y est% llamada a garantizar la e'ecti#idad de los derechos
'!ndamentales( dentro del marco del Estado ,ocial y Democr%tico de Derecho( y a lograr la con#i#encia &ac'ica
entre los colombianos( y +!e dada la trascendencia de s! misi)n debe generar res&onsabilidad de +!ienes est%n
encargados de e$ercerla(7 G%ecretaKH.
:
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la rama judicial, a la que pertenece la jurisdiccin contencioso administrativa como una de las tres
3)4 jurisdicciones especiales establecidas en Colombia
( continuacin nos ocuparemos de establecer, con el m+imo detalle posible, cul es el objeto de
dicha jurisdiccin, es decir, de qu* distintos asuntos se ocupa, dado que su carcter especial
requiere dicha definicin y, por e+clusin, de deducir cules son los asuntos o conflictos que,
siendo estatales, no se dirimen ante esta jurisdiccin sino ante la jurisdiccin ordinaria laboral o
civil, o la constitucional, segn el caso

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OB,ETO DE LA ,URISDICCI-N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Cuanto se refiera a una jurisdiccin especial como la contencioso administrativa debe partir del
supuesto de que, como especial que es, debe tener clara e+presamente definido el mbito de su
competencia pues la especialidad no permite la asignacin residual de asuntos como ocurre con
la llamada jurisdiccin ordinaria, que conoce no solo de los asuntos atribuidos por la ley, sino de
todos aquellos que no pertene"can a una jurisdiccin especial 2or eso es esencial que al
abordarse el tema del objeto de nuestra jurisdiccin, se estable"ca con la mayor precisin y
detalle posibles, el campo del ejercicio de las atribuciones jurisdiccionales contenidas en la ley
2or otra parte, debe asumirse que el carcter contencioso de esta jurisdiccin depende de la
perspectiva que asuma el int*rprete respecto del concepto de derecho procesal administrativo,
como ya se advirti' su naturale"a contenciosa se reconoce especialmente por el estado del
conflicto Casunto litigioso, con pendenciaC cuando ha salido de la esfera de la competencia propia
de las entidades pblicas en cuyo interior se tramiten los distintos asuntos sometidos a su
conocimiento y definicin, haci*ndose por ello justiciable (s, un asunto estatal adquiere
naturale"a contenciosa cuando ya no es susceptible de consideracin dentro de la entidad
pblica que agot su competencia para resolverlo Corresponder entonces definirlo a la
jurisdiccin, si se ejerce la accin pertinente Ese carcter contencioso se predica de los procesos
de conocimiento, que son la mayora, y se e+cluye en el proceso ejecutivo que se tramita ante
esta jurisdiccin, como lo es el dirigido al cobro for"ado de cr*ditos surgidos del contrato estatal o
de condenas impuestas por los organismos de la jurisdiccin contencioso administrativa
1.
=gualmente, incluye el conflicto que surja por la invocacin del derecho a la indemni"acin del
daIo antijurdico producido por la ley o por la actividad legislativa del estado, y por las
providencias o por la actividad judicial del Estado
El objeto de la jurisdiccin contencioso administrativa se encuentra delimitado por lo previsto en
los artculos 11- y 116 del Cdigo de 2rocedimiento (dministrativo y de lo Contencioso
(dministrativo En ellos encontramos el contenido de la jurisdiccin especial, del que resultan los
asuntos que le estn atribuidos
;ales artculos dicen as<
A23. %44. 5 De la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. La
jurisdiccin de lo contencioso administrativo est6 instituida para conocer,
adem6s de lo dispuesto en la 'onstitucin Poltica $ en las le$es especiales, de
las controversias $ liti"ios ori"inados en actos, contratos, hechos, omisiones $
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los )ue est7n involucradas
las entidades p8blicas, o los particulares cuando ejer#an funcin administrativa.
9"ualmente conocer6 de los si"uientes procesos:
17
Arts. 7) de la ley (;L'+ y 1)2 1o. 7 y 1)) 1o. 7 C.ACA.
(
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%. Los relativos a la responsabilidad e;tracontractual de cual)uier entidad p8blica,
cual)uiera )ue sea el r7"imen aplicable.
<. Los relativos a los contratos, cual)uiera )ue sea su r7"imen en los )ue sea
parte una entidad p8blica o un particular en ejercicio de funciones propias del
!stado.
&. Los relativos a contratos celebrados por cual)uier entidad prestadora de
servicios p8blicos domiciliarios en los cuales se inclu$an o ha$an debido
incluirse cl6usulas e;orbitantes.
4. Los relativos a la relacin le"al $ re"lamentaria entre los servidores p8blicos $
el !stado, $ la se"uridad social de los mismos, cuando dicho r7"imen est7
administrado por una persona de derecho p8blico.
=. Los )ue se ori"inen en actos polticos o de "obierno.
>. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas $ las conciliaciones
aprobadas por esta jurisdiccin, as como los provenientes de laudos arbitrales
en )ue hubiere sido parte una entidad p8blica? e, i"ualmente los ori"inados en
los contratos celebrados por esas entidades.
@. Los recursos e;traordinarios contra laudos arbitrales )ue definan conflictos
relativos a contratos celebrados por entidades p8blicas o por particulares en
ejercicio de funciones propias del !stado.
PA2. 5 Para los solos efectos de este cdi"o, se entiende por entidad p8blica
todo r"ano, or"anismo o entidad estatal, con independencia de su
denominacin? las sociedades o empresas en las )ue el !stado ten"a una
participacin i"ual o superior al =4A de su capital? $ los entes con aportes o
participacin estatal i"ual o superior al =4A.
A23. %4=. 5 Excepciones. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no
conocer6 de los si"uientes asuntos:
%. Las controversias relativas a la responsabilidad e;tracontractual $ a los
contratos celebrados por entidades p8blicas )ue ten"an el car6cter de
instituciones financieras, ase"uradoras, intermediarios de se"uros o
intermediarios de valores vi"ilados por la .uperintendencia Binanciera, cuando
correspondan al "iro ordinario de los ne"ocios de dichas entidades, inclu$endo
los procesos ejecutivos.
'
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<. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de
funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de
recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdiccin. Las decisiones
)ue una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la funcin jurisdiccional
estar6n identificadas con la e;presin )ue corresponde hacer a los jueces
precediendo la parte resolutiva de sus sentencias $ deber6n ser adoptadas en
un provedo independiente )ue no podr6 me#clarse conde cisiones )ue
correspondan al ejercicio de funcin administrativa, las cuales, si tienen relacin
con el mismo asunto, deber6n constar en acto administrativo separado.
&. Las decisiones proferidas en juicios de polica re"ulados especialmente por la
le$.
4. Los conflictos de car6cter laboral sur"idos entre las entidades p8blicas $ sus
trabajadores oficiales.
Damos a reali"ar la e+plicacin detallada de los contenidos resultantes de las disposiciones
transcritas
./ Est" es un" )ur$sd$cc$(n es!ec$"l/ $a jurisdiccin contencioso administrativa est
establecida por la Constitucin y por la ley como una jurisdiccin especial, para dirimir
conflictos surgidos del ejercicio de las funciones estatales, entre entidades pblicas o
entre estas y los particulares El ser una jurisdiccin especial e+ige que tenga definido el
mbito de su ejercicio en forma e+presa, clara y ta+ativa por la ley, pues e+cluye del
conocimiento de los asuntos as asignados a la jurisdiccin ordinaria, frente a la cual
prevalece, por la va del fuero de atraccin 0er una jurisdiccin especial implica que solo
puede conocer de aquellos asuntos e+presamente asignados por la Constitucin 2oltica y
por la ley ( pesar de que toda la estructura jurisdiccional tiene indiscutible origen
constitucional, como debe tenerlo pues se trata de la definicin de la estructura de la
Hama 5urisdiccional del Estado, los artculos #): y siguientes de la Constitucin 2oltica
slo se refieren al Consejo de Estado, lo que significa que los dems organismos que la
integran tienen origen legal estatutario
(s, tenemos entonces las siguientes jurisdicciones especiales<
11 $a jurisdiccin constitucional 3(rts #)8 y siguientes de la Constitucin 2oltica y
decretos e+traordinarios 9o #1:. y #681 de 1881 referidos al trmite de los
procesos de control abstracto de constitucionalidad y de tutela4'
1# $a jurisdiccin contencioso administrativa 3(rts #): y ss de la Constitucin
2oltica, )- y siguientes de la ley #.1 de 188: y 78 a 1#1 del CC(4'
1;
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1) $a jurisdiccin de pa" 3$ey -8. de 18884
17
0/ Cu#!le l" 'unc$(n )ud$c$"l del Est"d/ 0e halla establecida para ju"gar controversias y
litigios En este sentido, hace parte de la funcin jurisdiccional del Estado emanada de la
soberana para dirimir conflictos con fuer"a de verdad legal, aplicando el derecho objetivo
en casos concretos, de conformidad con las normas sobre competencia establecidas en la
ley 2ara nuestros efectos, hemos de entender los conceptos controversias $ liti"ios como
sinnimos ya que se refieren al estado de contienda, a las versiones y posiciones
encontradas y a la pretensin discutida, es decir, al estado de un asunto ante el cual se
e+ponen por lo menos dos posiciones yEo intereses contrapuestos
18
cuya resolucin le
compete a la jurisdiccin
;iene como fin esencial hacer efectivos los derechos, deberes, obligaciones, garantas y
libertades consagradas en la Constitucin 2oltica y la ley, para reali"ar la convivencia
social y lograr mantener la concordia nacional En este sentido, contribuye con las dems
funciones del Estado en la consecucin de sus fines, tal como se hallan consagrados en el
artculo #F de la C2, pues los fines esenciales del Estado determinan y condicionan las
funciones y actividades de todas las entidades pblicas que lo componen, sin e+cepcin
alguna
#1
1/ Se "!l$c" "l e)erc$c$ de l"s 'unc$nes est"t"les/ (unque el inciso 1? del artculo 11-
citado se refiere a los conflictos o litigios que surjan del ejercicio de la funcin
administrativa del Estado, cualquiera que sea la entidad pblica que la cumpla, del
conte+to general del artculo resultan incluidos los originados en las dems funciones
estatales, como pasamos a presentarlo ! ello porque en el primer inciso la ley utili" el
criterio funcional de atribucin de jurisdiccin, a diferencia del artculo 7# del CC( que
haba adoptado el criterio orgnico con el mismo fin, es decir, que la jurisdiccin
1(
0a jurisdicci*n de Asuntos 2nd5enas y la jurisdicci*n penal militar no hacen parte de la Rama $udicial del .oder
.>8lico# se5>n se desprende de lo esta8lecido por los artculos 11 y 12 de la ley 27; de 1'': lue5o de la reforma
implementada por el artculo ) de la ley 12() de 2;;'# y de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional#
3ue lo declar* e9e3ui8le 8... en el entendido de +!e la com&etencia resid!al de la $!risdicci)n ordinaria no
com&rende los as!ntos de orden constit!cional +!e &or s! nat!raleza corres&onden a la "orte "onstit!cional. 9s
mismo( en el entendido de +!e la iscala 6eneral de la :aci)n e$erce e*ce&cionalmente '!nci)n $!risdiccional( y
que la penal militar y la indgena ejercen funcin jurisdiccional pero no hacen parte de la rama judicial.
/u8raya fuera de te9to. M/entencia CE71+ de 2;;(. D... %ra. Clara 2ns !ar5as ern6ndeAN. " ello por3ue el inciso
se5undo del artculo 12 de la ley 27;L': tiene una lamenta8le estructura sem6ntica# al decirK <%icha funci*n se ejerce
por la jurisdicci*n constitucional# el Consejo /uperior de la $udicatura# la jurisdicci*n de lo contencioso
administrati4o# las jurisdicciones especiales tales comoK la penal militar# la ind5ena y la justicia de paA# y la
jurisdicci*n ordinaria 3ue conocer6 de todos los asuntos 3ue no estn atri8uidos por la Constituci*n o la ley a otra
jurisdicci*nB.
1'
%iccionario de de la 0en5ua EspaIola. Real Academia EspaIola. 22 Ed.# Espasa# 2;;1# tomos + y :.
2;
/er4ir a la comunidad# promo4er la prosperidad 5eneral# 5arantiAar la efecti4idad de los derechos# de8eres y
principios constitucionales# facilitar la participaci*n de todos# defender la independencia nacional# mantener la
inte5ridad del territorio y ase5urar la con4i4encia pacfica y la 4i5encia de un orden justo. 0os fines sociales est6n
nsitos en el principio democr6tico.
11
Enero de 2013
contencioso administrativa conoca de todas las controversias que surgieran de la
actividad de las entidades estatales, sin consideracin a su naturale"a jurdica y sin
sujecin al ordenamiento jurdico con arreglo al cual se cumplan, si de derecho pblico o
de derecho privado Jastaba con que el conflicto se originara en una entidad estatal o
mi+ta estatal, para que su ju"gamiento correspondiera a esta jurisdiccin 2or ello con la
vigencia del artculo 7# citado, tal como fue modificado por el artculo 1? de la ley 111. de
#11:, esta jurisdiccin tambi*n Ko inclusiveC dirima los litigios de responsabilidad
patrimonial que surgan del ejercicio de las funciones legislativa y judicial por las entidades
pblicas o por los particulares que las cumplieran, y aquellos que emanaban de los
contratos estatales regidos por normas de derecho privado o no regulados por la ley 71 de
188) o Estatuto de la Contratacin 9acional Estas deducciones resultan hoy de lo
previsto en los numerales 1? y #? del artculo 11- del C2(C( que atribuyen a esta
jurisdiccin el conocimiento de los litigios que surjan en el campo sustancial de la
responsabilidad contractual o e+tracontractual de las entidades pblicas, responsabilidad
que puede surgir del ejercicio de las funciones legislativa y judicial del Estado, as como K
obviamenteC de la e+pedicin y ejecucin de actos administrativos y de la preparacin,
celebracin, ejecucin y liquidacin de contratos estatales 2or eso sostenemos que pese
a que se cambi el criterio orgnico de atribucin de jurisdiccin, los criterios funcional y
sustancial empleados por el artculo 11- citado incluyen la controversia que surja de
cualquiera de las funciones estatales, salvo de la funcin constituyente, como se e+plicar
posteriormente
2/ Est" es un" 'unc$(n de cntrl/ G, ms propiamente, de autocontrol 9uestro Estado
est concebido y consagrado como un Estado 0ocial de %erecho en el que el poder
pblico es ante todo una competencia jurdica, una prerrogativa reglada, limitada, prevista
y autori"ada por el ordenamiento jurdico en su contenido y en su forma o procedimiento
para su ejercicio En el Estado de %erecho el poder deja de ser fctico e incondicionado
para convertirse en un poder jurdico condicionado, controlado y controlable en su
ejercicio $a utili"acin del poder por fuera o contra el ordenamiento jurdico, otorga a los
administrados en particular y a todas las personas y entidades pblicas o privadas,
naturales o jurdicas en general, la facultad correlativa para someterlo al orden por
decisin judicial, mediante el ejercicio de las acciones constitucionales y legales, a
instancias de la jurisdiccin
El concepto de control es inseparable del Estado 0ocial de %erecho, porque el sistema de
controles est concebido para asegurar su vigencia, disponiendo de varios instrumentos
necesarios para su efectividad El concepto inicial propio de la concepcin liberal clsica
del Estado de derecho sujet el ejercicio del poder a la ley, adoptada por el pueblo como
soberano Ese ejercicio del poder, antes ilimitado, que dependa del querer y de la
voluntad del gobernante, pas a ser un poder regulado por un derecho plasmado en la ley
que produca el representante del pueblo
12
Enero de 2013
El concepto Estado 0ocial de %erecho supera al anterior en el sentido de que para la
reali"acin del principio democrtico la sola limitacin en el ejercicio del poder no fue
suficiente para la consecucin de sus fines, como el bienestar, la participacin, la
conservacin del medio ambiente, la seguridad social y la salud, etc (l introducirse el
ingrediente social al concepto Estado de %erecho, considerando que el poder deba estar
sujeto al derecho, pero con un objetivo, con una misin, como Estado sometido al
%erecho con una misin 0ocial, el Constituyente de 1881 le asign un deber frente a los
asociados en pos de unas condiciones de vida relacionadas con su bienestar
0in embargo, como un Estado de %erecho no necesariamente es un Estado democrtico,
en el que se realicen materialmente los derechos y garantas fundamentales de las
personas y se procure la satisfaccin de sus necesidades vitales ya que e+isten estados
de derecho no democrticos, e incluso tirnicos Caquellos en los cuales el poder est
ceIido a un sistema jurdico polticamente concentrado y socialmente e+cluyenteC se abri
paso el concepto de Estado Constitucional de %erecho, que garanti"a los derechos
fundamentales y contiene mayor ingrediente democrtico
#1
Es de anotar que el concepto
LdemocraciaM lo utili"amos aqu en sentido filosfico poltico y no simplemente electoral o
representativo< =ncluye todo el conjunto de principios y valores que se reconocen en un
determinado sistema para ser efectivos no solo los derechos del individuo, sino los
intereses generales de la sociedad Esta perspectiva opera en Colombia pues la
Constitucin ha consagrado un Estado constitucional democrtico al que se le asign un
fin social basado en el respeto a los derechos fundamentales, se le sujet a mecanismos
de control y a una amplia gama de instrumentos para hacerlo efectivo, como las
veeduras, los jueces de pa", la iniciativa normativa, la conformacin de partidos polticos,
los recursos, las acciones, etc ! con tales componentes de la democracia material, se
halla integrado el concepto de control del ejercicio del poder, con el objeto de que no
desborde el marco del ordenamiento jurdico preestablecido o, en caso de
desbordamiento, que se disponga la obligacin de reparar los daIos y 3o4 los perjuicios
ocasionados con *l
El tema relativo al control frente al ejercicio del poder pblico ha sido objeto de
preocupacin permanente para el derecho constitucional En *l descansan hoy,
precisamente, por una parte, las nociones de separacin o equilibrio entre las fuentes de
la autoridad pblica y, de otra, de Estado constitucional democrtico, como estructura de
poder basada en un te+to constitucional normativo, fundado en el principio democrtico
( propsito de lo anterior, destaca el profesor (ragn<
Cajo las diversas formas Dparlamentaria, judicial, social, etc.( del control del
poder $ bajo las diversas facetas Dfreno, vi"ilancia, revisin, inspeccin, etc.(
21
/o8re la forma como se plantea el tr6nsito del Estado de %erecho al Estado Constitucional# 4er CAFRE&E0/O"#
Fusta4o en El derecho dctil. Ed. Trotta /.A.# -, edici*n# Dadrid# 2;;2# captulos 1 y 2.
1+
Enero de 2013
)ue tal control puede revestir, late una idea com8n: +acer efectivo el
principio de la limitacin del poder. 3odos los medios de control, en el !stado
'onstitucional, est6n orientados en un solo sentido $ todos responden,
objetivamente, a un 8nico fin: Biscali#ar la actividad del poder para evitar sus
abusos. !se es, justamente, el sentido )ue, en "eneral, atribu$e !l$ al
control, como manifestacin de la capacidad de fiscali#acin de los
"obernantes por los "obernados a fin de "aranti#ar )ue "obierne la ma$ora
$ se evite, al mismo tiempo, la tirana de esa ma$ora. !n resumidas
cuentas, lo )ue se "aranti#a as, en 8ltimo e;tremo, es la vi"encia de la
soberana nacional DAl impedirse el absolutismo del poder( por)ue, como
deca mu$ bien 1uEo# 3orroro
<<
en nuestras 'ortes de '6di#: !l derecho a
traer a e;amen las acciones del "obierno es un derecho imprescindible )ue
nin"una nacin puede ceder sin dejar de ser nacin
<&
.
Es el jue", en particular el contencioso administrativo colombiano
#-
, el funcionario
competente para ejercer el control de juridicidad de la actividad del Estado, velando
porque se cumplan sus cometidos y funciones sin menoscabo de los derechos, garantas
y libertades de las personas 3(rts #F C2 y 1F ley #.1 de 188:4
Cl"ses de cntrles/
Con esta modalidad de control coe+isten otras El sistema de controles deducible de
nuestro ordenamiento jurdico permite formular la siguiente clasificacin con la perspectiva
e+clusivamente acad*mica<
2/. Cntrles e3tr" )ur*d$cs 9o jurdicos Cmeta jurdicosC son aquellos controles de que
se vale el sistema jurdico poltico para su auto depuracin en el ejercicio del poder'
como su nombre lo indica no son jurdicos, esto es, no generan un efecto en derecho
Como ocurre con el control ciudadano con los sistemas de quejas y reclamos, de
audiencias pblicas, que a su ve" tiene varios mecanismos como las veeduras
ciudadanas, las juntas de accin comunal, las asociaciones de usuarios y otros
mecanismos similares de organi"acin y e+presin sociales En tal sentido podemos
mencionar<
22
Citado por /6ncheA A5esta en su 2ntroducci*n al %iscurso preliminar a la Constituci*n de 1(12# de A. Ar5Pelles.
Dadrid# 1'(1. p.-'.
2+
ARAFO1 RE"E/# Danuel. Constituci*n y control del poder. 2ntroducci*n a una teora constitucional del control
Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# %.C.# 1'''. p. )7.
2-
1o ol4idemos 3ue todo jueA es jueA de constitucionalidad en Colom8ia# y 3ue la justicia ordinaria tam8in ejerce
su funci*n so8re al5unos conflictos estatales# como los 3ue sur5en del contrato de tra8ajo con entidades p>8licas y el
esta8lecimiento# modificaci*n y e9tinci*n de ser4idum8res con o entre entidades p>8licas.
1-
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El cntrl !l*t$c/
Ejercido por las corporaciones de de eleccin popular, sobre los actos o acciones u
omisiones del gobernante o administrador para confrontarlos ante la opinin pblica
El Congreso lo ejerce sobre el gobierno' la asamblea sobre el gobernador y el
concejo sobre su alcalde Con *l se busca que la opinin pblica, la sociedad,
verifique la conveniencia de las decisiones de su gobernante, el por qu* se actu o se
dej de actuar en una u otra forma, esperando afectar la legitimidad del controlado, es
decir, deteriorando su credibilidad y aceptacin frente a la sociedad 0u efecto es
poltico, de relacin poltica, salvo la mocin de censura que tiene como efecto
jurdico la cesacin inmediata en el cargo del Binistro, %irector de %epartamento
(dministrativo o 0uperintendente que la reciba, si se produce por el Congreso de la
Hepblica, al tenor de lo dispuesto por los artculos 1)6 9os ),7 y 8, y respecto de
las (sambleas departamentales y Concejos Bunicipales en relacin con los
0ecretarios de %espacho de las >obernaciones y (lcaldas, de conformidad con lo
establecido en los artculos #88, )11, )1# y )1), todos de la Constitucin 2oltica
El cntrl #r"l/
Ejercido, in "enere, por la sociedad y, dentro de ella, por ciertas instancias como la
comunidad acad*mica, las comunidades o jerarquas religiosas, las Grgani"aciones
9o >ubernamentales, las Grgani"aciones cvicas, las Deeduras ciudadanas, etc, con
los cuales la comunidad confronta a la autoridad frente al resultado de sus acciones u
omisiones relativas, la mayor de las veces, a la satisfaccin de necesidades
colectivas que dependen de la implementacin de polticas pblicas que procuran la
consecucin de los fines sociales del Estado Estos controles son, en la prctica,
referentes de dichas polticas e inspiradores de ellas, usualmente relacionados con
asuntos de alta sensibilidad social como la farmacodependencia, el embara"o de
adolescentes, la interrupcin artificial del embara"o, la libertad se+ual, la
conformacin de pareja entre personas del mismo se+o y otros similares (unque no
son raros los casos en que se relacionan con la prestacin de servicios pblicos
domiciliarios y la atencin de los servicios estatales de salud y educacin, por
ejemplo %e todas maneras, estos controles tienen la connotacin de denuncia y
censura pblicas y no producen efectos jurdicos, pese a su importancia social,
aunque es cierto que suelen activar las investigaciones oficiales por parte de los
organismos del control del Estado colombiano
$os mecanismos de censura del derecho internacional frente a los Estados que por
accin y omisin resultan violando derechos fundamentales, o los derechos humanos
o el derecho internacional humanitario, pueden ser considerados, guardando
proporciones, mecanismos de control poltico moral contemplados en instrumentos
1)
Enero de 2013
jurdicos internacionales
#6
(s resulta de lo estatuido por el sistema universal de los
derechos humanos, entendido como el que contiene y reconoce los derechos del ser
humano en tiempos de pa", y el derecho internacional humanitario concebido como el
conjunto normativo protector de los derechos del ser humano en tiempos de guerra o
de conflicto armado interno El derecho internacional, en su conjunto, tiene
consagrados los mecanismos de censura a aquellas instancias gubernamentales que
por una accin u omisin hayan podido propiciar una violacin de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario, mediante la formulacin de
recomendaciones y observaciones sin efecto jurdico concreto, como mecanismo
distinto y adicional al judicial propiamente dicho
2/0 Cntrles ,ur*d$cs/ Nue podemos concebir de tipo administrativo y que son los
controles de gestin, de modificacin, de revocacin y de anulacin o indemni"acin
$os Controles de >estin estn dirigidos a buscar la pulcritud y eficacia de la
funcin administrativa y el manejo de recursos pblicos 0on<
El cntrl '$sc"l/
Ejercida por las Contraloras respecto del manejo de los recursos y la gestin fiscal de
las entidades pblicas y de los particulares que perciban y administren recursos
pblicos (rt #:. C2 y leyes -# de 188) y :11 de #111
El cntrl d$sc$!l$n"r$/
Ejercida por los servidores pblicos con funcin nominadora, la 2rocuradura >eneral
de la 9acin y las 2ersoneras Bunicipales respecto de la conducta de los servidores
pblicos (rt #.: C2 y leyes #11 de 1886 y .)- de #11#
El cntrl $ntern/
Ejercida por las dependencias organi"adas especialmente para tal efecto en las
entidades pblicas, respecto de la eficiencia y eficacia administrativas en la utili"acin
de procedimientos y recursos pblicos 0uelen ostentar simultneamente la
competencia para ejercer el control disciplinario, segn la estructura y organi"acin
2)
Entre los directos# mencionamos la ley 1: de 1'72# apro8atoria de la Con4enci*n Americana so8re %erechos
umanos o .acto de /an $os de Costa Rica. En i5ual sentido# E/TATUTO %E 0A COD2/2Q1
21TERADER2CA1A %E %ERECO/ UDA1O/ apro8ado mediante la Resoluci*n 1J --7 adoptada por la
Asam8lea Feneral de la OEA en su no4eno perodo ordinario de sesiones# cele8rado en 0a .aA# &oli4ia# octu8re de
1'7'# a partir del art. 1(. " el E/TATUTO %E 0A CORTE 21TERADER2CA1A %E %ERECO/ UDA1O/
apro8ado mediante Resoluci*n 1J --( adoptada por la Asam8lea Feneral de la OEA en su no4eno perodo de
sesiones# cele8rado en 0a .aA# &oli4ia# octu8re de 1'7'.
1:
Enero de 2013
interna de la entidad respectiva y de conformidad con los manuales internos de
funciones (rt #:8 C2 y ley 7. de 188)

Controles de revocacin y de modificacin
#:
<
El cntrl 4u5ern"t$%/
Ejercido por la misma autoridad pblica que e+pidi el acto administrativo o por su
superior jerrquico, y versa sobre la juridicidad, conveniencia o equidad de las
decisiones administrativas, y se surte con los recursos gubernativos y con el llamado
recurso e+traordinario de revocacin directa (rts .- a 8. del C2(C(
El cntrl "d#$n$str"t$%/
Ejercida por las administraciones central nacional y territorial sobre la administracin
t*cnica descentrali"ada Cpor serviciosC que le est adscrita o vinculada, para asegurar
la armona y coherencia de sus planes y programas de gobierno o de administracin
con los de aquellas (rts 11) a 116 de la ley -78 de 1887
Control de anulacin o de indemni"acin, restitucin, o satisfaccin
El cntrl )ur$sd$cc$n"l/
Este se procura con los medios de control contencioso administrativos y
constitucionales<
(rt 1)6 C2(C( 9ulidad por inconstitucionalidad
(rt 1). C2(C( 9ulidad
(rt 1)7 C2(C( 9ulidad y restablecimiento del derecho
(rt 1)8 C2(C( 9ulidad electoral
(rt 1-1 C2(C( Heparacin directa
(rt 1-1 C2(C( Controversias contractuales
$ey 1)-E8- (ccin de p*rdida de investidura
$ey )8)E8. (ccin de cumplimiento
$ey -.#E87 (cciones populares y de grupo
$ey :.7E11 (ccin de repeticin
! otras que hacen parte de esta tipologa, como especies suyas
2:
/e refieren al acto administrati4o.
17
Enero de 2013
Hespecto de la anteriormente denominada accin de definicin de competencias
administrativas
#.
, debemos recordar que el artculo 11# 9o 11 del C2(C( atribuy su
conocimiento a la 0ala de Consulta y 0ervicio Civil del Consejo de Estado, ra"n por
la cual no es hoy un contencioso judicial
$a accin de tutela no es contencioso administrativa sino constitucional' pero debe
tenerse en cuenta que en la medida en que con ella se procure el amparo de
derechos fundamentales con contenido o en relacin con las funciones
administrativas del Estado, involucra relaciones de tipo administrativo ;ales son los
casos de los asuntos que tienen qu* ver con el debido proceso administrativo, el
derecho a devengar el mnimo vital, el derecho a la seguridad social y a disfrutar y
recibir una pensin pblica, el derecho al no desarraigo familiar, etc
6/ Su cnten$d Est constituido por las controversias y litigios que origine el ejercicio de
las distintas funciones estatales en el sentido de que se trata del estado de tales asuntos
cuando han salido de la esfera de la competencia de quien tiene las atribuciones
constitucionales o legales para tomar decisiones ;odas las entidades pblicas tramitan
los asuntos a su cargo de conformidad con la funcin estatal que cumplan y en el ramo
correspondiente Cuando con el ejercicio de las funciones legislativa, judicial,
administrativa o gubernamental las autoridades generen un conflicto, la propia instancia
estatal ostenta, en principio, las atribuciones necesarias para definirlo o resolverlo, como
ocurre, por ejemplo, con ocasin de la interposicin de los recursos gubernativos contra
actos administrativos o con los recursos procesales contra las providencias 0i, no
obstante, la situacin litigiosa persiste, el asunto se vuelve justiciable ante esta
jurisdiccin, dndose lugar a que algunos doctrinantes se refieran al derecho procesal
administrativo como el derecho LcontenciosoM administrativo
#7
7/ Or$4en de l"s cntr%ers$"s & l$t$4$s/ En principio, la controversia justiciable en lo

contencioso administrativo puede originarse en ;G%(0 las funciones y actividades
propias de los organismos del Estado y en las funciones y actividades pblicas que sean
ejercidas por las personas privadas o particulares<
$a funcin constituyente
27
Cfr. C. de E.# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il. Concepto 1o. ;-7E;; del 7 de junio de 2;;7. C... %r. Enri3ue $os
Ar8oleda .erdomo. Alcalda de Armenia# antes de la entrada en 4i5encia de la ley 1-+7 o C.ACA. En l se dijo 3ue
la acci*n de definici*n de competencias administrati4as pre4ista en el artculo (( del C.C.A. de8a considerarse
4i5ente y aplica8le# si se trata8a de asuntos 3ue in4olucra8an entidades distintas de la 1aci*n# tomando en cuenta
3ue el artculo - de la ley ')- de 2;;) lo dero5*# asi5nando la competencia a la /ala de Consulta y /er4icio Ci4il# en
el entendido de 3ue esta /ala lo es de la 1aci*n y no de entidades distintas como lo son las territoriales. En i5ual
sentido# C. de E.# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il. Concepto 1o. 2;;:E;1;2 de julio 1: de 2;;(. C... %r. Fusta4o
Aponte /antos. Alcalda de En4i5ado contra CAR Centro Antio3uia.
2(
/al4o si se trata del daIo antijurdico pro4eniente de la aplicaci*n de la ley# pues en tal e4ento no e9iste posi8ilidad
jurdica al5una de rectificaci*n antes de acudirse a la jurisdicci*n.
1(
Enero de 2013
$a funcin legislativa
$a funcin judicial
$a funcin administrativa
$a funcin gubernamental
Deamos la forma como opera el control jurisdiccional contencioso administrativo frente de
cada una de ellas
7/. L" 'unc$(n cnst$tu&ente/
Entendida como la funcin para constituir
#8
el Estado con un te+to jurdico fundante o
Constitucin 2oltica, o para la reforma de la Constitucin 2oltica e+istente con la
e+pedicin de un acto modificatorio llamado en Colombia (cto $egislativo Esta
funcin constituye, erige, crea o define una determinada estructura de poder pblico y
poltico %esde la perspectiva de la fuente, el te+to as e+pedido puede ser originario
o derivado Griginario, cuando emana del Constituyente primario, en nuestro caso el
pueblo' y derivado, cuando emana de un cuerpo especial de representacin poltica
establecido para tal efecto, en nuestro caso el Congreso de la Hepblica %e all
resultan dos situaciones distintas aunque relacionadas y complementarias< $a que se
produce con una Constitucin 2oltica como Cdigo 2oltico, como te+to fundante, y
la que se deriva de la e+pedicin de un (cto $egislativo o acto de reforma
constitucional
El te3t 'und"nte/
%ebemos definir cul es el alcance del objeto de la jurisdiccin contencioso
administrativa frente al ejercicio de la funcin constituyente con el te+to positivo
constitucional adoptado por el Constituyente originario con el fin de establecer si est
sujeto o no a control jurisdiccional $a postura jurisprudencial colombiana dominante
estima que no, por tratarse de la e+presin jurdico poltica del pueblo como
soberano, directamente o por medio del rgano de su representacin, depositario de
la soberana, como una (samblea 9acional Constituyente, que por ser poltico,
prejurdico y autolegitimado, carece de control jurisdiccional cuya competencia no
ostenta el jue" de constitucionalidad en tanto que F...sus facultades corresponden a
las de un poder constituido $ )ue se estableci para defender esa 'onstitucin, no
para ponerla en tela de juicio ni para fallar sobre la valide# de sus disposiciones..
2or esta poderosa ra"n, al estudiar la demanda presentada contra el artculo que
derogaba la Constitucin de 177:, se dijo que LA no dudarlo, si la 'orte se atreviera
a declarar e;e)uible o ine;e)uible un solo artculo de la 'arta de %GG% Dpermanente
o transitorio(, incurrira en fla"rante e;ceso en el uso de sus atribuciones, $a )ue
2'
En el sentido de constituir# esta8lecer el poder poltico y las ramas y *r5anos 3ue lo ejercen.
1'
Enero de 2013
para hacerlo no solo carece de competencia sino de jurisdiccin. La 'orporacin
desbordara entonces el preciso marco jurdico dentro del cual le corresponde actuar
en el !stado de derecho $ ejercera un poder de facto, abiertamente trans"resor del
orden constitucional $, por ende, contradictorio con su propia funcinF
&4
.
0obre el carcter fundante u originario de la Constitucin, la jurisprudencia
constitucional colombiana ha sostenido que el poder constituyente es el propio pueblo
que posee un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente y sin control
jurisdiccional, ya que sus actos son polticoHfundacionales $ no jurdicos cuya
valide" y eficacia derivan de la propia voluntad poltica de la sociedad, lo que impide
la competencia del jue" de constitucionalidad para revisar sus decisiones, en la
medida en que LOla Asamblea Iacional 'onstitu$ente )ue e;pidi la nueva
'onstitucin Poltica de 'olombia fue un poder comisionado del pueblo soberanoM
0u carcter histrico poltico lo destac afirmando<
!l acto de elaboracin $ de promul"acin de la nueva 'arta Poltica de
%GG%, es el resultado de la combinacin armnica de distintos elementos $
de varios procesos de orden poltico $ jurdico )ue, aun cuando conforman
un episodio sui "eneris en la historia constitucional colombiana $ sin alterar
la normalidad social ni econmica de la Iacin, permitieron la e;presin
ori"inaria del poder 'onstitu$ente, dentro de cauces institucionales
diseEados especficamente, con el fin de superar la crisis )ue presentaba el
modelo de or"ani#acin del !stado ante los embates del crimen or"ani#ado
$ ante la creciente desle"itimacin de las re"las $ de los eventos de la
democracia representativa vi"ente.
&%
2or otra parte, se requiere definir tambi*n si el ejercicio de la funcin constituyente
como poder fundante, se repite, aquel que se materiali"a con una Constitucin
2oltica, compromete la responsabilidad patrimonial del Estado dando origen a un
conflicto que deba ser dirimido con este alcance $a tesis jurisprudencial dominante al
respecto es igualmente negativa El Consejo de Estado ha estimado que por tales
anteriores ra"ones, que hace suyas, el Constituyente primario no est sujeto a control
judicial, ni sus actos son generadores de responsabilidad patrimonial alguna
)#
, ra"n
+;
/entencia CE)-- de 1.''2. D... %r. Alejandro DartneA Ca8allero. Con ella# lue5o de analiAar su competencia
se5>n los mtodos literal# su8jeti4o# sistem6tico e hist*rico# y despus de ocuparse so8re la causa y la finalidad de
nuestro proceso constituyente# se inhi8i* de fallar 4arias demandas presentadas contra la 4i5encia 5eneral de la
Constituci*n de 1''1 por carencia de jurisdicci*n# pues se ha8a demandado la ine9e3ui8ilidad del artculo +(; 3ue
dero5* la Constituci*n de 1.((:. Cita los sal4amentos de !oto del Auto 3ue admiti* las demandas 1os. %E;11 y %E
;12# suscrito por los Da5istrados $os Fre5orio ern6ndeA Falindo# Ciro An5arita &ar*n y Eduardo Cifuentes
DuIoA.
+1
28dem. 0a Constituci*n ha8a sido e9pedida por una 4a no pre4ista en la Constituci*n de 1.((:.
+2
C. de E.# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sentencia /E-7; de 1''). C... %r. %ie5o "ounes Doreno# y
/ecci*n Tercera# enero 2: de 1'':# 1o. 1;.2-+# C... %r. $uan de %ios Dontes ern6ndeA. En estos dos casos# se trat*
de resol4er so8re las demandas indemniAatorias presentadas por al5unos con5resistas por causa de la cesaci*n del
2;
Enero de 2013
por la cual no da lugar al ejercicio de acciones contencioso administrativas ni a
trmite de proceso alguno ante esta jurisdiccin, como lo ratific la 0ala 2lena as<
una Asamblea Iacional 'onstitu$ente es un r"ano )ue tiene ori"en de
manera directa en el llamado constitu$ente primario, de su$o soberano, $
)ue dicha dele"acin hace )ue los actos del as constituido poder
constitu$ente no ten"a nin"8n tipo de control jurisdiccional, puesto )ue se
trata del ejercicio libre $ soberano de un poder mediante actos de car6cter
eminentemente polticos. !s por ello )ue, un poder constituido, como lo es
cual)uiera de las entidades )ue inte"ran el poder judicial, no tienen
competencia para enjuiciar actos $ conductas de un poder constitu$ente. !n
este caso concreto, ni los 3ribunales Administrativos ni el 'onsejo de
!stado, como poderes constituidos $ derivados del ordenamiento
constitucional producto del ejercicio de los poderes de la Asamblea
'onstitucional, pueden entrar a enjuiciar lo reali#ado por a)uella.
$o anterior llev a la Corporacin a concluir que ni la jurisdiccin contencioso
administrativa ni ninguna otra tienen, dentro de la rbita de sus competencias,
facultad de ju"gamiento sobre las decisiones de la (samblea 9acional Constituyente
y, por tanto, esta jurisdiccin carece de poderes para estructurar al"8n tipo de
responsabilidad imputable al !stado, cual es la pretensin de la parte actora en el
sub judice. Por tal ra#n, la .ala se ve relevada en el estudio de si se probaron o no
los elementos estructurales de la responsabilidad estatal $ en "eneral, de cual)uier
otro tipo de consideracin.
En conclusin, actualmente en Colombia no se reconoce o acepta que la funcin
constituyente primaria, ejercida por el pueblo como soberano, est* sujeta a control
jurdico o poltico alguno, como tampoco que compromete la responsabilidad
patrimonial del Estado 2or tal ra"n, no se pueden obtener indemni"aciones o
reparaciones acudiendo a la jurisdiccin contencioso administrativa con ninguno de
los medios de control establecidos en la ley
))

El Act Le4$sl"t$%/
$a doctrina constitucional distingue el acto reformatorio de la Constitucin es decir, el
Acto Le"islativo, de la Constitucin fundamental, es decir, del (cto constitucional
Con5reso ordenada por la Asam8lea 1acional Constituyente en 1''1. Am8as fueron inhi8itorias# so8re la 8ase de la
irresponsa8ilidad patrimonial del Estado por los actos del constituyente primario 3ue# por tal raA*n# no hace
enjuicia8les los actos del Constituyente .rimario.
++
Con las tesis dominantes# puesto 3ue hay 4oces disidentes. El Consejero %aniel /u6reA ern6ndeA# si5uiendo al
profesor Di5uel Darienhoff# sal4* el 4oto en la sentencia /E-7; de 1'') sosteniendo 3ue en tales e4entos s de8e
reconocerse responsa8ilidad patrimonial fundada en el car6cter democr6tico del Estado de %erecho y con
fundamento en el daIo especial por 4iolaci*n del principio de i5ualdad ante las car5as p>8licas.
21
Enero de 2013
integral o completo, del Cdigo que contiene una Constitucin 2oltica, que una
sociedad determinada adopta, modificando completamente su estructura y a veces la
forma de >obierno o la forma de Estado En el mundo occidental de hoy, la facultad
para e+pedir una Constitucin, es decir, un te+to constitucional fundante, se considera
e+clusiva del pueblo, porque de lo contrario el principio democrtico no estara
suficientemente consolidado, lo que significa que no es admisible, en principio, que
un cuerpo de representacin popular, que por esa ra"n se llama derivado, tenga la
facultad para cambiar una constitucin por otra' por el contrario, se sostiene que el
cuerpo de representacin popular llamado Congreso, 2arlamento o (samblea
9acional, segn el caso, slo puede hacer modificaciones, ejerciendo su poder de
revisin del te+to constitucional vigente
En cambio, el acto reformatorio es el que e+pide el legislador ordinario en funciones
constituyentes, y tiene control de constitucionalidad slo por vicios de forma 3(rt #-1
C24 ante la Corte Constitucional, aunque tambi*n puede ser e+pedido por el pueblo
mediante referendo Hespecto de la posible contradiccin sustancial del acto de
reforma con la Constitucin 2oltica y la correspondiente competencia de la Corte
Constitucional para ejercer el control de constitucionalidad, la misma ha sostenido
que pese a que nuestra Constitucin 2oltica no contiene clusulas conocidas como
supraconstitucionales
)-
, los principios constitutivos del Estado democrtico no son
reformables por el poder constituyente derivado que, de hacerlo, usurpara los
poderes del soberano, en tanto que su naturale"a es la de un poder constituido (
este respecto la pol*mica es tan cida como conceptualmente rica, ra"n por la cual
nos remitimos a las fuentes mencionadas con el fin de que el lector forme su criterio
)6
Este planteamiento ha tenido consecuencias en Colombia relacionadas con los

proyectos de reforma constitucional que se han venido presentando en estos ltimos
aIos, que han propiciado la discusin sobre cul es el poder de reforma constitucional
que tiene el Congreso de la Hepblica, si es absoluto o no y, si no lo es, cules son
entonces sus lmites y cul el fundamento de su e+istencia, reconocimiento y
aceptacin' como la Constitucin 2oltica no lo dice en forma e+plcita, la
jurisprudencia constitucional sostiene que cuando en el art #-1 le atribuye las
funciones a la Corte Constitucional, su numeral 1F utili"a una e+presin que no es
+-
/on las cl6usulas de irreforma8ilidad de ciertas instituciones# derechos y 5arantas pre4istas en la Constituci*n
.oltica# por parte del constituyente <deri4adoB# conocidas como cl6usulas ptreas. /entencias CE))1 de 2;;+ so8re
el referendo con4ocado por la ley 7': de 2;;+R CE12;; de 2;;+ y CE'7; de 2;;- so8re la constitucionalidad del
A.0. 1o. + de 2;;2 3ue introdujo reformas en el procedimiento penal y pretendi* conferir facultades al 5o8ierno para
reformar 4arios estatutos le5ales en materia penal# CE(1: de 2;;- so8re las medidas adoptadas para enfrentar al
terrorismo con el A.0. 1o. ;2 de 2;;+# CE1;-; y si5uientes de 2;;)# respecto del A.0. 1o. ;2 de 2;;- 3ue esta8leci*
la reelecci*n presidencial inmediata# y CE7:; de 2;;:# respecto del A.0. 1o. 2 de 2;;)# reformatorio del sistema de
pensiones consa5rado en el artculo -( de la Constituci*n .oltica. /e citan los casos de Estados Unidos# Alemania#
Srancia# 2talia# .ortu5al y &rasil.
+)
!er p. ej. RAD2REC C0E!E/# FonAalo. ;mites de la re'orma constit!cional en "olombia. El conce&to de
constit!ci)n como '!ndamento de la restricci)n. Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# 1, Ed.# 2;;).
22
Enero de 2013
casual, al asignarle la de definir o decidir sobre la constitucionalidad de los actos
reformatorios de la Constitucin, que no incluye, se afirma, la de derogar, cambiar o
sustituir la Constitucin 2oltica, infiriendo entonces que el Congreso de la Hepblica
solo puede e+pedir actos de reforma constitucional y no de derogacin o sustitucin
constitucionales
$a Corte Constitucional ha dicho que la Constitucin se sustitu$e no solamente
cuando formal y materialmente se cambia todo su te+to, como ocurri entre nosotros
con la Constitucin de 177:' sino que hay sustitucin cuando se reforman las bases
estructurales del Estado 0ocial de %erecho que consagr la Constitucin, entre otros,
la divisin de poderes, su origen democrtico, los sistemas de control del ejercicio del
poder, los derechos fundamentales y sus mecanismos de proteccin, entre los
sustanciales 0obre este punto la Corte Constitucional afirm
):
que de conformidad
con la doctrina constitucional mayoritaria actual, el Congreso de la Hepblica tiene un
poder constituyente derivado, no originario, que no le otorga poderes de sustitucin
constitucional, que pertenecen al pueblo como soberano
).
En el primer fallo que
produjo sobre este tema, haba afirmado que el poder de reforma que ostenta el
constituyente derivado no tiene competencia para destruir la Constitucin, en la
medida en que el acto constituyente establece un orden dentro del cual el poder de
reforma se circunscribe a la facultad de revisin, que no est autori"ado para derogar
o sustituir la Constitucin de la cual deriva su competencia, so pena de resultar
arrogndose funciones propias del Constituyente y minando las bases de su propia
e+istencia ! agreg<
aun)ue la 'onstitucin de %GG% no establece e;presamente nin"una
cl6usula p7trea o inmodificable, esto no si"nifica )ue el poder de reforma
no ten"a lmites. !l poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene
lmites materiales, pues la facultad de reformar la 'onstitucin no
contiene la posibilidad de dero"arla, subvertirla o sustituirla en su
inte"ridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del
referendo, incurri en un vicio de competencia, el jue# constitucional debe
anali#ar si la 'arta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario
tener en cuenta los principios $ valores )ue la 'onstitucin contiene, $
a)uellos )ue sur"en del blo)ue de constitucionalidad, no para revisar el
contenido mismo de la reforma comparando un artculo del te;to
+:
Cfr. sentencia CE 12;; de 2;;+.
+7
Cfr. /entencia CE1;-; de octu8re 1' de 2;;). Al definirse la constitucionalidad del Acto 0e5islati4o 1. 2 de 2;;-
3ue esta8leci* la reelecci*n presidencial inmediata# la Corte Constitucional hiAo una implcita ratificaci*n de estas
tesis# al dar por sentado 3ue con tal reforma no encontra8a sustituida parcialmente la Constituci*n .oltica por
4iolaci*n del principio de la i5ualdad aplicado al procedimiento de elecci*n presidencial. En cam8io los sal4amentos
de 4oto consi5nados por los ma5istrados disidentes s la consideraron sustituida parcialmente en este aspecto# por lo
3ue se apartaron minoritariamente tanto de las consideraciones como de lo resuelto por la Corte Constitucional.
2+
Enero de 2013
reformatorio con una re"la, norma o principio constitucional 5 lo cual
e)uivaldra a ejercer un control material.
&J
.
En fin, de conformidad con las tesis planteadas en las providencias aludidas, el
Congreso no tiene poderes ni para cambiar la constitucin, ni para cambiar los
valores y pilares esenciales del Estado 0ocial de %erecho de la Constitucin 2oltica
de 1881 en la medida en que con tales poderes estara definiendo una sustitucin
constitucional que le resulta prohibida $as constituciones alemana, brasileIa y
portuguesa, por ejemplo, tienen unas clusulas de irreformabilidad, que la doctrina
suele llamar 'l6usulas p7treas segn las cuales el Congreso, (samblea 9acional o
2arlamento, segn el caso, no tiene poderes para suprimir el sistema de
representacin popular, el sufragio, los derechos y garantas fundamentales, etc, es
decir que en esos eventos la propia constitucin le dice al constituyente derivado que
tiene lmites, que los pilares esenciales del Estado 0ocial y %emocrtico de %erecho
no son reformables de manera absoluta
,inalmente, digamos que el fenmeno de la sustitucin constitucional es el que se
presenta cuando por la va del procedimiento de reforma se produce en realidad una
sustitucin total o parcial de la Constitucin
)8
En la 0entencia CC11-1 de #116
-1
ya
citada, la Corte sinteti" los criterios que han sido fijados por la jurisprudencia en torno
al concepto de sustitucin de la Constitucin, que mantiene inclumes, en los
siguientes t*rminos<
D . . . (
+(
/entencia CE))1 de 2;;+. D... %r. Eduardo Donteale5re 0ynett. /e refera al e9amen de constitucionalidad de la
ley 7': 3ue con4oca8a a un referendo constitucional# y estudia8a precisamente los lmites del poder de reforma por
el constituyente deri4ado. A5re5*K <Por e$em&lo( no &odra !tilizarse el &oder de re'orma &ara s!stit!ir el Estado
social y democr%tico de derecho con 'orma re&!blicana 0"P art. 1=1 &or !n Estado totalitario( &or !na dictad!ra o
&or !na monar+!a( &!es ello im&licara +!e la "onstit!ci)n de 1>>1 '!e rem&lazada &or otra di'erente( a!n+!e
'ormalmente se haya rec!rrido al &oder de re'orma. ? &or ende( como la "orte debe analizar si la ley @ cond!ce
inde'ectiblemente a +!e el &oder de re'orma desborde s!s lmites com&etenciales( es necesario +!e al est!diarGlaH=
esta "or&oraci)n e*amine si los &royectos de re'orma constit!cional sometidos a la a&robaci)n del &!eblo im&lican
o no !na s!stit!ci)n de la "onstit!ci)n de 1>>17
+'
Cfr. Estos aspectos# entre otras# en las sentencias CE))1 de 2;;+# CE12;; de 2;;+# CE'7; de 2;;-# CE1;-; de
2;;)# CE7:; de 2;;: y CE)(( de 2;;'# esta >ltima de declaraci*n de ine9e3ui8ilidad del Acto 0e5islati4o 1o. 1 de
2;;( con el cual se pretendi* suspender el r5imen ordinario de carrera administrati4a en Colom8ia pre4isto por el
artculo 12) de la Constituci*n# por estimar 3ue contena un acto de sustituci*n constitucional# en tanto 3ue <@
&rod!ce !n +!ebrantamiento de !no de s!s e$es de'initorios( +!e se e#idencia mediante la introd!cci)n de
e*ce&ciones a cada !no de los elementos integrados en la &remisa mayor y( adem%s( &or+!e( en la &r%ctica(
s!s&ende la "onstit!ci)n en lo +!e tiene +!e #er con el e$e de'initorio constr!ido a &artir de la carrera
administrati#a y de s!s relaciones con otros contenidos constit!cionales7.
-;
/entencia CE1;-; de 2;;) D.K Danuel $os Cepeda Espinosa# Rodri5o Esco8ar Fil# Darco Ferardo Donroy
Ca8ra# um8erto Antonio /ierra .orto# Tl4aro Tafur Fal4is# Clara 2ns !ar5as ern6ndeA. /!K $aime Araujo
Rentera# Alfredo &eltr6n /ierra. /.!K $aime C*rdo8a Tri4iIo. /A.!K um8erto Antonio /ierra .orto.
2-
Enero de 2013
a( !l poder de reforma definido por la 'onstitucin colombiana est6
sujeto a lmites competenciales.
b( Por virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede
reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra
inte"ralmente distinta u opuesta.
c( Para establecer si una determinada reforma a la 'onstitucin es, en
realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los
principios $ valores del ordenamiento constitucional )ue le dan su
identidad.
d( La 'onstitucin no contiene cl6usulas p7treas ni principios intan"ibles
$, por consi"uiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma
por el procedimiento previsto para ello.
e( !l poder de reforma no puede, sin embar"o, dero"ar, subvertir o
sustituir en su inte"ridad la 'onstitucin.
f( .lo el constitu$ente primario tendra la posibilidad de producir una tal
sustitucin.
%e esta forma se ha definido jurisprudencialmente que se produce una sustitucin de
constitucional cuando la misma como un todo, es reempla#ada por otra, caso en el
cual se tratara de una sustitucin total, o cuando un elemento esencial definitorio de
su identidad es reempla#ado por otro inte"ralmente distinto, evento )ue dara lu"ar a
una sustitucin parcial
4%
.
;anto el te+to constitucional, como el acto legislativo con el que se reforma son dos
maneras del ejercicio de la funcin constituyente y se cumple por el 2ueblo, el
Congreso, o una (samblea 9acional Constituyente 2ara nuestros efectos, ni el
ejercicio de la funcin constituyente, ni los actos con los que se ejerce, son objeto de
actuacin administrativa, ni de va gubernativa, es decir, de recurso, y ni la doctrina ni
-1
/entencia CE7)7 de 2;;(. D... %r. Rodri5o Esco8ar Fil. Estos conceptos si5uen siendo reiterados por la Corte#
como aparece en la sentencia CE1-1 de 2;1; Ufe8rero 2:E con la cual se declar* ine9e3ui8le la 0ey 1+)- de 2;;'
<Por medio de la c!al se con#oca a !n re'erendo constit!cional y se somete a consideraci)n del &!eblo !n &royecto
de re'orma constit!cional7# 8uscando la reelecci*n presidencial indefinida. D... %r. um8erto Antonio /ierra .orto.
En ella se afirma 3ue incluso el pue8lo# cuando solo reforma la Constituci*n# act>a como constituyente derivado.
.uede 4erse tam8in la sentencia CE2-' de 2;12. D... %r. $uan Carlos enao .reA. Con ella se declar*
ine9e3ui8le# por tales 4icios competenciales# el Acto 0e5islati4o 1o. - de 2;11# 3ue 3uiso esta8lecer la
homolo5aci*n de prue8as de conocimiento esta8lecidas en el r5imen de concurso p>8lico# por la e9periencia y los
estudios adicionales# para el in5reso# permanencia y actualiAaci*n en car5os p>8licos de carrera.
2)
Enero de 2013
la jurisprudencia aceptan que del ejercicio de la funcin constituyente surja
responsabilidad para el Estado y, por ende, tampoco que haya lugar al conflicto
justiciable o al trmite de un proceso de control de constitucionalidad de la
Constitucin 2oltica $a funcin de adopcin o de reforma es constituyente, sujeta a
los trmites previstos en el ;tulo P=== Kart ).- y siguientesC de la Constitucin, en
concordancia con lo previsto en el artculo 16. y siguientes de la misma, as como en
el artculo #17 y siguientes de la ley 6 de 188# 2or su parte, el control de que son
objeto los (ctos $egislativos, por vicios competenciales o por vicios de forma, como
qued e+presado, es un control de constitucionalidad que se surte ante la Corte
Constitucional, de conformidad con las normas sobre procedimiento contenidas en el
decreto #1:. de 1881 que no se surte ante la jurisdiccin contencioso administrativa

El "ct le4$sl"t$% !!ul"r/
El mecanismo de reforma constitucional a trav*s del mecanismo de la e+presin
popular directa en las urnas, es un proceso constituyente, regido por las normas
procedimentales establecidas en las normas ya mencionadas para su ejercicio 2or
tanto, a *l no le so n aplicables las que son propias del ejercicio de la funcin
administrativa del estado ! respecto de la responsabilidad que surja del ejercicio de
la funcin constituyente originaria con la e+pedicin de actos legislativos y el
correspondiente conflicto justiciable, creemos que, con la doctrina constitucional
actual, el poder de reforma es igualmente limitado por la nocin de sustitucin
constitucional, ya que estimamos incoherente que el pueblo, en forma aislada y
circunstancial, pueda contar con facultades para reformar las bases esenciales de la
Constitucin fundante y, por supuesto, que las disposiciones as e+pedidas tampoco
comprometen patrimonialmente la responsabilidad estatal, de manera que tampoco
consideramos que de su ejercicio surja un conflicto justiciable ante la jurisdiccin
contencioso administrativa

7/0 L" 'unc$(n le4$sl"t$%"/
Concebida polticamente como la funcin reguladora de la libertad para el
cumplimiento de los fines estatales, con el carcter general de mandar, permitir,
prohibir, castigar o prescribir 3(rt - CC4, en sus acepciones material y formal En
esta disposicin falta el concepto prescribir, es decir, estatuir, establecer, regular, lo
que se presenta siempre que el legislador organi"a una determinada institucin o una
estructura, como lo hi"o, por ejemplo, con la Hama Ejecutiva del 2oder 2blico y con
la funcin administrativa con la ley -78 de 1887 El concepto de ley como norma
general de conducta ha entrado en decadencia desde el punto de vista material' hoy
se afirma que lo que es realmente ley, funcin legal, es lo que regula o limita la
libertad
2:
Enero de 2013
$as leyes tienen su propio mecanismo de control de constitucionalidad, por vicios de
fondo o de forma, oficioso o por accin ante la Corte Constitucional, o por e+cepcin
por cualquier autoridad pblica, por lo que el te+to de la ley, es decir, sus
disposiciones o preceptos, no son susceptibles de control alguno ante la jurisdiccin
contencioso administrativa, como no sea por la va del control constitucional por
e+cepcin, al tenor de lo dispuesto por el artculo - de la Constitucin 2oltica
9o obstante, la doctrina y la jurisprudencia han aceptado hoy que del ejercicio de la
actividad legislativa puede surgir un litigio de carcter indemni"atorio por
responsabilidad estatal, por los actos del le"islador, con una de dos modalidades:
a4 2or los daIos causados con la llamada omisin legislativa relativa En este caso
se ha aceptado, adems, la competencia del jue" de constitucionalidad para
e+aminar las leyes generadoras de una llamada omisin legislativa relativa, mas
no la conocida como omisin legislativa absoluta 2ese a este reconocimiento, no
se conoce antecedente judicial en Colombia relacionado con la condena a la
9acin colombiana para indemni"ar por el daIo surgido de una omisin legislativa
Con nimo simplemente ilustrativo, e+pondremos brevemente los conceptos
bsicos relacionados con el control de constitucionalidad de la ley por las
omisiones legislativas, siguiendo las tesis constitutivas del precedente judicial en
este tema
-#

$a omisin absoluta hace referencia al incumplimiento por parte del legislador de
la obligacin constitucional de e+pedir una regulacin especfica, es decir
constituye una total inactividad por parte del Congreso y, por ende, supone la
ausencia total de un te+to o precepto legal $a Corte Constitucional se ha
declarado reiteradamente incompetente para pronunciarse sobre esta modalidad
de omisiones, con fundamento, entre otros, en los siguientes argumentos< 3i4 no es
metodolgicamente posible el e+amen de constitucionalidad en estos casos por la
carencia de norma susceptible de control
-)
, 3ii4 es indispensable que la demanda
de inconstitucionalidad recaiga sobre un te+to real y no simplemente deducido por
el actor o implcito, 3iii4 la declaracin de ine+equibilidad total o parcial de una
disposicin legislativa requiere previamente definir si e+iste una oposicin
definitiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la
-2
/entencia CE;+( de 2;;:. D... %r. um8erto Antonio /ierra .orto.
-+
En la sentencia CE)-+ de 1'': sostu4o este Tri8unalK <0o 3ue se pretende mediante la acci*n de
inconstitucionalidad es e4aluar si el le5islador al actuar ha 4ulnerado o no los distintos c6nones 3ue conforman la
Constituci*n. .or esta raA*n hay 3ue e9cluir de esta forma de control el 3ue se diri5e a e4aluar las omisiones
le5islati4as a8solutasK si no hay actuaci*n no hay acto 3ue comparar con las normas superioresR si no hay actuaci*n#
no hay acto 3ue pueda ser sujeto de control. 0a Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisi*n le5islati4a a8solutaB.
27
Enero de 2013
Constitucin
--
,inalmente, la ausencia de regulacin de una determinada materia
no necesariamente puede ser objeto de reproche constitucional, ya que los
silencios del $egislador en determinados casos son e+presiones de su voluntad
$a omisin legislativa relativa, por su parte, supone la actividad del legislador pero
de forma incompleta o defectuosa dado )ue al re"ular una situacin determinada,
7ste no tiene en cuenta, omite, o deja de lado, supuestos de hecho )ue, al
momento de aplicarse el precepto correspondiente, "enera tratamientos
ine)uitativos o el desconocimiento de derechos de los destinatarios de la norma
respectiva Dv. "r. derecho a la i"ualdad, derecho al debido proceso o del derecho
de defensa, derechos ad)uiridos, etc(.
-6
0upone adems el cumplimiento de dos condiciones, a saber< 3i4 El juicio de
ine+equibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a la cual se predique
la omisin' y 3ii4 la misma debe e+cluir un ingrediente, condicin normativa o
consecuencia jurdica que a partir de un anlisis inicial o de una visin global de su
contenido, permita concluir que su consagracin normativa resulta esencial e
indispensable para armoni"ar el te+to legal con los mandatos de la Carta
,undamental
-:
%e lo anterior se deduce que, en principio, ante un actuar positivo
del legislador pero constitucionalmente incompleto, al e+pedir una normatividad
que sin embargo, no contempla todos los supuestos que debera regular en virtud
del principio de igualdad o del derecho al debido proceso, corresponde al jue"
constitucional subsanar la omisin inconstitucional mediante la ampliacin del
alcance del precepto legal impugnado a supuestos de hecho no previstos por el
legislador, procedimiento que tiene lugar mediante la e+pedicin de una sentencia
integradora
9o obstante lo anterior, en Colombia no e+iste antecedente judicial de declaracin
de responsabilidad estatal, con fines resarcitorios, surgida de la omisin legislativa
--
/entencia CE);- de 1''). En el mismo sentido sostu4o en la sentencia CE1-: de 1''( <M=N son
inconstitucionales por omisi*n a3uellas normas le5ales 3ue por no comprender todo el uni4erso de las hip*tesis de
hecho idnticas a la re5ulada# resultan ser contrarias al principio de i5ualdad. .ero la omisi*n le5islati4a pura o total#
no es o8jeto del de8ate en el proceso de ine9e3ui8ilidad# puesto 3ue este consiste# esencialmente# en un juicio de
comparaci*n entre dos normas de distinto ran5o para deri4ar su conformidad o discrepancia. 0ue5o el 4aco
le5islati4o a8soluto no puede ser enjuiciado en raA*n de la carencia de o8jeto en uno de uno de los e9tremos de
comparaci*n.B
-)
En el mismo sentido la Corte en sentencia CE:7) de 1''' precis* lo si5uienteK <.ueden ser o8jeto de estudio por
esta 4a Macci*n de inconstitucionalidadN y# de hecho ya lo han sido# las llamadas omisiones relati4as o parciales# en
las 3ue el le5islador act>a# pero lo hace imperfectamente# como en los casos de 4iolaci*n al principio de i5ualdad o
de8ido proceso M=NB As mismo se pueden consultar las sentencias CE1() de 2;;2# CE2(- de 2;;2# CE(;' de 2;;2#
CE(+: de 2;;2 y CE)2( de 2;;+.
-:
!ase# sentencias CE)-+ de 1'':# CE-27 de 2;;;# CE1)-' de 2;;;# CE1() de 2;;2# CE+11 de 2;;+ y CE(7) de
2;;).
2(
Enero de 2013
b4 2or el daIo antijurdico producido con la e+pedicin yEo aplicacin de la ley Como
se podr entender a primera vista, no se trata del control judicial ejercido frente a
la ley como te+to jurdico, pues ya est definido que dicho control, en abstracto, lo
ejerce la Corte Constitucional' y en concreto, lo ejerce el jue" de tutela y cualquier
autoridad pblica que invoque la e+cepcin de inconstitucionalidad 9o (qu nos
ocupamos del conflicto que surge cuando se adu"ca la produccin de un daIo anti
jurdico con ocasin de la e+pedicin Ko vigencia o aplicacin, por mejor decirC de
una norma jurdica con categora de ley Kley o decreto leyC Este evento se
reconoci oficialmente en Colombia, por va jurisprudencial
-.
, como el de la
responsabilidad del Estado colombiano frente a los daIos y perjuicios sufridos por
una persona con ocasin de la e+pedicin y vigencia de una ley 0e cita el caso en
que se conden a la 9acin colombiana al pago de una indemni"acin a la familia
del seIor Cesar 5ulio Cuervo, muerto el 11 de octubre de 1881 en Jogot,
arrollado por un vehculo de la embajada de los E / Como los causahabientes
demandaron la indemni"acin mediante la constitucin de parte civil ante la 0ala
de Casacin 2enal de la Corte 0uprema de 5usticia, y mediante demanda civil
ante la 0ala de Casacin Civil de la misma Corte, y dado que estas recha"aron las
demandas
-7
por falta de jurisdiccin ante la inmunidad diplomtica de su autor
-8
, el
-7
C. de E.# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o. E9p. 1o. 2.$. ;;1 de 1''(. /entencia de a5osto 2).C... %r.
$es>s Dara Carrillo &allesteros.
-(
Con la pro4idencia dictada el de a8ril ( de 1''2# la /ala de Casaci*n .enal de la Corte /uprema de $usticia se
a8stu4o de a4ocar el conocimiento y tr6mite de la in4esti5aci*n penal se5uida contra el teniente Edmund /cott
CoVan por considerar 3ue <El teniente "oronel Edm!nd ,cott "oAan tiene rango di&lom%tico y como tal gozan de
los &ri#ilegios e inm!nidades concedidos a esta clase de &ersonal( es de rigor re'erir +!e el instr!mento
internacional al!dido &re#4 +!e la &ersona del agente di&lom%tico es in#iolable( sin +!e &!eda ser ob$eto de
ning!na 'orma de detenci)n o arresto 0art. BBCB17. :o estar% de m%s recordar +!e dentro de esta misma &rece&ti#a
se ad#ierte +!e < @ la inm!nidad de $!risdicci)n de !n agente di&lom%tico en el estado rece&tor( no le e*ime de la
$!risdicci)n del estado acreditante@7 0art. BBBC( n!m 3D de la "on#enci)n1( lo c!al signi'ica +!e la cond!cta
del '!ncionario +!eda sometida a la a!toridades $!diciales de s! &ro&io &as7. 0'l. 3.-3E( ".11 " con la pro4idencia
del ( de marAo de 1''+# la /ala de Casaci*n Ci4il de la Corte /uprema de $usticia confirm* en s>plica ordinaria el
auto de 1: de fe8rero de 1''2 en 4irtud de la cual se rechaA* la demanda por falta de jurisdicci*n# presentada por los
seIores !itel4ina Rojas Ro8les y otros contra la Em8ajada de los Estados Unidos de 1orte AmricaR en ella
dijoK<Por lo tanto( mediante los &rocedimiento di&lom%ticos &ertinente( El Estado( &or cond!cto del Ministerio de
Felaciones E*teriores 0art. B;C( n!m. 2 de la "on#enci)n1 se enc!entra en la obligaci)n( en &rimer l!gar( de
&re#enir( e#itar o im&edir la #iolaci)n de normas colombianas @ ? en seg!ndo t4rmino( le corres&onde al mismo
Estado en caso de #iolaci)n( hacer +!e se res&eten las leyes colombianas( +!e en materia e*tracontract!al
&rescribe +!e <el +!e ha cometido !n delito o c!l&a( +!e ha in'erido daGo a otro es obligado a la indemnizaci)n
@7 0art. 2331 del ".".1( lo +!e se trad!ce en el deber de &roc!rar ! obtener si '!ere el caso( las re&araciones o
resarcimientos de los &er$!icios corres&ondientes( mediante seg!ridades &re#ias 0Hgr &)lizas ! otras garantas1 o
cancelaciones &osteriores@7 AIadiendo claramente 3ue <@ en ltimas el Estado "olombiano otorga la garanta de
res&onder &atrimonialmente &or los daGos anti$!rdicos +!e s!'ran los habitantes de "olombia c!ando res!lta
ca!sados &or el hecho im&!table de haber concedido la inm!nidad $!risdiccional corres&ondiente 0artc!lo >0(
inciso 1D de la "arta1( a!n c!ando res!lte $!sti'icable en el cam&o de las relaciones internacionales7. Cita tomada
de la sentencia de a5osto 2) de 1''( ya citada.
-'
0a ley : de 1'72 apro8* la <Con4enci*n de !iena so8re Relaciones %iplom6ticasB de a8ril 1( de 1':1 y en su
artculo WWW2 dispuso la inmunidad jurisdiccional en asuntos penales# ci4iles y administrati4os para los miem8ros
de las misiones diplom6ticas# con al5unas e9cepciones# como los asuntos sucesorales# las acciones reales y
2'
Enero de 2013
Consejo de Estado consider que tal imposibilidad de dispensar justicia en
Colombia a los colombianos, dada dicha inmunidad, comprometa la
responsabilidad estatal colombiana por ruptura del equilibrio ante las cargas
pblicas Kteora del daIo especialC e imparti la condena respectiva al pago de la
indemni"acin a favor de la viuda, seIora Ditelvina Hojas Hobles y sus hijos 9o
sobra comentar que como el fallo condenatorio en este caso fue e+pedido contra la
9acin colombiana por el Binisterio de >obierno y no por la Hama $egislativa del
2oder 2blico, hay quienes sostienen que no se trata realmente de una
responsabilidad declarada por Lla funcin legislativaM

( pesar del carcter e+cluyente general anterior, surgido de la aplicacin del artculo
PPP= de la ley : de 18.#, la justicia ordinaria laboral colombiana ha invocado
recientemente la relatividad del mencionado fuero, al considerar que en asuntos
laborales, con los que se pretenda obtener el reconocimiento y pago de derechos
salariales, indemni"atorios y prestacionales, s procede tramitar el proceso en nuestro
pas y, llegado el caso, condenar al Estado representado en Colombia por su misin
diplomtica, bajo la consideracin de que no hay ra"ones constitucionales o legales
para persistir en la tesis negativa a su viabilidad, pues tales relaciones laborales no
provienen de las actividades propias del servicio del otro estado, con mayor ra"n si la
Convencin de las 9aciones /nidas de diciembre # de #11- lo permite frente a la
ejecucin de los contratos laborales en el Estado aforado, pese a que Colombia no la
ha suscrito an ! reafirm que la justicia laboral colombiana s tiene jurisdiccin en
estos asuntos
61

$a doctrina menciona otros casos de responsabilidad del Estado por actos del
legislador, como los siguientes, muy conocidos en el sistema espaIol<
61
2or las leyes que afectan la propiedad privada con limitaciones por va
general, como con el decreto de "onas de patrimonio histrico nacional o de
reserva ambiental, sus equivalentes o similares'
2or las leyes declaradas inconstitucionales'
2or las leyes que disponen la e+propiacin for"osa'
personales por raA*n del ejercicio de acti4idades comerciales o profesionales.
);
C. /. de $.# /ala de Casaci*n 0a8oral. Auto de diciem8re 1+ de 2;;7# con el 3ue se admiti* la demanda ordinaria.
E9p. 1o. +2.;':. D... %r. Camilo Tar3uino Falle5o. ActoraK Adelaida Farca. %emandadaK Em8ajada de 08ano. El
2 de septiem8re de 2;;( se dict* sentencia condenatoria contra el Estado de 08ano# por medio de su Em8ajada en
Colom8ia. En la Corte Constitucional hay sendos fallos de tutela so8re el tema# inicialmente desestimatorios pero
posteriormente fa4ora8les a los solicitantes del amparo.
)1
!er 1N FARR2%O SA00A# Sernando. ,obre la res&onsabilidad del Estado legislador. Re4ista de Administraci*n
.>8lica 1o. 11(# eneroEa8ril de 1'('# Dadrid# pp. +) a )). 2N XU21TA1A 0O.EC# Tom6s. ;a res&onsabilidad del
Estado legislador. 28. 1o. 1+)# septiem8re U diciem8re de 1''-# pp. 1;+ a 1-7# y +N AUDA%A RU2C# Dara
An5eles. Fes&onsabilidad &atrimonial del Estado &or las leyes inconstit!cionales. Re4ista EspaIola de %erecho
Constitucional 1o. :2# mayo U a5osto de 2;;1. Dadrid# pp. +;1 a +-'.
+;
Enero de 2013
2or las leyes que constituyen monopolios'
2or las leyes que adelantan la edad de jubilacin, especialmente, no
reconocidos an por el ordenamiento en Colombia
6#
aunque s aceptados por
la generalidad de la doctrina actual
6)

$a funcin legislativa se ejerce por el Congreso de la Hepblica, el pueblo mediante
referendo y el gobierno mediante la e+pedicin de decretos con fuer"a de ley, los
cuales emanan de las facultades a que se refieren las siguientes instituciones<
(rtculo 161 9o 11 de la Constitucin 2oltica' son las conocidas facultades
e+traordinarias conferidas por el Congreso al >obierno
(rtculo #1# de la Constitucin 2oltica' relativo a la adopcin de medidas
e+cepcionales y temporales por guerra e+terior
(rtculo #1) de la Constitucin 2oltica' relativo a la adopcin de medidas
e+cepcionales y temporales por conmocin interior
(rtculo #16 de la Constitucin 2oltica' relativo a la adopcin de medidas
e+cepcionales y temporales por emergencia econmica, social o ecolgica
(rtculo )-1 de la Constitucin 2oltica' relativo a la adopcin del plan nacional
de inversiones
En todos los casos en que se invoque responsabilidad patrimonial por la actividad
legislativa, el conflicto debe plantearse ante la jurisdiccin contencioso administrativa
por las vas de la acciones de reparacin directa o de grupo Esta jurisdiccin no
efecta e+amen abstracto de constitucionalidad de la ley o de los decretos con fuer"a
de ley y no puede proferir pronunciamientos sobre tales aspectos' en consecuencia,
respecto de su constitucionalidad solamente cuenta con el control por va de
e+cepcin, para hacer prevalecer la Constitucin en un caso determinado, como se
establece en el artculo - de la misma, no si*ndole dado impartir declaraciones sobre
la vigencia de los preceptos contenidos en la ley respectiva

7/1 L" 'unc$(n )ur$sd$cc$n"l/
Como ya qued descrito en la parte inicial, este poder corresponde al Estado por
medio de su sistema institucional de administracin de justicia y, por e+cepcin, a los
particulares cuando sean investidos de la funcin, a ciertos organismos de la Hama
)2
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de mayo 1) de 2;;+# D... %r. Alier
Eduardo ern6ndeA Enr3ueA. E9p. 1o. 2+.2-). Con esta pro4idencia se admiti* la demanda en acci*n de reparaci*n
directa por la supuesta responsa8ilidad de la 1aci*n frente a los ser4idores 3ue resultaron separados del ser4icio
como consecuencia de la supresi*n de la Caja de Crdito A5rario 2ndustrial y Dinero# por medio de los decretos
e9traordinarios n>meros 1.;:- y 1.;:) de 1'''# declarados ine9e3ui8les por la Corte Constitucional.
)+
RU2C ORE$UE0A# Yilson. Responsa8ilidad e9tracontractual. Ecoe ediciones# &o5ot6# enero de 2;;(. .p. 1' y
si5uientes.
+1
Enero de 2013
Ejecutiva del 2oder 2blico, y al Congreso de la Hepblica, como lo permite y
establece la Constitucin 2oltica en el artculo 11:, con arreglo a lo dispuesto por la
ley
6-
El concepto ha sido y es utili"ado por lo menos con estos cuatro significados<

1 Como conjunto de poderes de los distintos rganos del poder pblico'
# Como conjunto de asuntos encomendados a las autoridades jurisdiccionales,
siendo as sinnimo de competencia'
) Como la funcin pblica, parte de la soberana del Estado, aplicada a
administrar justicia, y
- Como mbito territorial en que ejerce la funcin cada autoridad jurisdiccional
66

$a funcin jurisdiccional es ejercida por todos los rganos a que se refiere el artculo
11 de la ley #.1 de 188:, modificado por la ley 1#76 de #118< $a Corte Constitucional,
la Corte 0uprema de 5usticia, el Consejo de Estado, el Consejo 0uperior de la
5udicatura, los ;ribunales y los 5u"gados, los particulares en condicin de jurados en
causas criminales, conciliadores, rbitros de ;ribunales de (rbitramento y rbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en equidad
Con fundamento en el artculo 11: de la Constitucin 2oltica, la ley colombiana viene
atribuyendo funciones jurisdiccionales a distintos organismos de la Hama Ejecutiva del
2oder 2blico, tales como la 0uperintendencia de 0ociedades de conformidad con lo
preceptuado por la ley 111: de #11:, por la cual se estableci LOel 27"imen de
9nsolvencia !mpresarial en la 2ep8blica de 'olombia $ se dictan otras disposiciones,
que derog lo pertinente del ttulo == de la ley ### de 1886 y a la ley 661 de 1888 C8ue
se s$4ue "!l$c"nd " l"s ent$d"des terr$tr$"lesC y que entr a regir el #. de junio de
#11.
6:
' a la 0uperintendencia 9acional de 0alud, que de conformidad con lo previsto
)-
Como jurados en causas criminales# como conciliadores y como 6r8itros# siempre en forma transitoria.
))
Estos distintos contenidos se destacan en COUTURE ETCE!ERR"# Eduardo $uan. O8. Cit.. pp. -. /e5>n el
autor# el derecho procesal Gci4ilH responde aK ZXu es el proceso[R ZC*mo es el proceso[ y Z.ara 3u sir4e el
proceso[ " en DORA0E/ DO021A# ernando. "!rso de Derecho Procesal "i#il. Ed. A&C &o5ot6# %.C.# parte
5eneral# 11a edici*n# 1''1# pp. 27 y 1'# respecti4amente. En cuanto al car6cter e3u4oco de al5unos de tales
sentidos# 4er ACU0A CADACO# $aime# en Man!al de Derecho Procesal. 7, Ed.# Temis# &o5ot6# %.C.# Tomo 2#
Teora Feneral del .roceso# pp. 1+;.
):
ART\CU0O 1o. C:9;CD9D DE; FI6CME: DE C:,J;HE:"C9. El r5imen judicial de insol4encia re5ulado en
la presente ley# tiene por o8jeto la protecci*n del crdito y la recuperaci*n y conser4aci*n de la empresa como
unidad de e9plotaci*n econ*mica y fuente 5eneradora de empleo# a tra4s de los procesos de reor5aniAaci*n y de
li3uidaci*n judicial# siempre 8ajo el criterio de a5re5aci*n de 4alor. . . El proceso de li3uidaci*n judicial persi5ue la
li3uidaci*n pronta y ordenada# 8uscando el apro4echamiento del patrimonio del deudor. . . ART\CU0O 2o. 9MKC5J
DE 9P;C"9"CL:. Estar6n sometidas al r5imen de insol4encia las personas naturales comerciantes y las jurdicas
no e9cluidas de la aplicaci*n del mismo# 3ue realicen ne5ocios permanentes en el territorio nacional# de car6cter
pri4ado o mi9to. As mismo# estar6n sometidos al r5imen de insol4encia las sucursales de sociedades e9tranjeras y
los patrimonios aut*nomos afectos a la realiAaci*n de acti4idades empresariales. . . ART\CU0O :o.
"JMPE5E:"C9. Conocer6n del proceso de insol4encia# como jueces del concursoK 0a /uperintendencia de
/ociedades# en uso de facultades jurisdiccionales# de conformidad con lo dispuesto en el inciso +o del artculo 11: de
la Constituci*n .oltica# en el caso de todas las sociedades# empresas unipersonales y sucursales de sociedades
+2
Enero de 2013
por el artculo -1 de la ley 11## de #11., recibi la atribucin de funciones judiciales
para tramitar, conforme el procedimiento establecido por el artculo 1-7 de la ley --:
de 1887, los asuntos relacionados con la cobertura de los procedimientos, actividades
e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las
entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o
amenace la salud del usuario' el reconocimiento econmico de los gastos en que haya
incurrido el afiliado por concepto de atencin de urgencias en caso de ser atendido en
una =20 que no tenga contrato con la respectiva E20 cuando haya sido autori"ado
e+presamente por la E20 para una atencin especfica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad 2romotora
de 0alud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios' los conflictos que se
susciten en materia de multiafiliacin dentro del 0istema >eneral de 0eguridad 0ocial
en 0alud, y los conflictos relacionados con la libre eleccin que se susciten entre los
usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y
conflictos relacionados con la movilidad dentro del 0istema >eneral de 0eguridad
0ocial en 0alud
6.
' a la 0uperintendencia de 0ociedades con el decreto ley 9o -))- de
#117 K%e emergencia econmicaC para conocer y fallar los procesos de toma de
posesin y liquidacin de las sociedades y entidades captadoras ilegales de dinero
pblico, comnmente conocidas en nuestro medio como L$as pirmidesM, y con la
entrada en vigencia del artculo #- del C>2, les fueron atribuidas funciones
jurisdiccionales a la 0uperintendencia de =ndustria y Comercio en asuntos de
competencia desleal y derechos de los consumidores, a la 0uperintendencia
,inanciera en conflictos con los consumidores financieros, a la autoridades nacionales
que conocen asuntos en materia de propiedad intelectual, al Binisterio de 5usticia y
del %erecho y nuevamente a la 0uperintendencia de 0ociedades en ciertos conflictos
societarios

Dale tambi*n mencionar a las Capitanas de 2uerto y a la %ireccin >eneral Bartima
y 2ortuaria respecto de la investigacin y fallo de los siniestros o accidentes
martimos
67
=gualmente, la funcin judicial puede resultar ejercida por los ;ribunales
de (rbitramento en asuntos contractuales de las entidades pblicas de conformidad
con las normas establecidas en los arts .1 y .1 de la ley 71 de 188) 0egn lo
anterior, siempre que se presente uno de los tres supuestos indicados, por la actividad
jurisdiccional en cualquiera de las ramas del poder pblico o en el arbitraje, surge el
conflicto justiciable ante nuestra jurisdiccin Esta funcin no es objeto de regulacin
e9tranjeras y# a pre4enci*n# trat6ndose de deudores personas naturales comerciantes. %.O. 1o. -:.-'- de diciem8re
27 de 2;;:.
)7
0a sentencia CE117 de fe8rero 1+ de 2;;(# declar* la e9e3ui8ilidad condicionada de tal artculo# considerando
ajustada a la Constituci*n poltica la asi5naci*n le5islati4a de funciones jurisdiccionales a or5anismos de la Rama
Ejecuti4a del .oder .>8licoK Corte Constitucional# D... %r. Danuel $os Cepeda Espinosa.
)(
%ecreto 0ey 2+2- de 1'(-. Concepto 1o. 1:;) de la /ala de Consulta y /er4icio Ci4il# Consejo de Estado del - de
no4iem8re de 2;;-.
++
Enero de 2013
legal sobre procedimientos administrativos, por cuanto que el ejercicio de la funcin
jurisdiccional se encuentra previsto en los Cdigos o en las normas de procedimiento
Hespecto de funciones judiciales penales de las autoridades de polica, debemos
recordar que el trmite que se surte para el conocimiento y resolucin de las llamadas
contravenciones generales de polica, a que se refiere el decreto ley 1)66 de 18.1,
configura una verdadera actuacin administrativa que da lugar a la e+pedicin de
actos administrativos s demandables ante la jurisdiccin contencioso administrativa !
que aquel que se surte para el conocimiento y trmite de las llamadas contravenciones
especiales de polica como ilcitos penales, dan lugar a un proceso judicial regulado
por el decreto ley 6## de 18.1 que por mandato del art 1) de la ley #.1E8:
corresponde conocer y fallar a los ju"gados penales municipales 2or consiguiente,
hoy no e+isten juicios penales de polica del conocimiento de las autoridades
administrativas, como s ocurra con la plena vigencia del Cdigo 9acional de 2olica
conformado, bsicamente, por estos dos decretos ! respecto de las funciones
judiciales civiles atribuidas a los inspectores de polica, como para el trmite del
proceso de lan"amiento por ocupacin de hecho
68
, se consideraba un verdadero
proceso civil que conocan y fallaban las autoridades de polica, por disposicin de la
ley 6. de 1816 y del decreto 8## de 18)1, que quedaron insubsistentes a partir de la
e+pedicin de la sentencia CC#-1 de #111
:1
, con la que la Corte Constitucional dej
establecido que tales normas no deben considerarse vigentes sino subrogadas por el
Cdigo nacional de 2olica y, por tanto, el lan"amiento por ocupacin de hecho se rige
por este, constituyendo un proceso administrativo de polica, no judicial
9os basta recordar que desde el aIo #111
:1
, el Consejo de Estado sostuvo que los
amparos a la tenencia y a la posesin dan lugar a un trmite judicial, por constituir
verdaderos mecanismos cautelares del statu )uo, y as se viene manejando 0iendo
as, en este caso las decisiones e+pedidas, por ser providencias, no tienen control
jurisdiccional ante lo contencioso administrativo distinto del surgido contra las
providencias judiciales respecto del conflicto de responsabilidad e+tracontractual a que
puedan dar lugar, como qued e+puesto en acpite anterior
El ejercicio de la funcin judicial del estado est sujeto a las normas procedimentales
propias de su e+presin, bsicamente contenidas en los cdigos de procedimiento,
ra"n por la cual a ella no le es aplicable el r*gimen de los procedimientos
administrativos 2or otra parte, las providencias judiciales no son objeto de
impugnacin ante la jurisdiccin contencioso administrativa porque tienen su propio
mecanismo de control por medio del trmite de los recursos ordinarios y
e+traordinarios procedentes contra ellas de conformidad con las regulaciones propias
)'
0ey )7 de 1';) y decreto '22 de 1'+;.
:;
D... %r. $uan Carlos enao .reA.
:1
/entencia de septiem8re 1+ de 2;;1# /ecci*n Tercera de la /ala de lo Contencioso Administrati4o del Consejo de
Estado. E9p. 1o. 12.'1)# C... %ra. Dara Elena Firaldo F*meA.
+-
Enero de 2013
de los cdigos de procedimiento, que por esta ra"n y en desarrollo del principio de la
separacin de poderes, no se pueden traer a esta jurisdiccin para ser sometidas a
revisin de juridicidad 0in embargo, con fundamento en lo previsto por los arts 81
C2 y :6 y siguientes de la ley #.1 de 188:, del ejercicio de la funcin jurisdiccional
puede surgir una controversia contencioso administrativa de responsabilidad
e+tracontractual nacida del daIo antijurdico causado con ocasin de aquel, en los
siguientes casos<
1 0i se produce un error jurisdiccional
Bateriali"ado con una providencia contraria a la ley 2ara su procedencia se
e+ige el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley #.1 de 188: El primer
caso fallado en Colombia por el Consejo de Estado por el error judicial
consistente en la condena impuesta al abogado Efran Campo ;rujillo por el
Consejo 0uperior de la 5udicatura, que le impuso una sancin de suspensin en
el ejercicio profesional por haber propiciado la perencin de un proceso ordinario
de simulacin de compraventa en un ju"gado de 2opayn En el proceso
disciplinario se prob que la poderdante, >raciela 0ala"ar de BontaIo no estuvo
de acuerdo con la sustitucin del poder hecha por el apoderado inicial en el %r
Campo, por lo cual el abogado titular, >erardo Cabe"as BuIo", reasumi el
poder mediante la solicitud de pruebas, que el ju"gado acept reconoci*ndolo
nuevamente como apoderado en el proceso
:#
%emostrado as que el apoderado
sustituto ya no ejerca el mandato, y que la perencin se consum durante la
actuacin procesal del principal, el suceso fue calificado como un error judicial,
por el que la 9acin fue condenada a indemni"ar al abogado sancionado
disciplinariamente
Como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la comisin del error jurisdiccional
debe enmarcarse dentro de una actuacin subjetiva, caprichosa, arbitraria $
fla"rantemente violatoria del debido proceso, )ue demuestre, sin nin"8n asomo
de duda, )ue se ha desconocido
el principio de )ue al jue# le corresponde
pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturale#a misma del proceso $ las
pruebas aportadas Hse"8n los criterios )ue estable#ca la le$H, $ no de
conformidad con su propio arbitrio.
$a aplicabilidad del error jurisdiccional parta
de ese respeto haca la autonoma funcional del jue" 2or ello, el error judicial no
puede constituir una simple equivocacin o desacierto derivado de la libre
interpretacin jurdica de la que es titular todo administrador de justicia' el error
jurisdiccional corresponde con lo que la Corte Constitucional ha calificado como
una Lva de hechoM o una conducta del a"ente )ue carece de fundamento
:2
Consejo de Estado. /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de septiem8re - de 1''7.
C... %r. Ricardo oyos %u3ue. E9p. 1o. 1;.2(). Con esta se reconoce# por primera 4eA en el Consejo de Estado# 3ue
las pro4idencias de las Altas Cortes comprometen la responsa8ilidad patrimonial de la 1aci*n.
+)
Enero de 2013
objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho $ tiene como consecuencia la
vulneracin de los derechos fundamentales de la persona. En tal virtud, carece
de fundamento objetivo la actuacin manifiestamente contraria a la 'onstitucin $
a la Le$. La le"itimidad de las decisiones estatales depende de su
fundamentacin objetiva $ ra#onable
>&
.
# 0i se produce una privacin injusta de la libertad
$a responsabilidad estatal por la llamada privacin injusta de la libertad no
depende de la previa demostracin argumentativa de la e+istencia de un error
judicial puesto que, de una parte, no todo error judicial conlleva a la privacin de
la libertad, por ra"ones obvias y, de otra, porque las ra"ones de hecho y de
derecho que confieren el carcter injusto a la privacin de la libertad no
necesariamente dependen del error en que haya incurrido el operador judicial,
como error de juicio flagrantemente violatorio de las normas del ordenamiento
que un jue" aplica al caso sub judice 2or ello, si inicialmente la jurisprudencia
condicion el reconocimiento de tal injusto a la e+istencia del error, muy pronto
separ las dos instituciones al percatarse de que se e+plicaban por factores
sustancialmente distintos
72
&oy, pues, operan en forma autnoma e
independiente como ttulos de imputacin del daIo antijurdico, en relacin con
cada caso concreto sometido a la jurisdiccin, sin perjuicio de que frente a ciertos
hechos puedan coincidir
En la actualidad, la aplicacin del r*gimen de responsabilidad objetiva por
privacin injusta de la libertad, como ttulo de imputacin de la antijuridicidad del
daIo Cque debe probarseC a una entidad pblica de conformidad, entre otras, con
las causales legales de generacin de tal tipo de responsabilidad, que estaban
previstas en el artculo -1- del derogado Cdigo de 2rocedimiento 2enal, y que
han sido recogidas y reconocidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de
Estado para definir este tipo de situaciones justiciadas En un reconocido fallo
hi"o una presentacin retrospectiva sobre la privacin injusta de la libertad en las
distintas etapas de valoracin judicial
76
<
:+
/entencia CE;+7 de 1'':. D... %r. !ladimiro 1aranjo Desa.
:-
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera# sentencia de - de a8ril de 2.;;2. D...
%ra. Dara Elena Firaldo F*meA. E9p. 1o. 1+.:;:.
:)
Consejo de Estado. /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de fe8rero 2) de 2;;'. C...
%r. Dauricio Sajardo F*meA. E9p. 1o. 2).);(. En ella se destacaron como so8resalientes las si5uientes sentencias
anteriores so8re el temaK 1N 1o. 1;.2() de septiem8re - de 1''7 %r. Ricardo oyos %u3ueR 2N 1o. 1+.:;: de a8ril -
de 2;;2 %ra. Dara Elena Firaldo F*meAR +N 1o. 1).+(- de a8ril 2( de 2;;) %ra. Ruth /tella Correa .alacioR -N 1o.
1+.1:( de diciem8re - de 2;;: %r. Dauricio Sajardo F*meA y 1).-:+ de mayo 2 de 2;;7 %r. Dauricio Sajardo
F*meA.
+:
Enero de 2013
Pr$#er" et"!"+ &ay privacin injusta de la libertad solo si hay error judicial Cit
las sentencias 9o 8.)- y 7::: de 188-, en las que se destaca la decisin
arbitraria y contra derecho
Se4und" et"!"+ En el mismo sentido, probando el error, pero siempre que se
presente con uno de los casos previstos en el art -1- del decreto #.11 o C de
22, y que se pruebe su carcter injusto 2r+ima al r*gimen objetivo Cita las
sentencias 9o 1116: de 1886 y 11##8 de 188:
Tercer" et"!"+ hay privacin injusta de la libertad solo si se prueba la
antijuridicidad del daIo, en cualquier caso 3Con o sin error judicial4 Cita las
sentencias 9o 11-1) de #111 y 1):1: de #11#
Cu"rt" et"!"+ =gual a la anterior pero incluye el fenmeno del in dubio pro reo
Cita la sentencia 9o 16-:) de #11.
9u$nt" et"!"+ Correspondiente al fallo aqu citado 0e sostiene que la privacin
injusta de la libertad da lugar a la responsabilidad objetiva, en los casos previstos
en el artculo -1- del decreto #.11 En los dems casos, debe probarse su
carcter injusto y la antijuridicidad del daIo
Se3t" et"!"+ Hecientemente se consider que la privacin de la libertad resulta
injusta siempre que el proceso penal no termine con sentencia condenatoria
pues se est ante un daIo imputable al Estado con fundamento en lo previsto
por el artculo 81 de la Constitucin, as las ra"ones de la absolucin o de
preclusin de la investigacin no coincidan con ninguna de las causales que
prevea el artculo -1- del Cdigo de 2rocedimiento 2enal anterior, como
causales de responsabilidad objetiva, o sean el resultado de la aplicacin del
principio del in dubio pro reo ! se agreg que tal circunstancia cobra mayor
sustento si se tiene en cuenta que los sindicados o procesados no tienen la
condicin de condenados, y que en muchos eventos el indicio que sirve de
soporte a la privacin de la libertad no constituye ms que una sospecha,
afectando no solo al destinatario sino a su ncleo familiar 2or ello se concluy
que la reparacin del daIo constituido por la privacin injusta de la libertad es un
derecho de todas las personas que luego resultan absueltas por cualquier causa,
incluso por la de la duda ra"onable producto de la inoperancia o ineficacia de la
actividad de las autoridades encargadas de reali"ar las investigaciones
::
Con
todo, esta tesis no e+cluye la carga de la prueba en el demandante sobre la
antijuridicidad del daIo, pero s lo releva de la prueba del carcter injusto de la
privacin de la libertad
::
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de junio 1; de 2;;'. E9p.
1o. 1:.:'2. C... %r. Ramiro /aa4edra &ecerra.
+7
Enero de 2013

) 0i se produce un daIo por el defectuoso funcionamiento de la administracin de
justicia
En este evento el daIo proviene de las acciones, decisiones u omisiones que
provienen del ejercicio de la funcin judicial, no administrativa, del despacho
judicial respectivo, es decir, que el defecto de funcionamiento emana de la decisin
judicial, auto o sentencia con la que se materiali"a la produccin del daIo
antijurdico demandable, por lo que el Consejo de Estado ha resaltado que
dentro de este concepto est6n comprendidas todas las acciones u
omisiones constitutivas de falla, )ue se presenten con ocasin del
ejercicio de la funcin de impartir justicia. Puede provenir no slo de los
funcionarios, sino tambi7n de los particulares investidos de facultades
jurisdiccionales, de los empleados judiciales, de los a"entes $ de los
au;iliares judiciales
>@
.
7/2 L" 'unc$(n "d#$n$str"t$%"/
%esde el punto de vista material o poltico, es aquella que tiene por objeto el
manejo de recursos humanos y materiales para la consecucin de los fines del
Estado
:7
, con el diseIo, adopcin e implementacin de polticas pblicas en todas
las reas de las actividades estatales, con sujecin a lo previsto por la Constitucin
y por la ley %esde el punto de vista t*cnico o formal, es aquella que reglamenta y
ejecuta los mandatos del legislador 2odemos agregar que<
7/2/. Se cu#!le en tres 'rentes 'und"#ent"les: cnc$ds c# ls de
l" "ct$%$d"d "d#$n$str"t$%": " s"5er+
. L" !rest"c$(n de ser%$c$s !;5l$cs/

Entendida como uno de los fines esenciales del Estado, para la satisfaccin de
necesidades sociales de carcter general, en forma permanente y continua, bajo la
:7
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de fe8rero 1: de 2;;:. E9p.
1o. 1-.+;7. C... %r. Ramiro /aa4edra &ecerra.
:(
En /entencia CE722 de 1'''# la Corte Constitucional e9pres*K <El moderno conce&to de Estado ,ocial de Derecho
a&are$a !n insoslayable a!mento del inter#encionismo estatal( como mecanismo necesario &ara la realizaci)n
e'ecti#a de los derechos. Esta circ!nstancia s!&one +!e el conce&to cl%sico de la '!nci)n administrati#a se #ea
reem&lazado &or otro m%s acorde con la n!e#a realidad $!rdica y +!e( as mismo( la organizaci)n del Estado
moderno res&onda a n!e#os criterios. ;as 'ormas de organizaci)n act!ales no son en manera alg!na a+!ellas
&ro&ias del llamado Estado gendarme( sino +!e corres&onden m%s bien al conce&to de Estado social ser#idor( e
im&lican !n mo#imiento tendiente hacia la descentralizaci)n administrati#a y hacia n!e#as 'ormas de delegaci)n y
desconcentraci)n en la administraci)n centralizada7.
+(
Enero de 2013
direccin, regulacin y control del Estado, bien que se presten en forma e+clusiva
por este, o bien que se presten en concurso con los particulares $os pineros del
derecho administrativo sostuvieron que el derecho administrativo era el derecho de
los servicios pblicos &oy debe tenerse en cuenta que la administracin no se
ocupa slo de prestar servicios sino que ejerce actividades con las que persigue
nimo de lucro, lo que produjo la figura del Estado empresario, que se comporta
en el mercado de conformidad con las reglas de *ste y regulado por las normas del
derecho privado ! tambi*n, que hay servicios pblicos que se consideraron de
antaIo esenciales como la educacin y la salud que se han considerado siempre
servicios esenciales, pero 9G son monopolio estatal
$os servicios pblicos esenciales que se consideran monopolio estatal son<
$a fabricacin de moneda metlica y billetes
$a e+ploracin, e+plotacin y transformacin de hidrocarburos
$a e+ploracin, e+plotacin y aprovechamiento de material radiactivo
$a produccin de licores, con algunas e+cepciones como los vinos y las cerve"as,
que son de libre produccin
$a produccin de armas, municiones y e+plosivos
$as telecomunicaciones, salvo la radio y la televisin, que fue monopolio estatal
hasta 1881
$a nocin clara de servicio pblico fue deteriorada, por una parte el estado
empresario y por otra la apertura hacia la inversin y participacin privada en la
prestacin de los servicios que se consideraban e+clusivos pblicos
$a nocin de servicio pblico se ha transformado pero no ha desaparecido
En Colombia e+isten dos definiciones legales de servicio pblico<
En la ley 71 de 188), cuyo artculo # dispone que se denominan servicios pblicos
los que estn destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general,
permanente y continua, bajo la direccin regulacin y control del Estado, as como
aquellos mediante los cuales el estado busca preservar el orden y asegurar el
cumplimiento de sus fines
En el Cdigo 0ustantivo del ;rabajo, cuyo artculo -)1 establece que se considera
como servicio pblico, toda actividad organi"ada que tienda a satisfacer
necesidades de inter*s general en forma regular y continua, de acuerdo con un
r*gimen jurdico especial, bien que se realice por el Estado directa o
indirectamente, o por personas privadas
+'
Enero de 2013
E+iste una relacin indiscutible entre los conceptos de servicio pblico y Estado
0ocial de %erecho, que ha sido destacada por la jurisprudencia constitucional, al
punto de que la nocin de servicio pblico se considera un medio para avan#ar
r6pidamente al !stado social $ democr6tico de derecho, en forma pacfica $ sin
traumas para los "rupos de inter7s )ue detentan posiciones de ventaja respecto
de los sectores ma$oritarios de la sociedad con necesidades insatisfechas y
fundamento de su legitimidad, que depende del cumplimiento de sus deberes
sociales y de la eficacia de la gestin pblica, ra"n por la cual LOlos servicios
p8blicos deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las
necesidades sociales, sin perjuicio del principio de la solidaridad social.
2or otra parte, la implementacin del servicio no pertenece a la esfera de la
discrecionalidad del gobernante o administrador, en la medida en que se deriva del
principio superior de la solidaridad social e+plcito en los artculos 1 y # de la
Constitucin 2or eso constituye el medio para procurar la justicia social y
promover las condiciones de igualdad real y efectiva
Con la prestacin de los servicios se consigue la transferencia de bienes
econmicos $ socialescon base en el principio de justicia redistributiva )ue,
mediante el pa"o discriminado de los servicios p8blicos se"8n estratos $ en
funcin de la capacidad econmica del usuario, permite un cubrimiento a sectores
mar"inados )ue, en otras circunstancias, no tendran acceso a los beneficios del
desarrollo econmico. Este es el mecanismo que garanti"a las condiciones
materiales para la consecucin de una i"ualdad real $ efectiva D'P art. %&( de
toda la poblacin
>G
.
(greguemos que la actividad de prestacin de servicios pblicos por entidades
pblicas o mi+tas, puede producir conflictos de legalidad, con ocasin de la
e+pedicin de actos administrativos generales KreglamentosC o de responsabilidad
con actos administrativos particulares lesivos de derechos de las personas, as
como con hechos administrativos relacionados con daIos producidos en la
construccin o mantenimiento de redes
0/ L" !l$c*" "d#$n$str"t$%"/
Concebida como la actividad dirigida a la conservacin y restablecimiento del
orden pblico, entendido este como aquel que ofrece unas condiciones medias de
seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pblicas para hacer posible la vida
social E+tensiva a la facultad que tiene el Estado para fijar limitaciones a la
actividad de los gobernados 3derechos y libertades4 con el fin procurar la
conservacin y restablecimiento del orden pblico
:'
Corte Constitucional. /entencia TE)-; de 1''2. D... %r. Eduardo Cifuentes DuIoA.
-;
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El concepto polica es un concepto jurdico, no militar, que por eso tiene como
contenido todas las facultades de inspeccin, vigilancia, control, sancin, en las
distintas reas de la funcin administrativa, en el sector financiero, del medio
ambiente, y recursos naturales, en el sector de la salud, en el sector de la actividad
urbani"adora, etc
$a actividad policiva tiene poder de regulacin cuya primera autoridad es el
Congreso por medio de la ley' en ella, encontramos adems los medios de polica,
tales como amonestacin, multa, e+pulsin, demolicin y otras' es una actividad
dirigida a mantener las condiciones medias de lo que se denomina orden pblico
0e estima que el orden pblico es todo lo contrario al desorden, porque orden
pblico no es slo lo poltico, militar, 3Ej< inseguridad personal por el aumento de la
delincuencia4 sino el conjunto de elementos necesarios para la vida en sociedad
El cdigo 9acional de 2olica, al tocar el orden pblico habla de seguridad,
salubridad, tranquilidad y moralidad pblicas como ideales del orden pblico 2or
eso en teora colombiana se refiere a los medios de polica, a las autoridades de
polica y a las funciones de inspeccin, vigilancia y sancin en esas reas, y para
su reali"acin en el nivel nacional estn las superintendencias que son las
autoridades policivas por e+celencia $a jurisprudencia se ha referido a los actos
e+pedidos en ejercicio del poder de polica como actos intimatorios porque
...corresponden al ejercicio de medios tendientes a preservar, ase"urar, conservar
$ restablecer el orden p8blico 5en su si"nificado e;tensoH en sus aspectos
principales, a veces a trav7s de recursos coercitivos o de la fuer#a, endere#ados a
imponer el respeto $ cumplimiento de los mandatos )ue se han asi"nado, con
6nimo de disciplinar o casti"ar si a)uello no se cumpliere QtendiendoR al
cumplimiento de re"las )ue imponen conductas a los asociados con el fin de
mantener el orden indispensable a la convivencia...
@4
.
%e su ejercicio, igualmente, pueden surgir conflictos de legalidad o de
responsabilidad por la lesin de derechos de las personas, que dirime esta
jurisdiccin
1/ L" "ct$%$d"d de '#ent des"rrll ssten$5le/
Helacionada con el desarrollo econmico social en consonancia con las e+igencias
de conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente 0e refiere al
desarrollo sostenible o sustentable como el desarrollo de acuerdo con las
e+igencias para la supervivencia humana, el cuidado de las fuentes de vida y de
los recursos naturales El concepto acabado de lo que se entienda por desarrollo
7;
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n /e5unda. /ent. %iciem8re 1; de 1''1. E9p.
1o. (.(2). C...K Al4aro 0ecompte 0una.
-1
Enero de 2013
sostenible depende de la concepcin poltica que se adopte y de factores como el
modelo de desarrollo que sea implementado, porque sus limitantes y
condicionantes e+genas y endgenas determinan el desarrollo 2or eso se afirma
que no hay ni un nico modelo ni un prototipo de estado de desarrollo sino que hay
grados de desarrollo' uno de sus propsitos se relaciona con la calidad de vida,
acceso a una infraestructura necesaria para una calidad de vida ms o menos
aceptable en educacin, salud, opciones de vida, nivel cultural, promocin de sus
valores, rique"a cultural histrica, etc $a actividad estatal de fomento se concreta
con la adopcin de medidas diversas como subvenciones, desgravaciones
fiscales, empr*stitos, lneas de cr*dito, incentivos a la ciencia, la tecnologa y la
industria, concesiones y participaciones de la iniciativa privada en el proceso
econmico social
.1
(dems de las tres funciones anteriores, e+iste, no obstante, una funcin t*cnica
relativa al control jurdico, que se e+presa, entre otras, con las funciones
disciplinaria, fiscal y de control interno o de gestin 2ara los efectos aqu
propuestos, esta discriminacin carece de utilidad puesto que las actividades
mencionadas no son otra cosa que e+presin de la funcin administrativa del
Estado, destinataria de los comentarios aqu incluidos =gual cosa puede decirse
de la llamada funcin gubernamental, pues aunque emana de lo que
estructuralmente se denomina L>obiernoM en Colombia, la e+presin corresponde
al ejercicio de la funcin jurdica administrativa, salvo lo relativo a la fuer"a de ley
que tienen algunos de sus decretos
7/2/0 T$ene cu"tr 'r#"s de e3!res$(n+
$a funcin administrativa, ejercida por cualquier autoridad pblica del Estado
colombiano o por los particulares habilitados por el ordenamiento para ejercerla,
tiene unas formas de e+teriori"arse, de trascender a la sociedad, y que permiten
reconocerla como tal, as como ocurre con las otras funciones estatales ya
comentadas Estas formas son<
./ Pr #ed$ de "cts "d#$n$str"t$%s, como e+presiones de la voluntad de una
autoridad administrativa que produce efectos jurdicos, bien para adoptar una regla
general de conducta, bien para crear, modificar o e+tinguir una relacin jurdica
subjetiva
L" e3!res$(n de l" %lunt"d+
71
/A1TOS2D2O FAD&OA# $aime Orlando. Tratado de %erecho Administrati4o. Uni4ersidad E9ternado de
Colom8ia# &o5ot6# %.C.# 2;;+. T. 2.# 2ntroducci*n# pp. -1.
-2
Enero de 2013
El acto administrativo es una de las formas como la administracin pblica hace
pblicos sus deseos, su querer, y por consiguiente es una forma como se conoce
que la administracin pblica los hace conocidos de sus destinatarios
Banifestacin viene de manifestare, lo que implica irse a las manos, por lo que se
considera que este t*rmino no concuerda con lo que se quiere significar &oy se
habla no de manifestacin sino de e+presin de voluntad
0obre la unilateralidad, que es una de sus caractersticas, debe recordarse que
hace referencia a que tiene como fuente nica a la autoridad administrativa que lo
e+pide, aunque no se descarta que en la formacin de la voluntad intervenga otra
autoridad o los particulares pues es posible que en la configuracin de la voluntad
se consignen sugerencias, ideas, producto de la intervencin incluso de
particulares, como ocurre con la definicin del salario mnimo legal, que para
establecerse se discute con las centrales de trabajadores, los gremios, a las
autoridades econmicas y monetarias' pero cuando el gobierno e+pide su decreto
esa contribucin previa no le quita la unilateralidad por provenir de una entidad
pblica
El ejercicio de una ,uncin (dministrativa< porque si la autoridad no est
cumpliendo una funcin administrativa, su voluntad no queda materiali"ada en un
acto administrativo ni sujeta al procedimiento para su e+pedicin o la resolucin de
su impugnacin
En cuanto al efecto jurdico, este se refiere a la eficacia general, que lo hace
oponible frente a todos, caso en el cual se e+presa con un reglamento, con efectos
generales e impersonales, como el acto administrativo que establece una norma
de conducta en cualquier materia< 0eguridad industrial, licencias, permisos, las
construcciones, demoliciones, alimentos, etc G tiene eficacia o fuer"a vinculante
solo frente a alguno o algunos sujetos de derechos particulares o especficos,
generando una relacin jurdica igualmente especfica, concreta o subjetiva, caso
en el cual el efecto del acto puede consistir en crear, modificar o e+tinguir dicha
relacin jurdica sustancial y subjetiva En el primer caso se trata de un acto
general o reglamento administrativo' en el segundo se trata de un acto particular y
concreto referido a derechos de personas, bien porque los recono"ca, porque los
modifique o porque declare su e+tincin
Al4un"s es!ec$es+
-+
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(C;G0 >E9EH($E0< 0on aquellos que crean, modifican o e+tinguen relaciones
jurdicas abstractas con efectos er"a omnes< El reglamento administrativo
(C;G0 2(H;=C/$(HE0< 0on los que crean, modifican o e+tinguen relaciones
jurdicas de carcter subjetivo o concreto, de sujetos individuali"ados e
identificados o identificables
(C;G0 B=P;G0< (quellos que afectan las dos esferas anteriores
(C;G0 CG9%=C=G9< 0on aquellos con los que se incorpora una determinada
relacin jurdica a un estatuto normativo especial y previo o precedente
(C;G0 HE>$(%G0< 0on aquellos que para su formacin y e+pedicin requieren
la observancia de trmites o requisitos que limitan la e+presin de la voluntad
(C;G0 %=0CHEC=G9($E0< (quellos para cuya e+pedicin la autoridad no se
encuentra condicionada por formalidades especiales, y puede definir libremente
sobra la oportunidad y conveniencia en la toma de la decisin 0e trata, ms
propiamente, de actos e+pedidos en uso de facultades discrecionales
(C;G0 0=B2$E0< $os que emanan de una nica autoridad pblica
(C;G0 CGB2$E5G0< $os que resultan de la conjuncin de varias voluntades
pblicas
(C;G0 EP2HE0G0< $os que tienen e+istencia real, perceptible fsicamente
(C;G0 ,=C;G0 G 2HE0/9;G0< $os que provienen de la presuncin legal ante el
silencio administrativo con efectos positivos o negativos
(C;G0 %E ;H(B=;E< 0on los que se producen dentro de una actuacin
administrativa con el fin de impulsarla hacia su conclusin
(C;G0 2HE2(H(;GH=G0< 0on los que se dictan para posibilitar un acto principal
posterior 0on aquellos que e+piden como parte de un procedimiento administrativo
que se encamina a adoptar una decisin o que cumplen un requisito posterior a
ella, como el acto por el cual se solicita un concepto a otra autoridad antes de
tomar la decisin
(C;G0 %E E5EC/C=G9< 0on los que se e+piden para cumplir una decisin
material anterior o previa 0e suelen incluir aqu los actos administrativos
e+pedidos para dar cumplimiento a una providencia judicial, incluida la proferida en
--
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el proceso por accin de tutela, cuando con ella se invalida otra providencia
proferida por una autoridad judicial distinta
Ls ele#ents del "ct "d#$n$str"t$%/
1 E$ 0/5E;G u rgano es la entidad pblica o el particular en ejercicio de
funcin administrativa' dentro de la entidad podemos hablar de la dependencia,
oficina, direccin, divisin, etc
# E$ GJ5E;G es la materia, el tema respectivo, es el contenido de la voluntad
En el tema de agricultura, medio ambiente, educacin, el objeto es regular una
determinada actividad' o crear, modificar o e+tinguir unas relaciones jurdicas
) $( %EC$(H(C=G9 %E DG$/9;(%, capa" de producir efectos jurdicos 0e
traduce en la decisin consciente, producto dela capacidad intelectiva e
intencional del sujeto u rgano que la produce
.#
! suele ser clasificada por la
doctrina como declaracin de juicio, de ciencia o conocimiento y de deseo
- $( ,GHB( que tiene que ver con el trmite o con la te+tura del acto
administrativo, con el trmite porque los actos administrativo se cumplen en
ejercicio de facultades regladas, estn precedidos por unos procedimientos de
obligatoria observancia, por consiguiente el acto administrativo tiene unas
limitaciones de tipo formal relacionadas con ese procedimiento G puede tener
que ver con la estructura interna tambi*n en ese caso se habla de interna
podemos mencionar la BG;=D(C=S9 cuando se e+ija 3la regla general es que
no deben motivarse4 y que se deben motivar cuando la ley especial lo e+ija o
en general, por respeto al derecho fundamental del debido proceso, porque el
acto sea restrictivo, limitativo de derechos, caso en el cual hay que motivarlo
$a suscripcin del acto administrativo o firma es una formalidad interna, pero
sobre la suscripcin del mismo el Consejo de Estado ha admitido como
aut*nticos actos administrativos que son aportados a un proceso sin la firma'
se dice que es indiscutible que el acto administrativo es cierto que se e+pidi,
que es una voluntad administrativa y que surte todos sus efectos En tal
sentido lo importante es la identidad de quien firma el acto administrativo
porque eso hace parte de la presuncin de autenticidad, cuando hay certe"a
sobre su fuente
72
&ERROCA0 FUERRERO# 0uis Enri3ue. Danual del acto administrati4o. 0i8rera Ediciones El profesional. ),
Edici*n# &o5ot6# 2;;'. .. ((.
-)
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6 E$ BG;=DG que se asimila con la causa determinante, lo que mueve a la
administracin a e+pedirlo, que origina ese juicio de valor El motivo siempre
est relacionado con el inter*s general
: E$ ,=9 que se considera el propsito que busca la administracin con el acto
administrativo, el fin es el inter*s general
Ls "tr$5uts del "ct "d#$n$str"t$%/
$os atributos tienen que ver con las cualidades del acto administrativo, son los
valores que se le reconocen al acto administrativo, dentro de los que se pueden
mencionar<
./ $a presuncin de legalidad
$a presuncin de legalidad, que se e+tiende a la presuncin de constitucionalidad,
consiste en que se presume que un acto administrativo est conforme con el
ordenamiento jurdico superior' esa presuncin tambi*n se llama 2HE0/9C=S9
%E D($=%ET, porque el acto administrativo est en armona, est conforme,
coherente con el ordenamiento jurdico que lo condiciona Esta presuncin de
legalidad tiene unos efectos o consecuencias, la principal de ellas consistente en
que quien la impugna tiene la carga de la prueba en contrario ;odo acto
administrativo se presume vlido, pero puede dejar de aplicarse por la va de la
e+cepcin de inconstitucionalidad 3art - C 24 o por la va de la e+cepcin de
ilegalidad 3art 1# ley 16)E177.4, en este caso slo por la jurisdiccin contencioso
administrativa
0/ $a ejecutividad
;iene que ver con su fuer"a normativa y permite cumplir y hacer cumplir la
voluntad contenida en el acto administrativo, con todos los medios
autori"ados por el ordenamiento jurdico, incluida la fuer"a
1/ $a ejecutoriedad
Nue tiene que ver con la firme"a, equivale a la cosa ju"gada pero no es lo mismo
0u firme"a es la relacionada con que el acto administrativo es
obligatorio sin necesidad de requisitos adicionales, se considera suficientemente
consolidado, efectivo y en firme, y por consiguiente con carcter ejecutivo $o
ejecutivo es lo obligatorio y lo ejecutoriado lo que se encuentra en firme $a
-:
Enero de 2013
conjuncin entre la ejecutividad y la ejecutoriedad es la E,=C(C=(, segn lo dice la
doctrina
2/ $a estabilidad
El acto administrativo est dotado de estabilidad que le permite hacer aplicable al
resto del ordenamiento jurdico El acto administrativo no se e+pide para ser
cambiado $a voluntad administrativa tiene cierta vocacin de permanencia' pero
esta estabilidad tiene como contrapeso la revocabilidad, que es otro atributo del
acto administrativo
6/ $a impugnabilidad
;odo acto administrativo es impugnable, controvertible, atacable, por va de
recurso o por va de accin, salvo las e+cepciones legales Hespecto de los actos
administrativos de carcter general como los reglamentos, los administrados
pueden solicitar, ejerciendo el derecho de peticin en inter*s general, su
revocacin o derogacin, solo que tal peticin no obliga a la administracin pues
ello implicara una intromisin indebida en el ejercicio de la potestad y la funcin
reglamentaria, altamente discrecional
7/ $a revocabilidad
;odo acto administrativo es por esencia revocable $a revocabilidad destruye la
irreformabilidad del acto administrativo, pues ningn acto del Estado es
inmodificable, as requiera consenso de partes, como los tratados y convenios
internacionales
0/ Pr #ed$ de hechs "d#$n$str"t$%s, como acontecimientos provenientes de la
actividad administrativa que producen un efecto daIoso para el derecho de una
persona El hecho puede configurarse por accin o por omisin, esta ltima
constitutiva de una actividad que genera daIo, porque si la inactividad
administrativa no produce un daIo, carece de efecto jurdico relativo al
compromiso de responsabilidad patrimonial' la accin o la omisin sin daIos no
son hechos, porque no trascienden jurdicamente con ningn efecto (unque el
Cdigo Contencioso (dministrativo se refiere a hechos y omisiones en forma por
dems equvoca, pues sugiere que las omisiones no son hechos, debemos
entender que se refiere a los hechos por accin Kestado activoC o a los hechos por
omisin Kestado inactivo

1/ A tr"%<s de !er"c$nes "d#$n$str"t$%"s, entendidas como aquellas actuaciones
producto de una sucesin progresiva de actos y hechos administrativos con un fin
determinado, comnmente la e+pedicin de un acto administrativo, aunque en
-7
Enero de 2013
ocasiones la operacin se produce como efecto de este, para hacer posible su
ejecucin o cumplimiento' el concepto operacin sugiere una gestin proyectada
en el tiempo con un fin determinado, como la operacin de revisin de impuestos,
que tiene como punto de partida la declaracin tributaria que presenta el
contribuyente y que permite a la administracin iniciar el proceso de verificacin
con el procedimiento de revisin, o como la operacin de liquidacin de
sociedades que se inicia con el decreto de su disolucin En ambos casos hay
actos administrativos y en su desarrollo se decretan y practican pruebas, se
requiere al interesado o afectado, se le revisa la contabilidad, se celebran y
ejecutan negocios jurdicos, etc
2/ Pr #ed$ de cntr"ts est"t"les, concebidos como negocios jurdicos o
acuerdos de voluntad que producen o e+tinguen derechos y obligaciones, en los
que por lo menos una de las partes es una entidad estatal, ya que el artculo )# de
la ley 71 de 188) adopt el criterio subjetivo de clasificacin
.)
Con esta categora
el legislador suprimi con la antigua diferencia entre contrato administrativo y
contrato de derecho privado de la administracin, as como con la atribucin de
jurisdiccin para el contrato regido por el derecho privado que incluyera la clusula
de caducidad administrativa
&oy todo contrato con todas las entidades a que se refiere el art # de la ley 71 de
188) se considera contrato estatal si se celebra por las entidades a que este hace
alusin< $a 9acin colombiana con todas sus ramas del poder pblico, los entes
autnomos y los organismos de control El contrato Estatal se considera tal si por
lo menos una de sus partes es una entidad del Estado Colombiano ! segn lo
preceptuado por el art )# de la misma ley, son contratos estatales todos los actos
jurdicos generadores de obligaciones que celebran las entidades a que se refiere
este estatuto, como por ejemplo el contrato de obra, consultora, prestacin de
servicios, concesin, encargos fiduciarios o fiducia pblica, entendiendo que la
mencin efectuada por este artculo es simplemente enunciativa, pues todo
contrato suscrito por las entidades aludidas se estima estatal
7/2/1 Se cu#!le !r td"s l"s r"#"s del !der !;5l$c: !r ls entes "ut(n#s &
l"s ent$d"des de cntrl/
$a funcin administrativa se cumple por las ramas del poder pblico, por los entes
autnomos e independientes, por los organismos de control, que componen el
estado colombiano, conforme lo prev* el artculo 11) de la C2
7+
!er# i5ualmente# artculos 1-') del C*di5o Ci4il y (:- del C*di5o de Comercio. /e destaca 3ue la ley (; de 1''+
consa5r*# entre sus principios rectores# el de la autonoma de la 4oluntad de las entidades p>8licas# en cuyo ejercicio
pueden cele8rar todo tipo de ne5ocios jurdicos# nominados e innominados# tpicos o atpicos# pues la referencia de
la ley es simplemente enunciati4a.
-(
Enero de 2013
$a funcin administrativa no slo se cumple en la Hama Ejecutiva formal pues
tambi*n se ejerce por la Hama 5udicial y la legislativa y eventualmente por una
(samblea 9acional Constituyente, porque estas ramas gestionan recursos
econmicos y administran personal para hacer posible el cumplimiento de su fin
(s, un ;ribunal o las Cmaras $egislativas toman decisiones sobre el personal
subalterno, o se abren investigaciones disciplinarias, o se toman medidas de
traslados, ascensos, o se preparan, celebran y ejecutan contratos estatales' para el
caso estn cumpliendo funciones administrativas y caen dentro de las esferas
reguladoras de los procedimientos administrativos, bien con el r*gimen del C2(C(,
o bien con un r*gimen especial si e+iste
;odas las entidades y autoridades pblicas cumplen, en mayor o menor grado, la
funcin administrativa del Estado que por su naturale"a es consustancial a la Hama
Ejecutiva del 2oder 2blico 2or consiguiente, si surge una controversia originada
en la e+pedicin de actos administrativos, ejecucin de hechos u operaciones
administrativas, o por la celebracin, ejecucin o liquidacin de contratos estatales
por cualquiera de las entidades pblicas en cualquiera de las Hamas del 2oder
2blico o en los entes autnomos, o por personas privadas investidas de la funcin
pblica, aquella la dirime la jurisdiccin contencioso administrativa
$os artculos #11 de la Constitucin 2oltica y 111 y siguientes de la ley -78 de
1887 prev*n el ejercicio de funciones administrativas por particulares, como sucede
con las Cmaras de Comercio respecto del registro mercantil y el Hegistro Unico de
2roponentes 3H/24 K(rt ## ley 71 de 188)C y los curadores urbanos, por ejemplo
7/6 L" 'unc$(n 4u5ern"#ent"l/
$a funcin gubernamental del Estado es la ejercida por LEl gobiernoM, esto es, en
Colombia, de acuerdo con nuestro r*gimen constitucional, por el 2residente de la
Hepblica con el o los Binistros y %irectores de departamento (dministrativo del ramo
respectivo (unque concebirla como funcin especial tenga connotaciones polticoC
constitucionales, t*cnicamente no produce consecuencias para efectos de la delimitacin
del control judicial contencioso administrativo, pues el gobierno cumple funciones
jurdicamente legislativas o administrativas, a las que se aplican las consideraciones
anteriores 2ero en la medida en que el gobierno ejer"a funciones administrativas, se
sujeta a las normas y principios reguladores de su ejercicio, es decir, de aquellas de las
cuales nos ocuparemos adelante 2or las ra"ones e+puestas, el reconocimiento y la
caracteri"acin jurdico poltica de esta funcin no contrae consecuencias especficas para
los fines de nuestro tema, lo que e+plica que no se le dar un tratamiento especfico o
-'
Enero de 2013
preferencial en la e+posicin correspondiente, y que las referencias a la funcin
administrativa son e+tensivas al gobierno cuando la ejerce
=/ N"tur"le>" de l" cntr%ers$" l$t$4$/
El litigio contencioso administrativo puede clasificarse en las siguientes tres categoras
bsicas<
.1 De le"alidad. Bs e+actamente de juridicidad ! se refiere a la e+istencia de una
contradiccin, real o aparente, entre un acto administrativo o un contrato estatal y el
ordenamiento jurdico superior al cual deban sujetarse, casos en los cuales hay lugar a
un proceso contencioso de conocimiento y, por regla general, declarativo, pues solo
e+cepcionalmente la sentencia que declare la nulidad del contrato deber contener
resoluciones relativas a los reconocimientos a que se refiere el artculo -7 de la ley 71
de 188), en los casos all previstos
.# De responsabilidad. En los dems casos, bien que tenga origen en un acto
administrativo, en una operacin administrativa, en un contrato estatal, en una decisin
judicial o en una ley %a lugar a un proceso contencioso de conocimiento y de condena
pues, an negada la nulidad, podr haber condena en costas
.) De ejecucin 2ara el cobro for"ado de los cr*ditos que tengan origen en un contrato
estatal, en virtud de lo establecido en el artculo .6 de la ley 71E8), cualquiera que sea
la parte ejecutante
.-
, y para el cobro de las condenas impuestas por los organismos de
esta jurisdiccin, de conformidad con lo previsto por el 9o . del artculo 1)#
?/ De l"s ent$d"des !;5l$c"s/
2ara nuestros efectos, podemos entender por ellas a las tres 3)4 Hamas del 2oder
2blico, a los organismos de control y a las entidades autnomas e independientes que,
no siendo parte formal de ninguna de aquellas, s pertenecen al Estado colombiano 3(rt
11) C24 Deamos<
L" R"#" Le4$sl"t$%" del Pder !;5l$c/ ; D= C2, arts 1)# y sigts $eyes ) y 6 de
188#, arts 6) y sigts ( ella pertenecen<
1 (samblea 9acional Constituyente
# Congreso de la Hepblica
7-
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de enero +; de 2;;(. E9p. 1o. +2.(:7.
D... %r. Dauricio Sajardo F*meA. En esta pro4idencia se sostiene 3ue tam8in corresponde a la jurisdicci*n
contencioso administrati4a el tr6mite del proceso ejecuti4o para el co8ro de crditos sur5idos del contrato de se5uro#
pues la aceptaci*n por parte del ase5urado Ula entidad p>8licaE la incorpora al contrato hacindolo estatal# como se
desprende de lo esta8lecido por el artculo 1.;+( del C*di5o de Comercio.
);
Enero de 2013
) 0enado de la Hepblica
- Cmara de Hepresentantes
6 Comisiones Constitucionales, legales, accidentales y especiales
L" R"#" ,ud$c$"l del Pder P;5l$c/ ; D=== C2, arts ##7 y sigts (rt 11 ley #.1E8:, 1F
ley 676E11, y art - ley 1#76 de #118
1 $a jurisdiccin ordinaria
Corte 0uprema de 5usticia
;ribunales 0uperiores de %istrito 5udicial
5u"gados con categora de Circuito
5u"gados Bunicipales
# $a jurisdiccin contencioso administrativa
Consejo de Estado
;ribunales (dministrativos
5u"gados (dministrativos
) $a jurisdiccin Constitucional Corte Constitucional
- $a jurisdiccin de 2a" 5ueces de pa"
6 $a 5urisdiccin de Comunidades =ndgenas (utoridades de territorios indgenas
: $a ,iscala >eneral de la 9acin
. El Consejo 0uperior de la 5udicatura
7 $a justicia penal militar (rt 11: C2
L" R"#" E)ecut$%" del Pder P;5l$c
=6
/ ; D== C2 arts 177 y sigts y leyes -78E87 y
.81E1#
N"c$n"l centr"l
2residencia de la Hepblica
Dicepresidencia de la Hepblica
Consejos 0uperiores de la (dministracin
Binisterios<
1 Binisterio del =nterior
# Binisterio de Helaciones E+teriores
) Binisterio de &acienda y Cr*dito 2blico
- Binisterio de 5usticia y del %erecho
6 Binisterio de %efensa 9acional
7)
SuenteK VVV.5o8iernoenlinea.5o4.co. %irectorio del Estado Colom8iano. Orden 1acional. Rama Ejecuti4a del
.oder .>8lico# enero de 2;1;. 0a estructura se reformul* con la e9pedici*n de la ley 1--- de 2;11# y el autor no ha
concluido la actualiAaci*n.
)1
Enero de 2013
: Binisterio de (gricultura y %esarrollo Hural
. Binisterio de 0alud y 2roteccin 0ocial
7 Binisterio del ;rabajo
8 Binisterio de Binas y Energa
11 Binisterio de Comercio, =ndustria y ;urismo
11 Binisterio de Educacin 9acional
1# Binisterio de (mbiente y desarrollo 0ostenible
1) Binisterio de Divienda, Ciudad y ;erritorio
1- Binisterio de ;ecnologas de la =nformacin y las Comunicaciones
16 Binisterio de ;ransporte
1: Binisterio de Cultura
%epartamentos administrativos<
1 %epartamento (dministrativo de la 2residencia de la Hepblica
# %epartamento (dministrativo de 0eguridad
) %epartamento (dministrativo de la ,uncin 2blica
- %epartamento 9acional de 2laneacin
6 %epartamento (dministrativo de Ciencia, ;ecnologa e =nnovacin
: %epartamento (dministrativo 9acional de la Economa 0olidaria
. %epartamento (dministrativo 9acional de Estadstica
0uperintendencias<
1 0uperintendencia 9acional de 0alud
# 0uperintendencia del 0ubsidio ,amiliar
) 0uperintendencia de =ndustria y Comercio
- 0uperintendencia de 0ociedades
6 0uperintendencia de Digilancia y 0eguridad 2rivada
: 0uperintendencia de 9otariado y Hegistro
. 0uperintendencia ,inanciera de Colombia
7 0uperintendencia de 2uertos y ;ransporte
8 0uperintendencia de la Economa 0olidaria
11 0uperintendencia de 0ervicios 2blicos %omiciliarios
11 0uperintendencia de 9otariado y Hegistro
/nidades administrativas especiales<
1 /nidad (dministrativa Especial del 0istema de 2arques 9acionales 9aturales
# /nidad (dministrativa Especial %ireccin 9acional de %erecho de (utor
) /nidad 9acional de ;ierras Hurales 3En liquidacin4
)2
Enero de 2013
- /nidad (dministrativa Especial de (eronutica Civil
6 /nidad de =nformacin y (nlisis ,inanciero
: /nidad de 2laneacin Binero Energ*tica
%irecciones 9acionales<
1 %ireccin >eneral de 0anidad Bilitar
# %ireccin >eneral Bartima y 2ortuaria %=B(H
) %ireccin 9acional de Estupefacientes
- %ireccin de =mpuestos y (duanas 9acionales
Grganismos (utnomos
1 Janco %e $a Hepblica
# Comisin 9acional %el 0ervicio Civil
) Comisin 9acional %e ;elevisin
- Canal ;elecaf*
6 Canal ;elecaribe
: Canal ;eveandina
. Canal ;eveoriente
Ent$d"des descentr"l$>"d"s !r ser%$c$s "dscr$t"s %$ncul"d"s !r sectres+
./ Sectr Inter$r & ,ust$c$"+
0/ Sectr H"c$end" & Cr<d$t P;5l$c+
C Janco Cafetero 3En liquidacin4 C Janco del Estado
C Central de =nversiones 0( C Contadura >eneral de la 9acin
C ,iduciaria la 2revisora 0(
C ,inanciera de %esarrollo ;erritorial 0(
C ,ondo de >arantas de Entidades
Cooperativas
C ,ondo de >arantas de =nstituciones
,inancieras
C $a 2revisora 0( CompaIa
de 0eguros
C 2ositiva CompaIa de 0eguros 0(
C 0ociedad 2romotora de Energa de
Colombia 0(
C Corporacin 9(0( V=WE C =mprenta 9acional de Colombia
C ,ondo para la 2articipacin y el
,ortalecimiento de la %emocracia
C =nstituto 9acional 2enitenciario y
Carcelario
)+
Enero de 2013
3En liquidacin4

1/ Sectr Rel"c$nes E3ter$res+
C ,ondo Hotatorio del Binisterio de Helaciones E+teriores
2/ Sectr De'ens" N"c$n"l+
C (gencia $ogstica de las ,uer"as
Bilitares
C (rmada 9acional de Colombia
C Caja de Hetiro de las ,uer"as Bilitares
C Caja de 0ueldos de Hetiro de la
2olica 9acional
C Caja 2romotora de Divienda Bilitar y de
2olica
C Club Bilitar
C Comando >eneral de las ,uer"as
Bilitares
C Comisin Colombiana del Gc*ano
C Corporacin de la =ndustria (eronutica
Colombiana 0(
C %efensa Civil Colombiana
C Ej*rcito 9acional de Colombia
C ,ondo 9acional para la %efensa de la
$ibertad 2ersonal
C ,ondo Hotatorio de la 2olica 9acional C ,uer"a (*rea Colombiana
C &ospital Bilitar Central C =ndustria Bilitar
C =nstituto de Casas ,iscales del Ej*rcito
C 2olica 9acional de Colombia
C 0ervicio (*reo a ;erritorios
9acionales
C 0ociedad &otelera ;equendama 0(
6/ Sectr Pres$denc$" de l" Re!;5l$c"+
C (gencia 2residencial para la (ccin
0ocial y la Cooperacin =nternacional
C
C ,ondo de =nversin para la 2a"
C Dicepresidencia de la Hepblica de Colombia
7/ Sectr de l" Prtecc$(n Sc$"l+
C Caja de 2revisin 0ocial de Comunicaciones C(2HECGB
)-
Enero de 2013
C Caja 9acional de 2revisin 0ocial C C(5(9($ E=CE 3En liquidacin4
C &ospital 0anatorio %e Contratacin
=/ Sectr Med$ "#5$ente: V$%$end" & Des"rrll Terr$tr$"l+
C Cajanal 0( C Eps 3En $iquidacin4
C Centro %ermatolgico ,ederico
$leras (costa E0E
C Comisin de Hegulacin en 0alud
C Empresa 0ocial del Estado (ntonio
9ariIo 3En $iquidacin4
C Empresa 0ocial del Estado ,rancisco de
2aula 0antander 3En $iquidacin4
C Empresa 0ocial del Estado
$uis Carlos >aln 0armiento
3En $iquidacin4
C Empresa 0ocial del Estado 2olicarpa
0alavarrieta 3En $iquidacin4
C Empresa 0ocial del Estado Hita
(rango Xlvare" del 2ino 3En
$iquidacin4
C Empresa ;erritorial para la 0alud
C ,ondo de 2asivo 0ocial de
,errocarriles 9acionales de
Colombia
C ,ondo de 2revisin 0ocial del Congreso
de la Hepblica
C ,ondo 9acional de Estupefacientes
C &ospital Hafael /ribe /ribe E 0 E
C =nstituto Colombiano de Jienestar
,amiliar
C =nstituto de 0eguros 0ociales
C =nstituto 9acional de Cancerologa
E0E
C =nstituto 9acional de 0alud
C =nstituto 9acional de Digilancia de
Bedicamentos y (limentos
C 0anatorio (gua de %ios E0E
C 0anatorio de Contratacin E0E C 0ervicio 9acional de (prendi"aje
C Centro %ermatolgico ,ederico $leras
(costa
C &ospital 0anatorio (gua %e %ios
))
Enero de 2013
?/ Sectr C#erc$: Industr$" & Tur$s#+
C (rtesanas de Colombia 0(
C J(9CG$%EP C Janco de Comercio E+terior de Colombia 0(
C Corporacin de los Centros de Convenciones y E+posiciones de Colombia
C Corporacin para el %esarrollo de las Bicroempresas
C ,iduciaria Colombiana de Comercio E+terior 0(
C ,ondo 9acional de >arantas 0(
C 5unta Central de Contadores
C $easing Jancolde+
C 2roe+port Colombia
C 0ociedad ,iduciaria =ndustrial
@/ Sectr Educ"c$(n N"c$n"l+
C Comisin de Hegulacin de (gua 2otable
y 0aneamiento Jsico
C Corporacin (utnoma Hegional del
(lto Bagdalena
Cauca
>uavio
Bagdalena
Nuindo
C Corporacin (utnoma Hegional del Ho
>rande de la Bagdalena
C ,ondo 9acional de (horro
C ,ondo 9acional de Divienda
C =nstituto (ma"nico de
=nvestigaciones Cientficas
C =nstituto de &idrologa, Beteorologa y
Estudios (mbientales
C =nstituto de =nvestigaciones
(mbientales del 2acfico
C =nstituto de =nvestigaciones de Hecursos
Jiolgicos (le+ander Don &umboldt
C =nstituto de =nvestigaciones Barinas
y Costeras 5os* Jenito Dives de
(ndr*is
C =nstituto 9acional de (decuacin de
;ierras 3En $iquidacin4
):
Enero de 2013
.A/ Sectr Func$(n P;5l$c"/
C Escuela 0uperior de (dministracin 2blica
../ Sectr Pl"ne"c$(n+
C ,ondo ,inanciero de 2royectos de
%esarrollo
C ,ondo 9acional de Hegalas
.0/ Sectr Tecnl4*"s de l" In'r#"c$(n & l"s C#un$c"c$nes+
C Comisin de Hegulacin de Comunicaciones
C Colegio =ntegrado 9acional Griente de
Caldas
C Consejo 9acional 2rofesional de
Economa
C Consejo 2rofesional de (dministracin
de Empresas
C Consejo 2rofesional 9acional de
(rquitectura y sus 2rofesionales
(u+iliares
C Corporacin mi+ta para la investigacin y
desarrollo de la Educacin Jsica
C ,ondo de %esarrollo de la
Educacin 0uperior
C =nstitucin ;ecnolgica Colegio Bayor de
Jolvar
C =nstituto Colombiano de Cr*dito
Educativo y Estudios ;*cnicos en el
E+terior Bariano Gspina 2*re"
C =nstituto Colombiano para el ,omento de
la Educacin 0uperior
C =nstituto de Educacin ;*cnica
2rofesional
C =nstituto 9acional de ,ormacin ;*cnica
2rofesional de 0an 5uan del Cesar
C =nstituto 9acional para Ciegos
C =nstituto 9acional para 0ordos
C =nstituto 0uperior de Educacin
Hural
C =nstituto ;*cnico Central
C =nstituto ;*cnico 9acional de
Comercio 0imn Hodrgue"
C =nstituto ;ecnolgico de 0oledad (tlntico
C =nstituto ;olimense de ,ormacin
;*cnica 2rofesional
C /niversidad Colegio Bayor de
Cundinamarca
C /niversidad de Caldas
C /niversidad de 2amplona C /niversidad 9acional de Colombia
C /niversidad 2edaggica y ;ecnolgica
de Colombia
C /niversidad 0urcolombiana

)7
Enero de 2013
C Computadores para Educar
C Empresa de ;elecomunicaciones de Jucaramanga
C Empresa de ;elecomunicaciones de ;equendama
C ,ondo de ;ecnologas de =nformacin y las Comunicaciones
C Hadio ;elevisin 9acional de Colombia
C 0ervicios 2ostales 9acionales 0(
.1/ Sectr A4r$cultur" & Des"rrll Rur"l+
.2/ Sectr Cultur"+
C (rchivo >eneral de la 9acin C Jiblioteca 9acional de Colombia
C =nstituto Caro y Cuervo
C =nstituto Colombiano de
(ntropologa e &istoria
C =nstituto Colombiano del %eporte C Buseo 9acional de Colombia
.6/ Sectr Est"d*st$c"+
C ,ondo Hotatorio del %epartamento (dministrativo 9acional de Estadstica
C =nstituto >eogrfico (gustn Coda""i
.7/ Sectr M$n"s & Ener4*"+
C (gencia 9acional de &idrocarburos
C Ecopetrol 0(
C =nstituto Colombiano de >eologa y
Binera
C =nstituto de 2lanificacin y 2romocin de 0oluciones Energ*ticas para las "onas
no interconectadas
C ,inanciera Energ*tica 9acional 0(
C Comisin de Hegulacin de Energa y >as
C Corporacin Colombiana de
=nvestigacin (gropecuaria
C Corporacin Colombiana =nternacional
C Janco (grario de Colombia 0(
C Corporacin 9acional de
=nvestigaciones ,orestales
C Corporacin Colombiana =nternacional C ,iduagraria 0(
C Empresa Colombiana de 2roductos
Deterinarios 0(
C ,ondo para el ,inanciamiento del
0ector (gropecuario
C ,ondo >anadero de 0ucre 0( 3En
$iquidacin4
C =nstituto Colombiano de
%esarrollo Hural
C =nstituto Colombiano (gropecuario
)(
Enero de 2013
C Corporacin El*ctrica %e $a Costa (tlntica Corelca
C Empresa /HH( 0(
C =0(>E9 0(
C =ntercone+in El*ctrica 0( =0(
C (rchipi*lagoY0 2oZer 0 $ight Co 0(
C Central &idroel*ctrica %e Caldas C&EC 0(
C Centrales El*ctricas %el Cauca CE%E$C( 0(
C Centrales El*ctricas %e 9ariIo CE%E9(H 0(
C Centrales El*ctricas %e 9orte %e 0antander 0(
C Electrificadora %el (ma"onas 0(
C Electrificadora %e Joyac 0(
C Electrificadora %el Caquet 0(
C Electrificadora %el Choc 0(
C Electrificadora %el &uila 0(
C Electrificadora %el Beta 0(
C Electrificadora %e 0antander 0(
C Electrificadora %el ;olima 0(
C Empresa %e Energa %e (rauca 0(
C Empresa %e Energa %e Cundinamarca 0(
C Empresa %e Energa %el Nuindo 0(
C Empresa %e ;elecomunicaciones %e 0anta Barta
C Empresa Betropolitana %e ;elecomunicaciones %e Jarranquilla
C Empresa %e ;elecomunicaciones %e ;equendama
C Empresa %e ;elecomunicaciones %e Jucaramanga
.=/ Sectr Se4ur$d"d+
C ,ondo Hotatorio del %epartamento (dministrativo de 0eguridad
.?/ Sectr Tr"ns!rte+
C Centro %e %iagnstico (utomotor %e Joyac y Casanare $tda 3En liquidacin4
C Centro de %iagnstico (utomotor de Ccuta $tda
C =nstituto 9acional de Concesiones
C =nstituto 9acional de Das
Ent$d"des "ut(n#"s & de cntrl+

C 2rocuradura >eneral de $a 9acin
C %efensora del 2ueblo
C Contralora >eneral de $a Hepblica
C Gficina del Contador >eneral de la 9acin
)'
Enero de 2013
C Consejo 9acional Electoral
C Hegistradura 9acional del Estado Civil
Ent$d"des Terr$tr$"les
C Hegiones
C %epartamentos
C 2rovincias
C %istritos
C Bunicipios
C ;erritorios =ndgenas
Fr#"s "sc$"t$%"s terr$tr$"les
C (sociaciones de Bunicipios
C Xreas Betropolitanas
En la estructura de las entidades territoriales e+isten entidades descentrali"adas por
servicios y unidades administrativas especiales, as como entidades autnomas como las
Contraloras, reproduci*ndose, guardadas proporciones, la tipologa e+istente en el nivel
nacional
.:
%ebe tenerse en cuenta que la doctrina colombiana no considera que las
(sociaciones de Bunicipios y las Xreas Betropolitanas se consideren entidades
territoriales, pues no estn as establecidas y reconocidas por la Constitucin 2oltica y
por las leyes sobre la materia, concepto que compartimos, pues se trata de formas
asociativas resultantes de la agrupacin de las entidades territoriales e+istentes, pero que
son entidades administrativas con personera jurdica y, por tanto, son sujetos de derechos
que pueden ser parte en un proceso contencioso administrativo
@/ De l"s !ersn"s !r$%"d"s/
Cuando personas o sujetos de derecho privado Kcomnmente llamados particularesC
cumplan funciones propias de los distintos organismos del Estado, sus actividades se
hacen justiciables ante lo contencioso administrativo Esta es una posibilidad jurdica que
surge de lo previsto por los arts 11: inciso -F, 1#) ltimo inciso y #11 de la Constitucin
2oltica y se hallan reglamentados por los arts 1) 9o )F de la ley #.1 de 188: y 111 y
siguientes de la ley -78 de 1887 El ejercicio de funciones administrativas por los
particulares e+ige ley previa que lo contemple o autorice, un acto administrativo de la
autoridad competente que las asigne, y la celebracin de un convenio para su ejecucin,
si se trata de las funciones administrativas
..
0e citan, entre otros, los casos de las
7:
/on los casos de entidades de educaci*n# de salud# de recreaci*n# de turismo# las loteras# las 8eneficencias y las
licoreras# entre otras.
77
Corte Constitucional# sentencia CE)-+ de mayo 2+ de 2;;1. .on. %r. Al4aro Tafur Fal4is. /e trata8a de resol4er la
naturaleAa de las funciones ejercidas por la Sederaci*n 1acional de Cafeteros y del Sondo 1acional del caf. En la
:;
Enero de 2013
Cmaras de Comercio 3(rts .7 a 8. del C de Co y ## de la ley 71E8)4, las funciones de
control fiscal cumplidas por particulares 3(rt #:. 9o # C24, las otorgadas a los
curadores urbanos para la concesin de licencias en materia urbanstica 3$ey )77E8. art
884, entre otros
.7

En otros casos, el operador debe establecer si se encuentra frente de un particular en
ejercicio de funciones pblicas, con el fin de deducir si el conflicto respectivo debe
plantearse o no ante la jurisdiccin contencioso administrativa, segn lo que se concluya
Es oportuno anotar que los particulares, las personas privadas, solo cumplen funciones
administrativas y jurisdiccionales, y que no ejercen las funciones constituyente y
legislativa Cuando el pueblo ejerce estas ltimas por medio de los llamados mecanismos
de participacin, no lo hace como sumatoria de individuos o sujetos privados sino como
entidad poltica soberana 9o podramos decir, por tanto, que al adoptarse una
Constitucin 2oltica, una $ey o un (cto $egislativo por la va del referendo aprobatorio, se
ha producido una e+presin de voluntad legislativa o constituyente de los particulares. Es
por ello que se e+cluyen las dos posibilidades comentadas y que no es dable tampoco un
conflicto surgido del ejercicio de ellas por personas privadas que ejer"an funciones de los
distintos rganos del Estado, siguiendo las voces del artculo 11- del C2(C( que se viene
comentando.
.A/ Inclu&e el cntrl s5re el "ct !l*t$c/
Esta jurisdiccin ju"ga, inclusive, las controversias originadas en los llamados actos
polticos o de gobierno
El acto poltico se considera una e+presin de voluntad del Estado proferido por el
gobierno en uso de funciones polticas, estrechamente relacionado con el ejercicio de los
poderes emanados de la soberana 0e suelen mencionar los que se producen dentro de
las relaciones entre gobierno y Congreso o 2arlamento, segn el caso, el manejo de las
sentencia CE2++ de 2;;2# con podenca del mismo ma5istrado y al resol4er so8re la e9e3ui8ilidad del artculo 17 de
la ley :7( de 2;;1# la Corte dijoK <;a "orte ha seGalado +!e constit!cionalmente es &osible enca!zar la atrib!ci)n
de '!nciones administrati#as a &artic!lares a tra#4s de #arios s!&!estos( entre los +!e &!eden en!nciarse: a1 ;a
atrib!ci)n directa &or la ley de '!nciones administrati#as a !na organizaci)n de origen &ri#ado. b1 ;a &re#isi)n
legal( &or #a general de a!torizaci)n a las entidades o a!toridades &blicas tit!lares de las '!nciones
administrati#as &ara atrib!ir a &artic!lares 0&ersonas M!rdicas o &ersonas nat!rales1 mediante con#enio(
&recedido de acto administrati#o el directo e$ercicio de a+!ellas2 debe tenerse en c!enta como lo ha seGalado la
"orte +!e la mencionada atrib!ci)n tiene como lmite <la im&osibilidad de #aciar de contenido la com&etencia de
la a!toridad +!e las otorga7. Este s!&!esto a&arece reg!lado( &rimordialmente( &or la ;ey 3N> de 1>>N( artc!los
110 % 113 tal como ellos rigen hoy l!ego del corres&ondiente e*amen de constit!cionalidad &or la "orte. c1
inalmente en otros s!&!estos &ara lograr la colaboraci)n de los &artic!lares en el e$ercicio de '!nciones y
acti#idades &ro&ias de los )rganos y entidades estatales se ac!de a la constit!ci)n de entidades en c!yo seno
conc!rren a+!ellos y 4stas. ,e trata( es&ecialmente de las llamadas asociaciones y '!ndaciones de &artici&aci)n
mi*ta acerca de c!ya constit!cionalidad se ha &ron!nciado ig!almente esta "or&oraci)n en #arias o&ort!nidades7.
7(
.O0O S2FUEROA# $uan Al8erto. !er interesante estudio en El e$ercicio de '!nciones administrati#as &or
&artic!lares. Re4ista Uni4ersidad 0i8re# 2nstituto de .ost5rados# aIo +# 1o. -# primer semestre de 1'''# pp +1.
:1
Enero de 2013
relaciones internacionales incluidas las propias de la guerra o el conflicto armado
internacional 0u mvil es eminentemente poltico, en el sentido de que lleva implcito el
poder de imperio, no porque los actos que se e+pidan no est*n sujetos al ordenamiento
jurdico sino por su m+imo grado de discrecionalidad
$a nocin tuvo origen en 17.6 en ,rancia El 18 de febrero se e+pidi el fallo Prince
Iapol7on, con fundamento en las conclusiones del comisario %avid En el caso, el
2rncipe 9apol*onC5oseph Jonaparte demand la nulidad de la decisin del gobierno que
rehus incluir su nombre en la lista de >enerales de %ivisin en el anuario militar, grado
que le haba sido conferido por un decreto de 176- El Consejo de Estado, invocando los
poderes discrecionales de que dispona el emperador para administrar la lista de honores,
y en especial la que inclua a los miembros de la familia Jonaparte, no accedi a la
solicitud ( pesar de que no incluy este dentro de los actos calificados como polticos,
dentro de los cuales solo se refiri a los concernientes a las relaciones del gobierno con el
2arlamento y los actos producidos en las relaciones con otro estado o con organismos
internacionales, desarroll la categora del acto poltico como un acto soberano,
autnomo, no reglado, totalmente discrecional y carente de control jurisdiccional. En tales
condiciones, resolvi que le prince Iapol7onHKoseph Conaparte nLest pas fond7 M se
plaindre de ce )ue son nom a cess7 dLNtre port7 sur la lsite de lLetatHmajor "7n7ral de
lLarm7e, con lo que satisfi"o las aspiraciones del gobierno y dej sin la rendicin de
honores al demandante, dando lugar al nacimiento de esta categora jurdica que asimil
luego nuestro sistema
.8
En Colombia la tesis fue acogida y, con ella, la e+clusin del control judicial del acto
poltico, cuando el Consejo de Estado
71
, se inhibi de fallar el fondo del asunto a que dio
lugar la demanda de nulidad presentada contra la Iota de 'ancillera del ## de noviembre
de 186#
71
En los considerandos de la providencia aludida se estim que el lmite del
derecho administrativo y de la competencia administrativa coinciden con los lmites del
derecho interno colombiano' que los actos de naturale"a internacional no son de la rbita
administrativa sino de la poltica pues su ejercicio trasciende la esfera jurdica interna del
Estado, desbordando el mbito de su aplicacin ! que la accin contencioso
administrativa no es procedente contra los actos referentes a las relaciones del Estado
colombiano con otros Estados pues el jue" administrativo no es el competente para
conocer y fallar los litigios internacionales de legalidad, que corresponde a los tribunales
internacionales o multilaterales de justicia Careciendo, pues, de control jurisdiccional
7'
&RA2&A1T# Fuy# 0O1F# Darceau y YE20# .rosper. 0E/ FRA1%/ ARR]T/ %E 0A $UR2/.RU%E1CE
A%D212/TRAT2!E. Ed. /irey# ), ed.# .ars# 1':'. .p. 1-.
(;
/entencia de enero 2: de 1'7:# /ecci*n .rimera de la /ala de lo Contencioso Administrati4o. C... %r. Carlos
Falindo .inilla.
(1
Con la cual el Dinistro de Relaciones E9teriores de Colom8ia# %r. $or5e Uri8e ol5un# manifest* al em8ajador de
!eneAuela en Colom8ia 3ue nuestro pas no tena aspiraciones de so8erana so8re los cayos de 0os Donjes y 3ue# en
consecuencia# renuncia8a a la reclamaci*n diplom6tica correspondiente.
:2
Enero de 2013
interno, el Consejo de Estado no poda dictar sentencia de fondo, inhibi*ndose de fallar la
controversia
0in embargo, en esta providencia se consign un salvamento de voto que estim, en
t*rminos generales, que ni la Constitucin 2oltica ni la ley se referan a los actos polticos
y menos an a su incontrolabilidad' que todo acto del Estado es, ante todo, un acto
jurdico pues el poder poltico, por serlo, no deja de ser un poder jurdico, una competencia
jurdica y que, por tanto, s e+iste la categora de acto poltico pero como una especie de
acto administrativo Como las normas vigentes asignaban a esta jurisdiccin la
competencia para conocer de las demandas contra decretos, resoluciones y otros actos
del "obierno.... C(rt )- 9o 11 de la ley 1:.E de 18-1C, era evidente que como actos
administrativos que son, los actos polticos s son controlables por la jurisdiccin por lo
menos en cuanto se refiere a la competencia para su e+pedicin
7#

Esta tesis fue acogida por la comisin redactora del CC( advirtiendo que tales actos
eran demandables .olo por vicios de forma, e+presin que fue declarada ine+equible por
la 0ala Constitucional de la Corte 0uprema de 5usticia con la sentencia de noviembre 16
de 187-, con lo que tales actos polticos se hicieron demandables en Colombia por vicios
de fondo y de forma, de conformidad con las reglas generales sobre la materia
Con fundamento en la desaparicin de la condicin impuesta por el te+to original del
Cdigo, la nota de Cancillera fue vuelta a demandar, y el Consejo de Estado, al conocer
de una nueva demanda contra la mencionada nota y con la nueva normatividad de 187-,
declar su nulidad
7)
pues pudo pronunciarse sobre el fondo de la controversia
!"#$%&!"' %iempre que con ocasin del ejercicio de las
funciones legislativa, jurisdiccional, administrativa y gubernamental
en cualquiera de las (amas del )oder )*blico o en los rganos
autnomos y de control que conforman el Estado, por parte de las
entidades estatales o de personas privadas, surja un conflicto
originado en el da+o causado por la ley, en el error jurisdiccional, la
privacin injusta de la libertad, el deficiente funcionamiento de la
administracin de justicia, en la expedicin y vigencia de un acto
administrativo, en la realizacin de hechos y operaciones
administrativas y en la preparacin, celebracin, ejecucin y
liquidacin de un contrato estatal, su definicin o resolucin le
corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa de
(2
En el sal4amento de 4oto del Consejero um8erto Dora Osejo se dijo 3ue el manejo de las relaciones
internacionales era competencia e9clusi4a del .residente de la Rep>8lica como $efe del Estado de conformidad con o
pre4isto en el artculo 12; de la C...# y 3ue# en tales condiciones# la nota esta8a 4iciada de nulidad por incompetencia
del Dinistro 3ue la e9pidi*.
(+
/entencia del 2+ de octu8re de 1''2# /ecci*n .rimera de la /ala de lo Contencioso Administrati4o. C... %r.
Ernesto Rafael AriAa DuIoA.
:+
Enero de 2013
conformidad con las reglas generales sobre la competencia
establecidas en la onstitucin )oltica y en las leyes colombianas.
../ E3clus$(n del cntrl/
En este acpite nos referiremos a los actos estatales no sujetos a control jurisdiccional en
lo contencioso administrativo %e acuerdo con la descripcin precedente, e+isten actos y
actividades estatales que, aunque posean un r*gimen de control de su juridicidad, este
9G se surte ante nuestra jurisdiccin y, por tanto, con los que se hallan e+cluidos,
podemos delimitar de mejor forma el mbito de su operatividad, por va de e+clusin,
como sigue<
111 $a Constitucin 2oltica El te+to constitucional fundante, emanado del Constituyente
2rimario no puede ser objeto de control jurisdiccional de ninguna ndole
7-
11# $os actos legislativos 0on actos reformatorios de la Constitucin 2oltica que
tienen su control de constitucionalidad ante la Corte Constitucional, como lo prev* el
art #-1 9o 1 C2
11) $os actos de convocatoria a referendo constitucional o a la conformacin de
una (samblea 9acional Constituyente 0on actos con categora de ley, que tienen su
propio mecanismo de control ante la Corte Constitucional (rt #-1 9o # C2
11- $os actos de convocatoria a referendo sobre leyes, a consulta popular y
plebiscito nacionales 0on actos con categora de ley, que tienen su propio mecanismo
de control ante la Corte Constitucional (rt #-1 9o ) C2
116 $as leyes Estas tienen su propio mecanismo de control ante la Corte Constitucional
(rt #-1 9o - C2
(-
En la sentencia CE)-- de 1.''2# ya citada en este documento# se dijo# lue5o de e9tenso estudio# 3ue <. . . De
con'ormidad con los arg!mentos e*&!estos( la "orte "onstit!cional no es com&etente &ara conocer de las demandas
ac!m!ladas de la re'erencia. De hacerlo inc!rrira en !n ab!so del &oder( ya +!e e$ercera '!nciones +!e el
constit!yente &rimario no le ha atrib!ido. Es &or ello +!e &ro'erir% sentencia inhibitoria. . . :o es &osible(
&!es( atacar $!dicialmente la "onstit!ci)n Poltica de "olombia( ora &er se( ora el acto de s! &rom!lgaci)n. . . De
esta manera se recoge la #ol!ntad del "onstit!yente y se establece !n &rinci&io de seg!ridad $!rdica indis&ensable
&ara el orden normati#o de la Fe&blica7. El fallo fue inhi8itorio. /e resol4i* as la demanda presentada contra la
Constituci*n .oltica de 1''1. 25ualmente# el Consejo de Estado# en sentencia de diciem8re 1+ de 1'') proferida por
la /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o dentro del e9pediente /E-7;# i5ualmente ya citada# sostu4o 3ue el
poder constituyente no est6 sujeto a control jurisdiccional.
:-
Enero de 2013
11: $os decretos con fuer"a de ley 0on actos con fuer"a material de ley, que tienen su
propio mecanismo de control ante la Corte Constitucional (rt #-1 9o 6 C2
0on<
a4 $os decretos e+traordinarios E+pedidos por el gobierno en ejercicio de las
facultades concedidas por el Congreso, de conformidad con lo previsto en el 9o
11 del artculo 161 de la Constitucin 2oltica
b4 $os decretos legislativos E+pedidos por el gobierno en ejercicio de las facultades
surgidas de la declaracin de los estados de e+cepcin, a que se refieren los
artculos #1#, #1) y #16 de la Constitucin 2oltica, incluido el que lo declara
c4 $os decretos leyes (quellos dictados por el gobierno para adoptar el plan nacional
de inversiones, si el Congreso no lo adopta en la legislatura respectiva, como lo
prev* el artculo )-1 de la Constitucin 2oltica
11. $as providencias judiciales !, dentro de ellas, las e+pedidas por el Consejo
0uperior de la 5udicatura y los Consejos 0eccionales de la 5udicatura en los
procesos disciplinarios de su competencia, que se consideran jurisdiccionales
Como actos jurdicos tienen su propio mecanismo de control con los recursos
ordinarios y e+traordinarios que se surten al interior de la estructura judicial
correspondiente 0e deja a salvo si, que pueden dar lugar a un conflicto de
responsabilidad e+tracontractual en los casos previstos en los arts :6 y sgts de la
ley #.1 de 188:, como ya qued e+plicado
117 $os asuntos de derecho privado de las Empresas del Estado y de las 0ociedades
de Economa Bi+ta, as como de las 0ociedades 2blicas, las Empresas 0ociales
del Estado y las Empresas Gficiales de 0ervicios 2blicos %omiciliarios
%e conformidad con lo previsto por los arts 76 y siguientes de la ley -78 de 1887,
los actos relativos al desarrollo de sus actividades industriales y comerciales se
rigen por el derecho privado y son justiciables ante la justicia ordinaria 2ero esta
disposicin debe interpretarse armoni"ada con lo previsto en el artculo 7# del
CC(, segn el cual no es ni su naturale"a jurdica ni el r*gimen jurdico a que
una entidad estatal est sujeta lo que define el jue" de sus controversias, sino su
condicin de entidad estatal, es decir, su pertenencia orgnica al Estado
colombiano %e all que consideremos que en este sentido y salvo e+cepciones
legales, la regla general prevista en la ley -78 ha sido modificada por lo dispuesto
en la ley 111., por ser esta posterior y especial en materia procesal de asignacin
de jurisdiccin (s, tales entidades se rigen por normas de derecho privado, pero
tienen como jue" de sus conflictos al jue" contencioso administrativo 2ese a lo
:)
Enero de 2013
dicho, estimamos necesario efectuar una e+posicin ms detallada de actos o
actividades justiciables ante lo contencioso administrativo<
a. $os actos sobre su creacin y organi"acin, que son actos administrativos, salvo
en el nivel nacional cuya creacin corresponde a la ley En las entidades
territoriales las entidades descentrali"adas por servicios tienen origen en
ordenan"as o acuerdos' adems, los estatutos y actos de conformacin de sus
cuadros directivos como 5unta o Consejo %irectivo se adoptan por actos
administrativos
b. $os actos administrativos e+pedidos en ejercicio del control fiscal que se les
reali"a
c. $os actos administrativos que e+pidan en cumplimiento de funciones pblicas
atribuidas o autori"adas por la ley
d. $as actividades reali"adas con ocasin de la prestacin de un servicio pblico de
los llamados esenciales
76
0obre la jurisdiccin competente frente a los conflictos
que surjan de la actividad contractual o e+tracontractual pblica en el servicio
m*dico, clnico hospitalario, subsiste hoy una seria controversia entre el Consejo
de Estado y la Corte 0uprema de 5usticia El Consejo de Estado ha definido que
los conflictos de responsabilidad e+tracontractual pblica, relativos a la llamada
falla del servicio m*dico asistencial en el sistema de la seguridad social est"t"l,
son del conocimiento de la jurisdiccin contencioso administrativa, no slo por el
carcter pblico de la gestin, que dimana de unos claros principios de derecho
pblico, sino porque con la reforma introducida en el artculo 7# del CC( el
criterio legal de atribucin de competencia lo es el orgnico, al decir que esta
jurisdiccin dirime los LOliti"ios ori"inados en la actividad de las entidades
p*blicas incluidas las sociedades de economa mixta con capital p8blico
superior al =4A $ de las personas privadas )ue desempeEen funciones propias
de los distintos r"anos del !stado
J>
, con independencia del r*gimen jurdico
sustancial que sea aplicable a sus actividades y, se afirma, con independencia del
r*gimen aplicable a los contratos que celebren, ya que, al no decirse ya liti"ios
administrativos en el artculo 7# citado, la ley quiso que el conocimiento de esta
jurisdiccin se e+tendiera a todo tipo de litigio, an del surgido del desarrollo de
actividades sujetas al derecho privado, incluyendo los surgidos de los contratos de
()
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de fe8rero 2; de 1'':# C... %r. %aniel
/u6reA ern6ndeA# e9p. 1o. 11.+12. /i la funci*n es administrati4a como la conci8e el art. 2;' C...# la jurisdicci*n
competente es la contencioso administrati4aR EjK art. -' C... para la salud p>8lica. /e trat* de un caso de
responsa8ilidad mdica con el ospital del 2// en &ar8osa# /antander.
(:
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de marAo 2: de 2;;7. E9p. 1o. 2).:1'.
D... %ra. Ruth /tella Correa .alacio. Afirm* 3ue toda falla del ser4icio de la se5uridad social p>8lica# 5enera un
conflicto contencioso administrati4o.
::
Enero de 2013
las entidades estatales que no se rigen por la ley 71 de 188) En reciente fallo de
responsabilidad m*dica contra la 9ueva E20 y con fundamento en varios
pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo 0uperior de la
5udicatura
7.
, el Consejo de Estado estim que el criterio fijado por la 'orte,
sirve para afirmar )ue esta empresa promotora de salud, al mar"en del servicio
)ue presta, se trata de una entidad descentrali#ada por servicios )ue inte"ra la
administracin p8blica, $ en ese sentido, la competencia para conocer de los
procesos de reparacin directa para endil"ar la responsabilidad de las entidades
p8blicas 5de cual)uier orden5 )ue prestan los servicios de salud, en las cuales se
ju#"a la responsabilidad patrimonial por la prestacin del servicio m7dicoH
hospitalario, corresponden a la Kurisdiccin de lo 'ontencioso Administrativo, al
aplicar anal"icamente el ra#onamiento desarrollado por la 'orte
'onstitucional
JJ
.
Como puede verse, el Consejo de Estado insiste en que es la jurisdiccin
contencioso administrativa la competente para conocer de los asuntos de
responsabilidad pblica, m*dica u hospitalaria, reiterando as la posicin contenida
en los fallos 9o 16)7# y 9o1:111, de septiembre 18 de #11., en la medida en
que la atribucin de jurisdiccin proviene de la ley #.1 de 188: que, no solo es
estatutaria sino especial en asuntos jurisdiccionales, tratndose de la prestacin de
un servicio pblico esencial, prevaleciendo as sobre la interpretacin efectuada
por la Corte 0uprema de 5usticia, esgrimida con fundamento en lo previsto por las
leyes 111 de 188), modificada por la ley 11## de #11., y .1# de #111,
modificatoria del artculo # del C de 2$ 2or tanto, cuando se atribuye
responsabilidad estatal proveniente de las acciones y omisiones en el campo
prestacional m*dico y hospitalario, no es posible que esta deba dirimirla la justicia
ordinaria por el solo hecho de que aquellas provengan de entidades pertenecientes
al sistema de la seguridad social, que funda la competencia en la relacin
contractual entre la entidad y sus afiliados o beneficiarios, en tanto que la
contencioso administrativa la edifica en el criterio orgnico establecido por el
artculo 7# del CC( tal como fue modificado por la ley 111. de #11:, ra"n por
la cual es suficiente que la actividad daIosa provenga de una entidad pblica, para
que el conflicto deba dirimirlo esta jurisdiccin
78

9uestra Corte 0uprema de 5usticia ha asumido una postura opuesta a la anterior
respecto de los litigios surgidos en el campo de la responsabilidad m*dica
81
En el
caso aludido, se solicit condena al =00 por una deficiente atencin m*dica en
(7
C. /. de la $. /ala $urisdiccional %isciplinaria. /entencia de no4iem8re + de 2;;-. E9p. 1o. 2;;-;2E-+:;; M)1-CN
D... %r. Fuillermo &ueno Diranda.
((
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de mayo 2; de 2;;'. E9p. 1o. 1:.7;1.
C... %ra. Ruth /tella Correa .alacio. /e refiere especialmente a la sentencia CE1.;27 de 2;;2# respecto de la
constitucionalidad del artculo 2^ de la ley 712 del mismo aIo.
('
C. de E.# /ecci*n Tercera# Dayo 2; de 2;;'. 1o. 1:.7;1. C... %r. Enri3ue Fil &otero.
:7
Enero de 2013
9eiva, frente a lo cual la Corte estim que es la justica ordinaria laboral la que
tiene jurisdiccin para dirimir el conflicto entre la afiliada y una entidad promotora y
prestadora de salud como lo es el =00, en consonancia con lo dispuesto por el
artculo # del C2$, como fue reformado por el artculo # de la ley .1# de #111,
apartndose de la tesis del Consejo de Estado, ya que la unidad del sistema debe
corresponder con la unidad de la competencia (dems, el conflicto de
responsabilidad m*dica responde al sentido de integralidad de la seguridad social
a que se refiere la ley 11## de #11. ! ha sostenido que tales asuntos son del
conocimiento de la justicia ordinaria, tomando en cuenta que LOla unidad del
sistema debe corresponder la unidad de competencia? $ ese )ue es el espritu de
la Le$ sustantiva $ procesal no puede considerarse cumplido si se parte del
supuesto de )ue la inte"ridad del sistema de salud deja por fuera a )uienes
ejecutan el servicio, contra la disposicin e;presa del artculo %== de la le$ %44 de
%GG&, )ue dispone en su parte inicial: !l .istema Oeneral de .e"uridad .ocial en
.alud est6 inte"rado, $ en el numeral & dice: Las instituciones Prestadoras de
.ervicios de .alud, p8blicas, mi;tas o privadas, aplicando as un criterio orgnico,
agregando que de no ser as, el sistema quedara desmembrado pues se sustrae
del conocimiento de los jueces laborales el conocimiento del conflicto sustancial, el
de la prestacin del servicio de salud, dejndole solo el conocimiento de asuntos
instrumentales, como si las LOmanos )ue ejecutan las prestaciones 3fueran4
ajenas al sistema' fuera de lo anterior, considera que LOla tesis del 'onsejo de
!stado, no hallara acomodo en situaciones "obernadas por la le$ %%<< de <44@,
)ue "aranti#a la inte"ralidad del sistema al disponer )ue son indele"ables las
responsabilidades de ase"uramiento de las !ntidades Promotoras de .alud 0in
embargo, aclara que LOIo supone lo anterior )ue todo tema de responsabilidad
m7dica cae bajo la rbita de los jueces laborales, $ de la se"uridad social? tambi7n
son jueces naturales los de la jurisdiccin civil cuando los servicios prestados
tienen su ori"en en la m7dica particular, o los administrativos cuando entidades
p8blicas prestan servicios de salud a )uienes no est6n afiliados o vinculados al
sistema
G%
.
(greguemos que el Consejo de Estado ha rebatido los argumentos de la Corte,
basados en el criterio orgnico de la inte"ralidad sustancial $ procesal del sistema,
afirmando que con tales asertos se desconocen los principios de unidad y
universalidad de la jurisdiccin y la competencia, pues la integralidad del sistema
de seguridad social tiene un carcter sustancial indiscutible derivado del
ordenamiento colombiano, del que se desprende que la justicia ordinaria conoce
solamente de los conflictos derivados de las relaciones sustanciales entre las
';
C. /. de $.# /ala de Casaci*n 0a8oral. /entencia de enero 22 de 2;;(. E9p. 1o. +;.:21. D... %r. Eduardo 0*peA
!ille5as. /e citan adem6s# las sentencias de julio ;) de 2;;7# e9p. 1o. 1'('E;'1+-# D... %r. Carlos 25nacio
$aramillo $aramillo y de julio ;2 de 2;;(. E9p. 1o. +1.)::. D... %r. Eduardo 0*peA !ille5as.
'1
C./. de $.# /ala de Casaci*n 0a8oral. /entencia de enero 22 de 2;;(. 1o. +;.:21. En i5ual sentido# 4er sentencias
de la misma /ala# de fe8rero 1' de 2;;7# 1o. 2'.)1' y julio 2 de 2;;(# 1o. +1.)::.
:(
Enero de 2013
entidades prestadoras y sus afiliados, vinculados o beneficiarios, de clara ndole
contractual (Iade que LOderivar de la palabra 9nte"ral 5emanada del concepto
de car6cter sustancial .istema 9nte"ral de .e"uridad .ocial5 una competencia
ab infinito, para conocer de todos $ cada uno de los conflictos )ue se ori"inen en
el .istema de .e"uridad .ocial, supone, desconocer los principios que informan
la jurisdiccin y la competencia que pertenece a la justicia especial contencioso
administrativa
@0

,inalmente, la Corporacin ha sostenido que en asuntos contractuales del sistema
de seguridad social estatal, la jurisdiccin se define de la siguiente manera<
a4 $os conflictos surgidos de los contratos en que son parte las Empresas
0ociales del Estado, LOcual)uiera )ue sea su naturale#a, celebrados bajo el
amparo normativo de los principios $ preceptos )ue conforman el .istema
9nte"ral de .e"uridad .ocial, son del conocimiento de la justicia ordinaria,
de conformidad con lo previsto en el artculo # de la $ey .1# de #111
b4 $os conflictos surgidos de los contratos en que son parte las Empresas
0ociales del Estado formali#ados con arre"lo a principios $ preceptos
distintos a los )ue inte"ran el .istema 9nte"ral de .e"uridad .ocial, son del
conocimiento de la justicia contencioso administrativa segn lo preceptuado
en el numeral = del artculo %&< del '.'.A., modificado por el artculo 44 de la
le$ 44> de %GGJ, en concordancia con lo dispuesto en los artculos &J $ J& de
la le$ 4JG de %GGJ.
c4 2or consiguiente, LOal ser las !mpresas .ociales del !stado entidades
p8blicas, el conocimiento de sus contratos, actos o controversias, por re"la
"eneral, corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa, salvo )ue se
trate de liti"ios derivados del .istema Oeneral 9nte"ral de .e"uridad .ocial, en
cu$o caso ser6n de competencia de la jurisdiccin ordinaria, se"8n la reala
procesal del numeral 4 del artculo <P de la le$ @%< de <44%.F 30ubraya ahora la
0ala4
8)
Este es el estado actual de las interpretaciones, que la 0ala 5urisdiccional del

Consejo 0uperior de la 5udicatura ha definido de acuerdo con las consideraciones
del Consejo de Estado, de las que la Corte 0uprema de 5usticia se viene
separando
8#
C. de E.# /ecci*n Tercera. A8ril 2- de 2;;(. 1o. 17;:2. C... %r. Enri3ue Fil &otero. En i5ual sentido# 4er las
sentencias de la misma secci*n# am8as de septiem8re 1' de 2;;7K 1o. 1).+(2 y 1:.;1;. C... %r. Enri3ue Fil &otero#
en am8os casos.
'+
C. de E.# /ecci*n Tercera. Auto de a5osto + de 2;;:. 1o. +2+2(. C. .. %r. Alier Eduardo ern6ndeA Enr3ueA.
:'
Enero de 2013
e. 0us contratos, que se consideran estatales (rts #, 1), )# y .6 ley 71E8)' salvo
los de las sociedades mi+tas con participacin pblica en su capital social inferior
al 61[, y los de las Empresas Gficiales de 0ervicios 2blicos %omiciliarios que se
rigen por el derecho privado y sus litigios son de competencia de la justicia
ordinaria 3(rt )1 ley 1-#E8-4' vale la pena anotar que de conformidad con lo
previsto por el artculo 7# del CC(, como qued reformado por el artculo 1 de la
ley 111. de #11:, y por lo previsto por el artculo 11- del C2(C(, todos los
conflictos que surjan de todos los contratos de las sociedades de economa mi+ta
con participacin pblica superior al 61[ en su capital, son del conocimiento de la
jurisdiccin contencioso administrativa, por lo que quedaron incluidos los que
surjan tanto de los contratos contemplados en la ley 71 de 187) Kcalificados como
estatalesC y de todos los regulados por normas especiales y por el derecho
privado para ellas, tomando en cuenta que del te+to de dicho artculo desapareci
la e+presin administrativos, como se advirti, cuando se refera a la naturale"a
de los conflictos
8-
, quedando as consagrado un factor orgnico de atribucin de
jurisdiccin, y no uno funcional como se encontraba establecido
f. $as controversias contractuales de las Empresas Gficiales de 0ervicios 2blicos
%omiciliarios que versen sobre el pacto yEo aplicacin de clusulas e+cepcionales
o e+orbitantes
86
, y aquellas que surjan del contrato de concesin de aguas, por
disposicin del art )8 de la ley 1-#E8-
%e acuerdo con lo previsto por el art 17 de la ley :78E11, hoy las controversias
que se susciten con ocasin del contrato uniforme de prestacin del servicio
pblico domiciliario que corresponda, y la ejecucin for"ada de los cr*ditos que
surjan de la facturacin del servicio contra el suscriptor o usuario, incluido el de
alumbrado pblico para los municipios, son del conocimiento de la justicia ordinaria
o coactiva 3$ey : de 188#, art 11#4 ! este caso, a su ve", cuenta con una
e+cepcin< 0i el cr*dito que se pretende cobrar ejecutivamente emana de una
sentencia proferida por la jurisdiccin contencioso administrativa, el proceso lo
conoce esta misma jurisdiccin 3(rt 11- 9o : C2(C(4
8:
1111 $os asuntos laborales pblicos que la ley asigna a la justicia ordinaria (rt # C
de 2$, segn lo dispuso el art # de la ley .1# de #111<
'-
Aspecto destacado por la %ra. Ruth /tella Correa .alacio en la conferencia dictada en la sede del 2nstituto
Colom8iano de %erecho .rocesal en &o5ot6# %.C.# el 2( de marAo de 2;;7.
')
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. junio :L;2# .on. %r. Ricardo oyos
%u3ue# e9p. 1o. 2;.:+-. Tu4o como antecedente el auto de a5o. 12L'' con la ponencia de la %ra. Dara Elena
Firaldo F*meA en la misma /ecci*n.
':
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de sep. 12 de 2;;2# .on. %r. Ferm6n
Rodr5ueA !illamiAar# en 4i5encia del CCA.
7;
Enero de 2013
a4 $os conflictos que se originen directa o indirectamente en un contrato de
trabajo con una entidad pblica
b4 $os conflictos de fuero sindical, cualquiera sea la vinculacin laboral que tenga
el servidor o e+ servidor amparado
c4 $os conflictos surgidos de la suspensin, disolucin, liquidacin de sindicatos y
la cancelacin del registro sindical
d4 $os conflictos relativos al sistema de seguridad social integral entre las
entidades administradoras o prestadoras y los afiliados, beneficiarios o
usuarios y empleadores
8.
, y
e4 $a ejecucin de las multas impuestas a favor del 0E9( 3(rt 1) 9o 1) de la ley
118 de 188-4
1111 $os procesos ejecutivos que 9G tengan como ttulo ejecutivo ni un contrato
estatal, ni una providencia e+pedida por un organismo de la jurisdiccin
contencioso administrativa, bien por va de condena o por aprobacin de
conciliaciones en asuntos propios de esta jurisdiccin, ya que estos dos ejecutivos
s son contencioso administrativos, as como aquellos para el cobro for"ado de
laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pblica 3(rt 11- 9o :
C2(C(4
111# $os actos y actividades de los particulares en cuanto tales 0i bien este
caso no est relacionado con la actividad de las entidades pblicas ni con la de los
particulares que cumplen funciones pblicas, es necesario hacer referencia a *l por
cuanto que en este evento se trae a la jurisdiccin contencioso administrativa el
conocimiento de asuntos que por su naturale"a no le estn atribuidos por la ley Este
primer caso se refiere a los conflictos de conocimiento o de ejecucin que se deriven
de un contrato estatal, porque la jurisdiccin se atribuye por la naturale"a del asunto y
no por la calidad de las partes (s, por mandato del art .6 de la ley 71E8), un
'7
!er Corte Constitucional# sentencia CE1;27 de 2;;2 con ponencia de la %ra. Clara 2ns !ar5as# a prop*sito de la
declaraci*n de e9e3ui8ilidad del numeral -^ del artculo 2^ de la ley 712L;1. All se dijo: <@en lo esencial el
n!meral 3D del artc!lo 2D de la ;ey O12 de 2001 es m!tatis m!tandi ig!al al artc!lo 2D de la ley 3E2 de 1>>O( +!e
acogi) en 'orma m%s e*&lcita la e*4gesis +!e las altas "or&oraciones de $!sticia le haban im&artido. . . des&!4s
de la e*&edici)n de ;ey 100 de 1>>3( &ara los e'ectos del sistema de seg!ridad social integral no es necesario tener
en c!enta la nat!raleza $!rdica del #nc!lo ni los actos +!e reconocieron o negaron !n derecho s!stancial en esa
materia( sino la relaci)n a'iliado( bene'iciario o !s!ario( con la res&ecti#a entidad administradora o &restadora de
ser#icios de seg!ridad social integral. Por tanto( es la materia de la contro#ersia lo +!e de'ine la $!risdicci)n
com&etente y no el stat!s $!rdico del traba$ador. Cg!almente se destac) +!e el legislador en e$ercicio de la libertad
&oltica de con'ig!raci)n de normas $!rdicas y en armona con los artc!los 1.0-23 y 22N ,!&eriores( tiene !n
am&lio margen de decisi)n &ara distrib!ir !na com&etencia $!dicial dentro de las distintas $!risdicciones estatales(
a 'in de +!e !na &recisa a!toridad $!dicial e$erza la $!risdicci)n del Estado en !n as!nto &re#iamente seGalado(
ba$o estrictos contornos de &rotecci)n de la #igencia y &rimaca del debido &roceso 0".P. art. 2>1. Como
antecedente# 4er sentencia de la Corte Constitucional CE111L;; con la ponencia del %r. Al4aro Tafur Fal4is# en
4i5encia de la ley +:2L'7.
71
Enero de 2013
particular puede resultar demandado ante esta jurisdiccin en un conflicto contractual
estatal
111) $os conflictos con particulares o personas privadas cuando 9G se aplica opera el
fuero de atraccin. 0i bien este otro caso no est tampoco relacionado con la
actividad de las entidades pblicas ni con la de los particulares que cumplen
funciones pblicas, es necesario hacer referencia a *l por cuanto que trae a la
jurisdiccin contencioso administrativa el conocimiento de asuntos que por su
naturale"a no le estn atribuidos por la ley, pero que por su intima relacin con un
asunto que s lo est, le permite invocar jurisdiccin frente a los dos, tramitar un nico
proceso y resolverlo con la misma sentencia, en virtud de la aplicacin del llamado
fuero de atraccin 0egn este, una jurisdiccin especial prevalece sobre la ordinaria
para conocer y fallar un asunto que no se le atribuye naturalmente pero que, dada su
estrecha relacin con otro principal que s lo est, debe conocerlos y fallarlos en un
mismo proceso En estos casos, la jurisdiccin contencioso administrativa conoce de
ciertos asuntos que provienen de relaciones jurdicas privadas y pblicas, como los
casos de la responsabilidad e+tracontractual que surge por un daIo antijurdico
cuando la imputacin compromete a entidades pblicas y privadas
87
( pesar de que
opera en principio frente a cualquiera de las actividades estatales generadoras del
daIo, esta situacin ha sido tpica de la responsabilidad m*dica, pues permite
resolver en un mismo proceso la responsabilidad de la entidad pblica, y de la entidad
privada o de las personas naturales m*dicas o param*dicas que intervinieron en la
aplicacin respectiva
'(
!ER como ejemplosK iN /ent. oct. 2(L'+. C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. C...
%r. $ulio Csar Uri8e Acosta. E9p. 1o. (.-;+. iiN /ent. sep. 12L'7. C de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o#
/ecci*n Tercera. C... %r. Carlos &etancur $aramillo. E9p. 1o. 11.22-. iiiN /ent. sep. 1+L;1. C de E.# /ala de lo
Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. C... %ra. Dara Elena Firaldo. E9p. 1+.+2:. i4N /ent. a5o. 12L''. C.
de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. C... %r. Ferm6n Rodr5ueA !illamiAar. E9p. 1o.
1).(71. En esta >ltima se dijo: <En #irt!d del '!ero de atracci)n( la $!risdicci)n contencioso administrati#a res!lta
ig!almente com&etente &ara $!zgar( la res&onsabilidad de la administraci)n &blica con$!ntamente con la de la de
los &artic!lares( res&ecto de !nos mismos hechos +!e sir#en de s!stento a las s&licas de la demanda( como en
reiteradas o&ort!nidades lo ha sostenido la $!ris&r!dencia de esta ,ala. En tal #irt!d( #inc!lado !n &artic!lar al
&roceso contencioso administrati#o( como demandado o llamado en garanta( en e$ercicio legtimo de s! derecho de
de'ensa bien a s! #ez llamar en garanta a !n tercero( siem&re y c!ando &ara ello se c!m&lan los &res!&!estos
legales antes comentados( &!es( de lo contrario se atentara contra el derecho de de'ensa y el &rinci&io de economa
&rocesal7.
72
Enero de 2013
LOS RE9UISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVOS/
2odemos entender por presupuesto procesal de una accin contencioso administrativa aquella
condicin jurdica necesaria para la constitucin, configuracin o conformacin regular de la
relacin jurdica procesal que permita al ju"gador emitir un pronunciamiento de fondo en el
proceso estando investido de jurisdiccin
@@
El presupuesto procesal de la accin no ostenta la
virtud jurdica de conferirle valide" al proceso porque, aun sin la observancia del presupuesto el
proceso e+iste y puede ser vlido, ra"n por la cual no compartimos las tesis que le dispensan tal
cualidad, as como la de otorgarle legitimidad al mismo
.AA
(s, un presupuesto puede o no incidir
en la valide" del proceso segn lo estable"ca el legislador, ya que la tendencia actual consiste en
suprimir algunas de estas condiciones previas para proteger el derecho constitucional
fundamental del acceso a la administracin de justicia con el fin de que se materialice el principio
de la proteccin judicial efectiva en un Estado social y democrtico de derecho 3(rts #F y ##8
C24 2or ejemplo, hoy las faltas de jurisdiccin o de competencia dejaron de constituir
presupuestos procesales de la accin contencioso administrativa, toda ve" que de conformidad
con lo previsto por el artculo 1:7 inciso primero del C2(C(, el %espacho judicial que reciba la
demanda y observe tales circunstancias, tiene el deber legal de remitir el e+pediente al
competente, teni*ndose como vlida la presentacin inicial hecha ante quien ordena dicha
remisin, ra"n por la cual de ellas no se puede predicar su carcter de presupuestos procesales
9orma similar se encuentra prevista en el penltimo inciso del art 76 del C de 2C, solo que
nicamente respecto de la falta de competencia del jue" que recibe la demanda 9o obstante, de
no hacerse lo que prev* la ley en estos eventos, el proceso que se inicie y tramite as resultar
viciado de nulidad de acuerdo con lo establecido en los numerales 1 y # del art 1-1 del Cde 2C
En tales eventos, lo que dej de ser presupuesto procesal se torn en causal de nulidad procesal
2ero no ocurrir lo mismo con la no interposicin del recurso de apelacin en sede administrativa,
que es obligatorio que, siendo un presupuesto procesal de la accin de nulidad y restablecimiento
del derecho 3(rt 1:1 9o # del C2(C(4 no configurara un vicio de nulidad del proceso afectando
su valide" por cuanto que no est previsto como causal de nulidad del proceso 2or tal ra"n es
que decimos que el presupuesto procesal de la accin no opera desde la perspectiva de la
valide" del proceso Cque al ejercerse y estudiarse la admisin de la demanda aun no se ha
iniciadoC sino de su regular configuracin que hace posible que el ju"gador quede investido de
jurisdiccin suficiente y necesaria para resolver el fondo de la controversia, so pena de tener que
''
.ara Dorales Dolina son <;os re+!isitos &ara +!e &!eda constit!irse reg!larmente !n &roceso7. O8. Cit. .p. 22;.
.ara %e4is Echanda son <;os re+!isitos necesarios &ara +!e &!eda e$ercitarse la acci)n #%lidamente@es decir(
condiciones &ara +!e el $!ez oiga la &etici)n +!e se le 'orm!le &ara hincar !n &roceso y decidirlo &or sentencia
$!sta7. O8. Cit. .p. 2(). 1otas de pi# 1os. ( y '.
1;;
.A0AC2O 21CA.2E# $uan An5el. Derecho Procesal 9dministrati#o. ;ibrera M!rdica ,%nchez F. ;tda..( 3P Ed.(
Kogot%( D.".( 2003. pp. )2. Entre los doctrinantes 3ue tratan el tema en esta 6rea procesal# tam8in atri8uye al
presupuesto procesal de la acci*n# a nuestro juicio e3ui4ocadamente# la cualidad de definir la 4alideA del proceso# al
decir 3ue <"onstit!yen el mnimo de re+!isitos &ara la rit!aci)n #%lida y reg!las del &roceso "ontencioso
9dministrati#o y +!e determinan s! nacimiento legtimo( s! desarrollo normal y s! c!lminaci)n con !na
sentencia7.
7+
Enero de 2013
declarar la inhibicin si en la etapa procesal de la sentencia comprueba la falta de alguno de tales
presupuestos
0in embargo, no siempre la doctrina advierte todas estas circunstancias 2or ejemplo, el profesor
0antofimio afirma que los presupuestos de la accin los entendemos como re)uisitos de
procedibilidad o condiciones fundamentales para el acceso oportuno, adecuado $ le"al del
interesado ante esta modalidad de justicia, )ue "eneran las "arantas adecuadas )ue el tema
liti"ioso implica se tratade "arantas independientes de la relacin jurdica sustancial )ue
sustente los pedidos de los accionantes
,-,
. ! no es que no compartamos estos conceptos, sino
que no satisfacen la necesidad de la precisin que demanda la nocin
Consideramos que, en general, los presupuestos procesales de los medios de control
contencioso administrativos son cinco, resultantes de la preceptiva del artculo 1:1 del C2(C(<
1 Nue la demanda se presente oportunamente
# Nue e+ista capacidad jurdica procesal del actor,
) Nue se hayan interpuesto los recursos legalmente obligatorios,
- Nue se haya intentado la conciliacin e+tra proceso y
6 En asuntos electorales, que se haya formulado la solicitud de revisin por parte de la
Grgani"acin Electoral, si la causal de nulidad est relacionada con los escrutinios o
con la aplicacin del sistema aritm*tico de asignacin de curules
! decimos que en t*rminos generales por varias ra"ones 2or un lado, no todos estos
presupuestos lo son de todas las acciones contencioso administrativas ya que, por ejemplo, no
todas estn limitadas por un t*rmino de caducidad y no todas e+igen que se agote la va
gubernativa que slo opera cuando se pretenda el restablecimiento de un derecho frente de actos
administrativos 2or otro lado, la accin de cumplimiento est sujeta a un presupuesto procesal
especfico que no afecta a las dems acciones, cual es el de constituir en renuente a la entidad
pblica que omite el deber legal o administrativo cuyo cumplimiento se demanda, mediante una
reclamacin previa al ejercicio de la accin 3(rt 7 ley )8) de 188.4 !, finalmente, por lo dicho, la
interposicin de los recursos obligatorios solo es requisito de procedibilidad de la nulidad y
restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto por el artculo 1:1 9o #? del C2(C(
Estimamos necesario advertir que no consideramos que sea un presupuesto procesal el que se
haya configurado el silencio administrativo con efectos negativos ni respeto de la peticin ni frente
al recurso, ya que el interesado puede o no hacer uso de sus efectos procesales acudiendo a la
jurisdiccin en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho sin que sea dable
afirmar que ante el silencio, el interesado tenga la carga o el deber procesal de acudir a la
jurisdiccin, entre otras ra"ones porque no pierde el derecho de accionar por el simple transcurso
del tiempo si, en tal evento, no se aplica t*rmino de caducidad alguno ;ampoco estimamos que
1;1
/A1TOS2D2O FAD&OA# $aime Orlando. Tratado de %erecho Administrati4o. Tomo 222# Contencioso
administrati4o. UEC# &o5ot6# 2;;-# pp. +''.
7-
Enero de 2013
la demanda en forma, la competencia y el pago previo, tal como se afirma, constituyan
presupuestos procesales porque los dos primeros son presupuestos de la demanda yEo del
procedimiento, y porque el tercero simplemente no e+iste, como lo veremos ms adelante
.A0

. LA PRESENTACION OPORTUNA DE LA DEMANDA/
Equivale a la caducidad de la accin como p*rdida del derecho a ejercerla por el vencimiento
del t*rmino establecido en la ley para tal efecto Este t*rmino es perentorio e improrrogable y
solo se suspende o e+tiende en los casos previstos en la ley ! se encuentra justificado y
e+plicado LOpor la necesidad )ue tiene el !stado de estabili#ar las situaciones jurdicas, la
caducidad )ue jue"a a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate
jurisdiccional $ acaba as con la incertidumbre )ue representa para la administracin la
eventualidad de la revocacin o anulacin de sus actos en cual)uier tiempo posterior a su
e;pedicin... De all )ue para evitar esa incertidumbre se ha$a seEalado por el le"islador un
pla#o perentorio, m6s all6 del cual el derecho no podr6 ejercerse, d6ndole aplicacin al
principio de )ue el inter7s "eneral de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la
persona afectada...M
11)
$os t*rminos para la presentacin oportuna de la demanda, segn la pretensin que se
formule, se encuentran contemplados en el artculo 1:- del C2(C(, salvo algunos referidos a
ciertos medios de control cuya regulacin no contiene el Cdigo, como es el caso de la
LaccinM de grupo
L" nul$d"d/ Esta no tiene establecido t*rmino de caducidad y puede ejercerse en cualquier
tiempo a partir de la e+pedicin del acto administrativo a demandar Estas dos situaciones se
e+plican porque, por una parte, si el inter*s protegido por el legislador con ella es el de la
integridad del ordenamiento jurdico, sera incoherente que se le fijara lmite temporal a su
ejercicio' y por otra, porque basta con que se e+pida el acto administrativo y que se cono"ca
por el demandante potencial para que sea jurdicamente viable su demanda, sin que se e+ija
que aquel se halle debidamente publicado o puesto en conocimiento
0i se demanda la simple nulidad del acto administrativo e+pedido antes de la celebracin de
un contrato estatal con ocasin de la actividad contractual pblica, el t*rmino de caducidad es
de treinta 3)14 das, contados a partir del da siguiente a su notificacin, comunicacin o
publicacin, segn el caso, como los actos de declaracin de desierto o de adjudicacin de los
1;2
As los sostienen# respecti4amente# los profesores &ETA1CUR $ARAD200O# Carlos# en %erecho .rocesal
Administrati4o# /eIal Editora# Dedelln# :, Ed.# 2;;2. pp. 1-). y .A0AC2O 21CA.2_# $uan An5el# O8. Cit. .p.
)2. 1ota de pie 1o. 2'.
1;+
&ETA1CUR $aramillo# Carlos. %erecho .rocesal Administrati4o. Ed. /eIal Editora# 3uinta Edici*n# 1ra
reimpresi*n reimpresi*n. Dedelln# Colom8ia. .a5 1)1.
7)
Enero de 2013
distintos procedimientos de seleccin de contratistas con entidades estatales 3(rt 7. inc #\
CC(4
.A2
L" nul$d"d !r $ncnst$tuc$n"l$d"d/ /na de las especies de la accin de nulidad, a la cual

se refiere el artculo 1)6 del C2(C(, en cabe"a de los ciudadanos, que se puede ejercer en
cualquier tiempo
L" nul$d"d de c"rt"s de n"tur"le>"/ ( pesar del ser del tipo de nulidad, la ley -) de 188), en
su artculo #1, dispuso su t*rmino de caducidad en die" 3114 aIos, contados a partir de la
fecha de e+pedicin del acto de naturali"acin Este t*rmino lo reprodujo el literal b4 del
numeral # del artculo 1:- citado
L" nul$d"d electr"l/ =gualmente, a esta el legislador le impuso el t*rmino de treinta 3)14 das
contados a partir del siguiente a la notificacin del acto administrativo que declar la eleccin,
e+pidi el nombramiento o confirm la designacin o nombramiento, como aparece en el 9o
#, literal a4 del artculo 1:- mencionado 3Ej< art 1)) ley #.1E8: para funcionarios y servidores
judiciales4 En este caso es evidente que el legislador opt por proteger la consolidacin
institucional del sistema electoral con un t*rmino tan corto, en inter*s de la seguridad jurdica
por sobre la proteccin de la integridad del ordenamiento jurdico
Con base en lo previsto por el artculo 1F de la ley 1-1 de 18:1 que recogi lo previsto en el
decreto ley #787 de 186), el Consejo de Estado ha sostenido que esta accin se puede
ejercer en cualquier tiempo por un agente del Binisterio 2blico contra los actos de
nombramiento pblico, es decir, que no se aplica el t*rmino de caducidad aqu establecido
.A6

L" !<rd$d" de $n%est$dur"/ 9o tiene t*rmino establecido de caducidad y puede ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la fecha en que se asuma el cargo correspondiente como miembro
de una Corporacin de eleccin popular 3$eyes 1-- de 188- y :1. de #1114
L" !!ul"r/ %e conformidad con lo previsto por el artculo 11 de la ley -.#E87, podr ejercerse
en todo tiempo mientras subsista el peligro o amena"a contra el derecho o inter*s colectivo
proveniente de la accin u omisin de las autoridades pblicas
.A7

L" de cu#!l$#$ent/ El artculo . de la ley )8) de 188. establece que se puede ejercer en
cualquier tiempo a partir de la fecha de la e+igibilidad del deber legal o administrativo, a
1;-
Como lo son los actos de apertura# re4ocaci*n de apertura# adjudicaci*n o de declaratoria de desierto de un
procedimiento de in4itaci*n p>8lica en la contrataci*n directa E%ecreto 217; de 2;;2E o de licitaci*n o concurso de
mritos# importaci*n o apro8aci*n de 5arantas# entre otros.
105
/ent. marAo 1)L;1# /ecci*n /e5unda# /ala de lo Contencioso Administrati4o# e9p. 1o. 1:2)E2;;;# pon. %r.
Alejandro Ord*IeA Daldonado.
106
/ent. Corte Constitucional CE21)L''# .on. %ra. Dartha !ictoria /6chica DndeA# 3ue declar* ine9e3ui8le el
aparte relati4o a la caducidad en cinco M)N aIos.
7:
Enero de 2013
menos que el deber omitido pueda demandarse en diferentes oportunidades en el tiempo y
siempre que 9G se trate de los mismos hechos que originaron la primera
L" nul$d"d & rest"5lec$#$ent del derech 2or regla general, el t*rmino para su ejercicio es
de cuatro 3-4 meses contados a partir del da siguiente a aquel en que el acto administrativo a
demandar fue notificado, comunicado, publicado o ejecutado, segn el caso
E+isten varias e+cepciones<
1 0e puede ejercer en cualquier tiempo por la administracin o por los interesados, en
cualquiera de los siguientes eventos<
110i el acto a demandar es de aquellos que han reconocido o negado una prestacin
peridica, como sucede por ejemplo con las pensiones de invalide", veje",
sobreviviente, primas prestacionales ,rente al acto de negativa, por estimacin
jurisprudencial
.A=

1#0i los actos a demandar provienen del silencio administrativo con efectos negativos
frente a la peticin o frente al recurso gubernativo, en los casos de produccin del
Lacto fictoM previstos en los artculos 7) a 76 del C2(C(
.A?
, y
1)0i el objeto del litigio lo constituyen bienes imprescriptibles y no enajenables del
Estado, como los que constituyen los elementos del territorio colombiano<
2rovenientes del subsuelo, de la e+plotacin del espectro electromagn*tico, etc
# El t*rmino de caducidad es de dos 3#4 aIos, en cualquiera de los siguientes eventos<
#10i lo que se demanda es un acto administrativo e+pedido por la misma autoridad
demandante Ken ejercicio de la llamada accin de lesividadC, contados a partir del
da siguiente al de su e+pedicin
##0i se trata del acto de adjudicacin de baldos por parte del =9CG%EH
.A@
, contados
a partir del da siguiente al de su publicacin o su ejecutoria, segn el caso, y
107
Consejo de Estado# /ecci*n /e5unda# /ala de lo Contencioso Administrati4o# sentencia de octu8re 2 de 2;;(.
E9p. 1o. ;+:+E;(. C... %r. Fusta4o F*meA Aran5uren. Consider* 3ue trat6ndose del derecho a la percepci*n de un
in5reso propio del sistema de derechos sociales y 4inculado a la noci*n de mnimo 4ital# el derecho a la reclamaci*n
judicial no era caduca8le. Esta concepci*n fue reco5ida por el literal cN del numeral 1J del artculo 1:- del C.ACA.
1;(
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n /e5unda. Auto de octu8re 2( de 1'''. E9p. 1o. 1::;E
''. C... %ra. Ana Dar5arita Olaya Sorero.
1;'
El %ecreto E9traordinario 1o. 1.+;;L;+ suprimi* al 21CORA y creo al 2nstituto Colom8iano de %esarrollo Rural
21CO%ER.
77
Enero de 2013
#)0i una entidad pblica demanda un acto administrativo e+pedido por otra entidad
pblica que es lesivo a sus intereses o derechos, como ocurre con frecuencia en
materia tributaria, o de liquidacin de regalas o de liquidacin de sumas a ser
transferidas dentro del 0istema >eneral de 2articipaciones de la 9acin a los
departamentos, distritos y municipios
..A
0in embargo, la jurisprudencia sostiene
que en eventos como este, se aplica la regla general de la caducidad en - meses,
conforme se desprende de lo previsto en el artculo 1:- 9o # literal d4 del
C2(C(
...
) El t*rmino para demandar es de - meses o no hay t*rmino, si el acto administrativo se

e+pidi antes de la celebracin de un contrato estatal con ocasin de la actividad
contractual, contados a partir del da siguiente a su notificacin, comunicacin o
publicacin, segn el caso, como los actos de declaracin de desierto o de
adjudicacin de los distintos procedimientos de seleccin objetiva de un contratista
pblico 3(rt 1-1 inc #\ C2(C(4 0i se ejerce el medio de control de simple nulidad, la
demanda se puede presentar en cualquier tiempo (ntes de la vigencia del C2(C(, la
jurisprudencia haba considerado que el acto administrativo con el que se declara
desierto un procedimiento pblico de seleccin de contratista con entidades estatales
no es un acto administrativo de los denominados previos pues, como el procedimiento
se frustra y no concluye con la celebracin del contrato, el acto no se puede considerar
previo' en este caso, el t*rmino para ejercer la nulidad y restablecimiento del derecho
contra *l, se sostuvo, era de - meses
..0
L" de re%$s$(n cntr" ls "cts de e3t$nc$(n de d#$n$ "4r"r$/ Esta accin, que
procede, adems, contra los actos administrativos de clarificacin, deslinde y recuperacin
de baldos, caduca para los interesados en el t*rmino de quince 3164 das, contados a partir
del da siguiente a su ejecutoria y, para los terceros, al cabo de treinta 3)14 das contados a
partir del siguiente a su inscripcin en el Hegistro de =nstrumentos 2blicos
L" de re!"r"c$(n d$rect"/ Caduca al cabo de dos 3#4 aIos contados a partir del da
siguiente a la ocurrencia del hecho administrativo, por accin o por omisin, o de la
operacin administrativa, o de la ocupacin temporal o permanente del inmueble por parte
de una entidad pblica $a jurisprudencia ha sostenido que en el caso de la ocupacin
permanente, el t*rmino de caducidad es de # aIos contados a partir del da siguiente de la
ocupacin, y no de la cesacin de sus efectos
..1
11;
Arts. +): y +)7 de la C... y ley 71) de 2;;1.
111
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n -# auto de octu8re 1; de 2;;2. E9p. 1o. 1+.+--. C...
%ra. Dara 2ns OrtA &ar8osa# en 4i5encia del CCA..
112
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de septiem8re 21 de 2;;). E9p. 1o.
2'.2+:. C... %r. Ramiro /aa4edra &ecerra.
11+
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencias de no4iem8re +; de 2;;:# E9p. 1o.
1).;:) y de diciem8re ) de 2;;)# E9p. 1o. 1-.(;1# C... %r. Alier Eduardo ern6ndeA Enr3ueA. /e citan#
i5ualmente# las de septiem8re 17 de 2;;;# E9p. 1o. 1+.12: y octu8re 1( de 2;;;# E9p. 1o. 12.22(.
7(
Enero de 2013
0i la accin se ejerce con ocasin de la comisin del delito de desaparicin for"ada, como lo
tipific el art 1 de la ley 678 de #111
11-
que adicion al Cdigo 2enal, para efectos de la
caducidad su artculo . estableci que el t*rmino para su ejercicio era de dos 3#4 aIos que
se contarn a partir de la fecha de aparicin de la persona o desde la ejecutoria del fallo
penal definitivo, sin perjuicio de que se ejer"a desde la fecha de ocurrencia de los hechos
Ello, al decir del Consejo de Estado
116
, LOno implica )ue la accin de reparacin directa
derivada de un delito de desaparicin for#ada no cadu)ue, sino )ue por el contrario, 7sta se
produce una ve# vence el pla#o para intentar la accin ante la Kurisdiccin, introduciendo el
Le"islador una variacin en relacin con el momento en )ue inicia el conteo de dicho
t7rmino, por cuanto lo somete a la ocurrencia de una de varias condiciones: i( el
aparecimiento de la vctima
%%>
o ii( la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso
penal
%%@
. .in )ue vare por ello el t7rmino de dos aEos previstos en la norma.
%%J
L" de 4ru!/ Caduca en dos 3#4 aIos siguientes a la fecha en que se produjo el daIo o
ces la accin causante del mismo 3(rt -. ley -.# de 18874 %e acuerdo con reciente
doctrina del Consejo de Estado
118
, cuando el hecho fue instantneo, el t*rmino se cuenta
11-
ART2CU0O 2:(EA. %esaparici*n forAada. El particular 3ue perteneciendo a un 5rupo armado al mar5en de la ley
someta a otra persona a pri4aci*n de su li8ertad cual3uiera 3ue sea la forma# se5uida de su ocultamiento y de la
ne5ati4a a reconocer dicha pri4aci*n o de dar informaci*n so8re su paradero# sustrayndola del amparo de la ley#
incurrir6 en prisi*n de 4einticinco M2)N a cuarenta M-;N aIos# multa de 3uinientos M);;N a dos mil M2.;;;N salarios
mnimos le5ales 4i5entes y en interdicci*n de derechos y funciones p>8licas de cinco M)N a dieA M1;N aIos.
A la misma pena 3uedar6 sometido# el ser4idor p>8lico# o el particular 3ue act>e 8ajo la determinaci*n o la
a3uiescencia de a3uel# y realice la conducta descrita en el inciso anterior.
11)
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de julio 1' de 2;;7. E9p. 1o. +1.1+).
C... %r. Enri3ue Fil &otero. /e trat* de un proceso indemniAatorio por la desaparici*n forAada de una persona con
ocasi*n de la toma del .alacio de $usticia los das ) y : de no4iem8re de 1'().
11:
O la Ejecutoria de la pro4idencia a tra4s de la cual se declara la muerte presunta por desaparecimiento ante la
jurisdicci*n ordinaria# por cuanto la cesaci*n de los efectos ci4iles de tal declaraci*n e3ui4alen a los de la muerte
natural.
117
Recurdese 3ue a diferencia de la acci*n de reparaci*n directa intentada ante la $urisdicci*n de lo Contencioso
Administrati4o# la acci*n penal deri4ada del delito de desaparici*n forAada no prescri8e# as lo e9puso la Corte
Constitucional en sentencia C U)(; de 2;;2 al e9aminar la ley 7;7 del 2( de no4iem8re de 2;;1 en la +!e sost!#o
+!e <@a &esar de +!e en la acci)n de re&araci)n directa se establecen ciertos hechos( no tiene &or ob$eto
determinar +!i4n los cometi)( ni atrib!irles res&onsabilidades indi#id!ales a las &ersonas. ,i bien dentro de dicha
acci)n se debe establecer la res&onsabilidad del Estado &or !n daGo( no es necesario +!e se identi'i+!e &lenamente a
cada !no de los s!$etos res&onsables. En e'ecto( al margen de la res&onsabilidad e#ent!al del Estado &or la
a!torizaci)n( el a&oyo( o la a+!iescencia de cometer el delito de desa&arici)n 'orzada( los s!$etos acti#os del mismo
no necesariamente son '!ncionarios( ni la cond!cta( en todas s!s modalidades re+!iere !na &artici&aci)n del Estado.
@Por otra &arte( tambi4n en c!anto tiene +!e #er con el esclarecimiento de la #erdad( la acci)n de re&araci)n
directa no res!lta tan e'icaz como la acci)n &enal. 9s( a!n c!ando el tiem&o &!ede im&oner barreras &ara el
esclarecimiento de los hechos y a la identi'icaci)n de los res&onsables( son la iscala 6eneral de la :aci)n y s!s
)rganos adscritos( y no las &artes( el $!ez o los a!*iliares de la $!sticia dentro de !n &roceso contencioso
administrati#o( +!ienes tienen la mayor dis&onibilidad de los medios t4cnicos necesarios &ara sobre&asarlas7.
11(
En el mismo sentido 4ase la sentencia de 2( de no4iem8re de 2;;2# radicado al 1o. 12.(12.
11'
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de octu8re 1( de 2;;7. E9p. 1o. AFE
;2'. C... %r. Enri3ue Fil &otero.
7'
Enero de 2013
desde su ocurrencia o desde que se tanga noticia de ella' si no tuvo consumacin
instantnea sino progresiva, el t*rmino comien"a a contarse desde el momento en que el
daIo deja de producirse, o desde el momento en que se tenga noticia de *l, como ocurre
con ciertos efectos nocivos que se producen y manifiestan progresivamente, como el
deterioro de inmuebles por causa de daIos en el terreno, cuya manifestacin no se
presenta al tiempo en todos los casos
L" de re!et$c$(n/ Esta caduca luego de transcurridos dos 3#4 aIos contados a partir del da
siguiente a aquel en que se pague totalmente el valor de la condena por parte de la entidad
pblica titular o, a ms tardar, a partir del vencimiento del t*rmino de dieciocho 3174 meses
de que trata el art 1:- 9o # literal l4 del C2(C(
1#1

L" de cntr%ers$"s cntr"ctu"les/ En general, caduca luego de transcurridos dos 3#4
aIos contados a partir del da siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho que la fundamenten, como lo establece el numeral #? literales j4, ]4 y l4 del artculo
1:- citado
0in embargo, se considera que si el conflicto surgi durante la vigencia de la ley 71E8) y
antes de la vigencia de la ley --: de 1887, las acciones relativas a contratos motivadas
e+clusivamente en los eventos de responsabilidad regulados por los artculos 61 a 6) de la
ley 71E8), caducan al cabo de veinte 3#14 aIos contados a partir de la ocurrencia de los
mismos 3(rt 66 ley 71E8)4, por cuanto que ese era el t*rmino establecido en la ley vigente al
memento de la ocurrencia de los hechos que les sirvan de fundamento
El cmputo del t*rmino gen*rico tiene distintos puntos de partida dado que el conflicto
contractual es de variada ndole y las pretensiones no son siempre las mismas, ra"n por la
cual el punto de referencia es el de la fecha del surgimiento de los motivos
correspondientes, as<
1 0i el conflicto surge de un contrato estatal de ejecucin instantnea, el t*rmino de
caducidad cuenta a partir de la fecha en que se cumpli o debi cumplirse la
prestacin contenida en su objeto, contemplando as la posibilidad de que se
pueda ejercer an si una de las partes no cumpli por su parte lo debido
# 0i la controversia surge de un contrato que no requiere liquidacin
1#1
, se cuentan a
partir de la fecha de la terminacin del contrato, cualquiera sea su causa
3Cumplimiento del objeto, vencimiento del t*rmino de duracin, terminacin
unilateral, por mutuo acuerdo o por decisin judicial4
12;
/ent. Corte Constitucional CE(+2L;1# pon. %r. Rodri5o Esco8ar Fil.
121
Art. :; ley (;L'+.
(;
Enero de 2013
) 0i requiere liquidacin, se cuentan a partir de la fecha de la firma del acta, si se
hi"o de comn acuerdo, o de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe si
se hi"o unilateralmente por la entidad pblica, o, si no se hi"o la liquidacin dentro
de los dos 3#4 meses siguientes al vencimiento del t*rmino legal o contractual
establecido para tal fin, se cuentan a partir del da en que se consum el
incumplimiento de la obligacin de liquidarlo
- 0i la accin contiene como pretensin la nulidad absoluta del contrato estatal
1##
, el
t*rmino se cuenta a partir del da de su perfeccionamiento
1#)
! si la duracin del
contrato es superior a dos 3#4 aIos, el t*rmino de caducidad ser igual al de su
vigencia sin e+ceder de cinco 364 aIos contados de la misma manera 0i el
contrato fue objeto de modificaciones o adiciones, la pretensin de nulidad
absoluta de ellas cuenta con el mismo t*rmino, contado a partir de la fecha de las
mismas
1#-

L" e)ecut$%"/ 0i el ttulo ejecutivo est representado por una providencia proferida por
organismos de la jurisdiccin contencioso administrativa, la accin caduca en el t*rmino de
cinco 364 aIos contados a partir de la fecha de la e+igibilidad del cr*dito respectivo 0i se
trata de un contrato estatal, la accin caduca en el t*rmino de dos 3#4 aIos contados de la
misma forma
El c(#!ut de ls t<r#$ns/
$os t*rminos deben contarse en la forma como est* previsto en la ley 2ara el caso, los
preceptos reguladores del tema estn contenidos en los artculos 68 y siguientes del Cdigo
de H*gimen 2oltico y Bunicipal C$ey -\ de 181)C incorporados hoy a los artculos :. y
siguientes del Cdigo Civil, y en los artculos 1#1 y 1#1 del C de 2C
(s se cuentan<
122
Arts. -- y si5uientes ley (;L'+.
1#)
El Consejo de Estado ha sostenido 3ue el contrato estatal se perfecciona con el correspondiente re5istro
presupuestalK <... aN 0os contratos n>meros 21# 2)# +2 y ++ carecen del correspondiente certificado de re5istro
presupuestal# documento ste 3ue a trminos de lo re5lado en el artculo -' de la ley 17' de 1''-# compilado en el
artculo 71 del decretoEley 111 de 1'':# contenti4o del Estatuto Or56nico del .resupuesto# constituye re3uisito de
perfeccionamiento de todo contrato estatal dado su car6cter de actos de ejecuci*n presupuestal# re3uisito ste
adicional a los pre4istos en el artculo -1 de la ley (; de 1''+# esto es# 3ue se ele4e a escrito el acuerdo de las partes
so8re el o8jeto y la contraprestaci*n# tal como ya lo ha precisado la /ala en otras oportunidadesB. Auto a5osto +; de
2;;1# /ecci*n Tercera. D... %r. Ferm6n Rodr5ueA !illamiAar# e9p. 1o. 17.)7:. Tesis ratificada por la misma
Corporaci*n con la sentencia de junio 2+ de 2;;)# proferida dentro del e9pediente 1o. 12.(-:. D... %r. Ferm6n
Rodr5ueA !illamiAar.
12-
Corte Constitucional# sentencia CE7;'L;1# pon. %r. Alfredo &eltr6n /ierra.
(1
Enero de 2013
./ $os t*rminos de das se cuentan descontando los inhbiles o de vacancia o cierre
judicial, es decir, que solo se computan los das de despacho judicial, de acuerdo con el
r*gimen establecido para cada %istrito o Circuito 5udicial
0/ $os t*rminos de meses y aIos, se cuentan segn el calendario por unidades
completas, tomando en cuenta que el primero y el ltimo de los das de tales t*rminos
deben tener el mismo nmero en el calendario 0i tal situacin no es factible en la
realidad, puesto que hay meses del aIo con #7, #8, )1 o )1 das, el t*rmino se vence en
ltimo da hbil del mes correspondiente, porque en nuestro caso hay t*rminos de
caducidad establecidos en meses
1/ 0i los t*rminos de meses y aIos se vencen en un da inhbil, el t*rmino se e+tiende
hasta el hbil siguiente, fecha en que se cumple, a la hora establecida en el respectivo
%istrito 5udicial (dministrativo, de conformidad con los dispuesto por los respectivos
Consejos 0eccionales de la 5udicatura
%ebemos advertir que de conformidad con lo previsto por el artculo #1 de la ley :-1 de
#111, el t*rmino de caducidad se suspende hasta por el t*rmino de tres 3)4 meses cuando
se intente la conciliacin e+tra proceso, por una sola ve" y de manera improrrogable En *l
se dispone que La presentacin de la solicitud de conciliacin e;trajudicial en derecho ante
el conciliador suspende el t7rmino de prescripcin o de caducidad, se"8n el caso, hasta )ue
se lo"re el acuerdo conciliatorio o hasta )ue el acta de conciliacin se ha$a re"istrado en
los casos en )ue este tr6mite sea e;i"ido por la le$ o hasta )ue se e;pidan las constancias
a )ue se refiere el artculo <4 de la presente le$ o hasta )ue se ven#a el t7rmino de tres D&(
meses a )ue se refiere el artculo anterior, lo )ue ocurra primero. !sta suspensin operar6
por una sola ve# $ ser6 improrro"able.
2or tanto, tratndose de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de
reparacin directa y de controversias contractuales, lo que fue reiterado por el numeral 1?
del artculo 1:1 del C2(C(, el t*rmino de caducidad se adiciona con el tiempo de
suspensin por la solicitud y trmite de la audiencia de conciliacin e+traproceso, llamada
Le+trajudicialM, o por tres 3)4 meses, si la duracin de aquella es superior (l cumplimiento
del t*rmino que corresponda, se re"nud" el c(#!ut del t<r#$n de c"duc$d"d de la
accin, por el tiempo que faltaba al momento de la solicitud de conciliacin
L" Bc"duc$d"dC & l" "cc$(n de tutel"/
,inalmente, hay que tener en cuenta que si se ha ejercido una accin de tutela
constitucional para la proteccin de un supuesto derecho fundamental, la accin
contencioso administrativa que proceda deber ejercerse dentro del t*rmino de caducidad
correspondiente, contado a partir de la e+pedicin del fallo definitivo de instancia en sede de
(2
Enero de 2013
tutela 3(rt 7 %ecreto E+traordinario 9o #681E814
1#6
(l respecto, es importante anotar que si
bien el ejercicio de la accin de tutela no est sujeto a pla"os e+tintivos de caducidad
1#:
,
tambi*n lo es que se ha sostenido que su ejercicio debe corresponder con algn sentido de
inmediate", para lo cual se ha sostenido que debe contar con algunos meses de pla"o,
haciendo referencia a su procedencia contra providencias judiciales Con cualquiera de las
posiciones que se adopte, es necesario advertir que para que no se consume la caducidad
de la accin contencioso administrativa con ocasin del ejercicio de la accin de tutela, es
necesario, siempre, que *sta ltima se ejer"a dentro del t*rmino establecido para la primera,
pues en caso negativo se pierde el derecho de ejercerlas ambas
0 9UE EDISTA CAPACIDAD ,UREDICA PROCESAL/
0e encuentra consagrada en el artculo -- del C de 2C y consiste en la aptitud jurdica
para ser parte en un proceso y ser reconocido dentro del mismo como tal, reali"ando actos
procesales jurdicamente eficaces 0e asimila a la capacidad de goce porque coincide con la
vocacin que se tenga para ser sujeto de derechos, y se refiere a la personalidad Es la
le"itimatiio ad procesum. 0e conoce como personera adjetiva y se opone a la personera
sustantiva o legitimacin en la causa, estas ltimas que se refieren a la titularidad de la
relacin jurdica sustancial materia de la controversia (s, una persona puede ostentar la
capacidad jurdica procesal, pero no tener la legitimacin en determinada causa, y al
contrario, tener la titularidad de un derecho sustancial sin capacidad jurdica para hacerla
valer en juicio por s misma, como ocurre con los menores de edad
;oda persona, natural o jurdica, pblica o privada, tiene capacidad para comparecer a un
proceso (dems, algunas entidades y patrimonios autnomos que, aunque no tienen
otorgada por la ley la personera jurdica, esta les reconoce la capacidad procesal Es el
caso, entre otras entidades pblicas, de las unidades administrativas especiales, las
Contraloras, el Janco de la Hepblica, la Comisin 9acional de ;elevisin, la Hegistradura
9acional del Estado Civil y el Consejo 9acional Electoral, y entre los entes privados que
pueden mencionarse, estn el consorcio, la unin temporal, la empresa unipersonal, la
12)
/ent. mayo 1;L''# Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o. E9p. 2.$. ;;:L''# pon. %r.
Sla4io Au5usto Rodr5ueA Arce. All se dijoK <...As las cosas# a partir del fallo de tutela el 8eneficiado tendr6
siempre un plaAo de cuatro meses contado a partir de ste para intentar el medio de defensa judicial 3ue correspondaR
ahora# si la acci*n principal tiene un trmino de caducidad mayor# a>n producido el decaimiento de la protecci*n
tutelar# se podr6 hacer uso del resto del trmino otor5ado por la ley para iniciarla. Ahora 8ien# si dentro del trmino
especial de caducidad no se instaura la acci*n ante la autoridad judicial competente# tal como lo pre4 el inciso -^ del
artculo ( del %ecreto 2)'1 de 1''1# cesar6n los efectos pro4isionales del fallo de tutela. Una interpretaci*n distinta
implicara 3ue el trmino consa5rado en el artculo (^ del %ecreto 2)'1 de 1''1 resultara inocuo# pues si se
impidiera al administrado el uso de las acciones ordinarias# cuando su derecho ha sido tutelado# la sentencia del jueA
constitucional# al no tener 4ocaci*n de permanencia# indefecti8lemente se tornara inane ante sus efectos transitorios
y temporales# frustr6ndose la defensa material del derecho fundamental ante la imposi8ilidad de pronunciamiento
definiti4o del jueA competenteB.
12:
Corte Constitucional# sentencias CE)-+ de 1''2 y /UE:'1 de 1'''.
(+
Enero de 2013
herencia yacente, los bienes del ausente, la masa de bienes del concursado, los bienes
fideicomitidos 3(rt 1#)) del C de Co4 y otros
En cuanto a los e+tranjeros, se les reconoce el derecho de acceder a la justicia colombiana
en defensa de sus derechos, pero no el de ejercer acciones pblicas para las que se estima
que carecen de inter*s en la proteccin del ordenamiento jurdico
,GHB( %E CGB2(HECE9C=( ($ 2HGCE0G
a $as personas naturales Comparecen por s mismas, o por medio de sus
representantes legales si son incapaces %eben demostrar su e+istencia mediante la
e+hibicin de la c*dula de ciudadana o de e+tranjera con la presentacin personal
del poder o de la demanda, segn el caso, y la representacin legal con la copia del
acta del registro civil en que apare"ca dicha representacin
b $as personas jurdicas de derecho privado nacionales Comparecen, ellas, por medio
de su representante legal %eben demostrar su e+istencia y representacin legal,
con la e+hibicin yEo aporte de los documentos idneos para tal fin
c $as personas jurdicas de derecho privado e+tranjeras 0i los negocios establecidos
son permanentes, debern constituir una sucursal en Colombia y designar un
apoderado con capacidad para representarlos judicialmente 0i el objeto empresarial
no es permanente, basta que constituyan un apoderado que las represente
legalmente en Colombia %eben demostrar la e+istencia y la representacin legal,
mediante la traduccin oficial al castellano de los documentos respectivos y la
protocoli"acin de los documentos que sirvan de prueba (rts -7 y .. del C de 2C
y -:8 a -8. del C de Co
d $as personas y entidades pblicas El punto de referencia lo encontramos en el
artculo 168 del C2(C(, concordante con el artculo 71 de la ley 16) de 177.
L" n"c$(n cl#5$"n"/
$a 9acin colombiana tiene personalidad jurdica y, por tanto, es un sujeto de
derechos ( ella pertenecen las tres ramas del poder pblico y los entes de control y
entidades autnomas o independientes, que, salvo e+cepciones legales, no tienen
personera jurdica y no pueden comparecer CGBG ;($E0 a un proceso
contencioso administrativo 39o pueden obrar autnomamente como demandantes,
demandados o terceros4 (rt 11) C2
(-
Enero de 2013
En consecuencia, por su nivel central, por actividades que tengan origen en la Hama
Ejecutiva del 2oder 2blico Central, la 9acin comparece al proceso y est
representada en *l, por el Binistro, %irector de %epartamento (dministrativo,
0uperintendente, Hegistrador 9acional, 2rocurador >eneral, contralor >eneral,
,iscal >eneral, o, en t*rminos generales, por la persona de mayor jerarqua en la
entidad respectiva, aquella que dio lugar al conflicto de que se trate dentro de los
lmites e+puestos en su objeto
0i el conflicto surge con ocasin de las actividades de la Hama $egislativa del 2oder
2blico, la 9acin comparece representada por el 2residente del 0enado de la
Hepblica ! si surge por el cumplimiento de las actividades de la Hama 5udicial del
2oder 2blico, comparece representada por el %irector Ejecutivo de la
(dministracin 5udicial
0i el conflicto est relacionado con impuestos, tasas, contribuciones y multas, la
9acin est representada por el seIor %irector de =mpuestos y (duanas 9acionales
o por la persona que e+pidi el acto, segn el caso 2ero si la accin que se ejer"a
es la relativa a contratos, la 9acin comparecer por el servidor pblico de mayor
jerarqua en la entidad que ten"a la capacidad para celebrar el contrato, segn lo
autori"a el artculo # 9o 1F literal b4 de la ley 71E8) ! si este lo suscribi el
2residente de la Hepblica, *l ser quien compare"ca al proceso en representacin
de la 9acin
L"s ent$d"des descentr"l$>"d"s del n$%el n"c$n"l/
Como entidades con personera jurdica, acta independientemente, por s mismas,
ya que son sujetos de derechos
$as superintendencias que tienen personera jurdica, comparecen representadas
por el seIor 0uperintendente ;al es el caso de la 0uperintendencia de 9otariado y
Hegistro
$as 0ociedades 2blicas, las sociedades de economa mi+ta, las empresas
industriales o comerciales, las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales
de servicios pblicos domiciliarios, comparecen representadas por su representante
legal, >erente, %irector o 2residente, segn el caso 3(rts -7 9o #, 76 y 8. de la
ley -78E87, 18- de la ley 111E8) y 1. de la ley 1-#E8-4
$os =nstitutos cientficos y tecnolgicos y los establecimientos pblicos, comparecen
representados por su representante legal, >erente, %irector o 2residente, segn el
caso 3(rt .1 ley -78E874
()
Enero de 2013
L"s Cntr"lr*"s/
$as Contraloras no han recibido e+presamente el atributo de la personalidad por
parte del legislador 2ero, de conformidad con lo previsto en las normas sobre su
naturale"a y estructura, dada su autonoma administrativa y patrimonial, el Consejo
de Estado
1#.
ha considerado que tiene los atributos de la personalidad jurdica y ha
aceptado su comparecencia directa al proceso contencioso administrativo (dems,
se debe tomar en cuenta que el decreto ley 9o #:. de #111 dispone que el
Contralor >eneral de la Hepblica representa a la Contralora >eneral de la
Hepblica
Otr"s ent$d"des/
0obre las /niversidades oficiales del nivel nacional, la Comisin 9acional de
;elevisin y el Janco de la Hepblica, tambi*n la Corte Constitucional ha efectuado
los mismos ra"onamientos anteriores, arribando a la misma conclusin
1#7

L"s ent$d"des terr$tr$"les/
2or su naturale"a, son entidades descentrali"adas territorialmente, que poseen los
atributos de toda entidad de tal naturale"a< 2ersonera jurdica, patrimonio
independiente y autonoma administrativa y financiera
$os departamentos, comparecen representados por el >obernador (rts )1)
C2 y 8- 9o - del %ec 1###E7:
$os %istritos de H*gimen Especial, comparecen representados por el (lcalde
%istrital Estos son<
%istrito Capital de Jogot, a que se refieren los arts )## C2 y y )6 del
decreto 1-#1E8)
%istrito ;urstico, Cultural e &istrico de 0anta Barta, a que se refiere el ($
9o 1F de 187.
%istrito ;urstico y Cultural de Cartagena de =ndias, a que se refiere el ($
9o 1F de 1878
%istrito =ndustrial y 2ortuario de Jarranquilla, a que se refiere el ($ 9o 1 de
188)
%istrito Especial, =ndustrial, 2ortuario, Jiodiverso y Ecoturstico de
Juenaventura y ;umaco, a que se refiere el ( $ 9o # de #11.
127
/entencia de septiem8re 11 de 1'')# /ecci*n .rimera# /ala de lo Contencioso Administrati4o# pon. %ra. 1u8ia
FonA6leA Cer*n. !er arts. 2:7 1o. - y 272 1o. + C...# +1 y )7 ley -2L'+# 11 de la ley (;L'+ y 1)) ley 1+:L'-.
1#7
/entencia CE22;L'7 de A8ril 2'. .on. %r. Sa8io Dor*n %aA. !er arts. :'.77 y +71 C....
(:
Enero de 2013
%istrito Especial, Ecoturstico, &istrico y /niversitario de 2opayn, a que se
refiere el ( $ 9o # de #11.
%istrito &istrico y Cultural de ;unja, a que se refiere el ( $ 9o # de #11.
%istrito Especial de ;urbo, a que se refiere el ( $ 9o # de #11.
%istrito Especial, ,ronteri"o y ;urstico de Ccuta, a que se refiere el ( $
9o # de #11.
1#8
$os Bunicipios, comparecen representados por el (lcalde Bunicipal (rts

)16 9o ) C2 y 81 literal d4 9o 1F ley 1): de 188-
$as (reas Betropolitanas, comparecen representadas por el >erente
Betropolitano (rt 17 ley 1#7 de 188-
$as (sociaciones de Bunicipios, comparecen representadas por el %irector
Ejecutivo (rt 16) ley 1): de 188-
$a Cooperativas 2blicas ;erritoriales, comparecen representadas por su
>erente (rt #F ley 71 de 188)
0e considera necesario advertir que dentro de las estructuras territoriales puede
e+istir la tipologa de las entidades descentrali"adas por servicios de estos niveles
;ales son los casos de entidades de salud, educacin o de servicios pblicos
domiciliarios, que pueden ser creados por las (sambleas y Concejos, que determinan
las estructuras administrativas de los departamentos y municipios, conforme lo
disponen los artculos )11 9o . y )1) 9o : de la Constitucin 2oltica =gualmente,
e+isten las beneficencias, las licoreras y las loteras En tales eventos, si tienen
personera jurdica como deben tenerla, pueden comparecer directamente al
proceso 0i no, habr que vincular a la entidad territorial de la cual hacen parte, por
medio de su representante legal
En cuanto a la prueba sobre la e+istencia y la representacin legal, debemos
concordar lo previsto por el artculo 1:: 9o - del C2(C( y .. del C de 2C 0egn
la primera de las normas citadas, en el proceso contencioso administrativo no se
debe probar la e+istencia y la representacin legal de la 9acin, los departamentos,
los municipios y de las entidades creadas por la Constitucin 2oltica y por la ley,
pero 0= 0E HEN/=EHE en los dems casos, como sera el de las entidades
descentrali"adas de las entidades territoriales, que son creadas o autori"adas por
ordenan"a o acuerdo de (samblea o Concejo 2or consiguiente, para nuestro
proceso ante esta jurisdiccin, 9G G2EH( la previsin contenida en el Cdigo de
2rocedimiento Civil, pero la actual es muy similar
12'
0a ciudad se denomina /an $os de C>cuta. .arece 3ue el Constituyente no respet* los nom8res oficiales de estos
municipios.
(7
Enero de 2013
,inalmente, se debe tener en cuenta lo preceptuado por los arts 1:1 inciso # del
C2(C( y :- del C de 2C, sobre la comparecencia de tales entidades por medio de
apoderado, abogado titulado e inscrito, pudiendo actuar en su nombre los abogados
que est*n vinculados a la entidad pblica como servidores pblicos
2/ 9UE SE HAFAN INTERPUESTO F RESUELTO LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS 9UE SEGHN LA LEF SEAN OBLIGATORIOS/
El cuerpo normativo se desprende de lo previsto por el Cdigo de procedimiento
(dministrativo y de lo Contencioso (dministrativo, 2arte 2rimera, artculos .- a 7#
1/. Cnce!t/
Esta es la figura equivalente al agotamiento de la va gubernativa, segn la cual consiste
en que, por regla general, a una entidad pblica no se le puede demandar vlidamente
Cante la jurisdiccinC, sin antes darle la oportunidad de reconsiderar la decisin contenida
en un acto administrativo suyo, por medio de la interposicin del recurso o de los recursos
previstos en la ley para tal efecto 0e encuentra relacionada con el concepto franc*s de la
decisin previa, sin la cual no es posible legalmente vincular a un proceso a la entidad
pblica que produjo el acto, aunque difiere de ella en que la va gubernativa se surte con
el recurso, en tanto que la decisin previa se relaciona con la peticin que la provoca
%esde la perspectiva de la entidad pblica, es una prerrogativa suya que la privilegia
frente a los particulares' desde la perspectiva de estos, es una carga impuesta por la ley
como condicin para acceder a la jurisdiccin
El establecimiento de privilegios o prerrogativas en cabe"a de las entidades estatales no
constituye, de suyo, una situacin atpica o e+traIa, en contradiccin necesaria con las
normas y principios constitucionales, especialmente con el de la igualdad En efecto, e
incluyendo la Constitucin 2oltica, el ordenamiento jurdico entero contiene ciertas figuras
con las que se les otorga cierta Co muchaC ventaja a las entidades estatales frente de los
particulares o personas privadas, por muy dismiles ra"ones y necesidades (s por
ejemplo, podemos citar, entre las ms conocidas, las contenidas en las clusulas
e+cepcionales o e+orbitantes del derecho privado que se deben o pueden, segn el caso,
incluir en los contratos estatales Con ellas la entidad contratante obtiene una posicin
dominante frente al contratista particular, que en ocasiones deviene de la presuncin de
inclusin prevista en la propia legislacin
1)1
, colocando as al sujeto privado en situacin
de inferioridad o desventaja frente del poder unilateral de imposicin 0ucede lo propio con
la imposicin de multas, servidumbres, la definicin de los usos del suelo urbano, el
1+;
El Art. 1- 1o. 2, inciso +, de la ley (;L'+# dispone 3ue las cl6usulas e9cepcionales se entender6n pactadas en
ciertos contratos# aun cuando no se consi5nen e9presamente.
((
Enero de 2013
monopolio en la produccin, adquisicin, comerciali"acin y utili"acin de armamento y
municiones, con la produccin de moneda metlica y billetes y de ciertos alcoholes, la
e+plotacin de los juegos de a"ar, con los poderes de iniciacin oficiosa de ciertas Cla
mayoraC de actuaciones administrativas, como la disciplinaria, fiscal, aduanera, tributaria,
urbanstica y ambiental, los de ejecucin for"osa directa, etc En todas estas actividades
el Estado asume frente a los particulares una posicin dominante a la cual aquellos estn
sujetos y que, se resalta, no necesariamente riIen con el ordenamiento jurdico pues este
es el que las establece y regula
2ara los particulares, en cambio, representa una car"a procesal. 0e emplea el concepto
de carga para distinguirlo del de obligacin, ya que las cargas procesales constituyen
deberes cuyo cumplimiento no puede e+igirse coercitivamente' mientras que la
coercitividad es consustancial a la obligacin, el deber se cumple o no y, en caso de no
ser satisfecho, la parte gravada con *l sufre las consecuencias legales de su inactividad,
sin que, como se advirti, la otra pueda e+igir coactivamente tal cumplimiento 32or
ejemplo< 9o contestar una demanda, no presentar un alegato de conclusin, etc4 En
sntesis, el agotamiento de la va gubernativa constituye un deber de actuar para
posibilitar el acceso efica" a la administracin de justicia 0e dice que es procesal puesto
que el agotamiento de la va gubernativa no determina el sentido o contenido de la
decisin o acto administrativo que, producido de nuevo, satisface el presupuesto
independientemente de cul es el contenido de lo resuelto con *l =nterpuesto el recurso
correspondiente y tramitado el procedimiento respectivo, queda agotada la va gubernativa
sin relacin de dependencia con el sentido positivo o negativo que contenga la e+presin
de voluntad contenida en *l
0in embargo, el trmite de la va gubernativa constitutivo del presupuesto procesal es la
etapa que sigue a la actuacin administrativa y ambas conforman lo que nuestro Cdigo
denomina los procedimientos administrativos, ra"n que nos impone la necesidad de
hacer una referencia previa al mismo, como se har a continuacin
1/0 Ls !rced$#$ents "d#$n$str"t$%s/ Cnce!t/
( ellos se refiere la 2rimera 2arte del Cdigo de 2rocedimiento (dministrativo y de lo
Contencioso (dministrativo ;rata de los procedimientos administrativos a partir del
artculo 1 y hasta el artculo 111, pues a partir de lo previsto por el artculo 11) del mismo
se refiere al control jurisdiccional que es objeto de la jurisdiccin contencioso
administrativa El procedimiento administrativo sugiere trmite, etapas, fases' el
procedimiento administrativo est conformado por el conjunto de reglas que orientan el
ejercicio de las funciones administrativas por cualquiera de las entidades pblicas que
conforman el Estado Colombiano, bien para la toma de decisiones con las que se
resuelvan los asuntos que la Constitucin y la ley les tienen atribuidos, bien para la
resolucin de los recursos interpuestos por va de impugnacin de las decisiones as
('
Enero de 2013
tomadas 2or tanto, cuando quiera que una entidad pblica cumpla una funcin de
carcter administrativo, est sujeta a las regulaciones de C2(C(
E3ce!c$nes/ 9uestro cdigo quiso ser un cdigo de principios y as lo es $a e+istencia
de regmenes especiales han dejado a la regulacin del cdigo ms bien como valor
supletorio, como aplicable a falta de regulacin especial
Este campo general de aplicacin tiene tres 3)4 e+cepciones, es decir, tres casos para los
cuales no se aplica<
1 Cuando e+iste un r*gimen especial
$a relativa a la consagracin de regmenes especiales porque, en tales casos, se aplican
de forma preferente al r*gimen general del Cdigo, si bien, como este mismo lo advierte,
sus principios y su regulacin general se aplican en todo sistema especial, en lo no
previsto por *l 0e pueden mencionar algunos de los muchos establecidos en la ley
colombiana<
(s por ejemplo, el r*gimen disciplinario establecido en la ley .)-E1#, el referido al proceso
de responsabilidad fiscal regulado por la ley :11E11, el procedimiento para contratacin
pblica de los servicios pblicos domiciliarios previsto en la ley 1-#E8-, y muchos ms
1)1
^2or qu* es necesario un r*gimen general de principios_

2orque como la constitucin nuestra es una constitucin de garantas, es necesario que
e+ista un r*gimen unificado de principios orientadores de toda actuacin administrativa, de
manera que ese sistema o r*gimen general pueda ser aplicado a los regmenes
especiales cuando en ellos no est*n plasmados esos principios generales orientadores
(dems, porque es imposible concebir /9 /9=CG procedimiento para la regulacin de los
trmites en todas las entidades pblicas, dada la disparidad de sus contenidos y los
distintos grados de complejidad
Este es un r*gimen regulador de la funcin administrativa y por consiguiente es un
r*gimen regulador de las relaciones entre administrador y administrados' como facultad
para la regulacin, esta es e+clusiva de la ley
1)1
En materia de 2mpuestos 1acionales# los procedimientos no est6n en el c*di5o# est6n en el Estatuto Tri8utario
1acional o %ecreto 0ey :2- de 1'(' arts. :(+ y si5ts.K c*mo se presentan las declaraciones tri8utarias# como se
hacen los procedimientos 4erificaci*n. En materia a5raria# en la ley 1:; de 1''- a partir del art. ++. En la
administraci*n de la carrera administrati4a# en la ley ';' de 2;;-# a partir del art. +1 y en el decreto +)-+ del mismo
aIo. " en la administraci*n de la carrera en la Siscala Feneral de la 1aci*n# en el %ecreto 0ey 2:'' de 1''1# a
partir del art. :7.
';
Enero de 2013
En cambio, de conformidad con lo previsto por los artculos 1F de la ley 67 de 187#
1)#
y )#
del CC(, se encuentra permitido que los organismos de la rama ejecutiva del poder
pblico, las entidades descentrali"adas del orden nacional, las gobernaciones, las
alcaldas de los distritos especiales, puedan reglamentar la tramitacin interna de las
peticiones que les corresponda resolver y la manera de atender las quejas, por el mal
funcionamiento de los servicios a su cargo, y slo con tal fin, como una instancia
reguladora adicional, dentro del marco general del Cdigo
Esta posibilidad de e+pedir reglamento interno no se refiere a establecer trmites
especiales, porque esta facultad es del fuero e+clusivo de la ley' la e+pedicin del
reglamento interno para el trmite del derecho de peticin lo que autori"a es que cada
entidad, para efectos de satisfacer el derecho de peticin, organice internamente a sus
dependencias con tales fines y el de control sobre peticiones Heglamentar internamente
es hacer posible que al interior de la entidad se tramiten los derechos de peticin que se
formulen Consideramos que esta limitacin es e+tensiva a la competencia de las
entidades territoriales en esta materia, pues no podra, ni por ordenan"a o acuerdo,
establecer disposiciones distintas de las previstas en la legislacin
# Cuando se trate de implementar actividades operativas o procedimientos militares o
de polica dirigidos restablecer el orden pblico o prevenir o precaver su perturbacin 0i
se necesita tal despliegue, las fuer"as militares o de polica no pueden estar sujetas a
procedimiento, porque desde ese punto de vista el control sobre el orden pblico se vera
menoscabado ya que la capacidad de reaccin del Estado resulta disminuida
notablemente 2ero el hecho de que el operativo para restablecer el orden pblico
conlleve una respuesta incluso por la fuer"a y el uso de las armas, y no est* sujeto a
procedimientos formales, no significa que en el operativo sus miembros no est*n
obligados a respetar los derechos de las personas, y a observar las limitaciones que
imponen la Constitucin y la ley
) 2ara el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remocin
El ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remocin no est sujeto a la
observancia de procedimientos puesto que, de ser as, dejara de ser de libre
nombramiento y remocin' esta situacin se podra generali"ar diciendo que para el
ejercicio de facultades discrecionales la administracin no est sujeta a procedimiento
alguno pues lo discrecional es lo que permite que la administracin tome decisiones de
manera libre respecto de condiciones que le imponga el orden jurdico para tomar una
medida, sin sujecin a un procedimiento y con libertad para evaluar la oportunidad y
conveniencia para tomar la decisin
1+2
0ey de facultades para reformar el C*di5o Contencioso Administrati4o.
'1
Enero de 2013
$o anterior e+plica que los actos proferidos en ejercicio de una facultad como esta, no se
deben motivar, no se notifican y no son impugnables por va de recurso pues, como se
infiere de la presente e+cepcin, a ellos no se les aplica el r*gimen del Cdigo
2ero el hecho de que la facultad discrecional no est* sujeta a formalidades, no quiere
decir que la entidad tenga libertad ilimitada para tomar decisiones, pues tiene algunas
limitaciones, como por ejemplo la competencia, la proporcionalidad entre la causa y la
decisin, y la adecuacin entre esta y el fin buscado
$a facultad discrecional
$a facultad discrecional es inherente al ejercicio de las potestades pblicas Con ella, el
gobernante estima, ponderadas las condiciones de oportunidad y conveniencia, la
procedencia de determinada decisin, o el sentido en que considera debe producirse !
en principio, no se encuentra sujeta a regulaciones procedimentales o formalismos para
su e+pedicin, como lo muestra precisamente el artculo 1? del CC( que la refiere %e
acuerdo con una perspectiva simple, la facultad discrecional se ejerce por ra"ones
generales de inter*s general, y sobre los motivos, la conveniencia, la oportunidad y el
sentido de la decisin no puede darse injerencia ni siquiera judicial 0in embargo se
acepta que no por el hecho de que la facultad discrecional no est* sujeta a formalidades,
no quiere decir que la entidad tenga libertad ilimitada para tomar decisiones, pues tiene
algunas limitaciones, como por ejemplo la competencia, la proporcionalidad entre la causa
y la decisin, y la adecuacin entre esta y el fin buscado, como se deriva de lo dispuesto
por los artculos :, 1#1 y 1## de la Constitucin 2oltica y ): del CC(
El poder discrecional del gobernante es muy caro al derecho administrativo, de antes y de
ahora 0i bien en general no se niega, s se polemi"a en torno al reconocimiento y
aceptacin de sus lmites y de sus controles
1))
$a motivacin y la discrecionalidad
0obre este aspecto y con fundamento en que la discrecionalidad tiene como lmite la
naturale"a y alcance de la funcin administrativa K(rt #18 C2C dentro de la cual se
inscribe la perentoriedad de la motivacin, 3,acultad administrativa discrecional CvsC
motivacin de los actos administrativos e+pedidos con fundamento en ella4 la Corte
Constitucional colombiana
1)-
ha destacado que LLa motivacin de los actos
administrativos es una car"a )ue el derecho constitucional $ administrativo
contempor6neo impone a la administracin
%&=
, se"8n la cual 7sta se encuentra obli"ada a
1++
Cfr. FARC2A %E E1TERR2A# Eduardo. %emocracia# jueces y control de la administraci*n. Ed. Ci4itas# Dadrid#
2;;). En especial el ac6pite W!22 so8re el control de la discrecionalidad.
1+-
/entencia TE))2 de 2;;). D... %r. $aime Araujo Rentera.
1+)
/entencia /U U 2); de 1'((. D... Alejandro DartneA Ca8allero. <Esta tesis de moti#ar el acto( es reciente en
n!estro ordenamiento( ya +!e antes del Decreto 01 de 1>N3 art. 3. no e*ista !na obligaci)n general( &or ello( la
'2
Enero de 2013
e;poner las ra#ones de hecho $ de derecho )ue determinan su actuar en determinado
sentido. As, el deber de motivar los actos administrativos, salvo e;cepciones precisas, se
revela como un lmite a la discrecionalidad de la administracin
%&>
. ! citando la obra
;ratado de %erecho (dministrativo >eneral del profesor franc*s Hen* Chapus, sostiene
que LOel deber de motivar los actos administrativos est orientado a satisfacer tres
e+igencias< 3i4 En primer lugar, una e+igencia propia de la democracia, toda ve" que
conforme a *sta se impone a la administracin la obligacin de dar cuenta a los
administrados de las ra"ones por las cuales ha obrado en determinado sentido @(rt 1#)
C2 D...( Los servidores p8blicos est6n al servicio del !stado $ de la comunidad. (rt #18
C2 La funcin administrativa est6 al servicio de los intereses "enerales D...(A 3ii4 En
segundo lugar, pone de presente la e+igencia de adelantar una LbuenaM administracin' en
este sentido, la obligacin de motivar los actos administrativos compele a la
administracin a reali"ar un e+amen acucioso de los fundamentos de las decisiones que
proyecta, previniendo, de esta manera, que se adopten decisiones estudiadas de manera
insuficiente o de dudosa justificacin' y, 3iii4 en tercer lugar, la motivacin de los actos
administrativos facilita el control de la actuacin administrativa' as, el conocimiento de los
motivos por los cuales la administracin ha adoptado determinada decisin permite a los
interesados apreciar las ra"ones de las decisiones que los afectan y, eventualmente,
interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a que haya lugar,
garanti"ando, de esta manera, el ejercicio del derecho de defensa En el mismo sentido,
facilita la tarea del jue" administrativo en el instante )ue pase a ejercer el control jurdico
sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurdico $ si corresponde a los fines
seEalados en el mismo.
%&@
9o est por dems advertir que no compartimos la tercera de
las anteriores ra"ones por cuanto que la facilitacin de la labor judicial no puede ser un
fundamento de la necesidad de la motivacin de los actos administrativos discrecionales
$a discrecionalidad y el llamado L(cto polticoM<
El acto poltico se considera una e+presin de voluntad del Estado proferido por el
gobierno en uso de funciones polticas, estrechamente relacionado con el ejercicio de los
poderes emanados de la soberana 0e suelen mencionar los que se producen dentro de
las relaciones entre gobierno y Congreso o 2arlamento, segn el caso, el manejo de las
relaciones internacionales incluidas las propias de la guerra o el conflicto armado
internacional 0u mvil es eminentemente poltico, en el sentido de que lleva implcito el
$!ris&r!dencia contenciosa consider) +!e la decisi)n administrati#a e*&resa deba estar '!ndamentada en la &r!eba
o en in'ormes dis&onibles y moti#arse( al menos en 'orma s!maria( si a'ectaba a &artic!lares. ;a $!sti'icaci)n de esa
decisi)n '!e la a&licaci)n &or remisi)n 0artc!lo 2N2 ".".9.1 del artc!lo 303 del ".P.". +!e dis&one +!e <las
&ro#idencias ser%n moti#adas a e*ce&ci)n de los a!tos +!e se limiten a dis&oner !n tr%mite7.
1+:
Consejo de Estado# /ala consulta# Concepto. Oct. 22 de 1'7). <M...N en consec!encia( no hay en el Estado de
derecho 'ac!ltades &!ramente discrecionales( &or+!e ello eliminara la $!sticiabilidad de los actos en +!e se
desarrollan( y acabara con la consig!iente res&onsabilidad del Estado y de s!s '!ncionarios. En el e$ercicio de la
'ac!ltad reglada hay mera a&licaci)n obligada de la norma: en el de la relati#a discrecionalidad( la decisi)n #iene a
ser com&letada &or el $!icio y la #ol!ntad del )rgano +!e aGaden !na dimensi)n no &re#ista en la dis&osici)n 0...17
1+7
/entencia /U E 2); de 1''(. D... Alejandro DartineA Ca8allero.
'+
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poder de imperio, no porque los actos que se e+pidan no est*n sujetos al ordenamiento
jurdico sino por su m+imo grado de discrecionalidad
$a nocin tuvo origen en 17.6 en ,rancia El 18 de febrero se e+pidi el fallo Prince
Iapol7on, con fundamento en las conclusiones del comisario %avid En el caso, el
2rncipe 9apol*onC5oseph Jonaparte demand la nulidad de la decisin del gobierno que
rehus incluir su nombre en la lista de >enerales de %ivisin en el anuario militar, grado
que le haba sido conferido por un decreto de 176- El Consejo de Estado, invocando los
poderes discrecionales de que dispona el emperador para administrar la lista de honores,
y en especial la que inclua a los miembros de la familia Jonaparte, no accedi a la
solicitud ( pesar de que no incluy este dentro de los actos calificados como polticos,
dentro de los cuales solo se refiri a los concernientes a las relaciones del gobierno con el
2arlamento y los actos producidos en las relaciones con otro estado o con organismos
internacionales, desarroll la categora del acto poltico como un acto soberano,
autnomo, no reglado, totalmente discrecional y carente de control jurisdiccional. En tales
condiciones, resolvi que le prince Iapol7onHKoseph Conaparte nLest pas fond7 M se
plaindre de ce )ue son nom a cess7 dLNtre port7 sur la lsite de lLetatHmajor "7n7ral de
lLarm7e, con lo que satisfi"o las aspiraciones del gobierno y dej sin la rendicin de
honores al demandante, dando lugar al nacimiento de esta categora jurdica que asimil
luego nuestro sistema
1)7
En Colombia la tesis fue acogida y, con ella, la e+clusin del control judicial del acto
poltico, cuando el Consejo de Estado
1)8
, se inhibi de fallar el fondo del asunto a que dio
lugar la demanda de nulidad presentada contra la Iota de 'ancillera del ## de noviembre
de 186#
1-1
En los considerandos de la providencia aludida se estim que el lmite del
derecho administrativo y de la competencia administrativa coinciden con los lmites del
derecho interno colombiano' que los actos de naturale"a internacional no son de la orbita
administrativa sino de la poltica pues su ejercicio trasciende la esfera jurdica interna del
Estado, desbordando el mbito de su aplicacin ! que la accin contencioso
administrativa no es procedente contra los actos referentes a las relaciones del Estado
colombiano con otros Estados pues el jue" administrativo no es el competente para
conocer y fallar los litigios internacionales de legalidad, que corresponde a los tribunales
internacionales o multilaterales de justicia Careciendo, pues, de control jurisdiccional
interno, el Consejo de Estado no poda dictar sentencia de fondo, inhibi*ndose de fallar la
controversia
1+(
&RA2&A1T# Fuy# 0O1F# Darceau y YE20# .rosper. 0E/ FRA1%/ ARR]T/ %E 0A $UR2/.RU%E1CE
A%D212/TRAT2!E. Ed. /irey# ), ed.# .ars# 1':'. .p. 1-.
1+'
/entencia de enero 2: de 1'7:# /ecci*n .rimera de la /ala de lo Contencioso Administrati4o. C... %r. Carlos
Falindo .inilla.
1-;
Con la cual el Dinistro de Relaciones E9teriores de Colom8ia# %r. $or5e Uri8e ol5un# manifest* al em8ajador
de !eneAuela en Colom8ia 3ue nuestro pas no tena aspiraciones de so8erana so8re los cayos de 0os Donjes y 3ue#
en consecuencia# renuncia8a a la reclamaci*n diplom6tica correspondiente.
'-
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0in embargo, en esta providencia se consign un salvamento de voto que estim, en
t*rminos generales, que ni la Constitucin 2oltica ni la ley se referan a los actos polticos
y menos an a su incontrolabilidad' que todo acto del Estado es, ante todo, un acto
jurdico pues el poder poltico, por serlo, no deja de ser un poder jurdico, una competencia
jurdica y que, por tanto, s e+iste la categora de acto poltico pero como una especie de
acto administrativo Como las normas vigentes asignaban a esta jurisdiccin la
competencia para conocer de las demandas contra decretos, resoluciones y otros actos
del "obierno.... C(rt )- 9o 11 de la ley 1:.E de 18-1C, era evidente que como actos
administrativos que son, los actos polticos s son controlables por la jurisdiccin por lo
menos en cuanto se refiere a la competencia para su e+pedicin
1-1

Esta tesis fue acogida por la comisin redactora del CC( advirtiendo que tales actos
eran demandables .olo por vicios de forma, e+presin que fue declarada ine+equible por
la 0ala Constitucional de la Corte 0uprema de 5usticia con la sentencia de noviembre 16
de 187-, con lo que tales actos polticos se hicieron demandables en Colombia por vicios
de fondo y de forma, de conformidad con las reglas generales sobre la materia
Con fundamento en la desaparicin de la condicin impuesta por el te+to original del
Cdigo, la nota de Cancillera fue vuelta a demandar, y el Consejo de Estado, al conocer
de una nueva demanda contra la mencionada nota y con la nueva normatividad de 187-,
declar su nulidad
1-#
pues pudo pronunciarse sobre el fondo de la controversia
,inalmente, es necesario advertir que los actos administrativos e+pedidos en ejercicio de
facultades discrecionales Kincluyendo el acto polticoC no dan lugar al trmite de una
actuacin administrativa y no son susceptibles de recurso por la va gubernativa, aunque
s son demandables ante la jurisdiccin contencioso administrativa, como ya se destac
Es decir, que no teniendo control gubernativo, s son objeto de control judicial, en la
medida en que no se reconoce acto del Estado que se sustraiga al mismo, salvo lo dicho
del poder poltico constituyente soberano
El procedimiento administrativo tiene dos grandes fases< $a actuacin administrativa y la
va gubernativa Deamos algunos conceptos de cada una de ellas<
L" "ctu"c$(n "d#$n$str"t$%"
1-1
En el sal4amento de 4oto del Consejero um8erto Dora Osejo se dijo 3ue el manejo de las relaciones
internacionales era competencia e9clusi4a del .residente de la Rep>8lica como $efe del Estado de conformidad con o
pre4isto en el artculo 12; de la C...# y 3ue# en tales condiciones# la nota esta8a 4iciada de nulidad por incompetencia
del Dinistro 3ue la e9pidi*.
1-2
/entencia del 2+ de octu8re de 1''2# /ecci*n .rimera de la /ala de lo Contencioso Administrati4o. C... %r.
Ernesto Rafael AriAa DuIoA.
')
Enero de 2013
2odra pensarse que una actuacin administrativa est compuesta por una serie de
etapas que deben surtirse con un propsito determinado< $a adopcin de una decisin
sobre el asunto tramitado, esto es, la e+pedicin de un acto administrativo 0in embargo,
en Colombia la actuacin administrativa se refiere a los principios que orientan el ejercicio
de la funcin administrativa de una entidad pblica, en el ramo correspondiente de
acuerdo con las competencias establecidas en la Constitucin 2oltica, la ley y los
reglamentos
En ocasiones las entidades pblicas reciben una asignacin de competencias no
precisamente por reas, ramos o temas, como es el caso de las entidades territoriales, de
las que no se puede afirmar que ejercen atribuciones solo en determinados campos (s,
un departamento como entidad territorial cumple sus funciones en todas las reas de
conformidad con la ley y la Constitucin 2oltica, segn lo establecido en su plan de
desarrollo, en temas tan variados como el medio ambiente, el presupuesto, la educacin,
la salud, la infraestructura fsica y las vas, el deporte, etc 9o ocurre lo mismo cuando la
atribucin de competencias es funcional, pues en tal caso la entidad correspondiente solo
atiende los asuntos relativos a determinados temas, como pasa con los ministerios, los
departamentos administrativos y las superintendencias, que cumplen las funciones
administrativas en todas las reas antes mencionadas, pero en temas especficos,
relacionados con la cobertura del sector administrativo que corresponda, como la
educacin, la actividad bancaria y aseguradora, la seguridad, etc 2ero, en todo caso, se
cumple en procura de los cometidos estatales
1-)
$a actuacin administrativa no est concebida como una sucesin de etapas o

compartimientos que haya que agotar, condicionada a t*rminos preclusivos, a la manera
como se halla regulada la funcin judicial El Cdigo Contencioso (dministrativo no
establece un procedimiento en el sentido de prever o consagrar una sucesin de
actividades dependientes una de la otra, hasta llegar al final cumpliendo su cometido con
la toma de una decisin Este es un cdigo de 2H=9C=2=G0 y no condiciona el ejercicio de
la funcin administrativa a ningn sistema de estancos o etapas
C"#! de "!l$c"c$(n de l" "ctu"c$(n "d#$n$str"t$%"/
Como lo indica el art #F, el r*gimen de actuaciones administrativas se aplica a ;G%(0
$(0 E9;=%(%E0 2/J$=C(0 que conforman el Estado Colombiano, como est concebido
el art 11) de la constitucin, a cuya estructura se hi"o referencia en el acpite relacionado
con el objeto de la jurisdiccin administrativa

In$c$"c$(n de l" "ctu"c$(n "d#$n$str"t$%"/
1-+
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia ACUE1(' de 1''(. D...
$uan de %ios Dontes.
':
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/na actuacin administrativa se inicia de una de tres modalidades diferentes, de
conformidad con lo previsto por el artculo - del C2(C(<
1 En ejercicio del derecho de peticin
# Gficiosamente
) En cumplimiento de un deber o obligacin legal
./ En e)erc$c$ del derech de !et$c$(n/
El derecho de peticin 3art #) C24 es un derecho fundamental
1--
El derecho de peticin
tiene una importante carga poltica porque al ser reivindicado en la *poca de florecimiento
del liberalismo, se consideraba tan importante, que lo que se quiso en su momento fue
que la sociedad tuviera un instrumento para poder dirigirse a la autoridad, ya que la
sociedad estaba cansada de la arbitrariedad y de la falta de respeto y consideracin por
sus aspiraciones, por sus deseos y formas de pensar
L" d$#ens$(n cnst$tuc$n"l del derech de !et$c$(n/
/n antecedente sobresaliente lo encontramos en el Cill of 2i"hts, que el 1: de diciembre
de 1:78 los $ores Espirituales y ;emporales y los Comunes presentaron a >uillermo de
Grange para que jurara su cumplimiento, como en efecto lo hi"o, cuyo artculo 6F dijo<
Que es derecho de los s8bditos diri"ir peticiones al 2e$, $ todo encarcelamiento $
procesamiento basado en tal peticin es ile"al
%4=
, quedando aceptado y establecido como
derecho garanta dentro de las relaciones jurdico polticas de la Corona y sus sbditos
El derecho de peticin es muy importante entre las relaciones Estado K 0ociedad porque
representa uno de los primeros lmites al ejercicio del poder, ra"n por la cual, como todo
derecho fundamental, se concibe desde las dos perspectivas< Como derecho del titular y
como lmite del gobernante 2or esta ra"n es muy importante establecer cul es el
contenido de un derecho fundamental, pues as se posibilita saber cul es su alcance
obligacional frente al Estado y las dems personas, y cules son las barreras frente al
poder
%el derecho de peticin, como de todo derecho fundamental, se predican los siguientes
atributos y caractersticas<
1--
Corte Constitucional# sent. TE-;+L':. ace un interesante estudio de este derecho.
1-)
RE" CA1TOR# Ernesto y RO%R\FUEC RU2C# Carolina. ;as generaciones de los derechos h!manos. .65ina
Daestra Editores# &o5ot6# 2;;+# pp. :( y :'.
'7
Enero de 2013
(tributos
1-:
<
/niversalidad
=nalienabilidad
=rrenunciabilidad
=mprescriptibilidad
=nviolabilidad
Caractersticas<
Higide" Grigen constitucional
Contenido esencial irreductible
Eficacia directa
Heserva de ley estatutaria
1-.
Becanismos refor"ados de proteccin
Contenido pblico objetivo<
$imitacin del poder
%irectri" de poltica pblica
Heferente de bienestar
B+ima de interpretacin del ordenamiento
Bandato de actuacin
Bandato de optimi"acin, dentro de lo fctica y jurdicamente posible
LCpsula de utopaM
1-7

(ceptado como est que un derecho fundamental no ostenta, en realidad, un carcter
absoluto propio de los atributos que se le reconocen desde la perspectiva de los derechos
naturales, por su universalidad, imprescriptibilidad, irreductibilidad, inalienabilidad e
inembargabilidad, y que, por tanto, en las sociedades de hoy tienen un carcter
marcadamente relativo, se ha reconocido que las fuentes de las limitaciones o
supresiones de que puede ser objeto un derecho fundamental provienen de una o varias
de las siguientes fuentes<
1 $a Constitucin 2oltica, que los establece y configura Con ella, el ordenamiento
propio del bloque de constitucionalidad 0e considera que el Constituyente originario o
1-:
Corte Constitucional# sentencias TE):+ de 1''+# D... %r. !ladimiro 1aranjo Desa# y CE-(( de 1''+# D... %r.
!ladimiro 1aranjo Desa.
1-7
Corte Constitucional# sentencia CE-'1 de 2;;7# D... %r. $aime C*rdo8a Tri4iIo.
1-(
O/U1A .AT2Ò# 1stor. /eminario de %erecho Constitucional# en Daestra en %erecho .>8lico. Uni4ersidad
E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# octu8re de 2;;-.
'(
Enero de 2013
soberano ostenta la autoridad suficiente para consagrar los derechos fundamentales
con los elementos que lo naturali"an, pero tambi*n con las limitaciones que lo
relativi"an
# $a ley, como fuente reglamentaria del sistema de los derechos fundamentales, dentro
del marco constitucional
) $a orden judicial, ya que en virtud de ella se pueden limitar, restringir y, en el caso
concreto, suprimir su ejercicio, o reconocer simplemente que quien lo invoca no lo
tiene
- $a confrontacin, contradiccin o tensin entre varios derechos fundamentales, de una
o de varias personas Es la situacin presentada cuando en un mismo evento, no
pueden ejercerse en forma plena y simultnea, sin que uno de ellos redu"ca o
neutralice al otro, del mismo o de distinto titular
6 $a tensin o antinomia entre un derecho fundamental y uno o varios principios yEo
valores constitucionales, como la autodeterminacin, la diversidad, la autonoma, el
pluralismo, las libertades pblicas, la participacin poltica, y otros
El cnce!t de n;cle esenc$"l/
/no de los m*todos para resolver dichas tensiones y antinomias, es el de la concepcin
del derecho fundamental en dos dimensiones< /na blanda, accesoria, maleable, o dctil,
que permite y admite las limitaciones provenientes del ordenamiento o, segn el caso,
autori"a al operador jurdico a reconocerle limitaciones o restricciones ! una dura o
ncleo esencial, que se considera irreductible, inviolable, como aquella parte que no
permite limitaciones sin que el derecho mismo se desnaturalice o desapare"ca ( esta
dimensin se le denomina ncleo esencial de un derecho fundamental, y al proceso lgico
hermen*utico de resolucin del conflicto se le incorporan estas dos preguntas<
a4 ^Cul es el contenido de un derecho fundamental_' con el fin de delimitar lo
que en teora llama su contenido o alcance obligacional

b4 ^Cul es el lmite que tiene este derecho fundamental_' lo que es bsico para
establecer, a su ve", el lmite de configuracin legislativa en su regulacin, y
para resolver conflictos con derechos de otras personas
$a doctrina del derecho natural habl del contenido universal permanente que es propio
de los derechos fundamentales' y algunos insisten en que el derecho fundamental es una
apro+imacin contempornea del jus naturalismo clsico, que los concibe como
''
Enero de 2013
universales y absolutos, caso en el cual se hace necesaria la definicin de cada uno de
tales derechos, de manera que cada uno se distinga de los otros por su contenido legal,
es decir, que la distincin entre ellos provenga de los rasgos esenciales de su ncleo Esta
concepcin es muy poco operativa, por lo que ha dejado de aplicarse en la resolucin de
conflictos judiciales, ante la dificultad de conferirle a los derechos fundamentales la
dimensin absoluta y universal atribuida por esta corriente, fuera de lo difcil que resulta
efectuar el catlogo de contenidos esenciales en cada caso (nte tal dificultad, la doctrina
ha acudido a otros sistemas que consisten en resaltar la necesidad de definir lo que es el
contenido mnimo de un derecho, es decir, aquello sin lo cual no lo sera, obteniendo as
no solo su delimitacin sino sus rasgos distintivos respecto de otros derechos 2ara ello, la
teora alemana introdujo el concepto del n;cle esenc$"l de cada derecho' como el
derecho fundamental es subjetivo y como no es ni universal ni absoluto, entonces lo que
se requiere es que se defina cul es el mnimo de contenido del derecho fundamental que
no puede ser ni invadido ni limitado, ni desconocido vlidamente
0egn la t*cnica del ncleo esencial, un derecho fundamental tiene una parte mnima
irreducible, ilimitable, inviolable, lo cual representa una concepcin relativista de los
derechos fundamentales, que ha sido adoptada por nuestra Corte Constitucional, como
consecuencia de la cual se considera que los derechos fundamentales pueden ser objeto
de limitaciones y de regulaciones por parte del legislador, en ejercicio de su libertad de
configuracin, s"l% en lo que se considere ncleo esencial, que sera incondicionable e
inviolable para el titular frente a este y, en principio frente a los derechos de los dems
2or eso se a considerado dicho ncleo esencial como el 6mbito intan"ible e irreductible
de un derecho sin el cual no es posible reconocerlo como tal, $ )ue es de obli"atorio
respeto para todos
%4G
.
^Cul es el ncleo esencial del derecho de peticin_
0on dos sus componentes formales< i4 El derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades, y ii4 El derecho a obtener pronta respuesta o resolucin 9o obstante,
nuestra Corte Constitucional ha estimado que el derecho de peticin tiene unos
componentes que aseguran su eficacia material en una sociedad determinada, que
denominamos componentes materiales, y que se presentan como los derechos de< i4
presentar peticiones respetuosas a las autoridades' ii4 Gbtener pronta respuesta' iii4
Gbtener una resolucin clara, precisa, de fondo y congruente, y iv4 0er enterado
debidamente de la resolucin respectiva
161

1-'
O/U1A .AT2Ò# 1stor. /eminario de %erecho Constitucional# en Daestra en %erecho .>8lico. Uni4ersidad
E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# octu8re de 2;;-. !er Corte Constitucional# entre las primeras sentencias# las TE
;2L'2# T.-11L'2 y TE-2:L'2.
1);
Cfr. Corte Constitucional# sentencia TE-:: de mayo de 2;;-. D... Danuel $os Cepeda Espinosa. Cita adem6s las
sentencias TE;7' de 1''(# TE+77 de 2;;;# TE21'# TE2-'# TE-7:# TE1;;: y TE11:;A de 2;;1. !er# i5ualmente# entre
otras# las sentencias TE1+- de 1'':R TE:+;E2;;2 y TE112: de 2;;2. Util es decir 3ue la sentencia TE1+- de 1'':
esta8leci* las denominadas <re5lasB 3ue definen la forma como de8e entenderse y aplicarse el derecho de petici*n.
1;;
Enero de 2013
! en cuanto a si la peticin no es respetuosa, se sostiene que prevalece el derecho
fundamental de peticin del solicitante porque as se le da prevalencia al contenido del
derecho fundamental sobre la forma, sin perjuicio de la imposicin de las sanciones
procedentes
Deamos los conceptos destacables<
$a jurisprudencia subsistente sobre el tratamiento que constitucionalmente merecen
los escritos irrespetuosos tiene como fundamento las siguientes consideraciones de la
Corte Constitucional
161
<
!n este conte;to, durante el desarrollo de un determinado proceso,
las partes act8an, no frente a la persona del jue#, la cual amerita
respeto, sino ante el pueblo soberano )ue ha depositado en a)uel la
facultad )ue le es propia de impartir justicia, lo )ue hace )ue la
relacin no sea sim7trica, entre ciudadanos, sino asim7trica, entre
7stos $ la majestad misma de la justicia, a la cual se someten $ le
deben el m6;imo respeto $ consideracin? de ah la "ravedad de
a)uellos comportamientos )ue impli)uen irrespeto, pues no slo se
est6n desconociendo los derechos del jue# como individuo, sino los
del pueblo soberano representado en 7l? ello, por s solo, justificara la
constitucionalidad del poder disciplinario )ue se le otor"a al funcionario
a trav7s de las normas impu"nadas, poder cuestionado por el actor,
para )uien dicha facultad atenta, en el marco de un !stado .ocial de
Derecho, contra el derecho fundamental al debido proceso.
Ahora bien, lo anterior no significa que se le reconozca al juez un
poder omnmodo, .ste efectivamente puede hacer un uso
indebido de la potestad jurisdiccional que tiene, e incurrir en
actuaciones no ajustadas a derecho, arbitrarias, que vulneren
derechos fundamentales del individuo como el derecho a la
libertad y al debido proceso/ cuando as ocurra, quien se vea
afectado por esas actuaciones o decisiones, puede defender sus
derechos fundamentales por va de tutela, o si es el caso, si en aras
de imponer una sancin de tipo correccional el jue# ordena arbitraria e
ile"almente su detencin, puede tambi7n acudir a la accin de h0beas
corpus, prevista en la 'arta Poltica $ en la le$ como F...un recurso
/o8re el n>cleo esencial pueden consultarse# entre otras# las sentencias TE:1- de 1'')R TE)21E1'':R TE;+: de 1''7R
TE11( de 1''(R TE1+22 de 2;;;R TE1+) de 2;;1R TE':7 de 2;;-.
1)1
Corte Constitucional# /entencia CE21( de 1'':. D... %r. Sa8io Dor*n %aA. Con ella estudia8a la
constitucionalidad del numeral 2^ del artculo +' del C. de .. C..
1;1
Enero de 2013
e;cepcional diri"ido contra actos arbitrarios de las autoridades )ue
vulneren el derecho a la libertad...F.
%=<
39egrilla fuera de te+to4
G sea que, segn la motivacin del fallo de constitucionalidad de la parte pertinente del
artculo )8 del C de 2C, fundamento de lo decidido en la parte resolutiva de la sentencia
que est protegida por la fuer"a de la cosa ju"gada constitucional 3(rt #-) C24, los
poderes correccionales del jue" Kdel investigador, del que ejerce funcin sancionatoriaC
t$enen c# l*#$te 5)et$% e $n'r"n8ue"5le el de ls derechs 'und"#ent"les de l"
!ersn" %$ncul"d" "l !rces: cn td & #e#r$"les $rres!etuss 8ue lle4"re "
!resent"r/ %icho de otro modo< $os poderes correccionales de las autoridades, frente a
los escritos irrespetuosos que les sean entregados se consideran ajustados a la funcin
de la Ljuirs dictio y sus principios orientadores e inspiradores, y dan lugar a su ejercicio
con la adopcin de las medidas previstas en la ley, s$n #ensc"5 de ls derechs
'und"#ent"les de l" !ersn" 8ue ls suscr$5e, en forma tal que, habiendo lugar a la
imposicin de la sancin que corresponda, el servidor pblico responsable de hacerlo
debe efectuar una delicada y precisa ponderacin entre la sancin correccional y el
sacrificio de los derechos sustanciales fundamentales que as puedan resultar
sacrificados, caso en el cual, se deduce del e+tracto jurisprudencial completo, de5erIn
!re%"lecer ests s5re el derech " s"nc$n"r o, por lo menos, podrn coe+istir, si tal
evento es plausible y procedente En torno del punto especfico de la devolucin de los
escritos irrespetuosos, aplicando lo previsto por el numeral )F del artculo )8 del C de
2C, en una sentencia de tutela que efectu el estudio de los poderes correccionales del
jue", dijo la Corte Constitucional<
!n esta oportunidad, la .ala considera necesario precisar lo si"uiente:
H La facultad de ordenar la devolucin de escritos irrespetuosos,
corresponde a los deberes )ue se imponen al jue# para diri"ir el
proceso $ para prevenir $ remediar todo acto contrario a la di"nidad de
la justicia $ a la lealtad, probidad $ buena fe con )ue deben actuar los
sujetos procesales $ las dem6s personas )ue eventualmente act8an
en el mismo.
H La intervencin )ue mediante la presentacin de escritos $ a
cual)uier ttulo realicen las personas dentro de un proceso judicial
e;i"e la asuncin de una conducta deferente, amable $ decorosa,
acorde con las elementales normas cvicas $ 7ticas admisibles en todo
comportamiento social, con el fin de ase"urar el respeto a la di"nidad $
majestad de la justicia. Por lo tanto, resulta inadmisible la presentacin
de escritos irrespetuosos para con los funcionarios, las partes o
terceros.
1)2
Corte /uprema de $usticia# /ala .enal# Auto de 1- de julio de 1''2.
1;2
Enero de 2013
H La determinacin acerca de cu6ndo un escrito es inadmisible, por
considerarse irrespetuoso, corresponde al discrecional, pero
ponderado, objetivo, juicioso, imparcial y no arbitrario juicio del
juez, pues las facultades omnmodas e ilimitadas de .ste para
rechazar escritos que pueden significar muchas veces la
desestimacin in lmine del recurso afecta el derecho de defensa,
el debido proceso y el acceso a la justicia. !n tal virtud, estima la
.ala )ue los escritos irrespetuosos son a)u7llos )ue resultan
descomedidos e injuriosos para con los mencionados sujetos, de
manera ostensible e incuestionable $ )ue superan el ran"o normal del
comportamiento )ue se debe asumir en el curso de un proceso
judicial, a8n en los eventos de )ue )uienes los suscriben aprecien
situaciones eventualmente irre"ulares o injustas, "eneradas en
desarrollo de la actividad judicial. Es posible igualmente que a
trav.s de un escrito se pueda defender con vehemencia y
ardenta una posicin, pero sin llegar al extremo del irrespeto.
D. . .(
H !stima la .ala, )ue el jue# tiene el deber de ponderar en forma
ra#onable en el caso concreto, la conducta irrespetuosa contenida en
el escrito, con el fin de determinar la procedencia del ejercicio de la
atribucin )ue se le ha conferido por el numeral &R del !statuto
Procedimental 'ivil. !n otros t7rminos, la devolucin del escrito
irrespetuoso debe estar plenamente justificada con el fin de no
sacrificar el derecho de la parte1
%=&
. 39egrillas fuera de los te+tos4
! sobre la necesidad de precaver la violacin de algn derecho de la parte a quien se
devuelve el escrito irrespetuoso, con el fin de protegerlo concedi*ndole la prevalencia
necesaria, la misma Corte Constitucional haba dicho antes<
.in embar"o, m6s all6 del asunto de saber si los ma"istrados tenan o
n el derecho de devolver el memorial al sentirse irrespetados
Haspecto )ue, sin dejar, obviamente, de e;i"ir unos re)uisitos objetivos
mnimos, corresponde al fuero interno de )uienes administran justiciaH
sur"e este interro"ante: 2El derecho de la parte fue sacrificado por
la devolucin del escrito3
%=4
. 39egrilla fuera de te+to4
1)+
Corte Constitucional# /entencia TE))- de 1'''. D... %r. Antonio &arrera Car8onell.
1)-
Corte Constitucional# /entencia TE;'' de 1''-. D... %r. $or5e Aran5o Deja.
1;+
Enero de 2013
Caso en el cual la autoridad respectiva debe evaluar si con la devolucin del escrito
contentivo de e+presiones irrespetuosas se est o no sacrificando un derecho de
superior jerarqua al peticionario o recurrente ! se impone la aplicacin de un
proceso lgico y jurdico que se apro+ima al siguiente<
0i observa que con la devolucin del memorial no se afecta o
menoscaba un derecho fundamental de su signatario, 2/E%E disponer
su devolucin, aplicando lo previsto por el 9o ) del artculo )8 del C
de 2C
0i observa que con la eventual devolucin del memorial se afecta un
derecho fundamental de su signatario, %EJE reali"ar una ponderacin
para definir la prevalencia entre la intensidad de la afectacin del
derecho con la devolucin, y el derecho fundamental que se encuentra
en riesgo
En este ltimo caso, efectuada la ponderacin y establecida la
afectacin o negacin del derecho fundamental, %EJE recibir el escrito
y darle curso ofreciendo al signatario una respuesta clara, precisa,
oportuna, de fondo y congruente, so pena de incurrir en la violacin de
su derecho fundamental, que se vera sacrificado por el inter*s
correccional de la autoridad que as lo resuelva
=gualmente, en este ltimo caso, la autoridad evaluar la medida
correccional procedente< 9o siendo viable constitucionalmente la
devolucin del escrito, podra acudirse al mecanismo de la
amonestacin o su equivalente, o a la formulacin de la queja a que
haya lugar ante la autoridad que corresponda pero, en td c"s:
de)"nd " s"l% el derech 'und"#ent"l del "d#$n$str"d/ 9o otro
es el alcance y efecto de las tesis jurisprudenciales antes reproducidas,
que deben ser tomadas y entendidas en su integridad, imparcialmente y
de buena fe, con un efecto til, no simplemente acad*mico insustancial
En consecuencia<
9UC$EG E0E9C=($< $a parte irreductible constituye
el ncleo esencial, oponible frente a todos< (quella
parte LduraM del derecho que le es consustancial, sin
la cual no puede ser reconocido como tal' tiene una
1;-
Enero de 2013
parte LblandaM que s puede ser objeto de limitaciones
o restricciones por parte de la ley o por orden de
autoridad judicial e, incluso, como resultado de la
tensin con otro u otros derechos
$a parte irreductible que es lo que la Corte
Constitucional y la doctrina estiman ncleo esencial,
oponible frente a todos
Como es posible que el derecho de peticin, como cualquier derecho fundamental, pueda
entrar en conflicto con otros derechos como el de la intimidad, el secreto profesional, la
reserva legal, la soberana y la seguridad nacionales, e incluso con las regulaciones
propias efectuadas por la ley o por el reglamento administrativo, en estos eventos se
presenta lo que se denomina una tensin entre derechos o entre un derecho
fundamental y un valor o inter*s superiores, como sera el caso de la se"uridad nacional,
o entre un derecho, principio o valor y la normatividad que lo regule. (claramos, s, que en
estos casos nos estamos refiriendo al contenido de la peticin y no al derecho de pedir,
que, al parecer, es absoluto pues, por el hecho de que con ella no podamos acceder a
cierta informacin reservada o vedada, no impide su formulacin ni e+ime a la autoridad
del deber de responder, as sea negando lo solicitado (s, si alguien considera que su
derecho de peticin entr en conflicto con el inter*s en la reserva o con el derecho a la
intimidad de otro, por ejemplo, deber ser el jue" de tutela quien defina cul derecho o
inter*s debe prevalecer sobre aquel que, en consecuencia, debe ceder %e igual manera,
si la confrontacin se presenta con una norma jurdica 3$ey, acto administrativo,
providencia4, habr que someter el conflicto a la autoridad competente para que resuelva
si confiere prevalencia al derecho o a la norma, segn el caso, e imparta las declaraciones
y condenas consecuenciales
166
En estos eventos la solucin depende de si se aplica la
doctrina del ncleo esencial o si, siendo esta insuficiente para ofrecer la solucin, se debe
acudir a otro m*todo o sistema que satisfaga de mejor manera las necesidades de justicia
material de los intereses en conflicto
Con la metodologa del ncleo esencial irreductible se busca dar solucin prctica a los
casos en que, presentada la antinomia o la tensin, segn el caso, se requiere resolver
cul de las dos situaciones prevalece sobre la otra, o cul norma o principio prevalece
sobre otro, si no pueden ser reconocidas y aplicadas simultneamente para la solucin de
un caso determinado en la vida real o prctica social
1))
A la Corte Constitucional le corresponde resol4erlo si el conflicto sur5e de una norma de ran5o le5alR a la
jurisdicci*n contencioso administrati4a si de un acto o hecho administrati4os# en am8os casos para confrontar la
norma con el r5imen constitucional y le5al de los derechos fundamentales# y al jueA de tutela en los casos
especficos de amparo. %esde lue5o# las autoridades judiciales y administrati4as# en su interior# tam8in tienen
competencia para resol4erlo en casos sometidos a su consideraci*n al interior de actuaciones administrati4as o dentro
del proceso.
1;)
Enero de 2013
El cnce!t de )u$c$ de )ust$'$c"c$(n test de r">n"5$l$d"d/
El m*todo del ncleo esencial, para la solucin de los conflictos que los involucran, no
satisface todas las necesidades del ordenamiento y del conflicto social $a realidad indica
que hay ocasiones en que un derecho fundamental cede completamente, desaparece del
todo para su titular, ante la prevalencia otorgada al derecho de otro o a la normatividad
que lo restrinja 2or ello, cuando el derecho fundamental cede completamente y se impide
su ejercicio al titular en un caso determinado, realmente fue limitado, restringido, reducido,
inclusive, en su ncleo esencial $uego hay casos en que dicha metodologa no es la
indicada para resolver los conflictos sociales, ya que segn dicha postura, ese ncleo es
irreductible, siendo consecuentes, adems, con los atributos que se les confiere Cuando
la situacin no admite solucin con el concepto de ncleo esencial, se ha venido
acudiendo al m*todo de aplicar al caso concreto el llamado juicio de justificacin o test de
ra"onabilidad que ofrece la solucin en cada caso, como en efecto lo demuestra la
jurisprudencia constitucional Esta concepcin se aparta del criterio de ncleo esencial e
incorpora una t*cnica distinta y, ambas, vienen operando en nuestro medio
0egn los criterios del juicio de justificacin o test de ra"onabilidad, en caso de conflicto
entre derechos fundamentales o entre estos y el ordenamiento, o los principios y valores
superiores, se debe buscar la solucin con el halla"go de las respuestas a estos
interrogantes, a saber<
i4 ^$a medida o situacin restrictiva tiene un fin constitucionalmente legtimo_
0e refiere a la medida dispuesta en una norma jurdica o a una medida necesaria para
la proteccin de otro u otros derechos en conflicto con el primero
0i la respuesta es afirmativa, se formula la siguiente, continuado con el proceso 0i la
respuesta es negativa, el derecho en conflicto prevalece sobre los otros, o sobre el
ordenamiento, y el proceso lgico termina Este proceso lgico se aplica tambi*n a las
respuestas subsiguientes
ii4 ^$a medida o situacin restrictiva de un derecho fundamental es efica"_
0e refiere a su idoneidad o aptitud para lograr el propsito buscado
iii4 ^$a medida o situacin restrictiva de un derecho fundamental es necesaria_
iv4 ^$a medida o situacin restrictiva de un derecho fundamental es proporcional_
1;:
Enero de 2013
En esta instancia se efecta el test de proporcionalidad, confrontando los beneficios
con la gravedad de la limitacin
0i en las tres primeras respuestas por lo menos una es negativa, prevalecer el derecho
fundamental y la medida restrictiva o la regla o principio en pugna con aquel deben ceder'
si son afirmativas, se procede a efectuar el juicio de proporcionalidad en el caso especfico
sometido a consideracin de la autoridad respectiva, mediante la valoracin o ponderacin
entre la limitacin impuesta y el beneficio para el derecho fundamental, que puede dar
como resultado que prevale"ca el ordenamiento deba ceder el derecho fundamental

0i la lesin al derecho es grave, media o leve, frente al beneficio de otro derecho o de un
inter*s superior que sea alto, medio o bajo, debe sopesarse, valorarse, si el derecho de
peticin llega a chocar o estar en situacin de tensin, o si hay conflicto entre derechos
fundamentales y uno de ellos es el de peticin, habr de pensarse si la solucin resulta de
limitar uno de ellos y, llegado el caso, a cul, pues eventualmente es el derecho de
peticin el que tiene que ceder En estos t*rminos, si la lesin es grave o media y se
obtiene un beneficio bajo, el derecho no puede ser limitado porque no se justifica que
haya un beneficio muy pequeIo y el derecho fundamental est recibiendo una limitacin o
restriccin muy amplia sin proporcin entre la limitacin del derecho frente al beneficio En
cambio, se acepta que si hay una lesin leve como la limitacin y el beneficio social es
alto, medio o bajo, el derecho debe ceder, como ocurre, a manera de ejemplos, con el
derecho de peticin de informaciones respecto de asuntos que tengan relacin con el
derecho a la intimidad de una persona, o como en el evento de tensin entre el derecho a
la vida de la madre yEo la del que est por nacer En este ltimo evento, para sacrificar la
vida humana, tendramos que estar frente a un beneficio personal o social de alguien, o de
lo contrario la vida debe prevalecer En este caso, si la situacin de la madre es tan grave,
podra pensarse en que se debe salvar al hijo, caso en el cual una vida humana cede ante
la otra
;ratndose del derecho de peticin, habr que valorar la relacin entre la limitacin y el
beneficio, para deducir si amerita el amparo o si, por el contrario, debe soportar las
limitaciones e incluso desaparecer Entendemos que el derecho de peticin, como
derecho autnomo a presentar solicitudes, es un derecho independiente de su contenido,
es decir, de aquello que se pide' sin embargo, en la vida real con frecuencia los
operadores jurdicos deben ponderar situaciones para definir la prevalencia entre el
contenido del derecho de peticin y otros derechos, como por ejemplo el de evitar el
acceso a ciertas informaciones sujetas reserva ,rente al derecho a la intimidad de una
persona, por ejemplo, se niega el derecho de peticin de otra, en cuanto al contenido de la
misma, que podr formular la solicitud de informacin, pero que no podr ser
materialmente satisfecho dada la prevalencia de aquel En este caso el mecanismo de
limitacin es idneo, es efica", para proteger lo ntimo de los seres humanos frente a la
posibilidad de que ciertos hechos puedan llegar a ser de conocimiento pblico, en tanto
1;7
Enero de 2013
que el beneficio personal del otro y de la sociedad es alto %icha actividad hermen*utica
es necesaria tambi*n cuando el derecho de peticin resulta enfrentado no a otros
derechos sino a reglas yEo principios y valores del ordenamiento, como por ejemplo a
reglas de procedimiento Kla ley e+ige probar la calidad con que acta el peticionario
cuando se ejer"a en inter*s particularC o a e+igencias del orden pblico como cuando se
solicita un permiso para ejecutar una actividad social o poltica inconveniente por tales
circunstancias que hacen no aconsejable su concesin, y otros casos similares o
equivalentes
Cada caso debe ser valorado y resuelto por el operador jurdico pblico, trtese del
legislador, del gobernante, del administrador o del propio jue", e incluso del particular
frente al cual se puede invocar el derecho a la proteccin por va de tutela o de accin
ordinaria, segn la normatividad vigente ;ales situaciones pueden presentarse con todos
y cada uno de los componentes del derecho fundamental al debido proceso, que
particularmente nos interesa
El ejercicio anterior bien podramos hacerlo con los derechos al non bis in idem, a la non
reformatio in pejus, a la igualdad de oportunidades en el procedimiento, a la necesidad de
motivacin de los actos de sancin, limitacin o e+tincin de relaciones jurdicas
subjetivas, a la congruencia entre una acusacin y un fallo, a la prctica y valoracin de
pruebas, y varios ms
En este orden de ideas, conviene destacar que el ordenamiento y la prctica judicial
admiten limitaciones leves y medias a los derechos, siempre que los beneficios reportados
sean altos K,lechas a"ules en la grficaC as como limitaciones leves con beneficios
medios, dependiendo del caso concreto K,lecha caf*' lo que no se admite es el
establecimiento de limitaciones graves en los derechos con beneficios medios o bajos K
,lechas rojas
Disto grficamente<
JE9E,=C=G
$=B=;(C=G9
($;G
>H(DE
1;(
Enero de 2013
BE%=G
BE%=(
J(5G $EDE
^Nu* es ponderar_
Es pesar 0e aplica para resolver la antinomia entre dos o ms derechos fundamentales o
entre un derecho fundamental y un principio o valor constitucional =gualmente, puede ser
efica" para definir la prevalencia entre un derecho fundamental y una norma jurdica o una
orden judicial que lo limite, restrinja o suprima 0e considera un sistema o metodologa de
interpretacin normativa para los eventos que no permiten o no se adecan al sistema
tradicional de interpretacin de la regla 3Nue manda, permite, prohbe, castiga o
prescribe4, pues en una estructura de regla opera el m*todo interpretativo de la
subsuncin entre unos hechos, una hiptesis y una consecuencia jurdica El principio y el
valor no son reglas y no admiten el silogismo pues, segn el profesor (le+y, el principio es
un mandato de optimi"acin del ordenamiento dentro de lo fctica y jurdicamente posible'
se encuentra en una norma abierta e indeterminada que asimila la realidad social
moderna, reconociendo categoras como el pluralismo, la diversidad, la
autodeterminacin /na constitucin contiene principios porque sus enunciados no
pueden ser cerrados, e+cluyentes o formulados con cierta y determinada ideologa 2or
ello el proceso lgico de ponderacin debe buscar, en primer lugar, si los distintos
derechos yEo principios se pueden armoni"ar y aplicar u operar simultneamente 0olo si
ello no es posible, se debe otorgar prevalencia a uno sobre el otro en un caso concreto, lo
que se denomina le$ de la precedencia condicionada.
El proceso de ponderacin hace que en un caso concreto deba prevalecer un derecho
sobre otro segn el grado de afectacin, entendiendo que *ste se da de manera intensa,
media o leve %ebe prevalecer el que se afecta en forma grave, ante limitaciones medias o
leves, que deben ceder, desapareciendo del ordenamiento o de la prctica social
16:
Estos criterios se deben aplicar en el proceso penal por mandato legal, especficamente
en lo relacionado con la restriccin de la libertad, y con la aplicacin del principio de
oportunidad 3(rt #. C de 224
1):
Al5unos conceptos fueron e9tractados de la conferencia dictada el 21 de julio de 2;;- por el %r. Eduardo
Donteale5re 0ynett en la sede del 2nstituto Colom8iano de %erecho .rocesal en &o5ot6# %.C..
1;'
Enero de 2013
;erminamos estos comentaros advirtiendo que en Colombia se viene dando aplicacin a
un criterio mi+to para resolver los problemas de tensin entre dos o ms derechos
fundamentales, o para definir si las limitaciones a los derechos fundamentales por parte
del legislador, de la administracin pblica o de los jueces son o no constitucionales !
con ese criterio se aplica tanto el concepto de ncleo esencial, como el llamado juicio de
justificacin en las cuatro etapas mencionadas
16.
9o sobra advertir que el derecho fundamental de peticin por su carcter poltico, es un

derecho autnomo, lo que quiere decir que se satisface con la respuesta en las
condiciones delineadas por la jurisprudencia y no con la concesin de lo pedido, es decir,
no con la satisfaccin del contenido material de la peticin formulada
L" d$#ens$(n le4"l del derech de !et$c$(n/
Md"l$d"des del derech de !et$c$(n/
Este puede ejercerse<
a En inter*s >eneral
b En inter*s 2articular
El derecho de peticin es uno solo' quien concibe el derecho de peticin con dos
modalidades es la t*cnica administrativa, pero s es cierto que tienen un contenido
diferente, o que el derecho de peticin permite ser presentado en dos sentidos distintos
El derecho de peticin de inter*s general es aquel que va dirigido a satisfacer una
necesidad de tipo social, general para la comunidad, para un grupo humano ;ales seran
los relacionados con las medidas para mejorar el trnsito urbano, para colocar alumbrado
pblico, dotar de equipos o de profesores a una escuela, variar las tasas de inter*s
bancario, regular el cr*dito hipotecario, conservar los recursos naturales, etc En principio
la peticin en inter*s general no abre una actuacin administrativa ni da lugar a su
apertura, por lo cual no le son aplicables las regulaciones de la primera parte del Cdigo,
concebida para la produccin del acto administrativo particular y concreto 0e dejan a
salvo ciertas situaciones relativas al ejercicio del poder pblico sancionatorio, pues ante *l
una queja o manifestacin del administrado en inter*s de la moralidad pblica puede
provocar la apertura de una investigacin, dentro de la cual el quejoso no asume
cabalmente la condicin jurdica de parte procesal
1)7
A0EW"# Ro8ert. Tres escritos so8re los derechos fundamentales y la teora de los principios. Uni4ersidad
E9ternado de Colom8ia# serie de teora jurdica y filosofa del derecho 1. 2(. &o5ot6# %.C.# 2;;+# pp. 1;1.
11;
Enero de 2013
El derecho de peticin en inter*s particular se concibe como aquel que contiene una
verdadera pretensin, respecto de una relacin jurdica de carcter subjetivo, para una o
para varias personas puesto que no es el nmero de peticionarios lo que lo hace o lo
determina, o lo define como particular o general, sino E$ ;EB( El inter*s particular se
materiali"a con una peticin que redunda a favor de una determinada relacin jurdica
sustancial y subjetiva, en los distintos campos de la actividad administrativa y en las
distintas esferas del patrimonio de una persona, como son los asuntos salariales,
prestacionales, los permisos, las licencias urbansticas, ambientales, las acreditaciones
acad*micas, etc
Cnten$d del derech de !et$c$(n/

El derecho de peticin puede referirse<
a (l reconocimiento, modificacin, aclaracin de una relacin jurdica sustancial,
implicando siempre la invocacin de una posicin de ventaja para el peticionario, de
acuerdo con la modalidad prevista en el Cdigo Esta modalidad corresponde siempre
al derecho de peticin en inter*s particular y a ella pertenecen las peticiones dirigidas a
obtener el reconocimiento de derechos o su modificacin o aclaracin, y las solicitudes
de registro o inscripcin, como las referidas a la propiedad sujeta a registro como la
propiedad inmobiliaria, automotri", de naves, aeronaves, a los derechos mineros y
agrarios, a la propiedad industrial, a la propiedad intelectual, y al registro mercantil,
entre otros
En este evento la controversia administrativa girar en torno al reconocimiento del
derecho o su modificacin o aclaracin, o a la negativa de su procedencia El acto
administrativo definitivo ser aquel que as lo resuelva ! ser favorable en caso de
acceder a lo solicitado, o desfavorable si lo niega o lo niega en la forma solicitada
0iendo favorable, la situacin jurdica quedar definida o consolidada en cabe"a del
peticionario y con ella concluida la actuacin administrativa, a menos que tal
reconocimiento afecte los derechos de otro, caso en el cual se iniciar una etapa de
contradiccin por parte del afectado negativa o desfavorablemente
b ( la e+clusin de una relacin jurdica sustancial
167
, y an a la e+tincin de derechos de
terceros, como el caso de quien formula una peticin para que e+cluyan de una
determinada relacin jurdica a otro Esta modalidad tambi*n corresponde siempre al
derecho de peticin en inter*s particular ;al cosa ocurre en materia de prestaciones
sociales cuando hay distintas vocaciones para el acceso a las mismas o a una
1)(
%el peticionario# o frente a esteR es el caso de 3uien pide 3ue e9cluyan a otro de cierto 8eneficio o reconocimiento
efectuado por la administraci*n con una decisi*n suya# en el campo prestacional# de la propiedad intelectual# de la
propiedad industrial# etc..
111
Enero de 2013
sustitucin, o en materia de concesiones en hidrocarburos, minas, aguas, y otras ms
=gualmente comprende el derecho a la e+clusin y al correcto manejo y difusin de
ciertas bases de datos en cuya publicidad pueden tener inter*s las personas, lo que se
traduce en el conocido derecho al habeas data
%=G
.
c ( la peticin de informaciones yEo a la e+pedicin de copias de documentos oficiales,
segn la modalidad prevista en el artculo #- del C2(C( En tal caso el derecho se
relaciona con el de acceder a la informacin pblica o estatal, salvo en los asuntos
sujetos a reserva por la ley Esta modalidad puede corresponder, a diferencia de las
dos anteriores, o bien al derecho de peticin en inter*s particular, o bien al derecho de
peticin en inter*s general
El carcter pblico del ejercicio de las funciones estatales se relaciona estrechamente
con la naturale"a del sistema constitucional colombiano para el que la publicidad y la
transparencia de la gestin pblica constituye una garanta de su adecuado
funcionamiento, en cuanto que el uso secreto e injustificado del poder del !stado
repu"na al !stado de derecho $ al adecuado funcionamiento de una sociedad
democr6tica
%>4
. %e all que el acceso a informacin y documentacin oficial constituyan
una condicin de posibilidad para la e;istencia $ ejercicio de las funciones de crtica
$ fiscali#acin de los actos del "obierno )ue, en el marco de la 'onstitucin $ la le$,
cabe le"timamente ejercer a la oposicin
%>%
, marco dentro del cual el derecho de
acceso a la informacin p8blica es una herramienta fundamental para la satisfaccin
del derecho a la verdad.
Ese derecho para acceder a la informacin pblica es fundamental 3(rt #) C24 y
constituye un mecanismo esencial para la satisfaccin de los principios de publicidad y
transparencia en el Estado de %erecho, y salvaguarda de las personas contra la
arbitrariedad estatal =gualmente, los artculos .- de la Constitucin 2oltica, 1) de la
Convencin =nteramericana sobre %erechos &umanos y 18 del 2acto =nternacional de
%erechos Civiles y 2olticos, establecen que las personas tienen derecho fundamental
de acceso a la informacin del Estado 2ero este derecho no es absoluto El mismo
sistema jurdico y la sociedad demandan ciertas restricciones que se traducen en
condiciones constitucionales para su ejercicio pues hay, ciertamente, algunos temas de
prohibido acceso indiscriminado, por ra"ones superiores relativas al inter*s general Es
as como se reconocen derechos LlmiteM del derecho a la informacin, y se mencionan
como tales la intimidad personal y familiar, la honra, la dignidad humana y la vida
privada de personajes pblicos, entre otros
1:#

1)'
!er# entre tantas# sentencias TE+;+ de 1''(# CE11-7 de 2;;1 y TE72' de 2;;2# Corte Constitucional.
1:;
Corte Constitucional. /entencia CE-'1 de 2;;7. D... %r. $aime C*rdo8a Tri4iIo. Contiene un estudio completo
so8re el derecho de acceso a la informaci*n p>8lica como derecho fundamental# y las condiciones y re3uisitos de la
reser4a 3ue limita o impide el acceso a la misma.
1:1
Corte Constitucional. /entencia CE;(' de 1''-. D... %r. Eduardo Cifuentes DuIoA.
1:2
Corte Constitucional. /entencias TE:11 de 1''2R D... %r. $os Fre5orio ern6ndeA Falindo# y TE):+ de 1''+R
D... %r. !ladimiro 1aranjo Desa.
112
Enero de 2013
0u carcter relativo y la informacin reservada
Entre el derecho a la informacin pblica y el derecho a mantenerla bajo reserva,
prevalece el primero, salvo que e+ista una limitacin en el ordenamiento $as
limitaciones establecidas por va de e+cepcin a la regla del acceso a la informacin,
solamente se admiten si tienen por objetivo proteger un derecho fundamental o algn
bien de especial importancia, como lo es la seguridad nacional Con todo, se parte de
la base de que a falta de reserva legal e+presa, debe prevalecer el derecho
fundamental de acceso a la informacin 2ara que la restriccin del derecho de acceso
a la informacin pblica sea constitucionalmente legtima se e+ige el cumplimiento de
las siguientes condiciones que la convierten en informacin protegida por la reserva,
fuera del alcance de los ciudadanos<
%. %ebe encontrarse e+presamente establecida en la ley
<. $a restriccin debe ser precisa $ clara al definir )u7 tipo de
informacin puede ser objeto de reserva $ )u7 autoridades pueden establecer
dicha reserva.
&. $a reserva debe ser temporal y no indefinida
4. $a reserva puede operar respecto del contenido de un documento
pblico pero no respecto de su e+istencia
=. $a reserva slo puede operar sobre la informacin )ue
compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero no sobre
todo el proceso p8blico dentro del cual dicha informacin se inserta.
>. $a reserva no puede cobijar informacin que por decisin
constitucional deba ser pblica
@. La reserva cobija a los funcionarios p8blicos pero no habilita al
!stado para censurar la publicacin de dicha informacin cuando los periodistas
han lo"rado obtenerla.
J. $a reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no
puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interor"6nico,
jurdico $ poltico, de las decisiones $ actuaciones p8blicas de )ue da cuenta la
informacin reservada.
11+
Enero de 2013
G. $a invocacin u oponibilidad de la reserva para negar el acceso a
la informacin pblica debe ser motivada
%4. El establecimiento de la reserva y la negativa de acceso a la
informacin, deben ser proporcionadas, legtimas y ra"onables
%%. $a reserva es inoponible a la orden judicial
1:)
d ( la formulacin de consultas, segn la previsin contenida en el artculo 1) del

C2(C( En tal caso el derecho se relaciona con el requerimiento de un concepto, un
punto de vista, que cumpla no solo una funcin didctica sino que satisfaga la
necesidad de orientacin de la ciudadana 2ara dar respuesta, la autoridad debe
establecer previamente muy bien si de lo que se trata de la solicitud de asesora, caso
en el cual no podra conced*rsele en la medida en que los servidores pblicos lo tienen
vedado, o si se trata de una peticin en inter*s particular que envuelve una solicitud de
reconocimiento frente a una relacin jurdica subjetiva, caso en el cual habr que
adecuar la respuesta al sentido material de aquella Esta modalidad puede
corresponder, o bien al derecho de peticin en inter*s particular, o bien al derecho de
peticin en inter*s general
$a satisfaccin de la consulta no compromete o no obliga a la autoridad, en el sentido
de que no queda vinculada con el parecer, concepto, punto de vista u opinin as
emitido, el cual no podr hac*rsele e+igible por ningn medio, como si se tratara de un
acto administrativo con sentido decisorio Ello porque los conceptos no configuran, en
principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurdica de
los administrados, que tienen la opcin de acogerlo o no acogerlo, esto es, que no
generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos
(l decir de la Corte Constitucional, los conceptos desempeEan una funcin
orientadora $ did6ctica )ue debe reali#ar la autoridad p8blica bajo el cumplimiento de
los supuestos e;i"idos por la 'onstitucin $ las le$es. 2ero advierte que el contenido
del concepto no compromete ni la responsabilidad del servidor pblico, ni la de la
entidad que lo emite, por no ser de obligatorio cumplimiento Este derecho se entiende
mejor como una manera de mantener fluida la comunicacin entre el pueblo $ los
administracin para absolver @En formaA eficiente $ de acuerdo con los principios de
economa, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas )ue puedan tener las
ciudadanas $ los ciudadanos $ el pueblo en "eneral sobre asuntos relacionados con la
administracin )ue puedan afectarlos. Conforme qued regulado por los artculos #6 y
1:+
Corte Constitucional. /entencia citada en el ac6pite. /o8re el tema# adem6s# sentencias CE;+( de 1'':. D... %r.
Eduardo Cifuentes DuIoA# CE('1 de 2;;2. D... %r. $aime Araujo Rentera y CE(72 de 2;;+. D... %ra. Clara 2ns
!ar5as ern6ndeA# especialmente dedicada a la reser4a de ciertas decisiones en las SSDD. 25ualmente# Consejo de
Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# sentencia del 21 de mayo de 1'7:. C... %r. Carlos
Falindo .inilla.
11-
Enero de 2013
#: del CC(, este derecho tiene una connotacin de simple consejo, opinin o
dictamen no formal de la administracin cu$o propsito no es ser fuente de
obli"aciones ni resolver un punto objeto de liti"io
%>4
.
C"rIcter "ut(n# del derech de !et$c$(n/
El derecho de peticin es independiente y autnomo de su contenido, de la prestacin,
esto es, de aquello que se solicita a la autoridad, de lo pedido como medida de inter*s
general o como reconocimiento, modificacin o e+tincin de relaciones jurdicas, o de
informaciones, documentos o consultas %e all que sostengamos que el derecho de
peticin est muy pr+imo a la nocin de derecho absoluto, en la medida en que se
satisface simplemente con una respuesta dada en las condiciones ya mencionadas (n
negado lo pedido, el derecho ha sido constitucionalmente salvaguardado
1:6
Re8u$s$ts del derech de !et$c$(n/

El derecho de peticin que se formule por escrito, ya que puede ser verbal, debe reunir los
requisitos previstos en el artculo 1: del C2(C(<
1 $a designacin de la autoridad a quien se dirige
# $os nombres y apellidos completos del solicitante, indicando documento de identidad y
direccin
) El objeto de la peticin
- $as ra"ones en que se apoya
6 $a relacin de los documentos que se acompaIan y, en general, la peticin de
pruebas que se pretendan hacer valer en la actuacin
: $a firma del peticionario
Hesulta claro que aunque el artculo no lo refiere, es procedente la solicitud de pruebas
0obre estos requisitos se ha estimado que no procede su rigurosa aplicacin en tanto que
su e+igencia puede redundar en la prevalencia de la forma sobre el contenido del derecho
de peticin, imponi*ndole una restriccin desproporcionada, haci*ndose inconstitucional
1:-
Corte Constitucional. /entencia CE)-2 de 2;;). D... %r. um8erto Antonio /ierra .orto.
1:)
Cfr. Corte Constitucional. /entencia TE2-2 de 1''+. All se ad4ierte 3ue <:o se debe con'!ndir el derecho de
&etici)n -c!yo ncleo esencial radica en la &osibilidad de ac!dir ante la a!toridad y en obtener &ronta resol!ci)n-
con el contenido de lo +!e se &ide( es decir con la materia de la &etici)n. ;a 'alta de res&!esta o la resol!ci)n tarda
son 'ormas de #iolaci)n de a+!el y son s!sce&tibles de la act!aci)n &rotectora del $!ez mediante el !so de la acci)n
de t!tela( &!es en tales casos se conc!lca !n derecho constit!cional '!ndamental. En cambio( lo +!e se debate ante
la $!risdicci)n c!ando se ac!sa el acto( e*&reso o &res!nto( &ro'erido &or la administraci)n( al!de al 'ondo de lo
&edido( de manera inde&endiente del derecho de &etici)n como tal7.
11)
Enero de 2013
2ero el escrito debe cumplir por lo menos con tres requisitos que le confieren fuer"a de
derecho fundamental<
Como este artculo est vigente, se puede aplicar porque se conoce' pero quien no desee
aplicarlo o de hecho no lo aplique, debe cumplir por lo menos con tres requisitos que le
confieren fuer"a de derecho fundamental<
1 =dentificacin del peticionario
# =dentificacin de la entidad pblica destinataria
) El objeto de la peticin
0e debe recordar que de acuerdo con lo establecido por el artculo : de la ley 8:# de
#116, es vlida la formulacin de un derecho de peticin por medio electrnico, con la
consecuente respuesta por el mismo medio

Su)et "ct$% del derech de !et$c$(n/
El derecho de peticin, como todo derecho fundamental, tiene una dimensin subjetiva
1::
que asimila los rasgos inherentes al mismo, como son un titular o un sujeto activo, un
sujeto pasivo y determinada prestacin
1:.
$a titularidad del derecho de peticin se reconoce a toda persona< ( la persona natural,

desde un comien"o, con la concepcin liberal clsica que deriva el criterio de que los
derechos fundamentales pertenecen a ser humano y operan e+clusivamente frente al
Estado, en virtud del cual e;iste una estricta $ reconocible separacin entre lo p8blico $
lo privado, entre la sociedad $ el !stado, siendo a)uella Hla sociedadH el 6mbito de
libertad por e;celencia, en el cual los ciudadanos, libres, i"uales $ autnomos, definen sus
intereses
%>J
. $as relaciones polticas se conciben lineal y verticalmente, en cuyo seno el
Estado era entendido como un poder instituido con la finalidad de vigilar el normal
desarrollo de la sociedad, y de administrar la justicia y la fuer"a pblica 2or ello los
derechos fundamentales KnaturalesC nacieron como lmites al poder del Estado, barreras
al poder pblico, que era el nico poder que la dogmtica clsica reconoca frente a la
rbita de inmunidad ClibertadC del individuo
Con el tiempo se ampli esta concepcin y el reconocimiento del derecho fundamental se
e+tendi a las personas jurdicas, a quienes se les infiere por dos vas< =ndirectamente,
para la proteccin de los derechos de las personas naturales asociadas, y directamente
para la proteccin de los derechos inherentes a ellas y ejercitables directamente por el
sujeto de derechos moral, como ocurre con el derecho de peticin, a la igualdad, al debido
1::
Cfr. Corte Constitucional# sentencias CE)(7 de 1''2R D... %r. Ciro An5arita &ar*n# y TE1;2 de 1''+R D... %r.
Carlos Fa4iria %aA. %imensiones o8jeti4a y su8jeti4a de los derechos fundamentales.
1:7
/e5uimos la clasificaci*n conocida so8re los derechos de a8stenci*n# de participaci*n y de prestaci*n.
1:(
Corte Constitucional# sentencias CE)(7 de 1''2R D... %r. Ciro An5arita &ar*n.
11:
Enero de 2013
proceso, al buen nombre y otros (s lo ha destacado la Corte Constitucional, que ha
reconocido la titularidad de derechos fundamentales y, con ellos, de la accin de tutela en
las personas jurdicas<
Para los efectos relacionados con la titularidad de la accin de tutela
se debe entender )ue e;isten derechos fundamentales )ue se
predican e;clusivamente de la persona humana, como el derecho a la
vida $ la e;clusin de la pena de muerte Dartculo %%(? prohibicin de
desaparicin for#ada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o
de"radantes Dartculo %<(? el derecho a la intimidad familiar Dartculo
%=(? entre otros. Pero otros derechos $a no son e;clusivos de los
individuos aisladamente considerados, sino tambi7n en cuanto se
encuentran insertos en "rupos $ or"ani#aciones, cu$a finalidad sea
especficamente la de defender determinados 6mbitos de libertad o
reali#ar los intereses comunes... @queA las personas jurdicas poseen
directamente: es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia $
dem6s formas de comunicacin privada Dartculo %= de la
'onstitucin(, la libertad de asociacin sindical Dartculo &J(? el debido
proceso Dartculo <G(, entre otros
%>G
.
=gualmente, se ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a ciertos
LcolectivosM humanos, pese a no contar con personera jurdica Es el caso de las
comunidades indgenas, frente a las cuales se ha considerado que han dejado de ser
solamente una realidad fctica y legal para pasar a ser `sujeto` de derechos
fundamentales ! ello porque los intereses di"nos de tutela constitucional $
amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de
sus miembros individualmente considerados, sino )ue tambi7n lo"ran radicarse en la
comunidad misma )ue como tal aparece dotada de sin"ularidad propia, la )ue justamente
es el presupuesto del reconocimiento e;preso )ue la 'onstitucin hace a Fla diversidad
7tnica $ cultural de la nacin colombianaF D'P art. % $ @(. ,undamento de dicho
reconocimiento se ubica en el conjunto de medidas de proteccin que la Constitucin
e+tiende a la diversidad humana como aceptacin de las formas diferentes de vida social
cu$as manifestaciones $ permanente reproduccin cultural son imputables a estas
comunidades como sujetos colectivos autnomos $ no como simples a"re"ados de sus
miembros )ue, precisamente, se reali#an a trav7s del "rupo $ asimilan como su$a la
unidad de sentido )ue sur"e de las distintas vivencias comunitarias
%@4
.
1:'
Corte Constitucional# sentencia TE-11 de 1''2. D... %r. Alejandro DartneA Ca8allero. En similar sentido#
sentencias TE-+; de 1''2# TE)72 de 1''- y TE2+( de 1'':.
17;
Corte Constitucional# sentencia TE+(; de 1''+. D... %r. Eduardo Cifuentes DuIoA. En similar sentido# 4er
sentencia TE;;1 de 1''-# D... %r. $os Fre5orio ern6ndeA Falindo. All se afirma 3ue <;os derechos
'!ndamentales de las com!nidades indgenas no deben con'!ndirse con los derechos colecti#os de otros gr!&os
h!manos. ;a com!nidad indgena es !n s!$eto colecti#o y no !na sim&le s!matoria de s!$etos indi#id!ales +!e
117
Enero de 2013
( las entidades pblicas tambi*n se les ha reconocido la titularidad de derechos
fundamentales 2ara nuestro caso, tambi*n disponen del derecho de peticin y de todos
los derechos inherentes al Ldebido procesoM 0i bien el concepto desdibuja la nocin como
fue concebida inicialmente por el liberalismo clsico, la complejidad de las relaciones
pblicas del Estado y las propiciadas entre instancias estatales, hi"o que pronto se
admitiera su legitimacin activa frente a algunos derechos fundamentales El pas no ha
sido ajeno a dicha evolucin
1.1
, considerndose, para el caso, que no slo las
personas jurdicas de derecho privado sino tambi7n las personas jurdicas de derecho
p8blico pueden interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos
constitucionales fundamentales
%@<
, por ser titulares de derechos constitucionales
fundamentales que se pueden ver afectados por la accin u omisin de otras autoridades,
o incluso, en ciertas circunstancias de particulares, sin que se recono"can ra"ones
vlidas para su no reconocimiento
,inalmente recordamos que el derecho a la proteccin de la vida del que est por nacer 5
nasciturusH se reconoce y protege como derecho fundamental, como es obvio, en tanto
que la vida es objeto de proteccin por parte del ordenamiento' similar situacin ocurre
con la proteccin del derecho a la honra de la familia de una persona fallecida cuya
memoria igualmente protege el ordenamiento jurdico En tal caso el reconocimiento del
derecho y la proteccin se predican de los familiares y allegados, en la medida en que
tienen inter*s en salvaguardar la memoria de la persona fallecida
Su)et !"s$% del derech de !et$c$(n/
2or las mismas ra"ones que se le reconoci la titularidad de derechos fundamentales a la
persona natural, desde un comien"o, con la concepcin liberal clsica que deriva el criterio
de que los derechos fundamentales pertenecen a ser humano, se advirti que estos
operan e+clusivamente frente al Estado, su sujeto pasivo por antonomasia
com&arten los mismos derechos o intereses di'!sos o colecti#os. En el &rimer e#ento es indisc!tible la tit!laridad de
los derechos '!ndamentales( mientras +!e en el seg!ndo los a'ectados &!eden &roceder a la de'ensa de s!s derechos
o intereses colecti#os mediante el e$ercicio de las acciones &o&!lares corres&ondientes. Poda( &!es( la com!nidad
indgena -en c!anto tal- e$ercer la acci)n de t!tela( &ara la de'ensa de s!s &ro&ios derechos constit!cionales
'!ndamentales@ la com!nidad indgena@ no ha de mirarse como colecti#o en los t4rminos indicados( sino +!e debe
#erse como el de !n s!$eto de derechos '!ndamentales7.
171
Como el caso en 3ue la Coordinadora Feneral del Frupo 2nterno para la Festi*n del .asi4o /ocial de .uertos de
Colom8ia# por dele5aci*n del Dinistro de Tra8ajo y /e5uridad /ocial# y por intermedio de apoderado# interpuso
acci*n de tutela contra los titulares de los $uA5ados 2^# 7^ y (^ 0a8orales de &arran3uilla el 22 de marAo de 2;;2# en
la /ala Ci4il del Tri8unal de &arran3uilla# por las sentencias 3ue ordenaron reajustar unas mesadas pensionales.
172
Corte Constitucional. /entencia TE(-( de 2;;2. D... %r. Darco Ferardo Donroy Ca8ra. Cita a su 4eA la sentencia
TE)72 de 1''- MD... %r. Alejandro DartneA Ca8alleroN# a la 3ue corresponde el aparte reproducido.
11(
Enero de 2013
;al situacin constituye la regla general, en tanto que la e+cepcin reconoce la ostentacin
de derechos fundamentales oponibles ante particulares, solo en los casos previstos en la
ley, en virtud de la autori"acin constitucional, e+tensiva al derecho a la proteccin judicial
por medio de la accin de tutela $a Corte Constitucional ha recalcado que la idea de que
los derechos constitucionales tambi*n vinculan a los particulares se refuer"a con el
artculo - de la Constitucin, segn el cual la Constitucin es una norma vinculante para
todos, siendo deber de los nacionales $ de los e;tranjeros en 'olombia acatar la
'onstitucin $ las le$es $ respetar $ obedecer a las autoridades. 2or tanto, el carcter
prevalente de los derechos fundamentales, junto con el hecho de que los particulares
deban responder ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes, constituye
ra"n suficiente para afirmar )ue los derechos consa"rados en la 'onstitucin
condicionan tambi7n la conducta de los particulares pues tales derechos deben ser
respetados, garanti"ados y promovidos por todos los colombianos
1.)
Concluyamos diciendo que los derechos fundamentales lo son, y son oponibles frente a
particulares, protegidos con la accin de tutela, solamente en los eventos establecidos por
el artculo -# del decreto #681 de 1881 En los dems casos el derecho de peticin no
constituye y no puede oponerse como fundamental ante particulares
Des$st$#$ent del derech de !et$c$(n/
El derecho de peticin es desistible, caso en el cual el peticionario abandona la actuacin
que pretendi iniciar El desistimiento implica renuncia a la satisfaccin material del
derecho de peticin, que por ende se relativi"a Este derecho, como muchos
fundamentales, es renunciable, ra"n por la cual los atributos han dejado de ser
absolutos, como ya se indic El desistimiento puede ser<
%esistimiento e+preso
;al desistimiento puede ser e+preso, conforme lo establece el artculo 17 del C2(C(,
evento en el cual el peticionario lo hace saber de la autoridad requerida de manera
perceptible, por escrito, verbalmente o por medio electrnico $a ley prev* que la
autoridad puede continuar de oficio la actuacin, evento en el cual habr que aplicar los
criterios orientadores de las actuaciones iniciadas de oficio, lo que no resulta e+traIo en
asuntos laborales, de tipo salarial o prestacional, en que ra"ones superiores de inter*s
general, o la necesidad de un pronunciamiento sobre derechos o relaciones de personas
distintas al peticionario as lo aconsejen
%esistimiento tcito
17+
Corte Constitucional# sentencia CE)(7 de 1''2# ya citada.
11'
Enero de 2013
0e presenta en los eventos previstos en el artculo 1. del C2(C( En el primero, cuando
el peticionario requerido por la autoridad no responde completando requisitos,
informaciones o documentos necesarios para ofrecer una respuesta clara, e+presa,
completa y congruente, al cabo de dos meses del requerimiento ;ales dos meses se
cuentan segn el calendario Configurado el desistimiento, el e+pediente se archiva, y el
peticionario conserva la oportunidad de volver a formular la peticin En el segundo,
cuando el peticionario, tambi*n requerido por la autoridad, no paga el valor de las
citaciones a terceros determinados e indeterminados en la actuacin, al cabo de 6 das de
impuesto el deber 2resentado el desistimiento, el e+pediente se archiva, y el peticionario
conserva la oportunidad de volver a formular la peticin
En estos dos eventos es discutible que la autoridad pueda continuar oficiosamente con el
trmite de la actuacin, pues sin el cubrimiento de tales costos no ser factible la
continuidad Creemos que en esos casos los supuestos derechos de los terceros a que
aluden las normas respectivas estn a salvo, ya que sigue abierta la oportunidad de
provocar el pronunciamiento administrativo a instancias de quien se crea con derecho a
hacerlo
0/ L" $n$c$"c$(n '$c$s"/
$a otra opcin para poner en marcha la actuacin administrativa es la de iniciacin
oficiosa, por iniciativa de la entidad y no requiere peticin de parte $a entidad inicia la
actuacin y abre el e+pediente correspondiente
Esta modalidad se halla estrechamente relacionada con las funciones policivas del
Estado, para hacer efectivas las actividades de inspeccin, vigilancia, control y sancin en
todas las esferas administrativas (s, en asuntos disciplinarios, fiscales, aduaneros, de
comercio e+terior, de recursos naturales, etc, es muy frecuente la iniciacin oficiosa de
actuaciones, lo que se e+plica por ra"ones de orden pblico antes mencionadas
$a iniciacin oficiosa tiene tres efectos prcticos en la actuacin administrativa<
1 9o da lugar al silencio administrativo porque el art 7) del C2(C( e+ige la peticin
transcurrido un pla"o de ) meses contados a partir de la presentacin de una peticin
sin que se haya notificado decisin que la resuelva, se entender que esta es
negativa El silencio de la administracin que configura el llamado acto presunto es el
que proviene de la peticin' si no hay peticin no hay omisin y sin ella no hay silencio
administrativo
# 0i hay demora, retardo, dilacin en la actuacin administrativa iniciada de oficio, no
hay lugar a amparar derecho fundamental alguno, porque no ha mediado la peticin'
12;
Enero de 2013
pero lo que si puede hacer el interesado, vinculado a la actuacin, en caso de dilacin,
es formular derecho de peticin para hacer valer sus derechos dentro de esa
actuacin, para no dejar en manos de la entidad el ritmo al cual deba avan"ar la
actuacin administrativa %e esta manera el interesado impulsa su trmite, solicita
pruebas, hace uso del derecho al debido proceso, a pesar de que no ha sido
peticionario
1.-

) 2or fuer"a de la prevalencia constitucional del debido proceso, la administracin %EJE
vincular, por notificacin personal, a los sujetos que puedan llegar a verse afectados
con las decisiones a ser tomadas en dicha actuacin
1/ En cu#!l$#$ent de un de5er u 5l$4"c$(n le4"l/
En otras ocasiones el ordenamiento impone a las personas el deber o la obligacin de
actuar, dirigi*ndose a la autoridad con un fin determinado 0e considera que el deber se
refiere a una carga impuesta por dicho ordenamiento, cuyo desacato no autori"a el
cumplimiento for"ado pero acarrea consecuencias desfavorables para quien lo omite ;al
es el caso del incumplimiento de los deberes de presentar las declaraciones tributarias,
solicitar los permisos para la construccin urbana, para la operacin de vehculos de
transporte pblico, etc En cambio, la obligacin se refiere al vnculo jurdico que conmina
a una persona a cumplir determinada prestacin de dar, hacer o no hacer una cosa,
pudi*ndose proceder al cumplimiento for"ado contra quien lo omite (s ocurre con las
obligaciones de pagar sumas de dinero por concepto de impuestos, tasas, contribuciones
y multas
Esta modalidad no e+cluye que quien cumple el deber u obligacin dirigi*ndose a la
autoridad y dando lugar a la apertura de una actuacin administrativa obtenga
simultneamente determinado beneficio personal o patrimonial, pero lo determinante en la
activacin de la funcin administrativa no es tanto ese beneficio sino el peso del deber
establecido en el ordenamiento jurdico
El trI#$te de l" "ctu"c$(n "d#$n$str"t$%"/
En el r*gimen del C2(C(, como en del CC(, no e+iste un trmite para el adelanto de una
actuacin administrativa, si concebimos como trmite una sucesin de pasos, de etapas, o
de estancos que haya que tramitar y agotar de conformidad con determinados espacios
temporales $o que dice nuestro cdigo es que la actuacin administrativa debe tramitarse
con sujecin a unos principios orientadores de obligatoria observancia, ya que la
desatencin de las peticiones o la inobservancia de los principios, constituyen causal de
mala conducta para el servidor pblico en quien recaigan, de conformidad con lo previsto
por el artculo ) del C2(C(
17-
!er sentencias TE::( de 1'':# TE;(- de 1''(# TE-); de 1''' y TE-72 de 2;;;# entre otras.
121
Enero de 2013
Estos principios orientadores aplican no solo a las entidades pblicas que no cuenten con
un r*gimen especial de actuacin administrativa y de va gubernativa, que se rigen en
todo por el sistema del C2(C(, sino a aquellas que s lo tengan previsto en leyes
especiales y, desde luego, que dispongan con un reglamento interno adoptado por acto
administrativo, puesto que los principios son la materiali"acin del principioCderecho al
debido proceso que ninguna autoridad puede relevarse de observar, respetar y cumplir En
presencia de un r*gimen especial, la entidad que lo tenga dar aplicacin a sus
disposiciones en concordancia con estos principios que inspiran e irradian todo sistema de
ejercicio de la funcin administrativa del Estado, tal como ocurre con regmenes
especiales establecidos para el trmite de asuntos tributarios nacionales, prestacionales
de las ,uer"as (rmadas y la 2olica 9acional o del magisterio oficial, la contratacin
estatal, los procesos de responsabilidad disciplinaria, fiscal y otros
$as actuaciones administrativas son consustanciales al concepto de Estado social de
derecho, como que son el instrumento de implementacin de las polticas pblicas y de
reali"acin de los derechos e intereses individuales y colectivos de los asociados $a
autoridad administrativa, ejecutora de los mandatos constitucionales y legales en procura
de los cometidos estatales, gestiona poltica, humana, presupuestal y operativamente con
arreglo a procedimientos preestablecidos %e all que la actuacin administrativa ha sido
concebida en tres dimensiones, a saber<
Oeneralmente, las actuaciones administrativas comprenden, en ma$or o
menor "rado, por lo menos tres dimensiones: en primer lu"ar, una dimensin
jurdica, consistente en el respeto al marco normativo de la actividad de la
administracin. !sta dimensin es m6s detallada $ preponderante cuando la
facultad de la administracin no es discrecional, sino re"lada. !n se"undo
t7rmino, la actividad administrativa tiene una dimensin f6ctica en la )ue son
importantes los recursos con los )ue cuenta el !stado $ las e;i"encias
lo"sticas $ operativas para concretar las obli"aciones )ue se predican de la
autoridad. !n tercer t7rmino, una dimensin poltica en la )ue resultan
determinantes las decisiones )ue toma el "obernante, al esco"er entre
diferentes opciones de poltica p8blica. !stas tres dimensiones de la actuacin
administrativa se desarrollan con fundamento en los principios de la funcin
administrativa, a saber: i"ualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad $ publicidad Dart. <4G '.P.(. 3odo ello dentro del respeto a las
normas vi"entes pero tambi7n con el fin de servir a los intereses "enerales
%@=
.
%e conformidad con lo previsto en los artculos 7) y #18 de la C2 y )? del C2(C(,
podemos mencionar los siguientes principios que orientan las actuaciones administrativas,
17)
Corte Constitucional# sentencia CE11'- de 2;;1. D... Danuel $os Cepeda Espinosa.
122
Enero de 2013
haciendo los comentarios pertinentes pero dejando el desarrollo de algunos como
componentes del debido proceso
1.:
<
./ L" ecn#*"/ 2ara agili"ar los trmites y decisiones, sin trmites, cargas, demoras y
costos innecesarios En virtud de lo dispuesto por el artculo 7- constitucional, la
regulacin de determinada actividad por va general, impide a las autoridades la
e+igencia de requisitos adicionales para su ejercicio =gualmente, por mandato del
artculo 1F de la ley 8:# de #116
1..
, $as autoridades pblicas no podrn establecer
trmites, requisitos o permisos para el ejercicio de actividades, derechos o
cumplimiento de obligaciones, salvo que se encuentren e+presamente autori"ados por
la ley =gualmente, como manifestaciones del principio, la ley prohibi la e+igencia de
la comparecencia personal a la reali"acin de ciertos actos ante la autoridad, la
peticin de declaraciones e+trajuicio y la obtencin de pa" salvos internos como
condicin para adelantar trmites administrativos, as como estableci la posibilidad de
que las partes interacten por medios electrnicos en una actuacin administrativa, y
le concedi pleno valor a las notificaciones por los mismos canales
0/ L" celer$d"d/ 2ara la impulsin oficiosa de los procedimientos y la supresin de
trmites innecesarios de tal manera que se adelanten sin dilacin injustificada $as
decisiones oportunas son consideradas esenciales para la materiali"acin del Estado
de %erecho, debi*ndose imprimir a los procedimientos la mayor dinmica posible sin
que ello autorice a la autoridad para pretermitir instancias u oportunidades, o para
abstenerse de valorar todos los hechos, las pruebas y los argumentos de las partes
vinculadas a ellos (l decir de la jurisprudencia Ocomporta la indispensable a"ilidad
en el cumplimiento de las tareas a car"o de entidades $ servidores p8blicos para
lo"rar )ue alcancen sus cometidos b6sicos con prontitud, ase"urando )ue el efecto de
su "estin se pro$ecte oportunamente en la atencin de las necesidades $
aspiraciones de sus destinatarios
%@J
.
1/ L" e'$c"c$"/ 2ara cumplir la finalidad de la actuacin con decisiones de fondo En este
sentido, la actividad administrativa es efica" cuando satisface materialmente su
cometido y cuando su gestin se traduce en calidad del servicio para la sociedad
&ace imperativo, por tanto, el saneamiento de los procedimientos El ejercicio de la
funcin administrativa no debe ser inocuo, inoficioso, simplemente formal $os
cometidos estatales y las polticas pblicas establecidas en los planes de desarrollo
deben traducirse en la reali"acin efectiva material de los objetivos de su gestin, en
la medida de las posibilidades presupuestales y administrativas (l decir de la Corte
Constitucional impone el lo"ro de resultados mnimos en relacin con las
17:
Corte Constitucional# sentencia CE1;+ de 2;;:. 0os principios orientadores de la actuaci*n administrati4a
pre4istos en los artculos (+ y 2;' de la C... y en el artculo + del C.C.A.# se entienden inte5rados al derecho
fundamental al de8ido proceso.
177
.or la cual se adoptaron normas so8re la racionaliAaci*n de tr6mites y procedimientos administrati4os.
17(
Corte Constitucional# sentencia TE7+1 de 1''(. D... $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
12+
Enero de 2013
responsabilidades confiadas a los or"anismos estatales, con miras a la efectividad de
los derechos colectivos e individuales
%@G
.
2/ L" $#!"rc$"l$d"d/ 2ara que no se produ"can tratos discriminatorios, en favor o en
perjuicio de determinadas personas, con lo que se garanti"a el derecho a la igualdad
$a administracin pblica debe siempre obrar con fundamento en los intereses
pblicos para la aplicacin objetiva del ordenamiento jurdico, al margen de
consideraciones personales, de grupo, o polticos
6/ L" !u5l$c$d"d/ 2ara la difusin y conocimiento de las decisiones, salvo los asuntos
protegidos por la reserva legal %esde una perspectiva amplia, la publicidad se traduce
en que la sociedad debe conocer los procedimientos internos de las entidades, los
requisitos que se deben observar para la satisfaccin de derechos o el cumplimiento
de obligaciones, las pruebas incorporadas a la actuacin y las decisiones tomadas
dentro de ellas En un Estado democrtico no se concibe el ejercicio secreto de las
potestades y poderes pblicos 0e ha dicho, por ejemplo<
La democracia, ha dicho la 'orte 'onstitucional, presupone la e;istencia
de una opinin p8blica libre e informada, una opinin conformada por
sujetos autnomos, libres, dotados de ra#n $ como tales titulares del
derecho deber de participacin, )ue los habilita $ obli"a a ejercer las
funciones de control poltico, necesarias para "aranti#ar el e)uilibrio, la
juridicidad $ la pertinencia de las actuaciones )ue emanan de las
autoridades de las diferentes 2amas del Poder P8blico. La publicidad es una
condicin de le"itimidad, )ue activa el principio de obli"atoriedad de la
norma jurdica, pues ...es principio "eneral de derecho )ue nadie puede ser
obli"ado a cumplir las normas )ue no conoce...
%J4
.
.
9o obstante, este principio se encuentra atenuado por la reserva temporal de
actuaciones, actos o documentos en determinados asuntos pblicos y privados por
ra"ones de seguridad nacional, unas veces, o por la prevalencia del derecho a la
intimidad, en otras, lo que lo hace relativo 2or Eso el ordenamiento puede disponer
que ciertos documentos e informaciones se conserven en secreto, al margen de la
publicidad ( propsito, se ha dicho que Las entidades p8blicas deben abstenerse de
entre"ar copias o permitir e;aminar documentos )ue ten"an el car6cter de reservado
por disposicin constitucional o le"al solo cuando ten"an el car6cter de
reservado
%J%
.
17'
Corte Constitucional# en la misma sentencia anterior.
1(;
Corte Constitucional# sentencia CE:-: de 2;;;. D... Sa8io Dor*n %aA.
1(1
Consejo de Estado# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il. Concepto 1o. ))( de diciem8re + de 1''+.
12-
Enero de 2013
7/ L" cntr"d$cc$(n/ 2ara que sea posible conocer e impugnar las decisiones y
controvertir la prctica y el valor de las pruebas producidas en la actuacin
Hepresenta la oportunidad de decir en contra de lo resuelto o actuado $a firme"a de
una decisin no se produce sin haberse dado al contradictor la oportunidad de
pronunciarse $a ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos deben ser el
resultado de la contradiccin, de la controversia, por lo que son su efecto 2ara su
reali"acin es suficiente el otorgamiento de la oportunidad, sin que sea e+igible la
reali"acin material de las conductas dirigidas a plantear la contradiccin En tal
sentido, se debe por ejemplo respetar el t*rmino de ejecutoria de los actos
administrativos para asegurar la oportunidad de recurrirlos, sin que sea e+igible la
interposicin de los recursos procedentes contra ellos
=/ L" $4u"ld"d/ Hespecto de las oportunidades
17#
, como ha e+presado la Corte
Constitucional<
La teora jurdica analtica, aplicada al tratamiento del derecho a la i"ualdad,
ha establecido al"unas distinciones de mucha utilidad para la solucin de
casos relacionados con ese derecho. La primera de ellas tiene )ue ver con
la estructura de las normas )ue establecen el derecho a la i"ualdad, tales
como la formulacin aristot7lica cl6sica o el artculo %& de nuestra
'onstitucin Poltica. !n efecto, los conflictos en )ue entra en jue"o el
derecho a la i"ualdad muestran )ue las normas )ue lo consa"ran pueden
ser tratadas como principios, esto es, son normas cu$a aplicacin en un
caso concreto depende de la ponderacin )ue se ha"a frente a los principios
)ue con 7l colisionan
%J&
. !l principio de i"ualdad de tratamiento entre
trabajadores sindicali#ados $ no sindicali#ados, por ejemplo, puede entrar en
pu"na con el principio de la autonoma de la voluntad, e;presado en la
posibilidad del patrono de firmar convenciones colectivas con los primeros $
pactos colectivos con los se"undos
%J4
o en la de contratar a sus trabajadores
para laborar horas e;tras
%J=
. 'orresponde al jue# hacer la ponderacin entre
el principio a la i"ualdad $ el principio )ue entra en conflicto con 7l, $ decidir
sobre la prevalencia de uno de ellos en el caso concreto, a la lu# del
ordenamiento constitucional.
Por otra parte, el principio de i"ualdad puede ser descompuesto en dos
principios parciales, )ue no son m6s )ue la clarificacin analtica de la
frmula cl6sica enunciada $ facilitan su aplicacin:
%J>
1(2
Corte Constitucional# sentencias T-22 de junio 1' de 1''2 y CE;22 de enero 2+ de 1'': U/ala .lenaE.
1(+
Ro8ert Ale9y. 5eora de los derechos '!ndamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Dadrid. 1''+. p. -;'
1(-
/entencia UE+-2L'). D... Antonio &arrera Car8onell
1()
/entencia TE2+;L'-. D... Eduardo Cifuentes DuIoA
1(:
Ro8ert Ale9y. op. cit. p. +') y ss.
12)
Enero de 2013
a. .i no ha$ nin"una ra#n suficiente para la permisin de un tratamiento
desi"ual, entonces est6 ordenado un tratamiento i"ual.
b. .i ha$ una ra#n suficiente para ordenar un tratamiento desi"ual,
entonces est6 ordenado un tratamiento desi"ual.
Dos consecuencias se desprenden con claridad de esta enunciacin del
principio de i"ualdad: en primer lu"ar, la car"a ar"umentativa est6 inclinada
en favor de la i"ualdad, pues en todo caso la car"a de la prueba pesa sobre
)uien pretende el establecimiento de un trato diferenciado. !n otras
palabras, )uien establece o pretende establecer un trato discriminatorio,
debe justificarlo.
!n se"undo lu"ar, el n8cleo del principio de i"ualdad )ueda establecido en
t7rminos de la ra#n suficiente )ue justifi)ue el trato desi"ual. !l problema
)ueda concentrado, entonces, en la justificacin del trato desi"ual. !l
an6lisis de esta justificacin ha sido decantado por esta 'orte mediante la
aplicacin de un test de ra#onabilidad
%J@
, )ue ser6 ense"uida detallado $
aplicado al caso concreto.
%esde el punto de vista del trmite de actuaciones administrativas, creemos que el
derecho a la igualdad se aplica plenamente, pues no encontramos el fundamento de un
trato desigual en cuanto al que deben dar las entidades pblicas a quienes intervienen en
los procedimientos que se surten ante ellas
?/ L" #r"l$d"d/ 2ara asegurar que la conducta de las personas vinculadas al
procedimiento se tradu"ca en comportamientos *ticos, conformes con los principios y
valores imperantes en la sociedad 9i la funcin pblica ni los recursos pblicos
pueden ser un medio para satisfacer ideas, propsitos o intereses egostas,
caprichosos, personalistas, ni para reali"ar iniquidades
@/ L" 5uen" 'e/ 2ara fundar la actuacin en la confian"a y la lealtad mutuas entre el
poder y los administrados 2or consiguiente, e+ige ... de los particulares $ de las
autoridades ceEirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal acorde con el
comportamiento )ue puede esperarse de una persona correcta Dvir bonus( ... @puesA
supone la e;istencia de una relacin entre personas $ se refiere fundamentalmente a
la confian#a, se"uridad $ credibilidad )ue otor"a la palabra dada La administracin
$ el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento,
desarrollo $ e;tincin de las relaciones jurdicas
%JJ
.
1(7
/entencia TE2+;L'-. D... Eduardo Cifuentes DuIoA
1((
Corte Constitucional# sentencia TE-7) de 1''2. D... Eduardo Cifuentes DuIoA.
12:
Enero de 2013
Con estos principios deben relacionarse los que se desprenden de la ley 71E8), en los
artculos #- y #6, que se refieren a la transparencia, la economa y la responsabilidad $a
ley acert con el principio de la economa, pero no con el de la transparencia, porque la
transparencia es un concepto carente de contenido $o transparente es lo que se puede
ver y como tal no tiene relevancia de valor o principio en la actuacin administrativa $o
transparente para la ley 71E8) es lo que se ejecuta de manera p8blica, y constituye una
limitante para la seleccin del contratista $a transparencia no tiene contenido $o
transparente se equipara a lo honesto, lo *tico' lo contrario a la inmoralidad, lo
transparente no es lo honrado Healmente, la transparencia es lo pblico ;ampoco fue
afortunado el legislador al establecer la responsabilidad como principio porque no lo es
Es un r*gimen jurdico que regula el cumplimiento de las obligaciones y el reconocimiento
y respeto de los derechos de las partes en el contrato estatal y establece los efectos
jurdicos del incumplimiento de los deberes y obligaciones de las partes
Es necesario advertir tambi*n que no reconocemos como principios algunos de los que
trae con dicha denominacin la ley 8:# de #116 En ella se consagran como tales la
reserva legal de permisos, licencias o requisitos y los procedimientos que deben seguirse
para la adopcin interna de los trmites autori"ados por la ley En ambos casos no
estamos frente de principios, sino de clusulas generales de competencia que se traducen
en que por mandato de la ley, solo el legislador puede crear o autori"ar su
establecimiento, quedando as reservado dicho poder a su competencia =gual ocurre con
el llamado fortalecimiento tecnolgico que no es ms que un recurso material para el
apoyo a la eficiencia administrativa, conforme con el estado de desarrollo de la ciencia y
de la tecnologa aplicado a las actuaciones de las autoridades En cambio, la informacin
y la publicidad a que se refiere el 9o ) dl artculo 1F de la ley s lo son, pero no son
nuevos en Colombia, como ya se vio
El de5$d !rces & ls !rced$#$ents "d#$n$str"t$%s/
$as actuaciones administrativas deben observar el principio derecho del debido proceso
que, entre nosotros, tiene consagracin constitucional
178
y que ha sido elevado al rango de
derecho fundamental por la doctrina colombiana
En t*rminos generales, por debido proceso debemos entender el trmite que material y
formalmente se ajusta a las previsiones constitucionales y legales que consagran los
derechos y las garantas de las personas vinculadas a *l En Colombia fue establecido por
la Constitucin de 177:, en su artculo #:
181
1('
El art. 2' de la C... esta8lece 3ue el de8ido proceso se aplicar6 a toda clase de actuaciones judiciales y
administrati4as# sin referirse a su contenido en las actuaciones administrati4as.
1';
En la Constituci*n de Cundinamarca de 1(11 ya se dispona por el artculo 1- del Ttulo W22 3ue <nin5uno puede
ser llamado a juicio# acusado# preso# arrestado# arrai5ado ni confinado# sino en los casos y 8ajo las formas prescritas
por la Constituci*n o la leyB. .OD&O# Danuel Antonio y FUERRA# $os $oa3un. &i8lioteca .opular de Cultura
Colom8iana. Constituciones de Colom8ia. &o5ot6# 1')1# pp. 1';.
127
Enero de 2013
Or$4en de l" nc$(n de Bde5$d !rcesC/
;iene sus races en el common la, de la =nglaterra medieval, que lo concibi como una
garanta procesal de la libertad personal contra detenciones arbitrarias, penas pecuniarias
y confiscaciones por parte del Hey o de los jueces, mas no del 2arlamento
181
, pues la
previsin contenida en el artculo )8 de la Carta Bagna del Hey 5uan 0in ;ierra, otorgada
CaceptadaC el 1. de junio de 1#16 dispuso que Iin"8n hombre libre ser6 arrestado o
detenido en prisin o desposedo de sus bienes, proscrito o desterrado, o molestado de
al"una manera? $ no dispondremos sobre 7l, ni lo pondremos en prisin, sino por el juicio
legal de sus pares, o por la ley del pas1
,45
En (m*rica se suele seIalar como su germen la %eclaracin de %erechos del Juen
2ueblo de Dirginia, Estados /nidos de (m*rica, e+pedida en Williamsburg el 1# de junio
de 1..:, cuyo punto D=== constituye una verdadera garanta del debido proceso al decir
que !n toda persecucin criminal, el hombre tiene derecho a averi"uar la causa $
naturale#a de su acusacin, a ser careado con los acusadores $ testi"os, a producir las
pruebas a su favor $ a ser ju#"ado r6pidamente por un jurado imparcial de doce vecinos *.
. ./ )ue no puede ser compelido a declarar contra s mismo * ni / privado de su libertad
sino se"8n la le$ del pas o el juicio de sus pares. Bs tarde, el 1. de septiembre de 1.7.
la Convencin Constituyente adopt para la federacin la Constitucin de ,iladelfia que
asimil los principios e+puestos 0in embargo, fueron las enmiendas D y P=D Cesta ltima
de julio 1) de 17::C, las que recogieron los pilares de tal principio, al decir que Iin"8n
!stado podr6 tampoco privar a persona al"una de la vida, la libertad o propiedad, sin el
debido proceso legal, ni dene"ar a cual)uier persona la i"ual proteccin de la le$
%G&
.
39egrilla fuera de te+to4
El de5$d !rces: derech 'und"#ent"l/
En asuntos administrativos tramitados por cualquier entidad pblica que cumpla funciones
administrativas de conformidad con las reglas de competencia y con el o los trmites
establecidos para tal efecto, el debido proceso implica que la autoridad debe sujetarse a
las reglas previstas en el ordenamiento jurdico tanto para el establecimiento de faltas y
sanciones, como para satisfacer las peticiones que se formulen y facilitar el cumplimiento
de deberes y obligaciones por los administrados $a Lplenitud de las formas propias de
cada juicioM en materia administrativa se traduce en Lel pleno cumplimiento de lo prescrito
1'1
/A1TOS2D2O FAD&OA# $aime Orlando. El derecho de de'ensa en las act!aciones administrati#as. Colecci*n
Temas de derecho .>8lico# 1o. )-. Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# 1''(# pp 2:.
1'2
RE" CA1TOR# Ernesto y RO%R\FUEC RU2C# carolina. ;as generaciones de los derechos h!manos. .65ina
Daestra Editores# &o5ot6# 2;;+# pp. )-.
1'+
O8s. Cits. .p. 2: y '1# respecti4amente.
12(
Enero de 2013
en la le$ $ en las re"las especiales sobre el asunto en tr6mite
%G4
con el fin de evitar que la
suerte del particular quede en manos del ente administrativo 0egn lo anterior, todo acto
que se separe de aquellas reglas, conlleva la violacin del debido proceso Este es el
trmite que se debe seguir, atendiendo las formalidades establecidas en consideracin a
la garanta de respeto de los derechos de las personas sujetas a *l
El debido proceso es un caro componente humano del principio democrtico< El
reconocimiento, la consagracin y el respeto de reglas claras, obligatorias y
preestablecidas de comportamiento mutuo en las relaciones entre los sujetos de derecho
y el poder poltico 2ara aquellos constituye un derecho fundamental y una garanta
jurdico poltica, en tanto que para *ste constituye un deber del mismo rango 2ara el
estado representa una limitacin en el ejercicio de sus potestades
$a Corte Constitucional ha insistido en que el debido proceso fue instituido por la
Constitucin como un derecho de rango fundamental de aplicacin inmediata
186
que rige
para toda clase de actuaciones y procedimientos administrativos y judiciales, que deben
sujetarse a los requisitos legales y reglamentarios establecidos, con el fin de que todos l os
sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos sometidos a decisin de las distintas
autoridades, con proteccin de sus derechos $ libertades p8blicas, $ mediante el
otor"amiento de medios idneos $ oportunidades de defensa necesarios, de manera )ue
"aranticen la le"alidad $ certe#a jurdica en las decisiones
%G>
que se adopten dentro o
como conclusin de dichos procedimientos, preservndose as las garantas que protegen
los derechos de las personas vinculadas con una determinada relacin jurdica, si el
trmite respectivo puede conducir a la creacin, modificacin o e;tincin de un derecho o
la imposicin de una sancin
%G@
.
El derecho principio del debido proceso no tiene un significado unvoco
187
2or el contrario,
paulatinamente ha sido enriquecido por nuestra doctrina jurisprudencial, al punto que hoy
podemos identificar muchos de sus componentes que, si bien no se suelen presentar en
forma aislada sino integral, imponen el deber acad*mico de individuali"arlos con el fin de
establecer, en lo posible, su configuracin sistemtica ( continuacin haremos el intento
C#!nentes del de5$d !rces
188
1'-
Corte Constitucional# sentencia CE+'1 de 1''7. D... $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
1')
Arts. 2' y () de la Constituci*n .oltica.
1':
Corte Constitucional# sentencia CE)-; de 1''7. D... ernando errera !er5ara.
1'7
Corte Constitucional# sentencia CE++' de 1'':. D... $ulio Csar OrtiA FutirreA.
1'(
Entre tantas sentencias so8re el de8ido proceso# pueden consultarseK TE772 de 2;;+R tE':) de 2;;- y TE;:7 de
2;;:.
1''
Al5unos de ellos han sido incorporados por los artculos 7# ( y ' de 0a %eclaraci*n de los %erechos del om8re y
del Ciudadano por la Asam8lea 1acional Constituyente de Srancia en A5osto 2: de 17('# 1; y 11 de la %eclaraci*n
Uni4ersal de los %erechos umanos de diciem8re 1; de 1'-(# y ( y ' de la Con4enci*n Americana de %erechos
umanos o .acto de /an $os de Costa Rica de 1':'.
12'
Enero de 2013
%e conformidad con lo e+tractado de la doctrina y la jurisprudencia, podemos mencionar
los siguientes componentes del denominado debido proceso
<44
, sobre la base de que el
desconocimiento de cualquiera de estos contenidos implica violacin constitucional, que
vicia de nulidad tanto la actuacin administrativa correspondiente como las decisiones
tomadas dentro de ella %a lugar, por tanto, en sede administrativa, a su revocacin, y en
sede judicial a la declaracin de nulidad del procedimiento yEo a la nulidad del acto
administrativo por desconocimiento de normas superiores a las que debi sujetarse 3(rts
61, :8 y 7- CC(4
#11
./ El !r$nc$!$ de le4"l$d"d/ En un Estado de derecho el ejercicio del poder solamente se

concibe dentro de los precisos marcos establecidos por el orden jurdico que *l mismo ha
establecido
#1#
Con un contenido ms preciso, se proclama, especialmente, respecto de
las faltas, el procedimiento y las sanciones, y a no recibir aplicaciones analgicas
El principio de la legalidad fue, como se vio, uno de los primeros en acceder al derecho
positivo constitucional en el sistema occidental $as primeras constituciones plasmaron un
principio general segn el cual no podan limitarse ni suprimirse los derechos a la vida, la
libertad y la propiedad, como e+presin original del principio de legalidad En este sentido
la vida, la propiedad y la libertad, constituyen el trpode que sostiene el bloque de
derechos fundamentales de las personas en los estados democrticos occidentales
Este principio de legalidad tambi*n fue proclamado por la revolucin francesa, pues
estaba en el prembulo de la Constitucin &oy se ha ampliado de contenido, porque en
sus orgenes el principio de la legalidad concordaba con la concepcin sobre la soberana
de la ley, siendo indiferente si los derechos tenan o no consagracin constitucional,
puesto que la ley se consideraba la e+presin de la soberana nacional o popular, segn el
caso El principio incluye la Constitucin 2oltica, no slo la ley, y se refiere
especficamente a la legalidad de la falta, de la sancin y de los procedimientos, a pesar
de que, en principio, supone la necesaria sujecin del ejercicio de la funcin administrativa
y de los actos administrativos al ordenamiento jurdico general, y al que le sirve de
fundamento, en particular, como aporte de la ideologa liberal ante el sentimiento de
recha"o intelectual generado por un sistema en el que la fuente de poder y de derecho era
2;;
Corte Constitucional# sentencia TE1;+ de 2;;:. D... Darco Ferardo Donroy Ca8ra. All se dijo 3ue <=
Conforme lo prescri8e el inciso primero del artculo 2' de la Constituci*n .oltica# 8el debido &roceso se a&licar% a
toda clase de act!aciones $!diciales y administrati#as8 Msu8rayas fuera del ori5inalN. Tan clara afirmaci*n
constitucional no deja duda acerca de la operati4idad en el %erecho Administrati4o del conjunto de 5arantas 3ue
conforman la noci*n de de8ido proceso. .or ello# ha dicho la Corte# los derechos de defensa# de contradicci*n# de
contro4ersia de las prue8as# de pu8licidad# entre otros# 3ue forman parte del la noci*n de de8ido proceso# de8en
considerarse como 5arantas constitucionales 3ue presiden toda acti4idad de la Administraci*nB.
2;1
Corte Constitucional# sentencias TE-:;# TE-':# TE)2; y TE)-; de 1''2# las primeras en conferirle contenido
conceptual al de8ido proceso. 0a sentencia TE)21 de 1''2# e9presa 3ue el de8ido proceso es un concepto
estrechamente li5ado con el de Estado de %erecho# pues en l se crea el ordenamiento# se limita el poder y se realiAan
los derechos y las li8ertades indi4iduales.
2;2
Arts. -# :# 121 y 122 de la C....
1+;
Enero de 2013
la voluntad del gobernante En este sentido el principio de legalidad se erige como pilar
bsico de un Estado de derecho si, dentro de *l, el ejercicio del poder pblico est
circunscrito por el ordenamiento jurdico vigente, al cual se encuentra subordinado
El principio de legalidad no se utili"a de manera uniforme y se le suelen asignar distintos
alcances, ms o menos restringidos segn el conte+to en que se incluya (s, y en general,
es el que sujeta el ejercicio de todo poder pblico estatal al ordenamiento jurdico
preestablecido, segn la estructura jerrquica correspondiente' en particular, se utili"a para
significar que la regulacin de ciertas materias se encuentra sometida por la Constitucin
2oltica a reserva legal, es decir, que tales materias son de e+clusiva regulacin por la ley
y no por acto de distinta ndole, como lo son, por ejemplo, los cdigos, los tributos, las
conductas, procedimientos y sanciones administrativas, disciplinarias, fiscales y penales,
entre tantas otras
#1)

Hespecto del ejercicio de la funcin administrativa del Estado, la jurisprudencia ha
concebido el principio como la sujecin de las actividades estatales Ky en particular, para
nuestro caso, las administrativasC al ordenamiento jurdico, ra"n por la cual todos sus
actos y actividades deben ceIirse a la Constitucin y a la ley, como se deriva LOen el caso
colombiano, de lo dispuesto en la 'arta Poltica, en sus artculos %R, )ue reconoce a
'olombia como un !stado de derecho? &R, )ue precept8a )ue la soberana se ejerce en
los t7rminos )ue la 'onstitucin establece? >R, )ue seEala )ue los servidores p8blicos son
responsables por infrin"ir la 'onstitucin $ la le$, $ por omisin o e;tralimitacin en el
ejercicio de sus funciones? %<%, en virtud del cual nin"una autoridad del !stado podr6
ejercer funciones distintas de las )ue le atribu$en la 'onstitucin $ la le$? $ %<<, de
conformidad con el cual nin"8n servidor p8blico entrar6 a ejercer su car"o sin prestar
juramento de cumplir $ defender la 'onstitucin $ desempeEar los deberes )ue le
incumben.
<44
.
! al considerar su alcance frente a la actividad administrativa y el acto administrativo, ha
estimado<
2;+
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. /ent. $ulio - de 1''7# e9p. -+7:. D... $uan
Al8erto .olo Si5ueroa.
2;-
Corte Constitucional# sent. CE7-; de octu8re : de 1'''. D... Al4aro Tafur F6l4is.
1+1
Enero de 2013
!l acto administrativo definido como la manifestacin de la voluntad de la
administracin, tendiente a producir efectos jurdicos $a sea creando,
modificando o e;tin"uiendo derechos para los administrados o en contra de
7stos, tiene como presupuestos esenciales su sujecin al orden jurdico $ el
respeto por las "arantas $ derechos de los administrados. . .'omo e;presin
del poder estatal $ como "aranta para los administrados, en el marco del
!stado de Derecho, se e;i"e )ue el acto administrativo est7 conforme no slo a
las normas de car6cter constitucional sino con a)uellas jer6r)uicamente
inferiores a 7sta. !ste es el principio de le"alidad, fundamento de las
actuaciones administrativas, a trav7s del cual se le "aranti#a a los
administrados )ue en ejercicio de sus potestades, la administracin act8a
dentro de los par6metros fijados por el 'onstitu$ente $ por el le"islador, ra#n
)ue hace obli"atorio el acto desde su e;pedicin, pues se presume su
le"alidad.
Presuncin de le"alidad )ue encuentra su contrapeso en el control )ue sobre
7l puede efectuar la jurisdiccin. As, la confrontacin del acto con el
ordenamiento jurdico, a efectos de determinar su correspondencia con 7ste,
tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre
nosotros, el jue# contencioso, )ue como r"ano diverso a a)uel )ue profiri el
acto, posee la competencia, la imparcialidad $ la coercin para anali#ar la
conducta de la administracin $ resolver con efectos vinculantes sobre la
misma. !sta intervencin de la jurisdiccin, permite apo$ar o desvirtuar la
presuncin de le"alidad )ue sobre el acto administrativo recae, a trav7s de las
acciones concebidas para el efecto, )ue permiten declarar la nulidad del acto $,
cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho $ el
resarcimiento de los daEos causados con su e;pedicin. !n este sentido,
debemos decir )ue la administracin debe actuar con sujecin al orden p8blico
normativo, entendido 7ste como el conjunto de normas positivas
absolutamente obli"atorias, donde no cabe transi"encia ni tolerancia, por
afectar a los principios fundamentales de la sociedad, de una institucin o de
las "arantas precisas para su subsistencia DDiccionario !nciclop7dico de
Derecho Ssual, Ouillermo 'abanellas(, en donde el le"islador ha previsto,
como una forma de mantener el respeto por ese orden normativo, las acciones
de simple nulidad Dartculo J4 del 'di"o 'ontencioso Administrativo(, cu$o
propsito principal es la conservacin $ restitucin del principio de le"alidad $
las acciones de nulidad $ restablecimiento del derecho Dartculo J= del 'di"o
'ontencioso Administrativo(, en las )ue no slo se busca la efectividad del
principio de le"alidad sino la indemni#acin de los daEos causados con la
e;pedicin del acto administrativo correspondiente
5-6
.
2;)
Corte Constitucional# sent. CE1-+: de octu8re 2) de 2;;;. D... Alfredo &eltr6n /ierra.
1+2
Enero de 2013
,inalmente, a propsito de la vigencia e interpretacin conforme del artculo 1# de la ley 16)
de 177., relativo a la estructura jerrquica del ordenamiento jurdico y al valor otorgado a la
ley en el esquema descrito, es necesario tener en cuenta que en Colombia se reconoce la
vigencia y aplicacin de la e+cepcin de ilegalidad, que confiere la facultad de inaplicar actos
administrativos en un caso determinado por considerarlos contrarios a una disposicin con
valor de ley, solo que como atribucin e+clusiva del jue" de lo contencioso administrativo (s,
se ha dicho<
LDe todo lo anterior, se conclu$e )ue la llamada e;cepcin de ile"alidad se
circunscribe entre nosotros a la posibilidad )ue tiene un jue# administrativo de
inaplicar, dentro del tr6mite de una accin sometida a su conocimiento, un acto
administrativo )ue resulta lesivo del orden jurdico superior. Dicha inaplicacin
puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensin
provisional formulada en la demanda, a una e;cepcin de ile"alidad
propiamente tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de
oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub e;6mine tal $ como ha
sido interpretado en la presente decisin, tal inaplicacin no puede ser decidida
por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta,
podran ser demandadas a trav7s de la accin de cumplimiento, )ue busca,
justamente, hacer efectivo el principio de obli"atoriedad $ de presuncin de
le"alidad de los actos administrativos.
Al respecto, destaca la 'orte )ue cuando, con posterioridad a e;pedicin del
'di"o 'ontencioso Administrativo, el h. 'onsejo de !stado ha invocado el
artculo %< de la le$ %=& de %JJ@, lo ha hecho dentro del tr6mite de un proceso
judicial, para efectos de inaplicar un acto administrativo en ra#n de su
ile"alidad. As, la postura jurisprudencial de esa 'orporacin )ue abo"a por la
vi"encia de la norma mencionada, la ha aplicado dentro de este conte;to
procesal judicial, $ no con el alcance de cl6usula "eneral de inaplicabilidad de
los actos administrativos por cual)uier autoridad )ue los estime ile"ales
<4>
.
0/ El derech !r$nc$!$ " l" $4u"ld"d
0A=
/ !a se han consignado algunos conceptos sobre
este al tratar los principios conforme los consagra el CC( (gregamos que la
jurisprudencia le ha destacado, frente a las actuaciones administrativas, un alcance
especial al considerar que implica la e;i"encia constitucional de )ue la "estin de la
2;:
Corte Constitucional# sentencia CE;+7 de 2;;;. D... %r. !ladimiro 1aranjo Desa.
2;7
0a %eclaraci*n Uni4ersal de los %erechos umanos# e9pedida por la Asam8lea de la O1U con la resoluci*n 1o.
217 A de diciem8re 1; de 1'-(# en sus artculos 2 y 7 se refiere a la i5ualdad de derechos e i5ualdad ante la ley#
incorporada al 8lo3ue de constitucionalidad a 3ue se refiere el artculo '+ de la C.... por su parte# el Con4enio 1o.
1;; de 1')1 de la O2T# se refiere a la i5ualdad en la remuneraci*n. " la Con4enci*n Americana de %erechos
umanos contenida en el .acto de /an $os de Costa Rica y adoptado en Colom8ia como norma interna por la ley 1:
de 1'72# en sus artculos 1^ y 2- se refiere al derecho a la no discriminaci*n y a la i5ualdad ante la ley.
1++
Enero de 2013
Administracin P8blica no estable#ca distinciones injustificadas entre los administrados $
obre respecto de ellos $ de sus intereses "uardando e)uilibrio, de modo )ue "arantice a
todos, en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el acceso a ella $ a sus
funcionarios $ la misma importancia en cuanto al disfrute de los beneficios )ue "enera la
actividad estatal
<4J
.
$a igualdad no constituye ni un derecho absoluto ni simplemente formal ;iene varios
contenidos y su aplicacin en la resolucin de conflictos requiere de una ponderacin
previa sobre el mbito de se reconocimiento y operatividad 2or eso la jurisprudencia se
ha esfor"ado en advertirlo de tal manera, como se aprecia en el siguiente aparte<
*!l artculo %& constitucional )ue/ reconoce la i"ualdad ante la le$ a todas las
personas, consa"ra ante las autoridades los derechos a la i"ualdad de proteccin
$ a la i"ualdad de trato, $ reconoce a toda persona el "oce de los mismos
derechos, libertades $ oportunidades, sin discriminacin con base en criterios de
se;o, ra#a, ori"en nacional o familiar, len"ua, reli"in, opinin poltica o filosfica.
.e trata pues de tres dimensiones diferentes del principio de i"ualdad. La primera
de ellas es la i"ualdad ante la le$, en virtud la cual la le$ debe ser aplicada de la
misma forma a todas las personas. !ste derecho se desconoce cuando una le$ se
aplica de forma diferente a una o a varias personas con relacin al resto de ellas.
!sta dimensin del principio de i"ualdad "aranti#a )ue la le$ se apli)ue por i"ual,
pero no )ue la le$ en s misma trate i"ual a todas las personas. Para ello se
re)uiere la se"unda dimensin, la i"ualdad de trato. !n este caso se "aranti#a a
todas las personas )ue la le$ )ue se va a aplicar no re"ule de forma diferente la
situacin de personas )ue deberan ser tratadas i"ual, o lo contrario, )ue re"ule de
forma i"ual la situacin de perso nas )ue deben ser tratadas diferente. La le$
desconoce esta dimensin cuando las diferencias de trato )ue establece no son
ra#onables.
<4G

Ahora bien, ni la i"ualdad ante la le$ ni la i"ualdad de trato "aranti#an )ue 7sta
proteja por i"ual a todas las personas. Sna le$, )ue no impon"a diferencias en el
trato $ se apli)ue por i"ual a todos, puede sin embar"o prote"er de forma diferente
a las personas. La i"ualdad de proteccin consa"rada en la 'onstitucin de %GG%
ase"ura, efectivamente, "o#ar de los mismos derechos, libertades $
oportunidades Dart. %&(. !sta dimensin del principio de i"ualdad, por tanto, es
sustantiva $ positiva. !s sustantiva por)ue parte de la situacin en )ue se
encuentran los "rupos a comparar para determinar si el tipo de proteccin )ue
reciben $ el "rado en )ue se les otor"a es desi"ual, cuando debera ser i"ual. !s
positiva por)ue en caso de presentarse una desi"ualdad injustificada en ra#ones
objetivas relativas al "oce efectivo de derechos, lo )ue procede es ase"urar )ue el
2;(
Corte Constitucional# sentencia TE7+1 de 1''(. D... $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
2;'
Al respecto 4er# entre otras# la sentencia CE:7+ de 2;;1 MD. Danuel $os Cepeda EspinosaN
1+-
Enero de 2013
!stado adopte acciones para "aranti#ar la i"ual proteccin. Para saber si esta
dimensin del derecho a la i"ualdad ha sido violada es preciso constatar el "rado
efectivo de proteccin recibida a los derechos, libertades $ oportunidades, $ en
caso de e;istir desi"ualdades, establecer si se han adoptado medidas para
superar ese estado de cosas $ cumplir as el mandato de la 'arta Poltica. Io
basta con saber si el derecho se aplic de forma diferente en dos casos en los )ue
se ha debido aplicar i"ual o si el derecho en s mismo establece diferencias no
ra#onables, se re)uiere determinar si la proteccin brindada por las le$es es i"ual
para )uienes necesitan la misma proteccin.
<%4
Dsubra$as fuera del te;to(
<%%
.
2ara resolver los conflictos o tensiones en que sea parte el derecho a la igualdad, la Corte
Constitucional ha planteado la necesidad de efectuar un llamado test de igualdad y de
ra"onabilidad
#1#
para reconocer o e+cluir los tratos discriminatorios frente a una situacin
dada (s, estima necesario hacerlo respecto de la primera cuando< a4 Est de por medio
una clasificacin sospechosa' b4 Cuando la medida recae en personas con debilidad
manifiesta, grupos marginados o discriminados' c4 Cuando la medida que hace una
distincin entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un derecho fundamental
y d4 Cuando la medida crea un privilegio ! e cuanto al test de ra"onabilidad, debe
e+aminarse si el fin de la medida debe ser legtimo e importante, pero adems imperioso
!l medio esco"ido debe ser no slo adecuado $ efectivamente conducente, sino adem6s
necesario, o sea, )ue no pueda ser rempla#ado por un medio alternativo menos lesivo.
!ste e;i"e )ue los beneficios de adoptar la medida e;cedan claramente las restricciones
impuestas sobre otros principios $ valores constitucionales por la medida.
<%&
Dsubra$as
ajenas al te;to(
<%4
.
1/ El derech "l )ue> 'unc$n"r$ n"tur"l 0e refiere al que naturalmente, conforme el
principio democrtico en un Estado de %erecho, tiene la competencia para ju"gar o
investigar y valorar la responsabilidad de otro< (quel que tiene un derecho correlativo a
ser ju"gado por quien corresponde como uno de sus pares En actuaciones
administrativas de naturale"a disciplinaria, por ejemplo, no todo sujeto disciplinable tiene
la misma autoridad investigadora y sancionadora natural $os servidores de las ,uer"as
(rmadas y la 2olica 9acional, los notarios, los abogados en ejercicio y los funcionarios
21;
!er /entencia CE);7L;-# D... Danuel $os Cepeda Espinosa en la cual se encontr* contrario a la Constituci*n el
hecho de 3ue la ley seIalara la edad de 12 aIos para 3ue la mujer pudiera contraer matrimonio# mientras 3ue para el
hom8re fijara la de 1-. 0a ine9e3ui8ilidad radica8a en la desi5ualdad de protecci*n de la mujer# en la medida en 3ue
se e9pona a mayor n>mero de matrimonios prematuros 3ue cercena8an el pleno desarrollo de la niIeA y forAa8an a
las niIas a asumir roles de esposa desde una temprana edad# mientras 3ue a los hom8res se les prote5a en mayor
5rado al permitir su matrimonio s*lo a partir de los 1- aIos.
211
Corte Constitucional# sentencia CE;:) de 2;;). D... Darco Ferardo Donroy Ca8ra.
212
Cfr. Corte Constitucional# sentencias TE':) de 2;;- y CE;:) de 2;;)# entre las recientes.
21+
!er /entencia CE:7+L;1# D. .. Danuel $os Cepeda Espinosa
21-
Corte Constitucional# sentencia CE;:) de 2;;). D... Darco Ferardo Donroy Ca8ra.
1+)
Enero de 2013
de los (ltos ;ribunales de 5usticia, que tienen su autoridad disciplinaria natural Este es
un derecho garanta de un Estado democrtico constitucional
2/ El derech "l )ue> 'unc$n"r$ c#!etente En este caso nos referimos a los
despachos que, siendo autoridades naturales, adems deben tener asignada la
competencia para adelantar el procedimiento yEo fallarlo, en desarrollo del principio segn
el cual los servidores pblicos solamente pueden ejercer las competencias atribuidas por
el ordenamiento y de conformidad con las funciones asignadas al cago ejercido
6/ El derech " l" %$ncul"c$(n le4"l/ !, especialmente, a la notificacin personal de la
primera providencia 2rincipalsima garanta relacionada con el derecho a ser vinculado
en legal forma a las actuaciones administrativas que puedan afectar los derechos de las
personas vinculadas con relaciones jurdicas determinadas 2or regla general, la
vinculacin legal se produce con la notificacin personal del acto administrativo que as lo
disponga
7/ El derech " l" !re%"lenc$" de nr#"s '"%r"5les !er#$s$%"s/ El principio de
legalidad impone la garanta de la ley previa que, adems y por regla general, tiene
efectos hacia el futuro 0in embargo, el de la favorabilidad lo e+cepta a favor de quien se
beneficie con la aplicacin, an retroactiva, de la norma que le favorece &ace parte del
derecho del debido proceso, principio general constitucional 2or consiguiente, es posible
que en un caso determinado se pueda invocar la aplicacin de una norma de manera
retroactiva, si se aplica el criterio de la permisibilidad o de la favorabilidad En materia
laboral administrativa se aplica el in dubio pro operario, como otra e+presin del principio
de la favorabilidad
=/ El derech " l" !resunc$(n de $ncenc$"/ ;iene como contrapartida que la
responsabilidad hay que probarla y que para desvirtuar la presuncin de inocencia que es
el derecho fundamental hay que tener plena prueba sobre el hecho y la responsabilidad
En Colombia la responsabilidad personal no es objetiva
#16

?/ El derech " l" de'ens" sust"nc$"l & t<cn$c"/ 0e refiere a lo mismo, lo que significa que
no basta que se respete el derecho al debido proceso, no basta, que formalmente haya la
posibilidad de una defensa, sino que se propicien las condiciones para que se haga la
defensa
21)
Corte Constitucional# sentencia TE77- de 2;;1. 0a presunci*n de inocencia hace parte del &lo3ue de
Constitucionalidad.
1+:
Enero de 2013
%e conformidad con lo que ha sostenido nuestra Corte Constitucional
#1:
, la violacin de
este derecho, como derecho medio, debe repercutir en el desconocimiento de otro
derecho (dems, este no se puede sacrificar con el principio de eficiencia de la justicia
9o est de ms advertir que se ha sostenido que la defectuosa defensa no puede provenir
de una estrategia de la defensa, pues el ordenamiento no ampara al que se oculta o
evade la actuacin de la justicia
@/ El derech " un !rced$#$ent s$n d$l"c$(n $n)ust$'$c"d"/ Especialmente en
investigaciones por supuestas faltas administrativas, no se puede mantener a una
persona sub judice indefinidamente o por lapsos prolongados de manera injustificada
$a violacin de los t*rminos para los fallos sancionatorios se considera la violacin de
unos t*rminos perentorios, preclusivos, obligatorios y, por consiguiente, inconstitucionales
Est estrechamente vinculado con el de la celeridad pues los estados prolongados de
indefinicin a que se sujeta a una persona en un asunto administrativo determinado
puede redundar en la violacin de derechos fundamentales como lo es, precisamente, el
del debido proceso
0obre este aspecto se ha pronunciado la Corte Constitucional en muchos fallos, de uno
de los cuales destacamos<
. . . las "arantas del debido proceso $ del derecho de defensa se vulneran si
los jueces omiten cumplir su deber de respetar los t7rminos procesales fijados
por la le$ $ el re"lamento
<%@
. De all, la jurisprudencia sostiene )ue la oportuna
observancia de los t7rminos judiciales, en cuanto "aranti#a la celeridad, la
eficacia $ la eficiencia de la administracin de justicia, $ hace operante $
materiali#a el acceso a la justicia, al hacer efectivo el derecho a obtener la
pronta resolucin judicial, se inte"ra al n8cleo esencial del derecho al debido
proceso.
<%J
16s all6 de las consideraciones sobre el incumplimiento de los t7rminos
procesales, la jurisprudencia constitucional ha subra$ado la importancia )ue
tiene, para la conservacin de las "arantas superiores, el seEalamiento de
etapas claras $ precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. !ste
cometido, a los ojos de la doctrina constitucional, es re)uisito mnimo para una
21:
Corte Constitucional# sentencias TE::' de 1'': y TE7(- de 2;;;.
217
<a...el funcionario judicial Eel jueAE de8e 4elar por la aplicaci*n pronta y cumplida de la justicia. 0os trminos
procesales son improrro5a8les y o8li5an tanto a las partes como a los jueces. El funcionario 3ue incumpla los
trminos procesales o 3ue dilate injustificadamente el tr6mite de una 3uerella# solicitud# in4esti5aci*n o un proceso
sin causa moti4ada# incurrir6 en causal de mala conducta. El a8uso en la utiliAaci*n de los recursos y mecanismos
procesales# 3ue conducen a la dilaci*n de los tr6mites jurisdiccionales# contrara este principio.B M/entencia CE)72 de
1''2N.
21(
/entencia TE)-: de 1'').
1+7
Enero de 2013
adecuada administracin de justicia Darts. <<J $ <<G '.P.( $ elemento necesario
para preservar la se"uridad jurdica de los asociados.
. . .
La consa"racin de los t7rminos judiciales por el le"islador $ la perentoria
e;i"encia de su cumplimiento, tienen intima relacin con el n8cleo esencial del
derecho al acceso a la justicia $ al debido proceso, pues la indeterminacin de
los t7rminos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de
7stos por las autoridades judiciales, puede confi"urar una dene"acin de
justicia o una dilacin indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por
el 'onstitu$ente. D.entencia 'H4%> de %GG4(
<%G
.
.A/ El derech " sl$c$t"r !rue5"sJ " su !rIct$c": & " $nter%en$r en ell"/ 2orque de lo
contrario los derechos de defensa y contradiccin se veran disminuidos, si no negados
Gbviamente, creemos que si bien este es un componente del derecho fundamental a la
defensa y al debido proceso, tambi*n lo es su relatividad, ya que la autoridad ante quien
se adelante el trmite administrativo o gubernativo correspondiente dispone de la facultad
de negar su decreto por ra"ones de inconducencia o impertinencia 9o obstante,
consideramos que las pruebas decretadas deben practicarse y que a las personas
vinculadas al trmite como parte interesada no se les puede negar su intervencin en la
diligencia dentro de la cual se practican (l respecto y simultneamente refiri*ndose al
derecho de contradiccin, la jurisprudencia ha dicho<
3al como lo dispone el artculo <G de la 'arta, )uien sea sindicado de
haber incurrido en infraccin de la le$ tiene derecho a ser ju#"ado
conforme a las le$es pree;istentes a la accin u omisin )ue se le imputa?
a )ue el correspondiente juicio o actuacin se adelante ante jue#, tribuna
o funcionario competente, con plena observancia de todas las formas
contempladas en la le$ para ese proceso o actuacin, a )ue se le apli)ue
de preferencia la norma favorable si se trata de un asunto penal? a su
defensa? a un debido proceso p8blico sin dilaciones injustificadas? a
presentar pruebas $ a controvertir las )ue se alle"uen en su contra? a
impu"nar la decisin )ue lo condena $ a no ser ju#"ado dos veces.
Iadie puede defenderse adecuadamente ni hacer valer su posicin
dentro del proceso si no se le permite conocer las pruebas alle"adas en
su contra, controvertirlas $ presenta u oponer las propias.
!n los proceso en )ue ha$ pretensiones encontradas, si la prueba
presentada por la contraparte no puede ser discutida o puesta en tela, de
21'
/entencia CE1(1 de 2;;2. D... %r. Darco Ferardo Donroy Ca8ra.
1+(
Enero de 2013
juicio, )uien la ha aportado se beneficia "ratuitamente $ a)u7l a )uien la
prueba perjudica es afectado de manera injusta en su situacin procesal,
con lo cual se rompe abruptamente el necesario e)uilibrio entre las
partes. !n consecuencia, al afectado le es desconocido un aspecto
fundamental de su defensa $, por supuesto, la decisin )ue se adopte
sobre tales bases vulnera abiertamente el debido proceso
<<4
.
../ El derech de cntr"d$cc$(n: res!ect de !rue5"s & dec$s$nes/ Cubre varios
aspectos ;iene que ver con el derecho de contradiccin la vinculacin legal y es por eso
que la corte constitucional ha hecho *nfasis en la primera notificacin o en la notificacin
de la primera decisin, porque es el momento en que el administrado se v entera de la
e+istencia de una actuacin administrativa =ncluye la facultad para controvertir las
pruebas, contrainterrogar, objetar, pedir aclaracin, y formular incidentes de tacha de
falsedad ! se refiere a las decisiones, porque por regla general los actos administrativos
son susceptibles de recursos
.0/ El derech "l non bis in dem. Nue significa Io dos veces sobre lo mismo, porque en
el ordenamiento est prohibido sancionar dos veces a una persona por una misma
causa, salvo que con una misma conducta se afecten varios bienes jurdicamente
protegidos o se violen distintos estatutos pues, segn el caso, se producen distintas
consecuencias jurdicas sin que se produ"ca la violacin de este principio, como ocurre
con la sustraccin de bienes de una entidad por un servidor pblico, pues tal conducta
general efectos penales, disciplinarios y fiscales Ello ha sido destacado parcialmente en
los siguientes considerandos<
la 'orte advierte )ue no por "enerarse en un mismo supuesto f6ctico una
actuacin ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo $ un proceso
disciplinario, se incurre en vulneracin del principio non bis in idem. !llo es as
por)ue la proscripcin de "enerar dos o m6s ju#"amientos por un mismo hecho
e;i"e mucho m6s )ue la simple identidad del supuesto de hecho )ue
desencadena los distintos procesos. Por el contrario, para )ue el derecho
fundamental a no ser ju#"ado dos veces por el mismo hecho se consolide, se
re)uiere )ue en esos procesos e;ista identidad de causa, objeto $ persona
pues slo esa m8ltiple identidad es la )ue permite afirmar )ue se est6 ante
hechos $a ju#"ados $, en consecuencia, ante la imposibilidad de )ue el !stado
proceda nuevamente
<<%
.
22;
Corte Constitucional# sentencia CE;;7 de 1''+. D... %r. $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
221
<"omo +!iera +!e el signi'icado &rimigenio de los &rinci&ios de non bis in idem y de cosa $!zgada consiste en
im&edir +!e los hechos o cond!ctas debatidos y res!eltos en !n determinado &roceso $!dicial #!el#an a ser
disc!tidos &or otro '!ncionario en !n $!icio &osterior( esta "or&oraci)n ha considerado +!e la relaci)n +!e debe
e*istir entre los hechos( el ob$eto y la ca!sa de esos dos &rocesos debe ser de identidad. En e'ecto( la $!ris&r!dencia
seGala +!e debe tratarse de moti#os id4nticos( de $!icios id4nticos( del mismo hecho( del mismo as!nto o de
1+'
Enero de 2013
!s cierto )ue toda persona tiene derecho a la emisin de una decisin definitiva
en los conflictos suscitados $ a la proscripcin de la facultad estatal de
reconsiderar esa decisin definitiva pues es claro )ue con un tal proceder se
e;tendera un manto de inse"uridad jurdica sobre las decisiones de los
poderes p8blicos $ se socavaran las bases mismas del !stado de derecho. .in
embar"o, para )ue tal derecho se consolide se re)uiere mucho m6s )ue la
simple identidad en la situacin de hecho )ue sirve de punto de partida a esas
diversas actuaciones, circunstancia )ue e;plica por )u7 la jurisprudencia $ la
doctrina, reco"iendo decantadas elaboraciones, e;ijan la triple identidad de
objeto, causa $ persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneracin del
principio non bis in idemM
###
.
! en un reciente pronunciamiento
##)
quiso sistemati"ar la procedencia de la mltiple
sancin como e+cepcin a este principio, afirmando<
La prohibicin del doble enjuiciamiento $ de la doble sancin por un mismo
hecho no impide )ue la conducta objeto del reproche pueda dar lu"ar a
diversas investi"aciones, siempre $ cuando cada una de estas atiendan a los
si"uientes criterios: Di( )ue la conducta imputada ofenda distintos bienes
jurdicamente prote"idos? Dii( )ue las investi"aciones $ las sanciones ten"an
distintos fundamentos normativos? Diii( )ue los procesos $ las sanciones
atiendan a distintas finalidades? Div( )ue el proceso $ la sancin no presenten
identidad de causa, objeto, sujetos, acciones, fundamento normativo, alcance $
finalidad.
<<4
El principio del Ion Cis 9n 9dem tambi*n opera en sentido contrario, al significar que nadie
puede aspirar a una doble o mltiple indemni"acin por un mismo daIo pues nadie puede
obtener legtimamente doble provecho de una misma situacin de hecho
.1/ El derech " l" non reformatio in pejus. En t*rminos generales, consiste en reconocer
que el recurso de apelacin solo puede referirse a lo desfavorable para el apelante, por lo
que el superior que lo resuelve no puede modificar la decisin en forma tal que haga ms
grave su situacin Con *l, se reconoce la condicin de vencedor Kpor lo menos parcialC
del impugnante que impide que aquello que le favorece pueda ser e+aminado por quien
identidad de ob$eto y ca!sa. 9s( &or e$em&lo( la "orte ha estimado +!e no se #iolan los &rinci&ios constit!cionales
en comento c!ando !na misma cond!cta es $!zgada &or dos $!risdicciones di'erentes con base en normas de
categora( contenido y alcance distintosB. Corte Constitucional# /entencia TE1:2E'(# D. .. Eduardo Cifuentes
DuIoA.
222
Corte Constitucional# sentencia CE+'1 de 2;;2. D... $aime C*rdo8a Tre4iIo.
22+
Corte Constitucional# sentencia CE12:) de 2;;). D... Clara 2ns !ar5as ern6ndeA.
22-
Cfr. entre otras las sentencias CE2-- de 1'':# CE;:; de 1''-# CE1+' de 1''-# CE-27 de 1''- y CE)2: de 2;;+..
1-;
Enero de 2013
desata el recurso ya que *ste no puede e+aminar lo que no fue objeto de impugnacin,
que pertenece a la orbita del funcionario de instancia
Este enunciado requiere cierta mati"acin< El principio fue concebido como limitacin al
recurso de apelacin en sede judicial, no administrativa, pero asimilada a *ste por
irradiacin del sistema y, por ra"ones superiores, por mandato constitucional 2or otra
parte, vale la pena reconocer que debe limitar tambi*n a la autoridad que, habiendo
resuelto el fondo de un asunto, se ve compelida a reconsiderarlo en virtud de un recurso
interpuesto contra lo decidido, ra"n por la cual el derecho se hace e+tensivo a todos los
medios de impugnacin, entre otros el de reposicin y el de reconsideracin en asuntos
administrativos (s mismo, no se debe pasar por alto que este derecho es del recurrente
nico, pues si en asuntos administrativos las dos partes recurren e, incluso, lo hace el
Binisterio 2blico, la prerrogativa desaparece ya que si lo que favorece a uno desfavorece
a otro o lesiona el ordenamiento jurdico, la autoridad que conoce del recurso no resulta
limitada por ra"n alguna, pudiendo reali"ar una revisin integral de lo resuelto en la
instancia inicial Es lo que ocurre en asuntos pensionales, por ejemplo, si cnyuge y
compaIera permanente sobrevivientes se disputan el derecho de sustitucin, cuando la
decisin inicial las ha reconocido a ambas y ha dispuesto la distribucin de las sumas
correspondientes pues el acto, en la medida en que favorece a una, perjudica a la otra
,inalmente, deseamos hacer referencia al tratamiento cclico que la 0ala 2enal de la
Corte 0uprema de 5usticia ha dado a este derecho, cuando ha registrado contradiccin
con el principio derecho de legalidad de las penas' efectivamente, ahora le confiere
prevalencia a la prohibicin de la reforma en perjuicio del apelante, pero anteriormente
sostuvo que si el a )uo haba violado el r*gimen legal de las penas, el ad )uem quedaba
liberado de la limitacin de reforma, pudiendo efectuar el aumento respectivo En
consecuencia y actualmente, si el procesado es apelante nico no se puede desmejorar
su situacin, ya que el principio de legalidad debe ceder pues aquel es una e+cepcin
suya y, adems, un derecho fundamental y postulado sustancial del sistema penal
acusatorio
##6
(specto este a tener en cuenta, toda ve" que del derecho y del proceso
penal, se suelen e+trapolar instituciones e interpretaciones al derecho sancionatorio y, en
especial, al derecho y al proceso disciplinario
.2/ El derech " l" n "ut$ncr$#$n"c$(n/ %e conformidad con lo previsto por el artculo ))
de la Constitucin 2oltica, nadie podr ser obligado a declarar contra s mismo, ni contra
su cnyuge o compaIero 3a4, o sus consanguneos o afines dentro de los grados -F y #F
de parentesco, respectivamente 9o obstante, tal derecho es renunciable pues la garanta
impide que se fuerce, no que efectivamente se de la autoincriminacin que, con los
requisitos legales, tiene completa valide" tanto en el proceso como en las actuaciones
administrativas 0e aplica a los trmites judiciales y administrativos, como se ha
reconocido por la jurisprudencia<
22)
C./. de $.# cas. de fe8rero ' de 2;;:. E9p. 1o. 2+-':. D... Al4aro Orlando .reA .inA*n.
1-1
Enero de 2013
!ntonces, ante diversas disposiciones del ordenamiento )ue concretan el deber
constitucional de la persona $ del ciudadano de colaborar con la administracin de
justicia en la obli"acin de rendir declaracin sobre los hechos objeto de
investi"acin o de liti"io, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
destacando el valor de la prueba testimonial en el esclarecimiento de la verdad, sin
perjuicio del derecho del detenido, sindicado o procesado a no ser obli"ado a
incriminarse, como tampoco a declarar en contra de su cn$u"e, compaEero
permanente o parientes dentro del cuarto "rado de consan"uinidad, se"undo de
afinidad o primero civil.
Ahora bien, debe la 'orte llamar la atencin acerca de )ue no obstante )ue en las
decisiones )ue, entre otras muchas, se han relacionado sur"e como criterio
orientador de la pro$eccin $ alcance del artculo && de la 'onstitucin el relativo a
la naturale#a de las actuaciones para seEalar )ue la proteccin a la no auto
incriminacin solo debe ser aplicada en los asuntos criminales, correccionales $
de polica es lo cierto )ue tal principio en los t7rminos te;tuales mismos de la
re"la 'onstitucional reviste una amplitud ma$or pues 7sta no restrin"e la vi"encia
del principio a determinados asuntos
<<>
$ por ello bien cabe su e;i"encia en todos
los 6mbitos de la actuacin de las personas
<<@
.
As las cosas, considera la 'orte )ue m6s )ue a la naturale#a especfica de los
asuntos de )ue se trate debe atenderse como criterio preponderante, definidor
del 6mbito de aplicacin de la re"la contenida en el artculo && constitucional, el
car6cter relevante de la informacin en funcin de la proteccin de la "aranta de
no autoincriminacin, )ue se repite, puede pro$ectarse en los m6s variados
6mbitos de la interrelacin de las personas con el !stado.
<<J
.
.6/ El derech " l" d5le $nst"nc$"/ Est establecido para la sentencia penal condenatoria y
para la sentencia en tutela 9o lo est para las decisiones administrativas, por lo que no
pertenece al mbito del debido proceso administrativo 9o obstante lo mencionamos
como uno de sus componentes para no dejar la percepcin de que no lo hemos tenido en
cuenta
0obre su alcance, la jurisprudencia ha considerado
##8
<
22:
4er /entencia CE77:L;1 D... Alfredo &eltr6n /ierra
227
!er /...!. Eduardo Cifuentes DuIoA /entencia CE:22L'( D... Sa8io Dor*n %iaA. !er i5ualmente la /entencia TE
1;+1L;1 D... Eduardo Donteale5re 0ynnet.
22(
Corte Constitucional# sentencia CE1;2 de 2;;). D... Alfredo &eltr6n /ierra.
22'
Corte Constitucional# sentencia CE;-: de 2;;:. D... Al4aro Tafur Fal4is.
1-2
Enero de 2013
en lo relativo al principio de la doble instancia
<&4
cabe recordar )ue 7ste tiene
un vnculo estrecho con el debido proceso $ el derecho de defensa, $a )ue busca
la proteccin de los derechos de )uienes acuden al !stado en busca de justicia
<&%
.
.in embar"o, como lo ha puesto de presente reiteradamente la 'orte, dicho
principio no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho
de defensa en todos los campos, pues la propia 'onstitucin, en su artculo &%,
establece )ue el Le"islador podr6 consa"rar e;cepciones al principio "eneral,
se"8n el cual toda sentencia es apelable o consultable
<&<
.
La 'arta de manera e;presa slo establece en efecto el derecho a impu"nar la
sentencia adversa en materia penal $ en las acciones de tutela D'P arts <J $ J>(.
9"ualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por 'olombia, como la
'onvencin 9nteramericana o el Pacto de Derechos 'iviles $ Polticos, $ )ue
hacen parte del blo)ue de constitucionalidad D'P art. G&(, prev7n el derecho a
impu"nar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los
otros campos del derecho, para los cu6les e;i"en 8nicamente )ue la persona sea
oda, con las debidas "arantas $ dentro de un pla#o ra#onable, por un jue# o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
le$
<&&
.
'onforme a lo anterior, a pesar de la importancia )ue puede tener la posibilidad de
apelar una sentencia contraria, es claro )ue, Hcomo esta 'orte lo ha seEalado en
numerosas ocasionesH, no es obli"atorio )ue todos los procesos judiciales sean de
doble instancia. As, la sentencia 'H&4= de %GG&, entre muchas otras )ue han
abordado el tema, precis )ue Fel artculo &% superior establece el principio de la
doble instancia, de donde se deduce el de apelacin de toda sentencia, pero con
las e;cepciones le"ales, como lo dispone la norma constitucional. !;cepciones
)ue se encuentran en cabe#a del le"islador para )ue sea 7l )uien las determine,
desde lue"o, con observancia del principio de i"ualdadF
<&4
.
2+;
/o8re el alcance de dicho principio se pueden consultar entre otras la sentencia CE;') de 2;;+# D... Rodri5o
Esco8ar Fil.
2+1
!er /entencia CE;-;L;2 D... Eduardo Donteale5re 0ynnet.
2+2
En el mismo sentido se puede consultar la sentencia CE';; de 2;;+# D... $aime Araujo Rentera# en la 3ue la
Corte seIal* lo si5uiente respecto de la 5aranta constitucional de la do8le instanciaK <;a doble instancia no es
a&licable a todas las &ro#idencias $!diciales. 0@1 En ese orden de ideas( esta "or&oraci)n ha dicho +!e la doble
instancia no &ertenece al ncleo esencial del debido &roceso( al &oder la ley introd!cir e*ce&ciones. 0@1. En todo
caso( la reg!laci)n +!e sobre esa materia introd!zca QEl ;egislador- tiene +!e estar acorde con los &rinci&ios(
#alores y normas constit!cionales. 9s( &or e$em&lo( tendr% +!e dar &leno desarrollo al &rinci&io de ig!aldad y al
derecho de de'ensa( de lo contrario s!s &re#isiones de#endran irrazonables y des&ro&orcionadas 'rente a los
mandatos constit!cionales +!e lo obligan a &roteger los derechos y libertades de las &ersonas 0".P.( art. 2=1.7
2++
!er artculo ( de la Con4enci*n 2nteramericana y artculo 1- del .acto 2nternacional de %erechos Ci4iles y
.olticos.
2+-
sentencia CE+-) de 1''+ D... Alejandro DartineA Ca8allero. En el mismo sentido 4er entre muchas otras la
/entencia CE:); de 2;;1. D. Clara 2ns !ar5as ern6ndeA.
1-+
Enero de 2013
La 'orte ha resaltado en ese orden de ideas )ue el hecho de )ue la doble
instancia slo ha"a parte del contenido esencial del debido proceso en las
acciones de tutela $ en materia penal, no si"nifica )ue la le$ pueda establecer
e;cepciones a esa re"la en cual)uier otro proceso sin nin"8n tipo de limitante
<&=
.
0i bien es cierto que la garanta del debido proceso contenida en el artculo #8 de la
Carta es aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, no lo es
menos que, a nuestro juicio, de ese conjunto de actuaciones el artculo citado
particulari"a la materia penal, que por su naturale"a involucra buena parte de los
derechos fundamentales del ser humano, y en cuyo conte+to qued integrado el derecho
La impugnar la sentencia condenatoriaM, como una prerrogativa propia de quien tenga la
condicin de sindicado
9o qued comprendido, dentro de la garanta del debido proceso consagrada en el
artculo #8, el derecho a impugnar otro tipo de sentencias judiciales, respecto de las
cuales el constituyente, en el artculo )1 de la Carta, autori" e+presamente al
legislador para consagrar e+cepciones
2udo el constituyente establecer el principio de la doble instancia con un carcter
absoluto, a la manera como concibi el debido proceso' pudo tambi*n, siguiendo la tesis
de tratadistas como &ernando %evis Echanda, optar por Lprocesos de nica instancia
ante jueces o tribunales plurales de alta calidad con un procedimiento oralM, dndole
Ljueces de igual calidad a los problemas de ricos y pobresM 9o obstante, democrtica y
soberanamente, dispuso e+plcitamente en el artculo )1 superior, adoptarlo como un
derecho, si bien fundamental, con indiscutible carcter relativo, defiri*ndole al legislador la
facultad de consagrar e+cepciones Es pues, un asunto suficientemente dilucidado y
sobre el cual el criterio de la Corte ha sido constante y categrico, desde el primer fallo
proferido sobre el tema
#):
<
La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente )ue la doble instancia, a trav7s
de la apelacin o la consulta, no es parte esencial del debido proceso, $ la
'onstitucin no la ordena como e;i"encia del juicio adecuado.
2+)
.or ello# la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de al5unas limitaciones a la posi8ilidad de apelar
sentencias ad4ersas# incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. As# por no citar sino al5unos
ejemplos# la sentencia CE+-) de 1''- declar* ine9e3ui8le el artculo 2J del %ecreto )'7 de 1'((# 3ue e9clua la
apelaci*n en ciertos procesos la8orales administrati4os en raA*n de la asi5naci*n mensual correspondiente al car5o#
pues consider* 3ue se trata8a de un criterio irraAona8le e injusto# 3ue por ende 4iola8a el principio de i5ualdad.
25ualmente# la sentencia CE;;) de 1'': declar* ine9e3ui8le el inciso 2J del artculo :J de la 0ey 1- de 1'((# 3ue
e9clua del recurso de s>plica las sentencias de la /ecci*n Xuinta del Consejo de Estado# mientras 3ue en los
procesos ante las otras secciones s se pre4 tal recurso. 0a Corte no encontr* nin5una raA*n o8jeti4a 3ue justificara
ese trato diferente pues# a pesar de su especialidad# los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de
Estado son en esencia idnticos# pues amediante ellos se &roc!ra la &reser#aci)n de la constit!cionalidad y
legalidad de las act!aciones del Estadoa.
2+:
/entencia CE;1' de 1''+. D... %r. Ciro An5arita &ar*n.
1--
Enero de 2013
!mpero, la tesis jurisprudencial )ue se menciona tiene ho$ un car6cter relativo
pues si bien es cierto )ue la 'onstitucin no establece la doble instancia como
un principio del debido proceso, de manera abstracta $ "en7rica, no lo es
menos )ue la posibilidad de impu"nar las sentencias condenatorias si es un
derecho )ue hace parte del n8cleo esencial del debido proceso. !n otros
t7rminos, una norma )ue impida impu"nar las sentencias condenatorias ser6
inconstitucional por violacin del debido proceso. !n todos los dem6s casos, la
doble instancia es un principio constitucional cu$as e;cepciones pueden estar
contenidas en la le$. DArt. &% de la '. I.(.
(sunto distinto es la determinacin de los criterios con base en los cuales el legislador
adopta las e+cepciones a la regla general de la doble instancia ( *ste propsito, tambi*n
ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de condicionar la facultad
e+ceptiva de que aqu*l dispone, al respeto de los principios, valores y derechos
fundamentales garanti"ados por la Constitucin, lo que obliga a fundar la e+cepcin, y por
tanto la diferencia, en unos criterios objetivos de valoracin de las condiciones de hecho y
de derecho, que permitan establecer, caso por caso, a qu* tipo de asuntos o procesos se
les concede el recurso de apelacin y a cules no En este orden de ideas, la Corte
menciona, con particular *nfasis, la necesidad de respetar el derecho a la igualdad &a
dicho en sntesis, que Lso prete+to de ejercer la competencia que emana de la referida
disposicin, no le es dable al legislador, al regular la procedencia de la apelacin o de la
consulta, establecer tratos diferenciados que care"can de una legitimacin objetiva, en
cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad,
racionalidad, ra"onabilidad y proporcionalidad
01=
M
%e otra parte, es claro el artculo 8) de la Constitucin, en cuanto dispone que Llos
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohben su limitacin en los estados de e+cepcin, prevalecen
en el orden internoM
0obre este particular, ha sostenido la Corte Constitucional
01?
, , que no es dable sostener
que dicha prevalencia tiene el alcance de la supraconstitucionalidad, por)ue, desde la
perspectiva del derecho constitucional colombiano, la 'onstitucin es norma de normas,
$ al armoni#ar ese mandato con lo preceptuado por el artculo G& superior resulta )ue el
8nico sentido ra#onable )ue se puede conferir a la nocin de prevalencia de los tratados
de derechos humanos $ de derecho internacional humanitario es )ue 7stos forman con el
resto del te;to constitucional un Tblo)ue de constitucionalidadL, cu$o respeto se impone a
la le$F.
2+7
/entencia CE1)+L'). D. .. Antonio &arrera Car8onell.
2+(
/entencia CE2):L'(. D... %r. Sa8io Dor*n %aA.
1-)
Enero de 2013
2or otra parte, debe tenerse en cuenta que el artculo #8 de la Constitucin 2oltica
recogi las disposiciones contenidas en el 2acto de 0an 5os* de Costa Hica, con el cual
se aprob la Convencin (mericana sobre %erechos &umanos, y dicho ;ratado fue
ratificado por el Congreso de la Hepblica mediante $ey 1: de 18.#, en tanto que ninguna
de las garantas all previstas es e+traIa a las e+igencias del debido proceso
.7/ El !r$nc$!$ de cn4ruenc$" entre l" "cus"c$(n & el '"ll/ Con el fin de garanti"ar el
derecho de defensa, el ordenamiento jurdico debe asegurarse de que todo acusado, en
sede judicial o administrativa, cono"ca los cargos que se le formulan, con el fin de tener la
oportunidad de controvertirlos fctica, probatoria o jurdicamente Es de radical
importancia en materia penal pero ha sido asimilado por el derecho administrativo
sancionador, en reas como la de la responsabilidad disciplinaria y la fiscal En t*rminos
generales, en las actuaciones administrativas no se e+ige que e+ista una rigurosa
congruencia entre un cargo y el fallo con el que se resuelve una investigacin
determinada
#)8
, especialmente por el carcter provisional del acto de cargos ! s se ha
discutido, sin embargo, si la congruencia se refiere a la calificacin jurdica de la falta o si,
por el contrario, para que se configure basta la coincidencia frente de los hechos que se
atribuyen al investigado, aunque la calificacin jurdica con fundamento en la cual se
impone una sancin no coincida con la e+puesta inicialmente En materia disciplinaria, por
ejemplo, se ha insistido en la naturale"a provisional del pliego de cargos que permite su
variacin posterior como resultado de las pruebas incorporadas durante la investigacin,
con lo cual se atena el principio aqu comentado 9osotros agregamos que la aceptacin
de tal aserto presupone que al investigado se le hayan dado todas las oportunidades para
probar y alegar en contrario durante el trmite del procedimiento
(s, se ha dicho<
!n primer lu"ar, la calificacin )ue se reali#a en el plie"o de car"os es provisional,
$ es de su esencia )ue as sea. !n efecto, la finalidad del proceso disciplinario es
la de esclarecer lo ocurrido, buscar la verdad real $ formular un reproche en tal
sentido. De lo anterior se desprende )ue el funcionario o corporacin a cu$o car"o
se encuentra la decisin final debe estar en condiciones de modificar, parcial o
totalmente, las apreciaciones con base en las cuales se dio principio al proceso.
!n se"undo lu"ar, el car6cter provisional de la calificacin de una falta disciplinaria
se aviene con la "aranta del debido proceso, toda ve# )ue mantiene la presuncin
de inocencia del procesado en cuanto a la falta por la cual se lo acusa, presuncin
8nicamente desvirtuable mediante el fallo disciplinario por medio del cual se
impone una determinadas sancin
<44
.
2+'
%isciplinaria# fiscal# am8iental# en asuntos ur8ansticos# a5rarios# mineros y de transporte# etc..
2-;
Corte Constitucional# sentencia CE1;7: de 2;;2. D... Clara 2ns !ar5as ern6ndeA. En i5ual sentido# sentencia CE
-'1 de 1'':. D... $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
1-:
Enero de 2013

2or su parte, desde la perspectiva penal, se ha dicho que la garanta de la congruencia es
un parmetro de racionalidad en la relacin acusacin K fallo, lmite de facto y lmite de
jure, elemento sustancial del debido proceso
#-1
$a trascendencia constitucional del derecho al debido proceso ha sido reconocida y

desarrollada tambi*n por el Consejo de Estado Este, advirtiendo que con anterioridad a la
vigencia de la Constitucin el r*gimen de la ley 67 de 187# y del propio Cdigo
Contencioso (dministrativo contenan una importante relacin de principios orientadores
de las actuaciones administrativas, reconoce la rique"a principialstica resultante de la
integracin al sistema de normas, principios y valores constitucionales 9o obstante, no
concibe la e+trapolacin de todos los contendidos del debido proceso judicial al
administrativo y, por el contrario, sostiene que es for#oso aceptar )ue muchos de esos
principios ri"en en materia administrativa en forma plena $ absoluta . . . mientras )ue
otros lo hacen en forma mati#ada, es decir, )ue no es posible hacer una transferencia de
ellos de la materia judicial a la administrativa sin )ue sufran cambios $ se transforme su
estructura ori"inal.
<4<
. ! ello porque reconoce que el debido proceso administrativo ha
alcan"ado niveles de evolucin semejantes a los del derecho penal, que opera en
ocasiones en forma muy similar, como ocurre en los procesos disciplinarios y en los de
responsabilidad fiscal
! e+pone que pertenecen al grupo de los que se aplican en forma plena en materia
administrativa<
1 El derecho a ser investigado o sancionado por la autoridad competente
# $a observancia de las formas propias del procedimiento
) $a presuncin de inocencia
- $a no dilacin injustificada del procedimiento
6 El derecho a controvertir pruebas y la nulidad de las obtenidas con violacin al debido
proceso
: El derecho a la defensa
. El derecho de impugnar la decisin condenatoria
7 El derecho a no ser ju"gado dos veces por el mismo hecho
8 El principio de la favorabilidad y
11 El derecho a que no se agrave la situacin de apelante nico
En cambio, sostiene que pertenecen al grupo de los que se asimilan mati"adamente en
materia administrativa los siguientes<
2-1
C. /. de $. /ala de Casaci*n .enal# sentencia de a8ril 2) de 2;;7. E9p. 1o. 2:.+;'. D... %r. "esid RamreA
&astidas.
2-2
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de no4iem8re 1; de 2;;).
E9p. 1o. 1-1)7. C... Alier ern6ndeA Enr3ueA.
1-7
Enero de 2013
1 El principio de la legalidad de la falta y de la sancin
# El derecho a la asistencia de un abogado durante el procedimiento
(hora bien En algunos procedimientos administrativos especficos, se ha entendido que
el derecho al debido proceso tiene unos componentes especiales y sobresalientes 2or
ejemplo, sobre la forma como debe entenderse que obra en el proceso disciplinario, se ha
dicho<
3 4
4.<.&. Los re)uisitos mnimos )ue deben observar los entes )ue detentan un
poder disciplinario, se"8n la jurisprudencia reiterada de esta 'orporacin, $
contenida especficamente en la sentencia 3H&4% de %GG>, hace referencia al
derecho )ue tiene todo inculpado a:
La comunicacin formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a
)uien se imputan las conductas posibles de sancin?
la formulacin de los car"os imputados, )ue puede ser verbal o escrita,
siempre $ cuando en ella consten de manera clara $ precisa las conductas, las
faltas disciplinarias a )ue esas conductas dan lu"ar $ la calificacin provisional
de las conductas como faltas disciplinarias?
el traslado al imputado de todas $ cada una de las pruebas )ue fundamentan
los car"os formulados?
la indicacin de un t7rmino durante el cual el acusado pueda formular sus
descar"os, controvertir las pruebas en su contra $ alle"ar las )ue considere
necesarias para sustentar sus descar"os?
el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto
motivado $ con"ruente?
la imposicin de una sancin proporcional a los hechos )ue la motivaron? $
la posibilidad de )ue el encartado pueda controvertir, mediante los recursos
pertinentes, todas $ cada una de las decisiones. Dsentencia 3H&4% de %GG>.
1a"istrado ponente doctor !duardo 'ifuentes 1uEo#(
<4&
.
Al4un"s 5ser%"c$nes s5re el trI#$te de l" "ctu"c$(n/
1 $a obstruccin al derecho de peticin hace incurrir al servidor pblico en causal de
mala conducta
# ;*rminos para resolver El sistema del Cdigo establece distintos t*rminos para
ofrecer la pronta resolucin<
2-+
Corte Constitucional# sentencia TE-++ de 1''(. D... Alfredo &eltr6n /ierra. Reiterada por fallos posteriores de la
Corporaci*n# entre ellos el distin5uido como TE):1 de 2;;).
1-(
Enero de 2013
16 das, como regla general, que son hbiles
#--
, contados a partir del da siguiente a la
fecha de presentacin de la peticin
11 das, si se trata de una peticin de informacin o una solicitud de e+pedicin de
copias de documentos
)1 das para la absolucin de consultas formuladas a la administracin
$a inobservancia a estos t*rminos puede significar obstruccin al derecho de peticin
0i la administracin considera que este t*rmino es insuficiente para resolver, puede
tomarse uno mayor con la condicin de que le informe al peticionario, oportunamente,
el da en que resolver
) 2uede ser escrito, verbal o electrnico e incluso puede ser redactado por el
2ersonero Bunicipal, si se cumplen las condiciones legales
0i es escrito se debe resolver en forma escrita y si es verbal se debe satisfacer de
forma verbal
- Hespecto de las pruebas, estas se pueden solicitar y practicar durante toda la etapa
de la actuacin sin formalidad o t*rmino alguno, lo que se considera e+presin del
derecho a la defensa, ya que la persona vinculada a la actuacin cuenta con libertad
para presentar escritos durante todo el trmite, con cierto sentido garantista por arte
de la ley
6 $a peticin es desistible, bien en forma e+plcita, de conformidad con lo previsto en el
artculo 17 del C2(C(, o bien en forma implcita cuando<
,ormulada la peticin se le hace saber al peticionario que tiene inconsistencias o
errores y se le solicita que corrija, aporte documentos o ane+os necesarios para
responder la peticin, si 9G lo hace, se entiende que ha desistido de la peticin,
por disposicin del artculo 1) del mismo Cdigo
Gtra, cuando se le impone el deber de suplir los gastos que demande la
e+pedicin de copias o la prctica de pruebas, como un dictamen pericial en
asuntos contables por ejemplo' si no los cubre, se entiende que ha desistido de la
prueba, segn lo preceptuado por el artculo 1: ibdem
: 2ara que se configure el silencio deben producirse los presupuestos del artculo 7) del
C2(C( respecto del contenido de la peticin, la fecha de la peticin, y el transcurso
2--
Arts. :7 y s5ts. del C*di5o Ci4il.
1-'
Enero de 2013
del tiempo 2or esa ra"n se afirma que ni el deber legal ni la iniciacin oficiosa dan
lugar a la configuracin del silencio
El t*rmino del silencio se cuenta a partir del da de la presentacin de la peticin y no
tiene relacin alguna con los t*rminos para responder
0i no se resuelve dentro de los 11, 16 o )1 das, segn el caso, el efecto no es la
configuracin del silencio pues para que el silencio se configure se requiere que
transcurra los tres meses de que trata el artculo mencionado
Cnclus$(n de l" "ctu"c$(n "d#$n$str"t$%"/
Esta puede concluir<
1 Con silencio administrativo
# Con decisin e+presa
El s$lenc$ "d#$n$str"t$%/
El silencio administrativo respecto de la peticin, es el regulado por el art 7) C2(C( y se
consuma, respecto de una peticin, cuando transcurren tres 3)4 meses contados a partir
de su presentacin, sin que la autoridad notifique la decisin con la cual le resuelve al
peticionario ! consiste, como efecto legal, en que la decisin se entiende negativa de la
peticin En este caso, una de las opciones legales que tiene el peticionario radica,
precisamente, en interponer el recurso o recursos procedentes contra el acto que se
presume, por las causas legales, con uno o varios de los objetos mencionados y con los
requisitos legales 0olo que no hay lmite temporal para hacerlo pues se puede3n4
interponer en cualquier tiempo
#-6
El silencio administrativo con efectos negativos equivale a la decisin desestimatoria, por

ministerio de la ley, de la peticin o del recurso, pues con *l se busca )ue la
administracin p8blica resuelva las peticiones o solicitudes )ue en inter7s particular
formulen los ciudadanos dentro de los t7rminos previstos en la le$ en orden a "aranti#ar
el derecho constitucional fundamental de peticin consa"rado en el artculo <& de la
'onstitucin Poltica, $ en caso de )ue se deje vencer dicho pla#o sin la notificacin de
una decisin e;presa, darle al peticionario la oportunidad de acudir ante el jue# si el
silencio de la administracin tiene efectos ne"ativos, o de obtener lo solicitado, si ese
silencio tiene efectos positivos
<4>
.
2-)
Art. -; C.C.A...
2-:
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de fe8rero 2; de 1''(.
E9p. 1o. (''+. C... %r. Ricardo oyos %u3ue.
1);
Enero de 2013
0e considera que la figura del silencio administrativo con efectos negativos produce una
posicin habilitante para el peticionario o recurrente, en el sentido de que abre el paso a la
jurisdiccin impidiendo que el administrado sea colocado en la posicin de espera
indefinida de la respuesta e+presa, constituyendo as un fenmeno establecido en su
favor 9o obstante, a esta concepcin se opone la que afirma que aquella no puede
seguirse considerando una ventaja para el administrado, puesto que se ha convertido
en un instrumento le"al a partir del cual la Administracin se releva de su Derecho
constitucional de respuesta cuando el administrado hace uso de la potestad de
habilitacin jurisdiccional )ue "enera
<4@
aquel
(hora< ^Cmo calificar jurdicamente el efecto producido_ 2ara un sector de la doctrina, el
silencio produce un acto administrativo, calificado como LfictoM o presunto, resultado de la
actitud omisiva y silente de la administracin, suplida por la ficcin legal Es tal la postura
de nuestras Corporaciones de 5usticia, para las cuales De conformidad con el artculo 44
del '.'.A., si transcurrido un pla#o de tres meses, contado a partir de la presentacin de
una peticin sin )ue se ha$a notificado decisin )ue la resuelva, se entender6 )ue 7sta es
ne"ativa, d6ndose as ori"en al silencio administrativo ne"ativo $ a un acto ficto o
presunto, nacido del primero lo )ue no e;imir6 de responsabilidad a la autoridad ni la
e;cusar6 del deber decidir sobre la peticin inicial, salvo )ue el interesado ha$a hecho
uso de los recursos de la va "ubernativa contra el acto ficto o presunto
<4J
, dejando
plasmado e+presamente el reconocimiento de la e+istencia de un acto administrativo, por
lo cual LOel interesado puede demandar directamente el acto ficto nacido de la peticin
inicial o interponer contra 7ste los recursos por la va "ubernativa $ proceder a instaurar la
accin contra los actos resolutorios de dichos recursos o contra los simplemente
presuntos si persiste el silencio de la administracin
<4G
. Esta concepcin ha sido
igualmente reconocida por la Corte Constitucional al decir que LOel artculo >4 acusado
re"ula la situacin de inactividad de la administracin cuando debiendo tomar una
decisin sobre un derecho particular no lo hace, cual)uiera sea la causa de su indecisin?
la no respuesta de las autoridades produce el efecto jurdico preciso )ue se indica en la
le$, el cual en virtud de los artculos 44 $ >4 del 'di"o, consiste en suponer la e;istencia
de un acto administrativo )ue puede ser recurrido en va "ubernativa o atacado
judicialmente... pues no se considera el acto ficto como la p7rdida de la capacidad de
decidir del !stado, sino como un verdadero acto )ue slo cumple sus efectos al momento
en )ue el particular lo es"rime contra la administracin, bien sea ejerciendo los recursos
en va "ubernativa, o proponiendo las acciones judiciales pertinentes )ue prev7 el
2-7
FARCO1 DART\1EC $uan Carlos. 0a Crisis del silencio administrati4o ne5ati4o. Ed. %octrina y ley 0tda.#
&o5ot6# 2;;(# pp. 1'. El autor hace un interesante planteamiento so8re la inconstitucionalidad de la instituci*n del
silencio administrati4o con efectos ne5ati4os# frente a 4arios componentes del derecho al de8ido proceso#
proponiendo una reforma al sistema# a la 3ue por ahora no haremos referencia.
2-(
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n /e5unda. Auto de fe8rero 2; de 1'':. C... %r.
Al4aro 0ecompte 0una.
2-'
28dem.
1)1
Enero de 2013
r7"imen contencioso administrativo
<=4
. G sea que, en la medida en que el producto del
silencio administrativo es susceptible de interposicin de recursos y de demanda
contencioso administrativa, con los cuales se puede obtener su revocacin o anulacin,
segn el caso, y de conformidad con la regulacin establecida por nuestro C2(C(, debe
considerarse como un acto administrativo
2ero esta postura no es generali"ada 2or el contrario, se ha sostenido que dicho
resultado no puede constituir un acto administrativo si el silencio no constituye una
e+presin de voluntad de la administracin, puesto que ante la ausencia de
pronunciamiento por el silencio y la inactividad, mal puede reconocerse la e+istencia de un
acto administrativo E insisten en que se trata de simplemente de una ficcin legal
habilitante del recurso o de la accin
#61

$os tres meses se cuentan segn el calendario, de conformidad con lo que prescriben los
arts :. del CC y 1#1 y 1## del C de 2C 2ero la ley impone ciertas reglas consistentes
en que el primero y el ltimo das de ese t*rmino deben tener la misma fecha en el
calendario' en que si el t*rmino se cumple en un da inhbil, se e+tiende hasta el siguiente
hbil' y que si el mes en que se cumple el t*rmino no contiene el mismo nmero de das
del mes de partida, entonces se vence el ltimo da del mes respectivo
%ebemos recordar que no se configura el silencio administrativo se la actuacin proviene
de una iniciacin oficiosa o del cumplimiento de un deber legal El t*rmino se vence el
ltimo minuto de la ltima hora del ltimo da y para que se frustre la consumacin del
silencio no basta con que se resuelva la peticin dentro de dicho lapso sino que es
indispensable que se notifique la decisin o acto administrativo dentro de tales tres meses
Cumplidos, aunque el acto administrativo ya este e+pedido, si no est notificado, el
peticionario puede hacer valer los efectos negativos de aquel
2);
Corte Constitucional# /entencia CE++' de 1'':. D... %r. $ulio Csar OrtA FutirreA.
#61
.E1AFO/ !ARFA/# Fusta4o. El Acto Administrati4o. Ed. 0i8rera del .rofesional# &o5ot6# 7,# 2;;1. En la
sentencia de fe8rero 2; de 1''( con la ponencia del %r. oyos %u3ue ya citada# se dijo precisamente 3ue <;a
doctrina moderna del derecho administrati#o ha reiterado +!e el silencio administrati#o &ositi#o no es !na decisi)n(
sino +!e la ley le da los e'ectos de 4sta( con el 'in de e#itar +!e los derechos de los administrados no sean ob$eto de
b!rla o &ara &re#enir arbitrariedades de la administraci)n +!e omite decidir !na &etici)n. Es la ley la +!e otorga
e'ectos $!rdicos &ositi#os en los casos es&ec'icamente seGalados &or la misma( ante la abstenci)n de la
administraci)n de resol#er !n rec!rso o !na &etici)n( +!e en tal caso el legislador ha &re#isto +!e debe entenderse
'a#orable al administrado( el c!al ad+!iere !n derecho +!e no &!ede ser desconocido sino en los casos &re#istos en
el inciso seg!ndo del artc!lo 31 del ""97. /o8re estos aspectos# 4er tam8in sentencias de la /ecci*n 1, de la /ala
de lo Contencioso Administrati4o# de octu8re ( de 1'''# E9p. 1o. )7-7# C... %r. $uan Al8erto .olo Si5ueroaR de
a8ril 11 de 2;;2# E9p. 1o. :+))# C... %r. Danuel /antia5o Urueta Ayola# y de octu8re 2- de 2;;2# E9p. 1o. -;27#
C... %r. Fa8riel Eduardo DendoAa Dartelo# as como de la /ecci*n -, de a8ril 2: de 2;;2# E9p. 1o. 12.+27# C...
%ra. Dara 2ns OrtA &ar8osa.
1)2
Enero de 2013
Configurado el silencio, la peticin se presume negada' segn el sector mayoritario de la
doctrina, se ha producido un (C;G 2HE0/9;G que otro sector viene discutiendo, pues
afirma que el acto presunto realmente es una figura carente de contenido, un acto
ine+istente, pues no puede haber acto administrativo donde no hay e+presin de voluntad
$o que la doctrina dice entonces es que en ese caso la ley le confiere un efecto jurdico al
silencio, consistente en tener negada la peticin, que es distinto a estimar que hay un
acto administrativo negativo
El silencio administrativo con efectos positivos
$a presuncin negativa es la regla general' el silencio siempre ser negativo a menos que
la ley disponga en casos especiales que el efecto sea positivo Cuando el efecto es
positivo quiere decir que la peticin se entiende resuelta a favor del peticionario, quien
para hacer valer el silencio positivo debe otorgar una escritura pblica y protocoli"ar con
ella los documentos con que acredite todos los antecedentes, con e+cepcin de las
peticiones formuladas en el rea de los servicios pblicos domiciliarios, respecto de los
cuales la Corte Constitucional ha dicho que como se trata de un servicio pblico esencial,
no se necesita ni el otorgamiento mencionado ni la protocoli"acin, configurado el silencio
positivo, y que basta con que la persona afirme que se le configur ese silencio y le
solicite a la entidad prestadora de servicios que aplique la consecuencia favorable' si esta
no lo hace, podr acudir a la 0uperintendencia de 0ervicios 2blicos %omiciliarios, para
que haga efectiva la aplicacin del efecto jurdico que corresponda
Al"unos eventos de silencio administrativo positivo:
1 $ey 71 de 188) (rt #: K 1: 0eIala un pla"o de tres 3)4 meses para que la
administracin d* respuesta a las solicitudes que haga el contratista dentro de la
ejecucin del contrato, que generan el silencio administrativo
# $ey 116 de 188) (rt - inciso # 2ara la construccin de obras pblicas en la
infraestructura de transporte que tengan efecto sobre el ambiente se requiere
aprobacin de un estudio de impacto ambiental por parte de la autoridad respectiva /na
ve" e+pedida la licencia ambiental, se debe solicitar a la autoridad Bunicipal competente
la autori"acin para la ejecucin de las obras' transcurridos treinta 3)14 das sin que se
tome decisin sobre la autori"acin solicitada, se entender concedida
) $ey 1-# de 188- (rt 167 ;oda entidad o persona vigilada por la 0uperintendencia
de 0ervicios 2blicos, prestadora de los servicios pblicos domiciliarios de que trata la
citada ley, tiene la obligacin de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten
los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecucin del contrato de servicios pblicos,
dentro de un t*rmino de quince 3164 das hbiles, contados a partir de la fecha de su
presentacin 2asado ese t*rmino, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario
1)+
Enero de 2013
auspici la demora o que se requiri la prctica de pruebas se entender que la peticin,
queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable %entro de las setenta y dos 3.#4
horas siguientes al vencimiento del t*rmino de los quince 3164 das hbiles, la entidad
prestadora del servicio pblico domiciliaria reconocer al suscriptor o usuario los efectos
del silencio administrativo positivo 0i no lo hiciere el peticionario podr solicitar de la
0uperintendencia de 0ervicios 2blicos %omiciliarios, la imposicin de las sanciones a
que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que
resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto

- $ey 6. de 1886 (rt #6 $as peticiones a que se refiere el artculo 1# de la presente
ley debern resolverse por las autoridades correspondientes en un t*rmino m+imo de
die" 3114 das, si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entender, para
todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada En consecuencia,
al correspondiente documento ser entregado dentro de los tres 3)4 das inmediatamente
siguientes 0e refiere a que toda persona tiene derecho a consultar los documentos que
reposan en un despacho pblico, salvo que tengan reserva legal, y a que se les e+pida
copia de los mismos
6 %ecreto $ey #161 de 1886 (rt 1#) (nte la omisin de las entidades prestadoras
de servicios pblicos domiciliarios de responder dentro del lapso de 16 das tanto los
recursos como las quejas, y las peticiones presentadas por los usuarios opera el silencio
administrativo positivo y por tanto, se producen actos administrativos presuntos
generadores de derechos para sus titulares
: $ey ##) de 1886 (rt .)7 ;*rmino para resolver las solicitudes de Hevocatoria
%irecta $as solicitudes de revocatoria directa debern fallarse dentro del t*rmino de un
aIo 314 contado a partir de su peticin en debida forma' si dentro de ese t*rmino no se
profiere decisin, se entender resuelta a favor del solicitante, debiendo ser declarado de
oficio o a peticin de parte el silencio o administrativo positivo
. $ey ##) de 1886, (rt :.1 $as devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo
con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas,
presentadas por los constituyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento
definitivo a su favor 2(H(>H(,G Cuando la solicitud de devolucin se ha presentado
con garanta, el recurso contra la resolucin que impone la sancin, se debe resolver en el
t*rmino de un aIo contado a partir de la fecha de interposicin del recurso En caso de no
resolverse en este lapso, operar el silencio administrativo positivo
7 $ey )77 de 1888 %ecreto #111 (rts 88 y 1- respectivamente Establecen el
silencio positivo para el trmite de licencias urbansticas, ordenando a las entidades
competentes y a los curadores urbanos, segn el caso, que en el t*rmino de cuarenta y
cinco 3-64 das hbiles debern pronunciarse sobre las solicitudes de licencias, contados
1)-
Enero de 2013
desde la fecha de la solicitud, vencidos los cuales se entendern aprobados en los
t*rminos solicitados
8 %ecreto #:76 de 1888 (rt 618 =nterpuesto el recurso de reconsideracin en materia
aduanera contra los actos que resuelvan el fondo de un asunto, si transcurren dos 3#4
meses sin que se modifique decisin sobre el mismo, se entender fallado a favor del
recurrente
11 $ey :76 de #111 (rt #7- 0i la autoridad no se pronuncia dentro de los 81 das
siguientes a la presentacin del programa de trabajos y obras para obtener la licencia
ambiental minera, se presume aprobado
El silencio administrativo con efectos negativos puede apreciarse desde la perspectiva del
administrado, para el cual constituye una garanta de efectividad de sus derechos, ya que
no resulta conminado a soportar los efectos de la espera indefinida ante la inactividad de
la administracin, si bien el t*rmino puede estimarse e+cesivo 2ara las autoridades
administrativas, en cambio, constituye una carga si, al configurarse, el peticionario
interpone recursos gubernativos o acude a la jurisdiccin ya que en tales eventos pierde la
competencia para decidir En este sentido encontramos una estrecha relacin entre la
figura del silencio y los fundamentos del Estado de derecho como instrumento de
reali"acin y consolidacin de relaciones jurdicas ;ambi*n vale la pena advertir que su
consumacin opera sin perjuicio del derecho que tiene el peticionario al amparo
constitucional de su derecho de peticin al vencimiento de los t*rminos establecidos en el
CC(, de 11, 16 y )1 das, cuya inobservancia genera una posible responsabilidad
disciplinaria del servidor pblico que tiene el deber de satisfacerlo pero que no conduce,
en ningn caso, a la consumacin del silencio administrativo
(l silencio administrativo que se produce en relacin con la peticin la doctrina le llama
silencio administrativo sustancial por los efectos sustanciales que produce y adems
porque como se refiere a la 9G respuesta de la peticin, quiere decir que la relacin
jurdica sustancial se halla sin decisin e+presa por parte del organismo pblico
E%ents sn !s$5les/ ^Nu* puede hacer el peticionario_
a4 Ejercer una accin de tutela
2ara que por sentencia se imparta la orden de e+pedir la respuesta, favorable o
desfavorable, contenida en el acto administrativo e+preso
2ara ejercer la ;utela basta que sea el da 11, 1: )1 pues a partir del
vencimiento del t*rmino surge el derecho a ejercer la accin de tutela para
1))
Enero de 2013
amparar el derecho fundamental de peticin, sin que sea necesario, obviamente,
esperar el transcurso de los tres meses
b4 Ejercer el medio de control contencioso administrativo procedente
El artculo 1:- del C2(C( es el que dispone los t*rminos para el ejercicio de los
medios de control judicial, prescribiendo que cuando se va a ejercer la accin
contra un acto presunto, esta puede ser ejercida en cualquier tiempo' pero con una
observacin, es que nos dice, que si lo que se demanda es el acto presunto
producto del silencio respecto de un recurso, la accin se puede ejercer en
cualquier tiempo, pero no nos dice cul es la condicin temporal si lo que se
demanda es el acto administrativo producto del silencio respecto de la peticin Es
la doctrina la que ha venido a llenar el vaco y ha dicho que cuando el cdigo dice
que la accin se puede ejercer en cualquier tiempo, a partir de que se configure el
silencio con efectos negativos respecto de un recurso, incluye la peticin porque
esta se halla garanti"ada como derecho fundamental
E+iste una situacin conflictiva no de fcil resolucin y consiste en que si el
derecho de peticin se ejerce con carcter general, abstracto o impersonal,
referido a una medida general de administracin, como por ejemplo el arreglo de
una va pblica, producido el acto presunto negativo este podra ser objeto de
demanda contencioso administrativa /na parte de la doctrina dice que s, pero
otra mayoritaria con un criterio ms t*cnico y realista dice 9G, porque la peticin
en =nter*s general es una peticin sobre asuntos generales de gobierno y en los
asuntos generales de gobierno o de administracin no hay demanda posible pues
la administracin disfruta del poder discrecional para resolver cuando toma las
medidas, es decir, si pavimenta, si coloca postes, etc' el jue" no tiene
competencia para tomar decisiones de tipo administrativo Gtra ra"n esgrimida es
que con las peticiones de inter*s general no hay compromiso de un derecho
subjetivo y no habra una situacin concreta para restablecer por va jurisdiccional
a trav*s de una sentencia %e all que, en la prctica, la figura del silencio
administrativo con efectos negativos es propia de las peticiones en inter*s
particular y concreto que estn vinculadas a un derecho que se entiende negado
c4 (ceptar, consentir o esperar
Esta opcin es viable si, en la realidad, al peticionario no le afecta el paso del
tiempo, pues con la espera no sufre ningn efecto jurdico adverso, ni sustancial, ni
procesal pues no ha empe"ado a correr el t*rmino de caducidad
d4 =nterponer recurso 3s4
1):
Enero de 2013
Contra el acto presunto se pueden interponer los recursos que est*n contemplados
en el ordenamiento, de los cuales se puede hacer uso en cualquier tiempo
e4 0olicitar la revocacin directa
f4 =nsistir

El peticionario puede estimar que antes de plantear una controversia con la
administracin interponiendo un recurso o ejerciendo una accin, lo que le
conviene es agotar esta instancia y esperar que le resuelvan e+presamente su
peticin, ya que la respuesta podra ser favorable
Cn dec$s$(n e3!res"/
En este caso estamos frente a un acto administrativo e+preso
Es deber de la administracin resolver todos los asuntos de hecho y de derecho
sometidos a su consideracin no debemos olvidar que todos los componentes del
artculo )6 del CC( hacen parte del principio del debido proceso, como qued
dicho
$a administracin debe resolver los asuntos de todas las personas vinculadas a la
actuacin administrativa pues es posible que sean varias y tengan distintos
relaciones jurdicas sustanciales sometidas a la consideracin de la
administracin
%ebe estar debidamente motivada en los casos previstos en el ordenamiento
jurdico $a motivacin de un acto administrativo 9G es la regla general y debe
advertirse que el ejercicio de la funcin administrativa es altamente discrecional
2ero deben ser motivados los casos previstos en el ordenamiento jurdico que
normalmente tiene que ver con el debido proceso' habr que motivar, si hay de por
medio el derecho de defensa, derechos fundamentales, restricciones, limitaciones
o e+tincin de derechos Cuando con un acto administrativo se e+tinguen
relaciones jurdicas, es debe de la administracin motivarlo
$a decisin y el principioCderecho de publicidad
$as decisiones estatales no surten efectos jurdicos y, por tanto, no son oponibles contra
los asociados si no han sido puestas en conocimiento por los mecanismos establecidos en
el ordenamiento Este es un principio esencial del estado de derecho y de su carcter
democrtico En *l, las decisiones del poder pblico deben ser conocidas por los
asociados, con el fin de permitir su conocimiento y e+igir o esperar su cumplimiento ;al
1)7
Enero de 2013
principio se materiali"a con la publicidad de los actos pblicos u oficiales (s, las leyes,
los (ctos legislativos y las providencias, deben ser puestas en conocimiento de los
destinatarios para que comiencen a surtir efectos $o propio ocurre con los actos
administrativos, cuya oponibilidad depende de su publicidad /n acto estatal, incluido un
acto administrativo, es oponible en el sentido de ser legalmente cumplido o ejecutado
cntr" las personas y e+igibles de ellas' por tal ra"n, un acto estatal puede ser aplicado
a favor de una persona si as se solicita, aunque no haya sido puesto en conocimiento por
los mecanismos legales establecidos, ya que es el interesado quien, conoci*ndolo, pide
su aplicacin
El principio democrtico e+ige su materiali"acin por mltiples vas, unas de las cuales
son, precisamente, la publicidad de las decisiones estatales y con ella la defensa y la
contradiccin, importantes componentes del derecho fundamental al debido proceso
9uestro ordenamiento prev* los mecanismos apropiados para tal efecto, cuales son la
notificacin, la comunicacin y la publicacin
11 $a notificacin 9otificar es hacer saber una cosa %el te+to del artculo :. del C2(C(
se desprende que la notificacin debe hacerse en forma personal al interesado o a su
apoderado, si el acto administrativo es de carcter particular, concreto o subjetivo, al
decir que las dem6s decisiones )ue pon"an t7rmino a una actuacin
administrativa que son las distintas de las de carcter general a que se refiri en el
artculo anterior 9o hay forma distinta de entender tal disposicin, pues al asumir que
se refiere a actos distintos de los de carcter general, estos no son otros que los de
naturale"a particular pues, obviamente el g*nero se refiere al mbito de sus efectos y
no a otra categora diferente
$a notificacin debe ser personal Es solemne, ritual, y se hace en una diligencia con
presencia de la persona a notificar, haci*ndole conocer, por percepcin directa, la
e+istencia del acto administrativo, informndole de su e+pedicin y entregndole
copia hbil del mismo 9o es necesario informarle ni el sentido ni la motivacin, ni los
efectos de la decisin %e todo ello deber enterarse el notificado por sus propios
medios %e dicha diligencia se dejar constancia escrita, que constituye el acto de la
notificacin personal Kque es de trmiteC, dentro de la que deber informrsele qu*
recursos proceden contra *l, de cunto tiempo dispone para interponerlos y ante qu*
autoridad debe hacerlo El no cumplimiento de este deber, viciar de nulidad el acto
de notificacin, y mantendr la inoponibilidad de la decisin frente al destinatario, a
pesar de que tal vicio no trasciende al acto administrativo, que no resulta viciado de
nulidad por tal ra"n $a notificacin personal es fundamental e imprescindible en dos
estados o momentos de la actuacin administrativa< i4 (l poner en conocimiento el
acto de vinculacin a una actuacin administrativa Kla vinculacin legal de que se
habla en el debido procesoC y ii4 (l poner en conocimiento la decisin de fondo o de
m*rito con la que se resuelve lo debatido en la actuacin administrativa
1)(
Enero de 2013
9tese que esta informacin la e+ige la ley del acto de notificacin y no del acto
administrativo que se notifica ! aunque la mayora de entidades incluyen dicha
informacin en el cuerpo de sus decisiones, lo importante y verdaderamente
garantista de los derechos de las personas es que se les suministre en el acto de la
notificacin
2ara garanti"ar la comparecencia del destinatario a la diligencia de notificacin
personal, nuestro cdigo dispone que debe informrsele por cualquier medio efica",
entendiendo por tal el mensaje o recado personal, el correo electrnico Ksi lo tiene
aceptado el usuario del servicio administrativo a cargo de la entidad respectivaC o la
comunicacin escrita de citacin, simple o por correo certificado $o importante es
que de lo ocurrido se deje constancia en el e+pediente
0i no es posible hacer la notificacin personal por una ra"n suficiente, puede
hacerse por fijacin del edicto de que trata el artculo )#) del C de 2C, con todos
sus requisitos
$a importancia de la notificacin personal para todos los efectos sustanciales y
procesales ha sido destacada por la Corte Constitucional que ha advertido que la
notificacin cumple dentro de cual)uier actuacin administrativa un doble propsito:
de un lado, "aranti#a el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los
derechos de defensa $ de contradiccin, $ de otro, ase"ura los principios superiores
de celeridad $ eficacia de la funcin p8blica al establecer el momento en )ue @se
conoci la decisin yA empie#an a correr los t7rminos de los recursos $ acciones )ue
procedan en cada caso
<=<
.
1# $a publicacin 2ublicar significa hacer pblica una cosa' en este caso, conocida por
todos $a publicacin se establece por el artculo :6 del C2(C( para los actos
administrativos de carcter general, y consiste en insertar su te+to, total o
parcialmente, por lo menos en su parte resolutiva Kcon el encabe"amientoC en el
medio legal que est* establecido para tal efecto /no de los medios es el %iario
Gficial, en el que deben publicarse los actos de que trata el decreto ley #161 de 1886,
como los decretos del gobierno y las resoluciones de los 5efes y %irectores de las
entidades nacionales centrales y descentrali"adas ;ambi*n son posibles la
publicacin en el medio especial que la entidad tenga con dicho fin, y los medios de
comunicacin social que circulen en el territorio donde sea competente quien e+pidi
el acto =gualmente y atendiendo la falta de disponibilidad de recursos econmicos y
t*cnicos por las entidades pblicas K%epartamentos y BunicipiosC la ley hace posible
la publicacin por medio de avisos, volantes, circulares, e incluso por bando
2)2
Corte Constitucional# sentencia CE:-; de 2;;2. D... %r. Darco Ferardo Donroy Ca8ra.
1)'
Enero de 2013
1) $a comunicacin Este es el medio autori"ado para poner en conocimiento los actos
administrativos e+pedidos en ejercicio de facultades discrecionales Kparticularmente
los de libre nombramiento y remocinC y consiste en que la autoridad simplemente le
informa por escrito al destinatario que ha sido tomada una decisin, sin formalismo
adicional alguno, y sin el deber de entregarle copia del acto o de informarle el recurso
que procede, entre otras ra"ones porque por regla general no son susceptibles de
recurso en sede administrativa 3(rt # C2(C(4
1/1/ El s$ste#" "ctu"l de l" '"se de $#!u4n"c$(n de ls "cts "d#$n$str"t$%s: "ntes
ll"#"d de l" %*" 4u5ern"t$%"
2or agotamiento de la va gubernativa podemos entender una institucin del derecho
administrativo consistente en que, por regla general, a una entidad pblica no se le
puede demandar vlidamente Cante la jurisdiccinC, sin antes darle la oportunidad de
reconsiderar la decisin contenida en un acto administrativo suyo, por medio de la
interposicin del recurso o de los recursos previstos en la ley para tal efecto 0e
encuentra relacionada con el concepto franc*s de la decisin previa, sin la cual no es
posible legalmente vincular a un proceso a la entidad pblica que produjo el acto
administrativo a justiciar 9uestro C2(C( no emple el t*rmino en su te+to, pero mantuvo
el sistema con la regulacin del r*gimen de recursos en sede administrativa, y el
establecimiento del recurso de apelacin como obligatorio
%esde la perspectiva de la entidad pblica, es una prerrogativa suya que la privilegia
frente a los particulares' desde la perspectiva de estos, es una carga impuesta por la ley
como condicin para acceder a la jurisdiccin
El establecimiento de privilegios o prerrogativas en cabe"a de las entidades estatales no
constituye, de suyo, una situacin atpica o e+traIa, en contradiccin necesaria con las
normas constitucionales En efecto, e incluyendo la Constitucin 2oltica, el ordenamiento
jurdico entero contiene ciertas figuras con las que se les otorga cierta Co muchaC ventaja
a las entidades estatales frente de los particulares o personas privadas, por muy dismiles
ra"ones y necesidades (s por ejemplo, podemos citar, entre las ms conocidas, las
contenidas en las clusulas e+cepcionales o e+orbitantes del derecho privado que se
deben o pueden, segn el caso, incluir en los contratos estatales Con ellas la entidad
contratante obtiene una posicin dominante frente al contratista particular, y que en
ocasiones deviene de la presuncin de inclusin prevista en la propia legislacin
#6)
Colocando as al sujeto privado en situacin de inferioridad o desventaja frente del poder

unilateral de imposicin 0ucede lo propio con el monopolio en la produccin, adquisicin,
comerciali"acin y utili"acin de armamento y municiones, con la produccin de moneda
2)+
El Art. 1- 1o. 2, inciso +, de la ley (;L'+# dispone 3ue las cl6usulas e9cepcionales se entender6n pactadas en
ciertos contratos# aun cuando no se consi5nen e9presamente.
1:;
Enero de 2013
metlica y billetes y de ciertos alcoholes, la e+plotacin de los juegos de a"ar, con los
poderes de iniciacin oficiosa de ciertas Cla mayoraC de actuaciones administrativas,
como la disciplinaria, fiscal, aduanera, tributaria, urbanstica y ambiental, etc En todas
estas actividades el Estado asume frente a los particulares una posicin de imperio al
cual aquellos estn sujetos y que, se resalta, no necesariamente riIen con el
ordenamiento jurdico pues este es el que las establece y regula
2ara los particulares, en cambio, representa una carga LprocesalM 0e emplea el concepto
de carga para distinguirlo del de obligacin, ya que las cargas procesales constituyen
deberes cuyo cumplimiento no puede e+igirse coercitivamente' mientras que la
coercitividad es consustancial a la obligacin, el deber se cumple o no y, en caso de no
ser satisfecho, la parte gravada con *l sufre las consecuencias legales de su inactividad,
sin que, como se advirti, la otra puede e+igir coactivamente tal cumplimiento En sntesis,
constituye un deber de actuar para posibilitar el acceso vlido a la administracin de
justicia 0e dice que es procesal puesto que el agotamiento de la va gubernativa no
determina el sentido o contenido de la decisin o acto administrativo que, producido de
nuevo, satisface el presupuesto independientemente de cul es el contenido de lo resuelto
con *l =nterpuesto el recurso correspondiente y tramitado el procedimiento respectivo, que
da agotada la va gubernativa sin relacin de dependencia con el sentido positivo o
negativo que contenga la e+presin de voluntad contenida en *l
#6-
$a fase de impugnacin y control de los actos administrativos se inicia de una de las

siguientes formas<
))1 Con la interposicin del recurso o de los recursos procedentes contra el acto
administrativo e+pedido por la autoridad pblica
#66
0ea lo primero advertir que no todo acto administrativo es destinatario de recursos

Efectivamente, no pueden ser objeto de recursos los actos administrativos de carcter
general porque, en principio, no se acepta que los administrados discutan o
controviertan las decisiones administrativas del tipo reglamento, porque se estima que
con ello habra una intromisin de la voluntad privada en el ejercicio tanto de la
potestad como de la competencia reglamentarias ;ampoco pueden serlo los actos
administrativos ni preparatorios, ni de trmite, ni ejecutivos, pues en ellos, en la
medida en que lo sean, no se contiene la voluntad sustancial de la administracin,
esto es, no tienen ni contenido decisorio ni vocacin definitiva 9i tampoco contra los
2)-
Corte Constitucional. /entencia TE112: de 2;;2. El derecho al recurso se entiende fundamental# en la medida en
3ue representa una e9tensi*n del derecho de petici*n. En i5ual sentido# sentencia TE21 de 1''(# respecto de la
re4ocaci*n directa.
2))
Corte Constitucional. /entencia TE112: de 2;;2. El derecho al recurso se entiende fundamental# en la medida en
3ue representa una e9tensi*n del derecho de petici*n. En i5ual sentido# sentencia TE21 de 1''(# respecto de la
re4ocaci*n directa.
1:1
Enero de 2013
actos proferidos en ejercicio de facultades discrecionales, pues frente de ellos, en
general, no procede recurso alguno =gualmente, recordamos que ciertos actos, como
los e+pedidos por las autoridades superiores de la administracin como los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes y directores o gerentes
de establecimientos pblicos, empresas estatales y corporaciones cientficas o
tecnolgicas, no son objeto del recurso de apelacin, pues no tienen superior
jerrquico que lo resuelva
El carcter fundamental del derecho al recurso gubernativo<
Gtro de los derechos del administrado se e+presa, precisamente, en la facultad de
controvertir las decisiones tomadas por la autoridad administrativa que le adelanta el
proceso, de conformidad con las e+igencias legales sobre la materia 9o de otra manera
quedara a salvo su derecho a discutir o controvertir lo resuelto por aquella, en desarrollo
de su derecho a optar por una defensa material y t*cnica, al punto que el derecho al
recurso se ha considerado, adems, uno de los componentes del ncleo esencial del
derecho fundamental de peticin, como e+tensin y e+presin suya (s, se ha dicho<
la 'orte ha seEalado con claridad )ue aun los recursos por la va
"ubernativa, )ue tienen un alcance mu$ concreto $ unos pla#os para su
interposicin, cuando los administrados acuden a ellos, si bien se fundan en
unas normas le"ales )ue los consa"ran, implican en el fondo el uso del
derecho fundamental previsto en el artculo <& de la 'arta Poltica. "o
tramitar o no resolver a tiempo acerca de tales recursos constituye
vulneracin flagrante del derecho de peticin1
567
! ms adelante ratific el anterior precedente considerativo al evaluar la relacin
e+istente, desde la perspectiva constitucional, entre el derecho de peticin, como derecho
fundamental, y el derecho al recurso gubernativo, as
#6.
<
*L/a 'orte ha sostenido en m8ltiples oportunidades
<=J
: aun los
recursos por va "ubernativa, )ue tienen un alcance mu$ concreto $ unos
pla#os para su interposicin, cuando los administrados acuden a ellos, si
bien se fundan en unas normas le"ales )ue los consa"ran, implican en el
fondo el uso del derecho fundamental previsto en el artculo <& de la 'arta
Poltica. "o tramitar o no resolver a tiempo acerca de tales recursos
constituye vulneracin flagrante del derecho de peticin...1
<=G
.
2):
Corte Constitucional# sentencia TE;21 de 1''(. D... %r. $os Fre5orio ern6ndeA Falindo. Con ella reiter* lo
dicho# con el mismo ponente# desde la sentencia TE2'- de 1''7.
2)7
Corte Constitucional# /entencia TE;++ de 2;;2. D... %r. Rodri5o Esco8ar Fil.
2)(
Entre otras# pueden 4erse las sentencias TE+:) de 1''(# TE172 de 1''(# TE-:' de 1''(# TE2-; de 1''(# TE2-2 de
1''+.
2)'
/entencia TE172 de 1''(. D.. %r. Sa8io Dor*n %aA
1:2
Enero de 2013
8.9.5. 'uando el administrado en el a"otamiento de la va "ubernativa, eleva
derecho de peticin, sur"e para la Administracin una limitacin consistente
en otor"ar no slo una respuesta clara, oportuna $ de fondo, sino tambi7n
con"ruente, es decir, de acuerdo con lo solicitado por el recurrente. As, la
'orte ha dispuesto )ue: ...)or lo tanto, si el derecho de peticin se
expresa en el derecho a obtener una respuesta de fondo, clara,
oportuna y congruente con lo pedido , los recursos ante la
administracin deben incluirse en el n*cleo esencial del artculo 58
de la arta... 1
57-
.
39egrillas fuera de te+to4
%e las consideraciones jurisprudenciales antes citadas se infiere que la presentacin
de los recursos para el agotamiento de la va gubernativa constituye una forma de
ejercer el derecho de peticin, toda ve" que con ellos el administrado eleva ante la
autoridad p8blica una peticin respetuosa, )ue tiene como finalidad obtener la
aclaracin, la modificacin o la revocacin de un determinado acto
#:1
(s que, si
el derecho de peticin se e;presa en el derecho a obtener una respuesta de fondo,
clara, oportuna $ con"ruente con lo pedido, los recursos ante la administracin deben
incluirse en el n8cleo esencial del artculo <& de la 'arta. 2or tal ra"n es que la
jurisprudencia impone a partir de aqu otra conclusin< si la administracin no
tramita o no resuelve los recursos, dentro de los t7rminos le"almente seEalados,
vulnera el derecho de peticin del administrado $, por lo tanto, le"itima al solicitante
para presentar la accin de tutela
<><
, incurriendo, en todos estos eventos, en una
flagrante violacin de lo previsto en los artculos #) y #8 de la Constitucin 2oltica.
( la anterior conclusin se arriba no solo por ra"ones formales de interpretacin
normativa por va de autoridad, la de nuestras (ltas Corporaciones de 5usticia, sino
por ra"ones de congruencia e integralidad del sistema jurdico que establece y
protege los derechos fundamentales de las personas 9o sera ni lgico ni correcto
sostener que el derecho a formular peticiones tiene arraigo constitucional pero que el
derecho a controvertir lo decidido con los recursos tiene un alcance meramente legal,
carente de la proteccin propia de los derechos fundamentales, entre otros motivos
porque el derecho a formular peticiones resultara mutilado si estuviera al arbitrio de
la administracin darle trmite y resolver o no de fondo los recursos interpuestos
contra las decisiones que dan respuesta a la peticin y que el administrado discute
2oco valdra a la vigencia del debido proceso, si el carcter fundamental se limitara a
la peticin, mas no a la impugnacin que, por naturale"a, es la va para controvertir
2:;
/entencia TE117) de 2;;;. D... %r. Alejandro DartneA Ca8allero. /u8rayado por fuera del te9to ori5inal.
2:1
/entencia TE+;- de 1''- D... $or5e Aran5o Deja.
2:2
/entencia TE117) de 2;;;. D... Alejandro DartneA Ca8allero.
1:+
Enero de 2013
las decisiones administrativas e+presando ra"ones y argumentos de defensa de los
derechos a los cuales debe ser e+tendido el carcter obligatorio de la real, pronta y
sustancial resolucin
0i el derecho al recurso pertenece a la rbita del derecho fundamental de peticin, y
si a este le pertenecen unos componentes del ncleo esencial, es claro que estos son
predicables del recurso gubernativo, por lo que a *l le pertenecen las cualidades de
aquel, como derechos del peticionario y recurrente, a saber<
a 2resentar peticiones respetuosas a las autoridades'
b Gbtener pronta respuesta'
c Gbtener una respuesta clara, precisa, de fondo y congruente, y
d 0er enterado debidamente de la resolucin respectiva
#:)

Cnce!t/ El recurso es un acto jurdico de declaracin de voluntad, por medio del
cual se discute o controvierte una decisin contenida en un acto administrativo, en el
sentido de que quien lo interpone no comparte y se opone a lo resuelto %e all que se
califica como un medio o un instrumento de impugnacin KataqueC del acto, no
aceptado por quien lo interpone
O5)et/ El recurso gubernativo puede tener uno de tres objetos<
a4 $a revocacin
Consiste en solicitar que se deje total o parcialmente sin efectos jurdicos el acto
administrativo recurrido En tal caso, la solicitud de revocacin lleva implcita la
sustitucin de un acto por otro, de contenido diferente al primero, que satisface las
aspiraciones del recurrente sobre la relacin jurdica de que se trate, o la
sustitucin parcial de aquel, con el mismo objeto $a revocacin parcial es viable
cuando un mismo acto se refiere a varios sujetos, caso en el cual el recurrente
obra en nombre suyo, o cuando el impugnante solo se opone a algunos de los
aspectos contemplados en el acto recurrido, aceptando los restantes que le son
favorables o que, sin serlo, simplemente los acepta
b4 $a aclaracin
2:+
Cfr. Corte Constitucional# sentencia TE-:: de mayo de 2;;-. D... %r. Danuel $os Cepeda Espinosa. Cita adem6s
las sentencias TE;7' de 1''(# TE+77 de 2;;;# TE21'# TE2-'# TE-7:# TE1;;: y TE11:;A de 2;;1. !er# i5ualmente# entre
otras# las sentencias TE1+- de 1'':R TE:+;E2;;2 y TE112: de 2;;2. Util es decir 3ue la sentencia TE1+- de 1'':
esta8leci* las denominadas <re5lasB 3ue definen la forma como de8e entenderse y aplicarse el derecho de petici*n.
/o8re el n>cleo esencial tratan# entre otras# las sentencias TE:1- de 1'')R TE)21E1'':R TE;+: de 1''7R TE11( de 1''(R
TE1+22 de 2;;;R TE1+) de 2;;1R TE':7 de 2;;-.
1:-
Enero de 2013
2rocede cuando el recurso busca que se especifiquen o diluciden aspectos del
acto administrativo que para *l no son inteligibles En tal caso la administracin no
podr variar el contenido del acto administrativo pues estara desbordando sus
atribuciones respecto al carcter rogado del recurso y, eventualmente, violando en
principio del non reformatio in pejus
c4 $a modificacin o adicin
En este evento quien recurre pide que el acto administrativo se mantenga en el
ordenamiento con unas modificaciones, variaciones o complementos que
considera procedentes frente a la relacin jurdica propuesta En este evento la
administracin no podr ni variar ni revocar los aspectos resueltos que no fueron
objeto del recurso, por las ra"ones ya e+presadas
Es perfectamente factible que el recurso tenga un objeto mi+to, si con *l se solicita la
revocacin de alguna de las partes del acto administrativo recurrido y,
simultneamente, la modificacin yEo aclaracin de otra u otras
N"tur"le>" & "lc"nce del cntrl/ El control gubernativo es un control interno de
revocacin, que materiali"a un sistema de autocontrol de la gestin administrativa del
Estado, por la misma autoridad que e+pide el acto recurrido 9o tiene alcance de
anulacin, toda ve" que dicha facultad est reservada en nuestro ordenamiento a la
funcin jurisdiccional
Act recurr$5le/ El acto administrativo recurrible solamente es<
a4 El acto administrativo definitivo, es decir, aquel que contiene voluntad
administrativa por ostentar carcter normativo 0i bien el acto administrativo que
pone fin a una actuacin administrativa es demandable judicialmente aunque no
contenga una e+presin de voluntad, aunque no constituya una regla jurdica,
solamente es susceptible de demanda judicial ante lo contencioso administrativo
pero no de recurso gubernativo
#:-
b4 El acto administrativo vigente, pues si no rige, el recurso carece de objeto

c4 El acto administrativo de carcter particular, subjetivo o concreto El
ordenamiento colombiano no autori"a que se discuta a la administracin pblica
su reglamento y con *l su poder reglamentario %e ah que no se consagra
recurso contra los actos administrativos de carcter general o abstracto
2:-
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. Auto de no4iem8re 2) de 1'''. E9p.
1o. )2:2. C... %r. $uan Al8erto .olo Si5ueroa.
1:)
Enero de 2013
El t$tul"r/ En t*rminos generales, toda persona natural o jurdica, de derecho pblico o
de derecho privado En t*rminos especficos, quien, adems, sea parte en la actuacin
administrativa dentro de la cual se e+pidi el acto que recurre o quien tenga un inter*s
en la relacin jurdica afectada con la decisin, pues se considera legitimado para su
interposicin

CuIles sn/
a4 El recurso de reposicin 2rocede contra el acto administrativo que concluy la
actuacin administrativa en forma e+presa o presunta y se interpone ante y para
que el mismo funcionario o autoridad que lo profiri, reconsidere lo decidido y
e+pida un nuevo pronunciamiento 0i lo que se recurre es el acto producto del
silencio con efectos negativos, slo procede con el objeto de que se revoque y en
su lugar se conceda lo solicitado Es facultativo, esto es, que el destinatario del
acto administrativo adverso a sus intereses puede o no interponerlo sin que reciba
un efecto legal desfavorable
b4 El recurso de apelacin 2rocede contra el acto administrativo que concluy la
actuacin administrativa, directamente o como subsidiario del de reposicin, y se
interpone ante el mismo funcionario o autoridad que lo profiri, con el fin de que su
superior jerrquico reconsidere lo decidido y e+pida un nuevo pronunciamiento Es
obligatorio, es decir, que su no interposicin conlleva el no cumplimiento del
requisito de procedibilidad as previsto por el artculo 1:1 del C2(C( y por
consiguiente la p*rdida del derecho de accin por falta de observancia del
presupuesto procesal de su agotamiento
c4 El recurso de queja 2rocede con el objeto de que el superior de quien neg
conceder el recurso de apelacin o lo concedi en un efecto que no corresponde, lo
conceda, o le otorgue el efecto que legalmente procede
T<r#$n !"r" $nter!nerls/ %e los dos primeros se debe hacer uso dentro de los
mismos cinco 364 das siguientes a su notificacin o publicacin, segn el caso
#:6
Re8u$s$ts del recurs/ El recurso escrito debe reunir los requisitos e+igidos por el
artculo .. del C2(C( %entro de ellos, destacamos los siguientes<
a4 $as ra"ones del recurso
2:)
1o se entiende ca8almente la opci*n de la pu8licaci*n# 3ue es el medio le5al para poner en conocimiento los actos
administrati4os de car6cter 5eneral y 3ue# sal4o rarsimas e9cepciones# no son suscepti8les de recurso.
1::
Enero de 2013
$as ra"ones del recurso son las ra"ones por las cuales se impugna, se controvierte o
se ataca, que sirven de fundamento a la prosperidad o procedencia de su objeto, esto
es, su revocacin, modificacin o aclaracin
/n recurso gubernativo puede fundamentarse en las mismas causales que la ley
contempla para la anulacin de los actos administrativos, pues finalmente son los
argumentos que permiten sustentar una revocacin, adicin o modificacin, segn el
caso 2or consiguiente, veamos algunos conceptos relacionados con ellas
$as causales de nulidad de los actos administrativos
$os vicios de nulidad de los actos administrativos estn relacionados con sus
elementos, a cada elemento le corresponden un D=C=G
En Colombia no hay ni contratos, ni actos nulos de pleno derecho, sino anulables'
la 9/$=%(% e+ige pronunciamiento judicial Cno podemos hablar de actos nulos sin
sentencia que as lo haya determinado, sin sentencia el acto no es nulo, es anulableC
$a violacin a las normas a las que debi sujetarse tiene que ver con el GJ5E;G, con
lo que se quiere decir que se est refiriendo a unas materias, con un alcance
regulatorio que no le corresponde
1 Diolacin de normas en que debieron fundarse
Es la violacin de normas superiores ! su configuracin depende de la estructura
piramidal del ordenamiento jurdico, en la que las normas de los niveles superiores
condiciona la valide" de las que se hallan en los niveles inferiores y estas derivan su
valide" de su conformidad con aquellas En este evento puede presentarse<
11 $a violacin directa de la norma superior 2or falta de aplicacin, aplicacin
indebida, o interpretacin errnea
1# $a violacin indirecta de la norma superior, a la que se llega por errores in
judicando o por errores in procedendo. En el primer caso, a su ve", por errores en
la apreciacin de los hechos yEo de su prueba, bien porque se supongan, se
omitan o se den por ine+istentes o no probados, estndolo
# =ncompetencia del funcionario que lo e+pidi
$a incompetencia tiene que ver con el sujeto, consiste en el ejercicio de funciones por
fuera del marco establecido por la Constitucin, ley o reglamento 3arts :, 1#1, 1## C
24 0egn ello, los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir
la Constitucin, la ley y el reglamento $os servidores pblicos lo son por la misma
1:7
Enero de 2013
causa y por omisin o e+tralimitacin en el ejercicio de sus funciones ! ninguna
autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitucin, la ley o el reglamento
$a incompetencia tiene modalidades<
=ncompetencia por ra"n de la materia
2orque la autoridad toma decisiones que estn asignadas a otra en reas
diferentes
$a incompetencia por ra"n del tiempo
El servidor pblico en algunos casos tiene limitada su competencia por el factor
temporal, caso en el cual solamente puede tomar determinada decisin dentro
de cierto tiempo, como las facultades que confiere asamblea a gobernador pro
tempore para que regule reas que son competencia de la asamblea
En otros casos la limitacin temporal esta tomada en consideracin a la
operancia del principio del debido proceso 0obre este aspecto la Corte
Constitucional ha dicho que la inobservancia de los t*rminos en los procesos
judiciales y administrativos son perentorios
#::
$a incompetencia por ra"n de la jerarqua

/n inferior no puede tomar decisiones en temas que le correspondan a
superiores jerrquicos 0($DG por %E$E>(C=S9' y al contrario, un superior no
tiene competencia para HEDGC(H actos de su inferior si no tiene por ley o
reglamento poder de HEDGC(C=S9 sobre sus decisiones
El superior no es superior jerrquico de un inferior, si no tiene poder de
HEDGC(C=S9 de sus decisiones /n servidor pblico es superior jerrquico
de otro, s y slo s tiene poder de revocacin, en los dems casos la relacin
puede ser slo de superioridad laboral, institucional
$a incompetencia por ra"n del territorio
El factor territorial cuando el servidor pblico tiene limitado el espacio de su
competencia Gcurre no necesariamente con las competencias asignadas a las
entidades territoriales, que tienen definido el mbito fsico para hacer efectivas
sus decisiones, sino que puede operar con entidades no territoriales pero que
2::
/entencia CE1(1 de 2;;1.
1:(
Enero de 2013
tienen asignado un territorio como lmite funcional, como son los casos de las
Tonas ,rancas y las Corporaciones (utnomas Hegionales
) El vicio de forma o e+pedicin irregular
;iene que ver con la forma del acto administrativo y esa forma tiene que ver con el
procedimiento o trmite previsto para e+pedirlo, o con la forma intrnseca del mismo
En la legislacin colombiana hay muchos procedimientos, pese a que el del Cdigo
contencioso (dministrativo es el bsico Cdisciplinarios, fiscal, carrera administrativa,
contratacinC 9o toda irregularidad o carencia en la forma puede constituir vicio de
nulidad y por tanto argumento de revocacin
Como los vicios de forma no se encuentran listados, la doctrina menciona algunos
como el derecho de defensa En materia de trmite, la inobservancia de una etapa en
un trmite no conduce necesariamente a la nulidad, porque puede ser un trmite
accesorio y no sustancial
En materia de contratacin, no tramitar la licitacin cuando es obligatorio por la cuanta
o la naturale"a del contrato, constituye un vicio de forma
- $a falsa motivacin, y
6 $a desviacin de poder
$a falsa motivacin tiene que ver con el BG;=DG, y la desviacin de poder con los
,=9E0 del acto administrativo
Estas causales estn estrechamente relacionadas y suelen presentarse
simultneamente Ccasi siempre una falsa motivacin, conlleva desviar el poderC y se
refieren a que la autoridad administrativa toma la decisin determinada por un mvil
$le4"l, como satisfacer intereses personales como el dinero, o por favorecer o
perjudicar a alguien, o por ra"ones polticas, religiosas, pasionales, etc, con lo que
resulta, simultneamente, buscando un fin tambi*n ilegal
Cuando la administracin obra con un motivo de los antes e+puestos, esta desviando
el motivo legal que es ajeno a sus motivos personales y cuando desva el poder es
porque la administracin esta buscando la obtencin de un fin tambi*n personal,
subjetivo, egosta, e+traIo al ordenamiento jurdico 2or eso se afirma que no hay
falsa motivacin sin desvi de poder y viceversa
Estas son causales de nulidad de un acto administrativo y que son vicios de su
valide", que destituyen la 2HE0/9C=S9 %E $E>($=%(%, pero a pesar que son
1:'
Enero de 2013
causales de nulidad pueden ser ra"ones de un recurso tambi*n, no para que el acto
se anule, sino para que el mismo que lo e+pidi, o su superior, lo revoque
$a diferencia esencial consiste en que con la declaracin de 9/$=%(%, se reconoce y
se declara la =9D($=%ET el acto es invalido $a HEDGC(C=S9, en cambio, se
reconoce y se declara para que el acto administrativo cese sus efectos Con la
nulidad, el acto administrativo desaparece con efectos retroactivos Con la revocacin,
el acto administrativo surte todos sus efectos hasta el da de su revocacin
b4 El objeto del recurso Es decir, la peticin de revocacin, modificacin o aclaracin
c4 $a identificacin del recurrente
d4 $a autoridad ante quien se dirige
e4 $a peticin de pruebas que el recurrente quiera hacer valer
f4 $a direccin del recurrente, lo cual incide en la eficacia de la notificacin del acto
con que se desate el recurso
1/2 El trI#$te de l" '"se de $#!u4n"c$(n del "ct "d#$n$str"t$%/
En el Cdigo Contencioso (dministrativo no se encuentra establecido un trmite para
la llamada va gubernativa, en el sentido de que se contengan unas regulaciones
tendientes a definir etapas de su procedimiento y t*rminos de su duracin ( cambio
de ello, dispuso lo siguiente<
a4 Nue los recursos sern resueltos de plano, a menos que el recurrente haya
solicitado la prctica de pruebas, o que el funcionario las decrete de oficio, caso en
el cual habr un periodo probatorio
b4 Nue si es necesaria la prctica de pruebas, para ello se dispondr de un t*rmino
de entre die" 3114 y treinta 3)14 das, prorrogables hasta por otros treinta 3)14, y
c4 Nue en la va gubernativa son admisibles todos los medios de prueba previstos en
el Cdigo de 2rocedimiento Civil, que rige, adems, respecto de la ritualidad, la
aduccin y el valor probatorio de los mismos
1/6 Cnclus$(n de l" '"se de $#!u4n"c$(n/
17;
Enero de 2013
Jien que se decreten y practiquen pruebas, o bien que los recursos se resuelvan de
plano, la va gubernativa podr concluir de una de las siguientes formas<
a4 2or la e+pedicin del acto o actos administrativos con los que se resuelva o
resuelvan los recursos interpuestos
En este caso, la definicin de la va gubernativa ocurre de manera e+presa, con la
e+pedicin de uno o dos actos administrativos, segn si se interpuso solo un
recurso o si se interpusieron los de reposicin y apelacin, y ambos se hubieren
resuelto
b4 2or la configuracin del silencio administrativo con efectos negativos respecto del
o de los recursos interpuestos
En este evento el silencio administrativo con efectos negativos se consuma,
respecto del recurso, cuando transcurren dos 3#4 meses contados a partir de su
presentacin, sin que la autoridad notifique la decisin con la cual le resuelve al
recurrente
#:.
! consiste, como efecto legal, en que la peticin sustancial contenida
en el recurso, se entiende negada $a doctrina denomina esta figura como el
silencio procesal, porque es el que por naturale"a abre la puerta de la jurisdiccin
En este caso, surgen para el recurrente algunas opciones que determinan la
actitud que este resuelva asumir, y que se e+plicaron en el acpite relativo al
silencio administrativo sustancial Estos son<
a4 Esperar la decisin e+presa
b4 (cudir con demanda a la jurisdiccin' para ello no se dispone un t*rmino
legal de caducidad
c4 =nsistir y provocar la decisin e+presa
d4 Ejercer accin de tutela ( propsito, la Corte Constitucional ha sostenido
que la ausencia de pronta yEo debida resolucin del recurso es susceptible
de amparo constitucional pues estima que el recurso es una forma de
e+presin del derecho fundamental de peticin
#:7
1/7 Cnclus$(n del !rced$#$ent "d#$n$str"t$%/

%ispone el artculo 7. del C2(C(, que se produce en los siguientes eventos<
2:7
Art. :; C.C.A..
2:(
Cfr. Entre otras# las si5uientesK TE+;- de 1''-. D... %r. $or5e Aran5o DejaR TE)-+ de 1''-. D... %r. $or5e
Aran5o DejaR TE2'- de 1''7. D... %r. $os Fre5orio ern6ndeA FalindoR TE172 de 1''(. D... %r. Sa8io Dor*n
%aAR TE112: de 2;;2. D... %r. Al4aro Tafur F6l4isR TE'2' de 2;;+. D... %ra. Clara 2ns !ar5as ern6ndeAR
171
Enero de 2013
a4 Cuando contra los actos administrativos no procede ningn recurso En este caso,
nosotros estimamos que no hay ni trmite ni agotamiento de la va gubernativa
Healmente no hubo va gubernativa si la situacin sustancial qued resuelta por y ante
la administracin con el acto administrativo con que defini la relacin jurdica dentro
de la actuacin administrativa
b4 Cuando los recursos interpuestos e hayan decidido Estimamos que este es el caso
tpico de agotamiento
c4 Cuando el acto administrativo queda en firme por no haberse interpuesto contra *l los
recursos de reposicin y queja, por ser facultativos
d4 (dems de lo previsto en este artculo, se debe tener en cuenta que de conformidad
con lo estatuido por los incisos 1F y #F del artculo 1)6 del CC(, la configuracin del
silencio administrativo respecto de la peticin o del recurso, se tienen como
modalidades de agotamiento de la va gubernativa Estamos de acuerdo en que puede
tenerse como forma de agotamiento la segunda de las mencionadas mas no la
primera, ya que la formulacin de una peticin seguida de la consumacin del silencio
frente de ella, no tiene relacin alguna con el concepto t*cnico de agotamiento
1/= El recurs de "!el"c$(n & su c"rIcter 5l$4"tr$
07@
/
%ecamos que como privilegio y como carga procesal, el agotamiento de la va
gubernativa viene a constituirse en verdadero presupuesto procesal de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho
#.1
en cuanto que se debe interponer el recurso de
apelacin contra el acto administrativo que se pretenda demandar que haya sido
susceptible de dicho recurso ya que es obligatorio
^2or qu* tal obligatoriedad_
$a ra"n ms simple radica en sostener que con el recurso de apelacin se provoca el
e+amen de juridicidad de un acto administrativo por parte del superior jerrquico de quien
lo profiri, dndose as lugar al verdadero, cabal y seguro control de legalidad por ra"n
de la jerarqua, en la medida en que dicho superior ostenta o puede ostentar mayor radio
de accin de su discrecionalidad y puede tener connotaciones de funcionario de carcter
poltico
#.1
, como son los casos de los ministros, directores de %epartamento
(dministrativo, directores de Establecimientos 2blicos, >obernadores y (lcaldes y,
2:'
Crtica discutida y aceptada por el 5rupo de estudio en la Daestra en %erecho .>8lico# Uni4ersidad E9ternado de
Colom8ia# &o5ot6# 2;;+E2;;-# del 3ue el autor hiAo parte# y 3ue ori5in* un escrito presentado por uno de los
miem8ros en el /eminario de %erecho Administrati4o.
27;
Art. 1+) 2nciso 1, C.C.A..
271
En el sentido de 3ue ostenta un car5o de direcci*n poltico administrati4a y de formulaci*n de las polticas y
pro5ramas en el sector administrati4o 3ue corresponda.
172
Enero de 2013
finalmente, los directores de los organismos de control como la 2rocuradura >eneral de
la 9acin, la ,iscala >eneral de la 9acin y la Contralora >eneral de la Hepblica, entre
otros Es decir, que el concepto de control de legalidad se subsume en el de control por
ra"n de la jerarqua, pues no ser vlido sostener que la ra"n radica en una supuesta
mayor y mejor capacidad del superior respecto del inferior, por lo menos no en Colombia
=gualmente, porque nuestro r*gimen, consecuente con el Lre"agoM preliberal
#.#
, mantuvo el
criterio de que los asuntos administrativos deban resolverse ante la misma autoridad
administrativa y por ella misma, situacin que se vio morigerada con la aparicin de la
jurisdiccin contencioso administrativa
(dems de lo anterior, porque la doctrina siempre fue del criterio generali"ado de que con
la va gubernativa la administracin obtiene y ejerce el derecho de enmendar sus errores,
antes de que sea justiciada por sus decisiones ! que, en frente de tal derecho, los
particulares soportamos la carga de respetarlo
Crtica a tal obligatoriedad
Establecer como prerrogativa del poder la carga procesal de los particulares en el
agotamiento de la va gubernativa como presupuesto procesal de la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, condicionando as el derecho fundamental de acceder a la
administracin de justicia, lo consideramos contrario a la Constitucin 2oltica por las
siguientes ra"ones<
1 2orque no tiene justificacin, y no es ni ra"onable, ni justa, ni proporcionada su
e+igencia, al tenor de lo normado por aquella Es violatoria del derecho a la igualdad y
del derecho a acceder a la justicia $a Corte Constitucional, a propsito del primero de
los derechos mencionados, ha estimado lo siguiente
#.)
<
Ldebe esta Corte seIalar que el referido derecho Ca la igualdadC, como
se ha establecido en reiteradas oportunidades, se enmarca dentro de la
obligacin de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en
una anloga situacin de hecho, de forma tal que todos ellos puedan
go"ar de unos mismos derechos, libertades y oportunidades, sin
discriminacin alguna por ra"ones de se+o, ra"a, origen, lengua, religin u
opinin poltica o filosfica %entro de este orden de ideas, se puede
considerar jurdicamente vlido el propiciar un trato diferente a aquellas
personas que se encuentren en situaciones de hecho distintas 0obre
este ltimo aspecto, ha seIalado esta Corporacin<
272
RO%R\FUEC# 0i8ardo. 0a 4a 5u8ernati4a. Re4ista Cole5as# comentarios al C*di5o Contencioso Administrati4o#
Dedelln# 1'().# pp. 17).
27+
Corte Constitucional# /entencia CE;;7 de 1'':. Da5istrado ponente %r. !ladimiro 1aranjo Desa.
17+
Enero de 2013
Ahora bien, el concepto de la i"ualdad ha ido evolucionando en la
jurisprudencia de la 'orte 'onstitucional, as: en un primer
pronunciamiento, la 'orporacin sostuvo )ue la i"ualdad implicaba el
trato i"ual entre los i"uales $ el trato diferente entre los distintos. !n un
se"undo fallo la 'orte a"re" )ue para introducir una diferencia era
necesario )ue 7sta fuera ra#onable en funcin de la presencia de
diversos supuestos de hecho. !n una tercera sentencia la 'orporacin ha
defendido el trato desi"ual para las minoras. Ahora la 'orte desea
continuar con la depuracin del concepto de i"ualdad en virtud de la
si"uiente afirmacin:
!l principio de i"ualdad consa"rado en el artculo %& de la 'arta permite
conferir un trato distinto a diferentes personas siempre )ue se den las
si"uientes condiciones:
H !n primer lu"ar, )ue las personas se encuentren efectivamente en
distinta situacin de hecho?
H !n se"undo lu"ar, )ue el trato distinto )ue se les otor"a ten"a una
finalidad?
H !n tercer lu"ar, )ue dicha finalidad sea ra#onable, vale decir, admisible
desde la perspectiva de los valores $ principios constitucionales?
H !n cuarto lu"ar, )ue el supuesto de hecho Hesto es, la diferencia de
situacin, la finalidad )ue se persi"ue $ el trato desi"ual )ue se otor"aH
sean coherentes entre s o, lo )ue es lo mismo, "uarden una racionalidad
interna?
H U en )uinto lu"ar, )ue esa racionalidad sea proporcionada, de suerte
)ue la consecuencia jurdica )ue constitu$e el trato diferente no "uarde
una absoluta desproporcin con las circunstancias de hecho $ la finalidad
)ue la justifican.
.i concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente ser6
admisible $ por ello constitutivo de una diferenciacin constitucionalmente
le"tima? en caso contrario, el otor"ar un trato desi"ual ser6 una
discriminacin contraria a la 'onstitucin
#.-
.
2ara efectos de la presente demanda, debe la Corte recabar en la
necesidad de que e+ista una diferenciacin real entre los individuos y su
posicin frente a cada situacin en particular 0olo de esa manera ser
27-
Corte Constitucional. /ala .lena. /entencia 1o. CE)+; del 11 de no4iem8re de 1''+. Da5istrado .onenteK
Alejandro DartneA Ca8allero.
17-
Enero de 2013
posible establecer si, de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y
justicia, se puede encontrar la base necesaria para determinar la
vulneracin del derecho por encontrarse condiciones desigualesM
Consideramos que el tratamiento desigual entre la entidad pblica y los particulares,
resultante de radicar en aquella el poder privilegio de la va gubernativa, no tiene
fundamento Ês justo_' Ês ra"onable_' Ês proporcionado_ Estimamos que no y
que, por el contrario, dicha desigualdad de condiciones frente al derecho de acceder a
la justicia es desproporcionado y, por consiguiente, inconstitucional, al no
corresponder con las nuevas concepciones jusconstitucionales que se sostienen en el
pilar de la garanta de derecho fundamentales en cabe"a de los asociados Es decir,
que no lo vemos admisible frente al conjunto de principios y valores constitucionales
# 2orque el derecho a enmendar sus propios errores no guarda coherencia con el
catlogo de derechos y garantas de las personas 0i la administracin se equivoca, el
particular queda conminado a recurrir en apelacin cuando sea procedente para poder
cumplir con la carga procesal y no perder el derecho de entrar a la jurisdiccin %e
paso, esta situacin desvirta el poder de revocacin directa de que disponen las
entidades pblicas ^Nu* necesidad hay en la obligatoriedad del recurso si la
administracin conserva el derecho de revocar en forma directa_
) 2orque el trmite del recurso de apelacin no es garanta de acierto del superior y
porque tampoco garanti"a el control efectivo de la vigencia del estado de %erecho
pues, en cierto modo, en su origen, el recurso de al"ada fue el instrumento para
mantener el control decisorio en los jefes superiores de la administracin
- 2orque tampoco obedece hoy a las necesidades de descongestin judicial $o mismo
se predic de la conciliacin llamada prejudicial y la prctica ha demostrado que, por
distintas ra"ones, no ha tenido la eficacia esperada
6 2orque lo que la realidad muestra, es que en las esferas superiores de las instancias
administrativas opera una solidaridad de cuerpo y e+iste una mala prctica consistente
en LconfirmarM, como clusula general de poltica pblica
: ,inalmente, porque hace mucho tiempo que la va gubernativa dej de ser una
institucin para la proteccin jurdica de los administrados a la manera como la
concibi en su hora el profesor %romi
#.6
2or las ra"ones anteriores, que dejamos simplemente planteadas, consideramos que no
subsisten hoy las ra"ones poltico jurdicas para mantener la obligatoriedad del recurso de
27)
%ormi# $os Ro8erto. Danual de %erecho Administrati4o. Ed. Astrea# &s. As.# Tomo 2,# 1'(7# pp. 21;. /e refiere
a la 4a 5u8ernati4a como medio de tutela de situaciones jurdicas su8jeti4as.
17)
Enero de 2013
apelacin en la va gubernativa y que, adems, su agotamiento como requisito de
procedibilidad en la accin de nulidad y restablecimiento del derecho tampoco resiste la
confrontacin con el sistema general de derechos y garantas fundamentales que la
Constitucin ha consagrado para la persona
Colombia hoy es otra 0ocial, poltica y jurdicamente concebida $as
necesidades pblicas son de prevalente satisfaccin y los fines sociales del estado deben
considerar siempre el inter*s general que le corresponden 2ero dicha preeminencia y
tales requerimientos del inter*s general no tienen una Lracionalidad internaM que e+plique y
justifique la conservacin de una institucin que, como la va gubernativa, germin cuando
la perspectiva era unidimensional< %e arriba hacia abajo, de gobernante a sbdito, de
poder a sumisin &oy los derechos, fundamentales y no fundamentales, constituyen una
de las principales garantas democrticas de la sociedad colombiana y su salvaguarda, en
la medida en que no obstaculice los intereses y finalidades superiores del Estado,
constituye un compromiso de todos
1/? L" re%c"c$(n d$rect" del "ct "d#$n$str"t$%/
Hevocar un acto administrativo significa hacerlo cesar en sus efectos hacia el futuro %e
conformidad con lo previsto por el art 8) del C2(C(, los actos administrativos podan ser
revocados por los mismos funcionarios que los hayan e+pedido o por sus inmediatos
superiores, de oficio o a solicitud de parte Esta doble modalidad le imprime a la figura, a
su ve", una doble connotacin< 2or una parte, se considera una e+presin del poder del
Estado como mecanismo administrativo dirigido a variar decisiones por ra"ones
inherentes a la administracin y sustancialmente relativas al ejercicio de la funcin de
administrar, que no se concebira sin la facultad para suprimir o modificar actos
administrativos, generales o particulares, por la propia dinmica de la gestin pblica, por
ra"ones de legalidad, de equidad o de conveniencia
#.:
! por otra parte, es un recurso
utili"able por el destinatario del acto administrativo que procede, con circunstancias
diversas, pero a la manera como proceden los recursos ordinarios en la llamada va
gubernativa, pues constituye un verdadero medio de impugnacin de decisiones
administrativas
$a revocacin es distinta de la anulacin y equivale a la derogacin 0e distingue de la
anulacin en que esta implica la declaracin de invalide" del acto administrativo por
ra"ones de ilegalidad, por parte de un funcionario judicial, por medio de sentencia y con
efectos e; tunc, o retroactivos En cambio la revocacin es la declaracin del cese de los
efectos jurdicos del acto, producida por un servidor administrativo Cquien e+pidi el acto o
su superior jerrquicoC por ra"ones de ilegalidad, inconveniencia o equidad, por medio de
otro acto administrativo y con efectos e; nunc o hacia el futuro
27:
Consejo de Estado# /ala de Consulta y del /er4icio Ci4il# concepto de no4iem8re 1- de 1'7). C...R 0uis Carlos
/6chica Aponte. Anales t. 0WWW2W 1os. --7 y --(.
17:
Enero de 2013

1 $a revocacin oficiosa
Es un poder inherente a la funcin administrativa que se puede ejercer en cualquier tiempo,
con o sin sujecin estricta a las causales previstas en la legislacin' una autoridad pblica
siempre ostenta la facultad de revocacin de sus actos administrativos por ra"ones de
legalidad, de legitimidad, de conveniencia, de equidad o de inter*s general aconsejado por
las variaciones en los presupuestos sociales, econmicos, polticos o ambientales que
demandan un cambio en los derroteros gubernamentales o administrativos
# $a revocacin por va de recurso
El recurso es el medio con el cual un sujeto impugna o controvierte la decisin contenida
en el acto administrativo que no le satisface por alguna ra"n Con *l, el recurrente puede
solicitar que el acto administrativo se revoque total o parcialmente, se modifique, se aclare
o se adicione, y puede hacer uso del mismo en cualquier tiempo pues la ley no establece
t*rmino para su interposicin, con la sola condicin de que el solicitante no haya hecho
uso, en su oportunidad, de los recursos ordinarios de reposicin o apelacin, segn el
caso
) Causales de revocacin
%ispone el C2(C( que son causales del recurso<
)1 Cuando sea manifiesta la oposicin del acto administrativo con la Constitucin 2oltica
o con la ley
Esta es la causal gen*rica de violacin del ordenamiento jurdico superior, y se refiere
a la contradiccin con normas a las cuales el acto deba sujetarse, siempre que la
disconformidad resulte abierta, franca o manifiesta por falta de aplicacin o por
aplicacin indebida El Consejo de Estado ha sostenido que violacin manifiesta ...es
a)uella )ue notoria o fla"rante, )ue se aprecia a primera vista, sin necesidad de
lucubraciones jurdicas, al confrontar directamente, como en doble columna, el acto
administrativo V...W con el precepto superior de derecho invocado como infrin"ido...
<@@
.
%e all que se pueda sostener que si la contradiccin normativa resulta de las distintas
interpretaciones de que pueda ser objeto una determinada disposicin, no procede dar
aplicacin a esta causal, pues en tal evento no sera LmanifiestaM la oposicin 2ero si
la interpretacin que hace la administracin es tan aberrante que aparece de primera
vista, podr invocarse la aplicacin indebida de la norma invocada por el acto
administrativo recurrido 2or otra parte, vale la pena preguntarse si las e+presiones
277
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# auto de octu8re 2- de 1''1. E9p.
1o. 1.(1:. C...K Ernesto Rafael AriAa DuIoA.
177
Enero de 2013
Constitucin y ley consignadas en este artculo e+cluyen o no la posibilidad de que se
solicite la revocacin si el acto administrativo es contrario en forma manifiesta a una
norma de distinto e inferior rango, como sera el caso de un acuerdo municipal que
eventualmente contradiga normas contenidas en un decreto del gobierno o en una
ordenan"a, o en un decreto del gobernador correspondiente Consideramos que la
respuesta debe ser afirmativa, por cuanto que la interpretacin restrictiva de la causal
desvirtuara el alcance y la finalidad del control de legalidad por esta va e+traordinaria
)# Cuando el acto no est* conforme con el inter*s pblico, o atente contra *l
Esta causal se relaciona con ra"ones de conveniencia, legitimidad u oportunidad para
el inter*s pblico y no con ra"ones de legalidad En tal virtud, el acto se puede revocar
no porque contradiga al ordenamiento sino porque las condiciones objetivas del orden
y del inter*s pblicos as lo determinan ( propsito se pueden mencionar las polticas
de control de cambios, de regulacin del mercado financiero, del comportamiento de
los intereses bancarios, de la circulacin de personas y vehculos, de oferta de bienes
y servicios en el mercado, etc, que demandan la adopcin y cambio o correccin de
medidas en forma rutinaria dependiendo de las oscilaciones respectivas 2uede ser
que el acto no e+actamente no est* conforme o atente contra el inter*s pblico sino
que la administracin estime que es mejor o ms favorable una regulacin distinta de
determinado tema, caso en el cual podr revocarlo y e+pedir en su lugar otro que
asimile las condiciones e+ternas en forma ms adecuada, como puede ocurrir con los
reglamentos sobre la manipulacin y embalaje de productos alimenticios o
medicamentos con destino al e+pendio pblico 2or eso se puede afirmar que la
revocacin procede sin sujecin rigurosa a las causales legales, especialmente si se
trata de actos administrativos de carcter general
)) Cuando con el acto se cause un agravio injustificado a una persona
Esta causal obedece a ra"ones de equidad o de justicia ,rente de ella, lo que se
evala es si el acto administrativo, originariamente o en forma sobreviniente, confiere
un trato injusto o inequitativo a una persona, atendidas las circunstancias objetivas de
la relacin jurdica as afectada Es lo que ocurrira con el desarraigo familiar de una
mujer con hijos menores cuando se decreta su traslado de la ciudad en que presta sus
servicios y tiene como sede del hogar, o la asignacin de turnos nocturnos a una
mujer en estado de gravide", etc
- $a revocacin directa de actos ciertos actos administrativos
-1 %e carcter particular y concreto
17(
Enero de 2013
Como se dijo antes, todo acto administrativo, general o particular, es susceptible de
revocacin directa 2ero merece atencin la que recae sobre un acto administrativo
que se refiera a una relacin jurdica de carcter particular, subjetiva o concreta, pues
en tal caso la ley impone algunas limitaciones
2or regla general, un acto administrativo de naturale"a particular puede ser revocado
por la autoridad que lo emiti, cualquiera sea su sentido o alcance 0i se trata de un
acto administrativo que afecte negativamente una determinada esfera jurdica puede
serlo sin limitaciones, como seran los actos que han impuesto una sancin o han
negado un derecho ya que en este caso la revocacin favorece al destinatario del
acto 9o ocurre lo mismo si el acto administrativo que se pretende revocar ha creado o
reconocido un derecho de igual categora puesto que en tal evento y por tratarse de
una situacin consolidada que pertenece a la esfera personal o patrimonial de su
titular, la revocacin e+ige que se solicite y obtenga previamente el consentimiento
e+preso y escrito de aquel, so pena de que la autoridad se vea compelida a demandar
la nulidad de su propio acto ante la jurisdiccin contencioso administrativa por medio
de la llamada accin de lesividad
,inalmente, debe advertirse que cuando la administracin se proponga revocar
directamente un acto administrativo particular o subjetivo, debe iniciar una actuacin
administrativa a la que debe ser citado el titular de la relacin jurdica sustancial con el
fin de que, llegado el caso, la revocacin se produ"ca con su intervencin y audiencia,
respetando as el derecho al debido proceso administrativo
-# El producido por medios ilegales
9aturalmente que la ley debi dejar a salvo de la anterior limitacin aquella situacin
derivada de la produccin ilegal de decisiones administrativas puesto que en tal caso
dicha ilegalidad le resta poder vinculante 9o obstante este planteamiento general, el
Consejo de Estado ha afirmado
#.7
que de conformidad con la interpretacin ms
acertada del inciso #M del artculo .) del CC(, hoy 8. inciso ) del C2(C(, el nico
acto administrativo que permite su revocacin sin el consentimiento del titular es aquel
que procede del silencio administrativo con efectos positivos si, simultneamente,
provino de medios ilegales, es decir, que no estamos frente de dos causas distintas
sino de una sola y de un solo tipo de acto administrativo< El que proviene del silencio
positivo, si se dan las causales del artculo 8) o si fuere evidente que se produjo por
medios ilegales 2or tanto, esta circunstancia e+cepcional no le era aplicable al acto
e+preso, aunque haya surgido por medios ilegales
27(
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# auto de mayo 2 de 1'':. C...K $uan
Al8erto .olo Si5ueroa# e9p. 1o. +7)1.
17'
Enero de 2013

Esta tesis fue revaluada por la misma Corporacin al estimar que del aparte anali"ado
surgen dos posibilidades distintas e independientes, esto es, que el acto administrativo
producto del silencio con efectos positivos puede ser revocado sin necesidad de
obtenerse el consentimiento del titular del derecho, y que el mismo acto,
conjuntamente con el acto administrativo e+preso, pueden ser revocados sin la
condicin aludida si provienen de medios ilegales' con esta tesis abandon la
concepcin anterior En efecto, sostuvo<
'omo se puede observar del ra#onamiento anterior, la interpretacin )ue
hi#o la .ala del artculo @& del '.'.A slo contempl la posibilidad )ue
tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de car6cter
particular $ concreto sin el consentimiento del particular, cuando se
deriven del silencio administrativo positivo, planteamiento que revisa la
%ala en esta oportunidad, pues una nueva lectura del citado artculo @&
del Decreto 4% de %GJ4 permite ampliar el alcance )ue otrora seEal esta
'orporacin $ lle"ar a una conclusin diferente, como se anali#ar6 en el
captulo si"uiente.
5.: &nterpretacin y alcance del artculo ;8 del digo ontencioso
<dministrativo, cuanto resulta evidente que el acto ocurri por
medios ilegales.
'omo es sabido, el Decreto 4% de enero < de %GJ4 fue e;pedido por el
Presidente de la 2ep8blica en ejercicio de las facultades e;traordinarias
)ue le confiri el artculo %% de la Le$ =J de %GJ<, oda la 'omisin
Asesora creada por el artculo %< de la misma le$. !n lo )ue respecta a la
revocacin de los actos administrativos, fueron e;tensos los debates $
numerosas las versiones )ue elabor la 'omisin Asesora sobre el
particular, como da cuenta la recopilacin )ue en forma juiciosa hi#o el
Canco de la 2ep8blica
<@G
, versiones )ue en aras de la economa no es
preciso re"istrar en esta providencia.
.in embar"o, es preciso seEalar )ue, con al"unos cambios, la 'omisin
Asesora del 'di"o 'ontencioso Administrativo, de manera casi un6nime
estim )ue la revocacin de actos administrativos de car6cter particular $
concreto, sin consentimiento del particular afectado, slo era procedente
en los casos derivados del silencio administrativo positivo. Io obstante,
tal recomendacin no )ued plasmada en el te;to final )ue aprob el
27'
Antecedentes del C*di5o Contencioso Administrati4o. Colecci*n &i8lio5r6fica &anco de la Rep>8lica. T 2E22E222Ey
2!. 1'().
1(;
Enero de 2013
Presidente de la 2ep8blica, como se observa palmariamente de su
simple an6lisis "ramatical.
Itese )ue en el inciso <R de dicha norma, el le"islador emple una
proposicin dis$untiva $ no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos
casos distintos. Io de otra manera podra e;plicarse la puntuacin de su
te;to. Pero adem6s, como se observa en este mismo inciso <R $ en el &R,
el le"islador, dentro de una unidad sem6ntica, utili#a la e;presin actos
administrativos, para referirse a todos los actos administrativos, sin
distincin al"una.
Lo cierto entonces es )ue tal como )ued redactada la norma del artculo
@&, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de
un acto )ue tiene efectos particulares, sin )ue medie el consentimiento
del afectado: Sna, )ue tiene )ue ver con la aplicacin del silencio
administrativo $ otra, relativa a )ue el acto hubiere ocurrido por medios
ile"ales.
.obre este punto de la revocacin de los actos administrativos, es
relevante seEalar )ue el acto administrativo a )ue se refiere la parte final
del inciso se"undo del artculo @& del 'di"o 'ontencioso administrativo,
es al acto ilcito, en el cual la e;presin de voluntad del !stado nace
viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional
e ile"al de )ue trata el artculo >G del '.'.A., )ue habi7ndose formado sin
vicios en la manifestacin de voluntad de la administracin, pu"na contra
la 'onstitucin o la le$
<J4
.
0i se trata de un acto administrativo que ha creado un derecho de tipo pensional, el
artculo 18 de la ley .8. de #11) dispuso que frente a *l procede la revocacin directa
sin la obtencin del consentimiento escrito y e+preso de su titular cuando su contenido
es producto de la ilegalidad Cotorgamiento de derechos o beneficios por fuera del
marco legal que los estableceC o del suministro de informacin o documentacin falsa
entregada para dicho reconocimiento En tal caso, estamos frente de una e+cepcin a
la regla general de la revocacin con el consentimiento e+igido por dicho artculo
(dems de lo anterior, debemos advertir que la Corte Constitucional ha estimado que
ni las entidades pblicas ni las privadas del r*gimen de la seguridad social, cualquiera
sea su naturale"a jurdica, puede revocar directamente actos suyos con los que se
hayan reconocido derechos a los afiliados y beneficiarios sin su consentimiento escrito
y e+preso pues, de llegar a hacerlo, estaran violando derechos fundamentales del
afectado (l respecto, sostuvo<
2(;
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# julio 1: de 2;;2. /ent. 1o. 2K$K 1o. ;2'. C...K
1(1
Enero de 2013
F...las decisiones de las entidades de derecho privado encar"adas de la
prestacin del servicio p8blico de se"uridad social $ adoptadas con
ocasin del mismo, cuando crean una situacin jurdica particular $
concreta para un usuario, no pueden ser revocadas por la entidad )ue las
adopt, sino )ue ella debe someter el conflicto sur"ido por la decisin
tomada, a consideracin de la autoridad administrativa o judicial
competente para dirimirlo, sin afectar los derechos de los individuos
beneficiarios, en tanto )ue ellos no forman parte del 6mbito de disposicin
de las entidades prestatarias del servicio p8blico mencionado...
<J%
.
-) El acto de nombramiento pblico
$os actos administrativos de nombramiento a un cargo pblico pueden ser objeto de
revocacin por parte de la autoridad nominadora, en los casos previstos en el artculo
-6 del decreto 1861 de 18.)' lo que se discute es si en tal evento se debe o no contar
con el consentimiento e+preso del agente nombrado El referente obligado para
responder esta inquietud lo es el definir previamente si la sola decisin produce o
genera un derecho adquirido para el beneficiario Nuienes estiman que s, concluyen
que no podr revocarse vlidamente sin tal consentimiento, con mayor ra"n si los
artculos -- y -: del mismo decreto preceptan que todo nombramiento debe hacerse
conocer por escrito al destinatario, y tal comunicacin ya se ha producido ! quienes
estiman que no, consideran, por una parte, que si el acto de nombramiento no se ha
comunicado, puede revocarse libremente y agregan que, adems, sin la posesin en
el empleo 3(sumir solemnemente las funciones recibidas4 la relacin jurdica
sustancial de naturale"a laboral no ha nacido a la vida jurdica, ra"ones por las cuales
no se podr e+igir la obtencin de tal consentimiento
2or otra parte, el artculo 6 de la ley 181 de 1886, conocida como el LEstatuto
anticorrupcinM, dispuso que !n caso de haberse producido un nombramiento o
posesin en un car"o a un empleo p8blico o celebrado un contrato de prestacin de
servicios con la administracin sin el cumplimiento de los re)uisitos para el ejercicio
del car"o o la celebracin del contrato, se proceder6 a solicitar su revocacin o
terminacin, se"8n el caso, inmediatamente se advierta la infraccin. Ello
constituye la consagracin legal de la revocacin de un acto as producido que, segn
lo considerado por el Consejo de Estado, debe e+tenderse a los actos administrativos
con los que se declara una eleccin pblica, tomando en cuenta que las personas que
acceden por esta modalidad al servicio del estado, tienen la calidad de servidores
pblicos
#7#
0iendo as, caducada la accin de nulidad electoral frente al acto que
2(1
Corte Constitucional# sent. 1o. TE-:: de junio 1: de 1'''. D...K Alfredo &eltr6n /ierra.
2(2
Consejo de Estado# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il# diciem8re 1- de 2;;:. Rad. 1o. 17'7. C... %r. Sla4io
Au5usto Rodr5ueA Arce.
1(2
Enero de 2013
declar la eleccin de un servidor pblico contra el que no proceda la accin de
p*rdida de investidura, bien puede acudirse a esta figura de la revocacin, la cual
procede, al decir de la corte Constitucional, por peticin de . . . cual)uier ciudadano o
funcionario )ue advierta )ue se ha producido un nombramiento o posesin en un
car"o o empleo p8blico. . . deber6 solicitar inmediatamente su revocacin
<J&
.
=gualmente, de ser as, pensamos nosotros, para hacer efectiva la aplicacin de la ley
que estable"ca las calidades o inhabilidades para acceder al servicio pblico, es
procedente el ejercicio de la accin de cumplimiento con el fin de que, aplicada por
orden judicial, se haga efectivo el retiro del servicio del funcionario respectivo
-- El acto de adjudicacin de un contrato
%e conformidad con lo previsto en el pargrafo del artculo :7 de la ley 71E8), los
actos administrativos e+pedidos con ocasin de la actividad contractual pblica
pueden ser revocados en cualquier tiempo, a menos que se haya producido sobre
ellos una sentencia ejecutoriada $o que quiere decir que la limitacin temporal aqu
difiere de la establecida como regla general por el inciso primero del artculo .1 del
CC(, segn el cual procede revocar directamente el acto a menos que, habi*ndose
demandado judicialmente su nulidad, en el proceso se hubiere proferido auto
admisorio de la demanda
0in embargo, tradicionalmente el Consejo de Estado ha sostenido que el acto de
adjudicacin de un contrato estatal es por naturale"a irrevocable
<J4
dada su
naturale"a constitutiva de la relacin jurdica sustancial, si bien tal rigor en la postura
ha venido cediendo ante situaciones relacionadas con la inmoralidad y el
desconocimiento del principio de seleccin objetiva del contratista ( propsito, y
tomando en cuenta que en los casos previstos en los numerales 1?, #? y -? del artculo
-- de la ley 71 de 188), el jefe o representante legal de la entidad respectiva deber
dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y
ordenar su liquidacin en el estado en que se encuentre, consider que en los
#$s#s c"ss y por las mismas consideraciones, el acto de adjudicacin de un
contrato perda su irrevocabilidad si la entidad adjudicante adverta los vicios antes
mencionados %ijo al respecto<
.i ante la violacin del r7"imen de inhabilidades e incompatibilidades la
entidad contratante tiene la potestad Ho mejor la obli"acinH de dar por
terminado el contrato en el estado en )ue se encuentre, sin )ue re)uiera
de decisin judicial previa )ue declare la nulidad del contrato, no puede
afirmarse prima facie, )ue el acto de adjudicacin )ue resulte viciado de
2(+
/entencia CE:72 de 2;;1. D... %r. Al4aro Tafur Fal4is. ace un estudio so8re la re4ocaci*n de actos
administrati4os de car6cter articular y# dentro de estos# los producidos por medios ile5ales.
2(-
Consejo de Estado# /ala de Consulta y del /er4icio Ci4il# concepto de fe8rero 2; de 1'(:. C...K um8erto Dora
Osejo.
1(+
Enero de 2013
nulidad por violacin del mismo r7"imen por parte del adjudicatario )ue
todava no es en ri"or jurdico el contratista por)ue falta la formali#acin
del contrato, sea irrevocable.
Io parece l"ico )ue ante la violacin del r7"imen de inhabilidades e
incompatibilidades la entidad p8blica contratante pueda unilateralmente
dar por terminado el contrato $ li)uidarlo en el estado en )ue se
encuentre $ no pueda, por el contrario, dejar sin efectos el acto mediante
el cual adjudic el contrato por la ocurrencia de la misma ra#n, con el
ar"umento de )ue ese acto es irrevocable
5=6
.
2/ 9UE SE HAFA INTENTADO LA CONCILIACION EDTRA PROCESO
0?7
/
$a conciliacin e+traproceso fue restablecida como requisito de procedibilidad por el artculo 1)
de la ley 1#76 de #118, y reglamentada por el decreto 1.1: de #118 %e conformidad con lo
establecido por el artculo 1? del %ecreto E+traordinario 9o 1717 de 1887, que codific las
normas sobre la materia con fundamento en las facultades conferidas por el artculo 1:: de la ley
--: de 1887, la conciliacin L !s un mecanismo de resolucin de conflictos a trav7s del cual,
dos o m6s personas "estionan por s mismas la resolucin de sus diferencias, con la a$uda de un
tercero neutral $ calificado, denominado conciliador 3(rt :- $ey --: de 18874 (s concebida, al
lado de otros mecanismos como el arbitraje, la conciliacin pertenece al concepto gen*rico de
Ljusticia por consensoM, como uno de los medios que la propia ley pone al alcance de la sociedad
en forma alternativa para la solucin directa y pacfica de sus diferencias por fuera del sistema
judicial ortodo+o o tradicional, es decir, con la mnima intervencin o sin la intervencin del
aparato jurisdiccional que conforma la Hama 5udicial del 2oder 2blico del Estado 0i bien para
algunos
#7.
la verdadera justicia por consenso es solo aquella que opera entre particulares con la
mediacin de otro particular para acordar libre y voluntariamente los t*rminos de arreglo de su
controversia sin la intervencin de agentes pblicos, no es menos cierto que, dentro de la
perspectiva general, la conciliacin hace parte de la cultura del arreglo amigable, consensual y
libre del conflicto que se soluciona con la intervencin de un tercero autori"ado por la ley pero al
margen del proceso judicial con todas sus implicaciones, con lo que, en buena parte y con tal
propsito, se pretende lograr la L%esjudiciali"acinM del conflicto social no solo en inter*s de la
eficiencia judicial y la descongestin de los %espachos, sino en uno superior< El cultivo de los
valores inherentes a la pa" social, derecho y deber fundamentales consagrados por el artculo #?
2()
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. A5osto 1) de 2;;2. E9p. 1o.
2;'2+. C...K Ricardo oyos %u3ue.
2(:
/A1CEC &A.T2/TA# 1stor Raul. 0a conciliaci*n contencioso administrati4a. Uni4ersidad 0i8re# 2nstituto de
.ost5rados# &o5ot6. Re4ista 1o. : aIo !. .rimer semestre de 2;;1. 2//1K ;121E+-7-. .p. 2'7 y ss. 0os apartes 3ue
si5uen contienen fracciones del artculo citado.
2(7
!ase li8ro $U/T2C2A .OR CO1/E1/O del doctor Dario $aramillo. /erie 2n4esti5aciones 1 de la 2nstituci*n
Uni4ersitaria /er5io Ar8oleda. 1'':# p5. +1.
1(-
Enero de 2013
de la Constitucin 2oltica 2or tanto, constituye un verdadero medio de solucin de conflictos y
una alternativa procesal para las partes en los mismos, agili"ando la actividad necesaria para
lograrlo, reduciendo costos, omitiendo los formalismos propios del LprocesoM correspondiente y
otorgando a los interesados poderes limitados pero suficientes para alcan"ar la composicin de
sus diferencias 0in duda que, guardadas las proporciones y hecha la crtica respectiva, estamos
de acuerdo con que no es el sistema ideal pero s el ms adecuado a los niveles de cultura y
desarrollo social colombianos, como una valiosa contribucin para la generacin de nuevos
valores y conceptos sociales en el hombre de la pr+ima generacin de colombianos
(0/9;G0 CG9C=$=(J$E0
2or ser susceptibles de transaccin y desistimiento, actualmente y con la vigencia de las leyes
:-1 de #111 y 1#76 de #118, en lo contencioso administrativo son conciliables los siguientes
asuntos<

1 $os asuntos que dan lugar al ejercicio de la nulidad y restablecimiento del derecho de que
trata el artculo 1)7, salvo en los de carcter tributario y en los ejecutivos contractuales a que
se refiere el artculo .6 de la ley 71 de 188), segn fue dispuesto por el artculo #? del
decreto reglamentario 1.1: de #118 $o anterior significa que siempre que el conflicto surja
de la e+pedicin y aplicacin de un acto administrativo e+pedido por cualquiera de las Hamas
del 2oder 2blico, los Grganismos de Control, los Entes (utnomos o los sujetos privados en
ejercicio de funciones administrativas, que cause un perjuicio en un derecho de una persona
o lesione una determinada relacin jurdica subjetiva, el conflicto as surgido debe ser
sometido a conciliacin En este evento, puede tener como pretensin que el derecho sea
restablecido, esto es, puesto en las condiciones jurdicas en que se hallaba antes de ser
e+pedido el acto administrativo reputado como lesivo, con todos sus componentes jurdicos y
econmicos que le pertene"can, incluyendo la actuali"acin monetaria de los valores de
base a reconocer 30alarios, primas, au+ilios de cesanta, multas, lucro cesante, etc4 de
conformidad con el acuerdo celebrado ante las partes y los guarismos igualmente acordados
sobre intereses comerciales yEo por mora a que haya lugar

;ambi*n es posible que, de no ser jurdica o fsicamente procedente el restablecimiento del
derecho, la pretensin a conciliar tenga como objeto la reparacin del daIo causado con el
acto administrativo asumido como ilegal, como podra resultar de la situacin originada en la
muerte del e+funcionario pblico respecto de su reintegro o de la devolucin de mercancas
que ya no e+isten por cualquier causa o la demolicin de inmuebles o de obras ordenada y
ejecutada por la autoridad administrativa competente En tales eventos proceder solicitar la
indemni"acin de los perjuicios sufridos con su ejecucin, como el daIo material con
actuali"acin monetaria, el daIo moral si se produjo y el lucro cesante respectivo
1()
Enero de 2013
En cuanto a su improcedencia en asuntos tributarios, debe tenerse en cuenta que el
concepto gen*rico L;ributoM se refiere a los tres tipos clsicos de e+accin, es decir, al
impuesto, a la tasa y a la contribucin, bien sean directos o indirectos los primeros, o de
cualquier nivel administrativo todos los mencionados 39acional, %epartamental, %istrital,
Betropolitano, Bunicipal, etc4 2or tal ra"n, todos esos asuntos estn e+cluidos de su
acuerdo conciliatorio y las diferencias entre las partes solo podrn ser dirimidas por sentencia
dentro del proceso ordinario contencioso administrativo respectivo, porque se ha estimado
que el poder impositivo del Estado no puede ser objeto de composiciones o arreglos entre las
partes vinculadas a la relacin jurdica sustancial de tal naturale"a Nuedan, eso s, a salvo,
otras situaciones conflictivas como lo seran las multas en cualquiera de las reas o
modalidades previstas en la legislacin colombiana, como en materia disciplinaria, policiva o
administrativa, pues las multas como sancin pecuniaria por la comisin de una falta no
constituyen tributos' en tal evento s consideramos procedente la conciliacin en cualquiera
de las modalidades
(hora bien< Como en estos eventos siempre media un acto administrativo, el artculo .1 de la
ley --: de 1887 ha previsto que la conciliacin solo procede respecto de los aspectos
econmicos del mismo y siempre que se presente una de las causales de revocacin de las
consagradas en el artculo 8) del C2(C( ( este propsito vale la pena comentar algunos
aspectos En primer lugar, que la valide" del acto administrativo no puede ser objeto ni del
acuerdo conciliatorio ni de pronunciamiento alguno por parte de la autoridad conciliadora
porque la legalidad estatal no puede ser objeto de negociacin, por lo menos para los efectos
que aqu comentamos En tal caso la ley, haciendo alarde de un no disimulado malabarismo,
establece que, de llegarse al acuerdo total sobre los efectos econmicos del acto
administrativo que origin la controversia, este se entender revocado, es decir, que cesan
sus efectos hacia el futuro, y resultar reempla"ado por el acuerdo alcan"ado entre las
partes' lo que significa que el acto administrativo desaparece del orden jurdico empe"ando a
regir, para todos los efectos legales y con fuer"a de cosa ju"gada, las previsiones del
acuerdo contenidas en el acta de conciliacin En segundo lugar, que la solucin as
implementada resulta inconsistente con el conjunto de normas y principios propios del
sistema jurdico administrativo pues, por ejemplo, hace procedente la conciliacin ante
ra"ones de justicia o equidad y de inconveniencia ya que estn contempladas como causales
de revocacin directa
#77
' por esta va, lo que no puede ser objeto de un proceso porque estas
ra"ones no constituyen causales justiciables de nulidad de los actos administrativos, resulta
siendo objeto de conciliacin e+traproceso o procesal, lo que constituye grave contradiccin
# $os asuntos que dan lugar al ejercicio de la reparacin directa de que trata el artculo 1-1 del
C2(C( Estos conflictos son los surgidos en el plano de la responsabilidad e+tracontractual
de las entidades pblicas, cuando tienen origen en hechos administrativos, por accin o por
omisin, o en actos administrativos vlidos, no viciados de nulidad y por tanto no anulables,
2((
!anse causales de re4ocaci*n directa pre4istas en los numerales 2 y + del artculo :' del C.C.A.
1(:
Enero de 2013
pero que causan un perjuicio indemni"able a su destinatario
#78
En este evento la actividad
administrativa correspondiente tambi*n puede provenir de cualquiera de las Hamas del
2oder 2blico, los Grganos de Control o los Entes (utnomos y los particulares en funcin
administrativa ! los conceptos de la indemni"acin comprenden tambi*n el daIo material
con actuali"acin monetaria, el daIo moral, el daIo a la vida de relacin o a las condiciones
de e+istencia, y el lucro cesante con la actuali"acin monetaria de la suma base del clculo,
en los intereses comerciales y por mora que llegaren a resultar, todo en los t*rminos del
acuerdo logrado y suscrito por las partes comprometidas en el conflicto =gualmente y con el
mismo alcance indemni"atorio, el origen de la controversia conciliable puede resultar del
ejercicio de la funcin jurisdiccional de las Entidades 2blicas que la cumplan en cualquiera
de las Hamas del 2oder 2blico, en los tres supuestos contemplados por el artculo :6 de la
ley #.1 de 188:< El defectuoso funcionamiento de la administracin de justicia, el error
jurisdiccional y la privacin injusta de la libertad, as como del ejercicio de la funcin
legislativa en las modalidades que pueden comprometer la responsabilidad estatal por los
actos del legislador
,inalmente y para los efectos del acpite que nos ocupa, debe tenerse en cuenta que la
justicia nacional ha asimilado el concepto de reparacin no pecuniaria con medidas de
satisfaccin y garanta de no repeticin, arraigadas en los ;ribunales =nternacionales de
5usticia, cuando se trata de reparar los daIos inferidos en los derechos humanos, con
medidas de reparacin simblica, de rehabilitacin, de conservacin de la memoria, de
verdad y justicia y muchas ms ;ales medidas pueden ser acordadas entre las partes en la
audiencia de conciliacin
) $a controversia que tiene origen en el supuesto que permite a una entidad pblica ejercer
accin de repeticin contra un funcionario o e+funcionario suyo, como consecuencia de una
condena impuesta por sentencia por cualquiera de los organismos de la jurisdiccin, siempre
que se den los supuestos propios e+igidos por la ley, es decir, que una ve" valorada la
conducta del funcionario con ocasin de la e+pedicin del acto administrativo, la reali"acin
del hecho administrativo, la celebracin o ejecucin o liquidacin del contrato estatal, o la
e+pedicin de la providencia judicial respectiva, se concluya que aquel obr con dolo o culpa
grave en la produccin de la lesin de la relacin jurdica sustancial que dio origen al proceso
inicial dentro del que se produjo la condena a la entidad pblica &oy la reglamentacin es la
prevista en la ley :.7 de #111, y tambi*n es jurdicamente viable cuando la entidad pblica
ha conciliado procesal o e+traprocesalmente sin la intervencin o sin la aceptacin del
funcionario o e+funcionario pblico comprometido con el resultado daIoso, con el fin de que,
precisamente, dentro del proceso ordinario de repeticin, se valore judicialmente la
responsabilidad que le pueda corresponder a aquel 2orque si el funcionario o e+funcionario
intervino legalmente en la audiencia y acept su responsabilidad, en el acta respectiva se
2('
Como sera el caso del acto de supresi*n de un car5o# e9pedido le5almente# pero 3ue implica separaci*n del
ser4icio de un funcionario de periodo fijo# antes de su 4encimiento.
1(7
Enero de 2013
contendrn las condiciones de conformidad con las cuales concurrir al pago de la
indemni"acin pertinente
- $os asuntos que dan lugar al ejercicio de la controversia contractual prevista en el artculo
1-1 del C2(C( Esta es la accin de la responsabilidad derivada de los contratos estatales
conforme se refieren a ellos los artculos #, 1), )# y .6 de la ley 71 de 188), el ltimo en lo
relativo a la atribucin de jurisdiccin Este contencioso puede tener como contenido
cualquiera de las pretensiones enunciadas en el artculo 7. ya aludido, a saber<
$a declaracin de su e+istencia, cuando no e+ista prueba suficiente del contrato, con las
declaraciones y condenas consecuenciales, especialmente relacionadas con la
indemni"acin de los perjuicios pertinentes, incluyendo los pagos imputables al
contrato
#81
$a declaracin de nulidad absoluta o relativa del contrato estatal con las declaraciones,
condenas y restituciones consecuenciales $a nulidad est gobernada por la ley 71 de
188) a partir del artculo --, en concordancia con los artculos 1.-1 y siguientes del
Cdigo Civil En cuanto a las restituciones mutuas, valga recordar que no operan en este
tipo de controversia por mandato perentorio del legislador, si el contrato es de tracto
sucesivo, o si la causal son el objeto o la causa ilcitos %eclarada la nulidad, se dispondr
la terminacin del contrato su liquidacin en el estado en que se encuentre, si es de
aquellos que requieren liquidacin, manteniendo lo ejecutado o cumplido en lo que haya
significado provecho o beneficio para la Entidad 2blica y, por tanto, consolidadas las
prestaciones de las partes hasta ese momento
En cuanto al pronunciamiento sobre la valide" del contrato, no est previsto por las
normas vigentes sobre conciliacin En efecto, el artculo 6: del %ecreto 1717 de 1887,
que recogi la disposicin contenida en el artculo :1 de la ley #) de 1881 dispone que
son conciliables judicial o e+trajudicialmente los conflictos de car6cter particular $
contenido econmico de que cono"ca la jurisdiccin contencioso administrativa por medio
de las acciones contenidas en los artculos 76, 7: y 7. del CC( $a nulidad de los
negocios jurdicos y en particular su nulidad absoluta es una institucin de orden pblico e
inter*s general que trasciende la esfera propia de los derechos e intereses puramente
privados vinculados a la relacin contractual' por ello sostenemos que as como la
conciliacin no puede tener por objeto el pronunciamiento sobre la valide" de los actos
administrativos, tampoco puede contener manifestaciones o disposiciones de las partes
respecto de la valide" del contrato El acuerdo total o parcial, en caso de que se presente
alguna de las causales previstas por el artculo -- de la ley 71 de 188), debe
circunscribirse a la composicin de los aspectos econmicos de la controversia y, llegado
2';
Es com>n cuando se ha cele8rado el contrato 4er8al en el caso de la declaraci*n de ur5encia manifiesta. En tal
caso de8er6n pro8arse plenamente las partes y las prestaciones del contrato.
1((
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el caso, como lo permite el artculo -6 de la misma ley, el contrato deber darse por
terminado procedi*ndose a su liquidacin en el estado en que se encuentre, todo lo cual
deber consignarse en el acta de conciliacin correspondiente conjuntamente con los
requisitos del acta misma 0e mantiene la duda respecto de las causales )\ y 6\ del
artculo -- de la ley 71 de 188) para las cuales no est prevista la declaracin de
terminacin del contrato por parte del jefe o representante de la entidad pblica pues de
su presentacin se colige que en tales eventos
#81
es imprescindible el pronunciamiento
judicial dentro del proceso respectivo 9osotros creemos que en tales casos la conciliacin
se debe reducir a las diferencias econmicas entre las partes respecto del reconocimiento
de los derechos de las mismas y del pago de lo ejecutado en provecho de la entidad
pblica contratante, sin que sea viable manifestacin alguna sobre la valide" del contrato
o sobre su terminacin, esta ltima no permitida ni siquiera para la entidad pblica por
medio de su representante
$a revisin del contrato para ajustarlo a condiciones nuevas surgidas durante su
ejecucin, con el fin primordial de conservar el equilibrio en la ecuacin financiera del
contrato estatal conforme lo previene el artculo #. de la ley 71 de 188), manteni*ndose
as la equivalencia proporcional entre las prestaciones mutuas, conforme e+istan al
momento en que determinaron la celebracin del contrato Esta revisin puede hacerse
necesaria por la ocurrencia de hechos imprevistos imputables a la entidad pblica en tanto
entidad contratante, o en tanto gobernante 3L&echo del 2rncipeM4, o imputables a un
tercero, o procedentes de fenmenos naturales, o relativas a las llamadas aleas
materiales o sujeciones imprevistas
<G<
En tales eventos la consecuencia natural tiene
qu* ver con el reconocimiento de los valores constitutivos del ajuste con su debida
actuali"acin monetaria, y la indemni"acin respectiva por concepto de lucro cesante y
daIo moral si se presentaron
$a declaracin de incumplimiento del contrato, con la condena consecuencial al pago de
los perjuicios Esta pretensin es la que se debe formular siempre que se atribuya
incumplimiento de las obligaciones por parte de uno de los contratantes, con la
indemni"acin de los factores o conceptos a que haya lugar, y con la actuali"acin
monetaria de las sumas de base resultantes y el reconocimiento de intereses comerciales
y moratorios a que pudieren haberse producido
Dale la pena recordar que para todos los eventos aqu relacionados, la entidad pblica
conserva la posibilidad legal de hacer uso de sus poderes unilaterales de terminacin,
modificacin, interpretacin y caducidad administrativa' por tanto, frente de los supuestos
legales en cada caso y previo agotamiento de la etapa de acuerdo directo, ser la
2'1
Cuando el contrato se haya cele8rado con a8uso o des4iaci*n de poder# o con desconocimiento de las normas
so8re tratamiento de ofertas nacionales y e9tranjeras# o con 4iolaci*n del principio de reciprocidad.
2'2
As llamados los aspectos de car6cter cientfico o tcnico 3ue se manifiestan durante la ejecuci*n del contrato
alterando la e3ui4alencia o proporci*n entre las prestaciones econ*micas contractuales.
1('
Enero de 2013
administracin la que tome la decisin con los efectos legales que corresponden en cada
evento, y ser el contratista quien deba controvertirla con la interposicin del recurso
gubernativo de reposicin o con la demanda contencioso administrativa contractual Es en
este instante en el que surge el derecho de convocar a la conciliacin e+traproceso para
procurar el acuerdo con el que se definan las diferencias entre las partes
6 El asunto a que da lugar el ejercicio de la accin de grupo de que trata el artculo :1 de la ley
-.# de 1887 Esta es la que tiene un nmero plural de personas que renen condiciones
uniformes respecto de la causa que les gener el perjuicio individual, con el fin de obtener el
reconocimiento y pago de la indemni"acin de los perjuicios recibidos con ocasin de la
actuacin de una entidad pblica o de un particular en cumplimiento de funciones pblicas
2ara este caso se encuentra prevista la conciliacin judicial, cuya diligencia deber
practicarse dentro del proceso a continuacin del vencimiento del llamado t*rmino de
e+clusin del grupo %e la misma manera como ya qued e+presado, la conciliacin versar
sobre el reconocimiento y pago del daIo material, del daIo moral si lo hubo y del lucro
cesante, con la actuali"acin monetaria de las cifras de base y con el reconocimiento de
intereses de conformidad con lo convenido por las partes dentro de la diligencia, y sobre las
medidas de satisfaccin y garanta de no repeticin propias del sistema de reparacin no
pecuniario del los derechos humanos
Gbs*rvese que en estos casos las pretensiones correspondientes tienen un inequvoco contenido
econmico y por tanto revisten inter*s patrimonial para las partes en conflicto 2or esta ra"n se
consideran asuntos susceptibles de transaccin y adems desistibles (s, son transigibles
porque con el contrato de transaccin las partes Lterminan e;trajudicialmente un liti"io pendiente
o precaven un liti"io eventualM, como lo contempla el artculo #-:8 del Cdigo Civil, no estando de
por medio ningn inter*s o derecho superior de carcter pblico 0on contenciosos de corte
LprivatistaM frente a los cuales la ley permite la celebracin de un acuerdo entre los sujetos
vinculados al conflicto para arreglar su solucin o definicin' se relacionan con derechos sobre los
cuales sus titulares tienen libre disposicin y est admitida la renunciabilidad, salvo en lo relativo
a salarios y prestaciones sociales 2or ello, cumplidas las formalidades legales, estando el
proceso en trmite, es posible terminarlo con desistimiento renunciando a las pretensiones de la
demanda, si hay aceptacin de la contraparte
$( CG9C=$=(C=G9 2HE5/%=C=($
Consagrada por los artculos 68 a :- de la ley #) de 1881, modificados por la ley --: de 1887,
llamada Lconciliacin e+trajudicialM, y por la ley :-1 de #111 Esta modalidad opera antes de
acudir a la jurisdiccin administrativa en ejercicio de la accin correspondiente, por fuera del
proceso contemplado en la ley
2ara los efectos del presente escrito, queremos destacar sus caractersticas principales, as<

1';
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2ueden acudir a la conciliacin e+trajudicial, mejor llamada e+traproceso, todas las
personas capaces que puedan disponer del derecho del litigio y todas la Entidades
2blicas 9acionales representadas en forma prevista por el artculo 1-8 del CC(' las
entidades territoriales, por medio de su representante legal, con o sin la representacin
por apoderado judicial y las entidades descentrali"adas por servicios de los distintos
ordenes administrativos El artculo 1F pargrafo )F de la ley :-1 de #111, har obligatoria
la comparecencia a la conciliacin por medio de abogado titulado
$a conciliacin se puede solicitar por solo una de las partes vinculadas a la controversia, o
por ambas de comn acuerdo En este ltimo evento presentarn, con su solicitud, el
proyecto de solucin del conflicto
$a audiencia se surte en el %espacho del 2rocurador 5udicial %elegado que cumple sus
funciones ante el ;ribunal (dministrativo de la jurisdiccin correspondiente, previa
asignacin por reparto si hubiere varios G ante el centro de conciliacin autori"ado para
el efecto, que en nuestro caso lo vienen siendo, desde el comien"o y para asuntos
contractuales, las Cmaras de Comercio 3(rtculo .) de la ley 71 de 188) que las
autori"4
9o se concibi desde un comien"o como requisito de procedibilidad' por tal ra"n, slo
con la vigencia de la ley 1#76 de #118 las partes en la controversia deben acudir a la
conciliacin previa, de acuerdo con la apreciacin objetiva de la fuer"a de conviccin que
pudieran tener las pruebas disponibles hasta el momento (dems, la actuacin
conciliatoria tiene un requisito de procedibilidad consistente en que para el caso, o no
debe ser procedente o debe estar agotada la va gubernativa con la interposicin del o de
los recursos procedentes y especficamente del recurso de apelacin que est
contemplado como obligatorio 3(rt 61 CC(, ltima frase4 9o sobra advertir, entonces,
que en este evento la ley se refiere a aquellos casos en que la controversia tiene origen
en un acto administrativo de naturale"a particular, pues es contra *l que proceden los
recursos gubernativos consagrados en la legislacin colombiana %e suerte que, como
consecuencia de lo anterior, el previo agotamiento de la va gubernativa no es requisito de
procedibilidad para la conciliacin e+traproceso cuando el conflicto ha surgido de un
hecho administrativo o de un contrato estatal, que no son susceptibles de recursos y por
tanto frente a ellos no procede la va gubernativa =gualmente y por la misma ra"n
tampoco lo ser de la accin de grupo
%e manera similar, debe tomarse en cuenta que si la accin pertinente se halla caducada,
la parte interesada no podr intentar vlidamente la conciliacin e+traproceso por la
sencilla ra"n de que tiene perdido el derecho de acudir a la jurisdiccin por el
vencimiento del t*rmino establecido en la ley para tal efecto Hesultara contradictorio,
inequitativo y a todas las luces ilegal que quien carece del derecho a demandar justicia
ante los tribunales institucionales para obtener el reconocimiento de su pretensin por
1'1
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sentencia, si tuviera el derecho de alcan"ar el mismo resultado con el tramite de la
conciliacin por medio de un acuerdo mutuo con su hipot*tica contraparte
El acuerdo conciliatorio prejudicial tiene algunas restricciones probatorias 2or e+istir de
por medio intereses patrimoniales pblicos en los tres casos en que proceda la
conciliacin en la modalidad comentada, el acuerdo conciliatorio y la providencia judicial
aprobatoria debe tener como soporte L$as pruebas 9ecesariasM 3(rt .) ley --: de 18874
que permitan concluir que e+iste un alto ndice de probabilidad del *+ito de las
pretensiones del afectado capaces de conducir a una condena contra la entidad pblica, si
bien no con un acervo completo, por lo menos con los elementos mnimos necesarios de
conviccin sobre la responsabilidad estatal en discusin %e esta forma se protege el
inter*s pblico de cualquier ligere"a que por va de un acuerdo pueda resultar lesiva del
patrimonio pblico y de los intereses de la colectividad
#8)
%e all que en los artculos .: y 71 de la ley --: de 1887 y 7 del decreto 1.1: de #118, se
hayan incluido previsiones relativas a la prctica de pruebas dentro de la conciliacin
e+traproceso, con el fin de darle consistencia probatoria al acuerdo por celebrar, de
manera que se redu"ca al mnimo la posibilidad de aprobar el reconocimiento y pago de
sumas de dinero con cargo al presupuesto pblico sin la conviccin suficiente sobre la
ilegalidad de la actividad estatal o el carcter antijurdico del daIo que ha sufrido una
persona
El acuerdo conciliatorio debe constar en un acta debidamente firmada por las partes o por
sus representantes y por el funcionario conciliador, es decir, el 2rocurador 5udicial
%elegado respectivo o quien haga sus veces en la Cmara de Comercio que haya surtido
el trmite y debe ser sometido a calificacin y a aprobacin de la sala, seccin o
subseccin del ;ribunal (dministrativo que ejer"a jurisdiccin en el lugar, de acuerdo con
la competencia funcional y atendiendo la naturale"a del asunto Con la ejecutoria de la
providencia el acuerdo conciliatorio total o parcial surte los efectos de la cosa ju"gada y
puede ser ejecutado de conformidad con las reglas generales sobre la materia, ante la
misma jurisdiccin si se trata de asuntos contractuales, o ante la jurisdiccin ordinaria en
los dems casos, de acuerdo con la interpretacin que ha hecho el Consejo de Estado
cuyo alcance no compartimos
#8-
2or ltimo, deseamos comentar que si no hay acuerdo ante las partes, se terminar la
diligencia con las manifestaciones pertinentes declarndose cursada la etapa prejudicial y
devolviendo a las partes los documentos aportados, con el fin de que puedan acudir a la
jurisdiccin tramitando el proceso que corresponda, sin requisitos adicionales distintos
2'+
C. de E. /ecci*n Tercera. Auto de junio 2' de 2;;;. 1o. 17.';'. C... %r. Alier Eduardo ern6ndeA Enr3ueA.
2'-
C. de E. /ecci*n Tercera. Auto de A5osto 12 de 1'''. 1o. 1:.12- C... %r. Alier Eduardo ern6ndeA Enr3ueA.
1'2
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En cuanto a los requisitos de la solicitud, se hallan establecidos en el artculo :? del
decreto reglamentario 1.1: de #118, pues venan rigiendo los establecidos en el artculo
#F del decreto reglamentario 9o 1.) de 188), que reglament el Captulo D de la ley #)
de 1881
$a conciliacin como requisito de procedibilidad o presupuesto procesal es un acierto y un
avance' porque no por tratarse de un pas con tan alto y fero" grado de violencia 3;oda
violencia y no solo la armada4, con tan bajo sentido de la tolerancia, la solidaridad, el
servicio social y la honrade", puede ser e+traIo a las frmulas amigables de definicin de
sus conflictos o, dicho de otro modo, de las manifestaciones e+ternas de sus conflictos ya
que no siempre la reali"acin de una conciliacin produce en los nimos de los
participantes la satisfaccin por el acuerdo y la certe"a de haber cumplido con un
verdadero deber social y humano ( pesar de tal reserva, si la justicia es uno de los
caminos para la pa", bienvenida la institucin de la conciliacin obligatoria 9os
corresponde hacer el camino y contribuir con la generacin de la cultura de la solucin
directa o LinducidaM de los litigios contencioso administrativos de contenido patrimonial
1'+
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LOS ORGANISMOS DE LA ,URISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/
En este acpite nos proponemos simplemente efectuar una presentacin, "rosso modo, de los
organismos que conforman la jurisdiccin contencioso administrativa, que tiene como sustento la
normatividad vigente ane+a
#86
y conocida que, por tanto, no vamos a reproducir =gualmente, no
incluye la descripcin de las competencias, por estimarlo inoficioso y porque su anlisis ser
objeto del estudio de la demanda contencioso administrativa
$os organismos que componen la jurisdiccin contencioso administrativa son<
1 El Cnse) de Est"d
Es una Corporacin pblica jurisdiccional, m+ima autoridad en lo contencioso administrativo y
cuerpo supremo consultivo del gobierno ( *l se refieren las siguientes normas<
1 $os artculos #): a #)7 de la Constitucin 2oltica'
# $os artculos )- a )8 de la ley #.1 de 188:'
) $os artculos 11. al 1#1 del C2(C('
- $os (cuerdos # de 18.1, 1 de 18.7, )8 de 1881, 67 de 1888 y 66 de #11), e+pedidos por
la Corporacin para el arreglo interno del ejercicio de sus funciones
Antecedente h$st(r$c+
Est generalmente reconocido en el continente y por la historia constitucional de nuestros pases,
que fue el $ibertador 0imn Jolvar el que produjo el germen de la jurisdiccin contencioso
administrativa para Colombia y Dene"uela, al crear y organi"ar un Consejo de Estado como
rgano gubernamental, con entidad propia, asignacin de facultades decisorias, propositivas y
consultivas, e independiente del ejecutivo 9o fue creado ni como parte de la jurisdiccin, ni con
funciones equivalentes
En la ciudad de (ngostura K&oy Ciudad Jolvar, Estado de Jolvar, Hepblica Jolivariana de
Dene"uelaC, el )1 de octubre de 171., el $ibertador dict un decreto para Dene"uela y las
2rovincias /nidas de la 9ueva >ranada, del siguiente tenor<
.91XI CXL9YA2
Kefe .upremo de la 2ep8blica de Yene#uela $ 'apit6n Oeneral de los
ej7rcitos $ de los de la Iueva Oranada, etc,
'onsiderando )ue es imposible restablecer por ahora un buen "obierno
representativo $ una 'onstitucin eminentemente liberal, a cu$o objeto se diri"en
2')
!er al final del presente documento la parte pertinente.
1'-
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todos mis esfuer#os $ los votos m6s ardientes de mi cora#n, mientras no se halle
libre $ tran)uila la ma$or parte del territorio de la 2ep8blica, especialmente la capital,
$ deseando )ue las providencias importantes, las le$es, re"lamentos e instrucciones
saludables )ue deben entre tanto publicarse para la administracin $ or"ani#acin de
las provincias $a libres o )ue se liberten, sean propuestas, discutidas $ aprobadas o
acordadas en una asamblea )ue por su n8mero $ por la di"nidad de los )ue la
compon"an mere#ca de la confian#a p8blica, he venido en decretar $ decreto lo
si"uiente:
Artculo %R.H 3endr7 el Kefe .upremo de la 2ep8blica un 'onsejo Provisional
de !stado )ue residir6 por ahora en la capital de la provincia de Oua$ana, $ ser6
compuesto del Almirante, del !stado 1a$or Oeneral, del 9ntendente Oeneral, del
'omisario Oeneral del !j7rcito, Del Presidente de 1inistros de la Alta 'orte de la
Kusticia, del Presidente $ 1inistros del 3ribunal de .ecuestros, de los .ecretarios del
Despacho de los empleados si"uientes de esta provincia, mientras resida en su
capital, a saber: el Oobernador 'omandante Oeneral, los Oenerales $ 'oroneles )ue
est7n en actual servicio en esta ciudad, el 9ntendente, los 1inistros, 'ontador, $
3esorero $ el Oobernador Poltico.
Artculo <R.H !l 'onsejo de dividir6 en tres secciones: %Z. !stado $
+acienda? <Z. 1arina $ Ouerra? &Z. 9nterior $ Kusticia.
Artculo &R. !l Oobierno nombrar6 los miembros del 'onsejo de !stado )ue
deben componer cada seccin, $ eli"ir6 entre ellos los )ue deban presidirlas.
Artculo 4R.H !l 'onsejo de !stado no puede ser convocado ni presidido sino
por el Kefe .upremo, pero en su ausencia ser6 presidido por el 'onsejero a )uien
ha$a dele"ado esta funcin, las secciones ser6n convocadas por sus presidentes
respectivos, se"8n lo e;ijan los asuntos en )ue se ocupen.
Artculo =R.H 3odo individuo de una seccin puede proponer en ella cuantos
planes, re"lamentos, providencias, etc. , le pare#can convenientes al bien p8blico en
el ramo de sus atribuciones, pero slo el Presidente de la seccin puede hacerlo en
'onsejo de !stado, siempre )ue el pro$ecto ha$a sido aprobado por la .eccin.
Artculo >R.H !l Kefe .upremo convoca se"8n le parece, una o dos
secciones, o el 'onsejo Oeneral de !stado? pero ni a)uellas ni este podr6n tener en
nin"8n caso m6s )ue voto consultivo.
Artculo @R.H Las comunicaciones )ue ofre#can entre dos secciones se
har6n por medio de uno o dos individuos comisionados para la discusin? pero las
secciones mismas no podr6n reunirse entre s sino por disposicin del Kefe .upremo.
1')
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Artculo JR.H .in embar"o )ue las secciones indicadas *conocen/
bastantemente el objeto de sus atribuciones, se especifican? la %Z. Abra#a las
relaciones, todos los ne"ocios de !stado $ alta polica, arre"lo de contribuciones
directas o indirectas, administracin de rentas, etc. La <Z. 3odo lo concerniente a la
or"ani#acin $ movimiento de las fuer#as de tierra $ mar $ a la administracin militar,
armas, vveres, vestuarios, pertrechos $ municiones, etc. La &Z. La administracin civil
de justicia, la polica municipal, todo lo relacionado al fomento interior, comercio,
a"ricultura, industria, instruccin p8blica, establecimientos de beneficencia, caminos,
puentes $ cal#adas, etc.
Artculo GR.H !l 'onsejo de !stado tendr6 un .ecretario )ue debe ser
nombrado por el Oobierno .upremo.
Artculo %4.H .i convocado el 'onsejero de !stado, a una o dos secciones,
se conformare el Kefe .upremo con su dictamen, el decreto )ue recai"a sobre 7l, lo
e;presar6 por esta frmula: Xdo el 'onsejero de !stado, u oda la seccin no las
secciones del 'onsejo de !stado.
Artculo %%.H Para los asuntos )ue el Kefe .upremo )uiera consultar en
particular, habr6 un 'onsejo Privado compuesto de Almirante de los Oobernadores
1ilitares $ Poltico, de los Presidentes de las secciones, $ de los .ecretarios del
Despacho.
Dado, firmado de mi mano, sellado con el sello provisional de la 2ep8blica, $
refrendado por el .ecretario Oeneral del Despacho, en el 'uartel Oeneral de
An"ostura a &4 de octubre de %J%@
.91XI CXL9YA2
3.O. P!2[\, .ecretario
El hecho de confiar a un Cuerpo consultivo la misin de regulari"ar el ejercicio del mando
ejecutivo y de hacer que contribuya con su opinin al buen manejo de los negocios del Estado,
seIala una parte importante del ideario republicano del $ibertador, que se afian"a en nuestro
derecho Constitucional a partir de 17)1, aIo en que se establece el Consejo de Estado como
cuerpo au+iliar de la administracin
Este cuerpo fue provisional Era de Estado y sus funciones fueron especficamente las propias de
una asamblea de gobierno que discutira y aprobara las cuestiones administrativas importantes,
las leyes, los reglamentos e instrucciones ejecutivas, en tanto se estabili"aba polticamente la
regin ! era un Consejo de estado de L>uerraM, en vista de las circunstancias que se vivan,
como lo indica su composicin en base a los ms altos mandos militares que Jolvar tena a su
alrededor Como puede verse, no fue un organismo jurisdiccional, competente para administrar
1':
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justicia en lo contencioso administrativo, sino un cuerpo que hacia parte de la organi"acin
ejecutiva central 35efe 0upremo de la Hepblica4 con facultad decisoria
2osteriormente el Consejo de Estado tendra la misma facultad de elaborar proyectos de ley y de
cdigos y proponerlos al ejecutivo, pero sin facultad para ponerlos en vigencia, en la forma como
con este decreto se le atribuy, con el fin, segn algunos, de que como este, sirviera de
contrapeso al ilimitado poder depositado en el 5efe 0upremo y que se entendiera con los
gravsimos asuntos que haba provocado el r*gimen del terror y su ;ribunal de la =nquisicin con
que se desdibuj ese marco terico de postulados sobre el respeto y la inviolabilidad de la vida de
la persona y de sus derechos Este decreto, junto con el de octubre : de 171., constituye la base
indiscutible del organigrama del poder judicial Este erige tribunales inferiores o de primera
instancia en cada capital de provincia 3Ejercicio por un >obernador4, en asuntos civiles y
penales, un ;ribunal 0uperior o de apelacin con sede en la Capital de la Hepblica que se
denomin (lta Corte de 5usticia, con iguales facultades %e la anterior manera supla el $ibertador
la ausencia de Congreso, imposible de elegir o de convocar en plena campaIa libertadora Como
corresponde tambi*n a esa idea la creacin de un Consejo de >obierno con sede en (ngostura,
para que representara la cabe"a del ejecutivo mientras se emprenda la campaIa libertadora en
la 9ueva >ranada, como vino a suceder a la postre
Con la Constitucin de la Hepblica de Colombia de 17)1, sancionada por el Constituyente de
dicho aIo, se reorgani"a por completo el marco jurdico del pas< 0u ttulo D== se ocupa del poder
ejecutivo y el (rt .6 dice que este lo ejercer un magistrado con la denominacin del 2residente
de la Hepblica, elegido por las asambleas electorales seccionales' restablece la Dicepresidencia
y como atribuciones del presidente contempla las de manejar las relaciones e+teriores, ejercer la
facultad nominadora en la funcin pblica, dirigir la milicia, y vigilar las rentas y bienes del Estado
Como cosa curiosa, pero e+plicable por los hechos polticos acaecidos en meses anteriores, esta
Constitucin consagra e+presamente unas prohibiciones al 2residente entre las cuales se
encuentran las de no entorpecer la marcha de los procesos judiciales, no mandar personalmente
las fuer"as militares sin consentimiento del Congreso y la de no impedir la reali"acin de las
elecciones' y eleva a la categora de delito LConstitucionalM el hecho de que el presidente conspire
contra la independencia o la libertad de Colombia, maquine para destruir la Constitucin o la
forma de gobierno, y el no sancionar las leyes del Congreso 3(rts 7: y 7.4
;al ve" la sombra del $ibertador alertaba al cuerpo constituyente sobre las reservas que deban
tener cuidado en observar para prevenir el acceso al poder de cualquier futura ambicin
dictatorial
Esta Constitucin estableci un Binisterio del Estado formado por cuatro secretarios 3%e =nterior y
5usticia, &acienda, Barina y >uerra y Helaciones e+teriores4 como LGrganos necesarios del
2oder EjecutivoM que deban autori"ar todos los decretos, reglamentos u rdenes que e+pidiera el
presidente, y sin cuya firma no tenan fuer"a obligatoria, y cre un verdadero Consejo de Estado
como cuerpo consultivo au+iliar del 2oder Ejecutivo 3(rt 864 en el que residi la potestad de
1'7
Enero de 2013
orientar con sus conceptos en la toma de decisiones 0e estableci para au+iliar 'on sus luces
en las decisiones de los diversos ramos de la administracin p8blicaM y se compuso por el
Dicepresidente de la Hepblica, que lo presida, los ministros secretarios del %espacho, el
2rocurador >eneral de la 9acin 3El art 111 cre el Binisterio 2blico, por primera ve" en la
historia constitucional de Colombia, para que defienda ante la justicia la observancia de la ley y
para promover ante cualquier autoridad L$os intereses nacionales y todo cuanto concierna al
orden pblicoM4, y de dce cnse)ers esc4$ds entre cu"l8u$er cl"se de c$ud"d"ns/
,ueron funciones del Consejo de Estado<

1 %ar su dictamen para la sancin de las leyes, en todos los negocios graves y medidas
generales de la administracin pblica, y en todos los casos que lo e+ija el jefe del
ejecutivo'
# 2reparar, discutir y formar los proyectos de la ley que hayan de presentarse al
Congreso en nombre del jefe del ejecutivo' y
) &acer las consultas en los casos que se le atribuyen en el (rt 76 de la Constitucin, y
para informar sobre la aptitud y m*ritos de las personas que se le consultare $os
casos previstos en el art 76 eran<
a4 2ara los nombramientos en el cuerpo diplomtico, de las Cortes de apelacin y de
los 2refectos de los %epartamentos'
b4 2ara los nombramientos de los >obernadores de 2rovincia, del 2rocurador y sus
agentes, y de las dignidades de cannigos de las iglesias de Colombia'
c4 2ara conmutar la pena capital y para suspender en el ejercicio de sus funciones a
los empleados de la rama ejecutiva

2ara el ejecutivo es obligatoria la solicitud del concepto pero este no es de obligatorio
cumplimiento para el 2residente Como constitucin corresponde a la actual 0ala de Consulta y
del 0ervicio Civil del Consejo de Estado
$a Constitucin, adems, hi"o responsables a los Consejeros por los dictmenes que dieren en
contra de sus disposiciones e+presas, o de la ley
Como cuerpo consultivo del >obierno este Consejo de Estado ejerca sus verdaderas funciones
en la etapa de formulacin de polticas generales de gobierno o en la fase previa a la toma de
decisiones relacionadas con la funcin pblica (u+iliaba, como lo dice el articulado, en el proceso
de deliberacin previo a la e+pedicin del acto 2ero no tena injerencia en la fase posterior a la
decisin tomada, esto es, en su cumplimiento en cuanto actividad administrativa y mucho menos
1'(
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es rgano jurisdiccional de tales actos, los que, dicho sea de paso, no se haban incorporado
como categora jurdica al derecho pblico
0in embargo, se atribuy la competencia a la (lta Corte de 5usticia para el conocimiento de las
segundas instancias, los conflictos de competencia y los asuntos ordinarios civiles y penales, y el
de los negocios contenciosos que se relacionen con los ministros plenipotenciarios, enviados y
agentes diplomticos, conforme las normas del derecho internacional y los cntr"ts y negocios
celebrados por el poder Ejecutivo o a su nombre
$a (lta Corte de 5usticia no fue en 17)1 jue" especial para la administracin &i"o parte de la
organi"acin de justicia comn 2ero el hecho de que se discriminen y se destaquen ciertos
asuntos relacionados especficamente con el gobierno, de aquellos ordinarios de los particulares,
indica la intencin de ir especiali"ando la naturale"a de los negocios pblicos para diferenciarlos
de los contenciosos comunes Es un principio de jurisdiccin que nacera como tal ochenta aIos
ms tarde
$a lucha intestina interna, mientras tanto prosigui $os focos separatistas se intensificaron en
2asto, Nuito y Caracas $a Constitucin fue recha"ada, Buere 0ucre, huye Jolvar y /rdaneta se
hace dictador El 1. de noviembre de 17)1 las provincias del centro de Colombia se reunieron en
Convencin y decretaron una L$ey ,undamental para la 9ueva >ranadaM, al margen de
Dene"uela y Ecuador El proceso histrico poltico sigui su rumbo y los cimientos de nuestra
jurisdiccin se diluyeron hasta resurgir en 177:
El ;tulo P=== de la Constitucin 2oltica de 177: restableci a la jurisdiccin contencioso
administrativa erigiendo al Consejo de Estado como B+imo cuerpo jurisdiccional en esta rea y
cuerpo consultivo del gobierno 0u desarrollo se encuentra en las leyes #) de 177: y #. de
181-
El (cto $egislativo 9o 11 de 1816 lo suprimi con el animo de reducir el gasto pblico pero en
cambio se crearon unos abogados consultores cuyo costo fue mayor, por lo que se dice que la
supresin obedeci a ra"ones de tipo poltico en el Congreso
El artculo -# del (cto $egislativo 9o ) de 1811 lo restableci hasta hoy, siendo reglamentado
por lo previsto en las leyes 1)1 de 181) y :1 de 181- (ctualmente el Consejo de Estado
mantiene su naturale"a y su estructura de origen, que las reformas subsiguientes no modificaron,
y que fueron mantenidas por la Constitucin 2oltica de 1881
S5re su r4"n$>"c$(n & #"rc de 'unc$nes/
El Consejo de Estado cumple sus funciones constitucionales y legales por medio de cuatro salas
principales, de conformidad con lo revisto en las normas mencionadas<
1''
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1 $a 0ala de Consulta y 0ervicio Civil, compuesta por - miembros llamados Consejeros de
Estado, que cumple funciones como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos
administrativos y, especialmente, para conceptuar sobre el trnsito o estacin de tropas,
naves o aeronaves e+tranjeras de guerra por el territorio nacional 0us decisiones se
llaman conceptos y no son obligatorios Gbviamente, esta 0ala no cumple funciones
jurisdiccionales, por lo que no tramita procesos ni profiere providencias
# $a 0ala de lo Contencioso (dministrativo, compuesta por #) Consejeros, que cumple
algunas funciones en pleno
#8:
y que se conforma, a su ve", por 6 0ecciones, cada una de
las cuales cumple las funciones asignadas por reas o temas diferentes
) $a 0ala 2lena del Consejo de Estado, conformada por sus #. Consejeros, que cumple
funciones administrativas de tipo electoral y de nominacin, pues le corresponde proveer
las vacantes en la Corporacin eligiendo Consejeros de Estado, magistrados de
;ribunales (dministrativos, (uditor ante la Contralora >eneral de la Hepblica, y
presentar proyectos de ley al Congreso en asuntos relacionados con sus funciones, entre
otras Esta 0ala no cumple funciones jurisdiccionales
- $a 0ala de >obierno, conformada por el 2residente del Consejo de Estado, por el
Dicepresidente y por los 2residentes de las 0alas y 0ecciones Cumple funciones
administrativas relacionadas con la marcha interna de la Corporacin y con el manejo de
las relaciones con las otras (ltas Cortes y con las ramas $egislativa y Ejecutiva del 2oder
pblico, entre otras
0/ L" Crte Su!re#" de ,ust$c$"/
$a Corte 0uprema de 5usticia, en 0ala 2lena, cumple funciones como jue" en lo contencioso
administrativo en los siguientes dos casos<
1 Conoce de los procesos que se originen en demandas contra actos administrativos
e+pedidos por el Consejo de Estado, cualquiera que sea la pretensin formulada si
nulidad, nulidad electoral, nulidad y restablecimiento del derecho, y cualquiera que sea
la 0ala, 0eccin o dependencia que los profiera Esta atribucin se encuentra
establecida en el pargrafo del artculo 1-8 pargrafo 1? del C2(C(
# Conoce de los procesos que resulten del ejercicio de la accin de repeticin contra
Consejeros de Estado en los casos y con los requisitos establecidos en la Constitucin
2':
Conoce del recurso e9traordinario de re4isi*n# de los asuntos 3ue por importancia jurdica o trascendencia
nacional resuel4a a4ocar# de las acciones de nulidad por raAones e9clusi4as de constitucionalidad contra decretos del
5o8ern* 3ue no pro4en5an de una facultad e9clusi4amente administrati4a# de las acciones de prdida de in4estidura
de con5resistas# y dirime conflictos de competencia entre sus secciones# entre otras.
2;;
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y en la ley Esta atribucin la establece e pargrafo del artculo 1-8 pargrafo #? del
C2(C(
Estas competencias se e+plican porque en ambos casos el conflicto surge del propio Consejo de
Estado que, siendo el m+imo organismo de esta jurisdiccin, carece de superior, y porque la
resolucin de tales conflictos no puede ser atribuida a ningn ;ribunal (dministrativo del pas,
dado su grado de subordinacin e inferioridad con aquel
1/ Ls Tr$5un"les Ad#$n$str"t$%s/
Establecidos y organi"ados como lo prev*n los artculos 1## y 1#) del C2(C(, -1 de la ley #.1
de 188:, y especialmente el de Cundinamarca, en el decreto ley ##77 de 1878
%e conformidad con el te+to original del artculo 11: del CC(, en cada departamento debe
e+istir un ;ribunal (dministrativo En 187- e+istan 8 =ntendencias y Comisaras, como entidades
territoriales intermedias administradas por la 9acin a trav*s del %epartamento (dministrativo de
=ntendencias y Comisaras %(=9CG, que no tuvieron ;ribunal, ra"n por la cual los conflictos
originados en sus respectivos territorios fueron asignados a otros ;ribunales del pas (l ser
erigidas como departamentos por el artculo )18 de la C2, gradualmente fueron establecidos
algunos ;ribunales (dministrativos, como son los del (rchipi*lago de 0an (ndr*s, providencia y
0anta Catalina, (rauca y Casanare En los dems territorios correspondientes a las otras
antiguas intendencias y comisaras, se sigue aplicando el criterio de la asignacin, como se
dispuso en el (cuerdo 20((1:C))#1 de #11: proferido por la 0ala administrativa del Consejo
0uperior de la 5udicatura, por medio del cual estableci los Circuitos 5udiciales (dministrativos,
segn el cual el departamento de (ma"onas fue asignado al %istrito 5udicial de Cundinamarca, el
de 2utumayo al de 9ariIo, y los de >uaina, >uaviare, Dichada y Daup*s al del Beta
$os ;ribunales (dministrativos son ju"gadores de instancia, y reciben la asignacin de sus
funciones en nica, primera o segunda instancia, respecto del Consejo de Estado o los 5u"gados
(dministrativos, segn el caso
2/ Ls ,u>4"ds Ad#$n$str"t$%s/
(utori"ados por el artculo -# de la ley #.1 de 188:, fueron creados y organi"ados por lo previsto
en los (cuerdos 20((1:C))#1 de #11:, 20((1:C)6.7 %E #11:, y 20((1:C))-6 %E #11:,
e+pedidos por la sala (dministrativa del Consejo 0uperior de la 5udicatura 0on #6. distribuidos
en los distintos %istritos 5udiciales aludidos ( ellos se refiere el artculo 1#- del C2(C(
0on esencialmente ju"gadores de primera instancia con segunda ante el ;ribunal de su
correspondiente %istrito, pues en nica instancia solo conocen del recurso de insistencia
2;1
Enero de 2013
consagrado en los artculos #1 y #- de la ley 6. de 1876 y de los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho que care"can de cuanta en que se controviertan actos
administrativos que contengan sanciones disciplinarias distintas de las de retiro del servicio
impuestas por autoridades municipales, como lo dispone el artculo 16- del C2(C(
6/ Ls Tr$5un"les de Ar5$tr"#ent/
%e conformidad con lo previsto por los artculos :7 y siguientes de la ley 71 de 188), las
entidades pblicas pueden acordar en sus contratos estatales que las diferencias que surjan de
aquellos sean dirimidas por un ;ribunal de (rbitramento que se compone, conforma y ejerce sus
funciones de acuerdo con lo previsto por las normas sobre la materia, especialmente contenidas
en el decreto ley ##.8 de 1878 =gualmente, que el acuerdo puede ser posterior, caso en el cual
pueden celebrar el pacto respectivo
Esta institucin materiali"a el principio de solucin gil, directa y pacfica de conflictos, del que
hacen parte la conciliacin, la transaccin y la amigable composicin, que no pueden prohibir
Este ;ribunal puede ser designado por un organismo internacional cuando el contrato se haya
celebrado con personas e+tranjeras, su objeto sea financiado por mecanismos a largo pla"o, o el
pago de la contraprestacin lo constituya la e+plotacin del bien construido o el resultado de la
operacin de bienes afectos al servicio pblico
En este evento el fallo ser en derecho y el fallo respectivo es susceptible del recurso de
homologacin ante el ;ribunal o Consejo de Estado segn las normas sobre competencia
%e conformidad con lo estimado por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado, los
;ribunales de (rbitramento no pueden ni conocer ni pronunciarse sobre ni sobre la legalidad ni
sobre los efectos jurdicos de los actos administrativos e+pedidos por las entidades estatales con
ocasin de la preparacin, celebracin, ejecucin o liquidacin del contrato
#8.
$os ;ribunales de (rbitramento cumplen funciones contencioso administrativas solamente para

dirimir los conflictos relativos a la responsabilidad surgida de los contratos estatales
2'7
Corte Constitucional sentencia CE1-+: de 2;;;. D... %r. Alfredo &eltr6n /ierra. C. de E.# /ala de lo Contencioso
Administrati4o# /ecci*n Tercera# auto de fe8rero 2+ de 2;;;. C... %r. Ferm6n Rodr5ueA !illamiAar.
2;2
Enero de 2013
SEGUNDA PARTE
I/ LOS MEDIOS DE CONTROL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
0@?
Corresponde ahora efectuar el estudio descriptivo y crtico de las acciones contencioso
administrativas, no sin antes advertir que se incluirn entre ellas las llamadas L(cciones
constitucionalesM, es decir, aquellas que fueron establecidas por la Constitucin 2oltica en los
artculos 7. y 77, que se refieren a las acciones de cumplimiento, popular y de grupo, en la
medida en que, desde la perspectiva procesal, el derecho de accin es uno slo con distintos
contenidos, y en que el solo hecho de haber sido estatuidas constitucionalmente no les confiere
tal carcter ya que por la base constitucional y por la regulacin legal, es indiscutible su
naturale"a contencioso administrativa 9o ocurre lo propio con la accin de tutela constitucional
establecida por el artculo 7: de la Constitucin 2oltica pues en este caso, por su objeto, su
regulacin legal y el hecho de que se puede ejercer ante cualquier autoridad judicial con criterios
especiales de distribucin de competencia, ostenta un incuestionable carcter constitucional (s,
mientras esta est concebida para el amparo o proteccin de los derechos constitucionales
fundamentales, obviamente de origen constitucional, aquellas estn estatuidas para la proteccin
de derechos e intereses de rango legal, y no necesariamente constitucional Estas mismas
ra"ones e+plican el por qu* no nos ocuparemos, en consecuencia, de lo concerniente a la accin
de tutela constitucional
I/ EL DERECHO DE ACCION/
El derecho de accin es un derecho subjetivo de carcter pblico que consiste en el derech de
td" !ersn" " "cud$r " l" "utr$d"d )ud$c$"l en de#"nd" de )ust$c$" Es un derecho subjetivo
desde la perspectiva civilista de los derechos, porque contiene todos los poderes y prerrogativas
de toda relacin jurdica que pertenece a la esfera del patrimonio de toda persona, y porque lleva
implcitos los deberes y obligaciones correlativas que impone el ordenamiento a los dems frente
al titular ! tiene carcter pblico por su raigambre poltico constitucional, en la medida en que
hoy se considera un derecho garanta constitucional de naturale"a fundamental, parte no
solamente de los fines o cometidos estatales, sino de las relaciones entre el poder del Estado y la
sociedad, y entre los asociados entre s
En efecto, el artculo ##8 de la Constitucin 2oltica dispone que .e "aranti#a el derecho de toda
persona para acceder a la administracin de justicia. ! pese a que no se halla consagrado en
el ttulo == sobre los derechos, las garantas y los deberes, est generalmente reconocido,
admitido y aplicado como derecho garanta constitucional fundamental, reglamentado por la ley
#.1 de 188: o estatutaria de la administracin de justicia, al decir<
2'(
2ncluye las acciones constitucionales.
2;+
Enero de 2013
><(?&$#! 5o. <E%! < #< @$%?&&<. !l !stado "aranti#a el acceso de todos
los asociados a la Administracin de Kusticia...
$a Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, en
ejercicio del control previo de constitucionalidad, dijo al respecto<
!l derecho de todas las personas de acceder a la administracin de justicia se
relaciona directamente con el deber estatal de comprometerse con los fines propios
del !stado social de derecho $, en especial, con la prevalencia de la convivencia
pacfica, la vi"encia de un orden justo, el respeto a la di"nidad humana $ la
proteccin a los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos $ libertades
DArt. %o $ <o '.P(.
!l acceso a la administracin de justicia implica, entonces, la posibilidad de )ue
cual)uier persona solicite a los jueces competentes la proteccin o el
restablecimiento de los derechos )ue consa"ran la 'onstitucin $ la le$. .in embar"o,
la funcin en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el
planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias
judiciales? por el contrario, el acceso a la administracin de justicia debe ser efectivo,
lo cual se lo"ra cuando, dentro de determinadas circunstancias $ con arre"lo a la le$,
el jue# "aranti#a una i"ualdad a las partes, anali#a las pruebas, lle"a a un libre
convencimiento, aplica la 'onstitucin $ la le$ $, si es el caso, proclama la vi"encia $
la reali#acin de los derechos amena#ados o vulnerados
<GG
. !s dentro de este marco
)ue la 'orte 'onstitucional no ha vacilado en calificar al derecho a )ue hace alusin
la norma )ue se revisa H)ue est6 contenido en los artculos <G $ <<G de la 'arta
PolticaH como uno de los derechos fundamentales
&44
, susceptible de proteccin
jurdica inmediata a trav7s de mecanismos como la accin de tutela prevista en el
artculo J> superior. 9egrilla fuera de te+to
As, pues, la 'orte encuentra )ue el artculo bajo e;amen, al consa"rar el derecho
fundamental de acceso efectivo a la administracin de justicia, est6 desarrollando los
postulados constitucionales contenidos en los artculos <G $ <<G superiores
&4%
Con lo cual, entre otros aspectos, destac el alcance de tal derecho fundamental, al referirse al
correlativo deber judicial de impartir proteccin judicial efectiva como en lo sucesivo y hasta hoy,
lo viene reiterando, definiendo, por va de interpretacin y en ejercicio de su poder de modulacin,
2''
Cfr. Corte Constitucional. /ala de Re4isi*n 1o. ). /entencia 1o. TE17+ del - de mayo de 1''+. Da5istrado
.onenteK $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
+;;
Cfr. Corte Constitucional. /entencias 1os. TE;;:L'2# TE)'7L'2# TE+-(L'+# TE2+:L'+# TE27)L'+ y TE;;-L')# entre
otras.
+;1
Corte Constitucional sentencia CE;+7 de 1'':# con la 3ue se pronunci* so8re la re4isi*n constitucional de los
proyectos de ley estatutaria 1. )( de 1''- /enado y 1o. 2:- de 1'') C6mara de Representantes# en ejercicio del
control pre4io de constitucionalidad.
2;-
Enero de 2013
su cabal contenido 2or tanto, esta perspectiva constitucional nos permite decir que el derecho de
accin es el derech !;5l$c 8ue t$ene td" !ersn" " "cud$r " l"s "utr$d"des )ud$c$"les &
rec$5$r de ell"s un" d$s!ens" e'ect$%" de )ust$c$"/ %esde este punto de vista jurdico poltico, el
derecho de accin es nico, y por eso se afirma que la distincin efectuada por la Constitucin y
la ley es realmente una distincin entre las pretensiones que constituyen su contenido
( la perspectiva pblica del derecho de accin corresponde, como complemento, la perspectiva
procesal 0egn esta, el derecho de accin es un derech su5)et$% de n"tur"le>" !;5l$c" 8ue
cn'$ere " td" !ersn" l" '"cult"d de "cud$r " l" )ur$sd$cc$(n & "'$r#"r "nte ell" un"
deter#$n"d" !retens$(n/ ! no es que se trate de un concepto distinto, opuesto o e+cluyente,
sino que la concepcin procesalista de las instituciones jurdicas impone el *nfasis en el
contenido del derecho pblico que se reconoce y ejerce ante las instancias judiciales, lo cual, de
paso, hace necesaria la distincin entre el derecho de accin y la pretensin que le pertenece
2or ello es que comnmente se sostiene que la pretensin, siendo el contenido del derecho de
accin, es lo que se pide, se pretende o se demanda de la autoridad judicial para que, surtido un
proceso, se recono"ca o se conceda con una decisin de fondo o de m*rito, con la sentencia, por
declaracin yEo por condena, o por ambas, segn si el conflicto planteado y el trmite
correspondiente sean de legalidad, de responsabilidad o de ejecucin, como qued antes dicho
%e manera que, enriquecido el concepto con las dos concepciones complementarias, podramos
decir que el derecho de accin es un derecho p*blico, subjetivo y autnomo que tiene toda
persona para acudir a la jurisdiccin afirmando una pretensin, con el fin de que, surtido
el debido proceso legal, se obtenga la dispensa efectiva de justicia mediante una decisin
definitiva que imparta la declaracin yAo efect*e los reconocimientos y condenas a que
haya lugar, en procura del logro de los cometidos estatales propios del Estado
democr0tico y constitucional de derecho. En tanto que la pretensin es la afirmacin que se
hace de tener un derecho cuyo reconocimiento, por declaracin yEo por condena, ante autoridad
judicial
9o obstante este concepto, tan cargado de contenido, riIe con las necesidades de claridad y
sencille" que demanda el derecho procesal de hoy ! cae en el pecado de incluir en *l algunos de
sus rasgos o elementos que no hacen parte de la definicin y que, de contera, lo pueden
circunscribir en la concepcin concreta del derecho de accin, llamada por la doctrina Lteora del
derecho concretoM del derecho de accin
1A0
, segn la cual el derecho de accin incluye el derecho
a la sentencia favorable, ya superada 2or ello estimamos necesario en este captulo efectuar las
precisiones que reclama el derecho procesal moderno, imbuido como est en el derecho
constitucional y, especialmente, en la doctrina de los derechos constitucionales fundamentales
2ero destacamos, s, que es por lo menos curioso que los enfrentamientos conceptuales en
nuestro medio en torno de la accin parece que se dieron por concluidos con la obra del profesor
Eduardo 5uan Couture Etcheverry, y que la doctrina latina y colombiana se han limitado a
+;2
.or oposici*n se menciona la <teora del derecho a8stracto de acci*nB como a3uella 3ue lo conci8e como el
derecho de o8rar en el s*lo inters de la o8ser4ancia de la ley.
2;)
Enero de 2013
recapitular el proceso histrico de produccin intelectual que se vivi hasta mediados del siglo
PP Ello e+plica el por qu* en este tema volvemos la mirada a los mismos referentes
0e encuentra aceptado que el derecho de accin es un derecho distinto e independiente del
derecho sustancial que se pretenda hacer valer con su ejercicio, ra"n por la cual hoy est claro
que se trata de dos derechos subjetivos o dos relaciones jurdicas diferentes< /no, representado
por la relacin jurdica sustancial o material, es decir, por el inter*s o por el derecho subjetivo que
una persona sostiene tener' y otro, representado por la relacin jurdica adjetiva o procesal, por
medio de la cual se aspira al reconocimiento o proteccin de tal derecho o inter*s a instancias de
la jurisdiccin En tal sentido, se considera superada no solo la concepcin romana
1A1
del derecho
de accin, sino la vieja pol*mica sobre si se trata de un solo derecho o si, por el contrario, son
dos distintos
1A2
2or tanto, vamos dejando sentado que el derecho de accin es autnomo y
distinto del derecho sustancial o del inter*s de quien lo ejercita, con lo cual estimamos vigentes
los planteamientos del profesor Chiovenda
1A6

2or otra parte, hoy tampoco e+iste discusin en torno de si la accin es un derecho o es un poder
jurdico o una facultad jurdica porque la accin es tanto derecho como poder jurdico, esto es,
que ostenta esta doble dimensin En el primer sentido y desde la perspectiva procesal, hemos
de entenderlo como derecho subjetivo, por cuanto que hace parte del ncleo de los derechos
patrimoniales de las personas y pertenece a la esfera de sus llamados derechos personales En
el segundo sentido, ha de concebirse como aquella potestad, facultad o poder del sujeto
1A7
para
poner en marcha la actividad jurisdiccional puesto que el Estado tiene frente a *l el deber
constitucional de suministrarle los instrumentos para la proteccin de sus derechos en ra"n de lo
que se ha denominado el deber de prestacin de la actividad jurisdiccional
1A=
%e all que la
doctrina utilice indistintamente los conceptos derecho $ poder jurdico para referirse a la accin,
+;+
RAD2REC ARC20A# Carlos. Teora de la acci*n. Ed. Temis# &o5ot6# 1':'. .. )7. <9ctio a!tem nihil ali!d est(
+!am i!s &erse+!endi in indicio +!od sibi debet!r7 3ue resulta traducido como el derecho de perse5uir en juicio lo
3ue a uno se de8e. En tal sentido# n*tese la similitud con al5unas concepciones posteriores 3ue e9i5en en el actor la
titularidad del derecho su8jeti4o hecho 4aler en juicio# y 3ue se5>n esta m69ima# el derecho de acci*n se conce8a en
ca8eAa de 3uien era a la 4eA el titular del derecho sustancial# lo 3ue# de paso# si5nific* 3ue le era ne5ado a 3uien no
lo fuera.
+;-
O8. Cit. .. :2 a :-. Este autor recuerda la polmica entre &ernardo Yindscheid y Teodoro Duther hacia 1():. El
primero de ellos sostu4o la identidad de la acci*n EactioE con el derecho su8jeti4o EjusE# de la 3ue sostu4o 3ue es el
mismo derecho metaf*ricamente denominado por los actos 3ue acompaIan su modo normal de nacer a la 4ida#
mientras 3ue el se5undo conci8i* a la acci*n como un derecho independiente del derecho su8jeti4o pero
condicionado a la e9istencia del mismo# por lo 3ue conci8i* a la acci*n como el derecho su8jeti4o p>8lico de 3uien
tiene raA*n para 3ue el Estado le conceda tutela jurdica mediante sentencia fa4ora8le# consider6ndose uno de los
pioneros de la tesis del <derecho concreto de acci*nB.
+;)
C2O!E1%A# Fiuseppe. 2nstituciones de derecho procesal ci4il M1.'+)N. !ol. 2.# C6rdenas Editor y %istri8uidor.
D9ico# 1, ed.# 1'('. Trad. E. F*meA Or8aneja. All sostiene 3ue <=la acci*n est6 separada del otro derecho
su8jeti4o Mreal o personalN deri4ado de a3uella 4oluntad de la leyR los dos derechos son distintos=R tienen 4ida y
condiciones di4ersas y contenido completamente distintoB. Con ello 3ued* Aanjada la discusi*n.
+;:
Resaltamos a3u el car6cter de sujeto <polticoB# en tanto 3ue mantiene relaciones con el poder del Estado.
+;7
COUTURE ETCE!ERR"# Eduardo $uan. O8. cit.# pp. ); y ss. Reconociendo tal de8er del Estado# 4er Corte
Constitucional# sentencia TE+2) de 1''(.
2;:
Enero de 2013
destacando, en uno y otro caso, el carcter con que la conciben los autores
1A?
9osotros
estimamos que la acepcin LderechoM es necesaria y adems suficiente para implicar el poder o
facultad, ra"n por la cual utili"aremos, en adelante, la e+presin Lderecho de accinM
;ambi*n e+iste por lo menos un acuerdo implcito en considerar a la accin como uno de los
derechos potestativos o facultativos de las personas en tanto que le pertenece pero su ejercicio
no es obligatorio, ni puede ser e+igido coactivamente' ha de entenderse, entonces, que el
derecho de accin como derecho subjetivo o sustancial pertenece a la persona, su titular, pero su
ejercicio depende del inter*s que ella tenga en hacerlo valer en juicio, inter*s que puede estar
relacionado con un derecho de carcter patrimonial a cuya proteccin se aspire, o simplemente
referido al deseo abstracto de proteger derechos o intereses colectivos difusos o la integridad del
ordenamiento jurdico
1A@

(un para la discusin doctrinaria procesal y con mayor ra"n ahora que la Constitucin 2oltica
colombiana as lo establece en su artculo ##8, el derecho de accin se reconoce a toda persona,
a todo sujeto de derechos, o a todos los LasociadosM En este sentido deben reconocerse como
sus titulares las personas naturales, jurdicas, de derecho pblico, de derecho privado, nacionales
y e+tranjeras Bas, no obstante la previsin constitucional, hay que tener en cuenta que en
nuestro ordenamiento jurdico y en nuestra prctica judicial se reconoce o acepta, segn el caso,
la posibilidad de que ciertas acciones sean ejercidas por entidades, organismos o autoridades
que no ostentan personalidad jurdica y que, en principio, no podran ser incluidas en la acepcin
LpersonaM pero que pueden ser sujetos del derecho de accin, por activa o por pasiva &ay que
admitir, por tanto, que la titularidad del derecho de accin en Colombia reviste un contorno mucho
mayor que el que se desprende del concepto de persona pero que, por su notoria impropiedad,
tampoco encaja en la acepcin de LasociadosM
1.A
que utili"a la ley estatutaria de la administracin
de justicia En la doctrina sobre el tema es frecuente encontrar las acepciones LpersonaM o Lsujeto
de derechosM para referirse a quien pertenece el derecho de accin
1..
9o obstante, en Colombia
+;(
Cfr. RAD2REC ARC20A# Carlos# pp. :2 a 7-. All se re5istra c*mo es un derecho para Y21%/CE2% "
DUTER M1.():N# !O1 &b0OY M1.(:(N# OQ0ER y %EFE1OO0& M1.(77N y YAC M1.(()N# a pesar de 3ue
ste >ltimo emple* la e9presi*n <la pretensi*n de protecci*n del derechoB GsustancialH para referirse a la acci*n. Con
esta misma concepci*n# cita i5ualmente a CAR1E0UTT2 en sus 2nstituciones de derecho procesal ci4il de mediados
del si5lo WW. .. 11). En cam8io# como defensor de la tesis del poder jurdico# el autor menciona a C2O!E1%A con
su cle8re tra8ajo de 1';+ llamado <;Razione nel sistema dei diritti7 3ue# como se 4er6# asimil* COUTURE# 3uien
4ino a sistematiAar posteriormente la teora en la se5unda mitad del si5lo.
+;'
/o8re tal car6cter# cfr. C2O!E1%A# o8. Cit.# p. 1) a 17.
+1;
.ara el derecho procesal este concepto carece por completo de contenido jurdico y creemos 3ue m6s resulta
apropiado en el len5uaje poltico.
+11
Cfr. COUTURE ETCE!ERR"# Eduardo $uan. o8. Cit.# p. )7 al sostener 3ue la acci*n es <=el poder jurdico
3ue tiene todo sujeto de derecho=BR ROCCO# U5o. Tratado de derecho procesal ci4il. .arte 5eneral# T.2. Ed. Temis#
&o5ot6 U %epalma# &s. As. 2, reimpresi*n# 1'(+# p. 2:- en 3ue lo conci8e como <=derecho p>8lico su8jeti4o del
ciudadano frente al Estado=B. En nuestro medio# Cfr. %E!2/ ECA1%2A# ernando. Compendio de derecho
procesal. Teora 5eneral del proceso# T.2. Ed. A&C# &o5ot6# 1- Ed.# 1'':# p. 1'2 al decir 3ue la acci*n es <=el
derecho p>8lico# c4ico# su8jeti4o# a8stracto y aut*nomo# 3ue tiene toda persona natural o jurdica=B. 25ualmente
0O.EC &0A1CO# ern6n Sa8io. %erecho procesal ci4il colom8iano. .arte 5eneral T.2. 7, ed.# %upre Editora#
&o5ot6# 1''7# p. 2)2# 3uien sostiene 3ue la acci*n es <el derecho p>8lico su8jeti4o 3ue tiene todo sujeto de
2;7
Enero de 2013
se admite que las entidades pblicas que ejercen funciones de control y los servidores pblicos
en su condicin de tales, puedan ejercer acciones pblicas, como la de nulidad y la popular
1.0
, lo
que hace evidente que se radica en sujetos que no son personas y que tampoco son sujetos de
derechos para el derecho sustancial, aunque, por lo visto, sean reconocidos como sujetos del
derecho de accin En otros casos, el derecho se radica e+clusivamente en el ciudadano, como
puede verse en el caso de la accin de p*rdida de investidura de congresistas y para el ejercicio
de la accin de nulidad por inconstitucionalidad contra ciertos decretos del gobierno
1.1
, con lo cual
se desdibujan los criterios tradicionales
,inalmente, estimamos que entre las e+presiones persona y los asociados utili"adas dentro
del mismo conte+to por la Constitucin y la ley, no debe recibir trascendencia por nuestra parte,
asumi*ndolas como equivalentes, aunque, ciertamente, entre ellas pueda e+istir una distancia
conceptual que involucra ms bien el elemento poltico pues, en efecto, el concepto asociados
est impregnado de sentido poltico, si por tal entendemos al conjunto humano en abstracto, a
los miembros de la sociedad, en tanto que el concepto persona destaca su sentido jurdico
2ensando que el empleo de conceptos distintos es desafortunado, creemos que para nuestros
efectos debe aceptarse su sinonimia siendo, eso s, preferible utili"ar el concepto de persona
por las ra"ones que adelante se vern
II/ MEDIOS DE CONTROL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS F ACCIONES
CONSTITUCIONALES/
Como es conocido por la comunidad jurdica y a pesar de las distinciones acad*micas, todos
seguimos haciendo referencia a las acciones. 9ecesario es sin embargo advertir que al
referirnos a las acciones, nos estamos refiriendo, en realidad, a las pretensiones
0e califican como tales aquellas que se ejercen ante las autoridades judiciales de lo contencioso
administrativo, consagradas en el Cdigo Contencioso (dministrativo o en leyes especiales, no
sin advertir, desde luego, que las acciones popular, de grupo y de cumplimiento, tienen el rango
de acciones constitucionales por su ntima relacin con la reali"acin material del Estado de
%erecho y con *l la del principio democrtico &echa la advertencia, pasamos a los comentarios<
1 %e nulidad
# %e nulidad y restablecimiento del derecho
) %e nulidad electoral
- %e reparacin directa
derecho=B. Chio4enda en el e9terior y AAula Camacho en Colom8ia# no se refieren e9presamente al titularK !er
ACU0A CADACO# $aime. Danual de derecho procesal. T.2 Teora 5eneral del proceso. Ed. Temis# 7, ed.# &o5ot6#
2;;;. p. 117 en 3ue aparece el concepto de acci*n como <=el derecho de poner en acti4idad la rama
jurisdiccional=B.
+12
4er# por ejemplo# art. 12 de la ley -72 de 1''(.
+1+
Art. 1(- C...# arts. 1 y + de la 0ey 1-- de 1''- y art. '7 1o. 7 del C.C.A..
2;(
Enero de 2013
6 Helativa a contratos
: %e cumplimiento
. 2opular
7 %e grupo
8 %e repeticin
11 %e p*rdida de investidura
9os proponemos efectuar el estudio, una a una y en el mismo orden, por ra"ones metodolgicas,
de todas las anteriores
./ LA NULIDAD/
0e encuentra establecida en el artculo 1). del Cdigo de 2rocedimiento (dministrativo y de lo
Contencioso (dministrativo, de la siguiente manera<
<(?. ,8;. "ulidad. 3oda persona podr6 solicitar por s, o por
medio de representante, )ue se declare la nulidad de los actos
administrativos de car6cter "eneral.
Proceder6 cuando ha$an sido e;pedidos con infraccin de las
normas en )ue deberan fundarse, o sin competencia, o en forma
irre"ular, o con desconocimiento del derecho de audiencia $
defensa, o mediante falsa motivacin, o con desviacin de las
atribuciones propias de )uien los profiri.
3ambi7n puede pedirse )ue se declare la nulidad de las circulares
de servicio $ de los actos de certificacin $ re"istro.
!;cepcionalmente podr6 pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular en los si"uientes casos:
%. 'uando con la demanda no se persi"a o de la sentencia de nulidad
)ue se produjere no se "enere el restablecimiento autom6tico de un
derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
<. 'uando se trate de recuperar bienes de uso p8blico.
&. 'uando los efectos nocivos del acto administrati vo afecten en
materia "rave el orden p8blico, poltico, econmico, social o
ecol"ico.
2;'
Enero de 2013
4. 'uando la le$ lo consa"re e;presamente.
)ar0grafo. .i de la demanda se desprendiere )ue se persi"ue el
restablecimiento autom6tico de un derecho, se tramitar6 conforme a
las re"las del artculo si"uiente.
././ L" '$n"l$d"d/
Con la accin de nulidad el legislador procura la proteccin de la legalidad objetiva con inter*s en
ella 2or esta ra"n est catalogada como un contencioso objetivo de anulacin, que no protege
ni relaciones ni derechos subjetivos, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia al sostener que
La accin de simple nulidad tiene como objeto el restablecimiento del orden jurdico objetivo $
no puede comprender la tutela de derechos subjetivos
)1-
, si*ndole e+traIas las pretensiones
no orientadas e+clusivamente por dicha finalidad
$a e+istencia de un instrumento procesal dirigido a salvaguardar el ordenamiento jurdico hace
parte del concepto de Estado social de derecho 0i en *ste el poder pblico constituye ante todo
una competencia jurdica, y si su ejercicio debe estar conforme con las normas, principios y
valores establecidos, la accin de nulidad permite someter a juicio decisiones administrativas
consideradas contrarias a dicho orden
El establecimiento de la accin de nulidad es consecuencia natural del principio de legalidad en el
Estado de derecho El principio de legalidad no se utili"a de manera uniforme y se le suelen
asignar distintos alcances, ms o menos restringidos segn el conte+to en que se incluya (s, y
en general, es el que sujeta el ejercicio de todo poder pblico estatal al ordenamiento jurdico
preestablecido, segn la estructura jerrquica correspondiente' en particular, se utili"a para
significar que la regulacin de ciertas materias se encuentra sometida por la Constitucin 2oltica
a reserva legal, es decir, que tales materias son de e+clusiva regulacin por la ley y no por acto
de distinta ndole, como lo son, por ejemplo, los cdigos, los tributos, las conductas,
procedimientos y sanciones administrativas, disciplinarias, fiscales y penales, entre tantas
otras
)16

Hespecto del ejercicio de la funcin administrativa del Estado, la Corte Constitucional ha
concebido el principio de la siguiente forma<
!l principio de le"alidad consiste en )ue la administracin est6 sujeta en el
desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurdico, ra#n por la cual todos los
actos $ las decisiones )ue profiera, as como las actuaciones )ue realice, deben
+1-
C. de E.# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sent. 2$E;;7 de octu8re 2: de 1'''# D... %r. Reinaldo
Cha4arro &uritic6.
+1)
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. /ent. $ulio - de 1''7# e9p. -+7:. D... $uan
Al8erto .olo Si5ueroa.
21;
Enero de 2013
ajustarse a lo dispuesto en la 'onstitucin $ la le$. !llo se deriva, en el caso
colombiano, de lo dispuesto en la 'arta Poltica, en sus artculos %R, )ue reconoce a
'olombia como un !stado de derecho? &R, )ue precept8a )ue la soberana se ejerce
en los t7rminos )ue la 'onstitucin establece? >R, )ue seEala )ue los servidores
p8blicos son responsables por infrin"ir la 'onstitucin $ la le$, $ por omisin o
e;tralimitacin en el ejercicio de sus funciones? %<%, en virtud del cual nin"una
autoridad del !stado podr6 ejercer funciones distintas de las )ue le atribu$en la
'onstitucin $ la le$? $ %<<, de conformidad con el cual nin"8n servidor p8blico
entrar6 a ejercer su car"o sin prestar juramento de cumplir $ defender la 'onstitucin
$ desempeEar los deberes )ue le incumben. !n consecuencia, se"8n 7ste principio,
la funcin p8blica debe someterse estrictamente a lo )ue dispon"a la 'onstitucin $
la le$
&%>
.
! al considerar su alcance frente a la actividad administrativa y el acto administrativo, ha
estimado<
!l acto administrativo definido como la manifestacin de la voluntad de la
administracin, tendiente a producir efectos jurdicos $a sea creando, modificando o
e;tin"uiendo derechos para los administrados o en contra de 7stos, tiene como
presupuestos esenciales su sujecin al orden jurdico $ el respeto por las "arantas $
derechos de los administrados.
. . .
+1:
Corte Constitucional# sent. CE7-; de octu8re : de 1'''. D... Al4aro Tafur F6l4is.
211
Enero de 2013
'omo e;presin del poder estatal $ como "aranta para los administrados, en el
marco del !stado de Derecho, se e;i"e )ue el acto administrativo est7 conforme no
slo a las normas de car6cter constitucional sino con a)uellas jer6r)uicamente
inferiores a 7sta. !ste es el principio de le"alidad, fundamento de las actuaciones
administrativas, a trav7s del cual se le "aranti#a a los administrados )ue en ejercicio
de sus potestades, la administracin act8a dentro de los par6metros fijados por el
'onstitu$ente $ por el le"islador, ra#n )ue hace obli"atorio el acto desde su
e;pedicin, pues se presume su le"alidad.
Presuncin de le"alidad )ue encuentra su contrapeso en el control )ue sobre 7l
puede efectuar la jurisdiccin. As, la confrontacin del acto con el ordenamiento
jurdico, a efectos de determinar su correspondencia con 7ste, tanto por los aspectos
formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el jue# contencioso,
)ue como r"ano diverso a a)uel )ue profiri el acto, posee la competencia, la
imparcialidad $ la coercin para anali#ar la conducta de la administracin $ resolver
con efectos vinculantes sobre la misma. !sta intervencin de la jurisdiccin, permite
apo$ar o desvirtuar la presuncin de le"alidad )ue sobre el acto administrativo recae,
a trav7s de las acciones concebidas para el efecto, )ue permiten declarar la nulidad
del acto $, cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho $ el
resarcimiento de los daEos causados con su e;pedicin. !n este sentido, debemos
decir )ue la administracin debe actuar con sujecin al orden p8blico normativo,
entendido 7ste como el conjunto de normas positivas absolutamente obli"atorias,
donde no cabe transi"encia ni tolerancia, por afectar a los principios fundamentales
de la sociedad, de una institucin o de las "arantas precisas para su subsistencia
DDiccionario !nciclop7dico de Derecho Ssual, Ouillermo 'abanellas(, en donde el
le"islador ha previsto, como una forma de mantener el respeto por ese orden
normativo, las acciones de simple nulidad Dartculo J4 del 'di"o 'ontencioso
Administrativo(, cu$o propsito principal es la conservacin $ restitucin del principio
de le"alidad $ las acciones de nulidad $ restablecimiento del derecho Dartculo J= del
'di"o 'ontencioso Administrativo(, en las )ue no slo se busca la efectividad del
principio de le"alidad sino la indemni#acin de los daEos causados con la e;pedicin
del acto administrativo correspondiente
8,;
.
Con la accin de nulidad se encuentra establecida por el artculo #-1 de la Constitucin 2oltica la
accin de ine+equibilidad para la salvaguarda de la integridad de la Constitucin 2oltica, como
parte y cabe"a del ordenamiento jurdico colombiano, frente a los actos con fuer"a material de
ley, con lo que se completa el sistema de control de juridicidad, por va de accin, de todos los
actos estatales para la verificacin de su conformidad con el ordenamiento vigente
+17
Corte Constitucional# sent. CE1-+: de octu8re 2) de 2;;;. D... Alfredo &eltr6n /ierra.
212
Enero de 2013
./0/ L" !retens$(n/
En concordancia con su finalidad, la accin de nulidad slo permite formular como pretensin la
de la sola nulidad total o parcial de un acto administrativo de carcter definitivo, e+pedido por
cualquier autoridad pblica o por particulares investidos de funciones pblicas
En este acpite nos interesa destacar el contenido de la pretensin a formular por esta va' esta
se circunscribe a la peticin de nulidad total o parcial de un acto administrativo de carcter
definitivo (nular es dejar sin efectos' la anulacin es la declaracin de invalide" del acto por
autoridad judicial mediante sentencia ejecutoriada, reconociendo su contrariedad con el
ordenamiento jurdico al que debi sujetarse, quedando aquel retirado del ordenamiento jurdico
del cual desaparece como si nunca hubiera e+istido
$a solicitud de anulacin pede afectar el te+to completo del acto administrativo o solo parte de *l,
segn lo define el demandante' por regla general se solicita la anulacin en su integridad, de todo
el acto administrativo, sin que para ello se requieran advertencias o salvedades en la demanda
pues la peticin de nulidad de un acto administrativo debidamente identificado, sin advertencia o
salvedad alguna, hace entender que la impugnacin lo afecta en su totalidad 2ero nada impide
que se e+cluyan de la peticin de nulidad aquellas resoluciones tomadas en el acto que no tienen
contenido normativo, como aquella que dispone su notificacin, comunicacin o publicacin,
segn el caso, o aquella que dispone enterar de su contenido a otra autoridad, para efectos
estadsticos, por ejemplo, pues en tales eventos dichas decisiones pueden e+cluirse de la
peticin de nulidad sin riesgo alguno para el demandante En este caso la e+periencia muestra
que, aunque no se haya demandado el ltimo LresuelveM del acto administrativo, si este se refiere
a la fecha de su vigencia, el acto administrativo ser declarado nulo en su integridad
%istinta es la situacin que se presenta cuando el criterio que gua al demandante lo determina a
demandar solamente algunas disposiciones o preceptos, o normas contenidas en el acto
administrativo que demanda' ello permite formular la peticin de nulidad solamente contra
algunas palabras, frases, numerales, literales, pargrafos, artculos, etc !, an estos, pueden
demandarse en forma parcial, pues nada impone que la solicitud y, por tanto, la sentencia, deba
referirse por ejemplo al artculo completo Es lo que ocurre tratndose de actos administrativos
del tipo reglamento, como los e+pedidos por todas las autoridades nacionales en los asuntos
sujetos a su regulacin, los que contienen el plan de desarrollo o el presupuesto en una entidad
territorial, o el plan o esquema de ordenamiento territorial en un municipio, o un cdigo de polica
departamental, etc, casos en los cuales el demandante resuelve si los demanda en su integridad,
o solo en aquellas partes que considera contrarias al ordenamiento jurdico superior 9o obstante,
se advierte que si en accin de nulidad se invoca como causal de nulidad del acto la
incompetencia del funcionario o corporacin que lo e+pidi, la pretensin no permite presentar
una peticin parcial de nulidad pues en tal evento el vicio afecta a todo el acto administrativo y no
a partes de *l, lo que resultara absurdo
21+
Enero de 2013
En cuanto a la pretensin de condena en costas, debe advertirse que la prohibicin original de su
procedencia frente a la 9acin, sus entidades descentrali"adas y las entidades territoriales
contenida en el artculo )8# del Cdigo de 2rocedimiento Civil, fue declarada ine+equible por la
Corte Constitucional, al considerar que tal privilegio contena una discriminacin violatoria del
derecho a la igualdad establecido en el artculo 1) Constitucional
)17
En la forma como qued
dicho artculo, an con la reforma introducida por el artculo -# de la ley .8- de #11), tales
entidades pueden ser condenadas en costas en condiciones de igualdad frente a los particulares
0in embargo, el artculo 1.1 del CC( establece, de manera especial y prevalente, que la parte
vencida en un proceso Kpblica o privadaC puede ser condenada en costas en los t*rminos del
Cdigo de 2rocedimiento Civil, teniendo en cuenta la conducta asumida dentro del proceso, con
e;cepcin de las acciones p8blicas. 2or consiguiente y siendo la accin de nulidad una accin
pblica, dentro del proceso a que de lugar no habr condena en costas a la parte vencida, en
ningn caso
)18

./1/ El t$tul"r/
$a accin de nulidad puede ser ejercida por cual)uier persona y por el Binisterio 2blico, de
conformidad con lo establecido en los artculos 7- y 1#. del CC( y -1 a : y #7# a 6 de la
Constitucin 2oltica 0in embargo, en virtud de lo establecido por el artculo 8. a . del CC(, si
el acto administrativo es un decreto del gobierno de naturale"a general que se demanda
e+clusivamente por ra"ones de inconstitucionalidad, solamente puede ser demandado por un
ciudadano ( propsito, el Consejo de estado ha estimado que<
. . . 'omo )uiera )ue el artculo J4 del '.'.A. prescribe )ue F3oda persona podr6
solicitar por s o por medio de representante )ue se declare la nulidad de los actos
administrativos...F, por las causales )ue en 7l se consi"nan, accin )ue la misma
norma denomina de nulidad, ella le imprime el car6cter de ser p8blica, de tal manera
)ue se puede promover por cual)uier persona natural o jurdica, p8blica o privada,
nacional o e;tranjera, con el fin de hacer prevalecer el orden jurdico abstracto...
&<4
.
+1(
Corte Constitucional# sent. CE)+' de julio 2( de 1'''. D... Antonio &arrera Car8onell.
+1'
Suera de 3ue# si por su naturaleAa el contencioso de anulaci*n solo e9i5e la confrontaci*n entre la norma
demandada y el ordenamiento superior 3ue la condiciona# es muy e9traIo 3ue en un proceso de esta ndole se
5eneren costas.
+2;
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# sent. de julio +; de 1''(. E9p. 1o.
-'1:. D... 0i8ardo Rodr5ueA Rodr5ueA.
21-
Enero de 2013
El estar en cabe"a de toda persona
)#1
le concede el carcter de contencioso popular de
anulacin, y permite efectuar la siguiente especificacin de titulares de la accin de nulidad<
La persona natural. ;odo individuo de la especie humana, como lo concibe la legislacin civil
Bayor o menor de edad, sin discriminacin por ra"ones de se+o, ra"a, estirpe o condicin En la
prctica no es comn que los representantes legales de los menores de edad ejer"an la accin
de nulidad en su nombre' como es una accin pblica popular, la ejercen directamente, sin e+cluir
esta eventualidad
La persona jurdica. (quel sujeto de derechos de origen legal, distinto de las personas naturales
que lo puedan conformar Comprende a las sociedades de toda clase, civiles y comerciales, a las
fundaciones, corporaciones y, en general, entidades sin animo de lucro, como lo son las
cooperativas, las asociaciones sindicales, gremiales o de profesionales y las organi"aciones no
gubernamentales
Las personas $ entidades p8blicas. Como se e+puso en el acpite relativo a la capacidad jurdica
procesal, la personalidad jurdica en el Estado colombiano est radicada solo en algunos niveles
(s, por ser Colombia un Estado unitario, sus poderes son ejercidos por la 9acin colombiana
como sujeto de derechos, como persona jurdica
)##
Es por eso que el artculo 1-8 del CC(, el
mismo que les concede el derecho de accin, asigna, segn la rama del poder de que se trate, la
facultad de representacin< $os ministros, directores de departamento administrativo,
superintendentes, jefes de unidades administrativas especiales y la m+ima autoridad del
organismo respectivo, si se trata de la Hama Ejecutiva del 2oder 2blico' el 2residente del
Congreso si se trata de la Hama $egislativa del 2oder 2blico si se trata de la Hama $egislativa, y
el %irector Ejecutivo de la (dministracin 5udicial si se trata de la Hama 5udicial del 2oder
2blico
!, dentro de la estructura de la Hama Ejecutiva, cuentan con personera jurdica, como sujetos de
derechos, todas las entidades territoriales K%epartamentos, %istritos, y BunicipiosC y las
(sociaciones de Bunicipios, (reas Betropolitanas y las asociaciones y Cooperativas
conformadas por aquellas, as como todas las entidades descentrali"adas por servicios en todos
los niveles administrativos e+istentes< Establecimientos pblicos, =nstitutos Cientficos y
+21
/e sostiene 3ue el derecho comunitario andino pre4 una acci*n de nulidad sui 5neris de car6cter su8jeti4o#
sustituti4a de la pre4ista en el artculo )': del C. de Co.# como se reconoce por la jurisprudencia colom8iana. Cfr.
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# sent. de enero 27 de 2;;;. E9p. 1o.
-'++. D... $uan Al8erto .olo Si5ueroa. %ijoK <0a acci*n de nulidad de 3ue es pasi8le este tipo de actos# es la descrita
en el artculo 11+ de la %ecisi*n +-- de la Comisi*n del Acuerdo de Carta5ena# 3ue como tal es una acci*n de
nulidad sui 5neris# o especialsima# toda 4eA 3ue no es o8jeti4a de8ido a 3ue# se5>n su propio enunciado# y como lo
ha dejado sentado de manera reiterada el Tri8unal de $usticia del Acuerdo de Carta5ena# re3uiere inters directo o
personal para poder incoarla# es decir# estar afectado por el acto impu5nado. En sntesis# respecto del derecho
marcario# en la actualidad y a partir de la entrada en 4i5encia de la %ecisi*n +-- de la Comisi*n del Acuerdo de
Carta5ena# contra los actos 3ue conceden el re5istro de una marca s*lo ca8en# de una parte# la acci*n de nulidad de
3ue ha8la el artculo 11+ de la %ecisi*n +--# con especfica condici*n de re3uerir inters directo# y la de nulidad y
resta8lecimiento del derecho# cuando sea el caso# pre4ista en el artculo () del C.C.AB.
+22
Art. (; ley 1)+ de 1((7.
21)
Enero de 2013
;ecnolgicos, 0ociedades Estatales, Empresas Estatales, 0ociedades de Economa Bi+ta,
Empresas 0ociales del Estado, Empresas Gficiales de 0ervicios 2blicos %omiciliarios, entre
otras, de la 9acin, o de los departamentos, distritos y municipios
;odas las anteriores son titulares de la accin de nulidad 2ero hay que tener en cuenta que la
accin se ejerce en nombre de la entidad respectiva si as lo resuelven las instancias directivas,
es decir, que esta accin se ejerce en nombre de la 9acin, por ejemplo, por parte de un Binistro
del %espacho, solo si as se ha decidido que se haga por su titular En tal caso no es comn que
el 0ecretario >eneral presente una demanda de nulidad y diga actuar en nombre de la 9acin y
por conducto del Binisterio a que pertenece, entre otras ra"ones porque ese servidor, como
persona natural, puede ejercerla sin necesidad de invocar la instancia oficial de que hace parte,
todo lo cual se puede predicar de los dems sectores pblicos
/na persona o entidad pblica puede ejercer la accin de nulidad contra un acto administrativo
e+pedido por otra entidad pblica Este evento es muy frecuente porque entre entidades puede
surgir un conflicto de legalidad sobre cualquier materia, como cuando las autoridades nacionales
e+piden reglamentos en materia de regalas por hidrocarburos, tema en el cual tienen inter*s las
entidades territoriales que las reciben, caso en el cual ser normal que un gobernador o alcalde
demanden la nulidad de un decreto gubernamental o una resolucin ministerial reguladora de
tales aspectos En tal caso habr de definirse en la demanda si el gobernador o alcalde, segn el
caso, obran como personas naturales aunque invoquen su calidad y rango de servidores
pblicos, o si dicen actuar en representacin legal de la entidad territorial Esa misma situacin se
puede presentar en materia ambiental, urbanstica, de trnsito terrestre o martimo, tributario, etc
La empresa unipersonal Establecida por el artculo .1 de la ley ### de 1886 0u inciso final
dispuso que esta empresa, una ve" inscrita en el registro mercantil, tiene personera jurdica' por
consiguiente, est habilitada para celebrar negocios jurdicos y ejercer acciones
Xtras entidades Es posible que las Contraloras, $a %efensora del 2ueblo, el %espacho del
Contador >eneral de la 9acin, el Hegistrador 9acional del Estado Civil, el ,iscal >eneral de la
9acin, ejer"an la accin de nulidad Len nombre de la entidad que dirigen, aunque tales
entidades no tienen otorgada legalmente la personera jurdica, y esto se estima viable
)#)
En tal
evento, el servidor pblico invoca su carcter para demandar un acto administrativo e+pedido por
otra entidad pblica (s, el ,iscal >eneral de la 9acin podra demandar la nulidad del acto que
decreta la e+tradicin de una persona, bien que invoque su calidad o bien que no lo haga 2ara
nuestro caso sera indiferente
!l 1inisterio P8blico. %e conformidad con lo establecido en los artculos 7- y 1#. del CC( y
#.. de la Constitucin 2oltica, no solo el 2rocurador >eneral de la 9acin sino todos los (gentes
+2+
Esta situaci*n se reproduce en los distintos 5rados de la descentraliAaci*n o de la desconcentraci*n
administrati4as. Con las %ele5aciones %epartamentales del Re5istrador 1acional y los Re5istradores Dunicipales#
por ejemplo# entre muchos casos.
21:
Enero de 2013
del Binisterio 2blico K2rocuradores 2rovinciales y 0eccionales, %efensor del 2ueblo,
2ersoneros BunicipalesC pueden ejercer la accin de nulidad, a pesar de que los artculos citados
no lo consagren e+presa especficamente pues la defensa de la integridad del ordenamiento
jurdico se encuentra dentro de la esfera de sus funciones
Los e;tranjeros. %e conformidad con lo prescrito por el artculo 111 de la Constitucin 2oltica, los
e+tranjeros en Colombia tienen los mismos derechos civiles y go"an de las mismas garantas que
los nacionales, con las restricciones establecidas por la ley por ra"ones de orden pblico !
respecto de sus derechos polticos, estos estn reservados a los nacionales colombianos, salvo
el derecho de participar en elecciones y consultas populares Bunicipales o %istritales, que puede
ser ejercido por los e+tranjeros residentes en el pas, de conformidad con las regulaciones
legales
Ello permite sostener que los e+tranjeros en Colombia, residentes o no, tienen los mismos
derechos civiles y las mismas garantas constitucionales y legales que los colombianos, salvo
limitaciones legales 2or ello tienen, por ejemplo, derecho a ejercer acciones de tutela para el
amparo constitucional de un derecho fundamental
)#-
! nada se opone, consideramos nosotros, a
que a los e+tranjeros residentes se les recono"ca el derecho a ejercer la accin de nulidad, a
pesar de la e+presin final del artculo citado
9o se encuentra previsto en nuestro ordenamiento que las personas jurdicas y entidades de
derecho internacional est*n legitimadas para ejercer la accin de nulidad
)#6
2ara que ello sea
factible jurdicamente estimamos que debe establecerse la posibilidad de manera e+presa en la
Constitucin 2oltica y en la ley Bientras tanto, no se les reconoce el derecho de accin de
nulidad
!l ciudadano. $a accin de nulidad no es ciudadana sino pblica popular ( pesar de ello, el
legislador la contempl, en un caso, como ciudadana, es decir, en cabe"a de la persona natural,
nacional colombiana mayor de 17 aIos, con e+clusin de los dems titulares 9os referimos a la
accin de nulidad por inconstitucionalidad ejercida contra un decreto del gobierno de carcter
general, que no se refiera a una funcin propia o tpicamente administrativa, establecida por el
artculo 8. a . del CC( 9o est clara la ra"n por la cual as resulto estatuido, pero
entendemos que se trata de una especie de equiparacin con la accin de ine+equibilidad, pues
en ambos casos lo que se busca es la proteccin de la integridad de la Constitucin
+2-
Cfr. Corte Constitucional# sentencias TE21) de 1'':# TE+21 de 1'':.
+2)
Como sera el caso de los Estados# o de or5anismos como la O1U# OEA# u or5anismos de inte5raci*n econ*mica#
o el &anco Dundial o el Sondo Donetario 2nternacional# entre los 3ue se de8en mencionar.
217
Enero de 2013
La fiducia. 0egn lo admite la doctrina colombiana
)#:
, la fiducia es un patrimonio autnomo capa"
de adquirir derechos y contraer obligaciones y, en consecuencia, tiene capacidad jurdica para
ejercer todas las acciones contencioso administrativas que est*n radicadas en la persona
./2/ Or$4en/ El "ct "d#$n$str"t$% de#"nd"5le/
El conflicto de legalidad o, mejor dicho, de juridicidad que se plantea judicialmente con la accin
de nulidad, surge de la e+pedicin y vigencia de todo acto administrativo e+pedido por una
entidad pblica o por una particular en ejercicio de funciones pblicas administrativas, porque una
persona o entidad, en los t*rminos ya descritos, considera que es violatorio, total o parcialmente
de las normas superiores a las que debi sujetarse, y resuelve ejercer la accin El acto debe ser
definitivo y, en principio, de carcter general, e incluye las circulares y los actos de certificacin y
registro
&asta 18:1 y durante la vigencia del CC( anterior, la ley 1:. de 18-1
)#.
, se consider que la
accin de nulidad proceda contra los actos administrativos definitivos de carcter general, y que
la accin de plena jurisdiccin
)#7
proceda contra los actos administrativos definitivos de
naturale"a particular ;al era la interpretacin que se haca de los artculos :: y :. del CC( En
este aIo, el Consejo de Estado cambi su concepcin, considerando que la distincin entre estas
dos acciones no radicaba en la generalidad o particularidad del acto administrativo susceptible de
ser demandado con una y otra, sino que lo que las distingua, naturalmente, era el mvil y la
finalidad que a cada una de ellas asignaba la ley (s, la accin de nulidad era procedente contra
todo acto administrativo, general o particular, si con ella el actor buscaba la proteccin del
ordenamiento jurdico, y actuaba en inter*s e+clusivo en ella' y lo era la de plena jurisdiccin
contra todo acto si, por el contrario, se obraba con inter*s resarcitorio o indemni"atorio, ya que,
en uno y otro caso, esos eran los mviles y las finalidades de tales acciones segn la regulacin
legal vigente Con esta tesis reconoci que la distincin entre el acto general y el particular no
perteneca al contenido normativo de dichos artculos Esta tesis fue reiterada en 18.#
)#8
, en un
auto que, a ms de consignar lo referente al tema del acto demandable con tales acciones,
+2:
RE1F2SO FARC2A# Ernesto. 0a fiducia mercantil y p>8lica en Colom8ia. Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia#
&o5ot6# 1''(. pp. 1)+. Citada por Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent.
%e julio 27 de 2;;). D... Ramiro /aa4edra &ecerra. E9p. 1-.;+'.
+27
Cfr. Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. /ent. de a5osto 1; de 1':1. D...
Carlos Fusta4o Arrieta Alandete. /e trata8a de resol4er so8re la demanda de nulidad de las resoluciones 1o. ): y
1;) de 1')7# con las 3ue el Dinisterio de A5ricultura y Fanadera declar* de utilidad com>n# con fines de
e9propiaci*n judicial# una porci*n de terreno en la ace3uia <An5osturaB en el departamento del uila por petici*n de
Dar5arita Ucr*s de %ur6n para construir un canal en predios del Feneral Datas /il4a# 3uien o8r* como
demandante.
+2(
As llamada la acci*n de nulidad y resta8lecimiento del derecho actual.
+2'
Cfr. Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# auto de a5osto 21 de 1'72. D... um8erto
Dora Osejo. En ejercicio de la acci*n de nulidad# un ciudadano# en tal calidad# demand* la nulidad parcial del
acuerdo 1o. 2: de 1'71 con el 3ue el Concejo Dunicipal de /a8aneta# Antio3uia# 5ra4* por concepto de impuesto de
industria y comercio a la sociedad Frasas !e5etales /.A. FRA!ETA0 /.A..
21(
Enero de 2013
reali" la primera e+posicin sobre las diferencias fundamentales entre las dos, e hi"o *nfasis en
que su distincin fundamental radicaba en la pretensin liti"iosa
$os artculos 7- y 76 del CC( actual tienen, bsicamente, la misma redaccin contenida en el
cdigo anterior 2or tal ra"n, en 187- y a partir del 1F de mar"o, fecha de la entrada en vigencia
del %ecreto E+traordinario 9o 11 que lo contiene, no hubo variacin de origen legal ! si bien por
estos aIos hubo prolija jurisprudencia sobre esta materia, en los fallos fue ms evidente la
mati"acin que el cambio de concepcin propiamente dicho 9os referiremos, no obstante, a los
pronunciamientos de mayor significacin
En efecto, en el aIo de 1881
))1
, se consider que si bien la accin de nulidad procede contra todo
acto administrativo, general o particular, es la ley la que en cada caso y e+presamente, consagra
su procedencia contra los de naturale"a particular, concreta o subjetiva, haciendo una
enunciacin de los casos detectados< a4 $os actos electorales concretos' b4 $os actos de
naturali"acin' c4 $os actos de nombramiento de empleados de control fiscal de la 9acin' d4 $os
actos de nombramientos ilegales de funcionarios y e4 $os actos de certificacin sobre registro de
marcas y de dibujos y modelos industriales =gualmente, reconoci que por su naturale"a, debe
ser la ley la que defina la titularidad y el alcance de las acciones pues debe ser, de todas
maneras, e+cepcional que cualquier persona pueda demandar los actos administrativos de
contenido particular, es decir, cualquier persona distinta de aquella vinculada, directa o
indirectamente, a la relacin jurdica sustancial prevista por aquellos
En 1886
))1
, se reiter la tesis anterior, aIadiendo dos casos de actos administrativos particulares
o subjetivos demandables en accin de nulidad por voluntad del legislador< f4 $os actos que
decretan una e+propiacin y g4 $os actos con los que se e+pida, modifique, cancele un permiso,
autori"acin, concesin o licencia ambiental, y se agreg que . . . Io obstante la conclusin
indicada en el punto anterior, la sala considera )ue precisamente la doctrina de los motivos $
finalidades permiten adicionarla en el sentido de )ue ella no obsta para )ue la accin de simple
nulidad proceda contra un acto creador de una situacin jurdica individual $ concreta, a pesar de
)ue no ha$a sido e;presamente prevista en la le$, cuando esta situacin conlleve un inter7s para
la comunidad en "eneral de tal naturale#a e importancia )ue desborde el simple inter7s de la
le"alidad en abstracto, por afectar de manera "rave $ evidente el orden publico social o
econmico. !n estos casos, no obstante, deber6 vincularse al proceso a la persona directamente
afectada con el acto. Con lo que quedaba esbo"ado el conte+to jurisprudencial sobre tpico tan
importante< El acto administrativo particular no solo es demandable por la va de la sola nulidad,
++;
Cfr. Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# auto de a5osto 2 de 1'';. D... .a8lo
C6ceres Corrales. E9p. 1-(2. En ella e9pres*K <El le5islador colom8iano ha 4enido considerando... cu6les relaciones
indi4iduales y concretas Mcreadas en el seno del derecho p>8licoN pueden afectar 5ra4emente el orden jurdico y# por
supuesto# la 4ida social y# con esta presunci*n indiscuti8le Mori5inada en la esencia poltica de la potestad le5islati4aN#
ha seIalado e9presamente los casos en 3ue cual3uier persona puede atacar ante el jueA los actos administrati4os de
contenido indi4idualB.
++1
Cfr. Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. /ent. de octu8re 2: de 1'').
D... 0i8ardo Rodr5ueA Rodr5ueA.
21'
Enero de 2013
por cualquier persona incluida la afectada con *l, en ls c"ss !re%$sts en l" le&: s$n en
"8uells e%ents en 8ue ls e'ects de su "!l$c"c$(n &K "nul"c$(n re%$st"n un $nter<s
es!ec$"l !"r" l" sc$ed"d/
Este cuerpo doctrinal se estim contrario a la Constitucin 2oltica pues su artculo #.8 estatuye
el derecho de toda persona a acceder a la administracin de justicia procurndose tutela judicial
efectiva, de conformidad con las regulaciones legales, las cuales, para nuestro caso, se
encuentran establecidas en los artculos 7- y 76 del CC(, y no contienen tales distinciones
elaboradas por la jurisprudencia contencioso administrativa 2or tal ra"n, se demandaron
))#
dichos artculos ante la Corte Constitucional, que, en c*lebre fallo de #11#
)))
, cambi
radicalmente la perspectiva sobre las dos acciones comentadas
$a Corte Constitucional consider que el demandante tena ra"n, y que la teora de los mviles y
de las finalidades era restrictiva del derecho de acceso a la administracin de justicia en cuanto
que tanto del sentido literal de los artculos 7- y 76 como de su contenido normativo no se
desprenda la tesis segn la cual la accin de nulidad procede contra actos administrativos de
carcter particular solo en los casos especialmente establecidos por la ley y en aquellos eventos
en que los efectos de su aplicacin yEo anulacin revistan un inter*s especial para la sociedad !
que tales consideraciones no plasmadas en normas positivas por el legislador, transgredan la
Constitucin 2oltica Con este fallo qued sin sustento jurdico la tesis de los mviles y de las
finalidades y con ella la lista de los actos administrativos particulares demandables en simple
nulidad por cualquier persona
El Consejo de Estado
))-
reiter sus tesis tradicionales oponi*ndose a la doctrina constitucional,
declar desconocer las ra"ones e+puestas por la Corte Constitucional y el carcter obligatorio de
la cosa ju"gada constitucional, reafirmando integralmente su doctrina sobre mviles y finalidades
contenida en sus fallos precedentes
Como resultado de la situacin as generada, tenemos que segn el Consejo de Estado su
doctrina se mantiene inclume 2ero si nos atenemos al fallo de constitucionalidad y a la fuer"a
jurdica que le atribuye el artculo #-) de la Constitucin 2oltica, tanto la parte resolutiva como la
motiva que contiene la ratio decidendi, tienen fuer"a de cosa ju"gada constitucional con efectos
++2
El demandante solicit* la declaraci*n de ine9e3ui8ilidad de la doctrina so8re m*4iles y finalidades incorporada
por la jurisprudencia a estos artculos (- y () del C.C.A.# entendiendo 3ue hace parte de su contenido normati4o# e
in4ocando los poderes de la Corte Constitucional para tal declaraci*n.
+++
Cfr. Corte Constitucional# /ala .lena# sent. CE-2: de mayo 2' de 2;;2. D... Rodri5o Esco8ar Fil.
++-
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sent. 2. $. ;+; de marAo - de 2;;+. D... Danuel
/antia5o Urueta Ayola. E9p. ):(+. /e trata8a de resol4er so8re la demanda de nulidad presentada por la Corporaci*n
Aut*noma Re5ional de Cundinamarca CAR contra la resoluci*n 1o. ;7- de fe8rero ) de 1''7# por medio de la cual
el Dinisterio de A5ricultura y %esarrollo Rural reconoci* personera jurdica a la Asociaci*n de Usuarios del %istrito
de Adecuaci*n de Tierras de S>3uene y Cucunu86# A/OSUC. Como se 4e# era un acto administrati4o de car6cter
particular# demandado en simple nulidad por una entidad 3ue no era parte de la relaci*n jurdica sustancial a la 3ue se
refiere a3uel.
22;
Enero de 2013
vinculantes para todos, y su desconocimiento puede conducir a la incursin en una va de hecho
por parte de la autoridad que la descono"ca
(s las cosas, desde nuestra perspectiva y de acuerdo con las consideraciones e+puestas por la
Corte Constitucional en el fallo aludido, la procedencia de tales acciones sigue los siguientes
lineamientos<
a4 $a accin de nulidad procede por cualquier persona, en cualquier tiempo, en
inter*s de la legalidad abstracta y con la sola pretensin de nulidad total o parcial,
contra todo acto administrativo definitivo de carcter general, impersonal o
abstracto
b4 $a accin de nulidad procede por cualquier persona, en cualquier tiempo, en
inter*s de la legalidad abstracta, sin agotar previamente la va gubernativa y con la
sola pretensin de nulidad total o parcial, contra TODO acto administrativo
definitivo de carcter particular, concreto o subjetivo, ya que la accin de nulidad
es popular y carece de t*rmino para su ejercicio
c4 0i quien ejerce la accin de nulidad contra el acto administrativo de carcter
particular, concreto o subjetivo no es el titular de la relacin jurdica sustancial a
que este se refiere, no podr demandar ni restablecimientos ni reparaciones de
ninguna ndole
d4 0i por sentencia se declara la nulidad del acto administrativo particular, concreto o
subjetivo demandado en simple nulidad, y si el demandante no es el titular de la
relacin jurdica sustancial, o si la accin se ha ejercido por fuera del t*rmino
establecido para su ejercicio, el acto administrativo desaparece del ordenamiento
jurdico !er ls derechs recnc$ds: decl"r"ds cnst$tu$ds !r <l
!er#"necen $nc(lu#es
Como se puede apreciar, el problema radica en la procedencia de la accin de nulidad, o de
Lsimple nulidadM, contra los actos administrativos de contenido particular, subjetivo o concreto !
con la tesis de la Corte Constitucional, ha surgido uno nuevo< $a accin de nulidad ejercida por
una persona contra un acto administrativo que regula relaciones jurdicas de otra persona
2orque, establecidas las acciones, con el r*gimen anterior o con el actual, no habra ningn
inconveniente si cada demandante utili"a cada accin con el objeto establecido en la ley,
asumiendo su legitimacin y actuando dentro del t*rmino consagrado para tal efecto 2ero como
no ha sido as y como puede verificarse con los conflictos fallados con las providencias que se
han referido al tema, la variedad de situaciones presentadas no permite aplicar la normatividad en
forma LlinealM, es necesario resolver positiva o afirmativamente los interrogantes que surgen de tal
variedad, que podemos subsumir en una pregunta<
221
Enero de 2013
LPuede cu"l8u$er !ersn" de#"nd"r en "cc$(n de nul$d"d un "ct "d#$n$str"t$% de
c"rIcter !"rt$cul"rM De ser "s*: es" !ersn": LEstI su)et" " ls cnd$c$n"#$ents le4"les
"d$c$n"les: c# l sn ls !resu!uests !rces"les de l" "cc$(n de nul$d"d &
rest"5lec$#$ent del derechM
116
$as respuestas no dependen solo del anlisis del contenido de cada accin, a la manera
asistemtica como lo entendi la Corte Constitucional en la sentencia comentada 2orque en este
caso es necesario absolver otra pregunta< Êl acto administrativo se refiere a un derecho de
quien acciona o a un derecho de otra persona_
En el primer evento, si el demandante es la persona a que se refiere el acto administrativo
)):
,
parece que no hay problema s y solo s con la sola declaracin de nulidad no se producen
efectos resarcitorios o reparatorios pues en tal evento consideramos que n se !uede
vlidamente ejercer la simple accin de nulidad 39o estamos hablando de la LpeticinM de nulidad4
ya que, a tal fenmeno, la doctrina le reconoce un efecto automtico consistente en que sin
necesidad de declaraciones o condenas adicionales, la simple anulacin del acto por la sentencia
lleva implcito el restablecimiento Kcomo el caso tan mencionado de la multa que no se pag En
este evento debe entenderse ejercida la accin de nulidad y restablecimiento del derecho que
solo puede ejercer su titular y, especialmente y sobretodo, dentro del t*rmino de caducidad
previsto por la ley 0i se admitiera una tesis distinta como la de la Corte Constitucional, resultaran
desdibujadas ambas acciones y no solo la de nulidad que, sobra decirlo, no se puede ejercer con
pretensiones resarcitorias 2or eso la doctrina, al margen de si se inspira o no en la teora de los
mviles y de las finalidades, de la pretensin litigiosa, o de la pretensin, ha sido unvoca en
sostener que la formulacin de la pretensin de nulidad, en t*rminos t*cnicos procesales, no
significa, per se, el ejercicio de la accin de nulidad porque, por una parte, si no se ha consumado
la lesin en el derecho subjetivo, no es necesaria declaracin distinta de la nulidad para retirar del
ordenamiento jurdico el acto perturbador de aquel y, por otra, porque la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho 3(rt 76 CC(4 no e+ige que la peticin de nulidad del acto de5" ir
acompaIada de la peticin de restablecimiento porque este puede estar implcito y porque, como
se dijo, puede producirse como efecto con la sola declaracin de anulacin (s las cosas, la
posibilidad jurdica de que una persona demande en accin de nulidad un acto administrativo
generador de una relacin jurdica suya, depende de si la nulidad conlleva o no el
restablecimiento automtico de tal derecho 0i la anulacin lo restablece sin necesidad de otras
resoluciones judiciales, se reitera, si se produce el restablecimiento automtico, la respuesta es
positiva solamente si se cumplen los dems presupuestos procesales e+igidos por la ley, esto es,
que por lo menos se ejer"a dentro del t*rmino legal previsto para tal efecto y por el titular del
derecho pues si con ello se torna en una accin de nulidad con restablecimiento del derecho,
aplicarn todas las regulaciones propias de dicha accin, sin que sea vlido configurar una
especie de accin mi+ta que en s misma no sera contraria al r*gimen imperante pero que en el
++)
/A1CEC &A.T2/TA# 1stor Raul. 0O/ DOT2!O/ " S21A02%A%E/. Una tesis 4i5ente. Tesis de 5rado en la
Daestra en %erecho .>8lico. Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# $unio de 2;;'.
++:
.or ejemplo# el sancionado disciplinariamente o el 8eneficiado con un reconocimiento de prestaciones sociales#
etc.
222
Enero de 2013
caso comentado s ya que, de no aplicarse ntegramente el conjunto de elementos que la
naturali"an, sera posible sostener que cuando un restablecimiento del derecho se pueda producir
automticamente, basta con ejercer la accin de nulidad y, adems, en cualquier tiempo si no se
incluyen peticiones adicionales, porque este aserto tampoco hace parte del contenido normativo
de ninguno de los artculos 7- y 76 del CC( y por consiguiente sera ilegal
En el segundo evento, si quien acciona en simple nulidad dirige su impugnacin contra un acto
administrativo particular que se refiera a una relacin jurdica ajena
)).
, de otra persona, de otro
sujeto de derechos, la situacin no es menos conflictiva En t*rminos generales, se admite que s
es posible, ya que la accin de nulidad procede en solo inter*s de la legalidad abstracta, en
cualquier tiempo y por cualquier persona, afirmacin bsica en la que no hay contradiccin entre
las concepciones jurisprudenciales que se vienen comentando 2ero el problema verdadero surge
ante los efectos de la nulidad dependiendo, adems, de si el acto administrativo haba creado o
concedido un derecho o si lo haba negado o modificado en perjuicio de su titular 2orque aqu
entran en juego otros factores que no resultan del contenido literal y aislado de los artculos 7- y
76 mencionados, sino que involucran otros que no se pueden soslayar como lo hi"o la Corte
Constitucional /no de esos factores es el de la titularidad del derecho subjetivo, del que depende
si se reconoce o no legitimacin en la causa para demandar el acto a quien no vincula la relacin
jurdica sustancial que este contiene En derecho administrativo, como en todas las ramas del
derecho, la ley ha establecido desde siempre un sistema de legitimacin en causa en el titular del
derecho o en sus causahabientes y en nadie ms 2or eso la titularidad de la accin
reivindicatoria la tiene solo el propietario o titular del derecho de dominio contra el poseedor y
nadie ms 9osotros creemos que en este evento la respuesta debe ser negativa, con una
mati"acin< $a accin de nulidad y restablecimiento del derecho sl"#ente la puede ejercer
quien se crea lesionado en un derecho suyo, o sus causahabientes y nadie ms, dentro de su
t*rmino de caducidad y habiendo agotado la va gubernativa si procede 2orque si la pretensin
consiste precisamente en el restablecimiento de un derecho o en la reparacin del daIo causado
en *l por un acto administrativo, el sujeto legitimado por la ley para someter dicha situacin a la
jurisdiccin no puede ser ni una persona distinta ni Lcualquier personaM $a accin no est as
concebida por constituir un contencioso subjetivo de anulacin Gbs*rvese que la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho tiene dos componentes $nse!"r"5les que son la nulidad
del acto, sin la cual no podr producirse ningn otro efecto debido a su ejecutoriedad, ejecutividad
y presuncin de legalidad, y el restablecimiento o la reparacin Escindir en dos la pretensin nos
parece que la desnaturali"a 2or eso estimamos que, a pesar de que en la ilegalidad de un acto
administrativo particular se encuentre involucrado un problema de inter*s pblico, su nulidad se
encuentra inseparablemente ligada al derecho contenido en el acto y que, en principio, l" "cc$(n
de nul$d"d cntr" un "ct "d#$n$str"t$% de c"rIcter !"rt$cul"r n !uede ser de#"nd"d
!r cu"l8u$er !ersn": d$st$nt" del t$tul"r de l" rel"c$(n )ur*d$c" "'ect"d" cn "8uel: s"l%
l"s e3ce!c$nes le4"les, entre otras, precisamente aquellas relacionadas en la jurisprudencia
++7
.or ejemplo# si el acto 3ue impuso la sanci*n disciplinaria es demandado por persona distinta del sancionado o de
sus causaha8ientes# aplicando la e9presi*n <cual3uier personaB.
22+
Enero de 2013
contencioso administrativa que la Corte Constitucional declar ine+equible, como casos en que s
procede contra actos de carcter particular, concreto o subjetivo por mandato legal e+preso
Cmo entendemos que aplica la doctrina frente de actos administrativos particulares, ser tratado
en el acpite relativo a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho que se presentar en
segundo lugar, precisamente por ra"ones pedaggicas
2asemos a los aspectos complementarios El acto administrativo susceptible de ser demandado
en accin de nulidad debe ser definitivo
El acto administrativo definitivo es el que define o consolida una situacin jurdica, con carcter
ejecutorio y ejecutivo, es decir, que impide volver sobre sus regulaciones como no sea en esta
instancia judicial ;ambi*n lo es aquel que concluye una actuacin administrativa porque resuelva
el fondo del asunto de que se trata, o porque le pone fin, haciendo imposible su continuacin 2or
tanto, puede tratarse del acto general o reglamento, o del acto particular que se refiere a una
relacin jurdica subjetiva
El acto definitivo se distingue del acto preparatorio que es aquel sin cuya produccin no ser
posible la e+pedicin del definitivo, como el proyecto sin el cual nunca podr e+istir una
ordenan"a o un acuerdo municipal, o el que compone una terna sin e que nunca podr e+istir
acto definitivo de eleccin o nombramiento ! se distingue del acto de trmite, o aquel que
impulsa una actuacin, como el que decreta pruebas en un proceso disciplinario o de
responsabilidad fiscal 9inguno de los dos es demandable, ni en accin de nulidad ni en ninguna
otra, porque no contienen la voluntad administrativa vinculante, es decir, que en s mismos no
constituyen norma jurdica
;ambi*n puede ejercerse frente a las llamadas circulares del servicio, es decir, aquellos actos que
emanan, por regla general, de los rganos de direccin de las entidades pblicas, con los que se
adoptan regulaciones internas sobre asuntos de administracin, como por ejemplo los que
previenen al personal sobre su comportamiento en *poca preelectoral
=gualmente lo son los actos de registro, aquellos con los cuales se cumple el deber legal de
incorporacin de cierta informacin a las bases de datos oficiales, como lo son los que se refieren
a las marcas de productos o servicios, a las patentes de invencin, a los derechos de autor, al
ejercicio de profesiones, al registro mercantil, al registro nico de proponentes, etc
./6/ Inter%enc$(n de tercers/
%iremos solamente que as como cualquier persona puede obrar como demandante, en
concordancia con la finalidad de la accin de nulidad, dentro del proceso resultante cualquier
persona puede solicitar que se le tenga como coadyuvante o como impugnante, hasta el
22-
Enero de 2013
vencimiento del t*rmino de traslado para alegar, en primera o nica instancias, conforme se
desprende de lo previsto por el artculo 1-: inciso 1F del CC(
./7/ F"cult"des del )u>4"dr/
$a accin de nulidad y su pretensin de anulacin imponen, sin embargo, al ju"gador, unos
lmites< En cuanto al acto acusado porque la jurisdiccin no puede vlidamente e+tender su
e+amen a normas que no fueron demandadas' en cuanto a las normas supuestamente violadas,
porque la accin no impone al ju"gador el deber de reali"ar un e+amen global y e+haustivo del
ordenamiento jurdico, estando limitados sus poderes a la confrontacin del acto demandado con
la legalidad objetiva que se considera infringida' en cuanto al concepto o causal de nulidad
invocada por el accionante, pues el ju"gador debe circunscribirse a e+aminar la juridicidad del
acto administrativo por los conceptos que se consignen en la demanda como lo dispone el
artculo 1.1 del CC(
0in embargo, a partir de la etapa procesal de la admisin de la demanda correspondiente, si la
jurisdiccin advierte que la controversia involucra derechos constitucionales fundamentales, u
observa viable la aplicacin de la e+cepcin de constitucionalidad prevista en el artculo -
constitucional, puede y debe e+tender su e+amen a lo que estime necesario con el fin de poner a
salvo la violacin de la Constitucin 2oltica, tomando las decisiones o impartiendo las
declaraciones y condenas que considere procedentes
))7

./=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
$a sentencia que se produce en un proceso de nulidad siempre declarativa por disposicin de lo
previsto en el artculos 1.1, 1.1 y 1.6 del CC(, en concordancia con el artculo )8# a 1 =nciso #
del C de 2 C
))8
En tal caso, si declara la nulidad, tiene efectos de e; nunc de cosa ju"gada
er"a omnes, es decir, que el acto desaparece para todos y contra todos del ordenamiento jurdico
con efectos retroactivos, como si no se hubiera e+pedido, quedando consolidadas las situaciones
y relaciones jurdicas resueltas con arreglo a *l durante su vigencia Esta situacin ha sido
reconocida por la jurisprudencia nacional, al decirse<
. . . La Kurisdiccin 'ontenciosa debe pronunciarse sobre la le"alidad de los actos
administrativos de car6cter "eneral as ha$an perdido su vi"encia, por cuanto la
dero"atoria de una disposicin surte efectos hacia el futuro $ las situaciones
particulares $ concretas )ue produjo durante su e;istencia podran no estar
consolidadas $ ser objeto de debate. La declaratoria de nulidad por el contrario, ri"e a
++(
Cfr. Corte Constitucional# sent. CE1'7 de a8ril 7 de 1'''. D. .. Antonio &arrera Car8onell.
++'
/e de8e recordar 3ue# con e9cepci*n de las acciones p>8licas# puede ha8er condena en costas# incluidas las
a5encias en derecho contra las entidades p>8licas. Cfr. Consejo de Estado# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il#
concepto 1o. 7') de marAo 1' de 1'':. D... 0uis Camilo Osorio. " Corte Constitucional# sent. CE)+' de julio 2(
de 1'''. D... Eduardo Cifuentes DuIoA# con ine9e3ui8ilidad parcial del Art. +'2 del C. de .. C..
22)
Enero de 2013
partir de la vi"encia de la norma con lo cual se restablece el orden jurdico perturbado
si el acto impu"nado es ile"al
&44
.
0i no declara la nulidad, tiene efectos e; tunc de cosa ju"gada er"a omnes solo por la causa
petendi, esto es, que el acto administrativo se puede demandar de nuevo por una causal de
anulacin distinta, sobretodo porque al no tener t*rmino de caducidad, se puede ejercer en
cualquier tiempo

0/ LA NULIDAD F RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/
0e encuentra establecida en el artculo 1)7 del Cdigo de 2rocedimiento (dministrativo y de lo
Contencioso (dministrativo, en lo pertinente, de la siguiente manera<
<(?. ,8=. "ulidad y restablecimiento del derecho. 3oda persona
)ue se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una
norma jurdica, podr6 pedir )ue se declare la nulidad del acto
administrativo particular, e;preso o presunto, $ se le restable#ca el
derecho? tambi7n podr6 solicitar )ue se le repare el daEo. La nulidad
proceder6 por las mismas causales establecidas en el inciso
se"undo del artculo anterior.
9"ualmente podr6 pretenderse la nulidad $ restablecimiento del
derecho del acto administrativo "eneral $ pedirse el restablecimiento
del derecho directamente violado por este al particular demandante o
la reparacin del daEo causado a dicho particular por el mismo
siempre $ cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro
de los cuatro D4( meses si"uientes a su publicacin
0/./ L" '$n"l$d"d/
Con la accin de nulidad y restablecimiento del derecho se procura la proteccin de los derechos
de una persona que resulten lesionados con un acto administrativo e+pedido por cualquier
entidad pblica o por particulares en ejercicio de funciones administrativas' mas, indirectamente
protege la legalidad objetiva, pues las medidas judiciales decretadas para proteger el derecho
dependen del resultado de la confrontacin del acto administrativo con el ordenamiento superior
al que debi sujetarse, si*ndole predicables a ella los conceptos consignados en sitio precedente
para la accin de nulidad
+-;
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Cuarta. /entencia de 2' de a5osto de 2;;2.
E9p. 1o. 12;;7. D... Dara 2ns OrtiA &ar8osa.
22:
Enero de 2013
%esde luego que como la accin de nulidad, esta se encuentra ntimamente relacionada con el
principio de legalidad y hace parte del concepto de Estado de %erecho, toda ve" que el ejercicio
del poder pblico tiene en los derechos subjetivos de las personas uno de sus lmites e+ternos
que, adems, debe proteger como lo dispone el inciso segundo del artculo #F de la Constitucin
2oltica
)-1

0/0/ L" !retens$(n/
$a pretensin consiste en la nulidad total o parcial de un acto administrativo de carcter definitivo
(dems, el restablecimiento de un derecho o la reparacin de un daIo y, segn el caso, la
modificacin de una obligacin o la devolucin de lo pagado indebidamente
2or ello se conoce como un contencioso subjetivo de anulacin 0obre tal carcter, ha sostenido
el Consejo de Estado<
!s presupuesto esencial para el ejercicio de la accin de simple nulidad )ue lo )ue con
ella se pretenda sea tutelar abstractamente el orden jurdico, mediante la defensa de la
le"alidad presuntamente vulnerada por el acto administrativo demandado? mientras )ue,
al incoar la de nulidad $ restablecimiento del derecho, el actor persi"ue, adem6s de la
anulacin del acto administrativo controvertido, la restitucin del derecho individual $
concreto o la reparacin del daEo causado.
'laramente se observa as cmo cada una de las vas de impu"nacin )ue consa"ra el
cdi"o contencioso administrativo en sus artculos J4 $ J= tienen un contenido )ue las
hace apuntar hacia metas concordantes pero, al mismo tiempo, con alcances
diferentes
&4<
.
%e acuerdo con lo anterior, la pretensin se descompone en dos partes inseparables y
complementarias, pues hay una clara interdependencia entre ellas
2or una parte, con su ejercicio debe solicitarse la nulidad total o parcial de un acto administrativo
de carcter definitivo Como ya se advirti, la solicitud de anulacin puede afectar a un acto
administrativo completo, o a solo parte de *l, segn lo define el demandante' por regla general,
cuando un acto administrativo se refiere a una nica relacin jurdica o a una nica persona, se
solicita la anulacin en su integridad, de todo el acto administrativo, sin que para ello se requieran
advertencias o salvedades en la demanda (lgo distinta es la situacin que se presenta cuando
en un mismo acto administrativo se contienen regulaciones o disposiciones relativas a varios
sujetos de derechos o a varias relaciones o situaciones jurdicas, pues en tales eventos nada
impide que se e+cluyan de la peticin de nulidad aquellas resoluciones tomadas en el acto que se
+-1
Art. 2. <=0as autoridades de la Rep>8lica est6n instituidas para prote5er a todas las personas residentes en
Colom8ia# en su 4ida# honra# 8ienes# creencias y dem6s derechos y li8ertades# y para ase5urar el cumplimiento de los
de8eres sociales del Estado y de los particularesB
+-2
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# sent. de julio +1 de 1''7. E9p. 1o.
-12+. D... Danuel /antia5o Urueta Ayola.
227
Enero de 2013
refieran a una relacin jurdica que no vincula al demandante o que se refiere a otra u otras
personas o sujetos de derechos ;al sera la situacin de quien demanda en nulidad y
restablecimiento del derecho un acto con el cual una Contralora le declar fiscalmente
responsable conjuntamente con otras personas, caso en el cual la pretensin debe circunscribirse
a la peticin de nulidad de aquellas partes que se refieren o relacionan con quien demanda ya
que, como se dir adelante, este contencioso e+ige legitimacin en causa para su ejercicio
Empero, con la tesis de la Corte Constitucional, plasmada en la sentencia CC-#:E1# ya citada,
uno solo de los afectados, en el ejemplo, podra solicitar la simple nulidad de todo el acto
administrativo, independientemente de que care"ca de legitimacin para demandar disposiciones
relativas a unas relaciones jurdicas que le son e+traIas, por ajenas' solo que, al decir de la
Corte, si prosperare la nulidad y fuere declarada en la sentencia, las situaciones jurdicas de
quienes fueron sancionados y no demandaron quedarn en firme, inmodificables, a pesar de que
el acto administrativo que las impuso haya desaparecido del ordenamiento jurdico con efectos e;
tunc, como ya qued dicho, con lo que se genera no solo una incoherencia sino una delicada
situacin jurdica que consiste, para los sancionados que no demandaron, en que siguen
sancionados con todas las consecuencias aunque el acto administrativo sancionador ya no
e+ista
2or otra parte, como consecuencia ineludible de la nulidad, puede solicitarse el restablecimiento
del derecho o la reparacin del daIo, segn el caso, en forma alternativa y, en principio, no
acumulativa 0i la nulidad no se produce, no habr lugar a declaraciones o condenas adicionales
ya que el acto administrativo surte sus efectos tal como fue e+pedido, es decir, sigue vigente y se
cumple con carcter ejecutorio y ejecutivo
)-)
Deamos brevemente las situaciones<
a4 El restablecimiento del derecho lesionado
Hestablecer un derecho es volverlo a establecer, colocndolo en la situacin fctica y jurdica en
que se encontraba con anterioridad a la e+pedicin del acto lesivo, para que recupere todos sus
atributos En tal caso, el demandante debe e+presar y e+plicar en la demanda la forma como
estima que su derecho resulta restablecido, e+poniendo todos los factores cuyo reconocimiento
espera, por declaracin yEo por condena, de la jurisdiccin %e no hacerse as, el ju"gador no
podr establecer disposiciones ultra o e;tra petita dada la naturale"a rogada de la jurisdiccin,
consecuente con la ndole subjetiva de esta accin 0e aclara s, que en este aspecto
+-+
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera. /ent. de enero 2+ de 1''7. E9p. 1o.
-;:1. D... 0i8ardo Rodr5ueA Rodr5ueA. All se diceK <0a jerar3ua normati4a de nuestro r5imen jurdico implica
3ue un acto 5eneral de una determinada cate5ora# puede ser modificado o dero5ado por otro de la misma cate5ora#
con la limitaci*n de 3ue dichas modificaciones o dero5atorias s*lo tendr6n 4i5encia a partir del momento en 3ue# a
su 4eA# entre en 4i5encia el acto 3ue las contiene. .ara la sala es claro 3ue si no es procedente la declaratoria de
nulidad de la ordenanAa acusada Mn>m. ;-2 de 1'')N# como lo reconoce el tri8unal y lo ratifica esta sala# no puede
afirmarse 3ue ella desconoce derechos del actor y# por consi5uiente# 3ue proceda el resta8lecimiento de stos
>ltimos# pues es e4idente# 3ue el resta8lecimiento de los derechos desconocidos por un acto administrati4o se
fundamenta necesariamente en la nulidad del mismoB.
22(
Enero de 2013
defendemos el criterio de la jurisdiccin rogada, pues estimamos que si el demandante no pide
cierto restablecimiento, o lo pide en determinado sentido, alcance o valor econmico, el ju"gador
no podr vlidamente establecer disposiciones distintas o en e+ceso de lo solicitado por el
demandante' situacin diferente es la relativa a la distensin de su carcter rogado cuando se
trate de la e+presin de las normas violadas y la e+plicacin del concepto de la violacin en la
demanda, frente a lo cual la Corte Constitucional ya estim que su rigor no puede prevalecer
sobre el valor de la Constitucin 2oltica y que tal e+igencia debe ceder frente de la necesidad de
proteccin de la integridad de su te+to, reali"ando la supremaca prevista en el artculo -F, o la
que demande un derecho constitucional fundamental involucrado en el conflicto que se le
propone En tal evento, la demanda que care"ca del requisito formal aludido debe ser admitida,
alivindose el carcter rogado de esta jurisdiccin, con el fin de hacer prevalecer la Constitucin
2ero, como se ve, se trata de una situacin diferente a la relativa a las peticiones que conlleven
condenas contra una entidad pblica
)--
%e tal manera que el actor tiene la carga procesal de
indicar en su demanda todos los componentes de dicho restablecimiento, que depende, en
concreto, del tema jurdico, de la clase de derecho a restablecer y de la intensidad o alcance de
la lesin alegada' se pueden mencionar las relaciones laborales pblicas, las de la seguridad
social, las tributarias, las de medio ambiente y urbanismo, de control de cambios, de comercio
e+terior y aduanas, y tantas otras !, en cada caso, el restablecimiento depende del derecho
lesionado y de la clase de lesin, ya que ello condiciona los linderos de la peticin de
restablecimiento 9o es el mismo si se trata de una separacin del servicio o si de una negativa o
un reconocimiento incompleto de prestaciones sociales, como no lo ser si se trata de una
sancin por violacin del r*gimen de proteccin de medio ambiente que si el acto a demandar
contiene una calificacin o valoracin m*dica El actor debe adecuar, en cada caso, su peticin
de restablecimiento
b4 $a reparacin del daIo
Heparar un daIo significa indemni"ar con dinero el daIo yEo el perjuicio sufrido con un acto
administrativo de carcter definitivo, cuando fsica yEo jurdicamente sea imposible el
restablecimiento del derecho afectado En tal evento se deber solicitar la nulidad del acto
administrativo y, como consecuencia de la declaracin de nulidad por ilegalidad, que se repare el
daIo sufrido con *l 0ituaciones como esta son muy frecuentes en las reas tributaria y aduanera,
cuya normatividad permite a la administracin pblica disponer de bienes aprehendidos cuya
devolucin posterior ser imposible, pese a la anulacin del acto administrativo correspondiente
En asuntos laborales ocurre cuando el servidor pblico que ocupaba un cargo de periodo fijo,
caso en el cual la consecuencia de la nulidad no podr ser el reintegro al servicio si aquel est
vencido' en tal evento proceder solicitar la reparacin del daIo, con el reconocimiento de los
salarios y prestaciones correspondientes al t*rmino restante 0obre estos casos, la jurisprudencia
ha estimado, por ejemplo<
+--
Cfr. Corte Constitucional# sent. CE1'7 de a8ril 7 de 1'''. D... Antonio &arrera Car8onell. Con ella se declar* la
constitucionalidad condicionada del 1o. - del artculo 1+7 del C.C.A..
22'
Enero de 2013
'uando el artculo J= del 'di"o 'ontencioso Administrativo permite como
consecuencia de la nulidad del acto administrativo la solicitud de reparacin del daEo,
est6 aludiendo a a)uellos casos en )ue $a el restablecimiento del derecho no es
posible como consecuencia de la nulidad del acto administrativo, tal cosa ocurre
cuando ha ejecutado el acto administrativo $ no es posible volver las cosas al estado
anterior, como por ejemplo cuando el remate se ha efectuado, el establecimiento $a
se ha cerrado por evasin, se ha tomado posesin de los activos de una entidad
vi"ilada por parte del !stado o li)uidado for#osamente una sociedad, etc..
&4=
.
Esta peticin es viable solamente si procede la anulacin del acto administrativo por encontrarse
viciado de nulidad por cualquiera de los vicios que lo afectan 0i el acto administrativo es vlido, si
no encierra ilegalidad alguna, la accin para obtener la indemni"acin del daIo es la de
reparacin directa originada, en este e+clusivo caso, de un acto administrativo, como se ver ms
adelante
$a modificacin de una obligacin o la devolucin de lo que considere el demandante ha pagado
indebidamente, son pretensiones comunes en los sectores tributario y aduanero, pues en estos
eventos se parte de la base de que el actor discute el monto de una obligacin suya frente a una
entidad estatal o aspira a recuperar una suma de dinero que pag sin deberla
127

0/1/ El t$tul"r
%e conformidad con lo previsto por el artculo 76 del CC(, el titular legitimado en la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho es solamente la persona que se crea lesionada en un
derecho suyo con un acto administrativo y nadie ms ( este respecto hay que tener en cuenta
los comentarios consignados al tratarse la accin de nulidad porque, en este caso como en aquel,
puede tratarse de una persona natural o jurdica, nacional o e+tranjera, de derecho pblico o de
derecho privado, una empresa unipersonal, una fiducia, una sucesin, etc, en la medida en que
se trate del titular del derecho afectado con el acto administrativo
2uede tratarse de una persona o entidad de derecho pblico ;al evento se presenta cuando el
conflicto surge entre dos o ms entidades pblicas En materia de tributos, de regalas, de
transferencias de recursos, de sanciones y otras, se e+piden actos administrativos que
eventualmente afectan los derechos de otras entidades de igual carcter $a entidad titular del
derecho debe actuar como lo hara un particular< (gotando la va gubernativa y, llegado el caso,
+-)
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Cuarta. /ent. de mayo 2; de 1''7. E9p. 1o.
7(+'. D... Ferm6n Ayala Dantilla.
+-:
.insese# por ejemplo# en los contri8uyentes 3ue son retenedores de impuesto de renta o del 2.!.A.. En tales casos#
el retenedor est6 o8li5ado a consi5nar a la entidad 3ue sea sujeto acti4o del tri8uto# para estos casos la 1aci*n
colom8iana# las sumas retenidas con sus respecti4as compensaciones# de4oluciones# etc.# dando lu5ar a posi8les
e9cedentes cuya de4oluci*n de8er6n o8tener posteriormente de dicha entidad. En caso de conflicto ori5inado en las
decisiones administrati4as con las 3ue se resuel4an tales asuntos# de8er6 ejercerse la acci*n de nulidad y
resta8lecimiento para o8tener la nulidad# con la consecuente de4oluci*n aludida.
2+;
Enero de 2013
ejerciendo la accin de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener los resarcimientos
procedentes
12=
2uede tratarse de los causahabientes del titular del derecho, caso en el cual son titulares pero
derivados Como el caso del cnyuge o compaIero 3a4 permanente del e+ servidor pblico que
fallece antes de demandar, lo que no impide que se demande por aquel 3lla4 la nulidad del acto
con la reparacin del daIo ya que el reintegro al servicio no podr demandarlo, como s los
valores relativos a los salarios y prestaciones sociales Este caso, dicho sea de paso, es tambi*n
ilustrativo de la procedencia de la peticin de nulidad con la reparacin del daIo que qued
comentada anteriormente
0/2/ Or$4en/ El "ct "d#$n$str"t$% de#"nd"5le/
/n derecho puede resultar lesionado con un acto administrativo general o particular $a
configuracin de esta accin por el acto a demandarse qued superada por la jurisprudencia
como qued e+plicado anteriormente $a lesin puede emanar de cualquiera de estos dos tipos,
siempre que se trate de un acto de carcter definitivo e+pedido por cualquier autoridad pblica o
por particulares investidos de funciones pblicas, que produ"ca efectos jurdicos lesivos de un
derecho civil o administrativo de una persona o entidad privada o pblica
0in embargo, sostener que un acto administrativo de tipo general, abstracto o impersonal es
lesivo de un derecho de una persona es hacer una afirmacin simplemente acad*mica porque en
la vida real es discutible que la afectacin provenga de un acto de tal naturale"a ya que es
abstracto y general precisamente porque no regula relaciones especficas y concretas sino
impersonales' en la medida en que cause un daIo en un derecho, su carcter general se
desdibuja, tornndose en un acto particular y concreto 2or esta forma de apreciar la situacin es
que sostenemos que en el plano aplicativo, la accin de nulidad y restablecimiento del derecho
procede contra actos administrativos de carcter particular, concreto o subjetivo
0/6/ Inter%enc$(n de tercers/
En el proceso ordinario contencioso administrativo a que da lugar la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho solamente podrn hacerse parte aquellas personas que crean tener
derecho sobre el asunto litigioso, es decir, aquellas que se encuentren vinculadas con la relacin
jurdica sustancial que es materia de la controversia En este sentido, tanto la accin como el
proceso, e+igen legitimacin en la causa 2uede tratarse de cnyuges, compaIeros 3as4, hijos
)-7
,
aseguradores, condueIos, socios, concesionarios, etc, y puede presentarse hasta antes del
vencimiento del t*rmino de traslado para alegar, en primera o nica instancias, de acuerdo con el
artculo 1-: 9o # del CC(
+-7
Un municipio puede considerarse lesionado con la resoluci*n del Dinisterio de Dinas y Ener5a 3ue li3uida y
reconoce sus re5alas por hidrocar8urosR un departamento puede estimar li3uidados err*neamente los recursos del
sistema 5eneral de participaciones contemplado en los artculos +): y +)7 de la C...# por ejemplo.
+-(
.or ejemplo# en una sustituci*n pensional.
2+1
Enero de 2013
$os terceros pueden tener la modalidad de coadyuvantes o impugnantes, as como litisconsortes
9o se debe olvidar que el Binisterio 2blico siempre est legitimado para intervenir, en este caso
por medio del 2rocurador 5udicial %elegado ante el ;ribunal (dministrativo o el Consejo de
Estado, segn el caso
0/7/ F"cult"des del )u>4"dr/
El ju"gador tiene facultades para evaluar la valide" del acto administrativo demandado y
pronunciarse sobre ella, declarando o negando la nulidad solicitada en forma total o parcial, pero
siempre en concordancia con los motivos invocados en la demanda, ya que no puede e+tender su
e+amen a causales no alegadas oportunamente dentro del proceso En cuanto al
restablecimiento del derecho, cuenta con plenos poderes para adoptar todas las medidas
distintas de las anuladas que estime necesarias para su cabal satisfaccin
)-8
, en consonancia con
lo pedido en la demanda, ya que no son admisibles los fallos ultra o e;tra petita, salvo lo ya dicho
frente de derechos constitucionales fundamentales al tratar este aspecto en la accin de
nulidad
)61

0/=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
En este caso la sentencia es siempre declarativa en cuanto a la nulidad demandada por
disposicin de lo previsto en el artculos 1.1 y 1.1 del CC(, en concordancia con el artculo )8#
a 1 =nciso # del C de 2 C
)61
2or tanto, si declara la nulidad, tiene efectos de e; nunc de cosa
ju"gada er"a omnes, es decir, que el acto desaparece para todos y contra todos del
ordenamiento jurdico con efectos retroactivos, como si no se hubiera e+pedido %e all que,
desaparecido el acto administrativo del ordenamiento jurdico, el derecho lesionado por *l
mientras estuvo vigente debe ser reestablecido, puesto en el lugar anterior a su e+pedicin pues
ya no es afectado por aquel 2ero ser de condena y surtir efectos inter partes en cuanto al
restablecimiento del derecho o la reparacin del daIo solicitados, incluido el pago de costas y las
agencias en derecho contra la entidad pblica
)6#

0i desestima las pretensiones, la sentencia ser absolutoria declarativa, salvo la condena en
costas al demandante, y hace trnsito a cosa ju"gada solo por la causa petendi
&=&
.
+-'
%e all 3ue el artculo :7 de la ley 1:7 de 1'-1 le llamara de <plena jurisdicci*nB# como en Srancia.
+);
Art. 17; C.C.A.# >ltima frase.
+)1
/e de8e recordar 3ue# con e9cepci*n de las acciones p>8licas# puede ha8er condena en costas# incluidas las
a5encias en derecho contra las entidades p>8licas. Cfr. Consejo de Estado# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il#
concepto 1o. 7') de marAo 1' de 1'':. D... 0uis Camilo Osorio. " Corte Constitucional# sent. CE)+' de julio 2(
de 1'''. D... Eduardo Cifuentes DuIoA# con ine9e3ui8ilidad parcial del Art. +'2 del C. de .. C..
+)2
Art. 17) C.C.A..
2+2
Enero de 2013
1/ LA NULIDAD ELECTORAL/
Consagrada en el artculo 1)8 de la siguiente manera<
<(?. ,84. "ulidad electoral. 'ual)uier persona podr6 pedir la
nulidad de los actos de eleccin por voto popular o por cuerpos
electorales, as como de los actos de nombramiento )ue e;pidan las
entidades $ autoridades p8blicas de todo orden. 9"ualmente podr6
pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes
en las corporaciones p8blicas.
!n elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las
autoridades electorales )ue resuelvan sobre reclamaciones o
irre"ularidades respecto de la votacin o de los escrutinios deber6n
demandarse junto con el acto )ue declara la eleccin. !l
demandante deber6 precisar en )u7 etapas o re"istros electorales se
presentan las irre"ularidades o vicios )ue inciden en el acto de
eleccin.
!n todo caso, las decisiones de naturale#a electoral no ser6n
susceptibles de ser controvertidas mediante la utili#acin de los
mecanismos para prote"er los derechos e intereses colectivos
re"ulados en la Le$ 4@< de %GGJ.
(s, la nulidad electoral se encuentra tipificada en forma autnoma por la legislacin colombiana,
se considera una modalidad de la accin de nulidad, y da lugar al trmite de un proceso especial
regulado por los artculos #.6 y siguientes del C2(C(
2odemos decir que la accin de nulidad es la que tiene cualquier persona para pedir la nulidad de
un acto administrativo con el cual se declara una eleccin pblica o con el que se e+pide un
nombramiento pblico
1/./ L" '$n"l$d"d/
(l ser una especie de la accin de nulidad, la finalidad de su consagracin coincide plenamente
con la de aquella 0implemente la legalidad especfica que se encuentra involucrada es la
contenida en el ordenamiento jurdico electoral colombiano, sin querer decir con ello que no todo
+)+
0o cual es materialmente in>til# toda 4eA 3ue para 4ol4er a demandar con un fundamento jurdico distinto# se
necesitara 3ue el trmino de cuatro meses de caducidad de la acci*n no se hu8iera consumado# lo 3ue es un
imposi8le material.
2++
Enero de 2013
el orden jurdico se halla protegido con un contencioso objetivo popular de anulacin como lo es
este
1/0/ L" !retens$(n/
a pretensin est constituida por la peticin de nulidad total o parcial de un acto administrativo
electoral de carcter definitivo, e+pedido por una entidad o autoridad o corporacin pblica
$a nulidad puede ser parcial, porque el acto administrativo puede contener el nombramiento
pblico o la declaratoria de la eleccin pblica de ms de una persona, caso en el cual la peticin
puede dirigirse solamente a uno o algunos de los nombrados o elegidos y no a todos =gualmente,
porque el acto administrativo puede contener disposiciones en su parte resolutiva que no
necesariamente deban demandarse, como la que dispone su comunicacin o publicacin, por
ejemplo (unque en este ltimo caso, nada impide que la solicitud se formule en general, sin
aclaraciones, y se dirija a todo el acto administrativo incluyendo disposiciones como la
mencionada
0i el demandante es la misma persona que aspira a ser declarada elegida o nombrada al cargo
cuya eleccin o designacin est demandando, se estima que la accin de nulidad electoral se
torna en un contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho Como la accin la puede
ejercer cualquier persona, si quien demanda es por ejemplo un candidato a un concejo municipal
que result vencido, puede demandar la nulidad total o parcial del acto que declar la eleccin de
concejales y, como consecuencia de la nulidad, solicitar que lo declaren a *l elegido concejal para
el periodo que corresponda Es decir, que toda pretensin resarcitoria se debe formular por el
titular de la relacin jurdica respectiva y no por cualquier persona
$a peticin de nulidad puede ir acompaIada de otras, como las siguientes<
1#1 $a cancelacin de credenciales (lgunos cargos pblicos dan lugar a la
e+pedicin de una credencial a nombre de quien ostenta determinada investidura, con la
que se acredita la calidad respectiva, especialmente por la jerarqua y por el fuero especial
que ampara a su titular 0on los casos del 2residente y Dicepresidente de la Hepblica,
los 0enadores, representantes a la Cmara, %iputados, Concejales, agentes diplomticos
y consulares y funcionarios de la Hama 5udicial del 2oder 2blico
162
Es por ello que el
artculo ##7 del CC( as lo dispone, pero estimamos que tal declaracin debe impartirse
cualquiera que sea la causal de nulidad y no solo aquellas que se encuentran
relacionadas en dicho artculo pues sera contradictorio que una eleccin se declare por
causa distinta pero subsista la vigencia de la credencial en poder de quien perdi la
calidad en virtud de la nulidad declarada judicialmente
1## 0i la controversia gira en torno del escrutinio y el fundamento de la pretensin radica
+)-
Art. 22( C.C.A..
2+-
Enero de 2013
en el cmputo errneo de los votos que lo conforman
166
, podr formularse la peticin de
nulidad del acto administrativo que declar la eleccin a continuacin de la peticin sobre
la nulidad de un registro electoral o de un acta, segn el caso, con la e+clusin de los
votos contenidos en tales documentos
167
El escrutinio es un acto pblico en el cual se
cuentan o computan los votos a favor de los candidatos aspirantes a la eleccin pblica,
con el fin de declarar elegido a quien obtenga la mayora de votos establecida en la
Constitucin 2oltica, en la ley o en el reglamento si e+iste Gcurre que en los formularios
base de la consignacin de resultados, o en las actas de escrutinio de los jurados de
votacin o las comisiones escrutadoras se incurre en errores que alteran el resultado
aritm*tico de los sufragios realmente depositados, bien porque con un aumento se
favore"ca indebidamente a un candidato, o bien porque se perjudique a otro con la
disminucin de los votos encontrados en su favor En tal caso se solicita a la jurisdiccin
que lo verifique, hecho lo cual se anulan los registros o actas contentivas de la ine+actitud,
se reali"a un nuevo cmputo, se declara la nulidad del acto de eleccin de que se trate, si
procede, y se declara el nuevo resultado electoral con el escrutinio correcto
1#) $a reali"acin de nuevo escrutinio con la declaracin del nuevo resultado de la
eleccin
16=
0i la causa invocada de la nulidad consiste precisamente en la equivocacin
contenida en el escrutinio oficial previo a la declaratoria de la eleccin que se demanda,
e+cluidos los votos depositados ilegalmente por uno o varios candidatos, la jurisdiccin
deber proceder a reali"ar unos escrutinios nuevos, con e+clusin de los votos afectados,
declarar su resultado, anular la eleccin demandada y, segn el caso, declarar la nueva
eleccin si recae en una persona distinta de aquella cuya eleccin se anula
16?
9o sobra
aclarar que si los hechos de la demanda estn relacionados con situaciones como las
planteadas y si el demandante no lo solicita en su pretensin, la jurisdiccin tiene el deber
de proceder de conformidad con lo ordenado por la ley y proferir las declaraciones y
condenas previstas en el CC(

1/1/ El t$tul"r
$a accin de nulidad electoral es pblica $a puede ejercer cualquier persona, de acuerdo con las
consideraciones ya efectuadas al tratar la accin de nulidad, a cuyo acpite nos remitimos
1/2/ Or$4en/ El "ct "d#$n$str"t$% de#"nd"5le/
+))
.or medios fraudulentos# ile5ales# o le5timos. En el primer caso# por falsedad ideol*5ica o material en la
consi5naci*n del n>mero de sufra5ios. En el se5undo# por falta de firmas en el acta de escrutinio. En el tercero# por
errores aritmticos.
+):
Art. 22: del C.C.A..
+)7
Art. 2-7 del C.C.A..
+)(
0a ad4ertencia tiene sus sustento en 3ue puede ocurrir 3ue# a pesar de la e9clusi*n de unos 4otos# la persona cuya
elecci*n fue demandada puede conser4ar su car5o si continua siendo el 5anador# caso en el cual no ha8r6 declaraci*n
de nue4a elecci*n.
2+)
Enero de 2013
El acto administrativo que se demanda en ejercicio de esta accin puede ser<
1-1 El acto administrativo con el cual se declara una eleccin pblica
$a demanda de nulidad electoral no va dirigida contra las actas contentivas de los
registros electorales sino contra el acto administrativo que contiene la declaracin pblica
de eleccin de una o varias personas a un cargo pblico Es el acto administrativo que
declara la eleccin %esde luego que puede ocurrir, como se vio, que judicialmente se
recono"ca la nulidad de tales registros, pero la eleccin no resulta invlida o anulada si no
recae decisin judicial e+presa contra el acto administrativo que la contiene Este acto, a
su ve", tiene una doble modalidad<
a4 El que declara la eleccin de los servidores pblicos que acceden al servicio por
voto popular o ciudadano, es decir, por medio del sufragio, en los casos previstos por
la Constitucin 2oltica y la ley
16@
;ales casos son<

1 El 2residente de la Hepblica
# El Dicepresidente de la Hepblica
) $os miembros de (samblea 9acional Constituyente
- $os 0enadores
6 $os Hepresentantes a la Cmara
: $os %iputados
. $os >obernadores
7 $os Concejales
8 $os (lcaldes Bunicipales
11 $os ediles
11 $os 5ueces de 2a"
En estos eventos se debe tener en cuenta que la autoridad competente para e+pedirlo
es distinta en cada caso (s, es el Consejo 9acional Electoral el que declara elegidos
al 2residente y Dicepresidente de la Hepblica, a los Constituyentes y a los 0enadores'
$a %elegacin %epartamental de la Hegistradura 9acional del Estado Civil, la que lo
hace para los Hepresentantes a la Cmara, %iputados y >obernadores' y la Comisin
Escrutadora Bunicipal para los Concejales, (lcaldes, Ediles y 5ueces de 2a" El acto
que los declare elegidos, e+pedido por cualquiera de estas Corporaciones, es el
susceptible de demanda de nulidad electoral
b4 El acto con el cual una Corporacin 2blica declara una eleccin igualmente pblica
;ales son los mltiples casos que se contemplan en la Constitucin 2oltica y en la $ey
2or ejemplo, algunos de los casos<
+)'
Art. 2:; C....
2+:
Enero de 2013
0e prev* que el 0enado de la Hepblica elige a los magistrados de la Corte
Constitucional y al 2rocurador >eneral de la 9acin (rt 1.) 9o : y . C2
$a Cmara de Hepresentantes elige al %efensor del 2ueblo (rt 1.7 9o1F
C2
El Congreso de la Hepblica elige a siete de los magistrados de la 0ala
5urisdiccional del Consejo 0uperior de la 5udicatura y al Contralor >eneral de la
Hepblica (rts #6- y #:. inciso 6F C2
$a Corte 0uprema de 5usticia, el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional eligen seis magistrados de la 0ala (dministrativa del Consejo
0uperior de la 5udicatura (rt #6- C2
Cada Cmara del Congreso elige a los miembros de su Besa %irectiva (rt 1-#
C2
$as (sambleas %epartamentales eligen Contralores %epartamentales y los
Concejos Bunicipales eligen Contralores Bunicipales (rt #.# inciso cuarto C2
$os Concejos Bunicipales eligen 2ersoneros Bunicipales (rt )1) 9o 7 C2
El Consejo nacional Electoral elige Hegistrador 9acional del estado Civl (rt #:6
C2
$a 0ala 2lena del Consejo de Estado elige Consejeros de Estado y Bagistrados
de los ;ribunales (dministrativos (rt )6 ley #.1 de 188:
$a Corte 0uprema de 5usticia elige a los magistrados de los ;ribunales 0uperiores
de %istrito 5udicial y estos eligen a los jueces de cada %istrito (rts 1. 9o 1F y #1
9o 1F de la ley #.1 de 188:
1-# El acto administrativo con el cual se e+pide un nombramiento pblico En
Colombia ;G%G acto administrativo con el cual se nombra a un servidor para un cargo
pblico, es demandable por cualquier persona, en ejercicio de la accin de nulidad
electoral, dentro del t*rmino de caducidad de la misma
Cualquier persona puede solicitar que se le tenga como parte coadyuvante o impugnante en el
proceso, a ms tardar el da de la ejecutoria del auto que corre traslado a las partes para alegar
en primera o nica instancias Coadyuvante es quien apoya las pretensiones de la demanda'
impugnante es quien se opone a su prosperidad
):1

+:;
Art. 2+) del C.C.A..
2+7
Enero de 2013
Como se trata de una accin pblica consagrada en inter*s de la legalidad, la jurisdiccin tiene
los poderes propios del contencioso de anulacin, para confrontar el acto demandado con la
legalidad infringida de acuerdo con los reproches contenidos en la demanda, sin que pueda
vlidamente e+tender su e+amen a causales, motivos o fundamentos no alegados por el
demandante
0i quien demanda e+pone aspiraciones resarcitorias y la sentencia las acoge, incluir las
declaraciones y condenas propias de la nulidad con restablecimiento del derecho o la reparacin
del daIo
$a sentencia que acoja las pretensiones del demandante es declarativa, y hace trnsito a cosa
ju"gada con efectos er"a omnes 0i las desestima, hace trnsito a cosa ju"gada slo por la causa
petendi
&>%
0i quien demanda obtuvo restablecimiento, resarcimiento o reparacin respecto de un
derecho suyo, la sentencia ser de condena en lo relativo a las decisiones de carcter
econmico
2/ LA REPARACION DIRECTA/
0e encuentra establecida por el artculo 1-1 del C2(C( de la siguiente manera<
<(?. ,9-. (eparacin directa. !n los t7rminos del artculo G4 de la
'onstitucin Poltica, la persona interesada podr6 demandar
directamente la reparacin del daEo antijurdico producido por la
accin u omisin de los a"entes del !stado.
De conformidad con el inciso anterior, el estado responder6, entre
otras, cuando la causa del daEo sea un hecho, una omisin, una
operacin administrativa o la ocupacin temporal o permanente de
inmueble por causa de trabajos p8blicos o por cual)uiera otra causa
imputable a una entidad p8blica o a un particular )ue ha$a obrado
si"uiendo una e;presa instruccin de la misma.
Las entidades p8blicas deber6n promover la misma accin cuando
resulten perjudicadas por la actuacin de un particular o de otra
entidad p8blica.
!n todos los casos en los )ue en la causacin del daEo est7n
involucrados particulares $ entidades p8blicas, en la sentencia se
+:1
0o cual es inoficioso por3ue el efecto consiste en 3ue se puede demandar de nue4o por una causal distinta pero
con la caducidad de 4einte das constituye un imposi8le material.
2+(
Enero de 2013
determinar6 la proporcin por la cual debe responder cada una de
ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisin
en la ocurrencia del daEo.
Este es un instrumento procesal de la responsabilidad patrimonial e+tracontractual de las
entidades pblicas en Colombia, al lado de la accin de grupo, la de repeticin y la de nulidad y
restablecimiento del derecho
):#

Damos a seguir el mismo esquema descriptivo pero es necesario efectuar algunas
consideraciones previas
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la omisin administrativa es una modalidad del
hecho administrativo Komisivo, en tal eventoC y no una institucin distinta como lo da a entender
la norma Bs e+acto es hablar de los hechos administrativos, surgidos por accin u omisin de
las autoridades pblicas o de los particulares en ejercicio de funciones pblicas
En segundo lugar, se observa que es una falla t*cnica hablar de la ocupacin de un inmueble por
causa de trabajos pblicos o por cualquier otra causa $a disposicin debi decir simplemente
que esta accin surge cuando la causa del daIo la constituye la ocupacin temporal o
permanente de un inmueble por cualquier causa, desde luego atribuida a una entidad pblica o al
particular en ejercicio de funciones pblicas
En tercer lugar, se observa que la ley --: de 1887 desperdici la ocasin para poner a tono el
Cdigo con la Constitucin 2oltica en este aspecto e incluir, siguiendo la ruta del artculo 81
Constitucional, las actividades legislativa y judicial como causas del daIo cuya reparacin se
solicita, ya que su sentido literal sugiere solo la responsabilidad generada por la actividad
administrativa
En cuarto lugar, no se debe pasar por alto que la primera parte del segundo inciso de este artculo
ha quedado insubsistente con la e+pedicin de la ley :.7 de #111 que reglament la accin de
repeticin establecida en la Constitucin 2oltica, por lo que la accin, en los casos all revistos,
no ser ya la de reparacin directa, aunque una y otra contengan la misma pretensin
,inalmente, oportuno es decir que este aparte es antit*cnico, ya que circunscribe su causa a la
mal empleada Lactuacin administrativaM ya que el evento all previsto, que hoy origina la accin
de repeticin, puede surgir de toda condena impartida o de toda conciliacin aprobada contra una
entidad pblica, cualquiera que haya sido la actividad ejercida, es decir, administrativa, legislativa
o judicial
,inalmente hay que decir que la parte final del artculo mantiene plena vigencia en cuanto que la
accin de reparacin directa puede surgir para una entidad pblica por los hechos de otra entidad
pblica que le son lesivos, o de un particular en ejercicio de funciones pblicas 2ese a lo anterior,
+:2
.or3ue la responsa8ilidad no sur5e del ne5ocio jurdico. En este sentido se de8e entender la e9presi*n
<e9tracontractualB.
2+'
Enero de 2013
en este caso, si el particular acta como sujeto privado, para la entidad lesionada surge la accin
ordinaria de responsabilidad civil e+tracontractual cuyo conocimiento corresponde a la jurisdiccin
civil y no a la contencioso administrativa por ser aquella el jue" natural de los particulares
2/./ L" '$n"l$d"d/
El ordenamiento jurdico le asigna a esta accin un papel de proteccin de los derechos de las
personas, ra"n por la cual se considera un contencioso subjetivo de responsabilidad, aunque es
indiscutible que con la proteccin de los derechos se ampara el ordenamiento que los consagra,
pues, por ejemplo, resarcir el daIo causado con la muerte de una persona lleva implcito el
inter*s por la observancia del orden jurdico que protege la vida humana
2/0/ L" !retens$(n/
$a pretensin se descompone en dos partes< 2or un lado, la relativa al reconocimiento de la
responsabilidad con la peticin sobre la declaracin correspondiente 0e habla entonces de la
declaracin de responsabilidad patrimonial de la entidad pblica demandada, con lo que se
eliminan ciertos equvocos como el que surge de la e+presin Lresponsabilidad administrativaM
que sera restrictiva del concepto pues, como se dijo, las funciones legislativa y judicial tambi*n
son fuentes de responsabilidad patrimonial 2or otro lado, se evita la utili"acin de la e+presin
Lresponsabilidad civilM, para consignar la distincin entre una y otra que, con una fuente comn,
tienen algunos rasgos distintivos sobretodo por el manejo jurisprudencial de los dos temas
2or otro lado, la pretensin debe incluir la peticin de condena al pago del daIo yEo de los
perjuicios sufridos por el demandante, como consecuencia del reconocimiento judicial de la
responsabilidad, por los conceptos que se pasan a mencionar<
2/0/./ El d"N e#er4ente/ Constituido por la contingencia padecida por la vctima Este, a
su ve", contiene los siguientes conceptos<
El daIo material Constituido por la p*rdida material, actual y efectiva, que
sufre un determinado sujeto de derechos 2uede estar representado por el valor de
reparacin o de reposicin de bienes materiales, gastos m*dicos, hospitalarios,
transporte, etc 0e trata del valor que realmente sale del patrimonio afectado
El daIo moral Conformado por la lesin en la esfera sentimental o afectiva de
una persona e incluye el conjunto de creencias y valores que cultiva un ser
humano (s, lo sufren los parientes pr+imos de una persona lesionada o muerta
por causa de la actividad pblica, pero tambi*n los miembros de una etnia a
quienes se les ultraje los elementos de su culto, o el deportista a quien le
destruyen sus trofeos
2-;
Enero de 2013
El daIo a la vida de relacin o a las condiciones de e+istencia Conformado por la
disminucin o p*rdida de la calidad de vida de un ser humano, comnmente
denominada p*rdida de os laceres de la vida ;al es el caso de quien pierde su
movilidad por parapleja, o pierde uno de sus sentidos, o alguna de sus funciones
vitales, pues surge una afectacin distinta del daIo simplemente moral
2/0/0/ El lucr ces"nte/ Hepresentado por lo que se deja de percibir como
consecuencia del daIo sufrido, en forma temporal o definitiva 0e conoce como la renta
que se pierde como efecto del daIo sufrido 0e entiende que no constituye e+actamente
un daIo sino que representa un perjuicio, es decir, una contingencia que se produce como
consecuencia del daIo y que no es el daIo mismo
En todos los casos, el demandante tiene la carga de indicar en la demanda cules de estos
factores solicita, en qu* consiste, y cul es su valor o, segn el caso, cules son las variables que
se deben tener en cuenta para calcularlo 2or su naturale"a rogada, este contencioso impide que
la jurisdiccin imparte condenas ultra o e;tra petita
2/1/ El t$tul"r
$a accin de reparacin directa se halla radicada en quien tenga, alegue y demuestre un inter*s
en el conflicto' se trata del titular del derecho lesionado con la actividad pblica, ra"n por la cual
e+ige legitimacin en causa Como se dijo al e+poner la accin de nulidad, el derecho afectado
puede pertenecer a una persona natural, jurdica, pblica o privada, nacional o e+tranjera, un
consorcio, una unin temporal, la fiducia, la empresa unipersonal, etc
Es til tener en cuenta que el conflicto puede tener origen en la actividad de una entidad pblica
que afecta los derechos de otra ;al sera el caso del vehculo oficial de una entidad que causa un
daIo en un inmueble de otra entidad pblica En tal evento la propietaria del inmueble ejercer
esta accin contra la propietaria del vehculo o del servicio al cual estaba adscrito aquel, y las
partes en el proceso sern ambas pblicas =gualmente, que una entidad pblica puede ejercer la
accin contra un particular que le causa un daIo en ejercicio de una funcin pblica, como si por
causa del concesionario que administra un aeropuerto una aeronave militar sufre desperfectos o
destruccin, ya que la concesin implica transferencia de funciones pblicas de acuerdo con las
previsiones legales
Es bueno aclarar que ciertos hechos u operaciones administrativas no causan siempre el mismo
daIo a todas las personas afectadas 0i con una fumigacin de cultivos ilcitos por parte de
entidades gubernamentales se pierde una plantacin lcita, se mueren unos animales y se causan
lesiones a unos empleados del propietario, en cada caso es distinta la pretensin 2or los bienes
agropecuarios demandar su propietario, mientras que por las lesiones demandar cada una de
las personas que las padecieron y, eventualmente, algunos familiares suyos En el caso de
2-1
Enero de 2013
muerte de un ser humano, normalmente los hijos menores demandan la indemni"acin del daIo
moral y el lucro cesante, mas no la del daIo material pues no es usual que del patrimonio de un
menor salgan los recursos para pagar gastos m*dicos, hospitalarios, de inhumacin, etc, salvo
que as sea, caso en el cual podr incluir dicha peticin en su demanda
Hecordemos que de acuerdo con el artculo 111 Constitucional, los e+tranjeros tienen
reconocidos sus derechos civiles en Colombia' por tanto, nada impide que un e+tranjero demande
en reparacin directa por los daIos sufridos en unos bienes de su propiedad, por ejemplo
2/2/ Or$4en/
$a accin de reparacin directa surge de los hechos administrativos /n hecho administrativo lo
es por accin, si proviene del despliegue de unos actos positivos que imprimen modificaciones en
la realidad objetiva 0e trata del Estado en movimiento, como ocurre con los operativos militares o
de polica o de cuerpos secretos o au+iliares, que se involucran en balaceras, bombardeos y
similares ! lo es por omisin, si proviene de la inactividad pblica, de la pasividad que deja de
cumplir los deberes u obligaciones que impone el ordenamiento jurdico y que determina la
produccin del daIo 0e rata del Estado inmvil, como sera el caso del accidente a*reo originado
en el descuido o distraccin de los controladores aeronuticos
E+cepcionalmente el conflicto puede tener origen en un acto administrativo cuando la reparacin
del daIo no es el producto de su nulidad' en otras palabras, cuando el acto administrativo no es
anulable por ausencia de vicio de invalide" pero ha causado un daIo que es demandable por ser
antijurdico ,ue lo que debi hacerse, por ejemplo, cuando se suprimieron los cargos de
auditores de guerra en la justicia penal militar, para los cuales haban sido nombrados unos
servidores para un periodo fijo $a supresin pudo ser legal, pero se admiti la posibilidad de
demandar, por la va de la reparacin directa, para obtener el reconocimiento y pago de los
emolumentos dejados de percibir por el tiempo faltante para el cumplimiento del periodo,
estimndose que la p*rdida del empleo constitua un daIo antijurdico que, por tanto, los e+
servidores no estaban en el deber de soportar En este evento no constituye presupuesto
procesal el agotamiento de la va gubernativa pues la pretensin no incluye la impugnacin del
acto administrativo sino la indemni"acin del daIo producido por *l, ra"n por la cual de all
deriva su nombre de reparacin LdirectaM
Esta accin permite que todo aquel que tenga y pueda demostrar inter*s en el litigio, pueda
hacerse parte dentro del proceso (l proceso ordinario de reparacin directa pueden comparecer
como demandantes aquellas personas que han sufrido el daIo yEo los perjuicios y que no
formularon la demanda inicial Es el caso de los condueIos o parientes de una persona fallecida,
que tienen legitimacin para ser reconocidos como parte en el proceso si no lo iniciaron
2-2
Enero de 2013
=gualmente, al tenor de lo previsto por el artculo #1. del CC(, pueden vincularse a la parte
demandada otros sujetos que no fueron demandados, mediante el llamamiento en garanta o la
denuncia del pleito, que ocurre, por ejemplo, en el rea de la responsabilidad medica, cuando la
entidad demandada vincula por este medio al personal m*dico yEo param*dico ejecutor de las
aplicaciones que originaron el daIo 9o se olvide que el Binisterio 2blico tiene legitimacin para
hacerse parte en todo proceso, por medio del 2rocurador 5udicial %elegado ante el ;ribunal
(dministrativo de la jurisdiccin, o el Consejo de Estado segn el caso
2or tratarse de un contencioso subjetivo de responsabilidad, el ju"gador solamente puede impartir
las declaraciones y condenas dirigidas a la reparacin integral del daIo y de los perjuicios en
consonancia con las pretensiones de la demanda, pues no puede hacerlo ni ultra ni e;tra
petita
&>&
. 9o obstante, para cumplir con lo previsto por el artculo 1.7 del CC( y aunque la
demanda no lo solicite, la sentencia deber ajustar el valor de las condenas al pago de sumas
lquidas de dinero, con base en el ndice de precios al consumidor, o al por mayor, certificados por
el %(9E
$a sentencia es de condena 0i acoge las pretensiones de la demanda, porque impone la
obligacin de indemni"ar el daIo y los perjuicios y, si se renen las e+igencias consagradas en el
artculo 1.1 del CC(, incluir la condena en costas contra la entidad condenada 0i no acoge
las pretensiones y absuelve a la demandada, ser simplemente declarativa, salvo si condena en
costas al demandante vencido, caso en el cual, se repite, deben cumplirse las e+igencias
contenidas en el artculo citado
$os efectos del fallo son siempre e; tunc e inter partes
879
.
6/ LA CONTROVERSIA CONTRACTUAL/
Estatuida por el artculo 1-1 del C2(C( que dice<
<(?. ,9,. ontroversias contractuales. 'ual)uiera de las partes de
un contrato del !stado podr6 pedir )ue se declare su e;istencia o su
+:+
El artculo 1: de la ley --: de 1''( diceK <Art. 1:. !aloraci*n de daIos. %entro de cual3uier proceso 3ue se surta
ante la administraci*n de justicia# la 4aloraci*n de daIos irro5ados a las personas y a las cosas# atender6 los
principios de reparaci*n inte5ral y e3uidad y o8ser4ar6 los criterios tcnicos actuarialesB.
+:-
Art. 17) C.C.A..
2-+
Enero de 2013
nulidad, )ue se ordene su revisin, )ue se declare su
incumplimiento, )ue se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, )ue se condene al responsable a
indemni#ar los perjuicios, $ )ue se ha"an otras declaraciones $
condenas. As mismo, el interesado podr6 solicitar la li)uidacin
judicial del contrato cuando 7sta no se ha$a lo"rado de mutuo
acuerdo $ la entidad estatal no lo ha$a li)uidado unilateralmente
dentro de los dos D<( meses si"uientes al vencimiento del pla#o
convenido para li)uidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del
t7rmino establecido por la le$.
Los actos proferidos antes de la celebracin del contrato, con
ocasin de la actividad contractual, podr6n demandarse en los
t7rminos de los artculos %&@ $ %&J de este 'di"o, se"8n el caso.
!l 1inisterio P8blico o un tercero )ue acredite un inter7s directo
podr6n pedir )ue se declare la nulidad absoluta del contrato. !l jue#
administrativo podr6 declararla de oficio cuando est7 plenamente
demostrada en el proceso, siempre $ cuando en 7l ha$an intervenido
las partes contratantes o sus causahabientes.

Este es el contencioso de la responsabilidad contractual, con una amplia gama de pretensiones,
segn la naturale"a del conflicto a dirimir
6/./ L" '$n"l$d"d/
En t*rminos generales este tambi*n es un contencioso de tipo subjetivo, de naturale"a
patrimonial Con *l la ley protege los derechos de las partes vinculadas a un contrato estatal
Claro est que en cuanto se refiere a la nulidad absoluta del contrato posee innegables atributos
generales, al dirigirse a la proteccin de la legalidad abstracta que puede resultar vulnerada con
un contrato estatal En este sentido le es aplicable lo ya dicho en torno del Estado de %erecho y
del principio de legalidad inherente a *l
6/0/ L" !retens$(n/
$a accin relativa a contratos tiene como contenido varias pretensiones pues, a diferencia de las
anteriores, el conflicto derivado del contrato estatal tiene distintas modalidades
1#1 $a nulidad absoluta del contrato
2--
Enero de 2013
/n contrato estatal puede resultar viciado de nulidad absoluta por las causales previstas
en el artculo -- de la ley 71 de 188), que recoge las consagradas en los artculos 1.-1 y
1.-1 del Cdigo Civil, algunas de las cuales resultan reiteradas en las especficas del
estatuto de contratacin pblica 0e denomina absoluta por su carcter no saneable, es
decir, por haberse incurrido en unos vicios para los cuales la ley resta todo valor jurdico,
otorgando la ms grave de las sanciones legales, toda ve" que la figura de la ine+istencia
de los negocios jurdicos no ha sido consagrada en el derecho colombiano
2or consiguiente, en presencia de uno cualquiera o de varios de los vicios establecidos
como causal de nulidad absoluta, la pretensin debe descomponerse en dos partes<
a4 $a peticin de nulidad total o parcial del contrato estatal, ya que el vicio puede no
afectar todo el clausulado contractual, a menos que no pueda subsistir sin la parte
viciada Como seran los casos del pacto sobre adiciones o entrega de anticipo por
encima del 61[ de su valor inicial, que solo afectaran las clusulas pertinentes En
cambio, si se invoca la incompetencia del servidor pblico en la celebracin, dicho
vicio afecta a todo el contrato
b4 Como consecuencia de la declaracin de nulidad procede solicitar que se ordenen
las restituciones mutuas entre las partes como lo prev* el artculo 1.-: del Cdigo
Civil, caso en el cual cada una restituir a la otra la prestacin que fue objeto del
contrato, con los frutos y las mejoras Ksalvo las voluptuariasC en los t*rminos previstos
por el Cdigo Civil
0in embargo, tal ve" para evitar que el fenmeno de las restituciones produjera un
trauma difcil de manejar en la contratacin estatal, en el artculo -7 de la ley 71E8) se
estableci una situacin sui "7neris distinta de la anterior, en tres casos especficos, a
saber<
i4 0i el contrato es de ejecucin o tracto sucesivo
176
'
ii4 0i el contrato estaba viciado por objeto ilcito, y
iii4 0i el contrato result viciado por causa ilcita
En estos no hay lugar a ordenar dichas restituciones' la ley establece que declarada la
nulidad, al contratista se le debe pagar el valor ejecutado de la prestacin KobjetoC del
contrato hasta el momento de la declaracin, caso en el cual la figura que se presenta
es la de la terminacin del contrato y su liquidacin en el estado en que se encontrare
al momento de declarar su nulidad (dems, si la nulidad se produjo por objeto o
+:)
&uena parte de los contratos estatales lo sonK El de o8ra# el de inter4entora# el de consultora# el de concesi*n# el
de suministro# el de prestaci*n de ser4icios# el comodato# el de arrendamiento# el de fiducia p>8lica# el de se5uro# y
todos los 8ancarios.
2-)
Enero de 2013
causa ilcitas, dicho reconocimiento debe hacerse en la medida en que la entidad se
haya beneficiado con su ejecucin, y hasta el monto de lo ejecutado en su beneficio,
en relacin con el inter*s pblico implcito en el contrato
0i el contrato estatal es de ejecucin instantnea
177
, o, si no siendo de ejecucin
sucesiva los vicios de nulidad n sn ni el objeto ni la causa ilcitas, la declaracin de
nulidad conlleva la orden para que las partes efecten las restituciones dispuestas por
la ley civil, todo lo cual debe consignarse en el captulo de pretensiones de la
demanda respectiva
%e lo anterior resulta que las restituciones mutuas no operan en todos los contratos de
ejecucin sucesiva, simplemente por serlo' y que, sean de ejecucin instantnea o
sucesiva, solo hay lugar a las restituciones mutuas si el vicio que condujo a la nulidad
absoluta es distinto del objeto y la causa ilcitas 2or ello un contrato de compraventa,
por ejemplo, anulado por un vicio diferente como sera la incapacidad absoluta del
contratista, est sometido al r*gimen de las restituciones mutuas por ser esta la
voluntad del legislador, las que habr que pedir como consecuencia de la solicitud de
nulidad que conforma la pretensin en este caso
1## $a nulidad relativa del contrato
;odo vicio o irregularidad que no constituya vicio de nulidad absoluta al tenor de lo
dispuesto por el derecho comn, es constitutivo de nulidad relativa
17=
%e tal suerte que la
incapacidad relativa del contratista y los vicios del consentimiento en cualquiera de las
partes, aqu tambi*n constituyen causal de nulidad relativa del contrato, si no se ratifica
e+presamente por aquellas, o si transcurren dos aIos contados a partir de la ocurrencia
del hecho generador del vicio, pues en estos dos eventos la nulidad queda saneada
17?

El vicio de nulidad relativa tambi*n conlleva la peticin de nulidad del contrato con la
condena a reali"ar las restituciones mutuas, conforme el mismo r*gimen descrito en el
punto anterior
1#) $a e+istencia del contrato
9G es la ine+istencia que, como se dijo, no est prevista ni para los contratos estatales ni
para los actos administrativos sino la e+istencia ;al evento resulta necesario cuando el
contrato no se encuentra documentado y el interesado requiera el reconocimiento judicial
de su relacin contractual 2ero, como se sabe, la celebracin de los contratos estatales
est tan regulada y formali"ada que resulta raro que una relacin contractual requiera su
+::
0a compra4enta# la permuta y la donaci*n.
+:7
Art. -: de la ley (;L'+.
+:(
El trmino de dos aIos es inofensi4o por3ue coincide con el de caducidad de la acci*n. /i no se hace 4aler
demandando dentro de tales dos aIos# no solo el 4icio se sanea sino 3ue la acci*n caduca.
2-:
Enero de 2013
reconocimiento por sentencia' entonces, ^Cundo se hace necesario_ Cuando la relacin
contractual ha sido verbal, lo que puede fcil y legalmente ocurrir en el evento de la
contratacin de urgencia manifiesta, pues el artculo -# de la ley 71E8) lo permite, y
cuando sin observar las reglas sobre el procedimiento para la celebracin de un contrato
la autoridad simplemente ordena o instruye verbalmente sobre su ejecucin a quien
asume la condicin material de contratista
17@
En estos casos y si la entidad pblica no
reconoce y paga la prestacin al contratista, *ste no tiene otra opcin que acudir a la
jurisdiccin para que sea esta la que por declaracin y por condena satisfaga sus
pretensiones discutidas e insatisfechas
Con la peticin de e+istencia de la relacin contractual, la pretensin debe ir acompaIada
de la del reconocimiento de sus e+tremos Klas partes, el objeto o prestacin, el precio y la
forma de pago, el pla"o, etcC y de la solicitud de condena al pago del valor de lo que el
demandante estime se le debe reconocer por la ejecucin del objeto
1#- $a revisin del contrato
$a pretensin de revisin corresponde con el fenmeno del desequilibrio en la ecuacin
econmica del contrato
1=A
! se da, entre otros casos, cuando se aspira a la revisin de
precios unitarios, el reconocimiento de obras adicionales, el reconocimiento de
sobreprecios por variaciones en el mercado, por el llamado L&echo del 2rncipeM, o por las
conocidas como Laleas materialesM o Lsujeciones imprevistasM, el reconocimiento del
mayor tiempo de permanencia en obra, y otros En tales casos, si la entidad no acepta las
aspiraciones del contratista, este
deber acudir a la jurisdiccin para obtenerlas por sentencia
El demandante deber solicitar que se revisen los t*rminos econmicos del contrato y,
como consecuencia, que se hagan las declaraciones y se dispongan las condenas
necesarias con dicho fin< Bayores valores unitarios, valor de la obra adicional, valor de la
mayor estada en sitio de obra, diferencia en precios por aumento de los vigentes en el
mercado al momento de la celebracin, etc, con la metodologa del daIo emergente y del
lucro cesante ya descritos
1#6 El incumplimiento del contrato
;odo incumplimiento puede generar daIo emergente y lucro cesante a la parte cumplida
en el contrato 2or lo comn, es la entidad pblica la que incurre en *l< 2orque no entrega
el anticipo o no lo entrega completo, porque no hace los pagos parciales pactados o el
saldo final, porque no pone al alcance del contratista las condiciones propicias para que
+:'
Es com>n 3ue ciertas pe3ueIas o8ras o tra8ajos se <ordenenB 4er8almenteK 0a prestaci*n de un ser4icio personal#
el arre5lo de ma3uinaria# 4ehculos o e3uipos# la adecuaci*n locati4a de un inmue8le# el arre5lo de un par3ue# etc..
+7;
Cfr. Artculos -^# )^# 27 y :; de la ley (; de 1''+.
2-7
Enero de 2013
*ste cumpla por su parte la prestacin, como inmuebles, maquinaria, insumos,
infraestructura de servicios pblicos o sus fluidos, etc 2ero en ocasiones es el contratista
quien no cumple con la prestacin en las condiciones acordadas en perjuicio econmico
de la entidad pblica
1=.
, como en el caso en que esta debe mantener un contrato de
arrendamiento de un inmueble pagando los cnones respectivos por falta de entrega
oportuna de la obra destinada a un servicio a su cargo que requiere las instalaciones no
recibidas
0i el contrato es bilateral, llevar tcita la condicin resolutoria
1=0
2or consiguiente, la
parte cumplida podr demandar, a su eleccin, la resolucin del contrato con la
indemni"acin de perjuicios, o e+igir ejecutivamente su cumplimiento, con la
indemni"acin de perjuicios (mbas opciones se presentan en el conflicto contractual
estatal, sin descartar la sola demanda por la indemni"acin sin la solicitud de resolucin
$a demanda deber e+presar cada uno de los conceptos constitutivos del daIo que se
reclama, siendo s discutible la procedencia de la reclamacin de la indemni"acin por
daIo moral o por daIo a la vida de relacin en la controversia contractual
1#: $a nulidad con el restablecimiento del derecho o la reparacin del daIo cuando
el conflicto surja por la e+pedicin de un acto administrativo e+pedido por la entidad
contratante durante la etapa de la ejecucin del contrato, as la accin que deba ejercerse
sea la relativa a contratos El conflicto contractual puede haberse originado en la
declaratoria de caducidad administrativa del contrato, o en su terminacin, modificacin o
interpretacin unilaterales, o en la imposicin de una multa, etc En tal caso se ejerce la
accin relativa a contratos a pesar de que la pretensin es la de nulidad con
restablecimiento del derecho o reparacin del daIo, segn el caso, y como qued ya
descrito
1=1
1#. $a liquidacin del contrato

9o aparece e+plcita en el artculo 7. del CC( Empero, si se observan las previsiones
contenidas en el artculo 1): 9o 11F literal d4 del CC(, que trata de la caducidad de la
accin contractual, all se confiere derecho al interesado para . . . acudir a la jurisdiccin
para obtener la li)uidacin en sede judicial. . . si la entidad pblica unilateralmente o
las partes de comn acuerdo no han efectuado la liquidacin del contrato dentro de los
t*rminos all previstos
+71
/e enfatiAa el perjuicio econ*mico pues es el 3ue tiene contenido patrimonial e9i5i8le. /i se trata de una a4enida
en una ciudad# el incumplimiento puede 5enerar perjuicio social en la medida en 3ue el ser4icio se retarda o las
incomodidades se proyectan a futuro# pero no necesariamente puede causar detrimento patrimonial para la entidad.
+72
Cfr. Art. 1)-: del C.C..
+7+
Art. (7 C.C.A.# se5undo inciso.
2-(
Enero de 2013
$iquidar un contrato es cerrar sus cuentas, previo balance del cumplimiento de las
prestaciones de las partes
1=2
9o todo contrato e+ige liquidacin, como son los casos e la
compra venta, la permuta, la donacin, ciertos contratos de prestacin de servicios' pero
otros s la requieren, como el de obra, el de interventora, algunos de consultora, el de
concesin, el de suministro, entre los principales, pues en estos es necesaria la
verificacin de la ejecucin y de las especificaciones t*cnicas del objeto, as como la de
los pagos parciales que se hubieren efectuado durante su vigencia
En consecuencia, el contratista
1=6
tiene accin para obtener la liquidacin por va judicial,
con la solicitud adicional sobre el reconocimiento y pago de los valores que resulten
pendientes de solucin por parte de la entidad pblica, y la indemni"acin de los perjuicios
KdaIo emergente y lucro cesanteC si hubiere lugar a ello, de conformidad con lo ya
e+puesto sobre dicho tpico
6/1/ El t$tul"r
$a accin relativa a contratos est en cabe"a de las partes en el negocio jurdico En este caso se
necesita tener y probar el inter*s en el litigio pues se e+ige legitimacin en causa, an para
ejercerla con la pretensin de nulidad absoluta del contrato Hesultan, por tanto, titulares de la
misma, los siguientes sujetos y entidades<
1)1 $a parte contratante Conformada por la entidad o las entidades pblicas que lo hayan
celebrado, teniendo en cuenta que del artculo #? de la ley 71 de 188) resulta el listado de
aquellas a quienes se les aplica el estatuto contractual pblico y que, por ende, tienen
concedida por la ley la facultad para celebrarlo (s, figuran la 9acin colombiana
1=7
, las
entidades territoriales, los entes descentrali"ados por servicios de los tres niveles
administrativos bsicos y los organismos de control ! puede estar conformada por varias
de ellas, como cuando concurren en la celebracin para la ejecucin de ciertas obras
pblicas de alguna envergadura como vas, tneles, viaductos, terminales a*reos o
martimos, sedes militares, complejos deportivos, centrales el*ctricas y de
telecomunicaciones, etc, ya que con frecuencia la 9acin contribuye con su financiacin
o, siendo obras nacionales, las entidades territoriales participan con sus recursos
sufragando parcialmente los costos resultantes
1)# $a parte contratista Conformada, por regla general, por el 3los4 particular 3es4 o que
lo celebren y suscriban Estos, a su ve", pueden ofrecer las siguientes modalidades<
+7-
Cfr. Arts. :; y :1 de la ley (; de 1''+.
+7)
/e ha8la del contratista y no de la entidad p>8lica por3ue esta tiene la potestad de hacerlo en forma directa y
unilateralmente# por lo menos hasta el >ltimo da del trmino de caducidad de la acci*n relati4a a contratos.
+7:
Como se 4io# act>a representada por el .residente de la Rep>8lica# los ministros# directores de %epartamento
Administrati4o# /uperintendentes# %irectores de las Unidades Administrati4as Especiales y de los Entes Aut*nomos.
2-'
Enero de 2013
a4 /na persona natural En todo contrato, con algunas e+cepciones como en las
actividades aseguradora, financiera y burstil, por ejemplo, que solo pueden ser
ejercidas por personas jurdicas
b4 /na persona jurdica de cualquier tipo, como una sociedad, una cooperativa,
asociacin, fundacin, etc
6/ /na empresa unipersonal, una fiducia, un consorcio o una unin temporal
1==
7/ /na persona o entidad pblica En este caso, si las dos partes son de derecho pblico,
estamos frente del contrato llamado interadministrativo, que en ocasiones tiene la forma
de convenio interadministrativo si las prestaciones no tienen contenido econmico, es
decir, si el contrato no ostenta carcter patrimonial para ninguna de las que lo
conforman
1=?
=//na persona o entidad e+tranjera $o que comnmente se presenta como resultado de las
licitaciones y concursos de naturale"a internacional, con la participacin de sujetos de
nacionalidad distinta de la colombiana $os sectores de la industria qumica, de los
hidrocarburos y de las telecomunicaciones son muy ilustrativos en este aspecto
1)) Gtros sujetos o entidades $a accin relativa a contratos puede resultar ejercida por
quien no conforma las partes principales del mismo 0e pueden mencionar los casos de
los aseguradores o garantes y de los subcontratistas %e todas maneras, en ambos casos,
estamos frente de quienes pueden tener algn inter*s en el resultado del conflicto o,
simplemente, de quienes hubieren sufrido un perjuicio con la celebracin o ejecucin o
liquidacin del contrato
1=@
6/2/ Or$4en/
El conflicto surge del contrato estatal, en cualquiera de sus tres etapas< En la llamada etapa
precontractual, que se surte con anterioridad a su celebracin, para la seleccin del contratista
Como no e+iste aun el contrato, si con ocasin de la e+pedicin de actos administrativos se causa
un daIo a una persona, la accin a ejercerse no es la relativa a contratos sino la de nulidad y
restablecimiento del derecho, conforme ya se advirti, como lo dispone el inciso segundo del
+77
Art. 7 ley (; de 1''+.
+7(
/on acuerdos de 4oluntades de apoyo en el ejercicio de las funciones de cada una# en procura de la satisfacci*n de
los ser4icios a su car5o. /on muy comunes y a manera de ilustraci*n# podemos mencionar los 3ue cele8ra el 2nstituto
Colom8iano de &ienestar Samiliar con los municipios para poner en marcha sus pro5ramas de asistencia familiar en
los estratos menores de la po8laci*n.
+7'
El su8contratista es parte accesoria de un contrato estatal siempre 3ue el contrato no hu8iere prohi8ido la
su8contrataci*n al contratista. El ase5urador no siempre necesita del ejercicio de la acci*n o de la comparecencia al
proceso por3ue suele contar con las 5arantas firmadas por el contratista y# lle5ado el caso de 3ue pa5ue el 4alor del
siniestro# repite contra el tomador utiliAando el pa5ar 3ue tiene en su poder# acudiendo a la 4a e9pedida del proceso
ejecuti4o contra el contratista por cuya cuenta realiA* el pa5o a la entidad contratante.
2);
Enero de 2013
artculo 7. del CC( 0on los casos de los actos de apertura, de cierre o de declaratoria de
desierto del proceso de seleccin, o de adjudicacin del contrato En estos eventos cualquiera de
los sujetos o entidades participantes se halla legitimado para ejercerla, de acuerdo con las
condiciones establecidas para la accin de nulidad y restablecimiento del derecho
0i el conflicto surge en la etapa contractual, esto es, en la etapa de su ejecucin o cumplimiento,
que se e+tiende desde su celebracin hasta el vencimiento del t*rmino de su duracin, ha de
ejercerse la accin relativa a contratos por el sujeto legitimado para tal efecto, con cualquiera de
las pretensiones ya indicadas, aunque se incluya la peticin de nulidad de un acto administrativo,
como ocurrira si el conflicto tiene origen en los actos con los que la entidad contratante declara la
caducidad administrativa del contrato, decreta su terminacin unilateral, o reali"a modificaciones
o interpretaciones unilaterales En tales eventos la pretensin seguir los lineamientos de la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho
$o mismo ocurre si el litigio surge en la etapa postcontractual, entre el instante de su terminacin
y la liquidacin, segn el caso En tal evento debe ejercerse como accin relativa a contratos,
aunque una de las peticiones sea la referida a la nulidad del acto administrativo que aprueba la
liquidacin, con el restablecimiento del derecho o la reparacin del daIo, respectivamente
El conflicto puede surgir de un convenio administrativo celebrado entre entidades pblicas En
muchas ocasiones, en forma equivocada, las entidades dan dicho nombre a negocios jurdicos
que son verdaderos contratos pues tienen contenido patrimonial 9o obstante, debe ser dirimido
con el ejercicio de la accin relativa a contratos pues no hay Ky no puede haberC una accin
especial si se trata de convenios administrativos
,inalmente, digamos que se puede presentar un conflicto entre las partes que, no obstante serlo,
no se dirime con el ejercicio de la accin relativa a contratos sino con la de reparacin directa 0e
trata del que surge por la reali"acin de las llamadas Lobras adicionalesM, que usualmente se
ejecutan por el contratista que las considera tiles o indispensables para la calidad de la obra o
para su cabal correspondencia con sus especificaciones t*cnicas y que, por no estar incluidas en
el objeto inicialmente contratado o en una adicin, su reclamacin no surge de la relacin
contractual sino e+tracontractual de los interesados Ello puede ocurrir porque en ocasiones el
interventor no las autori"a o, estando autori"adas, la entidad las discute, las desconoce y no hace
el pago respectivo %esde luego que para situaciones como la planteada hay otras posibilidades,
como son las de incluir las obras adicionales en la liquidacin del contrato y en el acta respectiva
hacer el reconocimiento, o solicitarlo con una peticin, para que la entidad las recono"ca en un
acto administrativo frente al cual se seguirn las reglas generales de impugnacin
En el proceso puede hacerse parte todo aquel que tenga y demuestre un inter*s en el litigio,
demostrando su legitimacin ;ales seran los casos de los subcontratistas, aseguradores y
2)1
Enero de 2013
garantes, as como partes en el contrato que no presentaron la demanda como miembros del
consorcio o la unin temporal, o simplemente una persona que celebr el contrato pero que no
demand
El ju"gador tiene facultades para disponer las declaraciones y condenas necesarias para
satisfacer la pretensin que corresponda, en consonancia con las formuladas en la demanda, por
tratarse de un contencioso de tipo indemni"atorio que impide las declaraciones y condenas ultra o
e;tra petita, efectuando la confrontacin del contrato con la legalidad vigente y con los hechos
relacionados con la controversia En cuanto a la nulidad absoluta del contrato, en virtud de lo
dispuesto por el artculo 1.-# del Cdigo Civil, esta puede y debe ser declarada por el jue"
aunque no medie peticin de parte, si el vicio aparece manifiesto en el contrato, cualquiera que
sea el proceso o actuacin en que apare"ca incorporado y siempre que se cite a las partes en el
mismo con anterioridad a su declaracin, con el fin de asegurarles el debido proceso y de
resolver con su audiencia
0i la sentencia acoge las pretensiones del demandante, ser de condena, incluyendo las costas
judiciales de la parte vencida, en las condiciones previstas por el artculo 1.1 del CC( varias
veces mencionado En cuanto a la responsabilidad y la nulidad absoluta o relativa, tiene
caracteres declarativos ! hace trnsito a cosa ju"gada inter partes, salvo lo concerniente a la
nulidad, que surte efectos er"a omnes
7/ ACCION DE CUMPLIMIENTO/
Establecida por el artculo 7. de la Constitucin 2oltica y regulada por la ley )8) de 188. Esta
ltima establece que<
><(?. ,B: !bjeto. 3oda persona podr6 acudir ante la autoridad judicial definida en
esta le$ para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuer#a material
de le$ o actos administrativos.
0e trata de una accin contencioso administrativa no establecida por el Cdigo Contencioso
(dministrativo 2or su origen se le reconoce como una accin constitucional cuya calificacin no
compartimos porque, en ltimas, el derecho de accin para todas las pretensiones tiene origen
constitucional, por lo que desde ese punto de vista todas las acciones seran constitucionales
Consecuente con el resto del ordenamiento, la ley debi decir que toda persona podr acudir ante
los organismos de la jurisdiccin contencioso administrativa, ya que la e+presin utili"ada es
ambigua, sugiriendo al lector que hay variedad en la autoridad judicial depositaria de la
2)2
Enero de 2013
jurisdiccin y de la competencia, y alguien podra pensar que en algunos eventos podra tratarse
de la jurisdiccin ordinaria
7/./ L" '$n"l$d"d/
El propsito del legislador es evidentemente el de procurar el cumplimiento real y efectivo Kla
aplicacinC de normas jurdicas contenidas en disposiciones de rango legal o en actos
administrativos de cualquier naturale"a y nivel Con ella el legislador asegura la e+istencia un
instrumento procesal para que se haga posible la ejecucin de las normas y que no queden
plasmadas en el ordenamiento sin producir sus efectos materiales en la realidad social a la cual
van dirigidas, conforme con los postulados constitucionales 0e le considera . . . Sn valioso
instrumento jurdico al servicio de ciertos fines $ valores fundamentales del modelo de !stado
social de derecho
8=-
, y una e+presin del principio de legalidad toda ve" que con *l se hace
posible inducir, persuadir o determinar a una autoridad para que cumpla con los deberes y
obligaciones establecidas en la Constitucin 2oltica, la ley y los actos administrativos
1?.
. 0i bien
tiene tal connotacin en relacin con los deberes pblicos, tambi*n la tiene con los derechos de
las personas y, en tal sentido, se considera un mecanismo subsidiario para su defensa
1?0

El profesor Hamelli (rteaga demuestra dos hiptesis planteadas en su escrito, as
1?1
<
%( !l fin 8ltimo de la accin de cumplimiento es velar por el respeto de ciertos
principios fundamentales inherentes a un !stado social de derecho? <( La accin de
cumplimiento tiene por objeto concreto hacerle frente a las omisiones de las
autoridades p8blicas, $ de los particulares )ue ejer#an funciones p8blicas, en el
ejercicio de toda actividad jurdica o material, le"almente debida, $ cu$a ejecucin
sea posible de reali#ar.
(lgunos antecedentes<
0u origen se ubica en el derecho ingles
1?2
(ll se previeron varios mecanismos procesales
denominados ,rits, como garantas e+traordinarias y especiales distintas de las acciones
+(;
RADE002 ARTEAFA# Alejandro. 0a acci*n de cumplimientoK Zun instrumento jurdico al ser4icio del Estado
social de derecho en Colom8ia[. En Re4ista %erecho del Estado 1o. (# junio de 2;;;# pp. (). %epartamento de
%erecho Constitucional# Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# %.C..
+(1
ER1T1%EC &ECERRA# Au5usto. Acci*n de cumplimiento y o8li5atoriedad de las normas 3ue esta8leAcan
5astos. En Re4ista %erecho del Estado 1o. (# junio de 2;;;# pp. 72. %epartamento de %erecho Constitucional#
Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia# &o5ot6# %.C.# 3uien coincide con el autor citado anteriormente.
+(2
Art. ' de la ley +'+L'7. 1o procede si el interesado cuenta con la acci*n de tutela o con <...otro instrumento
judicial para lo5rar el efecti4o cumplimiento...sal4o 3ue...se si5a un perjuicio 5ra4e e inminente para el accionanteB.
+(+
O8. Cit.# pp. '7.
+(-
S2WECADU%2O# ctor. 0a protecci*n procesal de los derechos humanos. Ed. Ci4itasas# Dadrid# 1'(2. pp. (' y
';. Citado por RE" CA1TOR# Ernesto y RO%R\FUEC# Dara Carolina en Acci*n de cumplimiento y derechos
humanos. Ed. Temis# &o5ot6# 1''7. pp. 2( y si5uientes.
2)+
Enero de 2013
ordinarias propias del common la, ;ales instrumentos o prerrogativas 3prerro"ative orders4 ms
importantes fueron< El h6beas corpus, el ,rit of mandamus, el ,rit of injuction el certioriari y el
)uo ,arranto
8=6
.
El ,rit of mandamus Es la prerrogativa para impartir la orden de cumplimiento de un deber
incumplido por la autoridad pblica, establecido previamente por el ordenamiento
0egn el profesor (llen
1?7
<
!l mandamus es un importante auto privile"iado inventado con el propsito de
salvar los defectos de la justicia. La 'arta 1a"na obli"a a la 'orona a no ne"ar
justicia a nadie. Por tanto, si no ha$ otros medios para hacer justicia, se concede el
auto de mandamiento permitir )ue se ha"a justicia. Por tanto, cuando al"una
autoridad p8blica o administrativa tiene un deber absoluto DIo discrecional( de llevar
a cabo una determinada funcin $, en demanda debidamente hecha se nie"a a
reali#arla, cual)uier persona )ue ten"a inter7s le"timo $ suficiente en su reali#acin
puede, con tal )ue care#ca de otro recurso i"ualmente conveniente, ben7fico $ efica#,
recurrir al 3ribunal .upremo solicitando un mandamiento )ue obli"ue a reali#ar el
deber.
2or consiguiente, constituy un antecedente de la accin de cumplimiento que, no siendo pblica,
permita al interesado acudir a jue" para que *ste, previa verificacin de la renuencia al
cumplimiento del deber omitido, impartiera la orden a la autoridad correspondiente, en nombre del
Hey, con el fin de que estas adoptaran las medidas necesarias y suficientes para el cumplimiento
efectivo de la normatividad que lo contemplaba
El ,rit of injuction (l contrario de la anterior, es la prerrogativa para imponer un mandato de
abstencin a una autoridad pblica que con su actividad pone en peligro los derechos de las
personas El profesor ,=PCT(B/%=G lo define as<
Es un . . . procedimiento para obtener una orden de abstencin, provisional o
definitiva, )ue ha sido mu$ 8til como instrumento preventivo para impedir la
reali#acin de actos )ue puedan lesionar derechos fundamentales
8=;
.
Como se ve, se trata de un instrumento judicial preventivo mas no resarcitorio, es decir, que no
contempla la posibilidad de que se imparta la orden de indemni"acin o compensacin por daIos
ya causados o riesgos consumados En esa medida constituye una garanta para los derechos de
las personas que de en dicha forma quedan amparados, de antemano, frente a posibles actos
lesivos de autoridad
+()
RADE002 ARTEAFA# Alejandro. O8. Cit.# pp. (:.
+(:
A00E1# Carletton Oempt# en 0as fuentes del derecho in5les. Trad. Antonio OrtiA Farca. Dadrid# 1'::# 2nstituto
de Estudios .olticos. Citado por RADE002 ARTEAFA# Alejandro# o8. Cit.# pp. (:.
+(7
En la misma o8ra citada por RE" CA1TOR# Ernesto y RO%R\FUEC# Dara Carolina. O8. Cit.# pp. +1.
2)-
Enero de 2013
El sistema norteamericano asimil estos instrumentos' precisamente fue el ,rit of mandamus el
mecanismo que fue solicitado a la jurisdiccin el que dio lugar al sonado fallo en el caso 1arbur$
vs. 1adison, en la Corte 0uprema de 5usticia con la ponencia 3Concepto4 del 5ue" Kohn Barshall
el #- de febrero de 171), que adems fue el germen del sistema de control de constitucionalidad
de las leyes por va de e+cepcin, de clara estirpe norteamericana 2or el inter*s que tiene para
la comunidad jurdica, veamos brevemente el desarrollo de este antecedente
1??
En 1.78 el Congreso de los Estados /nidos e+pidi una ley judicial KKudiciar$ ActC con la que
facult a la Corte 0uprema para e+pedir un Zrit of mandamus contra cualquier tribunal o persona
que ocupe una funcin bajo la autoridad de los Estados /nidos y que omita el cumplimiento de
sus deberes de conformidad con los principios y usos del derecho
En 1711 era 2residente de la ,ederacin Kohn Adams, federalista, y como su sucesor fue elegido
el 1. de febrero su opositor poltico, 3homas Kefferson, republicano
En febrero de 1711 el Congreso de los Estados /nidos e+pidi una ley que facult al 2residente
Adams para designar los titulares de -# pla"as de jueces de pa" en el %istrito de Columbia' con
base en esta y en otra ley, a menos de una semana de entregar la 2residencia Adams nombr
apro+imadamente :6 jueces, todos federalistas, lo que provoc la protesta de la dirigencia del
partido ganador en las elecciones
$a vspera de la entrega de la presidencia, a la media noche del ) de mar"o de 1711, (dams
firmaba apresuradamente los ltimos nombramientos refrendados por Kohn 1arshall, como su
0ecretario de Estado y 2residente de la Corte 0uprema de 5usticia, cargo en el que permaneci
por )- aIos
Como quiera que se le impidi continuar con las gestiones dirigidas a formali"ar todos aquellos
nombramientos, cuatro de ellos no alcan"aron a ser notificados, por lo que los jueces Dennis
2amsa$, 2obert 3o,sed +ooe, 0illiam +erper $ 0illiam 1arbur$ no pudieron acceder a sus
cargos
!a posesionado 3homas Kefferson en la 2residencia, los jueces acudieron ante su 0ecretario de
Estado Kames 1adison para e+igirle la notificacin que este neg
=nvocando las prescripciones de la seccin 1) del Kudiciar$ Act de 1.78, 0illiam 1arbur$ acudi
a la Corte 0uprema de 5usticia solicitndole el ,rit of mandamus contra el secretario de Estado
1adison, con el fin de que le entregar el nombramiento
+((
CE.E%A E/.21O/A# Danuel $os. %erecho# .oltica y Control Constitucional. Uni4ersidad de los Andes#
Sacultad de %erecho# &o5ot6# %.C.# primera edici*n# 1'(:# pp. 1' a 21. 25ualmente# RE" CA1TOR# Ernesto y
RO%R\FUEC# Dara Carolina. O8. Cit.# pp. ++ a +).
2))
Enero de 2013
Kohn 1arshall, antiguo 0ecretario de Estado de Kohn Adams, como presidente de la Corte
0uprema de 5usticia enfrentaba un dilema provocado por el candente ambiente poltico del
momento< 0i profera la orden, era seguro que Kames 1adison , republicano, la desconocera
dada su inconformidad con los nombramientos de ltima hora hechos por el gobierno anterior,
quedando en evidencia una debilidad de la Corte' ! si la negaba, quedara haciendo eco a la
denuncia de sus contradictores polticos sobre la precipitud de los nombramientos que *l mismo
haba refrendado, favoreciendo as los intereses de Kefferson y los republicanos, en detrimento de
su partido el federalista
$a solucin dada consisti en reconocer que al demandante le asista la ra"n por tener el
derecho pero en no impartir el mandamus considerando que la seccin 1) del Kudiciar$ Act de
1.78 era nula por ser inconstitucional, concluyendo que<
X la 'onstitucin es una le$ superior )ue no puede ser modificada por le$es
ordinarias, o est6 en un mismo nivel )ue las le$es ordinarias del le"islador $, como
otras le$es, es alterable cuando al le"islador le pla#ca alterarla. .i la primera
alternativa es cierta, entonces un acto del le"islador contrario a la 'onstitucin no es
le$? si la se"unda es verdadera, entonces las constituciones escritas son intentos
absurdos, por parte del pueblo, de limitar un poder )ue por su misma naturale#a es
ilimitado. 2or lo tanto, cuando una ley est* en oposicin con la Constitucin, si tanto
la le$ como la 'onstitucin se aplican a un mismo caso debiendo la 'orte decidirlo
conforme a la le$ desechando la 'onstitucin, o conforme a la 'onstitucin
desechando la le$? la 'orte deber6 determinar cu6l de las re"las en conflicto "obierna
el caso. !sto es de la esencia misma de la tarea judicial. Como los padres fundadores
consideraron que la Constitucin era una ley suprema, la ley en cuestin era nulaM
1?@

(s pues, con ocasin de una peticin del mandamus para acceder a un cargo de jue" de pa",
naci para el derecho constitucional el r*gimen de control de constitucionalidad de la ley por va
de e+cepcin que conoce el mundo entero, plasmada en el artculo -? de la Constitucin 2oltica
de Colombia
1@A
7/0/ L" !retens$(n/

9o hay una nica pretensin a formular Como lo que se demanda es la e+pedicin de la orden, el
contenido de esta depende de varios factores< $a norma legal o administrativa incumplida, segn
el tema de que se trate y su alcance, y el derecho puesto en riesgo con la omisin pblica,
especialmente 2or eso el demandante podr pedir que judicialmente se ordene a la autoridad la
+('
CE.E%A E/.21O/A# Danuel $os. O8. Cit.# pp 21. En esta cita se reproducen las partes te9tuales en cursi4a# de
las consideraciones del jueA Darshall# tomadas a su 4eA por este autor de la o8ra "onstit!tional ;aA( cases and
materials# de FU1TER# Ferald. Soundation .ress# 2nc. Dineola# 1.".# 1'(;# pp. '12.
+';
Corresponda al art. 21) de la Constituci*n de 1((:# en 4irtud de la reforma introducida por el A.0. 1o. 1 de 1'-)#
art. )-.
2):
Enero de 2013
adopcin de todas las medidas necesarias para el real y efectivo cumplimiento de las normas
invocadas, cuya inobservancia se reprocha a la autoridad renuente 2or ejemplo, un ciudadano,
en ejercicio de la accin de cumplimiento contra el =nstituto Colombiano de Cr*dito Educativo y
Estudios ;*cnicos en el E+terior C =CE;EP C y el Binisterio de Comercio E+terior, solicit que se
les ordenara la concesin de unos cr*ditos educativos en el e+terior no concedidos, por no dar
cumplimiento al artculo # de la $ey 1- del 16 de enero de 1881 dirigido a los LHeservistas de
&onorM de que trata esa ley y los artculos #11, 17# y 1)7 de los %ecretos 86, 8: y 8. de 1878
que los establecen El Consejo de Estado efectivamente resolvi en sentencia confirmar lo
resuelto por la primera instancia en el sentido de ... ordenar al 9nstituto 'olombiano de 'r7dito
!ducativo $ !studios 37cnicos en el !;terior, 9'!3!] por medio de su representante le"al, )ue
de reali#arse nuevos cr7ditos educativos en el presente aEo de %GGG, los deber6 hacer
cumpliendo el numeral %.< del Artculo < de la Le$ %4 de %GG4? estos Dsic( es )ue el =A de los
mismos sean para atender las solicitudes de los 2eservistas de +onor. (dicionando lo resuelto
por aquel . . . en el sentido de indicar )ue est6 vi"ente el numeral %.< del artculo < de la Le$ %4
de %.GG4, )ue e;i"e un mnimo de tres D&( cupos anuales de becas disponibles para estudios en
el e;terior, para otor"arlas entre los 2eservistas de +onor )ue las soliciten $ obten"an de
acuerdo con los dem6s re)uisitos
&G%
.
0in embargo, hay algunas restricciones< 2or disposicin e+presa del pargrafo del artculo 8 de la
ley, esta accin no permite incluir en la pretensin la solicitud de la orden judicial para efectuar
gastos, al decir que La accin re"ulada en la presente le$ no podr6 perse"uir el cumplimiento de
normas )ue estable#can "astos, lo cual ha determinado muchos fallos desestimatorios de
pretensiones muy diversas si directa o indirectamente conllevan la obligacin de incurrir en ellos
2or esa va se han negado inclusiones en planta o en nmina de entidades pblicas, afiliaciones
a fondos prestacionales, inclusin de rubros en normas presupuestales, etc, bajo el entendido de
que si el jue" imparte la orden correspondiente, CmandamusH la consecuencia for"osa para el
demandado ser la de efectuar el reconocimiento y los pagos a que haya lugar, contravini*ndose
as la previsin legal restrictiva
Esta norma ha recibido serias crticas $a principal de ellas radica en que tal restriccin no surge
de lo previsto por el artculo 7. de la Constitucin 2oltica
1@0
y resulta por ende inconstitucional
2or ello precisamente y aceptando previamente que la accin de cumplimiento no permite
solicitar la orden judicial para incurrir en gastos, el propio Consejo de Estado, en casos
especficos, ha considerado que e+cepcionalmente s conduce a la declaracin judicial, si de lo
que se trata es de la inejecucin de partidas ya apropiadas, incluidas en el presupuesto, que por
alguna ra"n no es ejecutado &a dicho, por ejemplo, que Sna ve# elaborado el presupuesto o
apropiado el "asto, la vocacin natural de estos es la de ser efectivamente destinados a la
satisfaccin de la funcin social para la cual est6n concebidos. . . pues )ue una ve# ordenado,
presupuestado $ apropiado el "asto, todas las autoridades encar"adas de su ejecucin han de
+'1
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Xuinta# sent. %e +; de septiem8re de 1'''. D...
Ro8erto Dedina 0*peA# e9p. 1o. ACUE'-(.
+'2
ER1T1%EC &ECERRA# Au5usto. O8. Cit.# pp. 7:.
2)7
Enero de 2013
cumplirlo $ ello, desde la ptica de la norma constitucional contenida en el artculo J@. . . impone
su cumplimiento
848
.
Gtra restriccin legal radica en que de conformidad con lo establecido por el artculo #- de la ley,
la accin de cumplimiento no tiene fines indemni"atorios, dejando a salvo, como ya se dijo, las
acciones que se puedan ejercer por el afectado con este alcance $a pretensin no podr
contener solicitudes relativas a la indemni"acin de perjuicios no incluidos en su objeto
Gtra restriccin consiste en no reconocer su procedencia para hacer efectivo el cumplimiento de
los contratos estatales, especialmente porque en tal evento hay de por medio una relacin
negocial con su propio r*gimen de acciones, que incluyen las pretensiones contenidas en el
articulo 7. del CC( 2or ello el Consejo de Estado ha dicho que<
!n la contratacin estatal no est6 prevista la accin de cumplimiento, entendida
como a)uella orientada a )ue ante el incumplimiento de la entidad p8blica de las
obli"aciones contractuales a su car"o, pueda e;i"rsele )ue las cumpla o )ue el jue#
ordene la ejecucin del contrato, como tampoco cabe e;i"ir el cumplimiento judicial
del contratista si fue 7ste el )ue incumpli el contrato. !n el primero de los casos, se
est6 frente a una responsabilidad contractual $ cabe solicitar al jue# )ue ordene a la
administracin reconocer $ pa"ar los perjuicios )ue con su conducta caus al
contratista $ en el se"undo, e;isten las medidas coercitivas $ las potestades
sancionatorias atribuidas a la administracin por la le$ para ase"urar la ejecucin del
objeto contractual. As se desprende del art. J@ del c.c.a. cuando seEala como una de
las pretensiones del contencioso contractual )ue se declare el incumplimiento del
contrato $ )ue se condene al contratante responsable a indemni#ar los
perjuicios. . .
849
.
Estimamos que por tratarse de un contencioso pblico, el ju"gador dispone de un margen mayor
de discrecionalidad para definir los contenidos de la orden impartida con la sentencia, as no
resulte plenamente concordante con las pretensiones del actor ya que, como se admite, con esta
accin se amparan los derechos, principios y valores consustanciales con el Estado de derecho
cuya vigencia debe ser garanti"ada judicialmente
+'+
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. %e 2) de enero de 1'''. D...
%aniel /u6reA ern6ndeA. E9p. ACUE))2. /e trata8a del incumplimiento de la o8li5aci*n# por parte del %istrito
capital# de realiAar la transferencia de recursos con fines am8ientales a la CAR. All se a5re5* 3ueK <"omo +!iera
+!e la ley >> orden) +!e( en los t4rminos del n!meral 1 del art. 3E esto es( a tt!lo de &ro&iedad y &ara constit!ir el
&atrimonio &ro&io de las cor&oraciones a!t)nomas regionales - ( la trans'erencia de los rec!rsos se debe &agar
8trimestralmente8 &or regla general de !na &arte2 y( el inciso .o. del artc!lo 33 de la ;ey >> de 1>>3( establece con
claridad s!'iciente la obligaci)n &erentoria de los m!nici&ios y distritos - de!dores de la &restaci)n - &ara con las
"or&oraciones 9!t)nomas Fegionales acreedoras - ( no +!eda d!da alg!na de c!al es la cond!cta +!e debe
obser#arse &or &arte de la entidad obligada a realizar la trans'erencia del denominado &orcenta$e ambiental( c!ya
ca!saci)n trimestral le otorga car%cter de e*igibilidad a la &restaci)n7.
+'-
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. %e 1- de septiem8re de 2;;;. D...
Ricardo oyos %u3ue. E9p. 1o. 1+.)+;.
2)(
Enero de 2013
7/1/ El t$tul"r
Esta accin puede ser ejercida por cualquier persona
1@6
' no obstante, el legislador la radica
e+plcitamente en los servidores pblicos, las organi"aciones sociales y las organi"aciones no
gubernamentales, sin consideracin a un derecho que puedan o no tener vinculado a la norma
incumplida o inaplicada
9o obstante, el Consejo de Estado ha sostenido ya varias veces que la accin de cumplimiento
reviste una modalidad subjetiva que e+ige legitimidad en la causa, cuando el demandante
pretende hacer aplicar una norma relativa a un derecho subjetivo cuyo reconocimiento reclama
&a afirmado, por ejemplo, que . . . De lo anterior se deduce )ue cual)uier persona, sin acreditar
inter7s para demandar puede reclamar )ue se ha"a efectivo el cumplimiento de una norma de
car6cter "eneral, pero cuando lo )ue se pretende hacer efectivo es el cumplimiento de una le$ en
sentido formal o un acto administrativo de car6cter particular ante la Administracin, se hace
necesario )ue sea el titular del derecho lesionado...
847
.
7/2/ Or$4en/
El conflicto surge por la inactividad de la autoridad pblica o del particular que cumple una funcin
pblica, que con una actitud pasiva y omisiva, incumple los deberes y obligaciones establecidas
en una norma legal o administrativa que las impone ;al inactividad supone la no ejecucin de un
deber o de una obligacin ya que la ley no distingue entre estos dos conceptos, a pesar de que el
inciso segundo de su artculo 6 se refiere a que .i contra )uien se diri"e la accin no es la
autoridad obligada,... 3negrilla fuera de te+to4 Es por eso que la doctrina
1@=
se ha referido a dos
tipos de inactividad de las que puede surgir la accin de cumplimiento< $a inactividad formal, que
consiste en la falta de reali"acin de una declaracin jurdica que resulta legalmente debida, caso
en el cual hay una inactividad normativa' y la inactividad material, que cosiste en la falta de
reali"acin de una actividad t*cnica, material o fsica que debe trascender al mundo de los
hechos, modificando materialmente la realidad
El deber debe estar previsto en una norma con fuer"a material de ley o en un acto administrativo
Como quiera que la doctrina se ha preguntado si el incumplimiento de ciertos deberes
establecidos en la Constitucin 2oltica podra e+igirse a trav*s de la accin de cumplimiento, la
Corte Constitucional ha sostenido que no, especialmente con estos argumentos, generadores de
pol*micas muy interesantes pues se reprocha cierta incoherencia, ya que la propia Corte ha
insistido en la eficacia normativa directa de ciertas normas constitucionales (l respecto que nos
ocupa, sostuvo<
+')
Art. - ley +'+L'7.
+':
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Cuarta# sent. %e fe8rero ) de 1'''. D... $ulio Enri3ue
Correa Restrepo# e9p. 1o. ACUE):;.
+'7
FODEC .UE1TE# D.# 0a inacti4idad de la administraci*n. .amplona# AranAadi# 11'7# pp. 117. Cita del profesor
RADE002 ARTEFAFA# o8. Cit.# pp. 1;1.
2)'
Enero de 2013
@. .in perjuicio de lo anterior, una 'arta Poltica, $ la 'onstitucin de %GG% no es la
e;cepcin, contiene tambi7n cl6usulas )ue suponen deberes especficos,
directamente e;i"ibles de r"anos, autoridades o cate"oras de sujetos
determinados. 'on todo, en tales casos, la competencia para e;i"ir el cumplimiento
de ciertas cl6usulas constitucionales se encuentra e;plcitamente atribuida en la
misma 'arta. U, por el contrario, la facultad para e;i"ir su cumplimiento, m6s all6 de
lo dispuesto en la 'arta, si"nificara un detrimento del principio de separacin de
poderes.
J. . .
. . . la accin de cumplimiento tiene un fundamento constitucional e;plcito en el
artculo J@ de la 'arta, en el cual se re"ula su 6mbito de aplicacin, limit6ndolo al
cumplimiento de *un deber contenido en/ una le$ o un acto administrativo. Por lo
tanto, de acuerdo con una interpretacin restrin"ida del t7rmino le$, la 'onstitucin
)uedara e;cluida de la accin de cumplimiento.
84=
Ahora bien, en contra de lo
anterior podra aducirse )ue la e;presin le$ en la 'onstitucin no se refiere
e;clusivamente a las normas jurdicas con fuer#a de le$, sino )ue inclu$e tambi7n a la
'onstitucin.
844
.in embar"o, la interpretacin amplia del t7rmino le$ es de car6cter
e;cepcional, $ no es predicable del artculo J@ de la 'arta
9--
.
En cuanto al contenido del deber omitido, debe tenerse en cuenta que con la declaratoria de
ine+equibilidad del inciso segundo del artculo #? de la ley )8) de 188.
2A.
, el contenido y el
alcance del deber omitido tiene caractersticas muy amplias y no restrictivas, como se dispona
originalmente En consecuencia, se trata de todos los deberes pblicos cuya ejecucin formal o
material omite la autoridad, a pesar de que el Consejo de Estado ha llegado a sostener que para
su prosperidad frente de derechos subjetivos, la accin de cumplimiento e+ige que el deber u
obligacin sea tan especfica que equivalga a tenerse frente al estado un ttulo ejecutivo por una
+'(
0a Corte ha sostenido 3ue en principio# la pala8ra ley de8e entenderse en sentido formal. En la /entencia CE
('+L'' MD... Alejandro DartneA Ca8alleroN# esta Corporaci*n sostu4o 3ue <... en principio# cuando la Constituci*n
ha8la de las <leyesB# en 5eneral lo hace en sentido formal# pues hace referencia a los actos producidos por el
0e5islador# esto es# por el Con5reso.B Con todo# en dicha ocasi*n consider* 3ue el sentido especfico de dicha
e9presi*n de8a entenderse como a3uellas normas con fuerAa de ley. En esa medida# declar* constitucionales las
e9presiones <con '!erza materialB y <con '!erza de leyB# contenidas en los artculos -J# :J y (J de la 0ey +'+ de
1''7.
+''
En tal sentido# la Corte# en /entencia TE-(:L'+ MD... Eduardo Cifuentes DuIoAN# sostu4o 3ue la e9presi*n ley
contenida en el artculo 2+; de la Carta de8a entenderse en un sentido amplio. Al respecto e9pres*K <El
ordenamiento jurdico# desde el punto de 4ista normati4o# no puede reducirse a la ley. %e ah 3ue la pala8ra ?ley@ 3ue
emplea el primer inciso del artculo 2+; de la C... necesariamente desi5ne ?ordenamiento jurdico@.B S.$. 1o. 1;. En
el mismo sentido# 4ase la /entencia CE(+:L;1 MD... Rodri5o Esco8ar FilN# S.$. 1o. 1-.
-;;
Corte Constitucional# /ent. CE:)1 de 2;;+. D.... Rodri5o Esco8ar Fil.
-;1
Corte Constitucional# sent. CE1)7 de a8ril ' de 1''(. D... Antonio &arrera Car8onell y ernando errera
!er5ara.
2:;
Enero de 2013
obligacin de hacer
2A0
, con lo que no est de acuerdo el autor, por cuanto que no se debe
confundir la obligacin de hacer de que trata el derecho civil con el incumplimiento de los deberes
pblicos cuya ejecucin se busca con la accin de cumplimiento
( pesar de que la ley )8)E8. no lo dice y que el CC( tampoco trae previsin al respecto,
estimamos que cualquier persona puede hacerse parte en este proceso, hasta el vencimiento del
t*rmino para alegar en primera o en nica instancia, de acuerdo con lo que se prev* para la
accin de nulidad en el artculo 1-: del CC(, pues no vemos que algo se oponga a dicha
posibilidad
En la sentencia se pueden y deben estatuir todas las medidas cuyo cumplimiento se e+ija de la
entidad o persona demandada, atendido el contenido y alcance del deber incumplido, con
algunas salvedades
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que con esta accin no se puede obtener indemni"acin
de perjuicios, por impedirlo as el artculo #- de la ley, caso en el cual el afectado cuenta con las
otras acciones que s permiten incluir pretensiones resarcitorias, con la observancia de los
presupuestos procesales establecidos en la legislacin' y en segundo lugar, que con algunas
vacilaciones, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reiterado que la imposibilidad de
utili"arla en materia de gasto pblico se acomoda a las previsiones constitucionales, por lo que,
en general, cuando se piense en utili"arla pretendiendo el mandamus, debe repararse en las
consideraciones jurisprudenciales no muy uniformes sobre la materia
$a sentencia es declarativa y, como se vio, no es de condena por no involucrar pretensiones
indemni"atorias, as como tampoco puede incluir condena en costas por impedirlo el artculo 1.1
del CC( &ace trnsito a cosa ju"gada respecto de los hechos decididos y solamente si el
deber omitido permite la ejecucin de las funciones pblicas con un acto que las agota, es decir,
si con la ejecucin de un deber, al tomar una decisin o reali"ar materialmente un acto, queda
cumplida la funcin no ejercida En cambio, si el deber vincula a varias entidades o su
incumplimiento se proyecta en el tiempo al e+igir varias decisiones o varias actividades pblicas,
podr demandarse nuevamente pues en este caso se trata de un incumplimiento distinto y
posterior a la sentencia
-1)
-;2
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n /e5unda. /ent. %e ' de octu8re de 1''7. D...
%olly .edraAa de Arenas. ActorK E9popapa. Citada por el profesor Ramelli Artea5a# o8. Cit.# pp. 1;2.
-;+
Arts. 7 y 21 de la ley +'+ de 1''7.
2:1
Enero de 2013
=/ ACCION POPULAR/
Consagrada en el artculo 77 de la Constitucin 2oltica y regulada por la ley -.# de 1887 El
artculo #? de *sta ltima dice<
><(?' 5C. <cciones populares. .on los medios procesales para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daEo contin"ente, hacer
cesar el peli"ro, la amena#a, la vulneracin o a"ravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
;uvo su origen en los artculos 1116 y #)68 del Cdigo Civil
-1-
y fue regulada por la ley 8 de 1878
para la proteccin del espacio pblico, y por la ley 88 de 188) en asuntos ambientales, en sus
artculos 7, y .. y .7, respectivamente En asuntos financieros y para la proteccin de los
usuarios del sector, se e+pidi la ley -6 de 1881 5unto con la accin de tutela y la accin de
cumplimiento son calificadas como Lacciones constitucionalesM, concepto que no compartimos
porque su origen constitucional no les imprime el contenido ya que, si fuera solo por su
consagracin, como lo dijimos, finalmente todas las acciones deberan ser consideradas
constitucionales, lo que resulta equivocado En este aspecto hacemos dos precisiones< $a accin
de tutela s tiene no solo origen sino naturale"a constitucional pues su objeto persigue la
proteccin de derechos constitucionales fundamentales' pero la accin popular no tiene dicho
alcance toda ve" que los derechos e intereses colectivos, con una base constitucional C^Nu* no
la tiene_C se encuentran regulados por normas de niveles jurdicos inferiores
=/./ L" '$n"l$d"d/
Con la accin popular se busca proteger los llamados derechos e intereses colectivos ( pesar de
que la jurisprudencia no ha hecho la distincin entre estas categoras, de la enunciacin legal
pueden e+traerse algunos elementos que permiten establecer de cul de ellos se trata en cada
caso, sin que por ello la conclusin sea segura y satisfactoria dado el nivel de abstraccin con
que fueron consagrados algunos de ellos
%erechos e intereses colectivos son aquellos que por voluntad del legislador constituyen haberes
o valores de la colectividad, en abstracto unos y otros, indispensables para la vida en sociedad e
-;-
<Art. 1;;). 0a municipalidad y cual3uier persona del pue8lo# tendr6 a fa4or de los caminos# plaAas u otros lu5ares
de uso p>8lico# y para la se5uridad de los 3ue transiten por ellos# los derechos concedidos a los dueIos de heredades
o edificios pri4ados. " siempre 3ue a consecuencia de una acci*n popular haya de demolerse o enmendarse una
construcci*n# o de resarcirse un daIo sufrido# se recompensar6 al actor a costa del 3uerellado# con una suma 3ue no
8aje de la dcima# ni e9ceda de la tercera parte de lo 3ue cueste la demolici*n o enmienda# o el resarcimiento del
daIoR sin perjuicio de 3ue si se casti5a el delito o ne5li5encia con una pena pecuniaria# se adjudi3ue al actor la
mitadB.
2:2
Enero de 2013
integrados a los cometidos estatales relativos a la prosperidad general, la calidad de vida, la
convivencia pacfica y el orden justo, as como a la vigencia de algunos principios y valores
constitucionales /n derecho o inter*s colectivo est relacionado con situaciones de jure o de
facto que importan a la sociedad en su conjunto, al grupo humano o a ciertos grupos humanos y
de cuya proteccin depende la vigencia de ciertas condiciones mnimas de proyeccin y
reali"acin personal de los individuos y de interaccin entre los miembros de la colectividad por
ellos formada
Gbservando la relacin de los establecidos en el artculo -? de la ley -.#E87, se aprecia su
correspondencia con el espacio pblico, el patrimonio pblico, la seguridad, la moralidad y la
salubridad pblicas, las ancestros culturales y el medio ambiente y los recursos naturales, todos
incorporados no solo al LactivoM nacional sino a los fines esenciales del Estado social y
democrtico de derecho
$a distincin entre inter*s y derecho carece de efectos prcticos pues, aun en el caso de que con
la sentencia se produ"ca una condena a indemni"ar los perjuicios causados con la agresin, es
indiferente si se trata de un derecho 3Con todas sus consecuencias4 o si la situacin que se
protege se califica como un inter*s 3Como la moralidad pblica4
,uera de los enlistados por la norma en mencin, la ley advierte que constituyen derechos e
intereses colectivos los establecidos como tales en la Constitucin, las leyes y en los ;ratados
2blicos celebrados por Colombia que, a decir verdad, no ha dado lugar a regulaciones prolficas,
a ju"gar por el estado del arte sobre la materia
En cambio, por va judicial ha habido ocasin de resolver un conflicto surgido con la
administracin de los nombres de dominio en =nternet, a propsito del sufijo >.co1 que distingue
a Colombia ante el mundo, oportunidad que dio lugar a su reconocimiento como Linter*s
colectivoM por va jurisprudencial y posteriormente normativa
( ra" de la apertura de un proceso licitatorio por parte de la /niversidad de $os (ndes en el
%istrito Capital de Jogot, administradora del dominio LcoM en virtud de la delegacin efectuada
por las entidades creadoras y administradoras de los dominios de primer nivel en el mbito
internacional, esto es, la =(9( y el =C(99
-16
, el Binisterio de Comunicaciones colombiano, por el
conducto regular, elev una consulta al Consejo de Estado con la que deseaba despejar, entre
otras inquietudes, la relativa a la naturale"a pblica o privada de dicho dominio y a su posible
relacin con las potestades estatales propias del sector de las telecomunicaciones en cuanto a su
reivindicacin, regulacin y administracin de dicho recurso (l desatar la consulta recibida, la
Corporacin estim que la acepcin LcoM es el acrnimo del vocablo LColombiaM, nombre sobre el
cual tiene derecho el Estado colombiano con una clara pertinencia con el inter*s pblico y que,
por ende, este debe regular las condiciones que lo favore"ca o protejan, en orden a garanti"ar
-;)
2nternet Assi5ned 1um8ers Authority# e 2nternet Corporation for Assi5ned 1ames and 1um8ers# respecti4amente#
am8as de los Estados Unidos de 1orteamrica.
2:+
Enero de 2013
sus beneficios a todos los colombianos y a la comunidad de la =nternet, evitando las acciones que
generen monopolio sobre el mismo, respondiendo que el dominio LcoM asignado a Colombia
como cdigo del pas en el sistema de nombres de dominio en la =nternet es de inter*s pblico,
cuya administracin corresponde a las autoridades del sector de las telecomunicaciones del
Estado colombiano
-1:

El proceder de la /niversidad de los (ndes tambi*n propici el ejercicio de una accin popular
con la cual se solicit la declaracin judicial de dicho dominio como patrimonio pblico de la
9acin concedi*ndose al Estado colombiano Lla administracin, operacin $ manejo de dicho
dominio El Consejo de Estado
-1.
reconoci la naturale"a pblica del dominio, ampar el inter*s
colectivo LcoM como cdigo con el que se identifica a Colombia en la =nternet y orden al gobierno
asumir su regulacin, administracin y manejo, adecuando la relacin correspondiente con la
/niversidad de los (ndes
Con ocasin de tales antecedentes, el gobierno ha e+pedido varias normas reguladoras sobre el
tema, ra"n por la cual ahora debemos adicionar el dominio >.co1 a la lista de derechos e
intereses colectivos protegidos en Colombia por el artculo -F de la ley, amparado con la accin
popular
-17
Es importante resaltar la naturale"a independiente y autnoma que le ha conferido la ley a la

accin popular, e+presamente reconocida por la jurisprudencia, siendo un contencioso objetivo
principal
-18
y no subsidiario de proteccin de derechos e intereses colectivos que carece de
contenido subjetivo an respecto del incentivo
-11
, que no se puede recha"ar porque el actor
disponga de otros medios de defensa judicial ni siquiera si se trata de una accin contencioso
administrativa, que se puede ejercer incluso en forma simultnea
-11

=/0/ L" !retens$(n/
0e descompone en dos partes $a primera, consistente en que judicialmente se recono"ca, an
con el auto admisorio de la demanda, la e+istencia de un derecho o inter*s colectivo vinculado a
la controversia que se plantea' y la segunda, contentiva de las peticiones con las cuales el actor
-;:
C. de E.# /ala de Consulta y /er4icio Ci4il# concepto de diciem8re 11 de 2;;1. D... Cesar oyos /alaAar. Rad.
1o. 1.+7:.
-;7
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Cuarta# sent. de julio 1; de 2;;2. D... Dara 2ns OrtiA
&ar8osa. E9p. 1o. ;-:)E;1 M-7-N.
-;(
Entre otras# las resoluciones 1o. :;; de mayo 7 de 2;;2# 1o. ;2; de 2;;+ y 1-)) de 2;;+ e9pedidas por el
Dinisterio de Comunicaciones del 5o8ierno colom8iano# in4ocando# en todos los casos# facultades conferidas por la
ley 72 de 1'(' so8re planificaci*n# re5ulaci*n y control de los ser4icios nacionales de telecomunicaciones.
-;'
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Xuinta. /ent. de : de julio de 2;;1. D... Ro8erto
Dedina 0*peA. E9p. A.E;;(2.
-1;
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n .rimera# sents. de marAo 1) de 2;;1. D... Camilo
Arcinie5as Andrade. E9p. A.E;1; y A.E;217.
-11
C. de E. /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Xuinta. /ent. de : de julio de 2;;1. D... Ro8erto Dedina
0*peA. E9p. A.E;;(2.
2:-
Enero de 2013
persigue la proteccin del inter*s o derecho, dirigidas a evitar un daIo contingente, hacer cesar el
peligro, la vulneracin o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir la situacin
conflictiva a su estado anterior, a tono con lo previsto por los artculos # y 8 de la ley
$as peticiones especficas dependen de varios factores o variables Cul es el derecho o inter*s
vulnerado o puesto en riesgo, cul es el grado o alcance del peligro o de la vulneracin, cul es
su causa, por accin o por omisin pblicas, son circunstancias que ofrecen elementos de juicio
para definir qu* medidas deben ser solicitadas al ju"gador para que este las ordene con la
sentencia, o cules son los mecanismos jurdicos y de hecho adecuados e indispensables para
evitar la consumacin de la lesin o reparar la ya causada $a demanda deber contener las
peticiones que a juicio del demandante son necesarias para reestablecer las condiciones
objetivas del derecho o inter*s y, llegado el caso, para resarcir los perjuicios causados con la
actividad pblica ! ello es as porque no es posible formular hiptesis uniformes y porque las
condiciones para restablecer un statu )uo no son las mismas frente al amparo que requiere la
moralidad pblica con una actividad contractual que ante las e+igidas por la tala no permitida de
un bosque, por ejemplo %e all que es la realidad objetiva la que orienta y determina el contenido
de las pretensiones en una accin popular, referidas a las declaraciones y condenas que se
demandan judicialmente
(l hacer referencia a los poderes del ju"gador al proferir el fallo favorable a la proteccin
demandada, haremos algunas alusiones a varias eventualidades que inciden en el contenido de
la pretensin
=/1/ El t$tul"r
$a accin popular puede ser ejercida por toda persona
-1#
, las organi"aciones no
gubernamentales, populares y cvicas, las entidades pblicas de control, intervencin o vigilancia,
el 2rocurador >eneral de la 9acin, el %efensor del 2ueblo, los 2ersoneros Bunicipales o
%istritales y los (lcaldes Bunicipales, de conformidad con lo previsto por el artculo 1# de la ley
$a alusin e+presa a las organi"aciones civiles sobra' vemos en ella ms bien un reconocimiento
e+plcito al compromiso natural que las vincula con los intereses sociales, pues, siendo sujetos de
derechos, estn, de suyo, habilitadas para ejercerla ! la inclusin de las entidades y servidores
pblicos de control es redundante pues la proteccin de los derechos e intereses colectivos
pertenece a la esfera natural de sus funciones, digamos, rutinarias El cuidado de los recursos
naturales y del medio ambiente hace parte de la esencia de los fines de las autoridades
ambientales de inspeccin y vigilancia, as como la defensa del patrimonio pblico y la
minimi"acin de la corrupcin pertenece a los del Binisterio 2blico, por ejemplo, sin que hiciera
falta su inclusin e+plcita en el enunciado legal %e todas maneras, desde el punto de vista del
beneficio social, tanto mejor que se les atribuyera e+presamente su condicin de titulares de la
accin popular $a redundancia, en este caso, favorece a todos

-12
En el sentido ya e9puesto para la acci*n de nulidad.
2:)
Enero de 2013
=/2/ Or$4en/
El conflicto puede surgir de la actividad activa u omisiva de las autoridades pblicas y de los
particulares cuando con ella violen o amenacen los derechos e intereses colectivos 0i el sujeto
pasivo es el particular, la accin se ejerce ante la jurisdiccin ordinaria civil
9o todas las actividades pblicas sustentan la procedibilidad de una accin popular Creemos
que, de entrada, las funciones constituyente y legislativa se deben e+cluir $a primera, por
provenir de la voluntad poltica superior, y la segunda porque si en la ley se incluyen
disposiciones que atenten o puedan atentar, dado su grado de abstraccin natural, contra alguno
de tales derechos e intereses, un e+amen de constitucionalidad podra ser til para establecer si
su ejecucin redundara o no en la lesin de tales derechos e intereses 2ara el caso, es lo que
puede ocurrir con el proyecto de ley sobre LbosquesM cuyo te+to final fue objetado por el gobierno
recientemente, pues podra poner en riesgo recursos naturales muy valiosos para la sociedad
colombiana, al permitir la e+plotacin de los llamados Lbosques comercialesM con sujecin a una
nueva nomenclatura de parques y "onas de reserva natural
En cuanto a la procedencia de la accin popular frente a decisiones judiciales, se estima que ellas
resultan incluidas en la e+presin Lautoridades pblicasM 2or consiguiente y a pesar de los
conflictos que puedan resultar con la prejudicialidad y con la cosa ju"gada, ya se han producido
pronunciamientos judiciales que dejan sin valor y efectos providencias procedentes de otras
instancias judiciales El Consejo de Estado dispuso, por ejemplo, amparar LOlos derechos
colectivos a la moralidad administrativa $ a la defensa del patrimonio p8blico, vulnerados por la
conciliacin suscrita ante el 'entro de 'onciliacin de la '6mara de 'omercio de Co"ot6 el > de
noviembre de %GGJ entre el 1inisterio de 3ransporte $ D2AOA'XL .. A., declarando LOsin
efectos el Acta de Acuerdo 'onciliatorio de fecha > de noviembre de %GGJ, suscrita entre el
1inisterio de 3ransporte $ D2AOA'XL ..A. ante el 'entro de 'onciliacin de la '6mara de
'omercio de Co"ot6., como consecuencia de lo cual orden LOa la .ociedad de Dra"ados $
'onstrucciones de 'olombia $ del 'aribe .. A. D2AOA'XL ..A. )ue reinte"re la suma de 3rece
mil sesenta $ nueve millones )uinientos sesenta $ nueve mil seiscientos veinti8n pesos con un
centavo D^%&.4>G_=>G.><%,4%.( debidamente actuali#ada, valor )ue se"8n lo determinado en la
parte motiva fue cancelado en su favor en e;ceso de lo )ue se le deba efectivamente, en virtud
del acuerdo de conciliacin )ue se deja sin efectos., sin perjuicio de lo que fuera resuelto en los
procesos penales, disciplinarios y fiscales tramitados con ocasin de los hechos que originaron la
accin popular
-1)
.
En cambio, resulta clara su procedencia frente de actos, hechos y operaciones administrativas y
de contratos estatales, todas formas de e+presin de la funcin administrativa de entidades
estatales y de particulares investidos de ellas ! ello a pesar de que las acepciones Laccin u
omisinM podran inducir al int*rprete a entender que no surge ni del acto administrativo ni del
-1+
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Cuarta# sent. de +1 de mayo de 2;;2. D...
0i5ia 0*peA %aA. E9p. A.E+;;.
2::
Enero de 2013
contrato estatal que no encajan en ninguna de ellas 2ero no es as, y habr de entenderse que la
accin u omisin pueden y deben entenderse como la actividad desplegada o actitud asumida en
relacin con una decisin previa KactoC o de un procedimiento de contratacin, o de la ejecucin
de un contrato estatal
$os casos ju"gados son ya hoy mltiples En materia contractual, por ejemplo, se ha dispuesto la
suspensin de procedimientos de seleccin del contratista previendo la consumacin de actos
que riIen con la moralidad pblica, la suspensin de la ejecucin de obras contratadas
-1-
y an
se ha dispuesto la resolucin de transacciones comerciales como en el caso de la orden de
devolucin, a favor de ECG2E;HG$, de la totalidad de las acciones que esta posea en
=nversiones de >ases de Colombia 0(, =nvercolsa, y que haban sido adquiridas en bolsa a
menor precio del comercial por un e+ ministro de Estado invocando la calidad de trabajador que
no posea
-16
En este caso las decisiones fueron tomadas para la proteccin de varios derechos
colectivos, entre ellos el patrimonio pblico y la moralidad administrativa
! en otro caso, en el que se discuti si dentro del proceso a que da lugar el trmite de la accin
popular haba o no lugar a e+pedir pronunciamientos judiciales sobre la suspensin o anulacin
de actos administrativos, se concluy que s es procedente, en la medida en que dicho acto sea
la causa de la amena"a o lesin del derecho o inter*s colectivo
-1:
=/6/ Inter%enc$(n de tercers/

2uede intervenir cualquier persona hasta antes de que se dicte sentencia de primera instancia, en
los t*rminos varias veces descritos, en calidad de coadyuvante pues por lo que se desprende de
lo previsto por el artculo #- de la ley, no se admiten intervinientes impugnantes !, desde luego,
las entidades a que se refiere el artculo 1# En el primer caso, la eventual participacin del
coadyuvante en el incentivo reconocido, ser decidida en la misma sentencia
=/7/ F"cult"des del )u>4"dr/
Con la sentencia que acoja las pretensiones del demandante, se pueden establecer todas las
declaraciones dispositivas necesarias para que la autoridad ejecute o se abstenga de ejecutar
una determinada actividad, en el sentido de impartir una orden de hacer o de no hacer para la
cesacin del peligro o la restitucin de los hechos a su estado anterior, e incluso todas las
-1-
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent de junio 17 de 2;;1. D... Alier Eduardo
ern6ndeA Enr3ueA. E9p. A.E1::. Con ella se orden* la suspensi*n de las o8ras del Estadio tercer Dilenio en .asto.
-1)
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sent. de diciem8re ' de 2;;+. D... Camilo
Arcinie5as Andrade. E9p. A.E12;-.
-1:
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de fe8rero 21 de 2;;7.
E9p. 1o. A.E;+)). D... %r. Enri3ue Fil &otero. Con sal4amento de 4oto de la Consejera %ra. Ruth /tella Correa
.alacio# 3uien sostiene 3ue# en 4irtud del principio de le5alidad 3ue inspira el car6cter restricti4o de la atri8uci*n de
jurisdicci*n y competencia# el contencioso popular no es el instrumento id*neo para 4entilar la 4alideA de los actos
administrati4os# para lo cual e9isten otras acciones pre4istas en el ordenamiento.
2:7
Enero de 2013
condenas al pago de la indemni"acin de los perjuicios causados al derecho o inter*s colectivo
lesionado, con destino a la entidad pblica competente para su proteccin y administracin, y la
concerniente al pago del incentivo que se haya llegado a reconocer a favor del actor, o con
destino al fondo de defensa de intereses colectivos si *ste es una entidad pblica $a orden de
actuacin o la de prohibicin, segn el caso, constituye un verdadero mandamus
4%@
propio de la
accin de cumplimiento, aspecto este sobre el cual ha e+istido reconocimiento judicial pues,
ciertamente, entre las acciones populares, de cumplimiento y de tutela, hay una interseccin que
no siempre ofrece un panorama cristalino de los hechos sobre los cuales habr de dictarse la
sentencia En el caso referido se admiti la demanda que, invocando la accin popular para la
proteccin del derecho colectivo a un ambiente sano lesionado con el sistema de emanacin de
gases por parte de los buses de la empresa ;H(90B=$E9=G en Jogot, haba sido inadmitida
por considerarse que implicaba el ejercicio de una accin de cumplimiento, por una parte, y
porque no se haba probado la constitucin en renuencia por parte de la demandada,
presupuesto procesal de la accin de cumplimiento ! se dijo, a propsito<
3eniendo en cuenta los hechos particulares de la demanda $ recordando )ue si la
accin popular tiene como finalidad evitar el daEo contin"ente, o hacer cesar el
peli"ro, la amena#a, o a"ravios sobre derechos e intereses colectivos Dart. < le$ 4@<
de %GGJ( no debe concluirse improcedibilidad de su ejercicio, cuando entre las
pretensiones de la demanda, $ no como principal, se solicita la orden de
cumplimiento de normas, previa demostracin de los hechos procesales de amena#a
o vulneracin de derechos o intereses colectivos, sur"idos con ocasin de acciones u
omisiones de las autoridades p8blicas o particulares en ejercicio de funcin
administrativa $ò sin ejercicio de esta funcin pero con atraccin de fuero, por los
hechos demandados. Lo anterior por)ue si bien la accin de cumplimiento $ las
acciones populares en principio tienen objetivos diversos, ha$ veces es posible por lo
particular del caso )ue en un proceso iniciado en ejercicio de las acciones populares
el jue# pueda librar mandamus de cumplimiento de normas le"ales o administrativas.
$a parte resolutiva de las sentencias en acciones populares puede ser tan compleja como lo
demanden los hechos a los cuales va dirigida, pues los poderes concedidos por el legislador al
jue" son tan plenos, que aligeran sobremanera el principio de la consonancia de la sentencia con
las pretensiones de la demanda, disolviendo as el carcter rogado de la jurisdiccin $a
sentencia con la que se fall en primera instancia la accin popular ejercida por varias personas
para la proteccin de los derechos e intereses afectados con la contaminacin del Hi Jogot,
contiene trece numerales, tres de los cuales enlistan a su ve" literales hasta la letra LtM, que
contienen todas las ordenes de cumplimiento y de prohibicin con destino a decenas de
entidades pblicas y particulares destinatarios de las mismas, responsables del grado de
-17
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /entencia de 1: de julio de 2;;1.
D... Dara Elena Firaldo F*meA. E9p. A.E1-+.
2:(
Enero de 2013
vertimiento de contaminantes al caudal y obligados por el fallo a ejecutar las actividades dirigidas
a su descontaminacin progresiva pero real
-17

=/=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
$a sentencia es declarativa en cuanto al reconocimiento del derecho a la proteccin pretendida y
a la responsabilidad del demandado, y de condena si incluye reconocimientos de tipo
indemni"atorio, resarcitorio o compensatorio, segn el caso ! surte efectos de cosa ju"gada erga
omnes, a pasar de la forma impropia como qued redactado el artculo )6 que se refiere Lal
pblico en generalM 0e advierte s que las obligaciones impuestas por el fallo solo vinculan a las
partes en el proceso
?/ LA ACCION DE GRUPO/
El artculo 78 de la Constitucin 2oltica faculta al legislador para establecer los dems recursos,
acciones y procedimientos necesarios para la proteccin de los derechos individuales, colectivos
y de grupo frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas En desarrollo de esta
atribucin constitucional, se introdujo una segunda parte en la ley -.# de 1887 con las
denominadas L(cciones de grupoM, cuyo artculo -: establece<
><(?. 97. )rocedencia de las acciones de grupo. Las acciones de "rupo son
a)uellas acciones interpuestas por un n8mero plural o un conjunto de personas )ue
re8nen condiciones uniformes respecto de una misma causa )ue ori"in perjuicios
individuales para dichas personas.
La accin de "rupo se ejercer6 e;clusivamente para obtener el reconocimiento $
pa"o de la indemni#acin de los perjuicios.
!l "rupo estar6 inte"rado al menos por veinte D<4( personas.
$a accin de grupo constituye un contencioso subjetivo de responsabilidad, con claros caracteres
subjetivos, til para proponer a la jurisdiccin los conflictos que surgen para un grupo de personas
con una misma causa, activa u omisiva, de las autoridades pblicas

?/./ L" '$n"l$d"d/
Como la accin de reparacin directa, esta busca la defensa y proteccin de los derechos de un
grupo de personas que ha sufrido un daIo en condiciones uniformes respecto de una misma
-1(
Tri8unal Administrati4o de Cundinamarca# /ecci*n Cuarta# sent. de a5osto 2) de 2;;-. D... 1elly "olanda
!illamiAar de .eIaranda. E9p. A.E;1E-7'.
2:'
Enero de 2013
causa generadora del perjuicio individual, segn se desprende de lo previsto por los artculos 1, )
y -: de la ley
Es, en consecuencia, una accin con indiscutible contenido indemni"atorio o, como se conoce, un
contencioso subjetivo de responsabilidad
?/0/ L" !retens$(n/
$a pretensin se descompone, como la de la accin de reparacin directa, en dos partes< 2or un
lado, la relativa al reconocimiento de la responsabilidad con la peticin sobre la declaracin
correspondiente 0e habla entonces de la declaracin de responsabilidad patrimonial de la
entidad pblica demandada ! como consecuencia de la anterior, la pretensin debe incluir la
peticin de condena al pago del daIo yEo de los perjuicios sufridos por la parte demandante, en
forma integral, uniforme y equitativa a favor de todos y cada uno de los componentes del grupo,
sean o no parte dentro del proceso, salvo que hayan obtenido su e+clusin, como se deduce de
lo establecido por los artculos ) y -: de la ley -.#E87 y 1: de la ley --:E87
2ara definir la composicin de la pretensin en este caso debe contarse con las especiales
regulaciones contenidas en el artculo :6 de la ley, en el sentido de que si bien los factores
componentes del daIo y del perjuicio son los generalmente reconocidos por el ordenamiento
jurdico, esto es, el daIo emergente conformado por el daIo material, el daIo moral y el daIo a la
vida de relacin, y por el lucro cesante, en el proceso por accin de grupo la sentencia puede, por
mandato legal, impartir la condena al pago de una indemni#acin colectiva )ue debe contener la
suma ponderada de las indemni#aciones individuales, tomando en cuenta la subdivisin del
"rupo en sub"rupo Ello sugiere que, como adems no se e+ige que la demanda deba ser
presentada por todos los individuos afectados, los factores componentes de la pretensin, su
cuanta y las personas con derecho a su percepcin, no requieren consignacin e+presa en la
demanda %e manera que para el demandante es suficiente la descripcin de los conceptos del
daIo y del perjuicio cuya estimacin solicita judicialmente y las condiciones que permitan
identificar el grupo lesionado para que dentro del proceso, en lo posible, se identifiquen e
individualicen los unos y los otros, y se estime el valor global a distribuir entre los beneficiados
con la sentencia en la forma prevista por la ley Con todo, creemos que es preferible que la
demanda contenga la mayor precisin posible sobre estos aspectos, no solo para facilitar la labor
judicial, sino para derivar de ella el m+imo beneficio 2or lo dicho, obvio resulta que el
demandante no tiene el deber de identificar ni a todos los afectados, ni las pretensiones de cada
cual
?/1/ El t$tul"r
Este es un contencioso subjetivo que e+ige legitimacin en causa 2or consiguiente, cualquiera
de los miembros de un grupo de por lo menos veinte 3#14 personas, naturales o jurdicas, se
considera titular de la accin de grupo (dems, el defensor del 2ueblo y los personeros
27;
Enero de 2013
distritales o municipales, solo en nombre de aquel que, estando legitimado para ejercerla, as lo
solicite, o se encuentre en situacin de desamparo o indefensin, segn est previsto en el
artculo -7 de la ley
$a regulacin legal sobre el titular es nica en su g*nero' en efecto, se puede ejercer vlidamente
por uno solo de los miembros del grupo de por lo menos veinte 3#14 personas, y esa sola
circunstancia convierte en parte procesal, como demandantes con todas sus consecuencias, a
todos los individuos que han padecido el daIo, sin necesidad de manifestaciones e+presas y
qui" sin siquiera saberlo En cambio, si alguno de los miembros del grupo desea que no se le
tenga como parte demandante, as debe hacerlo conocer al ;ribunal del conocimiento, a ms
tardar el quinto da siguiente a aquel en que ven"a el t*rmino de traslado de la demanda a la
parte demandada, en forma e+presa, con el objeto de que no quede cobijada por los efectos de la
sentencia o del acuerdo conciliatorio %e lo contrario, ser incorporada al grupo y deber recibir el
valor de la condena que corresponda al porcentaje o proporcin establecida en la sentencia
favorable a las pretensiones de la demanda
El tema de la legitimacin ha suscitado un notorio debate, sobretodo porque ...despla#a el
asunto de su sede tradicional, la le"itimacin del individuo, hacia una distinta $ desconocida, la
le"itimacin del "rupo, fenmeno )ue ocurre 5de manera similar $ correspondienteH del inter7s
del individuo hacia el inter7s del "rupo, a pesar de )ue la indemni#acin )ue se busca, en
8ltimas, favorecer6 siempre al individuo
9,4
$o cierto es que la regulacin legal mencionada
introdujo una figura distinta en el tema de la legitimacin en la causa
Es de advertir que los afectados cuentan con la libertad de acudir individualmente a la jurisdiccin
en demanda de indemni"acin de perjuicios, ejerciendo la accin de reparacin directa en cada
caso, ra"n por la cual no sern destinatarios de los efectos del fallo que se produ"ca en el
proceso por accin de grupo %ebern acogerse a la sentencia que se produ"ca en su proceso,
pudi*ndose, si son varios, a la solicitud de acumulacin de procesos como lo permiten los
artculos 7# y 16. del C de 2C ( propsito de la legitimacin, por activa y por pasiva, la Corte
constitucional ha sostenido<
Brente a lo primero, debe probarse un inter7s jurdico determinado por )uien la
instaure. !n este caso es posible )ue un interesado, persona natural o jurdica,
pueda reclamar el resarcimiento de perjuicios por la totalidad de los miembros del
"rupo afectado
95-
Del Defensor del Pueblo $ los Personeros i"ualmente podr6n
interponer dichas acciones, art. 4J
95,
Le$ 4@< de %GGJ(. !n cuanto a la le"itimacin
por pasiva, la accin puede diri"irse en contra de personas naturales $ jurdicas, de
-1'
1ER1A1%EC E1R2XUE# Alier Eduardo. Re5ulaci*n de las acciones de 5rupo formuladas en contra de las
entidades pu8licas en el derecho colom8iano. Demorias del WW!2 Con5reso Colom8iano de %erecho .rocesal.
2nstituto Colom8iano de %erecho .rocesal. Uni4ersidad 0i8re# &o5ot6# a5osto de 2;;). pp. -).
-2;
!er la /entencia TE)2- de 1''+.
-21
%eclarado e9e3ui8le en la /entencia CE21) de 1'''.
271
Enero de 2013
naturale#a privada o p8blica, por el daEo )ue ocasionen a ese n8mero plural de
personas
955
.
$a conformacin del grupo Gtro aspecto de no menos notoria controversia, como que tiene
enfrentado al Consejo de Estado con la Corte Constitucional, se refiere a las condiciones de
hecho y de derecho de las que surge el "rupo como categora jurdica /na de las tesis
sostenida por el Consejo de Estado, citada por el mismo autor, refiere que la accin de grupo no
resulta procedente ...por el solo hecho de )ue <4 personas se presentaran a demandar los
daEos )ue les produjo una causa uniforme, pues lo )ue buscaba prote"er la accin 5$ de all su
inclusin en la 'onstitucin PolticaH era los "rupos sociales )ue merecieran tal proteccin, los
)ue, por lo mismo, deban pree;istir al daEo? en otros t7rminos )ue el daEo no poda ser la causa
conformante del "rupo sino una contin"encia m6s en la vida del mismo, cu$a e;istencia deba ser
anterior
4<&
.
2ara el Consejo de Estado la sola realidad del daIo no conforma el grupo legitimado para
demandar su indemni"acin con el ejercicio de esta accin (l hacer referencia a las llamadas
condiciones uniformes respecto de una misma causa )ue ori"in perjuicios individuales... a los
miembros del grupo, de que trata el artculo -: de la ley, ha sostenido en reiteradas ocasiones
que<
. . .debe entenderse )ue cuando el le"islador prescribe )ue las personas deben
reunir Tcondiciones uniformes respecto de una misma causa )ue ori"in perjuicios...L,
se est6 refiriendo a un concepto diferente del hecho "enerador del daEo, puesto )ue
tal e;i"encia est6 comprendida en la disposicin contenida en la misma norma, se"8n
la cual Tlas condiciones uniformes deben tener tambi7n lu"ar respecto de los
elementos )ue confi"uran la responsabilidadL
4<4

! para reafirmar la tesis segn la cual, para que la accin de grupo proceda es necesario que las
condiciones uniformes que identifican a quienes conforman el grupo demandante pree+istan a la
ocurrencia del daIo, pree+istencia que para la Corporacin se deriva de la e+igencia legal de que
las personas compartan condiciones uniformes respecto de la causa del daIo, entendida estas
condiciones como la situacin com8n en la )ue se han colocado tales personas, )ue permite
identificarlas como "rupo antes de la ocurrencia del daEo, $ con ocasin de la cual,
posteriormente, todas resultan perjudicadas., la misma providencia concluy<
. . . !ntonces, lo )ue dispone la norma anali#ada es )ue el conjunto de personas )ue
puede acceder a este mecanismo procesal debe ser uno de a)uellos cu$os miembros
compartan determinadas caractersticas? pero adem6s, tales caractersticas deben
ser predicables de esas personas slo en cuanto todas ellas se han colocado :
con antelacin a la ocurrencia del da+o: en una situacin com*n, y slo frente a
-22
Corte Constitucional# sentencia CE1;:2 de a5osto 1: de 2;;;. D... Al4aro Tafur Fal4is.
-2+
O8. Cit. .p. -( y -'.
-2-
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. Auto de fe8rero 2 de 2;;1. D... Alier
Eduardo ern6ndeA Enr3ueA. E9p. AFE;;17. Citado por el autor.
272
Enero de 2013
aquellos aspectos relacionados con tal situacin. As las cosas, es claro )ue la
condicin de damnificado no podra constituir, en nin"8n caso, la condicin uniforme
)ue identifi)ue a unas personas como miembros de un "rupo.. 9egrilla fuera de
te+to
2or su parte, la Corte Constitucional ha sido de diferente parecer 2or un lado, antes de asumir el
estudio de constitucionalidad del tema relacionado con las condiciones comunes del grupo y
sobre su pree+istencia o no a los hechos generadores del daIo comn, hi"o referencia a las
condiciones de las que surge tal identidad, en las que no incluy la condicin pree+istente %ijo<
!n lo relativo a la determinacin de la responsabilidad en la causacin del daEo,
para el ejercicio de esta accin es re)uisito indispensable )ue e;istan condiciones
uniformes en el n8mero plural de personas. !sto si"nifica )ue las personas )ue se
han visto afectadas en un inter7s jurdico deben compartir la misma situacin
respecto de la causa que origin los perjuicios individuales y frente a los
dem0s elementos atribuibles a la responsabilidad/ es decir, que el hecho
generador del da+o sea id.ntico, )ue ese hecho ha$a sido cometido por el mismo
a"ente, o sea referido a un mismo responsable, $ )ue e;ista una relacin de
causalidad entre el hecho "enerador del daEo $ el perjuicio por el cual el "rupo puede
diri"ir la accin tendiente a la reparacin de los perjuicios sufridos
4<=
. 9egrilla fuera
de te+to
,ue sin embargo la sentencia de la Corte Constitucional que declar la ine+equibilidad de la
ltima frase del primer inciso del artculo -: de la ley -.# de 1887, la que hi"o *nfasis en la
inconstitucionalidad de la tesis del Consejo de Estado sobre las condiciones pree+istentes al
daIo, que conforman el grupo, por considerar que tal interpretacin reIa con el espritu
constitucional de las acciones como esta, con el Estado de %erecho y, especficamente, con el
derecho fundamental a la igualdad en el acceso a la administracin de justicia (ll afirm<
!n principio, la 'orte considera )ue con la e;i"encia de la pree;istencia del "rupo no
se alcan#a, en todos los casos, el propsito constitucional indicado. Desde el punto
de vista abstracto, es bastante probable )ue un hecho daEino afecte a un n8mero
mu$ amplio de personas $ cause daEos de una especial ma"nitud $ )ue esas
personas no se encuentren preconstituidas como "rupo. Para ello basta recordar el
caso referido anteriormente en esta sentencia del carro tan)ue de 'alifornia. !n ese
evento, las miles de personas perjudicadas por esa e;plosin se veran privadas de
la proteccin efectiva de sus derechos por la va de la accin de "rupo, simplemente
por no estar preconstituidas como "rupo, a pesar de tratarse de una situacin social
)ue tiene "ran relevancia social, por cuanto afecta a un "rupo mu$ amplio de
personas. U es claro )ue la 'onstitucin previ la accin de "rupo e;actamente para
ese tipo de eventos, en donde un n8mero plural de personas sufre un menoscabo en
sus intereses, sin importar )ue las personas estuvieran o no previamente a"rupadas,
-2)
Corte Constitucional# sentencia CE1;:2 de a5osto 1: de 2;;;. D... Al4aro Tafur Fal4is.
27+
Enero de 2013
pues el hecho mismo de la afectacin de sus intereses por una causa com8n puede
lle"ar a convertirlos en un "rupo )ue reclama sus derechos.
!n estos eventos, )ue distan de ser inusuales, la pree;istencia del "rupo no permite
la reali#acin del propsito constitucional de los re)uisitos de procedibilidad: prote"er
"rupos de especial relevancia social, reparar daEos de "ran entidad e inhibir
comportamientos )ue puedan provocar hechos daEinos de "randes repercusiones.
. . .
@4H 'onforme al an6lisis precedente, la pree;istencia del "rupo como re)uisito de
procedibilidad de la accin de "rupo constitu$e una intervencin desproporcionada
del le"islador en el r7"imen de las acciones de "rupo, $ en el derecho de acceso a la
justicia, por las si"uientes ra#ones: en primer lu"ar, por)ue no es posible verificar
una adecuacin entre su inclusin en los artculos & $ 4> de la le$ 4@< de %GGJ
Dmedio( $ la pretendida reserva de las acciones de "rupo para la proteccin de
"rupos de especial entidad, o para la indemni#acin de daEos de importantes
repercusiones sociales Dfin constitucional(? $ en se"undo lu"ar, por)ue su inclusin no
era necesaria para la conse"uir dichos fines constitucionales, $a )ue e;istan otros
medios, como diseEar e incluir otros re)uisitos de procedibilidad, )ue permitieran
satisfacer en ma$or medida $ con menor desmedro del r7"imen constitucional de las
acciones de "rupo, la finalidad constitucional perse"uida.
La pree;istencia del "rupo a la ocurrencia del daEo, como re)uisito de procedibilidad
de la accin de "rupo es entonces inconstitucional. Ahora bien, como )ued definido
a lo lar"o de la presente sentencia, el llamado re)uisito de la pree;istencia del "rupo
tiene su fundamento le"al en el hecho de )ue el primer inciso de los artculos & $ 4>
de la le$ 4@< de %GGJ reitera dos veces ciertos elementos de la definicin de la accin
de "rupo $ de su procedencia, en la medida en )ue seEala )ue estas acciones son
interpuestas por un n8mero plural de personas o un conjunto de personas )ue Di(
re8nen condiciones uniformes respecto de una misma causa )ue ori"in perjuicios
individuales a dichas personas, $ )ue adem6s Dii( las condiciones uniformes deben
tener tambi7n lu"ar respecto de todos los elementos )ue confi"uran la
responsabilidad. Por consi"uiente, eliminada del ordenamiento esa reiteracin le"al,
la doctrina de la pree;istencia del "rupo como re)uisito de procedibilidad desarrollada
como derecho viviente por el 'onsejo de !stado pierde todo sustento normativo,
puesto )ue su fundamento esencial fue la e;istencia de esa repeticin $ el principio
hermen7utico del efecto 8til.
4<>
.
Nueda pues evidenciada la contradiccin entre las dos posiciones que debe resolverse teniendo
en cuenta la fuer"a vinculante de la cosa ju"gada constitucional, que le imprime carcter
-2:
Corte Constitucional# sentencia CE):' de junio ( de 2;;-. D... Rodri5o Uprimy "epes.
27-
Enero de 2013
obligatorio er"a omnes a los fallos de constitucionalidad incluyendo la ratio decidendi de la parte
motiva de la sentencia que contenga el pronunciamiento
-#.
,uera del sustento normativo
pertinente, es til recordar la insistencia de la Corte Constitucional en este aspecto, que suele
soslayarse por algunos de nuestros operadores jurdicos del Estado 0obre la obligatoriedad que
tiene por va general el fundamento ltimo que sostiene una decisin, en este caso de
constitucionalidad, ha sostenido<
. . . una sentencia tiene las mismas partes mencionadas anteriormente, $ )ue cada
una de ellas tiene un efecto obli"atorio especfico, tal $ como seEal en los
fundamentos anteriores de la presente providencia. As, e;plcitamente la 'orte
seEala )ue las motivaciones incidentales son un mero dictum, )ue no es obli"atorio
sino persuasivo? la parte resolutiva o decisum hace tr6nsito a cosa ju#"ada, con la
particularidad de )ue en los juicios de constitucionalidad de las le$es tiene efecto
er"a omnes? $, finalmente, la cosa ju#"ada implcita e)uivale a la ratio decidendi,
ra#n por la cual esta 'orporacin le ha reconocido efectos vinculantes. !stas
distinciones $ criterios han sido reiterados por la 'orte en decisiones posteriores, en
especial en la sentencia 'H4&@ de %GG>, en donde esta 'orporacin precis:
.lo ser6 de obli"atorio cumplimiento, esto es, 8nicamente hace tr6nsito a cosa
ju#"ada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la 'orte
'onstitucional. !n cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constitu$e criterio au;iliar para la actividad judicial $ para la aplicacin de las normas
de derecho en "eneral? slo tendran fuer#a vinculante los conceptos consi"nados en
esta parte )ue "uarden una relacin estrecha, directa e inescindible con la parte
resolutiva? en otras palabras, a)uella parte de la ar"umentacin )ue se considere
absolutamente b6sica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la
parte resolutiva de las sentencias $ )ue incida directamente en ella.
4<J
.
2or ello, en consecuencia, debe prevalecer el criterio del jue" constitucional en torno a sus
interpretaciones que tengan el carcter y la fuer"a de ratio decidendi, como en este caso
prevalece

?/2/ Or$4en/
$a lesin de los derechos de un grupo de personas debe provenir de la actividad de una
autoridad pblica o de un particular en ejercicio de funciones pblicas 0i bien es cierto que el
concepto LactividadM sugiere la accin u omisin constitutivas del hecho administrativo, no se
puede descartar que el origen del daIo provenga de actos u operaciones administrativas o de
contratos estatales (s, an se encuentran pendientes de fallo las acciones de grupo ejercidas
por diversos grupos afectados con las consecuencias de la aplicacin del sistema /pac en
-27
Art. 2-+ C... y -( 1o. 1 de la ley 27; de 1'':.
-2(
Corte Constitucional# sentencia /UE;-7 de enero 2' de 1'''. D... Carlos Fa4iria %aA y Alejandro DartneA
Ca8allero.
27)
Enero de 2013
Colombia, pues la actividad pblica invocada en tales casos corresponde no solo con la supuesta
inactividad de las autoridades nacionales de intervencin y control en el sistema financiero K
omisin administrativaC sino con algunas de sus decisiones, es decir, con actos administrativos
e+pedidos en ejercicio de las funciones relacionadas con el sector En cambio, han resultado
ms claras las ejercidas pretendiendo la indemni"acin de los perjuicios colectivos causados con
derrumbes, avalanchas, avenidas de los ros, quiebre de terrenos urbani"ados y la muerte de
seres humanos en masacres o genocidios En todos estos casos, como se ve, la fuente del daIo
est constituida especialmente por hechos administrativos, por accin o por omisin ;ampoco se
descarta la ocurrencia del daIo procedente de ciertas decisiones judiciales que, previa
configuracin de los requisitos e+igidos para el error judicial, la privacin injusta de la libertad y el
deficiente funcionamiento de la administracin de justicia, afectan a un nmero plural de
personas, como sucede con las capturas masivas de personas que resultan vinculadas
colectivamente a un mismo proceso, como ocurre con los que se siguen contra miembros de
fuer"as armadas ilegales En cambio, recordemos que el ejercicio de la funcin constituyente no
genera responsabilidad estatal, y que la legislativa solo origina la misma en el evento ya
reconocido por la jurisprudencia
20@
9o se descarta, sin embargo, en este ltimo evento, que la ley
afecte a un grupo de personas que tendran derecho al ejercicio de esta accin, solo que tal
situacin no ha sido aun considerada por nuestra jurisprudencia
?/6/ Inter%enc$(n de tercers/
(s como la ley trae tan particulares previsiones en cuanto a la condicin de parte demandante
que asumen los miembros del grupo aun sin manifestacin e+presa de ninguna ndole, en cuanto
a la facultad para la intervencin hay prevista una situacin similar y consecuente con aquellas
En efecto y en primer lugar, debe decirse que quien no presenta la demanda, se entiende por la
ley vinculado al proceso como parte demandante por el solo hecho de pertenecer al grupo
afectado, sin que se requiera su presentacin al mismo como tercero porque no lo necesita' a
menos que solicite y obtenga su e+clusin, todo miembro del grupo se considera parte
demandante En segundo lugar, que la ley permite la inclusin e+presa de las personas en el
grupo afectado, si quienes no han suscrito la demanda as lo manifiestan hasta antes de la
ejecutoria del auto que decreta pruebas en el proceso o, si tampoco as lo hacen, si se presentan
a solicitarle al ju"gador su deseo de recibir e+presamente los efectos de la sentencia, dentro de
los veinte 3#14 das siguientes a su publicacin, todo lo cual con arreglo a lo previsto por el
artculo 66 de la ley En este ltimo caso, la ley advierte que no podrn solicitar el reconocimiento
de una indemni"acin e+traordinaria distinta a la ya reconocida globalmente en la sentencia para
todos los miembros del grupo, y que no podrn participar del valor de la condena en costas con la
que haya sido beneficiada la parte demandante
?/7/ F"cult"des del )u>4"dr/
-2'
!er nota de pie de p65ina n>mero 1' en la p65ina ( de este escrito.
27:
Enero de 2013
El ju"gador en la sentencia debe adecuar las peticiones de la demanda a las e+igencias de la
pretensin correspondiente a una accin indemni"atoria 0i la sentencia acoge tales
pretensiones, declarar la responsabilidad pblica e impartir la condena la pago de la
indemni"acin de los perjuicios de los miembros de grupo, en forma global y colectiva, es decir,
seIalando una suma total y ponderada de dinero a ser distribuida proporcional e individualmente
entre los miembros del grupo por parte del defensor del 2ueblo, quien tiene la competencia para
administrar estos recursos y disponer los pagos individuales, conforme se dispone por el artculo
:6 de la ley $os porcentajes de distribucin sern seIalados en la sentencia y dependern de lo
que resulte probado en el proceso, si el valor de los perjuicios ha sido distinto para algunos o
varios de sus componentes, individualmente considerados, o como integrantes de los subgrupos
a que se refiera la sentencia (s, por ejemplo, en el caso del Ho Hosario en jurisdiccin del
Bunicipio de ;umaco, 9ariIo, la sentencia conden a ECG2E;HG$ al pago de un valor total por
concepto de la indemni"acin por el daIo producido por un derrame de hidrocarburos en una
"ona del oleoducto ;ransandino, consistente en que la comunidad de agricultores y pescadores y
sus familias se vieron privadas de los medios esenciales de supervivencia debida a la
contaminacin Esa suma total deba distribuirse por partes iguales entre los damnificados
enunciados en la parte resolutiva del fallo, y entre los que, acreditando tal condicin, lo solicitaran
en el t*rmino legal posterior El estimativo ponderado de la suma total provino del clculo del valor
per c6pita del daIo derivado de la privacin de la actividad agropecuaria y pesquera de pan
coger
-)1

?/=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
$a sentencia es declarativa en cuanto al reconocimiento de la responsabilidad, y de condena en
cuanto a la orden de pago de la indemni"acin global establecida en ella 0us efectos son inter
partes y siempre debe ser de m*rito pues la ley impone al ju"gador la obligacin de fallar de
fondo la controversia, so pena de incurrir en falta disciplinaria sancionable con destitucin 0i no
prosperan las pretensiones, la sentencia ser declarativa salvo lo relativo a la condena en costas
segn lo previsto en el artculo :6 9o 6 de la ley -.#E87 y 1.1 del CC(

@/ LA ACCION DE REPETICION/
$a accin de repeticin tiene hoy origen en el precepto contenido en el articulo 81 de la
Constitucin 2oltica, y est regulada por la ley :.7 de #111, cuyo artculo #F dispone<
><(?.5. <ccin de repeticin. La accin de repeticin es una accin civil de car6cter
patrimonial )ue deber6 ejercerse en contra del servidor o e; servidor p8blico )ue
-+;
Consejo de Estado# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. 1+ de mayo de 2;;-. D...
Ricardo oyos %u3ue. E9p. 1o. AFE22:E;1.
277
Enero de 2013
como consecuencia de su conducta dolosa o "ravemente culposa ha$a dado
reconocimiento Dsic( indemni#atorio por parte del !stado, proveniente de una
condena, conciliacin u otra forma de terminacin de un conflicto. La misma accin
se ejercitar6 contra el particular )ue investido de una funcin p8blica ha$a
ocasionado, en forma dolosa o "ravemente culposa, la reparacin patrimonial.
El artculo 81 constitucional contiene la llamada clusula general de responsabilidad estatal por
los daIos antijurdicos que le sean imputables e impone a las entidades pblicas el deber de
repetir contra su servidor o e+ servidor pblico que con dolo o culpa grave haya dado lugar a
dicha responsabilidad 0i bien este es el fundamento constitucional de esta accin, no es la
primera ve" que se incluye en el ordenamiento colombiano ya que con los artculos .. y .7 del
CC(, vigentes desde el 1F de mar"o de 187-, se dispuso que los funcionarios respondern por
los daIos ocasionados con dolo o culpa grave en ejercicio de sus funciones y que, en tales
eventos, podran ser demandados individual o conjuntamente con la entidad a que pertenecen o
pertenecan, caso en el cual, de producirse la condena contra esta, deba pagar el valor total de la
condena pero quedaba facultada para repetir contra la persona de su agente por la parte
correspondiente en los t*rminos establecidos en la sentencia Este es su importante antecedente,
aunque en verdad aqu la e+presin LrepetirM equivale a perseguir ejecutivamente pues si el
servidor pblico fue parte en el proceso de responsabilidad, su conducta fue valorada y su
responsabilidad reconocida judicialmente por la sentencia que puso fin a ese proceso' lo que el
cdigo deja a salvo en inter*s del demandante, es que el valor de la condena se lo pague la
entidad y que esta quede facultada para recuperar o recaudar la proporcin seIalada al servidor
pblico en el mismo fallo ,inalmente es til tener en cuenta que el segundo inciso del artculo 7:
del CC( establece que las entidades pblicas debern ejercer esta misma accin KEs decir, la
de reparacin directaC ... cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuacin
administrativa ori"inada en culpa "rave o dolo de un servidor o e; servidor p8blico )ue no estuvo
vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuacin de un particular
o de otra entidad p8blica, lo que ratifica que la accin de repeticin es una especie de la accin
de reparacin directa, esto es, son de la misma naturale"a
@/./ L" '$n"l$d"d/
Esta accin es de contenido patrimonial y se halla consagrada para la proteccin del patrimonio
pblico que puede resultar comprometido con la actividad daIosa de sus servidores, al actuar con
la intencin de producir un daIo o con una negligencia o imprudencia tales que constituyen culpa
grave Es un instrumento procesal para la recuperacin de las sumas de dinero que las entidades
estatales resulten pagando por los daIos provenientes de la conducta dolosa o gravemente
culposa de sus agentes, en cumplimiento de las funciones pblicas estatales En ocasiones
nuestra Corte Constitucional la ha relacionado con la moralidad pblica insita en el concepto de
Estado 0ocial de %erecho y, en tal virtud, ha sostenido que la finalidad de esta accin no solo
reviste trascendencia para la proteccin del patrimonio pblico &a dicho, por ejemplo
21.
<
-+1
/entencia CE77( de 2;;+. D. .. $aime Araujo Rentera.
27(
Enero de 2013
. . . es importante resaltar )ue la accin de repeticin tiene una finalidad de inter7s
p8blico como es la proteccin del patrimonio p8blico el cual es necesario prote"er
inte"ralmente para la reali#acin efectiva de los fines $ propsitos del !stado .ocial
de Derecho, como lo seEala el artculo < de la 'onstitucin Poltica.
.i el le"islador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los
funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o "ravemente culposa
es la causa de la condena impuesta por el jue# a la entidad, el !stado se encontrara
sin herramientas para la defensa de la inte"ridad de su patrimonio $ para preservar la
moralidad p8blica.
4&<
.
@/0/ L" !retens$(n/
Como accin indemni"atoria, la accin de repeticin persigue que se declare la responsabilidad
del servidor o e+ servidor pblico demandado y, como consecuencia de tal declaracin, que se
condene a restituir a la entidad demandante, total o parcialmente, el valor de la indemni"acin
que esta tuvo que pagar con ocasin de una sentencia de condena o de una providencia
aprobatoria de una conciliacin o de cualquiera otra forma de definicin de un conflicto 2or
consiguiente, aqu lo definitivo es el valor en dinero cuya recuperacin se pretende, sin que sea
necesaria la discriminacin de los componentes del daIo y del perjuicio, pues ello debi ser
objeto del proceso o actuacin anterior que dio lugar al pago de la indemni"acin Como los
conceptos a indemni"ar y su valor ya se conocen, y como al momento de pagarlo se causa el
deber de iniciar el proceso de repeticin, la pretensin solo se referir a la peticin de pago de la
suma de dinero que la entidad estime que se le debe restituir, con fundamento en la sentencia si
en ella se consignaron las pautas para definir su cantidad 0i no se consignaron, al anali"arse la
culpabilidad del agente demandado, la sentencia que ponga fin al proceso de repeticin
contendr la proporcin o porcentaje en que se este resulta condenado
@/1/ El t$tul"r
$a accin de repeticin est en cabe"a de la entidad pblica que fue condenada en un proceso
anterior al pago de una indemni"acin por daIo y perjuicios, o que intervino en la audiencia
respectiva y concili las pretensiones formuladas en su contra, una ve" haya pagado el valor total
de la obligacin as surgida
%e conformidad con lo previsto por el artculo 7 de la ley :.7E11, dentro de los seis 3:4 meses
siguientes al pago total de dicha obligacin, solo la entidad pblica correspondiente est
legitimada para ejercerla ;ranscurrido este t*rmino, podrn hacerlo El Binisterio 2blico y el
Binisterio de 5usticia y del %erecho !, en todos estos casos, cualquier persona podr requerir a
estas entidades legitimadas para ejercerla, para que lo hagan
-+2
/entencia CE(+2 de 2;;1. D. .. Rodri5o Esco8ar Fil.
27'
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Consideramos que la entidad pblica que efectu el pago no pierde legitimidad para su ejercicio
con posterioridad al vencimiento del t*rmino de los seis 3:4 meses de que trata la ley' creemos
que lo contrario sera un absurdo y que con posterioridad a este y dentro del t*rmino de
caducidad de la accin, lo podr hacer presentando la demanda respectiva ! que si la demanda
la presenta el Binisterio 2blico o el Binisterio de 5usticia y del %erecho, la pretensin de
recuperacin de sumas de dinero debe solicitarse en favor de la entidad que las sufrag
@/2/ Or$4en/
2odemos afirmar, en general, que el conflicto del que surge la accin de repeticin radica en la
produccin de un daIo en el derecho de una persona cuando el servidor pblico ha obrado con
dolo o culpa grave en su causacin, con un acto, un hecho o una operacin administrativa, con la
celebracin, ejecucin, terminacin o liquidacin un contrato estatal, o con el ejercicio de la
funcin jurisdiccional en los tres casos previstos por los artculos :6 y siguientes de la ley #.1 de
188: varias veces aludidos 0in embargo, ms e+acto resulta decir que el conflicto que determina
la procedencia de la repeticin lo constituye la condena impuesta a la entidad pblica o la
obligacin aceptada por esta en una conciliacin u otro acto que ponga fin a una actuacin
procesal o e+traprocesal, cuando la fuente jurdica de su responsabilidad sea la culpa grave o el
dolo con que obr su agente pblico
2ara que emerja la accin de repeticin, es obvio y necesario que en el primer proceso o en la
conciliacin u otro acto, la persona natural del servidor pblico no haya intervenido pues en tal
evento la sentencia o el acuerdo contendrn la apreciacin de la responsabilidad personal suya,
sobrando, por tanto, el ejercicio de la repeticin $a entidad pblica que disponga de una
sentencia en su contra o del acta de conciliacin en las que se estable"ca la responsabilidad del
agente pblico y la proporcin en que debe acudir a la reparacin del daIo, constituye para ella
un ttulo ejecutivo que puede hacer valer como tal en una ejecucin judicial si no hay pago directo
y voluntario, no teniendo la necesidad de acudir al proceso ordinario para ventilar en *l la
responsabilidad personal que ya est establecida ! si el servidor pblico ha resultado absuelto,
el carcter de la cosa ju"gada en su favor impedir que pueda ser vlidamente demandado en
repeticin %e all que la ley se refiera a quien no fue parte en el primer proceso o actuacin
Estimamos que el artculo 7: del CC( incurri en un error al establecer que esta es la misma
accin que tendr una entidad pblica cuando se proponga demandar a un particular por haber
resultado perjudicada con su actuacin, pues en tal caso la jurisdiccin competente para conocer
de la responsabilidad de un particular en condicin de tal es la ordinaria Kes su jue" naturalC y no
la contencioso administrativa El Cdigo debi referirse al particular que haya producido un daIo
a una entidad estatal en ejercicio de funciones pblicas, como bien lo advierte el artculo #? de la
ley :.7E11
!l dolo $ la culpa "rave. $a responsabilidad personal del servidor pblico solo resulta
comprometida en la medida en que haya actuado con dolo o con culpa grave Esto implica que la
2(;
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culpa annima del servicio con arreglo a la cual se define la responsabilidad patrimonial del
Estado no es suficiente para generar la responsabilidad de la persona del funcionario pblico,
pues sin la prueba de su culpabilidad en los grados contemplados en la Constitucin y en la ley, la
responsabilidad patrimonial podr ser e+clusiva de la entidad, quien tendr que sufragar
ntegramente el valor de la condena que llegare a serle impuesta 'ontrario .ensu, la actividad
dolosa o gravemente culposa del agente compromete simultneamente la responsabilidad
estatal, pues entre las dos hay una relacin de g*nero a especie $a Corte Constitucional ha
tenido ocasin de advertirlo as, como aparece
211
<
De esa manera, no se puede hacer una e)uiparacin entre dos instituciones
estrechamente relacionadas pero diferentes, como son la responsabilidad patrimonial
del !stado $ la responsabilidad personal de sus a"entes, para afirmar )ue cuando el
le"islador enuncia los supuestos de culpa "rave est6 restrin"iendo el fundamento )ue
el constitu$ente le imprimi a la responsabilidad estatal pues como lo ha e;puesto
esta 'orporacin:
!s evidente )ue el artculo G4 constitucional consa"ra una clara diferencia entre la
responsabilidad del !stado, $ la responsabilidad )ue i"ualmente es posible deducir a
sus a"entes.
!n el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad
del daEo, pero frente a sus a"entes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de
7stos, vale decir, de )ue el comportamiento asumido por ellos $ )ue dio lu"ar al daEo,
fue doloso o "ravemente culposo. !n tal virtud, no puede deducirse responsabilidad
patrimonial del funcionario o a"ente p8blico, si no se establece )ue obr, por accin u
omisin, constitutiva de dolo o culpa "rave, $ )ue lo hi#o en ejercicio o con motivo de
sus funciones.

!n consecuencia si la responsabilidad del a"ente p8blico no se confi"ura en dichos
t7rminos, resulta improcedente )ue el !stado ejer#a la accin de repeticin, por)ue
7sta slo se le"itima en la medida en )ue 7ste sea condenado a reparar el daEo $ los
a"entes estatales resulten i"ualmente responsables
4&4
.
Itese cmo la responsabilidad estatal basada en el daEo antijurdico )ue la vctima
no est6 en el deber de soportar puede remitir a actuaciones re"ulares o irre"ulares
del !stado. !n estas 8ltimas est6n comprendidas a)uellas actuaciones )ue no
-++
/entencia CE2() de 2;;2. D. .. $aime C*rdo8a Tri4iIo. Tesis reiterada en muchos otros fallos# entre ellos en la
sentencia CE-)) de 2;;2# D. .. Darco Ferardo Donroy Ca8ra.
-+-
Corte Constitucional. /entencia CE-+;E;;. D. .. Antonio &arrera Car8onell. En este pronunciamiento# la Corte
declar* la e9e3ui8ilidad de 4arios apartes demandados del artculo 7( del C*di5o Contencioso Administrati4o
indicando 3ue si 8ien ese artculo autoriAa 3ue la demanda pueda promo4erse contra la entidad comprometida en el
daIo# o contra sta y el funcionario# esa norma <debe ser entendida ba$o la idea de +!e s)lo des&!4s de +!e se
declare la res&onsabilidad y se condene a la entidad &blica( es c!ando 4sta &!ede re&etir contra el '!ncionarioB.
2(1
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involucran una conducta dolosa o "ravemente culposa del a"ente $ a)uellas
actuaciones )ue si son consecuencia de una conducta dolosa o "ravemente culposa
de los a"entes estatales.
Ahora bien, en los supuestos de responsabilidad estatal no "enerados en dolo o
culpa "rave, si bien ha$ lu"ar a declaracin de tal responsabilidad, el !stado no se
halla le"itimado para repetir contra el funcionario. Pero en los supuestos de dolo o
culpa "rave no solo ha$ lu"ar a la declaracin de responsabilidad estatal sino )ue,
adem6s, el !stado tiene el deber de repetir contra el a"ente. 'on todo, esta
circunstancia no implica )ue se est7 circunscribiendo el espacio de la responsabilidad
estatal a contornos m6s estrechos )ue los previstos por el constitu$ente pues el
le"islador, aparte de respetar el fundamento constitucional de tal responsabilidad, ha
enunciado los par6metros a los )ue remiten las m8ltiples hiptesis de culpa "rave $ lo
ha hecho con estricto ape"o a la menor cobertura )ue el constitu$ente le fij a la
accin de repeticin. Por ello, la 'orte debe resaltar )ue la responsabilidad
patrimonial del !stado se ri"e por la cl6usula "eneral contenida en el artculo G4 de la
'arta $ )ue ella constitu$e el fundamento de los distintos re"menes de
responsabilidad establecidos en la le$ $ desarrollados por la jurisprudencia
986
.
(hora bien %e conformidad con las acepciones contenidas en el artculo :) del Cdigo Civil
217
, el
dolo consiste en la intencin positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro' y la culpa
"rave, ne"li"encia "rave o culpa lata, consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel
cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios
propios y, en materia civil, e)uivale al dolo. %ebemos entender que se trata del tema general de la
responsabilidad patrimonial pblica y no precisamente civil, esto es, con el alcance que tiene la
e+presin para el derecho pblico y no en para el privado
%e donde se sigue que para que se configure la responsabilidad del funcionario o e+ funcionario
pblico demandado en repeticin, es indispensable que su conducta encaje en los lmites
normativos descritos en el artculo citado %e lo contrario, a falta de este presupuesto, no se dar
dicha configuracin porque resultan e+cluidos los otros dos y, por fuer"a de la lgica y de la
ponderacin indispensables para su anlisis, no ser legalmente procedente impartir una
sentencia de condena en repeticin
-+)
Corte Constitucional. /entencia CE+++E':. D. .. Alejandro DartneA Ca8allero. En este fallo la Corte declar* la
e9e3ui8ilidad del aparte demandado del artculo ); de la 0ey (; de 1''+. El actor ar5umenta8a 3ue ese aparte
limita8a la responsa8ilidad contractual del Estado a las actuaciones# a8stenciones# hechos y omisiones antijurdicos
3ue le sean imputa8les y 3ue causen perjuicio a sus contratistas desconociendo 3ue se5>n el artculo '; de la Carta el
fundamento de la responsa8ilidad es la producci*n de un daIo antijurdico independientemente de 3ue l sea fruto de
una actuaci*n re5ular o irre5ular de la administraci*n. 1o o8stante# la Corte encontr* 3ue ese aparte era e9e3ui8le
por3ue de8a interpretarse en el marco del r5imen de la responsa8ilidad patrimonial fijado en la Carta y en el
Estatuto de Contrataci*n Administrati4a.
-+:
Cfr. Corte Constitucional# sentencia C U :1'R en ella se califica la responsa8ilidad personal del funcionario como
<ci4ilB.
2(2
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=gualmente, habr que tenerse en cuenta que tal normatividad se encuentra concordada por la
jurisprudencia con lo previsto por el artculo :? de la Constitucin 2oltica, en cuanto que la
conducta dolosa o gravemente culposa del servidor pblico se hubiere relacionado con una
omisin o una e+tralimitacin en el ejercicio de sus funciones
21=

2or otra parte, los artculos 6 y : de la ley :.7 de #111 prev*n unos casos en los cuales el dolo y
la culpa grave se presumen, si dentro del proceso por accin de repeticin aparecen debidamente
probados los hechos que configuran cada uno de los casos all previstos Estos artculos fueron
declarados e+equibles por la Corte Constitucional, la que al respecto ha considerado
21?
<
!n efecto, con estas presunciones le"ales de dolo $ culpa "rave el le"islador busca
hacer efectivo el ejercicio de la accin de repeticin en la medida en )ue el !stado,
al formular la correspondiente demanda, deber6 probar solamente el supuesto f6ctico
en el )ue se basa la presuncin )ue ale"a para )ue 7sta opere, correspondi7ndole al
demandado la car"a de desvirtuar el hecho deducido a fin de e;imirse de
responsabilidad, con lo cual no slo se "aranti#a su derecho de defensa sino )ue se
lo"ra un e)uilibrio en el debate probatorio )ue debe surtirse en esta clase de
actuaciones, sin )ue pueda pensarse )ue por esta circunstancia se vulnera el debido
proceso.
!stos propsitos )uedaron consi"nados en la e;posicin de motivos al pro$ecto de
le$ )ue lue"o se convirti en la Le$ >@J de <44%, donde se justific el r7"imen de
presunciones contemplado en las normas impu"nadas al reconocer )ue el le"islador
debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la accin de repeticin una misin
imposible. .eEalar causales de presuncin de dolo $ la culpa "rave resulta
conveniente $ necesario, puesto )ue en el proceso de repeticin slo deber6
probarse el supuesto de hecho en )ue se funda la presuncin, con el objeto de
invertir la car"a de la prueba para hacer de la accin una herramienta efectiva $
efica#. !n otras palabras, resultar6 suficiente para la parte demandante demostrar
una de las causales )ue se seEalan para presumir )ue el funcionario actu con dolo o
culpa $, por consi"uiente, a la parte demandada demostrar )ue el supuesto de hecho
)ue se ale"a no se confi"ur.
4&G
D...(
Por lo anterior, cree la 'orte )ue de no haber apelado el le"islador a la fi"ura de las
presunciones de dolo $ culpa "rave )ue consa"ran las normas acusadas, realmente
mu$ difcil sera la tarea de adelantar con 7;ito un proceso de repeticin contra el
a"ente estatal )ue con su conducta dolosa o "ravemente culposa ha dado lu"ar a
-+7
C. de E.# /ala de lo Contencioso Administrati4o# /ecci*n Tercera. /ent. A5osto +1 de 1'''. E9p. 1o. 1;.(:). D.
.. %r. Ricardo oyos %u3ue.
-+(
Corte Constitucional# sentencia CE77(L;+ ya citada.
-+'
.onencia para primer de8ate en el /enado de la Rep>8lica. Faceta del Con5reso 1o. 1- del 1; de fe8rero de 2;;;.
.65ina 1:
2(+
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una condena de reparacin patrimonial en contra del !stado, $ tambi7n se haran
nu"atorios los propsitos tra#ados por el le"islador con la e;pedicin de la Le$ >@J
de <44%, de promover la efectividad de los principios constitucionales de la
moralidad, eficiencia $ economa en el ejercicio de la funcin p8blica.
444
%igamos finalmente que el deber que imponen la Constitucin y la ley a las entidades pblicas
para ejercer la accin de repeticin no es absoluto, en el sentido de que siempre que resulten
condenadas o siempre que concilien o transijan sea obligatorio iniciar el proceso de repeticin
contra el servidor pblico que intervino en la actividad que dio lugar al reconocimiento de la
indemni"acin a su cargo Ese deber es relativo, en el sentido de que la entidad debe evaluar, en
cada caso y con la intervencin de su Comit* de Conciliacin, como lo ordena el inciso # del
artculo - de la ley citada, si las circunstancias fcticas y las estimaciones y declaraciones
judiciales contenidas en el primer proceso hacen evidente o no el dolo o la culpa grave del
servidor pblico %e no aparecer la evidencia, la accin ser improcedente y su ejercicio
implicara la asuncin del riesgo de iniciar un proceso para perderlo, con la consiguiente condena
en costas que se podra producir en su contra
$a mayora de los doctrinantes reconocen que en tales artculos no e+isten realmente
consagradas unas presunciones, entendidas como reglas de la e+periencia reconocidas por el
legislador que relevan a quien le favore"can de la carga de la prueba de los hechos que las
constituyan $o que realmente se halla previsto es . . . un verdadero cambio de objeto de la
prueba, por cuanto para )ue la administracin pueda tener 7;ito en la accin de repeticin debe
acreditar la culpa "rave o el dolo del a"ente estatal, a trav7s de la prueba de otros hechos
indicativos de estos, pero sin )ue, en nin"8n caso, est7 totalmente relevada de la car"a de
probar
99,
.
@/6/ Inter%enc$(n de tercers/
(l proceso pueden hacerse parte como terceros las entidades que hayan contribuido con el pago
de la condena que se les impuso, siendo varias' obviamente que si la entidad condenada o que
haya conciliado o transigido es una sola, no habr posibilidad de intervencin de otra cuyo
patrimonio no ha sido afectado con tal situacin 2or otra parte, vale recordar que el pargrafo 1?
del artculo 7 de la ley, previene que cualquier persona puede requerir a la entidad para que inicie
el proceso, pero no presentarse dentro del mismo pues carece de legitimacin en la causa para
tal efecto
@/7/ F"cult"des del )u>4"dr/
--;
/entencia CE+7- de 2;;2. D. .. Clara 2ns !ar5as ern6ndeA.
--1
O"O/ %UXUE# Ricardo. En Al5unas refle9iones so8re la acci*n de repetici*n. Demorias WW222 Con5reso
Colom8iano de %erecho .rocesal. 2nstituto Colom8iano de %erecho .rocesal. Uni4ersidad E9ternado de Colom8ia#
&o5ot6# 2;;2.
2(-
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En accin de repeticin el ju"gador dispone de los poderes inherentes a la valoracin de la
responsabilidad subjetiva del demandado, y a la determinacin de la proporcin o porcentaje con
que deba retribuir a la entidad pblica demandante de segn sea el valor total de la condena o
conciliacin pagada por esta
@/=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
$a sentencia es declarativa en cuanto a la responsabilidad, reconoci*ndola o descartndola, y de
condena en cuanto a la definicin de la cuanta impuesta como obligacin al demandado y a favor
de la entidad demandante 2odr contener condena en costas, con arreglo a lo previsto por el
artculo 1.1 de CC( ! surte efectos inter partes, por tratarse de un proceso con contenido
indemni"atorio subjetivo
.A/ LA ACCION DE PORDIDA DE INVESTIDURA/
=nicialmente fue prevista por los artculos 17) y 17- de la Constitucin 2oltica para los
congresistas, senadores y representantes a la Cmara, por las causales all establecidas, que
repiti el artculo #8: de la ley 6 de 188#, dando lugar al trmite del proceso cuyo conocimiento
fue atribuido al Consejo de Estado 2or va jurisprudencial se tiene entendido que en el artculo
111 de la Constitucin 2oltica se halla consagrada una causal adicional, que para un servidor
pblico implica remocin del cargo y para un congresista la p*rdida de su investidura
--#
2or su parte, el artculo 1? de la ley 1-- de 188-, reglamentaria de la p*rdida de investidura de

congresistas, dispuso lo siguiente<
><(?. ,. !l 'onsejo de !stado conocer6 $ sentenciar6 en 8nica instancia los
procesos relativos a la p7rdida de investidura de los con"resistas a solicitud de la
mesa directiva de la c6mara correspondiente o de cual)uier ciudadano $ por las
causas establecidas en la 'onstitucin
44&
.
2osteriormente, el legislador e+pidi la ley :1. de #111, en cuyo artculo -7 consagr la accin
de p*rdida de investidura para diputados, concejales y miembros de juntas administradoras
locales por las causales en *l contenidas Kmuy similaresC, atribuyendo al ;ribunal (dministrativo
con jurisdiccin en el respectivo departamento la competencia para conocer de ella y tramitar y
fallar el proceso correspondiente
--2
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sentencia de a5osto 2- de 1''-. D... Consuelo
/arria Olcos. E9p. ACE1)(7. Consiste en 4iolar la prohi8ici*n so8re hacer contri8uciones a los partidos#
mo4imientos o candidatos# o inducir a otros a 3ue lo ha5an# sal4o las e9cepciones 3ue esta8leAca la ley.
--+
Conforme 3ued* lue5o de la declaratoria de ine9e3ui8ilidad parcial producida con la sentencia CE2-7 de 1'')#
e9pedida por la Corte Constitucional. D... $os Fre5orio ern6ndeA Falindo.
2()
Enero de 2013
.A/./ L" '$n"l$d"d/
Con esta accin se procura asegurar el ejercicio de las funciones propias de los congresistas,
diputados, concejales y ediles con sujecin a principios *ticos consustanciales a su investidura
$o que se percibe es que con ella tanto el Constituyente como el legislador quisieron imponer
e+presamente a estos servidores pblicos unos cnones mnimos de pulcritud, limpie"a y
diafanidad en el cumplimiento de las funciones ejercidas gracias al apoyo popular, en cuyo
nombre se accede a tales investiduras de representacin democrtica 2odramos decir, pues,
que es la moralidad administrativa a que se refiere el artculo #18 de la Constitucin, la que
inspira la creacin y e+istencia de una accin como esta
;iene igualmente una naturale"a sancionatoria disciplinaria, toda ve" que las causales previstas
para todos los casos se refieren a ciertas conductas censuradas y censurables en que se incurra
por ra"n y con ocasin del ejercicio de las funciones pblicas que el ordenamiento jurdico les
asigna ;al carcter ha sido reconocido por la Corte Constitucional con ra"ones e+tensibles al
resto de los servidores pblicos que comprende, al decir que por ra#n de su naturale#a $ de
los fines )ue la inspiran, la p7rdida de investidura constitu$e un verdadero juicio de
responsabilidad poltica )ue culmina con la imposicin de una sancin de car6cter jurisdiccional,
de tipo disciplinario )ue casti"a la tras"resin la cdi"o de conducta intachable )ue los
con"resistas deben observar por ra#n del inapreciable valor social $ poltico de la investidura
)ue ostentan
999
.
En similar sentido lo ha reiterado el Consejo de Estado, en uno de cuyos pronunciamientos
e+pres con toda claridad<
La p7rdida de investidura de los con"resistas es una institucin mu$ reciente en el
derecho colombiano, puesto )ue fue establecida por la 'onstitucin de %GG%, con la
finalidad de di"nificar la posicin de con"resista, enaltecer sus responsabilidades $
funciones, $ recuperar el presti"io del 'on"reso.
.e acepta )ue la p7rdida de investidura de los con"resistas es una accin ciudadana,
p8blica, objetiva, as como un proceso jurisdiccional disciplinario, $ autnomo,
sancionatorio )ue "enera responsabilidad poltica, de la cual son sujetos pasivos
todas a)uellas personas )ue lle"uen a ocupar una curul en el 'on"reso de la
2ep8blica, por ello la accin de p7rdida de investidura de con"resista puede
ejercitarse, tanto contra un con"resista ele"ido como contra la persona llamada a
ejercer el car"o
996
.
---
Corte Constitucional# sentencia CE+1' de julio 1- de 1''-. D... ernando errera !er5ara.
--)
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sentencia de a8ril 1- de 1''(. D... $ulio
Enri3ue Correa Restrepo. E9p. )+)(.
2(:
Enero de 2013
( pesar de lo anterior, su naturale"a no e+cluye como finalidad la de la proteccin del
ordenamiento jurdico que contiene ese mnimo cdigo de *tica comprimido en las causales que
la determinan En ello, comparte con las dems acciones pblicas el ingrediente objetivo, pues el
orden jurdico se ve restablecido si se declara judicialmente la comisin de la falta y se
materiali"an sus efectos
.A/0/ L" !retens$(n/
Con la accin de p*rdida de investidura se solicita que judicialmente se haga dicha declaracin,
con lo que el congresista, diputado, concejal o edil cesa inmediata y completamente en sus
funciones, quedando separado del cargo y perdiendo su investidura 2or otra parte, la accin de
p*rdida de investidura no permite acumulacin de pretensiones con ninguna otra de ninguna
ndole como podra equivocadamente sugerirse con la peticin de nulidad del acto administrativo
que lo declar elegido, y menos de tipo indemni"atorio pues todo ello riIe con su carcter
;ampoco permite la acumulacin de pretensiones contra varios congresistas, diputados,
concejales o ediles para tramitar la solicitud en un mismo proceso y fallarlo en una misma
sentencia, a propsito de lo cual se ha e+presado que por su naturale"a y por el sentido de la
regulacin establecida por la Constitucin y por la ley, la acumulacin de pretensiones est
e+cluida LOpues la e;i"encia de tramitarlo en veinte D<4( das 5t7rmino de por si an"ustioso
en trat6ndose de un con"resista demandado5, resultara abiertamente violatoria del debido
proceso $ del derecho de defensa, si se permitiera acumular en un solo debate judicial las
pretensiones encaminadas a despojar de su investidura a varios con"resistas
997
. ( propsito, nos
parece que condicionar la improcedencia de la acumulacin de pretensiones simplemente a esta
circunstancia no es jurdicamente correcto $a ra"n consiste en que, aunque el objeto del
proceso es el mismo, no lo son los hechos que le sirven de fundamento en cada caso, como no lo
es juicio de culpabilidad sobre la conducta de los investigados
.A/1/ El t$tul"r
%e conformidad con lo previsto en los artculos ) y - de la ley 1-- de 188-, la p*rdida de
investidura puede ser demandad por la Besa %irectiva de la Cmara a que pertene"ca el
Congresista o por cualquier ciudadano En este ltimo evento debemos advertir que por eso no
es *sta una accin popular, a pesar de que s es pblica
.A/2/ Or$4en/
--:
Consejo de Estado# /ala .lena de lo Contencioso Administrati4o# sentencia de enero 1( de 1'':. D... Carlos
Orjuela F*n5ora. E9p. +271.
2(7
Enero de 2013
El conflicto surge de la incursin del demandado en una supuesta causal de p*rdida de
investidura, conforme est establecido por las normas ya citadas
22=
$a real o supuesta violacin
del r*gimen *tico establecido en ellas, hace surgir el conflicto justiciable
.A/6/ Inter%enc$(n de tercers/
2or lo previsto por el ltimo inciso del artculo ##7 del C2(C(, en los procesos de desinvestidura
de miembros de corporaciones pblicas no se admite intervencin de terceros Gbviamente, el
agente del Binisterio 2blico es parte dentro de *l, como en todos los dems, en virtud de los
mandatos constitucionales y legales que le atribuyen dicha facultad
.A/7/ F"cult"des del )u>4"dr/
9inguna especial (l tramitar el proceso y dictar la sentencia, el ju"gador dispone de las
facultades propias del ejercicio de la funcin jurisdiccional
.A/=/ L" sentenc$" & sus e'ects/
$a sentencia declarativa en cuanto al reconocimiento de la falta, y de condena si acoge las
pretensiones de la demanda 0er simplemente declarativa si las desestima, no procediendo
condena en costas
! hace trnsito a cosa ju"gada er"a omnes respecto de los hechos constitutivos de la3s4
causal3es4 que fue3ron4 valorada3s4 por la sentencia 9o tiene tal alcance respecto de hechos
distintos, como se infiere del artculo 16 de la ley 2or otra parte, uno de sus efectos notables
radica en que quien pierde la investidura queda indefinidamente inhabilitado para acceder de
nuevo a una corporacin de eleccin popular ;al naturale"a se ha descrito en la providencia
citada, dado el carcter sui generis, e+cepcional y especialsimo del proceso de p*rdida de
investidura, pues la sentencia que la decreta tiene efectos permanentes en el tiempo? es decir,
)ue si"nifica, en la pr6ctica, una tipo especial de muerte poltica del afectado con esa
decisin, ra"n por la cual si en todos los juicios es prioritario atender al cumplimiento
nte"ro de las "arantas atinentes al debido proceso $ al derecho de defensa, con ma$or ra#n en
7ste, por las consecuencias irremediables )ue "enera.
2or ahora esta es la descripcin bsica de los contenidos esenciales de las acciones contencioso
administrativas, que resulta complementada con lo que se dijo en la primera parte de este escrito
a propsito de los presupuestos procesales de las acciones contencioso administrativas, en lo
que les resulte aplicable En el acpite siguiente, comen"aremos a efectuarla, con las
e+plicaciones necesarias, sobre el proceso contencioso administrativo
--7
Art. 1(+ C. ..# art. 2': ley ) de 1''2# y art. -( ley :17 de 2;;;.
2((
Enero de 2013
NESTOR RAUL SNCHEZ BAPTISTA

2('

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Nstor Ral Snchez Baptista

Magster en Derecho Pblico

8 El reglamento del Consejo de Estado

7/ Or$4en de l"s cntr%ers$"s & l$t$4$s/ En principio, la controversia justiciable en lo

Este planteamiento ha tenido consecuencias en Colombia relacionadas con los

Este es el estado actual de las interpretaciones, que la 0ala 5urisdiccional del

L" nul$d"d !r $ncnst$tuc$n"l$d"d/ /na de las especies de la accin de nulidad, a la cual

) El t*rmino para demandar es de - meses o no hay t*rmino, si el acto administrativo se

$os Bunicipios, comparecen representados por el (lcalde Bunicipal (rts

^2or qu* es necesario un r*gimen general de principios_

$a actuacin administrativa no est concebida como una sucesin de etapas o

9o sobra advertir que el derecho fundamental de peticin por su carcter poltico, es un

d ( la formulacin de consultas, segn la previsin contenida en el artculo 1) del

Re8u$s$ts del derech de !et$c$(n/

$a titularidad del derecho de peticin se reconoce a toda persona< ( la persona natural,

./ El !r$nc$!$ de le4"l$d"d/ En un Estado de derecho el ejercicio del poder solamente se

$a trascendencia constitucional del derecho al debido proceso ha sido reconocida y

El silencio administrativo con efectos negativos equivale a la decisin desestimatoria, por

Colocando as al sujeto privado en situacin de inferioridad o desventaja frente del poder

$a fase de impugnacin y control de los actos administrativos se inicia de una de las

0ea lo primero advertir que no todo acto administrativo es destinatario de recursos

b4 El acto administrativo vigente, pues si no rige, el recurso carece de objeto

$a incompetencia por ra"n de la jerarqua

1/7 Cnclus$(n del !rced$#$ent "d#$n$str"t$%/

$os ;ribunales de (rbitramento cumplen funciones contencioso administrativas solamente para

1#. $a liquidacin del contrato

7/0/ L" !retens$(n/

Es importante resaltar la naturale"a independiente y autnoma que le ha conferido la ley a la

=/6/ Inter%enc$(n de tercers/

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