Los desalojos

y la emergencia
habitacional
en la Ciudad de
Buenos Aires
1. Introduccin.
2. El incremento de los desalojos en la Ciudad.
3. Algunas causas de la emergencia habitacional.

3.1. El dicit habitacional.
3.2. La din!mica del mercado "ri#ado
3.2.1. El auge constructi#o.
3.2.2. El mercado inmobiliario
3.2.3. El mercado de al$uileres
3.2.%. El mercado de crditos
% El reconocimiento normati#o del derecho a una #i#ienda
adecuada.
& El rol del Estado en materia de #i#ienda social y en la
"roduccin del h!bitat.
&.1. El abordaje estatal de la emergencia
&.2. Las "ol'ticas y "rogramas $ue a"untan a re#ertir el dicit
habitacional con criterios sustentables
&.2.1 La regulari(acin dominial y la integracin de las #illas de
emergencia habitacional) *+cleos ,abitacionales
-ransitorios.
&.2.2. La in#isibilidad oicial de otros asentamientos "recarios
&.3. La "roduccin de #i#iendas sociales
&.%. ."eratorias de inanciamiento a la demanda
&.%.1. /odalidad de ejecucin del "rograma
&.%.2. 0estricciones de acceso a la o"eratoria
&.%.3. 1us"ensin sine die del programa
2. Conclusiones
2
1. Introduccin
La crisis habitacional que presenta la Ciudad constituye una de las
problemticas ms acuciantes que todava no encuentra su lugar en la agenda
pblica local.
El dficit habitacional se ha agravado en los ltimos aos. !i bien no se
dispone de estadsticas oficiales que den cuenta de esta evoluci"n ya en el ao
2##$%2##2 se estimaba que entre el $& y el 2#' de la poblaci"n de la Ciudad se
encontraba en una situaci"n habitacional deficitaria.
La gravedad del tema fue oportunamente abordado por la Legislatura de la
Ciudad (ut"noma que el da 2) de *ulio de 2##+ sancion" la Ley n, $+#- que
declaraba en estado de .Emergencia /abitacional0 a la Ciudad de 1uenos (ires
por un pla2o de tres aos. La norma constituy" un 3ondo de Emergencia
/abitacional para asignar a los programas e4istentes o creados por ley especfica
que tengan por ob*eto las soluciones habitacionales transitorias o definitivas para
los grupos familiares y%o personas en situaci"n de emergencia. (ctualmente se
estn discutiendo en dicho Cuerpo Legislativo diversos proyectos que proponen
e4tender la emergencia declarada en el mbito citadino.
En la Ciudad de 1uenos (ires5 uno de los problemas centrales para
materiali2ar el derecho de la poblaci"n a una vivienda adecuada que cumpla con
los estndares internacionales es la dificultad de acceder al suelo. 6astos sectores
de la poblaci"n de escasos recursos5 ante la imposibilidad de calificar en los
esquemas y mecanismos tradicionales del mercado5 vienen resolviendo su
necesidad de alo*amiento 7desde hace aos7 mediante estrategias alternativas
calificadas como informales. La nota distintiva de este tipo de hbitat5 adems
de la precariedad5 es la falta de seguridad que presenta la tenencia y la mayor
e4posici"n o riesgo a situaciones de desalo*os. 8entro de estos tipos de
informalidad urbana se computa la poblaci"n que reside en villas de emergencia5
otros asentamientos precarios5 casas tomadas5 hoteles5 conventillos pensiones o
predios ociosos.
El Estado tiene un rol decisivo en la problemtica habitacional y la
producci"n del hbitat informal. La intervenci"n en la regulaci"n del mercado del
suelo y otros mercados relacionados 9vivienda5 crdito5 alquileres: tiene un fuerte
impacto sobre el acceso a la vivienda de la poblaci"n de menores recursos. En la
Ciudad5 luego de la crisis econ"mica del ao 2##$5 el mercado de la construcci"n
y la actividad inmobiliaria cobraron un impulso importante. Empero5 este mayor
dinamismo que verificaron estos sectores respondi" a una l"gica de tipo
especulativo. Luego del 2##$ el mercado de inmuebles se habra constituido en la
opci"n ms segura para la colocaci"n de ahorros y la construcci"n se convirti" en
un negocio rentable para los operadores privados y los emprendimientos urbanos
de magnitud. En virtud de ello5 el auge de estos mercados no s"lo tuvo una
escasa o nula incidencia en la reversi"n del dficit habitacional sino que contribuy"
;
a incrementar e4ponencialmente el valor del suelo y de los inmuebles aumentando
las restricciones de acceso a la vivienda de los sectores de menores recursos. El
mercado de inmuebles no fue el nico que verific" un importante incremento de
precios5 tambin aumentaron considerablemente el valor de los cnones locativos
y los requisitos e4igidos por los titulares dominiales para calificar como locatarios
lo que import" una selecci"n natural de inquilinos que e4cluy" del mercado a los
sectores medios y medios7ba*os de esta forma de tenencia.
El diseo y desarrollo de polticas pblicas sostenibles en materia
habitacional constituyen otro captulo bsico en la soluci"n de la problemtica
habitacional. La estructura actual de la oferta de vivienda <sin la intervenci"n
estatal7 e4cluye a amplios sectores de la poblaci"n del acceso a la vivienda y
contribuye a acrecentar y fortalecer el hbitat informal.
La problemtica de la vivienda en la ciudad requiere reformular5 desde una
visi"n crtica5 el rol que le cupo al Estado en las ltimas dcadas. =esulta
imprescindible reformular las concepciones subyacentes en las intervenciones
estatales que conciben la emergencia y la problemtica habitacional como un
problema inevitable o meramente coyuntural producto de un desa*uste transitorio.
Lo cierto es que el problema de las familias sin vivienda o con vivienda
deficitaria se agrava da a da. >s de dos mil trescientas 92.;##: familias sern
desalo*adas en los pr"4imos meses y el Estado no tiene una respuesta adecuada
para abordar esta acuciante problemtica. !i para el ciudadano comn esta
circunstancia constituye un hecho evidente5 para los estamentos estatales
pareciera que la problemtica habitacional no ha alcan2ado la entidad necesaria
para ser incorporada a la agenda pblica.
El ob*etivo del presente informe es brindar una apro4imaci"n a la situaci"n
actual que presenta la Ciudad en materia habitacional y proponer algunas lneas
de refle4i"n que contribuyan a un aborda*e adecuado y sostenible de este grave
problema social.
2. El incremento de los desalojos en la Ciudad.
!i bien no se dispone de estadsticas oficiales la consulta de diversas
fuentes nos permite lograr una apro4imaci"n a la situaci"n de emergencia
habitacional que presenta hoy la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires.
!egn un informe remitido por la ?ficina de Estadsticas de la Cmara
@acional de (pelaciones en lo Civil del Aoder Budicial de la @aci"n5 las causas
ingresadas a la Busticia @acional5 durante el e*ercicio 2##C5 en concepto de
desalo*o <por falta de pago5 por vencimiento de contrato5 comodato5 intrusos y
otras causales7 ascendieron a cuatro mil ochocientas treinta y tres 9+.-;;:. @o se
disponen de datos certeros que nos permitan establecer la cantidad de familias
demandadas en cada causa. Empero5 podemos precisar que no menos de
+
diecinueve mil 9$).###: personas se sumaron durante el ao 2##C al universo de
familias en emergencia habitacional
$
.
(simismo5 en dicho ao5 la Busticia dict" un mil novecientos setenta y seis
9$)DC: sentencias de desalo*o.
El Estado local aborda la emergencia habitacional a travs del Arograma de
(tenci"n a 3amilias en !ituaci"n de Calle5 que depende del >inisterio de
8erechos /umanos y !ociales del Eobierno de la Ciudad (ut"noma de 1uenos
(ires. El ob*etivo de dicho programa es el de asistir 7con un subsidio7 a aquellos
hogares que se encuentren en inminente situaci"n de desamparo habitacional5 o
se hallen transitoriamente sin vivienda o refugio por causa de desalo*o. 8icho
programa se encuentra normado por el 8ecreto C)#%#C (B.O.C.B.A. n 2463) y
prev el otorgamiento de un monto de hasta pesosF dos mil setecientos 9G 2.D##:
7que se abonan en seis 9C: cuotas mensuales de cuatrocientos cincuenta pesos 9G
+&#:7 a cada grupo familiar que acredite fehacientemente <con sentencia *udicial
de desalo*o7 su situaci"n de emergencia habitacional. El anlisis de las
prestaciones otorgadas en el marco de dicho programa nos aporta otra
apro4imaci"n a la magnitud que presenta la emergencia en la Ciudad. =esulta
relevante destacar que el universo anali2ado no agota el total de familias en
situaci"n de desalo*o toda ve2 que la poblaci"n ob*etivo del programa que se
anali2a est integrado por aquellos hogares en situaci"n de desalo*o cuyos
ingresos resulten menores al monto resultante del ndice correspondiente a
la canasta bsica alimentaria, elaborada mensualmente por el INDEC 9art. $$,5
inc. c:5 por lo que esta poblaci"n constituye apenas un segmento del universo total
de hogares en emergencia habitacional. Empero5 las tendencias y proyecciones
que se registran en este segmento resultan tiles para lograr una comprensi"n
ms acabada de la problemtica en anlisis.

8urante el e*ercicio 2##C el Arograma de (tenci"n a 3amilias en !ituaci"n
de Calle 7creado por el decreto C)#%#C7 atendi" a cuatro mil ciento cuarenta y
seis 94.14! "ogares en emergencia habitacional.
En los cuadros que se detallan a continuaci"n se intentar refle*ar el
comportamiento de la demanda y las variaciones verificadas en el e*ercicio 2##C y
entre este y el ao en curso que informan el crecimiento e4ponencial de los
hogares en emergencia habitacional.
La cantidad de hogares que quedaron en situaci"n de calle y tramitaron un
subsidio habitacional para afrontar el pago de un hotel o una vivienda transitoria se
increment" entre el primer y el segundo semestre del ao 2##C en un 2#4 $.
1
La estimacin se obtiene de computar un solo grupo familiar integrado por cuatro personas- por causa de
desalojo iniciada. Sabemos que el valor es meramente aproximado toda vez que, de un total de ! juicios con
sentencia firme de lanzamiento informados por la "usticia al #rograma de $tencin a %amilias en Situacin de
&alle, el '!( de las causas afecta, cada una de ellas, a m)s de diez *1+, grupos familiares.
&
%r&ico 1. 'ariaci(n porcentual de bene&iciarios del )rograma. *+o 2,,- 1er .emestre/20 .emestre.
11,
1,4,
,
2,,
1,,,
12,,
2,,,
22,,
1,,,
12,,
2,,
1er .emestre
2do .emestre
(hora bien5 si comparamos los subsidios otorgados entre el primer y cuarto
trimestre de ese mismo ao5 advertimos que la cantidad de familias que solicitaron
su incorporaci"n al Arograma de (tenci"n a 3amilias en !ituaci"n de Calle
prcticamente se se4tuplic" alcan2ando dicha variaci"n un incremento del 232$.
%r&ico 2. 'ariaci(n porcentual de 4ene&iciarios del )rograma . *+o 2,,- 10 5rimestre/405rimestre.

11
2,,,
,
2,,
1,,,
12,,
2,,,
2,,
1er .emestre
4to .emestre

La situaci"n descripta no registr" me*oras en el ao en curso. La cantidad
de hogares en situaci"n de calle asistidas por el Arograma durante el primer
semestre del ao 2##D5 ascendieron a tres mil seiscientos cincuenta y siete
91.2#!5 es decir que5 en apenas un semestre del a+o se atendi( casi la misma
cantidad de "ogares 6ue en todo el ejercicio precedente lo que nos permite
alcan2ar una idea acabada de la magnitud y la proyecci"n que presenta este
fen"meno.
Cuadro 1. )rograma *tenci(n a 7amilias en .ituaci(n de Calle. Comparaci(n cantidad de "ogares
asistidos. *+o 2,,810 .emestre 2,,#.
Beneiciaros A3o
2442
Beneiciarios 1er 1emestre
A3o 2445
+$+C ;C&D
C
Esta tendencia alcista se ilustra adecuadamente al comparar las
prestaciones otorgadas por el Arograma en el primer semestre del ao 2##D con el
mismo perodo del ao anterior5 registro que alcan2a una variaci"n del ;;# '.
%ra&ico 1. 9ogares *sistidos por )rograma *tenci(n a 7amilias en .ituaci(n de Calle. Comparaci(n 10
y 20 .emestre 2,,

$$#C
;C&D
# $### 2### ;### +###
$er. !emestre 2##C
$er. !emestre 2##D
Los guarismos precedentes5 si bien no agotan el universo de familias
afectadas por desalo*os 7y constituyen apenas un muestreo de la problemtica en
anlisis7 resultan suficientemente elocuentes a la hora de refle*ar el colapso
habitacional que presenta la Ciudad y la tendencia al al2a que se verifica en
materia de desalo*os en el e*ido metropolitano.
El creciente desamparo al que se encuentra e4puesto este universo
poblacional <en constante crecimiento7 motiv" una presentaci"n de la 8efensora
del Aueblo de la Ciudad ante el Cuerpo Legislativo local de un proyecto de
8eclaraci"n. En dicho proyecto se sugiere a la Cmara de (pelaciones en lo Civil
de la @aci"n que disponga5 en todos los *uicios de desalo*o que se sustancien en
la *urisdicci"n que5 previo a ordenar el lan2amiento de los ocupantes5 los *u2gados
adopten las medidas necesarias a fin de reali2ar un informe socio7ambiental.
Cuando de dicho informe se derive el incumplimiento en las obligaciones
contradas o la situaci"n de hecho configurada que llevan al desalo*o5 obedecen a
ra2ones socioecon"micas a*enas a la voluntad del o los demandados5 los
tribunales actuantes debern enviar un oficio *udicial que incluya una copia del
informe socio ambiental al >inisterio de 8erechos /umanos y !ociales del
Eobierno de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires para que ste adopte las
medidas habitacionales o de protecci"n correspondientes.
Como se advierte de los prrafos precedentes la situaci"n habitacional en la
Ciudad se encuentra colapsada. ( mayor abundamiento5 resulta dable sealar que
se han dictado sentencia en numerosos *uicios de desalo*os y que dichos
pronunciamientos *udiciales se encuentran firmes5 por lo que5 en los pr"4imos
meses5 estas sentencias se e*ecutarn de*ando en situaci"n de calle a ms de dos
mil trescientos 92;##: grupos familiares de escasos recursos 9ver (ne4o H:.
Cobra especial relevancia5 en este preocupante conte4to social5 el hecho de
que algunos de los desalo*os recientemente e*ecutados o en agenda para los
pr"4imos meses corresponden a predios de propiedad del Estado @acional. /ace
escasos dos meses5 se e*ecut" el desalo*o for2ado de ms de cuatrocientas 9+##:
D
familias alo*adas en un predio ubicado entre las calles >irav5 (lfayate5 !ure2 y
Iavaleta5 frente a la Estaci"n del tren 1uenos (ires5 de la e4 lnea 1elgrano !ur.
El predio estaba afectado al ?rganismo @acional de (dministraci"n de 1ienes del
Estado 9?@(1E:. La orden de desalo*o la dict" <a instancias de esta repartici"n
estatal7 el Bu2gado @acional de Arimera Hnstancia en lo Contencioso5
(dministrativo 3ederal n, ). Las familias desalo*adas fueron asistidas por el
Eobierno de la Ciudad con un subsidio habitacional de pesosF cuatrocientos
cincuenta 9G +&#: mensuales por un pla2o de seis meses. (l trmino de dicho
pla2o estas familias pasarn a engrosar5 mayoritariamente5 el universo de familias
alo*adas en hbitats informales en la Ciudad o la regi"n metropolitana.

El Estado @acional tambin es el propietario de otro predio <lindante a la
villa 2$.2+5 de 1arracas7 en el que habitan ms de cien 9$##: grupos familiares de
escasos recursos que son ob*eto de una acci"n de desalo*o en trmite por ante el
Bu2gado 3ederal n, C5 !ecretara $$. Estas familias5 amena2adas con el
desahucio5 vivan mayoritariamente en la villa 2$.2+5 asentamiento que5 al igual
que otras villas de la ciudad5 ha sufrido un crecimiento demogrfico e4ponencial
en los ltimos aos. Este crecimiento desmedido <que en dos dcadas acumul"
una variaci"n del -##'7 determin" un proceso de densificaci"n poblacional que
import" una e4pansi"n en altura <con casas de dos5 tres y cuatro pisos7 y hacia
los predios aledaos. 8e concretarse el lan2amiento5 es probable que estas
familias no reciban siquiera un subsidio habitacional toda ve2 que5 como
consecuencia de la envergadura que presenta la emergencia en la Ciudad el
Arograma de (sistencia a 3amilias en !ituaci"n de Calle ya e*ecut" casi
completamente las partidas presupuestarias afectadas para el presente e*ercicio.
Hgual suerte corrern las ms de sesenta 9C#: familias alo*adas en el
inmueble <tambin de propiedad del Estado @acional7 ubicado en la calle !olis
C);5 de esta Ciudad5 que se encuentra afectado a la (dministraci"n @acional de
!eguridad !ocial. La causa tramita ante el Bu2gado Correccional n, ;5 secretara
n, C#.
3. Algunas causas de la emergencia habitacional.
En los ltimos aos diversos factores han contribuido a agravar
sistemticamente la problemtica habitacional de la Ciudad. Como se describir
en los acpites siguientes uno de estos factores es el comportamiento que verific"
el mercado inmobiliario que determin" un al2a importante de los precios de los
inmuebles5 del suelo y de los alquileres en el e*ido urbano. ?tro de los factores
que contribuyen a este fen"meno es la ausencia de polticas pblicas sostenidas y
eficientes que aborden y resuelvan el grave dficit habitacional que presenta la
ciudad
-
1.1. El d:&icit "abitacional
El dficit habitacional es un indicador de la cantidad de viviendas faltantes
en relaci"n con el nmero de hogares y permite alcan2ar una cuantificaci"n
ob*etiva de la problemtica de la vivienda en un distrito determinado.
Los datos arro*ados por el Censo @acional de Aoblaci"n5 /ogares y
6ivienda para el ao 2##$ informan que en la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires
se registra un total de $.#2+.2;$ hogares para una poblaci"n total de 2.D2&.#)$
personas.
El total de hogares en situaci"n deficitaria5 es decir hogares que no renen
condiciones mnimas de habitabilidad5 se distribuye5 segn las cifras que se
detallan en el cuadro 25 en viviendas irrecuperables 9ranchos5 casillas5 local no
construido para habitaci"n5 vivienda m"vil:J viviendas recuperables <casas tipo 1
9se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes
condicionesF tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material <no tienen piso de
cermica5 baldosa5 mrmol5 madera o alfombrado7 o no tienen provisi"n de agua
por caera dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de
agua:J en pie2as de hotel o pensi"nJ en pie2as en inquilinatos y hogares que
presentan situaci"n de hacinamiento por cuarto.
Cuadro 2. 9ogares seg;n situaci(n "abitacional y seg;n "acinamiento
Kotal
Kipo de 6ivienda
Casas =ancho Casilla 8epto Aie2as en
Hnquilinato
Aie2as
en
/otel
Local no
construido
6ivienda
>ovil Kipo ( Kipo
1
Kotal de
/ogares $.#2+.2;
$
2;D.-2D $$.#)) +$& D.-$$ D2&.$$# 2#.-2C $-.C#- 2.+C$ D+
@o presentan
situaci"n de
hacinamiento
habitacional
)2&.CC$ 2;$.D-; &.+22 22$ ;.D;& D#C.2C; D.D-& ).+2) $.C+D &+
Aresentan
!ituaci"n de
/acinamient
o
/abitacional
)-.&D# C.#++ &.CDD $)+ +.#DC $-.-+D $;.#+$ ).$D) -$+ 2#
Kotal de
/ogares
8eficitarios
-C.$-& C.#++ $$.#)) +$& D.-$$ $-.-+D 2#.-2C $-.C#- 2.+C$ D+
3uenteF Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires en base a datos del Hndec5 Censo @acional de
Aoblaci"n5 /ogares y 6iviendas 2##$
Como se puede observar en el cuadro precedente5 en el ao 2##$5 ms de
-C.### hogares de la ciudad5 tenan algn problema habitacional. Este total
)
general incluye situaciones habitacionales de diverso nivel de gravedad5 desde las
viviendas que deben ser reempla2adas en ra2"n de resultar irrecuperables
9casillas5 ranchos5 locales no construidos para habitaci"n y viviendas m"viles:
hasta las viviendas que son pasibles de ser recuperadas 9casas tipo 1:. El censo
da cuenta asimismo de dieciocho mil seiscientos ocho 9$-.C#-: hogares en pie2as
de hotel o pensi"n y veinte mil ochocientos veintiseis 92#.-2C: residiendo en
pie2as de inquilinato5 as como el total de hogares que presentan sobreocupaci"n
de los ambientes por inadecuaci"n entre las dimensiones de la vivienda y el
tamao del hogar.
Aor su parte5 otras fuentes oficiales indican que5 ya en el ao 2##2 las
situaciones deficitarias por hacinamiento o carencia de vivienda afectaban a unas
+##.### personas en riesgo habitacional5 de las cuales un &$' perteneca al nivel
socioecon"mico ms ba*o5 un ;+' al segmento medio ba*o5 y un $&' al segmento
medio
2
.
En virtud del desequilibrio estructural que presenta la ciudad5 la crisis
habitacional golpea de modo diferenciado segn las situaci"n socioecon"mica de
y la locali2aci"n geogrfica de la poblaci"n. En el cord"n sur5 donde vive el ;$'
de los porteos5 se encuentra el C#52' de personas con necesidades bsicas
insatisfechas 9@1H: de la Ciudad5 mientras que en el noroeste5 que concentra el
2;' de la poblaci"n5 s"lo vive el $#' de las personas con @1H
;
.
El universo de familias que residen en hbitats calificados de informales o
irregulares es e4tenso y se incrementa da a da. En el ao 2##2 se calculaba en
ms de $##.### las personas residiendo en villas de emergenciaJ 2##.### las que
habitaban inmuebles ocupadosJ D#.### alo*adas en inquilinatos 9de las cuales el
&#' se encontraban en situaci"n irregular por no pagar el alquiler:J D#.### en
hospeda*es y $2#.### alo*adas en viviendas de familiares o hacinadas en vivienda
propia. Kodo lo cual supone que cerca del 2#' de la poblaci"n metropolitana se
encontraba en situaci"n habitacional deficiente
+
.
1.2. <a dinmica del mercado pri=ado.
Luego de la grave crisis econ"mica del ao 2##$5 el mercado de la
construcci"n y la actividad inmobiliaria cobraron un auge y una importancia
singular que han tenido una importante incidencia en la situaci"n que se anali2a
en el presente informe.
-
#lan .strat/gico 0uenos $ires -+1+ *111-buenosaires-+1+.org.ar2plan-+1+2cap3tulo-4p-5.asp,
6
#lan .strat/gico 0uenos $ires -+1+. 7dem.
8
#lan .strat/gico 0uenos $ires -+1+. 7dem.
$#
1.2.1. El auge constructi=o
La actividad de la construcci"n del subsector privado ha registrado un fuerte
crecimiento constituyndose en el sector ms dinmico de la Ciudad durante el
ao 2##C
&
. Luego de una importante ba*a de la actividad en los aos 2##$ y 2##2
la actividad se recuper" de modo sostenido5 llegando a alcan2ar los niveles ms
altos de actividad de la dcada anterior. Esta evoluci"n es susceptible de ser
anali2ada a travs de indicadores como la superficie total construida en m2 y%o la
evoluci"n de permisos de construcci"n otorgados por la autoridad de aplicaci"n.
Cuadro 1. 5otal %eneral Construcciones Nue=as y *mpliaciones.
C*4*. *+os- 2,,1/2,,2.
*+o
5otal >m2!
5otal Construcciones *mpliaciones
2##$ $.#2D.#C) DDC.2DC 2&#.D);
2##2 2)D.-CD 2;D.;C& C#.&#2
2##; $.2-+.)DD $.$$).+;2 $C&.&+&
2##+ $.;-2.&&D $.$-&.2+# $)D.;$D
2##& 2.$C#.-D2 $.)&+.&)- 2#C.2D+
Nota- @o se incluyen las obras pertenecientes al Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad
7uente- Elaboraci"n propia en base a datos de la 8irecci"n Eeneral de Estadstica y Censos 9EC1(:
(nuario Estadstico 2##&.
Cuadro 4. )ermisos otorgados y super&icie cubierta >Incluye construcciones nue=as y
ampliaciones!. C*4*. *+os- 2,,1/2,,2
*+o
5otal
)ermisos .uper&icie
Cubierta >m2!
2##$ $.;#D $.#2D.#C)
2##2 C)# 2)D.-CD
2##; $.&#) $.2-+.)DD
2##+ $.-22 $.;-2.&&D
2##& 2.$+2 2.$C#.-D2
@otaF @o se incluyen obras pertenecientes al H6C
3uenteF Elaboraci"n propia en base a datos suministrados por la
8irecci"n Eeneral de Estadsticas y Censos 9EC1(:
(nuario Estadstico 2##&.
8e los cuadros precedentes se desprende que el sector ha verificado un
importante impulso en el lustro relevado. !i computamos los metros cuadrados
construidos advertimos que5 en el ao 2##&5 la superficie construida se duplic" en
relaci"n al ao 2##$. 8icho incremento fue superior al C## ' si la comparaci"n la
efectuamos respecto al e*ercicio 2##2.
%r&ico 4. ?etros Cuadrados Construdos en la C*4*. *+os 2,,1/2,,2/2,,2
'
9ireccin :eneral de .stad3stica ; &ensos. S.&.Sistema .stad3stico de la &iudad. "ulio de -++!
$$
2##$
$.#2D.#C)
2##2
2)D.-CD
2##&
2.$C#.-D2
#
&#####
$######
$&#####
2######
2&#####
m2
7uente- Elaboraci"n propia en base a datos de la 8irecci"n Eeneral de Estadstica y Censos 9EC1(:
Este incremento respondi"5 mayoritariamente5 a una l"gica especulativa.
Luego del 2##$ el mercado de inmuebles se habra constituido en la opci"n ms
segura para la colocaci"n de ahorros
C
. Este mayor dinamismo del sector se
encontr" con una actividad regulada e4clusivamente por las leyes de la oferta y la
demanda y un mercado en el que el Estado mantiene una amplia prescindencia. !i
se desagregan territorialmente los indicadores e4presados en los cuadros
precedentes se advierte que la mayor actividad del subsector privado se ha
concentrado en la 2ona norte de la ciudad5 especialmente en los barrios de
Aalermo5 6illa Lrqui2a5 Caballito5 1elgrano y Auerto >adero. !egn informa la
Encuesta de !eguimiento de ?bras 98EEyC: esta tendencia se mantiene en el
ao 2##C5 e*ercicio en el que la mayor actividad del sector se concentr" tambin
en los cinco barrios mencionados5 centrali2ando el barrio de Aalermo ms de
;##.### m2 construidos en tanto que Auerto >adero concentr" entre $##.### y
$&#.### m2 construidos. Esta concentraci"n desmedida tra*o apare*ado
importantes que*as de vecinos de estos barrios que denunciaron que esta
hipertrofia constructiva carente de toda regulaci"n traera apare*ado problemas de
insuficiencia en las redes 9red cloacal5 pluvial5 agua potable:J problemas con el
transporteJ deficiencias notorias en los servicios de salud y educaci"n as como
carencia de espacios de esparcimiento. La situaci"n planteada motiv" la
promoci"n de diversos amparos ante el 3uero Contencioso (dministrativo y
Kributario local y el dictado del 8ecreto n, $)2)%#C a travs del cual el Befe de
Eobierno suspendi" <por )# das7 el trmite de los permisos de obra nueva o
ampliaci"n en varios barrios porteos en ra2"n de la necesidad de evaluar los
efectos que el crecimiento edilicio provocara sobre la infraestructura de servicios
disponibles
D
. Aosteriormente5 con fecha 2- de *unio de 2##D5 se dict" la Ley n,
2;&) que obliga a los desarrolladores urbanos a la presentaci"n de diversos
<
9:.;&.S.&.idem
!
.ste decreto fue posteriormente derogado por 9ecreto n= --+2+! que estableci la obligacin, en los tr)mites
de permiso de obra que se encontraban suspendidos por decreto 15-52+< as3 como en los nuevos, de presentar
un &ertificado de >so &onforme exigido por el art3culo -.1.1 ?%inalidad? del &digo de #laneamiento >rbano
especificando la factibilidad del suministro del servicio de agua potable ; desag@es domiciliario avalado por
el &ertificado de %actibilidad A/cnica e B3drica expedido por la empresa $;S$
$2
certificados que garanticen que la infraestructura instalada resulta suficiente para
satisfacer el incremento de la demanda que generar la obra nueva5 sin deterioro
de la calidad del servicio
Como contrapartida de lo e4puesto5 en los barrios empla2ados en la 2ona
sur de la ciudad <donde reside el C#52' de personas con necesidades bsicas
insatisfechas7 la situaci"n es completamente distinta. Estos barrios 7en los que
menos metros cuadrados construidos o permisos otorgados se verifican7 han
mutado escasamente en el ltimo lustro. !egn la 8irecci"n Eeneral de
Estadsticas y Censos 98EEyC: del EC1(5 la superficie construida en la 2ona sur
de la Ciudad se mantiene dentro del quintil #7&#.### m2. >ientras que en barrios
como 6illa =iachuelo5 6illa Lugano5 6illa !oldati5 @ueva Aompeya o La 1oca la
cantidad de permisos solicitados para vivienda nueva en el ao 2##& se mantuvo
en la fran*a de #7$##5 en barrios como 1elgrano5 6illa Lrqui2a5 Aalermo5 Caballito
o Auerto >adero5 se superaron las C## permisos
-
.
?tro dato relevante5 relacionado con este importante impulso constructivo5
es la escasa incidencia 6ue "a tenido la e=oluci(n del sector en re=ertir o
atenuar el d:&icit "abitacional 6ue presenta la Ciudad y que ya fuera descrito
en el acpite ;.$ del presente informe. (l efecto5 resulta un dato relevante la
desagregaci"n de viviendas nuevas por categora <!encilla5 Confortable5 Lu*osa y
!untuosa7 que efecta la 8EEyC5 del Eobierno de la Ciudad. (s se advierte que
sobre un total de quince mil ciento ochenta y nueve 9$&.$-): pemisos de
contrucci"n para viviendas nuevas solicitados en el ao 2##&5 el &#' fueron para
la construcci"n de viviendas lu*osas y suntuosas. En tanto que5 para la
construcci"n de viviendas sencillas s"lo se computa el 2C' de los permisos
solicitados
)
.
1.2.2. El mercado inmobiliario

El precio del suelo y valor de los inmuebles en la Ciudad resultan otros dos
datos relevantes en el anlisis de la emergencia habitacional. (mbos mercados
han registrado en los ltimos aos importantes incrementos que los tornan cada
ve2 ms inaccesibles para los sectores medios y medios ba*os de la sociedad.
En relaci"n al mercado del suelo5 en el ao 2##2 <como consecuencia de la
devaluaci"n7 el valor del metro cuadrado promedio en la Ciudad registr" un
descenso de ms del &#'. Empero5 un ao despus el mercado ya haba
recuperado casi completamente los valores anteriores a la crisis y desde entonces
el incremento del valor del suelo no se ha detenido. La comparaci"n del valor
promedio por metro cuadrado registrado en la ciudad en el ao 2##C respecto al
registrado en el ao 2##$ refle*a un incremento del C; ' por m2. La variaci"n
asciende al 2;#' si el valor del metro cuadrado se efecta en relaci"n al e*ercicio
2##2.

9:.;&. $nuario .stad3stico -++'

5
9ireccin :eneral de .stad3sticas ; &ensos del :obierno de la &iudad $utnoma de 0uenos $ires
$;
Cuadro 2. )recio promedio del =alor del m2 en la C*4*
*+o
)recio del .uelo en la C*4*
'alor en @A. 'ariaci(n *nual >$!
Dic. 2001 &&&
Dic. 2002 2D+ 7 &#.C
Dic. 2003 ;-- +$.C
Dic. 2004 &;+ ;D.C
Dic. 2005 D22 ;&.;
Dic. 2006 )#& 2&.;
3uenteF Lnidad de !istemas de Hnformaci"n Eeogrfica.8EEyC.EC1(
$#
El comportamiento verificado en el mercado de inmuebles en la ciudad
acompa" las variaciones del mercado del suelo urbano. !i bien no e4isten
estadsticas oficiales al respecto5 un relevamiento reali2ado por la 8efensora del
Aueblo de la Ciudad5 en base a datos proporcionados por el sector privado5 nos
proporciona un muestreo que parece confirmar esta tendencia alcista.
Cuadro . 'alor m2 en @A. por barrio y 'ariaci(n porcentual. *+os 2,,2/2,,/2,,#
4arrios
'alor m2 en @A. y =ariaci(n porcental por barrio, a+os 2,,2/2,,/2,,#
'alor m2 en @A. 'ariaci(n
porcentual
2,,282,,
'alor m2
en @A.
2,,#
'ariaci(n
porcentual
2,,82,,#
'ariaci(n
porcentual
2,,282,,#
2,,2 2,,
Aalermo )-# $$D# $).;) $;-# $D.)& +#.-2
Constituci"n
!an Kelmo C;# -## 2C.)- -)# $$.2& +$.2D
1elgrano
Colegiales )D# $#D# $#.;$ $;D# 2-.#+ +$.2+
(lmagro
?nce C&# -&# ;#.DD )D# $+.$2 +).2;
8evoto
(gronoma
Lrqui2a
DC# )## $-.+2 $$## 22.22 ++.D+
>ataderos
Liniers C&# D## D.C) -## $+.2) 2;.#-
6illa Lugano
6illa !oldati
Aompeya
&## D## +#.## -D# 2+.2) D+.##
1arracas
1oedo
A. Aatricios
C&# D)# 2$.&+ -&# D.&) ;#.DD
3uenteF M!ervicio Hnmobiliario por Computaci"n. Arograma con abono
1.2.1. El mercado de al6uileres.
El arriendo constituye una forma de tenencia muy difundida en la Ciudad
de 1uenos (ires. !egn datos del Hndec
$$
5 en el ao 2##$5 el $$5$' de los
hogares de todo el pas habitaban en viviendas alquiladas. En el mismo perodo5
1+
Los datos se obtuvieron en base a un relevamiento de 1'-- terrenos ubicados en distintos puntos de la
&iudad que comprenden !!.!- m- de suelo urbano. .l precio m)ximo por metro cuadrado relevado
ascendi a >CS 51<<,!.
11
7D9.&, &enso Dacional de #oblacin, -++1.
$+
en la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires5 ese universo se duplicaba5 alcan2ando
el 2252 ' del total de hogares.
Aor su parte5 segn datos suministrados por la 8EEyC5 del EC1( el
porcenta*e de hogares arrendados en la Ciudad en el ao 2##C ascenda al
2D5D'
$2
.
Lna consecuencia necesaria del incremento en el valor de los inmuebles
lo constituye el aumento de los cnones locativos y la menor oferta de
propiedades en alquiler que se han sumado al mercado de la construcci"n y de la
compra7venta de inmuebles.
La disminuci"n en la oferta de propiedades en alquiler de*" a un sector
importante de la demanda insatisfecha. ( su ve25 el aumento de los cnones
locativos <producto de una sobrevaluaci"n de la renta inmobiliaria7 import" una
selecci"n natural de inquilinos que e4cluy" a los sectores medios y medios7ba*os
y ba*os5 donde los ingresos provienen5 predominantemente5 del empleo informal y
generalmente no renen algunos de los requisitos e4igidos por los oferentes de
inmuebles como5 por e*emplo5 las garantas propietarias.
1.2.4. El mercado de cr:ditos
El sistema de crditos resulta otro factor determinante del acceso de la
poblaci"n a la vivienda y *uega tambin un papel relevante en la producci"n de
viviendas. Los crditos hipotecarios5 que normalmente .acompaan0 el al2a de la
construcci"n verificaron un comportamiento diferente. En los primeros aos de la
crisis 92##$ y 2##2: la evoluci"n de los crditos hipotecarios acompa" la cada
del sector construcci"n. ( partir de los aos 2##; y 2##+ siguieron esa tendencia a
la ba*a mientras que el valor agregado del sector invirti" la tendencia5 y comen2" a
crecer a pasos agigantados. !e mantuvieron estancados en el ao 2##& y recin
en el e*ercicio 2##C mostraron una recuperaci"n5 que de todas formas es mucho
menor en comparaci"n a la suba en el sector de la construcci"n
$;
.
Este mercado se ha caracteri2ado hist"ricamente por orientarse hacia el
sector formal de la economa por lo que resulta de difcil acceso para vastos
sectores de la poblaci"n que mayoritariamente no califican con las e4igencias de
la banca privada.
En el ao 2##C5 el Estado @acional desarroll" un programa de crditos para
inquilinos que tuvo como norte fle4ibili2ar las condiciones de acceso y ampliar5
consecuentemente5 el universo de familias que puedan calificar como postulantes.
La operatoria de cri!os "ersonales #i"o!ecarios "ara la $i$iena %aci&n
'i Casa ( )e*men!o +n,-ilinos que implement" el 1anco de la @aci"n (rgentina
recepcion"5 durante el ao 2##C5 un mil setecientas veinticinco 9$.D2&: solicitudes
en la *urisdicci"n de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires. 8e dicho universo s"lo
1-
9:.;& *:&0$,. .ncuesta $nual de Bogares.$Eo -++<
16
Sistema .stad3stico de la &iudad S.& informa-, julio -++!.
$&
sesenta 9C#: solicitudes tienen el crdito otorgado. Aor su parte5 al mes de agosto
de 2##D5 esa entidad bancaria recepcion" un mil seiscientas veintidos 9$.C22:
solicitudes de crditos hipotecarios5 de los cuales ochocientas treinta y tres 9-;;:
fueron otorgados
$+
. Es decir que5 entre el ao 2##C y agosto de 2##D solo se
alcan2" a cubrir el 2C5& ' de la demanda5 lo que representa menos del #5&' de
los hogares en alquiler en el distrito metropolitano.

%. El reconocimiento normati#o del derecho a una #i#ienda adecuada
El derecho a una vivienda adecuada forma parte de un con*unto de normas
*urdicas de derechos humanos5 universalmente aplicables y universalmente
aceptadas5 que en nuestro ordenamiento *urdico tienen *erarqua constitucional a
partir de su incorporaci"n en la Carta >agna con la reforma de $))+ 9art. D& inc.
22:. !u reconocimiento es e4plcito en por lo menos doce tratados de derechos
humanos5 as como en la Constituci"n de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires.
En el derecho internacional5 el art. $$5 primer prrafo5 del Aacto
Hnternacional de 8erechos Econ"micos5 !ociales y Culturales5 es la norma que
otorga la ms amplia y clara protecci"n al derecho a la vivienda5 al e4presar que
.os /s!aos 0ar!e en el "resen!e 0ac!o reconocen el erec#o e !oa "ersona a
-n ni$el e $ia aec-ao "ara s1 2 s- familia3 incl-so alimen!aci&n3 $es!io 2
$i$iena aec-aos3 2 a -na me4ora con!in-a e las coniciones e e5is!encia....
La norma es clara en la definici"n del su*eto pasivo5 se trata de un
derecho que asiste a toda persona5 nio5 mu*er u hombre5 en todas partes.
En idntico sentido5 el prrafo $ del art. 2& de la 8eclaraci"n Lniversal de
8erechos /umanos proclama que .Koda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuado que le asegure5 as como a su familia5 la salud y el
bienestar5 y en especial la alimentaci"n5 el vestido5 la vivienda5 la
asistencia mdica y los servicios sociales necesarios...0.
Es preciso detenernos en la frase .toda persona0 debido a que los efectos
*urdicos de la referencia a un su*eto universal son de capital importancia
en el momento de garanti2ar el e*ercicio del derecho afectado. La
universalidad reside5 por una parte5 en la voluntad del Legislador de
trascender y evitar cualquier tipo de criterio que importe una e4clusi"n y
ello no se limita a un mero reconocimiento formal5 sino a lograr un
equilibrio social5 a prestar particular atenci"n a aquellas personas5
incluidas en .toda persona05 que por algn motivo no pueden acceder al
goce del derecho. En la ?bservaci"n Eeneral n, + sobre el derecho a una
vivienda adecuada5 el Comit de 8erechos Econ"micos5 !ociales y
Culturales destaca que .os /s!aos "ar!e e6en o!or*ar la e6ia
"rioria a los *r-"os sociales ,-e $i$en en coniciones esfa$ora6les
conceinoles -na a!enci&n es"ecial...
1&
.
18
07D2D= 5+, de fecFa 18 de septiembre de -++!.
1'
?bservaci"n Eeneral @.N + sobre el derecho a una vivienda adecuada5 adoptada el $2 de diciembre de $))$
por el Comit de 8erechos Econ"micos5 !ociales y Culturales de @aciones Lnidas.
$C
Aor su parte5 la !ubcomisi"n de Arevenci"n de 8iscriminaciones y
Arotecci"n a las >inoras en su resoluci"n $))$%2C inst" a .todos los Estados a
aplicar polticas efectivas y a adoptar leyes encaminadas a conseguir la reali2aci"n
del derecho a una vivienda adecuada para toda la poblaci"n5 concentrndose en
las personas que en la actualidad carecen de hogar o estn alo*adas en viviendas
inadecuadas0. (simismo5 en la 8eclaraci"n sobre el Arogreso y el 8esarrollo en lo
!ocial de las @aciones Lnidas 9$)C): se e4horta a los gobiernos a centrar la
asistencia en las personas de ingresos reducidos y a las familias numerosas
$C
5 y
en la 8eclaraci"n de 6ancouver sobre los asentamientos humanos de las
@aciones Lnidas 9$)DC:5 se reconoce que OLa vivienda y los servicios adecuados
constituyen un derecho humano bsico que impone a los gobiernos la obligaci"n
de asegurar su obtenci"n por todos los habitantes5 comen2ando por la asistencia
directa a las clases ms destituidas mediante la orientaci"n de programas de
autoayuda y de acci"n comunitaria...0
$D
.
(dems de las normas reseadas5 e4isten varias recomendaciones de
"rganos de las @aciones Lnidas que destacan la obligaci"n de los Estados de
atender a los sectores ms vulnerables a fin de garanti2ar que toda persona pueda
acceder a una vivienda digna
$-
.
En el mbito interno5 la Constituci"n @acional protege el derecho a la
vivienda en el art. $+ bis que establece la obligaci"n del Estado de garanti2ar una
vivienda digna. Esta clusula requiere del Estado .la promoci"n de planes de
vivienda5 a efectos de que todo habitante5 en especial los de modestos ingresos5
puedan acceder a la vivienda propia0
$)
.
La Constituci"n de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires recepta de manera
amplia y e4plcita el derecho a la vivienda5 de conformidad con las constituciones
modernas que otorgan un especial inters a los derechos econ"micos5 sociales y
16
En los ob*etivos de la Aarte HH y en el prrafo f: del artculo $# de la 8eclaraci"n sobre progreso y desarrollo en lo social
9$)C):5 proclamada por la (samblea Eeneral en su resoluci"n 2&+2 9PPH6: de $$ de diciembre de $)C)5 se establece que
OEl progreso y el desarrollo en lo social deben encaminarse a la continua elevaci"n del nivel de vida tanto material como
espiritual de todos los miembros de la sociedad5 dentro del respeto y del cumplimiento de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales5 mediante el logro de los ob*etivos principales siguientesF f: La provisi"n a todos5 y en particular a
las personas de ingresos reducidos y a las familias numerosas5 de viviendas y servicios comunales satisfactorios.
17
8eclaraci"n de 6ancouver sobre los (sentamientos /umanos 9$)DC:5 aprobada por la Conferencia de las @aciones
Lnidas sobre (sentamientos /umanos en $)DC5 prrafo - de la secci"n HHH y prrafo ; de la secci"n ( del captulo HH.
1
6er =esoluci"n +2%$+C de la (samblea Eeneral titulada O=eali2aci"n del derecho a una vivienda adecuadaO5 aprobada el
D de diciembre de $)-DJ =esoluci"n $)-D%C2 del Conse*o Econ"mico y !ocial5 titulada O=eali2aci"n del derecho a una
vivienda adecuadaO5 aprobada el 2) de mayo de $)-DJ =esoluci"n $)-C%;C de la Comisi"n de 8erechos /umanos titulada
O=eali2aci"n del derecho a una vivienda adecuadaO5 aprobada el $2 de mar2o de $)-CJ =esoluci"n $)-D%22 de la Comisi"n
de 8erechos /umanos5 titulada O=eali2aci"n del derecho a una vivienda adecuadaO5 aprobada el $# de mar2o de $)-DJ
=esoluci"n $)--%2+ de la Comisi"n de 8erechos /umanos5 titulada O=eali2aci"n del derecho a una vivienda adecuadaO5
aprobada el D de mar2o de $)--J =esoluci"n $));%DD de la Comisi"n de 8erechos /umanos5 titulada O8esalo*amientos
for2ososO5 aprobada el $# de mar2o de $));J =esoluci"n $+%C de la Comisi"n de (sentamientos /umanos5 titulada OEl
derecho humano a una vivienda adecuadaO5 adoptada el & de mayo de $));5 =esoluci"n $))$%$2 de la !ubcomisi"n de
Arevenci"n de 8iscriminaciones y Arotecci"n a las >inoras5 titulada O8esalo*amientos for2ososO5 aprobada el 2- de agosto
de $))$J =esoluci"n $))$%2C de la !ubcomisi"n de Arevenci"n de 8iscriminaciones y Arotecci"n a las >inoras5 titulada
O3omento del derecho a una vivienda adecuadaO5 aprobada el 2) de agosto de $))$.
15
EQmeQd*ian5 >iguel (ngel5 7ra!ao e Derec#o Cons!i!-cional5 Komo $5 p. $#;.
$D
culturales. En este sentido5 la redacci"n de las normas en la materia coinciden con
los principios enunciados en el derecho internacional.
En primer lugar5 el art. ;$ enunciaF .a Ci-a reconoce el erec#o a -na
$i$iena i*na 2 a -n #86i!a! aec-ao. 0ara ello9 1.: ;es-el$e "ro*resi$amen!e
el fici! #a6i!acional3 e infraes!r-c!-ra 2 ser$icios3 ano "rioria a los sec!ores
e "o6re<a cr1!ica 2 con necesiaes es"eciales e escasos rec-rsos. 2.: A-s"icia
la incor"oraci&n e los inm-e6les ociosos3 "rom-e$e los "lanes a-!o*es!ionaos3
la in!e*raci&n -r6an1s!ica 2 social e los "o6laores mar*inaos3 la rec-"eraci&n
e las $i$ienas "recarias 2 la re*-lari<aci&n ominial 2 ca!as!ral3 con cri!erios e
raicaci&n efini!i$a....
8e la e4gesis de esta norma surge la intenci"n del constituyente5
concordante con los lineamientos en el mbito internacional5 de asumir por va
legislativa que es necesario proteger en forma preferencial a los sectores de
menores recursos definidos como .de pobre2a crtica05 .de escasos recursos05
.pobladores marginados0. El art. $D confirma esta postura en los siguientes
trminosF .a Ci-a esarrolla "ol1!icas sociales coorinaas "ara s-"erar las
coniciones e "o6re<a 2 e5cl-si&n meian!e rec-rsos "res-"-es!arios3 !cnicos 2
#-manos. Asis!e a las "ersonas con necesiaes 68sicas insa!isfec#as 2
"rom-e$e el acceso a los ser$icios "=6licos "ara los ,-e !ienen menores
"osi6iliaes. Aor su parte5 el art. $- afirma que .a Ci-a "rom-e$e el
esarrollo #-mano 2 econ&mico e,-ili6rao3 ,-e e$i!e 2 com"ense las
esi*-alaes <onales en!ro e s- !erri!orio.
8el con*unto de las normas transcriptas y anali2adas se desprende5 como
criterio comn5 la obligaci"n de los Estados de adecuar y orientar su legislaci"n5
en lo relativo a vivienda5 priori2ando a aquellos sectores que menos posibilidades
tienen de acceder a ella. Es claro que el criterio rector es la pobre2a5 no la
nacionalidad5 ni el lugar de pertenencia5 ni la ra2a o el idioma. !e trata de una
categora nica .los pobres05 que como tal es suficiente y no admite subcategoras
o mecanismos de inclusi"n y e4clusi"n.
La ?bservaci"n Eeneral n, + del Comit de 8erechos Econ"micos5
!ociales y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada define al derecho
a la vivienda como integrado por diversos aspectos concretos. En con*unto5 estos
elementos constituyen las garantas bsicas que se confieren *urdicamente a
todas las personas en virtud del derecho internacional. Entre estos aspectos
2#
se
-+
Disponibilidad de ser=icios, materiales e in&raestructuras.Kodos los beneficiarios del derecho a una
vivienda adecuada deben tener acceso permanente a recursos naturales y comunes5 agua potable5 energa
para la cocina5 calefacci"n y alumbrado5 instalaciones sanitarias y de aseo5 almacenamiento de alimentos5
eliminaci"n de deshechos5 drena*e y servicios de emergencia. %astos de =i=ienda soportables. Los gastos
personales o del hogar que entraa la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la
satisfacci"n de otras necesidades bsicas. !e deben crear subsidios para los que no puedan costearse una
vivienda y se debe proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos
desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las
principales fuentes de material de construcci"n de vivienda5 los Estados parte deben adoptar medidas para
garanti2ar la disponibilidad de esos materiales. 'i=ienda "abitable. Lna vivienda adecuada debe ser habitable.
En otras palabras5 debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del fro5 la humedad5 el calor5
la lluvia5 el viento u otros peligros para la salud5 riesgos estructurales y vectores de enfermedad. 8ebe
$-
resalta la seguridad jurdica de la tenencia que importa el derecho de todas las
personas a go2ar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
protecci"n legal contra el desahucio5 el hostigamiento y otras amena2as. Este
derecho supone la obligaci"n de los estados de adoptar5 de modo inmediato5
medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los
hogares que en la actualidad care2can de esa protecci"n.
Estos elementos ponen de manifiesto algunas de las comple*idades
relacionadas con el derecho a una vivienda adecuada. Kambin permiten
apreciar las muchas esferas que deben tener plenamente en cuenta los
Estados que han asumido obligaciones *urdicas a fin de reali2ar el
derecho a la vivienda de su poblaci"n. Cuando una persona5 familia5
hogar5 grupo o comunidad viven en condiciones en que estos aspectos no
tienen plena efectividad5 pueden aducir *ustificadamente que no disfrutan
del derecho a una vivienda adecuada tal como est consagrado en las
normas internacionales de derechos humanos
21
5 que deben ser cumplidas
por los Estados debido a que .la obligaci"n de garanti2ar el libre y pleno
e*ercicio de los derechos humanos no se agota con la e4istencia de un
orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta
obligaci"n5 sino que comporta la necesidad de una conducta
gubernamental que asegure la e4istencia5 en la realidad5 de una efica2
garanta del libre y pleno e*ercicio de los derechos humanos0
22
.
2. El rol del Estado en materia de =i=ienda social y en la producci(n del
"bitat.

8e la lectura del marco normativo detallado en el acpite precedente se
desprende5 sin lugar a hesitaci"n alguna5 una clara voluntad de reconocer y
respetar el derecho a una vivienda adecuada 7que incluya ciertos grados de
seguridad en la tenencia y protecci"n contra el desahucio7 as como la obligaci"n
del Estado de reali2ar acciones concretas que promuevan su plena reali2aci"n.
garanti2ar tambin la seguridad fsica de los ocupantes. 'i=ienda ase6uible. La vivienda adecuada debe ser
asequible a los que tengan derecho a ella. 8ebe concederse a los grupos en situaci"n de desventa*a un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. 8ebe garanti2arse una cierta
prioridad en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad5 los nios5 los
incapacitados fsicos5 los enfermos desahuciados5 las personas infectadas con el virus 6H/5 las personas con
problemas mdicos persistentes5 los enfermos mentales5 las vctimas de desastres naturales5 las personas que
viven en 2onas en que suelen producirse desastres5 y otros grupos de personas. <ugar. La vivienda adecuada
debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo5 servicios de atenci"n de salud5
guarderas5 escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en
la pro4imidad inmediata de fuentes de contaminaci"n que pongan en peligro el derecho a la salud de los
habitantes. *decuaci(n cultural de la =i=ienda. La manera en que se construye la vivienda5 los materiales de
construcci"n utili2ados y las polticas en que se apoyan deben permitir una adecuada e4presi"n de la identidad
cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la moderni2aci"n en esta esfera
deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda.
-1
6er ?bservaci"n Eeneral @.N + sobre el derecho a una vivienda adecuada5 adoptada el $2 de diciembre de $))$ por el
Comit de 8erechos Econ"micos5 !ociales y Culturales de @aciones Lnidas.
22
Corte Hnteramericana de 8erechos /umanos5 caso 6elsque2 =odrgue25 sentencia de 2) de *ulio de $)--.
$)
(hora bien5 el reconocimiento del derecho5 independientemente de su
amplitud5 no importa una garanta automtica de reali2aci"n. En la Ciudad de
1uenos (ires5 la brecha e4istente entre el reconocimiento *urdico y la prctica
estatal en orden a su reali2aci"n es cada ve2 mayor.
El rol del Estado 7como garante de un estado de bienester que asegure el
efectivo goce de este derecho fundamental7 es insoslayable. /ace ya ms de una
dcada que el Conse*o Econ"mico y !ocial de las @aciones Lnidas sostuvo <a
travs de su =elator Especial7 que ...Consierar al sec!or "ri$ao como "anacea
"ara los "ro6lemas ,-e son f-namen!almen!e sociales o "ol1!icos es -n error (...)
.a es"ec-laci&n inmo6iliaria esenfrenaa3 as1 como el a"ar!amien!o 2 la
mar*inali<aci&n3 no s&lo e los "o6res sino !am6in e la clase meia3 res-l!an en
el a6anono e la res"onsa6ilia el /s!ao (...) .a e5"eriencia m-nial #a
emos!rao ,-e el sec!or "ri$ao no #a sio ca"a< e $er m8s all8 el "ro$ec#o 2
e la in#eren!e mone!i<aci&n 2 mercan!ili<aci&n e la !ierra 2 la $i$iena (...) es
"reciso !ener en c-en!a ,-e -no e los "rinci"ales fracasos e los /s!aos ,-e #a
"reci"i!ao el em"eoramien!o e las coniciones e $ia 2 el a-men!o e la
"r8c!ica el esa#-cio for<ao #a sio s- esin!ers o s- inca"acia "ara
re*-lar las f-er<as el mercao.
!entados los puntos precedentes corresponden evaluar las polticas y
programas que gestiona el Estado local a fin de garanti2ar concreta y
efectivamente este derecho humano fundamental.
&.1. El abordaje estatal de la emergencia habitacional.
El Estado tiene la responsabilidad de disear y e*ecutar polticas pblicas
que tiendan a e4cluir la pobre2a y aquellas situaciones que constituyen un
verdadero obstculo para el efectivo desarrollo de la persona5 todo ello dentro de
las posibilidades presupuestarias y tcnicas y en el marco de ra2onabilidad que
debe imperar en todos los actos de gobierno.
En los ltimos aos5 el EC1( cre" diversos programas destinados a asistir
a personas y familias en riesgo social5 que carecen de vivienda. En primer lugar5
la ?rdenan2a +$.$$#5 sancionada en enero de $)-C5 estableci" el .Arograma de
(tenci"n en Casos de Emergencia Hndividual o 3amiliar0 9(CEH3: que garanti2"5
entre otras prestaciones5 el alo*amiento de las personas y%o familias en
emergencia habitacional en hoteles subsidiados por el Estado5 durante un perodo
no mayor de $& das.
Aosteriormente5 con fecha $2 de mayo de $))D5 se dict" el decreto C#D%)D
(B.O.C.B.A. n 213)5 que cre" el Arograma Hntegrador para Aersonas o Erupos
3amiliares en !ituaci"n de Emergencia /abitacional. La creaci"n de dicho
programa tuvo como norte la necesidad de ...am"liar las acciones e "ro!ecci&n 2
"romoci&n 6rinaas a "ersonas 2 familias ,-e carecen e $i$iena 2
2#
"ermanecen3 "or ello3 en la calle
23
. Aara ello se evaluaba que ...>o2 #a2 caa $e<
m8s "o6res 2 ma2or can!ia e "o6res a=n m8s "o6res? es ecir se o6ser$a
ma2or inciencia 2 ma2or in!ensia e la "o6re<a. /llo !ra4o consi*o3 2 como
consec-encia $isi6le el crecien!e "ro6lema e la *en!e ,-e $i$e en la calle. )e
!ra!a e -n *r-"o #e!ero*neo (...) en la calle $i$en ini$i-os aislaos3
esoc-"aos3 sin meios econ&micos ni #86i!a! "ro"io 2 con la<os familiares
ro!os? "ero !am6in "ersonas o familias ,-e "or ra<ones i$ersas9 esalo4os3 fal!a
e !ra6a4o3 2 en menor *rao mi*raciones? #acen e la calle s- l-*ar "ara
so6re$i$ir...
24
.
El ob*etivo del programa en cuesti"n apuntaba a la rehabilitaci"n%reinserci"n
de aquellas personas y%o familias que vivan en la calle y que todava no haban
roto sus vnculos familiares o comunitarios. Es as que5 adems de prever el
otorgamiento de alo*amiento temporario <a travs del pago de un hotel por un
pla2o de quince 9$&: das5 se complementaba esta prestaci"n transitoria con otras
acciones endere2adas a facilitar a los grupos familiares la soluci"n definitiva de su
problemtica habitacional.

En la prctica5 esta modalidad de alo*amiento transitorio en hoteles se
e4tendi" por aos. Ello se debi"5 en parte5 a la falta de acciones desplegadas por
el Estado local <pese a las metas propuestas en el programa en cuesti"n7 a fin de
lograr un adecuado aborda*e de la problemtica que inclua no s"lo alo*amiento5
sino la reali2aci"n de un diagn"stico y un aborda*e interdisciplinario de los grupos
afectados que permitiera la adopci"n de medidas endere2adas a la superaci"n de
las situaciones de emergencia.
El programa fue severamente cuestionado por la 8efensora del Aueblo de
la Ciudad
2&
y otros organismos de contralor as como por los propios afectados
quienes promovieron 7con la asistencia tcnica de la (sesora Kutelar y la
8efensora ?ficial del 3uero Contencioso (dministrativo y Kributario de la C(1(7
numerosos amparos ante la Busticia local. Kodas las crticas se endere2aron a
cuestionar la ineficacia y la e4cesiva e in*ustificada onerosidad del programa as
como la falta de seguimiento de los grupos familiares beneficiarios y las
condiciones indignas de hbitat que se les proporcionaba a las familias en
situaci"n de riesgo social que resultaba impropio de un programa estatal de
inclusi"n social.
Aosteriormente dichos programas fueron calificados por el propio E*ecutivo
como .inconsistentes0. !u inconsistencia derivaba <a criterio de la (dministraci"n7
el #ec#o e ,-e las normas ci!aas a"-n!aron a "aliar emer*encias
#a6i!acionales e car8c!er e5ce"cional3 con!in*en!e 2 !em"orario3 mien!ras ,-e el
a*ra$amien!o el esem"leo *enera -na emana es!r-c!-ral 2 crecien!e3 c-2a
sol-ci&n e"ene caa $e< m8s el a"o2o e -n es!ao es6orao "or los
re,-erimien!os sociales ,-e *enera la crisis socioecon&mica (...) el esem"leo 2
-6
&onsiderandos del decreto <+!25!.
-8
9ecreto <+!25!, $nexo 7
-'
Ger Hesolucin 1'1+2+1, entre otras.
2$
la e5cl-si&n social no "-een consierarse #o2 si!-aciones !ransi!orias3 2 !an!o los
marcos "res-"-es!arios como las "ol1!icas e asis!encia social son e5ceios "or
es!os fen&menos es!r-c!-rales
26
.
Esta controvertida operatoria se dio por concluida con el dictado <en el
mes de agosto de 2##27 del decreto -)&%#2 (B.O.C.B.A % 1503) que implement"
una nueva modalidad de subsidio habitacional a familias en situaci"n de calle
2D
consistente en la entrega por nica ve2 de un monto ordinario de hasta un mil
ochocientos pesos 9G $-##: por familia a entregarse en un m4imo de seis 9C:
cuotas mensuales5 iguales y consecutivas 9art. C: que deba destinarse
e4clusivamente a fines habitacionales 9art. +: y otro subsidio e4traordinario de
igual monto para concretar una salida habitacional estable. En los considerandos
del decreto se estableca que ...el crecimien!o e la "o6re<a !orna necesaria la
ao"ci&n e meias i&neas "ara "aliar las consec-encias ,-e la misma
"ro-ce en la calia e $ia e los ci-aanos. @-e la consec-en!e cronicia
e las "ro6lem8!icas e los sec!ores m8s es"ro!e*ios3 2 la "ro*resi$a
"a-"eri<aci&n e los sec!ores meios "ro-ce el a-men!o e la emana e
sol-ciones a la "ro6lem8!ica #a6i!acional (...),-e los sis!emas im"lemen!aos
#as!a la fec#a #an res-l!ao s-mamen!e cos!osos "ara el erario "=6lico 2 no #an
sio eficaces "ara "aliar la emer*encia ni "ara 6rinar sol-ciones es!r-c!-rales....
( la fecha de entrada en vigencia del decreto referenciado5 la poblaci"n
alo*ada en hoteles subsidiados por el EC1( se calculaba en nueve mil cien
9).$##: personas. ( esa fecha5 el programa contaba con quince 9$&: aos de
e*ecuci"n continuada.
( partir de la entrada en vigencia del decreto referenciado se prohibi" el
ingreso de nuevos beneficiarios a la modalidad transitoria de alo*amiento en
hoteles prevista por cualquier otro programa del EC1( 9art. $):. La operatoria
referenciada no preva el seguimiento de los grupos familiares beneficiarios5 ni el
asesoramiento o facilitaci"n en la bsqueda de una soluci"n habitacional
definitiva.
Aosteriormente5 este programa fue derogado por el decreto C)#%#C
(B.O.C.B.A. % 2463)3 de fecha 2$ de *unio de 2##C. 8icho programa ampli" la
cobertura del subsidio otorgado de modo tal que el mismo alcan2a actualmente
tambin a las personas solas y aument" el monto hasta un m4imo de pesos dos
mil setecientos 9G 2.D##: pagaderos en seis 9C: cuotas mensuales y consecutivas
de pesos cuatrocientos cincuenta 9G +&#:. El decreto prev la posibilidad de que
la autoridad de aplicaci"n otorgue una suma adicional de pesos un mil ochocientos
9G $.-##: en los casos particulares que5 a criterio de aquella5 ameriten la
mencionada e4tensi"n5 en orden a la persistencia de la situaci"n que en su
momento motivara el otorgamiento del beneficio.
-<
Dota n= '-+8-SSGI:--++1 de la Gicejefatura de :abinete, del :&0$, - de septiembre de -++1.
-!
.l decreto defini a las Jfamilias en situacin de calleK como aquellas familias que se encuentran
transitoriamente sin vivienda o refugio alguno por desalojo o por causas no originadas en fenmenos
meteorolgicos o FecFos fortuitos.
22
Conforme se detallara en los acpites precedentes5 en el ao 2##& se
otorgaron 13#4 subsidios a familias en situaci"n de calle en el marco del decreto
-)&%#2. En el e*ercicio 2##C5 la cantidad de beneficiarios se ampli" a 4.14
2-
y al
;$ de agosto del ao en curso la cantidad de beneficios otorgados ascienda a
21B. En el cuadro n, D se ilustra el crecimiento de la demanda registrada por el
programa en los ltimos tres semestres.
%r&ico 2. 9ogares bene&iciarios por semestre. *+os 2,,/2,,#.
,
1,,,
2,,,
1,,,
4,,,
1 semestre
2,,
2 semestre
2,,
1 semestre
2,,#
El presupuesto programado para el presente ao asciendi" a la suma de
pesos doce millones 9G $2.###.###:. (l mes de agosto del corriente5 la autoridad
de aplicaci"n del programa ya haba e*ecutado el )2.;- ' del presupuesto total 9G
$$.#-&.;-):5 por lo que el presupuesto disponible al da de la fecha para asistir a
los grupos familiares que quedarn en situaci"n de desalo*o en los pr"4imos
meses asciende a pesosF novecientos catorce mil seiscientos once 9D.C2':5 con lo
que obviamente no se cubre siquiera la asistencia a las familias que ya estn en
situaci"n de desalo*o y mucho menos a aquellos grupos que quedarn en
emergencia en los pr"4imos meses.
Cuadro #. )rograma *tenci(n a 7amilias en .ituaci(n de Calle. %C4*.
)resupuesto a&ectado y ejecutado al mes de agosto de 2,,#.
Aresupuesto total ao 2##D G $2.###.###
Aresupuesto e*ecutado a (gosto 2##D
9&;-C familias: G $$.#-&.;-)
32.1B $
)resupuesto disponible A 314.11 #.2 $
!i se tiene en cuenta el detalle de desalo*os fehacientemente notificados al
Arograma de (tenci"n a 3amilias en !ituaci"n de Calle que5 al ;$ de agosto de
2##D5 ascenda a dos mil trescientos treinta y nueve grupos familiares5 se advierte
que la situaci"n de colapso es total y que dichas familias quedarn sin ningun tipo
de tutela estatal5 toda ve2 que los recursos del programa ya se encuentran
agotados y no se han girado nuevas partidas que aseguren esta mnima
asistencia.
-
.ntre enero ; ma;o de -++< los subsidios se otorgaron en el marco del decreto 5'2+-. 9e junio en
adelante, el programa en vigencia es el reglado por el decreto <5+2+<.
2;
En concreto5 el programa no cuenta actualmente con recursos suficientes
como paraF
o Continuar abonando el pago de las cuotas y renovaciones de los
subsidios mensuales a los actuales beneficiarios del sistemaJ
o Hncluir al programa a los 2.113 hogares con sentencia de lan2amiento
firme que se har efectiva en los pr"4imos mesesJ
o Hncluir al sistema a los hogares en situaci"n de desalo*o o de calle que
todava no han sido informados.

&.2. <as polticas y programas 6ue apuntan a re=ertir el d:&icit
"abitacional con criterios sustentables.
2.2.1. <a regulariCaci(n dominial y la integraci(n de las =illas de
emergencia y los N;cleos 9abitacionales 5ransitorios.
El asentamiento de personas en hbitats calificados como informales o
irregulares constituye un fen"meno en crecimiento tanto en la Ciudad de 1uenos
(ires como en el rea metropolitana 9(>1(:.
La restricci"n de un universo cada ve2 mayor de familias <de escasos
recursos7 al mercado formal de tierras y de inmuebles obliga a vastos sectores de
la poblaci"n a disear estrategias alternativas e informales de inserci"n en la
ciudad que comprende el alo*amiento en cuartos de conventillos e inquilinatos5
hoteles5 pensiones y la ocupaci"n de terrenos ociosos <pblicos o privados7 que
dan origen a los asentamientos informales.

Las villas de emergencia radicadas en la Ciudad datan de $);#. La
ocupaci"n de las ms de doscientas 92##: hectreas que actualmente ocupan fue
gradual y progresiva y se caracteri2" por la ausencia de planificaci"n u
organi2aci"n previa. Estos enclaves urbanos se ubican en parcelas de carcter
irregular que se discontinan de la tra2a urbana y se caracteri2an por presentar un
alto grado de hacinamiento5 precariedad en las construcciones y carencia de
infraestructura bsica.
En la Ciudad de 1uenos (ires se registran <segn revelan los datos
oficiales7 quince 9$&: villas de emergencia y cuatro 9+: ncleos habitacionales
transitorios y barrios precari2ados que fueron asimilados por la (dministraci"n a la
2+
categora de villas
2)
. La mayora de estos asentamientos se empla2an en la 2ona
sur de la ciudad.
!i bien no se dispone de nmeros oficiales se estima que la erradicaci"n
compulsiva que llev" adelante la dictadura militar que gobern" el pas entre el ao
$)DC%-; e4puls" del e*ido urbano a ms de doscientas mil 92##.###: personas que
pasaron a engrosar otras barriadas populares en la Arovincia de 1uenos (ires o
volvieron a sus provincias de origen
;#
.
Con la reapertura democrtica de $)-;5 las villas de emergencia volvieron a
repoblarse <a un ritmo acelerado7 hasta adquirir su fisonoma actual. !egn se
desprende de los datos proporcionados por la 8irecci"n Eeneral de Estadsticas y
Censos 98EEyC: del Eobierno de la Ciudad5 en casi 2# aos esta poblaci"n se
multiplic" ms de ocho 9-: veces5 pasando de $2.&); personas en el ao $)-; a
$#-.#&C en el ao 2##$.
%r&ico . E=oluci(n de la poblaci(n residente en =illas de emergencia

$2.&);
&#.)+&
C2.)&2 C&.&D2
DC.-C2
$#-.#&C
$)-; $))$ $)); $))D $))) 2##$
6uente7 8ireccin 9eneral de Estad'sticas y Censos del 9CBA
!in embargo5 de la compulsa de la informaci"n proporcionada por el
Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires5 se desprende que
el total de familias residiendo en villas de emergencia asciende a treinta y cinco mil
-5
.n el caso del 0arrio Hivadavia, la categor3a de Gilla de .mergencia le Fab3a sido ;a asignada por el
9ecreto n= ''- (B.M. n 15.660), de fecFa 1 de noviembre de 15!!, del entonces 7ntendente Lunicipal
&acciatore, en razn de que dicFo barrio no se adecuaba a los principios urbansticos que regulaban el
parcelamiento, a las dimensiones de las calles ni a las exigencias del !digo de "di#icaci!n. $al cali#icaci!n
se #und! tambi%n en la precariedad que presentaban las &i&iendas construidas por el .stado dos d/cadas atr)s
en el marco de un #rograma de .rradicacin de Gillas de .mergencia. #or dicFo acto se sujetaba al 0arrio
Hivadavia a erradicacin.
6+
La Mrdenanza 66<'-2!! (B.M. 15.660, '(1'())) estableci en su art3culo 1= que JLa &omisin Lunicipal de
la Givienda, sin perjuicio de las misiones ; funciones que le acuerda la le; 1!.1!8, tendr) a su cargo la tarea
de erradicar las llamadas Jvillas de emergenciaK ; todo otro asentamiento poblacional precario o transitorio,
existentes dentro del )mbito de la &apital %ederal, como asimismo impedir la formacin o crecimiento de los
mismos.
2&
novecientos noventa y ocho 9;&.))-:
31
. Calculando un promedio de cuatro 9+: o
cinco 9&: integrantes por grupo familiar5 la cantidad de personas alo*adas en estas
barriadas precarias oscilara entre las $+#.### y las $-#.### personas. (l efecto5
resulta relevante resaltar que en tres asentamientos 9villa $; bis5 $C y 2$72+: los
datos suministrados por el H6C corresponden a proyecciones efectuadas en los
aos $)))%2### de censos anteriores y que la mayora de los datos censales
computados corresponden a relevamientos reali2ados entre el ao $))) y 2##+5
por lo que el clculo es s"lo apro4imado.
La recuperaci"n de la democracia signific" 7por lo menos desde una faceta
discursiva7 un cambio en los lineamientos de la poltica de vivienda para los
pobladores de las villas de emergencia.
El criterio de erradicaci"n definitiva 7sostenido hasta ese momento por el
Estado metropolitano7 cedi" lugar a un reconocimiento e4plcito del derecho de la
poblaci"n villera a acceder a una vivienda y a ocupar el espacio urbano. Este
cambio de criterio se cristali2" en diversas normas *urdicas que sustentaron la
radicaci"n como soluci"n definitiva para las ocupaciones irregulares de tierras.

Con la sanci"n de la ?rdenan2a ;).D&;%-+ (B.'. n 1A.223)5 el
entonces Conce*o 8eliberante5 derog" las ?rdenan2as n, ;;.C&2 (B.'. n 15.563)
y n, ;+.2)# (B.'. n15.B10)7que establecan los criterios generales de erradicaci"n
de las villas7 y estableci" las pautas programticas del Arograma de =adicaci"n y
!oluci"n Hntegral de 6illas y @cleos /abitacionales Kransitorios. ( travs de la
?rdenan2a +#.#;+%-+ (B.'. n 1A.42B) se le encomienda a la entonces Comisi"n
>unicipal de la 6ivienda 9actual Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad: los traba*os de
mantenimiento y me*oras en villas de emergencia y ncleos habitacionales
transitorios5 hasta tanto se lleve a cabo el programa de soluci"n integral prescripto
en la ordenan2a ;).D&;%-+ 9art. $,:
Aosteriormente5 en mar2o de $))$5 se sancion" la ?rdenan2a ++.-D;
(B.'. 15C04CD1) que defini" el alcance y las caractersticas que debera presentar
la urbani2aci"n de estos barrios5 dispuso la apertura de tra2as y sent" las bases
del futuro diseo urbanstico de las villas de emergencia. 8icha ordenan2a
complementa la decisi"n adoptada por el Eobierno @acional mediante el dictado
de los 8ecretos @acionales n, $##$7AE@7)#
;2
J $D;D7AE@7)#
;;
y 2$&+7AE@7)#. La
norma en cuesti"n le encomend" al 8epartamento E*ecutivo que5 en un plaCo no
mayor de sesenta >,! das5 con carcter previo a la iniciaci"n de las obras5 eleve
al ?rgano Legislativo5 el diseo urbanstico de los barrios5 que deba contemplar la
e*ecuci"n y apertura de calles y sendas necesarias para la dotaci"n de
61
Se inclu;e el nNmero de familias registradas como ausentes al momento del relevamiento que no pudieron
ser censadas por el 7G&.
6-
Se declararon innecesarios para la gestin en los t/rminos de la Le; n= -6.<5!- una nmina de inmuebles
de propiedad del .stado Dacional ; se autoriz la venta a sus ocupantes.
66
Se autoriza al 7ntendente Lunicipal de la &iudad de 0uenos $ires a transferir a la entonces &omisin
Lunicipal de la Givienda los inmuebles de propiedad de la &omuna que resulten aptos para la construccin de
viviendas destinadas a familias de escasos recursos.
2C
infraestructura5 el acceso a las viviendas y la locali2aci"n de los equipamientos
comunitarios.
La ?rdenan2a referenciada fue reglamentada por decreto n, $&;$%)$ (B.'.
% 1D.032) a travs del cual se le encomend" a la e4 Comisi"n >unicipal de la
6ivienda la reali2aci"n de los proyectos de urbani2aci"n5 los proyectos de
subdivisi"n5 la formulaci"n de la operatoria de venta y toda otra actividad que deba
desarrollar el organismo a fin de dar cumplimiento a la mencionada operatoria. El
pla2o estipulado para el cumplimiento de las obligaciones referenciadas se
estableci" en sesenta 9C#: das hbiles administrativos.
Empero5 dicho 8epartamento E*ecutivo local no cumpliment" estas
obligaciones legal y el diseo urbanstico de estos enclaves urbanos nunca se
formali2".
La falta de resoluci"n de esta apremiante problemtica social inst" a la
Legislatura de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires a tomar nueva intervenci"n
en el tema. Es as que5 siete aos despus 7con fecha ;# de diciembre de $))-75
se sancion" la Ley n, $+-5 por la que se declara de atenci"n prioritaria la
problemtica social y habitacional en las 6illas y @cleos /abitacionales
Kransitorios y se crea una Comisi"n Coordinadora Aarticipativa 9C.C.A.: 7integrada
por representantes del E*ecutivo local5 del Cuerpo Legislativo y de los vecinos7 a
fin de efectuar el diagn"stico5 propuesta5 planificaci"n y seguimiento de la
e*ecuci"n de las polticas sociales y habitacionales a desarrollarse en el marco de
la mencionada ley. La norma le otorgaba diversas funciones a la C.C.A.5 entre
ellas5 la de dise+ar los lineamientos generales de un programa integral de
radicaci(n y trans&ormaci(n de&initi=a de las =illas en un plaCo mDimo de
cinco >2! a+os. 8icho programa de urbani2aci"n integral deba contemplar
e4presamente la regulari2aci"n dominial de las tierras e inmuebles afectados y la
urbani2aci"n integral de estos barrios5 as como su integraci"n al te*ido social
urbano y cultural de la ciudad5 mediante la apertura de calles5 la regulari2aci"n
parcelaria5 la creaci"n de planes de vivienda social5 el fortalecimiento de la
infraestructura de servicios y la recuperaci"n de las reas urbanas adyacentes.
En sentido coincidente5 el Cuerpo Legislativo local sancion"5 con fecha - de
*unio de 2###5 la Ley n, +#;5 por la cual se crea el Arograma de Alaneamiento y
Eesti"n Aarticipativo de la 6illa $.$$.$+ destinado a elaborar5 e*ecutar y verificar <
en forma consensuada7 el Alan Hntegral de Lrbani2aci"n de dicho asentamiento
poblacional. 8icho Alan Hntegral deba contemplar el tra2ado y apertura de calles5
sendas y veredasJ provisi"n y rehabilitaci"n de la infraestructura y equipamiento
comunitarioJ regulari2aci"n parcelaria y dominialJ creaci"n de planes de vivienda
social y recuperaci"n de las reas urbanas adyacentesJ ad*udicaci"n de las
viviendas ya construidasJ afectaci"n de tierras al planJ me*oramiento de la calidad
ambientalJ organigrama de proyecto de obra y gesti"n con especificaci"n de
pla2os y etapas de e*ecuci"n y presupuesto participativo de los recursos
necesarios para la e*ecuci"n del plan 9art. C,:.
2D
Las distintas gestiones que se sucedieron al frente del E*ecutivo
metropolitano no demostraron mayor esmero en cumplimentar las obligaciones
dimanantes de la norma legal sancionada5 por lo que5 la problemtica de las miles
de familias residentes en villas de emergencia continu" relegada de la (genda
Ablica Local.
Las acciones desarrolladas por el Estado en la ltima dcada se han
caracteri2ado por su discontinuidad5 fragmentaci"n y falta de sustentabilidad. En
virtud de lo e4puesto5 la fisonoma de las villas de emergencia ha mutado
escasamente en los ltimos aos.
El Arograma de =adicaci"n y Lrbani2aci"n de 6illas y 1arrios Carenciados
es el programa con mayor presupuesto del Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad. El
ob*etivo del programa es el de lograr la efectiva integraci"n de estos barrios
carenciados a la ciudad. Las obras que se reali2an en el marco de este programa
incluyen5 adems de la construcci"n de unidades de viviendas5 la apertura y
pavimentaci"n de calles5 la dotaci"n de todos los servicios de infraestructura
9agua5 cloacas5 desagRes pluviales5 electricidad:. El H6C desarrolla tambin
equipamiento comunitario destinado a salud5 deportes5 educaci"n y cultura.
Aara el Hnstituto de 6ivienda ...la e4ec-ci&n e la !o!alia el 0ro*rama
in$ol-cra la cons!r-cci&n e 2&.444 #i#iendas 2 s-s corres"onien!es o6ras e
infraes!r-c!-ra...
34
. Aara cumplimentar esta meta proyecta construir en los aos
2##D%2#$# siete mil 9D.###: viviendas
;&
5 lo que importara construir un promedio de
un mil setecientas cincuenta 9$D&#: unidades de vivienda por ao.
!egn se desprende de un informe remitido por el H6C con fecha 2) de
agosto de 2##D
;C
5 al mes de mayo de 2##D5 se encontraban en e*ecuci"n un mil
seiscientas setenta y cinco 9$CD&: viviendas en villas de emergencia y ncleos
habitacionales transitorios segn se detalla en el cuadro n, ). !e advierte que son
relativamente escasas las villas en las que actualmente el H6C est e*ecutando
unidades de vivienda.

Cuadro 3. 'illas de Emergencia de la C*4* con 'i=iendas en ejecuci(n al mes de mayo 2,,#
1#
.
'illas
Cantidad
)ersonas
7ec"a
Censo
'i=iendas en ejecuci(n al mes de mayo
de 2,,#
6illa $.$$.$+ 13BB
Censo
133382,,, 422 unidades
6illa ; #221 Censo 2,,1 14, unidades
6illa $D #22
Censo
133382,,, 132 unidades
6illa $) 132 Censo 2,,2 41 unidades
68
7G&. Hegistro n= 1-5!62L:.O$2-++<.
6'
7G&. 7dem anterior
6<
7G&. Hegistro 1+.!'-L:.O$--++!
6!
Do se inclu;en las obras que est) ejecutando la %undacin Ladres de #laza de La;o en Gilla 1' ; Los
#iletones.
2-
6illa 2# 21,2 Censo 2,,# 1B1 unidades
1B
6illa 2$.2+ 112,, Censo 2,,1 14 unidades
@/K Iavaleta 2B14 Censo 2,,2 222 unidades
1arrio =ivadavia H
4B#2 Censo 2,,2 3 unidades
-otal
#4.13 1#2
6uente7 /la6oraci&n "ro"ia en 6ase a a!os a"or!aos "or el +ns!i!-!o e Ei$iena e la Ci-a
Empero5 si se anali2a la informaci"n remitida por el Hnstituto de 6ivienda de
la Ciudad5 se advierte que muchas de las viviendas actualmente en e*ecuci"n
corresponden a licitaciones anteriores que5 por diversas demoras administrativas5
no fueron ad*udicadas en la fecha prevista en la documentaci"n licitatoria. ( ttulo
meramente ilustrativo se efecta el siguiente detalleF
6illa $.$$.$+F +&& unidades de vivienda en e*ecuci"n
Ebras 'i= <ic.
<icitaci(n 7ec"a
*djudicaci(n
)laCo de obra
<lamado *pertura
>2 2>7?bra 2 $$2 C;%#+ @ov7#+ 8ic7#+ 3eb7#& $+ meses
>2 ;B7 ?bra + 2+ +)%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $2 meses
>2 ;B7?bra C 2+ +)%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $2 meses
>2 ;B7?bra & +- C&%#+ @ov7#+ 8ic7#+ 3eb7#& $2 meses
>2 ;B7?bra ; -D #D%#; !ept7#+ 3eb7#& $+ meses
>2 2@ $C# >ar7#+
;)
$- meses
-otal 422
6uente7 Elaboraci"n propia en base a datos remitidos por el H6C. Arograma 3ederal de Construcci"n de 6iviendas

6illa ;F ;+# unidades de vivienda en e*ecuci"n
Ebras 'i= <ic.
<icitaci(n 7ec"a
*djudicaci(n
)laCo de
obra <lamado *pertura
>2D 9$#) 8: 7
?bra $
&& +D%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $+ meses
>2D 9$#) 8: <
?bra 2
&& +D%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $2 meses
>2D 9$#) 8: <
?bra ;
&& +D%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $2 meses
>2D 9$#) 8: <
?bra +
&& +D%#+ !ept7#+ @ov7#+ 3eb7#& $2 meses
>2C 9$#C E: <
?bra ;
$2# C;%#+ @ov7#+ 8ic7#+ 3eb7#& $+ meses
-otal 14,
6
7nclu;e las viviendas ejecutadas Fasta la fecFa ;a que la informacin no fue desagregada por el 7G&.
65
SegNn Lemorando 1'<, de fecFa < de septiembre de -++-, remitido por la :erencia de #ro;ectos ; Mbras,
de la ex &omisin Lunicipal de la Givienda.
2)
6illa $DF $)2 unidades de vivienda en e*ecuci"n
Ebras 'i= <ic.
<icitaci(n 7ec"a
*djudicaci(n
)laCo de obra
<lamado *pertura
>2 C < !ector H $#C #&%#; !ept7#; 3eb7#& $- meses
>2 C < !ector HH -C #C%#; !ept7#; 3eb7#& $- meses
-otal 132
8el anlisis desagregado de las obras actualmente en e*ecuci"n en las tres
villas que se detallan precedentemente se colige que la totalidad de las unidades
de vivienda que se estn construyendo en esos barrios no se corresponden con
obras licitadas en el ao en curso o en el e*ercicio precedente. Aor el contrario5
este muestreo <que involucra el C#' de las unidades en e*ecuci"n7 corresponden
a obras licitadas entre los aos 2##2 y 2##+ que debieron ser concluidas y
ad*udicadas por la (dministraci"n a principios del ao 2##C y que5 sin embargo5 a
la fecha5 continan sin finali2ar presentando su e*ecuci"n ms de dieciocho 9$-:
meses de demora. La inacci"n de la (dministraci"n se constituye as en una de
las causas fundamentales que obstaculi2an la debida integraci"n de las villas de
emergencia al e*ido urbano.
?tra de las causas que conspira contra esta meta es la falta de tierras
suficientes. La propia (dministraci"n ha reconocido esta situaci"n y ha sealado
que resulta indispensable incorporar tierras pertenecientes al Eobierno de la
Ciudad y%o adquirir tierras privadas5 debido a que la alta densidad poblacional5
sumado al crecimiento desmedido registrado en el ltimo decenio5 no permiten dar
una respuesta satisfactoria a todas las familias en los predios actualmente
ocupados
+#
. !in per*uicio de lo e4puesto y5 pese a que la propia ley de creaci"n
del Hnstituto de 6ivienda crea el 1anco de Kierras e Hnmuebles conformado por las
tierras e inmuebles que el Eobierno de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires5 el
Estado @acional5 Arovincial o >unicipal o entidades privadas transfieran al H6C y
que sean aptos para la construcci"n y%o uso de vivienda 9art. -:5 dicho registro no
cuenta a la fecha con predios susceptibles de ser utili2ados.
2.2.2. <a &alta de reconocimiento y de inter=enci(n o&icial en otros
asentamientos precarios emplaCados en el ejido urbano.
(dems de problemtica de las villas de emergencia en la Ciudad se
verifica un amplio universo de asentamientos precarios diseminados por la
geografa urbana. La pobre2a urbana articula diferentes estrategias habitacionales
que van imprimindole una nueva fisonoma al entramado urbano. Estos
asentamientos humanos constituyen procesos informales de ocupaci"n de tierras
o predios baldos <privados o pblicos75 fbricas abandonadas5 espacios ba*o
autopistas que se han convertido en el hbitat de miles de personas y familias de
escasos recursos que no cuentan con otras alternativas para resolver su
8+
7nstituto de Givienda de la &iudad, registro n= 1-5!62L:.O$2-++<
;#
problemtica habitacional. Las condiciones de habitabilidad que presentan estos
enclaves urbanos son e4tremadamente precarias. Las viviendas <tipo rancho o
casilla7 son construidas con cartones5 maderas5 nylons u otros materiales de
deshecho. Los barrios carecen de infraestructura y servicios elementalesF agua
potable5 gas natural5 electricidad5 disposici"n adecuada de e4cretas y residuos5 lo
que determina un hbitat degradado5 inseguro e incompatible con la dignidad de la
persona humana.
El mayor problema que plantean estos enclaves urbanos es la in$isi6ilia
en la que los ha sumido el Eobierno de la Ciudad de 1uenos (ires. 8e hecho5 en
la actualidad5 ningn rea de gobierno esta interviniendo en esta problemtica. Aor
un lado5 el Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad sostiene que su competencia <en
materia de villas y asentamientos poblacionales7 se restringe a las denominadas
$illas oficiales y deslinda responsabilidad en el >inisterio de 8erechos /umanos
y !ociales. El >inisterio5 por su parte5 sostiene que su competencia se restringe a
abordar la emergencia habitacional en los casos que e4ista sentencia de desalo*o
*udicial y la prestaci"n que brinda se limita a un subsidio habitacional que abona a
travs del Arograma de (poyo a 3amilias en !ituaci"n de Calle normado por el
8ecreto C)#%#C.
( la fecha5 la ?ficina de 8erecho a la 6ivienda de la 8efensora del Aueblo
de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires ha podido detectar ms de cuarenta 9+#:
asentamiento precarios que alo*an a alrededor de siete mil 9D.###: grupos
familiares en situaci"n de e4trema pobre2a. El registro efectuado constituye
apenas un muestreo y no agota el universo total de enclaves empla2ados en el
e*ido metropolitano.
2.1. <a producci(n estatal de =i=iendas sociales.
Como surge de los acpites precedentes5 casi el -$' de los hogares
deficitarios requieren <para resolver su problema habitacional7 una vivienda
nueva5 ya sea porque las unidades que habitan son irrecuperables 9precariedad
constructiva:J porque habitan en hoteles o pensiones o porque comparten la
vivienda con otro hogar.
En el distrito el Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad 9e4 Comisi"n >unicipal de
la 6ivienda: es el organismo encargado de e*ecutar las polticas de vivienda del
Eobierno de la Ciudad 9Ley $2&$5 art. ;,:5 contando entre sus ob*etivos el de
propender a reducir5 mediante polticas activas5 el dficit habitacional y contribuir al
acceso a la vivienda digna de todos los habitantes de la Ciudad5 imposibilitados
por ra2ones econ"micas y sociales de acceder a la misma por cualquiera de los
medios regidos por el sector privado y que requieran de la participaci"n del sector
pblico para lograrlo.
;$
En las ltimas dcadas5 las polticas oficiales han recurrido <como
herramienta principal7 a la construcci"n y provisi"n de viviendas tipo .llave en
mano0 con el ob*eto de mermar el dficit habitacional e4istente en el distrito.

(hora bien5 si se anali2a la evoluci"n de la producci"n total de viviendas en
la *urisdicci"n5 se advierte que la misma ha resultado notoriamente insuficiente
para revertir el dficit verificado. En el siguiente grfico se detalla la producci"n
total de viviendas y soluciones habitacionales terminadas en el perodo
$));%2##+5 en la *urisdicci"n de la Ciudad. La informaci"n actuali2ada fue
oportunamente solicitada al Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad mediante =egistro
n, $+.-&)%>EEy(%#C5 de fecha ;$ de agosto de 2##C el cual fue reiterado en
diversas oportunidades. Empero5 pese a las gestiones reali2adas5 a la fecha el
organismo oficiado no remiti" la informaci"n requerida por lo que el anlisis debe
limitarse al perodo mencionado.

%ra&ico #. I'C. )roducci(n *nual de 'i=iendas y .oluciones 9abitacionales 5erminadas.
3uenteF Elaboraci"n propia en base a datos proporcionados por la !ubsecretara de 8esarrollo Lrbano
y 6ivienda de la @aci"n y el Hnstituto de 6ivienda de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires
!e colige de los datos consignados en el grfico precedente que el
promedio anual de viviendas y%o soluciones habitacionales terminadas alcan2a en
el distrito las +$- unidades por ao5 en dicho perodoJ cifra notoriamente
insuficiente para hacer frente a la problemtica habitacional reseada.

!egn datos proporcionados por la !ubsecretara de 8esarrollo Lrbano y
6ivienda5 de la !ecretara de ?bras Ablica de la @aci"n la producci"n total de
viviendas y soluciones habitacionales terminadas en todo el pas5 en el perodo
$));%2##+
+$
5 alcan2a las &#$.$C2 unidades. La producci"n total de viviendas y
soluciones habitacionales de la Ciudad5 en igual perodo5 asciende a la suma de
81
.l an)lisis se restringe al mismo per3odo para facilitar la comparacin.
;2
$&)
$$& $;&
-D-
&D2
$2D
-2&
-&2
+2+
&#$
2C$
$C-
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 200 2001 200 200 200
&.#$D unidades5 cifra que apenas representa el 1$ de la producci(n total del
pas. El promedio de producci"n anual que e4hibe la ciudad en el perodo
mencionado es considerablemente inferior a la de otras *urisdicciones territoriales5
superando apenas el promedio anual de la provincia de Kierra del 3uego.
Cuadro B. )romedio *nual de )roducci(n de 'i=iendas por Furisdicci(n.
)erodo 1331/2,,4. @ni=erso- 2,1.12 =i=iendas construidas
398
418
567
837
864
965
996
1191
1344
1377
1495
1575
1751
1767
1818
1828
1844
2154
2188
2233
2464
2697
2905
# &## $### $&## 2### 2&## ;### ;&##
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
Formosa
Santa Cru
Catamar!a
" u#u$
%a &am'a
(eu)uen
%a *io#a
C+u,ut
San " uan
Tu!uman
C+a!o
Sgo. del -stero
Salta
-ntre *ios
Corrientes
Santa Fe
.isiones
*io (egro
San %uis
C/rdo,a
.endoa
2.4. Eperatorias de &inanciamiento a la demanda
Los sistemas de financiamiento y subsidio directo a la demanda constituyen
un captulo bsico de las polticas de vivienda de inters social para familias de
escasos ingresos. Esas modalidades de financiamiento 7basadas en el subsidio
e4plcito o la asistencia crediticia directa7 facilitan el acceso y utili2aci"n de
recursos del erario pblico a aquellas personas y grupos que no logran calificar
como su*etos de crdito en el mercado privado.
;;
En los estratos poblacionales deficitarios5 adems del ba*o nivel de
ingresos5 tambin es mayor la incidencia del desempleo as como la vinculaci"n a
labores informales. Estos aspectos dificultan el acceso al crdito y la resoluci"n de
la problemtica habitacional si no se cuenta con una activa participaci"n del
Estado.
La modalidad de financiamiento de la vivienda basada en el principio del
subsidio a la demanda presenta diversas venta*as5 entre ellas5 propicia el acceso
al crdito de una mayor cantidad de beneficiarios5 la libertad de elecci"n de los
compradores 7su*eto a determinados estndares5 precios y disponibilidades7 y la
construcci"n y fomento indirecto de la oferta de viviendas.
El Cuerpo Legislativo local sancion"5 con fecha 2+ de febrero de 2###5 la
ley n, ;+$ (BOCBA % D2B) destinada a instrumentar polticas de acceso a
vivienda para uso e4clusivo y permanente de #o*ares e escasos rec-rsos en
situaci"n crtica habitacional5 mediante subsidios o crditos con garantas
hipotecarias.
La norma entiende por .hogar0 al grupo de personas5 parientes o no5 que
vivan ba*o un mismo techo5 de acuerdo con un rgimen familiar5 compartiendo
gastos de alimentaci"n e incluye e4presamente en este concepto a las personas
que vivan solas 9art. 2, in fine:. Aara poder calificar como beneficiarios los
postulantes no deben ser propiestarios de inmuebles aptos para vivienda ni
ad*udicatarios de crditos o subsidios estatales. Kampoco deben encontrarse
inhibidos para contraer crdito y deben tener 8ocumento @acional de Hdentidad y
acreditar residencia en la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires con una antigRedad
no inferior a los 2 9dos: aos
+2
.
(dems de definir claramente el universo de beneficiarios5 la norma
establece diversas categoras de prioridades5 con el prop"sito de tutelar5
particulari2adamente5 a determinados grupos especialmente vulnerables. Entre las
prioridades establecidas se encuentran las de aquellos hogares queF
hayan perdido su vivienda por causa de un siniestroJ
se encuentren en situaci"n de desalo*o con sentencia *udicial
debidamente documentadaJ
estado de salud de uno de los integrantes del grupo familiar que
requiera el cambio de las caractersticas de la viviendaJ
situaciones de violencia familiar comprobada que pusieran en riesgo
la integridad de alguno de los componentes del grupoJ
habiten inmuebles afectados a obras pblicasJ
8-
Le; n= 5<8, modificatoria de la Le; n= 681.
;+
familias enmarcadas en procesos de organi2aci"n colectiva
verificablesJ
grupos familiares monoparentales con hi*os menores de edadJ
pare*as *"venes unidas por la2os matrimoniales o consensuales con
una edad promedio que no supere los ;# aosJ
e4 soldados conscriptos que acrediten su condici"n de Combatientes
de >alvinas.
Esta norma5 cuyo norte es el de facilitar el acceso a la vivienda de los
sectores de menores recursos y paliar5 de ese modo5 las restricciones impuestas
por el mercado bancario y financiero vio severamente restringido su alcance en
virtud de la modalidad de e*ecuci"n de la operatoria implementada por el Estado y
por la propia decisi"n estatal que5 en un principio restringi" arbitrariamente el
universo de beneficiarios para luego suspender5 sine ie3 el programa.
2.4.1. ?odalidad de ejecuci(n del programa.
La (dministraci"n ha transformado en una virtual carrera de obstculos la
gesti"n de este programa habitacional.
En su calidad de autoridad de aplicaci"n5 la e4 Comisi"n >unicipal de la
6ivienda estableci" 7por (cta 8irectorio n, $C+D (B.O. n 1A6D) de fecha 2+ de
*unio de 2##;7 las normas procedimentales relativas a la operatoria
El largo derrotero que lleva a la vivienda propia se inicia con la bsqueda de
una propiedad que rena los requisitos e4igidos por la normativa que regula la
operatoria. 8icha bsqueda le requiere <en general7 a los postulantes no menos
de seis 9C: meses de recorrer inmobiliarias y otros oferentes privados. Ello se
debe5 fundamentalmente5 a dos 92: ra2onesF
el valor de las propiedades en el mercado inmobiliario metropolitano e4cede
ampliamente el tope establecido por la operatoria crediticia 9que
actualmente se encuentra fi*ado en pesos setenta y cinco mil 9GD&.###.7:.
Este monto se fi*" por (cta 8irectorio n, $-)#%H6C%#&5 de fecha $+ de *ulio
de 2##& por lo que a la fecha se encuentra totalmente desactuali2adoJ

la ine4istencia de una oferta consolidada de unidades de vivienda en el
mercado en cuesti"n derivada del recha2o que presentan los operadores
inmobiliarios a traba*ar con esta operatoria. Este recha2o obedece5
principalmente5 a los e4cesivas demoras en las que incurre la
(dministraci"n para resolver los e4pedientes crediticios. Los pla2os
promedios oscilan entre los ocho 9-: y quince 9$&: meses5 habindose
verificado demoras de ms de veinticuatro 92+: meses en la tramitaci"n de
los e4pedientes crediticios. ?bviamente estos pla2os no se a*ustan a la
;&
celeridad que presentan las transacciones inmobiliarias en el mercado
privado.
!i el postulante supera con 4ito esta etapa inicial se da comien2o al
e4pediente crediticio propiamente dicho. La reglamentaci"n de la Ley n, ;+$5
segment" el procedimiento en cinco 9&: etapasF
Aresentaci"n de la solicitud de crdito y evaluaci"nJ
Kasaci"nJ
Evaluaci"n Kcnica del inmuebleJ
=esoluci"n del e4pediente crediticioJ
Escrituraci"n.
Lna ve2 que se presenta la propiedad se formali2a la presentaci"n de la
solicitud5 dando inicio al e4pediente crediticio. En esta etapa se efecta una
evaluaci"n preliminar a fin de verificar el cumplimiento de los recaudos e4igidos
por la operatoria y de la documentaci"n presentada y se requieren al =egistro de
la Aropiedad Hnmueble de la Capital 3ederal los informes de dominio e inhibici"n a
los efectos del art. &, de la Ley n, ;+$. Aosteriormente se efecta la tasaci"n del
inmueble y el informe tcnico5 el que permite establecer las condiciones de
habitabilidad de la vivienda. !uperadas e4itosamente las etapas reseadas5 el
H.6.C. produce el informe calificando el trmite crediticio y aconse*ando la
procedencia o no del crdito solicitado. Con el dictado de la resoluci"n aprobatoria
se afecta definitivamente la partida presupuestaria correspondiente. 8icha
resoluci"n dispone el monto que financiar el organismo5 el inters a aplicar y el
pla2o para la cancelaci"n del crdito correspondiente. Aor ltimo5 el e4pediente se
gira a la Escribana Eeneral de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires5 a efectos de
suscribir la correspondiente escritura traslativa de dominio.
La norma sancionada por el Cuerpo Legislativo local establece que la
reglamentaci"n deber determinar los pla2os que debern cumplimentar cada una
de las etapas del procedimiento5 las cuales5 en su con*unto5 no podrn e4ceder los
noventa 9)#: das
+;
.
!i bien la reglamentaci"n no cumpliment" esta e4igencia legal y omiti"
establecer los pla2os m4imos de tramitaci"n de cada una de las etapas5 s
estipul" que la conformidad del vendedor del inmueble y la reserva de precio de
venta de la unidad que se presente no podr ser inferior a sesenta 9C#: das5 de lo
que se infiere que ese resultara ser el pla2o m4imo para la resoluci"n de los
e4pedientes crediticios.
!in embargo5 el pla2o promedio de tramitaci"n de los e4pedientes
crediticios oscila entre los ocho 9-: y los quince 9$&: meses
++
. Estas demoras
86
Le; 681, art3culo 11.
88
=esoluci"n n, 42B8,4 de la 8efensora del Aueblo de la C(1(.
;C
7imputables a la (dministraci"n7 motivan5 mayoritariamente5 la prdida de los
montos abonados en concepto de sea5 el retiro de la oferta de venta del bien y la
frustraci"n de las operaciones inmobiliarias. Ln universo considerable de familias
postulantes al crdito perdi" ms de dos 92: y tres 9;: ofertas de venta de
inmuebles por los motivos e4puestos.
Las demoras en la resoluci"n de los e4pedientes crediticios5 adems de
irrogar daos concretos a los postulantes importan un dispendio administrativo y
econ"mico para la (dministraci"n y comprometen la propia subsistencia de la
operatoria5 toda ve2 que5 al provenir la oferta del mercado privado5 resulta
fundamental infundir credibilidad5 certe2a y confian2a en los operadores
inmobiliarios.
2.4.2. Gestricciones de acceso a la operatoria.
Como se sealara en los acpites precedentes5 la Ley n, ;+$ defini" y
delimit" inequvocamente el universo de beneficiarios del sistema5 entendiendo a
tal efecto5 que revestan ese carcter todos a6uellos "ogares de escasos
recursos en situaci(n crtica "abitacional
+&
.
!egn la definici"n de la propia norma5 dos son las notas determinantes
que deben reunir los *r-"os beneficiariosF
Constituir un hogar de escasos rec-rsos?
Encontrarse en si!-aci&n #a6i!acional cr1!ica.
!in per*uicio de la clara delimitaci"n del universo de beneficiarios del
sistema5 los Legisladores estimaron que determinadas categoras poblacionales
deberan ser pasibles de un tratamiento privilegiado en trminos de prioridad de
acceso. (nali2ando las categoras establecidas se advierte que el Legislador
procur" otorgar una especial tutela a aquellos hogares que5 por sus
caractersticas5 presentaban una especial situaci"n de vulnerabilidad. Esta
previsi"n legislativa resulta concordante con lo dispuesto en el art. $D de la
Constituci"n local5 que establece el deber de la Ciudad de desarrollar polticas
sociales coordinadas para superar las condiciones de pobre2a y e4clusi"n. Este
deber de reconocimiento y tutela reviste an mayor relevancia cuando se trata de
miembros de la sociedad que tienen su mbito de autonoma reducido por ra2ones
sociales y%o econ"micas.
Aese a la claridad que trasunta el precepto legal la (dministraci"n interpret"
que la prioridad otorgada a estas nueve 9): categoras de beneficiarios importaba
la e4clusi"n del resto del universo poblacional y5 en consecuencia5 restringi" <en
8'
El precepto legal entiende por #o*ar a todo grupo de personas5 parientes o no5 que vivan ba*o un
mismo techo5 de acuerdo con el rgimen familiar5 compartiendo gastos de alimentaci"n5
incluyndose en esta categora a las personas que vivan solas.
;D
una primera etapa7 el acceso a la operatoria de todos aquellos hogares en
situaci"n crtica habitacional que no encuadraran en algunas de las prioridades
mencionadas.
Aosteriormente5 la autoridad de aplicaci"n estableci" nuevas restricciones
al e4igir5 como recaudo y condici"n de ingreso5 que los postulantes al crdito
hipotecario acrediten una acci"n *udicial de desalo*o iniciada y%o una discapacidad
o enfermedad grave. 8icha restricci"n se fund" en ra2ones de ndole
presupuestaria
+C
Esta restricci"n e4cluy" de los beneficios de la norma5 no s"lo al grueso del
universo poblacional definido como beneficiario del sistema5 sino tambin a siete
9D: de las nueve 9): categoras prioritarias establecidas por el propio Cuerpo
Legislativo.
La actividad desarrollada por la (dministraci"n no s"lo import" una clara
colisi"n con el te4to y espritu de la ley y de su propia reglamentaci"n5 sino
tambin con la propia Constituci"n local que dispone que los derechos y garantas
reconocidos por las leyes5 tratados y por la propia norma fundamental no podrn
ser negados ni limitados por la omisi"n o insuficiencia de su reglamentaci"n y sta
no puede cercenarlos
+D
. >enos an5 entonces5 por una mera actividad material de
la administraci"n.
2.4.1. .uspensi(n sine die del programa.
Como se detall" en los prrafos precedentes5 el H6C fue imponiendo
condiciones de acceso al Arograma que importaron una clara limitaci"n de los
alcances de la norma y desnaturali2aron los fines perseguidos por el Aoder
Legislativo al sancionarla.
El sistema se fue restringiendo cada ve2 ms hasta que a principios del ao
2##C5 la autoridad de aplicaci"n suspendi" intempestivamente la operatoria5
fundndose tambin en ra2ones de ndole presupuestaria. El .cierre0 del
programa no tuvo siquiera un acto formal por parte de la (dministraci"n la que se
limit" a informar mediante @ota n, $)#&%H6C%2##C5 de fecha D de mar2o de ese
ao5 suscripta por el entonces Aresidente del H6C que ...a !enor el "res-"-es!o
8<
En diversos informes del H6C se sostuvo que*...la +peratoria de r%ditos ,ndi&iduales se encuentra
restringida a las solicitudes -a iniciadas. las nue&as inscripciones s!lo se reali/an por excepci!n para los
casos de emergencia 0abitacional, debidamente acreditados. 1ic0o proceder se debe a que los #ondos
presupuestarios asignados a la misma se encuentran, casi en su totalidad, a#ectados a los cr%ditos que
tramitan desde el a2o pasado...3.C. @ota n, ;$2#%H6C%2##&J C.=eg. n, $+$+%>EE!S(%2##&J =eg. n,
$D;#&%>EE!S(%#&:J C. =eg. n, #CC%>EE!S(%#&J C. =eg. n, $+$;%>EE!S(%#&J C. =eg. n,
$+$#%>EE!S(%#&J C. =eg. n, ++$2%>EE!S(%#&J C. =eg. n, &+$$%>EE!S(%#&J entre otros.
8!
Constituci"n de la Ciudad (ut"noma de 1uenos (ires5 art. $#J concordante con el art. 2- de la
Constituci"n de la @aci"n (rgentina.
;-
a"ro6ao "ara el aFo 20063 no se c-en!a en las "ar!ias res"ec!i$as con los
fonos s-ficien!es "ara a!ener a la !o!alia e las solici!-es e cri!os
ini$i-ales "resen!aas #as!a la fec#a3 en el marco e la .e2 % 341 2 s-
moifica!oria la .e2 % D64. /n consec-encia3 el !ra!amien!o e las solici!-es e
a"o2o crei!icio mencionaas en el "8rrafo an!erior 2 las ,-e se inicien3 es!ar8n
s-"ei!aas a la am"liaci&n e las "ar!ias referenciaas.
=esulta dable resaltar5 al efecto5 que la carencia de presupuesto
referenciada se esgrimi" como fundamento de la medida cuando apenas haban
transcurrido dos 92: meses de iniciado el nuevo e*ercicio presupuestario.
El programa fue nuevamente .cerrado0 <de modo intempestivo y sin pla2o7
en el mes de *unio del corriente ao. @uevamente la (dministraci"n fundament"
su decisi"n en ra2ones de ndole presupuestaria.
(lgunos de los afectados recibieron una nota que se limitaba a informar que
...a!en!o a la si!-aci&n financiera "or la ,-e a!ra$iesa el +ns!i!-!o3 se remi!e los
"resen!es ac!-aos "ara s- re"ro*ramaci&n al momen!o ,-e se sol-ci&n a la
misma
+-
. Empero5 la mayora de los postulantes se enteraron de dicha decisi"n
cuando se presentaron ante el H6C a impulsar y agili2ar su e4pediente crediticio.

Cabe aclarar que5 al momento de la suspensi"n del Arograma5 muchos de
los e4pedientes administrativos en trmite presentaban una demora en la
resoluci"n 7imputable a la (dministraci"n7 que superaba los quince 9$&: meses
+)
.
Como se resear en el acpite siguiente5 la decisi"n de dicho Hnstituto de
suspender las escrituraciones pendientes5 sin pla2o cierto5 configuran el
incumplimiento de un deber *urdico de la (dministraci"n y una violaci"n al
derecho de los administrados a peticionar y a obtener una respuesta de las
autoridades en un pla2o ra2onable5 adems de irrogarles a los beneficiarios del
Arograma un per*uicio cierto e irreparable.
(dems de limitar gravemente el derecho de acceso a una vivienda
adecuada5 este obrar administrativo contraria elementales principios *urdicos de
orden y seguridad y la propia garanta constitucional de la propiedad5 que
precisamente incluye a los derechos nacidos de actos administrativos
&#
. Es
inaceptable que en los hechos el particular vea sus derechos s-s"enios por
una decisi"n unilateral de la (dministraci"n y sin otra e4plicaci"n que la simple
voluntad del funcionario que as lo dispone. =eprese que ni siquiera esta ltima
decisi"n se reali2" a travs de un acto administrativo5 sino que es una simple
comunicaci"n interna de una repartici"n estatal.

La indefensi"n del administrado frente a la administraci"n asume5 a veces5
formas insospechadas en el plano te"rico5 pero dotadas de suficiente realidad en
8
8efensora del Aueblo de la C(1(. (ctuaci"n n, 41228,#5 fs. C.
85
9efensor3a del #ueblo de la &$0$. Hesolucin n= -88'2+!.
'+
En palabras de la Corte se define como !oos los in!ereses a"recia6les ,-e el #om6re "-ee "oseer f-era e s1 mismo3 f-era e s- $ia 2
e s- li6er!a 9.3allos0 $DCF;C;:.
;)
el terreno fctico. ( veces se e4ageran las formalidades5 se multiplican las
intervenciones de distintos funcionarios5 se hace tan complicada la tramitaci"n de
una gesti"n administrativa
&$
5 que una ve2 que se llega a su etapa culmine5 luego
de haber superado farragosos obstculos burocrticos5 parece impensable que
pueda disponerse la .suspensi"n0 de hecho de la operatoria por una causal5 que
en todo caso no ha podido ser sorpresiva para el organismo encargado de
e*ecutarla.
La suspensi"n del programa5 sine ie5 no es un simple apla2amiento en el
goce del derecho5 es ms que ello5 y trae mayores per*uicios a todos los actores
involucrados en esa gesti"n. (s el vecino que gestion" el crdito5 que fuera
aprobado y que cumpli" con todos los recaudos e4igidos por la norma y la
(dministraci"n5 ve frustrada su e4pectativa a consolidar su derecho y a obtener
una vivienda. ( ello se le suma as la aflicci"n de no tener resuelta su problemtica
habitacional5 como as tambin la prdida de dinero y tiempo invertido en su
tramitaci"n 9gastos de reserva5 alquiler5 innumerables diligencias personales: que
ha debido afrontar para mantener activa su gesti"n. El dao causado alcan2a
tambin al oferente del inmueble quien acept" las condiciones impuestas por el
H.6.C. y toler" pacientemente los meses de demora para quedar ahora
virtualmente s-s"enio. 8icha suspensi"n se traducir5 seguramente5 en el
retiro de la oferta de venta y la frustraci"n de la operaci"n inmobiliaria. Como
consecuencia de todo lo e4puesto el erario pblico se ver tambin afectado5 pues
deber hacerse cargo de los previsibles reclamos que por daos puedan
legtimamente reali2ar los afectados adems de tener que asumir el dispendio
innecesario de recursos generados por la deficiente gesti"n de la operatoria.
. Conclusiones
La problemtica habitacional en la Ciudad de 1uenos (ires requiere un giro
conceptual. La situaci"n de colapso actual es el resultado de aos de polticas
ineficaces que han demostrado una escasa capacidad para abordar y resolver
este flagelo pero5 esencialmente5 es el resultado de un modo de concebir esta
problemtica como un hecho coyuntural o epis"dico producto de un mero
desa*uste temporal.
El problema de la vivienda y del hbitat informal3 al igual que la desigualdad
social5 la pobre2a y la e4clusi"n no son problemticas accidentales ni de sencilla
resoluci"n.
El hbitat informal representa la manifestaci"n espacial de la pobre2a
urbana. Este tipo de hbitat traduce un nivel de in!e*raci&n urbana pero no social.
La poblaci"n pobre de la ciudad5 e4cluida de los bienes y servicios bsicos como
la vivienda5 el agua corriente5 la red cloacal5 el gas y la electricidad es tambin la
poblaci"n pobre e4cluida del mercado formal del traba*o y5 frecuentemente5 es
tambin la poblaci"n e4cluida de los sistemas de participaci"n poltica y de toma
'1
TTT.gordillo.com.
+#
de decisiones <no son los .ciudadanos0 sino los .asistidos0 por las prcticas
asistenciales del Estado.

Los centros urbanos se e4panden a pasos agigantados y en un futuro
cercano la mayor parte de la poblaci"n se concentrar en las ciudades. !in una
adecuada5 oportuna5 planificada5 consensuada y efica2 intervenci"n del Estado la
pobre2a urbana continuar creciendo de modo e4ponencial y con ella se agravar
la problemtica habitacional ya que las ciudades5 en su configuraci"n actual5 se
encuentran le*os de poder ofrecer condiciones equitativas de acceso al suelo
urbano5 a la infraestructura y a los servicios para los pobres urbanos.
En el estado actual de situaci"n aquellos sectores de la poblaci"n
metropolitana que concentran el poder adquisitivo son los destinatarios de las
nuevos emprendimientos y de la e4pansi"n urbana. (quellos otros que s"lo tienen
la necesidad son los e4cluidos del mercado y del goce de aquellos derechos que
nuestra carta magna local garanti2a.
=esulta necesario admitir que la ciudad informal es el resultado de la
ausencia de polticas estatales de envergadura5 estables5 previsibles5
consensuadas y sostenibles y no el resultado de la voluntad o el capricho de sus
productores. /ay una ausencia notoria de polticas que se orienten a erraicar la
pobre2a y a raicar a los pobres5 mediante estrategias de intervenci"n que tengan
su norte en los derechos y no en la posibilidad de pago de este universo
poblacional.
El tema central de debate es el planeamiento urbano sostenible que
garantice una ciudad equitativa5 eficiente e inclusiva5 donde los sectores de
menores recursos tengan el lugar y gocen efectivamente de los derechos que se
le reconocen a todos los ciudadanos.
La percepci"n y el reconocimiento del nivel de criticidad que presenta el
problema en la actualidad5 es el primer paso en el camino de la soluci"n.
=econocer el problema de la vivienda importa discernir las causas que lo
determinaron y actuar en consecuencia. Aara ello resulta imprescindible
estructurar una agenda habitacional que permita abordar efica2mente la
problemtica de la vivienda en la Ciudad y que incluya algunos de los puntos que
se proponenF

!uspensi"n inmediata de los desalo*os de inmuebles o predios de
propiedad del Estado local y del Estado @acional.
8eclaraci"n Legislativa de la Emergencia /abitacional en la Ciudad.
+$
Kransferencia inmediata de partidas presupuestarias que garanticen la
asistencia de los grupos familiares que quedarn en situaci"n de desalo*o
en los pr"4imos meses.
Convocar a distintos actores de la sociedad civil que traba*en en temas
relacionados con el hbitat <?@Es5 ?rgani2aciones Confesionales5
Lniversidad5 ?rganismos de Control5 ?rgani2aciones 1arriales5 !ociales y
Kerritoriales7 a debatir una (genda /abitacional que elabore propuestas de
corto5 mediano y largo pla2o y que garanticen la participaci"n efectiva de la
sociedad en el diseo y e*ecuci"n de las medidas.
Ley marco de vivienda a nivel local que defina la poltica habitacional y
precise los alcances y contenidos del 8erecho a la 6ivienda y del 8erecho
a la Ciudad incorporando los estndares internacionales en materia
habitacional.
Aropiciar herramientas e instrumentos de coordinaci"n con el Eobierno de
la Arovincia de 1uenos (ires y las autoridades locales de la =egi"n
>etropolitana del Eran 1uenos (ires 9(>1(: en materia habitacional y
articular programas de vivienda entre ambas *urisdicciones.
Aolticas se intervenci"n en el mercado que faciliten el acceso a la vivienda
de los sectores de menores recursos 9polticas de incentivo a la producci"n
de vivienda en reas postergadas de la ciudadJ incentivos a la producci"n
de ciertas categoras de viviendas 7.sencilla0 o .confortable07J desalentar el
mantenimiento de tierras vacantes e inmuebles ociososJ entre otras:.
Conformaci"n efectiva de un 1anco de Hnmuebles con fines sociales que
incorpore tierras e inmuebles del Eobierno de la Ciudad5 del Estado
@acional o Arovincial y tierras de dominio privado que resulten aptas para la
construcci"n.
Hnventariar y recuperar <afectndolos a programas de vivienda social7 el
Aatrimonio Hnmobiliario Estatal que no tenga un fin especfico.
8esarrollo de Arogramas que aborden efectivamente la emergencia
habitacional a travs de polticas que asistan a las familias en el corto pla2o
y se articulen con operatorias de mediano y largo pla2o que propicien
soluciones sustentables.
Hncorporar <de modo efectivo7 la participaci"n de la ciudadana en la
planificaci"n5 diseo5 e*ecuci"n y control de los programas habitacionales.

>ecanismos de financiaci"n y programas de subsidio a la demanda que
sean eficaces5 que aseguren un monto que viabilice la compra de
inmuebles en el e*ido urbano y modalidades y pla2os de e*ecuci"n que se
+2
a*usten a la celeridad que presentan las transacciones inmobiliarias en el
mercado privado.
Arogramas de subsidio a la oferta de viviendas que prioricen a los sectores
de menores recursos.
8iseo consensuado de un Arograma Hntegral de regulari2aci"n de villas y
asentamientos que recono2ca e4plcitamente el derecho de la poblaci"n
residente a ocupar el espacio urbano en igualdad de condiciones con el
resto de la ciudadJ que valorice el proceso de producci"n de hbitat
efectuado por los ocupantesJ que garantice la disponibilidad del suelo
urbano necesarioJ que estable2ca metas por etapas y pla2os ob*etivos5 que
se oriente a resolver los problemas ms urgentes <construcci"n y
me*oramiento de viviendas5 infraestructura y servicios adecuados5
regulari2aci"n dominial5 equipamiento comunitario7 y que asegure la
participaci"n efectiva de los afectados y de las organi2aciones de la
sociedad civil en la etapa de diseo y e*ecuci"n de los programas. Aara el
caso de asentamientos que se emplacen en predios que no son
susceptibles de ser urbani2ados 9terrenos lindantes con las vas del
ferrocarril5 ba*o autopistas5 etc: se debe asegurar la radicaci"n de la
poblaci"n en tierras aptas cercanas a su lugar de empla2amiento.
Arogramas de viviendas transitorias
Arogramas de vivienda en arriendo y%o comodato para adultos mayores
autovlidos y mu*eres *efas de familia.
Aromoci"n de polticas que favore2can los procesos de autogesti"n del
hbitat.
+;
*NEHE I
<istado )arcial de Fuicios de Desalojo con .entencia 7irme a Ejecutar en los
pr(Dimos meses.
DE?ICI<IE C*N5ID*D DE 7*?I<I*.
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